C-278-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-278/11
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/PROGRAMA ESPECIAL DE REFORESTACION EN ESTADO DE EMERGENCIA
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Concepto
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Configuración
El Decreto
Legislativo 125 de 2011, fue expedido en desarrollo del Decreto 020 de 2011,
declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica por razón
de grave calamidad pública, siendo este último declarado inconstitucional mediante
sentencia C-216 del 29 de marzo de 2011, se ha configurado el fenómeno de la inconstitucionalidad
por consecuencia, por desaparecer el fundamento jurídico de la atribución presidencial
legislativa extraordinaria
Referencia.: expediente RE-198
Revisión de constitucionalidad del Decreto 125
del 20 de enero de 2011, “Por el cual se crea el Programa Especial de
Reforestación y se dictan otras disposiciones en desarrollo del Decreto No. 020
de 2011”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., doce
(12) de abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El Presidente
de la República, de acuerdo con el numeral 7º del artículo 241 de la
Constitución, remitió a esta Corporación copia del Decreto Legislativo número 125
del 20 de enero de 2011, “Por el cual se crea el Programa Especial de
Reforestación y se dictan otras disposiciones en desarrollo del Decreto No. 020
de 2011”, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo
215 superior y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria
de los Estados de Excepción -LEEE-, y el Decreto Legislativo 020 del 07 de enero
de 2011, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por
razón de grave calamidad pública.
Repartido el
asunto al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 01 de febrero
de 2011, dispuso: i) avocar el conocimiento del decreto; ii) decretar la
práctica de algunas pruebas; iii) comunicar la iniciación del asunto al
Presidente de la República y a los ministros del Interior y de Justicia, de la
Protección Social, de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, y de Agricultura y Desarrollo Rural; iv) fijar en lista
el asunto para efectos de la intervención ciudadana; y v) dar  traslado al
Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto, previo concepto del
Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir sobre el mismo.
II. TEXTO DEL DECRETO
LEGISLATIVO QUE SE REVISA.
A continuación, se transcribe el texto del Decreto
Legislativo número 125 del 20 de enero de  2011:
“DECRETO
125 DE 2011
(enero 20)[1]
Por el cual se crea el
Programa Especial de Reforestación y se dictan otras disposiciones en
desarrollo del Decreto número 020 de 2011.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley
Estatutaria número 137 de 1997 y en desarrollo del Decreto número 020 de 2011,
y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el Presidente de la                                                 República
con la firma de todos los Ministros, declaró mediante Decreto número 020 del 7
de enero de 2011 el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por razón de grave calamidad pública, con el fin de
contrarrestar la grave crisis ocasionada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 y
sus efectos;
Que según la misma norma constitucional, una
vez declarado el estado de emergencia, el Presidente de la República con la
firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos;
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes;
Que de conformidad con los considerandos del
Decreto número 020 de 2011 el Fenómeno de la Niña 2010-2011 afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo
del Ministerio del Interior y de Justicia del 30 de diciembre de 2010;
Que dentro de esas hectáreas, fueron
gravemente afectadas por las inundaciones grandes áreas con potencial forestal
comercial;
Que la reforestación comercial es
conveniente para rehabilitar los suelos afectados por su potencial económico y
su impacto social, así como por su contribución al mejoramiento de los
servicios ambientales y a la prevención de futuras inundaciones;
Que para llevar a cabo las anteriores
acciones y disponer de recursos es necesario establecer mecanismos que
contrarresten las causas que generaron la situación de grave calamidad pública
y contribuyan a impedir la extensión de sus efectos;
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. PROGRAMA ESPECIAL PARA LA
REFORESTACIÓN. Créase el Programa Especial de Reforestación con el fin de
ejecutar proyectos de reforestación comercial en las áreas afectadas por el
Fenómeno de la Niña 2010-2011, para rehabilitar el uso de los suelos con
potencial para la reforestación incluyendo las cuencas de los ríos y las áreas
conectadas con ellas.
ARTÍCULO 2o. CONFORMACIÓN DEL PROGRAMA. El
Programa Especial de Reforestación estará constituido por el Plan Nacional de
Reforestación, a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así
como por los demás instrumentos de apoyo que trata este decreto.
PARÁGRAFO. Los gastos de su operación serán
financiados con recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades, con
recursos del Presupuesto Nacional y demás recursos que se destinen para la
rehabilitación de las zonas afectadas por el Fenómeno de la Niña 2010-2011.
ARTÍCULO 3o. CONSEJO DE REFORESTACIÓN.
Créase el Consejo de Reforestación que tendrá a su cargo la formulación,
dirección, coordinación y concertación del Programa Especial de Reforestación.
El Consejo estará integrado por los
siguientes miembros:
a) El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural o su delegado, quien lo presidirá;
b) El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo o su delegado;
c) El Director del Departamento Nacional de
Planeación o su delegado;
d) El Presidente del Fondo de Financiamiento
Agropecuario - Finagro, o su delegado;
e) Un (1) representante del Consejo Nacional
de la Cadena Forestal, elegido por este Consejo;
f) Un (1) representante del sector forestal
productivo designado por el gremio que los agrupa.
PARÁGRAFO 1o. El Consejo coordinará sus
acciones con el Consejo Nacional de la Cadena Forestal.
PARÁGRAFO 2o. El Consejo expedirá su propio
reglamento, y deliberará por lo menos una vez cada trimestre o cuando el
Consejo lo estime pertinente. El Consejo podrá invitar a personas naturales o
jurídicas de derecho público o privado a sus sesiones dependiendo de la
naturaleza de los temas a tratar.
PARÁGRAFO 3o. El Consejo tendrá una
Secretaría Técnica que será ejercida por un asesor de alto nivel designado por
el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTÍCULO 4o. PLAN NACIONAL DE REFORESTACIÓN.
En un plazo no mayor a tres meses contados a partir de la fecha de expedición
del presente decreto, el Gobierno Nacional formulará y adoptará un Plan
Nacional de Reforestación en el cual se determinarán los objetivos, las metas y
las estrategias para las áreas afectadas por la inundación, las de mayor
vulnerabilidad a fenómenos de remoción en masa, así como las que contribuyen a
reducir los fenómenos de sedimentación y colmatación de los cuerpos de agua por
deforestación.
ARTÍCULO 5o. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adecuará y fortalecerá su
estructura institucional con el fin de poder atender los fines dispuestos en
este decreto incluyendo el establecimiento de una ventanilla única para atender
en forma centralizada los trámites que se requieran el sector productivo y
demás actividades de este programa.
ARTÍCULO 6o. ASISTENCIA TÉCNICA FORESTAL. El
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
establecerá un incentivo para la asistencia técnica forestal y definirá las
condiciones y requisitos para que los agentes especializados en la prestación
de estos servicios accedan a dicho incentivo.
ARTÍCULO 7o. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 20 de enero de
2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Viceministra de Relaciones Exteriores,
encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones
Exteriores,
MÓNICA LANZETTA MUTIS.
El Viceministro General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
WILLIAM BRUCE MAC MASTER ROJAS.
El Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
El Ministro de la Protección Social,
MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA.
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA.
El Viceministro de Desarrollo Empresarial
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
CARLOS ANDRÉS DE HART PINTO.
La Ministra de Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial,
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO.
El Ministro de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones,
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA.
La Viceministra de Transporte, encargada de
las funciones del Despacho del Ministro de Transporte,
MARÍA CONSTANZA GARCÍA.
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”.
III.   PRUEBAS RECAUDADAS.
En cumplimiento del auto del 01 de febrero de 2011,
que dispuso solicitar al Secretario General de la Presidencia de la República,
previo trámite con las respectivas dependencias gubernamentales, el envío de
informes (cuatro interrogantes) para determinar, en términos generales, de qué
manera con las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo (125 de 2011) se
contribuye exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos, y cómo las materias reguladas por tal decreto guardan relación directa
y específica con el estado de emergencia por grave calamidad pública, se
recibió la siguiente documentación:
Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
El Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, acompaña oficio firmado por la Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[2].
(i) Solicitud formulada por la Corte de
suministrar un informe detallado y concreto sobre las consecuencias que se
indica se generaron (considerandos cuarto[3]
y quinto[4]
del decreto) con ocasión de la época invernal (Fenómeno de La Niña, Decreto 020
de 2011), acompañando los soportes probatorios respectivos.
Señala que las consecuencias generadas por el
fenómeno de la Niña 2010-2011 han sido objeto de seguimiento conforme puede
extraerse de varios documentos que están en permanente actualización. En primer
lugar, refiere al reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia del 30 de diciembre de 2010, donde se
certifica un total de 726.172 hectáreas afectadas en el territorio nacional[5]. Recuerda que
el Ministerio de Agricultura inició un proceso de articulación con diversas
fuentes de información como lo fue con IGAC[6],
DANE[7], IDEAM[8] y las Secretarías
de Agricultura, para disponer de información adicional y actualizada del nivel
de afectación en materia agropecuaria. Así cita el reporte de áreas afectadas realizado
por IGAC-DANE-IDEAM del 6 de enero de 2011 que comprende parte de las
zonas norte y central del país, identificando 764.033 hectáreas inundadas, de las cuales 608.241 corresponden a tierras de uso agropecuario[9]. Respecto de
otros departamentos expone que los reportes efectuados por las Secretarías de
Agricultura y que están sujetos a verificación, muestran un total de 111.000, que
para la tercera semana de enero alcanzaban 199.500 hectáreas inundadas, que sumadas a las iniciales 608.241, llevan a un total de 807.741 hectáreas afectadas por el invierno.
Indica que una reciente actualización del informe
del IGAC-DANE-IDEAM del 20 de enero de 2011 reporta 789.383 hectáreas inundadas al norte del país, de las cuales 616.323 hectáreas están dedicadas a actividades agropecuarias. Agrega que a 25 de enero de 2011, las
Secretarías de Agricultura informaron 179.907 hectáreas dedicadas a la actividad agropecuaria afectadas en el sur y centro del país. Para
la cuarta semana de enero señala que se registró 796.230 hectáreas afectadas del sector agropecuario, anotando que si a este valor se adicionan las
200.000 que se estima han sido afectadas por exceso de humedad, el país tiene
más de 1.000.000 de hectáreas dedicadas a la actividad agropecuaria que han
padecido perjuicios por el invierno. Trae a colación el documento titulado
“Sector Forestal en Colombia”, publicado por PROEXPORT Colombia en el 2009,
para indicar que en la zona norte del país existe 1.754.412 hectáreas con aptitud forestal sin restricciones[10]
y 1.123.079 con restricciones menores[11],
que se encuentran dentro de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña[12]. Además,
manifiesta que según dicho estudio departamentos como Nariño, Antioquia y
Cauca, entre otros, cuentan con la misma potencialidad, para un total de 17.313.006 hectáreas, que también fueron afectadas por el invierno.
Concluye que “existe una coincidencia entre las
zonas afectadas por el fenómeno de La Niña y aquellas detectadas con potencial
forestal comercial, presentándose […] una relación de potencialidad versus
afectaciones del fenómeno La Niña 2010-2011 en el sector agropecuario, el cual,
[…] ha sido el más afectado […], por lo tanto se necesita de manera urgente
adoptar medidas para reactivarlo e impulsarlo. Convirtiéndose la reforestación
comercial, por sus características de fácil adaptación en condiciones extremas,
en la alternativa productiva inmediata más viable para adelantar en estos
suelos alterados por las inundaciones en sus condiciones físicas, químicas y
microbiológicas, toda vez que las actuales actividades que desarrollaban los
campesinos antes de las agresiones del fenómeno de La Niña 2010-2011 sobre los
suelos cultivados no podrán efectuarse en el corto plazo”.
(ii) Solicitud formulada por la Corte de suministrar
un informe detallado y concreto que explique cómo la reforestación comercial
que se anuncia en el considerando sexto[13]
del Decreto que nos ocupa (125 de 2011) constituye una medida que responde
integralmente a las consecuencias generadas por la ola invernal (Decreto 020 de
2011).
Manifiesta que la problemática ambiental y social
que aqueja nuestro país  como consecuencia de las inundaciones tiene como una
de sus causas la deforestación de los bosques naturales de la Región Andina y
la degradación y transformación de los ecosistemas estratégicos como el macizo
colombiano. Indica que la sobreexplotación a la que han sido sometidos los
bosques naturales de esta región y el inadecuado uso del suelo generaron un
deterioro del medio ambiente, que ha ocasionado la desestabilización de las
cuencas hidrográficas, la sedimentación de los principales cuerpos de agua, la
reducción de la vida útil de los embalses y la disminución de la navegabilidad
de los ríos. Al efecto, expone como antecedente de esta problemática el Plan
Verde del año 2003[14].
Explica que las cuencas hidrográficas como las de
los ríos Magdalena y Cauca sufren hoy en día las consecuencias del deterioro y
degradación del medio ambiente. Estima que “se hace necesario tomar medidas
urgentes y eficaces con el fin de restaurar los procesos ecológicos y
garantizar el suministro de bienes y servicios ambientales básicos para el
desarrollo económico y social, para prevenir catástrofes por nuevas
inundaciones y garantizar el mantenimiento de la diversidad biológica y
cultural. Es aquí, donde la reforestación se constituye en el principal
instrumento para frenar y reducir el deterioro de nuestros ecosistemas”.
Considera que la mayor ventaja para garantizar la
permanencia de las plantaciones forestales es otorgarles el carácter
comercial ya que se les brinda a los propietarios de los predios la
posibilidad de manejar sosteniblemente su plantación obteniendo ingresos
producto de dicha actividad. Encuentra de esta manera que “se evita repetir lo
que ha sucedido con muchos programas de reforestación, en los cuales los
propietarios no obtienen ingresos y proceden a abandonar las plantaciones
porque no les generan ningún beneficio económico y vuelven a sus prácticas de
producción poco sostenibles”.
(iii) Solicitud formulada por la Corte de
suministrar un informe detallado y concreto que explique cómo cada una de las
disposiciones del decreto 125 de 2011 (arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º), conforme
a las particularidades que ofrecen, permiten alcanzar los objetivos
reforestación planteado y más específicamente responden a la declaratoria del
estado de emergencia por grave calamidad pública.
Afirma que dado que el fenómeno de La Niña 2010-2011
afectó todo el país y particularmente el sector agropecuario que involucra actividades
forestales, era indispensable que se estableciera una propuesta integral
conformada por un Plan Especial para la Reforestación Comercial con la
finalidad de rehabilitar el uso de los suelos con potencial de reforestación,
incluyendo la cuenca de los ríos y las áreas conectadas con ella, que debe ir
acompañado de una andamiaje y fortalecimiento de la capacidad institucional que
garantice su ejecución.
(iv) Solicitud formulada por la Corte de
suministrar un informe detallado y concreto que indique de qué manera con cada
una de las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo (125 de 2011), se
contribuye exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Así mismo, cómo las materias reguladas por el decreto expedido guardan
relación directa y específica con el estado de emergencia por grave calamidad
pública.[15]
Manifiesta que corresponde al Gobierno en esta
ocasión adoptar “todas aquellas medidas tendientes a la recuperación
estructural del país, que en lo que corresponde al sector agropecuario y de
desarrollo rural se trata de generar las condiciones que reactivan el campo y
evitan o merman la capacidad de una nueva agresión como la del fenómeno natural
presentado”.
Por último, el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República informa lo siguiente[16]:
“[C]on el objetivo general de consolidar un
instrumento y trazar estrategias indispensables para conjurar la crisis
producida en ciertas áreas afectadas por la inundación, evitar su ocurrencia
futura, disminuir la vulnerabilidad a los fenómenos de remoción en masa y
reducir la sedimentación y colmatación de los cuerpos de agua como consecuencia
de la deforestación causada por el cambio en el uso de los suelos, la obtención
del recurso maderable y rehabilitar comercial y socialmente los suelos
afectados, de tal forma que se mejoren los servicios ambientales, se creó el
[…] programa del decreto objeto de análisis constitucional, cuya ejecución
necesita del engranaje de unos componentes para llevarlo a cabo de forma
integral y efectiva, los cuales se encuentran enmarcados en las medidas
dispuestas en los artículos 1º a 6º del mismo, con unos objetivos claros a
saber:
a.
Ayudar a
revertir cambios de uso de los suelos que están afectando adversamente a la
población, al medio ambiente, a la infraestructura y a la economía.
b.
Direccionar
el uso de la tierra, prevenir daños, emergencias o calamidades, obteniendo
simultáneamente los efectos benéficos sociales, económicos y ambientales de la
reforestación comercial.
c.
Incentivar la
competitividad y sustentabilidad de todos los eslabones y actores del sector
forestal, apoyando la consolidación de políticas de Estado, que permitan
ofrecer una alternativa viable al cambio del uso de los suelos.
d.
Crear y
facilitar condiciones para que se alcancen unas metas de reforestación,
consiguiendo que ésta se convierta en una actividad estratégica para la
economía nacional.”
IV.    INTERVENCIONES.
1.  Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República.[17]
Solicita declarar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 125 del 20 de enero de 2011.
1.1.   En cuanto a los aspectos formales
señala que el decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la
República y todos los ministros del Despacho. Así mismo, afirma que el decreto
registra en los considerandos los fundamentos del Gobierno para expedir las
medidas adoptadas en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215
superior y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-.
De igual modo, indica que el decreto fue expedido estando vigente el estado de
emergencia declarado por el Decreto 020 del 07 de enero de 2011.
1.2.   De otro lado,  respecto a los aspectos
materiales expone como supuesto fáctico para la expedición del presente
decreto que las graves inundaciones registradas continúan en ascenso afectando
cerca de 726.170 hectáreas a finales del año pasado. Indica que a 20 de enero
de 2011 se reportan más de 789.380 hectáreas inundadas en el norte del país y a 25 de enero se cuenta con 179.907 hectáreas en el sur y centro del país, dedicadas a la actividad agropecuaria. Así mismo, expresa que gran parte de las zonas
afectadas tenían importante aptitud forestal y que la deforestación de los
bosques naturales de la Región Andina y la degradación y transformación de
ecosistemas estratégicos, puede producir nuevas inundaciones para otras
temporadas de lluvia, haciéndose necesario empezar a combatir esta problemática.
Denota que la recuperación de los suelos afectados puede cumplirse mediante la
reforestación para devolver las condiciones físicas, químicas y microbiológicas
de los suelos para que sean capaces de almacenar y regular la cantidad de aguas
producidas por las lluvias.
Acoge como metodología de exposición los
presupuestos establecidos para el examen constitucional de los decretos
legislativos de desarrollo, esto es, la conexidad, la finalidad, la necesidad y
la proporcionalidad, entre otros.
Manifiesta que resulta evidente que el Programa
Especial para la Reforestación y el Plan Nacional de Reforestación (arts. 1º,
2º y 4º, Decreto 125) son mecanismos idóneos y eficaces para diseñar las líneas
de acción a nivel nacional que deben implementarse en todo el territorio, pero
con urgencia y eficiencia en las zonas más afectadas, lo cual muestra que la
medida adoptada supera el juicio de conexidad. Asevera que la creación del
programa y el plan tienen por finalidad exclusiva y directa “diseñar y ejecutar
políticas públicas serias, responsables y adecuadas para evitar que los daños
causados se agraven y para prevenir futuras inundaciones”, con lo cual se
satisface el juicio de especificidad. En suma, encuentra que el diseño de una
política seria para la reforestación y la ejecución técnica instantánea de la
misma en las zonas afectadas, no sólo constituye una materia propia del
legislador extraordinario que responde a los imprevistos naturales, “sino la
ejecución de las responsabilidades del Estado en materia ambiental”, para lo
cual transcribe los artículos 79 y 80 de la Constitución, y así concluir que la
creación de planes y programas gubernamentales para reforestar zonas afectadas
por el fenómeno de La Niña, hace efectivos los mandatos superiores en materia
ambiental.
Bajo el acápite “generación de gasto público y
modificación de partidas presupuestales” señala que el Decreto 125 tomó
decisiones que generan impacto sobre el Presupuesto General de la Nación, que
fue aprobado por el Congreso mediante Ley Anual del Presupuesto, ya que genera
gasto público y exige la modificación de partidas. Ello por cuanto “las
decisiones en este sentido, son: i) la afectación del Fondo Nacional de
Calamidades y el Presupuesto General de la Nación al imponerles el deber de
financiar los gastos del Plan Nacional y el Programa Especial de Reforestación
(parágrafo del artículo 2º) y, ii) la autorización al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural para establecer un incentivo cuya finalidad es obtener la
asistencia técnica forestal (artículo 6º)”.
Infiere que estas medidas están encaminadas a
impedir que las inundaciones generen consecuencias más graves sobre la
producción futura por el deterioro del suelo, a ejecutar rápidamente
actividades de reforestación que preparen los terrenos para enfrentar nuevas
épocas de lluvias y a dirigir políticas públicas generalizadas en el territorio
colombiano de protección de bosques, con lo cual se supera el juicio de
conexidad.
En cuanto al incentivo para la asistencia técnica
forestal (art. 6º, Decreto 125), manifiesta que si al Gobierno corresponde
adoptar las medidas tendientes a la recuperación estructural de las zonas
afectadas y particularmente de las áreas con potencial forestal comercial, debe
tener la capacidad de evaluar las estrategias más adecuadas para generar las
condiciones necesarias de reactivación del campo y la facultad de definir los
requisitos de acceso al incentivo para la asistencia técnica forestal. Añade
que con esta medida se fortalecen los programas de reforestación requeridos con
carácter urgente para impedir que una tragedia como la sufrida vuelva a
presentarse.
Respecto a la implementación de medidas
institucionales consistentes en la creación de nuevos organismos, como la
definición de su conformación y competencias (arts. 3º y 5º, Decreto 125),
estima que el Consejo de Reforestación tiene objetivos claros que están
dirigidos a conjurar la grave calamidad pública, además que es necesario
proteger el medio ambiente, mantener el equilibrio de los ecosistemas y
planificar el aprovechamiento con fines comerciales de los recursos naturales
(arts. 79 y 80 superiores), que se buscan hacer efectivos por medio de la
planificación a cargo del Consejo de Reforestación. En cuanto al
fortalecimiento institucional del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
considera que desarrolla los objetivos de los estados de excepción al limitarse
a tomar las medidas con las que se quiere conjurar la crisis generada por el fenómeno
natural.
Sobre las facultades regulatorias y reglamentarias,
específicamente las otorgadas al Consejo de Reforestación para darse su propio
reglamento encuentra que obedece a la necesidad de auto-regulación interna
sobre la mecánica de funcionamiento en el ámbito de la ejecución de las medidas
adoptadas por la declaratoria de emergencia. Le resulta claro que el legislador
excepcional hubiera atribuido al Ministerio de Agricultura las facultades para
definir condiciones y requisitos para acceder al incentivo  para la asistencia
técnica forestal, y para formular y adoptar el Plan Nacional de Reforestación
(arts. 4º y 6º), ya que se trata de actos administrativos de carácter general
que conciernen a asuntos propios del ramo y corresponden a contenidos técnicos
y especializados.
2.  Intervención ciudadana de
Hernando Robles Villa.[18]
Bajo lo que denomina “contribución ciudadana a
organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus cauces en el territorio”,
expone que somete a consideración de la Corte “algunas perspectivas
interrelacionadas entre el medio ambiente y los hechos acaecidos, los cuales
pueden o están siendo afectados o agravados por una normatividad incompleta,
mal concebida o mal aplicada, [que] amerita ser revisada […] para que como
resultado de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes
ante quienes corresponda”.
De esta manera, refiere esencialmente a maximizar la
gobernabilidad ambiental; imponer la idoneidad técnica sobre la materia;
aplicar el concepto de autoridad de cuenca; precisar los caudales ecológicos
mínimos de las corrientes fluviales; afianzar el dominio público de las aguas;
imponer el concepto de cuenca hidrográfica compartida; mantener invulnerable a
la autoridad ambiental; eliminar la ambigüedad de las normas sobre calidad, uso
y procedimientos; tutelar la calidad del recurso hídrico; establecer metas de
desarrollo sostenible; ampliar la importancia y el manejo correcto de las obras
hidráulicas; ampliar la importancia del uso, conservación y preservación de las
aguas; extremar el rigor de la administración de las aguas y cauces; incluir
dentro de la dirección de las CARs las asociaciones de usuarios de aguas; y
extremar las sanciones con la visión precisada en los artículos 163 y 339 del
Decreto Legislativo 2811 de 1974.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto número 5138 del siete (7) de abril
de dos mil once (2011), solicita a la Corte declarar inexequible por
consecuencia el Decreto Legislativo 125 del 20 de enero de 2011, a partir de su promulgación, toda vez que el decreto declaratorio del estado de emergencia (020
del 07 de enero de 2011), fue declarado inexequible.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 125
del 20 de enero de 2011, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 020 del
07 de enero de 2011, declaratorio del estado de emergencia, en virtud de lo
previsto en el artículo 241 numeral 7º, en concordancia con el artículo 215 de la
Constitución.
2.      La
inconstitucionalidad por consecuencia en el presente asunto.
Mediante
sentencia C-216 del 29 de marzo de 2011, esta Corte declaró inexequible el
Decreto Legislativo 020 del 07 de enero de 2011, declaratorio del estado de
emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
La Corte ha
sostenido que cuando se declara inexequible una normatividad que constituye el
origen o la causa, o es el fundamento para la expedición de otra, deben
igualmente desaparecer del ordenamiento jurídico las que se expidieron en virtud
de la misma o en su desarrollo por ausencia de causa jurídica, siempre que
exista una relación de causa a efecto entre la preceptiva causal y la derivada.[19]
Este Tribunal Constitucional ha señalado que
la inconstitucionalidad por consecuencia consiste en:
“[E]l
decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente
de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones
extraordinarias previstas en la Constitución.
Cuando tal
situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis
de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse
a la Constitución”.[20]
De este modo,
cuando se declara la inexequibilidad de un decreto declaratorio del estado de
excepción, desaparece el fundamento jurídico que habilita al legislador
extraordinario a expedir los decretos que lo desarrollan. En otras palabras, al
no existir el fundamento jurídico de la atribución presidencial legislativa
extraordinaria (decreto matriz), deviene en inconstitucional los decretos
expedidos en virtud del mismo, que hace necesario un pronunciamiento formal de
inexequibilidad.[21]
En el presente
caso, el Decreto Legislativo 125 del 20 de enero de 2011, “Por el cual se
crea el Programa Especial de Reforestación y se dictan otras disposiciones en
desarrollo del Decreto No. 020 de 2011”, fue expedido en desarrollo del
Decreto 020 del 07 de enero de 2011, declaratorio del estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública, y al haber sido este
último declarado inconstitucional en la sentencia C-216 del 29 de marzo de 2011,
se ha configurado el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia.
VII
DECISIÓN
Por lo
anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
por consecuencia el Decreto Legislativo 125 del 20 de
enero de 2011, “Por el cual se crea el Programa Especial de
Reforestación y se dictan otras disposiciones en desarrollo del Decreto No. 020
de 2011”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Diario Oficial No. 47.958 del 20 de enero de 2011.
[2] Recibido el 07 de febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[3]
“Que de conformidad con los considerandos del Decreto No. 020 de 2011 el
Fenómeno de la Niña 2010-2011 afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia del 30 de diciembre
de 2010.”
[4]
“Que dentro de esas hectáreas, fueron gravemente afectadas por las inundaciones
grandes áreas con potencial forestal comercial.”
[5]
Se acompaña un documento denominado Anexo 1.
[6]
Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
[7]
Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
[8]
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
[9]
Se acompaña un documento denominado Anexo 2.
[10] Son aquellas que se pueden
utilizar en programas de reforestación sin ningún tipo de adecuación en
condiciones normales.
[11] Son aquellas que
requieren adecuaciones físico-químicas para su utilización.
[12] Se acompaña un documento
denominado Anexo 3.
[13] “Que la reforestación
comercial es conveniente para rehabilitar los suelos afectados por su potencial
económico y su impacto social, así como por su contribución al mejoramiento de
los servicios ambientales y a la prevención de futuras inundaciones.”
[14] Nombre que se le dio al
Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en
Colombia, aprobado en 1998 por el Consejo Nacional Ambiental.
[15] Lo anterior en orden a
informar cómo se considera que se cumplen los presupuestos de la conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad.
[16] Oficio recibido el 02 de
marzo de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[17] Oficio recibido el 09 de febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[18] Recibida el 18 de
febrero de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[19] Sentencia C-530 de 2000.
Cft. Sentencia C-284 de 2009.
[20] Sentencia C-488 de 1995.
[21] Cft. sentencias C-176 de
2009, C-991 de 1999, C-186 de 1997, C-136 de 1997 y C-122 de 1997, entre otras.