C-151-95
|Sentencia No
|Sentencia No.
C-151/95
INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION/MUNICIPIO-Participación
El artículo 357
de la Carta dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes
de la Nación, con lo cual se  varía la base de la liquidación de la nueva
transferencia, que no seguirá siendo el IVA como ocurría anteriormente.  La
ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje mínimo
de esa participación y de definir las áreas prioritarias de inversión social
que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley,
determinar los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Justificación
La justificación
primordial del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de
políticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción
de los intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357
superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten
hacia el desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar
sociales.
AREAS
PRIORITARIAS DE INVERSION SOCIAL
La expresión
áreas prioritarias de inversión social, encuentra su significación en los
contenidos de los artículos  365 y 366, ibidem, que preceptúan la finalidad
social propia del Estado representada en los servicios públicos, el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. La noción
legal de "inversión en los sectores sociales" que trae el artículo 24
de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del artículo 357
de la Carta, que establece que la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación estará destinada a financiar "las áreas
prioritarias de inversión social" que sean definidas por la ley.
GASTOS DE
INVERSION SOCIAL/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
El objetivo de la
inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de
determinados bienes físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino
mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en
especial de  aquellos sectores sociales discriminados, que por no haber tenido
una  equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan
necesidades básicas insatisfechas. Es obvio que una inversión para una escuela
que no podrá tener maestros o para un hospital que estará desprovisto de
médicos es inútil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las
necesidades de educación y de salud de la población del municipio respectivo.
Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversión en el
bienestar de la población que las autoridades gasten en el funcionamiento de
las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas  construcciones
en este campo.  Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance
del concepto de inversión social, en el sentido de que sólo caben "inversiones
en el sentido económico financiero del término, puede provocar una
proliferación de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción de
las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el
gasto social."
INVERSION SOCIAL/ESTADO
SOCIAL DE DERECHO/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Hay que
compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad
social del Estado.  Ahora bien, esta Corte ya ha señalado que cuando el
entendimiento literal de una norma "conduce al absurdo o a efectos
contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la
norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de
los jueces deben ser razonadas y razonables.  El intérprete tiene entonces que
buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del
ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística". En este sentido, la Corte Constitucional estima
que es racional que la noción constitucional de "inversión social" no
se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos  se efectúen
también en el sector social.
LEY ORGANICA-Improcedencia
No hay
distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que
el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades
territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el
dicho situado a la financiación de tales servicios.  Luego una ley ordinaria
puede haber regulado la materia.  Otra es la distribución de competencias para
asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a
que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución ordenada en el
artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica. La ley se
aprobó conforme al trámite constitucional.  Ella no pertenece a la categoría de
las leyes orgánicas, por no estar comprendido su objeto entre los que señalan los
artículos 151 y 288 de la C.P..
SITUADO FISCAL-Distribución
Las reglas
generales de distribución son acordes con los criterios y factores establecidos
en la Carta Política, y el desarrollo que ésta encarga a la ley.  El legislador
no contrarió lo dispuesto sobre situado fiscal en el artículo 356 de la Carta.
REGIMEN
TRANSITORIO-Límites/INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION/MORA LEGISLATIVA
Sin entrar a
discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus
competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el período
de transición, pues en éste, es claro, el constituyente sólo le impuso la
obligación de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en
la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendió
inconstitucionalmente, de 3 a 5 años, el mencionado período de transición,
eludiendo los criterios de distribución establecidos en el artículo 357 de la
Carta  y desarrollados en el artículo 24 de la ley; exceso que será, en lo
pertinente, declarado inexequible. La mora del legislador, no constituye
fundamento suficiente  para iniciar el período  de transición en 1994, pues el
texto superior establece  que éste debió  iniciarse a partir de 1993.  El
legislador en  la Ley 60 no podía aplazar el calendario expresamente
determinado por el Constituyente, e incurrió por este aspecto en
inconstitucionalidad  por omisión.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición
Se pronunciará
sentencia de inconstitucionalidad sobre el artículo 42 acusado, por resultar
contrario a los predicados del artículo 359 de la Carta que prohibe a los
órganos del poder público decretar partidas de las rentas nacionales, con
destinación específica, salvo las participaciones señaladas en la Constitución
en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para
inversión social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a
las entidades  de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías;
por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Política, ya que
en verdad  se trata de una modalidad de indebida destinación de recursos
públicos que no autoriza el citado artículo, cuyo tenor literal es claro.
REF:    Expediente
No. D-669
Acción de
inconstitucionalidad contra la Ley 60 de 1993, principalmente contra sus arts.
10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42.
Actor:
CARLOS EDUARDO
NARANJO FLOREZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,   abril cinco (5)  de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública y política consagrada en el artículo 242 numeral 1o. de la C.N.,
el ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ acude a esta  Corporación con el fin
de solicitar la declaración de inexequibilidad de la Ley 60 de 1993 y
principalmente contra sus artículos, 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60
de 1993.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos  para asuntos de esta índole
procede la Corte Constitucional a decidir.
II.   NORMAS ACUSADAS
"LEY 60 DE
1993
"Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los  artículos 356 y 357 de la Constitución  Política y se
dictan otras disposiciones.
"El Congreso de
la República de Colombia:
"DECRETA:
"(...)
"Artículo 10.  Nivel del Situado Fiscal.
Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 356 de la Constitución Política
y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal será un porcentaje creciente
de los ingresos corrientes de la Nación que como mínimo tendrá los siguientes
niveles de participación en ellos, así:
a)  Para el año de
1994:  23%
b)  Para el año de
1995:  23.5%
c)  Para el año de
1996:  24.5%
Su cesión efectiva y
autónoma a las entidades  territoriales se realizará de conformidad con las
disposiciones previstas sobre la descentralización de la salud y educación y en
los términos y condiciones dispuestos en la  presente ley.
Parágrafo. 1o. Del total que corresponda a cada
departamento, será obligatorio destinar como mínimo el 60% para educación y el
20% para salud.  El 20% restante lo deberá destinar el departamento o distrito,
a salud o educación según sus metas en coberturas y demás fuentes de
financiación de estos sectores.
Como mínimo el 50%
del situado fiscal destinado a salud deberá aplicarse al primer nivel de
atención y debe ser transferido a los municipios y distritos cuando éstos
asuman esa competencia.  Cada nivel territorial deberá aplicar al menos cinco
puntos  porcentuales a prevención de la enfermedad y fomento de la salud.
Mediante motivación
debidamente justificada y aprobada por los ministerios del sector podrán
asignarse valores diferentes a cualquiera de los porcentajes mínimos
obligatorios aquí establecidos.
Parágrafo 2o.  Las apropiaciones para atender los
pasivos prestacionales de salud y educación que corresponda pagar a la Nación,
en virtud de las Leyes 43 de 1975, 91 de 1989 y las reconocidas por la presente
ley, serán financiadas con recursos diferentes al situado fiscal.
Parágrafo 3o. Los departamentos, distritos  y municipios
que asumen responsabilidades a ellos asignadas, podrán solicitar ante el
Departamento Nacional de Planeación la revisión de las sumas correspondientes
al situado fiscal, cuando se demuestre que existen errores en su cálculo.
Parágrafo 4o.  El Gobierno, en el Plan de Desarrollo,
podrá poner a consideración del Congreso aumentos en el porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación establecidos en la presente ley para el
situado fiscal, con el fin de ajustarlo a las metas sociales que allí se
señalen.
"Artículo 11. Distribución del Situado Fiscal.
El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se
distribuirá en la siguiente forma:
1.  El 15% por
partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de
Cartagena y Santa Marta.
2.  El 85% restante,
de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:
a)  Un porcentaje
variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios
actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y
distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral 1o.
permita la prestación de los  servicios en condiciones de eficiencia
administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo  1o. del
presente artículo.  Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como
el situado fiscal mínimo.
b)  El porcentaje
restante,  una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para
salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por
atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado,
de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2o. del presente
artículo.
La metodología para
establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución
de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes,
será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo
dispuesto en el presente artículo.  En todo caso se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones:
i)  Los usuarios
actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector
oficial, más la becada que atiende el sector privado.  La población becada se
contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de
usuarios;
ii)  La población
potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los
3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado;
iii)  Los usuarios
actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones
oficiales y privadas que presten  servicios por contratos con el sector
oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería
y odontología y de los egresos hospitalarios.
iv)  La población
potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento,
no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social,
ponderado por el índice de necesidades básicas suministrado  por el DANE.
Parágrafo 1o. Para efectos de la medición de la
eficiencia administrativa percápita de que trata el literal a) del numeral 2)
del presente artículo se calculará, para cada sector de salud y educación, un
situado fiscal mínimo requerido para financiar los gastos de prestación del
servicio a la población actual en cada uno de ellos, observando los siguientes
criterios:
a)  Anualmente se
calcula para cada departamento un gasto percápita resultante de la siguiente
operación:  el numerador será el situado fiscal asignado al sector el año
inmediatamente anterior, ajustado por un índice de crecimiento salarial
determinado por el Gobierno Nacional; el denominador será la población atendida
el mismo año;
b)  Se determinarán
los gastos percápita departamentales y distritales agrupándolos en categorías,
en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas "INBI", al
ingreso percápita territorial, y a la densidad de la población sobre el
territorio, según lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Política
Económica y Social -CONPES- para  Política Social;
c)  A los
departamentos y distritos cuyos gastos percápita difieran del promedio de cada
categoría en la que se encuentren incluídos, se les reconocerá un estímulo
cuando se hallaren por debajo de dicho promedio.  En caso contrario, la
diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que
implique sustitución de recursos financieros o ampliación de coberturas, así:
el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en
1998; a partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio percápita de la
categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren
incluídos;
d)  Los gastos
percápita en condiciones de eficiencia serán la  base para calcular el gasto en
la población o de los usuarios actualmente atendidos de que tratan el numeral
1) y la letra a) del numeral 2) del presente artículo.
Parágrafo  2o.  Para
efecto de lo dispuesto en la letra b) del numeral 2) del presente artículo, se
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
a)  El esfuerzo
fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos
vigencias fiscales sucesivas aplicados  a salud y educación, y ponderada en
forma inversa al ingreso  percápita de la entidad territorial respectiva;
b)  El esfuerzo
fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socio-económico;
c)  Para efectos del
esfuerzo fiscal, el gasto per cápita de cada  departamento, se determinará
considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas
cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado
fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción.
Parágrafo 3o.  En el mes de enero de cada año, los
Ministerios de Educación y Salud, en coordinación con el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, y las Secretarías de Hacienda
Departamentales suministrarán al Departamento Nacional de Planeación, la
información del año inmediatamente anterior relativa a los factores
indispensables para la aplicación  de la fórmula.  La información financiera
remitida por las Secretarías de Hacienda deberá estar refrendada por la
respectiva contraloría.  Los funcionarios de los departamentos y distritos  que
no proporcionen la información en los plazos establecidos por los ministerios y
esta ley, incurrirán en causal de mala conducta y serán objeto de las sanciones
correspondientes.  En este evento, se aplicará, para efectos de la distribución
del situado fiscal, la información estimada por el  respectivo ministerio.
Parágrafo 4o.  Para el efecto de los cálculos necesarios
en la aplicación de lo dispuesto en este artículo, se excluirá de cada  departamento
lo correspondiente al distrito que se encuentre en su territorio.
Parágrafo 5o.  Durante el período de transición de
cuatro años fijado en el artículo 14 de la presente ley y de acuerdo con un
reglamento que para el efecto expida el gobierno nacional, será reconocido el
valor anual de los aportes patronales para pensiones y cesantías, el cual se
deducirá del valor total del situado fiscal antes de proceder a su distribución
de acuerdo a lo previsto en el presente artículo, y será girado según lo previsto
en el artículo 19. de la presente ley.  Transcurrido el período de transición
de cuatro años se procederá de tal manera que una vez distribuído el situado
fiscal por entidades territoriales, del valor total que corresponda a cada una
se descontarán las cuotas patronales para la afiliación y creación de reservas
para el pago de los valores  prestaciones de pensiones y cesantías, para los
sectores de educación y salud, de conformidad con las  disposiciones legales y
reglamentarias sobre la materia.  Tales valores se girarán en forma prevista en
el artículo 19.
Parágrafo 6o.  Cada cinco años, los cuales se contarán a
partir del 7 de julio de 1991, la ley, a iniciativa  de los miembros del
Congreso, podrá revisar  el nivel del situado fiscal y las participaciones de
los municipios, las reglas y los procedimientos para la aplicación de los
criterios constitucionales.
Parágrafo 7o.  Durante el período de transición, 1994,
1995 y 1996, para aquellas entidades territoriales cuya alicuota del 15% no sea
suficiente para mantener su cobertura actual, se les garantizará un  situado
fiscal no inferior en ningún caso al recibido en 1993 a pesos constantes.
Se entiende por
pesos constantes el valor corriente más la inflación causada según lo previsto
en el parágrafo al artículo 26.
Parágrafo 8o.   Para las vigencias fiscales de 1994 y
1995, se excluyen de la base de cálculo del situado fiscal las rentas de
destinación específica y los ahorros que se perciban por este concepto en el
presupuesto de la Nación  se distribuirán entre las Entidades Territoriales
cuyos niveles de situado fiscal por habitante pobre se encuentren por debajo
del situado fiscal nacional por habitante pobre.  Estos recursos se trasladarán
en proporción a la participación de los usuarios potenciales en salud y
educación de cada entidad territorial beneficiada por esta norma, dentro del
total de las mismas.
A su vez, este
indicador estará ponderado por el índice de necesidades básicas insatisfechas
suministradas por el DANE, el cual servirá de base para el cálculo de los
habitantes pobres de cada Entidad  Territorial.
"ARTICULO 12.-  Comisión Veedora de
Transferencias.  Créase una  Comisión Veedora de las Transferencias, la
cual tendrá un  carácter consultivo y ejercerá vigilancia sobre la liquidación
y distribución del situado  fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación; y de la cual formarán parte un delegado
designado por la Federación  Colombiana de Municipios, un delegado designado
por la Asociación de Gobernadores, un delegado designado por la  Comisión
tercera de la Cámara de Representantes.  La comisión se dará su propio
reglamento y se financiará con los aportes de las entidades representadas.
Parágrafo.   Los conflictos que se presenten en la
aplicación de esta ley entre los municipios y los departamentos o entre los
departamentos y la nación, podrán ser resueltos por comisiones de conciliación
ad-hoc, en las cuales tendrán representación la Nación, los departamentos y el
municipio, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. El funcionamiento de estas comisiones será
reglamentado por el Gobierno nacional.
"Artículo
24.  Criterios de distribución de la Participación  de los Municipios en los
Ingresos Corrientes para Inversión en Sectores Sociales.  La participación de los municipios en el
presupuesto general de la Nación para inversión en los sectores sociales,
tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y
se incrementará en un punto  porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el
año 2001.  Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el
cálculo de las participaciones de los municipios según los artículos 357 y 358
constitucionales, estarán constituídos por los ingresos tributarios y no
tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo
nacional de regalías, por los definidos  en la Ley 6a. de 1992, por el
artículo  19 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones
otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43 transitorio de la
Constitución Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa
del impuesto a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el
artículo 359 de la Constitución.
La participación así
definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:
1.  El 60% de la
participación así:
a. El 40% en
relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas  insatisfechas.
b. El 20% en
proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de
pobreza promedio nacional.
2.  El 40% restante
en la siguiente forma:
a.  El 22% de
acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la
población total del país;
b.  El 6% en
proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida
como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per
cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas
insatisfechas;
c. El 6% por
eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo
administrativo percápita por la cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento
global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua,
alcantarillado  y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su
cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia
cobertura;
d.  El 6% de acuerdo
con el progreso demostrado en calidad de vida de la población del municipio,
medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas
en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.
Parágrafo 1o.  Antes de proceder a la aplicación de la
fórmula anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los
municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado  de acuerdo con los mismos
criterios señalados para la fórmula.  Igualmente, antes de aplicar la fórmula,
el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos
territorios limiten con la ribera del Río Grande de la Magdalena,  en
proporción a la extensión de la rivera de cada municipio.
Parágrafo 2o.  Para el giro de la participación ordenada
por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el
Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en
la ley de presupuesto.  Cuando en una  vigencia fiscal los ingresos corrientes
efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el
presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá
a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de
Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en
la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo
previsto en el presupuesto.  Por el contrario, si los ingresos corrientes
efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva.  Tanto para la
asignación de recursos adicionales como para la reducción de las
transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en
esta ley.
Parágrafo 3o.  El giro de los recursos de esta
participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días
del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas:
Bimestre
Meses                            Giro
I                     Enero-Febrero               15
de Marzo
II                    Marzo-Abril                           15
de Mayo
III                            Mayo-Junio                            15
de Julio
IV                            Julio-Agosto                           15
de Septiembre
V                    Septiembre-Octubre      15 de Noviembre
VI                            Noviembre-Diciembre   15 de Enero
Reaforo y 10% restante 15 de Abril
"Artículo
25.          Participación de los Resguardos Indígenas.  Los resguardos indígenas que para
efectos del artículo 357 sean considerados por la ley como Municipios recibirán
una participación igual a la transferencia per capita nacional, multiplicada
por la población indígena que habite en el respectivo resguardo.  Dicha
participación se deducirá del monto total de la transferencia, pero al proceder
a hacer la distribución conforme al artículo 24 no se tendrá en cuenta para los
municipios en cuya jurisdicción se encuentre el resguardo, la población
indígena correspondiente.  Si el resguardo se encuentra en territorio de más de
un municipio, la deducción se hará en función de la proporción de la población
del resguardo radicada en cada municipio.  La participación que corresponda al
resguardo  se administrará por el respectivo municipio, pero deberá destinarse
exclusivamente  a inversiones que beneficien a la correspondiente población
indígena, para lo cual se celebrará un contrato entre el municipio o municipios
y las autoridades del resguardo.  Cuando los resguardos se erijan como
Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán la
transferencia.
Este artículo  se
considera transitorio mientras se aprueba la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial.  El Gobierno dará cumplimiento al artículo transitorio 56 de la
Constitución.
"Artículo
26.   Régimen de
transición.  Durante el período comprendido entre 1994, 1995, 1996,
1997 y 1998 la distribución de las participaciones para inversión social, se
efectuará según las siguientes reglas:
1. Cada municipio
recibirá anualmente una participación básica igual a la misma cantidad
percibida en 1992 en pesos constantes, por concepto de las participaciones en
el impuesto al valor agregado, -IVA-, establecidas en la Ley 12 de 1986.
2.  Del valor total
de la transferencia del respectivo año se deducirá lo que le corresponde a los
municipios  como participación básica, y la diferencia se distribuirá de
acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 24.
Parágrafo.  Para
efectos de este artículo se entiende por pesos constantes de 1992 el valor corriente
de las participaciones municipales básicas de ese año más el porcentaje de
ajuste del año gravable "PAAG", el cual será equivalente a la
variación porcentual del índice de precios al consumidor para empleados,
registrada entre el 1o. de octubre del año en referencia y la  misma fecha del
año inmediatamente anterior a éste, según certificación que expida el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE,  en forma similar a
lo previsto en el artículo 331 del  Estatuto Tributario.
"Artículo
42.  De la participación
total que corresponde a los Distritos y Municipios en los ingresos corrientes
de la Nación se girará el 0.0001 (cero, punto, cero, cero, cero, uno) a la
Federación Colombiana de Municipios que tendrá a su cargo las funciones que le
asigna la presente Ley  y la promoción y representación de sus afiliados que
serán por derecho propio todos los distritos y Municipios del País."
III.    LA DEMANDA
Considera el
demandante como normas constitucionales infringidas por las disposiciones
acusadas, el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 13, 49, 67, 79, 356, 357 y
transitorio 45 de la Carta.
A pesar  de la
extensión de la demanda, el actor luego de pormenorizadas referencias a los
temas de descentralización, autonomía, igualdad y estado social de derecho,
sustenta una eventual violación de aquellos principios, normas y derechos
fundamentales de la organización del Estado.
Luego de analizar,
en su opinión, los alcances del preámbulo, su significación constitucional, su
fundamento en la dignidad del ser humano, concluye que los artículos 356 y 357
son el desarrollo constitucional de los principios y valores fundamentales en
los que descansa la organización estatal colombiana; expone el demandante
cuáles son las características y nociones contenidas en el artículo 356 sobre
el situado fiscal, su distribución, la forma como los municipios y las
entidades territoriales pueden hacer uso de los mismos, etc.  Igualmente frente
al artículo 357 C.N., analiza el alcance frente a  la inversión social, que
regula la ley que rige la transferencia a los municipios. Las razones que
presenta el demandante, de manera esquemática, se contraen a lo siguiente:
A juicio del
impugnante, la Ley 60 de 1993 no cumplió con el procedimiento legislativo
previsto en la Carta, en donde se dispone que las leyes orgánicas requieren
para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de  los miembros de una y
otra Cámara.  Esto lo hace concluir que se quebrantan  los artículos   151 y
288 de la C.N..
Considera también
que el artículo 11 de la Ley 60 de 1993 establece una indebida distribución de
los recursos a los departamentos y distritos especiales, quebrantando lo
previsto en el artículo 356 constitucional.  Al respecto afirma que con la
fórmula adoptada se reduce substancialmente la capacidad redistributiva,
introduciendo el denominado situado fiscal mínimo, que tiende a perpetuar el
inequitativo reparto de los recursos.
Juzga que la
cobertura de servicios se restringe, pues en los artículos 9o. y 10o. de la Ley
60 de 1993 se destina la participación  únicamente a salud y a educación,
quebrantando el "espíritu del constituyente", plasmado en el artículo
356, pues ciertos servicios quedaron sin financiación.
Señala también que
se ha generado una indebida repartición de la transferencia a los municipios
mediante el artículo 24 de la ley, y en su entender, el haber alargado el
período de transición se opone a lo previsto constitucionalmente sobre el
punto.
En relación con las
entidades territoriales indígenas, indica que con el artículo 25 de la Ley 60
de 1993, se está produciendo un detrimento del acceso de los resguardos
indígenas, pues el criterio de asignación vulnera los principios del artículo
357, y, finalmente, considera que el auxilio fiscal establecido en el artículo
42 de la ley 60 de 1993, constituye una destinación de recursos diferente a la
prevista en los artículos 356 y 357.
Estos cargos son
acompañados de breves referencias sobre los temas de descentralización,
autonomía, igualdad y estado social de derecho, principios que utiliza para
sustentar la demanda.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El doctor ANTONIO
JOSE NUÑEZ TRUJILLO, en su condición  de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito destinado a justificar la constitucionalidad
de las normas  acusadas, con base en los siguientes argumentos:
-        Luego de
analizar y exponer algunos conceptos básicos sobre el situado fiscal y la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, que fue la fórmula
adoptada por el constituyente de 1991, como mecanismo de financiación de las
competencias territoriales, con especial énfasis en salud y educación como
elemento integral del proceso de descentralización, argumenta que:
-        En relación
con el cargo genérico que aparece demostrado, los principios fundamentales del
Estado Social de Derecho y descentralización son principios que, en la medida
de su interpretación matemática, se ajustan a  criterios en los cuales la Carta
no ha precisado un orden especial, y que no es aceptable que los planteamientos
relativos al estado social de derecho o la igualdad se formulen en abstracto y
sin alusión específica al sistema normativo constitucional, como ocurre con los
artículos 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993.
-        Igualmente
plantea la falta de cumplimiento del procedimiento legislativo  previsto en la
Carta para las leyes orgánicas. Olvida el demandante que de acuerdo al
expediente, el Congreso de la República dió plenitud al trámite previsto en la
Constitución para las leyes orgánicas.
-        El artículo
11 de la Ley 60 de 1993 respeta el artículo 356 de la Carta ya que se adecúa al
situado fiscal, porque la ley que  lo reglamentó estableció una distribución de
un 15% destinado a los departamentos y distritos por partes iguales, y el
restante 85% en consideración a los usuarios actuales y potenciales y al
esfuerzo fiscal y la eficiencia administrativa, tal como lo prevé el inciso 5o.
del artículo 356. Este establece un amplio margen dentro del cual se mueve la
política legislativa es materia de asignación del situado fiscal, cuyo juicio
es de política económica y no constitucional, por ello la obligación
constitucional acatada por la Ley 60 era tomar cuatro criterios, pero ninguno
tiene prioridad o jerarquía constitucional que le imponga al legislativo un
mecanismo numérico legal de reparto.
En vista de esto, no
le es dable  al intérprete cumplir un papel que le compete al  legislador.
-        A juicio
del apoderado del Ministerio de Hacienda, el demandante se equivoca en su
argumentación, ya que  los servicios de salud y educación no son de aquellos
que se agoten con su satisfacción durante una anualidad, sino que tienen una
naturaleza inequívoca de tracto  sucesivo, como servicios público en un Estado
Social de Derecho.
-        En relación
con los artículos  9o. y 10 de la Ley 60 de 1993, en opinión del apoderado del
Ministerio  de Hacienda, el situado fiscal posee una destinación para
educación y salud, y el actor no diferencia la destinación del situado fiscal
con aquellos que afectan la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, y esta indiferenciación lo lleva a plantear que la
cobertura del mismo  debe comprender  otra clase de servicios, además de los de
educación y salud, lo cual lleva a interpretar equivocadamente el alcance del
artículo 356 constitucional, ya que de una lectura sistemática se puede
colegir  que los recursos del situado fiscal cedidos son para educación
preescolar, primaria, secundaria y educación media, así como para los niveles
de la salud que el legislador señale.  Igualmente el título XII  de la Carta
dispone cuáles son los recursos para que las entidades territoriales solventen
sus obligaciones: ellas, entre otras, son las regalías y el Fondo Nacional de
Regalías, etc..
-        Igualmente
el artículo 357 continúa favoreciendo a los pequeños municipios.
Frente a la indebida
concepción de las entidades territoriales indígenas del art. 25 de la Ley 60 de
1993, 286, 329 y 330 C.P. es necesario advertir que es una figura novedosa, no
obstante que la Ley 60 estableció una figura de tránsito, en la cual se
determina una forma de medición de la participación de los resguardos, vencida
la cual será la ley orgánica de ordenamiento territorial la que determine el
tratamiento como municipios, según lo previsto en el inciso 1o. del artículo
357.
-        Auxilio
fiscal. El artículo 42 de la Ley 60 de 199 es compatible con el artículo 355 y
357 de la Carta ya que esta norma tiende a dotar de una serie de recursos  a
una entidad como la Federación Colombiana de Municipios, y esto resulta
consecuente con el sistema federativo que han adoptado los municipios para el
manejo de los asuntos locales, y especialmente las  prestaciones de servicios,
en razón a que en materia de participación en los ingresos  corrientes de la
Nación, la ley está en la obligación de definir las áreas  prioritarias de
inversión social, como parte de la política de descentralización, ya que la
Federación Colombiana de Municipios desarrolla una serie de funciones
compatible con los artículos  12, y 21 de la Ley 60 de 1993, 27 de 1992 y 99 de
1993, en materia del diseño de la política de distribución de ingresos y
transferencias municipales, para afianzar el proceso de descentralización.
De conformidad con
las anteriores consideraciones, los artículos  9o., 10, 11, 12, 14, 25, 26 y 42
de Ley  60 de 1993, son exequibles.
El doctor Alfonso M.
Rodríguez Guevara, en su calidad de apoderado  judicial del Departamento
Administrativo de Planeación, presentó escrito  destinado a justificar la
constitucionalidad de las normas  acusadas, del cual se exponen los siguientes
argumentos:
-        Si bien es
cierto que el principio de igualdad ante la ley, no debe ser una igualdad
formal, la Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas de la
distribución de competencias y recursos permite a las entidades territoriales
participar de una forma equitativa en los recursos estatales.
-        En cuanto
al Estado Social de Derecho, las normas acusadas desarrollan en forma cabal la
finalidad  consagrada en el capítulo 5o. de la finalidad  social del Estado y
de los recursos públicos, toda vez que  la ley asegura la prestación de
servicios públicos al fortalecer el servicio para los usuarios actuales, y
amplía su cobertura a los potenciales, ya que los  servicios son contínuos y
eficientes.
-        Los
artículos  1, 13 y 356 de la Carta  no son desconocidos  por los artículos 9,
10, 11, 24, 25, 26  y 42 de la Ley 60 de 1993, ya que el actor confunde  los
conceptos de situado fiscal y de  participación de los municipios  en los
ingresos  corrientes de la Nación, a pesar de que los artículos 356 y 357
poseen alcances diferentes.  En efecto, el situado fiscal está destinado
únicamente a la prestación de los servicios de educación y salud y como tal, no
puede utilizarse para atender otros servicios como lo plantea el demandante, ya
que su definición y destinación están previstos en el artículo 356 inciso 2o.
del mismo artículo. Igualmente la norma establece los criterios de distribución
para que la ley 60 de 1993 proceda a determinar la manera como se hace la
distribución, hecho que se desarrolla en el  artículo 11 de la ley demandada,
respetando los alcances de la norma constitucional.
-        En materia
de participación de los ingresos corrientes de la Nación, el artículo 357
establece la forma directa como se establece el esquema, y esta norma faculta
a la ley para  determinar el porcentaje mínimo de dicha participación y definir
las áreas prioritarias de  inversión social; luego es diferente al situado
fiscal, y aquí los ingresos concretos de la Nación podrán ser utilizados en
otra área de inversión social como vivienda, salud, recreación, cultura, etc..
Por ello, con base en esta facultad, la ley 60 de 1990, en su artículo 22, fijó
las reglas de asignación de las participaciones para los sectores sociales y el
artículo 24 fijó los criterios de distribución y participación de los
municipios.
-        Frente a la
indebida distribución de los recursos en los departamentos y distritos
especiales, el artículo 11 de la Ley 60 numeral 2o., establece el concepto de
población actual, éste se debe entender como el conjunto de personas a quienes
se les está presentando el servicio de educación y salud, ya que éstos son
servicios permanentes y continuos, por lo cual no se puede  eliminarles los
recursos.
-        Los
artículos 9o. y 10o. de la Ley 60 de 1993, son confundidos nuevamente por el
actor, ya que uno es el situado fiscal y otro la participación en los ingresos
corrientes de la Nación, los primeros están destinados únicamente a los
servicios de salud y educación y los segundos a la utilización de otros
servicios por parte de los municipios, luego no es cierto que los artículos  9
y 10 dejen sin recursos a los demás servicios, ya que éstos únicamente se
refieren al situado fiscal.
-        La Ley 60
tampoco quebranta el régimen de transferencias, ni viola el artículo 357 y 45
transitorio de la Carta, porque respeta a sus beneficiarios los municipios y a
los resguardos indígenas ya que la ley demandada mantiene y desarrolla los
criterios del art. 357 para efectuar la distribución de los recursos.
-        No es
cierto que la Ley 60 de 1993 prevista en el artículo 356 de la C.P. sea igual a
la ley de ordenamiento territorial creada en el  artículo 288 de la C.N., ya
que la Carta distinguió lo relativo a distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, en efecto una es la distribución en
materia de situado fiscal, y otra distinta es  lo  relacionado con la
distribución de competencias para asuntos diferentes a los servicios que deben
ser  atendidos por vía del situado fiscal.
-        En
tratándose de las entidades territoriales indígenas, el artículo 25 de la ley
es un desarrollo  equitativo del artículo  45 transitorio y por ello estableció
un régimen especial.
El artículo 42
estableció una asignación para la Federación de Municipios,  no viola el
situado fiscal ya que la fijó en la ley de los ingresos corrientes de la Nación
y no del situado, su objetivo es facilitarle a los municipios el cumplimiento
de las funciones establecidas a la Federación de Municipios por diversas
disposiciones legales complementarias de la Ley 60 de 1993.
De conformidad con
los planteamientos anteriores el interviniente solicita no acoger las
pretensiones de la demanda y que se declare la constitucionalidad de las normas
acusadas.
El doctor Norberto
Escandón Espinosa, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud,
en escrito presentado extemporáneamente justificó la constitucionalidad de las
normas acusadas, con los siguientes apartes.
-        La Ley 60
de 1993 en lo que hace al situado fiscal y a los porcentajes destinados a los
renglones de educación  y salud, se ajusta a los artículos 356 y 357.
Los artículos 11 y
12 de la Ley 60 de 1993 cumplen con el situado fiscal, señalan una destinación
hacia los servicios de educación y salud.
El artículo 24 de la
ley, relativo a los criterios de distribución de los ingresos corrientes para
la inversión en sectores sociales, tomará en cuenta las reglas constitucionales
del artículo 366 y 367 sobre las finalidades sociales del Estado, por lo cual
solicita se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
V.  CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, en oficio No. D.P. 222, de conformidad con lo dispuesto
por los artículos  25 y 26  del Decreto 2067 de 1991 se declara impedido para
emitir concepto de  constitucionalidad en razón a "haber sido miembro del
Congreso durante la tramitación del proyecto".  Mediante auto de esta
Corporación le fue aceptado el impedimento en el asunto de la referencia y se
ordenó enviar el expediente al señor Viceprocurador General de la Nación para
recibir el concepto fiscal correspondiente.
El señor
Viceprocurador General de la Nación emitió la vista fiscal en oficio No. 540
del 21 de noviembre de 1994, dentro del término legal previsto en los artículos
242 inc. 2 y 273 inc. 5 de la C.P., solicitando se declaren   exequibles los
numerales 1 y 2 del artículo 11, 10, 12, 24, 25, 26 y 42  de la Ley 60 de 1993
y el trámite de la misma ley, con fundamento en los argumentos siguientes, y
luego de realizar algunas críticas de la demanda en razón a la ausencia de
técnica y concreción de las pretensiones de ésta.
-        La Ley 60
de 1993 no desconoce principios constitucionales como la igualdad y el estado
de derecho ya que la ley le otorgó recursos a los usuarios potenciales y
futuros de los servicios de educación y salud.  Conforme lo establece el
artículo 13 y 356 de la Carta.
-        Frente al
trámite de la Ley 60 de 1993 es claro entender que la misma sufrió el trámite
de aprobación  de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de las
Cámaras, tal como se aprecia en las constancias que reposan en la   Gaceta del
Congreso  No. 137 de 1993.
-        De otra
parte, los artículos 356 y 357 son parte fundamental de la autonomía en la
organización territorial interna del Estado y sobre este panorama el municipio
como entidad política fundamental de la división política administrativa,
recibe transferencias de recursos en materia de ejecución del gasto público, a
través del situado fiscal (art. 356 C.N.) y de  la participación en los
ingresos corrientes de la Nación (art. 357 C.N.).  El situado fiscal ha sido
definido en la nueva Constitución como el porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para
la atención  directa o a través de los municipios de los servicios que se les
asignen.  Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la
educación preescolar primaria,  secundaria y media, y la salud en los niveles
que la ley señale, con  especial atención a los niños.  En efecto, mientras que
las otras transferencias otorgadas a los municipios y definidas como
participación de ellos en los ingresos corrientes de la Nación están creadas en
el artículo 357 de la Carta y desarrolladas en esta ley, y gozan de una
destinación específica para otras áreas prioritarias de participación social.
Los artículos  9 y 10 de la Ley 60 de 1993 llenan  el desarrollo y contenido
del artículo 356 de la Carta, cuyos límites como ya se  expuso son  las ramas
de la salud y educación, no dejan sin recursos otros servicios que deben
prestar los entes territoriales.
-        Los
numerales 1o.  y 2o. del artículo 11 de la Ley 60 de 1993, también se avienen
al contenido normativo del artículo 356 de la Carta ya que disponen que el 15%
del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos  y
los distritos, y el resto, es decir, el 85%, es proporcional al número de
usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en
cuenta el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la
respectiva entidad territorial.
De otra parte afirma
que los cargos a los artículos 25 y 42 de la Ley 60 de 1993 no son ciertos, ya
que el artículo 357 de la Carta en la  parte final del inciso primero dice:
"para los efectos de esta participación (la de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación), la ley determinará los resguardos indígenas
que serán considerados como municipios", ello significa que la Ley 60 de
1993 es previa a la ley   orgánica de  ordenamiento territorial, y como es
obvio debía establecer un "régimen transitorio", mediante el cual los
resguardos recibieran un monto global igual a las transferencia percápita
nacional, multiplicada por la población indígena que  habite el respectivo
resguardo, ello se justifica por lo nuevo del tema.  No se puede perder de
vista lo dispuesto en el artículo 56 transitorio de la Carta que dispone que
mientras el Gobierno expide la ley de  ordenamiento territorial, el Gobierno
podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al
funcionamiento de los territorios indígenas, y su coordinación con las demás
entidades territoriales, por tanto el artículo 25 se ajusta a la Carta.
Igualmente considera
la vista fiscal que, dada la ambigüedad e imprecisión en relación con los
artículos 24 y 26 de la Ley 60 al otorgar el período de transición de tres años
(que contaban a partir de 1993 cobijaban hasta el 95% inclusive), consagrado en
el artículo 45 transitorio de la Carta  hasta  el año de 1998, y debido a la
ausencia e imprecisión del concepto de violación, solicita la inhibición.
Finalmente, agrega la posición de la Procuraduría, el artículo 42 de la Ley 60
de 1993, crea a favor de  la Federación Colombiana de Municipios un monto que
se extrae de la participación que corresponda  a los distritos y municipios  en
los ingresos corrientes de la Nación, que no del situado fiscal, y esta norma
no afecta los recursos del situado fiscal ni contradice  la Carta.
Por las
consideraciones anteriores solicita la exequibilidad de las normas demandadas.
VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.  La
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer
la normatividad acusada a una ley de la  República, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Política.
b.   La Materia
El sistema de las
finanzas públicas plantea la necesidad de definir las responsabilidades y
funciones para cada nivel de Gobierno, especialmente, en lo atinente a la
precisión de los recursos que cada uno puede utilizar.   Si un nivel  tiene a
cargo la prestación de unos bienes y servicios que no logra cubrir con los
recursos que le han sido autorizados, surge la oportunidad para que otro nivel
de gobierno le ceda recursos.  Estas cesiones  de un nivel de gobierno a otro
reciben  usualmente el nombre de "transferencias
intergubernamentales"; concepto genéricamente considerado, en el cual se
centra el asunto  propuesto en la demanda que originó la presente acción.
El informe de
"las finanzas intergubernamentales, en Colombia" (misión
Wiesner-Bird), mostró que el nivel  nacional es el que más recursos transfiere
a las entidades  territoriales.  El sector central hace  el 95% de las
transferencias intergubernamentales en Colombia.
Las transferencias
de recursos comentadas, se han clasificado a su vez en especiales y discrecionales;
en las primeras se garantiza su continuidad pudiendo tener un fin al cual se
destinan o un grado de libertad en la determinación del gasto a financiar;
mientras que las segundas, se programan con el presupuesto, y su grado de
permanencia no es indefinido, y existe en ellas flexibilidad frente al tipo de
gasto que pretenden financiar.
La materia de la
presente acción, se refiere a la  conformidad, que con los criterios
constitucionales contenidos en los artículos  356 (situado fiscal) y 357 (participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación), tienen los
preceptos acusados de la Ley 60 de 1993, en lo que se refiere a los cargos de
materialidad de la demanda.  Además, comprende el examen de la exequibilidad de
la ley,  por su aspecto formal, en tanto se haya cumplido o nó con el trámite
propio de una ley orgánica (artículo 151 de la C.P.).
El Situado Fiscal
Dentro del sistema
de transferencias de Colombia, resulta el situado fiscal la de mayor
importancia por el volumen  de los recursos que implica, y porque se constituye
en fuente de financiación para la atención de servicios públicos en educación y
salud.
Antecedentes
La Reforma
Constitucional de 1968 consagró el situado fiscal en el artículo 182 de la
codificación superior precedente, al ordenar que la Nación distribuyera una
proporción de sus "ingresos ordinarios", los que se entendía
estaban representados por los sin destinación especial, entre departamentos,
territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá.  Una vez fijada la
proporción de estos ingresos, el 30%  de esta base se repartía por partes
iguales entre las entidades destinatarias y el 70% teniendo en cuenta  la
población respectiva.
La norma superior de
ese entonces fue reglamentada por la Ley 46 de 1971, que preceptuó que se
incluiría en el presupuesto  general  de la Nación a partir de 1973, el 13% de
sus ingresos ordinarios con destino a la puesta en marcha del Situado
Fiscal.  Se dispuso además que en 1974 el porcentaje se incrementaría al 14% y
en 1975, al 15%. De allí en adelante se procuraría incrementar  hasta un tope
del 25%, con un crecimiento anual  del 2%, siempre y cuando los ingresos de la
Nación, promediados los tres años anteriores, se incrementasen a un ritmo de
15% anual  por lo menos.
El componente del
Situado Fiscal contenía dos elementos:
-        Situado
Territorial.  El 30% de los recursos del situado fiscal, que se dividía por
partes iguales  entre el número de entidades amparadas en la ley.
-        Situado
Poblacional.  El 70% de los recursos del Situado Fiscal se dividía según la
población de las entidades territoriales individualmente consideradas, y de
acuerdo a la proporción en la población total del país.
En la Constitución
Política de 1991, se introducen algunas variantes a la figura del Situado
Fiscal. El artículo 356, lo define como el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito
capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Igualmente se definen los "ingresos corrientes" como los
constituídos por los ingresos tributarios y no tributarios,  con excepción de
los recursos de capital (art. 358 ibidem).
El acto legislativo
No. 1 de 1993, creó el Distrito Especial de Barranquilla, incluyéndolo como
destinatario del situado fiscal.
Se establece una
destinación específica del situado fiscal, en el inciso  2o. del artículo  356,
para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la
salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños; lo
que resulta un desarrollo de derechos constitucionales de la persona, cuyo
amparo estatal en servicios privilegia el propio constituyente (art. 1o., 27,
44, 49, 67, 68, 69, 70 de la C.P.).
Se establece un
aumento gradual del monto del situado fiscal, a diferencia del régimen
anterior, sin tope distinto al impuesto por los propios límites que presente la
adecuada atención de los "servicios para los cuales está destinado".
Corresponde a la ley
la determinación de plazos y condiciones en la prestación de los citados
servicios por los departamentos, pudiendo autorizar a los municipios para
prestarlos directamente en forma individual o asociada. La propia Carta
establece los montos porcentuales de distribución, de manera que el 15% del
situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el
Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; y
el  85% restante, se distribuirá en proporción al número de usuarios actuales y
potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el
esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva
entidad territorial.  Cada cinco años, la ley, a iniciativa exclusiva del
Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.
La Constitución
Política incorpora la expresión "situado fiscal", que fuera adoptada
por la Ley 46 de 1971 para el porcentaje de los recursos  ordinarios de la
Nación que conformarían las transferencias a los departamentos, intendencias y
comisarías, y a los Distritos Especiales  de Bogotá y de Barranquilla.
En un primer
momento, en la Asamblea  Nacional Constituyente se observó la tendencia a
limitar esta figura  a los producidos del impuesto a las ventas, siguiendo el
criterio de la Ley 33  de 1968 y de la Ley 12 de 1986.  Esa tendencia fue
abandonada, para evitar un desestímulo en el sector central en la recaudación
del tributo.
Participación de
los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación
El artículo 357 de
la Carta dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes de
la Nación, con lo cual se  varía la base de la liquidación de la nueva
transferencia, que no seguirá siendo el IVA como ocurría anteriormente.  La
ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje
mínimo de esa participación y de definir las áreas prioritarias de inversión
social que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley,
determinar los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
La Constitución
Política establece criterios que permiten distribuir la transferencia: 60% en
proporción directa al número de habitantes con necesidades  básicas
insatisfechas y al nivel relativo de pobreza en cada municipio; el resto, en
función de la  población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el
progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un
porcentaje de éste 40%, a los municipios menores de cincuenta mil  habitantes.
La participación
comentada, se incrementará año por año, del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22%
como mínimo en el 2.002.  La ley debe fijar el aumento gradual de estas
transferencias y definir las nuevas responsabilidades que en materia de
inversión social asumirán los municipios y las condiciones para su
cumplimiento.
Como una limitación
a la definición de "ingresos corrientes" (art. 358 C.P.), se excluyen
de la participación, los impuestos nuevos  cuando el Congreso así lo determine
y, por el  primer año de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que
se arbitren por medidas de emergencia económica.
La norma (art. 357),
resulta un desarrollo del artículo 311 de la C.P., que considera al municipio
como "entidad fundamental", con miras al proceso descentralista
perseguido en la Carta.  Es igualmente un complemento a la autonomía fiscal
consagrada en el artículo 338 superior en cabeza de los concejos distritales y
municipales; y una respuesta a la composición económico-distrital-municipal, de
la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de los municipios tienen una  escasa
capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce en su imposibilidad para generar
los recursos necesarios a fin de atender las responsabilidades que
constitucional y legalmente se les asignen, frustrando, sin el soporte de las
transferencias, cualquier resultado descentralista.
Tiene especial
interés para la causa, el dilucidar la expresión "áreas prioritarias de
inversión social" del artículo 357 de la C.P.. La justificación primordial
del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de políticas
interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción de los
intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357 superiores
al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el
desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales.
La expresión antes transcrita, encuentra su significación en los contenidos de
los artículos  365 y 366, ibidem, que preceptúan la finalidad social propia del
Estado representada en los servicios públicos, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población.  "Será objetivo
fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de
salud,  de educación,  de saneamiento ambiental y de agua potable.  Para tales
efectos, en los planes  y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación".  Hemos visto que el artículo 356 dispone la destinación
exclusiva del Situado Fiscal hacia la salud y la educación.
Luego, es claro que
la expresión del artículo 357, se refiere a los demás contenidos finalísticos de
los artículos 365 y 366 de la Carta, en la participación  de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, sin que ello impida que el Congreso pueda
destinar residualmente otros ingresos a la salud y a la educación.
Trae la Carta
Política en varios de sus preceptos, el concepto de inversión social para
otorgarle a los gastos  de esta naturaleza el carácter de gastos de inversión
por oposición a lo que la ciencia  económica denomina gastos de funcionamiento
y gastos de servicio de la deuda (art. 24 Ley 38/89). De manera que las
transferencias gubernamentales a que se refieren los artículos 356 y 357 de la
Carta, deben ser destinadas a gastos de inversión social.
Con ocasión de la
revisión del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 esta Corporación llegó a la
siguiente conclusión sobre la naturaleza de la "inversión social":
"Por otra
parte, la Corte considera en cuanto al parágrafo del artículo 22 demandado,
que al permitir la destinación de un diez por ciento (10%) de la participación
de los municipios a partir de 1999, "a gastos de funcionamiento de la
administración municipal", excedió el mandato contenido en el artículo
357 de la Constitución Política, que faculta al legislador para determinar los
porcentajes mínimos de participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para
gastos distintos a la 'inversión social', como son los gastos de
funcionamiento de la administración municipal.
"Por
consiguiente, los porcentajes destinados a las áreas prioritarias de inversión
social no podrán distribuirse a otra clase de gastos como son los de
funcionamiento de la administración municipal, pues ello resulta contrario a la
finalidad de la distribución de los recursos y de las competencias de las
entidades territoriales para la financiación del gasto social a que alude el
ordenamiento constitucional."  (Corte Constitucional Sentencia C-520 de
noviembre 21 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Lo anterior, impone
ahora a esta Corporación precisar los contenidos de estos conceptos.  En
Colombia, como en otros países, en materia presupuestal se distingue entre
gastos de funcionamiento y gastos de inversión,  lo que busca  diferenciar los
destinados a consumo por  parte del Estado, de los gastos productivos que
generen  riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones
planteadas  sobre la movil línea divisoria entre los dos conceptos puede
afirmarse que los gastos de inversión se caracterizan por su retorno en término
del beneficio no inmediato sino en el futuro.  El elemento social agregado a
los gastos de  inversión, tiene un componente intenso de la remuneración de los
recursos humanos que hacen posible el área social.
El Profesor Enrique
Low Murtra en cuanto a  los gastos de inversión, afirma lo siguiente:
"En todo caso
los  gastos de inversión son los que tienden a aumentar la disponibilidad de
capital fijo.  En algunos casos su identificación es sencilla:  El gasto en la
construcción de una represa que abastece de agua a una región es, sin duda, una
inversión.  La interventoría de una obra pública y los diseños  de la misma son
también  gastos de inversión, pero dejan un  mayor margen indefinible que en el
caso antes citado.  Otros casos dejan mayores dudas en relación  con la
clasificación que le corresponde.  ¿Cómo clasificar un gasto en la adquisición
de un inmueble (por construcción o por compra) para el funcionamiento puramente
administrativo?. La adquisición de equipos a veces se considera de
funcionamiento y a veces de inversión.  Los gastos en salud y educación, entre
otros, suelen clasificarse como gastos de funcionamiento, aunque ciertamente
involucran una verdadera  inversión en capital humano.  Aunque la contabilidad
nacional resuelve, a menudo, estos dilemas de clasificación y ubica cada gasto
en un rubro claramente determinado, dicha contabilidad no siempre se elabora
con criterio estrictamente analítico, pues no es fácil hacerlo.  El diccionario
de la Real Academia de la lengua define invertir: 'Hablando de caudales,
emplearlos, gastarlos o colocarlos en aplicaciones productivas'. El sentido
'aplicaciones productivas', que caracterizan el término inversión y los
distingue del consumo  implica  que con la inversión aumenta el acervo de
bienes a disposición de los productores.'  (Low Murtra Enrique, Gómez Ricardo
Jorge.  Política Fiscal, 1986 pág. 343. Edit. Universidad Externado de
Colombia).
La Corte
Constitucional considera que la noción legal de "inversión en los sectores
sociales" que trae el artículo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el
mandato constitucional del artículo 357 de la Carta, que establece que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación estará
destinada a financiar "las áreas prioritarias de inversión social"
que sean definidas por la ley.  Entra entonces la Corte a determinar cuáles son
los alcances del concepto de inversión social de la Carta, los cuales fija en
primer término la propia Ley 60 de 1993 en su contexto normativo.  Pero, sin
lugar a dudas, como lo hace en este caso, es función de la jurisprudencia
esclarecer, delimitar y precisar el sentido del pensamiento del Constituyente
cuando señala los fines propios  del Estado Social de Derecho.
Una interpretación
literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar
destinada a  gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la
formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la
norma constitucional habla expresamente de "inversión" y no menciona
los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se
tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento.  Sin embargo
la Corte considera que esa interpretación no es admisible por cuanto ella
comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores
constitucionales.  En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera establecido
una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos
sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un municipio,
por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría
financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no podría pagar
los salarios  de los médicos  y los profesores respectivos. Esta conclusión es
inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto social en la
Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos -como
si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de  aquellos sectores
sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una  equitativa
participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas
insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366).  Así, el artículo 366 de la Carta
señala  que "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del Estado.  Será objetivo fundamental
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable".
Ahora bien, es obvio
que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un
hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que
no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la
población del municipio respectivo.  Por eso, en determinadas circunstancias,
constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las
autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud,
en vez de efectuar nuevas  construcciones en este campo.  Por consiguiente,
interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social,
en el sentido de que sólo caben "inversiones  en el sentido económico
financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que,
lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la
población, puede hacer inútil e irracional el gasto social."
Hay, pues, que
compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad
social del Estado (CP título XII capítulo V).  Ahora bien, esta Corte ya ha señalado
que cuando el entendimiento literal de una norma "conduce al absurdo o a
efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio
que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las
decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables.  El intérprete tiene
entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto
global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística". En este sentido, la Corte Constitucional estima
que es racional que la noción constitucional de "inversión social" no
se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos  se efectúen
también en el sector social.
El artículo 350 de
la Carta  señala tres criterios para la distribución territorial  del gasto
público social:  "Se tendrá en cuenta el número de personas con
necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa".  La norma superior sobre transferencias a los  municipios,
agrega dos elementos a los anteriores:  el "nivel relativo de
pobreza", concepto que incorpora indicadores adicionales al método de
establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de "progreso
demostrado en calidad de vida",  que contiene la evolución del nivel
relativo de pobreza.
Reglamentación
temporal trae la propia Constitución del artículo 357, en el 45 transitorio,
que siguiendo los criterios de la Ley 12 de 1986 dispone que durante el régimen
gradual y progresivo  de distribución de los recursos en el contenido, no se
podrán disminuir las participaciones en el impuesto al valor agregado, IVA,
percibidas en 1992.
Sobre los artículos
356 y 357 de la C.P., ha manifestado esta Corporación:
"Los arts. 356
Y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes
descentralizados regulados en los incisos segundo  y tercero del art. 182 de la
Constitución  derogada.  El  356 trata del situado fiscal, es decir, las
transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que  estos
directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación
y salud.  Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la
Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358
C.P.).  Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y
complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se
redistribuirán.  Es de anotar que el art.  356 tiene como aspecto innovador y
beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de
eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del
art. 356).
"El art. 357
trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, en un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como
mínimo.  También se utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y
administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la población y las
necesidades básicas insatisfechas.
"Ambos
mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la
descentralización y alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990
las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo
recaudado por las entidades territoriales (Misión para la Descentralización y
las  Finanzas de las Entidades Territoriales, Informe Final,  op. cit.
pág. 270).  Esto significa que las entidades territoriales antes de la
existencias de las normas analizadas, ya dependían de las transferencias para
obtener  la  mitad  de  sus  recursos disponibles." (Sentencia No.
C-478/92 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Queda clara la
distinta naturaleza que otorgó el constituyente a las dos categorías de
transferencias, resultando complementaria la participación directa de los
municipios en los ingresos corrientes a aquella del Situado Fiscal; y
constituyéndose ambas en valiosos instrumentos de acercamiento de los servicios
públicos a las distintas entidades territoriales, encontrando su población respuesta
a sus aspiraciones de un mejor bienestar, y las instituciones a la estructura
descentralista adoptada en la Constitución Política.
LOS CARGOS
Los cargos de la
demanda, que han sido objeto de críticas tanto por el Ministerio Público como
por las demás  autoridades intervinientes en el proceso, obedecen a una lógica
que consulta principios, valores y fundamentos constitucionales, principalmente
los que tienen que ver con el denominado  derecho a la igualdad y con los
contenidos propios del Estado Social de Derecho.  Lógica globalizante que se
resiente de falta de precisión, pero que no está ausente de contenidos.
Dos tipos de
razonamientos contiene la demanda.  Unos de carácter genérico  y otros de una
naturaleza algo más específica.
Entre los primeros
encontramos que el demandante señala las normas acusadas como violatorias de
los contenidos  del Estado Social de  Derecho, cuando el legislador adelantó
una distribución del situado fiscal y de los ingresos corrientes de los
municipios, por cuanto descuidó las obligaciones propias de aquella forma del
Estado cuyo contenido  más específico tiene que ver con el  suministro de
bienes y de servicios, orientados a procurar el bienestar de todos los
asociados.  Sumado a esto  y con una lógica sincrónica, señala un tratamiento
desigual a las distintas entidades territoriales destinatarias de las
transferencias.
La verdad es que la
lógica jurídica de la interpretación propuesta por el demandante  no logra
mostrar, visto el sistema de la  Carta Política, una violación de ésta, en los
preceptos acusados; los cuales, efectivamente, no sólo tienen que ver con los
principios, valores y fundamentos constitucionales abstractamente considerados,
sino, en especial, con desarrollos que de los mismos, en la materia, trae la
Carta Política, desarrollos que en los artículos 356 a 364 superiores les dan
los alcances  que quiso el constituyente que tuviera el Estado Social de
Derecho en la distribución de los recursos requeridos, para asegurar la
solución descentralista.
Imaginar objetivos
del Estado Social de derecho  al margen de los contenidos que lo desarrollan y
reglamentan en el propio orden constitucional, resulta un error de
interpretación; pues nadie más que el propio constituyente puede definir los
contenidos generales por él propuestos; y en el caso, lo hace con suficiente
detalle y precisión; resultando los cargos, insuficientes al no ser
específicamente referidos a las  normas acusadas, ni pudiendo verse en ellos,
con suficiente claridad, en qué circunstancias, las normas acusadas, resultan
contrarias a la Carta.
Se afirma en  la
demanda de  la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica
(art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes
cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley
orgánica.
Es evidente que no
hay distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto
que el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las
entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación,
destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios.  Luego una
ley ordinaria puede haber regulado la materia.  Otra es la distribución de
competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de
los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución
ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica.
Tal como lo sostiene
el concepto  del Ministerio Público y se desprende del expediente legislativo,
el proyecto que se convirtió  en la Ley 60  fue repartido a las comisiones
respectivas, y con mensaje de urgencia, se tramitó por las homólogas de cada
cámara.  El 15 de junio de 1993 se aprobó el proyecto en las comisiones
terceras de ambas cámaras y al seguir su curso, previo  inicio del trámite para
segundo debate, se dejó la siguiente constancia que reposa en la Gaceta  137 de
1993:
"PLIEGO DE MODIFICACIONES
AL PROYECTO DE LEY 120 DE 1992
"SOBRE EL
TITULO
"El título
original dice así:  Proyecto de ley por el cual se reglamentan los artículos
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones:
COMENTARIOS AL
TITULO:  Si bien el artículo 356 de la C.P. dice que la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales' y el artículo 357 precisa que 'la ley a iniciativa del Gobierno
....fijará las áreas prioritarias de inversión social... sin embargo, la
fijación de servicios  e inversiones a cargo de las entidades territoriales
implica la definición de competencia y por lo tanto es  necesario que esta
norma haga parte de la ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual según
el artículo 288  de la C.P., establecerá la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales:  Es de anotar además que esa ley
orgánica es de un orden normativo superior y por lo tanto las funciones
determinadas en esta ley ordinaria deberán estar subordinadas a aquéllas.  Por
lo tanto el título deberá invocar la facultad  del Congreso para expedir leyes
orgánicas (art. 151), y la  ley orgánica específica que se pretende regular
(art. 288).  Este proyecto debe tramitarse conforme a las ritualidades
constitucionales establecidas para el caso  de las leyes orgánicas.'
El título quedará
así:
PROYECTO DE LEY
Por la cual se
dictan normas  orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se
distribuyen recursos de conformidad con los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan  otras disposiciones". (Se subraya).
En consecuencia con
lo anterior los miembros de la Cámara de Representantes al discutir el proyecto
en plenaria  indicaron lo siguiente:
"Aprobación que
se cumplió en forma unánime por la mayoría absoluta (sic)  de los miembros de
la Corporación conforme al texto aprobado en las  comisiones conjuntas. "
(Archivo del Congreso Tomo I del expediente correspondiente a  la Ley 60 de
1993).
En la gaceta del
Congreso No. 217 de junio de 1993, en acta de plenaria del Senado, se lee lo
siguiente:
"La Presidencia
abre la discusión del título y cerrada ésta, pregunta: aprueban los miembros de
la Corporación el título leído?  y éstos  responden afirmativamente.
"Cumplidos los
trámites constitucionales y legales reglamentarios la Presidencia de la
República pregunta:  quieren lo Honorables  Senadores presentes que el proyecto
de ley aprobado sea ley de la  República? y éstos responden
afirmativamente."
De lo anterior se
desprende que la votación fue unánime ya que no hay votos negativos (art. 167
de la Ley 5a. de 1992).  Es decir, la ley se aprobó conforme al trámite
constitucional.  Ya se analizó  anteriormente, que ella no pertenece a la
categoría de las leyes orgánicas, por no estar comprendido su objeto entre los
que señalan los artículos 151 y 288 de la C.P..
LA INDEBIDA
DISTRIBUCION .  Art. 11 de la Ley 60 de 1993
Este artículo de la
ley se ocupa de la distribución del situado fiscal consagrado en el artículo
356 de la C.P..  Parte, en concordancia  con ésta, de la distribución de los
porcentajes del  15% y 85%.
El 15% lo distribuye
por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.  Disposición que se  acuerda en un
todo con lo preceptuado en la Constitución.
El cargo parece
orientarse principalmente hacia el numeral 2o. del artículo 11, en el cual se
dispone que el 85%  restante será distribuído según las siguientes reglas:  un
porcentaje variable  equivalente a la suma de los gastos de atención  a los
usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los
departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje
del numeral 1o., permita la prestación de servicios en condiciones de
eficiencia administrativa.  Esta eficiencia administrativa se calcula para cada
sector de salud y educación según los siguientes contenidos:
"a)  Anualmente
se calcula para cada departamento un gasto per-cápita resultante de la
siguiente operación:  El numerador será  el situado  fiscal asignado al sector
el año inmediatamente anterior ajustado por un índice de crecimiento salarial
determinado por el Gobierno Nacional; el denominador será la población atendida
el mismo año.
"b)  Se
determinarán los gastos per-cápita departamentales y distritales agrupándolos
en categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas
'INBI', al ingreso percápita territorial y a la densidad de la población sobre
el territorio, según lo determine y apruebe el consejo nacional de política
económica y social "CONPES" para política social.
"c)  A los
departamentos y distrito, cuyos gastos percápita difieran del promedio de cada
categoría en la que se encuentren incluídos se le reconocerán un estímulo
cuando se hallaren  por debajo de dicho promedio;  en caso contrario, la
diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste  que
implique sustitución de recursos financieros o aplicación de cobertura así:  El
100% en 1994, el 80% en 1995, el 60% en 1996, 40% en 1997, el 20% en 1998, a
partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio percápita en la
categoría de  departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren
incluídos.
"Los gastos
per-cápita en condiciones de eficiencia serán la base para  calcular el gasto
en la población o de los usuarios actualmente atendidos de que trata el numeral
primero y la  letra a) del numeral segundo del presente artículo".
(Parágrafo primero).
Lo anterior conforma
el denominado "situado fiscal mínimo".
El porcentaje
restante se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los
sectores de salud y educación,  y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad
con los  criterios  siguientes:
"a)  El
esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per-cápita de
dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación,  y ponderada
en forma inversa al ingreso percápita de la entidad territorial respectiva.
"b)  El
esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socio-económico.
"c)  Para
efectos del esfuerzo fiscal el gasto percápita de cada departamento se
determinará considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con
rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al
situado fiscal aportadas por el departamento  y los municipios de su
jurisdicción".
Las reglas generales
de distribución son acordes con los criterios y factores establecidos en la
Carta Política, y el desarrollo que ésta encarga a la ley.  El legislador no
contrarió lo dispuesto sobre situado fiscal en el artículo 356 de la Carta, por
lo que el cargo resulta infundado.
Adicionalmente en el
artículo se encarga al CONPES de la aplicación  y diseño de la metodología para
establecer la población usuaria y para diseñar los indicadores pertinentes.
Alguien debía realizar estas operaciones y distribuir, de acuerdo con los factores
constitucionales y legales, los montos a cada entidad beneficiaria.  No es
contrario a la Carta que un organismo como el CONPES, cuya jerarquía
institucional es indiscutible, realice dichas operaciones, que la dinámica
propia del situado fiscal, hace ineludibles.
No es dable que el
intérprete asuma  funciones que le competen al legislador, por mandato  expreso
de la Constitución, como lo pretende el  demandante, pues el manejo de sus
elementos no es del resorte ciudadano sino de los legisladores constituídos,
quienes en la materia disponen naturalmente de una flexibilidad y autonomía
conforme a los criterios de la Carta.  Labor que contiene elementos de
adecuación, ejecución y practicabilidad de los preceptos constitucionales.
Labor que de ninguna manera puede entenderse como  un ejercicio repetitivo del
orden superior, ni tampoco como la posibilidad de una expresión normativa, que
contraría  la letra o el espíritu de la Carta.
Por si lo anterior
no fuese suficiente, se detiene la Corte en la curiosa visión  interpretativa
planteada por el demandante, según  la cual, a su juicio, para que la
distribución  resultase  justa, debió el legislador favorecer a la población
potencial, es decir, carente de los servicios de salud y educación, frente a la
población que actualmente recibe los servicios. Si se admitiera esto, realmente
se caería en el contrasentido de dejar de prestar unos servicios a unos para
prestarlos a otros;  desandar el camino de los progresos alcanzados para
iniciar procesos nuevos.  Lo que resulta sin ninguna consistencia desde el
punto del Estado Social de Derecho ni del derecho a la igualdad, ni mucho
menos  contribuye a alcanzar el objetivo de un desarrollo a partir de los
esquemas  descentralistas y distributivos ordenados en la Carta.
El tercer conjunto
de elementos transicionales que contiene la norma (art. 11) se orienta
justamente en este sentido de lograr el desarrollo integral, que excluye
tratamientos discriminatorios como los propuestos por el demandante.
Los artículos 9o. y
10 de la Ley 60, se ocupan de la naturaleza del situado, definición de los
ingresos corrientes de la Nación y una descripción de los programas y los
valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en
1993, entendiendo  la institución como representativa de un porcentaje
"creciente" de los ingresos corrientes de la Nación, los cuales
representaran para 1994 el 23%, para 1995 el 23.5% y para  el año de 1996  el
24.5%, de lo que corresponde a cada departamento como mínimo el 60% para la
educación y el 20% para la salud.  El 20% restante lo deberá destinar el
departamento  o distrito a salud o educación, según sus  metas  de coberturas
y  fuentes de financiación de estos sectores.
También se
establecen reglas sobre los niveles de atención de la salud y los de prevención
de las enfermedades y fomento de la salubridad pública.
En estas
disposiciones es aún más amplia la autonomía del legislador en la fijación de
los porcentajes y la repartición de recursos para cumplir con los constitucionales
criterios de distribución.  No pocos problemas plantea esa regulación por la
falta de suficiente información estadística sobre costos, capacidad fiscal,
niveles de  pobreza, esfuerzo fiscal, lo que pone de presente la necesidad de
conciliar objetivos con instrumentos, armonizándolos en todo caso con la
estructura macroeconómica y las posibilidades del sector privado.
Es entonces el
proceso descentralista de las transferencias no sólo un diagrama asistencial
escueto,  sino que debe tener en cuenta una planificación viable y coherente
que consulte elementos como el déficit fiscal, el impacto negativo sobre el
balance fiscal y los posibles desajustes en el planteamiento de las nuevas
partidas.
El artículo 12 de la
ley, no es objeto de ningún tipo de argumentación en el concepto de violación
de la demanda.  En él se crea la comisión  veedora de transferencias, que por
ningún aspecto tiene referencia con los argumentos planteados en la demanda.
Razón por la cual la Corte se inhibirá de fallar  sobre su contenido.
En desarrollo del
artículo 357 de la C.P., la Ley 60 en su artículo 24 determinó los criterios de
participación y distribución de los municipios en los ingresos corrientes, de
los cuales la inversión en los sectores sociales tendrá el 15% en 1994,
incrementándose este porcentaje  cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001,
respetando en todo caso los criterios constitucionales expresados en los
numerales 1o. y 2o., y en los parágrafos de la norma.
La distribución del
60% y 40% de que habla el artículo 357, es respetada por el precepto examinado,
de acuerdo con los criterios del número de habitantes, necesidades básicas
insatisfechas, población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el
progreso demostrado en calidad de vida. Esta cuantificación está a cargo del
legislador autorizado para ello por el propio constituyente.
El artículo 25 de la
ley desarrolla el mandato constitucional contenido en el artículo 354, según el
cual para los efectos de la participación allí incorporada, "la ley
determinará los resguardos indígenas que serán considerados como
municipios".  Indica la ley que recibirán una participación igual a la
transferencia per-cápita nacional, multiplicada  por la población  indígena que
habite  en el respectivo resguardo.  Critica sobre este aspecto el demandante
al legislador, sin mayor  fundamento real, porque la ley no identificó
municipios con resguardos indígenas, sino que hizo un tratamiento de la
participación de los resguardos en los ingresos, teniendo en cuenta que los
resguardos no  tienen una estructura municipal y pueden existir superpuestos a
dos o más municipios, lo que llevó a disponer que los resguardos indígenas
recibieran una participación igual a la transferencia per-cápita  nacional
multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo.
Para evitar un tratamiento desfavorable a estas poblaciones indígenas, el
legislador con racionales principios de equidad, conformes con la lógica del
Estado Social de Derecho, y teniendo en cuenta el tope mínimo  establecido  en
el artículo 45 transitorio de la Carta, dispuso la fórmula antes reiterada del
artículo 25 de la ley; pues, los resguardos indígenas no recibieron nada por
concepto de participación en el año de 1992 y faltaría la base  para calcular
la asignación durante la transición; vacío que llevó al legislador con toda
lógica, a la fórmula finalmente adoptada para no dejarlos sin participación.
El artículo 26 de la
Ley 60, en desarrollo del artículo 357 de la C.P., dispone que durante el
período comprendido entre 1994 y 1998, la distribución de las participaciones
se efectúe de manera que cada municipio reciba anualmente una participación
"básica" igual a la misma cantidad percibida en 1992 en pesos
constantes, por concepto de las participaciones en el Impuesto al valor
agregado, IVA, establecidas en la Ley 12 de 1986, lo cual resulta conforme a lo
preceptuado en el artículo 45 transitorio de la Carta sobre participación
"mínima" de los distritos y municipios en los ingresos corrientes de
la Nación.  Se completa la hipótesis normativa de la ley  indicando que, del
"valor total" de la transferencia del  respectivo año, se deducirá lo
que le corresponde a los municipios como participación básica y la diferencia
se distribuirá de acuerdo con los  criterios establecidos en el artículo 24  de
la ley.
Según la demanda
resulta inconstitucional el precepto:
"En efecto, al
extender inconstitucionalmente el período de transición por seis años, se
rigidiza (sic) el mecanismo de redistribución, ya que lo que queda para
distribuir después de descontar la participación básica es un monto muy
pequeño.  En otras palabras, en forma similar a lo acontecido con el situado
fiscal departamental, las regiones ricas  aseguran para ellos la parte
sustancial, dejando para compartir con los pobres lo residual".
Sin entrar a
discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus
competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el período
de transición, pues en éste, es claro, el constituyente sólo le impuso la
obligación de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en
la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendió
inconstitucionalmente, de 3 a 5 años, el mencionado período de transición,
eludiendo los criterios de distribución establecidos en el artículo 357 de la
Carta  y desarrollados en el artículo 24 de la ley; exceso que será, en lo
pertinente, declarado inexequible.
La mora del
legislador, no constituye fundamento suficiente  para iniciar el período  de
transición en 1994, pues el texto superior (art. 45 transitorio) establece  que
éste debió  iniciarse a partir de 1993.  El legislador en  la Ley 60 no podía
aplazar el calendario expresamente determinado por el Constituyente, e incurrió
por este aspecto en inconstitucionalidad  por omisión.  Por las razones
expuestas la Corte declarará inexequibles las expresiones "1996, 1997 y
1998" del artículo 26 de la Ley 60 de 1993.
De igual modo, se
pronunciará sentencia de inconstitucionalidad sobre el artículo 42 acusado, por
resultar contrario a los predicados del artículo 359 de la Carta que prohibe a
los órganos del poder público decretar partidas de las rentas nacionales, con
destinación específica, salvo las participaciones señaladas en la Constitución
en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para
inversión social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a
las entidades  de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías;
por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Política, ya que
en verdad  se trata de una modalidad de indebida destinación de recursos
públicos que no autoriza el citado artículo, cuyo tenor literal es claro.  No
sobra señalar que la Federación Colombiana de Municipios no tiene el carácter
de entidad territorial.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos  10, 11,
24 y 25  de la Ley  60 de agosto 12 de 1993, por las razones precedentes.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 42,  y
las expresiones "1996, 1997 y 1998," del inciso primero del artículo
26, de la Ley 60 de 1993.
Tercero. INHIBIRSE de fallar sobre la
constitucionalidad del artículo 12 por ausencia de concepto de la violación.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
Expediente No.
D-669
Vienen firmas....
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Expediente D-669
Vienen
firmas.....
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General