T-171-11
Auto 288/09
Sentencia T-171/11
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno
que puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren
consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCION DISCIPLINARIA-Improcedencia por existir
otro medio de defensa judicial
La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y si
la parte afectada no ejerce las
acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para
salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, este mecanismo de amparo no
tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un
recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada
jurisdicción. Adicionalmente, este mecanismo constitucional es improcedente
contra actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria, puesto que
para tales actos se han previsto otros mecanismos de defensa judicial para la
protección de los derechos fundamentales, salvo que se demuestre la existencia
de un perjuicio irremediable, el cual no puede predicarse, en principio, de la
simple existencia de una sanción disciplinaria, sino de la verificación en cada
caso concreto de las especiales circunstancias provenientes de los sujetos de
especial protección constitucional o de aquellos en que las medidas a tomar
sean urgentes e impostergables.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
Y CONVENIOS DE LA OIT-Alcance
ORGANIZACION INTERNACIONAL
DEL TRABAJO OIT-Origen y funciones/ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO OIT-Organos que la conforman
CARACTER VINCULANTE DE LAS
RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA OIT APROBADAS POR EL
CONSEJO DE ADMINISTRACION
EXHORTACION AL CONGRESO-Regulación
de la huelga en el sector del petróleo, a partir de precisiones en la
definición o no de las actividades como servicio público esencial
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por cuanto fueron reintegrados trabajadores de Ecopetrol
que habían sido despedidos por participar en huelga declarada ilegal
Referencia:
expediente T-2785200
Acción de tutela instaurada a través de apoderado
judicial por Germán Luís Alvarino Soracá y otros, contra ECOPETROL S.A.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., catorce (14) de marzo
de dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
de los fallos dictados por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta y
por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Distrito de la misma
ciudad, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Germán Luis
Alvarino Soracá y otros contra Ecopetrol S.A.
I.
ANTECEDENTES
1. Los señores Germán Luís Alvarino Soracá, Nelson
Martín Luna Mora, Braulio Mosquera Uribe, Carlos David Quijano, Ramón Manduano
Urrutia, Leonardo Mauricio González Martínez, Genincer Eliécer Parada Torres,
Reinaldo Mantilla Flórez, Denger Neguith Fandiño Díaz, Jamer Suárez Sierra,
Néstor Daniel Guiza Santana, Julio César Mantilla Chinchilla, Wilson Alfredo
Villalba Giraldo, Ángel de Jesús Díaz Rodríguez, Lino Caro Castellanos, Carlos
Alonso Ardila Plata, Sergio Luis Peinado Barranco, Julio Flórez Oses, Nelson
Giovanny Franco Mendoza, Ricardo Augusto Parada Escaño, Alfonso Acosta Viña,
Fernando Londoño Díaz, Pedro Pablo Moreno Cortés, Oscar Javier Sánchez
Villamizar, Jair Ricardo Chávez, Juan Carlos Espinosa Rey, Gerben Linington
Castro Salazar, Alexander Domínguez Vargas, Juan Carlos Aguilar Durán, Nelson
Abril Hernández, Eloy Arturo Vargas Marimón, Ariel Corzo Díaz, Alexander del
Cristo López, Héctor Rojas Aguilar, Martín Emilio Rendón Castillo, Omar Darío
Gómez Galeano, Olibardo Vera Barón, César Muñoz Suárez, Dagoberto Tovar Gómez,
Alfredo Salazar Díaz, Carlos Arturo Zambrano Camacho, Lenin León Ojeda, Iván
Botero Osorio, Jorge Alberto Zambrano Ramírez, Olga Lucía Amaya Páez, Germán
Emilio Sánchez Martínez, Jimmy Alexander Patiño Reyes, Moisés Barón Cárdenas,
Ricardo Harold Forero Rondano, William Hernán Chanchi, a través de apoderado
judicial, el día 21 de mayo de 2010 interpusieron acción de tutela contra Ecopetrol
S.A. por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, familia,
reconocimiento del Derecho Internacional, igualdad, trabajo, reunión y
manifestación pública, libre asociación, organización sindical, estabilidad en
el empleo y seguridad social, protección  del conflicto colectivo, huelga y
respeto de los derechos humanos y los tratados internacionales de la O.I.T., al
no haber acogido las recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT relacionadas con el reintegro de los trabajadores que fueron
despedidos por su participación en una huelga. Fundamentan su solicitud en los
siguientes:
1.  Hechos
1.1. Sostienen los accionantes que fueron despedidos
cuando trabajaban al servicio de Ecopetrol por participar en la huelga denominada
“Huelga por la defensa de Ecopetrol” llevada a cabo en el año 2004,
que se inició tras haber agotado la etapa de arreglo directo en el proceso de
negociación colectiva que se adelantó con la empresa y que fue declarada ilegal
por el Ministerio de la Protección Social mediante Resolución No.1116 del 22 de
abril de 2004.
1.2. Afirman que durante los 36 días en que se
desarrolló la huelga, con fundamento en la declaratoria de ilegalidad se
produjo el despido de 248 trabajadores por haber sido disciplinados bajo el
procedimiento pactado en la convención colectiva de trabajo, pero
pretermitiendo el previsto en la ley 734 de 2002, que era de forzosa aplicación
para los accionantes.
1.3. A través del laudo arbitral proferido el 21 de
enero de 2005 por un Tribunal de Arbitramento conformado para el levantamiento
de la huelga, se ordenó el reintegro de “un centenar” de trabajadores con
el propósito de que se les aplicara el Código Disciplinario Único. Una vez
culminados tales procesos, “mas de la mitad de los trabajadores” fueron
destituidos e inhabilitados por 10 y 20 años para el ejercicio de cargos
públicos, entre ellos los aquí accionantes.
1.4. Explican que tal situación, les marcó un veto
laboral y además “se criminalizó la huelga”, en razón a la indebida interpretación
del artículo 56 de la Constitución Política[1],
en concordancia con el literal h) del artículo 430 del CST[2], al convertir el derecho
general a la huelga en una prohibición, lo que abrió las puertas a los procesos
disciplinarios realizados por Ecopetrol a través de la Oficina de Control
Disciplinario, en tanto que se tipificó la conducta como abandono del cargo, de
la función y del servicio, con el claro propósito de calificarla como falta
gravísima para proceder a destituirlos e inhabilitarlos por la vida productiva
de los trabajadores.
1.5. El despido de los trabajadores de Ecopetrol en
tales circunstancias, propició pronunciamientos de diferentes estamentos de la
sociedad colombiana, especialmente del Alcalde y del Concejo del municipio de
Barrancabermeja y de la Asamblea Departamental de Santander para “frenar la
oleada antisindical y antilaboral”.
1.6. De la misma forma, el tema fue puesto en
conocimiento de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, instancia internacional
que bajo el expediente denominado Caso 2355 de la OIT- Colombia, realizó
pronunciamientos y recomendaciones para que la estatal petrolera cesara los
despidos y ordenara los reintegros de todos los trabajadores despedidos desde
el 2005 y hasta el 2008. Estas decisiones fueron notificadas el  1° de julio de
2005, por el Director General de la OIT al Ministerio de la Protección Social y
conocidas por Ecopetrol, en su condición de autoridad pública, vinculada al
Ministerio de Minas y Energía.
1.7. Explican que de conformidad con el informe 337°
de la OIT, el Comité de Libertad Sindical de junio de 2005, realizó
recomendaciones de carácter vinculante, en lo que respecta al despido de los 248
trabajadores tras la declaración de ilegalidad de la huelga, para lo cual
solicitó al gobierno colombiano que vele por el cumplimiento del compromiso adquirido
por la empresa de dejar sin efecto las acciones administrativas de carácter
laboral y que tenga en cuenta que las sanciones de despidos aplicadas a los
trabajadores tienen como origen una legislación que plantea problemas de
conformidad con los principios de libertad sindical.
1.8. Agregan que en el más reciente informe del Comité
de Libertad Sindical “aprobado por el Consejo de Administración de la O.I.T.
en Ginebra en el mes de noviembre de 2009”, se reiteraron las
recomendaciones relativas a la declaración de ilegalidad de la huelga. Por
tanto, insta una vez más al gobierno colombiano para que tome las medidas
necesarias a fin de definir las condiciones del ejercicio del derecho de huelga
en el sector petróleo, en razón a que dicho sector no puede ser considerado
como un servicio esencial en el sentido estricto del término, es decir aquél,
cuya interrupción pueda poner en peligro, la salud, la vida o la seguridad de
la población y por tanto, no podía prohibirse la huelga. En relación con el despido
de algunos dirigentes sindicales sin haber respetado el fueron sindical, el
Comité pide al Gobierno y a las organizaciones sindicales que se aclare si
dichos trabajadores están cubiertos por el Acuerdo celebrado entre la USO y
ECOPETROL el 22 de agosto de 2009.
1.9. Afirman que las recomendaciones del Organismo relacionadas
con el reintegro de los trabajadores despedidos, no han sido acogidas aún por
Ecopetrol, pese a que los argumentos expuestos por la OIT son contundentes al
sostener que el despido por el simple hecho de promover una huelga en defensa
de la estatal petrolera constituye una violación a los derechos humanos y a la
libertad de expresión. También consideran que el literal h) del artículo 430
del CST en el que se fundamentaron los actos, va en contravía de la legislación
internacional, por cuanto actualmente la actividad petrolera no es un servicio
público esencial toda vez que las sociedades del siglo XX no son dependientes
del petróleo.
1.10. Sostienen que tampoco han sido cumplidas por
parte del Ministerio de la Protección Social, lo que se evidenció claramente en
la respuesta al derecho de petición que el 7 de octubre de 2005 envió a la
Unión Sindical Obrera, en la que afirmó que la recomendación formulada por el
Comité de Libertad Sindical en el informe 337° de junio de 2005 es provisional,
lo que significa que de acuerdo con lo señalado en la sentencia T-979 de 2004
proferida por la Corte Constitucional, no tiene el carácter de vinculante para
el Estado Colombiano por no haber sido aprobada por el Consejo de
Administración y por tanto no es de obligatorio cumplimiento.
1.11. Ante la negativa del Gobierno Nacional y de
Ecopetrol, el Consejo de Administración, precisó en la 297° Conferencia de la
OIT reunida en Ginebra en noviembre de 2006, que el 337° informe del Comité de
Libertad Sindical fue aprobado, tanto respecto de las conclusiones
provisionales, como en las definitivas en su 293° reunión de junio de 2005.
1.12. Pese al reproche efectuado por el organismo
internacional, el Ministerio ha sido insistente en su negativa de reintegrar a
todos los despedidos, reiterando su posición de considerar la ausencia de
carácter vinculante de las recomendaciones. Así se lo dio a conocer a la
Comisión Colombiana de Juristas el 22 de enero de 2007, en respuesta al derecho
de petición que presentó en representación de 100 trabajadores de Ecopetrol,
entre ellos algunos de los accionantes, solicitando el cumplimiento de las
recomendaciones.
1.13. Aún así, ante la presión internacional y la
ejercida por el Sindicato la empresa ha reintegrado a más de 180 trabajadores, violentando
el derecho a la igualdad, en tanto que existe identidad de circunstancias para
que los actores también obtengan el reintegro.
1.14. Adicionalmente destacan, que la mayoría de los
accionantes ostentaban el fuero sindical al momento del despido, con lo cual se
les vulneró el derecho al debido proceso, pues no se adelantaron las acciones
de levantamiento del fuero, ni tampoco atendieron las recomendaciones de la OIT
de no tener la huelga como ilegal, dado que la actividad petrolera no se
considera un servicio público esencial que afecte gravemente a la población,
las cuales ya habían sido pronunciadas para la época en que se profirieron los
fallos disciplinarios.
1.15. Solicitan que se aplique la doctrina
constitucional fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-568 de
1999, según la cual la acción de tutela procede en estos eventos ante la inexistencia
de otro medio de defensa judicial, tal como también lo señaló el Ministerio de
la Protección Social en escrito del 10 de diciembre de 2009 dirigido al
Presidente del Sindicato, en el cual considera que esa debe ser la posición imperante
en el Estado colombiano.
1.16. Estiman que los trabajadores despedidos han sido
diligentes en la reclamación del reintegro que ha ordenado la OIT, al haber
acudido ante diferentes instancias legales, sociales y políticas, entre ellas,
la justicia ordinaria laboral y la contencioso administrativa. Sin embargo, tales
acciones no han sido el medio judicial idóneo, ni eficaz para resarcir los
derechos fundamentales, ni para subsanar el perjuicio irremediable causado a
los trabajadores y sus familias por el despido y la inhabilidad por 10 años que
les fue impuesta, en tanto que han transcurrido más de tres años sin que hayan
sido resueltas.
1.17.- Por lo anterior, requieren además del amparo de
los derechos invocados, se ordene a Ecopetrol S.A. el reintegro de los
accionantes en cumplimiento de las recomendaciones de la OIT dentro del caso
2355 con el pago actualizado de las acreencias laborales, desde el día en que
fueron despedidos hasta que se produzca el reintegro en un cargo de igual o
superior categoría, en cumplimiento de la doctrina constitucional sentada por
la Corte Constitucional en sentencias T-603 de 2003 y T-568 de 1999.
2. Contestación a la demanda de tutela
Mediante auto del 24 de mayo de 2010, el
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta admitió la solicitud de tutela y
ordenó poner en conocimiento de la misma al representante legal de Ecopetrol
S.A.
Dentro del término legalmente establecido, el apoderado
judicial de la empresa accionada dio contestación a la demanda de tutela para
solicitar se declare su improcedencia ante la evidente proliferación de este
tipo de demandas en contra de Ecopetrol S.A., especialmente en las ciudades de
Cúcuta y Cartagena, que pretenden evadir las acciones judiciales ordinarias o
especiales de reintegro por fuero sindical, so pretexto de hacer efectivos
derechos fundamentales, para lo cual cuentan con otros medios de defensa.
Adicionalmente considera, que los actores no demostraron la ocurrencia de un
perjuicio irremediable que haga viable el mecanismo constitucional, ni tampoco
cumplen con el requisito de la inmediatez, ya que han transcurrido 6 años desde
el momento en que se produjeron los despidos, siendo evidente que los actores
pretender revivir términos que se encuentran caducos o vencidos.
En primer lugar, aclaró que siguiendo el procedimiento
establecido en el artículo 86 de la convención colectiva de trabajo, la empresa
dio por terminados unilateralmente y por justa causa 247 contratos individuales
de trabajo, con fundamento en la suspensión colectiva de trabajo declarada
ilegal por el Ministerio de la Protección Social mediante la Resolución
No.001116 del 22 de abril de 2004. Argumentó la empresa, que la conducta de los
trabajadores violó el Reglamento Interno de Trabajo en los numerales 1° y 31
del artículo 76 y numerales 5° y 33 del artículo 78, lo que el mismo Reglamento
califica como falta grave en los términos del numeral 5° del artículo 85 y
adicionalmente trasgredió el numeral 1° del artículo 58 y el numeral 5° del
artículo 60 del Código Sustantivo del Trabajo.
Sostiene que inicialmente fueron reintegrados temporalmente
los trabajadores que se relacionaron en los artículos sexto y séptimo del laudo
arbitral constituido para tal efecto, mientras que la Oficina de Control Disciplinario
cumplía con el debido proceso aplicando las disposiciones del Código
Disciplinario Único. De esos trabajadores, fueron destituidos e inhabilitados
56 que están relacionados en el “Acuerdo de trabajadores despedidos
conflicto de trabajo 2002 y 2004” firmado el 22 de agosto de 2009 entre la
USO y Ecopetrol S.A.. En el mismo Acuerdo, se estipuló el reintegro de 17
trabajadores y de 16 nuevas vinculaciones de personas que, no obstante, se les
dio por terminado el contrato de trabajo, nunca se ordenó el reintegro sino
hasta la firma de dicho Acuerdo.
Precisa que ninguno de los trabajadores que interpusieron
la tutela, tenían fuero sindical.
Estima que de conformidad con lo establecido en el
artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, existe falta de competencia territorial
por cuanto los accionantes no laboraron en la ciudad de Cúcuta, ni en los
municipios que comprenden la jurisdicción de los jueces ordinarios del Circuito
de Norte de Santander. Tampoco la empresa les pago salarios o bonificaciones, toda
vez que el lugar de trabajo de los actores era la ciudad de Barrancabermeja en
la que queda localizado el complejo industrial.
Por otro lado, afirma que en el presente caso ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada en tanto que la situación de los
accionantes fue definida y estudiada con posterioridad a la decisión de dar por
terminados con justa causa los contratos de trabajo, a través de procesos
disciplinarios en los que existió un pronunciamiento del juez disciplinario
competente y además se respetaron las garantías constitucionales y el debido
proceso. Por ello considera que además de ser improcedente la acción, con su
trámite se estaría violando el debido proceso de Ecopetrol S.A., en tanto que
desconoce que los derechos reclamados por los actores han prescrito y son cosa
juzgada.
De la misma forma, con el propósito de probar la
temeridad de la presente acción, efectúa una relación de las acciones que han
sido interpuestas por los mismos accionantes, en las que existe identidad de
pretensiones.
Por último, solicita al juez de conocimiento se
apliquen los precedentes definidos por la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, los Juzgados 5°, 12 Laboral del Circuito de Bogotá, 43
Penal del Circuito de Bogotá y el Consejo Seccional de Judicatura de
Cundinamarca.
En oficio allegado con posterioridad, la Asesora
Jurídica de Ecopetrol S.A. allegó copia de algunos documentos que fundamentan
su respuesta y de los fallos de primera y segunda instancia emitidos por la
Oficina de Control Interno Disciplinario de Ecopetrol en contra de los
accionantes, advirtiendo que los mismos se encuentran debidamente ejecutoriados,
gozan de presunción de legalidad y por tanto, su cumplimiento es imperativo y
no puede la empresa sustraerse a su observancia en los términos del artículo
172 de la Ley 734 de 2002.
3. Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta, mediante
sentencia proferida el 4 de junio de 2010, declaró improcedente el amparo
solicitado por considerar que las pretensiones de los actores escapan de la
órbita del Juez Constitucional, toda vez que no puede entrar a sustituir
instancias ordinarias previstas por el legislador para la solución de
controversias propias de las relaciones laborales. Estima, que los actores han
contado con multiplicidad de alternativas judiciales y constitucionales para salvaguardar
y proteger sus derechos, que son el escenario propio para valorar a profundidad
la situación particular de cada uno de ellos y el efecto vinculante que pueden
tener las recomendaciones de la OIT, las cuales deben sopesarse junto con la
declaratoria de ilegalidad de la huelga ordenada por el Ministerio de
Protección Social.
Por otra parte, sostiene que los actores no acreditan
en el expediente el perjuicio irremediable, no obstante evidenciarse la consumación
del daño y la afectación del mínimo vital debido a la ineficacia de los medios
judiciales, pues pese al gran número de acciones instauradas, después de cuatro
años no ha arrojado resultados positivos. También considera improcedente el
mecanismo constitucional por no cumplir el requisito de la inmediatez, puesto
que se está ante un hecho que ya se ha consumado y que no es actual por la
prolongación de la afectación, lo que es incompatible con la prevención tutelar
y de protección de los derechos alegados.
Por último, agrega que del reconocimiento que hizo Ecopetrol
de la suma de $7.655.391.403, como contribución a favor de los extrabajadores
no beneficiados en el Acuerdo celebrado entre la empresa y el sindicato el 22
de agosto de 2009 “surgiría un cuestionamiento acerca de la responsabilidad
que tendría ECOPETROL en el despido de los 247 trabajadores, de los
cuales resultaron damnificados finalmente 56, pues de no tenerla no se entiende
por qué aceptó realizar ese pago, lo que conlleva a pensar en el derecho que
hasta cierto punto tendrían estos trabajadores a ser reintegrados, como en
efecto se deja entrever, con el compromiso adquirido para evaluar alternativas
de solución para esas inhabilidades.”
Impugnación
Los accionantes impugnaron el fallo proferido en
primera instancia para solicitar su revocatoria, por considerar que contrario a
las afirmaciones del Juez, la acción de tutela es el único medio idóneo y
eficaz  para hacer cesar la vulneración de los derechos fundamentales
reclamados. Lo anterior, por cuanto como se demostró con las pruebas allegadas,
no obstante haber acudido en extenso a diferentes vías judiciales y administrativas,
no han sido reintegrados. Consideran que no se trata de sustituir los medios
judiciales ordinarios con los que se cuenta, sino de señalar que no hay acción
judicial en nuestro ordenamiento jurídico distinta a la acción de tutela para
solicitar el cumplimiento de las recomendaciones de la OIT, que se niegan a
cumplir tanto el Gobierno como la empresa haciendo caso omiso de las mismas.
De otra parte, manifiestan que la acción también es
procedente en tanto que está debidamente probado en el expediente la inmediatez
con que se presenta la solicitud de amparo, si se tiene en cuenta que desde el
primer momento de la declaratoria de ilegalidad de la huelga en el 2004, el
sindicato e individualmente los trabajadores hicieron las denuncias nacionales
e internacionales, ante lo cual, la OIT permanentemente ha reiterado la
solicitud de reintegro. Como se demostró, la más reciente actuación de la OIT
es de “marzo de 2010”, en donde “se reitera expresamente la
recomendación de resolver por parte de la accionada el reintegro del resto de
los trabajadores despedidos que se viene pidiendo desde el año 2005, sin que la
accionada se allane a cumplir”.
Igualmente se encuentra el Acuerdo celebrado el 22 de
agosto de 2009, en el que se excluye sin razón a los accionantes, aunque se les
reconoce el pago de unos dineros en solidaridad, lo que constituye “un Meas
Culpas de injusticia”, desconociendo las recomendaciones de la OIT de
reintegrar a todos los despedidos, en una clara discriminación y violación del
derecho a la igualdad, no obstante que se trata de las mismas circunstancias de
tiempo, modo y lugar.
Reiteran que la acción también es procedente ante el
evidente perjuicio irremediable actual e inminente, que se les ha causado a los
actores y sus familias quienes no cuentan con ingresos económicos suficientes y
estabilidad laboral y social.
Por último, sostienen que en la presente tutela se
deben atender las recomendaciones de la OIT y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional contenida en la Sentencia T-568 de 2009, por ser un caso similar
en el que se reconoce su carácter vinculante y se ordena el reintegro de los
trabajadores despedidos, tal como lo refuerza el Ministerio de la Protección
Social en oficio del 10 de diciembre de 2009. También deben considerarse los
conceptos de la Comisión Nacional de Juristas y las líneas de buen
entendimiento del Acuerdo del 22 de agosto de 2009.
En escrito allegado con posterioridad, explican que
los despidos se dieron en el contexto de la participación de una huelga como
expresión del libre ejercicio de los derechos a la libertad sindical, los
cuales se encuentran amparados en los convenios 087 de 1948 y 098 de 1949
celebrados con la OIT. Por ello, la declaratoria de ilegalidad de la huelga por
el Ministerio de Protección Social como organismo del Estado colombiano que es
parte mayoritaria de la empresa Ecopetrol S.A., va en contravía de dichos
convenios internacionales, según los cuales no es admisible que las autoridades
administrativas hagan ese tipo de pronunciamientos, máxime si se tiene en
cuenta que, ante la insistencia de la OIT y el movimiento sindical colombiano,
mediante la expedición de la Ley 1210 de 2008, fue modificado el artículo 451
del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de trasladar a los órganos
judiciales la competencia de la declaratoria de ilegalidad de la huelga.
Además, con apoyo en algunas sentencias de la Corte
Constitucional, sostienen que los convenios ratificados por Colombia relativos
a la libertad sindical forman parte del bloque de constitucionalidad y son de
obligatorio cumplimiento para el Juez constitucional.
Solicitan también, que además de los documentos
mencionados, se tenga en cuenta para la resolución del presente asunto, el
memorando de entendimiento entre la Procuraduría General de la Nación y la OIT
celebrado el 6 de julio de 2009, según el cual el organismo de control se
compromete a ejercer vigilancia y gestión en el cumplimiento de los convenio y
recomendaciones de la OIT.
Sentencia de segunda instancia
La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, mediante fallo proferido el 22 de julio de 2010,
revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Cúcuta y en su lugar amparó los derechos fundamentales al trabajo, a la libre
asociación, a la organización sindical y a la huelga de los accionantes,
vulnerados por Ecopetrol S.A. al negarse a cumplir las recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical de la OIT. De la misma forma ordenó su reintegro y
el reconocimiento de “los salarios y prestaciones que dejaron de percibir,
considerándose para todos los efectos legales que no ha existido solución de
continuidad en su relación laboral con la empresa accionada y entendiéndose que
los procesos disciplinarios adelantados por la misma causa y que hayan tenido
como consecuencias la desvinculación de los actores tampoco tienen efecto
alguno”. La sentencia fue adicionada mediante fallo del 27 de julio de
2010, en el que ordenó a la empresa cancelar la indexación de los salarios y
prestaciones que pague a los actores.
Consideró el Tribunal en primer lugar, la procedencia
de la acción de tutela en el presente asunto, argumentando que conforme a la
jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, en el derecho interno
colombiano no existe medio judicial alguno que permita exigirle a los órganos
del Estado el cumplimiento de las recomendaciones impartidas por los organismos
internacionales.
Explicó que no es posible predicar la temeridad en las
acciones, puesto que, han acaecido hechos nuevos que permiten su análisis, como
son los pronunciamientos del Consejo de Administración de la OIT y el Acuerdo
del 22 de agosto de 2009 que beneficia a algunos extrabajadores de Ecopetrol.
Advirtió también, que las acciones ordinarias y de
protección constitucional adelantadas por los actores en busca del reintegro,
que se fundamentaron en la vulneración del debido proceso en los procesos
disciplinarios o en el no levantamiento del fueron sindical, se resolvieron
desfavorablemente, alegando entre otros, su improcedencia ante la existencia de
otros medios de defensa judicial, falta de inmediatez, no vulneración de
derechos fundamentales, falta de fueron sindical o prescripción de la acción.
Estimó que tampoco puede alegarse que los actores han
incurrido en inactividad y que por ello incumplieron la regla de la inmediatez,
pues no obstante que entre la desvinculación de los actores y la fecha en que
se presentó la presente acción han transcurrido aproximadamente cinco años, es
claro que en ese lapso, han recurrido al Comité de Libertad Sindical de la OIT
para denunciar la situación, en reiteradas ocasiones solicitaron al Ministerio
de la Protección Social y a Ecopetrol la aplicación de las recomendaciones del
organismo internacional, presentaron acciones de tutela que fueron declaradas
improcedentes con claro desconocimiento de los precedentes trazados por la
Corte Constitucional y por último, fueron excluidos del Acuerdo celebrado el 22
de agosto de 2009, entre la empresa y el sindicato, que autorizó el reintegro
de algunos trabajadores que participaron el la huelga del año 2004.
Afirmó que conforme a jurisprudencia trazada por la
Corte Constitucional en las sentencias T-568 de 1999, T-603 de 2003 y T-979 de
2004, las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical de la
OIT gozan del carácter vinculante por el Estado Colombiano al haber sido
adoptadas por el Consejo de Administración y por ello debieron atenderse desde
noviembre de 2007 cuando se requirió el cese de los despidos y dejar sin efecto
los que ya se había efectuado.
Concluyó el fallador que: (i) ningún trabajador de
Ecopetrol podía ser desvinculado de la empresa, aduciendo como causal la
ilegalidad de la huelga del año 2004 decretada así por el Ministerio de la
Protección Social; (ii) la sustracción del cumplimiento de las recomendaciones
adoptadas por el Consejo de Administración de la OIT por parte del Ministerio y
de Ecopetrol, “implica la violación de los derechos fundamentales aquí
alegados por los accionantes y el desconocimiento de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional cuando fijó los alcances de los derechos fundamentales con
carácter vinculante.”; y (iii) siendo similar el presente caso a los que
fueron amparados por la Corte Constitucional en sentencias T-568 de 1999 y
T-603 de 2003, en tanto que en ambos eventos se negó el cumplimiento de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT tendientes a
obtener el reintegro de los trabajadores, el Tribunal acoge la doctrina
constitucional sentada en esas oportunidades.
Por lo anterior, concede el amparo constitucional al
encontrar el Tribunal que la posición de la empresa accionada es contraria a
los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el plano internacional,
según los cuales las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de
la OIT, no pueden ser ignoradas y mucho menos pueden ser fuente de derechos
para la administración, ni causal de extinción de los derechos de los
trabajadores.
4. Pruebas
En el cuaderno principal del expediente reposan los
siguientes documentos:
4. 1. Allegadas por los accionantes:
- Poderes otorgados por los accionantes al
abogado Jorge Luis Horta Orozco para que instaure la presente acción de tutela
contra Ecopetrol S.A. (fl. 5 y 6).
- Comunicación de fecha 12 de agosto de
2009, suscrita por miembros de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT),
Confederación General del Trabajo (CGT), Confederación de Trabajadores de
Colombia (CTC) y Confederación de Pensionados de Colombia (CPC), mediante la
cual le solicitan al Presidente de Ecopetrol S.A., al Ministro de Minas y
Energía y al Ministro de la Protección Social que en cumplimiento de las
recomendaciones de la OIT se procure una solución justa para los trabajadores
de Ecopetrol que fueron despedidos con ocasión de la huelga que se llevó a cabo
en el 2004 (fl.51).
- Comunicación de fecha 27 de julio de 2009, mediante
la cual el Alcalde del Municipio de Barrancabermeja le solicita al Presidente
de Ecopetrol incluir en el temario de la Convención Colectiva la situación de
los trabajadores despedidos por la huelga del 2004 (fl.53).
- Pronunciamiento público de la Asamblea Departamental
de Santander para expresar su respaldo a los trabajadores despedidos por la
huelga del 2004 por considerar justo su reclamo por no haber sido reintegrados
conforme a las recomendaciones de la OIT (fl.54).
- Proposición No.13 del 24 de julio de 2009, por la
cual el Consejo Municipal de Barrancabermeja le pide al Gobierno colombiano y a
Ecopetrol S.A. respetar y hacer cumplir las recomendaciones de la OIT,
reintegrar a los trabajadores despedidos y permitirles el derecho a la huelga
en el sector petrolero (fl. 55).
- Comunicación de fecha 22 de abril de 2004, mediante
la cual el Tesorero de la Unión Sindical Obrera le notifica a Ecopetrol S.A.
sobre la afiliación de algunos trabajadores al Sindicato. Entre ellos se encuentran:
Nelson Abril Hernández y Dagoberto Tovar Gómez (fl. 59).
- Certificación suscrita por el Fiscal de la
Subdirectiva de la USO de Barrancabermeja, mediante la cual hace constar que el
22 de abril de 2004, se notificó a la empresa y al Ministerio de Protección
Social sobre la última afiliación al Sindicato del señor Dagoberto Tovar Gómez
(fl.60).
- Oficio No.011114 del 22 de enero de 2007, por el
cual la Jefe de la Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales del
Ministerio de la Protección Social, en respuesta al derecho de petición
presentado por la Comisión Colombiana de Juristas, señaló que existe ausencia
de carácter vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
(fl.61).
- Oficio No.03465, del 7 de octubre de 2005, mediante
el cual el Ministro de la Protección Social en respuesta al derecho de petición
presentado por la USO afirma que la excepción de inconstitucionalidad no es
procedente por cuanto la Resolución No.01116 del 22 de abril de 2004, no
contraría la Constitución Política, ni lo dispuesto en su fundamento legal, el
artículo 430, literal h) del C.S.T., declarado exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-450 de 1995, en la que además reconoció como
servicio público esencial las actividades de explotación y refinación del
petróleo. Además, considera que las recomendaciones provisionales del Comité de
Libertad Sindical formuladas en el Informe 337 de junio 30 de 2005, no tiene
carácter vinculante por no haber sido aprobadas por el Consejo de Administración
de la OIT, según lo expuesto en la Sentencia T-979 de 2004 de la Corte
Constitucional y por tanto, no son de obligatorio cumplimiento (fl.63).
- Comunicación No.077017 del 19 de febrero de 2007,
suscrita por la Directora de Relaciones Laborales y Desarrollo de Ecopetrol
S.A., mediante la cual le informa al Presidente de la CUT en respuesta al
derecho de petición, que el conducto regular para pronunciarse en relación con
los efectos y alcance de las recomendaciones de la OIT es la Oficina de Cooperación
y Relaciones Internacionales del Ministerio de la Protección Social y que las
actuaciones desplegadas en el marco de la huelga del 2004 se fundamentaron en
la legislación vigente (fl.65).
- 343° Informe del Comité de Libertad Sindical, de
noviembre de 2006 (fl.66).
- 337° Informe del Comité de Libertad Sindical de
junio de 2005 (fl. 88).
- “Acuerdo Trabajadores Despedidos Conflicto
Colectivo de Trabajo 2002, 2004”, celebrado el 22 de agosto de 2009 entre
la Unión Sindical Obrera (USO) y Ecopetrol S.A. en el que acuerda: (i)
reintegrar 17 trabajadores y realizar 16 nuevas vinculaciones de trabajadores sin
impedimento legal o habilidad para trabajar con la empresa; (ii) con fundamento
en principios de solidaridad y responsabilidad social y para atender la
situación, social, familiar y económica por la que atraviesan los 56
trabajadores despedidos, se acordó contribuir con una partida de $7.655.391.403
para que el Sindicato lo distribuya; y (iii) explorar alternativas viables para
solucionar el tema de las inhabilidades para dar solución definitiva al tema de
los despedidos por la huelga del 2004 (fl.109).
- Oficio No. 387003 del 10 de diciembre de 2009, por
el cual la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del
Ministerio de la Protección Social dio respuesta a la consulta formulada por el
Presidente de la USO a la Procuraduría General de la Nación. En dicho escrito,
afirma, con fundamento en los apartes que transcribe de la Sentencia C-722 de
2007 de la Corte Constitucional, que se ajusta a derecho la utilización del
procedimiento establecido en el Código Disciplinario Único para los servidores
de Ecopetrol S.A.. También transcribe el capítulo sobre: La obligatoriedad de
las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, contenido en la
Sentencia T-568 de 1999 de esta Corporación, para dar respuesta al interrogante
planteado en ese sentido (fl.114).
- Oficio de fecha 1° de octubre de 2009, firmado por
los Presidentes de Ecopetrol y de la USO, mediante el cual le hacen conocer a
la Directora del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT el
contenido del “Acuerdo Trabajadores Despedidos Conflicto Colectivo de
Trabajo 2002 – 2004”, logrado dentro del marco de la nueva Convención
Colectiva del Trabajo en la Empresa (fl.119).
- Oficio de fecha  1° de julio de 2005, por el cual la
Directora del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT,
informa al Ministro de la Protección Social sobre las conclusiones provisionales
que adoptó el Comité de Libertad Sindical en el caso 2355, con el fin de que el
Gobierno de Colombia haga las observaciones que considere (fl.121).
- Resolución No. 0022 del 12 de junio de 2006,
proferida por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social de Barrancabermeja por
la cual al resolver el recurso de apelación, confirma la Resolución No.0010 del
3 de mayo de 2006 que ordena la Inscripción en el Registro Sindical de la Junta
Directiva de la USO. En ella aparecen entre otros, Moisés Barón Cárdenas como
Presidente, Ariel Corzo Díaz, como Fiscal y Alexander Domínguez como Secretario
de Asuntos Energéticos (fl.123).
- Resolución No.00099 del 26 de septiembre de 2006,
proferida por la Inspectora de Trabajo de Facatativa de la Dirección
Territorial de Cundinamarca, mediante la cual se ordena la inscripción de la
nueva Junta Directiva de la USO con domicilio en Facatativa. En dicho acto
figura entre otros, Ariel Corzo Díaz como Secretario de Asuntos Agr. de la
mujer Afrd. Com. Anc (fl.131).
- 355° Informe del Comité de Libertad Sindical de
noviembre de 2009 (fl.134).
- Resolución No.003 del 16 de abril de 2007, proferida
por el Inspector de la Dirección Territorial de la Oficina Especial de
Barrancabermeja, por medio de la cual ordenó la inscripción parcial de la Junta
Directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de Ecopetrol S.A.
(SINCOPETROL). En dicho acto se mencionó a Ramón Manduano Urrutia, en el cargo de
Tesorero, a Germán Emilio Sánchez como segundo suplente y a Braulio Mosquera
Uribe como Tercer Suplente (fl.165).
- Derecho de petición del 28 de diciembre de 2006, suscrito
por la Comisión Colombiana de Juristas en representación de 100 trabajadores de
Ecopetrol, entre ellos algunos de los accionantes, por el cual solicita al
Ministro de la Protección Social que el Gobierno de Colombia cumpla las
recomendaciones del Consejo de Administración de la OIT adoptadas en sus
sesiones de junio de 2005 y noviembre de 2006 en relación con el caso 2355
(fl.169)
- Derecho de petición del 31 de agosto de 2005, suscrito
por el Presidente de la USO, por el cual solicita al Presidente de la
República, al Ministro de la Protección Social y al Ministro de Minas y Energía
que en aplicación del artículo 4° de la Constitución Política se declare la
excepción de inconstitucionalidad de la resolución que declaró la ilegalidad de
la huelga y con fundamento en las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
adoptadas por el Consejo de Administración se deje sin efecto la Resolución
No.001116 del 22 de abril de 2004 y desista de los procedimientos
disciplinarios adelantados contra los trabajadores que participaron en la
huelga declarada ilegal (fl.177).
4.2. Allegadas por la parte accionada
- Resolución No.001116 de 2004, por la cual el
Ministro de la Protección Social declaró la ilegalidad de la suspensión
colectiva de trabajo realizada por los trabajadores de Ecopetrol, el día 22 de
abril de 2004, promovido por la USO (fl. 225).
- “Acta de Acuerdo Gobierno Nacional – Ecopetrol
S.A.- USO-“, celebrado el 26 de mayo de 2004 entre representantes del
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de la Protección Social, Ecopetrol
S.A., USO, de la Iglesia, de las Centrales Obreras y del Concejo Municipal de
Barrancabermeja, en el cual acordaron entre otros asuntos, constituir un
Tribunal de Arbitramento Voluntario Ad – hoc que decidiera en derecho la
situación de los trabajadores a quienes se les terminó el contrato de trabajo
por justa causa con ocasión de la huelga del 2004. De la misma forma acordaron
que la USO cese la suspensión colectiva del trabajo (fl. 229).
- Sentencia proferida el 27 de julio de 2007 por el
Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, dentro del Proceso Especial de Fuero
Sindical – Acción de Reintegro instaurado por Jimmy Alexander Patiño contra
Ecopetrol, por la cual se condena a la demandada al reintegro del trabajador
(fl. 248).
- Sentencia proferida el 26 de octubre de 2007, por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del
proceso instaurado por Jimmy Alexander Patiño contra Ecopetrol, por la cual
revoca la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 18 Laboral
del Circuito de Bogotá y en su lugar absuelve a la demandada (fl. 267).
-  Sentencia proferida el 25 de enero de 2008 por el
Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, dentro del Proceso Especial de Fuero
Sindical – Acción de Reintegro instaurado por Germán Luis Alvarino Soracá contra
Ecopetrol, por la cual se absuelve a la demandada (fl. 269).
- Sentencia proferida el 11 de marzo de 2009 por el
Juzgado 2° Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, dentro del Proceso Ordinario
Laboral instaurado por Julio Flórez Oses contra Ecopetrol, por la cual se declara
terminado el proceso por haber prosperado la excepción previa de Falta de
Agotamiento de la Reclamación Administrativa (fl. 278).
- Auto proferido el 16 de julio de 2009 por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del Ordinario
Laboral instaurado por Julio Flórez Oses contra Ecopetrol, por la cual se abstiene
de tramitar el recurso de apelación por extemporáneo (fl. 285).
- Sentencia proferida el 15 de mayo de 2007 por el
Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Eloy Arturo Vargas Marimon contra Ecopetrol para solicitar el
reintegro por violación del debido proceso en el proceso disciplinario
adelantado en su contra y por el perjuicio irremediable causado por el despido
injusto. El fallo niega el amparo ante la existencia de los mecanismos
ordinarios para hacer valer sus derechos (fl.289).
- Sentencia proferida el 24 de julio de 2008 por el Consejo
Superior de la Judicatura, mediante el cual dirime el conflicto de competencia
a favor del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, dentro de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Eloy Arturo Vargas
Marimon contra Ecopetrol, del fallo administrativo disciplinario por el cual
fue destituido del cargo (fl.294).
- Sentencia proferida el 29 de julio de 2008 por el
Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá, dentro del Proceso Especial de Fuero
Sindical – Acción de Reintegro instaurado por Genicer Eliecer Parada Torres
contra Ecopetrol, por la cual se absuelve a demandada (fl.300).
- Sentencia proferida el 11 de julio de 2006 por el
Juzgado 7° Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Gerben Linington Castro Salazar contra Ecopetrol alegando
vulneración del debido proceso por irregularidades cometidas en el proceso
disciplinario que se encuentra en trámite. Solicita se suspenda el proceso. El
fallo niega el amparo por no encontrar irregularidades en el proceso
disciplinario (fl.309).
- Sentencia proferida el 4 de agosto de 2006 por la
Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de
tutela interpuesta por Gerben Linington Castro Salazar contra Ecopetrol. El
fallo confirma en su integridad la sentencia de primera instancia (fl.317).
- Sentencia proferida el 30 de mayo de 2008 por el
Juzgado 5° Laboral del Circuito de Bogotá, dentro del Proceso Especial de Fuero
Sindical – Acción de Reintegro instaurado por Braulio Mosquera Uribe contra
Ecopetrol, por la cual se absuelve a demandada (fl.324).
- Sentencia proferida el 4 de agosto de 2006 por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, dentro Proceso Especial de Fuero
Sindical – Acción de Reintegro instaurado por Braulio Mosquera Uribe contra
Ecopetrol. El fallo confirma en su integridad la sentencia de primera instancia
(fl.332).
- Sentencia proferida el 25 de abril de 2007 por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Germán Luís Alvarino Soracá, Braulio Mosquera Uribe, Ramón
Manduano Urrutia, Leonardo Mauricio González Martínez, Genincer Eliécer Parada
Torres, Reinaldo Mantilla Flórez, Denger Neguith Fandiño Díaz, Néstor Daniel
Guiza Santana, Wilson Alfredo Villalba Giraldo, Lino Caro Castellanos, Carlos
Alonso Ardila Plata, Julio Flórez Oses, Ricardo Augusto Parada Escaño, Alfonso
Acosta Viña, Fernando Londoño Díaz, Pedro Pablo Moreno Cortés, Jair Ricardo
Chávez, Juan Carlos Espinosa Rey, Alexander Domínguez Vargas, Juan Carlos
Aguilar Durán, Nelson Abril Hernández, Eloy Arturo Vargas Marimon, Ariel Corzo
Díaz, Alexander del Cristo López, Héctor Rojas Aguilar, Martín Emilio Rendón Castillo,
Omar Darío Gómez Galeano, Olibardo Vera Barón, César Muñoz Suárez, Dagoberto
Tovar Gómez, Alfredo Salazar Díaz, Carlos Arturo Zambrano Camacho, Iván Botero
Osorio, Jorge Alberto Zambrano Ramírez, Olga Lucía Amaya Páez, Germán Emilio
Sánchez Martínez, Jimmy Alexander Patiño Reyes y Moisés Barón Cárdenas contra
el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores y
Ecopetrol S. A.. Invocando las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la OIT solicitan ordenar a: (i) el Ministerio de la Protección, revocar la
Resolución No.01116; (ii) Ecopetrol dejar sin efecto los despidos por la
participación en la huelga y proceda al reintegro y dejar sin efecto las
sanciones administrativas impuesta y suspender las laborales y disciplinarias
adelantadas por la huelga; (iii) el Ministerio de Relaciones Exteriores que
comunique a la OIT el cumplimiento de las recomendaciones del CLS. El Fallo declara
improcedente la acción por la existencia de un mecanismo de defensa judicial
idóneo. Además, por no individualizarse en la demanda quienes fueron despedidos
o quienes fueron investigados disciplinariamente (fl.339).
- Sentencia proferida el 9 de abril de 2009 por el
Juzgado 43 Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Denger Neguith Fandiño Díaz contra Ecopetrol alegando
vulneración del debido proceso por irregularidades cometidas en el proceso
disciplinario que se encuentra en trámite por no aplicar la favorabilidad
laboral e imputar conductas no reglamentadas en el CST. El fallo niega el
amparo por improcedente ante la existencia de otro mecanismo ordinario.
(fl.371).
- Artículos Sexto y Séptimo del Laudo Arbitral
proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario el 21 de enero de 2005, en
los cuales se ordenó el reintegro de algunos trabajadores “a efecto de
aplicar el CDU y cumplir el debido proceso” y el pago de una indemnización
(fl.394).
- Listado de acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, fuero sindical y reintegro, procesos ordinarios laborales y
acciones de tutela interpuestas por cada uno de los accionantes (fl.244).
- Fallos de primera y segunda instancia proferidos por
la Oficina de Control Interno Disciplinario de Ecopetrol en contra de los
accionantes, los cuales se encuentran ejecutoriados y en firme (cuadernos 5 a
9).
- Oficio de fecha 1° de octubre de 2009, mediante el
cual los Presidentes de Ecopetrol S.A. y de la USO, pusieron en conocimiento de
la Directora del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT,
la declaración conjunta sobre el “Acuerdo Trabajadores Despedidos Conflicto
Colectivo de Trabajo 2002 – 2004”, según el cual se acordó una nueva
Convención Colectiva de Trabajo y con independencia de dicha Convención, se
pactaron temas relativos al desarrollo de la empresa, la productividad y el
bienestar de los trabajadores y soluciones para el personal cuyos contratos
fueron terminados en el marco del conflicto colectivo 2002-2004. Dentro de este
último aspecto se acordó: (i) abstenerse de apelar decisiones judiciales y/o
arbitrales de primera instancia en las que se ordena el reintegro; (ii) acceder
a vincular personal no inhabilitado; y (iii) la entrega de un aporte económico
al sindicato para que ésta brinde apoyo a los trabajadores despedidos
inhabilitados; (iv) explorar alternativas de solución definitiva para sus
inhabilidades (fl.6 Cuaderno 3).
- Oficio de fecha 26 de octubre de 2010, dirigido a la
Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social, mediante el
cual el Jefe de la Unidad de Relaciones Laborales Colectivas de Ecopetrol S.A.,
le suministra la información referente a la observancia de las recomendaciones
de la OIT. En primer lugar, sostiene que un pronunciamiento oficial sobre los
temas allí relacionados le corresponde al Ministerio de la Protección Social y
no a Ecopetrol. Además explica que las actuaciones desplegadas por Ecopetrol se
ajustaron en todo al marco constitucional y legal colombiano y a la
determinación asumida por la Corte Constitucional según la cual las actividades
desarrolladas por la Ecopetrol constituyen servicio público esencial (fl.2
cuaderno 4).
- Oficio de fecha 18 de noviembre de 2009, dirigido a
la Jefe de la Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales del
Ministerio de la Protección Social, mediante el cual el Jefe de Relaciones
Laborales Colectivas de Ecopetrol S.A., presenta las observaciones a los nuevos
alegatos presentados ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT por el
Sindicato Nacional de Trabajadores de Ecopetrol (SINCOPETROL). Hace una
síntesis de tres temas que denomina: (i) La OIT y el derecho a la huelga, en el
que concluye que en el caso de las actividades que desarrolla Ecopetrol, está
limitado el ejercicio del derecho a la huelga por tratarse de un servicio
público esencial, tal como lo atribuyó la Corte Constitucional en sentencia de
control constitucional; (ii) los procesos disciplinarios adelantados contra los
trabajadores que participaron en la huelga del año 2004, se adelantaron en
cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario que
ordenó el reintegro a efectos de aplicar el CDU, estuvieron precedidos del
procedimiento establecido en el CDU, en los que se garantizó el derecho al
debido proceso, las formas propias del juicio y la doble instancia y la sanción
fue impuesta con fundamento en las pruebas aportadas al proceso y no por la
voluntad de Ecopetrol. En razón a que el fallo se encuentra ejecutoriado y goza
de la presunción de legalidad, la empresa no puede apartarse de su
cumplimiento; y (iii) no ha existido desconocimiento de la garantía del fuero
sindical a los trabajadores afiliados a la USO y SINCOPETROL, puesto que en el
caso de los procesos especiales de fuero sindical y reintegro adelantados por
Ariel Corzo, Alexander Domínguez Vargas, Héctor Rojas Aguilar, Fredys Elpidio
Nieves Acevedo, Genincer Eliecer Parada Torres, Braulio Mosquera Uribe, Jimmy
Alexander Patiño Reyes, Jair Ricardo Chávez, Ramón Manduano Urrutia, Germán
Luis Alvarino Soracá y Jaime Pachón Mejía, la empresa fue absuelta (fl.4
Cuaderno 4).
- Oficio de fecha 29 de marzo de 2010, mediante el
cual el Jefe de la Unidad de Relaciones Laborales Colectivas de Ecopetrol presenta
a la Jefe de la Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales los
comentarios a las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical
de la OIT en el mes de noviembre de 2009 en el caso 2355. En primer lugar
reitera, los términos del informe presentado el 26 de noviembre de 2009, en el
que se demostró claramente que no existió desconocimiento de la garantía de
fuero sindical de los trabajadores mencionados en la recomendación del literal b)
y en segundo lugar, que se encuentran comprendidos en la partida económica que
se estipuló en el Acuerdo de Trabajadores Despedidos (fl.18 Cuaderno 4).
Actuaciones adelantadas en sede de revisión
1. El Procurador General de la Nación, presentó
insistencia en la selección del presente asunto por considerar que, aún cuando
hayan surgido hechos nuevos que permitan la procedencia de la acción de tutela
como lo sostiene el Tribunal Superior de Cúcuta en la sentencia objeto de
revisión, los accionantes tienen a su alcance el recurso extraordinario de
revisión como mecanismo principal a su alcance. Adicionalmente estima que “Las
recomendaciones realizadas por la OIT en este caso, vinculan al Estado y no a
la empresa Ecopetrol S.A., pues dicha empresa al ser declarada ilegal la huelga
por el Ministerio de la Protección Social en el año 2004, habría actuado
conforme a la ley aplicable a estas situaciones fácticas”.
Por último, insiste que esta Corporación debe
pronunciarse en relación con los efectos de las recomendaciones de la OIT,
particularmente respecto de la posibilidad de tener dichos pronunciamientos
como un hecho nuevo, así como sobre la persona o entidad obligada a atenderla y
la manera como se efectuaría.
2. En escrito presentado conjuntamente ante la
Secretaría General de esta Corporación el 15 de diciembre de 2010, el
Presidente de Ecopetrol S.A. y el Presidente de la Unión Sindical Obrera,
solicitaron “no pronunciarse de fondo sobre la Acción de Tutela de la
referencia”, teniendo en cuenta para ello las siguientes consideraciones:
Destacan en primer lugar que, tras un esfuerzo
conjunto en la construcción de un ambiente laboral basado en la confianza,
lograron concretar varias iniciativas que han contribuido a la paz laboral,
entre las que mencionan:
(i) El Acuerdo para promover relaciones de confianza
suscrito el 24 de abril de 2009, en desarrollo del cual se reconoció como
alternativa prioritaria en la solución de conflictos, el diálogo y los
mecanismos de control que garanticen el mutuo cumplimiento de las obligaciones
laborales, los conflictos y el impacto en la operación de la empresa,
especialmente en aspectos relacionados con pensiones, contratación, seguridad,
despidos, entre otros.
(ii) Acuerdo para el desarrollo de la empresa, la
productividad y el bienestar de los trabajadores suscrito el 22 de agosto de
2009: para permitir la participación del Sindicato en el proceso de planeación
estratégica de la empresa, con el fin de consolidarla como una de las más
competitivas en el sector energético del país.
(iii) Acuerdo para revincular y reintegrar
trabajadores despedidos -Conflicto Colectivo 2002-2004: Su propósito principal
fue contribuir a la culminación de las reclamaciones realizadas por varios
trabajadores, para lo cual se acordó buscar soluciones individuales para 33
trabajadores que habían sido despedidos a causa del conflicto colectivo del año
2004.
(iv) Comunicación conjunta Ecopetrol S.A. y USO
dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo O.I.T. del 1° de octubre de
2009: para poner de presente al organismo internacional los avances en la
revinculación de los trabajadores despedidos en el conflicto 2002-2004.
(v) Documento conjunto para reafirmar relaciones de
confianza Ecopetrol S.A. - USO del 27 de septiembre de 2010: como una segunda
declaración para reafirmar las relaciones de confianza basadas en el diálogo, en
el que las partes ratificaron el Acuerdo suscrito el 24 de abril de 2009. Actuaron
como garantes el Vicepresidente de la República y el Presidente de la Central
Unitaria CUT.
(vi) Segunda comunicación conjunta Ecopetrol S.A. -
USO dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo OIT del 4 de octubre de
2010: para dar a conocer los avances en la solución de los reintegros del los
trabajadores despedidos en el conflicto 2002-2004 que hacen parte de la queja
de la que conoce el organismo internacional.
(vii) Informe Comité de Libertad Sindical - Caso 2355:
El Comité de Libertad Sindical de la OIT, en su sesión 309 de noviembre de 2010
destacó los avances entre las partes para la solución de las reclamaciones por
los despidos, que forman parte de la queja que cursa ante ese Organismo.
En relación con el fallo proferido por el Tribunal
Superior de Cúcuta que es objeto de revisión por esta Corporación, las partes
expresan su total satisfacción respecto de la reincorporación de los
trabajadores en tanto que “contribuyó enormemente a consolidar las buenas
relaciones entre ECOPETROL S.A. y el Sindicato, optimizando un ambiente
constructivo de paz laboral, que durante años no se había logrado.” Por
ello, la empresa se comprometió para con el Sindicato a no interponer acción o
recurso alguno contra la decisión. Adicionalmente, afirman que se ha
desarrollado para los reintegrados un programa de inducción y reincorporación a
la vida laboral y en la actualidad se encuentran laborando y aportando al
cumplimiento de los objetivos organizacionales fijados para el año 2020.
De otra parte, sostienen que en desarrollo de lo
establecido en el artículo 8° del Convenio 151 de la OIT sobre la “Protección
del derecho de sindicalización y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública”, aprobado por Colombia
mediante la Ley 411 de 1997 y promulgado a través del Decreto Nacional 424 de
2001, las partes han dirimido sus diferencias de manera pacífica y ordenada,
mediante acuerdos en los que se ha procurado disminuir la interrupción del
trabajo, promover el buen ambiente laboral, respetar los derechos de los
trabajadores y contribuir al desarrollo económico de la empresa, con lo cual
resultan beneficiadas ambas partes.
Así entonces, consideran que “resultaría
innecesario un pronunciamiento de fondo por parte de la Honorable Corte
Constitucional sobre la Tutela de la referencia, toda vez que, ECOPETROL y la
USO han desarrollado todos los mecanismos internos para generar un ambiente de
paz laboral y resolución pacífica de conflictos.” Agregan que en su
criterio, “contravendría la intención mutua de ECOPETROL S.A. y de la USO,
tendiente a mantener una relación con genuinos propósitos de respetar los
acuerdos, que mejora la productividad, insistir en la revisión de un asunto
relacionado con unos trabajadores, cuya fuerza laboral actualmente beneficia de
manera directa a la empresa.”
Por último reiteran, con fundamento en el Auto 314 de
2006 y la Sentencia T-360 de 1997 proferidos por la Corte Constitucional, que
para el presente caso resulta inoportuno un pronunciamiento de fondo sobre el
fallo que se revisa, toda vez que la función de sentar jurisprudencia y
delimitar el alcance de los derechos fundamentales que le compete a la Corte
Constitucional ya ha sido realizada; se cuenta con precedentes
jurisprudenciales en los que esta Corporación ha trazado línea sobre el tema en
discusión; y el asunto es relevante únicamente para las partes.
3. Mediante comunicación conjunta radicada en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 15 de febrero de 2011, los
representantes legales de Ecopetrol S.A. y la USO complementaron la información
entregada con anterioridad a este Corporación para reiterar de conformidad con
lo estipulado en el Convenio 151 de la OIT sobre “Protección del Derecho
Sindical y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
administración pública”, han trabajado por propender la confianza entre las
partes, a través de la negociación, mediación, conciliación y el arbitraje para
la solución de conflictos.
Lo anterior significa, que las partes de manera
ejemplar han resuelto sus diferencias pacífica, ordenadamente y con apoyo de
los instrumentos de derecho internacional del trabajo, razón por la cual
consideran innecesario un pronunciamiento judicial en relación con la acción de
tutela que se encuentra actualmente en Revisión de esta Corporación.
Por otra parte, insisten en que si bien en sede de
revisión no cabe la opción del desistimiento de la acción, es posible que la
Corte Constitucional se abstenga de fallar de fondo cuando se presenta el
llamado “hecho superado”, dado que es innecesario para la protección de los
derechos fundamentales que se encuentran involucrados.
Citan para apoyar sus argumentos, entre otras, apartes
de las sentencias T-147 de 2010 y T-464 de 2009, a partir de las cuales sostienen
que hay elementos precisos que determinan la existencia del hecho superado como
son:
a. El derecho, cuya protección se solicita, deja de
estar en peligro o recibe la protección requerida.
b.  Si la situación de hecho que generó la violación o
amenaza ya ha sido superada, el mandato del juez en la misma dirección sería
inocuo y carecería de objeto.
c. Si aparece el hecho conculcador del derecho
fundamental, se configura el hecho superado.
d. Si ha ocurrido el evento que configura la
reparación  del derecho, hay lugar a tener como probado el hecho superado.
En razón a que en el presente asunto se cumplen de
manera clara estos requisitos, solicitan a esta Corporación se declare el hecho
superado, por considerar innecesaria la revisión de la Sentencia proferida por
el Tribunal Superior de Cúcuta toda vez que la empresa “ya acató ese fallo y
no tiene interés, en aras de mantener la armonía y el clima de concordia
laboral”. Adicionalmente, en razón a que el convenio 151 de la OIT, como ya
se dijo, contempla y respalda la autocomposición entre empleadores y
trabajadores como medio de solución de las controversias laborales.
II. CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Planteamiento del problema jurídico.
De acuerdo a lo expuesto, corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si la empresa accionada vulneró los derechos fundamentales
invocados por los accionantes, al no haberlos reintegrado al cargo del cual
fueron destituidos en procesos disciplinarios adelantados por participar en una
huelga que fue declarada ilegal, tal como lo ordenan las recomendaciones del
Comité de Libertad Sindical aprobadas por el Consejo de Administración de la
OIT.
Para resolver el anterior problema jurídico estima la
Sala preciso analizar la jurisprudencia de esta Corporación en relación con:
(i) el fenómeno de la carencia actual de objeto por un hecho superado; (ii) la
improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que imponen
una sanción disciplinaria ante la existencia de otro medio judicial en curso,
(iii) los convenios de la OIT que forman parte del bloque de constitucionalidad;
(iv) el carácter vinculante de las recomendaciones que el Comité de Libertad
Sindical presenta a consideración del Consejo de Administración de la Oficina
Internacional del Trabajo; y por último, (v) examinará el texto de las
recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en el
caso 2355, especialmente en relación con la modificación de la legislación
laboral y el reintegro de los trabajadores despedidos. Con base en ello,
(vi) la Sala procederá al análisis del
caso concreto para determinar si hay lugar o no a la protección invocada.
3. El fenómeno de la carencia actual de objeto por un
hecho superado. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. El artículo 86 de la Constitución Política de
1991 consagró la acción de tutela con la finalidad de garantizar la efectiva
protección de los derechos fundamentales de las personas cuando quiera que
éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de un particular (en los casos establecidos en la ley),
protección que se ve materializada con la emisión de una orden por parte del
juez de tutela dirigida a impedir que tal situación se prolongue en el tiempo[3].
Teniendo en cuenta esa finalidad de la acción de tutela,
esta Corporación ha señalado que “la carencia actual de objeto
tiene como característica esencial que la orden del juez de tutela, relativa a
lo solicitado en la demanda de amparo, no surtiría ningún efecto; esto es,
‘caería en el vacío’[4],
este fenómeno puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren
consecuencias distintas: (i) el hecho superado y (ii) el daño consumado”[5].
3.2. La
Corte ha precisado que el hecho superado “se presenta cuando por la acción u
omisión del obligado, desaparece la afectación del derecho cuya protección se
reclama, de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez
constitucional”[6].
Situación que se puede presentar en dos
oportunidades procesales:
(i) Antes de iniciado el proceso ante los jueces de
instancia o en el trascurso del mismo.
(ii) Estando en curso el trámite de revisión ante la
Corte Constitucional. Evento en el cual la jurisprudencia constitucional ha
indicado que “la acción de tutela se torna improcedente[7] por no existir un
objeto jurídico sobre el cual proveer, sin que por ello, pueda proferir un
fallo inhibitorio (por expresa prohibición del artículo 29 del Decreto 2591 de
1991)”[8].
En este orden de ideas, esta Corporación ha señalado
que cuando se presenta un hecho superado el juez de tutela debe proferir un
fallo de fondo, analizando si realmente existió una amenaza o vulneración de
los derechos fundamentales invocados y determinando el alcance de los mismos[9]. Sobre este
particular, en la Sentencia T-722 de 2003 precisó lo siguiente:
“i.) Así,
pues, cuando el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el
proceso ante los jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y
así lo declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no
puede exigir de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar
el fallo revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de su
competencia y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la
jurisprudencia de esta Corte, realice un examen y una declaración adicional
relacionada con la materia, tal como se hará en el caso sub-examine.
ii.) Por
su parte, cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de
Revisión se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite
ante los jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos
fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión de la
Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la jurisprudencia
reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la
tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna.”
3.3. De lo anterior se concluye que la carencia actual
de objeto por hecho superado se
presenta cuando la vulneración de los derechos
fundamentales cesa o desaparece por cualquier causa, lo cual no implica
que el juez de segunda instancia o en sede de revisión deje de analizar la
juridicidad del fallo, pero sin impartir ninguna orden de amparo del derecho,
por haber desaparecido en ese momento el supuesto de hecho que generó la
acción.[10]
4. Improcedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos que imponen una sanción disciplinaria ante la existencia de
otro medio judicial en curso.  Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Esta Corporación ha reiterado en múltiples
ocasiones que la acción de tutela consagrada en el artículo 86 Superior es un
mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección inmediata de los
derechos fundamentales, que se encuentra sometida a unos límites mínimos que
acreditan que su utilización responda a los principios propios de nuestro
sistema de administración de justicia[11].
No se diseñó para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus
propias atribuciones. La disposición constitucional expone textualmente lo
siguiente: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Bajo tales condiciones, la jurisprudencia de esta
Corporación ha insistido en varias oportunidades en que los medios alternos de
defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, es decir aptos
para obtener la protección con la urgencia que el asunto amerita, caso en el
cual la tutela devendrá improcedente pues ésta no tiene el poder para
reemplazar ninguno de tales medios. Por otro lado, se ha precisado que a pesar
de existir otros medios jurídicos para la protección de los derechos
fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos resultan insuficientes
o ineficaces para otorgar un amparo integral o evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable.
Así entonces, se concluye que la
tutela no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de
los procesos que por ley le corresponde tramitar, y que sólo subsidiariamente,
en casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede
invocarse para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva,
en eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia.[12]
4.2. También ha dicho esta Corporación, que por regla
general la acción de tutela resulta improcedente para controvertir los actos
administrativos que contienen una sanción disciplinaria puesto que para ello
están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. No obstante, la Corte[13]
ha reiterado que la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de
protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar la respuesta
de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio
irremediable.
4.3. En la sentencia T-­634 de 2006, la Corte
conceptualizó el perjuicio irremediable en los siguientes términos:
"Ahora bien, de acuerdo con la doctrina
constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el
peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que
afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto
de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características
jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo
siguiente:
"En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente
o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable” (sentencia
T-1316 de 2001).
4.4. En aquellos eventos en que la acción de tutela se
instaura en contra de un acto administrativo que contiene una sanción
disciplinaria por violación del debido proceso, el criterio utilizado por la
Corte para decidir la procedencia de la tutela no obstante la existencia de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo judicial
principal para la defensa de los derechos fundamentales del actor, ha sido el
de determinar si existe o no un perjuicio irremediable con el fin de adelantar
el trámite como un mecanismo transitorio mientras que se deciden los procesos
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que
corresponde al juez del caso concreto apreciar la existencia de un perjuicio
irremediable, en donde resulta determinante en algunos casos el ejercicio de la
acción de tutela por sujetos de características particulares como los de
especial protección constitucional o la protección de ciertos derechos como el
derecho al buen nombre o al ejercicio de cargos y funciones públicas o el
derecho a la libertad personal, en donde las medidas a tomar deben ser urgentes
e impostergables dado el carácter temporal del goce de ciertos derechos
fundamentales, so pena de hacer nugatorio su ejercicio por estar condicionados
a términos constitucionales o legales. En tales condiciones, la Corte en
algunos casos ha declarado la improcedencia de la acción al constatar que los
demandantes contaban con otro mecanismo de defensa y no se evidenciaba la
existencia de un perjuicio irremediable[14].
En otros casos, aún existiendo la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, la Corte acometió el estudio de fondo de las
sanciones disciplinarias una vez determinada la configuración del perjuicio
irremediable[15].
En conclusión, la acción de tutela tiene un carácter
subsidiario y si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los
recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los
derechos amenazados o vulnerados, este mecanismo de amparo no tiene la
virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un recurso
adicional o supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción.
Adicionalmente, este mecanismo constitucional es improcedente contra actos
administrativos que imponen una sanción disciplinaria, puesto que para tales
actos se han previsto otros mecanismos de defensa judicial para la protección
de los derechos fundamentales, salvo que se demuestre la existencia de un
perjuicio irremediable, el cual no puede predicarse, en principio, de la simple
existencia de una sanción disciplinaria, sino de la verificación en cada caso
concreto de las especiales circunstancias provenientes de los sujetos de
especial protección constitucional o de aquellos en que las medidas a tomar
sean urgentes e impostergables.
5. Los Convenios de la OIT forman parte del Bloque de
Constitucionalidad.
5.1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 93
de la Constitución Política los tratados y convenios internacionales sobre
derechos humanos, debidamente ratificados por el Congreso, prevalecen en el
ordenamiento interno, constituyen criterio de interpretación de los derechos y
deberes consagrados en la Carta y forman parte del bloque de
constitucionalidad. En materia laboral, el artículo 53 de la Constitución dispone
que todos los convenios de la OIT que han sido debidamente ratificados forman parte
de la legislación interna[16].
Al mismo tiempo, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que algunos convenios de la OIT integran el bloque
de constitucionalidad y que las determinaciones del rango de cada uno de los
convenios se hacen a través de la jurisprudencia[17], verificando las
circunstancias especiales en cada uno de los asuntos objeto de estudio.  En la
Sentencia C-401 de 2005, la Corte afirmó sobre este punto y sobre la
pertenencia del Convenio 87 de la OIT al bloque de constitucionalidad:
“19. Así, pues, hacen parte del bloque de
constitucionalidad aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de
manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las
materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo
hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya
indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las
sentencias que se mencionaron atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos
indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y
sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.
“A la Corte también le corresponde señalar si un
determinado convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios
objetivos, forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto,
puesto que prohíbe la limitación de un derecho humano durante un estado de
excepción o desarrolla dicha prohibición contenida en un tratado internacional
(C.P., art. 93, inciso 1). Así lo hizo, como ya se vio, en la sentencia C-170
de 2004, en relación con los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre
las peores formas del trabajo infantil.”
Así entonces, esta Corporación estableció expresamente
que los convenios 87 y 98 de la OIT aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976,
relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva
respectivamente, integran el bloque de constitucionalidad.
De la misma forma,  en varias sentencias de
constitucionalidad y de tutela que han versado sobre asuntos laborales, los
convenios internacionales del trabajo han sido invocados como elementos de
juicio para valorar las normas acusadas o los derechos fundamentales invocados.
5.2. Por ejemplo, en la sentencia T-568 de 1999, la
Corte planteó por primera vez la integración de los convenios internacionales
del trabajo al bloque de constitucionalidad para tratar sobre asuntos
estrictamente laborales, dado que el Comité de Libertad Sindical de la OIT en
el Informe No.309 urgió al Gobierno colombiano en su recomendación para que los
dirigentes sindicales fueran reintegrados a sus cargos:
“En este orden de ideas, para la revisión de los
fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, es claro que el
bloque de constitucionalidad debe construirse a partir del Preámbulo de la
Carta Política, e incluir los artículos 1, 5, 39, 53, 56 y 93 de ese Estatuto
Superior, pues en esas normas están consagrados los derechos que reclama el
Sindicato actor como violados; también procede incluir la Constitución de la
OIT y los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical (tratado y convenios
debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre derechos que no pueden
ser suspendidos ni aún bajo los estados de excepción); además, los artículos
pertinentes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención
Americana de Derechos Humanos...”
En dicho asunto, la Sala Cuarta de Revisión, concedió
el amparo solicitado al encontrar que las autoridades gubernamentales y
judiciales habían desconocido el derecho aplicable, por cuanto no habían
atendido lo dispuesto en los convenios internacionales del trabajo y en los
tratados de derechos humanos.
Por su parte, en la Sentencia SU-995 de 1999, en la
que se concedió el amparo solicitado por varios docentes que reclamaban del
pago de sus salarios y prestaciones sociales, la Corte invocó como elemento de
juicio para interpretar el término salario el Convenio 95 de la OIT que integra
el bloque de constitucionalidad.
También en sentencias C-567 de 2000, C-797 de 2000, C-170
de 2003 y C-551 de 2007, entre muchas otras, en las que se juzgó la
constitucionalidad de las normas laborales acusadas, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional consideró que los instrumentos internacionales allí
mencionados, forman parte del bloque de constitucionalidad.
No obstante lo anterior, dada la diversidad de temas
tratados en los convenios internacionales sobre aspectos laborales, la Corte ha
sostenido que su inclusión en esta figura debe hacerse de manera diferenciada y
fundamentada, caso por caso, tal como lo ha venido haciendo hasta ahora.
6.  Carácter vinculante de las recomendaciones que el
Comité de Libertad Sindical presenta a consideración del Consejo de
Administración de la Oficina Internacional del Trabajo - OIT.
6.1. Para comprender el alcance de las recomendaciones
emitidas por el Comité de Libertad Sindical, la Sala se detendrá en la revisión
de la organización y de la actuación que cumple la Organización Internacional
del Trabajo y el Comité de Libertad Sindical, a partir de lo cual determinará
el carácter vinculante de las recomendaciones que se presentan a consideración
del Consejo de Administración.
La Organización Internacional del Trabajo OIT creada
en 1919 como un organismo especializado de las Naciones Unidas, tiene como función
principal la de fomentar la justicia social y los derechos humanos y laborales
internacionalmente reconocidos. Cuenta con una estructura tripartita, en tanto
que en sus órganos de administración confluye “la participación, en un plano
de igualdad, de trabajadores, empleadores y gobiernos”[18]. Se encuentra conformada
por tres órganos principales a saber:
- La Conferencia General encargada de proferir normas
internacionales del trabajo, bien a través de convenios o de recomendaciones,
en las que se fijan condiciones mínimas en materia de derechos laborales
fundamentales y en los demás asuntos relacionados con el trabajo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de
la Constitución de la OIT, los convenios son tratados internacionales
que están sujetos a la ratificación de los Estados miembros de la organización.
Las recomendaciones, aunque regularmente versan sobre las mismas
materias de los convenios, recogen directrices que pueden llegar a orientar la
política y las acciones nacionales, pero no son instrumentos vinculantes para
los Estados Miembros. Ambos instrumentos normativos inciden en las condiciones
y en las prácticas de trabajo de todos los países del mundo. Además, la Constitución
de la OIT prevé las Recomendaciones formuladas por los órganos de control que,
en ocasiones son vinculantes como se verá enseguida.
-
La Oficina Internacional del
Trabajo: es el secretariado permanente de la Organización. Es el centro de
registro y distribución de los documentos sobre la reglamentación del trabajo y
las condiciones laborales en todo el mundo, y entre sus funciones están las de
realizar investigaciones y publicaciones y absolver consultas.
- El Consejo de Administración: es el órgano ejecutivo
de la Organización. Fija el orden del día de la Conferencia, nombra al Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo, elabora el programa y
presupuesto de la Organización, y constituye e integra las comisiones y comités
que considera necesarios, entre otras atribuciones y funciones.
6.2. Además de los órganos principales, la OIT se
conforma de tres organismos facultados para conocer de las quejas por violación
de la libertad sindical: a) el propio Consejo de Administración; b) la Comisión
de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical  y c) el
Comité de Libertad Sindical.
En razón a que el presente asunto se refiere a
recomendaciones adoptadas por el último de los organismos mencionados, la Corte
limitará su estudio a las características y el procedimiento que se sigue para
las recomendaciones adoptadas en el curso de una queja por violación de la
libertad sindical ante el Comité de Libertad Sindical.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del
Convenio Constitutivo de la OIT y de los Convenios 87 y 96 de la OIT corresponde
a esa instancia, examinar las quejas que se reciben sobre situaciones de hecho
que se tomen en los Estados relacionadas con la violación a la libertad sindical,
estudiar la legislación y buscar junto con el gobierno interesado, las
posibilidades de solucionar las dificultades frente a casos concretos, por vía
de acuerdo. Únicamente los gobiernos y organizaciones de empleadores o de trabajadores
pueden presentarlas, caso en el cual se sigue el siguiente procedimiento:
-  Recibida la queja y una vez verificada la
información y documentación que la sustente y fundamente, se notifica al gobierno
respectivo para que aclare o presente sus comentarios y observaciones en un
plazo determinado.
-   Si el Comité, considera que la información suministrada por el
gobierno es poco clara o es contradictoria con la queja y no aporta elementos
de prueba, el Director General está facultado para obtener informaciones
complementarias, más precisas, sobre los términos de la queja.
-  Cuando el gobierno se demora en el envío de sus observaciones sobre
las quejas que les fueron comunicadas o sobre las informaciones complementarias
que les fueron solicitadas, el Comité menciona el hecho en un párrafo especial
de la introducción de sus informes en el que hace un llamamiento especial a los
gobiernos interesados, y seguidamente se les envían comunicaciones urgentes del
Director General en nombre del Comité.
-  Cuando no se ha recibido respuesta, la Oficina Regional o de área puede intervenir ante los
gobiernos interesados a fin de obtener las informaciones solicitadas de estos
últimos, ya sea en el curso del examen del caso, ya sea en lo que concierne al
curso dado a las recomendaciones del Comité aprobadas por el Consejo de
Administración.
-  Con base en la información enviada tanto por los querellantes como
por el gobierno, el Comité elabora informes provisionales o definitivos en los
que formula conclusiones y recomendaciones que permitan restablecer y
garantizar el ejercicio de los derechos sindicales, los cuales presenta al
Consejo de Administración para su aprobación. El carácter vinculante de las
recomendaciones contenidas en dichos informes depende de que el procedimiento
ante el Comité haya sido agotado, que se trate de un Estado parte, y que las
recomendaciones hayan sido adoptadas por el Consejo de Administración. No
obstante, aún en el evento de recomendaciones de carácter vinculante, el
gobierno conserva un margen para adoptar las medidas que mejor cumplan con esas
recomendaciones. La amplitud de dicho margen varía según el grado de
especificidad de la recomendación y si ésta prevé alternativas de acción.
- Así entonces, el Comité puede elaborar 3 tipos de informes: (i) Provisionales;
(ii) Definitivos; y (iii) en los que se Solicita Mantener Informado al Comité
sobre la Evolución del Asunto. Si se trata de Informes Provisionales, las
conclusiones y recomendaciones también tienen este carácter. Si se trata de
Informes Definitivos o de los Informes en los que se solicita mantener
informado al Comité sobre la evolución del asunto, las conclusiones y
recomendaciones del Comité tienen un carácter definitivo.
-  Una vez elaborados los Informes, el Comité somete a consideración
del Consejo de Administración las conclusiones y recomendaciones contenidas en
ellos, para que una vez adoptadas, sean transmitidas al gobierno respectivo. El
Comité también puede recomendar la inadmisibilidad de la queja o puede
determinar que no existió violación a la libertad sindical. Si se trata de
Informes Provisionales, el asunto sigue a consideración del Comité de Libertad
Sindical, quien continúa solicitando información y observaciones tanto a los
querellantes como al gobierno hasta que el Comité considere que cuenta con
información suficiente para resolver de fondo y de manera definitiva el asunto
objeto de queja.
-  Las conclusiones y recomendaciones contenidas en el Informe
Definitivo del Comité de Libertad Sindical, son adoptadas como tales por el
Consejo de Administración, que se encarga de las informaciones al gobierno
respectivo, para que sean atendidas en un plazo razonable y, generalmente,
solicita mantenerlo informado sobre las medidas adoptadas por el gobierno.
-  Si después de transcurrido un plazo prudencial resulta claro que el
gobierno no tiene la intención de atender de buena fe las recomendaciones del
Comité o si el gobierno rechaza las recomendaciones, el Consejo de
Administración puede solicitar que la Conferencia Internacional del Trabajo
tome medidas para lograr el cumplimiento de las recomendaciones, o incluso
someter el caso ante la Corte Internacional de Justicia para que determine la responsabilidad
del Estado por incumplimiento de sus obligaciones Internacionales.
En suma, el Comité de Libertad Sindical no está
facultado para proferir, de manera directa, recomendaciones vinculantes para
los Estados Miembros. Sus conclusiones y recomendaciones serán sometidas para
adopción por el Consejo de Administración, quien a su vez es encargado de señalar
las anomalías al gobierno en cuestión y solicitar que tome medidas para
corregirlas.
6.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida
en las sentencias T-568 de 1999, T-1211 de 2000 y T-603 de 2003, en las que se
concedió el amparo solicitado, ha sido uniforme al considerar que las
recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT
debidamente aprobadas por el Consejo de Administración, tienen una orden
expresa de carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto es
imperativo el acatamiento de lo allí ordenado. La sustracción de su
cumplimiento implica la violación de derechos fundamentales alegados, además de
desconocer el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que fija los alcances de los derechos fundamentales.
Así, en la Sentencia T-568 de 1999, la Corte afirmó: “
(…) las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no
pueden ser ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a
los tratados internacionales aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no
sean vinculantes directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados:
deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2)
servir de base para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el
sentido y alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para
restablecer los derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean
similares.”
En la sentencia T-1211 de 2000, la Corte al reiterar
el contenido de la sentencia T-568 de 1999, explicó que “constituye
jurisprudencia de la Corporación la fuerza vinculante de las Recomendaciones
del mencionado Comité. Esto en virtud del llamado bloque de constitucionalidad (…).”
Por último, en la Sentencia T-603 de 2003, esta
Corporación afirmó que las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical no
son meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados, sino
que ellas constituyen una orden expresa vinculante para el Estado y cada uno de
sus órganos. Lo anterior, si se tiene en cuenta que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 9º de la Constitución Política, el Estado colombiano
queda sujeto a las obligaciones que adquiere en virtud de los tratados y
convenios que celebra debidamente ratificados por el Congreso de la República,
con lo cual, los convenios 87 y 98 de la OIT sobre libertad sindical y derecho
de sindicalización, así como las determinaciones que dispongan los órganos de
control de la OIT deben ser respetados y cumplidos por Colombia.
Por el contrario, en la sentencia T-979 de 2004, la
Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el
Presidente del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva
contra el Ministerio de la Protección Social y el Municipio de Neiva, por la
desvinculación de 155 trabajadores del Municipio, cuyo reintegro fue ordenado
por el Comité de Libertad Sindical. Argumentó la Corporación que: “(…) la
presente acción debe ser resuelta desfavorablemente por cuanto se fundamenta en
recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo, que no tienen carácter vinculante para
el Estado colombiano por cuanto aún no han sido adoptadas por el Consejo de
Administración, tal como corresponde según la constitución de la OIT.”
7. Las recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT en el caso 2355 solicitando la modificación de la
legislación laboral y el reintegro a los trabajadores despedidos de ECOPETROL.
7.1. El Comité de Libertad Sindical de la OIT asumió
el conocimiento de las quejas presentadas inicialmente el 7 de junio de 2004 por
la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)[19],
y el 8 de junio de 2004, 28 de mayo y 27 de noviembre de 2007 y 11 de junio de
2009 por la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD), la Confederación
de Trabajadores de Colombia (CTC), de la Asociación de Directivos Profesionales
y Técnicos de Empresas de la Industria del Petróleo de Colombia (ADECO), el 18
de junio y 27 de julio de 2004, 26 de octubre y 1° de noviembre de 2005, 10 de
mayo de 2006 y 1° de octubre de 2009 por la Unión Sindical Obrera (USO), y de conformidad
con las alegaciones presentadas con posterioridad por la Confederación
Internacional del Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) el 28 de junio de
2004, la Federación Sindical Mundial el 1° de marzo de 2006 y el 16 de agosto
de 2007, el Sindicato Nacional de Trabajadores de Empresas Operadoras,
Contratistas, Subcontratistas de Servicios y Actividades de la Industria del
Petróleo, Petroquímica y Similares (SINDISPETROL) el 14 de febrero de 2006 y
por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Ecopetrol S.A. (SINCOPETROL) el 25
de noviembre de 2007 y el 18 de mayo de 2009.  Una vez conocidas las
reclamaciones, se le asignó la radicación No.2355.
El Comité afirma que el caso plantea las siguientes
cuestiones: “1) la declaratoria de ilegalidad de una huelga en el sector del
petróleo por ser considerado un servicio esencial; 2) la emisión de dicha
declaratoria por la autoridad administrativa (Ministerio de la Protección
Social); 3) el despido de 248 trabajadores en virtud de la declaratoria de
ilegalidad, de entre los cuales se reintegró a 104 trabajadores de conformidad
con un laudo dictado por un Tribunal de Arbitramento Voluntario, a los cuales
la empresa les aplica el Código Disciplinario Único para proceder nuevamente a
su despido; 4) el  despido de otros siete dirigentes por su participación en un
cese de actividades anterior; 5) la detención de dos sindicalistas acusados de
concierto para delinquir y terrorismo y 6) la alegada negativa de la empresa a
negociar colectivamente con la USO, ADECO y SINDISPETROL y el despido de los
socios fundadores de esta última organización sindical.”[20]
7.2. En relación con la declaratoria de ilegalidad de
la huelga en el sector del petróleo por haber sido considerado servició público
esencial por la Corte Constitucional, en el 337° Informe llevado a cabo en
junio de 2005, el Comité de Libertad Sindical presentó la siguiente
recomendación:
“a) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para
llevar a cabo las modificaciones necesarias a la legislación (en particular al
artículo 430 literal h) del Código Sustantivo de Trabajo) de manera que la
huelga sea posible en el sector del petróleo, pudiendo preverse un servicio
mínimo negociado de funcionamiento, con la participación de las organizaciones
sindicales, el empleador y las autoridades públicas concernidas. El Comité pide
al Gobierno que le mantenga informado sobre toda medida adoptada a este
respecto”
Para adoptar tal recomendación, el Organismo tuvo en
cuenta las siguientes conclusiones:
“630. El Comité constata que el carácter de servicio
público esencial de las tareas que realiza la empresa de petróleos ECOPETROL
S.A. ha sido la causa de la convocatoria del Tribunal de Arbitramento
Obligatorio y de la declaración de ilegalidad de la huelga en el servicio
público del petróleo. A este respecto, el Comité ha considerado en numerosas
ocasiones que no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del
término los sectores del petróleo [véase Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 545].
En este sentido, el Comité subraya que el sector en cuestión no es un servicio
esencial en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población) en el que pueda prohibirse la huelga;
sin embargo, el Gobierno puede considerar la posibilidad de establecer un
servicio mínimo negociado entre los sindicatos y las autoridades públicas
concernidas. A este respecto, el Comité ha considerado que «el establecimiento
de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1)
aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios
esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no
esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y
duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las
condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y
3) en servicios públicos de importancia trascendental» [véase Recopilación, op.
cit., párrafo 556]. Además, el Comité recuerda que en otros casos relativos a
Colombia ya ha objetado la imposición del arbitraje obligatorio en servicios no
esenciales como el petróleo [por ejemplo en el sector de explotación de gas,
véase 236.º informe, caso núm. 1140, párrafo 144]. Asimismo, al examinar un
caso sobre prohibición de la huelga en el sector del petróleo, el Comité estimó
que este sector no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del
término; con todo, dadas las circunstancias de este caso, constituye un
servicio público en el cual se puede establecer el mantenimiento de servicios
mínimos negociados, concertados entre los sindicatos, los empleadores y las
autoridades públicas en caso de huelga, de manera de asegurar que las
necesidades básicas de los usuarios de los servicios son satisfechas [véase
327.º informe, República de Corea (caso núm. 1865), párrafo 488]. En estas
condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para llevar a cabo las
modificaciones necesarias a la legislación (en particular el artículo 430
literal h)) de conformidad con los principios mencionados, y que le mantenga
informado sobre toda medida adoptada a este respecto.”
Es de anotar que esta recomendación fue reiterada en
similares términos en los informes 343° de noviembre de 2006, 348° de noviembre
de 2007, 351° de noviembre de 2008 y 355° de noviembre de 2009.
Sobre el particular, la Corte destaca que en la sentencia
C-450 de 1995, se declaró la exequibilidad de los literales b) (parcial) y h)
del artículo 430 del CST -subrogado por el Decreto 753 de 1956-, que señalan
que está prohibida la huelga en las siguientes actividades de servicio público:
“b) Las de empresas de transporte por tierra, agua y aire; (…) y
telecomunicaciones;(…) h) Las de explotación, refinación, transporte y
distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al
abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”, advirtiendo
que la decisión “sólo se contrae a la consideración como servicios públicos
esenciales de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en
cada caso concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una
determinada actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a
un servicio público esencial”
En esta oportunidad la Corte profundizó en el concepto
de servicio público esencial desde el punto de vista material en los siguientes
términos:
“La esencialidad del servicio no debe considerarse
exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni
por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la
economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del
perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco,
aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la
satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo
servicio público.
El carácter esencial de un servicio público se
predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y
concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón
de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y
de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y
efectividad.”
Para analizar si las actividades demandadas
constituían materialmente  servicios públicos esenciales, esta Corporación
afirmó:
“(…) En lo atinente a las actividades de explotación,
refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude la letra h),
estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para asegurar
a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la generación de
energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o
disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales.
Por lo demás, a juicio de la Corte no resultan
irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a
considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo ello no obsta, para que
el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la
Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer
una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos
esenciales.”
El
criterio empleado en la sentencia C-450 de 1995 para determinar si una
actividad constituye un servicio público esencial, según contribuya
directamente a la protección de bienes, satisfacción de intereses o realización
de valores, fue considerado demasiado amplio en la Sentencia C-691 de
2008, en la que esta Corporación estudió la Constitucionalidad del literal g)
del artículo 430 del CST, que consagra la prohibición de ejercer el derecho de
huelga en las actividades de explotación, elaboración y distribución de sal. Consideró
la Corte que dicho criterio era muy extenso, toda vez que: “innumerables
actividades de la vida social y económica están relacionadas con los derechos y
libertades fundamentales”, lo que podría desnaturalizar la garantía del
derecho de huelga contenida en el artículo 56 de la Constitución, al extender
de manera inadmisible el ámbito de restricción del derecho de huelga.
Por
ello, en dicho pronunciamiento, acudiendo a la doctrina internacional en la
materia, específicamente a los desarrollos que sobre la misma se han adelantado
al interior de los órganos de control de la OIT, el Comité de Libertad Sindical
(CLS) y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
(CEACR), la Corte estimó que “parece más adecuada la definición que utilizan
los órganos de la OIT, según la cual constituyen servicios públicos esenciales
las actividades cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad
o la salud de la persona en todo parte de la población,”.
Por su parte, para la determinación del concepto de
servicio público esencial que se adoptó en la sentencia C-450 de 1995, la Sala
Plena de la Corte Constitucional tuvo en cuenta también las consideraciones
expuestas en la Sentencia C-473 de 1994, en la que esta Corporación resolvió
declarar la exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo 430 del
CST [21],
“(…) siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución
Política, de servicios públicos esenciales definidos por el Legislador”.
Consideró esta Corporación que de acuerdo con la Constitución, para excluir el
derecho de huelga de una determinada actividad era necesario que se cumplieran
dos requisitos, a saber: que la actividad “sea materialmente un servicio
público esencial” y que “el Legislador haya expresamente definido la
actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en
ella.” Además, en la providencia se indicó que a la Corte le correspondía “ejercer
un control material sobre la decisión legislativa a fin de determinar si la
actividad es o no un servicio público esencial.”
No
obstante tales precisiones y pese a que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 56 de la Constitución Política corresponde al Congreso establecer el
marco regulatorio específico de la huelga en los servicios públicos esenciales,
hasta la fecha solamente han sido definidos por el legislador como servicios
públicos esenciales los relacionados con la actividad de la banca central
(inciso 2° del artículo 39 de la Ley 31 de 1992), los servicios públicos
domiciliarios (Ley 142 de 1994) y el servicio se seguridad social en lo
relacionado con el sistema general de seguridad social en salud y el sistema
general de pensiones (artículo 4° de la Ley 100 de 1993), en los cuales es
clara la prohibición de la huelga.
Así
entonces, tratándose de la prohibición de la huelga en el servicio público de
las actividades relacionadas con el sector del petróleo a que se refiere el
literal h) del artículo 430 del CST, subrogado por el Decreto Especial 753 que
data del año 1956, corresponde ahora al legislador en los términos del artículo
56 del Ordenamiento Superior actualizar la legislación laboral y en especial dicha
disposición en conjunción con los postulados de la Constitución de 1991 y los
convenios internacionales del trabajo que formen parte del bloque de
constitucionalidad, de manera que se establezca en ella la regulación de la
huelga en el sector a partir de las precisiones que correspondan en la definición
o no de dichas actividades como servicio público esencial. Por lo anterior, la
Corte exhortará al Congreso de la República en el mismo sentido en que lo ha
hecho en varias de sus sentencias de constitucionalidad[22], para que en forma
inmediata expida dicha regulación acorde con los postulados constitucionales.
7.4. En sus deliberaciones el Comité de Libertad
Sindical también pidió al Gobierno tomar medidas para modificar el artículo 451
del Código Sustantivo del Trabajo, para que la declaratoria de ilegalidad de la
huelga sea dictada por una autoridad judicial y no por las autoridades de la
administración. En el Informe 351° de noviembre de 2008, el Comité tomó nota sobre
la adopción de la recomendación por parte del Gobierno colombiano, lo que tuvo
lugar con la expedición de la Ley 1210 de 2008, en virtud de la cual la
declaratoria de ilegalidad debe ser dictada por la jurisdicción laboral.
7.5. Ahora bien, en relación con el reintegro a la
empresa por el retiro de que fueron objeto los accionantes tras la declaratoria
de ilegalidad de la huelga que se llevó a cabo en el año 2004, lo que
constituye la pretensión principal de la presente acción de tutela, el Comité
de Libertad Sindical adoptó la siguiente recomendación, según la cual se
solicita que cesen los despidos de los 104 trabajadores reintegrados y se deje
sin efecto las desvinculaciones ya realizadas. Esta recomendación fue reiterada
posteriormente durante los años 2006, 2007 y 2008.
Así, en el 337° Informe del Comité de Libertad
Sindical, se presentó la siguiente recomendación en relación con el reintegro
de los trabajadores:
“c) en lo que respecta al despido de 248 trabajadores
tras la declaración de ilegalidad de la huelga en la empresa ECOPETROL S.A., el
Comité pide al Gobierno que vele por el cumplimiento de lo acordado el 26 de
mayo de 2004 para poner fin al conflicto, en particular en lo que respecta al
compromiso de la empresa de dejar sin efecto las acciones administrativas de
carácter laboral contra los trabajadores que no se hubiesen notificado.
Asimismo, teniendo en cuenta que las sanciones de despido aplicadas a los
trabajadores tienen como origen una legislación que plantea problemas de
conformidad con los  principios de la libertad sindical, el Comité pide al
Gobierno que tome medidas para que cuando — después del reintegro según el
fallo del Tribunal de Arbitramento Voluntario — se reexamine la situación de
los trabajadores despedidos, se tengan en cuenta los principios mencionados en
el presente caso y que no se le sancione por el sólo hecho de haber participado
en la huelga;”
Sobre el particular el Comité expresó las siguientes Conclusiones:
“633. Finalmente, el Comité toma nota de que las
organizaciones querellantes y el Gobierno informan que el 26 de mayo de 2004 se
llegó a un acuerdo para levantar la huelga, y que en el acta que se suscribió
las partes acordaron: a) el cese de la suspensión colectiva de trabajo y la
reanudación de las labores; b) el cese por parte de la empresa de la
terminación de contratos de trabajo por justa causa y su compromiso a dejar sin
efecto las acciones administrativas de carácter laboral que se hubieren
iniciado y que no se hubieren notificado; y c) llevar a un tribunal de
arbitramento voluntario la situación de los 248 trabajadores despedidos. El Comité
toma nota de que el 21 de enero de 2005 el Tribunal de Arbitramento constituido
a tal efecto ordenó el reintegro pleno de dos de los trabajadores, la
terminación de contratos sin reintegro y sin reconocimiento de indemnización de
33 trabajadores, el reintegro a fin de aplicar el Código Disciplinario Unico de
104 trabajadores y el pago de una indemnización a 22 trabajadores (el resto de
los trabajadores se acogió a la pensión). En estas condiciones, el Comité pide
al Gobierno que vele por el cumplimiento de lo acordado el 26 de mayo de 2004,
en particular en lo que respecta al compromiso de la empresa ECOPETROL de dejar
sin efecto las acciones administrativas de carácter laboral contra los
trabajadores que no se hubiesen notificado. // Asimismo, teniendo en cuenta que
las sanciones de despido aplicadas a los trabajadores tienen como origen una
legislación que plantea problemas de conformidad con los principios de la
libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que cuando
— después del reintegro según el fallo del Tribunal de Arbitramento Voluntario
— se reexamine la situación de los trabajadores despedidos, se tengan en cuenta
los principios  mencionados en el presente caso y que no se les sancione por el
sólo hecho de haber participado en la huelga.”
7.6. En el 343° Informe llevado a cabo en noviembre de
2006, el Comité adoptó la siguiente recomendación:
“d) el Comité urge al Gobierno a que tome medidas para
que cesen los despidos de los 104 trabajadores que fueron reintegrados en
cumplimiento del fallo del Tribunal de Arbitramento Voluntario, en el seno de
la empresa ECOPETROL, S.A. como consecuencia de la huelga de 22 de abril de
2004 y que deje sin efecto los 11 despidos que ya han sido pronunciados. El
Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto;”
Sobre este aspecto, el Comité realizó las siguientes
conclusiones:
“477. El Comité recuerda sin embargo como lo hiciera
en su examen anterior del caso y en párrafos anteriores del presente examen que
el despido se produjo en virtud de una legislación que plantea problemas de
conformidad con los principios de la libertad sindical. Ello, por dos motivos:
1) porque la huelga declarada ilegal no se produjo en un servicio esencial como
pretende el Gobierno y 2) porque la declaración de ilegalidad de la misma no
fue pronunciada por un órgano independiente de las partes. En este sentido, el
Comité lamenta observar que los trabajadores reintegrados están siendo objeto
de nuevos despidos por los mismos motivos, en virtud de la aplicación del DSU y
del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, como ya ha  ocurrido con 11
trabajadores a los cuales también se los ha inhabilitado para trabajar en el
sector público entre 10 y 15 años. El Comité estima que ello constituye una
nueva violación de los principios de la libertad sindical y recuerda que la
práctica consistente en establecer listas negras de dirigentes sindicales y
sindicalistas constituye una grave amenaza para el libre ejercicio de los
derechos sindicales y, en general, los gobiernos deberían tomar medidas
enérgicas para combatir tales prácticas [véase Recopilación, op. cit., párrafo
70]. Además, el Comité ha considerado en numerosas ocasiones que «el recurso a
medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber
participado en una huelga y rehusar su reintegro, implican graves riesgos de
abuso y constituyen una violación de la libertad sindical [véase Recopilación,
op. cit., párrafo 597]. En estas condiciones, el Comité urge al Gobierno a que
tome medidas para que cesen los despidos de los 104 trabajadores que fueron
reintegrados en cumplimiento del fallo del Tribunal de  Arbitramento
Voluntario, en el seno de la empresa ECOPETROL, S.A. como consecuencia de la
huelga de 22 de abril de 2004 y que deje sin efecto los 11 despidos que ya han
sido pronunciados. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al
respecto.”
De la misma forma, el Comité recordó al Gobierno
colombiano que las recomendaciones realizadas en el Informe 337° fueron
debidamente aprobadas por el Consejo de Administración. Por ello consignó la
siguiente recomendación:
“a) el Comité confía en que las recomendaciones
provisionales del Comité, contenidas en su 337.º informe y aprobadas por el
Consejo de Administración en su 293.ª reunión, de junio de 2005, sean
aplicadas; “
En las conclusiones, el Comité afirmó sobre el
particular:
“478. En lo que respecta a la negativa por parte del
Gobierno a dar curso a la petición formulada por la USO para que se cumplan las
recomendaciones del Comité, debido a que las mismas tienen carácter de
provisional y no han sido aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT,
el Comité debe  precisar, en primer lugar que cuando un caso es catalogado como
provisional, ello se debe a que el Comité necesita ciertas informaciones del
Gobierno o de los querellantes respecto de algunos de los aspectos del caso
para poder  pronunciarse sobre el fondo en cuanto a estos aspectos. Sin embargo,
entre  todas las cuestiones del caso, puede haber algunas sobre las que no se
requiera mayor información, lo que permite al Comité expedirse sobre el fondo
respecto de éstas. Dichas recomendaciones ya pueden ser cumplidas por el
Gobierno. En segundo lugar, el Comité señala a la atención del Gobierno que el
337° informe del Comité de Libertad Sindical, fue aprobado tanto respecto de
las conclusiones provisionales como definitivas por el Consejo de
Administración en su 293.ª reunión, de junio de 2005.”
7.7. En el 348° Informe del Comité de Libertad
Sindical que se realizó en noviembre de 2007, se afirmó en relación con las
aprobaciones del Consejo de Administración:
“288. El Comité examinó este caso por última vez en su
reunión de noviembre de 2006 [véase 343.er informe, párrafos 428 a 483,
aprobado por el Consejo de Administración en su 297.ª reunión].”
En relación con los despidos en dicha reunión, el
Comité adoptó la siguiente recomendación:
“c) el Comité urge al Gobierno a que tome medidas para
que cesen los despidos de los 104 trabajadores que fueron reintegrados en
cumplimiento del fallo del Tribunal de Arbitramento Voluntario, en el seno de
la empresa ECOPETROL S.A. como consecuencia de la huelga de 22 de abril de 2004
y que deje sin efecto los 37 despidos e inhabilidades para ejercer cargos
públicos que ya han sido pronunciados y que no se proceda a los 45 despidos que
ya han sido decididos. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al
respecto,  en particular de la decisión del Consejo de la Judicatura en la
tutela incoada  por los trabajadores de ECOPETROL.”
Sobre el mismo aspecto, el Comité reiteró en los
siguientes términos las observaciones ya efectuadas:
“310. (…)El Comité lamenta tomar nota de que  según
los nuevos alegatos presentados por la CUT, la empresa ya ha  despedido a 37
trabajadores, a los que se ha inhabilitado para ejercer cargos  públicos por
más de diez años y se ha decidido el despido de 45 trabajadores  más. El Comité
toma nota de que el Gobierno reitera las observaciones que  presentara en el
examen anterior del caso y envía una copia de la tutela  incoada por varios
trabajadores de ECOPETROL ante el Consejo Seccional de   la Judicatura.
311. El Comité estima que ello constituye una nueva
violación de los  principios de la libertad sindical y recuerda que la práctica
consistente en  establecer listas negras de dirigentes sindicales y
sindicalistas constituye una  grave amenaza para el libre ejercicio de los
derechos sindicales y, en general,  los gobiernos deberían tomar medidas
enérgicas para combatir tales prácticas  [véase Recopilación, op. cit., párrafo
803]. Además, el Comité ha considerado  en numerosas ocasiones que «el recurso
a medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber
participado en una huelga y rehusar  su reintegro, implican graves riesgos de
abuso y constituyen una violación de la libertad sindical [véase Recopilación,
op. cit., párrafo 666]. En estas  condiciones, el Comité urge al Gobierno a que
tome medidas para que cesen los despidos de los 104 trabajadores que fueron
reintegrados en cumplimiento  del fallo del Tribunal de Arbitramento
Voluntario, en el seno de la empresa  ECOPETROL, S.A. como consecuencia de la
huelga de 22 de abril de 2004 y que deje sin efecto los 37 despidos e
inhabilidades para ejercer cargos  públicos que ya han sido pronunciados y que
no se proceda a los 45 despidos  que ya han sido decididos. El Comité pide al
Gobierno que lo mantenga  informado al respecto, en particular de la decisión
del Consejo de la Judicatura  en la tutela incoada por los trabajadores de
ECOPETROL.”
7.8. En el 351° Informe del CLS llevado a cabo en
noviembre de 2008, se consignó lo siguiente en relación con las aprobaciones
del Consejo de Administración:
“348.º informe, párrafos 288 a 319, aprobado por el
Consejo de Administración en su 300.ª reunión].”
En cuanto a los despidos en esa reunión, el Comité
adoptó la siguiente recomendación:
“b) el Comité urge una vez más al Gobierno a que tome
medidas para que  cesen los efectos de la decisión de despedir a los 104
trabajadores de ECOPETROL en virtud de su participación en la huelga de 2004 y
que lo mantenga informado sobre el resultado final de la tutela incoada ante el
Consejo de la Judicatura;”
El
Comité realizó las siguientes observaciones:
“367. El Comité reitera los principios enunciados en
los exámenes anteriores del presente caso y urge una vez más al Gobierno a que
tome medidas para que cesen los efectos de la decisión de despedir a los 104
trabajadores de ECOPETROL en virtud de su participación en la huelga de 2004.
El Comité pide también al Gobierno que informe sobre el resultado final de la
tutela incoada ante el Consejo de la Judicatura.”
En relación con las quejas presentadas por SINCOPETROL
por el retiro de algunos dirigentes sindicales sin el correspondiente
levantamiento del fuero sindical, el CLS recomendó pedir “al Gobierno que
realice sin demora una investigación respecto de estos alegatos y si se
demuestra que efectivamente los dirigentes sindicales fueron despedidos sin el
correspondiente levantamiento del fuero sindical, tome medidas para el
inmediato reintegro de los mismos. El Comité pide al Gobierno que lo  mantenga
informado al respecto”. Esta recomendación fue reiterada en la reunión de
noviembre de 2009 – 355° Informe -, en la que se solicitó “al Gobierno y a
las organizaciones sindicales que aclaren si dichos trabajadores están
cubiertos por el acuerdo celebrado entre la USO y ECOPETROL el 22 de agosto de
2009”.
7.9. En el 355° Informe llevado a cabo en noviembre de
2009, se afirmó en relación con las aprobaciones del Consejo de Administración:
“358. El Comité examinó este caso por última vez en su
reunión de noviembre de 2008 y en esa oportunidad presentó un informe al
Consejo de Administración [véase el 351.er informe, párrafos 295 a 380,
aprobado por el Consejo de Administración en su 303.ª reunión].”
En lo relacionado con el despido de 104 trabajadores,
el Comité realizó la siguiente observación:
“389. En cuanto al literal b) de las recomendaciones,
relativo al despido de 104 trabajadores de ECOPETROL por haber participado en
el cese de actividades, el Comité toma nota con satisfacción del acuerdo celebrado
entre la USO y ECOPETROL, comunicado en forma conjunta por las partes, en
virtud del cual 17 trabajadores fueron reintegrados, 16 trabajadores fueron
vinculados nuevamente y la empresa contribuirá económicamente con la
organización sindical para brindar apoyo a los trabajadores que no fueron
reintegrados o vinculados nuevamente.”
7.10. De lo anterior se tiene establecido que el
Consejo de Administración de la OIT en su sesión de 293° de junio de 2005
aprobó las recomendaciones del Comité contenidas en su 337º Informe; en la Reunión
297° de noviembre de 2006 aprobó el 343° Informe; en su 300° Reunión de
noviembre de 2007, aprobó el Informe 348°; en su Reunión 303° de noviembre de
2008, aprobó el Informe 351°. Respecto del Informe 355° no reposa en el
expediente constancia de haber sido aprobado por el Consejo de Administración.
8.
Análisis del caso concreto
8.1. Los accionantes a través de apoderado judicial interpusieron
acción de tutela contra Ecopetrol S.A., por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la vida, familia, reconocimiento del Derecho Internacional,
igualdad, trabajo, reunión y manifestación pública, libre asociación,
organización sindical, estabilidad en el empleo y seguridad social, protección
del conflicto colectivo, huelga y respeto de los derechos humanos y los
tratados internacionales como de la OIT. Fundamentan la vulneración en el hecho
de que la accionada no ha acogido las recomendaciones proferidas por el Comité
de Libertad Sindical de la OIT según las cuales pide al Gobierno colombiano que
sean reintegrados al haber sido despedidos por el hecho de participar en una
huelga que se llevó a cabo en el año 2004 que fue declarada ilegal por el
Ministerio de la Protección Social mediante Resolución No.1116 del 22 de abril
de 2004.
Explican que, con fundamento en la declaratoria de
ilegalidad, inicialmente la empresa terminó unilateralmente por justa causa los
contratos de trabajo, de conformidad con lo pactado en la convención colectiva
de trabajo pero pretermitiendo el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002,
que era de forzosa aplicación para los accionantes. A través del laudo arbitral
proferido el 21 de enero de 2005 por un Tribunal de Arbitramento conformado
para el levantamiento de la huelga, se ordenó el reintegro de los trabajadores con
el propósito de que se les aplicara el Código Disciplinario Único. Una vez
culminados los procesos disciplinarios en los que se tipificó la conducta de
participar en la huelga como un abandono del cargo, de la función y del
servicio con el claro propósito de calificarla como falta gravísima, fueron
destituidos e inhabilitados por 10 y 20 años para el ejercicio de cargos
públicos.
El problema fue puesto en conocimiento del Comité de
Libertad Sindical de la OIT, instancia internacional que pronunció en varios
informes recomendaciones, entre otras: (i) en relación con el despido de los
248 trabajadores, para que el Gobierno colombiano tome medidas para que cesen
los despidos y deje sin efecto los que ya se hicieron. Para ello, solicitó se
reexamine la situación y se tenga en cuenta que el despido con base en la
declaratoria de ilegalidad de la huelga plantea problemas de conformidad con
los principios de la libertad sindical y por tanto no pueden ser sancionados
por el sólo hecho de haber participado en la huelga; y (ii) en relación con la
declaratoria de ilegalidad de la huelga, para que se tomen medidas tendientes a
modificar la legislación, en particular el literal h) del artículo 430 del CST
de manera que el sector petrolero no sea considerado como un servicio público
esencial y, por ende, no sea posible prohibir la huelga en ese sector.
Manifiestan que se les ha vulnerado el derecho a la
igualdad, pues han sido excluidos de los reintegros realizados por la empresa y
de los que se pactaron en el Acuerdo celebrado el 22 de agosto de 2009 entre el
Sindicato y la empresa, aunque se les reconoció el pago de unos dineros en
solidaridad con su situación. Adicionalmente, destacan que se ha violado su
derecho fundamental al debido proceso toda vez que no adelantaron las acciones
de levantamiento del fuero, desconociendo que la mayoría de los accionantes
ostentaban el fuero sindical al momento del despido, ni tampoco atendieron las
recomendaciones de la OIT de no tener la huelga como ilegal, las cuales ya
habían sido pronunciadas para la época en que se profirieron los fallos
disciplinarios.
Por su parte, al contestar la demanda la empresa
accionada solicitó declarar la improcedencia de la acción por considerar que:
(i) los accionantes cuentan con otro medio de defensa, a través de las acciones
judiciales ordinarias, especiales de reintegro por fuero sindical o ante la
jurisdicción contenciosa; (ii) no demostraron la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; (iii) tampoco, cumplen el requisito de la inmediatez, pues han
transcurrido 6 años desde el momento en que se produjeron los despidos, siendo
evidente que los actores pretenden revivir términos que se encuentran caducos o
vencidos; y (iv) ha existido temeridad de la presente acción, si se observa la
relación de acciones que han sido interpuestas por los mismos accionantes, en
las que existe identidad de pretensiones. Precisa que ninguno de los actores gozaba
del fuero sindical y que en los procesos disciplinarios en los que existió un
pronunciamiento del juez disciplinario competente, se les respetaron las
garantías constitucionales y el debido proceso.
El Juez de primera instancia declaró improcedente el
amparo por considerar que los actores cuentan con las instancias ordinarias
previstas por el legislador para la solución de controversias propias de las
relaciones laborales, que son el escenario propio para valorar a profundidad la
situación particular de cada uno de ellos y el efecto vinculante que pueden
tener las recomendaciones de la OIT. Adicionalmente, estimó que no acreditaron
el perjuicio irremediable, ni cumplen con el requisito de la inmediatez, puesto
que se está ante un hecho que ya se ha consumado y que no es actual por la
prolongación de la afectación, lo que es incompatible con la prevención tutelar
y de protección de los derechos alegados.
El Juez de segunda instancia, revocó la sentencia. En su
lugar, amparó los derechos fundamentales vulnerados y ordenó el reintegro de
los actores al considerar que: (i) en el derecho interno colombiano no existe otro
medio judicial alguno que permita exigirle a los órganos del Estado el
cumplimiento de las recomendaciones impartidas por los organismos
internacionales; (ii) no existe temeridad en las acciones, puesto que han
acaecido hechos nuevos que permiten su análisis, como son los pronunciamientos
del Consejo de Administración de la OIT y el Acuerdo del 22 de agosto de 2009
que beneficia a algunos extrabajadores de Ecopetrol; (iii) tampoco puede
alegarse que los actores incumplieron la regla de la inmediatez, pues acudieron
al Comité de Libertad Sindical de la OIT para denunciar la situación; en
reiteradas ocasiones solicitaron al Ministerio de la Protección Social y a
Ecopetrol la aplicación de las recomendaciones del organismo internacional;
presentaron acciones de tutela que fueron declaradas improcedentes con claro
desconocimiento de los precedentes trazados por la Corte Constitucional; y por último,
fueron excluidos del Acuerdo celebrado el 22 de agosto de 2009, entre la
empresa y el sindicato, que autorizó el reintegro de algunos trabajadores que
participaron el la huelga del año 2004; y (iv) conforme a la jurisprudencia
trazada por la Corte Constitucional en las sentencias T-568 de 1999, T-603 de
2003 y T-979 de 2004, las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad
Sindical de la OIT gozan del carácter vinculante por el Estado Colombiano al
haber sido adoptadas por el Consejo de Administración y por ello debieron
atenderse desde noviembre de 2007 cuando se requirió cesar los despidos y dejar
sin efecto los que ya se había efectuado.
8.2. Durante el trámite de revisión, en escritos
presentados conjuntamente ante la Secretaría General de esta Corporación el 15
de diciembre de 2010 y el 15 de febrero de 2011, el Presidente de Ecopetrol
S.A. y el Presidente de la Unión Sindical Obrera, solicitaron “no
pronunciarse de fondo sobre la Acción de Tutela de la referencia”, teniendo
en cuenta que en el presente asunto se presenta un hecho superado que hace
innecesaria la revisión de la Sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Cúcuta en segunda instancia, toda vez que la empresa en acatamiento del fallo,
realizó el reintegro de los accionantes y en la actualidad se presenta un clima
de armonía y concordia laboral.
De conformidad con el anterior pronunciamiento, la
Sala Quinta de Revisión encuentra evidente que lo solicitado en la tutela ya
fue realizado por Ecopetrol S.A., toda vez que el reintegro de los 50
trabajadores ya se produjo y en la actualidad se encuentran “laborando y
aportando al cumplimiento de los objetivos organizacionales fijados para el
2020”[23].
Explican que el reintegro ha consolidado la paz laboral “(…) y
conjuntamente se ha ido desarrollando un programa y reincorporación de estos
trabajadores a la vida laboral, garantizando que los reintegros no perjudiquen
la atmósfera laboral existente”[24].
Se presenta entonces en el presente asunto, el
fenómeno de la carencia actual de objeto por un hecho superado, en tanto que la
finalidad de la acción de tutela de proteger el derecho fundamental de quien
acude al amparo constitucional, se ha extinguido toda vez que la vulneración o
amenaza ha cesado. Es decir, aquella acción por parte del demandado, que se
pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela, ha acaecido de tal
manera que, como se explicó en precedencia “carece” de objeto el
pronunciamiento del juez constitucional.
Por lo anterior, siguiendo la jurisprudencia trazada
por la Corte Constitucional, habiéndose presentado un hecho superado, la Sala
entrará a analizar si realmente existió una amenaza o vulneración de los
derechos fundamentales invocados, para lo cual previamente analizará lo
relacionado con la procedencia de la acción de tutela cuando se trata de actos
administrativos que imponen una sanción disciplinaria.
8.3. En el presente asunto, se tiene entonces que la
recomendación del organismo internacional para que el Estado colombiano “deje
sin efecto los (…) despidos e inhabilidades para ejercer cargos públicos que ya
han sido pronunciados”[25],
que dicho sea de paso fue atendida voluntariamente por Ecopetrol S.A. para los
aquí accionantes, hace relación directa con los actos administrativos
proferidos en primera instancia por la Oficina de Control Disciplinario Interno
de la entidad accionada y en segunda instancia por la Presidencia de la empresa,
a través de los cuales se sancionó disciplinariamente con la destitución del
cargo que desempeñaban y se les impuso la inhabilidad para ejercer cargos
públicos a cada uno de los accionantes.
De acuerdo con la jurisprudencia trazada por la Corte
Constitucional, la acción de tutela resulta improcedente contra actos
administrativos que imponen una sanción disciplinaria, puesto que para tales
actos se han previsto otros mecanismos de defensa judicial para la protección
de los derechos fundamentales, salvo que se demuestre la existencia de un
perjuicio irremediable, el cual no puede predicarse, en principio, de la simple
existencia de una sanción disciplinaria, sino de la verificación en cada caso
concreto de las especiales circunstancias provenientes de los sujetos de
especial protección constitucional o de aquellos en que las medidas a tomar
sean urgentes e impostergables.
Los accionantes admiten en su escrito de tutela y así
lo reitera la propia empresa accionada, que cuentan con otro medio de defensa
judicial para controvertir las sanciones impuestas en los procesos
disciplinarios que se adelantaron en contra de quienes participaron en la
actividad sindical, al que han acudido algunos de ellos a través de acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la justicia contencioso
administrativa, sin que a la fecha hayan sido resueltas. Es de anotar que
algunos de ellos instauraron acciones de tutela para lograr la protección de
los derechos que consideran vulnerados, las cuales fueron resueltas de manera
adversa a sus pretensiones, otros instauraron procesos especiales de fuero
sindical y reintegro ante la justicia ordinaria laboral, en los que fue
absuelta la empresa demandada y algunos de ellos iniciaron la acción ordinaria
laboral.
En
efecto, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente se tiene que
los accionantes Germán Luís Alvarino Soracá, Ramón Manduano Urrutia, Genincer
Eliecer Parada Torres, Julio Flórez Oses, Nelson Giovanny Franco, Mendoza, Juan
Carlos Espinosa Rey, Gerben Linington Castro Salazar, Nelson Abril Hernández,
Eloy Arturo Vargas Marimon, Alexander del Cristo López, Omar Darío Gómez
Galeano, Olibardo Vera Barón, Dagoberto Tovar Gómez, Germán Emilio Sánchez
Martínez y Jimmy Alexander Patiño Reyes, instauraron acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa,
que no han sido resueltas en tanto que se encuentran en etapa probatoria[26].
Respecto de los demás actores, no aparece en el
expediente prueba alguna que demuestre que hicieron uso del mecanismo judicial
idóneo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Es de
advertir, que en caso de que no la hubieren presentado, tal omisión no podrá
ser subsanada mediante la acción de tutela, puesto que el mecanismo
constitucional se torna improcedente para revivir términos vencidos o para
subsanar las omisiones de los demandantes.
Por otra parte, revisada la página de consulta de actuaciones
procesales de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se tiene que el proceso
de simple nulidad contra la Resolución No.00116 de 2004 que decretó la
ilegalidad del cese de actividades adelantado el 22 de abril de 2004,
instaurado por la Unión Sindical Obrera – USO y otros en contra del Ministerio
de la Protección Social, no ha sido resuelto, encontrándose actualmente al
Despacho para fallo.[27]
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha
reiterado que en los casos en que exista otro mecanismo judicial para la
protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, como
sucede en el presente asunto, la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, a juicio de esta Sala no se encuentra la existencia
de un perjuicio inminente que haga procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio, si además se tiene en cuenta que en agosto de 2009, los
actores fueron beneficiados con la partida económica que la empresa otorgó a la
organización sindical para brindar apoyo a los trabajadores que no fueron
reintegrados o vinculados nuevamente.
Es de anotar que la Corte Constitucional, en varios
pronunciamientos en los que analizó casos semejantes a los que ocupan la
atención de esta Sala, consideró la improcedencia del mecanismo constitucional
ante la existencia de otro medio de defensa judicial y la no ocurrencia del
perjuicio irremediable, siendo demandantes incluso algunos de los aquí
accionantes.
Así, en la Sentencia T-404 de 2008, en la que resolvió
las acciones de tutela instauradas, separadamente por Alexander Del Cristo
López y Ángel de Jesús Díaz Rodríguez contra Ecopetrol S.A., por la vulneración
al debido proceso, al buen nombre, al trabajo, a la libre asociación, a no ser
juzgados dos veces por lo mismo y a la igualdad, por haber sido sancionados con
destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, la Corte tuvo en cuenta
las siguientes consideraciones para negar el amparo:
“En consecuencia, no le compete a esta Sala
pronunciarse sobre la vulneración de los derechos fundamentales en el ámbito de
las actuaciones administrativas a las que se hace mención, porque ello
equivaldría avanzar sobre la validez de la Resolución 00116 de 2004 y sus
efectos en la actuación disciplinaria, tomando partido en las controversias,
desconociendo el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela y de
contera la autonomía e independencia de los funcionarios judiciales competentes
para dilucidarlas, establecida en el artículo 230 del ordenamiento
constitucional.
(…)
De manera que la organización sindical accionante y
los señores Del Cristo López y Díaz Rodríguez deberán aguardar el pronunciamiento
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, comoquiera que la
presunción de legalidad que reviste la actuación del Ministerio de la
Protección Social, en tanto la jurisdicción competente no diga lo contrario, no
permite al juez de tutela pronunciarse sobre el restablecimiento de la
situación laboral de los accionantes, quienes atendiendo el llamado de la
organización sindical y haciendo caso omiso de la ilegalidad de la actividad,
participaron en el cese y persistieron en él.
(…)
De manera que las providencias serán confirmadas,
porque compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver
sobre la legalidad de la Resolución 00116 de 2004 y a la justicia del trabajo,
una vez resuelto el asunto de la competencia, pronunciarse sobre el
restablecimiento de las condiciones laborales de los trabajadores accionantes,
en uno y en otro caso, con sujeción al ordenamiento constitucional que
garantiza el derecho de huelga salvo en los servicios públicos esenciales y
teniendo presente las recomendaciones de la Organización Internacional del
Trabajo, dentro del marco de los Convenios 87 y 98 de la OIT, relacionadas con
la regulación de la huelga en “el sector petrolero, pudiendo preverse un
servicio mínimo negociado de funcionamiento, con la participación de las
organizaciones sindicales, el empleador y las autoridades públicas”.
Por su parte, en la Sentencia T-892 de
2008, que conoció de las acciones de tutela instauradas separadamente por
Ricardo Harold Forero Rondano y Nelson Giovanny Franco Mendoza, contra
ECOPETROL S.A. para solicitar su reintegro por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el
trabajo, la asociación sindical y la aplicación de normas internacionales de
carácter vinculante para Colombia, consideró la Corte que las acciones de tutela
interpuestas no eran procedentes dado que los actores contaban con los medios
ordinarios de defensa judicial y no se demostró la existencia de un perjuicio
irremediable:
“Adicionalmente  los accionantes, como ellos mismos lo
admiten, cuentan con otro medio de defensa judicial, cual es el de acudir ante
la justicia ordinaria con el fin de obtener el reconocimiento de sus derechos
por lo cual dado el carácter subsidiario de la tutela no es viable su ejercicio
y, en todo caso, salvo una evidente vulneración de los derechos fundamentales
en el trámite del proceso disciplinario, que no se observa en los casos que se
analizan, la aspiración de reintegro no puede ser definida en sede de tutela,
pues ella involucra una discusión que compete a otras autoridades.
Por otra parte no es posible invocar la violación del
principio de igualdad por la existencia de fallos disciplinarios y de tutela
diferentes a los proferidos respecto de los actores pues éstos no demostraron que se encontraban en igualdad de condiciones frente a
quienes también fueron investigados disciplinariamente o amparados por los
jueces constitucionales con lo cual no es posible establecer una comparación
que permita definir la existencia de una violación del derecho a la igualdad.
Tampoco es procedente el amparo como mecanismo
transitorio, pues no se demostró la existencia o inminencia de un perjuicio
irremediable que solo pudiera conjurarse con la intervención del juez
constitucional.”
En otros casos de contenido similar, en los que los
actores han pretendido el cumplimiento de las recomendaciones proferidas por
organismos internacionales con fuerza vinculante, además de las consideraciones
ya expuestas en precedencia, la Corte estimó que los actores habían agotado los
recursos judiciales legalmente previstos para la defensa de los derechos
laborales y por tanto concedió el amparo.
En la sentencia T-568 de 1999, al estudiar la
solicitud de reintegro con base en la recomendación consignada por el Comité de
Libertad Sindical de la OIT, instaurada por trabajadores sindicalizados de las
Empresas Varias de Medellín que fueron despedidos por participar en el cese de
labores cuya asamblea permanente fue declarada ilegal por el Ministerio del
Trabajo, la Corte explicó que: “(…) los trabajadores agotaron todas las vías
posibles para reivindicar sus derechos, en los tribunales nacionales. En cada
una de las oportunidades en que se presentaron ante los jueces, invocaron las
normas de derecho constitucional y las de derecho internacional que les
asisten; en todos los casos, sin excepción, los tribunales desdeñaron las
normas internacionales que les reconocen derechos a los demandantes, y citaron
nuevamente las disposiciones de derecho interno (preconstitucional, modificado
de manera importante por la nueva Carta) como fundamento para negar sus
peticiones.”
Por su parte, en la Sentencia T-603 de 2003, siendo
demandante el Presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (ASEINPEC) y otros y demandado el INPEC, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo y a la libertad
sindical por el hecho de haberse sustraído la entidad al cumplimiento de las
recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT que
ordenaban el reintegro a sus cargos de los que fueron desvinculados a pesar de
la existencia del fuero sindical, los actores formularon demanda ante la
justicia laboral ordinaria para que se adelantara el proceso especial de fuero
sindical, con resultados negativos.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es claro que
ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, como son la acción
de nulidad contra el acto que declaró la ilegalidad de la huelga que cursa
actualmente en el Consejo de Estado y las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, que respecto de algunos de los accionantes se
encuentran en curso, la presente acción es improcedente, máxime si
adicionalmente no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para
ninguno de los demandantes. En tales condiciones, resultaba equivocada la
sentencia de segunda instancia, que tuteló los derechos fundamentales de los
actores, y acertada la de primera instancia, que declaró improcedente el amparo
por considerar que, a más de que no demostraron el perjuicio irremediable, cuentan
con las instancias ordinarias previstas por el legislador para la solución de
controversias propias de las relaciones laborales, que son el escenario propio
para valorar a profundidad la situación particular de cada uno de ellos y el
efecto vinculante que pueden tener las recomendaciones de la OIT, las cuales
deben sopesarse junto con la declaratoria de ilegalidad de la huelga ordenada
por el Ministerio de Protección Social.
No obstante la improcedencia de la acción de tutela en
el presente asunto, la Corte considera inconveniente la revocatoria de la
Sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Cúcuta el 22 de julio de 2010 que se impone de tal improcedencia,
con el fin de garantizar la efectiva protección de los 50 accionantes. Lo
anterior, si se tiene en cuenta los efectos negativos que conllevaría su
declaratoria puesto que se pondría en juego su derecho fundamental al trabajo cuya
protección ya obtuvieron de la propia empresa accionada al haber accedido al
reintegro de la totalidad de los accionantes en acatamiento del fallo de
segunda instancia proferido dentro del presente asunto y como parte de la
concreción de acuerdos válidamente pactados entre el sindicato y Ecopetrol
S.A., con lo cual ha cesado la acción vulnerante de los derechos fundamentales
alegados por los actores, generándose así una carencia actual de objeto por
hecho superado.
8.4. De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará la
ocurrencia del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por
configurarse un hecho superado frente a la solicitud de amparo de los derechos
fundamentales de los 50 accionantes.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-  DECLARAR la carencia actual de objeto por configurarse un hecho superado, frente
a la solicitud de amparo instaurada por los accionantes, por las razones y en
los términos expuestos en esta sentencia.
SEGUNDO.-
EXHORTAR al Congreso de la República
para que en desarrollo del artículo 56 de la Constitución Política profiera la
ley que corresponda, en orden a actualizar la legislación laboral, en especial el
literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el
D.E. 753 de 1956, en conjunción con los postulados de la Constitución de 1991 y
los convenios internacionales del trabajo que formen parte del bloque de
constitucionalidad, de manera que se establezca en ella la regulación de la
huelga en las actividades del sector del petróleo a partir de las precisiones
que correspondan en la definición o no de dichas actividades como servicio
público esencial.
TERCERO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El Artículo 56 de la Constitución Política dispones: “Se garantiza el
derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador.// La ley reglamentará este derecho. (...).”
[2] El artículo 430 literal h) del Código Sustantivo del Trabajo dispone
lo siguiente: “ART.430 - Subrogado. D.E. 753/56, art. 1º.
Prohibición de huelga en los servicios públicos. De
conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los
servicios públicos. // Para este efecto se considera como servicio público,
toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés
general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico
especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente, o por
personas privadas. // Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras,
las siguientes actividades: // (…) h) Las de explotación, refinación,
transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas
al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno.(…)”
[3]
Sentencias T-957 y T-901 de 2009, entre muchas otras.
[4] Sentencia T-309 de 2006.
[5] Sentencia T-170 de 2009.
[6] Sentencia T- 957 de 2009.
[7] Sentencia T-515 de 2007.
[8] Sentencia T-901 de 2009.
[9] Ibidem.
[10] Ver sentencias T-175, T-581, T-585 y T-663
todas de 2010.
[11] Ver entre otras, las sentencia T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de
1999 y T-007 de 1992.
[12] Ver sentencia T-1190 de 2004.
[13] Ver sentencia T-514 de 2003.
[14] Ver sentencias T-262 de 1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de
2002, T-737 de 2004, T-1190 de 2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007,
[15] Ver Sentencia T-1093 de 2004  y T-1137 de 2004.
[16] Ver Sentencias C-401 de 2005, C-465 de 2008 y C-466 de 2008.
[17] Ver, entre otras, la mencionada sentencia C-401 de 2005 y las
sentencias T-568 de 1999, C-567 de 2000, C-797 de 2000 y C-1491 de 2000.
[18] Ver sentencia T-979 de 2004.
[19] Estas quejas fueron reiteradas posteriormente
por la CUT en escritos del 5 de febrero y 27 de noviembre
de 2007 y el 22 de agosto de 2008.
[20] Ver 348.° Informe de Comité de Libertad
Sindical, párrafo 306 de las Conclusiones.
[21]
El inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo establece
que: “De conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga
en los servicios públicos”.
[22]Así,
en la sentencia C-474 de 1994, ya citada, esta Corporación resolvió exhortar al
Congreso para que expidiera una regulación de la huelga en los servicios
públicos especiales, como una medida de protección del derecho de los trabajadores,
al considerar que: “(…) no puede esta Corporación ignorar que la falta de
una regulación de la huelga acorde con la Constitución puede ser un motivo de
conflictividad social, puesto que, con razón señala la vista fiscal que
"el imperativo constitucional de ampliar  el derecho de huelga, a través
de restringir el viejo concepto de servicio público al de servicio público
esencial, está llamado antes que nada a favorecer la ampliación de la
democracia económica y social de que habla la Constitución -y aun de la
política-, mediante la reinstitucionalización del movimiento sindical y
huelguístico”.” Por su parte, en la sentencia C-075 de 1997, la Corte se
abstuvo de analizar desde el punto de vista material si las actividades de las
plantas de leche, plazas de mercado y mataderos, junto con sus organismos de
distribución, eran servicios públicos esenciales. En cambio, optó por declarar
la inexequibilidad de la norma que prohibía la huelga en estos eventos, por
cuanto el Legislador, a pesar de los años transcurridos desde la expedición de
la Constitución de 1991, todavía no había definido formalmente cuáles eran los
servicios públicos esenciales. Además, en esa ocasión la Corte reiteró su
llamamiento al Congreso de la República para que reglamente el artículo 56 de
la Constitución y determine en qué actividades no rige el derecho de huelga,
por tratarse de servicios  públicos esenciales. Más recientemente, en la
Sentencia C-691 de 2008, la Corte al evidenciar también que el legislador no ha
cumplido con el mandato contenido en el artículo 56 Superior, después de la
Constitución de 1991, exhortó “respetuosamente al Congreso para que lo
desarrolle”.
[23] Ver folio 4 del cuaderno 3.
[24] Ver folio 4 del cuaderno 3.
[25] Ver 348°  Informe del Comité de Libertad Sindical.
[26] Ver folio 193 Cd. Ppal.
[27] Ver proceso radicado con el
No.11001032500020040014001.