T-258-02
II
Sentencia T-258/02
SISBEN-Regulación ineficiente para detectar a las
personas pobres
SISBEN-Regulación ineficiente y contraria al
orden público de la salud
HABEAS DATA
ADMINISTRATIVO EN PROGRAMA DEL SISBEN-Inclusión de datos e información sobre derecho a ser
afiliado
SISBEN-Nueva encuesta para reclasificación/ACCION
DE TUTELA-Procedencia cuando indebida clasificación en el SISBEN afecta
derechos fundamentales
Referencia:
expedientes T-559274 y 559722
Actores: Maria Santos Pacheco y
Cesar Fernando Cruz Sánchez.
Procedencia:
Tribunal Superior de Tunja, Sala Laboral y Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos
mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa, y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Civil del Tribunal Superior de Tunja y el Juzgado 42
Civil Municipal de Bogotá dentro de los procesos de tutela instaurados por
Maria Santos Pacheco (T-559274) y Cesar Fernando Cruz Sánchez (T-559722) contra
Secretaria de Salud y Bienestar Social de Tunja y Secretaria de Salud del
Distrito y Departamento de Planeación Distrital.
Los expedientes llegaron a la Corte
Constitucional, por remisión que hicieron las secretarías de los despachos
judiciales mencionados. La Sala de Selección No. 3 de tutelas de la Corte
Constitucional, por auto del siete (7)  de marzo de 2002, ordenó la revisión de
los casos de la referencia.
Los expediente fueron repartidos al
despacho del Magistrado ponente el once (11) de marzo de 2002.
Al existir identidad en los hechos que
motivaron las dos (2) acciones, mediante auto de catorce (14) de marzo de 2002,
esta Sala de Revisión ordenó la acumulación de los expedientes, razón por la
que se proferirá un solo fallo para decidir los procesos de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. La señora Maria Santos Pacheco (expediente
T-559274), se encuentra afiliada al Sisben, nivel III de atención.  El día 30
de octubre de 2001, acudió a la Secretaría de Salud y Bienestar Social,
seccional Tunja, solicitando su reclasificación, debido a que padece de
neurosis depresiva y no cuenta con recursos económicos, que le permitan asumir
el porcentaje necesario para realizar los exámenes médicos ordenados para el
tratamiento de su enfermedad.
La entidad resolvió su solicitud pero no
accedió a su pretensión. Por tanto, considera que  se vulneran sus derechos
fundamentales.
1.2. Igualmente, el señor Cesar Fernando
Cruz Sánchez (expediente T-559.772), señaló que el día 21 de mayo de 2001, se
le realizó una encuesta prioritaria, siendo clasificado en el nivel III de
atención del Sisben.
En ese nivel pudo acceder al tratamiento
para su enfermedad “Cáncer  Linfoma No Hodgkin Difuso” en el Instituto Nacional
de Cancerología, cancelando sólo un 10% del valor.
Sin embargo, a la fecha de instaurar la
acción de tutela (21 de enero de 2002), los médicos tratantes afirman que debe
cancelar el 100% del respectivo tratamiento, hecho que le genera graves
perjuicios, pues su esposa está desempleada, sus ingresos como conductor de un
taxi, son ocasionales y no alcanzan a cubrir los gastos médicos que necesita.
Por tanto, solicita su reclasificación en el Sisben.
2. Los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados y lo que se pretende
Los dos actores solicitan, la protección
rápida y eficaz de sus derechos fundamentales a la salud, en conexidad con la
vida, por medio de una orden a los entes acusados, para que sean reclasificados
en el nivel II del Sisben y así poder obtener la atención médica que necesitan.
3. Trámite de las acciones de tutela
3.1. Los  escritos de tutela fueron
radicados en diciembre 10 de 2001, actora Maria Santos Pacheco (expediente T-
559274) y enero 22 de 2002, actor Cesar Fernando Cruz Sánchez (expediente
T-559722), ante la Secretaría General del Tribunal  Superior de Tunja y, el
Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá, respectivamente.  Una vez repartidos
éstos, se ordenó su notificación a los entes acusados, y se solicitó
información sobre los hechos presentados.
3.2. En respuesta a esta solicitud, el 15
de enero de 2002, la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Mayor de Tunja, a
través de su representante, informó al despacho, que dio respuesta a la
petición hecha por la señora María Santos Pacheco, señalándole que es imposible
acceder al beneficio del régimen subsidiado en cumplimiento del acuerdo 77 del
20 de noviembre de 1997, artículo 9º que expresa que la lista debe estar
conformada por la población uno y dos del Sisben.
Expresó que revisada la constancia enviada
por la asesora del Sisben, se evidencia que fue modificada el 4 de mayo de 2001
y el puntaje de la demandante es de 50 puntos, lo que la ubica en el nivel tres
de atención.  En dicha fecha se clasificó a demandante con la ficha 2931 en el
Sistema de  Selección de Beneficiarios para programas sociales del Estado.
Finalmente señaló que la función de la
Secretaría de Salud y Desarrollo Social se limita a elaborar la lista de
potenciales afiliados al régimen subsidiado de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 3, 4 y 5 del acuerdo 77 del 20 de noviembre de 1997 de
C.N.S.S.S”.
3.3. Por su parte, la Alcaldía Mayor de
Bogotá a través del Secretario del despacho, informó que al señor Cesar
Fernando Cruz Sánchez (expediente T-559722), se le practicó hace menos de un
año la encuesta prioritaria del Sisben, en la cual obtuvo 58.83 puntos que lo
ubican en el nivel cuatro de atención y no en el tres como él lo afirma.
En consecuencia, el puntaje obtenido por el
actor no le da derecho a ingresar al régimen subsidiado en salud, pero puede
ser atendido en cualquier hospital público, caso en el cual la respectiva
Institución, le facturará el valor de los servicios respectivos, sin que tal
circunstancia pueda ser aducida como condicionamiento para la prestación de los
mismos, sin perjuicio de los cobros posteriores a que haya lugar y de la
obligación de conciliar por las sumas adeudadas.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 18
del decreto 2357 de 1995, les corresponde a la Institución Prestadora del
Servicio y al accionante, llegar a un acuerdo de pago o conciliar la forma de
pago, sin que se pueda supeditar la prestación del servicio por parte de la
Institución prestadora, a los pagos que deban efectuarse.
Si bien el accionante de acuerdo con su
nivel de afiliación al Sisben estaría obligado a sufragar el 100% del costo de
los servicios prestados, tal circunstancia no puede ser aducida por la
Institución Prestadora del Servicio de salud, para dejar de prestarle o
interrumpirle la prestación del servicio. Por el contrario, la entidad
encargada de prestar los servicios correspondientes debe conciliar con el
accionante la forma de pago, sin condicionar o supeditar en ningún caso la
prestación del servicio médico que se requiera.
Por último, señaló que el demandante
pretende que se ordene su inclusión en el nivel dos del Sisben, cuando lo
cierto es que de acuerdo a la encuesta no se encuentra comprendido dentro de
las personas que la ley consideró como potenciales beneficiarios de los
subsidios, lo cual no solo resulta contrario a las normas constitucionales y
legales, sino que además comportaría la violación del derecho a la igualdad de
quienes se someten a los procedimientos previstos para su identificación como
potenciales beneficiarios del mismo.
4. Sentencias de única instancia
4.1. El Tribunal Superior de Tunja, Sala
Laboral, en sentencia del diecisiete (17) de enero de 2002, denegó la
protección del derecho a la vida y a la salud solicitado por la señora Maria
Santos Pacheco, (expediente T-559274) al considerar que, su pretensión de
obtener la reclasificación en un nivel inferior del Sisben, no puede ser
resuelta por vía de tutela, por cuanto la actora, cuenta con la posibilidad de
solicitar la revisión de su nivel ante la autoridad correspondiente, sin que
sea viable que a través de este mecanismo, se suplante el estudio de las
condiciones socioeconómicas hecho a la demandante.
Agregó que en el caso en estudio la
Secretaría de Salud, dio respuesta a la petición presentada por la actora,
aunque de manera desfavorable (fl 11). Por tanto, tampoco existe vulneración de
este derecho fundamental.
4.2.  Por otra parte, el Juzgado Cuarenta y
Dos Civil Municipal de Bogotá, en sentencia de enero veintinueve (29) de 2002,
denegó el amparo solicitado por el señor Cesar Fernando Cruz Sánchez
(expediente T-559722), teniendo en cuenta que, el demandante se encuentra
clasificado en el nivel cuarto del Sisben y tiene derecho a ser atendido como
vinculado dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, que recibe un
subsidio del 70% del valor total del servicio de salud, suministrado en las
Instituciones de salud adscritas a la Secretaría de Salud o no adscritas,
siempre que tengan contratos con el Fondo Financiero Distrital de Salud.
La variación del puntaje obtenido para la
clasificación al régimen de selección de beneficiarios de programas sociales,
se encuentra instituida por la misma entidad prestadora del servicio, por tanto
el actor puede solicitar una o varias encuestas con el fin de verificar la
información inicial y así modificar el puntaje obtenido.
Señala que en los hechos expresados en el
escrito de tutela, ni en su contestación aparece que alguna entidad
hospitalaria se haya negado a prestar los servicios médicos, hospitalarios,
quirúrgicos o clínicos que ha requerido el actor. Simplemente, se afirma que
esta ubicado en el nivel cuarto de atención y no en el tres, razón por la que
debe cancelar el 100% del valor del servicio.
Por consiguiente, concluye diciendo que si
al paciente no se le ha negado la prestación integral del servicio médico, no
se ha vulnerado derecho fundamental alguno.
Como estas decisiones no fueron objeto de
impugnación, los fallos, se remitieron a la Corte Constitucional para su
eventual revisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate
Como se desprende de los antecedentes, los
actores solicitan la reclasificación en el Sisben, alegando que por las
condiciones socioeconómicas en que se encuentran, les es imposible cubrir el
porcentaje que se les exige para la prestación del servicio médico necesario
para el tratamiento de sus enfermedades (neurosis depresiva y cáncer).
Corresponderá a esta Sala decidir si, en
los casos sometidos a revisión,  la acción de tutela es procedente.
Tercera.- La selección de los beneficiarios
en el Sisben. Reiteración de Jurisprudencia
3.1. En muchas ocasiones, esta Corporación
ha estudiado la regulación y deficiencias en la aplicación del Sisben (ver
sentencias T-307 de 1999, T-185 de 2000, T-1083 de 2000, T-1063 de 2001, entre
otras). En sus providencias se dicho que los defectos que posee el sistema, al
no existir una norma específica que lo reglamente, lesiona en algunas
ocasiones, derechos fundamentales como la igualdad, la vida, la salud y el
habeas data administrativo, de quienes eventualmente podrían ser  beneficiarios
del mismo.
3.2. En sentencia
T-177 de marzo de 1999 M.P. doctor Carlos Gaviria Diaz, esta Corporación
señaló:
“La regulación del SISBEN es ineficiente
para detectar a las personas pobres que, además, se encuentran en circunstancia
de debilidad manifiesta debido a las enfermedades que las aquejan, por ejemplo
Y, por la simple razón de que no fue diseñada para permitir identificarlas. Ni
la estratificación socioeconómica ni la focalización individual - que da cuenta
del empleo, el ingreso y las características de la vivienda-, fueron
construidas para permitir detectar a quienes están más expuestos a sufrir una u
otra enfermedad, a quienes la padecen sin diagnóstico, o a quienes saben que
requieren tratamiento y no lo pueden costear; de hecho, el Secretario de Salud de
Cali pudo - aunque no lo hizo -, haber practicado las encuestas a Y una y mil
veces sin que el resultado variara, mientras el evaluado pasaba de persona
expuesta al riesgo de contagio, a portador asintomático, y luego a enfermo de
sida y a moribundo, porque la estratificación socioeconómica y la focalización
individual son instrumentos de medida que sólo sirven para mensurar aquello que
se tuvo en cuenta al diseñarlos, y en la regulación del SISBEN caben entes
pobres abstractos, y no personas en situación. Tampoco con esas pruebas
clasificó, ni podía calificar como beneficiaria del programa de auxilios para
ancianos indigentes, la madre de Y. Tal nivel de ineficacia difícilmente puede
aceptarse como razonablemente compatible con el orden político, económico y
social justo al que se alude en el Preámbulo de la Carta Política.
La regulación del SISBEN es ineficiente,
por la misma razón por la que resulta contraria al orden público de la salud,
no sólo en materia de sida, sino en todo lo que tiene que ver con la prestación
del servicio público de atención en salud a la población pobre: el Estado, a
través del CONPES, en su afán por focalizar la política social en proteger a
aquellas personas que por su condición económica se encuentran en circunstancia
de debilidad manifiesta, ignoró otra obligación - igualmente importante -, que
debe cumplir como parte de esa política social: proteger especialmente a
aquellas personas que, a más de una condición económica precaria, tienen una
condición física o mental que, por sí sola, les pone en innegable circunstancia
de debilidad manifiesta.
La regulación del SISBEN es ineficiente y
contraria al orden público de la salud, por las mismas razones que la hacen dar
lugar a violaciones sistemáticas del derecho a la igualdad: a) no permite
recolectar los datos relevantes para diferenciar las personas que están
expuestas al riesgo de sufrir una u otra enfermedad, de las que han sido
efectivamente contagiadas o contraído la enfermedad por otra vía, y no
posibilita distinguir entre las personas que sufren un padecimiento, a las
afectadas de manera temporal de las enfermas crónicas, permanentes y
terminales; de esa manera, el funcionario departamental o municipal encargado
de decidir a quiénes se otorgará la calidad de beneficiarios del régimen
subsidiado de seguridad social en salud, no puede -aunque quiera hacerlo-,
promover "las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva", ni adoptar "medidas a favor de grupos discriminados
o marginados";  b) hace nugatorio el derecho de defensa de quienes
resultan discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo,
pues para cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva
aplicación de los mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos
a los originales hasta que el daño sea irremediable”.
3.3. Lo resuelto por la Corte en sus
sentencias, implica entonces, que dada la irregularidad del sistema de
selección de beneficiarios dentro del Sisben, el juez constitucional debe
determinar, si la clasificación hecha a quien se encuentra en una situación
apremiante y acude a esta instancia judicial vulnera sus derechos
fundamentales.
3.4. Es claro, que la competencia dada al
juez de tutela, no puede excederse y llegar al punto de ordenar la
reclasificación de las personas dentro de un determinado nivel del Sisben, por
cuanto, esto es una actividad administrativa. Empero, como su principal
función, por mandato constitucional, es proteger los derechos fundamentales, el
juez está obligado a analizar la situación en particular, con el fin de
determinar si en realidad se vislumbran circunstancias especiales, que permitan
concluir que el nivel socioeconómico atribuido por el sistema a determinada
persona, no es el reflejo de su situación actual.
Así por ejemplo, en sentencia T-1083 de
2000, la Corte analizó la situación de una mujer soltera, desempleada que se
encontraba en estado de embarazo y  fue clasificada en un nivel tres de
atención, cuando se encontraba residiendo “de paso”, en el hogar de su hermano.
En dicha oportunidad, los funcionarios encargados de realizar la encuesta
entendieron que la actora compartía con la familia de su hermano y no que se
trataba de una vivienda meramente transitoria. Por tanto, esta Corporación
consideró que no se valoraron las circunstancias personales de la actora y con
el fin de proteger los derechos de la futura madre y del hijo que estaba por
nacer, ordenó, entre otras cosas, a la dirección municipal del Sisben que
practicará a la actora, en su lugar de residencia, una nueva entrevista para
completar correctamente la ficha de clasificación socioeconómica que sirvió de
base para su reclasificación en el Sisben.
3.5. A lo largo de su jurisprudencia, la
Corte ha cuestionado las variables que utiliza el Sisben para realizar la clasificación
socioeconómica de la población más vulnerable, señalando que las facultades del
juez constitucional se contraen a controlar la manifiesta irrazonabilidad de un
determinado diseño institucional.
Igualmente, esta Corporación, consciente de
las muchas irregularidades del sistema Sisben, ha protegido el derecho a la
actualización e inclusión de datos habeas data administrativo de quienes
desean ser reclasificados, ordenando a las entidades correspondientes, que
efectúen nuevamente encuesta Sisben a quien lo solicita, se incluya la
información respectiva en el banco de datos de ese sistema, y se les informe
si, de acuerdo con el resultado obtenido, tienen derecho a beneficiarse del
régimen subsidiado de salud (v gr. sentencia T-190 de 2001).
3.6. Lo anterior, aplicado a los casos que
ahora ocupan la atención de esta Sala, permite concluir que los jueces de
instancia, erraron en sus decisiones, debido a que únicamente, se limitaron a
afirmar que no es procedente conceder por vía de tutela, la reclasificación de
nivel solicitada por los actores, sin tener en cuenta la consolidada
jurisprudencia constitucional.
3.7. En los casos que se revisan, los
demandantes acudieron a este mecanismo de amparo, solicitando la protección de
su derecho a la salud, en conexidad con la vida, afirmando que por el nivel de
atención en el que se encuentran clasificados, no pueden sufragar los costos
adicionales que implica el tratamiento de sus enfermedades.
La señora María Santos Pacheco (expediente
T-559274) se encuentra clasificada en el nivel III de atención y  al padecer de
neurosis depresiva, le fue ordenada la práctica de varios exámenes (fl 2 a 4) y
el suministro de medicamentos, pero según su afirmación, carece de recursos
económicos para cubrir el porcentaje exigido.
Lo mismo le sucede al señor Cesar Fernando
Cruz, (expediente T-559722) solo que él además de estar clasificado en el nivel
IV de atención, padece de cáncer, enfermedad cuyos costos para su tratamiento
son bastante onerosos, razón por la que, a pesar de que existen circunstancias
que le permitieron acceder a ese nivel, por conducir un taxi tres días a la
semana, debe tenerse en cuenta que tiene otras obligaciones que cumplir, pues
su esposa está desempleada (fl 16) y tiene a su cargo un hijo (fl 5), hechos
que hacen que no pueda asumir el 100% del valor del tratamiento de su
enfermedad, tal como se lo exige el sistema de seguridad social en salud
subsidiado.
En consecuencia, la acción de tutela es el
mecanismo procedente para proteger los derechos fundamentales de los actores,
quienes desean que se practique una nueva encuesta, con el fin de que se
determine su nivel de afiliación, ya que como ellos mismos lo afirman carecen
de recursos económicos para sufragar los costos que sus enfermedades les exige.
Así las cosas y teniendo en cuenta la
reiterada jurisprudencia, esta Sala protegerá los derechos de los demandantes,
ordenando a la Alcaldía de Tunja y a la Alcaldía Mayor de Bogotá, que a través
de las autoridades correspondientes, efectúen en el término de cinco (5) días
contados a partir de la notificación de esta providencia, un nuevo estudio de
las condiciones socioeconómicas de los peticionarios, teniendo en cuenta las
enfermedades que padecen, a fin de que puedan acceder a la prestación de los
servicios médicos que necesitan.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo proferido el diecisiete (17) de
enero de 2002, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, dentro de la
acción de tutela interpuesta por la señora Maria Santos Pacheco en contra de la
Secretaria de Salud y Bienestar Social de la Alcaldía de Tunja.
REVOCAR el fallo proferido el veintinueve (29) enero del año
en curso, por el Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá dentro de la acción de
tutela interpuesta por el señor Cesar Fernando Cruz Sánchez en contra de la
Secretaria de Salud del Distrito y Departamento de Planeación Distrital. En su
lugar, CONCEDER el amparo solicitado, por las razones expuestas en la
parte motiva de esta sentencia.
Segundo: ORDENAR a la Alcaldía de Tunja y a la Alcaldía
Mayor de Bogotá, que a través de las autoridades correspondientes, efectúen en
el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta
providencia, un nuevo estudio de las condiciones socioeconómicas de los
peticionarios, teniendo en cuenta las enfermedades que padecen, a fin de que
puedan acceder a la prestación de los servicios médicos que necesitan.
Tercero.  Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en al Gaceta
de al Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General