C-247-99
Sentencia C-247/99
Sentencia
C-247/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Conciliación
laboral
En relación con
la conciliación laboral como requisito de procedibilidad para acudir ante la
jurisdicción, establecido y desarrollado en los artículos 68 y 82 de la ley 446
de 1998, en la presente providencia se atiende a lo decidido por esta
Corporación. En tal decisión se declararon inexequibles estos dos artículos. La
derogación que se hace en el artículo 167 del artículo 46 de la ley 23 de 1991,
resulta, en el expediente bajo estudio, inane, es decir, inútil por carencia de
objeto. Se declarará la exequibilidad de esta derogación por cuanto es el
ejercicio de la facultad del legislador para derogar, por medio de una ley, lo
dispuesto en otra anterior, en relación con el mismo tema.
CONCILIACION EN
FAMILIA-Obligatoria como
requisito de procedibilidad
En la
conciliación en familia ocurre un fenómeno distinto al que se presentó en
materia laboral, en donde la ley 446 de 1998 estableció como requisito de
procedibilidad, la conciliación previa, sin existir el personal y los recursos
materiales suficientes, lo que llevaba consigo la negación del acceso general a
la administración de justicia. La ley 446, en el artículo 88 (bajo estudio),
modificó estos aspectos, amplió el número de servidores públicos ante los que
se deberá adelantar la conciliación, pues, además del Defensor de Familia,
también tienen competencia el Juez de Familia, el Comisario de Familia y el
Juez Promiscuo Municipal, éste último, a falta de alguno de los anteriores, y
convirtió la conciliación en requisito de procedibilidad. Es necesario hacer la
siguiente observación: en el inciso segundo no se hace referencia al Juez
Promiscuo Municipal. Sin embargo, esta aparente omisión debe superarse bajo el
entendido de que, para efectos de la conciliación como requisito de
procedibilidad, cuando no exista alguna de las autoridades allí señaladas
(Jueces de Familia, Defensores de Familia o Comisarios de Familia), ella deberá
adelantarse ante el Juez Promiscuo Municipal. La conciliación previa
obligatoria en materia de familia, resulta exequible sólo si corresponde a los
asuntos establecidos en el inciso segundo del artículo 88, y si dentro de las
autoridades ante las que puede llevarse a cabo, está incluido el Juez Promiscuo
Municipal, cuando no exista en el sitio, alguno de los otros funcionarios que
la norma señala: Juez de Familia, Comisario de Familia, pues el Juez Promiscuo
Municipal, también tiene competencia en asuntos de familia señalados por la
ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, del decreto 2272 de 1989.
LEGISLADOR-Facultad para establecer títulos de
idoneidad
Sobre la facultad
del legislador de imponer requisitos para obtener títulos de idoneidad
profesional, en primer lugar, se debe recordar : a) que la facultad del
legislador para este asunto no es ilimitada, sino que debe ejercerse de acuerdo
con la Constitución y con la jurisprudencia constitucional; y, b) cuando la
Constitución menciona los derechos adquiridos, esta expresión ha de entenderse
como referida a las situaciones individuales y subjetivas que se han
consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y no con las meras
expectativas.
SERVICIO LEGAL
POPULAR-Constitucionalidad
La Corte ha
desarrollado el principio de la solidaridad social y el deber de colaboración
con el buen funcionamiento de la administración de justicia, deberes
establecidos en el artículo 95, ordinales 2 y 7, de la Constitución. La Corte
considera que son aplicables todos los principios, y que se cumplen los
requisitos para que el legislador estableciera en la ley 446 de 1998 la
obligatoriedad del servicio legal popular, para obtener el título de abogado,
pues, los fines perseguidos por el legislador son proporcionados, justificados
y guardan relación con la profesión.
DERECHOS
ADQUIRIDOS DE ACTUALES ESTUDIANTES DE DERECHO
Los derechos
adquiridos comprenden las situaciones individuales y subjetivas ya
consolidadas, que no pueden ser menoscabadas por disposiciones futuras. Pero,
en materia de exigencia de títulos de idoneidad para ejercer las profesiones,
la Corte ha señalado que si los nuevos requisitos impuestos por el legislador
cumplen la finalidad, no es posible ampararse en los derechos adquiridos para
oponerse a las nuevas reglamentaciones.
SERVICIO LEGAL
POPULAR Y DERECHO A LA IGUALDAD
Sobre el cargo
referente a que el servicio legal popular introduce diferencias con otras
profesiones como la arquitectura, la ingeniería, etc., nada resulta más
adecuado que recordar lo dicho por esta Corporación en relación con que la
profesión de abogado es muy distinta a las demás, y entraña un riesgo social
que puede afectar a terceros, lo que hace que resulten coherentes los límites y
diferencias que se introduzcan, y que persigan el debido cumplimiento de la
misión del abogado en la sociedad. No existe violación del derecho a la
igualdad al exigir como requisito para obtener el título, la prestación del
servicio legal popular, pues, los demandantes comparan la profesión de abogado
con otras profesiones de naturaleza completamente diferente en el desempeño de
ellas en la sociedad.
SERVICIO LEGAL
POPULAR Y DERECHO AL TRABAJO-Argumentos
de conveniencia
Respecto de los
cargos sobre supuesta violación al derecho al trabajo y al estudio, al señalar
los demandantes que estudian derecho de noche, y que tendrán que renunciar a
sus trabajos diurnos para prestar el servicio legal popular, como requisito
obligatorio para obtener el título de abogado, poniendo en peligro el sustento
de sus familias, la Corte señala que los argumentos aducidos no afectan la
constitucionalidad de las normas demandadas, pues, como salta a la vista,
razones como las expresadas por los demandantes, son de conveniencia o
inconveniencia, respecto del contenido de la norma, por lo que ellas quedan
bajo la apreciación soberana del legislador.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Requisitos
previos para obtener título de abogado/REQUISITOS LEGALES-No se
homologan ni se sustituyen
La norma acusada se
circunscribe a establecer como uno de los requisitos previos a la obtención del
título de abogado, la prestación del servicio legal popular, sin que, en esta
norma, se regulen los aspectos de orden académico de que tratan las
disposiciones legales, asuntos estos a los cuales, simplemente se hace alusión,
pues no se crean ni se reglamentan por el artículo 149 de la ley 446 de 1998.
La referencia que hace el inciso 2o. del artículo citado, debe entenderse como
genérica. Ello entraña que no está atada a una normatividad determinada, - como
por ejemplo, el decreto 1221 de 1990 -, sino que se extiende a toda regulación
presente o futura de los requisitos que contemple la ley para la obtención del
título de abogado. De otra parte, podría sostenerse que en la expresión final
del mismo inciso segundo del artículo 149, que dice: "Los requisitos
legales en ningún caso serán susceptibles de omisión, homologación, ni
sustitución", debe ser declarada inconstitucional, en razón de que impide
que se homologuen o sustituyan los requisitos contemplados en la ley para la
obtención del grado de abogado. En este punto, cabe reiterar que cuando en la
frase acusada se habla de la ley, no se hace referencia a una ley específica.
Por lo tanto, dicha norma tiene únicamente por fin fijar una pauta general, un
marco acerca de las posibles regulaciones legales sobre la materia, en el
sentido de que los requisitos que contemplen las leyes para acceder al título
de abogado, no podrán ser omitidos, homologados o sustituidos. La simple determinación
de que la ley puede fijar unos requisitos mínimos e insoslayables para obtener
el título, no invade la autonomía universitaria. Ello no significa que,
eventualmente, los requisitos particulares sean todos, en sí mismos,
constitucionales. Lo que implica es que la determinación de la
constitucionalidad de cada exigencia debe realizarse en forma separada,
estudiando su contenido concreto a la luz de la Constitución Política.
PRINCIPIO UNIDAD
DE MATERIA-Relación
teleológica entre la descongestión de la justicia y los requisitos exigidos
para ser abogado
En relación con
la presunta violación de la unidad de materia de la ley, establecida en el
artículo 158 de la Constitución, por introducir en una ley de descongestión de
la justicia, requisitos para acceder al título de abogado, hay que señalar no
le asiste razón al demandante, pues, precisamente, si se cumplen los propósitos
del servicio legal popular, éste puede convertirse en una valiosa herramienta
en la descongestión, eficacia y acceso a la administración de justicia. Además,
el juez debe examinar si existe una conexión entre el ánimo fundamental de la
ley y la norma examinada. En este caso, se observa que la norma hace parte de
una serie de disposiciones dirigidas a regular el servicio legal obligatorio -
que se orienta a realizar los dos objetivos perseguidos por la ley -, el cual
es erigido como un requisito insustituible para obtener el título de abogado.
El inciso acusado constituye una regulación propia del mencionado servicio
legal obligatorio. Y si bien ella amplía su mandato a los demás requisitos
legales, no por ello vulnera el principio de unidad de materia, pues todo el
título I de la Parte V de la ley, trata sobre una exigencia para la obtención
del título, y es oportunidad propicia para regular otras exigencias.
SERVICIO LEGAL
POPULAR-Finalidad
Si la
finalidad del servicio legal popular es la de colaborar en los propósitos de
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, parecería irrazonable que
pudiera cumplirse en áreas o funciones que nada tienen que ver con tales
propósitos. En estos casos, no sólo se estaría vulnerando el principio de
unidad de materia, sino que se estaría imponiendo a los estudiantes de derecho,
una obligación inútil e innecesaria, al menos, en términos de las finalidades
planteadas por la propia ley.
SERVICIO
LEGAL POPULAR-Cargos en que se puede prestar
Resulta
constitucional el que se pueda prestar el servicio legal popular en los
establecimientos de reclusión penitenciaria o carcelaria, como Director o
Subdirector. No ocurre lo mismo en relación con las actividades descritas en
los numerales 4 y 5 del artículo 151. Realmente, las actividades allí
descritas : "4. Haber desarrollado labores jurídicas en entidades
públicas del orden nacional, departamental o municipal" y "5. Haber
prestado su servicio como abogado o asesor jurídico de entidad bajo vigilancia
de la Superintendencia Bancaria, de Valores o de Sociedades", no resultan
ser cargos que guarden relación con las finalidades de la ley 446 de
"descongestión, eficiencia y acceso a la justicia". En el caso del
numeral 4, es claro que las actividades se desarrollarían en entidades
públicas, pertenecientes a la rama ejecutiva, en forma que es difícil
relacionar con la rama judicial, y, en el segundo caso (numeral 5), aunque
parece razonable que un estudiante de derecho que se encuentre inclinado por el
derecho comercial, bursátil o financiero, pueda prestar sus servicios en una de
las entidades de que trata el numeral estudiado, sin embargo, tales funciones
poco o nada tienen que ver con la descongestión y eficiencia de la
administración de justicia o con el apoyo jurídico a los grupos más pobres de
la población, para garantizar su derecho de acceso a la administración de
justicia.
SERVICIO LEGAL
POPULAR-Término/SERVICIO
LEGAL POPULAR-Remunerado o gratuito
Al realizarse un
estudio sistemático de las normas, se ve que el legislador estableció, como
regla general, la prestación del servicio legal popular por el término de un
año. Contempló, expresamente, cuándo el servicio debería ser remunerado y tuvo
en cuenta el número de procesos (de 15 a 25), para introducir diferencias en
cuanto al tiempo de duración del servicio, lo mismo que sobre el lugar en donde
se debe prestar. Es decir, las diferencias que introdujo el legislador no
fueron objeto de falta de análisis o improvisación, ni constituyen un
privilegio para algunos egresados, carentes de justificación objetiva o son
irrazonables. Además, no resulta conforme a la competencia de al Corte, llegar
a establecer, a través de una sentencia de constitucionalidad, una nueva norma,
por ejemplo, consistente en decir que cuando el servicio legal popular se
presta en forma gratuita, será de seis meses y cuando es remunerado, será de un
año. Pues, se estaría invadiendo la órbita propia del legislador, que
expresamente no lo quiso hacer. Recuérdese que no fue omisivo en este aspecto,
y, por el contrario, fue especialmente cuidadoso al establecer las diferencias
que consideró pertinentes, y que no violaran el principio de igualdad. Y, sobre
el hecho de que el servicio, en algunas ocasiones, se preste en forma gratuita,
se hacen aplicables todas las consideraciones que ha hecho la Corte al
respecto, algunas de las cuales están transcritas al inicio de esta sentencia,
y a ellas hay que remitirse. Se refieren, al análisis del principio de
solidaridad social y el deber de colaboración con la administración de justicia
(artículo 95, ordinales 2 y 7, de la Constitución). En consecuencia, se
declararán exequibles los artículos 151, numeral 3. ; 153, literal
d) ; y, 154, en cuanto establecen diferencias a las condiciones económicas
y el tiempo de prestación del servicio legal popular, para cada evento
concreto.
Referencia: En el
expediente D-2164 se acumulan los siguientes expedientes : D-2165; D-2166;
D-2167; D-2170; y, D-2178.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 68, 82, 88 (parcial), 149, 150, 151,
152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161 y 167 (parcial) de la ley 446
de 1998 "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia."
Demandantes:
Bismarck Alemán Cabrera; Alberto de J. Villegas Muñoz, Alfonso Otálora Nájar y
otros; Carlos A. Ballesteros; Carlos Fredy Navia Palacios; y, Jesús Parada
Uribe.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número veintidós
(22), a los veintiún (21) días del mes de abril de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
ANTECEDENTES
Los ciudadanos de la
referencia, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la
Constitución Política, demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 68,
82, 88 (parcial), 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160,
161 y 167 (parcial) de la ley 446 de 1998.
La Sala Plena de la
Corte, en sesión del dos (2) de septiembre de 1998, resolvió acumular los
expedientes D-2165, D-2166, D-2167, D-2170 y D-2178 al expediente D-2164. En
consecuencia, se deben tramitar y decidir en esta misma sentencia.
Por auto del diez y
ocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el magistrado
sustanciador inadmitió la demanda presentada por los ciudadanos Alfonso Otálora
Nájar y otros (expediente D-2166), por no cumplir con uno de los requisitos
exigidos en el decreto 2067 de 1991. Una vez corregida la demanda, fue admitida
en auto del treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)
y se ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar
traslado al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su
concepto, y se  comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro de Justicia y
del Derecho, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de las normas demandadas.
En relación con las
intervenciones, fue recibido el escrito de la ciudadana designada por el
Ministro de Justicia y del Derecho y el concepto del señor Procurador General
de la Nación.
Para efectos de
facilitar el examen de los seis (6) expedientes, se dividirá en dos grupos,
según los respectivos temas : a) conciliación como requisito de
procedibilidad y b) el Servicio Legal Popular. Se expondrán, para cada uno de
estos dos grupos, los cargos, las intervenciones y las consideraciones de la
Corte Constitucional.
I.- a)
Expedientes d-2165 y d-2167. Demandas contra los artículos 68, 82, 88, inciso
primero, y 167, parcial.
Los artículos 68 y
82 fueron declarados inexequibles en sentencia C-160 de 1999. Es decir, sobre
ellos existe cosa juzgada. En consecuencia, en el presente proceso se
examinarán los dos artículos restantes : 88 y 167. Dicen estas normas.
"Artículo
88. Procedibilidad. La conciliación deberá intentarse previamente a la
iniciación del proceso judicial, ante el juez de Familia, el Defensor de
Familia, el Comisario de Familia, o en su defecto ante el Juez Promiscuo
Municipal de acuerdo con lo establecido en el Capítulo I del presente título.
"Los Jueces
de Familia, los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia, podrán
conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 4o. del artículo 277 del
Código del Menor y el artículo 47 de la Ley 23 de 1991."
"Artículo
167. Derogatorias. Derógase :
"1. Los
artículos 22, 23, 27, 30, 31, 33, 36 a 41, 43, 46, 48, 54, 58, 68
a 71, 77, 78, 88, 92, 94, 96, 98 a 100, 104, 107, 108, 111, y 116 de la ley 23
de 1991.
"2.
(...)"
a) Cargos :
Expediente d-2165 : La exigencia contenida en los
artículos 68 y 88, inciso primero, consistente en la conciliación como
requisito de procedibilidad, contradice el derecho amplio y sin restricciones
que tienen los ciudadanos de acceder a la justicia, consagrado en los artículos
229, 228, 84 y 4 de la Constitución.
Expediente d-2167 : La exigencia contenida en los artículos
68, 82 y la derogatoria del artículo 46 (ley 23 de 1991), vulnera la
Constitución, en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 13, 23, 29, 53, 89, 228,
229, 25 y 48.
Señala el demandante
que la administración de justicia como función pública que es, no puede ser
delegada ni privatizada en forma general, salvo las excepciones autorizadas por
la ley, siempre y cuando la utilización de mecanismos alternativos para la
solución de conflictos obedezca a la voluntad de las partes y no a una
imposición legal.
El demandante se
remonta a lo dispuesto en el artículo 23 de la ley 23 de 1991, en donde se
estableció la obligación de acudir a las autoridades administrativas del
trabajo como requisito de procedibilidad para ejercer las acciones ordinarias
ante la jurisdicción laboral. Es decir, lo mismo que se consagra ahora en la
ley 446. Sin embargo, en dicha ley se previó, en el artículo 46, que lo
concerniente a este requisito de procedibilidad, sólo entraría a regir cuando
se reestructurara el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, pues, era la
única forma de garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de
conciliación obligatoria. Mientras esta situación se cumplía, el artículo 46,
preveía que la conciliación seguiría siendo voluntaria. Pero, en el artículo
167 de la ley 446, al establecer la derogación del artículo 46 de la ley 23 de
1991, se tiene que suponer que el Ministerio del Trabajo ya se reestructuró y
el requisito de procedibilidad es perfectamente exigible. Si no ha ocurrido tal
cosa, el requisito hará más demorada y menos eficiente la justicia laboral, y,
en consecuencia, debe ser declarado inexequible.
Al respecto, se debe
tener en cuenta que no es argumento válido señalar que no sólo el Ministerio
del Trabajo realiza conciliaciones, pues ellas, también se pueden lograr en los
centros de conciliación del país, por las siguientes razones :
Es un hecho notorio
que en la mayoría de los municipios del país no existen tales centros, ni en
todos los centros de conciliación se pueden adelantar conciliaciones laborales,
por expresa disposición del artículo 98 de la ley 446. Por otra parte, los
centros de conciliación, excepto los universitarios, cobran por el servicio
prestado, lo que rompe el principio de gratuidad de la administración de
justicia ; y, los centros universitarios no tienen presencia en todo el
país.
Existe, además, otra
razón : las normas que consagran este requisito de procedibilidad, con carácter
obligatorio, no resultan constitucionales si se tiene en cuenta que la Carta,
en los artículos 25, 53 y 93, protege el crédito laboral de manera especial.
Por tal razón, su solución debe ser oportuna e inmediata, pues, está de por
medio la subsistencia de la persona y su familia, y el requisito establecido en
las normas demandadas, constituye un obstáculo para lograr estos propósitos.
b) Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho :
La ciudadana que
intervino en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, doctora
Blanca Esperanza Niño Izquierdo, expuso las razones para defender las normas
demandadas. Señala la interviniente :
Las demandas parten
de una premisa equivocada : considerar que la conciliación es un obstáculo
para acudir a la jurisdicción laboral. Con esta base errada se olvida que el
propósito de la conciliación consiste en lograr la solución definitiva de las
controversias, pues, cuando se llega al acuerdo, éste presta mérito ejecutivo y
posee fuerza de cosa juzgada, todo lo cual significa un ahorro de jurisdicción,
tiempo y dinero para las partes, garantizando que sólo las situaciones en las
que las partes no se pueden poner de acuerdo, debe ser el juez quien tome la
decisión.
Los derechos ciertos
e irrenunciables del trabajador, tampoco resultan afectados, pues, se recuerda
que el conciliador no podrá avalar un acuerdo sobre esta clase de derechos, por
expresa prohibición del artículo 83 de la misma ley 446, ni el inspector del
trabajo puede aceptar esta clase de conciliaciones, constituyéndose en dos, los
controles que salvaguardan las garantías de los trabajadores.
En cuanto a la
pretendida inexequibilidad de la derogatoria del artículo 46 de la ley 23 de
1991, la interviniente señala que lo único que logró esta norma, al posponer la
aplicación del requisito de procedibilidad, fue tornar inaplicable el régimen
establecido para la conciliación laboral.
c) Procuraduría
General de la Nación.
El señor Procurador
hace algunas consideraciones acerca de la naturaleza de la conciliación. En su
opinión es un mecanismo válido y eficaz para poner fin a una confrontación.
Señala que no puede haber problema sobre los derechos irrenunciables, pues, es
claro que los términos del acuerdo sólo pueden versar sobre las facultades y
prerrogativas de carácter disponible.
La figura de la
conciliación es un reconocimiento de la voluntad de las partes como fuente
legítima de contraer obligaciones jurídicas y es un instrumento para la
solución de conflictos que no afecte bienes de terceros. La conciliación está
amparada por la Constitución en algunos de sus artículos.
Además, la exigencia
de la conciliación como requisito de procedibilidad no extingue el derecho
reconocido a todas las personas para acudir ante las autoridades judiciales. Es
decir, no se afecta el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo
229 de la Carta.
Sobre la derogatoria
del artículo 46 de la ley 23 de 1991, prevista en el artículo 167 de la ley 446
de 1998, el señor Procurador no hizo ningún pronunciamiento en particular.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Cosa
juzgada en relación con los artículos 68 y 82 de la ley 446 de 1998.
En relación con la
conciliación laboral como requisito de procedibilidad para acudir ante la
jurisdicción, establecido y desarrollado en los artículos 68 y 82 de la ley 446
de 1998, en la presente providencia se atiende a lo decidido por esta
Corporación en la sentencia C- 160 de 1999, expediente d-2189. En tal decisión
se declararon inexequibles estos dos artículos.
En el expediente d-
2167, bajo examen se demandó también el artículo 167 de la misma ley, en forma
parcial, en cuanto deroga el artículo 46 de la ley 23 de 1991. El demandante
señaló que la derogatoria del artículo 46 debe ser declarada inexequible, pues
allí se preveía que las normas de conciliación laboral sólo entrarían a regir
una vez el Gobierno Nacional reestructurara el Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social, lo cual, en realidad, nunca se hizo. Para mayor comprensión
del asunto, se transcribe el artículo 46 de la ley 23 de 1991, norma que la ley
446, artículo 167 trae como objeto de derogación.
"Artículo 46.-
Las disposiciones de este capítulo [*] entrarán a regir cuando el Gobierno
expida el decreto que modifique la estructura del Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de
conciliación obligatoria, y deroga las normas que le sean contrarias.
"Mientras entre
a regir continuará funcionando la conciliación voluntaria existente en la
actualidad."
[*] El capítulo al
que hace referencia esta disposición es el "Capítulo Tercero : La
conciliación laboral".
La Corte, en la
sentencia C-160 de 1999, al declarar la inexequibildad de los artículos 68 y
82, concretamente sobre la reestructuración del Ministerio del Trabajo, realizó
el siguiente análisis :
"En el
proceso quedó establecido que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social no
cuenta con los elementos físicos y personales para atender en forma pronta,
oportuna, eficaz y eficiente las funciones que en materia de conciliación le
han sido asignadas a los inspectores del trabajo.
"Del informe
rendido por el titular de dicho Ministerio, a petición de la Corte, se deduce
que aún no se ha reestructurado su planta de personal, con el fin de atender
oportunamente las solicitudes de conciliación, pese a que la obligación de
realizar dicha reestructuración ya se había establecido en el artículo 46 de la
ley 23 de 1991."
(M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell).
En consecuencia, la
derogación que se hace en el artículo 167 del artículo 46 de la ley 23 de 1991,
resulta, en el expediente bajo estudio, inane, es decir, inútil por carencia de
objeto. Se declarará la exequibilidad de esta derogación por cuanto es el
ejercicio de la facultad del legislador para derogar, por medio de una ley, lo
dispuesto en otra anterior, en relación con el mismo tema.
Segunda.- Examen
sobre la aplicación en asuntos de familia de los criterios expuestos en la
jurisprudencia de la Corte, en la sentencia C-160 de 1999, en materia de
conciliación laboral.
El criterio de la
Corte expuesto en la sentencia C-160 del 17 de marzo de 1999, establece las
principales características de la conciliación prejudicial, así: es un
instrumento de autocomposición de un conflicto ; constituye una actividad
preventiva ; no tiene carácter judicial ; es un mecanismo útil para
la solución de conflictos ; se extiende a los conflictos susceptibles de
ser transados ; y, es el resultado de una actividad reglada por el
legislador.
En la misma
sentencia se reiteró la jurisprudencia que sobre el asunto ha señalado la
Corte, especialmente, en la sentencia de la ley Estatutaria de la Justicia, en
donde dijo : "Para esta Corporación, las formas alternativas de
solución de conflictos no sólo responden a los postulados anteriormente
descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de
trascendental significado para la descongestión de los despachos
judiciales" (sentencia C-037 de 1996, M.P., doctor Vladimiro Naranjo
Mesa). Además, se recordó que en la sentencia C-165 de 1993, la Corte expresó
que "La conciliación es no solo congruente con la Constitución de 1991,
sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel jurisdiccional, del
espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad. Porque, siendo la
jurisdicción una forma civilizada y pacífica de solucionar los conflictos, lo
es más aún el entendimiento directo con el presunto contrincante."
(M.P., doctor Carlos Gaviria Díaz).
Sin embargo, la
Corte, en la misma sentencia C-160 de 1999, consideró que para que operara la
conciliación como requisito de procedibilidad, en materia laboral, deben
cumplirse unas condiciones mínimas. Estas condiciones son las siguientes :
"No habría
ningún problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación
prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a
realizar los fines constitucionales antes mencionados, siempre que se den las
siguientes condiciones : I) que se cuente con los medios materiales y
personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se
presenten por quienes están interesados en poner fin a un conflicto
laboral ; II) que se especifique concretamente cuáles son los conflictos
susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten
el trámite de la conciliación ; III) que se defina, tratándose de
conflictos que involucran a la Nación o a entidades públicas descentralizadas o
instituciones o entidades de derecho social si, además, del agotamiento de la
vía gubernativa se requiere agotar la conciliación, o si ésta sustituye el
procedimiento no relativo a dicho agotamiento ; IV) que se establezca que
la petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción ; V)
que se determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la
conciliación expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a la
jurisdicción laboral.
"Las
referidas condiciones, a juicio de la Corte, constituyen las bases mínimas que
permiten asegurar, no sólo las finalidades constitucionales que se persiguen
con la conciliación laboral prejudicial, instituida como un requisito de
procedibilidad necesario para dar paso al proceso judicial, sino el fácil y
rápido acceso a la justicia. Dicho acceso no puede quedar supeditado a la
exigencia de requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos
en la respectiva regulación normativa, ni ser obstaculizado en razón de
omisiones del legislador, que igualmente conduzcan a que la normación se torne
irrazonable y desproporcionada." (sentencia C-160 de 1999, M.P., doctor
Antonio Barrera Carbonell).
Como consecuencia de
este análisis, la Corte sometió el requisito de procedibilidad, en materia
laboral, al examen de las bases mínimas que expuso en la citada sentencia, y
determinó que ellas no se cumplían. Por consiguiente, resolvió declarar la
inexequibilidad de la obligación impuesta en los artículos 68 y 82, de acudir a
la conciliación, antes de intentar las acciones judiciales laborales
pertinentes.
Para el asunto bajo
estudio, sobre el requisito de procedibilidad mencionado en materia de familia,
establecido en el artículo 88, no es posible aplicar en forma mecánica todos
los criterios expuestos por la Corte en asuntos laborales y deducir que si en
materia laboral no se cumplían los requisitos, en familia, necesariamente,
ocurriría lo mismo. Hay, en consecuencia, que examinar el tema de acuerdo con
la naturaleza propia del proceso de familia. De allí que resulte que sólo es
posible realizar el examen de constitucionalidad sobre los dos primeros
requisitos transcritos (medios materiales y personales suficientes,y
establecimiento de los conflictos susceptibles de conciliación), pues, los tres
restantes, señalados en la sentencia (procesos en los que se involucra a la
Nación y la vía gubernativa; prescripción de la acción; y, término para
intentar la conciliación), no corresponden a la naturaleza de los asuntos de
familia, sino que son propios de lo laboral.
Se hará pues, el
examen correspondiente :
a) El primer
requisito dice : "que se cuente con los medios materiales y
personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se
presenten por quienes están interesados en poner fin a un conflicto
laboral."
Del artículo 88 fue
demandado el primer inciso. Allí se dice que la conciliación en asuntos de
familia deberá intentarse ante el Juez de Familia, el Defensor de Familia, el
Comisario de Familia o, en su defecto, el Juez Promiscuo Municipal.
Basta leer esta
norma para deducir que se cumple este primer requisito, pues, es un hecho
notorio que al menos en todos o casi todos los municipios del país existe un
Juzgado, así no sea especializado, sino promiscuo, juzgado que adquiere
competencia cuando no existen las otras autoridades señaladas en este primer
inciso.
Confirma esta
apreciación el hecho de que si en el país existen 1.074 municipios, según dato
del 13 de abril de 1999, suministrado por la Federación Colombiana de
Municipios, y en la publicación del Consejo Superior de la Judicatura
"Atlas Judicial de Colombia" se señala que la organización judicial
está distribuida así : "A nivel de municipios existe una
nueva unidad territorial denominada unidad judicial municipal, la cual está
conformada por varios municipios, pero que para efectos judiciales se comporta
como uno solo, diferenciándose así del concepto de circuito. El o los juzgados
municipales, especializados o promiscuos, de esta unidad judicial municipal
funciona en la sede que se haya definido para el efecto y tiene jurisdicción
territorial y funcional sobre el resto de municipios que la conforman. En la
actualidad, con fecha de corte marzo de 1998, la distribución territorial de la
jurisdicción ordinaria, sin incluir la justicia regional, comprende 31
distritos judiciales, 190 circuitos judiciales, 14 circuitos penitenciarios y
carcelarios y 1.071 municipios en todo el país" (página 37). Es
posible concluir, entonces, que existen los medios materiales y personales
suficientes, con un cubrimiento total en el país, a través de la nueva figura
de las unidades judiciales municipales, para atender las peticiones de
conciliación, como requisito de procedibilidad en asuntos de familia.
Es decir, en la
conciliación en familia ocurre un fenómeno distinto al que se presentó en
materia laboral, en donde la ley 446 de 1998 estableció como requisito de
procedibilidad, la conciliación previa, sin existir el personal y los recursos
materiales suficientes, lo que llevaba consigo la negación del acceso general a
la administración de justicia.
b) Segundo
requisito : "que se especifique concretamente cuáles son los
conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente
no admiten el trámite de la conciliación."
En relación con este
requisito habrá que analizar el contenido del artículo 88 completo, para
determinar si están especificados los asuntos que pueden ser concilados. Se
recuerda lo que dice la norma :
"Artículo
88. Procedibilidad. La conciliación deberá intentarse previamente a la
iniciación del proceso judicial, ante el juez de Familia, el Defensor de
Familia, el Comisario de Familia, o en su defecto ante el Juez Promiscuo
Municipal de acuerdo con lo establecido en Capítulo I del presente título.
"Los Jueces
de Familia, los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia, podrán
conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 4o. del artículo 277 del
Código del Menor y el artículo 47 de la Ley 23 de 1991."
En relación con este
artículo hay que hacer las siguientes observaciones : a) el inciso segundo
no fue demandado, pero es necesario referirse a él, para analizar si se cumple
el segundo requisito sobre la determinación expresa de los conflictos
susceptibles de ser conciliados ; b) en el inciso segundo se utiliza una
expresión diferente a la del inciso primero que introduce dudas sobre la
obligatoriedad del intento de conciliación ; y, finalmente, c) llama la
atención que en este segundo inciso no se mencione al juez promiscuo municipal.
Habrá que analizar estos temas para arribar a la solución constitucional
pertinente.
Según este artículo,
los asuntos susceptibles de conciliación son : los del numeral 4o. del
artículo 277 del Código del Menor y los señalados en el artículo 47 de la ley
23 de 1991. Para efectos ilustrativos se transcribe a qué asuntos corresponden
estas normas:
Código del Menor:
"Artículo
277. El Defensor de Familia es funcionario público al servicio del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y le competen las siguientes funciones :
"(...)
"4. Aprobar,
con efecto vinculante, cuando no haya proceso judicial en curso, las
conciliaciones entre cónyuges, padres y demás familiares, sobre los siguientes
asuntos :
"a) Fijación
provisional de residencia separada ;
"b) Fijación
de cauciones de comportamiento conyugal :
"c)
Alimentos entre cónyuges, si hay hijos menores :
"d) Custodia
y cuidado de los hijos, padres o abuelos y alimentos entre ellos ;
"e)
Regulación de visitas, crianza, educación y protección del menor."
Y la ley 23 de 1991,
artículo 47 establece los siguientes asuntos en conciliación de familia :
"Artículo
47.- Podrá intentarse previamente a la iniciación del proceso judicial, o
durante el trámite de éste, la conciliación ante el Defensor de Familia
competente, en los siguientes asuntos :
"a) La suspensión
de la vida en común de los cónyuges ;
"b) La
custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los menores ;
"c) La
fijación de la cuota alimentaria ;
"d) La
separación de cuerpos del matrimonio civil o canónicos ;
"e) La
separación de bienes y la liquidación de las sociedades conyugales por causa
distinta de la muerte de los cónyuges, y
"f) Los
procesos contenciosos sobre el régimen económico del matrimonio y derechos
sucesorales."
Cabe anotar que las
normas transcritas establecían que las conciliaciones sobre los asuntos
mencionados se adelantarían ante el Defensor de Familia, aún estando en curso
el proceso respectivo (art. 47). La ley 446, en el artículo 88 (bajo estudio),
modificó estos aspectos, al ampliar el número de servidores públicos ante los
que se deberá adelantar la conciliación, pues, además del Defensor de Familia,
también tienen competencia el Juez de Familia, el Comisario de Familia y el
Juez Promiscuo Municipal, éste último, a falta de alguno de los anteriores, y
convirtió la conciliación en requisito de procedibilidad.
También es necesario
hacer la siguiente observación: en el inciso segundo no se hace referencia al
Juez Promiscuo Municipal. Sin embargo, esta aparente omisión debe superarse
bajo el entendido de que, para efectos de la conciliación como requisito de
procedibilidad, cuando no exista alguna de las autoridades allí señaladas
(Jueces de Familia, Defensores de Familia o Comisarios de Familia), ella deberá
adelantarse ante el Juez Promiscuo Municipal. Para este entendimiento, basta
recordar que tal fue el criterio que se tuvo en cuenta cuando se expidió el
decreto 2272 de 1989 "Por el cual se organiza la jurisdicción de
familia, se crean los despachos judiciales y se dictan otras
disposiciones". Como se recuerda, allí se otorgó competencia a los
jueces civiles y promiscuos municipales para algunos asuntos en familia, en
consideración de que no existía la justicia especializada, en algunos
municipios del país.
Finalmente, en razón
de la deficiente redacción del artículo, existe una aparente contradicción
entre lo dicho en el primer inciso y en el segundo, que incide sobre la
obligatoriedad del requisito de procedibilidad en materia de familia. En
efecto, en el primero, se establece la obligación de intentar, previamente a la
iniciación del proceso judicial, la conciliación. Tal obligación se impone en
forma general y sin señalar sobre cuáles asuntos es obligatorio adelantar la
conciliación. En el inciso segundo, se dice que los funcionarios allí señalados
(Jueces de Familia, Defensores de Familia o Comisarios de Familia) "podrán"
conciliar sobre los asuntos mencionados en el Código del Menor y de la ley 23,
art. 47, antes transcritos.
Sólo mediante una
interpretación armónica es posible entender lo que quiso decir el legislador en
este artículo, para examinar su exequibilidad o inexequibilidad. Para ello es
preciso acudir a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, sobre "el
principio de conservación del derecho", que se desarrolla en la
búsqueda de "preservar la labor del Congreso". Asuntos que
examinó esta Corporación en la sentencia C-600A de 1995. Es claro que el acudir
a estos principios, no puede implicar la posibilidad de que la Corte acabe por
crear una nueva norma, no prevista por el legislador, en aras de enmendar la
labor del Congreso.
Sin embargo, en este
caso, si la Corte interpreta el artículo en mención (88), tal como se expondrá
a continuación, se estará cumpliendo el principio de la preservación de la
norma y no se estará creando una nueva, pues la Corte entiende que para el
legislador, uno de los propósitos de la ley 446 consistió en establecer, en
materia de familia, la conciliación como requisito de procedibilidad, en los
asuntos contemplados en el artículo 88, inciso segundo.
Por ello, la
conciliación previa obligatoria en materia de familia, resulta exequible sólo
si corresponde a los asuntos establecidos en el inciso segundo del artículo 88,
y si dentro de las autoridades ante las que puede llevarse a cabo, está
incluido el Juez Promiscuo Municipal, cuando no exista en el sitio, alguno de
los otros funcionarios que la norma señala: Juez de Familia, Comisario de
Familia, pues, se repite, el Juez Promiscuo Municipal, también tiene
competencia en asuntos de familia señalados por la ley, conforme a lo dispuesto
en el artículo 7, del decreto 2272 de 1989.
Bajo estas
consideraciones se declarará exequible el artículo 88 de la ley 446 de 1998.
I.- Segundo.
Demandas contra los artículos del 149 a 161. Los expedientes d-2164, d-2165
demandan sólo el artículo 160, los expedientes d-2166, d-2170 y d-2178 demandan
todas las normas.
Establecen los
artículos demandados :
"Artículo
149. Servicio legal popular. El servicio legal popular es un servicio
social de carácter obligatorio para optar al título profesional de Abogado, en
los términos y durante el tiempo señalado en la presente ley.
"Este
servicio deberá cumplirse de manera concurrente con la terminación y aprobación
de las materias del pénsum académico, la presentación y aprobación de los
exámenes preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía de
acuerdo con la ley. Los requisitos legales en ningún caso serán susceptibles de
omisión, homologación, ni sustitución."
"Artículo
150. Modalidades. Los egresados de Facultades de Derecho podrán informar al
Consejo Superior de la Judicatura que van a prestar el servicio legal popular
en alguno de los cargos autorizados por la presente ley por haber sido
designados en el mismo, quien otorgará su visto bueno y dejará constancia de
este hecho.
"Si el
aspirante así lo prefiere, podrá dirigirse directamente ante el Consejo
Superior de la Judicatura, a fin de que éste determine el lugar en donde deberá
cumplir el requisito de servicio legal popular, de acuerdo con lo previsto en
esta ley."
"Artículo
151. De las actividades dentro de las cuales puede ejercerse el servicio
legal popular. Para cumplir el requisito de servicio legal popular, el egresado
deberá desarrollar alguna de las siguientes actividades, trabajando tiempo
completo y con dedicación exclusiva :
"1. Haber
cumplido el término de práctica previsto por la ley para alguno de los
siguientes cargos :
"a) Servidor
público con funciones jurídicas según el manual de funciones de los organismos
de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público, de la Fiscalía General, de
la Justicia Penal Militar ;
"b)
Inspector de Policía, Secretario de inspección de policía ; Director,
Subdirector, Asesor Jurídico de establecimiento de reclusión penitenciaria o
carcelaria ;
"c) Empleado
con funciones jurídicas en Centros de Conciliación o arbitraje ;
"d) Monitor
de consultorio jurídico, con carácter de asistente docente del Director del
consultorio jurídico o Secretario del mismo consultorio ;
"e)
Asistente con funciones jurídicas en las Comisarías o Defensorías de Familia, o
"2. Haber
desempeñado funciones de Defensoría Pública de oficio en los términos y
condiciones que lo reglamentan, o
"3. Haber
prestado su servicio, como Abogado, durante un año, atendiendo en forma
permanente un mínimo de quince (15) procesos, defendiendo gratuitamente los
intereses de personas de escasos recursos, en los asuntos contemplados en el
artículo 31 del Decreto 196 de 1971, por cuenta de la Defensoría del pueblo,
quien emitirá la certificación de que trata el artículo 155 de esta ley.
"4. Haber
desarrollado labores jurídicas en entidades publicas del orden nacional,
departamental o municipal.
"5. Haber
prestado su servicio como Abogado o asesor jurídico de entidad bajo la
vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Sociedades.
"Parágrafo
1o. El egresado, portador de la licencia temporal a que se refiere el artículo 32
del Decreto 196 de 1971, cuando actúe en cumplimiento del requisito de servicio
legal popular, podrá adelantar procesos ante los juzgados de menores y de
familia. Así mismo podrá servir como defensor de oficio en los procesos
disciplinarios en los términos del Código Disciplinario Unico, o
administrativos que se adelanten en los Juzgados Administrativos, mientras la
licencia estuviere vigente, previa autorización del funcionario competente de
la Defensoría del Pueblo.
"En las
mismas condiciones podrá intervenir en materia penal, durante todo el curso del
proceso, por designación del interesado, o de oficio, como defensor o
representante del perjudicado.
"Parágrafo
2o. Los egresados ejercerán las funciones de carácter jurídico que el superior
jerárquico les asigne y las que para cada cargo estén establecidas en la
Constitución, la ley, el reglamento y el respectivo manual de funciones."
"Artículo
152. De la vinculación a programas de servicio legal popular. El Consejo
Superior de la Judicatura enviará listas a las entidades nominadoras, para que
los egresados que opten por dirigirse directamente a él, con el fin de prestar
el servicio legal popular, sean vinculados en las actividades de que trata el
artículo anterior."
"Artículo
153. De la conformación de las listas de estudiantes. Para los efectos del
artículo anterior, cada Facultad de Derecho informará al Consejo Superior de la
Judicatura de los estudiantes que hayan terminado las materias correspondientes
al pénsum académico, semestral o anualmente según esté diseñado cada programa.
La Universidad señalará, igualmente, las áreas del derecho dentro de las cuales
cada egresado quiera desempeñarse, el tipo de actividades que prefiera
desarrollar y los casos en los cuales los egresados están en condiciones de
adelantar el servicio social fuera del distrito judicial de su domicilio.
"Con base en
la información remitida por cada universidad, el Consejo Superior de la
Judicatura determinará el lugar donde cada egresado deba cumplir el requisito
de servicio legal popular, teniendo en cuenta :
"a) El lugar
de domicilio del egresado, o su manifestación de estar en condiciones de
prestar servicio social fuera del mismo ;
"b) Las
necesidades de justicia de cada región ;
"c) Las
preferencias de los estudiantes en relación con las materias y las
actividades ;
"d) Si la
actividades a desarrollarse por el egresado son de carácter remunerado o
gratuito.
"Parágrafo
1o. En los casos en los cuales las necesidades de justicia de la región no
correspondan con la disponibilidad de los egresados, en los términos de la
información enviada por las universidades, de acuerdo con el reglamento que
para el efecto expida el Consejo Superior de la Judicatura se llevará a cabo un
sorteo para determinar cuáles de los estudiantes deberán adelantar estas
prácticas en condiciones diferentes de las solicitadas por ellos,
concediéndoseles los beneficios especiales de que trata la presente ley.
"Parágrafo
2o. Si pasados seis (6) meses contados a partir de al recepción de las listas
por parte del Consejo Superior de la Judicatura, éste no ha asignado al
egresado la actividad dentro de la cual desarrolle el servicio legal popular,
se entenderá que la mencionada obligación cesa para el estudiante.
"Parágrafo
3o. La información a que se refiere el presente artículo deberá ser remitida en
el formato que para tal efecto diseñe el Consejo Superior de la Judicatura, el
cual deberá contener adicionalmente la firma de cada estudiante certificando la
veracidad de la información allí consignada."
"Artículo
154. Duración y beneficios. Para la obtención de la certificación del
cumplimiento del requisito de servicio legal popular por parte del Consejo
Superior de la Judicatura se tendrán en cuenta los siguientes parámetros :
"a) La
prestación del servicio legal popular, en cualquiera de las modalidades
previstas en el artículo 151 de esta ley, tendrá una duración de un (1)
año ;
"b) El
egresado que acuda al Consejo Superior de la Judicatura para ser ubicado,
preferiblemente deberá serlo dentro de los temas de su preferencia y dentro del
distrito judicial de su domicilio permanente.
"En todo
caso, cuando el egresado sea remitido a prestar el servicio legal popular fuera
del lugar donde cursó estudios o del solicitado por él, deberá ser designado en
cargos que sean remunerados ;
"c) Cuando
el egresado preste su servicio social obligatorio cumpliendo funciones de
Defensoría Pública de oficio, la duración de la práctica será de seis (6)
meses ;
"d) Si el
egresado en desarrollo de la práctica establecida en el numeral 3 del artículo
151 de la presente ley atiende por lo menos 25 procesos, su duración será de
seis (6) meses."
"Artículo
155. Certificación. Una vez terminada satisfactoriamente la práctica a que
se refiere el presente título, el servidor público o el Director de Consultorio
Jurídico que haya actuado como superior jerárquico del egresado, expedirá una
certificación sobre el cumplimiento del requisito, la cual deberá ser
refrendada por el Consejo Superior de la Judicatura dentro de los diez (10)
días siguientes a su presentación.
"La
Universidad no podrá otorgar el título profesional de Abogado a ninguna persona
que no presente el certificado refrendado por el Consejo Superior de la
Judicatura. Esta labor podrá ser delegada en las Salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura del lugar en el cual se desarrolle el
servicio legal popular."
"Artículo
156. Del servicio legal popular en consultorios jurídicos. Quienes cumplan
su servicio legal popular como monitores del consultorio jurídico de la
Universidad de la cual son egresados, serán nombrados por el respectivo
Director del Consultorio siempre y cuando que hayan sido incluidos en la lista
que para el efecto sea enviada al Consejo Superior de la Judicatura."
"Artículo
157. Del servicio legal popular en la Defensoría Pública. Los egresados que
cumplan su servicio desempeñando funciones de Defensoría Pública en los
términos y condiciones que lo reglamentan deberán ser nombrados por la
Defensoría del Pueblo, de lista enviada por el Consejo Superior de la
Judicatura. En desarrollo del artículo 2o. de la Ley 270 de 1996, la Defensoría
del Pueblo velará por que la cobertura de la Defensoría Pública se extienda a
todo el territorio nacional, para lo cual nombrará Defensores en cada municipio
del país."
"Artículo
158. Ejercicio gratuito de la profesión. Los egresados que cumplan su
servicio legal popular a través del ejercicio de la profesión de abogado en
forma gratuita, en los términos del numeral 3 del artículo 151 de la presente
ley, deberán inscribirse en la Defensoría del Pueblo, quien velará porque,
dentro de lo posible, la cobertura de sus funciones se extienda a todo el
territorio nacional, así como el cumplimiento de los requisitos señalados en la
presente ley."
"Artículo
159. Régimen disciplinario. Para todos los efectos se entiende que quienes
realizan el servicio legal popular, cumplen funciones de "abogados de
pobres", y estarán sujetos al régimen disciplinario sobre el ejercicio de
la abogacía que contemplan las disposiciones legales vigentes."
"Artículo
160. Régimen transitorio. Las disposiciones del presente título se
aplicarán a quienes terminen sus estudios universitarios doce (12) meses
después de la entrada en vigencia de la presente ley."
"Artículo
161. Abogados inscritos. Los abogados inscritos que actúen como defensores
de oficio de manera gratuita y permanente, como mínimo, dentro de diez (10)
procesos anualmente, tendrán derecho a que se les garantice la prestación de
los servicios de seguridad social a cargo del Estado, en igualdad de
condiciones al personal vinculado a la Defensoría del Pueblo, pero los aportes
serán cubiertos en su integridad por el Estado a través del régimen subsidiado
previsto por las disposiciones legales que regulan la materia.
"Para los
casos en que el abogado atienda procesos con pluralidad de sindicados el número
de procesos señalados en el inciso anterior se reducirá a seis (6)."
a) Cargos :
Expediente d-2166 : los alumnos de quinto año nocturno
de la Facultad de Derecho de la Gran Colombia de Bogotá demandan, en general,
los artículos 149 a 161 de la ley 446, por violar el preámbulo y los artículos
13, 25, 26, 58, 67 y 73 de la Constitución. El concepto de violación lo
explican así :
- Desconocimiento al
derecho a la igualdad (art. 13) : hasta antes de la ley 446, para optar
por el título de abogado, los requisitos eran similares a los de otras
profesiones, como arquitectura, contaduría, ingeniería, psicología, economía,
etc. Es decir, sólo se requería terminar las materias correspondientes al
pénsum, presentar y aprobar los exámenes preparatorios y la tesis. Pero ahora
se establece un nuevo requisito : el servicio legal popular, con las
siguientes características : es obligatorio (art. 149) ; de un año de
duración (art. 154) ; no es susceptible de homologación, omisión o
sustitución (art. 149) ; se debe realizar después de terminar y aprobar
materias (art. 153) ; se debe prestar únicamente en los lugares
autorizados por el art. 151 ; las labores son de tiempo completo y
dedicación exclusiva (art. 151) ; las funciones son de carácter jurídico
(art. 151, parágrafo 2) ; y, para su cumplimiento se deben observar el
procedimiento y las formalidades de los arts. 152, 153 y 154.
Este requisito de
servicio legal popular es tan estricto y desventajoso que viola la igualdad en
relación con otras profesiones. Además, vulnera el principio jurídico de que la
ley debe ser general, impersonal y abstracta, pues, se legisló sólo para la
profesión de abogado.
En cuanto a la
vulneración del derecho al trabajo en condiciones justas, los demandantes
señalan que el sólo hecho de alargar la carrera un año es injusto, pero, el
problema va más allá, pues, los estudiantes de la jornada nocturna,
generalmente, son personas de clase media, adultas, casadas, con hijos, que
trabajan durante el día, y que están haciendo un gran esfuerzo laboral y
educativo, con la esperanza de mejorar su situación económica, laboral,
familiar y social.
Sin embargo, el
requisito de un año de servicio legal popular, de tiempo completo y dedicación
exclusiva, es "un golpe mortal" para los
trabajadores-estudiantes, que no pueden darse el lujo de renunciar a sus
respectivos trabajos, del que dependen sus familias, para cumplir un requisito
que les permita obtener el título.
Además, a pesar de
que la ley obliga al egresado a trabajar en las condiciones en ella expuestas,
en la misma ley no se establece una contraprestación económica, como
retribución justa y equitativa al trabajo que se impone.
En cuanto al
desconocimiento de la libertad para escoger profesión u oficio, consideran los
demandantes que con los nuevos requisitos exigidos por la ley, se está
limitando a las personas que escojan libremente la profesión de abogado.
También señalan que hay
desconocimiento de los derechos adquiridos de los estudiantes actuales. Muchos
de ellos, en julio de 1999, ya habrán cursado más del 50% de las materias que
constituyen el pénsum académico, sin embargo, los derechos inherentes a esta
situación serán desconocidos por el sólo hecho de no haber terminado estudios
antes de la citada fecha.
Finalizan los
demandantes manifestando que los preceptos impugnados violan también los
derechos al acceso al conocimiento, a la ciencia, a la permanencia en el
sistema educativo, el fomento a la cultura en igualdad de oportunidades, por
medio de la enseñanza científica y profesional.
Expediente d-2170 : el actor demanda parcialmente el
artículo 149, en cuanto la expresión : "para optar al título
profesional de Abogado", pues,  establece como obligatorio el servicio
legal popular. Como consecuencia de la declaración de inexequibilidad de esta
expresión, solicita igual pronunciamiento en relación con todas las normas que
se refieran o que desarrollen este servicio en la ley 446 : arts. 151, 154
, 158 y 159, todos parcialmente, y en su integridad, el 160.
Considera que estas
disposiciones violan los artículos constitucionales 13, 25, 53, 48, 58, 69, 95,
158. Como algunos de los cargos que expone el demandante en este expediente son
semejantes a los ya presentados, sólo se hará referencia a los que ofrecen
diferencias.
El artículo 13 se
vulnera puesto que sólo a una pequeña parte de la ciudadanía (los estudiantes
de derecho), se le impone ejercer en forma gratuita una labor, mientras que con
los abogados inscritos (art. 161), el legislador es menos riguroso al respecto.
También se viola el
artículo 69 de la Carta, que consagra la autonomía universitaria, al imponer, a
través de la ley, requisitos adicionales para obtener el título de abogado. Y
se viola el principio de la irretroactividad de la ley, al establecer
obligaciones que violan los derechos adquiridos.
Por otra parte, la
ley 446 violó el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo
158 de la Constitución, al consagrar requisitos para la carrera de abogado, en
una ley que se encamina a la descongestión de la justicia.
Según el demandante,
el artículo 159 de la ley 446 al señalar que quienes realizan el servicio legal
popular cumplen funciones de "abogados de pobres", está
remitiendo a la institución del amparo de pobreza, prevista en el artículo 164
del Código de Procedimiento Civil. En la norma procedimental se establece la
remuneración del apoderado. Y, concluye, señalando que los servicios serán
remunerados.
Pide a la Corte
realizar una audiencia pública para resolver esta demanda.
Expediente d-2178 : el actor demanda el artículo 149 de
la ley 446, por razones semejantes a las mencionadas en el expediente d-2178.
Los expedientes
d-2164 y d-2165 demandan sólo el artículo 160 de esta ley. Se exponen los
argumentos en relación con este artículo :
Expediente d-2164 : al establecer en el artículo 160,
que es obligatorio prestar el servicio legal popular, por parte de los actuales
estudiantes de derecho, excepto para aquellos a los que les falten dos
semestres para terminar sus estudios, se violan los artículos 13, 25, 58 y 67
de la Constitución.
El demandante
propone a la Corte, como petición principal, que este artículo 160 sea
declarado inconstitucional, y que, en consecuencia, no se aplique a los
actuales estudiantes de derecho, sino sólo a quienes ingresen a estudiar
derecho a partir del 7 de julio de 1998. Esto con fundamento en los derechos
adquiridos, pues, una  persona no puede iniciar una carrera universitaria bajo
unas reglas de juego, y, después, se le impongan nuevas reglas sólo en
perjuicio de los estudiantes. En efecto, con la ley 446, la carrera de derecho
pasa de cinco años a seis. El derecho adquirido que solicita el demandante
proteger no corresponde a obtener el grado o a "ganar el año", pues,
estos derechos se logran de acuerdo con los resultados académicos, sino que el
carácter de derecho adquirido reposa en el derecho de los estudiantes a que la
carrera de abogado por ellos escogida, no se prolongue un año más.
Como petición
subsidiaria, el demandante solicita a la Corte que si la norma es declarada
exequible, dicha exequibilidad se haga en forma condicionada, entendiéndose que
es aplicable, tal como está prevista en la ley, a los estudiantes de derecho
diurno. Pero, para los estudiantes nocturnos, sólo se aplica a quienes el 7 de
julio de 1999 hubieren terminado sexto semestre (folio 2). El fundamento de
esta distinción se basa en que la ley no puede tratar igual situaciones de
hecho diferentes : los estudiantes nocturnos trabajan en el día y su
carrera dura un año más. En consecuencia, la ley debe darles un tratamiento
preferencial, aplicando lo que se ha denominado una "discriminación
positiva".
La norma como está
consagrada viola los artículos constitucionales a la igualdad en educación y
trabajo, pues no sólo empeora la situación de los actuales estudiantes, sino,
especialmente, la de los estudiantes nocturnos. Los estudiantes demorarán más
tiempo en poder vincularse al mundo laboral productivo o rentable, lo que
constituye violación al derecho al trabajo.
Expediente d-2165 : el demandante considera que el
artículo 160 debe aplicarse a quienes inicien sus estudios de derecho a partir
del 8 de julio de 1998, y no a aquellas personas que iniciaron sus estudios
antes de la vigencia de esta ley 446 de 1998.
La norma, tal como
está consagrada, vulnera el artículo 13, pues se aplica a unos estudiantes y a
otros no, ya que a pesar de que ambas clases de estudiantes empezaron sus
respectivas carreras antes del 7 de julio de 1998, sin embargo, sólo a un
sector de ellos se les exige el llamado servicio legal popular.
Considera el
demandante que la gran congestión judicial que existe en el país no se soluciona
simplemente sacrificando los derechos de un grupo de  ciudadanos, a las que se
les imponen normas como la demandada, sino logrando que el Estado invierta, de
manera social, en la administración de justicia.
b) Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
La interviniente del
Ministerio de Justicia y del Derecho señala que no le asiste razón a quienes
consideran que el artículo 160 demandado viola los derechos adquiridos, pues,
en el presente caso, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en
numerosas jurisprudencias, la posibilidad de obtener un título en determinada
profesión, no es un derecho adquirido sino una mera expectativa. Es claro que
al iniciar la carrera, los estudiantes no son titulares del título de abogado,
sino que lo obtendrán cuando cumplan los requisitos exigidos. Además, el
servicio social de asistencia legal se estableció no con fines egoístas, sino
con el propósito de servir a los intereses de la justicia y del Estado.
Manifiesta la
interviniente que la libertad de escoger profesión u oficio no pugna con la
facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad. Así lo expresó la Corte
Constitucional en la sentencia C-226 de 1994.
Se debe considerar
que las funciones que entrarán a desempeñar los estudiantes, relacionadas en el
artículo 151 de la ley 446 de 1998, se encaminan directamente a apoyar la
administración de justicia. En consecuencia, la asistencia legal popular sirve,
por una parte, de medio para adquirir la experiencia profesional como abogado,
y, por la otra, es una forma para que la carrera de abogado tenga una
connotación social, sin esperar necesariamente una retribución.
Así mismo, la
interviniente menciona que no existe la pretendida desigualdad en relación con
el artículo 161 de la ley 446, al establecer unas prerrogativas a los abogados
en ejercicio que no obstante que pueden cobrar por sus servicios, optan por
prestar sus servicios en la defensoría de oficio, prerrogativas que no se
aplican a los estudiantes. No hay desigualdad, pues no se está frente a
situaciones iguales.
Sobre la pretensión
de uno de los demandantes consistente en aplicar el régimen de los abogados de
los pobres, establecido en el Código de Procedimiento Civil, art. 164, a la
asistencia legal popular, la interviniente señala que la institución de abogado
de los pobres se predica de quienes ostentan el título de abogado, caso que no
corresponde al servicio que se establece en esta ley 446. Además, lo que
consagra el artículo 159 de la ley 446 se refiere al régimen disciplinario
aplicable y no a los honorarios de los abogados de los pobres, asuntos muy
distintos.
c) Procurador
General de la Nación.
El Procurador señala
que la facultad de regular la expedición de títulos de idoneidad fue conferida
al Congreso por la Constitución, en desarrollo del artículo 26 de la Carta. Con
base en esta facultad, el legislador puede establecer nuevos requisitos a las
profesiones que impliquen riesgo social para la comunidad. Así se garantiza que
el ejercicio de la profesión se realice por quien posea los conocimientos,
habilidades y destrezas para desempeñar con idoneidad la labor.
Además, no se puede
sostener que con base en los derechos adquiridos de los estudiantes, el
legislador no pueda introducir requisitos para obtener títulos de idoneidad,
pues los estudiantes sólo tienen meras expectativas frente a ellos.
El señor Procurador
considera que a los demandantes tampoco les asiste razón cuando comparan la
profesión del derecho con las demás profesiones. Sobre todo cuando lo que
demandan se relaciona directamente con lo que concierne a la profesión :
contribuir a la solución del "colapso de la administración de
justicia." Considera que esta sola razón justifica la constitucionalidad
de asistencia legal obligatoria.
En relación con lo
dispuesto en el artículo 152 de la ley 446, sobre el envío de listas a las
entidades nominadoras, en donde los estudiantes puedan realizar sus prácticas,
el señor Procurador estima que este precepto debe interpretarse en el sentido
de que para el ingreso a las entidades, deben cumplirse los requisitos legales,
como sería la presentación de concurso público, si se trata de cargos de
carrera, con el fin de respetar los derechos de todas las personas a acceder a
un cargo público en condiciones de igualdad.
Además, considera el
señor Procurador que debe señalarse que el cumplimiento de todas las
obligaciones a cargo del Consejo Superior de la Judicatura y de la Defensoría
del Pueblo, previstas en los artículos 152 a 158, deben interpretarse en el
sentido de que las omisiones o retardos en que incurran las señaladas
entidades, no deben afectar los intereses de las personas que habiendo
cumplido, no fueren ubicados dentro del tiempo establecido.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Los cargos que se
señalan en relación con las disposiciones demandadas están referidos con los
siguientes temas : los derechos adquiridos de los actuales estudiantes de
derecho ; la naturaleza del servicio legal popular establecido por la ley
y si la exigencia obligatoria de prestarlo, vulnera los derechos a la igualdad,
al trabajo y a la educación, y, especialmente, la autonomía universitaria; y si
se vulnera el principio de la unidad de materia.
El examen de estos
puntos, debe realizarse desde la perspectiva de la facultad del legislador para
establecer requisitos de idoneidad para otorgar títulos profesionales.
Primero.- La
facultad del legislador de imponer requisitos para obtener títulos de idoneidad
y su relación con los derechos adquiridos.
Sobre la facultad
del legislador de imponer requisitos para obtener títulos de idoneidad
profesional, en primer lugar, se debe recordar : a) que la facultad del
legislador para este asunto no es ilimitada, sino que debe ejercerse de acuerdo
con la Constitución y con la jurisprudencia constitucional ; y, b) cuando
la Constitución menciona los derechos adquiridos, esta expresión ha de
entenderse como referida a las situaciones individuales y subjetivas que se han
consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y no con las meras expectativas.
En consecuencia,
para determinar si les asiste razón a los demandantes en cuanto a los cargos
sobre la vulneración de los artículos constitucionales que se refieren a los
derechos adquiridos, se recordarán, en lo pertinente, algunas de las sentencias
de esta Corporación que señalan los limites del legislador al momento de
imponer nuevos requisitos para obtener títulos de idoneidad profesional :
a) - En relación
directa con la libertad para escoger profesión u oficio (art. 26 de la
Constitución), se consagra la facultad del legislador para exigir títulos de
idoneidad. Sentencia C-190 de 1996 :
"Bajo la
vigencia de nuestro ordenamiento constitucional, al lado de la libertad que
tiene toda persona para escoger profesión u oficio, de conformidad con el artículo
26 de la Carta Fundamental, dicha disposición consagra además la facultad en
cabeza del Legislador para exigir títulos de idoneidad y la obligación de las
autoridades competentes para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las
profesiones." (sentencia C-190 de 1996, M.P., doctor Hernando Herrera
Vergara)
b) - Los requisitos
que puede imponer el legislador, deben ser los estrictamente necesarios, útiles
y proporcionados, encaminados a la protección del interés de la comunidad. Dijo
la Corte :
"No
obstante, el Estado sólo puede imponer las limitaciones estrictamente
necesarias, útiles y proporcionadas, para la protección del interés general. En
otras palabras, las reglamentaciones en materia laboral están sometidas a las
exigencias generales que plantea el principio de igualdad, de manera tal que
sólo resultan constitucionalmente aceptables aquellas que obedecen a una
justificación objetiva y razonable y que persiguen una finalidad
legítima." (sentencia C-619 de 1996, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
c) - Una excesiva,
innecesaria o irrazonable reglamentación viola el contenido esencial del
derecho. Sentencia C-606 de 1992 :
"Así mismo,
dichos requisitos deben ser fijados de tal manera que obedezcan a criterios
estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones
fijadas, pues una excesiva, innecesaria o irrazonable reglamentación violaría
el contenido esencial del derecho. Por último, es necesario anotar que, de una
parte, los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio
deben  ser de carácter general y abstracto, vale decir, para todos y en las
mismas condiciones; y de otra, la garantía del principio de igualdad se traduce
en el hecho de que al poder público le está vedado, sin justificación razonable
acorde al sistema constitucional vigente, establecer condiciones desiguales
para circunstancias iguales y viceversa.(sentencia C-606 de 1992, M.P., doctor
Ciro Angarita Barón)
Entonces, según los
principios que se han mencionado, debe examinarse si el requisito de la
obligatoriedad de la prestación del servicio legal popular se adecua a lo
señalado. Para ello, es preciso establecer qué es el servicio legal popular.
Segundo.- Qué es
el servicio legal popular.
En primer lugar, hay
que decir que la ley 446 de 1998, en el capítulo correspondiente a la
prestación de este servicio (Parte V "De la asistencia legal
popular", en el Título I "Del servicio legal popular"),
no contiene una definición del servicio legal popular. La ley establece  sus
características (es obligatorio, su duración es de un año, etc.), en dónde y la
forma como se debe cumplir, pero qué es, no lo dice. En consecuencia, es
pertinente acudir a los antecedentes legislativos, que permitirán ver la
concepción de los legisladores en este asunto.
En la Gaceta del
Congreso No. 190, (pag. 6), del 6 de junio de 1997, en el "Informe de
ponencia para segundo debate al proyecto de ley Nro. 234 de 1996 Cámara",
se lee :
"e)
Previsiones normativas sobre la asistencia legal popular.
"Toda vez
que la abogacía tiene una función social que no se puede desconocer y que está
impuesta por mandato de la Ley, se establece la judicatura como un requisito
obligatorio para optar al título profesional de abogado, como una manera
de generar en  los futuros profesionales la conciencia de servicio social que
debe animar el ejercicio del Derecho.
"En
consecuencia, además de la terminación de materias, los preparatorios y la
tesis de grado, el servicio legal popular deberá desempeñarse en los términos
que se prevén en este mismo proyecto.
"(...)
"En efecto,
como una alternativa en frente de las limitaciones que ofrece la
asistencia jurídica para personas de escasos recursos, en el proyecto
se incorporan disposiciones que se encaminan a canalizar los esfuerzos de los
egresados de las facultades de derecho en la prestación del servicio legal
popular de manera exclusiva como defensores de oficio o como abogados en
representación de personas de escasos recursos, al incluir un beneficio en
favor de éstos, reduciendo el tiempo de servicio a nueve meses. (...)" (se subraya)
Del estudio de las
normas, se desprende que esta intención del legislador se reflejó en el
desarrollo de los artículos 149 a 160. Allí se establece cómo se realiza en la
práctica la prestación del servicio legal popular por parte de los egresados
para optar para el título de abogado. Los egresados deben poner a disposición
de la comunidad, para estos efectos, la más necesitada, los conocimientos
adquiridos en la Universidad. Se logra así un doble propósito : que el
egresado adquiera experiencia con responsabilidad (son aplicables las normas
disciplinarias de los abogados), y se beneficia la comunidad al contar con
egresados que pueden ejercer funciones jurídicas,  al servicio de las personas
de escasos recursos.
Sobre este preciso
asunto, la Corte ha desarrollado el principio de la solidaridad social y el
deber de colaboración con el buen funcionamiento de la administración de
justicia, deberes establecidos en el artículo 95, ordinales 2 y 7, de la
Constitución. En efecto, cuando se avocó el estudio de la obligatoriedad del
cargo de defensor de oficio, esta Corporación señaló que resulta congruente con
los deberes del ciudadano consagrados en la Constitución, el hecho de exigir la
colaboración de las personas con la administración de justicia, y, con mayor
razón, si se trata de abogados. También dijo que no es injusto el hecho de que
por el desempeño de la labor de defensor de oficio, no se reciba ninguna
remuneración. En lo pertinente, la sentencia señaló :
"En efecto,
si conforme al artículo 95-7 de la Carta Política, es deber cívico de todo
ciudadano "Colaborar para el buen funcionamiento de la administración
de justicia", con mayor razón lo es del abogado, quien dada su misión de
"defender en justicia los derechos de la sociedad y de los
particulares", tiene además una labor social que cumplir, la cual fue
definida por el legislador así: "la abogacía tiene como función social la
de colaborar con las autoridades en la conservación y perfeccionamiento del
orden jurídico del país, y en la realización de una recta y cumplida
administración de justicia" (arts. 1 y 2 decreto 196/71).
"Entonces,
resulta congruente con esos mandatos que se exija su colaboración con la
justicia, desempeñándose como defensor de oficio en asuntos penales, cargo que
como ya se ha reiterado, vendría a ser excepcional, pues corresponde ejercerlo
a los abogados de la Defensoría del Pueblo y sólo en el evento de que no exista
defensor público en el lugar donde se adelante el proceso, o no sea posible
designarlo inmediatamente, se podrá nombrar a un abogado ajeno a ese organismo,
esto es, un particular.
"Es
conveniente subrayar que quien ejerce las funciones de defensor de oficio no
sufre una injusta discriminación con respecto a quienes reciben por el
desempeño del cargo alguna remuneración. Las condiciones excepcionales que
justifican su nombramiento -imposibilidad de hecho de que sea ejercida la
defensa a cambio de una contraprestación económica-, determinan que, en beneficio
del procesado carente de recursos y del debido proceso, se exija de quien
ejerce una profesión a la que es inherente un sentido social y humanitario, que
haga un pequeño sacrificio en aras de la recta administración de justicia que
está llamado a servir.
"Es que
dentro de una filosofía solidarista como la que informa a la Constitución
colombiana, no siempre las cargas que la conducta altruista implica deben ser
asumidas por el Estado. Exigir como obligatoria una prestación que redunda en
beneficio social y que no es excesivamente onerosa para quien la rinde, está en
armonía con los valores que inspiran nuestra Carta. Claro está que los recursos
presupuestales de que dispone la Defensoría del Pueblo, deben ser distribuídos
de manera equitativa y eficiente, de tal suerte que la apelación al defensor de
oficio sea una situación realmente justificada y excepcional. (sentencia C-071
de 1995, M.P., doctor Carlos Gaviria Díaz)
También se pronunció
esta Corporación sobre este tema, cuando fueron demandadas en las normas que
establecieron en los despachos del Defensor de Familia, algunos cargos para ser
desempeñados por egresados de las facultades de derecho, sin remuneración.
Dijo, en lo pertinente la Corte :
"En este
orden de ideas, no se puede considerar como lo hace la demandante, que la
responsabilidad de un servidor público esté, inevitablemente, ligada a la
remuneración salarial, pues las consecuencias jurídicas que se desprenden de
las relaciones laborales o especiales con la administración pública, son
establecidas únicamente por el legislador, el cual se basa sobre múltiples
razones de conveniencia pública, de servicio público, con miras a la
prevalencia del interés general.  En consecuencia, el ejercicio de determinados
cargos públicos como lo son, en este caso, los definidos por el artículo 55 de
la ley 23 de 1991, los cuales por su naturaleza no son forzosos, sino, por el
contrario están inscritos dentro de un marco cuyo presupuesto esencial es la
voluntariedad del ciudadano para  cumplir una tarea o servicio cívico cuyo
propósito es la colaboración altruista, desinteresada, desprovista de todo afán
de lucro por parte de los ciudadanos, para coadyuvar a materializar los fines
del  Estado en la comunidad, que no se traduce en una carga desproporcionada
para quien se desempeña al frente de tales destinos públicos." (sentencia
C-588 de 1997, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
En el caso de las
demandas bajo estudio, la Corte considera que son aplicables todos los
principios que se han expuesto, y que se cumplen los requisitos para que el
legislador estableciera en la ley 446 de 1998 la obligatoriedad del servicio
legal popular, para obtener el título de abogado, pues, los fines perseguidos
por el legislador son proporcionados, justificados y guardan relación con la
profesión.
Es decir, por estos
aspectos, los artículos demandados no resultan inexequibles.
Tercero. Análisis
de los demás cargos generales por presunta vulneración de los derechos
adquiridos, a la igualdad, al trabajo, a la  educación, a la autonomía
universitaria y el desconocimiento del principio de la unidad de materia.
a) Sobre la presunta
vulneración de los derechos adquiridos, al establecer en el artículo 160 de la
ley, desde cuándo se hace exigible la prestación del servicio legal popular, el
cargo no resiste el menor análisis a la luz de la Constitución y de la numerosa
jurisprudencia de la Corte en esta materia. Recuérdese que el artículo en
mención señala : "Artículo 160. Régimen transitorio. Las
disposiciones del presente título se aplicarán a quienes terminen sus estudios
universitarios doce (12) meses después de la entrada en vigencia de la presente
ley." (Esta ley esta publicada en el Diario Oficial Nro. 43.335, de
fecha 8 de julio de 1998).
Como se dijo en otra
parte de esta providencia, los derechos adquiridos comprenden las situaciones
individuales y subjetivas ya consolidadas, que no pueden ser menoscabadas
por disposiciones futuras. Pero, en materia de exigencia de títulos de
idoneidad para ejercer las profesiones, la Corte ha señalado que si los nuevos
requisitos impuestos por el legislador cumplen la finalidad analizada en el
punto anterior de esta sentencia, no es posible ampararse en los derechos
adquiridos para oponerse a las nuevas reglamentaciones. Cabe advertir, que así se
ha señalado, precisamente en demandas de constitucionalidad relacionadas con
requisitos para obtener títulos profesionales (sentencias C-606 de 1992 ;
C-226 de 1994 ; C-619 de 1996 ; C-034 de 1997, entre otras)
En consecuencia, no
prospera el cargo sobre violación de derechos adquiridos a los actuales
estudiantes de derecho. Y, concretamente, en relación con lo dispuesto en el
artículo 160 de la ley, en cuanto a que resulta exequible que el legislador
determine la época de aplicación del servicio previsto en el capítulo
correspondiente.
b) Sobre el cargo
referente a que el servicio legal popular introduce diferencias con otras
profesiones como la arquitectura, la ingeniería, etc., nada resulta más
adecuado que recordar lo dicho por esta Corporación en relación con que la
profesión de abogado es muy distinta a las demás, y entraña un riesgo social
que puede afectar a terceros, lo que hace que resulten coherentes los límites y
diferencias que se introduzcan, y que persigan el debido cumplimiento de la
misión del abogado en la sociedad. Al respecto se recuerda la sentencia C-190
de 1996 :
"De los
citados fines de la profesión de abogado se deduce que su ejercicio,
incluso a diferencia de otras profesiones, admite la exigencia de un
mayor rigor en cuanto al comportamiento del profesional en todos los órdenes,
en atención a la trascendental misión que realizan los abogados como
depositarios de la confianza de sus clientes y como defensores del derecho y la
justicia, lo cual conlleva a que, ante el incumplimiento de estos deberes sea
necesaria la consagración de sanciones, ya sean de carácter penal, civil o
disciplinario. (sentencia C-190 de 1996, M.P., doctor Hernando Herrera Vergara)
(se subraya)
En consecuencia, no
existe violación del derecho a la igualdad al exigir como requisito para
obtener el título, la prestación del servicio legal popular, pues, los
demandantes comparan la profesión de abogado con otras profesiones de
naturaleza completamente diferente en el desempeño de ellas en la sociedad.
c) Respecto de los
cargos sobre supuesta violación al derecho al trabajo y al estudio, al señalar
los demandantes que estudian derecho de noche, y que tendrán que renunciar a
sus trabajos diurnos para prestar el servicio legal popular, como requisito
obligatorio para obtener el título de abogado, poniendo en peligro el sustento
de sus familias, la Corte señala que los argumentos aducidos no afectan la
constitucionalidad de las normas demandadas, pues, como salta a la vista,
razones como las expresadas por los demandantes, son de conveniencia o
inconveniencia, respecto del contenido de la norma, por lo que ellas quedan
bajo la apreciación soberana del legislador.
Las mismas razones
resultan válidas en cuanto al cargo de violación del derecho a la igualdad
entre estudiantes de derecho diurnos y nocturnos, al no establecer la ley
diferencias sobre la iniciación de la aplicación, pues esa es, simplemente, una
facultad del legislador que, de ninguna manera resulta inconstitucional.
d)  En cuanto al
cargo de la supuesta violación de la autonomía universitaria al establecer el
legislador un requisito adicional para optar el título de abogado, en el inciso
2o. del artículo 149, se hacen las siguientes observaciones, previa
transcripción del inciso :
"Artículo
149. (...)
"Este
servicio deberá cumplirse de manera concurrente con la terminación y aprobación
de las materias del pénsum académico, la presentación y aprobación de los
exámenes preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía de
acuerdo con la ley. Los requisitos legales en ningún caso serán susceptibles de
omisión, homologación, ni sustitución."
El aparente cargo de
vulneración, que no fue expuesto en forma clara en una de las demandas, podría
tener cabida si el legislador, en realidad, ha introducido un elemento que
lesione el núcleo esencial de la autonomía universitaria, aspecto que ha sido
objeto de numerosos pronunciamientos por parte de esta Corporación. Cabe
recordar la sentencia C-547 de 1994, que señaló, en concreto, los asuntos a los
que se refiere la autonomía y los límites de la misma. Se transcribe lo
pertinente :
"La
autonomía universitaria se concreta entonces en la libertad académica,
administrativa y económica de las instituciones de educación superior. En
ejercicio de ésta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus
estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear,
organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar
sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Haciendo un análisis sistemático de las normas constitucionales que regulan
este asunto, se concluye que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto
que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia
de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus
fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos ; y
a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de
los centros educativos, y dictar las disposiciones generales con arreglo a las
cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus
estatutos.(M.P., doctor Carlos Gaviria Díaz)
Estos criterios han
sido reiterados en numerosas jurisprudencias, entre otras, en las sentencias
C-220 de 1997, T-492 de 1992, C-299 de 1994.
Para la Corte es
claro que la norma acusada (art. 149, inciso 2o.) se circunscribe a establecer
como uno de los requisitos previos a la obtención del título de abogado, la
prestación del servicio legal popular, sin que, en esta norma, se regulen los
aspectos de orden académico de que tratan las disposiciones legales, asuntos
estos a los cuales, simplemente se hace alusión, pues no se crean ni se
reglamentan por el artículo 149 de la ley 446 de 1998.
La referencia que
hace el inciso 2o. del artículo citado, debe entenderse como genérica. Ello
entraña que no está atada a una normatividad determinada, - como por ejemplo,
el decreto 1221 de 1990 -, sino que se extiende a toda regulación presente o
futura de los requisitos que contemple la ley para la obtención del título de
abogado.
Con todo, en el
momento actual la norma implica una remisión a los requisitos contemplados en
el decreto 1221 de 1990. En este caso podría afirmarse que es necesario
estudiar si esta norma vulnera la autonomía universitaria y ha perdido su
sustento constitucional y legal. Sin embargo, ello exigiría pronunciarse acerca
del decreto mismo, lo cual es evidentemente inconducente en este proceso de
constitucionalidad. En efecto, el control de constitucionalidad sólo puede
dirigirse contra las normas cuestionadas y aquellas respecto de las cuales es
necesario realizar la unidad normativa. Este no es el caso.
De otra parte,
podría sostenerse que en la expresión final del mismo inciso segundo del
artículo 149, que dice : "Los requisitos legales en ningún caso
serán susceptibles de omisión, homologación, ni sustitución", debe ser
declarada inconstitucional, en razón de que impide que se homologuen o
sustituyan los requisitos contemplados en la ley para la obtención del grado de
abogado. En este punto, cabe reiterar que cuando en la frase acusada se habla
de la ley, no se hace referencia a una ley específica. Por lo tanto, dicha
norma tiene únicamente por fin fijar una pauta general, un marco acerca de las
posibles regulaciones legales sobre la materia, en el sentido de que los
requisitos que contemplen las leyes para acceder al título de abogado, no
podrán ser omitidos, homologados o sustituidos. La simple determinación de que
la ley puede fijar unos requisitos mínimos e insoslayables para obtener el
título, no invade la autonomía universitaria. Ello no significa que,
eventualmente, los requisitos particulares sean todos, en sí mismos,
constitucionales. Lo que implica es que la determinación de la
constitucionalidad de cada exigencia debe realizarse en forma separada,
estudiando su contenido concreto a la luz de la Constitución Política.
En el presente caso
mal podría sostenerse que la definición de un requisito de grado que constituye
más la imposición de un deber de solidaridad social que la imposición de una
exigencia meramente académica perturba el libre ejercicio de la autonomía
universitaria. En nada lesiona la libre orientación filosófica o académica de
cada facultad la imposición de una obligación común para todos los estudiantes
(la prestación del servicio legal popular), que no está destinada a influir en
la formación académica de estos.
El inciso segundo
del artículo 149, no vulnera, pues, la autonomía universitaria.
e) En relación con
la presunta violación de la unidad de materia de la ley, establecida en el
artículo 158 de la Constitución, por introducir en una ley de descongestión de
la justicia, requisitos para acceder al título de abogado, tal como lo
contempla el inciso segundo del artículo 149 de la citada ley, hay que señalar
no le asiste razón al demandante, pues, precisamente, si se cumplen los
propósitos del servicio legal popular, éste puede convertirse en una valiosa
herramienta en la descongestión, eficacia y acceso a la administración de
justicia.
Además,
el juez debe examinar si existe una conexión entre el ánimo fundamental de la
ley y la norma examinada. En este caso, se observa que la norma hace parte de
una serie de disposiciones dirigidas a regular el servicio legal obligatorio -
que se orienta a realizar los dos objetivos perseguidos por la ley -, el cual
es erigido como un requisito insustituible para obtener el título de abogado.
El inciso acusado constituye una regulación propia del mencionado servicio
legal obligatorio. Y si bien ella amplía su mandato a los demás requisitos
legales, no por ello vulnera el principio de unidad de materia, pues todo el
título I de la Parte V de la ley, trata sobre una exigencia para la obtención
del título, y es oportunidad propicia para regular otras exigencias.
Sobre este asunto
(la interpretación constitucional del principio de unidad de materia), cabe
recordar lo dicho por esta Corporación en la sentencia C-025 de 1993,
jurisprudencia reiterada en numerosas oportunidades. Allí se señaló que la
unidad de materia no puede rebasar su propia finalidad al otorgarle al término
"materia" una acepción totalmente restringida. Se transcribe lo
pertinente de este fallo :
"43. La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
"Anótase que
el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente." (sentencia
C-025 de 1993, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
No puede pues,
prosperar el cargo de la presunta violación de la unidad de materia, al
introducir en el inciso segundo del artículo 149 de la ley en estudio, la
exigencia del servicio legal popular como requisito para obtener el título de
abogado, puesto que sí existe el vínculo entre al materia de al ley y la
creación del servicio legal popular.
Cuarto.- Unidad
normativa.
Finalmente, la Corte
examinará el contenido de los artículos demandados, atendiendo lo dispuesto en
el inciso 4o. del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, con el fin de establecer
si como lo señalan los cargos generales de violación del principio de igualdad,
las nuevas exigencias contempladas en la ley, vulneran este principio.
Al respecto, se
analizarán las siguientes tres cuestiones : (1) las clases de  actividades
que pueden ser desempeñadas para cumplir con la obligación impuesta por la
norma demandada. Dichas actividades se encuentran descritas en el artículo 151;
(2) el tiempo de duración del servicio legal popular. Este tema surge,
adicionalmente, de los cargos fundados en la vulneración del principio de
igualdad, pues como puede leerse en los literales a) y c) del artículo 154,
mientras para ciertas actividades se exige un año, para otras, el tiempo de
duración es de seis meses; (3) las condiciones económicas de prestación del
servicio, pues tal prestación no es necesariamente gratuita.
Sobre artículo 151
que regula las actividades que pueden ser desempeñadas para cumplir con el
servicio legal popular, puede afirmarse que la mayoría de éstas son
verdaderamente útiles, necesarias y estrictamente proporcionadas en relación
con la finalidad que persigue la creación del servicio. No obstante, existen
algunas de ellas que no tienen relación directa con la mencionada finalidad y,
en consecuencia, implican una carga injustificada.
En
efecto, si la finalidad del servicio legal popular es la de colaborar en los
propósitos de descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, parecería
irrazonable que pudiera cumplirse en áreas o funciones que nada tienen que ver
con tales propósitos. En estos casos, no sólo se estaría vulnerando el
principio de unidad de materia, sino que se estaría imponiendo a los
estudiantes de derecho, una obligación inútil e innecesaria, al menos, en
términos de las finalidades planteadas por la propia ley.
Las
actividades establecidas en el artículo 151, que ofrecen estas dudas son las
siguientes : numeral 1), literal b), y los numerales 4 y 5 y corresponden
a las siguientes :
"Artículo
151. (...)
"1. Haber
cumplido el término de práctica previsto por la ley para alguno de los
siguientes cargos :
"a)
"b)
Inspector de Policía, Secretario de inspección de policía ; Director,
Subdirector, Asesor Jurídico de establecimiento de reclusión
penitenciaria o carcelaria ; (sólo lo subrayado)
"(...)
"4. Haber
desarrollado labores jurídicas en entidades publicas del orden nacional,
departamental o municipal.
"5. Haber
prestado su servicio como Abogado o asesor jurídico de entidad bajo la
vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Sociedades.
"(...)"
Sobre las
actividades mencionadas en el literal b) del numeral 1 del artículo 151,
consistentes en ser “Director, Subdirector (...) de establecimiento de
reclusión penitenciaria o carcelaria”, aunque aparentemente no parece que
estén exclusiva y directamente relacionadas con las finalidades de la ley 446
de 1998, pues se trata de servidores que hacen parte de la rama ejecutiva, la
labor que desarrollan se enmarca dentro de la colaboración directa con la rama
judicial, ya que no se puede olvidar que las personas que se encuentran en los
establecimientos carcelarios, están allí en razón de decisiones de los fiscales
y jueces. Además, de una buena gestión de quienes están prestando sus servicios
en tales establecimientos, permite  evitar conflictos que de no resolverse de
manera adecuada, terminarían congestionando el aparato judicial.
Por otra parte, es
en los sitios de reclusión en donde se pone en evidencia que las decisiones que
adopte el servidor público que tiene bajo su responsabilidad el
establecimiento, sean las apropiadas y se respeten los derechos fundamentales
de los reclusos, derechos que aunque limitados algunos, no desaparecen por el
hecho de la situación en donde se encuentran. Son por ello, tales servidores
los que en relación con loa  derechos fundamentales como petición, locomoción,
salud, seguridad, etc., adoptan decisiones no sólo administrativas sino conectadas
directamente con el aparato judicial.
En consecuencia,
resulta constitucional el que se pueda prestar el servicio legal popular en los
establecimientos de reclusión penitenciaria o carcelaria, como Director o
Subdirector.
No ocurre lo mismo
en relación con las actividades descritas en los numerales 4 y 5 del artículo
151. Realmente, las actividades allí descritas : "4. Haber
desarrollado labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional,
departamental o municipal" y "5. Haber prestado su servicio
como abogado o asesor jurídico de entidad bajo vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, de Valores o de Sociedades", no resultan
ser cargos que guarden relación con las finalidades de la ley 446 de "descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia".
En el caso del
numeral 4, es claro que las actividades se desarrollarían en entidades
públicas, pertenecientes a la rama ejecutiva, en forma que es difícil
relacionar con la rama judicial, y, en el segundo caso (numeral 5), aunque
parece razonable que un estudiante de derecho que se encuentre inclinado por el
derecho comercial, bursátil o financiero, pueda prestar sus servicios en una de
las entidades de que trata el numeral estudiado, sin embargo, tales funciones
poco o nada tienen que ver con la descongestión y eficiencia de la
administración de justicia o con el apoyo jurídico a los grupos más pobres de
la población, para garantizar su derecho de acceso a la administración de
justicia.
En consecuencia, se
declararán inexequibles los numerales 4 y 5 del artículo 151 de la ley 446 de
1998, por corresponder las actividades descritas, a asuntos ajenos a la
finalidad de la mencionada ley.
En cuanto al cargo
de violación del principio de igualdad de la ley por el  tiempo de duración del
servicio legal popular y las condiciones económicas en que se presta, asuntos
establecidos en los artículos 151, numeral 3 ; 153, literal d) ; y,
154, literal a), el inciso segundo de los literales b), c) y d), se hacen las
siguientes observaciones.
Al realizarse un
estudio sistemático de las normas, se ve que el legislador estableció, como
regla general, la prestación del servicio legal popular por el término de un
año. Contempló, expresamente, cuándo el servicio debería ser remunerado y tuvo
en cuenta el número de procesos (de 15 a 25), para introducir diferencias en
cuanto al tiempo de duración del servicio, lo mismo que sobre el lugar en donde
se debe prestar. Es decir, las diferencias que introdujo el legislador no
fueron objeto de falta de análisis o improvisación, ni constituyen un
privilegio para algunos egresados, carentes de justificación objetiva o son
irrazonables.
Además, no resulta
conforme a la competencia de al Corte, llegar a establecer, a través de una
sentencia de constitucionalidad, una nueva norma, por ejemplo, consistente en
decir que cuando el servicio legal popular se presta en forma gratuita, será de
seis meses y cuando es remunerado, será de un año. Pues, se estaría invadiendo
la órbita propia del legislador, que expresamente no lo quiso hacer. Recuérdese
que no fue omisivo en este aspecto, y, por el contrario, fue especialmente
cuidadoso al establecer las diferencias que consideró pertinentes, y que no
violaran el principio de igualdad.
Y, sobre el hecho de
que el servicio, en algunas ocasiones, se preste en forma gratuita, se hacen
aplicables todas las consideraciones que ha hecho la Corte al respecto, algunas
de las cuales están transcritas al inicio de esta sentencia, y a ellas hay que
remitirse. Se refieren, al análisis del principio de solidaridad social y el
deber de colaboración con la administración de justicia (artículo 95, ordinales
2 y 7, de la Constitución)
En consecuencia, se
declararán exequibles los artículos 151, numeral 3. ; 153, literal
d) ; y, 154, en cuanto establecen diferencias a las condiciones económicas
y el tiempo de prestación del servicio legal popular, para cada evento
concreto.
Finalmente, sobre la
intervención del Consejo Superior de la Judicatura en el desarrollo del
servicio legal popular, previsto en las normas correspondientes al mismo,
especialmente en el artículo 152, cabe recordar lo dicho por el señor
Procurador en el sentido de que en la elaboración de las listas debe cumplirse
con todas las previsiones constitucionales y legales, con el fin de que los
interesados puedan acceder en condiciones de igualdad. De esta manera, se da
cumplimiento a los principios que rigen la administración de justicia y se
garantiza la aplicación estricta de los principios establecidos en la
Constitución, concretamente en el artículo 209 (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), en la función administrativa.
III.- CONCLUSIÓN.
a) Sobre los
artículos 68 y 82 de la ley 446 de 1998, se deberá atener a lo resuelto en la
sentencia C-160 de 1999, que los declaró inexequibles.
b) El artículo 88 de
la ley 446 de 1998 se declarará exequible bajo el condicionamiento previsto en
esta sentencia, por las razones allí explicadas. Es decir, que la conciliación
prejudicial en materia de familia es obligatoria en los asuntos a que se
refiere el inciso segundo del artículo 88.
c) El artículo 167
de la ley 446 de 1998, se declarará exequible en la parte demandada.
d) Los artículos
149, 150, 151, excepto los numerales 4 y 5, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158,
159, 160 y 161  de la ley 446 de 1998, se declararán exequibles. Los numerales
4 y 5 del artículo 151, se declararán inexequibles.
IV.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Sobre
los artículos 68 y 82 de la ley 446 de 1998, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-160 de 1999, que los declaró inexequibles.
Segundo :
Declárase EXEQUIBLE el artículo 167 de la ley 446 de 1998, en la parte
demandada, en cuanto deroga el artículo 46 de la ley 23 de 1991.
Tercero :
Declárase EXEQUIBLE el artículo 88 de la ley 446 de 1998, bajo las
condiciones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
Cuarto :
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 149, 150, 151, excepto los
numerales 4 y 5, numerales que se declaran INEXEQUIBLES, 152, 153, 154,
155, 156, 157, 158, 159, 160 y 161  de la ley 446 de 1998.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (e)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-247/99
JUICIO DE
IGUALDAD-Grado de
intensidad (Salvamento de voto)
Las
disposiciones legales que establecen diferencias no deben ser sometidas, todas
ellas, a un juicio de igualdad de la misma intensidad. En atención a la materia
que regulen y a los criterios de diferenciación utilizados, pueden ser juzgadas
conforme a parámetros diferenciales, más o menos estrictos. En la medida en
que, en el presente caso, se trata de estudiar una norma que establece un
requisito para poder ejercer una profesión, siguiendo la jurisprudencia de la
Corte, debe aplicarse un juicio intermedio de igualdad. La tarea del juez, en
estos casos, es la de determinar si el trato diferenciado obedece a una
finalidad constitucionalmente importante; si es útil y necesario para alcanzar
dicha finalidad; y, por último, si el costo, en términos de igualdad, es menor
que el beneficio que se alcanza. De no superar este juicio, la norma estudiada
debería ser declarada inexequible por vulneración del principio de igualdad
ante las cargas públicas. En mi criterio, la decisión de la que me aparto
parcialmente, omite exteriorizar – en el asunto tratado y en algunos otros - el
juicio de igualdad al que fueron sometidas las normas objeto de debate
constitucional.
SERVICIO
LEGAL POPULAR-Remunerado y no remunerado (Salvamento de voto)
En el
presente caso, sobre un grupo de personas pesa la carga de laborar por un año
en una serie de actividades, pero tiene el derecho de obtener la
correspondiente remuneración. Otro grupo que, por el contrario, no será
remunerado, tiene el beneficio de la reducción del término de la prestación.
Pero un tercer grupo que realiza exactamente las mismas actividades que el
primero y durante el mismo tiempo, carece de toda remuneración. En estos casos,
la ortodoxia impone al juez constitucional tomar una decisión que excluya del
ordenamiento jurídico la diferenciación arbitraria que ha sido advertida. Al
excluirla, el grupo marginado quedará, necesariamente, ubicado en alguna de las
otras dos opciones: la de laborar durante un año con la correspondiente
remuneración o seis meses de manera gratuita. Nada de esto es extraño a la
labor del juez constitucional. Los argumentos expuestos no se refieren
exclusivamente a la aplicación rigurosa del test de igualdad. Aluden,
adicionalmente, a realidades incontestables que la Corte no puede desconocer.
En efecto, obligar a un estudiante a trabajar, durante un año, de manera
gratuita mientras otro que tuvo mejor suerte podrá satisfacer la obligación,
durante el mismo lapso pero en un cargo remunerado, confronta principios
mínimos de justicia material, reconocidos no sólo en el artículo 13 sino en los
artículos 1, 2 y 5 de la Constitución. Por lo demás, la renuncia a este tipo de
análisis, en mi concepto, indispensable en un examen de constitucionalidad,
impidió que la Corte entrara a ponderar la situación de los estudiantes que
estudian en la jornada nocturna y que, además, están vinculados durante el día
a un empleo del cual no podrían prescindir, en cuyo caso el sacrificio material
que implica la carga pública resulta definitivamente más oneroso.
Referencia:
Expediente D-2165 y otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Con el acostumbrado
respeto, me permito exponer los motivos por los cuales me aparto parcialmente
de la decisión mayoritaria en el proceso de la referencia.
1. El literal a
del artículo 154 de la Ley 446 de 1998 establece, como regla general, que el
servicio legal popular tiene una duración de un año. Sin embargo, los literales
c y d de la misma norma consagran dos excepciones al principio
general cuando el servicio es prestado (1) cumpliendo gratuitamente funciones
de defensoría pública de oficio, y, (2) atendiendo gratuitamente por lo menos
veinticinco procesos, en los cuales se defiendan los intereses de personas de
escasos recursos relacionados con los asuntos contemplados en el Decreto 196 de
1971. En estas dos eventualidades, en las que la prestación del servicio legal
popular es gratuita, el tiempo de duración del mismo se reduce a un término de
seis meses.
En cada una de las
hipótesis anteriores, la distribución de la carga pública impuesta a los
estudiantes de derecho, pese a ser diferente, no vulnera el principio de
equidad. En efecto, si una persona opta por alguna de las últimas dos opciones,
a pesar de laborar de manera gratuita, ve reducida la duración de su obligación
de un año a seis meses. Esta “compensación de cargas” no sólo es razonable sino
que resulta necesaria para evitar una vulneración de principios
constitucionales como el principio de igualdad en la asunción de las cargas
públicas.
No
obstante, existe una tercera hipótesis según la cual es posible prestar el
Servicio Legal Popular en las mismas condiciones establecidas por la regla
general previamente mencionada (en las actividades de que trata el artículo 151
y durante un año), pero en ejercicio de funciones no remuneradas. Se trataría,
por ejemplo, del supuesto de los funcionarios ad honorem que se
adscriben a los distintos órganos del Estado.
Al
estudiar la legitimidad constitucional de esta tercera hipótesis normativa, la
sentencia de la referencia señaló:
“Al
realizarse un estudio sistemático de las normas, se ve que el legislador
estableció, como regla general, la prestación del servicio legal popular por el
término de un año. Contempló, expresamente, cuándo el servicio debería ser
remunerado y tuvo en cuenta el número de procesos (de 15 a 25), para introducir
diferencias en cuanto al tiempo de duración del servicio, lo mismo que sobre el
lugar en donde se debe prestar. Es decir, las diferencias que introdujo el
legislador no fueron objeto de falta de análisis o improvisación, ni
constituyen un privilegio para algunos egresados, carentes de justificación
objetiva o son irrazonables.”
Con
fundamento exclusivo en el razonamiento anterior, encontró la Corte que la
existencia paralela de cada una de las tres alternativas antes mencionadas, no
vulneraba el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Además
de apartarme de la conclusión a la que llega la Corte, considero que las
afirmaciones transcritas merecen, por lo menos, dos comentarios. El primero en
relación con la aplicación del test o juicio de igualdad y, el segundo,
relativo a los alcances del análisis constitucional frente a una norma que
establece una diferenciación irrazonable o desproporcionada.
2. El
legislador puede en principio establecer la obligación de cumplir, sin
remuneración o recompensa individual alguna, algunos de los deberes
constitucionales mencionados en el artículo 96 de la C.P. Dichos deberes, de
otra parte, pueden cumplirse mediante obligaciones de dar (contribuir al fisco)
o de hacer (ej. prestar el servicio militar).  No obstante, cualquier deber u
obligación legal debe estar encaminado a la realización de una finalidad
constitucional y ser necesario, útil y estrictamente proporcionado respecto de
tal objetivo. Adicionalmente, como se trata de la asignación de cargas públicas
debe respetarse el principio de equidad, de manera tal que ninguna persona deba
soportar una carga mayor a la impuesta a otra persona que se encuentra en las
mismas condiciones.
3. La
importancia que la Carta le otorga al principio según el cual todas las
personas deben ser tratadas con igual consideración y respeto – del cual se
deriva el principio de equidad ante las cargas publicas - , exige que el juez
realice un cuidadoso análisis constitucional siempre que encuentre que, frente
a dos situaciones aparentemente iguales, existe una diferencia de trato. Ello
no significa que el legislador no pueda establecer diferenciaciones. Por el
contrario, las más de las veces la tarea de la ley es la de diferenciar
circunstancias de hecho para anudar, a cada una de ellas, una consecuencia
jurídica particular. No obstante, tanto la diferenciación de las circunstancias
como la distinción de las consecuencias, debe poderse someter, con éxito, a los
distintos pasos del test de igualdad.
No
basta entonces con que el juez considere que la diferenciación que estudia es objetiva
y razonable. Su tarea es la de demostrarlo, aplicando estrictamente los
criterios técnicos que sirven para probar que los fallos judiciales responden a
consideraciones objetivas y científicamente confrontables.
4.
Como lo ha señalado la Corporación, las disposiciones legales que establecen
diferencias no deben ser sometidas, todas ellas, a un juicio de igualdad de la
misma intensidad. En atención a la materia que regulen y a los criterios de
diferenciación utilizados, pueden ser juzgadas conforme a parámetros
diferenciales, más o menos estrictos. En la medida en que, en el presente caso,
se trata de estudiar una norma que establece un requisito para poder ejercer
una profesión, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, debe aplicarse un juicio
intermedio de igualdad. La tarea del juez, en estos casos, es la de
determinar si el trato diferenciado obedece a una finalidad constitucionalmente
importante; si es útil y necesario para alcanzar dicha finalidad; y, por
último, si el costo, en términos de igualdad, es menor que el beneficio que se
alcanza. De no superar este juicio, la norma estudiada debería ser declarada
inexequible por vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas.
En mi
criterio, la decisión de la que me aparto parcialmente, omite exteriorizar – en
el asunto tratado y en algunos otros - el juicio de igualdad al que fueron
sometidas las normas objeto de debate constitucional.
5.
Las normas demandadas establecen tres posibilidades distintas de prestación del
Servicio Legal Popular: (1) en los cargos de que trata el numeral 1º del
artículo 151 de la ley demandada, de manera remunerada, durante un año; (2) en
las tareas mencionadas en el mismo numeral 1º del artículo 151, durante un año,
pero en forma no remunerada; (3) en las actividades de defensoría pública o de
oficio, ejercidas de forma no remunerada, durante seis meses.
La
diferencia de trato entre las hipótesis 1ª y 3ª, se encuentra plenamente
justificada, dada la adjudicación racional de cargas en cada una de ellas. Sin
embargo, la Corte debió preguntarse cuál era la justificación del trato
diferenciado de la 2ª hipótesis respecto de las otras dos. En efecto, En los
dos primeros casos (hipótesis 1ª y 2ª), los estudiantes deben trabajar durante
un año, de tiempo completo y dedicación exclusiva, en el mismo tipo de
entidades y cumpliendo funciones idénticas, siempre con el objetivo de lograr
la descongestión y la eficiencia de la administración de justicia o servir de
apoyo para la realización del derecho de acceso a la administración de justicia
de los sectores más pobres de la población. Sin embargo, unos recibirán una
remuneración por su trabajo mientras los otros deberán trabajar gratuitamente.
En
cuanto se refiere a la comparación entre la 2ª y 3ª hipótesis mencionadas,
resulta evidente que se trata, en los dos casos, de circunstancias en las que
los estudiantes deben prestar sus servicios en actividades no remuneradas. No
obstante, mientras que en razón de la gratuidad algunos ven reducida su
obligación de un año a seis meses, el segundo grupo no encuentra que tal
circunstancia hubiere sido tenida en cuenta para disminuir las cargas impuestas
y, en consecuencia, debe prestar el Servicio Legal Popular durante un año.
Frente
a esta evidencia la Corte debió preguntarse, ¿cuál es la circunstancia
relevante que justifica el trato diferenciado?; ¿cuál es la finalidad
perseguida por el mencionado trato?; ¿por qué se impone a dos personas que
trabajarán en idénticas condiciones y durante el mismo tiempo cargas
diferentes?; ¿qué razón puede ser esgrimida para justificar que sólo un grupo
de personas que optan por cumplir su obligación en cargos no remunerados puedan
tener el beneficio consistente en la reducción del término?; ¿cómo se explica
que la ley imponga idénticas obligaciones a quienes, estando en las mismas
circunstancias, no reciben los mismos beneficios?.
No
encuentro, a pesar de haber estudiado el tema en detalle, que el trato
diferente persiga una sola finalidad constitucionalmente importante. Si de lo
que se trataba era de imponer a los estudiantes de derecho la obligación de
trabajar durante un determinado período y de forma gratuita, el legislador
debió excluir la posibilidad de recibir remuneración por el trabajo cumplido.
Sin embargo, en principio, la ley estudiada reconoce la importancia de la
remuneración, sin que aparezca claramente una explicación que explique la
excepción estudiada. En esos términos, si lo que se busca es que los
estudiantes aporten su trabajo al Estado pero reciban como contraprestación el
salario correspondiente o un mínimo reconocimiento económico, no se explica que
exista un grupo de personas que deban laborar de manera gratuita. Ahora bien,
si existe un grupo de personas que será acreedor de la remuneración que
corresponda por su trabajo y, de otro lado, un grupo que debe trabajar
gratuitamente, lo menos que puede solicitarse al legislador es que distribuya
las restantes cargas y beneficios de manera tal que restablezca el equilibrio
perdido.
En
suma, la diferenciación que se estudia no logra superar, ni siquiera, el primer
paso del test de igualdad, que ha sido mencionado.
7. La
sentencia de la que me aparto señala:
“Además,
no resulta conforme a la competencia de la Corte, llegar a establecer, a través
de una sentencia de constitucionalidad, una nueva norma, por ejemplo,
consistente en decir que cuando el servicio legal popular se presta en forma
gratuita, será de seis meses y cuando es remunerado, será de un año. Pues, se
estaría invadiendo la órbita propia del legislador, que expresamente no lo
quiso hacer. Recuérdese que no fue omisivo en este aspecto, y, por el
contrario, fue especialmente cuidadoso al establecer las diferencias que
consideró pertinentes, y que no violaran el principio de igualdad.”
Evidentemente
no es tarea del juez constitucional crear a su arbitrio normas jurídicas nuevas
que impongan cargas o beneficios sociales. No obstante, ello no implica que no
pueda dejar de retirar una norma del ordenamiento cuando ella consagre una
diferenciación que vulnera el principio de igualdad. En la gran mayoría de los
casos, este tipo de decisiones tienen como consecuencia el restablecimiento de
la equidad y, por consiguiente, tienden a reconocer, al grupo marginado, el
beneficio del cual había sido excluido arbitrariamente o de imponer, al grupo
privilegiado, la carga de la cual había resultado arbitrariamente relevado.
En el
presente caso, sobre un grupo de personas pesa la carga de laborar por un año
en una serie de actividades, pero tiene el derecho de obtener la
correspondiente remuneración. Otro grupo que, por el contrario, no será
remunerado, tiene el beneficio de la reducción del término de la prestación.
Pero un tercer grupo que realiza exactamente las mismas actividades que el
primero y durante el mismo tiempo, carece de toda remuneración. En estos casos,
la ortodoxia impone al juez constitucional tomar una decisión que excluya del
ordenamiento jurídico la diferenciación arbitraria que ha sido advertida. Al
excluirla, el grupo marginado quedará, necesariamente, ubicado en alguna de las
otras dos opciones: la de laborar durante un año con la correspondiente
remuneración o seis meses de manera gratuita. Nada de esto es extraño a la
labor del juez constitucional.
8.
Por último, no puedo dejar de expresar que los argumentos expuestos no se
refieren exclusivamente a la aplicación rigurosa del test de igualdad. Aluden,
adicionalmente, a realidades incontestables que la Corte no puede desconocer.
En efecto, obligar a un estudiante a trabajar, durante un año, de manera
gratuita mientras otro que tuvo mejor suerte podrá satisfacer la obligación,
durante el mismo lapso pero en un cargo remunerado, confronta principios
mínimos de justicia material, reconocidos no sólo en el artículo 13 sino en los
artículos 1, 2 y 5 de la Constitución. Por lo demás, la renuncia a este tipo de
análisis, en mi concepto, indispensable en un examen de constitucionalidad,
impidió que la Corte entrara a ponderar la situación de los estudiantes que
estudian en la jornada nocturna y que, además, están vinculados durante el día
a un empleo del cual no podrían prescindir, en cuyo caso el sacrificio material
que implica la carga pública resulta definitivamente más oneroso.
Fecha
ut supra
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado