C-042-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-042/95
ESTATUTO DE
BOGOTA/SENTENCIA INHIBITORIA POR FALTA DE COMPETENCIA
Con fundamento en
la decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, concluye la Corte que carece de competencia para
conocer sobre la constitucionalidad de los artículos 154 numeral 4o. y 155 del
Decreto 1421 de 1993, no obstante que la providencia transcrita del Consejo
Superior de la Judicatura no se ocupe de las demandas materia de esta
actuación. La Corte se inhibirá de fallar en el asunto de la referencia, por
falta de competencia.
REF:    Expedientes
D-646 y D-674
(Acumulados)
Acción de
inconstitucionalidad contra   los artículos 154 (parcial) y  155 del Decreto
1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Estatuto Orgánico de Santafé de
Bogotá".
Actores:
CARLOS HERNANDO
PARDO GUEVARA
LUCY CRUZ DE
QUIÑONEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero nueve (9) de mil novecientos noventa y  cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
Los ciudadanos
CARLOS HERNANDO PARDO GUEVARA y LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ, mediante sendos escritos
presentados por separado ante la Corte Constitucional y en ejercicio de la
acción pública establecida en la Constitución Política de 1991 demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto No. 1421 de 1993 "por el
cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá".
Se observa que la
demanda presentada por el ciudadano Carlos Hernando Pardo  Guevara  fue
radicada con el No. D-646 y se dirige contra el artículo 155 del Decreto 1421
de 1993; y la demanda presentada por la ciudadana Lucy Cruz de Quiñonez fue
radicada bajo el número  D-674 y se dirige contra el artículo 154, numeral 4o.
del Decreto  No. 1421 de 1993.
En la oportunidad
correspondiente, la Sala Plena de esta Corporación ordenó la acumulación de las
demandas de la referencia y la apertura de un expediente para los dos escritos,
bajo la responsabilidad de un mismo Magistrado Sustanciador; además, el
Despacho al que correspondió por reparto el conocimiento de las mencionadas demandas
resolvió admitirlas para su trámite  por vía del procedimiento previsto en el
Decreto 2067 de 1991.
De igual modo, se
decretó la fijación en lista de las demandas y se ordenó hacer  las
comunicaciones de rigor constitucional y legal al señor Presidente de la
República, a los señores Ministros de Gobierno, de Hacienda y Crédito público y
al Director Nacional de Planeación.
Una vez admitidas
las demandas, cumplida la fijación en lista del negocio y realizadas las
comunicaciones de rigor constitucional y legal, se dió traslado al Despacho del
señor Procurador  General de la Nación, quien dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, rindió el concepto de su competencia.
Dentro del término
de fijación en lista,  la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, mediante
apoderado presentó escrito en el que defiende la constitucionalidad  de las
normas demandadas.
II.  EL TEXTO  DE
LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
disposiciones acusadas en las demandas es del siguiente tenor:
"Decreto
Número 1421 de 1993
"(julio 21)
"Por el cual
se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá
"......
"Artículo
154.  Industria y
Comercio.  A partir del año de 1994 se introducen las siguientes
modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:
"....
"4.  Se
consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos
ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que
medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en
dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar
que en ellos predomine el factor material o intelectual."
"Artículo
155.  Predial Unificado.  A
partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al
impuesto predial unificado en el Distrito Capital:
"1a.  La base
gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el
cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año
inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual
del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario
inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística (DANE).  Cuando el predio tenga un incremento menor o un
decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor
valor.
"2a.   El
contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas
vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración
tributaria distrital.  Si el impuesto  resultante fuere superior al doble del
monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se
liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento
(100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará
cuando existan  mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.
"3a.  Cuando
la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por
ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en
este valor y se aplicará la sanción por inexactitud que regula el estatuto
tributario. Para los años 1995 y siguientes el concejo podrá elevar
progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial
del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por  ciento. Para efectos de lo
previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor
comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá
pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado
por la lonja de propiedad raíz.
"4a. Responderán
solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio.
"5a.  La
administración distrital podrá establecer bases presuntas mínimas para los
autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro
cuadrado de construcción o terreno según estrato, y
"6a.  El
concejo fijará las tarifas de acuerdo a la ley.  Mientras no lo haga, regirán
para todos los predios las vigentes para el primer año de los formados según su
categoría y estrato conforme a las disposiciones del Acuerdo 26 de 1991."
III.   LAS
DEMANDAS
A.   Demanda
presentada por Carlos Hernando Pardo
Guevara.           Expediente D-646
Como se advirtió, la
demanda presentada por el ciudadano Carlos Hernando Pardo Guevara se dirige
contra el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993.
1.
Disposiciones  Constitucionales que se Consideran Infringidas
Para el actor el
artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 es contrario a lo dispuesto por los
artículos  287, 313 numeral 4o., 317 y 338 de la Constitución Nacional.
2.   Fundamentos
de demanda
El demandante
formula el concepto de la inconstitucionalidad que reclama y lo fundamenta en
las consideraciones que se resumen así:
En primer término
advierte que  los  numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del artículo 155 del Decreto
1421 de 1993 violan las normas constitucionales indicadas porque "En ellos
se establece el autoavalúo y sanciones, o sea que son los contribuyentes
quienes deben establecer sus bases gravables y aplicarse las sanciones, cuando
éstas fueren del caso, violando el art. 338 de la C.N., que obliga a los
Concejos a que sean ellos quienes directamente deban fijar la base gravable
sobre la cual deban pagar sus impuestos los contribuyentes."
Sostiene que  la
disposición acusada  viola  el art. 287 de la C.N. que indica que las entidades
territoriales son las que deben establecer los tributos; el 313 numeral 4o. que
ordena al Concejo votar los impuestos, pues afirma que "es el
contribuyente quien  los determina teniendo en cuenta el valor comercial del predio,
valor  comercial que no fija nadie. Qué valor comercial puede tener una casa de
habitación para una familia que lleva viviendo 20 a 25 años que nunca ha
arrendado y que nunca ha pensado vender? El valor comercial es 0"
Advierte que el
Gobierno al legislar "le quitó al Concejo Distrital la facultad
constitucional de determinar la base gravable del impuesto predial y en cambio
le atribuyó a la administración una  que no le  corresponde como es la de
revisar la base gravable que se autodeterminó el contribuyente y si no le
parece correcta, revisarla y sancionarla, y además, le atribuyó otra a los
contribuyentes que tampoco le son admitidas constitucionalmente, como es la de
determinarse su propia base gravable y con fundamento en ella, liquidarse  él mismo
sus impuestos."
B.  Demanda
presentada por Lucy Cruz de Quiñonez
En este caso, la
demandante reclama la inconstitucionalidad del artículo 154 numeral 4o.
1.  Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Para la actora el
artículo 154 numeral 4o. del Decreto 1241 de 1993 es contrario a lo dispuesto
en los artículos 13, 67, 68, 70, 71, 150 y 338 de la Constitucional Nacional.
2.   fundamentos
de la demanda
El concepto de la
violación que se presenta por la demanda se  funda en las razones que se
resumen así:
En primer término,
advierte que "el Gobierno excedió la competencia material atribuída por el
artículo 41 transitorio, que se viola, así como los artículos 338 y 150 por
arrogarse facultades propias del legislador". En este sentido, sostiene
que la Carta de 1991 "estableció que en ningún caso  se podrán conferir
facultades extraordinarias al ejecutivo para decretar impuestos (artículo  150
numeral 10 inciso final C.N.).  Al propio tiempo el artículo 338 de la
Constitución atribuyó a los órganos representativos  la función de decretar
contribuciones fiscales  y parafiscales, en tiempo de paz, y tales
órganos son
enunciados taxativamente por la norma superior como el Congreso,  las Asambleas
Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales.  En el orden
territorial se reserva a las corporaciones administrativas de elección popular
el poder de adoptar en su jurisdicción impuestos autorizados por la ley (arts.
300 numeral 4o. y 313 numeral 4o.)."
-        Por otra
parte, sostiene que la norma acusada viola el principio constitucional y la
equidad tributaria, pues resulta inadmisible que establezca un impuesto a todos
los servicios, incluídos los educativos y otros servicios públicos haciéndolos
más gravosos que en el resto del país.  En este mismo sentido, indica que la
disposición acusada  "con la imposición del impuesto de Industria y
Comercio y Avisos a la actividad de servicio público de educación prestada por
cualquier  institución, impone una carga adicional especialmente a las
instituciones privadas -dado que la norma no distingue en cuanto a los
sujetos-, por falta de equidad, porque precisamente se imponía un estímulo
fiscal para promover la actividad o un subsidio estatal para favorecer la
actividad de los particulares en este sector de servicios, pero no un gravamen
adicional para Bogotá."
-        Afirma que
la norma acusada viola el principio de la igualdad de oportunidades para
acceder  al disfrute del derecho a la educación, porque con la imposición del
nuevo tributo, las instituciones privadas que prestan dicho servicio, trasladan
al usuario el costo del impuesto en las matrículas o las pensiones.
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PÚBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, mediante
apoderado, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las
normas acusadas, con base en los siguientes razonamientos que se resumen así:
-        Indica que
el Gobierno Nacional al promulgar el  Decreto 1421 de 1993 "actuó como
sustituto del legislador, ejerciendo una competencia legislativa directa
(excepcional y transitoria) que la Constitución claramente le otorga a fin de
evitar un vacío normativo para la  capital".  Competencia contemplada en
el artículo 41 transitorio de la  Constitución Nacional.
-        Sostiene
que de acuerdo con la Constitución Política es a la ley a la que le
corresponde  determinar los sujetos, los hechos y la base gravable de los
tributos, tal como en este caso lo ha hecho el Decreto 1421 de 1993, con
respecto al impuesto de industria y comercio  y al impuesto predial,
"Pretender que la ley deba apartarse de los aspectos tributarios en aras
de la  autonomía de las entidades territoriales equivaldría a admitir un grado
de independencia que es propio de un modelo diferente de organización del
Estado."
V.
EL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y
en él solicitó a la Corte Constitucional que declare que los artículos 154,
numeral 4o. y 155 del Decreto 1421 de 1993 son exequibles.
El Despacho del
Procurador General de la Nación fundamenta  su solicitud dentro de este proceso
en las consideraciones que se resumen a continuación:
-        Advierte
que el fundamento normativo de las facultades mediante las  cuales se expidió
el Decreto 1421 de  1993 no se halla ni en las previsiones ordinarias
contenidas en el artículo 150 numeral 12, ni en las prohibiciones del artículo
150 numeral 10 de la Carta Política, sino en las facultades extraordinarias
contenidas en el artículo 41 transitorio de la Carta, facultades otorgadas  por
el constituyente al ejecutivo.
-        Sostiene el
señor Procurador, que el límite material al que debía circunscribirse el
ejecutivo lo conformaban los asuntos contenidos en los artículos 322, 323 y 324
de la Constitución. Normas todas relacionadas con el Régimen Especial con
arreglo al cual debía organizarse el Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
dentro de los cuales se encuentra el régimen fiscal, del cual no se puede
excluir la materia tributaria.  En esa medida, sostiene que "estaba
habilitado el legislador extraordinario para crear un nuevo hecho generador en
lo que  al impuesto de Industria y Comercio se refiere".  Por lo anterior,
solicita que se declare la exequibilidad  del artículo 154 numeral 4o. del
Decreto 1421 de 1993.
Por otra parte,
afirma que el artículo 155 de Decreto 1421 de 1993 "no crea un nuevo
impuesto ni un nuevo elemento de la obligación  tributaria.  Es en cambio el
procedimiento que debe utilizarse para determinar la base gravable del impuesto
predial."  Y es que desde la vigencia de la Ley 94 de 1990 se concibió el
avalúo catastral como la forma de determinar el valor de los predios. En ese
mismo sentido indica que "la base gravable sea el valor del avalúo
catastral o del autoavalúo, es tan sólo un parámetro que el legislador dentro
de una política impositiva consideró como el más apropiado, pues si la
propiedad va a representar una base impositiva los más lógico es que se dé un
valor para tales efectos".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Determinación
de la competencia
En otro caso
antecedente y sobre la competencia para adelantar el control constitucional del
Decreto 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá", se suscitó un conflicto de
competencia entre la Corte  Constitucional y el Consejo de Estado, Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, toda vez que cada una de
ellas consideraba que debía conocer de las demandas de inconstitucionalidad
presentadas contra el mencionado decreto.
Cabe destacar que
las causas respecto de las cuales se produjo la colisión de competencia, son
los expedientes distinguidos en esta Corporación  con  los  números  D-469,
D-472, D-563 y los acumulados D-590, D-597 y D-603.
El Consejo Superior
de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, resolvió el conflicto
suscitado, mediante providencia de octubre trece (13) del presente año y
declaró "que la competencia para conocer de las demandas presentadas
contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte corresponde al H. Consejo de
Estado, a donde se remitirán".
Manifestó esa
Corporación:
"... la
Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de control a
las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito
de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente
permanente.
"De tal manera,
leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus
numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos
legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte
Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el
Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y
215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control
restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no
se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley.
(...)
"Por lo demás,
el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que 'los
decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los
artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad
corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto
1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las
atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta
obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el
artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior
la que autoriza al Presidente de la República para expedirla"
(negrillas fuera de texto).
"Con base en
los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la
competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto
1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad,
corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual
consagrada en el artículo 237 numeral 2o. de la Carta a favor de esta
Corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo
en el artículo 41 transitorio del Texto Superior, que se encuentra por fuera de
la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala
específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta
materia" (negrillas fuera de texto).
Con fundamento en la
decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, concluye la Corte que carece de competencia para conocer
sobre la constitucionalidad de los artículos 154 numeral 4o. y 155 del Decreto
1421 de 1993, no obstante que la providencia transcrita del Consejo Superior de
la Judicatura no se ocupe de las demandas materia de esta actuación.
En esta oportunidad
la Corte debe acatar las consideraciones allí vertidas y actuar de conformidad
con la interpretación que aparece en sus  considerandos, en razón de las
especiales competencias que le atribuye la Carta al órgano encargado de dirimir
los conflictos de competencia entre las varias jurisdicciones.
Desde luego, este es
un fallo inhibitorio que se produce una vez surtidos todos los trámites
correspondientes a esta actuación judicial, para poner fin a ella dentro de los
términos constitucionales y legales, y en atención a la vigencia del mencionado
precedente interpretativo, que se aplica en este asunto, para permitir que el
órgano que ha sido declarado como competente, proceda de conformidad con lo que
le corresponda.
Por lo anterior, y
de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 6o. inciso 4o. del Decreto 2067
de 1991, la Corte se inhibirá de fallar en el asunto de la referencia, por
falta de competencia.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse inhibida
para resolver sobre la demandas instauradas contra los artículos 154 numeral
4o. y 155 del Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Estatuto
Orgánico de Santafé de Bogotá," con fundamento de lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General