C-785-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-785/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Régimen de transición en pensiones
Referencia: expediente D-5075
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4° de la Ley 860 de 2003
Actor: Rafael Emiro Marín González
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de agosto de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Jaime
Araujo Rentería - quien la preside -, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Emiro Marín González, actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40
numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política, demandó la
inconstitucionalidad parcial del artículo 4° de la ley 860 de 2003 por
considerarlo violatorio del preámbulo y del artículo 13 de la Constitución
Política.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe el texto de la norma acusada con la
advertencia de que se subraya el aparte objeto de revisión constitucional.
Ley 860 de 2003
“Artículo 4°: A partir de la vigencia de la
presente ley, modifíquese el inciso segundo y adicionase el parágrafo segundo
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del Sistema General de Pensiones.
A partir de la fecha de la vigencia de la
presente Ley y hasta el 31 de Diciembre del año 2007, la edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de
semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez, de las personas que el 1°
de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o 40 años de edad o más
si son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados, será la establecida en
el régimen anterior al cual se encontraban afiliados a esa fecha. A
partir del 1° de Enero de 2008, a las personas que cumplan las condiciones
establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el
requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Las demás condiciones y requisitos de
pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el Sistema General
de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el
artículo 34 de esta Ley, modificada por la  ley 797 de 2003...”
III. LA DEMANDA
El actor asegura que el Legislador incurrió en una
abierta violación del preámbulo y del artículo 13 de la Constitución Política,
al aprobar el texto normativo acusado.
Estima que la norma es contraria al artículo 13 de la
Constitución Política por considerar que hace una odiosa diferenciación entre
quienes habiendo cumplido los 40 años de edad para los hombres o 35 de edad
para las mujeres y/o los 15 años de servicios cotizados a primero de Abril de
1994, hubieran alcanzado la edad de vejez antes del 31 de Diciembre de 2007 y
quienes no lo hicieron antes del último día del año 2007. Esta diferencia de
trato deja en condiciones desventajosas a quienes también cumplen con los
requisitos señalados pero a partir del primero de enero de 2008. Dice que el
señalamiento de la fecha para determinar la sumisión a uno y a otro régimen es
caprichoso, por lo que atenta contra el querer de la Constitución, manifestado
en su preámbulo.-
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
En representación de la Academia de la referencia,
intervino en el proceso el abogado Guillermo López Guerra para solicitar a la
Corte Constitucional la declaración de exequibilidad de la norma acusada.
El interviniente considera que existe un defecto en la
argumentación del actor al considerar que el régimen de pensiones de vejez es
intocable, pues por esa vía se llegaría a la petrificación de las normas
laborales, convirtiendo las meras expectativas en derechos adquiridos.
En cuanto a la supuesta violación del derecho a la
igualdad, la Academia resalta una jurisprudencia de la Corte Constitucional
(Sentencia C-026 de 1996) en donde el tribunal pretende distinguir entre las
diferenciaciones que carecen de una justificación razonable y aquellas que se
encuentran fundadas en razones objetivas, para advertir que en los primeros
casos existe una verdadera discriminación, pero no así en los últimos.
Por último, considera que no debe ser de recibo un
líbelo que únicamente cita el artículo 13 de la Constitución Política sin haber
intentado exponer una proposición jurídica completa.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
La Ciudadana Dolly Pedraza de Arenas, actuando en
representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte
Constitucional declarar exequible la norma acusada.
Aduce que la seguridad social se concibe como el
conjunto de medios institucionales de protección contra riesgos que limitan o
suprimen la capacidad u oportunidad de las personas y sus familias para generar
ingresos para una subsistencia digna. Bajo la Constitución de 1991 tales
riesgos se integraron como servicio público de carácter obligatorio, razón por
la cual los mismos se encuentran bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, según lo prescribe el artículo 48 de la Carta. Así pues, el Congreso
puede regular la materia pensional dentro de su libertad de configuración.
De la misma manera, sostiene que la modificación
actual es necesaria por cuanto el régimen de transición del artículo 36
amparaba una población enorme; lo cual haría que se estuvieran aplicando en
forma concomitante diferentes regímenes que hacen peligrar la viabilidad de
todo el sistema debido a sus altos y crecientes costos. A su vez considera que
lo que persigue el artículo demandado es disminuir el otorgamiento de pensiones
con tiempos de cotización inferior al suficiente para la conformación del
capital necesario para financiar la pensión, en el promedio de la población
afiliada a dicho régimen, y la obtención de pensiones por montos que son muy
superiores a los de los demás afiliados al sistema.
Finalmente, aduce que todo régimen de transición
supone un trato desigual entre los beneficiarios y los no beneficiarios, que no
vulnera el principio de igualdad de los administrados ante la ley, pues se
justifica plenamente por la mayor o menor seriedad de la expectativa del
derecho regulado. El artículo 4 de la ley 860 de 2003 mantiene el régimen de
transición a la misma población que gozaba de él por virtud del artículo 36 de
la ley 100 de 1993, y sólo modifica los beneficios derivados de la transición.
La limitación necesariamente debe partir de un momento determinado, por lo que
definir la fecha en que empieza a tener vigencia la limitación no puede
considerarse como una discriminación contra quienes quedan sometidos al nuevo
régimen.
3. Intervención del Instituto de Seguros Sociales
En representación del Instituto en mención, intervino
en el proceso Carlos Libardo Bernal Pulido solicitando que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada.
El interviniente considera que el actor no ofrece
ninguna argumentación respecto de las normas constitucionales que estima
vulneradas. Sólo expone que la vulneración se genera por la diferenciación que
se crea entre una clase y otra de colombianos, a saber, aquellos que a 31 de
Diciembre de 2007 logren alcanzar la edad de pensión y los que no lo logren.
En primer lugar, debe advertirse que la norma
demandada es legítima porque el legislador, al expedir el artículo 36 de la ley
100 de 1993, no perdió competencia  para regular de manera diferente el tema de
los beneficios que la transición pensional estableció y porque la regulación
demandada no afecta a quienes ya consolidaron una situación jurídica por haber
satisfecho los requisitos allí establecidos.
La consolidación de la situación que aquí se predica
se refiere al tiempo de servicios o al número de semanas cotizadas, los cuales,
para quienes a 31 de Diciembre de 2007 no los hayan acreditado, por no haberlos
cumplido, conforme al régimen anterior al cual se encontraban afiliados antes
de entrar en vigencia la ley 100 de 1993, ya no se podrán tener en cuenta.
Estos afiliados deberán ajustarse al número de semanas cotizadas que establezca
el sistema general de pensiones.
De igual modo, expone el interviniente que la norma
demandada es legítima porque es razonable y que tal razonabilidad proviene de
la necesidad que tiene el Estado de racionalizar los recursos del Sistema de
Seguridad Social en Pensiones y de planificar su administración.
La norma tiene una finalidad clara y es idónea para
alcanzarla. Las razones para las reformas pensionales obedecen a las diversas
medidas que se han tomado para corregir defectos del sistema general de
pensiones y adecuarlo a las nueva necesidades, obedeciendo a los principios
declarados en la ley 100 de 1993. Es por esto que, el legislador siguiendo las
razones del  Gobierno Nacional, ha considerado que el lapso de tiempo
transcurrido entre el 1 de Abril de 1994 y el 1 de Enero de 2008, ha sido y es
suficiente para que quienes, en virtud del cambio normativo que introdujo la
ley 100 de 1993 veían retrasarse la esperanza de próxima pensión, consolidaran
los derechos que el artículo 36 de la ley estableció en su favor de manera
transitoria.
El ejercicio de los beneficios del artículo 36 no
tiene por qué permanecer indefinido en el tiempo, ya que el texto acusado lo
que  intenta subsanar es que se dilate en el tiempo, por parte de las personas
que el 1º de Abril de 1994 tenían ya las edades señaladas en el artículo 36 de
la ley 100 de 1993, la obtención real de la pensión, dilación que para nada
favorece al sistema de seguridad social.
Considera además que la norma acusada es legítima
porque es proporcionada. En efecto, el fin pretendido es la corrección de los
defectos  y problemas que produce el hecho de mantener indefinidamente la
posibilidad jurídica de ejercitar los derechos que la transición confiere,
corrección que asegura, como ya se dijo, realizar los principios que gobiernan
la Seguridad Social Integral. Por eso la norma es idónea y es necesaria, porque
la supresión de dos de tres de los beneficios evita que se distorsione el
Sistema General de Pensiones y evita, junto con otras medidas que las reformas
pensionales han tomado, que colapse en detrimento de la actual población
pensional y de los futuros pensionados, a quienes se busca garantizar el pago
oportuno y real de sus mesadas.
Finalmente, expone que está claro que los derechos
adquiridos por quienes ya cumplieron los requisitos señalados en el artículo 36
de la ley 100, y los que logren cumplirlos hasta el 31 de Diciembre de 2007, se
respeta, pues para ellos continúa aplicando el beneficio transicional, más no
así para quienes no lo consigan a dicha fecha, sin que esto implique vulnerar
derechos adquiridos ni conculcar el derecho de igualdad. Por una parte quienes
no cumplan los requisitos a 31 de Diciembre de 2007, tan solo tengan meras o
simples expectativas y no derecho alguno adquirido, y por otra parte, quienes
no logren cumplir estos requisitos no se encuentran en situación jurídica
idéntica o similar a quienes sí los hayan obtenido o lo consigan a la fecha
límite establecida. La igualdad se quebranta sólo cuando los grupos de personas
se encuentran en situaciones idénticas o similares y como se observa en el tema
debatido, no es este el caso.
4. Intervención del Ministerio de la Protección Social
Como representante de esta entidad interviene en el
proceso Jorge Ernesto Angarita Rodríguez pidiendo que se declare la constitucionalidad
de la norma demandada.
Frente a la presunta violación del derecho a la
igualdad sostiene el interviniente que el juicio de igualdad supone que la
situación de hecho que se analiza sea idéntica entre las personas que se
sienten discriminadas y quienes estarían siendo beneficiadas por las normas
atacadas.  Es claro que, cuando la situación de hecho es diversa, como en este
caso, no puede predicarse discriminación, pues se estará en presencia de
circunstancias distintas que justifican un tratamiento legal diferente.  Así
pues, el actor plantea una confusión entre el derecho adquirido y la mera
expectativa.  Esto no sólo desconoce la posibilidad no jurídica, sino de hecho,
de que tal beneficio nunca llegue a concretarse, por ejemplo, por que la persona
fallece antes de cumplir los citados requisitos y no cuenta con beneficiarios
de la pensión de sobrevivencia.
En un caso como el planteado, la pretensión del actor
sería que en todo caso se reconozca la pensión, pues estima un derecho
adquirido e inmodificable.
Así las cosas no puede establecerse el juicio de
igualdad que se pretende pues no puede predicarse igualdad de condiciones entre
quien se a hecho acreedor a una pensión, por haber cumplido los requisitos para
ello que quien no los ha cumplido y por ello no cuenta sino con una esperanza
de adquirirlo, es decir una mera expectativa.
De la misma manera, considera que la norme acusada
procura darle viabilidad financiera al sistema, pues tras 10 años de operación
del mismo, se ha podido constatar que no resulta posible continuar permitiendo
a un grupo, eso si privilegiado, obtener pensiones en condiciones que ya no
responden a las realidades técnicas y económicas del país.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, Edgardo José
Maya Villazón, solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Manifiesta el Ministerio Público que la teoría de los
derechos adquiridos constituyen un mecanismo a través del cual se garantizan
los derechos subjetivos de las personas, frente a la expedición de leyes
posteriores que puedan llegar a desconocerlos o vulnerarlos. Los derechos
adquiridos son aquellos “nacidos como consecuencia del cumplimiento de las
hipótesis de hecho establecidas por la ley”  (sentencia C – 606 de 1992). El
fundamento de este tipo de derechos son los principios de irretroactividad de
la ley y de la seguridad jurídica.
No puede hablarse de derechos adquiridos sino existen
situaciones jurídicas consolidadas y perfeccionadas porque se han cumplido la
totalidad de las condiciones materiales exigidas por la ley para ello en un
momento determinado. En caso contrario, es decir, cuando las hipótesis fácticas
establecidas por la ley para adquirir el derecho no se han cumplido estamos
frente a una expectativa.
En aras de la seguridad jurídica y del principio de
retroactividad de la ley es que deben protegerse frente a un tránsito
legislativo, los derechos adquiridos, pues ya han entrado al patrimonio de una
persona de la misma manera que sus consecuencias jurídicas. Sólo en algunas
circunstancias la protección de los derechos adquiridos puede verse limitada
frente a la utilidad pública o al interés social que sirvió de fundamento a la
expedición de la ley nueva. Frente a las expectativas, no ocurre lo mismo, toda
vez que ellas no están garantizadas plenamente por la Constitución.
Para el caso concreto de las personas a que se refiere
el precepto acusado, que modificó el régimen de transición consagrado en la ley
100 de 1993, es claro que, en la medida en que ellas al 1° de Enero de 2008 no
cumplan con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez en
aplicación del régimen de transición, no lograron consolidar un derecho
subjetivo que el legislador deba proteger en los términos analizados, pues sólo
se tendría una posibilidad o una esperanza de conseguir ese derecho, lo cual
equivale a una mera expectativa que, a diferencia de los derechos adquiridos,
puede ser objeto de regulación por una ley posterior.
La norma demandada no vulnera al principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, pues este se interpreta como
el derecho de las personas a que no se establezcan en su contra excepciones
arbitrarias, es decir es el derecho de todos a que no se les excluya de los
beneficios que se otorgan a otros que se encuentran en idénticas situaciones.
Y como ya se ha planteado para este caso, se trata de situaciones jurídicas
diferentes, por lo cual no se configura violación al principio de igualdad.
Finalmente considera el Procurador que el legislador
tiene potestad de configuración política en materia de seguridad social a
partir de la Constitución de 1991.  La seguridad social fue constitucionalizada
como un reconocimiento especial del derecho al trabajo en un Estado Social de
Derecho.
El legislador, en desarrollo de los principios y
derechos en materia de seguridad social, expidió la ley 100 de 1993  dentro de
la cual señaló en el artículo 36  un régimen de transición que se le aplicaría
a quienes reuniendo los requisitos previstos en la norma, vinieran afiliados a
un sistema de seguridad social en pensiones al entrar en vigencia la nueva ley
de seguridad social.
Afirmar que cuando el legislador establece un régimen
de transición, como  el regulado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, no
puede, por cuestiones de interés general, introducirle modificaciones e incluso
derogarlo, sería tanto como decir que dicho régimen se vuelve intangible, como
si con la sola existencia del régimen las personas cobijadas por él adquirieran
el derecho a que el legislador no modifique las condiciones contenidas en él.
Lo anterior no es así, el Ministerio Público considera
que el legislador sí puede modificar ese régimen e incluso abolirlo, y que tal
decisión legislativa sería contraria si el régimen al que quedaría sometido
establezca requisitos que sean de tal magnitud que vulneren los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y que desconozcan de un solo tajo el derecho a
la pensión de vejez.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver
sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de
una ley de la República.
2. Cosa Juzgada
Constitucional
Mediante Sentencia
C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte Constitucional decidió
Declarar inexequible el artículo 4º de la Ley 860 de 2003, “Por la
cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
En virtud de que sobre la norma acusada recayeron los
efectos de la cosa juzgada constitucional, la Corporación se estará a lo
resuelto en la Sentencia C-754 de 2004.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A
LO RESUELTO en la Sentencia C-754 de 2004 de la
Corte Constitucional, que decidió “Declarar inexequible el artículo 4º
de la Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras
disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-785 de 2004
Referencia: expediente D-5061
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4°
de la Ley 860 de 2003
Actor: Álvaro Francisco Vélez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Manifiesto que aclaro mi voto a la sentencia C-785 de
2004, respecto de la cual se ordena estarse a lo resuelto en la sentencia C-754
de 2004, en los mismos términos en que lo hice en dicha oportunidad.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-785 de 2004
Referencia:
expediente D-5061
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 860 de 2003.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
ARAUJO RENTERÍA.
Aún cuando en la sentencia C-754 de 2004 me opuse a la
declaración de inexequibilidad del artículo 4º de la Ley 860 de 2003, en esta
oportunidad manifiesto mi voto concurrente con la sentencia en razón a la
fuerza vinculante de la cosa juzgada constitucional. No obstante mantengo el
criterio señalado en su momento y aclaro mi voto, remitiéndome a lo expuesto en
el Salvamento de Voto a la Sentencia C-754 de 2004.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración
de voto del magistrado RODRIGO UPRIMNY a la sentencia C-756 de 2004
Comparto la decisión de la Corte de estarse
a lo resuelto en la sentencia C-754 de 2004 pues el artículo 4° de la Ley 800
de 2003, acusado en la presente oportunidad, fue retirado del ordenamiento por
esa sentencia. Aclaro mi voto, por cuanto, aunque compartí la decisión de
declarar inexequible, por vicios de forma, ese artículo, discrepé de la
determinación de la Corte de conferir efecto retroactivo a la decisión.
Igualmente disentí del análisis y de las conclusiones de esa sentencia acerca
de la inconstitucionalidad material de esa norma. Remito pues a mi aclaración y
salvamento de voto de esa sentencia C-754 de 2004.
Fecha ut supra
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)