C-177-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-177/02
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Modificación
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Constitución de
presupuestos/UNIVERSIDAD PUBLICA-Mantenimiento del valor constante de
aportes presupuestales
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Gastos que
pueden ser apropiados o autorizados
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Crédito
judicialmente reconocido
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Gasto propuesto
por el Gobierno para atender funcionamiento
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Mantenimiento del
poder adquisitivo de aportes presupuestales
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Incremento anual
de partidas de gastos de aportes nacionales en presupuesto
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Naturaleza
jurídica
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Instrumento de
política macroeconómica/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance normativo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No debe sobrepasarse temporal, temática o fnalísticamente su
propia materia
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Modificación
que rebasa materia temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No modificación de la ley vigente
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No
modificación de legislación vigente
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Norma que
rebasa límites temporales
PRINCIPIO DE
ANUALIDAD TRIBUTARIA-Norma
que rebasa límites temporales
Referencia: expediente D-3683
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 626 de 2000
Actor: María del Pilar Huertas Machado
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., doce
(12) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María del Pilar Huertas Machado,
actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el
artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, presentó ante la Corte
Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley
626 de 2000 “por la cual se efectúan unas modificaciones en el presupuesto
de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal de 2000.”
La demandante
considera que esta norma atenta contra los artículos 69, 150 numeral 11, 158 y
345 a 352 de la Constitución Política.
II. NORMA
DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
"LEY 626 DE 2000"
(diciembre 26)
"Por la cual se efectúan unas
modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000."
"El Congreso de Colombia,
"DECRETA:
"ARTICULO
10.
Adiciónese la suma de treinta y cinco mil millones de pesos
($35.000.0000.000.00) como parte del aporte nacional a los ingresos de las
Universidades Estatales, con el objeto de atender el ajuste salarial de los
servidores públicos docentes y no docentes de las mismas, en cumplimiento de la
sentencia C-1433 de 2000 de la honorable Corte Constitucional y la suma de
treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) complementarios se
les provean en el adicional del presupuesto del año 2001.
"Los
setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000.00) señalados en ningún caso
harán parte de la base de cálculo de los aportes que la Nación debe efectuar en
cumplimiento del artículo 86 de la ley 30 de 1992."
III.    LA DEMANDA
A juicio de la
actora la norma demandada no corresponde a la naturaleza de las disposiciones
de la ley de presupuesto, desconoce el carácter anual de dichas normas y a su
vez no guarda unidad de materia con la ley en que está contenida.
Afirma que el inciso
que demanda, al impedir que en el futuro la adición presupuestal que en el
inciso primero no acusado se realiza, tenga efectos para el incremento
obligatorio en pesos constantes ordenado por el artículo 86 de la  Ley 30 de
1992, modifica dicha Ley y tiene vocación de norma permanente, determinación
ésta que no puede ser tomada por el legislador dentro del contexto de la ley
anual de presupuesto. Para fundamentar dicho aserto, la demandante explica que
el artículo 86 de la Ley 30 mencionado, garantiza a todas las universidades
estatales u oficiales, que los aportes que reciban de los presupuestos nacional
o de las entidades territoriales, se incrementarán anualmente en pesos
constantes. Así el valor de dichos aportes se toma como base para establecer el
monto de las apropiaciones para el año subsiguiente, base a la cual se aplica
el índice de incremento en pesos constantes correspondiente a cada período. Sin
embargo, afirma que la norma que acusa, establece que una suma que constituye
un aporte del presupuesto nacional a los mencionados entes universitarios, no
se tendrá en cuenta para los fines de establecer la base de las apropiaciones
del año 2000 a la cual debe aplicarse el incremento que garantice su
actualización en pesos constantes para el año 2001 y subsiguientes.
Para sustentar  su acusación, la
accionante, tomando pie  jurisprudencia de la Corte Constitucional[1], afirma que la ley de
presupuesto no tiene una "función normativa abstracta" y, por lo
tanto, no puede incluir normas "que tengan un contenido prescriptivo
distinto a la estimación de los ingresos, la autorización de los gastos y la
inclusión de disposiciones instrumentales que sean necesarias para la debida
ejecución de lo que fue aprobado. La actora aduce que con la norma demandada se
ha infringido el límite constitucional relativo al contenido y término de
vigencia de la ley de presupuesto, y también se ha vulnerado el principio
superior de unidad de materia que debe presidir la adopción de todo proyecto de
ley, puesto que la modificación realizada al artículo 86 de la Ley 30 de 1992
nada tiene que ver con el proceso presupuestal del año 2000; a su  manera de
ver, lo que ha sucedido en realidad es que se ha legislado para vigencias
futuras, pretendiéndose eliminar del cálculo de las apropiaciones presupuestales
para las universidades estatales, la suma adicional apropiada en el presupuesto
del 2000 para dichos entes, ocasionando graves consecuencias para su
funcionamiento.
De otro lado la demandante afirma que la
norma que acusa no puede ser considerada como una disposición general del
presupuesto anual, pues dicha categoría de normas deben guardar una conexidad
instrumental con la ley anual de presupuesto a la que pertenecen, nexo que en
su sentir no se presenta en este caso, pues no está relacionada con la correcta
ejecución del presupuesto del año 2000.
Finalmente, estima la actora que el
inciso acusado modifica una ley de naturaleza especial como lo es la Ley 30 de
1992, expedida con fundamento en el artículo 69 de la Carta que dispone que la
Ley fijará el régimen especial de las universidades del Estado. A su juicio, la
modificación de dicha ley requería de un trámite legislativo específico e
independiente, y no podía llevarse a cabo mediante una ley llamada a adicionar
la ley anual de presupuesto, por lo que ve  desconocido el principio de unidad
de materia.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención de
la Federación Nacional de Profesores Universitarios
El ciudadano
Fabio Lozano Suárez, Director Nacional de la Federación Nacional de Profesores
Universitarios, intervino en el proceso manifestando que comparte en su
totalidad los argumentos jurídicos expuestos por la demandante, no sólo por
encontrarlos ajustados a la Constitución Política, sino a la legislación
vigente en materia de Educación Superior.
Intervención del
Ministerio de Educación Nacional
La ciudadana Claudia
Patricia Otalvaro Trejos, actuando como apoderada judicial de la Nación -
Ministerio de Educación Nacional, expone las siguientes razones que justifican
la constitucionalidad de la norma demandada:
Afirma que el
artículo 10º de la Ley 626 de 2000, determinó una adición presupuestal en
acatamiento de la Sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional. En tal
virtud,  dicha ley no está modificando la Ley 30 de 1992, sino creando una
asignación con un objetivo específico, cual es atender la decisión adoptada
mediante tal Sentencia. Por lo tanto, la referida ley lo que hace es incluir
una partida correspondiente a un crédito judicialmente reconocido, conforme a
lo dispuesto por el artículo 346 de la Constitución Política. Así, lo que creó
el artículo 10º fue una asignación especial, con propósitos específicos,
basándose en la decisión de la sentencia ya mencionada.
En su sentir,
tampoco se esta violando el artículo 69 de la Constitución Política, ya que la
autonomía universitaria “no implica que las universidades públicas tengan
facultades para actuar por fuera del marco jurídico que en materia fiscal fija
el legislador. La norma acusada determina unas pautas para el manejo de los
recursos apropiados, sin afectar el contenido esencial del principio de
autonomía universitaria.”
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El doctor Felipe
Márquez Calle, en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Inicialmente el
interviniente afirma que en relación con los cargos de vulneración de los
artículos 69 y 150 numeral 11 de la Constitución, no se encuentran dentro de la
demanda razones que expliquen por qué la disposición acusada desconoce la
Carta.
Respecto del cargo
referente a la violación del principio de unidad de materia a que se refiere el
artículo 158 superior, al juicio del Ministerio resulta extraño que se aduzca tal
desconocimiento, si se tienen en cuenta los motivos que llevaron a la
expedición de la ley 626 de 2000. Dicha Ley, a juicio del interviniente, en
ninguna parte menciona que tenga por finalidad derogar total o parcialmente el
artículo 86 de la Ley 30 de 1992;  más bien, expresamente indica que busca “efectuar
unas modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000”, y su expedición se
hizo necesaria para dar cumplimiento a la Sentencia C-1433 de 2000, emanada de
esta Corporación; afirma a continuación que  la unidad de materia no se rompe
pues “entre la norma demandada y la Ley 626 en general existe una relación
razonable y objetiva que permite al primero estar incluido dentro de ésta al
existir “unidad causal temática”, puesto que lo que se pretende es que “las
Universidades incorporen unos recurso que efectivamente recibirán y que por lo
tanto harán parte de su presupuesto.
Por último, el
ciudadano interviniente hace ver que la expedición de la Ley 626 de 2000
obedeció a la necesidad de dar cumplimiento al principio de legalidad del
gasto. Siendo una de las fuentes del gastos público la de los “créditos
judicialmente reconocidos”, era menester dar acatamiento a la sentencia de la Corte
Constitucional mencionada aprobando mediante ley la incorporación del referido
crédito en la ley anual de presupuesto. Hace énfasis particular en la
consideración según la cual la adición presupuestal aprobada no corresponde a
un gasto decretado conforme a ley anterior, otra de las fuentes del gasto
público, sino a la mencionada de crédito judicialmente reconocido. Esto hace
que, a su juicio, los recursos de que trata el artículo 10° de la Ley 626 no
sean de aquellos a que se refiere el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
De otro lado, el
interviniente opina que el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de
2000, pertenece a la categoría de normas llamadas disposiciones generales de la
ley anual de presupuesto, categoría normativa que, según lo dispone el artículo
11 literal c) del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
tiende a asegurar la correcta ejecución de los presupuestos anuales, y que en
tal virtud sólo rigen para el año fiscal en el cual se expiden.
Finalmente, comenta el
apoderado del Ministerio que no se entiende la solicitud hecha por la
demandante en el sentido de que sea declarada la inconstitucionalidad del
inciso final del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, por lo que no se detendrá a
realizar un análisis de la misma, ya que los argumentos esgrimidos dentro de la
demanda se refieren a otra norma –el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 626 de
2000), situación que genera confusión.
Intervención de
la Asociación Colombiana de Universidades ASCUN
La Asociación
Colombiana de Universidades ASCUN a través de su director ejecutivo y
representante legal, Galo Burbano López, expone varias razones para coadyuvar
la demanda, afirmando que el artículo 10 de la ley 626 de 2000 es contrario a
la Constitución Política.
Considera el
director ejecutivo de ASCUN, que nuestro país atraviesa por un complejo proceso
de desarrollo y transformación, “originado en la necesidad de adecuar sus
estructuras a las nuevas características y necesidades de una sociedad que ha
modificado sus fundamentos culturales...” y como parte de este proceso se dio
un cambio constitucional que trajo normas nuevas para las universidades en
Colombia. Afirma que la Constitución de 1991  le reconoció a las universidades
capacidad de autodeterminación y autonomía (art. 69),  por lo cual lo dispuesto
en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 es apenas el cumplimiento formal de los
principios y normas constitucionales.
Finalmente indica
que “los presupuestos anuales de las universidades nacionales, departamentales
, municipales, están constituidos por la totalidad de los aportes del
presupuesto nacional, por las contribuciones de los entes territoriales, y por
los ingresos y rentas propias de cada institución, y no los que se apropien
inicialmente”, por lo cual la base del cálculo de los presupuestos siguientes
debe ser la totalidad de lo asignado durante la vigencia fiscal anterior. Por
tal razón considera que el inciso final del artículo 10 de la Ley 626 de 2000,
es contrario a la Constitución.
Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano
Mauricio A. Plazas Vega, interviniendo a nombre de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, considera “que la Corte Constitucional debe modificar su
jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica, el contenido, el alcance
y la vigencia de las leyes que incorporan el presupuesto público”, para
reconocer “que no nos encontramos realmente ante la llamada "ley en
sentido formal" ni ante el simple "acto condición" del gasto
público y de la gestión financiera del Estado, sino ante una ley que tiene su
condición de tal en sentido intrínseco y extrínseco.”
Para el
interviniente en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, “la
doctrina que identifica a la ley presupuestaria como carente de contenido
normativo y prescriptivo y que la califica como un "acto condición"
tiene sus raíces en entornos diferentes del que informa la evolución del
derecho colombiano y de sus finanzas públicas  y  ha dado lugar a una
censurable tendencia cada vez más extendida entre los colombianos, dentro y
fuera de la Hacienda Pública. Una tendencia conforme a la cual “el acto de
aprobación parlamentaria de la ley anual de presupuesto es una simple rutina
que se cumple cada año la autorización del gasto público (sic) y que sólo se
proyecta en el control del destino de los recursos estatales.”
A su juicio,
a partir de este criterio la Corte Constitucional suele descartar la
posibilidad de que las leyes que incorporan presupuesto público incluyan
disposiciones extrapresupuestarias, y por ello ha afirmado que la ley de
presupuesto no puede incluir normas cuya vigencia exceda la anualidad a que se
refiere. Sin embargo, continua el interviniente, nunca se ha reparado en que el
proyecto en materia de ingresos a que alude el artículo 347 de la Constitución
–proyecto de ley encaminado a arbitrar mayores recursos -, “puede significar
que otras medidas distintas sí puedan incluirse y tramitarse en el proyecto de
ley que contiene al presupuesto.”
Con respecto
de la unidad de materia, para el interviniente “es necesario que la Corte
Constitucional revise la tradicional tendencia a calificar como violatoria del
artículo 158 toda norma que no corresponda estrictamente al presupuesto.” Esto
por cuanto puede suceder, como a su parecer ocurre con la norma demandada, que
a pesar de tratarse de una disposición que no hace parte del presupuesto como
tal, “si tenga una estrecha relación con la estructura financiera de la
actividad estatal y con la propia conformación del presupuesto actual y de los
presupuestos futuros”.
Afirma el
interviniente que la norma acusada se limita a advertir que la adición
presupuestal con destino a la educación pública, no se agrega a la base para la
futura liquidación del aporte mínimo que la Nación debe efectuar en
cumplimiento de lo previsto por el artículo 86 de la ley 30 de 1992, y, en ese
sentido, “guarda estricta relación con las finanzas públicas de la Nación, en
general y con el presupuesto en particular.” Por lo anterior, considera que esa
medida es inconveniente como lo sugiere la demanda, pero no por eso contraviene
la unidad de materia ni es inconstitucional, por el hecho que sus efectos se
proyecten más allá del presupuesto anual, ya que en definitiva, “la ley de
presupuesto, dada su condición de tal en sentido formal y material, puede
incluir disposiciones extrapresupuestarias que guarden relación de conexidad
con el presupuesto que impone la unidad de materia pero que, por no hacer parte
del presupuesto, no estén sometidas a la vigencia temporaria de un año sino que
tengan vocación de permanencia o hayan de regir por un término que no
necesariamente sea de una año.”
A
continuación y previa manifestación expresa en el sentido de que a su parecer
la norma acusada se ajusta a la Constitución, el interviniente trascribe
algunos apartes de su libro intitulado “Derecho de la hacienda pública y
derecho tributario”, en los cuales desarrolla el tema de la naturaleza jurídica
de la ley anual de presupuesto, y que estima que son pertinentes en relación
con el asunto sobre el que versa la demanda.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación(E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad del inciso final del artículo 10 de la Ley 626
del 2000.
Afirma el Procurador
que el artículo 10 de la ley demandada, buscó atender el ajuste salarial de los
servidores públicos docentes y no docentes de las universidades estatales, en
cumplimiento de la Sentencia C-1433/01. Así, “si lo único que pretendía la
norma era cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional, no tiene asidero
alguno que el legislador aprovechando la expedición de la ley de adición,
cambiara las condiciones en que han de hacerse los aportes de la Nación a los
presupuestos de los entes universitarios oficiales, dado que ésta no es la
función de una norma de adición presupuestal ni responde a los parámetros en
que fue ordenada por la Corte.”
Continua la vista
fiscal sosteniendo que el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, señala que los
presupuestos para funcionamiento e inversión de las universidades nacionales,
departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes del
presupuesto nacional, por los de los entes territoriales y por los recursos y
rentas propias de cada institución, y que los aportes de los presupuestos
nacionales y territoriales deberán incrementarse en pesos constantes tomando
como base los presupuestos de rentas y gastos a partir de 1993. Sin embargo, la
norma demanda, además de corregir la deficiencia presupuestal para cubrir el
reajuste salarial, también dispuso que dichos aportes no se tendrían en cuenta
como aportes de la Nación, es decir creó una excepción al artículo 86 de la Ley
30 de 1992. Con ello el Congreso ordenó que hacia el futuro la partida
adicionada al presupuesto no fuera tenida en cuenta para los ajustes por
inflación, lo cual afecta  en lo sucesivo el patrimonio de las universidades.
De esta manera, el legislador desconoció la naturaleza de las leyes
presupuestales, a las cuales no corresponde contener disposiciones que afecten
vigencias futuras, ni modificar los efectos de normas anteriores. Tales leyes,
a juicio del Ministerio Público, deben limitarse a la estimación de ingresos y
autorización de gastos y a aquellas otras disposiciones estrictamente
necesarias para la ejecución del presupuesto, limitadas a la vigencia
correspondiente.
Por lo anterior, a
juicio del señor Procurador, el contenido regulador del inciso demandado no es
ajustado a la naturaleza de la ley de presupuesto, dado que no existen razones
para que una norma que adiciona el presupuesto en observancia de una orden
judicial, varíe las condiciones de estas partidas, porque al excluirse este
monto para vigencias futuras, se desconoce la voluntad del legislador de
mantener este valor real de los presupuestos de los entes universitarios y de
las normas que contienen la obligación de mantener el valor adquisitivo de los
salarios, fundamento de la decisión de la sentencia C-1433/01.
Finalmente, en
cuanto al cargo aducido en la demanda relativo al desconocimiento del principio
de unidad de materia legislativa,  el Procurador General de la Nación encuentra
que efectivamente se ha vulnerado el artículo 158 de la Constitución, pues no
existe una relación entre la temática de la disposición acusada y la Ley 626 de
2000. Relación que, a su manera de ver, no se puede valorar de manera laxa en
el presente caso, por cuanto el contenido de la ley de presupuesto es reglado.
La norma acusada no tiene ninguna relación con la ejecución del presupuesto,
pues no cumple una función en la vigencia para la cual se hizo la adición
presupuestal. Si lo que el legislador quería era modificar el régimen
financiero de las universidades, al juicio del procurador ha debido hacerlo
mediante la expedición de una ley diferente a la ley anual de presupuesto.
Mientras ello no se haga, “a las universidades del Estado les serán aplicables
en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de
1992 y aquellas de la ley orgánica del presupuesto que no desvirtúen el núcleo
esencial de su autonomía.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma acusada hace parte de
una ley de la República.
Cuestión previa.
2. Observa la Corte
que en el escrito con el cual se formula la demanda, aparece explícito que la
norma acusada es el segundo inciso del artículo 10° de la Ley 626 de 2000, la
cual se transcribe, y que en contra de esta disposición se aducen todos los
cargos esgrimidos. No obstante, inmediatamente antes de la rúbrica de la
demandante, se formula la siguiente petición:
“Por lo
expuesto, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad instaurada, reitero
la solicitud de que sea declarada la inconstitucionalidad del inciso final
del artículo 86 de la ley 30 de 1992”. (Negrillas fuera del original))
Al parecer de la
Corte, la ciudadana incurrió en un evidente error al solicitar en esta petición
la declaratoria de inexequibilidad de una disposición contra la cual  no
dirigió su acusación, por lo cual no la tendrá en cuenta.
El problema jurídico que se plantea en la
demanda y el que resulta de la unidad normativa que se configura
3.  En primer lugar,
la Corte detecta que la disposición que fue acusada forma parte de la Ley 626
de 2000, mediante la cual el Congreso Nacional pretendió modificar la ley de
presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de esa misma anualidad. En tal
virtud, en principio la referida disposición habría perdido vigencia en la
fecha en que fue interpuesta la presente demanda[2],
pues como es sabido, la ley anual de presupuesto tiene vigencia precaria.
Así las cosas, esta
circunstancia debería conducir a un pronunciamiento inhibitorio por parte de la
Corte Constitucional, toda vez que su competencia se circunscribe al conocimiento
de las demandas que recaigan sobre normas que se encuentren vigentes en el
ordenamiento.[3]
No obstante, teniéndose en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad
formulados en la presente oportunidad, aduce justamente que la disposición
acusada, a pesar de pertenecer a la ley anual de presupuesto tiene vigencia
indefinida pues determina una modificación permanente del artículo 86 de la Ley
30 de 1992, la Corte entrará a hacer el examen de constitucionalidad
respectivo, toda vez que la jurisprudencia constitucional tiene definido que en
el caso de que la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más
allá del período fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos
en la demanda.[4]
Adicionalmente al
cargo de violación constitucional por desconocimiento del carácter transitorio
de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deberá estudiar si, como
lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza propia de las
disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a hacer una estimación de
ingresos o autorización de gastos, ni es una disposición instrumental  necesaria
para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es
modificar permanentemente otra disposición legal cual es el artículo 86 de la
Ley 30 de 1992, que  garantiza a todas las universidades estatales u oficiales
que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades
territoriales se incrementarán anualmente en pesos constantes.
Finalmente, deberá
examinarse la acusación según la cual la modificación del artículo 86 de la Ley
30 de 1992 que según la demandante se produce, significa un desconocimiento del
principio de unidad de materia legislativa, y de la autonomía universitaria,
pues tal modificación no podía adoptarse mediante una disposición incrustada en
la ley anual de presupuesto.
En
resumen, los siguientes son los cargos de inconstitucionalidad propuestos:
desconocimiento del carácter anual de las disposiciones que conforman la ley
de presupuesto y de la naturaleza propia de las normas presupuestales a las que
sólo les incumbe estimar ingresos, autorizar gastos o dar indicaciones
generales para correcta ejecución presupuestal, mas no modificar de manera
permanente normas contenidas en leyes relativas a otros temas, por lo cual, de
contera, se produce el desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa
y adicionalmente se vulnera la autonomía constitucionalmente reconocida a las
universidades, pues una disposición de la Ley 30 de 1992, que regula el
servicio público de educación superior, no puede ser modificada sino en virtud
de una ley especial que curse un trámite legislativo específico e
independiente.
No
obstante, todos estos cargos de inexequibilidad parten del supuesto según el
cual el inciso acusado modifica permanentemente el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. De este hecho se
derivaría el desconocimiento del principio de anualidad presupuestal, de unidad
de materia legislativa, de la autonomía universitaria y de la naturaleza propia
de las disposiciones presupuestales. Por tal razón, debe la Corte analizar, si
efectivamente, como lo afirma la demandante, el inciso que reprocha de
inconstitucional modifica el artículo 86 de la
Ley 30 de 1992, en cuanto determina que la adición presupuestal ordenada para
dar cumplimiento a la Sentencia C-1433 de 2000[5], no tenga efectos para el aumento obligatorio en pesos
constantes a que dicha norma se refiere. Para esos efectos debe
referirse al contenido y alcance del artículo 86 mencionado, sin pretender
llevar a cabo un examen de constitucionalidad de dicha disposición, pues la
misma no ha sido objeto de acusación en la presente oportunidad.
Contenido del artículo
86 de la Ley 30 de 1992
4. El tenor literal del artículo 86
de la Ley 30 de 1992 es el siguiente:
Ley 30 de 1992
“por la cual se organiza el servicio
público de educación superior”
...
“Artículo 86: Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por
los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada
institución.
“Las
universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas
y gastos, vigentes a partir de 1993.”
Del tenor literal
del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las
universidades públicas, como rasgo de su autonomía constitucional, es
independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales,
pero que recibe aportes bien de aquél o de éstos.[6] En cuanto a los aportes
que los presupuestos de las universidades reciben de la Nación, ellos se
destinan a funcionamiento o a inversión pues la redacción de la norma es clara
al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión”.  El
inciso segundo del artículo 86 trascrito, contiene una fórmula que busca lograr
que dichos aportes del prepuesto nacional, y también los que provienen de los
presupuestos de las entidades territoriales, mantengan valor constante, por lo
cual ordena tomar cada año, como base para determinar el monto de los aportes
respectivos, los presupuestos correspondientes al año anterior, y traerlos a
valor actual.
Contenido del
primer inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000
5. Aun cuando el
primer inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000 no ha sido acusado, el
alcance del segundo inciso, que es que fue objeto de acusación de
inconstitucionalidad, sólo se determina a partir de la dispuesto por el
primero. Por ello pasa la Corte a precisar el contenido del primer inciso de la
aludida norma.
La actividad de
apropiar gastos corresponde al Congreso de la República[7], y la lleva a cabo cada
año en el momento en el que aprueba la ley anual de presupuesto, o
posteriormente al aprobar presupuestos adicionales como es el caso de la ley
dentro de la cual se inserta la disposición ahora acusada.  La apropiación de
un gasto equivale a su autorización. Es decir el legislativo autoriza hasta por
un tope máximo al ejecutivo, para hacer alguna erogación. El artículo 346 de la
Constitución señala al respecto cuáles son los gastos que pueden ser apropiados
o autorizados en la ley anual de presupuesto, cuando indica: "En la Ley
de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”
Son pues varias las
categorías de gastos que pueden ser autorizados: i) la de los créditos
judicialmente reconocidos; ii) la de los gastos decretados conforme a ley
anterior. iii) la de los gastos propuestos por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de
la deuda: iv) la de los gastos destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional
de Desarrollo.
6. El artículo 10 de
la Ley 626 de 2000, tiene dos incisos. El primero de ellos, no acusado,
modifica específicamente la ley de apropiaciones de la vigencia fiscal
correspondiente al año dos mil (2000), ordenando adicionar en la suma de
treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) el aporte nacional a
los ingresos de las universidades estatales, con el objeto de atender el ajuste
salarial de los servidores públicos docentes y no docentes de las mismas, en
cumplimiento de la sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional; la
disposición añade que “la suma de treinta y cinco mil millones de pesos
($35.000.000.000.00) complementarios se les provean en el adicional del
presupuesto del año 2001”.
La Corte encuentra,
en lo que concierne a los primeros treinta y cinco mil millones de pesos
($35.000.000.000.00) apropiados, que el Congreso pretendió dar cumplimiento a
un fallo emanado de esta Corporación; el título jurídico que soporta el gasto
propuesto por el Gobierno y decretado por el Congreso, es entonces un “crédito
judicialmente reconocido”, en los términos del artículo 346 de la
Constitución”. La apropiación mediante ley de tal gasto, obedece a la necesidad
de dar cumplimiento al principio de legalidad, todo lo cual resulta
perfectamente armónico con las normas constitucionales pertinentes al tema.
En cuanto a la
apropiación de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00)
complementarios para proveer a la universidades en el presupuesto adicional del
año 2001, aunque el título jurídico que soporta la erogación que el Congreso
autoriza no es la decisión judicial antes citada, pues ella se circunscribió a
ordenar el cumplimiento de un deber omitido en el presupuesto del año 2000 y
nada dispuso en relación con los subsiguientes, tal erogación corresponde a un
gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las universidades públicas, (según lo permitido por el artículo 346 superior),
y aprobado luego por el Congreso.
Examen del inciso segundo del artículo 10
de la Ley 626 de 2000
7. El inciso segundo
del artículo 10 de la Ley 626 de 2000, como se deduce de su tenor literal,
persigue que las partidas de gastos que se aprueban mediante el inciso
anterior, en ningún caso hagan parte de la base de cálculo para determinar, en
cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el valor de los aportes a
las universidades públicas que la Nación efectúa año tras año.   Esta última
disposición, cuyo alcance arriba se estudió, persigue mantener en pesos
constantes los aportes del Presupuesto General de la Nación o los de las
entidades territoriales, destinados al funcionamiento ordinario de las
universidades públicas o a la inversión en las mismas. Es decir, se pretende
que dichos aportes no se vean reducidos por los efectos de la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda, y de esta manera sirvan para cubrir las mismas
necesidades año tras año, presumiéndose que existen unos gastos ordinarios de
administración o de inversión constantes.
Como antes se dijo,
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992  dispone el incremento anual en pesos
constantes el valor de las partidas de gasto correspondientes a los aportes del
Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas. La base cálculo
para determinar este aumento a valor constante, es el valor de las partidas
aprobadas en el año anterior. La no inclusión de determinado rubro de gastos
dentro de dicha base de cálculo, no sólo afecta valor de las partidas del año
siguiente, sino también el de las correspondientes a los años subsiguientes,
por el efecto acumulativo que tiene dicha exclusión.
Tenemos entonces que
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992  ordena al Gobierno incrementar cada año
todas las partidas de gasto correspondientes a aportes nacionales en el
prepuesto de las universidades públicas, trayéndolas a pesos constantes. En
contraste, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000 prohíbe la
inclusión de dos partidas presupuestales aprobadas dentro del Presupuesto
General de la Nación del año 2000 para los mismos efectos. Resulta claro
entonces que, en relación con estas partidas, el inciso acusado prohíbe hacer
lo que el mencionado artículo 86 autoriza. No hacen falta consideraciones
adicionales para explicar que prohibir es todo lo contrario de ordenar. Es
cierto entonces, como lo afirma la demanda, algunos de los intervinientes y la
vista fiscal, que la norma demandada introduce una modificación permanente al
contenido dispositivo del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, modificación que
concretamente consiste en una excepción relativa a las partidas de gastos
aprobadas en el inciso primero del artículo 10 de la Ley 626 de 2000.
Se verifica así la
verdadera ocurrencia el supuesto sobre el cual se edifican todos los demás
cargos de la demanda. En efecto, como se dijo, la acusación por desconocimiento
del principio de anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de
la autonomía universitaria y de la naturaleza propia de las disposiciones
presupuestales, parten de la base de que la norma acusada modifica dicho
artículo 86. Constatado que ello efectivamente sucede, pasa la Corte a examinar
dichos cargos concretos.
Cargos por
desconocimiento de la naturaleza propia de las normas presupuestales, por
violación del principio de unidad de materia, de anualidad presupuestal y de
autonomía universitaria
8. La Corte considera
oportuno referirse al fundamento doctrinal que soporta la acusación relativa a
la carencia de valor normativo de las leyes anuales de presupuesto, el cual ha
sido analizado en otras oportunidades por esta Corporación, quien al respecto ha
llegado a conclusiones  que ahora deben ser reiteradas. En efecto, según la
acusación la disposición que se ataca no se limita a ser una estimación de
ingresos, una autorización de gastos o una norma general instrumental  necesaria para la debida ejecución del presupuesto
aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra
disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, alcance que está
proscrito en las disposiciones que integran la ley anual de presupuesto, pues
estas no pueden tener ningún contenido normativo abstracto.
La doctrina de la
hacienda pública ha sido escenario de la postulación de diversas teorías en
torno de la naturaleza jurídica de las leyes anuales de presupuesto. Ciertos
sectores niegan que dichas leyes tengan un contenido material o normativo y
afirman que son leyes sólo en sentido formal, por cuanto se erigen en meras
cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y de gastos públicos. Es
decir, por su contenido material tales leyes serían actos administrativos, y
sólo desde la óptica de un criterio orgánico o formal podrían clasificarse como
actos del legislador.  Conforme con otra teoría, expuesta inicialmente en
Francia por el jurista Gastón Jéze,  la ley anual de presupuesto es un “acto
condición”, carente por lo tanto de contenido normativo, si se atiene al
contenido de dicho concepto.[8]
La propia Corte Constitucional, en ciertos casos ha hecho referencias
tangenciales que parecerían indicar que acogiera tales teorías, no obstante lo
cual su jurisprudencia más bien tiende al reconocimiento del carácter normativo
propio de la ley anual de presupuesto.
En efecto, en
ocasiones la Corte ha hecho hincapié en el alcance específico de la ley anual
de presupuesto, consistente en estimar y delimitar los ingresos fiscales y
autorizar el gasto público en determinada vigencia, desestimando su alcance
normativo. En este sentido, por ejemplo, ha dicho:
“Finalmente, con
respecto a la ley anual de presupuesto, esta Corporación ha señalado que tal
ley no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un
contenido concreto. En efecto,  el papel de esta ley , esencial pero de alcance
específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y  autorizar los
gastos públicos para una determinada vigencia fiscal[9]. Por ello, en otras
oportunidades, esta Corporación ha declarado inconstitucionales aquellos
apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no
han respetado lo estatuido por la ley orgánica[10].”[11]
En otra ocasión
también la Corte hizo referencia a la ley anual de presupuesto, catalogándola
expresamente como un “acto condición”:
“La legalidad del
gasto, de acuerdo con lo que al respecto disponen los artículos 346 y 345 de la
Constitución Nacional, impone que las erogaciones han de decretarse previamente
por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la
ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en
relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el
presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a
efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo
cual se pone de manifiesto que el presupuesto, además de ser un acto -
condición, cumple finalidades macroeconómicas y políticas, que explican su
propia fisonomía jurídica, como ya lo ha advertido ésta Corporación, entre otras,
en sentencias C-478 de 1992 y C-685 de 1996.”[12]
No obstante, en
otras decisiones esta Corporación ha reconocido carácter de ley en sentido
material a la ley anual de presupuesto. Así por ejemplo, en las sentencias
C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, la Corte conoció demandas interpuestas en
contra de leyes anuales de presupuesto, con lo cual puso de presente que en
cuanto tales leyes lo son en sentido material, son objeto de revisión por parte
de la Corporación. Adicionalmente, la jurisprudencia ha admitido enfáticamente
la fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la característica en virtud de
la cual sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el
carácter de “autorizaciones de gastos” hasta por un tope máximo, que se
atribuye a las normas que decretan apropiaciones. Características estas que
denotan el valor normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido
material de sus normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido
material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual
que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud
de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los limites de gastos en
ellas señaladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo
cual su contenido normativo es indiscutible.  Así mismo, la jurisprudencia se
ha referido a la especialidad del gasto público, principio según el cual las
partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de
aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el
presupuesto es instrumento de la política macroeconómica pública, rasgos estos
del presupuesto que también lo ubican como verdadera ley en sentido material,
superando la concepción que lo mira como un mero acto administrativo
descriptivo de ingresos y gastos, condición para su efectivo recaudo o
ejecución. Muestra de esta tendencia de la Corte al reconocimiento de la fuerza
normativa del presupuesto, es el siguiente aparte jurisprudencial:
“Conforme a lo
anterior, y como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto
de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del
gasto en el campo presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según
la cual sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual,
tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento
contable sino que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que
explican  a su vez, su fisionomía jurídica[13].
Así,  tal y como esta Corporación ya lo había destacado[14], el presupuesto es un
mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple
funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo,
todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se
encuentre sujeto al plan de desarrollo (CP arts 342 y 346). Pero el presupuesto
es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades
democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de
gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del
erario público. Finalmente, esto explica  la fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas
por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
“Lo anterior implica
entonces que el Congreso debe no sólo definir el monto máximo de gasto estatal
sino que debe apropiar las partidas para una determinada finalidad, de suerte
que éstas deben ser ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de
presupuesto, la cual no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas
sino que, además, confiere una destinación particular a las distintas partidas.
El presupuesto es entonces una ley de autorización de gastos, por cuanto limita
jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal,
pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro
lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que
se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley
no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos
públicos.”[15]
Las funciones que
competen al Congreso en materia presupuestal revisten gran importancia dentro
del régimen constitucional. Al aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce
una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en materia
económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas
anteriormente en la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. La ley anual
de presupuesto puede orientar las finanzas públicas en uno u otro sentido,
imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular. Por
eso se ha dicho que es un instrumento de política macroeconómica.  Reducir el
alcance normativo de la Ley de presupuesto a un contenido meramente
administrativo de tipo contable, o a un requisito o condición                                                  para
la ejecución de las partidas que contempla, es desconocer los poderes políticos
del Parlamento en materia presupuestal.
9. De otro lado, la
ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias
para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el
Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales,
se revisten también de claro contenido normativo. No obstante, este alcance
normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se
persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición
legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo
158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática,
sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de
presupuesto. Es en este sentido que se afirma que no pueden tener un contenido
extrapresupuestario. Su vigencia temporal es consecuencia de la temporalidad de
las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar, por lo cual el artículo
11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, expresamente indica que tales normas generales “regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.”
10. A juicio de la Corte a esta
categoría de norma general presupuestal pertenece la disposición contenida en
el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000;  ella ordena al
Gobierno no incluir dentro de la base de cálculo a que se refiere el artículo
86 de la Ley 30 de 1992, las partidas presupuestales aprobadas en el inciso
primero de la disposición. Es decir es una indicación al ejecutivo relativa a
una partida presupuestal aprobada. En tal sentido responde a la definición de
norma general del presupuesto que se contiene en el artículo 111 del Decreto
111 de 1996 –Ley Orgánica del Presupuesto, según la cual esta clase de
disposiciones tienden a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación.
En la medida en que es una norma que se
orienta a la definición del régimen jurídico de la partida presupuestal
apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una evidente
relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud no
desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.  A pesar de lo
anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia
temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición
no desconoce el principio de unidad de materia,  en cambio si lo desconoce en
cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al
modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido
permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No
obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la
jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a
fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance
normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a
su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente
pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin
tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la
legislación vigente.
Adicionalmente, a juicio de la Corte el
inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios de las
disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el
tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.
Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso
anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las
universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años
siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan
vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el
artículo 11 del decreto 11 de 1996[16]
–Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se
imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo
anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del
principio de anualidad tributaria.
Hallado
lo anterior, la Corte considera innecesario examinar el cargo aducido en contra
del segundo inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000, relativo al
desconocimiento de la autonomía universitaria.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE  el inciso
segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2002.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-402/97
[2] Seis (6) de agosto de 2001
[3] Reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha definido que en
ejercicio de su función de guardar la supremacía e integridad de la
Constitución, debe conocer solamente de disposiciones que estén vigentes en el
ordenamiento, salvo que, si no lo están, continúen produciendo efectos. En
cambio, respecto  de las normas demandas que han perdido vigencia y no
continúan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la
Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto. Al respecto pueden verse,
entre otras, las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-541
de 1993, C-103 de 1993, C-377 de 1993, C –047 de 1994, C-104 de 1994, C-505 de
1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999.
[4] En este sentido se ha pronunciado la Corporación, entre otras en
las sentencias C-454/93, C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94 y  C-1320 /96.
[5] En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que los
aumentos salariales de todos los funcionarios públicos debían corresponder, por
lo menos, al monto de la inflación del año anterior.)
[6] El presupuesto de la universidades públicas es independiente del
presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las universidades
oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto
General de la Nación. Cf. Sentencia C-220 de 1997, M.P Fabio Morón Díaz.
[7] Salvo en el caso al que se refiere el artículo 348 de la
Constitución, que regula el evento en el que el Congreso no expide
oportunamente el presupuesto. En este caso regirá el presentado por el
Gobierno.
[8]
El concepto de “acto condición”, ha sido elaborado por la doctrina del derecho
administrativo. Según ella, un acto condición es aquel que se caracteriza por
colocar a un individuo en una situación general e impersonal, previamente
definida por el ordenamiento jurídico. El acto condición es así, un necesario
antecedente de otro, por lo cual la ley de presupuesto sería un acto condición,
en cuanto sería condición previa para el recaudo de rentas y ejecución de
gastos. Cf. Palacios Mejía Hugo. “La Economía en el Derecho Constitucional
Colombiano. Bogotá.  Ed. Derecho Vigente, 1999.
[9]Corte
Constitucional. Sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía.
[10]
Ver, por ejemplo, C-039/94. MP Antonio Barrera Carbonell; o C-89A del 3 de
marzo de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Sentencia C-546 de 1994 M.P Alejandro Martínez Caballero
[12] Sentencia C-562 de 1998, M.P Alfredo Beltrán Sierra
[13]Ver, entre otros, José Roberto Dromi. Presupuesto
y cuenta de inversión. Buenos Aires: Astrea, 1988, pp 15 y ss.
[14]Ver, entre otras, la sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[15] Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero
[16] El texto del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo
pertinente, es el siguiente:
“Articulo
11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes
partes:
(...)
c)
Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38 de 1989, art.
7°, Ley 179 de 1994, arts. 3°,16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1°)” (Resalta la
Corte).