C-031-19
Sentencia C-031/19
CODIGO GENERAL DEL
PROCESO-Notificación personal
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de
violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Contenido y alcance/LEGISLADOR-Facultad para establecer diferentes modelos y alternativas de
trámites judiciales
El Legislador puede definir las reglas mediante las cuales se
deberá adelantar cada proceso, que incluyen, entre otras cosas, la posibilidad
de (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de
actuaciones judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las
formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el régimen de competencias que
le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las
actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculación al proceso, (viii) fijar
los medios de convicción de la actividad judicial, (ix) definir los recursos
para controvertir lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes. Como se observa, esta función
le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de
procedimiento o incluso de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.
AMPLIA FACULTAD
LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
El Legislador goza de un amplio margen de libertad de
configuración legislativa para establecer procedimientos. Así, la
jurisprudencia constitucional también ha señalado que el ejercicio de esta facultad
está sometida a límites precisos, atinentes a que las normas procesales sean
compatibles con la Constitución. Estos límites pueden agruparse en
cuatro categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de la
Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento
de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de
justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y proporcionalidad;
y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia.
PROCESO MONITORIO-Procedencia y trámite/PROCESO
MONITORIO-Objeto/PROCESO MONITORIO-Estructura/PROCESO MONITORIO-Naturaleza jurídica/PROCESO
MONITORIO-Jurisprudencia constitucional/PROCESO
MONITORIO-Características/PROCESO MONITORIO-Elementos/PROCESO MONITORIO-Notificación personal
La Sala concluye que el Legislador prevé el proceso monitorio
como un trámite declarativo especial, que tiene por objeto llenar el vacío
existente en el reconocimiento y ejecución de obligaciones dinerarias de mínima
cuantía que, en virtud de su informalidad, no están respaldadas en un título
ejecutivo.  Esto a través de un procedimiento simplificado, ágil y de
carácter mixto, que si bien tiene carácter declarativo, luego puede tornarse en
trámite de ejecución cuando el demandado acepta la existencia de la obligación
luego de proferido el auto de requerimiento de pago.  Con todo, en aras de
proteger el derecho al debido proceso del deudor, en especial en su contenido
de contradicción y defensa, la Corte identifica como contrapartida a dicha
naturaleza simplificada la exigencia de la notificación personal, excluyéndose
tanto otras formas de notificación, al igual que la representación mediante
curador ad litem.
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho
a la tutela judicial efectiva
DERECHO DE DEFENSA-Garantía del debido proceso
DERECHO DE DEFENSA Y
CONTRADICCION-No son absolutos y pueden ser limitados por el legislador, siempre que
no se vea afectado su núcleo esencial
PROCESO MONITORIO-Obligación
de notificación personal
MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE REGULAN LOS
PROCEDIMIENTOS-Intensidad del juicio de razonabilidad y
proporcionalidad/INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
OBLIGACION DE
NOTIFICACION PERSONAL EN PROCESO MONITORIO-Juicio
de proporcionalidad
Referencia: Expediente D-12337
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra del inciso segundo del artículo 421 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan
otras disposiciones”.
Demandante: Cristian David Muñoz y Leidy
Yulieth Carrillo Arango
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero dos
mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside,
Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo
Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Cristian David Muñoz y
Leidy Julieth Carrillo Arango, presentaron ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra el
artículo 421 (parcial) de la Ley
1564 de 2012, “[p]or medio
de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.” [1]
A través de auto del 3 de octubre de 2017,
la Magistrada sustanciadora inadmitió
la demanda en relación con los tres cargos formulados contra el artículo 421
(parcial) del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”) por violación (i)
al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, (ii)
la violación del derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado
en el artículo 229 de la Carta Política y (iii) la transgresión al derecho a la
tutela judicial efectiva, porque no cumplían con los presupuestos exigidos por
el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por ende, concedió tres días a los accionantes para
que corrigieran su demanda. Dentro del término de ejecutoria, mediante
documento radicado ante la Corte el 9 de octubre del mismo año, los demandantes
presentaron escrito de subsanación.
Mediante auto del 7 de abril de 2017, la
Magistrada sustanciadora decidió admitir los cargos en relación con el
desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y a
la tutela judicial efectiva.
Al mismo tiempo, rechazó el cargo presentado por los ciudadanos contra esta misma norma, por violación del artículo 13 de la Constitución
Política, relativo al derecho a la igualdad.
En consecuencia, se comunicó el inicio
del proceso al Presidente de
la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y al Consejo
Superior de la Judicatura, para
que, si lo consideraban oportuno, presentasen concepto sobre la
constitucionalidad de la norma demandada, dentro del término señalado. Del
mismo modo se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Pontifica Universidad Javeriana, Externado de
Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, Libre, de Antioquia y de Nariño,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran y rindieran concepto sobre
la constitucionalidad del artículo 421 (parcial) del CGP.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en
referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.489 del 12 de julio
de 2012, y se subrayan los
apartes demandados:
“LEY 1564 DE 2012
(julio 12)
Diario Oficial No.
48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual
se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 421. TRÁMITE. Si la demanda cumple los
requisitos, el juez ordenará requerir al deudor para que en el plazo de diez
(10) días pague o exponga en la contestación de la demanda las razones
concretas que le sirven de sustento para negar total o parcialmente la deuda
reclamada.
El auto que contiene el requerimiento de pago no
admite recursos y se notificará personalmente al deudor, con la
advertencia de que si no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia
que tampoco admite recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se le
condenará al pago del monto reclamado, de los intereses causados y de los que
se causen hasta la cancelación de la deuda. Si el deudor satisface la
obligación en la forma señalada, se declarará terminado el proceso por pago.
Si el deudor notificado no comparece, se dictará la
sentencia a que se refiere este artículo y se proseguirá la ejecución de
conformidad con lo previsto en el artículo 306. Esta misma sentencia se dictará
en caso de oposición parcial, si el demandante solicita que se prosiga la
ejecución por la parte no objetada. En este evento, por la parte objetada se
procederá como dispone el inciso siguiente.
Si dentro de la oportunidad señalada en el inciso
primero el demandado contesta con explicación de las razones por las que
considera no deber en todo o en parte, para lo cual deberá aportar las pruebas
en que se sustenta su oposición, el asunto se resolverá por los trámites del
proceso verbal sumario y el juez dictará auto citando a la audiencia del
artículo 392 previo traslado al demandante por cinco (5) días para que pida
pruebas adicionales.
Si el deudor se opone infundadamente y es condenado,
se le impondrá una multa del diez por ciento (10%) del valor de la deuda a favor
del acreedor. Si el demandado resulta absuelto, la multa se impondrá al
acreedor.
PARÁGRAFO. En este proceso no se admitirá intervención
de terceros, excepciones previas reconvención, el emplazamiento del demandado,
ni el nombramiento de curador ad litem. Podrán practicarse las medidas
cautelares previstas para los demás procesos declarativos. Dictada la sentencia
a favor del acreedor, proceden las medidas cautelares propias de los procesos
ejecutivos.
III.      LA DEMANDA
3.1.
Los demandantes consideran
que la disposición acusada desconoce los derechos de acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva.
3.2.
En primer lugar, los accionantes analizan
si existe cosa juzgada constitucional frente a la norma acusada, por cuanto la
misma ha sido objeto de pronunciamientos previos por parte de esta Corporación.
Mencionan que respecto del proceso monitorio, la Corte se ha pronunciado en
tres oportunidades con las sentencias C-726 de 2014, C-159 de 2016 y C-095 de
2017, declarando la exequibilidad de la norma en las dos primeras sentencias e
inhibiéndose frente a los cargos de la última sentencia citada.
Según los actores, las razones por las
cuales el monitorio ha sido demandado en las anteriores oportunidades, son diferentes
a las que se exponen en la presente demanda, por lo que, en su criterio, no se
puede establecer la existencia de una cosa juzgada constitucional.
3.3. En segundo lugar, el escrito
de demanda procede a desarrollar el concepto del proceso monitorio, estableciendo
que se trata de un procedimiento especial, que se caracteriza por dos elementos
principales: la creación rápida de un título ejecutivo para el acreedor que
carece del mismo y lo que denominan la “inversión del contradictorio”, porque
la constitución de dicho título se da cuando el acreedor presenta la demanda y
el juez procede con el requerimiento de pago al demandado para que (i) asuma la
deuda que se le imputa, (ii) para que guarde silencio o (iii) para que se
oponga, por lo que se entiende que la iniciativa del contradictorio se pospone
hasta que el demandado no manifieste su oposición frente al requerimiento
efectuado.
A su vez, señalan que se trata de un
proceso con una estructura atípica, pues a diferencia del declarativo, el
monitorio es un proceso en el que el juez libra mandamiento de pago y si el
demandado no se opone, este requerimiento se convierte en la sentencia que lo
condena y, en caso de que se oponga a las pretensiones del accionante, el
monitorio muta y se convierte en un contencioso de carácter sumario en el que
se determina si existe o no la obligación alegada por el demandante.
Posteriormente, los demandantes se
refieren al procedimiento de notificación del proceso monitorio dispuesto en el
artículo 421 del CGP a partir del cual, según su criterio, surge la
controversia con incidencia constitucional frente a la interpretación sobre la
manera en la que se debe comunicar al demandado sobre el mandamiento de pago
librado por el juez.
Así, los ciudadanos sostienen que, a
partir de lo dispuesto en los artículos 290 y 291 del CGP, que establecen el
procedimiento para la notificación personal, es posible concluir que la
notificación por aviso es una manera supletiva o subsidiaria para conseguir comunicar
al demandado acerca de la providencia proferida por el juez, en la medida en la
que solo procede cuando no ha podido practicarse la notificación personal del
auto admisorio de la demanda, del mandamiento ejecutivo y, a juicio de los
accionantes, del requerimiento de pago en el proceso monitorio.
A su vez, aducen que el artículo 421 del CGP
prohíbe expresamente el emplazamiento para la comunicación del mandamiento de
pago al deudor en el monitorio, pero no sucede lo mismo con la notificación por
aviso, por lo cual consideran que no debería entenderse excluida esta
posibilidad dentro del proceso.
No obstante, los accionantes consideran
que la sentencia C-726 de 2014 proferida por esta Corporación, en la que
se estudió la constitucionalidad del proceso monitorio, generó una
interpretación que, a su juicio, proscribió la notificación por aviso en este
procedimiento, sin proporcionar algún argumento o explicación que permitiese
establecer por qué había considerado improcedente el aviso como medio
subsidiario para notificar el requerimiento de pago en el monitorio. Consideran
que, en su momento, la Corte no dimensionó las consecuencias de su decisión
frente a la proscripción del aviso, la cual sostuvo en la posterior sentencia
C-159 de 2016.
En este orden de ideas, los ciudadanos sustentan
que, a partir de la interpretación del alto tribunal constitucional respecto de
la notificación personal como único medio de comunicación al demandado en el
proceso monitorio, actualmente se tiene que en los procesos que se adelantan
ante los jueces civiles municipales, promiscuos municipales o municipales de
pequeñas causas y de competencia múltiple en Colombia, está proscrita la
posibilidad de notificar a los deudores demandados por aviso, en la medida
en la que la notificación personal es la única procedente de conformidad con lo
expuesto por la Corte. Además, consideran que, a partir del artículo 291 del CGP,
se entiende que la normativa procesal consagra, avala y respalda la
notificación por aviso como subsidiaria de la notificación personal, por lo que
la mencionada prohibición es fundamentalmente jurisprudencial y no legal.
3.3.
En tercer lugar,
los accionantes plantean por qué es problemático que la notificación por
aviso haya sido prohibida, si se tiene en cuenta que la notificación personal
es la primera que hay que agotar en el marco de la mayoría de los procesos
civiles. Pues bien, a juicio de los demandantes, la principal dificultad se
presenta en los casos en los que el demandado no comparece al juzgado, tras
haber sido enviada la comunicación para que se notifique personalmente ante la
justicia. En ese sentido, afirman que la interpretación de la norma demandada,
según la cual se prohíbe el aviso en el proceso monitorio, perjudica el avance
del proceso y tendrá la potencialidad de paralizarlo de manera indefinida, pues
según ellos no existe otra forma de notificar el requerimiento de pago, y hasta
que dicho trámite no se surta, será imposible continuar adelantando el proceso.
Así, indican que el proceso monitorio
podrá quedar a merced de la voluntad esquiva del demandado que no estuvo
interesado en notificarse personalmente o que no pudo hacerlo, por lo que el
demandante no tendrá otra manera de lograr el pago del crédito que se le debe
por los cauces del monitorio, teniendo que acudir a los procesos ordinarios
para poder materializar sus pretensiones. Por lo anterior, concluyen que la
prohibición de la notificación por aviso del requerimiento de pago en el
monitorio implica una afectación a los intereses del demandante, adicional al
desgaste y el derroche de la actividad jurisdiccional para los juzgados que se
ven involucrados en esta situación.
Por este motivo, con el propósito de
verificar los efectos reales de la prohibición del aviso en el proceso
monitorio, los demandantes, por intermedio de la universidad en la que
adelantan una investigación al respecto, realizaron una encuesta a los juzgados
civiles municipales, civiles del circuito y municipales de pequeñas causas y de
competencia múltiple de la ciudad de Cúcuta, Norte de Santander. En total,
realizaron encuesta a 16 despachos, para poder determinar la efectividad del
régimen de notificaciones consagrado en el CGP para los procesos contenciosos,
los ejecutivos y el monitorio, con los siguientes objetivos:
1.
Determinar el grado
de eficacia de la notificación personal y por aviso en los procesos declarativos
y ejecutivos de la jurisdicción ordinaria civil colombiana.
2.
Comprobar qué medio
de notificación resulta más efectivo a la hora de poner en conocimiento del
demandado el auto que admite la demanda, el que libra el mandamiento de pago o
el requerimiento de pago, en la jurisdicción ordinaria civil colombiana.
3.
Establecer si en los
recientes procesos monitorios adelantados ante dichos despachos, la prohibición
de la notificación por aviso ha obstaculizado la continuidad de los mismos en
la jurisdicción ordinaria civil colombiana.
A partir de los resultados a los cuales
llegaron los accionantes a partir de las encuestas realizadas, y con base en
los objetivos antes citados, concluyeron que en el curso de los procesos
declarativos y ejecutivos adelantados por los juzgados civiles municipales y
del circuito, la notificación que resulta más efectiva es indudablemente el
aviso, dado que es el medio más elegido por los demandados para conocer el auto
que admite la demanda o que libra el mandamiento de pago. Por ese motivo,
adujeron que la mayoría de los encuestados estuvo de acuerdo en afirmar que una
prohibición hipotética del aviso en el curso de estos procesos, conllevaría a
una obvia obstaculización de los mismos. A su vez, señalaron que la mayoría de
los encuestados no ponía en práctica la notificación por aviso en el proceso
monitorio por la prohibición que se desprendía de las sentencias de la Corte
Constitucional, y que por esta misma razón consideraron que una cantidad
considerable de los procesos monitorios adelantados en estos juzgados se han
visto paralizados por la falta de comparecencia del acreedor demandado.
Así las cosas, los demandantes
consideraron que la hipótesis planteada por ellos en la demanda es cierta, esto
es, que la prohibición de la notificación por aviso sí es un obstáculo que le
resta efectividad al proceso monitorio consagrado en el estatuto procesal
colombiano.  Esta circunstancia tiene, en su criterio, una incidencia directa
en la eficacia del derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial
efectiva, puesto que eliminar la posibilidad de utilizar la notificación por
aviso, deja la exigibilidad judicial de la obligación en manos del demandado,
puesto bastará que se niegue a notificarse personalmente para que el proceso no
pueda continuarse.  Bajo esta circunstancia, la norma demandada y la manera
como ha sido comprendida por la jurisprudencia, configura una barrera
desproporcionada para el acceso del demandante al sistema de justicia,
tratándose de obligaciones dinerarias que no consten en título ejecutivo.
Adicionalmente, para sustentar
empíricamente este argumento, aducen que dicha barrera es identificable en la
práctica procesal en el país que fue recolectada y mostrada gracias a la
información obtenida por parte de los juzgados civiles de la ciudad de Cúcuta.
3.4.
En cuarto lugar,
los accionantes se refirieron directamente a las razones por las que consideran
vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia. Según
ellos, esta garantía propende por la existencia de canales y vías
jurisdiccionales efectivas que le permitan a las personas resolver sus
controversias, considerando que este derecho no se agota con la mera existencia
de tales medios judiciales, sino que exige que los mismos sean diseñados de manera
tal que puedan adelantarse y terminarse efectivamente y en términos cortos.
Por lo tanto, afirman que resulta claro que ante la imposibilidad de
notificar por aviso el requerimiento de pago al demandado en el proceso
monitorio, se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia a la
parte accionante, pues si bien existe esta vía jurisdiccional que, en principio,
no contiene ninguna barrera para su acceso, el procedimiento judicial no
resulta idóneo en la medida en la que puede verse obstaculizado indefinidamente
ante la incomparecencia del deudor.
Además, en relación con el derecho de
acceso a la administración de justicia, encuentran que la proscripción del
aviso en el proceso monitorio también genera una vulneración al derecho a la tutela
judicial efectiva. En palabras de los accionantes, este derecho se traduce
en la posibilidad que tiene toda persona de acudir a jueces imparciales, a un
proceso equitativo que tenga una duración razonable de tiempo, a una sentencia
que resuelva la controversia y a la garantía de poder ejecutar a la misma. Es
por ello que, en su criterio, esta garantía se transgrede, por cuanto la
prohibición del aviso genera un enorme obstáculo que impide la normal
continuidad del proceso monitorio, que aleja paulatinamente al demandante de la
protección de su crédito.
En efecto, explican que la intención del
Legislador colombiano al adoptar el proceso monitorio en el Código General del Proceso, haciendo uso de su capacidad de configuración normativa, fue la de
prescindir de trámites y consagrar un mecanismo judicial de estructura atípica,
con el fin de administrar justicia en tiempos más cortos. En contraste, aducen
que la interpretación de excluir el aviso en el monitorio puede entrabar de
manera indefinida y sin justificación la terminación normal del proceso,
haciéndolo inoperante y obligando al demandante a escoger otra vías
jurisdiccionales más dispendiosas y demoradas para lograr su cometido.
3.5.
En cuarto lugar,
los demandantes argumentaron que la prohibición de este medio de comunicación
de la providencia judicial en el proceso monitorio trae consigo un sacrificio
de los fines del proceso. Por lo anterior, realizaron un análisis de la línea
jurisprudencial de esta Corporación, respecto de la importancia que revisten
los diversos medios de notificación supletivos y subsidiarios en distintos
tipos de procesos judiciales y sobre todo el civil, por lo que consideraron que
la Corte, a través de la interpretación que limita la notificación por aviso en
el proceso monitorio, contrarió su jurisprudencia y se obstaculizó de manera
indefinida e injustificada el proceso hasta que no se logre la notificación
personal del demandado.
Además, advirtieron que, en su criterio, es imposible
alegar una vulneración a los derechos del demandado por el hecho de que el
aviso sea procedente en el proceso monitorio, ya que se dijo en reiteradas
oportunidades que las solemnidades dispuestas por el Legislador para llevarla a
cabo, permiten confiar en su validez y en el cumplimiento del objetivo que esta
tiene dentro del proceso, que es el de poner en conocimiento del demandado el
contenido de una providencia judicial, quedando también resguardado por los
recursos que le otorga la ley para defender sus intereses cuando considere que
ese acto de comunicación no se ha consumado en debida forma.
3.6.
Finalmente, se realizó
un análisis comparativo de la notificación en el proceso monitorio,
particularmente con los ordenamientos jurídicos de Alemania, Francia, Italia,
España, Costa Rica, Honduras, Venezuela, Perú, Ecuador, Brasil y Argentina, en
las que, según los actores, no se restringe la comunicación del requerimiento o
mandamiento de pago a un solo tipo de notificación y menos aún a uno que
implique obligatoriamente la comparecencia física del demandado en las
instalaciones del juzgado, ya que en muchos de los casos esa diligencia se
lleva a cabo en el domicilio de este, e incluso, en algunos eventos procede la
notificación mediante edictos.
Así, a juicio de los actores, la norma acusada
implica un grave perjuicio para el proceso monitorio pues afecta su
continuidad, por lo que consideran que el artículo 421 (parcial) del CGP
vulnera los derechos y garantías del demandante y los derechos de acceso a la
administración de justicia y tutela jurisdiccional efectiva, consagrados en el
artículo 229 de la Constitución Política.
Por lo anterior, solicitan que se declare
la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso segundo del artículo 421 de la
Ley 1564 de 2012 o Código General del Proceso, que dicta que “el auto que contiene el requerimiento de
pago no admite recursos y se notificará personalmente al deudor”, en el
entendido de que cuando no pueda llevarse a cabo la notificación personal del
demandado de acuerdo con el artículo 291 del CGP, según sea el caso, sea
procedente subsidiariamente la notificación por aviso consagrada en el artículo
292 del CGP, ya que esta interpretación de la norma impide que el proceso sea
obstaculizado indefinidamente y se vulneren los derechos constitucionales de
acceso a la administración de justicia y a la tutela jurisdiccional efectiva.
IV.      INTERVENCIONES
4.1.
Universidad
Externado de Colombia
El Departamento de Derecho
Procesal de la Universidad Externado de Colombia[2]
solicita a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 421
(parcial) del CGP, por considerar que el mismo se ajusta a la Carta Política.
No obstante, precisó el interviniente que es necesario especificar la interpretación
de la Corte Constitucional en el sentido de determinar que la notificación por
aviso no está excluida en el proceso monitorio.
Así, manifiesta el escrito de intervención
que a partir de las sentencias C-726 de 2014 y C-159 de 2016 de esta
Corporación, en las que se evaluó la constitucionalidad del artículo 421 citado,
algunos jueces interpretan la norma de forma tal que el proceso monitorio
prescinde de mecanismos de notificación diferentes a la notificación personal y
no permiten la notificación por aviso del mandamiento de pago al demandado.
Considera que esta interpretación, además de ser contraria al estatuto
procesal, genera dificultades en la tramitación de los procesos monitorios de
todo el país, perjudicando a quienes buscan poner en marcha este proceso
novedoso.
Por lo tanto, la Universidad consideró
que el artículo 421 del CGP, que obliga a que en el proceso monitorio se
notifique personalmente al demandado del mandamiento de pago, debe declararse
exequible por parte de la Corte Constitucional, precisando en la sentencia que
dicha notificación se sujetará a lo dispuesto en el artículo 291 del Código
General del Proceso, que regula el mecanismo de la notificación personal, el
cual establece que “cuando el citado no comparezca dentro de la oportunidad
señalada, el interesado procederá a practicar la notificación por aviso”[3].
Según el interviniente, varias razones
demuestran que la notificación por aviso es procedente en todos los procesos
declarativos o ejecutivos para comunicar al demandado del auto admisorio o del
mandamiento de pago. En la interpretación de la Universidad Externado de
Colombia, esta misma posibilidad se extiende al proceso monitorio, que es un
proceso declarativo especial, en el que la notificación por aviso “como
forma de notificación personal, es viable para comunicar el requerimiento de
pago”[4].
Observa el escrito de intervención, que
la misma redacción que fue utilizada para la notificación en el proceso
monitorio, se empleó en múltiples normas y otros casos en los que se debe
realizar la notificación personal, sin excluir el aviso. Así, el interviniente
señaló que en el caso del llamamiento en garantía, la reforma de la demanda, la
práctica de pruebas extra procesales, los procesos divisorios, las diferencias
entre administrador y copropietarios, la citación de acreedores en el proceso
especial para la efectividad de la garantía real y el proceso de sucesión,
entre otros, se debe adelantar la notificación personal. De acuerdo con la
institución educativa, en ninguno de estos eventos se excluye la posibilidad
del aviso, ya que funciona como “una forma de notificación personal ampliada”
(subrayas fuera del texto original).
En este sentido, argumentó que la
notificación por aviso está intrínsecamente ligada a la notificación personal,
por cuanto constituye un mecanismo supletorio para perfeccionarla.
Adicionalmente, señala que el aviso no sólo tiene pleno valor como mecanismo idóneo
para que el demandante impulse su proceso en el evento en el que el demandado
no haya comparecido tras ser citado en su residencia o lugar de trabajo, sino
que también constituye un derecho legítimo del demandado de escoger si decide
concurrir personalmente o prefiere ser notificado por aviso.
Adicionalmente, la institución educativa
consideró que no sólo procede la notificación personal o por aviso en el
proceso monitorio, pues también procedería la notificación por conducta
concluyente que, de conformidad con el artículo 201 del CGP, que surte los
mismos efectos que la notificación personal. Asimismo, señaló que el artículo
91 del estatuto procesal colombiano autoriza de manera expresa a que la demanda
sea notificada por conducta concluyente, por aviso o mediante comisionado. Con
todo, el interviniente argumenta que es irrefutable que el código autoriza,
permite y obliga a efectuar la notificación por aviso del auto admisorio de la
demanda, sin que el proceso monitorio sea una excepción, por cuanto el artículo
421 del CGP no contiene ninguna prohibición al respecto.
Por otro lado, se aclaró en el escrito de
intervención que en el proceso monitorio, la única forma de notificación que se
proscribe, de manera expresa, es el emplazamiento, pero que dicha prohibición
no se extiende a la notificación por aviso, ni a la notificación por conducta
concluyente.
Finalmente, destacó que el estudio
comparado realizado por los estudiantes investigadores que interpusieron la
demanda logró acreditar que en distintos ordenamientos jurídicos se puede
realizar la notificación al deudor del proceso monitorio, por medio de
mecanismos distintos a la comparecencia personal del demandado. Más aún, el
interviniente destacó lo dispuesto en el Reglamento No. 1896 de 2006 del
Parlamento Europeo y del Consejo de Europa, en el que se prevé que en el
proceso monitorio se puede acudir a la notificación vía servicio postal, correo
electrónico, entre otras; sin ceñirse únicamente a la notificación personal.
Por lo tanto, concluyó que la Corte
Constitucional debe declarar exequible la norma, en el entendido que el CGP no
excluye la notificación por aviso en el proceso. Lo anterior por cuanto
considera que dicha exclusión ha generado dificultades en la tramitación de estos
procesos en el país, lo cual contaría la intención del legislador al introducir
esta figura en la Ley 1564 de 2012, para facilitar el acceso a la justicia de
quienes no documentan los derechos a su favor mediante títulos ejecutivos.
4.2.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
La doctora Magda Isabel Quintero Pérez,
miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, designada para elaborar
la intervención solicitada por esta Corporación en nombre de la entidad
interviniente[5],
solicita se declare la CONSTITUCIONALIDAD de la disposición acusada, en
el entendido que se interprete que procederá igualmente la notificación por
aviso en el proceso monitorio, conforme al trámite previsto en el artículo 291
del CGP:
Al igual que los demandantes, el
Instituto considera que la interpretación dada en las sentencias C-726 de 2014
y C-159 de 2016, en las cuales se circunscribe la notificación del demandado en
el proceso monitorio solamente a la personal, constituye una limitación a la
efectividad del mismo, puesto que niega la posibilidad de notificar al
demandado por aviso, aun cuando este mecanismo de comunicación garantiza, al
igual que la personal, el ejercicio de defensa del demandado.
Además, considera que, de conformidad con
el artículo 11 del CGP, las normas del código se deben interpretar de tal
manera que permitan garantizar los derechos sustanciales, el debido proceso, la
igualdad entre las partes y otras garantías constitucionales; por lo que
considera que el artículo 421 de dicha normativa debe interpretarse de forma
que permita la notificación por aviso en el proceso monitorio, en los casos en
los que no se logre la notificación personal. Esto permite salvaguardar la
publicidad de la decisión judicial, el acceso a la justicia, el derecho de
defensa del demandado y la efectividad del derecho que reclama el demandante.
Por otro lado, la interviniente estima que
la estructura del trámite de la notificación personal establecida en el
artículo 291 del CGP señala que, cuando el demandado no comparezca al juzgado
tras haber recibido la comunicación en su lugar de residencia o trabajo, se
procederá con el trámite del aviso. Dicho mecanismo, según el escrito de
intervención, no está proscrito para el proceso monitorio, y permite la
integración del contradictorio de forma idónea y transparente, así como la
publicidad del proceso.
A su vez, señaló que, de conformidad con
la sentencia C-728 de 2004, la vinculación al proceso a través de la
notificación personal o por aviso, también depende de la voluntad del demandado
para decidir en cuál de esos dos momentos puede acudir al proceso. En ese
sentido, si bien la personal es la manera preferente de notificación al
demandado, lo cierto es que no es la única manera de poner en conocimiento de
la parte demandada acerca del proceso.
Así las cosas, concluye que la expresión
“y se notificará personalmente al deudor” contenida en el inciso segundo
del artículo 421 del CGP debe ser declarada exequible, siempre y cuando se dé
la interpretación según la cual también procederá la notificación por aviso
conforme a lo dispuesto en dicho código.
4.3.
Consejo
Superior de la Judicatura
A través de escrito suscrito por una
funcionaria de esa Corporación[6],
el Consejo Superior de la Judicatura rindió concepto en relación con la demanda
de inconstitucionalidad de la referencia, en el cual si bien no hace una
solicitud concreta a la Corte, formula los siguientes argumentos.
En primer lugar, el Consejo se
refirió al cargo frente a la supuesta violación del derecho a la igualdad por
parte de la norma demandada, el cual no será resumido por la Corte en la medida
en la que dicho cargo fue rechazado por la Corte en el auto que admitió la
subsanación de la demanda.
En segundo lugar, consideró que
los jueces, dentro de su potestad jurisdiccional, son los encargados de aplicar
a las normas tanto sustantivas como procedimentales, en desarrollo de lo
dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y en
concordancia con el artículo 5 de la Ley 270 de 1996.  Con todo, este argumento
no fue desarrollado en la intervención.
Por otro lado, señaló que en el proceso
monitorio, en aplicación del artículo 306 del CGP, si el deudor es notificado
personalmente y no comparece, el juez podrá continuar con la ejecución. Luego,
no hay violación de los derechos a la tutela judicial efectiva y de acceso a la
justicia.
Finalmente, el escrito de intervención
mencionó que, de conformidad con los principios de efecto útil de las normas, de
interpretación sistemática y el derecho fundamental de acceso a la justicia, en
caso de que no se pueda notificar personalmente al demandado en el proceso
monitorio, se podría recurrir a la notificación por aviso consagrada en el
artículo 292 del CGP. En efecto, consideró que, de lo contrario, dicha
institución se convertiría completamente inocua y limitaría el derecho de
acción del demandante en este tipo de procesos.
4.4.
Universidad de
Antioquia
La Facultad de Derecho de la
Universidad de Antioquia, a través del Semillero de Derecho Procesal[7], interviene
en este proceso con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD simple de
la norma demandada.
En primer lugar, considera que el acceso
a la administración de justicia es un derecho cuyo carácter fundamental ha sido
reconocido por la jurisprudencia y que deviene en una garantía para los
ciudadanos, que comporta la posibilidad de acudir ante un juez para que defina
o ponga fin a un conflicto o controversia, por lo cual se deduce que se
encuentra ligado al derecho al debido proceso y hace parte esencial del mismo.
Ahora bien, la Universidad indicó que la raigambre
fundamental del derecho de acceso a la justicia no implica que se trate de un
derecho de carácter absoluto, pues ha sido reconocido “de configuración
legal”, por lo que es competencia del Legislador desarrollarlo en el marco
de su libre potestad configurativa. Sin embargo, aclaró que esta facultad de
regular dicho derecho no debe sobrepasar los límites máximos establecidos, ni debe
convertirse en una medida excesiva que no se justifique desde ningún punto de
vista, impidiendo el acceso de los ciudadanos a los mecanismos procesales.
En segundo lugar, en lo que respecta a la
supuesta violación del derecho de acceso a la administración de justicia por parte
del artículo 421 (parcial) del CGP, el interviniente sostiene que la forma de
notificación prevista por la norma acusada, que debe llevarse a cabo de forma
personal, no necesariamente afecta el contenido del derecho establecido en el
artículo 229 de la Constitución, por cuanto (i) se encuentra dentro la potestad
de configuración normativa del Legislador y (ii) ello no impide que el
demandante puede utilizar otro proceso que sí permita otros tipos de
notificación, en caso de no poder realizarla exitosamente en el proceso
monitorio.
Así, afirma la Universidad que se estaría
ante una situación diferente si el legislador establece que en todos los
procesos civiles se debe surtir la notificación de la parte demandada de manera
personal, lo cual implicaría una grave afectación a dichos procesos. En
paralelo, y dada la naturaleza especial del proceso monitorio, se justifica que
la regla de notificación para el monitorio sea de manera personal únicamente,
como excepción a la regla general, si se tiene en cuenta que se trata de un
proceso especial.
En este sentido, considera que el hecho de
que el Legislador haya establecido que en los procesos monitorios solo
procederá la notificación personal, se debe a una decisión sociopolítica, y no
a una medida desproporcionada de la regulación. Lo anterior por cuanto ello
supone que, en caso de no poder notificar el auto que decreta el mandamiento de
pago, el demandante podrá acudir a otros mecanismos procesales para hacer
efectivo su derecho, tales como el proceso verbal sumario.
En tercer lugar, el escrito de
intervención desarrolló un argumento alrededor de la importancia de los actos
de comunicación, particularmente en los procesos judiciales, y más aún, en lo
que respecta a la primera comunicación por medio de la cual se pone en
conocimiento del demandado acerca de la existencia del proceso, como garantía
de los derecho a la defensa y de contradicción. Así, consideró que la
notificación es un presupuesto necesario para el ejercicio de los mencionados
derechos, pues constituye la oportunidad del demandado de ejercerlos.
A su vez, menciona que existen en el
ordenamiento jurídico colombiano muchas formas de notificación, aunque alude
que tratándose del auto admisorio de la demanda, en principio se debe notificar
personalmente, pues se trata de la forma más garantista frente a los derechos
del demandado. No obstante lo anterior, dice que también se permiten, en
algunos casos, otras formas de notificación del auto admisorio, pese a la
reducción que esto significa para los derechos de defensa y de contradicción,
en la medida en la que el demandante también tiene derecho a la tutela judicial
efectiva, es decir, que las controversias suscitadas sean resueltas de fondo y
sus derechos se puedan materializar.
En cuarto lugar, la Universidad de
Antioquia procede a analizar la naturaleza del proceso monitorio, estableciendo
que se trata de un proceso declarativo especial, puesto que es un declarativo
con la virtualidad de ser ejecutivo, en el cual se tiene como finalidad la
ejecución o declaración de una obligación dineraria de naturaleza contractual y
de mínima cuantía. Así, para que el proceso termine en la ejecución de la
deuda, debe suceder que el demandado que haya sido requerido en pago no
presente oposición total a las pretensiones y, de ser parcial, se deberá surtir,
en lo opuesto parcialmente, el proceso declarativo con trámite verbal sumario.
En caso de que no haya oposición y en lo aceptado parcialmente por el
demandado, se procederá con la ejecución coactiva, aplicando de forma
automática el artículo 306 del CGP.
Frente a lo anterior, el interviniente
consideró necesario determinar por qué en los procesos declarativos, diferentes
al monitorio, y en los procesos ejecutivos, se permite la notificación por
aviso. En este aspecto, consideró que el proceso ejecutivo, en comparación con
el proceso declarativo, resulta más gravoso para el demandante, dado que es de
la esencia del ejecutivo el uso de la coacción para el pago de las
obligaciones, lo cual puede materializar en un embargo o secuestro de los
bienes. Ahora, estas medidas coactivas encuentran justificación en la certeza
del derecho a ejecutar, que se predica de la existencia del título ejecutivo. A
su vez, señaló que la notificación por aviso tiene sentido en los procesos
declarativos diferentes al monitorio porque, a pesar de que significa una
reducción del derecho de defensa y de contradicción, este tipo de procesos no
tienen la virtualidad de lograr una ejecución forzosa.
Por lo tanto, el escrito de intervención
argumentó que el proceso monitorio tiene la virtualidad de resultar tan gravoso
como un proceso ejecutivo, pues se puede incoar a pesar de la ausencia de
título ejecutivo, esto es, sin la certeza sobre el derecho en cabeza del
demandante. Es por ello que, en consonancia con los derechos del demandado,
resulta razonable y proporcionado que estos se protejan de forma más rigurosa
en el proceso monitorio y que, por ende, proceda únicamente la notificación
personal del auto que requiere el pago, como la manera más garantista frente a
los derechos del demandado. Concluye entonces que la prohibición contenida en
el artículo 421 del CGP frente a las otras formas de notificación diferentes a
la personal, constituye una garantía al debido proceso y a los derechos de
defensa y contradicción, por lo que cuenta con una verdadera legitimación
constitucional. Precisamente, por esta razón es que la norma demandada prohíbe
expresamente el emplazamiento del demandado y el nombramiento de curador ad
litem en el proceso monitorio.
En quinto lugar, el interviniente analizó
en su argumentación si la prohibición de la notificación por aviso implica o no
la ineficacia del proceso monitorio. Ante esto, señaló que si bien, como lo
exponen los demandados, pueden tener cifras que argumenten lo contrario,
considera que “la estructura del proceso monitorio se vería seriamente
transformada si existiera la notificación por aviso en el sentido que sería una
forma de ralentizar este procedimiento”[8].
A su vez, consideró que para mejorar las posibilidades de lograr la
notificación personal, es necesario tener en cuenta que el parágrafo 1º del
artículo 291 del CGP dispone la posibilidad de notificar personalmente a través
de un empleado del juzgado, lo cual le puede dar un nuevo impulso al proceso
monitorio.
Así las cosas, el interviniente concluyó
que no se encuentra ninguna duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, por cuanto la notificación del demandado en el proceso monitorio ha
sido restringida al supuesto más garantista que contiene el ordenamiento
jurídico, teniendo en cuenta la naturaleza especial del proceso monitorio y la
desventaja en la que se encuentra la parte demandada, por lo que es natural que
la comunicación sobre el auto que requiere el pago se realice únicamente de
manera personal.
Finalmente, la universidad considera que
no se configura la cosa juzgada constitucional con respecto a la norma
demandada, pues a pesar de que existen pronunciamientos de esta Corporación al
respecto, no se advierte que sobre la misma existan reglas definidas de
interpretación. Así, arguyó que respecto de las providencias C-159 de 2916 y
C-095 de 2017 no existe cosa juzgada, y que frente a la sentencia C-726 de
2016, sólo podría alegarse una cosa juzgada aparente.
4.5.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
A través de escrito suscrito
por el Director de la Dirección de Desarrollo de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico de la entidad[9],
el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
de la norma acusada.
En primera medida, el Ministerio
consideró que la sentencia C-726 de 2014 efectuó un estudio completo del
proceso monitorio, que aporta los elementos relevantes para dar respuesta a los
cuestionamientos de constitucionalidad presentados por los demandantes en la
acción de la referencia. Así, planteó que el cargo formulado respecto a la
vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la
tutela judicial efectiva surgen de la falta de comprensión de la naturaleza
especial del proceso monitorio, como un proceso novedoso, aplicable a casos
concretos y que no pretende sustituir los procesos declarativos y ejecutivos,
aun cuando comparten ciertas características.
Por lo anterior, el interviniente
procedió a señalar los apartes de la sentencia que ofrecen razones para
solicitar la constitucionalidad de la norma demandada. Principalmente, se
refirió a los apartes en los que esta Corporación conceptualizó sobre (i) la
naturaleza jurídica del proceso monitorio, como un proceso rápido y de fácil
acceso, (ii) la finalidad del proceso monitorio, orientada a garantizar que las
transacciones dinerarias informalmente celebradas por los ciudadanos cuenten
con una resolución pronta y sin dilaciones injustificadas, y (iii) la
notificación personal como único medio de comunicación de la demanda al
demandado, resaltando la doble naturaleza del requerimiento que hace el juez,
pues constituye a la vez notificación y mandamiento de pago.
Así, en criterio del Ministerio, no se
vulneran los derechos de acceso a la administración de justicia y de tutela
judicial efectiva, pues el legislador, en su amplio margen de configuración,
decidió establecer la notificación personal como la única viable para dar a
conocer la demanda al accionado, pues constituye una garantía al debido proceso
del demandado. Lo anterior por cuanto consideró que el pronunciamiento del
demandado sobre el mandamiento de pago en el proceso monitorio es un requisito
ineludible para que pueda seguir su curso, ya que no se debería poder
configurar un título ejecutivo sin su conocimiento.
En segunda medida, precisó que, aun cuando
existan casos concretos en los que la imposibilidad de notificar personalmente
al deudor no permita la conducencia de las pretensiones del actor, este último
mantiene abierto el acceso a la administración de justicia y vigente la
potencialidad de la tutela judicial efectiva, a través de otras vías procesales
idóneas que le permitan constituir un título ejecutivo frente al deudor y
viabilicen su cobro coactivo por vía judicial. A su vez, indica que a pesar de
que el proceso monitorio se vea frustrado porque resulta imposible lograr la
notificación personal del demandado, esto no conlleva a una denegación de
acceso a la administración justicia para el actor, pues el solo hecho de que el
juez haya librado el auto de requerimiento de pago, demuestra que el demandante
tuvo acceso a la jurisdicción.
Finalmente, aduce que si el proceso
monitorio se detiene por no haber podido notificar personalmente al deudor, es
claro que se debe a que (i) el demandante no haya cumplido con el deber que le
impone el artículo 420 del CGP o (ii) el demandado, por causa justificada o no,
ha evadido el requerimiento de pago. Así, considera que ante estos eventos, la
administración de justicia mantiene plenamente vigente su efectividad
potencial, solo que deberá realizarse por otras vías.
En otras palabras, el Ministerio
considera que cuando se frustra el avance del monitorio por falta de
notificación personal del demandante, el acreedor no se ve cercenado en su
derecho a la administración de justicia, ni a la tutela judicial efectiva, pues
puede replantear su estrategia judicial y acudir a otras vías, como el proceso
ordinario declarativo, que le permita obtener un título ejecutivo en contra del
deudor o si ya cuenta con éste, iniciar el proceso ejecutivo para lograr el
cobro coactivo.
4.6.
Universidad Libre
de Colombia
La Universidad Libre de Colombia[10], a través
del Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho y un docente del Área de Derecho Procesal de la misma
Facultad, presentó escrito de intervención para solicitar la declaración de EXEQUIBILIDAD
de la norma demandada.
De acuerdo con el Observatorio, la acción
pública de inconstitucionalidad no es el instrumento idóneo para suplir las
falencias interpretativas de los jueces de la República. Sin perjuicio de lo
anterior, consideran que sí resultaría importante un pronunciamiento de la
Corte respecto a la conducta evidenciada por los demandantes frente a la forma
como se ha venido entendiendo el acto procesal de comunicación en el proceso
monitorio, en beneficio de la tutela judicial efectiva.
Así, advierte el interviniente que la
demanda se fundamenta en una interpretación errónea del artículo 421 del CGP,
la cual ha sido acogida, según la demanda, por varios administradores de
justicia, al no entregarle una interpretación sistemática a esa norma con el
artículo 291 del estatuto procesal, lo cual impide que proceda la notificación
por aviso en el proceso monitorio y genera una evidente vulneración a la tutela
judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia.
Por lo tanto, considera que si se diera una
interpretación sistemática del artículo 421 con el artículo 291 del CGP, se
llegaría a la conclusión correcta de que procede la notificación por aviso si
no se logra la notificación personal del demandado en el proceso monitorio,
dado que la norma que regula esta institución procesal no prohíbe de manera
expresa la notificación personal.
4.7.
Intervenciones
ciudadanas
4.7.1. Intervención del ciudadano Carlos Alberto Colmenares
Uribe
El ciudadano Carlos Alberto
Colmenares Uribe[11]
presentó escrito de intervención para que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA de la norma demandada, en el entendido de que cuando no pueda
llevarse a cabo la notificación personal en el proceso monitorio, se permita
que se acuda a la notificación por aviso de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 292 del CGP. Esta interpretación permitiría que el proceso no sea
obstaculizado y protege los derechos constitucionales del demandante de acceso
a la administración de justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva y a la
igualdad, por las siguientes razones:
En primer lugar, el interviniente procede
a señalar la importancia de la notificación personal del demandado sobre la
primera providencia, con fundamento en el principio de bilateralidad de la
audiencia o del contradictorio. A su vez, señala que ninguna providencia
producirá efectos mientras no se notifique la misma, salvo que sea autorizado
por el Legislador.
Así, consideró que por la naturaleza del
proceso monitorio, la notificación del requerimiento de pago constituye la
columna vertebral de dicho proceso, señalando varios ejemplos del derecho
comparado europeo, con los cuales busca demostrar que en torno a esta
comunicación descansa la entera legitimidad de la inversión del contradictorio.
En este orden de ideas, argumenta que la
notificación en el proceso monitorio constituye, desde el punto de vista
constitucional, la principal garantía brindada al demandado, así como lo que
permite la eficacia de dicho instrumento procesal para obtener la tutela
efectiva del crédito.
En segundo lugar, y tras haber
establecido la importancia de la notificación en el proceso monitorio, el
escrito de intervención se refiere al procedimiento para la notificación
personal y por aviso, dispuestos en los artículos 291 y 292 del  CGP,
respectivamente. El ciudadano  concluye que, respecto de este sistema de
notificaciones, la experiencia y la práctica demuestran que en la mayoría de
los casos en los procesos civiles, los demandados no concurren libremente al despacho
sino que esperan al aviso, lo cual constituye una alternativa para el citado.
En otras palabras, el interviniente señaló que la notificación por aviso
comporta una garantía para el demandado, en la medida en la que debe ir
acompañada de la providencia que debe ser comunicada.
En tal virtud, señaló que el estatuto
procesal colombiano actual optó por el mecanismo de la notificación personal y
por aviso, con el propósito de imprimirle celeridad al proceso sin olvidar las
garantías de las partes.
En tercer lugar, argumenta el
interviniente que la notificación por aviso sí procede para comunicar el
mandamiento de pago en el proceso monitorio, por cuanto considera que la
expresión “y se notificará personalmente al deudor” no excluye de manera
expresa la procedencia del aviso, la cual ha sido contemplada de manera
supletiva por el artículo 291 del CGP.
Asimismo, señala que no existe ningún
fundamento razonable para excluir la procedencia del aviso en el proceso
monitorio pues, por el contrario, dicha prohibición implica el fracaso de dicha
institución procesal, al permitir la obstaculización indefinida del proceso con
la mera abstinencia del demandado a notificarse personalmente y contraría la
experiencia en materia de notificación, por cuanto según el interviniente, es
evidente que la mayoría de los demandados en el país se notifican por aviso.
En cuarto lugar, se estableció que no
resulta concebible la prohibición del aviso en el proceso monitorio con el
argumento de defender las garantías del demandado. Para lo anterior, señaló el
interviniente que el estatuto procesal brinda garantías en este caso, tales
como (i) que el proceso de notificación deberá ceñirse estrictamente a la
ritualidad dispuesta por la ley, (ii) que tanto en el aviso como en la notificación
personal, dicha comunicación está revestida por los principios de buena fe y
lealtad procesal, (iii) que el demandado siempre podrá alegar la nulidad por
indebida notificación y (iv) que el accionado podrá participar en el proceso de
ejecución de conformidad con el artículo 306 del estatuto procesal y que, de no
hacerlo, tiene como último medio para alegar la protección de sus derechos el
recurso de revisión.
Por lo anterior, consideró el
interviniente que resulta procedente la notificación por aviso en el proceso
monitorio, para lo cual reiteró la importancia de los argumentos esgrimidos por
los demandantes en el escrito de demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, al considerar que la interpretación según la cual se proscribe este
tipo de notificación en el monitorio ha determinado el fracaso de dicha
institución procesal en el país.
4.7.2. Intervención del ciudadano Nelson Enrique Rueda
Rodríguez
El ciudadano Nelson Enrique Rueda
Rodríguez radicó escrito de intervención[12]
para solicitar que la Corte se declare INHIBIDA frente a la pretensión y,
en subsidio, realice la declaratoria de exequibilidad plena del mismo.
Para sustentar su solicitud, el
interviniente considera que los demandantes partieron de una comprensión errónea
de las sentencias C-159 de 2016 y C-726 de 2012, según las cuales los
accionantes determinaron que se había interpretado de manera estricta el
sentido del artículo 421 del CGP que determina la notificación personal en el
proceso monitorio y, por ende, se había proscrito la notificación por aviso.
De acuerdo con lo dispuesto en el escrito
de intervención, se estableció que la sentencia C-726 de 2014 es clara
únicamente en establecer que en el trámite del monitorio, la notificación debe
hacerse de manera personal, sin que esto signifique una prohibición expresa al
uso del aviso como mecanismo complementario.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en concepto No. 6450, recibido el 13 de septiembre de 2018, solicita a
la Corte que declare EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE la frase “se
notificará personalmente al deudor”, contenida en el inciso segundo del
artículo 421 CGP, en el entendido de que dicha expresión excluye la
notificación por aviso en el proceso monitorio. Dicha solicitud se hizo con
fundamento en los siguientes argumentos:
5.1.
En primer lugar, el
Ministerio Público procedió a analizar si en el presente caso existe cosa
juzgada constitucional sobre el asunto de la referencia. Con respecto a la
identidad de norma demandada, relacionada con el proceso monitorio regulado en
el estatuto procesal, identificó las siguientes sentencias: C-726 de 2014,
C-159 de 2016, C-067 de 2016 y C-095 de 2017. A su vez, evidenció que en la
sentencia C-726 de 2014 se demanda la misma disposición y se examina el
contenido de los artículos 419 y 421 del CGP, siendo este último la norma
demandada en el presente proceso.
Por su parte, determinó que no existe
identidad de objeto, pues la sentencia C-726 de 2014 y la demanda no versan
sobre el mismo cargo y difieren en el contenido normativo objeto de la acción,
en la medida en la que el fallo mencionado analiza los cuestionamientos sobre
la estructura y etapas del proceso monitorio, por considerar que vulnera los
derechos a la igualdad, al debido proceso y de la defensa del demandado. En
contraposición, sugiere que la presente demanda acusa la interpretación según
la cual la notificación personal sea excluyente de la notificación por aviso, que
la consideran contraria al derecho a la igualdad del demandante en el proceso
monitorio, en comparación con los demandantes de otros procesos y sobre el
desarrollo de la actividad de administrar justicia.
Ahora bien, la Procuraduría concluyó que,
en la sentencia C-726 de 2014, la Corte sí se pronunció expresamente sobre la
notificación personal del requerimiento de pago señalado en el artículo 421 del
CGP, al establecer que el requerimiento de pago “debe ser notificado
personalmente, sin que sea posible su notificación por aviso” y que “en
su estructura la notificación personal desempeña una función fundamental de
garantía del debido proceso”. Así, según el criterio del Ministerio
Público, la Corte interpretó que el inciso segundo del artículo 421 del CGP
excluía la notificación por aviso para el requerimiento de pago del proceso
monitorio, por lo que consideró pertinente analizar si lo interpretado por el
máximo tribunal constitucional es precedente relevante o constituye cosa
juzgada, por lo que se debía establecer si el argumento hace parte de la ratio
decidendi de la referida sentencia.
5.2.
En segundo lugar,
como fue mencionado anteriormente, la Procuraduría General procedió a analizar
si el pronunciamiento de esta Corporación frente a la exclusión de la
notificación por aviso hacía parte de la ratio decidendi de la sentencia
C-726 de 2014, por lo que identificó en el escrito los argumentos que hacían
parte de la misma y se refirió expresamente a la notificación personal al
demandado en el proceso monitorio.
Sobre el particular, el Ministerio
Público refirió que la Corte Constitucional había determinado que en el proceso
monitorio, la integración del contradictorio es constitucionalmente imperativa,
ya que a diferencia del proceso declarativo ordinario, en el proceso monitorio
se invierte el procedimiento y la carga de la prueba. Lo anterior por cuanto desde
el inicio del procedimiento se plantea la posibilidad de proferir la sentencia,
la cual depende de la no comparecencia del deudor notificado, y es el demandado
a quien le corresponde desvirtuar la existencia de la obligación, circunstancia
de la que se desprende que se deba asegurar que efectivamente conoce de la
existencia del proceso en su contra y, por ende, de la obligación que se
reclama a su cargo.
Entonces, consideró que es evidente que
una de las razones que motivó la decisión de exequibilidad de la norma que
regula el proceso monitorio, fue la existencia de la garantía de la
notificación personal del demandado con respecto al requerimiento de pago,
precisamente por encontrar que éste es un requisito obligatorio para el respeto
del derecho de defensa del demandado y por considerar que el legislador se
encuentra sujeto al respeto de los principios y valores constitucionales, entre
ellos, el del debido proceso.
Por lo tanto, el Ministerio Público
estableció que la exclusión de la notificación por aviso fue uno de los
elementos que justificó la exequibilidad del proceso monitorio y, por tal
motivo, hace parte de la ratio decidendi de la sentencia C-726 de 2014,
por lo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. Es por ello que
consideró que la Corte debe atenerse a lo decidido en dicha oportunidad, aunque
señaló que el juicio sobre la expresión “se notificará personalmente al
deudor” fue implícito, pues no se expresó en la parte resolutiva de dicha
sentencia.
En consecuencia, solicitó que se declare
la exequibilidad condicionada, en el sentido de que la mencionada
expresión excluye la notificación por aviso en el proceso monitorio.
5.3.
En tercer lugar, la
Procuraduría General se refirió a la aplicación del juicio de igualdad en el
presente caso. No obstante, dicha argumentación no será resumida por cuanto este
cargo fue rechazado en auto del 26 de octubre de 2017 de la Magistrada ponente
y no se interpuso recurso de súplica.
5.4.
Finalmente, la
intervención del Ministerio Público señaló que no se evidencia la violación
de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela
judicial efectiva, por cuanto el demandante que pretenda el reconocimiento
de un crédito, cuenta con un proceso ordinario para que en la misma
jurisdicción, se declare la existencia de la obligación en su favor y a cargo
del deudor y se constituya el título ejecutivo, dentro del cual tiene todas las
garantías y puede dar aplicación de las formas de notificación subsidiaria, con
las mismas consecuencias jurídicas del proceso monitorio.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de una expresión contenida en el artículo
421 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Código General del Proceso y
se dictan otras disposiciones”, pues
se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos
que hacen parte de una ley de la República.
Consideraciones previas
Aptitud sustantiva de la demanda en
relación con el cargo propuesto
2. Uno de los ciudadanos
intervinientes considera que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio, debido
a que la interpretación que plantean los demandantes de la norma acusada no se
deriva de esa disposición, incluso con base en la comprensión que de la misma
hizo la sentencia C-726 de 2014[13].
Esto debido a que del hecho de que la norma prevea que la notificación al
demandado deba hacerse de manera personal, no se sigue que esté proscrita la
notificación por aviso.
De manera preliminar, la Corte
encuentra que el cuestionamiento del interviniente está dirigido, en realidad,
a un asunto de fondo que excede el análisis propio de la admisibilidad de la
demanda.  En efecto, la censura no está sustentada en aspectos argumentativos
del libelo, sino en consideraciones sustantivas sobre el problema jurídico
planteado.
Con todo, la Sala también
advierte que la demanda cumple con los requisitos identificados por la
jurisprudencia constitucional para la aptitud del cargo.  La acusación es cierta,
puesto que efectivamente el artículo 421 del CGP sostiene que la notificación
al demandado del auto que contiene el requerimiento de pago dentro del proceso
monitorio será personal, restricción que es el objeto de la presente demanda de
inconstitucionalidad. A este respecto, se encuentra que la norma acusada, desde
su literalidad, cualifica el modo de la notificación, de manera que existe
soporte normativo a la conclusión que fundamenta el libelo, esto es, que la
disposición demanda circunscribe la integración del contradictorio a un tipo
particular y específico de notificación.
A su vez, el cargo es claro,
puesto que se comprende con facilidad el contenido de acusación, de modo que
los diferentes intervinientes y el Ministerio Público plantearon argumentos
sustantivos sobre la problemática expuesta. El argumento en que se sustenta la
demanda consiste en que, al limitarse la notificación al deudor a la de
carácter personal, se deja la integración del contradictorio a la voluntad del
demandado, restándose con ello toda eficacia al proceso monitorio y, a su vez, se
configura una barrera para el acceso a la administración de justicia, la cual
obra en contra del acreedor.  Este razonamiento, como se observa, es plenamente
comprensible y permite adelantar un estudio de fondo sobre la validez del cargo
propuesto.
La acusación es específica,
en tanto resulta plausible el argumento según el cual la proscripción de la
notificación por aviso incorpora una limitación importante de los derechos de
acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, debido a
las restricciones que para el curso del proceso se derivarían del comportamiento
elusivo del demandado. Por ende, las razones propuestas por el actor no se
limitan, como lo señalan algunos intervinientes, a asuntos vinculados a los
inconvenientes prácticas que la norma origina al acreedor, sino que configuran
un verdadero cargo de inconstitucionalidad, al vincular dichas consecuencias
procesales a la eficacia de los derechos de acceso a la administración de
justicia y a la tutela judicial efectiva.
Finalmente, el cargo es pertinente,
puesto que la demanda ofrece una contraposición objetiva entre el precepto
legal acusado y postulados constitucionales que, incluso, son soportados en
interpretaciones judiciales que dan sustento material a la versión restrictiva
de la norma acusada sobre la cual los actores sustentan la acusación.  De
nuevo, se insiste en que la demanda compara las exigencias que impone la
notificación personal al deudor, con la eficacia del proceso monitorio y, con
ellos, de los derechos fundamentales invocados.
En consecuencia, la Corte
concluye que están cumplidas las condiciones argumentativas para que pueda
adoptarse una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del precepto
acusado.
Inexistencia de cosa juzgada
3. Como lo ponen de presente
los demandantes, los intervinientes y el Procurador General, en la mencionada sentencia
C-726 de 2014 la Corte declaró exequibles los artículos 419 y 421 del CGP,
por los cargos analizados en esa providencia.  Dichos cuestionamientos estuvieron
relacionados con la presunta contradicción entre la norma que imposibilita al
demandado para formular recursos contra el auto de requerimiento de pago y el
derecho a la igualdad, en razón de la desventaja procesal que estaría el
demandado en proceso monitorio respecto del deudor en otra clase de procesos.
Ante esta cuestión, la Corte
consideró que las disposiciones demandadas eran constitucionales, al superarse
un juicio débil de igualdad, propio de las medidas de procedimiento judicial.
Así, se consideró que la restricción para la imposición de recursos respondía a
un fin constitucionalmente legítimo, consistente en otorgar celeridad al cobro
de obligaciones en dinero y de menor cuantía, a partir de un procedimiento
judicial expedito como es el proceso monitorio.  La medida legislativa, a su
turno, se muestra adecuada para cumplir con el fin mencionado, pues concurre en
dicho propósito de celeridad en la actuación judicial.  Por último, no se
evidenciaba la afectación desproporcionada de los derechos del deudor, en la
medida en que el procedimiento en cuestión confiere oportunidad para la
contradicción de lo pretendido, al punto que si se formula oposición contra el
requerimiento de pago, el proceso monitorio torna en verbal sumario.  Esta
inexistencia de violación de los derechos del deudor se ve reforzada, además,
en el hecho que el CGP exige, dentro del proceso monitorio, que (i) la
notificación al demandado deba hacerse de manera personal; (ii) la obligación
que se pretenda hacer valer judicial sea exigible y de mínima cuantía; y (iii)
verificada la oposición del deudor al requerimiento, se deba acoger el
procedimiento verbal sumario y, con ello, se revierta la inversión del contradictorio,
propia de la actuación monitoria.
4. Este problema jurídico es
diferente al ahora analizado, razón por la cual no existe pronunciamiento
judicial que configure cosa juzgada en el presente caso.  Si bien en la
sentencia en comento se hace referencia a la necesidad que la notificación al
deudor se haga personal, se trata de un argumento de soporte para la
constitucionalidad de la exclusión de recursos contra el auto de requerimiento
de pago, lo cual es una controversia constitucional diferente al
cuestionamiento sobre la restricción de ese modo de notificación y la
correlativa exclusión de la notificación mediante aviso.  Por lo tanto, habida
cuenta la disparidad de los asuntos mencionados, la Corte está habilitada para
pronunciarse sobre la demanda de la referencia.
Como se explicará en
fundamentos jurídicos posteriores, a pesar que la conclusión de la Corte en la
sentencia en comento se sustentó, entre otros factores, en que concurre en el
caso del proceso monitorio la obligación que la notificación sea personal, de
esa circunstancia no puede derivarse la existencia de cosa juzgada
constitucional. Nótese que el efecto de la sentencia C-726 de 2014 fue
de cosa juzgada relativa explícita, pues en la parte resolutiva de la decisión
se dejó claro que sus consecuencias se circunscribían a los cargos objeto de
examen por la Corte en esa oportunidad, a partir de los cuales se demostró que la
restricción realizada por el Legislador a los recursos disponibles para el
demandado resultaba compatible con la Constitución.  En el caso de la
referencia puede incluso considerarse que la controversia es diametralmente
opuesta: la presunta imposición de barreras desproporcionadas de acceso a la
justicia para el acreedor, derivadas del hecho de un estándar exigente
para la integración del contradictorio.
Aunque ambos asuntos gravitan alrededor
del mismo procedimiento, para la Sala es claro que las controversias analizadas
difieren tanto en los derechos constitucionales invocados como en la materia
objeto de examen: mientras el primer caso hace referencia a la vulneración del
derecho al debido proceso por la limitación de oportunidades de defensa para el
deudor dentro del proceso monitorio, afectación descartada por la Corte, en el
presente escenario el asunto versa sobre la presunta imposición de barreras
para el acceso a la justicia del acreedor, derivada de condiciones del trámite
monitorio que resultan más garantistas para el deudor.  En estas
circunstancias, no es válido afirmar la presencia de cosa juzgada
constitucional.
Problema jurídico y
metodología de la decisión
5. Los demandantes consideran,
en buena medida sustentados en la comprensión de la disposición acusada hizo la
sentencia C-726 de 2014 y el uso que de la misma han realizado diversos
jueces, que cuando el artículo 421 del CGP determina que la notificación del
auto de requerimiento de pago debe hacerse personalmente, ello configura una
regla especial para el proceso monitorio que excluye la notificación por aviso,
a pesar que este mecanismo opera de manera supletoria a la notificación
personal en otras modalidades de procedimiento, conforme lo estipula el artículo
292 del CGP.  Dicha regla especial, en criterio de la demanda, vulnera los
derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial
efectiva, pues basta que el deudor se rehúse a ser notificado personalmente
para que el proceso monitorio no pueda continuarse.
Algunos de los intervinientes
concuerdan con los demandantes, para lo cual exponen argumentos análogos a los
que contiene el libelo y coinciden en la necesidad de adoptar un fallo de
exequibilidad condicionada, que incorpore la opción de la notificación por
aviso cuando no es posible la de tipo personal.  Otro grupo de intervinientes
considera que la norma es constitucional, pero lo hacen por motivos opuestos:
de un lado, algunos advierten que el precepto demandado, una vez se interpreta
sistemáticamente con otras previsiones del CGP, no incorpora la prohibición de
la notificación supletiva por aviso.  De otro lado, otros intervinientes
consideran que la regla especial que identifican los demandantes sí existe,
pero la misma es compatible con los postulados constitucionales, en tanto (i)
configura una garantía para la protección del debido proceso del deudor; y (ii)
en cualquier caso, si se frustra la posibilidad de notificar personalmente al
demandado, en todo caso el acreedor tiene a su disposición otras modalidades de
proceso judicial a través de las cuales hacer exigible su obligación que sí
permiten la notificación supletiva por aviso de la admisión de la demanda.  Inclusive,
el Procurador General considera que ante estas razones, la constitucionalidad
de la norma acusada debe condicionarse, pero en sentido contrario a lo
pretendido por los demandantes, esto es, de forma que se reitere que en el
proceso monitorio no puede adelantarse la notificación por aviso ante la
imposibilidad de efectuarla personalmente.
6. Con base en lo expuesto, la
Corte debe resolver dos problemas jurídicos.  En primer lugar, deberá
determinarse si ¿de la disposición demandada se sigue la norma restrictiva
sobre la cual se sustenta el cargo propuesto?  En segundo término y en caso que
la respuesta al anterior asunto sea afirmativa, la Sala deberá determinar si
¿la proscripción de la notificación supletoria por aviso del auto de
requerimiento de pago al deudor impone una barrera injustificada para el acceso
a la justicia y viola la garantía constitucional a la tutela judicial efectiva?
Para solucionar estas
controversias, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primera instancia,
hará una presentación general sobre el precedente acerca del amplio margen de
configuración normativa en materia de procedimientos judiciales. Luego,
explicará cuál es el tratamiento que la jurisprudencia constitucional ofrece al
proceso monitorio, aparte en que destacará sus elementos esenciales y la manera
como son comprendidos por la Corte.  En tercer lugar, se hará una breve
referencia al contenido constitucional de los derechos de acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Por último, con
base en las reglas jurisprudenciales que se deriven de los anteriores análisis,
se resolverán los problemas jurídicos descritos.
El amplio margen de
configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales
7. De conformidad con lo
previsto en la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1 y
2 del artículo 150 de la Constitución[14],
corresponde al Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de
configuración legislativa, regular los procedimientos judiciales y
administrativos que servirán para materializar los derechos al debido proceso y
de acceso a la justicia.
Precisamente, esta atribución
constitucional delegada al Legislador por parte de la Carta Superior ha sido
destacada por la Corte Constitucional “al señalar que tal prerrogativa le
permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la
plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.),
y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).
Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el
equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio
de legalidad propio del Estado Social de Derecho.” (Subrayas fuera del
texto original)
8. En virtud de esa facultad,
el Legislador puede definir las reglas mediante las cuales se deberá adelantar
cada proceso, que incluyen, entre otras cosas, la posibilidad de (i) fijar
nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales,
(iii) eliminar etapas procesales[15],
(iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el régimen
de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de
publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculación al
proceso, (viii) fijar los medios de convicción de la actividad judicial, (ix)
definir los recursos para controvertir lo decidido[16] y, en
general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las
partes[17].
Como se observa, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de
privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de
etapas o recursos en algunos de ellos.[18]
Bajo esta perspectiva, el
Legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración legislativa
para establecer procedimientos[19].
Así, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que el ejercicio
de esta facultad está sometida a límites precisos, atinentes a que las normas
procesales sean compatibles con la Constitución. Estos límites pueden
agruparse en cuatro categorías, a saber: (i) la fijación directa, por parte de
la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado y particularmente de la
administración de justicia; (iii) la satisfacción de principios de
razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes
garantías que conforman el debido proceso[20]
y el acceso a la administración de justicia[21].
9. El primer límite se refiere
a que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado
procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo[22].
Esto ocurre en ciertas referencias explícitas que han sido definidas en la
Carta Política, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela de primera
instancia y las sentencias penales condenatorias, de conformidad con los artículos
86[23]
y 29[24]
de la Constitución, respectivamente.
10. El segundo límite parte de
la premisa de que los procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí
mismo, sino un instrumento para alcanzar la materialización del derecho
sustancial. En ese sentido, las formas procesales deben propender por otorgar
eficacia a los principios de independencia y autonomía de la función judicial,
la publicidad de la actuación y la garantía de acceso a la administración de
justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución[25].
Así lo ha reconocido esta Corporación, al sostener que “no resultan
admisibles formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del
poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la
vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos
distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro
de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y
autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[26]
11. Con respecto al tercer
límite, refiere a la necesidad de que las normas procesales respondan a un
criterio de razón suficiente, relativo al cumplimiento de un fin
constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo que se muestre adecuado
para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte
desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional[27]. Sobre este
punto, en la sentencia C-428 de 2002[28]
se expresó:
“Como lo ha venido señalando la
jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud
de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su
totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza
de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para
evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los
plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales.” (Subrayas fuera del texto original)
12. Finalmente, con respecto al
cuarto límite a la libertad de configuración del legislador en materia
procesal, éste exige que en cada procedimiento se reflejen los principios de
legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial[29],
en desarrollo de los artículos 29, 209 y 228 de la Constitución Política. A su
vez, los trámites judiciales que sean creados por el legislador también deben
propender por la realización de otros mandatos específicos previstos en la
Carta Superior, como el deber de consagrar procesos sin dilaciones
injustificadas, salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas
circunstancias y garantizar el respeto de la dignidad humana, entre otros[30].
Ahora bien, es evidente que, en
algunas circunstancias concretas, pueden entrar en tensión diferentes garantías
que hacen parte del debido proceso en tanto cláusula compleja. A modo de
ejemplo, podría presentarse un caso que enfrente el derecho a la defensa y
contradicción con respecto al principio de celeridad y de lograr el
establecimiento de un proceso sin dilaciones injustificadas, restringiéndose  alguna
de aquellas frente a la otra. En palabras de esta Corporación, “(…) la Corte
ha concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio
margen de la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no
se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial,
en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad
y proporcionalidad.”[31]
Así, pueden ocurrir situaciones
que, como en el caso que concierne a la Corte en esta sentencia, se contraponen
diferentes garantías procesales de naturaleza constitucional, en particular el
derecho de defensa y la posibilidad de acceder a una administración de justicia
célere y sin dilaciones injustificadas. Sin embargo, la Corte Constitucional
deberá entrar a evaluar si el privilegiar, en este caso, el derecho a la
defensa y de contradicción de la parte demandada en el proceso monitorio, es
razonable y proporcional frente a la aparente restricción al acceso a la
administración de justicia que alegan los demandantes.
13. En conclusión, a partir de
la jurisprudencia expuesta anteriormente, se concluye  que el Legislador goza
de un amplio margen de configuración en materia procesal, lo cual incluye la
forma en la que se notifican a las partes del proceso. Sin embargo, es
necesario acudir a los criterios establecidos en la Constitución y en la jurisprudencia,
que establecen límites al ejercicio de la potestad legislativa de establecer
los procedimientos, especialmente en lo que respecta a la defensa de las
garantías procesales constitucionales y los principios que buscan proteger el
derecho el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de
justicia. Con todo, esta facultad del Legislador se encuentra limitada (i) a la
imposibilidad de modificar una instancia procesal prevista específicamente en
la Constitución; (ii) al respeto de los principios y fines esenciales del
Estado; (iii) a la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la eficacia de las diferentes
garantías que integran el debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.[32]
El proceso monitorio y su
tratamiento en la jurisprudencia constitucional
14. El título III del Código
General del Proceso regula los trámites declarativos especiales, dentro de los
cuales se encuentra el proceso monitorio, dispuesto en el capítulo IV de dicho
título.  En los términos del artículo 419 del CGP, el proceso monitorio procede
cuando se pretenda el pago de una obligación en dinero, de naturaleza
contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía.
El monitorio es un proceso que
busca declarar judicialmente la existencia de la obligación respectiva, para
luego dentro del mismo trámite proceder a su ejecución.  En ese sentido, una
vez admitida la demanda el juez ordenará requerir al deudor por el término de
10 días, a fin que pague o exponga las razones concretas para negar total o
parcialmente la obligación dineraria reclamada.  Como lo estipula la
disposición demandada, el auto de requerimiento no admitirá recursos y se
notificará personalmente al deudor.   En ese mismo orden de ideas, la norma en
comento determina que en caso que el demandado no comparezca al proceso se
dictará sentencia y el trámite continuará bajo las reglas de la ejecución de
providencias judiciales, previsto en el artículo 306 del CGP.  La misma
decisión se adoptará cuando (i) la oposición al pago de la deuda sea parcial y
respecto de lo no objetado por el deudor; (ii) exista oposición, pero el juez
la resuelva desfavorablemente para el deudor, caso en el cual además de la
ejecución se impondrá multa del 10% de la obligación y a favor del acreedor.
15.  Como se observa, el
aspecto central que define al proceso es su carácter mixto, puesto que si bien
inicia como un proceso declarativo, esto es, dirigido al reconocimiento
judicial de la obligación dineraria, una vez se cumplen las condiciones antes
anotadas se convierte en un trámite de ejecución que tiene como título la
sentencia judicial ejecutoriada.  Esta característica definitoria del proceso
monitorio es tenida en cuenta por la jurisprudencia constitucional que ha
analizado las disposiciones que regulan la materia, como pasa a explicarse.
16.  En la sentencia C-746
de 2014[33]
se estudió la constitucionalidad de los artículos 419 y 421 del CGP, sobre
procedencia y trámite del proceso monitorio.  En esta discusión, la Corte
determinó que era compatible con la Constitución y en particular con los
derechos de contradicción y defensa, que el auto de requerimiento para pago y la
sentencia no tuviesen recursos.  Para ello, en primer término, la Sala expuso
los aspectos centrales sobre la naturaleza jurídica del proceso monitorio, en
tanto trámite judicial simplificado y expedito para el reconocimiento y
ejecución judicial de obligaciones dinero de mínima cuantía, que precisamente
por su monto deben contar con un mecanismo ágil para su cobro.  Dentro de ese
estudio y a partir de los antecedentes legislativos correspondientes, la Corte
enfatizó en dos aspectos: la finalidad social del proceso monitorio, que busca
dar respuesta judicial al cobro de obligaciones suscritas informalmente entre
los ciudadanos, no documentadas en títulos ejecutivos.  La simplificación
propia del proceso monitorio, “cuestión esta que lo hace completamente
distinto al tradicional proceso ordinario y al ejecutivo, ya que tiene como
base la celeridad de las actuaciones y por eso, en su estructura la
notificación personal desempeña una función fundamental de garantía del debido
proceso.” (Subrayas no originales).
Con base en esta última
consideración, la sentencia C-726 de 2014 insiste en que uno de los aspectos
que hace compatible la estructura propia del proceso monitorio, que no admite
recursos contra el auto de requerimiento para pago, con los derechos de
contradicción y defensa del deudor, es la exigencia de la notificación
personal. Para la Corte, el mencionado requerimiento “reviste una doble
naturaleza. De una parte, constituye la notificación y a la vez, el requerimiento
de pago, el cual debe ser notificado personalmente, sin que sea posible la
notificación por aviso. El parágrafo del artículo 421 del Código General del
Proceso de manera expresa prohíbe el emplazamiento del demandado, lo que
comporta la garantía de la que dispone el deudor para actuar en el proceso y no
permitir que se constituya un título de ejecución sin su conocimiento.” Por
lo tanto, la notificación personal al deudor como exigencia ineludible dentro
del proceso monitorio, la cual no puede ser remplazada por la notificación por
aviso o la designación de curador ad litem, opera como instrumento para
la vigencia del derecho al debido proceso, del principio de publicidad de las
decisiones judiciales y, en un sentido más amplio, de acceso a la administración
de justicia.
17. Para resolver el cargo
propuesto, la Sala consideró que la medida acusada es proporcionada y
razonable.  Esto debido a que (i) cumple con un fin constitucionalmente
importante, vinculado a la agilidad y eficiencia en los procesos judiciales;
(ii) es adecuada para cumplir el fin propuesto, pues efectivamente la
limitación de recursos contra el auto de requerimiento concurre en la
simplificación del procedimiento.
Sobre el segundo aspecto la Corte advirtió,
además, que la limitación impuesta era compatible con el debido proceso,
precisamente en razón de la rigurosidad que impone el proceso monitorio en
cuanto a la integración del contradictorio, en donde el único mecanismo
aceptado por el Legislador es la notificación personal, con exclusión de otros
modos de notificación o representación del deudor dentro del proceso.  Para
sustentar esta conclusión, la decisión en comento expresó los argumentos
siguientes que, en razón de su importancia para la presente sentencia, la Sala
transcribe in extenso:
“De conformidad con el artículo 421 del Código General
del Proceso, el proceso monitorio se caracteriza por: i) solamente se puede
iniciar y seguir contra el deudor notificado personalmente, sin que este
pueda ser representado por un curador ad litem, circunstancia que
constituye la mayor garantía de un debido proceso; ii) solo procede para el
pago de sumas de dinero de naturaleza contractual, determinadas y exigibles,
que sean de mínima cuantía, y (iii) surtida la notificación personal, si hay
oposición del deudor, el proceso debe seguirse por el procedimiento verbal
sumario. Es decir, la
inversión del contradictorio, como característica del procedimiento, no
quebranta el debido proceso, porque la obligatoria notificación personal
asegura el derecho de defensa del deudor.
Al hacer la confrontación entre las normas
demandadas y las disposiciones constitucionales que se indican infringidas por
el demandante, la Corte encuentra que esta estructura procesal garantiza el
acceso efectivo e integral a la administración de justicia, ya que las partes
en las diversas fases que lo componen tienen la posibilidad de ser oídas,
estando en igualdad procesal y a través de un procedimiento que prevé la
plenitud de formas procesales garantes del debido proceso.
En este procedimiento, la Corte resalta
que a diferencia del proceso ordinario en el que primero se discute, luego se
prueba y por último se juzga, eventualmente se invierte el procedimiento,
puesto que desde el inicio se podría proferir la sentencia, si el deudor
notificado no presenta oposición. Sin embargo, la oposición del demandado hace ineficaz la orden de
pago y, por consiguiente, muta la naturaleza del proceso a un proceso verbal
sumario. Esta eventualidad en la que el deudor se opone, ofrece una garantía
que la Corte estima preserva el derecho a la igualdad y al debido proceso y,
por tanto, no le asiste razón al demandante cuando descontextualiza la
disposición afirmando que: “En las tres diferentes etapas donde se concluye el tramite monitorio es
netamente unilateral es decir carece de la bilateralidad de un proceso en
tanto atienda el requerimiento o no lo atienda, la autoridad competente se
pronuncia constituyéndose en cosa juzgada sin ni siquiera oír a la otra…[34]”
La rigurosidad con la que el inciso segundo
del artículo 421 del Código General del Proceso dispone que “El auto que contiene el requerimiento de pago no
admite recursos y se notificará personalmente al deudor…”, así como el parágrafo “En este proceso no se admitirá intervención de
terceros, excepciones previas reconvención, el emplazamiento del
demandado…” (negrillas
no son del texto), otorga plenas garantías del derecho de defensa y demuestran
con nitidez, conforme a lo indicado en precedencia, que no se desconocen los
derechos fundamentales alegados por el actor.
(…)
En suma, la Corte constata que el
procedimiento monitorio garantiza los contenidos inmanentes del debido proceso,
como lo son la defensa, el derecho de contradicción, la celeridad en los
términos procesales y, aun constituyendo una excepción a la doble instancia,
como quiera que esta garantía no es una condicio sine qua non, cuando la
regulación se ajusta a las condiciones establecidas en la jurisprudencia
constitucional[35],
como en efecto ocurre en este caso. De esta manera, al amparo del test leve de razonabilidad, la medida
persigue un fin legítimo, y es adecuada, porque en su curso no se rompe el equilibrio de las
partes en las diversas fases del procedimiento.” (Énfasis originales).
Con base en los anteriores argumentos,
la Corte evidencia que la razón de la decisión en la sentencia C-726 de 2014
consiste en que la limitación que impone el artículo 421 del CGP es
constitucional, pues es una medida adecuada para lograr el fin constitucional
de celeridad del proceso monitorio, la cual, a su vez, no afecta
desproporcionadamente el derecho al debido proceso, pues la misma norma
establece tanto mecanismos reforzados para la integración del contradictorio,
como oportunidades procesales para la formulación, por parte del demandado, de
argumentos de oposición al auto de requerimiento para el pago de la obligación
exigida.
18. La sentencia C-159 de
2016[36]
analizó un problema jurídico diferente, esta vez vinculado al presunto
tratamiento discriminatorio injustificado, derivado del hecho que del proceso
monitorio proceda respecto de obligaciones dinerarias, más no de respecto de
obligaciones de hacer.   Esta circunstancia, a juicio de los demandantes en
aquella ocasión, vulneraba tanto el principio de igualdad como el derecho de
acceso a la administración de justicia, en tanto los acreedores de las
mencionadas obligaciones se verían privados del mecanismo ágil y simplificado
de reconocimiento y ejecución judicial que ofrece el proceso monitorio.
Luego de hacer consideraciones
generales sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, así como el amplio
margen de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales, la
decisión mencionada explicó la estructura del proceso monitorio, basándose
esencialmente en el estudio adelantado por la Corte en la sentencia C-726 de
2014. Del mismo destacó los elementos esenciales del trámite monitorio, al señalar
que el mismo “prescinde
de diferentes recursos y oportunidades procesales diferentes a la
notificación personal y al ejercicio del derecho de defensa por parte del
demandado, precisamente con el ánimo de preservar la agilidad en el trámite
judicial.  La Corte, en ese sentido, concuerda con lo expresado por
algunos de los intervinientes, con referencia a que el propósito general del
proceso monitorio es dotar a la jurisdicción civil de un trámite expedito y
simple, destinado a la exigibilidad judicial de obligaciones suscritas entre
pequeños comerciantes y respecto de sumas de menor y mediano valor. || Se trata, en últimas, de una
innovación en el proceso civil colombiano, destinado a solventar las
necesidades de segmentos importantes de la población usuaria del sistema de
justicia, quienes tienen obligaciones de menor monto y que no constan en un
documento que cumpla con las condiciones propias de los títulos ejecutivos.
Estas necesidades de justicia se satisfacen a través de un procedimiento
simplificado, que parte de la orden judicial de pago de la obligación y que
compele a su cumplimiento por parte del deudor, sin que pueda esgrimirse en su
defensa razones distintas a aquellas que demuestren la inexistencia de la
obligación o el pago de la suma requerida.” (Negrillas no originales).
Con base en estas
consideraciones, la Corte sostuvo que la limitación de la procedencia del
proceso monitorio a las obligaciones dinerarias hacía parte del margen de
configuración legislativa. Ello debido a que no existe un mandato
constitucional que dispusiese un procedimiento específico al respecto y, además,
el CGP establece diferentes trámites para la exigibilidad judicial de las
obligaciones diferentes a las dinerarias.  Asimismo, tampoco resultaba
suficiente el argumento de la presunta falta de celeridad de dichas
alternativas procesales, puesto que ese objetivo debía necesariamente sopesarse
con el carácter simplificado del proceso monitorio, el cual resulta adecuado
para la exigibilidad de obligaciones dinerarias, más no sucedería lo mismo
frente a aquellas de diferente naturaleza, que de suyo exigen un mayor debate
probatorio. La Sala consideró que si se llevase al extremo el argumento
planteado por los demandantes, toda la actividad judicial para el reconocimiento
y ejecución de obligaciones que no consten en título ejecutivo, debería
concentrarse exclusivamente en el proceso monitorio, lo cual es irrazonable y
desvirtuaría el amplio margen de configuración normativa que la Constitución
reconoce al Congreso respecto de la definición de los procedimientos
judiciales.
19. Por último, en la sentencia
C-095 de 2017[37]
la Corte estudió la constitucionalidad de la exigencia contenida en el numeral 6°
del artículo 420 del CGP, en cuanto establece que en aquellos casos en que el
demandante no tenga en su poder los documentos que dan cuenta de la obligación
contractual adeudada, deberá señalar en el demanda dónde están o manifestar
bajo juramento, que se entiende presentado con la presentación de la demanda,
que no existen soportes documentales.
Para los demandantes, esta
previsión era contraria al principio de prevalencia del derecho sustancial, debido
a que si se acepta que el proceso monitorio puede iniciar sin que se anexe a la
demanda la prueba documental que da cuenta de la obligación, es imposible
contabilizar desde cuándo la misma se hizo exigible, por lo que no podría
operar la prescripción extintiva de dicha obligación.  Sin embargo, la Corte
consideró que esta censura era inepta, pues incumplía los requisitos de certeza
y especificidad.  Ello debido a que la interpretación planteada por los
accionantes no se derivaba de la expresión y, además, el objetivo del precepto
era precisamente otorgar eficacia al principio constitucional que se
consideraba infringido. Por esta razón, se adoptó un fallo inhibitorio.
20. Con base en las decisiones
precedentes y en particular las sentencias C-726 de 2014 y C-159 de 2016, la
Sala concluye que el Legislador prevé el proceso monitorio como un trámite
declarativo especial, que tiene por objeto llenar el vacío existente en el
reconocimiento y ejecución de obligaciones dinerarias de mínima cuantía que, en
virtud de su informalidad, no están respaldadas en un título ejecutivo.  Esto a
través de un procedimiento simplificado, ágil y de carácter mixto, que si bien
tiene carácter declarativo, luego puede tornarse en trámite de ejecución cuando
el demandado acepta la existencia de la obligación luego de proferido el auto
de requerimiento de pago.  Con todo, en aras de proteger el derecho al debido
proceso del deudor, en especial en su contenido de contradicción y defensa, la
Corte identifica como contrapartida a dicha naturaleza simplificada la
exigencia de la notificación personal, excluyéndose tanto otras formas de
notificación, al igual que  la representación mediante curador ad litem.
El contenido y alcance del
derecho de contradicción y defensa. El derecho a la tutela judicial efectiva
20. El artículo 229 de la
Constitución consagra el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, el cual deberá ser garantizado a todos los asociados por parte del
Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Ley 270 de
1996 – Estatuaria de la Administración del Justicia. Así las cosas, es
responsabilidad del Estado, mediante su aparato jurisdiccional, garantizar el
funcionamiento adecuado de las vías institucionales para la resolución de los
conflictos que surgen de la vida en sociedad, con el propósito de que los
ciudadanos puedan gozar de la efectividad de sus derechos fundamentales y se
garantice la convivencia pacífica entre los asociados.
En relación con lo anterior,
este derecho es definido por esta Corporación como “la posibilidad
reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en
condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para
propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el
restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a
los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las
garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.”[38]
En virtud de ello, la
administración de justicia, como función pública que fue encomendada al Estado
por parte de la Constitución[39],
es un medio para hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y
libertades consagrados en la ley y en la Carta Política en cabeza de los
ciudadanos. Por lo tanto, así como el artículo 229 de la Constitución establece
el derecho de todos los asociados de acceder a la administración de justicia;
dicho derecho conlleva la obligación correlativa por parte del Estado de
garantizar que dicho acceso sea real y efectivo, y no meramente nominal.
21. Es por ello que el derecho
de acceso a la administración de justicia también se ha denominado como el derecho
a la tutela judicial efectiva, pues el Estado no solamente está en la
obligación de garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder al aparato
judicial a través de su participación en los procesos establecidos para ese
propósito, sino que también implica que “a través de las actuaciones
judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías
personales que se estiman violadas”. [40]
En este sentido, de acuerdo con
la interpretación de esta Corte, el acceso a la justicia debe entenderse no
solo como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una
determinada controversia o conflicto, sino que además se debe entender como la
posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la
culminación del proceso con la determinación final del juez sobre el caso y el
cumplimiento de la sentencia. En otras palabras, de acuerdo con lo dispuesto en
la sentencia C-037 de 1996, “(…) la función en comento [de garantizar el
acceso a la administración de justicia] no se entiende concluida con la simple
solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las
respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la
administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro
de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza
una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre
convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia
y la realización de los derechos amenazados o vulnerado”[41]. (Subrayas
fuera del texto original)
22. Del mismo modo, la Corte
reconoce que el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva
guarda estrecha relación con el derecho al debido proceso, así como con otros
valores constitucionales, como la dignidad, la igualdad y la libertad[42].
Sin perjuicio de lo anterior, cabe precisar que el mencionado derecho es de
configuración legal, en cuanto el legislador está facultado para determinar la
regulación y ejecución material del mismo, lo cual incluye la posibilidad de
establecer las formas procesales para lograr la materialización del derecho
sustancial, siempre y cuando éstas respeten el núcleo esencial del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia y no resulten
desproporcionadas frente al mismo.
Esto supone que el desarrollo
legislativo de dicho derecho esté orientado a garantizar: (i) el acceso a un
juez o tribunal imparcial, como materialización del acceso a la justicia (ii) a
obtener la sentencia que resuelta las pretensiones planteadas de conformidad
con las normas vigentes y (iii) a que el fallo adoptado se cumpla
efectivamente; siendo estos dos últimos elementos los que permiten la
materialización de la tutela judicial efectiva.[43]
23. Sumadas a estas
condiciones, también se encuentra que la competencia del Legislador para
definir los procedimientos judiciales está igualmente circunscrita a la
eficacia de los derechos fundamentales de quienes comparecen al proceso, en
particular las garantías derivadas de los derechos de contradicción y defensa.
Sobre este particular, el
artículo 29 de la Constitución consagra los derechos de defensa y de
contradicción, al establecer que “[quien] sea sindicado tiene derecho a
la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,
durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin
dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho.” (Subrayas fuera del texto original)
Así, es evidente que una de las
principales garantías constitucionales del derecho al debido proceso es el
derecho a la defensa, el cual, según esta Corporación, implica “la plena
oportunidad de ser oído, de hacer valer las propias razones y argumentos, de
controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la
práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar
los recursos que la ley otorga”[44].
Como tal, el propósito de dicha
garantía es evitar la posible arbitrariedad de las autoridades estatales o que
se condene injustamente a la parte pasiva de la controversia, pues se asegura
la participación activa o la representación de quien se pueda ver afectado por
las decisiones adoptadas en el marco de un determinado proceso. [45]
24. En concordancia con lo
anterior, el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
norma integrante del bloque de constitucionalidad, establece que “[toda]
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.”[46]
(Subrayas y negrillas fuera del texto original)
En esa medida, es evidente que
el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general
y universal[47],
la cual constituye “un presupuesto para la realización de la justicia como
valor superior del ordenamiento jurídico”.[48]
25. Ahora bien, es importante
tener en cuenta que el proceso monitorio es un tipo de proceso declarativo especial,
en el que el requerimiento de pago realizado por el juez reviste una doble
naturaleza: por un lado, se trata de la notificación a la parte pasiva del
proceso y, por el otro, se constituye como el requerimiento de pago al deudor.
Por lo anterior, y con el propósito de no limitar desproporcionadamente el
derecho de defensa y de contradicción del deudor en el proceso monitorio, el Legislador
estableció claramente que la notificación de aquel debe ser personal y no se
admite el emplazamiento del demandado, lo cual garantiza la adecuada
integración del contradictorio.
En este sentido, el derecho de
defensa y contradicción, como garantía constitucional de toda persona que se
encuentre inmersa en un proceso judicial o administrativo, se materializa a
través de la debida integración del contradictorio. Lo anterior por cuanto esto
permite que las personas con interés en un determinado proceso o que se puedan
ver afectadas por el mismo, tengan la posibilidad de enterarse de la existencia
de esa actuación y de la potencial vinculación de la decisión judicial,
habiendo sido oídos previamente por el juez competente.
Es precisamente por este motivo
-la obligación de notificar personalmente al deudor, que esta Corporación
estableció la constitucionalidad del proceso monitorio en la sentencia C-726
de 2014; al percatar que esto “comporta la garantía de la que dispone el
deudor para actuar en el proceso y no permitir que se constituya un título de
ejecución sin su conocimiento.”[49]
26. Del mismo modo, la Corte
también ha admitido que las garantías procesales no son absolutas y pueden ser
limitadas por el legislador, “siempre que no se vea afectado su núcleo
esencial, la limitación responda a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, y no se desconozcan otros derechos fundamentales, como
puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso, ha señalado que la función,
tanto del legislador como del juez constitucional, es tratar de lograr que
todos los principios y derechos que eventualmente puedan entrar en tensión a la
hora de regular los términos judiciales sean garantizados en la mayor medida
posible.”[50]
(Subrayas fuera del texto original)
En síntesis, se tiene que a
partir de las diferentes normas constitucionales que regulan la materia, si
bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa para la
definición de los procedimientos judiciales, el límite a esa potestad son los
derechos fundamentales, en particular los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia. Así, el diseño legal del proceso
judicial debe garantizar, entre otros asuntos, la existencia materia de
oportunidades para el ejercicio de contradicción y defensa, así como la eliminación
de barreras para la exigibilidad judicial de las pretensiones, concepto este
último que se agrupa en el derecho a la tutela judicial efectiva.
Por lo tanto, le corresponde a
la Corte determinar si en la regulación actual del proceso monitorio, y según
la interpretación de los demandantes respecto a la prohibición de la
notificación por aviso al deudor dentro de este procedimiento, se limita el
derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial
efectiva del acreedor dentro del proceso monitorio, frente al derecho a la
defensa y contradicción del deudor dentro del mismo.
Resolución de los problemas
jurídicos
27. De acuerdo con lo planteado
en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia, el primer problema jurídico que
debe resolverse consiste en definir si, como lo sostienen los accionantes, del
artículo 421 del CGP se deriva la obligación de que el auto de requerimiento
para pago deba notificarse personalmente al demandado, con exclusión de otras
formas de notificación previstas en el estatuto procesal civil.
Para la Corte, la respuesta a
este interrogante es afirmativa, conforme a la interpretación gramatical,
sistemática y finalística de la norma acusada, como pasa a explicarse.
28. Respecto del argumento gramatical,
el inciso segundo de la norma acusada es específico en disponer que “el auto
que contiene el requerimiento de pago no admite recursos y se notificará
personalmente al deudor”.  En ese sentido, el precepto cualifica de
manera expresa el tipo de notificación que debe surtirse, sin que permita otra
modalidad para el efecto.
29. Esta comprobación resulta
reforzada si se hace una interpretación sistemática del precepto con otras
normas del Código General del Proceso. En efecto, revisadas las normas del CGP
que regulan la integración del contradictorio en otros trámites de índole
declarativo, no se evidencia la cualificación existente para el caso del proceso
monitorio.  En primer término, se encuentra que la regla general para la
notificación del auto admisorio de la demanda y del mandamiento ejecutivo es la
de carácter personal, según lo dispone el artículo 290 del CGP. En ese mismo
sentido, con base en las reglas generales, la notificación por aviso solo
procede cuando no se pueda hacer la notificación personal del auto admisorio de
la demanda o del mandamiento ejecutivo al demandado o la del auto que ordena
citar a un tercero, o la de cualquiera otra providencia que se deba realizar
personalmente, según lo estipula el artículo 292 del CGP.
Asimismo, tratándose del
proceso verbal, el artículo 369 del CGP se limita a señalar que de la demanda
se correrá traslado al demandado por el término de 20 días, sin señalar una
ritualidad particular para el efecto, aplicándose por tanto las reglas
generales.  Igual conclusión es aplicable para el proceso verbal sumario,
puesto que los artículos 391 y 392 solo hacen referencia al traslado de la
demanda, sin prever ninguna regla acerca de un tipo particular de notificación
del auto admisorio.
Para el caso particular de los
procesos declarativos especiales, categoría a la que pertenece el proceso
monitorio, no existe cualificación sobre el tipo de notificación que debe
surtirse respecto del auto admisorio, salvo respecto de la norma acusada en
esta oportunidad. Así, para el caso del proceso de expropiación, el numeral
quinto del artículo 399 del CGP prevé que de la demanda se correrá traslado al
demandado por el término de tres días, por lo que se aplica la regla general de
notificación personal y supletiva de emplazamiento cuando no hubiese sido
posible notificar a los demandados, esto último conforme lo estipula la misma
norma.  Lo mismo sucede en el caso del proceso de deslinde y amojonamiento,
donde el artículo 402 del CGP se limita a disponer que de la demanda se correrá
traslado al demandado por tres días.  Idéntica regla sobre traslado, pero esta
vez por el término de diez días, es establecida por el artículo 409 del CGP en
el caso del proceso divisorio.
30. Con base en esta
recopilación normativa, la Corte encuentra que la notificación personal
dentro del proceso monitorio es una regla especial, de manera que el
Legislador distingue para el efecto entre dicho trámite y los demás procesos
declarativos, respecto de los cuales la integración del contradictorio queda
supeditada a las reglas generales, que contemplan la notificación personal y,
cuando esta no sea posible, la notificación por aviso.
Por lo tanto, la Sala se opone
a la comprensión planteada por varios de los intervinientes, en el sentido que
incluso para el caso del proceso monitorio opera la regla general del artículo
292 del CGP, la cual dispone que la notificación por aviso procede respecto de “cualquier
otra providencia que se debe realizar personalmente” y cuando la
notificación personal no sea haya podido efectuar.  Esto debido a que una
conclusión de esa naturaleza restaría todo efecto útil al mandato del Legislador,
de acuerdo con el cual existe una regla particular en el caso del proceso
monitorio, donde la notificación tiene carácter cualificado lo que, como es
apenas natural, impide de suyo la aplicación de las normas generales sobre
notificación por aviso y menos aún la procedencia de la notificación por
emplazamiento.
31. Finalmente, lo que resulta
más importante, la interpretación finalística del precepto acusado otorga
fundamento suficiente a la notificación personal como mecanismo exclusivo para
la integración del contradictorio en el proceso monitorio.  Como fue explicado
por la Corte en el precedente aplicable y particularmente en la sentencia C-746
de 2014, la estructura del proceso monitorio es especial en la medida en que
una vez comprobada la aceptación parcial o el silencio del demandado respecto
del auto de requerimiento para pago, el trámite modifica su naturaleza, pues ya
no será de naturaleza declarativa sino de ejecución, tornándose dicho auto de
requerimiento en título ejecutivo susceptible de exigirse judicialmente en el
mismo proceso.
Esta naturaleza simplificada y
ágil, como también se ha explicado, es compatible con el derecho al debido
proceso cuando, como contrapartida, impone determinadas cautelas para la
conformación del contradictorio, particularmente la condición ineludible que la
notificación sea personal.  En ese sentido, el diseño legal propuesto exige la
comparecencia material del demandado, a fin que pueda definirse si éste se
opone totalmente o parcialmente al pago de la obligación dineraria requerida o,
con su silencio habilita a la ejecución de la misma.  Este rigor solo puede ser
cumplido, como lo expresa la jurisprudencia constitucional, por la notificación
personal.
32. Dilucidado este primer
asunto, asume por la Sala el segundo problema jurídico, relativo a si la
exigencia de la notificación personal es compatible con los derechos de acceso
a la justicia y a la tutela judicial efectiva.  Como punto de partida para el
efecto debe tenerse en cuenta que el Legislador cuenta con un amplio margen de
configuración legislativa para definir los procedimientos judiciales, según se
ha explicado en precedencia.  De esta manera, en el presente caso prima
facie la constitucionalidad de la medida acusada debe analizarse desde un
juicio débil de proporcionalidad entre dicha previsión y los fines que busca
cumplir.
Sobre el particular, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que para el caso de los
procedimientos judiciales, existe un amplio margen de configuración
legislativa, por lo que la inconstitucionalidad solo se predica cuándo se está
ante vulneraciones manifiestas a la Carta Política, que por esta razón no
superan un juicio débil, en los términos expuestos.  Así, se ha señalado por
este Tribunal que “que con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1° y
2° del artículo 150 de la Constitución, que consagran la llamada cláusula
general de competencia, corresponde al legislador regular los procedimientos
judiciales y administrativos. Con base en tal facultad general, puede el
Congreso Nacional definir las ritualidades propias de cada juicio, la
competencia de los funcionarios que deben conocer de los asuntos, los recursos
que proceden contra las decisiones, los términos procesales, el régimen de
pruebas, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, etc. || Ahora
bien, al ejercer esta competencia en materia procesal el legislador goza de un
amplio margen de libertad de configuración, que se encuentra limitado tan sólo
por aquellas disposiciones constitucionales relativas a la garantía de los
derechos fundamentales, en especial las referentes al derecho al debido
proceso. Razones de política legislativa, cambiantes circunstancias sociales, o
diferentes objetivos superiores perseguidos en cada caso por el legislador,
pueden dar lugar a regulaciones diversas, de manera que por ello no todas las
normas de procedimiento deben ser idénticas.”[51]
No obstante, la Corte también
advierte que uno de los argumentos planteados por los demandantes consiste en
que la imposibilidad de hacer uso de la notificación por aviso en el proceso
monitorio involucraría la afectación de los derechos fundamentales de acceso a
la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, puesto que
bastaría con la renuencia del demandado o la imposibilidad de efectuar la
notificación personal, para que el proceso monitorio resultase inane para la
exigibilidad de las obligaciones dinerarias.
La jurisprudencia
constitucional señala sobre el particular que si bien los procedimientos pertenecen
amplio margen de configuración legislativa, el grado de escrutinio judicial de
los mismos se hace más estricto cuando se alega que a partir de los efectos del
trámite se estaría ante una posible afectación de derechos constitucionales. En
otras palabras, cuando la Corte evidencia que la regulación procesal puede
tener un grado de afectación e impacto a los derechos, eleva el grado de
intensidad del juicio de proporcionalidad, pasándose del leve al intermedio. Ello
en el entendido que prima facie una norma procedimental de esas
características excedería el amplio margen de configuración antes mencionado. Sobre
esta tendencia a aumentar la rigurosidad del juicio de proporcionalidad, la
Corte señaló en la sentencia C-583 de 2016[52]:
Para estudiar la
constitucionalidad de las medidas legislativas que regulan los procedimientos,
la Corte ha establecido que la intensidad del juicio de razonabilidad y
proporcionalidad (ordinaria, intermedia y estricta), depende del grado de
afectación y de impacto que el derecho a acceder a la justicia y al debido
proceso que implique la norma en cuestión. Así, por ejemplo, en la sentencia
C-1195 de 2001 la Corte utilizó un test intermedio al concluir que la
restricción que determinan las normas demandadas (los artículos 35, 36, 37, 38,
39 y 40 de la Ley 640 de 2001) imponían una restricción significativa, al
imponer un plazo de tres meses dentro del cual las partes debían acudir a una
audiencia de conciliación, antes de llevar la controversia ante la
jurisdicción.[53]
En el mismo sentido, la sentencia C-372 de 2011,[54] que
revisó la constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, “por la
cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, definió la
intensidad del juicio de constitucionalidad a utilizar, teniendo en cuenta el
amplio margen de configuración del legislador para reglamentar procedimientos
judiciales y, a la vez, la posible restricción de derechos fundamentales
alegados en el caso concreto, ante lo cual se escogió un juicio intermedio.[55]
La sentencia concluyó con la declaratoria de inexequiblidad de los artículos 45
y 47 de la Ley 1395 de 2010.[56]
De forma similar, la sentencia C-034 de 2014 decidió evaluar la norma con un
juicio ordinario (leve, deferente con el legislador) al considerar que “el
ámbito de regulación al que se refiere es el diseño de procedimientos
administrativos, uno de aquellos en los que la Constitución prevé mayor
amplitud para las opciones legislativas; y, de otra parte, que las garantías
del debido proceso, aunque inexcusables en todos los asuntos en que se definan
situaciones jurídicas concretas de los ciudadanos, adquieren cierto grado de
flexibilidad en tales procedimientos”.[57] Recientemente, la
sentencia C-086 de 2016, al resolver una demanda sobre el artículo 167 del
Código General del Proceso – Ley 1564 de 2012- concluyó, luego de aplicar un
juicio de razonabilidad leve, que “el principio del onus probandi como
exigencia general de conducta prevista por el Legislador en el Código General
del Proceso no se refleja como irrazonable ni desproporcionada. En efecto,
responde a fines constitucionalmente legítimos: ejercer los derechos con
responsabilidad y colaborar con el buen funcionamiento de la administración de
justicia, contribuir al esclarecimiento de la verdad en el marco de un proceso
judicial, asegurar la prevalencia del derecho sustancial y velar por la
vigencia de un orden justo.” [58]
También recientemente, en la sentencia C-493 de 2016, respecto de una
disposición (Art. 10) de la Ley actualmente examinada, la Corte decidió aplicar
un juicio de intensidad leve, para evaluar la norma que dispone la obligación
de sustentar el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia
laboral, en el momento mismo de su presentación en la audiencia. La Corporación
consideró que el legislador cuenta con una amplia facultad discrecional en la
configuración de los procedimientos judiciales en materia laboral, en
particular en lo que se dirige a perseguir el principio de oralidad, que ha
sido definido como un eje rector de la jurisdicción laboral.[59]
En el asunto objeto de examen,
los demandantes asumen que la restricción impuesta por la norma para la
integración del contradictorio configura una potencial barrera de acceso a la
justicia. Además, esta acusación se muestra razonable, puesto que efectivamente
la notificación personal es una condición que hace más exigente la carga
procesal impuesta al acreedor dentro del proceso monitorio.  Por ende, la Sala
considera oportuno analizar la constitucionalidad del precepto con base en el
juicio intermedio de proporcionalidad[60],
habida consideración del compromiso de derechos fundamentales sobre el cual los
demandantes sustentan su censura.
33. Bajo esta metodología, la
Corte advierte que la medida acusada cumple un fin constitucionalmente
importante, como es garantizar el debido proceso del demandado a partir de una
exigencia particular para la integración del contradictorio mediante la
notificación personal del auto de requerimiento de pago.  Como se señaló en el
fundamento jurídico 25, uno de los aspectos centrales para la eficacia del
derecho al debido proceso, en su componente de derecho de defensa, es el
aseguramiento de dicha integración en cada uno de los procesos, pues no de otra
manera es posible que el demandado logre tanto acceder al sistema de justicia
como hacer efectivo su derecho a la tutela judicial efectiva.
34. La medida también es
efectiva y conducente para cumplir el fin antes expuesto.  En efecto, la
notificación personal es el mecanismo procedimental que asegura en mejor y
mayor medida tanto el conocimiento del demandado sobre la existencia del
proceso, como su comparecencia formal al mismo. Así, aunque la Corte ha
reconocido la constitucionalidad de otras formas de notificación,
particularmente en aras de evitar barreras injustificadas en el proceso
judicial, también advierte que “el legislador otorga un tratamiento de favor
a la notificación personal, por ser la que otorga la mayor garantía de que el
demandado conozca en forma cierta la existencia del proceso y ejerza su derecho
de defensa, pero no la acoge como única, con exclusión de modalidades de
carácter subsidiario, ya que, si lo hiciera, entrabaría la administración de
justicia y desfavorecería el logro de la convivencia pacífica consagrada en el
preámbulo de la Constitución.”[61]
35. El precepto acusado, de la
misma manera, no incorpora una afectación desproporcionada de los derechos al
debido proceso, de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva del
demandante.  Esto debido a que, en primer término, existen razones
constitucionalmente relevantes, fundadas en la garantía del debido proceso del
deudor, que llevan a que advertida la estructura y efectos del proceso
monitorio, obliguen a un mecanismo reforzado de integración del contradictorio,
como insistentemente se ha señalado en esta sentencia.  En segundo lugar,
porque en caso que dicha modalidad de notificación no pueda llevarse a cabo, no
concurre la barrera de acceso a la justicia alegada por los demandantes y
replicada por varios de los intervinientes, puesto que en ese escenario es
plenamente posible hacer uso del proceso abreviado, también de naturaleza
declarativa y en dónde las opciones de notificación incluyen a aquella
supletiva mediante aviso, así como el emplazamiento, una vez cumplidos los requisitos
legales previstos para el efecto.
Inclusive, una conclusión en
sentido contrario, esto es, que permita la notificación por aviso del
demandado, configuraría una violación del derecho al debido proceso, esta vez
del demandado.  Nótese que según lo establece el artículo 421 del CGP, (i) si
la demanda cumple los requisitos “el juez ordenará requerir al deudor para
que en el plazo de diez (10) días pague o exponga en la contestación de la
demanda las razones concretas que le sirven de sustento para negar total o
parcialmente la demanda”; (ii) el auto de requerimiento de pago no admite
recursos y se notificará personalmente al deudor, “con la advertencia de que
si no paga o no justifica su renuencia, se dictará sentencia que tampoco admite
recursos y constituye cosa juzgada, en la cual se condenará al pago del monto
reclamado, de los intereses causados y de los que se causen hasta la
cancelación de la deuda”; y (iii) “si el deudor notificado no comparece,
se dictará la sentencia a que se refiere este artículo y se proseguirá la
ejecución de conformidad con lo previsto en el artículo 306”.
Quiere ello decir que el único
momento procesal en que el demandado puede oponerse al auto de requerimiento de
pago es en el término de 10 días antes señalado, puesto que si no comparece al
trámite judicial luego de ese término, se adopta sentencia la cual no admite
recurso alguno y da lugar la ejecución de las decisiones judiciales, reglada en
el artículo 306 del CGP, norma que no dispone de nuevas instancias de oposición
respecto de la obligación declarada en sede jurisdiccional[62].
36. Ahora bien, revisado el
artículo 292 del CGP, que regula la notificación por aviso, se observa que la
misma se perfecciona con el envío, mediante el servicio postal, de copia informal
del auto admisorio o mandamiento ejecutivo, a la dirección que fuese informada
por el demandante al juez del conocimiento, remisión que será certificada mediante
constancia expedida por dicho servicio postal, la cual se incorporará al
expediente.
Bajo este esquema, en caso que
se admitiese la notificación por aviso en el proceso monitorio, bastaría el
envío de la comunicación respectiva a la dirección que informe el demandante y
el vencimiento del término de 10 días sin respuesta por parte del demandado,
para que se desencadenen todas las consecuencias jurídicas de que trata el
artículo 421 del CGP, respecto de las cuales, como ya se indicó, no se prevén
recursos para su controversia.  Esta circunstancia, a juicio de la Sala, afecta
grave y desproporcionadamente el derecho a la defensa y contradicción del
demandado.
Asimismo, aceptar la hipótesis planteada
por los actores es incompatible con el objetivo central del proceso monitorio,
como es documentar obligaciones informales y de mínima cuantía, a fin de lograr
su exigibilidad judicial.  Contrario a como sucede en los juicios de ejecución,
en donde su procedencia está basada en la preexistencia de título ejecutivo
emanado del deudor, en el proceso monitorio dicho título solo se logra cuando
el demandado acepta, de manera cierta y no ficta o presupuesta, la existencia
total o parcial de la obligación dineraria, o manifiesta los argumentos con los
que se opone la existencia de la misma, escenarios todos ellos que implican su
comparecencia material al proceso.  Así, la notificación por aviso se mostraría
insuficiente para cumplir con esa condición, lo que valida la opción adoptada
por el Legislador, al exigir la notificación personal al demandado dentro del
proceso monitorio.
Por último, es importante
destacar que si bien la eficiencia y agilidad en los procedimientos judiciales
son objetivos con relevancia constitucional, su vigencia debe ser
necesariamente sopesada con la eficacia de los derechos fundamentales de las
partes, en particular el debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.  En ese orden de ideas, en aras de otorgar celeridad al procedimiento
judicial no pueden resultar conculcados los derechos mencionados.
37. No niega la Sala que en
otros ordenamientos, como lo exponen los demandantes, es aceptada la
notificación postal u otras alternativas análogas como formas de integración
del contradictorio en el proceso monitorio.  Sin embargo, esa sola razón no es
suficiente para fundamentar la pretendida exequibilidad condicionada, puesto
que el derecho comparado no hace parte del parámetro de control de
constitucionalidad.  Antes bien, tratándose de procedimientos judiciales, el
Legislador ejerce su amplio margen de configuración legislativa a partir del
análisis de las circunstancias económicas, sociales e incluso técnicas de los
medios de comunicación, estudio que le llevó en el caso colombiano a inferir
que la notificación personal es el instrumento idóneo para asegurar los
derechos del demandado en el proceso monitorio.  Por supuesto, ello no obsta
para que en el futuro y ante la modificación de esas circunstancias fácticas,
el Congreso opte por una fórmula diferente de notificación, la cual resultará
compatible con la Constitución, en la medida en que otorgue plena eficacia a los
derechos de las partes y al principio de publicidad que guía la actuación
judicial. Sin embargo, no se deriva del ordenamiento constitucional un mandato
que exija la procedencia la notificación por aviso como parte del proceso
monitorio, lo que implica la validez de la decisión legislativa objeto de
demanda.
Conclusión
38. El proceso monitorio es un
trámite declarativo especial, cuya finalidad es permitir la exigibilidad
judicial de obligaciones dinerarias de mínima cuantía que no están expresadas
en un título ejecutivo.  Por ende, dicho proceso busca resolver la problemática
social propia de aquellos acreedores de transacciones informales, las cuales no
han sido documentadas para su cobro posterior.
A partir de ese objetivo, la
estructura del proceso es inicialmente declarativo, pero una vez reconocida la
deuda por el demandado o ante la renuencia a responder el auto de requerimiento
para pago, el trámite torna en un juicio de ejecución de la sentencia judicial,
respecto del cual no se establecen nuevas oportunidades de contradicción por el
deudor, diferentes al traslado inicial de la demanda.  Es por esta razón que es
constitucionalmente válido que el Legislador haya previsto expresamente que la
única alternativa aceptable de notificación sea la de carácter personal, pues
aquella la que garantiza la comparecencia material del demandado.
39. La Corte considera que la
decisión del caso depende de la acreditación de un juicio intermedio de
proporcionalidad, nivel de intensidad que responde a que, de acuerdo con los
demandantes, la eliminación de la posibilidad de notificar por aviso al deudor
incorpora una barrera injustificada para el acceso a la administración de
justicia, así como una vulneración a la tutela judicial efectiva.  En ese
sentido, a pesar que de manera general el Legislador tiene un amplio margen de
configuración respecto del diseño legal del proceso judicial, en el presente
caso es pertinente utilizar un test más estricto, debido a los derechos
fundamentales que la demanda considera afectados.
A partir de esta metodología de
análisis, la Sala concluye que la restricción en comento es compatible con los
derechos antes mencionados.  Esto debido a que (i) cumple un fin
constitucionalmente importante, como es la protección de los derechos de
contradicción y defensa del demandado; y (ii) es una medida conducente para
lograr dicho objetivo, puesto que la notificación personal es el instrumento
que asegura, desde una perspectiva material, la comparecencia del demandado al
proceso. Adicionalmente, también debe tenerse en cuenta que en razón de las
consecuencias que tiene para el deudor la falta de oposición al requerimiento
de pago, la exigencia de notificación personal es una medida razonable en
términos de garantía de sus derechos de contradicción y defensa.
De otro lado, en lo que
respecta al demandante, en caso que no sea posible efectuar la notificación
personal, esta circunstancia no configura una barrera para el acceso a la
justicia, ni una carga desproporcionada para el acreedor, puesto que el mismo
Código General del Proceso ofrece otras vías procedimentales para la
exigibilidad judicial de la obligación dineraria, las cuales sí admiten formas
diversas y supletivas de notificación al demandado.  Además, aunque es válido
afirmar que dichas vías no tienen el mismo nivel de celeridad que el proceso
monitorio, también debe tenerse en cuenta que la simplificación y eficiencia en
los procesos judiciales debe ponderarse con la protección de los derechos
fundamentales de las partes.  Así, de aceptarse la procedencia la notificación
por aviso en el proceso monitorio, se impone una carga desproporcionada para el
demandado, en términos de eficacia de sus derechos de contradicción y defensa.
De allí que, correlativamente, la limitación impuesta por el Legislador resulta
razonable y conforme con la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “se notificará
personalmente al deudor”, prevista en el inciso segundo del artículo
421 de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Los actores plantearon el cargo en contra
del inciso 2º del artículo 421 (parcial), por desconocer los artículos 13 y 229
de la Constitución, los cuales contienen los derechos a la igualdad y acceso a
la administración de justicia respectivamente, así como el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva reconocida por la Corte Constitucional en su
jurisprudencia con base en las disposiciones de la Constitución de 1991 y
algunos tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos
Humanos.
[2] Folios 87-100.
La intervención fue radicada el 14 de noviembre de 2017, y es suscrita por
Ulises Canosa Suárez, profesor del Departamento de Derecho Procesal de la
Universidad Externado de Colombia.
[3] Numeral 6º del
Artículo 291 del Código General del Proceso.
[4] Folio 88.
Escrito de intervención de la Universidad Externado de Colombia.
[5] Folios 119-122.
La intervención fue radicada el 30 de noviembre de 2017 y suscrita por Magda
Isabel Quintero Pérez.
[6] Folios 123-124.
La intervención fue radicada el 4 de diciembre de 2017 y suscrita por Leonor
Cristina Padilla Godín.
[7] Folios 125-139.
La intervención es presentada el 14 de diciembre de 2017 y suscrita por Luquegi
Gil Neira, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Antioquia.
[8] Folio
134. Escrito de intervención de la Universidad de Antioquia.
[9] Folios 182-191.
La intervención fue presentada el 8 de agosto de 2018 y suscrita por Néstor
Santiago Arévalo Barrero.
[10] Folios 192-194.
La intervención es presentada el 15 de agosto de 2018 y suscrita por Jorge
Kenneth Urbano Villamarín y Jorge Andrés Mora Méndez.
[11]
Folios 141-145. La intervención es presentada por correo electrónico el 22 de
enero de 2018 y suscrita por Carlos Alberto Colmenares Uribe.
[12] Folios 147-155.
El escrito de intervención fue radicado el 13 de marzo de 2018 y es suscrito
por el señor Nelson Enrique Rueda Rodríguez.
[13] M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez.
[14] El artículo 150
de la Constitución dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes: 1. Interpretar, reformar y derogar las
leyes. // 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones.”
[15] Ver Sentencias
C-315 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa y C- 319 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[16] Sentencia C-1104
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17] Ibídem.
[18] Ver: Sentencias
C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-282 de 2017, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[19] Ver: Sentencias
C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-248 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo; C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de
2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[20]
Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] Ver Sentencias
C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-424 de 2015, M.P. Mauricio
González Cuervo y C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22]
Sentencias C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018,
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[23]
“ARTÍCULO 86. (…) El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.” (Negrillas fuera del texto original)
[24]
“ARTÍCULO 29. (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación
y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a
impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho.” (Negrillas fuera del texto original)
[25]
Sentencias C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018,
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[26]
Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Sobre este
aspecto, ver sentencias: C-428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2011,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C- 870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[28] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[29] Ver
Sentencias C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C- 870 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-025 de 2018, M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[30] Ibídem.
[31]
Sentencia C-
870 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[32] Ibídem.
[33] M.P.
María Victoria Sáchica Méndez.
[34]
Folio 3.
[35] Sentencia
C-718 de 2012.
[36] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[38] Ver Sentencias
C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-279 de 2013, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[39] Artículo 1º de
la Ley 270 de 1996.
[40]
Sentencias C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[41] Sentencia C-037
de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[42] Sentencia C-426
de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Ibídem.
[44] Sentencia C-617
de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[45]
Sentencia Ibídem.
[46] Artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[47] Sentencia C-025
de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Sentencia C-799
de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[49] Sentencia C-726
de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[50] Sentencia C-371
de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Sentencia
C-591 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[52] M.P.
Aquiles Arrieta Gómez.
[53]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa
y Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes); en esa ocasión la
Corte debía resolver si convertir la conciliación en un requisito de
procedibilidad para acceder a la jurisdicción civil, contenciosa administrativa
y de familia constituye una gravosa restricción al ejercicio del derecho
fundamental a acceder a la justicia.
[54]
Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, SV María Victoria Calle Correa y Humberto Sierra Porto).
[55]
Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011. En este caso se dijo al
respecto: “Uno de los primeros criterios a partir de los cuales debe darse la
respuesta a este interrogante lo constituye la mayor o menor amplitud que,
dependiendo de la materia regulada, deba reconocerse a la libertad de
configuración que es inherente a la función legislativa encomendada al Congreso
de la República. En relación con este aspecto debe la Corte comenzar por
resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que en materias procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio,
pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula
general de competencia legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de
determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las distintas
acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que a partir
de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en los
casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y
etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba
que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los
ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los
terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre
ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable
no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de
leve intensidad. De otra parte es necesario considerar que, según se afirma en
la demanda, la norma acusada sería inexequible al afectar el ejercicio de
varios importantes derechos fundamentales, la igualdad, el debido proceso y el
acceso a la justicia. Esta razón conduce entonces en dirección contraria a la
anterior, pues esa posibilidad de afectación justifica un mayor rigor en el
análisis de la  proporcionalidad de esta norma. Entonces, al apreciar
conjuntamente esas dos reflexiones, concluye la Corte que lo adecuado es
aplicar en este caso un test de intensidad intermedia.”
[56] Al
respecto sostiene la sentencia: “En suma, encuentra la Corte que la regla
contenida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 no supera el test de
proporcionalidad propuesto, por cuanto si bien pretende contribuir a una
finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es la descongestión de
los despachos judiciales, resulta tener un efecto exiguo y dudoso frente al logro
de ese propósito, no puede catalogarse como necesaria, y especialmente, no
resulta proporcionada, dado que somete a los demandados a costos y cargas
adicionales excesivas y reporta a los demandantes un privilegio injustificado,
que puede además conducir a situaciones violatorias del debido proceso y
lesivas del derecho de acceder a la administración de justicia.  ||
Conclusión: la regla según la cual el actor puede escoger que el proceso
laboral se adelante ante el juez del lugar donde se prestó el servicio o ante
el de su propio domicilio vulnera el principio de igualdad, la garantía del
debido proceso y el derecho de acceso a la justicia.” Después de realizar el
test intermedio de proporcionalidad y encontrar que la norma no cumplía con la
proporcionalidad en estricto sentido, sostuvo la sentencia. “A partir de las
anteriores consideraciones observa entonces la Corte que en cuanto la decisión
anticipada de ordenar pagos en ejercicio de la facultad prevista en el artículo
47 demandado equivale materialmente a una sentencia, salvo la única e
insuficiente consideración de tratarse de un mecanismo de descongestión
judicial, no existen en este caso razones precisas y constitucionalmente
válidas que justifiquen la improcedencia del recurso de apelación que ordinariamente
procede contra tales providencias. Así las cosas, esa tácita improcedencia de
recursos es una razón adicional para concluir que esta regla resulta contraria
a la Constitución.” Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub SV María Victoria Calle Correa y Humberto Sierra
Porto).
[57]
Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa,
SV Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas
Ríos, Luis Ernesto Vargas Silva). En dicha decisión, el demandante acusaba el
contenido normativo del artículo 40 del Nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2001, según el
cual no proceden recursos contra la actuación del funcionario que decida sobre
la solicitud de práctica de pruebas, antes de que se profiera decisión de
fondo.
[58]
Corte Constitucional, sentencia C-086 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio,
AV Gloria Stella Ortiz Delgado). Los demandantes argumentaban que la norma
acusada, al utilizar la expresión “podrá”, facultaba al juez a distribuir
discrecionalmente la carga probatoria entre las partes, exigiendo acreditar
determinado hecho a quien se encuentre en una situación más favorable para
hacerlo. En su sentir, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva
(arts. 2º, 29, 228 y 229 CPo), tal proceder debe ser imperativo y no producto
de la mera liberalidad del juez.
[59]
Corte Constitucional, sentencia C-493 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo,
SV Alberto Rojas Ríos). En esta sentencia, la Corporación estableció que la
acusación de afectación desproporcionada e irrazonable del derecho a la doble
instancia (art. 31 CPo) y el efectivo acceso a la administración de justicia
(art. 229 CPo) por parte del Art.10 de la Ley 1149 de 2007, que establece la
obligación de sustentar el recurso de casación de forma inmediata, no estaba
llama a prosperar, por cuanto la finalidad de la celeridad en la jurisdicción
ordinaria laboral no se encuentra prohibida y en efecto se materializa a través
de la medida de la oralidad como principio rector dentro de los procesos
surtidos ante la jurisdicción ordinaria laboral. La Corte estimó razonable la
exigencia de dicha carga procesal a la parte recurrente, que como parte
afectada no puede considerarse sorprendida con la decisión adoptada en primer
instancia, ya que cuenta con la posibilidad y el deber legal de participar
activamente en las etapas previas al proceso.
[60] “l
tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos
constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será:
(i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica,
tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador
cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara
que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente
y que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin
perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar medidas legislativas en
las que se pueda afectar un derecho constitucional no fundamental. Este juicio
es más riguroso y comprende no solo la determinación de la conveniencia del
medio, sino también la conducencia para la materialización del fin perseguido
con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la  medida tenga una
mayor proximidad a los principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso,
se efectúa un estudio integro de proporcionalidad.” Sentencia C-793 de
2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61]
Sentencia C-783 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[62] Artículo
306. Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero,
a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo
proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin
necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la
sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso
ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo
señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las
costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a
que se surta el trámite anterior.
Si la
solicitud de la ejecución se formula dentro de los treinta (30) días siguientes
a la ejecutoria de la sentencia, o a la notificación del auto de obedecimiento
a lo resuelto por el superior, según fuere el caso, el mandamiento ejecutivo se
notificará por estado. De ser formulada con posterioridad, la notificación del
mandamiento ejecutivo al ejecutado deberá realizarse personalmente.
Cuando
la ley autorice imponer en la sentencia condena en abstracto, una vez ejecutoriada
la providencia que la concrete, se aplicarán las reglas de los incisos
anteriores.
Lo
previsto en este artículo se aplicará para obtener, ante el mismo juez de
conocimiento, el cumplimiento forzado de las sumas que hayan sido liquidadas en
el proceso y las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción
aprobadas en el mismo.
La
jurisdicción competente para conocer de la ejecución del laudo arbitral es la
misma que conoce del recurso de anulación, de acuerdo con las normas generales
de competencia y trámite de cada jurisdicción.