C-351-04
I
Sentencia C-351/04
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Contexto normativo
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Manejo
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Funciones
TELEVISION PUBLICA-Crisis y adopción de medidas para
recuperación de competitividad
COMISION NACIONAL DE TELEVISION Y JUNTAS
ADMINISTRADORAS DE CANALES REGIONALES-Autorización no permanente para revisar, modificar y
reestructurar contratos con operadores privados, concesionarios de espacios de
canales de operación y contratistas de otras modalidades del servicio
COMISION NACIONAL DE TELEVISION Y JUNTAS
ADMINISTRADORAS DE CANALES REGIONALES-Autorización temporal para revisar, modificar y
reestructurar los actuales contratos en materia de rebaja de tarifas, forma de
pago, adición compensatoria del plazo y otros aspectos
COMISION NACIONAL DE TELEVISION EN MATERIA
DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Recuperación de facultad de fijar tarifas, derechos y
compensaciones
COMISION NACIONAL DE TELEVISION EN
CONTRATOS DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Facultades para modificar las tarifas
COMISION NACIONAL DE TELEVISION EN
CONTRATOS DE CONCESIÓN DEL SERVICIO DE TELEVISION-Adopción de medidas temporales para acomodar
equilibrio financiero
TELEVISION NACIONAL-Medidas de choque para minimizar efectos
nocivos de crisis
COMISION NACIONAL DE TELEVISION EN MATERIA
DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-Revisión por tres meses de contratos para reajuste de
tarifas, formas de pago y compensaciones por prestación/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION EN MATERIA DE CONCESION DEL SERVICIO DE TELEVISION-No derogación
de disposición como imprecisamente lo indica su texto
La derogación del literal g) del artículo 5º de la Ley
182 de 1995 no fue definitiva y, en cambio, aquella sólo pretendía que la
Comisión Nacional de Televisión revisara durante el término de tres meses los
contratos de concesión de televisión para reajustar las tarifas, las formas de
pago y las compensaciones por prestación del servicio público. En vista de la
interpretación sistemática e histórica de la disposición, esta Corte concluye
que la norma acusada no derogó el literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de
1995, como imprecisamente lo indica su texto, sino que suspendió su aplicación
por el término de tres meses, con el fin de permitirle a la misma Comisión Nacional
de Televisión adelantar el proceso de reestructuración de las
contraprestaciones reclamadas por concesión del servicio de televisión.
NORMA ACUSADA-No derogación de disposición como imprecisamente lo
indica el texto
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Contenido de la independencia y autonomía
institucionales
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Autonomía
Cuando se habla de autonomía de la Comisión Nacional
de Televisión es necesario entender que la misma sólo se exhibe frente a las
autoridades administrativas del Estado –y, por extensión, frente a cualquier
organismo, entidad o grupo de presión capaz de incidir en la adopción de
medidas concretas-, ya que, en relación con el legislador, cuando éste fija las
pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la materia, la
Comisión Nacional de Televisión debe plena obediencia y sumisión.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Potestad de regulación
Para esta Corte, la potestad regulativa de que es
titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia desplazante de la
facultad reglamentaria del Presidente de la República, que permite garantizar
la independencia del manejo del servicio público de televisión. En este
contexto, la Corte ha dicho que “la competencia normativa general, dentro del
marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de
Televisión (C.P. art. 77)”, con lo cual se quiere significar que dicha Comisión
se enfila en el grupo de organismos estatales que tienen potestad normativa en
áreas específicamente señaladas por el constituyente.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Alcance de la autonomía
La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión es
un atributo constitucional que se refleja en la no sujeción de la Comisión a
las disposiciones de autoridades estatales diferentes al legislador, y en la
potestad que le confiere la Carta de dictar la regulación normativa pertinente
en el campo del manejo de la televisión.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Potestad de regulación derivada de
autonomía institucional/COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Afectación de
autonomía cuando se disminuye potestad de regulación de la televisión
Dado que la autonomía de la Comisión Nacional de
Televisión se refleja, entre otros aspectos, en la potestad de regulación de la
televisión, es lógico pensar que la disminución de dicha potestad constituye
afectación directa de su autonomía funcional. En otros términos, si su facultad
regulativa es manifestación fundamental de su autonomía, no podría reducírsele
el espectro de su potestad de regulación sin afectarse implícitamente su
autonomía.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Competencia reservada, exclusiva y
excluyente de la prestación del servicio de televisión
Se contrapone a las disposiciones constitucionales que
una autoridad pública diferente a la Comisión Nacional de Televisión regule
cualquier aspecto relacionado con la prestación del servicio público de
televisión, por ser ésta competencia reservada, exclusiva y excluyente de dicha
entidad. No obstante lo anterior, debe admitirse, como en otras oportunidades
lo ha hecho la Corte Constitucional, que el carácter exclusivo y excluyente de
la potestad regulativa de la Comisión Nacional de Televisión en el tema
televisivo no excluye la posibilidad de que el organismo actúe en coordinación
con otras autoridades públicas competentes en el desarrollo de políticas
relacionadas con las telecomunicaciones.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-No sumisión a reglamentación
administrativa distinta a la expedida por ella misma/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Afectación de la autonomía por intromisión del Ejecutivo en el
espectro normativo reservado
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Afectación de autonomía cuando una
autoridad distinta designa la forma de manejo de un aspecto reservado al ámbito
regulativo
COMISION NACIONAL DE TELEVISION EN
CONTRATOS DE CONCESION DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Afectación de autonomía por sujeción a
disposiciones del RUCFE en materia de tarifas
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Competencia constitucional para fijar los
derechos, tarifas y compensaciones por concepto de contratos de televisión
Referencia: expediente D-4877
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 6º (parcial) de la Ley 680 de 2001
Actor: Antonio Bustos Esguerra
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,
veinte (20) de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Clara Inés Vargas Hernández - quien la
preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con
base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Antonio Bustos Esguerra,
actuando en nombre propio, haciendo uso del derecho previsto en el artículo 241
de la Constitución Política, demandó ante la Corte Constitucional el artículo
6° (parcial) de la Ley 680 de 2001, por considerarlo contrario a los artículos
76, 77, 102, 113, 136 numeral 1°, 189 numeral 11 y 355 de la Constitución
Política.
II. NORMAS
DEMANDADAS
Se transcribe a continuación el  texto de
las disposiciones acusadas, con la advertencia de que se subraya y resalta lo
demandado:
“LEY 680 DE 2001
(agosto 08)
“por la cual se reforman las Leyes 14 de
1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de
Televisión.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“ Artículo 6°. Se autoriza, a la Comisión
Nacional de Televisión (CNTV), como a las Juntas administradoras de los Canales
Regionales para que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de
la presente ley, revise, modifique y reestructure los actuales contratos con
los operadores privados, con los concesionarios de espacios de los canales
nacionales de operación pública, así como con los contratistas de otras
modalidades del servicio público de televisión en materia de rebaja de tarifas,
forma de pago, adición compensatoria del plazo de los contratos y otros
aspectos que conduzcan a la normal prestación del servicio público de
televisión.
“ Parágrafo. Para efectos de la
reestructuración de las tarifas prevista en este artículo derogase el literal
g) del artículo quinto (5°) de la Ley 182 de 1995.”
De igual manera, la Comisión Nacional de
Televisión - CNTV - deberá tener en cuenta los cambios ocurridos, tanto en la
oferta como en la demanda potencial de pauta publicitaria en televisión. Los
demás concesionarios del servicio de Televisión también serán titulares de la
renuncia y de la terminación anticipada de los contratos autorizada en el
artículo 17 de la Ley 335 de 1996.
“En los contratos de concesión del servicio
público de televisión por suscripción, se aplicarán en lo pertinente las
disposiciones que rigen en materia de tarifas, derechos, compensaciones y
tasas, para los servicios de telecomunicaciones, establecidas en el Régimen
Unificado para la Fijación de Contraprestaciones a favor del Estado para los
servicios de difusión sin sus excepciones y diferencias.” Cuando se den disminuciones en los costos para los
contratos de concesión, estos menores valores se deberán reflejar en beneficios
para los usuarios.
III.    LA
DEMANDA
El impugnante centra su argumentación en el hecho de
que las normas acusadas dan lugar a la usurpación, por parte del legislador, de
funciones propias de la Comisión Nacional de Televisión (en adelante CNTV), las
cuales fueron atribuidas directamente por el constituyente.
En cuanto al primer inciso del parágrafo de la norma
en cuestión, estima que existe una vulneración del artículo 76 de la
Constitución Política, toda vez que el legislador carece de competencia para
sustraer las atribuciones constitucionales otorgadas a la CNTV y no puede
derogarle de forma indefinida tales funciones. Así mismo, señala que la
competencia de la CNTV para efectos de la fijación de tarifas y derechos que
deben pagar los particulares por la concesión y explotación del servicio
público de televisión es derivada de la potestad de intervención del Estado en
dicho servicio, la cual es de carácter constitucional y no legal.
En relación con la segunda norma demandada, inciso
final del parágrafo del artículo 6º de la Ley 680, el actor precisa los
siguientes cargos:
Sostiene que existe violación de los artículos 76, 77
y 189 numeral 11 de la Constitución Política porque la remisión legislativa que
hace la norma señala a funcionario incompetente y determina una competencia
reglamentaria que por mandato constitucional es de carácter administrativo de
la autoridad autónoma de televisión, de suerte que sustituye a la CNTV en el
ejercicio de sus competencias y remite el ejercicio de estas facultades
administrativas al Gobierno Nacional, por medio del poder reglamentario.
Igualmente, advierte la violación de los artículos 76
y 102 de la Constitución Política, respecto de la competencia de la CNTV como
autoridad nacional para el desarrollo de los planes y programas del Estado en
el servicio de televisión cerrada y abierta, porque el Congreso asume la
competencia de la CNTV y por disposición legal fija las tarifas,  derechos y
estipulaciones de los contratos de televisión por suscripción. Igualmente la
contradicción con el Artículo 102 de la Carta surge cuando el Congreso remite
las tarifas de los servicios de difusión a la  televisión por suscripción
Del mismo lado, considera que se vulnera el artículo
77 de la Constitución Política en cuanto al régimen legal propio, distinto de
los demás servicios públicos de telecomunicaciones, en el sentido que la
remisión hecha por el legislador al Régimen Unificado para la fijación de
contraprestaciones a favor del Estado contradice el precepto constitucional que
dispone que el servicio de televisión tiene un régimen legal propio.
Adicionalmente, el actor estima quebrantado el
artículo 76 de la Constitución Política en lo referente a la autonomía
administrativa y patrimonial de la CNTV, porque el Congreso sin ser competente
para determinar la cuantía de los contratos de concesión, lo hizo mediante la
norma demandada.
También se acusa la violación del artículo 77 de la
Constitución Política, respecto a la fijación de políticas en materia de
televisión, por cuanto la competencia de asignar tarifas y contraprestaciones
es de carácter puramente administrativo, propia de una autoridad ejecutora de
las políticas estatales en televisión, y ajenas al Congreso de la República.
El artículo 113 de la Constitución Política también se
señala como afectado en razón de que la norma impugnada establece un
desequilibrio en la distribución de competencias constitucionales de las
diferentes ramas del poder público y órganos estatales en el servicio público
de televisión y una alteración del principio de la colaboración armónica de los
poderes.
Existe violación del artículo 136 numeral 1° de la
Constitución Política al vislumbrarse una intromisión del Congreso en
competencia administrativa y contractual de otra autoridad del Estado, toda vez
que la norma acusada, al derogar el literal g) del Artículo 5° de la Ley 182 de
1995, suplantó a la CNTV en las disposiciones del pliego de condiciones de las
licitaciones 001, 002 003 de 1999  y estipulaciones de sus contratos.
La norma acusada es inconstitucional, además, por
violar el artículo 335 de la Constitución Política, porque la disposición
acusada no es de carácter general, pues decreta auxilios en favor de personas
de derecho privado, estos son, los concesionarios de televisión por
suscripción, por los siete años faltantes de vigencia de los contratos en
curso.
Finalmente, el demandante aduce que la norma impugnada
adolece de un vicio de fondo pues no se surtieron los correspondientes debates
en el Senado, lo cual constituye una clara exclusión de la competencia de una
de las cámaras legislativas, al omitir el trámite previsto en la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El ciudadano Carlos Andrés Guevara, delegado por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público para intervenir en el proceso, solicita esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma debatida, apoyado en
los planteamientos de la jurisprudencia según la cual, la CNTV es tan solo un
organismo ejecutor de las políticas generales que en materia de televisión fije
el legislador, por lo que el Congreso de la República no ha usurpado función o
competencia alguna de la autoridad autónoma de televisión. De igual forma,
estima que el Congreso actuó dentro de la cláusula general de competencia que
le permite modificar disposiciones que el mismo Congreso había expedido.
De otra parte, observa que las tasas o la
contraprestación por el uso del espectro electromagnético son de propiedad del
Estado, por cuanto estos son recursos originados en el uso de un bien público
estatal, los cuales se encuentran clasificados como ingresos corrientes de la
Nación, de suerte que “no resulta válido lo manifestado por el accionante en el
sentido de abrogarle la propiedad de tales ingresos a la CNTV, cuando estos son
de propiedad de la Nación.”
2. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Dentro de
la oportunidad procesal pertinente, la Academia Colombiana de jurisprudencia,
por intermedio del académico Carlos Ariel Sánchez Torres, solicitó a la Corte
declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada en virtud de que la
misma limita la autonomía de la CNTV en materia de intervención en las
políticas de televisión, atribución netamente administrativa. La Academia
estima que el Gobierno no puede ejercer la potestad reglamentaria en
materia de política estatal de televisión, por lo que la norma acusada al
remitir las tarifas al Régimen Unificado para la fijación de contraprestaciones
a favor del Estado, está delegando en un decreto reglamentario una función que
constitucionalmente ha sido asignada a la autoridad estatal de televisión.
Finalmente concluye que la ley no puede intervenir en los campos de acción de
la CNTV delimitados  por el constituyente.
3. Intervención de la Universidad
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Dentro de la misma oportunidad intervino
en el proceso la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, por
intermedio del Decano de la Facultad de Jurisprudencia, Dr. Juan Manuel Charry
Urueña, para solicitar la exequibilidad del inciso primero del parágrafo del
artículo 6° de la disposición demandada y la inexequibilidad del inciso final
del referido parágrafo. Frente al particular, aclara que no es cierto que el
legislador carezca de competencia para sustraer por ley las atribuciones
constitucionales de la CNTV, pues dichas facultades enunciadas en la ley 182 de
1995 son otorgadas por mandato legal. Por tal razón, cuando el legislador
derogó la referida norma, estaba modificando mas no suprimiendo las
atribuciones otorgadas constitucionalmente a la entidad autónoma del orden
nacional.
En lo referente a la remisión legislativa
al Régimen Unificado destaca que el legislador no puede entrar a reglamentar lo
que constitucionalmente le corresponde a la entidad en su autonomía. Así pues,
dicha remisión omite la intervención en dicha actividad de la CNTV y da lugar a
afirmar que además de la función legislativa que le compete al Congreso, se le
asigne también una potestad reglamentaria, de suerte que sea posible prescindir
de la autoridad estatal de televisión al carecer de potestades reglamentarias,
las cuales quedarían radicadas en el órgano legislativo. En último término
reitera la caducidad de la acción por vicios de forma, en razón de que ha
transcurrido más de un año desde la publicación del acto.
4. Intervención ciudadana
Dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso
el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero quien defendió la
constitucionalidad de la norma acusada. Considera que el legislador no invade
ninguna competencia al trazar políticas en materia de televisión, ni al
modificar, ajustar o derogar total o parcialmente sus propias políticas
contenidas en leyes anteriores, como ocurrió en el caso sometido a estudio.
Agrega que la definición de la competencia para fijar tarifas, derechos, compensaciones
y tasas para los servicios de televisión que no utilizan el espectro
electromagnético – televisión por suscripción – reside en todo caso en el
Congreso de la República. En lo relacionado con la violación del artículo 77 de
la Constitución, arguye que la expresión “sujeta a un régimen propio” no está
referida a la televisión sino a la entidad autónoma del orden nacional.
El ciudadano Guillermo Mauricio Martínez
Merizalde propende la exequibilidad de la norma impugnada, argumentando que no
es cierto que la facultad de fijar tarifas de la CNTV sea de rango
constitucional e inherente a la potestad de intervención en el servicio de
televisión de tal organismo, por cuanto esa facultad debe tener origen legal.
Así, es completamente lícito que el legislador haya incluido la definición de
las tarifas de las concesiones en materia de televisión, pues fue la ley la que
reguló el sistema tarifario. Con respecto al cargo formulado por el accionante
sobre vicios de forma, sostiene que la acción de inconstitucionalidad para este
efecto, se encuentra caduca en los términos del numeral 3° del Artículo 243 de
la Constitución Política. Adicionalmente considera que la norma demandada no
crea auxilios a favor de los concesionarios del servicio de televisión por suscripción
y en cambio, restablece la equidad en los contratos de concesión.
El ciudadano Luis Argelio Bustacara Rodríguez estima
que la disposición demandada se ajusta al ordenamiento constitucional, puesto
“que no desconoce la capacidad de la CNTV en la regulación del servicio y por
el contrario la encausa para que sea  dentro del marco legal”, referido en el
artículo 76 de la Constitución. Igualmente considera que no hay arrogación de
atribuciones de la CNTV por parte del legislativo al establecer la aplicación
del régimen unificado de contraprestaciones a favor del Estado en el servicio
de televisión por suscripción, pues dichas funciones recaen sobre el espectro
electromagnético y no sobre el acceso satelital o a la órbita geoestacionaria.
Por lo mismo, expone que una es la política tarifaria que establece la norma
impugnada y otros los decretos que expide el ejecutivo para determinar las
condiciones de aplicación de la ley, de suerte que no resulta violatorio de las
competencias ya establecidas.
Finalmente aduce que la norma acusada
está dirigida a un número indeterminado de personas y no comporta una prebenda
a favor de los particulares, que se pueda equiparar con los auxilios del que
trata el artículo 355 de la Constitución.
El ciudadano Francisco Javier Gil Gómez intervino
con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada,
precisando que la función del Congreso es legislativa, al fijar la política por
seguir en materia de televisión, mientras que la CNTV dirige la política
previamente determinada por el legislador, en desarrollo de una función
administrativa. Así las cosas, éste último al expedir la disposición impugnada,
reasumió una función que había delegado en la CNTV mediante la ley 182 de 1995.
De otra parte, señala que “ la existencia de una remisión legislativa a una
norma reglamentaria no implica que la norma para efectos de televisión tenga
carácter reglamentario, sino legislativo, solo que de idéntico contenido a una
norma de carácter reglamentario.” Con relación a la autonomía administrativa y
financiera de la CNTV, afirma que nada tiene que ver con la fijación de
tarifas, tasas y contraprestaciones, pues uno es el concepto de la autonomía
legislativa y otro el de la autonomía administrativa y financiera.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, solicitó a esta Corporación declarar la
exequibilidad del inciso 1° del parágrafo del articulo 6° de la norma demandada,
bajo el entendido de que la derogatoria del literal g) del artículo 5° de la
Ley 182 de 1995 prevista en el referido inciso, es sólo para efectos de la
reestructuración de las tarifas, de manera que tuvo un efecto temporal y por
ende, este literal se encuentra vigente.
Así mismo es claro para la Procuraduría
que la facultad de fijar tarifas, tasas, contraprestaciones y derechos no es
una atribución que se deriva de la Constitución, pues ésta es otorgada por el
legislador, en aras de determinar la política en materia de televisión, y como
tal puede ser derogada por el órgano legislativo. Por lo tanto,  la CNTV tiene
una función netamente reguladora del servicio de televisión, dado que
desarrolla y ejecuta las políticas del Estado en esta materia, con sujeción a
la ley.
Con respecto a la autonomía de la CNTV
observa que la intención del constituyente fue garantizar la actuación autónoma
del legislativo y de la Comisión entre sí, y con mayor énfasis frente al
ejecutivo y los intereses económicos privados.
De otra parte, estima el Ministerio
Público que “el legislador violó su propio ámbito de competencia al no asumir
directamente la fijación de la política a aplicar en materia de
contraprestaciones a pactar en la celebración de los contratos de concesión del
servicio público de televisión por suscripción.” Además desvirtuó la autonomía
de la autoridad estatal de televisión al desconocer su función reguladora e
indirectamente vaciar su competencia,  permitiendo la interferencia del
ejecutivo a través de la potestad reglamentaria. Por todo lo anterior, impetra
la declaratoria de inconstitucionalidad del último inciso del artículo 6° de la
norma objetada, porque a través de dicha remisión legislativa a la normativa
que dicta el Presidente de la República, ignoró la voluntad del constituyente
de alejar al ejecutivo de las decisiones que debe adoptar la CNTV, como ente
autónomo en materia de televisión.
Por último ese despacho evidencia que la
posible disminución en el valor de las contraprestaciones a cargo de los
operadores del servicio de televisión por suscripción no constituye un auxilio,
en razón de que no comporta un desembolso de dinero o prebenda del Estado a
favor de particulares.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver sobre la constitucionalidad de los apartes demandados, pues estos
hacen parte de una ley de la República.
2. Caducidad de la acción de inconstitucionalidad por
vicios de procedimiento en el trámite de aprobación de la Ley 680 de 2001
Antes de iniciar el análisis de fondo del
artículo demandado es necesario evacuar el cargo por violación al trámite de
aprobación de la Ley 680 de 2001, que el demandante formula al final de su
libelo.
Dice el actor que la norma acusada no
aparece “sino en el texto legal definitivo aprobado en segundo debate en la
sesión plenaria de la Cámara de los días martes 19 y miércoles 20 de junio de
2001, según se aprecia en la Gaceta del Congreso 327 de julio 9 de 2001, es
decir, que semejante auxilio fiscal a favor de un centenera de personas
particulares, no fue debatido ni aprobado en el Senado de la República, en
ninguno de sus debates, lo cual no obstante lo establecido por el artículo 242
numeral 3º, se deja a la sabiduría de esa Honorable Corte, pues lo expresado no
resulta ser propiamente un vicio de forma sino de fondo, ya que no se trata de
un requisito de publicidad, sino una clara exclusión de la competencia de una
de las cámaras legislativas, que por expreso mandato constitucional debía conocer
y surtir el trámite correspondiente sobre la disposición impugnada”.
Pese a que el demandante hace ver que el
defecto señalado es un vicio de fondo que ameritaría el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, es lo cierto que la estructura del reproche alude a un
problema de procedimiento que, como cargo de inconstitucionalidad, caducó al
año de haberse publicado la Ley 680 de 2001. Ciertamente, el actor advierte que
el texto de la norma acusada no surtió los cuatro debates constitucionales sino
que apareció a último momento, en la discusión de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, sin que hubiera sido estudiado por el Senado de la República.
La falencia indicada por el demandante se
refiere a la manera en que fue aprobado el texto de la norma atacada y no a su
contenido sustancial: al advertir que en el desarrollo de los debates el
Congreso omitió tramitar la disposición desde el comienzo, insertándola en el proyecto
cuando éste culminaba su discusión parlamentaria, la demanda no se refiere al
contenido material de la disposición. La deficiencia procedimental podría
predicarse de cualquier norma jurídica sin atención a su contenido material.
De hecho, el defecto aducido por el
impugnante ha sido estudiado otras veces por la Corte Constitucional, tribunal
para el cual dicha deficiencia es un claro ejemplo de un vicio de
inconstitucionalidad formal. Para ilustrarlo, valga mencionar el siguiente caso
que, a raíz de un cargo idéntico al aquí expuesto, fue resuelto mediante
Sentencia C-035 de 2003, y en donde la Corte calificó como defecto formal la
discusión incompleta de una norma en el trámite de su aprobación.
Cargo por vicios de forma en la expedición de
la norma acusada
Manifiesta el actor que el aparte demandado no estuvo
incluido en las ponencias para primer y segundo debate en la Cámara de
Representantes, así como tampoco en la ponencia para primer debate en el Senado
de la República, sino que se adicionó en la ponencia para segundo debate en
esta corporación, vulnerando así el trámite previsto en el numeral 3° del
artículo 157 de la Constitución.
En primer lugar, es de notarse que no se
presenta la caducidad a que se refiere el numeral 3° del artículo 242 superior,
según el cual “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un
año, contado a partir de la publicación del respectivo acto”, pues la publicación de la ley 689 de 2001
se efectuó el 31 de agosto del mismo año. Ahora bien, para dilucidar si en esta
ocasión se respetó el procedimiento constitucional previsto para la
formación de las leyes, es necesario hacer un recuento del trámite
legislativo a que estuvo sometida la disposición acusada, de acuerdo con las
Gacetas del Congreso
En atención a que esta Corte considera que
el cargo indicado no se refiere a un vicio de fondo de la disposición acusada
sino a un vicio de forma en el trámite de aprobación de la misma, y atendiendo
a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política,
conforme al cual “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de
un año, contado desde la publicación del respectivo acto”, esta Corporación
omitirá pronunciarse en relación con este cargo de la demanda.
3. Definición
del problema jurídico
a) recuento de los cargos de la demanda
De acuerdo con la demanda, el actor funda
los cargos de inconstitucionalidad en dos reproches fundamentales, de los
cuales se derivan nueve cargos secundarios:
En primer lugar, sostiene que la Ley 680 de
2001, al derogar el literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, despojó a
la Comisión Nacional de Televisión de la facultad de regular los derechos,
tasas y tarifas que percibe el Estado por los contratos de concesión para la
operación del servicio de televisión, facultad que le es inherente a su
condición constitucional de ente de regulación del servicio público de
televisión.
En segundo término, y vinculado con lo
anterior, asegura que la Comisión Nacional de Televisión perdió la facultad de
regular los derechos, tasas y tarifas que pueden cobrarse por los contratos de
concesión del servicio público de televisión por suscripción,
ya que a partir de la Ley 680 de 2001 tal facultad se entrega al Presidente de
la República, dado que éste es quien expide el RUCFE, sistema tarifario al cual
remite el artículo 6º de esta legislación.
A partir de estos dos reproches, el
demandante estructura nueve cargos de inconstitucionalidad referidos a
artículos específicos de la Carta Política que a su juicio resultaron afectados
por las expresiones demandadas. Las contradicciones constitucionales concretas
son las siguientes.
En primer lugar, dice que se violenta el
artículo 76 de la Carta porque se desconoce la autonomía de la Comisión Nacional
de Televisión para intervenir en el manejo de la televisión nacional y ejecutar
la política del Estado en la materia.  Asegura que se desconocen los artículos
76, 77 y 189-11 de la Carta Política porque al trasladar al presidente la
facultad reglamentaria en materia de tarifas aplicables a los contratos de
concesión de televisión por suscripción, que pertenece a la Comisión Nacional
de Televisión, se modifican las competencias constitucionales administrativas.
De igual forma, dice que se quebranta el
artículo 76 porque desconociendo la facultad reglamentaria de la Comisión
Nacional de Televisión, el Congreso asumió la competencia de fijar
indirectamente las tarifas y derechos propios de las concesiones de televisión
por suscripción.
También dice violarse el artículo 102
constitucional porque el Congreso habría asumido, por virtud de la Ley 680 de
2001, la función de administrar bienes públicos como el espacio, el espectro
radioeléctrico y la órbita geoestacionaria, a sabiendas de que la regulación de
los mismos es de competencia de la Comisión Nacional de Televisión. En el mismo
sentido, encuentra injustificado que se someta a la misma regulación la
televisión abierta y la televisión por suscripción, cuando las características
técnicas de cada una exigen un tratamiento diverso.
El artículo 77 de la Constitución resulta
vulnerado porque la remisión al RUCFE en materia de tarifas para el servicio
público de televisión contradice el principio de que ésta debe tener un régimen
legal propio y no el señalado genéricamente para los servicios de
telecomunicaciones. Así mismo, fijar las tarifas del servicio de televisión no
constituye propiamente un ejercicio de la función de fijar la política general
en materia de televisión sino una gestión directamente administrativa a la cual
no está llamado el legislador.
Desde otro punto de vista, se atenta contra
el artículo 76 constitucional porque la remisión al RUCFE le quita autonomía
administrativa y financiera a la Comisión Nacional de Televisión en tanto que
la misma se vio obligada a modificar 101 contratos de concesión de televisión
celebrados con fundamento en las disposiciones de la Ley 182 de 1995, con
evidente reducción de ingresos a favor del Estado.
La afectación del artículo 113 también
resulta evidente porque con la decisión del legislador se desequilibra la
distribución de competencias constitucionales entre las diferentes ramas del
poder público, lo cual constituye un atentado contra el principio de
colaboración armónica. En este sentido, la norma también es contraria al
artículo 136-1 que prohíbe al Congreso inmiscuirse en competencias propias de
otras autoridades.
Finalmente, dice que se contraría el
artículo 355 de la Carta porque al favorecer a los adjudicatarios de los
contratos celebrados para la prestación del servicio de televisión, la Ley 680
de 2001 creó un beneficio fiscal de carácter particular, lo cual está prohibido
por la Carta.
Tal como se expuso, los cargos de la
demanda parten del supuesto de que el artículo 6º de la Ley 680 de 2001 despojó
a la Comisión Nacional de Televisión de la competencia para fijar las tarifas y
derechos que deben pagarse por concepto de la concesión del servicio de
televisión, obligándola, en el caso de la televisión por suscripción, a
remitirse al RUCFE para efectos de su fijación.
A fin de determinar la pertinencia de los
cargos con el contenido de los textos legales acusados, esta Corporación
considera conveniente hacer una contextualización normativa de la disposición
que es objeto de censura.
b) Contextualización
normativa de las disposiciones acusadas
1) En 1985 el Gobierno Nacional dictó el
Decreto 666 en virtud del cual expidió la primera regulación nacional
concerniente a la prestación del servicio de televisión por suscripción. La
vigilancia y regulación de la prestación del servicio estaba a cargo del
Estado, en cabeza del Ministerio de Comunicaciones[1], que en ejercicio de
dicha función verificaba el cumplimiento de características técnicas, equipos y
elementos integrantes de los sistemas de prestación del servicio de Televisión
por Suscripción[2].
De conformidad con las especificaciones
técnicas, el servicio de Televisión por Suscripción podía prestarse a través de
canales radioeléctricos, línea física (cabe coaxial o fibra óptica), o
configuraciones mixtas que utilizaran canales radioeléctricos y vía cable
coaxial y/o fibra óptica[3].
En virtud de los artículos 11 y 12 del
Decreto 666, los contratistas –programadores y operadores- estaban obligados al
pago de una compensación a nombre del Ministerio de Comunicaciones del “10 %
del total de los ingresos mensuales provenientes exclusivamente de la
prestación del servicio de Televisión por Suscripción, en forma que resulte de
multiplicar el número de abonados durante el período de causación por la tarifa
mensual, la cual no podrá desagregarse para ningún efecto. Cada tres meses
enviarán un relación detallada de los ingresos percibidos en el período,
certificada por un Contador Público, y pagarán la suma a que se refiere este
artículo dentro de los quince (15) días siguientes al trimestre de su
causación.”
2) Mediante Ley 14 de 1991 el Congreso de
la República dictó algunas previsiones en torno a la prestación del servicio
público de televisión, señalando para el caso de la televisión por suscripción
que la misma sería un servicio público a cargo del Estado, que lo prestaría
directamente o a través de concesiones a particulares.
En la misma normatividad el legislador
dispuso que el control y vigilancia de la prestación del servicio de televisión
por suscripción y la ejecución de los correspondientes contratos estaría a
cargo del Ministerio de Comunicaciones[4]
y que el sistema de compensación a cargo de los concesionarios incluiría la
obligación de pagar el diez por ciento (10%) del total de los ingresos
provenientes exclusivamente de la operación del servicio de televisión por
suscripción, sin perjuicio del canon de concesión, fijado por el Ministerio de
Comunicaciones.[5]
3) Con la aprobación de la Constitución
Política de 1991, el manejo del servicio público de televisión se radicó en un
ente autónomo con independencia administrativa, patrimonial y técnica,
posteriormente conocido como la Comisión Nacional de Televisión. Los artículos
76 y 77 de la Carta dispusieron expresamente lo siguiente:
ARTICULO 76. La intervención estatal en el espectro electromagnético
utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de
derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio a que hace referencia el inciso anterior.
ARTICULO 77. La dirección de la política que en materia de
televisión determine la Ley sin menoscabo de las libertades consagradas en esta
Constitución, estará a cargo del organismo mencionado.
La televisión será regulada por una entidad autónoma
del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La dirección y ejecución de las
funciones de la entidad estarán a cargo de una Junta Directiva integrada por
cinco (5) miembros, la cual nombrará al Director. Los miembros de la Junta
tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será
escogido entre los representantes legales de los canales regionales de
televisión. La Ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros
y regulará la organización y funcionamiento de la Entidad.
PARAGRAFO. Se garantizarán y respetarán la estabilidad
y los derechos de los trabajadores de Inravisión.
4) En desarrollo de la preceptiva
fundamental, el legislador expidió la Ley 182 de 1995 en la que reguló, acorde
con las nuevas instituciones constitucionales, el manejo y dirección del
servicio público de televisión.
En la Ley 182 el Congreso formuló políticas
para el desarrollo y democratización de la Televisión y conformó la Comisión
Nacional de Televisión a la que entregó, en cumplimiento de la Carta
Fundamental, la tarea de ejercer la representación del Estado en la titularidad
y reserva del servicio público de televisión, dirigir dicha política,
desarrollar y ejecutar, de acuerdo con la Ley, los planes y programas del
Estado en la materia, regular el servicio e intervenir, gestionar y controlar
el uso del espectro electromagnético, con el fin de garantizar el pluralismo
informativo, la competencia y la eficiencia del servicio televisivo, con el
propósito de evitar las prácticas monopolísticas de su operación y explotación
(Art. 4º Ley 182/95).
Entre las funciones asignadas por el
legislador a la Comisión Nacional de Televisión está la consignada en el
literal g) del artículo 5º de la citada Ley. Dice la norma que en desarrollo de
su objeto, la Comisión Nacional de Televisión tendrá la función de:
g) Fijar los derechos, tasas y tarifas que deba
percibir por concepto del otorgamiento y explotación de las concesiones para la
operación del servicio de televisión, y las que correspondan a los contratos de
concesión de espacios de televisión, así como por la adjudicación, asignación y
uso de las frecuencias.
Al establecerse una tasa o contribución por la
adjudicación de la concesión, el valor de la misma será diferido en un plazo de
dos (2) años. Una vez otorgada la concesión la Comisión Nacional de Televisión
reglamentará el otorgamiento de las garantías.
Los derechos, tasas y tarifas deberán ser fijados por
la Comisión Nacional de Televisión, teniendo en cuenta la cobertura geográfica,
la población total y el ingreso per cápita en el área de cubrimiento, con base
en las estadísticas que publique el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, así como también la recuperación de los costos del servicio
público de televisión; la participación en los beneficios que la misma
proporcione a los concesionarios, según la cobertura geográfica y la audiencia
potencial del servicio; así como los que resulten necesarios para el
fortalecimiento de los operadores públicos, con el fin de cumplir las funciones
tendientes a garantizar el pluralismo informativo, la competencia, la
inexistencia de prácticas monopolística s en el uso del espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión y la prestación
eficiente de dicho servicio.
Lo dispuesto en este literal también deberá tenerse en
cuenta para la fijación de cualquier otra tasa, canon o derecho que corresponda
a la Comisión.
Las tasas, cánones o derechos aquí enunciados serán
iguales para los operadores que cubran las mismas zonas, áreas, o condiciones
equivalentes;
Precisando el alcance de esta
disposición, el artículo 12 de la Ley 182 señaló que la función de fijar las
tarifas, tasas y derechos a que se refiere dicha ley se encargaba a la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, de conformidad con los
criterios establecidos en el literal g) del artículo 5º que acaba de
transcribirse.
Por otra parte, la Ley 182 redefinió el
concepto de televisión por suscripción señalando que por éste se entendía la
televisión en la que “la señal, independientemente de la tecnología de
transmisión utilizada y con sujeción a un mismo régimen jurídico de prestación,
está destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas para la
recepción” (Literal b) del art. 20). Así como lo ordenaba la normatividad
precedente, la Ley 182 dispuso que la televisión por suscripción debía
sujetarse al pago de los derechos de compensación previstos en la ley, particularmente
-respecto de los contratos vigentes- a los establecidos en el artículo 49 de la
Ley 14 de 1991, ya citada.
5) Un año más tarde, la Ley 335 de 1996
modificó algunas disposiciones de la Ley 14 de 1991 y 182 de 1995, al tiempo
que instauró la televisión privada en Colombia. En lo pertinente, la
disposición legal redefinió las zonas para la prestación del servicio de
televisión por suscripción, pero mantuvo incólume el control de la Comisión
Nacional de Televisión sobre el servicio público de televisión.
6) En el año 2000 el Congreso de la
República inició la discusión del proyecto de ley que culminaría con la
expedición de la Ley 680 de 2001, movido por una profunda crisis del sector
televisivo que, para la fecha, afectaba gravemente las finanzas de la
televisión pública y había obligado a  varios de los operadores a devolver las
concesiones y a rescindir parcialmente los contratos de programación.
En el marco de dicha crisis, la Ley 680
dispuso algunas medidas tendentes a aligerar las cargas económicas de los
operadores de los servicios de televisión, al tiempo que pretendió “dotar de
herramientas a la televisión pública, que permitan su supervivencia y le
brinden la posibilidad de competir con la televisión privada”[6],
según lo informa la ponencia del proyecto presentada para segundo debate en el
Senado de la República.
Entre las medidas diseñadas para afrontar
la crisis del sector televisivo, la Ley 680 de 2001 autorizó a la Comisión
Nacional de Televisión, así como a las Juntas Administradoras de los Canales
Regionales, para revisar, modificar y reestructurar los contratos con los
operadores privados, con los concesionarios de los espacios de los canales
nacionales de operación pública, así como con los contratistas de otras
modalidades del servicio público de televisión en materia de rebaja de tarifas,
formas de pago, adición compensatoria del plazo de los contratos y otros
aspectos que conduzcan a la normal prestación del servicio público de
televisión (art. 6º).
En la misma norma, la Ley 680 ordenó que,
para efectos de la reestructuración de las tarifas prevista en el artículo 6º,
el artículo 5º, literal g) de la Ley 182 de 1995, que confería a la Comisión
Nacional de Televisión la facultad de fijar los derechos, tasas y tarifas
percibidos por los contratos de concesión del servicio de televisión, se
entendía derogado.
De igual manera, por disposición del inciso
cuarto del artículo 6º, determinó que las tarifas, derechos, compensaciones y
tasas de los contratos de concesión del servicio público de Televisión por suscripción
se regularían por las disposiciones que rigen para los servicios de
telecomunicaciones y que se encuentran recogidas en el Régimen Unificado para
la Fijación de Contraprestaciones a favor del Estado (en adelante RUCFE) para
los servicios de difusión, sin sus excepciones y diferencias.
c) Fijación del alcance
del parágrafo del artículo 6º de la Ley 680 de 2001
Conforme a la contextualización normativa
precedente, esta Corporación considera que el primer cargo de la demanda parte
de una interpretación equivocada del parágrafo del artículo 6º de la Ley 680 de
2001. En efecto, el primer reproche de la demanda sostiene que el parágrafo del
artículo 6º habría despojado a la Comisión Nacional de Televisión de la
potestad de fijar los derechos y tarifas por concepto de concesión del servicio
de televisión, como consecuencia de la derogación del literal g) del artículo
5º de la Ley 182 de 1995.
No obstante, tal como lo manifiesta el
señor Procurador General de la Nación, dicha derogación debe interpretarse
dentro del contexto general del artículo 6º y desde la perspectiva del encuadramiento
normativo que acaba de exponerse: la interpretación del parágrafo no puede
hacerse prescindiendo del artículo en el cual se encuentra inserto ni de
espaldas a la teleología de la Ley 680 de 2001.
Ciertamente, como consecuencia de la
coyuntura política en que se promovió la expedición de la Ley 680 de 2001 -la
crisis por la que atravesaba la televisión pública para el año 2000 y la
necesidad de adoptar medidas tendentes a recuperar los niveles de
competitividad de la televisión pública- el artículo 6º autorizó a la Comisión
Nacional de Televisión, así como a las juntas administradoras de los Canales
Regionales, para revisar, modificar y reestructurar los contratos con los
operadores privados, con los concesionarios de los espacios de los canales nacionales
de operación y con los contratistas de otras modalidades del servicio público
de televisión, con el fin de revisar la tabla de tarifas, la forma de pago y
las compensaciones de los contratos y regularizar la normal prestación del
servicio público de televisión. No obstante, tal autorización no se confirió de
manera permanente. El encabezado del inciso primero del artículo 6º es claro al
señalar que dicha autorización fue conferida por el término de “tres (3)
meses” y no de manera indefinida.
En dicha tónica, el parágrafo del artículo
6º dispuso la derogación del literal g) del artículo 5º de la Ley de 182 de
1995, pero con un condicionamiento que restringe expresamente sus efectos; dijo
la norma que la derogación se ordenaba “para efectos de la reestructuración
de las tarifas previstas en este artículo”.
El condicionamiento del parágrafo del
artículo 6º despeja toda duda acerca del carácter temporal de la mal llamada
derogación del literal g) del artículo 5 de la Ley 182 pues al estar restringida
a los tres meses a que hace referencia el inciso primero del artículo 6º, la
Comisión Nacional de Televisión recuperó la facultad de fijar, según los
criterios del literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, las tarifas,
derechos y compensaciones por concepto de concesión del servicio público de
televisión, al vencimiento de dicho término.
El motivo indicado lleva a concluir que la
palabra “derogase”, que determina el punto central de la demanda, debe
interpretarse en un sentido distinto, no como una derogación, sino como una
suspensión, por el término de tres meses, de la facultad de la Comisión
Nacional de Televisión de establecer, según los criterios de la Ley 182 de
1995, las tarifas de los contratos de concesión de televisión.
Coincidente con la posición de la Corte es
el concepto del Procurador General de la Nación que, al respectó, señaló: “Para
el Ministerio Público, la norma es clara al señalar los efectos de dicha
derogatoria, no entendiendo por qué se le pretende dar el alcance de una derogatoria
total en el tiempo, cuando lo que en realidad se contempla es una aplicación
temporal del precepto”.
De hecho, el carácter temporal de la medida
se evidenció a lo largo de los debates congresuales del proyecto que dio origen
a la Ley 680 de 2001.
Ciertamente, en desarrollo de las
discusiones parlamentarias, los senadores y representantes a la Cámara
debatieron la aprobación del artículo 7º de los proyectos acumulados 34-38 de
2000 –Senado- y 126 de 2000 –Cámara- sobre la base de que las facultades
conferidas a la Comisión Nacional de Televisión lo serían, no para derogar,
sino para modificar las tarifas de los contratos de concesión de televisión a
que hace alusión el literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995. El texto
de la disposición puesta a consideración de la Comisión Sexta Constitucional
permanente de la Cámara de Representantes, que venía con el mismo espíritu del
Senado de la República, señalaba:
Parágrafo 1º. Para efectos de la reestructuración de
las tarifas indicadas en el literal G del artículo quinto de la Ley 182 de
1995, la Comisión Nacional de Televisión deberá tener en cuenta los cambios
ocurridos, tanto en la oferta como en la demanda de potencial de pauta
publicitaria en televisión.
Como se desprende de la norma, el fin de la
medida era permitirle a la Comisión Nacional de Televisión revisar las tarifas
a que hacía referencia el literal g) del artículo 5º de la Ley 182, no abrogar
permanentemente la potestad de fijar dichas contraprestaciones.
Esta intención se ofrece con mayor claridad
cuando se recurre a la lectura del debate que, en relación con la aprobación de
la norma, tuvo lugar en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes. En el resumen que se le permitió hacer antes de
iniciar el debate sobre el proyecto en la Cámara de Representantes, el Senador
Juan Fernando Cristo Bustos, uno de sus ponentes, manifestó que uno de los
objetivos del proyecto era permitir a la Comisión Nacional de Televisión adoptar
medidas de carácter temporal para acomodar el equilibrio financiero de los
contratos de concesión del servicio de televisión. En este sentido, el Senador
afirmó:
Gracias señor, yo quiero en primer lugar agradecer a
todos los colegas de la Cámara de Representantes esta oportunidad, ahora
tenemos también en la Comisión Sexta sesión para discusión y aprobación de
proyectos de ley pendientes y por eso quería antes de retirarme a presidir la
Comisión, aprovechar este instante del debate que es precisamente el de la
discusión de la ponencia para hacer unas consideraciones generales, no
particulares con respecto al articulado que ustedes tendrán la oportunidad de
debatir, de concertar, de modificar, según las conveniencias que ustedes
consideren resulten para la televisión en Colombia (...) comienzo por decir
que para nadie es un secreto, la crisis que atraviesa la televisión hoy en día
y no nos vamos a ir a un debate hacia atrás para establecer cuáles son las
causas y quienes sus responsables, lo cierto es que la apertura de la
televisión colombiana a la televisión privada, sumada a la recesión económica
que en ese mismo instante impactó al país, han conducido hoy a que lo que se
llama no muy adecuadamente televisión pública que yo preferiría llamarla televisión
mixta, es decir, los Canales Uno y A, que son empresas privadas, programadoras
privadas que programan las frecuencias del Estado, los dos canales del Estado,
los canales regionales igualmente estén padeciendo hoy una crisis muy dura y
han caído en un círculo vicioso, que es en el de que en la medida en que la
Televisión privada, superando todas las expectativas, los planes de negocio de
los privados, apuntaban a que en el tercer año de funcionamiento iban a estar
en unos niveles muy inferiores de raiting y de ingresos por publicidad de los
actuales, pero de alguna manera ese desarrollo de la televisión privada sumado
a las recesiones insisto, ha impactado de una manera brutal el tema de la
televisión pública.
(...)
Si no aprobamos esta ley, los cálculos que
hay de la propia Comisión de Televisión y de los expertos en el sector, nos
indican con toda claridad que en tres meses estaremos asistiendo al entierro de
los dos canales públicos de televisión, hoy en día ya, once de las 24
programadoras de los Canales Uno y A ya volvieron sus espacios y las otras no
la han devuelto, por la sencilla razón, están esperando a ver qué pasa en el
Congreso de la República y si este proyecto es una realidad, aguantar hasta el
año 2003 con las nuevas reglas del juego que salgan aquí del Congreso para
tratar de mantenerse en el negocio de la televisión.
(...)
Esa premisa, como pensamos que se puede lograr, con
cuatro ideas generales que contiene el proyecto, yo no voy a entrar en el
detalle del articulado...
(...)
La segunda medida que se toma en esta ley
para salvaguardar el actual esquema de televisión, es la de facultar a la
Comisión Nacional de Televisión para que en un término preciso, tome decisiones
para revisar tarifas, ampliar plazos, dar unas condiciones mejores a los
concesionarios de los Canales Uno y A, este tema es muy importante queridos Representantes,
por qué se toma esa medida, resulta que cuando se suscribieron los contratos de
las programadoras de los Canales Uno y A, con la Comisión Nacional de Televisión,
el uno y el A, todavía eran monopolios en la Televisión colombiana o Duopolio
para ser más exacto, no tenían la competencia de los canales privados y por lo
tanto se podían dar el lujo de pagar unas tarifas muy altas, con unos raitings
que superaban el 30 y 40% y con unos ingresos que se desprendían con lógica de
esos raitings, llega la competencia de los canales privados y las tarifas
siguen siendo las mismas y entonces hoy en día, óigame bien esta cifra, hay
empresas programadoras de televisión que el 90% de sus ingresos por una media
hora de televisión lo dedican sólo a pagar la Comisión Nacional de Televisión e
Inravisión y ahorita yo creo que el Director de la Comisión nos puede ilustrar
cómo ha crecido en los últimos dos años la cartera morosa, lo cual no tiene
sentido mantener unas tarifas altas para que nadie esté en condiciones de
pagar. (Gaceta del Congreso N° 322 del miércoles 27 de julio de 2001. Pág, 6)
(Subrayas fuera del original)
Profundizando en el tema, el Senador Cristo
aseguró que frente a las solicitudes hechas a la Comisión Nacional de
Televisión para que tomara las medidas de choque destinadas a superar la crisis
de la televisión nacional, la Comisión se había declarado incapaz de superar
las restricciones contenidas en el literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de
1995, razón por la cual fue necesario encontrar una salida adecuada que
permitiera llevar a cabo tal reestructuración. El Senador Cristo se refirió al
tema en los siguientes términos:
“Qué es lo que ha sucedido; con todo respeto por el
Presidente de la CNTV, Yo no creo mucho en la disminución de tarifas que aquí
se ha anunciado, que me contaron, yo no estuve presente. En cualquier caso,
cuando uno insiste frente a la CNTV, en cuanto a la importancia de producir
debido a la coyuntura unas medidas de choque que permitan sobrevivir a las
programadoras de los canales públicos, entonces la Comisión aduce que hay un
literal, el literal G del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, que les impide ir
más allá de lo que han hecho hasta el momento, me explico, ellos dicen: hemos
hecho lo que dentro del marco de la ley se ha podido hacer, no podemos ir más
allá porque entraríamos en problemas como los que tuvimos conRCN, para hablar
con franqueza, esa es la explicación de la CNTV.
Con base en esa explicación, ante la exigencia de la
Comisión Sexta del Senado de que tomaran medidas mucho más audaces para
aminorar los costos que tiene las programadoras que hoy en día representan en
algunos casos el 90% de los gastos, Inravisión y la CNTV, de los gastos de
media hora de televisión, entonces se incluyó este primer inciso que en su
inciso original y a mi me parece muy importante que ahora intervenga el
Director de la CNTV que tiene observaciones ya sobre el texto completo, pero
que en su redacción original fue prácticamente redactado por la CNTV, nosotros
le dijimos, el interés del Congreso es que ustedes vayan más allá de lo que han
hecho, entonces tienen que entender la situación. Ellos dijeron, nosotros no
podemos hacer nada más, entonces dijimos, bueno, qué hay qué hacer en la ley,
qué hay que poner para que ustedes puedan ir más allá y obviamente después del
episodio de RCN tenemos las preocupaciones personales que nos asisten y la
justificamos, entonces redacten un artículo que les permita ir mucho más allá.
Este es el artículo 7 que es una autorización de la Comisión, la Comisión puede
después de un estudio decir no queremos hacer nada pero eso ya es una
responsabilidad de la Comisión, lo que no puede asumir el Congreso de la
República es la responsabilidad de que la CNTV diga que la ley no le permite,
entonces vamos a quitarle los obstáculos que le impone la ley para que tome
esas medidas que son medidas básicamente de reducción de tarifas, de ampliación
de plazos de pago, de modificaciones del tema económico.” (Gaceta del
Congreso N° 322 del 27 de junio de 2001) (Subrayas fuera del original)
El carácter coyuntural y la vocación de
temporalidad de la reforma introducida por la Ley 680 de 2001 fue reconocido
también por otras autoridades intervinientes en el debate, como es el caso del
director de la Comisión Nacional de Televisión, Ricardo Lombana Moscoso. La
Senadora Claudia Blum de Barbieri también se refirió al tema, al manifestar su
desacuerdo con la decisión de adoptar una medida provisional para solucionar un
problema que, según su juicio, requería reformas estructurales.
El director de la Comisión Nacional de
Televisión dijo a este respecto:
“Dentro de este marco de referencia, el proyecto de
ley trata de facilitar a los concesionarios de espacios algunas medidas que les
permitirían luchar por su subsistencia, en tanto que también otorgan a los
canales privados algunos beneficios de orden económico y técnico. No obstante,
el carácter coyuntural de la reforma al cual ya me referí, deja de lado
aspectos muy críticos de la problemática general de la televisión colombiana,
tales como la inviabilidad teórica del modelo de financiación el sector público
de televisión, aspecto dentro del cual caben temas como la insuficiencia de
recursos para la operación de Inravisión, la programación educativa y cultural
de Señal Colombia, el apoyo a los canales públicos regionales, la continuidad
de Audiovisuales y la misma existencia de la CNTV.
En todo caso, vuelvo y le repito que el proyecto de
ley concebido como un mecanismo de choque a la coyuntura, tiene elementos que
podrían mitigar de alguna manera la situación crítica por la que actualmente
atraviesan los operadores.
(...)
Reitero eso sí que la Comisión Nacional de Televisión
considera que en el inmediato futuro será necesaria una reforma integral del
modelo de televisión y por ende de las leyes que lo enmarcan, por lo cual se
espera que al comenzar el primer ciclo de sesiones del Congreso del año 2001,
podamos presentar un proyecto de ley con dicho propósito”. (Gaceta del Congreso
N° 01 del 19 de enero de 2001, Pág. 43)
La Senadora Claudia Blum de Barbieri
advirtió por su parte:
Aunque el Senado de la República se dio cuenta que yo
voté positivamente este proyecto, yo sí quiero dejar una constancia diciendo
que me parece un poco lamentable que se haya hecho una reforma para solucionar
problemas de coyuntura, para solucionar una crisis y no se haya hecho una
reforma integral. Pero yo espero que la Ministra de Comunicaciones como se ha
comprometido no solamente con el Senado de la República, sino también con el
país, presente en marzo, para la próxima legislatura, un Proyecto
verdaderamente integral para que la televisión recupere todas esas condiciones
que son muy deficientes, como son: la de regulación, calidad y pluralismo.
(...)
Al votar positivamente este proyecto de ley, dejo
constancia que lamento que esta iniciativa no signifique una reforma integral,
sino que contemple sólo un conjunto de acciones aisladas que pueden ayudar a
resolver la crisis actual. (Gaceta del Congreso N° 01 del 19 de enero de 2001,
Pág. 43)
Independientemente de las razones
particulares esbozadas por los intervinientes en el debate en relación con el
manejo que debió darse al problema de la televisión nacional, lo cierto es que
las discusiones sobre la aprobación de la Ley 680 de 2001 y, en concreto, de su
artículo 7º, se llevaron a cabo sobre la base de que la reforma introducida por
el Congreso no tenía vocación de permanencia y, en cambio, pretendía adoptar
medidas de choque para minimizar los efectos nocivos de una crisis que, a largo
plazo, requería modificaciones de mayor envergadura.
De acuerdo con lo dicho, la derogación del
literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 no fue definitiva y, en
cambio, aquella sólo pretendía que la Comisión Nacional de Televisión revisara
durante el término de tres meses los contratos de concesión de televisión para
reajustar las tarifas, las formas de pago y las compensaciones por prestación
del servicio público.
Además, debe aclararse que durante dicho
término la Comisión Nacional de Televisión estuvo facultada para intervenir
directamente en la determinación de tales derechos. En la “derogación” ordenada
por el parágrafo del artículo 6º no se pretendió abolir, ni siquiera
temporalmente, la facultad de señalar las tarifas, derechos y compensaciones
por concepto de la concesión de los servicios públicos de televisión que tiene
la Comisión Nacional de Televisión. El Congreso se limitó a permitir que, para
efectos de la reestructuración de tales derechos, la Comisión Nacional de
Televisión se apartara de los lineamientos y criterios señalados por la Ley 182
de 1995, pudiendo acogerse a otros que permitieran sortear la crisis que dio
lugar a la expedición de la Ley 680 de 2001.
Esta conclusión despeja entonces la duda
que, respecto del parágrafo del artículo 6º, ponía de manifiesto el actor, pues
es evidente que la Comisión Nacional de Televisión no perdió ni definitiva ni
temporalmente sus competencias en materia de determinación de las tarifas de
los contratos de concesión de televisión. Sus funciones se vieron modificadas
únicamente por el término de tres meses y con el fin de permitir la
implantación de una metodología diferente para fijar tarifas y derechos por
concepto de la prestación del servicio de televisión. Es más, revisados con
cuidado los antecedentes de la disposición en las gacetas del Congreso, esta
Corte no encontró comentario alguno del que pudiera derivarse una intención
directa de despojar a la Comisión Nacional de Televisión de la facultad de
fijar y establecer los derechos, tasas y tarifas que deba percibir por concepto
del otorgamiento y explotación de las concesiones para la operación del
servicio de televisión.
Finalmente, si la decisión del legislador
hubiera sido la de derogar definitivamente el literal g) del artículo 5º de la
Ley 182 de 1995, es de prever que así lo habría manifestado en el artículo 15
de la Ley 680 de 2001 en donde, de manera expresa, consignó las derogaciones
que operaban por virtud de la entrada en vigencia de dicho ordenamiento[7].
En vista de la interpretación sistemática e
histórica de la disposición, esta Corte concluye que la norma acusada no derogó
el literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, como imprecisamente lo
indica su texto, sino que suspendió su aplicación por el término de tres meses,
con el fin de permitirle a la misma Comisión Nacional de Televisión adelantar
el proceso de reestructuración de las contraprestaciones reclamadas por
concesión del servicio de televisión. El cargo de la demanda, en este contexto,
resulta infundado, por lo cual la Corte declarará exequible la disposición,
pero exclusivamente en los términos aquí contemplados.
d) Cargo contra el inciso
final del artículo 6º de la Ley 680 de 2001
Caso distinto al del parágrafo del artículo
6º ocurre con el inciso final de la norma, relativo a los contratos de
concesión del servicio público de televisión por suscripción, pues, para
ellos, la Ley 680 de 2001 sí dispuso que las tarifas derechos, compensaciones y
tasas, se regirían por el Régimen Unificado para la Fijación de
Contraprestaciones a favor del Estado para los servicios de difusión (RUCFE),
de lo cual podría deducirse que la Comisión Nacional de Televisión perdió su
facultad de regular las tarifas en este tipo específico de contrato.
Tras haber despejado la duda que sustenta
el primer cargo de la demanda, dirigido contra el parágrafo del artículo 6º, la
Corte pasa entonces a estudiar la constitucionalidad del inciso final
previamente citado, pues el demandante señala que en este caso la Comisión
Nacional de Televisión fue despojada de una competencia que le pertenece por
disposición de la Constitución Política.
De acuerdo con los antecedentes expuestos,
la Corte Constitucional debe resolver si se ajusta a los cánones
constitucionales que el legislador haya establecido que las tarifas, derechos,
compensaciones y tasas a que deben someterse los contratos de concesión de
televisión por suscripción deban regirse por el RUCFE y no por las reglas
generales que le confieren a la Comisión Nacional de Televisión la potestad de
señalarlos.
4. Contenido de la independencia y
autonomía institucionales de la Comisión Nacional de Televisión
a)    Dependencia legal de la Comisión Nacional de Televisión
La Comisión Nacional de Televisión es el
organismo creado por la Constitución de 1991 para dirigir la política que en
materia de televisión señale la Ley, así como para ejercer la intervención
estatal en el espectro electromagnético, en relación con el servicio público de
televisión. Dicho organismo se sujeta a un régimen jurídico propio, goza de
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica.
La autonomía administrativa, patrimonial y
técnica de la Comisión Nacional de Televisión es una atribución que le permite
al organismo desarrollar libremente sus funciones, pero no implica una
emancipación del ordenamiento jurídico. Como ente ejecutor de la política
estatal televisiva, la Comisión es un organismo integrado a la estructura
administrativa del Estado que desempeña sus funciones sujeta a la voluntad de
la Ley, nunca fuera de ella.
Tal dependencia se deriva del propio texto
de los artículos 76 y 77 de la Carta, así como de otras disposiciones
constitucionales, que determinan su sujeción a la Constitución y a la Ley. En
este entendido, por ejemplo, el artículo 76 constitucional establece que la
Comisión Nacional de Televisión “desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio” de televisión, mientras que el
artículo 77 remarca que dicha comisión dirigirá “la política que en materia
de televisión determine la ley”, con lo cual se quiere resaltar que este
organismo está sujeto a las disposiciones constitucionales y legales en materia
de televisión, correspondiéndole estrictamente un papel de ejecución y
coordinación en la materia.
La jurisprudencia Constitucional ha
reconocido por su parte que a pesar de su importante protagonismo en el
desarrollo de la política de televisión, el objeto de la Comisión Nacional de
Televisión está inscrito en la estructura jurídica del Estado –no por fuera de
ella-, al paso que sus funciones se encuentran claramente delimitadas por la
Ley, a la cual debe sumisión. En este sentido la Corte ha dicho:
"...el artículo 77 de la Constitución distingue
con claridad entre la determinación de la política estatal en materia de
televisión -que corresponde a la ley- y la dirección de la misma, con
arreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que
ha sido confiada al organismo previsto en los artículos 76 y 77 Ibídem, denominado
Comisión Nacional de Televisión por la Ley 182 de 1995.
La primera de las mencionadas normas dispone que la
intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión estará a cargo de un organismo de derecho público con
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a
un régimen legal propio, el cual desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio correspondiente. Tales planes y programas
deben ser señalados por el legislador, en cuanto a éste se ha confiado por el
artículo 77 de la Constitución la determinación de la política en la materia.
En ese orden de ideas, la Comisión Nacional
de Televisión es un organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada
por la ley. Sobre la base de la misma, dirige y regula la televisión como ente
autónomo.
Pero, claro está, los dos tipos de funciones han sido
delimitados por la propia Carta, de tal manera que el aludido ente no puede
sustituir al legislador en la determinación de la política de televisión ni en
lo relativo a su propia organización y funcionamiento.
Lo dicho encaja en las previsiones generales del
artículo 75 constitucional, sobre el espectro electromagnético. Este es un bien
público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del
Estado en virtud de competencias que, en lo que atañe a televisión,
corresponden a la Comisión Nacional, pero en los términos que señale la
ley". (Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) (Subrayas fuera del original)
Y en otra de sus providencias la
Corporación señaló:
Ese organismo autónomo, que tiene como función
principal la dirección de la política que en materia de televisión determine la
ley, denominado por el legislador Comisión Nacional de Televisión, debe
entenderse incurso en la estructura misma del Estado y por lo tanto sometido a
las limitaciones y restricciones que determinen la Constitución y la ley.
(Sentencia C-711 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz) (Subrayas fuera del original)
En otra oportunidad advirtió:
Por lo anterior, no es aceptable, en el caso
sub-examine, la tesis de la actora, en el sentido de que la función de la CNTV
es una “función desligada de la ley”, una función “constitucional normativa”
que dicho organismo puede ejercer sin que medie la actividad legislativa, como
si lo es, por ejemplo, la facultad normativa directa de la cual goza el Banco
de la República, que le permite “...regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito”, según lo dispone el artículo 371 C.P.; o la
función que el Constituyente le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura a
través del artículo 257-3 superior, para que, cuando no lo haya hecho el
legislador, éste pueda “...dictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador...”.
El cumplimiento de las funciones de
ejecución de la CNTV está supeditado a la ley, en la medida en que sus normas
constituyen el marco que las nutre y las delimita.  Cosa distinta es que dicha entidad cuente con
autonomía para hacerlo, no pudiendo el legislador, ni sustituirla asumiendo
directamente las funciones de dirección y ejecución de la política que el
defina, ni invadir sus competencias, como lo señala la actora, a través de
normas legales que contengan decisiones que se traduzcan en definiciones
concretas sobre aspectos específicos propios del ente ejecutor.  (Sentencia
C-350 de 1997 Fabio Morón Díaz)
Así entonces, dado que la autonomía de la
Comisión Nacional de Televisión no se predica de la Constitución ni de la Ley,
pues éstas, como referentes normativos, marcan los lineamientos generales a los
cuales aquella debe sujetarse, es posible admitir que la citada autonomía de la
Comisión se exhibe frente a las demás autoridades del Estado, con el fin de
garantizar el manejo independiente de las políticas públicas en materia de
televisión.
En efecto, la autonomía de la Comisión
Nacional de Televisión es lo que podría denominarse una “garantía
institucional”[8]
del organismo, que le permite desarrollar sus funciones a salvo de presiones
políticas y económicas y lejos de la influencia de los gobiernos de turno. La
garantía institucional de la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión,
que le asegura el aislamiento de las fuentes de presión política y económica,
abriga el derecho de la sociedad a que la televisión no sea controlada por
grupos de interés, ofreciéndose a todos de manera independiente, democrática y
pluralista[9].
En este sentido, la autonomía representa para la Comisión Nacional de
Televisión un rasgo mínimo de su naturaleza institucional, sin el cual no le
sería posible desarrollar a plenitud su objeto jurídico.
Gracias a esta necesidad de conservación de
la independencia de la Comisión, la Corte declaró inexequible, por ejemplo, el
aparte final del parágrafo del artículo 62 de la Ley 182 de 1995 que permitía
al Ministerio de Comunicaciones definir la reorganización de las frecuencias en
el espectro electromagnético, función que privativamente correspondía ejercer a
la Comisión Nacional de Televisión.
En esta oportunidad, la Corte consideró que
se vulneraba la autonomía institucional cuando, para reordenar frecuencias
dedicadas a la transmisión de señales de televisión, la Comisión Nacional de
Televisión dependía de un visto bueno del Ministerio de Comunicaciones. En este
sentido, la Corporación afirmó que “la expresión ‘previo el visto bueno
del Ministerio de Comunicaciones’ no respeta la autonomía de rango
constitucional reconocida a la CNTV, según lo estipulado en los artículos 76 y
77 superiores, y en los términos analizados, por cuanto impone una autorización
con carácter obligatorio y vinculante, por parte del Ministerio de
Comunicaciones, como requisito previo al reordenamiento que la CNTV efectúe del
espectro electromagnético para televisión”[10].
Al justificar su posición, la Corte adujo
que la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no se predica respecto
de la voluntad de la ley, pues ésta es finalmente la encargada de definir el
marco general de sus atribuciones. No obstante, la Corte advirtió que el
carácter autonómico del organismo sí le permite una independencia de los
órganos administrativos del Estado, respecto de los cuales no está subordinado.
En este orden de ideas, el carácter del organismo
autónomo hace que no puedan estar subordinados a las determinaciones de otros
órganos o entidades del Estado, en relación con el ejercicio de sus funciones,
ni sujetos a la jerarquía tradicional propia de la estructura de la
administración pública, en una especie de control de tutela administrativo y,
por lo tanto, no estén adscritos, ni vinculados a entidades del sector central.
De esto se deriva, consecuencialmente, que sus decisiones no se encuentren
sometidas a instrucciones de órganos administrativos superiores, ni controladas
o revocadas por autoridad administrativa alguna, salvo a través de los controles
antes mencionados y los que corresponden al mismo tema público, dentro de la
actividad administrativa, e inherentes a la naturaleza democrática de la
organización política.
La preservación del grado mínimo de autonomía de
dichos entes, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se
convierte, pues, en una garantía funcional para el ejercicio de los derechos o
la protección de bienes jurídicos específicos y varía de acuerdo con la
determinación constitucional de cada uno de ellos. (Sentencia C-445 de 1997
M.P. Hernando Herrera Vergara)
Así pues, cuando se habla de autonomía de
la Comisión Nacional de Televisión es necesario entender que la misma sólo se
exhibe frente a las autoridades administrativas del Estado –y, por extensión,
frente a cualquier organismo, entidad o grupo de presión capaz de incidir en la
adopción de medidas concretas-, ya que, en relación con el legislador, cuando
éste fija las pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la
materia, la Comisión Nacional de Televisión debe plena obediencia y sumisión.
b) Potestad de regulación de la
Comisión Nacional de Televisión derivada de su autonomía institucional
En desarrollo del atributo de autonomía que
le reconoce la Constitución Política, la Comisión Nacional de Televisión goza
de una potestad normativa que le permite ejercer la función de “regulación”
de la televisión nacional. Así lo dispone expresamente el inciso 2º del
artículo 77 constitucional al señalar que “La televisión será regulada
por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio.”
Para esta Corte, la potestad regulativa de
que es titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia
desplazante de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que
permite, como ya se adelantó, garantizar la independencia del manejo del
servicio público de televisión. En este contexto, la Corte ha dicho que “la
competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la
televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77)”[11],
con lo cual se quiere significar que dicha Comisión se enfila en el grupo de
organismos estatales que tienen potestad normativa en áreas específicamente
señaladas por el constituyente[12].
En relación con estas entidades la Corte ha señalado:
Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la
potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad
regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los
ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también
estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la
Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces, por virtud de esta reserva
constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen
la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa
específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en
estos casos “[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de
la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la
potestad reglamentaria del Presidente.”[13]
(Sentencia C-917 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
De lo anterior se tiene entonces que la
autonomía de la Comisión Nacional de Televisión es un atributo constitucional
que se refleja en la no sujeción de la Comisión a las disposiciones de autoridades
estatales diferentes al legislador, y en la potestad que le confiere la Carta
de dictar la regulación normativa pertinente en el campo del manejo de la
televisión.
Ahora bien, dado que la autonomía de la
Comisión Nacional de Televisión se refleja, entre otros aspectos, en la
potestad de regulación de la televisión, es lógico pensar que la disminución de
dicha potestad constituye afectación directa de su autonomía funcional. En
otros términos, si su facultad regulativa es manifestación fundamental de su
autonomía, no podría reducírsele el espectro de su potestad de regulación sin
afectarse implícitamente su autonomía.
La facultad de regulación del ente autónomo
conocido como Comisión Nacional de Televisión se ejerce, entonces, en el campo
de la televisión, con exclusión de cualquier otro tipo de regulación, por lo
que no es constitucional, por afectar su privilegio autonómico, que otra
autoridad administrativa expida una regulación concomitante con la suya o que
se la someta a una regulación distinta a la que ella misma expide. En suma, se
contrapone a las disposiciones constitucionales que una autoridad pública
diferente a la Comisión Nacional de Televisión regule cualquier aspecto
relacionado con la prestación del servicio público de televisión, por ser ésta
competencia reservada, exclusiva y excluyente de dicha entidad.
No obstante lo anterior, debe admitirse,
como en otras oportunidades lo ha hecho la Corte Constitucional, que el
carácter exclusivo y excluyente de la potestad regulativa de la Comisión
Nacional de Televisión en el tema televisivo no excluye la posibilidad de que
el organismo actúe en coordinación con otras autoridades públicas competentes
en el desarrollo de políticas relacionadas con las telecomunicaciones. Así lo
manifestó la Corte, por ejemplo, cuando revisó la exequibilidad del artículo 5º
de la Ley 182 de 1995, que autorizaba a la Comisión Nacional de Televisión para
asignar las frecuencias televisivas, “previa coordinación con el Ministerio
de Comunicaciones”.  A este respecto la Corte adujo que “la labor de
coordinación a la que hacen referencia las normas legales demandadas, no pueden
ser entendidas como una intromisión o intervención del Ministerio de
Comunicaciones dentro del organismo creado por la Constitución Política para el
manejo exclusivo del servicio de televisión. Por el contrario, se trata de una
tarea adelantada en forma armónica, tendiente a cumplir con uno de los fines
esenciales del Estado social de derecho, como es la prestación efectiva de los
servicios públicos, para este caso, el de la televisión. Obviamente, la labor
del Ministerio de Comunicaciones debe estar circunscrita a las funciones que
estrictamente le ha señalado la ley, sin pretender sobrepasar los límites de lo
dispuesto en las  mismas normas, porque ello sí conduciría a una intromisión en
las tareas asignadas a la entidad encargada del manejo de la televisión en
particular”[14].
La posición de la Corte fue posteriormente reiterada en la Sentencia C-445
de 1997[15].
Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores,
la Corte pasa a analizar el inciso final del artículo 6º de la Ley 680 de 2001.
5. Caso concreto
El inciso final del artículo 6º de la Ley
680 dispuso que en los contratos de concesión del servicio de televisión por
suscripción, las tarifas serán las señaladas en el Régimen Unificado para la
Fijación de Contraprestaciones a favor del Estado para los servicios de
difusión, sin sus excepciones y diferencias.
Lo anterior implica que la Comisión
Nacional de Televisión debe sujetarse a las tarifas que dicho régimen señala
para los servicios de difusión, a la hora de establecer las tarifas, derechos y
compensaciones que deban fijarse para los contratos de concesión de televisión
por suscripción.
El Régimen Unificado para la Fijación de
Contraprestaciones a favor del Estado en materia de telecomunicaciones fue
expedido por el Presidente de la República mediante Decreto Reglamentario 2041
de 1998 (modificado parcialmente por el Decreto Reglamentario 1705 de 1999).
Las contraprestaciones a favor del Estado
por razón de la concesión de servicios de difusión consignadas en el RUCFE
estaban contenidas en el artículo 22 del mencionado Decreto Reglamentario 2041
de 1998[16].
Decía la norma a este respecto:
Artículo 22. Contraprestación por la concesión de los
servicios de difusión. Por concepto de la concesión para la prestación de los
servicios de difusión diferentes al de radiodifusión sonora y televisión, habrá
lugar al pago de una contraprestación porcentual anual por concepto de la
prestación de los servicios concedidos y sin consideración del área de cubrimiento,
equivalente al tres por ciento (3%) de los ingresos netos causados.
Las contraprestaciones por concepto de la concesión de
servicios de radiodifusión sonora y televisión se regirán por las normas
especiales y las estipulaciones contenidas en los respectivos títulos de
concesión, sin perjuicio de la aplicación de los procedimientos y plazos
señalados en este Decreto para el pago, recaudo y cobro de las demás
contraprestaciones cuando sea el caso
Conforme a las consideraciones generales
consignadas en esta providencia, la sumisión de la Comisión Nacional de
Televisión a una reglamentación administrativa distinta a la que ella misma
expide es inexequible. El hecho de que para fijar las contraprestaciones
concernientes a la prestación del servicio público de televisión, la Comisión
Nacional de Televisión deba acogerse a lo dispuesto por el Gobierno en un
decreto reglamentario constituye intromisión del Ejecutivo en el espectro
normativo reservado a la Comisión y, por tanto, como se explicó precedentemente,
atenta contra la autonomía del manejo del servicio público de televisión,
garantizada por la autonomía de la potestad regulativa de la Comisión Nacional
de Televisión.
No es posible, a la luz de los artículos
constitucionales que garantizan la autonomía de la Comisión Nacional de
Televisión, que una autoridad administrativa distinta designe la forma en que
habrá de manejarse un aspecto reservado al ámbito regulativo de la Comisión.
Así las cosas, la norma que obliga a este organismo a atenerse a lo resuelto en
un decreto reglamentario que fija las contraprestaciones en materia de
contratos de televisión es inconstitucional.
Antes de continuar, debe anotarse que la
sumisión que, por disposición del artículo demandado, debe la Comisión Nacional
de Televisión al reglamento dictado por el Ejecutivo no constituye un ejemplo
de coordinación administrativa, avalada por el artículo 209 de la Constitución
Política y refrendado por la Corte Constitucional como mecanismo
constitucionalmente válido de cooperación entre la Comisión Nacional de
Televisión y otras entidades del Estado. En efecto, al disponer la norma que en
los contratos de concesión de televisión por suscripción se aplicarán las
disposiciones del RUCFE, no se otorga a la Comisión la facultad de concertar
con el Ministerio la fijación de tales tarifas, sino la obligación de someterse
a los dictados del decreto reglamentario en que se contiene el RUCFE. En este
sentido, la disposición tampoco se ajusta a los predicados constitucionales que
preservan la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión frente a las
disposiciones reglamentarias.
Atendiendo a las anteriores razones, la
Corte expulsará del ordenamiento jurídico la disposición mencionada, no sin
antes hacer una precisión final: mediante Decreto Reglamentario 1792 de 2003,
el Presidente de la República derogó expresamente y en su integridad el Decreto
2041 de 1998[17]
y dispuso en su artículo 3º que la competencia en materia de contraprestaciones
que se causen por las frecuencias atribuidas por el Ministerio de
Comunicaciones al servicio de televisión está a cargo de la Comisión Nacional
de Televisión, en los términos y condiciones establecidos en las Leyes 182 de
1995 y 335 de 1996. La disposición señala:
Artículo 3º. Distribución de competencias. El
Ministerio de Comunicaciones ejercerá la competencia en todo el territorio
nacional para determinar el valor de las contraprestaciones que haya que pagar
en materia de las telecomunicaciones. La autoridad concedente debe dar
aplicación al régimen unificado de contraprestaciones para el otorgamiento de
las concesiones y autorizaciones para la prestación de servicios y el
desarrollo de actividades de telecomunicaciones que sean de su competencia.
Todas las contraprestaciones que se causen y se paguen
por concepto de concesiones, autorizaciones, permisos y registros que otorgue
el Ministerio de Comunicaciones serán recaudadas, pagadas y consignadas a favor
del Fondo de Comunicaciones, establecimiento público del orden nacional
adscrito al Ministerio de Comunicaciones, como lo ordena el Decreto 1130 de
1999 y la Ley 142 de 1994.
Parágrafo. La competencia en materia de
contraprestaciones que se causen por las frecuencias atribuidas por el
Ministerio de Comunicaciones al servicio de televisión está a cargo de la
Comisión Nacional de Televisión, CNTV, en los términos y condiciones
establecidos en las Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996.
Los canales radioeléctricos que se requieran para el
establecimiento y la operación de radio enlaces destinados a redes de televisión
están sometidos al pago a favor del Fondo de Comunicaciones de que trata el
presente régimen unificado.
Del contenido del artículo precitado se
tiene que, mediante el Decreto Reglamentario 1792 de 2003, el Presidente de la
República señaló a la Comisión Nacional de Televisión como titular de la
competencia para fijar los derechos, tarifas y compensaciones por concepto de
los contratos de televisión destinados a desarrollar la prestación de este
servicio público. En este sentido, podría argüirse que el Decreto 1792 de 2003 “devolvió”
la citada competencia a la Comisión Nacional de Televisión.
Sin embargo, gracias a lo previamente
expuesto, es claro que la competencia para definir las tarifas correspondientes
al servicio de televisión no le pertenece a la Comisión Nacional de Televisión
por virtud de lo que disponga un decreto reglamentario, sino por voluntad
expresa y directa de la Constitución Política. En este sentido, no podría
decirse que el Decreto 1792 de 2003 ha subsanado la deficiencia contenida en el
artículo 6º de la Ley 680 de 2001, entre otras cosas porque jerárquicamente no
le estaría permitido. El artículo acusado es inconstitucional, no obstante que
un decreto reglamentario reconozca que la competencia para fijar las
mencionadas contraprestaciones está en cabeza de la Comisión Nacional de
Televisión. Esta competencia le corresponde a la Comisión por derecho propio,
no por concesión reglamentaria.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE, únicamente por el cargo
analizado en la parte considerativa de esta Sentencia, el parágrafo del
artículo 6º de la Ley 680 de 2001, en el entendido de que el mismo sólo se
trató de una suspensión temporal, por tres meses, y, por ende, el literal g)
del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 se encuentra vigente.
SEGUNDO.- Declárese INEXEQUIBLE la expresión acusada del último inciso
del artículo 6º de la Ley 680 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General
(E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-351/04
DEROGACION EXPRESA POR LEGISLADOR-Existencia (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Derogación de disposición de manera expresa por el
legislador (Salvamento de voto)
Ref.: Expediente D-4877
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado
salva el voto, por cuanto el legislador de manera expresa derogó el literal g)
del artículo 5° de la Ley 182 de 1995.
No se trata entonces de un caso de
derogatoria tácita, donde pudiera argüirse  que no existe incompatibilidad
entre la norma anterior y la nueva norma.
Como en la novela de Goethe, el Fausto,
el demonio termina apoderándose de su propio creador; lo mismo sucede con la
ley que siempre termina diciendo una cosa distinta a lo que quieren ser sus
creadores o aparecer como sus dueños; y si esto es válido para el creador de la
ley, con mayor razón para el interprete de la misma, así se trate del Tribunal
Constitucional.  No se entiende entonces como habiendo dicho de manera expresa
el legislador, que derogaba una norma anterior, ahora bajo el pretexto de
consultar el espíritu de la norma la Corte Constitucional diga que no esta
derogada.
Lo que a hecho el Tribunal Constitucional
es un acto de magia al revivir un muerto, cosa que no puede hacer ni el propio
legislador, ya que de todos es conocido el aforismo jurídico que señala que una
ley derogada no revive por las solas menciones que de ella haga el legislador y
si este no puede hacerlo el legislador mucho menos el Tribunal Constitucional,
cuando el legislador expresamente la derogo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Decreto 666 de 1985. Artículo 14. El
Estado se reserva el derecho de controlar este servicio en la forma que lo
considere conveniente o necesario para verificar si la programación, calidad de
señal y zona aprobada se ajustan a las normas estipuladas en el presente
decreto y a lo autorizado en el contrato respectivo. Para efectos de ejercer el
control de que trata este artículo, el Ministerio de Comunicaciones realizara
visitas de inspección.
[2] Decreto 666 de 1985. Artículo 22. Las
características técnicas, los equipos y elementos que conformen los sistemas de
Televisión por Suscripción se someterán a la aprobación del Ministerio de
Comunicaciones con el fin de asegurar la calidad del servicio
[3] Decreto 666 de 1985. Artículo 19. El
Ministerio de Comunicaciones podrá autorizar la prestación del servicio de
Televisión por Suscripción en cualquiera de las siguientes modalidades de
transmisión: a) Vía canales radioeléctricos; b) Vía línea física: cable coaxial
o fibra óptica; c) Configuraciones mixtas que utilicen modalidades de
transmisión vía canales radioeléctricos y vía cable coaxial y/o fibra óptica
[4] Artículo 48.- Control. El control y
vigilancia de la prestación del servicio de televisión por suscripción y de la
ejecución de los correspondientes contratos, estará a cargo del Ministerio de
Comunicaciones
[5] Artículo 49.- Cánones y tarifas. En los
contratos se establecerá la obligación a cargo de los concesionarios de pagar,
como compensación por la utilización y explotación de los canales
radioeléctricos del Estado, el diez por ciento (10%) del total de los ingresos
provenientes exclusivamente de la operación del servicio de televisión por
suscripción, sin perjuicio del canon de concesión, fijado por el Ministerio de
Comunicaciones. Esta compensación será destinada al financiamiento de la
programación educativa y cultural que realice el Estado a través de la Compañía
de Informaciones Audiovisuales y de las Organizaciones Regionales de
Televisión.
[6] Gaceta del Congreso 443 del 10 de
noviembre de 2000, pág. 17
[7] ARTÍCULO 15.
Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que
le sean contrarias en especial los artículos 44 y 46 de la Ley 14 de 1991; 33 y
34 de la Ley 182 de 1995
[8] Cfr. el tema de la “garantía
institucional” en la Sentencia T-322 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] Cfr. Sentencia C-497/95 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[10] Sentencia C-445 de 1997 M.P. Hernando
Herrera Vergara
[11] Cfr. Sentencia C-226 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] En Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, la Corte analizó el tema del desplazamiento a ciertas entidades
públicas de la potestad regulativa de la administración, en temas
específicamente señalados por el constituyente.
[13] Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil
[14] Sentencia C-310 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa
[15] “Cabe anotar, que la autonomía de los
organismos autónomos no excluye el trabajo en conjunto con otros entes
estatales relacionados con el asunto sobre el cual versa su competencia, en el
propósito de alcanzar los fines del Estado en forma ordenada y eficiente, como
sucede con la prestación del servicio público de televisión. En este sentido,
la CNTV presenta frente a las funciones inherentes al gobierno nacional, a
través del Ministerio de Comunicaciones, un deber de coordinación armónica bajo
un sustento exclusivamente técnico.
“Esa relación funcional de orden técnico de
la CNTV y del Ministerio de Comunicaciones fue reiterada recientemente por esta
Corporación en la Sentencia C-350 de 1997, con ponencia del Magistrado Dr.
Fabio Morón Díaz, cuando se pronunció respecto de la asistencia del Ministro de
Comunicaciones a las sesiones de la Junta Directiva de la CNTV, en los
siguientes términos:
“Ahora
bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política,
las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se
analiza se propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin
afectar la autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la
televisión, impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del
espectro electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la
televisión, un espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos
que les atañen, en el cual el titular de la cartera de Comunicaciones podrá
manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera a
aspectos técnicos que correspondan a la órbita de su competencia, lo cual no
puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene en
cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para “asistir” a la junta
directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma.  Lo cual
significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la
órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tanto debe
limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado.”.Sentencia C-445 de 1997
M.P. Hernando Herrera Vergara)
[16] Al respecto debe clarificarse que aunque
el artículo 22 del citado decreto regula las tarifas para los servicios de
difusión diferentes a la radiodifusión sonora y a la televisión, lo que en
principio haría parecer que la norma no es aplicable al servicio de televisión,
el inciso demandado del artículo 6º de la Ley 680 de 2001 claramente remite a
dicho artículo “sin sus excepciones y diferencias”, lo cual sin duda cobija a
los contratos de televisión.
[17] Artículo 80. Derogatorias. Este decreto
deroga expresamente y en su integridad los Decretos 2041 de 1998 y 1705 de 1999
y las Resoluciones 01185, 01186 y 3489 de 1997 y 0820 de 1998, y las demás
normas de igual o inferior jerarquía que le sean contrarias