T-862-02
II
Sentencia T-862/02
SISBEN-Definición/SISBEN-Focalización del gasto social/SISBEN-Objeto/SISBEN-Importancia
constitucional
El SISBEN es un programa de focalización
del gasto social descentralizado, diseñado por el Departamento Nacional de
Planeación e implementado y operado por los distritos y los municipios. Consiste,
básicamente, en la recolección, a través del mecanismo de la encuesta, de la
información que se requiere para completar la denominada ficha de clasificación
socioeconómica. Dicha ficha, tras ser procesada y sistematizada por medio de
una aplicación especial creada para estos efectos, arroja un puntaje que
permite ubicar a la familia o individuo encuestado en alguno de los seis
niveles de pobreza preestablecidos. La importancia constitucional del SISBEN
como instrumento que contribuye, de manera fundamental, a la efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Constitución
Política. El señalado mecanismo de focalización del gasto social constituye el
primer paso del proceso de asignación de unos recursos públicos que tienden a
subvenir las necesidades materiales más acuciantes de los sectores más pobres y
vulnerables de la población colombiana y, por tanto, se erige en una
herramienta esencial a disposición de las autoridades públicas obligadas a
hacer efectivo el mandato de especial protección a los grupos discriminados.
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE EL SISBEN-Actuaciones
omisivas y dilatorias que no han permitido el acceso
La Corte establece el derecho de los
ciudadanos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad de acceder al SISBEN de
manera igualitaria y, a la vez, el deber correlativo de las autoridades
estatales encargadas de la administración e implementación de este programa de
adoptar todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con su objetivo
constitucional a cabalidad. Según la jurisprudencia de esta Corporación, entre
las autoridades públicas que administran y operan programas de gasto social
como el SISBEN y los potenciales beneficiarios, pueden surgir dos tipos de
controversias con relevancia constitucional. La primera clase de casos surgen
cuando, en razón de acciones u omisiones de funcionarios encargados de la
administración del SISBEN, los eventuales beneficiarios de subsidios no pueden
acceder o se les dificulta el acceso a ese instrumento de focalización. El
segundo tipo de casos se presenta cuando las personas que no resultaron
beneficiadas con la asignación de un determinado subsidio, estiman que su
exclusión se produjo como consecuencia de una inequidad en el diseño del
SISBEN, cuyas variables no contemplan sus específicas condiciones de
vulnerabilidad social.
SISBEN-Acceso igualitario a los bienes y recursos
públicos
SISBEN-Potencial beneficiario en desigualdad por
actuación ilegítima de autoridad
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Solicitud
registro en el Sisben/SISBEN-Mora en realizar encuesta que permita
acceder al régimen subsidiado de salud
DERECHO A LA
ATENCION MEDICA DEL ENFERMO DE SIDA/DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA-Prestación
oportuna de atención
La Corte ha protegido los derechos de
quienes a pesar de que carecen de recursos económicos, y necesitan la atención
médica integral, no son informados de los procedimientos que deben adelantar
para obtener la prestación médica deseada. También, se ha otorgado la protección
a quienes habiendo obtenido un nivel de clasificación, su situación
socioeconómica cambia con el paso del tiempo, pues en estos eventos se ha dicho
que las variables del sistema Sisben, no contemplan las específicas condiciones
de vulnerabilidad social. Dentro de este contexto, al analizar el caso objeto
de revisión vemos que el actor, en su escrito de tutela señala que padece de
vih y carece de recursos económicos para atender los gastos de su enfermedad,
razón por la que necesita ser clasificado y pertenecer al régimen subsidiado de
salud.
Referencia:
expediente T-628453
Acción de tutela
instaurada por Edwin Andrés Hoyos Daza en contra de la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos
mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Medellín dentro de la acción
de tutela instaurada por el señor Edwin Andrés Hoyos Daza, contra la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hiciera la secretaría del Juzgado, en virtud
de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
A. Hechos.
El actor presentó el día 11 de abril de
2002, ante el Juez Civil Municipal de Medellín, reparto, acción de tutela
contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, porque considera que sus
derechos a la vida, salud y seguridad social están siendo vulnerados por la
entidad demandada.
Expresa que padece de vih/sida y en febrero
de 2002, le fue realizada por parte del Sisben una visita para ser clasificado
dentro del régimen subsidiado, siendo otorgado el número 471456 como constancia
de la realización de la misma. Sin embargo, aún no ha sido incluido en la lista
de beneficiarios.
Señala que como consecuencia de su
enfermedad, necesita la práctica de varios exámenes de diagnóstico y el
suministro constante de medicamentos, pero carece de recursos económicos para
ello.
Solicita se ordene su clasificación
socioeconómica en el régimen subsidiado, para así poder recibir la atención
integral para el tratamiento de su enfermedad.
B. Sentencia que se revisa.
Mediante sentencia del veintiuno de mayo de
2002,  el Juzgado Noveno Civil Municipal, denegó la acción de tutela presentada
por el actor, al considerar que la Dirección Seccional de Salud de Antioquia,
no es la llamada a hacer la clasificación al programa Sisben, ya que por ley no
tiene competencia para ello. Esta función fue atribuida a la Dirección de
Planeación de cada Municipio. En consecuencia, para el despacho la acción de
tutela se torna improcedente por falta de legitimidad por pasiva en el ente
demandado.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Segundo. El asunto objeto de discusión.
Considera el actor que tiene derecho a ser
clasificado en el Sisben a fin de obtener los servicios médicos que necesita
para el tratamiento de su enfermedad, pues desde hace dos meses recibió una
visita para su clasificación y aun no ha sido incluido en el régimen
subsidiado. En otros términos, señala que carece de recursos económicos, padece
de vih y necesita su clasificación para poder recibir la atención médica que
requiere.
Tercera. El
acceso al registro de datos del Sisben - Jurisprudencia constitucional sobre la
materia.
3.1. Sobre el Sistema de Selección de
Beneficiarios Sisben y las posibles controversias constitucionales, en
sentencia T-307 de 1999, la Sala Tercera de Revisión, estableció lo siguiente:
“. El Sistema de
Selección de Beneficiarios para Programas Sociales - SISBEN - constituye el
principal instrumento a disposición de las autoridades de las entidades
territoriales para focalizar el gasto social descentralizado. Este instrumento,
sirve para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales dirigidos
a los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana,
financiados, básicamente, con los recursos provenientes de las transferencias
intergubernamentales (C.P., artículos 356 y 357; Ley 60 de 1993, artículo 30).
“Ciertamente,
algunos programas de política social y, en especial, aquellos que operan con
base en la entrega de subsidios a la demanda, requieren, en una primera fase,
que sus potenciales beneficiarios sean individualmente seleccionados, de manera
justa y equitativa, con el fin de garantizar que los dineros públicos que
constituyen tales subsidios lleguen a los sectores sociales que más requieren
de ellos. El SISBEN es un programa de focalización del gasto social
descentralizado, diseñado por el Departamento Nacional de Planeación e
implementado y operado por los distritos y los municipios. Consiste,
básicamente, en la recolección, a través del mecanismo de la encuesta, de la
información que se requiere para completar la denominada ficha de clasificación
socioeconómica. Dicha ficha, tras ser procesada y sistematizada por medio de
una aplicación especial creada para estos efectos, arroja un puntaje que
permite ubicar a la familia o individuo encuestado en alguno de los seis
niveles de pobreza preestablecidos.
“Las normas que
crean la mayoría de los programas sociales que funcionan con base en la
asignación de subsidios a la demanda (programas de la Red de Solidaridad
Social, régimen subsidiado de seguridad social en salud, programas para ancianos
indigentes, etc.) han establecido que los beneficiarios de los mismos están
constituidos por las personas o familias localizadas en los niveles 1 y 2 y,
excepcionalmente, en el nivel 3 del SISBEN, los que, se supone, están
compuestos por la población más pobre y vulnerable de Colombia.
“ De lo anterior, se
desprende la importancia constitucional del SISBEN como instrumento que
contribuye, de manera fundamental, a la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales consagrados en la Constitución Política. El señalado
mecanismo de focalización del gasto social constituye el primer paso del
proceso de asignación de unos recursos públicos que tienden a subvenir las
necesidades materiales más acuciantes de los sectores más pobres y vulnerables de
la población colombiana y, por tanto, se erige en una herramienta esencial
a disposición de las autoridades públicas obligadas a hacer efectivo el mandato
de especial protección a los grupos discriminados o marginados (C.P., artículo
13). Esta constatación, ha permitido que la Corte establezca el derecho de los
ciudadanos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad de acceder al SISBEN de
manera igualitaria y, a la vez, el deber correlativo de las autoridades
estatales encargadas de la administración e implementación de este programa de
adoptar todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con su objetivo
constitucional a cabalidad.
“Con anterioridad,
la Corte ha podido ocuparse de algunos de los problemas constitucionales que
pueden suscitarse con ocasión de la entrega de subsidios a personas marginadas
o que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.[1] Al respecto, esta
Corporación ha entendido que la distribución de recursos sociales, analizada
desde la perspectiva constitucional, guarda relación directa con el principio
de igualdad (C.P., artículo 13).
“Como ya se mencionó
en la presente decisión, la entrega de subsidios a las personas y familias más
pobres de la población, contribuye a la realización de la igualdad material.
Sin embargo, dada la escasez relativa de recursos, los eventuales beneficiarios
sobrepasan, en número y necesidades, la cuantía de los subsidios disponibles,
razón por la cual es necesario diseñar políticas claras y transparentes de
distribución, a través de las cuales se asegure que todas las personas tengan
la posibilidad de competir, en igualdad de condiciones. Así las cosas, tanto el
diseño como la ejecución de la política social deben garantizar plenamente el
derecho fundamental de acceso igualitario a los bienes y recursos públicos. En
este mismo sentido, la Corporación ha establecido:
"La realización
del principio de igualdad en la asignación de recursos escasos consiste en
garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en condiciones de
igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
distribuyen esos recursos. Si bien la elección de los principios y
procedimientos particulares de distribución que cada entidad establece - con
base en la ley - forman parte de su autonomía operativa, éstos no pueden
contrariar los parámetros que se derivan de los principios y valores
constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben tener iguales
oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer ningún grupo de
beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no pueden conducir a
discriminaciones contrarias a la Carta, etc. En este orden de ideas, por lo
menos en las dos situaciones siguientes, es innegable la dimensión
constitucional de la controversia: (1) cuando el procedimiento es
constitucionalmente adecuado, pero alguna de sus etapas o requisitos se violan
o pretermiten y esto determina que un beneficiario sea excluido del subsidio,
al cual habría accedido si el procedimiento se hubiera cumplido a cabalidad;
(2) el procedimiento se observa, no obstante su diseño contraría las normas
constitucionales, por ejemplo, se descubre que los mecanismos aplicados
implican una exclusión sistemática de personas caracterizadas por algún factor
relacionado con la raza, el sexo o la edad".[2]
“En síntesis, según
la jurisprudencia de esta Corporación, entre las autoridades públicas que
administran y operan programas de gasto social como el SISBEN y los potenciales
beneficiarios, pueden surgir dos tipos de controversias con relevancia
constitucional. La primera clase de casos surgen cuando, en razón de
acciones u omisiones de funcionarios encargados de la administración del
SISBEN, los eventuales beneficiarios de subsidios no pueden acceder o se les
dificulta el acceso a ese instrumento de focalización. El segundo tipo de
casos se presenta cuando las personas que no resultaron beneficiadas con la
asignación de un determinado subsidio, estiman que su exclusión se produjo como
consecuencia de una inequidad en el diseño del SISBEN, cuyas variables no
contemplan sus específicas condiciones de vulnerabilidad social.
“En el primer tipo
de situaciones, la controversia constitucional surge en el momento en el que un
potencial beneficiario queda en situación de desigualdad frente a alguno de sus
competidores, por omisiones o actuaciones ilegitimas imputables a las
autoridades encargadas de implementar los programas de política social. Esta
clase de eventualidades puede ocurrir cuando, por ejemplo, el municipio o
distrito no practica las encuestas a los sectores pobres y vulnerables de la
población; no atiende solicitudes particulares de encuesta; la  encuesta es
practicada en forma incompleta; la información pertinente no es debidamente
procesada, etc. En todos estos casos, si la familia o persona afectada
por la acción o la omisión de la autoridad pública recurre, por vía de la
acción de tutela, al juez constitucional, éste podrá intervenir - siempre que
no existan expeditos mecanismos ordinarios de defensa - con la finalidad de
hacer cesar la amenaza que las conductas antes anotadas implican para la
integridad del derecho fundamental a la igualdad (C.P., artículo 13). Así, el
funcionario judicial competente para dar trámite al amparo constitucional,
podrá emitir las órdenes necesarias para que las autoridades demandadas asuman
sus deberes y los cumplan adecuadamente.[3]
(Se subraya)
3.2. Igualmente, en sentencia T-231 de 2001
M.P. doctor Alejandro Martínez Caballero, la jurisprudencia aseguró que contar
con la posibilidad de acceder al registro de datos del Sisben, es obtener la
protección del derecho a la seguridad social en condiciones de igualdad, de la
población mas pobre y vulnerable del país.
“La norma que regula
la solicitud de registro en el SISBEN es clara; no se necesita más que  de
la solicitud del  ciudadano que crea encontrarse en situación de potencial
beneficiado de este sistema, para que los funcionarios del SISBEN acudan a
realizar las entrevistas necesarias. No se requiere de ningún trámite
especial y no debería en ningún momento necesitarse de múltiples insistencias
para que el ciudadano reciba atención. La normatividad en este aspecto,
Acuerdo No 77 de 1997, contempla:
"Artículo
3°.- Mecanismos de identificación de potenciales beneficiarios. La
identificación de los potenciales beneficiarios del régimen subsidiado se hará
en todos los municipios del país mediante la aplicación del Sistema de
Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN).
Cualquier
ciudadano puede solicitar, en cualquier momento, que le sea aplicada la
encuesta del SISBEN en su municipio de residencia. De igual manera cualquier
ciudadano puede solicitar que se revise una o varias encuestas determinadas con
el fin de verificar la información allí consignada, o determinar la existencia
de variaciones en la información inicial, que modifiquen el puntaje obtenido". [4](Se
subraya)
3.3. Es así como, en aplicación de tales
criterios, la Corte ha protegido los derechos de quienes a pesar de que carecen
de recursos económicos, y necesitan la atención médica integral, no son
informados de los procedimientos que deben adelantar para obtener la prestación
médica deseada. También, se ha otorgado la protección a quienes habiendo
obtenido un nivel de clasificación, su situación socioeconómica cambia con el
paso del tiempo, pues en estos eventos se ha dicho que las variables del
sistema Sisben, no contemplan las específicas condiciones de vulnerabilidad
social.
3.4. Dentro de este contexto, al analizar
el caso objeto de revisión vemos que el señor Edwin Andrés Hoyos Daza, en su
escrito de tutela señala que padece de vih y carece de recursos económicos para
atender los gastos de su enfermedad, razón por la que necesita ser clasificado
y pertenecer al régimen subsidiado de salud.
Según lo afirma el actor (fl 11), “cuenta
con la ficha No. 471456, como constancia de la realización de la visita la que
fue desde hace dos meses aproximadamente”. Sin embargo, no existe dentro
del expediente prueba alguna que permita aclarar quien practicó la mencionada
visita. Pese a que el juez de instancia (fl 10 vuelto) requirió al actor para
que anexe la constancia respectiva, él solo afirmó contar con el número de
ficha mencionado.
3.5. Por tanto, si bien para esta Sala es
claro que existe una vulneración de los derechos fundamentales del actor, quien
en razón a su enfermedad necesita de atención médica oportuna, no es fácil
determinar si en realidad, es la Dirección Seccional de Salud de Antioquia,
quien ha vulnerado estos derechos.
3.6. No obstante lo anterior, teniendo en
cuenta 1) las constantes fallas que existen en la
regulación del Sistema de Selección de Beneficiarios – Sisben,  2) el deber de las autoridades estatales encargadas de
la administración e implementación del programa Sisben, de adoptar las medidas
necesarias para que este cumpla con el objetivo de socorrer las necesidades de
los mas pobres y vulnerables de la población, y 3)
en aras de proteger los derechos del actor, persona de escasos recursos
económicos, que padece de vih/sida, se  prevendrá a la entidad demandada, para
que en término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, requiera a la Dirección Local de Salud del
municipio de Medellín, a efectos de que proceda a través de la Dirección de
Planeación Municipal, a realizar la encuesta necesaria para que el señor Edwin
Andrés Hoyos Daza pueda ser inscrito en el Sisben, y de conformidad con el
resultado de la encuesta, otorgue la atención médica que llegue a necesitar
para el tratamiento de su enfermedad.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMASE Por las razones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado Noveno Civil
Municipal de Medellín, dentro del proceso de tutela instaurado por el señor
Edwin Andrés Hoyos Daza, en contra de la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia.
Segundo: PREVÉNGASE a la entidad demandada, para que en el
término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de
esta sentencia, requiera a la Dirección Local de Salud del municipio de
Medellín, a efectos de que proceda a través de la Dirección de Planeación
Municipal, a  realizar la encuesta necesaria para que el señor Edwin Andrés
Hoyos Daza pueda ser inscrito en el Sisben, y de conformidad con el resultado
de la encuesta, otorgue la atención médica que llegue a necesitar para el
tratamiento de su enfermedad.
Tercero: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr., sentencia T-499/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] Id.
[3] Id.
[4] Ver sentencia T-177/99 en su salvamento de voto