C-131-99
Sentencia C-131/99
Sentencia
C-131/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-2147
Normas acusadas:
Artículo 1º (parcial) de la Ley 445 de 1998.
Demandante: Alfredo
Pimienta Díaz.
Tema:
Principio de
igualdad y reajuste pensional.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
tres (3) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Victoria
Sáchica Méndez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alfredo
Pimienta Díaz presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º
(parcial) de la Ley 445 de 1998, la cual fue radicada con el número D-2147. La
demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se
corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo acusado y se subrayan los apartes impugnados.
“LEY 445 DE 1998
(junio 17)
Por la cual se establecen unos incrementos
especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Las pensiones de jubilación, invalidez,
vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional financiadas
con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros
Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares de la Policía
Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3)
incrementos, los cuales se realizarán el 1º de enero de los años 1999, 2000 y
2001. Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de
dicho año, la partida correspondiente.
El incremento
total durante los tres años será igual al 75% del valor de la diferencia
positiva, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, que resulte de
restar del ingreso inicial de pensión, el ingreso actual de pensión.
En caso de que el
resultado de aplicar dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos, el
incremento total será este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho
incremento total se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se
realizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso
inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no habrá lugar a
incremento.
Parágafo 1º. Los incrementos especiales de que trata
el presente artículo, se efectuarán una vez aplicado el artículo 14 de la Ley
100 de 1993 y para los pensionados de la Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional se efectuarán conservando su régimen especial.
Parágrafo 2º. Para efectos de lo establecido en la
presente ley, se entiende por ingreso inicial de pensión, el ingreso anual
mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal, en términos de salarios
mínimos de la época, que percibió el servidor por concepto de la pensión
durante el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el
pago de la misma. Así mismo, se entiende por ingreso actual, el ingreso anual
mensualizado, por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos,
que se perciba por razón de la pensión en el año calendario inmediatamente
anterior a aquel en el cual se realice el primer incremento.
“Parágrafo 3º. El ingreso anual mensualizado en términos
de salarios mínimos es igual al valor de la totalidad de las sumas pagadas al
pensionado por mesadas pensionales durante el respectivo año calendario,
dividida por doce y expresada en su equivalente en salarios mínimos legales
mensuales vigentes ese año. Para efectos de este cálculo, se tomarán la
totalidad de las mesadas pensionales pagadas entre enero y diciembre del
respectivo año.”
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las expresiones acusadas violan el artículo 13 de la Constitución por
cuanto excluyen del incremento previsto por la propia disposición “a las
personas pensionadas pertenecientes a los órdenes departamentales y municipal”,
con lo cual se crea “una situación de desigualdad entre los pensionados”, que
es injustificada, ya que “todos fueron servidores públicos”
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los ciudadanos Juan
Pablo Cárdenas Mejía y Teresa de Jesús Martín Méndez, en escritos separados
pero con argumentos muy similares, intervienen en el proceso, en representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y defienden la constitucionalidad
de la norma acusada. Según su criterio, la diferencia consagrada por la disposición
se encuentra justificada ya que la seguridad social ha dependido históricamente
de “la persona o entidad responsable por el reconocimiento y pago de las
pensiones”. Así, en un inicio, “la obligación pensional era estrictamente
patronal” y sólo ulteriormente se involucró a “una entidad pública
independiente para asegurar el pago de pensiones”. Según sus palabras:
“En materia
pensional existió un tránsito de régimen, pues incialmente existía uno en el
cual el patrono era el responsable de la obligación pensional, posteriormente
se creó una entidad pública que comenzó a asumir las obligaciones pensionales y
finalmente se estableció un sistema universal que se desarrolla a través de dos
regímenes (el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual
con solidaridad).
De esta manera,
en razón del tránsito de régimen existen un conjunto de trabajadores por el
Instituto de Seguros Sociales y otros cubiertos por el patrono (lo anterior,
sin perjuicio de las pensiones que actualmente se reconocen y pagan en el
régimen de ahorro individual con solidaridad). Las pensiones de los primeros
son financiadas por las contribuciones realizadas y con el eventual apoyo de
recursos de la Nación. Las pensiones de los segundos son financiadas por el
patrono con cargo a las reservas que el mismo ha constituido en el tiempo.
Vale la pena
destacar además que por razón de la diferencias entre estos dos mecanismos y de
las diferentes clases de patronos, las pensiones se otorgaban por el
cumplimiento de condiciones diferentes y en montos distintos. En efecto, en
unos casos las pensiones se pagaban en función del número de semanas cotizadas,
en otros casos en proporción al tiempo de servicios. Igualmente la pensión
variaba en su monto.
De esta manera,
existía una diferencia fundamental entre los pensionados, en razón de las
entidades a cargo de las cuales estaba el pago de la pensión.
Esa realidad
histórica justifica, según los intervinientes, que la ley haya establecido una
distinción que se funda en la capacidad financiera de los diversos agentes
económicos para asumir el pago de los nuevos incrementos. Además, agregan estos
ciudadanos, el análisis del respeto a la igualdad “debe hacerse tomando en
cuenta las posibilidades reales” a fin de evitar que la decisión judicial
provoque “graves trastornos que afectarían a otros sectores protegidos”. Así
las cosas, según los intervienientes, es claro que “existe una diferencia
fundamental entre los sectores de pensionados incluidos en la ley y los que no
lo están”, y es que los recursos que nutren los incrementos previstos no son
los mismos, por lo cual la regulación puede ser distinta. Por ello concluyen al
respecto
“Si se admitiera
que debe haber una absoluta igualdad se impediría entonces, que el aspecto
social de la Constitución se fuera desarrollando paulatinamente y en función de
las posibilidades (no de los caprichos) que la sociedad misma, representada en
el Congreso de la República, encarna. En efecto, ante la alternativa de
conceder un incremento a todos lo pensionados o a ninguno y ante la
inexistencia de recursos para financiar el incremento para todos, la conclusión
sería no otorgar el aumento, lo cual evidentemente desconoce los propósito
constitucionales.
De otra parte y
como lo ha advertido la Corte, es importante resaltar que en este caso, además,
el test de igualdad no es fuerte porque efectivamente no está afectado ninguna
de las razones que se indican en el inciso primero del artículo 13 ni
expresamente en otra norma constitucional.
Si el argumento
del actor se llevara al extremo, cualquier perspectiva de mejoramiento de un
sector de la población se vería frustrada por la necesidad de que aquel cobije
a todos y cada uno de los posibles beneficiarios.”
Los intervinientes
examinan entonces las sentencias C-387 de 1994, C-410 de 1994, C-461 de 1994,
C-665 de 1996 y C-086 de 1997 y concluyen que, conforme a esa jurisprudencia,
la situación pensional puede ser tratada de una manera diferenciada en función
de factores como pueden ser (i) la fecha de reconocimiento de la pensión, (ii)
la existencia de regímenes pensionales superiores al establecido por el
legislador, (iii) la determinación de una edad en consideración con el sexo,
(iv) la aplicación del criterio de igualdad real y efectiva para efectos del
reajuste, y (v) quién es el pagador de la pensión. Esta amplia libertad del
Legislador en este campo no es, según su parecer, caprichosa, ya que se
fundamenta en el “el principio democrático” y en “la posibilidad financiera de
entrar a cumplir con las obligaciones asumidas.”
De otro lado, los
intervinientes añaden que en materia laboral, no existe violación de la
igualdad si trabajadores de distintos patronos “reciben diversas prestaciones,
siempre y cuando se respete el mínimo que fije el legislador.” La situación del
Estado, precisan los ciudadanos, “como patrono, como prestador de servicios y
como autoridad política” no es la misma. Así, cuando el Gobierno Nacional fija
las asignaciones mensuales a sus servidores, actúa como patrono pero esas
disposiciones “no pueden por ese sólo hecho aplicarse a otras personas
distintas a sus servidores, de la misma manera que las políticas salariales
adoptadas por un patrono particular no puede extenderse a otros”. Por ende,
según su criterio, “cuando el Estado otorga una pensión a sus servidores, lo
puede hacer en condiciones superiores a las que establece la ley para todas las
personas”, por lo cual “las pensiones que otorgue el Gobierno Nacional a sus
servidores pueden tener características distintas a las mínimas que se fijan de
manera general”. Según los ciudadanos, cuando el Estado actúa como prestador de
un servicio puede “ofrecer condiciones superiores a las mínimas previstas”, por
lo cual “puede a través de ISS, y obviamente en desarrollo de disposiciones de
carácter legal, ofrecer una pensión mayor a la prevista de manera general. Lo
anterior no implica una modificación del régimen general, sino un beneficio que
ofrece el prestador del servicio.” Por ello concluyen que no viola la igualdad
“que el Estado haya otorgado un tratamiento diferente al previsto por las
normas generales y que el mismo no debe extenderse a otros patronos.”
Los ciudadanos
también insisten en que “el derecho a la seguridad social es de desarrollo
progresivo y por ello se debe ir extendiendo en la medida en que las
circunstancias lo permiten.” Por tal razón, según su criterio, es necesario
tener en cuenta que el mecanismo del Instituto de Seguros Sociales, fundado en
la solidaridad intergeneracional y con la garantía de la Nación, puede realizar
reajustes que no “son posibles cuando un empleador es quien debe pagar las
pensiones”, lo cual justifica la regulación diferenciada establecida por la
norma acusada. Así, extender el incremento “a los pensionados del sector
territorial implicaría un costo de 44.300 millones de pesos para las mismas que
no pueden asumir, dada su critica situación fiscal. En este punto conviene
señalar que si bien las entidades territoriales son autónomas dentro de los
límites que fije la ley, y al Gobierno dentro del marco de esta, corresponde
determinar el régimen prestacional de los servidores públicos, dicha
determinación debe tener en cuenta la capacidad financiera de las entidades y
no puede imponerles cargas que no estén en capacidad de asumir.”
Finalmente, los
intervinientes consideran que no es posible extender, por medio de una decisión
de la Corte Constitucional, los alcances de la norma acusada a otros
pensionados ya que “los proyectos de ley que regulen la materia prestacional
respecto de servidores públicos requieren iniciativa del Gobierno.” Ahora bien,
agrega el ciudadano, “la ley 445 surgió de un proyecto de ley presentado por el
Gobierno, el cual sólo incluía los incrementos pensionales respecto de los
sectores previstos en la ley 445. Por consiguiente, desde el punto de vista
constitucional no es posible disponer un incremento de mesadas pensionales
respecto de los servidores públicos del nivel territorial, como lo pretende el
actor, habida cuenta de la ausencia de iniciativa del Gobierno Nacional.”
V- INTERVENCION CIUDADANA
5.1. Intervención
de la Federación Nacional de Departamentos.
El ciudadano Juan
Manuel Charry Urueña, en representación de la Federación Nacional de
Departamentos, interviene en el proceso y solicita la inconstitucionalidad de
la norma acusada “pero por razones muy diferentes a la vulneración del derecho
a la igualdad.” Según su criterio, la Corte debe retirar del ordenamiento la
disposición pero “por falta de competencia del Congreso” para expedirla. De
manera subsidiaria,  el interviniente solicita que la se declare la
exequibilidad de la disposición “pero de ninguna manera condicionada o
extendida a todos lo pensionados, pues no se encuentran en igualdad de
circunstancias.”
EL interviniente
señala entonces que la Ley 4ª de 1992, en su artículo 12, establece que “el
régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y
objetivos contenidos en la presente ley.” Esta norma es, según su parecer, una
ley marco que “implica una limitación en la competencia legislativa en favor
del Gobierno”, por lo cual un interrogante central es si el reajuste de las
pensiones está comprendido dentro del régimen prestacional, sujeto a ley marco,
o por el contrario, es un aspecto de la seguridad social, que puede ser
regulado por una ley ordinaria. Según su parecer, con la expedición de la Ley
100 de 1993, las pensiones y la salud salieron de la órbita de las prestaciones
patronales para ingresar en el campo de la seguridad social, por lo cual “las
pensiones a cargo del presupuesto nacional, no asumidas por el sistema
de seguridad social, así como las de la Fuerza Pública, pertenecen al régimen
prestacional de que trata el Artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución, y por ende, sujetas a leyes marco que sólo pueden fijar criterios
y objetivos generales para ser reglamentados por el Gobierno Nacional. Distinta
es la situación de las pensiones a cargo del sistema de seguridad social, las
cuales deben regularse por ley ordinaria.” Conforme a lo anterior, el
interviniente concluye que no corresponde al Legislador incrementar las
pensiones de jubilación a cargo del presupuesto nacional, sino simplemente
dictar una “Ley Marco” para que el Gobierno Nacional la desarrolle”, por lo
cual concluye que la norma acusada es inexequible.
En caso de que la
Corte no admita la anterior tesis, el ciudadano señala que esta Corporación
debe estudiar si la disposición acusada establece un ‘privilegio para un grupo
de personas(servidores públicos del orden nacional y miembros de la Fuerza
Pública) excluyente para los servidores públicos de los otros órdenes
territoriales y del sector privado, y si la norma es INEXEQUIBLE por tal
motivo.” Sin embargo, según su criterio, incluso si la Corte llega a esa
conclusión, no podría esta corporación “extender los efectos del precepto
acusado a todos los pensionados” ya que “estaría asumiendo potestades
legislativas que no le son propias, subrogando las disposiciones preexistentes
y atribuyendo nuevas cargas económicas a las entidades territoriales y a los
patrones particulares.”
En todo caso, agrega
el interviniente, lo cierto es que la norma demandada no viola la igualdad,
pues otorgar unas determinadas condiciones a un sector específico de
pensionados no es en sí mismo discriminatorio, toda vez que “pueden existir
otros grupos en diferentes condiciones y circunstancias”. Así, según su parecer,
esos pensionados “no pueden equipararse en sus condiciones particulares cuales
son las de pertenecer a diferentes sectores laborales. Sería tanto como
equiparar a un trabajador de la Nación con uno del Distrito Capital o del
Sector Privado.” Con tal criterio, el ciudadano analiza la evolución del
reajuste pensional en la legislación colombiana y concluye que existe una
variedad de regímenes, ya que las pensiones se otorgan “en tiempos y montos
distintos, diferencias que dependían y dependen actualmente de las entidades a
cargo de las cuales esté el pago de la respectiva pensión.” Por ende, lo
razonable es que el tema pensional sea tratado “de manera diferencial de
acuerdo con los factores que ha tenido en cuenta el legislador a lo largo de la
evolución de la materia”.
Finalmente, el
ciudadano considera que la garantía institucional a la autonomía territorial
sustenta no sólo la diferenciación consagrada por la norma acusada sino que,
además, imposibilita que la Corte acoja los criterios del actor, ya que de
hacerlo, la propia sentencia de la Corte “incurría en indefectible violación
constitucional”. Según su criterio, toda disposición que afecte los fiscos
departamentales y municipales debe respetar la regla del artículo 362
constitucional, según la cual no se pueden descentralizar responsabilidades sin
la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Por
ello considera que es razonable que el incremento pensional se limite al nivel
nacional, a fin de proteger la autonomía territorial, sobre todo si tenemos en
cuenta “la situación fiscal del país en general, y en especial, de las
entidades territoriales”, ya que “muchos departamentos han entrado en situación
de cesación de pagos”. El interviniente concluye entonces:
“Resulta indispensable
que se tenga clara la diferencia entre la facultad del legislador y del
gobierno para establecer el régimen general en cuanto a prestaciones, y el
reconocimiento de un beneficio adicional.
Este segundo
supuesto de hecho es precisamente el que se configura en el artículo 1º de la
ley 445 de 1998. Tratándose por lo tanto de un beneficio adicional, si el
legislador hubiese querido que éste se extendiese a la entidades territoriales,
hubiera tenido que prever los recursos para hacerle frente.
Acceder a la
petición de los demandantes, en el sentido que el beneficio se extienda a los
niveles departamentales y municipales implica mutar una norma plenamente acorde
con la constitución, para que devenga inconstitucional.
La
inconstitucionalidad derivaría de la violación de uno de los dispositivos
constitucionales ineludibles si se pretende preservar la garantía institucional
de la autonomía presupuestal de las autoridades territoriales.
Se trata del
artículo 356 cuando dispone que no se podrán descentralizar responsabilidades
sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Así le correspondería a la entidad territorial asumir ese beneficio adicional
sin que cuente con los recursos para el efecto, sin que ello esté previsto en
el respectivo presupuesto y sin que se haya dispuesto asignación alguna de
recursos por parte del estado central.
Por lo anterior
no cabe duda de que a la luz de las consideraciones de la Corte Constitucional,
el legislador si puede intervenir en las finanzas locales, pero en los precisos
términos que la Constitución determina. En este caso fija los parámetros
generales y mínimos del régimen prestacional, pero si quiere conceder
beneficios adicionales, afectaría la garantía institucional de la autonomía
territorial, motivo por el cual si y sólo sí el nivel central hubiese asignado
recursos para el efecto, se podría acceder a la infundada petición de los
demandantes.”
5.2. Intervención
de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).
El ciudadano Luis
Carlos Villegas Echeverry, en representación de la Asociación Nacional de
Industriales (ANDI), interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada. El ciudadano precisa que en contra de
esa misma disposición cursan en la Corte otros  procesos (expedientes Nº
D-2124, D-2142 y D-2160), en los cuales la ANDI ya ha defendido la
constitucionalidad de la disposición, por lo cual se remite a los argumentos
desarrollados en esas intervenciones. Según su criterio, la tesis esencial es
la siguiente: en el país han existido, durante mucho tiempo, regímenes
pensionales diferentes, por lo cual, y teniendo en cuenta “la limitación de
recursos económicos inherentes a todo sistema pensional y que supone la
apropiación paulatina y gradual de recursos para cubrir las pensiones
existentes y futuras”, resulta irrazonable “extender de manera indiscriminada
el reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998. En otras palabras, tal
reajuste pensional limitado es válido, en la medida en que tiene una causa real
y adecuada.”
5.3. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios.
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en representación de la Federación Colombiana de
Municipios, interviene en el proceso para defender la norma acusada, la cual,
según su criterio, establece una diferenciación válida por cuanto los
incrementos pensionales no tienen por qué ser idénticos en todos los sectores
económicos. El interviniente concluye entonces al respecto:
“En la aplicación
de los derechos prestacionales, si bien es cierto el legislador debe determinar
unos lineamientos básicos de comportamiento que tiendan a no permitir que se
vulneren los derechos y garantías fundamentales, también es cierto que no
pueden entrar a regular inmiscuyéndose en las facultades propias de cada sector
de la economía o en sus presupuestos.
Es aquí donde el
derecho a la igualdad encuentra sus límites como todos los derechos, es
principio general que el derecho de cada individuo llega hasta donde empieza el
del vecino y aquí este viejo precepto tiene completa aplicación, porque el
Gobierno Central, está regulando unas prerrogativas para los pensionados que
dependen de su propio peculio y así expresamente lo señala la norma acusada.”
De otra parte, el
ciudadano precisa que al expedirse la norma, el Congreso evaluó su viabilidad
económica en el plano nacional, mientras que ese incremento para los
pensionados de los entes territoriales resulta impracticable, si se tiene en
cuenta “la situación de déficit fiscal que viven los municipios en estos
momentos, la cual es tan grave, “que el mismo Gobierno Nacional, con la
Federación Colombiana de Municipios se encuentra trabajando en la búsqueda de
soluciones al pasivo pensional de los municipios.” Por ello concluye que
“no podría de ninguna manera declararse la inexequibilidad de una norma, para
obligar a los entes territoriales a comprometerse con una obligación adicional,
con la cual de antemano se sabe que no se puede cumplir.”
5.4. Otras
intervenciones ciudadanas.
La ciudadana Leonor
Sanz Alvarez interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
norma acusada. La interviniente estudia la evolución del principio de igualdad
en la jurisprudencia constitucional y en especial el alcance del llamado test
de proporcionalidad o razonabilidad, que aplica a la diferenciación prevista
por la norma acusada. Así, según su criterio, el trato diferente persigue un
objetivo constitucionalmente legítimo ya que, como lo señala la exposición de
motivos de la ley, el Estado no puede alterar arbitrariamente las condiciones
de operación de las empresas privadas, lo cual armoniza con el carácter
limitado de los recursos previstos para el pago de pensiones. Para la
ciudadana, el trato es además proporcionado ya que la extensión del reajuste a
todos los pensionados podría provocar que “la gran mayoría de ellos no
recibieran este beneficio, por imposibilidad de carácter material”. Por ello,
según la interviniente, es claro que la diferenciación encuentra sustento en la
propia diversidad de regímenes pensionales, por lo cual “no todos los
empleadores se encuentran en las mismas circunstancias”.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, aclara que ese
despacho ya ha rendido concepto en relación con demandas presentadas contra la
misma disposición en los procesos radicados con los números D-2124, D-2142 y
D-2160. Y en todos los casos, ha solicitado a la Corte declarar exequibles las
expresiones atacadas.
Para justificar su
criterio, la Vista Fiscal analiza el sentido mismo de la norma acusada y
precisa que ésta pretende “mejorar la situación de aquellos pensionados cuyos
ingresos actuales presentan una diferencia en relación con el valor de su
mesada inicial, situación que va en detrimento de sus derechos fundamentales.”
Luego el Procurador analiza el trámite en las cámaras de la norma acusada y
considera que este estudio muestra que para el Legislador era claro que
existían obstáculos jurídicos y económicos para que el incremento pensional se
extendiera a todos los pensionados. La ley asumió entonces “diferentes
criterios selectivos como son la existencia de capacidad financiera en el
presupuesto nacional, la condición del Estado de ser garante del ISS, la
imposibilidad de alterar las condiciones operativas de las empresas públicas o
privadas que tienen a cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores y el
principio constitucional de la autonomía de los entes territoriales, que le
impide a la Nación interferir en los asuntos locales, en particular en lo
atinente al manejo de sus presupuestos.” Según el Procurador, la justificación
ofrecida por el Legislador para el establecimiento de un reajuste solamente en
favor de los pensionados del orden nacional, del ISS y de las Fuerzas Militares
es razonable “toda vez que a la luz de los mandatos superiores sobre la
organización territorial y la Hacienda Pública, la Nación  no puede asumir
compromisos presupuestales por fuera de sus competencias constitucionales.”
Así, según su parecer, el incremento pensional constituye un gasto público
social, por lo cual el legislador no puede intervenir en la competencia de los
municipios y departamentos para el manejo autónomo de sus recursos financieros,
incluidos los provenientes de las transferencias ordenadas en los artículos 356
y 357 de la Constitución, “puesto que en tal evento estaría vulnerando
flagrantemente los artículos 300 y 313 Superiores, que autorizan a los Concejos
Municipales y a las Asambleas Departamentales para adoptar los correspondientes
planes de desarrollo económico y para votar su presupuesto anual de rentas y de
gastos.”
De otro lado,
precisa el Ministerio Público, la norma acusada desarrolla las atribuciones que
en materia presupuestal le reconoce la Carta al Gobierno, toda vez que a éste
le compete formular el presupuesto de gastos ante el Congreso de la República,
mientras que el Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas propuestas sin
la anuencia del Ejecutivo. Por ello considera que la disposición acusada
armoniza con la Carta, puesto que corresponde al Gobierno “determinar la
magnitud del gasto público y su incidencia en el conjunto de la economía
nacional, situación que fue considerada seriamente por el Gobierno al proponer
un reajuste selectivo para las pensiones del orden nacional, las del ISS y las
Fuerzas Militares, que de haber sido aprobado para la totalidad de los
jubilados, hubiera comprometido el equilibrio financiero y por ende el
cumplimiento de los objetivos sociales del Estado.” En ese mismo orden de
ideas, según el Procurador, es también válido que el incremento se hubiera
limitado al sector nacional, teniendo en cuenta que los entes territoriales “no
cuentan con los recursos suficientes que les permitan atender sus pasivos
pensionales”. Finalmente, el Ministerio Público considera que también se
justifica que se haya excluido del incremento a las empresas privadas que no
atienden la carga pensional a través del Instituto de Seguros Sociales, “toda
vez que de conformidad con los artículos 333 y 334 Superiores, la intervención
del Estado en el proceso económico debe adelantarse sin vulnerar el núcleo
esencial de la libertad de empresa e iniciativa privada, ponderando la capacidad
económica de las empresas para asumir nuevos compromisos en materia pensional”,
por lo cual bien podía la norma considerar “que la aplicación del reajuste al
sector privado representaba una carga demasiado onerosa, cuyos efectos serían
indeseables en lo relacionado con la generación de empleo y la viabilidad
económica de las empresas más tradicionales del país.”
VII- FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 1º (parcial) de la Ley 445 de 1998, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que
hace parte de una ley de la República.
Cosa Juzgada
Constitucional.
2-. La presente
demanda fue admitida el 24 de julio de 1998 y ataca un aparte del inciso
primero artículo 1º de la Ley 445 de 1998. Posteriormente, la Corte
Constitucional, por medio de la sentencia C-067 de 1999, MP Martha Victora
Sáchica Méndez, se pronunció sobre la totalidad de ese inciso, y lo declaró
exequible de manera condicionada. En efecto, la parte resolutiva de esa
sentencia establece:
“Declarar EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en el entendido que
los incrementos que allí se establecen para las pensiones de jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, financiadas con recursos del presupuesto
nacional comprenden también a las pensiones que hayan sido reconocidas por
entidades del orden territorial, en el caso de acumulación de tiempos de servicio
en el sector oficial, a prorrata de la cuota parte que corresponde a la
Nación”.
Ha operado entonces
la cosa juzgada constitucional en relación con la expresión acusada por el
actor, por lo cual la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la citada sentencia.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo
resuelto en la sentencia C-067 de 1999, que declaró exequible el inciso primero
del artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en el entendido que los incrementos que
allí se establecen para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y
sobrevivientes, financiadas con recursos del presupuesto nacional comprenden
también a las pensiones que hayan sido reconocidas por entidades del orden
territorial, en el caso de acumulación de tiempos de servicio en el sector
oficial, a prorrata de la cuota parte que corresponde a la Nación.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL          ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                           Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ                     JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                                                           Magistrado
MARTHA
SACHICA MENDEZ          ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
Magistrado
PABLO ENRIQUE
LEAL RUÍZ
Secretario
General (E)