C-599-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-599/92
TRANSITO CONSTITUCIONAL
El artículo 241
constitucional no hace distinción entre leyes anteriores y leyes posteriores a
la nueva Carta y, por tanto, la competencia en principio es plena en este
campo; por lo tanto, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el
examen de las disposiciones acusadas comprende también el del cumplimiento de
los requisitos formales que establecía la Carta de 1886 y que debían ser
señalados por la ley habilitante.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio
Las facultades
concedidas por el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 se agotaron y cumplieron su
cometido al expedirse el Decreto 1746 de julio 4 de 1991 y por lo tanto el
ejecutivo no podía ejercerlas nuevamente sobre la misma materia.  Advierte la
Corte que en estas condiciones surge a la vida jurídica nuevamente y a partir
de la ejecutoria de este fallo, la vigencia del artículo 27 del Decreto 1746 de
1991 en su versión original, que no es objeto de examen en esta oportunidad.
PRESUNCION DE INOCENCIA/CARGA DE LA PRUEBA
La presunción de
inocencia es una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal
presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de
las infracciones administrativas. Naturalmente como surge de la lógica del
proceso, la carga de la prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los
acusados también ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el
esclarecimiento de los hechos.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
El debido proceso
administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente colmado por ella; por
el contrario aquel presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por
la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las
autoridades públicas, que inclusive pueden llevar, como en varias materias se
ha establecido, a la reserva temporal de la actuación, del acto o del documento
que los contenga; empero, cuando se trata de definir o derivar la
responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción o pena,
si se requiere de la publicidad, de la contradicción, de la intervención del
juez natural y de la aplicación de las formas propias de cada juicio, es decir,
deben respetarse los principios y garantías de rango constitucional que
enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado.
DEBIDO PROCESO-Vulneración/INFRACCION
CAMBIARIA-Diligencias
previas
El debido proceso
aplicable al caso sub examine no comporta ni obliga a poner en conocimiento del
eventual infractor  el inicio y el desarrollo preliminar de la actuación
administrativa, para determinar la comisión de infracciones cambiarias, y por
el aspecto que se examina, no resulta inexequible.
REGIMEN CAMBIARIO/SANCION-Naturaleza
El régimen
cambiario, aún cuando conduce a la imposición de medidas económicas y
sancionatorias de contenido fiscal, no puede confundirse con el régimen penal
ordinario ni se informa de sus orientaciones; por el contrario, desde sus
origenes se ha sostenido que entre uno y otro régimenes existen profundas
diferencias de contenido u objeto y de finalidad, que no obligan en ningún modo
ni al intérprete ni al legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los
principios  y las reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la
determinación de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la
culpabilidad.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Aplicación/ACTUACION ADMINISTRATIVA
En algunas de las
partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite
la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada
previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e
incluso la imputabilidad.  Lo que supone el artículo 29 de la Carta, en su
primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a
todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio;
lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación
administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la
arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de
legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que
asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos
de origen legal y convencional de todas las personas.
INFRACCION CAMBIARIA-Responsabilidad
El establecer por
vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no
admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de
imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la
responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva,
no desconoce ninguna norma constitucional. Claro está que al sujeto de esta
acción ha de rodeársele de todas las garantías constitucionales de la libertad
y del Derecho de Defensa, como son la  preexistencia normativa de la conducta,
del procedimiento y de la sanción, las formas propias de cada juicio, la
controversia probatoria, la favorabilidad y el NON BIS IN IDEM en su genuino
sentido, que proscribe la doble sanción de la misma naturaleza ante un mismo
hecho.
PRINCIPIO SOLVE ET REPETE/DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
Como consecuencia del principio de legalidad que
ampara a los actos administrativos y del carácter de ejecutoriedad predicable
de los mismos, cuando quiera que la administración imponga una multa,
establezca un impuesto o contribución o liquide definitivamente un crédito,
tales prestaciones económicas en favor del erario, han de satisfacerse una vez
la decisión adoptada esté en firme; enunciación esta que corresponde al
principio solve et repete, mediante el cual se busca el recaudo oportuno de los
recursos para evitar que se altere el normal funcionamiento de los servicios
públicos y el cumplimiento de los cometidos que la administración debe atender.
Una cosa es el crédito sobreviniente a cargo de una persona y a favor de la
administración, que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta,
imposible de prever por el legislador, la de que el deudor sea más o menos
solvente, pues su obligación proviene de la causa de la misma y de su
exigibilidad legal,  no de su mayor o menor capacidad de pago.  La Constitución
Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos
los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin
limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la
declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de
obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de
la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia
o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración  judicial.
REF:
Expediente No.  D-062  y
D-104.
Acción Pública de
Inconstitucionalidad de los artículos 7 (parcial), 19 (parcial), 21 (parcial),
26 y 27 (parcial) del Decreto Ley 1746 de 1991 (Acumulación).
Actores:
JAIME HORTA DIAZ
EMILIO WILLS
CERVANTES
CAMILO CORTES
GUARIN.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Aprobado por Acta
No.
Santafé de Bogotá
D.C.,  diciembre diez (10) de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano JAIME
HORTA DIAZ y los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES Y CAMILO CORTES GUARIN
mediante escritos separados presentaron ante la Corte Constitucional las
demandas de la referencia.  La Sala Plena en sesión efectuada el día veintiuno
(21) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) resolvió acumular las
demandas para su trámite conjunto.  Una vez admitidas, se ordenó practicar las
comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en lista el negocio y
simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
II.  EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
normas acusadas es del siguiente tenor; se subrayan las partes pertinentes:
"Artículo
7o.  La actuación administrativa para determinar la comisión de
infracciones cambiarias se iniciará de oficio, por solicitud de informes o
mediante la práctica de visitas administrativas, o por traslado de otras
autoridades, o por quejas o informes de personas jurídicas públicas o privadas
o de personas naturales, y para su desarrollo no se requerirá del
concurso o conocimiento de los presuntos infractores." (lo
subrayado es lo  demandado)
"Artículo 19.-
Las pruebas se valorarán conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo
la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva
de la responsabilidad correspondiente y los objetivos perseguidos por el
Régimen de Cambios." (Lo subrayado es lo demandado)
"Artículo
21.  La responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios
es objetiva.
"La
responsabilidad por infracción cambiaria en que incurran las personas
jurídicas, corresponde a los representantes legales, socios, administradores, y
en general, a las personas naturales con poder decisorio para haberlas obligado
o cuya concurrencia haya sido necesaria estatutariamente para ejecutar los
actos o los hechos constitutivos de tales infracciones, siempre y cuando estas
personas hayan actuado en contravención a los límites fijados estatutariamente
y hayan participado en la decisión.  En todo caso durante la actuación
administrativa se deberá demostrar la participación activa de las personas
naturales con poder decisorio en la adopción de la determinación.
"En el evento
en que una vez surtido el traslado del acto de formulación de cargos a una
persona jurídica, y antes de que se tome la decisión de fondo en la respectiva
investigación, se decretare su disolución y liquidación por decisión de los
asociados, aquellos socios que hubieren votado afirmativamente tal disolución y
liquidación, serán solidariamente responsables en el caso en que se impusiere
una sanción."(Lo subrayado es lo demandado)
"Artículo 26.
Para ejercitar las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativo,
deberá acompañarse a la demanda el recibo de pago de la multa
correspondiente."
"Artículo
27. (Subrogado por el artículo 1o. del Decreto Ley 2248 de octubre 1o. de
1991).  Los procedimientos administrativos ya iniciados a la fecha en que entre
a regir el presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su culminación
conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de su  iniciación,
siempre y cuando se hubiere proferido acto de apertura de investigación de
acuerdo con la Ley 33 de 1975.
"El término de
dos (2) años señalado en el inciso primero del artículo 6°. del presente
Decreto, regirá de manera inmediata sobre los hechos constitutivos de
probables  infracciones ocurridas con anterioridad a su vigencia y sobre los
cuales la Superintendencia de cambios no haya proferido acto de apertura de
investigación."
III. LAS DEMANDAS
A.  NORMAS
CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS.
Los actores
consideran que las normas acusadas violan los artículos 3, 4, 5, 6, 13, 15, 28,
29, 150, 152, 189, 192, 115 y 200, 228 y 229 de la Constitución. Los ciudadanos
EMILIO WILLS CERVANTES Y CAMILO CORTES GUARIN consideran que el artículo 26 que
acusan, vulnera los artículos 229, 87 y 243 de la Carta Política.
B.  LOS FUNDAMENTOS
DE LAS DEMANDAS
El ciudadano JAIME
HORTA DIAZ dirige su demanda de inexequibilidad contra los artículos 7
(parcial), 19 (parcial), 20 (parcial), 26 y 27 del Decreto 1746 de 1991. El
último artículo se acusa en la forma como quedó subrogado por el Decreto-Ley
2248 de 1991, artículo 1o.. A su vez, los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES Y
CAMILO CORTES GUARIN solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo
26 del decreto 1746 de 1991.
El ciudadano HORTA
DIAZ formula tres cargos de inconstitucionalidad, que se resumen así:
-  Primer Cargo.
El artículo 27, subrogado por el artículo 1o. del Decreto Ley 2248 de 1991
viola los artículos 3 y 150-10 de la Carta, pues  el pueblo ejerce la soberanía
en forma directa o por medio de sus representantes en los términos que la
Constitución establece, y  porque de conformidad con el artículo 150 numeral
10, el Congreso puede revestir al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley hasta por
seis meses". De donde, sin mayor esfuerzo, se establece que entre el 17 de
enero de 1991, fecha de publicación de la Ley 9a. de 1991 (Diario Oficial
número 39634 del 17 de enero de 1991), y el 1o. de Octubre de 1991,
transcurrieron más de los seis (6) meses autorizados en la Constitución."
Razón suficiente para retirar del mundo jurídico la norma subjúdice.
-  Segundo Cargo.
Considera el actor que "las partes acusadas de los artículos 7, 19, 21 y
27 del Decreto-Ley 1746 de 1991 son inconstitucionales por violación de los
artículos 3, 4, 6, 13, 15, 28, 152, 192, 115 y 200 de la Carta" que
consagran y desarrollan "el principio del debido proceso y las garantías
de los sindicados en los eventos en que se ejerza la potestad punitiva del
Estado", frente a los cuales resulta contradictorio que un Decreto-Ley
"establezca un régimen de responsabilidad objetiva para el ejercicio de
una potestad punitiva del Estado por intermedio de la Administración" y
cita en apoyo de su tesis apartes de una sentencia emanada de la Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia que "determinó la aplicación a todas las
formas del derecho punitivo de las garantías señaladas en la Constitución y en
la Legislación Penal sustantiva y procesal que la desarrolle."
Estima el demandante
que es igualmente censurable que la Administración pretenda "adelantar las
investigaciones a espaldas de los investigados", pues, según la norma
demandada, para el desarrollo de la actuación administrativa orientada a
determinar la Comisión de Infracciones Cambiarias "no se requerirá del
concurso o conocimiento de los presuntos infractores", ante lo cual
pregunta en qué quedan el debido proceso y el derecho de defensa "si al
sindicado se le niega el acceso al proceso".
Señala además, que
el artículo 27 demandado establece una discriminación entre los sindicados de
contravenciones cambiarias pues "ahora hay dos caducidades para la acción
administrativa y dos términos de prescripción para la pena: una caducidad si la
investigación se inició en vigencia de la Ley 33 de 1975, de cuatro y hasta
ocho años, según previsión de esa Ley; otra de dos años, a la luz del
Decreto-Ley 1746 de 1991, que se interrumpen, en el primer caso con la
expedición del auto de apertura de la investigación y en el segundo con la
notificación del pliego de cargos.  Situación similar para la prescripción de
la pena"; situación que atenta contra el artículo 13 constitucional que establece
el derecho a la igualdad y contra el debido proceso  y el principio de
solidaridad, ya que "si una ley posterior reduce el término de la
caducidad de la acción o de la prescripción de la pena no se les puede negar a
las personas investigadas el derecho constitucional a la prescripción y
principio de favorabilidad."
-  Tercer Cargo.
Indica el accionante que
el artículo 26 del decreto 1746 de 1991 vulnera los artículos 3, 6, 115, 150-10
y 200 de la Carta "que rigen para todas las personas y con mayor razón
obligan al Gobierno" dado que el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, norma
habilitante, confirió facultades "para establecer un procedimiento
estrictamente administrativo, en tanto que el artículo 26 del decreto demandado
señala un requisito de un procedimiento judicial, de presupuesto procesal de la
demanda".  Se violan así, según el actor, los artículos 32-2 de la Ley 9a.
de 1991 y "por consiguiente los artículos 3o., 6o., 150-10 de la
Constitución que consagran  las obligaciones del Gobierno y en particular para
el uso de las facultades extraordinarias."
-   Además, en
sentir del actor, el artículo 26 acusado viola los artículos 3o., 6o., 115,
150-10 y 200 de la Carta "por cuanto el gobierno para efectos de la
administración de justicia lo constituyen el Ministro de Gobierno y el Ministro
de Justicia" y se observa que el decreto ley 1746 de 1991 sólo fue
suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda.
-   El artículo 26
viola también los artículos 3o. y 13 de la Constitución, pues, frente al nuevo
texto fundamental no  puede decirse que "la igualdad se garantiza al
establecer la obligación de pagar las multas para los condenados, a fin de
adquirir el derecho a impugnar  los actos sancionatorios ante las jurisdicción
contencioso  administrativa, en el sentido de que todos los multados estarían
en igualdad de condiciones", agrega que de ese modo se niega
"objetivamente la posibilidad de impugnar los actos sancionatorios de la
Administración, tanto más altas sean las multas" o en otros términos
"el derecho objetivo de impugnar los actos administrativos está
restringido exclusivamente ab initio a los sujetos que tengan la
suficiente capacidad económica para pagar las multas".  Basa el accionante
estas apreciaciones en sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia en la que se consideró que "el principio del solve et repete
vulnera en materia grave el acceso de todas las personas a la administración
de justicia".
Los ciudadanos
EMILIO WILLS CERVANTES y CAMILO CORTES GUARIN  consignan en su demanda que el
artículo 26 del Decreto 1746 de 1991 viola los artículos 229, 87 y 243 de la
Constitución Política y exponen las razones que sirven de fundamento a esta
aseveración:
-  En su sentir, la
violación del artículo 229 superior se configura porque "cuando en la
norma acusada se le está exigiendo a la persona que ha sido sancionada por la
Superintendencia de Cambios el pago de la multa para poder acceder a la
justicia contencioso-administrativa, se está obstruyendo la garantía prevista
en el  imperativo constitucional, y en caso de que la persona sancionada no
pueda cancelar la multa impuesta, se le niega de manera definitiva su acceso a
la justicia, quedando las sanciones bajo el dominio absoluto de la autoridad
administrativa y sin el menor tipo de control jurisdiccional". Para
fundamentar su solicitud reproducen los actores, apartes de un fallo de la
Honorable Corte Suprema de Justicia.
-   Estiman que el
artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, vulnera el artículo 87 de la Carta puesto
que esta última norma cuando establece que "toda persona podrá acudir ante
la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo", no distingue entre las personas que cancelen una multa y
las que no lo hayan hecho y es claro que la aplicación del artículo 26 llevaría
a que no todas las personas puedan acudir ante la autoridad judicial en procura
del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, sino sólo aquellas
"que posean los recursos suficientes para pagar la multa".
-  Según los
demandantes "con la expedición de la norma demandada se ha violado la
Constitución Nacional en el artículo 243, en la medida en que se reprodujo en
dicha norma una disposición que ya ha sido declarada inconstitucional por la
Corte Suprema de Justicia".
IV.   EL
MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora
General de la Nación (E) rindió en término el concepto de su competencia y en
él solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 7o., 19 y 21 en sus apartes impugnados y la inexequibilidad de los
artículos 26 y 27 (éste último modificado por el 1o. del Decreto-Ley 2248 de
1991), todos del Decreto Ley 1746 "Por el cual se establece el Régimen
Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la
Superintendencia de Cambios".
El Despacho de la
Procuradora General de la Nación (E) fundamenta la solicitud formulada dentro
de este proceso, en las consideraciones que se resumen:
-   Inicialmente se
extiende la Jefe del Ministerio Público en amplias consideraciones acerca del
Derecho Administrativo sancionatorio,  concluye que éste no hace parte del
derecho penal común, ni se rige por sus orientaciones y principios", pues
el derecho de Policía se enmarca entonces dentro de la noción de jurisdicción
en sentido amplio , entendida como potestad estatal, cuyo ejercicio no
pertenece exclusivamente a una sola de las ramas del poder público, que tienen
funciones separadas, pero que colaboran armónicamente para la realización de
los fines del Estado".
Dentro de esta
perspectiva, apunta la agente fiscal, que el régimen de cambios "como
manifestación modal del Derecho Administrativo Sancionatorio de Policía
Económica" en Colombia se mantiene "dentro de la órbita administrativa".
Agrega que tanto el  ordenamiento penal como el administrativo sancionatorio
están "informados por principios constitucionales" como los
previstos en el artículo 29 de la Carta que "enseña las instituciones de
garantía y procedimiento todo poder estatal sancionatorio, sin que por lo
mismo, pueda inferirse que todos los principios que le son propios al Derecho
Penal y al injusto criminal, en el aspecto sustancial y procedimental, sean de
recibo en el Derecho Administrativo Sancionatorio, o en el caso que nos ocupa,
en el Régimen Sancionatorio y en el procedimiento administrativo a seguir por
la Superintendencia de Cambios".
-   Señala la Jefe
del Ministerio Público que en materia cambiaria no se aplican las reglas
comunes a la responsabilidad por actos delictuosos, pues "la tradicional
teoría de la culpabilidad del Derecho Penal resulta extraña al Derecho
Administrativo Sancionatorio", lo anterior con base en el "rechazo a
teorías estructuradas para las personas naturales por el Derecho Penal-criminal",
y también en "la estimación de la celeridad con que debe actuar el Estado
en los supuestos que regula, para el examen que nos interesa, el Derecho de
Policía Económico-cambiario, inspirado en propósitos comunes de justicia social
y bienestar colectivo".  En tal sentido "los apartes acusados de los
artículos 19  y 21 del Decreto Ley 1746 de 1991, no desconocen los preceptos
constitucionales citados como infringidos  por el demandante Jaime Horta Diaz;
por el contrario, corresponden a las potestades de control y vigilancia, y de
establecer sanciones con el fin de amparar bienes jurídicos dignos de tutela
que la Carta Política asigna al Ejecutivo".
-  Según la
Procuraduría General de la Nación (E) el artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991
no desconoce las normas superiores que consagran el debido proceso puesto que
"en la instancia a que se refiere la norma, que bien podría llamarse de
diligenciamiento previo o de indagaciones preliminares, no se está tomando
decisión de fondo alguna que afecte al presunto infractor, sino que se orienta
a constatar, si los hechos revisados darían o no lugar a la formulación  de
cargos a los posibles infractores, momento a partir del cual existe el
procedimiento administrativo cambiario, y con cuyo traslado, los presuntos infractores
pueden solicitar la práctica de pruebas, objetar las obtenidas antes de la
formulación, allanarse expresa o totalmente a ellas, y presentar los descargos
que se estimen pertinentes, "actividad ésta que bien puede transcurrir sin
el concurso de los posibles infractores....".
-   Respecto de la
acusación contra el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, por vulnerar los
artículos 18 y 229 de la Carta, recuerda la Procuradora General de la Nación
(E), el pronunciamiento de la Sala Plena  de la Corte Suprema de Justicia,
fechada el 25 de julio de 1991, en el que esa Corporación cotejó el principio Solve
et repete "con luz de igualdad, legalidad de los actos administrativos
y del debido proceso, encontrándolo que se aviene frente a los mismos con los
postulados constitucionales que los consagra" (sic). Concluye su opinión
al respecto así: "razonamientos que verificados a la luz de los nuevos
postulados superiores, son de recibo para examinar la validez jurídica
constitucional del artículo 26 del Decreto 1746 de 1991", que "al
colocar a las personas dentro de una misma situación en el supuesto
fáctico-jurídico que contempla, sin discriminación alguna entre ellos, (sic) no
contraría de manera alguna el principio de igualdad de los sujetos ante la ley
y por ello no infringe el precepto constitucional que como derecho fundamental,
consagra la igualdad de todas las personas".
-   Indica, además,
la representante del Ministerio Público que "el contenido del artículo 26
que se revisa, se encuentra vinculado jurídica y conceptualmente, con el
principio de la legalidad de los actos administrativos y con los privilegios de
la decisión previa y la ejecución oficiosa que los acompañan.  En efecto, la
norma contempla un mecanismo para asegurar el cumplimiento del acto
ejecutoriado, el que impone la infracción cambiaria, situación que además, es
condición de procedibilidad para el ejercicio de las acciones en sede del juez
contencioso administrativo, que como requisito "previo" se adecúa al
precepto constitucional del debido proceso, como un supuesto integrante, la
exigencia de "Ley preexistente que las contempla", no resultando por
este aspecto "el artículo 26 extraño  a la habilitación contenida en el
artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, cuando autorizaba al Ejecutivo para que
estableciera el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo
Cambiario a seguir por la Superintendencia de Cambios".
-  Anota la Jefe del
Ministerio Público que, pese a lo anterior, y tal como lo expuso la Corte
Suprema de Justicia "el tipo de multa que por hechos contravencionales u
obligaciones de orden cambiario, tributario, etc., imponen las autoridades del
ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese
acto sancionatorio y la administración, en ese caso, posee la atribución de
bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la
definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para  los
afectados", aserto que, en criterio de la misma Corporación no significa que
el principio solve et repete haya quedado eliminado totalmente, sino que
en adelante si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas
que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro
público, habrá de prestarse la caución correspondiente en los términos de la
parte del artículo 140 in fine del  C.C.A.".  Estas reflexiones llevan a
la Procuradora General de la Nación (E) a solicitar la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 26 del Decreto 1741 de 1991"  por ser violatorio
del 229 de la Carta Política.
-   En lo referente
a la inconstitucionalidad sobrevenida señala la Jefe del Ministerio Público que
"La exequibilidad o nó de un decreto ley, cuyas disposiciones antes del
tránsito constitucional agotaron los términos y desarrollaron los contenidos de
la ley de autorizaciones, debe ser el  resultado de su examen frente a la
normatividad vigente al momento de su expedición.  La situación es distinta y
por ende también la consideración que debe hacerse, cuando en el momento de
verificarse dicho tránsito constitucional estuviere corriendo aún el término de
la habilitación señalada en la ley de facultades extraordinarias, porque en tal
caso cesa en su legitimidad la misma, ya que su contenido deberá ajustarse
automáticamente a las nuevas prescripciones del ordenamiento supremo, que
colocado en la cúspide normativa condiciona la validez de toda la legislación
expedida".  Anota que la ley 9a. de 1991, en su artículo 32 habilitó al
ejecutivo, por el término de un año contado desde la  fecha de su vigencia (17
de enero de 1991) para establecer el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento
Administrativo Cambiario, cuando regía aún la Carta de 1886.  El Decreto Ley
2248 del 1o. de Octubre de 1991, cuyo artículo 1o. subrogó el artículo 27 del
Decreto-ley 1746 de 1991, luego de haber entrado en vigencia la nueva
Constitución, es inexequible por que automáticamente los presupuestos que le
dan validez a este tipo de normatividad son los que en materia de temporalidad,
se circunscribe hoy al revestimiento de facultades extraordinarias hasta por
seis (6) meses". Se evidencia así en criterio de la Agente Fiscal la
inconstitucionalidad del artículo 27 demandado "porque la ley habilitante
vio recortada su legitimación en cuanto a la previsión del elemento  temporal
contemplado en la nueva Carta.  El decreto 2248 al no observar ese presupuesto,
fue expedido sin competencia, debiendo por tanto  ser declarado
inexequible."
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.   La
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por el  numeral 5 del artículo  241 de la Constitución Nacional
,la Corte Constitucional es competente para conocer de las  acusaciones
planteadas contra los artículos 7o. parcialmente, 19 parcialmente, 21
parcialmente, 26 y 27 del Decreto Ley 1746 de 1991, en atención a que se trata
de disposiciones que hacen parte de una norma expedida con  fundamento en una
ley de Facultades Extraordinarias.
En atención a lo
establecido por el mismo artículo, esta Corporación también es competente para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, por su contenido material o por
vicios de procedimiento en su formación; como en este caso también se dice
acusar la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 27 del citado
decreto, debe la Corte aprehender su conocimiento.
Segunda:  El
Examen de los Requisitos de Forma
Como cuestión
principal, los actores piden a la Corte que examine la Constitucionalidad de
las normas acusadas del Decreto Ley 1746 de 1991, expedido el 4 de julio de ese
año, bajo el imperio de la Carta de 1886; empero, para adelantar el examen que
corresponde, la Corte debe señalar previamente las características de la
situación jurídica que se le presenta en este caso con ocasión de la entrada en
vigor de la nueva Constitución, que establece para la materia de las facultades
extraordinarias un régimen jurídico parcialmente diferente del contemplado en
la Carta anterior.
En efecto, la
entrada en vigencia de la nueva Carta Política hace que se planteen situaciones
jurídicas especiales, comprendidas algunas de ellas dentro del fenómeno
conocido como el tránsito de normas en el tiempo. Además, también se plantean
cuestionamientos en lo que hace al vigor de la norma de superior jerarquía
sobre los Decretos-leyes expedidos con fundamento en la anterior norma básica;
asuntos todos que se deben examinar también en este caso por la Corporación.
Obvio es que el paso
de un orden constitucional anterior al nuevo, ejerce una determinante
incidencia en la labor de control constitucional que  se ejerce en el
ordenamiento colombiano, mucho  más si se tiene en cuenta que también se
modificó el régimen en lo que hace al órgano encargado del control de las
leyes.
En efecto, el
artículo 241 de la nueva Carta Constitucional establece que "A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
en los estrictos y precisos términos de este artículo.  Con tal fin cumplirá
las siguientes funciones: ....4.  Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación."
Para lo que a este
fallo corresponde, se observa que esta disposición constitucional no hace
distinción entre leyes anteriores y leyes posteriores a la nueva Carta y, por
tanto, la competencia en principio es plena en este campo; por lo tanto,
conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el examen de las
disposiciones acusadas comprende también el del cumplimiento de los requisitos
formales que establecía la Carta de 1886 y que debían ser señalados por la ley
habilitante. En efecto, en aquella normatividad constitucional, se indicaba que
los Decretos que desarrollaran las facultades debían expedirse dentro del marco
de la precisión material de la ley que las confiriera y dentro del término que
se debía señalar, y estos aparecen en el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 en
el sentido de conferir facultades legislativas extraordinarias por el termino
de un año contado desde la publicación de la misma, para efectos, entre otros,
de establecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas del
régimen cambiario, así como el procedimiento para su efectividad.
En este sentido
encuentra la Corte Constitucional que las disposiciones acusadas, salvo el
artículo 27, se ajustan a los requisitos de carácter formal exigidos en el
régimen constitucional anterior, ya que aquellas fueron expedidas dentro del
término del año de vigencia de las facultades, y las materias que regulan son
precisamente las del régimen procedimental para la efectividad de las sanciones
a las infracciones cambiarias.
Por lo que hace con
el examen de la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1746 de 1991,
modificado por el Decreto-ley 2248 de octubre 1o. del mismo año, esta
Corporación, en acatamiento a su  jurisprudencia vertida en su sentencia  No.
510 de septiembre 3 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes, procederá a declarar
la inexequibilidad demandada ya que en la forma como aparece ahora es el
resultado del ejercicio sucesivo y posterior de las facultades extraordinarias
conferidas, lo cual desborda los límites de la institución de las facultades
extraordinarias.
En concepto de la
Corte las facultades concedidas por el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 se
agotaron y cumplieron su cometido al expedirse el Decreto 1746 de julio 4 de
1991 y por lo tanto el ejecutivo no podía ejercerlas nuevamente sobre la misma
materia.  Advierte la Corte que en estas condiciones surge a la vida jurídica
nuevamente y a partir de la ejecutoria de este fallo, la vigencia del artículo
27 del Decreto 1746 de 1991 en su versión original, que no es objeto de examen
en esta oportunidad.
Tercera. Las
diligencias previas en la Investigación de las Infracciones Cambiarias
En concepto de la
Corte Constitucional, el artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991 en la parte
acusada, establece uno de los elementos normativos previsto para ser aplicado
sólo en la etapa administrativa previa o preliminar a la del
"procedimiento de determinación de la responsabilidad por infracciones
cambiarias"; dicha disposición jurídica requiere, para su mejor
entendimiento y comprensión, del examen integrador de las restantes
prescripciones que forman parte de aquel Estatuto, que regula especificamente
el procedimiento a seguir por la Superintendencia de Cambios en caso de la comisión
de infracciones Cambiarias y que, además, establece el correspondiente régimen
sancionatorio.
En efecto, para
comprender, a la luz de la Carta, los verdaderos alcances de esta parte acusada
del artículo 7o, se debe partir del supuesto según el cual el procedimiento al
que pertenece, está formado por una parte de diligencias previas, o de
instrucción, por otra parte de formulación de cargos o de traslado y de
emplazamientos, otra de pruebas y, por último, por la del fallo; las restantes
etapas procedimentales que siguen a la preliminar de instrucción, están
sometidas a los principios de publicidad y contradicción y también a las reglas
del debido proceso administrativo, ya que a ellas en general y a algunos de los
incidentes que se tramitan, se aplican las disposiciones predicadas de la vía
gubernativa que establece el Código Contencioso Administrativo, y las normas
que obligan a oir y vencer en juicio a la persona que puede ser sujeto de una
sanción.
En verdad, la parte
acusada del artículo 7o. constituye una etapa apenas inicial de las
disposiciones que regulan las actuaciones administrativas, enderezadas
preliminarmente a determinar objetivamente la comisión de infracciones
cambiarias, y no a atribuir o devenir responsabilidad en cabeza de alguna persona;
en esta etapa no existe cargo o imputación alguna y por el contrario, la
experiencia y la naturaleza de las cosas que se regulan, enseñan que en algunos
casos como el de las infracciones cambiarias, es recomendable para el fin de la
normatividad correspondiente y, de la vigencia del orden jurídico, adelantar
las indagaciones preliminares con sigilo, inteligencia y reserva.
No se trata en estos
casos de determinar la responsabilidad penal, típicamente subjetiva, sino
apenas de salvaguardiar los intereses cambiarios de carácter objetivo del
Estado y de la sociedad y para ello, al igual que ocurre con otras diligencias
policivas y administrativas, en aquella etapa preliminar no se requiere del
concurso o del conocimiento de las personas comprometidas con los hechos sobre
los cuales se pueden enderezar las mencionadas diligencias.
El procedimiento de
determinación de la responsabilidad por la infracción cambiaria, se abre al
conocimiento del público y del presunto infractor con la formulación de cargos,
y con las reglas que se aplican por mandato constitucional a todas las
actuaciones judiciales y administrativas que no exigen en estas diligencias
preliminares el concurso o el conocimiento de los eventuales infractores; por
el contrario, estas actuaciones bien pueden adelantarse sin la participación de
ningún particular y sin la previa advertencia de su inicio, pues sólo conducen
a una preliminar apreciación objetiva sobre la ocurrencia eventual de un hecho
sancionable administrativamente y sobre la hipotética existencia de autores.
En eventos
especiales es muy probable que el infractor tenga tiempo de ocultar y destruir
pruebas o que la simple noticia que rompe el especial sigilo en aquellas
averiguaciones, pueda causar pánico económico, financiero, bursátil o fiscal y
mientras no se haya adelantado la averiguación inicial por los funcionarios
competentes, no es necesario correr riegos tan graves.
Una jurisprudencia
muy autorizada de la H. Corte Suprema de Justicia señaló que la Carta de 1886,
hoy derogada, no se vinculó a ninguna de las Escuelas Penales, en forma tal que
bajo su imperio tuvieron vigencia Códigos Penales que reglamentaron bajo
distintas orientaciones fundamentales instituciones de la legislación de los
delitos y las penas. Tal situación parece que se ha prolongado en la estructura
de la Carta de 1991, hoy vigente, que tampoco adopta ninguna Escuela Penal como
propia.  Ahora bien, las garantías adicionales surgidas en el nuevo
ordenamiento superior como la presunción de inocencia. que existía en los
ordenamientos penales ordinarios, no se ven amenazadas con el expediente
autorizado legalmente en el Decreto 1746, al permitir a la Administración
adelantar diligencias preliminares a fin de indagar sobre la posible
ocurrencia de infracciones a las normas cambiarias.  Es este un privilegio que
consulta el interés público que tiene el deber de asegurar la autoridad
pública. Privilegio autorizado por la más sana lógica administrativa que, en
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia le permiten a aquella
formarse un criterio sobre las situaciones investigables e investigadas, para
que después, sin atentar contra la presunción de inocencia, pueda formular los
cargos correspondientes.
Más aún, la Carta de
1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse  en cuenta que esta es
una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal
presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de
las infracciones administrativas.  Precisamente por eso, "cuando estén
finalizadas las  diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo
cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden
constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los
posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no
procederá recurso alguno.  Si culminada la instrucción aparece que los hechos
investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios
o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia
motivada, contra la cual procede recurso de reposición",  como lo
determina el artículo 11 del mencionado Estatuto.
Además, "al
formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su
apoderado, mediante entrega de copia  integra, auténtica y gratuita de la
providencia".  Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo
sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay
desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con
los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se
encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la
responsabilidad objetiva, que es característica propia  de las infracciones
administrativas.
Naturalmente como
surge de la lógica del proceso, la carga de la prueba está a cargo del Estado,
sin perjuicio de que los acusados también ejerzan la iniciativa probatoria a fin
de buscar el esclarecimiento de los hechos.
A la luz de las
regulaciones de la Carta, el debido proceso administrativo, no es un concepto
absoluto y plenamente colmado por ella; por el contrario aquel presupone
distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean
adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades públicas, que
inclusive pueden llevar, como en varias materias se ha establecido, a la
reserva temporal de la actuación, del acto o del documento que los contenga;
empero, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas
que pueden ser sujetos de una sanción o pena, si se requiere de la publicidad,
de la contradicción, de la intervención del juez natural y de la aplicación de
las formas propias de cada juicio, es decir, deben respetarse los principios y
garantías de rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius
puniendi del Estado.
En otras palabras,
el debido proceso aplicable a este caso no comporta ni obliga a poner en conocimiento
del eventual infractor  el inicio y el desarrollo preliminar de la actuación
administrativa, para determinar la comisión de infracciones cambiarias, y por
el aspecto que se examina, no resulta inexequible. En este sentido, la Corte
Constitucional comparte el concepto de la Procuraduría General de la Nación y
estima que no debe prosperar el cargo que se le atribuye por el actor a la
disposición acusada.
Cuarta: La
Responsabilidad Objetiva en la Infracción Cambiaria
Para examinar el
cargo que señala la supuesta inexequibilidad del artículo 19 y del primer
inciso del artículo 21 del Decreto 1746 de 1991, por desconocer las normas
constitucionales que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa, se
hace necesario señalar que el régimen de cambios es una manifestación del
Derecho Administrativo y de las funciones de policía económica que le
corresponden por principio al Estado Moderno, y que en nuestro sistema
constitucional ha quedado contraído a dicho ámbito, sin extenderse a las regulaciones
de orden penal, como lo entiende equivocadamente el actor.
En este sentido, es
claro que la doctrina y la jurisprudencia nacionales que se ocupan del tema,
son uniformes en líneas generales en sostener que dicho régimen, aún cuando
conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias de contenido
fiscal, no puede confundirse con el régimen penal ordinario ni se informa de
sus orientaciones; por el contrario, desde sus origenes se ha sostenido que
entre uno y otro régimenes existen profundas diferencias de contenido u objeto
y de finalidad, que no obligan en ningún modo ni al intérprete ni al
legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios  y las
reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la determinación de la responsabilidad
por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad.
Así las cosas, es
claro para la Corte Constitucional que no todo el Derecho, uno de cuyos
elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo
de la sanción pública, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe
entenderse que no toda sanción fundada en el Derecho es punitiva o de orden
penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del
orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional,
disciplinario o económico, y aún de orden político, de rango constitucional o
legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal
y que comportan sanciones de diversa categoría, las que, en veces, coinciden
sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Lo
incompatible en estos casos, según el principio del NON BIS IN IDEM, es
la simultaneidad de sanciones de la misma naturaleza o la doble falta. Cada una
de estas regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y
especializados de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden
encontrarse en la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la
potestad de regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohibe.
En este sentido cabe
observar que las disposiciones del orden jurídico penal se erigen con miras en
la satisfacción de necesidades y aspiraciones públicas, relacionadas con un
cúmulo preciso de bienes jurídicos, que por distintas razones de política
criminal se hace necesario proteger y garantizar, a través de la tipificación
de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan reproche y sanción
punitiva sobre las principales libertades del sujeto que incurre en ellas.
Por tanto, las
reglas propias del proceso penal que se deben establecer previamente a la
conducta, en atención al principio de la preexistencia normativa, presuponen
unos principios y orientaciones que reflejen también el más delicado y
cuidadoso tratamiento de la libertad del imputado.
Por dichas razones,
en algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de
cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta
tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la
culpabilidad e incluso la imputabilidad. Además, esta distinción entre uno y
otro ámbitos de la responsabilidad por la conducta sancionable, no sólo se
funda en razones que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jurídicos
que se persiguen directamente por estos tipos de ordenamientos normativos, sino
también por otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en
principios, fines y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el
bienestar colectivo, el desarrollo y el orden económico, social y fiscal.
También existen
razones que distinguen entre uno y otro ordenamiento, con base en los
principios instrumentales de rango constitucional que permiten reconocer la
existencia de ordenes jurídicos parciales, con sus propias reglas, que no se
aplican por extensión a todo el sistema jurídico, como es el caso de los
principios inspiradores y rectores de la normatividad sustantiva y
procedimental del Derecho Penal. En este sentido, debe advertirse que lo que
supone el artículo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas
del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o
administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el
Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso
debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga
prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás
fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses
legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.
Cabe advertir que el
tema del que se ocupan las normas acusadas, es el del establecimiento de un
procedimiento de carácter policivo y económico, que persiga objetivamente las
infracciones al régimen cambiario, que no puede confundirse con los
procedimientos administrativos de carácter correccional o policivo o
disciplinario.
El establecer por
vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no
admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de
imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la
responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole
objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artículos 19 y 21 del
Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional. Claro está que
al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías constitucionales
de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la  preexistencia normativa
de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las formas propias de cada
juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y el NON BIS IN IDEM en su
genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la misma naturaleza ante un
mismo hecho.
Por las anteriores
razones la Corte Constitucional habrá de declarar la exequibilidad de las
partes acusadas de los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991.
Quinta.  El
artículo 26 acusado y el Principio Solve et Repete
Como consecuencia
del principio de legalidad que ampara a los actos administrativos y del
carácter de ejecutoriedad predicable de los mismos, cuando quiera que la
administración imponga una multa, establezca un impuesto o contribución o
liquide definitivamente un crédito, tales prestaciones económicas en favor del
erario, han de satisfacerse una vez la decisión adoptada esté en firme;
enunciación esta que corresponde al principio solve et repete, mediante el cual
se busca el recaudo oportuno de los recursos para evitar que se altere el
normal funcionamiento de los servicios públicos y el cumplimiento de los
cometidos que la administración debe atender. Dentro del marco de este
principio se inscribe lo preceptuado en el artículo 26 del Decreto 1746 de
1991, conforme al  cual, "para ejercitar las acciones ante la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo deberá acompañarse a la demanda el recibo de
pago de la multa correspondiente"; norma cuya constitucionalidad es
atacada por los demandantes aduciendo violación de los artículos 3°, 6°, 115,
150-10 de la Carta  dado que la ley habilitante (Ley 9a. de 1991 art. 32),
confirió facultades para establecer un procedimiento estrictamente
administrativo, y el artículo 26 señala un procedimiento judicial. Además, se
señala la supuesta violación al artículo 13 superior, pues, se restringe el
derecho de impugnar los actos administrativos a quienes tengan capacidad
económica suficiente para pagar las multas; también se imputa la vulneración
del artículo 87 constitucional, que al disponer que toda persona podrá acudir
ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de
un acto administrativo, no distingue entre quienes hayan pagado una multa y
quienes no la hayan cancelado; también se indica vulneración del artículo 243
de la Carta en la medida en que se reprodujo una disposición declarada
inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, y finalmente, violación del
artículo 229 de la Constitución, pues la exigencia del pago de la multa
impuesta por la Superintendencia de Cambios obstruye el acceso a la justicia.
Respecto del cargo
de exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias en que, según el
actor, pudo incurrir el Ejecutivo, observa la Corte que la disposición atacada
se limita a proveer un mecanismo para lograr el cumplimiento del acto
administrativo mediante el cual se impone la multa. El mecanismo aludido
permanece en la órbita del procedimiento administrativo que desarrolla la Superintendencia
de Cambios, y no invade el ámbito de los procedimientos judiciales. En tanto no
se aprecia modificación, adición o supresión de las reglas propias de los
trámites que se cumplen ante los jueces de la República, no se configura la
violación de la Carta por extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias.
Ahora bien, en lo
referente a la vulneración del principio de igualdad, observa la Corte que el
artículo 13 de la Constitución al preceptuar que todas las personas nacen libres
e iguales, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación,
se refiere a la igualdad en sentido jurídico,  es decir, ante la ley, que no
puede convertirse en fuente de privilegios o de discriminación.
Otra cosa es la
igualdad real recogida como fin y principio fundamental en la misma norma
constitucional, como emanaciones de los postulados asistenciales propios del
Estado Social de Derecho; éstos imponen al Estado el deber de adoptar medidas
en favor de grupos marginados; previsión que precisamente destaca la situación
desigualitaria que en la vida efectiva padecen los hombres, por las más
variadas causas.
En el caso
sub-exámine no se trata de la acción encaminada a la superación de esas causas
de desigualdad real, sino de determinar si la hipótesis normativa contenida en
la norma acusada establece algún tipo de privilegio o discriminación en favor
de una o varias personas, violando el imperativo constitucional de la igualdad
de las mismas ante la ley.  Igualdad frente al derecho de todos los que se
encuentran en la misma situación jurídica prevista por la norma, que en el
asunto bajo examen no se encuentra alterada.
Una cosa es el
crédito sobreviniente a cargo de una persona y a favor de la administración,
que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta, imposible de prever
por el legislador, la de que el deudor sea más o menos solvente, pues su
obligación proviene de la causa de la misma y de su exigibilidad legal,  no de
su mayor o menor capacidad de pago.  El artículo acusado, no establece
distinciones gravosas para quienes tengan mayores o menores recursos
patrimoniales, sino que busca asegurar para los fines superiores antes
indicados, los ingresos que los poderes de la administración pueden determinar
conforme a la ley y la posibilidad que tienen de hacer efectivo su recaudo.
Ahora bien, la
Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la
posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la
administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las
posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así
contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que
impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida,
cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto
de declaración  judicial.
En oportunidades, la
imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes
inalcanzables para los afectados, permite a la Administración el poder de
bloquear la acción de la jurisdicción, tal como lo ha sostenido la Honorable
Corte Suprema de Justicia en reciente fallo. (Sentencia No. 86 julio 15 de
1991, expediente No. 2273, Magistrados Ponentes:  Dr. Simón Rodríguez Rodríguez
y Dr. Pablo J. Cáceres Corrales).
En efecto, ante la
sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación del monto
de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su pago
resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la
justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano.  Lo anterior no quiere
significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial
de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos
sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones
como condición previa para disponer de las acciones judiciales.
De suerte que el
acto será legal y sus efectos, a cargo de los obligados de manera
ininterrumpida y con las consecuentes sanciones indemnizatorias a favor de la
administración, en aquellas oportunidades que a la postre resulten ajustadas a
derecho en cuanto a la existencia y monto de las obligaciones respectivas.  Las
razones expuestas imponen la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo
26 del Decreto 1746 de 1991, por contrariar el artículo 229 de la Constitución
Política.
En cuanto a la
violación del artículo 243 de la Constitución, no se incurre en ella ya que el
Decreto 1746 de 1991 fue expedido el 4 de julio de ese año, es decir con
anterioridad al pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia fechado el 25
de julio.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación,
R E S U E L V E :
Primero.-  Declarar que las partes acusadas de los
artículos 7o., 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 son exequibles.
Segundo.-  Declarar que el artículo 26 del Decreto
1746 de 1991 es inexequible.
Tercero.- Declarar que el artículo 27 del Decreto
1746 de 1991, en cuanto modificado por el Decreto 2248 de 1991, es inexequible.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON           EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ         ALEJANDRO
MARTINEZ    GALINDO                                          CABALLERO
FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-599
DEBIDO PROCESO-Violación/PRESUNCION DE INOCENCIA (Salvamento
de voto)
El debido proceso
material es un derecho constitucional fundamental. Su respeto es la garantía
principal de la persona frente al poder del Estado. Además es un derecho que no
puede ser limitado ni suspendido ni siquiera en estado de excepción
constitucional. Es necesario demostrar la imputabilidad de un hecho a
una persona, de suerte que judicialmente se compruebe su dolo o culpa en cada
caso. Es una autoridad de la República, únicamente conforme al debido proceso,
la que puede declarar culpable a una persona cuando se demuestre la
imputabilidad del hecho al autor. Resulta elemental, evidente y flagrante la
violación del debido proceso y de la presunción de inocencia. En efecto, no se
puede prescindir de la imputabilidad para efectos de condenar judicialmente a
una persona. Ello desconoce las garantías mínimas para hacer efectivos los
derechos humanos, que son uno de los fines del Estado, al tenor del artículo
2o. de la Carta.
REF: Expediente
No. D-062 y D-104
Decreto Ley 1746
de 1991
Magistrados:
CIRO ANGARITA
BARON
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de
Bogotá,D.C., diciembre diez (19) de mil novecientos noventa y dos (1992).
Los Magistrados Ciro
Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero hacemos
salvamento parcial de voto a la decisión de mayoría de la Sala Plena de la
Corte Constitucional en el proceso de la referencia.
En la fecha de Sala
Plena de la Corporación ha declarado exequibles los artículos 7o., 19 y 21 del
Decreto Ley 1746 de 1991 y ha declarado inexequibles los artículos 26 y 27 del
mismo Decreto.
Los suscritos
Magistrados compartimos con la Sala Plena esta segunda parte -declarada
inexequible-, no así la primera -declarada exequible-, motivo por el cual
salvamos aquí el voto con fundamentos en las siguientes consideraciones.
1. DEL DEBIDO
PROCESO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
El artículo 29 de la
Constitución dispone en su inciso primero:
El debido proceso se
aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
El debido proceso
material es un derecho constitucional fundamental. Su respeto es la garantía
principal de la persona frente al poder del Estado. Además es un derecho que no
puede ser limitado ni suspendido ni siquiera en estado de excepción
constitucional.
Este derecho no sólo
es reconocido en Colombia sino también por la Comunidad Internacional en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional sobre
Derechos Sociales y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, los cuales rigen en Colombia y tienen fuerza vinculante por
disposición del artículo 93 de la Carta.
Así mismo, la
jurisprudencia nacional y extranjera ha reconocido desde hace tiempo la
importancia del debido proceso en todo tipo de actuación.
Por ejemplo, una
Corte inglesa expresó lo siguiente en 1724, en el caso del doctor Bentley:
Hasta Dios mismo no
sentenció a Adán antes de llamarlo a hacer su defensa. ¿Adán -dijo Dios-, dónde
estabas tú? ¿No has comido del árbol que no debías hacerlo?1
Igualmente en 1932
la Cámara de los Lores en Inglaterra sostuvo que "los principios de la
justicia natural eran de aplicación indispensable en materia de procedimiento
administrativo, siendo el segundo de tales principios aquél que imponía no
condenar sin oir a la parte".2
La jurisprudencia
norteamericana por su parte afirmó sobre el fundamento aportado por la enmienda
XIV de la Constitución acerca del debido proceso legal, entendido en sentido
procesal, que "igual principios se aplica ineludiblemente en el
procedimiento administrativo en los Estados Unidos de América".3
En Argentina, al
sentir de Gordillo, "la necesidad del respeto al principio de la defensa,
previo las decisiones que se adopten, ha sido consagrada por la jurisprudencia
incluso para organismos públicos no estatales".4
Así mismo, ya más
recientemente, el Tribunal Constitucional Español ha sostenido lo siguiente a
propósito de la aplicación del debido proceso a ordenamientos diferentes al
penal:
Los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho
sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del
Estado...5
Como anotan García
de Enterría y Fernández, "la inmensa laguna que supone la ausencia de un
cuadro normativo general que definiese los principios generales de
funcionamiento de las actuaciones administrativas y de su aplicación se
encuentran suplida por esa remisión general (que vendría impuesta por un
principio constitucional, lo que supone su superioridad sobre cualquier eventual
determinación contraria de las Leyes) a "los principios del orden
penal", lo cual es de una extraordinaria práctica, como bien se
comprende"6
2. DE LA
IMPUTABILIDAD
Dice el inciso 4o.
del artículo 29 de la Constitución:
Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado jurídicamente culpable
Se establece aquí la
presunción de inocencia de las personas, que es un desarrollo del principio de
la dignidad humana, consagrado en el artículo 1o. de la Constitución. La norma
citada se relaciona igualmente con el artículo 83 de la Carta que establece el
principio de la buena fe.
En los antecedentes
de esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente, se lee:
Tanto la doctrina
nacional como la internacional de los autores, como las normas contenidas en
tratados públicos y leyes extranjeras, le otorgan lugar preeminente dentro de
las garantías individuales a los requisitos procesales mínimos de que deben
rodearse a las personas que se encuentran acusadas, y que deban responder a las
autoridades. La primera de tales garantías es la presunción de inocencia que
constituye la piedra fundamental del sistema, y que tiene validez hasta el
momento que haya sido declarado judicialmente culpable.7
El Tribunal
Constitucional Español ha manifestado al respecto:
El derecho a la
presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del
enjuiciamiento de conductas presuntivamente delictivas, sino que debe
entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución tanto
administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta de
las personas cuya apreciación derive un resultado sancionatorio o delimitativo
de sus derechos.8
En este orden de
ideas, es imposible imponer a alguien la carga de probar su inocencia, pues
ello equivale a una probatio diabólica.
Ahora bien, la
presunción de inocencia sólo es desvirtuada por una condena jurídica que
declare "culpable" a una persona.
En consecuencia, es
necesario demostrar la imputabilidad de un hecho a una persona, de
suerte que judicialmente se compruebe su dolo o culpa en cada caso.
Como anota Parada,
"la imputabilidad en cuanto capacidad de actuar culpablemente porque el
sujeto activo de la infracción reune aquellas características biopsíquicas que
con arreglo a la legislación vigente le hacen capaz de ser responsable de sus
propios actos, es desde luego exigible en las infracciones administrativas y,
por consiguiente, excluyen la imputabilidad las mismas causas de
inimputabilidad que establece el Derecho penal, como la enajenación mental o la
menor edad... Respecto a la culpabilidad propiamente dicha y en cualquiera de
sus formas dolo o culpa es asimismo exigible en las infracciones
administrativas, superando con ello una jurisprudencia según la cual sería
irrelevante tanto la ausencia de intencionalidad como el error, por no ser
precisa una conducta dolosa sino simplemente irregular para castigar la
inobservancia de las normas. Por el contrario parece más justo, dada la
importancia de las sanciones administrativas, exigir la concurrencia de la
culpabilidad... Dicha exigencia trasciende lo substantivo, proyectando sobre el
procedimiento sancionador la observancia del derecho a la presunción de
inocencia".9
En derecho comparado
las regulaciones contemporáneas de las infracciones administrativas exigen
siempre la culpabilidad. Por ejemplo, la ley de Alemania Federal de 1987
establece que "como ilícito administrativo puede punirse únicamente el
hecho doloso, salvo que la ley conmine expresamente con una pena pecuniaria
administrativa al hecho culposo" -art. 10-, en dicha norma se establece
como circunstancia excluyente de la culpabilidad el error o la edad inferior a
los 14 años -arts. 12 y 13-. Igualmente, la ley italiana 698 de 1981 determina
que "en las infracciones administrativas, cada cual es responsable de su
propia acción u omisión, consciente o voluntaria, ya sea ésta dolosa o
culposa" -art. 2-.
El Tribunal
Constitucional Español por su parte ha afirmado que no se puede concluir
"de que se haya suprimido en la configuración del ilícito tributario el
elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de
responsabilidad objetiva o sin culpa. En la medida en que la sanción de las
infracciones tributarias es una de las manifestaciones del ius puniendi del
Estado, tal resultado sería inadmisible en nuestro ordenamiento".10
De conformidad con
lo anterior y para efectos de este salvamento, es pues una autoridad de la
República, únicamente conforme al debido proceso, que puede declarar culpable a
una persona cuando se demuestre la imputabilidad del hecho al autor.
Queda por tanto
proscrita en Colombia toda forma de responsabilidad objetiva.
3. DEL CASO
CONCRETO
El artículo 7o. del
Decreto 1746 de 1991 dispone una investigación administrativa "para
determinar la comisión de infracciones... y para su desarrollo no se requerirá
del concurso o conocimiento de los presuntos infractores".
El artículo 19 del
mismo Decreto establece que las pruebas en dichos procesos "se
valorarán... atendiendo... la índole objetiva de la responsabilidad
correspondiente".
Y el artículo 21
idem consagra por último que "la responsabilidad resultante de la
violación al régimen de cambios es objetiva".
Los suscritos
Magistrados estimamos que resulta elemental, evidente y flagrante la violación
del debido proceso y de la presunción de inocencia por parte de estos tres
preceptos. En efecto, no se puede prescindir de la imputabilidad para efectos
de condenar judicialmente a una persona. Ello desconoce las garantías mínimas
para hacer efectivos los derechos humanos, que son uno de los fines del Estado,
al tenor del artículo 2o. de la Carta.
Es por ello que no
compartimos la decisión de la mayoría de la Corporación, que encontró conforme
con la Constitución tales disposiciones.
Fecha ut supra.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
1 Citado por Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo.
Parte general, Tomo 2, Ediciones Macchi-López. Buenos Aires, 1975. Pág. XVII-33
2 Idem
3 Idem
4 Idem
5 Tribunal Constitucional Españo. Sentencias de 30 de enero y 8 de
junio de 1981.
6 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de
derecho administrativo. Tomo II. Tercera Edición. Ed. Civitas S.A. Madrid,
1991, pág. 166.
7 Gaceta Constitucional No. 128 del 15 de octubre de 1991, pág. 17.
Ponencia ante la plenaria de la Constituyente de Diego Uribe Vargas.
8 Tribunal Constitucional Español. Sentencia de marzo 8 de 1985
9 Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Parte general.
Tercera Edición. Editorial Marcial Pons. Madrid, 1991, pág. 478.
10 Tribunal Constitucional Español. Sentencia de abril 26 de 1990.