T-584-17
Sentencia
T-584/17
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Caso en que se niega
inscripción en el Registro Único de Víctimas
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia frente a actos administrativos expedidos por la UARIV
para la protección de los derechos fundamentales de las víctimas
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance del concepto contenido en la Ley 1448 de
2011
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Aspectos característicos de su definición
Se estableció como
aspectos característicos de la definición de víctima que los hechos
victimizantes: (i) hayan ocurrido a partir del 1 de enero de 1985; (ii) se
deriven de una infracción al DIH o de una violación grave y manifiesta a las
normas internacionales de derechos humanos; y (iii) se hayan originado con
ocasión del conflicto armado.
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Debe entenderse a partir de una concepción amplia
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS CONTENIDO EN LA LEY 1448 DE 2011-Requisito declarativo y no
constitutivo de la condición de víctima de desplazamiento para acceder a los
beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección
En sentencia T-832
de 2014, la Corte sostuvo que “de conformidad con
el artículo 154 de esa normativa, (la inscripción en el RUV) es un requisito
meramente declarativo y no constitutivo de la condición de víctima, en donde, a
través de un trámite de carácter administrativo, se declara la condición de
desplazado, a efectos de que las víctimas de este delito puedan acceder a los
beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección de derechos, con
carácter específico, prevalente y diferencial, para dicha población”, tesis que fue
reafirmada en la sentencia T-290 de 2016.
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Importancia
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Reglas
jurisprudenciales para inscripción
La
sentencia T-478 de 2017 precisó que “la jurisprudencia constitucional ha
establecido las siguientes reglas en relación con la inscripción en el Registro
Único de Víctimas, a saber: (i) la falta de inscripción en el RUV de una
persona que cumple con los requisitos necesarios para su inclusión, no solo
afecta su derecho fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además
implica la violación de una multiplicidad de derechos fundamentales como el
mínimo vital, la unidad familiar, la alimentación, la salud, la educación, la
vivienda, entre otros; (ii) los funcionarios encargados del registro deben
suministrar información pronta, completa y oportuna sobre los derechos
involucrados y el trámite que debe surtirse para exigirlos; (iii) para la
inscripción en el RUV únicamente pueden solicitarse los requisitos expresamente
previstos por la ley; (iv) las declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse
como ciertas en razón del principio de buena fe, salvo que se pruebe lo
contrario; y (v) la evaluación debe tener en cuenta las condiciones de
violencia propias de cada caso y aplicar el principio de favorabilidad, con
arreglo al deber de interpretación pro homine”.
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Orden a la UARIV
inscribir a la accionante y a su grupo familiar en el RUV
Referencia:
Expediente T-6.182.303
Acción
de tutela interpuesta por Olga Rosa Cardozo contra la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., veinte
(20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Cristina
Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la presente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de 3 de enero
de 2017 proferido por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito Especializado
de Cúcuta, Norte de Santander, en relación con la acción de tutela promovida
por Olga Rosa Cardozo
contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV), por considerar vulnerados los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la vida. Ello, en razón a que la entidad accionada negó su
inscripción y la de su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas (en
adelante RUV).
I. ANTECEDENTES
1.     Hechos Relevantes
1.1.
La señora Olga
Rosa Cardozo señaló que
su esposo, el señor Robert Alvarado Sánchez, fue asesinado el 14 de agosto de
2007, en la ciudad de Cúcuta por integrantes de las Autodefensas Unidas de
Colombia, razón por la cual el 10 de junio de 2015 solicitó a la entidad
accionada su inclusión y la de su núcleo familiar en el RUV con el fin de
acceder a ciertos beneficios, entre ellos, la ayuda humanitaria. Sin embargo,
dicha petición fue negada mediante Resolución de 25 de julio de 2016.
1.2.
Relató que el 19 de
diciembre de 2016 acudió ante el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito
Especializado de Cúcuta, Norte de Santander, con el fin de presentar acción de
tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV). Allí, señaló que tiene 52 años de edad y no
cuenta con estudios.
1.3.
Agregó
que su estado de salud es precario por cuanto en la actualidad recibe
tratamiento de diálisis; sin embargo, cada vez que siente algún tipo de mejoría
trabaja de manera esporádica.
1.4.
Sostuvo que su núcleo familiar lo conforman sus dos (2) hijos de 20 y 21 años
de edad y que el sustento económico se deriva de las labores independientes que
realiza, el cual es insuficiente por lo que atraviesan una situación de extrema
pobreza.
1.5.
En
virtud de lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales a
la vida y mínimo vital y, en consecuencia, se ordene a la UARIV que la
reconozca como víctima para así recibir las ayudas humanitarias
correspondientes.
2.     Trámite
procesal y contestación de la entidad accionada
2.1. Mediante auto de
22 de diciembre de 2016 el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito
Especializado de Cúcuta, Norte de Santander, admitió la acción de tutela y
corrió traslado al Director General de la Unidad Administrativa para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) con el fin de que
rindiera informe sobre los hechos objeto de tutela[1].
2.2. La UARIV
no contestó la acción de tutela[2].
3. Fallo objeto de
revisión constitucional
3.1.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado
Segundo (2º) Penal del Circuito Especializado de Cúcuta, Norte de Santander, mediante
providencia de 3 de enero de 2017[3],
negó la solicitud de amparo al considerar que no se puede
controvertir la negativa de inclusión en el RUV por vía de tutela, más aún si
el acto administrativo no fue cuestionado a través de la interposición de
recursos establecidos en la ley[4].
Precisó que en el sub
lite la actora exigió el reconocimiento como víctima del conflicto armado
interno, empero omitió la obligación de interponer los recursos establecidos en
la ley contra la decisión que no la incluyó en el RUV, razón por la
cual, ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, el fallador
de instancia consideró que, la acción de tutela se torna improcedente. Aunado a
ello, sostuvo que la actora debió expresar su inconformidad frente a lo
decidido por la accionada, empero al no hacerlo “se entiende su conformidad
con tal decisión, circunstancia de la cual sólo puede entenderse que no se le
vulneró el derecho fundamental que pretende le sea protegido por este medio”.
3.2. La
anterior decisión no fue impugnada.
4. Pruebas
A continuación se relacionan las pruebas que reposan
en el expediente:
- Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Olga Rosa
Cardozo según la cual nació el 4 de junio de 1964 (f. 13 cuaderno de
instancia).
- Copia de las cedulas de ciudadanía de Eliana Cecilia
Alvarado Cardozo y Esneider Alvarado Cardozo, hijos de la accionante (fs. 14 y
15 cuaderno de instancia).
- Copia de
la Resolución No. 2016-135391 de 25 de julio de 2016, por medio de la cual la
Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas no incluyó en el Registro Único
de Victimas (RUV) a la señora Olga Rosa Cardozo y su núcleo
familiar, por el hecho victimizante del homicidio de su esposo Robert Alvarado
Sánchez al considerar que el asesinato no fue un hecho asociado al conflicto
armado por lo que, bajo los parámetros fijados por la Ley 1448 de 2011, no era
posible aceptar la solicitud de la peticionaria. En dicho acto administrativo,
se sostuvo, entre otros, lo siguiente (fs. 5 a 7 del cuaderno de instancia):
“Que la
señora OLGA ROSA CARDOZO…, declaró junto con su núcleo familiar relacionado que
su esposo, el señor ROBER ALVARADO SÁNCHEZ quien se identificaba con cédula de
ciudadanía Nº 91436115, fue víctima de homicidio hecho ocurrido el día 14 de
agosto de 2007 en la zona urbana del municipio de Cúcuta (Norte de Santander)
debido al accionar de presuntos grupos armados.
Frente
a lo manifestado se toman apartes de la narración en la declaración rendida por
la deponente ‘(…) Para la fecha de los hechos vivía en el barrio Carlos remires
parís (sic)
en la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander) con mi esposo ROBER ALVARADO
SÁNCHEZ, quien laboraba como vigilante del barrio mencionado anteriormente,
cobraba casa por casa los días sábados, lo único que tenía para defenderse era
un bolillo; era quien nos llevaba el sustento diario, fruto de esa relación
nacieron mis hijos ELIANA CECILIA ALVARADO CARDOSO, ESNEIDER ALVARADO CARDOSO,
yo me dedicaba a las labores del hogar; para el día 14 de agosto de 2007 mi
esposo ROBER ALVARADO SÁNCHEZ llegó en horas de la mañana a la vivienda, y me
comentó que había recibido una llamada citándolo en la cancha del barrio pueblo
nuevo a las 2 de la tarde, llegó la hora y él se dirigió al lugar donde lo
había citado, donde se encontró con dos sujetos que se bajaron de una camioneta
de vidrios oscuros se encontraban armados, los requisaron se encontraba con
amiga (sic) Leonel Pallares y minutos después les ocasionaron varios impactos
de bala hasta dejarlo sin vida, al día siguiente escuché las noticias en donde
hablaron del caso de mi esposo fue el medio por donde me enteré de este caso…’
(Sic).
Que, es pertinente manifestarle (a) la
señora OLGA ROSA CARDOZO, que al realizar un análisis de la situación
particular y revisar la información aportada no es posible verificar ROBER
ALVARADO SÁNCHEZ …, sea considerado víctima del hecho victimizante de Homicidio
en el marco de la ley 1448 de 2011, ya que al analizar la narración de los
hechos presentada por la deponente no fue posible establecer si el hecho en
cuestión sea consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
o de violaciones graves y manifestaciones a las normas internacionales de
Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno o con
relación cercana y suficiente con el conflicto.
(…)
Que,
al revisar los documentos aportados por la deponente, se tiene que allegó lo
siguiente: copia de los documentos de identidad de las personas relacionadas,
registro civil de defunción del señor ROBER ALVARADO
SÁNCHEZ, Acta de declaración extra procesal donde se hace una narración d (sic)
hechos, y constancia de investigación del caso emitido por la fiscalía general
de la nación, en dicho documento se menciona que se pudo esclarecer el hecho ya
que uno de los autores materiales rindió declaración, con respecto a este
documento si bien el autor es integrante de un grupo emergente de acuerdo con
el análisis de todos los documentos adjuntados y la narración de hechos, se
determina que no existe una relación cercana y suficiente del hecho con el
conflicto armado y por el contrario el hecho tiene un modus operandi más cercano
a la delincuencia común (…)”.
-
Oficio de 9 de noviembre de 2016 por medio del cual el Juzgado Cuarto (4º)
Penal del Circuito de Cúcuta, Norte de Santander, hace entrega a la accionante
de las constancias por ella solicitadas relacionadas con los procesos
adelantados en ese despacho judicial por la muerte violenta de Robert Alvarado
Sánchez perpetuada el 14 de agosto de 2007 por los señores Weimar Cardona Silva[5], Jesús Manuel
Esquivel Luna[6]
y Robinson Arana Carvajal[7]
integrantes del grupo al margen de la ley conocido como Autodefensas Unidas de
Colombia “AUC” (fs. 9 a 12 cuaderno de instancia).
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento de los problemas
jurídicos
2.1. Sobre
la base de lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar, en primer
lugar, si ¿es procedente la acción de tutela para controvertir
actos administrativos respecto de la inclusión al RUV pese a que la solicitante
no acudió a los medios de control administrativos? En caso afirmativo, en
segundo lugar, la Corte
procederá a estudiar el fondo
del asunto orientado a que se deje sin efectos la Resolución No.
2016-135391 de 25 de julio de 2016 que negó su inscripción al RUV. Para ello, se deberá responder si ¿constituye
una violación a los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital la
decisión de la UARIV de no incluir a la accionante en el Registro Único de
Víctimas, por considerar que el homicidio de su cónyuge no tiene relación con
el conflicto armado interno?
Para
resolver el problema jurídico planteado esta Sala: (i) comenzará por reiterar
su jurisprudencia constitucional en cuanto a las reglas generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos
expedidos por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas (UARIV) en relación con el RUV; (ii) se referirá al concepto de
víctima del conflicto armado previsto en la Ley 1448 de 2011; y (iii) la
importancia de la inclusión en el RUV. Con base en ello (iv) analizará el caso concreto.
3. Reglas generales de procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos expedidos por la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en
relación con el RUV. Reiteración de jurisprudencia.
3.1.
El artículo 86 de la Constitución Política consigna que la acción de tutela es
procedente cuando se emplea como mecanismo para la protección de un derecho
fundamental que se encuentra vulnerado o en riesgo, independientemente de que
se trate de una acción u omisión que provenga de una autoridad pública o de un
particular. No obstante, es esta una herramienta subsidiaria, carácter que pretende evitar que se reemplacen los
caminos ordinarios para resolver controversias jurídicas y se convierta en un
instrumento supletorio cuando no se han empleado oportunamente dichos medios[8].
3.2. Por su
parte, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991[9] dispone la improcedencia de la acción
de tutela cuando existan otros medios de defensa salvo se advierta la falta de
eficacia de estos, o cuando, pese a su idoneidad, la
acción se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, atendiendo a las circunstancias en
que se encuentren los solicitantes.
3.3.
Ahora bien, en el marco de la procedencia del recurso de amparo contra
actuaciones administrativas, se debe distinguir: por una parte, en sede
administrativa, los recursos de reposición, apelación y queja (art. 74 Código
de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo – en adelante
CPACA), que se presentan ante la misma entidad que profiere la decisión
cuestionada; y, por otra parte, los mecanismos judiciales para controvertir
dichas decisiones cuando, eventualmente, afectan el interés público o el
privado. En ese sentido, los artículos 137[10]
y 138[11] del CPACA, contemplan
los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento como
mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar las decisiones
administrativas.
3.4. Esta distinción es de suma importancia
puesto que, en principio, podría afirmarse que de acuerdo con el artículo 9º
del Decreto 2591 de 1991[12] la vía
gubernativa no es una condición necesaria para la procedencia de tutela. Sin
embargo, le corresponde al juez constitucional determinar si en el caso
concreto la utilización del recurso de amparo más allá de buscar la salvaguarda
de derechos fundamentales vulnerados al interior de una actuación
administrativa, pretende enmendar la falta de agotamiento de la vía gubernativa
y con ello habilitar el estudio de la controversia en un escenario judicial.
Evento en el cual, la acción de tutela se torna improcedente.
3.5.
En lo ateniente a los mecanismos judiciales ordinarios, la jurisprudencia
constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no se erigen como un
medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del
derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio
irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio
desproporcionado para el solicitante[13].
En
este sentido, en
la sentencia T-290 de 2016 esta Corporación al resolver una tutela interpuesta
contra la UARIV por una persona a la que le fue negada la inclusión en el RUV
sostuvo que, por regla general cuando la vulneración proviene de un acto
administrativo la acción de tutela no suplanta la vía judicial ordinaria pues
para ello existen instrumentos judiciales, como los medios de control ante la
jurisdicción contenciosa administrativa y solo de manera excepcional esta acción procede para evitar un perjuicio irremediable, es decir, un daño a los
derechos que sea: i) inminente, es decir, que se determine que está
por suceder prontamente; ii) grave, porque implica la posibilidad
de afectación de gran intensidad; y iii) que imponga la necesidad de
adoptar medidas urgentes para conjurarlo con el fin de garantizar la efectiva
protección de los derechos fundamentales.
Sin embargo, de forma reiterada,
también ha señalado que, debido al particular estado de vulnerabilidad en la
que se encuentra la población víctima del conflicto armado interno, la acción
de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de
sus derechos fundamentales cuando su satisfacción dependa de la inclusión en el
Registro Único de Víctimas[14].
En los casos de desplazamiento forzado, dadas las
condiciones de los accionantes que en su gran mayoría son personas de escasos
recursos económicos, que se encuentran excluidos de los beneficios de la
educación y la cultura y que desconocen los procedimientos existentes para la
defensa de sus derechos; exigirles un conocimiento jurídico experto en la
reclamación de los mismos y en el agotamiento previo de los recursos ordinarios
resulta desproporcionado[15].
El juicio de procedibilidad de la acción
de tutela se torna menos riguroso frente a los sujetos de especial protección
constitucional, dentro de los cuales se encuentran las personas víctimas de la
violencia como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se
hallan y del especial amparo que la Constitución les brinda.  Por tanto,
de cara a las especiales situaciones en las que se encuentran este grupo de
personas y por consiguiente su estado de vulnerabilidad, corresponde hacer un
examen menos estricto de las reglas de procedencia de la acción de tutela.
Visto lo anterior, la acción de
tutela es procedente para cuestionar actos administrativos cuando es posible
inferir que los mecanismos de control judiciales son ineficaces debido a las
circunstancias particulares del accionante. Además, el agotamiento de la vía
gubernativa en sede administrativa no es un requisito sine qua non para
la procedencia del recurso de amparo.
4. El concepto de víctima del conflicto
armado previsto en la Ley 1448 de 2011[16]
Dentro del entramado jurídico que
busca hacer frente a las diferentes manifestaciones y consecuencias de la
violencia en el país, se encuentran, entre otras, las leyes 387 de 1997, “por la
cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, y 1448
de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno
y se dictan otras disposiciones” (Negrilla fuera de
texto). No obstante la diferencia del objeto entre una y otra[17], lo cierto es que el esquema institucional que había sido
diseñado por la Ley 397 de 1997 para atender la población desplazada por la
violencia, fue absorbido en buena medida por la Ley 1448 de 2011, con lo cual,
entre otras cosas, se afectaron los criterios para ser incluido en el RUV. En
efecto, el artículo 3° de la Ley 1448 agregó el elemento de la relación con el
conflicto armado para adquirir la condición de víctima, excluyendo, en
principio, a quienes fueran objeto de actos de delincuencia común. Al respecto,
sostiene la norma lo siguiente:
“Artículo
3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero
de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge,
compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer
grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se
le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los
que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente.
(…)
Parágrafo
3°. Para
los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán
considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como
consecuencia de actos de delincuencia común.”[18]
(Negrilla fuera de texto)
La norma en comento, estableció como aspectos característicos
de la definición de víctima que los hechos victimizantes: (i) hayan ocurrido a
partir del 1 de enero de 1985; (ii) se deriven de una infracción al DIH o de
una violación grave y manifiesta a las normas internacionales de derechos
humanos; y (iii) se hayan originado con ocasión del conflicto armado.
Esta situación, en la
práctica, conllevó a que las personas cuyos desplazamientos o muertes no se dieran
“con ocasión del conflicto armado interno”, no podrían ser tenidas en cuenta para su reconocimiento como
víctimas a través de la inclusión en el RUV. De igual modo, se
especifica en el parágrafo 3, que la definición de víctimas allí establecida no
cobija a quienes fueron afectados por actos de delincuencia común.
Para
entender de manera íntegra de esta definición legal, es necesario resaltar que
este Tribunal Constitucional ha sostenido de forma reiterada que la expresión “con
ocasión del conflicto armado interno”, contenida en el artículo 3º Ley 1448 de 2011 debe entenderse a partir de un sentido
amplio, pues dicha noción cobija diversas situaciones ocurridas en un contexto
de confrontación armada. Sobre el particular, la
sentencia C-253A de 2012 señaló:
“Como se
ha dicho, el propósito de la Ley 1448 de 2011 y en particular de lo dispuesto
en su artículo 3º, no es el de definir o modificar el concepto de víctima, en
la medida en la que esa condición responde a una realidad objetiva, cuyos
contornos han sido delineados de manera general en la ley, en instrumentos
internacionales y en la jurisprudencia constitucional. Lo que se hace en la
ley es identificar, dentro del universo de las víctimas, entendidas éstas, en
el contexto de la ley, como toda persona que haya sufrido menoscabo en su
integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica, a
aquellas que serán destinatarias de las medidas especiales de protección que se
adoptan en ella. Para eso la ley acude a una especie de definición
operativa, a través de la expresión ‘[s]e consideran víctimas, para los
efectos de esta ley (…)’, giro que implica que se reconoce la existencia de
víctimas distintas de aquellas que se consideran tales para los efectos de esta
ley en particular, o, en sentido inverso, que, a partir del conjunto total de
las víctimas, se identifican algunas que serán las destinatarias de las medidas
especiales contenidas en la ley.” (Negrilla fuera de texto)[19]
Así, la Corte encuentra que existe un universo general
de víctimas, que son quienes han sufrido algún tipo de menoscabo por una
conducta antijurídica, y que dentro de ese conjunto hay unas que se dan “con
ocasión del conflicto armado” y que son las que serán tenidas en cuenta “para
los efectos” de la ley 1448 de 2011. En tal sentido, bajo la interpretación
de esta Corporación, dicha acepción permite que haya víctimas que no se den “con
ocasión del conflicto armado”, como lo serían quienes fueron asesinados o
se ven obligados a desplazarse por acciones de delincuencia común o de bandas
criminales. En tal caso, si bien no hacen parte del universo sobre el cual
recaen las medidas de la Ley 1448, no por ello dejan de ser víctimas en sentido
amplio y, como tales, tendrían derecho a ser incluidas en el RUV.
Al resolver otra demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1448 de 2011, la Corte
reiteró el carácter operativo de la definición de víctima que trae esa ley y
además reconoció que dadas las particularidades del caso colombiano, el
concepto de “conflicto armado” también debe ser comprendido de manera
amplia. Esto se deriva de la multiplicidad de factores que han influido en su
configuración, como por ejemplo la pluralidad de actores, las formas de
violencia, la duración del conflicto, etc. Sobre este aspecto la Sala Plena
concluyó lo siguiente:
“Para la
Corte la expresión ‘con ocasión del conflicto armado’, inserta en la definición
operativa de ‘víctima’ establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,
delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera
constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que
quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al
contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448
de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos
ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado
colombiano y su sistema jurídico. La expresión ‘con ocasión del conflicto
armado,’ tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el
contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente
siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de
declarar que la expresión ‘con ocasión de’ alude a ‘una relación cercana y
suficiente con el desarrollo del conflicto armado.’
Esta
conclusión también es armónica con la noción amplia de ‘conflicto armado’ que
ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos
en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva que la
limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo específico
de actores armados con exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido
amplio que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del
conflicto armado interno colombiano.” (Negrilla fuera de texto)[20]
No obstante la concepción amplia que la jurisprudencia
constitucional le ha dado a los términos “víctima” y “conflicto
armado”, esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, ha podido constatar que se convirtió en una práctica
reiterada que la UARIV niegue la inclusión en el RUV de personas que
manifestaban su condición de víctima como consecuencia de la muerte violenta de
algún familiar (hijos, hermanos, cónyuges, etc.) o por su condición de
desplazamiento, argumentando que los hechos narrados por la víctima no tienen
relación cercana con el conflicto armado. En respuesta a ello fue expedido el
Auto 119 de 2013 en donde se aclaró que dicha actuación resulta
inconstitucional, por lo siguiente:
“A partir
de los lineamientos anteriores, esta Sala Especial considera que la práctica de
la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro
Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de violencia
generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores
son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado)
y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni
suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que esta
Corporación ha realizado de la definición operativa de víctima incorporada en
la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la
condición persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser
reconocida mediante el registro; y con la consecuente garantía de su
protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta
lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación.
En efecto,
las personas desplazadas  por situaciones de violencia generalizada
y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni
suficiente con el conflicto armado, no cuentan con mecanismos ordinarios
para satisfacer la situación de emergencia que es producto del
desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un estado de mayor
vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades
responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios de las
medidas de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como
resultado de su no inscripción en el Registro Único de Víctimas.” (Negrilla fuera de texto)
Siguiendo la tesis planteada en el anterior auto, en
la sentencia T-006 de 2014 la Corte Constitucional resolvió una acción de
tutela presentada por una víctima de desplazamiento forzado generado por hechos
perpetrados por las denominadas “Águilas Negras”, donde la UARIV negó la
inclusión en el RUV argumentando que no existía conexión estrecha con el
conflicto armado. En la providencia la Corte precisó que:
“Los
desplazados son víctimas del conflicto armado interno, no por la calidad del
sujeto perpetrador, sino por las circunstancias objetivas. El Estado debe
ser consiente de que existen factores marginales a la situación del conflicto
armado que inciden directamente en la generación del desplazamiento forzado, y
que, independientemente de la causa, constituyen una vulneración múltiple de
derechos humanos. Las personas que han sufrido el desplazamiento forzado, son
víctimas por el sólo hecho de haber sufrido un riesgo tal, ocasionado por el
conflicto armado, que se vieron obligadas a dejar su hogar.
En consecuencia la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas deberá inscribir de manera inmediata en el Registro Único de Victimas,
a la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios de la Ley
387 de 1997, siempre que se cumplan los requisitos en ella contemplados,
independiente de si el desplazamiento forzado se originó en el conflicto armado
y sin distinciones de la calidad o motivos del actor victimizante (político,
ideológico o común).[21] (Negrilla fuera de texto)
En síntesis, si bien las leyes 387 de
1997 y 1448 de 2011 contienen elementos en común, como que ambas abordan
aspectos relacionados con la violencia, lo cierto es que el universo de
personas sobre las que recaen en ocasiones responden a fenómenos distintos.
Mientras la Ley 387 se refiere puntualmente a la superación de la condición de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas, la Ley 1448 se
constituye en una ley con enfoque de  justicia transicional que busca remediar,
en términos generales, las situaciones acaecidas a las víctimas del conflicto
armado, excluyendo otras que puedan darse por delincuencia común. No obstante,
la Corte ha señalado que la definición de “víctima” de la nueva
disposición debe entenderse como un criterio operativo que define el universo
de personas sobre las que recaen las disposiciones de esa norma, sin que ello
implique que deban entenderse excluidas otras formas de victimización.
En ese sentido, a partir de la
concepción amplia que deben tener los conceptos de “víctima” y de “conflicto
armado”, el Auto 119 de 2013 dejó claro que es inconstitucional negar la
inclusión en el RUV con el argumento de que los hechos no se dieron con ocasión
del conflicto armado.
5. Inscripción al
Registro Único de Víctimas (RUV)
Esta Corporación ha señalado, de forma reiterada, que el RUV es una base de datos a cargo de
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (en adelante UARIV)[22].
Por
su parte, el artículo 16 del Decreto 4800 de 2011 define al RUV como
“una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de
las víctimas”. Además, aclara que la condición de víctima es una situación
fáctica que no se encuentra supeditada al reconocimiento oficial a través de la
inscripción en el Registro “pues cumple únicamente el propósito de servir de
herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un
daño en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 y de sus
necesidades”. Igualmente, el artículo 19 del Decreto en cita enuncia
como mandatos que orientan las normas sobre Registro Único de Víctimas, los
principios de favorabilidad, buena fe, prevalencia del derecho sustancial
propio del Estado Social de Derecho, participación conjunta y confianza
legítima, entre otros[23].
La jurisprudencia
constitucional ha
reconocido que la inscripción en
el RUV no es constitutiva de la condición de víctima, puesto que esta se
adquiere cuando ocurre el hecho victimizante[24]. En este sentido, en
sentencia T-832 de 2014, la Corte sostuvo que “de
conformidad con el artículo 154 de esa normativa, (la inscripción en el RUV) es
un requisito meramente declarativo y no constitutivo de la condición de
víctima, en donde, a través de un trámite de carácter administrativo, se
declara la condición de desplazado, a efectos de que las víctimas de este
delito puedan acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de
protección de derechos, con carácter específico, prevalente y diferencial, para
dicha población”, tesis que fue
reafirmada en la sentencia
T-290 de 2016.
Sin
embargo, ha decantado la importancia de la suscripción a esta base de datos ya
que es una condición sine qua non para el acceso a las medidas de
asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de 2011. Ello por cuanto no
otorga la calidad de víctima pero es una herramienta administrativa para
distribuir la ayuda humanitaria y atención de emergencia en salud que se
requiera como consecuencia directa del hecho victimizante.
Con
fundamento en lo anterior, esta Corporación ha ordenado la inscripción de
manera directa de personas en RUV o la revisión de la negativa del registro[25],
“siempre y cuando se verifique que la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas: i) ha efectuado una interpretación de las normas
aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe[26];
ii) ha exigido formalidades irrazonables o desproporcionadas[27]
o ha impuesto limitantes para acceder al registro que no se encuentran en las
normas aplicables; iii) ha proferido una decisión que no cuenta con una
motivación suficiente[28];
iv) ha negado la inscripción por causas ajenas al solicitante; o v) ha
impedido que el solicitante exponga las razones por las cuales considera que se
halla en situación de desplazamiento forzado interno o que ejerza los recursos
arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que
le niega la inscripción en el Registro”[29].
Por ejemplo, en la sentencia T-112 de 2015, la Corte
ordenó la inscripción inmediata en el RUV, brindando el acompañamiento
necesario para que el afectado pueda acceder a los programas de atención,
asistencia y reparación en su calidad de víctima del conflicto armado interno,
teniendo en cuenta el principio de enfoque diferencial establecido en el
artículo 13 de la Ley 1448 de 2011. En esa oportunidad encontró que en dos de
los casos estudiados, la UARIV realizó: (i) una indebida aplicación de las
normas legales para la identificación del sujeto en situación de
desplazamiento;  (ii) impidió que el solicitante expusiera las razones
por las cuales se consideraba víctima del conflicto armado interno o que
pudiera ejercer los recursos arbitrados por el ordenamiento para controvertir
la decisión administrativa que le negó la inscripción en el Registro y (iii)
dejó de aplicar el principio de favorabilidad en caso de duda del relato del
peticionario.
De igual modo, en sentencia T-087 de 2014 dispuso la
inscripción inmediata de la accionante y su núcleo familiar en el RUV y su
orientación para que accedan a los demás programas de atención. En ese caso,
encontró que la UARIV verificó el contexto de la
zona donde había ocurrido el desplazamiento a través de la consulta de los
datos del RUPD, SIPOD y SIRI, sin encontrar elementos probatorios que
confirmaran o desvirtuaran el hecho. Por tanto, en aplicación del principio de
interpretación favorable se debía conceder su registro.
Finalmente, la sentencia T-478 de 2017 precisó que “la
jurisprudencia constitucional ha establecido las siguientes reglas en relación
con la inscripción en el Registro Único de Víctimas[30],
a saber: (i) la falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con
los requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho
fundamental a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación
de una multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad
familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros;
(ii) los funcionarios encargados del registro deben suministrar información
pronta, completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que
debe surtirse para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente
pueden solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las
declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del
principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación
debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y
aplicar el principio de favorabilidad[31],
con arreglo al deber de interpretación pro homine”.
6. Caso
Concreto
6.1.
Procedencia de la tutela en el caso examinado
6.1.1.
En el presente asunto, el acto administrativo cuestionado a través de la tutela
es la resolución que negó la inscripción en el RUV de la actora. Este trámite
está reglamentado por la Ley 1448 de 2011, que en su artículo 157[32]
fija la posibilidad de interponer los recursos de reposición ante el
funcionario de la entidad que tomó la decisión, dentro de los 5 días siguientes
a la notificación y, en subsidio el de apelación ante la Dirección de la Unidad
para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas dentro del mismo
término.
En
el caso particular, la Resolución
2016-135391
de 25 de julio de 2016
negó la inscripción de la demandante en el RUV y no reconoció como hecho
victimizante el homicidio de su esposo Robert Alvarado Sánchez, se fundamentó
en la Ley 1448 de 2011. Así mismo, señaló en la parte resolutiva la posibilidad
de interponer los recursos mencionados y los términos legales para ello. No
obstante, como se explicó anteriormente, la procedencia del recurso de amparo
contra un acto administrativo no depende del uso previo de los medios de
control administrativo (art. 9. Decreto 2591 de 1991).
6.1.2.
La demandante tampoco utilizó los mecanismos judiciales para revertir la
resolución en comento, esto es, el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho. Sin embargo, la Sala estima que ello se debió al
alto grado de vulnerabilidad en el que se encuentra la actora. La categoría de
sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta
Corporación[33],
comprende aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o
social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr
una igualdad real y efectiva, por ejemplo, las personas desplazadas por la
violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza.
Al respecto, es necesario tener en
cuenta que, según consta en el expediente, la actora es una persona de escasos
conocimientos en lectoescritura básica, se halla en condiciones de extrema
pobreza y su estado de salud es precario. Por una parte, la
accionante se enmarca dentro de este supuesto toda vez que afirmó en el escrito
de tutela que no tiene estudios[34]
y no cuenta con un trabajo estable dadas sus condiciones de salud, pues en la
actualidad padece de una deficiencia renal, para lo cual se encuentra en
tratamiento de diálisis.
Adicionalmente,
la señora Olga
Rosa Cardozo
sostiene que atraviesa por una grave situación económica, por lo que se deduce
la precariedad de sus recursos y pobreza extrema. Estos hechos se presumen
ciertos por cuanto no fueron cuestionados ni desvirtuados por la entidad
demandada, lo anterior, en aplicación del principio de buena fe[35]
y a la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto Ley 2191
de 1991[36].
6.1.3.
En consecuencia, por las circunstancias particulares de la demandante sería
desproporcionado exigirle pericia en la defensa de sus intereses a través de
herramientas legales exactas y precisas. Por lo tanto, en este caso, las
acciones judiciales o administrativas a las que hubiera podido acudir no
constituyen herramientas idóneas ni eficaces para la protección inmediata y
plena de los derechos fundamentales invocados. Por tanto, la acción de tutela
resulta procedente para cuestionar la negativa a la inclusión al RUV de la
actora y de su núcleo familiar.
6.1.4. Por último, este
Tribunal Constitucional ha reiterado que uno de los requisitos que rigen la
procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Al respecto, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente que si bien es
cierto la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir,
no tiene término de caducidad[37],
también lo es que su interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno,
justo y razonable[38], habida
cuenta de que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En el asunto de la referencia,
el requisito de inmediatez se encuentra verificado toda vez que entre la fecha
en que la UARIV notificó personalmente a la actora el acto administrativo que
negó la inclusión en el RUV (26 de octubre de 2016)[39] y el
momento en el cual se interpuso la acción de tutela (19 de diciembre de 2016),
transcurrió aproximadamente un mes y medio, tiempo que se considera razonable,
en especial si se tienen en cuenta las condiciones personales de la accionante.
6.2. Resolución del caso concreto
6.2.1.
Como quedó expresado en el acápite de antecedentes, en el presente asunto la
señora Olga
Rosa Cardozo solicitó
a la UARIV su inscripción junto con su núcleo familiar en el RUV por el
homicidio de su cónyuge, ocurrido el 14 de agosto de 2007 en la ciudad de
Cúcuta por parte de miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia “AUC”. Sin
embargo, mediante Resolución No. 2016-135391 de 25 de julio de 2016 la
entidad negó
la petición, al argumentar que la actora no cumplía con los requisitos
establecidos por la ley, en razón a que no se pudo constatar que el hecho
delictivo ocurrió con ocasión del conflicto armado.
6.2.2. A su vez, el juez de única
instancia negó el amparo al considerar que la tutela era improcedente toda vez
que la accionante no hizo uso de los recursos de reposición y apelación ante la
administración, en ese sentido sostuvo que la acción de tutela no debe ser
utilizada para revivir términos precluidos.
6.2.3. Los argumentos
presentados por la UARIV en la Resolución No. 2016-135391 de
25 de julio de 2016 para negar la inclusión en el Registro Único de Victimas
(RUV) a la señora Olga Rosa Cardozo y su núcleo
familiar, por el hecho victimizante de homicidio de su esposo Robert Alvarado
Sánchez se sintetizan en que el asesinato no fue un hecho asociado al conflicto
armado sino que los sucesos narrados corresponden a delincuencia común,
exigencia prevista en el artículo 3º de la ley 1448 de 2011.
6.2.4. Al
respecto, en la resolución mencionada la entidad adujo que “al revisar los
documentos aportados por la deponente, se tiene que (…) constancia
de investigación del caso emitido por la fiscalía general de la nación, en
dicho documento se menciona que se pudo esclarecer el hecho ya que uno de los
autores materiales rindió declaración, con respecto a este documento si bien el
autor es integrante de un grupo emergente de acuerdo con el análisis de todos
los documentos adjuntados y la narración de hechos, se determina que no existe
una relación cercana y suficiente del hecho con el conflicto armado y por el
contrario el hecho tiene un modus operandi más cercano a la delincuencia común.
En este sentido de acuerdo a los documentos allegados por la deponente a la
Unidad para la Atención y reparación Integral a la Víctimas, no se evidenció
información adicional que de forma sumaria, relacionara los hechos
victimizantes declarados y evidencien que sean consecuencia del conflicto
armado interno teniendo como referencia los parámetros establecidos por el
artículo 3 de la ley 1448 de 2011”.
6.2.5. La
Sala encuentra que la UARIV realizó una indebida aplicación de las normas
legales para la evaluar y decidir la petición de la actora, además exigió de manera
desproporcionada a la interesada la prueba de la ocurrencia y autoría del hecho
victimizante,
lo que constituye una limitante formal para acceder al registro. Así las cosas,
se revirtió injustificadamente la carga de la prueba sobre la
víctima, desconociendo que esta se encuentra a cargo de la entidad conforme a
lo dispuesto en el artículo 35 del
Decreto 4800 de 2011, según el cual “la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá
garantizar que la solicitud de registro sea decidida en el menor tiempo
posible, en el marco de un trámite administrativo ágil y expedito, en el cual
el Estado tendrá la carga de la prueba”.
En ese
sentido, se evidencia la carencia de investigación por parte de la UARIV, que
falta a las directrices de análisis a las que se deben someter las peticiones
de esta índole. Puntualmente, el recurso a
elementos jurídicos (normativa vigente), técnicos (consulta de bases de datos
con información para esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar de
la ocurrencia de los hechos victimizantes) y de contexto (consulta de
información sobre dinámicas, modos de operación y eventos relacionados
directamente con el conflicto armado, en una zona y tiempo específicos)[40].
6.2.6. La
Sala advierte que de haber seguido la metodología reseñada para el examen para
el registro en el RUV, la entidad demandada habría logrado establecer que la muerte
del señor Robert Alvarado Sánchez fue perpetrada en el marco del conflicto
armado interno, pues los autores del crimen fueron miembros de grupo ilegal
denominado Autodefensas Unidas de Colombia “AUC”, tal y como lo certificó el
Juzgado Cuarto (4º) Penal del Circuito de Cúcuta, despacho judicial que
adelantó y decidió el asunto, condenando a los implicados a la pena de prisión[41].
6.2.7.
Observa la Sala que la Autoridad Judicial antes mencionada mediante sentencia
de 3 de diciembre de 2012[42]
condenó al señor Weimar Cardona Silva conocido con el alias de “Fulanito” a la
pena principal de 29 años y 3 meses de prisión como autor responsable de la
conducta punible de homicidio agravado siendo víctima el señor Robert Alvarado
Sánchez. Dentro de las consideraciones expuestas en esa oportunidad el Juzgado
Cuarto (4º) Penal del Circuito de Cúcuta señaló que “A ROBERT ALVARADO y
LEONEL PALLARES, se les ejecuta por cuanta (sic) de una organización
criminal conocida como AUC, en circunstancias de plena indefensión, pues además
de ser ajenos a las acusaciones de que fueron objeto, las confiadas víctimas se
encontraban desarmados y prestos a cumplir con los requerimientos de los
miembros de la organización criminal, quienes sin mediar palabra, pregunta o
advertencia alguna les piden a las victimas una requisa, como estrategia de
distracción para dispararles por la espalda cegándoles la vida, tal como lo
demuestran los dictámenes de necropsia que informan de la trayectoria
antero-posterior de las heridas causadas por el paso de proyectil de arma de
fuego con calibre de hasta 40MM; información corroborada por el dictamen
pericial balístico y el relato de los confesos sentenciados en sus actas de
formulación de cargos cuando aceptan el uso de armas de fuego clase pistola de
marcas TAUROS, 9 MM y Glock 40mm; modos circunstanciales específicos y
suficientes para dar asidero a la adecuación típica estipulada en al (sic)
calificación jurídica provisional, que señala como circunstancia de agravación
del Homicidio el estado de indefensión de las victimas cuando se les ultima por
la espalda, así como el concurso con porte ilegal de armas de fuego de uso
privativo de las fuerzas militares, toda vez que el calibre de arma utilizada
en esta causa, supera aquel descrito para armas de defensa personal”
6.2.8. Así
las cosas, la Sala encuentra que en el presente caso, la Unidad vulneró los derechos
fundamentales de la accionante debido a que la actuación administrativa surtida
se fundamentó en la poca información recopilada y en la imposibilidad material
de, a partir de la misma, concluir que el homicidio de Robert Alvarado
Sánchez
no fue un hecho relacionado con el conflicto armado, cuando de conformidad con
las pruebas aportadas al expediente sí lo fue. En consecuencia, esta Sala de Revisión ordenará a la entidad accionada
que incluya a la señora Olga Rosa Cardozo y su núcleo familiar en el RUV, para
que pueda gozar de los beneficios que de ellos se derivan.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia de 3
de enero de 2017 proferida por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito
Especializado de Cúcuta, Norte de Santander, en la que se
decidió no amparar los derechos invocados por la señora Olga Rosa Cardozo.
En
su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de
víctima, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTOS la Resolución No. 2016-135391 de 25 de julio de 2016 expedida por la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
Tercero.- ORDENAR a
la
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV) que, en el término máximo de quince (15) días hábiles siguientes a
partir de la notificación de esta sentencia, incluya a la señora Olga Rosa
Cardozo y a su núcleo familiar en el
Registro Único de Víctimas -RUV-, para que puedan gozar de los beneficios que de ello se
derivan.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Folio 16 cuaderno de
instancia.
[2] A pesar de haber sido notificada
mediante Oficio No. 4542-AMNB de 22 de diciembre de 2016 y recibido por la
entidad el 28 de diciembre siguiente, la UARIV guardó silencio (f. 21 cuaderno
de instancia).
[3] Fs. 23 a 26, cuaderno de
instancia.
[4] Folio 25 cuaderno de
instancia.
[5] Radicado: 54001-31-04-004-2012-00108-00,
delito: homicidio agravado, víctimas: Robert Alvarado Sánchez y Leonel Pallares
Manosalva, sentencia de 3 de diciembre de 2012, decisión: condena a la pena de
29 años y 3 meses de prisión.
[6] Radicado: 54001-31-04-004-2010-00243-00,
delito: homicidio agravado, víctimas: Robert Alvarado Sánchez y Leonel Pallares
Manosalva, sentencia de 2 de mayo de 2011, decisión: condena a la pena de 177
meses de prisión.
[7] Radicado:
54001-31-04-004-2010-00242-00, delito: homicidio agravado, víctimas: Robert
Alvarado Sánchez y Leonel Pallares Manosalva, sentencia de 30 de junio de 2011,
decisión: condena a la pena de 17 años, 2 meses y 20 días de prisión.
[8] Ver sentencias T-858 de
2002, T-313 de 2005, T-774 de 2010, T- 826 de 2012, T-268 de 2013, T-179 de 2015, T-244
de 2015, T-597
de 2015, T-690 de 2015
y T-691 de 2015, entre otras.
[9] El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 consagra que la acción de
tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.”
[10] “Toda persona podrá
solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los actos administrativos de carácter general…”.
[11] “Toda persona que se
crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá
pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la
nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
[12] “No será necesario
interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para
presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos
administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento
la acción de tutela. // El ejercicio de la acción de tutela no exime de la
obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”
[13] Auto 082 de 2006 y
Sentencia T-192 de 1993.
[14] Ver, entre otras, sentencias T- 478
de 2017, T-417 de 2016 y T-573 de 2015.
[15] T-006 de 2014.
[16] Se recogen las
consideraciones expuestas en la sentencia T-517 de 2014.
[17] Esta
situación fue puesta de presente por la
Corte en el Auto 119 de 2013 de la
Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, así: “Como ha
reconocido esta Corte en las distintas providencias que ha proferido acerca de
la constitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, la
Ley de Víctimas hace parte del segundo entramado normativo que está dirigido a enfrentar la situación de conflicto
armado y/o dificultades de orden público en las que se encuentra el país; a
tratar de buscar salidas duraderas hacia la paz y la reconciliación; y a la
protección de los derechos de las víctimas, haciendo especial énfasis en los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En esa medida, a
diferencia de la Ley 387 de 1997 y las demás normas que la siguen y
desarrollan, la Ley 1448 no se ocupa, en primera instancia, de la población
desplazada por la violencia.” (Negrilla
fuera de texto)
[18] Las
causales de exclusión al RUV fueron desarrolladas por el artículo 40 del
Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan
otras disposiciones”, el
cual establece: “Causales para denegar la inscripción en el
registro.
La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas denegará la inscripción en el
Registro Único de Víctimas únicamente por las siguientes causales: 1. Cuando en
el proceso de valoración de la solicitud de registro se determine que los
hechos ocurrieron por causas diferentes a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 2. Cuando en el
proceso de valoración se determine que la solicitud de registro resulta
contraria a la verdad respecto de los hechos victimizantes. 3. Cuando la
solicitud de registro se haya presentado fuera de los términos establecidos en
los artículos 61 y 155 de la Ley 1448 de 2011, teniendo
particularmente en cuenta la excepción de fuerza mayor prevista en esta última
disposición”.
[19] En esta providencia la
Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los
artículos 3 y 75 (parciales) de la Ley 1448 del 10 de 2011. En concreto
concluyó lo siguiente acerca de la calificación de un acto de violencia como
ocurrido dentro del contexto del conflicto armado: “Para la
Corte es claro que la Ley 1448 de 2011 plantea dificultades en su aplicación
que se derivan de la complejidad inherente a la interpretación de los supuestos
fácticos en torno a los cuales ella se estructura. Sin embargo, tales
dificultades no se derivan de la expresión acusada, sino de la complejidad del
fenómeno social a partir del cual se ha definido el ámbito de la ley. En
efecto, aún de no existir la exclusión expresa que se hace en la disposición
acusada, sería preciso, en la instancia aplicativa de la ley, identificar si
las conductas de las que una persona pretende derivar la condición de víctima,
se inscriben o no en el ámbito del conflicto armado interno. Como se ha dicho,
existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del
conflicto, y hay extremos en los que, por el contrario, también resulta claro
que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las
previsiones de la ley. En el medio existen zonas grises,  que no es posible
predeterminar de antemano, pero en relación con las cuales si es posible
señalar que no cabe una exclusión a priori, con base en una calificación
meramente formal, y que en el análisis de cada caso debe procederse, a tono con
el objetivo mismo de la ley, con un criterio que tienda a proteger a las
víctimas. Esto es, probada la existencia de una afectación grave de derechos
humanos o de una infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de
duda sobre la inserción de la conducta lesiva en el marco del conflicto, debe
darse prevalencia a la interpretación en favor de la víctima. Sin embargo, es
claro que en esas situaciones límite la decisión debe adoptarse en concreto, a
la luz de las particularidades del caso, porque si bien, por un lado, debe promoverse
la efectividad del objetivo protector de la ley en todos aquellos eventos de
afectación de derechos atribuibles al conflicto armado interno, no puede
desconocerse que el régimen excepcional en ella previsto no puede desplazar
todo el sistema judicial y que la reparación de los daños atribuibles a
fenómenos delictivos ajenos al conflicto debe buscarse por las vías ordinarias
que el ordenamiento jurídico ha previsto para ello. // De este modo, en cuanto
la exclusión que se deriva del parágrafo 3º del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del objetivo general de la ley, que la
Corte encuentra ajustado a la Constitución, y en la medida en que la misma no
tiene un contenido discriminatorio, la Corte habrá de declarar su
exequibilidad, sin perjuicio de la observación conforme a la cual, en la
aplicación de la misma habrá de atenderse a criterios objetivos en orden a
establecer si la conducta a partir de la cual alguien pretende que se le
reconozca la condición de víctima para los efectos de la ley, se encuadra o no
en el ámbito del conflicto armado interno. Precisa la
Corte que, en todo caso, los daños originados en las violaciones al Derecho
Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos
cometidas por actores armados con estructura militar o dominio territorial,
como consecuencia de acciones que guarden una relación cercana y suficiente con
el desarrollo del conflicto armado, podrán ser invocados por sus víctimas, en
los términos de la Ley 1448 de 2011, para los fines en ella previstos, previa
la demostración respectiva.”
[20] Sentencia
C-781 de 2012. En esa oportunidad la Corte resolvió “Declarar EXEQUIBLE,
en los términos de la presente providencia, la expresión ‘ocurridas con ocasión
del conflicto armado interno’ del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011”.
[21] El sustento de esta regla fue la
evaluación realizada por la Corte en el varias veces citado Auto 119 de 2013 de
la Sala especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2005, en el cual la
Corte, al referirse puntualmente a los casos en los que se presentara la
práctica descrita en los antecedentes de esta providencia, señaló: “Por
lo tanto, esta Sala Especial le ordenará a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas corregir esta
práctica y garantizar que, siempre que una persona adquiera la condición de
población desplazada por la violencia de acuerdo con los criterios fijados por
la jurisprudencia y recapitulados en este pronunciamiento, acceda a las medidas
de asistencia, atención y protección integral a las que tiene derecho tal como
quedó recogido en esta providencia (particularmente, ver apartes 3.1.1 y 3.1.2.),
con independencia del conflicto armado, de la calidad o motivos del actor
(política, ideológica o común), y de su modo de operar.
[22] Este sustituyó al
antiguo Registro Único de Desplazados, que originalmente manejaba la
denominada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional. El artículo 154 de la Ley 1448 de 2011 estableció que ese RUPD “[L]a
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de
Víctimas. Este Registro se soportará en el Registro Único de Población
Desplazada que actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de
desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación
de la presente Ley.” Igualmente, en el parágrafo, esta norma establece que
Acción Social deberá operar los registros que están actualmente a su cargo,
incluido el RUPD, hasta que no se logre la total interoperabilidad de los
mismos y entre en funcionamiento el Registro Único de Víctimas –RUV- con el fin
de garantizar la integridad de la información”. En concordancia con el
artículo 17 del Decreto 4800 de 2011.
[23] Decreto 4800 de 2011.
Artículo 19. Principios que orientan las normas sobre
Registro Único de Víctimas. “Las normas que orientan a los servidores públicos
encargados de diligenciar el Registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz
de los siguientes principios y derechos: 1. El principio de favorabilidad; 2.
El principio de buena fe; 3. El principio de prevalencia del derecho sustancial
propio del Estado Social de Derecho; 4. El principio de participación conjunta;
5. El derecho a la confianza legítima; 6. El derecho a un trato digno; y 7.
Hábeas Data”.
[24] En este mismo sentido, el artículo 16 del Decreto 4800 de 2011, dispone
que: “(…) La condición de víctima es una situación fáctica que no está
supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el registro.
Por lo tanto, el registro no confiere la calidad de víctima, pues cumple
únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación
de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades, y como instrumento para el diseño e
implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos
constitucionales de las víctimas”. En ese sentido, ver la sentencia T-598
de 2014.
[25] Ibídem. Sentencia T-1094
del 04 de noviembre de 2004.
[26] En la sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional la
inscripción de una persona en el RUPD al entender que la no inscripción se
debió a una interpretación legal que desconocía el principio de buena fe, ya
que no daba credibilidad, sin aportar argumento alguno para ello, a las
afirmaciones del actor y a las pruebas por este allegadas.
[27] En la Sentencia T-175 de 2005 esta Corporación ordenó la
inscripción de una persona en situación de desplazamiento forzado interno en el
RUPD, más allá de que la solicitud de inscripción fue realizada
extemporáneamente dado el desconocimiento que la actora tenía de sus propios
derechos.
[28] En la Sentencia T-1076 del 21 de octubre de 2005, la
Corte concedió la tutela a una persona cuyo registro en el RUPD fue negado al
considerar que su declaración había sido inconsistente y en consecuencia
faltaba a la verdad. Al respecto, esta Corporación observó, en primer lugar,
que las presuntas contradicciones temporales se fundan en un razonamiento
insuficiente por parte de la entidad accionada. Además, manifiesta que la
interpretación de la institución resulta no sólo “fácilmente rebatible”, sino
también opuesta a una interpretación acorde con los postulados constitucionales
que protegen a la población desplazada. En consecuencia le ordena a la
autoridad competente que proceda a realizar una nueva evaluación de la
declaración de la actora, teniendo en cuenta todos los elementos probatorios y
los principios constitucionales que deben guiar la interpretación y aplicación
de las normas en la materia.
[29] Sentencia T-112 de 2015 y
T-832 de 2014, T-087 de 2014.
[30] Ver, entre otras,
sentencias T-517 de 2014 y T-067 de 2013.
[31] Sentencias T-025 de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); T-067 de 2013 (M.P. Alexei Julio Estrada);
T-517 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); T-692 de 2014 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo); T-556 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa);
T-290 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Igualmente, debe tenerse en cuenta lo
dispuesto por el artículo 158 de la Ley 1448 de 2011, con fundamento en el cual
se debe observar el principio de favorabilidad en las actuaciones que se
adelanten en relación con el registro de las víctimas.
[32] “Contra la decisión que
deniegue el registro, el solicitante podrá interponer el recurso de reposición
ante el funcionario que tomó la decisión dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación de la decisión. El solicitante podrá interponer el
recurso de apelación ante el Director de la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas de que trata la presente Ley
contra la decisión que resuelve el recurso de reposición dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación de esta decisión…”..
[33] Sentencia T-167 de 2011.
[34] Afirmación esta que se
refuerza con la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 13 del
expediente y la diligencia de notificación personal de la Resolución
2016-135391 de 2016, dan cuenta que la demandante no sabe firmar.
[35] Artículo 83 superior.
[36] “Presunción de
veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se
tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el
juez estime necesaria otra averiguación previa”.
[37] Sentencia T-805 de 2012.
[38] Sentencia T-016 de 2006.
[39] Folio 4, cuaderno de
instancia.
[40] Decreto
4800 de 2011, “Artículo 37. DEL PROCESO DE
LA VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN. Artículo no compilado en el Decreto Único
Reglamentario 1066 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo
3.1.1 del mismo Decreto 1066 de 2015> La Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación a las Víctimas fijará los procedimientos de
valoración, los cuales orientarán la metodología a ser aplicada en desarrollo
de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.
Esta entidad realizará la
verificación de los hechos victimizantes relacionados en la declaración para lo
cual acudirá a la evaluación de los elementos jurídicos, técnicos y de contexto
que le permitan fundamentar una decisión frente a cada caso particular.
Para la verificación de los
hechos victimizantes consignados en la declaración, la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas realizará consultas en
las bases de datos y sistemas que conforman la Red Nacional de Información para
la Atención y Reparación de Víctimas, así como en otras fuentes que se estimen
pertinentes. En todos los casos, se respetará la reserva y confidencialidad de
la información proveniente de estas fuentes.
La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá presentar
a dichas entidades solicitudes de información sobre casos particulares para la
verificación de los hechos, las cuales deberán ser atendidas de fondo en un
plazo no mayor a diez (10) días hábiles, luego de la solicitud que realice
dicha Unidad”.
[41] Fs. 9 a 12, cuaderno de
instancia.
[42] Mediante
conversación telefónica del 25 de agosto del año en curso con el Secretario del
Juzgado Cuarto (4º) Penal del Circuito de Cúcuta, Norte de Santander, se
solicitó copia de las sentencias de 2 de mayo de 2011, 30 de junio de 2011 y 3
de diciembre de 2012, expedientes números 54001-31-04-004-2010-00243-00,
54001-31-04-004-2010-00242-00 y  54001-31-04-004-2012-00108-00, respectivamente.