C-393-00
Sentencia C-393/00
Sentencia
C-393/00
LEY ESTATUTARIA-Modificación o derogación
LEY ESTATUTARIA-Modificación por ley de la misma categoría
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Introducción
de elementos nuevos y adición de lista de órganos integrantes a través de ley
de igual jerarquía
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Extensión
vigencia de justicia regional a través de ley de igual jerarquía
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE DEROGACION, MODIFICACION Y SUPRESION DE LEY ESTATUTARIA DE
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cumplimiento
de requisitos constitucionales y reglamentarios en trámite legislativo
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Presentación e
iniciativa legislativa
PROYECTO DE LEY-Presentación
PROYECTO DE LEY-Iniciativa
LEY-Origen
PROYECTO DE LEY-Origen en Gobierno Nacional
PROYECTO DE LEY-Iniciativa general e iniciativa privativa
PROYECTO DE LEY-Iniciativa especial
PROYECTO DE LEY-Presentación por Fiscal General de la
Nación
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Presentación
por Fiscal General de la Nación
PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia por Presidente de la
República
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Mensaje de
urgencia del Presidente de la República
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Insistencia
trámite de urgencia del Presidente de la República
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Designación de
congresista ponente
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Publicación de
ponencia
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Debates
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Estudio dentro
de una sola legislatura y mayoría absoluta
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Deliberación
conjunta hace innecesario cumplimiento término a transcurrir entre aprobación
en una e iniciación del debate en otra
PROYECTO DE LEY-Deliberación conjunta hace innecesario
cumplimiento término a transcurrir entre aprobación en una e iniciación del
debate en otra
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Incertidumbre
acerca del quórum y las mayorías en segundo llamado a lista
CERTIFICACION
SOBRE QUORUM Y MAYORIAS EN PROYECTO DE LEY-Suministro de datos indispensables para ejercicio del
control constitucional
CERTIFICACION
SOBRE QUORUM Y MAYORIAS EN PROYECTO DE LEY-Llamado de atención a secretarios de comisiones y
plenarias y quienes elaboran actas por deficiencias
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Modificación
de decreto ley
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Unidades de
Fiscalía y delegados
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Funciones de
las unidades de fiscalía y enunciación de delegados/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Organización de un ente fundamental de la rama judicial
JURISDICCION
ORDINARIA-Inconstitucionalidad
de creación de nuevo órgano
JUSTICIA REGIONAL-Inconstitucionalidad reemplazo por
Tribunal Superior Nacional efectuado por legislador estatutario
JURISDICCION
ORDINARIA-Inconstitucionalidad
de creación de sistema de justicia penal paralelo con carácter permanente
JUSTICIA SIN
ROSTRO-Regla excepcional/JUSTICIA
SIN ROSTRO-Vigencia temporal y precaria
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE DEROGACION, MODIFICACION Y SUPRESION DE LEY ESTATUTARIA DE
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Estructura
constitucional no se puede cambiar por legislador
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Estructura
constitucional no se puede cambiar por legislador ni por ley estatutaria
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE DEROGACION, MODIFICACION Y SUPRESION DE LEY ESTATUTARIA DE
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inconstitucionalidad
del Tribunal Superior Nacional
JUSTICIA REGIONAL-Inconstitucionalidad de prolongación
definitiva y con otro nombre
CONSTITUCION
POLITICA-Prohibición de
modificación por Congreso a través de un proceso distinto
DEBIDO PROCESO
PENAL-Garantías procesales
distintas para procesados
JURISDICCION
ORDINARIA-Unica
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Funcionamiento
autónomo y desconcentrado
JUSTICIA PENAL-Concentración con menoscabo al acceso a la
administración de justicia
Referencia:
expediente P.E.-009
Revisión constitucional del proyecto de Ley Estatutaria Nº
138/98 Senado, 144/98 Cámara, "Por medio de la cual se derogan, modifican
y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991 y
se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de abril de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 153,
inciso 2, y 241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
que pone fin al proceso de revisión constitucional del
proyecto de Ley Estatutaria Nº 138/98 Senado, 144/98 Cámara, "Por medio de
la cual se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de
1996 y (del) Decreto 2699 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
I. TEXTO
El proyecto sometido
a revisión dice:
“PROYECTO DE LEY 138/98 SENADO, 144/98
CAMARA, Por medio de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas
disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991 y se dictan otras
disposiciones”.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 1°.
El artículo 11 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 11°. La Rama Judicial del Poder
Público está constituida por
1. Los órganos que integran las distintas
jurisdicciones
a. De la Jurisdicción Ordinaria:
1. Corte Suprema de Justicia
2. Tribunal Superior Nacional
3. Tribunales Superiores de Distrito Judicial
4. Juzgados civiles, laborales, penales,
agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y
promiscuos que se creen conforme a la ley.
b. De la jurisdicción de lo contencioso
administrativo:
1. Consejo de Estado
2. Tribunales Administrativos
3. Juzgados Administrativos
c. De la Jurisdicción Constitucional: Corte
Constitucional
d. De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de
Paz
e. De la Jurisdicción de las Comunidades
Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas
2. La Fiscalía General de la Nación
3. El Consejo Superior de la Judicatura
PARAGRAFO 1°. La
Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el
Consejo Superior de la Judicatura y el Tribunal Superior Nacional tienen
competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los
Tribunales Administrativos, los Consejo Seccionales de la Judicatura tienen
competencia en el Distrito. Los jueces de circuito tienen competencia en el
respectivo circuito. Los jueces municipales tienen competencia en el respectivo
municipio.
Para todos los efectos, los magistrados del
Tribunal Superior Nacional tendrán la misma categoría que los Magistrados de
los Tribunales Superiores.
PARAGRAFO 2°. El
Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional.
ARTICULO 2°. Los
numerales 1° y 5° del artículo 17 de la Ley 270 de 1996 quedarán así:
Artículo 17. DE LA SALA PLENA.-(…)
1. Elegir a los Magistrados del Tribunal
Superior Nacional y de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial de
conformidad con las normas sobre carrera judicial.
Así mismo elegir al Secretario General y
designar a los demás empleados de la Corporación, con excepción de las Salas y
Despachos, los cuales serán designados por cada una de aquellas o por los
respectivos Magistrado.
5. Hacer, previo el estudio en cada Sala de
Casación, la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios
de los Magistrados del Tribunal Superior Nacional y de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación
integral.
ARTICULO 3°. Los
numerales 1° y 4° del artículo 20 de la Ley 270 de 1996 quedarán así:
1. Elegir a los Jueces del correspondiente
Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del
respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda,
según el régimen de la carrera judicial.
Los Jueces Penales de Circuito Especializados
serán elegidos por el Tribunal Superior Nacional, siguiendo el trámite previsto
en el párrafo anterior.
4. Hacer la evaluación del factor cualitativo
de la calificación de servicios de los jueces del respectivo Distrito Judicial,
que servirá de base para la calificación integral.
Los jueces Penales de Circuito Especializados
serán evaluados por el Tribunal Superior Nacional.
ARTICULO 4°. El
artículo 15 del Decreto-Ley 2699 de 1991, quedará así:
Las funciones de la Fiscalía General de la
Nación se realizarán a través de Unidades de Fiscalía, a nivel nacional,
seccional y local salvo en los casos en que el Fiscal General o los Directores
designen un fiscal especial para casos particulares.
Son delegados del Fiscal General de la
Nación:
1. El Vicefiscal General de la Nación
2. El Director Nacional de las Fiscalías
3. Los Directores Seccionales de Fiscalías
4. Los Fiscales Jefes de Unidades de
Fiscalías
5. Los Fiscales miembros de las Unidades de
Fiscalía
6. Los Fiscales Delegados especiales
ARTICULO 5°. Suprímanse
los numerales 4.2, 5.2 y 6.2 del artículo 16, del inciso segundo del artículo
18, la expresión “Las Unidades de Fiscalías del nivel regional están adscritas
a la Dirección Regional de Fiscalías” y el artículo 164 del Decreto-Ley 2699 de
1991.
ARTICULO 6°. DEROGATORIA. La presente ley deroga las disposiciones que le sean contrarias, en
especial el inciso primero del artículo 14 y los artículos 36, 37, 45 y 52 del
Decreto-Ley 2699 de 1991.
ARTICULO 7°. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su sanción”.
II.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista fueron presentados varios escritos, orientados a impugnar
la constitucionalidad del proyecto de ley en revisión.
Para la ciudadana
Marcela Adriana Rodríguez Gómez, el contenido del proyecto viola lo dispuesto
por el artículo 157 de la Constitución Política, ya que, a su juicio, en él
existen vicios tanto formales como materiales, razón que la lleva a solicitar
que sea declarado inexequible.
Señala la interviniente
que el primer debate en plenaria ha debido ser tramitado en la Cámara de
Representantes, célula legislativa en donde fue radicado el proyecto de ley, y
no en el Senado de la República, en el cual en realidad se discutió y aprobó
durante ese paso del trámite legislativo.
En lo referente al
contenido material del estatuto proyectado, considera que los artículos 4, 5 y
6 del proyecto en revisión, que consagran cambios en la estructura del Decreto
2699 de 1991, son inconstitucionales. Según afirma, dicho instrumento legal no
tiene la categoría de un "decreto estatutario" que amerite su
modificación o derogatoria mediante otro de igual jerarquía. Es decir, que, en
criterio de la ciudadana en mención, no podía el legislador, por ley estatutaria,
modificar unas normas no contenidas a su vez en ley estatutaria.
Manifiesta, en
consecuencia, que el decreto aludido, cuyo texto señala la estructura y
funciones de la Fiscalía General de la Nación, es un decreto legislativo y que,
por tanto, al carecer de nivel estatutario, su modificación debe hacerse a
través de decretos con fuerza de ley, y no mediante el tipo de leyes señaladas
en el artículo 152 de la Carta Política.
El ciudadano Pedro
Pablo Camargo, por su parte, ha presentado ante la Corte varios escritos
mediante los cuales solicita que se declare la inconstitucionalidad de la
totalidad del proyecto de ley estatutaria en revisión, por considerar que sus
disposiciones violan los artículos 13; 116; 150; 152; 165; 189, numeral 10;
246; 247 y 256 de la Constitución Política, como también el artículo 14,
numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incorporado
a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley 74 de 1968, y el artículo 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, incorporada mediante Ley 16 de
1972.
En primer lugar
señala el interviniente que la violación de los artículos 116, 246 y 247 de la
Constitución Política consiste en que, a su juicio, el propósito del proyecto
es el de burlar el artículo 205 de la Ley 270 de 1996, según el cual la
denominada "justicia regional" ha debido dejar de funcionar a más
tardar el 30 de junio de 1999, ya que los preceptos del proyecto materia de
revisión lo que hacen en realidad es prorrogarla con otro nombre, el de
“especializada”, lo que, en su sentir, desconoce los postulados
constitucionales citados. Estos -dice el ciudadano- prohiben las jurisdicciones
especiales, salvo la indígena y la de paz.
En consecuencia
-afirma el interviniente-, mediante el establecimiento del Tribunal Superior
Nacional y de los jueces penales del Circuito especializados se pretende
establecer una jurisdicción especial, o disfrazada, la cual está encaminada a
reemplazar la jurisdicción regional, que está prohibida por los artículos 116,
246 y 247 de la Constitución.
Así mismo manifiesta
que la aludida situación afecta el principio de igualdad y las normas
respectivas contenidas en los pactos internacionales, ya que, al crearse una
jurisdicción especializada, se está creando una administración de justicia
paralela y desigual.
Considera que no
puede escindirse la jurisdicción penal entre la penal ordinaria -que es
constitucional a la luz del artículo 116 de la Carta- y la jurisdicción penal
especializada, que tacha como inconstitucional.
Tampoco, según la
apreciación del interviniente, podría existir un juez ordinario de ejecución de
penas y otro especializado, pues ahí -anota- no hay especialización, sino
discriminación.
En suma, en criterio
del interviniente, para la creación del Tribunal Superior Nacional,  resulta
necesario reformar los artículos 116, 246 y 247 de la Constitución,  toda  vez
que  con  base en lo expuesto por la Sentencia C-037 de 1996 “...los artículos
234 a 238 de la Constitución no contemplan específicamente la
posibilidad de crear, por medio de ley, tribunales o juzgados pertenecientes a
alguna de las mencionadas jurisdicciones”.
De otro lado, el
ciudadano Camargo señala como inconstitucional el artículo 2 del proyecto de
ley, ya que, en su opinión, pugna abiertamente con el 256, numeral 2, de la
Carta, al arrebatarle la competencia al Consejo Superior de la Judicatura para
nombrar autónomamente a los magistrados de los tribunales superiores de
distrito judicial y a los pretendidos magistrados del Tribunal Superior Nacional,
sin el requisito de las listas de candidatos. Incluso afirma que la Corte
Suprema de Justicia no puede nombrar magistrados sobre la base de la carrera
judicial, desconociendo el requisito de las listas de candidatos que elabore el
Consejo Superior de la Judicatura.
Manifiesta el
interviniente que el artículo 3 del proyecto en revisión vulnera los artículos
29, 116, 152, 153, 246 y 247 de la Constitución Política, por diferentes
motivos.
En primer término
porque, en su entender, para crear los jueces penales del circuito
especializados, previamente debe modificarse el artículo 11 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia. Tales jueces fueron creados por el
artículo 1 de la Ley 504 de 1999, situación que viola lo dispuesto por los
preceptos constitucionales 152 y 153. Una ley ordinaria no puede modificar una
estatutaria.
Afirma que la Ley
504, objeto de demanda en otro proceso que cursa ante la Corte, pretende
escudarse en el artículo 11, numeral 3, literal a), de la Ley 270 de 1996, que
en forma taxativa establece cuáles son los jueces que integran la jurisdicción
ordinaria.
En segundo lugar
expresa el interviniente que no puede crearse el Tribunal Superior Nacional,
con competencia nacional, ni los jueces penales del circuito especializados,
pues ellos no hacen parte de la jurisdicción ordinaria prevista en el artículo
116 de la Carta. Este -reitera- no prevé jurisdicciones especiales, salvo la
indígena y la de paz, según los artículos 246 y 247 Ibídem.
Igualmente considera
que la violación de las anteriores normas constitucionales, consiste en que el
Tribunal Superior Nacional tendría un nivel jerárquico superior respecto de los
tribunales superiores de distrito judicial.
También considera el
interviniente que los artículos 4, 5 y 6 del proyecto de ley estatutaria
vulneran los artículos 150 y 153 de la Carta, ya que dichos preceptos no pueden
ser modificados, suprimidos ni derogados por una ley estatutaria sino a través
del procedimiento de una ley ordinaria, en los términos fijados por el numeral
1 del 150 de la Constitución.
Sostiene que el
artículo 7 del proyecto viola lo dispuesto por los cánones 165 y 189, numeral
10, del texto superior, conforme a los cuales la ley sólo rige a partir de la
fecha de su promulgación o su inserción en el Diario Oficial, pero nunca a
partir de su sanción.
En otro escrito
allegado al expediente, el ciudadano Camargo adicionó su memorial inicial en el
sentido de solicitar la inconstitucionalidad del proyecto en su integridad, por
encontrar vicios de procedimiento en su formación, al no haber sido aprobado
por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, tanto en
primer debate, como en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras de
Senado y Cámara y en las sesiones plenarias del Senado de la República, según
lo exige el artículo 153 de la Constitución Política, para segundo debate.
Para formular tal
cargo, el ciudadano se basa en la certificación expedida por el Secretario de
la Comisión Primera del Senado y en la revisión que efectuó a las actas de
conciliación, en las cuales observó que la mayoría de los artículos fueron
objeto de votación individual, pero sin constancia de la votación de mayoría
absoluta, tal como lo exige un proyecto de ley estatutaria.
Luego de vencido el
término de fijación en lista, el ciudadano Orlando Ardila Molano, invocando su
calidad de expresidente de la Corporación Colegio Nacional de Abogados
CONALBOS, remite copia del escrito que en su momento le dirigió al Presidente
del Senado de la República, en el cual se pronunció respecto de lo que denomina
“antidemocrática administración de justicia”.
En aquel escrito
expuso que lo que llama "remedo de justicia" -refiriéndose a la
regional- no prestó ningún servicio digno a la Nación, sino que, al contrario,
se convirtió en factor de "estrangulamiento" de nuestro Estado Social
de Derecho y que por tal razón considera la presente oportunidad de revisión
que tiene la Corte como aquella propicia para la defensa de los principios
universales de derecho cuya finalidad es el logro de una sociedad más
democrática y justa.
III. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación, el cual fue aceptado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto de fecha 9 de septiembre de
1999, se ordenó correr traslado al Viceprocurador, quien mediante escrito
allegado dentro del respectivo término procesal, solicita a la Corte declarar
constitucional el Proyecto de ley estatutaria número 138/98 Senado, número
144/98 Cámara.
A juicio del
Viceprocurador General de la Nación, el Congreso tramitó el proyecto de ley en
revisión, atendiendo a lo ordenado por los artículos 152, 153, 157 y 160 de la
Constitución Política, además de lo previsto en los artículos 207 y 208 de la
Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso), particularmente en la exigencia de la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso y del trámite efectuado en una
sola legislatura.
En cuanto al contenido
material del proyecto de ley estatutaria, afirma que consta de siete artículos
cuyos contenidos normativos están orientados principalmente a hacer efectiva la
incorporación del Tribunal Superior Nacional y de los juzgados penales
del Circuito especializados, dentro de la estructura orgánica de la
jurisdicción ordinaria, regulada por la Ley 270 de 1996 (arts. 1 al 3). Además,
pretende llevar a cabo algunas modificaciones administrativas a la Fiscalía
General de la Nación (arts. 4 y 5). Finalmente los artículos 6 y 7 del proyecto
hacen relación a la derogatoria y vigencia de la ley.
Afirma el
representante del Ministerio Público que la incorporación del Tribunal Superior
Nacional y de los juzgados de Circuito especializados se justificó en la
persistencia de las condiciones materiales que dieron origen a la denominada
"justicia regional" o "justicia de orden público".
Señala que, de
acuerdo con lo previsto por el artículo 152 de la Constitución Política,
mediante ley estatutaria se regula lo concerniente a la administración de
justicia, concepto que se entiende referido a la determinación de su estructura
y al señalamiento de los principios sustanciales y procesales que deben guiar
la función jurisdiccional.
Sin embargo
advierte que la propia Carta Política le ha conferido al legislador estatutario
amplia libertad de configuración, la cual tiene límites ciertos, puesto que en
desarrollo de esta facultad no puede llegar al extremo de invadir la órbita de
competencias del legislador ordinario, ocupándose de asuntos propios de los
códigos de procedimiento.
Observa el
Viceprocurador General que no existe obstáculo constitucional que le impida al
Congreso crear, por medio de ley estatutaria (como la que en el presente caso
se examina), los tribunales o juzgados que demande la prestación eficiente y
diligente del servicio público de administración de justicia, señalando sus
competencias. Incluso tal atribución encuentra sustento constitucional en los
artículos 116 y 257, numeral 2, que defieren en el legislador el
establecimiento de los tribunales y jueces.
Advierte que, en
todo caso, al legislador le está vedado hacer uso de la ley estatutaria para
crear una jurisdicción distinta de aquellas que están consagradas en la
Constitución Política, o establecer órganos cuyas funciones no sean congruentes
con la razón de ser y los propósitos de las distintas jurisdicciones
reconocidas constitucionalmente.
Resalta que es
incuestionable el hecho de que, mediante ley estatutaria, el legislador
-conforme lo señala el artículo 152, literal b), de la Carta- puede adoptar
medidas de carácter administrativo y funcional en relación con la Fiscalía
General de la Nación, ya que este organismo pertenece a la rama judicial y, por
tanto, a la administración de justicia. Además recuerda que, según la Sentencia
C-037 de 1996, al revisar la constitucionalidad de la Ley 270 de 1996 o
Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional
identificó a los órganos de la justicia regional -Tribunal Nacional y Jueces
Especializados- como integrantes de la jurisdicción ordinaria.
En lo referente a
la supuesta inconstitucionalidad del artículo 2 del proyecto, considera el
representante del Ministerio Público que la elección de los magistrados del
Tribunal Superior Nacional y la evaluación del factor cualitativo de la
calificación de servicios por parte de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia corresponden a cuestiones de naturaleza administrativa, que pueden ser
asignadas por la ley a dicha Corporación, según lo dispuesto por los artículos
234 y 235 de la Constitución Política.
Por lo anterior no
se vulnera -a su juicio-, la competencia asignada al Consejo Superior de la
Judicatura en el artículo 256, numeral 3, de la Constitución Política, toda vez
que constituye un mecanismo de colaboración interinstitucional entre dos
órganos de la rama judicial.
Para el
Viceprocurador, la consideración precedente también debe prosperar en cuanto a
la defensa de los artículos 3, 4 y 5 del proyecto, ya que el contenido de tales
disposiciones también podía ser objeto de regulación a través de ley
estatutaria.
Concluye afirmando
que el señalamiento de las normas que son derogadas por las disposiciones del
proyecto de ley en revisión, así como la indicación del momento a partir del
cual dicho ordenamiento legal comienza a regir, son asuntos que deben regularse
en toda ley. En lo relativo a la vigencia de la ley, la Constitución habilita
al legislador para señalar el momento en que ella se produce, por lo que puede
señalar que sea a partir de su sanción, de su promulgación, o de una fecha
determinada.
IV. AUDIENCIA
PUBLICA
El día 7 de
diciembre de 1999, por decisión de la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo
una Audiencia Pública durante la cual, con la participación del Presidente del
Consejo Superior de la Judicatura, el Viceprocurador General de la Nación, la
delegada del Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación
y el Defensor delegado para los asuntos constitucionales y legales de la Defensoría
del Pueblo, se efectuó un detenido análisis sobre el contenido y los alcances
del articulado sometido a la presente revisión constitucional.
Finalizada la
sesión, los intervinientes suministraron a la Secretaría de esta Corte sendos
escritos, en los que consta el contenido de su participación y en los que
desarrollaron aspectos tales como el trámite legislativo y la defensa de la
constitucionalidad del proyecto. Tal fue el caso de las intervenciones de la
representante del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Viceprocurador
General de la Nación y del Fiscal General de la Nación.
La mayoría de los
participantes en la Audiencia Pública coincidieron en afirmar que el proyecto
objeto de la presente revisión constitucional se ajustó a los requisitos
señalados para el trámite legislativo en los artículos 152, 153, 157 y 160 de
la Constitución Política, así como a los previstos en los artículos 41 -numeral
5-, 144, 156, 169 -numeral 2-, 207 y 208 de la Ley 5 de 1992.
En cuanto a la
importancia del contenido material del proyecto de ley estatutaria en estudio,
la hicieron consistir en que, una vez extinguida la llamada "justicia
regional", resulta perentorio establecer mecanismos idóneos mediante los
cuales se enfrente -como lo venía haciendo ella- a sectores peligrosos de la
sociedad que perturban y generan desestabilidad e inseguridad ciudadana.
Afirmaron que el
legislador estatutario sí está habilitado para crear e incluir dentro de la
estructura de la administración de justicia a un nuevo tribunal -el Tribunal
Superior Nacional-, y por tanto también tiene la facultad de otorgarle
competencia de carácter nacional, lo que -según afirmaron- no vulnera, como lo
entienden algunos, el principio de igualdad que caracteriza el derecho que
tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia.
De otro lado, el
Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del
Pueblo solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del proyecto en
revisión, excepto en lo relativo a la supresión de los fiscales delegados ante
los jueces de Menores, por considerar que desconoce el principio de unidad de
materia.
Por su parte, el
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, doctor Julio Cesar Ortíz
Gutiérrez, presentó un escrito mediante el cual, a diferencia de los otros
funcionarios asistentes a la Audiencia, solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por considerar que su
articulado viola postulados y mandatos consagrados en la Constitución Política.
Advirtió que la
intención del Constituyente de 1991 fue la de otorgarle a la "justicia
regional" el carácter de temporal y, por tanto, negarle vocación de
permanencia.
Solicitó en tal
sentido a esta Corporación atender los fundamentos constitucionales señalados
en la Sentencia C-093 de 1993, en la cual condicionó la constitucionalidad de
la "justicia regional", dado su carácter transitorio, ordenado por el
Código de Procedimiento Penal, que no le otorgó más de 10 años de vigencia, con
el deber legal y la obligación del Presidente de la República de presentar un
informe al Congreso, sobre su eficiencia y eficacia, a los 5 años.
El Presidente del
Consejo Superior de la Judicatura no encuentra justificación alguna para que la
institución judicial que dirige, la cual cuenta con competencias
administrativas sólidas en todo el territorio nacional, sea objeto de
modificación y reforma mediante el proyecto de ley estatutaria en revisión, el
cual pretende establecer instrumentos especiales y excepcionales como el de la
justicia especializada.
Observó el interviniente que el proyecto en
revisión está afectado por vicios formales en su trámite legislativo. A su
juicio, se violó el inciso primero del artículo 160 de la Constitución
Política, pues no mediaron los quince días que deben transcurrir entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, dado que las sesiones en las cámaras, correspondientes a los segundos
debates, se llevaron a cabo simultáneamente. El proyecto en referencia fue
aprobado en la plenaria del Senado de la República el 2 de junio de 1999 y en
la plenaria de la Cámara de Representantes el 15 de junio del mismo año.
Aprovechó la
oportunidad el doctor Ortiz para solicitar a la Corte que declare la
inexequibilidad del inciso segundo del artículo 183 de la Ley 5 de 1992, ya
que, según su análisis, tal disposición viola y contradice lo dispuesto por los
artículos  160 a 163 de la Constitución.
Sobre la iniciativa
legislativa del Fiscal General de la Nación, manifestó que es derivada,
condicionada y precaria.
Finalmente solicitó
a la Corte “que se examine el carácter insólito que presenta la situación
actual, pues nos encontramos ante una justicia especializada, con jueces
especializados, con tribunal de descongestión sin ley estatutaria dado que lo
que vamos a hacer es avalar hacia atrás la improvisación y el desconcierto
institucional del país”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Aspectos formales. Razones por las
cuales el proyecto objeto de examen tenía que tramitarse como ley estatutaria.
La iniciativa legislativa en materias como las tratadas en este proyecto. Las
certificaciones sobre quórum y mayorias deben reflejar la totalidad de los
datos indispensables para el ejercicio del control de constitucionalidad
Verificará la Corte
en primer lugar si, según las pruebas que obran en el expediente, el
procedimiento de aprobación del proyecto de ley número 138/98 Senado, 144/98
Cámara se ajustó en su integridad a las prescripciones de la Carta Política.
No cabe duda de que,
al tenor de lo dispuesto por el artículo 152 de la Constitución Política, el
proyecto del que se trata, en razón de su contenido, tenía que sufrir los
trámites propios de las leyes estatutarias (art. 153 Ibídem).
En efecto, además de
que en forma expresa el artículo 152 de la Constitución exige que los asuntos
relativos a la administración de justicia sean regulados por leyes
estatutarias, el 153, al fijar los requisitos para su trámite calificado, lo
hace aplicable no solamente a la expedición sino a la modificación y derogación
de las mismas.
De otro lado, la
doctrina de la Corte ha sido constante en el sentido de que lo contemplado en
leyes respecto de las cuales la Constitución y el Reglamento del Congreso
exigen ciertos trámites y requisitos únicamente puede ser modificado, así se
trate de ajustes mínimos, por leyes de la misma categoría.
Tal ocurre con las
normas estatutarias, como la 270 de 1996, que consagró las disposiciones
referentes a la estructura de la administración de justicia y enunció los
órganos que componen la Rama Judicial. Al estimar el legislador adecuado
introducir algunos elementos nuevos en esa estructura y al adicionar la lista
de órganos integrantes de la Rama, era natural que acudiera al trámite de la
ley estatutaria, como en efecto lo hizo.
Añádase a lo
anterior que la Ley 270 de 1996 había previsto una fecha exacta a partir de la
cual dejaría de existir la "justicia regional", motivo más que
suficiente para que, si se quería extender su vigencia, aunque con otro nombre,
por tiempo adicional, ello sólo podía tener lugar a través de una ley de igual
jerarquía.
Ahora bien, el
proyecto de ley estatutaria en revisión surtió el siguiente trámite
legislativo, que, en criterio de esta Corte, cumplió a cabalidad los requisitos
constitucionales y reglamentarios señalados para las leyes estatutarias:
1. Presentación e iniciativa legislativa.
De acuerdo con la Gaceta del Congreso número 293 del 24 de noviembre de 1998,
el proyecto de ley 144 Cámara fue presentado ante la Secretaría General de la
Cámara de Representantes el día 23 de noviembre de 1998, con su correspondiente
exposición de motivos, por el Ministro de Justicia y del Derecho, por el
Defensor del Pueblo, por el Procurador General de la Nación y por el Fiscal
General de la Nación (e).
En el folio 153 del
expediente obra certificación suscrita por el Presidente y por el Secretario
General de la Cámara de Representantes, en la cual consta que el día 23 de
noviembre de 1998 se repartió a la Comisión Primera Constitucional Permanente
el proyecto de ley 144 y se ordenó su publicación en la Imprenta Nacional,
según lo dispone el artículo 144 de la Ley 5 de 1992.
En algunas de las
intervenciones dentro del presente proceso se ha puesto en tela de juicio la
validez del trámite en relación con la iniciativa, particularmente la del
Fiscal General de la Nación.
La Corte
Constitucional recuerda al respecto que, según el artículo 154 de la
Constitución, existe una regla general referida a la posibilidad de presentar
proyectos de ley, así como unas excepciones -de interpretación estricta-, en
las cuales se ha radicado tal atribución en cabeza exclusiva de una rama del
poder público.
Iniciativa, en criterio de esta Corte, significa tanto como acción tendiente a
iniciar o comenzar un proceso o actuación. En quien tiene la iniciativa
está el origen o la causa próxima del trámite que, en ese proceso o actuación,
se adelante.
En lo que concierne
a la aprobación de las leyes, se entiende por iniciativa la facultad,
confiada por la Constitución a ciertos órganos o reconocida al pueblo, de
presentar proyectos de ley o de acto legislativo.
En cuanto a las
leyes, en principio -esa es la regla general de la que atrás se habla-, ellas
pueden tener origen en la propuesta que formule cualquiera de los miembros del
Senado o de la Cámara, o en el Gobierno Nacional, o en la iniciativa popular,
en los casos previstos por la Constitución.
A este respecto, en
lo que atañe al Gobierno, es clara la Carta Política (arts. 200, numeral 1, y
208) en el sentido de que la presentación de los proyectos de ley corre a cargo
de los ministros del Despacho, quienes, además de ser los jefes de la
administración en sus respectivas dependencias, de formular las políticas
atinentes a sus despachos, de dirigir la actividad administrativa y de ejecutar
la ley, tienen la importantísima responsabilidad de ser los voceros del
Gobierno frente al Congreso, en el ejercicio de una función que se expresa,
entre otras formas, en la presentación de proyectos de ley, en su impulso y en
la participación en los distintos debates.
En cuanto a los
casos excepcionales -iniciativa privativa-, la Constitución enuncia de manera
taxativa los temas que están excluidos de la libre iniciativa de los
congresistas por haberse confiado exclusivamente a la voluntad del Gobierno, en
términos tales que resulta inconstitucional la ley aprobada por el Congreso si,
tratándose de alguno de ellos, no tuvo principio en la propuesta gubernamental
formalmente expresada en la presentación del proyecto respectivo.
El artículo 156 de
la Constitución enuncia los órganos que también gozan de iniciativa en el
proceso de formación de las leyes -Corte Constitucional, Consejo Superior de la
Judicatura, Consejo de Estado, Consejo Nacional Electoral, Procurador General
de la Nación, Contralor General de la República-, según facultad que, en los
términos en que lo entiende esta Corporación, no tiene la amplitud propia de la
iniciativa general en referencia, sino que está caracterizada por ser especial,
en el sentido de que la Constitución la restringe a las materias relacionadas
con las funciones del correspondiente organismo.
Eso significa que
ninguna de las corporaciones u órganos que la disposición constitucional
indica  puede  presentar  proyectos  de  ley en cualquier tema, o -más
directamente- que si la materia del proyecto es ajena a la actividad de la
corporación u órgano, la presentación del proyecto por su parte carece de la
necesaria virtualidad para producir el efecto de que el Congreso se vea
precisado, según la Constitución, a estudiar la iniciativa.
En el caso del
Fiscal General de la Nación, es claro que, como lo estipula el artículo 251,
numeral 3, de la Constitución, tiene, a título de función especial, la de
"participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y
presentar proyectos de ley al respecto".
Por otro lado, debe
tenerse en cuenta que, además de hacer parte de la Rama Judicial (art. 116
C.P.) y de las funciones básicas que tiene constitucionalmente a su cargo en
torno a la investigación de los delitos y a la acusación de los infractores
ante los tribunales de justicia, así como, entre otras materias, en lo
referente a la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en los
procesos penales, resulta evidente la relación del tema predominante en el
proyecto de ley estatutaria del que aquí se trata y las atribuciones que al
Fiscal General corresponden, por lo cual estima la Corte infundada la duda que
se ha querido introducir acerca de la validez de su actuación en la
presentación del mismo.
2. Mensajes de
Urgencia. En los folios 123-128 del expediente obran las comunicaciones del
24 de noviembre de 1998 y del 7 de abril de 1999, dirigidas por el Presidente
de la República y por el Ministro de Justicia y del Derecho, a los presidentes
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los
presidentes de las respectivas comisiones primeras constitucionales permanentes
de ambas células legislativas, mediante las cuales, con base en las facultades
otorgadas por los artículos 163 de la Constitución Política y 191 de la Ley 5
de 1992, solicitaron el trámite de urgencia para el proyecto de ley 144 Cámara,
con el fin de que se convocara a sesiones conjuntas de las comisiones primeras
de Senado y Cámara.
Tal facultad la tiene, en efecto, el Presidente de la República, en
el ejercicio de una función de colaboración armónica entre las ramas del Poder
Público para el logro de los fines del Estado, con el efecto de que la
respectiva cámara debe decidir sobre el proyecto dentro del plazo de treinta
días.
Expresamente, la norma constitucional autoriza al Presidente para
repetir la manifestación de urgencia en todas las etapas constitucionales del
proyecto, así como para insistir en ella, lo que ocasiona ipso jure la
prelación del proyecto en el orden del día, excluyendo la consideración de
cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre
él. Lo que se tramita en contravía de este mandato es inconstitucional.
Agrega el artículo 163 de la Constitución -también en este aspecto
aplicado durante el trámite en revisión- que, si el proyecto de ley al que se
refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión
permanente, esta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la
correspondiente de la otra cámara para darle primer debate.
En el presente proceso, la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes, mediante Resolución Número MD 1556 del 26 de noviembre de 1998,
decidió favorablemente la primera petición de urgencia y autorizó a la Comisión
Primera Constitucional Permanente de dicha célula legislativa para llevar a
cabo sesión conjunta con la Comisión Primera Constitucional Permanente del
Senado de la República, con el fin de darle primer debate al proyecto de ley
estatutaria, según lo dispuesto por los artículos 41, numeral 5, y por el
inciso 2 del 169 de la Ley 5 de 1992 (folios 91 y 92).
El segundo mensaje
de urgencia fue decidido favorablemente por la Mesa  Directiva de la Cámara de
Representantes, mediante Resolución MD 0343 del 9 de abril de 1999, ordenando
la sesión conjunta de las comisiones primeras constitucionales permanentes de
la Cámara y del Senado de la República, para que estudiaran y dieran primer
debate al proyecto de ley estatutaria N° 144 (folios 85 y 86).
3. Designación de
congresistas ponentes. En la Cámara de Representantes, la Comisión Primera
Constitucional Permanente designó como ponentes del proyecto a los
representantes María Isabel Rueda, Hugo Ernesto Zárrate Osorio, Zamir Silva
Amín y Reginaldo Montes Alvarez.
En el Senado de la
República la misma Comisión designó como ponentes a los senadores Jesús Angel
Carrizosa, Luis Humberto Gómez Gallo y Germán Vargas Lleras.
4. Publicación de
la Ponencia. Según el expediente, la Gaceta del Congreso Nº 51, del 19 de
abril de 1999, trae publicada la ponencia para primer debate, relativa al
proyecto de ley estatutaria 144 de 1998 Cámara.
5. Primer debate.
El estudio conjunto por parte de las respectivas comisiones primeras de Cámara
y Senado se llevó a cabo los días 20, 21 y 26 de abril de 1999, según consta en
las actas números 01, 02 y 03 respectivamente. De acuerdo con la Gaceta del
Congreso Nº 205, el 26 de abril de 1999, dichas comisiones aprobaron, el
proyecto de ley estatutaria en referencia (p. 59). Sólo el senador Jesús
Enrique Piñacué dejó constancia de su voto negativo. Asistieron a la sesión 15
senadores y 27 representantes (p.1), y luego de un receso, se volvió a llamar a
lista y se verificó la presencia de 10 senadores y 15 representantes. El
Secretario de la Cámara informó que había quórum decisorio tanto en la Cámara
como en el Senado.
La ponencia para
segundo debate y el texto aprobado aparecen publicados en la Gaceta del
Congreso 102 de fecha 18 de mayo de 1999.
El informe de
ponencia para segundo debate al proyecto de ley estatutaria aparece publicado
en la Gaceta del Congreso 108 del 21 de mayo de 1999.
6. Segundo
debate en el Senado de la República. El texto definitivo del proyecto de
ley, aprobado por la sesión plenaria del Senado de la República llevada a cabo
el día 2 de junio de 1999, fue publicado en la Gaceta del Congreso 140 del 4 de
junio del mismo año.
Así mismo en la
Gaceta 160 del 11 de junio de 1999, aparece el Acta de Plenaria número 53 de la
sesión ordinaria del 2 de junio de 1999, en la cual se adelantó el segundo
debate al proyecto de ley en el Senado.
Mediante
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República
(folio 167), se afirmó lo siguiente:
“Que el Proyecto de Ley N°. 138 de 1998 Senado, “Por medio de la cual
se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y
Decreto 2699 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, fue aprobado en segundo
debate con un quórum de 93 honorables Senadores, con el lleno de los requisitos
legales, constitucionales y reglamentarios, en la sesión ordinaria
correspondiente al día 2 de junio de 1999, como consta en el acta 53, publicada
en la Gaceta del Congreso N°. 160 del 11 de junio de 1999”.
7. Sesión
plenaria Cámara de Representantes. Según certificación expedida por el
Secretario General de esta célula legislativa, que obra a folio 42 del
expediente:
“En Sesión Plenaria de la fecha -junio 9 de 1999- fue considerado y
aprobado por unanimidad de los presentes H. Representantes a la Cámara el
informe con que termina la ponencia para segundo debate, el título y el
articulado, el pliego de modificaciones al Proyecto de Ley estatutaria Número
144/98 Cámara-138/98 Senado y el pliego de modificaciones “POR EL CUAL SE
DEROGAN MODIFICAN Y SUPRIMEN ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 270 DE 1996 Y EL
DECRETO 2699 DE 1991 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
Aparece, en el
folio 163 del expediente, certificación también suscrita por el Secretario
General de la Cámara de Representantes, en la cual afirma:
“El proyecto de ley en mención fue aprobado por una mayoría de 104
votos y 3 impedimentos.
(…) dicho proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional el día 23 de
noviembre de 1998, terminó su último debate el día 15 de junio de 1999, fechas
correspondientes al periodo legislativo comprendido entre julio 20 de 1998 a
junio 20 de 1999”.
Según certificación
posterior, suscrita por el mismo funcionario, el proyecto en referencia fue
aprobado por unanimidad con un quórum de 132.
Según certificación
expedida por el Secretario General del Senado de la República, "el informe
de la Comisión Accidental de Mediación nombrada por los presidentes de ambas
cámaras para conciliar los textos aprobados del proyecto de ley 138 de 1998
Senado, 144 de 1998 Cámara, fue votado con un quórum decisorio ordinario de 95
senadores de 102 (págs. 31 y 32), según consta en el acta 56 de la sesión
ordinaria del día 15 de junio de 1999, publicada en la Gaceta del Congreso año
VIII Nº 173 del 22 de junio de 1999".
De acuerdo con
certificación suscrita por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, el informe de la Comisión Accidental de Mediación fue
considerado y aprobado el 15 de junio de 1999, "con un quórum y una
votación de 107 votos afirmativos" (Acta 43, Gaceta del Congreso 236 de
1999).
Obra en el
expediente el acta de conciliación suscrita por los senadores y representantes
correspondientes.
Es claro que, como
lo ordena el artículo 153 de la Constitución, el estudio del proyecto de ley en
el Congreso tuvo lugar en una sola legislatura y con las mayorías que dicho
artículo exige.
En lo relativo a la
glosa formulada por uno de los intervinientes en lo relativo al número de días
-a su juicio, insuficiente- que ha debido transcurrir entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, la Corte
debe recordar que sobre el punto existe cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante
Sentencia C-025 del 4 de febrero de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
fue declarado exequible el artículo 183 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de
1992), que exceptúa del término correspondiente el caso de los proyectos en los
que el primer debate ha tenido lugar en deliberación y votación conjunta de las
respectivas comisiones permanentes.
Se dijo en esa
providencia:
"Si bien entre la aprobación del
Proyecto Ley en una de las Cámaras y la inciación del debate en la otra,
deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la deliberación
conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para
darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia
del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el cumplimiento
de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por el Constituyente
como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido
cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema
ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a
primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter
legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin excepcionar los
proyectos de ley relativos a los tributos -  se aprueba conjuntamente por las
Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en
cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es
evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos
comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno
de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo
que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario".
Así, pues, por este
concepto no puede atribuirse al proyecto examinado vicio de inconstitucionalidad
alguno.
De todo lo dicho se
desprende que el trámite dado al proyecto objeto de análisis se ajustó a la
Constitución Política.
Ahora bien, según
puede apreciarse, a la luz de las certificaciones que anteceden y de lo
publicado en la Gaceta del Congreso, en el primer debate de las comisiones
conjuntas surgió la incertidumbre acerca del quórum y las mayorías, pues luego
de haberse llamado a lista y de haber transcurrido parte de la sesión con el
quórum requerido, se decretó un receso. Reanudada la sesión, se llamó de nuevo
a lista, y se verificó la presencia de 10 senadores y de 15 representantes, lo
que haría suponer que, en la votación, mal podría haberse tenido la mayoría
absoluta exigida por el artículo 153 de la Constitución.
Aunque el examen
formal sobre ese trámite resultó en extremo dispendioso para la Corte, por
cuanto el estudio del proyecto de ley estatutaria en el Congreso se adelantó en
conjunto con el de la actual Ley 504 de 1999, sobre el mismo asunto, la
verificación detenida de los documentos allegados al proceso permitió concluir
que, aun habiéndose presentado la aludida dificultad en el segundo llamado a
lista, en el curso del debate ingresaron e intervinieron congresistas que allí
no habían sido contabilizados, y -lo más importante-, al efectuarse la
votación, consta en las pruebas que estaban presentes 12 senadores (de 19 que
componen la Comisión según el artículo 2 de la Ley 3 de 1992) y 24
representantes (de los 33 que, de acuerdo con el mismo precepto, componen la
Comisión Primera de la Cámara).
Si bien la relación
de lo acontecido no es clara en el texto de la Gaceta del Congreso, pues se
repite que alude indistintamente al trámite de los dos proyectos que se
discutían, la Corte ha podido concluir que, al votar sobre el conjunto del proyecto
de ley estatutaria (aspecto en el cual no se expresa cómo estuvieron
distribuidos los votos), se obtuvo el voto afirmativo de todos los miembros
presentes de las comisiones, con la excepción del Senador Jesús Piñacué, quien
había dejado constancia expresa de su voto en contra sobre la totalidad de los
dos proyectos, "por ser contrarios a los derechos fundamentales
consagrados constitucionalmente y en convenios internacionales" (ver
"Gaceta del Congreso" número 205 del 23 de julio de 1999, páginas 39
y 59).
Lo expuesto lleva a
deducir que se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta, pues -al menos
en la Gaceta y en las certificaciones de secretaría- no hay rastro alguno de
votos en contra, distintos del mencionado, por lo cual es del caso declarar la
exequibilidad del proyecto en este punto.
No obstante, debe
la Corte llamar la atención de los secretarios de comisiones y plenarias, y de
quienes elaboran las actas que se consignan en la "Gaceta del
Congreso", en el sentido de que tienen la obligación constitucional de
dejar en ellas y en las certificaciones que expidan, expresa, clara y concreta
información acerca del transcurso de las sesiones y en torno al quórum y a las
votaciones, con el fin de permitir que se ejerza a cabalidad por esta Corporación
el control de constitucionalidad que le corresponde en los términos de las
disposiciones fundamentales pertinentes.
Ya esta Corte había
señalado:
"Es obligación inexcusable de los
servidores públicos atender con diligencia, eficacia y economía procesal los
requerimientos de los jueces.
Tal actitud, que debe ser constante en
relación con toda clase de procesos, reviste una especial trascendencia cuando
se trata de la revisión constitucional de leyes estatutarias, pues del examen
confiado a la Corte Constitucional, que debe ser integral, depende la entrada
en vigencia de disposiciones de la más alta jerarquía dentro del ordenamiento
jurídico, alusivas a materias de excepcional importancia, cuales son las
indicadas en el artículo 152 de la Carta.
Debe anotarse que, en lo referente a quórum y
mayorías, dadas las especiales exigencias constitucionales, la responsabilidad
de los funcionarios de quienes se demanda la información con destino a los
procesos de revisión constitucional oficiosa -los secretarios de las comisiones
permanentes y los secretarios generales de Cámara y Senado- no llega
simplemente hasta el envío de los números correspondientes a la "Gaceta
del Congreso" en los cuales se hayan consignado los textos de algunas
actas, sino que va hasta la certificación exacta del número de asistentes a las
respectivas sesiones, el quórum decisorio con el cual se votó, el número de
votos depositados a favor y en contra del proyecto y el número de miembros de
la comisión o cámara, además de los datos específicos que en cada proceso
solicite el Magistrado Sustanciador". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-008 del 17 de enero de 1995).
Se reitera lo dicho,
y se advierte que una deficiencia en las actas y constancias puede llevar, no
por el trámite mismo, sino por la magnitud de la desinformación que aquélla
pueda  traer a la Corte, a declaraciones de inexequibilidad de estatutos
trascendentales aprobados por el Congreso.
2. El contenido
material del proyecto. Constitucionalidad del articulado, salvo algunos de sus
apartes. La estructura constitucional de la administración de justicia no se
puede cambiar por el legislador, ni siquiera mediante ley estatutaria.
Inconstitucionalidad del Tribunal Superior Nacional
El conjunto de
disposiciones objeto de este examen se aviene a la Constitución Política.
En efecto, se trata
de modificar algunos artículos de la Ley Estatutaria vigente en materia de
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), ya declarada exequible por esta
Corte según Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996 (M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa).
Así, por medio del
artículo 1 del proyecto en estudio es modificado el actual texto del artículo 11
de la Ley 270, que establece los órganos y despachos que conforman la Rama
Judicial del Poder Público desde el punto de vista subjetivo.
Ello, según la
Constitución, es perfectamente posible para el legislador estatutario, con las
salvedades que se harán más adelante. La Carta Política no enuncia todos los
órganos y funcionarios que componen la Rama Judicial y, por tanto, mientras no
se contravenga lo estatuido en forma directa por aquélla, la ley estatutaria
puede establecer juzgados y tribunales encargados de cumplir la función básica
de impartir justicia.
Las únicas
modificaciones contenidas en el proyecto que se revisa, respecto de la actual
Ley Estatutaria, consisten en adicionar el Tribunal Superior Nacional dentro de
aquellos que componen la jurisdicción ordinaria, indicando la categoría de sus
magistrados y el ámbito nacional de su competencia, y los jueces de ejecución
de penas en el numeral 4 del literal a), al cobijar los diferentes tipos de
juzgados integrantes de la jurisdicción ordinaria.
En cuanto a este
mismo numeral, cabe advertir que, como la norma actual, incluye una referencia
genérica a los jueces especializados, categoría dentro de la cual esta Corte
entiende comprendidos los jueces penales de circuito especializados previstos
en la Ley 504 de 1999, declarados allí ajustados a la Constitución (Sentencia
C-392 de esta misma fecha. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Es claro para la
Corte que a ellos resulta aplicable la regla contemplada en el parágrafo (que
en el presente fallo, con excepción de las referencias que hace al Tribunal
Superior Nacional, será declarado exequible) en el sentido de que los jueces de
circuito "tienen competencia en el respectivo circuito", lo cual
resulta apenas compatible con el objeto de una ley estatutaria de
administración de justicia. Recuérdese que es la ley la única que puede señalar
los ámbitos de competencia de los jueces, de conformidad con los artículos 29,
116 y 228 de la Carta Política.
El artículo 2 del
proyecto modifica los numerales 1 y 5 del artículo 17 de la Ley 270 de 1996,
que señala las funciones de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
También allí, con
excepción de lo que adelante se indica, se cumple la tarea propia del
legislador estatutario, llamado a establecer, en las corporaciones judiciales,
cuáles son las atribuciones esenciales de sus distintas salas.
Lo propio puede
aseverarse del artículo 3, por el cual se modifican los numerales 1 y 4 del
artículo 20 de la Ley 270, referente a las funciones de las salas plenas de los
tribunales de Distrito Judicial.
Tal norma, con las
salvedades que se harán en esta Sentencia, resulta conforme con la
Constitución.
El artículo 4 del
proyecto modifica el 15 del Decreto Ley 2699 de 1991, que establecía reglas
atinentes a la Fiscalía General de la Nación y su funcionamiento.
Algunos de los
intervinientes expresan que, por tratarse de un decreto con fuerza de ley y no
de una ley estatutaria, no correspondía su reforma a un ordenamiento de la
naturaleza últimamente indicada.
La Corte, por el
contrario, considera que en tal hipótesis, aunque fuese aceptada -no lo es por
esta Corporación- la tesis de que un decreto ley no puede ser modificado por
una ley estatutaria -afirmación que, en cambio, resulta evidente cuando
acontece a la inversa, es decir, cuando por un decreto ley se pretende reformar
una ley estatutaria-, debe verificarse la naturaleza misma de la norma
modificatoria, para concluir si en efecto ella encaja dentro de la sustancia de
lo que debe ser tramitado por el procedimiento contemplado en el artículo 153
de la Constitución. Y si se encuentra que ello es así, como acontece en este
caso, debe entenderse que ha obrado bien el Congreso, al tratar en una ley
estatutaria lo que corresponde al tipo legislativo en cuestión, y que si antes
tal materia estaba incluida en un ordenamiento distinto, ello no afecta la
constitucionalidad de la nueva norma, sino que podría dar lugar, si fuere el
caso, a la verificación de la fuente normativa de la anterior y a su eventual
cotejo con la Constitución. No se procede en tal sentido ahora, por cuanto no
es ese el objeto del presente proceso de revisión constitucional.
En el caso que se
analiza, es claro para esta Corte que lo relativo a las funciones de las
unidades de Fiscalía a nivel nacional, seccional y local, y lo referente a la
enunciación de los delegados del Fiscal General de la Nación, es algo que toca
directamente con la organización de un ente fundamental de la Rama Judicial y
que afecta en forma directa a las personas que toman parte en los procesos
penales, con incidencia cierta en el debido proceso, pues de allí resulta en
verdad la asignación de competencias, que es relevante en el desarrollo de las
investigaciones. Por lo cual no se remite a duda que el mencionado tema, en
cuanto tal -mirado su contenido-, es propio de la ley estatutaria. Y, como la
normatividad objeto de cotejo no es el Decreto Ley 2699 de 1991 sino el
proyecto de ley estatutaria que lo modifica parcialmente, no es el momento de
dictaminar nada acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
aquél. Se limitará la Corte, entonces, a declarar la exequibilidad del texto
estatutario, con las excepciones que luego se indican.
El artículo 5
suprime unas expresiones de los artículos 16 y 18 del mismo Decreto Ley, y el
artículo 164 del mismo. Para ello se encuentra autorizado el legislador
estatutario, según el mandato del artículo 153 de la Constitución Política.
El artículo 6
señala las normas que el proyecto, al convertirse en ley, derogará, y el 7 fija
la fecha de vigencia del estatuto, que no será una distinta del día en que,
previa sanción del Presidente de la República, se promulgue, mediante su
inserción completa en el Diario Oficial. Todo ello se ajusta a los preceptos
superiores, pues resulta inherente a la función legislativa en su esencia (art.
150, numeral 1, C.P.).
Ahora bien, en el
proyecto se crea, dentro de la jurisdicción ordinaria, un nuevo órgano
denominado Tribunal Superior Nacional, con competencia en todo el territorio;
se expresa que sus magistrados, quienes serán elegidos por la Corte Suprema de
Justicia, tendrán la misma categoría de los magistrados de los tribunales
superiores; y se le atribuye la función de elegir y evaluar a los jueces
penales del Circuito especializados aludidos en la Ley 504 de 1999.
La Corte considera
que, si bien mediante Sentencia de esta misma fecha se ha declarado exequible
la creación que ha hecho el legislador de los jueces penales del Circuito
especializados -dentro del género de los jueces especializados previstos en el
numeral 4 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996, ahora levemente adicionado por
el 1 del proyecto que se revisa-, ello no significa que también se ajuste a la
Constitución el establecimiento de la corporación judicial en referencia.
Para la Corte ha
sido probado de manera suficiente que, mediante los apartes normativos
referentes al Tribunal Superior Nacional, el legislador estatutario ha querido
reemplazar, ahora con carácter permanente, la derogada "justicia
regional", que en la Ley 270 de 1996 tenía una vigencia temporal llamada a
expirar en 1999.
En la exposición de
motivos del proyecto puede leerse:
"Como es sabido, la Justicia Regional se convirtió en un
instrumento propiciador de algunas vulneraciones al debido proceso, por lo cual
el Legislador estatutario de 1996 decidió que a partir del 30 de junio de 1999
no deberían (sic) existir esta Rama de la Justicia Penal. Es por ello que el
presente proyecto de Ley Ordinario debe ir acompañado de uno de Ley Estatutaria
en el cual se regulen todos los aspectos relacionados con la estructura de la
nueva sección de la Administración de Justicia que se va a encargar de la
investigación y juzgamiento de las conductas más graves por el grave daño que
producen en los bienes jurídicos de los colombianos.
2. Los antecedentes de esta Justicia Regional se encuentran en la
denominada Justicia de Orden Público, cuyo nombre designaba claramente la
intención y la racionalidad que guiaba a aquellos que la idearon y que tiene su
origen en las modificaciones legislativas relacionadas con la administración de
justicia producidas en 1984.
Desde aquella época, el Gobierno Nacional emprendió una estrategia
tendiente a enfrentar las carencias del Estado en la lucha contra la
delincuencia con medidas relacionadas con la administración de justicia. Fue
así como con la expedición de la Ley 2 de 1984 se crearon los Juzgados
Especializados, destinados a conocer exclusivamente los delitos de terrorismos,
secuestro extorsivo y extorsión, aplicando para ello un procedimiento especial,
sin embargo esa exclusividad poco a poco se fue perdiendo y hoy encontramos más
de una decena de delitos bajo el conocimiento de los Jueces Regionales.
(...)
Finalmente, el inciso 3º del parágrafo 1º del artículo 205 transitorio
de la Ley 270 de 1996, 'Ley Estatutaria de Administración de Justicia', dispuso
que la justicia regional, dejara de funcionar, a más tardar el 30 de junio de
1999.
Esta última situación, ya conocida por todos, en virtud de la cual la
Justicia Regional dejará de funcionar a más tardar el 30 de junio de 1999,
exige que se adopte una serie de determinaciones legales, en razón de que las
condiciones que inspiraron su nacimiento no han desaparecido totalmente y
tampoco existen disposiciones normativas que indiquen el procedimiento que se
debe seguir con los procesos en curso". (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 293.
Págs. 7 y 8).
No cabe duda, pues,
acerca de que, aparte de la pura estructura orgánica expresada en los artículos
del proyecto, mediante las reglas atinentes al Tribunal se consagra un sistema
de administración de justicia penal paralelo al ordinario y de carácter
permanente, lo cual contradice los preceptos constitucionales y desvertebra la
organización que contempla la Carta Política para la Rama Judicial.
La Corte
Constitucional, al declarar exequibles las normas pertinentes del artículo 158
del Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal) que consagraba la
denominada "justicia sin rostro" con carácter transitorio, dejó en
claro lo siguiente:
"Considera la Corte que el sentido y
propósitos de estas normas únicamente pueden comprenderse a cabalidad si se
tienen en cuenta las graves circunstancias de orden público en medio de las
cuales han sido expedidas, sin olvidar los antecedentes de hecho que han
rodeado la actividad de la administración de justicia en los últimos años, en
especial cuando los delitos respecto de los cuales se requiere su
pronunciamiento son de los enunciados sucesivamente en los decretos 1631 de
1987, 181 y 474 de 1988, 2271 de 1991 y normas complementarias". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-053 del 18 de febrero de 1993).
Tuvo en cuenta la
Corte que la regla de la justicia sin rostro era excepcional, extraordinaria,
justificada sólo por la especialísima situación que impedía en ese momento el
ejercicio adecuado de la administración de justicia, y que tenía una vigencia
temporal y precaria, según lo preveía el artículo 2 transitorio del mismo
Código de Procedimiento Penal, cuyo texto era explícito al respecto:
"Artículo 2. Temporalidad. Transcurridos diez años a partir
de la vigencia del presente Código los jueces regionales y el tribunal nacional
perderán la competencia para conocer de los procesos que este Código les
hubiere adjudicado, y la misma será asignada a jueces del Circuito, o a los que
designe la ley".
El sello de la
transitoriedad, aplicable a esa forma extraordinaria de administración de
justicia penal, quedó también claro y explícito en la Ley 270 de 1996, cuyo
artículo 205 transitorio estableció:
"Artículo 205. Transitorio. Mientras subsistan, el Tribunal Nacional y
los Juzgados Regionales forman parte de la Rama Judicial. Los Fiscales
Delegados ante ellos forman parte de la Fiscalía General de la Nación.
En todo caso, la Justicia Regional dejará de funcionar a más tardar el
30 de junio de 1999".
Y así lo entendió
la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, relativa al proyecto de ley
correspondiente.
Pero los apartes en
referencia, pertenecientes al nuevo proyecto, cambian a permanente lo que había
venido siendo transitorio.
Cabe un examen
acerca de la constitucionalidad de las reglas pertinentes bajo esa perspectiva.
Digamos en primer
lugar que, no obstante el margen que la Constitución deja al legislador para
estructurar y organizar la Rama Judicial y la administración de justicia, hay
unos datos que la propia Constitución suministra y respecto de los cuales no
pueden aceptarse las modificaciones que introduzca el legislador.
Uno de esos
elementos está dado por las jurisdicciones que la Constitución contempla en los
capítulos 2, 3, 4, 5 y 7 del Título VIII, que establece las reglas básicas
sobre la Rama Judicial. Esas jurisdicciones son la Ordinaria, a cuya
cabeza se encuentra la Corte Suprema de Justicia; la Constitucional, que
tiene por máximo organismo a la Corte Constitucional; la Contencioso
Administrativa, con el Consejo de Estado en el máximo nivel; y la Disciplinaria,
ejercida en el orden nacional por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. Fuera de esas jurisdicciones no hay otras que pueda introducir
el legislador, ni siquiera el estatutario.
Los máximos
organismos de las jurisdicciones y las otras escalas dentro de cada una están
enunciadas en la Constitución; según  el artículo 116 de la Carta Política, la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura (órganos de máximo nivel, además del Fiscal
General de la Nación); los tribunales y los jueces, (subalternos de aquéllos),
administran justicia. Los del primer grupo son organismos con jurisdicción en
todo el territorio, y los segundos, de acuerdo con lo que establezca la ley, se
distribuyen dentro de él.
Significa ello que
los organismos judiciales de nivel nacional están designados expresa y
taxativamente por la Constitución.
Cuando la
normatividad examinada añade el Tribunal Superior Nacional dentro de la
jurisdicción ordinaria, introduce un organismo nuevo en el nivel nacional; y aunque
disponga que sus magistrados tienen la misma categoría que los magistrados de
los tribunales superiores, lo cierto es que, en cuanto corporación judicial,
tiene señalada en el proyecto una jerarquía superior a ellos, toda vez que está
ubicado en un rango equivalente al de las altas corporaciones en cuanto al
ámbito nacional de su jurisdicción.
Esta nueva
estructura pretende ser permanente, es decir, modificar de manera definitiva la
actual y, por tanto, cambia el diseño expuesto, que el propio Constituyente
estableció.
A juicio de la
Corte esta nueva estructura de la administración de justicia no puede ser
permanente. Del hecho de que haya sido aceptada como exequible la llamada
justicia regional, por las circunstancias excepcionales que se vivían cuando
fue puesta en vigencia, con carácter expresamente transitorio, no puede
deducirse ahora que también sea exequible su prolongación, con otro nombre y de
modo definitivo, ya que ello significaría permitir que fuese modificada la
Constitución por el Congreso en el curso de un proceso distinto de los que
contempla el artículo 375 de la Carta Política.
Tal reforma se
estaría produciendo, al menos en el aspecto señalado, no sólo en cuanto se
modificaría sustancialmente la composición de las jurisdicciones en los
términos dichos, sino toda vez que, respecto de los procesos penales, se
introduciría una evidente discriminación: unas personas -las que son sindicadas
de cometer ciertos delitos- estarían sometidas de modo permanente -y no con el
carácter transitorio original- a una jurisdicción especial, y otras a la
jurisdicción ordinaria normal que la Constitución prevé.
La discriminación
incidiría, desde luego, en las garantías procesales, que serían distintas para
unos y para otros procesados, contrariando las exigencias que esta Corte
formuló sobre el debido proceso en el Fallo C-053 del 18 de febrero de 1993, y
por supuesto quebrantando los artículos 13 y 29 de la Constitución. Estos
consagran derechos fundamentales también previstos en tratados internacionales
sobre derechos humanos, que según los artículos 93 y 214 de la Constitución no
pueden ser desconocidos ni siquiera durante los estados de excepción.
Añádase a lo
anterior que se estaría modificando también la Carta en lo concerniente a las
jurisdicciones especiales que la Constitución enuncia directamente (arts. 116 y
246), sin que el legislador esté autorizado para agregar otra.
Ahora bien, si lo
que se afirma es que la justicia especializada hace parte de la jurisdicción
ordinaria, ésta debe ser una sola y no dos, con principios y estructuras
paralelas, particularmente si las diferencias se proyectan en las garantías
procesales de las que deben gozar todas las personas, todavía con mayor razón
si se trata de la materia penal.
A todo lo anterior
ha de añadirse que, por mandato expreso del artículo 228 de la Constitución
Política, el funcionamiento de la Administración de Justicia debe ser
desconcentrado y autónomo.
Así lo hizo
efectivo la Corte, declarando en su momento inexequible una normatividad que
pretendía concentrar la justicia en materia de propiedad industrial:
"En principio, salvo aquellos casos en
los que el propio Constituyente ha señalado una competencia, es el legislador
el encargado de establecer por vía general los criterios aplicables para
definirla y de estatuir los ámbitos que corresponden a los distintos órganos y
funcionarios que administran justicia.
Considera la Corte, sin embargo, que la
atribución legislativa en la indicada materia no es absoluta, es decir que el
legislador, aunque goza de un amplio margen de discrecionalidad para concebir
los factores que inciden en la competencia y para contemplar las esferas en las
que cada juez se ocupa, no puede ser arbitrario en el ejercicio de esa función.
No le es posible desconocer principios ni mandatos constitucionales ni
consagrar reglas de competencia irrazonables o desproporcionadas.
Así, de modo expreso el artículo 228 de la
Constitución estipula que el funcionamiento de la administración de justicia
será desconcentrado, lo cual supone que, a menos que se trate de los
tribunales que encabezan las jurisdicciones y cuyas decisiones tienen por
ámbito territorial el de toda la República de conformidad con lo que la misma
Carta dispone, no es dable al legislador concentrar la totalidad de las
competencias en cualquier campo en cabeza de un solo juez o tribunal.
En particular, en lo que concierne al aspecto
territorial, las competencias de los jueces y corporaciones deben ser
distribuidas en sitios diversos de la República, de tal modo que todos los
habitantes, independientemente de la zona en que residan, puedan acudir, en
condiciones similares, a los estrados judiciales. Ello evita que la sede
territorial del único tribunal competente para determinado asunto convierta el
acceso a la justicia en un privilegio solamente reservado a quienes viven en
ese lugar.
Se asegura en tal forma la igualdad de
oportunidades en el acceso a la administración de justicia, desechando odiosas
preferencias, contrarias al concepto mismo de justicia. Luego cuando la ley,
sin motivo plausible, asigna la totalidad de una determinada competencia a las
autoridades judiciales de una sola localidad, pese a que los conflictos que
reclaman definición tienen ocurrencia en cualquier parte del territorio,
favorece injustificadamente a los residentes en aquélla, en detrimento de
quienes habitan en otros puntos de la geografía nacional. Con ello se vulnera
el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive costos no
repartidos equitativamente entre los asociados.
Eso mismo ocasiona la discriminación entre
personas, carente de todo fundamento real y jurídico y sólo con apoyo en un
factor territorial que no puede ser más importante, a los ojos del Estado, que
el adecuado y oportuno uso, por parte de todas las personas, de los
instrumentos institucionales para ejercer los derechos que la administración de
justicia está llamada a garantizar". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-594 del 21 de octubre de 1998).
Así las cosas, en
el caso de los apartes normativos examinados, la introducción de un tribunal de
rango superior, con competencia en todo el territorio implica concentración de
la justicia penal, con el consiguiente daño al derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia (art. 229 C.P.).
Con base en todo lo
anterior, la inconstitucionalidad del Tribunal aparece palmaria, por lo cual la
Corte declarará exequible el contenido del proyecto con excepción de las
expresiones y párrafos referentes a dicho organismo, que no pueden nacer a la
vida jurídica.
Lo que se declara
exequible debe entenderse y aplicarse, una vez sancionada la ley estatutaria,
que modifica las disposiciones legales anteriores, únicamente en los términos y
con los alcances de la presente Sentencia.
Se debe suprimir en
el título del texto la parte que dice "y se dictan otras
disposiciones", que es inexequible según la jurisprudencia de esta Corte,
por vulnerar el principio de unidad de materia, y que, además, no tiene efecto
alguno en este caso, ya que no hay en el proyecto normas distintas de las
modificatorias de los preceptos ya enunciados.
Texto
definitivo
El texto del
proyecto de ley estatutaria que debe llevarse a la sanción del Ejecutivo es el
siguiente, con base en lo que fallará esta Corte:
"PROYECTO DE
LEY 138/98 SENADO, 144/98 CAMARA
"Por medio de la cual se derogan,
modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y del Decreto
2699 de 1991"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTICULO 1°.
El artículo 11 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
"Artículo 11°. La Rama Judicial del
Poder Público está constituida por:
1. Los órganos que integran las distintas
jurisdicciones
a. De la Jurisdicción Ordinaria:
1. Corte Suprema de Justicia
2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial
3. Juzgados civiles, laborales, penales,
agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y
promiscuos que se creen conforme a la ley.
b. De la jurisdicción de lo contencioso
administrativo:
1. Consejo de Estado
2. Tribunales Administrativos
3. Juzgados Administrativos
c. De la Jurisdicción Constitucional: Corte
Constitucional
d. De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de
Paz
e. De la Jurisdicción de las Comunidades
Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas
2. La Fiscalía General de la Nación
3. El Consejo Superior de la Judicatura
PARAGRAFO 1°. La
Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el
Consejo Superior de la Judicatura tienen competencia en todo el territorio
nacional. Los tribunales superiores, los tribunales administrativos, los
consejo seccionales de la Judicatura tienen competencia en el Distrito. Los
jueces de circuito tienen competencia en el respectivo circuito. Los jueces
municipales tienen competencia en el respectivo municipio.
PARAGRAFO 2°. El
Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional".
ARTICULO 2°. Los
numerales 1° y 5° del artículo 17 de la Ley 270 de 1996 quedarán así:
"Artículo 17. DE LA SALA PLENA.-(…)
1. Elegir a los magistrados de los tribunales
superiores de distrito judicial, de conformidad con las normas sobre carrera
judicial.
Así mismo, elegir al Secretario General y
designar a los demás empleados de la Corporación, con excepción de las salas y
despachos, los cuales serán designados por cada una de aquellas o por los
respectivos magistrados".
"5. Hacer, previo el estudio en cada
Sala de Casación, la evaluación del factor cualitativo de la calificación de
servicios de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial,
que servirá de base para la calificación integral".
ARTICULO 3°. Los
numerales 1° y 4° del artículo 20 de la Ley 270 de 1996 quedarán así:
"1. Elegir a los jueces del
correspondiente distrito judicial, de listas elaboradas por la Sala
Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad
que corresponda, según el régimen de la carrera judicial".
"4. Hacer la evaluación del factor
cualitativo de la calificación de servicios de los jueces del respectivo
Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral".
ARTICULO 4°. El
artículo 15 del Decreto-Ley 2699 de 1991 quedará así:
"Las funciones de la Fiscalía General de
la Nación se realizarán a través de unidades de fiscalía, a nivel nacional,
seccional y local, salvo en los casos en que el Fiscal General o los directores
designen un fiscal especial para casos particulares.
Son delegados del Fiscal General de la
Nación:
1. El Vicefiscal General de la Nación
2. El Director Nacional de las Fiscalías
3. Los Directores Seccionales de Fiscalías
4. Los Fiscales Jefes de unidades de
fiscalías
5. Los Fiscales miembros de las unidades de
fiscalía
6. Los fiscales delegados especiales
ARTICULO 5°. Suprímense
los numerales 4.2, 5.2 y 6.2 del artículo 16, del inciso segundo del artículo
18 la expresión “Las Unidades de Fiscalías del nivel regional están adscritas a
la Dirección Regional de Fiscalías” y el artículo 164 del Decreto-Ley 2699 de
1991.
ARTICULO 6°. DEROGATORIA. La presente ley deroga las disposiciones que le sean contrarias, en
especial el inciso primero del artículo 14 y los artículos 36, 37, 45 y 52 del
Decreto-Ley 2699 de 1991.
ARTICULO 7°. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación”.
Esta providencia
será remitida al Presidente de la República para sanción del proyecto o para su
objeción por inconveniencia.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE el proyecto de ley estaturia Nº
138/98 Senado, 134/98 Cámara, "por medio de la cual se derogan, modifican
y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y se dictan otras
disposiciones", con excepción de los siguientes apartes, que se declaran INEXEQUIBLES:
en el título del proyecto las expresiones "y se dictan otras
disposiciones"; "2. Tribunal Superior Nacional", del artículo 1,
numeral 1, literal a); "y el Tribunal Superior Nacional" y "Para
todos los efectos, los magistrados del Tribunal Superior Nacional tendrán la
misma categoría que los magistrados de los tribunales superiores", del
parágrafo 1 del artículo 1; "del Tribunal Superior Nacional y", de
los numerales 1 y 5 del artículo 2; "los jueces penales del Circuito
Especializados serán elegidos por el Tribunal Superior Nacional, siguiendo el
trámite previsto en el párrafo anterior" y "Los jueces penales de
Circuito Especializados serán evaluados por el Tribunal Superior
Nacional", pertenecientes respectivamente a los numerales 1 y 4 del
artículo 3.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-393/00
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE DEROGACION, MODIFICACION Y SUPRESION DE LEY ESTATUTARIA DE
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Constitucionalidad
de creación de Tribunal Superior Nacional (Salvamento de voto)
NORMA LEGAL-Temporalidad no es factor que justifique
la constitucionalidad/PREVALENCIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-No
distingue normas permanentes y transitorias (Salvamento de voto)
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-No proscribe existencia de otras corporaciones
judiciales con competencia nacional (Salvamento de voto)
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Legislador
estatutario define, desarrolla y completa estructura (Salvamento de voto)
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Jerarquía
(Salvamento de voto)
JUSTICIA REGIONAL-Legislador no mantuvo ni espíritu ni
esencia (salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO E
IGUALDAD DE TRATO-No
vulneración por existencia de régimen especial para trámite de ciertos hechos
punibles (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Exigencias (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO
PENAL-No vulneración por
el solo hecho de preverse anonimato del juez o testigo en circunstancias
especiales (Salvamento de voto)
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Exigencias
(Salvamento de voto)
JURISDICCION
ORDINARIA-Pertenencia del
Tribunal Superior Nacional (Salvamento de voto)
JURISDICCION Y
COMPETENCIA EN ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Distinción (Salvamento de voto)
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Funcionamiento
desconcentrado (Salvamento de voto)
TRIBUNAL SUPERIOR
NACIONAL-Concentración de
segunda instancia no vulnera la Constitución (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente P.E. -009
Revisión
constitucional del proyecto de Ley Estatutaria N° 138/98 Senado, 144/98 Cámara,
"por medio de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas
disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991 y se dictan otras
disposiciones"
1.  Con el acostumbrado respeto,
presentamos las razones por las cuales nos apartamos de la decisión de la
referencia.  En nuestro concepto la creación de un tribunal, con competencia en
todo el territorio nacional, instituido para tramitar la segunda instancia de
los procesos tramitados ante los jueces penales especializados del circuito, no
viola la Constitución.
La posición mayoritaria se basa en una
serie de equívocos sobre los conceptos de jurisdicción y competencia; la
naturaleza del procedimiento especializado; la igualdad y la estructura de la
administración de justicia. Lo anterior se aprecia al considerar el siguiente
pasaje de la sentencia, en el cual se definen los elementos principales de la
argumentación que sigue la Corte:
"No cabe duda, pues, acerca de que,
aparte de la pura estructura orgánica expresada en los artículos del proyecto,
mediante reglas atinentes al Tribunal se consagra un sistema de administración
de justicia penal paralelo al ordinario y de carácter permanente, lo cual
contradice los preceptos constitucionales y desvertebra la organización que
contempla la Carta Política para la Rama Judicial"
2.  El punto de partida para el estudio de
constitucionalidad efectuado por la mayoría es el supuesto cambio de naturaleza
que se ha operado respecto de la justicia regional.  En su concepto, de las
sentencias C-053 de 1993 y C-037 de 1996, se desprende que la exequibilidad de
la justicia regional o sin rostro (según el momento histórico) se explicó por
"la especialísima situación que impedía en ese momento el ejercicio
adecuado de la administración de justicia, y que tenía una vigencia temporal y
precaria, según lo preveía el artículo 2 transitorio del mismo Código de
Procedimiento Penal".  Dado que, según se afirma, el proyecto convierte en
permanente lo que se concibió como transitorio, "cabe un examen acerca de
la constitucionalidad de las reglas pertinentes bajo esa perspectiva".
De esta postura se desprende la siguiente
regla: "[e]l carácter temporal de un régimen especial de administración de
justicia, hace excusable que se viole la carta".  En otras palabras, la
Constitución se puede violar de manera temporal.  Esta tesis resulta
francamente inaceptable en un Estado constitucional.
La temporalidad de una disposición legal no
puede nunca ser un factor que justifique su constitucionalidad.  La
consagración constitucional del principio de primacía de las normas
constitucionales (art. 4 de la C.P.) es absoluto, pues no hace distinción entre
normas permanentes y normas transitorias.  Más aún, en los únicos eventos en
los cuales se ha previsto, desde la Carta, la transitoriedad de las normas, se
ha asegurado que la fuerza vinculante de la Constitución no sufra ningún
menoscabo. En efecto, de acuerdo con lo señalado en los artículos 212 y 213 de
la Carta, los decretos adoptados durante los estados de guerra exterior y de
conmoción interior, tienen carácter eminentemente temporal y, en todo caso,
deberán ser enviados a la Corte Constitucional para someterlos al respectivo
control de constitucionalidad (C.P. art. 241-6).
3.  A partir de esta postura, se analiza la
estructura de la administración de justicia en Colombia.  La mayoría señala que
la Constitución ha establecido la existencia de una jurisdicción Ordinaria,
Constitucional, Contencioso Administrativa y Disciplinaria, cuyas cabezas han
sido fijadas por la misma Constitución, no pudiendo el legislador -sea
ordinario o estatutario- crear otra jurisdicción.
La Carta, se anota, en su artículo 116 ha
establecido quienes administran justicia, indicando que la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo
Superior de la Judicatura "son organismos con jurisdicción en todo el
territorio, y los [tribunales y jueces], de acuerdo con lo que establezca la
ley, se distribuyen dentro de él". De ahí que "los organismos
judiciales de nivel nacional están designados expresa y taxativamente por la
Constitución".
Al crearse el Tribunal Nacional, se
"[i]ntroduce un organismo nuevo en el nivel nacional; y aunque disponga
que sus magistrados tienen la misma categoría que los magistrados de los
tribunales superiores, lo cierto es que en cuanto corporación judicial, tiene
señalada en el proyecto una jerarquía superior a ellos, toda vez que está
ubicado en un rango equivalente al de las altas corporaciones en cuanto al
ámbito de su jurisdicción".
Resulta claro, a partir de una
interpretación sistemática de la Constitución, que las altas cortes, cabezas de
sus distintas jurisdicciones, tienen competencia en todo el territorio. Sin
embargo, de lo anterior no se desprende que la Carta haya proscrito la
posibilidad de que existan otras corporaciones judiciales con competencia en
todo el territorio nacional.
En materia de administración de justicia,
la Carta se ha limitado a señalar los órganos superiores, dejando en manos del
legislador estatutario la tarea de definir, desarrollar y completar su
estructura de acuerdo con las exigencias de cada momento histórico.
Tampoco existe indicación constitucional
alguna sobre el ámbito de competencia de los tribunales y juzgados, lo cual
será definido por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, de
conformidad con lo dispuesto en la ley estatutaria (C.P. art. 257-1).
De otra parte, resulta errado sostener que
la jerarquía entre los distintos tribunales es el resultado de considerar su
ámbito territorial de competencia.  La jerarquía se define de manera
estructural, de suerte que será superior aquel que se ubique en la cúspide de
la administración. Entre los tribunales superiores de distrito judicial y el
tribunal superior nacional no existe diferencia jerárquica alguna, pues ambos,
sin perjuicio de su autonomía funcional, son grados judiciales subordinados
respecto de la Corte Suprema de Justicia.
La mayoría concluye que se "cambia el
diseño expuesto, que el propio constituyente estableció". No se comprende
cómo el proyecto de ley estatutaria modifica el diseño constitucional cuando el
constituyente defirió en el legislador estatutario, precisamente, la definición
y determinación de la estructura de la administración de justicia.  Resulta
oportuno  recordar que la actual Constitución no contiene disposición alguna
similar o equivalente a la de los artículos 152 y 153 de la Constitución de
1886, que establecían:
"Artículo 152:  El territorio
nacional se dividirá en Distritos Judiciales, y en cada uno de ellos habrá un
Tribunal Superior....
Artículo 153:  La ley no podrá establecer en ningún caso categorías
entre los Tribunales del país"
No es necesario realizar esfuerzo alguno
para descubrir cuál es el verdadero fundamento de la decisión adoptada por la
Corte en esta oportunidad.  De otro lado, es palmario que la Corte confunde el
concepto de competencia con el de jurisdicción, lo que no es casual puesto que
a toda costa se quería privar al legislador estatutario de poder alguno para
introducir una regla sobre reparto de competencias.
4. La mayoría, además de basar su juicio de
constitucionalidad en normas derogadas (C.P. art. 380) y proponer la regla
comentada en el punto 2 de este salvamento, asegura que el legislador
estatutario busca, con la creación del Tribunal Superior Nacional, prolongar
"con otro nombre y de modo definitivo" la justicia regional, de
naturaleza transitoria.
Ya se ha hecho mención de lo absurdo que
resulta sostener que puedan mantenerse normas inconstitucionales siempre y cuando
sean de carácter temporal, razón por la cual no es necesario volver sobre este
punto.
La pretensión de que se trata de una
prolongación definitiva de la justicia regional, surge de la exposición de
motivos del proyecto de ley (no se indica cuál), en la que se afirma que es
necesario acompañar al proyecto de ley de un proyecto modificatorio de la ley
estatutaria "[e]n el cual se regulen todos los aspectos relacionados con
la estructura de la nueva sección de la Administración de Justicia que se va a
encargar de la investigación y juzgamiento de las conductas más graves por el
grave daño que producen en los bienes jurídicos de los colombianos".
De la parte extractada, así como de la cita
que se incluye en la sentencia, no se colige  la prolongación de la justicia
regional.  Simplemente el legislador, ordinario o estatutario, hace un recuento
de las razones por las cuales la justicia regional existió y que, ante su
terminación, se torna necesario entrar a fijar nuevas reglas para la
investigación y juzgamiento de los delitos que eran conocidos por dicha
"justicia". ¿Implican estas reglas mantener vigente la justicia
regional?
La mayoría no explica cómo se ha
transformado en permanente la justicia regional. Aunque en nuestro concepto
ello no es argumento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la
creación del Tribunal Superior Nacional, la Sala ha debido analizar
detenidamente cada una de las modificaciones que se introdujeron al
procedimiento penal, a fin de establecer si realmente se intentó prolongar la
justicia regional o, por el contrario, establecer un régimen más severo para el
juzgamiento de ciertos hechos punibles. La justicia regional tenía una
filosofía clara, que fue avalada por la Corte en su momento: el secreto, la
celeridad, la severidad y la restricción de las garantías procesales. ¿Ocurre
lo mismo con las modificaciones introducidas por el legislador?  Como lo
expusimos en el salvamento presentado a la sentencia C-392 de 2000 y lo
reiteramos en la presente oportunidad, creemos que el legislador no mantuvo, ni
el espíritu ni la esencia de la justicia regional.  En suma, la Sala se ha
limitado a hacer una simple afirmación, ayuna de argumentos.
5. En concepto de la mayoría, la reforma
que introduce el legislador estatutario entraña una "evidente
discriminación: unas personas -las que son sindicadas de cometer ciertos
delitos- estarían sometidas de modo permanente -y no con el carácter
transitorio original- a una jurisdicción especial, y otras a la jurisdicción
ordinaria normal que la Constitución prevé". Esta discriminación
"incidiría, desde luego, en las garantías procesales, que serían distintas
para unos y para otros procesados, contrariando las exigencias que esta Corte
formuló sobre el debido proceso en el fallo C-053 del 18 de febrero de
1993".
Resulta sorprendente, por decir lo menos,
que se acuda a la sentencia C-053 de 1993, para sostener que la norma revisada
viola el debido proceso y la igualdad de trato.  En dicha oportunidad la Corte
fue enfática en señalar que la existencia de un régimen especial para tramitar
ciertos hechos punibles no entrañaba violación alguna a la igualdad y, habida
consideración del conjunto de reglas procedimentales dispuesto por el
legislador, tampoco se apreciaba en ello violación al debido proceso.
A este respecto, basta transcribir los
apartes de la aludida decisión, en los cuales se establecen exigencias sobre el
debido proceso y el derecho a la igualdad:
"3. El debido proceso
"La institución del debido proceso,
que se erige en columna insustituible del Estado de Derecho, responde a la
necesidad imperativa de establecer un conjunto de garantías jurídicas cuyo
objeto principal consiste en proteger a la persona de la arbitrariedad y en
brindarle medios idóneos y oportunidades suficientes de defensa a objeto de
alcanzar la aplicación justa de las leyes.
"Supuesto indispensable de ello es la
presunción de inocencia de todo individuo mientras no se cumpla el requisito de
desvirtuarla, demostrándole su culpabilidad con apoyo en pruebas fehacientes
debidamente controvertidas, dentro de un esquema que asegure la plenitud de las
garantías procesales sobre la imparcialidad del juzgador y la íntegra
observancia de las reglas predeterminadas en la ley para la indagación y
esclarecimiento de los hechos, la práctica, discusión y valoración de las
pruebas y la definición de responsabilidades y sanciones, en su caso.
"Ha expresado esta Corporación al
respecto:
"Para
la Corte Constitucional es ilusorio el concepto del Estado de Derecho y vana la
idea de justicia si el ordenamiento jurídico -no solamente por cuanto atañe al
plano normativo Fundamental sino en la esfera legal y en las escalas inferiores
de la normatividad- carece de una mínima certidumbre, resguardada por
mecanismos idóneos y efectivos, acerca de que nadie será objeto de sanción sin
oportunidades de defensa.
(...)
"El
artículo 29 de la Carta, por expresa voluntad del Constituyente plasmada en su
mismo texto, es de obligatoria e ineludible observancia en toda clase de
actuaciones tanto judiciales como administrativas, de tal modo que, ante la
meridiana claridad del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado está en
capacidad de imponer sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de carácter
particular encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas en su
libertad o en sus actividades, si previamente no ha sido adelantado un proceso
en cuyo desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la determinación
la plenitud de las garantías que el enunciado artículo incorpora.
"El
Estado no puede condenar a un individuo sino sobre la base de haberlo oído y
vencido en juicio, esto es, la decisión de la autoridad que impone sanción al
inculpado como consecuencia de su conducta únicamente puede estar fundamentada
en que se haya discernido y declarado que es culpable, desvirtuando la
presunción de inocencia dentro de un esquema procesal ajustado a las normas que
aseguran sus posibilidades de defensa y contradicción". (Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-007 de enero 18 de 1993).
"En efecto, el artículo 29 de la
Constitución, como lo hacen también los tratados y convenciones internacionales
sobre derechos humanos, enuncia de manera expresa, dentro del haz de garantías
procesales, el derecho a ser juzgado tan solo de conformidad con las leyes
preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; el principio
de favorabilidad; el derecho del sindicado a la asistencia de un abogado escogido
por él o de oficio durante la investigación y el juzgamiento; la publicidad del
proceso; la tramitación del juicio sin dilaciones injustificadas; el derecho
del procesado a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra; la posibilidad de impugnar la sentencia condenatoria y el postulado con
arreglo al cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho ("non
bis in idem").
"Ahora bien, las normas cuestionadas,
pertenecientes al Código de Procedimiento Penal, se inscriben dentro del
conjunto de disposiciones de dicho estatuto, cuya razón de ser es precisamente
la de consagrar de manera general y previa las ritualidades que
obligatoriamente deberán seguirse durante los procesos penales, lo cual indica
que no se las puede aislar de aquel sino que es preciso armonizarlas con el
resto de su preceptiva para verificar si se adecuan o no al artículo 29 de la
Carta.
"Vistas las cosas desde esa
perspectiva, es evidente que el sólo hecho de preverse el anonimato del juez o
testigo en circunstancias tan especiales como las contempladas en los artículos
subjudice no representa en modo alguno la indefensión del sindicado ni cercena
sus oportunidades de contradicción y argumentación jurídica dentro del proceso,
ni recorta ni anula las enunciadas garantías procesales, como bien lo explica
el Procurador General de la Nación al subrayar los cuidadosos trámites que
imponen las normas acusadas, cabalmente en guarda de la transparencia del
juicio y de la plena defensa del procesado.
"En efecto, el legislador ha tenido la
precaución de establecer disposiciones orientadas a asegurar que tan sólo se
usará la figura del ocultamiento del juez o testigo ante la existencia de
graves contingencias o amenazas contra su vida o su integridad, a lo cual se
añade la presencia y vigilancia a cargo del Ministerio Público.
"Tratándose de los jueces o fiscales,
ellos en realidad suscriben la providencia aunque sea reservada su identidad
ante el público y esa previsión corresponde al propósito de la norma, que
consiste en preservar la seguridad personal y en garantizar la independencia de
quien administra justicia, consiguiéndose así la objetividad y serenidad del
juzgador como corresponde a la esencia de su tarea, sin sacrificio de la
responsabilidad que le es propia. Esta no se establece por el conocimiento
público de la identidad del juez sino a partir de una real y cierta conducción
del proceso a cargo de alguien jurídicamente determinado, de lo cual da fe su
firma en el original de las providencias que profiere.
"En el caso de los testigos, considera
la Corte que la aplicación de las aludidas normas no comporta una disminución o
pérdida de idoneidad de la prueba, pues se ha mandado que el declarante deje
estampada su huella digital al pie del documento que recoge las declaraciones
rendidas y que el Ministerio Público certifique sobre la autenticidad de dicha
huella respecto de la persona del testigo, al paso que en acta separada se
señalará la identidad del declarante, junto con todos los documentos que puedan
servir al juez o al fiscal para valorar la credibilidad del testimonio, aquí
también bajo la firma de quien obre como agente del Ministerio Público y otra
vez con inclusión de la huella y la firma del propio testigo. A lo anterior se
agrega que, por expresa disposición de la norma, el juez y el fiscal conocerán
la identidad del declarante para evaluar la prueba, medida encaminada a otorgar
una mayor garantía en favor del reo. Debe recordarse, además, que la prueba así
obtenida no definirá de modo exclusivo la culpabilidad ni la condena, pues de
conformidad con lo ordenado en el artículo 247, inciso 2º, del Código de
Procedimiento Penal, "en los procesos de que conocen los jueces regionales
no se podrá dictar sentencia condenatoria que tenga como único fundamento uno o
varios testimonios de personas cuya identidad se hubiere reservado".
"Tal disposición, cuyo contenido y
fines deben relacionarse con las demandadas para tener una visión sistemática
del ordenamiento, encaja dentro del criterio adoptado por el moderno Derecho
Procesal, que ha revaluado la tarifa legal probatoria para sustituirla por la
apreciación crítica y científica del juez. Este tiene la responsabilidad de
examinar y evaluar las pruebas en su conjunto, de tal manera que el testimonio
-como resulta de la norma transcrita- no constituye su único elemento de juicio
ni es tampoco el determinante.
"Así previsto el procedimiento que ha
de seguirse en estos casos, se realiza a plenitud la exigencia constitucional
que obliga al legislador -en esta oportunidad el extraordinario- a
predeterminar las reglas aplicables al juzgamiento, de lo cual resulta que
mientras el contenido material de éstas no sea susceptible de censura por
contrariar garantías constitucionales, la normatividad respectiva es en sí misma
desarrollo de los preceptos superiores.
"La identidad de los testigos no tiene
que ser necesariamente conocida por el sindicado para garantizar su defensa
mientras goce de todas las posibilidades de controvertir las pruebas que se
esgrimen en su contra y de hacer valer aquellas que lo favorecen, en lo cual
radica el núcleo esencial del derecho al debido proceso en lo relativo al
régimen probatorio.
"En cambio, la prevalencia del interés
de la sociedad y los fines superiores de la justicia exigen que, con base en
las duras experiencias dejadas por la acción del crimen organizado, se
establezcan instrumentos que permitan administrarla sin temores ni obligada
complicidad con el delito.
"El derecho de igualdad ante la ley
"Tampoco estima la Corte que con las
disposiciones acusadas se lesione el derecho de igualdad, pues ésta, entendida
como el trato que no discrimina entre quienes se hallan en las mismas
circunstancias, permanece incólume al permitir el mismo juzgamiento para todas
las personas que están sometidas a la competencia de los jueces regionales.
Mal podría establecerse un procedimiento único para todas las jurisdicciones y
en todos los procesos; por ello la legislación contempla diversos tipos de
juicios y ha consagrado respecto de cada uno determinadas ritualidades y
ciertas reglas que los caracterizan y distinguen. Eso sí, cada cual deberá
aplicarse, sin preferencias ni tratos peyorativos, a todos aquellos que están
bajo la correspondiente órbita procesal en igualdad de condiciones; lo
contrario sería violar en forma ostensible los principios constitucionales.
"Ya que el artículo 29 de la Carta, al
instituir el "debido proceso", exige la observancia de la
"plenitud de las formas propias de cada juicio", lo imperativo
es observar las previstas para el que corresponda.
"El cabal sentido de la igualdad, a la
luz de la preceptiva constitucional vigente, no impone un trato ciego ante las
reales condiciones de desigualdad sino, por el contrario, la consideración
razonable de las circunstancias y factores en medio de las cuales habrá de
actuar el ordenamiento jurídico a fin de establecer, de manera ponderada y
objetiva, los elementos indispensables para alcanzar el equilibrio que permita
aproximaciones a la igualdad efectiva entre las personas.
"Es así como las circunstancias que
rodean la iniciación o el desarrollo de determinado proceso -tal es el caso de
las amenazas graves a jueces y testigos- pueden hacer que la justicia a cargo
del Estado se administre tomando en cuenta aquellos elementos en cuya virtud
tal proceso es diferente de los demás, siendo entonces justificado que, previa
autorización de la ley (por ejemplo, la consagrada en los artículos acusados),
se cumpla su trámite dentro de condiciones especiales, proporcionadas a la
situación.
"En cuanto a la publicidad del
proceso, que por regla general ha sido plasmada en la Constitución como
garantía a favor del procesado (artículo 29 C.N.), ella debe relacionarse con
la equitativa previsión del artículo 228 de la Carta que dice:
"Artículo
228.  La administración de justicia es función pública.  Las decisiones son
independientes.  Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial..." (subrayado fuera de texto).
"Dos de estas excepciones al proceso
público son precisamente las contenidas en los artículos 158 y 293 del Decreto
2700 de 1991.
"Respecto al cargo de violación del
artículo 93 de la Carta por un posible desconocimiento de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San José de Costa Rica",
aprobado por Ley 16 de 1972, ha de reiterarse que, en efecto, de conformidad
con la primera de las disposiciones mencionadas, los tratados y convenios
internacionales aprobados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y
que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden
interno.
"Pero, en lo que atañe a la
observancia de tales normas, debe también procederse de acuerdo con un análisis
sistemático y armónico de su contenido.
"El artículo 8º de la mencionada
Convención señala en el numeral 2º, literal f), la siguiente garantía:
"Artículo
8º - Garantías Judiciales
(...)
2.
Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso,
toda persona tiene derecho, en plena igualdad,  a las siguientes garantías
mínimas:
(...)
"f)
derecho de la defensa, de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y
de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que
puedan arrojar luz sobre los hechos".
"Pero, si bien este literal se refiere
al carácter público del proceso, el numeral 5º del mismo artículo establece:
"Artículo
8º Garantías Judiciales
(...)
5º.
El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para
preservar los intereses de la justicia". (subrayado fuera de texto).
"Quiere decir lo anterior, que, cuando
está de por medio la justicia, como en el caso que nos ocupa, puede
obviarse excepcionalmente el carácter "público" del proceso penal.
Además, conviene recordar que la norma constitucional, según lo dicho, faculta
a la ley -que lo puede ser tanto en sentido formal como en sentido material-
para definir las excepciones al principio general de publicidad. Las normas que
aquí se consideran constituyen la ley para los indicados efectos y, por
ende, podían consagrar excepciones sin quebrantar los cánones superiores. No
existe, en consecuencia, incompatibilidad alguna entre los artículos acusados y
la Constitución Nacional, ni tampoco entre ellas y el Tratado Internacional en
referencia."  (Sentencia C-053/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
La presunta y eventual violación del debido
proceso y del derecho a la igualdad originada en el régimen creado mediante la
Ley 504 de 1999 no es un vicio que se pueda trasladar al proyecto de ley
estatutaria objeto de revisión. Si bien existe conexión entre dicho régimen y
la creación del Tribunal, se trata de asuntos distintos, que deben ser
analizados teniendo en cuenta el verdadero alcance y objeto de las normas en
cuestión. Así, en caso de declararse inconstitucional el procedimiento o
aspectos del procedimiento penal que debe observarse en la justicia penal
especializada, ello no implica que resulte inconstitucional la existencia de un
tribunal dotado de competencia para conocer de tales asuntos.
Cabe agregar que la Corte omite toda
argumentación que vincule, de manera directa, la existencia del Tribunal con la
violación del derecho a la igualdad y al debido proceso.
6. Según la mayoría, el proyecto de ley
estatutaria "[e]staría modificando también la Carta en lo concerniente a
las jurisdicciones especiales que en la Constitución están circunscritas (art.
246) a la indígena y a la de paz, sin que el legislador esté autorizado para
agregar otra". A renglón seguido, sostiene que "[s]i lo que se afirma
es que la justicia especializada hace parte de la jurisdicción ordinaria, ésta
debe ser una sola y no dos, con principios y estructuras paralelas,
particularmente si las diferencia se proyectan en las garantías procesales de
las que deben gozar todas las personas, todavía con mayor razón si se trata de la
materia penal".
Lamentablemente la Sala, además de no
sustentar sus afirmaciones, incurre en graves equivocaciones conceptuales y
pone en peligro la existencia misma de la actual estructura de la justicia
ordinaria. En primer lugar, se confunde jurisdicción y competencia.  El
proyecto revisado, en ningún lugar coloca al Tribunal Superior Nacional y a los
jueces penales del circuito especializados por fuera de la jurisdicción
ordinaria.  Por el contrario, la nueva redacción del artículo 11 de la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia es inequívoca en ubicar el Tribunal Superior
Nacional dentro de la Jurisdicción Ordinaria (numeral 1, literal a), numeral
2).
Ahora bien, si la sala entendió que la
justicia penal especializada correspondía a una jurisdicción distinta de la
ordinaria, resultaría admisible el argumento según el cual la Carta ha fijado,
taxativamente, las distintas jurisdicciones.  Sin embargo, el texto revisado y
el Código de Procedimiento Penal se ocupa de un reparto de competencias, según
el hecho punible, entre jueces penales y jueces penales especializados y entre
los tribunales de distrito y el nacional.
La Corte asegura que la jurisdicción
ordinaria no admite el funcionamiento de estructuras judiciales paralelas.  La
Constitución se ha limitado a señalar que existirá una jurisdicción ordinaria.
Le compete al legislador definir los asuntos que son de competencia de dicha
jurisdicción y establecer los distintos procedimientos y normas sustanciales
aplicables a cada asunto.  Así, en la actualidad ha considerado oportuno que
existan al menos tres estructuras paralelas, con procedimientos igualmente
paralelos y que aplican principios paralelos: jurisdicción ordinaria en lo
penal, jurisdicción ordinaria en lo civil, jurisdicción ordinaria en lo
laboral.  Adicionalmente, el legislador ha creado en algunos distritos una
estructura especializada en lo comercial, en otros en lo agrario, ha
establecido un aparato dedicado exclusivamente al juzgamiento de menores
infractores, ha previsto la existencia de jueces laborales.  En algunas
ocasiones ha concentrado en un juzgado las competencias penales, civiles y
laborales, etc.
Podría sostenerse que quienes salvamos el
voto no distinguimos entre el hecho de que en los casos mencionados lo que el
legislador ha previsto es la división de los tribunales en salas dedicadas a
cada uno de estos asuntos y que los distintos procedimientos responden a la
naturaleza del derecho sustancial objeto de conocimiento de cada uno de los
jueces.  Si ello fuera cierto, ¿le estaría vedado al legislador estatutario
crear tribunales dedicados de manera exclusiva a conocer, por ejemplo, de
asuntos laborales?  ¿Le estaría vedado al legislador crear una estructura
especial encargada de conocer los asuntos relacionados con la seguridad social
o materias comerciales?. No existe fundamento constitucional alguno que
sustente la afirmación que hace la mayoría.
La existencia de tratamientos diferenciales
en algunos aspectos no viola la Constitución. Unicamente el análisis concreto de
las normas permite establecer si cada trato viola la igualdad. Unicamente dicho
análisis puede conducir a declarar la violación del debido proceso.
Las afirmaciones de la mayoría se apartan
de la postura que, de manera invariable y sistemática, ha fijado la Corte en
materia de igualdad.
7. Finalmente, la mayoría sustenta su
decisión en el principio de desconcentración (C.P. art. 228 de la C.P.) y se
apoyan en la sentencia C-594 de 1998. En el salvamento presentado a la
sentencia C-392 de 2000, expusimos las razones por las cuales consideramos que
la ratio decidendi de dicha decisión no es aplicable al caso concreto:
"La declaración de
inconstitucionalidad de los artículos 35 incisos 1 y 2, 37, 38, 43 y 48, se
basa en dos argumentos. En primer lugar, que el artículo 11 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia señaló que únicamente "pueden
ejercer competencia en todo el territorio nacional la Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura".
De otra parte, se señala que se viola el artículo 228 de la Carta que indica
que el funcionamiento de la justicia debe ser desconcentrado, de suerte que
"a menos que se trate de los tribunales que encabezan las jurisdicciones y
cuyas decisiones tienen por ámbito territorial el de toda la República de
conformidad con lo que la misma Carta dispone, no es dable al legislador
concentrar la totalidad de las competencias en cualquier campo en cabeza de un
solo juez o tribunal"[1], ello, además, "evita que la sede
territorial del único tribunal competente para determinado asunto convierta el
acceso a la justicia en un privilegio solamente reservado para quienes viven en
ese lugar".
"Antes de entrar a analizar los
argumentos de la mayoría, cabe señalar que en sentencia C-037 de 1996, la Corte
declaró la exequibilidad del artículo 205 transitorio de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, en la cual se contemplaba la existencia del
Tribunal Nacional, que concentraba la competencia como segunda instancia en los
procesos tramitados ante los jueces regionales. En dicha oportunidad, la Corte
señaló que:
"La Corte no
encuentra necesario emitir concepto alguno respecto de los argumentos de los
intervinientes que cuestionan la constitucionalidad del Tribunal Nacional y de
los juzgados regionales, pues, de una parte, en reiteradas oportunidades -al
igual que en esta misma providencia- esta Corporación se ha pronunciado acerca
de la facultad del legislador para crear nuevos entes o despachos judiciales
dentro de las distintas jurisdicciones que hacen parte de la estructura de la
Administración de justicia (Arts. 116 y 150 C.P.); tal es el caso de la llamada
“justicia regional”, que reemplazó a la denominada “de orden público” prevista
en estatutos procedimentales anteriores[2]. Por otra parte, las acusaciones que se
formulan en el presente caso se hacen en torno al desarrollo que disposiciones
diferentes a la que se revisa han hecho de la justicia regional."
"Es decir, al momento de estudiar la
ley estatutaria de justicia, la Corte no consideró que la existencia de un
tribunal con competencia sobre todo el territorio violara disposición
constitucional alguna (en particular el artículo 228) o que resultara
incongruente con la misma ley estatutaria (art. 11). Podría objetarse que la
Corte adoptó la decisión sobre la base de que se trataba de una estructura
transitoria.  Sin embargo, ello, como quedó expuesto al comienzo del presente
salvamento de voto, resulta inadmisible.
"Con todo, existiría un argumento
adicional, según el cual ha dejado de existir el régimen excepcional - justicia
regional -, razón por la cual, en esta materia deben aplicarse las
disposiciones generales. Este argumento resulta insostenible, pues, habida
consideración de que la justicia especializada constituye un régimen
excepcional, no existe razón alguna por la cual se someta a un juicio distinto
al cual fue aplicado el análisis de la justicia regional, ya que en ambos
momentos las mismas normas (C.P. art. 228 de la Carta y 11 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia), fueron objeto de consideración.
"Por otra parte, los integrantes de la
mayoría olvidan el texto del artículo 50 de la Ley 270 de 1996, según la cual:
"ARTICULO 50.
DESCONCENTRACION Y DIVISION DEL TERRITORIO PARA EFECTOS JUDICIALES. Con el
objeto de desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, y
sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales
el territorio de la nación se divide en distritos judiciales o distritos
judiciales administrativos y éstos en circuitos. En la jurisdicción ordinaria,
los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales.
La división judicial
podrá no coincidir con la división político administrativa y se hará procurando
realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo,
proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía del
juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y
celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de
recursos para atender la demanda de justicia."  (Negrillas fuera del
texto).
"La Corte,
al declarar su constitucionalidad, se limitó a señalar que
"Este precepto
se limita a fijar la división del territorio nacional, con el fin de lograr una
mejor organización y una mayor efectividad en la administración de
justicia" (Negrillas fuera del texto).
"De ello se desprende que la misma ley
estatutaria de administración de justicia previó la posibilidad de que se
estableciera que, respecto de cierta competencia judicial, el territorio
nacional no se dividiera en varios distritos judiciales, por exigirlo
una "mejor organización y una mayor efectividad en la administración de
justicia", de manera que pudiera establecerse un único tribunal competente
para conocer de tales asuntos.  No de otra manera puede explicarse la expresión
"sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales", contenida en la
disposición comentada. Esta interpretación sin duda entraría en conflicto con
la posición asumida por la Corte en la sentencia C-594/98, decisión en la que
se apoya la mayoría, razón por la cual es menester entrar a establece qué parte
de dicha decisión es vinculante, esto es, cuál fue su ratio decidendi.
"En sentencia C-037 de 1996, la Corte
sostuvo, en relación con la fuerza vinculante de sus decisiones,
“Sólo será de
obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada
constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de
las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos
consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e
inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable
para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que
incida directamente en ella.”
"Con posterioridad, en sentencia
SU-047 de 1999, la Corte precisó que:
"el
juez que decide el caso no puede caprichosamente atribuir el papel de ratio
decidendi a cualquier principio o regla sino que únicamente tienen tal
carácter aquellas consideraciones normativas que sean realmente la razón
necesaria para decidir el asunto"[3].
"En la mencionada decisión, la norma
objeto de control constitucional disponía que únicamente los jueces civiles de
circuito especializados de Bogotá conocerían de los procesos relacionados con
la temática de la propiedad industrial, que no fueran de competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo tanto, resultaba evidente que
todo proceso sobre la materia debía iniciarse en la ciudad de Bogotá,
impidiéndose a los ciudadanos que defendieran sus intereses jurídicos en otros
lugares. La Corte encontró que dicha concentración de la competencia, de 1ª
instancia, en los jueces de Bogotá violaba el principio de desconcentración
judicial, consagrado en el artículo 228 de la Carta.
"No obstante que el asunto
constitucional (definido por el contenido normativo del texto normativo) se
limitaba a la concentración de la competencia de los jueces de primera
instancia, la Corte extendió sus argumentos, de modo que también excluyó la
posible concentración en cabeza de tribunales.
"Teniendo en cuenta lo anterior, la
Corte, en la decisión de la que nos apartamos, confunde la ratio decidendi
de la sentencia C-594/98 con su obiter dictum. En efecto, la garantía de
acceso a la justicia implica que no resulta admisible que la primera instancia
de cualquier asunto que deba tramitarse ante autoridades judiciales se
concentre en determinada sede judicial.  Ello, por obvias razones mencionadas
en la indicada decisión.  La concentración de la segunda instancia en un único
tribunal no era materia de discusión en dicha oportunidad, pues (i) se trataba
de un asunto civil, en el que la doble instancia es una mera decisión
legislativa y (ii), la existencia de la segunda instancia no hace parte del
núcleo esencial del derecho de acceso a la justicia, sino del derecho al debido
proceso en materia penal[4].
"Por lo tanto, en esta materia, ha
debido analizarse si la concentración de la segunda instancia de los procesos
que se tramitan ante los jueces penales del circuito especializados en un único
tribunal, violaba el debido proceso. En nuestro concepto no existe tal
violación, pues, dada la naturaleza de los hechos punibles sometidos a su
consideración y las circunstancias que rodean el trámite de tales asuntos,
resultaba razonable[5] que el legislador dictara una norma
especial (art. 50 de la Ley 270 de 1996) en la materia, a fin de asegurar el
eficiente funcionamiento de la administración de justicia".
8. En suma, la simple creación de un Tribunal
y el señalamiento de su competencia, por parte de la ley estatutaria, no
entraña violación alguna a las garantías y principios procesales contemplados
en la Constitución y derivados de los tratados. La apelación al "garantismo"
resulta huera cuando esos principios y garantías no están en juego. En todo
caso, si en verdad éstos podrían haber sido vulnerados o pretermitidos, la
sentencia no ofrece ningún argumento al respecto. Se ha desconocido entonces la
competencia del legislador estatutario para introducir cambios a la propia ley
estatutaria.  Igualmente, se ha ignorado el legítimo derecho de una sociedad
desbordada por el delito para ajustar la estructura de la administración de
justicia, lo que de suyo no significa vulneración de las garantías procesales
de quienes podrían ser investigados y juzgados. Clausurar, sin argumentos,
caminos dentro del Estado de derecho, que buscan asegurar la libertad y los
valores de una comunidad pacífica, no es luchar por el "garantismo",
sino auspiciar ciegamente soluciones de hecho que pueden terminar por eliminar
las bases de un civilizado acuerdo social, que la Corte debería contribuir a
preservar.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
|
[1]  Sentencia
C-594/98.
[2]  Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias Nos. C-076/93, C-093/93 y T-532/95, entre otras.
[3]  Fundamento
jurídico 52.
[4]  Ver sentencias
C-019/93, C-345/963, C-037/96, entre otras.
[5]  Ver sentencia
C-301/93.