C-229-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-229/03
LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Unica restricción consiste en que el
respetivo proyecto inicie su trámite en la Cámara de Representantes
LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Argumento de marginalidad no es aceptable
MATERIA TRIBUTARIA-Marginalidad dentro del conjunto de la
actividad minera no justifica iniciación de su trámite legislativo en el Senado
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA
TRIBUTARIA-No puede hacer
ineficaz regla sobre reserva de trámite
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de la regla ante
ausencia de circunstancia que justifique la flexibilización
MATERIA TRIBUTARIA-Reserva de trámite
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Reserva constituye un mecanismo de control
político
POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Creación de obligaciones en cabeza de los
contribuyentes
OBLIGACION TRIBUTARIA-Control que ejerce la Cámara tiene por
objeto representar los intereses de los asociados
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-No iniciación en Cámara de Representantes
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Iniciación en Cámara de Representantes
MATERIA TRIBUTARIA-Reserva constituye mecanismo de control
político de las entidades territoriales
MATERIA TRIBUTARIA-Reserva garantiza representación
territorial de los tributos
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Reserva garantiza principio de
descentralización y autonomía de entidades territoriales
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Vulneración
CODIGO-Concepto
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Prohibición de crear códigos
CODIGO-Iniciativa para su creación en cualquiera de las
cámaras legislativas
CODIGO-Creación no está sujeta a reserva especial en su
trámite
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLÍCITA-Vicios de procedimiento
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Unidad de materia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Garantía
EXPROPIACION-Intervención ramas del poder
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Procedimientos de expropiación
EXPROPIACION JUDICIAL-Decisión mediante sentencia judicial/PRINCIPIO
DEL JUEZ NATURAL-No vulneración
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Agotamiento
EXPROPIACION JUDICIAL-Estructuración de la etapa del juicio
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Regulación
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL DE
ORDEN NACIONAL-Integración
al Código Contencioso Administrativo
PETICION DE EXPROPIACION-Aplicación de normas generales
EXPROPIACION-Etapa administrativa no desconoce debido proceso
EXPROPIACION-Razón de ser de la etapa técnica previa
EXPROPIACION-Garantías para los bienes susceptibles
PROCESO CIVIL DE EXPROPIACION-Objeto no contraría la Constitución
El objeto de la expropiación consiste en la fijación de
la justa indemnización, el afectado cuenta con la justicia contencioso
administrativa mediante la cual puede controvertir el acto administrativo
expropiatorio que profiere la autoridad minera, tanto por consideraciones
formales, como la competencia y el procedimiento, como por su contenido
material, como su objeto, motivos y fin.
INDEMNIZACION-Fijación deberá consultar los intereses de la
comunidad y del afectado
SOCIEDAD MINERA COLOMBIANA-Imposibilidad de comparación con la
sociedad minera extranjera
SOCIEDAD MINERA COLOMBIANA-Constitución y actividad en el país
SOCIEDAD MINERA EXTRANJERA-Supone el no ejercicio de su actividad en
Colombia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio parcial por ineptitud
sustantiva
LIBERTAD DE ASOCIACION-Garantías
LIBERTAD DE ASOCIACION-Límites a la intervención del Estado/ESTADO-Deber
de estimular el desarrollo de las actividades empresariales
ACTIVIDAD MINERA-Características
LEGISLADOR-Facultad de establecer diferencias de trato resulta
razonable
EMPRESA MINERA-Incorporación al país según vocación de permanencia
NORMA ACUSADA-Diferencia de trato entre unas sociedades es adecuado
y proporcional
SOCIEDAD EXTRANJERA-No vulneración del derecho a la igualdad
NORMA LABORAL-Principio de favorabilidad en la interpretación
CONTRATO EN MATERIA MINERA-Aplicación de inhabilidades e
incompatibilidades
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia se limita a aquellos apartes
demandados
El juez constitucional no puede
enmendar los errores que cometan los ciudadanos en aquellos casos en que, por
error o descuido, los cargos formulados no coincidan con el aparte normativo
demandado. Hacerlo, construyendo los cargos, o integrando a la demanda apartes
normativos no demandados equivaldría a asumir la doble condición de juez y
parte, y por lo tanto, implicaría un desbordamiento de las competencias
constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional. En esa medida, esta
Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
frase demandada, contenida en el artículo 39 de la Ley 685 de 2001, pues su
competencia se limita a aquellos apartes normativos demandados por los
ciudadanos.
ACTIVIDAD MINERA-Obligación de respetar las regulaciones en
materia ambiental
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No toda regulación está sujeta a reserva
de ley estatutaria
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva/ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Disposiciones sujetas a reserva de ley estatutaria
BAREQUEO-Actividad popular que se realiza en terrenos
fluviales/BAREQUEO-Requisitos
ALCALDE-Función administrativa
LEGISLADOR-Limitación impositiva a las entidades territoriales
LEGISLADOR-Potestad impositiva tiene fundamento en el principio
de representación del tributo
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía impositiva no es absoluta
Referencia: expediente D-4246
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30,
35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116
(parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192,
193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293,
295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001, “por
la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Francisco Ramírez Cuellar y
Alirio Uribe Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
los ciudadanos Francisco Ramírez Cuellar y Alirio Uribe Muñoz presentaron
acción pública de inconstitucionalidad.
En el encabezado señalan que la demanda se dirige
contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30,
35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116
(parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192,
193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293,
295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001.
A pesar de que sostienen que el representante que
presidió la sesión omitió preguntarles a los demás miembros si deseaban que el
proyecto se convirtiera en ley, y que no se publicó la ponencia antes del
primer debate en el Senado, no solicitan la inexequibilidad de la totalidad de
la ley, ni la transcriben o reproducen conforme lo ordena el numeral 1º del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Por tal motivo, mediante Auto de septiembre 5 de 2002,
el magistrado sustanciador admitió la demanda únicamente contra aquellos
artículos a los que los demandantes hacen referencia en el escrito de su
demanda, el cual no fue impugnado por los demandantes.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  LA DEMANDA
Aclaración
en relación con la organización y el método utilizados para el análisis de los
cargos de la demanda
Debido a la cantidad de las disposiciones demandadas y
a la diversidad de cargos formulados, la presente Sentencia se encuentra
dividida en cuatro grandes bloques.  Por tanto, en la presente sentencia la
Corte realizará un análisis separado  de los diferentes grupos de normas,
clasificándolas a partir de las materias tratadas. De tal modo, las
disposiciones demandadas se transcribirán por bloques de materias según los
cargos planteados, y en relación con cada bloque se hará la respectiva síntesis
de los cargos, de las intervenciones, del concepto del procurador, y las
respectivas consideraciones de la Corte.
En los primeros se analizan cargos relativos a vicios
en el procedimiento de formación de la ley, mientras en los siguientes se
analizan cargos que suponen una confrontación entre el contenido de las
disposiciones acusadas y el texto de la Constitución. Así, en el primer bloque
se analiza el cargo según el cual las disposiciones tributarias contenidas en
varios artículos de la Ley 685 de 2001 han debido iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes; el segundo bloque se refiere a la adición de una
disposición normativa durante el cuarto debate parlamentario; el tercero, a la
falta de unidad de materia de algunas disposiciones consideradas por materias
y; en el cuarto se analizan diversos cargos que la Corte agrupó en torno a la
unidad temática de las materias reguladas, siguiendo en gran medida, la
clasificación hecha por los propios ciudadanos en el escrito de su demanda.
4
Violación de la
regla constitucional que ordena que las materias tributarias inicien su trámite
legislativo en la Cámara de Representantes
1.1. Normas demandadas
Aspectos económicos y tributarios
Artículo 227. La Regalía. De conformidad
con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación
de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía
como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o
progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus
subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero
o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de
medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas.
En el caso de propietarios privados del
subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado
o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos
recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley
141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia.
Artículo 228. Estabilidad de las regalías.
El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán
los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicarán durante toda
su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopte la ley, sólo se
aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su
promulgación.
Artículo 229. Incompatibilidad. La
obligación de pagar regalías sobre la explotación de recursos naturales no
renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales,
departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su
denominación, modalidades y características.
Lo anterior sin perjuicio de los impuestos
que el Congreso fije para otras actividades económicas.
Artículo 231. Prohibición. La exploración y
explotación mineras, los minerales que se obtengan en boca o al borde de mina,
las maquinarias, equipos y demás elementos que se necesiten para dichas
actividades y para su acopio y beneficio, no podrán ser gravados con impuestos
departamentales y municipales, directos o indirectos.
Artículo 232. Recursos para la Minería. Los
recursos que, de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución y de
conformidad con el artículo 1º parágrafo 2º de la Ley 141 de 1994, se destinen
para la promoción de la minería, se invertirán de manera preferente en la
financiación de los proyectos especiales y comunitarios a que hacen referencia
los artículos 249 y 248 y los programas de promoción y apoyo contenidos en los
artículos 224 y 225 del presente Código. Aquellos recursos que se asignen a la
exploración, se podrán invertir en estudios geológico-mineros regionales.
Artículo 233. Exclusión de renta presuntiva
a la minería. El artículo 189 del Estatuto Tributario quedará así:
“Artículo 189. Depuración de la base de
cálculo y determinación:
...
d) A partir del año gravable 2002 el valor
patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo objeto
social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de hidrocarburos
líquidos y gaseosos”.
Artículo 234. Excepción de retención en la
fuente. Se exceptúan de la retención en la fuente prevista en el estatuto
tributario, los pagos o abonos en cuenta que se efectúen a favor de las
organizaciones de economía solidaria productoras de carbón por concepto de la
adquisición de dicho combustible, cuando la compra respectiva se destine a la
generación térmica de electricidad.
Artículo 235. Acreditación de exportaciones
mineras como productos verdes. Los exportadores mineros que inviertan no menos
de un 5% del valor FOB de sus exportaciones anuales en proyectos forestales
destinados a la exportación, tendrán derecho a que dichas inversiones estén
exentas de todo tipo de impuestos y gravámenes por un término de 30 años.
Artículo 236.  Sistema de Amortización.
Modifícase el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 223 de 1995 (hoy
artículo 143 del Estatuto Tributario), el cual quedará así:
“Cuando se trate de los costos de
adquisición o exploración y explotación de recursos naturales no renovables, la
amortización podrá hacerse con base en el sistema de estimación técnica de costo
de unidades de operación o por el de amortización en línea recta en un termino
no inferior a cinco (5) años. Cuando las inversiones realizadas en exploración
resulten infructuosas, su monto podrá ser amortizado en el año en que se
determine tal condición y en todo caso a más tardar dentro de los dos (2) años
siguientes”.
4.4
Fundamentos
de la demanda
Los demandantes consideran que en la aprobación de la
Ley 685 de 2001 se infringió el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución,
en cuanto establece que: “Los proyectos de Ley relativos a los tributos
iniciarán su trámite en la cámara de representantes y los que se refieren a
relaciones internacionales, en el Senado.”
En la demanda de inconstitucionalidad se señala que el
Proyecto de Ley No. 269 de 2001 “por el cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones”, fue radicado el 13 de abril de 2001 por el
entonces Ministro de Minas y Energía, ante la Secretaría General del Senado de
la República. Por otra parte sostienen que los artículos 227, 228, 229, 231,
233, 234, 235 y 236 de dicho proyecto se refieren a materias indudablemente
tributarias. Por lo tanto, debieron haber sido presentadas ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes para que iniciara sus debates en esa
cámara conforme lo dispone el inciso 4º del artículo 154 de la Carta
Política.
4.5
Intervenciones
4.5.1    Intervención del Ministerio de Minas y
Energía
La apoderada del Ministerio de Minas y Energía
solicita que se declaren exequibles las normas demandadas, puesto que no
existieron vicios de trámite en el proceso legislativo que surtió la ley que
las contiene. En efecto, al tratarse de un código cuyo objetivo es regular la
actividad minera, fue su tema general el que determinó el trámite que se le
dio.
1.4.2. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario -ICDT-
Para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el
cargo de la referencia debe prosperar. En primer lugar, el interviniente
resalta el carácter tributario de las normas demandadas, por lo que sus debates
debieron haberse iniciado en la Cámara de Representantes de conformidad con el
artículo 154 de la Constitución y con el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992.
Agrega que en las sentencias C-084 de 1995, C-065 de 1998 y C-1707 de 2000 la
Corte Constitucional se ha manifestado sobre la importancia de esta exigencia
constitucional, considerándola como un vicio insubsanable que conlleva la
inexequibilidad de los artículos demandados.
Por último, el concepto señala que “El
Instituto comparte y ha compartido la posición de la Corte en otras
oportunidades, por considerar que en el origen de un proyecto de ley que
contiene disposiciones tributarias, no puede burlarse la expresa disposición
constitucional en cuanto a su trámite, con el pretexto de que la materia
principal del proyecto no es de carácter tributario.” (fl. 62)
4.6
Concepto
del Ministerio Público
El Ministerio Público, por su parte, considera que el
legislador no incurrió en un vicio de procedimiento al haber iniciado el
trámite legislativo del proyecto en el Senado de la República, toda vez que su
materia predominante no es de índole tributario. En su concepto, la intención
del legislador era regular toda la actividad minera, lo cual incluye
necesariamente el tratamiento tributario de la explotación, y por ello, la
discusión del Proyecto de Ley pudo haberse iniciado en cualquiera de las dos
cámaras. Por lo tanto, solicita que los artículos demandados en este cargo sean
declarados exequibles.
1.5 Consideraciones de la Corte Constitucional
1.5.1 La marginalidad de las regulaciones tributarias
dentro de un estatuto no exime al Congreso del deber de iniciar su trámite en
la Cámara de Representantes
Los demandantes acusan los artículos 229, 231, 233,
234, 235 y 236 de la Ley, por violación de la regla de iniciación de trámite en
la Cámara de Representantes, pues para ellos todos estos artículos tienen
naturaleza tributaria.
En efecto, el artículo 229 establece una incompatibilidad
entre el pago de regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y
municipales; el artículo 233 prohíbe los impuestos territoriales sobre ciertas
actividades y bienes propios de la minería; el artículo 233 excluye de la renta
presuntiva ciertos bienes vinculados a tal actividad; el artículo 234 exceptúa
de la retención en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía
solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el artículo 235
establece una exención -de todo impuesto y gravamen durante 30 años- para las
inversiones forestales para exportación que hagan los exportadores mineros y;
el artículo 236 fija el sistema de amortización de ciertos costos en que
incurren las empresas mineras.
Como ya se dijo, los artículos 229, 231, 233, 234, 235
y 236, regulan materias tributarias. Algunos, incluso, modifican expresamente
el contenido normativo del Estatuto Tributario (234) o se incorporan
formalmente a él (233 y 236). Sin embargo, tales artículos están modificando
obligaciones tributarias que son propias de la actividad minera, y la
regulación de dicha actividad no está sujeta a una regla de iniciación de
trámite en una de las dos cámaras legislativas. Por lo tanto, como la materia
predominante del código es la minería, y no los tributos, puede cuestionarse si
la marginalidad de las disposiciones tributarias dentro de un estatuto que
regula integralmente una determinada actividad económica excluye la
aplicabilidad de la regla constitucional de reserva de trámite en proyectos de ley
relativos a tributos.
Podría sostenerse que declarar la inconstitucionalidad
de unas disposiciones tributarias que son apenas marginales dentro de una ley
que regula una actividad económica sería extender excesivamente el alcance de
la regla contenida en el artículo 154 inciso 4º de la Carta. En particular, se
estaría obligando al Congreso a iniciar en la Cámara el trámite de todos los
ordenamientos legales que regulen incidentalmente materias tributarias, y al
hacerlo, se estaría restringiendo la potestad configurativa del legislador,
pues se le estaría imponiendo una forma específica de expedir la legislación.
Sin embargo, para la Corte el anterior argumento no
resulta aceptable, pues el legislador cuenta con diversas posibilidades para
expedir normas tributarias. Puede incorporarlas en leyes que regulen otras
materias, en tanto guarden con ellas un nivel suficiente de conexidad temática,
sistemática, teleológica o causal,[1]
o puede también organizarlas de manera integral y completa en leyes
tributarias. En cualquiera de estos dos casos, la única restricción a la forma
como el legislador expide la legislación consiste en que el respectivo proyecto
inicie su trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, el argumento de la marginalidad de la
regulación tributaria, por sí mismo, tampoco resulta aceptable, pues en la
práctica con ello se estaría restando por completo el efecto útil de la reserva
de trámite legislativo en materias tributarias. Particularmente, si se tiene en
cuenta que el legislador puede expedir disposiciones tributarias de manera
dispersa en diversos estatutos, siempre y cuando guarden relación de conexidad
con el tema central de las leyes en que se encuentren. En efecto, si se
aceptara tal argumento, el legislador podría incorporar las disposiciones
tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las actividades
económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando
de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional,
bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro
del tema general de la ley. Por lo tanto, la marginalidad de las disposiciones
tributarias dentro del conjunto de la regulación de la actividad minera no
justifica la iniciación de su trámite legislativo en el Senado. El objetivo
abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la
regla sobre reserva de trámite en materias tributarias.
Por el contrario, la Corte ha interpretado de manera
estricta dicha regla, y ha establecido que sus excepciones operan únicamente
cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda
fundamentar  constitucionalmente la flexibilización del procedimiento
legislativo. Así, dicha excepción está justificada cuando el Presidente envía
un mensaje de urgencia para que las dos cámaras sesionen conjuntamente,[2] o cuando el Congreso
convierte en legislación permanente disposiciones adoptadas durante un estado
de emergencia económica.[3]
Sin embargo, en ausencia de una circunstancia cuyo
valor constitucional justifique la flexibilización del procedimiento, esta
Corporación ha defendido una aplicación rigurosa de la regla contenida en el
inciso 4º del artículo 154 de la Constitución.  Así, en la Sentencia C-084/95
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte declaró la exequibilidad de dos
disposiciones que regulaban marginalmente asuntos tributarios en una ley que regulaba
el servicio público de transporte[4],
precisamente en la medida en que su trámite se había iniciado en la Cámara de
Representantes. En tal oportunidad, la Corte dijo expresamente:
“... el mencionado proyecto por
tener, en ciertos apartes, materia tributaria debía comenzar su trámite en la
Cámara de Representantes (inciso 4º del artículo 154 C.P.), como en efecto
se hizo (folio 97). No hubo entonces vicio de procedimiento en este aspecto.”[5]
En el mismo sentido, la Corte también ha declarado la
inexequibilidad de disposiciones tributarias marginales contenidas en leyes
cuya materia dominante era ajena a asuntos tributarios. En la Sentencia
C-065/98 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declaró inexequible un único
artículo que creaba un impuesto, contenido en una ley sobre liquidación,
retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en
la explotación de metales preciosos.[6]
En ese caso, la declaratoria de inexequibilidad del artículo mencionado tuvo
como fundamento que la ley no había iniciado su trámite en la Cámara de
Representantes. Al respecto esta Corporación sostuvo:
“... por tratarse de una ley que tiene un aparte
tributario, ha debido iniciar su debate  en la Cámara  de Representantes y,
como ello no ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación; por
lo tanto  esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de
1997.”[7]
La anterior jurisprudencia muestra que, en principio,
la reserva de trámite legislativo en materia de tributos significa la
inconstitucionalidad de las disposiciones sobre este tema, al margen de su
importancia dentro del estatuto en el cual estén contenidas. Sin embargo,
subsisten dos problemas que le corresponde a esta Corte abordar. En primer
lugar, debe establecer si cualquier referencia a materias tributarias en un
proyecto de ley implica que ésta debe de iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes. Así mismo, debe establecer si la reserva de trámite en materia
tributaria se aplica indistintamente a cualquier tipo de ley.
En relación con el primer problema, es necesario que
esta Corporación establezca si cualquier referencia a un asunto tributario en
una disposición legal implica que la ley en que está contenida deba iniciar su
trámite en la Cámara; o si, por el contrario, dicha regla se impone
exclusivamente en los casos en que la disposición acusada esté transformando
algún tipo de relación tributaria. Para tal efecto, la Corte debe interpretar
la regla del inciso 4º del artículo 154 constitucional, conforme al principio
de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de
trámite en materias tributarias, analizándola sistemáticamente con las demás
disposiciones constitucionales relevantes.
La reserva de trámite en materias tributarias
constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del
Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia
representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce en la
creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales pueden ser
de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que ejerce la
Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para
determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una
simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en
otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del
contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del
control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de
Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera tangencialmente
a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las
obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta
inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la
disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto
relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha
disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su
trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite
en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un
mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control
político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivos
y las de la Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación
territorial de los tributos, pues fortalece la participación política de las
circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los
elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones
representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la
realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades
territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a los
cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo
dentro de los marcos establecidos previamente por el legislador.[8] En esa medida, la
reserva de trámite constituye una garantía institucional para la realización
del principio de descentralización y de la autonomía de las entidades
territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en
la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o
indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o
la autonomía impositiva de las entidades territoriales.
En el presente caso, todos los artículos que contiene
la ley 685 de 2001 en materia tributaria afectan obligaciones tributarias de
los contribuyentes, y algunos de ellos, además, restringen la potestad
impositiva de las entidades territoriales. En efecto, como se describió
anteriormente, el artículo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de
regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el
artículo 231, por su parte prohíbe gravar con impuestos territoriales las
actividades mineras y los para llevarlas a cabo; el artículo 233 excluye algunos
bienes mineros de la renta presuntiva; el artículo 234 exceptúa de la retención
en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía solidaria, cuando se
utilice para generar electricidad; el artículo 235 establece una exención -de
todo impuesto y gravamen durante 30 años- para las inversiones forestales que
hagan los exportadores mineros y; el artículo 236 fija el sistema de
amortización de ciertos costos en que incurren las empresas mineras.
Sin embargo, desde una perspectiva constitucional,
resulta relevante que las disposiciones tributarias demandadas estén
incorporadas al ordenamiento jurídico mediante una ley a través de la cual se
expide íntegramente un código. En efecto, dentro de la tradición continental,
la codificación ha representado históricamente una técnica legislativa mediante
la cual se pretende regular de manera integral, sistemática y armónica una
materia, incorporándola formalmente en un solo cuerpo normativo. Esta
pretensión racionalizante del producto legislativo presupone la incorporación
de todas aquellas materias específicas que de manera más o menos directa,
afecten la materia general que es objeto de codificación. Esta noción de
codificación ha sido sostenida por la jurisprudencia constitucional de la Corte
Suprema de Justicia y reiterada desde sus comienzos por la Corte
Constitucional.  Sobre el punto, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,
en sentencia de 14 de abril de 1977 (M.P. Guillermo González Charry),[9] sostuvo:
“... un código es un conjunto sistemático,
lógico y completo de las disposiciones que regulan determinada actividad, y
debe comprender todas aquellas reglas que sean propias de ella o que le son
necesariamente anexas o complementarias.
En esa medida, el carácter exhaustivo y sistemático de
la técnica de la codificación supone la incorporación de las materias anexas y
complementarias a la materia general en un mismo cuerpo; es decir, dentro de
una misma ley. Por lo tanto, al imponerle al legislador la obligación
constitucional de desglosar las materias tributarias aplicables a la materia
codificada en un cuerpo legal diferente, con el objeto de cumplir con la
reserva de trámite, se estaría desnaturalizando el concepto mismo de código.
Sobre el particular, en la Sentencia antes citada, la Corte Suprema sostuvo que
la regulación sistemática y ordenada dentro de un código requiere la
integración de los distintos frentes que estructuran o componen una conducta,
situación social o actividad. Al respecto dijo:
“No es racional, ni puede pretenderse, que
un estatuto de tal naturaleza presente una división tajante entre la actividad
que pretende regular y otras actividades afines, u otro grupo de disposiciones
legales, pues resulta propio de la naturaleza humana que los actos de las
personas tengan diferentes proyecciones, y, por lo mismo, sean susceptibles de
regulaciones distintas pero necesariamente complementarias.  Si un estatuto de
esta naturaleza para ser sistemático y ordenado, debe atender estos frentes,
resulta apenas natural que las disposiciones que lo integran incidan en otras
reglamentaciones; que al adoptar alguna de estas, apenas se intente presentar
la estructuración completa de una determinada conducta o de una situación
social dada.”
En el presente caso, la Ley 685 de 2001, pretende
codificar, es decir, regular integral y sistemáticamente la actividad minera,
dentro de la cual, la materia tributaria resulta un frente regulativo
obligatorio. Con todo, podría alegarse que no es necesario que el legislador
desglose la materia tributaria del resto del contenido del código en el cual
está contenida, para efectos de cumplir con la reserva de trámite a la que está
sujeta la creación de normas tributarias. El trámite de todo el código podría
iniciarse en la Cámara de Representantes, y con ello se cumpliría el requisito
consagrado en el inciso 4º del artículo 154 de la Carta. Sin duda ello es
cierto.  Sin embargo, aceptar esta posibilidad implicaría restringir la
iniciativa legislativa del Senado para expedir Códigos, con el único argumento
de que estos contienen materias tributarias.
En esa medida, es necesario establecer si la reserva
de trámite en materia tributaria se aplica también a las leyes mediante las
cuales se expiden códigos. Ello supone ponderar dicha reserva, como instrumento
para preservar el principio de representación del tributo y la participación de
las entidades territoriales en la articulación legal de su autonomía
impositiva, frente al interés en preservar la potestad configurativa del
legislador. En particular, en relación con su iniciativa para expedir códigos.
Para efectuar tal ponderación, es preciso que la Corte
interprete la normatividad constitucional en lo que se refiere referente a la
técnica legislativa de la codificación. En tal orden de ideas, especial
consideración debe darse a la prohibición constitucional de conferir facultades
extraordinarias para expedir códigos. Esta prohibición busca maximizar la
representatividad popular del Congreso en su actividad legislativa, como
elemento propio de un sistema democrático; impidiendo así la práctica política
usual bajo la Constitución anterior, de relegar la creación de códigos al
gobierno. En relación con la razón histórica para que el constituyente
prohibiera conferirle facultades extraordinarias al presidente de la República
para crear códigos, la Corte ha dicho:
“Ha de observarse por último que la
munificencia del Congreso en el pasado para otorgar facultades extraordinarias
al Ejecutivo y muchas veces sin pedírselas éste, inundó al país de toda esa
normación especial que no tenía arraigo en el Congreso, foro natural donde han
de debatirse los grandes temas nacionales.  Ello explica que el nuevo texto
constitucional haya restringido, ratio materia, el otorgamiento de las
facultades extraordinarias.” Sentencia C-549/92 (M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein)
Esta prohibición supone que el constituyente quiso que
la creación de códigos correspondiera al ejercicio democrático del poder,
precisamente porque una regulación sistemática e integral de una actividad
supone la afectación de los intereses de amplios sectores sociales y políticos
que tienen mayores posibilidades de verse representados en el Congreso de la
República. Sin embargo, para garantizar la efectividad de esta representación
en un sistema bicameral, es necesario permitir la iniciativa de las dos cámaras
legislativas en la creación de códigos. Por tal motivo, este tipo especial de
leyes no está sujeta a una reserva especial de trámite. De restringirse la
posibilidad de que el Senado tenga iniciativa en la creación de códigos, se
estaría imponiendo una restricción al procedimiento legislativo no contemplada
en la Constitución. Esta restricción iría en detrimento de la voluntad del
constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios
para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un
sistema democrático, participativo y pluralista.
En esa medida, para preservar la iniciativa
legislativa del Senado, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva
de trámite en materia tributaria, cuando la ley que la contenga sea un código.
Por lo tanto, desde este punto de vista, la Corte declarará la inexequibilidad
de los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de la Ley 685 de 2001.
5
Adición de un
inciso al proyecto durante el segundo debate
2.1. Normas demandadas
Artículo 227. La Regalía. De conformidad
con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación
de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía
como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o
progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus
subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero
o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de
medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas.
En el caso de
propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor
de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en
dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente
a la materia.
2.2. Fundamentos de la demanda
Los demandantes sostienen que el inciso
final del artículo 227 fue incluido en el proyecto de ley durante el último de
debate en la Cámara de Representantes. Al respecto, se limita a decir: “Es aun
más grave la violación habida cuenta que solo (sic) el último día de debate en
el Congreso se le adicionó el inciso final al artículo 227”
2.3. Intervenciones
2.3.1. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
El Instituto sólo emitió concepto sobre
los vicios formales relacionados con la iniciación del trámite en el Senado,
argumentando que carece del material probatorio necesario. Sin embargo,
solicita que la Corte tenga en cuenta el principio constitucional de la
instrumentalidad de las formas al adoptar una decisión.
2.4. Concepto del Procurador
General
El concepto enviado por el Ministerio
Público no hace mención alguna del cargo.
2.5 Consideraciones de la Corte Constitucional
2.5.1 Cosa juzgada relativa implícita
en relación con el inciso 2º del artículo 227 de la Ley 685 de 2001.
Los demandantes sostienen que el inciso
2º del artículo 227 fue incluido en el último debate en la Cámara. Mediante
Sentencia C-669/02 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte ya se había pronunciado
en relación con tal disposición, sin dar efectos relativos a su decisión en la
parte resolutiva de la Sentencia. En efecto, en su numeral 2º, esta providencia
dispone:
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo 227 de la
Ley 685 de 2001, bajo el entendido que tratándose de propietarios
privados del subsuelo pagarán  no menos del 0.4%  y hasta el máximo previsto
por la Ley en materia de regalías  para cada especie de recursos.”
La falta de una restricción expresa en la
parte resolutiva daría lugar a sostener que sobre tal disposición recae el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta.  Sin embargo, a partir de
los antecedentes y de las consideraciones de la Corte se ve que ello no es así.
En efecto, en aquella oportunidad, el procurador solicitó a esta Corporación
declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 227 por vicios de
procedimiento en su formación,[10]
pues en su parecer,[11]
el inciso había sido introducido por la comisión accidental de conciliación
intercameral. Sin embargo, la Corte se abstuvo expresamente de pronunciarse
sobre este vicio de forma, pues no había sido planteado por los demandantes.
Dijo la Corte en aquella oportunidad:
“Si bien en el
presente caso dicho término aún no ha vencido, al no haber sido propuesto el
cargo por la demandante en este proceso la Corte no tiene competencia para
pronunciarse sobre el particular.”
Por lo tanto, a pesar de que la parte
resolutiva de la Sentencia no lo establece expresamente, el pronunciamiento de
la Corte en dicha oportunidad no cobija los cargos por vicios de procedimiento
en relación con el inciso 2º del artículo 227. Por lo tanto, lo que ocurre en
esta oportunidad es una cosa juzgada relativa implícita. En esa medida, la
Corte tiene competencia para pronunciarse en relación con vicios de
procedimiento en su formación.
2.5.2 Ineptitud del cargo planteado
contra el inciso 2º del artículo 227
Los demandantes sostienen que el inciso
2º del artículo 227 fue incluido en el último debate en la Cámara, sin desarrollar
más su argumento en relación con el procedimiento surtido, o con su
calificación desde el punto de vista constitucional. En efecto, no señalan la
norma constitucional infringida, ni se refieren al trámite legislativo que
debió haberse surtido, ni mencionan una ausencia de identidad relativa o de
consecutividad entre el inciso acusado y el resto de la regulación.
Como lo establece inciso 2º del artículo
160 de la Constitución, y lo ha sostenido esta Corporación en múltiples
oportunidades, la autonomía de las cámaras legislativas dentro de nuestro
sistema bicameral le permite a ellas introducir modificaciones a un proyecto de
ley durante el segundo debate.
Solamente en aquellos casos en que las
modificaciones contraríen los principios de identidad relativa y de
consecutividad, puede afirmarse que la introducción de una modificación al
texto del proyecto constituye un vicio de inconstitucionalidad. En vista del
carácter general de la facultad consagrada en el inciso 2º del artículo 160, la
simple afirmación de haberse introducido en segundo debate en una de las
cámaras legislativas no es suficiente para estructurar un cargo de
inconstitucionalidad.
El planteamiento de un cargo de
inconstitucionalidad debe dirigirse a desvirtuar la constitucionalidad de la
disposición acusada. En esa medida, no puede la Corte entrar a analizar la
acusación formulada por los demandantes, cuando estos no establecen qué
disposiciones o principios constitucionales están siendo violados, ni
manifiestan en concreto cuál fue el trámite dado a la disposición que acusan.
Al respecto, la Corte ha dicho:
“La efectividad
del derecho político [de interponer acciones públicas de inconstitucionalidad]
depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas
por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”
(resaltado fuera de texto) Sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).[12]
Por lo tanto, en el caso específico, para
que un cargo semejante constituya un reproche constitucionalmente relevante,
los demandantes deben señalar de manera suficiente las razones por las cuales
el vicio desborda el ámbito de la regla consagrada en el inciso 2º del artículo
160. Sin embargo, estos no hacen ninguna referencia al respecto.  En esa
medida, la Corte considera que la acusación planteada es incompleta, no
constituye un cargo de inconstitucionalidad y la Corte se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el segundo inciso del artículo 227 de
la Ley 685 de 2001.
3. Violación del principio de unidad de materia
3.1. Normas demandadas
3.1.1Normas relativas a la expropiación
Artículo 186. Bienes expropiables. Por ser
la minería una actividad de utilidad pública e interés social, podrá
solicitarse la expropiación de bienes inmuebles por naturaleza o adhesión
permanente y de los demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean
indispensables para las edificaciones e instalaciones propias de la
infraestructura y montajes del proyecto minero, para la realización de la
extracción o captación de los minerales en el período de explotación y para el
ejercicio de las servidumbres correspondientes.
Excepcionalmente también procederá la
expropiación en beneficio de los trabajos exploratorios.
Artículo 187. Necesidad de los bienes. Los
bienes inmuebles y de los derechos constituidos sobre los mismos, objeto de la
expropiación deberán ser imprescindibles para el funcionamiento eficiente de
las obras e instalaciones del minero y la explotación de los minerales, su
acopio, beneficio, transporte y embarque.
La condición de ser los bienes
imprescindibles para el proyecto minero, se establecerá por medio de peritos,
designados por la autoridad concedente, dentro de la etapa administrativa de la
expropiación.
Artículo 188. Bienes no expropiables.  No
podrá decretarse la expropiación que aquí se trata, de los bienes inmuebles,
adquiridos o destinados para el ejercicio de otros títulos mineros vigentes.
Artículo 189. Petición de expropiación.  El
beneficiario de un título minero vigente, que se proponga adquirir bienes
inmuebles de terceros mediante su expropiación, deberá dirigirse a la autoridad
minera competente mediante escrito que habrá de contener:
a) Nombre, identidad y domicilio del dueño
o poseedor de los inmuebles;
b) Número y clase de la anotación del
título minero en el Registro Minero Nacional;
c) Identificación y localización de los
bienes que necesita adquirir y descripción detallada de las obras e
instalaciones mineras con las cuales serían ocupados o afectados. Agregará
además el certificado del Registro de Instrumentos Públicos y Privados sobre su
matrícula, inscripción y gravámenes;
d) Compromiso formal de pagar la
indemnización previa y plena que se origine en la expropiación.
Artículo 190. Inscripción y examen de los
bienes. Con base en la documentación presentada y el Programa de Obras y
Trabajos producido durante la exploración, se efectuará una inspección sobre el
terreno en unión de peritos designados por la autoridad minera, para verificar
si los bienes por expropiarse son imprescindibles para establecer y operar, en
forma eficiente, el proyecto minero y para estimar el valor de la indemnización
por pagar a sus dueños o poseedores.
Artículo 191. Citación de los interesados.
La designación de los peritos y el señalamiento de fecha para la inspección, se
harán dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud
en una misma providencia que se notificará personalmente a los propietarios y
poseedores de los inmuebles.
Artículo 192. Personería para demandar. La
resolución que decrete la expropiación se notificará personalmente a los
interesados. Una vez en firme, se expedirá copia al concesionario quien quedará
con personería para instaurar el correspondiente juicio de expropiación.
Artículo 193. Expropiación durante la
exploración. En casos excepcionales en los que por la profundidad y duración de
los trabajos de exploración por métodos de subsuelo, no puedan realizarse s in
afectar el valor comercial o el disfrute de los predios, procederá pedir su
expropiación por los procedimientos señalados en los artículos anteriores y se
presentará un programa de exploración que sustente tal solicitud.
4.4.1    Normas sobre contratación administrativa y
el contrato de concesión minera
Artículo 17. Capacidad legal. La capacidad
legal para formular propuesta de concesión minera y para celebrar el
correspondiente contrato, se regula por las disposiciones generales sobre
contratación estatal. Dicha capacidad, si se refiere a personas jurídicas,
públicas o privadas, requiere que en su objeto se hallen incluidas, expresa y específicamente,
la exploración y explotación mineras.
Cuando Uniones Temporales reciban concesiones deberán
constituirse en figura societaria, con la misma participación que se derive de
la propuesta presentada.
También podrán presentar propuestas y celebrar
contratos de concesión los consorcios, caso en el cual sus integrantes
responderán solidariamente de las obligaciones consiguientes.
Artículo 20. Compañías de obras y
servicios. Las compañías extranjeras domiciliadas en el exterior que realicen
obras o presten servicios en cualquier rama o fase de la industria minera, con
duración no superior a un año, no requerirán establecer filial, subsidiaria o
sucursal suya, en el territorio nacional. En su lugar, deberán asegurar
debidamente ante la autoridad concedente, las obligaciones que contraigan en el
país, bien sea con la garantía de la persona beneficiaria de la obra o servicio
o con el aval de una entidad bancaria o de una compañía de seguros que opere en
Colombia. Si la duración de las obras y servicios fueren mayor deberán
establecer la mencionada filial, subsidiaria o sucursal.
Artículo 21. Inhabilidades o
incompatibilidades. Serán causales de inhabilidad o incompatibilidad para
formular propuestas o celebrar contratos de concesión minera, las establecidas
en la ley general sobre contratación estatal que fueren pertinentes y la
especial contemplada en el artículo 163 de este Código.
Artículo 22. Cesión de derechos. La cesión
de derechos emanados de una concesión, requerirá aviso previo y escrito a la
entidad concedente. Si recibido este aviso dicha entidad no se pronuncia
mediante resolución motivada en el término de cuarenta y cinco (45) días, se
entenderá que no tiene reparo a la cesión y se inscribirá el documento de
negociación en el Registro Minero Nacional.
Para poder ser inscrita la cesión en el
Registro Minero Nacional, el cedente deberá demostrar haber cumplido todas las
obligaciones emanadas del contrato de concesión.
Artículo 23. Efectos de la cesión. La cesión
de los derechos emanados del contrato no podrá estar sometida por las partes a
término o condición alguna en cuanto hace relación con el Estado. Si fuere
cesión total, el cesionario quedará subrogado en todas las obligaciones
emanadas del contrato, aun de las contraídas antes de la cesión y que se
hallaren pendientes de cumplirse.
Artículo 24. Cesión parcial. La cesión
parcial del derecho emanado del contrato de concesión podrá hacerse por cuotas
o porcentajes de dicho derecho. En este caso, cedente y cesionario serán
solidariamente responsables de las obligaciones contraídas.
Artículo 30. Procedencia lícita. Toda
persona que a cualquier título suministre minerales explotados en el país para
ser utilizados en obras, industrias y servicios, deberá acreditar la
procedencia lícita de dichos minerales con la identificación de la mina de
donde provengan, mediante certificación de origen expedida por el beneficiario
del título minero o constancia expedida por la respectiva Alcaldía para las
labores de barequeo de que trata el artículo 155 del presente Código. Este
requisito deberá señalarse expresamente en el contrato u orden de trabajo o de
suministro que se expida al proveedor.
Artículo 51. Cláusulas exorbitantes. El
contrato de concesión minera, con excepción de lo previsto sobre la declaración
de su caducidad, no podrá ser modificado, terminado o interpretado
unilateralmente por parte de la entidad pública concedente. Para cualesquiera
de estas actuaciones se deberá recurrir al juez competente o al empleo de
árbitros o peritos.
Artículo 53. Leyes de Contratación Estatal.
Las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a
procedimientos precontractuales, no serán aplicables a la formulación y trámite
de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento,
validez, ejecución y terminación de ésta, salvo las referentes a la capacidad
legal a que se refiere el artículo 17 del presente Código. En todas estas
materias se estará a las disposiciones de este Código y a las de otros cuerpos
de normas a las que el mismo haga remisión directa y expresa.
Artículo 64. Area en corrientes de agua. El
área de la concesión cuyo objeto sea la exploración y explotación de minerales
en el cauce de una corriente de agua, estará determinada por un polígono de
cualquier forma que dentro de sus linderos abarque dicho cauce continuo en un
trayecto máximo de dos (2) kilómetros, medidos por una de sus márgenes.
El área para explorar y explotar minerales
en el cauce y las riberas de una corriente de agua, será de hasta cinco mil
(5.000) hectáreas, delimitadas por un polígono de cualquier forma y dentro de
cuyos linderos contenga un trayecto de hasta cinco (5) kilómetros, medidos por
una de sus márgenes.
Durante la exploración, el interesado deberá
justificar, mediante estudios técnicos la necesidad de retener la totalidad del
área solicitada en concesión.
Lo anterior sin perjuicio de que se
obtengan las respectivas autorizaciones ambientales para intervenir las zonas
escogidas para la extracción de los minerales, dentro del área de la concesión.
Artículo 108. Renuncia. El concesionario
podrá renunciar libremente a la concesión y retirar todos los bienes e
instalaciones que hubiere construido o instalado, para la ejecución del
contrato y el ejercicio de las servidumbres. Se exceptúan los bienes e
instalaciones destinadas a conservar o manejar adecuadamente los frentes de
explotación y al ejercicio de las servidumbres y a las obras de prevención,
mitigación, corrección, compensación, manejo y sustitución ambiental. Para la
viabilidad de la renuncia será requisito estar a paz y salvo con las
obligaciones exigibles al tiempo de solicitarla. La autoridad minera dispondrá
de un término de treinta (30) días para pronunciarse sobre la renuncia planteada
por el concesionario, término que al vencerse dará lugar al silencio
administrativo positivo. De la renuncia se dará aviso a la autoridad ambiental.
Artículo 109. Mutuo acuerdo. El contrato de
concesión podrá darse por terminado por mutuo acuerdo de las partes, caso en el
cual se acordará todo lo relativo al retiro o abandono de los bienes e
instalaciones del concesionario y a la readecuación y sustitución ambiental del
área. De este evento se dará aviso a la autoridad ambiental.
Artículo 111. Muerte del concesionario. El
contrato termina por la muerte del concesionario. Sin embargo, esta causal de
terminación sólo se hará efectiva si dentro de los dos (2) años siguientes al
fallecimiento, los asignatarios no piden ser subrogados en los derechos
emanados de la concesión, presentando la prueba correspondiente y pagando las
regalías establecidas por la ley. En este caso, si posteriormente llegaren a
ser privados de todo o parte de la mencionada concesión, el Estado no será
responsable de ningún pago, reembolso o perjuicio a favor de ellos o de quienes
hubieren probado un mejor derecho a suceder al primitivo concesionario.
Durante el lapso de dos (2) años mencionado
en el presente artículo si los interesados no cumplieren con la obligación de
pagar las regalías se decretará la caducidad de la concesión.
4.4.2    Normas en materias administrativa, de
jurisdicción y competencias
Artículo 39. Prospección de minas. La
prospección de minas es libre, excepto en los territorios definidos como zonas
mineras para minorías étnicas tal como lo contempla el Capítulo XIV de este
Código. Cuando haya de efectuarse en terrenos de propiedad particular, se
requerirá dar aviso previo al dueño, poseedor, tenedor o administrador,
directamente o a través del alcalde. Cuando haya de efectuarse en bienes de
uso público bajo la jurisdicción de la Dirección General Marítima, de
conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Decreto-ley 2324 de 1984 y
demás normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, se requerirá su concepto
técnico favorable.
Artículo 116. Autorización temporal. La
autoridad nacional minera o su delegataria, a solicitud de los interesados
podrá otorgar autorización temporal e intransferible, a las entidades
territoriales o a los contratistas, para la construcción, reparación,
mantenimiento y mejoras de las vías públicas nacionales, departamentales o
municipales mientras dure su ejecución, para tomar de los predios rurales,
vecinos o aledaños a dichas obras y con exclusivo destino a éstas, con sujeción
a las normas ambientales, los materiales de construcción, con base en la
constancia que expida la Entidad Pública para la cual se realice la obra y que
especifique el trayecto de la vía, la duración de los trabajos y la cantidad
máxima que habrán de utilizarse.
Dicha autorización
deberá ser resuelta en el término improrrogable de treinta (30) días o se
considerará otorgada por aplicación del silencio administrativo positivo.
Se mantienen las previsiones del artículo
41 y las demás derivadas de los derechos de propiedad privada.
Artículo 156. Requisito para el barequeo.
Para ejercitar el barequeo será necesario inscribirse ante el alcalde, como
vecino del lugar en que se realice y si se efectuare en terrenos de propiedad
privada, deberá obtenerse la autorización del propietario. Corresponde al
alcalde resolver los conflictos que se presenten entre los barequeros y los de
éstos con los beneficiarios de títulos mineros y con los propietarios y
ocupantes de terrenos.
Artículo 157. Lugares no permitidos.  No se
permitirá el barequeo en los siguientes lugares:
(…)
b) En los lugares que lo prohiba el Plan de
Ordenamiento Territorial, por razones de tranquilidad, seguridad pública,
ornato y desarrollo urbano;
c) En los lugares donde operen las
maquinarias e instalaciones de los concesionarios de minas, más una distancia
circundante de trescientos (300) metros.
Artículo 293. Competencia de los Tribunales
Administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que
tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera
instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su
celebración.
Artículo 295. Competencia del Consejo de
Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de
las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea
parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.
3.1.4 Normas tributarias
Artículo 231. Prohibición. La exploración y
explotación mineras, los minerales que se obtengan en boca o al borde de mina,
las maquinarias, equipos y demás elementos que se necesiten para dichas
actividades y para su acopio y beneficio, no podrán ser gravados con impuestos
departamentales y municipales, directos o indirectos.
Artículo 233. Exclusión de renta presuntiva
a la minería. El artículo 189 del Estatuto Tributario quedará así:
“Artículo 189. Depuración de la base de
cálculo y determinación:
...
d) A partir del año gravable 2002 el valor
patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo objeto
social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de hidrocarburos
líquidos y gaseosos”.
Artículo 234. Excepción de retención en la
fuente. Se exceptúan de la retención en la fuente prevista en el estatuto
tributario, los pagos o abonos en cuenta que se efectúen a favor de las
organizaciones de economía solidaria productoras de carbón por concepto de la
adquisición de dicho combustible, cuando la compra respectiva se destine a la
generación térmica de electricidad.
Artículo 235. Acreditación de exportaciones
mineras como productos verdes. Los exportadores mineros que inviertan no menos
de un 5% del valor FOB de sus exportaciones anuales en proyectos forestales
destinados a la exportación, tendrán derecho a que dichas inversiones estén
exentas de todo tipo de impuestos y gravámenes por un término de 30 años.
Artículo 236.  Sistema de Amortización.
Modifícase el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 223 de 1995 (hoy
artículo 143 del Estatuto Tributario), el cual quedará así:
“Cuando se trate de los costos de
adquisición o exploración y explotación de recursos naturales no renovables, la
amortización podrá hacerse con base en el sistema de estimación técnica de
costo de unidades de operación o por el de amortización en línea recta en un
termino no inferior a cinco (5) años. Cuando las inversiones realizadas en
exploración resulten infructuosas, su monto podrá ser amortizado en el año en
que se determine tal condición y en todo caso a más tardar dentro de los dos
(2) años siguientes”.
4.4.3    Normas sobre regalías
Artículo 227. La Regalía. De conformidad
con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación
de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía
como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o
progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus
subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero
o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de
medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas.
En el caso de propietarios privados del subsuelo,
estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido
al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se
recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de
1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia.
Artículo 228. Estabilidad de las regalías.
El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán
los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicarán durante toda
su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopte la ley, sólo se
aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su
promulgación.
Artículo 229. Incompatibilidad. La
obligación de pagar regalías sobre la explotación de recursos naturales no
renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales,
departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su
denominación, modalidades y características.
Lo anterior sin perjuicio de los impuestos
que el Congreso fije para otras actividades económicas.
3.1.6 Normas en materia disciplinaria
Artículo 35. Zonas de minería restringida.
Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación de minas en
las siguientes zonas y lugares, con las restricciones que se expresan a
continuación:
(…)
Una vez
consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios a
quienes se formule la correspondiente solicitud deberán resolverla en el
término improrrogable de treinta (30) días, so pena de incurrir en falta
disciplinaria. Pasado este término la autoridad competente resolverá lo
pertinente.
Artículo 47. Los trabajos y obras. Los
estudios, trabajos y obras a que por virtud de la concesión queda comprometido
el concesionario por causa del contrato, son los que expresamente se enumeran
en este Código. No habrá lugar a modificarlos ni adicionarlos, ni a agregar
otros por disposición de las autoridades. Los reglamentos, resoluciones,
circulares, documentos e instructivos que le señalen o exijan trabajos,
estudios y obras de carácter minero, distintas, adicionales o complementarias
que hagan más gravosas sus obligaciones, carecerán de obligatoriedad alguna y
los funcionarios que los ordenen se harán acreedores a sanción disciplinaria y
serán responsables civilmente con su propio pecunio de los perjuicios que por
este motivo irroguen a los interesados.
Artículo 264. Acopio y traslado de
documentos. Las pruebas, documentos e informaciones necesarias que reposen en
las dependencias de las autoridades, serán agregadas al informativo, de oficio,
en original o copia, sin que se requiera providencia notificada o comunicada al
interesado o a terceros intervinientes.
Ni la entidad
del conocimiento, ni los particulares podrán agregar pruebas o documentos no
requeridos por este Código para el trámite y resolución de la propuesta, de las
oposiciones y de los recursos interpuestos, a menos que se sustente ampliamente
que son indispensables dichos documentos o pruebas para adelantar el trámite. El
funcionario que no cumpla esta disposición será sancionado disciplinariamente
por falta grave.
Artículo 288. Procedimiento para la
caducidad. La caducidad del contrato, en los casos en que hubiere lugar, será
declarada previa resolución de trámite en la que, de manera concreta y
específica, se señalen la causal o causales en que hubiere incurrido el
concesionario. En esta misma providencia se le fijará un término, no mayor de
treinta (30) días, para que subsane las faltas que se le imputan o formule su
defensa, respaldada con las pruebas correspondientes. Vencido este término se
resolverá lo pertinente en un plazo máximo de diez (10) días. Los
funcionarios que dejaren vencer este plazo serán sancionados disciplinariamente
como responsables de falta grave.
Artículo 298. Responsabilidad civil. Los
funcionarios que en el ejercicio de sus funciones exijan o soliciten documentos
o diligencias distintos de los que para cada caso se establecen en este Código
o en las disposiciones legales a que haga remisión, o no resuelvan dentro de
los términos fijados los asuntos de su competencia, serán responsables
disciplinariamente. Adicionalmente, responderán civilmente por los perjuicios
que cause en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Artículo 306. Minería sin título. Los
alcaldes procederán a suspender, en cualquier tiempo, de oficio o por aviso o
queja de cualquier persona, la explotación de minerales sin título inscrito en
el Registro Minero Nacional. Esta suspensión será indefinida y no se revocará
sino cuando los explotadores presenten dicho título. La omisión por el
alcalde de esta medida, después de recibido el aviso o queja, lo hará acreedor
a sanción disciplinaria por falta grave.
Artículo 312. Comunicación a la Autoridad
Nacional. La solicitud de amparo se remitirá por el interesado, en copia
refrendada por la alcaldía, a la autoridad nacional minera y será obligación
suya hacer el seguimiento y vigilancia del procedimiento adelantado por el
alcalde. Si advirtiere demoras injustificadas de este funcionario en el
trámite y resolución del negocio, pondrá el hecho en conocimiento de la
correspondiente autoridad disciplinaria para la imposición de sanción al
alcalde.
Artículo 314. Plazos perentorios. Los
plazos señalados para que el alcalde señale día y hora para la diligencia de
reconocimiento y para la práctica de la misma y del gobernador para resolver el
recurso de apelación, son perentorios e improrrogables. Su incumplimiento
será sancionado disciplinariamente como falta grave. (…)
3.2. Fundamentos de la demanda
Para los demandantes, las
anteriores disposiciones vulneran el principio de unidad de materia consagrado
en el artículo 158 de la Constitución. En términos generales, los demandantes
plantean que las distintas disposiciones contrarían el principio de unidad de
materia porque se refieren a materias propias de otros estatutos legales.
Por otra parte, sostienen
que las disposiciones acusadas violan el principio de unidad de materia porque
están desbordando el ámbito de aplicación del Código de Minas, consagrado en el
artículo 2º de la Ley 685 de 2001.  Sin embargo, al analizar los distintos
grupos temáticos, no sustentan en concreto la ausencia de una relación de
conexidad con la materia minera.
Así, agrupándolos por temas generales, los demandantes
señalan:
“En el caso de la Ley 685 de 2001, nos
encontramos frente a una normatividad que viola claramente el principio de
Unidad de Materia, ya que, muchos de sus artículos tratan y desarrollan
temas que corresponden a otra Leyes e incluso códigos y que en todo caso
desborda el ámbito material del Código que está descrito en el artículo segundo
de la misma” (resalta la Corte)
“Como lo ha dicho la Corte Constitucional
en reiteradas oportunidades, el bien jurídico protegido por el principio de
Unidad de Materia es la seguridad jurídica que constituye uno de los pilares
fundamentales del estado Social de Derecho. En procura de dicho principio, el
accionante considera que los artículos demandados de la ley 685 deben ser
declarados inconstitucionales y extraídos del ámbito legislativo por regular
aspectos y materias que ya fueron reguladas anteriormente en otros estatutos y
que cuentan por demás con un desarrollo legislativo y jurisprudencial que no
puede ser desconocido por el legislador.” (fls. 11 – 12)
Del mismo modo, señalan de manera específica la razón
por la cual cada grupo de normas atenta contra el artículo 158 de la
Constitución, de la manera que se sintetiza a continuación.
4.4.1    Normas relativas a la expropiación
Los demandantes afirman que los artículos 186 a 193
violan el principio de unidad de materia. En primer lugar, porque su contenido
excede el ámbito material definido para el Código de Minas en su artículo 2º, y
en segunda medida, porque están modificando un mecanismo de expropiación que ya
está previsto como materia propia de otros ordenamientos legales. En
particular, en el Código de Procedimiento Civil y en los la Ley 388 de 1997. La
consagración de dicho procedimiento en otras leyes significa que si un ordenamiento
legal distinto lo regula, está invadiendo una materia legislativa ajena, y por
lo tanto, vulnerando el principio de unidad de materia.
3.2.2 Normas sobre contratación administrativa, el
contrato de concesión minera y lo referente a la concesión de licencias
Los demandantes consideran que los apartes
subrayados de los artículos 17, 20 y 21, y la integridad de los artículos 22,
23, 24, 30, 51, 53, 64, 108, 109 y 111, que regulan los mecanismos de
contratación en materia de minas, y en particular, las que establecen el
contrato de concesión minera, reforman lo establecido en el régimen de
contratación estatal en relación con el tema, el cual, consideran que ha sido
previsto para que sea de aplicación general. Así mismo, señalan que los artículos
20 y 64 violan la unidad de materia, pues regulan, en materia minera,
cuestiones que son objeto de regulación general por el Código de Comercio y por
la Ley 99 de 1993, respectivamente. Por otro lado, sostienen que los artículos
22, 23 y 24, en relación con la cesión de derechos emanados de un contrato
de concesión minera, también desconocen la unidad de materia, pues, en su
parecer, no guardan relación alguna con la finalidad del Código de Minas.
4.4.1    Normas en materias administrativa, de
jurisdicción y competencias
De manera similar, los demandantes aducen que los
apartes subrayados de los artículos 39, 116, 156, los literales b) y c) del 157,
y la totalidad de los artículos 293 y 295, que regulan lo referente a
funciones administrativas en materia minera, y que establecen la jurisdicción y
las competencias para resolver conflictos en materia minera, contrarían el
principio de unidad de materia, pues establecen disposiciones que corresponden
al ámbito de regulación del Código Contencioso Administrativo, la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y la Ley de Ordenamiento
Territorial.
4.4.2    Normas tributarias
De manera subsidiaria al primer cargo por violación
del requisito de iniciación del trámite legislativo en la Cámara, los
demandantes señalan que los artículos 231, 233, 234, 235 y 236
vulneran la unidad de materia porque adicionan y modifican el Estatuto
Tributario en lo que tiene que ver con los asuntos mineros.
4.4.3    Normas sobre regalías
Los accionantes consideran que los artículos 227 a
229 vulneran la unidad de materia al regular el tema de regalías, el cual
hacía parte un estatuto especial -Ley 619 de 2000- que se encontraba vigente a
la fecha de expedición del Código Minero. Si bien esta Ley fue declarada
inexequible mediante Sentencia C-737 de 2001, los efectos del fallo se
produjeron a partir del 20 de junio de 2002. Por lo tanto, estando vigente la
Ley 619 de 2000, el legislador no podía regular lo atinente a las regalías en
el Código Minero.
4.4.4    Normas en materia disciplinaria
Del mismo modo, para los demandantes el
establecimiento de sanciones disciplinarias para quienes incumplan los términos
y trámites dentro de procedimientos administrativos mineros, contenidos en los apartes
subrayados de los artículos 35, 47, 264, 288, 298, 306, 312 y 314,
vulneran el principio de unidad de materia, debido a que se regulan temas
disciplinarios al margen del Código Disciplinario Unico. Así mismo, consideran
que los apartes subrayados de los artículos transcritos vulneran la unidad de
materia de la Ley 685 de 2001, pues su contenido no guarda relación con la
materia que pretende regular el Código de Minas.
3.3. Intervenciones
3.3.1. Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Con respecto al cargo por violación del principio de
unidad de materia en relación con las normas sobre contratación administrativa
y el contrato de concesión minera, la apoderada del Ministerio de Minas y
Energía manifestó que no se entrometen en la regulación del Estatuto General de
la Contratación Administrativa, debido a que considera que el desarrollo
legislativo de la Ley 80 de 1993 complementa los requisitos fijados en el
contrato de concesión minera. Agrega que:
“... lo anterior no es óbice para entender el contrato
de concesión minera como un contrato con características especiales, y que por
este hecho debe poseer las excepciones que se requieren para garantizar el
desarrollo de la actividad minera, sin que implique el desconocimiento de los
principios generales de la contratación administrativa, los cuales se cumplen a
cabalidad.” (fl. 49)
En relación con las normas administrativas, de
jurisdicción y competencias demandadas, el Ministerio de Minas y Energía
considera que guardan relación de conexidad con el tema central del Código que
las contiene, debido a que regula los asuntos mineros en los que el Estado es
parte.
Sobre las disposiciones tributarias, la apoderada del
Ministerio señala que guardan una relación de conexidad causal y temática con
la materia regulada en la Ley 685 de 2001. Al respecto comenta que
“Así las cosas, la conexidad se hace
evidente en la medida que el concepto de regalía es un elemento vital dentro de
las relaciones entre el estado y el particular en razón de la explotación de
los recursos naturales.” (fl. 52)
Por último, la interviniente señala que, además de la
conexidad entre las normas acusadas y la finalidad de la Ley 685 de 2001, los
apartes demandados en relación con los temas disciplinarios, no invaden la
órbita del Código Disciplinario, debido a la autonomía del legislador para la
creación de sanciones que tengan como finalidad proteger el ordenamiento
jurídico.
3.3.2. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario (ICDT)
El Instituto sólo se manifestó con respecto de los
cargos referentes a los temas tributarios y de regalías. En su opinión, los artículos
227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236 guardan relación con el tema general
del Código de Minas, “ya que se circunscriben a establecer ciertas
regulaciones frente a la tributación en materia de la industria minera.”(fl.
65)
Sobre el tema de las regalías, el Instituto considera
que : “no se rompe la unidad de materia ya que las regalías son una
contraprestación económica favor del Estado por la explotación de recursos
naturales no renovables (artículo 360 C.P.), de manera que es innegable su
estrecha vinculación con la explotación minera, tema principal de la ley 685 de
2001.” (fl. 66)
Por otro lado, el interviniente manifiesta su
desacuerdo con la posición de los accionante sobre la incompatibilidad del
desarrollo legal de las regalías en la Ley 619 de 2000 y su regulación en otra
ley, pues considera que no existe tal  impedimento siempre y cuando las
disposiciones guarden relación con la ley que las contiene, como sucede con el
Código de Minas.
3.4. Concepto del Procurador General
De acuerdo al Ministerio Público, las disposiciones
demandadas guardan una unidad temática y teleológica con el tema minero, siendo
coherente su integración en el estatuto que pretende regular integralmente el
tema.
3.5    Consideraciones de la Corte Constitucional
3.5.1 Cosa juzgada constitucional sobre los artículos
227 y 228 de la Ley 685 de 2001, en relación con el cargo de violación del
principio de unidad de materia.
Mediante Sentencia C-669/02 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis), la Corte se pronunció sobre los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de
2001. Dentro de los cargos analizados en aquella oportunidad, la Corte abordó
el tema de la presunta violación de la unidad de materia.  En efecto, en los
antecedentes de dicha Sentencia, la Corte planteó los cargos de la siguiente
manera:
“Afirma que dichos artículos  vulneran el
principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 superior,  por
cuanto se ocupan de  “materias contractuales y fiscales”  que “de
acuerdo con la Constitución” deben ser objeto de leyes especiales  (arts. 150
in fine, 360 y 361 C. P.).”
Así mismo, en la parte considerativa, sostuvo
“Corresponde a la Corte  en consecuencia
determinar de antemano si las normas acusadas vulneran o no el principio de
unidad de materia.”
De igual manera, en la parte resolutiva dispuso:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE,  por los cargos
analizados en esta sentencia, el primer inciso del artículo 227 de la Ley 685
de 2001.
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso final del
artículo 227 de la Ley 685 de 2001, bajo el entendido que tratándose de
propietarios privados del subsuelo pagarán  no menos del 0.4%  y hasta el
máximo previsto por la Ley en materia de regalías  para cada especie de
recursos.
“Tercero.-  Declarar EXEQUIBLE,  por los
cargos analizados en esta sentencia, el artículo 228 de la Ley 685 de 2001.”
De lo anterior se observa que la Corte se pronunció
sobre la totalidad del contenido de los artículos 227 y 228, en lo que tiene
que ver con la violación del principio de la unidad de materia. Teniendo en
cuenta que en la presente demanda se plantea nuevamente el mismo cargo, la
Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-669/02.
3.5.2 Análisis de la violación de la unidad de materia
en relación con los demás artículos
Los demandantes abordan el cargo de violación del
principio de unidad de materia desde tres perspectivas. En primer lugar,
sostienen que las disposiciones acusadas están contenidas en otras leyes que
las regulan de manera general, y que por lo tanto, están violando la unidad de
materia. En segundo lugar, afirman que la expropiación, la contratación
estatal, la atribución de competencias jurisdiccionales y administrativas, y el
procedimiento disciplinario, son materias ajenas a la minería, y también desde
esta perspectiva se estaría violando la unidad de materia. Finalmente, para
reafirmar su argumento sostienen que estas materias carecen de relación de
conexidad con el artículo 2º de la Ley 685 de 2001, que define su ámbito de
aplicación.
Para la Corte el cargo de unidad de materia por estar
dichas materias reguladas en otros estatutos resulta inepto, pues define la
unidad de materia a partir de la relación entre leyes diferentes. Así, los
demandantes consideran que ciertas materias quedan excluidas de la posibilidad
de una nueva regulación, por el simple hecho de encontrarse previamente
reguladas en otros textos legales. Para los demandantes, cuando una ley entra a
regular una materia previamente codificada en otra, la segunda ley está
invadiendo una materia legislativa ajena, y por lo tanto, vulnera el principio
de unidad de materia. Al plantear tales argumentos, los demandantes confunden
la supuesta doble regulación de unas mismas materias con el principio de unidad
de materia. Sin embargo, el análisis de este principio supone una comparación
entre las disposiciones acusadas y el tema general del estatuto que las
contiene, no una comparación entre estatutos distintos. Esto se deduce
claramente del artículo 158 de la Constitución que establece: “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia
y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”.
Ahora bien, por otra parte los demandantes definen de
manera abstracta las materias reguladas por las disposiciones atacadas,
sosteniendo después que como las materias son diferentes a la actividad minera,
las disposiciones vulneran la unidad de materia. Así, aducen que la
expropiación, la contratación estatal, las competencias jurisdiccionales y
administrativas, y el procedimiento disciplinario, no se relacionan con la
minería, y por lo tanto, las disposiciones del código que se relacionan con
tales materias son inexequibles. Con ello, están formulando el cargo tomando
como base una relación entre materias, en lugar de comparar el tema general de
la ley con el contenido normativo de las disposiciones que están acusando. Al
hacerlo, están comparando materias definidas en abstracto, no contenidos
normativos.
De esta relación entre materias –formulada al margen
de los contenidos de las disposiciones acusadas- no se desprende que se estén
regulando aspectos ajenos a la minería, como lo pretenden los demandantes. Por
el contrario, la formulación de un cargo por violación del principio de unidad
de materia requiere que la acusación de los demandantes pretenda desvirtuar la
relación de conexidad entre las disposiciones acusadas y el tema general
regulado en la ley. Ello supone que comparen, de manera concreta, los textos de
cada una de las disposiciones acusadas con la materia general regulada en la
ley. Sin embargo, en este caso, están estableciendo una relación abstracta,
parcial y alejada del texto, entre unas materias relacionadas con las
disposiciones acusadas, para compararlas con el tema general de la ley. Por lo
tanto, desde esta perspectiva, el cargo también es inepto.
En tal medida, tampoco es de recibo la
acusación según la cual tales disposiciones están regulando asuntos como
expropiación, contratación estatal, competencias jurisdiccionales y
administrativas, y procedimiento disciplinario, y que, como estos no se
relacionan con el ámbito de aplicación de la ley, se está violando el principio
de unidad de materia. Básicamente, porque tal acusación tampoco se está
formulando sobre el texto de las disposiciones acusadas, sino sobre una
relación genérica con estas materias.
Por lo tanto, desde este punto de vista, el cargo
también es inepto y la Corte se abstendrá de estudiar los cargos formulados por
violación de materia en contra de los artículos 186 a 193, 227 a 229, 231, 233
a 236, 293, 295, de los literales b) y c) del 157, y de los apartes subrayados
de los artículos 17, 20 y 21, 22, 23, 24, 30, 35, 39, 47, 51, 53, 64, 108, 109,
111, 116, 156, 264, 288, 298, 306, 312 y 314.
4. Cargos Específicos
Así mismo, los
demandantes elevan cargos específicos contra el contenido normativo de varios
de los artículos anteriormente transcritos. Para mayor claridad en la
exposición, la Corte agrupará dichos cargos en torno a las materias reguladas,
y se transcribirán las disposiciones demandadas en notas al pie, al comienzo
del resumen de cada cargo, cuando se indique contra qué disposiciones va
dirigido.
4.1 Normas relativas a la Expropiación
4.1.1 Fundamentos de la demanda
Los demandantes señalan que los artículos 186 a 193[13]
establecen un procedimiento especial de expropiación minera, sin indicar si se
trata de una expropiación judicial o administrativa. Por otra parte sostienen
que tales trámites son sumarios, y no permiten que el propietario defienda sus
derechos. En esa medida, consideran que tales artículos vulneran los derechos
al debido proceso y a la propiedad consagrados en los artículos 29 y 58 de la
Constitución, respectivamente.
Igualmente, consideran que tales artículos violan los
principios procesales de la expropiación, contenidos en el inciso cuarto del
artículo 58 de la Constitución, al no prever una consulta a la comunidad ni la
intervención del Ministerio Público antes de la expropiación. Sostienen,
además, que la inspección de los peritos prevista por el artículo 190 demandado
constituye una apreciación técnica, que no puede suplir la consulta popular que
ordena el artículo 58 de la Carta Política.
4.1.2 Intervenciones
4.1.2.1 Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Para el representante del Ministerio de Minas y Energía
las disposiciones demandadas no vulneran los elementos básicos consagrados en
el artículo 58 de la Carta Política. Sostiene que el trámite señalado en los
artículos 189 a 193, que se surte ante las autoridades mineras, constituye una
etapa previa a la expropiación ordinaria, en el que se busca tener certeza
sobre los “motivos de utilidad pública” que justifican el procedimiento
judicial, conforme lo establece el artículo 192 de la Ley 685 de 2001. Agrega
que esta etapa previa no deroga ni desplaza la aplicación de los procesos de
expropiación previstos en el Código de Procedimiento Civil y en la Ley 388 de
1997.
Para fundamentar esta interpretación normativa, el
interviniente trae a colación un fragmento de la Exposición de Motivos de la
Ley, en que se explican las dos etapas de la expropiación minera: una primera
fase administrativa ante la autoridad minera y una segunda, ante la autoridad
judicial competente.
En cuanto a la ausencia de mecanismos de
consulta a la comunidad, manifiesta que “el Legislador no se ocupa de la
consulta a la comunidad, ya que deja la competencia a la autoridad encargada de
dirigir el juicio de expropiación, sin perjuicio de que el peritaje de que
habla el Artículo 190 ibídem consagre como función del perito designado estimar
el valor de la indemnización a pagar a dueños y poseedores.” (fl. 47)
4.1.3 Concepto del Procurador General
Argumenta que los artículos 186 a 193 no vulneran el
artículo 58 de la Carta Política, pues dicho precepto constitucional no define
un procedimiento de expropiación. Por el contrario, el constituyente facultó al
legislador para que los defina.  Dentro de este orden de ideas, sostiene que la
brevedad que el legislador le otorgue a un procedimiento no implica de por sí
una vulneración del debido proceso; particularmente, cuando la norma
constitucional no impone un trámite o unos procedimientos específicos.
Por otra parte, en relación con la falta de una
disposición que determine el procedimiento de expropiación aplicable, el
Ministerio Público considera que no corresponde al juez constitucional resolver
posibles inconsistencias o vacíos normativos.
4.1.4 Consideraciones de la Corte Constitucional
Para
los demandantes, los artículos 186 a 193 de la Ley 685 de 2001 están regulando
un  procedimiento de expropiación que vulnera el derecho al debido proceso y el
derecho de propiedad. En cuanto al primer derecho, parecen sostener una
vulneración del principio del juez natural, pues en tales disposiciones no se
indica si se trata de una expropiación administrativa o judicial. Por otra
parte, sostienen que se vulnera el principio de contradicción, pues no existe
una etapa procesal que permita la defensa de los intereses del titular de los
derechos que van a ser afectados. En esa medida, también estos derechos, y en
particular el derecho de propiedad, se están viendo afectados por la falta de
garantías para su protección. Finalmente, sostienen que se están contrariando
unos principios mínimos del debido proceso en materia de expropiación, pues no
se establece un mecanismo de participación de la comunidad, bien sea
directamente o a través del ministerio público.
Todos
los anteriores cargos están fundamentados sobre la base de que las
disposiciones demandadas están regulando íntegramente un procedimiento especial
de expropiación, y reemplazando los preexistentes. Sin embargo, ello no es así.
Para el análisis de este problema, la Corte considera pertinente referirse a la
naturaleza propia de la expropiación, contextualizándola después, dentro de los
procedimientos administrativos y judiciales que le son aplicables.
El
artículo 58 de la Constitución, por un lado garantiza la protección de los
derechos adquiridos con arreglo a las leyes, y por el otro le otorga una
función social y ecológica al derecho de propiedad. Como consecuencia de la
atribución de tales funciones al derecho de propiedad, la Constitución facultó
al legislador para definir la necesidad de expropiar ciertos bienes de los
particulares, cuando el interés de estos entre en conflicto con la realización
de un interés público o social.[14]
Sin embargo, para preservar el respeto hacia los derechos de los particulares,
y a la vez realizar el interés público definido por el legislador, el
constituyente estableció que en la expropiación deben participar al menos dos
ramas del poder, la legislativa y la ejecutiva, y que, cuando no interviene
previamente una autoridad judicial, de todos modos, la decisión expropiatoria
se somete a control jurisdiccional posterior.
Así,
en los casos en que el legislador lo disponga, se podrá expropiar por vía
administrativa, siempre y cuando se garantice la posibilidad de interponer con
posterioridad una acción judicial ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, incluso respecto del precio. En los demás, la expropiación se
definirá mediante sentencia judicial previa. En relación con la intervención de
las diversas ramas del poder en el procedimiento de expropiación, la Corte se
ha pronunciado en diversas sentencias.  Al respecto ha dicho:
“De la lectura del texto transcrito de la
Carta se concluye que para que opere la expropiación es necesaria la
intervención de las tres ramas del poder público, así:
“- El legislador fija los motivos de
utilidad pública o interés común.
“- La administración declara para un caso
concreto los motivos de interés público y gestiona la expropiación.
“- El juez controla el cumplimiento de las
formalidades y fija la indemnización, mediante el procedimiento de
expropiación. Sin embargo, en la expropiación por vía administrativa, la
intervención del juez es sólo eventual, para los casos de demanda por vía
contenciosa.” Sentencia C-153/94 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
En
esa medida, cada uno de los poderes públicos que intervienen en la expropiación
cumple funciones diferentes. La realización de los intereses involucrados en
este instrumento depende de la posibilidad de articular adecuadamente cada una
de tales funciones dentro del procedimiento a través del cual se efectúa. Por
lo tanto, el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad
política para configurar los procedimientos de expropiación, siempre y cuando
se respeten las garantías mínimas consagradas en la Constitución, y que la
jurisprudencia ha desarrollado en los siguientes términos:
“Significa lo anterior, que el instituto de
la expropiación descansa sobre tres pilares fundamentales: i) el principio de
legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho
de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii)
el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la administración un
acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la
Constitución.” Sentencia C-059/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).[15]
De
tal modo, siempre que se garanticen los anteriores principios, la potestad de
configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de
expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica permita
optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso.[16] En esa medida, por
ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en materia de reforma
urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna; en
materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a la
propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y
para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre otros. El legislador
puede diseñar un procedimiento especial de expropiación que le permita
satisfacer las exigencias  que demanda la intervención administrativa en la
economía, en atención a las peculiaridades de los distintos sectores, y que
permitan armonizar óptimamente el interés público o social, con la propiedad
privada. Sin embargo, el legislador puede juzgar también que es innecesario
regular íntegramente todo un procedimiento especial de expropiación, y en tal
caso, puede simplemente complementar el procedimiento ordinario con las
disposiciones especiales que considere necesarias o convenientes para armonizar
los bienes jurídicos involucrados.
En el
presente caso, los demandantes consideran que la regulación de la expropiación
en el nuevo código minero (arts. 198 a 193) vulnera el debido proceso. En
particular, porque no está garantizando el derecho de defensa, ni el principio
del juez natural. En consecuencia, se estaría desprotegiendo también a los
titulares de derechos sustanciales afectados con la expropiación. En una
situación semejante, para determinar si efectivamente las disposiciones
acusadas son contrarias a tales derechos, es necesario determinar si la
regulación acusada constituye y agota el procedimiento mediante la cual el
Estado puede efectuar la expropiación en materia minera; o si, por el
contrario, se trata de una serie de reglas y disposiciones especiales, que
deben integrarse a un procedimiento general preexistente. En la medida en que
tales disposiciones deban entenderse integradas a un procedimiento en el cual
se garantice el derecho al debido proceso, no habrá un problema de constitucionalidad,
sino de simple remisión e integración normativa. Por el contrario, si las
disposiciones acusadas constituyen y agotan por sí mismas el procedimiento de
expropiación aplicable, la Corte deberá entrar a establecer si resultan
suficientes para garantizar el debido proceso.
Para establecer si se trata de una regulación integral
del procedimiento de expropiación, lo primero que debe hacer la Corte es
determinar si se trata de un procedimiento de expropiación administrativa o
judicial, contextualizando las disposiciones acusadas a la luz de la
Constitución. En este sentido, la Corte encuentra que de una simple lectura de
las disposiciones demandadas puede deducirse que se trata de una expropiación
judicial, en la cual, si bien hay un procedimiento administrativo previo, la
decisión definitiva de expropiación se efectúa mediante sentencia judicial. Por
lo tanto, mal puede afirmarse que las disposiciones demandadas vulneren el
principio del juez natural, pues no existe la alegada incertidumbre acerca de si
se trata de un procedimiento administrativo o judicial.
En efecto, corroborando lo anterior, el artículo 192
establece claramente que “[u]na vez en firme, se expedirá copia al
concesionario quien quedará con personería para instaurar el correspondiente juicio
de expropiación”. A partir de una interpretación razonable del vocablo
“juicio” se deduce que a la etapa administrativa la sucede una etapa de juicio,
es decir jurisdiccional. En efecto, una vez agotado el procedimiento
administrativo mediante la resolución de expropiación, el concesionario minero
debe iniciar otra etapa obligatoria, como es el proceso judicial para la
fijación de la justa indemnización. Ahora bien, ¿qué procedimiento judicial
debe seguir? Las disposiciones atacadas no lo dicen, pero no por ello se deduce
que no exista un procedimiento para el trámite de la expropiación judicial. En
este sentido, para estructurar la etapa de juicio, corresponde al operador
jurídico integrar las disposiciones del Código Minero con aquellas contenidas
en el título XXIV del Código de Procedimiento Civil, y demás disposiciones
especiales aplicables.
Del mismo modo, si bien las disposiciones del Código
Minero están dirigidas principalmente a regular la etapa administrativa de la
expropiación, de ahí tampoco se desprende que se la esté regulando
integralmente. Por el contrario, a pesar de sus especificidades, y en lo que no
se encuentra regulado de manera especial en el Código Minero, esta etapa debe
entenderse enmarcada dentro del contexto del procedimiento administrativo
ordinario, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 1º del Código
Contencioso Administrativo.  Al respecto, su texto establece que “[l]os
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por
éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera
que sean compatibles”. A su vez, dentro de la regulación general del
procedimiento administrativo se encuentra garantizado el derecho de todos los
interesados de presentar pruebas, controvertir las allegadas en su contra, y
plantear sus opiniones antes de la adopción de la decisión. Así lo ha entendido
esta Corporación, que ha sostenido que a partir de la expedición de 1991, todos
los procedimientos administrativos especiales del orden nacional se entienden
integrados al Código Contencioso Administrativo, en aquellas materias no
específicamente reguladas en las leyes especiales. Considera pertinente esta
Corporación citan in extenso el aparte jurisprudencial respectivo:
“Lo anterior a juicio de la Corte lleva a
la conclusión de que los procedimientos administrativos, ordinarios o
especiales, constituyen una materia que es propia de la regulación del Código
Contencioso Administrativo, aunque como se ha visto, dicho código no se ocupó
de regular los procedimientos especiales en las actuaciones administrativas a
nivel nacional (...)
“Con el fin de unificar, organizar, y
sistematizar la materia procesal específica a una materia del derecho,
tradicionalmente los códigos de procedimiento se han ocupado de regular
conjuntamente tanto el proceso ordinario como los procesos especiales. En tal
virtud, los procedimientos administrativos especiales no obstante que el Código
Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su
proliferación, no constituyen naturalmente  una materia ajena a éste. Por lo
tanto, es imperioso que hagan parte integral del código, con el fin de
facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de
los administrados.
“Estima la Corte, que a partir de la
expedición de la Constitución de 1991, con la salvedad hecha en relación con
los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital,
departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe
regularse a través de la ley, e incorporarse al Código Contencioso
Administrativo como lo exige, con fines de sistematización, el aparte final del
art. 158 de la C.P., que dice: ‘la ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un sólo texto que incorpore las modificaciones aprobadas’.”
Sentencia C-252/94 (M.Ps. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa)
De tal modo, sólo por enunciar algunas de tales
garantías, debe tenerse en cuenta que, en lo no regulado por el artículo 189
demandado, respecto de la petición de expropiación que dirige el concesionario
a la autoridad competente, deben aplicarse las disposiciones generales en
materia de derecho de petición; a su vez, en lo no regulado por el artículo 191
en relación con la citación de los interesados, deben integrarse las
disposiciones contenidas en los artículos 14 y ss. del C.C.A.; por otra parte,
los artículos 34 y 35 del C.C.A., llenan el silencio del Código de Minas
respecto de la posibilidad de que el interesado –afectado- solicite y allegue
pruebas, se oponga a las pretensiones del concesionario solicitante, se
garantiza la motivación de los actos que lo afecten, y en general se otorgan
todas las garantías propias del debido proceso. Adicionalmente, una vez la
administración toma las respectivas decisiones, el afectado cuenta con la
posibilidad de controvertirlas en sede administrativa, haciendo uso de los
recursos de la vía gubernativa (C.C.A. art. 50).[17]
Por lo tanto, teniendo en cuenta que los artículos
están fijando una serie de reglas aplicables dentro de la etapa administrativa
previa a la iniciación del juicio de expropiación, no es cierto que se estén
desconociendo los requisitos mínimos del debido proceso, ni que se esté
omitiendo una etapa procesal en la que el titular del predio pueda ser oído y
defender sus derechos. Lo que sucede es que todas las imputaciones de la
demanda están juzgando la regulación especial dentro de la etapa administrativa
del procedimiento de expropiación, como si con ella se estuviera agotando
íntegramente dicho procedimiento. Sin embargo, tales reglas están dirigidas
exclusivamente a establecer en que medida es técnicamente necesaria la
expropiación de bienes para efectos de llevar a cabo la actividad minera, y a
hacer un estimativo del valor de la indemnización (art. 190), que
posteriormente será fijada por el juez civil.
Para la Corte esta etapa técnica previa
tiene su razón de ser precisamente en la necesidad de garantizar la mínima
afectación de los derechos de las personas sobre los inmuebles, limitando la
expropiación a los bienes que sean estrictamente necesarios para desarrollar la
actividad minera (art. 187), y a garantizar que el afectado reciba la
indemnización correspondiente. Por ello, como la necesidad de llevar a cabo la
expropiación depende de un análisis en que se que evalúan las características
de la mina y los medios que se requieren para la extracción de los respectivos
minerales, esta etapa es necesariamente de carácter técnico. Por lo tanto, es
razonable que se lleve a cabo una prueba de peritaje, tendiente a establecer si
los bienes que el dueño del título minero solicitó que se expropiaran en el
Plan de Obras y Trabajos, son efectivamente necesarios, teniendo en cuenta las
características de la mina.
Por otra parte, tales normas enuncian los
tipos de bienes que son susceptibles de expropiación (art. 186), y los que no
lo son (art. 188), y exigen garantías formales sobre la indemnización plena y
previa (art. 189 lit. d). Por lo tanto, contrario a lo que alegan los
demandantes, las disposiciones atacadas están dirigidas a garantizar que en el
procedimiento de expropiación se respete el principio de proporcionalidad y se
garantice la indemnización previa por la afectación del derecho de propiedad.
En efecto, las disposiciones atacadas garantizan técnica y jurídicamente, que
se afecten los derechos sustanciales sobre los predios sólo en la medida en que
sea estrictamente necesario para desarrollar una actividad que el legislador ha
definido como de interés público, y que de todos modos, se retribuya la
afectación de los derechos subjetivos sobre los bienes afectados.
Con todo, podría alegarse que el proceso judicial de
expropiación es de naturaleza voluntaria, no contenciosa, y que está encaminado
a establecer el justo precio del inmueble a expropiar, sin que el juez pueda
controvertir el interés público que subyace a la expropiación. Por lo tanto, la
persona cuyos derechos han sido afectados mediante la expropiación no tendría
la posibilidad de controvertir la necesidad de afectar ciertos bienes, y con
ello se estaría vulnerando su derecho al debido proceso, y en particular, su
derecho a la defensa. Sin embargo, este argumento no es de recibo. Si bien el
proceso civil de expropiación no contempla dicha posibilidad, porque su objeto
consiste en la fijación de la justa indemnización, el afectado cuenta con la
justicia contencioso administrativa mediante la cual puede controvertir el acto
administrativo expropiatorio que profiere la autoridad minera, tanto por
consideraciones formales, como la competencia y el procedimiento, como por su
contenido material, como su objeto, motivos y fin. Por lo tanto, también desde
este punto de vista, las disposiciones demandadas se ajustan a la Constitución.
Finalmente,
los demandantes señalan que se está vulnerando el debido proceso de
expropiación contemplado en el artículo 58 de la Constitución, pues en la etapa
administrativa consagrada en los artículos demandados no se contempla un
mecanismo que permita la participación de la comunidad.
Sin
embargo, este cargo no resulta de recibo por dos motivos fundamentales. En
primer lugar, porque el artículo 58 de la Constitución no ordena la
participación de la comunidad en el proceso de expropiación.[18] Lo que está diciendo
el inciso 3º del artículo 58 es que en el procedimiento judicial de fijación de
la indemnización, se deberán consultar los intereses de la comunidad y los del
afectado.
Por lo anterior, la Corte encuentra que los artículos
186 a 193 de la Ley 685 de 2001 se ajustan a la Constitución, en lo que se
refiere a los cargos formulados en la presente demanda.
4.2 Normas sobre contratación administrativa y sobre
el contrato de concesión minera
4.2.1 Fundamentos de la demanda
En relación con el artículo 20,[19] que exime a las
empresas mineras extranjeras de establecer filiales, subsidiarias o sucursales
en el país, para efectos de desarrollar su actividad, los demandantes
consideran que la frase “con duración no superior a un año, no requerirán
establecer filial, subsidiaria o sucursal suya, en el territorio nacional”
vulnera el derecho a la igualdad. Sostienen que establece una discriminación
entre las sociedades mineras domiciliadas en el exterior, y entre éstas y las
sociedades mineras colombianas, en razón al tiempo de permanencia en el país,
sin que exista una razón válida para ello.
Por otra parte, sostienen que tal aparte normativo
viola el derecho a la igualdad de los trabajadores de empresas mineras
extranjeras, quienes no podrán exigirles el cumplimiento de sus obligaciones
laborales, garantía de la cual gozan todos los demás empleados frente a sus
empleadores con personería jurídica en Colombia.
En relación con el artículo 21,[20] que remite en lo
pertinente a los contratos mineros a las inhabilidades de la Ley 80 de 1993,
consideran que la frase “que fueren pertinentes”, trae inseguridad
jurídica, dejando la valoración de la pertinencia al arbitrio del funcionario
de la entidad contratante. Por lo tanto, sostienen, vulnera el debido proceso.
Consideran que el artículo 30[21] contraría el
principio de la buena fe. Sin embargo, en la demanda se limitan a hacer esta
afirmación, sin desarrollar en la razón por la cual estiman vulnerado este
principio.
Sostienen que el artículo 51[22] es inconstitucional
porque no fija las competencias, no establece el procedimiento, ni la autoridad
ante quien debe recurrir la entidad pública concedente para aplicar las
cláusulas exorbitantes dentro del contrato de concesión minera. A pesar de que
los actores no señalan la norma constitucional vulnerada puede inferirse que se
trata del artículo 29 de la Carta Política.
Así mismo solicitan la inconstitucionalidad del artículo
108,[23]
que regula lo atinente a la renuncia del concesionario minero, pues contraría
lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, según el cual no es
posible que un particular de por terminado un contrato estatal debido a la
primacía del interés general. Sin embargo, a continuación solicitan la
exequibilidad condicionada de la disposición, siempre y cuando se establezca
que el aviso a la autoridad ambiental sobre la renuncia del concesionario
minero debe ser anterior al acto en que la autoridad minera decida sobre ella,
para permitir que ésta última pueda oponerse si el concesionario debe reparar
cualquier daño ambiental.
Los accionantes demandan la inconstitucionalidad del artículo
111[24]
que regula lo atinente los derechos de los herederos por muerte del
concesionario, por “afectar la pequeña minería, ya que al no ser un derecho
susceptible de transmisión por causa de muerte, no puede continuarse con una
concesión si la persona sobre la que recae la obligación fallece, igualmente no
se refiere a lo que sucede en caso de que sean varios asociados los que
contratan y solamente uno de ellos fallece. Lo que genera la muerte del
contratista es el fenómeno de la caducidad no de la terminación del contrato.”
(fl. 21)
4.2.2 Intervenciones
4.2.2.1 Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Con respecto a los cargos formulados en contra del
aparte del artículo 20 demandado, el Ministerio de Minas defiende el
tratamiento especial de las empresas extranjeras cobijadas por la disposición,
como una forma de incentivar su participación en la industria minera de
Colombia.
Así mismo, considera que el artículo 20 no viola
el derecho a la igualdad, pues a pesar de no exigírsele a algunas empresas
extranjeras el establecimiento de una sucursal, filial o subsidiaria, el
cumplimiento de sus obligaciones se encuentra garantizado.
Sobre los demás cargos no se hace mención en su
intervención.
4.2.3 Concepto del Procurador General
Para el Ministerio Público el artículo 20 es
razonable, pues estimula las explotaciones mineras esporádicas y transitorias
por parte de compañías extranjeras. Por otra parte sostiene que no le asiste razón
a los actores cuando afirman que tales empresas no tienen responsabilidades,
pues la misma disposición las señala.
En relación con el cargo contra del artículo 21,
el Ministerio Público comparte las razones aducidas por los actores, pues deja
al arbitrio del contratante la aplicación de inhabilidades e incompatibilidades
de la Ley 80 de 1993. Por tanto, vulnera los principios de transparencia e
imparcialidad administrativa, contenidos en el artículo 209 de la Constitución.
Solicita que se declare inexequible la expresión “que fueren pertinentes”.
Con respecto a la acusación contra el artículo 30
por vulneración al principio de buena fe, solicita que la Corte se inhiba de
pronunciarse de fondo por ausencia de un cargo de inconstitucionalidad. En relación
con dicho artículo la única referencia que se hace en la demanda es la que se
transcribe a continuación: “Se solicita la declaración de inconstitucionalidad
de este artículo ya que viola el principio de buena fe consagrado en el
artículo 83 de la constitución Nacional.”
Por último, en relación con el artículo 51
resalta la diferente naturaleza y las características especiales de la
concesión minera respecto de los demás contratos de concesión que celebra el
Estado. Tales diferencias –dice- justifican la aplicación de las cláusulas
exorbitantes de acuerdo con la dinámica propia de este contrato, conforme al
artículo 51 demandado. Advierte que este artículo no impide la interpretación,
modificación o terminación del contrato, sino que traslada dicha competencia al
órgano jurisdiccional, a los árbitros o a los peritos convenidos en la cláusula
compromisoria.
Sobre los cargos contra los demás artículo no hace
mención alguna.
4.2.4 Consideraciones de la Corte Constitucional
4.2.4.1 Análisis del artículo 20
La Corte estima que en relación con el artículo
20, demandado por vulnerar el principio de igualdad, y por no garantizar el
pago de obligaciones laborales de sus empleados, los cargos no pueden
prosperar.
En relación con el cargo de igualdad, los
términos de comparación planteados por los demandantes son dos. Por un lado,
alegan que la discriminación se establece entre las sociedades extranjeras cuya
actividad sea inferior a un año, y las sociedades colombianas que se dedican a
las mismas actividades, y por el otro, entre aquellas y las sociedades
extranjeras que realizan actividades en Colombia durante períodos superiores a
un año.
4.2.4.1.1 Imposibilidad de comparar la
situación de sociedades mineras colombianas con sociedades mineras extranjeras
La Corte encuentra que las sociedades
colombianas y las extranjeras se encuentran en situaciones diferentes que
impiden establecer una comparación entre ellas. La situación de las sociedades
extranjeras no resulta comparable con la de las colombianas, pues éstas últimas
ya se encuentran constituidas en Colombia, y por supuesto, no están sujetas a
la obligación de incorporarse en el país mediante filiales, sucursales o
subsidiarias. En efecto, mientras las sociedades colombianas se encuentran
ejerciendo su actividad en su país, y se supone que están debidamente
constituidas para desarrollar su actividad, las extranjeras van a empezar a
ejercer su actividad en un país que no es el de su origen, lo cual hace suponer
que no se encuentran aun incorporadas.
Como consecuencia de esta diferencia de
hecho entre sociedades colombianas y sociedades extranjeras que no se han
incorporado en el país, la Corte carece de un parámetro de comparación que le
permita efectuar un juicio de igualdad entre tales dos categorías. Por lo
tanto, no se puede sostener que la ley esté dando un trato preferencial a las
sociedades extranjeras por encima de las colombianas, al eximirlas de una
obligación que por definición no se aplica a éstas últimas. En esa medida, el
cargo por violación del derecho a la igualdad entre sociedades extranjeras y
sociedades colombianas resulta inepto, y la Corte se abstendrá de pronunciarse
de fondo.
4.2.4.1.2 La diferencia de trato entre sociedades
extranjeras en virtud de la duración de su actividad
Ahora bien, la Corte sí puede comparar la situación de
dos categorías de sociedades que no se encuentran constituidas en el país, y a
las cuales la ley da un trato diferencial, obligando a unas a constituir
filiales, sucursales o subsidiarias en el país, mientras a otras las exime de
dicha obligación. Es el caso de las sociedades extranjeras que van a realizar
actividades con una duración superior a un año, frente a las sociedades
extranjeras que desarrollan actividades durante períodos inferiores a un año.
En este caso corresponde a la Corte hacer un juicio para establecer si esta
diferencia de trato es razonable, adecuada y proporcionada.
La Corte encuentra la disposición razonable, en cuanto
constituye un mecanismo para garantizar la libertad de asociación (C.N. art.
38), y la libertad de empresa (C.N. art. 333), y así mismo promueve la
integración económica de Colombia con las demás naciones (art. 227), pero
principalmente, porque fomenta el desarrollo de la empresa minera.
En efecto, la Constitución establece que “[s]e garantiza el derecho de libre asociación para
el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en
sociedad”. Por lo
tanto, la libertad de asociación no sólo comprende la potestad abstracta de
asociarse, sino que protege el desarrollo colectivo de aquellas actividades que
las personas realizan en sociedad. En esa medida, la libertad de asociación
garantiza que el Estado no imponga condiciones que restrinjan indebidamente, o
que impidan en la práctica que los sujetos desarrollen colectivamente sus
actividades. A su vez, cuando tales asociaciones tienen como finalidad llevar a
cabo una actividad económica, la Constitución garantiza su libre ejercicio, al
establecer que sólo el legislador puede autorizar la exigencia de requisitos y
permisos (C.N. art. 333).
Sin embargo, además de los anteriores límites a la
intervención estatal sobre la libertad de asociación, y frente al ejercicio de
la actividad económica, la Constitución impone al Estado el deber de estimular
el desarrollo de las actividades específicamente empresariales, como lo es la
actividad minera (C.N. art. 333). Para estimular el desarrollo de las
actividades empresariales y promover la integración económica, el legislador
cuenta con un amplio margen de discrecionalidad. Este margen le permite
distinguir entre empresas que ejercen la misma actividad pero en diferentes
condiciones y a las que darles el mismo trato supone imponer cargas desiguales.
Por lo tanto, el legislador tiene la facultad de establecer diferencias de
trato entre empresas que se dedican a una misma actividad en condiciones
diferentes, con el fin de distribuir equitativamente los beneficios y
oportunidades del desarrollo, en particular, en la explotación de recursos
naturales (C.N. art. 334). Si el legislador careciera de dicha facultad, no
podría estimular el desarrollo de aquella parte del sector empresarial que
compite en condiciones más gravosas. Con ello se le impediría al Estado
promover la empresa como motor del desarrollo, realizar su función social, y se
estaría restringiendo de facto la libre competencia.
La actividad minera se caracteriza por tener un nivel
importante de riesgo inherente, y por sus altos costos de extracción a escala,
lo que lleva a que éste sea un sector altamente estratificado. Las pequeñas y
medianas empresas mineras carecen del capital necesario para la explotación a
gran escala, y su actividad se concentra en las minas menos productivas o de
mayor riesgo. El mayor riesgo y el beneficio marginal de la mediana y pequeña
minería llevan a que su actividad sea bastante fugaz, y en muchos casos la
extracción termina siendo inferior a un año, pues el tamaño de las minas suele
ser bastante menor. Obligar a estas pequeñas y medianas empresas mineras
extranjeras a incorporarse en Colombia desconoce la realidad de su actividad,
aumentando significativamente sus costos y ubicándolas en una situación
desigual frente a las grandes empresas mineras. Por lo tanto, la disposición
resulta razonable, pues contrario a lo que aducen los demandantes, la
diferencia de trato parte de un reconocimiento de las diferencias de hecho
entre las distintas formas de explotación minera, y busca realizar la igualdad
material.
La Corte encuentra también que la disposición acusada
es adecuada al fin que persigue, que consiste principalmente en promover la
actividad minera. En efecto, los requisitos impuestos al ejercicio de una
actividad constituyen factores disuasivos para determinados sectores de
potenciales empresarios. Al eliminar uno de tales requisitos se aumenta la
libertad con que dicha actividad puede ejercerse, y ello constituye un estímulo
para aquel sector de potenciales empresarios para los cuales el requisito
constituía un factor disuasivo. Por lo tanto, al eximir a las empresas mineras
extranjeras, cuyas actividades duren menos de un año del requisito de
incorporación en Colombia, se está facilitando el libre ejercicio de su
actividad, garantizando que haya más pequeñas y medianas industrias que
compitan con las grandes empresas mineras, en condiciones de igualdad.
Finalmente, la disposición también es proporcional. La
diferencia de trato entre unas sociedades y otras tiene como medida la vocación
de permanencia de la empresa, dadas las diferencias en las condiciones de
explotación económica de la misma actividad. Las empresas mineras deben
formalizar su incorporación en el país en la medida en que el desarrollo de su
actividad les permita tener vocación de permanencia. Si pasado un año la
sociedad continúa llevando a cabo su actividad, ello supone una cierta vocación
de permanencia que el legislador consideró suficiente para tener que cumplir
con la obligación de incorporarse en Colombia. Es decir, la disposición acusada
no implica una diferencia de trato entre sociedades extranjeras sino únicamente
en la medida en que ello sea suficiente para equilibrar la diferencia de cargas
que unas y otras de hecho tienen que asumir.
Por lo anterior, el artículo 20 de la Ley 685 de 2001,
no vulnera al derecho a la igualdad entre sociedades extranjeras, en relación
con la obligación de constituir filiales, sucursales o subsidiarias en el país
para desarrollar su actividad.
4.2.4.1.3 La protección de los derechos de los
trabajadores de las empresas mineras cuya actividad en el país sea inferior a
un año
Por otra parte, los demandantes sostienen que al
eximir a tales sociedades de la obligación de constituir filiales, subsidiarias
o sucursales se está desprotegiendo a sus trabajadores, quienes no verán
garantizado el pago de sus acreencias laborales.
Por su parte, el mismo artículo establece que estas
empresas deben garantizar las obligaciones que contraigan en el país. Sin
embargo, de su texto no resulta claro si estas obligaciones incluyen las
acreencias laborales de los trabajadores.  En efecto, la frase siguiente a la
acusada por los demandantes dispone: “En su lugar, deberán asegurar
debidamente ante la autoridad concedente, las obligaciones que contraigan en el
país, bien sea con la garantía de la persona beneficiaria de la obra o servicio
o con el aval de una entidad bancaria o de una compañía de seguros que opere en
Colombia.”
En esa medida, y en virtud del principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas laborales, consagrado en el
artículo 53 de la Constitución, es necesario que la Corte integre la frase
siguiente dentro de la unidad normativa, y declare la constitucionalidad del
artículo 20 de la Ley 685 de 2001, siempre y cuando se entienda que la garantía
que deben otorgar las sociedades mineras extranjeras, cuya actividad sea
inferior a un año, debe incluir la totalidad de los salarios y demás
prestaciones sociales de sus trabajadores.
4.2.4.2 Análisis del artículo 21
En relación con el artículo 21, los
demandantes, seguidos por el procurador, sostienen que la expresión “que
fueren pertinentes” que se refiere a la aplicación de las
inhabilidades de la Ley 80 de 1993 a los contratos en materia minera,
constituye una fuente de inseguridad jurídica, pues el funcionario competente
puede aplicarlas a su arbitrio. Comparativamente, la disposición está limitando
el ámbito de aplicación de las inhabilidades e incompatibilidades en relación
con las fijadas en el Estatuto General de Contratación Estatal. En tal medida,
limita las restricciones a la libertad económica de conformidad con un
principio de razonabilidad, en la medida en que está encaminada a que se
apliquen sólo aquellas inhabilidades e incompatibilidades que, como su texto lo
indica, sean pertinentes a la actividad minera.
Sin duda, el objetivo de adecuar las inhabilidades e
incompatibilidades en materia de contratación estatal a las particularidades de
la actividad minera resulta aceptable constitucionalmente. Sin embargo, para
lograr este objetivo el legislador no puede delegar en el funcionario competente
la evaluación de su pertinencia, sino que, por el contrario, debe fijarlas
directamente. En particular, porque al imponer inhabilidades e
incompatibilidades para contratar con el Estado, el legislador está
estableciendo límites a la libertad económica y a la iniciativa privada, y como
tales, deben estar precisados en la ley (C.N. arts. 150.21, y 333 incisos 1º,
4º y 5º).
Aceptar que un funcionario de la administración puede
juzgar la pertinencia de las restricciones a la libertad económica, implica otorgarle
un amplio margen para determinar qué circunstancias le impiden a un particular
contratar con el Estado. Con ello, el funcionario también estaría valorando
implícitamente la medida en que los objetivos que se deben cumplir mediante la
contratación estatal en el campo minero justifican una restricción a la
libertad económica, en ausencia de una definición previa por parte del
legislador. Sin embargo, esta es una función que no corresponde a la
administración. Es al legislador, y no al funcionario de la administración, a
quien compete valorar si cada uno de los objetivos que se persiguen con las
diferentes inhabilidades e incompatibilidades justifica la imposición de tales
restricciones. La pertinencia de cada una de las inhabilidades e incompatibilidades
debe fijarla el legislador directamente, sin que sea posible que delegue esta
función en cabeza de los funcionarios administrativos.
Con todo, declarar la inexequibilidad de la expresión
demandada significaría restringir el ámbito de la libertad contractual de los
particulares, desconociendo la voluntad garantista del legislador. Por lo
tanto, para preservar la voluntad legislativa, y a la vez racionalizar el
ámbito de discrecionalidad administrativa en la aplicación de las
incompatibilidades, al contexto específico de la actividad minera, es necesario
que la Corte condicione la exequibilidad de la expresión demandada. Por lo
tanto, debe entenderse las inhabilidades e incompatibilidades consagradas en la
ley 80 de 1993, sólo serán pertinentes en la medida en que no resulten
contrarias o impidan la aplicación de alguna de las disposiciones consagradas
en el Código de Minas.
4.2.4.3 Análisis del artículo 30
Para los demandantes el artículo 30,
que exige acreditar el origen de los minerales a quien los suministre para
obras, industrias o servicios, vulnera el principio de buena fe. Sin embargo,
no sostienen razón alguna por la cual consideran vulnerado este principio. Por
lo tanto, la Corte considera que los demandantes no cumplieron con la exigencia
argumentativa mínima que supone formular un cargo de inconstitucionalidad
contra una disposición de carácter legal, pues no expresaron los motivos por
los cuales consideran que el precepto acusado resulta contrario al principio de
buena fe. Como lo ha sostenido esta Corporación, un cargo de
inconstitucionalidad no puede construirse simplemente aseverando que una
disposición legal es contraria a un principio o mandato; particularmente,
cuando la vulneración no se manifiesta prima facie, debido al carácter
abstracto del principio constitucional presuntamente infringido. Al respecto la
Corte ha sostenido:
“Tampoco el
concepto de violación ‘puede consistir simplemente en expresar que los
preceptos acusados son incompatibles con los principios o mandatos constitucionales,
sino que para orientar el análisis que han de emprender los jueces
constitucionales, ha de dejarse explícita, así sea en forma sencilla, la causa
por la cual quien demanda estima desconocida la preceptiva constitucional.’
Sentencia C-130/02 (M.P. Jaime Araujo Rentería)[25]
En virtud de lo anterior, la Corte se
abstendrá de pronunciarse de fondo en relación con el artículo 30 de la Ley 685
de 2001, por ineptitud sustancial del cargo formulado.
4.2.4.4 Análisis del artículo 51
En relación con el artículo 51,
los demandantes aducen que es inconstitucional, pues no establece el
procedimiento que debe seguir la entidad estatal contratante para hacer uso de
las potestades exorbitantes para modificar, interpretar o terminar los
contratos de concesión minera, limitándose a decir que para tales efectos la
entidad debe acudir ante el juez o el árbitro competentes. Sin embargo, la
Corte observa que  el cargo planteado es inepto, pues contrario a lo que
suponen los demandantes, no se trata de una omisión legislativa. En primer
lugar, porque si la administración debe acudir ante el juez para modificar,
interpretar o terminar los contratos, es precisamente porque carece de la potestad
para hacerlo por sí misma.  Es decir, carece de potestades exorbitantes para
modificar, interpretar o terminar unilateralmente el contrato de concesión
minera. Por lo tanto, el cargo según el cual el artículo es inconstitucional
porque no contempla el procedimiento para que la entidad contratante haga uso
de las potestades exorbitantes no resulta predicable de la disposición
demandada, ya que se sustenta sobre un supuesto que no se deriva del contenido
normativo acusado, pues el legislador decidió no otorgarle potestades
exorbitantes a la administración para tales efectos.
Podría alegarse que en todo caso la
disposición demandada no está indicando el tipo de acción judicial a la cual
debe acudir la entidad contratante para modificar, interpretar o dar por
terminado el contrato de concesión, y que esta indeterminación vulnera el
debido proceso. Sin embargo, aun desde esta perspectiva, la acusación formulada
no podría prosperar, pues carecería de relevancia constitucional. En tal caso
el problema sería de remisión normativa. Para determinar el tipo de acción a la
cual debe acudir la entidad contratante, debe remitirse a las disposiciones
generales del Código Contencioso Administrativo, y del Estatuto General de
Contratación Administrativa en las que se establecen las competencias
jurisdiccionales y los parámetros para determinar el tipo de acción pertinente
para asuntos derivados de la ejecución de los contratos estatales.
En virtud de lo anterior, el cargo
planteado contra el artículo 51 de la Ley 685 de 2001 resulta inepto, y la
Corte se abstendrá de pronunciarse respecto a dicha disposición.
4.2.4.5 Análisis del artículo 108
Los demandantes hacen dos solicitudes
respecto del artículo 108, pero formulan sólo una acusación contra dicha
disposición. Sostienen que su contenido normativo es contrario al del artículo
17 de la Ley 80 de 1993, en el que se faculta exclusivamente a la
administración para terminar unilateralmente un contrato y en virtud de tal
acusación solicitan su inexequibilidad. Luego, sin formular cargo alguno,
solicitan su exequibilidad, condicionándola a que el aviso a la autoridad
ambiental sobre la renuncia del concesionario sea anterior a la decisión
mediante la cual la autoridad minera decide sobre la renuncia, permitiéndole oponerse
en caso de daño ambiental.
En relación con la presunta violación del
artículo 17 de la Ley 80 de 1993, los demandantes no están formulando un cargo
de inconstitucionalidad, pues no están planteando una confrontación entre la
disposición acusada y una norma constitucional, sino entre aquella, y otra,
también de carácter legal.[26]
Por lo tanto la Corte, considera que el presente cargo carece de pertinencia
constitucional y se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto. A su
vez, la simple solicitud de constitucionalidad condicionada tampoco constituye
por sí misma un cargo de inconstitucionalidad, pues los demandantes están
omitiendo por completo su deber de establecer las razones por las cuales
estiman que la disposición es inconstitucional. Por lo tanto, esta Corporación
no emitirá una decisión de fondo en relación con el artículo 108 de la Ley 685
de 2001.
4.2.4.6 Análisis del artículo 111
Así mismo, contra el artículo 111
los demandantes se limitan a sostener que la presunta no transmisibilidad de
los derechos del concesionario en caso de muerte afectan la pequeña minería y
que no se regula qué ocurre en evento de muerte,  cuando los derechos recaigan
sobre varias personas. La Corte observa que los cargos formulados contra la
expresión demandada resultan ineptos.
En primer lugar, porque la afectación de
la pequeña minería no constituye por sí misma un reproche de
inconstitucionalidad, y los demandantes tampoco relacionan el efecto que atribuyen
a la disposición acusada con el texto de la Carta. En esa medida, el cargo
carece de pertinencia constitucional.[27]
Adicionalmente, tampoco exponen la
relación que existe entre la no transmisibilidad de los derechos del
concesionario minero y la afectación de la pequeña minería. Es decir, están
imputando un efecto a la disposición acusada sin expresar las razones en que se
fundan para hacerlo. En la medida en que tales imputaciones no resultan
evidentes a partir del texto de la disposición acusada, ni los demandantes las
exponen, el cargo resulta insuficiente para que la Corte pueda llevar a cabo un
análisis de constitucionalidad.[28]
Finalmente, del contenido de la
disposición se desprende que el legislador sí reguló lo atinente a los derechos
de los herederos del concesionario minero fallecido, al disponer:  “El
contrato termina por la muerte del concesionario. Sin embargo, esta causal de
terminación sólo se hará efectiva si dentro de los dos (2) años siguientes al
fallecimiento, los asignatarios no piden ser subrogados en los derechos
emanados de la concesión, presentando la prueba correspondiente y pagando las
regalías establecidas por la ley”. En esa medida, el cargo no está
sustentado sobre una base cierta que se desprenda del contenido del texto de la
disposición acusada.
Por las razones anteriores, la Corte se
inhibirá de proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo
111 de la Ley 685 de 2001.
4.3 Normas en materia administrativa, de
jurisdicción y competencias
4.3.1 Fundamentos de la demanda
Los actores se limitan a sostener que el artículo
39[29]
regula aspectos atinentes a los territorios de las comunidades indígenas, y al
no haberse tramitado mediante ley estatutaria vulnera el artículo 152 de la
Carta Política. Sin embargo, a pesar de que el cargo parece estar dirigido
contra la primera frase del artículo 39, puesto que es ésta la que menciona a
las minorías étnicas, los demandantes subrayaron exclusivamente la última frase
de dicho artículo.
Así mismo, los demandantes consideran que dicha frase
contraviene el artículo 39 de la Carta Política, pues limita la oportunidad que
tienen los propietarios, poseedores o tenedores de inmuebles para controvertir
las decisiones sobre prospección de minas que afecten sus terrenos. Sostienen
que dicha disposición tampoco establece qué competencias tiene el alcalde en el
proceso de afectación para la prospección. Por otro lado, señalan que vulnera
el artículo 79 de la Constitución, porque no exige un estudio de impacto
ambiental, ni establece la necesidad de obtener una licencia ambiental previa a
la prospección de las minas, y esto lleva a que se puedan desarrollar
actividades mineras sin conocer los impactos ambientales que tales obras
producen. Sin embargo, la regulación de tales aspectos tampoco está incluida en
el aparte normativo del artículo 39 que los demandantes subrayan.
En relación con el artículo 116,[30] que regula la
autorización temporal para construcción y reparación de vías, consideran que la
frase “dicha autorización deberá ser resuelta en el término improrrogable de
treinta (30) días o se considerará otorgada por aplicación del silencio
administrativo positivo” vulnera el derecho a un ambiente sano y el derecho
ciudadano a participar en las decisiones sobre el uso y protección de los
recursos naturales, contenido en el artículo 79 de la Carta Política. Al
respecto manifiestan que al darle efecto positivo al silencio de la
administración, se están concediendo permisos para la construcción, reparación
y el mantenimiento de vías y para la obtención de los materiales de
construcción de los predios rurales, vecinos o aledaños, sin llenar los
requisitos ambientales necesarios.
En relación con el artículo 156,[31] que establece los
requisitos para realizar el barequeo, demandaron la frase que establece que “Corresponde
al alcalde resolver los conflictos que se presenten en los barequeros y los de
éstos con los beneficiarios de títulos mineros y con los propietarios y
ocupantes de terrenos”. Aducen que a través de ella, el legislador le
otorgó funciones jurisdiccionales a los alcaldes, desconociendo la distribución
de competencias establecidas en la Constitución. Así mismo, argumentan que las
funciones previstas en la frase demandada deben otorgarse a través de una ley
estatutaria, no por una ley ordinaria, pues la disposición de la referencia
vulnera lo dispuesto en el artículo 152 de la Constitución.  Finalmente,
sostienen que la competencia para la solución de los conflictos como los que
trata la frase cuestionada le fue atribuida a la jurisdicción de paz por el
artículo 247 de la Constitución.
4.3.2 Intervenciones
4.3.2.1 Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Para defender la constitucionalidad del artículo 39,
el interviniente considera necesario distinguir entre la prospección de minas y
la explotación minera. Para ello, resalta que la prospección constituye una
operación preliminar a la exploración minera, a través de la cual se buscan
indicios de la existencia de sustancias minerales en el suelo y en el subsuelo,
sin que se requieran mayores inversiones para su realización. En esta medida,
la actividad de la prospección minera no limita los derechos de los
propietarios de los inmuebles, por lo cual no se requiere el establecimiento de
un proceso detallado para sostener las controversias que se susciten con
ocasión de la prospección, ni la exigencia de estudios o licencias ambientales,
como lo sostienen los accionantes.
Por otra parte, el interviniente considera que el artículo
116 es constitucional, pues darle efectos positivos al silencio
administrativo en relación con las solicitudes a las que se refiere la norma
obedece al interés del legislador en cumplir con el principio constitucional de
eficiencia en la función administrativa.
Así mismo, considera que el artículo 156 es
constitucional porque procura estimular el barequeo y protege a las personas
que se ejercen dicha actividad, al otorgarle facultades a los alcaldes para que
resuelvan los conflictos que se presenten entre ellos.
4.3.3 Concepto del Procurador General
En relación con el artículo 39 el Ministerio
Público resalta que la Corte Constitucional ha sostenido que no es necesario
tramitar todos los aspectos que se relacionen con las materias enumeradas en el
artículo 152 de la Carta por medio de ley estatutaria, pues hacerlo
desconocería su naturaleza excepcional. Agrega que la participación de las
comunidades indígenas en las decisiones sobre la actividad minera en su
territorio es un derecho fundamental de naturaleza colectiva, debidamente
garantizado por las diversas disposiciones del Código de Minas.
Así mismo, defiende la constitucionalidad de dicho
artículo resaltando que: “Como quiera que la prospección es libre –artículo 39
de la Ley 685 de 2000-, no requiere un procedimiento regulatorio como lo
sugieren los demandantes y, en cuanto a los derechos de terceros, la misma
normativa –artículo 41 ibídem -, prevé la protección de los derechos
patrimoniales que resulten afectados por medio de la fijación de caución que se
deberá solicitar ante el alcalde.” (fl. 102-103)
Finalmente, argumenta que este artículo es
constitucional, pues no es necesario que el mismo exija un control ambiental o
establezca un mecanismo específico de participación de la comunidad, pues tales
mecanismos se encuentran previstos en el Título X de la ley 99 de 1993.
Sin embargo, el Ministerio Público solicita que el artículo
116 sea declarado inexequible, pues el silencio administrativo positivo
hace nugatorios los controles administrativos y permite la ocurrencia de
perjuicios irremediables a la comunidad, contrariando los tratados
internacionales suscritos por Colombia en relación con la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales. Señala que “es por lo anterior, que el
ordenamiento ambiental ha de ser respetado por el resto del ordenamiento
jurídico y especialmente el minero, que debe armonizar la búsqueda del progreso
y el desarrollo con el interés general que subyace en los tratados internacionales
ambientales suscritos por Colombia e incorporados a la legislación interna,
-Ley 165 de 1994, entre otras-.”(fl. 95)
Por último, considera que el artículo 156 no le
otorga competencias jurisdiccionales a los alcaldes. Se trata de labores de
naturaleza administrativa y policiva en relación con los conflictos entre
barequeros, entre éstos y los propietarios o tenedores de los predios, y los
beneficiarios de los títulos mineros. Por lo tanto, no era necesario tramitarlo
mediante ley estatutaria. En esa medida, solicita sea declarada la
exequibilidad condicionada de la norma, señalando que las facultades otorgadas
a los alcaldes deben limitarse a aquellas que no se encuentran atribuidas a
otros órganos del poder.
4.3.4 Consideraciones de la Corte Constitucional
4.3.4.1 Análisis del artículo 39
En relación con el artículo 39, los demandantes
subrayan la última frase del artículo, que se refiere a la competencia de la
Dirección General Marítima en relación con la prospección de minas en áreas
marítimas, indicando que éste es el aparte demandado. Sin embargo, sus
acusaciones se refieren a las primeras dos frases del artículo, y no resultan
aplicables al aparte demandado. Sostienen que la regulación de la prospección
minera en territorios indígenas debió tramitarse mediante ley estatutaria;
sostienen además, que la disposición viola el debido proceso, pues no garantiza
adecuadamente los derechos subjetivos sobre los inmuebles, no establece las
competencias de los alcaldes en cuanto a la prospección, ni requiere que los
particulares tramiten una licencia ambiental para llevarla a cabo. Sin embargo,
el aparte demandado no hace referencia a ninguno de tales temas, ni regula
materias directamente relacionadas con el procedimiento minero en general.[32]
No existe coincidencia, siquiera parcial,
entre el aparte normativo demandado y los cargos que se formulan contra éste.[33]  Podría aducirse que
la Corte puede integrar la proposición jurídica completa, incorporando a la
demanda aquellos apartes normativos a los cuales se refieren los cargos. Sin
embargo, para que proceda la excepcional figura y esta Corporación entre a
integrar una unidad normativa, o una proposición jurídica completa[34] es necesario que el
demandante haya formulado adecuadamente un cargo de inconstitucionalidad.[35] El juez constitucional
no puede enmendar los errores que cometan los ciudadanos en aquellos casos en
que, por error o descuido, los cargos formulados no coincidan con el aparte
normativo demandado. Hacerlo, construyendo los cargos, o integrando a la
demanda apartes normativos no demandados equivaldría a asumir la doble
condición de juez y parte, y por lo tanto, implicaría un desbordamiento de las
competencias constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional. En esa
medida, esta Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la frase demandada, contenida en el artículo 39 de la Ley 685 de 2001,
pues su competencia se limita a aquellos apartes normativos demandados por los
ciudadanos.
4.3.4.2 Análisis del artículo 116
En relación con el artículo 116, los
demandantes consideran que el otorgamiento tácito de la autorización para
afectar bienes y construir las obras necesarias para la actividad minera
mediante la figura del silencio administrativo positivo, impide al Estado
realizar los controles ambientales necesarios. Con ello, dicen, se incumpliría
su obligación de preservar un ambiente sano, dispuesta en el artículo 79 de la
Carta. Sin embargo, la Corte observa que el mismo artículo 116 establece que
tales actividades deben realizarse “con sujeción a las normas ambientales”.
Por otra parte, observa esta Corporación que el artículo 117 dispone, sin hacer
distinción alguna, que los interesados en llevar a cabo tales obras y
construcciones deben haber obtenido previamente la respectiva licencia
ambiental.[36]
En esa medida, la Corte puede comprobar
que la acusación esgrimida por los demandantes carece de sustento. No sólo no
se deduce del texto demandado una violación del artículo 79 de la Constitución,
sino que, por el contrario, la disposición acusada, interpretada en concordancia
con el artículo 117, establece la obligación de respetar las regulaciones en
materia ambiental y garantiza su cumplimiento, exigiendo a las personas que
obtengan previamente una licencia ambiental. Por lo tanto el cargo formulado
contra el artículo 116 de la Ley 685 de 2001 no puede prosperar.
4.3.4.3 Análisis del artículo 156
Los demandantes sostienen que el artículo 156 otorga
funciones judiciales a los alcaldes, al permitirles resolver conflictos entre
barequeros. Por tanto, aducen que la ley está regulando asuntos reservados a la
ley estatutaria de la administración de justicia; está violando el artículo 247
de la Carta que consagra la jurisdicción de paz, debido a que la ley otorgó esa
competencia a los jueces de paz; y está contrariando la distribución de
competencias entre las distintas ramas del poder, establecida en la
Constitución.
En relación con la violación de la reserva de ley
estatutaria, la Corte observa que el cargo resulta inepto, pues los demandantes
no esgrimieron razones suficientes, tendientes a desvirtuar la
constitucionalidad de la disposición. Aun aceptando que la resolución de
conflictos entre barequeros a la que se refiere la disposición sea de carácter
jurisdiccional, no toda regulación atinente a la administración de justicia
está sujeta a reserva de ley estatutaria. Por el contrario, la Corte ha
sostenido sistemáticamente que la reserva de ley estatutaria es de
interpretación restrictiva. En lo que se refiere a la administración de
justicia, sólo aquellas disposiciones que determinen su  estructura general, o
los principios sustanciales y procedimentales que guían la función judicial
están sujetos a reserva de ley estatutaria.[37]
Aun más, la Corte ha sostenido que las disposiciones
que no regulen las anteriores materias no pueden quedar sujetas a los
rigorismos propios de las leyes estatutarias. En tal medida, ha declarado
inconstitucionales las regulaciones de carácter procesal contenidas en leyes estatutarias,
con fundamento en que hacen parte de la competencia general del legislador
ordinario para expedir códigos de procedimiento y normas procesales.[38] Al regularlas mediante
procedimiento estatutario se está despojando al legislador ordinario de su
competencia, y se están petrificando los procedimientos.
En el presente caso, los demandantes no indican por
qué ésta disposición en particular sí corresponde a aquellas sujetas a reserva
de ley estatutaria. La sola afirmación según la cual se está violando la
reserva de ley estatutaria porque se están atribuyendo funciones
jurisdiccionales a los alcaldes resulta insuficiente para estructurar un cargo
de inconstitucionalidad.[39]
Por lo tanto, la Corte se abstendrá de analizar la acusación según el cual el
artículo 156 de la Ley 685 de 2001 viola la reserva de ley estatutaria de
administración de justicia.
Por otra parte, tampoco resulta admisible el cargo
según el cual atribuirle a los alcaldes el conocimiento de conflictos entre
barequeros viola el artículo 247 de la Constitución. Básicamente, porque los
demandantes no están sustentando dicho cargo en el contenido normativo del
artículo constitucional, sino en el hecho de que la Ley 497 de 1999 previamente
había otorgado esa misma función a los jueces de paz.
En efecto, para sustentar su acusación los demandantes
no están confrontando el artículo 247 constitucional con el artículo 156
acusado. Aun más, ni siquiera están indicando la disposición de la Ley 497 de
1999 en la que se atribuye la resolución de estos conflictos a los jueces de
paz. Por lo tanto, la Corte encuentra que los demandantes no cumplieron con el
requisito de formular materialmente un cargo “fundado en la apreciación del
contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado”,[40]
y por lo tanto, se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre una presunta
violación del artículo 156 de la Ley 685 de 2001, al artículo 247 de la
Constitución.
En relación con la vulneración de la distribución de
competencias establecida en la Constitución, la Corte encuentra que de la sola
lectura de la disposición no se puede determinar si se trata de una función
jurisdiccional o administrativa. Podría sostenerse, como lo hacen los
demandantes, que la resolución de “conflictos” entre partes previamente
determinadas constituye una actividad típicamente jurisdiccional. Sin embargo,
el aparte normativo demandado no está integrado formalmente a un conjunto de
disposiciones en las que se establezcan funciones jurisdiccionales, y ningún
otro elemento indica que se trate de funciones de tal naturaleza. Por el
contrario, la disposición acusada  hace parte del capítulo que regula la
minería ocasional, dentro del título correspondiente a la minería sin título.
En él se define el barequeo como una actividad popular que se realiza
actualmente en terrenos aluviales. En particular, el aparte normativo demandado
se encuentra en del artículo 156, en el que se establecen los requisitos para
el barequeo, uno de los cuales consiste en la inscripción de los barequeros
ante el alcalde como vecinos del lugar, además del permiso de los propietarios
privados de los predios donde vayan a ejercer su actividad. Como se observa
entonces, no se están atribuyendo funciones jurisdiccionales en los demás
apartes del artículo o del capítulo, ni se están configurando procedimientos
para ejercerlas.
Además de lo anterior, para establecer la naturaleza
de las funciones atribuidas a los alcaldes debe tenerse en cuenta que el
barequeo es un método informal y libre de explotación minera, que se realiza en
terrenos aluviales, y en ocasiones de propiedad de terceros, sin que sea
necesario que los barequeros hayan obtenido un título minero. En tal medida,
también puede sostenerse que la resolución de conflictos entre barequeros, y
entre estos y los dueños de los títulos mineros, o de los predios, constituye
una actividad típica de policía administrativa, pues precisamente tiende a
garantizar el ejercicio libre de la actividad económica desarrollada por los
barequeros, sin perturbar el goce de los derechos de terceros.  En este
sentido, la Corte ha explicado la necesidad de exigir licencias para el
desarrollo de determinadas actividades comerciales, como una función típica de
policía, que tiene por objeto preservar la seguridad, salubridad, tranquilidad
y moralidad, cuestiones éstas que resultan aun más importantes, tratándose de
una actividad libre como el barequeo.  Al respecto, la Corte ha sostenido:
“Las autoridades de policía a través de los llamados
"medios de policía", aseguran la tranquilidad ciudadana, y en tal
virtud, entre sus atribuciones esta la de controlar y fiscalizar las diferentes
actividades que desarrollan los particulares. Ello explica, que para realizar
actividades de naturaleza comercial se necesite la obtención de licencia o
autorización previa, la cual sólo puede ser expedida cuando se cumplan los
requisitos que, por razones de seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad,
puede exigir la autoridad administrativa.” Sentencia T-325/93 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
En principio, cuando un texto es susceptible de
diversas interpretaciones, y al menos una de ellas es constitucional, la Corte
debe condicionar su exequibilidad a aquella interpretación conforme a la
Constitución. Así se preserva la legislación, como producto de las mayorías en
el Congreso, y se mantiene el principio de supremacía constitucional. El
problema jurídico en este caso consiste en determinar si deben declararse
inexequibles aquellas disposiciones en que no se puede establecer si la función
atribuida a un órgano de la administración es de carácter jurisdiccional o
administrativa. En casos como éste, la Corte ha establecido que debe entenderse
que se trata de funciones administrativas. De este modo se conserva el
principio establecido en el artículo 116 de la Constitución, según el cual las
cortes, tribunales y jueces ejercen funciones jurisdiccionales y sólo
excepcionalmente puede la ley atribuirlas a los órganos de la administración.
Al respecto ha dicho:
“Sin embargo, es claro que el artículo 116
enfatiza el carácter excepcional de este tipo de atribuciones; por lo
mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones  pero son
ambiguas en cuanto a su carácter, como las que ocupan la atención de la Corte,
habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones
son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya
determinado, con precisión y especificidad, que son jurisdiccionales.”
Sentencia C-649/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
Por lo tanto, el aparte normativo contenido en el
artículo 156 de la Ley 685 de 2001, que dispone “Corresponde al alcalde
resolver los conflictos que se presenten en los barequeros y los de éstos con
los beneficiarios de títulos mineros y con los propietarios y ocupantes de
terrenos” es constitucional, en tanto se entienda que tal función es de
carácter administrativo, y reservada exclusivamente al ejercicio de dicha
actividad. Por lo tanto, las actuaciones de los alcaldes en desarrollo de tales
funciones están sujetas a las formas, restricciones y controles propios de
tales actos, y no se pueden extender a aquellos conflictos sobre la titularidad
de los derechos de propiedad entre los barequeros, o entre estos y los dueños
de títulos mineros o de los predios donde estos realizan su actividad, que
hagan parte de la competencia de la jurisdicción ordinaria.
4.4 Normas tributarias
4.4.1 Fundamentos de la demanda
Los accionantes consideran que el artículo 231[41] vulnera el
artículo 294 de la Constitución, pues impide a las entidades territoriales
gravar la exploración y explotación minera, los minerales extraídos, las
maquinarias, equipos y demás elementos que se requieran para realizar esas actividades.
Ello implica una exención legal sobre los impuestos departamentales y
municipales, desconociendo el principio de autonomía fiscal de las entidades
territoriales.
4.4.2 Intervenciones
4.4.2.1 Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
En su intervención, el Instituto defiende la
constitucionalidad del artículo 231, pues no prevé una exención, sino
una limitación a la potestad impositiva de las entidades territoriales. Esta
limitación se adecua a lo dispuesto en los artículos 287, 300.4, 313. 4 de la
Constitución, en virtud de los cuales las potestades fiscales de las entidades
territoriales se sujetan a los límites establecidos por la ley.
Para finalizar, reitera que “no pueden
confundirse las limitaciones al poder de gravar con las exenciones en relación
con tributos de las entidades territoriales” (fl. 64), porque la primera
circunstancia se refiere al nacimiento del tributo, mientras que la segunda
figura afecta el pago de una obligación tributaria existente.
4.4.3 Concepto del Procurador General
En relación con el artículo 231, el procurador
sostiene el mismo argumento esgrimido en relación con los artículos 227 y 229,
en el que sostiene que la jurisprudencia constitucional ha establecido que la
importancia macroeconómica de un sector económico constituye un criterio válido
para aumentar el ámbito de potestades tributarias del legislador, y restringir
correlativamente la autonomía de las entidades territoriales.  Así, el interés
macroeconómico que hay en la materia minera, aumenta la potestad configurativa
del legislador para establecer gravámenes y exenciones a los impuestos
territoriales que graven dicha actividad.
4.4.4 Consideraciones de la Corte Constitucional
4.4.4.1 La potestad impositiva de las entidades
territoriales es residual
En relación con el cargo según el cual el
legislador estaría contrariando la prohibición constitucional de conceder
exenciones sobre los impuestos del orden territorial, el cargo tampoco puede
prosperar. En efecto, como surge de la simple lectura del artículo demandado, y
lo sostienen los intervinientes, el legislador no está estableciendo una
exención, pues no está eximiendo a un grupo de contribuyentes del pago de una
obligación tributaria existente -ámbito que le corresponde a las asambleas y
concejos- sino que, precisamente, les está prohibiendo a las entidades
territoriales gravar determinadas actividades, impidiendo de este modo el
surgimiento mismo de la obligación.
La facultad del legislador para limitar la autonomía
impositiva de las entidades territoriales, impidiéndoles gravar determinadas
actividades, tiene expreso fundamento en el artículo 287 de la Constitución,
que sujeta a la ley, su potestad para establecer tributos. Al respecto, la
Corte ha dicho:
“La autonomía constituye el pilar a partir
del cual los entes territoriales pueden alcanzar los fines asignados por el
Constituyente, al gozar de cierta capacidad jurídica de auto gestión política,
administrativa y fiscal. Sobre esta última, la autonomía se traduce en el
derecho en cabeza de los departamentos y municipios de “administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones”, al tenor del artículo 287 de la Constitución. Sin embargo, por
disposición del mismo precepto constitucional, dicha autonomía no es absoluta,
pues se enmarca dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual
encuentra justificación en el hecho de que los departamentos y municipios
carecen de la soberanía fiscal que ostenta de manera exclusiva el Congreso de
la República. En este sentido, se puede afirmar que la potestad impositiva de
las entidades territoriales no es autónoma sino subordinada a la ley.”
En desarrollo del mismo argumento, la Corte ha
entendido que esta potestad legislativa tiene fundamento en el principio de
representación del tributo:
“Uno de los principios sobre los que se
funda el sistema tributario es el de la legalidad, que se concreta, en primer
lugar, en el origen representativo del tributo, en desarrollo del principio
según el cual “no puede haber tributo sin representación” (“nullum tributum
sine lege”), propio de un Estado democrático y vigente en nuestro ordenamiento
aún con anterioridad a la Constitución de 1991. En efecto, el artículo 338 de
la Carta señala que solamente dichos cuerpos colegiados podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, lo cual significa que la potestad
impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de
elección popular, como es el Congreso –órgano representativo por excelencia-,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, sin que
pueda delegarse tal potestad al gobierno en sus diversos niveles.” Sentencia
C-538/02 (M.P. Jaime Araujo Rentería)
Así, dentro de un Estado unitario, la autonomía
impositiva de las entidades territoriales, no puede ser absoluta. Por el
contrario, está sujeta a lo dispuesto por el Congreso de la República, como
órgano representativo del orden nacional. En esa medida, la Corte encuentra que
la prohibición consagrada en el artículo 231 de la Ley 685 de 2001, constituye
un ejercicio de la potestad impositiva preferente que, dentro de un Estado
unitario, ejerce el Congreso de la República. Por lo tanto, declarará exequible
dicho artículo en relación con el cargo planteado.
4.5 Normas sobre regalías
4.5.1 Fundamentos de la demanda
Para los demandantes, el inciso 2º del artículo 227[42] establece una
regalía menor para los propietarios privados del subsuelo que la establecida
para quienes explotan el subsuelo propiedad de la Nación. Por esta razón,
afirman que se vulnera el derecho a la igualdad ante la ley, contenido en el
artículo 13 de la Carta Política.
Los demandantes consideran que el artículo 229,[43] es inconstitucional,
ya que establece una incompatibilidad entre el pago de regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables y el pago de impuestos
nacionales, departamentales o municipales. En esa medida, vulnera el artículo
13 de la Carta, pues se favorece injustificadamente a quienes explotan este
tipo de recursos.
Así mismo, sostienen que el artículo 229 vulnera el
artículo 294 de la Constitución, porque concede exenciones con respecto de
impuestos del orden  departamental y municipal.
4.5.2 Intervenciones
4.5.2.1 Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
En su intervención, el Instituto considera que los
artículos demandados deben ser declarados constitucionales conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.
Con respecto a la vulneración del artículo 294
constitucional por parte del artículo 229, reitera que dicha disposición
no prevé una exención. El legislador únicamente limitó la potestad de las
entidades territoriales para gravar la explotación de recursos no renovables.
Al respecto, señala que si bien el Instituto no comparte la posición sostenida
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-221 de 1997 -en la cual se
manifiesta la incompatibilidad entre las regalías y los impuestos-, reconoce
que el legislador es libre y autónomo para establecer las limitaciones
tributarias que estime convenientes en relación con la facultad de las
entidades territoriales para gravar ciertas actividades, sin que ello
signifique una violación del artículo 294 de la Carta.
Por otra parte advierte que el inciso 2º del artículo
227, que impone el pago de regalías por parte de los propietarios privados
del subsuelo, es inconstitucional por razones distintas a las esgrimidas por
los demandantes.
En relación con el cargo formulado por los actores,
sostiene que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el trato igual es
exigible entre situaciones iguales. Sin embargo, no es cierto que la situación
de los propietarios privados del subsuelo no es igual al de quienes explotan el
subsuelo de propiedad estatal. Para el Instituto las regalías se generan como
contraprestación por lo explotación particular de un recurso del cual el Estado
es titular. Sin embargo, si el particular es el propietario del subsuelo que
está explotando, el pago a favor del Estado, establecido en el inciso
demandado, no puede definirse como  una regalía sino como un impuesto. En razón
a lo anterior, el inciso demandado es de naturaleza tributaria, y la
cuantificación de su tarifa no puede quedar al arbitrio de la autoridad
administrativa, como sucede en dicho inciso. Por lo tanto, esta disposición
vulnera el artículo 338 de la Constitución. Adicionalmente, el mencionado
inciso está vulnerando el artículo 359 de la Carta Política, pues al tratarlo
como una regalía le está dando una destinación específica.
4.5.3 Concepto del Procurador General
Por su parte, el Ministerio Público sostiene que los artículos
227 y 229 deben ser declarados exequibles, como lo ha hecho en anteriores
ocasiones la jurisprudencia constitucional en relación con diversas
restricciones legislativas a la autonomía tributaria de las entidades
territoriales. Sostiene que la jurisprudencia constitucional ha establecido que
la importancia macroeconómica de un sector económico constituye un criterio
válido para aumentar el ámbito de potestades tributarias del legislador, y
restringir correlativamente la autonomía de las entidades territoriales.  En tal
orden de ideas, el sector minero es de interés macroeconómico por el nivel de
recursos que produce, y por ello, el legislador goza de una facultad
configurativa amplia a través de la cual puede establecer gravámenes y
exenciones inherentes a la actividad.
4.5.4 Consideraciones de la Corte Constitucional
4.5.4.1 Cosa juzgada constitucional sobre el inciso 2º
del artículo 227 de la Ley 685 de 2001, en relación con la violación del
artículo 13 de la Constitución.
Mediante la Sentencia C-669/02 antes citada, la Corte
se pronunció en relación con la diferencia en las tarifas de las regalías que
se cobran a los propietarios públicos y privados del subsuelo, consagrada en el
inciso 2º del artículo 227 de la Ley 685 de 2001. En tal oportunidad se
planteaba el mismo cargo que hoy formulan los demandantes, que consiste en
afirmar que tal diferencia constituye una violación del artículo 13
constitucional. Al referirse a los cargos planteados por el demandante, la
Corte dijo:
“Afirma que el  inciso final del mismo
artículo 227, vulnera  los artículos 1°, 13, 95 numeral 9°, 332, 360 y 363 de
la Carta Política, cuando establece que los propietarios privados del subsuelo
no pagarán menos del 0.4 % del valor  de la producción calculado en boca de
mina.”
Este punto fue ampliamente analizado en el numeral
4.2.1 de dicha Sentencia, y dio lugar a la declaratoria de exequibilidad
condicionada del inciso que ahora se demanda. En relación con dicho inciso, la
Corte resolvió:
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso final del
artículo 227 de la Ley 685 de 2001, bajo el entendido que tratándose de
propietarios privados del subsuelo pagarán  no menos del 0.4%  y hasta el
máximo previsto por la Ley en materia de regalías  para cada especie de recursos.”
En la medida en que esta Corporación analizó el cargo
que ahora se plantea contra el inciso 2º del artículo 227, debe entenderse que
sobre tal disposición recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con dicho cargo. Por lo tanto, en relación con el inciso 2º del
artículo 227 de la Ley 685 de 2001, la Corte se estará a lo resuelto en la
Sentencia C-669/02.
4.5.4.2 Declaratoria de exequibilidad en relación con
el artículo 229 de la Ley 685 de 2001
Los cargos esgrimidos en contra del
artículo 229, son dos. En primer lugar, los demandantes sostienen que se está
vulnerando el artículo 13 de la Constitución, pues la disposición beneficia a
quienes explotan este tipo de recursos. Sin embargo, no establecen un parámetro
de comparación en torno a la alegada desigualdad. En esa medida, la acusación
en contra de dicho artículo resulta incompleta, y la Corte se abstendrá de
emitir un pronunciamiento al respecto.
En relación con el cargo por violación
del artículo 294 de la Carta, la Corte observa que éste es idéntico al
formulado contra el artículo 231 analizado anteriormente en esta Sentencia. En
esa medida, le son aplicables los mismos argumentos esgrimidos en relación con
esta disposición, y por lo tanto, la Corte declarará su exequibilidad.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLES los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236, en relación con
el cargo por violación de la reserva de trámite legislativo, consagrada en el
inciso 4º del artículo 154 de la Constitución.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “que fueren pertinentes”, contenida en
el artículo 21, de conformidad con los condicionamientos establecidos en el
numeral 4.2.4.2 de la parte motiva de esta Sentencia.
TERCERO:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 186 a 193, en lo que se refiere a los
cargos por violación de los derechos al debido proceso y a la propiedad,
analizados en la presente sentencia.
CUARTO:
Declarar EXEQUIBLE el aparte subrayado del artículo 20 de la Ley 685 de
2001, en relación con la presunta discriminación hacia sociedades mineras
extranjeras cuyas actividades sean superiores a un año. Así mismo, INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por
discriminación hacia las sociedades mineras colombianas. En relación con el
cargo por la desprotección de las acreencias laborales de los trabajadores de las
sociedades mineras extranjeras que desarrollen actividades con duración
inferior a un año, declarar EXEQUIBLE el artículo 20, de conformidad con
el condicionamiento establecido en el numeral 4.2.4.1.3 de la parte motiva de
la presente Sentencia.
QUINTO:
Declarar EXEQUIBLE el aparte normativo contenido en el artículo 156 de
la Ley 685 de 2001, que dispone que “Corresponde al alcalde resolver los
conflictos que se presenten en los barequeros y los de éstos con los
beneficiarios de títulos mineros y con los propietarios y ocupantes de terrenos”,
en relación con el cargo por violación de la distribución de competencias
consagrada en la Constitución, siempre y cuando se interprete de conformidad
con los condicionamientos establecidos en el numeral 4.3.4.3 de la parte motiva
de la presente Sentencia. Así mismo, INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por violación de la reserva
de ley estatutaria, y por violación del artículo 247 de la Constitución,
formulados contra dicho aparte normativo.
SEXTO: INHIBIRSE
de proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por violación
de unidad de materia, formulado contra los artículos 22, 23, 24, 30, 51, 53,
64, 108, 109, 111, 157 literales b) y c), 186 a 193, 229, 231, 233 a 236, 293,
295, 298, y contra los apartes subrayados de los artículos 17, 20 y 21, 35, 39,
47, 116, 156, 264, 288, 306, 312 y 314, como aparecen señalados en el numeral
3.1 de la parte motiva de esta Sentencia. Así mismo, INHIBIRSE de emitir
un pronunciamiento de fondo en relación con los demás cargos planteados contra
los artículos 30, 51, 108 y 111, y contra los apartes demandados de los
artículos 39 y 116.
SÉPTIMO: INHIBIRSE
de proferir un pronunciamiento de fondo sobre el inciso 2º del artículo 227, en
relación con su incorporación durante el último debate del trámite legislativo.
OCTAVO: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-669/02, en relación con
el cargo por violación del principio de unidad de materia, dirigido contra los
artículos 227 y 228, así como en relación con el cargo de igualdad, planteado
contra el inciso 2º del artículo 227 de la Ley 685 de 2001.
NOVENO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 229 y 231, en cuanto el
Congreso no violó la prohibición de establecer exenciones sobre los impuestos
de las entidades territoriales.  Así mismo, INHIBIRSE en relación con el
cargo por violación del artículo 13 constitucional, dirigido en contra del
artículo 229.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Cumpliendo este modo con el principio de unidad de materia.  Al
respecto ver Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[2] Al respecto ver las C-955/00 (M.P José Gregorio Hernández Galindo),
C-058/02 (Alvaro Tafur Galvis), C-369/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[3] Sentencias C-407/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-058/02 (M.P.
Alvaro Tafur Galvis).
[4] Ley 105 de 1993.
[5]
F.J. No. 6 (resaltado fuera de texto).
[6] Ley 366 de 1997, artículo 9º.
[7] Aparte No. 3.
[8] Ver Sentencia C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) F.J. No.
28.
[9] Citada a su vez, en la Sentencia C-558/92 (M.P. Ciro Angarita
Barón).
[10] La Corte se refirió a la acusación planteada por el procurador en
aquella oportunidad, diciendo: “Frente al inciso final del artículo 227
acusado, solicita que “en ejercicio del  control de constitucionalidad
integral” se declare su inexequibilidad por vicios de forma, dado que en su
concepto  dicho inciso  fue introducido  por la Comisión accidental de
mediación establecida para conciliar los textos votados por las plenarias de
Cámara y Senado.”
[11] La Corte, sin embargo, encontró prima facie, que el trámite
dado a dicho inciso fue diferente a aquel que el ministerio público le
atribuía. Sostuvo la Corte en pie de página en dicha Sentencia: “Para el señor
Procurador en efecto  dicho inciso fue introducido por la comisión accidental
de mediación que concilió los textos de la ley  685 de 2001 votados
respectivamente por la Cámara y  por el Senado.  Afirmación que contrasta prima
facie con el examen de los antecedentes de la ley efectuado por la Corte  y
del que se desprende que la Vista fiscal  confunde  la Comisión accidental
designada por el presidente dela Cámara para conciliar la diferentes propuestas
de modificación  hechas  a la ponencia para segundo debate en esa Corporación
legislativa, que  serviría para definir en la sesión del 13 de julio del 2001
el texto definitivo efectivamente votado por la plenaria de la Corporación, con
la  Comisión de Conciliación  designada precisamente para  conciliar  el texto
finalmente votado por la plenaria de la Cámara con el texto votado inicialmente
por la plenaria del Senado.”
[12] Al desarrollar el aspecto de la suficiencia de los cargos, la Corte
sostuvo: “Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido
quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda
norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.”
[13]
Artículo 186. Bienes expropiables. Por ser la minería una actividad de
utilidad pública e interés social, podrá solicitarse la expropiación de bienes
inmuebles por naturaleza o adhesión permanente y de los demás derechos
constituidos sobre los mismos, que sean indispensables para las edificaciones e
instalaciones propias de la infraestructura y montajes del proyecto minero,
para la realización de la extracción o captación de los minerales en el período
de explotación y para el ejercicio de las servidumbres correspondientes.
Excepcionalmente también
procederá la expropiación en beneficio de los trabajos exploratorios.
Artículo
187. Necesidad de los bienes. Los bienes inmuebles y de los derechos
constituidos sobre los mismos, objeto de la expropiación deberán ser
imprescindibles para el funcionamiento eficiente de las obras e instalaciones
del minero y la explotación de los minerales, su acopio, beneficio, transporte
y embarque.
La condición de ser los bienes
imprescindibles para el proyecto minero, se establecerá por medio de peritos,
designados por la autoridad concedente, dentro de la etapa administrativa de la
expropiación.
Artículo
188. Bienes no expropiables.  No podrá decretarse la expropiación que aquí se
trata, de los bienes inmuebles, adquiridos o destinados para el ejercicio de
otros títulos mineros vigentes.
Artículo
189. Petición de expropiación.  El beneficiario de un título minero vigente,
que se proponga adquirir bienes inmuebles de terceros mediante su expropiación,
deberá dirigirse a la autoridad minera competente mediante escrito que habrá de
contener:
a) Nombre,
identidad y domicilio del dueño o poseedor de los inmuebles;
b) Número y
clase de la anotación del título minero en el Registro Minero Nacional;
c) Identificación y localización
de los bienes que necesita adquirir y descripción detallada de las obras e
instalaciones mineras con las cuales serían ocupados o afectados. Agregará
además el certificado del Registro de Instrumentos Públicos y Privados sobre su
matrícula, inscripción y gravámenes;
d)
Compromiso formal de pagar la indemnización previa y plena que se origine en la
expropiación.
Artículo
190. Inscripción y examen de los bienes. Con base en la documentación
presentada y el Programa de Obras y Trabajos producido durante la exploración,
se efectuará una inspección sobre el terreno en unión de peritos designados por
la autoridad minera, para verificar si los bienes por expropiarse son
imprescindibles para establecer y operar, en forma eficiente, el proyecto
minero y para estimar el valor de la indemnización por pagar a sus dueños o
poseedores.
Artículo
191. Citación de los interesados. La designación de los peritos y el
señalamiento de fecha para la inspección, se harán dentro de los diez (10) días
siguientes a la presentación de la solicitud en una misma providencia que se
notificará personalmente a los propietarios y poseedores de los inmuebles.
Artículo
192. Personería para demandar. La resolución que decrete la expropiación se
notificará personalmente a los interesados. Una vez en firme, se expedirá copia
al concesionario quien quedará con personería para instaurar el correspondiente
juicio de expropiación.
Artículo 193. Expropiación durante la exploración. En casos
excepcionales en los que por la profundidad y duración de los trabajos de
exploración por métodos de subsuelo, no puedan realizarse sin afectar el valor
comercial o el disfrute de los predios, procederá pedir su expropiación por los
procedimientos señalados en los artículos anteriores y se presentará un
programa de exploración que sustente tal solicitud.
[14] Así, en el caso de la Ley 685 de 2001, el legislador estableció la
necesidad de decretar la expropiación de ciertos bienes para desarrollar la
minería, actividad que consideró de utilidad pública e interés social. Al respecto,
su artículo 13 establece: “Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del
artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e
interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán
decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos
establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes
inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios
para su ejercicio y eficiente desarrollo.”
[15] En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-294/02 (M.P. Jaime
Araujo Rentería).
[16]
En el mismo sentido la Corte declaró  la constitucionalidad de un procedimiento
subsidiario para dar a conocer a los particulares la oferta de compra de la
administración, cuando ésta tuviera interés en adquirir la propiedad de bienes
inmuebles de particulares. Con este mecanismo se permitía a la administración
realizar el interés público o social perseguido. AL respecto sostuvo: “El
empleo de medios subsidiarios para lograr la presencia de los interesados en
las actuaciones administrativas o para poner en conocimiento los actos de la
administración, constituye un procedimiento normal y ordinario, en atención a
la necesidad de dar celeridad a dichas actuaciones y satisfacer oportunamente
los intereses públicos o sociales, aparte de que la regularidad en la
utilización de dichos medios se garantiza a través del control jurisdiccional.”
Sentencia C-428/94 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[17] En un caso similar al presente, en el que se acusaban una serie de
disposiciones del Decreto 1942 de 1992 bajo la convicción de que se estaba
regulando íntegramente el procedimiento de expropiación, y se estaba vulnerando
el debido proceso por falta de garantías suficientes, la Corte se refirió a la
posibilidad de recurrir los actos administrativos de expropiación a través de
la vía gubernativa.  En tal ocasión dijo: “"Además, están previstos los
recursos administrativos en vía gubernativa que permite al particular o al
afectado con la decisión de la Administración Pública, controvertir la
legalidad interna y externa de los actos que pretenden desplazarlo de la
titularidad de los mencionados derechos.  Obsérvese que se trata simplemente de
la regulación correspondiente al inicio del proceso por medio del cual el
Estado pretende resolver el conflicto de los derechos de los particulares con
las necesidades reconocidas por la ley por motivos de utilidad pública o
interés social.  Este procedimiento presupone la participación de entidades de
derecho público sobre las cuales el Estado ejerza control, y la finalidad de
sus actos no puede ser otra distinta que la que corresponda estrictamente a la
resolución del conflicto entre el interés privado y el interés público social
para efectos de que el primero ceda al segundo” Sentencia C-060/93 (M.P. Fabio
Morón Díaz).
[18] A menos, por supuesto, que se trate de proyectos que afectan
directamente a las comunidades indígenas o negras, conforme lo disponen, entre
otros, el artículo 330 de la Constitución, el Convenio 169 de la OIT, aprobado
mediante Ley 21 de 1991.
[19] Artículo 20. Compañías de obras y servicios. Las compañías
extranjeras domiciliadas en el exterior que realicen obras o presten servicios
en cualquier rama o fase de la industria minera, con duración no superior a
un año, no requerirán establecer filial, subsidiaria o sucursal suya, en el
territorio nacional. En su lugar, deberán asegurar debidamente ante la
autoridad concedente, las obligaciones que contraigan en el país, bien sea con
la garantía de la persona beneficiaria de la obra o servicio o con el aval de
una entidad bancaria o de una compañía de seguros que opere en Colombia. Si la
duración de las obras y servicios fueren mayor deberán establecer la mencionada
filial, subsidiaria o sucursal.
[20] Artículo 21. Inhabilidades o incompatibilidades. Serán causales
de inhabilidad o incompatibilidad para formular propuestas o celebrar contratos
de concesión minera, las establecidas en la ley general sobre contratación
estatal que fueren pertinentes y la especial contemplada en el artículo
163 de este Código.
[21] Artículo 30. Procedencia lícita. Toda persona que a cualquier
título suministre minerales explotados en el país para ser utilizados en obras,
industrias y servicios, deberá acreditar la procedencia lícita de dichos
minerales con la identificación de la mina de donde provengan, mediante
certificación de origen expedida por el beneficiario del título minero o
constancia expedida por la respectiva Alcaldía para las labores de barequeo de
que trata el artículo 155 del presente Código. Este requisito deberá señalarse
expresamente en el contrato u orden de trabajo o de suministro que se expida al
proveedor.
[22] Artículo 51. Cláusulas exorbitantes. El contrato de concesión
minera, con excepción de lo previsto sobre la declaración de su caducidad, no
podrá ser modificado, terminado o interpretado unilateralmente por parte de la
entidad pública concedente. Para cualesquiera de estas actuaciones se deberá
recurrir al juez competente o al empleo de árbitros o peritos.
[23] Artículo 108. Renuncia. El concesionario podrá renunciar
libremente a la concesión y retirar todos los bienes e instalaciones que
hubiere construido o instalado, para la ejecución del contrato y el ejercicio
de las servidumbres. Se exceptúan los bienes e instalaciones destinadas a
conservar o manejar adecuadamente los frentes de explotación y al ejercicio de
las servidumbres y a las obras de prevención, mitigación, corrección,
compensación, manejo y sustitución ambiental. Para la viabilidad de la renuncia
será requisito estar a paz y salvo con las obligaciones exigibles al tiempo de
solicitarla. La autoridad minera dispondrá de un término de treinta (30) días
para pronunciarse sobre la renuncia planteada por el concesionario, término que
al vencerse dará lugar al silencio administrativo positivo. De la renuncia se
dará aviso a la autoridad ambiental.
[24]
Artículo 111. Muerte del concesionario. El contrato termina por la muerte
del concesionario. Sin embargo, esta causal de terminación sólo se hará
efectiva si dentro de los dos (2) años siguientes al fallecimiento, los
asignatarios no piden ser subrogados en los derechos emanados de la concesión,
presentando la prueba correspondiente y pagando las regalías establecidas por
la ley. En este caso, si posteriormente llegaren a ser privados de todo o parte
de la mencionada concesión, el Estado no será responsable de ningún pago,
reembolso o perjuicio a favor de ellos o de quienes hubieren probado un mejor
derecho a suceder al primitivo concesionario.
Durante el lapso de dos (2) años mencionado en el presente artículo
si los interesados no cumplieren con la obligación de pagar las regalías se
decretará la caducidad de la concesión.
[25] Citando a su vez, la Sentencia C-201/01 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[26] En relación con este punto, la Corte ha dicho: “La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales” Sentencia C-1052/1
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[27] La Corte se ha inhibido de emitir pronunciamientos en relación con
cargos de inconveniencia en los cuales el demandante no relaciona su acusación
con la Constitución. Al respecto, la Sentencia C-296/95 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), sostuvo: “En cierto modo se pide a la Corte que se exceda en el
ejercicio de sus competencias y entre a estudiar la conveniencia o inconveniencia
de las normas demandadas. (...) En las condiciones anteriormente descritas, la
Corte no puede más que descartar el estudio de los argumentos de
inconveniencia, los cuestionamientos por ausencia de técnica legislativa y los
cargos que no encontrando sustento en la demanda, tampoco parecen pertinentes
desde una perspectiva constitucional.” Sobre la impertinencia constitucional de
los cargos sustentados sobre razones de inconveniencia, ver también Sentencia
C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[28] Al respecto, la Corte, en la Sentencia C-1052/01 sostuvo:
“Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche”
[29] Artículo 39. Prospección de minas. La prospección de minas es
libre, excepto en los territorios definidos como zonas mineras para minorías
étnicas tal como lo contempla el Capítulo XIV de este Código. Cuando haya de
efectuarse en terrenos de propiedad particular, se requerirá dar aviso previo
al dueño, poseedor, tenedor o administrador, directamente o a través del
alcalde. Cuando haya de efectuarse en bienes de uso público bajo la
jurisdicción de la Dirección General Marítima, de conformidad con lo previsto
en el artículo 2 del Decreto-ley 2324 de 1984 y demás normas que lo modifiquen,
sustituyan o deroguen, se requerirá su concepto técnico favorable.
[30]
Artículo 116. Autorización temporal. La autoridad nacional minera o su
delegataria, a solicitud de los interesados podrá otorgar autorización temporal
e intransferible, a las entidades territoriales o a los contratistas, para la
construcción, reparación, mantenimiento y mejoras de las vías públicas
nacionales, departamentales o municipales mientras dure su ejecución, para
tomar de los predios rurales, vecinos o aledaños a dichas obras y con exclusivo
destino a éstas, con sujeción a las normas ambientales, los materiales de
construcción, con base en la constancia que expida la Entidad Pública para la
cual se realice la obra y que especifique el trayecto de la vía, la duración de
los trabajos y la cantidad máxima que habrán de utilizarse.
Dicha autorización deberá ser resuelta en el término improrrogable
de treinta (30) días o se considerará otorgada por aplicación del silencio
administrativo positivo.
[31] Artículo 156. Requisito para el barequeo. Para ejercitar el
barequeo será necesario inscribirse ante el alcalde, como vecino del lugar en
que se realice y si se efectuare en terrenos de propiedad privada, deberá
obtenerse la autorización del propietario. Corresponde al alcalde resolver
los conflictos que se presenten entre los barequeros y los de éstos con los
beneficiarios de títulos mineros y con los propietarios y ocupantes de terrenos.
[32] Mediante Sentencia C-891/02 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte
se pronunció en relación con el artículo 39, declarando su exequibilidad, en
relación con los cargos planteados en la demanda. En dicha oportunidad, los
cargos se referían a la presunta posibilidad de realizar prospección minera en
territorios indígenas. En el presente caso, sin embargo, el cargo plantea el
problema de la reserva de ley estatutaria por la referencia que dicha
disposición hace con respecto a dichos territorios.
[33] En este sentido se pronunció la Corte en Sentencia C-1052/01 (M.P.
Manuel José cepeda Espinosa), haciendo un recuento del tratamiento jurisprudencial
en torno a las razones de ineptidtud de los cargos de inconstitucionalidad. Al
respecto sostuvo:  “Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes
que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda” (resaltado
fuera de texto).
[34] En relación con los motivos que justifican la excepcional facultad
de la corte de integrar una unidad normativa o una proposición jurídica
completa ver sentencias C-320/97 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), y C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[35] Al respecto la Corte ha dicho: “... la
unidad normativa es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o
cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano.”
Sentencia C-320/97, (M.P. Alejandro Martínez Caballero).” A su vez sosteniendo
en oportunidad más reciente esta misma regla en los siguientes términos: “En torno a esta última afirmación, cabe precisar que la
atribución legal reconocida a esta Corporación para integrar la unidad
normativa, es decir, para vincular al proceso de inconstitucionalidad otros
preceptos que no fueron materia de acusación, al margen de tener un alcance
excepcional y restrictivo en los términos previstos por el artículo 6° del
Decreto 2067 de 1991, sólo puede ejercerse cuando se ha verificado
previamente que la demanda fue presentada en debida forma; esto es, cuando se
determine que la misma ha cumplido con los requisitos formales y sustanciales
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como
éstos han sido consagrados en la ley (Art. 2° del Decreto 2067 de 1991) y
precisados por la jurisprudencia constitucional.”(resaltado fuera de texto)
Sentencia C-085/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[36] Artículo 117. Reparaciones e indemnizaciones. Los contratistas
de vías públicas que tomen materiales de construcción, están obligados a
obtener, de no poseerla, la aprobación de una Licencia Ambiental y a
indemnizar todos los daños y perjuicios que causen a terceros por dicha
operación. (resalta la Corte)
[37]
Sobre este punto se ha referido la Corte en diversas oportunidades. En todas ellas
ha sostenido que no todo aspecto que se relacione con la administración de
justicia tiene reserva de ley estatutaria. En este sentido, desde la Sentencia
C-055/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte sostuvo: “... considera la
Corte que debe darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el
campo de la administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los
elementos estructurales esenciales de la  función pública de justicia, esto es,
a la determinación de los principios que informan la administración de
justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias
generales.” A su vez, en la C-037/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte
dijo: “Para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración
de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe
ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de
justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los
jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se
someten a su conocimiento.” En este sentido ver también las sentencias C-114/99
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-662/00 (M.P. Fabio Morón Díaz), y C-646/01 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[38]
Así, en la Sentencia C-037/96, la Corte declaró inexequibles aspectos que
establecían competencias y regulaban procedimientos, particularmente en materia
penal, por cuanto eran materias no sujetas a la reserva estatutaria. Al
respecto sostuvo: “... el legislador goza, en principio, de la autonomía
suficiente para definir cuáles aspectos del derecho deben hacer parte de este
tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa habilitación no incluye
la facultad de consagrar asuntos o materias propias de los códigos de
procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base en lo
dispuesto en el numeral 2o del artículo 150 superior, es decir, a través de las
leyes ordinarias. (...) De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la
atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código
que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación
que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el
artículo 153 de la Carta.” En un posterior pronunciamiento, la Corte desecho la
acusación de inconstitucionalidad dirigida contra el Código de Procedimiento
Penal, y reiteró la anterior regla. Al respecto sostuvo: “Tampoco debía el
Código ser tramitado como una especie de ley estatutaria de la administración
de justicia. Por el contrario, los asuntos procedimentales en el ámbito de la
justicia no son de reserva de ley estatutaria. Elevarlos al rango estatutario
violaría la distribución de competencias entre el legislador ordinario y el
estatutario. Para preservar dicha distribución al revisar el proyecto de Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia la Corte Constitucional declaró
inexequibles varios artículos que pertenecían al ámbito del Código de
Procedimiento Penal, como el artículo 24, sobre los casos de preclusión de las
investigaciones previas adelantadas por las Fiscalía General, y el artículo 25,
sobre citación al imputado para rendir indagatoria.” (c-646/01 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[39] Con respecto a la suficiencia de los cargos, la Sentencia
C-1052/01, previamente citada estableció: “Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.”
[40] Sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[41] Artículo 231. Prohibición. La exploración y explotación mineras,
los minerales que se obtengan en boca o al borde de mina, las maquinarias,
equipos y demás elementos que se necesiten para dichas actividades y para su
acopio y beneficio, no podrán ser gravados con impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos.
[42]
Artículo 227. La Regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la
Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de
propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta
consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado
objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en
boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la
captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que
técnicamente se consideren minas.
En el
caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del
valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero
en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo
pertinente a la materia.
[43]
Artículo 229. Incompatibilidad. La obligación de pagar regalías sobre la
explotación de recursos naturales no renovables, es incompatible con el
establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre
esa misma actividad, sean cuales fueren su denominación, modalidades y
características.
Lo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para
otras actividades económicas.