T-518-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-518/92
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL
Nos encontramos
ante un acto administrativo que, por su naturaleza, es perfectamente demandable
ante la jurisdicción correspondiente ya por razones de inconstitucionalidad, o
por motivos de ilegalidad, si así lo considera el afectado, mediante la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Existe, pues, otro medio de defensa
judicial para hacer valer el derecho que se alega como conculcado.
LIBERTAD DE
LOCOMOCION/DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación
La libertad de
locomoción es un derecho fundamental, si bien ese carácter no lo deriva, de la
ubicación formal del citado artículo dentro del capítulo de los derechos así
denominados.  Al respecto esta Corporación tiene bien establecido que dicho
criterio no es el único ni el más adecuado para definir el contenido
fundamental de un derecho, en especial si se considera que "del análisis
de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, publicadas en la Gaceta
Constitucional, se concluye, en relación con el artículo 39 del Reglamento, que
la Comisión Codificadora entregó los textos por asuntos y materias -títulos y
capítulos-, pero que tal tarea no fue aprobada en conjunto, en los términos del
Reglamento. El derecho que ahora nos ocupa es fundamental en consideración a la
libertad -inherente a la condición humana-, cuyo sentido más elemental radica
en la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del
territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y los
espacios públicos.
ESPACIO PUBLICO-Cierre de calles
El concepto de
"espacio público", comprende mucho más que el de "bienes de uso
público". Dentro de la autonomía de cada municipio, se fijan unas reglas
atinentes a la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales
la administración, generalmente por conducto de los departamentos de
Planeación, indica cuáles áreas del suelo tendrán el carácter de espacio
público. Una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple
tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de
locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de
prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación
contra derecho del espacio público. Si se alega que el área cerrada tiene
carácter privado y no público y fuere realmente indispensable para el afectado
como única vía de acceso o de salida, deberá, mediante un proceso civil,
solicitar que se establezca una servidumbre de tránsito, prevista en el
artículo 905 del Código Civil.
Sala Tercera de Revisión
Proceso Nº T-2649
Acción de tutela
incoada contra Departamento de Planeación Metropolitana de Medellín.
Actor:  GONZALO
DE JESUS MONTOYA
Magistrados:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO (Ponente)
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Aprobada mediante
acta, en Santafé de Bogotá, D.C., a los dieciseis (16) días del mes de
septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El solicitante de la
tutela, señor GONZALO DE JESUS MONTOYA considera que, mediante el acto
administrativo con Registro 18.087/91, comunicado mediante oficio 11.440 de
octubre 17 de 1991, emanado de las secciones de Licencias y aprobación de
urbanizaciones del Departamento de Planeación Metropolitana de Medellín se le
vulneró el derecho fundamental consagrado en el artículo 24 de la Constitución
Nacional, por las siguientes razones:
1.  Mediante el acto administrativo citado, el
Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de Medellín autorizó el
cerramiento de la calle 49 de la Urbanización los Caunces, la cual sirve de vía
de acceso a las parcelas situadas en la parte posterior.
2.  Agrega el peticionario que lo grave y
preocupante es que en el cerramiento pretenden incluir un trayecto de la calle
49 haciendo así prevalecer el interés particular de los habitantes de la
urbanización ante el interés general de los moradores de las parcelas
contiguas.
3.  Afirma el actor que las solicitudes
encaminadas a lograr tal cerramiento obtuvieron inexplicablemente el permiso de
Planeación municipal.
4.  La Calle 49 según el peticionario, es vía
pública y es la única vía de acceso a las parcelas colindantes con la
Urbanización San Lorenzo de los Caunces, en una de las cuales habita el
accionante así como 175 familias más, todas las cuales han quedado aisladas del
acceso peatonal y vehicular a la Calle 49A, vía arteria, y al resto de la
ciudad.
5.  La actuación de Planeación, dice el
petente, viola el derecho de locomoción (artículo 24 de la Carta Política) y
representa un incumplimiento al deber del Estado de velar por la protección e
integridad del espacio público (artículo 82 Constitución Nacional), derechos
considerados como fundamentales e indispensables para el desarrollo de la
persona humana dentro del contexto social.
II.  DECISIONES
JUDICIALES
Correspondió decidir
sobre la presente acción de tutela en primera instancia al Juzgado Primero
Civil del Circuito de Medellín, el cual, en providencia del 3 de marzo de 1992,
negó la protección solicitada con base en las siguientes razones:
1.  Es bien claro que el artículo 24 de la
Constitución Nacional es un derecho fundamental ya que está ubicado en el
Capítulo I, Título II que contiene precisamente estos derechos.  No ocurre lo
mismo con la obligación del Estado de velar por el espacio público que está
contenida en el Capítulo III del Título II de la Carta, relativo a los derechos
colectivos y del ambiente.
2.  Debe entenderse que el solicitante actúa en
su propio nombre pues no compareció como representante de las otras 175
familias a que alude en su escrito de tutela.
3.  El derecho a la libre circulación por el
territorio nacional concierne al paso de todo colombiano por las vías y lugares
de uso público y a otros aspectos como la prerrogativa de residenciarse en una
u otra municipalidad.
4.  Refiriéndose al cerramiento de la Calle 49
agrega la Juez que "la vía nunca se aprobó para la circulación pública de
automotores o vehículos, solo para la peatonal y es bien común de la UNIDAD
RESIDENCIAL LOS CAUNCES como tal y no sendero peatonal público".  Además
según consta en Resolución expedida por el Departamento Administrativo de
Planeación Metropolitana, el hecho de que a la vía se le haya asignado
nomenclatura "no modifica su carácter de bien privado, no la destina al
uso público y no la hace bien público de acuerdo con el estatuto de
Planeación".
5.  Manifiesta el juzgado que los documentos
obrantes en el expediente tienen que recibirse como prueba suficiente del
carácter de vía privada que corresponde a la Calle 49 en el tramo que discurre
entre los bloques de apartamentos de la Urbanización los Caunces, tramo que
precisamente la solicitud de tutela señala como cerrado al acceso peatonal y
vehicular.
La prueba obtenida
muestra que no teniendo esa vía el carácter de pública, el hecho de que se
impida el libre acceso a ella no puede constituir un entorpecimiento del
derecho consagrado en el artículo 24 de la Constitución Nacional y más bien
corresponde a la legítima realización de una de las limitaciones al citado
derecho que consiste en que su ejercicio no se extienda al tránsito por
propiedades privadas.
6.  Se concluye afirmando que, no siendo
pública la vía que resultó cerrada, el cerramiento no puede constituir
violación del derecho colectivo del espacio público y menos una amenaza o
vulneración de un derecho fundamental del solicitante, por lo cual no procede
la protección de tutela.
7.  La forma de amparo alternativa para la
situación planteada, no es otra que la imposición de una servidumbre de
tránsito que los distintos titulares del dominio de los inmuebles que conforman
las parcelas, podrían procurar frente a la Urbanización los Caunces, o algunos
dueños de inmuebles con respecto a otros.  Nos encontramos, entonces, frente a
un derecho legal que no puede ser protegido a través de la acción de tutela.
Impugnado el
anterior fallo por el señor Gonzalo de Jesús Montoya, debió decidir en segunda
instancia el Tribunal Superior de Medellín, Sala de Decisión Civil, en cuya
providencia del 6 de abril de 1992 se confirmó la decisión de primera instancia
con los siguientes argumentos:
1.  Es pertinente lo afirmado por el juzgado en
el sentido de que al prosperar la acción solo se beneficiará el actor mas no
las otras 175 familias ya que no obra poder ni siquiera informal en nombre de
ellas.
2.  Tampoco procede la acción de tutela para
proteger derechos colectivos; su violación faculta a los ofendidos para que
ejerciten las correspondientes acciones populares.
3.  La libertad de locomoción es un derecho
fundamental inherente a toda persona humana que permite a todo colombiano
circular libremente por el territorio nacional; pero esa libertad de tránsito
no es ilimitada ya que se ve restringida por la propiedad privada que también
está garantizada por la Constitución y cuyos derechos deben ser respetados a
sus titulares.
4.  Ha quedado demostrado que el trayecto
peatonal objeto de cerramiento autorizado mediante el acto administrativo
demandado, no tiene el carácter de "vía pública" como lo indica el
peticionario de la tutela sino que pertenece a la propiedad exclusiva del
conjunto multifamiliar URBANIZACION LOS CAUNCES y que la vía es de uso común de
los copropietarios, quienes están facultados para su enmallamiento, respetando
por supuesto, las reglas urbanísticas.
Si se vulneran
intereses o derechos generales existe la vía del artículo 905 del Código Civil
que por ser vía paralela a la acción de tutela la torna improcedente.
"También están las acciones previstas en los artículos 1005 a 1007 del
C.C.C".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
de la Corte e improcedencia de la acción
Puesto que goza de
competencia, en los términos de los artículos 86 y 241 de la Constitución, 31,
32, 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, procede esta Corte a revisar los fallos
emitidos respecto de la acción de tutela en referencia por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Medellín y por el Tribunal Superior de Medellín, Sala de
Decisión Civil.
A cualquier
consideración de fondo debe preceder el análisis acerca de la procedencia de la
acción de tutela en el presente caso.
Evidentemente el
derecho que se invoca como presuntamente vulnerado es un derecho fundamental,
susceptible, por tanto, de ser defendido en caso de violación o amenaza por el
medio instituido en el artículo 86 de la Constitución Política.
Ahora bien, en esta
oportunidad la acción de tutela está dirigida contra una actuación del
Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de Medellín contenida
en oficio 11440 del 17 de octubre de 1991, en el cual se aprueba el cerramiento
de una vía o sendero propuesto por la Urbanización los Caunces "por
cumplir con las disposiciones de los artículos 157 a 162 del Acuerdo 38/90".
Es claro que nos
encontramos ante un acto administrativo que, por su naturaleza, es
perfectamente demandable ante la jurisdicción correspondiente ya por razones de
inconstitucionalidad, o por motivos de ilegalidad, si así lo considera el
afectado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que
trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.  Existe, pues, otro
medio de defensa judicial para hacer valer el derecho que se alega como
conculcado, lo cual excluye, en los términos del artículo 86 de la Carta
Política, la viabilidad de la tutela.
Cabe entonces
preguntarse si existe un perjuicio irremediable que hiciera posible la tutela
como mecanismo transitorio, no obstante existir otro medio de defensa
judicial.  Como se ha reiterado en varias sentencias de esta Corte, en los
términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el perjuicio irremediable se
configura cuando solo puede ser reparado en su integridad mediante una
indemnización.  No es este el caso, puesto que en el evento de prosperar la
acción contenciosa ante la justicia administrativa, el afectado podría aspirar
no sólo a una indemnización sino fundamentalmente a conseguir la apertura de la
vía 49, cerrada con aprobación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana
de Medellín.
No era entonces
procedente el amparo solicitado mediante la acción de tutela como acertadamente
lo señalaron los jueces de primera y segunda instancia, razón suficiente para
que sus fallos se confirmen.
Pese a ello, la
Corte estima indispensable precisar algunos aspectos de singular importancia en
cuanto tienen que ver con el derecho fundamental invocado.
2.  La libertad
de locomoción
Dice el artículo 24
de la Constitución que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la
ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y
salir de él y a permanecer y residenciarse en Colombia.
Se trata, como ya se
dijo, de un derecho fundamental, si bien ese carácter no lo deriva, como
equivocadamente lo afirmó el juez de primera instancia, de la ubicación formal
del citado artículo dentro del capítulo de los derechos así denominados.  Al
respecto esta Corporación tiene bien establecido que dicho criterio no es el
único ni el más adecuado para definir el contenido fundamental de un derecho,
en especial si se considera que "del análisis de las actas de la Asamblea
Nacional Constituyente, publicadas en la Gaceta Constitucional, se concluye, en
relación con el artículo 39 del Reglamento, que la Comisión Codificadora
entregó los textos por asuntos y materias -títulos y capítulos-, pero que tal
tarea no fue aprobada en conjunto, en los términos del artículo 44 (del
Reglamento) cuando dice:  "Aprobado el texto final de las reformas y su
codificación, la Presidencia citará a una sesión especial en la cual dicho
texto se proclamará..."1
.
El derecho que ahora
nos ocupa es fundamental en consideración a la libertad -inherente a la
condición humana-, cuyo sentido más elemental radica en la posibilidad de
transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio
país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.
La libre locomoción
está consagrada en varios convenios y pactos internacionales, entre ellos la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), cuyo
artículo 13 señala que "toda persona tiene derecho a circular libremente
(...) en el territorio de un Estado", y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, adoptado por la Ley 74 de 1968, que en su artículo 12
indica:  "Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un
Estado tendrá derecho a circular libremente por él...".  Añade esta última
declaración que el enunciado derecho y los que con él se relacionan "no
podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la
ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la
salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean
compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto".
Aunque, desde luego,
no se trata de un derecho absoluto sino susceptible de restricciones como las
que indica la norma citada, o como las provenientes de la aplicación de
sanciones penales previo proceso judicial, mientras no haya un motivo legal
tiene que ser respetado por autoridades y particulares.
En ese orden de
ideas, el cierre de una calle afecta la libertad de locomoción en cuanto impide
a las personas transitar en espacios que, por su carácter público, deben ser
accesibles a todos los miembros de la colectividad en iguales condiciones.
Repárese en que, aún
tratándose de propiedad que en principio pudiera considerarse privada como la
que integra los terrenos que habrán de destinarse a una urbanización, deben
tenerse en cuenta la función social de la propiedad (artículo 58 de la
Constitución) y el predominio del interés general (artículo 1º) como elementos
con arreglo a los cuales se ordene el uso del suelo urbano por las autoridades
municipales, según pasa a examinarse.
3.  Espacio
público y uso del suelo urbano
De conformidad con
el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual, refrendando el principio fundamental que consagra el artículo
1º, prevalece sobre el interés particular.  Se trata de la afectación de bienes
y áreas al uso y goce común por parte de todos los habitantes del territorio
sin discriminación alguna.  Es un derecho típicamente colectivo y es por ello
que el artículo 88 de la Carta establece las acciones populares como los
mecanismos adecuados para la protección del espacio público desde el punto de
vista de los intereses de la comunidad.
Como lo ha
manifestado la Corte Constitucional en reciente fallo, el concepto del espacio
público "está compuesto por porciones del ámbito territorial del Estado
que son afectadas al uso común por los intereses y derechos colectivos y de
algunos otros de carácter fundamental cuya satisfacción permiten; además,
comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como de la superficie del
mar territorial y de las vías fluviales que no son objeto del dominio privado,
ni del pleno dominio fiscal de los entes públicos"2 .
La Ley 9 de 1989
define el espacio público en los siguientes términos:
"Entiéndese por
espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes.
Así, constituyen
el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto
peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o
pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de
las edificaciones sobre las vías y fuentes de agua, parques, plazas y zonas
verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los
servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad,
los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos,
arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo".
Como puede verse, el
concepto de "espacio público", a diferencia de lo que entendió el
juez de primera instancia (Folio 76 del Expediente), comprende mucho más que el
de "bienes de uso público", al cual se refiere el artículo 674 del
Código Civil, que dice: "Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo
dominio pertenece a la República.  Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de  un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se
llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.  Los
bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la unión o bienes fiscales".
El artículo 313,
numeral 7º, de la Constitución Política señala como función de los concejos
municipales la de "reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites
que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda".
Quiere esto decir
que, dentro de la autonomía de cada municipio, se fijan unas reglas atinentes a
la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales la
administración, generalmente por conducto de los departamentos de Planeación,
indica cuáles áreas del suelo tendrán el carácter de espacio público, tal como
ya lo había consagrado a nivel legal el artículo 6º de la citada Ley 9 de 1989,
al señalar que "el destino de los bienes de uso público incluidos en el
espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por
los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo Intendencial, por
iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, (...)"
La misma norma
agrega, específicamente en lo relacionado con las vías públicas:
"Los parques y
zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las
vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía
de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito". (Subraya la
Corte).
Así una vía pública
no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues
semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los
habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de
que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un
verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre.  No
pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la vía pública- ni las
áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el
tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo,
estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores
ambulantes.  Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de
construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación
de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin
detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse
de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las
restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades
municipales.
Sobre el particular
dijo ya esta Corte3
:
"Lo anterior
supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar
el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o
autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna".
Ahora bien, si se
alega que el área cerrada tiene carácter privado y no público y fuere realmente
indispensable para el afectado como única vía de acceso o de salida, deberá,
mediante un proceso civil, solicitar que se establezca una servidumbre de
tránsito, prevista en el artículo 905 del Código Civil.
IV.  DECISION
Por las razones que
anteceden, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero:
CONFIRMAR, por los motivos
expuestos en esta providencia, los fallos proferidos dentro de la presente
acción de tutela por el Juez Primero Civil del Circuito de Medellín y por el
Tribunal Superior de Medellín, Sala de Decisión Civil, de fechas 3 de marzo y 6
de abril de 1992, respectivamente.
Segundo:  Por Secretaría líbrese las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr.  Corte Constitucional.  Sala Cuarta de Revisión.  Sentencia
T-02.  Mayo 8 de 1992.  Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
2 Corte Constitucional.  Sala Quinta de Revisión.  Sentencia Nº
T-508.  Agosto 28 de 1992.  Ponente: Magistrado Fabio Morón Díaz.
3 Corte Constitucional.  Sentencia Nº T-225.  Junio 17 de 1992.
Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.