C-283-19
Sentencia C-283/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA NORMA QUE REGULA EL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA LAS
SUPERINTENDENCIAS-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA
GENERAL-Acceso mediante concurso público de méritos
CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistemas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia
Referencia: Expediente D-12760
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 12 del Decreto Ley 775 de 2005, “[p]or el cual se establece
el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las Superintendencias de
la Administración Pública”.
Demandantes: Rogelio Albarracín Duarte.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. Antecedentes
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, el
ciudadano Rogelio Albarracín
Duarte demandó el artículo 12
del Decreto Ley 775 de 2005, “[p]or el cual se establece el Sistema
Específico de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la
Administración Pública”.
En su escrito inicial[1], la demanda se dirigió
contra los artículos 9, 10 y 12 del Decreto Ley 775 de 2005, y 2 del Decreto
2929 de 2005, “[p]or el cual se reglamenta el Decreto Ley 775 de 2005”;
sin embargo, mediante Auto de 5 de julio de 2018[2],
proferido por la ponente, se rechazó la demanda contra el artículo 2 del
Decreto 2929 de 2005, sin que el interesado haya incoado recurso de súplica; y
se inadmitió contra las disposiciones cuestionadas del Decreto Ley 775 de 2005.
Posteriormente, ante la solicitud del actor de tener por demandado solamente el
artículo 12 del Decreto Ley 775 de 2005, por el Auto de 27 de julio de 2018[3], la ponente admitió la
demanda sobre aquél y la rechazó frente a los artículos 9 y 10 ibídem.
2. En el Auto de 27 de julio de 2018,
además, la Ponente ordenó (i) suspender los términos del proceso, según lo
dispuesto en el numeral segundo del Auto 305 de 2017 proferido por la Sala
Plena de la Corte Constitucional; y, una vez reiniciados los términos, (ii)
correr traslado al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista el
proceso para la garantizar la oportunidad de la intervención ciudadana, y (iv)
comunicar el inicio del trámite al Presidente de la República, al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública[4] y a las
superintendencias de Industria y Comercio, Economía Solidaria, Notariado y
Registro, Puertos y Transporte, Servicios Públicos Domiciliarios, Sociedades,
Subsidio Familiar, Vigilancia y Seguridad Privada, Financiera de Colombia y
Nacional de Salud, y a la Comisión Nacional del Servicio Civil. De igual forma, con el objeto de que emitieran
concepto técnico sobre la demanda de la referencia según lo previsto en el artículo
13 del Decreto 2067 de 1991, se (v) invitó a participar al proceso a la
Asociación Sindical de Empleados de la Superintendencia de Sociedades, el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Fe Pública, al Sindicato de Servidores
Públicos de la Administración Pública, y a las facultades de Derecho de las
universidades Javeriana, Nacional de Colombia y Sergio Arboleda.
3. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, advirtiendo que la suspensión
de los términos en este proceso se levantó mediante Auto 761 de 2018[5],
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. Norma demandada
4. A continuación se
transcribe la norma demandada:
“DECRETO <LEY> 775 DE 2005
(marzo 17)
Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
…
CAPITULO III.
PROVISIÓN DE LOS EMPLEOS.
ARTÍCULO 12. ENCARGOS Y NOMBRAMIENTOS PROVISIONALES. El nombramiento provisional y el encargo son
excepcionales. Los cargos de carrera podrán ser provistos mediante encargo o
nombramiento provisional únicamente cuando se haya abierto la convocatoria
respectiva o mientras dura la vacancia temporal, según el caso. En cualquier
momento, el Superintendente podrá darlos por terminados.”
III.
La demanda
5. El demandante considera que la expresión “Los cargos de
carrera podrán ser provistos mediante encargo o nombramiento provisional”, contenida
en el artículo 12 del Decreto Ley 775 de 2005, lesiona los artículos 13, 53,
125, 130 y 209 de la Constitución Política, y 24 y 28 de la Ley 909 de 2004,
“[p]or la cual se expiden normas que regulan el empleo púbico, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, razón
por la cual solicita se condicione la comprensión de la “o” en el sentido de
que, en todo caso, debe primar la posibilidad de proveer temporalmente la
vacante con personas que estén vinculadas en carrera administrativa y acudiendo
a la figura del encargo. Con tal propósito expuso:
“… en la práctica … el Superintendente, tiene la discrecionalidad
en optar por la aplicación de la última figura (o nombramiento
provisional...) Violando materialmente los principios constitucionales de
los artículos 13, 53, 125, 130 y 209 y la Ley 909 de 2004 en los artículos
relacionados.
Hora (sic) bien en contrario sensu antes del decreto ley 775 de
2005, artículo 12, no se tomaba las dos opciones como uso indiscriminado sino
que por el contrario se agotaba en primer término “el derecho al encargo”
y solo en el caso que no exigiera (sic) servidor de carrera con derecho a
encargo podría optarse por el nombramiento en provisionalidad y era opcional no
como ahora los hace la Superintendencia de Notariado y Registro, más aun
primero nombra, luego lo posesiona y por último lo publicita y este
procedimiento es muy recurrente en todos los actos de la Entidad desde 2013, que
por tiempo y pruebas no lo puedo dilucidar.”
6. Con su escrito el accionante, además, allegó documentos que dan
cuenta de: (i) una acción de tutela en la que el señor Rogelio Albarracín
Duarte, como demandante, solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro
dar estricto cumplimiento a un acto administrativo proferido por la Comisión
Nacional del Servicio Civil que, según se afirma, ordenaba conceder derecho de
preferencia para proveer unas vacantes a los funcionarios inscritos en Carrera
Administrativa Específica de la Superintendencia; y, de la contestación a dicha
solicitud por parte de la Superintendencia citada, en el sentido de que, en
aplicación estricta del Régimen Específico de Carrera previsto en el Decreto
Ley 775 de 2005, tal preferencia no está regulada, por lo cual el
Superintendente tiene la competencia de proveer las vacantes a través de
encargo y/o provisionalidad. Al respecto, en el último de los referidos
documentos se advierte que:
“… las Superintendencias tienen un sistema específico de carrera,
por lo que la Ley 909 de 2004 les era aplicable, hasta tanto no se expidiera su
regulación, lo cual se hizo con el Decreto Reglamentario 775 de 2005, por lo
que los superintendentes en caso de vacancia temporal o definitiva en empleos
de carrera, está (sic) facultado (sic) por la ley para proveerlos mediante
encargo o nombramiento en provisionalidad, sin necesidad a dar aplicación al
artículo 24 de la ley 909 de 2004…”
Y, (ii) la resolución en un caso particular[6]
de una petición, también, de aplicación del derecho de preferencia para la
provisión de vacantes con personal de Carrera Administrativa de la
Superintendencia de Notariado y Registro, fundada en el artículo 24 de la Ley
909 de 2004 y el Decreto Ley 775 de 2005, que fue negada por considerar que
esta última normativa confería al Superintendente la facultad de encargar o
nombrar en provisionalidad.
IV. Síntesis de las intervenciones
Dentro del término de fijación en lista[7], presentaron
intervenciones las siguientes autoridades e instituciones.
Intervenciones de entidades
públicas
7. La Nación - Departamento
Administrativo de la Función Pública[8]
pide a la Corte Constitucional declararse inhibida para efectuar un
pronunciamiento de fondo y, en subsidio, proferir un fallo de exequibilidad
sobre el artículo 12 del Decreto Ley 755 de 2005. Sostuvo que el actor extrae
de la disposición cuestionada un elemento que no incorpora, y es el presunto
uso indiscriminado o discrecional en la procedencia del encargo o la
provisionalidad, lo que no es permitido por la disposición demandada, “en
tanto que … se limita a calificar ambos mecanismos como excepcionales y
los erige como modalidades válidas para suplir vacancias temporales y
definitivas en empleos de carrera, en este último caso previa convocatoria a
concurso del respectivo cargo.”
Teniendo en cuenta la excepcionalidad del
encargo y del nombramiento en provisionalidad, lo que ha sido reafirmado por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, considera que el cargo del
accionante carece de certeza y pertinencia, máxime cuando detrás de la
invocación de esta acción está de por medio la protección que, a través de un
fallo de tutela, el accionante pretendió, asunto de índole particular y
concreto que no puede ser resuelto con este medio de acción. Agrega que las
disposiciones del régimen general de carrera administrativa no son aplicables
al régimen específico de las superintendencias, el cual fue establecido en el
Decreto Ley 755 de 2005 a partir del margen de configuración del Legislador, el
cual debe respetarse.
En los anteriores términos, advierte que la
demanda no cumple con el requisito de certeza dado que la disposición no
permite un uso indiscriminado de encargos y nombramientos en provisionalidad, y
que lo pretendido en este caso es obtener el encargo que el actor pretendía,
para lo cual esta acción no es pertinente “más aun cuando las pruebas
arrimadas al proceso tampoco permiten colegir si dicho accionante tenía o no
derecho a obtener el encargo reclamado”.
Tampoco se satisface el requisito de
pertinencia, pues el reparo en este caso recae en la forma en la que se aplicó
la disposición a la petición del accionante de encargo a la Superintendencia a
la que está vinculado.
8. La Superintendencia de Notariado y
Registro[9]
solicita a la Corte Constitucional declarar la inhibición para
efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la expresión demandada o,
subsidiariamente, la exequibilidad. Argumenta que la acción seleccionada por el
actor para discutir su inconformidad (i) no debió ser la del control abstracto
de constitucionalidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho por
tratarse de un asunto de carácter particular y concreto, y (ii) se encuentra
deficientemente sustentada, pues incluso acude a criterios de orden legal.
Con independencia de lo anterior, continuó,
la disposición cuestionada (iii) flexibilizó razonablemente, por decisión del
Legislador extraordinario, la provisión de vacantes en casos de ascenso
para el régimen específico de carrera de las superintendencias, en relación con
el régimen general de carrera administrativa; (iii) no quebranta el derecho a
la igualdad[10],
dado que se inserta y se justifica en un escenario de carrera específico, siendo
evidentes las diferencias técnicas, operativas y funcionales de la misión de
las superintendencias, aspectos que, en ejercicio de la cláusula general de
competencia del Legislador y de lo dispuesto en el artículo 125 de la C.P.,
fueron valorados por el Legislador extraordinario; (iv) no desconoce el
artículo 130 Superior, porque nada dispone en relación con la Comisión Nacional
del Servicio Civil; y, (v) no afecta el mandato del artículo 125
constitucional, dado que “no está desconociendo el acceso por méritos a las
entidades estatales, no regula o establece como regla general la
provisionalidad. Todo lo contrario, dice que la provisionalidad o los encargos
son la excepción. Y agrega que solamente podrán hacerse nombramientos por
encargo o en provisionalidad cuando se haya abierto la convocatoria respectiva
o mientras dura la vacancia temporal. Es decir, reitera el postulado
constitucional de acceso a la administración pública mediante el concurso y no
acudiendo a la figura de la provisionalidad o el encargo.”.
En este sentido, concluye que la
disposición no desconoce la carrera administrativa, entendida en un escenario
específico, sino que concede una facultad discrecional al Superintendente de
nombrar en encargo o en provisionalidad “lo cual deberá determinar de
acuerdo con las necesidades y circunstancias del caso, teniendo en cuenta
también las calidades y conocimientos exigidas (sic) el cargo a
disposición”.
9. La Superintendencia de Puertos y
Transporte[11]
afirma que el promotor de la acción de inconstitucionalidad no satisface la
carga argumentativa y que su conflicto parece más de orden individual y
concreto, caso en el que tiene a su disposición otros medios de defensa. A
continuación, teniendo en cuenta lo sostenido por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-471 de 2013 -que transcribió en algunos apartes-, afirma que debe
reiterarse que la administración del régimen especial de carrera de las
superintendencias es un asunto de competencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Por lo anterior, concluye que: “[e]n relación con el
artículo 130 de la C.P., se debe atener a lo resuelto en la precitada sentencia
anterior. // En consecuencia, ya conocidos los antecedentes en forma parcial,
sobre el tema a tratar se espera un pronunciamiento en lo que a derecho
corresponde.”
10. La Superintendencia de la Economía
Solidaria[12]
solicita que se profiera un fallo inhibitorio[13], porque la demanda no
satisface los requisitos legales y jurisprudenciales aplicables para su
admisión o, subsidiariamente, que se declare que la disposición demandada se
sujeta al ordenamiento Superior, dado que cumple con la finalidad de mantener
la especificidad del régimen específico de carrera de las superintendencias.
Luego de referirse a la existencia de tres
regímenes de carrera, el general, el especial y el específico, y de destacar cuál
es la competencia del Legislador para su regulación, conforme a la
jurisprudencia de este Tribunal, argumenta que (i) la especificidad del régimen
de las superintendencias se justifica en el carácter técnico de sus funciones
de inspección, control y vigilancia, y que (ii) declarar la inexequibilidad del
enunciado demandado implicaría eliminar la posibilidad de una actuación rápida
y oportuna en la provisión de cargos en un escenario particular que exige
diferenciaciones, como el de las superintendencias. Precisa que:
“Dada la especialidad de las
funciones de control y vigilancia que ejercen las superintendencias, supone que
el diseño de las competencias reguladas en los artículos acusados sea tal cual
es, esto es, especialmente concebidas para el sistema que regula, al punto que
se requieren de disposiciones específicas que determinen el ingreso,
permanencia, retiro de los funcionarios de la entidad, disposiciones que se
encuentran consagradas en el Decreto Ley 775 de 2005 y su reglamentario 2929 de
2005, actualmente vigentes, (…)”
Atendiendo a la competencia de configuración
del Legislador, continúa, los enunciados demandados no desconocen las
atribuciones de administración de la carrera específica de las
superintendencias a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
evidenciándose que el Legislador extraordinario al expedir el Decreto Ley 755
de 2005 se sujetó a los criterios fijados por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-1230 de 2005, referidos, por ejemplo, a los procedimientos de selección
y acceso a partir del mérito.
La inconformidad del accionante parte de una situación laboral particular en el
marco de su vinculación con la Superintendencia de Notariado y Registro, la
cual fue objeto de amparo en sede de tutela por el Juzgado Octavo
Administrativo, razón por la cual, cualquier reparo debe ser tramitado a través
del incidente de desacato.
11. La Superintendencia Financiera de
Colombia[14]
considera que debe proferirse una decisión inhibitoria, dado que la demanda
no satisface los requisitos de aptitud exigidos por el artículo 2l del Decreto
2067 de 1991, desarrollados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia a
partir -principalmente- de la Sentencia C-1052 de 2001, porque adolece de falta
de claridad, especificidad y pertinencia, lo que se evidencia, afirmó, con la
aplicación del principio pro actione a cargo de la Magistrada Ponente al
momento de su admisión. Además, advierte que la acción de inconstitucionalidad
se funda en normas legales, lo que es claramente improcedente. En concreto,
frente al cargo invocado por desconocimiento del artículo 125 de la C.P., estima
lo siguiente:
“… la demanda de la referencia
no cumple con los criterios de claridad, especificidad y pertinencia, ya que no
contiene una justificación que permita evidenciar cómo la expresión demandada,
esto es el artículo 12 del Decreto 775 de 2005, establece una afectación al
principio del mérito contenido en el artículo 125 de la Constitución Política.
Lo anterior, por cuanto se presenta una exposición argumentativa indirecta, sin
demostrar cómo la posibilidad de surtir un cargo vacante a través de encargo o
nombramiento en provisionalidad afecta la Constitución Nacional.”
No obstante, continúa, de estimarse que la
demanda debe ser decidida de fondo, el problema jurídico por resolver radica en
establecer si el artículo parcialmente demandado desconoce el artículo 125
Superior y, por lo tanto, el principio del mérito, al permitir un nombramiento
en provisionalidad sin dar prioridad al encargo con personal de carrera
administrativa de la misma Superintendencia. En tal dirección, valora que la
disposición demandada se sujeta al ordenamiento constitucional y, en
consecuencia, debe declararse su exequibilidad.
Para llegar a dicha conclusión, aborda (i)
la constitucionalidad de los regímenes específicos de carrera, y (ii) la
diferencia entre el ascenso y el encargo. En el marco de este último estudio,
precisa que el artículo 125, inciso 3, de la C.P. no considera el mérito como
principio aplicable a los nombramientos que deben realizarse en vacantes
temporales, dada la urgencia con la que debe ser adoptada la decisión por la
Administración: “[a]sí las cosas, se concluye que los derechos de carrera
administrativa se consolidan sobre el empleo para el cual el funcionario de
carrera se presentó y superó el concurso público de méritos y no sobre aquellos
que por necesidades del servicio deben ser provistos de manera transitoria a
través de las figuras dadas para ello, para el caso en cuestión, con encargo o
nombramiento provisional”.
Bajo esta línea, indica que en la Sentencia
C-428 de 1997 esta Corporación no se refirió al encargo como un derecho de
empleados en carrera administrativa, por lo tanto, las posibilidades de
provisión en encargo o provisionalidad de vacancias temporales, de que trata el
artículo 12 demandado, son compatibles con la Constitución Política. Esta
postura, finalmente, la soporta la interviniente en un concepto del
Departamento Administrativo de la Función Pública, que afirmó que “revisado
el Decreto 775 de 2005 se tiene que no contempla que las vacantes definitivas o
temporales se deban proveer de manera preferente con los empleados con derechos
de carrera”[15],
y en un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el
cual se afirmó que “la Sala estima que en el caso de las normas invocadas
como incumplidas, pertenecientes al Decreto Ley 775 de 2005, no se advierte una
obligación sino una facultad de la Administración para proceder en la
forma en que lo estime más adecuado, con respecto a la situación que se debate.[16]”
En los anteriores términos, estima que la
disposición parcialmente demandada no regula el acceso y ascenso a cargos de
carrera de las superintendencias y, por lo tanto, su contenido no desconoce el
principio del mérito pues simplemente “establece una excepción necesaria
para la provisión de cargos de carrera en forma temporal permitiendo hacer uso
de las figuras del encargo y el nombramiento provisional para cumplir con las
necesidades del servicio.”
12. La Superintendencia del Subsidio
Familiar[17]
pide a la Corporación una decisión de exequibilidad con fundamento en los
siguientes argumentos: (i) de conformidad con lo dispuesto en la normativa que
previó la última planta de personal de la Superintendencia del Subsidio Familiar,
la forma de vinculación del personal se remite a lo previsto en el Decreto Ley
755 de 2005 y en su Decreto reglamentario 2929 de 2005; y, (ii) según lo
establecido en el artículo 150.23 de la C.P. y en la Ley 909 de 2004, es válido
que el Legislador prevea la existencia de regímenes específicos de carrera
administrativa, lo que en el caso de las superintendencias se materializó en el
Decreto Ley 755 de 2005, “[y] no podría ser de otra manera, … dada la
especialidad de las funciones de las superintendencias, como son las de
inspección, vigilancia y control que les fueron conferidas por la ley sobre
sectores específicos…”.
En este marco, la disposición demandada
prevé la posibilidad de nombramientos en cargos vacantes temporalmente a través
de dos instrumentos excepcionales, sin que deba restringirse la facultad del
nominador a que la provisión se realice solo a través de encargo, con personas
vinculadas a la carrera administrativa, dado que debe propenderse por la
adecuada prestación del servicio público. De hecho, argumenta, en el concurso
de ascenso para la conformación de la planta de personal de la Entidad participaron
quienes estaban en encargo, sin obtener el derecho a la carrera sobre el
empleo. En esas circunstancias, pese a que la Superintendencia prefiere el
nombramiento en encargo en los cargos vacantes, la posibilidad de efectuar
nombramientos en provisionalidad atiende a las especificidades del servicio y a
la garantía del derecho al trabajo conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de
la C.P.
Sobre este último aspecto, en relación con
la no vulneración del derecho de la igualdad por la disposición parcialmente
demandada, afirma la Superintendencia que:
“… no es posible afirmar que
existe igualdad en las oportunidades cuando se le niega la oportunidad a
profesionales o técnicos muy bien preparados de acceder a un empleo de carrera
en provisionalidad porque debe encargarse en el mismo a alguien de carrera
aunque no tenga las mismas competencias para desempeñar las funciones
específicas a encomendar.”
Por otra parte, continúa, no se desconoce
la vigencia del principio del mérito en los términos del artículo 125 Superior
cuando, como lo regula el enunciado cuestionado, se permite una provisión en
provisionalidad en condiciones de temporalidad, mientras se adelanta el
concurso de méritos. La especial función que desempeñan las superintendencias
en la estructura de la Administración Pública, justifica la particularidad del
régimen específico que ahora se demanda y, por lo tanto, la diferencia frente
al régimen general de carrera administrativa. Bajo el mismo hilo argumentativo,
precisa que no se están desconociendo las competencias de la Comisión Nacional
del Servicio Civil previstas en el artículo 130 de la C.P.
En conclusión, la facultad de nombramiento
conferida al nominador en el artículo 12 del Decreto Ley 755 de 2005, precisa
la interviniente, no desconoce los artículos constitucionales invocados, por el
contrario, constituyen su desarrollo, y tampoco los legales, dada su
impertinencia para constituir parámetro de control.
13. La Superintendencia de Industria y
Comercio[18]
solicita a la Corte Constitucional declarar la inhibición para proferir una
decisión de fondo y, en subsidio, declarar la constitucionalidad de la
disposición demandada. Afirma que la demanda no cumple con los requisitos de
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, dado que el actor sustenta
su inconformidad en una situación particular; no realiza una confrontación
directa entre el enunciado del artículo 12 del Decreto Ley 755 de 2005 y las
disposiciones de orden superior que considera desconocidas; y, su demanda parte
de una “situación de conveniencia de las decisiones frente a una aspiración
suya de un nombramiento en encargo”, y, por lo expuesto, no se genera una
mínima duda de inconstitucionalidad:
“Es claro que bajo un
razonamiento como el que se propone el accionante habría que dudar de la
constitucionalidad de todas las normas que confieren competencias a las
entidades públicas en la medida en que siempre existe la posibilidad de que el
funcionario que las aplique lo haga con extralimitación de sus funciones. Idea
semejante resulta claramente contraria a la lógica.”
Pese a lo anterior, continúa la
interviniente, los decretos 775 de 2005 y 2929 de 2005 son constitucionales, en
razón a que se inscriben en la posibilidad constitucional de regular,
atendiendo a las características propias de una entidad, carreras
administrativas específicas[19].
En tal escenario, teniendo en cuenta la definición traía por el artículo 34 del
Decreto 1950 de 1973 y el análisis realizado por esta Corporación en la
Sentencia C-428 de 1997, el encargo genera una situación temporal que no tiene
incidencia en la adquisición de derechos de carrera, caracterizándose, según lo
ha sostenido también el Consejo de Estado, por su temporalidad.
“Así las cosas, para analizar
de fondo los pluricitados decretos debe tenerse presente que las funciones de
las superintendencias se fundamentan en la inspección, vigilancia y control de
las diferentes especialidades que se le han determinado, lo anterior para que
se mantengan sometidas al imperio de la ley; y devienen del ejercicio del poder
de policía que detenta el Estado, en cabeza del Presidente de la República …,
lo que conlleva sin duda alguna a determinar que sus funciones son de carácter
eminentemente técnico, lo cual permite a los superintendentes adoptar medidas
temporales para ocupar los cargos que se encuentren vacantes y esa es la razón
para mantener incólume en el ordenamiento jurídico la normatividad objeto de
disenso, so pena de incurrir en la ineficiencia estatal por no tener mecanismos
efectivos e inmediatos a la hora de proveer los cargos.”
14. La Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios[20]
se opuso a la prosperidad de la acción al considerar que, atendiendo al
margen de configuración legislativa, el Decreto Ley 755 de 2005 regula de
manera adecuada el régimen de acceso, permanencia y retiro de las
superintendencias, dentro de un contexto particular de carrera administrativa.
El encargo, continuó, no es un derecho absoluto, pero tampoco puede aplicarse
discrecionalmente:
“En síntesis, en la sentencia
en mención [C-413 de 2013[21]],
se observa que la Corte reconoce la liberalidad del nominador de designar, bajo
el respeto estricto de la reglamentación de carrera y del cual no exceptúa el
nombramiento en provisionalidad y el encargo como situación administrativa. El
caso particular que trae el demandante a colación, como lo es una Sentencia de
tutela, no constituye un precedente de exequibilidad de la norma, por el
contrario, en este se analizan los derechos fundamentales del demandante frente
a hechos concretos constitutivos de una violación”.
15. La Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada[22]
consideró que las pretensiones no están llamadas a prosperar y que, en todo
caso, acoge los argumentos expuestos por otras superintendencias. Para arribar
a dicha conclusión, se refirió a la naturaleza de las superintendencias como
titulares de la función de inspección, vigilancia y control, y por lo tanto la
especificidad de su régimen de administración de personal.
Intervenciones de organizaciones
y/o instituciones privadas
16. La Universidad Sergio Arboleda[23]
sostiene que, teniendo en cuenta el Auto admisorio de la demanda, el problema
jurídico a analizar consiste en establecer ¿si la norma legal contenida en
el artículo 12 del Decreto ley 775 de 2005, al equiparar para efectos de cubrir
la vacancia temporal de un cargo de carrera, el encargo y el nombramiento
provisional, es o no compatible con el principio del mérito en el acceso a los
cargos de carrera administrativa? La respuesta, estima, está dirigida a que
la Corte Constitucional declare la constitucionalidad condicionada de la
disposición, en el entendido de que “la provisión de estos cargos se hará
por encargo a servidores públicos de carrera administrativa y, sí y sólo sí
ello no es posible, por medio de nombramientos provisionales”.
Como sustento de su respuesta,
contextualiza las normas derivadas de la formulación lingüística del artículo
12 demandado; destaca que este asunto involucra el principio del mérito,
defendido por la Corte Constitucional incluso en el marco del control de
reformas constitucionales[24];
y, considera que a la resolución le es aplicable la regla de decisión formulada
en la Sentencia C-942 de 2003[25],
oportunidad en la que esta Corporación estudió la constitucionalidad de una
disposición que previó la posibilidad de efectuar nombramientos en
provisionalidad, ante vacancias temporales, solo una vez agotada la posibilidad
de nombramiento en encargo con personas vinculadas a la carrera administrativa
(artículo 8 de la Ley 443 de 1998).
Bajo estos presupuestos, considera que la
disposición demandada da lugar a considerar que el Legislador dio el mismo
trato al encargo y al nombramiento en provisionalidad, posibilidad que no es
constitucionalmente admisible por desatender el principio del mérito. Al
respecto, precisa que:
“… lo que importa en este caso
es establecer si es posible, según la Constitución, equiparar a un servidor
público de carrera, que es el llamado a ocupar el cargo vacante de manera
transitoria por encargo, con una persona que no está en la carrera
administrativa, que sería la llamada a ocupar dicho cargo por medio de un
nombramiento provisional. La respuesta debe ser negativa, pues entre los dos
hay una notable diferencia objetiva: uno pertenece a la carrera administrativa
y el otro no. Esta diferencia se funda en una circunstancia innegable: el
servidor que pertenece a la carrera administrativa, para ingresar a ella, tuvo
que demostrar su mérito, en un concurso de méritos, mientras que la otra
persona, no lo ha hecho aún. Por tanto, equiparar a estas dos personas, para
efectos de proveer un cargo de carrera administrativa, así sea de manera provisional,
implica desatender el principio del mérito en el acceso a cargos de carrera
administrativa, sea que este acceso sea definitivo o sea que ese acceso sea
temporal. En consecuencia, la norma legal examinada es incompatible con la
Constitución.”
En este escenario, siguiendo la ratio de la
Sentencia C-942 de 2003 “se solicitará a la Corte Constitucional que declare
la exequibilidad condicionada de la norma demandada, que debe interpretarse
conforme a la Constitución”.
17. La Asociación Sindical de Empleados
de la Superintendencia de Sociedades -ASESS-[26], pese a que no lo
formula explícitamente, acompaña la petición del accionante. Sostiene que la
disposición demandada desconoce el artículo 125 de la C.P. al no prever como
primera opción para la provisión de vacantes el encargo, que se realiza con
personal en situación de carrera administrativa, sino equiparar esta figura a
la del nombramiento en provisionalidad[27].
Manifiesta que, según lo sostenido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-195 de 1994[28], el régimen de carrera
de las superintendencias se regula válidamente y en su integridad por el
Decreto Ley 775 de 2005, permitiendo, a partir del artículo 12 ibídem,
que “los superintendentes consideren que tienen facultades plenas para optar
por una u otra modalidad sin atender el principio general contemplado en el
artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, es decir, dando
prevalencia al mérito, por lo que la regla general se ha convertido en la
excepción y se proveen los empleos con personal en provisionalidad.”
V. Concepto de Procurador General de
la Nación
18. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación, mediante
concepto 006521 del 6 de febrero de 2019, solicita a la Corte declararse
inhibida para emitir decisión de fondo.
Argumenta que el demandante debió integrar a su escrito de demanda
al artículo 11 del Decreto Ley 755 de 2005, que también prevé el nombramiento
en encargo o en provisionalidad al interior de las plantas de personal de las
superintendencias. No haberlo hecho de tal forma, aduce el Ministerio Público,
permite concluir que “la demanda incumple con el requisito de señalar
todas las normas demandadas, de conformidad con el numeral 1º del artículo 2
del Decreto 2067 de 1991.”
Agrega que el cargo contra el artículo 12 adolece de (i) incerteza,
en razón a que parte de una lectura particular del ciudadano a partir de la
cual deduce el ejercicio de la facultad de nominación de manera arbitraria;
(ii) falta de especificidad, por cuanto la norma prevé el encargo y la
provisionalidad como excepciones, e (iii) impertinencia por tres razones:
“(i) primero porque la confrontación del artículo 12 de Decreto
775 de 2005 se hace frente a la Ley 909 de 2004 “en los artículos
relacionados”; y (ii) porque el accionante formula argumentos de
conveniencia relativos a su preferencia por el régimen anterior, pues sostiene
que “(…) antes del Decreto-Ley 755 de 2005, artículo 12, no se tomaba las dos
opciones como uso indiscriminado sino que por el contrario se agotaba en primer
término el derecho de encargo”; y (iii) el cargo está fundado en consideración
de aplicación de la norma, porque el demandante sostiene esta se debe aplicar
en forma contraria a “(…) como lo hace la Superintendencia de Notariado y
Registro”, y también está fundado en casos particulares de la señora Carmen
Cecilia Rojas Duarte y unas actas de reunión de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, según dan cuenta los documentos que el accionante aportó con la
corrección de la demanda.”
En los anteriores términos, en
consecuencia, se solicita la inhibición de este Tribunal para efectuar un
pronunciamiento de fondo.
VI. Consideraciones de la Corte
Constitucional
Competencia de la Corte
19. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer
y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la expresión acusada hace parte de un Decreto con fuerza de
Ley proferido en ejercicio de facultades extraordinarias, en los términos del
artículo 150.10 Superior. Así, el Decreto Ley 775 de 2005 fue proferido por el
Gobierno Nacional en atención a la habilitación concedida en el artículo 53,
numeral 4, de la Ley 909 de 2004, “[p]or la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones.”
Cuestión previa
20.  La Corte estudia la demanda presentada por el ciudadano Rogelio
Albarracín Duarte contra el artículo 12 del Decreto Ley 775 de 2005, “[p]or
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”, por considerar
que lesiona, de manera principal, el artículo 125 de la Constitución Política.
21. La Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública;
y, las superintendencias de Notariado y Registro, de Puertos y Transporte, de
la Economía Solidadia, Financiera de Colombia, y de Industria y Comercio
solicitan a la Corte Constitucional, de manera principal, declar la inhibición
para proferir una decisión de fondo o, subsidiariamente, declarar la
exequibilidad del enunciado demandado. A la petición de inhibición se sumó la
Procuraduría General de la Nación.
Por su parte, las superintendencias del Subsidio Familiar, de
Servicios Públicos Domiciliarios, y de Vigilancia y Seguridad Privada; la
Universidad Segio Arboleda y la Asociación Sindical de Emleados de la Superintendencia
de Sociedades piden un pronuncimiento de fondo. Las superintendencias
intervienen a favor de la exequibilidad del artículo 12 demandado; mientras que
la Universidad y la Asociación lo hacen a favor de la petición del accionante. Finalmente,
la Procuraduría General de la Nación pone de presente que el accionante debió
integrar a la demanda el artículo 11 del Decreto Ley 775 de 2005, lo que
debería dar lugar también a la inhibición por no haber señalado de manera
completa todas las disposiciones involucradas en su reparo.
22. En el anterior marco, la Sala Plena deberá analizar como
cuestión previa si la demanda presentada por el señor Rogelio Albarracín Duarte
cumple con los requisitos para considerar su aptitud y, por lo tanto, afirmar
la competencia de la Corte Constitucional para analizar de fondo el asunto
sometido a su consideración.
23. Posteriormente, solo en caso de concluir tal habilitación, la
Sala deberá ocuparse de establecer si la norma cuestionada y prevista en el artículo 12 del Decreto
Ley 775 de 2005, al equiparar el encargo y el nombramiento provisional para
efectos de cubrir las vacancias absolutas o temporales de un cargo de carrera
de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, es compatible
con el principio de carrera previsto en el artículo 125 de la
Constitución Política.
24. Para tales
efectos, en atención al cargo de inconstitucional invocado por el actor, la
Sala centrará su análisis solamente en la expresión “[l]os cargos de carrera podrán ser provistos
mediante encargo o nombramiento provisional”, contenida en el artículo 12
del Decreto Ley 775 de 2005.
Requisitos de aptitud de la demanda en la
acción pública de inconstitucionalidad - Reiteración de jurisprudencia[29]
25. La Corte Constitucional se
ha pronunciado en distintas oportunidades sobre los requisitos que debe reunir
una demanda de inconstitucionalidad, para efectos de que el asunto sometido a
su consideración pueda ser decidido de fondo. En dichas ocasiones, ha
enfatizado que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del
derecho de participación en una democracia[30],
y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración
normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República[31].
26. El ejercicio de
dicho mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no
pueden constituirse en barreras para el acceso a la administración de justicia,
están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las Leyes, con
mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la
República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de
la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la
seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado
de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por
sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe
estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el
que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate
ciudadano.
27. Por lo anterior, aunque en aplicación del
principio pro actione es preferible, en beneficio de un ordenamiento
jurídico coherente y consistente, dictar una decisión de fondo a una
inhibitoria, no le es dable a la Corte Constitucional  corregir de oficio, ni
subsanar aspectos oscuros, débiles o no inteligibles dejados por el accionante,
“pues, se corre el riesgo de transformar una
acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[32].
Así entonces, las exigencias
que rigen en esta materia no resultan contrarias al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer
una carga procesal mínima que tiene como finalidad permitir que la Corte
Constitucional cumpla de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas
por la Carta Política en esta materia[33],
armonizando diversos principios institucionales y sustantivos.
28. Bajo tal premisa, y partiendo
del contenido del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha
precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo
escrito de acusación debe (i) señalar las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que estima
infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la
norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la
formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad[34].
29. Las dos primeras exigencias
cumplen un doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto
sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que
se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción
literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de
un ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del
artículo 2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, del otro, la indicación de
forma clara de las normas constitucionales que, en criterio del actor, resultan
vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el
juicio.
30. Ahora bien, el tercero de
los presupuestos exige consignar en el texto de la demanda las razones o
motivos a partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la
Constitución. Al respecto, ha hecho énfasis este Tribunal en que el mismo
impone al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga particular,
consistente en la formulación de por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio, y en que este
se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”[35]
que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva y verificable
entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales.
Dicho en otros términos, la proposición de una verdadera controversia de
raigambre constitucional[36].
Sobre estos requisitos, en la
Sentencia C-1052 de 2001[37],
se sostuvo:
“(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.”
31. Cuando se satisfacen los requisitos atrás
señalados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso
judicial con el objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al ordenamiento
supralegal que se dice desconocido”[38];
de lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el
examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen
o no a la Constitución”[39]
y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o
habiéndolo adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este
caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por
todos sus Magistrados, en quien recae la competencia de proferir un fallo,
determinando, previa deliberación, si la demanda es apta o no[40].
La demanda presentada por el ciudadano
Albarracín Duarte no es apta para generar un pronunciamiento de fondo
32. Antes de establecer si, a partir del escrito
presentado por el demandante, existe por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad que satisfaga los requisitos a los que acaba de hacerse
referencia, debe la Sala realizar algunas precisiones relevantes concernientes,
en general, a los motivos que subyacen a la petición de inhibición para este
asunto por parte de varios intervinientes.
33. Primero. Es indudable que la acción pública de
inconstitucionalidad no fue concebida por el Constituyente de 1991 para la
discusión de situaciones particulares y, por lo tanto, para la reivindicación
única e inmediata de posiciones de derechos subjetivos[41], como sería el reconocimiento
de una garantía en el marco de la relación laboral entre un ciudadano y el
Estado. Y no lo es, no porque este tipo de pretensiones carezcan de valor o
relevancia para el Ordenamiento Juridico, pues precisamente para ello el
Legislador ha previsto otros mecanismos judiciales que materializan el derecho
al acceso a la administración de justicia; sino porque cada herramienta cuenta
con una justificación y finalidad, y la preservación de tales aspectos también
constituye un asunto constitucional importante.
En este sentido, la accion pública de
inconstitucionalidad en el marco de una democracia participativa y respetuosa de
principios tales como la supremacía constitucional y la separación de funciones
en el ejercicio del poder, tiene una naturaleza que no es meramente retórica,
sino que posee un efecto normativo, el ser pública; y esto se
refleja en el interés primario que debe fundarla, asociado a la pretensión de
que los mandatos constitucionales irradien efectivamente todas las normas con
fuerza legal, las cuales, sin obviar una mirada de sujeción vertical, se
observan como integrantes de un conjunto que pretende ser armónico y coherente.
34. Por estas consideraciones, el Auto inicial
proferido en el marco de la acción incoada por el ciudadano Albarracín Duarte
fue de inadmisión[42],
dado que su escrito de demanda daba cuenta exclusivamente de pretensiones de
orden subjetivo[43].
En el escrito posterior el accionante intentó formular una pretensión propia de
un proceso de control abstracto, al solicitar la exequibilidad condicionada del
enunciado demandado, razón por la cual, en tal momento procesal y en aplicación
del principio pro actione, se decidió dar curso al trámite
constitucional.
35. En este sentido, para la Sala no es imposible que,
a partir de la decisión de una situación particular, un ciudadano advierta la
inconsistencia de una disposición legal con los mandatos derivados de la Carta
Superior y que, por lo tanto, acuda a la acción de inconstitucionalidad, pero
en tal evento, la carga argumentativa que debe asumir es la propia del
mecanismo de control abstracto y bajo la claridad de su inadecuación para la
definición del caso particular, a través, por ejemplo, de un restablecimiento o
reparación por el daño causado, con efectos inmediatos.
36. Segundo. En atención a que la acción pública de
inconstitucionalidad confronta el ejercicio de la función conferida en una Democracia
al Congreso de la República, como titular preferente de la competencia de
expedir Leyes, el juicio no puede involucrar disposiciones con el mismo estatus
dentro del ordenamiento, sino que al demandante le corresponde evidenciar cómo
una norma con fuerza de Ley contradice otra con carácter constitucional,
incluidas aquellas que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, o con una norma que posea una condición legal particular, como serían
las de contenido estatutario u orgánico que conforman bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
37. Por este motivo, en el parámetro de control de
constitucionalidad no pueden insertarse válidamente normas con el mismo rango
de aquella que pretende ser analizada; como ocurre en el asunto sometido ahora
a consideración de la Sala, con la referencia del actor a disposiciones
pertenecientes a la Ley 909 de 2004, “[p]or la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones.” Además, debe tenerse en cuenta que el estatus
de este cuerpo normativo no es estatutario ni orgánico, sino ordinario; razón
por la cual, para la expedición del Decreto Ley 775 de 2005 el Legislador -en
este caso extraordinario- no estaba sometido a sus mandatos.  Esta situación,
que por su relevancia merece consideración especial, será retomada más adelante
dado que influirá en la verificación de los requisitos para valorar la aptitud
de la demanda para provocar un pronunciamiento de fondo sobre la sujeción de la
norma demandada al marco constitucional aplicable.
38. Precisado lo anterior, teniendo como punto de
partida el Auto Admisorio de la demanda[44],
procede la Sala a analizar la existencia, o no, de un cargo de
inconstitucionalidad, cuyo parámetro de control es el artículo 125 de la Carta
Superior.
39. Al respecto, lo primero que debe advertirse es que
el actor sí cumplió con el deber de identificar la disposición que él considera
lesiva de la Carta Superior y sobre la cual, por lo tanto, solicita un
pronunciamiento por parte de esta Corporación.  Contrario a lo afirmado por la
Procuraduría General de la Nación, el hecho de que, probablemente, exista otra
disposición dentro del Decreto Ley 775 con un contenido normativo idéntico de aquél
que fue demandado, no genera prima facie una inhibición, sino, en su
caso y con fundamento en las competencias de la Corte al amparo de la
Constitución Política y del Régimen Procedimental, la necesidad de un análisis
que conduzca a establecer si es imperioso efectuar una integración normativa[45].
40. Ahora bien, aunque el escrito de corrección del
accionante es corto, su reparo contra el artículo 12 del Decreto Ley 775 de
2005 guarda un hilo conductor, es claro, y ello se refleja en el hecho de que
permitió a la mayoría de los intervinientes centrar la defensa de su posición a
partir de un aspecto: la posibilidad que regula la referida disposición de que
el Superintendente del caso, ante una vacante definitiva o temporal, pueda, sin
preferencia alguna, proveer transitoriamente un empleo de carrera mediante
encargo o en provisionalidad.
41. La censura, además, se funda en una intelección o
comprensión del enunciado normativo cuestionado que, prima facie, se
sugiere razonable, máxime cuando tal alcance es confirmado por varios de los
intervinientes dentro del proceso constitucional, específicamente
superintendencias, al advertir que, a diferencia de lo que ocurre en el régimen
general de carrera administrativa, en el específico de las superintendencias no
existe derecho de preferencia al momento de proveer transitoriamente cargos de
carrera vacantes. En consecuencia, el cargo propuesto por el accionante cumple
con el requisito de certeza.
42. No obstante, el reproche que el actor hace a la
norma demandada no satisface los requisitos de especificidad, pertinencia y
suficiencia, por los motivos que, a continuación, se explican. Al respecto, tal
como lo ha reconocido en varias oportunidades esta Corporación[46], en el marco de la
regulación de la “función pública”[47],
como parte del componente institucional diseñado por el Constituyente de 1991,
el artículo 125 de la C.P. contiene algunos de los mandatos aplicables a la
relación entre el Estado y quienes prestan sus servicios directamente con
aquél, con el objetivo de procurar la satisfacción de los fines establecidos,
entre otros, en el Preámbulo y en el artículo 2 de la C.P.[48] Tales mandatos se
cifran, entre otros aspectos, en la formulación de una regla general de
vinculación; en la previsión de un criterio de clausura o cierre sobre el
instrumento más adecuado para acreditar, objetiva e imparcialmente, el mérito;
y, siguiendo de cerca el principio de legalidad[49], en la inclusión de
pautas para el ejercicio del empleo público.
43. En concreto, el referido artículo 125 establece
que: (i) salvo las excepciones expresamente allí previstas y aquellas que
determine la Ley, los empleos en el Estado están sometidos al régimen de
carrera; (ii) a menos que la Constitución o la Ley prevean otra cosa, el
nombramiento está precedido de concurso público; (iii) el ingreso y ascenso se
somete a los requisitos y condiciones que la Ley fije, para determinar los
méritos y calidades; y, el retiro se produce por calificación
insatisfactoria, violación al régimen disciplinario y las demás causales
previstas en la Constitución y en la Ley. Y, por último, que (iv) está
prohibido que motivos relacionados con la filiación política influyan en el
nombramiento, ascenso o remoción de un empleo de carrera.
44. A partir de dicha configuración, es válido
afirmar que el Constituyente de 1991: (i) consideró como elemento fundamental
del ejercicio de la función pública el principio del mérito[50] y,
con dicho sustrato, el régimen de carrera como sistema técnico de
administración del componente humano[51];
(ii) valoró al concurso público como el instrumento que en principio,
bajo parámetros objetivos, transparentes y claros[52], públicos y abiertos[53], garantiza la
selección de las personas integralmente mejor cualificadas para intervenir en
el ejercicio del poder público por el Estado; y, (iii) fijó aspectos normativos
precisos sobre las excepciones al régimen de carrera y los criterios relevantes
para el ingreso, ascenso y desvinculación del servicio, y reservó otros al
margen de configuración del Legislador; habilitación que debe leerse en
concordancia con lo establecido en el artículo 150.23 de la C.P.[54] y, en todo caso, con
aquellos límites sustantivos que derivan de la Constitución Política, como más
adelante precisará la Sala.
45. Dentro del ámbito competencial del Legislador,
siguiendo de cerca además lo previsto en el artículo 130[55]
de la C.P., este Tribunal ha considerado la vigencia
en nuestro Ordenamiento Jurídico de tres sistemas de carrera, (i) el general,
regulado actualmente en la Ley 909 de 2004[56], (ii) el especial, con fuente
constitucional[57],
y (iii) el especial -específico- de origen legal, reconocido inicialmente en el
artículo 4 de la Ley 443 de 1998[58]
y posteriormente en el artículo 4 de la Ley 909 de 2004[59]. En
relación con esta última categoría, se ha sostenido lo siguiente.
45.1. Su validez obedece a la facultad que ostenta el
Legislador de regular la función pública y, específicamente, la carrera
administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 125, 130 y 150 de la
C.P. Al respecto, en la Sentencia C-1230 de 2005[60], que analizó la
constitucionalidad del artículo 4 de la Ley 909 de 2004 por la presunta
incompetencia del Legislador para excluir del Régimen General de Carrera
supuestos diferentes a los establecidos de manera expresa por el Constituyente,
la Corte afirmó que:
“… con
fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta, el legislador está
plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin
perjuicio de que éstos se encuentren debidamente justificados y observen los
principios y reglas que orientan el régimen general de carrera, esto es, la
filosofía que inspira el sistema general de acceso a los cargos públicos;
presupuestos que, para los efectos del control de constitucionalidad, sólo
pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones legales que en forma concreta
y específica implemente el legislador –ordinario o extraordinario- para cada
una de las entidades descritas en el artículo 4º de la Ley 909 de 2004,
beneficiarias de los sistemas específicos de carrera”.
45.2.
Su justificación recae en la necesidad de permitir el adecuado ejercicio de la
función pública, de naturaleza compleja, atendiendo a las funciones propias de
cada entidad;
45.3.
Su comprensión no es la de un sistema autónomo, sino derivado, que está
integrado por disposiciones complementarias que tienen por objeto regular
aquellos aspectos que, teniendo en cuenta el sistema general, no son
compatibles con la especialidad y particularidad de las funciones de la
entidad, por lo que entre el general y el sistema específico existe una
relación de conexidad y dependencia; y,
45.4.
Su configuración, aunque se flexibiliza, está atada a límites[61]; los generales de la
actuación legislativa, como “los presupuestos esenciales de la carrera
general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general que regula
la materia”[62],
y los específicos, que se relacionan con la razón de la existencia de sistemas
diferenciales de carrera, por lo cual a su configuración debe acompañarse un
principio de razón suficiente.
46. Con fundamento en el marco constitucional
brevemente referido, el cargo del accionante no es específico,
dado que su exposición se funda en expresiones genéricas y excesivamente vagas,
que no permiten, de un lado, identificar cómo del articulo 125 constitucional
se deduce un mandato de preferencia por la carrera administrativa en los casos
en los que la provisión de cargos de carrera no se efectúa de manera definitiva,
sino transitoriamente mientras se adelanta el respectivo concurso público de
méritos; y, del otro, tampoco aduce por qué, pese a tratarse de una carrera
específica por disposición del Legislador, es necesaria la pluricitada regla de
precedencia, no solo en garantía de los principios del mérito y de la carrera,
sino porque su exclusión no es necesaria para el adecuado ejercicio de las
funciones de las superintendencias en el marco de la estructura estatal. Así,
era carga del actor evidenciar el mandado constitucional presuntamente
desconocido por la norma y su aplicación en este caso, en el marco de un
régimen específico de carrera.
47. Tampoco se cumple con el requisito de pertinencia,
dado que el actor no logró con su escrito de corrección separarse de aquellas
consideraciones que insertan su reparo en una discusión particular de la
relación laboral que sostenía -o sostiene- con una de las superintendencias del
Estado, dirigiendo su reclamación más a cuestionar la arbitrariedad que podría
darse como consecuencia de la aplicación de la norma cuestionada. Este tipo de
consideraciones, sin embargo, no evidencian una confrontación directa con la
Constitución; y, parten de premisas que no tienen la virtualidad de generar un
debate constitucional en esta sede de control, pues, por el contrario, en
abstracto y por mérito de los principios constitucionales, las facultades
conferidas a autoridades administrativas no pueden presumirse ejercidas de
manera opuesta a los fines para los que fueron concedidas, ni siquiera en
tratándose de facultades discrecionales, pues su ejercicio se somete a la Carta
Superior y a la Ley.
48. Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el
artículo 12 demandado prevé la excepcionalidad de los nombramientos en encargo
o en provisionalidad, en casos de vacancias temporales o absolutas,
excepcionalidad sobre la cual esta Corporación ha tenido ocasión de
pronunciarse[63],
y cuyo alcance en el caso concreto de las superintendencias no fue cuestionado
de manera directa por el accionante, teniendo por fundamento un texto
constitucional.
En este preciso escenario resulta nuevamente oportuno
hacer referencia a que, de manera principal, el escrito del actor tiene por
norte evidenciar que la Ley 909 de 2004, que establece el régimen general de
carrera, y sus decretos reglamentarios sí regulan el derecho de preferencia que
él solicita, criterio de comparación que, según lo indicado previamente, no es
de recibo, no solo por el estatus normativo de la Ley 909 de 2004 (párrafo 37, supra)
sino porque el Decreto Ley 775 de 2005 se profirió en ejercicio de la
habilitación que tiene el Legislador para regular regímenes específicos de
carrera (párrafo 45, supra) y, por lo tanto, no es dable pretender una
equiparación sin aducir las razones que acompañan tal pretensión, o, dicho de
otro modo, sin justificar por qué no existe un principio de razón suficiente
que permita la comprensión constitucional de la norma cuestionada. Argumentación
que, se insiste, no asumió el promotor de esta acción pública.
49.  Finalmente, a partir de las falencias antes
identificadas, la demanda del actor no persuade mínimamente sobre la presunta inconstitucionalidad
de la norma cuestionada y, por lo tanto, no se satisface el requisito de suficiencia.
Así, dado que la norma cuestionada regula, como excepción, dos tipos de
nombramientos, y que su inscripción se da en un régimen específico de carrera
administrativa, la simple afirmación de la incompatibilidad del artículo 12
(parcial) del Decreto Ley 775 con el artículo 125 constitucional no permite
advertir un duda sobre el quebrantamiento de algún mandado derivado del
parámetro de control constitucional.
50. En conclusión, pese a la aplicación del principio pro
actione, los reparos que la  Sala encuentra a los escritos del actor,
llevan a la adopción de un fallo inhibitorio pues la demanda no fue apta para
promover un debate constitucional adecuado sobre la sujeción del artículo 12
del Decreto Ley 775 de 2005 a la Constitución.
Síntesis de la decisión
51. La Corporación asumió el conocimiento de la demanda presentada
contra el artículo 12 del Decreto Ley 775 de 2005, “[p]or el cual se establece el Sistema Específico
de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la Administración
Pública”, por el presunto desconocimiento del principio de carrera y del
mérito, en los términos del artículo 125 de la C.P., al regular la provisión
transitoria de cargos de carrera vacantes -definitiva o temporalmente-, a
través de encargo o provisionalidad.
52. Teniendo en cuenta el
debate planteado, la Sala asumió como cuestión previa la aptitud de la demanda
para provocar un pronunciamiento de fondo, en aplicación además del principio pro
actione, concluyendo que aunque satisface los requisitos de claridad y
certeza, no ocurrió lo mismo con los referidos a la especificidad, pertinencia
y suficiencia.
53. Así, se concluyó que la
demanda adolece de falta de especificidad, dado que los
argumentos expuestos por el actor fueron vagos y generales, sin asumir la carga
de justificar por qué el derecho de preferencia que reclamaba era aplicable (i)
en el contexto de nombramientos transitorios y (ii) en el marco de un régimen
de carrera específico. Tampoco satisfizo el requisito de pertinencia,
porque acudió a argumentos relacionados con la presunta aplicación arbitraria
de la norma demandada y fundó la inconstitucionalidad en una comparación con el
régimen general de carrera regulado en la Ley 909 de 2004; y, finalmente, no
generó una duda mínima de inconstitucionalidad, incumpliéndose con el elemento
de suficiencia.
VII. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 12 del Decreto
Ley 775 de 2005, “[p]or el cual se establece el Sistema Específico de
carrera Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Presidenta
Carlos Bernal Pulido
Magistrado
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Magistrado
Alejandro Linares Cantillo
Magistrado
Ausente en
comisión
Antonio José Lizarazo Ocampo
Magistrado
Cristina Pardo Schlesinger
Magistrada
Ausente en
comisión
José Fernando Reyes Cuartas
Magistrado
Alberto Rojas Ríos
Magistrado
Ausente
Martha Victoria Sáchica Méndez
Secretaria General
[1] Folios 1 a 4.
[2] Folios 20 a 22.
[3] Folios 44 a 46.
[4] A folios 51 a 53
está la notificación efectuada, en su orden, al Presidente del H. Congreso de
la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República y a la
Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.
[5]Providencia
proferida por la Sala Plena de la Corporación (fls. 11 y 112).
[6] Por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, en el caso de la funcionaria de la
Superintendencia de Notariado y Registro.
[7] Luego de que se
levantara la suspensión de los términos, mediante el Auto 761 de 2018. No
obstante, por así haberse permitido, también se tendrán en cuenta los
memoriales allegados antes de que se profiriera el referido Auto.
[8] Intervención
a través de apoderada judicial (fls. 152 a 155).
[9] Memorial
suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (fls. 71 a 75)
[10] La referencia al
contenido de este principio desde la jurisprudencia constitucional, se efectuó
a partir de las sentencias C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-431 de
2010. M.P. Mauricio González Cuervo.
[11] Mediante
apoderado (fls. 84 a 88).
[12] Entidad que
actuó a través de apoderado judicial (fls. 94 a 104).
[13] La
interviniente habla de rechazo de la demanda, sin embargo, dada la etapa del
proceso constitucional dicho término se traduce en la petición de un fallo
inhibitorio.
[14] Intervención
presentada a través de apoderada judicial (fls. 143 a 147).
[15] Concepto
20166000114861 del 26 de mayo de 2016.
[16] Tribunal
Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, expediente
250002341000201700993 de 27 de julio de 2017.
[17] Memorial radicado
por la representante judicial de la Entidad (fls. 159 a 162).
[18] Memorial
suscrito por la Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial (fls. 163 a 170).
[19] Al
respecto, cita la Sentencia C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] La
cual intervino mediante apoderado judicial (fls. 171 a 174).
[21] Debió decir
C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.
[22] A
través de apoderado judicial (fls. 178 a 192)
[23] Documento
elaborado por el Director del Departamento de Derecho Público, el Director del
Grupo de Investigación en Derecho Púbico CREAR, e investigadores (fls. 78 a
83).
[24] Citó las
sentencias C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-641 de 2009.
M.P. Luis Eduardo Vargas Silva; C-764 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-015 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y, C-461 de 2010.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[25] M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[26] Memorial
suscrito por el Presidente de la Organización (fls. 108 a 110).
[27] La
Asociación interviniente consideró que la disposición desconocía un mandato
constitucional, sin embargo, no propuso de manera expresa la solución que
consideraba oportuna en este caso.
[28] M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[29] Ver entre otras, las sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de 2002. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Hena Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-148 de
2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. Este apartado se funda de manera concreta en
lo sostenido en la Sentencia C-270 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[30] Concretando los
mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la C.P. Ahora bien, el artículo
40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones
públicas en defensa de la Constitución.
[31] Artículos 114 y
150 de la C.P.
[32] Sentencia C-304
de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[33] Ver, entre otras,
las sentencias C-980 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-501 de 2014. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[34] Consultar, entre
otras, las sentencias
C-236 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, C-170 de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Consultar, entre
otras, las sentencias C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1115
de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] Consultar, entre
otras, las sentencias C-509 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-237 de
1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; y, C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[38] Ver, entre
otras, la Sentencia C-353 de 1998. Antonio Barrera Carbonell.
[39] Consultar, entre
otras, la Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] En la Sentencia C-894 de 2009. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, se afirmó que: la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la
Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad
de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos
fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos
mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el
ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al
respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor
relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, “además del contenido
de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos
intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con
el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo]
participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.”
[41] Esto con
independencia de que, como consecuencia de una decisión de esta Corporación en
sede de control abstracto, puedan afectarse situaciones particulares; sin
embargo, el objetivo de su interposición no consiste en definir en concreto
casos individuales.
[42] De 5 de julio de
2018, referido en el párrafo 1 supra.
[43] “El ciudadano
tampoco construye un cargo que evidencie una presunta incompatibilidad con la
Norma Superior, artículos 125 y 130 citados por él, sino que expone una
situación particular que, en su consideración, constituye una lesión a sus
propias posiciones de derecho en el escenario laboral. En este sentido, la
discusión propuesta no atiende al interés superior de la defensa por los
valores, principios, derechos y deberes superiores, sino que involucra una
aspiración de corrección a su propia situación jurídica.” Auto de 5 de
julio de 2018 (fl. 22).
[44] De 27 de julio
de 2018, referido en los párrafos 1 y 2 supra; a través del cual se dio curso a
la demanda por evidenciar prima facie la existencia de un cargo que se
sustentaba en el artículo 125 constitucional.
[45] Facultad prevista en el artículo 6.3 del
Decreto 2067 de 1991. Al respecto, desde sus primeros pronunciamientos esta
Corporación ha destacado el carácter excepcional de tal figura dado que: “…la Corte estaría retirando del ordenamiento una
expresión que no ha sido demandada por ningún ciudadano. Es cierto que,
conforme al artículo 6º del decreto 2067 de 1991, la Corte puede efectuar la
unidad normativa en las decisiones de inexequibilidad, cuando ella es necesaria
para evitar que el fallo sea inocuo. Sin embargo, en función del carácter
participativo del proceso de control constitucional en nuestro país (CP arts.
1º, 40 ord 6º y 241), la Corte considera que la realización de unidades
normativas debe ser excepcional, a fin de permitir el más amplio debate
ciudadano sobre las disposiciones examinadas por la Corporación.” C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[46] Ver, ente muchas otras, las sentencias C-084 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez; C-046 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-645 de 2017. M.P.
Diana Fajardo Rivera; C-645 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-673 de
2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-553 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-1230 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, C-563 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
[47]
Título V, “De la organización del Estado”, Capítulo II, “De la función
pública”.
[48] Según lo sostenido en la
Sentencia C-479 de 1992. MM.PP. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, en un Estado Social de
Derecho la relación del Estado y sus servidores se sujeta a un marco axiológico
completo, cuyo centro es la persona humana; y, agregó que: “[e]l respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento
de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro, constituyen las
consecuencias prácticas de esa filosofía.”
[49] Atendiendo, además, a lo
dispuesto en el artículo 6 de la C.P.: “[l]os particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los
servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones.” Negrilla fuera de texto.
[50] Debe aclararse
que, aunque la configuración de la carrera se erige como la máxima expresión el
principio del mérito, este último rige -aunque en diferente intensidad y
manifestaciones- todos los escenarios en los que está de por medio la actuación
del Estado. Al respecto, ver las sentencias C-534 y C-645 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa. Más recientemente, en la Sentencia C-084 de 2018. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, se afirmó que: “[a] pesar de la relevancia
del concurso en la provisión de empleos públicos, dicha modalidad de
vinculación no es exclusiva de la carrera administrativa, como tampoco lo es el
criterio del mérito para la selección de los aspirantes. En efecto, la
acreditación de las respectivas calidades para el empleo también se exige
respecto de cargos que no sean de carrera, en virtud de los distintos
mecanismos que se dispongan para establecer la idoneidad de los aspirantes”.
[51] Ver, entre
otras, las sentencias C-356 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz y C-250 de 2013.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[52] La
Corte Constitucional ha rechazado reglas en el marco de concursos que no
atiendan a criterios adecuados para establecer la capacidad, idoneidad y
potencialidad del aspirante, como aquellos relacionados con la filiación
política, lugar de origen, preferencias personales, entre otros. Sentencias
C-808 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-371 de 2000. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[53] En la Sentencia C-049 de 2006. M.P. Jaime
Araújo Rentería, se sostuvo: "[a]hora bien, con el
propósitos (sic) de otorgar efectivo cumplimiento a lo señalado en el artículo
40 Constitucional, numeral 7; la misma Constitución determina como regla
general la realización de Concursos.  Así las cosas, la esencia primordial
de los mencionados concursos es ser públicos o abiertos, es decir en los
cuales se permita la participación de todos los ciudadanos.”
[54] “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: // 23.
Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos…”
[55] “Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
especial.”
[56] “Por la cual
se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
[57] En las sentencias C-391 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-356 de
1994. M.P. Fabio Morón Díaz; C-746 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1230 de
2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-250 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-645 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-645 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras, se han
mencionado como regímenes especiales de origen
constitucional el vigente en las siguientes entidades: Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional (arts. 217 y 218 de la Carta), Fiscalía General de la
Nación (art. 253 de la Carta), Rama Judicial del poder público (art. 256-1 de
la CP), Contraloría General de la República (art. 268-10 de la CP),
Procuraduría General de la Nación (art. 279 de la Carta) y los entes
universitarios autónomos (art. 69 de a CP).
[58] “Por
la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”.
[59] “Artículo 4. Sistemas
Específicos de Carrera Adinistrativa. // 1. Se entiende por sistemas específicos de
carrera administrativa aquellos que en razón a la singularidad y especialidad
de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen
regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera
administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y
retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que
regulan la función pública. // 2. Se consideran sistemas específicos de carrera
administrativa los siguientes: …”
[60] En esta decisión también
estudió la Corte la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil
respecto de los regímenes de carrera específicos. Con tal objeto, luego de
referirse a las posturas que hasta ese momento se habían sostenido en la
jurisprudencia, decidió acoger aquella por virtud de la cual la CNSC ostenta la
administración y vigilancia en estos casos, posición que se ha venido
reiterando de manera consistente. Ver, entre otras, las sentencias C-1262 de
2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en relación con el régimen específico
de la DIAN previsto en el Decreto Ley 765 de 2005; C-175 de 2006. M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-532 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-211 de 2007. M.P.
Álvaro Tafur Galvis, sobre el régimen de empleados públicos no uniformados al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional; C-753 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería, sobre el mismo régimen
específico; C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, sobre el régimen
específico de las superintendencias; C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, sobre el régimen de la DIAN; C-534 de 2016. M.P. María Victoria Calle
Correa, sobre el régimen del INPEC; C-645 de 2016. M.P. María Victoria calle
Correa, sobre el régimen específico de carrera del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República; y, C-645 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera,
sobre el régimen de carrera del INPEC.
[61] En la Sentencia C-250 de
2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se sostuvo: “Esa flexibilización
no implica la desaparición de los presupuestos esenciales de la carrera, sino
su modulación para hacerlos compatibles con las características de la
respectiva entidad, siendo del caso examinar cuáles de esos principios y
postulados básicos podrían ser objeto de moderación al regular una (sic)
sistema especifico de carrera.”
[62] Sentencia C-1230 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-250 de
2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[63] Al
respecto ver, por ejemplo, la Sentencia Sentencia C-753 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería. En esta decisión
la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 74 del Decreto Ley 091 de
2007, “[p]or el cual se regula el Sistema Especial de Carrera del Sector
Defensa y se dictan unas disposiciones en materia de administración de
personal”, que regula los casos de provisión especial: por encargo o
en provisionalidad.