C-247-95
Sentencia No
Sentencia No. C-247/95
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA
La reserva de ley
estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma indispensable cuando
la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los temas señalados en el
artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno
de aquéllos sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna
manera guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite
excepcional previsto para esa clase de leyes. Deducir de esa consideración que
todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes
estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la
Constitución Política y convierte la excepción allí incluída en regla general
que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos
procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos
o modificarlos.
LEY ESTATUTARIA
DE DERECHOS FUNDAMENTALES
En cuanto a los
derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria
para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha
expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes
afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se consagran restricciones
o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación,
claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
La Constitución
ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es
independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de
delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las
actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de
muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de
manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar
en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta
Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas. La Corte
Constitucional considera que las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia
de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado
Serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su
totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para
resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Causales
taxativas
Se declarará
inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales
de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y
no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Requisitos
que debe reunir la petición/ANONIMOS
El artículo
cuarto, que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de
pérdida de investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la
Constitución, pues no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de
un derecho reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto
de pedirle que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga
identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y
aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda
demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los
elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le
corresponde. Es claro, además, que la plena identificación del ciudadano
demandante le otorga seriedad a la acusación, tratándose de un proceso con tan
delicadas consecuencias, y responsabiliza al actor en relación con lo que afirme.
Se excluyen así los procesos iniciados por anónimos que encubren conductas
subrepticias y cobardes.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Solicitud
por ciudadano común
Este artículo
será declarado exequible, excepto la palabra "común", utilizada en el
texto para calificar al ciudadano que solicita declarar la pérdida de
investidura. Tal expresión, además de peyorativa, excluye a las personas que
ejercen autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la
Carta Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable
interés público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Improcedencia
de sentencia penal condenatoria previa
Esta Corte
declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual
que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida
de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de
dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa
sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra
consagrada en la Carta Política".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
de las normas/ETICA
Las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar
la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso
en razón de la función que desempeñan.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Reparto
en el Consejo de Estado
Si se tiene en
cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario encargado por la
ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar
de plano el mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de
Circuito cuando hay varios de ellos en una misma localidad. El reparto,
considerado como un acto indispensable para definir quién habrá de conducir el
proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función
jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado. El
reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras
y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para
el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Audiencia
pública
Al asegurar la
comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla
el artículo 29 de la Carta, indicando las reglas propias del especialísimo
juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de
exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de
oponerse a los que se esgriman en su contra. La importancia que tiene un
congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de
representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves
consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo
en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para
que el asunto, de indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a
diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos
de alcance meramente particular.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Efectos
de decisión inhibitoria
Es entendido que
el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han
entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede
afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya
sido juzgado el caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de
investidura. Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se
desprende que es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los
principios de cosa juzgada y "non bis in idem".
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
No todas las
causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso
de pérdida de la investidura, tal circunstancia no hace la referencia
inconstitucional, sino que, más bien, queda en manos del juez de revisión la
competencia para definir si en el caso concreto tiene cabida alguno de los
motivos legalmente previstos. A ellos se adicionan, como razones de revisión,
la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la de no
haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992.
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Juez competente/OMISION LEGISLATIVA
La Corte
Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente,
función ésta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura.
CONGRESISTA-Incompatibilidades
La
incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades, pues "dada la situación concreta del actual ejercicio de un
cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la
función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal
asume la forma de prohibición". No puede olvidarse, desde luego, que, para
el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene las
incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su aceptación,
si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Aquí la
simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la
correspondiente prohibición constitucional.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-714
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994.
Actor:
LUIS GUILLERMO NIETO ROA.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada según consta en acta
del primero (1º) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS GUILLERMO NIETO ROA,
invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 144 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados son del siguiente
tenor literal:
"LEY
NUMERO 144 DE 1994
(Julio
13)
'Por
la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los
congresistas'.
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO
1º.-
El Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los
procesos relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a
solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier
ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución y la ley, en
especial la Ley 5a de 1992 en
sus artículos 292 y 298.
PARAGRAFO.- Por Consejo
de Estado en pleno se entiende la reunión donde tienen derecho a participar los
miembros de las diferentes salas que lo componen, esto es, la de lo contencioso
administrativo y la de consulta y servicio civil, conforme a lo establecido en
el artículo 298 de la Ley 5a de
1992.
ARTICULO
2º.-
El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles
contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud en la
Secretaría General de la corporación, para sentenciar el proceso.
ARTICULO
3º.-
Cuando la solicitud sea formulada por la mesa directiva de la cámara a la cual
pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en
pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha
cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
ARTICULO
4º.-
Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano
común, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos:
a)
Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula;
b)
Nombre del congresista y su acreditación expedida por la organización electoral
nacional;
c)
Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y
su debida explicación;
d)
La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso, y
e)
Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que
haya lugar.
PARAGRAFO.- No
será necesario formular la solicitud a través de apoderados.
ARTICULO
5º.-
Cuando la causal invocada sea la indebida destinación de dineros públicos o la
de tráfico de influencias debidamente comprobado o la de haber sido condenado
en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos, también se deberá acompañar copia
auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta
se encuentra vigente y no extinguida judicialmente.
PARAGRAFO.-
Cuando la causal invocada se la de celebrar contrato, por interpuesta persona,
con entidades públicas o ante las personas que administren tributos, se deberá
acompañar copia auténtica de la sentencia debidamente ejecutoriada que así lo
declare.
Cualquier
ciudadano o el Ministerio Público podrán demandar ante el tribunal contencioso
administrativo que tenga jurisdicción en el domicilio de la entidad pública o
de las personas que administren tributos, para que mediante el trámite del
proceso ordinario se declare que el congresista celebró contrato con ellas por
interpuesta persona.
ARTICULO
6º.-
La solicitud deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el
Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar
distinto podrá remitirla, previa presentación personal ante juez y notario,
caso en el cual se considerará presentado cuando se reciba en el despacho
judicial de destino.
ARTICULO
7º.-
Recibida la solicitud en la secretaría, será repartida por el presidente del
Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el
Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de
los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término
notificará al congresista de la decisión respectiva.
El
Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o
no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda,
completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación,
los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar
a las sanciones legales pertinentes.
ARTICULO
8º.-
Admitida la solicitud, en la misma providencia se ordenará la notificación
personal al congresista, con la cual se dará iniciación al proceso judicial
respectivo. También se notificará al agente del Ministerio Público a fin de que
intervenga en el proceso. Las notificaciones se surtirán al día siguiente al de
la expedición del auto que las decrete.
ARTICULO
9º.-
El congresista dispondrá de los tres (3) días siguientes, contados a partir de
la fecha de la notificación, para referirse por escrito a lo expuesto en la
solicitud. Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes, en los
términos del artículo siguiente.
ARTICULO
10º.-
Al día hábil siguiente, el Magistrado ponente decretará las pruebas pertinentes
y señalará un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica. En la
misma providencia indicará fecha y hora para la audiencia pública, que se
cumplirá dentro de los dos (2) días siguientes.
ARTICULO
11.-
A la Audiencia pública asistirá el Consejo de Estado en pleno y será presidida
por el Magistrado ponente.
Las
partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: el
solicitante o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el congresista y
su apoderado. Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las
intervenciones.
Las
partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito.
ARTICULO
12.-
Realizada la audiencia, el Magistrado ponente deberá registrar el proyecto de
sentencia, dentro de los dos (2)días hábiles siguientes y citará al Consejo de
Estado en pleno para estudiar y discutir la ponencia presentada. La decisión se
tomará por mayoría de votos de los miembros que la integran.
ARTICULO
13.-
Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la mesa directiva de la cámara
correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para
lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de
hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o mala fe en la
acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a
las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones
correspondientes.
ARTICULO
14.-
Cuando se formulen acusaciones por varios ciudadanos éstas se acumularán a la
admitida primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas.
ARTICULO
15.-
No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en
el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las
causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas
las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada.
ARTICULO
16.-
Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año
inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a
gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para
que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos.
ARTICULO
17.- Recurso extraordinario especial de revisión. Son
susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias
mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por
las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
a)
Falta del debido proceso;
b)
Violación del derecho de defensa, y
c)
No haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a del 17 de junio de 1992.
ARTICULO
18.-
Para los efectos del numeral 1º del artículo 180 Constitución Nacional, se
entenderá que el congresista debe estar realizando, simultáneamente con las de
parlamentario, funciones inherentes a las del cargo o empleo público o privado.
ARTICULO
19.-
Esta ley deroga y modifica las disposiciones legales anteriores y rige desde la
fecha de su promulgación"
III. LA DEMANDA
El actor señala como vulnerados los
artículos 13, 152 (en concordancia con el 40), 180, 182, 183, 184 y 236 de la
Constitución Política.
Dice el solicitante que con la Ley
acusada se vulnera el artículo 152 pues ha debido tramitarse como una ley
estatutaria.
La pérdida de la investidura de los
congresistas, según el actor, involucra derechos fundamentales en forma
directa.
Al fundamentar la anterior afirmación,
señala que característica esencial de la mencionada figura es la
"inhabilidad permanente para elección al Congreso, a la Presidencia de la
República, a las asambleas departamentales y a las gobernaciones, lo que
equivale a un recorte sustancial de los derechos políticos fundamentales puesto
que quien hubiere sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser
elegido y desempeñar algunas funciones públicas.
Añade a lo anterior que la Ley 144 de
1994 viola el espíritu mismo de la Constitución, ya que el redactor de la Carta
Política lo que pretendió fue la "erradicación de los vicios que  en  los
últimos  tiempos se  apoderaron del  Congreso y conservar en todo momento el
elevado tono moral en la conducta tanto del conjunto como de cada uno de sus
miembros que exige la función de legislar, controlar, orientar a la nación y
ejercer el liderato político". Esto, comparado con "el evidente
propósito de hacer nugatoria la aplicación de la pérdida de la investidura como
sanción para los congresistas que violen la Carta", debe llevar a declarar
la inexequibilidad de la totalidad de la Ley.
Más adelante, el demandante hace un
análisis tendiente a demostrar la inconstitucionalidad de varios artículos de
la Ley en referencia:
- De los artículos 1º, 3º, 11 y 12,
anota que la expresión "en pleno" debe declararse contraria a la
Carta, pues en Sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha expresión ya fue
objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional al referirse al artículo
298-3 de la Ley 5a de 1992.
Invoca estas mismas razones para solicitar la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 1º.
Adicionalmente, en cuanto al artículo
1º, considera violatoria de la Constitución la referencia que se hace a la Ley
5a de 1992, por cuanto la
Carta no autorizó a la ley para ser fuente de causales para la pérdida de la
investidura.
- Del artículo 4º objeta la expresión
"común", calificativa del ciudadano, pues considera que con ella se
introduce un factor limitante y discriminatorio, que no trae la Constitución y
que podría dar lugar a que en un futuro se dijera que ciudadanos comunes son
aquellos que no ostentan ningún tipo de investidura.
- Sobre las expresiones "la
indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico de influencias
debidamente comprobado" y "se deberá acompañar copia auténtica de la
sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta se encuentra
vigente y no extinguida judicialmente", así como sobre el parágrafo del
artículo 5º, observa que ya en la Sentencia citada se declaró contraria a la
Carta la sujeción del proceso ante el Consejo de Estado a una condición no
contemplada en aquélla, como es la sentencia penal previa, por lo que debe
hacerse lo mismo en el presente caso.
En cuanto a la segunda expresión
referida, opina que excede la letra de la Constitución Política, pues en ella
"la causal se configura por el sólo hecho de que la persona haya sido
condenada por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, salvo por
delitos políticos o culposos, con prescindencia de si dicha condena se ejecutó
o no en su totalidad".
- Del artículo 7º acusa especialmente la
frase "el Presidente del Consejo de Estado repartirá la solicitud al día
hábil siguiente a su recibo", sosteniendo que no puede ser al Presidente
de esa Corporación al que corresponda tal función pues es sólo a la Sala de lo
Contencioso Administrativo a quien compete tramitar y fallar, luego es al
Presidente de esa Sala a quien, eventualmente debería atribuírsele la función
de repartir las solicitudes de pérdida de la investidura.
- El artículo 15 de la Ley acusada manda
que "no se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un
congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de
fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de
Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada".
Para el libelista, ésta redacción unida
al plazo de tres días que se tienen para la práctica de pruebas y al hecho de
que no está el ciudadano que presente una solicitud obligado a allegar el
acervo probatorio completo, puede convertir la institución constitucional en
letra muerta, en cuanto propiciaría sentencias inhibitorias.
- Al definir el artículo 16 los
conflictos de interés, deja por fuera, según criterio del demandante, los
intereses personales o familiares del congresista y las situaciones de carácter
moral.
De la misma manera, el impugnante
cuestiona la obligación de comunicar el conflicto respectivo a la Mesa
Directiva, pues "en ninguna parte de la norma constitucional se faculta a
las mesas directivas de las cámaras para decidir sobre las situaciones de
carácter moral o económico que en concepto del congresista mismo lo inhiben
para participar".
- En cuanto a la creación del recurso
extraordinario especial de revisión, contenido en el artículo 17 de la Ley 144,
afirma que se trata de un privilegio exorbitante consagrado exclusivamente en
favor del Congresista, lo que va en contravía del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta, pues, mientras para un proceso
contencioso administrativo las partes sólo tienen como causales las consagradas
en el artículo 188 del Código correspondiente, la Ley 144 dispone que el
congresista y sólo él tendrá, además de dichas causales, otras
dos de carácter general. Por otra parte, agrega, la norma extiende el plazo
para ejercer el recurso a más del doble del que tienen todos los restantes
recursos extraordinarios de revisión, tanto en procesos de la jurisdicción
contencioso administrativa como en los de la ordinaria, que es de 2 años.
Sobre el mismo artículo añade que
"la decisión constitucional de que una vez perdida la investidura se
convierte en causal de inhabilidad por el resto de la vida de la persona
afectada, se desconoce creando un mecanismo aparentemente jurídico para que después
de expedido y ejecutoriado el fallo se pueda hacer hábil a quien ya había sido
declarado inhábil", rompiéndose igualmente la especial brevedad que debe
informar este tipo de procesos.
- Para el actor, el artículo 18 de la
Ley en referencia pretende establecer una simultaneidad en el ejercicio de
funciones correspondientes a un cargo o empleo público y uno privado, cuando la
interpretación de la incompatibilidad consagrada en el artículo 179-1
constitucional es que ella no cesa por separarse del ejercicio de las funciones
de congresista durante una parte del período constitucional para el que fue
elegido, pues tal norma no se refiere al ejercicio de las funciones sino al
desempeño del cargo, lo que quiere decir que basta con tener esa titularidad.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS EDUARDO MEDELLIN
BECERRA, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, presentó un
escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad formal de la norma
acusada e impugna la constitucionalidad material de algunas normas específicas.
Al defender la constitucionalidad formal
de la Ley, el ciudadano opositor afirma que si bien toda norma, de una u otra
manera, termina afectando derechos fundamentales, el criterio para determinar
la naturaleza de la ley debe ser el tipo de derecho que ella regula y la forma
como lo hace. Concretamente la Ley 144 de 1994 es básicamente organizacional,
procesal y adjetiva, por lo que su expedición no debió ajustarse a una ley
estatutaria.
En cuanto al argumento consistente en
que viola el espíritu mismo de la Constitución, dice que la mala fe no se
presume y que el contenido de las leyes puede interpretarse de manera diferente
según el lente con el que se estudie.
En cuanto al examen material de las
disposiciones, está de acuerdo con el demandante en que la expresión "en
pleno", contenida en varias normas, es inconstitucional, para lo cual
también invoca la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994.
Sobre las demás acusaciones hace las
siguientes reflexiones:
- Dice que el calificativo
"común" que se le da a los ciudadanos en el artículo 4º "viola
no sólo el principio de igualdad material al introducir una discriminación no
razonable, sino también las bases mismas del sistema democrático que se opone
por definición a instituciones pseudo aristocráticas"
- Invocando la misma Sentencia anterior,
solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5º en
su integridad, debido a la improcedencia de exigir sentencia judicial previa y
vigente.
- Considera inconstitucional la
expresión "Presidente del", contenida en el artículo 7º, pues el
Presidente del Consejo de Estado puede ser uno de los miembros de la Sala de
Consulta y Servicio Civil.
Igualmente señala como violatoria de la
Constitución la frase "adoptada por dicha Cámara", contenida en el
mismo artículo, para lo cual también hace alusión a la Sentencia de la Corte
Constitucional, mencionada anteriormente.
- En cuanto al artículo 15 de la Ley
acusada, dice que debe ser declarada inconstitucional en su integridad "ya
que se le otorga fuerza de cosa juzgada incluso a los pronunciamientos
inhibitorios", pues la norma no distingue la naturaleza de las decisiones
del Consejo de Estado. Si esto no es así, sugiere que se declare la
exequibilidad condicional, es decir "que la norma sería constitucional
siempre y cuando se lea en el sentido que ella sólo cobija los pronunciamientos
de mérito".
- También coadyuva la
inconstitucionalidad del artículo 16 por considerar que restringe los alcances
constitucionales del conflicto de intereses, lo mismo que el 17 porque vulnera
el principio de igualdad contenido en el artículo 13 del Estatuto Superior.
- Para el ciudadano, el artículo 18
también vulnera la Carta ya que ella establece una institución más amplia, pues
no limita la incompatibilidad a los casos de ejercicio simultáneo de las
funciones de parlamentario con las de cargo o empleo público o privado.
"No es necesario el ejercicio; basta la titularidad del cargo, así no se
ejerza".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación, en
comunicación del 26 de octubre de 1994, solicitó a la Corte que aceptara su
manifestación de impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad del
proceso de la referencia, toda vez que, durante la tramitación del proyecto de
ley acusado era Senador de la República y por ello miembro del Congreso.
La Corporación, en auto del tres (3) de
noviembre de 1994, resolvió aceptar el impedimento y trasladar la demanda al
Viceprocurador General de la Nación para que rindiera concepto dentro del
término previsto por el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.
El 24 de enero de 1995, mediante Oficio
Nº 556, el Viceprocurador se pronunció sobre el presente caso y solicitó a la
Corte que declarara exequible la Ley acusada, en cuanto, a su juicio, no era
indispensable que se le hubiera dado el trámite de ley estatutaria, pues se
trata de una ley que regula el procedimiento de pérdida de la investidura de
los congresistas; es decir, se trata del conjunto de normas procesales que le
fijan los parámetros tanto al ejercicio de la acción como a la sustanciación
del proceso judicial correspondiente ante el Consejo de Estado.
En cuanto al argumento de la mala fe,
esgrimido por el actor, considera el Viceprocurador que tal no es una razón que
justifique la declaratoria de inexequibilidad de una ley, pues su consagración
conduciría a un ejercicio perverso de la acción de inconstitucionalidad que
desnaturalizaría el papel fundamental del control constitucional en el Estado
de Derecho.
Refiriéndose a la tan citada Sentencia
C-319 de 1994, en el Concepto se trata de determinar sus implicaciones para el
caso presente y se dice que el proceso de la pérdida de la investidura entraña
un función jurisdiccional, lo que en estricto sentido no compete al Consejo de
Estado en pleno sino a su Sala Contencioso Administrativa.
Haciendo referencia a la misma
Sentencia, señala cómo en ella se expresó que la responsabilidad política que
se deriva de la pérdida de la investidura es totalmente diferenciable de la
responsabilidad penal que se hubiera podido ocasionar por haberse cometido un
delito.
Igualmente, recuerda que en ese fallo se
determinó que las normas que sometieran el proceso de pérdida de la investidura
a los resultados de un previo procedimiento congresional debían ser declaradas
inexequibles, pues ellas recortaban la competencia incondicionada y exclusiva
del Consejo de Estado, y además desconocían la competencia que la Carta radicó
únicamente en la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente para elevar la
solicitud.
Sobre la expresión "ciudadano
común", cree el Viceprocurador que ella no vulnera en forma alguna la
Carta Política, ya que un principio de hermenéutica jurídica enseña que las
palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso
general de las mismas y, como de acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Española, "común" es sinónimo de "cualquier", no se
introduce entonces ninguna discriminación.
Coincide el Viceprocurador con los
planteamientos que formula el demandante sobre el artículo 15 de la Ley
acusada, pero no considera que deba declararse la inconstitucionalidad pues
basta con fijarle un alcance a la palabra "todas" en el sentido de
que ella incluya solamente los pronunciamientos que deciden sobre el mérito de
la litis, es decir que comprenda sólo sentencias absolutorias o condenatorias
mas no inhibitorias.
No considera el representante del
Ministerio Público que con el artículo 16 de la Ley 144 se vulnere el artículo
182 de la Carta, pues, al dejar por fuera de los conflictos de interés los
aspectos morales, no se está desconociendo la posibilidad de que eventualmente
existan causas que pertenezcan exclusivamente al fuero interno del congresista
y que le impidan participar en algún proceso propio de sus funciones, en tanto
en cuanto ello ya fue contemplado en el artículo 286 de la Ley 5a de 1992. Tampoco encuentra que la
obligación de poner en conocimiento el conflicto de interés a la mesa directiva
sea inconstitucional "si se tiene en cuenta que ella representa a la
Cámara, y de otra parte, que la norma constitucional no exige que la
manifestación se haga a la totalidad de la célula legislativa, lo que sería
absurdo, toda vez que es la mesa directiva quien reparte el trabajo entre los
miembros de las diferentes comisiones y a quien compete aceptar una eventual
manifestación de impedimento".
En relación con el recurso
extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 17, cree el
Viceprocurador que es inconstitucional por cuanto el citado recurso carece de
un elemento fundamental inherente a los medios de impugnación cual es la
existencia de la autoridad competente para decidirlo. Además, señala, "el
proceso de pérdida de la investidura es de única instancia, y su tramitación se
surte ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que para el caso no
cuenta con un superior jerárquico".
Estima el Viceprocurador que el artículo
18 de la Ley 144 es exequible porque los alcances que pretende darle al
artículo 180 de la Constitución hacen del mismo un texto inequívoco, lo cual no
da lugar a interpretaciones contrarias al espíritu del Constituyente.
Por todo lo anterior, el Viceprocurador
General de la Nación solicita a la Corte efectuar las siguientes declaraciones
en relación con la Ley 144 de 1994:
"1.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 144 de 1994, en cuanto no era indispensable
que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria.
2.
Declarar INEXEQUIBLES el artículo 5º y parágrafo, y el artículo 17.
3.
Declarar EXEQUIBLES en su totalidad los artículos 16 y 18.
4.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º, salvo la expresión "en
pleno" y el parágrafo de esta norma que son INEXEQUIBLES.
5.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º, salvo las expresiones "en
pleno" y "a la decisión adoptada por dicha Cámara" que son INEXEQUIBLES.
6.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º en lo acusado.
7.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º, salvo la expresión "por el
Presidente del Consejo de Estado" que es INEXEQUIBLE.
8.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 11 y 12, salvo las expresiones
"en pleno" empleadas en dichas disposiciones, que son INEXEQUIBLES.
9.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, siempre y cuando la expresión
"todas" abarque solamente a las sentencias condenatorias y
absolutorias dictadas en los procesos de pérdida de la investidura".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae
sobre una ley de la República (artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política).
Inaplicabilidad del trámite especial de
ley estatutaria
Argumento principal entre los que expone
el actor es el de que la totalidad de la Ley 144 de 1994 es inconstitucional
por cuanto ha debido tramitarse como ley estatutaria, toda vez que, decretada
la pérdida de la investidura, se impide hacia el futuro el ejercicio de un
derecho fundamental como es el de acceso al ejercicio y control del poder
político (Artículo 40 C.P.), motivo suficiente, en el sentir del impugnador,
para que se hiciera aplicable el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor
se regularán mediante leyes estatutarias los derechos fundamentales y los
mecanismos para su protección.
La Corte Constitucional, en reiterada
jurisprudencia, ha sostenido que la reserva de ley estatutaria, si bien debe
exigirse como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto
corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es
exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquéllos
sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera
guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional
previsto para esa clase de leyes.
En el caso de los derechos
fundamentales, es bien sabido que pueden verse afectados directa o
indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el
campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas
actividades del Estado. En últimas, en el contenido de todo precepto se
encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una
prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos
pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o
jurídica.
Piénsese, por ejemplo, en el caso de los
procedimientos, que según el artículo 29 de la Constitución deben ser fijados
por la ley de manera previa a todo juzgamiento o actuación judicial o
administrativa. Por definición se relacionan con el debido proceso, que es un
derecho fundamental, y, más aun, de lo que en tales normas se diga debe
deducirse en los casos concretos a ellas sometidos si quien las aplica acata o
vulnera las garantías procesales.
Pero deducir de esa consideración que
todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes
estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la
Constitución Política y convierte la excepción allí incluída en regla general
que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos
procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos
o modificarlos.
Si fuera seguido ese mismo criterio, que
la Corte no acoge, la materia penal en su integridad debería ser objeto del
especialísimo trámite por cuanto, al fin y al cabo, las sentencias
condenatorias y los autos de detención, así como las medidas de seguridad que
se aplican a los inimputables, afectan de manera directa el derecho fundamental
de la libertad.
En ese orden de ideas, el correcto
entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el
legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en
que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta
modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del
sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico.
En cuanto a los derechos fundamentales,
el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de
las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la
verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de
aquéllos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio,
lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo
152 de la Carta.
Debe recordarse que esta Corte, en
sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, C-311 del 7 de julio de 1994 y C-425
del 29 de septiembre del mismo año, para mencionar algunas, ha puesto de
presente que la reserva constitucional sobre regulación de los derechos
fundamentales por el trámite calificado propio de la ley estatutaria "no
supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del
exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la
competencia del legislador ordinario".
Ha señalado la Corporación que las leyes
estatutarias en esa materia "están encargadas de desarrollar los textos constitucionales
que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística
cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de
manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan".
En la Sentencia C-408 del 15 de
septiembre de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz) la Corte expresó que la
interpretación del artículo 152 de la Carta debe ser estricto, de tal manera
que "cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la
exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse
limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho".
De allí que las oportunidades en que
esta Corte se ha visto precisada a declarar la inconstitucionalidad de una
norma o conjunto de normas por no haber seguido el Congreso, debiendo hacerlo,
el trámite de la ley estatutaria, son únicamente aquéllas en que de manera
palmaria el contenido de la normatividad así lo exige, como aconteció con la
Ley electoral (Sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero), pues sin lugar a dudas los temas en ella incluidos se
enmarcaban dentro del literal c) del artículo 152 de la Carta, referente a
"funciones electorales"; o con los artículos 94, 96 y 97 de la Ley
104 de 1993, declarados inexequibles mediante Sentencia C-425 del 29 de
septiembre de 1994, toda vez que se trataba de preceptos dictados "bajo el
designio indudable de regular, por la vía de la restricción, el derecho a la
información, plasmado en el artículo 20 de la Carta".
Tal no es el caso de la Ley 144 de 1994,
pues su objeto no radica en regular, restringir o limitar -como lo cree el
accionante- el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos (Artículo
40 C.P.), entre otras razones por la muy poderosa de que fue la propia
Constitución la que en su artículo 179, numeral 4º, instituyó la inhabilidad
permanente para ser congresista, aplicable a quienes hayan perdido tal
investidura. No podía, entonces, la ley introducir regulación alguna de un
derecho que, para los sancionados, la Constitución Política no reconoció.
La materia de las normas impugnadas es,
como lo expresa el título de la Ley y como se descubre fácilmente al cotejar el
contenido de todas ellas, la relativa a los procedimientos que deben seguirse
en los casos en que un congresista sea acusado ante el tribunal competente de
haber incurrido en cualquiera de las causas que la Constitución prevé para la
pérdida de investidura.
Que la consecuencia de un eventual fallo
en contra del incriminado sea la señalada en el artículo 179, numeral 4º, del
Estatuto Fundamental no es argumento válido para sostener que el conjunto de la
normatividad procesal haya debido aprobarse previo el trámite de una ley
estatutaria.
Por este aspecto, las normas acusadas no
vulneran los preceptos superiores.
Ubicación constitucional de la pérdida
de investidura
El régimen constitucional aplicable a
los congresistas es particularmente estricto en la Carta de 1991 puesto que el
propósito primordial de su establecimiento consistió en el rescate del
prestigio y la respetabilidad del Congreso.
Las normas pertinentes conforman todo un
sistema dentro del cual debe ubicarse cada una de ellas para lograr su
interpretación y aplicación.
La pérdida de la investidura, que
constituye objeto primordial de este proceso, no puede ser entendida en su
naturaleza y en sus alcances si no se la pone en relación con la normatividad
de la cual hace parte, que consagra reglas precisas, exigibles a los individuos
que conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad,
imparcialidad, moralidad y cumplimiento, elementos que se preservan por la
necesidad de salvaguardar la institución y de realizar los postulados de la
Carta Política.
Los senadores y representantes son
servidores públicos, según lo declara el artículo 123 de la Constitución, y, en
consecuencia, están sometidos a los principios generales que rigen la función
pública. Así, pues, están al servicio del Estado y de la comunidad y deben
ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley.
Dispone el artículo 133 de la Carta que,
como representantes del pueblo, en su calidad de miembros de cuerpos colegiados
de elección popular directa, actúen consultando la justicia y el bien común. La
norma señala que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus
electores de las obligaciones propias de su investidura.
Los congresistas están sujetos a un
estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuyo sentido
constitucional ha sido expuesto por la Corte en recientes providencias:
"El
especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con
arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica
no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino
por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para
integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.
Tales
normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la
institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al
sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.
Entre
los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los
gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad
no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales,
pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del
bien público.
En
ese contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas,  el
cual,  como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de
1994, es pieza fundamental dentro del Ordenamiento constitucional de 1991 y
factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues
mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter
público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal.
(...)
De
allí que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el período
constitucional -y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su
aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere superior-,
desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre
propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que
administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe
observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades
aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el
legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente
obligatorias. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-497 del 3 de
noviembre de 1994).
Sobre las inhabilidades ha dicho la
Corte:
"Al
establecerse los requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad,
cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se
exige que ella no se encuentre en determinada situación previa en el momento de
efectuarse la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos
comunes, la interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio
de jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos..."
"Debe
tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades... tienen razón
de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas
en concreto...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-194
del 4 de mayo de 1995).
La violación al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades lesiona a la institución e implica fraude a los electores.
Los miembros del Congreso están asimismo
obligados a asistir a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo,
de ley o mociones de censura. El ausentismo representa abandono de las
funciones encomendadas y grave peligro para el cumplimiento de las delicadas
tareas propias de las cámaras, dadas las exigencias constitucionales en materia
de quórum y mayorías. La inasistencia, salvo casos de fuerza mayor, no es otra
cosa que irresponsabilidad en el ejercicio del cargo.
También resulta claro que el congresista
contrae un compromiso con sus electores y con la institución, por lo cual debe
posesionarse cuando se instalan las cámaras. La posesión lo vincula
jurídicamente con sus deberes, sus derechos y sus altas responsabilidades
institucionales.
La indebida destinación de dineros
públicos y el tráfico de influencias son conductas ilícitas que, además de
merecer sanción penal, atentan contra el Congreso y contra el Tesoro Público,
por lo cual quien en ellas incurre es indigno de ejercer la magna función
propia del congresista.
La Constitución ha establecido la
pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales
que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón
de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los
congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características,
la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal
-el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar en los casos, bajo las
condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas
que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183 C.P.).
Es claro que la pérdida de investidura
es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por
el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por
el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés
colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la
separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como
integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia
Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra
parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista
una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la
jurisdicción Contencioso Administrativa.
Todo ello deja ver que no se trata de un
castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado
sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del
debido proceso.
La Corte Constitucional considera que
las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la
investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la
Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de
aquéllas.
La enunciada norma dispone que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
Ya se ha visto que la Constitución misma
se ha ocupado en determinar los preceptos preexistentes aplicables a estos
casos, enunciando las causas que llevan a decretar la pérdida de la
investidura, y que también ha señalado cuál es el tribunal competente.
En cuanto a las formas propias del
juicio, no todas están en la Constitución. Esta ha indicado el término máximo
dentro del cual deberá resolver el Consejo de Estado: veinte días hábiles,
contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva
de la cámara correspondiente o de la que eleve cualquier ciudadano (artículo
184 C.P.) los demás aspectos del procedimiento deben ser señalados por la ley,
según resulta del mismo artículo 184 y del 29 de la Constitución.
La Ley 144 de 1994, atacada en este
proceso, tiene por objeto precisamente la determinación de tal procedimiento y
por tanto, en su conjunto, responde al ejercicio de una competencia
expresamente radicada por la Constitución en cabeza del Congreso.
Las normas acusadas
- El artículo primero de la Ley 144 de
1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la
Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal encargado de
conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a la pérdida de
la investidura de congresistas, a solicitud de la Mesa Directiva de la cámara
correspondiente o de cualquier ciudadano.
De dicha norma serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su
totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para
resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
Al respecto, la Corte Constitucional
reitera los argumentos que expuso en la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994
(M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en virtud de los cuales fue declarado
inexequible el artículo 298 numeral 3º de la Ley 5a de 1992. Dicha providencia
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.).
Dijo así la Corte:
"...esta
Corte ha señalado que  la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una
función típicamente jurisdiccional,  de competencia del Consejo de Estado, en
cuanto concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.)
La
Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de
entenderse por "Consejo de Estado" el Pleno de esa Corporación, o el
de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las
funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su
artículo 237, numeral 1o. señaló que "Son atribuciones del Consejo
de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley."
Debe,
pues, la Corte  interpretar la connotación con que constitucionalmente se
emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política  cuando
preceptúa que "La pérdida de investidura será decretada por el
Consejo de Estado", y en el artículo 237, numeral 5o. de la misma,
que corrobora esa función,  conforme al cual "Son atribuciones del Consejo
de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los
congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley."
Empero,
para esta Corporación resulta claro que una cosa son las funciones
jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado
(Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del
Gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia de esta.
Es
así como el artículo 236 de la Carta Política señala que:
"...El
Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.
"...Y
no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los
Congresistas de que trata el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución
Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva.
Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en Pleno, nunca
ha estado la referente a las materias que tengan que  ver con la función jurisdiccional.
En
efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que
surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana.
En
cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente
gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente
que las dos Salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún
caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.
La
pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la
anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral
cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del
Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa
sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de
unidad de materia.
De
esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución
constitucional,  sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación
jurisdiccional, no hay duda que dicha función encaja dentro de la competencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la
Plenaria de la misma Corporación, ya que como función jurisdiccional, la
pérdida de investidura termina con una sentencia de la Corporación.
Así,
pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una funcion
jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el
término "Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley."
En
esas condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el
"Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo
298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues
ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la
administración de justicia y los que informan la organización y división de
trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es
esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del  (artículo
298, numeral 3o.)  conforme al cual 'De estas causales conocerá el Consejo
de Estado en pleno'".
De otra parte, se declarará inexequible
la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida
de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza
al legislador para ampliar los motivos de la sanción.
- El artículo tercero dispone que cuando
la solicitud de pérdida de investidura sea formulada por la mesa directiva de
la cámara a la cual pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al
Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión
adoptada por dicha cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
Esta disposición está íntimamente ligada
a la que consagraba el artículo 298 de la Ley 5a de 1992, declarado inexequible
por la Corte Constitucional, pues en el aludido precepto se establecía que las
cámaras calificarían la ocurrencia de las causales para la pérdida de
investidura y harían las correspondientes declaraciones. Son
precisamente estas declaraciones las referidas por la norma que ahora se
considera, ya que los dos días que en ella se conceden a la respectiva mesa
directiva para enviar la solicitud al Consejo de Estado se cuentan desde
"la decisión adoptada por dicha cámara".
Como expresó la Corte en su oportunidad,
al conceder al pleno de cada corporación legislativa la atribución de calificar
las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos
de intereses, se recortaba la competencia incondicionada y exclusiva del
Consejo de Estado tratándose de una cualquiera de las causales que
constitucionalmente originan la pérdida de investidura y, además, se desconocía
de manera flagrante la competencia que la Constitución Política radicó
únicamente en la mesa directiva de la cámara correspondiente y no en la
Plenaria, ni en las comisiones permanentes.
Por otra parte, se alude una vez más al
Consejo de Estado "en pleno" lo cual, ya se dijo, quebranta normas
constitucionales.
La disposición objeto de estudio se
aviene a la Constitución sólo parcialmente, en cuanto reitera que la solicitud
de la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista deberá
ser enviada al Consejo de Estado, tribunal competente para resolver. En lo
demás, contraría los preceptos fundamentales.
El artículo será declarado exequible,
salvo las expresiones "...en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes
a la decisión adoptada por dicha cámara...", que serán declaradas
inexequibles.
- El artículo cuarto, que señala los
requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura
cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada
diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la
Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la
pérdida de la investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando
e identificando al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las
pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que
sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos
indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde.
Es claro, además, que la plena
identificación del ciudadano demandante le otorga seriedad a la acusación,
tratándose de un proceso con tan delicadas consecuencias, y responsabiliza al
actor en relación con lo que afirme. Se excluyen así los procesos iniciados por
anónimos que encubren conductas subrepticias y cobardes.
Este artículo será declarado exequible,
excepto la palabra "común", utilizada en el texto para calificar al
ciudadano que solicita declarar la pérdida de investidura.
Tal expresión, además de peyorativa
-como bien lo anota el demandante-, excluye a las personas que ejercen
autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la Carta
Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable interés
público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes".
El artículo 184 de la Constitución
permite que "cualquier" ciudadano formule la solicitud, confiriendo
así una mayor amplitud al concepto, en cuanto basta tal condición para actuar,
sin que la Carta haya discriminado, como sí lo hace la disposición examinada.
En ese sentido, la simple alusión al ciudadano,
sin calificativos adicionales, resulta ser más comprehensiva y clara, y mejor
avenida a la Constitución.
- El artículo quinto de la Ley 144 de
1994, a cuyo tenor cuando la causal invocada sea la indebida destinación de
dineros públicos o la de tráfico de influencias debidamente comprobado o la de
haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa
de la libertad, se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia
condenatoria debidamente ejecutoriada y constancia de que se encuentra vigente
y no extinguida judicialmente, será declarado inexequible por los mismos
motivos expuestos por esta Corte en Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, en
la cual se expresó sobre el artículo 297 de la Ley 5a de 1992, hallado entonces
contrario a la Constitución, lo siguiente:
"Es
frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la
acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente,
sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o
infracción, más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que
previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de
que tratan las causales 4a. y 5a. del artículo  183, se requiera "previa
sentencia penal condenatoria."
Además,
por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia
constitucional, no es el mismo organismo  a quien se le ha adscrito la potestad
de la sanción penal.
Ello
es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho
de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación
judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida
la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una
responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una
doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal NON
BIS IN IDEM.
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura.  Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada.
Agrégase
a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad
separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que
inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se
mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los
ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad
de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de
carácter penal.
En
razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo
segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la
iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en
el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias
debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia
esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política".
(M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
La Corte debe insistir en que las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de
castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del
Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva
de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición,
por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como
consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de
Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por
parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro
del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente
ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la
jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás
personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una
conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean
constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la
disciplina que su ejercicio demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si
el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, llegara a suprimir delitos
como el tráfico de influencias o la indebida destinación de dineros públicos,
tales conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la investidura en el caso
de los congresistas mientras permaneciera vigente el artículo 183 de la
Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto que la desaparición
del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez que la previsión
constitucional cayera en el vacío y menos todavía que, probados ante el Consejo
de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse al acusado la respectiva
sanción disciplinaria contemplada por el Constituyente.
Dada esta naturaleza de la pérdida de la
investidura, que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los
miembros del Congreso, bien puede acontecer que, en los eventos del tráfico de
influencias e indebida destinación de dineros públicos, no llegue a imponerse
la pena dentro del proceso penal por circunstancias tales como la ausencia de
dolo, sin que por ello se extingan las posibilidades de la sanción
constitucional por la falta cometida en contra de la dignidad de la
institución.
Las mismas consideraciones resultan
válidas en relación con el parágrafo de la disposición demandada, referente a
la celebración, por interpuesta persona, de contratos que constituyan
incompatibilidad.
El Consejo de Estado debe poder
establecer directamente la causal de pérdida de investidura, sin necesidad de
que previamente otro juez lo haya declarado.
Observa la Corte que la norma examinada,
además de supeditar la pérdida de la investidura a la existencia de un fallo
condenatorio por los delitos mencionados, también exigió ese requisito para la
circunstancia de "haber sido condenado en cualquier época por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos".
Se trata de una circunstancia que se
traduce en la inelegibilidad de la persona en la cual concurre, según lo
dispone el artículo 179, numeral 1º, de la Constitución Política. Si se
presenta y, pese a ello, se produce la elección, puede demandarse la nulidad de
ésta pero igualmente se configura una de las modalidades de la primera causal
de pérdida de la investidura (artículo 183 C.P.), consistente en la violación
del régimen de inhabilidades consagrado en la Carta para los congresistas.
Claro está, dentro de tal régimen se
encuentra la disposición contenida en el artículo 179, numeral 1º, pues la
inelegibilidad de que se habla es también una inhabilidad, toda vez que impide
la elección.
Desde luego, la prueba de la violación
en tal caso no puede ser otra que la sentencia condenatoria definitiva,
debidamente ejecutoriada, según lo dispuesto en el artículo 248 de la
Constitución.
Pero, de todas maneras, la referencia a
la situación en comento es también inconstitucional toda vez que el artículo
exige acreditar que la sentencia condenatoria "se encuentre vigente y no
extinguida judicialmente". Con ello se desconoce la norma del nombrado
artículo 179-1 de la Carta, que consagra la inelegibilidad sin importar la
época en la cual se hubiere proferido la sentencia condenatoria, ya que, de
admitirse el requisito legal bajo examen, la pérdida de la investidura no
procedería cuando se tratara de una sentencia plenamente cumplida y, por lo
tanto, carente de vigencia actual o "extinguida judicialmente".
- El artículo sexto de la Ley es
exequible, pues está destinado, como es natural en todo régimen procesal, a
estatuir los requisitos indispensables para la presentación de la demanda y
para definir el momento en que ella se considera presentada, lo cual tiene
repercusión en lo referente a términos.
- Lo propio puede afirmarse del artículo
séptimo, que establece el trámite interno que habrá de darse a la solicitud en
el Consejo de Estado, su reparto y las reglas sobre admisión de la misma.
El precepto en nada se opone a la
Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del juicio
(artículo 29 C.P.).
El demandante ha sostenido que esta
norma se opone a la Carta por cuanto, según lo deducido por esta Corporación en
torno a la composición del Consejo de Estado cuando haya de resolver sobre
demandas en que se pida decretar la pérdida de investidura de un congresista,
quien reparte no debería ser el Presidente del Consejo de Estado sino el de la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
La Corte no acoge este argumento, si se
tiene en cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario
encargado por la ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello
conduciría a eliminar de plano el mecanismo de reparto vigente para los
juzgados municipales o de Circuito cuando hay varios de ellos en una misma
localidad.
El reparto, considerado como un acto
indispensable para definir quién habrá de conducir el proceso, no es en sí
mismo un acto por medio del cual se ejerza la función jurisdiccional, pues
quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado.
El reparto tiene por objeto definir,
dentro de reglas de juego anticipadas, claras y precisas, cómo habrá de
radicarse la competencia en un determinado juez para el caso concreto,
asegurando a la vez su imparcialidad.
Que la cabeza del Consejo de Estado
reparta es algo natural, toda vez que la solicitud se dirige a la Corporación
como tal, lo que no compromete la competencia exclusiva de una de sus salas -la
Plena de lo Contencioso Administrativo- para decidir sobre aquélla, de
conformidad con la doctrina que en ésta y en anterior sentencia ha sentado la
Corte Constitucional.
Es claro que el Presidente del Consejo
de Estado, según esas directrices, no podrá repartir una solicitud de pérdida
de investidura a uno de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
El cargo es infundado.
- Los artículos octavo y noveno acusados
no podrían ser contrarios a la Constitución, en cuanto tienen por objeto hacer
que, mediante la notificación, el congresista que habrá de ser procesado
conozca sobre la existencia de la acusación en su contra y pueda, en
consecuencia, defenderse, aportando las pruebas que permitan controvertir las
afirmaciones del actor y contradecir el material probatorio que éste haya
acompañado a su solicitud. Ello es inherente al debido proceso (artículo 29
C.P.).
El artículo octavo, por otra parte
desarrolla el artículo 277 de la Constitución, al indicar uno de los casos en
que debe participar, en defensa de los intereses de la sociedad y del orden
jurídico, el Ministerio Público.
- El artículo décimo de la Ley ordena al
Magistrado Ponente decretar las pruebas pertinentes y señalar un término hasta
de tres (3) días hábiles para su práctica, e indicar la fecha y hora para la
audiencia pública de que trata el artículo 11 ibídem.
Nada en este precepto desconoce la
normatividad constitucional. Se trata apenas de indicar, como tiene que hacerlo
el legislador, los pasos que deberán seguirse dentro del proceso, en especial
en cuanto se refiere al recaudo del material probatorio.
Señala igualmente términos al magistrado
conductor del proceso, para que, de acuerdo con el artículo 228 de la
Constitución, sean observados con diligencia.
- El artículo decimoprimero consagra la
Audiencia Pública como uno de los trámites obligatorios dentro de esta clase de
procesos, con el fin de dar al congresista acusado una mayor oportunidad de
defensa, mediante su propia intervención y la de su apoderado ante los
magistrados.
Se da igualmente la oportunidad de
participar al Ministerio Público y al solicitante, atendiendo así la necesidad
de sustentar en debida forma los argumentos de una y otra parte para la más
adecuada ilustración de quienes resolverán sobre la pérdida de investidura.
Esta norma será declarada exequible,
toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se oponga en ningún
sentido a la institución de la pérdida de la investidura ni que se aparte de
ninguna otra norma constitucional.
Por el contrario, al asegurar la
comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla
el artículo 29 de la Carta, indicando -como le corresponde- las reglas propias
del especialísimo juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria
ocasión de exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan
favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman en su contra.
La importancia que tiene un congresista
dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de representante
del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves consecuencias que
para su futura actividad política tendría un eventual fallo en contra, hacen de
la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para que el asunto, de
indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a diferencia de lo
que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos de alcance
meramente particular.
Esta norma será declarada exequible, con
excepción de las palabras "en pleno", por las razones ya expuestas.
- Los artículos decimosegundo,
decimotercero y decimocuarto, objeto de demanda, están encaminados a regular el
registro de la ponencia, su discusión y aprobación, así como la mayoría exigida
(mayoría de votos), y los trámites inmediatos a la adopción de la sentencia, su
comunicación al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo
de sus funciones, y a las autoridades judiciales competentes para los casos en
que haya fundamento en cuanto a la posible comisión de hechos punibles. También
tienen por objeto establecer la regla aplicable sobre acumulación de procesos
cuando varios ciudadanos hayan solicitado la pérdida de investidura.
Serán declarados exequibles por cuanto
únicamente cumplen el papel que les corresponde en el sentido de establecer
normas procesales, asegurando así que la determinación judicial y sus
consecuencias respondan a claras previsiones. Ello hace parte de las garantías
del debido proceso (artículo 29 C.P.).
Tan sólo se declararán inexequibles las
palabras "en pleno", del artículo 12, por los motivos varias veces
indicados.
- El artículo decimoquinto preserva el
principio según el cual ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el
mismo hecho ("non bis in idem"), expresamente plasmado en el
artículo 29 de la Carta Política.
Al mismo tiempo, el precepto es
explícito al destacar que todas las sentencias dictadas en esta clase de
procesos hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual preserva la seguridad jurídica.
Debe anotarse que tal calificación se
entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem,
pues está concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos
excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho
tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella
se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar
un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en
que, por definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites
normales y escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es entendido que el carácter
de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir
el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que
cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el
caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de investidura.
Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se desprende que
es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los principios de cosa
juzgada y "non bis in idem".
Con estas precisiones, la norma será
declarada exequible, pues de ninguna manera se opone a la Constitución.
- El artículo decimosexto se limita a
reiterar lo previsto en el 182 de la Constitución Política, en el sentido de
que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva
cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para
participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.
Recuérdese que el mismo mandato
constitucional autoriza a la ley para determinar lo relacionado con los
conflictos de intereses y las recusaciones.
- El artículo decimoséptimo de la Ley
144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial de revisión, que podrá
interponerse contra las sentencias proferidas por el Consejo de Estado mediante
las cuales se decrete la pérdida de la investidura, dentro de los cinco años
siguientes a su ejecutoria.
Son causales para recurrir, según la
norma, las establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, las siguientes:
"1.
Haber dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2.
Si se recobraren pruebas decisivas después de dictada la sentencia con las
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, que el recurrente no
pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria.
3.
Cuando aparezca, después de proferida la sentencia a favor de una persona, otra
con mejor derecho para reclamar.
4.
Cuando la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica no reunía, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o si con posterioridad a
la sentencia hubiera perdido esta aptitud, o cuando sobreviniere alguna de las
causales legales para su pérdida.
5.
Cuando se hubiere dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6.
Cuando existiere nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso
contra la cual no procedía ningún recurso.
7.
Haber dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8.
Cuando la sentencia fuere contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada
entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrá
lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa
juzgada y fue denegada".
Aunque, como puede verse, no todas las
causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso
de pérdida de la investidura -pues, por ejemplo, los numerales 3 y 4 resultan
del todo ajenos a esta clase de procesos-, tal circunstancia no hace la
referencia inconstitucional, sino que, más bien, queda en manos del juez de
revisión la competencia para definir si en el caso concreto tiene cabida alguno
de los motivos legalmente previstos.
A ellos se adicionan, como razones de
revisión, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la
de no haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992.
Que el legislador establezca recursos
contra las providencias judiciales es algo que corresponde a su función, ya que
la Carta Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio,
respecto de las sentencias condenatorias, establece, como una de las garantías
inherentes al debido proceso, la de impugnarlas.
Impugnar equivale, según el Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua, a "combatir, contradecir, refutar",
a "interponer un recurso contra una resolución judicial".
Para la Corte, la opción que tiene quien
es condenado, de atacar la sentencia mediante la cual se lo condena hace parte
del derecho de defensa, toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades
de error judicial y las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras
pruebas que luego resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados,
sería contrario a la idea misma de justicia que el afectado en tales eventos no
pudiera obtener la reconsideración o el nuevo estudio del caso.
Aceptar que la Constitución prohibe al
legislador establecer el recurso extraordinario de que se trata implica
convertir en irreversibles decisiones de trascendencia inocultable en cuanto al
ejercicio futuro de derechos constitucionales fundamentales (artículos 25 y 40
C.P.), partiendo del supuesto de la infalibilidad del juez, lo que resulta
inaceptable cuando se pretende alcanzar el fin de un orden justo, propuesto por
el Preámbulo de la Constitución Política.
Esta Corte ha señalado (Cfr. Sentencia
C-543 del 1º de octubre de 1992) que, por regla general, una vez agotadas todas
las instancias y cumplidas todas las ocasiones de revisión de un proceso, debe
llegarse a un momento definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que
lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente, según el principio de
seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada.
Pero es claro que ese estadio de última
definición no excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el
proceso -como en el caso que se considera- es tramitado y resuelto en única
instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del
fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del
condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia.
Ello es todavía más claro cuando el
fallo proferido implica la inhabilidad absoluta y permanente para volver a
desempeñar en el futuro un cargo, como ocurre con la pérdida de la investidura.
Del hecho de que la Constitución misma
no haya plasmado recurso alguno contra la sentencia que decreta la pérdida de
la investidura no puede deducirse que esté impedido el legislador para
establecerlo, menos todavía si se trata de uno extraordinario, fundado en
causales constitucionales tan evidentes como la de haber incurrido la sentencia
en falta al debido proceso.
Por el contrario, la norma demandada
encuentra fundamento en el artículo 184 de la Carta Política, a cuyo tenor la
pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado "de
acuerdo con la ley". Lo establecido en ésta es válido mientras no
contraríe la Constitución, como en efecto no ocurre en este caso.
El tema de la competencia para resolver
sobre el recurso ha sido controvertido por el  Consejo de Estado  -Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo-, que ha resuelto inaplicar en varias
ocasiones el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, alegando que "ni en la ley
que consagró el recurso extraordinario especial de revisión, ni en norma
anterior o posterior, se determinó la autoridad judicial ante la cual éste
podía interponerse y tramitarse, de donde se concluye que en la actualidad la
competencia para conocer del referido recurso no ha sido asignada y,
consecuencialmente, no puede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado asumir el conocimiento (...), hasta tanto el legislador
determine esa competencia".
La Corte Constitucional no entrará a
definir en este proceso cuál es el juez competente, función ésta que
corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura.
La norma separa las causales de
"falta del debido proceso" y "violación del derecho de
defensa". En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como lo
consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el derecho
de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que es un
concepto genérico. Sin embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del
precepto, que precisamente encuentra su sentido y fundamento constitucional en
la necesidad de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la
sentencia cuando ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías
procesales.
El artículo decimoséptimo sublite
será declarado exequible, con excepción del literal c), que alude a las previas
declaraciones de las cámaras, halladas inexequibles según Sentencia C-319 del
14 de julio de 1994.
No sobra advertir que la presentación
del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la ejecución de la
sentencia y, por lo tanto, la pérdida de la investidura ya decretada permanece
vigente mientras se produce el fallo de revisión.
- El artículo decimoctavo es
constitucional, pues hace explícito el concepto de incompatibilidad,
dándole el alcance de actividad simultánea o concomitante con la del
ejercicio del cargo de congresista, lo cual coincide con lo expresado por esta
Corte en sentencias C-349 del 4 de agosto de 1994 y C-497 del 3 de noviembre
del mismo año, ratificadas recientemente en Sentencia C-194 del 4 de mayo de
1995.
En tales providencias afirmó la Corte
que la incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades, pues "dada la situación concreta del actual ejercicio de un
cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la
función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal
asume la forma de prohibición".
"En otros términos -añadió la
Corte- estamos ante aquello que no puede hacer el congresista de manera
simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde, por
entenderse que, si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría daño
al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de la
investidura para fines particulares".
La norma examinada, al definir el
concepto de incompatibilidad, evita equívocos en la determinación de la
responsabilidad de un congresista para los efectos de la pérdida de la
investidura. Será declarada exequible.
No puede olvidarse, desde luego, que,
para el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene
las incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su
aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la
correspondiente prohibición constitucional.
- El artículo decimonoveno se ajusta a
la Carta, toda vez que apenas declara la modificación o erogación que la
vigencia de la Ley implica respecto de la legislación precedente.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 2, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 18 y 19 de la Ley
144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas".
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 4º de dicha Ley, excepto la palabra "común",
que se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada Ley, salvo las expresiones "en
pleno", así como "...y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus
artículos 292 y 298", contenidas en su texto, y la totalidad de su
parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 144 de 1994, excepto las expresiones
"...en pleno dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada
por dicha cámara", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.- Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 5º de la señalada Ley, en su totalidad.
Sexto.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 de la Ley salvo las palabras "en
pleno", que en ambos casos se declaran INEXEQUIBLES.
Séptimo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c), que se
declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a
quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                     ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                          CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-247/95
Ref.:
Expediente D-714
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994
Demandante:
Luis Guillermo Nieto Roa
Magistrado
Ponente:
Dr.
José Gregorio Hernández Galindo
Considero
que el artículo 5o. de la Ley 144 de 1994, no viola la Constitución Política.
Por esta razón, con todo respeto me he permitido disentir de la mayoría. Las
razones de mi posición se recogen en el salvamento de voto que suscribí en
relación con la sentencia C-319 de julio 14 de 1994 de esta Corporación, al
cual me remito en su itnegridad.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-247/95
RECURSO
DE REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término para interponerlo
(Aclaración de voto)
El
término de cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un congresista, es un término
poco razonable, por cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con
relación a otros que, con similares propósitos, están consagrados en la
legislación procesal.
En lo
que respecta a la exequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 144 de 1994,
declarada en la Sentencia de la referencia, el suscrito magistrdo se permite
aclarar que, aunque no encuentra razones de fondo para sustentar la
inexequibilidad del llamado “recurso extraordinario especial de revisión” que ella
consagra -por cuanto es facultad del legislador establecer modificaciones o
adiciones al procedimiento judicial-, encuentra que el término de cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un congresista, es un término poco razonable, por
cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con relación a otros que,
con similares propósitos, están consagrados en la legislación procesal.
Fecha,
ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado