T-212-16
Sentencia T-212/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA LA POLICIA NACIONAL-Caso en que ex agente fue retirado de forma
absoluta con nota de “mala conducta”, con fundamento en faltas disciplinarias
derogadas
DERECHO AL
BUEN NOMBRE Y HABEAS DATA-Procedencia de la acción de tutela para su
protección
En reiterada jurisprudencia
constitucional  se ha señalado que el mecanismo idóneo para la protección de
las garantías superiores al habeas data, al buen nombre y a la honra,
aparentemente afectadas en el caso en estudio, es la acción de tutela, por la
eficacia que imprime su amparo para estos derechos ligados estrechamente a la
dignidad humana, pilar fundamental de nuestro Estado Social de Derecho,
presupuesto que cobra mayor relevancia cuando la garantía de esos derechos
constituye una condición para el ejercicio del derechos al trabajo.
ACCION DE
TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Juez de tutela debe realizar valoración de
los hechos que configuran el caso concreto cuando la acción no se presenta en
un término prudencial y razonable
El juez constitucional no
puede rechazar de plano la acción de tutela con fundamento en el paso del
tiempo, se debe analizar el cumplimiento de ese requisito en cada caso
concreto. Posición que ha sido reiterada por esta Corporación con fundamento en
la imposibilidad de imponer términos de prescripción o de caducidad para su
presentación. Bajo estos considerandos, la Corte Constitucional ha determinado
algunos casos en los que no es procedente el amparo constitucional, a pesar de
que en principio se carezca de inmediatez.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Calificación de faltas
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Regulación actual
El actual régimen
disciplinario de la Policía Nacional está regulado por medio de la Ley 1015 de
2006, Régimen Disciplinario de la Policía Nacional. Su aplicación está guiada
por los principios señalados en esa disposición y en la Constitución Política.
En lo no contemplado por esas disposiciones “se [aplican] los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia y lo dispuesto
en los Códigos Disciplinario Único, Contencioso Administrativo, Penal, Penal
Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible
con la naturaleza del derecho disciplinario”. La observancia de la ley
disciplinaria garantiza, en relación con las conductas del personal policivo,
que se cumplan los fines y funciones del Estado. Enfáticamente, por medio de la sanción
disciplinaria se cumplen los fines de “prevención, corrección y de garantía de
la buena marcha de la Institución”. Bajo esta orientación se deben iniciar,
desarrollar y ejecutar los procesos disciplinarios
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Destinatarios
Los destinatarios de ese
régimen disciplinario son “el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares
de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque
se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio
activo.” A quienes se les exige, para el funcionamiento de la Policía Nacional,
la disciplina, la cual implica la “observancia de las disposiciones
Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional”.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Faltas disciplinarias se dividen en
gravísimas, graves y leves
Las antes denominadas
infracciones, hoy se denominan faltas disciplinarias y se dividen en
gravísimas, graves y leves. Las faltas disciplinarias son “descripciones
abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o
desvirtúan la buena marcha de la función pública”. Cuando una conducta no tenga
relación con la función pública y, en consecuencia, no afecte la prestación del
servicio, como sucede con los actos y hechos derivados de la vida familiar o de
la personalidad del individuo, no pueden ser objeto de reproche. De lo
contrario, además de desconocer el fundamento del ordenamiento jurídico
disciplinario, se pueden vulnerar derechos fundamentales como la dignidad
humana y la intimidad. Las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa
gravísima son las únicas que pueden dar lugar a la destitución e inhabilidad
general.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Aplicación en el Régimen
Disciplinario de la Policía Nacional
El derecho disciplinario es un
conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionatoria del Estado respecto de los servidores públicos. Debe adelantarse
con sujeción al debido proceso, derecho fundamental que comprende, dentro de
sus garantías, la favorabilidad. Esta máxima jurídica se encuentra regulada de
manera específica en el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional por medio
del Artículo 12 de la Ley 1015 de 2006. Exige la aplicación de la ley permisiva
o favorable ante la restrictiva o desfavorable, aun cuando sea posterior a la
imposición de la sanción. En consecuencia, se debe aplicar en el transcurso del
proceso disciplinario, en la sanción y en su ejecución o cumplimiento.
DERECHO AL
BUEN NOMBRE, A LA HONRA Y AL HABEAS DATA-Caso en que ex agente fue retirado
de forma absoluta con nota de “mala conducta”, con fundamento en faltas
disciplinarias derogadas
DERECHO AL
HABEAS DATA-Dimensión subjetiva y facultad del titular de la información de
exigir la supresión de ésta de las bases de datos
ANTECEDENTES
DISCIPLINARIOS-Derecho a solicitar la supresión de información negativa/DERECHO
A SUPRIMIR INFORMACION NEGATIVA Y DOBLE NATURALEZA DEL HABEAS DATA
DERECHO AL
HABEAS DATA-Límite temporal del registro de una sanción disciplinaria en un
documento sujeto a circulación
HABEAS DATA
COMO DERECHO AUTONOMO Y COMO GARANTIA DE OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES
DERECHO AL
BUEN NOMBRE, A LA HONRA Y AL HABEAS DATA-Orden a la Policía Nacional para
que actualice la base de datos, y en el reporte del accionante señale que fue
retirado de forma absoluta con nota de “mala conducta”, con fundamento en
faltas disciplinarias derogadas
Referencia: expediente
T-5.263.061
Demandante: José Israel Ríos
Demandado:
Dirección General de la Policía Nacional
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de
abril de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido, el 20 de octubre de 2015, por la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, por medio del cual
confirmó la sentencia proferida, el 9 de septiembre de 2015, por el Tribunal
Superior del Distrito  Judicial de Armenia, Sala Civil, Familia y laboral, en
el expediente                         T-5.263.061, a través del cual se negó el
amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
El 2 de septiembre de 2015, el
señor José Israel Ríos presentó acción de tutela contra la Dirección General de
la Policía Nacional con el fin de que fueran protegidos sus derechos
fundamentales a la igualdad, al buen nombre y al trabajo, los cuales considera
vulnerados por esa autoridad, debido a que por su causal de retiro (absoluto
por mala conducta comprobada), efectuado en 1981 y fundado en conductas disciplinarias
derogadas, se le imposibilita acceder a determinados beneficios institucionales,
de los cuales gozan otros agentes en uso de buen retiro y, a pesar del paso del
tiempo, se le ha impedido recuperar su buena imagen social, lo que ha
repercutido en la dificultad para obtener trabajo.
2. Hechos relevantes
2.1. El accionante manifiesta que
prestó sus servicios a la Policía Nacional hasta el 3 de noviembre de 1981. Le
fueron computados 16 años, 2 meses y 29 días de servicio, por lo que se le
reconoció una asignación de retiro, en virtud de lo dispuesto en el Artículo 58
del Decreto 609 de 1977[1].
2.2. La desvinculación del actor
obedeció a que, tras un procedimiento disciplinario adelantado en su contra, incurrió
en actuaciones calificadas como mala conducta comprobada, determinadas en los
literales a, g y k del Artículo 125 del Decreto 1835 de 1979, hoy derogado,
consistentes, respectivamente, en “ejecutar actos contra la moral y las buenas
costumbres”; “convivir públicamente con una prostituta o mujer de mala conducta
social o siendo casado, con mujer distinta a la legítima esposa” y “abandonar
moral o económicamente a la familia o no cumplir oportunamente las obligaciones
de orden familiar”.
2.3. Para la época, incurrir en
una mala conducta comprobada daba lugar al retiro absoluto de la
institución, en virtud del Artículo 37, literal b, No. 2º, Decreto 609 de 1977.
2.4. El accionante manifiesta que
su retiro se fundamentó en conductas disciplinarias que contradicen el
ordenamiento jurídico vigente y actualmente están derogadas, sin embargo, siguen
surtiendo efectos negativos en él, puesto que, por un lado, ha repercutido en
que se le considere, sin importar el paso del tiempo, una “persona no grata”, lo
que le ha impedido obtener trabajo y, por otro, se le niega  el acceso a determinados
beneficios, relacionados con el acceso a centros vacacionales y a asociaciones
que prestan servicios jurídicos y de integración, de los cuales gozan otros
agentes retirados.
2.5. Inconforme con esa
situación, presentó acción de tutela con el fin de que se modifique la causal
de retiro mala conducta comprobada, regulada en el derogado Decreto 1835
de 1979, por la causal llamamiento a calificar servicios, regulada
en la Ley 857 de 2003, conforme con ello, se actualice su hoja de servicios y
se le permita acceder a todos los beneficios que gozan los agentes en uso de
buen retiro.
3. Pretensiones
El
demandante solicita que, por medio de la acción de tutela, le sean amparados
sus derechos fundamentales a la igualdad, al buen nombre y al trabajo y, en
consecuencia, se ordene a la Dirección General de la Policía Nacional (i)
sustituir la causal de retiro mala conducta comprobada por la causal llamamiento
a calificar servicios, establecida en los Artículos 2º y 3º de la Ley 857
de 2003; (ii) que se realice la actualización de su hoja de servicios; y (iii)
que se le permita acceder a los beneficios que gozan los demás agentes de
Policía en uso de buen retiro
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas relevantes:
-
Copia de la Hoja de Servicios No. 1725, del 3 de noviembre de 1981, de
José Israel Ríos, en la que se especifica que fue retirado de forma absoluta
por mala conducta comprobada (Folios 6 y 7 del Cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 5360 del 18 de septiembre de 1981, por medio
de la cual se efectuó el retiro (Folios 8 y 9 del Cuaderno 2).
-
Copia del acto administrativo, del 29 de abril de 1981, por medio del
cual se declara que el señor José Israel Ríos es disciplinariamente responsable
al probarse que incurrió en actos de mala conducta señalados en los literales
a, g y k del Decreto 1835 de 1979, (Folio 94 al 99 Cuaderno 1).
-
Copia del acto administrativo, del 15 de mayo de 1981, por medio del
cual se resuelve recurso de reposición presentado contra la decisión de retiro
(Folios 80 al 84 del Cuaderno 1).
-
Copia del acto administrativo, del 15 de junio de 1981, por medio del
cual se resuelve el recurso de apelación, (Folio 75 y 76 Cuaderno 1).
-
Copia del oficio enviado por el Jefe del Área de Recreación, Deporte y
Cultura al señor José Israel Ríos, el 6 de marzo de 2015 (Folio 37 del Cuaderno
2).
5. Respuesta de la entidad
accionada
La
acción de tutela correspondió por reparto al Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Armenia, Sala Civil, Familia y Laboral, que resolvió, mediante Auto
del 2 de septiembre de 2015, admitirla y correr traslado a la Dirección General
de la Policía Nacional.
5.1. Dirección General de la
Policía Nacional
La Jefe de la Oficina de Asuntos
Jurídicos de la Policía Nacional respondió, de manera extemporánea,
manifestando que la pretensión de la demanda no es de su competencia, motivo
por el cual corrió traslado de la misma a la Oficina Jurídica y de Derechos
Humanos y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
5.1.1. Oficina jurídica y de
Derechos Humanos de la Policía Nacional
La Jefe de la Oficina jurídica y
de Derechos Humanos de la Policía Nacional, el 9 de septiembre de 2015,
solicitó declarar improcedente la acción de amparo porque, a su consideración,
existen otros medios de defensa judicial. Sin embargo, advierte que la
Dirección de Bienestar Social no es competente para realizar cambios en la hoja
de servicios y, en todo caso, que no es posible conferirle los beneficios de
tal dependencia dado que, como se le indicó, por medio de un oficio del 6 de
marzo de 2015, en virtud de la Resolución 1444 de 2014, “no podrá afiliarse a
los programas de la Dirección de Bienestar Social el personal que haya sido
retirado de la institución por separación absoluta”[2].
5.1.2. Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional
Por su parte, la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), por medio de escrito presentado el 14
de septiembre de 2015, manifestó que no es competente para modificar las hojas
de servicio, ya que esa función le corresponde a la Dirección General de la
Policía. No obstante, la acción de tutela es improcedente por no cumplir con el
requisito de subsidiaridad, pues el accionante no presentó ninguna petición
anterior con las pretensiones de la demanda, ni tampoco agotó, en su momento,
los medios ordinarios de defensa judicial.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA
1. Decisión de primera
instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Armenia, Sala Civil, Familia y Laboral, mediante providencia del 9
de septiembre de 2015, negó el amparo deprecado, argumentando que la acción de
tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que el actor no agotó
los medios ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance, ni tampoco
cumple con el requisito de inmediatez, pues existe demora entre la ocurrencia
de los hechos y la presentación de la tutela.
2. Impugnación
La anterior decisión fue impugnada por
el accionante, quien alegó que sí cumple con el requisito de subsidiaridad
porque contra el fallo disciplinario que ordenó su retiro presentó los recursos
de ley. Destaca que, en su momento, las decisiones de los mandos militares eran
arbitrarias y no había límites judiciales para el ejercicio de su poder, por lo
que no acudió a la jurisdicción contencioso administrativa. Frente al requisito
de inmediatez, señala que si bien el retiro se produjo en el año 1981, el
régimen jurídico vigente cambió a partir de la Constitución de 1991. Reitera
que, por su causal de retiro, es tachado como una persona inaceptable en el
ámbito social de la Fuerza Pública, lo que incluso ha afectado moral y
psicológicamente a su familia, motivo por el cual, ese calificativo en su hoja
de servicios está vulnerando no solo sus derechos fundamentales sino también
los de su familia.
3. Decisión de segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, en sentencia del 20 de octubre de 2015, confirmó el fallo de
primera instancia. Adujo que no se cumple con el requisito de inmediatez, pues
no existe un término razonable entre la emisión del acto administrativo objeto
de reproche y la presentación de la acción de tutela, ni tampoco una
justificación razonable para ello. Agrega que, de pretender que el caso fuese
juzgado con la expedición de la Constitución de 1991, la acción de tutela debió
presentarse en un tiempo prudencial después de su emisión.
Adiciona que tampoco se cumple con el
requisito de subsidiaridad, pues el accionante no presentó los recursos
judiciales a su alcance y tampoco demostró que, bajo el marco jurídico vigente,
hubiese adelantado una nueva solicitud ante la autoridad accionada.
Finalmente, señala que en el acto
administrativo que resolvió el recurso de reposición se determinó, en su parte
final, que existe una posible falsedad en documento público, asunto que no
puede ser dilucidado en sede de tutela.
III. Pruebas solicitadas por la
Corte
1.
Mediante Auto del 3 de febrero de 2016, el magistrado sustanciador consideró
que el proceso en revisión no contaba con los elementos de juicio suficientes
para adoptar una decisión de fondo, acorde con la situación fáctica planteada,
en consecuencia, resolvió ordenar lo siguiente:
“PRIMERO.
Por Secretaría General, OFÍCIESE al General Rodolfo Palomino López, director
general de la Policía Nacional de Colombia, entidad que actúa como demandada
dentro del expediente T-5.263.061 y se localiza en la Carrera 59 No. 26 - 21,
CAN (Bogotá), para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a
partir de la notificación del presente auto, se sirva informar lo siguiente:
1.      Teniendo
en cuenta que el señor José Israel Ríos, identificado con cédula de ciudadanía
No. 7.507.068 de Armenia (Quindío), fue retirado del servicio, mediante la
Resolución No. 5360, el 18 de septiembre de 1981, de forma absoluta por mala
conducta comprobada, indicar qué causales operaron para su retiro y qué pruebas
se tuvieron en cuenta en el respectivo proceso disciplinario.
2.      Si
el señor José Israel Ríos ha presentado alguna petición, en vigencia de la
Constitución de 1991, con el fin de que sea modificada su causal de retiro por
“llamamiento a calificar servicios”. De ser así, indicar qué respuesta se le
brindó y bajo qué argumentos.
3.      Qué
marco jurídico regulaba, al interior de la Policía Nacional, los procesos
disciplinarios y sancionatorios en el año 1981 y qué regulación tienen tales
procesos en la actualidad.
4.      Qué
beneficios tendría, en el momento, el señor José Israel Ríos por haber prestado
sus servicios a la Policía Nacional, en caso de haber sido retirado por una
causal diferente a “mala conducta comprobada”.
Para
atender este requerimiento, allegar los documentos que soporten sus
informaciones.
Igualmente,
sírvase aportar los siguientes documentos:
1.      Copia del fallo disciplinario,
del 29 de abril de 1981, adelantado por el Departamento de Policía del Quindío,
contra José Israel Ríos.
2.      Copia
de la hoja de servicios del señor José Israel Ríos.
SEGUNDO.
Por Secretaría General, OFÍCIESE al señor José Israel Ríos, quien actúa como
demandante dentro del expediente T-5.263.061, para que en el término de tres
(3) días hábiles contados a partir de la notificación de este Auto, informe a
esta Sala, lo siguiente:
1.      Si
ha presentado una solicitud a la Dirección General de la Policía, después de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1991, con el fin de que sea
modificada la causal de retiro “mala conducta” por la causal “llamamiento a
calificar servicios”. En caso afirmativo, indicar en qué fecha lo hizo y cuál
fue la respuesta obtenida.
2.      Si
se divorció de la señora Flor de María Idarraga de Ríos y, en caso afirmativo,
en qué fecha lo hizo.
3.      A
cuánto equivale el monto actual de su asignación de retiro.
4.      Cómo
ha afectado en su vida laboral el hecho de que en su hoja de servicios se
indique que fue retirado de manera absoluta por mala conducta. ¿Tiene pruebas
de esa situación?
5.      Dentro
de su núcleo familiar, cuántas personas tiene a cargo y qué vínculo de
consanguinidad o afinidad tiene con cada una de ellas. Los demás integrantes de
qué derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna profesión, arte u
oficio.
6.      Si
es dueño de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, cuál es su
valor y la renta que pueda derivar de ellos.
Para
atender este requerimiento, allegar los documentos que soporten sus
informaciones.
Igualmente,
sírvase aportar los siguientes documentos:
•        Copia
de su cédula de ciudadanía.
•        Copia
de su hoja de servicios.
•        Copia del fallo disciplinario,
del 29 de abril de 1981, adelantado por el Departamento de Policía del Quindío,
en su contra.
•        La
relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación, vestuario, salud,
recreación, vivienda, préstamos, etc.), con los correspondientes soportes que
así lo acrediten.
TERCERO.
ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que, una vez se haya recibido
la prueba solicitada, esta se ponga a disposición de las partes y de terceros
con interés por el término de dos (2) días hábiles para que se pronuncien
respecto de la misma, plazo durante el cual, el expediente quedará a disposición
de la Secretaría General. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 64 del Acuerdo No. 02 de 2015, por medio del cual se unifica y
actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.
2. Mediante escrito allegado a
esta Corporación, el 18 de febrero de 2016, el señor Pablo Antonio Criollo Rey,
secretario general de la Policía Nacional, informó que el procedimiento
disciplinario adelantado contra el señor José Israel Ríos y decidido mediante
actos administrativos del 29 de abril de 1981, en primera instancia, y del 15
de junio siguiente, en segunda instancia, se desarrolló conforme con el Decreto
1835 de 1979, Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional,
actualmente derogado.
En el procedimiento se concluyó que el actor
incurrió en las causales de mala conducta definidas en los literales a, g y k
del Artículo 125 de esa norma. Para la época, incurrir en una mala conducta
comprobada ocasionaba el retiro de la institución (Artículo 37, literal b,
numeral 2º del Decreto 609 de 1977). Aduce que las pruebas que fundamentaron el
proceso disciplinario fueron los testimonios de las señoras Flor Marina Franco
Rojas, Luisa Suarez de Franco y Flor de María Idarraga, así como la declaración
del mismo accionante, de lo cual se concluyó (i) la convivencia permanente del
actor con la señora Flor Marina Franco Suarez y (ii) el concomitante abandono
de su legítima esposa Flor de María Idarraga.
Añade que, de acuerdo con lo afirmado
por la Jefe del Área de Archivo General de la Policía Nacional, el accionante
no ha presentado una petición solicitando la modificación de su causal de
retiro absoluto por mala conducta comprobada por la causal llamamiento
a calificar servicios.
Finalmente, advirtió que el accionante
fue retirado después de haber cumplido 15 años de servicio activo por mala
conducta comprobada y, en virtud de ello, tiene acceso a una asignación de
retiro y a los servicios médico asistenciales del Área de Sanidad del Quindío,
a lo único que no tiene derecho, al igual que los agentes retirados por
destitución, separación absoluta, retiro por Disposición de la Dirección
General de la Policía Nacional, es el no poder hacer uso de los centros
vacacionales y clubes de la institución.
3. Por su parte, el señor José
Israel Ríos, a través de documento recibido en esta Corporación el 10 de
febrero de 2016, manifestó que no ha presentado ninguna petición a la Dirección
General de la Policía para que se modifique su causal de retiro absoluto mala
conducta comprobada por la causal llamamiento a calificar servicios.
En cuanto a su capacidad económica,
informó, por un lado, que no cuenta con ninguna propiedad raíz a su nombre y
que por su causal de retiro únicamente tiene derecho a devengar el 54% del salario
básico percibido por un agente del servicio activo, lo que asciende al
valor de $938.537, que sumado a las ganancias ocasionales “como vendedor
ambulante de mercancía”, arroja un total de $1.478.537, lo que le permite
cumplir con los gastos mensuales de forma muy limitada.
Afirma que el “concepto” de haber sido
retirado de forma absoluta con nota de mala conducta comprobada ha
implicado prácticas discriminativas en su contra, como ser tratado con
“repudio” por sus compañeros, la imposibilidad de acceder a las asociaciones
integradas por el personal retirado con derecho a asignación de retiro, por
medio de las cuales se prestan servicios jurídicos y de integración social y,
en su momento, se le negó a sus hijos la matrícula en el Colegio de Bienestar
Social de la Policía Nacional.
Particularmente, frente a la dificultad
para acceder a un trabajo, manifiesta que por su causal de retiro se le ha
impedido vincularse laboralmente a Cooperativas y Asociaciones, a través de las
cuales se prestan servicios de “escoltas de café” en Buenaventura y la Costa
Atlántica, y a empresas de vigilancia privadas.
Frente a su núcleo familiar, manifestó
que se compone de su compañera permanente, la señora Flor Marina Franco Suarez,
y sus hijos Daniel Alberto, Luisa María y Jorge Andres Ríos Franco. Los dos
primeros dependen económicamente de él.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE
LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de la Sala Cuarta de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
en los Artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los Artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción
de tutela
2.1. Legitimación activa
Según lo establecido en el
Artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de
defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona,
cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o un particular, en
los casos específicamente previstos por el legislador, y no exista otro
mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva.
En este sentido, el Artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “[p]or el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la
Constitución Política”, determina
que:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
Subrayado fuera de texto.
En el caso sub-examine, el
accionante acudió por sí mismo a la acción de tutela con el fin de que sean
protegidos sus derechos fundamentales al buen nombre, al trabajo y a la
igualdad, presuntamente vulnerados por la entidad demandada, en consecuencia se
encuentra plenamente legitimado para instaurar la presente acción de tutela.
2.2. Legitimación pasiva
La Dirección General de la
Policía se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente asunto, de
conformidad con el Artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, dada su calidad de
autoridad pública y en la medida en que se le atribuye la vulneración de los
derechos fundamentales en discusión.
3. Problema jurídico
Bajo el anterior contexto, le
corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional determinar
si la Dirección General de la Policía Nacional vulnera los derechos
fundamentales al habeas data, al buen nombre, a la honra y al trabajo del señor
José Israel Ríos, por mantener en sus certificados de vinculación, entre ellos,
en su hoja de servicios, la anotación de que fue retirado de forma absoluta
con nota de mala conducta.
En segundo lugar, se debe
establecer si esa autoridad vulnera el derecho fundamental al debido proceso,
como garantía de favorabilidad, del accionante al impedirle acceder a
determinados beneficios institucionales por haber sido retirado, en el año
1981, de forma absoluta por mala conducta comprobada, consistente en
“ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres”; “convivir públicamente
con una prostituta o mujer de mala conducta social o siendo casado, con mujer
distinta a la legítima esposa” y “abandonar moral o económicamente a la familia
o no cumplir oportunamente las obligaciones de orden familiar”, conductas
disciplinarias actualmente derogadas.
Antes de abordar el caso
concreto, se estudiará (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
frente a los requisitos de subsidiaridad e inmediatez (ii) el Régimen
disciplinario de la Policía Nacional, (iii) el principio de favorabilidad en el
derecho disciplinario, (iv) El derecho al buen nombre, a la honra y al habeas
data.
4. Procedencia excepcional de
la acción de tutela frente a los requisitos de subsidiaridad e inmediatez
La acción de tutela fue regulada
en el Artículo 86 de la Constitución Nacional como un mecanismo judicial
autónomo[3],
subsidiario y sumario, que le permite a los habitantes del territorio nacional
acceder a una herramienta de protección eficiente e inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por las
autoridades públicas, o incluso por particulares, según lo determinado en el
Artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Para que proceda este instrumento
privilegiado de protección se requiere que dentro del ordenamiento jurídico
colombiano no exista otro medio de defensa judicial[4] que permita garantizar el
amparo deprecado, o que existiendo este, se promueva para precaver un perjuicio
irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio.
De esta manera, en el marco del
principio de subsidiaridad, es dable afirmar que “la acción de tutela, en
términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca remplazar los procesos ordinarios o
especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos impuestos (dentro) de estos
procesos para controvertir las decisiones que se adopten”[5].
En este punto es pertinente
resaltar que en reiterada jurisprudencia constitucional[6] se ha señalado que el
mecanismo idóneo para la protección de las garantías superiores al habeas data,
al buen nombre y a la honra, aparentemente afectadas en el caso en estudio, es
la acción de tutela, por la eficacia que imprime su amparo para estos derechos
ligados estrechamente a la dignidad humana, pilar fundamental de nuestro Estado
Social de Derecho, presupuesto que cobra mayor relevancia cuando la garantía de
esos derechos constituye una condición para el ejercicio del derechos al
trabajo[7].
Por otro lado, en lo que tiene
que ver con el requisito de inmediatez, se resalta que la finalidad de la
acción de tutela es garantizar una protección efectiva, actual y expedita
frente a la transgresión o amenaza inminente de un derecho fundamental, motivo
por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se funde la pretensión y
la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso razonable.
El juez constitucional no puede
rechazar de plano la acción de tutela con fundamento en el paso del tiempo, se
debe analizar el cumplimiento de ese requisito en cada caso concreto. Posición
que ha sido reiterada por esta Corporación con fundamento en la imposibilidad
de imponer términos de prescripción o de caducidad para su presentación[8]. Bajo estos
considerandos, la Corte Constitucional ha determinado algunos casos en los que
es procedente el amparo constitucional, a pesar de que en principio se carezca
de inmediatez, a saber:
“(i) La existencia
de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo[9], la
ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar
del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable
como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual[10]. Lo que
adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la
inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de
tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos
fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la
carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta
desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se
encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por
el artículo 13 de la Constitución que ordena que “el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental,
se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos
o maltratos que contra ellas se cometan.[11]”
En el presente caso, a pesar de
que los supuestos fácticos datan de 1981, lo cierto es que consisten en la imposición
de una sanción disciplinaria, fundada en causales actualmente derogadas que,
aparentemente, continúan generando efectos negativos sobre los derechos
fundamentales del accionante, lo que permite adelantar un estudio de fondo
sobre el caso concreto.
5. Régimen disciplinario de la
Policía Nacional
Sin pretender agotar el amplio
marco legal que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional, se
procederá a realizar una breve mención de los elementos esenciales de dicho
régimen en el año 1981 y en la actualidad, por ser de relevancia para el
estudio del caso concreto.
5.1 Breve referencia al
régimen disciplinario de la Policía Nacional en 1981
Para el año de 1981, el régimen
disciplinario de la Policía Nacional se encontraba regulado por el Decreto 1835
de 1979, Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional, derogado
por el Decreto 100 de 1989. Su finalidad se centraba en determinar los
principios que guiaban “los estímulos y sanciones, el procedimiento y la
documentación disciplinaria”[12].
En esa norma, las infracciones
cometidas por el cuerpo policivo eran calificadas como “faltas comunes, causales
de mala conducta y fallas contra el honor policial”[13].
Los destinatarios de este régimen
eran “a) el personal uniformado de la Policía Nacional en servicio activo; b)
el personal de empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de la
Policía Nacional; c) el personal policial en uso de retiro en los casos de
infracción peculiar a su condición o cuando, vistiere el uniforme”.[14]
La disciplina policial
estaba constituida por “la subordinación reflexiva y espontánea de la conducta
de los funcionarios de la institución a las normas que consagran sus deberes
profesionales”. Por su parte, el honor policial era considerado un bien
supremo  y estaba constituido por “[e]l conjunto de cualidades objetivas y
subjetivas que regulan el comportamiento del individuo”[15].
Incurrir en una mala conducta
comprobada, era considerado una causal de retito absoluto, por medio del régimen
de retiro de la Policía Nacional, regulado por el Decreto 609 de 1977[16], “[p]or el
cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional”.
Dentro de las infracciones calificadas
como de “mala conducta”[17],
se destacan, por ser de relevancia para el caso concreto, las siguientes: “a)
Ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres; g) Convivir
públicamente con una prostituta o mujer de mala conducta social o siendo
casado, con mujer distinta de la legítima esposa; y k) Abandonar moral o
económicamente la familia o no cumplir oportunamente las obligaciones de orden
familiar”.
5.2. Breve referencia al
régimen disciplinario de la Policía Nacional en la actualidad
El actual régimen disciplinario
de la Policía Nacional está regulado por medio de la Ley 1015 de 2006, Régimen
Disciplinario de la Policía Nacional. Su aplicación está guiada por los
principios señalados en esa disposición y en la Constitución Política. En lo no
contemplado por esas disposiciones “se [aplican] los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia y lo dispuesto en los Códigos
Disciplinario Único, Contencioso Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento
Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del
derecho disciplinario”[18].
La observancia de la ley
disciplinaria garantiza, en relación con las conductas del personal policivo,
que se cumplan los fines y funciones del Estado. Enfáticamente, por medio de la sanción
disciplinaria se cumplen los fines de “prevención, corrección y de garantía
de la buena marcha de la Institución”[19]. Bajo esta orientación se deben
iniciar, desarrollar y ejecutar los procesos disciplinarios.
Los destinatarios de ese régimen
disciplinario son “el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de
Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se
encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio
activo.”[20]
A quienes se les exige, para el funcionamiento de la Policía Nacional, la
disciplina, la cual implica la “observancia de las disposiciones Constitucionales,
legales y reglamentarias que consagran el deber profesional”[21].
Actualmente, las antes
denominadas infracciones, hoy se denominan faltas disciplinarias y
se dividen en gravísimas, graves y leves[22].
Las faltas
disciplinarias son “descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no
delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función
pública”[23].
Cuando una conducta no tenga relación con la función pública y, en
consecuencia, no afecte la prestación del servicio, como sucede con los actos y
hechos derivados de la vida familiar o de la personalidad del individuo, no pueden
ser objeto de reproche. De lo contrario, además de desconocer el fundamento del
ordenamiento jurídico disciplinario, se pueden vulnerar derechos fundamentales
como la dignidad humana y la intimidad.
Las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima son las únicas que pueden dar lugar a la
destitución e inhabilidad general[24].
Resulta pertinente precisar que
dentro de esas faltas ya no se encuentran reguladas las relacionadas con “la
ejecución de actos contra la moral y las buenas costumbres, convivir
públicamente con una prostituta o mujer de mala conducta social o siendo
casado, con mujer distinta de la legítima esposa o abandonar moral o
económicamente la familia o no cumplir oportunamente las obligaciones de orden
familiar”, contempladas en el Decreto 1835 de 1979.
A excepción del incumplimiento
oportuno de obligaciones familiares, esas conductas no fueron reguladas como
faltas disciplinarias en el Decreto 100 de 1989[25], lo que permite
comprender que se produjo una derogatoria tacita de esas causales. En el régimen
disciplinario vigente ese incumplimiento aun continúa siendo considerado como
un acto reprochable a nivel disciplinario[26],
sin embargo, se contempla como una falta leve, las cuales no dan lugar al
retiro de la Institución[27].
Finalmente,
cabe mencionar que el Decreto Ley 1791 de 2000[28], por el cual se modifican las normas de carrera del personal de
oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional,
regula como una causal de retiro, la destitución.
Igualmente, se resalta que en la Ley 857 de 2003[29], se establece como
causal de retiro el “llamamiento a calificar servicios”.
5.3.
Principio de favorabilidad en el Derecho Disciplinario
El derecho disciplinario es un
conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionatoria del Estado respecto de los servidores públicos[30]. Debe adelantarse con
sujeción al debido proceso, derecho fundamental que comprende, dentro de sus
garantías, la favorabilidad.
Esta máxima jurídica se encuentra
regulada de manera específica en el Régimen Disciplinario de la Policía
Nacional por medio del Artículo 12 de la Ley 1015 de 2006. Exige la aplicación
de la ley permisiva o favorable ante la restrictiva o desfavorable, aun cuando
sea posterior a la imposición de la sanción. En consecuencia, se debe aplicar
en el transcurso del proceso disciplinario, en la sanción y en su ejecución o
cumplimiento[31].
Para su aplicación existen dos
vías, la ultractividad y la retroactividad. En la primera, una ley vigente al
momento en que ocurrieron los hechos continúa surtiendo efectos a pesar de que
sea derogada por una norma en la que se regulan sanciones o penas con mayor
severidad. En la segunda, se aplica una ley expedida con posterioridad a la
ocurrencia de los hechos objeto de reproche como si hubiese estado vigente en
su momento de ejecución.[32]Este
último alcance constituye una excepción a la regla de vigencia de leyes en el
tiempo, de acuerdo al cual se deben aplicar las leyes vigentes al momento en
que sucedieron los hechos, y a la fuerza ejecutoria del acto administrativo
sancionador, en cuya virtud, los actos administrativos no pueden ser
modificados ni revocados por la expedición de una nueva ley.[33] “De esta forma, la ley
favorable se aplica aun en contra de la cosa juzgada, pues el principio de
favorabilidad hace prevalecer la libertad y los derechos inherentes a ella
sobre la seguridad jurídica que ampara la firmeza de la sentencia y del acto
administrativo sancionador”[34].
De acuerdo con la Sentencia
T-1343 de 2001, por medio de la cual se estudió la orden de suspensión
provisional del acto de elección de un gobernador por haber sido condenado
penalmente en 1986:
“la prevalencia de
una situación de permisividad o favorabilidad penal en oposición a la
correlativa situación restrictiva o desfavorable, supone una sucesión de leyes
en el tiempo que logra hacerse efectiva en dos situaciones:
i.)
Frente
a las que se encuentren en curso, es decir en los procesos que aún están en
trámite en las etapas de investigación y juzgamiento y
ii.)
En
relación con las personas ya condenadas cuya situación jurídica se encuentra
consolidada en el tiempo. En este último caso, es obligatorio que la situación
ya definida jurídicamente continúe produciendo efectos al momento de la
entrada en vigencia de una nueva legislación que varía la normatividad en forma
más benéfica, pero sólo en cuanto a la respectiva modificación que puede llegar
a introducir en el régimen punitivo dadas las consecuencias que por ello se
sigan evidenciando, puesto que en relación con el régimen de la tipicidad la
sentencia penal ya ejecutoriada es intangible.” (Negrilla fuera del texto).
De lo anterior, se destaca que la
favorabilidad se aplica en los procedimientos sancionatorios disciplinarios aun
cuando el acto administrativo por medio del cual se decidieron se encuentre
ejecutoriado, cuando continúe produciendo efectos jurídicos para el
disciplinado al momento de entrar en vigencia una nueva ley, con el fin de que
prevalezcan sus derechos fundamentales.
En todo caso, el funcionario responsable
de decidir un proceso disciplinario está en la obligación de estudiar la norma
que resulte más favorable para aplicar al caso concreto, de lo contrario
incurre en violación del derecho fundamental al debido proceso[35]. En este sentido, esta
Corporación determinó que el sujeto competente para ejercer la facultad
sancionatoria “no puede limitarse a la aplicación invariable de las normas
según las reglas generales relativas al tiempo (…) sino que se halla obligado a
verificar si la norma posterior, no obstante haberse promulgado después de
ocurridos los hechos, puede favorecer al procesado, pues, si así acontece, no
tiene alternativa distinta a la de aplicar tal disposición”[36].
Debe resaltarse que la
favorabilidad se aplica en concordancia con la pérdida de fuerza ejecutoria del
acto administrativo, cuando para la aplicación de esta figura jurídica, se
fundamente que desaparecieron los fundamentos de derecho del acto administrativo[37]. Bajo este
lineamiento, en un caso en el que se inhabilitó a un concejal por 11 años por
haber incurrido en conductas que posteriormente fueron derogadas, la Corte
Constitucional, al considerar que se había configurado el decaimiento del acto
administrativo, en aplicación del principio de favorabilidad determinó que:
“En consecuencia,
para la Sala es claro que, en la situación en la que se encuentra el accionante
en la que, por haberse impuesto una inhabilidad para el ejercicio de la función
pública por el lapso de 11 años, la sanción aún continúa produciendo efectos
jurídicos, debe darse paso a las reglas propias del principio de favorabilidad
que ordenan la aplicación retroactiva de la Ley 1148 de 2007. De esta forma, la
aplicación de la ley más benigna aún cuando se está cumpliendo la sanción permite
concluir que el fundamento de derecho del acto administrativo sancionador
desapareció del mundo jurídico porque, en primer lugar y para el caso
específico de los municipios de sexta categoría, la prohibición que originó la
sanción fue derogada por el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1148 de 1997
y, en segundo lugar para todos los municipios sin importar su categoría, el
hecho que constituyó la falta disciplinaria gravísima fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en sentencia C-903 de 2008.
En este orden de
ideas, se probó la existencia del decaimiento del acto administrativo o
desaparición de su fundamento de derecho, el cual tiene efectos hacia el futuro
y no afecta la validez del acto por todo el tiempo de existencia, pues atañe a
situaciones presentadas con posterioridad al nacimiento del acto y se ubican en
su ejecutoria, por lo que es necesario acceder a la protección constitucional solicitada
y ordenar el retiro de los efectos de la sanción de inhabilidad por el término
que faltare para completar los once (11) años a que se refieren los actos
sancionatorios.” (Negrilla fuera del texto).
6. El derecho al buen nombre,
a la honra y al habeas data
6.1.
Habeas data
De
acuerdo a lo estipulado en el Artículo 43 de la Ley 1015 de 2006, en
concordancia con el Artículo 174 de la Ley 734 de 2002[38], una
vez se encuentre ejecutoriada la sanción disciplinaria se debe remitir copia a
la unidad donde se encuentre la hoja de vida del sancionado para su
correspondiente registro. Igualmente, esa decisión se debe reportar a la
Procuraduría General de la Nación y a la Inspección General de la Policía
Nacional. En virtud de la Resolución No. 8252 de 1990, esa información también
reposa en la hoja de servicios de los agentes de Policía.
De
lo anterior  se desprende que, el reporte de la sanción disciplinaria queda
sometido a una base de datos, marco de acción del derecho fundamental al habeas
data[39].
Este derecho fundamental se encuentra regulado en el Artículo 15
Superior, en la Ley 1266 de 2008[40] y en la
Ley 1581 de 2012[41].
Acorde con dichas normas, toda persona tiene derecho a “conocer, actualizar y
rectificar” la información que sobre ella se registre en una base de datos o en
archivos de entidades públicas o privadas. Este derecho se compone de dos
conceptos básicos: bases de datos y datos personales.
Las bases de datos[42] se definen
como un conjunto organizado de información personal[43]. El tratamiento de esos datos personales comprende los “atributos” de
“recolección, uso, almacenamiento, circulación o supresión”[44].
Se aclara que este concepto, de acuerdo con la Sentencia C-748 de 2011[45],
abarca también lo relacionado con los archivos, entendidos como “depósitos
ordenados de datos”.
Los antecedentes disciplinarios
cumplen con esos preceptos, pues se registran como un conjunto organizado de
información personal que reposa en un archivo o en una base de datos
sistematizada.
Según se desprende de la
normatividad anteriormente citada[46],
para el caso del cuerpo perteneciente a la Policía Nacional, el reporte se
registra tanto en la hoja de vida de los sancionados, en su hoja de servicios y
en el registro llevado por la Procuraduría General de la Nación y la Inspección
General de la Policía.
Ahora
bien, los datos personales se entienden como toda información que pueda
asociarse a una persona determinada o determinable.[47] Esos
datos permiten identificar, reconocer o singularizar a un individuo.[48]
En materia disciplinaria, los reportes que se hagan de las sanciones en las
hojas de vida de los funcionarios o en los certificados de vinculación laboral,
se entienden como un dato negativo, al permitir inferir que una persona
determinada incurrió en una conducta reprochable o no deseable.
Entre
los mecanismos para proteger el derecho fundamental al habeas data encontramos
la posibilidad de solicitar la actualización de la base de datos, ello a su vez
constituye un deber de las “fuentes de información”[49]. En su virtud, el reporte de un dato registrado no debe determinar
“situaciones carentes de actualidad[50],
lo que se justifica con mayor razón en los datos negativos reportados en
ocasión a un procedimiento disciplinario, puesto que pueden afectar de manera
injustificada otras garantías de raigambre constitucional, como el derecho al
buen nombre.
En
este sentido, la Corte Constitucional determinó que:
“(…) el carácter de actualidad de los datos personales
que manejan los responsables o encargados de su tratamiento, implica que estos
están obligados a ajustarla tan pronto tienen conocimiento de cualquier
novedad. En efecto, los sujetos mencionados tienen un deber especial de
diligencia, porque la existencia de datos desactualizados puede conllevar que
el titular no acceda a algún derecho –como por ejemplo el acceso a cargos
públicos cuando se tiene una inhabilidad registrada-, o beneficio, o sufra
consecuencias negativas a raíz de un dato que no corresponde a la verdad–verbigracia,
la existencia de una orden de captura que en realidad no está vigente-.”
6.1.1. Principios aplicables
En
reiterada jurisprudencia[51]
se ha señalado que el reporte de las sanciones disciplinarias, su recolección,
tratamiento y circulación, al estar registrado en una base de datos, se debe
realizar con sujeción a los principios de administración de datos
personales[52], entre ellos: (i) finalidad, de acuerdo al
cual los datos recopilados “deben sujetarse a un [objetivo]
constitucionalmente legítimo (…) definido de forma clara, suficiente y previa”[53]. Por lo
cual, está prohibida, por un lado, “la recopilación de información personal sin
que se establezca [la razón] de su incorporación a la base de datos (…)”[54] y, por el
otro, “la recolección, procesamiento y divulgación de información personal para
un propósito diferente al inicialmente previsto (…)”[55]; (ii) necesidad,
en cuya virtud la información registrada debe ser adecuada y pertinente para la
finalidad pretendida con su registro[56];
(iii) utilidad¸ el cual obliga a que la administración de información
personal deba “cumplir una función determinada, acorde con el ejercicio
legítimo de la administración de los datos personales, por lo cual queda
proscrita la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca a una
utilidad clara y suficientemente determinable”[57]
y (iv) circulación restringida, el cual ordena que todo flujo de
información personal sometida a una base de datos cumpla con los limites
derivados de la naturaleza del dato correspondiente. Este principio exige que
su circulación se sujete en especial a los principios de “temporalidad de la
información y la finalidad del banco de datos”[58].
En
este sentido, los certificados que en su virtud se expidan, pueden circular
mientras se ajusten al marco legal y constitucional vigente y propendan hacia
el respeto de las garantías fundamentales al buen nombre y a la honra. De lo contrario,
el efecto multiplicador que tiene ese dato negativo podría afectar o perjudicar
de manera injustificada “las relaciones de tales personas con terceros, e
incluso comprometer derechos individuales o  de orden patrimonial”[59].
La Corte Constitucional,
refiriéndose a la publicación de  información de antecedentes penales, que
también constituye una facultad sancionatoria del Estado, precisó:
“La publicidad
indiscriminada de la información sobre antecedentes penales no cumple una finalidad
legal o constitucional, no es útil ni necesaria. Por el contrario, (…) dicha
información facilita el ejercicio incontrolado del poder informático,
constituye una barrera de facto para el acceso o la conservación del empleo y
facilita prácticas de exclusión social y discriminación prohibidas por la
Constitución”[60].
El incumplimiento de uno solo de
esos principios faculta al titular de esa información a solicitar que se
suprima la información negativa registrada[61]
.
6.1.2. Derecho a la supresión
de información relacionada con antecedentes disciplinarios
Los antecedentes disciplinarios
registran sanciones impuestas porque el funcionario incurrió en conductas
consideradas por el legislador como reprochables disciplinariamente, razón por
la cual, en principio, no pueden desaparecer de las bases de datos internas si
son ciertas y verídicas y su registro no vulnera per se el derecho al
buen nombre, garantía fundamental que no es absoluta al depender del
comportamiento público del individuo.[62]
En
este punto, es pertinente precisar que la posibilidad de suprimir
información de una base de datos puede tener un alcance amplio o restringido.
El primero, permite la supresión absoluta del dato negativo, evento en el que
no es posible mantenerla o circularla, ni siquiera de forma restringida. El
segundo, se ciñe a su supresión para determinadas ocasiones, en cuyo caso se
suprime parcialmente y puede ser almacenada y circulada “pero de forma
especialmente restringida”[63],
en aras de guardar armonía con otros derechos de rango fundamental.
La segunda modalidad de acción ha
sido empleada, por ejemplo, en los procesos de carácter sancionatorio en
relación con los antecedentes penales, en cuyo caso no es posible, ni
constitucional ni legalmente, suprimir esa información. Cuando la información
está “desligada de fines constitucionales precisos, con el agravante de
consistir en información negativa, y con el potencial que detenta para
engendrar discriminación y limitaciones no orgánicas a las libertades, habilita
al sujeto concernido para que en ejercicio de su derecho al habeas data
solicite la supresión relativa de la misma”[64].
Bajo esta modalidad, el dato va a
continuar existiendo pero sin poder circular de forma masiva.[65] “En efecto, es posible
que el Estado tenga la competencia para registrar determinados datos de una
persona, pero no para divulgarlos”[66].
En virtud de ello, por ejemplo, en la página Web de la Policía Nacional, en la
que es posible consultar los citados antecedentes, se advierte que su uso se
limita al titular de la información y que está prohibido su acceso para
verificar los datos de terceros.[67]
6.1.3. Limitación temporal del
registro de una sanción disciplinaria en un documento sujeto a circulación
En todo caso, el registro de una
sanción disciplinaria en un certificado sometido a circulación no puede
permanecer indefinidamente, ello equivaldría a un reproche disciplinario
permanente. No se puede desconocer que si bien el
reporte de un dato negativo no constituye una sanción en sí misma[68],
lo cierto es que, además de sus consecuencias jurídicas, implica una etiqueta
social, circunstancia que afecta el buen nombre. Debe tenerse en cuenta que “el
derecho a la información no es absoluto y por lo tanto, la inclusión verídica,
cierta e imparcial de un dato, no puede constituir una sanción.”[69]
Ahora
bien, consignar de manera permanente un reporte disciplinario no solo afecta la
reputación que se ha creado sino que también implica una barrera para poder
recuperarla y continuar desarrollándola[70]. En este sentido, esta
Corporación determinó que “los datos que resulten del desarrollo del proceso disciplinario
pueden circular mientras no se abuse de ellos,  y se ajusten a la
normatividad legal y constitucional en lo relativo a los derechos fundamentales
de las personas concernidas”[71].
Este precepto concuerda con el
límite temporal fijado en el Artículo 174 de la Ley 734 de 2002, según el cual:
“La certificación
de antecedentes deberá contener las anotaciones de providencias ejecutoriadas
dentro de los cinco (5) años anteriores a su expedición y, en todo caso,
aquellas que se refieren a sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes
en dicho momento.
<Inciso
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Cuando se trate de nombramiento o posesión en
cargos que exijan para su desempeño ausencia de antecedentes, se certificarán
todas las anotaciones que figuren en el registro.”
La Sentencia C-1066 de 2002,
condicionó la exequibilidad de esa última disposición en el sentido de que
“sólo se incluirán en las certificaciones de que trata dicha disposición las
providencias ejecutoriadas dentro de los cinco (5) años anteriores a su
expedición y, en todo caso, aquellas que se refieren a sanciones o
inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento”.
Atendiendo al principio de
integración normativa[72],
las sanciones impuestas al personal de la Policía Nacional no pueden circular
de manera indefinida, pues ello afectaría el límite temporal que orienta la
circulación de antecedentes disciplinarios y, con ello, garantías superiores
como el buen nombre y la posibilidad de acceder a un trabajo.
6.1.4. Órbitas de acción
Ahora bien, el habeas data tiene dos órbitas de acción, como derecho
constitucional autónomo y como garantía de otros derechos. La primera, implica
la potestad de “conocer, actualizar, rectificar, autorizar, incluir o excluir”
información recopilada en un archivo o en una base de datos. La segunda, consiste en ser el garante de otros
derechos, de los cuales se destaca, por ser de importancia para el caso en
estudio, el  derecho al buen nombre y a la honra.
6.2. Derecho al buen nombre
El derecho al buen nombre está
regulado en el artículo 15 de la Constitución Política. En virtud de dicho
mandato superior, la información que se publique de una persona -de manera
general o personal, a través de cualquier medio, escrito o verbal, público o
privado-, debe obedecer restrictivamente a las actuaciones desplegadas por ella
y estructurarse dentro de los parámetros constitucionales y legales vigentes.
En todo caso, solo podrá registrarse información que su titular autorice, a
menos de que sea requerida su divulgación por mandato judicial o legal[73].
Para las autoridades de Policía,
encargadas del registro de los procedimientos disciplinarios, el buen nombre
implica el deber de que la información sea respetuosa y tenga una finalidad
sujeta a los parámetros constitucionales y legales vigentes, ligados a la
función pública. Igualmente, obliga a que los datos personales no involucren
conceptos tendenciosos que repercutan en el desprestigio y el reproche
social del sancionado, atendiendo a parámetros caprichosos o desproporcionados.[74]
Para los agentes de Policía, al
igual que para cualquier ciudadano, esta garantía exige adelantar sus
actividades conforme con la proyección pública pretendida[75]. No obstante, debe
tenerse en cuenta que ningún ser humano está exento de incurrir en un error y
por hacerlo no puede ser reprochado de manera permanente, lo contrario
implicaría pretender la perfectibilidad humana[76].
Ello justifica, por ejemplo, el límite temporal del registro de antecedentes
disciplinarios en los correspondientes certificados.
6.3. Derecho a la honra
El derecho a la honra es uno de
los fines esenciales del Estado, quien a través de sus autoridades públicas
debe velar por la garantía de su protección. Se encuentra regulado en el
artículo 2º y 21 de la Constitución Política. Su relación con el derecho a la
dignidad humana es intrínseca, pues pretende la protección de las personas por
su misma condición de humanidad. “Se define como la estimación o deferencia con
la que el individuo debe ser tratado en su entorno conforme con su condición de
ser”[77].
A diferencia de lo que ocurre con
el derecho al buen nombre, para que esta garantía resulte vulnerada “[n]o es necesario que la
información sea falsa o errónea, se cuestiona la plausibilidad de la
opinión sobre la persona”[78]. Así, “no sólo se trata de
opiniones insultantes las que merecen reproche constitucional, sino opiniones
que, a la luz de los hechos, resultan excesivamente exageradas, y cuestionen
a la persona en sí misma.”[79](Negrilla
fuera del texto).
Ningún agente de la Policía
Nacional puede ser objeto de reproche por conductas que deriven de un
comportamiento ligado a su personalidad e intimidad. Por ende, ningún acto que
involucre el plan de vida, las condiciones mínimas de la existencia o el
ejercicio de bienes no patrimoniales, que involucran la integridad física y
moral[80],
pueden ser objeto de reproche, ni mucho menos registrado en una base de datos.
6.4. Conclusión
Los antecedentes disciplinarios
se encuentran registrados en bases de datos. Atienden a que un funcionario
público, como lo es un agente de la Policía Nacional, incurrió en conductas
consideradas como reprochables disciplinariamente por el legislador, por ende,
corresponden a un dato negativo que, por tener carácter disciplinario, no puede
desaparecer de las bases de datos internas. Sin embargo, su circulación no
puede permanecer de manera indefinida y, en todo caso, la relación de esa
información en documentos sometidos a circulación, como por ejemplo, en los
certificados laborales o en las hojas de vida, debe cumplir, por una parte, con
los principios de finalidad, necesidad, utilidad y circulación restringida y,
por otra, ajustarse a un límite temporal razonable -a menos que la ley de
manera específica requiera la relación de esa información-. Aunado a ello, el
registro de antecedentes debe estar en concordancia con las garantías
constitucionales y legales vigentes, las cuales impiden relacionar información
propia de la esfera personal del individuo, de lo contrario vulnera de manera
directa el derecho a la honra.
7. Caso concreto
El señor José Israel Ríos fue
retirado de forma absoluta de la Policía Nacional, el 3 de noviembre de 1981,
tras el desarrollo de un procedimiento disciplinario adelantado en su contra,
en el que se comprobó que incurrió en causales de mala conducta, consistentes
en “ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres”, “convivir
públicamente con una mujer diferente a su legitima esposa” y “abandonar moral o
económicamente la familia o no cumplir oportunamente las obligaciones de orden
familiar”, reguladas, respectivamente, en los literales a, g y k del Artículo
125 del Decreto 1835 de 1979, hoy derogado.
Para la época, incurrir en una mala
conducta comprobada, daba lugar al retiro absoluto de la institución, en
virtud del Artículo 37, literal b, No. 2º, Decreto 609 de 1977.
Según manifiesta, con ocasión de
la causal de retiro (i) ha resultado afectada su buena imagen social y no le ha
sido posible recuperarla a pesar del paso del tiempo, lo que ha desencadenado
en la dificultad para obtener trabajo y, adicionalmente, (ii) se le ha
impedido acceder a beneficios institucionales de los cuales gozan agentes con
derecho a asignación de retiro desvinculados por causal diferente a la de haber
incurrido en mala conducta comprobada.
En atención a ello, el accionante
pretende que por medio de la acción de tutela se modifique la causal de retiro mala
conducta comprobada por la causal llamamiento a calificar servicios, se
actualice su hoja de servicios y, en consecuencia, se le permita acceder
a todos los beneficios de los que gozan los demás agentes, con asignación de
retiro, desvinculados por causal diferente a incurrir en una mala conducta
comprobada.
De antemano se advierte que no
resulta procedente modificar la causal de retiro, debido a que esta Corte no
puede desconocer que el accionante incurrió en actuaciones calificadas, en su
momento, como de mala conducta por el legislador, situación que se comprobó en
el desarrollo del respectivo procedimiento disciplinario. Modificar esa
situación implicaría cuestionar un acto administrativo ajustado a derecho,
emitido conforme con el marco jurídico de la época, cuya legalidad no fue
debatida ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, no se
cumple con los requisitos de subsidiaridad ni de inmediatez, dado que el
accionante no ha realizado ninguna solicitud ante la entidad demandada con ese
propósito y el retiro se generó en 1981, es decir, hace 36 años, de ahí que no
se constate la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
No obstante, para la Sala la
sanción impuesta al actor, consistente en ordenar su retiro absoluto de la
Policía Nacional por haber incurrido en causales de mala conducta
comprobada, no debe continuar surtiendo efectos jurídicos cuando
estos afecten sus derechos fundamentales. Debe valorarse el hecho de que el retiro
se fundamentó en conductas que hoy no son reprochables disciplinariamente por
encontrarse derogadas. En consecuencia, en virtud del principio de
favorabilidad, resulta cuestionable que esa medida sancionatoria, genere
repercusiones negativas que contradigan garantías fundamentales como el habeas
data, el buen nombre, la honra y el trabajo del accionante.
En virtud del derecho fundamental
al habeas data no es procedente suprimir el registro de la causal de retiro por
obedecer a un procedimiento disciplinario, sin embargo, sí es posible
actualizar esa información bajo el entendido de que las causales que motivaron
la desvinculación se encuentran derogadas. Se resalta que al tratarse de un dato
fundado en conductas disciplinarias derogadas advierte, per se, que su
registro, en un documento sujeto a circulación pública, no cumple con una
finalidad jurídica, de lo que se desprende que su divulgación no resulta
adecuada ni pertinente. Aunado a ello, la sanción se impuso hace 36 años, lo
que permite inferir que se superó cualquier tipo de límite temporal razonable para
ser sometido a circulación.
Ese registro, lejos de cumplir
con los principios de finalidad, necesidad, utilidad y circulación restringida
y con el límite temporal para el registro de antecedentes disciplinarios en
documentos sometidos a circulación, está propiciando prácticas de recriminación
social y de exclusión laboral, con las que se están afectando garantías
superiores, como el buen nombre, la honra y el trabajo del actor.
El buen nombre se afecta al reflejarse
con el registro un comportamiento que no es actual, al contrario, ocurrió hace
un prolongado espacio temporal, pese a lo cual, menoscaba el concepto público
vigente del tutelante e incluso el que pretenda proyectar, constituyéndose como
una barrera para recuperar su imagen a pesar del paso del tiempo; en adición,
la expresión mala conducta comprobada, es tendenciosa, permite inferir
que el actor cometió una conducta con el talante suficiente para exigir su
retiro, por ende, socaba el prestigio y la confianza necesaria para acceder a
un trabajo. Esa situación se mantendrá vigente, al menos, mientras se mantenga
el reporte negativo en los documentos que requiere para su vinculación laboral.
Ese registro afecta, además, el
derecho a la honra, no se puede desconocer que las causales que dieron lugar al
retiro del actor involucran asuntos que hoy se consideran relacionados
estrechamente con su esfera privada, por medio de las cuales se le cuestiona
como persona, no como funcionario.
Así las cosas, informar que el
actor fue retirado de forma absoluta por haber incurrido en mala conducta
comprobada por medio de un documento que afecta su vida laboral, sin que
ello tenga un respaldo en el marco jurídico vigente ni guarde una finalidad,
necesidad o utilidad constitucionalmente válida, sin respetar el principio de
circulación restringida, ni la exigencia de actualización de las bases de datos,
vulnera per se el derecho al habeas data y, con ello, el buen nombre, la
honra y el trabajo, lo que se constituye en una carga desproporcionada para el
actor.
Bajo estos considerandos, y
teniendo en cuenta que no es procedente ordenar la eliminación del dato de
manera absoluta por fundarse en un procedimiento disciplinario, y que, de
hecho, ordenar la supresión absoluta podría exponer al actor a especulaciones sobre
su causal de retiro, se procederá a ordenar a la Dirección General Policía
Nacional que actualice su base de datos y, en consecuencia, reporte que
el señor José Israel Ríos fue retirado de forma absoluta por mala conducta
comprobada, con fundamento en conductas disciplinarias derogadas y,
cuando a solicitud de este se expida un certificado relacionado con su
vinculación a esa Institución, se emita con esa precisión.
Ahora bien, tampoco resulta
posible permitir que continúen los efectos relacionados con la exclusión del
demandante frente a los beneficios de los que gozan los demás agentes
retirados, bajo su mismo marco jurídico, con derecho a asignación de retiro. Se
reitera que se trata de un acto administrativo sancionatorio motivado en que el
accionante incurrió en conductas que hoy no se erigen como faltas
disciplinarias que justifiquen el retiro de un miembro de la institución ni
mucho menos la imposibilidad de acceder a esos beneficios. Ello implica la
pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, por ende, ese acto
administrativo no puede continuar surtiendo efectos jurídicos.
Bajo estos preceptos y en virtud
del principio de favorabilidad, que implica aplicar la norma más beneficiosa, aun
cuando el acto administrativo sancionatorio se encuentre ejecutoriado cuando
continúe produciendo efectos jurídicos, como en el caso bajo estudio, se
procederá a ordenar a la Dirección General de la Policía Nacional que, a partir
de la notificación de la presente providencia, le permita al accionante acceder
a los beneficios institucionales que de ella directamente dependan reconocidos
a los agentes de Policía, retirados bajo su mismo régimen, por una causal
diferente a haber incurrido en una mala conducta comprobada.
Se resalta que el accionante ya
solicitó a la Policía Nacional que se le permita acceder a los beneficios
pretendidos, petición que fue resuelta de manera negativa con ocasión a su
causal de retiro. Imponer al accionante realizar nuevos trámites
administrativos para acceder a lo deprecado resulta inoperante, pues, como ya
se advirtió, en principio, esa Institución está actuando conforme con el marco
legal, cuya sustracción es procedente en virtud del desarrollo constitucional
esbozado a través de esta providencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-  REVOCAR la
sentencia  proferida,  el  20 de octubre de 2015, por  la Corte Suprema  de
Justicia,  Sala  de  Casación  Laboral,  mediante  la cual confirmó el fallo
emitido el 9 de septiembre de 2015, por el Tribunal Superior de Armenia, Sala
Civil, Familia y laboral en el expediente                                   T-5.263.061,
en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales al habeas data, al
buen nombre, a la honra y al trabajo del señor José Israel Ríos.
SEGUNDO.- ORDENAR a
la Dirección General Policía Nacional que actualice su base de datos y, en
consecuencia, reporte que el señor José Israel Ríos fue retirado de
forma absoluta por mala conducta comprobada, con fundamento en conductas
disciplinarias derogadas y, cuando a solicitud de este se expida un
certificado relacionado con su vinculación a esa Institución, se emita con esa
precisión.
TERCERO.- ORDENAR a
la Dirección General de la Policía Nacional que, a partir de la notificación de
la presente providencia, le permita al accionante acceder a los beneficios
institucionales que de ella directamente dependan reconocidos a los agentes de
Policía, retirados bajo su mismo régimen, por una causal diferente a haber
incurrido en una mala conducta comprobada.
CUARTO.- Por secretaría general librar las comunicaciones de
que trata el Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-212/16
ACCION DE TUTELA CONTRA LA POLICIA NACIONAL-Se debió abordar el concepto de familia en vigencia de la Constitución
Política de 1991, en la medida en que la conducta que provocó la destitución
del actor estuvo relacionada con decisión de conformar una familia con una
mujer diferente a su esposa (Aclaración de voto)
De acuerdo con las finalidades de
la revisión, debió abordarse en la sentencia corresponde al concepto de familia
en vigencia de la Constitución Política de 1991, en la medida en que la
conducta que provocó la destitución del actor como miembro de la Policía
Nacional estuvo relacionada con una circunstancia que hace parte, de forma
exclusiva, de la esfera de su vida familiar, la cual reprochaba y sancionaba el
régimen disciplinario de esa institución, particularmente el establecido en
el  Decreto 1835 de 1979, vigente hasta la expedición del Decreto 100 de
1989.
Referencia: Expediente T-5.263.061
Acción de tutela presentada por José Israel Ríos en contra
de la Dirección General de la Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
1.- Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me llevaron a aclarar el voto que emití
en la sesión de la Sala Cuarta de Revisión adelantada el 27 de abril de 2016,
en la que, por votación mayoritaria, se profirió la sentencia T-212 de 2016.
A pesar de que
comparto la decisión adoptada, considero que el análisis que adelantó la Sala y
con base en el que concluyó la transgresión de los derechos del actor fue
insuficiente, pues se circunscribió al estudio de los principios que rigen el
registro y la circulación de la información en las bases de datos, el principio
de favorabilidad en el derecho disciplinario y la afectación del derecho a la
honra derivada de un dato relacionado con la esfera privada del accionante;
pero omitió considerar otros asuntos de relevancia constitucional que aunque no
habrían cambiado el sentido de la decisión, resultaban imperiosos frente a las
circunstancias fácticas del caso y permitían una aproximación distinta al
problema que se presentó.
2.- El primer
asunto relevante desde la perspectiva constitucional y que, de acuerdo con las
finalidades de la revisión[81],
debió abordarse en la sentencia corresponde al concepto de familia en vigencia
de la Constitución Política de 1991, en la medida en que la conducta que
provocó la destitución del actor como miembro de la Policía Nacional estuvo
relacionada con una circunstancia que hace parte, de forma exclusiva, de la
esfera de su vida familiar, la cual reprochaba y sancionaba el régimen
disciplinario de esa institución, particularmente el establecido en el  Decreto
1835 de 1979, vigente hasta la expedición del Decreto 100 de 1989.
En efecto, tal
y como quedó establecido en el trámite constitucional, el retiro del accionante
se fundó en las causales de mala conducta,  que consistían en “ejecutar actos
contra la moral y las buenas costumbres”, “convivir públicamente con una
mujer diferente a su legitima esposa” y “abandonar moral o
económicamente la familia o no cumplir oportunamente las obligaciones de orden
familiar”, reguladas en los literales a, g y k del artículo 125 del Decreto
1835 de 1979. La configuración de dichas causales en el caso del accionante fue
producto la decisión de conformar una familia con una mujer diferente a su
esposa, decisión que, de acuerdo con lo señalado en el escrito de tutela, se
mantiene hasta hoy.
Frente a esas
circunstancias, es importante precisar que aunque comparto la intangibilidad
del acto administrativo de retiro, en punto a la causal en la que se edificó,
pues se sustentó en la norma regente para el momento de su expedición y luego
de que se comprobara que el actor incurrió en actuaciones calificadas, en su
momento, como de mala conducta, lo cierto es que la pervivencia de los
efectos de dicho acto exigían no sólo el análisis que se adelantó sobre la
derogatoria de las causales y el principio de favorabilidad, sino que también
demandaban, de forma principal, consideraciones en torno a: (i) el alcance del
concepto de familia establecido en la Constitución Política de 1991 y (ii) la
incompatibilidad entre sanciones e imposiciones de modelos particulares de
familia y los principios que rigen la Carta Política.
Advertida la
pervivencia de efectos derivados de un acto que obedecía a una concepción
restringida de familia, la cual se superó con la noción amplia prevista en el
artículo 42 Superior, que ha sido objeto de diversos desarrollos
jurisprudenciales y se ha definido como “aquella comunidad de personas
emparentadas entre sí por vínculos naturales o jurídicos, que funda su
existencia en el amor, el respeto y la solidaridad, y que se caracteriza por la
unidad de vida o de destino que liga íntimamente a sus integrantes más próximos”[82].
La Sala no podía dejar de referir la inconstitucionalidad de imposiciones de
tipos específicos de familia como el contemplado en la causal de mala conducta
que regía el régimen disciplinario de la Policía y, en consecuencia, debió
señalar, de forma categórica, la imposibilidad de que ese tipo de previsiones
pervivan, generen efectos o se reproduzcan en el ordenamiento jurídico
colombiano por los graves efectos que provocan en los derechos fundamentales de
los asociados.
En ese
sentido, resultaba imperioso reiterar la amplia noción de familia que se
reconoció en la Constitución de 1991, la admisión de variadas formas de
composición familiar y la protección especial que la institución familiar como
núcleo básico de la sociedad merece, con un especial énfasis en la igualdad de
dicha protección, pues como lo ha indicado reiteradamente la jurisprudencia
constitucional “En Colombia se predica la igualdad en la protección de las
diferentes formas de composición familiar, de hecho, desde la construcción de
la Constitución de 1991 se determinó que ‘tal protección no se agotaría en un
tipo determinado de familia estructurada a partir de vínculos amparados en
ciertas solemnidades religiosas y/o  legales, sino que se extendería también a
aquellas relaciones que, sin consideración a la naturaleza o a la fuente del
vínculo, cumplen con las funciones básicas de la familia (…)”[83]
3.- De otra
parte, en la sentencia se advirtió que una de las consecuencias de la
pervivencia del registro de la causal de retiro del actor era la exclusión de
los beneficios institucionales o de bienestar de la Policía Nacional, la cual
se reconoció por la Oficina Jurídica y de Derechos Humanos de la entidad
accionada, quien indicó que “en virtud de la Resolución 1444 de 2014, ‘no
podrá afiliarse a los programas de la Dirección de Bienestar Social el personal
que haya sido retirado de la institución por separación absoluta”[84].
Frente a esa
consecuencia considero que en la sentencia también debió rastrearse
normativamente el origen de la exclusión de los beneficios sociales, en aras de
establecer (i) si se trataba de una exclusión constante en el régimen jurídico
de la Policía Nacional, y (ii) la naturaleza de los beneficios sociales.
La determinación
del origen y naturaleza de los beneficios de bienestar social permite adelantar
un análisis adicional, pues si se trata de prerrogativas otorgadas a todos los
miembros de la entidad accionada, que se pierden como consecuencia de la
comisión de conductas sancionadas en el régimen disciplinario, la exclusión de
dichos beneficios constituye una sanción, la cual merece una
consideración especial frente a la prohibición de sanciones perpetuas,
permanentes e imprescriptibles prevista en el artículo 28 Superior. Ahora bien,
si los beneficios sociales son un incentivo para premiar el cumplimiento de
determinadas pautas de conducta de los miembros de la Policía Nacional, la
sentencia también pudo analizar el asunto desde la fijación de un requisito
discriminatorio para acceder a dichas prerrogativas fundado en una concepción
particular de familia y una forma específica de composición familiar, establecida
en la Decreto 607 de 1977 y restringida al vínculo matrimonial.
De esta manera,
expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las
consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Decreto 609 de 1977, Artículo 58. Asignación de
Retiro. <Derogado por el artículo 177 del Decreto 2063 de 1984> Los
Agentes que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años por
disposición de la Dirección General de la Policía Nacional, por incapacidad
sicofísica, por mala conducta comprobada, por haber cumplido la edad de sesenta
(60) años, por conducta deficiente o por solicitud propia después de veinte
(20) años, tendrá derecho a partir de la fecha en que termine los tres (3)
meses de alta, a que por la Caja de Retiro de sueldos se les pague una
asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento ( 50%) del
monto de las partidas de que trata el artículo 55 de este estatuto por los
quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada
año que exceda de los (15), sin que el total sobre pase el ochenta y cinco por
ciento (85%).
[2] De
acuerdo al Decreto 4222 de 2006, Artículo 16, la Dirección de Bienestar Social
debe “desarrollar programas de desarrollo humano, de educación, vivienda
fiscal, recreación, deporte y cultura, asistencia psicosocial, trabajo social,
atención de necesidades prioritarias de bienestar social en las Unidades
Policiales ante situaciones de calamidad o desastres, como actos violentos y
atentados terroristas”.
Con fundamento
en ello se expidió la Resolución 1444 de 2014, “por la cual se establece la
afiliación a los programas de la Dirección de Bienestar Social”. En el Artículo
2º de esa disposición se señala que “tiene carácter de afiliado a los programas
que desarrolla la Dirección” (i) por derecho propio, “el personal uniformado en
servicio activo”; y (ii) por solicitud voluntaria, entre otros, “el personal
con asignación de retiro, pensión o sustitución”.
A estos
beneficios pretende acceder el actor, sin embargo, en el Artículo 6, en el que
se señalan los “requisitos para la afiliación del personal con asignación de
retiro, pensión o sustitución pensional”, se determina que “no podrá afiliarse
a los programas de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, el
personal que haya sido retirado por las siguientes causales 1. Por destitución;
2. En forma absoluta y/o separación absoluta; por mala conducta”.
[3] Sentencia T-583 de 2006, “Esto significa que no es
recurso dentro de otro proceso judicial.”
[4] Al respecto, revisar entre otras, las sentencias
T-661 de 2007, T-556 de 2010, T-404 de 2010.
[5] Consultar, entre otras, las sentencias SU-037 de
2009, T-1043 de 2010, T-391 de 2013y T-575 de 2015.
[6] T-632
de 2010, T-995 de 2012 y T-277
de 2015.
[7] T-995 de 2012. Se
resalta que, por medio de la Sentencia T-632 de 2010, se ordenó al Departamento
Administrativo de Seguridad-DAS la emisión de un “nuevo certificado judicial,
en el que se excluya la información relacionada con la existencia de
antecedentes penales”, se consideró incluso que esa información podrá ocasionar
un perjuicio irremediable: “El perjuicio que se le ocasionaría
al tutelante si no fuera resuelto prontamente el asunto sería irremediable.
Para empezar sería grave, pues tendría la virtualidad de afectar dos de
sus derechos fundamentales; esa afectación sería además actual, pues
está en estos momentos en su certificado judicial; pero por otro lado demanda
una actuación urgente e impostergable, pues cuanto más se tarde
el Estado en solucionar la situación, más tiempo durará la información
divulgada en su documento, y menores posibilidades habrá de reparar realmente
el perjuicio ocasionado”. Al respecto  se cita la  Sentencia
T-225 de 1993 y C-531 de 1993.
[8] Ver,
entre otras, las sentencias T-328 de 2010, T-1028 de 2010 y T 187 de 2012.
[9] T-1009 de 2006 y T-299 de 2009
[10] T-1028 de 2010
[11] T-1028 de 2010.
[12] Artículo 2º, Decreto 1835 de 1979.
[13] Artículo 3º, Ibidem.
[14] Artículo 4º, Ibidem.
[15] Artículo 6º, Ibidem.
[16] Decreto 609 de 1977, “Artículo 37. “Causales
de Retiro. <Derogado por el artículo 177 del Decreto 2063 de 1984> El retiro del servicio
activo para el personal de Agentes de la Policía Nacional, se clasifica según
su forma y causales así:
a)
Retiro temporal:
1.
Por solicitud propia.
2.
Por disposición del Director General de la Policía Nacional.
3.
Por incapacidad relativa y permanente.
4.
Por no haber aprobado el curso en la Escuela de Formación.
5.
Por conducta deficiente.
b)
Retiro absoluto:
1.
Por incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez.
2.
Por mala conducta comprobada.
3.
Por haber cumplido la edad de sesenta (60) años.” (Negrilla fuera del texto).
[17] Artículo 125, Decreto 1835 de 1979, Artículo 125.
“Son faltas constitutivas de mala conducta:
a)
Ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres.
b)
Observar conducta depravada o de libertinaje.
c)
Injuriar al superior o a quien haga sus veces por medio de dibujos o escritos
difamatorios.
d)
La vida marital ilícita entre miembros de la institución.
e)
Abusar con frecuencia de las bebidas embriagantes.
f)
Concurrir habitualmente a prostíbulos, sitios de diversión o de juegos
prohibidos, por causas o motivos diferentes del servicio.
g)
Convivir públicamente con una prostituta o mujer de mala conducta social o
siendo casado, con mujer distinta de la legítima esposa.
h)
Llevar en repetidas ocasiones a los casinos o centros sociales de la Policía
Nacional, personas de mala reputación.
i)
Ejecutar actos de homosexualismo.
j)
Elaborar, consumir, suministrar, vender, distribuir o portar indebidamente
drogas heroicas o estupefacientes de cualquier naturaleza, sin perjuicio de la
acción penal a que hubiere lugar.
k)
Abandonar moral o económicamente la familia o no cumplir oportunamente las
obligaciones de orden familiar. (…)”. (Negrilla fuera del texto).
[18]Artículo 20, ibídem.
[19]
Artículo 14, Ley 1015 de 2006.
[20]
Artículo 23, Ibidem.
[21] Artículo 25,
Ibidem.
[22] Artículo 33, Ibidem.
[23] C-181 de 2002: “La potestad legislativa en la
configuración de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que
persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el
cumplimiento de la función pública por parte de los servidores públicos y los
particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se
refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios
no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está
exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación
de la función pública.”
[24] Ley 1015 de 2006, Artículo 39. “Clases de Sanciones y sus
límites. Para el personal
uniformado escalafonado, se aplicarán las siguientes sanciones:
1. Para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con
culpa gravísima Destitución e Inhabilidad General por un término entre diez
(10) y veinte (20) años.
2. Para las faltas gravísimas realizadas con culpa
grave o graves dolosas, Suspensión e Inhabilidad Especial entre seis (6) y doce
(12) meses, sin derecho a remuneración.
3. Para las faltas graves realizadas con culpa
gravísima, Suspensión e Inhabilidad Especial entre un (1) mes y ciento setenta
y nueve (179) días, sin derecho a remuneración.
4. Para las faltas graves realizadas con culpa grave,
o leves dolosas, multa entre diez (10) y ciento ochenta (180) días.
5. Para las faltas leves culposas, Amonestación
Escrita.”
[25] Decreto
100 de 1989, Artículo
110, Numeral 15:
“dar
lugar a justificadas reclamaciones por el incumplimiento ocasional de sus
deberes y obligaciones familiares”.
[26] Ley 1015
de 2006, Artículo 36, No. 14. Incumplir de manera reiterada e injustificada
obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en
decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación
[27] Ley 1015
de 2006, Artículo 39 No. 4 “Para las faltas graves realizadas con culpa grave, o
leves dolosas, multa entre diez (10) y ciento ochenta (180) días. Se
precisa que la multa se define como una “sanción de carácter pecuniario, que
consiste en imponer el pago de una suma de dinero del sueldo básico devengado
al momento de la comisión de la falta” (Artículo 38).
5.
Para las faltas leves culposas, Amonestación Escrita”.(Negrilla fuera
del texto).
[28] Decreto Ley 1791 de 2000, Artículo 55. “Causales de
retiro. <ver Notas del Editor> El retiro se produce por las
siguientes causales:
1.
Por solicitud propia.
2.
Por llamamiento a calificar servicios.
3.
<CONDICIONALMENTE exequible> Por disminución de la capacidad sicofísica.
4.
Por incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez.
5.
Por destitución.
6.
<Apartes tachados INEXEQUIBLES> Por voluntad del Gobierno para
oficiales y del Ministro de Defensa Nacional, o la Dirección General de la
Policía Nacional por delegación, para el nivel ejecutivo, los suboficiales
y los agentes.
7.
Por no superar la escala de medición del Decreto de Evaluación del Desempeño
Policial.
8.
Por incapacidad académica.
9.
Por desaparecimiento.
10.
Por muerte.”
[29] Ley 857 DE 2003, Artículo 2, “Causales de
retiro. Además de las causales contempladas en el
Decreto-ley 1791 de 2000, el retiro para los Oficiales y los
Suboficiales de la Policía Nacional, procederá en los siguientes eventos:
4.
Por llamamiento a calificar servicios.
5.
Por voluntad del Gobierno Nacional en el caso de los Oficiales, o del Director
General de la Policía Nacional, en el caso de los Suboficiales.
6.
Por incapacidad académica.”
[30] C-315 de 2012.
[31] SU-515
de 2013.
[32] C-181 de 2002.
[33] T-152 de 2009.
[34] Ibidem.
[35] T-233 de 1995, sentencia reiterada en la T-319ª de
2012.
[36] C-481 de 1998.
[37] Ley 1437 de
2011, Artículo 91.
[38] Ley 734
de 2002, Artículo 174: “Las sanciones penales y disciplinarias, las
inhabilidades que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de
los fallos con responsabilidad fiscal, de las decisiones de pérdida de
investidura y de las condenas proferidas contra servidores, ex servidores
públicos y particulares que desempeñen funciones públicas en ejercicio de la
acción de repetición o llamamiento en garantía, deberán ser registradas en la
División de Registro y Control y Correspondencia de la Procuraduría General de
la Nación, para efectos de la expedición del certificado de antecedentes.”
[39] SU-458 de 2012.
[40] “Por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data
y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales,
en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
[41]  “Por la cual se dictan
disposiciones generales para la protección de datos personales.”
[42] Ibídem.
[43] literal b) del artículo 3 de la Ley 1581 de 2012.
[44] T-020 de 2014.
[45] Por medio de la cual se realizó el estudio de
constitucionalidad de la Ley 1581 de 2012.
[46] Artículo 43 de la Ley 1015 de 2006, Resolución No.
8252 de 1990.
[47] Artículo 3, literal c,
Ley 1581 de 2012.)
[48] Siguiendo la fórmula de la Sentencia SU-458 de 2012,
de acuerdo a la cual, refiriéndose a antecedentes penales, nos enfrentamos a un
dato personal en la medida en que se pueda asociar “una situación determinada
(haber sido condenado, por la comisión de un delito, en un proceso penal, por
una autoridad judicial competente) con una persona natural”.
[49] Ley 1266 de
2008: Artículo 8o.”Las fuentes de la información deberán cumplir las siguientes
obligaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones
previstas en la presente ley y en otras que rijan su actividad: 1. Garantizar
que la información que se suministre a los operadores de los bancos de datos o
a los usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable.”
[50] T-527
de 2000, T-729 de 2002, T-036
de 2016.
[51] T-729
de 2002, C-185 de 2003, T-729 de 2002, C-185 de 2003 y T-176A de 2014.
[52] T-176A de 2014.
[53] C-1011 de 2008, recopilada en la Sentencia T-167 de
2015.
[54] Ibidem.
[55] Ibidem.
[56] T-020 de 2014.
[57] C-1011 de 2008, recopilada en la Sentencia T-167 de
2015.
[58] Literal c, Artículo 4, Ley 1266 de 2008 T-167 de
2015.
[59] T-120 de 1998.
[60] SU458 de 2012.
[61] T-995 de 2012.
[62] T-120 de 1998.
[63] T-176A de 2014.
[64] Ibídem.
[65] T-020 de 2014.
[66] T-632 de 2010.
[67] T-020 de 2014.
[68] SU-458 de 2012.
[69] T-120 de 1998.
[70] T-632 de 2010.
[71] T-120 de 1998
[72] Artículo 20, Ley 1015 de 2006.
[73] C-1011
de 2008, reiterada en la Sentencia T-632 DE 2010.
[74] T-110 de 2015.
[75] De acuerdo a la Sentencia T-120 de 1998 no puede
alegarse la transgresión de este derecho, únicamente, porque la información
emitida (relacionada con las actividades de carácter público), no corresponde
con la imagen social anhelada cuando las actuaciones desplegadas, y hechos que
se deriven de estas, no sean consecuentes.
[76] T-632 de 2010.
[77] T-412 de 1992 y C-489 de 2002.
[78] Ibídem.
[79] T-213 de 2004, reiterada en la Sentencia T-914 de
2014.
[80] T-881 de 2002, acepciones de la Dignidad Humana.
[81] Frente a las
finalidades de la revisión por parte de la Corte Constitucional de los fallos
de tutela prevista en el numeral 9º del artículo 241 de la Carta Política, en
el Auto 027 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo se indicó que: “Se trata, a la luz del precepto superior, de un examen
constitucional que recae sobre las providencias judiciales que han resuelto en
materia de amparo. La Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta Política, verifica la conformidad de esas
determinaciones con los principios y fundamentos de la Constitución Política,
con el objeto de unificar la jurisprudencia y para trazar pautas doctrinales
que permitan la solución, con arreglo a los mandatos supremos, de posteriores
casos, similares a los ya vistos.
(…)El objetivo del análisis que emprende la Corte es el
de arrojar luz sobre el alcance y contenido sistemático de las normas
fundamentales relativas a derechos de esa misma índole, formulando las
directrices de interpretación y aplicación que han de ilustrar sucesivas
decisiones judiciales. Ello, a propósito de los casos escogidos, que son
paradigmas de los cuales parte la Corte para establecer su doctrina
constitucional y la jurisprudencia.”
[82]
Sentencia C-271 de 2003; MP Rodrigo Escobar Gil.
[83]
Sentencia T-292 de 2016; MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[84] Página
6, de la sentencia T-212 de 2016.