T-912-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-912/09
Referencia:
expediente T- 2355693
Acción de tutela instaurada por Manuel Antonio
Gutiérrez Pérez en contra de la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá,
DC., el siete (7) de diciembre de dos mil nueve (2009).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
magistrada María Victoria Calle Correa y por los magistrados Luis Ernesto
Vargas Silva y Juan Carlos Henao Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Neiva y el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Neiva en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.     El señor
Manuel Antonio Gutiérrez Pérez presentó acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable en contra de la Secretaría de
Hacienda Municipal de Neiva con base en los siguientes hechos:
1.1.
El accionante dice poseer desde hace más de diez (10) años un bien
inmueble ubicado en la Diagonal 14 # 26-24 del barrio El Jardín de la ciudad de
Neiva (Huila).
1.2.
El bien inmueble del que es poseedor se encuentra en una zona de riesgo
y, adicionalmente su casa se encuentra en mal estado, lo que en su opinión pone
en peligro su vida y la de su familia.
1.3.
Indica que es una persona de edad avanzada y que tanto él como su esposa
se encuentran desempleados.
1.4.
Conoce que existe una normatividad que establece como causal de
exoneración de pago del impuesto predial, el que la construcción que genera la
obligación tributaria se encuentre en una zona de alto riesgo,  por lo que
formuló una solicitud en ese sentido a la Secretaría de Hacienda Municipal de
Neiva.
1.5.
La Secretaría de Hacienda mediante la Resolución 0018 del 23 de enero
del año 2009, negó la petición por él incoada por no haberse acreditado la
calidad de zona de riesgo durante la vigencia fiscal anterior, de manera que en
su opinión la entidad accionada no valoró como prueba una constancia expedida
por la oficina de Planeación Municipal de Neiva la cual da cuenta de las fallas
o riesgos de la zona que habita.
1.6.
Sostiene que por no conocer el derecho y ser pobre absoluto, no
impugnó la resolución,  en la cual considera, se incurrió en una vía de hecho.
1.7.
El accionante solicita se tutelen sus derechos fundamentales a la
vida, a la igualdad y al debido proceso y, en consecuencia, se le ordene a la Secretaría de Hacienda
Municipal de Neiva que profiera una nueva resolución aceptando la petición que
ha elevado en el sentido de exonerarlo de pagar el impuesto predial unificado.
Intervención de la entidad demandada.
2.
En escrito recibido por el juzgado
de primera instancia, el 1º de abril del año 2009, el señor Otoniel Parra
Trujillo, en su calidad de Jefe del Departamento Jurídico Municipal de la
Alcaldía de Neiva, descorrió el traslado en los siguientes términos:
2.1.
Plantea una serie de reflexiones
jurídicas en torno a la acción de tutela, sus fines y los eventos en que procede
la misma.
2.2.
Anticipa que la acción de tutela
no es procedente por cuanto el actor tenía otro mecanismo de defensa y no se
demuestra cuál es el perjuicio irremediable que hace procedente la acción como
mecanismo transitorio.
2.3.
Posteriormente, relaciona la
normatividad que regula la exoneración del impuesto predial unificado, para
concluir que de acuerdo con el supuesto fáctico planteado por el accionante,
son dos los requisitos que se deben cumplir (i) Que el bien inmueble se
encuentre en zona de alto riesgo (artículo 21, parágrafo 3 Decreto 096 de abril
26 de 1996 –Estatuto Tributario Municipal-) y (ii) Que el contribuyente pruebe
los hechos que encuadran dentro de la causal y se encuentre a paz y salvo con
el fisco municipal (artículo 5, Decreto 096 de abril 26 de 1996 –Estatuto
Tributario Municipal-).
2.4.
El accionando considera que no
existe vulneración a los derechos fundamentales del actor, dado que la
normatividad que autoriza la exoneración del pago del impuesto predial
unificado es inaplicable en razón a que el predio no se encuentra en zona de
alto riesgo en la medida que ha sido calificado en un riesgo aparente del 80%,
y adicionalmente a que el actor tiene, respecto del bien, obligaciones tributarias
pendientes de pago desde el año 2002, por lo cual solicita se declare que la
acción de tutela es improcedente.
De los fallos de tutela objeto de Revisión.
3.
En sentencia
del catorce (14) de abril de 2009, proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Neiva, se declaró improcedente
la acción de tutela por cuanto se estimó que no existía amenaza o vulneración
de derechos fundamentales con ocasión de la negativa de exonerarlo del pago del
impuesto predial.
4.
Consideró el a
quo que al actor se le han respetado todas las garantías dentro del trámite
administrativo que inició ante la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva y
que no es adecuado acudir a la acción de tutela para dirimir un conflicto de
carácter administrativo, más aun, cuando existe prueba suficiente que demuestra
que la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva ha cumplido con el
procedimiento legal establecido y ha respetado las garantías procesales que se
le deben reconocer al accionante.
5.
El actor impugnó la sentencia de
primera instancia al considerar que por su ingenuidad, que lo coloca en una
posición de debilidad manifiesta, no acudió a la vía gubernativa.
Adicionalmente manifestó que en la actualidad la posibilidad de agotar la vía
gubernativa, ya no es posible, por lo tanto no existe otro medio de defensa
judicial.
6.
Mediante providencia del 22 de
mayo de 2009, el Juez Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de
Neiva, confirmó el fallo inicial. Consideró el ad quem, que no se demostró
la existencia del perjuicio irremediable, que la administración ni por acción
ni por omisión actuó indebidamente y, que el accionante cuenta con otro medio
de defensa judicial  ante la jurisdicción Contencioso Administrativa.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
7.
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991.  Así como por la escogencia del caso, que hizo la
Sala de Selección Número Ocho (8) del veintiuno (21) de agosto de dos mil nueve
(2009).
Problema
jurídico
8.
Antes de establecer si en la
decisión de la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva, que le negó el señor
Gutiérrez Pérez el beneficio de exención del pago del impuesto predial
unificado, vulnera los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y al
debido proceso del actor, es necesario resolver previamente si existe un
perjuicio irremediable que suponga la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio o una situación de especial protección que la habilite.
Procedencia de la acción de tutela
9.
De conformidad con el artículo 86
de la Constitución Política y las normas reglamentarias, la acción de tutela procede
para la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de una autoridad pública, en este caso, la Secretaría de
Hacienda Municipal de Neiva.
10.
En reiteradas ocasiones la Corte
ha sostenido que por regla general, la tutela no procede cuando el accionante
cuenta con otros medios judiciales idóneos para dirimir el conflicto que
vulnera el o los derechos fundamentales.  Sin
embargo, también ha considerado que, en casos excepcionales, será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable o en aquellos casos en que el mecanismo judicial ordinario
dispuesto para resolver estos asuntos resulte ineficaz para la protección
inmediata de un derecho fundamental.
11.
Igualmente, esta Corporación ha
sostenido que, frente a personas que se encuentran en un estado de debilidad
manifiesta, la acción de tutela procede, por  cuanto es un deber constitucional
protegerlas. Al respecto la Corte en sentencia T-1752 de 2000 sostuvo:
"En los casos en que esté amenazado o se haya
producido una vulneración del derecho a llevar una vida digna, las personas de
la tercera edad, gozan de una protección excepcional, que hace procedente la
tutela, a pesar de la existencia de otros medios de defensa, cuando constituya
un mecanismo necesario para prevenir la consumación de un perjuicio
irremediable. Esta sub-norma constitucional, que se ha formulado como un
principio de cautela, para asegurar la vigencia de los derechos de las personas
que por sus condiciones físicas no se encuentran en condiciones de igualdad con
la generalidad de la población, está fundamentada en el carácter prevalente que
la propia axiología constitucional le otorga a la protección de los derechos
fundamentales, como soporte y razón de ser del Estado social de derecho".(
resaltado fuera del texto).
12.
Si bien la Corte estableció la
anterior regla de procedencia excepcional de la acción de tutela, también ha
sostenido que no basta con la sola afirmación de estos hechos, para que la
acción de tutela resulte procedente; en efecto, es necesario que quien alega
esta especial condición, demuestre la forma en que sus derechos fundamentales
se ven afectados.
13.
Al respecto la jurisprudencia de
esta Corte ha establecido:
“En relación con los adultos mayores, a pesar de
haberse señalado que son sujetos de especial protección, de acuerdo a lo
estipulado en los artículo 13 y 46 de la Constitución Política
por el sólo hecho de formar parte de este rango poblacional, dicha situación no
constituye por sí misma un elemento que permita acreditar un perjuicio
irremediable y asegurar la procedencia de la acción de tutela.
Esta
fue la posición adoptada por la Corte en la sentencia T-1316 de 2001, en la
cual se señaló que, “si una persona pertenece a la tercera edad, esa
sola  y única circunstancia  no hace necesariamente viable la
tutela, a menos que se pruebe que su subsistencia o su mínimo vital pueden
estar gravemente comprometidos”.
Argumento
que fuera reiterado posteriormente en la sentencia T-083 de 2004, donde se
indicó:
No sobra
aclarar, que la condición de persona de la tercera edad no constituye por sí
misma razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en
estos casos. Para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la
vía judicial ordinaria o contenciosa, es también condición necesaria acreditar
que el daño impetrado al solicitante afecta materialmente sus derechos
fundamentales o aquellos que lo son por conexidad - como la dignidad, el mínimo
vital, la salud y la subsistencia digna -, e igualmente, que darle trámite al
litigio por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente nugatorio el
ejercicio y disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa la situación
particular del actor.
Sobre éste punto, la Corte a través
de la sentencia T-996A de 2005, hizo especial énfasis en los elementos
relevantes para predicar la existencia de un perjuicio irremediable en cabeza
de una persona de la tercera edad.  Al respecto se dijo:
Por esta razón, en aquellos casos en que se
comprometan aparentemente derechos fundamentales de los  adultos mayores y
se alegue la existencia de un perjuicio irremediable, se deben tomar en
consideración algunos de los siguientes elementos relevantes:“(i) La edad para
ser considerado sujeto de especial de protección; (ii) La condición física,
económica o mental; (iii) El grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital”; (iv) La existencia previa del
derecho y la acreditación por parte del interesado de la presunta
afectación". Respecto de este punto y conforme con la jurisprudencia
constitucional, si quien alega la vulneración de sus derechos “no acredita, al
menos sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la
vida digna (...) la tutela no será la vía adecuada para demandar el
cumplimiento de sus pretensiones”. (v) El despliegue de cierta actividad
administrativa y procesal tendiente a obtener la protección de sus derechos” y,
(vi) que el alcance del otro mecanismo de defensa judicial previsto, si es del
caso, no contribuya a hacer “temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de
los derechos del actor, haciendo mucho más gravosa su situación particular”.
En consecuencia, la condición de persona de la tercera
edad no constituye por sí misma razón suficiente para definir la procedencia de
la acción de tutela en estos casos.  Así, para que el mecanismo de amparo
constitucional pueda desplazar la vía judicial ordinaria o contenciosa, es
condición necesaria acreditar que el daño impetrado al solicitante, afecta
materialmente sus derechos fundamentales o aquellos que lo son por conexidad
-como la dignidad, el mínimo vital y la subsistencia digna-, e igualmente, que
darle trámite al litigio por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente
nugatorio el ejercicio y disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa
la situación particular del actor.”[1]
14.
En el caso en estudio, si bien el accionante declara su condición de ser
persona de edad avanzada y no contar con recursos económicos, no aporta prueba
de dicha afirmación, ni ningún tipo de documento que demuestre dicha condición
especial. De lo anterior, se desprende que no se tiene certeza de la condición
del accionante, ya que en el expediente no aparece copia de la cédula de
ciudadanía, ni prueba de la especial situación económica por la que afirma
estar atravesando, y tampoco demuestra que la no exoneración del pago del
impuesto predial le cause un perjuicio irremediable.
15.
Debe por demás afirmarse, que el
pago del impuesto que aparentemente el actor debe y que está amparado por la
presunción de legalidad del acto administrativo que lo reclama, no es de por sí
elemento para constituir la afectación al mínimo vital. Aceptar una tal
posición, a más de violentar el principio de igualdad frente a todos los demás
contribuyentes, generaría una cultura de no pago, a todas luces insostenible en
un estado democrático.
16.
Ahora bien, en el presente caso el
actor pudo acudir a otro mecanismo de defensa judicial ante la inexistencia de
una amenaza o perjuicio irremediable, razón por la cual se entrará a resolver
si dicho mecanismo resulta eficaz.
17.
Respecto de la eficiencia del
medio de defensa judicial ordinario, es necesario indicar que el actor no
acudió a la vía gubernativa, manifestando que no lo hizo por no tener recursos
económicos y por desconocer el derecho. Siendo esto así, el actor hubiera
podido acudir ante la administración municipal para que se lo instruyera en la
forma y manera en que podía actuar para atacar la resolución, sin perjuicio de
que una manifestación de absoluta pobreza casi con seguridad habría generado la
protección del amparo de pobreza, figura jurídica consagrada en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y en el Código de Procedimiento
Civil, pero que se extiende a otras ramas, entre ellas, las actuaciones
administrativas, con lo cual lo que se evidencia es una clara intención de
utilizar la acción de tutela para obtener una decisión que debe ser proferida
por una autoridad judicial en el marco de un proceso judicial, que no es el de
la tutela.
18.
En este orden, el actor bien
puede acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa con el fin de obtener
de ella pronunciamientos oportunos y temporales, tales como la suspensión
provisional de los actos administrativos que se demanden, si es que a ello hay
lugar.
19.
El actor, en su escrito de
impugnación, alega que ya no es posible agotar la vía gubernativa y por lo
tanto el argumento esgrimido por el a quo según el cual no procede la
acción de tutela por contar con otro medio de defensa judicial, no resulta
válido. Al respecto, encuentra la Sala que el accionante está utilizando la
acción de tutela para revivir los términos procesales vencidos; utilización
ajena a los fines esenciales de esta acción y que resultan antijurídicos[2].
20.
Por lo anterior encuentra la Sala
que es infundado el argumento expuesto por el demandante según el cual no
existe un mecanismo judicial de defensa adecuado, pues a todas luces sí existe
y es perfectamente aplicable al caso subexamine.
Violación al Debido Proceso.
21.
Finalmente, debe la Sala ocuparse
de la alegada violación al derecho fundamental al debido proceso. El
accionante alega que la Administración Municipal vulneró su derecho al debido
proceso, puesto que al momento de proferir la resolución 0018 de 23 de enero de
2009, no valoró la certificación expedida por la Oficina de Planeación
Municipal que da cuenta de la zona de alto riesgo del bien en el que él habita.
22.
Por derecho al debido proceso
administrativo ha entendido esta Corporación que el mismo busca “garantizar
a través de la evaluación de las autoridades administrativas competentes y de
los Tribunales Contenciosos, si los actos proferidos por la administración, se
ajustan al ordenamiento jurídico previamente establecido para ellos, con el fin
de tutelar la regularidad jurídica, afianzar la credibilidad de las
instituciones del Estado y asegurar los derechos de los gobernados.”[3]
23.
En un pronunciamiento anterior[4] la Corte señaló que
"el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas". Es pues este un mandato inexcusable que no pueden
desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía,
tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del
poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus
correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante
violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus
atribuciones en detrimento de los derechos constitucionales fundamentales,
ocasionando la nulidad de las decisiones adoptadas en contradicción o violación
de los preceptos superiores.
24.
Es necesario indicar que el
argumento del actor según el cual la Secretaría de Hacienda de Neiva le vulneró
el derecho al debido proceso no resulta válido por dos razones:
25.
En primer lugar, basta una simple
lectura del contenido de la resolución 0018 de enero de 2009 proferida por la
Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva, para darse cuenta que en ella se
hace expresa referencia a la constancia expedida por la Oficina de Planeación
Municipal[5], así como también hace
referencia a la normatividad municipal aplicable al caso, esto es, los
artículos del Estatuto Tributario Municipal referentes al impuesto predial, a
las causales de exoneración del pago del mismo, así como los requisitos
generales que deben acreditarse para ser titular de dicho beneficio. Teniendo
presente estas circunstancias se puede afirmar que en la Resolución 0018 de
2009 la Secretaria de Hacienda de Neiva se pronunció, en principio, de acuerdo
con lo preceptuado en la ley.
26.
En segundo lugar, al actor se le
garantizaron todos los mecanismos de defensa, puesto que el artículo tercero de
la Resolución en cuestión se estableció que contra la misma proceden los
recursos de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales no utilizó y
que ahora pretende revivir a través de la presente acción, lo cual como ya se
advirtió constituye un uso indebido del amparo constitucional.
27.
Toda vez que uno de los fenómenos
de vía de hecho es la omisión en la valoración de las pruebas allegadas al
trámite del que se trate, vale la pena insistir en que la certificación de la
oficina de Planeación Municipal, fue tenida en cuenta por la Secretaría de
Hacienda de Neiva para verificar si el actor cumplía o no con los requisitos
establecidos para conceder la exoneración del pago del impuesto predial
unificado. Del análisis realizado por la Secretaria se pudo constatar que no
aparece acreditado uno de los requisitos exigidos, esto es, estar al día con el
fisco municipal, pues desde el año 2002 el accionante entró en mora en el pago
del impuesto predial[6].
28.
Respecto al otro requisito, esto
es, que el bien inmueble se encuentre ubicado en zona de alto riesgo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, parágrafo 3 Decreto 096 de
abril 26 de 1996 –Estatuto Tributario Municipal de Neiva, considera esta Sala
que la afirmación realizada por el Jefe del Departamento Jurídico Municipal de la
Alcaldía de Neiva, en su escrito de contestación a la presente acción, según la
cual el predio del actor está ubicado en un 80% en zona de riesgo aparente[7],
carece de veracidad, toda vez que la Certificación de Riesgos de la Oficina de
Planeación Municipal de Neiva claramente establece que el inmueble propiedad
del actor se encuentra ubicado en un 80% en zona de alto riesgo por erosión y
un 20% sin riesgo aparente[8].
29.
Siendo esto así, no se pude
calificar como vía de hecho una resolución que cumple con los requisitos
formales y sustanciales que rodean su expedición y que se presume legal, mas
cuando, se insiste, no se acudió en su momento a los mecanismos idóneos para
atacarla y ahora, no se quiere acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
DECLARAR IMPROCEDENTE, por las razones expuestas la acción de tutela y, en
consecuencia, CONFIRMAR  las sentencias proferidas por el Juzgado
Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Neiva y el
Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Neiva.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Sentencia T-472 de 2008.
[2] Al respecto ver entre
otras las sentencias T-1134 de 2005 y T-017 de 2009
[3] Sentencia T-431 de 2005.
[4]
Al respecto véase la sentencia T-201 de 1993.
[5]
En efecto, en la Resolución 0018 del 23 de enero de 2009 de la Secretaria de
Hacienda Municipal de Neiva, visible a folio 6 del expediente se puede leer:
“Revisado el caso concreto se aprecia que la certificación de amenazas expedida
el día 16 de Diciembre de 2008, por el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal firmada por la ingeniera NELLY VEGA CABRERA, Profesional
Especializada, en la cual aparece que el predio objeto de estudio se encuentra
catalogado como 80% Riesgo Alto y 20% Riesgo Aparente …”
[6]
En folio 5 del expediente consta copia del Recibo Oficial de Pago del Impuesto
Predial Unificado, expedido por la Secretaria de Hacienda del Municipio de
Neiva, donde se evidencia que el bien inmueble ubicado en la Diagonal 14 #
26-24, debe cancelar por concepto del impuesto predial, la suma de tres
millones doscientos setenta mil cuatrocientos veintiséis pesos moneda corriente
($3.270.426), equivalente a las vigencias de los años 2002 a 2009.
[7] Expediente folio 24.
[8] Expediente folio 8.