C-180-20
Sentencia C-180/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS EN EL SECTOR DEFENSA-Exequibilidad condicionada
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la
Constitución, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, puede declarar el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213, siempre que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública ha
sido definida por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución
establece que la declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a
cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición
prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia
tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el
presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse
a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia
y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que: (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio,
toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
(…) pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre
las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado
como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Gobierno ha presentado razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establecen medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no afecten el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento del carácter “intocable” de
algunos derechos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214
de la Constitución, y 5 de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud de tales
disposiciones y del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y, (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado
la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12
de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen
las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado
de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el
artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse de: (i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas
que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que
las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte
la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento
en el artículo 14 de la LEEE, exige verificar que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en
razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este
análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos
diferentes o injustificados.
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS EN EL SECTOR DEFENSA-Contenido y alcance
POLICIA NACIONAL-Función
FUERZAS MILITARES-Finalidad
LIBERTAD DE LOCOMOCION-No constituye un derecho
absoluto
LIBERTAD DE LOCOMOCION Y LIBERTAD PERSONAL-Pueden ser objeto de
restricciones mientras resulten proporcionales
En relación con el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y a la libertad de escoger profesión u oficio, la Corte en su
jurisprudencia ha indicado que se pueden ver limitados en ciertas ocasiones,
pues la autonomía de que parten “puede ser legítimamente limitada por el Estado
cuando las necesidades públicas lo exijan”. Así acontece con las personas que
desempeñan funciones intrínsecamente relacionadas con cometidos estatales, como
ocurre con los miembros de la fuerza pública “que en virtud del artículo 217 de
la Constitución están llamados a garantizar la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el orden
constitucional”.
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO-Mandato
constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia
de las medidas adoptadas
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO-Tiempo de duración
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación
Referencia: Expediente RE-274
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 541 del 13
de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas especiales en el Sector
Defensa, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil
veinte (2020)
La Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241,
numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1],
decide definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de
la referencia, expedido por el Presidente de la República en desarrollo
del Estado de Emergencia, declarado mediante Decreto 417 de 2020 con
fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente
tenor:
I.
DECRETO
LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
Ministerio de Defensa Nacional
Decreto Número 541 de 2020
(13 de abril de 2020)
Por el cual se adoptan medidas especiales
en el Sector Defensa, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las
siguientes:
Que el 30 de enero de 2020 la
Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y
declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con
el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar contra el brote de
enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13
veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo
que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del
Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere
una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COV10-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie
de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COV10-19 y
mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote
de Coronavirus COV10-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente
una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico,
de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar
exenta.
Que la expansión en el territorio
nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus -COVI0-19 y cuyo
crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos
negativos que se han venido evidenciando en las últimas semanas, es un hecho
que, además de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave
afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones
diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVI 0-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas
contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de
marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas
contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas
contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día
2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020 y cincuenta y cuatro
(54) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 10 de abril de 2020 80
muertes y 2.473 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(1.121), Cundinamarca (83), Antioquia (246), Valle del Cauca (418), Bolívar (109),
Atlántico (79), Magdalena (42), Cesar (20), Norte de Santander (40), Santander
(21), Cauca (19), Caldas (25), Risaralda (52), Quindío (44), Huila (41), Tolima
(21), Meta (16), Casanare (5), San Andrés y Providencia (4), Nariño (31),
Boyacá (27), Córdoba (7), Sucre (1) Y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud -OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID19" y 7.426
fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET1 señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVI D-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, y (iv) y en
el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1,353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud -OMS-, en reporte de fecha 11 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,614,951 casos, 99,887
fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del Coronavirus
COVID-19.
Que el Fondo Monetario Internacional
mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 de marzo de 2020, publicó la
"Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional",
la cual expresa:
"[... ] Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad
económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han
tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021 [.,, ]"
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria
137 de 1994 faculta al Gobierno Nacional para que, en virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (í) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que la Organización Internacional del
Trabajo -OIT- en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el
"El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas",
afirma que "[.. .] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado
laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de
los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ...]".
Que así mismo la Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el referido comunicado estima "[ ... ]
un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote
del virus. Al tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19
en el aumento del PIB a escala mundial [ ... ], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el citado comunicado insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el Coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iii) sostener los puestos de trabajo y
los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que el artículo 13 de la Ley 1861 de
2017, "Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de
reservas y la movilización", establece que el servicio militar obligatorio
será de dieciocho (18) meses y el servicio militar de bachilleres será de doce
(12) meses.
Que en atención a la emergencia sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión a la
pandemia Coronavirus COVID-19, se canceló el proceso de incorporación de
conscriptos del presente año en la Fuerza Pública, debido a la restricciones de
movilidad del personal de los distritos de reclutamiento para realizar la
promoción y difusión del proceso del servicio militar y a fin de  evitar la
concentración de personal -aspirantes al servicio militar obligatorio-y
coadyuvar a la contención de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que durante el término de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la
incorporación de nuevos soldados que prestan servicio militar obligatorio para
relevar los grupos -contingentes 4C del 2018 y 2C de 2019- que corresponden
aproximadamente a 16.241 soldados para las Fuerzas Militares, no es posible ya
que (i) no se pueden realizar los exámenes médicos de admisión -requisito
indispensable para ingresar a la fuerza pública-, y (ii) tampoco se puede
llevar a cabo su entrenamiento, instrucción y preparación para operar, proceso
que dura mínimo tres (3) meses.
Que es necesario mantener los 16.241
soldados que cuentan con entrenamiento y experiencia operacional, con el
objetivo de fortalecer las acciones de control militar en las zonas de
frontera, cascos urbanos y área rural, además para brindar ayuda humanitaria a
las comunidades más vulnerables de Colombia y apoyar las operaciones necesarias
para  controlar y mitigar el estado de emergencia sanitaria declarado por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión a la pandemia Coronavirus
COVID-19.
Que la disminución del personal
conscripto afectaría el sistema de seguridad y defensa de las Unidades
Militares, lo que dejaría en alta vulnerabilidad zonas desconcentradas con alto
valor estratégico, como lo son los Cerros, donde se encuentran instaladas
repetidoras de comunicaciones militares y  radares militares que garantizan el
desarrollo de operaciones de interdicción aérea.
Que las Fuerzas Militares tienen la
imperiosa necesidad de contar con pie de fuerza suficiente que les permita
contribuir a solucionar la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno
Nacional, sin afectar el normal desarrollo de las Operaciones Militares de
Seguridad de los Ejes Viales e Infraestructura Crítica del Estado -oleoductos,
torres eléctricas, entre otros-, toda vez que no se cuenta con el pie de fuerza
suficiente para cubrir todas las áreas ocupadas por el personal de soldados a
desacuartelar.
Que igualmente, la Policía Nacional
planificó la incorporación de 24.820 auxiliares de policía para suplir las
necesidades del servicio en las unidades policiales a nivel nacional, de los
cuales en la actualidad se cuenta con 19.170 distribuidos en 14 Direcciones, 17
Policías Metropolitanas, 34 Departamentos de Policía y 19 Escuelas de Formación
Policial, es decir se tiene un déficit de 5.650 Auxiliares de Policía. Sumado a
lo anterior, revisadas las fechas de licenciamiento de los diferentes
contingentes para finales de los meses de abril, julio y octubre se estima que
saldrían aproximadamente 11.479 auxiliares de policía.
Que el personal de auxiliares de policía
en la actualidad cumple funciones de apoyo a las actividades del servicio de
policía en todo el territorio nacional, siempre enfocadas a la seguridad y
convivencia ciudadana, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 62 de 1993
"Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un
establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía
Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se
reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República",
aunado al servicio en la protección ambiental, la erradicación de cultivos y
seguridad de instalaciones.
Que en ese orden de ideas, el personal de
auxiliares de policía, a quienes también se prorroga el servicio militar
obligatorio, continuará prestando los servicios antes enunciados, lo cual
permitirá conservar el personal profesional en el servicio a la comunidad, y el
cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno nacional para atender la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión a la pandemia del Coronavirus COVID-19
Que el licenciamiento del personal conscripto
implicaría destinar el personal de patrulleros profesionales que en la actualidad
están encargados de los cuadrantes de vigilancia en la comunidad, a los
servicios que prestan los auxiliares, lo que repercute en disminuir las
patrullas de vigilancia, investigación criminal, inteligencia, cuidado
ambiental y otras especialidades.
Que las circunstancias descritas
evidencian la necesidad de prorrogar el servicio militar obligatorio por un
término de tres (3) meses contados a partir de la fecha prevista para el
licenciamiento, ya que (i) no es posible realizar el proceso médico de admisión
de nuevo personal, (ii) el tiempo de capacitación y entrenamiento dura mínimo
tres (3) meses, (iii) el personal que actualmente presta el servicio militar
obligatorio tiene el conocimiento y capacidad para colaborar en las medidas de
atención, mitigación y contención del COVID-19, (iv) existiría un déficit de
personal para atender la emergencia sanitaria y las necesidades regulares del
servicio.
Que las fechas de licenciamiento del
personal que actualmente se encuentra en servicio en la Fuerza Pública son
abril, mayo, julio y octubre de 2020.
Que de conformidad con lo expuesto, es
necesario prorrogar el servicio militar obligatorio que actualmente se
encuentra en servicio, por el término de tres (03) meses contados a partir de
la fecha prevista para el licenciamiento.
Que el artículo 44 de la Ley 1861 de 2017
"Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de
reservas y la movilización", consagra los derechos del conscripto durante
la prestación del servicio militar, derechos que se mantendrán durante la
prórroga de los tres (3) meses del servicio militar obligatorio.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Servicio militar obligatorio. Adiciónese un
parágrafo al artículo 13 de la Ley 1861 que 2017 "Por la cual se
reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la
movilización", en los siguientes términos:
"Parágrafo 5. Prorróguese el servicio militar
obligatorio del personal que actualmente se encuentra en servicio, hasta por el
término de tres (3) meses contados a partir de la fecha prevista para el
licenciamiento. Durante el término de la prórroga, el personal conscripto
tendrá derecho a la consagrado en el artículo 44 de esta ley."
Artículo 2. Vigencia. Este decreto legislativo rige a partir de la fecha de
su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá a los 13 días de abril de
2020.
(Siguen firmas del presidente de la
República y de todos los ministros[2])
II.
INTERVENCIONES
INTERVENCIONES OFICIALES
Presidencia de la República
1.
El presidente de la
República, a través de la Secretaria Jurídica[3],
solicita se declare la constitucionalidad del precitado decreto, por considerar
que, en su expedición, se cumplieron los requisitos formales y materiales.
2.
En cuanto a los requisitos
formales, indica que fue expedido el día 13 de abril de 2020 en desarrollo del
Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia
Social, Económica y Ecológica, esto es, durante el término de vigencia de la
mencionada emergencia. Igualmente, contó con la firma de todos los ministros y
con la debida motivación.
3.
Señala, así mismo, que
el decreto cumple con los requisitos de conexidad, finalidad, necesidad,
proporcionalidad, incompatibilidad, no discriminación, ausencia de arbitrariedad
e intangibilidad.
4.
Explica, sobre el
criterio de conexidad, que cumple con los elementos interno y externo. Sobre el
primero, indica que ante la propagación de la pandemia causada por el virus
COVID-19, se canceló el proceso de incorporación de conscriptos del año en
curso en las Fuerzas Públicas, por lo que la capacidad de personal disminuye y
que el tiempo de capacitación y entrenamiento dura un mínimo de 3 meses.
Considera el Gobierno que la mejor forma de atender la posible disminución del
personal en la pandemia es “prorrogar el servicio militar obligatorio por un
término de 3 meses toda vez que el personal que actualmente presta el servicio
obligatorio tiene el conocimiento y capacidad para colaborar en las medidas de
atención y mitigación del COVID-19”[4].
Sobre el segundo, menciona que, ante la necesidad de suspender las actividades
de reclutamiento a causa de las medidas de aislamiento obligatorio, la disposición
se hace indispensable para contar con el personal suficiente en la fuerza
pública y así atender la seguridad de la población, además de sus
requerimientos humanitarios derivados de la pandemia. Hace referencia al rol
que juega la fuerza pública en el actual contexto al tener como misión, entre
otras, el brindar ayuda humanitaria a las comunidades más vulnerables del país,
así como apoyar las operaciones encaminadas a controlar y mitigar la
emergencia.
5.
Considera que el
Decreto cumple con el criterio de finalidad en tanto la medida permite mantener
personal capacitado en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional y, así,
asegurar la atención de la población más vulnerable en materia de seguridad y
requerimientos humanitarios de alimentación y vivienda.
6.
En cuanto al criterio
de necesidad, el Decreto resulta indispensable para que la fuerza pública no
sufriera un déficit del personal. En las Fuerzas Militares se generaría una
disminución de aproximadamente 16.241 soldados –contingentes 4C del 2018 y 2C
de 2019- y para la Policía Nacional una reducción de alrededor de 11.479
auxiliares de policía, sumado a un déficit actual de 5.650 de auxiliares. Así,
ante la imposibilidad de realizar actividades de reclutamiento, se hace
imperiosa la medida consagrada en el decreto bajo estudio para mantener
personal capacitado y con la experiencia operacional para “fortalecer las
acciones de control militar en las zonas de fronteras, cascos urbanos y área
rural, así como brindar colaboración en la atención humanitaria a la población
vulnerable en Colombia”, siendo posible apoyar las operaciones encaminadas a
controlar y mitigar el estado de emergencia sanitaria. Con la medida se
maximizan los recursos humanos pues se evita que patrulleros profesionales de
la Policía Nacional se encarguen de los servicios que prestan los auxiliares.
7.
Igualmente, la medida
resulta proporcional en tanto lo que se exige es un deber consagrado en la
Constitución (art. 216) como lo es la prestación del servicio militar
obligatorio, el cual se hace necesario para que la Fuerza Pública pueda
atender, durante la calamidad provocada por el virus COVID-19, las necesidades
de seguridad y apoyo humanitario a la población más vulnerable. Además, es
razonable toda vez que es una prórroga por una única vez y por el término de 3
meses, durante el cual se deberá garantizar al personal conscripto las
prerrogativas consagradas en el artículo 44 de la Ley 1861 de 2017.
8.
Considera que el
decreto objeto de control hace evidente la incompatibilidad del régimen legal
ordinario pues no es suficiente para atender la crisis, por lo que se hace
ineludible acudir a medidas excepcionales como la adoptada en el mencionado
decreto. Disposición que cumple con el criterio de no discriminación pues no
impone una distinción injustificada ni tratos diferenciales por razón de la
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Tampoco genera una suspensión injustificada de derechos humanos o
libertades fundamentales, ni altera el funcionamiento de las ramas del poder
público ni desmejora derechos humanos ni libertades fundamentales, ni conlleva
a la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que cumple
con el criterio de ausencia de arbitrariedad. Finalmente, el decreto bajo
análisis satisface el criterio de intangibilidad pues no contiene medidas que
puedan afectar derechos fundamentales intangibles o que generen una
contradicción específica con las prohibiciones constitucionales y de derechos
humanos aplicables en los estados de excepción.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
9.
Mediante escrito
presentado el 29 de abril de 2020, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado (ANDJE), a través de su director[5],
solicitó la declaratoria de exequibilidad del decreto por cumplir con los
criterios formales y materiales.
10.
Respecto de los
criterios formales, indica que cumple con todos ellos en tanto se promulgó en
desarrollo del Decreto 417 de 2020, el día 13 de abril, es decir, dentro de la
vigencia del Estado de Emergencia declarado, con la debida justificación y las
firmas de todos los ministros de gobierno.
11.
En relación con los
criterios sustantivos, alega que todos fueron cumplidos en el caso sub
examine por las siguientes razones: frente a la conexidad, considera que en
virtud de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y restricción a la
movilidad a nivel nacional, fue necesario cancelar el proceso de incorporación
de conscriptos en las Fuerzas Públicas, por lo que era obligatorio prorrogar
por 3 meses más el período de la fuerza actual, con el fin de afrontar y tratar
de superar la crisis social y económica derivada del virus COVID-19.
12.
Respecto al criterio
de finalidad, la prórroga tiene por objetivo garantizar la seguridad de la
población en Colombia, el ejercicio pacífico de los derechos y libertades de
las personas, la convivencia pacífica y el cumplimiento de las tareas asignadas
a la Fuerza Pública, los cuales tienen una relación directa y específica con
las causas que motivaron la declaratoria de emergencia. También cumple con el
criterio de necesidad pues no hay otra forma más efectiva para garantizar el
normal desarrollo de las misiones atribuidos a la Fuerza Pública que prorrogar
el servicio militar obligatorio.
13.
Considera que el
decreto bajo análisis supone la adición de un parágrafo al artículo 13 de la
Ley 1861 de 2017 frente a la prórroga de 3 meses del actual personal conscripto
de la Fuerza Pública, evidenciando que la disposición ordinaria no permitiría
cumplir con los fines legítimos que pretende alcanzar el Estado con el decreto
adoptado.
14.
La medida supone una
limitación razonada y proporcional de los derechos a la libertad de locomoción
del conscripto en virtud de la obligación constitucional de prestar servicio
militar, consagrada en los artículos 95 y 216 constitucionales. La prórroga
permite, entre otras, el cumplimiento de medidas sanitarias para afrontar la presencia
del virus COVID-19, siendo superiores los fines constitucionales que la
garantía del derecho de locomoción. Por esta razón, además de no suspender o
limitar derechos humanos o libertades, el Decreto cumple con el criterio de
razonabilidad al contener fundamentos fácticos y jurídicos válidos que
justifican la medida adoptada. En igual sentido, afirma se cumple con el
criterio de intangibilidad en tanto no suspende derechos fundamentales ni los
limita de manera irrazonable, fundándose en una obligación de rango
constitucional. Finalmente cumple con el criterio de no contradicción
específica en tanto no se opone a las prohibiciones constitucionales y de
derechos humanos aplicables a los estados de excepción.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad
Santiago de Cali
15.
Los ciudadanos Andrés
Felipe Cano, Jorge Armando Cruz, James Iván Coral, Stephany Prado, Jorge
Cediel, Brigitte Daniela Flórez, Valentina Montes Giraldo, Liseth Lorena
Palacios, Luis Calos Meluk y Alejandra Gaviria, actuando en representación de
la Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali,
presentaron escrito solicitando la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 541 de 2020 por las razones que se pasan a resumir:
16.
Presentan
consideraciones sobre el servicio militar, entre otras, el marco normativo como
la jurisprudencia constitucional, para concluir que esta es una “medida con la
que se busca garantizar el principio de legalidad, el apoyo a las autoridades,
el reconocimiento del derecho ajeno y no abuso del propio, la solidaridad
social, la convivencia pacífica, la protección del medio ambiente y sus
recursos”[6].
17.
Seguidamente, indican
que el Decreto 541 supone una visión republicana, desconociendo un enfoque
liberal, donde la libertad de elección del personal de conscripción queda
relegada ante la importancia de la seguridad del Estado. Así, aún a pesar de
superar los requisitos formales, consideran que el Decreto bajo análisis no
cumple con el criterio de conexidad pues las medidas adoptadas resultan
incompatibles con las causas que llevaron a declarar el estado de emergencia en
el Decreto 417 de 2020, que responden principalmente a problemas sanitarios,
económicos y sociales derivados de la propagación del virus COVID-19.
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia
18.
Los ciudadanos María
Camila Medina, Manuela Losada, Edgar Solano y Lina Malagón, en nombre del
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la
Universidad Externado de Colombia, presentaron escrito el 30 de abril
solicitando la declaratoria de exequibilidad del Decreto 541 de 2020.
19.
Alegan que el Estado
tiene el deber irrenunciable de garantizar la protección de la vida e
integridad de todos los habitantes del territorio y la defensa de la seguridad
interior y exterior de la nación, lo cual corresponde a una de las tareas
principales de las Fuerzas Militares. Por tanto, sumado a la inconveniencia de
iniciar nuevos procesos de incorporación, la prórroga limitada del servicio
obligatorio militar no solo es constitucional, sino que se encuentra
justificada dentro de las libertades de aquellas personas que se encuentran
prestando dicho servicio. Lo anterior, siempre que se mantengan las garantías
consagradas en el artículo 44 de la Ley 1861 de 2017 (salud, alojamiento,
alimentación, vestuario y bienestar), así como una bonificación, por una vez,
correspondiente a 1 SMLV y a percibir una bonificación mensual (que puede
llegar a ser hasta del 50% de 1 SMLV) para el personal que se encuentra
prestando servicio y que deberán prolongar el mismo por 3 meses más, pues no
podría generarse una desmejora de la situación jurídica de ellos.
20.
Alertan que, ante una
posible reducción de las bonificaciones dadas a los conscriptos, en virtud del
artículo 48 constitucional sobre el principio de no regresividad, “el Estado
tendrá que demostrar que las medidas adoptadas son necesarias y que se han
aplicado tras estudiar todas las alternativas posibles”[7], probando que
son razonables y proporcionadas para alcanzar un fin constitucionalmente
imperioso.
Vanezza Escobar, Yurany Machado y David Enrique
Valencia
21.
Los mencionados ciudadanos,
docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Antioquia, presentaron escrito el 30 de abril de 2020 mediante el cual
solicitan la inexequibilidad del Decreto 541 de 2020 por considerar que
viola el artículo 215 de la Constitución Política al no cumplir con los
elementos de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad,
incompatibilidad y no discriminación.
22.
Afirman que no existe
conexión entre el acto en revisión y las razones que dieron lugar al Estado de
emergencia declarado, pues el primero hace referencia al uso excesivo de
facultades legislativas extraordinarias para recrudecer una obligación
ciudadana que compromete la libertad, el servicio militar obligatorio, mientras
que las segundas son las medidas encaminadas a conjurar la grave calamidad que
afecta al país a causa del virus COVID-19.  No basta entonces con la sola
existencia de la crisis sanitaria para que el Gobierno pueda regular cualquier
materia, sino que las medidas adoptadas deben cumplir con los requisitos de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, como lo estipula
la Ley 137 de 1994.
23.
Tampoco cumple el
decreto con la conexidad interna toda vez que la parte considerativa solo
evidencia la relación entre la prórroga del servicio militar y las medidas para
la contención de la pandemia, situación que se manifiesta en todas las
actividades y espacios de la vida nacional, los cuales han sido afectados por
las políticas de mitigación y contención del virus COVID-19.
24.
Adicionalmente, no
justifica el Gobierno Nacional (i) por qué, si para el 2017 las Fuerzas
Militares contaban con 237.876 uniformados efectivos, se hacen necesario contar
con los 16.241 soldados que terminan su prestación del servicio militar
obligatorio; (ii) tampoco prueba cómo la desincorporación de este número de
miembros activos afectaría “el normal desarrollo de Operaciones Militares de
Seguridad de los Ejes Viales e Infraestructura Crítica del Estado”; (iii) ni
evidencia cómo las acciones de las Fuerzas Militares se relacionan directamente
con la mitigación del Estado de Emergencia. Situación idéntica se presenta con
los conscriptos a la Policía Nacional, la cual, según cifras oficiales, para el
27 de marzo de 2020 contaba con 147.791 auxiliares, números que chocan con la
necesidad imperiosa de contar con las 11.479 personas que van a terminar la
prestación obligatoria del servicio militar. En conclusión, no prueba el
Gobierno que con el número activo de policías y de miembros de las Fuerzas
Armadas no fuera es suficiente para la atención requerida en la emergencia
sanitaria.
25.
En particular, sobre
las labores por las cuales son necesarios los conscriptos en la Fuerza Pública
para mitigar los efectos de la pandemia, los ciudadanos advierten que: (i) la
ayuda humanitaria no es una función de las Fuerzas Militares, además de que
puede ser prestada por otras entidades como el Departamento de Prosperidad
social o el ICBF, entre otras; y (ii) no se especifican cuáles son las acciones
que habrán de realizar para el control y mitigación del virus COVID-19.
26.
Señalan que tampoco
cumple con el juicio de finalidad pues, como se ha indicado previamente, no
contiene una justificación expresa de la contribución de la medida al objetivo
de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En el mismo
sentido, tampoco respeta el juicio de necesidad en tanto no justifican cómo
estas aportarán a solventar los problemas que dieron lugar a la declaratoria de
estado de emergencia. Además, contaba el Gobierno Nacional con medidas menos
gravosas para solventar la imposibilidad de realizar el nuevo reclutamiento,
como que el personal profesional activo realice las labores que actualmente
desarrollan los conscriptos o incentivar procesos de profesionalización
voluntaria para quienes deseen continuar en el servicio.
27.
En el análisis de
proporcionalidad de la medida, alegan que no es factible determinar en qué
puede contribuir a conjurar la emergencia presentada por el virus COVID-19,
pues no es posible establecer ninguna relación entre estas dos en tanto no se
indica qué actividades se requieren para menguar la crisis que han de realizar
los conscriptos que continuarán prestando el servicio. En cambio, los
perjuicios de la prórroga sí son evidentes y van “desde la restricción
injustificada de la libertad de los conscriptos, la afectación a sus núcleos
familiares, el riesgo a su salud física y mental, hasta la privación de otros
derechos como la integridad personal y la propia vida”[8].
28.
Finalmente, reiteran
que el juicio de motivación no se satisface en tanto no se indica por qué se
eligió esa medida y no los recursos ordinarios disponibles. Respecto del
requisito de no discriminación, consideran que no se cumple pues “impone una
medida discriminatoria sobre ciudadanos que ya han tenido que soportar una
carga pesada como lo es la de prestar el servicio militar obligatorio”[9],
siendo quienes pertenecen a los estratos socioeconómicos más bajos. La única
manera en que la medida no discrimina por razones económicas o sociales es que
la continuación del servicio sea voluntaria, flexibilizando los criterios de
ingreso a la carrera profesional en la Fuerza Pública.
29.
Concluyen que la
afectación de la pandemia en las esferas pública y privada no puede ser una
excusa para el menoscabo de los derechos y el abuso por parte del Gobierno
Nacional.
CONCEPTOS[10]
Defensoría del Pueblo
30.
En escrito del 30 de
abril de 2020, la Defensoría del Pueblo, a través de la Defensora Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales, solicita la declaratoria de exequibilidad
condicionada del decreto de la referencia por las siguientes razones:
31.
Respecto de los
requisitos formales, afirma que: (i) el Decreto 541 de 2020 fue expedido en
ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 215 constitucional y a
partir de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020 pues consagra una medida
encaminada a conjurar los efectos de la crisis como lo es prorrogar el servicio
militar obligatorio; (ii) fue expedido y suscrito por el Presidente, con la
firma de todos sus ministros; (iii) el Decreto fue publicado en el Diario
Oficial el día 13 de abril, de manera que se expidió dentro de la vigencia del
estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020; (iv) se encuentra
debidamente motivado en tanto incluyó las consideraciones que condujeron a la
adopción de la medida; y (v) señala la necesidad de mantener la presencia de
soldados que cuentan con entrenamiento y experiencia operacional en las zonas
de frontera, cascos urbanos y área rural de todo el territorio nacional.
32.
Igualmente, considera
que se cumplen los juicios de validez material. En relación con el requisito de
conexidad material, indica que se ajusta al carácter interno de la misma en
tanto la medida adoptada corresponde al propósito planteado en la parte
considerativa del decreto, esto es, no debilitar el pie de fuerza que garantiza
la seguridad, la defensa de la soberanía y que funge de apoyo a las operaciones
necesarias para controlar y mitigar el estado de emergencia sanitaria
declarado. Evidencia que la duración de la medida adoptada debe ser limitada en
tanto responde a una situación concreta derivada de la emergencia sanitaria
causada por el COVID-19, de forma que una vez superado “no podría justificarse
de ningún modo la cancelación de los procesos ordinarios de incorporación ni la
consecuente necesidad de prorrogar la duración del servicio militar
obligatorio”[11].
De la misma manera, afirma que existe una conexidad externa entre las
disposiciones del decreto bajo análisis y la declaratoria de emergencia
consagrada en el artículo 417 de 2020.
33.
En relación con el
juicio de ausencia de arbitrariedad, la Defensoría señala que el Decreto tiene
un efecto directo sobre la vigencia material de derechos como la libertad de
locomoción, de elección de una profesión u oficio y el libre desarrollo de la
personalidad. Sin embargo, es posible establecer limitaciones a su ejercicio
siempre que se busque conciliar con otros derechos o con los principios
rectores del sistema y que no supongan una supresión total del derecho
fundamental. En la sentencia T-1218 de 2003, la Corte Constitucional estableció
que tales derechos no son absolutos por lo que “pueden verse limitados, en el
caso de personas que desempeñan funciones que comprometen la realización de los
cometidos estatales (…) así ocurre con los miembros de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional”[12].
34.
Adicionalmente,
analiza la restricción sobre el derecho fundamental a elegir y a ser elegido.
En el artículo 219 constitucional se establece que la Fuerza Pública no es
deliberante, por lo que sus miembros no podrán ejercer la función del sufragio
mientras permanezcan en servicio activo, razón por la que la restricción no
deviene de la prórroga establecida en el Decreto 541 de 2020, sino es propia de
la prestación del servicio militar obligatorio.
35.
Concluye que la
medida adoptada es proporcional en tanto (i) tiene como objetivo garantizar el
pie de fuerza de la Fuerza Pública en el país, así como (ii) la protección de
los derechos a la salud y a la vida de quienes realizan los procesos de
incorporación y de los aspirantes a integrar la Policía Nacional y la Fuerzas
Militares, y (iii) no se cuenta con otros medios menos gravosos que la prórroga
de 3 meses.
36.
Sobre el juicio de no
discriminación, no encuentra la Defensoría la presencia de aspectos que puedan
derivar en tratos discriminatorios. Así mismo, el Decreto bajo análisis se
encuentra ajustado a las obligaciones internacionales adoptadas por el Estado
colombiano frente a la garantía de los derechos a la libertad de locomoción, a
elegir profesión u oficio y al libre desarrollo de la personalidad, consagrados
en los artículos 22.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 12.3 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 23.1 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, 4 y 6.1. del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. De manera que la prórroga del servicio
militar propende por la protección de los pilares que sostienen el modelo de
Estado social y democrático acogido en la Constitución de 1991.
37.
También encuentra
satisfecho el juicio de intangibilidad pues los derechos que suponen alguna
limitación con la medida adoptada en el Decreto sub examine son los de
libertad de locomoción, libre elección de profesión u oficio y el libre
desarrollo a la personalidad, los cuales no cuentan con un carácter de
intangibles y por lo tanto admiten restricciones razonables y proporcionables.
El derecho a elegir y ser elegido sí es un derecho intangible, sin embargo, su
restricción no deviene del decreto en estudio sino de la misma Constitución.
38.
En relación con los
requisitos materiales específicos, considera que cumple con los de finalidad,
motivación suficiente e incompatibilidad. En primer lugar, reiterando lo
expuesto previamente, es evidente que los fines perseguidos por el Decreto 541
de 2020 tienen una relación directa y específica con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de estado de emergencia. En segundo lugar, cuenta el
Decreto con suficiente motivación en tanto en sus consideraciones se indica
que: (i) a causa de la emergencia no puede la Fuerza Pública realizar las
actividades de reclutamiento y entrenamiento; (ii) tanto la Policía Nacional
como las Fuerzas Militares necesitan contar con suficiente personal para
atender las labores derivadas de la emergencia descrita, así como de protección
a la población civil y mantenimiento del orden público.
39.
El requisito de
necesidad se realiza bajo dos criterios. El primero, necesidad fáctica, el cual
encuentra satisfecho en tanto no existe duda de que el objetivo de la medida es
evitar la propagación de los efectos nocivos de la emergencia generada por el
COVID-19. Sin embargo, la redacción de la norma no incluye un límite de tiempo
a la prórroga de 3 meses, aunque en la parte considerativa queda claro que la
medida surge a partir de la situación de emergencia sanitaria. Con el fin de
evitar errores de interpretación, solicita la Defensoría que la declaratoria de
exequibilidad sea condicionada en el entendido de que la prórroga “sólo
procederá cuando la fecha de licenciamiento del personal que se encuentra
prestando el servicio militar obligatorio, esté cobijada por el término de
declaratoria de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19”[13].
Sumado a esto, atendiendo a la sentencia C-084 de 2020, indican que, para el
caso de conscriptos no bachilleres, la prórroga deberá iniciarse al término del
mes 12 de su servicio cuando así lo decidan.
40.
En cuanto al segundo
criterio, frente al elemento de subsidiariedad del juicio de necesidad,
considera que, dada la urgencia de la situación, el Gobierno no podía acudir a
una iniciativa de carácter legislativo ni le era posible usar su facultad
reglamentaria para adoptar las medidas bajo escrutinio, por lo que la
expedición de un decreto en ejercicio del artículo 215 constitucional resultaba
el método más eficiente.
41.
Finalmente, advierten
en las consideraciones del decreto bajo análisis que se establece con claridad
la incompatibilidad de mantener la duración del servicio militar obligatorio en
los términos del artículo 13 de la Ley 1861 de 2019 pues implicaría el
licenciamiento de miles de conscriptos incorporados actualmente a la Fuerza
Pública sin posibilidad de vincular nuevos integrantes a las filas.
Dejusticia y la Asociación por los Derechos Civiles
(ADC)
42.
El Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) y la Asociación por los Derechos
Civiles (ADC) solicitan, por medio de escrito presentado el 30 de abril, la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 541 de 2020 por no cumplir
con los requisitos de conexidad material externa, necesidad fáctica, motivación
suficiente, además de violar estándares interamericanos.
43.
En primer lugar,
consideran que no cumple con la conexidad material. Los hechos que dieron lugar
a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a
través del Decreto 417 de 2020 se relacionan con los impactos en la salud
pública y en la economía derivados del virus COVID-19, motivaciones que no se
relacionan con la prórroga del servicio militar obligatorio. “La necesidad de
personas en las Fuerzas Armadas o en la Policía Nacional de ninguna manera
coadyuva a contribuir el fortalecimiento económico del sistema de salud
colombiano o a mantener a flote la economía del país ante choques externos como
la pandemia, la disminución del precio de petróleo”[14], entre
otras.
Podría decirse entonces que el Decreto 541 de 2020
tiene, por mucho, una conexión mediata pues se relaciona más con las medidas de
aislamiento obligatorio, la necesidad de reducir el contacto social y el
cumplimiento propio de la Fuerza Pública. Cualquier medida que no cumpla con los
elementos de conexidad deberá ser tramitada bajo el sistema ordinario de
expedición de leyes.
44.
En segundo lugar, en
principio, el Decreto bajo análisis cumpliría con la necesidad fáctica en tanto
tiene la virtualidad de atender la superación de la crisis y evitar la
extensión de sus efectos. No obstante, la motivación del acto no permite
evidenciar si lo anterior es cierto ni si existe una verdadera necesidad de
mantener en servicio a personas que han cumplido con la prestación del servicio
militar obligatorio.
Las razones expuestas no permiten, entonces,
determinar si el personal militar o policial es necesario para el cumplimiento
de las funciones derivadas de la pandemia, ni es posible saber si el término de
3 meses es proporcional respecto de la duración de la pandemia ni si las
funciones de mitigación pueden ser cubiertas con personal diferente al de las
instituciones de la Fuerza Pública.
45.
Adicionalmente, al
contener medidas que suponen un límite a derechos constitucionales –derechos al
libre desarrollo de la personalidad, libertad de elección de profesión u
oficio, y otros relacionados como la vida–, se impone una obligación mayor
respecto de la rigurosidad de su justificación que no se cumple en este caso.
46.
Advierten que la
prórroga del servicio regulada en el acto objeto de estudio no contempla el
consentimiento expreso de aquellas personas que cumplieron su obligación en los
términos vigentes, por lo que se afecta el principio de legalidad y con ello el
debido proceso, reconocidos por el Sistema Interamericano de Protección de
Derechos Humanos. En concreto, afirman que el Decreto 541 de 2020 es inválido
por contrariar el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
47.
Sumado a lo anterior,
afirman que la regulación del servicio militar no incluye medida alguna sobre
las labores que deban realizar los conscriptos, permitiendo que las autoridades
“actúen de manera arbitraria y discrecional realizando interpretaciones
extensivas de la restricción”[15].
Semillero de Investigación Acción y Cambio Social
Estructural (SIACSE) de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de El Bosque
48.
Mediante escrito del
3 de mayo de 2020, el Semillero de Investigación Acción y Cambio Social
Estructural (SIACSE) de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad del Bosque presentó escrito solicitando la exequibilidad
condicionada de la expresión “Prorróguese el servicio militar obligatorio
del personal que actualmente se encuentra en servicio, hasta por el término de
tres (3) meses contados a partir de la fecha prevista para el licenciamiento”
en el “entendido que dicha prórroga podrá ser decretada sobre el personal que
se encuentre en proceso de licenciamiento por la prestación del servicio
militar obligatorio al tiempo de expedición del Decreto 541 de 2020, siempre y
cuando subsistan las circunstancias de emergencia motivadas por el Decreto 417
de 17 de marzo de 2020”[16].
49.
En relación con los
criterios formales, los encuentra cumplidos parcialmente pues: (i) el Decreto
cuenta con la firma de los 18 ministros y del Presidente; (ii) tiene una
relación directa con el estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417
de 2020; (iii) fue expedido 27 días después de la declaratoria de emergencia,
dentro del plazo que fijó el decreto declaratorio; (iii) aun cuando la motivación
está presente en el Decreto, se solicita evaluar a la Corte si ésta es
suficiente en tanto no se especificaron las funciones que han de cumplir los
conscriptos, a qué dependencias están asignados, cuántos son en relación con el
número de soldados profesionales o de personal de planta, qué tiempo falta para
su licenciamiento. Considera que, sin esta información, el análisis material es
difícil de realizar, dejando la noción de que el interés general, la seguridad
nacional y el orden público son estándares jurídicos absolutos, aun cuando
deben ser sopesados.
50.
Siguiendo los
parámetros fijados en la sentencia C-156 de 2011, hace un análisis de los
presupuestos fácticos y valorativos, así como de suficiencia. Frente al primer
presupuesto, considera que cumple con (i) el juicio de realidad pues según la
OMS, la pandemia derivada del virus COVID-19 configura una emergencia sanitaria
y social que requiere de una acción efectiva e inmediata, por lo que se
constata que los hechos que dieron origen a la declaratoria de emergencia son
verdaderos y existentes. Además, satisface el juicio de identidad toda vez que
la pandemia por el virus COVID-19 es una calamidad pública ya que, si no se
toman medidas necesarias y restrictivas, se podría generar un infortunio que afecta
intempestivamente a la sociedad, causando ya un número de muertes, por lo que
no encaja dentro de los presupuestos de estado de guerra exterior o conmoción
interior. Sobre este punto aclara que, si bien la situación actual es sui
generis, sigue encajando dentro del estado de excepción por emergencia. Y,
finalmente, cumple también con el carácter de sobreviniente pues la pandemia
causada por el virus COVID-19 debe ser entendida como un evento natural o
antropogénico no intencional, que ha derivado en afectaciones graves, intensas
y extendidas por la vulnerabilidad del ser humano y de los medios de
subsistencia. No fue posible entonces ser evitada por los gobiernos del mundo y
por lo tanto no podrá evitarse del todo con la normalidad de las instituciones ordinarias.
51.
Ante el juicio de la
gravedad de la perturbación, la califican como una enfermedad de alto y rápido
contagio, con una tasa de mortalidad elevada por lo que es necesario acudir a
todos los mecanismos de contención disponibles, en aras de proteger a la
población. Dadas las afectaciones a los derechos a la salud y a la vida, se
puede determinar que la perturbación es realmente grave.
52.
Finalmente, sobre la
verificación de existencia de medidas ordinarias, bajo el juicio de necesidad
de las medidas extraordinarias, consideran que, en principio, la medida de
prorrogar el servicio militar obligatorio por 3 meses es necesaria ante la
imposibilidad de realizar nuevos reclutamientos debido a la obligación de
evitar el contagio dentro de los contingentes. Sin embargo, la motivación del
acto bajo análisis es insuficiente para realizar de manera completa el juicio
de necesidad. Como se indicó previamente, no se cuenta con información
necesaria para determinar si la restricción de derechos fundamentales resulta
constitucional.
Comisión Colombiana de Juristas
53.
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón y David Fernando Cruz,
respectivamente director, coordinador y abogado del Área de incidencia nacional
de la Comisión Colombiana de Juristas, presentaron escrito solicitando la
declaratoria de exequibilidad condicionada del Decreto 541 de 2020, de
conformidad con los siguientes argumentos:
54.
En primer lugar, para
determinar la relación directa y específica de la parte dispositiva del Decreto
con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, realizan el
juicio de conexidad material a partir del cual establecen que cumple con el
elemento interno. Respecto del externo consideran que el Decreto 417 de 2020
integra como parte de la justificación de la declaratoria el mantenimiento de
servicios públicos y la seguridad, por su carácter prestacional, entendido como
un derecho público primario a cargo del Estado, por lo que es posible verificar
el ámbito externo del juicio de conexidad material.
55.
En segundo lugar,
analizan el juicio de finalidad. Resulta evidente que la propagación del virus
COVID-19 afecta la permanencia del pie de fuerza si no se amplía el servicio
militar obligatorio, lo que no significa que la prórroga de dicho servicio
contribuya de forma efectiva e idónea a mitigar los efectos de la pandemia. En
el caso de las Fuerzas Militares, no se explica de qué manera la emergencia
sanitaria ha intensificado los retos históricos que han tenido para el control
de fronteras o de grupos armados que operan en el territorio nacional, los
cuales han sido atendidos a través de los instrumentos ordinarios concebidos en
la Constitución. En el caso de la Policía Nacional la apreciación es diferente
pues “la posible disminución del pie de fuerza (…) por la salida de sus
auxiliares, contrastaría con la evidente necesidad de que se mantenga su
presencia para fortalecer el cumplimiento de medidas que impidan la propagación
del covid-19”[17],
cumpliendo así con el juicio de finalidad para los auxiliares de policía.
56.
Afirman que la medida
impone una carga especial que debe ser asumida por quienes se encuentran actualmente
prestando servicio. Las incapacidades institucionales, en este caso la
imposibilidad de llevar a cabo el reclutamiento, no deberían suponer un
traslado de esa carga a un grupo de ciudadanos en tanto se estaría ante la
violación de la cláusula de igualdad consagrada en el artículo 13
constitucional. Proponen como remedio para que no se afecte el pie de fuerza de
la Policía Nacional sin trasladar la carga al ciudadano el que se module el
alcance del artículo 1 “en el entendido de que la prórroga de tres meses del
servicio militar dependa de la voluntad de las personas de quien lo está
prestando a través de una manifestación afirmativa”[18].
57.
Finalmente,
consideran que la medida es desproporcionada en tanto existen otras medidas que
permitirían mantener el número del personal conscripto a la Policía Nacional
sin la afectación de los derechos a la libre determinación y a la igualdad. Se
podría no solo hacer la prórroga del servicio voluntaria, pero además se podrían
crear incentivos para que sea más atractiva, tales como admisión automática a
cursos de suboficial para quienes deseen seguir en la Fuerza Pública, la
creación de una bonificación adicional que se pagaría con vigencias
presupuestales posteriores o la exención de impuestos. Si bien no serían
medidas tan eficientes como las decretadas, sí serían respetuosas del ejercicio
de derechos fundamentales.
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
58.
Mediante escrito
fechado el día 18 de mayo de 2020, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos
242, numeral 2°, y 278, numeral 5° de la Constitución, rindió su concepto el
Procurador General de la Nación, en el cual solicita que se declare la exequibilidad
condicionada del Decreto 541 de 2020, basándose en los argumentos que a
continuación se resumen:
59.
Considera el
Procurador que todos los requisitos formales se encuentran cumplidos puesto
que: (i) está firmado por el presidente y todos sus ministros (requisito de
suscripción); (ii) el Decreto tiene una parte considerativa en la que explica
las razones por las cuales se adoptaron las medidas especiales para el sector
defensa; y (iii) el decreto se expidió el 13 de abril, dentro del término de
vigencia del Estado de Emergencia. Finalmente, aunque no se trata de un
requisito formal, el Gobierno Nacional remitió a la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto 541 de 2020 al día siguiente de su expedición, el 14 de
abril de 2020.
60.
Respecto del análisis
material del Decreto, inicia con el juicio de conexidad. En primer lugar, las
medidas adoptadas cumplen con el carácter externo de la conexidad en tanto
tienen una relación directa con las medidas de aislamiento establecidas para
evitar la propagación derivada del virus COVID-19. El Decreto 417 de 2020
sustenta varias de las medidas en virtud del impacto que habría de generar el
aislamiento, indicando expresamente que se podrían tomar todas aquellas que
fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. La preservación de las funciones del Estado, en particular las
asignadas a la Fuerza Pública, justifica la necesidad de la medida en relación
con el propósito general del Decreto 417 de 2020.
61.
Encuentra que el
decreto igualmente cumple con el elemento interno del juicio de conexidad en
tanto en la parte considerativa se justifica la medida bajo cinco razones: (i)
no es posible realizar el proceso médico de admisión del nuevo personal; (ii)
el tiempo de capacitación y entrenamiento dura un mínimo de 3 meses; (iii) el
personal que actualmente presta el servicio militar activo tiene el
conocimiento para apoyar las medidas de atención, mitigación y contención del
virus; (iv) existiría un déficit en el personal dispuesto para atender la
emergencia; (v) el déficit conduciría a que el personal profesional atendiera
las obligaciones de patrulleros, imposibilitando la efectiva ejecución de
funciones como la vigilancia en comunidades, las acciones de control militar en
diferentes zonas del país, entre otras.
62.
Indica que, si bien
la medida supone una restricción de los derechos fundamentales a la libertad
personal y a la libre locomoción de los conscriptos, no se configura una
afectación a su núcleo esencial, por lo que el juicio de ausencia de
arbitrariedad se encuentra superado. En igual sentido, considera que no se
afectan derechos intangibles pues se trata de restricciones de carácter
temporal que no suponen la suspensión de este tipo de derechos. Tampoco
considera que la medida contradiga la Constitución o el bloque de
constitucionalidad, o que establezca reglas que limiten el normal
funcionamiento de los poderes públicos, no desmejora los derechos sociales de
los trabajadores pues el conscripto no tiene una relación laboral con el Estado,
sino que es un deber constitucional. Por todo lo anterior encuentra superado el
juicio de no contradicción específica.
63.
Respecto de las
condiciones específicas, considera que se cumple con el requisito de finalidad
pues “es potencialmente idónea para evitar la expansión de los efectos de la
crisis” bajo dos perspectivas: (i) evitar el contagio de las personas que deben
realizar el procedimiento de reclutamiento y (ii) asegurar el mayor número de
personas para garantizar, de manera ininterrumpida, el cumplimiento de las
funciones constitucionales asignadas a la Fuerza Pública en el contexto de la
pandemia. Igualmente, el acto contiene motivación suficiente que
justifica las razones de la prórroga para hacer frente a los efectos de la propagación,
así como mantener el número de conscriptos en la Fuerza Pública.
64.
Frente al juicio de
incompatibilidad, afirma que el término de 12 meses de duración del servicio
militar obligatorio previsto en la Ley 1861 de 2017 es incompatible con las
causas de la declaratoria de emergencia, pues implicaría reducir el número de
conscriptos en la Fuerza Pública. Además, el proceso concebido en dicha ley
impide la posibilidad de ingreso de nuevas personas. De la misma manera, alega
que “el Presidente de la República no tiene competencias ordinarias para
modificar el término previsto por el artículo 13 de la Ley 1861 de 2017”[19],
por lo que encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad de los medios
ordinarios.
65.
Para analizar el
requisito de proporcionalidad acude el test aplicado en la jurisprudencia
constitucional. Identifica la medida bajo estudio: “la prórroga del tiempo de
servicio militar obligatorio por el término de tres 3 meses, a partir de la
fecha del licenciamiento, lo que implica una ampliación de 12 a 15 meses en la
prestación del servicio militar”[20].
Situación que supone una limitación a los derechos a la libre circulación (art.
24 C.P.), al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.P.) y a escoger
profesión u oficio (art. 26 C.P.). El Procurador, al examinar la idoneidad de
la medida, concluye que es legítima pues tiene como objetivo evitar el contagio
del virus COVID-19 así como mantener activo el número de conscriptos en la
Fuerza Pública. Estas finalidades tienen fundamento en los fines del Estado,
así como en la protección de la salud como derecho y como servicio, intereses
de relevancia a la luz de la Constitución. Además, es adecuada para cumplir la
finalidad descrita pues “el establecimiento de limitaciones temporales a los
derechos de los conscriptos, tanto de la Policía Nacional como de las Fuerzas
Militares, por vía de la prórroga del servicio militar, resulta útil para
evitar la expansión del contagio de un virus con tasas altas de contagio y
mortalidad”[21],
al tiempo que garantiza la participación de la Fuerza Pública en el ejercicio
de sus funciones para mitigar el contagio.
66.
En torno a la
necesidad de la medida, parte de la noción de que el legislador tiene la
facultad de restringir determinados derechos por razones de interés general de
manera que, aunque la prórroga supone restricciones importantes a los derechos
fundamentales, son lo menos restrictivas posibles porque son temporales y sus
objetivos son evitar el contagio y permitir el desempeño de funciones
encaminadas  a fortalecer el control militar en las zonas de frontera, brindar
ayuda humanitaria y apoyar las operaciones necesarias para mitigar y controlar
el estado de emergencia sanitaria. Así, ante la colisión entre los derechos a
la libre circulación, al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo,
frente al derecho a la salud y a su prestación efectiva, y a la posibilidad de
cumplir las funciones de la Fuerza Pública, los segundos tienen un mayor peso
en tanto las restricciones a los primeros son temporales y delimitadas.
67.
Advierte que el
artículo 1 del Decreto 541 de 2020 no establece el carácter transitorio de la
medida, lo que podría conducir a que su vigencia no fuera hasta el 15 de julio,
sino que podría extenderse indefinidamente, por lo que se solicita el
condicionamiento en el entendido de que la medida solo tiene efectos hasta la
fecha mencionada.
68.
Finalmente, considera
que el acto bajo análisis no contiene criterios discriminatorios por razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica, pues la prórroga del servicio militar no tiene relación con un
criterio prohibido.
IV.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
69.
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del Decreto
541 de 2020 con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y
en el artículo 241-7 de la Constitución, en concordancia con los artículos 36 a
38 del Decreto 2067 de 1991, por cuanto se trata de un decreto legislativo
dictado en desarrollo de las facultades propias del Estado de Emergencia,
declarado mediante Decreto 417 de 2020.
Metodología de la decisión
70.
Corresponde a la Sala
Plena de esta corporación determinar si las medidas adoptadas mediante el
decreto legislativo objeto de control se encuentran ajustadas a la
Constitución.
71.
La presente
providencia desarrollará la siguiente metodología para resolver el problema que
se acaba de mencionar: (i) se hará una caracterización general de los estados
de excepción, en particular del Estado de Emergencia, así como del fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho
Estado; (ii) se expondrá el contenido y alcance del decreto legislativo bajo
estudio; y (iii) se decidirá sobre su constitucionalidad.
Caracterización general del Estado de Emergencia[22]
72.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia previsto en el artículo 215 de la
Constitución. Igualmente ha precisado las fuentes, criterios y estándares que
debe tomar en consideración a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos legislativos que, en desarrollo del Estado de Emergencia, dicta el presidente
de la República. La Corte reitera en esta oportunidad los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos al control de constitucional
del Decreto Legislativo 541 de 2020 objeto de revisión.
73.
De conformidad con el
artículo 215 de la Constitución, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, puede declarar el Estado de Emergencia cuando sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213, siempre que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública.
74.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[23]. La
calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”.
75.
En tales términos,
esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa
natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas,
desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica
como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[24].
76.
Desde la expedición
de la Constitución, se ha declarado el Estado de Emergencia por distintas causas:
i) la necesidad de reajustar
las asignaciones básicas de los empleados públicos[25]; ii) la crisis en el servicio público de
energía eléctrica[26];
iii) desastres naturales[27];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[28];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[29];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[30];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[31];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[32].
77.
El artículo 215 de la
Constitución establece que la declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado
de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
78.
Dicha disposición
señala que en el decreto que declare el Estado de Emergencia el presidente debe
indicar el término durante el cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso, si no se hallare reunido, para
que lo haga dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.
En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los
decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia[33]
Consideraciones generales
79.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad, que impone la Carta
Política ante situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por
el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no puede
ser omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse, tanto en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción como en aquellos que prevén
las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y
condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos con el Texto Superior.  Ello,
bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
pero, en todo caso, sometidos a condiciones de validez impuestas por la
Constitución.
80.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas previstas en la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-; y (iii) las normas de
derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos
de declaratoria como las garantías que no pueden ser suspendidas ni siquiera en
situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen
el control de constitucionalidad
81.
La jurisprudencia de
este Tribunal ha establecido que el control de constitucionalidad de los
decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: una formal
y otra material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
82.
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) su suscripción por el presidente de la República y todos sus
ministros; (ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y dentro del
término de su vigencia; y (iii) la suficiente motivación. Igualmente, en los
casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
83.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción.
84.
El juicio de
finalidad[34]
se encuentra previsto en el artículo 10 de la LEEE[35]. A la luz de
este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos[36].
85.
El juicio de
conexidad material[37],
previsto en los artículos 215 de la Constitución[38] y 47 de la
LEEE[39],
pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[40] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia[41].
86.
El juicio de
motivación suficiente[42]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto de
emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas[43].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[44], siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[45].
87.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[46]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establecen
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[47] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no afecten el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales[48];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[49].
88.
El juicio de
intangibilidad[50] parte
del reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5
de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La
Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho internacional
de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
89.
El juicio de no
contradicción específica[51]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución ni los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es, el grupo de
medidas descritas, entre otros, en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
90.
El juicio de
incompatibilidad[52],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
91.
El juicio de
necesidad[53],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción[54].
La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad
fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las
medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió
o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar
la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la
medida excepcional.
92.
El juicio de
proporcionalidad[55],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente,
la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
93.
El juicio de no
discriminación[56],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[57], exige verificar
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[58].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes o injustificados[59].
V.
EL CONTENIDO Y
ALCANCE DEL DECRETO 541 DE 2020
94.
Luego de exponer
ampliamente las circunstancias que llevaron a la declaratoria del Estado de
Emergencia mediante Decreto 417 de 2020, relativas a la propagación del virus
COVID-19, se indica que, como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social y las consecuentes restricciones
de movilidad del personal de los distritos de reclutamiento y de las personas
en general, se resolvió cancelar los procesos de incorporación de conscriptos a
la Fuerza Pública durante el año 2020. Lo anterior con el fin de evitar la
concentración del personal convocado al servicio militar obligatorio y de
impedir la propagación del virus. Así, en tanto (i) no es factible realizar los
exámenes médicos de admisión (ii) no es viable llevar a cabo el entrenamiento,
instrucción y preparación para operar, proceso que dura un mínimo de 3 meses, y
(iii) no se cuenta con la incorporación de aproximadamente 16.241 soldados para
las Fuerzas Militares y 24.820 auxiliares para la Policía Nacional. En el caso
de estos últimos, se pretende suplir el déficit en el ingreso de nuevo
personal, toda vez que actualmente se cuenta con 19.170 conscriptos
distribuidos en 14 direcciones, 17 Policías Metropolitanas, 34 Departamentos de
Policía y 19 Escuelas de Formación Policial.
95.
Conforme a lo
anterior, se establece en los considerandos que se requiere contar con un pie
de fuerza suficiente en las Fuerzas Armadas para atender la emergencia
sanitaria decretada, sin afectar el normal desarrollo de las operaciones
militares, de lo contrario se afectaría el sistema de seguridad y defensa de
unidades militares, causando vulnerabilidad en zonas desconcentradas con valor
estratégico. En el caso de la Policía Nacional, la disminución en el personal
conscripto es de 11.479 personas cuyo licenciamiento se daría en los meses de
abril, julio y octubre, afectaría las funciones de apoyo a las actividades
normales del servicio de policía en el territorio nacional, perjudicando
también las acciones que realiza el personal profesional en el servicio a la
comunidad, tales como la vigilancia de patrullas, investigación criminal de
inteligencia, cuidado ambiental, entre otras, y también aquellas actuaciones
encaminadas a la contención de la pandemia.
96.
Teniendo en cuenta
las circunstancias previamente descritas, y que las fechas de licenciamiento
del personal que actualmente presta el servicio militar obligatorio son abril,
mayo y octubre de 2020, se adicionó un parágrafo al artículo 13 de la Ley 1861
de 2017, mediante el cual se dispuso la prórroga del servicio para el personal
que actualmente se encuentra prestándolo, hasta por el término de tres (3)
meses contados a partir de la fecha prevista para la terminación del servicio,
tiempo durante el cual se deben garantizar los derechos consagrados en el
artículo 44 de la misma ley.
VI.
EXAMEN DE LOS
REQUISITOS DE VALIDEZ
Requisitos formales
97.
El Decreto 541 de
2020 satisface la totalidad de los requisitos formales exigidos por la
Constitución y la ley, enunciados en la parte general de estas consideraciones.
En efecto, el decreto fue expedido y suscrito por el presidente de la República
con la firma de todos los ministros, en desarrollo del Estado de Emergencia
declarado en todo el territorio nacional mediante Decreto 417 de 2020. Su
expedición se hizo durante la vigencia de tal declaratoria, toda vez que esta se
hizo “por el término de treinta (30) días calendario” contados a partir del 17
de marzo de 2020, fecha de su publicación, y el decreto legislativo objeto de
control fue expedido el 13 de abril del año en curso. De igual manera, en los
considerandos se expone la justificación y necesidad de las medidas adoptadas.
Requisitos materiales
98.
Superado el control
formal, pasa la Corte a efectuar el examen material de acuerdo con los
diferentes escrutinios que han sido enunciados en la parte general, empezando
por el juicio de finalidad que pretende establecer si el objetivo
perseguido con las medidas es el de conjurar la crisis sanitaria o impedir la
extensión o agravación de sus efectos.
99.
El Decreto 541 de
2020 adopta como medida principal la de prorrogar el servicio militar
obligatorio del personal que actualmente se encuentra en servicio, hasta
por el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha prevista para su
licenciamiento. Tal medida resulta indispensable a efectos de hacer viable la
cancelación de los procesos de incorporación de conscriptos durante el año
2020, cancelación que, a su vez, evita la concentración del personal convocado
al servicio militar obligatorio y, por lo mismo, contribuye a la contención y
mitigación de la propagación del virus. En efecto, adelantar la incorporación
implica realizar exámenes médicos de admisión y llevar a cabo el entrenamiento,
instrucción y preparación, proceso que dura, al menos, 3 meses.
100.
La prórroga del
servicio del personal actualmente vinculado por una única vez, en consecuencia,
resulta ser una condición necesaria para conservar el pie de fuerza, al mantener
en servicio a 16.241 soldados en las Fuerzas Militares y a 11.479 auxiliares de
policía, ante la cancelación de los nuevos procesos de incorporación que, como
ya se dijo, tiene por objeto proteger a los nuevos aspirantes, así como a
aquellos funcionarios que participan en los respectivos procedimientos.
101.
Ahora bien, la
prórroga del servicio de los actuales conscriptos cumple adicionalmente la
finalidad de garantizar el cumplimiento de las funciones constitucionales a
cargo de la fuerza pública, incluidas aquellas acciones encaminadas a evitar la
propagación del virus COVID-19 en el territorio nacional. Para determinar si la
medida adoptada cumple con el requisito de finalidad es necesario partir de las
funciones que ejerce la Fuerza Pública y de su rol en la superación del Estado
de Emergencia.
102.
El Decreto 2853 de
1991, en su artículo 18, consagró como funciones a cargo de auxiliares de
Policía en su jurisdicción informar a las autoridades sobre la situación
en que se encuentren los menores, desvalidos, ancianos y mendigos, aprehender a
los delincuentes comunes en caso de flagrancia con apoyo de los agentes de
policía para dejarlos a órdenes de la autoridad competente, participar en
labores educativas para la conservación de la salubridad y moralidad
públicas, llamar la atención a las personas que estén alterando la tranquilidad
pública y colaborar en la organización y control del tránsito en las vías,
entre otras. Con fundamento en lo anterior, en el Decreto 541 de 2020 se señaló
en sus considerandos que los auxiliares de policía cumplen funciones de apoyo a
las actividades del servicio de policía enfocadas en la seguridad y convivencia
ciudadana.
103.
Respecto de las
funciones de la Policía Nacional, en la sentencia C-128 de 2018 la Corte Constitucional
señaló:
“en la sentencia C-453 de 1994 la Corte
consideró que "la misión de la Policía es eminentemente preventiva y
consiste en evitar que el orden público sea alterado". También ha
dispuesto que "de su accionar depende, por una parte, que los asociados
puedan ejercer a plenitud sus derechos y libertades dentro del marco de la
Constitución y la ley y, por otra, garantizar la convivencia pacífica dentro
del seno de la sociedad colombiana"[60]. En términos
similares ha concluido que "[el] servicio público de Policía tiene
entonces como fin primordial, la garantía de bienes comunitarios esenciales,
presupuesto de la convivencia, tales como la seguridad, la tranquilidad y la
salubridad que transfieren ese carácter esencial a la actividad encaminada a
preservarlos, en función de atribuciones ordinarias señaladas en el artículo
213 de la Carta Política".
104.
A pesar de que en las
consideraciones del decreto legislativo objeto de control no se detallaron las
actividades concretas a cargo de los auxiliares de policía, lo cierto es que,
como acaba de verse, estos prestan un servicio de sustancial importancia para
garantizar bienes comunitarios esenciales tales como la seguridad, la
tranquilidad y la salubridad, los cuales se han visto afectados a causa del
virus COVID-19. Resulta necesario, entonces, contar con un pie de fuerza que
permita asegurar las diferentes medidas adoptadas para impedir la extensión de
sus efectos, como lo han sido las restricciones de movilidad en el territorio
nacional, así como el acompañamiento a las comunidades en el acceso a servicios
de primera categoría y su protección ante eventuales fenómenos de inseguridad
en las circunstancias generadas por el aislamiento social y la cuarentena
decretada por las autoridades competentes.
105.
Por otra parte, la
finalidad primordial de las Fuerzas Militares, constituidas por el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea, en los términos del artículo 217 de la
Constitución, es “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional”. En particular, en relación
con la defensa del orden constitucional, la Corte Constitucional en la
sentencia SU-1184 de 2001 indicó:
“El artículo 217 de la Constitución
dispone que es función de las Fuerzas Militares garantizar el orden
constitucional. Dicho orden no se limita a preservar la estructura democrática
del país, sino que comprende el deber de participar activa y eficazmente (C.P.
art. 209) en la defensa de los derechos constitucionales de los asociados.
Tales derechos constituyen los bienes respecto de los cuales el Estado tiene el
deber –irrenunciable- de proteger”.
106.
Conforme a lo
anterior, queda claro que las funciones de las Fuerzas Militares incluyen el
deber de adelantar acciones encaminadas a garantizar los derechos de los
colombianos. Lo anterior implica, en el escenario generado por la emergencia,
la necesidad de adelantar diferentes acciones por parte de las Fuerzas
Militares como eje esencial para la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana, en función de la protección de los derechos
de los ciudadanos, razón por la que, entre sus deberes, les corresponde garantizar
la seguridad, transportar ayudas humanitarias e insumos médicos, apoyar al
sector salud, entre otros, los cuales los hacen indispensables en la contención
de los efectos derivados del virus COVID-19.
107.
Adicionalmente, las
Fuerzas Militares tienen como mandato realizar acciones de ayuda humanitaria
como parte de su deber de proteger “la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el orden
constitucional”, consagrado en el artículo 217 de la Constitución, así como en
el artículo 19 de la Ley 1862 de 2017. Si bien es cierto, como lo señalaron
algunos intervinientes, que las labores humanitarias también pueden ser
realizadas por otras autoridades, tales como el ICBF y el Departamento
Administrativo de Prosperidad Social, entre otras, esto no exime a las Fuerzas
Armadas de realizar dichas labores en el marco de misiones encaminadas al
mantenimiento de la de la paz, estabilización y seguridad. Estas acciones
tienen especial relevancia en un contexto en el cual la totalidad de la población
colombiana está sufriendo las consecuencias, en lo económico y lo social,
derivadas de la propagación del virus COVID-19, razón por la que se deben
evitar conductas que generen su propagación. Concluye la Sala que,
independientemente de que otras entidades del Estado tengan a su cargo acciones
de ayuda humanitaria, resulta constitucionalmente admisible que a la Fuerza
Pública se le asignen, dentro del marco de sus competencias, tareas
concurrentes en el campo de la acción humanitaria.
108.
Por todo lo anterior,
una disminución en el número de miembros activos de la Fuerza Pública podría
afectar el cumplimiento de sus funciones, limitando su capacidad de contribuir,
desde el ámbito de sus competencias, a la protección de los colombianos en las
circunstancias generadas por la pandemia, así como a contener o mitigar su
propagación.
109.
Por tales razones,
cabe señalar que el Decreto 541 de 2020 cumple con el requisito de finalidad en
tanto la medida adoptada, al hacer viable la cancelación de los procesos de
incorporación de conscriptos durante el año 2020, contribuye a contener y
mitigar la propagación del virus COVID-19, así como a garantizar la prestación
del servicio público a cargo de la Fuerza Pública en el escenario surgido de la
emergencia sanitaria.
110.
En la jurisprudencia
constitucional se ha señalado reiteradamente, en estrecha relación con el requisito
de finalidad, que el requisito de conexidad material, según el artículo
215 de la Constitución, consiste en el vínculo directo y específico que las medidas
adoptadas en los decretos de desarrollo han de tener con los motivos que dieron
lugar a su declaración. En su perspectiva externa el requisito de conexidad
material se ocupa del nexo existente entre las medidas que se adoptan y los
factores que desencadenaron la declaración del estado excepcional, mientras que
la faceta interna de ese juicio se detiene en la unión intrínseca que debe
ligar las medidas adoptadas con las razones que les sirven de sustento, y que
sirven de motivación del correspondiente decreto.
111.
En el Capítulo VII se
hizo referencia a la motivación del Decreto 541 de 2020, en el cual se señalaron
5 razones para sustentar la medida: “(i) no es posible realizar el
proceso médico de admisión de nuevo personal, (ii) el tiempo de capacitación
y entrenamiento dura mínimo tres (3) meses, (iii) el personal que
actualmente presta servicio militar obligatorio tiene el conocimiento y
capacidad para colaborar en las medidas de atención, mitigación y contención
del COVID-19, (iv) existiría un déficit de personal para atender la
emergencia sanitaria y las necesidades regulares del servicio”[61]. Se advierte
que las medidas adoptadas tienen conexión interna con tales razones, en
tanto advierten la necesidad de no reducir el número de conscriptos de la
fuerza pública, dada su importancia en la garantía de la seguridad, defensa de
la soberanía nacional, integridad del territorio y del orden constitucional,
mantenimiento del orden público y de la convivencia pacífica. Reducción que se
presentaría como consecuencia de la imposibilidad de llevar a cabo el proceso
de incorporación de nuevos soldados y bachilleres, como medida para evitar el
contagio del COVID-19 entre quienes realizan dicho proceso y los llamados al
servicio.
112.
Respecto de la conexidad
externa, constata la Sala que existe un vínculo entre la medida objeto de
control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. En efecto, en el Decreto 417 de 2020, además de los motivos
directamente relacionados con las afectaciones a la salud pública, se señalaron
las consecuencias negativas de carácter sanitario y/o económico derivadas de la
pandemia, así como el impacto en otros ámbitos, como el de la seguridad y la
convivencia pacífica y, en general, en la prestación de los servicios públicos:
“que ante el surgimiento de la mencionada
pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios
públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir
con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano”[62].
113.
De manera que la
necesidad de garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos
a efectos de atender eficientemente las necesidades de la población en el
escenario de la emergencia sanitaria es uno de los motivos que dieron lugar a
la declaratoria del Estado de Emergencia con fundamento en el artículo 215
constitucional y enfrentar de esa manera la emergencia derivada del virus
COVID-19. Ahora bien, como precisó la Corte Constitucional en la sentencia
C-128 de 2018, “la seguridad es un servicio público primario, cuya
prestación está a cargo de la fuerza pública”. En este sentido, cabe
concluir que existe una relación estrecha entre la declaratoria del Estado de
Emergencia y la medida adoptada mediante el Decreto 541 de 2020, pues con ella
se busca mantener el número de personal activo en la Fuerza Pública con el fin
de garantizar la prestación continua y eficiente del servicio a su cargo en
orden a impedir la expansión de los efectos de la perturbación.
114.
La Corte no comparte
el argumento de ciertos intervinientes en el sentido de que la medida no
estaría justificada respecto de las Fuerzas Militares porque no contribuye a
mitigar los efectos de la pandemia, ni en el decreto se explica de qué manera
la emergencia ha intensificado los retos del control de fronteras o de grupos
armados. Por el contrario, además de evitar la disminución del pie de fuerza
ante la imposibilidad de llevar a cabo el proceso de incorporación y, por tanto,
garantizar el servicio público de seguridad, la medida también encuentra
justificación en cuanto los grupos al margen de la ley han incrementado su
accionar ilegal en medio de la emergencia provocada por la pandemia[63].
El Gobierno Nacional señaló en las consideraciones del decreto que la
disminución del personal en virtud del retiro de conscriptos “dejaría en alta
vulnerabilidad zonas desconcentradas con alto valor estratégico”[64],
afectando el normal desarrollo de las operaciones militares de seguridad en el
país.
115.
Respecto del juicio
de motivación suficiente, se verifica que el Decreto bajo escrutinio
fundamenta la prórroga del servicio militar obligatorio en la necesidad de
garantizar su prestación como componente esencial del servicio a cargo de la
Fuerza Pública, especialmente en el contexto generado por la emergencia
sanitaria. Algunos intervinientes advierten que, al suponer esta medida la
restricción de derechos fundamentales como la libertad de locomoción y el libre
desarrollo de la personalidad, entre otros, es exigible una mayor argumentación
en relación con la determinación específica de las funciones que habrán de
realizar los conscriptos cuyo servicio se prorroga por 3 meses más, el papel de
las dependencias de las que hacen parte,  la proporción entre el número de
personal profesionalizado y el que presta servicio militar obligatorio, entre
otra información que estiman necesaria para sustentar la adopción de la medida.
116.
La Sala encuentra que
la prórroga no se explica exclusivamente en la necesidad de mantener en
servicio un determinado número de conscriptos, ni en las funciones que
específicamente a ellos corresponda o a las dependencias a las cuales se
encuentran adscritos, sino, ante todo, en la necesidad de garantizar la
prestación del servicio a cargo de la Fuerza Pública como institución. La
conservación de los conscriptos evita asignar personal profesional al
cumplimiento de las tareas propias de los conscriptos. Lo anterior es de
especial relevancia en tanto son los profesionales los encargados de garantizar
la convivencia pacífica y la seguridad de toda la población en un contexto de
perturbación social y económico, como el que actualmente se está
experimentando.
117.
Por tales razones,
resultan suficientes las siguientes consideraciones que hacen parte de la
motivación del Decreto: (i) actualmente no es posible realizar el proceso de
incorporación dados los riesgos que este implica para el personal que adelanta
el respectivo procedimiento y para los convocados; (ii) ante la mencionada
imposibilidad no se contaría con el ingreso de aproximadamente 16.241 soldados
para las Fuerzas Militares y 24.820 auxiliares para la Policía Nacional; (iii)
la Policía Nacional cuenta actualmente con un déficit de 5.650 auxiliares, el
cual se aumentaría con el licenciamiento de 11.479 conscriptos, situación que
derivaría en que el personal profesional debería realizar labores propias de
los auxiliares; (iv) el personal de auxiliares de policía en la actualidad
cumple funciones de apoyo a las actividades del servicio de policía en todo el
territorio nacional; (v) la disminución del pie de fuerza de las Fuerzas
Militares derivaría en la afectación del normal desarrollo de las operaciones
militares de seguridad; (vi) el entrenamiento, instrucción y preparación para
operar tiene una duración mínima de 3 meses; (vii) las fechas de licenciamiento
del personal que actualmente se encuentra en servicio en la fuerza pública son
abril, mayo, julio y octubre de 2020; y (viii) el proceso de incorporación de
conscriptos del presente año fue cancelado.
118.
Procede, entonces,
adelantar el juicio de ausencia de arbitrariedad el cual tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas garantizan la vigencia del Estado de
Derecho, debiéndose constatar que el decreto de desarrollo no suspende o vulnera
derechos fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y no suprime o modifica los organismos ni las funciones básicas
de acusación y juzgamiento.
119.
Como ya se dijo, el
Decreto 541 de 2020 consagra la prórroga del servicio militar obligatorio del
personal que actualmente se encuentra prestándolo, hasta por el término de tres
(3) meses contados a partir de la fecha prevista para el licenciamiento, tiempo
durante el cual se deben garantizar los derechos consagrados en el artículo 44
de la misma ley. Dicha medida implica, respecto de los conscriptos, restricciones
a derechos tales como la libertad de locomoción, a escoger libremente profesión
u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, y a elegir y ser elegido,
situación ésta que ya ha sido estudiada por esta Corporación.
120.
Respecto de la
limitación a la libertad de locomoción, se ha indicado en reiterada
jurisprudencia que este no es un derecho absoluto por lo que es susceptible de
ser limitado cuando se pretende conciliar con otros derechos o con los
principios rectores del sistema[65],
siempre que las restricciones previstas no conlleven a “la supresión o el
desvanecimiento del derecho fundamental”[66]. En la sentencia
C-879 de 2011 esta Corporación indicó que las restricciones que supone el
servicio militar obligatorio son ajustadas a la Constitución:
“Al respecto cabe aclarar que la libertad
de locomoción y la libertad personal, física o corporal pueden ser objeto de
restricciones mientras resulten proporcionales, y por lo tanto debería
examinarse la proporcionalidad de esta medida (la restricción de la libertad
personal o corporal) como un medio necesario para cumplir una finalidad
constitucionalmente legítima, cual es el cumplimento del deber de inscribirse
para definir la situación militar, el cual a su vez es uno de los contenidos de
la obligación de prestar el servicio militar que radica en cabeza de los
varones colombianos”.
121.
En relación con el
derecho al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de escoger
profesión u oficio, la Corte en su jurisprudencia ha indicado que se pueden ver
limitados en ciertas ocasiones, pues la autonomía de que parten “puede ser
legítimamente limitada por el Estado cuando las necesidades públicas lo exijan”[67].
Así acontece con las personas que desempeñan funciones intrínsecamente
relacionadas con cometidos estatales, como ocurre con los miembros de la fuerza
pública “que en virtud del artículo 217 de la Constitución[68]
están llamados a garantizar la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional”[69].
122.
Respecto del derecho
a elegir y ser elegido, la restricción no la impone el decreto legislativo
objeto de control sino el régimen constitucional aplicable a los miembros de la
fuerza pública. En efecto, el artículo 219 establece que los miembros de la
fuerza pública “... no podrán ejercer la función del sufragio mientras
permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de
partidos o movimientos políticos”.
123.
En virtud de lo
previamente expuesto, no encuentra la Sala que la medida de emergencia bajo
análisis vulnere el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales
antes mencionados, toda vez que, si bien suponen una restricción temporal, su
limitación ha sido constitucionalmente admitida bajo el entendido de que ellos
no tienen un carácter absoluto y, por tanto, pueden verse restringidos por
razón del cumplimiento de obligaciones constitucionales como, en éste caso, la
prestación del servicio militar obligatorio.
124.
Adicionalmente, no se
encuentran en la medida elementos que impliquen o conduzcan a la interrupción del
normal funcionamiento de las ramas del poder público, de los órganos del
Estado, ni que supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento. Antes, por el contrario, pretende asegurar el normal
funcionamiento de la Fuerza Pública.
125.
Conforme al estudio
previamente realizado, también se encuentra satisfecho el juicio de
intangibilidad ya que, en las condiciones que se acaban de expresar, el
Decreto 541 de 2020 no afecta derechos que, de acuerdo con los artículos 93 y
214 de la Carta Política, y 5 de la LEEE, tengan el carácter de “intocables”
durante los estados de excepción. El repaso de estos derechos, -enunciados en
la primera parte de estas consideraciones-, a la luz de lo previsto en el decreto
revisado, permite llegar a la conclusión de que no se suspende ninguno de
ellos. La medida, por el contrario, pretende garantizar de diversas maneras los
derechos a la salud, a la vida, a la seguridad, entre otros, al favorecer las
medidas sanitarias de aislamiento social y confinamiento, por una parte, y al
garantizar la prestación del servicio a cargo de la fuerza pública en función
de los derechos de los colombianos.
126.
Respecto del presunto
desconocimiento del principio de legalidad consagrado en el artículo 30 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, alegado por la Asociación por los
Derechos Civiles (ADC) y Dejusticia, advierte la Sala que esta no se configura.
La mencionada disposición de la CADH indica que se permiten restricciones al
goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma conforme
a leyes que hayan sido dictadas por razones de interés general. Como se ha de
exponer en el análisis del juicio de no contradicción específica, la prestación
del servicio militar es una obligación consagrada en el artículo 216 la
Constitución Política, por lo que contrario a incumplir los mandatos
constitucionales, legales y los plasmados en instrumentos internacionales, la
ampliación de su término de duración a causa de la declaratoria de emergencia
supone apenas el deber de acatar una obligación de rango constitucional a cargo
de los ciudadanos en virtud de una necesidad nacional. Así, a pesar de que, en
principio, la Ley 1861 de 2017 regula su duración, este puede ser modificado
siempre y cuando, por razones de interés general, sea necesaria su ampliación o
reducción.
127.
Corresponde,
entonces, pasar al juicio de no contradicción específica que la Corte da
por satisfecho, por cuanto, en primer lugar, la medida contemplada en el
Decreto 541 de 2020 no contradice tratados internacionales ni contenidos
constitucionales. La medida bajo estudio desarrolla una obligación de carácter
constitucional consagrada en el artículo 216 de la Constitución Política, según
la cual los colombianos “están obligados a tomar las armas cuando las
necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las
instituciones públicas”.
128.
Igualmente, el
Decreto 541 de 2020 es respetuoso de los tratados internacionales y las
obligaciones derivadas de ellos. Así, las restricciones que en él se prevén se
ajustan a la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 13, 23 y 29),
a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos XI,
XXXXIII, XXXIV), a la Convención Americana de Derecho Humanos (artículo 22), al
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (art. 12.3), y al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 4). En
ellos se autoriza la suspensión de derechos cuando el objetivo de ella sea
proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y los
derechos y libertades de los demás ciudadanos, situación que se materializa con
la medida adoptada en el decreto bajo estudio.
El requisito de incompatibilidad
consiste en la imposición al Gobierno Nacional de una exigencia, en los casos
en que mediante los decretos legislativos se suspendan leyes, consistente en
exponer las razones por las cuales éstas son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción. En el presente caso, el Decreto 541 de
2020 no suspende ni implica la suspensión de una norma vigente en el
ordenamiento jurídico, pues lo que hace es ampliar transitoriamente
la duración del servicio militar obligatorio prevista en el artículo 13 de la Ley 1861
de 2017. Como se explicará en el análisis del juicio de necesidad jurídica,
encuentra la Sala que si bien en la precitada ley se establece que el personal
conscripto puede ser reemplazado (i) por medio del sistema de conscripción
mediante la incorporación y licenciamiento de contingentes o, (ii) mediante la
movilización, en los estados de excepción; se trata de medidas que no resultan
aplicables en las circunstancias derivadas de la presenten emergencia, por
cuanto, dado su procedimiento y trámite, resultan incompatibles con las medidas
de aislamiento y confinamiento ordenadas en el marco de la emergencia sanitaria,
razón por la que los procesos de incorporación de conscriptos durante el año
2020 fueron cancelados. No obstante, tales procedimientos siguen vigentes en
cuanto sistema de reemplazo del personal conscripto, pero, dado que no se realizarán
durante la emergencia, el gobierno adoptó la medida de prorrogar el
servicio militar obligatorio del personal que actualmente se encuentra en
servicio, hasta por el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha
prevista para su licenciamiento. En este sentido el decreto no plantea, en
estricto rigor, problemas de incompatibilidad con el sistema de reemplazo de
los conscriptos en la fuerza pública.
129.
En relación con el juicio
de necesidad importa destacar sus facetas fáctica y jurídica, la primera de
las cuales conduce a determinar si el Presidente incurrió en error manifiesto
en la apreciación de la necesidad de la medida, mientras que la segunda,
también denominada juicio de subsidiariedad, apunta a la evaluación relativa a
la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
suficientes y adecuadas que permitan lograr los objetivos buscados mediante la
medida de excepción. La finalidad de este juicio, según lo precisó la Corte en
la Sentencia C-179 de 1994 mediante la cual revisó la constitucionalidad de la
precitada disposición, es “impedir que se cometan abusos o
extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso,
deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad”.
130.
En relación con la
necesidad fáctica o idoneidad, la Corte concluye que las medidas adoptadas
son necesarias en cuanto contribuyen a evitar la propagación del virus y, por
tanto, el presidente no incurrió en un error manifiesto en relación con la
utilidad de la medida. En efecto, con ella se busca hacer viable la cancelación
de los procesos de incorporación de conscriptos durante el año 2020, debido a
la necesidad de proteger la salud de los servidores vinculados al proceso de
selección y la de los ciudadanos llamados a prestar el servicio.
131.
Como se expuso más
ampliamente en el análisis del juicio de finalidad, las múltiples funciones que
cumple la Fuerza Pública requieren asegurar su pie de fuerza como una necesidad
imperiosa para la protección de bienes comunitarios de la población colombiana,
así como de derechos tales como la seguridad, la convivencia ciudadana y la
salubridad, los cuales se han visto afectados a causa del virus COVID-19.
132.
Se reitera que la
prestación del servicio militar es una obligación a cargo de los ciudadanos, cuyo
cumplimiento permite al Estado garantizar sus fines esenciales, en los términos
del artículo 2 de la Constitución; como lo ha entendido esta Corporación:
“Sería ingenuo admitir, que
el Estado puede responder por su obligación de “... defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia
pacífica" (C.P., art. 2o.), si no dispone de los medios coercitivos, que
dentro de "la vigencia de un orden justo", requiere para asegurar
esos fines. Por eso la misma Carta apela, entre otros mecanismos, al expediente
de autorizar la conformación de un ejército dentro de la organización de su
fuerza pública, que se encargue de "...la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional" (art. 217 C.P.).
Ciertamente, es a partir de
la admisión de estos dos supuestos, esto es, del deber y del medio para
lograrlo, como se justifica la obligación de "todos los colombianos"
de prestar el servicio militar, salvo las excepciones legales”[70].
133.
El Defensor del
Pueblo advierte que la norma no incluye un límite de tiempo a la prórroga de 3
meses, aunque en la parte considerativa queda claro que la medida se refiere a
la situación de emergencia sanitaria, razón por la que propone que, para evitar
errores de interpretación, se declare exequible en el entendido de que la
prórroga “sólo procederá cuando la fecha de licenciamiento del personal que se
encuentra prestando el servicio militar obligatorio, esté cobijada por el
término de declaratoria de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19”. El
Procurador, por su parte, plantea que el artículo 1 del Decreto 541 de 2020 no
establece el carácter transitorio de la medida, lo que podría conducir a que su
vigencia no fuera hasta el 15 de julio, sino que podría extenderse
indefinidamente, por lo que se solicita el condicionamiento en el entendido de
que la medida solo tiene efectos hasta la fecha mencionada.
134.
Encuentra la Sala que,
en efecto, la vigencia de la medida no es precisa. Cabría entender que la
prórroga se aplica (i) a todo el personal que actualmente se encuentra prestando
el servicio militar; (ii) a todo el personal con fecha de licenciamiento dentro
de la emergencia sanitaria, como lo entiende la Defensoría del Pueblo; o (iii)
hasta el 15 de julio de 2020, como lo propone el Procurador General. Para
efectos de su adecuada interpretación es necesario tener en cuenta que,
conforme a la motivación del decreto, el licenciamiento del actual personal de
conscriptos se encontraba previsto para los meses de abril, mayo, julio y
octubre, y que, independientemente de la fecha de terminación de la emergencia
sanitaria, las nuevas incorporaciones se reanudarán a comienzos del 2021.
135.
De manera que la
prórroga de 3 meses en la prestación del servicio militar ha de entenderse
referida al personal que se encontraba en servicio al momento de la expedición
de la medida, y su contabilización ha de hacerse a partir de la fecha prevista
para el licenciamiento del respectivo contingente.
136.
Lo anterior tiene
fundamento en que, como se ha reiterado en esta providencia, la medida tiene
por objeto garantizar, durante el presente año, el personal de conscriptos
necesarios para la prestación adecuada del servicio, mientras se reanudan los
procesos de incorporación a partir de enero del año entrante. Se garantiza, de
esta manera, durante el presente año, la suspensión de todas las actividades
relacionadas con los procesos de incorporación, adoptada como consecuencia de
(i) las restricciones de movilidad, (ii) el alto riesgo de contagio que
implicaría la aglomeración de los convocados, y (iii) la imperiosa necesidad de
proteger a las personas que realizan los mencionados procesos y a los ciudadanos
convocados a prestar el servicio.
137.
Ahora bien, para
efectos del juicio de necesidad desde el punto de vista jurídico o de subsidiariedad,
es necesario tener en cuenta que en la Ley 1861 de 2017, por la cual se reglamenta
el servicio de reclutamiento, control de reservas y movilización, se establece
que la prestación del servicio militar tiene una duración de 18 meses, excepto
para los bachilleres, que es de 12 meses[71].
En todo caso, los conscriptos obligados a prestar servicio militar por doce
(12) meses podrán solicitar el cambio a los contingentes incorporados por un
término de servicio militar de dieciocho (18) meses y, en sentido contrario,
quienes hubieren sido incorporados para la prestación del servicio militar por
dieciocho (18) meses podrán solicitar el cambio a los contingentes incorporados
para un término de servicio militar de doce (12) meses[72], como se
determinó en la sentencia C-084 de 2020.
138.
En el artículo 14 de
dicha ley se señaló expresamente que los reemplazos del personal de la
fuerza pública se efectúa por el sistema de conscripción mediante la
incorporación y licenciamiento de contingentes, sistema cuya realización
resulta incompatible con las medidas de aislamiento social y confinamiento
impuestas para hacer frente a la emergencia sanitaria, en cuanto el proceso de
reclutamiento incluye, entre otras actividades, la realización de tres
evaluaciones de aptitud psicofísica practicadas por oficiales de sanidad o
profesionales de la salud al servicio de la Fuerza Pública (artículos 18 y
s.s.), la concentración con fines de selección e ingreso en los términos del
artículo 23[73],
y una nueva evaluación de aptitud psicofísica final.
139.
La misma disposición
prevé que en los estados de excepción y en las demás circunstancias que atenten
contra la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y
del orden constitucional, los reemplazos se harán en la forma que establezca el
Gobierno Nacional mediante los Decretos de Movilización y de acuerdo con su
evolución. Tal opción, sin embargo, resulta ser una medida extrema igualmente
incompatible con las medidas de aislamiento social y confinamiento dispuestas
en desarrollo de la emergencia sanitaria. En efecto, la movilización implica
una convocatoria de las reservas de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional para que concurran al lugar, fecha y hora señalados en el Decreto de
Movilización o llamamiento especial, como se desprende de los artículos 59 y 60
de la precitada ley:
ARTÍCULO 59.
DEFINICIÓN DE MOVILIZACIÓN. Es la medida que determina el Gobierno
nacional para la movilización de recursos disponibles humanos, militares,
industriales, agrícolas, naturales, tecnológicos, científicos, o de cualquier
otro tipo para que el país consiga su máxima capacidad militar en los casos
que, según las disposiciones constitucionales y legales, se pase de una
situación de paz a un estado de excepción e igualmente para coadyuvar en el
deber de protección a las personas residentes en Colombia, el servicio de
seguridad y del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
ARTÍCULO 60.
OBLIGATORIEDAD DE LA PRESENTACIÓN. El personal de reservas de las Fuerzas
Militares, Policía Nacional está obligado a concurrir a la convocatoria en el
lugar, fecha y hora señalados en el Decreto de Movilización o llamamiento
especial. Los reservistas residentes en el extranjero deberán presentarse en el
término de la distancia ante las autoridades consulares colombianas más
cercanas.
PARÁGRAFO. El incumplimiento de esta
orden se sancionará en la forma prevista por el Código Penal Militar.
140.
Cabe sostener, en
consecuencia, que las medidas previstas para los estados de excepción en la
normativa que regula el reclutamiento, control de reservas y movilización, no
resulta aplicable, por las razones ya expresadas, a la presente emergencia y,
por lo tanto, el Gobierno se encontraba en la necesidad de buscar otras medidas
adecuadas a las excepcionalísimas medidas sanitarias orientadas a contener y
mitigar la propagación del coronavirus.
141.
La medida consistente
en prorrogar el servicio militar hasta por tres (3) meses, a la que
acudió el Gobierno, no es extraña en el régimen de este servicio pues, en los
términos del parágrafo 1º del artículo 14, se encuentra prevista para atender los
procesos electorales, así:
PARÁGRAFO 1º. El tiempo de servicio militar podrá
ser prorrogado hasta por tres meses (3), para atender comicios electorales.
142.
Se tiene, entonces,
que el legislador ordinario reguló expresamente, en materia de vinculación del
personal de la fuerza pública, los siguientes dos supuestos cuya aplicación
resulta incompatible con las medidas de aislamiento social impuestas para
hacerle frente a la propagación del coronavirus: (i) el sistema de
conscripción mediante la incorporación y licenciamiento de contingentes, y
(ii) la medida de movilización que puede adoptar el Gobierno Nacional mediante
los Decretos de Movilización durante los estados de emergencia y en las demás
circunstancias que atenten contra la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional. La prórroga del servicio hasta
por tres meses (3), se encuentra prevista en el régimen ordinario, pero
exclusivamente para efectos de atender los comicios electorales.
143.
No existen, en
consecuencia, dentro del ordenamiento jurídico ordinario previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
Como se ha expresado previamente, el virus COVID-19 es de alto y rápido
contagio, con grave riesgo para la vida, por lo que la adopción de mecanismos
expeditos resultaba imperiosa. Una posible reforma de la Ley 1861 de 2017
supondría un proceso de varios meses, muchos más que los tres de la prórroga,
lo cual hace inadecuada dicha opción y entretanto se causaría una afectación
importante en el personal de la fuerza pública, lo cual comprometería la
prestación del servicio a su cargo y la realización de acciones directamente
encaminadas a mitigar los efectos de la pandemia.
El juicio de proporcionalidad está destinado a
evaluar si las medidas adoptadas en desarrollo del estado de excepción son
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad.
144.
Como se ha
establecido previamente, el Decreto 541 de 2020 supone una restricción de
derechos fundamentales de las personas que se encontraban prestando el servicio
militar al momento de la expedición del decreto objeto de control, razón por la
que resulta necesario realizar el examen de proporcionalidad en los términos
precisados por la jurisprudencia constitucional:
“a. La idoneidad o adecuación de la
medida, la cual hace relación a que la intervención o la injerencia que el
Estado pueda generar en la efectividad de un derecho fundamental resulte lo
“suficientemente apta o adecuada para lograr el fin que se pretende conseguir”.
Finalidad que debe propender por un objetivo constitucionalmente legítimo o
deseable y el cual debe evidenciarse como de imperiosa consecución. b. La
necesidad hace referencia a que la limitación a un derecho fundamental
debe ser indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como
legítimo y, que, de todos los medios existentes para su consecución, debe ser
el que, en forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho
intervenido. c. El test de proporcionalidad en sentido estricto, el cual
permite entrar a evaluar o ponderar si la restricción a los derechos
fundamentales que genera la medida cuestionada resulta equivalente a los
beneficios que reporta, o si, por el contrario, ésta resulta desproporcionada
al generar una afectación mucho mayor a estos intereses jurídicos de orden
superior”[74].
145.
En primer lugar,
sobre la idoneidad de la medida, es necesario reiterar lo estudiado a lo largo
de esta decisión. El Decreto 541 de 2020 establece como medida para solventar
la imposibilidad de realizar el proceso de vinculación a la fuerza pública, la
prórroga del servicio militar obligatorio hasta por el término de tres (3)
meses, por una única vez, contados a partir de la fecha prevista para el
licenciamiento, de aquellos conscriptos que se encontraban en servicio activo
al momento de la expedición del decreto objeto de control. La importancia de la
medida recae en que permite que las labores de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional no se vean impactadas ante una posible disminución de su pie
de fuerza. Situación que resulta relevante en el contexto actual pues las
acciones que estas instituciones prestan son de sustancial importancia para
garantizar los derechos fundamentales, tales como la seguridad, la salud
pública y la pacífica convivencia, entre otros, necesidad que tiene mayor
relevancia en las actuales circunstancias de la pandemia.
146.
Igualmente, como ya
se dijo, los mecanismos ordinarios no son adecuados para atender la necesidad
imperiosa de evitar la disminución del personal de la fuerza pública provocada
por la imposibilidad de adelantar el proceso de incorporación de
contingentes, propio del sistema de conscripción, por razón de las
medidas de contención del virus. Por ello resultaba imperioso adoptar medidas
que garantizaran, de una parte, el personal necesario para la prestación del
servicio y, de la otra, la protección de los servidores públicos que realizan
el proceso de inscripción para el servicio militar obligatorio, así como de los
ciudadanos convocados.
147.
Como se estableció
previamente, estas medidas tienen como fin último garantizar derechos
constitucionales, los cuales se encuentran altamente amenazados no solo por la
gravedad de la crisis provocada por la pandemia, sino, además, por las
consecuencias derivadas de esta en materia de salud, economía y seguridad,
entre otras.
148.
También se ha
advertido por esta Corte que los derechos consagrados en la Constitución no
tienen un carácter absoluto y que, por lo tanto, se pueden encontrar limitados
por obligaciones constitucionales[75].
Sobre el particular, se ha establecido en la jurisprudencia que “la prestación
del servicio obligatorio supone la restricción temporal de cierto ámbito de
los derechos y libertades individuales”. Esta Corporación ha precisado igualmente
que la obligación de prestar servicio militar obligatorio supone unos deberes
genéricos[76]
que se fundamentan en una visión del Estado moderno y contemporáneo, como lo
señaló en la sentencia C-511 de 1994:
“una concepción del Estado moderno y
contemporáneo, que al tiempo que rodea de garantías al hombre para su realización
en los distintos ámbitos de su existencia, le encarga, en la dimensión de los
deberes auto constructivos, de las cargas de autobeneficio, el cumplimiento de
un conjunto de deberes, la mayoría de los cuales con alcances solidarios”.
149.
De manera que la
ampliación del servicio militar obligatorio por un período de 3 meses por una
única vez no supone un sacrificio antijurídico, sino una medida que si bien es obligatoria,
no afecta en forma desproporcionada los derechos de sus destinatarios.
150.
Cabe subrayar que,
durante el término de la prórroga, el personal conscripto tendrá derecho a la aplicación
del artículo 44 de la Ley 1861 de 2017, cuyo contenido es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 44.
DERECHOS DEL CONSCRIPTO DURANTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR. Todo
colombiano que se encuentre prestando el servicio militar obligatorio en los
términos que establece la ley, tiene derecho:
a) Desde el día de su incorporación,
hasta la fecha de su licenciamiento o desacuartelamiento, a ser atendido por
cuenta del Estado en todas sus necesidades básicas atinentes a salud,
alojamiento, alimentación, vestuario, bienestar y disfrutará de una
bonificación mensual hasta por el 30% del salario mínimo mensual vigente.
El Ministerio de Defensa Nacional, con
cargo a su presupuesto de gastos de personal, adoptará las medidas necesarias
para implementar lo establecido en el presente literal, sin que en ningún caso
implique incremento alguno a los gastos de personal, y manteniendo los cupos de
gasto asignados a esta entidad.
Sujeto a disponibilidad presupuestal, la
bonificación mensual podrá llegar hasta el 50% del salario mínimo mensual
vigente, con la respectiva adición presupuestal;
b) Al momento de su licenciamiento, se
proveerá al soldado, infante de marina, soldado de aviación y auxiliar de
policía o auxiliar del Cuerpo de Custodia del Inpec, de una dotación de vestido
civil equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente. La dotación a la
que se refiere el presente literal estará a cargo del Ministerio de Defensa
Nacional.
Lo correspondiente a los auxiliares del
cuerpo de custodia del Inpec estará a cargo del Inpec, o quien haga sus veces;
c) Previa presentación de su tarjeta de
identidad militar o policial vigente, disfrutará gratis de espectáculos
públicos, eventos deportivos y asistencia a parques de recreación, museos y
centros culturales y artísticos que pertenezcan a la Nación. Este beneficio
también se aplicará a sus parientes en primer grado de consanguinidad y primero
civil. El Ministerio de Defensa Nacional realizará los convenios que permitan
regular la materia, en un plazo no superior a seis (6) meses;
d) Al otorgamiento de un permiso anual
con una subvención de transporte equivalente a un salario mínimo legal mensual
vigente y devolución proporcional de la partida de alimentación;
e) En caso de calamidad doméstica
comprobada o catástrofe que haya podido afectar gravemente a su familia, se
otorgará al soldado, infante de marina, soldado de aviación y auxiliar de
policía o del Cuerpo de Custodia, un permiso igual, con derecho a la subvención
de transporte equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente;
f) Recibir capacitación encaminada hacia
la readaptación a la vida civil durante el último mes de su servicio militar,
que incluirá orientación por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena);
g) La última bonificación será el
equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente;
h) En los sistemas de servicio público de
transporte masivo urbano o transporte intermunicipal, los soldados del Ejército
o sus equivalentes en la Fuerza Pública y los Auxiliares del Cuerpo de Custodia
del Inpec, podrán recibir un descuento en la tarifa ordinaria. El Ministerio de
Defensa Nacional realizará los convenios que permitan regular la materia, en un
plazo no superior a seis (6) meses;
i) Las empresas nacionales de transporte
aéreo que operan en el país concederán a los soldados del Ejército o su
equivalente en la Fuerza Pública y los Auxiliares del Cuerpo de Custodia del
INPEC, descuentos en el servicio aéreo de pasajeros en tarifa económica de
destinos o rutas nacionales. El Ministerio de Defensa Nacional realizará los
convenios que permitan regular la materia, en un plazo no superior a seis (6)
meses;
j) Los operadores de servicio público de
telefonía local y móvil concederán un descuento en las tarifas de todos sus
planes para los soldados del Ejército o sus equivalentes en las demás Fuerzas.
El Ministerio de Defensa Nacional realizará los convenios que permitan regular
la materia, en un plazo no superior a seis (6) meses.
151.
Cabría concluir, en
consecuencia, que, en las circunstancias impuestas por la emergencia sanitaria,
no existen medidas menos gravosas respecto de la adoptada en el decreto bajo
análisis. Una de las propuestas de los intervinientes es la voluntariedad de la
medida, lo cual no garantiza que los conscriptos mantengan su vinculación,
abriendo la posibilidad de que el pie de fuerza se vea reducido y, por lo mismo,
se afecten los derechos de la población colombiana. También se ha propuesto
generar incentivos para que la vinculación a la Fuerza Pública sea más
atractiva, sin embargo, como muy bien lo reconoce la CCJ, quien hizo la
propuesta, se trataría de medidas poco eficientes para atender la emergencia.  Encuentra
la Sala que la ampliación del servicio por un corto período y por una única
vez, es una medida que no solo es respetuosa del orden constitucional, sino
eficiente en tanto permite que no se genere una disminución del personal
conscripto y no se afecte tampoco el sistema de seguridad y defensa de las
unidades militares ni el normal funcionamiento de la Policía, garantizando así
las labores que la Fuerza Pública.
152.
El artículo 14 de la
LEEE le impone a la Corte el deber de verificar que la medida no imponga tratos
diferenciados e injustificados entre las personas, especialmente por razones de
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión pública o filosófica y
otros criterios sospechosos definidos en la jurisprudencia constitucional y el
derecho internacional. La precitada disposición es el fundamento del juicio
de no discriminación que, aplicado a la medida establecida en el Decreto
541 de 2020, se entiende superado, ya que la prórroga del servicio militar por
3 meses se aplica a todos aquellos conscriptos al finalizar la prestación del
servicio militar, lo cual, contrario a suponer criterios sospechosos de
discriminación, garantiza un criterio objetivo de aplicación de la medida.
153.
Algunos
intervinientes afirmaron que la medida impone un trato discriminatorio respecto
de los ciudadanos más pobres, pues son quienes prestan el servicio militar y
por tanto deberán asumir la prórroga, por lo que esta debería ser voluntaria.
Encuentra la Sala que esto no es cierto ya que el servicio militar es una
obligación constitucional que no se impone sólo a personas en situación de
especial condición económica. En todo caso, la medida bajo estudio cobija a
todo el personal que actualmente presta el servicio militar, sin distinción alguna.
Conclusión
154.
Con fundamento en las
anteriores consideraciones la Corte concluye que el Decreto 541 de 2020 cumple
los requisitos formales y materiales y que, por tanto, procede declarar su
exequibilidad.
VII.
DECISIÓN
155.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 541 de
2020, “Por el cual se adoptan medidas especiales en el Sector Defensa, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el entendido
de que la prórroga del servicio militar sólo se aplicará por una única vez al
personal que se encontraba en servicio al momento de la expedición del mencionado
decreto y cuya fecha de licenciamiento se encontraba prevista para los meses de
abril, mayo, julio y octubre de 2020.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Decreto 541 de 2020 fue enviado a la
Corte mediante oficio del catorce (14) de abril de 2020 y recibido en la
Secretaría General de la Corte el mismo día. Mediante Auto del 22 de abril de
2020, el suscrito magistrado sustanciador asumió su conocimiento, comunicó de
manera inmediata el inicio del control a la Presidencia de la República y
ordenó la fijación en lista en la Secretaría de la Corte por el término de 5
días. En la misma providencia, se invitó a conceptuar al Ministerio de Defensa,
a la Defensoría del Pueblo, a DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas,
al Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad
Libre, al Semillero de Investigación Acción y Cambio Social Estructural de la
Universidad del Bosque, al Grupo de Acciones Públicas dela Universidad ICESI, a
la Acción Colectiva de Objetores y Objetoras de Conciencia, a la Asociación por
los Derechos Civiles (ADC), a la Comisión Internacional de Juristas, a Roberto
Gargarella y a Claudio Grossman, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad del
Decreto Legislativo sometido a revisión. Expirado el término de fijación
en lista, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia.
[2] IVAN DUQUE MÁRQUEZ,
Presidente de la República; ALICIA VICTORA ARANGO OLMOS, Ministra del Interior;
CLAUDIA BLUM DE BARBERI, Ministra de Relaciones Exteriores; ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA, Ministro de Hacienda y Crédito Público; MARGARITA LEONOR
CABELLO BLANCO, Ministra de Justicia y del Derecho; CARLOS HOLMES TRUJILLO,
Ministro de Defensa; RODOLFO ZEA NAVARRO, Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural; FERNANDO RUIZ GÓMEZ, Ministro de Salud y Protección Social; ÁNGEL
CUSTODIO CABRERA BÁEZ, Ministro de Trabajo; MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO,
Ministra de Minas y Energía; JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, Ministro de
Comercio, Industria y Turismo; MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, Ministra de
Educación Nacional; RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN, Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, Ministro de Vivienda, Ciudad
y Territorio; SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO, Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones; ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, Ministra de
Transporte; CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO, Ministra de Cultura; MABEL GISELA
TORRES, Ministra de Ciencias, Tecnologías e Innovación; y ERNESTO LUCENA
BARRERO, Ministro del Deporte.
[3] Dra. Clara María González
Zabala.
[4] Cuad. Principal, intervención
de la Presidencia de la República, folio 16.
[5] Camilo Gómez Alzate.
[6] Cuad. Principal, intervención
Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali, folio
5.
[7] Cuad. Principal, intervención
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la
Universidad Externado de Colombia, folio 6.
[8] Cuad. Principal, intervención
Vanezza Escobar, Yurany Machado y David Enrique Valencia, folio 11.
[9] Cuad. Principal, intervención
Vanezza Escobar, Yurany Machado y David Enrique Valencia, folio 12.
[10] Solicitados por
el magistrado sustanciador con fundamento en el artículo 13 del Decreto Ley
2067 de 1991.
[11] Cuad. Principal, intervención
Defensoría del Pueblo, folio 8.
[12] Cuad. Principal, intervención
Defensoría del Pueblo, folio 10.
[13] Cuad. Principal, intervención
Defensoría del Pueblo, folio 17.
[14] Cuad. Principal, intervención
Dejusticia y la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), folio 5.
[15] Cuad. Principal, intervención
Dejusticia y la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) , folio 9.
[16] Cuad. Principal, intervención
Semillero de Investigación Acción y Cambio Social Estructural (SIACSE) de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad del Bosque, folio
11.
[17] Cuad. Principal, intervención
CCJ, folio 8.
[18] Cuad. Principal, intervención
CCJ, folio 8.
[19] Cuad. Principal, intervención
Procuraduría General de la Nación, folio 16.
[20] Cuad. Principal, intervención
Procuraduría General de la Nación, folio 17.
[21] Cuad. Principal, intervención
Procuraduría General de la Nación, folio 18.
[22] Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras,
en las sentencias C-136/09
M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[23] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[24] La Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada
con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este
último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades
anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la
República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la
declaración del estado de excepción.
[25] Decreto 333 de 1992.
[26] Decreto 680 de 1992.
[27] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de
1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[28] Decreto 80 de 1997.
[29] Decreto 2330 de 1998.
[30] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[31] Decreto 4975 de 2009.
[32]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[33]  Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[34] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[35] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[36] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[37] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
entre otras.
[38] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[39] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[40] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[41] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[42] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha
sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[44] Al respecto, en la sentencia C-753/15
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el
caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente,
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[45] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[46] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden
consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[48] Artículo 7º de la Ley
137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar
el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales
puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos
legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo
esencial de tales derechos y libertades”.
[49] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por
este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería
Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, entre otras.
[51] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[52] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[53]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto
Vargas Silva.
[54] En la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley
LEEE, la Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es “impedir
que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad”.
[55] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[56] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas
Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[57] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[58] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[59] En este sentido, en la Sentencia C-156/11
M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[60] Sentencia C-525 de 1995,
reiterada en la sentencia C-1214 de 2001. En la sentencia T-552 de 1995 la
Corte consideró que “La actividad que cumple la Policía es, entonces, de
vital importancia para sostener las condiciones mínimas de convivencia, sobre
la base de la persecución material al delito, merced a las acciones y
operativos indispensables para la localización y captura de quienes lo
perpetran y para la frustración de sus antisociales propósitos”.
[61] Cuad. Principal, Decreto 541
de 2020. Consideraciones, folio 6.
[62] Decreto Legislativo 417 de
2020.
[63] Naciones Unidas han reportado
un aumento de la violencia en Colombia durante la pandemia de Covid-19 , con
hechos violentos como el asesinato de líderes sociales, afecta las condiciones
para una “verdadera paz estable y duradera”. Disponible URL: https://news.un.org/es/story/2018/07/1437332.
[64] Decreto Legislativo 541 de
2020.
[65] Corte Constitucional,
sentencia C-511 de 2013.
[66] Corte Constitucional,
sentencia C-511 de 2013.
[67] Corte Constitucional,
sentencia T-038 de 2015.
[68] ARTICULO 217. "La
Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas
por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán
como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley
determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los
ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de
carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio."
[69] Corte Constitucional,
sentencia T-1218 de 2003, reiterada en la sentencia T-038 de 2015.
[70] Corte Constitucional,
sentencia SU-277 de 1993.
[71] Artículos 4 y 13 de la Ley
1861 de 2017.
[72] Parágrafo 4 del artículo 13
de la Ley 1861 de 2017.
[73] ARTÍCULO
23. CONCENTRACIÓN E INCORPORACIÓN. Cumplidos los requisitos de ley,
los conscriptos aptos elegidos se citan en el lugar, fecha y hora determinados
por las autoridades de Reclutamiento, con fines de selección e ingreso, lo que
constituye su incorporación a filas para la prestación del servicio militar.
[74] Corte Constitucional,
sentencia C-144 de 2015, reiterada en decisiones C-520 de 2016 y C-220 de 2017,
entre otras.
[75] Corte Constitucional,
sentencia T-409 de 1992, reiterada en la sentencia T-285 de 2019.
[76] Corte Constitucional,
sentencia T-363 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo. Jurisprudencia
reiterada en decisiones C-561 de 1995, C-740 de 2001 y T-285 de 2019, entre
otras.