T-269-96
Sentencia T-269/96
Sentencia
T-269/96
MUNICIPIO-Representación legal/MUNICIPAL-Representación
idónea
La informalidad
propia de la acción de tutela no llega hasta el punto de permitir que el
Alcalde, su Secretario, o cualquier otra autoridad administrativa, decida qué
norma procesal incumplir en la representación judicial del ente territorial.
Las normas procesales son de obligatoria observancia, y las formalidades a las
que legalmente está sujeta la representación legal de un ente territorial, son
de orden público.
DERECHO A LA VIDA-Viviendas construidas sobre túnel
Los derechos de
los actores a la propiedad, la vivienda digna y el goce de un ambiente sano
deben tutelarse en este caso, porque la inminencia y gravedad del peligro al
que están sometidos es indudable; entre las acciones y omisiones de la
administración municipal y la vulneración de esos derechos, existe la misma
relación de causalidad que hay, entre ellas y la violación del derecho a la
vida de los demandantes; y si las mismas acciones y omisiones oficiales con las
que se viene poniendo en peligro la vida de los vecinos del barrio, son las que
vulneran los otros derechos, la misma orden con la que el juez proteja la
eficacia de aquél, amparará la de éstos.
DERECHO A LA VIDA-Protección por autoridad municipal
El derecho a la
vida, consagrado en la actual Constitución en beneficio de toda persona, es de
aplicación inmediata, y no limita su alcance a la prohibición absoluta de la
imposición de la pena de muerte; también comprende la garantía de que la
autoridad competente para protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave
en el que se encuentre un grupo de habitantes del territorio nacional y, más
aún, que existiendo tal riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden
eliminarlo, al menos no contribuirán conscientemente a agravarlo.
JUEZ DE TUTELA-Límites a discrecionalidad presupuestal/
MUNICIPAL-Límites en materia presupuestal/PRESUPUESTO MUNICIPAL-Límites
a discrecionalidad
Al juez de tutela
no le compete inmiscuírse en las decisiones sobre la oportunidad o conveniencia
de disponer de los fondos públicos en la construcción de una u otra obra; cosa
distinta es que las órdenes que expida, tendentes al restablecimiento de los
derechos fundamentales violados o amenazados a sus titulares por las
autoridades, tengan efectos sobre la actividad de los entes administrativos;
esas órdenes deben afectar la manera en que las autoridades venían cumpliendo
con la función ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca la amenaza o
violación cuya existencia verifique el juez del conocimiento, así la
administración deba, para cumplir con ellas, modificar decisiones
discrecionales sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible.
MEDIDAS
PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Plan situación de desastre/ACCION DE TUTELA-Construcción
viviendas sobre arroyo/DERECHO A LA VIDA-Plan reubicación viviendas
Una vez esta Sala
conoció las pruebas sobre el grave riesgo al que vienen siendo sometidos los
actores y sus vecinos, hizo uso de la potestad, para adoptar las medidas
provisionales que juzgue apropiadas para proteger el derecho o evitar que se
produzcan otros daños. Se ordenó la elaboración y puesta en marcha del plan de
acción específico para enfrentar las situaciones de desastre que se puedan
presentar en el Barrio. Para evitar que siga aumentando el peligro al que están
sometidos quienes habitan sobre el arroyo, se ordenará a la administración
distrital que, hasta estar terminada la cobertura del arroyo, se abstenga de
autorizar, permitir o tolerar la construcción de cualquiera clase de
edificación sobre el área tributaria y las modificaciones de las construcciones
existentes que impliquen aumento de los residentes en esa cuenca. Se ordenará
que continúe la actuación administrativa orientada a la adquisición por el
municipio de las casas de los actores, y a la subsiguiente reubicación de los
mismos.
Refererencia:
Expediente T-87666
Acción de tutela en
contra de la Alcaldía de Barranquilla por una presunta violación de los
derechos a la vida, a la vivienda digna, a la propiedad privada, y a un
ambiente sano.
Temas:
Representación legal
del municipio.
Procedencia de la
tutela para la protección de derechos colectivos.
Límites
constitucionales de la discrecionalidad administrativa.
Actor: Justo
José de Armas, Juan Bautista Orbegozo Díaz, y Olga María Londoño de Lemus.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C.,
diecinueve (19) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, y Carlos Gaviria
Díaz, éste último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar
los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo
de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo-, en el trámite del proceso
radicado bajo el número T-87666.
ANTECEDENTES:
1. HECHOS.
Justo José de Armas,
Juan Bautista Orbegozo Díaz, y Olga María Londoño de Lemus, actores en este
proceso, son mayores y vecinos de Barranquilla, y residen en inmuebles de su propiedad
situados, de acuerdo con la nomenclatura de esa ciudad, en la Carrera 3E No.
19-25, Calle 19 No. 3D-05, y Carrera 3E No. 19-37, Barrio Simón Bolívar.
Los inmuebles
referidos están sobre el túnel que conduce el Arroyo Don Juan hacia el río
Magdalena, obra que fue construída en 1919 por la empresa de aviación Lansa,
como parte de la adecuación del terreno donde funcionó la pista de aterrizaje
para sus vuelos comerciales, y contaba inicialmente con una capacidad máxima de
veinte (20) metros cúbicos por segundo.
En la actualidad, el
túnel viene siendo sometido a caudales de hasta más de cien (100) metros
cúbicos por segundo en épocas de invierno, por lo que no sólo se presentan las
consiguientes inundaciones en el sector en que habitan los actores, sino que
existe un alto riesgo de que la estructura del túnel no soporte más las
sobrecargas a que está expuesto y, al explotar por causa de la sobrepresión,
arrase las casas de los demandantes y sus vecinos.
2. DEMANDA.
Los actores
reclamaron protección judicial para ellos y sus familias, en contra de la
amenaza grave e inminente que la situación de hecho referida representa para
sus derechos a la vida, la vivienda digna, la propiedad, y el medio ambiente
sano; además, su representante judicial especificó que: a) uno de los
demandantes devenga el sustento familiar de un establecimiento comercial
ubicado en su residencia, por lo que, para él, también estaría amenazado el
derecho a un mínimo vital; y b) el cónyuge de otro de los actores es inválido
y, por tanto, merecedor de la protección especial consagrada por el
Constituyente en el artículo 13 de la Carta Política.
Aclararon en la
demanda, que no fueron ellos quienes decidieron ubicar sus casas sobre el
túnel, puesto que, como prueban las escrituras que obran a folios 20 a 39 del
expediente, adquirieron tales inmuebles en calidad de adjudicatarios del
Instituto de Crédito Territorial -hoy Inurbe-.
A pesar de que los
actores reconocieron que el aumento del caudal del arroyo obedece a la casi
total urbanización de su cuenca -ver la demarcación a folio 104,- y que buena
parte de las construcciones allí asentadas fue adelantada por el Instituto de
Crédito Territorial en ejecución de planes de vivienda de interés social, como
aquél del que ellos mismos fueron beneficiarios, también aducen que el grave e
inminente riesgo al que están sometidos sus vidas, salud y bienes, fue evaluado
técnicamente por el municipio desde mediados de 1988, con el concurso de
expertos de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, y previsto su
agravamiento si no se atendían las recomendaciones contenidas en el “Estudio de
drenaje urbano para Barranquilla” -folios 117 a 127 del expediente-.
Puesto que la
administración municipal no adoptó las medidas recomendadas y, antes bien, por
acción y omisión causó y permitió el aumento desproporcionado del riesgo al
que, sabía, estaban expuestos los ciudadanos que habitan sobre el túnel -el
caudal máximo actual supera con creces a la peor previsión del estudio de
1988-, los demandantes reclamaron que la alcaldía les viene imponiendo una
carga desproporcionada e injusta.
Solicitaron en
consecuencia, que se ordenara a la alcaldía proceder a adquirir los inmuebles
ubicados sobre el túnel “en un término prudencial, ubicando a  los accionantes
provisionalmente en hoteles o viviendas dignas arrendadas por el Municipio”
(folio 224).
3. FALLO DE
PRIMERA INSTANCIA.
Correspondió
adoptarlo al Tribunal Administrativo del Atlántico, sobre ponencia del
Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, el 3 de octubre de 1995; en él se
consideró que, si bien los actores reclamaban un derecho colectivo, “procede
la tutela cuando el motivo que causa la perturbación objeto de acción popular
implica a la vez daño concreto o amenaza específica contra una o varias
personas que puedan probar un perjuicio o riesgo directo respecto de sus
derechos fundamentales individuales” (folio 238).
“La circunstancia
de riesgo latente que gravita sobre los accionantes por la real amenaza de
derrumbe del túnel que atraviesa por debajo de sus viviendas, como viene de
verse, aparece suficientemente comprobada en los autos.
“Por ende esta
Corporación tutelará el derecho a la vida de los accionantes y, en consecuencia,
ordenará a la Administración Distrital de Barranquilla que inicie, en un
término máximo de cinco (5) días las gestiones necesarias para solucionar,
eficazmente, el problema que éstos acusan por la circunstancia de habitar sobre
un túnel conductor de aguas lluvias y residuales en inminente peligro de
derrumbe. Tales medidas deberán ser implementadas (sic), programadas y
ejecutadas en un plazo máximo de seis (6) meses” (folio 239).
4. IMPUGNACIÓN.
El Secretario
General de la Alcaldía de Barranquilla impugnó esta decisión dentro del
término, pero sin aportar el correspondiente poder otorgado por el
representante legal del municipio; adujo que el municipio ha actuado de manera
efectiva frente a la situación de los demandantes, y que el juez de tutela no
puede dar a las autoridades administrativas órdenes como las contenidas en la
sentencia impugnada, pues no le está atribuída la función de coadministrar.
5. FALLO DE
SEGUNDA INSTANCIA.
Lo profirió la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 23 de noviembre de 1995, actuando como Magistrado Ponente Joaquín
Barreto Ruiz; para resolver sobre la impugnación, consideró que:
1. La acción
de tutela se caracteriza por la ausencia de “rigorismo procedimental en su
trámite”, y que, al no exigir el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 al
impugnante poder para actuar, tampoco era de recibo la oposición formulada por
el apoderado de la parte actora a la impugnación del fallo del a-quo.
2. El único
derecho fundamental afectado a los actores es el de la vida, y para la
protección de los demás no procede la acción de tutela.
3. La
autoridad demandada es conocedora de la existencia de las razones y hechos que
sirven de fundamento a los actores, y tal conocimiento debe bastar para que se
adopten los correctivos necesarios, sin que el juez de tutela se inmiscuya en
lo que no es de su competencia.
4. Como el
juez de tutela no está habilitado para convertirse en coadministrador, “carece
de lógica señalarle a la administración un término máximo para la adopción,
implementación o ejecución de unas acciones que dicho juez no está en capacidad
de determinar en concreto” (folio 269).
En consecuencia,
confirmó el fallo de primera instancia, con excepción del plazo de seis meses;
en su lugar, ordenó al Personero de Barranquilla procurar de la administración
la adecuada protección del derecho tutelado.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. COMPETENCIA.
Corresponde a la
Corte Constitucional conocer en el grado jurisdiccional de revisión, de los
fallos de instancia proferidos en el trámite de los procesos de tutela, según
los artículos 86 y 241 de la Carta Política; y a la Sala Cuarta de Revisión
adoptar la presente sentencia, en virtud del reparto realizado por la Sala de
Selección Número Dos, de acuerdo con el auto proferido por esta última el 22 de
febrero de 1996.
2. REPRESENTACIÓN
LEGAL DEL MUNICIPIO.
Como ya se anotó, el
fallo de primera instancia fue impugnado por el Secretario General de la
Alcaldía de Barranquilla, aduciendo seguir instrucciones expresas del Alcalde,
pero sin aportar poder proveniente del representante legal de municipio para
actuar a su nombre en el proceso de tutela.
El apoderado
judicial de la parte actora solicitó al Consejo de Estado que desestimara la
impugnación, por la indebida representación en que incurrió el Secretario
General de la Alcaldía, y la subsecuente falta de legitimación de la parte
demandada para actuar en la segunda instancia.
El Consejo de Estado
resolvió desestimar ese alegato, tramitar la segunda instancia y proferir
sentencia de fondo, considerando que la tutela es excepcionalmente informal,
que no se desvirtuó durante el proceso la calidad del Secretario General de la
Alcaldía, que éste adujo instrucciones directas y expresas del burgomaestre, y
que, en virtud del principio de la buena fé, ha de aceptarse la validez de su
representación judicial, pues el artículo 10 del decreto 2591 de 1991
expresamente no exige poder para casos como este.
Al respecto, esta
Sala debe observar que el Decreto 2591 de 1991 es una norma especial, destinada
a la regulación procesal de una garantía ciudadana, la acción de tutela, a
través de la cual las personas pueden obtener protección judicial frente a las
acciones u omisiones de las autoridades (y de los particulares en los casos de
ley), con las que se amenacen o violen sus derechos fundamentales. Pero esa
regulación no deroga ni exceptúa la regulación del ejercicio de la función
pública; antes bien, sirve para hacerla efectiva.
En ese marco
normativo, el artículo 10 regula la informalidad procesal consagrada en favor
de quien padece la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales, para
garantizar que la situación en que se encuentra (posible resultado de la
ilegítima actuación oficial o particular del demandado), no le impida solicitar
de la jurisdicción constitucional la tutela que sus derechos merecen; pero del
hecho indiscutible de que en este artículo no se halla reiterado que las
autoridades deben cumplir con las leyes que regulan la representación judicial
de los entes territoriales, el intérprete no puede desprender que tales normas
puedan incumplirse discrecionalmente, pues el artículo en comento no establece
excepción alguna al deber de cumplir con las formalidades a las que las normas
vigentes someten la validez de las actuaciones de las autoridades.
La informalidad
propia de la acción de tutela no llega hasta el punto de permitir que el
Alcalde, su Secretario, o cualquier otra autoridad administrativa, decida qué
norma procesal incumplir en la representación judicial del ente territorial.
Las normas procesales son de obligatoria observancia, y las formalidades a las
que legalmente está sujeta la representación legal de un ente territorial, son
de orden público; además, en este punto, no se trata simplemente de escoger
entre una u otra interpretación de la norma en comento, sino de aplicar el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, dentro de los límites fijados por el
Constituyente en la regulación del ejercicio de la función pública, específicamente,
de las restricciones generales impuestas en los artículos 120 y 121 de la Carta
Política.
Como en todo Estado
de Derecho, en Colombia las autoridades deben cumplir con sus funciones de
acuerdo con lo establecido en las leyes; y como las autoridades colombianas no
podrán ejercer funciones distintas de las que les atribuyen la Constitución y
la ley” (C.P. art.121), ni dejar de aplicar a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas el debido proceso (C.P. art. 29), no puede el juez
de tutela aceptar que una autoridad, a más de vulnerar los derechos
fundamentales reclamados por los demandantes, también viole su derecho al
debido proceso, precisamente en la actuación judicial tendente al
restablecimiento de la efectividad de aquellos.
Esta razón es
suficiente para que, en la parte resolutiva de esta providencia, se revoque la
decisión de segunda instancia, pues, como acaba de verse, esa sentencia no
debió proferirse. Sin embargo, no se agotan aquí las consideraciones del fallo
de revisión.
3. PROCEDENCIA DE
LA TUTELA PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS.
Los actores
reclamaron protección judicial para sus derechos a la vida, la vivienda digna,
la propiedad, y al goce de un ambiente sano; el Consejo de Estado también
encontró que el primero de ellos estaba amenazado de manera grave e inminente,
y que esa era razón suficiente para otorgar la tutela; los demás derechos no
fueron protegidos, ni su vulneración considerada, pues el juez ad-quem
se limitó a catalogarlos como colectivos.
Caben al respecto
dos precisiones: la primera se refiere al derecho de propiedad de los
demandantes, pues el invocado no es un derecho colectivo, sino individual de
dominio, y la amenaza que pesa sobre él, en este caso, es inseparable de la que
pende sobre la vida de los demandantes, quienes, con razón, temen morir
sepultados bajo los escombros de lo que hasta hoy constituye su patrimonio; la
segunda, es que la doctrina reiterada de esta Corte sobre la procedencia de la
acción de tutela para la protección de derechos colectivos, es la expuesta en
la Sentencia T-213/95, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara, según la
cual:
“En principio no
puede acudirse a la acción de tutela para la defensa del ambiente -derecho de
carácter colectivo- ya que para el efecto se han instituído constitucionalmente
las acciones populares. Ello no se opone, sin embargo, a la tutela del
derecho individual de quien, siendo parte de la comunidad, es afectado o
amenazado en forma directa por la contaminación del ambiente, pues su salud y
aun su vida están de por medio, ello siempre y cuando como lo ha sostenido la
jurisprudencia constitucional, se acredite el nexo causal existente entre el
motivo alegado por el peticionario para la perturbación ambiental y el daño o
amenaza que dice padecer. Unicamente de la conjunción de esos tres elementos
puede deducirse la procedencia de la acción de tutela para que encaje dentro
del artículo 86 de la Constitución y sea viable el amparo“.
Así, los derechos de
los actores a la propiedad, la vivienda digna y el goce de un ambiente sano
también deben tutelarse en este caso, porque: a) la inminencia y gravedad del
peligro al que están sometidos es indudable; b) entre las acciones y omisiones
de la administración municipal y la vulneración de esos derechos, existe la
misma relación de causalidad que hay, entre ellas y la violación del derecho a
la vida de los demandantes; y c) si las mismas acciones y omisiones oficiales
con las que se viene poniendo en peligro la vida de los vecinos del barrio
Simón Bolívar, son las que vulneran los otros derechos, la misma orden con la
que el juez proteja la eficacia de aquél, amparará la de éstos.
4. LÍMITES
CONSTITUCIONALES DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA.
Si la administración
municipal sobrepasó los límites de su competencia discrecional, y es injusta, a
más de desproporcionada, la carga que impuso a los demandantes, ha de
examinarse teniendo en cuenta que, el medio en el que residen éstos últimos y
surten sus efectos las determinaciones administrativas cuestionadas, se
caracteriza por ser la cuenca del arroyo, y entre más suelo de esa área se
cubra con pavimento y construcciones, menos agua lluvia será absorbida por la
tierra y más escurrirá superficialmente por la ladera hasta llegar al cauce.
Súmese a lo anterior, que el volumen de agua servida a domicilio, y el de las
aguas negras que requieren de apropiada disposición, aumentan en proporción
directa al número de las personas que se asienten en el área tributaria.
En los años
cincuenta, las autoridades de Barranquilla decidieron urbanizar con planes de
vivienda de interés social el área tributaria del arroyo Don Juan, ya el túnel
allí construído contaba con más de treinta (30) años de uso, pero no había sido
sometido a cargas excesivas, y no existía riesgo apreciable para los pocos
ciudadanos asentados sobre él.
Treinta años
después, los efectos de esa política de urbanización constituyeron motivo de
preocupación para la administración municipal, y se realizó el estudio sobre el
drenaje urbano (1988). Ya entonces el diagnóstico de la situación era
preocupante, pues: a) el caudal máximo del arroyo superaba regularmente la
capacidad de conducción del túnel; b) ésta última se encontraba reducida por
obras públicas municipales que atravesaron o sobrecargaron su estructura; c)
las aguas negras contaminaban el caudal; y d) quienes habitaban sobre el túnel
no sólo estaban sometidos a las inundaciones periódicas y el consiguiente
riesgo de enfermedad, sino también al peligro de que la vieja obra colapsara.
En resumen, el estudio concluyó con las “Recomendaciones para mejorar las
condiciones de inundación en el sector Arroyo Don Juan Calle 19” (folios 46 a
54): a) el grado de urbanización está directamente relacionado con el caudal que
llega al túnel (ver tabla 1 a folio 48); b) se recomendó adoptar medidas a
corto y largo plazo (folios 50 y ss.); y c) unas y otras eran sólo el
complemento de “la adquisición y demolición de la vivienda localizada sobre el
túnel en la carrera 3D por parte del Municipio” (folio 50).
Hasta entrar en
vigencia la actual Constitución, no se habían adquirido y demolido las
viviendas ubicadas sobre el túnel; tampoco se habían adoptado las
recomendaciones a corto plazo, porque se estaban estudiando las de largo plazo;
éstas no se adelantaron en el sector de la Carrera 3D, porque ya se había
permitido establecer asentamientos en la rivera del arroyo Don Juan, entre la
salida del túnel y el río Magdalena, y éstos resultarían catastróficamente
afectados por las crecientes que el túnel, ya reparado, arrojara contra ellos;
empero, la administración municipal continuaba concediendo licencias para
construír sobre la cuenca, y tolerando asentamientos subnormales en las riveras
del arroyo.
Consta en el
expediente que, a partir de 1995, los habitantes del sector en donde residen
los actores se dirigieron repetidamente a las autoridades municipales para
pedir que se pusiera término a la creciente amenaza que, con cada aguacero, se
cernía sobre sus vidas, salud y bienes; tampoco entonces la Alcaldía solicitó
al Concejo que requiriera el estudio de escorrentía para el otorgamiento de
licencias de construcción sobre la cuenca, ni adquirió las viviendas ubicadas
sobre el túnel -medidas ambas recomendadas con urgencia desde 1988-, ni elaboró
un plan para la atención de la emergencia que, era previsible, tarde o temprano
se presentaría. El Municipio, como les informaron las autoridades a los
petentes, estaba al tanto del asunto, y acupado en la contratación de otros
estudios para la solución definitiva del problema, así como en la búsqueda de
su financiación.
Las fotos que obran
en el expediente (folios 151 a 182, y 212 a 222), no corroboran la afirmación
del Secretario de la Alcaldía sobre la adquisición y demolición de la primera
casa sobre la entrada del túnel (la misma que se encontraba a unos treinta
metros de la de uno de los actores, y que fue arrasada por las crecientes del
arroyo), por lo que, ha de concluírse, la única excepción a la actitud
displicente de las autoridades municipales sobre este asunto, la constituye la
remodelación de la boca del túnel efectuada en agosto de 1995 con tan pobres
resultados, que en la secuencia fotográfica de los folios 212 a 222 puede verse
cómo, no sólo es insuficiente para evitar la inundación periódica del sector
con aguas contaminadas, sino que ya presenta una gran fisura, y parte de ella
amenaza con caer y tapar parcialmente el paso de la corriente.
Finaliza este breve
recuento de hechos relevantes, acusando recibo del informe que, a instancias de
esta Sala, el Alcalde de Barranquille remitió a la Corte; en él se anuncia que:
a) “La Alcaldía Distrital de Barranquilla, mediante Decreto No. 674 de
Diciembre 29 de 1995 realizó la liquidación del presupuesto de Ingresos y
Gastos para la vigencia fiscal de 1996, previa aprobación del Concejo Distrital
de Barranquilla mediante acuerdo 035 de Diciembre 20 de 1995, incorporando a
folio 42 los recursos para la canalización del arroyo Don Juan por un valor
total de tres mil ochocientos cuarenta y nueve millones ciento doce mil
trecientos pesos ($3.849.112.300), los cuales se encuentran discriminados en
recursos propios ($43.480.400), participación de la Nación ($355.631.900),
recursos del crédito ($450.000.000) y cofinanciación ($3.000.000.000)”; y b)
“De la misma manera, el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de
Reforma Urbana de Barranquilla (FONVISOCIAL) al evaluar el proyecto a realizar,
ha determinado como una alternativa de solución al problema, reubicar a aquella
población afectada en desarrollo al programa de soluciones de vivienda y en
especial a los accionantes, previa concertación con ellos” (folio 198 del
cuaderno de anexos).
Resulta claro
entonces, que sólo después de dieciocho años de conocer la administración
municipal que los actores y sus vecinos se encuentran bajo una amenaza grave e
inminente para su salud, vida y bienes (en buena parte agravada y tolerada por
las autoridades), y de dos fallos de instancia en este proceso de tutela,
finalmente la administración está dispuesta a empezar la negociación de las
viviendas que se encuentran en mayor peligro.
Frente a esa
situación, esta Sala anota que el derecho a la vida, consagrado en la actual
Constitución en beneficio de toda persona, es de aplicación inmediata, y no
limita su alcance a la prohibición absoluta de la imposición de la pena de
muerte; también comprende la garantía de que la autoridad competente para
protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave en el que se encuentre un
grupo de habitantes del territorio nacional y, más aún, que existiendo tal
riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden eliminarlo, al menos no
contribuirán conscientemente a agravarlo. Como así no ha ocurrido en el caso de
los actores, es claro para esta Sala que procede tutelar los derechos
invocados, pues ciertamente la administración de Barranquilla les viene
imponiendo a los actores una carga desproporcionada e injusta.
5. FINES
ESENCIALES DEL ESTADO Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
El Tribunal
Administrativo del Atlántico resolvió tutelar el derecho a la vida de los
actores, y ordenó “a la Administración Distrital de Barranquilla que inicie, en
un término máximo de cinco (5) días, las gestiones administrativas necesarias
para solucionar, eficazmente, el problema que éstos acusan por la circunstancia
de habitar sobre un túnel en inminente peligro de derrumbarse. Tales medidas
deberán ser implementadas, programadas y ejecutadas en un plazo máximo de seis
(6) meses” (folio 239).
A su vez, el Consejo
de Estado, aduciendo la doctrina de la Corte Constitucional sobre la
improcedencia de la tutela para que se ordene la construcción de obras
públicas, decidió: “Confírmase la sentencia impugnada proferida el 3 de octubre
de 1995 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la acción de tutela
promovida por Justo José de Armas, Juan Bautista Orbegozo Díaz y Olga María
Londoño de Lemus ante esa Corporación, con excepción de la parte final del
ordinal 2° que dice: ‘Tales medidas deberán ser implementadas, programadas y
ejecutadas en un plazo máximo de seis (6) meses’, que se revoca. El Personero
Distrital de Barranquilla procurará la adecuada protección del derecho
tutelado, por parte de la Administración Distrital de esa ciudad. Envíesele copia
de las sentencias de primera y segunda instancia” (folio 270).
El Defensor del
Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, insistió en que la Corte seleccionara el
presente proceso, aduciendo al respecto: “entendemos que fijar un límite de
tiempo perentorio e improrrogable para el cumplimiento de los fallos de tutela
constituye una garantía para que las órdenes se concreten y materialicen; una
forma de protección de los derechos fundamentales y garantía de efectividad de
los mismos y una manifestación de confianza en la administración de justicia y
garantía de seriedad. No comparte por lo tanto el Defensor del Pueblo, las
razones aducidas por el Consejo de Estado, para revocar el término de seis
meses que el juez de primera instancia dió a las autoridades administrativas
del Municipio de Barranquilla, para que implementara, programara y ejecutara
unas obras encaminadas a proteger el derecho a la vida de unos ciudadanos,
estableciendo un término que se tornó indefinido en el tiempo” (folio 187).
Al respecto esta
Sala inicia la presente consideración reafirmando la doctrina reiterada de la
Corte, según la cual:
"En
consecuencia, la acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y
sumario que, en el caso de prosperar, implica el pronunciamiento de órdenes
judiciales de inmediato cumplimiento (art. 86 C.N.), viene a ser improcedente
cuando se trata de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el
solo hecho de estar prevista en el Presupuesto una partida que la autoriza.
Aceptar que el juez de tutela -sin tener certeza sobre la existencia y
disponibilidad actuales del recurso- pudiera exigir de la administración la
ejecución de todo rubro presupuestal en un término tan perentorio como el
previsto en el artículo 29, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, bajo el
apremio de las sanciones contempladas en los artículos 52 y 53 eiusdem,
llevaría a un co-gobierno de la rama judicial en abierta violación del artículo
113 de la Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión
administrativa y haría irresponsable al gobierno por la ejecución del
Presupuesto, en cuanto ella pasaría a depender de las determinaciones
judiciales." (Sentencia T-185 de 1993, Magistrado Ponente, doctor José
Gregorio Hernández Galindo).
En esos términos se
atiende a la separación de las Ramas del poder público en el ejercicio de sus
respectivas funciones, y se evita de paso que las órdenes del juez de tutela,
destinadas a restablecer el goce efectivo de los derechos fundamentales,
devengan inanes. Sólo que en el presente caso, ese no es el tema de decisión;
los actores no solicitaron la construcción de obra pública alguna -sólo que se
les retirara de la situación de peligro creciente en la que se les ha mantenido
desde que compraron su casa a un ente estatal, y la que ya no soportan-, el
juez a-quo no la ordenó, y la única obra relevante para este caso que
está prevista en el presupuesto de Barranquilla, la primera etapa de la
cobertura del Arroyo Don Juan depende, según el informe del Alcalde, de que se
pueda concretar la financiación de más de las tres cuartas partes de su valor
total; claramente no fue a ella a la que aludió el fallo del Tribunal
Administrativo del Atlántico.
Es innegable que al
juez de tutela no le compete inmiscuírse en las decisiones sobre la oportunidad
o conveniencia de disponer de los fondos públicos en la construcción de una u
otra obra; cosa distinta es que las órdenes que expida, tendentes al
restablecimiento de los derechos fundamentales violados o amenazados a sus
titulares por las autoridades, tengan efectos sobre la actividad de los entes
administrativos; esas órdenes deben afectar la manera en que las autoridades
venían cumpliendo con la función ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca
la amenaza o violación cuya existencia verifique el juez del conocimiento, así
la administración deba, para cumplir con ellas, modificar decisiones
discrecionales sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible.
Estando plenamente
establecido que la obra considerada como solución óptima por la administración
distrital (la cobertura del arroyo), no podrá completarse en el presente año, o
el siguiente -aunque se cumpla con el más optimista de sus cronogramas de
ejecución-, lo cierto es que los actores aún están en la situación de peligro
que adujeron en su demanda, y que los jueces de instancia reconocieron como
grave, inminente y creciente.
Frente a tal
situación de los actores, no puede esta Sala de Revisión aceptar la razón
expuesta por el Consejo de Estado para modificar el fallo de primera instancia:
que las autoridades municipales están al tanto del riesgo, y al juez de tutela
no le compete otra cosa que confiar en que actuarán en consecuencia.
Precisamente porque sabían de tal peligro y no hicieron lo debido, es que
también el Consejo de Estado concedió la tutela en su contra. Lo que
corresponde es entrar a considerar las órdenes que aseguren el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado por parte de la administración de Barranquilla.
Una vez esta Sala
conoció las pruebas sobre el grave riesgo al que vienen siendo sometidos los
actores y sus vecinos, hizo uso de la potestad que le confiere el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991, para adoptar las medidas provisionales que juzgue
apropiadas para proteger el derecho o evitar que se produzcan otros daños. Por medio
de auto del 18 de marzo del presente año, ordenó la elaboración y puesta en
marcha del plan de acción específico para enfrentar las situaciones de desastre
que se puedan presentar en el Barrio Simón Bolívar. En la parte resolutiva de
esta providencia, se ordenará que el plan específico se mantenga hasta la
culminación de la cobertura del Arroyo Don Juan.
Sin embargo, tal
clase de plan para la prevención y atención de desastres sólo puede, en el
mejor de los casos, aminorar los efectos indeseados de una calamidad pública
prevista, y procurar la atención oportuna de los damnificados por ella. No sólo
no remueve la grave, inminente y creciente amenaza que pende sobre la vida de
quienes habitan sobre el túnel, sino que los deja indefensos ante la acción y
omisión de la administración municipal en lo que hace a la progresiva
urbanización de la cuenca tributaria del arroyo.
En consecuencia,
para evitar que siga aumentando el peligro al que están sometidos quienes
habitan sobre el Don Juan, en la parte resolutiva de esta providencia se
ordenará a la administración distrital de Barranquilla que, hasta estar
terminada la cobertura del arroyo, se abstenga de autorizar, permitir o tolerar
la construcción de cualquiera clase de edificación sobre el área tributaria del
nombrado arroyo, y las modificaciones de las construcciones existentes que
impliquen aumento de los residentes en esa cuenca.
Además, como está
establecido que a los actores se les viene imponiendo una carga exorbitante e
injustificada, y que ella vulnera la efectividad de sus derechos fundamentales,
no existe razón válida para que el juez de tutela, una vez verificados tales
extremos, niegue la protección solicitada; en consecuencia, también se ordenará
en la parte resolutiva, que continúe la actuación administrativa orientada a la
adquisición por el municipio de las casas de los actores (ya iniciada según el
último informe de la alcaldía), y a la subsiguiente reubicación de los mismos,
ratificando el plazo máximo de seis (6) meses fijado inicialmente por el
Tribunal Administrativo del Atlántico, como término razonable para que las
autoridades remedien lo que por acción y omisión causaron.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Revocar, parcialmente, la
sentencia adoptada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, el 23 de noviembre de 1995. En su lugar,
tutelar los derechos a la vida, la vivienda digna, la propiedad, y a un
ambiente sano, de Justo José de Armas, Juan Bautista Orbegozo Díaz, y Olga
María Londoño de Lemus.
SEGUNDO. Ordenar al Alcalde del Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla que mantenga actualizado y operante el
plan de acción específico que se le ordenó elaborar y poner en práctica por
medio del auto proferido por la Sala Cuarta de Revisión el 18 de marzo del
presente año, hasta tanto concluya la cobertura del arroyo Don Juan.
TERCERO. Ordenar a la Administración Distrital de
Baranquilla que, hasta concluír las obras de cobertura del arroyo Don Juan, se
abstenga, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el
desacato, de autorizar, permitir o tolerar la construcción de cualquier
edificación sobre el área tributaria del arroyo Don Juan, y las remodelaciones
de las construcciones allí existentes que impliquen aumento del número de
residentes en esa área.
CUARTO. Ordenar a la Alcaldía Distrital de
Barranquilla que continúe la actuación administrativa tendente a la
adquisición, por parte de ese municipio, de las viviendas de los actores y su
subsiguiente reubicación, la que debe completarse en el término máximo de seis
(6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia.
QUINTO. Comunicar esta sentencia de revisión al
Tribunal Administrativo del Atlántico, para los fines previstos en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General