C-048-97
Sentencia C-048/97
Sentencia
C-048/97
ESTABILIDAD EN
CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones a la
inamovilidad
La estabilidad
relativa de los empleados de carrera no puede oponerse a la posibilidad de
consagrar causales de separación en aquellos casos previstos en la ley, que
constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medida. La
Constitución establece por ello, las excepciones al régimen de carrera
administrativa y a la estabilidad en sus cargos, al señalar que “el retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley”. Cuando dadas las funciones inherentes a determinados
cargos y teniendo en cuenta el grado de confianza de los mismos, diferentes a
los que ordinariamente corresponden a cualquier servidor público resulta claramente
razonable la posibilidad de establecer excepciones a la inamovilidad de algunos
empleados de carrera administrativa, en determinadas dependencias de la
administración pública, a fin de asegurar el cumplimiento de la función
administrativa
REGIMEN
ORDINARIO DE CARRERA DEL DAS-Discrecionalidad
para insubsistencia en área operativa/DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
SEGURIDAD-Separación del servicio por razones de seguridad/ SEGURIDAD
DEL ESTADO-Separación del servicio/REGIMEN DE CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Vulneración
de derechos por reserva en insubsistencia
La facultad por
parte del Jefe del Departamento para declarar la insubsistencia del
nombramiento de los empleados o funcionarios inscritos en el Régimen Ordinario
de Carrera del DAS, sólo opera respecto de aquellos cuya labor o cargo incida
en forma directa en la seguridad del Estado, es decir, los que pertenecen al
Area Operativa, sin perjuicio de que en el futuro el legislador pueda
determinar qué cargos del Area Administrativa por su naturaleza, pueden ser
objeto de las normas especiales de retiro. Respecto de aquellos empleos
comprendidos en el Area Operativa, resulta evidente que el ejercicio de su
función demanda un altísimo grado de confiabilidad, en cuanto compromete en
forma directa y manifiesta la seguridad del Estado y de la sociedad civil,
razón por la cual para estos es procedente la aplicación de la facultad por
parte de la autoridad nominadora consistente en la separación del servicio del
empleado, cuando su permanencia resulta inconveniente para el Departamento, por
razones de seguridad, y previo el cumplimiento de los presupuestos exigidos por
la misma disposición.
DETECTIVES DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Facultad discrecional para retiro del servicio
Dadas las funciones
y el grado de confiabilidad que se exige a los detectives en sus diversos
grados, especializados, profesionales y agentes, es evidente que existe una
justificación suficiente de carácter objetiva y razonable para la consagración
por vía excepcional de una causal que permita el ejercicio de la facultad
discrecional con respecto a dichos servidores, cuando el Jefe del Departamento
Administrativo considere que conviene el retiro del respectivo funcionario. Es
evidente que los detectives del DAS manejan informaciones secretas y
reservadas, cuya revelación compromete la seguridad estatal y por ende, dicha
actuación así como el desbordamiento de la función pública a ellos encomendada
puede generar perjuicios en detrimento de la integridad del régimen constitucional,
del mismo organismo y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que
deben proteger.
Referencia:
Expediente D-1393
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 44, literal d), y 66 literal b) del
Decreto 2147 de 1989, "Por el cual se expide el Régimen de Carrera de los
empleados del Departamento Administrativo de Seguridad".
Actor: Luis Arturo
Victoria
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá
D.C., febrero seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a decidir la demanda que en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad promovió el ciudadano LUIS ARTURO
VICTORIA contra los artículos 44 literal d), y 66 literal b) del Decreto
2147 de 1989, "Por el cual se expide el Régimen de Carrera de los
empleados del Departamento Administrativo de Seguridad".
I.   TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcribe el texto de las normas acusadas conforme a su publicación en el
Diario Oficial Nº 38.987 de 1989, subrayándose lo demandado:
“DECRETO 2147 DE
1989
(Septiembre 19)
"Por el cual se expide el Régimen de
Carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad"
(...)
Artículo 44.-
Insubsistencia. El nombramiento de los empleados en período de prueba o
inscritos en el Régimen Ordinario de Carrera será declarado insubsistente por
la respectiva autoridad nominadora:
a) Cuando
durante el período de prueba obtengan dos calificaciones de servicio no
satisfactorias.
b) Cuando al
término del período de prueba no obtengan en promedio calificación de servicios
satisfactoria, para ser inscritos en el escalafón de la carrera.
c) Cuando el
rendimiento y la calidad en el trabajo del funcionario inscrito en la carrera,
sea deficiente por haber obtenido dos (2) calificaciones no satisfactorias
dentro del mismo año calendario.
d) Cuando
por informe reservado de la Dirección General de Inteligencia y previa
evaluación de la Comisión de Personal, aparezca que es inconveniente su
permanencia en el Departamento por razones de seguridad. En este caso la
providencia no se motivará.
(...)
Artículo 66.-
Causales. El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el Régimen
Especial de Carrera se producirá en los casos previstos por disposiciones
procedentes de este decreto y por lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto
2146 de 1989. Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento de los detectives
solamente procede por las siguientes razones:
a) Haber
tenido dentro del mismo año y en lapso superior a un (1) mes dos calificaciones
deficientes de servicio y
b) Cuando
el Jefe del Departamento, en ejercicio de facultad discrecional, considere que
conviene al Departamento el retiro del funcionario”.
II.
ANTECEDENTES
Afirma el demandante
que los artículos 44 literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989 son
violatorios de los artículos 15, 25, 29, 53 y 125 de la Constitución Política.
Considera el actor
que los artículos 15 y 21 de la Carta Política resultan vulnerados por las
disposiciones acusadas, como quiera que el derecho al buen nombre de una
persona de "irreprochable honestidad" queda en entredicho cuando es
desvinculada de su actividad laboral sin motivo alguno conocido. A su juicio,
este asunto adquiere "mayor gravedad cuando siendo obligación del Estado
respetar el buen nombre, es él quien mediante una resolución sin motivar,
vulnera este derecho desconociendo, además, que toda persona tiene derecho a
conocer las informaciones que se hayan recogido sobre ella, y su declaratoria
de insubsistencia necesariamente conlleva un efecto negativo con relación a la
prestación del servicio o a su desempeño laboral, personal o profesional, pues
no de otra manera se puede entender que del análisis de un informe reservado se
concluya que la permanencia en el trabajo de una persona es inconveniente para
la entidad por razones de seguridad".
Según el libelo,
cuando un empleado público es removido de su cargo en virtud de la
insubsistencia porque se considera que su permanencia en el DAS es
inconveniente o atenta contra la seguridad de dicha entidad, ello crea una
"duda injustificada" en relación con el buen nombre y la honra de ese
trabajador, "con el agravante de que nunca supo en qué consistían esas
actividades que desmejoraban su honra y su buen nombre y menos tuvo la
oportunidad de defenderse y de comprobar lo contrario". Agrega que la
modalidad de declaratoria de insubsistencia consagrada en las normas acusadas,
"destruye en forma intempestiva y denigrante el patrimonio moral y la
dignidad de una persona, puesto que una decisión de esta naturaleza lleva
implícita una conducta reprochable o unas razones de carácter tan grave que se
ocultan como las pruebas en la Inquisición, pues de lo contrario no se retira a
una persona de su trabajo en forma injustificada".
Considera el
demandante que los apartes acusados de los artículos 44 y 66 del Decreto 2147
de 1989, vulneran igualmente los artículos 25 y 53 de la Carta Política, como
quiera que atentan contra la estabilidad laboral y contra el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas. Para el actor, esta violación se presenta
cuando la entidad da por terminada la vinculación laboral "en forma
intempestiva y sin motivación", basándose en informes de inteligencia de
cuyo contenido nadie se hace responsable, lo cual determina que "el
análisis que hace la Comisión de Personal esté viciado y por tanto, cualquier
consideración al respecto quebranta el derecho al trabajo de una persona que
desconoce dichos informes y no se puede defender de las imputaciones que en él
se hagan".
A juicio del
libelista, la insubsistencia sólo procede en aquellos casos en los cuales ésta
redunde en una más adecuada prestación del servicio de que se trate y en la
efectividad de los derechos e intereses de los administrados. En este sentido,
la posibilidad de que un funcionario sea declarado insubsistente con base en
informes de carácter secreto y anónimo, exime a la entidad de manera
injustificada, de la carga de adelantar una investigación "que permita
determinar la certeza de las acusaciones que veladamente se les endilgan,
olvidándose el nominador que para estos casos es necesario adelantar un proceso
disciplinario que conduzca a la verdad".
Así entonces, en
criterio del demandante el retiro de un funcionario por razones de seguridad
determina su "muerte laboral", como quiera que "sería de
conocimiento para todo el mundo que su despido fue motivado por una evaluación
de esa naturaleza con relación a la persona, de tal manera que seguramente
ninguna otra institución o patrono querrá emplearlo bajo tales
circunstancias".
Igualmente, señala
el ciudadano demandante que el artículo 29 de la Constitución resulta también
vulnerado por las normas acusadas, toda vez que la posibilidad de declarar
insubsistente a un funcionario por motivos de seguridad, desconoce el derecho
de toda persona a que se presuma su inocencia hasta tanto no haya sido oída y
vencida en juicio. En efecto, el actor considera que los artículos demandados
lo que en realidad establecen, es la posibilidad de imponer sanciones sin el
seguimiento del respectivo proceso disciplinario, lo cual quebranta el
ordenamiento superior.
Por último, manifiesta
que los artículos impugnados desconocen el principio general plasmado en el
artículo 125 de la Carta, según el cual, los empleos de la Administración
Pública deben sujetarse al régimen de carrera. Si bien la Constitución autoriza
la existencia de "carreras especiales" (CP., artículo 130), el
demandante considera que ello no puede llegar hasta el punto de desconocer la
razón de ser del régimen de carrera, consistente en que los funcionarios sólo
pueden ser desvinculados de sus cargos a través de los procedimientos que
establezca la ley, y no en forma discrecional, como sucede en el caso de los
empleados de libre nombramiento y remoción.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad,
DAS, presentó escrito a través del cual manifiesta que las normas
demandadas no vulneran ninguno de los artículos constitucionales invocados por
el actor.
En primer lugar,
señala que no existe desconocimiento alguno de los artículos 15 y 21 de la Carta,
toda vez que la única finalidad de la insubsistencia consiste en garantizar una
correcta y eficiente prestación del servicio público. En esta medida, la
declaratoria de insubsistencia no constituye una sanción y, por ello, "no
puede afectar el prestigio y la dignidad del funcionario a quien se le
aplica". De otra parte, el hecho de que el nominador no esté obligado a
precisar los motivos que determinaron la insubsistencia, implica una garantía
adicional de los derechos a la intimidad, a la honra y al buen nombre del
funcionario.
De otro lado, el
interviniente manifiesta que las normas acusadas no conculcan el derecho al
trabajo y a la estabilidad laboral (C.P., artículos 25 y 53), como quiera que
éstos son derechos relativos y, en consecuencia, están supeditados a la
prevalencia del interés general. Una concepción absoluta del derecho al
trabajo, según la cual éste se vería vulnerado por la sola posibilidad de
decretar insubsistencias, conduciría a la hipótesis absurda de que los
funcionarios públicos son inamovibles en sus cargos.
A juicio del
Director del DAS, el derecho al debido proceso (CP., artículo 29) tampoco
resulta vulnerado por los artículos demandados, toda vez que tratándose de una
medida de carácter discrecional que no constituye una sanción, la
insubsistencia no requiere de un procedimiento previo para hacerla efectiva.
En cuanto a la
supuesta violación del artículo 125 de la Constitución, el interviniente
expresa que la propia norma superior consagra la posibilidad que la ley pueda
establecer causales de insubsistencia distintas a las señaladas por la Carta.
En su criterio, la naturaleza particular de las funciones que algunos
servidores públicos están llamados a cumplir, determina la expedición de
estatutos especiales de carrera en los cuales se autoriza a la autoridad
nominadora a declarar la insubsistencia de los mencionados servidores por
motivos diferentes a la calificación no satisfactoria y a la violación del
régimen disciplinario (CP., artículo 125), de conformidad con las necesidades
particulares de la respectiva entidad pública.
En lo concerniente
al Departamento Administrativo de Seguridad, como quiera que se trata del
principal organismo de inteligencia y seguridad del Estado, los Decretos 2146 y
2147 de 1989 establecieron un régimen especial de administración de personal y
de carrera, acorde con las particularidades de este organismo estatal. En
efecto, "la delicada misión que cumple el DAS, especialmente en sus
ámbitos de inteligencia, investigaciones y protección, exige contar con
funcionarios respecto de los cuales no exista ningún grado de reserva o duda
sobre su confiabilidad, lo que le impone a la Entidad la necesidad de contar
con un manejo especial de su recurso humano que le garantice la flexibilidad y
oportunidad necesarias para el correcto desempeño y cabal cumplimiento de los
fines encomendados". En esta medida, los cargos de detectives y agentes secretos
han sido considerados, de vieja data, como de libre nombramiento y remoción
(Decreto 2400 de 1968, artículo 18; Ley 61 de 1987, artículo 1°, literal h);
Ley 27 de 1992).
De otro lado, el
interviniente recordó que la Corte Constitucional ha avalado en dos
oportunidades la posibilidad de que las autoridades nominadoras declaren la
insubsistencia de determinados funcionarios pertenecientes a regímenes
especiales de carrera, cuando su presencia se considere inconveniente para la
respectiva institución. En efecto, la Corte declaró la exequibilidad de esta
facultad discrecional en el caso de los empleados del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (sentencia C-108 de 1995) y en el caso del personal
de agentes de la Policía Nacional (sentencia C-057 de 1996).
A juicio del citado
funcionario, el régimen de carrera de los empleados del DAS, plasmado en el
Decreto 2147 de 1989, se fundamenta en las disposiciones del artículo 130 de la
Carta. Este decreto define, a su turno, dos regímenes: (1) el régimen ordinario
de carrera, aplicable a todos aquellos funcionarios que no son de libre
nombramiento y remoción ni que ostenten la calidad de detectives; y, (2) el
régimen especial de carrera, que cobija a los detectives en todas sus
denominaciones y grados. En relación con la facultad de declarar la
insubsistencia de los funcionarios, consagrada en los artículos 44 (régimen
ordinario) y 66 (régimen especial) del Decreto 2147 de 1989, el funcionario
interviniente sostuvo que "el Director del DAS está autorizado para
declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario inscrito en los
regímenes explicados, con base en la facultad discrecional, por cuanto la
normatividad especial no la limita cuando a juicio del jefe es conveniente para
el servicio, ni le impone un procedimiento previo diferente al que ella misma
consagra para el régimen ordinario, vale decir, la existencia de un informe
reservado de inteligencia y la evaluación del mismo por parte de la Comisión de
Personal". El Director del DAS concluye que la facultad discrecional de
que dispone para decretar insubsistencias no es otra distinta a la consagrada
en el artículo 125 de la Constitución, cuya razón de ser se basa en la
seguridad en el caso del régimen ordinario, y en la conveniencia por razones
del servicio, en el caso del régimen especial.
Por último, el
interviniente manifiesta que el demandante incurre en un error al confundir la
figura de la insubsistencia, que no entraña ni investigación disciplinaria ni
sanción alguna y que sólo es fruto del ejercicio de una facultad discrecional,
con la destitución. Sin embargo, en el caso del Decreto 2147 de 1989, esta
facultad sí se encuentra supeditada al seguimiento de un procedimiento previo,
"que si bien no tiene las formalidades propias de un proceso disciplinario
que permita al empleado conocer los informes reservados de inteligencia en su
contra, sí establece mecanismos que permiten que organismos como la Comisión de
Personal de la entidad puedan conocer, evaluar y conceptuar en su nombre sobre
los citados informes".
De otra parte, el Departamento
Administrativo de la Función Pública a través de apoderada, manifiesta que
los empleos públicos relacionados con labores de inteligencia y seguridad del
Estado siempre han estado sometidos a disposiciones de carácter especial, que
los excluyen del sistema de carrera administrativa. Agrega que “el artículo 3°
del Decreto 2400 de 1968 disponía que, entre los cargos de libre nombramiento y
remoción, se encontraban incluídos los empleos de agente secreto y detective”.
Este mismo criterio
fue adoptado en el artículo 1° de la Ley 61 de 1987 y, posteriormente, por el
artículo 6° de la Ley 27 de 1992, expedida en desarrollo del artículo 125 de la
Constitución. Del mismo modo, la representante judicial de la mencionada
entidad anotó que esta clasificación sigue conservando su vigencia en virtud
del examen de constitucionalidad efectuado por esta Corporación con respecto al
artículo 1° de la Ley 61 de 1987 (sentencia C-195 de 1994) y al artículo 4° de
la Ley 27 de 1992 (sentencia C-306 de 1995).
En relación con la
facultad discrecional del Director del DAS de decretar la insubsistencia de
servidores de esa dependencia, la apoderada del Departamento Administrativo de
la Función Pública consideró que no vulneraba la Constitución, toda vez que
tiene por finalidad preservar la seguridad del Estado y la prestación de un
servicio adecuado. Según la interviniente, la Corte Constitucional (sentencias
C-195 y C-514 de 1994) ha establecido que las facultades discrecionales del
nominador, en el caso de aquellos empleos que dada su función tienen la
condición de servidores de confianza, se encuentran ajustados a las normas
constitucionales.
Por último, la
representante de la citada institución, estimó que "esta última clase de
confianza a la cual se ha referido la Corte Constitucional, es la que se
requiere de todos los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad,
máxime si se tiene en cuenta que todos tienen el carácter y cumplen funciones
de agentes de inteligencia".
IV.
Concepto del MINISTERIO PUBLICO
El representante del Ministerio Público,
dentro del término legal y en cumplimiento de su deber constitucional, rindió
concepto en relación con las normas acusadas, solicitando a esta Corporación
declararlas exequibles.
Señala el señor
Procurador que las normas demandadas establecen en cabeza del Director del DAS,
un margen razonable de apreciación en relación con la posibilidad de remover a
sus subalternos cuando considere que su permanencia en la institución es
inconveniente por razones de seguridad. A su juicio, estas facultades
discrecionales no son absolutas, como quiera que la sujeción de la declaratoria
de insubsistencia a "razones de seguridad, se erige en el referente que
permite evaluar con una visión objetiva el retiro del servicio del DAS por esta
vía, eliminándose así, para efectos de determinar la legalidad de tal acto, su
soporte en meras convicciones subjetivas".
Por otra parte, el
concepto fiscal determina que los motivos de seguridad por los cuales el
Director del DAS puede decretar la insubsistencia de los empleados de esta
entidad, constituyen "la proyección misma de las funciones de seguridad
que competen a este organismo estatal". Además, la participación de la
Comisión de Personal en las declaratorias de insubsistencia que tengan lugar
con arreglo al régimen ordinario de carrera, constituye una garantía de que se
hará un estudio previo de las situaciones que determinan una eventual
desvinculación del servidor público de esa entidad, toda vez que el concepto
que emita esta Comisión será determinante al adoptar una decisión definitiva
por parte de la autoridad nominadora.
Según la vista fiscal,
la Corte Constitucional ha considerado que actuaciones como las que se
consagran en las normas demandadas se avienen a los postulados del debido
proceso. En efecto, la Corporación declaró exequibles las regulaciones
dirigidas al retiro de los servidores públicos vinculados a la carrera
penitenciaria (sentencia C-108 de 1995) y a la desvinculación del personal de
oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional (sentencia C-525 de
1995). Ello, con fundamento en el argumento según el cual todo poder u órgano
que ejerza competencias estatales está sometido necesariamente a la
Constitución que los configura, de manera tal que su organización y
funcionamiento deben responder a los principios superiores por ella
reconocidos.
Por su parte,
concluye el representante del Ministerio Público, que "en punto a la
capacidad de autocontrol de instituciones como el Departamento Administrativo
de Seguridad, con instrumentos como los acusados no hay duda que así mismo
están sometidos al principio del debido proceso, por lo que el juicio de
conformidad advertido en los pronunciamientos citados, al informar también las
competencias objeto de la presente acción, para adecuarse a la Carta debe
hacerse extensivo a éstas. Así se solicitará a la Corte Constitucional lo
declare".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
Esta Corporación es
competente para resolver la acción pública de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 44 y 66 del Decreto 2147 de 1989, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 5o de la Constitución Política.
Fundamentos.
El Decreto2147 de
1989 “por el cual se expide el régimen de carrera de los empleados del
Departamento Administrativo de Seguridad”, consagró las causales por medio de
las cuales la autoridad nominadora puede declarar la insubsistencia del
nombramiento de aquellos empleados en período de prueba o inscritos en el
régimen ordinario de carrera, así como con respecto a los funcionarios
inscritos en el régimen especial de carrera.
Las disposiciones
demandadas confieren al Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, la
facultad especialísima de retirar del servicio a los empleados en período de
prueba o inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuando “por razones de
seguridad” y por informe reservado de la Dirección General de Inteligencia y
previa evaluación de la Comisión de Personal, aparezca que es inconveniente la
permanencia del empleado respectivo en el citado organismo.
Igualmente, se
establece en el artículo 66 literal b) del mismo decreto como causal de
insubsistencia del nombramiento de los detectives “cuando el Jefe del
Departamento, en ejercicio de la facultad discrecional considere que conviene
al Departamento el retiro del funcionario”.
Como se expresó, el
demandante estima que las normas acusadas infringen los artículos 15 y 21 de la
Carta, en la medida en que la insubsistencia de que tratan dichos preceptos se
produce mediante una resolución no motivada que por consiguiente hace nugatoria
la posibilidad de controvertirla, lo cual crea una “duda injustificada” sobre
el comportamiento ético o moral de la persona desvinculada, con lo que se
“destruye en forma intempestiva, total y denigrante el patrimonio moral y la
dignidad de una persona, puesto que una decisión de esta naturaleza lleva
implícita una conducta reprochable que se oculta al empleado, impidiéndole la
oportunidad de defenderse y de comprobar lo contrario”. Esto, además, desconoce
el derecho de toda persona a ser oída y vencida en juicio, principio
fundamental del debido proceso.
De otro lado,
sostiene el actor que las disposiciones demandadas comprometen el derecho al
trabajo consagrado en los artículos 25 y 53 constitucionales, por cuanto
permiten la desvinculación arbitraria de funcionarios inscritos en el régimen
de carrera, convirtiéndose en la causa de la “muerte laboral” de la persona
desvinculada.
Finalmente, a juicio
del demandante, los preceptos cuestionados vulneran el principio consagrado en
el artículo 125 superior, según el cual, salvo excepciones amparadas en una
razón suficiente, los empleos de la administración deben sujetarse al régimen
de carrera y por lo tanto, no pueden ser despedidos discrecionalmente.
De otro lado, los
intervinientes y el Procurador General de la Nación (E) consideran por el
contrario, que las normas demandadas se ajustan a la Constitución.
Conforme lo
establece el artículo 2o de
nuestra Carta Fundamental, el Estado tiene dentro de sus fines esenciales
“defender la soberanía y la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo”.
Para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, la función administrativa está encaminada
a la defensa de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (CP. Artículo 209).
Dentro del ámbito
propio de la administración pública, los servidores públicos vinculados a la
misma, deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento (CP. Artículo 123), para lo cual se le asignó por el
Constituyente al legislador la potestad de determinar la responsabilidad de los
funcionarios y empleados al servicio del Estado y la manera de hacerla
efectiva.
Con el objeto de
obtener la necesaria coordinación por parte de las autoridades administrativas,
se estableció igualmente que la administración pública en todos sus órdenes
tendrá un control interno que se ejercerá “en los términos que señale la ley”.
A fin de garantizar
precisamente la realización de los principios enunciados anteriormente, se
elevó a cánon constitucional el sistema de carrera administrativa fundada en el
criterio de mérito y calificación para seleccionar, promover y desvincular a
los servidores públicos de sus respectivos empleos.
Con respecto a lo
anterior, esta Corporación ha precisado lo siguiente[1]:
“"El
artículo 209 dispone que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
eficacia, economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado.
Nada de lo dicho
podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros
criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo
tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal
debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos
de rendimiento.
En contra de
estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la
falta de adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación
de una carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los
principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con
razón tanto los organismos estatales como la opinión pública".
Es evidente que el
régimen de carrera administrativa constituye un desarrollo del derecho
fundamental que consagra el numeral 7 del artículo 40 de la Carta Política,
según el cual los ciudadanos tienen derecho a acceder, en condiciones de
igualdad, al desempeño de funciones y cargos públicos, lo cual permite sin
lugar a dudas que las personas que laboran al servicio de la administración
pública sean generalmente las más capacitadas para el ejercicio de la función
administrativa, y la prevalencia del interés general, a fin de extinguir en la
realidad las recomendaciones y favoritismos políticos que constituyen focos de
perturbación para el cumplimiento efectivo de los postulados de igualdad,
moralidad, celeridad, imparcialidad y publicidad.
De ahí que el
ingreso a la administración pública y el ascenso en los cargos de carrera debe
hacerse previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley
para determinar los méritos de los aspirantes, como un mecanismo ideal a fin de
seleccionar a los mejores funcionarios y capacitarlos en forma adecuada para el
logro de los fines esenciales del Estado.
Consecuente con lo
anterior, se establece para esta clase de servidores del Estado la garantía de
estabilidad en el empleo, cuyo fuero especial les otorga el derecho a
permanecer en sus cargos siempre y cuando haya cumplido con las condiciones
fijadas por la ley en el desempeño de los mismos. Ello desde luego, determina
que la estabilidad no es absoluta, pues el empleado no es inamovible ya que la
administración no está obligada a conservarlo en el empleo en los eventos de
ineficiencia, inmoralidad e indisciplina en el ejercicio de las funciones
inherentes a su empleo, pues como lo ha sostenido esta Corporación en forma
reiterada, ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y la
corrupción de la carrera administrativa.
Por consiguiente, la
estabilidad relativa de los empleados de carrera no puede oponerse a la
posibilidad de consagrar causales de separación en aquellos casos previstos en
la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la
medida.
La misma
Constitución establece por ello, las excepciones al régimen de carrera
administrativa y a la estabilidad en sus cargos, al señalar que “el retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley” (su subraya).
De igual modo, se
consagra la posibilidad de determinar regímenes especiales de carrera (artículo
130 CP.) en aquellos casos en que se configure una razón suficiente. Al
respecto ha dicho la Corte[2]:
“Conforme a lo
anterior, la regla general, como sistema para la vinculación y permanencia
laboral en el Estado, es la carrera administrativa, pero la Carta señala que
existen ciertas excepciones a tal principio: los cargos de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley (art. 125 C.P.). Al respecto de esta última excepción,
conviene señalar que la competencia legislativa en cuanto a la  definición de
cargos de libre nombramiento y remoción no comporta una facultad absoluta, sin
límites, que puede ir en contravía de la propia naturaleza constitucional de
regla general de la carrera administrativa. Por ello, desde la primera ocasión
en que estudió el tema, esta Corporación señaló que el Legislador está
"facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la
carrera administrativa, siempre y cuando no altere  la naturaleza de las cosas,
es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla
general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira
este sistema"[3].
Esta facultad del
Legislador debe entonces estar orientada por un principio de razón suficiente
en la determinación legal que justifique la inclusión de un cargo en la
categoría de libre nombramiento y remoción, pues si esa justificación no
aparece claramente entonces prima la regla general establecida por la
Constitución, esto es, la carrera administrativa”.
De lo anterior se
colige que cuando dadas las funciones inherentes a determinados cargos y
teniendo en cuenta el grado de confianza de los mismos, diferentes a los que
ordinariamente corresponden a cualquier servidor público resulta claramente
razonable la posibilidad de establecer excepciones a la inamovilidad de algunos
empleados de carrera administrativa, en determinadas dependencias de la
administración pública, a fin de asegurar el cumplimiento de la función
administrativa, ya que ello se encuentra además en armonía con lo dispuesto en
el artículo 125 constitucional, según el cual el retiro puede hacerse “por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
De ahí que la Corte
se haya pronunciado con anterioridad para precisar que los oficiales,
suboficiales y agentes de la Policía Nacional, así como los oficiales,
suboficiales, dragoneantes y distinguidos del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria nacional del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC- pueden estar sometidos a una regulación especial de carrera
que permita a la autoridad nominadora la separación del empleo en
circunstancias y por motivos excepcionales, en razón a las funciones que dichos
servidores deben realizar, los cuales requieren de un mayor grado de confianza
objetiva.
Ahora bien, el
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- tiene como función primordial la
de actuar como cuerpo civil de inteligencia y producir la información interna y
externa que requiere el Estado para prevenir y reprimir los actos que perturben
la seguridad o amenacen la integridad del régimen constitucional, así como la
de intercambiar información con los países adscritos a la INTERPOL sobre hechos
y actividades delictivas y delincuencia internacionales.
El DAS tiene por
consiguiente la delicada función de salvaguardar la seguridad del Estado y la
protección de todas las personas residentes en Colombia, para lo cual debe
contar con los instrumentos requeridos para el cabal cumplimiento de sus labores
de inteligencia (Decreto 2110 de 1992).
Estructura
organizacional del DAS - Clasificación de los empleos
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 8o del
Decreto 2110 de 1992, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y
legales, el Departamento Administrativo de Seguridad tiene la siguiente
estructura: Dirección, Subdirección, Secretaría General, Dirección General de
Inteligencia, Dirección de Protección, Dirección General de Investigaciones,
Dirección de Extranjería, Unidades de Estudio y Decisión de Asuntos Especiales
y Organismos Adscritos.
Esta estructura fue
modificada y redistribuída por el Decreto 001179 de 4 de julio de 1996, que
estableció la nomenclatura para cada una de las tres Areas en que se agrupan
los distintos empleos del Departamento Administrativo de Seguridad, así:
Area de Dirección Superior
(incluye los siguientes cargos)
Director de
Departamento Administrativo
Subdirector de Departamento
Administrativo
Secretario General
Director General
Director
Jefe de Oficina
Director Seccional
Delegado ante Comité
Permanente
Jefe de División
Subdirector
Seccional
Secretario Privado
Jefe de División
Jefe de Unidad
Secretario de Prensa
Jefe de Unidad
Subdirector de
Academia
Director de Escuela
Director de Liceo
Area Operativa
(incluye los siguientes cargos)
Inspector (grado 19)
Inspector (grado 18)
Profesional
Operativo (grado 18)
Profesional
Operativo (grado 17)
Profesional
Operativo (grado 16)
Profesional
Operativo (grado 14)
Oficial de
Inteligencia (grado 17)
Oficial de
Inteligencia (grado 15)
Oficial de
Inteligencia (grado 13)
Oficial de
Inteligencia (grado 11)
Oficial de
Inteligencia (grado 09)
Agente Escolta
Detective
Especializado (grado 16)
Detective
Especializado (grado 14)
Detective
Especializado (grado 13)
Detective
Profesional (grado 11)
Detective
Profesional (grado 10)
Detective
Profesional (grado 09)
Detective Agente
(grado 07)
Detective Agente
(grado 06)
Criminalístico
Profesional (grado 18)
Criminalístico
Profesional (grado 15)
Criminalístico
Profesional (grado 13)
Criminalístico
Técnico (grado 11)
Criminalístico
Técnico(grado 10)
Criminalístico
Técnico (grado 09)
Criminalístico
(grado 07)
Criminalístico
(grado 06)
Agente Secreto
(grado 10)
Agente Secreto
(grado 07)
Guardián Superior
(grado 07)
Guardián (grado 06)
Guardián (grado 05)
Guardián (grado 04)
Area Administrativa
(incluye los siguientes cargos)
Asistente (grado 18)
Asistente (grado 18)
Profesional
Especializado (grado 19)
Profesional
Especializado (grado 18)
Profesional
Administrativo (grado 17)
Profesional
Administrativo (grado 16)
Profesional
Administrativo (grado 15)
Profesional
Administrativo (grado 14)
Técnico
Administrativo (grado 13)
Técnico
Administrativo (grado 11)
Técnico
Administrativo (grado 07)
Técnico (grado 06)
Técnico (grado 05)
Secretario Ejecutivo
(grado 15)
Secretario Ejecutivo
(grado 10)
Secretario Ejecutivo
(grado 08)
Secretario (grado
06)
Secretario (grado
05)
Secretario (grado
04)
Pagador (grado 11)
Almacenista General
(grado 16)
Almacenista (grado
11)
Conductor (grado 07)
Conductor (grado 06)
Conductor (grado 05)
Mecánico (grado 09)
Mecánico (grado 06)
Mecánico (grado 05)
Enfermero (grado 06)
Intérprete (grado
12)
Instructor (grado
13)
Auxiliar
Administrativo (grado 06)
Auxiliar
Administrativo (grado 04)
Auxiliar
Administrativo (grado 03)
Auxiliar de
Servicios (grado 04)
Auxiliar de
Servicios (grado 03)
Auxiliar de
Servicios (grado 02)
Alumno de Academia
(grado 03)
Profesor de
Secundaria (grado 00)
Profesor de Academia
(grado 15)
Piloto (grado 18)
Copiloto (grado 16)
De lo anterior se
desprende que la organización del DAS se estructura sobre la base de tres
grupos de empleados distribuídos en las áreas operativa, de Dirección Superior
y Administrativa.
En orden a
determinar cuáles empleados de estas áreas tienen la calidad de funcionarios de
carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción, conviene examinar las
disposiciones legales vigentes sobre la materia.
El 19 de septiembre
de 1989 se expidió el Decreto 2146 de 1989, “por el cual se expide el régimen
de administración de personal de los empleados del Departamento Administrativo
de Seguridad”, en cuyo artículo 2o se
dispuso que los empleos en esta entidad se clasifican, según su naturaleza y la
forma como deben ser provistos en: libre nombramiento y remoción, de régimen
ordinario, y de régimen especial de carrera. En cuanto a estos, señaló el
artículo 4o que “son de
régimen ordinario de carrera los empleos no señalados como de libre
nombramiento y remoción, y de régimen especial de carrera los de Detective en
sus diferentes grados”.
Por su parte, el
artículo 1o del Decreto 2147
de 1989, “por el cual se expide el régimen de carrera de los empleados del Departamento
Administrativo de Seguridad”, señala que las disposiciones de este Decreto
comprenden el régimen de carrera de los empleados del DAS que no sean de libre
nombramiento y remoción según lo establecido en la ley.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 2o y
46 del Decreto 2147 de 1989, la carrera de los empleados del DAS es de régimen
ordinario -constituído por el conjunto de normas que regulan el ingreso,
permanencia, promoción y retiro de los funcionarios del mismo que no sean de
libre nombramiento y remoción, ni detectives (artículo 4o) - y de régimen especial - que es el conjunto de
preceptos que regulan los mismos aspectos pero respecto de los detectives de la
institución, en todas sus denominaciones y grados-.
Según lo dispuesto
por el artículo 3o. del Decreto 2146 de 1989, son empleos de libre
nombramiento y remoción, Jefe del Departamento, Subjefe del Departamento,
Secretario General, Director General de Inteligencia, Director, Jefe de
Oficina, Jefe de División, Secretario Privado, Director Seccional, Director de
Escuela, Jefe de Unidad, Inspector, Profesional Operativo, Subdirector
Seccional, Subdirector de Academia, Agente Secreto y Alumno de Academia, además
de los empleos de los despachos del Jefe y del Subjefe del Departamento.
Conviene destacar
que la Ley 27 de 1992, que desarrolló el artículo 125 de la Constitución
Política, al efectuar la clasificación de los empleos, dispuso que en el orden
nacional serían de libre nombramiento y remoción los empleos a los cuales se
refería el literal h) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987, en la cual se
contemplaban como tales los empleos de agente secreto y detective.
Por su parte, en el
numeral 6o. del artículo 4o. ibídem incluyó como de libre nombramiento y
remoción los empleos que correspondan a funciones de seguridad del Estado, por
lo que están excluídos de la carrera administrativa, excepciones que aún están
vigentes como quiera que conservan aquella naturaleza después del examen
constitucional efectuado por esta Corporación a los artículos 1 de la Ley 61 de
1987 y 4 de la Ley 27 de 1992 (sentencias Nos. C-195 de 1994 y C-306 de 1995).
En relación con el régimen
ordinario de carrera, éste tiene por objeto garantizar la eficiencia del
servicio público que corresponde al DAS y el profesionalismo, estabilidad y
posibilidades de ascenso de los funcionarios, previa demostración de los
requisitos para el desempeño de los cargos y aprobación de los cursos de
formación, capacitación o inducción. La provisión de los empleos de éste
régimen se hará: por nombramiento en período de prueba, previo concurso; por
nombramiento con carácter de ascenso, y por nombramiento con carácter
provisional, cuando no ha precedido la selección por concurso. El ingreso a los
empleos del régimen ordinario de carrera comprende el proceso de selección
(convocatoria, inscripción para concursar, concurso, conformación de listas de
elegibles, provisión del empleo y período de prueba) y la inscripción en el
escalafón. Finalmente, el retiro del servicio se produce por las causales
previstas en el artículo 33 del Decreto 2146 de 1989 (revocatoria del
nombramiento, renuncia aceptada por funcionario competente, declaración de
insubsistencia del nombramiento, supresión del empleo, invalidez absoluta,
edad, derecho a pensión de jubilación, declaración de vacancia del empleo por
abandono del cargo, destitución, separación del cargo durante el término de
provisionalidad o a su vencimiento, muerte o declaración definitiva de
desaparecimiento y mandato legal).
El artículo 44 del
decreto citado dispone en el literal b), que el nombramiento de los empleados
en período de prueba o inscritos en el Régimen Ordinario de Carrera será
declarado insubsistente por la respectiva autoridad nominadora, entre otras
causales, “cuando por informe reservado de la Dirección General de Inteligencia
y previa evaluación de la Comisión de Personal, aparezca que es inconveniente
su permanencia en el Departamento por razones de seguridad. En este caso la
providencia no se motivará”.
Por su parte, el régimen
especial de carrera (Título II del Decreto 2147 de 1989), comprende el
conjunto de normas que regulan el ingreso, permanencia, promoción y retiro de
los detectives del DAS. De conformidad con el decreto mencionado, el ingreso al
servicio se hará mediante nombramiento en período de prueba para el grado
inferior de detective agente, entre quienes hayan adelantado y aprobado los
cursos de formación y especialización en la Academia de Inteligencia y
Seguridad Pública o en las escuelas regionales, y obtenido evaluación favorable
del Comité Interdisciplinario del respectivo centro docente. El período de
prueba es de un año, durante el cual, según el artículo 52 ibídem, los
detectives agentes podrán ser retirados del servicio en ejercicio de la
facultad discrecional del Jefe del Departamento. Finalizado el período de
prueba, los detectives serán inscritos por la Dirección de Recursos Humanos en
el régimen especial de carrera.
Igualmente,
establece el artículo 34 del Decreto 2146 de 1987 que la autoridad nominadora
podrá en cualquier momento, en virtud de la facultad discrecional, declarar
insubsistente el nombramiento ordinario de un empleado del DAS, sin motivar la
providencia. Habrá también lugar a la declaratoria de insubsistencia del
nombramiento, sin motivar la providencia, cuando exista informe reservado de
inteligencia relativo a funcionarios inscritos en el régimen ordinario de
carrera; cuando por razones del servicio los funcionarios del régimen especial
de carrera deban ser retirados a juicio del Jefe del Departamento y durante el
período de prueba de los funcionarios del régimen especial de carrera.
Por su parte, el
artículo 66 del Decreto 2147 de 1989 determina las causales de retiro del
servicio para los funcionarios inscritos en el régimen especial de carrera, de
la siguiente manera:
“El retiro del
servicio de los funcionarios inscritos en el régimen especial de carrera se
producirá en los casos previstos por disposiciones precedentes de este Decreto
y por lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 2146 de 1989. Sin embargo, la
insubsistencia del nombramiento de los detectives solamente procede por las
siguientes razones:
a) Haber tenido
dentro del mismo año y en lapso superior a un (1) mes dos calificaciones
deficiente de servicio, y
b) Cuando el Jefe
del Departamento, en ejercicio de facultad discrecional, considere que conviene
al Departamento el retiro del funcionario”.
Con fundamento en
los preceptos legales examinados, en relación con la estructura del
Departamento Administrativo de Seguridad, resulta claro que pertenecen a la
categoría de empleados de libre nombramiento y remoción aquellos cargos
incluídos en el Area de Dirección Superior, mientras que pertenecen al régimen
ordinario de carrera, los contemplados en las Areas Operativa y Administrativa.
Estudio del
literal d) del artículo 44 del Decreto Ley 2147 de 1989. Examen del cargo.
El precepto
demandado consagra como se dijo, la potestad de la autoridad nominadora para
declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados del DAS en período
de prueba o inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuando “por razones
de seguridad” y por informe reservado de la Dirección General de Inteligencia y
previa evaluación de la Comisión de Personal, aparezca que es inconveniente su
permanencia en la entidad. Esta misma disposición se encuentra consagrada
igualmente, en el inciso 2o del
artículo 34 del Decreto Ley 2146 de 1989.
Según el artículo 33
del decreto ibídem, el personal vinculado al régimen ordinario de carrera sólo puede
ser desvinculado, entre otras razones, por declaración de insubsistencia del
nombramiento o por destitución.
La disposición bajo
estudio consagra una excepción especial al régimen general de carrera,
autorizando la desvinculación de algunos cargos públicos por razones secretas
de seguridad.
De acuerdo con el
artículo 125 de la Carta, el retiro de los empleados de carrera se hará: por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley”.
Así pues, como ya lo
ha expresado la Corporación, “la aplicación del sistema de carrera
administrativa no sólo se constituye en un importante instrumento para alcanzar
los propósitos de eficacia, eficiencia y oportunidad de la administración
pública, sino para la materialización de los objetivos fundamentales de un
Estado social de derecho, por lo que las excepciones a la aplicación del mismo,
distintas de aquellas que consagró la Carta, han de presentar características
tales que además de justificarlas, contribuyan también de manera determinante a
la obtención de esos fines”[4].
De ahí que el examen
constitucional de una norma que introduce excepciones al régimen general de la
carrera administrativa debe hacerse atendiendo específicamente a las funciones
concernientes a los cargos que requieren de una confianza objetiva o subjetiva
superior a la que se exige para cualquier otro cargo y teniendo en cuenta la
especialidad de las funciones propias de la misma entidad.
Como se señaló por
los intervinientes y el Ministerio Público, la flexibilización del régimen de
desvinculación se justifica en la medida en que los empleados de la entidad cumplen
funciones atinentes a la seguridad del Estado, los cuales requieren de una
confianza objetiva especial.
Por ello, resulta
importante destacar que de acuerdo con el Decreto 2110 de 1992 que reestructuró
el Departamento Administrativo de Seguridad, las funciones de esta entidad
tienen un significado especial referente a la constitución de un cuerpo de
inteligencia para prevenir los actos que perturben la seguridad o amenacen la
existencia misma del régimen constitucional, además de llevar registros delictivos
y de extranjeros, expedir certificados judiciales y de policía, entre otros.
Aunque es evidente
que los servidores públicos que laboran en el DAS cumplen funciones de
inteligencia (Decreto 2110 de 1992, artículo 86), no todos requieren el mismo
grado de confianza al que sería predicable para cualquier otro empleado
administrativo dentro de la misma entidad.
Cabe recordar que la
facultad consagrada en el literal d) del artículo demandado constituye una
excepción al régimen ordinario de carrera, en virtud del cual es susceptible la
declaratoria de insubsistencia por especiales razones de seguridad de aquellos
empleados cuya permanencia se hace inconveniente a juicio de la autoridad
nominadora pero no en forma absolutamente discrecional, sino mediante informe
reservado de la Dirección General de Inteligencia, y previa evaluación de la
Comisión de Personal.
Considera la Corte
que lo anterior no es contrario a las normas constitucionales, pues además de
que como se ha señalado, el legislador puede establecer causales adicionales de
retiro de funcionarios inscritos en carrera, diferentes a los enunciados, dicha
medida asegura la prevalencia del interés general sustentada en la defensa y
garantía de los principios constitucionales, y en la salvaguarda de la
seguridad estatal dada la naturaleza de las funciones especiales que
corresponde atender al Departamento Administrativo de Seguridad.
Así pues, la
discrecionalidad atribuída al Director del DAS para declarar la insubsistencia
del nombramiento de un empleado del régimen ordinario de carrera, está
justificada en las razones del servicio; se basa en principios de razonabilidad
y de seguridad del Estado, por lo que no implica arbitrariedad; no se trata,
entonces, de una discrecionalidad absoluta, pues en el precepto acusado se
establece una evaluación objetiva para que proceda el retiro por esta vía, en
la que intervienen la Comisión de Personal y la Dirección General de
Inteligencia, con lo cual se eliminan las meras convicciones subjetivas para
proceder al retiro del empleado. Todo ello garantiza un estudio previo para los
efectos de la remoción de dichos funcionarios en las circunstancias anotadas,
sin que la circunstancia de que la providencia de separación del cargo impida
la posibilidad que tiene el empleado así removido para ejercer las acciones
contencioso administrativas ante la jurisdicción competente.
Por ello, la
facultad atribuída a la respectiva autoridad nominadora, se aviene al
ordenamiento superior, teniendo en cuenta la función desempeñada por el
empleado de carrera y el grado de confiabilidad, pues a juicio de la
Corporación, no es idéntica la labor de seguridad del Estado por parte de un
servidor cuya conducta incide directamente en la función de inteligencia, como
es el caso de aquellos trabajadores que hacen parte del Area Operativa de la
Institución, con respecto a un empleado del Area Administrativa, cuya labor por
no ser precisamente de inteligencia, no afecta en principio, la seguridad del
Estado. Por lo tanto, respecto de estos últimos, es decir, aquellos servidores
que de conformidad con el Decreto 001179 de julio de 1996 hacen parte del Area
Administrativa, no es procedente el ejercicio de la facultad discrecional por
la causal descrita en la norma acusada, teniendo en cuenta que sus funciones no
comprometen en forma directa y visible la seguridad del Estado, como se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Por ello, dicha
facultad por parte del Jefe del Departamento para declarar la insubsistencia
del nombramiento de los empleados o funcionarios inscritos en el Régimen
Ordinario de Carrera del DAS, sólo opera respecto de aquellos cuya labor o
cargo incida en forma directa en la seguridad del Estado, es decir, los que
pertenecen al Area Operativa, cuyas funciones a juicio de esta Corporación,
tienen el carácter de confiabilidad susceptibles de comprometer la seguridad
del Estado, sin perjuicio de que en el futuro el legislador pueda determinar
qué cargos del Area Administrativa por su naturaleza, pueden ser objeto de las
normas especiales de retiro a que se ha hecho alusión, en consonancia con lo
dispuesto en el artículo 125 de la Carta Fundamental, según el cual es
procedente establecer causales adicionales de retiro de empleados que en este
caso se encuentran justificadas en razón del grado de confiabilidad con
relación a determinados cargos.
En conclusión,
respecto de aquellos empleos comprendidos en el Area Operativa, a saber, los
inspectores, profesionales operativos, oficiales y auxiliares de inteligencia,
detectives, criminalísticos, agentes secretos y guardianes, resulta evidente
que el ejercicio de su función demanda un altísimo grado de confiabilidad, en
cuanto compromete en forma directa y manifiesta la seguridad del Estado y de la
sociedad civil, razón por la cual para estos es procedente la aplicación de la
facultad por parte de la autoridad nominadora consistente en la separación del
servicio del empleado, cuando su permanencia resulta inconveniente para el
Departamento, por razones de seguridad, y previo el cumplimiento de los
presupuestos exigidos por la misma disposición.
*
Estudio del artículo 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989. Examen del
cargo.
Dispone el literal
b) del artículo 66 del Decreto 2147 de 1989, que la insubsistencia del
nombramiento de los detectives procede entre otras causales, “cuando el Jefe
del Departamento, en ejercicio de la facultad discrecional, considere que
conviene al Departamento el retiro del funcionario”.
De conformidad con
el artículo 4o. del Decreto 2146 de 1989, los detectives pertenecen al régimen
especial de carrera en sus diversos grados, cuyas tareas están directamente
relacionadas con los objetivos esenciales de la entidad, pues a ellos les
corresponde supervisar y participar en la dirección, preparación y ejecución de
las actividades específicas de la seguridad interior y exterior del Estado y en
la integridad del régimen constitucional.
Por consiguiente,
dadas las funcioens y el grado de confiabilidad que se exige a los detectives
en sus diversos grados, especializados, profesionales y agentes, es evidente
que existe una justificación suficiente de carácter objetiva y razonable para
la consagración por vía excepcional de una causal que permita el ejercicio de
la facultad discrecional con respecto a dichos servidores, cuando el Jefe del
Departamento Administrativo considere que conviene el retiro del respectivo
funcionario.
Es evidente que los
detectives del DAS manejan informaciones secretas reservadas, cuya revelación
compromete la seguridad estatal y por ende, dicha actuación así como el
desbordamiento de la función pública a ellos encomendada puede generar
perjuicios en detrimento de la integridad del régimen constitucional, del mismo
organismo y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que deben
proteger.
Por ello, también
resulta obvio que a los servidores mencionados, así como a los del Area
Operativa del DAS se les exija una responsabilidad mayor que a los demás
empleados del orden administrativo, dado además, el grado de confianza
superlativo que debe existir entre estos y el Jefe del Departamento
Administrativo de Seguridad, razón por la cual es razonable que a ellos se les
aplique la excepción al régimen de carrera que le permita al organismo de
seguridad hace uso adecuado de un instrumento ágil y expedito para prescindir
de los servicios de aquellos funcionarios respecto de los cuales no exista la
lealtad, confiabilidad y honradez requerida.
En sentido similar
al aquí establecido, se expresó la Corporación al declarar exequible el literal
h) del artículo 1 de la Ley 61 de 1987, según el cual los cargos de detective y
agente secreto adscritos a entidades que no cuenten con regímenes especiales de
carrera, estarán sometidos al régimen de libre nombramiento y remoción.
En conclusión, por
las razones anotadas se declararán exequibles el literal d) del artículo 44 del
Decreto 2147 de 1989 materia de examen constitucional, siempre que se trate de
la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en período de prueba o
inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran
relacionados dentro del Area Operativa de que trata el Decreto 001179 de 4 de
julio de 1996, con exclusión de los señalados en el mismo, dentro del Area
Administrativa y sin perjuicio de que para estos últimos pueda el legislador
señalar los cargos que por su naturaleza especial pueden ser objeto igualmente
de la facultad discrecional, por razones de seguridad. Así mismo, se declarará
la exequibilidad del literal b) del artículo 66 del Decreto 2147 de 1989.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el literal d) del artículo 44 del Decreto 2147 de 1989, siempre que se trate de
la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en período de prueba o
inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran
relacionados dentro del Area Operativa de que trata el Decreto 001179 de 4 de
julio de 1996, sin que dicha facultad pueda extenderse a los cargos del Area
Administrativa, determinados en el mismo decreto, sin perjuicio de que para
estos últimos y hacia el futuro, el legislador pueda señalar los empleos que
por su naturaleza sean susceptibles de retiro discrecional, por razones de
seguridad.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el literal b) del artículo 66 del Decreto 2147 de 1989.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-048/97
LEGISLADOR-Clasificación cargos pertenecientes o no a
carrera/LEGISLADOR-Requisitos para retiro del servicio en empleo de
carrera/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Incorporación enunciación empleo
por decreto reglamentario/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre
validez de acto administrativo (Salvamento de voto)
A partir de la
Sentencia ha quedado desvirtuado el principio, de tiempo atrás reconocido por
la doctrina constitucional, según el cual la clasificación de un cargo al
servicio del Estado como de carrera, o como excluido de la misma, y los
requisitos para el retiro del servicio en empleos de carrera, corresponden al
legislador. La Corte ata la constitucionalidad del precepto enjuiciado a la
enunciación que de los respectivos empleos haga un decreto reglamentario,
transfiriendo así la potestad de resolver en últimas, sobre la estabilidad de
los empleados en sus cargos, al Presidente de la República, quien ejerce la
potestad reglamentaria y puede, por tanto, modificar en cualquier momento la
lista que plasma el enunciado decreto, trasladar unos cargos del área operativa
a la administrativa, o a la inversa, o decidir en el futuro que todos
pertenecerán a la misma área, o introducir nuevas clasificaciones. Conviene
preguntarse si la Corte, al incorporar en la parte resolutiva la referencia a
la enunciación consagrada en decreto reglamentario, señalando que parte de la
misma se ajusta a la Constitución y que la exequibilidad no puede extenderse a
la otra parte, se ha precipitado, por fuera de sus competencias, a pronunciarse
sobre la validez del acto administrativo, definición que corresponde establecer
al Consejo de Estado. Causa intranquilidad la perspectiva de que el Consejo de
Estado, en ejercicio de sus competencias constitucionales, pueda el día de
mañana declarar la nulidad del decreto, total o parcialmente.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Violación como garantía constitucional/REGIMEN
DE CARRERA DE EMPLEADOS DEL DAS-Exclusión de personal civil/DEBIDO
PROCESO-Retiro del empleo sin defensa/PRESUNCION DE INOCENCIA-Retiro
del empleo sin defensa (Salvamento de voto)
La norma
enjuiciada desvirtúa la garantía constitucional de la carrera administrativa,
pues elimina elementos esenciales de ella como la estabilidad del trabajador,
el mérito y la causal justificada de retiro. Sin elemento objetivo de
distinción, parte del personal civil de los trabajadores al servicio del Estado
ha sido excluido de las ventajas mínimas de la carrera, comunes a todos los
demás servidores públicos. Se ha transgredido, además, de manera protuberante,
el debido proceso, pues la sanción del retiro ha sido contemplada sin derecho
alguno de defensa del interesado, sin su audiencia, sin su conocimiento acerca
del juicio que sobre su conducta se adelanta, ni en torno a las causales
invocadas para determinar su retiro. Ni siquiera se le informa cuáles fueron
sus faltas y menos todavía en qué normas estaban previstas como suficientes
para prescindir unilateralmente de sus servicios. No menos quebrantado queda el
principio fundamental de la presunción de inocencia, con el agravante de que el
sancionado no goza, cuando menos, de la posibilidad de probar su inocencia, que
es inconstitucional pero que aun así le permitiría expresar algo en su favor.
Se falla acerca de su culpabilidad, de plano y de modo definitivo. Las dudas
que habrán de quedar sobre la conducta de la persona afectarán su honra y su
buen nombre.
Referencia:
Expediente D-1393
Santa Fe de Bogotá,
D.C. seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
El acostumbrado
respeto hacia las decisiones de la Corte no impide que exprese mi radical discrepancia
con el fallo en referencia, que a mi juicio, en lo que atañe al literal d) del
artículo 44 del Decreto 2147 de 1989, constituye un lamentable retroceso en la
jurisprudencia que se ha venido trazando sobre carrera administrativa.
Manifesté en Sala, y
lo reitero, que me parecieron convincentes los argumentos contenidos en la
ponencia original, elaborada por el H. Magistrado, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Fuera de lo que allí
se dice, la determinación adoptada por la Corte suscita las siguientes inquietudes:
1. A partir de la
Sentencia ha quedado desvirtuado el principio, de tiempo atrás reconocido por
la doctrina constitucional, según el cual la clasificación de un cargo al
servicio del Estado como de carrera, o como excluido de la misma, y los requisitos
para el retiro del servicio en empleos de carrera, corresponden al legislador.
En efecto, en una
preocupante distinción formulada en la parte resolutiva del fallo, la Corte ata
la constitucionalidad del precepto enjuiciado a la enunciación que de los
respectivos empleos haga un decreto reglamentario -el 001179 del 4 de julio de
1996-, transfiriendo así la potestad de resolver en últimas, sobre la
estabilidad de los empleados en sus cargos, al Presidente de la República,
quien según el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, ejerce la
potestad reglamentaria y puede, por tanto, modificar en cualquier momento la
lista que plasma el enunciado decreto, trasladar unos cargos del área operativa
a la administrativa, o a la inversa, o decidir en el futuro que todos
pertenecerán a la misma área, o introducir nuevas clasificaciones.
2. Conviene
preguntarse si la Corte Constitucional, al incorporar en la parte resolutiva de
una de sus sentencias la referencia a la enunciación consagrada en un decreto
reglamentario, señalando que parte de la misma se ajusta a la Constitución y
que la exequibilidad no puede extenderse a la otra parte, se ha precipitado,
por fuera de sus competencias, a pronunciarse sobre la validez del acto
administrativo, definición que, según el artículo 237, numeral 1, de la Carta,
corresponde establecer al Consejo de Estado.
3. En relación con
el mismo interrogante que precede, causa intranquilidad la perspectiva de que
el Consejo de Estado, en ejercicio de sus competencias constitucionales, pueda
el día de mañana declarar la nulidad del decreto, total o parcialmente.
¿Cuál sería, en ese
evento, el alcance jurídico de la sentencia proferida por la Corte?
¿La nulidad del
Decreto, o su derogación por el Ejecutivo, repercutirían en la exequibilidad
total del literal objeto de análisis constitucional? ¿O en su inexequibilidad?
¿O, por el
contrario, cualquiera de esas decisiones, que escapan al control de la Corte,
significaría la imposibilidad de dar cumplimiento a la sentencia por ella
proferida?
4. No menos
inquietante es el riesgo de que el Gobierno decida hacer uso del "cheque
en blanco" que se le ha entregado y, modificando el Decreto, traslade los
cargos que actualmente están inscritos en el área administrativa a la operativa,
con lo cual despojaría a los trabajadores de todos sus derechos, inherentes a
la carrera, sin pasar por la ley.
Indudablemente, con
ello no sólo resulta cercenado, y de manera grave, el principio constitucional
de la seguridad jurídica, sino que, en abierta transgresión a los mandatos
fundamentales, se traslada a la Rama Ejecutiva una potestad exclusiva del
legislador. Basta recordar el texto del artículo 125 de la Carta en la parte
pertinente: "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la
ley" (subrayo). (...) "El retiro se hará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la
ley" (subrayo).
Precisamente lo que
se debatía ante la Corte era si la ley, al someter al personal civil del DAS,
de manera indiscriminada, a unas causales que arrasaban francamente con la
estabilidad propia de la carrera administrativa, vulneraba o no la Constitución
Política.
La Corporación,
superando las expectativas más optimistas del mismo Gobierno, no solamente
avaló la constitucionalidad del retiro forzoso de los empleados de carrera sin
fórmula de juicio, sino que otorgó al propio Ejecutivo la facultad de indicar,
mediante decreto reglamentario, cuáles cargos están sujetos a ese trato
unilateral, que desconoce las garantías mínimas de la carrera, y cuáles no.
5. La Corte
Constitucional había venido afinando su jurisprudencia, en guarda del principio
básico que hace de la carrera una regla general imperativa con salvedades
expresas y de interpretación restrictiva, y había sostenido que las excepciones
no podían ser genéricas, referentes a un grupo de cargos, sin distinguir en las
funciones de éstos, sino que habrían de ser singulares y claramente
relacionadas con una justificación razonable y objetiva, para que la exclusión
de la carrera pudiese admitirse como ajustada a la Constitución.
Al respecto, dijo la
Corte en Sentencia C-552 del 22 de octubre de 1996, hace apenas tres meses:
"En torno a la
manera indiscriminada en que los empleos de quienes laboran en los despachos
del Consejo Electoral, del Registrador Nacional del Estado Civil y del
Secretario General de la Registraduría son excluídos de la carrera, la Corte
ratifica su jurisprudencia, sentada a partir del fallo C-387 del 22 de agosto
de 1996. Es claro que el legislador, al incorporar masivamente una serie de
cargos al régimen excepcional, sin tomar en cuenta el tipo de funciones
previstas para cada uno de ellos, desconoció lo preceptuado en el artículo 125
de la Carta Política, que exige la determinación del legislador sobre
los cargos que se excluyan del mandato constitucional según el cual "los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera".
Reitérase que la
ley, si bien puede plasmar excepciones a dicho precepto, no está autorizada
para convertirlas en regla general, en cuanto, si le fuera posible hacerlo,
resultaría desvirtuando un principio superior fundamental.
Además, toda
excepción es de interpretación restrictiva, lo que en esta materia se traduce
en que las previstas por el legislador deben hallarse plenamente justificadas.
De otro lado, la
integración de cargos, sin distinciones funcionales ni de rango, al sistema de
libre nombramiento y remoción -que, según la Carta, es extraordinario- vulnera
el principio de igualdad, ya que implica un trato idéntico para hipótesis que
pueden ser -y en este caso son- divergentes.
Al respecto basta
confrontar los textos de las resoluciones 3560 del 14 de diciembre de 1988 y
2116 del 29 de marzo de 1994, proferidas por la Registraduría Nacional del
Estado Civil para fijar requisitos y funciones de los diferentes empleos en ese
organismo, para corroborar que son numerosos y bien disímiles, en cuanto a
funciones y competencias, los adscritos al despacho del Registrador Nacional y a
la Secretaría General.  Allí se encuentran, por ejemplo, los directivos de la
Registraduría y, junto a ellos, los secretarios, directores de oficina, jefes
de oficina, ayudantes de oficina, técnicos administrativos, auxiliares
administrativos, programadores de sistemas, analistas de sistemas, operadores
de equipos de sistemas, profesionales universitarios y choferes mecánicos,
entre otros, cuyas actividades son entre sí diversas y, por ende, merecen trato
separado y distinto, proporcional a sus alcances.
Lo propio sucede con
los cargos de quienes trabajan en los despachos del Consejo Nacional Electoral
y, por lo tanto, se carece de todo criterio objetivo para su clasificación.
Fuera de ser
irregular que la definición acerca de si un empleo pertenece o no a la carrera
quede a la postre en cabeza de funcionarios administrativos, como el
Registrador Nacional del Estado Civil, cuando la Constitución encomienda de
modo expreso tal competencia al legislador, aparece con toda evidencia que los
criterios señalados por la doctrina constitucional como justificativos para la
excepción (ser el empleo de confianza institucional, o tener a su cargo la
dirección, orientación, manejo, o la fijación de políticas del organismo)
desaparecen por completo, ya que la pertenencia a uno u otro régimen se hace
depender de la adscripción que el mismo nominador haga de los empleos a ciertos
despachos y no de las funciones que se les confían".
No puede olvidarse
que fueron justamente esas razones las que llevaron a la Corte a declarar inexequibles
varios literales del artículo 6 del Decreto 3492 de 1986, que excluían de la
carrera a grupos de empleados de manera indiscriminada y sin ninguna referencia
legal al tipo de funciones por ellos desempeñadas, dejando en cabeza de la
administración la facultad de definir esas funciones y la ubicación de tales
empleos en la planta.
El suscrito
Magistrado no puede entender la razón del viraje jurisprudencial, aunque se
invoquen, como en este caso, razones de seguridad nacional.
6. Es más, con ponencia
del Dr. Hernando Herrera Vergara, la Corte, mediante fallo C-387 del 22 de
agosto de 1996, declaró inexequibles los apartes contenidos en el numeral 2 del
artículo 26 de la Ley 10 de 1990, que excluían de la carrera a los empleados
del Sistema Nacional de Salud "del primer nivel jerárquico" y del
"segundo nivel jerárquico", cabalmente por cuanto, según expresó la
providencia, "Siendo la ley la que de manera excepcional puede determinar
en forma específica cuándo un cargo no es de carrera sino de libre nombramiento
y remoción, no puede ella permitir, como se hace en la norma sub-exámine, que
la regla general se convierta en la excepción, al asignarle dicho carácter a
todos los empleos de determinado nivel jerárquico sin distinción alguna, ni
delegar esa atribución legislativa en otra autoridad" (He subrayado).
Allí mismo señaló la
Corte, en el curso de una trayectoria jurisprudencial que comparto en su
integridad y que lastimosamente ha sido hoy abruptamente interrumpida, lo
siguiente:
"Si se tiene en
cuenta que el artículo 125 de la Carta Fundamental consagró como causal
exceptiva una potestad exclusiva del legislador para determinar cuáles empleos,
que además de los previstos en la Constitución Política de 1991 se rigen por un
sistema diferente al de la carrera administrativa, no hay duda que la norma
acusada quebranta a juicio de la Corporación los ordenamientos superiores, pues
ella en lugar de hacer la clasificación y determinación concreta de los empleos
que por vía exceptiva deben determinarse como de libre nombramiento y remoción,
lo que hace es realizar una regulación genérica para darle el carácter de tales
a todos los del primer nivel jerárquico inmediatamente siguientes al cargo de
Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, así como
los del primero y segundo nivel jerárquicos, representantes de entidades
descentralizadas, y los que correspondan a funciones de formulación y adopción
de políticas, planes y programas y asesoría".
Se dirá que la
resolución adoptada por la Corte en la Sentencia de la cual discrepo buscó
precisamente introducir las distinciones funcionales exigidas por la
jurisprudencia, remitiéndose al decreto reglamentario.
Tal interpretación,
a todas luces errónea, llevaría a vaciar el contenido material de la ley, cuya
función es la de definir justificadamente los cargos que no son de carrera,
para transferir esa atribución al Presidente de la República, haciendo inútil
las previsiones del artículo 125 de la Constitución.
Otra vez debe
afirmarse que el llamado a distinguir entre los cargos oficiales con la
finalidad buscada es el legislador, cuyos dictados, de todas maneras, habrán de
ser confrontados con la Carta Política por esta Corte, al verificar si las
distinciones que plasma son justificadas.
7. Podrá decirse
también que la norma consagrada en el artículo 44 del Decreto 2147 de 1989 no
previó cargos de libre nombramiento y remoción sino empleos, dentro de la
carrera, que están sujetos a la eventualidad de una declaración de
insubsistencia por la respectiva autoridad nominadora, con base en determinadas
causales, una de las cuales es la indicada en el literal d) del mismo precepto.
La cuestión, a mi
juicio, es puramente nominal, pues la causal consagrada en el indicado acápite
implica de suyo el libre nombramiento y remoción del empleado, no obstante
pertenecer a la carrera, en lo cual reside precisamente la inconstitucionalidad
que ha debido declararse.
En efecto, la
insubsistencia contemplada tiene lugar "cuando por informe reservado de la
Dirección General de Inteligencia y previa evaluación de la Comisión de
Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en el Departamento por
razones de seguridad".
"En este caso
-agrega la norma- la providencia no se motivará".
Lo transcrito corresponde,
ni más ni menos, al capricho y a la arbitrariedad del nominador, todo lo
contrario del régimen de carrera, que implica, según la Constitución, un retiro
fundado exclusivamente en causales objetivas, como la calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, o la violación del régimen
disciplinario.
Es cierto que, al
tenor de la Carta, también procede el retiro "por las demás causales
previstas en la Constitución o la ley", pero a nadie se oculta que tales
causales no pueden remitirse a la voluntad omnímoda del nominador, o a razones
puramente subjetivas.
La garantía de la
carrera estriba en la permanencia y estabilidad del empleado mientras dure su
buen servicio y en tanto el mérito de sus actividades no dé motivo para su
exclusión justificada.
Las causales de
retiro que la ley consagre no pueden quedar en blanco, para ser
"llenadas" por la administración. El legislador tiene que consagrar,
de manera indudable y específica, los actos o conductas que pueden ocasionar el
retiro.
8. La norma enjuiciada
desvirtúa la garantía constitucional de la carrera administrativa, pues elimina
elementos esenciales de ella como la estabilidad del trabajador, el mérito y la
causal justificada de retiro.
Que la permanencia
de un individuo en el DAS sea "inconveniente por razones de
seguridad", sin indicar las razones de esa inconveniencia, quedando la
definición a juicio de una comisión de personal que se reune y falla de
espaldas al empleado, no es en modo alguno causal válida, razonable ni
plausible de retiro cuando la persona pertenece teóricamente a la carrera.
9. Y no sólo ha sido
violado el artículo 125 de la Constitución, sino que se ha desconocido el 13 ibídem,
pues sin elemento objetivo de distinción, parte del personal civil de los
trabajadores al servicio del Estado ha sido excluido de las ventajas mínimas de
la carrera, comunes a todos los demás servidores públicos.
10. Se ha
transgredido, además, de manera protuberante, el debido proceso, pues la
sanción del retiro ha sido contemplada sin derecho alguno de defensa del
interesado, sin su audiencia, sin su conocimiento acerca del juicio que sobre
su conducta se adelanta, ni en torno a las causales invocadas para determinar
su retiro. Ni siquiera se le informa cuáles fueron sus faltas y menos todavía en
qué normas estaban previstas como suficientes para prescindir unilateralmente
de sus servicios.
No menos quebrantado
queda el principio fundamental de la presunción de inocencia, con el agravante
de que el sancionado no goza, cuando menos, de la posibilidad de probar su
inocencia, que es inconstitucional pero que aun así le permitiría expresar algo
en su favor. Se falla acerca de su culpabilidad, de plano y de modo definitivo.
11. Las dudas que
habrán de quedar sobre la conducta de la persona cuyo nombramiento se declara
insubsistente afectarán su honra y su buen nombre. Pero esto no fue tenido en
cuenta por la Corte.
Todo ello sin contar
con la fuerza del antecedente en lo relativo al desempeño de futuros cargos.
12. Debo subrayar
que en este proceso estamos hablando del personal civil al servicio del DAS, y
no de servidores cuya actividad justifica una mayor discrecionalidad de la
administración, como aconteció en casos ya fallados por la Corte, relativos al
personal uniformado de la Policía Nacional o a los guardianes del INPEC.
En los aludidos
empleos la Corte Constitucional encontró justificada la distinción legal,
precisamente por razón de sus actividades y funciones, factores que en este
caso no tienen cabida, precisamente por el carácter genérico de la norma y por
la referencia, también genérica, que ha hecho la propia Corte a los cargos
pertenecientes a las áreas operativa y administrativa de la Institución.
Deprimente este
cambio de jurisprudencia, también injustificado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-048/97
REGIMEN DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio
general y excepciones/PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE-Exclusión cargo de carrera
(Salvamento parcial de voto)
REGIMEN DE
CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Inexistencia
de razón suficiente para flexibilizar desvinculación/REGIMEN DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Competencia legislativa para excepciones (Salvamento parcial
de voto)
No existe una
razón suficiente para admitir la flexibilización del sistema de desvinculación
de aquellos funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, que se
encuentren sometidos al régimen de carrera ordinaria de la entidad. La impronta
constitucional de la carrera administrativa, obliga al Estado a promover este
régimen de personal, salvo que en razón de las funciones objetivamente
adscritas a un determinado cargo, exista una causa suficiente para vincularlo a
un régimen especial de carrera o para adscribirlo al sistema de libre
nombramiento y remoción. En estas condiciones, no parece que el hecho de
laborar para una entidad encargada de resguardar el orden público y la
seguridad ciudadana sea, por sí mismo, motivo suficiente para excluir al respectivo
funcionario de las reglas propias del sistema de carrera administrativa, menos
todavía cuando lo anterior se ordena de manera genérica. Una vez se ha superado
la etapa del concurso, el mero hecho de encontrarse en período de prueba no
constituye razón suficiente para flexibilizar el régimen de desvinculación
hasta el punto de consagrar causales de insubsistencia. No existe una razón
suficiente para exceptuar a la totalidad de los empleados del DAS que se
encuentren en período de prueba o inscritos en el régimen ordinario de carrera,
del sistema de desvinculación propio del régimen ordinario de carrera
administrativa.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE ACTUACION ADMINISTRATIVA-No motivación de insubsistencia/PODER PUBLICO-Ejercicio
(Salvamento parcial de voto)
La norma
establece que la actuación que da lugar a la declaratoria de insubsistencia es
reservada y, en consecuencia, esta última se produce a través de una resolución
no motivada. Se compromete el principio de publicidad que debe regir las
actuaciones administrativas. El ejercicio del poder público sólo será legítimo
si está dirigido a la realización de los fines esenciales del Estado y, en
particular, a la promoción y garantía de los derechos fundamentales. Para
garantizar el ejercicio legítimo del poder público, los estados democráticos
aseguran que la esfera pública se encuentre abierta al conocimiento y control
de todos los ciudadanos. La publicidad garantiza la transparencia de la gestión
estatal y facilita y permite el control sobre los actos de las autoridades.
RESERVA DE
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
A los regímenes
democráticos les resulta consustancial la aplicación del principio de
publicidad. Sólo así la sociedad puede acceder libremente al conocimiento de la
información veraz, completa e imparcial, sobre los actos, hechos, operaciones y
omisiones de las autoridades públicas. Ello, sin embargo, no obsta para que, de
manera excepcional, pueda autorizarse la reserva sobre ciertas informaciones
propias de la gestión del Estado, cuando para ello exista una justificación
ajustada a los valores y principios que orientan el régimen constitucional
democrático. Para que una actuación administrativa pueda ser reservada, se
requiere que la norma que establece el sigilo persiga una finalidad legítima,
que sea necesaria y útil para alcanzar el objetivo buscado y, por último, que
el sacrificio que se produce en términos del principio de publicidad, resulte
estrictamente proporcional al beneficio que se obtiene. El análisis de
constitucionalidad de una norma que autoriza la reserva de actuaciones
administrativas debe ser realizado de manera estricta, pues la publicidad es
una garantía fundamental para asegurar el ejercicio legitimo y democrático del
poder público.
REGIMEN DE
CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Violación
derechos por reserva en insubsistencia (Salvamento parcial de voto)
No existen
razones suficientes para permitir que una actuación administrativa reglada, que
tiene como efecto la desvinculación de un servidor público de su puesto de
trabajo, sea sometida a reserva, simplemente por tratarse de un empleado
vinculado a una entidad que tiene a su cargo funciones de seguridad pública. En
efecto, no parece existir ningún argumento razonable y objetivo para admitir
que se mantengan en secreto las razones que conducen a la declaratoria de
insubsistencia de un servidor público, consignadas en un informe de
inteligencia, impidiendo que la persona involucrada pueda conocerlas y
controvertirlas. Por el contrario, esta autorización legal podría dar lugar al
ejercicio de un poder absoluto de carácter arbitrario, ya que su ejercicio
carece de control, al encontrarse revestido, sin justificación suficiente, de
un velo que impide el conocimiento público.
REGIMEN DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepción/DETECTIVES
DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Excepción al régimen de
carrera/DETECTIVES DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Confianza
objetiva superlativa (Salvamento parcial de voto)
Es razonable que
el Estado exija, de los detectives del DAS, un nivel de responsabilidad,
diligencia y autocontención, mayor que aquel que es exigible de otro servidor
público. De lo anterior se deriva la necesidad de que, entre el detective y el
director de la entidad, exista un grado de confianza superlativo. Ello, se
repite, en razón de las funciones adscritas a estos servidores públicos. En el
caso de los detectives del DAS, resulta razonable que se aplique la excepción
al régimen de carrera, pues se trata de servidores públicos que han de ser
merecedores de una confianza objetiva superlativa y que, por lo tanto, pueden
ser desvinculados de la entidad cuando, por cualquier causa, disminuya ese
grado de confianza.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Variación
de jurisprudencia (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-1393
Actor: Luis Arturo
Victoria
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 44 literal d) y 66 literal b) del
Decreto 2147 de 1989
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Con todo respeto nos
apartamos de la sentencia de la Corte en lo que respecta a la
constitucionalidad condicionada del literal d) del artículo 44 del Decreto 2147
de 1989, a través del cual se flexibiliza el sistema de desvinculación de los
empleados del Departamento Administrativo de Seguridad sometidos al régimen
ordinario de carrera administrativa. Por las razones expuestas en la ponencia
original, y que reiteramos en el presente salvamento de voto, consideramos que
la norma ha debido ser declarada inexequible.
La ponencia
derrotada contiene los argumentos que sustentan la declaración de
inexequibilidad de la disposición demandada. Algunos de tales argumentos fueron
recogidos en la sentencia de la cual nos apartamos, sin que verdaderamente la
mayoría hubiera extraído de ellos sus reales consecuencias. Por lo anterior,
hemos considerado prudente transcribir casi integralmente el texto de la
ponencia original y, adicionalmente, realizar algunas consideraciones finales
sobre la decisión de la Corte.
I. Exposición de las
razones que justifican la declaración de inexequibilidad del literal d) del
artículo 44 del Decreto 2147 de 1989 - (Texto de la ponencia original
presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, no acogida por la
mayoría).
1. La Corte Constitucional
es Competente para conocer de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. Sin desvirtuar
las particularidades que caracterizan cada una de las normas demandadas - y que
serán estudiadas en su oportunidad -, se advierte que tales disposiciones
otorgan al Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la facultad
de declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados del
Departamento que se encuentren en periodo de prueba, inscritos en el régimen
ordinario de carrera o en el régimen especial de carrera, cuando “aparezca”
que, por razones de seguridad, es inconveniente su permanencia en la entidad.
A juicio del actor,
tales disposiciones vulneran  los artículos 15 y 21 de la Carta, en la medida
en que la insubsistencia se produce mediante una resolución no motivada, e
imposible de controvertir, creando así una “duda injustificada” sobre el
comportamiento ético o moral de la persona desvinculada. Con ello, se “destruye
en forma intempestiva, total y denigrante el patrimonio moral y la dignidad de
una persona, puesto que una decisión de esta naturaleza lleva implícita una
conducta reprochable”, que se oculta al empleado, impidiéndole “la oportunidad
de defenderse y de comprobar lo contrario”.
De otra parte,
señala que los artículos acusados comprometen el derecho al trabajo (C.P. art.
25 y 53), en tanto que permiten la desvinculación arbitraria de funcionarios
inscritos en el régimen de carrera, convirtiéndose en la causa de la “muerte
laboral” de la persona desvinculada. En este sentido, afirma que ninguna
persona o entidad estará interesada en contratar a quien ha sido desvinculado
de su puesto de trabajo, en las circunstancias descritas en las normas.
Adicionalmente el demandante alega que se vulnera el debido proceso (C.P. art.
29), pues, en su criterio, se desconoce el derecho de toda persona a ser oída y
vencida en juicio.
Por último, el actor
considera que las normas cuestionadas afectan el principio general plasmado en
el artículo 125 de la Carta, según el cual, salvo excepciones amparadas en “una
razón suficiente”, los empleos de la administración deben sujetarse al régimen
de carrera y, por lo tanto, no pueden ser despedidos discrecionalmente.
Por su parte, la
totalidad de los intervinientes, así como el Procurador General de la Nación
(e), consideran que las normas demandadas se ajustan a la Constitución. Los
argumentos esgrimidos para impugnar los cargos de la demanda pueden resumirse
como sigue:
(1) El hecho de que
el nominador no motive el acto administrativo a través del cual se produce la
insubsistencia, no sólo no afecta el derecho a la honra y al buen nombre de la
persona afectada sino que, por el contrario, el sigilo tiende a resguardar el
patrimonio moral del sujeto desvinculado de su cargo.
(2) De ninguna
manera puede entenderse que la posibilidad de declarar la insubsistencia de un
nombramiento comprometa el derecho al trabajo, pues este no es absoluto, ni
otorga al empleado el derecho a la inamovilidad en el puesto de trabajo.
(3) La
insubsistencia no constituye una sanción y, por lo tanto, su declaratoria no
tiene la virtualidad de afectar el debido proceso.
(4) Respecto a la
presunta vulneración del artículo 125 de la Carta, se aduce que la propia
Constitución admite la posibilidad de que la ley consagre distintas causales
que hacen procedente la desvinculación de un servidor público inscrito en el
régimen de carrera, siempre que para ello exista una razón suficiente. Al
respecto alegan que la naturaleza especial de las funciones que cumplen los
servidores del DAS, particularmente en cuanto se refiere a las tareas propias
de la seguridad del Estado, justifica la adopción de medidas discrecionales
como las consagradas en las normas. Indican que la Corte Constitucional ha
avalado, en dos oportunidades, la posibilidad de que las autoridades
nominadoras puedan declarar la insubsistencia de determinados funcionarios
pertenecientes a regímenes especiales de carrera, cuando su presencia se
considere inconveniente para la respectiva institución. En efecto, la Corte
declaró la exequibilidad de esta facultad discrecional en el caso de algunos
empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (sentencia C-108 de
1995) y en el caso del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional (sentencia C-525 de 1995).
3. Pese a que tanto
los cargos formulados por el actor como las respectivas impugnaciones se
orientan, indiscriminadamente, contra las dos disposiciones demandadas, es
importante advertir que cada una de éstas posee características especiales que
ameritan un análisis separado. Sin embargo, para resolver la cuestión de
constitucionalidad planteada, se hace necesario, previamente, recordar la
jurisprudencia de la Corporación en  punto al tema de la carrera
administrativa, a fin de establecer los criterios a los cuales habrá de
apelarse para resolver, al menos, uno de los cargos planteados. En este orden
de ideas, debe procederse a estudiar el tema de la carrera administrativa, para
luego aplicar el análisis a cada una de las disposiciones demandadas. Si tales
normas resultaran exequibles por este concepto, deberá procederse a estudiar
los cargos restantes y, en fin, a efectuar el control integral al cual se encuentra
avocada esta Corporación.
Relevancia
constitucional del régimen de carrera administrativa. Principio general y
excepciones. Principio de razón suficiente.
4. En la
Constitución Política, el Estado se concibe exclusivamente como un medio para
la realización de valores y principios consustanciales a toda organización
política democrática, igualitaria, libre y solidaria (C.P. art. 1). En efecto,
a la luz del derecho constitucional, de ninguna manera puede afirmarse que el
aparato de estado constituye un fin en si mismo. Tampoco se trata de una
maquinaria al servicio de intereses políticos, económicos o sociales de
carácter particular. Por el contrario, el Estado se explica y es legítimo, si y
sólo si, opera de manera tal que, en cada una de sus actuaciones, tienda a la
realización de los fines esenciales consagrados en la Carta y siempre que
garantice la primacía de los derechos inalienables de los habitantes del
territorio.
Con el fin de que
las razones que justifican la existencia del Estado no se conviertan en
muletillas retóricas a costa de los legítimos anhelos de la población, la
Constitución estableció un sistema ordenado y articulado de controles intra e
interorgánicos del poder público. En cuanto se refiere a la rama ejecutiva,
cabe destacar lo que se podría denominar el estatuto constitucional de la
administración pública - al cual pertenece el sistema de carrera administrativa
-, que no es otra cosa que un régimen jurídico de raigambre constitucional que
tiende a garantizar que el ejercicio de la función administrativa se oriente,
exclusivamente, a la defensa de los intereses generales y a asegurar la
prevalencia de los derechos fundamentales.
Dicho estatuto se
articula alrededor de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209), que se yerguen
como ejes centrales e inquebrantables de la función administrativa. En
desarrollo de tales principios sustantivos, se establecen principios
organizacionales como la descentralización, la delegación, la desconcentración
y la coordinación armónica de funciones dentro de la administración pública en
todos sus ordenes. (...)
Dentro del engranaje
sistemático que integra el estatuto constitucional de la administración
pública, se consagra el sistema de carrera administrativa como otro de los
mecanismos necesarios para garantizar la realización efectiva de los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad. De otra parte, el régimen de carrera administrativa es una
derivación lógica del derecho fundamental consagrado en el numeral 7 del
artículo 40 de la Carta, en virtud del cual los ciudadanos tienen derecho a
acceder, en condiciones de igualdad, al desempeño de funciones y cargos
públicos.
Como lo ha reiterado
esta Corporación, el sistema de carrera administrativa protege y garantiza los
principios y derechos antes mencionados, en la medida en que se funda en los
criterios de mérito y calificación para seleccionar, promover y desvincular a
los servidores públicos de sus respectivos empleos. Al respecto, esta
Corporación ha señalado:
“El artículo 209
dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia,
economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
Nada de lo dicho
podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros
criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo
tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal
debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos
de rendimiento.
En contra de estas
aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de
adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación de una
carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios que
la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los
organismos estatales como la opinión pública[5]".
En cuanto se refiere
a las garantías en materia de vinculación a los cargos  públicos, el régimen de
carrera patrocina los principios de igualdad, e imparcialidad, al promover una
sana competencia para acceder a la plaza de que se trate, sin más ventajas que
los méritos y la capacidad personal. Esto permite que las personas que presten
sus servicios en la administración sean, efectivamente, las más capacitadas
para ello, con lo que se defiende el interés general y se relegan,
definitivamente, los favoritismos políticos o de otro genero, que sólo
comportan una desviación intolerable del Estado de Derecho. De otra parte, el
ingreso a la administración fundado exclusivamente en criterios de mérito y
calidades, fomenta la eficacia y la eficiencia de la gestión pública, pues con
ello se garantiza que las personas que entren a formar parte de la
administración, resulten las más calificadas y capacitadas para prestar los
servicios que presta el Estado.
Por otro lado, un
régimen de capacitación y ascenso a través de concurso público, favorece la
igualdad y la profesionalización, y con ello, la moralidad, la eficacia, y la
imparcialidad de la administración. En este sentido la carrera administrativa
se convierte en un mecanismo óptimo para promocionar a los mejores funcionarios,
capacitándolos adecuadamente con el fin de optimizar la realización de los
nobles propósitos que están llamados a realizar.
Por último, la
estabilidad en el cargo, garantiza una adecuada profesionalización, y evita las
decisiones arbitrarias o discriminatorias que atentan, no sólo contra los
principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, sino contra los intereses
generales que la administración está obligada a promover. Ciertamente, la
desvinculación arbitraria de funcionarios capacitados podría comprometer la
realización eficaz, eficiente e imparcial, de la función pública, contrariando
el interés general representado en la realización oportuna, profesional y
responsable de las tareas administrativas.
Dado que la Corte se
ha pronunciado reiteradamente respecto al sistema de desvinculación propio del
régimen de carrera, y que, en el presente caso, este tema ocupa un lugar
central, resulta relevante transcribir la doctrina constitucional vigente:
“Considera la Corte
que el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es
la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en
el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones
fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.
Esa estabilidad,
claro está, no significa que el empleado sea inamovible, como si la
administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto
que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o
paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello
conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la
carrera administrativa. En nada riñen con el principio de estabilidad laboral
la previsión de sanciones estrictas, incluida la separación o destitución del
empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su
venalidad o su bajo rendimiento. Pero esto no se puede confundir con el
otorgamiento de atribuciones omnímodas al nominador para prescindir del
trabajador sin relación alguna de causalidad entre esa consecuencia y el mérito
por él demostrado en la actividad que desempeña.
Ahora bien, esa
estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que
los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos
por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la
disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los empleos
de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del
empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando
en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante
desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º C.N.). (...)
En ese orden de
ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio
de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como
presupuesto indispensable para que el sistema opere[6]".
5. En suma, el
régimen de carrera administrativa es una derivación lógica de los principios de
que trata el artículo 209 de la Carta, los que, a su turno, constituyen la
pauta obligada de una administración dirigida a realizar los fines esenciales
del Estado social de Derecho (C.P. art. 2). Por lo anterior, salvo las excepciones
expresamente consagradas en la propia Constitución, el legislador debe optar,
en primera instancia, por aplicar a los servidores públicos el régimen de
carrera. Sin embargo, si llegare a apartarse, estableciendo regímenes
especiales que no se sometan integralmente a los principios de igualdad de
acceso a los cargos públicos, de promoción en atención al mérito y a las
capacidades y de estabilidad laboral, debe aportar una razón suficiente que
justifique la consagración de la excepción[7].
En efecto, la propia
Constitución habilita al legislador para establecer excepciones al régimen de
carrera administrativa (C.P. art. 125) y consagra la posibilidad de diseñar
regímenes especiales de carrera (C.P. art. 130). No obstante, lo anterior no
implica que la ley pueda desconocer el principio general consagrado en el artículo
125 de la Carta, ni los principios sustantivos o los derechos fundamentales que
tal principio tiende a optimizar.
En cuanto se refiere
a los regímenes especiales de carrera, de que trata el artículo 130 de la C.P.,
podría afirmarse que estos, pese a apartarse del sistema de libre nombramiento
y remoción, no comparten plenamente las garantías propias del régimen general
de carrera. Esto, en efecto, puede resultar cierto, pues los modelos extremos,
- carrera y régimen de libre nombramiento y remoción - están integrados por un
conjunto de reglas separables que pueden, eventualmente, conjugarse para dar
lugar a sistemas mixtos más o menos flexibles. Sin embargo, nada de lo anterior
contradice la regla general en virtud de la cual la flexibilización del régimen
de carrera ordinaria, bien para crear un sistema especial ora para establecer
el modelo de libre nombramiento y remoción, exige una razón suficiente y
proporcionada al grado de la diferencia entre el grupo sometido a la regulación
que se propone y aquél sujeto al régimen de garantías plenas.
En este sentido se
reitera que la Corte ha señalado que, con arreglo al mandato expreso de la
Carta, el legislador debe optar, en primera instancia, por el régimen de
carrera ordinaria, y sólo podrá establecer regímenes de libre nombramiento y
remoción o regímenes especiales que flexibilicen las garantías de la carrera,
cuando para ello exista una razón suficiente.
Al respecto, resulta
apropiado citar un aparte de la sentencia C-334 de 1996, que indica la regla seguida
por la Corte desde la primera jurisprudencia que se ocupó del tema objeto de
análisis:
“Conforme a lo
anterior, la regla general, como sistema para la vinculación y permanencia
laboral en el Estado, es la carrera administrativa, pero la Carta señala que
existen ciertas excepciones a tal principio: los cargos de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás
que determine la ley (C.P. art. 125). Al respecto de esta última excepción,
conviene señalar que la competencia legislativa en cuanto a la  definición de
cargos de libre nombramiento y remoción no comporta una facultad absoluta, sin
límites, que puede ir en contravía de la propia naturaleza constitucional de
regla general de la carrera administrativa. Por ello, desde la primera ocasión
en que estudió el tema, esta Corporación señaló que el Legislador está
"facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la
carrera administrativa, siempre y cuando no altere  la naturaleza de las cosas,
es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla
general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira
este sistema[8]".
“Esta facultad del
Legislador debe entonces estar orientada por un principio de razón suficiente
en la determinación legal que justifique la inclusión de un cargo en la
categoría de libre nombramiento y remoción, pues si esa justificación no
aparece claramente entonces prima la regla general establecida por la
Constitución, esto es, la carrera administrativa”.
6. El principio de
razón suficiente ha sido desarrollado por la Corte hasta el punto de señalar
que configura justificación objetiva y razonable la exclusión de un cargo del
régimen de carrera administrativa, en aquellos eventos en los que se presente
una de las siguientes circunstancias:
(1) Cuando el cargo
tenga adscritas funciones de gobierno, vale decir, tareas directivas, de
manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales[9].
(2) Cuando las funciones
adscritas al cargo exijan un grado de confianza, objetiva o subjetiva, superior
al que debe ofrecer cualquier servidor público, esto es, una  confianza plena y
total del nominador respecto del funcionario[10].
En este último
evento, no se trata de permitir la adscripción al régimen de libre nombramiento
y remoción de cualquier cargo que exija una relativa confianza. Como es obvio,
el vínculo que se establece entre la administración y el servidor público debe
estar necesariamente fundado en el respeto de los principios jurídicos de
lealtad y confianza reciproca. Así, en principio, el nominador está llamado a
confiar en sus subalternos. La presunción de buena fe, la exigencia de que la
función pública se cumpla al servicio de los intereses generales, restringen la
condición indicada en el numeral (2) anterior, exclusivamente a aquellos casos
en los cuales se requiera un grado de confianza superlativo para asegurar el
cumplimiento de la función administrativa con sujeción a los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, e imparcialidad, o para
evitar - prever - una desviación de las funciones públicas que tendría efectos
particularmente nocivos en la sociedad.
Existen dos
hipótesis en las cuales puede razonablemente afirmarse la exigencia de un nivel
superlativo de confianza. En primer lugar en aquellos casos en los cuales la
necesaria confianza entre el superior y el inferior no surge exclusivamente de
las funciones objetivamente adscritas a este último, sino, fundamentalmente, de
las circunstancias en las cuales éstas deben ser ejecutadas. Se trata de lo que
se ha denominado un grado superior de confianza subjetiva, pues se refiere, no
a las funciones objetivamente consideradas, sino a las circunstancias en las
cuales la persona debe cumplirlas.
De otra parte, se
advierte una segunda categoría de eventos en los cuales las funciones adscritas
al cargo, objetivamente consideradas, exigen un estrecho nivel de confianza
entre el nominador y el servidor público. Se trata, por ejemplo, de aquellos
servidores públicos que tienen entre sus tareas las de representar al nominador
en procesos de adopción de decisiones fundamentales para la entidad y que, por
ese hecho, pueden comprometer la responsabilidad disciplinaria o incluso penal
de su superior. Otro caso de confianza objetiva, es aquel en el cual la
desviación de funciones o el abuso de poder y, en general, las irregularidades
u omisiones cometidas por el servidor público en ejercicio de sus funciones,
pueden generar un daño antijurídico de considerables dimensiones. En esta
hipótesis, priman los intereses generales representados en el ejercicio de una
actividad legítima, por encima de aquellos que defiende el régimen de carrera.
Sin embargo, para que ello ocurra se requiere que la actividad encomendada al
funcionario comporte de manera cierta e indudable un riesgo social
considerable.
Al amparo de esta
última doctrina, la Corte encontró que los oficiales, suboficiales y agentes de
la Policía Nacional y los oficiales, suboficiales, dragoniantes y distinguidos
del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC -, podían ser sometidos
por el legislador, a un sistema de carrera especial, en el cual se
flexibilizara el régimen de desvinculación de los respectivos cargos.
En el Caso de la
Policía Nacional, las normas declaradas exequibles[11], - artículos 12 del
Decreto-Ley 573 de 1995, y 11 del Decreto 574 de 1995 - hacen referencia a un
personal - oficiales, suboficiales y agentes - que tiene a su cargo el deber de
asegurar que las personas convivan en paz, en los términos de los artículos 2 y
218 de la C.P.. Para el cumplimiento de sus tareas están autorizados a portar
armas y a ejercer, sobre la población, una coacción que sólo puede estar
justificada si es legitima, tanto en sus procedimientos como en sus fines.
Cualquier desviación o abuso de autoridad de estos servidores públicos,
ocasiona un daño profundo, no sólo en los derechos de las personas implicadas,
sino en una de las fibras más sensibles del tejido institucional, pues se
afecta la credibilidad y la eficacia de la gestión de un sector de la
administración necesario para la realización efectiva de los fines del Estado.
En suma, la violación del orden jurídico, perpetuada justamente por quienes
tienen como tarea fundamental hacerlo respetar a través de la coacción, se
puede terminar convirtiendo en una amenaza para la propia seguridad del Estado.
Por esta causa, es razonable flexibilizar, por lo menos temporalmente, el
régimen de desvinculación de estos servidores públicos, pues de esta manera se
tiende a resguardar a la sociedad del grave riesgo que implicaría la desviación
de los nobles propósitos que los agentes de la fuerza pública están llamados a
cumplir. Se trata entonces de la exigencia, en razón de las funciones que estos
servidores deben realizar, de un grado superlativo de confianza objetiva.
Argumento similar se
tuvo en cuenta en el caso de los oficiales, suboficiales, dragoniantes y
distinguidos del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria
Nacional del INPEC[12].
La guardia penitenciaria está sometida permanentemente a duras presiones que
pueden patrocinar una desviación de su función, que no es otra que la de
colaborar en la resocialización de la población reclusa y velar por la
seguridad plena de los establecimientos carcelarios y penitenciarios. La
corrupción o el abuso de autoridad, pueden generar graves riesgos sociales al
permitir fugas o comportamientos no autorizados de las personas recluidas, y
pueden dar lugar a conductas violatorias de los derechos de estas personas, que
lejos de resocializar instigan la conducta violenta o antijurídica. Se trata de
otro evento en el cual se exige un grado superior de confianza dada,
objetivamente, la importancia que reviste para la sociedad la función que
cumplen estos servidores públicos y los graves riesgos que implicaría una
omisión, desviación o abuso de las mismas.
Quienes en el
presente proceso solicitan la declaración de exequibilidad de las normas
demandadas, apelan a las reglas definidas por esta Corporación en los casos
antes estudiados. En consecuencia, la Corte deberá verificar si, efectivamente
los empleados del DAS que se encuentran en período de prueba, sometidos al
régimen de carrera ordinaria, o al sistema especial de carrera, se encuentran
en alguna de las hipótesis descritas. A la luz de las intervenciones, la Corte
deberá estudiar, fundamentalmente, si el ejercicio de las funciones asignadas a
cada uno de los cargos que componen los citados regímenes exige un nivel
superlativo de confianza objetiva, así sea temporalmente.
Estudio del
literal d) del artículo 44 del Decreto Ley  2147 de 1989
7. El artículo 44
demandado, consagra la posibilidad de que la autoridad nominadora declare la
insubsistencia del nombramiento de los empleados del DAS en período de prueba o
inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuando por informe reservado de
la Dirección General de Inteligencia y, previa evaluación de la Comisión de
Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en la entidad.
El inciso 2° del
artículo 34 del Decreto ley 2146 de 1989 consagra una disposición idéntica a la
demandada. En efecto la citada norma señala:
“Artículo 34.
Insubsistencia discrecional. (...)
Igualmente habrá
lugar a la declaración de insubsistencia del nombramiento, sin motivar la
providencia, en los siguientes casos:
a) Cuando exista
informe reservado de inteligencia relativo a funcionarios inscritos en el
régimen ordinario de carrera; (...)”
En consecuencia, si
la norma demandada fuera inexequible, se deberá conformar la correspondiente
unidad normativa.
8. El artículo 2 del
Decreto Ley 2146 de 1989, señala que los empleos en el DAS, según su naturaleza
y la forma como deben ser provistos, se clasifican en tres categorías: de libre
nombramiento y remoción, de régimen ordinario y de régimen especial de carrera.
A su turno, el artículo 3 describe taxativamente los empleos de libre
nombramiento y remoción - Jefe del Departamento, Subjefe del Departamento,
Secretario General, Director General de inteligencia, Director, Jefe de
Oficina, Jefe de División, Secretario Privado, Director Seccional, Director de
Escuela, Jefe de Unidad, Inspector, Profesional Operativo, Subdirector
Seccional, Subdirector de Academia, Agente Secreto,  alumno de academia y, los empleos
de los despachos del Jefe y del Subjefe del Departamento - y el artículo 4 los
que pertenecen al régimen especial de carrera - los detectives en sus
diferentes grados -. Esta última norma dispone que pertenecen al régimen
ordinario de carrera todos los empleos que no se encuentren señalados en alguna
de las dos categorías anteriores.
Los empleos
sometidos al régimen de carrera ordinaria se proveen a través de nombramiento
en período de prueba (Decreto Ley 2146 de 1989, art. 5), previo concurso público
(Decreto Ley 2147 de 1989, art. 8). El período de prueba, puede tener una
duración hasta de seis meses, durante los cuales serán calificados mensualmente
los servicios del empleado (Decreto Ley 2147 de 1989, art. 19). De la misma
manera, la promoción profesional del personal inscrito en el escalafón
perteneciente al régimen ordinario de carrera, se produce, en principio, a
través de concurso de ascenso, tal y como lo describen los artículos 16, 17,
18, 39 y 40 del Decreto Ley 2147 de 1989. De otra parte, el régimen de carrera
ordinaria consagra un sistema de calificación del servicio, para evaluar
periódicamente el rendimiento y la calidad del trabajo de cada uno de los
funcionarios respectivos. Por último, el personal vinculado al régimen
ordinario de carrera sólo puede ser desvinculado por una de las siguientes
causas ( Decreto Ley 2146 de 1989, artículo 33):
“a) Revocatoria del
nombramiento; b) Renuncia aceptada por funcionario competente; c) Declaración
de insubsistencia del nombramiento; d) Supresión del empleo; e) Invalidez
absoluta; f) Destitución; g) Derecho a pensión de jubilación; h) Declaración de
vacancia del empleo por abandono del cargo; i) Destitución; j) Separación del
cargo durante el término de provisionalidad o a su vencimiento; h) Muerte o
declaración definitiva de desaparecimiento; l) Mandato legal”;
En principio, podría
afirmarse que las normas estudiadas garantizan la aplicación de los principios
propios del régimen de carrera consagrado en el estatuto constitucional de la
administración, a los empleados del DAS vinculados al “régimen ordinario de
carrera” de la entidad. Particularmente, en cuanto se refiere al sistema de
retiro, podría eventualmente afirmarse que la desvinculación de los empleados
del DAS, se encuentra condicionada por la aplicación de los principios
constitucionales - igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad - que informan el sistema de carrera administrativa.
Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento, que en el régimen de carrera
sólo puede ser declarada por razones públicas fundadas en la calificación que
merezca el desempeño profesional de cada empleado (Ley 27 de 1992, arts. 7 y
9), se autoriza, en el artículo que se estudia, en aquellos casos en los cuales
existan razones secretas que permitan hacer pensar al nominador, previo
concepto de la comisión de personal, que la permanencia del empleado en la
entidad es inconveniente.
De esta manera, la
disposición estudiada consagra una excepción al régimen general de carrera,
autorizando la desvinculación de algunos cargos públicos por razones secretas,
que no pueden ser controvertidas, que no se encuentran sustentadas en la
comisión de irregularidades - en este caso procedería la destitución -, ni en un
bajo rendimiento laboral - en esta hipótesis sería procedente la insubsistencia
motivada -, en la voluntad del empleado, ni en la imposibilidad fáctica o
jurídica de continuar ejerciendo el cargo. En síntesis, el artículo demandado
establece, para efectos de la desvinculación de empleados administrativos, una
causal diversa a las que se contemplan en el régimen general de carrera
administrativa (Ley 27 de 1992), que no se compadece con los principios
constitucionales que como el de igualdad, imparcialidad, publicidad y
eficiencia, suministran el contenido básico de este particular sistema de
administración de personal (C.P. art. 209).
9. Sin embargo,
advierte la Corte que la norma analizada no consagra una facultad meramente
discrecional, vale decir, no se trata del establecimiento de un régimen de
libre remoción. Para que proceda la insubsistencia por las razones estudiadas,
se requiere que exista un informe de inteligencia, así como el concepto previo
de la Comisión de Personal del DAS. No obstante, el informe puede versar sobre
cualquier hecho, más o menos trascendente, y el concepto de la comisión no es
vinculante. En estas circunstancias, si bien la autoridad nominadora debe
sujetarse a un trámite previo a la adopción de la decisión, lo cierto es que
cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para definir en qué casos una
información, que no puede ser conocida ni cuestionada por el funcionario
vinculado, es suficiente para ordenar el retiro por razones de seguridad.
Razones que, de otra parte, no pueden ser controvertidas ni administrativa ni
judicialmente.
En estas condiciones
la pregunta que debe ser resuelta se refiere a la existencia de una
justificación suficiente - objetiva y razonable - que autorice al legislador a
establecer una excepción al sistema de carrera aplicable a la totalidad de los
empleados del DAS que no sean detectives ni empleados de libre nombramiento y
remoción, que concede a la decisión de desvinculación un amplio margen de
discrecionalidad de parte del nominador, teniendo en cuenta que las razones que
la motivan permanecerán ocultas tanto frente al interesado, como respecto del
público en general.
10. Esta Corporación
ha señalado en reiteradas oportunidades que el estudio constitucional de una
norma que introduce excepciones al régimen general de carrera administrativa
debe efectuarse atendiendo, específicamente, a las funciones que concretamente
se adscriben al cargo sometido al sistema excepcional[13]. En el presente caso,
la norma demandada hace extensiva la excepción del régimen de carrera, a la
totalidad de los cargos sometidos al “régimen ordinario de carrera”, esto es, a
aquellos que no son de libre nombramiento y remoción - expresamente señalados
en el artículo 3 del Decreto 2146 de 1989 - y que no están catalogados dentro
del régimen especial - detectives -. La disposición estudiada no es una norma
autónoma, pues no contiene un catálogo de los cargos sometidos a la excepción
en ella consagrada, haciéndose extensiva a la totalidad de los cargos que
integran la estructura funcional de la entidad, o que llegaren a integrarla, en
una virtual reestructuración.
En estas
condiciones, para que la norma resultara exequible, se requeriría que la
totalidad de los empleados del DAS sometidos al “régimen ordinario de carrera”,
por el sólo hecho de serlo, ejercieran funciones de gobierno, o requirieran de
una confianza objetiva o subjetiva superior a la que es exigible a cualquier
otro servidor público. En el evento en el cual alguno de los empleos que
integran la estructura de la entidad, y que se encuentran sometidos al régimen
de desvinculación estudiado, no merezca ser apartado del sistema general, la
norma demandada deberá ser declarada inexequible, pues, al menos parcialmente,
carecería de razón suficiente.
11. El director del
DAS, la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública y el
Ministerio Público, sostienen que la flexibilización del régimen de
desvinculación se justifica en la medida en que los empleados de la entidad
cumplen, todos ellos, funciones atinentes a la seguridad del Estado. Por ello,
a juicio de los intervinientes y del concepto fiscal, requieren de un grado de
confianza objetiva superior al que se puede demandar de cualquiera otro
servidor público.
En este sentido,
resulta relevante señalar que, según el Decreto 2110 de 1992, que reestructura
el Departamento Administrativo de Seguridad, las funciones de esta entidad son,
fundamentalmente, las de actuar como cuerpo civil de inteligencia para prevenir
los actos que perturben la seguridad o amenacen la existencia del régimen
constitucional, prestar servicios de seguridad personal, llevar registros
delictivos, expedir certificados judiciales y de policía, llevar registros de
extranjeros, entre otras. En consecuencia, todas las personas que laboran en la
entidad, participan, directa o indirectamente, en la realización de estas
funciones.
De otra parte, los
intervinientes alegan que, en virtud del artículo 86 del Decreto 2110 de 1992,
todos los empleados del DAS cumplen funciones de seguridad y, por lo tanto,
deben ser acreedores de una confianza mayor a aquélla que puede predicarse de
cualquier otro funcionario público. El artículo 86 citado, reza textualmente:
“Todos los empleados
del Departamento Administrativo de Seguridad tienen el carácter y cumplen
funciones de agentes de inteligencia. En tal virtud pueden ser requeridos por
el Director, el Subdirector, el Secretario General y los Directores para buscar
la información y, en todo caso, están en la obligación de suministrar
oficiosamente, por escrito o verbalmente, los datos, noticias o informes que
puedan ser útiles en las labores de inteligencia. El incumplimiento
injustificado de este deber es causal de mala conducta.
La Dirección General
de Inteligencia, dará instrucciones a todo el personal del departamento sobre
la forma, oportunidad y pertinencia de tales informaciones”.
12. Ciertamente los
servidores públicos vinculados a organismos encargados de velar por la
seguridad y la guarda del régimen constitucional adelantan, directa o
indirectamente, tareas encaminadas a realizar los fines que la entidad
persigue. En consecuencia, podría afirmarse que los empleados del DAS cumplen
funciones de seguridad. Sin embargo, lo anterior no es suficiente para
considerar que todos y cada uno de los servidores públicos referidos deben
merecer, para evitar graves riesgos sociales o para cumplir adecuadamente las
tareas a ellos encomendadas, un grado de confianza superior al que es
predicable de cualquier otro servidor público.
Del artículo 86
transcrito, se deriva la imposición de un deber especial en cabeza de los
servidores públicos vinculados al Departamento. Sin embargo, tal disposición no
puede ser entendida como la adscripción real y objetiva, a todas y cada una de
las personas a las cuales se aplica, de funciones de seguridad, que exijan la
existencia de un nivel de confianza superlativo entre el nominador y el
respectivo funcionario.
En efecto, para
identificar aquellos casos en los cuales es admisible flexibilizar el régimen
de carrera, en atención a la confianza que debe existir entre el nominador y el
empleado, resulta absolutamente indispensable, analizar las funciones concretas
adscritas a cada uno de los cargos sometidos al régimen especial. Si así no
fuera, se llegaría al extremo de convertir al sistema de carrera en una
excepción marginal del régimen de personal de la administración, pues la
mayoría de las entidades públicas adelantan funciones fundamentales para la
realización de los fines del Estado, cuya desviación, generaría, en todos los
casos, de una u otra manera, riesgos sociales. No son las funciones de la
entidad, sino las tareas especificas de cada cargo, el referente para adelantar
el juicio de constitucionalidad en punto a la evaluación de regímenes
especiales de carrera.
En consecuencia, el
control de constitucionalidad de la norma analizada lleva a la Corte a analizar
las disposiciones que ordenan la estructura orgánica y funcional del DAS, a fin
de identificar si existe una razón suficiente que permita apartar a todos y
cada uno de los cargos sometidos al “régimen ordinario de carrera”, del sistema
de retiro o desvinculación propio de este régimen de administración de
personal.
13. A la luz del
Decreto 2110 de 1992, puede afirmarse que algunos de los servidores públicos
del DAS sometidos al “régimen ordinario de carrera” y, por lo tanto, a la norma
estudiada, cumplen funciones meramente administrativas, que no tienen relación
directa o inmediata con las tareas centrales de la entidad. En estas
condiciones se encuentran, por ejemplo, aquellas personas que laboran en la
Unidad de Programación y Presupuesto (art. 22 Decreto 2110 de 1992), la Oficina
Jurídica (art. 27 Decreto 2110 de 1992), la Oficina Administrativa y Financiera
(Art. 28 Decreto 2110 de 1992), la Unidad de Contabilidad y Presupuesto (art.
33 Decreto 2110 de 1992), la unidad de Tesorería y Pagaduría (art. 34 Decreto
2110 de 1992), en la Oficina de Recursos Humanos (art. 35 Decreto 2110 de
1992), la Unidad de Personal (art. 36 Decreto 2110 de 1992), la Unidad de
Bienestar Social (art. 38 Decreto 2110 de 1992), o la Unidad de Sanidad (art.
38 del Decreto 2110 de 1992), entre otras y que, adicionalmente, tienen
asignadas funciones meramente administrativas, como la elaboración de programas
de bienestar social, la atención al público, la realización de campañas
preventivas de salud, etc.
Las personas que
ocupan los cargos señalados no tienen adscritas funciones de gobierno, vale
decir, tareas directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional,
en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales. De otra
parte, puede afirmarse que las labores a ellos asignadas no exigen un grado de
confianza, objetiva o subjetiva, superior al que debe procurar cualquier
servidor público.
No pasa inadvertido
el hecho de que, por laborar en una entidad encargada de resguardar la
integridad del orden constitucional, las personas antes mencionadas pueden,
eventualmente, a través de actuaciones irregulares, acceder a información
reservada y poner en peligro importantes bienes colectivos. Sin embargo, para
prevenir estas desviaciones, se deben adoptar adecuadas medidas de seguridad
interna, como mecanismo alternativo, para evitar una restricción injustificada
a los principios constitucionales que sustentan el régimen de carrera. De otra
parte, tales personas se encuentran sometidas a un régimen disciplinario
interno que, en el caso de entidades como el DAS, debe ser especialmente
riguroso. Como es sabido, en el evento de que se advirtiere un comportamiento
irregular, los mecanismos de control interno admiten la posibilidad de
suspender provisionalmente al respectivo servidor público. Incluso, las normas
internas de la entidad permiten acudir al mecanismo del traslado para aquellos
casos en los cuales resulte necesario, pese a no existir un reproche de
carácter disciplinario o un cuestionamiento respecto a la eficiencia laboral.
De otra parte, si la
razón para solicitar la desvinculación hace referencia, no a una falta
administrativa sino, a una prestación deficiente del servicio, que pudiere,
eventualmente, afectar las tareas de seguridad del Estado confiadas a la
entidad y tornar inconveniente la permanencia del empleado, existe otro
mecanismo para llevar a cabo la desvinculación, consistente en la declaración
de insubsistencia con fundamento en el bajo rendimiento.
En suma, no existe
una razón suficiente para admitir la flexibilización del sistema de desvinculación
de aquellos funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, que se
encuentren sometidos al régimen de carrera ordinaria de la entidad. En efecto,
dentro de los empleados sometidos al “régimen ordinario de carrera”, se
encuentran quienes no tienen a su cargo funciones de gobierno, ni requieren un
nivel superlativo de confianza. Los eventuales riesgos que pueden existir por
actuaciones irregulares de estos servidores, en el DAS o en cualquier otra
entidad pública, deben ser conjurados a través de mecanismos menos gravosos,
como los que efectivamente consagran las normas legales vigentes.
En este mismo
sentido, se pronunció la Corporación al declarar la inexequibilidad del
artículo 8 del Decreto 1214 de 1990, que excluía al personal civil del
Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional del régimen de carrera
administrativa. Al respecto, la Corte fue enfática al señalar que el carácter
civil de un funcionario que preste sus servicios en una entidad a la cual se
encomienda la guarda del orden público, no es razón suficiente para admitir la
flexibilización del régimen general de carrera administrativa. Sobre el
particular, resulta relevante, pese a su extensión, destacar el siguiente
aparte de la sentencia mencionada:
“Puntualizado lo
anterior, encuentra la Corte que el artículo 8o. resulta inconstitucional por
varias razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista de la materia a
cargo de la agencia del Estado, no  es posible establecer discriminaciones
entre los empleados públicos, de manera que unos sean de carrera y otros no,
por ejemplo en razón de la circunstancia de que unos estén prestando sus
servicios en instituciones encargadas de la seguridad o de la prestación de
otros servicios, como los de agua, luz, teléfono, alcantarillado, etc.; puesto
que es justamente para asegurar  la mejor utilización de los recursos humanos
de las instituciones públicas, a fin de alcanzar la mayor eficiencia en esos
objetivos institucionales, para lo que se ideó el sistema de carrera
administrativa. No pudiendo racionalmente alegarse que ese expediente
racionalizador y civilizador de las vías de acceso a la función pública sea
contrario o incompatible con las funciones de mantenimiento del orden público,
de la seguridad interior o exterior de la República. Porque justamente, el
constituyente creó la carrera administrativa para mejorar el ingreso, la
calificación profesional y técnica, las condiciones de los  empleados y su
mayor eficiencia, y esto no puede ser contrario al esencial fin social y político
que corresponde cumplir al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional.”
(...)
“El difícil camino
para el establecimiento y eficacia de una carrera administrativa en Colombia,
ha generado circunstancias fácticas que distorsionan la opinión que de ese
mecanismo se tiene.  Considerado en veces instrumento  para patrocinar la
holgazanería, la indisciplina, la inmoralidad o la indeseable estabilidad de
determinados empleados. La verdad es que se constituye en el instrumento más
adecuado, ideado por la ciencia de la administración, para el manejo del
esencialísimo elemento humano en la función pública, asegurando su acceso en
condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.), promoviendo una lógica de méritos
de calificación, de honestidad  y eficiencia en la prestación del trabajo
humano, alejando interesadas influencias políticas e inmorales relaciones de
clientela, conceptos estos de eficiencia que comprometen la existencia misma
del Estado.
"Observa la
Corte que al reconocer la validez constitucional del sistema de carrera como
regla en cuanto a los empleados públicos del Ministerio de defensa y de la
Policía Nacional se está exaltando este sentido riguroso y auténtico a que se
refiere el anterior concepto, y que además pone a salvo las necesidades de la disciplina,
la lealtad, la honestidad y la eficiencia que se exige a quienes prestan tan
delicados servicios en este sector público, con las graves responsabilidades
que les corresponde. Una cabal interpretación del régimen aplicable a estos
servidores públicos, con sus excepciones constitucionales y legales, garantizan
no sólo la estabilidad del empleo, sino el cumplimiento estricto de sus deberes
oficiales.
"Reitera la
Corte en este sentido, que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 125 de la C.P., establecer regímenes especiales para
determinadas categorías de servidores públicos al servicio del Ministerio de
Defensa y de la Policía Nacional, en los cuales, al lado de la regla de la
carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el
Gobierno pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de
las funciones que estas dependencias cumplen, inclusive para señalar como de
libre nombramiento y remoción aquellos cargos que lo exijan, por razón de la
responsabilidad, la dirección y la confianza que se les deposita” (Corte
Constitucional, Sentencia C-356 de 1994 M.P. Fabio Morón
Díaz).
En conclusión, la
impronta constitucional de la carrera administrativa, obliga al Estado a
promover este régimen de personal, salvo que en razón de las funciones
objetivamente adscritas a un determinado cargo, exista una causa suficiente
para vincularlo a un régimen especial de carrera o para adscribirlo al sistema
de libre nombramiento y remoción. En estas condiciones, no parece que el hecho
de laborar para una entidad encargada de resguardar el orden público y la
seguridad ciudadana sea, por sí mismo, motivo suficiente para excluir al
respectivo funcionario de las reglas propias del sistema de carrera
administrativa, menos todavía cuando lo anterior se ordena de manera genérica.
14. Respecto a los
servidores públicos que han ingresado a un cargo sometido al régimen ordinario
de carrera, pero que se encuentran dentro de los seis meses del periodo de
prueba, son aplicables los argumentos esgrimidos. En efecto, el período de
prueba podría considerarse necesario para asegurar una adecuada selección y, en
consecuencia, durante este lapso es razonable el ejercicio de una especial vigilancia
y control por parte de las autoridades superiores. Sin embargo, una vez se ha
superado la etapa del concurso, el mero hecho de encontrarse en período de
prueba no constituye razón suficiente para flexibilizar el régimen de
desvinculación hasta el punto de consagrar causales de insubsistencia como la
estudiada en el presente proceso.
En consecuencia, la
norma estudiada es inconstitucional pues, como fue analizado, no existe una
razón suficiente para exceptuar a la totalidad de los empleados del DAS que se
encuentren en período de prueba o inscritos en el régimen ordinario de carrera,
del sistema de desvinculación propio del régimen ordinario de carrera
administrativa.
No obstante, lo
anterior no implica que algunos de los empleos sometidos al régimen ordinario
de carrera - es decir aquellos que no son de libre nombramiento y remoción y
que no pertenecen al régimen especial de carrera -, no puedan ser objeto de
excepción en punto a las normas ordinarias de carrera administrativa. Sin
embargo, compete al legislador, y no a la Corte Constitucional, especificar a
través de una regulación ajustada a la Carta, aquellos cargos que, por las
razones anotadas, pueden estar exentos del plexo garantista que otorga el
régimen de la carrera administrativa.
15. Por último, y
pese a que las razones indicadas bastan para considerar que la norma estudiada
es inconstitucional, no sobra advertir que, la misma, compromete el principio
de publicidad que debe regir las actuaciones administrativas (C.P. arts. 74 y
209) . En efecto, la norma establece que la actuación que da lugar a la
declaratoria de insubsistencia es reservada y, en consecuencia, esta última se
produce a través de una resolución no motivada.
Como fue expuesto en
el fundamento 4, el ejercicio del poder público sólo será legítimo si está
dirigido a la realización de los fines esenciales del Estado y, en particular,
a la promoción y garantía de los derechos fundamentales. Para garantizar el ejercicio
legítimo del poder público, los estados democráticos aseguran que la esfera
pública se encuentre abierta al conocimiento y control de todos los ciudadanos.
En este sentido, la Constitución establece, como regla general, el derecho de
todas las personas a acceder a los documentos públicos (C.P. art. 23 y 74), y
la aplicación del principio de publicidad en las actuaciones administrativas
(C.P. art. 209).
La publicidad
garantiza la transparencia de la gestión estatal y facilita y permite el
control sobre los actos de las autoridades. Ciertamente, uno de los recursos
más utilizados por los regímenes no democráticos es, justamente, la facultad de
ejercer el poder en forma secreta o reservada. En estos estados, el ejercicio
del poder se margina del control ciudadano y deja de ser el instrumento para la
realización de los verdaderos intereses comunes, transformándose en una
herramienta para la defensa de los intereses de las autoridades, definidos a
partir de criterios propios, que no pueden ser controvertidos por los
ciudadanos. En consecuencia, admitir la reserva o el secreto de asuntos
relativos a la gestión del Estado, sin que para ello exista una razón
suficiente y ajustada a los valores y principios propios del régimen
constitucional democrático, equivaldría a desconocer la naturaleza pública del
poder político.
A los regímenes
democráticos les resulta consustancial la aplicación del principio de
publicidad. Sólo así la sociedad puede acceder libremente al conocimiento de la
información veraz, completa e imparcial, sobre los actos, hechos, operaciones y
omisiones de las autoridades públicas. Ello, sin embargo, no obsta para que, de
manera excepcional, pueda autorizarse la reserva sobre ciertas informaciones
propias de la gestión del Estado, cuando para ello exista una justificación
ajustada a los valores y principios que orientan el régimen constitucional
democrático (C.P. arts. 136-2 y 74).
En estas
condiciones, para que una actuación administrativa pueda ser reservada, se
requiere que la norma que establece el sigilo persiga una finalidad legítima,
que sea necesaria y útil para alcanzar el objetivo buscado y, por último, que
el sacrificio que se produce en términos del principio de publicidad, resulte
estrictamente proporcional al beneficio que se obtiene. Como quedó establecido,
el análisis de constitucionalidad de una norma que autoriza la reserva de
actuaciones administrativas debe ser realizado de manera estricta, pues la
publicidad es una garantía fundamental para asegurar el ejercicio legitimo y democrático
del poder público.
En el caso estudiado
no existen razones suficientes para permitir que una actuación administrativa
reglada, que tiene como efecto la desvinculación de un servidor público de su
puesto de trabajo, sea sometida a reserva, simplemente por tratarse de un
empleado vinculado a una entidad que tiene a su cargo funciones de seguridad
pública. En efecto, no parece existir ningún argumento razonable y objetivo
para admitir que se mantengan en secreto las razones que conducen a la declaratoria
de insubsistencia de un servidor público, consignadas en un informe de
inteligencia, impidiendo que la persona involucrada pueda conocerlas y
controvertirlas. Por el contrario, esta autorización legal podría dar lugar al
ejercicio de un poder absoluto de carácter arbitrario, ya que su ejercicio
carece de control, al encontrarse revestido, sin justificación suficiente, de
un velo que impide el conocimiento público.
Estudio del
artículo 66, literal b), del Decreto 2147 de 1989
16. El literal b)
del artículo 66 del Decreto Ley 2147 de 1989 establece la posibilidad de
declarar la insubsistencia del nombramiento de los funcionarios del DAS
inscritos en el régimen especial de carrera, cuando el Jefe del Departamento,
discrecionalmente, considere que conviene a la entidad el retiro del
funcionario. En estas condiciones, se debe determinar si existe una
justificación suficiente - objetiva y razonable - para flexibilizar el régimen
de desvinculación de los funcionarios del DAS inscritos en el régimen especial
de carrera, hasta el punto de otorgarles el carácter de funcionarios de libre
remoción.
17. Según el
artículo 4 del Decreto 2146 de 1989, pertenecen al régimen especial de carrera
los detectives en sus diversos grados. Estos últimos, se clasifican, a su turno,
en detectives especializados, detectives profesionales y detectives agentes.
Cada uno de estos cargos tiene funciones distintas. Sin embargo, los tres
encuentran asignadas tareas comunes, directamente relacionadas con los
objetivos centrales de la entidad. En efecto, los detectives especializados
tienen la tarea de planear, supervisar o participar en la dirección,
preparación y ejecución de actividades especificas de seguridad pública; los
detectives profesionales, están llamados a planear, supervisar y participar en
el desarrollo de actividades encaminadas a garantizar la seguridad pública y,
los detectives agentes, deben recolectar la información necesaria para
desarrollar las tareas de investigación y actuar en los operativos que se les
asignen, de acuerdo con los planes diseñados (art. 2 Decreto 2148 de 1989).
En suma, los
detectives, en sus diversos grados, tienen ordenadas labores directamente
relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado y con la
integridad del régimen constitucional. Resulta evidente el riesgo que apareja
el ejercicio de tales tareas, no sólo para el funcionario encargado de
cumplirlas, sino para la sociedad entera que ha depositado, en éste, su
confianza. Ciertamente, los detectives del DAS, manejan informaciones secretas
o reservadas cuya revelación puede poner en riesgo la seguridad del Estado De
otra parte, los operativos en los cuales participan son fundamentales para
prevenir la comisión de ilícitos, para reprimir o capturar a quien,
presuntamente, los ha cometido y, en fin, para asegurar a la ciudadanía que sus
derechos son objeto de tutela. Adicionalmente, para cumplir su misión, los
detectives se encuentran revestidos de una serie de facultades excepcionales y
cuentan con medios que, como el uso de las armas, deben ser empleados con la
mayor diligencia, prudencia y pericia.
Por la naturaleza de
las funciones encomendadas a los detectives del DAS y por las atribuciones a
ellos otorgadas, resulta obvio que cualquier omisión, abuso o desviación de
poder, así como una virtual extralimitación en el uso de la fuerza que
legítimamente detentan, puede generar daños graves tanto para los derechos
fundamentales que están llamados defender.
En estas
condiciones, es razonable que el Estado exija, de los detectives del DAS, un
nivel de responsabilidad, diligencia y autocontención, mayor que aquel que es
exigible de otro servidor público. De lo anterior se deriva la necesidad de
que, entre el detective y el director de la entidad, exista un grado de
confianza superlativo. Ello, se repite, en razón de las funciones adscritas a
estos servidores públicos.
Por las razones
anotadas, a diferencia del evento anterior, en el caso de los detectives del
DAS, resulta razonable que se aplique la excepción al régimen de carrera, pues
se trata de servidores públicos que han de ser merecedores de una confianza
objetiva superlativa y que, por lo tanto, pueden ser desvinculados de la
entidad cuando, por cualquier causa, disminuya ese grado de confianza.
No sobra recordar
que, en este mismo sentido, se manifestó la Corporación, al considerar
exequible el literal h) del artículo 1 de la Ley 61 de 1987, que establece que
los cargos de detective y agente secreto, adscritos a entidades que no cuenten
con regímenes especiales de carrera, estarán sometidos al régimen de libre
nombramiento y remoción[14].
18. Como puede
advertirse, los cargos formulados por el demandante relativos a una presunta
vulneración del debido proceso (C.P. art. 29) y de los derechos al buen nombre
(C.P. art. 15 ) y a la honra (C.P. art. 21), sólo son atendibles si se orientan
a impugnar el sistema de desvinculación de un servidor público que, por razón
de sus funciones, debe estar sometido al régimen de carrera administrativa. Sin
embargo, si se trata de un funcionario que puede legítimamente ser desvinculado
por decisión discrecional del nominador, vale decir, si se trata de un empleo
sometido al régimen de libre remoción, los cargos antes mencionados carecen de
razonabilidad.
II.
Consideraciones finales sobre la sentencia C-048
1. Además de las
razones que habrían permitido fundamentar la inexequibilidad de la norma
demandada - expuestas en la ponencia transcrita -, creemos importante dejar
sentadas algunas consideraciones finales sobre la argumentación contenida en la
sentencia y, especialmente, sobre la decisión proferida.
El fallo declara la
exequibilidad condicionada del literal d) del artículo 44 del Decreto 2147 de
1989, en virtud del cual se otorga a la autoridad nominadora del DAS la
facultad de disponer, a través de providencia no motivada, la insubsistencia
del nombramiento de los empleados en período de prueba o sometidos al régimen
ordinario de carrera, “cuando por informe reservado de la Dirección General de
Inteligencia y previa evaluación de la Comisión de Personal, aparezca que es
inconveniente su permanencia en el Departamento por razones de seguridad”. La
decisión de la Corte señala que la norma es exequible “siempre que se trate de
la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en período de prueba o
inscritos en el régimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran
relacionados dentro del Área Operativa de que trata el Decreto 001179 de  4 de
julio de 1996, sin que dicha facultad pueda extenderse a los cargos del
Área Administrativa, determinados en el mismo decreto, sin perjuicio de que
para estos últimos y hacia el futuro el legislador pueda señalar los empleos
que por su naturaleza sean susceptibles de retiro discrecional, por razones de
seguridad” (Subraya fuera del texto).
En nuestro criterio,
tal decisión, no sólo es antitécnica, sino que resulta internamente
contradictoria y desconoce jurisprudencia anterior de esta Corporación sin aportar
razones que justifiquen el cambio de doctrina constitucional.
2. La decisión
proferida por la Corte, vincula la exequibilidad de la disposición demandada a
la existencia de una disposición reglamentaria (Decreto 1179 de 1996) que no
fue analizada y que puede ser abolida o transformada por el ejecutivo en
cualquier momento. En efecto, según la mayoría, la disposición demandada es
exequible siempre que se aplique en relación a los cargos del Área Operativa
del DAS definidos en el Decreto reglamentario 1179 de 1996.
Podría pensarse que
la decisión adoptada es la más adecuada, pues en lugar de expulsar la norma
demandada del ordenamiento jurídico, busca su permanencia a fin de resguardar
al máximo los bienes que el legislador pretendió proteger al expedirla. En
estas condiciones, puede asegurarse que el fallo patrocina el principio
democrático. Sin embargo, el principio citado no es el único que la Corte debe
hacer valer. Como es obvio, la principal tarea de esta Corporación es la de
asegurar el imperio de la Constitución y promover, de manera armónica, los
principios y valores que la Carta proclama. Si se tratara de dar primacía
absoluta al principio democrático no existiría el control constitucional.
En el caso que se
estudia, el afán de la Corte por mantener vigente, siquiera en forma
condicionada, la disposición demandada, dio lugar a una decisión antitécnica
que genera una situación de incertidumbre que afecta el principio de la
seguridad jurídica pero, ante todo, el imperio de la Constitución.
En efecto, como es
obvio nada obsta para que el Decreto reglamentario 1179 de 1996 sea abolido o
transformado. En este proceso, podría incluso desaparecer la llamada “Área
Operativa” o, lo que sería más grave, el ejecutivo podría incluir, dentro del
área operativa, cargos que son propios del área administrativa o que no tienen
adscritas funciones directamente relacionadas con la seguridad del Estado,
simplemente para que a estos funcionarios se les aplique la norma declarada
exequible. ¿Qué pasaría en este evento?. ¿Acaso la declaratoria de
exequibilidad perdería los efectos de cosa juzgada?. ¿Es posible suponer que
cada vez que se reforme el mencionado decreto en punto a la estructura del
Departamento renace el derecho de ejercitar contra la disposición que la Corte
declara exequible la acción de inconstitucionalidad? ¿Resulta sensato
condicionar la exequibilidad de una ley al contenido de una norma reglamentaria
que puede ser reformada a discreción del Gobierno?.
El juicio
constitucional de una determinada norma puede, y a veces tiene, que abarcar el
análisis de otras disposiciones. Así por ejemplo, el ordenamiento jurídico
admite que el juez conforme la unidad normativa, en el evento en el cual la
declaración de inexequibilidad sólo  tiene efectos si se produce conjuntamente
respecto de todas las disposiciones que la integran. De otra parte, muchas
veces la identificación del contenido normativo pleno de una disposición
requiere el estudio de normas intrínsecamente relacionadas y, por ello,
eventualmente, la declaración de la Corte puede afectarlas a todas. Nada de lo
anterior compromete el papel de la Corte Constitucional, la seguridad jurídica,
ni el imperio de la Constitución.
Pero hacer depender
la exequibilidad de una disposición legal, del contenido normativo de otra de
carácter reglamentario, que no tiene vocación de permanencia y cuyo contenido,
por lo tanto, está sometido al juego de mayorías políticas y puede ser variado
a discreción del gobierno de turno, no parece una decisión ajustada al principio
de seguridad jurídica y, en últimas, al imperio de la Constitución (C.P. art.
4).
En estas
condiciones, la declaración de exequibilidad condicionada, que nació como una
forma de defensa del principio democrático, se convierte en un sistema que
desconcierta a los órganos políticos y, en suma, a los ciudadanos objeto de la
aplicación de la norma sobre la cual recae el fallo incierto. Se afecta no sólo
el principio de seguridad jurídica sino el imperio de la Constitución, dado que
en vez de garantizar los derechos, bienes y valores patrocinados por el sistema
de carrera administrativa, la Corte, a través de la decisión cuestionada,
genera un espacio de incertidumbre que se convierte en el ambiente propicio
para la arbitrariedad estatal.
3. De otra parte,
resulta importante indicar que, con independencia de los problemas técnicos
anotados, la sentencia resulta intrínsecamente contradictoria. Pese a reconocer
que el juicio de constitucionalidad de una norma que introduce flexibilidad a
la carrera administrativa debe atender, necesariamente, a las funciones
concretas del cargo al cual se aplica, termina formulando un juicio genérico
que contradice la regla indicada. En efecto, para la mayoría fue suficiente que
un cargo estuviere asignado al área operativa del DAS para que resultara
razonable someterlo a un régimen de libre remoción, sin necesidad de estudiar
detenidamente las funciones concretas asignadas a fin de identificar si, en
cada caso, existía una “razón suficiente”, en los términos de la jurisprudencia
constitucional. Fue tan genérico el análisis realizado que, incluso, se
cometieron imprecisiones al desconocer que muchos de los cargos adscritos al
área operativa del departamento son de libre nombramiento y remoción y, por lo
tanto, carece de sentido, como lo hace la sentencia, indicar que deben
someterse al régimen especial de que trata la norma demandada.
Adicionalmente no
sobra recordar que, en reiteradas ocasiones, la Corte ha indicado que el
estudio constitucional de una norma que introduce excepciones al régimen
general de carrera administrativa debe efectuarse atendiendo, específicamente,
a las funciones que concretamente se adscriben al cargo sometido al sistema
excepcional[15].
En estas condiciones, resulta importante advertir que la sentencia se aparta de
la jurisprudencia de la Corporación, pues admite la creación de un régimen
especial de carrera sin atender juiciosamente a las labores concretamente
asignadas a cada uno de los cargos a los cuales se aplica.
4. Por último, no
sobra advertir que la sentencia se aparta, sin justificación expresa, de la
jurisprudencia de la Corte en punto al tema de la carrera administrativa. Lo
anterior no sólo porque deja de aplicar las reglas que había venido diseñando
para el estudio de este tema - análisis de cada caso atendiendo  las funciones
de cada cargo etc. - , sino porque invirtió, sin justificación expresa, la
regla general consistente en la aplicación de la carrera administrativa incluso
en los organismos encargados de velar por la seguridad del Estado, cuando se
tratare de personal civil (ver fundamento jurídico 13 de la ponencia
transcrita).
Al paso que la
Corporación había logrado construir una jurisprudencia sana, ajena a los
prejuicios que rodean el sistema de carrera administrativa, esta sentencia se
ve nutrida de un marcado peligrosísimo que la lleva a apartarse de la
jurisprudencia anterior sin hacer públicas y expresas las razones que
justifican la variación doctrinal. En efecto, la Corte se limita a apelar a
fórmulas generales como “los empleados de la entidad cumplen funciones
atinentes a la seguridad del Estado”, o “es evidente que los servidores
públicos que laboran en el DAS cumplen funciones de inteligencia”, evadiendo
así el aspecto central de la argumentación constitucional. Como puede
verificarse la Corte omite el estudio de cada uno de los empleos sometidos a la
disposición demandada, no especifica las funciones a ellos adscritas y, por
supuesto, no profundiza en las razones por las cuales éstas requieren, en la
práctica, un grado tal de confianza que se justifica establecer una excepción
al sistema general de la carrera administrativa. Así las cosas, resultaba, al
menos contradictorio, aceptar la tesis de la exequibilidad condicionada.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                      CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                       Magistrado
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-391 de 1993. M.P. Dr. Jose
Gregorio Hernández G.
[2] Corte Constitucional. Sentencia No. C-334 de 1996.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-195/94. MP Vladimiro Naranjo
Mesa.
[4] Corte Constitucional. Sentencia No. C-126 de 1996. MP. Dr. Fabio
Morón Díaz.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 1993. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 1993. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[7] En este mismo sentido se ha manifestado repetidamente la
Corporación, entre otras, en las sentencias C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356
de 1994, C-514 de 1994, C-306 de 1995,C-525 de 1995.
[8] Sentencia C-195/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de
la Corte 3.1.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y, C-514 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Corte Constitucional, Sentencias C-195 de 1994 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y, C-514 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-108 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-514 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[15] Ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-387/96 y
C-552/96