C-484-00
Sentencia C-484/00
Sentencia
C-484/00
ORGANOS DE
CONTROL-Funciones
CONTROL
DISCIPLINARIO Y CONTROL FISCAL-Finalidades/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y CONTRALORIA GENERAL
DE LA REPUBLICA-Funciones constitucionales
Esta Corporación
ha sostenido que la función disciplinaria, que el Constituyente atribuye en
forma prevalente a la Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la
correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el
comportamiento de los servidores públicos “frente a normas administrativas de
carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública”. Por su parte, el órgano fiscal vigila la
administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede
iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento
patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un
particular haya ocasionado al Estado. De ahí que, incluso la evaluación del
daño en la responsabilidad disciplinaria es diferente del que se origina en la
responsabilidad fiscal, pues el primero es básicamente un daño extrapatrimonial
no susceptible de valoración económica y, el segundo se refiere exclusivamente
a un daño patrimonial. Así mismo, es claro que el proceso disciplinario tiene
un carácter sancionatorio que busca impedir el comportamiento arbitrario de los
funcionarios públicos, mientras que el proceso fiscal “no tiene un carácter
sancionatorio, ni penal ni administrativo”, sino que tiene un fundamento
resarcitorio.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Asignación de nuevas funciones por ley
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Delimitación
de funciones/RAMAS DEL PODER Y ORGANOS AUTONOMOS-Delimitación de
funciones
Como la Corte lo
ha señalado, el Legislador debe respetar los diseños constitucionales que
garantizan el principio de separación de poderes, el cual se concibe como un
instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de
autoridad en ciertos poderes y, pretende el control mutuo en el ejercicio de
los mismos.  Por ello, la delimitación de funciones entre las ramas del poder y
de los órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar
mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también,
para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran
en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la
afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.”
ORGANOS DE
CONTROL-Marco general de
conducta/FUNCION DISCIPLINARIA Y FUNCION FISCAL-Separación
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES EN ORGANOS DE CONTROL-Límites en asignación de nuevas atribuciones por ley
ORGANOS DE
CONTROL-Reparto de
funciones
CONTRALOR-Imposición de sanciones pecuniarias/CONTRALOR-Límites
en asignación de nuevas funciones por ley
El contralor
tiene la facultad de imponer las sanciones pecuniarias que se deriven de la
responsabilidad fiscal. Además, la finalidad del proceso fiscal es el
resarcimiento de perjuicios ocasionados como consecuencia de una gestión fiscal
irregular. Por ende, es claro que el contralor puede aplicar sanciones
pecuniarias, mientras que es más problemático sostener que también puede
imponer otro tipo de sanciones, pues, como se señaló en el fundamento jurídico
4º de esta sentencia, el Legislador puede atribuirle a los contralores otras
funciones, siempre y cuando estas sean acordes con su naturaleza jurídica.
CONTRALOR-Multa coercitiva
CONTRALOR-Amonestación coercitiva
CONTRALORIA-Multa y amonestación
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Multa
y amonestación
MEDIDAS
CORRECCIONALES POR CONTRALOR-Multa
y amonestación
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM EN ORGANOS DE CONTROL-Multa
y amonestación/PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Multa
y amonestación
Esta Corporación
tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de
responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in idem en relación
con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho
en varias oportunidades esta Corte, sólo es posible predicar la vulneración del
artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran “identidad de causa,
identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la
imputación”. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad
fiscal pretende resarcir el daño causado al erario público, mientras que la
multa en el proceso disciplinario se impone como sanción a una conducta en el
servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como
medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que
las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas,
son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del
servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia
fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya
que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable
disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia
del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales
y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera
que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o
fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en
el estricto ámbito de la función pública.
LEGISLADOR EN
CREACION DE SANCION-Límites
SANCION-Definición de naturaleza jurídica
SANCION-Elementos para definición de naturaleza
jurídica
Sin pretender
elaborar criterios rígidos y exhaustivos, la Corte considera que la naturaleza
jurídica de una sanción podría definirse si se tienen en cuenta cuatro
elementos: a) el titular de la sanción, o criterio orgánico. b) la finalidad de
la medida o la ratio. c) el tipo de conducta sancionada y, d) el tipo de
derecho afectado, esto es, la órbita en la que interviene el Estado.
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Nexo
de causalidad en medida a imponer
SANCION
DISCIPLINARIA Y SANCION FISCAL-Contenido
SANCION DISCIPLINARIA-Remoción del cargo, suspensión de
funciones y terminación de contrato laboral administrativo
CONTRALOR-Incompetencia para remoción del cargo,
suspensión de funciones y terminación del contrato administrativo
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Separación
del cargo como medida cautelar
CONTRALOR-Medida cautelar de separación del cargo
CONTRALOR-Incompetencia para reglamentar monto de
sanción fiscal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Establecimiento de
la sanción y monto
Referencia: expediente D-2633.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de
1993.
Actor: Arleys Cuesta Simanca
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
cuatro (4) de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Arleys Cuesta Simanca demanda los artículos
99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema
de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen”. Mediante
auto del 28 de octubre de 1999, el Magistrado Sustanciador dispuso el rechazo
de la demanda en relación con el aparte “y cuando a criterio de los contralores
exista mérito suficiente para ello” contenido en el artículo 101 de la Ley 42
de 1993, como quiera que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta
Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, por ello está amparada por la cosa
juzgada constitucional. Así mismo, el Magistrado Ponente ordenó la admisión de
la demanda de los otros textos normativos acusados, al verificar que sobre
ellos el líbelo cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DE LOS TEXTOS
OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No 40.732 del 27 de enero de 1993:
"LEY 42 DE 1993
(enero 26)
Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que ejercen.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
CAPITULO V
Sanciones
Artículo 99: Los contralores podrán imponer sanciones
directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. La
amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción
y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores.
Artículo 100: Los contralores podrán amonestar o llamar
la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público,
particular o entidad que maneje bienes o fondos del estado, cuando considere,
con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando
los principios establecidos en el artículo 9º de la presente Ley, así como por
obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías,
sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos
hechos.
Parágrafo: Copia
de la amonestación deberá remitirse al superior jerárquico del funcionario y a
las autoridades que determinen los órganos de control fiscal.
Artículo 101: Los contralores impondrán multas a los
servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del estado,
hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes
no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las
contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la
forma y oportunidad establecidos por ellas, incurran reiteradamente en errores
u omitan la presentación de cuentas e informes, se les determinen glosas de
forma en la revisión de sus cuentas, de cualquier manera entorpezcan o impidan
el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les
suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo
responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente
o en la cuantía requerida, no adelanten las acciones tendientes a subsanar las
deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones
fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para
ello.
Parágrafo: Cuando
la persona no devengare sueldo la cuantía de la multa se determinará en
términos de salarios mínimos mensuales, de acuerdo con la reglamentaciones que
expidan las contralorías.
Artículo 102: Los contralores, ante la renuencia en la
presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por mas
de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un mismo
período fiscal, solicitarán la remoción o la terminación del contrato por
justa  causa del servidor público, según fuere el caso cuando la mora o la
renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas."
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las normas acusadas vulneran los artículos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y
277 de la Carta. Según su criterio, las sanciones de amonestación, solicitud de
remoción y suspensión del cargo o de los contratos de los funcionarios públicos
y de los particulares que administran bienes y fondos públicos, desbordan los
límites del control fiscal y desconocen el principio de separación de poderes
que la Constitución consagra.
El demandante
sostiene que la naturaleza jurídica del control fiscal permite deducir que las
sanciones fiscales deben ser exclusivamente pecuniarias. Pese a ello, considera
que las sanciones cuya inexequibilidad reclama son típicamente disciplinarias,
toda vez que se producen dentro de la relación de subordinación que existe
entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública.
Por ello, el actor concluye que la amonestación, solicitud de remoción y
suspensión de contratos son sanciones de competencia exclusiva de la
Procuraduría General de la Nación que no pueden ser impuestas en ejercicio del
control fiscal. De ahí pues que, esas facultades sancionatorias otorgadas a los
contralores “desconocen el principio de separación de funciones y desbordan la
competencia propia de la Contraloría al asignarle atribuciones que le
corresponden a la Procuraduría General de la Nación”.
De otra parte, la
demanda afirma que las normas acusadas también vulneran el principio de non
bis in ídem, como quiera que si el mismo hecho origina responsabilidad
fiscal y a la vez constituye una falta disciplinaria, es posible que la
Contraloría y la Procuraduría impongan dos sanciones idénticas derivadas de una
misma conducta. Por lo tanto, el actor propone que la Corte declare la
inconstitucionalidad del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 “en el sentido de
que ella sólo tendría aplicabilidad cuando las causales que dan lugar a la
imposición de la sanción de multa no constituyan falta disciplinaria”.
IV-
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Contraloría General de la República.
El ciudadano Carlos
Ossa Escobar, Contralor General de la República, interviene en el proceso para
defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Según su parecer,
el Legislador dotó a la Contraloría de instrumentos para hacer efectivo el
control fiscal, los cuales no se entienden como sanciones sino más bien como
mecanismos preventivos encaminados a garantizar el buen uso de los recursos
públicos. De ahí pues que, a su juicio, las facultades otorgadas a los órganos
que ejercen vigilancia y control sobre la gestión fiscal son herramientas
coercitivas eficaces que no vulneran la Constitución sino que la desarrollan,
pues se constituyen en complementos idóneos y necesarios para cumplir a
cabalidad la vigilancia y el control fiscal
En este mismo
sentido, el interviniente sostiene que la Contraloría no invade competencias
del poder disciplinario, pues “no sólo la Procuraduría impone sanciones de
amonestación” sino que también la Contraloría puede aplicar penas no
pecuniarias. Por consiguiente, las sanciones previstas en las normas acusadas
no son exclusivas del poder disciplinario sino que también pueden aplicarse en
la relación que surge entre el órgano controlador y el sujeto pasivo de su
accionar.
De otra parte, el
ciudadano opina que las normas acusadas tampoco vulneran el principio de non
bis in ídem, pues las responsabilidades disciplinaria y fiscal son
autónomas, lo cual explica que un mismo hecho pueda originar diversos procesos
y sanciones independientes. Por esta razón, “las sanciones consagradas en la
Ley 42 de 1993, gozan de la misma naturaleza de la responsabilidad de la cual
se predican: La fiscal; entonces no se le puede atribuir a unas sanciones
carácter diferente al de la responsabilidad que las origina”.
2. Intervención
ciudadana.
El ciudadano
Hernando Otero Garzón interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad
de las normas acusadas, por cuanto considera que si bien la Carta establece que
el contralor puede imponer sanciones pecuniarias, lo cierto es que la ley puede
“establecer funciones adicionales en cabeza del mismo”. Por ende, según el
interviniente, la ley puede facultar al contralor a imponer sanciones que sean
“convenientes para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal”. Esto
significa, agrega el ciudadano, que “la consagración legal de sanciones de tipo
pecuniario es obligatoria, mientras que la consagración de sanciones de
naturaleza disímil a la pecunaria es facultativa del legislador”.
De todas maneras, el
ciudadano considera que incluso si esas sanciones fueran disciplinarias, no por
ello serían inconstitucionales pues “no es sólo la Procuraduría la que ejerce
funciones disciplinarias” ya que “en Colombia las funciones públicas no son
potestad exclusiva de órganos determinados, sino que ellas pueden ser ejercidas
armónicamente por diferentes entidades del Estado”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación en su concepto número 2015, recibido el  14 de enero de
dos mil, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas
acusadas.
A juicio de la Vista
Fiscal, los artículos 267, 268 y 277 de la Carta y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre la naturaleza jurídica de los procesos de
responsabilidad fiscal y disciplinaria, permiten afirmar que existen
diferencias sustanciales que señalan la competencia de cada órgano de control.
Así pues, el proceso fiscal sólo tiene fines resarcitorios, por lo que la
sanción a imponer sólo puede ser pecuniaria y no puede incidir en el vínculo
laboral que existe entre el Estado y el responsable de la gestión fiscal
irregular. Por su parte, el proceso disciplinario es eminentemente
sancionatorio y su objetivo es garantizar el cumplimiento de los fines y
funciones del Estado, por esta razón la sanción disciplinaria debe estar
encaminada a garantizar estos fines y funciones.
De otra parte, el
Procurador sostiene que si bien el artículo 124 de la Carta establece que la
ley determinará la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los
servidores públicos, esta disposición no autorizó al legislador para invadir la
órbita funcional que el constituyente le asignó a cada una de las ramas y de
los órganos del Estado, “y menos aún le permite poner cortapisas a la autonomía
que se le concedió al Ministerio Público para ejercer sus funciones
disciplinarias, máxime cuando el constituyente para preservar la autonomía del
Ministerio Público y la atribución de ejercer preferentemente el poder
disciplinario”.
Así mismo, el
Ministerio Público afirma que las normas demandadas desconocen el principio del
non bis in ídem, consagrado en el artículo 29 superior, pues autorizan
la imposición de dos sanciones de la misma naturaleza como consecuencia de una
misma conducta. Precisamente para evitar aquello, a juicio del Procurador, el
Constituyente diferenció  claramente las funciones y la naturaleza de las
sanciones que imponen los órganos de control, pues “expresamente dispuso en el
artículo 268-5 que las sanciones que le corresponde imponer al Contralor
General de la República son de tipo pecuniario; mientras que el artículo 277-6
preceptuó que al Procurador General de la Nación le corresponde adelantar las
investigaciones disciplinarias correspondientes e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley”.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 99, 100, 101 (parcial) y 102 de la
Ley 42 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en
contra de normas que hacen parte de una ley de la República.
El asunto bajo
revisión.
2. Según el actor y
la Vista Fiscal, las normas acusadas facultan al contralor a imponer sanciones
que por su naturaleza no son pecuniarias sino disciplinarias, con lo cual
desconocen la separación de funciones entre la Contraloría, que es órgano de
vigilancia fiscal, y la Procuraduría, que ejerce la supervigilancia
disciplinaria sobre los servidores públicos. Por el contrario, los
intervinientes consideran que si bien la Carta establece que el contralor puede
imponer sanciones pecuniarias, es igualmente cierto que la ley puede establecer
funciones adicionales a ese organismo de control. Por ende, según su parecer,
las normas acusadas se ajustan a la Carta por cuanto las sanciones que ellas
prevén buscan simplemente hacer eficaz el ejercicio del control fiscal por la
Contraloría.
Conforme a lo
anterior, la Corte deberá determinar si las sanciones previstas por las
disposiciones acusadas implican o no una invasión de funciones por parte de la
Contraloría sobre las que ejerce la Procuraduría. Para resolver ese
interrogante, esta Corporación comenzará por recordar las funciones básicas de
estos organismos de control, así como el alcance y los límites que tiene el
legislador para atribuir nuevas funciones a estas entidades. Con base en esos
criterios, la Corte procederá a examinar concretamente las disposiciones acusadas
a fin de determinar si éstas implican o no un desconocimiento de las funciones
de supervigilancia disciplinaria de la Procuraduría.
Funciones
constitucionales de la Procuraduría y Contraloría. Facultad y límites del
legislador para establecerles nuevas atribuciones.
3. En reiteradas
oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con las
finalidades y funciones de los órganos de control. En efecto, esta Corporación
ha sostenido que la función disciplinaria, que el Constituyente atribuye en
forma prevalente a la Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la
correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el
comportamiento de los servidores públicos “frente a normas administrativas de
carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública”[1]. Por su parte, el órgano fiscal vigila la
administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede
iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento
patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un
particular haya ocasionado al Estado[2]. De ahí que, incluso la evaluación del daño en la
responsabilidad disciplinaria es diferente del que se origina en la
responsabilidad fiscal, pues el primero es básicamente un daño extrapatrimonial
no susceptible de valoración económica y, el segundo se refiere exclusivamente
a un daño patrimonial. Así mismo, es claro que el proceso disciplinario tiene
un carácter sancionatorio que busca impedir el comportamiento arbitrario de los
funcionarios públicos, mientras que el proceso fiscal “no tiene un carácter
sancionatorio, ni penal ni administrativo”[3], sino que tiene un fundamento resarcitorio.
4. Así las cosas, el
Constituyente diseñó el marco general de conducta para cada uno de los órganos
fiscalizadores, encomendó funciones y atribuciones expresas para garantizar la
efectividad del control, la moralidad y la trasparencia de la función pública y
del manejo de los recursos públicos. Sin embargo, esto no significa que las
funciones constitucionales atribuidas a la Procuraduría y a la Contraloría sean
las únicas que pueden desarrollar estos órganos, como quiera que, de acuerdo
con los numerales 13 del artículo 268 y 10 del artículo 277 de la Carta, la ley
puede conferirles nuevas atribuciones.
Entonces, lo
anterior quiere decir que ¿la ley puede asignar cualquier tipo de funciones a
los órganos de control? La respuesta a ese interrogante es claramente negativa,
pues tal y como esta Corte lo ha señalado[4], el Legislador debe respetar los diseños
constitucionales que garantizan el principio de separación de poderes, el cual
se concibe como un instrumento adecuado y necesario para evitar la
concentración excesiva de autoridad en ciertos poderes y, pretende el control
mutuo en el ejercicio de los mismos.  Por ello, la delimitación de funciones
entre las ramas del poder y de los órganos autónomos se lleva a cabo “con el
propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le
son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus
límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre
sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y
de la persona humana.[5]”
5. Conforme a lo
anterior, es posible concluir que la tesis de uno de los intervinientes según
la cual la función disciplinaria no es exclusiva de la Procuraduría, no es un
argumento suficiente para sustentar la autorización de la imposición de
sanciones disciplinarias por parte de la Contraloría, pues es obvio que una
disposición legal no puede desconocer una función directamente atribuida por la
Constitución a un determinado órgano, como es en este caso, que la Procuraduría
ejerce la supervigilancia disciplinaria de quienes ejercen funciones
públicas.
En este orden de
ideas, fue el propio Constituyente quien diseñó el marco general de conducta
para cada uno de los órganos de control, quienes no sólo deberán ejercer sus
funciones en forma separada y autónoma (C.P. art. 113) sino que deberán hacerlo
conforme a la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del
Estado (C.P. art. 268, 277 y 278). Es más, la separación de las funciones
disciplinarias y fiscales fue expresamente consagrada en el numeral 8º del
artículo 268 de la Carta, según el cual el contralor general deberá “promover
ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas,
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado”, pues precisamente lo que el
Constituyente quiso fue darle valor probatorio a los resultados de la
investigación fiscal y no convertirlo en un órgano que impone y aplica sanciones[6]. Por lo tanto, para la Corte es claro que
el Legislador no puede atribuir a la Contraloría facultades que invaden la
función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo.
6. Con base en lo
expuesto, surge un interrogante obvio: ¿las sanciones previstas en las normas
acusadas quebrantan el reparto de funciones entre los organismos de control? En
otras palabras, ¿la multa, la amonestación, la remoción y suspensión del cargo
público o del contrato celebrado con el Estado, son sanciones disciplinarias,
tal y como lo señala la demanda? Para responder esos interrogantes la Corte
comenzará por analizar si el Contralor puede imponer sanciones no pecuniarias
y, posteriormente estudiará algunos criterios para definir la naturaleza
jurídica de esas sanciones.
Sanciones no
pecuniarias del Contralor y vigilancia de la gestión fiscal
7. De acuerdo con el
numeral 5º del artículo 268 de la Carta el contralor tiene la facultad de
imponer las sanciones pecuniarias que se deriven de la responsabilidad fiscal.
Además, tal y como lo expuso la Corte en precedencia, la finalidad del proceso
fiscal es el resarcimiento de perjuicios ocasionados como consecuencia de una
gestión fiscal irregular. Por ende, es claro que el contralor puede aplicar
sanciones pecuniarias, mientras que es más problemático sostener que también
puede imponer otro tipo de sanciones, pues, como se señaló en el fundamento
jurídico 4º de esta sentencia, el Legislador puede atribuirle a los contralores
otras funciones, siempre y cuando estas sean acordes con su naturaleza
jurídica. Así las cosas, las multas, como “sanciones pecuniarias que derivan
del poder punitivo del Estado”[7], pueden interponerse directamente por el
contralor.
No obstante lo anterior,
al analizar con detenimiento la figura de la multa que consagra el artículo 101
de la Ley 42 de 1993, la Corte encuentra que ésta tiene un carácter diferente a
la multa sanción, ya que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal,
pues pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de
ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control
fiscal. Por consiguiente, la norma en mención consagra una multa coercitiva, la
que si bien consiste en una exacción pecuniaria, su finalidad principal se
dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal.
Obsérvese, que en el
mismo sentido, se concibe la amonestación, con la cual el Legislador tampoco
pretende resarcir ni reparar el daño sino que busca establecer un medio
conminatorio que se fundamenta en el poder correccional del Estado, por lo que
la multa y la amonestación se entienden como sanciones correccionales que
pueden imponerse por las diferentes ramas y órganos del poder público.  En efecto,
en relación con las medidas correccionales adoptadas por los jueces, esta
Corporación ya había establecido que “la facultad del funcionario judicial de
adoptar medidas correccionales frente a los particulares que incurran en alguna
de las causales que justifican la adopción de medidas sancionatorias, tiene
fundamento en el respeto que se le debe a la administración de justicia”[8].
En consecuencia, la
Corte concluye que la multa y la amonestación que consagran las normas acusadas
son medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente por los
contralores en ejercicio del control fiscal.
8. De otra parte,
esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones
en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis
in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres,
pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte[9], sólo es posible predicar la vulneración del artículo
29 superior cuando dos sanciones consagran “identidad de causa, identidad de
objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación”[10]. Pues bien, la multa sancionatoria en el
proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario
público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como
sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la
multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no
tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre,
como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del
incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras
facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas
comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar
una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar
la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las
amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto
al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier
persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones
disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública.
Por lo expuesto, la
Corte concluye que las multas y las amonestaciones que impone la contraloría no
vulneran el artículo 29 de la Carta.
9. Entra esta
Corporación al análisis de las otras sanciones que, de acuerdo con las normas
acusadas, puede imponer la contraloría. Para ello es necesario detenerse
especialmente en la naturaleza jurídica de la remoción, la suspensión y la
terminación del contrato laboral administrativo del servidor público, como
quiera que, a diferencia de las sanciones pecuniarias, este tipo de medidas no
se derivan de una facultad constitucional expresa. Además, a juicio del actor,
estas sanciones invaden la competencia disciplinaria de la Procuraduría General
de la Nación. Por ello, esta Corporación deberá estudiar la naturaleza jurídica
de la remoción, la suspensión y la terminación del contrato del servidor
público.
10. Definir la
naturaleza jurídica de una sanción es un asunto complejo pero muy importante
para el análisis de la constitucionalidad de la medida. En efecto, tal y como
lo ha manifestado esta Corporación[11], el Legislador está facultado, dentro de
su libertad de configuración política, para tipificar las conductas y para
graduar las sanciones que considera indispensables para la convivencia social.
Sin embargo, esa facultad de apreciación legislativa no significa que el
Congreso sea absolutamente libre para señalar las consecuencias de una
conducta, como quiera que la regulación normativa que tipifica y sanciona
conductas está sometida a un control constitucional de límites, que entre otras
cosas, analiza la razonabilidad, la proporcionalidad y la titularidad de la
medida. De ahí que el Legislador sólo puede autorizar la imposición de
sanciones razonables y proporcionales a los funcionarios que, de acuerdo con el
reparto de competencias constitucionales, resulten afines con la medida. Así
pues, a manera de ejemplo, el Legislador tiene competencia para crear nuevas
faltas y sanciones disciplinarias pero no por ello puede autorizar a la
Procuraduría General de la Nación para imponer la pena privativa de la libertad
como consecuencia de una falta disciplinaria, pues esta sanción no sólo es ajena
al juicio disciplinario sino que deberá imponerse en virtud de mandamiento de
autoridad judicial competente (C.P. art. 29).
11. Pues bien, para
definir la naturaleza jurídica de una sanción, la teoría y la práctica
jurídicas han desarrollado algunos criterios relevantes para la definición.
Así, han considerado que la sanción puede definirse con base en el tipo de
derecho afectado, por lo que, a guisa de ejemplo, será en general sanción penal
si afecta la libertad. En otros casos, es posible mirar un criterio orgánico,
esto es, la naturaleza de la sanción depende del ente que la impone. Así por
ejemplo, una sanción impuesta por un alcalde tiende a configurarse como una
medida administrativa. En otros eventos, es pertinente observar la ratio
de la sanción y el tipo de bien jurídico que busca proteger. Por ende, será
sanción disciplinaria aquella que pretende garantizar la imparcialidad y buen
funcionamiento de la administración y, finalmente, deberá tenerse en cuenta el
comportamiento sancionado, esto es el tipo de órbita que interviene el Estado,
pues si lo hace reprochando un comportamiento público, la sanción generalmente
corresponderá al derecho público.
Por ello, sin
pretender elaborar criterios rígidos y exhaustivos, la Corte considera que la
naturaleza jurídica de una sanción podría definirse si se tienen en cuenta
cuatro elementos: a) el titular de la sanción, o criterio orgánico. b) la
finalidad de la medida o la ratio. c) el tipo de conducta sancionada y,
d) el tipo de derecho afectado, esto es, la órbita en la que interviene el
Estado.
Así las cosas, las
normas acusadas consagran las sanciones de remoción del cargo, suspensión de
funciones y terminación del contrato laboral administrativo, las cuales se
conciben como medidas que pueden imponer los contralores, a través de los
nominadores, como consecuencia de procesos de responsabilidad fiscal. Por ende,
en principio, si la medida es aplicada por el contralor es una sanción fiscal o
si lo hace la Procuraduría es una sanción disciplinaria, como quiera que el
titular de la misma señala prima facie la  naturaleza de la imposición.
Sin embargo, el anterior criterio no puede convertirse en el único para
determinar la naturaleza jurídica de la sanción, pues precisamente el control
constitucional sobre el reparto de competencias que fija la Carta, exige que la
finalidad de la medida esté ajustada al tipo de juicio que la aplica. En
efecto, la garantía superior del debido proceso involucra la observancia de las
formas propias de cada juicio, lo que significa que debe existir un nexo de
causalidad entre la tipificación de la pena y el proceso en el que deberá
imponerse. Pues bien, el proceso fiscal busca “determinar la responsabilidad
que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares, por la
administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos”[12], por lo que las medidas a imponer deberán
ser una consecuencia directa de la vigilancia de la gestión fiscal. Por su
parte, el proceso disciplinario analiza el comportamiento de quienes desempeñan
funciones públicas, a la luz de normas de contenidos éticos. Por ende, las
sanciones estarán ligadas al correcto desempeño de la función.
De otra parte, para
analizar la naturaleza jurídica de las sanciones acusadas también es importante
conocer cuál es el tipo de conducta que se reprocha, puesto que la
responsabilidad fiscal juzga el indebido manejo de recursos públicos, mientras
que el comportamiento recriminado en la responsabilidad disciplinaria es el
abuso, por acción u omisión, de la función pública. Por consiguiente, el tipo
de derecho afectado con cada una de las sanciones no debe identificarse, pues
la sanción fiscal tendrá, principalmente, un contenido resarcitorio que actúa
sobre derechos patrimoniales del sancionado, mientras que la sanción
disciplinaria deberá dirigirse a la relación laboral cuyo comportamiento es
evaluado por el derecho disciplinario.
Ahora bien, las
sanciones que consagran las normas acusadas, esto es, la remoción del cargo
entendida como la desvinculación del empleado público, la terminación del
contrato del trabajador oficial y la suspensión de funciones, no tienen un
contenido pecuniario propio de la responsabilidad fiscal sino que, por el
contrario, afectan el núcleo esencial de la relación laboral entre el Estado y
el servidor público, la cual se ubica en el derecho disciplinario. De allí que
la Ley 200 de 1995 consagra como sanciones disciplinarias: la remoción del
cargo, suspensión de funciones y la terminación del contrato laboral
administrativo (art. 29), puesto que la afectación del vínculo laboral es una
consecuencia directa de la vigilancia en el desarrollo de la función pública.
Con todo, podría
argumentarse que una conducta reprochable fiscalmente también afecta el vínculo
laboral existente entre el Estado y el servidor público, por lo que la sanción
fiscal podría retirar de la función pública un trabajador que malversó recursos
públicos. En efecto, como se explicó en precedencia, una misma conducta puede
originar al mismo tiempo responsabilidad fiscal y disciplinaria, pero no por
ello las sanciones pueden ser las mismas, pues la Constitución no sólo diseñó
un marco de conductas propias para cada órgano de control sino que preceptuó el
deber legal de determinar las formas propias de cada juicio. Por esa misma
razón, el numeral 8º del artículo 268 de la Carta facultó al contralor para
promover investigaciones penales y disciplinarias de servidores públicos,
aportando las pruebas que recaudó en el proceso fiscal.
Por lo expuesto, la
remoción del cargo, la terminación del contrato administrativo y la suspensión
de funciones no pueden tipificarse como sanciones que impone directa e
indirectamente el órgano de control fiscal, pues al hacerlo invade competencias
exclusivas del funcionario disciplinario competente.
12. No obstante, es
necesaria la siguiente aclaración: de acuerdo con las normas acusadas, la
figura de la suspensión del cargo tiene una doble connotación. De un lado, es
una sanción, la cual como se explicó, no puede ser impuesta por la contraloría,
por ser de naturaleza disciplinaria. De otro lado, es una medida cautelar de
origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia,
imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el
proceso fiscal es razonable la separación  del cargo del funcionario
involucrado en la falta fiscal. Ahora bien, esta última figura goza de pleno
respaldo constitucional, como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268
superior dispone que la contraloría podrá exigir “la suspensión inmediata de
funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos
penales o disciplinarios”. Por consiguiente, la medida es válida constitucionalmente
si se entiende como medida cautelar que podrá ser solicitada por la
contraloría, y no como sanción fiscal.
Decisiones a
tomar
13. Conforme a lo
anterior, el demandante y la Vista Fiscal aciertan en que, como consecuencia de
la responsabilidad fiscal, el contralor no puede imponer la remoción del cargo,
la terminación del contrato laboral administrativo y la suspensión de
funciones. No obstante, la Corte aclara que esta decisión no significa que una
falta fiscal no puede generar otro tipo de responsabilidad. Por el contrario,
estas mismas sanciones podrán imponerse, previo proceso disciplinario, por el
funcionario que ejerce la función disciplinaria competente, sin perjuicio de la
responsabilidad penal que surja del caso concreto, lo cual puede solicitarse
por los contralores.
¿ Significa lo
anterior que, las normas acusadas deben salir del ordenamiento jurídico o que
deba condicionarse la constitucionalidad de las mismas? La Corte considera que
no, como quiera que la lectura literal de las disposiciones impugnadas permite
interpretarlas en un sentido acorde con la Constitución. En efecto, en el
aparte más discutible, el artículo 99 de la Ley 42 de 1993 señala que la
solicitud de remoción y la suspensión “se aplicarán a través de nominadores”.
Esto no significa que los contralores pueden imponer directamente esas
sanciones, simplemente establecen la posibilidad de solicitar, al funcionario
disciplinario competente, que entre otros puede ser el nominador, la imposición
de las sanciones disciplinarias que consagran estas disposiciones, previo
proceso disciplinario. En el mismo sentido, debe leerse la solicitud de
suspensión como medida cautelar, la cual deberá requerirse por la contraloría,
sin que por ello ostente un carácter vinculante, al funcionario que ejerce el
poder disciplinario.
De igual manera, una
interpretación exegética de la expresión “solicitarán la remoción o la
terminación del contrato…”, contenida en el artículo 102 de la Ley 42 de 1993
permite concluir que esa disposición no autoriza a las contralorías a imponer
las sanciones sino que faculta al órgano de control fiscal a requerir al
funcionario que ejerce la facultad disciplinaria, quien previo proceso
disciplinario, podrá imponer dichas sanciones.
En este orden de
ideas, la Corte concluye que el contenido textual de las normas impugnadas es
conforme con la Constitución, por lo cual no sólo no es posible retirar del
ordenamiento jurídico las normas acusadas sino que tampoco es pertinente
condicionar la interpretación de las mismas. Por consiguiente, esta Corporación
declarará la exequibilidad pura y simple de los artículos 99, 100 y 102 de la
Ley 42 de 1993.
La reglamentación
de la responsabilidad es materia de ley
14. Finalmente,
merece especial atención de la Sala, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42
de 1993, el cual autoriza a las contralorías a reglamentar la cuantía de la
multa cuando el responsable fiscal no devengare sueldo. En otras palabras, esa
disposición otorga una facultad de reglamentación a las contralorías, en
relación con la determinación del monto de la sanción fiscal. Ahora bien, pese
a que el actor demandó la totalidad del artículo 101 no expuso ningún cargo
contra el parágrafo, por lo que podría pensarse que la Corte sólo debe entrar a
conocer de esa disposición por las razones invocadas de la demanda. Sin
embargo, tal y como lo ha expresado en varias oportunidades esta Corporación[13], el control constitucional que ejerce esta
Corte es integral y no puede limitarse a la causa petendi, como quiera
que el principio de unidad de la Carta impone el deber de confrontar la
disposición acusada con toda la Constitución (artículos 46 de la Ley 270 de
1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991). Por ende, la Corte Constitucional debe
comparar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos
superiores, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales
señaladas por el actor.
Pues bien, esta
Corporación[14] ya había dicho que, para el desarrollo de
la vigilancia fiscal, la contraloría tiene a su cargo funciones administrativas
de reglamentación, como quiera que el numeral 1º del artículo 268 de la Carta
señala que el contralor debe “prescribir los métodos y la forma de rendir
cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar
los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán
seguirse”. Sin embargo, afirmó la Corte, el contralor no tiene potestad para
reglamentar los temas de las prestaciones y de los salarios de los servidores
públicos, como quiera que aquella es una facultad exclusiva del Presidente de
la República, en desarrollo de una ley marco (C.P. arts 150-19 y 189).
De igual manera, la
Corte considera que la facultad reglamentaria del contralor tampoco puede
extenderse a la reglamentación del monto de la sanción fiscal, puesto que el artículo
124 de la Carta expresamente dispone que corresponde a la ley determinar la
responsabilidad de los servidores públicos. Además, por regla general, el
principio de legalidad exige que, en materia sancionadora, la ley señale no
sólo la infracción que reprocha sino también la sanción y su monto, ya sea
determinado o determinable (C.P. art. 29). Ahora bien, es cierto que el
principio de legalidad no excluye el reglamento en materia sancionadora (C.P.
art 123), pero sin embargo, aquel no puede ser independiente y autónomo de la
regulación legal.
Por lo expuesto, la Corte retirará del ordenamiento
jurídico la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción para
sancionados que no devengaren sueldo, contenida en el parágrafo del artículo
101 de la Ley 42 de 1993.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993,
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la
expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para
ello”, como quiera que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta
Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declara INEXEQUIBLE
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                 ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                                  CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                               Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO                  FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[2] En relación con el fundamento
resarcitorio de la responsabilidad fiscal, pueden consultarse las sentencias
C-046 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620 de 1996 M.P. Antonio Barrera
Carbonell y T-973 de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[3] Sentencia SU-620 de 1996 M.P: Antonio
Barrera Carbonell
[4] Pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-222 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz y C-189 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[5] Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón
Díaz.
[6] Al respecto, puede consultarse la
discusión en la comisión quinta, del 14 de mayo de 1991. Consulta textual y
referencial. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la
Constitución. Artículo 268 de la Constitución. Página 21.
[7] Sentencia C-280 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[8] Sentencia C-037 de 1996 M.P: Vladimiro
Naranjo Mesa
[9] Pueden consultarse las sentencias T-413
de 1992 M.P. Ciro Arangarita Barón, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y
C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[11]Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-013 de 1997, C-015 de 1997, C-292 de 1997 y C-327 de
1997.
[12]Sentencia SU-620 de 1996 M.P: Antonio
Barrera Carbonell
[13] Al respecto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-531 de 1995, C-017 de 1996, C-445 de 1996, C-387 de
1997 y C-497 de 1998.
[14] Sentencia C-100 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero