T-558-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-558/06
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Prestación de servicio público
ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Procedencia
Las decisiones de las empresas de servicios públicos
domiciliarios que imponen sanciones pecuniarias a los usuarios pueden
constituirse en actuaciones susceptibles de ser impugnadas por medio de la
acción de tutela en la medida que infrinjan el ordenamiento constitucional y
adicionalmente vulneren los derechos fundamentales de los usuarios y
comprometan principios y valores fundantes del Estado Social de Derecho
colombiano
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Carece de
prerrogativas para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES QUE
PRESTAN SERVICIO PUBLICO-Procedencia
cuando la vulneración del derecho fundamental se produce con ocasión a la
prestación del servicio
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Naturaleza
jurídica y alcance de potestad sancionadora
Una interpretación sistemática del
artículo 210 de la Carta Política y de las disposiciones constitucionales que
regulan los servicios públicos domiciliarios, se infería que la atribución a
las entidades prestadoras de potestad sancionatoria respecto de los usuarios
tenía reserva de ley y que el régimen legal de los servicios públicos
domiciliarios actualmente vigente no confería tal potestad a las empresas de
servicios públicos domiciliarios.
PROBLEMA JURIDICO-Determinar su alcance permite identificar
ratio decidendi de decisión previa
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Potestad
sancionadora tiene reserva legal
SERVICIOS PUBLICOS-Régimen de prestación establecido por el
legislador
REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Competencia genéricamente estatal
RESERVA DE LEY-Determinación del régimen de la prestación de los
servicios públicos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad para crear, modificar o suprimir
comisiones de regulación de los servicios públicos
SERVICIOS PUBLICOS-Fines de la función de regulación
FUNCION DE REGULACION-Debe garantizar la efectividad de los
principios del Estado Social de Derecho
DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA-Prestación ininterrumpida de servicios
públicos
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Potestad
sancionadora no puede fundamentarse en normas de carácter reglamentario
La potestad de sancionar a los
usuarios tiene el carácter de una función administrativa que requiere expresa
autorización legal no sólo por razones formales sino también por motivos
sustanciales relacionados con la naturaleza de los servicios públicos
domiciliarios y en el ordenamiento jurídico actualmente vigente no existen
disposiciones legales de las cuales pueda derivarse tal potestad sancionatoria,
por lo tanto no puede inferirse de una disposición de carácter reglamentario y
preconstitucional, como lo es el Decreto 1303 de 1989.
Referencia: expediente T-1319720
Acción de tutela
instaurada por Juan Aponte Lozano contra la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios y ELECTRICARIBE S.A. ESP.
Magistrado
Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.
C., dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados
Clara Inés Vargas
Hernández, Álvaro Tafur
Galvis y Humberto Sierra
Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º,
de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Barranquilla y la Sala Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, proferidos en el
trámite de la acción de tutela interpuesta por Juan Aponte Lozano contra la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y ELECTRICARIBE S.A. ESP.
I. ANTECEDENTES
El peticionario interpuso acción de tutela contra la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y contra ELECTRICARIBE
S.A. ESP., por la supuesta vulneración de su derecho al debido proceso.
Fundamenta la acción impetrada en los siguientes hechos:
1. Hechos
1.
El Sr. Juan Aponte Lozano reside en la Calle 84
B No. 38-136 Piso 1 Apto. 1, Barrio Campoalegre Distrito de Barranquilla (Atlántico),
inmueble identificado por ELECTRICARIBE S.A. ESP con el NIC 2093154.
2.
El día seis (6) de febrero de dos mil tres
(2003) la Empresa ELECTRICARIBE S.A. ESP. realizó una inspección de las
instalaciones eléctricas del inmueble donde reside en demandante, en virtud de
la cual levantó el Acta de revisión No. 0326403. En la misma diligencia, afirma
el actor, se “normalizó el servicio de energía eléctrica”, y los
empleados de ELECTRICARIBE colocaron el medidor en una caja de policarbonato y
conectaron el polo a tierra de la anterior caja de medidores a tres medidores
reubicados, actuaciones que según el Sr. Aponte Lozano dieron origen a las
posteriores anomalías detectadas por la empresa prestadora.
3.
El día veintiséis (26) de abril de dos mil cinco
(2005) contratistas de ELETRICARIBE S.A. ESP. realizaron una visita técnica al
inmueble y encontraron que la acometida de las instalaciones eléctricas
presentaba un retorno de 7,4 amperios. A resultas de la visita practicada se
levantó el Acta de revisión de instalación eléctrica No. R-05 148622 en la cual
se consignó la anterior irregularidad. En el curso de la visita el usuario
afirma que el medidor fue “retirado de su sitio y manipulado” por los
contratistas de la empresa prestadora.
4.
El día trece (13) de mayo de dos mil cinco
(2005) el Sr. Aponte fue notificado del Pliego de cargos No. 2093154-19528,
elevado por ELECTRICARIBE S.A. ESP. en su contra, por la siguiente
irregularidad: “ACOMETIDA MARCANDO RETORNO CON 7.4 AMP. DONDE LAS SUMAS DE LAS
CORRIENTES ENTRE FASE Y NEUTRO SIN CONDICIONES NORMALES DEBE TENER CORRIENTE
IGUAL A CERO AMP. MEDIDOR SIN SELLOS EN TAPA PRINCIPAL”.
5.
El día primero (1) de junio de dos mil cinco
(2005) ELECTRICARIBE S.A. ESP. emite la Decisión Empresarial No.1511705, por
medio de la cual decide cobrar la energía dejada de facturar al usuario y,
simultáneamente, le impone una sanción pecuniaria por valor de cuatrocientos
setenta y siete mil quinientos sesenta pesos ($477.560).
6.
El día nueve (9) de junio del mismo año el Sr.
Aponte radicó ante ELECTRICARIBE S.A. ESP escrito mediante el cual interpuso
recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión empresarial
antes reseñada, el cual fue denegado mediante el Acto administrativo No.
1552775, de veintisiete (27) de junio de dos mil cinco (2005). En esa misma
fecha la empresa prestadora envió el expediente del Sr. Aponte a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que resolviera el
recurso de apelación contra la decisión empresarial.
7.
El día dieciséis (16) de septiembre de dos mil
cinco (2005), por medio de la Resolución SSPD-20058200146955 la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la Decisión
Empresarial No.1511705.
8.
El día trece (13) de octubre de dos mil cinco
(2005) ELECTRICARIBE S.A. ESP, informa al accionante, por medio de un escrito
comunicado en esa fecha, que el medidor de energía eléctrica se encuentra en
mal estado, por lo que procederá a cambiarlo y a cobrar al usuario el valor del
mismo.
Estima el
Sr. Aponte Lozano que el conjunto de actuaciones antes reseñadas, adelantadas
por la empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía
eléctrica, ELECTRICARIBE S.A. ESP, vulneran su derecho al debido proceso, en
los términos consignados en la sentencia T-270 de 2004, por las siguientes
razones: (i) la empresa misma con ocasión de la “normalización del servicio”
y la instalación del nuevo medidor, en el año 2003, dio lugar a las anomalías
en la lectura que posteriormente se imputaron al usuario; (ii) en la diligencia
practicada el veintiséis (26) de abril de dos mil cinco (2005) los contratistas
de ELECTRICARIBE S.A. ESP vulneraron el debido proceso administrativo pues no
se identificaron, tampoco acreditaron su calidad de personal autorizado e
idóneo para adelantar la visita, ni le permitieron ejercer su derecho de
defensa; (iii) sostiene también que la empresa prestadora procedió a cambiar el
medidor de energía eléctrica sin haber sometido el aparato a una prueba de
laboratorio en la cual estuviera presente el usuario y de un técnico
electricista; (iv) finalmente, aduce que ELECTRICARIBE S.A. ESP carece de
atribuciones para imponer sanciones pecuniarias, en virtud de lo manifestado
por esta Corporación en la sentencia T-720 de 2005.
2. Solicitudes
de tutela.
El accionante
pide se decrete la nulidad de las actuaciones adelantadas por ELECTRICARIBE
S.A. ESP y se revoquen las decisiones expedidas por la empresa prestadora y por
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante las cuales se
le impuso una sanción pecuniaria y se ordenó el cambio del medidor que registra
el consumo de energía eléctrica del inmueble en el cual reside.
3. Pruebas
relevantes que obran en el expediente.
1.
Copia del Acta de
revisión de instalación eléctrica No. R-05148622 (folio 27).
2.
Copia de formato de
liquidación del Acta No.5148622 de fecha veintiséis (26) de abril de dos mil
cinco (2005) (folio 26).
3.
Copia del Pliego de
cargos No. 2093154-19528 de trece (13) de mayo de dos mil cinco (2005) (folios
32-33) .
4.
Copia de la Decisión
Empresarial No.1511705 de primero (01) de junio de dos mil cinco (2005)
expedida por ELECTRICARIBE S.A. ESP (folio 44).
5.
Copia del recurso de
reposición y en subsidio de apelación presentado por el Sr. Juan Aponte Lozano
contra  la Decisión Empresarial No.1511705 el día nueve (9) de junio de dos mil
cinco (2005) (folios 30-41).
6.
Copia del Acto
administrativo No. 1552775, de veintisiete (27) de junio de dos mil cinco
(2005) por medio del cual se desata el recurso de reposición contra la Decisión
Empresarial No.1511705 (folio 23-25).
7.
Copia de la Resolución
No. SSPD 20058200146955, proferida por la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios el dieciséis (16) de septiembre de 2005 (folios 16-20).
8.
Copia de escrito de
fecha trece (13) de octubre de dos mil cinco (2005) suscrito por el Liquidador
de irregularidades de ELECTRICARIBE S.A. ESP (folio 57).
4.
Intervención de las entidades accionadas.
Mediante
escrito presentado ante el juez de primera instancia, la Superintendencia de
Servicios Públicos dio respuesta a la solicitud de tutela presentada por el
actor. Manifiesta la entidad demandada que en la Resolución No. SSPD
20058200146955 se encuentras consignadas las razones por las cuales se
consideró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el actor contra
la Decisión Empresarial No.1511705 de ELECTRICARIBE S.A. ESP. Igualmente
sostiene que en el presente caso la acción de tutela es improcedente por existir
otro medio de defensa judicial –la acción de nulidad y restablecimiento
consagrada en el artículo 85 del C. C. A.- para la protección de los derechos
fundamentales que el Sr. Aponte Lozano considera vulnerados. Asevera,
finalmente, que de conformidad con la sentencia T-270 (no indica de cual año)
las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden imponer sanciones
pecuniarias a los usuarios.
En el trámite
de la acción de tutela también intervino ELECTRICARIBE S.A. ESP. La apoderada
judicial de la entidad accionada manifiesta que el Sr. Aponte Lozano hizo pleno
ejercicio del derecho al debido proceso en la actuación adelantada en su
contra. Así mismo, sostiene que no es procedente la acción de tutela por
existir otro medio de defensa judicial para atacar la Resolución No. SSPD
20058200146955. Finalmente afirma que las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios pueden imponer sanciones pecuniarias a los usuarios en
virtud que el Decreto 1303 de 1989, se encuentra actualmente vigente, tal como
declaró el Consejo de Estado en sentencia de ocho (8) de septiembre de dos mil
cinco (2005), decisión de la cual transcribe extensos apartes.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera
instancia.
El Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Barranquilla, mediante providencia de noviembre
veintidós (22) de dos mil cinco (2005), concedió el amparo solicitado.
Considero el juez de instancia que las empresas de servicios públicos
domiciliarios carecen de la facultad de imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios, tal como se sostiene en la sentencia T-720 de 2005, por esa razón
ordenó a ELECTRICARIBE S.A. ESP dejar sin efectos la Decisión Empresarial
No.1511705 de primero (1) de junio de dos mil cinco (2005) en lo referente a la
sanción pecuniaria impuesta. Igualmente impartió una orden en el mismo sentido
al Director de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios respecto
de la Resolución No. SSPD 20058200146955.
La sentencia de
primera instancia fue recurrida por el ELECTRICARIBE S.A. ESP y por el Sr. Juan
Aponte Lozano. Consideró el Sr. Aponte Lozano que si bien el fallo de primera
instancia fue favorable a sus pretensiones en todo caso la empresa prestadora
no había allegado al expediente copia del Acta de revisión de instalación
eléctrica No. R-05 401688 de veinticinco (25) de octubre de dos mil cinco
(2005), documento que a su juicio permite constatar que la supuesta anomalía o
fraude imputada al usuario fue causado por la actuación previamente adelantada
por ELECTRICARIBE S.A. ESP, cuando decidió instalar tres medidores de energía
eléctrica con un mismo polo a tierra. Por esa razón impugna el fallo de primera
instancia para que fuera anulada y revocada todas “toda la actuación
administrativa adelantada por la Empresa ELECTRICARIBE S.A. ESP y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y en especial el Acta de
revisión e instalación eléctrica No. R-05 148622 del día veintiséis (26) de
abril de dos mil cinco (2005) que es la causante de este mal procedimiento”.
Por su parte, la apoderada de ELECTRICARIBE S.A. ESP recurrió la decisión de
primera instancia con el argumento que la tutela era improcedente por existir
otro medio de defensa judicial para dirimir el conflicto entre el usuario y la
empresa prestadora, cual era la acción de nulidad y restablecimiento consagrada
en el Código Contencioso Administrativo.
2. Segunda
instancia.
La Sala Penal
del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla mediante sentencia
de nueve (9) de febrero de dos mil seis (2006) confirmó el fallo de primera
instancia. Luego de hacer un estudio sistemático de distintas sentencias
proferidas por al Corte Constitucional consideró el fallador de segunda
instancia que las empresas de servicios públicos domiciliarios carecen de
competencia para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios.
Revisión
por la Corte Constitucional.
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección
Número Cuatro dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Materia
objeto de estudio.
El demandante, usuario del servicio público domiciliario de energía
eléctrica, interpuso acción de tutela contra ELECTRICARIBE debido a que le fue
impuesta una sanción pecuniaria por irregularidades encontradas en el curso de
una visita técnica a las instalaciones eléctricas del inmueble en el cual
reside. Afirma el tutelante que las irregularidades fueron causadas por la
propia empresa prestadora en el curso de una visita anterior, llevada a cabo en
el año de 2003, y que adicionalmente ELECTRICARIBE S.A. ESP carece de potestad
sancionatoria frente a los usuarios, razones por las cuales estima vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso. El amparo solicitado fue concedido en
primera instancia, y confirmado por el ad quem, consideraron los jueces
de tutela que las peticiones formuladas por el accionante debían prosperar
porque las empresas prestadoras carecen de potestad para imponer sanciones
pecuniarias a los usuarios.
Corresponde a esta Sala de Revisión establecer (i) si la acción de
tutela es  procedente contra las empresas de servicios públicos domiciliarios,
(ii) la potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, (iii) determinar si en el caso objeto de estudio en la presente
decisión fueron vulnerados derechos fundamentales del Sr. Juan Aponte Lozano.
La
procedencia de la acción de tutela contra un particular encargado de la
prestación de un servicio público domiciliario.
En el presente caso la entidad demandada
–ELECTRICARIBE- es un particular encargado de prestar el servicio público
domiciliario de energía eléctrica, razón por la cual es preciso establecer la
legitimación pasiva para interponer acción de tutela en su contra.
El inciso final del artículo 86 de la Constitución
Política consagra que la acción de tutela es procedente contra particulares que
presten un servicio público, que afecten de manera grave y directa el interés
colectivo o aquellos frente a los cuales el demandante se encuentre en estado
de subordinación o de indefensión. La misma disposición confía al legislador el
ulterior desarrollo de dichos supuestos, mandato cumplido por el artículo 42
del Decreto 2591 de 1991, precepto que desarrolla las causales de procedencia
de la acción de tutela contra las actuaciones u omisiones de los particulares.
El numeral tercero de la citada disposición contempla específicamente la
prestación de servicios públicos domiciliarios.
La jurisprudencia constitucional ha
justificado esta causal de procedencia en la posición de supremacía que asume
el particular encargado de la prestación de un servicio público, la cual rompe
el plano de igualdad propio de las relaciones entre particulares y coloca a la
empresa prestadora en una postura de preeminencia similar a la que detentan las
autoridades públicas[1].
Empero, en algunas decisiones ha precisado
esta Corporación que la sola circunstancia de la prestación de un servicio público
por una empresa privada no la convierte, ipso jure, en sujeto pasivo de
la garantía constitucional[2], pues, "(...) de
acuerdo con el sentido teleológico de la norma, es necesario (...) que la
vulneración del derecho fundamental se produzca con ocasión de la prestación de
dicho servicio..."[3]. En estos
términos, es necesario que la vulneración de los derechos fundamentales
invocados por el accionante, tenga lugar en el marco de relación "usuario-entidad
prestadora", evento en el cual es procedente la acción de tutela. Sin
embargo, la Corte ha admitido excepcionalmente la procedencia excepcional de la
acción de tutela en otras hipótesis que no corresponden exactamente al anterior
esquema relacional para amparar ciertos derechos fundamentales, como el derecho
de petición[4].
3. La potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios
Si bien las Salas de revisión de de esta Corporación se han ocupado
de diversos supuestos de procedencia de la acción de tutela contra las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, sólo en fecha reciente se
abordó expresamente lo relacionado con la potestad sancionatoria respecto de
los usuarios.
En efecto, a pesar que anteriores pronunciamientos se han detenido
en los procedimientos adelantados por las empresas prestadoras cuando imponen
sanciones de carácter pecuniario a los usuarios, en ninguna de estas sentencias
las Salas de revisión se detuvieron sobre el punto de partida de tales
actuaciones: el origen de la potestad sancionatoria de las empresas
prestadoras.
Así, por ejemplo, en una de las primeras decisiones que aborda los
conflictos usuario-empresa prestadora, la sentencia T-457 de 1994, la Sala
Primera de Revisión examinó un procedimiento sancionatorio adelantado por una
empresa de servicios públicos domiciliarios y concedió el amparo transitorio
por existir otro medio de defensa judicial frente a las actuaciones de la
entidad prestadora, empero, no abordó de manera expresa la naturaleza y el
alcance de la potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios.
Posteriormente en la T-1204 de 2001 la Sala Novena de de Revisión
revisó diversos procedimientos sancionatorios adelantados por una empresa
prestadora y sostuvo que las actuaciones examinadas en esa oportunidad
vulneraban el derecho fundamental al debido proceso, sin embargo, no se detuvo
en la cuestión previa de si las empresas de servicios públicos domiciliarios
eran competentes para adelantar los procedimientos cuestionados[5].
Algo similar ocurre en la sentencia T-270 de 2004[6]
en la cual se hace un pormenorizado recuento de las líneas jurisprudenciales en
torno a la procedencia de la acción de tutela en contra de las empresas de
servicios públicos domiciliarios y se aborda el alcance del derecho fundamental
al debido proceso en los procedimientos seguidos por este tipo de empresas, más
no se estudia de manera concreta la naturaleza de la potestad sancionatoria de
las empresas de servicios públicos domiciliarios[7].
Igualmente la sentencia T-455 de 2005 también se ocupa del derecho
al debido proceso administrativo en la imposición de sanciones por las empresas
de servicios públicos domiciliarios, sin embargo tampoco hay un análisis sobre
el origen o la naturaleza de la potestad sancionatoria de este tipo de
empresas.
Podría argumentarse que los anteriores pronunciamientos se ocuparon
de manera implícita del tema, en la medida en que todos ellos se refirieron al
alcance del derecho al debido proceso administrativo en las actuaciones
adelantadas por esta empresas para imponer sanciones a los usuarios, y la
potestad sancionatoria sería un presupuesto previo para el ejercicio de tales
atribuciones. Empero tal razonamiento significaría reconocer la existencia de precedentes
implícitos en la jurisprudencia constitucional e impediría que las Salas de
Revisión en un futuro examinaran materias que no han sido objeto expreso de
estudio por esta Corporación.
En esa medida la primera decisión que abordó extensa y expresamente
lo relacionado con la potestad sancionatoria de las empresas de servicios
públicos domiciliarios fue la sentencia T-720 de 2005 proferida por esta Sala
de Revisión. Sobre este extremo se sostuvo en la referida decisión:
Como
quedó consignado en el acápite anterior, en la presente decisión debe tratarse
el problema de la potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios por dos razones: En primer lugar para determinar la procedencia
de la acción de tutela y en segundo lugar porque uno de los peticionarios alega
la violación del derecho al debido proceso porque este tipo de empresas carecen
de competencia para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios.
Al
respecto cabe señalar que una de las novedades más significativas introducidas
por la Constitución de 1991 en materia de servicios públicos es lo que la
doctrina ha denominado la “libre entrada” [8], esto es,
la posibilidad que distintos sujetos, de naturaleza jurídica diversa –entre los
que se cuentan los particulares- desarrollaran actividades de servicios
públicos o actividades complementarias o conexas con éstas, sin necesidad de
autorizaciones o negocios jurídicos entre estos sujetos y la autoridad pública
responsable del servicios, es decir, sin la necesidad de un “título
habilitante” distinto de la Constitución o la ley, tales como el contrato de
concesión o el acto administrativo de licencia.
Ahora
bien, independientemente del carácter público o privado de la empresa
prestadora, las actividades catalogadas como servicios públicos implican, desde
la perspectiva teleológica, el ejercicio de función estatal, pues de
conformidad con el artículo 365 de la Carta los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado. Esto a su vez justifica el
eventual ejercicio de potestades públicas por los sujetos que desarrollan
dichas actividades, lo cual implica que bajo determinados supuestos el sujeto
prestador de un servicio público aún cuando se trate de un particular pueda
imponer frente a otros su voluntad de manera unilateral, es decir, pueda
expedir actos administrativos[9].
Sin
embargo, tal como establece el artículo 210 de la Constitución Política los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley. Entonces, como han señalado la jurisprudencia constitucional[10]
y la doctrina[11] el
ejercicio de prerrogativas públicas por particulares, específicamente la
posibilidad de expedir actos administrativos no puede suponerse de manera
abstracta, debe estar previsto por la ley. En la materia que nos ocupa,
corresponde por lo tanto al legislador establecer si atribuye el ejercicio de
tales potestades a sujetos de distinta naturaleza que desarrollen actividades
de servicios públicos domiciliarios.
Al
respecto cabe destacar que la Ley 142 de 1994 confirió distintas prerrogativas
públicas a las empresas de servicios públicos domiciliarios, algunas de las
cuales se predican exclusivamente de las empresas de carácter público[12]
mientras que otras se aplican indistintamente a los prestadores públicos y
privados, como son por ejemplo la negativa del contrato, suspensión,
terminación, corte y facturación. Paralelamente las decisiones que adopten las
empresas prestadoras en estas materias tiene el carácter de actos
administrativos de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
Ahora bien, en lo que respecta a la
prerrogativa pública de imponer sanciones pecuniarias a los usuarios, cabe
señalar que dicha prerrogativa carece de asidero expreso en la Ley 142 de 1994.
En efecto, si bien el artículo 140 de la citada ley establece que es causal de
suspensión del contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios el
fraude a las acometidas, medidores o líneas, y el artículo 142 contempla que
para restablecer el servicio suspendido el usuario debe satisfacer las demás
sanciones previstas, de los anteriores preceptos no se desprende la
prerrogativa sancionatoria de las mencionadas empresas, como tampoco del
artículo 145 del mencionado cuerpo normativo el cual se limita a autorizar
tanto a la empresa como al suscriptor o usuario a verificar el estado de los
instrumentos que se utilicen para medir el consumo; y a adoptar precauciones
eficaces para que no se alteren.
Se podría argumentar que de una
interpretación sistemática de los anteriores preceptos se deriva tal potestad
sancionatoria, pues si el artículo 140 autoriza a las empresas a suspender el
servicios en caso de fraude de los usuarios y el artículo 142 supedita el
restablecimiento del servicio suspendido al pago de las sanciones previstas
todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato, implícitamente las
empresas prestadoras cuentan con la prerrogativa de imponer multas a los
usuarios, siempre y cuando tales sanciones estén previstas en el contrato de
condiciones uniformes. No obstante, esta Sala considera que una prerrogativa de
esta naturaleza, máxime cuando es ejercida por particulares, debe ser expresa
al igual que las restantes establecidas por la Ley 142 de 1994 y no puede
derivarse implícitamente de las restantes prerrogativas legales.
Ahora bien, diversas entidades
administrativas han expedidos disposiciones de carácter reglamentario que
facultan a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios a
imponer sanciones pecuniarias a los usuarios. Se trata específicamente de la
Resolución 108 de 1997 expedida por la Comisión reguladora de Energía y Gas, la
cual en su artículo 54 consigna que el contrato de prestaciones uniformes
deberá contemplar las conductas del usuario que dan lugar a la imposición de
sanciones pecuniarias[13]. No
obstante se trata de una norma de carácter reglamentario que en ningún caso
puede subsanar el evidente vacío legal que existe en la materia. En todo caso
cabe recordar que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación este
tipo de organismo sólo cuentan con una potestad reglamentaria residual y en
ningún caso pueden regular materia que tiene reserva de ley.
Del
anterior análisis se desprende, por lo tanto, que las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios carecen de la prerrogativa pública de imponer
sanciones pecuniarias a los usuarios. Esa misma razón permite colegir que las
decisiones por medio de las adoptan decisiones de esta naturaleza no
constituyen actos administrativos, sino meras vías de hecho, las cuales son
impugnables por medio de la acción de tutela, máxime cuando estén en juego los
derechos fundamentales de los usuarios.
Sobra
añadir que las anteriores reflexiones no tiene incidencia alguna sobre las
restantes prerrogativas públicas de las empresas prestadoras, tales como
verificar el estado de las instalaciones, las acometidas y los medidores e
incluso retirar temporalmente los instrumentos de medida del consumo para
verificar su estado, y suspender la prestación del servicio. Sin embargo, tales
prerrogativas deben ejercerse respetando las reglas del debido proceso y
también pueden ser examinadas en sede de titula cuando tenga lugar el ejercicio
arbitraria del poder por parte de las empresas prestadoras que ocasione una
indefensión de trascendencia constitucional, tal como señala la sentencia T-270
de 2004.
Consideró por lo tanto esta Sala de Revisión que de una
interpretación sistemática del artículo 210 de la Carta Política y de las
disposiciones constitucionales que regulan los servicios públicos
domiciliarios, se infería que la atribución a las entidades prestadoras de
potestad sancionatoria respecto de los usuarios tenía reserva de ley y que el
régimen legal de los servicios públicos domiciliarios actualmente vigente no
confería tal potestad a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Ahora bien, en una decisión de fecha
posterior, la sentencia T-224 de 2006 la Sala Novena de Revisión examinó lo
relacionado con la potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios y concluyó que el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 era el
fundamento de tal potestad en una postura interpretativa contraria a la
sostenida en la sentencia T-720 de 2005.
No obstante, considera esta Sala de
revisión que la anterior decisión no constituye un precedente vinculante en la
medida que en la sentencia T-224 de 2006 se delimita el problema jurídico
objeto de estudio de la siguiente manera: “En ese orden, corresponde
entonces a la Sala de Revisión establecer, si en el asunto sub judice “Electricaribe
S.A. E.S.P.” al efectuar los actos de integración dentro de la actuación
administrativa sancionatoria adelantada, lo hizo en debida forma o si por el
contrario se presentaron falencias que privaran del derecho de defensa al
usuario Jorge Luís Martínez”. Por tal razón el examen sobre el fundamento
de la potestad sancionatoria consignado en esta última sentencia no constituye
la ratio decidendi de la decisión adoptada, puesto que como ha
reconocido la jurisprudencia de esta Corporación el alcance del problema
jurídico examinado es un elemento que permite identificar la ratio decidendi
de una decisión previa[14], al igual que el
precedente aplicable en la materia.
Entonces, al haberse planteado en la
sentencia T-224 de 2006 como problema jurídico a resolver el derecho de defensa
de los usuarios frente al procedimiento sancionador adelantado por una empresa
de servicios públicos domiciliarios, dicho planteamiento delimita el alcance de
la decisión y del precedente sentado en ese caso concreto.
4. La reserva legal en materia de atribución de potestad
sancionadora a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Tal como se sostuvo en la sentencia T-720 de 2005 la atribución de
la potestad sancionatoria a las empresas de servicios públicos domiciliarios
tiene reserva legal. En efecto, además del artículo 210 constitucional esta
exigencia también se deriva del artículo 369 de la Carta Política, precepto que
prevé que corresponde a la ley determinar “los deberes y derechos de los
usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”. La
potestad sancionatoria de las empresas prestadoras guarda directa relación con
los derechos y los deberes de los usuarios y este es un argumento adicional
para sostener la reserva legal en la materia.
Sobre tal extremo se ha pronunciado en reiteradas oportunidades esta
Corporación, así en la sentencia C-150 de 2003 sostuvo:
Primero, la regulación de los servicios públicos corresponde
"al Estado", no a un órgano específico o a un conjunto de autoridades
predeterminadas, salvo en lo que respecta a la fijación de su régimen básico,
competencia atribuida al Congreso de la República (art. 150-23 de la C.P.).
Segundo, la distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en
estas materias no sigue la técnica de las leyes marco, usual cuando se trata de
regular sectores económicos como por ejemplo el financiero, el bursátil o el de
comercio exterior (art. 150 num. 19 de la C.P.). Por eso, el principio de
reserva de ley exige que el legislador no se limite a definir un marco general.
Como el régimen de los servicios públicos es fijado por una ley ordinaria, el
legislador puede ocuparse de aspectos puntuales y específicos respecto de la
regulación de los servicios públicos. Así, el principio de reserva de ley en
esta materia impide que el legislador delegue implícitamente en los órganos de
regulación competencias que el constituyente le atribuyó al Congreso de la
República, cuestión a la que se aludirá posteriormente  (art. 150, num. 23;
art. 76, inc. primero; art. 365 inc. segundo; y art. 367 de la C.P.). Tercero,
dado que el constituyente no estableció la técnica de las leyes marco en esta
materia, el legislador dispone de un mayor margen de configuración para
determinar las estructuras responsables de hacer cumplir las políticas por él
trazadas (art. de la 367 C.P.). En el mismo sentido, se subraya que el
constituyente se abstuvo de crear un órgano de regulación de los servicios
públicos, como sí lo hizo en materia de televisión (arts. 76 y 77 de la C.P.) o
en materia monetaria, cambiaria y crediticia (art. 371 de la C.P.), aunque
precisó que las funciones de inspección y vigilancia serían ejercidas por medio
de una superintendencia especial (art. 370 de la C.P.). Cuarto, a este mayor
margen de configuración del legislador corresponden unos límites de orden
sustantivo orientados a asegurar que la regulación de los servicios públicos
responda a los principios constitucionales fundamentales, en especial a los
principios que fundamentan el Estado social de derecho (arts: 1°, 334, 366 y
367 de la C.P.) y la democracia participativa (arts. 1°, 13, 2°, 40, 78 y 369
de la C.P.). Tales límites sustantivos no se concretan exclusivamente en
criterios de orden material, como los de solidaridad, eficiencia o
redistribución, sino que trascienden bajo la forma de procedimientos decisorios
específicos a los órganos competentes de regular tales servicios, de
conformidad con la ley. Quinto, a pesar de estas características, la regulación
de los servicios públicos tiene fines sociales semejantes a los de la
intervención estatal en la dirección de la economía, como por ejemplo, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el acceso de las
personas de menores ingresos a los servicios básicos, los cuales son inherentes
a la finalidad social del Estado (art. 365, inc. primero de la C.P.). Para el
logro de tales fines los órganos de regulación han de disponer de instrumentos
adecuados a la especificidad de este tipo de intervención.
Más adelante en la misma decisión se afirma:
La definición de los poderes públicos
contenida en la Carta proporciona los parámetros que rigen la asignación de
competencias en materia de servicios públicos. Así pues, "[l]a competencia
para la 'regulación' de las actividades que constituyen servicios públicos se
concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular
las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del
servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su
prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia,
constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los
usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección
y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que
presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado
ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación
eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.)"
(Sentencia C-263 de 1996). La determinación del ámbito de la libertad de
competencia y la no utilización abusiva de la posición dominante en materia de
los servicios públicos, también se encuentra reservada al legislador (Sentencia
C-389 de 2002).
De tal manera que la Constitución extiende el principio de reserva
de ley a la determinación del régimen de regulación de la prestación de los
servicios públicos. Ello obedece a la importancia de tales servicios no sólo en
el ámbito económico sino social, en especial en cuanto al acceso a ellos es
necesario para que las personas puedan gozar efectivamente de sus derechos. La
reserva de ley en estos ámbitos, como expresión del principio democrático,
busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso
de deliberación pluralista, público, abierto a la participación de todos y
responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios (énfasis agregado).
Por otra parte la posición de especial preeminencia de las empresas
prestadoras respecto de los usuarios, y la estrecha relación de los servicios
públicos domiciliarios con principios fundantes del Estado social de derecho y
derechos fundamentales tales como la dignidad humana, las cuales ha sido puesta
de relieve en numerosas decisiones de esta Corporación, justifican
adicionalmente tal reserva legal.
Sobre este último extremo se sostuvo en la sentencia T-881 de 2002:
Para la Corte la "inherencia" de
los servicios públicos predicable de la finalidad social del Estado, según la
disposición del artículo 365 de la Constitución, pone de presente la especial
relevancia política que el Constituyente de 1991 le atribuyó a los servicios
públicos. En este sentido, es evidente la existencia de un verdadero mandato
constitucional encaminado a asegurar la prestación eficiente de los mismos a
todos los habitantes del territorio nacional.
La Corte igualmente ha considerado que los
servicios públicos al encontrarse en el marco del Estado social de derecho,
constituyen “aplicación concreta del principio fundamental de solidaridad
social”[15], se
erigen como el principal instrumento mediante el cual “el Estado realiza los
fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales,[16]”
y son la herramienta idónea para “alcanzar la justicia social y promover
condiciones de igualdad real y efectiva[17]”, así
como para asegurar unas “condiciones mínimas de justicia material”[18].
Los servicios públicos deben mantener un
nivel de eficiencia[19] óptimo,
que permita dar respuesta  a las necesidades sociales imperantes de justicia
material y de condiciones reales de igualdad. Dicho nivel de eficiencia se
concreta en la “continuidad, regularidad y calidad del mismo”[20]
frente a lo cual su prestación “no puede tolerar interrupciones”[21]
y mucho menos cuando la interrupción se acomete con el objeto de “hacer
prevalecer el interés económico del particular o entidad pública prestataria
del servicio frente a los intereses públicos sociales que representa el
Estado.”[22]
De manera tal que la reserva legal de la atribución de la potestad
sancionatoria de las empresas de servicios públicos domiciliarios emanada de
diversos preceptos constitucionales como son los artículos 210, 369, pero
también se deriva de la naturaleza de los servicios públicos domiciliarios y
los principios, valores y derechos fundamentales que están comprometidos en su
prestación.
Ahora bien, en los escritos presentados en el curso del trámite de
la presente acción de tutela ELECTRICARIBE S.A. ESP fundamenta su potestad
sancionatoria sobre los usuarios en una norma de carácter reglamentario, el
Decreto 1303 de 1989, reglamento que no sólo es infralegal sino que
adicionalmente es preconstitucional porque fue expedido con anterioridad a la
Constitución Política de 1991, cuando no estaba contemplada la posibilidad de
la libre entrada de los particulares en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios.
Para fundamentar su postura la entidad accionada cita una decisión
proferida por el Consejo de Estado, específicamente el fallo de la Sección
Primera de ocho (8) de septiembre de 2005[23]. Sin embargo,
al margen de la discusión sobre la vigencia de la norma reglamentaria una vez
derogadas las leyes que sirvieron de fundamento a su expedición, tal como se
sostuvo en la sentencia T-720 de 2005, y se reitera en esta decisión la
naturaleza misma de la potestad sancionatoria sobre los usuarios exige su
regulación legal, por lo tanto no puede tener fundamento en normas de carácter
reglamentario.
En conclusión, según ELECTRICARIBE S.A. ESP el Decreto 1303 de 1989
la faculta a expedir actos administrativos, tales como la Decisión Empresarial
No.1511705, mediante los cuales puede imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios de servicios públicos domiciliarios. Tales actos administrativos
pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, razón
por la cual la acción de tutela es improcedente por existir otro mecanismo de
defensa judicial. No obstante, de conformidad con los argumentos expuestos por
esta Sala de revisión en la sentencia T-720 de 2005 y en la presente decisión,
la potestad de sancionar a los usuarios tiene el carácter de una función
administrativa que requiere expresa autorización legal no sólo por razones
formales sino también por motivos sustanciales relacionados con la naturaleza
de los servicios públicos domiciliarios y en el ordenamiento jurídico
actualmente vigente no existen disposiciones legales de las cuales pueda derivarse
tal potestad sancionatoria, por lo tanto no puede inferirse de una disposición
de carácter reglamentario y preconstitucional, como lo es el Decreto 1303 de
1989.
Como corolario de lo anterior las decisiones de las empresas de
servicios públicos domiciliarios que imponen sanciones pecuniarias a los
usuarios pueden constituirse en actuaciones susceptibles de ser impugnadas por
medio de la acción de tutela en la medida que infrinjan el ordenamiento
constitucional y adicionalmente vulneren los derechos fundamentales de los
usuarios y comprometan principios y valores fundantes del Estado Social de
Derecho colombiano.
5. El análisis del caso concreto
Una vez
establecida la procedencia de la acción de tutela frente a las sanciones
pecuniarias impuestas por las empresas de servicios públicos domiciliarios,
procederá esta Sala a analizar si la actuación de ELECTRICARIBE S.A. en el
procesos de la referencia vulnera los derechos cuya protección solicita.
Si bien alega el Sr. Aponte Lozano que la
irregularidad por la cual fue sancionado fue ocasionada por la empresa
prestadora con ocasión de una visita técnica practicada en el año 2003, no
aporto prueba alguna que sirviera de soporte a su aseveración, por lo tanto no
pueden ser examinadas las presuntas irregularidades en que habría incurrido la
empresa prestadora en aquella oportunidad. Sin embargo, la acción de tutela
interpuesta tiene origen directo en la sanción pecuniaria impuesta por la
Decisión Empresarial No.1511705, en ejercicio de la potestad sancionatoria de
la empresa, atribución que como se sostuvo de manera extensa en el anterior
acápite carece de fundamento legal, y en esa medida es una decisión que
contraviene formal y sustancialmente el ordenamiento constitucional.
Por tal razón se confirmarán los fallos de
instancia que ordenaron a ELECTRICARIBE S.A. ESP y a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios dejar
sin efectos la decisión Empresarial No.1511705 de primero (1) de junio de dos
mil cinco (2005) en lo referente a la sanción pecuniaria impuesta al Sr. Juan
Aponte Lozano.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Barranquilla, el veintidós (22) de noviembre dos mil cinco (2005) y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Barranquilla el nueve (9) de febrero de dos mil seis (2006).
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver la Sentencia T-509 de 1993, en el mismo sentido la sentencias T-617 y
T-638 de 1998, T-693 de 1999.
[2]
Sentencias T-134 de 1994 y T-640 de 1999
[3]
En sentencia T-134 de 1994 igualmente se determinó que: "...La acción
de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, debido a
que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde todas
las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si un
particular asume la prestación de un servicio público - como de hecho lo
autoriza el artículo 365 Superior - o si la actividad que cumple puede revestir
ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía
material - con relevancia jurídica - frente al usuario, es decir, recibe
unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y
que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un
derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección
judicial..." (Subrayado por fuera del texto original).
[4]
Ver por ejemplo las sentencias T-617 y T-638 de 1998.
[5]
En efecto en esta sentencia la sala Novena de revisión delimita los problemas
jurídicos que se abordaran en la sentencia de la siguiente manera:
“Como bien puede deducirse de la lectura de los fallos
materia de revisión, los jueces constitucionales de tutela expusieron diversos
y variados argumentos para sustentar sus decisiones, bien para conceder la
tutela ora para negarla, frente a lo que constituye, sin duda, un complejo tema
que con referencia a la acción de tutela, puede circunscribirse de manera
general a determinar lo siguiente:
a) Si la acción de tutela es procedente o no como
mecanismo para proteger los derechos fundamentales que los accionantes estiman
quebrantados, o éstos cuentan con otro medio de defensa judicial al cual deben
acudir dada la naturaleza subsidiaria y residual del amparo.
b) Independientemente de si la acción  de tutela
resulta procedente o no, analizar si el procedimiento adoptado por la empresa
comercializadora y distribuidora de Energía “Codensa S. A.”, para adelantar
actuaciones administrativas contra los usuarios, suscriptores o clientes, por el
hallazgo de “anomalías” o irregularidades en los medidores que permiten la
prestación del servicio público de energía, respeta las garantías y principios
que informan el derecho fundamental al debido proceso contemplado en el
artículo 29 de la Constitución Política”.
[6]
Si bien en esta decisión se hace un pormenorizado recuento temático de los
hechos examinados, estos se resumen de la siguiente manera en la misma
decisión:
Todos los expedientes acumulados tienen como origen
las controversias entre los usuarios, suscriptores o clientes del servicio
público domiciliario de energía que presta ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., motivadas
por el cobro de sumas de dinero por concepto del presunto incumplimiento del
contrato de condiciones uniformes, al haberse establecido por parte de esa
entidad irregularidades en las instalaciones eléctricas y equipos de medición
de algunos de los inmuebles de los actores, actuaciones en las cuales afirman
se les vulneró su derecho de defensa.
[7] Sobre este extremo la sentencia
en cuestión se limita a firmar cuando se pronuncia sobre la relación entre las
empresas prestadoras y los usuarios:
“Esta relación
jurídica de naturaleza especial es la que le permite a la empresa vincular jurídicamente
al usuario o suscriptor mediante decisiones unilaterales, entre las que se
cuentan la facturación, la conexión, la suspensión, el corte, la reconexión y
la imposición de sanciones, por causa y con ocasión de la prestación del
servicio”.
[8]
Al respecto puede consultarse Hugo
Palacios Mejía, El derecho de los servicios públicos, Bogotá,
derecho Vigente, 1999, p. 169. Alberto
Montaña Plata, El concepto de servicios público en el derecho
administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2ª edición,
2004, p. 100 y ss.
[9] Sobre este extremo se pronunció
ampliamente la Corte Constitucional en la sentencia C-558 de 2001, decisión en
la cual sostuvo:
Finalmente debe reiterarse lo ya sostenido por esta
Corporación, en el sentido de que el otorgamiento a las empresas de servicios
públicos de una gama de facultades, prerrogativas y privilegios propios de las
autoridades públicas busca propiciar y favorecer la organización, el
funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, al
amparo de la regulación, el control y la vigilancia que el Estado se reserva
para sí con exclusividad, en su tarea de asegurar la prestación eficiente de
dichos servicios a todos los habitantes del territorio nacional.  Sentido
teleológico éste que a su turno implica un permanente examen sobre el acontecer
administrativo de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, en el
entendido de que ese conglomerado de atribuciones, derechos y prerrogativas de
autoridad pública que pueden ejercer los agentes prestadores de dichos
servicios no tiene la virtualidad de convertir en función administrativa el
desarrollo ordinario de su objeto social.
[10]
Sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-558 de 2001:
El Estado
Social de Derecho que informa la Carta Política pone de presente, de una parte,
el perfil antropocéntrico de su ordenamiento jurídico, y de otra, el imperio de
la ley en lo sustantivo y lo procedimental.  De tal suerte que las autoridades
públicas y los particulares en sus actuaciones deben sujetarse por completo a
los mandatos de la Constitución, de la ley y del reglamento, con la
indispensable concurrencia de los entes controladores y los jueces competentes
en torno a los correspondientes actos oficiales o privados.  Es decir,
guardadas las proporciones y diferencias el principio de legalidad obra
siempre tanto sobre las actuaciones de la administración pública como sobre las
de los particulares, acusando en los respectivos momentos las notas distintivas
de lo estatal y lo privado en la perspectiva de las actuaciones y controles
propios de cada esfera. Lo cual adquiere singular relevancia para el sector
privado cuando quiera que los particulares desempeñen funciones
administrativas, ya que la asunción de poderes de autoridad pública los
sitúa en una escala reglada que aunada a su linaje privado los subsume por
entero en los predicados del artículo 6 del Estatuto Supremo, con el siguiente
desdoblamiento:  en la medida en que ellos expidan, otorguen, acepten,
constituyan, celebren, ejecuten, modifiquen, extingan o liquiden actos
privados, sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes;  por contraste, en tanto tales particulares ejerzan
funciones administrativas, al igual que los servidores públicos serán
responsables por la misma causa y por omisión o extralimitación de sus
funciones.
[11]
Al respecto sostiene Montaña
Plata:
Sin embargo, el eventual ejercicio de prerrogativas públicas por
parte de sujetos prestadores de servicios públicos no puede suponerse de manera
abstracta: debe tener un correspondiente legislativo. El legislador puede
decidir entonces la calificación como servicio público de una actividad si
observa una correspondencia en ésta de la teleología del estado; y es el mismo
legislador quien puede consecuentemente establecer si atribuye el ejercicio de
prerrogativas públicas a sujetos de diversa naturaleza que desarrollen esta
actividad. Ob cit., p. 216.
[12]
Como por ejemplo el ejercicio de la jurisdicción coactiva para
el cobro de las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, potestad reservada por el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 a
las empresas industriales y comerciales del estado prestadoras de servicios
públicos.
[13]
La disposición en comento prevé:
Artículo 54º. Sanciones pecuniarias. En el contrato de condiciones
uniformes se deberá establecer en forma clara y concreta, qué conductas del
usuario se consideran incumplimiento de éste y dan lugar a la imposición de
sanciones pecuniarias por parte de la empresa, la manera de establecer su
cuantía y el procedimiento para demostrar dichas conductas y para imponer la
sanción a que haya lugar. En todo caso, la actuación deberá adelantarse con la
garantía plena del derecho que tiene el usuario a la defensa, y con sujeción a
lo que los Códigos Civil y de Comercio y la Ley 142 de 1994, en su artículo
133, prevén en relación con la carga de la prueba.
Parágrafo 1º. Cuando no haya otra forma de establecer el consumo realizado,
se tomará el mayor valor de la carga o capacidad instalada o, en su defecto, el
nivel de carga promedio del estrato socioeconómico correspondiente al
respectivo usuario, y se multiplicará por el factor de utilización y por el
tiempo de permanencia de la anomalía, tomado en horas. De no ser posible
establecer con certeza la duración de la misma, se tomará como rango 720 horas,
multiplicado por seis meses como máximo. El factor de utilización para cada
caso y el nivel de carga promedio del estrato socioeconómico, serán establecidos
por la empresa.
Parágrafo
2º. Además de cobrar el consumo realizado en esa forma, la empresa podrá
aplicar una sanción pecuniaria máxima equivalente al consumo no autorizado,
valorado a las tarifas vigentes al momento en que éste haya sido encontrado
[14]
Sentencia T-292 de 2006. En materia de servicios
públicos domiciliarios, debe resaltarse que la regulación -como función presidencial
delegable en las referidas comisiones- no es lo que ha considerado alguna parte
de la doctrina, es decir, un instrumento normativo para "completar la
ley", o para llenar los espacios que ella pueda haber dejado, y menos para
sustituir al legislador si éste nada ha dispuesto, pues ello significaría la
inaceptable y perniciosa posibilidad de entregar al Presidente de la República
-y, más grave todavía, a sus delegatarios- atribuciones de legislador
extraordinario, distintas a las señaladas por la Carta, en manifiesta
contravención de los postulados del Estado de Derecho, entre los cuales se
encuentran el principio de separación de funciones de los órganos del Estado,
el carácter singular del Presidente como único funcionario que puede ser
revestido de facultades extraordinarias temporales y precisas y las estrictas
condiciones exigidas por la Constitución para que a él sean  transferidas
transitoria y delimitadamente las funciones legislativas. En efecto,
"completar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, significa " añadir a una magnitud o cantidad las partes que le
faltan", y ello implica que "regular" ha sido erróneamente
asimilado a "legislar", en tanto ha sido entendida como la función de
llenar los vacíos legales. Y como se vio, el artículo 370 de la Constitución
condiciona la potestad reguladora del Presidente a que ella se haga "con
sujeción a la ley", no "para completar
[15]
Cfr., sentencia T-540 de 1992.
[16]
Cfr., sentencia T-380 de 1994.
[17]
Cfr., sentencia T-540 de 1992. Entendida también como condiciones mínimas
justicia material en la sentencia T-058 de 1997.
[18] Cfr., sentencia T-058 de 1997.
[19] Cfr., sentencias T-380 de 1994 y T-406 de 1993.
[20] Cfr., sentencias T-406 de 1993 y T-058 de 1997.
[21]
Ibid.
[22]
Cfr., sentencia T-235 de 1994.
[23]
En las sentencia de la Sección Primera de ocho (8) de
septiembre de 2005 sostuvo esta Corporación:
“De otra
parte la Sala en sentencia de 18 de julio de 2001 (Expediente 5344, Consejera
Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), precisó y ahora lo reitera que el
decreto 1303 de 1989 es una norma especial que, como tal, es de preferente
aplicación frente a la Ley 142 de 1994 que, si bien estableció el régimen de
servicios públicos domiciliarios y en forma general reguló lo relativo a los
contratos de servicios públicos, no se refirió íntegramente a todos los
aspectos relativos a esta prestación quedando vigentes, por lo tanto, las
disposiciones de carácter especial y aquellas que no fueren contradictorias con
sus mandatos.
Al efecto,
dijo la Sala:
“Así lo señaló en forma expresa el artículo 186 de esta ley cuando
indicó:
ARTÍCULO 186. CONCORDANCIAS Y DEROGACIONES. Para efectos del artículo 84 de la Constitución
Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas
con los servicios públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le
sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las
leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que
ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se
preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá
que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino
cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de
excepción, modificación o derogatoria.
Deróganse, en
particular, el artículo 61, literal "f", de la Ley 81 de 1988; el
artículo157 y el literal "c" del artículo 233 del Decreto 1333 de
1986; el inciso segundo del artículo 14 y los artículos 58 y 59 del Decreto
2152 de 1992; el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1 en los
numerales 17, 18, 19, 20 y 21, y los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2122 de
1992.
De conformidad con lo anterior, las normas de la Ley 142 de 1994 son
complementarias de las contenidas en el decreto 1303 de 1989 que, en cuanto no
sean contrarias, mantienen su vigencia y deben interpretarse sistemáticamente
como un todo, por cuanto no existe contradicción entre las prescripciones de la
Ley 142 de 1994 y las disposiciones del Decreto 1303 de 1989 aplicadas al caso
concreto, las cuales contemplan situaciones que no fueron cobijadas por la
primera y mantiene, por lo tanto, su vigencia y eficacia…”
De tal manera que no es acertado el argumento de la entidad
demandada en cuanto consideró que como en virtud de la expedición de las leyes
142 y 143 de 1994 se derogaron las leyes que le sirvieron de sustento al
Decreto acusado éste perdió su fuerza ejecutoria”.
Respecto del anterior pronunciamiento cabe señalar que
el Decreto 1303 de 1989 fue expedido por el el Presidente de la República “en ejercicio de sus facultades legales y
en especial de las que le confieren las Leyes 113 de 1928, 109 de 1936 y 126 de
1938”,de tal manera que se
trata de una norma de carácter reglamentario que no tiene entidad normativa
autónoma, por lo tanto, una vez derogadas las disposiciones que sirvieron de
fundamento a su expedición es claro que pierde fuerza ejecutoria. Resulta por
lo tanto pertinente señalar que de manera expresa la Ley 143 de 1994 (y no el
artículo 186 de la Ley 142 de 1994) deroga las leyes que sirvieron de
fundamento al decreto en cuestión. En efecto el artículo 97 de la Ley 143 de
1994 consigna textualmente: “La presente
ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que
le sean contrarias, en especial, las leyes 113 de 1928, 109 de 1936, 126 de
1938, con exclusión de los artículos 17 y 18 y el artículo 12 de la Ley 19 de
1990".