C-052-19
Sentencia
C-052/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA NORMA QUE REGULA MONOPOLIO RENTISTICO DE LICORES DESTILADOS-Inhibición por ineptitud
sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos de
pertinencia, especificidad y suficiencia
Referencia: Expediente: D-12735
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4
(parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial), y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por
la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores
destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares, y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto
Torres Ruiz.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá
D.C., trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, “la
Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto Torres
Ruiz solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6
numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual
se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se
modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se
dictan otras disposiciones”. Los demandantes argumentaron que las
disposiciones legales mencionadas desconocen los artículos 13 y 336 de la
Constitución.
Por medio de auto de fecha veinticinco (25) de junio
de 2018, el Magistrado Sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra los
artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17
(parcial) de la Ley 1816 de 2016, al estimar que no exponía de forma
satisfactoria el concepto de la violación, según lo exige el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991, pues, pese a que era clara, la argumentación utilizada no
era cierta, específica, pertinente ni suficiente. En consecuencia, otorgó a los
demandantes el término de tres (3) días para subsanar los vicios indicados, so
pena de rechazo.
Frente a esta decisión, los accionantes presentaron un
escrito de corrección, en el que se centraron en señalar su discrepancia con
los motivos de inadmisión expuestos por el Magistrado Sustanciador. Al analizar
este escrito, a la luz del principio pro actione, admitió la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, mediante auto de fecha dieciocho (18) de
julio de 2018. Igualmente, se dispuso a correr traslado al Procurador General
de la Nación, a fin de que emitiera su concepto de conformidad con el artículo
7 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, se fijó en lista el proceso con el objeto
de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma. A su vez, comunicó
acerca de su iniciación al Presidente del Congreso, para los fines previstos en
el artículo 244 de la Constitución, así como al Presidente de la República, al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y al Ministerio del Interior, para que, de considerarlo
pertinente, intervinieran en el proceso.
Así
mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Cámara de Servicios
Legales de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (“ANDI”), al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a Justicia Tributaria, a la
Federación Nacional de Departamentos y a los Decanos de la Facultad de Derecho
de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de
la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de
la Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y
resaltando en negrilla los enunciados normativos que se solicita sean
declarados inexequibles:
“LEY 1816 DE 2016
(diciembre 19)
D.O. No. 50.092 de 19 de diciembre de
2016
Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de
licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 1o. OBJETO. El objeto del monopolio como arbitrio
rentístico sobre los licores destilados es el de obtener recursos para los
departamentos, con una finalidad social asociada a la financiación preferente
de los servicios de educación y salud y al de garantizar la protección de la
salud pública.
PARÁGRAFO. Para todos los efectos de la presente ley, se
entenderá que el monopolio rentístico de licores destilados versará sobre su
producción e introducción. Cada Departamento ejercerá el monopolio de
distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca
directamente.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN Y FINALIDAD. El monopolio como
arbitrio rentístico sobre los licores destilados se define como la facultad
exclusiva del Estado para explotar directamente o a través de terceros la
producción e introducción de licores destilados y para organizar, regular,
fiscalizar y vigilar la producción e introducción de licores destilados en los
términos de la presente ley.
(…)
ARTÍCULO 4o. EJERCICIO DEL MONOPOLIO. Las asambleas
departamentales, por iniciativa del gobernador sustentada en un estudio de
conveniencia económica y rentística, decidirán si ejercen o no el monopolio
sobre la producción e introducción de los licores destilados, de acuerdo con
las normas consignadas en la presente ley. Dicho estudio de conveniencia
económica y rentística deberá establecer con claridad las ventajas que el
departamento obtiene de su ejercicio. La gobernación podrá elaborar
directamente el estudio cumpliendo con el lleno de los requisitos o podrá
contratar la elaboración del mismo con un tercero.
Si deciden no ejercer el monopolio sobre los licores destilados,
estos serán gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares. El departamento no podrá, frente a los licores destilados,
permanecer en el régimen de monopolio y en el régimen impositivo de manera
simultánea.
La decisión de establecer un monopolio no podrá aplicarse antes de
que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella
deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
En los departamentos que a la fecha de expedición de la presente
ley se ejerza el monopolio no se requerirá pronunciamiento de la Asamblea sobre
la decisión de ejercer o no el monopolio. Lo anterior sin perjuicio de la
obligación de las Asambleas de decidir sobre los demás asuntos a los que se
refiere esta ley.
(…)
ARTÍCULO 6o. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DEL MONOPOLIO
RENTÍSTICO POR LOS DEPARTAMENTOS. Además de los principios que rigen toda
actividad administrativa del Estado establecidos en el artículo 209 de la C.
P., el ejercicio del monopolio se regirá de manera especial por los siguientes
principios:
1. Objetivo de arbitrio rentístico y finalidad prevalente. La
decisión sobre la adopción del monopolio y todo acto de ejercicio del mismo por
los departamentos deben estar precedidos por los criterios de salud pública y
obtención de mayores recursos fiscales para atender la finalidad social del
monopolio asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y
salud de su competencia.
2. No discriminación, competencia y acceso a mercados. Las
decisiones que adopten los departamentos en ejercicio del monopolio no podrán
producir discriminaciones administrativas en contra de las personas públicas o
particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para producir, introducir y
comercializar los bienes que son objeto del monopolio de conformidad con la
presente ley.
Así mismo, tales decisiones no podrán producir barreras de acceso
ni restricciones al principio de competencia, distintas a las aplicadas de
manera general por el departamento en ejercicio del monopolio de introducción.
ARTÍCULO 7o. MONOPOLIO COMO ARBITRIO RENTÍSTICO SOBRE LA
PRODUCCIÓN DE LICORES DESTILADOS. Los departamentos ejercerán el monopolio de producción
de licores destilados directamente, que incluye la contratación de terceros
para la producción de licores destilados y alcohol potable con destino a la
fabricación de licores sobre los cuales el departamento contratante ostente la
titularidad de la propiedad industrial.
También podrán permitir temporalmente que la producción sea
realizada por terceros mediante la suscripción de contratos adjudicados
mediante licitación pública, en los términos del artículo 8o de la presente
ley.
(…)
ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN. Los departamentos que
ejerzan el monopolio sobre la producción e introducción de licores destilados
percibirán derechos de explotación derivados de la autorización a terceros para
la producción y/o introducción de licores destilados en los términos previstos
en la presente ley.
Los derechos de explotación sobre la producción serán los
resultantes del proceso licitatorio definido en el artículo 8o de la presente
ley (…)”.
B.
LA DEMANDA
Los demandantes plantearon tres
cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas.
El primer cargo lo denominaron “Vulneración del artículo
336 de la Carta al contraer el concepto de monopolio de licores destilados a
las actividades de producción e introducción y separar las actividades de
distribución y comercialización”[1]. Indicaron los demandantes que
el parágrafo del artículo 1º, y los artículos 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley
1816 de 2016 vulneran la Constitución, por cuanto “las prescripciones
legales cuestionadas en términos generales separan del monopolio las
actividades de distribución y comercialización, reconociéndose solamente para
aquellos destilados y producidos por el Departamento”[2]. A
renglón seguido, con base en el debate al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente, indicaron los accionantes que en ella se optó por una definición
absoluta de monopolio, sin admitir fragmentaciones, en la cual no tuvieron
cabida propuestas alternativas que permitían la exclusión de actividades de
distribución y comercialización. Por lo anterior, concluyen los demandantes que
en los enunciados legales el legislador desconoció la voluntad expresa del
Constituyente de 1991, al excluir la distribución y comercialización.
Finalmente, señalaron los accionantes que este marco conlleva a una reducción
significativa de ingresos hacia la salud y la educación.
El segundo cargo lo denominaron “Vulneración del inciso
penúltimo del artículo 336 de la Carta”. Para sustentarlo, manifestaron
los demandantes que los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016
desconocen el mencionado mandato constitucional, en la medida que solo ante el
incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de una empresa
monopolística estatal puede proceder la adjudicación de la actividad a
terceros. Enfatizan los accionantes que, siempre que exista una empresa
estatal, se debe seguir el conducto de primero calificar a dicha empresa como
ineficiente, luego proceder a su enajenación o liquidación y, tras lo anterior,
otorgar el ejercicio de la actividad a terceros. Consideraron los accionantes
que las disposiciones demandadas desconocen este razonamiento. Por último,
destacaron que la declaratoria de exequibilidad condicionada de las
disposiciones señaladas es necesaria para garantizar la concentración de
recursos y recaudo en un ente estatal, en el siguiente sentido:
“el pronunciamiento adecuado para esta circunstancia y que
armonice lo formulado por el legislador con lo mandado por la Constitución es
una decisión de tipo interpretativo que conserve el enunciado legal, proscriba
una norma que no incorpore lo dispuesto en el inciso 7 del art. 336
Superior y prohíba una norma que reconozca el tratamiento singular que requiere
el otorgamiento a terceros del monopolio en aquellos casos en los cuales una
empresa estatal esté desarrollando la actividad monopólica y no haya sido
enajenada o liquidada por razón de su ineficiencia según los requisitos que
establezca la ley”[3].
Finalmente, el tercer cargo se denomina “Vulneración del
inciso segundo del artículo 13 de la Carta”. Para exponerlo, los accionante
manifestaron que el artículo 6 (parcial) resulta contrario a lo dispuesto en el
mandato constitucional señalado, por cuanto se excluye de la disposición
demandada una de las reglas del principio de igualdad consistente en el trato
desigual a los desiguales. En este sentido, explicaron lo siguiente:
“estimamos que el principio de igualdad establecido en el
artículo 13, en concordancia con el artículo 336 de la Carta, debe aplicarse
sobe la base de que los Departamentos tienen un trato privilegiado en
comparación con los terceros, quienes no están en condiciones de igualdad
jurídica frente a los entes territoriales por expresa excepción constitucional,
que se justifica por la obtención de rentas para cumplir con las finalidades
públicas y sociales predeterminadas por la Constitución Política”[4].
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, y,
de forma subsidiaria, en caso de encontrar pertinente la revisión de fondo, que
declare exequible la norma demandada. Para ello, dividió su intervención en
cuatro temas:
1.
Ineptitud sustantiva de la demanda: manifestó que los demandantes, lejos de
plantear argumentos claros y precisos en los cuales sustenten los vicios de
inconstitucionalidad en que incurren las normas objeto de la demanda, se
limitan a plantear su particular punto de vista sobre lo que a su juicio
deberían ser los escenarios correctos de aplicación de las normas demandadas,
al punto de que solicitan a la Corte que sea quien fije el entendimiento que
debe darse a las normas para que puedan considerarse ajustadas a la
Constitución.
En particular, señaló que la demanda no satisface los
requisitos de: (i) especificidad, toda vez que los demandantes no
establecen ni demuestran cómo las disposiciones acusadas violan las normas
constitucionales invocadas, y tanto la demanda como su corrección están
constituidas por afirmaciones vagas e indeterminadas que no constituyen
argumentos de índole constitucional para declarar la inexequibilidad de las
disposiciones censuradas. Esto, debido a que sustentan sus reparos de violación
al artículo 336 con los antecedentes de la Constitución de 1991, más no con el
contenido del artículo, ni agotan el test mínimo para el análisis del cargo por
igualdad exigido por la jurisprudencia de la Corte; (ii) pertinencia,
por cuanto los argumentos planteados por los actores no son de naturaleza
constitucional, sino meras interpretaciones subjetivas y aisladas del texto
constitucional y los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente,
que impiden establecer una oposición objetiva entre las disposiciones acusadas
y las normas constitucionales; y (iii) suficiencia, por cuanto los
cargos no logran despertar una duda mínima de constitucionalidad de las normas
demandadas, debido a que los demandantes no demuestran por qué, a pesar de la
amplia potestad de configuración del legislador en la materia, la norma
constitucional pretendió imponer un límite a la producción normativa en la
delimitación de las actividades que constituyen o no monopolio rentístico, ni
exponen las razones por las cuales el legislador debía dar un trato
diferenciado a los grupos objeto de las medidas de no discriminación previstas
en la norma acusada.
2.
Frente al primer cargo: la interviniente señaló que independientemente de que
al interior del proceso de formación de lo que hoy se conoce como la Constitución
Política se haya hecho mención a las actividades de distribución y venta de
estos productos, ello no implica que el legislador se vea forzado a incluir
dentro del monopolio dichas actividades, debido a que de la lectura del
artículo 336 constitucional no es posible evidenciar que se haga referencia
expresa a las actividades que deben someterse o no al monopolio de licores.
En este sentido, consideró que no es cierto, como
pretenden hacerlo parecer los accionantes, que, al no haberse hecho mención
expresa a la distribución y comercialización como actividades sujetas al
monopolio en la norma acusada, el legislador haya desconocido la voluntad
expresa del constituyente de 1991, pues la voluntad del constituyente,
expresada en el artículo 336 de la Constitución, fue la de diferir la facultad
de regular el monopolio en cabeza del legislador, lo que incluye definir qué
tipos de actividades constituyen o no monopolios rentísticos.
No obstante, consideró pertinente llamar la atención
sobre el hecho de que, en el contexto de la Ley 1816 de 2016, la generación de
las rentas derivadas del monopolio sólo ocurre en la medida en que los
productos son objeto de consumo, de manera que las actividades de distribución
y comercialización terminan por concretar los efectos derivados del ejercicio
del monopolio. Por ello, concluyó que, al ser la producción y distribución
actividades connaturales a la producción e introducción de los productos
sujetos al monopolio en y a los departamentos, no resultaba imperativo que el
legislador hiciera mención expresa a esas actividades como sujetas al
monopolio, pues es válido no redundar en aspectos que se entienden ínsitos en
la producción e introducción de licores. Igualmente, puso de presente que en
algunas disposiciones de la Ley 1816 de 2016, concretamente los artículos 14 y
17, la venta o la entrega del producto son las que determinan la causación de
las rentas del monopolio y, por ello, no se deben deslindar, para esos efectos,
las actividades de venta de las actividades de producción o introducción
sujetas al monopolio.
3.
Frente al segundo cargo: afirmó que, si bien el penúltimo inciso del
artículo 336 de la Constitución ordena al Gobierno la enajenación o liquidación
de empresas ineficientes, ello no implica que el cumplimiento de tal obligación
deba entenderse como un requisito sine qua non para que se pueda
autorizar la operación de actividades monopolísticas a terceros en la modalidad
de ejercicio indirecto. Por lo tanto, señala que las disposiciones acusadas no
resultan violatorias del artículo 336 la Constitución. Lo anterior por cuanto
un entendimiento como el que plantean los demandantes vaciaría de contenido la
finalidad del arbitrio rentístico del monopolio, pues limitar la posibilidad de
producción de licores por parte de terceros a la enajenación o liquidación de
empresas estatales implicaría la renuncia del Estado a los recursos que por ese
concepto genera la autorización otorgada a esos terceros paralelamente con los
recursos que genera la producción directa de licores por el departamento.
4.
Frente al tercer cargo: sostuvo que la norma acusada no constituye una
violación real y objetiva del derecho a la igualdad con la consagración del
principio de no discriminación administrativa, pues los grupos a los que se refiere
la norma son personas en un idéntico supuesto de hecho, que, independientemente
de su naturaleza – públicas o particulares, nacionales o extranjeras-,
comparten un mismo objetivo para el que han sido autorizados, esto es, la
realización de actividades sujetas a un monopolio regulado por el Estado. En
este sentido, puso de presente que los demandantes se abstienen de señalar
cuáles son las diferencias entre dichos sujetos que justificarían un trato
diferenciado o que impondrían al legislador la obligación constitucional de no
establecer un trato igualitario.
b.
Ministerio de Salud y
Protección Social[6]
El Ministerio solicita que se nieguen las pretensiones
de los demandantes y se declare la constitucionalidad de la norma demandada, de
conformidad con los siguientes argumentos.
Manifiesta que lo establecido en las normas demandadas
fue producto de la potestad legislativa otorgada al Congreso de la República
por la Constitución, y que lo único que supedita la voluntad del órgano
legislativo, en su labor de dictar las normas, son los postulados de la
Constitución, los cuales constituyen cláusulas generales objeto de desarrollo
legislativo en aras de materializar derechos y deberes.
Al respecto, acerca de la libertad de configuración
legislativa, afirmó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1191 de
2001, reconoció que “En aquellos campos en donde la Carta confiere a las
mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de
apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más
dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia
Constitución protege”.
En ese orden de ideas, señala que en las normas
demandadas lo que prevaleció fue la libertad de configuración legislativa
otorgada al legislador en el artículo 336 de la Constitución, en el que se le
faculta para regular la organización, administración, control y explotación de
los monopolios rentísticos, por lo que no puede pretenderse, como lo afirman
los accionantes, que se le dé más valor a las consideraciones que esgrimieron
en su entonces los constituyentes que expusieron sus motivos para que la norma
se redactara en otro sentido, sobre lo que finalmente se consagró, buscando el
desconocimiento textual de la Constitución.
c.
Ministerio del Interior[7]
El
Ministerio del Interior solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de
fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, o, en subsidio,
declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como sustento de ello, expone
los siguientes argumentos:
1.
Ineptitud sustantiva de la
demanda: señaló que los demandantes
no satisfacen las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, toda vez que los planteamientos de censura no cumplen con los requisitos
de claridad, especificidad y pertinencia, por cuanto su fundamento es la
particular interpretación que los demandantes hacen de la norma demandada y de
su noción de los monopolios rentísticos de licores destilados. Por lo tanto,
considera que no se trata de un asunto de constitucionalidad, sino de una
lectura particular de la norma que hacen los demandantes. Al respecto, cita la
sentencia C-610 de 2012, que definió los atributos que debe cumplir el concepto
de violación invocado, y precisó que la imposibilidad de entender formulado un
cargo de inconstitucionalidad a partir de una particular lectura de la norma ya
ha sido decantada por la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la
sentencia C-780 de 2003.
En este sentido, concluyó que la particular visión de
los actores sobre lo que, en su sentir, implica el desconocimiento de los
derechos de quienes ejercen actividades de producción, comercialización y
distribución de licores no vicia per se de inconstitucionalidad la norma
demandada. Por lo anterior, sostuvo que la Corte debe declararse inhibida para
resolver de fondo la demanda, debido a que la vulneración de los preceptos
constitucionales alegada por los actores no deja de ser meramente hipotética.
2.
Con relación a la supuesta
vulneración del artículo 336 de la Constitución: estimó que el argumento según el cual las
disposiciones acusadas excluyen del monopolio las actividades de
comercialización y distribución, en detrimento de la destinación específica
hecha por el artículo 336 de la Constitución a la salud y educación, involucra
un yerro en sí mismo, por cuanto (i) la Ley 1816 de 2016 establece en su
artículo 1 que la finalidad social del monopolio como arbitrio rentístico de
los licores se encuentra asociada a “la financiación preferente de los
servicios de educación y salud, y al de garantizar la protección de la salud
pública”; (ii) el parágrafo del artículo 1 de esa misma ley prevé que “cada
departamento ejercerá el monopolio de distribución y comercialización respecto
de los licores destilados que produzca directamente…”, de donde se
desprende que los beneficios que estas actividades generen serán distribuidos
para la educación y la salud; y (iii) el inciso 2 del artículo 2 de dicha ley
indica que el monopolio “deberá cumplir con la finalidad de interés público
y social que establece la Constitución Política”, norma imperativa que no
deja lugar a duda alguna en el sentido de que el monopolio de arbitrio
rentístico existe con el exclusivo fin de cumplir la finalidad prevista en la
Constitución, lo que descarta de entrada la lectura de los demandantes.
3.
Vulneración del artículo 13: sobre el cargo consistente en la violación del derecho
a la igualdad en virtud a la proscripción de discriminaciones administrativas a
sujetos que presentan condiciones diferentes, según el numeral 2 del artículo 6
de la Ley 1816 de 2016, señaló que los actores pasan por alto que (i) dicha
disposición no quebranta el ordenamiento constitucional por cuanto reconoce
plenamente que no puede existir discriminación de ninguna especie, tanto frente
a personas públicas o particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para
producir, introducir y comercializar los bienes que son objeto del monopolio;
y, (ii) asimismo, estableció que las decisiones que adopten los departamentos “no
podrán producir barreras de acceso ni restricciones al principio de
competencia, distintas a las aplicadas de manera general por el departamento en
ejercicio del monopolio de introducción”, con lo cual la norma está
garantizando el trato igualitario tanto a entes públicos como a particulares.
2.
Intervenciones académicas
a.
Universidad Externado de Colombia[8]
El
interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos:
1.
Frente al primer cargo: trajo a colación la definición de monopolio
contenida en la sentencia C-226 de 2004, de acuerdo con la cual este concepto
denota “una situación en la que una empresa o individuo es el único oferente
de un determinado producto o servicio; también puede configurarse cuando un
solo actor controla la compra o distribución de un determinado bien o servicio”.
En este sentido, señaló que este fenómeno económico no alude exclusivamente a
una etapa en particular del desarrollo de un sector económico, ya que estas
actividades están compuestas por diversas fases, dentro de las cuales se
encuentran: la introducción, la producción, la distribución y la
comercialización de un bien o servicio. Por ello, afirmó que esta
interpretación puede ser trasladada al artículo 336 de la Constitución, debido
a que la norma no estableció un concepto acabado o limitado de monopolio, sino
que, por el contrario, estableció una reserva legal en virtud de la cual otorgó
a la rama legislativa la competencia para definir qué asuntos harían parte de
él.
En este orden de ideas, consideró que la
interpretación hecha por los actores es descontextualizada, al no tener
en cuenta que la jurisprudencia constitucional no ha determinado un concepto
exclusivo de monopolio, ni mucho menos ha manifestado que tenga un carácter
unívoco e inseparable y, por ello, es jurídicamente admisible que el Congreso,
en uso de sus facultades constitucionales, determine sobre qué etapas del
mercado de licores se va a imponer la exclusión de la libertad económica.
Afirmó también que dicha interpretación es impertinente, por cuanto se
fundamenta en los debates constitucionales que se desarrollaron al interior de
la Asamblea Nacional Constituyente, equiparando dichas discusiones a la norma
constitucional en sí misma.
2.
Frente al segundo cargo: manifestó que los demandantes confunden la
titularidad del monopolio con el ejercicio de las operaciones que lo conforman,
ya que, si bien el Estado puede ser titular del monopolio rentístico de
licores, de conformidad con el artículo 336 de la Constitución, no se puede
afirmar que esa disposición prohíba el ejercicio de dichas actividades por
parte de terceros cuando ellas se encuentren debidamente autorizadas. En este
sentido, citó la sentencia C-204 de 2016, en la que, al hacer referencia al monopolio
de los juegos de azar, la Corte precisó que “la operatividad de un monopolio
rentístico puede ser libremente determinada por el legislador, ya que de manera
especial el artículo 336 de la Carta, establece que se autoriza a los
particulares, inclusive, a operar directamente los juegos de suerte y azar. Sin
que lo anterior signifique que, la titularidad de dicho monopolio se ceda a un
tercero, ya que en todo momento la titularidad se mantiene en cabeza del
Estado, y es por virtud de la ley que pueden operar o no determinado monopolio
rentístico”.
Por ello, consideró que es totalmente admisible que la
ley consagre que los terceros pueden desarrollar actividades que hacen parte de
un monopolio rentístico, toda vez que la titularidad a cargo del Estado no
desaparece, y una de las formas de ejercer las actividades económicas por parte
del Estado es a través de la intervención de terceros, por lo que las
disposiciones acusadas no contradicen el artículo 336 de la Constitución.
3.
Frente al tercer cargo: adujo que los demandantes caen en imprecisiones
constantes al no distinguir entre discriminación y trato diferenciado,
entendiendo que la primera hace alusión a un trato diferente sin justificación
alguna, mientras que el segundo hace alusión a un trato diferente basado en
motivos constitucionalmente válidos. Afirmó que, por lo anterior, cualquier
norma que prohíba la discriminación se encuentra ajustada al ordenamiento
jurídico, por cuanto el texto constitucional proscribe cualquier trato
diferenciado sin justificación alguna.  En este orden de ideas, señaló que los
demandantes no cumplieron los parámetros del test de igualdad
establecido por la jurisprudencia para determinar la existencia de una posible
vulneración del artículo 13 de la Constitución, limitándose a indicar de forma
genérica y abstracta situaciones que no atienden a un parámetro de
discriminación o desigualdad concreto, sino fundado en un análisis vago y
somero de la disposición demandada.
b.
Universidad Sergio Arboleda[9]
En
la intervención se solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo
el asunto por ineptitud sustancial de la demanda, la cual, a su juicio, es
insuperable, incluso teniendo en cuenta el principio pro actione. Como
fundamento de su solicitud, expone las siguientes razones:
1.
Sobre la violación del artículo
13 de la Constitución: sostuvo que no
es posible dilucidar el cargo planteado por desconocimiento del principio de
igualdad, pues no aludió a cuáles serían los elementos que deben tenerse en
cuenta como criterio de comparación, ni dijo por qué esos elementos serían
comparables, ni brindó algún argumento para considerar si existe un trato
distinto injustificado. Asimismo, consideró que, además de poco claro, el
concepto de violación en este punto no desarrolla de manera mínima los
elementos argumentativos que corresponden a un cargo relativo al principio de
igualdad.
2.
Sobre la violación del artículo
336 de la Constitución: consideraron
que, si bien es posible, por medio de la interpretación de la demanda,
encontrar un hilo conductor consistente en la violación del mencionado artículo
por no incluir en el monopolio rentístico las actividades de comercialización y
distribución, el cargo no cumple con el elemento de certeza, por cuanto de la
mera lectura del artículo 336 de la Constitución, así se haga a partir de lo
dicho en su proceso de formación en la Asamblea Nacional Constituyente, no se
sigue de manera evidente y necesaria que en cualquier monopolio que se
constituya las actividades de distribución y comercialización deban estar
incluidas.
En este sentido, expusieron que, si no se puede
afirmar que exista un deber constitucional omitido, el legislador tiene un
margen para establecer y regular monopolios rentísticos, por lo que no se
entiende de qué manera no regular dichas actividades vulnera la Constitución.
Finalmente, se puso de presente que, en este estado de las cosas, el cargo no
responde a la exigencia argumentativa de una demanda sobre omisión legislativa
relativa.
c.
Universidad del Rosario[10]
Los
intervinientes solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de
la norma acusada. Para el efecto, presentaron argumentos que podrían agruparse
según la temática de cada cargo, comenzando del último al primero, para
seguidamente exponer dos conclusiones globales, según las cuales debe
declararse la exequibilidad condicionada de la norma en cuestión. Sus
argumentos son los que siguen:
1.
Frente al tercer cargo: consideraron que, a diferencia de lo interpretado por
los intervinientes, el legislador prohíbe realizar una discriminación entre
sujetos que, de entrada, son distintos. No obstante, señalaron que una lectura
con las herramientas hermenéuticas de interpretación del derecho fiscal (esto
es, los artículos 25 y siguientes del Código Civil, concretamente el criterio
armónico contenido en el artículo 30), y atendiendo de manera preponderante el
principio de supremacía constitucional del artículo 4 de la Constitución, la
interpretación hecha por los actores variaría considerablemente, al entender
que, en este caso, la discriminación debe entenderse con arreglo a los fines y
valores previstos en la Carta, por lo que no debe entenderse como una igualdad
formal decimonónica, sino también una igualdad material de acuerdo a nuestra
Constitución.
2.
Frente al segundo cargo: señalaron igualmente que una interpretación
exegética del artículo segundo (parcial), y del inciso segundo del artículo
séptimo de la Ley 1816 de 2016, junto con una interpretación aislada de los
propósitos constitucionales, condujeron nuevamente a los actores a concluir su
inconstitucionalidad.
En su opinión, una lectura del articulado a la luz del
principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 4 la
Constitución, permite encontrar, de cara a la Constitución Política y sus
procesos históricos, que no hace falta mencionar la ineficiencia del
departamento, o, más bien, aquello sobra. Lo anterior, por cuanto la apertura
económica colombiana a principios de los años noventa derivó, de forma parcial,
en el modelo de Estado de Gobernanza, dejando de lado, de forma parcial, la
forma de administración de un Estado Social de Derecho. Así, con el ánimo de
brindar una cura a la ineficiencia del Estado, precisamente por el mandato
contendido en el artículo 2 de la Constitución, los agentes privados comenzaron
a prestar de nuevo un papel protagónico, siendo una muestra de ello
precisamente el artículo 333 de la Constitución. Por esto, señala el
Observatorio que un uso adecuado de las herramientas hermenéuticas hubiera
indicado que, de conformidad con los artículos 2 y 333 de la Constitución, los
actores privados en efecto podrían entrar a contratar. Más aún, precisamente el
hecho de que los departamentos tuvieran que entrar a contratar conlleva ínsita
su propia ineficiencia, pues, si el departamento entra a contratar, es
precisamente por su ineficiencia en la prestación del servicio.
3.
Frente al primer cargo: consideraron que los demandantes sí hicieron en este
caso una actividad hermenéutica conforme al artículo 4 superior y los artículos
25 y siguientes del Código Civil, pues, al recorrer los análisis que se
hicieron por parte de la Asamblea Nacional Constituyente, se evidencia que la
actividad del monopolio por parte del departamento en los licores destilados no
comprende sólo una etapa de la cadena de producción económica (la primera
etapa), sino su totalidad, incluyendo la actividad de comercialización.
Lo anterior, sustentado también en pronunciamientos de
la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, posteriores a la entrada en
vigencia de la Constitución, concretamente el concepto 1458 de 2002, proferido
por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se determinó que el
monopolio de licores destilados por parte de los departamentos comprende las
etapas de venta y comercialización, y las sentencias de fecha 12 de octubre de
2017, proferida por el Consejo de Estado, y C-256 de 1998, proferida por la
Corte Constitucional, que reconocieron implícitamente que el monopolio
departamental de los licores destilados comprende toda la cadena de producción
económica.
Como
conclusión de los argumentos expuestos, concluyeron lo siguiente: (i) frente al
numeral segundo del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, podría declararse la
exequibilidad condicionada, en el sentido de que la discriminación debe entenderse
en su sentido tanto formal como material; y (ii) frente a los artículos 2 y 7
(parciales) de la misma ley, consideraron que podría también declararse la
exequibilidad condicionada, en el entendido de que las contrataciones estatales
a terceros por parte del departamento se realicen una vez corroborada su
ineficiencia en la prestación del monopolio.
Finalmente,
sobre el artículo 1 parágrafo, 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816 de 2016,
consideraron que los errores de técnica legislativa en este caso deberían ser
corregidos con arreglo a los pronunciamientos proferidos sobre el particular
por las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa, así como a
los debates en la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo tanto, consideraron
que los artículos en mención deben ser interpretados en el sentido de que el
monopolio departamental sobre los licores destilados es transversal a toda la
cadena de producción económica, entendiendo que es un monopolio que se ejerce
en bloque.
3.
Intervenciones ciudadanas
a.
Cámara de Servicios Legales
de la ANDI[11]
La
Cámara de Servicios Legales de la ANDI solicitó a la Corte declararse inhibida
para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Igualmente, indicó
que, en caso de que la Corte considere procedente emitir una decisión de fondo,
le solicitó declarar exequibles las normas demandadas. Para el efecto, presentó
una serie de argumentos que pueden dividirse en cuatro temas:
1.
Ineptitud sustancial de la
demanda: consideró que la demanda
carece de certeza y pertinencia, por cuanto los demandantes no confrontan las
disposiciones impugnadas con el texto del artículo 336 de la Constitución, sino
con una noción de monopolio elaborada por ellos con base a unas ponencias que
fueron puestas a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente y que
finalmente no fueron aprobadas, por lo que no logran establecer con claridad y
certeza la antinomia normativa entre la Ley 1816 de 2016 y la Constitución
Política.
2.
Frente al primer cargo: consideraron que los actores plantean una definición
absolutista de monopolio rentístico, según la cual el concepto de monopolio
abarca “todas las actividades” propias de la producción, distribución y
comercialización de licores, desconociendo lo establecido por la Corte en la
sentencia T-213 de 2010, en la que se entendió que el concepto de monopolio
rentístico no necesariamente abarca todas las actividades propias del mercado
de licores. En este sentido, señalaron que, a diferencia del concepto
absolutista planteado en la demanda, el artículo 336 de la Constitución sí es
claro en otorgar al Congreso una competencia normativa para la regulación de un
monopolio rentístico, según la cual puede:
(i)
Establecer un monopolio rentístico
(inciso 1 del art. 336 de la Constitución).
(ii)
Determinar los individuos o
sectores que en virtud del establecimiento del monopolio rentístico deban ser
indemnizados (inciso 2 del art. 336).
(iii)
Determinar y delimitar la
organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos (inciso 3 del art. 336).
(iv)
Determinar las sanciones penales
derivadas de la evasión fiscal por rentas derivadas de monopolios rentísticos.
Por lo anterior, consideraron que, ante la amplia
potestad legislativa del Congreso en la materia, resulta necesario un
desarrollo argumentativo más profundo para evidenciar la inexequibilidad de las
normas demandadas. Como sustento de ello, trajeron a colación la sentencia
C-169 de 2004, en la que la Corte consideró que la potestad de configuración
del legislador en la determinación de monopolio es tan amplia que incluye la
facultad de determinar la exclusión de actividades que considere no deben
formar parte del monopolio rentístico destinado a los servicios de salud.
3.
Frente al segundo cargo: consideraron que no es cierto que el precepto
constitucional contendido en el inciso penúltimo del artículo 336 de la
Constitución prohíba expresamente que terceros desarrollen la actividad
rentística, salvo en aquellos casos que se enajene o liquide la empresa
monopolística del Estado por resultar ineficiente; por el contrario,
consideraron que la norma constitucional ratifica la obligación del Gobierno de
velar por la eficiencia de la empresa monopolística, principalmente porque el
Estado, al reservarse la explotación de licores destilados, lo hace con el fin
de asegurar una fuente de ingresos que le permita cumplir sus obligaciones y no
sencillamente con el fin de excluir la actividad del mercado. Igualmente,
señalaron que la potestad del legislador en la materia es tan amplia, que los
monopolios no son de creación constitucional, sino legal, correspondiendo al
legislador determinar sus características. Por ello, al permitir temporalmente
que la producción sea realizada por terceros mediante la suscripción de
contratos adjudicados a través de licitación pública, no se afecta el artículo
336 de la Constitución.
4.
Frente al tercer cargo: argumentaron que si el legislador no estableció
discriminaciones positivas sobre el monopolio rentístico de licores destilados
es porque no lo consideró del caso, y su silencio a este respecto constituye
una omisión legislativa absoluta, sobre la cual el juez constitucional debe
abstenerse de pronunciarse para no invadir las competencias del legislador, de
conformidad con las sentencias C-543 de 1996, C-780 de 2003 y C-330 de 2013.
Por ello, solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre el cargo.
Aunado a lo anterior, manifestaron que, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, las acciones de discriminación positiva
son mecanismos transitorios que tienen como propósito lograr reivindicaciones
sociales, por lo que tienen lugar en contextos de “distribución y provisión
de bienes públicos escasos, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de
alto nivel, cupos educativos o incluso, selección de contratistas del Estado”[12].
En este sentido, indicaron que el establecimiento del monopolio rentístico de
licores tiene como fin asegurar una fuente de ingresos para garantizar los
derechos fundamentales a la salud y la educación, con lo cual es claro que su
objetivo es simplemente obtener rentas. Por lo tanto, no es uno de los
escenarios en donde se puedan dar reivindicaciones sociales y, en todo caso, la
discriminación entre entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeros,
no afecta ni positiva ni negativamente la obtención de rentas por parte de los
departamentos.
Igualmente, consideraron que, de conformidad el
artículo 3 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (“GATT”,
por sus siglas en inglés), tratado internacional aprobado por Colombia mediante
la Ley 170 de 1994, y el artículo 75 del Acuerdo de Cartagena, el Estado
colombiano debe garantizar el mismo trato a la introducción y comercialización
de productos nacionales y extranjeros realizada tanto por personas nacionales
como por extranjeras, por lo que el artículo demandando está en línea con las
obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano.
Finalmente, señalaron que la demanda desconoce la
metodología fijada por la Corte sobre el juicio integrado de igualdad en los
casos en que se acusan normas legales con fundamento en el derecho a la
igualdad. En su opinión, debe establecerse un tratamiento diferenciador
simplemente por criterios de nacionalidad o naturaleza jurídica, sin justificar
por qué dichos criterios de diferenciación puedan dar lugar a un tratamiento
administrativo diferente por parte de los departamentos.
b.
Justicia Tributaria[13]
El
interviniente solicitó que los dos primeros cargos de inconstitucionalidad
fueran procedentes. Como fundamento de su solicitud, expuso los siguientes
argumentos:
1.
Frente al primer cargo: consideró que, según lo previsto en el artículo 336
de la Constitución, el monopolio de licores puede definirse como la actividad
exclusiva que se reserva el Estado para la producción, introducción,
distribución y comercialización de licores, como arbitrio rentístico con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. En este sentido,
afirmó que la norma acusada limita el monopolio rentístico de licores a la
producción e introducción, dejando por fuera de él la distribución y
comercialización, esencia y principio fundamental del monopolio como generador
de recursos para la educación y la salud, difiriendo a los departamentos el
monopolio de la distribución y la comercialización solamente en los destilados
producidos directamente por la entidad territorial.
Al respecto, hizo alusión a los debates surtidos al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que permitieron mantener
el monopolio como arbitrio rentístico. En este contexto, indicó que la comisión
quinta de la Asamblea sentó su postura en contra de mantener los monopolios
como arbitrio rentístico aduciendo que una buena forma de racionalizar la
producción y el mercado de licores en el país era a través de la eliminación de
los monopolios de introducción y venta (en los que se encuentran contenidas
tácitamente la distribución y comercialización), de tal forma que hubiera una
mayor competencia entre las licoreras existentes en el país. Sin embargo,
señaló que la plenaria de la Asamblea aprobó mantener los monopolios, por lo
que no se concibió el monopolio rentístico de licores como una actividad que
excluyera la distribución y comercialización, sino que, por el contrario, estableció
el monopolio como una actividad constituida por la producción, introducción,
distribución y comercialización.
Como sustento de su afirmación, citó un concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con
radicado 1485-2002, en el que dicha Sala concluyó que “el monopolio de
producción, introducción y venta de licores (…) corresponde al conjunto de
actividades productivas cuyo objeto inmediato no es únicamente la
transformación de la materia prima, sino también la distribución del producto
industrial, su comercialización; del mismo modo, el monopolio se extiende a la
introducción y venta en la jurisdicción de un departamento (…) por
consiguiente, la venta del producto objeto del monopolio, es una de las fases o
etapas de la explotación del mismo (…)”.
Por lo anterior, concluye que la Ley 1816 de 2016, al
excluir la distribución y comercialización de los licores destilados del
monopolio, no solo vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución y
el sentir de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en detrimento de los
recursos económicos que deben ser destinados preferentemente a los servicios
públicos de salud y educación.
2.
Frente al segundo cargo: señaló que, si bien es cierto el artículo 336 de la
Constitución permite enajenar o liquidar las empresas monopolísticas y entregar
el desarrollo de sus actividades a terceros, existe una condición perentoria
para hacerlo: “que no cumpla los requisitos de eficiencia, en los términos
que determine la Ley”.
Por lo anterior, consideró que la Ley 1816 de 2016, al
ser permisiva en el sentido de facultar a las administraciones departamentales
para ceder a terceros el ejercicio del monopolio mediante la firma de
contratos, viola flagrantemente lo previsto en la norma superior.
Adicionalmente, complementa su intervención exponiendo una serie de
consideraciones adicionales sobre la Ley 1816 de 2016, consistentes en que la
norma guardó silencio sobre algunos aspectos contenidos en el artículo 336 de
la Constitución y que debieron haber sido regulados, a saber: (i) el inciso
cuarto, que dispone que “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios
de salud”, por cuanto, si lo que pretendía la ley era reglamentar el
artículo 336 de la Constitución, debía hacerlo de forma integral y no
fragmentada, máxime cuando las rentas obtenidas en uno y otro caso tienen la
misma destinación específica; (ii) el último inciso, que dispone que “En
cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores”,
debido a la importancia que reviste garantizar las acreencias de los
trabajadores cuando por orden estatal se liquide o enajene una empresa
productora de licores destilados; y (iii) el inciso segundo, que establece que
“La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan
sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar
privados del ejercicio de una actividad económica lícita”, debido a
que la ley no contempló la forma en que deben ser indemnizados esos individuos,
ni quiénes son los individuos a indemnizar.
Por lo anterior, el interviniente consideró que la Ley
1816 de 2016 no reglamentó el monopolio de suerte, azar y licores establecidos
en el artículo 336 de la Constitución, sino que lo modificó, lo que a todas
luces es inconstitucional, por cuanto ello debe hacerse a través de un acto
legislativo. Finalmente, señaló que, en su concepto, la entrada en vigencia de
la ley de licores ha resultado traumática para las rentas de los departamentos,
debido a la disminución ostensible de ingresos provenientes del monopolio y a
las dificultades en el control de precios al consumidor y el incentivo de
actividades ilícitas de adulteración y contrabando de licores debido la
creación de impuestos adicionales sobre el precio de venta al público y el 5%
del IVA a la producción.
c.
William Hernando Sabogal
Torres
El
ciudadano William Hernando Sabogal Torres intervino en defensa de la
constitucionalidad de las normas acusadas. Como sustento de su defensa, hizo un
recuento de los argumentos de violación esgrimidos por los actores en la
demanda y su corrección, frente a la violación de los artículos 13 y 336 de la
Constitución, para posteriormente concluir que se trata de afirmaciones
meramente subjetivas y sin argumentación de fondo, que de manera alguna prueben
la violación constitucional endilgada. Adicionalmente, señaló que cabe advertir
que, de conformidad con la ley, en Colombia no existe monopolio de la
distribución y comercialización de licores.
d.
Sindicato Nacional de
Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la Industria de las Bebidas
Alcohólicas, Fermentadas y Espumosas, “SINTRABECOLICAS”[14]
El
interviniente solicitó acoger los argumentos expuestos en la demanda, de
conformidad con las siguientes razones:
1.
Frente al primer cargo: manifestó compartir la lectura hecha por los
actores, según la cual la palabra “monopolio” contenida en el artículo 336 de
la Constitución comprende la producción y venta, advirtiendo que en esta última
fase se encuentran la distribución y la comercialización. Para ello, puso de
presente que el constituyente Jaime Castro pretendía en la Asamblea
Constituyente que la introducción, producción y venta de licores sujetas hasta
ese momento al monopolio estatal quedaran al vaivén de las fuerzas del mercado,
pero su posición fue derrotada. Agregó que en el examen de admisión la Corte
desestimó el concepto de “voluntad del constituyente” reconocido por
esta corporación en reiterados pronunciamientos. Por lo anterior, solicitó a la
Corte determinar si este concepto hace parte hoy de los juicios de
constitucionalidad.
Como refuerzo de los argumentos expuestos, citó
algunas intervenciones hechas por los senadores y representantes a la Cámara
que se opusieron al proyecto de ley que terminó con la expedición de la norma
acusada. Finalmente, consideró que la Corte debería determinar si los apartes
demandados resultan lesivos del derecho a la salud, por cuanto implica la
reducción de los ingresos destinados a la realización de este derecho.
2.
Frente al segundo cargo: consideró que las normas acusadas desconocen el
condicionamiento previsto en el artículo 336 constitucional, al permitir al
Estado ejercer el monopolio a través de terceros, sin antes demostrar el
incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de las empresas
estatales.
3.
Frente al tercer cargo: consideró que el trato desigual a los desiguales no
solo está permitido, sino que está ordenado por el artículo 13 de la
Constitución, y, por lo tanto, al ser proscrito frente a sujetos que se
encuentran en situaciones distintas, la norma acusada va en contravía de la
Constitución. Al respecto, señaló que la jurisprudencia de la Corte –sin
especificar en qué pronunciamiento– ha reconocido que en el ámbito del
monopolio de licores no son jurídicamente idénticas las personas estatales y
las personas privadas, ya que cada una tiene un régimen distinto en materia
tributaria, de controles y de capacidad para contratar.
e.
Fábrica de Licores del
Tolima[15]
El
interviniente presentó concepto con el objetivo de explicar a la Corte los
efectos negativos que ha traído la expedición de la Ley 1816 de 2016 para los
departamentos y sus empresas licoreras. Para ello, mostró un gráfico con las
ventas de las fábricas en unidades de 750 cc a cierre del año 2017, que
contiene la siguiente información:
Categoría
Año
2015
Año
2016
Año
2017
Var
%
Aguardiente
63.070.134
83.465.217
71.058.847
-14,86%
Ron
26.044.144
35.397.262
39.085.433
10.42%
Total
89.114.279
118.862.478
110.144.280
-7,33%
Explicó
que, de conformidad con lo indicado, la caída en las ventas se debe al
encarecimiento de los precios por el alza de impuestos y por la pérdida del
monopolio por parte de los departamentos, lo que afecta la industria nacional y
las rentas para salud y educación, teniendo en cuenta que no solo los impuestos
a los licores son parte de ellas, sino también las utilidades de estas
empresas.
Seguidamente,
incorporó un gráfico correspondiente a las ventas del primer semestre del año
2018, mostrando un incremento de la caída en ventas:
Categoría
Año
2015
Año
2016
Año
2017
Año
2018
Var
%
Aguardiente
20.757.601
23.294.084
14.397.432
13.515.959
-6,12%
Ron
6.755.450
10.153.134
9.233.956
6.443.329
-30,22%
Total
27.513.051
33.447.217
23.631.387
19.959.288
-15,54%
De
la información anterior, concluyó que la disminución en ventas para este año
del 15,54% en el primer semestre es alta y preocupante, considerando que la
base tomada para calcular este decrecimiento fue el promedio del año 2017, en
el cual se presentó una caída del 7,33%.
f.
Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia –CUT[16]
El
interviniente coadyuvó las pretensiones de inconstitucionalidad de los
accionantes, de conformidad con los siguientes razonamientos:
1.
Aptitud sustancial de la
demanda: consideró que los cargos
planteados en la demanda son claros y ameritan un pronunciamiento de fondo.
Además, puso de presente el artículo 228 de la Constitución, según el cual lo
sustancial prevalece sobre las formalidades. Al respecto, afirmó que las
exigencias técnicas que la jurisprudencia ha desarrollado para admitir la
demanda se constituyen muchas veces en un verdadero obstáculo para el ejercicio
de los derechos por parte de los ciudadanos.
2.
En cuanto al primer cargo: indicó que le asiste razón a los accionantes, por
cuanto los asuntos legales demandados violan la Constitución, al excluir del
monopolio estatal de los licores todas las actividades de comercialización y
distribución, desconociendo que estas actividades, junto con las de
introducción y producción, son las que el constituyente ordenó que conformaran
el monopolio. En este sentido, puso de presente que las actas de la Asamblea
Nacional Constituyente transcritas por los demandantes dan cuenta de que su
querer fue que el monopolio de los licores incluya las actividades de
comercialización y distribución excluidas de la Ley 1816 de 2016. Finalmente,
señaló que acceder a lo pedido por los demandantes comprende un asunto de mayor
calado a la definición de monopolio prevista por el legislador, consistente en
el logro de la garantía de los derechos a la salud y la educación.
3.
En cuanto al segundo cargo: consideró que los apartes demandados de los
artículos 2 y 7 de la Ley 1816 de 2016 desconocen el condicionamiento impuesto
por el constituyente, en el sentido de que el Gobierno solo podrá ejercer la
actividad a través de terceros en aquellos eventos en que la empresa enajenada
o liquidada no haya cumplido los requisitos de eficiencia en los términos que
determine la ley expedida para tal efecto. Al respecto, señaló que este
condicionamiento no persigue otro fin distinto a proteger la industria estatal
y el recaudo de los recursos a favor de los derechos a la salud y la educación
de los colombianos, así como a proteger el empleo nacional.
4.
En cuanto al tercer cargo: consideró que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley
1816 de 2016 desconoce tanto el artículo 13 de la Constitución, como la
jurisprudencia constitucional al respecto, al omitir el hecho de que la
administración puede adoptar medidas diferenciadas frente a sujetos que se
encuentran en una situación diferente. En este sentido, sostuvo que no se
requiere mayor explicación para determinar la diferencia existente entre las
personas públicas y las privadas, ni entre las nacionales y las extranjeras,
por lo que es inadmisible la restricción impuesta por el Congreso para que los
entes territoriales puedan dar un trato diferencial según los distintos tipos
de sujeto.
g.
Diaego Colombia S.A.[17]
El
interviniente solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones bajo
estudio, de conformidad con los siguientes argumentos:
1.
Frente al primer cargo: consideró que el monopolio de licores no está
regulado ni descrito por la Constitución, sino que, por el contario, los
incisos segundo y tercero del artículo 336 de la Constitución señalan que es la
ley la que establecerlo y regularlo. Además, señaló que la Constitución no
determina las actividades relacionadas con el monopolio ni su alcance. Indicó
que, como consecuencia de lo anterior, el legislador expidió la Ley 1816 de
2016, en que la que decidió regular el monopolio de licores destilados
estableciendo disposiciones relativas a las actividades de comercialización,
distribución y venta, como derivadas de las actividades de producción e introducción,
sin que de ninguna manera pueda entenderse con ello que se vulnera la norma
constitucional, por cuanto no tiene sentido entender que una entidad
territorial autorice la producción o introducción de un producto sin que se
entienda que este se pueda comercializar, distribuir y vender, aspectos que no
fueron regulados de manera alguna en el artículo 336 de la Constitución, por lo
que existía margen para regularlos en los artículos 8, 10, 17, 25, 26, 39 y 41
de la Ley 1816 de 2016.
2.
Frente al segundo cargo: consideró que los accionantes desconocen que la
esencia del monopolio rentístico es buscar generar rentas para los
departamentos, sin ser una autorización para excluir a todo competidor del
mercado. Al respecto, citó las sentencias C-540 de 2001 y C-316 de 2003, según
las cuales “la finalidad del monopolio no es excluir la actividad económica
del mercado sino reservarse una fuente de recursos económicos que le reporte su
explotación”. De igual forma, puso de presente que, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, concretamente la Sentencia C-1114 de 2001, el legislador,
dentro de los parámetros constitucionales, y sin desconocer la titularidad del
Estado, puede establecer distintas modalidades de operación, dentro de las
cuales ha considerado otorgar al Estado la posibilidad de que en unas ocasiones
opere de manera directa y en otras a través de terceros.
Por lo anterior, consideró que, teniendo en cuenta la
finalidad del monopolio rentístico consistente en obtener recursos para satisfacer
las obligaciones del Estado, no tendría sentido asumir que el constituyente
quiso limitar la participación de los terceros en el mercado, en los términos
que erróneamente ponen de presente los actores. Igualmente, señaló que los
demandantes no tienen en cuenta que en el mercado colombiano no existen
empresas monopolísticas estatales que produzcan e introduzcan las distintas
clases de licores destilados que existen en el país, como tequila, whisky,
coñac, vodka, entre otros; por lo que no resultaría procedente entender que los
terceros se encuentren impedidos para participar en el mercado colombiano de
los licores destilados aun cuando existan empresas de licores departamentales
sin enajenar ni liquidar.
Finalmente, señaló que Colombia ha suscrito distintos
tratados internacionales, tales como el GATT, aprobado mediante la Ley 170 de
1994, el Tratado de Libre Comercio y el Pacto Andino, que le impiden establecer
restricciones comerciales, tal como sería negarles el acceso a los terceros al
mercado de licores.
3.
Frente al tercer cargo: adujo que en el presente caso es improcedente la
discriminación positiva alegada por los actores, por cuanto esta es una medida
excepcional que podría adoptar el legislador en favor de grupos marginados o
discriminados, personas en circunstancia de debilidad manifiesta y/o sujetos de
especial protección. Al respecto, citó la sentencia C-184 de 2003, en la que la
Corte explicó que los casos en los que es procedente realizar acciones de
discriminación positiva deben versar sobre la protección de determinados
sujetos o grupos sociales como las personas de la tercera edad, los
discapacitados, los adolescentes, los niños y las niñas, las mujeres, entre
otros, y solo ellos pueden ser destinatarios de las medidas especiales previstas
por el constituyente para su protección, supuesto dentro del cual no se
encuentran las personas públicas y privadas, ni las nacionales o extranjeras.
Igualmente, puso de presente que la adopción de
medidas de discriminación positiva vulneraría los tratados internacionales
suscritos por Colombia, por cuanto, de conformidad con el artículo 3 del GATT,
Colombia se comprometió a dar un trato igual a los productos importados sin
imponerle cargas superiores a las aplicadas a los productos nacionales, por lo que
el Estado debe abstenerse de adoptar políticas internas que otorguen un trato
desigual a los productos extranjeros frente a los nacionales.
Finalmente, señaló que la Ley 1816 de 2016 sí
estableció algunos privilegios para las entidades públicas, al establecer
disposiciones tales como la facultad de las asambleas departamentales de
decidir si ejercen o no el monopolio, la titularidad del monopolio de arbitrio
rentístico por parte de los departamentos que decidan ejercer el monopolio y la
pertenencia de las rentas del monopolio a los departamentos.
4.
Intervenciones
extemporáneas
a.
Instituto Colombiano de
Derecho Aduanero[18]
Señaló
que el tema objeto de demanda no corresponde propiamente a una materia
tributaria ni de hacienda pública, lo que genera un desbordamiento de las
materias de competencia de este instituto, motivo por el cual se abstiene de
emitir un concepto técnico especializado sobre la demanda de la referencia.
b.
Universidad de Cartagena[19]
El
interviniente solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada en los dos
primeros cargos, y declarar inexequible el numeral segundo del artículo 6
acusado en el cargo tercero, de conformidad con los siguientes argumentos:
1.
Frente al primer cargo: consideró que carece de certeza y pertinencia, por
cuanto, al comparar el texto constitucional con el texto acusado, no se denota
que este último excluya actividades sobre las cuales la Constitución estipule
la obligación de que hagan parte del monopolio rentístico de licores.
Igualmente, sostuvo que las discusiones surtidas al interior de la Asamblea
Nacional Constituyente no hacen parte de la Constitución, sino lo que
efectivamente fue plasmado en el texto del articulado.
2.
Frente al segundo cargo: señaló que en el presente caso no se observa que la
norma denote sentidos distintos que permitan hacer un ejercicio lógico de
determinar cuáles entendimientos son constitucionales o no, por lo que la
argumentación de la demanda no permite identificar bajo qué supuestos la norma
puede ser constitucional. Por lo anterior, consideró que no se constata un
posible sentido de inexequibilidad que requiera un pronunciamiento de la Corte.
3.
Frente al tercer cargo: argumentó que la disposición acusada contraría la
disposición constitucional de dar un trato diferencial a quienes son
diferentes, por cuanto prohíbe a los departamentos imponer medidas distintas
tanto para empresas públicas como para particulares, nacionales o extranjeras.
Al respecto, citó la Sentencia C-1035 de 2003, en la que la Corte reconoció
que, si bien las licoreras oficiales y privadas se encuentran en una misma
situación de hecho desde la óptica del mercado, no lo están respecto de su
finalidad social y régimen jurídico, por cuanto (i) mientras que las empresas
privadas persiguen un ánimo de lucro individual, las públicas pretenden ser un
arbitrio rentístico destinado a financiar los servicios de salud y educación
del departamento; y (ii) el manejo económico de las empresas privadas es más
libre frente al de las empresas públicas.
Por lo anterior, concluyó que la norma demandada
contraría la Constitución, por lo que solicitó que fuera declarada inexequible.
c.
Senador Jorge Enrique
Robledo
El
Senador coadyuvó la demanda de inconstitucionalidad. Con ese fin, indicó que se
opuso a la Ley 1816 de 2016 durante su trámite en el Congreso de la República,
al considerar que la norma es abiertamente inconstitucional, pues acaba con el
monopolio rentístico de licores, que es protegido por el artículo 336 de la
Constitución, y cuyo objeto es recaudar y proveer recursos para materializar
los derechos a la salud y la educación. Más específicamente, planteó los
siguientes argumentos:
1.
Desconocimiento del concepto de
monopolio de licores: señaló que, a
pesar de que no exista una definición expresa del concepto de “monopolio”
en el texto constitucional, es posible identificar dicha definición a partir
del criterio contextual de la ley, al que se refiere el artículo 30 del Código
Civil. En este sentido, consideró que, de forma acertada, los actores acuden al
recuento del contexto de la Asamblea Nacional Constituyente, criterio que ha
sido usado de forma sistemática en la jurisprudencia de la Corte para aclarar
el sentido de un determinado apartado constitucional.
De esta manera, señaló que los accionantes prueban de
forma acertada que los constituyentes de 1991 discutieron sobre el concepto de
monopolio, concretamente sobre la proposición de Jaime Castro, quien propuso
otorgar la facultad al Congreso de “establecer excepciones al monopolio de
licores, sólo en lo referente a su producción y venta dentro de los límites que
establezca la ley”, proposición que, al parecer del interviniente, contenía
dos ideas, a saber: (i) delimitar las actividades consideradas dentro del
monopolio y (ii) facultar al legislador para reglamentar lo referente a los
monopolios rentísticos mediante leyes. No obstante, señaló que dicha fórmula
fue rechazada por la Asamblea y en su lugar se optó por consagrar una
definición amplia de ese concepto, de tal manera que la Constitución no limitó
el concepto de monopolio ni facultó al Congreso para delimitarlo a través de la
expedición de leyes.
Por lo anterior, concluyó que, de un análisis
interpretativo contextual del texto constitucional, es posible identificar que
los constituyentes rechazaron la limitación de las actividades que comprenden
los monopolios rentísticos y, en tal sentido, el artículo 336 de la
Constitución debe ser entendido como toda actividad que permita al Estado
desarrollar múltiples actividades que limiten la libre concurrencia en determinados
sectores de la economía, las cuales comprenden, entre otros, la producción,
compra, comercialización e introducción de licores en el mercado.
Aunado a lo anterior, señaló que si además se acude al
criterio de interpretación según el sentido natural y obvio de las palabras,
contendido en el artículo 28 del Código Civil, se tiene que la definición de
monopolio contenida en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
corresponde a “concesión otorgada por la autoridad competente a una empresa
para que esta aproveche con carácter exclusivo alguna industria o comercio”,
por lo que, al no existir en el ordenamiento jurídico definición alguna que
contradiga o limite el concepto de “monopolio rentístico”, prima la
definición natural y obvia del concepto, según la cual el monopolio no puede
ser limitado, puesto que su razón de ser es entregar la exclusividad de la
industria y comercio.
Finalmente, afirmó que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, el monopolio rentístico
de licores comprende al menos tres actividades: la producción, introducción y
venta. Como sustento de ello, citó, entre otros, el concepto de radicado 1485
de 2002, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, las sentencias con radicado 18987 de 2015 y 20689 de 2017, proferidas
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y la sentencia C-1035 de 2003.
2.
La Ley 1816 de 2016 no puede
modificar o delimitar el contenido constitucional: sobre este punto, expuso que la norma acusada, al
contraer el concepto de monopolio rentístico previsto en el artículo 336 de la
Constitución, modificó su contenido, lo que solo podía hacerse mediante acto
legislativo, desconociendo así el principio de supremacía constitucional.
Afirmó que, adicionalmente, si bien el inciso 3 del
artículo 336 de la Constitución determina que “la organización,
administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán
sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”, de
dicha norma no se puede concluir que existen facultades constitucionales para
modificar mediante ley el concepto de “monopolio rentístico”.
3.
La Ley 1816 de 2016 viola
el principio de progresividad en materia de derechos sociales: señaló el interviniente que el principio de
progresividad y no regresividad de los derechos económicos, sociales y
culturales (entre los que se encuentran la salud y la educación) se encuentra
previsto en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. Al respecto, puso de presente que, según la sentencia C-038 de
2004, para que un retroceso pueda ser constitucional, “las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo del derecho social”[20],
para lo cual debe acreditarse el cumplimiento de los pasos de un “test
de regresividad”, consistente en (i) la idoneidad; (ii) necesidad y (iii)
proporcionalidad.
En este contexto, explicó que la delimitación de
actividades parte del monopolio rentístico de licores propuesta por la Ley 1816
de 2016 implica que el mercado de licores se abrirá a nuevos competidores en lo
que respecta a las actividades de distribución y comercialización, situación
que implica que los entes territoriales dejarán de percibir recursos en tanto
no realicen dichas actividades, lo que implicará una limitación del incremento
de los recursos recaudados para la financiación de la salud y la educación,
medida a todas luces regresiva, sin que hubiera obrado en el proceso
legislativo de creación de dicha ley el análisis correspondiente al test de
regresividad.
4.
La ley se discutió y aprobó a
pesar de que se configuró un vicio de carácter sustancial, violando así el
principio de buena fe: sostuvo que la
exposición de motivos, presentada por la entonces Ministra de Comercio,
Industria y Turismo y por el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público,
afirmaba que su objeto era armonizar la legislación nacional con el contendido
de diversos tratados de libre comercio suscritos por Colombia, y que, de no
hacerlo, expondría al país a ser objeto de sanciones impuestas por parte de
organismos internacionales. Expone que, en su opinión, nunca se dio sustento
jurídico a tales afirmaciones. Por el contrario, argumenta que el Tratado de
Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y Colombia, no exige la
delimitación de ningún monopolio rentístico existente entre uno de los estados
parte. Es por lo anterior, que considera que la exposición de motivos de la Ley
1816 de 2016 incurrió en falsa motivación.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público, mediante concepto No. 6449
rendido el doce (12) de septiembre de 2018, solicitó a la Corte declarar
exequible la norma demanda, por los cargos analizados. Dividió su escrito en
tres secciones, abordando cada uno de los cargos planteados en la demanda.
(i)
Inexistencia de una definición
precisa de monopolio en la Constitución y el margen de configuración
legislativa al respecto
Sobre el primer cargo, consideró que no asiste razón a
los accionantes, por cuanto no existe una definición constitucional expresa de
monopolios rentísticos, habiendo sido tal asunto atribuido al legislador. Como
sustento de lo anterior, expuso que, al revisar la jurisprudencia constitucional
en la materia (entre otras, las sentencias C-164 de 2004 y  C-0110 de 2002), se
encuentra que la Corte ha sostenido que (i) no existe una definición
constitucional precisa de monopolio; (ii) ellos son de creación legal, tanto en
su objeto como en las actividades incluidas, inclusive en aquellos monopolios
referidos directamente en el artículo 336 de la Constitución; y (iii) los
monopolios rentísticos son de creación excepcional, y por tal razón se
justificaría que su extensión no necesariamente fuera plena a todos los
aspectos inherentes a la actividad productiva o cedan de valor del bien o
servicio de que se trate.
En el mismo sentido, señaló que, si bien los hechos
ocurridos al interior de la Asamblea Nacional Constituyente resultan
fundamentales para entender el sentido de las disposiciones constitucionales y
son útiles cuando se trate de determinar el sentido de los textos aprobados, en
este caso la metodología planteada por los accionantes no resulta correcta, por
cuanto lo que pretenden no es desentrañar el sentido del texto constitucional,
sino proponer una opción que no se desprende semánticamente del texto aprobado.
Lo anterior, por cuanto el rechazo de la proposición
según la cual “la ley podrá establecer excepciones al monopolio de licores,
sólo en lo referente a su producción y venta”, presentada por el
constituyente Jaime Castro, no puede ser entendida como una definición expresa
o tácita respecto de la amplitud del monopolio. Por el contrario, dicha
propuesta solo reconocía al legislador la facultad de restringir la
comercialización de los licores.
Finalmente, concluyó que el cargo presentado no está
llamado a prosperar, por cuanto los demandantes pretenden que se le dé
prevalencia a una interpretación subjetiva de los hechos sucedidos en la Asamblea
Nacional Constituyente, frente al sentido de los textos finalmente aprobados.
(ii)
La amplitud de configuración
legislativa respecto de la decisión para liberalizar una actividad
monopolística y los requisitos previstos en el penúltimo inciso del artículo
336 de la Constitución
Respecto del segundo cargo formulado en la demanda, el
Ministerio Público considera que no les asiste razón a los demandantes, por
cuanto la jurisprudencia ha entendido que, de conformidad con el artículo 336
de la Constitución, el legislador tiene la potestad de establecer un régimen
propio para los monopolios, lo que incluye la facultad de asignar funciones
para la regulación de algunos aspectos de estas actividades a las entidades
territoriales (sentencia C-1191 de 2001), lo que justifica que el Congreso
pueda entregar a las asambleas departamentales la adopción de las decisiones
que materialicen el ejercicio del monopolio (siempre y cuando estén dentro del
marco legal autorizado como el “régimen propio”). Señaló que, por lo anterior,
no puede interpretarse el penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución
como una cláusula competencial exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional
para tomar decisiones en torno a los monopolios, siendo más razonable dar
preferencia al mandato constitucional en el que se prevé que el legislador debe
establecer para cada monopolio un régimen propio.
En segundo lugar, señaló que no hay oposición entre la
Constitución y la norma acusada, por cuanto, si bien del artículo 336 de la
Constitución pareciera determinar de forma expresa que es al Gobierno Nacional
a quien corresponde liquidar las empresas monopolísticas, las normas bajo
estudio no se refieren en estricto sentido a la liquidación de las empresas
monopolísticas, sino a la explotación del monopolio, cuestión no regulada
expresamente por la Constitución. Por lo anterior, concluyó el Ministerio
Público que resulta razonable que el Congreso hubiera determinado que la
decisión sobre la explotación del monopolio en estudio fuera atribuida a las
autoridades territoriales y no a las nacionales.
Finalmente, manifestó que no comparte la apreciación
de los accionantes en el sentido de que la norma acusada haya dejado de lado el
criterio de eficiencia para la adopción de las decisiones sobre el monopolio
rentístico, pues precisamente el margen de maniobra en cabeza de las entidades
territoriales es para que puedan adoptar la decisión que resulte mejor para las
finanzas de la entidad territorial, conforme a un criterio objetivo de mercado.
Al respecto, consideró que los accionantes yerran en sus apreciaciones, por
cuanto consideran que el criterio de eficiencia debe referirse privativamente
al funcionamiento interno de las empresas públicas de producción de licores,
cuando en realidad la eficiencia debe hacer un énfasis en la mayor obtención de
recursos posibles derivados de la actividad monopolística, lo que deriva en la
posibilidad de modificar la forma de explotación de la actividad por parte de
tales empresas, si con la nueva forma de hacerlo se obtendrán mejores réditos.
(iii)
La constitucionalidad de la
prohibición de “discriminaciones administrativas” contenida en el
numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016
Señaló que no asiste razón a los accionantes en el
tercer cargo formulado, pues confieren a la expresión “discriminaciones
administrativas” un alcance que no tiene. Ello, debido a que la expresión
no puede equipararse a la noción constitucional de discriminación, referida a
la proscripción de los criterios sospechosos, sino que por el adjetivo “administrativa”
debe entenderse referida a los actos de discriminación por parte de la
administración en el contexto regulado. En tal sentido, explicó que el efecto
que ha de dársele a esta expresión es el de proscribir las discriminaciones que
puedan darse en contextos contractuales administrativos y de acceso a los
mercados.
Así las cosas, encontró acertada la afirmación de los
accionantes consistente en que la “prohibición de discriminaciones
administrativas” tiene por objeto señalar la prevalencia de la noción
formal de igualdad, lo cual, a juicio del Procurador, no constituye una
decisión equivocada por parte del legislador, puesto que la norma es un
principio que aplica a un contexto en el que suele primar la igualdad
formal.
Por esto, la prohibición de discriminaciones
administrativas es un principio y no una regla, y por tal razón ha de
tratarse como un mandato de optimización, que tiene por efecto que
eventualmente la administración sí pueda adoptar algunos tratamientos
diferenciados, siempre y cuando estos superen el mandato de igualdad formal
adoptado en forma suficiente, fundado en razones constitucionalmente poderosas,
y no en fundamentaciones meramente discrecionales o de conveniencia.
Igualmente, pone de presente que la norma bajo estudio
no tiene por finalidad proscribir las discriminaciones positivas, pues es
evidente que la limitación efectuada hace referencia a aquellas
discriminaciones que resultan negativas para el sujeto afectado, y en todo
caso, estas deberán regirse por los criterios tradicionales en que podrán
fundarse, es decir, deben tener por objeto la equiparación de sujetos en
condiciones de debilidad manifiesta o tradicionalmente excluidos.
De otra parte, señaló que no puede perderse de vista
que el principio de “prohibición de discriminaciones administrativas” se
refiere al contexto de libre competencia y acceso a los mercados, por lo que no
tiene por objeto una equiparación absoluta de las respetivas personas, sino
únicamente en lo que atañe al ejercicio de la actividad comercial monopolizada,
contexto en el cual las regulaciones sobre la competencia, acceso a los
mercados y temas afines deben regirse por el criterio de igualdad formal.
Al respecto, puso de presente que la Corte en la
sentencia C-862 de 2008 fue clara al explicar que la apelación a la igualdad
material, entendida como la facultad de tomar medidas diferenciadas en procesos
de contratación estatal, solo se presenta en algunas dimensiones, como la
posibilidad de promover grupos sociales tradicionalmente marginados y en el
diseño de los pliegos de condiciones para lograr la igualdad entre los
proponentes; en lo demás, indicó que la Corte es clara en señalar que en la
contratación administrativa se prefieren las consecuencias de la igualdad
formal, como lo es la igualdad en el acceso. Por tal razón, consideró que es
adecuado que el principio preferido por el legislador sea el de la igualdad
formal y no el material. En consecuencia, solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma evaluada en este acápite.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241 numeral 4o de la Constitución Política, la Corte es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud sustancial de la
demanda
2.
La acción de inconstitucionalidad
de la referencia plantea tres cargos contra distintas disposiciones contenidas
en la Ley 1816 de 2016. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio del Interior, la Universidad Sergio Arboleda y la Cámara de
Servicios Legales de la ANDI sostuvieron que la Corte debe declararse inhibida
de pronunciarse con relación a ellos, por cuanto no se cumplieron las cargas
argumentativas que habilitan a emitir un pronunciamiento de fondo.
Adicionalmente, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General de la
Nación plantearon cuestionamientos sobre el cumplimiento de las cargas
argumentativas en el cargo relacionado con las actividades que hacen parte del
monopolio de licores. En consecuencia, antes de realizar el estudio de fondo,
pasa la Corte a valorar el cumplimiento de los requisitos sustanciales de la
demanda.
3.
Para empezar, conviene resaltar
que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe
reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según
dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de
inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el
concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
4.
Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde
entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe
reunir el concepto de la
violación. Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse
de fondo sobre una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la
sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
5.
Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda
debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe
formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y
no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición
acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza
constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto
demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una
argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o
sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia);
debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposición
a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden
relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);
y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma
suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[21].
6.
Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del
principio pro actione, le
corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante
para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha
dicho:
“[…] la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación
del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo”[22].
7.
Además, tratándose de cargos de inconstitucionalidad por
desconocimiento del principio de igualdad, la Corte ha dicho que el requisito
de especificidad adquiere un alcance particular, pues corresponde plantear
argumentos que demuestren lo siguiente: la existencia de dos grupos en torno a
los que gira la comparación; que estos fueron tratados de forma distinta, pese
a ser iguales, o que fueron tratados de forma igual, pese a ser
significativamente diferentes; y que tal trato carece de justificación constitucional[23].
8.
Con base en estas consideraciones, procede la
Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad
formulados contra distintas disposiciones de la Ley 1816 de 2016.
Aptitud
del cargo por violación del artículo 336 de la Constitución por el parágrafo
del artículo 1, así como por apartados de los artículos 2, 4 y 17 (parciales)
de la Ley 1816 de 2016, al contraer el monopolio de licores destilados a las
actividades de producción e introducción, excluyendo las de distribución y
comercialización
9.
La demanda de inconstitucionalidad sostiene que
el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1816 de 2016, así como apartados de sus
artículos 2, 4 y 17, desconocen el artículo 336 de la Constitución. En opinión
de los demandantes, las mencionadas disposiciones legales limitan el monopolio
rentístico de licores a la producción e introducción, sin hacer referencia a la
distribución y comercialización. Estas dos últimas actividades serán ejercidas
por cada departamento únicamente con relación a los licores destilados que
ellos produzcan directamente.
10.
En este sentido, los demandantes consideran que
la regulación legal del monopolio de licores omite ingredientes normativos que
se encuentran directamente ordenados por la Constitución. En este sentido, lo
que cuestionan no es lo que el legislador incluyó al aprobar la Ley 1816 de
2016, sino precisamente lo que no tuvo en cuenta. Siendo ese el propósito del
cargo, es claro que lo perseguido por los accionantes plantear la existencia de
una omisión legislativa relativa.
11.
Según ha explicado la Corte, el legislador puede
desconocer la Constitución por su no actuación[24]. Ha identificado también dos clases de omisión legislativa. Por un
lado, puede suceder que el legislador no expida ningún precepto encaminado a
cumplir un deber concreto impuesto por la Constitución. En este caso ha
entendido que la omisión legislativa es absoluta. Por otro lado, es
posible que el legislador sí expida un precepto para cumplir ese deber
concreto, pero lo haga (i) favoreciendo a cierto grupo y perjudicando a otro,
(ii) excluyendo a un grupo de ciudadanos de los beneficios que les otorga a
otros o (iii) sin tener en cuenta un ingrediente constitucionalmente exigido.
En este segundo grupo de hipótesis la omisión legislativa se considera relativa[25]. La distinción entre omisión legislativa absoluta y relativa es
relevante a efectos de determinar el alcance de la competencia de la Corte,
pues ella ha indicado que carece de competencia respecto de la primera y solo
puede pronunciarse con relación a cargos que planteen que se configura la
segunda.
12.
Con base en lo expuesto, se aprecia que la
omisión legislativa relativa procede en dos supuestos: por vulneración del
principio de igualdad y por desconocimiento de un ingrediente constitucionalmente
exigido. En cualquier caso, la Corte ha considerado que para que se configure
un cargo por omisión legislativa relativa deben cumplirse algunos requisitos.
Se trata de los siguientes:
“i) La existencia de una norma frente a la cual se predique la
omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa
o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión
global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta
esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la
Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos
casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto
fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente;
v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una
desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos
a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.
13.
Es posible considerar que los requisitos
enunciados en el párrafo anterior hacen parte del análisis de la aptitud de una
demanda por omisión legislativa relativa, particularmente en relación con los
requisitos de pertinencia y especificidad, pues evitan que un
cargo de esa naturaleza se limite a afirmar de manera general que el legislador
no incluyó determinado asunto en una ley, por lo que se considera que esta está
incompleta y es inconstitucional. Ahora bien, en el análisis de admisibilidad,
debería bastar con que la demanda de inconstitucionalidad haya hecho referencia
a tales asuntos, mientras que en el fondo debe verificarse la validez de los
argumentos planteados.
14.
Teniendo en cuenta lo anterior, considera la
Corte que el cargo es claro, pues es posible identificar con precisión
la tesis en la que se fundamenta. En efecto, el argumento tiene una estructura
lógica comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la Constitución
ordena en su artículo 336 que el monopolio sobre licores comprenda no solamente
la producción e introducción, sino también la distribución y comercialización;
(ii) distintas disposiciones de la Ley 1816 de 2016 incluyen la producción e
introducción en las actividades que hacen parte del monopolio de licores, sin
hacer referencia a la distribución y comercialización; (iii) tales
disposiciones de la Ley 1816 de 2016 limitaron el alcance de una mandato
constitucional, por lo que son inconstitucionales.
15.
El cargo también es cierto, pues
identifica disposiciones legales concretas que definen en alcance del monopolio
rentístico en licores, restringiéndolo a la producción e introducción, sin
mencionar la distribución y comercialización. Así, el parágrafo del artículo 1
de la Ley 1816 de 2016 efectivamente delimita el alcance del monopolio
rentístico, restringiéndolo a la producción e introducción. Esto mismo se
repite en los artículos 2 (parcial), 4 (parcial) y 17 (parcial).
16.
No obstante, considera la Corte que no es pertinente,
pues el criterio de comparación que se utiliza para determinar la validez de
los preceptos demandados no es una disposición de jerarquía constitucional,
sino propuestas presentadas en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente
que no fueron finalmente aprobadas.
17.
En este sentido, la tesis del cargo analizado es
que el concepto de “monopolio” al que se refiere el artículo 336 de la
Constitución no excluye la comercialización y distribución. Para sustentar esta
idea, los demandantes mencionan proposiciones presentadas en la Comisión Quinta
de la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de estudiar este tema.
Particularmente, se cita una propuesta de que la ley pudiera definir en el
futuro acerca de si la comercialización hacía parte del monopolio rentístico,
lo que, en opinión de los demandantes, muestra que “se trataba de persuadir
a los votantes de que la comercialización era una actividad que se podía
excluir del monopolio por parte del legislador”[26].
Resaltan los demandantes que esta propuesta no fue aprobada, lo que, según
argumentan, indica que “la voluntad del Constituyente se decantó por una
noción de monopolio que incorpora las dimensiones de la producción,
introducción, distribución y comercialización”[27].
Así, se advierte que los accionantes proponen interpretar el alcance del
concepto de monopolio a partir de una interpretación histórica, pues proponen
analizar las propuestas y debates que se dieron en el proceso de formación del
artículo 336 de la Constitución[28].
18.
Para la Corte, el ejercicio propuesto por los
demandantes no conduce a la conclusión a la que ellos arriban. Por un lado,
llama la atención que los accionantes desatiendan el texto del artículo 336 de
la Constitución, que constituye la manifestación del consenso logrado en la
propia Asamblea Nacional Constituyente acerca del asunto estudiado. Allí se
indica que los monopolios rentísticos tendrán un régimen propio, el cual será
definido por una ley de iniciativa gubernamental. Los accionantes no advierten
que esta norma, en principio, parece delegar en la ley la definición de las
actividades comprendidas en el monopolio rentístico de licores. En este
sentido, el ejercicio planteado por ellos se destina a indagar la posición de
la Asamblea Nacional Constituyente, sin tener en cuenta lo que ella acordó en
la redacción final de una norma determinada.
19.
Por otro lado, los accionantes atribuyeron una
intención específica a la no aprobación de determinada propuesta, sin que los
constituyentes hayan hecho explícito que efectivamente esa era su intención.
Así, la no aprobación de una propuesta acerca de la facultad del legislador de
definir si la distribución y comercialización hacía parte del monopolio
rentístico de licores no quiere necesariamente decir que se hubiera dado por
sentado que sí lo era. De esta forma, incurren en un ejercicio de subjetivismo,
al considerar que la posición frente a una propuesta determinada implica con
claridad una posición unificada de los distintos miembros de la Asamblea acerca
de un tema concreto. Este es, precisamente, uno de los riesgos que la
jurisprudencia constitucional ha advertido al referirse a las críticas al
método de interpretación histórico[29].
20.
En suma, el cargo analizado no aportó argumentos
suficientes para demostrar que el supuesto contenido normativo omitido por
parte de las normas legales demandadas efectivamente hace parte del artículo
336 de la Constitución, por lo que se considera que no es pertinente, al
no evidenciarse una norma o mandato constitucional frente al cual se predique
la omisión. Por esta misma razón, la Corte además considera que no es suficiente
para despertar una duda mínima acerca de la constitucionalidad de las
disposiciones legales cuestionadas, ni suscita prima facie objeciones o
reproches constitucionales respecto del diseño institucionalmente escogido por
el legislador.
Desconocimiento
del penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución por expresiones de los
artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016, al no condicionar la
realización de actividades monopolísticas por parte de terceros a un estudio de
eficiencia de las empresas estatales encargadas de ella
21.
Los accionantes argumentaron que los artículos 2
y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016 habilitan al Estado a enajenar o
liquidar empresas monopolísticas del Estado y entregarlas a terceros, sin
condicionar tal actuación a que se realice un estudio de eficiencia sobre
ellas, tal como lo exige el artículo 336 de la Constitución.
22.
La Corte considera que este cargo carece de especificidad
y suficiencia, pues se le atribuye un alcance normativo que no tiene.
Así, el artículo 2 (parcial) de la Ley 1816 de 2016 establece que el monopolio
rentístico es la facultad para explotar directamente por el Estado o a través
de terceros la producción o introducción de licores destilados y para
organizar, regular, fiscalizar y vigilar la producción e introducción de
licores destilados. En este sentido, no logran los demandantes explicar por qué
las normas acusadas debían referirse necesariamente a lo dispuesto en el
penúltimo inciso del artículo 336 Superior. Simplemente, señalan que dichas
disposiciones no se encuentran conformes con la Carta, mientras no se entienda
que la autorización a terceros solo tiene lugar en casos de enajenación o
liquidación por ineficiencia. En efecto, la liquidación supone la cancelación
de los pasivos de una empresa y la repartición de los posibles remanentes,
mientras que la enajenación supone la trasferencia del derecho de propiedad,
situaciones que no se encuentran reguladas por el artículo 2 (parcial) antes
mencionado, pues este se limita a indicar que el monopolio rentístico puede ser
ejercido directamente por el Estado o a través de terceros.
23.
Lo mismo puede decirse del
artículo 7 (parcial) de la Ley 1816 de 2016. Este afirma que la producción de
licores puede ser temporalmente realizada por terceros. En este supuesto,
tampoco explican los demandantes por qué debía referirse necesariamente la
norma a lo dispuesto en el artículo 336 Superior, por lo que no se formularon
en la demanda cargos de constitucionalidad concretos, sino se observan
afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guardan
relación concreta y directa con las disposiciones demandadas. En este sentido,
no evidencia la Corte una argumentación suficientemente persuasiva como para
despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Por lo cual, la Corte se declarará inhibida de
pronunciarse respecto de este cargo, por falta de especificidad y suficiencia
de la demanda.
Vulneración
del mandato constitucional del artículo 13 de la Constitución por parte del
numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, al impedir otorgar un
tratamiento diferenciado a sujetos que se encuentran en condiciones distintas
24.
Los demandantes argumentaron que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de
2016 desconoce el artículo 13 de la Constitución, por cuanto otorga un
tratamiento igual a sujetos que se encuentran en condiciones diferentes. Así,
indicaron que esta norma prohíbe realizar distinciones entre empresas públicas
y particulares, así como entre nacionales y extranjeros. En su opinión, tal
distinción es injustificada, pues estos sujetos tienen regímenes jurídicos y
contextos de protección diferentes.
25.
Se observa así que el cargo es claro, pues
es posible identificar la tesis formulada por los accionantes para sustentar el
cargo de inconstitucionalidad, relacionado con el incumplimiento del mandato de
trato diferente a sujetos diferentes; es cierto, por cuanto cuestiona
efectivamente una norma que prohíbe llevar a cabo discriminaciones
administrativas entre personas públicas y privadas, así como entre nacionales y
extranjeros, autorizados para producir, introducir, distribuir y comercializar
los bienes objeto del monopolio de licores; y es pertinente, ya que el
cuestionamiento de la validez del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016 surge de
contrastarla con el artículo 13 de la Constitución. No obstante, no es específico
ni suficiente, como se pasa a exponer.
26.
El cargo no es específico, pues no logra explicar
por qué la Constitución ordena que ciertos sujetos deben recibir un tratamiento
distinto. Al respecto, se argumenta que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley
1816 de 2016 debería autorizar las discriminaciones administrativas en la
producción, comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de
licores atendiendo a dos razones: la nacionalidad (para efectos de diferenciar
entre nacionales y extranjeros) y el carácter público o privado de determinada
persona. A continuación, se muestra que tal carga no se cumple con relación a
ninguno de los dos grupos.
27.
Por un lado, con relación a la
supuesta necesidad de autorizar las discriminaciones administrativas entre
empresas privadas y públicas de licores, los accionantes, citando la sentencia C-1035 de 2003, sostienen que las empresas
licoreras privadas pueden libremente reinvertir sus utilidades o distribuirlas
entre sus propietarios, mientras que las empresas licoreras públicas deben
destinar sus rentas preferiblemente a los servicios de salud y educación. No
obstante, no explican por qué esta diferencia es hasta tal punto significativa
que debería conducir a que se permita un tratamiento diferenciado en la
producción, comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de
licores. En otros términos, aunque los accionantes identifican dos grupos de
sujetos, y plantean una diferencia que existe entre ambos, no desarrollan por
qué ello debería conducir a un tratamiento diferenciado por parte del Estado,
en aplicación del artículo 13 de la Constitución. Por esta razón, el cargo
planteado por los demandantes contra el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816
de 2016 no es específico, pues contiene afirmaciones indeterminadas, que no
cuestionan con precisión la supuesta inconstitucionalidad de la no
discriminación entre empresas públicas y privadas de licores.
28.
A la misma conclusión llega la
Corte al estudiar el cargo por desconocimiento del principio de igualdad al
impedir la discriminación administrativa en la producción,
comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de licores entre
empresas nacionales y extranjeras. Los accionantes no indican las diferencias
en el régimen jurídico aplicable a ambos grupos de sujetos que deberían
conducir de forma inexorable, en aplicación del artículo 13 de la Constitución,
a que se admita la aplicación de discriminaciones administrativas entre ellos.
En este caso, se advierte entonces con mayor facilidad la falta de
especificidad del cargo, pues los accionantes no explican la diferencia
existente entre los grupos de sujetos identificados, ni mucho menos señalan por
qué tal diferencia debería conducir a una decisión de inexequibilidad de la
realización de distinciones administrativas.
29.
Ahora bien, en el escrito de
corrección de la demanda, los propios accionantes admiten que la demanda no se
refiere a los requisitos argumentativos necesarios para plantear un cargo por
vulneración del derecho a la igualdad. Así, argumentaron que no era exigible el
cumplimiento de cargas específicas de argumentación para justificar el
requisito de especificidad por la eventual vulneración del principio de
igualdad (refiriéndose específicamente a los criterios mencionados supra,
numeral 7), señalando
que se trata de “una serie de requisitos que son propios de las demandas en
las cuales lo que se ataca son medidas discriminatorias”[30].
30.
La Corte no comparte la anterior
apreciación. Los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para
analizar la especificad de los cargos por desconocimiento del principio de
igualdad (ver supra, numeral 7) pretenden,
simplemente, que se expongan las razones por las cuales cierta norma es
contraria a tal principio. Ello se debe a que, como ha dicho la Corte, del
mencionado principio se desprende un mandato de “trato igual a los iguales y
desigual a los desiguales”[31].
A su vez, ha sostenido que no cualquier desconocimiento de tal mandato supone
un desconocimiento de la igualdad, por cuanto existen diferenciaciones que
pueden ser constitucionalmente justificables, al igual que existen
asimilaciones que no resultan constitucionalmente cuestionables[32].
De allí se desprende entonces que, para que un cargo relacionado con el derecho
a la igualdad sea completo, no baste poner de presente que existen sujetos
iguales o diferenciables, sino que se debe mostrar que el tratamiento que el
legislador les asigna a ellos no encuentra ningún sustento constitucional. Por
ello, es propio del principio de igualdad que no solo se proponga una
comparación (que el legislador hizo o que debió haber hecho), sino que se
exponga por qué ella no resulta válida desde el punto de visto de la
Constitución.
31.
En ese sentido, resulta
indispensable que un cargo de inconstitucionalidad por vulneración del
principio de igualdad no solo advierta un supuesto de hecho que contraríe ese
mandato (bien sea porque se trata de forma distinta grupos que son asimilables
o porque se equiparan grupos que son sustancialmente diferentes), sino que se
explique por qué tal situación resulta injustificable desde el punto de vista
de la Constitución. Por ello, tales cargas argumentativas no se limitan solo a
una de las formas como el mandato de igualdad puede ser desconocido, sino que
resulta aplicable a eventos en los que se aboga por el uso de diferenciaciones.
32.
Según lo dicho hasta ahora, la
Corte considera que también en los cargos de inconstitucionalidad relacionados
con el desconocimiento del mandato de trato diferenciado a sujetos distintos
debe cumplirse con una carga de argumentación mínima, lo cual, según se expuso,
deliberadamente no hicieron los demandantes. Pero, además, podría agregarse que
es precisamente cuando se plantea el desconocimiento de este mandato que deben
los demandantes cumplir una carga de argumentación específica.
33.
Así, la jurisprudencia
constitucional ha explicado que, en casos en los que se denuncia la necesidad
de un tratamiento diferente, la carga de la prueba “está inclinada a favor
de la igualdad”, lo que quiere decir que “en todo caso la carga de la
prueba pesa sobre quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado”[33].
En otros términos, el derecho a la igualdad exige, prima facie, un
tratamiento igual, y solo será admisible un trato desigual si puede ser
justificado con razones contrapuestas[34].
34.
Los demandantes dejaron entonces
de explicar argumentos necesarios para entender el desconocimiento del derecho
a la igualdad por parte del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016. Tales
argumentos son especialmente importantes tratándose del análisis del
desconocimiento del derecho a la igualdad por infracción del mandato de trato
diferente. Por lo anterior, debe concluirse que el cargo no es específico.
35.
Además, por la razón antes anotada,
debe también concluirse que el cargo analizado no cumple con el requisito de
suficiencia, pues, por las limitaciones argumentativas expuestas, no logra dar
lugar a una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la disposición
mencionada.
36.
En consecuencia, la Corte se
declarará inhibida para estudiar de fondo el cargo contra el numeral 2 del
artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, por no haber formulado de manera adecuada el
concepto de la violación.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
37.
En la presente oportunidad, le correspondió a la
Corte estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida contra los artículos
1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial)
de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio
rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones”.
Los demandantes argumentaron que las disposiciones legales mencionadas
desconocen los artículos 13 y 336 de la Constitución.
38.
De forma más concreta, plantearon tres cargos de
inconstitucionalidad. En primer lugar, afirmaron que el parágrafo del artículo 1, así como
apartados de los artículos 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816 de 2016,
vulneran el artículo 336 de la Constitución, pues limitan el monopolio de
licores destilados a las actividades de producción e introducción,
desconociendo que del mencionado artículo constitucional se desprende que de él
forma parte también la distribución y comercialización. En segundo lugar,
sostuvieron que expresiones de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816
de 2016 desconocían el artículo 336 de la Constitución, por cuanto, no
condicionaban la realización de actividades monopolísticas por parte de
terceros a un estudio de eficiencia de las empresas estatales encargadas de
ella. Finalmente, sostuvieron que el numeral 2 del artículo 6 de la misma ley
violaba el mandato de trato diferente a sujetos distintos, contenido en el
artículo 13 de la Constitución, por cuanto impedía otorgar discriminaciones
administrativas entre empresas de licores nacionales y extranjeras, así como
entre empresas de licores públicas y privadas.
39.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, la Universidad Sergio
Arboleda y la Cámara de Servicios Legales de la ANDI sostuvieron que la Corte
debe declararse inhibida de pronunciarse con relación a ellos, por cuanto no se
cumplieron las cargas argumentativas que habilitan a emitir un pronunciamiento
de fondo. Adicionalmente, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General
de la Nación plantearon cuestionamientos sobre el cumplimiento de las cargas
argumentativas en el cargo relacionado con las actividades que hacen parte del
monopolio de licores. Con fundamento en lo anterior, la Corte revisó con
detalle la aptitud sustantiva de la demanda con relación a los tres cargos de
inconstitucionalidad que en ella se formularon.
40.
Con relación al primero de esos cargos, la Corte
señaló que, aunque era claro y cierto, no resultaba pertinente, pues se
proponía que se asumiera que el alcance del monopolio rentístico al que hace
referencia la Constitución fuera definido con base en una propuesta planteada
en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Al respecto, concluyó que el
cargo analizado no aportó argumentos suficientes para demostrar que el
contenido normativo omitido por parte de las normas legales demandadas
efectivamente hace parte del artículo 336 de la Constitución.
41.
Respecto del segundo cargo, sostuvo que la
demanda carecía de especificidad y suficiencia, pues no
explicaron los demandantes porqué los artículos 2 (parcial) ni 7 (parcial) de
la Ley 1816 de 2016, deben referirse específicamente a lo dispuesto en el
penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución.
42.
Finalmente, respecto del supuesto desconocimiento
del artículo 13 de la Constitución por parte del numeral 2 de la Ley 1816 de
2016, la Corte concluyó que el cargo no era específico ni suficiente,
por cuanto los demandantes deliberadamente no cumplieron con la carga
argumentativa de aportar razones que cuestionaran el incumplimiento del mandato
de trato diferenciado, lo cual era especialmente importante teniendo en cuenta
que, entre otras razones, se presume que el derecho a la igualdad implica un
tratamiento igual, no uno diferenciado.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARARSE
INHIBIDA, por ineptitud sustancial de la demanda, para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 1, así como de los artículos 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7
(parcial) y 17 (parcial), de la Ley 1816 de 2016 “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de
licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cuaderno principal, fl. 4.
[2]
Cuaderno principal, fl. 6.
[3]
Cuaderno principal, fl. 18.
[4]
Cuaderno principal, fl. 25.
[5]
Intervención formulada por la señora Juanita Castro Romero, en su
calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[6]
Intervención presentada por el señor Joaquín
Elías Cano Vallejo, en su condición de apoderado del Ministerio de Salud y
Protección Social.
[7] Intervención
presentada por el señor Bayron Adolfo Valdivieso Valdivieso, en su calidad de
jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.
[8]
Intervención presentada por el señor Alberto Montaña Plata, en su
calidad de director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo.
[9]
Intervención presentada por los señores Rodrigo González Quintero, en su
calidad de director del Departamento de Derecho Público; Luis Javier Moreno
Ortiz, en su calidad de director del Grupo de Investigación en Derecho Público
CREAR; y Andrés Sarmiento Lemus y Marcela Palacio Puerta, en su calidad de
investigadores.
[10] Intervención presentada por los señores Carlos Ariel Sánchez
Torres, en su calidad de director del Observatorio de Hacienda Pública y
Derecho Tributario, y José Miguel Sanabria Arévalo, en su calidad de miembro
fundador de dicho observatorio.
[11] Intervención presentada por las
señoras Adriana Zapata Giraldo y Claudia Amore Jiménez, en su calidad de
vicepresidenta del Consejo Directivo y Directora Ejecutiva de la Cámara de
Servicios Legales de la ANDI, respectivamente, junto con el señor Alberto
Echavarría Saldarriaga, en su calidad de Vicepresidente Jurídico de la ANDI.
[12]
Citan en este sentido la sentencia C-293 de 2010.
[13] Intervención presentada por el señor
Mario Alejandro Valencia, actuando en calidad de director de Justicia
Tributaria.
[14] Intervención presentada por los señores Diego Felipe Pardo
Villa y Víctor Hugo Bustacara Velandia, en calidad de presidente y secretario
del Sindicato Nacional de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la
Industria de las Bebidas Alcohólicas, Fermentadas y Espumosas,
“SINTRABECOLICAS”.
[15] Intervención presentada por el señor Jesús Alberto Carvajal
Duque, en calidad de Gerente General de la Fábrica de Licores del Tolima.
[16] Intervención presentada por los señores Luis Alejandro
Pedraza Becerra y Fabio Arias Giraldo, en sus calidades de presidente y
Secretario General de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT-.
[17] Intervención presentada por el señor Daniel Posse Velásquez,
obrando en calidad de la sociedad Diaego Colombia S.A.
[18] Intervención presentada por el señor Mauricio Piñeros
Perdomo, en calidad de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Aduanero.
[19] Intervención presentada por los señores Tatiana Díaz
Ricardo, en su calidad de docente del programa de Derecho, y los señores Ángela
San Martín Gómez, Nelson Garnica Orozco y Javier Julio Díaz, en su calidad de
estudiantes de décimo semester.
[20]
Cuaderno principal, fl. 252.
[21] Para
efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos
adicionales de la Corte.
[22] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.
[23]
Sentencia C-520 de 2016.
[24] Sentencia C-543 de 1996.
[25] Sentencia C-543 de 1996, reiterado entre otras en las sentencias C-675
de 1999 y C-586 de 2014.
[26]
Cuaderno principal, fl. 9.
[27]
Ibíd.
[28]
Cfr. Sentencia C-055 de 2016.
[29] Ver sentencia C-122 de 2011.
[30]
Cuaderno principal, fl. 47.
[31]
Ver sentencias C-250 de 2012, C-015 de 2014 y C-104 de 2016.
[32]
Ver entre otras, sentencia C-015 de 2014.
[33]
Sentencia C-536 de 2016.
[34] Cfr. Robert
Alexy, Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 2da Ed. Madrid, 2007, pp. 362 y
367, citado en la sentencia C-536 de 2016.