T-138-01
Sentencia T-138/01
Sentencia T-138/01
RESERVA MORAL-Alcance/RESERVA MORAL-Motivación
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto
Referencia:
expediente T-371.424
Acción de tutela
contra la Superintendencia Bancaria por una presunta violación de los derechos
al debido proceso, al buen nombre, a la honra y al honor, al trabajo y al
principio de la buena fe.
Tema:
Reserva moral.
Actor: Joaquín
Romero Heredia
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Bogotá D.C., siete (7) de febrero del año
dos mil uno (2001).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero, y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Juzgado 41 Penal Municipal y el Juzgado 9 Penal del Circuito
de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Joaquín Romero Herrera
contra la Superintendencia Bancaria.
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos y solicitud de amparo.
Joaquín Romero Herrera fue nombrado en el
cargo de Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EPS-,
mediante el Decreto 1490 del 12 de agosto de 1999 (folio 2), y el día siguiente
tomó posesión del referido cargo ante el Ministro del Trabajo y Seguridad
Social (folio 3).
El 12 de noviembre de 1999, el señor Romero
Herrera remitió a la Superintendencia Bancaria su hoja de vida debidamente
diligenciada, a efectos de que se le diera posesión del cargo que le fue
conferido. Sin embargo, la Superintendente Delegada para Entidades
Administradoras de Pensiones y Cesantías de la Superintendencia Bancaria le
comunicó, por medio del oficio No. 1999052595-10 del 23 de diciembre de 1999: "...que
evaluados los documentos remitidos para el trámite de su posesión, frente a los
criterios que sobre esta materia tiene la SUPERINTENDENCIA BANCARIA, este
Despacho, en ejercicio de la facultad señalada en el literal g), numeral 2,
artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no estima procedente
autorizar la posesión solicitada" (folio 80).
Ante esa respuesta, el señor Romero Herrera
solicitó a la Superintendente Bancaria que le informara los motivos por los
cuales decidió no autorizar su posesión como gerente de CAJANAL y, por medio
del oficio No. 1999079242-6 del 8 de febrero de 2000, la superintendente le
respondió que la potestad que ejercitó en su caso no sólo tiene aplicación al
momento de la constitución de las entidades vigiladas, sino que subsiste
durante toda su vigencia; añadió que: "...la competencia de la
Superintendencia en parte es objetiva, en cuanto al régimen de incompatibilidades
e inhabilidades, y en parte, subjetiva en la medida en que es a través de un
juicio personal suyo que determina si el postulante acreditó a satisfacción el
carácter, responsabilidad e idoneidad de tal manera que le inspire confianza
suficiente sobre la forma como administrará la entidad. Como es obvio, esto
implica la atribución para analizar y calificar toda la información de que
disponga, y no sólo la suministrada por el solicitante" (folios
81-82).
Como en opinión de Romero Herrera esa actuación
de la Superintendencia Bancaria estaba viciada, éste incoó en su contra una
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado
(folios 31-76) y, como mecanismo transitorio, la acción de tutela que se revisa
(folios 77-118); en su solicitud de amparo, pidió que en caso de que hubieran
existido "...motivos reales y objetivos para haber negado la
posesión... se le ordene revelar a mi representado dichos motivos. Así mismo,
que le permita controvertirlos y ejercer su derecho de defensa, informando de
tales motivos y de los argumentos que exponga mi representado en su defensa, a
todos los representantes legales de las entidades sometidas a la vigilancia de
la Superintendencia Bancaria" (folio 111).
2.     Sentencias objeto de revisión.
2.1. Juzgado 41 Penal Municipal de Bogotá.
El 12 de julio de 2000, ese Despacho
resolvió otorgar al autor la tutela de su derecho al debido proceso, pues
consideró que la falta de motivación en la decisión de la Superintendencia
Bancaria es una irregularidad con entidad suficiente para constituir una vía de
hecho en el trámite de la actuación administrativa.
2.2. Juzgado 9 Penal del Circuito de
Bogotá.
Ese Despacho conoció de la impugnación
interpuesta por el apoderado de la entidad demandada y, el 29 de agosto de
2000, resolvió revocar la decisión del fallador a quo y, en su lugar,
negar la tutela impetrada, pues el actor cuenta con otro mecanismo judicial
para la defensa de los derechos que presuntamente le fueron conculcados (folios
228-240).
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, en
virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el
reglamento interno, y el auto de la Sala de Selección Número Once del 10 de
noviembre de 2000.
2.     La objeción moral en la jurisprudencia
constitucional.
La Corte Constitucional se ha pronunciado
en múltiples oportunidades sobre la figura de la objeción moral[1], y en esas providencias
sentó la doctrina que viene reiterando desde 1992; para una exposición de la
misma, se transcribe en seguida un aparte de la consideración que, en la
sentencia C-558/94, se hizo respecto del tema, al juzgar la exequibilidad del
literal i) del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991[2]; se dijo en esa
ocasión:
"Idéntica
inhabilidad a ésta se ha consagrado desde tiempo atrás, para los empleados y
funcionarios de la Rama Judicial, (numeral 8o. artículo 16, decreto 250 de
1970), la cual ha sido objeto de mucha controversia; afortunadamente tanto la
jurisprudencia sostenida por la Corte Suprema de Justicia en la época en que
tenía a su cargo el conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad, como
la establecida por esta Corporación mediante fallos de tutela, han venido
precisando el sentido y alcance de las disposiciones que establecen tal
inhabilidad para efectos de su aplicabilidad.
"...
"En la
sentencia T-591 de 1992 (M. P. Jaime Sanin Greiffenstein), se justificó la
existencia de esta inhabilidad, así:
'La legislación
quiso al establecer esta causal de inhabilidad, que el funcionario judicial
dentro de su tarea de impartir justicia y contribuir a la seguridad y
estabilidad del orden jurídico y social, se encontrara libre de cualquier
situación que pudiese incidir en la credibilidad de su rectitud moral y que
exhibiese una excelente moralidad y un comportamiento público y privado
compatible con la dignidad de su cargo'.
"La
adecuación de causales de inhabilidad, como la acusada, con el Estatuto
Supremo, se dejó expresamente definida en la sentencia T-602 de 1992, (M.P.
Fabio Morón Díaz), en la que se consignó lo siguiente:
'Resulta
necesario retener que la majestad de la justicia y su valor incuestionable para
el orden social, plantea la problemática del elemento humano escogido para su
servicio y que por principio indisponible éste deba estar adornado de
especiales calidades y cualidades personales, de excelentes condiciones morales
y de adecuados conocimientos jurídicos, todo lo cual presupone especiales
elementos de evaluación y de calificación por parte de los nominadores para
atender a dichas exigencias y para encontrar un sistema que permita proveer con
soluciones justas las situaciones que acarrea la selección de dichos
funcionarios, sin que resulte extraño a los postulados de la Carta Política de
1991 el establecimiento de fórmulas como la que se controvierte por los
peticionarios, obviamente sometidas al control jurisdiccional propio de esta
categoría de actos dentro del Estado de Derecho y del imperio del principio de
la legalidad de los actos de la administración'.
"En cuanto a
la necesidad de que los hechos en que se fundamente la reserva moral, sean de
aquellos que se puedan comprobar, se ha señalado que:
'La convicción
moral ...no equivale a una pura y simple reserva mental, pues de ser así
carecería de asidero constitucional y vulneraría, entre otros principios, la
presunción de inocencia, el debido proceso y la misma dignidad humana. El
margen de razonable apreciación, inherente al juicio moral, debe basarse en
hechos comprobables que validen la inferencia que se hace y que, como tales,
puedan ser en todo momento conocidos y controvertidos por la persona afectada.
Por ello, el aplazamiento de la decisión debe ser eminentemente temporal y con
prontitud ha de entrarse a resolver sobre la existencia de los hechos y su
precisa entidad, luego de agotar las diligencias y esfuerzos para recabar
elementos y presupuestos de hecho y de derecho que garanticen la objetividad
del juicio moral' (sent T-591/92 antes citada).
"Y en lo que
respecta a la obligación que tiene la autoridad de motivar el acto al encontrar
pruebas que den lugar a la inhabilidad citada, se sostuvo en la precitada
sentencia T-602 de 1992:
'....el
establecimiento y el ejercicio de este tipo de competencias no puede obedecer
al mero y simple capricho de los titulares de la función nominadora, quienes no
se encuentran en libertad de disponer sobre lo de su función en absoluta libertad,
ya que como lo sostiene la doctrina del derecho administrativo, se debe partir
del postulado según el cual la discrecionalidad no es ni patrocina la
arbitrariedad, pues, dichos actos deben ser objeto del control contencioso
administrativo principalmente en lo que hace a los motivos o razones externas
que fundamentan la decisión y también sobre el uso proporcionado y racional de
la competencia'.
'Así las cosas,
es claro que los términos de la definición legal de la competencia de que se
trata en este caso, no elimina el deber jurídico general que impone la
motivación del acto; lo que ocurre es que por la naturaleza del asunto de que
se ocupa la misma, bien basta que aquella sea sucinta o escueta, siempre que
sea lo bastante indicativa del fundamento legal que se invoca como motivo de su
ejercicio'.
"...
"Pues bien:
no cree la Corte que deba ahondar más sobre este tema. Dada la existencia de
múltiples decisiones y la claridad de las mismas, basta simplemente reiterar
que para efectos de dar aplicación a la causal de inhabilidad acusada, debe
tenerse en cuenta que las objeciones morales que se endilguen a una
determinada persona, deben basarse en hechos comprobables, de manera que el
afectado pueda conocer y controvertir las pruebas que obran en su contra;
además, que el acto por medio del cual se impone la inhabilidad debe ser
motivado, para que el perjudicado con la decisión pueda ejercer su defensa y,
en caso de inconformidad, acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa a demandarlo. De no ser así, se vulneraría, como ya se ha
expresado, el debido proceso, el derecho de defensa, y el derecho que tiene
toda persona de acceder a cargos públicos" (subraya fuera del texto).
Así, resulta absolutamente claro que la
Superintendente Bancaria sí violó los derechos del accionante al debido
proceso, a la defensa y a ocupar cargos públicos. Además, es claro que si el
actor no era autorizado para posesionarse ante la Superintendencia Bancaria,
tampoco podía continuar al frente de una entidad administradora de pensiones y
cesantías, sometida al control y vigilancia de esa dependencia contralora, lo
que hace que el comportamiento irregular de la superintendencia accionada
también vulnere su derecho al trabajo, y constituya un perjuicio irremediable
que, atinadamente, el fallador de primera instancia procuró evitar otorgando el
amparo. Sin embargo, por la razón que se expondrá en el aparte siguiente, en
este asunto se confirmará la sentencia de segunda instancia, no por las
consideraciones del fallador, que esta Sala no comparte, sino por la carencia
actual de objeto que se produjo al cesar la actuación impugnada.
3.     Cesación de la actuación impugnada.
A folios 211 a 213 del expediente, obra el
oficio No. 2000056667 de la Superintendencia Bancaria, cuyo texto inicia así: "en
cumplimiento de lo ordenado en la providencia del 12 de julio del presente año,
proferida por el Juez 41 Penal Municipal dentro de la acción de tutela No.
04120000437, a continuación se señalan las causas y hechos por los cuales la
Superintendente Delegada para Entidades Administradoras de Pensiones y
Cesantías, en ejercicio de la facultad señalada en el literal g), numeral 2,
artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no consideró
procedente autorizar su posesión como Gerente General de Cajanal, aclarándose,
ante todo, que el acto que negó su posesión fue proferido por el delegado
mencionado, como corresponde según la norma indicada, y que el presente oficio
lo expide este Despacho sólo porque así lo ordena el juez de tutela..."
A continuación, enumera y explica dichas razones.
A folios 214 a 227 del expediente, obra
también una copia del recurso de reposición que Joaquín Romero Herrera
interpuso en contra "...del acto administrativo contenido en el oficio
No. 2000056667..." -parte del cual se transcribió en el párrafo
anterior.
Resulta entonces que ya se cumplió con el
propósito que pretendía alcanzar el accionante con una sentencia de amparo que
le fuera favorable, puesto que ya se le revelaron los motivos que la
Superintendencia había mantenido ocultos para él, y ya puso en curso la vía
gubernativa, pues interpuso los recursos ordinarios en contra de dicho acto
administrativo; por tanto, es claro que este proceso carece actualmente de
objeto por cesación de la actuación impugnada; sin embargo, en la parte
resolutiva de esta providencia se prevendrá a la Superintendencia Bancaria para
que en futuras oportunidades, ejerza sus competencias dentro del marco
constitucional, a fin de no vulnerar los derechos de otras personas, como
ocurrió en el caso del señor Romero Herrera.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 9
Penal del Circuito el 29 de agosto de 2000, por medio de la cual se negó la
tutela solicitada por Joaquín Romero Herrera, pero por la carencia actual de
objeto que se produjo en este caso por cesación de la actuación impugnada.
Segundo. Prevenir a la Superintendencia Bancaria para que, en
el ejercicio de competencias discrecionales como aquella que dio origen a este
proceso, se atenga a los límites que en esta providencia se le han señalado, so
pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Véanse por ejemplo, las sentencias T-591/92, T-602/92, T-047/93, T-319/93,
C-558/94, T-379/94, T-295/98, SU-086/99, T-023/00, T-537/00 y T-701/00.
[2]
"Artículo 136. No podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la
Fiscalía General de la Nación:
"...
"i) Las personas respecto de las
cuales exista la convicción moral de que no observan una vida pública o privada
compatible con la dignidad del empleo".