T-368-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-368/04
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Investigación
por la DIAN y la Administración de Aduanas sobre legitimidad de prácticas
comerciales relacionadas con importación de vehículos
ACCION DE
TUTELA-Subsidiariedad
ILEGALIDAD
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Pueden
provenir de vicios sustanciales y procedimentales
MEDIO DE
DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia
de tutela
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Definición/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
ACTO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-No
afecta a la empresa Autocheco sino a los importadores de vehículos Skoda
DERECHO AL
BUEN NOMBRE-No se vulnera
por la no comparecencia de la empresa al proceso administrativo
En cuanto al derecho al buen nombre,
para la Sala es claro que la no comparecencia de la empresa al proceso
administrativo no tiene incidencia alguna en la vulneración de esa garantía
constitucional, dado que, ya sea dentro de la investigación administrativa
aduanera adelantada por la DIAN como dentro del proceso contencioso
administrativo que está llamado a adelantar la jurisdicción, las operaciones
comerciales desarrolladas por Autocheco han sido la causa directa de que se
ponga en tela de juicio la legalidad de las importaciones de los vehículos
marca Skoda y, por ende, la reputación comercial de la compañía.
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Notificación
de actuación administrativa
PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación
Referencia: expediente T-730794
Peticionario: Sociedad Comercializadora e Importadora Autocheco
Ltda.
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados
Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Gálvis,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales ha proferido la
presente
SENTENCIA
en la revisión
del fallo adoptado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial, en el proceso
de tutela adelantado por la Sociedad Comercializadora e Importadora Autocheco
Ltda. en contra de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
a. El 22 de
noviembre de 2002, la Sociedad Comercializadora e Importadora Autocheco Ltda
presentó acción de tutela contra la Administración Especial de Aduanas de
Bogotá (divisiones de Fiscalización, Liquidación y Jurídica) porque - dijo la
demandante- la División de Valoración y Origen de la Subdirección Técnica
Aduanera de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) adelantó una
investigación sin que se le hubiera permitido a la empresa intervenir en el
proceso.
El fin de la investigación adelantada
por la División de Valoración y Origen de la Subdirección Técnica Aduanera de
la DIAN era constatar la validez de una práctica comercial adelantada por
Autocheco Ltda., consistente en que la empresa, actuando como asesora de
algunos clientes, servía de intermediadora entre éstos y la compañía de
vehículos Skoda para celebrar contratos de compraventa de los automotores de
dicha marca.
b. Dice la
demandante que, como consecuencia de tal investigación, la División de
Valoración y Origen de la Subdirección Técnica Aduanera de la DIAN decidió:
i) que
Autocheco tiene el carácter de concesionario en Colombia de los vehículos
Skoda, por lo que no puede actuar en representación de importadores
particulares de vehículos de dicha marca, ii) que esa sociedad ejecute las
actividades propias de un comisionista de venta, labor que consiste en la
captación de clientes, recepción de pedidos, almacenamiento y entrega de
mercancía en beneficio del vendedor y iii) que Autocheco al expedir facturas a
los importadores de vehículos Skoda, erróneamente calificó como comisión de
compra, lo que en realidad es una comisión de venta, porque aquélla no
representa al vendedor de la mercancía. y dentro del precio de. la mercancía
deben incluirse las comisiones de venta, para efectos del pago de los derechos
aduaneros.
c. Agrega que la
División de Valoración y Origen de la DIAN, en ejecución de las mediadas
adoptadas, impartió instrucciones a las correspondientes Administraciones de
Aduanas locales para que fijaran el valor de los derechos aduaneros a cargo de
los importadores y establecieran las responsabilidades y sanciones
correspondientes por la presunta infracción a las normas aduaneras.
d. La demandante
advirtió que, en cumplimiento de la orden impartida por la División de
Valoración y Origen de la Subdirección Técnica Aduanera de la DIAN, la
Administración Especial de Aduanas de Bogotá (a través de la División de
Fiscalización, de la División de Liquidación y de la División Jurídica),
adelantó una actuación administrativa contra cada uno de los importadores de
los vehículos Skoda, la cual presuntamente debió concluir con la liquidación y
exigencia de pago de un mayor valor de los tributos aduaneros pagados con
motivo de la importación de tales vehículos.
e. La demandante
advirtió que nunca fue vinculada a este procedimiento aduanero pese a ser un
tercero que podría resultar afectado con los resultados del mismo. En
consecuencia, Autocheco Ltda. no tuvo oportunidad de conocer el contenido del
requerimiento especial aduanero hecho a cada uno de los importadores; la
respuesta, si es que la hubo, a cada uno de dichos requerimientos; si los
importadores ejercieron su derecho de defensa; la decisión final que
necesariamente debió producirse, exigiendo el pago a los importadores de los
mayores derechos aduaneros e imponiendo la correspondiente sanción; si se
interpusieron o no por los importadores los recursos de la vía gubernativa y,
en caso afirmativo, el contenido de la decisión final.
f. A juicio de
Autocheco Ltda., la empresa debió ser vinculada a la actuación administrativa
en virtud de 10 dispuesto en los artículos 14, 28, 34 Y 35 del C.C.A., pues los
mismos refieren que cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados con la decisión
que adopte, la administración se los debe vincular, con el fin de que pueda
ejercer su derecho de defensa.
g. Mediante
Sentencia del 9 de diciembre de 2002, el Juzgado 16 Civil del Circuito de
Bogotá denegó el amparo solicitado, pues consideró que la actuación
administrativa adelantada por las entidades demandadas era legítima, en tanto
que los asuntos debatidos no exigían la intervención de Autocheco Ltda.
h. Impugnada la
decisión, correspondió resolver al Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá que, mediante Auto del 14 de enero de 2003, declaró la nulidad de 10
actuado por falta de competencia del juez de primera instancia. En efecto -
dijo el Tribunal- siendo la autoridad demanda una dependencia del orden
distrital, no correspondía al juez de circuito, sino al juez municipal, darle
el trámite a la primera instancia de la acción de tutela, ello en virtud de 10
dispuesto en el Decreto 1382 de 2000 que estableció las competencias para este
procedimiento.
i. Iniciada
nuevamente la actuación, correspondió al Juzgado 59 Civil Municipal resolver
sobre la procedencia de la acción de tutela. En fallo del 31 de enero de  2003
el despacho judicial denegó las pretensiones de la demanda, aduciendo que la
empresa demandante no tenía cabida en el procedimiento administrativo
adelantado por la entidad aduanera, porque en éste no se discutía ninguna
relación entre aquella y la Administración Especial de Aduanas. Argumentó que
Autocheco no tenía ni podía ostentar la calidad de litisconsorte necesario en
el proceso adelantado por la administración de impuestos, ya que las normas
vigentes a la fecha de la realización del procedimiento no le conferían esa calidad.
j. Inconforme
con la decisión de primera instancia, la demandante presentó recurso de
apelación que correspondió resolver al Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá.
Mediante Sentencia del 11 de marzo de 2003, el despacho confirmó la sentencia
de instancia al considerar que no se evidenciaba arbitrariedad alguna en el
actuar de la parte demandada, pues las actuaciones administrativas adelantadas
incumbían a los importadores y a la Administración, pero no a Autocheco Ltda.
k. Remitido el
expediente a la Corte Constitucional, la Sala Primera de Revisión declaró la
nulidad de 10 actuado, en Sentencia T -698 del 13 de agosto de 2003 (M.P. Jaime
Araujo Rentaría). Para la Corporación, la decisión del 14 de enero de 2003
adoptada por el Tribunal Superior de Bogotá mediante la cual se declaró la
nulidad de 10 actuado por falta de competencia del juez de primera instancia
resultó ilegítima, pues de conformidad con el Decreto 1071 del 26 de junio de
1999, la Administración Especial de Aduanas de Bogotá es una dependencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), no siendo por tanto una
entidad del orden descentralizado. Así pues, dado que la entidad demandada no
es una dependencia del orden distrital sino del nacional, correspondía al juez
de circuito, y no al municipal, según las competencias del Decreto 1382/00, el
conocimiento de la acción de tutela de la referencia. En tal virtud, la Corte
declaró la nulidad del proceso a partir de la decisión del Tribunal Superior de
Bogotá que lo declaró nulo, y dispuso su devolución a la misma Corporación para
que tramitara la segunda instancia.
1. No obstante,
en Auto del 18 de septiembre de 2003, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional decretó la nulidad de la Sentencia T -698 de 2003 por considerar
que la decisión en ella contenida debió haberse adoptado mediante auto y no
mediante sentencia, pues así lo ordena expresamente el artículo 302 del Código
de Procedimiento Civil. En consecuencia, la Sala declaró nulo el fallo
T-698/03, pero dispuso, desde el punto de vista sustancial, lo mismo que había
ordenado en la sentencia: que se rehiciera el proceso desde la decisión
judicial originariamente adoptada por el Juzgado 16 Civil del Circuito de
Bogotá, lo que significaba que el Tribunal Superior de Bogotá debía resolver la
segunda instancia de la tutela.
m. En
cumplimiento de lo ordenado por el Auto de la Sala Primera de Tutelas de la
Corte, y mediante Sentencia del 22 de octubre de 2003, el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá dictó nuevamente sentencia de segunda instancia en
el proceso de la referencia. El Tribunal confirmó la providencia originalmente
adoptada el 9 de diciembre de 2002 por el juzgado 16 Civil del Circuito de
Bogotá, que había decidido denegar el amparo solicitado. La providencia del
Tribunal enfatizó que Autocheco Ltda. no ostentaba ninguna de las calidades
necesarias para reclamar su presencia en el procedimiento administrativo
adelantado por la entidad de aduanas demandada y, por ende, ésta no estaba
obligada a vincularla a dicho procedimiento. Finalmente, advirtió que contra
las decisiones adoptadas procedían los recursos de la jurisdicción contenciosa,
razón adicional para considerar que la tutela era improcedente.
n. Remitida la
tutela a la Corte Constitucional, el expediente fue seleccionado por Auto del
23 de enero de 2004 en vista de la solicitud de insistencia de uno los
magistrados de la Corporación que consideró que, debido a los trámites surtidos
en relación con la demanda de tutela, el problema de fondo relativo a la
violación del debido proceso de la empresa Autocheco Ltda. no había sido
resuelto todavía por la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral. 90., de la Constitución
Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para
revisar la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de la
referencia por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá.
2. Problema
jurídico
Superado ya el
conflicto relativo a la competencia para fallar en primera y segunda instancia
la tutela de esta referencia, el problema jurídico que ahora debe resolverse es
el de la posible vulneración del derecho al debido proceso de la empresa
Autocheco Ltda., por parte de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá,
como consecuencia de no habérsele permitido a Autocheco Ltda. intervenir en el
procedimiento administrativo adelantado por ésta en contra de un numero
determinado de importadores de vehículos marca Skoda.
No obstante,
antes de determinar la posible vulneración del derecho fundamental afectado,
esta Sala debe verificar, como medida inicial, si la acción de tutela de la
referencia cumple con el requisito de procedencia expresado en la no existencia
de otros mecanismos de defensa judicial para la protección del derecho.
El estudio de la
procedencia se facilita, sin embargo, si previamente se analiza la finalidad
del procedimiento adelantado por la DIAN en contra de la empresa demandada.
3. Detalles del procedimiento
administrativo adelantado por la DIAN y por la Administración Especial de
Aduanas de Bogotá.
Tal como se
esbozó apenas en los antecedentes de esta providencia, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la División de Valoración y Origen
de la Subdirección Técnica Aduanera, adelantó un estudio técnico a diferentes
concesionarios de vehículos en Colombia, a fin de determinar la legitimidad de
ciertas prácticas comerciales relacionadas con la importación de vehículos
automotores.
En desarrollo de
dicha investigación, la DIAN pretendía establecer si los valores declarados de
las importaciones de vehículos hechas por personas individuales incluían las
denominadas "comisiones de venta" que dichas personas debían
pagar a los representantes o concesionarios de los vehículos en el país.
La investigación de la DIAN concluyó
señalando que en los valores declarados, los importadores individuales no
incluían las "comisiones de venta" que debían pagar a los
representantes o concesionarios de los vehículos en el país. En su lugar, los
importadores pagaban a los concesionarios o representantes una denominada "comisión
de compra", que no incluían en el valor declarado de importación -
porque así se lo autoriza la ley- 10 cual repercutía en una reducción del valor
declarado y, por consiguiente, en que los importadores pagaran un menor valor
por concepto de impuestos.
La DIAN entendió
que dicha maniobra reducía los valores en aduana de los vehículos importados y,
por tanto, generaba un perjuicio fiscal para el Estado pues reducía las bases
gravables con fundamento en las cuales se liquidan los tributos aduaneros. En
consecuencia, la entidad impartió instructivos a las Administraciones Locales
de Aduanas para que profirieran los Requerimientos Especiales Aduaneros contra
los importadores de los vehículos que hicieron la compraventa de los
automotores valiéndose de dicha metodología.
En cumplimiento
de los instructivos de la DIAN, la Administración Especial de Aduanas de Bogotá
- División de Fiscalización Aduanera- dictó Requerimiento Especial Aduanero,
entre otros, contra compradores de vehículos marca Skoda que importaron los
automotores por conducto de la empresa Autocheco Ltda.
En los
correspondientes requerimientos, la Administración de Aduanas clarificó que los
importadores de los vehículos Skoda no efectuaban directamente las operaciones
de importación, sino a través de la compañía en cuestión, que les cobraba una "comisión
de compra por representación en el exterior". No obstante, dice la
Administración, la comercializadora e importadora Autocheco Ltda. es el
concesionario o representante en Colombia de los vehículos marca Skoda, por 10
que no era factible que la empresa cobrara a los importadores una "comisión
por compra", cuando 10 que debió cobrar fue una "comisión por
venta" .
En efecto - dice
la Administración con fundamento en los instructivos de la DIAN- la "comisión
por compra" se cobra cuando quien realiza la operación 10 hace en
representación del comprador. En este caso, Autocheco Ltda., en su calidad de
concesionario, representa al vendedor de los vehículos, la empresa Skoda
Automobiliaria - Automovilova- A.S. de la República Checa, por 10 que debió
cobrarse una "comisión por venta", no susceptible de ser
deducida del valor de aduana de los automóviles (Resolución 1016 de 1997, art.
18).
En virtud de que los importadores de los
vehículos Skoda declararon un menor valor por los automotores, pues no
incluyeron la "comisión por venta" que les ordena la ley, los
Requerimientos Especiales Aduaneros dictados por la Administración de Aduanas
de Bogotá les impusieron el pago del valor diferencial no liquidado, más el
pertinente a las sanciones correspondientes.
4. Argumentos de las partes para
sustentar la comparecencia o incomparecencia de Autocheco en el procedimiento
administrativo
Para sustentar
su intervención en el procedimiento aludido, Autocheco Ltda. resalta que su
actividad en el negocio de los vehículos se desarrolla como importador directo
o como agente de compra. Aunque en el primero de los casos ella importa
directamente los vehículos, en el segundo actúa como representante de los
compradores ante el vendedor de vehículos Skoda en la República Checa. En este
sentido, cuando agenció a los compradores para importar los vehículos mediante
las operaciones reprochadas por la DIAN, a Autocheco no le estaba permitido
cobrar la "comisión por venta", sino la "comisión por
compra", pues a quien realmente representaba era a los compradores.
En consecuencia,
Autocheco Ltda. alega que como el procedimiento administrativo adelantado por
la Administración de Aduanas contra sus clientes debe de culminar con la
obligación para éstos de pagar los tributos aduaneros dejados de percibir por
el Estado, la administración debió notificarla de dicho procedimiento,
permitiéndole participar en él en calidad de tercero afectado por la decisión.
En relación con 10 mismo, Autocheco manifiesta que el procedimiento de la
Administración de Aduanas en contra de sus clientes modifica la naturaleza
jurídica de sus operaciones comerciales crea una responsabilidad comercial suya
respecto de sus clientes y afecta su actividad comercial porque a partir de los
requerimientos de la DIAN se vio obligada a suspender esta metodología de
importaciones, 10 cual afectó sus estados financieros en 2000 y 2001.
La DIAN se
defiende de las acusaciones de Autocheco señalando que la naturaleza del
problema jurídico aduanero debatido no exigía integrar a la compañía
importadora al procedimiento administrativo. Ello en virtud de que, de
conformidad con el artículo 3° del Decreto 1909 de 1992, la empresa no ostenta
la calidad de responsable de la obligación aduanera, tal como se 10 hizo saber
cuando en uno de los procedimientos aduaneros adelantados contra uno de los
importadores, rechazó el recurso de reconsideración interpuesto por Autocheco
Ltda. contra la Liquidación Oficial de Revisión de Valor (folios 203 a 207).
Enfatiza que Autocheco no es el obligado a declarar la importación y que, si
alguna vez lo hubiera sido, aquella transmitió dicha obligación a favor del
importador mediante el endoso del conocimiento del embarque.
Arguye también
que entre la empresa Autocheco Ltda. y los importadores de los vehículos Skoda
no existió litisconsorcio necesario pasivo, ya que la decisión adoptada por la
Administración de Aduanas, pese a poder afectar negativamente a la empresa,
podía resolverse sin la comparecencia de la misma, es decir, podía tener plenos
efectos jurídicos sin su presencia. Finalmente, advierte que la tutela es
improcedente por cuanto Autocheco Ltda. tiene otros mecanismos judiciales de
defensa para defender su derecho al debido proceso, al punto que puede
intervenir en las acciones de nulidad entabladas contra los actos
administrativos dictados por la Administración local de Aduanas, destinados a
imponer a los importadores las obligaciones fiscales incumplidas.
5. Improcedencia de la acción de tutela.
Existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
De conformidad
con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela "sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable".
La preceptiva
constitucional advierte sobre el carácter subsidiario de la acción de tutela y
evidencia la preocupación del constituyente por evitar que dicho.
mecanismo
judicial, expedito y sumario, termine por sustituir las competencias de la
jurisdicción ordinaria. De allí que la Corte Constitucional haya sido enfática
al sostener que si el titular de un derecho fundamental cuenta con otros
mecanismos judiciales para defenderse de una posible agresión, es a éstos a los
que se debe acudir para proteger su derecho fundamental, mas no a la acción de
tutela.
No por otra
razón la Corte recalca que "la justicia constitucional no puede operar
como un mecanismo de protección paralelo y totalmente ajeno a los medios de
defensa judiciales de carácter ordinario, sino que, por el contrario, se debe
procurar una coordinación entre éstos, con el fin de que no ocurran interferencias
indebidas e invasiones de competencia no consentidas por el Constituyente. Es
precisamente la adecuada aplicación del principio de subsidiariedad lo que
logra la articulación de los órganos judiciales en la determinación del espacio
jurisdiccional respectivo"[1].
El carácter
subsidiario de la acción de tutela se desvirtúa, no obstante, cuando a pesar
del ofrecimiento de un mecanismo judicial de defensa, éste resulta ineficaz
para suministrar la protección requerida. En este sentido la Corte
Constitucional ha reiterado lo siguiente.
"En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si
las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la
interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean 10 suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de manera integral. (Sentencia SU-961 de
1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Teniendo en
cuenta la jurisprudencia de la Corte y la prescripción constitucional del
artículo 86, para ingresar en el estudio de la posible vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la empresa Autocheco Ltda. es necesario
verificar primero si la empresa demandante tenía o tiene otro mecanismo de
defensa judicial idóneo para alcanzar la defensa de las garantías que a su
parecer le fueron desconocidas.
La acción de
nulidad y restablecimiento del derecho está consagrada en el artículo 85 del
Código Contencioso Administrativo y tiene como finalidad enervar los actos
administrativos que lesionan derechos amparados en normas jurídicas. La
titularidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la tiene
todo aquél que se crea lesionado en su derecho por el acto que se impugna, al
punto que el Consejo de Estado ha señalado que "La titularidad de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85
del Código Contencioso Administrativo solo puede ser ejercida por parte legitimada
que no es otra que la persona a la .cual el acto administrativo' enjuiciado ha
lesionado un derecho amparado en una norma jurídica”[2].
En este sentido,
habría que reconocer que la empresa Autocheco Ltda. tendría a su disposición la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la anulación de
los actos administrativos dictados por la Administración de Aduanas demandada,
encaminados a imponer ciertas obligaciones y sanciones a los compradores de
vehículos que los importaron a través de la concesionaria.
En virtud de
que, tal como lo ha sostenido a lo largo de la discusión en el proceso de
tutela, la empresa demandante considera que sus intereses y derechos se han
visto directamente afectados por la actuación administrativa adelantada contra
los importadores que ella misma asesoró en las operaciones de compra de los
vehículos y en orden a la acusación hecha en esta misma sede, según la cual la
Administración de Aduanas le impidió participar en el procedimiento
administrativo adelantado contra dichos importadores, es claro que la compañía
Autocheco Ltda. tiene a su disposición los mecanismos jurisdiccionales contenciosos
ordinarios para atacar la legalidad de los actos administrativos que enjuicia,
tanto por considerarlos ilegales desde el punto de vista sustancial, cuando
asegura que desconocen el papel de representante del comprador que Autocheco
desempeñó en los trámites de importación, como por estimarlos irrespetuosos del
derecho de defensa en la medida en que no se le permitió participar en el
procedimiento administrativo adelantado contra dichos particulares.
Debe recordarse,
en este sentido, que la ilegalidad de los actos administrativos puede provenir
tanto de vicios sustanciales, en los que se evidencia una contradicción
material entre el contenido del acto administrativo y el precepto legal o
constitucional enfrentado, como de vicios de procedimiento, en los que se
resalta el incumplimiento de las formas propias de adopción del acto. Así 10
entiende el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo al establecer:
ART. 84.-Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14. Acción de nulidad. Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las
normas en que deberían fundarse, sino
también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y
de los actos de certificación y registro).
Tal como se
observa, del contenido de la disposición es perfectamente evidenciable que la
acción de nulidad - en el caso concreto, la de nulidad y restablecimiento del
derecho- tiene como finalidad la protección del derecho de defensa conculcado
en el proceso de adopción del acto administrativo que se impugna, sin contar
con que la misma también pretende la controversia de su contenido jurídico
sustancial.
De este modo, no
puede afirmarse con justeza que la empresa Autocheco Ltda. se encuentre en
imposibilidad de recurrir a las vías jurisdiccionales ordinarias para obtener
la protección de los derechos que por vía de tutela pretende reclamar. Los
mecanismos que se encuentran a su disposición son eficaces para suministrar la
protección requerida, en tanto fueron diseñados precisamente para enderezar las
irregularidades procedimentales cometidas durante el proceso de adopción de los
actos administrativos.
De hecho, tal
como lo manifiesta la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, y no lo
controvierte la empresa Autocheco Ltda., en la actualidad se tramita ante la
jurisdicción contencioso administrativa un número importante de acciones
judiciales tendentes a resolver el conflicto jurídico que en sede de tutela
pretende ventilar la demandante. Más aún, algunas de ellas ya han sido
resueltas, como es el caso de la remitida por la misma Administración de
Aduanas, presentada conjuntamente por Autocheco Ltda. y Carlos Eduardo Niño
Castellanos, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
cuarta, Subsección B, resolvió reconocer la titularidad de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho a favor de Autocheco Ltda., a pesar de que desestimó
las pretensiones de la demanda - que eran similares a las expuestas en esta
tutela -, absteniéndose de declarar la nulidad del acto administrativo
enjuiciado por encontrarlo ajustado a derecho, tanto desde el punto de vista
sustancial como del procedimental (folios 26 a 48).
La existencia
del fallo en cuestión, así como las consideraciones previas vertidas al
respecto, evidencian que, estando de por medio la posibilidad de acudir a la
jurisdicción administrativa, no es el juez de tutela el llamado a esclarecer si
la presencia o no presencia de Autocheco Ltda. en el procedimiento adelantado
por la Administración de Aduanas de Bogotá era legítima o ilegítima. Es claro
que, en caso de darse, una sentencia de tutela interferiría decididamente en el
proceso que la jurisdicción contencioso administrativa está llamada a resolver,
contrariando así la voluntad del constituyente de erigir la acción de tutela en
una acción de carácter subsidiario y no principal.
En este sentido,
cabe reiterar lo expresado constantemente por la jurisprudencia de la Corte en
el sentido de que la tutela no es un sucedáneo de las vías ordinarias de
defensa judicial sino, por el contrario, un recurso exceptivo, residual y
subsidiario frente a la inoperancia o inexistencia de los mismos. Así, por
ejemplo, en la Sentencia T-203 de 1993 la Corte dijo:
"De las precedentes consideraciones se infiere que, ante
acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no
puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una
autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la
definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos
provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de
dicha jurisdicción". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993).
Y en la
providencia T -267 de 2002 la Corte reiteró:
Por lo tanto, a juicio de la Sala de Revisión, la controversia que
ahora se plantea escapa por completo a la acción de tutela, pues, es la ley la
que dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se encuentra
instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados
en la actividad de las entidades públicas (art. 82 C.C.A.), a su vez, el
artículo 83 ejusdem dispone que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo juzga los actos administrativos. Siendo ello así, el juez
constitucional no puede usurpar ni invadir las competencias jurisdiccionales
que han sido conferidas a otras instancias judiciales, de suerte, que cuando la
ley ofrece un mecanismo especial idóneo para restablecer el derecho que. se
considera vulnerado, se debe acudir a él a fin de preservar el orden
jurídico y la especialidad de la jurisdicción, pero sobre todo, el
debido proceso. (Sentencia T-267 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Conforme a lo
anterior, la Sala considera que la tutela interpuesta por la empresa Autocheco
Ltda. en contra de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá no es
procedente, pues la demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial
para obtener la protección del derecho que a su parecer le ha sido conculcado.
Ahora bien, la
presente tutela tampoco procede como mecanismo transitorio, porque la Sala no evidencia
perjuicio irremediable en la actuación de la Administración de Aduanas que
amerite recurrir a dicha alternativa.
6.
Inexistencia de perjuicio irremediable
De acuerdo con
el artículo 86 de la Constitución Política, la tutela no procede
cuando exista
otro mecanismo judicial de defensa para obtener el amparo del derecho
amenazado, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La jurisprudencia sobre este particular es sólida y
reiterada. En uno de sus fallos la Corte dijo:
Como lo ha indicado esta Corporación, por perjuicio irremediable
debe entenderse "(..) aquel daño que puede sufrir un bien de alta
significación objetiva protegido por el orden jurídico, siempre y cuando sea
inminente, grave, requiera la adopción de medidas urgentes y, por lo tanto,
impostergables y que se trate de la afectación directa o indirecta de un
derecho constitucional fundamental y no de otros como los subjetivos, personales,
reales o de crédito y los económicos y sociales, para los que existen vías
judiciales ordinarias”[3].
Si no concurren los anteriores supuestos y no se ha demostrado la inminente
configuración del perjuicio irremediable, la acción de tutela no será
procedente cuando existen medios jurisdiccionales alternativos para la
protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados, pues el juez
de tutela no puede suplantar a los jueces naturales de los diferentes asuntos.
(Sentencia T-1496 de 2000 M.P. Dra Martha Victoria Sáchica Méndez)
Del aparte
jurisprudencial transcrito también se tiene que para que un perjuicio sea
catalogado como irremediable, éste debe ser inminente, grave, debe requerir la
adopción de medidas urgentes y, por tanto, impostergables, y debe cernirse
sobre un derecho constitucional fundamental, no sobre garantías de orden legal
y contenido monetario. o económico. En concordancia con dicha apreciación, la
tutela sólo procede cuando a pesar de la existencia de las vías ordinarias de
defensa, el titular enfrenta un perjuicio que no podría remediar:
Como es sabido, de conformidad con el inciso tercero del artículo 86
de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando quien la ejerce
no cuenta con otro mecanismo para proteger sus derechos fundamentales, o el
establecido no resulta eficaz, dadas las circunstancias específicas del
agraviado; porque al Juez de tutela no le está permitido asumir el conocimiento
de aquellos asuntos que cuentan con instrumentos adecuados de protección en el
ordenamiento, dado el carácter subsidiario y residual del amparo previsto en la
disposición en cita[4].
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que tienen las personas
de recurrir a la acción de tutela como mecanismo transitorio para precaver el
menoscabo de sus derechos fundamentales, sobre el que se cierne el acaecimiento
de un perjuicio irremediable y grave[5]. (Sentencia T-620/O2 M.P. Álvaro Tafur
Gálvis)
Descendiendo al
caso concreto, en la tutela presentada por la empresa Autocheco Ltda. la Corte
no evidencia ningún perjuicio irremediable que pudiera sufrir la tutelante,
pues la supuesta vulneración al derecho al debido proceso no conlleva un daño
de tal magnitud.
En primer lugar,
el daño que podría sufrir Autocheco en el desarrollo de los procedimientos
adelantados por la DIAN no es inminente, pues es claro que la sanción que la
Administración está facultada para imponer no está dirigida a la compañía sino
a los importadores de los vehículos marca Skoda. En este sentido, de expedirse
el acto administrativo sancionatorio, el mismo afectaría directamente a los
importadores y sólo posteriormente, en caso de darse una eventual reclamación,
a la empresa.
De igual manera,
el perjuicio indirecto que eventualmente sufriría Autocheco Ltda. no exige la
adopción de medidas impostergables, pues el hecho de que no se le haya
permitido participar en el procedimiento administrativo adelantado por la DIAN
no implica que la empresa no pueda continuar ejerciendo su objeto social. La
compañía puede continuar desarrollando sus actividades comerciales sin que los
procedimientos adelantados por la DIAN tengan una injerencia directa respecto
de la actividad que normalmente ejecuta.
En igual
sentido, el contenido de los derechos eventualmente afectados por las
diligencias de la DIAN es meramente económico y puede ser resarcido si
Autocheco logra demostrar, acudiendo a los mecanismos jurídicos que tiene a su
disposición, que las decisiones adoptadas por la Administración afectaron
ilegítimamente su patrimonio. La no comparecencia de Autocheco al procedimiento
administrativo podría deparar una pérdida económica indirecta - tal como lo
manifiesta la empresa- pero es evidente que, en tanto perjuicio meramente
económico, el mismo podría ser indemnizado si se logra demostrar que dicha
reparación es procedente. En resumen, el perjuicio al que se ve enfrentada la
empresa no exige la adopción de medidas impostergables, pues el trasfondo del
debate es económico, de modo que siempre podrá perseguirse la reparación
debida.
Finalmente, en
cuanto al derecho al buen nombre, para la Sala es claro que la no comparecencia
de la empresa al proceso administrativo no tiene incidencia alguna en la
vulneración de esa garantía constitucional, dado que, ya sea dentro de la
investigación administrativa aduanera adelantada por la DIAN como dentro del
proceso contencioso administrativo que está llamado a adelantar la
jurisdicción, las operaciones comerciales desarrolladas por Autocheco han sido
la causa directa de que se ponga en tela de juicio la legalidad de las
importaciones de los vehículos marca Skoda y, por ende, la reputación comercial
de la compañía.
En otras
palabras, sin afirmar con ello que AUTOCHECO haya incurrido en contravenciones
aduaneras - pues éste es el problema jurídico que resolverían los procesos
adelantados ante lo contencioso administrativo- la fuente de la posible
vulneración al derecho al bueno nombre no reside en la decisión de no permitir
que Autocheco participara en el procedimiento administrativo, sino en la
práctica comercial de la empresa que propició la cuestionada investigación
aduanera.
7. Precedente
jurisprudencial
Recientemente,
en un caso similar, la Corte Constitucional estudió la procedencia de la tutela
frente a la decisión de una autoridad administrativa de impedir la
participación de terceros afectados en el procedimiento de adopción de un acto
administrativo dictado por INVIAS.  En efecto, en la Sentencia SU-
1070 de 2003 la
Corte analizó el caso de dos empresas que, a pesar de ser asociadas de una
tercera a la cual se le decretó la caducidad de un contrato estatal, no se les
permitió participar en el procedimiento por el cual se impuso la drástica
medida. Las empresas demandantes interpusieron la acción con el fin de que el
juez de tutela les permitiera intervenir en el procedimiento administrativo y
así evitar la aplicación de los efectos inhabilitantes derivados de la
caducidad del contrato.
Al iniciar el
análisis del caso concreto, la Sentencia SU-I070/03 puso de manifiesto que el
análisis de la procedencia de la tutela se haría a la luz de la consideración
sobre la existencia de un perjuicio irremediable. De hecho, el planteamiento
del problema jurídico se hizo en los términos de la pregunta ¿La falta de
comunicación o notificación de la iniciación de la actuación administrativa
surtida por INVIAS y la consecuente declaratoria de caducidad del contrato de
concesión, ocasiona un perjuicio irremediable a las firmas accionantes?
Al responder a
la pregunta, la Corte enfatizó que la tutela sólo procede en caso de que las
vías ordinarias de defensa sea ineficaces para evitar el perjuicio
irremediable. La Corte afirmó lo siguiente:
En los eventos en que el ordenamiento jurídico tenga previsto un
mecanismo ordinario de defensa judicial, la jurisprudencia constitucional tiene
definido que el juez de tutela tendrá en cuenta, a partir de las
consideraciones especiales del caso, dos aspectos a saber: 1) la eficacia e
idoneidad del medio de defensa judicial; y, 2) los elementos del perjuicio
irremediable.
El medio ordinario de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para
el amparo de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.  Tal grado de
eficacia se aprecia en concreto, en atención a las circunstancias en que se
encuentre el solicitante y de los derechos constitucionales involucrados
En el mismo
sentido, la Corte cita jurisprudencia decantada de la Corporación en donde se
enfatiza acerca de la necesidad de agotar las vías ordinarias de defensa con el
fin de poder acudir a la protección ofrecida por la acción de tutela.
Para que proceda la tutela como mecanismo transitorio, además de la
existencia de medio ordinario de. defensa judicial, se exige la estructuración
de un perjuicio irremediable.
Sobre el particular, esta Corporación ha. considerado desde sus
primeras decisiones que el perjuicio irremediable consiste en un riesgo
inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental, que de ocurrir no existirá forma de reparar el daño. La gravedad
de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como
mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar
urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de
amenaza en que se encuentra[6]
Tal como opera
para el caso de la empresa AUTOCHECO Ltda., la Corte encontró que en el caso de
las empresas demandantes la tutela no era el mecanismo judicial adecuado de
defensa, pues lo que se pretendía por conducto de su interposición coincidía
con lo que podía ser objeto de debate ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En tal sentido, ya que la solución ante la jurisdicción
contenciosa podía consistir en una indemnización, si es que los perjuicios
lograban demostrarse, entonces no se estructuraba el perjuicio irremediable
denotado por los demandantes. Así, en cuanto al caso concreto, la Corte dijo:
Existe un medio ordinario de defensa judicial. Según la información
suministrada por los accionantes, los actos administrativos que se cuestionan
ante el juez constitucional ya fueron demandados ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo y en esa jurisdicción las empresas accionantes
podrán obtener la reparación integral del daño antijurídico que eventualmente
se les haya producido.
En este aspecto la Sala estima aplicables las consideraciones
expuestas por esta Corporación, según las cuales “resulta que si el mecanismo
principal únicamente permite una indemnización, en principio resulta imposible
acudir a la tutela como mecanismo transitorio. En estos casos el perjuicio no
es irremediable, porque el ciudadano siempre obtendrá la satisfacción de sus
derechos a través de la acción principal, sin peligro alguno de daños
irreparables, pues está de por medio una satisfacción meramente patrimonial,
que en todo caso le será reconocida de manera integral”[7].
Y más adelante
resaltó, en una afirmación que opera igualmente para el caso sometido a
estudio:
En el presente caso se está ante actuaciones administrativas ya
surtidas. Los actos administrativos que se impugnan ante el juez constitucional
están en firme. Por ello, podría tratarse de un evento de vulneración del derecho
al debido proceso administrativo, pero no de una situación en que se halle
amenazado el derecho, lo cual torna igualmente improcedente la acción de
tutela.
Adviértase cómo
en la Sentencia SU-1070 de 2003 la Corte hizo un completo catálogo de los asuntos
jurídicos que podían debatirse ante la jurisdicción contencioso administrativa,
dentro de los que se encuentran, claramente, los relacionados con la
notificación de la actuación administrativa.
Los asuntos que deberá resolver la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. por tratarse de un asunto de rango legal, aluden a lo
siguiente: la validez de la notificación de los accionantes a través de
COMMSA(…) la efectividad de la comunicación del inicio de la
actuación administrativa a través de COMMSA y sus alcances en relación con cada
una de sus asociadas; si desde la óptica que ofrece la autonomía de la voluntad
reflejada en las cláusulas del contrato de concesión, los miembros a los que se
les adjudicó el contrato bajo promesa de constitución de sociedad futura se
consideran o no como simples terceros de la relación contractual, entre otros.
De acuerdo con las precedentes consideraciones, en el presente caso
las firmas Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. cuentan con un medio
ordinario de defensa judicial idóneo y eficaz al cual pueden acudir y, al no
encontrarse en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable frente al derecho al
debido proceso administrativo, es improcedente la acción de tutela interpuesta
por ellas.
8. Aplicación
del precedente jurisprudencial
Tendiendo en
cuenta lo anterior, esta Sala considera necesario aplicar el precedente
jurisprudencial consignado en la Sentencia SU-l070 de 2003, ya que las
consideraciones vertidas por la Corte en aquella oportunidad encajan
armónicamente con los hechos formulados en esta tutela. No obstante, esta Sala
debe aclarar que en la sentencia precitada, es decir, la SU-1070 de 2003, la
Corte hizo el análisis de la procedencia de la tutela frente a la decisión del
INVIAS de no comunicar la iniciación del procedimiento administrativo a las
empresas asociadas de COMMSA, pero que dicho caso es distinto al que fue
analizado algunos meses antes, en la Sentencia SU-219 de 2003.
En efecto, en la
Sentencia SU-219 de 2003 la Corte Constitucional resolvió la tutela interpuesta
por otras asociadas de la empresa COMMSA que pretendían la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, igualdad y buen nombre, en
la medida en que la resolución por la cual INVIAS declaró la caducidad del
contrato con COMMSA no decretó expresamente la inhabilidad para contratar de
los asociados, sino que lo hizo en la resolución por la cual se resolvió el
recurso de reposición, acto administrativo contra el cual no cabía recurso
alguno. Esta circunstancia enfrentó a las asociadas a un perjuicio irremediable
consistente en no poder ejercer su objeto social. La Corte Constitucional
concedió la tutela a las asociadas por considerar que en la resolución que
resolvió el recurso de reposición de las empresas asociadas a COMMSA, la
administración incluyó un hecho nuevo que no pudo ser objetado por las
afectadas. En esa medida, se vulneró su derecho al debido proceso y, ante la
existencia de un perjuicio irremediable, procedía conceder la tutela.
Visto el
contenido de las demandas, el caso sometido a estudio en la Sentencia SU-219 de
2003 es distinto al verificado en la SU-1070 de 2003, tal como de hecho lo
manifestó expresamente la última de las providencias citadas.
En esta oportunidad, si bien las dos empresas accionantes invocan
igualmente la protección del derecho constitucional al debido proceso, su
petición está referida a una fase de la actuación administrativa surtida por
INVIAS diferente a la que conoció esta Corporación en la sentencia SU-219-03.
En efecto, mientras que en la decisión anterior se cuestionaba la decisión de
INVIAS de extender a las firmas accionantes la inhabilidad para contratar con
el Estado - Resolución No. 4260 del 24 de octubre de 2000-, en este proceso se
controvierte el hecho de no haber sido notificadas o informadas individualmente
del inicio de la actuación administrativa que culminó con la declaratoria de
caducidad del contrato de concesión a. través de la Resolución No. 2282 del 2
de junio de 2000. (Sentencia SU-l070 de 2003)
De conformidad
con lo anterior, esta Sala no considera que exista contradicción entre los
precedentes citados sino que, por el contrario, entiende que se refieren a
etapas distintas del procedimiento administrativo adelantado por INVIAS en
contra de COMMSA y sus asociados, razón por la cual aplicará el que más
coincide con el esquema fáctico planteado en esta tutela, cual es el de la
Sentencia SU-I070 de 2003.
Las razones
anteriores llevan a la Sala a declarar improcedente la acción de la referencia.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por, mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Por las razones expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la
Sentencia del 22 de octubre de 2003, dictada por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la Sentencia del 9 de diciembre de
2002 dictada por el juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, por medio de la
cual se denegó la tutela interpuesta por la empresa Autocheco Ltda. en contra
de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá.
Segundo.- Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista
por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Sentencia T-575 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo. M.P. GERMAN AYALA MANTILLA, 12 de diciembre de 1997, Radicación
número: 8261 . Actor: AEROLINEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A.
"ACES"
y CHUBB DE COLOMBIA COMPAÑIA DE SEGUROS S. A. Demandado: DIAN DE MEDELLIN
.
[3]
ST-056/94 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4]
Cfr. Corte Constitucional, entre otras sentencias, T-026 y 273 de 1997, T-235 Y
414 de 1998, T-57 de 1999, T-815 Y SU-1052 de 2000.
[5]
Ver entre muchas otras, las Sentencias T-287 de 1995, T-554 de 1998, T-716 Y
SU-086 de 1999, T-156 y 418 de 2000, T-482 Y 1062 de 2001, y T-135 de 2002.
[6]
Ver por ejemplo, las sentencias T-225-93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
SU-086-99, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-544-01, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett  y T-599-02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.