C-896-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-896/03
TRATADO INTERNACIONAL-Fases en la
formación
TRATADO INTERNACIONAL-Celebración
TRATADO INTERNACIONAL-Celebración por
servidor público sin habilitación presidencial
TRATADO INTERNACIONAL-Validez/TRATADO
INTERNACIONAL-Control de constitucional
TRATADO INTERNACIONAL-Efectos de la
declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad
TRATADO INTERNACIONAL-Principio Pacta
Sunt Servanda
TRATADO INTERNACIONAL-Excepcionalmente
podrá aplicarse provisionalmente antes de su aprobación mediante ley en temas
económicos y comerciales
TRATADO O CONVENIO INTERNACIONAL-Remisión
al Congreso por aplicación provisional
ACUERDOS SIMPLIFICADOS-Rigen con la sola
firma o con el canje de los instrumentos/ACUERDOS SIMPLIFICADOS-Requisitos
ACUERDOS SIMPLIFICADOS-Exigencia
constitucional del cumplimiento de requisitos
ACUERDOS SIMPLIFICADOS Y ACUERDOS DE MERA EJECUCIÓN-Diferencia
NORMA ACUSADA-Vulneración de la
Constitución al dar valor a acuerdos interinstitucionales que no cumplen
requisitos exigidos para obligar al Estado
NORMA ACUSADA-Atribución directa en
cabeza de funcionarios que carecen de competencia para celebrar tratados o
convenios de carácter internacional quebranta la Constitución
Referencia: expediente D -4541
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 788 de 2002.
Actor: Carlos Cortés Castillo.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
siete (7) de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano CARLOS CORTÉS CASTILLO
presentó demanda contra el artículo 89 de la Ley 788 de 2002 “Por la cual se
expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial;
y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto
del 4 de abril de 2003, el magistrado sustanciador en el asunto de la
referencia admitió la demanda presentada contra el artículo 89 de la Ley 788 de
2002 y dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
para efectos de la intervención ciudadana; así mismo, ordenó correr traslado
del expediente al señor Procurador General de la Nación para que emitiera el
concepto de su competencia, y enviar las comunicaciones de rigor al señor
Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y a la DIAN.
Finalmente, dispuso que se invitara al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad Santo
Tomás, a fin de que emitieran su opinión especializada sobre las disposiciones
impugnadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II- LA NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002.
LEY 788 DE 2002
(diciembre 27)
por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial;  y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo 89. Adiciónase un inciso al artículo 742 del Estatuto
Tributario, el cual queda así:
“Las pruebas obtenidas y allegadas en cumplimiento de
acuerdos interinstitucionales recíprocos de intercambio de información con
agencias de gobiernos extranjeros, en materia tributaria y aduanera, serán
valoradas de conformidad con las reglas de la sana crítica con el cumplimiento
de los requisitos y condiciones que se establezcan en los respectivos
acuerdos”.
III- LA DEMANDA
Considera el
demandante que el artículo 89 de la Ley 788 de 2002 contraviene los artículos
150 numeral 16°, 189 numeral 2°, 241 numeral 10° y 224 de la Constitución.
Estas son sus razones:
Estima el actor
que si una ley ordinaria dispone incorporar acuerdos interinstitucionales con
agencias de gobiernos extranjeros sin que el Congreso los haya aprobado y la
Corte Constitucional revisado se le otorga un efecto probatorio a acuerdos que,
de conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, no tienen validez
alguna.
Considera que la
anterior afirmación se deriva de una interpretación sistemática de las normas
constitucionales pertinentes, según las cuales el Presidente puede celebrar
tratados o convenios que deben someterse a la aprobación del Congreso (art.
189, numeral 2), mientras que una de las funciones del Congreso es la de
aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre (art. 150 CP). Entre
tanto, corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben (art. 241, numeral 10). Finalmente, señala que si bien el artículo 224
exceptúa del procedimiento ordinario a los tratados de naturaleza económica y
comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, los cuales
pueden ser aplicados provisionalmente, el Congreso debe aprobarlos en todo
caso, pues de no hacerlo se suspenderá la aplicación de dicho tratado.
Por otra parte,
explica que, de conformidad con la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969, los tratados lo son en razón de su contenido y no en virtud
de su denominación, criterio éste que ha sido compartido por la Corte
Constitucional. Por lo tanto, cualquiera que sea su denominación el Congreso
debe examinar el tratado, a fin de aprobarlo o improbarlo y, asimismo, la Corte
Constitucional debe analizarlo, en ejercicio del control jurídico previo y
automático. En su concepto, entonces, el ordenamiento colombiano no admite “convenios
ejecutivos” o “tratados en forma simplificada”, tesis que apoya en
la sentencia C-400 de 1998 de la Corte Constitucional colombiana.
Aun cuando
podría argüirse que los acuerdos a los que se refiere la norma acusada
desarrollan tratados válidamente celebrados y que, en ese sentido, constituyen
instrumentos para su ejecución, el demandante opina que esta tesis es
insostenible a la luz de la línea jurisprudencial inaugurada por la ya citada
sentencia C-400/98, y en atención a que no existen tratados incorporados al
ordenamiento colombiano sobre el tema regulado por el demandado artículo 89 de
la Ley 788 de 2002.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana
Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, actuando como apoderada especial del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el presente proceso
para solicitar a la Corte que declare exequible la norma cuestionada.
En su criterio,
es necesario distinguir “entre acuerdos que no se traducen en tratados
internacionales, pues no comprometen a los Estados como tales, y aquellos que
crean, strictu sensu, tratados internacionales”. Los tratados son
acuerdos celebrados entre dos o más sujetos de Derecho Internacional,
destinados a producir efectos jurídicos bajo los estándares de dicho derecho.
En cambio, los acuerdos interinstitucionales son convenios celebrados entre
cualquier entidad u organismo descentralizado del Estado y uno o varios de sus
homólogos en el extranjero, independientemente de su denominación y bien sea
que se deriven o no de tratados previamente aprobados. Por ello, es dable
afirmar que los convenios interinstitucionales no tienen la calidad de tratados
o convenios internacionales y que no generan obligaciones para los Estados, por
cuanto no son celebrados entre sujetos de Derecho Internacional sino entre
entidades. En este orden de ideas, los convenios interinstitucionales que son
celebrados entre entidades o agencias, de acuerdo a la órbita de sus
competencias, no se rigen por la Convención de Viena, no requieren aprobación
por parte del Congreso de la República de Colombia, ni resulta conducente su
control automático por la Corte Constitucional.
Adicionalmente,
hace énfasis en que el objetivo de los acuerdos a que se refiere la norma
acusada es fortalecer los mecanismos de cooperación judicial y asistencia mutua
en materia tributaria y aduanera, como quiera que es un compromiso de la
comunidad internacional luchar contra la evasión tributaria y el contrabando.
En ese sentido, dice, la norma establece condiciones para la consecución y el
análisis de pruebas en materia tributaria y aduanera, en momentos en los que
los actos ilícitos atinentes a la misma se globalizan.
2. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.
La ciudadana
Edna Patricia Díaz Marín, actuando en representación de la DIAN, interviene en
el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare exequible la
norma demandada.
Señala que en el
marco de la globalización económica se ha hecho indispensable para cada país el
poder determinar con exactitud los beneficios reales que se están generando
para las empresas multinacionales o transnacionales y, con ello, la real base
imponible a los contribuyentes. Resulta entonces una necesidad palpable el
intercambio de material probatorio a fin de evitar la evasión fiscal en un
mundo globalizado. Esta cooperación no sólo ha de darse entre los gobiernos
sino que también debe involucrar a las agencias de los respectivos países, pues
de lo que se trata es de perfeccionar el funcionamiento de los sistemas
tributarios nacionales, sobre todo cuando es éste un aspecto de trascendental
importancia para la recaudación de los ingresos con base en los cuales se
financia la prestación de servicios públicos a los ciudadanos y se construye y
consolida la infraestructura en los países en vías desarrollo.
Explica que el
Legislador colombiano ha sido consciente de la problemática descrita y que por
ello ha incorporado a la legislación tributaria, mediante la Ley 788 de 2002,
normas relativas al intercambio de pruebas en materia tributaria y aduanera. Y
lo ha hecho respetando los parámetros constitucionales, al establecer que las
pruebas recaudadas serán evaluadas bajo el tamiz de las reglas de la sana
crítica.
Destaca, además,
que ya el artículo 44 de la Ley 633 de 2000, mediante el cual se adicionó el
artículo 744 del Estatuto Tributario, determinó la validez   de las pruebas
allegadas en cumplimiento de acuerdos interinstitucionales recíprocos de
intercambio de información para control fiscal y aduanero, así como la
posibilidad de que su práctica fuera hecha por agencias extranjeras. Por su
parte, el artículo 89 la Ley 788 de 2002, demandado en esta ocasión, adiciona
el Estatuto Tributario, al determinar que las pruebas recaudadas en virtud del
intercambio con agencias extranjeras sean valoradas de conformidad con las
reglas de la sana crítica.
Afirma, en
consecuencia, que la norma acusada hace parte de un proceso de desarrollo de la
cooperación internacional para el combate de la evasión fiscal, el contrabando
y el lavado de activos, con fundamento en pruebas a las que internacionalmente
se le otorga validez. Tal proceso implica de suyo que la DIAN pueda celebrar
convenios con entidades homólogas de otros países o, en otros términos, que la
DIAN pueda conectarse con fuentes o bases de datos públicos o privados del
ámbito internacional.
De otra parte,
subraya que tales convenios interinstitucionales con agencias extranjeras no
deben ser aprobados por el Congreso colombiano o sometidos al control
automático de la Corte Constitucional, sino que, en tanto que convenios
administrativos, su celebración es del resorte del Ejecutivo. Y estos acuerdos,
en todo caso, desarrollan tratados internacionales y convenios multilaterales,
como el Protocolo de Modificación del Convenio Multilateral sobre Cooperación y
Asistencia Mutua entre las Direcciones de Aduanas (Ley 763 de 2002).
3. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la disposición acusada. En su concepto, la norma tan sólo
regula un tema probatorio y, en tal sentido, exige que las pruebas sean
valoradas de conformidad con las reglas de la sana crítica con el cumplimiento
de los requisitos y condiciones que se establezcan en los respectivos acuerdos,
en armonía con lo establecido en los artículos 742 y 784 del Estatuto
Tributario, y 187 del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, el
Instituto estima que los tratados, incluso los denominados acuerdos de forma
simplificada, deben ser aprobados por el Congreso y revisados por la Corte
Constitucional, tal y como lo estipulan las normas constitucionales
pertinentes. Con todo, éste es un tema diferente al generado por una norma que
regula meros aspectos tributarios y que desarrolla tratados, convenios o
acuerdos que satisfacen los requisitos constitucionales.
No obstante, el
Instituto precisa que la última frase del artículo, esto es, aquella en la que
se señala que las pruebas han de evaluarse “con el cumplimiento de los
requisitos y condiciones que se establezcan en los respectivos acuerdos”,
puede resultar inconstitucional si se tiene en cuenta que tales requisitos y
condiciones pueden impedir o limitar la aplicación de las reglas de la sana
crítica y, por esta razón, solicita a la Corte que declare inexequible tal
frase.
4. Intervención de
la Universidad Santo Tomás de Aquino.
Extemporáneamente,
la ciudadana Fabiola Zuluaga de Zamudio, en atención a la invitación formulada
por el magistrado sustanciador a la Universidad Santo Tomás de Aquino,
interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare
exequible la norma acusada.
Considera la
abogada asociada de la Universidad Santo Tomás, que los acuerdos a los que se
refiere la norma impugnada hacen referencia a los contratos que el Presidente
de la República puede celebrar a nombre de la Nación (art. 189, numeral 23),
los cuales deben desarrollarse bajo los parámetros del Estatuto General de la
Contratación Pública (Ley 80 de 1993). Como resultado, esos acuerdos no pueden
ser sometidos al trámite diseñado para la aprobación de tratados
internacionales.
Finalmente,
anota que el artículo demandado es armónico con los artículos 693.1 y 746, 1 del
Estatuto Tributario Nacional.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto del veintiocho (28) de mayo de dos mil tres
(2003), solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo en
relación con el artículo demandado, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Considera el
Jefe del Ministerio Público que de acuerdo con reiterada jurisprudencia
constitucional las demandas de inconstitucionalidad tramitadas ante la Corte
Constitucional deben satisfacer el requisito de la certeza, conforme al cual,
“para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una
disposición de la ley, es menester definir si existe una oposición objetiva y
verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la
Constitución, lo que es posible si existe una correspondencia entre lo acusado
y lo argumentado por el actor”[1].
Sostiene que si
no se satisface dicho requisito, la Corte debe proferir sentencia inhibitoria,
puesto que la demanda es inepta. En su sentir, esta hipótesis, precisamente, se
actualiza en el presente caso, como quiera que la demanda no recae sobre un
texto real sino sobre uno deducido por el actor. En efecto, el demandante
sostiene que los acuerdos a los que se refiere la norma acusada no cumplen con
los requisitos de forma exigidos constitucionalmente. No obstante, afirma el
Procurador que si bien es cierto que la Corte Constitucional ha aceptado que
los denominados acuerdos simplificados tienen el carácter de tratado,
independientemente de su denominación, en razón de lo cual deben ser  aprobados
por el Congreso y examinados por la Corte (sentencia C-400 de 1998), de la
lectura de la disposición impugnada no se infiere que los acuerdos interinstitucionales
a los que ella se refiere no satisfagan o no puedan satisfacer tales requisitos
constitucionales.
VI- CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento
del problema
El demandante
afirma que la norma demandada es contraria a la Constitución porque le otorga
validez a pruebas obtenidas en virtud de acuerdos interinstitucionales con
agencias de gobiernos extranjeros, sin que, por otra parte, dichos acuerdos
cumplan con los requisitos constitucionalmente dispuestos para la celebración
de tratados, es decir, con la aprobación del Congreso y el control de
constitucionalidad por la Corte Constitucional.
Consecuentemente,
la Corporación abordará el estudio de los siguientes temas:  (i) el derecho de
los tratados; (ii) cumplimiento de los requerimientos constitucionales
para que los acuerdos de mera ejecución produzcan efectos jurídicos en el orden
interno;   (iii) el caso concreto.
3. El derecho
de los tratados
Sobre el particular,
con fundamento en los preceptos constitucionales expresó en sentencia C-400 de
1998 esta Corte:
Así, en general es posible distinguir tres
grandes fases en la formación de un tratado. En el momento inicial, los sujetos
de derecho internacional negocian, adoptan y autentican un determinado texto.
Luego en una fase, llamada intermedia por algunos sectores de la doctrina, los
Estados aprueban internamente el tratado, y se llega así a la fase final, en
donde los sujetos manifiestan internacionalmente el consentimiento de obligarse
por medio del tratado. Ahora bien, el tema es complejo, por cuanto la
regulación de esta materia hace referencia a dos normatividades, el derecho
internacional público y la normatividad constitucional de cada Estado. El problema
constitucional es entonces hasta qué punto los principios y reglas de Viena II
sobre la formación, aplicación y terminación de los tratados son compatibles
con el ordenamiento constitucional colombiano puesto que la Carta  ha fijado un
trámite particular, que involucra a las  tres ramas del poder y supone el
cumplimento de determinadas etapas, para que, de manera regular y válida,
Colombia pueda obligarse internacionalmente[2].
Así, corresponde al Presidente de la República como director de las Relaciones
Internacionales, tomar la iniciativa en la celebración de tratados, su
negociación de manera directa o a través de sus delegados, y suscribirlos ad
referendum, ya que debe someterlos a la aprobación del Congreso (CP art.
150 numeral 16). Por su parte, este cuerpo representativo debe aprobar o
improbar esos proyectos de tratado, que pasan entonces a la revisión
automática, previa e integral de la Corte Constitucional, quien debe decidir definitivamente
sobre la exequibilidad de los proyectos de tratados y de las leyes que los
aprueban. Si resultan constitucionales, el Gobierno podrá prestar
internacionalmente el consentimiento del Estado colombiano, pero si una o
varias normas de un tratado son declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el Presidente de la República sólo  podrá manifestar el
consentimiento del  Estado colombiano formulando la correspondiente reserva (CP
art. 241 num 10).
Como bien se
sabe, en la perspectiva de la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas, con arreglo al ordenamiento superior le
corresponde al Estado promover la integración económica, social y política con
las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y el
Caribe.  Para lo cual, el Presidente de la República en forma directa o a
través de sus agentes diplomáticos, podrá celebrar tratados o convenios sobre
bases de equidad, igualdad y reciprocidad, con otros Estados y entidades de
derecho internacional.  Siendo claro que, cualquier servidor público que
celebre un tratado o convenio en representación de Colombia, careciendo de
habilitación presidencial para el efecto, estará incurso en las
responsabilidades que de tal usurpación se deriven.  Amén de la nulidad
manifiesta que el respectivo acto entrañaría a la luz del derecho internacional
y del derecho interno.
Para su validez,
los tratados o convenios deberán ser aprobados por el Congreso mediante ley de
la República.  Una vez sancionada la ley, el Gobierno debe remitirla junto con
el respectivo instrumento internacional a la Corte Constitucional para que
decida definitivamente sobre la exequibilidad de los dos actos, pudiendo
intervenir cualquier ciudadano para defender o impugnar su constitucionalidad.
Si la Corte los
declara exequibles, el Gobierno puede efectuar el canje de notas;  de lo
contrario, no podrá ratificarlos.  De suerte tal que en el primer caso, con el
consentimiento del Gobierno queda el Estado Colombiano obligado recíprocamente
para con las estipulaciones del tratado o convenio que así lo dispongan;
correlativamente, el Estado Colombiano se hace acreedor a los derechos y
prerrogativas que del respectivo instrumento se deriven.  En el segundo caso,
esto es, cuando no es dable la ratificación, el Estado Colombiano se mantiene
al margen de los derechos y obligaciones que puedan emanar del pretendido acto
internacional.  En el mismo sentido, frente a la inexequibilidad parcial el
Presidente sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva.
Cumplido el
trámite anteriormente descrito, el tratado o convenido podrá aplicarse conforme
a sus disposiciones y mandatos, haciendo acopio de los medios y mecanismos de
ejecución correspondientes, y por sobre todo, privilegiando el principio pacta
sunt servanda, que se traduce en el acatamiento y voluntad institucional de
hacer efectivo el respectivo instrumento internacional.
Por excepción,
el tratado o convenio podrá aplicarse provisionalmente antes de su aprobación
mediante ley, pero sólo cuando su naturaleza corresponda a temas económicos y
comerciales.  En este caso, con su entrada en vigor el tratado o convenio debe
enviarse al Congreso para su aprobación, y si éste no lo aprueba, se suspenderá
su aplicación.  Sobre este punto registra la Corte en la prenotada sentencia:
La Corte
insiste en que esta posibilidad de aplicación provisional de los tratados,
antes de su aprobación por el Congreso y la revisión de la Corte, es una
excepción al procedimiento ordinario previsto por la Carta en esta materia, por
lo cual es de interpretación rigurosa y estricta, y no admite analogías.
Únicamente se puede utilizar esa figura en relación con los convenios
económicos y comerciales adoptados en organismos internacionales que así lo
dispongan. Además, como lo establece la Carta, tan pronto entre en vigor
provisionalmente el convenio respectivo, es deber del Presidente someterlo al
Congreso, y si éste no lo aprueba, se suspenderá su aplicación.
4.
Cumplimiento de los requerimientos constitucionales para que los acuerdos de
mera ejecución produzcan efectos jurídicos en el orden interno
Conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corte, la Constitución proscribe la celebración
de acuerdos simplificados por parte del representante internacional del Estado
colombiano, esto es, aquellos acuerdos que rigen con la sola firma o con el
canje de los respectivos instrumentos. En efecto, para que el consentimiento
pueda ser prestado por el representante del Estado colombiano es necesario que,
como mandan los artículos 150, numeral 16, y 241, numeral 10, de la
Constitución política, el acuerdo haya sido aprobado por el Congreso y revisado
por la Corte Constitucional. Sobre la exigencia constitucional de cumplimiento
de dichos requerimientos, la Corte se pronunció en la sentencia C-400/98,
mediante la cual revisó la “Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales”:
24- Los siguientes artículos regulan las
diferentes formas jurídicas por medio de las cuales un Estado o una
organización internacional manifiestan su consentimiento de obligarse en virtud
de un tratado, a saber,  la firma (art. 12), el canje de instrumentos (art. 13)
la ratificación o confirmación formal (art. 14) la adhesión (art. 16) o
cualquier otra forma que se hubiere convenido (art. 11). Igualmente se señala el
momento en el cual debe constar el consentimiento del Estado o la organización
(art. 17), así como las situaciones en donde es posible que un Estado o una
organización internacional se obliguen sólo respecto de una parte de un
tratado  o puedan optar entre disposiciones diferentes del mismo (art. 18).
25- La Corte considera que esos artículos,
que son adaptaciones de las mismas normas de Viena I, recogen prácticas
consuetudinarias sobre la manera como los sujetos del derecho internacional
manifiestan su consentimiento, por lo cual, se trata de reglas de derecho
internacional a las cuales nuestro país adhiere (CP art. 9º).  Sin embargo, el
Estado colombiano sólo puede legítimamente obligarse a nivel internacional una
vez se hayan surtido los trámites internos de aprobación del tratado, tal y
como lo ordena la Carta. Por ello esta Corporación había señalado al respecto:
"(El derecho constitucional
colombiano) establece unos pasos que garantizan la formación plena de la
voluntad del Estado, manifestada por las tres ramas del poder público, que es
expresión de la voluntad del Estado para comprometerse a nivel internacional.
Por tanto, la voluntad de celebrar un tratado se expresa en primer término, en
la iniciativa y la negociación por parte del Presidente de la República como
Jefe de Estado y director de las relaciones internacionales; en segundo
término, en la aprobación o improbación por parte del Congreso Nacional, y en
tercer término, en la revisión automática por parte de la Corte Constitucional,
paso este último que es previo al perfeccionamiento del Tratado. Con
posterioridad vendrán la ratificación, el canje de instrumentos y demás
formalidades a través de las cuales el tratado es perfeccionado y, por ende,
puesto en vigencia.[3]"
Por consiguiente, el jefe de Estado, o su
representante, sólo podrá recurrir a los mecanismos previstos por los artículos
11 a 17 de la presente convención, una vez surtidos los trámites internos
previstos por la Constitución, a saber, que el tratado sea aprobado por el
Congreso por medio de una ley y que ésta sea sometida a la revisión de la Corte
Constitucional. Por ende, se entiende que el Presidente sólo tendrá competencia
para manifestar el consentimiento internacional del país, una vez que se hayan
agotado esas fases, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una
violación manifiesta de normas constitucionales, que viciaría ese
consentimiento.[4]
Por otra parte,
esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca de la diferencia
entre los acuerdos simplificados y los acuerdos de mera ejecución de tratados
vigentes, con ocasión de la revisión oficiosa de la Ley 513 de 1999 por medio
de la cual se aprobó el Convenio de Cooperación Turística entre Cuba y
Colombia.[5]
Dijo entonces la Corte:
Esos acuerdos complementarios o de
desarrollo de tratados ya incorporados a la legislación colombiana corresponden
a una de las clases de los llamados procedimientos simplificados que como se ha
dicho y surge del texto de  Convenio sujeto a análisis son instrumentos que
buscan dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que
no dan origen a obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas por el
Estado colombiano; la otra clase de procedimientos simplificados se integra por
aquellos acuerdos relativos a materias que son de la órbita exclusiva del
Presidente de la República, directamente o por delegación, como director de las
relaciones internacionales.
A juicio de la
Corporación, si se trata de un instrumento internacional que no genera nuevas
obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado negociado,
suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política
( artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral 10)  puede
prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y ponerse en vigor por el
Presidente de la República, en ejercicio de la competencia que posee para la
dirección de las relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de
declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado colombiano
o de acuerdos verbales, instrumentos que no están sometidos a la formalidad de
la aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a los tratados
propiamente dichos. Ni menos aún a control constitucional por parte de esta
Corporación.
En efecto, si se trata de instrumentos en
los que simplemente se contempla la ejecución por el Jefe de la Rama Ejecutiva
de actividades que le son propias en virtud de sus funciones y de sus
competencias exclusivas y discrecionales, no hay lugar a que la Corporación sea
llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.
[…]
En efecto, esa
orientación, dentro del contexto constitucional colombiano busca impedir que
sin el lleno de los requisitos constitucionales pueda el Estado Colombiano
comprometerse internacionalmente ex novo; por ello, en la medida en que el
acuerdo simplificado forme parte, como necesario instrumento de ejecución, de
un tratado que haya sido sometido al trámite completo y propio de los tratados
y no contenga obligaciones nuevas que excedan el marco de los compromisos
expresamente enunciados en el tratado sujeto a aprobación legislativa y control
de constitucionalidad, no se ve razón  constitucional  que imponga la sumisión
a los trámites completos y al control de la Corte. En ese supuesto se estaría
confrontando el acuerdo no tanto con las normas constitucionales como con el
texto del Tratado a cuyo desarrollo y ejecución propende, lo cual excede de
manera evidente la precisa competencia de esta Corporación en la materia.
En conclusión,
los acuerdos internacionales requieren de aprobación por el Congreso, sanción
ejecutiva y revisión constitucional por la Corte Constitucional[6], salvo que el acuerdo
sea simplificado, no contenga obligaciones nuevas y forme parte, como
instrumento de ejecución, de un tratado que haya cumplido los pasos esenciales
del ordenamiento interno -pues en este caso no es indispensable la aprobación legislativa y la
revisión constitucional[7]-.
5. El caso
concreto
5.1. Precisiones
previas
Tal como lo
registró la Corte en sentencia C-235 de 2003:
“Colombia aprobó mediante la Ley 16 de 1989
el “Convenio Multilateral sobre Cooperación y Asistencia Mutua entre las
Direcciones Nacionales de Aduanas, suscrito en Ciudad de México el 11 de
septiembre de 1981”, con el fin de lograr a través del intercambio de
información y de asistencia mutua entre los diferentes países que suscribieran
el Convenio, frenar la práctica progresiva de defraudación de los Estados a
través de la entrada o salida ilegal de sus mercancías. Este Convenio a pesar
de haber resultado útil para el fortalecimiento de los fines que persigue,
requería ser actualizado atendiendo las variantes circunstancias existentes en
el contexto global de la economía de los países, particularmente del incremento
y desarrollo del comercio entre las Partes. Por ello, como se señala en la
exposición de motivos, se hizo necesario la adecuación del Convenio inicial,
modernizándolo y ajustándolo a las nuevas circunstancias, sin variar la esencia
y alcance de los acuerdos logrados en el Convenio inicial.
Así, en la XIX Reunión de Directores
Nacionales de Aduanas de América Latina, España y Portugal, celebrado en Palma
de Mallorca, España, en noviembre de 1998, los Directores Nacionales destacaron
los logros obtenidos con el Convenio inicial y a fin de aprovechar al máximo
todas las potencialidades del mismo en el espíritu integracionista que lo
orienta, decidieron revisar y modificar el texto del Convenio con la finalidad
de adaptarlo a las actuales circunstancias.
En orden a la
realización de dicho cometido se celebró el “Protocolo de Modificación del
Convenio Multilateral sobre Cooperación y Asistencia Mutua entre las
Direcciones Nacionales de Aduanas”, el cual fue aprobado mediante la ley 763 de
2002.
En defensa de la
norma demandada la representante de la DIAN invoca tanto la ley 16 de 1989 como
la ley 763 de 2002, aduciendo que aquélla funge como herramienta útil a la
operativización de los Convenios en éstas contenidos.  Es decir, que los
“acuerdos interinstitucionales” insertos en el artículo cuestionado gozan de
instrumentos internacionales previos que viabilizan su carácter ejecutivo, de
suyo intangible en términos de revisión constitucional.
Al respecto la
Sala observa que, desde el punto de vista temporal no es de recibo la aducción
de la ley 763 de 2002 por cuanto su exequibilidad sólo se produjo en sentencia
C-235 de 2003, al paso que la disposición acusada corresponde al artículo 89 de
la ley 788 de 2002.  Esto es, el artículo impugnado surgió a la vida jurídica
antes de que el Protocolo de Modificación y la ley 763 de 2002 surtieran
favorablemente el examen de constitucionalidad, lo cual impone una pregunta:
¿cómo puede una ley desarrollar un tratado que no ha cumplido el examen de
constitucionalidad con fallo de exequibilidad?
A manera de
respuesta alguien podría argüir que la regla en discusión es de aquellas que se
anticipan en el tiempo a la existencia de un futuro tratado que contemple el
tema correspondiente.  Frente a lo cual cabría advertir que si en el futuro hay
un tratado, el tema correspondiente se regirá por las estipulaciones y mandatos
del mismo, y no por la norma preexistente, dada la pretermisión de competencias
que entrañaría una tal aplicación, o lo que es igual, el desconocimiento de las
facultades del Congreso y de la Corte Constitucional.
5.2. La norma
combatida
La norma permite
dar valor jurídico a acuerdos interinstitucionales que no cumplan con los
requisitos exigidos por la Constitución para obligar al Estado colombiano y que
han sido reiterados por la jurisprudencia de esta Corte; esto es, que sean
celebrados por quien tiene la representación internacional del Estado (pues no
todos los funcionarios tienen la representación del Estado); que sean aprobados
por el Congreso Nacional; sometidos al control de constitucionalidad de la
Corte Constitucional y si ésta los declara constitucionales, efectuar el canje
de notas.
En  esta
perspectiva, los servidores públicos colombianos relacionados con los temas
tributarios o aduaneros estarían facultados para celebrar acuerdos con agencias
gubernamentales de Estados extranjeros, que versen sobre el método o
procedimiento a seguir para valorar pruebas obtenidas en, y allegadas de, un
país extranjero. No obstante, sin que sean aprobados por el Congreso y luego
sometidos al control de la Corte Constitucional, y por ésta declarados
exequibles, esos acuerdos resultan contrarios a la Constitución, razón por la
cual esta norma debe expulsarse del orden jurídico.
Para la Corte es
claro que el artículo 89 de la ley 788 de 2002 crea una atribución directa en
cabeza de funcionarios que carecen de competencia para celebrar tratados o
convenios de carácter internacional a nombre de la República de Colombia, con
el subsiguiente quebranto de los cánones superiores que radican tal competencia
en el Presidente y sus agentes diplomáticos debidamente acreditados para el efecto.
Consecuentemente,
la Corte declarará la inexequibilidad de la norma acusada, en la forma que pasa
a verse.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Declarar la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 89 de la Ley 788 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] Folio 59 del expediente.
[2] Sobre este trámite, ver, entre otras, la sentencia C-563 de 1992.
[3]Sentencia C-267/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] La doctrina sentada por la Corte en la sentencia C-400/98 fue
reiterada en la sentencia C-710/98 MP Hernando Herrera Vergara.
[5] SentenciaC-363 de 2000 MP Álvaro Tafur Galvis.
[6] Véanse las sentencias C-400 y C-710, ambas de 1998.
[7] Véase la sentencia C-363 de 2000.