C-557-09
Sentencia C- 557/09
Sentencia C-557/09
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Competencias relacionadas con el control del presupuesto general
del sector público no vulneran la
Constitución ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto
Las
competencias otorgadas a la
Contraloría General de la República por el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, para vigilar los
fondos de la Nación administrados por particulares, consolidar el Presupuesto
General del Sector Público incluyendo a los particulares en cuanto manejen o
administren fondos públicos, así como las funciones de uniformar y centralizar
la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales
y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, no sólo tienen un
claro fundamento constitucional sino que desarrollan los postulados
constitucionales consagrados en los artículos 267, 268 y 354 Superiores, como
tampoco vulneran las normas constitucionales consagradas en los artículos 113,
352 y 354 Superiores,  y no se encuentran en contravía del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, razón por la cual la Corte declarará exequibles las
expresiones “de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, al igual que las expresiones
“uniformar”, “centralizar y”, “la contabilidad de” y “forma” contenidas en el
artículo 37 de la Ley 42 de 1993, así como el parágrafo único de ese mismo
artículo que consagra que “La
Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, en cuanto no afectan
la separación de los poderes públicos, ni extralimita las funciones de la
Contraloría respecto de funciones conferidas al Contador General de la
Nación o al Gobierno Nacional.
LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY
ORGANICA-Características especiales/LEY ORGANICA-Carácter instrumental/LEY
ORGANICA-Funciones que está llamada a cumplir/LEY ORGANICA-Naturaleza
jerárquica superior/LEY ORGANICA-Improcedencia de caducidad de la acción
de inconstitucionalidad
En
relación con la naturaleza y características de las leyes orgánicas, esta Corte
ha emitido una amplia jurisprudencia constitucional, y en la más reciente realizó una exposición detallada y
sistemática acerca de la naturaleza y características de las leyes orgánicas,
analizando las reglas y criterios estructurales del concepto de ley orgánica en
el constitucionalismo colombiano, en cinco aspectos esenciales: (i) el carácter
instrumental que cumple la ley orgánica en tanto reguladora de la actividad
legislativa del Congreso de la
República; (ii) las funciones que está llamada a cumplir en el ordenamiento
jurídico, como complemento de determinados contenidos del texto fundamental,
como criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria del ejecutivo
y como norma instrumental del procedimiento legislativo; (iii) las relaciones
existentes entre la ley orgánica y las demás leyes, en las que se presenta una
relación jerárquica y competencial; (iv) el procedimiento legislativo para su
aprobación, que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad,
respecto de lo cual la Corte ha estimado que las irregularidades respecto de esta clase de leyes, dan lugar a
una clase de “… vicio material que no caduca”
LEY ORGANICA-Parámetro
constitucional de control de normas ordinarias/LEY ORGANICA-Argumentos
en que se sustenta la tesis que las erige como parámetro de constitucionalidad/LEY
ORGANICA-Desconocimiento no genera ilegalidad sino inconstitucionalidad de
ley ordinaria/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu
Esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su
especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las
leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de
constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en
cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por
consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de
naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente
constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen
la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente
debe atenerse a lo establecido en ellas. La
Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior
jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones
constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y
estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación
indirecta de los artículos 151 y 152 de la
Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento
no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su
inconstitucionalidad.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Propósitos
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Naturaleza jurídica/CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Competencia
En
el artículo 113 de la
Constitución Política de 1991, se consagró el principio de la separación de
poderes entre las ramas del poder público, con un triple propósito: buscar
mayor eficiencia en el logro de los fines propios del Estado constitucional de
Derecho, determinar las diferentes competencias de manera que una vez limitadas
se constituyeran en controles de las distintas ramas entre sí, y defender la
libertad del individuo y de la persona humana. Igualmente dispone, que además
de los órganos que integran las Ramas del Poder Público, existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado. Órganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran
armónicamente para la realización de sus fines, y como órganos autónomos e
independientes, el artículo 117 Superior determinó los denominados “de control”,
el Ministerio Público y la
Contraloría General de la República, ésta última que tiene a su cargo la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración,
por lo que su cometido central es el de verificar el correcto cumplimiento de
los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho
privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio
de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y
correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia,
explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición
de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus
rentas. La misma constitución ha determinado, que la
Contraloría es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones
administrativas distintas de las inherentes a su propia organización; y
también, le otorga autonomía administrativa y presupuestal, como un reflejo de
la estructura orgánico-funcional básica del Estado.
CONTROL FISCAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Cláusula general de competencia/CONTROL FISCAL-Controles que comprende/CONTROL FISCAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral/CONTRALOR GENERAL DE LA
REPUBLICA-Funciones
De
acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la
Constitución, le corresponde a la
Contraloría General de la República ejercer la función pública de control
fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación. Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de
realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos,
sistemas y principios que establezca la ley. Para cumplir la función que el
Constituyente le ha asignado a la
Contraloría General de la República, se le concedieron al Contralor múltiples
tareas, entre las cuales, cabe destacar las siguientes, que aparecen en el
artículo 268 de la Carta: a) Prescribir los métodos y la forma de rendir
cuentas  los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y
de resultados que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben
llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,
eficacia y economía con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión
fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o
entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la
Nación; y d) Las demás que le señale la ley.
CONTROL FINANCIERO-Concepto/CONTROL DE GESTION-Concepto/CONTROL DE LEGALIDAD-Concepto/CONTROL
DE RESULTADO-Concepto
CONTROL POSTERIOR-Definición/CONTROL SELECTIVO-Definición
CONTROL FISCAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIAS TERRITORIALES-Competencias concurrentes
Las
contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, como tampoco del
nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen
órganos autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia
requerida en todo hacer controlador, autonomía e independencia necesarias para
el desarrollo de la función de control fiscal con un sentido selectivo,
posterior e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y
cualitativo realizado sobre la eficiencia y eficacia de la ejecución del
presupuesto del sector público tanto a nivel nacional como a nivel de las
entidades territoriales.
CONTROL FISCAL-Alcance
El control fiscal se caracteriza
por su amplitud, respecto de lo cual esta Corporación ha manifestado que la
vigilancia de la gestión estatal incorpora un amplio espectro de entidades,
nivel territorial y operaciones susceptibles de ese control y que por tanto su
ejercicio es posible en
los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional
centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e
incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o
recursos públicos. Es decir, el control fiscal cubre todos los sectores y
actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que
importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza
la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico.
CONTROL FISCAL-Sujetos
sobre los cuales se ejerce
CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL
FISCAL-Finalidad
El
control fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado
constitucional de Derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de
los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a
través de la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos
públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación,
enajenación, gasto, inversión y disposición, constituyendo el objetivo final
del control de los resultados de la administración y la vigilancia de la
gestión fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho
en otros términos, la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a
todos.
CONTROL FISCAL-Características
Son
características específicas del control fiscal, de conformidad con lo
establecido por el artículo 267 Superior: (i) constituye una función pública autónoma
ejercida por la Contraloría General de la
República; (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los
procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv)
constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan
mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control
interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los
distintos niveles de administración nacional centralizada y en la
descentralizada territorialmente y por servicios; (vi) cubre todos los sectores,
etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin
que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que
realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y
(vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad
y la valoración de los costos ambientales.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Origen/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Facultad
complementaria a la de control y vigilancia de la gestión fiscal/PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
La Constitución Política le reconoce al Contralor General de la
República y a los contralores de las entidades territoriales, competencia
para  exigir a los servidores públicos y a los particulares que manejan y
administran recursos públicos, a través del respectivo proceso implementado por
la ley, responsabilidad fiscal cuando con su proceder, doloso o culposo,
afectan o lesionan el patrimonio público. En este sentido, las normas
superiores otorgan facultades específicas para (i) establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones, (iv)
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha responsabilidad, y
(v) excepcionalmente contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio
de la vigilancia fiscal. Por consiguiente, el proceso fiscal constituye una
facultad complementaria a la del control y vigilancia de la gestión fiscal que
le corresponde ejercer a la
Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales,
municipales y distritales, en aras de establecer la responsabilidad por acción
y omisión de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de
fondos y bienes públicos cuando se advierte un posible daño al patrimonio
estatal.
CONTADOR GENERAL DE LA
NACION-Funcionario de la
Rama Ejecutiva/CONTADOR GENERAL DE LA
NACION-Competencia general/CONTADOR GENERAL DE LA
NACION-Funciones/CONTADOR
GENERAL DE LA NACION-Conforme a la ley determina las normas contables que deben
regir el país
El
Contador General de la Nación es un funcionario que pertenece a la rama
ejecutiva y su competencia es la de llevar la contabilidad general de la
Nación, que constituye una función de carácter administrativo. Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1)
llevar la contabilidad general de la
Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la
Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública;
3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables que deben
regir en el país, conforme a la ley. De la misma manera, el Contador General de
la Nación es el funcionario encargado de dictar las reglas o normas
sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades públicas en el
registro de la información financiera, económica, social y ambiental.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-Concepto/PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-Composición
El
Presupuesto General de la Nación, ha sido definido como un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones
redistributivas de política económica, planificación y desarrollo. Se compone
de tres partes: (i) el presupuesto de rentas,  que contiene la estimación de
los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando
sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos
especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el presupuesto de gastos o
ley de apropiaciones, que incluye las apropiaciones para las distintas ramas
del poder público, órganos de control, Ministerios, Departamentos Administrativos,
establecimientos públicos, etc., distinguiendo entre gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados
en la forma que indiquen los reglamentos;  y (iii) las disposiciones generales,
que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto
general de la
Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se
expiden
PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Concepto/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR
PUBLICO-Objeto del control fiscal/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR
PUBLICO-Diferencias respecto del Presupuesto General de la
Nación
El
Presupuesto General del Sector Público, es un concepto que tiene relevancia
para el control fiscal, en cuanto constituye un agregado contable para efectos
de dicho control. A diferencia del Presupuesto General de la
Nación, el Presupuesto General del Sector Público no contiene ni la estimación
de los ingresos, ni la autorización de los gastos de las entidades públicas,
sino que hace referencia a la consolidación contable de la ejecución de los
presupuestos del sector público, función que le compete al responsable del
control fiscal. El Presupuesto General del Sector Público, regulado por la
Ley 42 de 1993, no afecta ni la elaboración, ni la aprobación, ni la ejecución
del Presupuesto General de la Nación, por lo cual su regulación no se hace por la
Ley Orgánica del Presupuesto.
Referencia:
expediente D-7587
Demanda
de inconstitucionalidad contra expresiones y el parágrafo del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993
Demandante: Francisco Jose
Bautista Villalobos
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D. C., veinte (20) de
agosto del dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Francisco José
Bautista Villalobos en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra apartes del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que la ejercen”, a la cual correspondió
el expediente D-7587.
Mediante
Auto del diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009), fué
admitida por el Despacho del magistrado sustanciador la demanda presentada, por
cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.
En
consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la
Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos
de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del
expediente al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso
comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República y a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244
Superior, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Contralor
General de la República y a la
Auditora General de la República, para que si lo consideraban conveniente,
intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el
efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.
Así
mismo, se invitó a participar dentro de este proceso a las Facultades de
Derecho de las Universidades Externado de Colombia, de los Andes, EAFIT y del
Rosario, al igual que a la Escuela de Administración de Empresas y Contaduría
Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional de Colombia, al igual que a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Consejo Técnico de la
Contaduría Pública, con el fin de que emitieran su concepto técnico sobre la
disposición materia de impugnación, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario
Oficial No. 40.732 de 27 de enero 1993
“Ley 42 de 1993
(Enero 26)
“Sobre la
organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen”.
El Congreso de la
República
DECRETA:
ARTÍCULO 37. El presupuesto general del sector
público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la
Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o
entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin
personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con
autorización de esta.
Corresponde a la
Contraloría General de la República uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad de la ejecución del presupuesto general del
sector público y establecer la forma, oportunidad y responsables de la
presentación de los informes sobre dicha ejecución los cuales deberán ser
auditados por los órganos de control fiscal, respectivos.
PARÁGRAFO.
La Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.
(Los
apartes subrayados son los demandados)
III. DEMANDA
El
demandante considera que los apartes demandados del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal financiero
y los organismos que lo ejercen vulneran los artículos 113, 158, 346, 347, 349,
352, 353 y 354 de la
Constitución Política, así como también se encuentran en contravía de lo
previsto por la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995 compiladas en
el Decreto 111 de 1996 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto, en
su condición de leyes orgánicas.
Para
fundamentar estos cargos, el actor presenta los siguientes argumentos:
1. El accionante argumenta respecto de la violación del artículo
113 Superior, que esta consiste en que los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas aunque colaboran armónicamente para la realización de sus
fines, y la Contraloría General de la
República tiene unas funciones específicas que debe cumplir, relacionadas con
el control fiscal, las cuales no incluyen la de considerar a los particulares o
entidades que manejen fondos de la
Nación en el presupuesto general del sector público, como tampoco la de
centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, por
cuanto considera que dicha función le compete al gobierno a través de la ley
orgánica. Igualmente, considera que tampoco le compete a la
Contraloría la función de establecer la nomenclatura de cuentas del
Presupuesto porque dicha función le compete también al gobierno de acuerdo con la
Ley Orgánica. Sobre la Ley Orgánica de Presupuesto afirma que la
Constitución Política le ha otorgado a esta una característica especial, como
norma rectora del sistema presupuestal, que se fundamenta en su prevalencia
jerárquica y en la sujeción de las demás leyes que versan sobre asuntos
presupuestales a ella.
2. De otra parte, afirma el accionante que es por la misma razón
anteriormente expuesta, que la disposición acusada vulnera también el artículo
354 de la
Constitución Nacional, por cuanto a efectos de cumplir la
Contraloría General de la República con la función de consolidar el
presupuesto general de la Nación con el de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, como lo ordena el artículo 354 Superior,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, no debe incluir a los
particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación “porque ellos no forman parte de dichos presupuestos, dado que
cuando los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación reciben recursos públicos lo hacen a través de una sección presupuestal
o unidad ejecutora que son las que ejecutan el presupuesto y como tales
integran el presupuesto, o recaudan de manera directa los recursos sin que los
mismos integren el presupuesto, como es el caso de las Cámaras de Comercio
tratandose (sic) de los recursos que se originan en el registro mercantil”.
3.
Así mismo, estima el actor que dada la clasificación estrictamente
institucional del presupuesto establecida en los artículos 3 y 4 del Decreto
111 de 1996 que conforma el estatuto orgánico del presupuesto por la
compilación que hace de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, “los
ingresos públicos que administran los particulares no están sujetos a la
obligación de ser incorporados en el Presupuesto General de la
Nación, pues no le pertenecen a ningún órgano en particular, son en general
del Estado”. Considera el accionante que lo anterior no contradice el que la
Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido por el
artículo 267 de la
Constitución Política, ejerza el control fiscal a dichos recursos, cumpliendo
con los fines y finalidades del Estado, pero que debe diferenciarse entre el
control fiscal y la inclusión de recursos públicos administrados por
particulares en la consolidación del presupuesto general de la
Nación.
En
este sentido, considera el actor, que el solo hecho de que sean recursos
públicos no es razón suficiente para que la
Contraloría General de la República los consolide, aunque sí es razón
suficiente para que ejerza sobre ellos el control fiscal. Así, considera que se
trata de dos actividades distintas, el control fiscal “ … es vigilar los
recursos públicos independiente de quien los tenga a cargo, y otra diferente es
consolidarlos incluyendo los que están a cargo de particulares sin que formen
parte del presupuesto”. En criterio del accionante, si el órgano de control
fiscal incluye en la consolidación presupuestal los recursos que están a cargo
de los particulares estaría sobrevaluando el presupuesto elaborado por el
gobierno y aprobado por la corporación pública, de manera que solo debe
consolidar el presupuesto que ejecutan las entidades públicas con base en el
que aprueba la corporación pública respectiva.
Por
tanto estima el actor, que de un análisis detallado del artículo 354 Superior
se concluye que al Contralor General le corresponde llevar la contabilidad y
consolidarla, haciendo una excepción en relación con la inclusión de
particulares en la consolidación del presupuesto general de la
Nación, ya que “la consolidación del presupuesto se debe llevar a cabo con
base en la información de quienes ejecutan el presupuesto, y el presupuesto
sólo lo ejecutan las secciones presupuestales y las unidades ejecutoras, de tal
manera que los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación no tienen que estar incluidos en la consolidación que lleva a cabo la
Contraloría porque cuando reciben los recursos ya el presupuesto está
ejecutado por parte de la sección presupuestal o la unidad ejecutora que le
transfiere el recurso, o recaudan directamente los recursos por mandato legal”.
Adicionalmente,
señala que la consolidación del presupuesto la tiene que cumplir la
Contraloría sin alterar las normas contenidas en la ley orgánica de
presupuesto, y que no le compete a esa entidad, arrogarse la función de
uniformar y centralizar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, en
primer lugar, “porque para la ejecución del presupuesto no se lleva una
contabilidad, y el proceso de dicha ejecución es una función que debe cumplir
el gobierno porque así lo ordena la ley orgánica del presupuesto, de acuerdo
con el mandato constitucional del artículo 346 en cuanto que la iniciativa de
formular el presupuesto es del gobierno; y de acuerdo con el artículo 349 del
ordenamiento constitucional la expedición del presupuesto solo le compete al
Congreso pero con base en las reglas establecidas en la ley orgánica del
presupuesto”.
En
criterio del accionante, respecto del presupuesto, la función del órgano de
control fiscal solo se limita a consolidarlo, de acuerdo con lo que ordena el
artículo 354 de la
Constitución Política.
Así
mismo, menciona el actor que las distinciones funcionales entre el Contador
General y el Contralor General de la
República, ya las señaló la Corte en la sentencia C-570 de 1997.
4.
Con base en todo lo expuesto, concluye el accionante que de conformidad con el
artículo 354 de la
Constitución Nacional a la
Contraloría no le corresponde la función de uniformar y centralizar, porque
estas funciones le corresponden al Contador General de la
Nación respecto de la contabilidad, según lo dispone el inciso segundo del
artículo en mención.
En
el mismo sentido, sostiene que el Contralor General de la
República no puede uniformar y centralizar la contabilidad del presupuesto
porque dichas funciones las cumple el Gobierno con base en las reglamentaciones
contenidas en la ley orgánica de presupuesto, las disposiciones generales de la
ley anual de presupuesto y del decreto de liquidación.
En
punto a este tema, afirma el actor que el decreto de liquidación facilita la
correcta ejecución del presupuesto y permite ejercer un control más apropiado
por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado, y que
la expedición de este decreto es una atribución directa y específica del
Gobierno otorgada por la Ley Orgánica del Presupuesto, razón por la cual
considera que las funciones de centralizar y consolidar que le atribuye a la
Contraloría, el inciso segundo del artículo 37 demandado son inconstitucionales.
5.
Aunado a ello, considera que los apartes del artículo demandado son
inconstitucionales, por cuanto los artículos 352 y 353 de la
Constitución Nacional, le confieren a la ley orgánica del presupuesto una
cobertura universal en materia presupuestal que obliga a todas las entidades
públicas de orden nacional y territorial a cumplir a cabalidad lo establecido
en ella, razón por la cual considera que no le corresponde a la
Contraloría General de la República establecer nomenclatura de cuentas para
cumplir con la función de consolidar el presupuesto, sino que debe cumplir con
la función que le otorga la
Constitución a partir de lo que desarrolla la ley orgánica.
6.
Finalmente, considera el actor que los apartes de la norma demandada son
inconstitucionales por contravenir el artículo 158 de la
Constitución Política “porque la materia presupuestal es objeto de
reglamentación en la Ley Orgánica de Presupuesto, de tal manera que reglamentar
los aspectos presupuestales en la ley de control fiscal es transgredir el
principio de unidad de materia que establece el mencionado artículo 158”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Contraloría General de la
República
La Contraloría General de la
República, por intermedio de apoderada, presentó escrito de intervención en el
cual solicitó a la Corte declarar exequible los apartes demandados del artículo
37 de la Ley 42 de 1993, por los cargos formulados. Para sustentar su posición
expuso las siguientes razones:
1.1
Considera la Contraloría que conforme a lo dispuesto en el artículo 354 de la
Constitución Nacional, el Contralor tiene a cargo la función de consolidar la
contabilidad de ejecución del presupuesto de la
Nación, con la de “sus entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan”, facultad que
considera consecuente con las demás funciones del Contralor, entre otras, la de
presentar informes al Congreso y al Presidente de la
República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación de las
finanzas del Estado.
Menciona
que el artículo 267 Superior, establece el ejercicio del control fiscal, el
cual se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos
que establezca la ley, función que en casos excepcionales podrán realizar
también empresas privadas. En este sentido, afirma que la vigilancia de la
gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales. Así mismo, menciona que en casos
excepcionales, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de
cualquier entidad territorial.
Señala
la Contraloría que esta entidad es de carácter técnico con autonomía
administrativa y presupuestal, que no tiene funciones administrativas distintas
a las inherentes a su propia organización.
En
criterio de la Contraloría, resulta claro que el Contralor General de la
República sí está expresamente facultado para requerir la información que
estime necesaria para efectos de cumplir con sus obligaciones constitucionales,
tanto de informar la situación de las finanzas del Estado, como sobre la
ejecución presupuestal de recursos públicos, a los empleados de cualquier
orden, y aún a los particulares cuando su gestión involucre bienes o recursos
públicos, siempre que la participación pública supere el 50% en patrimonio o
recursos, lo cual no contraría ningún artículo constitucional y permite tener
certeza sobre el manejo de los recursos públicos, independientemente de quién los
maneje.
Refiere
que la centralización y unificación en la
Contraloría General de la República de las cuentas mediante las cuales se
ejecuta el presupuesto tiene un fin y  es el de reflejar el resultado de la
hacienda y el tesoro en un solo informe, hecho que hace necesario incluir en la
consolidación del presupuesto general de la
Nación todos los presupuestos, el de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera sea el orden al que pertenezcan,
de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo en relación con dichos fondos, y de los fondos sin
personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con
autorización de ésta.
Por
esta razón, considera que no puede excluirse del presupuesto general de la
Nación los presupuestos de los particulares, cuando se trata de recursos
públicos, que no pierden tal naturaleza por el hecho de ser ejecutados por una
persona o entidad de diferente naturaleza a la pública, y que continúan siendo
parte del presupuesto general de la
Nación, y por tanto deben verse reflejados en la ejecución del presupuesto
general de la Nación.
Recuerda
que la contabilidad de la ejecución del presupuesto, que es competencia del
Contralor General de la República, comprende el registro de la ejecución de los
ingresos y gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluidos los
reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos, de conformidad
con la ley 42 de 1993 y el numeral 4º del articulo 268 de la
Constitución.
En
concepto de la Contraloría, es claro que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 168 Superior, el Contralor no solamente le puede pedir informes sobre
la gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden –nacional o
territorial- sino también a toda persona o entidad pública o particular, si
administran recursos o bienes públicos, en el porcentaje que sea. Esta función
es consecuente con las demás funciones del Contralor, estipuladas en el numeral
11 del artículo 268 y el artículo 354 Superior.
A
este respecto, cita la Contraloría el artículo 1º de la
Resolución 5544 de 2003 que regula tanto la obligación y forma de rendirle
cuentas al órgano de control fiscal nacional, como la de reportarle información
sobre ejecución presupuestal:
“Su
ámbito de aplicación es para todas las entidades del orden nacional,
territorial y a los particulares que administren o manejen fondos, bienes o
recursos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de planeación, recaudo o
percepción, conservación, adquisición, custodia, explotación, enajenación,
consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición, sin importar su monto o
participación, que estén sometidos o sean de la vigilancia y control fiscal de la
Contraloría General de la República, por disposición constitucional y legal”.
Por
consiguiente considera que no es posible excluir de la consolidación del
presupuesto general de la Nación los recursos o bienes públicos manejados o
ejecutados por particulares, ya que de conformidad con el artículo 95 del
Decreto 111 de 1996, la
Contraloría General de la República ejerce la vigilancia fiscal de la
ejecución de presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales.  A este
respecto cita la sentencia C-1148 de 2001, en donde se menciona que ninguna
entidad pública o privada que maneje fondos o bienes de la
Nación, puede arrogarse el derecho a no ser fiscalizado.
Concluye
la Contraloría afirmando que es claro para esa entidad que si los presupuestos
de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, no se incluyen en el presupuesto general de la
Nación, tampoco se incluirían para la liquidación de las tarifas de control
fiscal, razón por la cual considera que la intención del demandante es la
exclusión de estos recursos de todo tipo de gravámenes.
De
conformidad con lo anterior, solicita la declaración de exequibilidad del
artículo 37 de la Ley 42 de 1993, parcialmente demandado.
2.
Auditoria General de la República
Mediante
apoderada judicial, la Auditoria General de la
República intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad a través
de escrito presentado ante esta Corporación en el cual se pronuncia por la
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, con fundamento en las siguientes razones y consideraciones:
2.1
La Auditoria considera que los cargos presentados por el demandante
constituyen una mera interpretación del demandante que descontextualiza el
tenor literal de la norma acusada del marco general del control fiscal, razón
por la cual no constituyen argumentos que desvirtúen la constitucionalidad de
las expresiones acusadas.
En
este sentido, menciona que el artículo 352 de la
Constitución estipula que en materia presupuestal se aplica lo establecido en la
Carta Política y en la Ley Orgánica de Presupuesto.
Evidencia
la Auditoria que el actor yerra cuando homologa los conceptos de presupuesto
general del sector público, contenido en el artículo 37 demandado, y el de
Presupuesto General de la Nación, contenido en el Decreto 111 de 1996, ya que
son dos conceptos diferentes, siendo el primero mucho más amplio que el segundo
y debiendo concebirse desde el punto de vista de la consolidación del
presupuesto de ejecución con relación al ejercicio del control fiscal. Por esta
razón no entiende la Auditoria General cómo el actor argumenta al hacer
equivaler estos conceptos que se está violando al tiempo el estatuto orgánico
del presupuesto y la Constitución.
De
otra parte, sostiene que no es cierta la afirmación del accionante en relación
con la sobrevaluación del presupuesto al incluir a los particulares que manejen
fondos de la Nación, por cuanto “el consolidado no se limita a juntar las
cuentas que conforman el presupuesto, sino que comporta el análisis y cotejo de
la información, para evitar que un mismo valor se pueda contabilizar dos veces,
... Este ejercicio impide que se tenga una cuenta consolidada con dos valores
iguales”.
Afirma
que es del artículo 354 de la
Constitución Política de donde se deriva la obligación del Contador General de
consolidar la contabilidad pública excepto lo que se refiere a la ejecución del
presupuesto que le corresponde a la
Contraloría General de la República, razón por la cual no encuentra cómo el
artículo 37 demandado pueda contradecir dicha norma, ya que por el contrario la
desarrolla. Sobre la diferencia de dos contabilidades, una financiera y la otra
de ejecución, cita la sentencia C-570 de 1997.
Así
mismo, menciona que en la consolidación del presupuesto de ejecución del sector
público se debe centralizar y uniformar toda la información correspondiente a
la ejecución presupuestal, la cual “comprende todas las operaciones que
afecten el presupuesto en cada uno de sus rubros y se inicia en el momento en
que se requiere adquirir un bien, un servicio o contratar una obra y finaliza
cuando se pagan o extinguen las obligaciones adquiridas por cualquiera de estos
conceptos, operaciones que se deben realizar siempre que se trata de recursos
públicos independiente de quien los administre”.
Señala
que en la consolidación de la ejecución del presupuesto debe aparecer un
registro compilado en un solo documento de los ingresos y los gastos que
afectan las cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos,
recaudos y ordenaciones de gastos y pagos, así como la totalidad de los saldos,
flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y
de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecución
presupuestal.
En
relación con la atribución de establecer la nomenclatura de cuentas del
Presupuesto, la Auditoria menciona que la ley orgánica del presupuesto, otorgó
esta atribución al ejecutivo, específicamente en relación con el Presupuesto
General de la Nación mediante la expedición del decreto de liquidación de ese
presupuesto, tema al cual se aplica lo consagrado en el artículo 30 del decreto
4730 de 2005 modificado por el artículo 5º del decreto 1957 de 2007.
Igualmente,
señala que es precisamente para consolidar la ejecución del presupuesto que a la
Contraloría General de la República le corresponde establecer una
nomenclatura de cuentas que le permita unificar la información respecto de todo
el presupuesto del sector público, de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto, atribución que en nada contraría el
ordenamiento constitucional, ya que el numeral 12 del artículo 268 atribuye al
Contralor la facultad de dictar normas generales para armonizar los sistemas de
control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial.
Considera
la Auditoria que es precisamente por la función constitucional otorgada a la
Contraloría sobre el control fiscal de la ejecución del presupuesto que
requiere competencias contables en relación con dicha ejecución, de acuerdo con
lo dispuesto por el artículo 354 Superior, “pues precisamente este será el
instrumento para que realice su función auditora con autonomía y con
especialización técnica en la materia a controlar”.
Es
en este sentido que el Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que la
Contraloría General de la República ejercerá la vigilancia fiscal de la
ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales, y la
Ley 42 de 1993 no hace otra cosa que reiterar estas atribuciones, dentro del
contexto fiscal señalado.
Por
todo lo anterior, la Auditoria solicita a esta Corte la declaración de
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del presente proceso
de constitucionalidad mediante escrito presentado por una funcionaria de la
Oficina Asesora de Jurídica, mediante el cual solicitó la declaración de
exequibilidad de los apartes de la norma demandada, de acuerdo con las
siguientes razones de defensa:
3.1
Argumenta que la Ley Orgánica de Presupuesto no reglamenta la función asignada
a la Contraloría General de la
República por el artículo 354 de la
Constitución Nacional, sino que se limita al mandato constitucional consagrado
en el artículo 352, que determina que la
Ley Orgánica de Presupuesto regulará lo concerniente a la “programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados”,
razón por la cual la facultad de ejercer funciones de contabilidad respecto de
la ejecución del presupuesto no es una materia que deba ser regulada por la
Ley Orgánica de Presupuesto.
3.2
Considera que la contabilidad de las finanzas públicas se diferencia en
contabilidad financiera y contabilidad de ejecución del Presupuesto. La
contabilidad financiera, se encuentra “encaminada a elaborar el registro de
los movimientos financieros que llevan a cabo las personas jurídicas de derecho
público del ámbito nacional o territorial y sus entidades descentralizadas por
servicios”, y es responsabilidad del Contador General de la
Nación.  Por otra parte, la contabilidad de ejecución del presupuesto es
competencia del Contralor General de la
República, para explicar lo cual se remite a la sentencia C-570 de 1997.
En
cuanto al cargo relativo a que el Contralor debe regirse por las pautas fijadas
por el Gobierno en las reglamentaciones contenidas en la
Ley Orgánica del Presupuesto, las disposiciones generales de la ley anual de
Presupuesto y el decreto de liquidación que hace el Ministerio de Hacienda,
menciona que el artículo 92 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que
dicho Ministerio debe efectuar el seguimiento financiero del Presupuesto
General de la Nación y que las funciones en las finanzas públicas contables de la
Contraloría General de la República y del Contador General de la
Nación son distintas a las del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Menciona
así mismo que el artículo 11 literal b) del Estatuto Orgánico de Presupuesto
confiere la potestad al ejecutivo de reglamentar la clasificación del
Presupuesto, lo cual ha hecho en el artículo 16 del Decreto 568 de 1996,
modificado por los artículos 1º y 5º del Decreto 2260 de 1996, artículo 16 del
Decreto 4730 de 2005, y los Decretos 3487 de 2007 y 315 de 2008. Así mismo, que
las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto tienen por objeto la
elaboración del Decreto de Liquidación de Presupuesto, el cual a su vez
facilita la correcta ejecución del presupuesto General de la
Nación y permite el control del Presupuesto a las entidades encargadas de la
vigilancia de los dineros del Estado. Sobre el tema del decreto de liquidación
del presupuesto se remite el Ministerio a la jurisprudencia de esta Corte
–sentencia C-629 de 1996-.
Finalmente,
concluye este punto mencionando que el Estatuto Orgánico de Presupuesto se
refiere a la Contraloría General de la
República en su artículo 95, en donde se consagra que dicha entidad ejercerá
la vigilancia fiscal de la ejecución del Presupuesto sobre todos los sujetos
presupuestales.
3.3
Señala que hay diferencias entre las competencias del Contralor General de la
República y las del Contador General de la
Nación en el ámbito de la contabilidad para ejecutar el presupuesto general
del sector público, por cuanto de conformidad con el artículo 268 Superior al
Contralor le corresponde uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de
la ejecución del Presupuesto general del sector público. A su juicio, esta
función es interpretada restrictivamente por el actor, en cuanto considera que
no puede llegar a establecer la nomenclatura de cuentas del Presupuesto, porque
dicha función compete a otras entidades como el Gobierno Nacional cuando se
detalla el gasto en el decreto que liquida el presupuesto, o el Contador General
de la Nación. Sobre este tema se remite el Ministerio a la jurisprudencia de la
Corte –sentencia C-452 de 2003- en donde se estudian y diferencian los ámbitos
desde los cuales el Contralor y el Contador tienen funciones en materia
presupuestal.
3.4
Por todo lo anterior, considera el Ministerio de Hacienda que los cargos de la
demanda no deben prosperar.
4.
Intervenciones de los ciudadanos Luis Alonso Colmenares Rodríguez  e Iván Jesús
Castillo Caicedo
Los
ciudadanos Colmenares Rodríguez y Castillo Caicedo intervinieron dentro del
presente proceso de constitucionalidad para coadyuvar los cargos de la demanda
y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados del
artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por vulneración de los artículos 113, 346,
347, 349, 352, 353 y 354 de la
Constitución Política y del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con fundamento
en los mismos argumentos expuestos por el demandante.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 4748 del 2 de abril de 2009, solicita a esta
Corte declarar EXEQUIBLES las expresiones “de los particulares o
entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar,
centralizar”, “la contabilidad de”, “forma” y “La
Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.”, contenidas en el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, con fundamento en las razones y consideraciones que se exponen
a continuación:
1. Para el
Ministerio Público en este caso se trata de resolver si la regulación sobre
presupuesto general del sector público, en relación con las funciones de la
Contraloría General de la República, excedió la competencia de dicho órgano
de control,  en los siguientes términos:
“¿La inclusión de los particulares que manejan fondos
de la Nación como parte del presupuesto general del sector público para efectos
de control fiscal, abarcando las funciones de la
Contraloría General de la República de uniformar y centralizar la
contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y
la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, viola la separación
funcional del poder público al asignar, la ley, unas competencias que no le
corresponden a la Contraloría desde la perspectiva constitucional?”
Para resolver el anterior cuestionamiento la
Vista Fiscal presenta las siguientes consideraciones:
2.
Considera que todos los recursos de la
Nación, incluidos los administrados por particulares, son objeto de gestión
fiscal, por lo que debe vigilarse la ejecución de los mismos de manera real o
de fondo, con el fin de garantizar su eficiencia y eficacia. Por ello, de
conformidad con las competencias constitucionales asignadas al Contralor
General de la República, le corresponde a este prescribir los métodos y las
formas de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deben seguirse, todo lo cual se basa en técnica contable. Así
mismo, estima que por razones de economía procesal, resulta conveniente que
este ente  de control establezca la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
ley orgánica de presupuesto, sin que esto comprometa la autonomía presupuestal
ni la del ente de control.
3. Así mismo considera que para resolver el problema
jurídico planteado debe analizarse la naturaleza y finalidad de dichos recursos
y su relación con el control fiscal, respecto de lo cual afirma que constituye
una finalidad esencial de la Nación organizada políticamente el control fiscal
de los bienes y recursos públicos, lo cual es un asunto de interés público de
orden fundamental. Además, dado que los particulares pueden administrar bienes
y recursos públicos en los términos que establezca la ley, se encuentran
obligados a la debida administración e inversión de tales bienes y recursos
públicos, y deben por tanto someterse también a los controles fiscales que
establezca el legislador, todo lo cual encuentra su fundamento en los
Artículos 2, 63, 95, numeral 9, 332, 360-363 de la
Constitución Política.
En este sentido, el Ministerio Público encuentra que
es válido desde el punto de vista constitucional y con el fin de salvaguardar
los intereses de la sociedad que el “concepto de fondos de la
Nación abarque todos los bienes y recursos públicos que por una u otra razón
se encuentren en manos privadas, especialmente los parafiscales y los bienes de
uso público” (subrayado en original).
Por tanto, la
Vista Fiscal evidencia con claridad que “dada la finalidad de los bienes y
recursos públicos, es perfectamente viable que los particulares y entidades que
manejen fondos de la Nación formen parte del concepto “presupuesto general del
sector público”, para efectos del control fiscal que sobre ellos debe recaer
por mandato constitucional, eso sí teniendo en cuenta que ese control sólo
puede ejercerse sobre dichos fondos, tal como lo establece el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993”
4. Por consiguiente, encuentra el Ministerio Público
que dada la responsabilidad de quienes administran bienes y recursos públicos,
incluidos los particulares y los fondos de la
Nación, es válido desde el punto de vista constitucional que el Contralor
General de la República prescriba las normas contables que se requieren para el
control fiscal de la ejecución presupuestal, tal como lo establece el artículo
268 de la Carta Política.
Considera que la función normativa que le otorga al
Contralor el artículo 268 Superior, debe materializarse mediante el uso de la
técnica contable, y no puede confundirse con la función presupuestal
(preparación, aprobación, ejecución). Si bien estas dos funciones se encuentran
interrelacionadas, son distintas dentro del poder público, encontrándose la
última asignada a las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, mientras
que el control fiscal se encuentra asignado a la
Contraloría y recae sobre la ejecución del presupuesto y la administración de
los bienes y recursos públicos, con el fin de verificar que se lleve a cabo de
acuerdo con los fines constitucionales, razón por la cual el Contralor General
de la República debe prescribir las reglas contables que se requieren al
respecto, con el fin de evitar que la
Rama Ejecutiva, mediante reglamentación, interfiera o limite dicho control
fiscal.
En consecuencia, concluye la
Vista Fiscal, que “(e)n este contexto de control fiscal y no de
administración presupuestal es que se suscribe el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, por lo que su trámite, expedición y contenido debe ser tenido
en este ámbito” y ello de conformidad con el artículo 267 Superior.
5. De otra parte, considera el Ministerio Público que
la función de la Contraloría General de la
República relativa al establecimiento de la nomenclatura de cuentas para su
labor, de acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto “es un asunto racional
y de economía procesal porque el presupuesto se administra según tales normas
(Ibídem. Artículo 209), sin que esto implique compromiso alguno de la autonomía
presupuestal ni la del ente de control”.
6. De conformidad con lo anterior, concluye la
Vista Fiscal que la
Contraloría General de la República sí es competente para vigilar los fondos
de la
Nación administrados por particulares, incluyendo lo referente a las funciones
de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de
las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese
presupuesto, razón por la cual solicita a la
Corte declarar exequible dichas competencias.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la disposición
demandada forma parte de una Ley de la
República.
2.
El asunto bajo revisión
La
demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del presente proceso, se
dirige contra los apartes “de los particulares o entidades que manejen
fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar”,
“centralizar y” “la contabilidad de” “forma” del artículo
37 de la Ley 42 de 1993, y contra el parágrafo único de ese mismo artículo que
consagra que “La Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, por considerar que violan los artículos
113, 158, 346, 347, 349, 352, 353 y 354 de la
Constitución Política
de Colombia, así como las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995
compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.
La demanda alega que la norma acusada vulnera la separación de los poderes
públicos y extralimita las competencias constitucionales de la
Contraloría, frente a las competencias del Contador y el Gobierno Nacional, en
cuanto asigna al Contralor General de la
República, las funciones de consolidar la ejecución del presupuesto general
del sector público, incluyendo los presupuestos de los particulares o entidades
que manejan fondos de la Nación, no obstante ello sea exclusivamente en
relación con esos fondos. Sostiene así mismo, que el precepto demandado incurre
en la misma violación al señalar las funciones, a cargo de la
Contraloría General de la República, de uniformar y centralizar la
contabilidad del presupuesto general del sector público, y de establecer la
forma de la presentación de los informes sobre dicha ejecución y la
nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.
En este sentido, para el demandante, las funciones de la
Contraloría no incluyen las de considerar a los particulares que manejan
fondos de la Nación en la consolidación de la ejecución del presupuesto general
del sector público, como tampoco las de centralizar y uniformar la contabilidad
de la ejecución del presupuesto, ni la de establecer  la nomenclatura de las
cuentas del presupuesto, en razón a que estas funciones le competen o bien al
Contador General de la Nación –art. 354 CN- o al Gobierno Nacional de
conformidad la Ley Orgánica de Presupuesto. Finalmente, considera el actor, que
por todo lo anterior, también se viola el principio de unidad de materia,
porque lo visto es objeto de reglamentación de la ley orgánica de presupuesto y
no por parte de la Contraloría.
En
sus conceptos, tanto la
Contraloría General de la República, la
Auditoria General de la Nación, como el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público coinciden en solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de
los apartes acusados de inconstitucionalidad del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, argumentando la validez constitucional de las funciones
asignadas a la Contraloría para ejercer control fiscal sobre los particulares,
cuando éstos administren recursos o bienes públicos, y sólo en relación con
dichos fondos, así como de las funciones de uniformar, centralizar y consolidar
la contabilidad y establecer la nomenclatura de cuentas.
En
forma contraria, los ciudadanos intervinientes coadyuvan la demanda ciudadana,
argumentando la falta de facultad del Contralor General de la
República para ejercer las funciones mencionadas.
Por
su parte, el señor Procurador General de la
Nación, en su concepto de rigor, solicita a esta Corte declarar la
exequibilidad de los apartes demandados
contenidos en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por considerar que no
contradicen de ninguna forma la
Constitución Nacional, sino que por el contrario se encuentran ajustadas a
ellas y la desarrolla.
3.
El problema jurídico y esquema de resolución
La Corte encuentra que esta
demanda plantea un problema de competencia de la
Contraloría General de la República, razón por la cual el problema jurídico
que esta Corporación debe esclarecer es ¿si las competencias atribuidas a la
Contraloría General de la República en el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, relativas al ejercicio del control fiscal y vigilancia
respecto de los fondos de la
Nación administrados por particulares, la consolidación de la ejecución del
presupuesto general del sector público incluyendo los fondos públicos
administrados por particulares, así como a las funciones de uniformar y
centralizar la contabilidad del presupuesto general del sector público, así
como de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de
presentar la ejecución del presupuesto, son conformes o no con la
Constitución Política?.
En
relación con las expresiones demandadas “de los particulares o entidades que
manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar”,
“centralizar y” “la contabilidad de” contenidas en el artículo 37
de la Ley 42 de 1993, y contra el parágrafo único de ese mismo artículo que
consagra que “La Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, la
Corte encuentra que son expresiones con sentido completo cuya
constitucionalidad se puede adelantar de manera autónoma. En relación con la
expresión “forma”, la Sala encuentra que no tiene sentido completo en
cuanto sólo puede entenderse en relación con la expresión “presentación de
los informes sobre dicha ejecución” a la cual hace alusión, razón por la
cual, en aras de adelantar el análisis constitucional, la
Sala entenderá la expresión “forma” referida a la presentación de los
informes sobre la ejecución del presupuesto a que se refiere el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993.
De
otra parte, la Corte evidencia que si bien el actor afirma que demanda los
apartes señalados contenidos en el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993 por vulnerar los artículos 113, 158, 346, 347, 349, 352, 353 y
354 de la
Constitución Nacional, sólo presenta y fundamenta cargos de
inconstitucionalidad en relación con la violación de los artículos 113, 352 y
354 Superiores, en cuanto se limita a alegar el desconocimiento de la
separación de poderes –art. 113 CP- y la extralimitación de las funciones
otorgadas por el Legislador al Contralor General de la
República, en aspectos que atribuye al Contador General de la
Nación o al Gobierno, de conformidad con la Constitución – arts.  352 y 354
CP- y el Estatuto Orgánico del Presupuesto –arts. 3 y 4 del Decreto 111 de
1996-, razón por la cual esta Corporación limitará el análisis de
constitucionalidad a los cargos presentados contra las expresiones acusadas por
vulneración de dichos artículos. En este sentido, la
Corte considera que no se presentaron cargos concretos en relación con los
artículos 158, 346, 347, 349 y 353 de la
Constitución Nacional, existiendo ineptitud sustantiva de la demanda respecto
de estos cargos.
Para
adelantar el análisis de constitucionalidad la
Sala estudiará (i) la naturaleza, características y el alcance del control
fiscal, (ii) la competencia y funciones de la
Contraloría General de la República, especialmente en lo referente a los sujetos,
al objeto, las formas y métodos del control fiscal, y la comparación y
distinción entre las funciones del Contralor con las del Contador General de la
Nación, para finalmente (iii) analizar en concreto los cargos planteados
contra algunos apartes y el parágrafo único del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993.
Antes
de desarrollar el estudio de constitucionalidad sobre los apartes demandados de
la norma acusada, la Sala se referirá de manera preliminar a la naturaleza de
las leyes orgánicas, su prevalencia y la procedencia del análisis de
constitucionalidad a partir de estas leyes, las cuales sirven de parámetro de
análisis constitucional, en este caso concreto, respecto del estatuto orgánico
del presupuesto.
4.
ACLARACIÓN PREVIA: NATURALEZA DE LAS LEYES ORGANICAS Y POSIBILIDAD DE CONTROL
CONSTITUCIONAL A PARTIR DE ESTAS LEYES
4.1 En relación con la naturaleza y características de
las leyes orgánicas, esta Corte ha emitido una amplia jurisprudencia
constitucional[1], determinando que estas
leyes tienen características especiales, entre ellas, (i) que reglamentan
plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva estricta para esta
clase de leyes orgánicas, (ii) que en razón de lo anterior y dada la
importancia que la Constitución les ha otorgado, las leyes orgánicas han sido
dotadas de una gran estabilidad, la cual se refleja en los requisitos
particulares para su expedición; (iii) que la
Carta les ha reconocido prevalencia y estatus superior  respecto de las demás
leyes ordinarias.
Ahora bien, en reciente jurisprudencia[2].esta
Corte realizó una exposición detallada y sistemática acerca de la naturaleza y
características de las leyes orgánicas, analizando las reglas y criterios
estructurales del concepto de ley orgánica en el constitucionalismo colombiano,
en cinco aspectos esenciales: “(i) el carácter instrumental que cumple la
ley orgánica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso
de la República; (ii) las diversas funciones que está llamada cumplir en el
ordenamiento jurídico; (iii) las relaciones existentes entre la ley orgánica y
las demás leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su
aprobación; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad”[3].
En cuanto al carácter instrumental que
cumple la ley orgánica en tanto reguladora de la actividad legislativa del
Congreso de la República, es de resaltar la característica teleológica de este
tipo de leyes, cuyo objetivo es la regulación de la actividad legislativa del
Congreso de la República sobre determinadas materias o contenidos
preestablecidos de manera taxativa por la
Carta Política.
De las diversas funciones que está llamada a cumplir
la ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “(e)n
el constitucionalismo occidental, históricamente la ley orgánica ha cumplido
diversas funciones: [como] (i) complemento de determinados contenidos del Texto
Fundamental; (ii) criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria
del Ejecutivo; y (iii) norma instrumental del procedimiento legislativo.” [4]
En lo que respecta a la función de complemento de
determinados postulados constitucionales, de especial interés para el presente
estudio de constitucionalidad, esta función se evidencia en cuanto las leyes
orgánicas están llamadas a desarrollar la
Constitución misma en temas específicos. [5]
Acerca del tema relativo a las relaciones existentes
entre la ley orgánica y las demás leyes, estas presentan una relación jerárquica y competencial. Así, lo ha reiterado la
Corte evidenciado el carácter superior jerárquico de las leyes orgánicas, en
cuanto gozan de una naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, las
cuales deben ajustarse a lo que organiza aquella. Sobre este tema la
Corte ha expresado que “… en el tema de las leyes orgánicas, la aplicación
del principio jerárquico implica afirmar que, en razón de su especial
caracterización constitucional, aquélla ocupa un lugar superior a aquel de las
leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o
derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto se estaría
oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano
superior.” [6]
En este mismo sentido, se manifiesta una
jerarquía competencial respecto a la materia a desarrollar por las leyes
orgánicas, puesto que las materias orgánicas no pueden ser derogadas o
modificadas mediante leyes de diferente naturaleza. Pues bien, las leyes orgánicas pueden referirse a temas
ordinarios, por conexidad; y a su vez, las leyes ordinarias pueden hacerlo a
las orgánicas, pero no regular materias de reserva orgánica, por cuanto tales
materias gozan de estricta reserva de ley orgánica. [7]
La Corte también se ha
manifestado en relación con el procedimiento
legislativo requerido para la aprobación de la ley orgánica, que requiere la
mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara. Así mismo, en relación con el tema de la caducidad
de la acción pública de inconstitucionalidad de las leyes orgánicas, la
Corte ha estimado que las
irregularidades respecto de esta clase de leyes, dan lugar a una clase de “…
vicio material que no caduca”[8].
4.2 De otra parte, en lo que
toca con el tema de las leyes orgánicas como parámetros de análisis de
constitucionalidad, esta Corporación en múltiples oportunidades[9]
ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el
Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen
parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del
artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad
legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así,
estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia
Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las
autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa,
pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en
ellas.
Así
las cosas, en relación con la posibilidad de que las leyes orgánicas funjan
como parámetro de análisis constitucional, esta Corte ha establecido que el
hecho que el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa", no determina que las normas de naturaleza
orgánica adquieran, por ese hecho, rango constitucional. Sin embargo, de tal
disposición superior, se deriva que toda norma legal que, por virtud de la
Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es
inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón
a que viola el artículo 151 de la
Constitución Política. En consecuencia, en principio, cuando una ley ordinaria
vulnere normas de naturaleza orgánica, a las cuales, por virtud de la
Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto Superior.[10]
No obstante lo anterior, no toda ley ordinaria
vulnera leyes orgánicas, y es inconstitucional por ello.
La tesis de las leyes orgánicas como parámetros de análisis de
constitucionalidad en sentido lato se fundamenta en tres argumentos centrales:
“i) la interpretación literal de los artículos 151
a 153 de la Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y
estatutarias se ubican en una “posición organizadora en un sistema legal que depende
de ellas”[11], ii) la
interpretación histórica de esos artículos demuestra que el Constituyente
definió las leyes orgánicas como normas “de superior jerarquía, casi
constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las
cámaras de su potestad legislativa… imponen un mandamiento al Congreso en orden
a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos”[12]
y, iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir
que estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y
concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho,
los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores
que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución[13].”[14]
Por tanto, la Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias
como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas
las disposiciones constitucionales (artículo 4º superior), deben estar
conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al
contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos
151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de
inexequibilidad. Dicho en otros términos, el desconocimiento de las leyes
orgánicas y estatutarias no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que
puede generar su inconstitucionalidad.
Así las cosas, la Sala encuentra válido desde el punto de vista
constitucional, que en una Acción Pública de Constitucionalidad se demande la
inconstitucionalidad de una ley por vicio de fondo cuando el legislador
ordinario no hubiere respetado una regla prevista en la ley orgánica o en la
ley estatutaria.[15]
De manera especialmente relevante para el caso que hoy
ocupa a la Sala, la Corte también ha concluido, que cuando se demanda una
disposición relativa al presupuesto, contenida en una ley ordinaria, el examen
de exequibilidad debe confrontarse no sólo desde las normas constitucionales
sino atendiendo lo que establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Es lo que
sucede por ejemplo cuando los ciudadanos acusan artículos de la ley anual de
presupuesto.[16]
En relación con
la categoría especial del Estatuto Orgánico de Presupuesto es claro para
la Corte que éste tiene características constitucionales particulares,
por cuanto la misma Constitución en su artículo 151 Superior le confiere a la
ley orgánica carácter preeminente con el alcance de condicionar el ejercicio de
la actividad legislativa, como quedó expuesto anteriormente.
Por
consiguiente la Sala reitera que cuando se demanda una disposición relativa al
presupuesto, debe confrontarse la disposición acusada no solamente con el texto
constitucional, sino también con la Ley Orgánica [17].
No obstante lo anterior, es preciso advertir, que el carácter de superioridad
de las normas contenidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto no implica que
éste no pueda violar la
Constitución.[18]
Finalmente, por ser relevante para el estudio de
constitucionalidad que hoy ocupa a la Corte, es de recordar  que en atención a
los mandatos del artículo 252 superior y de conformidad con el artículo 24 de la
Ley 225 de 1995[19], se expidió el Decreto
111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la
Ley 179 de 1994[20] y la
Ley 225 de 1995[21],  así como la
Ley 38 de 1989[22],  que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto. A este respecto la
Corte reitera la naturaleza y carácter de los Decretos compiladores[23],
como también la entidad jurídica de las compilaciones realizadas mediante
Decretos administrativos, esto es, el estatus legal de la normatividad
compilada, que en el caso de las leyes compiladas por el  Decreto 111 de 1996,
tiene carácter de Ley Orgánica, en cuanto por la voluntad del Legislador
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto[24].
Por
lo anteriormente expuesto, en el presente estudio de constitucionalidad la
Sala encuentra que debe resolver si el reproche de
inconstitucionalidad que se formula contra la norma demandada por violación del
Estatuto Orgánico del Presupuesto da lugar a la inconstitucionalidad del
precepto demandado. Por esta razón, la Corte tendrá en cuenta como parámetro de
constitucionalidad no sólo los artículos 113, 352 y 354 Superiores, sino
también la normatividad del Estatuto Orgánico del Presupuesto, especialmente
los artículos 3 y 4 del Decreto 111 de 1996, mencionados en la demanda como
vulnerados, con el fin de determinar si la norma acusada se encuentra en
contravía de esta normatividad orgánica y por ende de los artículos 151 y 152
Superiores.
5.
COMPETENCIAS DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPUBLICA. NATURALEZA, CARACTERISTICAS Y ALCANCES DEL CONTROL FISCAL EN LA
CONSTITUCIÓN.
En
múltiple y reiterada jurisprudencia esta Corte ha analizado normas relativas al
control fiscal dentro del paradigma de la
Constitución de 1991, pronunciándose así en relación con las competencias de la
Contraloría General de la
República, para lo cual se ha referido a la naturaleza y características del
control fiscal, los sujetos, el objeto, el modo o método de control fiscal, y
las diferencias entre el control fiscal ejercido por la
Contraloría y las funciones del Contador General de la Nación[25].
La Sala empezará por referirse de manera general a la función constitucional
de la Contraloría General de la
República y a la naturaleza, características y alcance del control fiscal,
para pasar posteriormente a referirse con mayor detalle a las competencias de la
Contraloría General de la
República, en comparación con las competencias del Contador General de la
Nación.
5.1
La función constitucional de la
Contraloría General de la
República: La
Constitución establece en su artículo 267, que la
Contraloría General de la República es la entidad encargada de ejercer el
control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de
los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación[26].
Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma
posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley.
En
desarrollo de esta facultad el legislador expidió la ley 42 de 1993, en cuyo
artículo 5o. define el control posterior así: "Se
entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y
procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos
por los mismos". Y por control selectivo "la elección mediante
un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas,
operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo
respectivo, en el desarrollo del control fiscal". El control posterior
permite que más allá de un mero examen de legalidad, se evalúen los resultados
globales de la gestión, sobre la base de la eficacia, eficiencia y economía.
Para
cumplir la función primordial que el Constituyente le ha asignado a la
Contraloría General de la República -el ejercicio del control fiscal- se le
concedieron al Contralor múltiples tareas, entre las cuales, y con el fin de
resolver el problema jurídico planteado, cabe destacar las siguientes, que
aparecen en el artículo 268 de la Carta: a) Prescribir los métodos y la
forma de rendir cuentas  los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y
de resultados que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben
llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,
eficacia y economía con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión
fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o
entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la
Nación; y d) Las demás que le señale la ley.
Así, el fundamento constitucional del control y la
responsabilidad fiscal se encuentra en los artículos 267
a 274 de la
Constitución Política, en los cuales se asignan a la
Contraloría General de la República y a las contralorías de las entidades
territoriales -departamentales, municipales y distritales-, el ejercicio del
control fiscal en Colombia, el cual implica, una función pública especializada
que consiste en vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las
personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la
Nación.
Las disposiciones del artículo 267 se articulan con lo
dispuesto en el artículo 119 de la
Carta Política, según el cual “La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión
fiscal y el control de resultado de la administración”.  Así mismo, de
conformidad con el artículo 117 de la
Carta Política, la
Contraloría General de la República es uno de los órganos de control de la
Nación. En el marco de un Estado de derecho, como es el caso colombiano,
resulta impensable imaginar una actividad legalmente regulada que no se
encuentre sometida a un control específico[27]. Pues bien, el control específico conferido a la
Contraloría General por el Estado colombiano, tal como lo establece el
artículo 119 del Estatuto Superior, es el de los resultados de la Administración y la vigilancia de la gestión fiscal.
5.2 La nueva dimensión del control fiscal en la
Constitución de 1991: En relación
con la nueva dimensión que adquiere la función pública del control fiscal con
la promulgación de la Constitución de 1991, esta Corporación ha considerado que
este control fiscal se encuentra dentro de la filosofía del Estado Social de
Derecho, y se dirige a la aplicación de los principios de eficacia económica,
equidad y valoración de los costos ambientales. En este sentido ha considerado
que el control fiscal “...comprende la “gestión fiscal de la administración”
que no solo se limita a la rama ejecutiva del poder público, sino que se
hace extensivo a todos los órganos del Estado y a los particulares que
manejan fondos o bienes de la Nación”[28] (subraya la
Sala).
Teniendo en cuenta lo anterior, es de resaltar que el paradigma de
control fiscal consagrado en la Constitución de 1991, constituye un importante
cambio cualitativo en esta materia frente al modelo del sistema de control
fiscal previo, adoptado por Colombia desde el inicio de la vida republicana[29]. En segundo término, es de resaltar que la
Constitución actual incorpora un modelo de control posterior, selectivo e
integral, que se encuentra más acorde con las complejidades de la
administración pública contemporánea[30].
5.3 Concepto y finalidad del control fiscal: En cuanto al concepto y finalidad del control fiscal,
del marco constitucional superior se deriva que el control fiscal constituye el
instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para
garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
previstos para las finanzas del Estado."[31],
a través de la inspección de “la administración y manejo de los bienes y
fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición,
conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”[32].
Por
tanto, el objetivo final del control de los resultados de la Administración y la vigilancia de la gestión fiscal es verificar el manejo correcto del
patrimonio estatal. El control fiscal, cuyo concepto tiene su origen
etimológico en  el término latino “fiscus” que significa erario o tesoro
público, se confiere a una entidad que cuida de la res-pública o cosa pública,
lo cual denota que el fin fundamental del control fiscal es la preservación y
buen manejo de los bienes que pertenecen a todos.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
puesto de relieve que “…, el cometido central de la
Contraloría es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes
asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que
manejan o administran recursos o fondos públicos[33],
en el ejercicio de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,
enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los
bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas” (Artículo
3º de la Ley 610 de 2000)”[34]
(Resalta la Sala)
En
igual sentido, es de señalar que de la
Constitución Política se colige que el sentido
último del control fiscal proviene de la necesidad de proteger los bienes que
están afectos al interés general. De allí que sea indispensable que exista una
instancia, legítimamente constituida, que garantice y verifique la correcta
ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o sancionando el
despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, las pérdidas innecesarias y
la utilización indebida de fondos. Pese a que el concepto de control fiscal es
inherente a los Estados republicanos -pues deriva de su filosofía una finalidad
común de preservación patrimonial-, no todos los sistemas o mecanismos de
implementación tienen las mismas características. Estos se vienen acoplando a
modelos diversos, de conformidad con el desarrollo o grado de evolución de la
administración pública a la que van dirigidos[35].
Así,
la finalidad jurídica del control fiscal y de la consecuente responsabilidad
fiscal tanto de los servidores públicos como de los particulares que
administren bienes y recursos públicos frente al Estado, no es otro que el de
garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser objeto de
protección integral con el propósito de lograr y asegurar “la realización
efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”[36]
, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la
Constitución Política.[37]
En síntesis, la
Sala reitera que la vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin la
protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y
la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines
del Estado[38]. Estas medidas se
enmarcan en la concepción del Estado social de derecho, fundado en la
prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado.[39]
5.4 Características y alcance del control fiscal: Ahora bien, respecto de las características
específicas del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el
artículo 267 Superior, la Sala encuentra que el control fiscal (i) constituye
una función autónoma ejercida por la
Contraloría General de la
República, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los
procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv)
constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan
mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control
interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los
distintos niveles de administración nacional centralizada y en la
descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores
y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales,
sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que
realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y
(vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía,
equidad y la valoración de los costos ambientales.[40]
En relación con las características
constitucionales del control fiscal, anteriormente enunciadas, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado:
5.4.1 En primer término, que “constituye una función pública autónoma, ejercida por la
Contraloría General de la República bajo un método de control posterior y
selectivo que facilita la adecuada evaluación sobre el manejo de los recursos y
bienes públicos”.[41]
5.4.2 En
segundo lugar, que frente al sistema anterior eran frecuentes las críticas al
carácter previo y perceptivo del control fiscal, en particular por
haberse transformado en mecanismo de co-administración y en foco de corrupción.
Estas características fueron consideradas en los debates surtidos en el seno de
la Asamblea Nacional Constituyente[42] y sirvieron como
fundamento para reemplazar el control fiscal previo y perceptivo por uno
posterior y selectivo, que comprende un control financiero, de gestión y
de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales[43].
5.4.3 En tercer lugar, que
la vigilancia de la gestión fiscal está sujeta a los procedimientos,
sistemas y principios que establezca la ley, ya que “en materia de
control fiscal, el legislador cuenta con un amplio espectro de configuración
normativa, conforme al cual puede definir tanto el método específico para el
ejercicio del control, como las entidades públicas o privadas objeto del
mismo.  Ello a condición que se cumpla la premisa constitucional sobre la
relación necesaria entre ejercicio del control fiscal y manejo de fondos o
bienes de la Nación”[44].
5.4.4 En cuarto lugar, y
en relación con el carácter integral del modelo de control fiscal, que
tal control “comprende el ejercicio de un control financiero, de gestión, de
legalidad y de resultados”.[45]
5.4.5 En quinto lugar, ha
puesto de relieve esta Corte que la determinación constitucional del control
fiscal a partir de los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración
de los costos ambientales, ha implicado que el legislador determine que dicho
control debe ejercerse “de tal manera que permita determinar en la administración, en un
período determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para
maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes
y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera
oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita
identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de
costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades
territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos
naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación,
uso y explotación de los mismos”.[46]
5.4.6 En sexto lugar, el
control fiscal se caracteriza por su amplitud, respecto de lo cual esta
Corporación ha manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora un
amplio espectro de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de
ese control y que por tanto su ejercicio es posible “en los distintos niveles administrativos,
esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada
territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los
particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el
control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen
bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o
persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae
aquél, ni su régimen jurídico.”[47](resalta la
Sala)
En
este sentido, la jurisprudencia ha estimado que como el fisco o el erario
público está integrado por los bienes o fondos públicos cualquiera sea su
origen y su administración, por lo tanto, la vigilancia de la gestión
fiscal se orienta a establecer “si las diferentes operaciones, transacciones
y acciones jurídicas, financieras y materiales a las que se traduce la gestión
fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades
competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o
señalados por el Contralor General, recursos, públicos y, finalmente los
objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen en un período
determinado la meta y proyectos de la administración”[48].
5.4.7 Finalmente, el control fiscal se caracteriza porque su ámbito de
ejercicio se extiende a cada una de los sectores y etapas relacionadas con la
gestión de recursos públicos.  En ese sentido, del Texto Superior se desprende
que la extensión del control fiscal “hace referencia a la administración
y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o
adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”.[49]
5.4.8 En
cuanto a los momentos del control fiscal la jurisprudencia
constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es posterior y
selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que sin embargo se
encuentran entre sí claramente vinculados, el primero de los cuales resulta
necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter derivado.
Así, en un primer momento, las contralorías de todos
los órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, dentro del ámbito
de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley. Esta primera labor
se desarrolla mediante la práctica de auditorias sobre los sujetos sometidos al
control fiscal selectivo. A partir de este seguimiento se produce la
formulación de las correspondientes observaciones, conclusiones,
recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos
de gestión fiscal controlados. En un segundo momento, y si de la labor de
vigilancia primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir de los
cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones eventualmente
constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, se inicia el
proceso de responsabilidad fiscal, orientado a “obtener una declaración
jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público
o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus
actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está
obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o
culposa”[50].
Cabe recordar aquí, que la
Carta Política dispone en el artículo 269, la obligación de las autoridades
públicas de diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y
procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley,
de cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la
República (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinción entre los fines y
alcances del control interno propio de las entidades públicas y el control
fiscal externo ejercido por la
Contraloría General de la República y las contralorías departamentales,
distritales y municipales a nivel territorial. Por esta razón, la
jurisprudencia de la Corte ha hecho énfasis en la diferenciación ente el
control interno y el control fiscal externo, que es una atribución exclusiva e
insustituible de los organismos de control fiscal.[51]
5.4.9 En
relación con el proceso de responsabilidad fiscal, los artículos 268-5 y 272-6
de la
Constitución Política le reconocen al Contralor General de la
República y a los contralores de las entidades territoriales, competencia
para  exigir a los servidores públicos y a los particulares que manejan y
administran recursos públicos, a través del respectivo proceso implementado por
la ley, responsabilidad fiscal cuando con su proceder, doloso o culposo,
afectan o lesionan el patrimonio público. En este sentido, las normas
superiores mencionadas otorgan facultades específicas para (i) establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones, (iv)
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha responsabilidad, y
(v) excepcionalmente contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio
de la vigilancia fiscal.
Por consiguiente, el proceso fiscal constituye una
facultad complementaria a la del control y vigilancia de la gestión fiscal que
le corresponde ejercer a la
Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales,
municipales y distritales, en aras de establecer la responsabilidad por acción
y omisión de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de
fondos y bienes públicos cuando se advierte un posible daño al patrimonio
estatal.
Esta
Corte se ha ocupado de la naturaleza jurídica, los objetivos y propósitos que
persigue el proceso de responsabilidad fiscal, el cual presenta las siguientes
características, de conformidad con los mandatos de la
Constitución Política y la ley –Ley 610 de 2000-: (i)  origen único y
exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los servidores públicos y
los particulares jurídicamente habilitados para administrar y manejar recursos
o bienes públicos; (ii) naturaleza administrativa más no jurisdiccional; (iii)
proceso patrimonial y no sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente
reparatoria; (iv) responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de
responsabilidad, como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter
subjetivo, dado que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o
culpa; y finalmente (vi) observancia plena de las garantías sustanciales y
procesales propias del debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y
209 Superiores.[52] Así mismo, la
Corte ha realizado un estudio detallado acerca de la regulación formal y
sustancial del proceso de responsabilidad fiscal. [53]
5.4.10 En relación con la
amplitud de la vigilancia fiscal la Sala reitera  su procedencia respecto de
entidades o personas privadas que administren bienes o recursos públicos. A
este respecto esta Corte se ha manifestado en diversas oportunidades.
A manera de ejemplo,
en la sentencia C-1191/00, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, esta Corte revisó la
constitucionalidad del artículo 37 del Decreto Ley 266 de 2000.  Esta
disposición circunscribía el ejercicio del control fiscal de las empresas de servicios
públicos de carácter mixto, y de carácter privado en cuyo capital participara la
Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas de
ésta o aquellas, sólo respecto de los actos y contratos que versaran sobre las
gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante. La
Corte concluyó que la norma demandada consagraba una restricción
desproporcionada al ejercicio del control fiscal y, por tanto, la declaró
inexequible. En esa oportunidad la Corte expresó que “…, contemplar
supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia
de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación,
enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida
que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines
distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad
de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado
de sus tributos.”[54]
Así
mismo, mediante la Sentencia C-529 de
2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, la Corte determinó la procedencia del control
fiscal sobre las sociedades de economía mixta, cuyo régimen jurídico corresponde a la ley,
conforme al artículo 210 de la
Constitución, en concordancia primordialmente con los artículos 150-7 y 209 de
la misma. En este orden de ideas, la Corte encontró suficientes razones de
naturaleza constitucional que justifican el ejercicio del control fiscal sobre
las sociedades de economía mixta, de acuerdo con los procedimientos legales
establecidos para el efecto, razón por la cual declaró exequible la expresión “las
sociedades de economía mixta” contenida en el artículo 2º de la
Ley 42 de 1993. En dicha oportunidad la
Corte expresó en relación con el alcance del control fiscal:
“Con base en estos supuestos,
es posible concluir que las sociedades de economía mixta, pese su naturaleza
jurídica específica (regulación basada en las normas del derecho privado,
ejecución de actividades industriales o comerciales, ánimo de lucro, entre
otros aspectos) no pierden su carácter de expresiones de la actividad estatal,
amén del aporte público en la constitución del capital social y la consiguiente
pertenencia a la administración pública, en la condición de entidades
descentralizadas.  De esta manera, no es acertado sostener que la
participación de particulares en la composición accionaria y la ejecución de
actividades comerciales en pie de igualdad con las sociedades privadas sean
motivos para excluir a las sociedades de economía mixta de la estructura del
Estado y de los controles administrativos que le son propios y cuya definición
hace parte de la potestad de configuración normativa de que es titular el
legislador.
(…)
(…) es evidente que la
perspectiva constitucional del control fiscal, en virtud de su carácter
ampliado, comprende la vigilancia no sólo del manejo, en sentido estricto, de
los recursos del Estado, sino que involucra todas aquellas actividades sobre
las que se proyecta el control financiero, de gestión y de resultados.
Como se anotó anteriormente, las etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación,
gasto, inversión y disposición de los fondos y bienes de la
Nación hacen parte del ámbito legítimo de ejercicio del control fiscal.
Por ende, la disposición de dineros públicos para la conformación de las
sociedades de economía mixta, en tanto acto de inversión de recursos en un determinado
tipo societario, es un motivo que otorga soporte suficiente al ejercicio del
control mencionado.”[55]
(Resalta la Corte)
La Sala pasa a continuación a referirse
con mayor detenimiento a las competencias propias de la
Contraloría General de la
República en ejercicio del control fiscal, en comparación con las competencias
del Contador General de la Nación.
6.
COMPETENCIAS DE LA
CONTRALORÍA EN EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL, EN COMPARACION CON LAS
COMPETENCIAS DEL CONTADOR GENERAL DE LA
NACION
6.1 Las competencias de la
Contraloría y el principio de separación de poderes. En el artículo 113 de la
Constitución Política de 1991, se consagró el principio de la separación de
poderes, entre las ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la
judicial, con un triple propósito: buscar mayor eficiencia en el logro de los
fines propios del Estado constitucional de Derecho, determinar las diferentes
competencias de manera que una vez limitadas se constituyeran en controles de
las distintas ramas entre sí, y defender la libertad del individuo y de la
persona humana.[56]
Igualmente dispone el artículo 113 Superior, que
además de los órganos que integran las Ramas del Poder Público, existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado. Órganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
Como órganos autónomos e independientes, determinó el
artículo 117 Superior los denominados “de control”, el Ministerio Público
y la Contraloría General de la
República, ésta última que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión
fiscal y el control de resultados de la administración. (art.119 CP).
Considera la Sala que esta lógica de separación, independencia y autonomía
otorgada a la Contraloría General de la
República, anuncia por sí misma, la concepción que se consagra en la nueva
Constitución del control fiscal[57].
6.2
La Sala reitera que de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la
Constitución, le corresponde a la
Contraloría General de la República ejercer la función pública de control
fiscal, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. Norma que
igualmente ha determinado, que la
Contraloría es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones
administrativas distintas de las inherentes a su propia organización; y
también, le otorga directamente la
Constitución, autonomía administrativa y presupuestal, como un reflejo de la estructura
orgánico-funcional básica del Estado. [58]
6.3 Autonomía de la
Contraloría, Estado unitario y descentralización del control fiscal: En la
Constitución Política la autonomía que ostentan los organismos que llevan a
cabo funciones de control fiscal externo, debe ser entendida en el marco del
Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con
arreglo a los principios establecidos por la
Constitución Política y la ley. En este sentido la mencionada autonomía hace
referencia a la estructura y organización de naturaleza administrativa
especializada.[59]
De
conformidad con esta concepción de autonomía y parámetros constitucionales de
control fiscal es que se entiende la autonomía de la
Contraloría y aparecen el control fiscal en los distintos niveles
territoriales con las contralorías departamentales y municipales, ejerciendo un
poder de inspección que consulta los dictados de la vigilancia fiscal moderna,
en el entendido de que en su administración gozan de plena autonomía e independencia
para el desarrollo de su gestión fiscal. Surtido lo anterior, se desarrolla la
función de control fiscal con un sentido selectivo, posterior e integral que
finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado
sobre la eficiencia y eficacia de la ejecución del presupuesto del sector
público tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales.
Congruentemente, las contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder
público, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues,
sencillamente, constituyen órganos autónomos e independientes, lo cual debe
redundar en la independencia requerida en todo hacer controlador.
6.4 Los sujetos de control
fiscal: En relación con los sujetos de control fiscal, o sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia fiscal, para la
Corte es claro que independiente de la naturaleza pública o privada, o de sus
funciones, o de su régimen ordinario o especial, los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes de la
Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la
Contraloría General de la República, por supuesto, circunscrito a la gestión
fiscal realizada[60]. Por lo que es claro que
el artículo 267 de la Constitución, al disponer que la
Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la nación, sin excepción alguna, consagra una cláusula general de competencia
para ésta entidad, a la cual se le encomendó, de manera exclusiva y excluyente,
la función pública de control fiscal. [61]
Por tanto en relación con los sujetos de
control fiscal, ha considerado la Corte que “ningún ente, por soberano
que sea, puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver
directa o indirectamente con los ingresos públicos o bienes de la comunidad; en
consecuencia la Constitución vigente crea los organismos de control
independientes para todos los que manejen fondos públicos y recursos del
Estado, incluyendo a los particulares”[62]
(Resalta la Sala).
Así lo entendió el legislador, al
desarrollar la citada cláusula general de competencia en cabeza de la
Contraloría, al disponer en el artículo 2º de la
Ley 42 de 1993, que son sujetos de control fiscal los órganos que integran las
ramas legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes como los
de control y electorales, los órganos que hacen parte de la estructura de la
administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados
por la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las
sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del
Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas
jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos
del Estado en lo relacionado con éstos y el Banco de la
República.
Y posteriormente también, al dictar normas
sobre la organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, en el Decreto Ley 267 de 2000, artículo
4º,  dispuso que son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de este
organismo: los órganos que integran las
Ramas Legislativa y Judicial del Poder Público; los órganos que integran el
Ministerio Público y sus entidades adscritas; los órganos que integran la
organización electoral y sus entidades adscritas o vinculadas; la
Comisión Nacional de Televisión y sus entidades adscritas o vinculadas; las
corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible; las
universidades estatales autónomas que administren bienes, recursos nacionales o
que tengan origen en la nación; el Banco de la
República cuando administre recursos de la
Nación, ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en
que lo haga; los demás organismos públicos creados o autorizados por la
Constitución con régimen de autonomía; las entidades u organismos que integran
la Rama Ejecutiva del Poder Público tanto del sector central como del
descentralizado por servicios, del orden nacional, conforme a lo previsto en el
artículo 38  de la Ley 489 de 1998; las demás entidades públicas y
territoriales que administren bienes o recursos nacionales o que tengan origen
en la Nación; las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando
quiera que administren recursos de la
Nación; los particulares que cumplan funciones públicas, respecto de los
bienes públicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos
de la Nación.
Ha sido también clara la jurisprudencia de
esta Corporación, al considerar que “…es diáfano que el artículo 267 de la
carta Magna, delimita el rango de acción de la función fiscalizadora o
controladora al otorgarle a la
Contraloría las prerrogativas de vigilar la gestión fiscal de la
administración, entendiéndose este vocablo en su más amplia acepción, es decir referido
tanto a las tres ramas del poder público como cualquier entidad de derecho
público, y, a los particulares que manejan fondos o bienes de la
Nación, que garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de
los bienes e ingresos de la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o
ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización el ente superior
de control”[63](Negrillas
de la Corte).
Finalmente, en punto a este tema, considera la
Sala necesario recordar que la vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas; la de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo
lo que al respecto determine la ley, según así lo prevé el artículo 272
Superior.  Por consiguiente, es de anotar la competencia concurrente entre la
Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales para la
vigilancia de la gestión fiscal, de conformidad con una interpretación armónica
de los artículos 267, 268  y 286 del Texto Superior.  De esta suerte, con
fundamento en los artículos 272 y 267 de la
Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la
Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión
fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de origen nacional[64].
6.5
El Objeto del control fiscal: el presupuesto general del sector público y su
diferenciación del presupuesto general de la
Nación. Uno de los ejes centrales de análisis para el esclarecimiento del problema
jurídico que debe enfrentar la Corte con la presente demanda de
constitucionalidad, es el esclarecimiento del objeto de control fiscal,
referido al Presupuesto General del Sector Público y su distinción del Presupuesto
General de la Nación.
El
artículo cuyos apartes y parágrafo se demanda en esta oportunidad -artículo 37
de la Ley 42 de 1993-, consagra que el presupuesto general del sector
público está conformado por la consolidación de los presupuestos general
de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, así como por el
presupuesto de particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin
personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con
autorización de esta. En este sentido, el Legislador ha diferenciado entre el
Presupuesto General de la Nación y el Presupuesto General del Sector Público.
El
Presupuesto General de la Nación, hace del Presupuesto General del
Sector Público, junto con el presupuesto de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios y los presupuestos de los particulares o
entidades que manejan fondos de la
Nación, exclusivamente en relación con dichos fondos públicos. El Presupuesto
General de la Nación constituye el principal instrumento de la política fiscal.
Allí se consigna el cálculo de los ingresos y la autorización de los gastos. En
su elaboración, aprobación y ejecución se encuentra sujeto a la
Ley Orgánica del Presupuesto, al igual que lo están los presupuestos de las
entidades territoriales y los entes descentralizados.
Por
su parte, el Presupuesto General del Sector Público, es un concepto que
tiene relevancia para el control fiscal, en cuanto constituye un agregado
contable para efectos de dicho control. A diferencia del Presupuesto General de
la Nación, el Presupuesto General del Sector Público no contiene ni la
estimación de los ingresos, ni la autorización de los gastos de las entidades
públicas, sino que hace referencia a la consolidación contable de la ejecución
de los presupuestos del sector público, función que le compete al responsable
del control fiscal. El Presupuesto General del Sector se encuentra regulado por
la Ley 42 de 1993, y no afecta ni la elaboración, ni la aprobación, ni la
ejecución del Presupuesto General de la
Nación, razón por la cual su regulación no debe hacerse por medio de la
Ley Orgánica del Presupuesto.
En
lo que concierne al Presupuesto General de la
Nación, esta Corte lo ha definido como “... un mecanismo de racionalización
de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas
de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de
gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión
de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del
Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe
autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual
justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos,
ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental.”[65]
Sobre
el Presupuesto General del Sector Público, la
Corte expresó que : “…está conformado por la consolidación de los
presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo en relación con dichos fondos  y de los fondos sin
personería jurídica denominados Especiales o de Cuenta, creados por la ley o
con autorización de ésta.”[66]. (Resalta la
Sala)
6.5.1 Por su
parte, la
Constitución Política en sus artículos 345 y siguientes regula diferentes
aspectos atinentes a la elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc.,
del Presupuesto General de la
Nación. Así mismo, el artículo 352 Superior determinó que adicional a lo
previsto sobre la materia por la propia Constitución, corresponde a la
Ley Orgánica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los Presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y
su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Con fundamento en la
Constitución y en la ley orgánica del presupuesto –compilada mediante el
Decreto 111 de 1996-, el Presupuesto General de la
Nación se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales[67].
La Corte ha estudiado los
diferentes elementos del Presupuesto General de la
Nación, respecto de los cuales ha afirmado:
“.-      El presupuesto de rentas contiene
la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional. (Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal a)
.-       El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las
distintas ramas del poder público, órganos de control, Ministerios,
Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, etc, distinguiendo
entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de
inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
(Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal b)
.-       Las disposiciones generales son las normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del presupuesto general de la
Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se
expiden. (Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal c)” [68].
En desarrollo de la facultad dada al gobierno nacional
por el artículo 11 del estatuto orgánico del presupuesto para clasificar y
detallar los componentes del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, se
expidió el Decreto 568 de 1996.[69]
6.5.2 En
relación con las diferentes entidades que hacen parte del Presupuesto General
de la Nación la Corte ha precisado que de conformidad con el artículo 3º del
Decreto 111 de 1996, el presupuesto general de la
Nación, está compuesto por (i) los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional y, (ii) por el presupuesto nacional, el cual, a su
vez, comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la
Contraloría General de la
República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional,
con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta[70].
De otra parte, y en lo que toca con los recursos y los
gastos, la Corte ha precisado (i) en relación con los recursos, que en el
Presupuesto de Rentas es posible distinguir, por un lado, los ingresos del
Presupuesto Nacional, y, por otro, los ingresos de los establecimientos
públicos. (ii) En lo que toca con el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, esta incluye las apropiaciones para la rama judicial, la rama
legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la
Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos. Todo lo anterior de conformidad con la
Ley Orgánica de Presupuesto –compilada en el Decreto 111 de 1996-[71].
6.6 El modo, forma o método de control fiscal: las
competencias y funciones del Contralor General de la
República
6.6.1 En
relación con las competencias y funciones del Contralor General de la República[72],
los artículos 268 y 273 Superiores disponen que a éste corresponde:
- Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas
los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, a fin de que la rendición de cuentas se haga de una manera ordenada y
sistemática, facilitando a los responsables el cumplimiento de tal obligación.
- Indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados que deberán seguirse, para darle cumplimiento a la
nueva visión del control que supera la simple revisión numérico legal.
- Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado, proyectando el control hacia la gestión, los
resultados y el impacto de las políticas públicas.
- Exigir informes de gestión a los empleados oficiales
de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre
fondos o bienes de la Nación.
- Establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar
su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma.
- Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control
fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.
- Promover ante las autoridades competentes, aportando
las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra
quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, y
bajo su responsabilidad, la
Contraloría podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
respectivos procesos penales o disciplinarios.
- Presentar proyectos de ley relativos al régimen del
control fiscal y a la organización  y funcionamiento de la
Contraloría General.
- Proveer mediante concurso público los empleos de su
dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales para, armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial.
- Ordenar que el acto de adjudicación de una
licitación tenga lugar en audiencia pública.
-Todas
las demás que le señale la ley.
6.6.2 En
cuanto a la evolución histórica del control fiscal y la institución de la
Contraloría, es de mencionar que la Ley 42 de 1923, sobre reorganización de la
contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría[73],
le otorgó al Contralor General de la
República competencia exclusiva en estas materias.[74]
6.6.3
Respecto de la competencia de la
Contraloría para realizar el control fiscal en términos de la contabilidad de
la ejecución del presupuesto general del sector público, ha esclarecido la
jurisprudencia constitucional que esta función comprende la competencia para la
consolidación del presupuesto general de la
Nación y el presupuesto de las entidades descentralizadas o por servicios, de
cualquier orden territorial, así como la consolidación del presupuesto de los
particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero exclusivamente en relación con dichos fondos, así como también de
los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o de Cuenta. Así
mismo, ha expresado la Corte que esta competencia comprende la de uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad relativa a la ejecución del
presupuesto general del sector público, así como la de establecer la forma,
oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre dicha
ejecución.
Una
de las razones esenciales para que se le hubiese adscrito a la
Contraloría General de la República la competencia de llevar la contabilidad
de la ejecución del presupuesto, reside en que esta entidad es la que presenta
para examen y fenecimiento del Congreso la cuenta general del presupuesto y del
tesoro a consideración de la Cámara de Representantes para su examen y
fenecimiento, de conformidad con el numeral 2 del artículo 178 de la
Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base en lo cual certifica
sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con el numeral 11 del
artículo 268 constitucional.
Por
lo demás, para la Corte es claro que para el cumplimiento de estas funciones el
Contralor cuenta también con la competencia para establecer la nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y prescribir los métodos
y la forma de rendir las cuentas, los responsables del manejo de fondos o
bienes de la
Nación, así como la de revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables
del erario.
En cuanto a la
función de la Contraloría General de la
República de establecer la respectiva nomenclatura de cuentas de conformidad
con la Ley Orgánica del Presupuesto, prevista por el parágrafo único del
artículo 37 de la Ley 42 de 1993, la Corte debe aclarar que en términos
contables dicha competencia hace referencia a la función de establecer un
catálogo o lista de cuentas, clasificadas de acuerdo con una determinada
codificación. Así, este listado de cuentas se clasifica según las áreas del
balance (activo, pasivo, patrimonio), incluyéndose también las cuentas de
gastos y de ingresos. La Ley 42 de 1993 estableció que la
Contraloría debe cumplir dicha función en armonía con los preceptos de la
Ley Orgánica del Presupuesto.
En
este sentido, la jurisprudencia constitucional al hacer referencia a la
contabilidad de la ejecución del presupuesto relativa al Presupuesto General
del Sector Público y las funciones de la
Contraloría, expuso en la sentencia C-570 de 1997, que “ (l)a Contraloría
General de la República debe entonces uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad en lo que atañe a la ejecución del presupuesto general del sector
público y establecer la forma, oportunidad y responsables de la
presentación de los informes sobre dicha ejecución. Para lo cual el
Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley
orgánica del presupuesto y prescribir los métodos y la forma de rendir las
cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, al igual que revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.” (Resalta la
Sala)
6.6.4
En relación con las competencias
reglamentarias del Contralor General de la
República, la Corte en otro pronunciamiento[75] encontró que si bien al Contralor General de la
República la Constitución le ha atribuido  cierta potestad reglamentaria a fin
de que pueda desarrollar la función de vigilancia de la gestión fiscal, para lo
cual puede prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables
del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación que deberán seguirse (CP art. 268
ord 1º), así como dictar normas generales para armonizar los sistemas de
control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial
(CP art. 268 ord 12), no goza de la competencia para expedir el reglamento
general sobre el sistema único de control fiscal en las empresas de servicios
públicos domiciliarios con participación del Estado, al cual además deben someterse
las contralorías territoriales.
Así manifestó esta Corporación que si bien con base en
las facultades que le confieren los ordinales 1º y 12º del artículo 268
Superior, el Contralor General puede dictar actos administrativos de alcance
general a fin de señalar el procedimiento que deben observar los responsables
del manejo de fondos o bienes de la
Nación para que al rendir las cuentas a que están obligados lo hagan de una
manera ordenada y sistemática, así como coordinar los varios sistemas de
control fiscal ya determinados por la
Constitución y la ley para facilitarles a las contralorías el ejercicio de su
función, estas materias son completamente diversas a las de expedición de un
reglamento general sobre el sistema único de control fiscal para las empresas
de servicios públicos[76].
De otra parte, determinó esta Corte que tal facultad
no la puede ejercer el Contralor General con fundamento en lo dispuesto en el
ord. 13 del artículo 268 de la Carta que determina entre sus atribuciones “las
demás que señale la ley”,  pues mediante esta cláusula general el
legislador no puede delegar las funciones que le han sido asignadas por la
Constitución Política de regular el ejercicio de la función pública de control
fiscal y determinar los procedimientos, sistemas y principios de dicho control[77].
En este sentido, encontró la
Corte que la expedición de un reglamento  general sobre el sistema único
del control fiscal en las empresas de servicios públicos domiciliarios es de
por sí inconstitucional, pues es la propia Carta la que amplió el espectro del
control fiscal a varios sistemas como el financiero, el de gestión, el
de resultados y el de la valoración de los costos ambientales a fin de poner a
tono la gestión de la
Contraloría General de la República con los principios del Estado Social de
Derecho de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución[78].
6.6.5
Adicionalmente, cabe anotar, que la
función de la Contraloría General de la
República no se limita a ejercer únicamente un control fiscal de carácter
microeconómico, es decir, aquel que se relaciona con la vigilancia de la
actividad específica de las diferentes personas o entidades públicas o privadas
que manejen fondos o bienes de la
Nación, que se realiza mediante la revisión de las cuentas de cada una de
ellas y se consolida en el control de resultados, así como, establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal e imponer las sanciones pecuniarias
que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre
los alcances deducidos de la misma. Además de dicha función, a la
Contraloría General de la República le corresponde, a la luz de la
Constitución de 1991, realizar una gestión de vital importancia en un nivel
macroeconómico y que comprende a nivel global las finanzas del Estado. [79]
Es
así como el artículo 268 de la
Constitución, consagra en sus numerales 3, 7, 11, e inciso final, en armonía
con el 354 idem., como atribuciones del Contralor General de la
República, “Llevar un registro de la deuda pública de la
Nación y de las entidades territoriales, presentar al Congreso de la
República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del
ambiente, presentar al Congreso y al Presidente de la
República certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de
acuerdo con la ley; y, presentar a la
Cámara de Representantes la Cuenta general del Presupuesto y del Tesoro y
certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador
General”. En otras palabras, le corresponde también al Contralor
General de la República, auditar el balance general de la
Nación, registrar la deuda pública y certificar las finanzas públicas, para lo
cual obviamente cuenta con todas las facultades de recopilación, procesamiento
y divulgación de la información financiera pública. [80]
En
síntesis, según las normas constitucionales, la
Contraloría General de la República es el máximo organismo de vigilancia y
control fiscal en la organización estatal colombiana; y por lo tanto, en él
radicó el constituyente una cláusula general de competencia para el cabal
cumplimiento de los fines de control fiscal propios de nuestro Estado Social de
Derecho.
6.7 Funciones del Contador General de la
Nación
Para
esclarecer el problema jurídico planteado en esta oportunidad, es  importante
que la Corte se refiera a las funciones que la
Constitución le asigna al Contador General de la
Nación, funcionario que pertenece a la rama ejecutiva.
El Constituyente de 1991 estableció la figura del
Contador General, con el fin de que asumiera la competencia de llevar la
contabilidad general de la Nación, función ésta que en el anterior paradigma
constitucional era ejercida por la
Contraloría General de la
República. Así el Constituyente diferenció la función de llevar la
contabilidad pública de la Nación, como una función de carácter administrativo,
de la función de vigilancia y control fiscal, eminentemente fiscalizadora, que
le corresponde a la
Contraloría General de la
República.
Es el artículo 354 de la
Constitución Política de 1991, el que incorpora la figura del Contador General
de la Nación. A este respecto la Corte ha expresado, que al consagrar la
institución del Contador General de la
Nación, el Constituyente hizo evidente la voluntad de separar la competencia
pública relativa a llevar la contabilidad, función de carácter evidentemente
administrativo y a cargo de la rama ejecutiva, de la competencia pública
relativa al ejercicio del control fiscal, función de carácter eminentemente
fiscalizador que compete a la
Contraloría General de la República en calidad de organismo autónomo.[81]
Así
al tenor de lo dispuesto en el artículo 354 del Estatuto Supremo, al Contador
le compete: 1) llevar la contabilidad general de la
Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la
Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables
que deben regir en el país, conforme a la ley.
De esta forma el Constituyente de 1991 introdujo una
de las modificaciones más importantes como es la creación de un funcionario
público que llevara, uniformara, centralizara y consolidara la contabilidad
general de la Nación, elaborara el balance general y determinara las normas
contables que deben regir en el país conforme a la ley. Así mismo, al Contador
General se le asignó la función de presentar al Congreso el balance de la
hacienda, el cual debe certificar el Contralor General de la
República.
Por consiguiente, encuentra la
Sala que las funciones del Contador, como funcionario de la
Rama Ejecutiva, tienen que ver (i) con la
Nación, respecto de la cual lleva su contabilidad, y presenta a consideración
del Congreso el balance de la hacienda; y (ii) con todas las entidades públicas
del Estado, con el fin de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad y
luego producir el balance general. Esta última función la debe cumplir respecto
de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta.
La jurisprudencia de la
Corte se ha referido en diferentes oportunidades a las atribuciones
constitucionales del Contador General[82], expresando que le
compete la función de dar un manejo integrado a la contabilidad pública,
consolidando la contabilidad general de la
Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas
territorialmente y de las descentralizadas por servicios. A este respecto, ha
dicho la Corte que “(e)l ejercicio de esta competencia apunta a lograr la
unificación del lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.)” [83].
Sobre
la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública (art.
354 C.P.) del Contador ha expresado la
Corte: que "...por mandato directo del Constituyente le corresponde al
Contador General de la Nación determinar las normas contables que deben regir
en el país, lo que se traduce en diseñar y expedir directrices y procedimientos
dotados de fuerza vinculante, que como tales deberán ser acogidos por las
entidades públicas, los cuales servirán de base para el sistema contable de
cada entidad...". [84] Así mismo afirmó la
Corte que "...las decisiones que en materia contable adopte la
Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del
Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el
ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general,
afectando de manera sustancial los ‘productos finales’, entre ellos el balance
general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado."[85]
Una
vez el Contador General de la Nación expide las normas de contabilidad que
deben regir en las entidades públicas, cada uno de esos entes debe elaborar su
información financiera, económica y social, y remitirla a la
Contaduría para que la consolide, pues es a ella a quien compete llevar la
contabilidad general de la Nación, excepto en lo relativo a la ejecución del
presupuesto, pues ésta es función exclusiva de la
Contraloría.
Finalmente,
el Contador General de la Nación es el funcionario encargado de dictar las
reglas o normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades
públicas en el registro de la información financiera, económica, social y
ambiental.
6.8 Comparación y distinción entre las funciones del
Contralor General de la República y del Contador General de la
Nación
La Corte Constitucional ha
hecho referencia en varias oportunidades a la naturaleza de las funciones y a
la distribución de competencias que la Carta consagra entre la
Contaduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República[86].
En
la Sentencia C-478 de 1992[87], la
Corte distinguió la naturaleza de las funciones del Contralor General de la
República y del Contador General de la
Nación. Sobre las competencias del Contralor General de la
República y del Contador General de la
Nación, es de mencionar que la Corte ha expuesto que la
Constitución económica les ha otorgado a estas dos autoridades competencias
para unificar, mediante reglas generales, una determinada área de la conducta
económica relativa a la contabilidad pública, en el caso del Contador, y a la
contabilidad de la ejecución del presupuesto del sector público, en el caso del
Contralor.
Así
mismo, mediante la Sentencia C-570 de 1997[88], la
Corte analizó la diferenciación entre las funciones del Contralor General de la
República y las del Contador General de la
Nación, concluyendo que de acuerdo con las normas constitucionales,
especialmente lo consagrado en el artículo 354, la
Constitución hace relación a dos contabilidades distintas: a la contabilidad financiera
que le corresponde llevar al Contador General de la
Nación, y a la contabilidad de ejecución del presupuesto cuya competencia
radica en cabeza del Contralor General de la
República.
De
este modo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que la contabilidad
financiera “es aquella relativa al registro e información de los ingresos,
gastos, activos y pasivos de las distintas entidades públicas no sólo del orden
nacional, sino también territorial y de las entidades descentralizadas por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan”[89],
la cual se encuentra a cargo del Contador General de la
Nación. De otro la Corte ha definido la contabilidad de la ejecución del
presupuesto, como aquella que “comprende el registro de la ejecución de los
ingresos y los gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluídos
los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también
la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos
y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como
consecuencia de la ejecución presupuestal (art. 36 ley 42/93).” [90]
En
más reciente pronunciamiento, -Sentencia C-452 de 2003[91]-,
la Corte analizó las diferencias entre las funciones del Contralor y el
Contador, en el marco constitucional de la contabilidad pública. En dicha
sentencia, la corte realizó un análisis de la evolución histórica y
constitucional de las figuras del Contralor General de la
República y del Contador General de la
Nación hasta su consagración en la Constitución de 1991.
En
forma comparativa entre las funciones constitucionales del Contralor y el
Contador, es de resaltar que así como al Contralor General le corresponde la
armonización de los sistemas de control fiscal, al Contador General le
corresponde una labor unificadora y uniformadora respecto de toda la
contabilidad general de la Nación, en armonía con lo dispuesto por el artículo
354 inciso segundo de la
Constitución Política, labor esta última que permite asegurar la coherencia de
todo el sistema contable de las entidades públicas.[92]
En
este sentido es claro para la Sala que en lo concerniente al control fiscal
respecto de la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y
finiquito, esta función le compete al Contralor por expresa atribución
constitucional, de conformidad con los artículos 268-2 y 354 CP. Igualmente,
que al Contralor le corresponde establecer los métodos de rendición de cuentas
en el sector público, que constituye otra facultad homologante y unificadora,
mediante el recurso de la expedición de reglas generales, de acuerdo con lo
prescrito por el artículo 268-1 CP.
Adicionalmente,
del Texto Superior se deriva que la función de centralizar y unificar las
cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto general del sector
público, es competencia de la
Contraloría General de la República, dado que es al Contralor General, a quien
corresponde por expreso mandato constitucional, de conformidad con los
artículos 178-2 y 268-11 de la
Constitución Política, presentar ante la
Cámara de Representantes la cuenta general del Tesoro, así como certificar
sobre la situación de las finanzas del Estado.[93]
No
obstante lo anterior, el Contralor al prescribir los métodos y la forma de
rendir las cuentas, no puede variar las reglas de contabilidad dictadas por el
Contador General para efectos de hacer los registros contables, y a las cuales
deben someterse todas las entidades públicas. Su labor en este campo es
simplemente la de señalar la manera o modo como los encargados de los bienes o
fondos públicos deben presentar a ese organismo de control fiscal las cuentas,
junto con los documentos que las respaldan, los plazos para hacerlo, etc., con
el fin de determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía en la
utilización de los recursos del Estado, y la forma como se ha ejecutado el
presupuesto.
A
pesar de tratarse entonces de funciones distintas, con lo cual se respeta el
principio de separación de funciones, pues se insiste, al Contador le
corresponde la consolidación de la contabilidad pública de la
Nación y las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, así
como de todas las entidades públicas independientemente de su nivel, labor esta
de carácter administrativo y contable, a la
Contraloría General de la
República, le corresponde el control fiscal respecto de la ejecución del
Presupuesto General del Sector Público, no puede negarse que tales actividades
están muy relacionadas, de manera que las decisiones que tome cada órgano,
pueden afectar la labor del otro. Por tal razón, es necesario que cada uno
ejerza su potestad observando el principio de colaboración armónica, pues la
Constitución en su artículo 113, no sólo contempla la división de funciones,
sino también la necesidad de que los diferentes órganos del poder público
trabajen armónicamente, con el fin de colaborar en la consecución de los fines
supremos del Estado. De acuerdo con ello, tanto la
Contraloría como el Contador, deben hacer uso de su potestad razonablemente,
de forma tal que no se afecten mutuamente en el desempeño de las funciones que
se han analizado.
Finalmente,
para la Corte es claro que en comparación con las funciones de la
Contaduría General de la Nación, a la
Contraloría General de la
República le corresponde uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
en lo que concierne de manera exclusiva a la ejecución del Presupuesto General
del Sector Público, el cual está conformado por la consolidación del
Presupuesto General de la Nación y de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo en relación con dichos fondos y de los fondos sin personería
jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o con autorización
de ésta. Así mismo, para la Sala es claro que la
Contraloría General de la República tiene competencia para establecer la
forma, oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre
dicha ejecución, y que para cumplir con esta labor, es válido desde el punto de
vista constitucional que el Contralor establezca la nomenclatura de cuentas de
acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y prescriba los métodos y la forma
de rendir las cuentas, los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, al igual que revise y fenezca las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.
Precisada
la naturaleza, caracter y alcance del control fiscal constitucional, así como
las funciones que de acuerdo con la
Constitución le compete cumplir tanto al Contralor General de la
República como al Contador General de la
Nación, procede la Sala a la resolución del caso en concreto.
7.
ESTUDIO DEL CASO EN
CONCRETO
7.1
El artículo 37 de la Ley 42 de 1993, algunos de cuyos apartes fueron demandados
en esta oportunidad,  consagra que el presupuesto general del sector público
está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la
Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o entidades
que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de
los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por
ley o con autorización de esta.
Así
mismo, determina este artículo que corresponde a la
Contraloría General de la República uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad de la ejecución del presupuesto general del sector público y
establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentación de los
informes sobre dicha ejecución los cuales deberán ser auditados por los órganos
de control fiscal, respectivos.
Por
su parte el parágrafo único de este artículo estipula que la
Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.
7.2
La demanda de inconstitucionalidad
presentada dentro del presente proceso, se dirige contra los apartes “de los
particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, contra las expresiones “uniformar”,
“centralizar y” “la contabilidad de” “forma” del artículo
37 de la Ley 42 de 1993, así como el parágrafo único de ese mismo artículo que
consagra que “La Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, por considerar que son violatorios de los
artículos 113 y 354 de la
Constitución Política
de Colombia, así como de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995
compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En este sentido, los cargos de la demanda
alegan la vulneración de la separación de
los poderes públicos –art. 113 CP- y la extralimitación de las competencias
conferidas al Contralor General de la
República frente a las competencias del Contador General de la
Nación –art. 354 CP- y las funciones conferidas al Ejecutivo por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, en cuanto la expresión “de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos” incluye dentro de la
definición del presupuesto general público, los presupuestos de los
particulares o entidades que manejan fondos de la
Nación, no obstante ello sea exclusivamente en relación con estos fondos.
Respecto de las expresiones “uniformar”, “centralizar y” “la
contabilidad de” “forma” y el parágrafo único del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993 “La
Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, sostiene la demanda, que incurren en las
mismas violaciones al señalar las funciones, a cargo de la
Contraloría General de la República, de uniformar y centralizar la
contabilidad del presupuesto general del sector público, y de establecer la
forma de la presentación de los informes sobre dicha ejecución y la
nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.
Para el demandante, las funciones de la
Contraloría no incluyen las de considerar a los particulares que manejan
fondos de la Nación en el presupuesto general del sector público, tampoco las
de centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto ni
la de establecer la nomenclatura de las cuentas del presupuesto, en razón a que
estas funciones le competen o bien al Contador General de la
Nación de conformidad con el articulo 354 Superior, o le compete al Gobierno
Nacional según la Ley Orgánica de Presupuesto.
7.3 El artículo 113 dispone que “son ramas del poder
público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”, así como que “además
de los órganos que integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado”.
El
precepto consagrado en el artículo 352 Superior consagra que “(a)demás de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”
Por
su parte, el artículo 354 de la
Constitución, determina que “(h)abrá un contador general, funcionario de la
rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la
Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la
Contraloría.
Corresponde
al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas
contables que deben regir en el país, conforme a la ley”.
En
cuanto al artículo 3 del Decreto 111 de 1996, este determina la cobertura del
estatuto estipulando que “(c)onsta de dos (2) niveles: un primer nivel que
corresponde al Presupuesto General de la
Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del
orden nacional y el presupuesto nacional”. En cuanto al presupuesto general
de la Nación, este artículo dispone que comprende “las ramas legislativa y
judicial, el Ministerio Público, la
Contraloría General de la
República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional,
con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”
Finalmente,
el artículo 4 del Decreto 111 de 1996 consagra que “(p)ara efectos
presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales
y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas
por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen para
los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179/94, artículo 63)”.
7.4 De todo lo expuesto en la parte motiva y considerativa de la presente
sentencia, la Sala concluye:
7.4.1 Que el artículo 267 de la
Constitución, consagra que el control fiscal es una función pública que ejerce
la Contraloría General de la
República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares que manejan fondos o bienes de la
Nación. De esta manera, el constituyente consagró sin excepción alguna, una cláusula
general de competencia para la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación, que radicó  en cabeza de la
Contraloría General de la República, a fin de que ningún órgano de la
administración o particular que maneje fondos o bienes de la
Nación pudiera quedar exento de control fiscal.
7.4.2 Que la nueva dimensión que adquiere la función pública del control
fiscal con la promulgación de la
Constitución de 1991 se encuentra dentro de la filosofía del Estado Social de
Derecho, y se halla dirigida hacia la aplicación de los principios de eficacia
económica, equidad y valoración de los costos ambientales. Así mismo, que es
evidente el importante cambio cualitativo en materia de control fiscal frente al
modelo anterior, en cuanto incorpora un modelo de control posterior,
selectivo e integral, que esta Corporación ha juzgado más acorde con las
complejidades de la administración pública contemporánea.
7.4.3 Que de conformidad con el concepto y finalidad del control fiscal,
este constituye el instrumento necesario
e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar el cabal y
estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las
finanzas del Estado, así como para lograr la verificación del manejo correcto
del patrimonio estatal, y la preservación y buen manejo de los bienes que
pertenecen a todos, así como la protección del patrimonio público, esto es, la protección
de los bienes que están afectos al interés general, garantizando con ello el
patrimonio económico estatal para la realización efectiva de los fines y
propósitos del Estado Social de Derecho.
7.4.4 Que
las características y alcance del control fiscal, de conformidad con lo
establecido por el artículo 267 Superior, se pueden sintetizar en que: (i)
constituye una función autónoma ejercida por la
Contraloría General de la República, (ii) se ejerce en forma posterior y
selectiva; (ii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por
el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el
ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya
efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la
evaluación del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se
ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la
descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores
y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales,
sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que
realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y
(vi) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y
la valoración de los costos ambientales.
7.4.5
En cuanto a las competencias de la
Contraloría General de la República en ejercicio del control fiscal, la
Sala concluye:
(i)
Que las competencias asignadas a la
Contraloría en nada se encuentran en contravía de la separación de poderes
contenida en el artículo 113 Superior, el cual dispone que además de los
órganos que integran las Ramas del Poder Público, existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Órganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran armónicamente para
la realización de sus fines. De otra parte, el artículo 117 determinó como
órganos autónomos e independientes, los denominados “de control”, tales
como el Ministerio Público y la
Contraloría General de la República, ésta última que tiene a su cargo la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración
(art.119 CP). Esta lógica de separación, independencia y autonomía otorgada
a la Contraloría General de la
República, anuncia por sí misma, la concepción que se consagra en la nueva
Constitución del control fiscal.
(ii)
Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la
Constitución, le corresponde a la
Contraloría General de la República ejercer la función pública de control
fiscal, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. Norma que
igualmente ha determinado, que la
Contraloría es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones
administrativas distintas de las inherentes a su propia organización; y
también, le otorga directamente la
Constitución, autonomía administrativa y presupuestal, como un reflejo de la
estructura orgánico-funcional básica del Estado.
7.4.6 Que en relación con los sujetos de control fiscal,
le asiste a la Contraloría un amplio espectro de competencia, en cuanto a que
todas las personas o entidades de carácter público o privado, que tengan que
ver directa o indirectamente con dineros o bienes públicos, incluyendo a los
particulares, deben ser fiscalizados.
Así, son sujetos de control fiscal todos
los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos
autónomos e independientes como los de control y electorales, los órganos que
hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades
nacionales, los organismos creados por la
Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de
economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y
cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado
en lo relacionado con éstos y el Banco de la
República. Por tanto, que el control fiscal consagrado en el artículo 267
Superior se refiere tanto a las tres ramas del poder público como cualquier
entidad de derecho público, como a los particulares que manejan fondos o bienes
de la Nación, con el fin de garantizar al Estado la conservación y adecuado
rendimiento de los bienes e ingresos de la
Nación, y ello de conformidad tanto con la
Constitución art. 267 CP., el artículo 2º de la
Ley 42 de 1992, como con el artículo 95 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
Por
tanto, en cuanto a los sujetos de control fiscal, reitera la
Sala que independiente de la naturaleza
pública o privada, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o especial,
los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la
Contraloría General de la República, por supuesto circunscrito a los recursos
o bienes públicos. Por lo que es claro, que el artículo 267 de la
Constitución, al disponer que la
Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la nación, sin excepción alguna, consagra una cláusula general de competencia
para ésa entidad, a la cual se le encomendó, de manera exclusiva y excluyente,
la función pública de control fiscal.
7.4.7
Que en cuanto al objeto del
control fiscal, le compete a la
Contraloría ejercer el control fiscal respecto de la contabilidad de la
ejecución del Presupuesto General del Sector Público, función que comprende la
competencia para la consolidación del Presupuesto General de la
Nación y el presupuesto de las entidades descentralizadas o por servicios, de
cualquier orden territorial, así como la consolidación del presupuesto de los
particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero exclusivamente en relación con dichos fondos, y también respecto
de los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o de Cuenta.
Por
tanto, en relación con el objeto del control fiscal, relativo al Presupuesto
General del Sector Público y su diferenciación del Presupuesto General de la
Nación, esta Sala concluye que debe diferenciarse entre el Presupuesto General
de la Nación y el Presupuesto General del Sector Público, este último con efectos
para el control fiscal como agregado contable, de cuya consolidación hace parte
el Presupuesto General de la Nación junto con el presupuesto de las entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios y los presupuestos de los
particulares o entidades que manejan fondos de la
Nación, exclusivamente en relación con dichos fondos públicos.
En
este sentido, considera la Sala que el problema que plantea la demanda se
origina en una confusión entre los conceptos de Presupuesto General de la
Nación y Presupuesto General del Sector Público, confusión de la cual se
desprende la pretensión errónea del demandante de que el Contralor carece de
competencia, desde el punto de vista constitucional, para incluir a las
personas privadas que manejen o administren fondos o bienes públicos, en la
consolidación del Presupuesto General del Sector Público, pretensión que debe
desestimar esta Sala. Coincide por tanto la
Corte, con el concepto brindado por la
Auditoría General de la Nación, en cuanto a que los cargos presentados por el
demandante constituyen una interpretación errada del demandante en cuanto
homologa los conceptos de Presupuesto General del Sector Público, contenido en
el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 demandado, con el concepto de Presupuesto
General de la Nación, contenido en el Decreto 111 de 1996, los cuales
constituyen dos conceptos diferentes, siendo el primero mucho más amplio que el
segundo y estando referido al control fiscal que se ejerce a través de la
consolidación de la ejecución del presupuesto del sector público, que incluye a
los particulares en cuanto manejen o administren bienes o recursos públicos.
7.4.8
Competencias del Contralor General de la
República: el modo, forma y método de control fiscal
7.4.8.1 En relación con el modo, forma y método de control
fiscal, que hace alusión directa a las tareas y funciones del Contralor General
de la República, la Sala concluye, de conformidad con los artículos 268, 273 y
354 Superiores, que la Constitución faculta al Contralor, para llevar la contabilidad
de la ejecución del presupuesto (art. 354) y prescribir los métodos y la forma
de rendir cuentas los funcionarios encargados del manejo de los fondos o bienes
de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deberán seguirse (art. 268-1
C.N.), como también revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado (art. 268).
Igualmente,
concluye la Corte que esta competencia comprende la de uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad relativa a la ejecución del presupuesto general del
sector público, así como la de establecer la forma, oportunidad y responsables
de la presentación de los informes sobre dicha ejecución.
Reitera
la Sala que una de las razones fundamentales para que la competencia de llevar
la contabilidad de la ejecución del presupuesto resida en cabeza de la
Contraloría, es que esta entidad es la que presenta para examen y fenecimiento
del Congreso la cuenta general del presupuesto y del tesoro a consideración de la
Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, de conformidad con el
numeral 2 del artículo 178 de la
Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base en lo cual certifica
sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con el numeral 11 del
artículo 268 constitucional.
Por
lo demás, concluye la Sala que para el cumplimiento de estas funciones el
Contralor cuenta también con la competencia para establecer la nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y prescribir los métodos
y la forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes
de la
Nación, así como la de revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.
En
este sentido, coincide la Sala con el concepto rendido por el Ministerio de
Hacienda, en cuanto afirma que la centralización y unificación en la
Contraloría General de la República de las cuentas mediante las cuales se ejecuta
el presupuesto tiene un fin y  es el de reflejar el resultado de la hacienda y
el tesoro en un solo informe, hecho que hace necesario incluir en la
consolidación del presupuesto general del sector público a todos los
presupuestos, el de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o
entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo en relación con dichos fondos, y de los fondos sin
personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con
autorización de ésta.
7.4.9 En
cuanto a las funciones del Contador General de la
Nación, concluye la Sala que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad
general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la
Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables
que deben regir en el país, conforme a la ley.
7.4.10
Sobre la comparación de las
competencias del Contralor General de la
República y del Contador General de la
Nación, concluye y reitera la Sala que mientras al Contador General le
corresponde la función de consolidar la contabilidad pública –art. 354-, al
Contralor le corresponde el control fiscal respecto de la ejecución
presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito, de conformidad con
los artículos 268-2 y 354 CP, así como establecer los métodos de rendición de
cuentas en el sector público, que constituye otra facultad homologante y unificadora,
mediante el recurso de la expedición de reglas generales, de acuerdo con lo
prescrito por el artículo 268-1 CP., al Contador le compete la función de dar
un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad
general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas
territorialmente y de las descentralizadas por servicios, de conformidad con el
artículo 354 de la
Constitución.
En
este sentido, la Sala reitera que de conformidad con las normas
constitucionales, especialmente de lo consagrado en el artículo 354 Superior, la
Constitución hace relación a dos contabilidades distintas: a la contabilidad financiera
que le corresponde llevar al Contador General de la
Nación, y a la contabilidad de ejecución del presupuesto cuya competencia
radica en cabeza del Contralor General de la
República.
Concluye
por tanto la Sala que mientras al Contador General de la
Nación,  le compete llevar la contabilidad financiera de la
Nación, determinar las normas contables que deben regir en las entidades
públicas, de acuerdo con la ley, y uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública (art. 354 C.P.), a la
Contraloría General de la República le corresponde uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad en lo que concierne a la ejecución del presupuesto
general del sector público, el cual está conformado por la consolidación de
los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo en relación con dichos fondos y de los fondos sin personería
jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o con autorización
de ésta. Así mismo, concluye la Corte que la
Contraloría General de la República tiene competencia, desde el punto de vista
constitucional, para establecer la forma, oportunidad y responsables de la
presentación de los informes sobre dicha ejecución.  Para cumplir con esta
labor, la Corte concluye igualmente que es válido desde el punto de vista
constitucional que el Contralor establezca la nomenclatura de cuentas de
acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y prescriba los métodos y la
forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, al igual que revise y fenezca las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.
7.4.11 En síntesis, para la
Sala es claro que de conformidad con lo expuesto en la presente sentencia, de
acuerdo con los artículos 113, 267, 268 y 354 Superiores, y en armonía con lo
previsto en los artículos 3, 4 y 95 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las
competencias atribuidas a la
Contraloría General de la República por el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, acusadas en esta oportunidad, se encuentran en armonía con la
Constitución Política y las disposiciones del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, razón por la cual debe concluirse que las expresiones acusadas y
el parágrafo único del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 son constitucionales.
En este sentido, la
Corte coincide con el concepto del Ministerio Público, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y con el de la
Auditoría General de la Nación, en cuanto consideran que las expresiones
demandadas del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, relativas al control fiscal
sobre el presupuesto general del sector público, incluyendo a los particulares,
y las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad, así como la de
establecer la nomenclatura de cuentas presupuestales, y la forma de presentarse
la ejecución de ese presupuesto, no viola la separación de poderes ni
extralimita las competencias constitucionales conferidas al Contralor por la
Constitución Política.
De
conformidad con lo anterior y en armonía con los artículos 267, 268, 354 de la
Constitución Nacional, encuentra la Sala que las competencias otorgadas a la
Contraloría General de la República para vigilar los fondos de la
Nación administrados por particulares, consolidar el Presupuesto General del
Sector Público incluyendo a los particulares en cuanto manejen o administren
fondos públicos, así como las funciones de uniformar y centralizar la
contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y
la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, no sólo tienen un
claro fundamento constitucional sino que desarrollan los postulados
constitucionales consagrados en los artículos 267, 268 y 354 Superiores, no
vulneran las normas constitucionales consagradas en los artículos 113, 352 y
354 Superiores,  y no se encuentran en contravía del Estatuto Orgánico del
Presupuesto –artículos 3, 4 y 95 del Decreto 111 de 1996-, razón por la cual
declarará  exequibles los apartes acusados contenidos en el artículo 37 de la
42 de 1993, así como el parágrafo único de dicho artículo,
Por
tanto, para la Sala Plena de la
Corte Constitucional la respuesta al problema jurídico planteado es
afirmativa, esto es, que las competencias atribuidas a la
Contraloría General de la República por el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, para ejercer la vigilancia y control fiscal (i) respecto de
los fondos de la
Nación administrados por particulares, (ii) e igualmente para ejercer las
funciones de consolidar el Presupuesto General del Sector Público incluyendo a
los particulares que administren bienes o recursos públicos, y de uniformar y
centralizar la contabilidad, de consolidar la misma, así como de establecer la
nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la
ejecución del presupuesto, se encuentran en armonía con lo dispuesto en los
artículos 113, 352 y 354 de la
Constitución Nacional, así como con los artículos 267, 268 Superiores y el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Por
esta razón la Corte declarará exequibles las expresiones “de los particulares
o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, al igual que las
expresiones “uniformar”, “centralizar y” “la contabilidad de”
“forma” contenidas en el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, así como el parágrafo único de ese mismo artículo que consagra
que “La Contraloría General de la
República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto”, por considerar que no son violatorios de
los artículos 113, 352 y 354 de la
Constitución Política
de Colombia, ni tampoco de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995
compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, en
cuanto no afectan la separación de los poderes públicos, ni extralimita las
funciones de la Contraloría respecto de funciones conferidas al Contador
General de la Nación o al Gobierno Nacional.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLES los
apartes “de los particulares o entidades que manejen fondos de la
Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar,
centralizar”, “la contabilidad de”, “forma” y “La
Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de
cuentas de acuerdo con la
Ley Orgánica del Presupuesto.”, contenidas en el artículo 37 de la
Ley 42 de 1993, por los cargos analizados en el presente fallo.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P.)
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver sentencias C-337 de 1993, C-023 de 1996, C-220 de 1997, C-275 de 1998,
C-540 de 2001, C-579 de 2001, C-892 de 2002, C-935 de 2004 y C-1042 de 2007,
entre otras.
[2] Sentencia 1042 de 2007, MP. Humberto Sierra Porto.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Sentencia 1042 de 2007, MP. Humberto Sierra Porto.
[7] Ibidem.
[8]
Sentencia C- 600ª de 1995, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Sentencias C-1175 de 2001, C-072 de 2006, C-856 de
2006, C-985 de 2006, C-315 de 2008, C-482 de 2008, C-380 de 2008, entre otras.
[10] Ver Sentencia C-283/97, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]
Sentencia C-337 de 1993.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[12]
Referencia a la
Gaceta Constitucional número 79 del 22 de mayo de 1991, contenida en la
sentencia C-022 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[13]
Al respecto, ver sentencias C-025 de 1993.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-473 de 2004.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[14]
Sentencia C-034 del 2009, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Esta tesis ha sido reiterada en las sentencias C-1113 de 2004, C-500 de
2005, C-729 de 2005, C-072 de 2006, C-929 de 2006, C-731 de 2008, C-1124 de 2008, C-034/09, entre
otras.
[16] A este respecto ver sentencias C-1379 de 2000 y C-892
de 2002, entre otras.
[17] Ibidem.
[18] En algunos casos, la
Corte ha declarado la inexequibilidad de algunos preceptos del estatuto
orgánico como por ejemplo en la sentencia C-442 de 2001, en donde declaró
inexequible la expresión “con sujeción a los reglamentos que al respecto
expida el Gobierno Nacional” contenida en el artículo 70 de la
Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artículo 87 del
Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación.
[19] Dicho artículo  24  de la
Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, autorizó al Gobierno Nacional para
”compilar las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la
Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será
el Estatuto Orgánico de Presupuesto.”.
[20]
“Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989 orgánica
de presupuesto”
[21]
por la cual se modifica la
Ley Orgánica de Presupuesto
[22]
“Normativo  del Presupuesto General de la
Nación”
[23] Sobre la naturaleza y
carácter de los Decretos compiladores ver las sentencias C-612 de 1996, C-508
de 1996, C-192 de 1997, C-537 de 1998, C-748 de 1999, C-365 de 2001, C-655 de
2007, C-809 de 2007, C-839 de 2008. Especialmente sobre el Decreto 111 de 1996
o Estatuto Orgánico del Presupuesto, consultar la sentencia C-1645 de 2000.
[24] Sobre el Estatuto
Orgánico del Presupuesto se pueden consultar las Sentencias C-283 de 1997,
C-1645 de 2000, C-892 de 2002, C-1072 de 2002, C-385 de 2003, C-840 de 2003,
C-935 de 2004 y C-841 de 2004.
[25]
Ver Sentencias C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil; C-340
de 2007, MP. Rodrigo Escobar Gil; C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño;
C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-127 de 2002, MP. Alfredo
Beltrán Sierra; C-290 de 2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-648 de 2002,
MP. Jaime Córdoba Triviño; C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-832
de 2002, MP. Alvaro Tafur Galvis; C-364 de 2001, MP. Eduardo Montealegre
Lynett; C-557 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; C-089 de 2001, MP.
Alejandro Martínez Caballero; C-840 de 2001, MP. Jaime Araújo Rentería; C-1148
de 2001, MP. Alfredo Beltrán Sierra; C-403 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra;
C-113 de 1999, MP. José Gregorio Hernández; C-189 de 1998, MP. Alejandro
Martínez Caballero; C-499 de 1998, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-570 de 1997,
MP. Carlos Gaviria Díaz; C-272 de 1996, MP. Antonio Barrera Carbonell; C-374 de
1995, MP. Antonio Barrera Carbonell; C-592 de 1995, MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz, entre otras.
[26]
Acerca de la importancia y naturaleza del control fiscal y la
Contraloría General de la República, esta Corporación se ha pronunciado en
varias sentencias. Ver, entre otras, las sentencias C-529 de 1993 (M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-167 de 1995 (M. P. Fabio Morón Díaz).
[27]
Ver Sentencia C-167 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
[28] Sentencia C-167 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz, ver Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[29]
Sobre el marco histórico general del control fiscal en
Colombia, puede consultarse el estudio contenido en la sentencia C-716/02, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[30] Ver Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba
Triviño. Sobre la evolución del
control fiscal en Colombia consultar la
Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[31] Sentencia C- 132 de 1993. Ver también las sentencias
C-534 de 1993, C-167 de 1995, C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008,
entre otras.
[32] Sentencia C-499 de 1998, así como las Sentencias C-529 de 1993,
C-586 de 1995, C-570 de 1997 y C-382 de 2008, entre otras.
[33]
La misma Sentencia C-167/95, al estudiar la exequibilidad del artículo 88 del
Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la
Contraloría General de la
República la potestad de ejercer el control fiscal sobre las cámaras de
comercio, adujo que el Estado puede delegar en los particulares el ejercicio de
ciertas funciones públicas y que en dicha delegación, aquellos pueden quedar
sometidos al control fiscal de las entidades estatales cuando quiera que el
ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros públicos.
[34]
Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[36]
Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37]
Ver Sentencia C-619 de 2002 y C-340 de 2007, entre otras.
[38]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[39]
Cfr. Constitución Política, Preámbulo y artículos 1º y 2º. Ver Sentencia C-648 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[40] Ver Sentencias C-374 de 1995
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas
Hernández y C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[41]
Ver Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[42]
En los antecedentes constitucionales sobre la materia se encuentra la siguiente
expresión, que ilustra acerca de las ineficiencias del modelo de control fiscal
imperante en la época: “El sistema de control previo actualmente existente
ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar al patrimonio
público y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de
co-administración al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la
extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano”. Gacetas
Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.
[43] En las Sentencias C-189 de 1998.
M.P. Dr Alejandro Martínez Caballero y C-648 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño se realiza un
amplio estudio acerca de las razones del cambio de paradigma de control fiscal
en el ordenamiento constitucional colombiano y de las implicaciones del control
posterior y selectivo actual.
[44]
Ver Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[45]
Así, el Legislador mediante la Ley 42 de 1993, define el contenido
particular de cada uno de los modos de control fiscal: (i) El control
financiero consiste en “el examen que realiza, con base en las normas de
auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de
una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los
cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los
mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y
cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los
principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el
contador general.” (Art. 10). (ii) El control de gestión se refiere
a su vez, al “examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de
sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad
pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que
éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.” (Art. 12).
(iii) El control de legalidad está relacionado con “la comprobación
que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de
otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a
las normas que le son aplicables.” (Art. 11).  (iv) Finalmente, el control
de resultados fue definido por el legislador como “el examen que se
realiza para establecer en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la
administración, en un período determinado”. (Art. 13). Sobre este punto ver
Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[46] Ley 42 de 1993, artículo 8º.
[47]
Sentencia C-374/95, ver también
sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[48] Sentencia C-529 de 1993, ver también Sentencias C-1176 de 2004 y
C-382 de 2008 entre otras.
[49] Sentencia C-529/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse,
también, las Sentencias C-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio
Hernández Galindo) y C-570/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[50]
Sentencia SU-620 de 1996, ver  Sentencia C-832 de 2008.
[51] Ver Sentencias C-534 de 1993
M.P. Fabio Morón Díaz, C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell, y C-1176
de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[52]
Sobre esta caracterización del proceso de responsabilidad fiscal, ver las
Sentencias C-046 de 1994,  C-540 de 1997, C-189 de 1998C-840/01,  C-557 de 2001, C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de
2007 y C-832 de 2008, entre otras.
[53]
Ver sentencia C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[54]
Sentencia C-1191 de 2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[55]
Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, ver también sentencia C-065 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Alejandro
Martínez Caballero.
[56] Ver Sentencia C-167 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz.
[57] Ver Sentencia C-167 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz
[58] Ver Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[59] Ver Sentencia C-272de 1996 MP. Antonio Barrera
Carbonell.
[60] Sentencia 374 de 1995
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[61] Ver Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[62] Sentencia C-167 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz.
[63] Sentencia C-167 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz.
[64]
Sentencia C-127 de 2002, MP. Alfredo Beltran Sierra.
[65] Sentencia C-685 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterado en sentencias C-1645 de 2000,
MP.  Carlos Gaviria Díaz, y C-066 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[66] Sentencia C-570 de 1997,
MP. Carlos Gaviria Díaz.
[67]
Cfr. Artículos 11 y 36 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que integran el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[68] Sentencia C-1645 de 2000, MP. Carlos Gaviria Díaz, reiterado
en Sentencia C-644 de 2002,
MP. Jaime Córdoba Triviño, Sentencia
C-066 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-668 de 2006, MP. Jaime
Araújo Rentería.
[69]
Sobre este tema ver la Sentencia C-629 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[70]
Sobre este tema se puede consultar la
Sentencia C-066 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[71]
Ibidem.
[72] Sobre este tema ver Sentencia C-1176 de 2004, MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[73]
En los artículos 1º y 2º de la Ley 42 de 1923 se crea el Departamento de
Contraloría como un servicio nacional administrativo, como órgano independiente
de los demás departamentos administrativos, a cargo de un funcionario
denominado Contralor General de la
República.
[74]  De esta forma, en la
Ley 42 de 1923 se le asignó al Contralor competencias en todos los asuntos
referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o
empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la
Nación, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y
con la manera de llevar las cuentas de la
Nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los
libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas. En especial le
asignó al Contralor General, entre otras, las funciones de llevar las cuentas
generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la deuda pública;
prescribir los métodos de contabilidad y la manera de rendir todos los informes
financieros de los entes públicos; establecer la forma que deben tener los
libros de contabilidad, recibos, comprobantes y todos los documentos que se
refieran al recibo o desembolso de fondos, y hacer el examen e inspección de
los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad nacional. Ley 42
de 1923, art. 6º, 9, 10, 11, 13 y 15.
[75] Ver Sentencia C-290 de 2002, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[76] Ver Sentencia C-290 de 2002, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[77] Ibidem.
[78] Ibidem.
[79] Ver Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[80] Ibidem.
[81]
Ver Sentencia C-452 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[82]
Ver, por ejemplo, sentencia C-570-97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[83]
Sentencia C-570 de 1997, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[84]
Sentencia C-487/97 M.P. Fabio Morón Díaz
[85]
Ibidem
[86]
Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[87]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[88] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[89]
Sentencia C-570 de 1997, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[90]
Ibidem.
[91] , MP. Jaime Córdoba Treviño.
[92]
Ibidem.
[93]
Ibidem.