C-811-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-811/01
COSA JUZGADA
RELATIVA-Alcance
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION Y SITUADO FISCAL-Naturaleza diversa
JUICIO DE
IGUALDAD-Alcance
JUICIO DE
IGUALDAD-Situaciones de
hecho diferentes
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Periodicidad para giro de recursos/SITUADO FISCAL-Periodicidad
para giro de recursos
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION Y SITUADO FISCAL-Distinción en periodicidad para giro de
recursos
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-No relación entre giro bimestral y demora en pago de
salarios y prestaciones de empleados
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-No constituye único recurso
MUNICIPIO-Recursos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Inaplicación
de ley no es fundamento para inexequibilidad
Referencia:
expediente D-3361
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 24
de la Ley 60 de 1993.
Actor: Oscar Guillermo Bolaño Arrieta.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.
Bogotá D.C., primero (1) de agosto del
año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Oscar Guillermo Bolaño Arrieta, demandó el
parágrafo 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 “por la cual se dictan normas
orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los
artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 40.987, del 12 de agosto de 1993, y se
subraya lo demandado:
"LEY 60 DE 1993
(agosto 12)
"Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones".
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
CAPITULO III
Participación de los Municipios en
los ingresos corrientes de la Nación
(…)
ARTICULO
24-.
Criterios de distribución de la Participación de los Municipios en los Ingresos
Corrientes para Inversión en Sectores Sociales. La participación de los
municipios en el presupuesto general de la nación para inversión en los
sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de
la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta
alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que
servirán de base para el cálculo de las participaciones de los municipios según
los artículos 357o. y 358o. constitucionales, estarán constituidos por los
ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de
cálculo los recursos del fondo nacional de regalías, los definidos en la ley
6a. de 1992, por el artículo 19o. como exclusivos de la nación en virtud de las
autorizaciones otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43o.
transitorio de la Constitución Política y solamente por el año de 1994, se
excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinación
específica señaladas en el artículo 359o. de la Constitución.
La
participación así definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:
1.
el 60% de la participación así:
a.
El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas.
b.
El 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el
nivel de pobreza promedio nacional.
2.
El 40% restante en la siguiente forma:
a.
El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de
la población total del país.
b.
El 6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local,
medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la
tributación percápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades
básicas insatisfechas.
c.
El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo
administrativo percápita por la cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento
global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua,
alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su
cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia
cobertura.
d.
El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población
del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas
insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.
Parágrafo
1o. Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se distribuirá un
5% del total de la participación entre los municipios de menos de 50.000
habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios señalados para la
fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de la
participación se distribuirá entre los municipios cuyos territorios limiten con
la ribera del Río Grande de la Magdalena, en proporción a la extensión de la
ribera de cada municipio.
Parágrafo
2o. Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357o. de la
Constitución Política, de que trata esta Ley, el Programa Anual de Caja se hará
sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando
en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los
ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través
del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a
través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos
adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente
con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por
el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá
la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como
para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de
distribución previstas en esta ley.
Parágrafo
3o. El giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres
vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo
en las siguientes fechas:
Bimestre                       Meses                                     Giro
I                                    Enero-Febrero            15
de Marzo
II                                   Marzo-Abril                           15
de Mayo
III                                 Mayo-Junio                            15
de Julio
IV                                 Julio-Agosto                           15
de Septiembre
V                                   Septiembre-Octubre               15
de Noviembre
VI                                 Noviembre-Diciembre            15
de Enero
Reaforo y 10% rest.
15 de Abril”
III.    LA DEMANDA
El actor afirma que el parágrafo 3º del
artículo 24 de la Ley 60 de 1993 vulnera los artículos 13, 25 y 53 de la
Constitución Política, por las razones que a continuación se sintetizan.
En primer término, manifiesta que el
legislador reglamentó los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución mediante
la Ley 60 de 1993, “y más específicamente”, en la disposición acusada, cuya
inexequibilidad demanda.
Indica que Ley 60 de 1993 regula el pago
del situado fiscal (Art. 19), consagra la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación para los sectores de la salud y la
educación (Art. 21) y ordena el giro de los recursos de esa participación “por
bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al
bimestre” en las fechas señaladas (Art. 24 parágrafo 3º).
A su juicio, en las normas referidas se
evidencia una marcada desigualdad, pues, si la naturaleza de los ingresos
corrientes de la nación es la de financiar la educación y la salud,  a través
tanto del situado fiscal como de la participación de los municipios en dichos
ingresos, no existe razón para que los recursos del situado fiscal que
provienen igualmente  de los ingresos corrientes de la nación se giren en forma
mensual y los que provienen de la participación de los municipios en esos
mismos ingresos se giren bimestralmente, más aún cuando los departamentos,
distritos y municipios tienen la calidad de entidades territoriales según lo
preceptuado por el artículo 286 constitucional.
Hace énfasis en que todas las entidades
territoriales tienen a su cargo trabajadores del sector educativo y del sector
salud, cuyos salarios y prestaciones se pagan con los ingresos corrientes de la
nación, pero que mientras  unos –los salarios de los servidores departamentales
y distritales-, provenientes del situado fiscal  se cancelan en forma oportuna
cada mes, los otros –los salarios de los servidores municipales-, provenientes
de la participación de los municipios en dichos ingresos, se cancelan
aproximadamente cada 65 días.
Todo lo anterior implica, en su concepto,
una discriminación, entre una entidad territorial y otra y entre unos
trabajadores y otros, que estima necesario terminar a fin de hacer prevalecer
el principio de igualdad. Para el efecto cita la Sentencia C-588 de 1992 de
esta Corporación, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En ese orden de ideas, manifiesta que a
los trabajadores a quienes se les cancela sus salarios y prestaciones sociales
con recursos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación no se les paga en forma oportuna, a diferencia de los trabajadores
a quienes se les cancela con los recursos del situado fiscal, también
provenientes de los ingresos corrientes de la Nación, quienes si reciben el
pago oportunamente. Ello, demuestra que los trabajadores municipales no tienen
protección alguna por parte del Estado.
A lo anterior agrega que, de conformidad
con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de
derecho regido por principios fundados en la dignidad humana y el desarrollo de
los valores de la igualdad real y efectiva, el trabajo en condiciones dignas y
justas, la solidaridad y la prevalencia del interés general para garantizar condiciones
mínimas de salud, educación, habitación y salarios.
También considera que la desigualdad a que
se ha hecho referencia pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia
digna por la falta de cancelación oportuna de los salarios y prestaciones a los
trabajadores de los municipios, lo que viola los artículos 25 y 53 de la
Constitución. Para sustentar sus argumentos  cita finalmente  la sentencia
T-426 de 1992 de esta Corporación con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz.
Por lo tanto,
solicita la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 24 de
la Ley 60 de 1993 y, en consecuencia, que se ordene que los giros provenientes
de la participación de los municipios en los ingresos corrientes la Nación se
realice mensualmente, como se hace con el situado fiscal.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención
Ciudadana
El
ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara interviene en el proceso de la referencia
para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las
siguientes razones.
Indica que la Corte Constitucional declaró
la exequibilidad del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 en la sentencia C-151 de
1995.
De otra parte recuerda que el calendario
de giros de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la
Nación, establecido en la Ley 60 de 1993, fue adoptado con el propósito de
evitar traumatismos para las administraciones territoriales, siguiendo el
modelo que regulaba los giros de las transferencias a los municipios de la
participación en el IVA en el artículo 16 de la Ley 12 de 1986, en función del
principio de razonabilidad administrativa, pues para la Nación los giros
mensuales implicarían mayores costos.
Así mismo señala que para el caso del
situado fiscal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 60,
el giro de los recursos a los departamentos y distritos se hace mensualmente
porque esos recursos son básicamente para el pago de salarios de los servidores
públicos vinculados a los sectores de la educación y de la salud, mientras que
las participaciones municipales se utilizan para realizar el pago de salarios
de personal docente y médico, entre muchos otros gastos sectoriales
establecidos en el artículo 21 ibídem.
Manifiesta que el situado fiscal se diseñó
en la estructura de la Ley 60 como una fuente para cubrir gastos que antes eran
responsabilidad de la Nación, mientras que las participaciones municipales
debían destinarse primordialmente a los gastos orientados a mejorar la calidad
en esos sectores y a complementar el gasto realizado con el situado fiscal.
Desde ese punto de vista, estima que la
diferenciación en la forma como se giran los recursos a los municipios,
respecto al situado fiscal, no debe tener ningún efecto ni ser causal de no
pago al personal docente y médico vinculado a la planta municipal. Y agrega que
“[e]l no pago o pago inoportuno al personal docente y médico vinculado a las
plantas municipales, si es que ocurre porque no está demostrado, obedece
básicamente a una deficiente ejecución del presupuesto, particularmente en la
improvisación en la programación de los pagos que debería guiarse por el
Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC.”
Sobre dicho programa cita el artículo 111
del Estatuto Orgánico de Presupuesto, y concluye que un PAC “debe contemplar y
priorizar los pagos mensuales a los servidores públicos financiados con cargo a
los recursos del presupuesto municipal, independientemente de la fuente del
recurso que sustente su gasto.” Agrega que, si el desembolso de los recursos es
bimestral, las autoridades municipales, del área financiera, deben programar
los pagos con cargo a los recursos de las participaciones municipales,
previendo que el pago de salarios es mensual, de modo que se evite el no pago o
el pago inoportuno de los mismos a los servidores públicos.
De manera que, a su juicio, la demora o el
no pago de los salarios a los servidores públicos municipales está originada en
decisiones de carácter administrativo municipal o en la carencia del PAC, en
las que parece que el pago de salarios tiene baja prioridad, y no, como lo
afirma el demandante, en el calendario de giros definido por la Ley y, por lo
tanto, la norma demandada no infringe norma constitucional alguna, porque en
ella no se origina el supuesto trato desigual, ni se limita el derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas.
Para finalizar, indica que las
participaciones municipales son tan sólo una de las fuentes de ingresos
municipales y que el gasto local no se puede financiar exclusivamente con
dichas participaciones, sino que debe ser complementado con los demás recursos
del presupuesto municipal.
En conclusión, afirma que la disposición
atacada no es la causa del trato desigual entre los docentes y médicos cuyo
pago de salarios se realiza con recursos del situado fiscal y de las
participaciones municipales, si es que, como lo asevera el demandante, se da
ese trato desigual.
2.      Instituto Colombiano de Derecho
Tributario.
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, atendiendo la invitación formulada por el magistrado sustanciador,
interviene en el proceso de la referencia en defensa de la norma acusada, con
ponencia del doctor Rafael Bravo Arteaga.
En primer término, aclara que el situado
fiscal (C.P., art. 356) destinado para los departamentos, el distrito capital y
los distritos de Cartagena y Santa Marta es independiente de la participación
en las rentas nacionales a favor de los municipios (C.P., art. 357) y, por lo
tanto, nada impide que el legislador regule en forma diferente la oportunidad
para el pago de cada uno.
De otra parte, señala que de conformidad
con el artículo 356 superior, el legislador está facultado para fijar
libremente los plazos para la cesión de los ingresos del situado fiscal,
mientras esos plazos sean razonables y no desnaturalicen el objetivo de la
institución. Así mismo indica que, aunque en el artículo 357 constitucional no
hay una disposición similar sobre los términos dentro de los que se deben pagar
los recursos correspondientes a la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, está implícito que el legislador puede
hacerlo al regular la asignación de competencias normativas de las entidades
territoriales, siempre y cuando con esa regulación no se contraríe la finalidad
que la Constitución persigue con dicha participación.
En ese orden de ideas, estima que la razón
para que el legislador determinara el pago en forma mensual para el situado
fiscal y bimestral para las participaciones municipales en los ingresos
corrientes de la Nación se debe a que “en el primer caso es reducido el número
de los beneficiarios con la transferencia, por lo cual el cálculo
correspondiente y la situación de los recursos se puede hacer más fácilmente
por la Administración de manera mensual, a tiempo que el considerable número de
entidades municipales beneficiarias de la participación, hace más dispendiosa
para la Administración Pública las operaciones de liquidación y giro de
recursos” y, por lo tanto, la diferencia en los plazos para el giro de uno y
otras resulta razonable y no arbitraria o discriminatoria.
Ahora bien, manifiesta que no se ve la
relación “causa a efecto” entre el giro bimensual de las participaciones a los
municipios y la supuesta demora en el pago de sueldos y prestaciones a los
empleados del orden municipal pues, aunque la Nación gire esos recursos cada
dos meses, las autoridades municipales deben prever y planificar el pago a los
empleados en forma oportuna y sin detrimento de sus derechos.
A lo anterior agrega que, para obtener el
respeto en la satisfacción de los derechos de las personas, la Constitución
estableció en su artículo 87 la acción de cumplimiento, que es la pertinente
para que, como en este caso, las personas exijan de las autoridades el
cumplimiento del deber de pagar oportunamente su remuneración, y no la acción
de inconstitucionalidad del artículo 242 ibídem.
En consecuencia, solicita se declare la
exequibilidad de la norma demandada.
3.      Intervención del Ministerio de
Educación Nacional
Este Ministerio participa dentro del
proceso mediante apoderada, quien solicita la declaratoria de exequibilidad de
la disposición acusada con fundamento en las razones que a continuación se
sintetizan.
Manifiesta
que, aunque el legislador dispuso que el giro de los recursos de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se hace
bimestralmente y el giro de los recursos del situado fiscal mensualmente, no
por ello hay violación del derecho a la igualdad entre los trabajadores
municipales a quienes se les cancela los salarios y prestaciones con unos y
otros recursos, toda vez las entidades territoriales, con fundamento en su
autonomía, cuentan con otras fuentes para captar recursos que pueden destinar
al cumplimiento de sus funciones, como por ejemplo el establecimiento de tributos,
de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 287 de la Carta
Política. Sobre la autonomía de las entidades territoriales cita la sentencia
C-495 de 1998 de esta Corte.
En lo relativo al cargo por violación de
los artículos 25 y 53 constitucionales, sostiene que éstas normas están
dirigidas a la protección especial del trabajador en condiciones dignas y
justas, como desarrollo específico del principio de igualdad, que, según la
jurisprudencia Constitucional, permite hacer distinciones en las situaciones
fácticas que se regulan, de acuerdo con las condiciones en que se encuentren
las personas sujetas a consideración, pues no se trata de una equiparación
matemática para todos.
De otra parte, cita el artículo 16 del
Decreto 111 del 15 de enero de 1996[1],
en el que se prevé una figura denominada “unidad de caja” como mecanismo
alterno para lograr el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación; figura que también puede ser utilizada por
los municipios con esa finalidad. Así mismo, señala que de acuerdo con el
artículo 178 de la Ley 115 de 1994[2],
a partir de su vigencia, “los municipios podrán pagar los educadores que estén
siendo financiados con recursos de su presupuesto ordinario, con cargo al
incremento de los recursos recibidos por concepto de transferencias de la
Nación.”
Igualmente, manifiesta que según el
artículo 356 constitucional “…[n]o se podrán descentralizar responsabilidades sin
la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.”
También señala que “el manejo con carácter
político de las nóminas de sector ha conducido a una concentración de los
docentes a cargo del Situado Fiscal y de recursos departamentales, ocasionando
que los municipios comprometan en muchos casos el 100% de sus participaciones
municipales (ICN) de educación (…) y buena parte de sus recursos propios en el
pago de docentes.”
En ese orden de ideas sostiene la
disposición acusada no viola los derechos que el demandante considera
vulnerados, pues en razón de la autonomía de que gozan las entidades
territoriales, que es de rango constitucional, pueden establecer los tributos
necesarios para cumplir con sus funciones.
4.      Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio interviene a través de apoderado
especial, quien solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir acerca
de la constitucionalidad de la norma demandada, o en su defecto que la declare
constitucional, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente señala que la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de la disposición enjuiciada mediante
la sentencia C-151 de 1995, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz.
Indica que en ese fallo no se limitó ni condicionó la decisión adoptada y, por
lo tanto, ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta. Lo anterior, a su juicio,
impide a la Corte emitir un nuevo pronunciamiento al respecto, en aras de
garantizar la estabilidad jurídica. A continuación hace una reseña sobre el
alcance de las decisiones de esta Corporación y, con apoyo en su jurisprudencia
que trae en cita[3],
manifiesta que en el caso bajo estudio no se puede hablar de una cosa juzgada
relativa.
No obstante lo anterior, presenta una
serie de argumentos para justificar la constitucionalidad del parágrafo
acusado. Se refiere a la relatividad del derecho a la igualdad; la potestad que
tiene el legislador, en ejercicio de la cláusula general de competencia, para
regular las materias que le han sido asignadas y las formas para determinar
cuándo se está en presencia de una discriminación, entre ellas, la aplicación
del test de igualdad y la determinación de los efectos de la diversidad en la
regulación.
Ahora bien, para el caso en concreto,
sobre la determinación de los efectos de la diversidad en la regulación, indica
que se trata de verificar si la causa alegada por el demandante origina el
efecto conocido. Esto es, si la diferencia en el giro genera el retardo en los
pagos a determinados servidores públicos. Al respecto sostiene que, contrario a
lo afirmado por el actor, la situación fiscal por la que atraviesan las
entidades territoriales las afecta a todas en la misma proporción y, en
consecuencia, el tema planteado en la demanda no puede limitarse al momento en
que se realizan unos giros, sino que es más complejo.
En efecto, estima que el asunto relativo a
los giros y la forma en que se realizan es apenas una mínima parte de la
crítica situación que se presenta en ese ámbito; situación que corresponde a un
problema estructural que ha sido tratado en diversas leyes, entre otras, la Ley
617 de 2000, que pretenden la estabilización. Lo anterior, pues la salud y la
educación han sufrido traumatismos para su financiación, entre otras razones,
debido a un incremento general del gasto. Por lo tanto, afirma que la discusión
planteada no ayuda a solucionar el problema, pues así los giros fueran
quincenales o diarios el problema estructural no cambiaría.
En todo caso, señala que el demandante no
probó cómo se produce la discriminación que alega, pues no es cierto que se
cree una desigualdad ya que los giros se producen de todas formas. Es más,
asegura que si lo afirmado por el actor fuera cierto, los departamentos no
estarían en la situación deficitaria en que se encuentran en la actualidad, y
que es casi peor que la de un buen número de municipios.
De otra parte, justifica la diferencia en
que se realizan los giros bajo una razón de logística para la obtención y
recaudación de recursos; explica la naturaleza, el objeto y fin de los recursos
del situado fiscal y de los ingresos corrientes de la Nación y concluye que una
buena administración de los recursos municipales no debería generar problemas
de liquidez, pues está debidamente cubierta la anualidad. Agrega que los
ingresos de la Nación en que participan los municipios son entregados dentro de
los plazos previstos en la Ley 60 de 1993 e inclusive antes de las mismas, de
modo que el pago inoportuno de salarios y prestaciones a los trabajadores, que
dependen de esos recursos, no obedece, como afirma el demandante, a las fechas
en que se realizan las transferencias, como quedó anotado.
Adicionalmente, indica que el situado
fiscal y los ingresos corrientes de la Nación son dos figuras diferentes por
sus destinatarios y las fuentes de que provienen, según lo dispuesto en la Ley
60 de 1993 (Arts, 9º, 21, 22, 356 y 357).
En conclusión, no existe, como lo pretende
el actor, una discriminación bajo el supuesto de la desigualdad en el giro de
recursos, y las eventuales falencias de la administración de los recursos
transferidos en el nivel municipal no es fundamento para declarar la
inconstitucionalidad de la norma.
5.      Intervención del Ministerio de
Salud
El representante de este Ministerio
intervienen en el proceso de la referencia y solicita se declare la
exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes razones.
El interviniente manifiesta que las normas
de la Ley 60 de 1993, especialmente la dispuesta en el parágrafo 3º del
artículo 24 acusado, procuran la racionalización y planificación de la
“economía social” y especialmente pretenden el mejoramiento de la comunidad,
permitiendo una mejor distribución de los recursos para la prestación de los
servicios de salud y educación a cargo de las entidades territoriales.
Por lo tanto, estima que la medida
adoptada en la norma enjuiciada responde a la justicia social en cabeza del
Estado social de derecho, y regula adecuadamente  la distribución de la
participación  de los municipios en los ingresos corrientes para la inversión
en sectores sociales, lo cual resulta en su concepto proporcional y armonioso
con los valores y principios consagrados en la Constitución.
No encuentra ninguna relación  entre el
retardo en los pagos de  los salarios y prestaciones de los servidores
municipales  y las fechas establecidas para los giros  provenientes de la
nación, y recalca que más bien debe tenerse en cuenta  que son precisamente
esos recursos  los que en muchas ocasiones han permitido  a los municipios
cumplir con sus obligaciones.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2485, recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el 20 de marzo del año 2001, presenta escrito frente al
proceso de la referencia y solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
parágrafo 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, con base en las siguientes
consideraciones:
El señor Procurador
manifiesta que, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, le compete
al legislador, en desarrollo de los principios de complementariedad,
subsidiaridad y concurrencia, determinar el porcentaje del situado fiscal que
le corresponde a los departamentos y distritos para financiar la salud y la
educación; así mismo, reconocer a los municipios el derecho a participar en los
ingresos corrientes de la Nación, establecer el porcentaje mínimo de esa
participación y definir las áreas prioritarias de inversión social que se
financiarán con esos recursos. Así pues, los plazos que establezca el
legislador para la cesión de esos ingresos a las entidades territoriales pueden
ser diferentes, sin que por ello se viole el derecho a la igualdad.
Lo anterior, toda
vez que el legislador fija esos plazos con criterios de tipo financiero,
técnico y de operatividad, tanto para su recaudo como para su transferencia, y
nunca considerando las necesidades de las entidades territoriales para el pago
de la nómina y demás gastos de funcionamiento.
Estima que, de
conformidad con el artículo 1º de la Constitución, el constituyente quiso
fortalecer a los entes territoriales para aumentar su capacidad de gestión en
los asuntos regionales y locales a cargo, y permitirle a la nación ocuparse de
las funciones macro.
Sin embargo, como
no podía realizarse de un solo tajo la política de descentralización, la Carta
Política previó una garantía institucional prevista en el inciso 3º del
artículo 356, a favor de los entes territoriales, de conformidad con la cual
está prohibida la descentralización de funciones sin la asignación previa de
los recursos para atenderlas.
Igualmente los
artículos 356 y 357 superiores, disponen que se deben fijar criterios de
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y
la asignación de recursos reconocidos a éstas, entre ellos el situado fiscal y
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación,
para atender los sectores de la salud y la educación y financiar aquellos
sectores de atención prioritaria establecidos de conformidad con la ley,
respectivamente.
Considera que
dichas transferencias son un derecho de los entes territoriales que tiene
origen constitucional y deben entenderse en el sentido que hacen parte del
presupuesto de los entes territoriales y que junto con los recursos propios
servirán para garantizar la financiación de los diferentes planes y programas
previstos en los planes de desarrollo de los entes territoriales.
De manera pues que
los recursos del situado fiscal y de las transferencias de los municipios por
su participación en los ingresos  corrientes de la nación no tienen la función
exclusiva de financiar los gastos de funcionamiento de los entes territoriales
en materia de salud y educación sino que además son de su propiedad y podrán
ser destinados a otros sectores que requieran de atención prioritaria
observando el porcentaje asignado por la ley.
De allí que los
entes territoriales en su plan de desarrollo y en el presupuesto territorial
para la vigencia fiscal de cada año, atendiendo los plazos y porcentajes de las
transferencias, deben disponer todo lo necesario a fin de cumplir en forma
oportuna con las obligaciones y asuntos a su cargo, y, en consecuencia, la
expedición del presupuesto y de los planes de desarrollo exige una previa
estimación razonada de los programas y de los recursos de inversión, en cuya
ejecución se observará si la planeación del ente territorial es adecuada,
anticipada, obligatoria y preventiva.
Con base en lo
anterior, sostiene que el legislador en cumplimiento de los artículos 356 y 357
constitucionales señala un mes de plazo para realizar los giros a los
departamentos y distritos por concepto del situado fiscal. A su vez, esto exige
a los departamentos que estimen en sus presupuestos de manera anticipada los
recursos que recibirán por dicho concepto de modo que puedan responder por los
servicios que tienen a su cargo.
De otra parte, los
giros que hace la Nación a los municipios por concepto de participación de los
ingresos corrientes, en virtud de la Ley 60 de 1993 y en atención a la facultad
constitucional de fijar los plazos para su transferencia, estableció que debe
hacerse dentro de los quince días siguientes al vencimiento de cada bimestre.
Esto obedece a razones de orden técnico, financiero y operativo, pues del
situado fiscal se benefician 32 departamentos pero al tratarse de los
municipios, se trata de más de mil, lo que hace dispendiosa la realización
operativa de los giros, por lo tanto la ley fijó para los municipios un plazo
igual a dos meses pagaderos dentro de los quince días siguientes al vencimiento
de cada bimestre.
Y a lo anterior
agrega que, la Nación tiene mayor control sobre los departamentos no solo en
razón de su número, sino porque para la creación de nuevas entidades se
requiere de ley y del visto bueno del gobierno, que a su vez debe garantizar
las condiciones necesarias para que entren en funcionamiento. No ocurre lo
mismo con los municipios, que, en principio, son creados por las Asambleas
Departamentales mediante ordenanza allegándose simplemente al Ministerio de
Hacienda el acto administrativo de creación debidamente publicado.
Para finalizar,
concluye, que la norma demandada se ajusta a la C. P., y que por lo tanto no
viola el derecho a la igualdad (C.P. artículo 13) pues si bien es cierto los
departamentos, distritos y municipios son genéricamente llamados entes
territoriales, también lo es, que existen diferencias evidentes, en su número y
en sus obligaciones a cargo, lo que hace razonable el establecimiento de
diferentes lapsos para el pago de las transferencias que la Nación debe
realizarles respectivamente.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Nacional
2.  La materia sujeta a examen
Para el demandante el parágrafo 3o. del
artículo 24 de la Ley 60 de 1993 viola el principio de igualdad al establecer
que el giro de los recursos atinentes a la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la nación se hará por bimestres vencidos dentro de
los primeros quince días del mes siguiente al bimestre y máximo en determinadas
fechas que la norma fija, mientras que en el caso del situado fiscal que se
transfiere a los departamentos y a los distritos se hace mediante giros
mensuales que efectuará el Ministerio de Hacienda (artículo 19 de la Ley 60).
Para el demandante no existe ninguna razón
que justifique tal diferencia de trato, máxime cuando  en ambos casos se está
en presencia de entidades territoriales (artículo 286 C.P.) que tienen a su
cargo trabajadores de los sectores educativo y de salud a los que en un caso se
les pagaría en forma oportuna, es decir, cada mes, mientras que a los otros se
les cancelaría su salario después de llegados los recursos de las trasferencias,
es decir, aproximadamente cada 65 días. Desigualdad que pondría en peligro
igualmente el derecho a una subsistencia digna y atentaría contra los artículos
25 y 53 de la Carta.
Los intervinientes por su parte
controvierten de manera unánime los argumentos del actor descartando la
posibilidad de una violación del principio de igualdad o de cualquier otra
norma constitucional, y ello por las siguientes razones:
El representante del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario recalca que la institución del situado fiscal a favor de
los departamentos y de los distritos, regulada por el artículo 356 de la Carta
es independiente de la participación de las rentas nacionales a favor de los
municipios a que alude el artículo 357 de la misma, por lo que nada impide al
legislador regular en forma distinta la oportunidad para el pago de unas y
otras.
El ciudadano interviniente recuerda que el
calendario de giros adoptado en la norma atacada  es similar al que regulaba
los giros de trasferencia a los municipios de la participación en el impuesto a
las ventas, según lo disponía el artículo 16 de la Ley 12 de 1986. Afirma con
el conjunto de los intervenientes de otra parte que nada tiene que ver  el
sistema de giros establecido en la norma atacada con el retraso en los pagos al
personal docente y médico a cargo de los municipios, y que éste más bien
proviene de una inadecuada planeación y gestión de los recursos por parte de
las autoridades municipales.
El representante del Ministerio de
Hacienda hace énfasis al respecto en el carácter estructural de la crisis
fiscal que atraviesan departamentos y municipios, la cual no puede reducirse
para ser explicada al momento del giro de determinados recursos los cuales en
todo caso ingresan efectivamente a las municipalidades dentro de los plazos
establecidos. Razones logísticas explican la diferencia con la que se realizan
los giros, pues mientras en el caso del situado fiscal se trata de transferir
recursos a 32 departamentos, al distrito capital y a tres distritos especiales,
los recursos  a que se refiere la norma atacada se giran a todos los municipios
de la nación, es decir, más de mil entidades.
Para el representante del Ministerio de
Hacienda en todo caso la Corte debería inhibirse, pues en relación con el
artículo 24 de la Ley 60 de 1993 existe ya la Sentencia C-151 de 1995, mediante
la cual se declaró exequible dicho artículo en su totalidad, y sin que la Corte
haya limitado los efectos de la sentencia,  más allá de haber declarado la
exequibilidad de la norma “por las razones precedentes”.
Para el señor Procurador General la norma
demandada se ajusta a la Carta Política, pues existen razones de orden
financiero, técnico y operativo que justifican un tratamiento diferente  para
los giros del situado fiscal y para las participaciones en los ingresos
corrientes de la Nación a que tienen derecho los municipios. Adicionalmente
señala que corresponde a las municipalidades realizar una adecuada planeación
de los pagos que les corresponde hacer a sus trabajadores en función de la
disponibilidad de sus recursos propios, así como de los giros provenientes de
la Nación. Estima el Señor Procurador que la transferencia mensual que reclama
el actor no asegura el pago oportuno de los salarios a que él alude, si no existe
una política adecuada de manejo de los recursos en cabeza del municipio. Por
todo ello, no encuentra ninguna razón de inconstitucionalidad en la norma
atacada derivada de la supuesta violación del principio de igualdad, ni de
ninguna otra norma constitucional, por lo que solicita su declaratoria de
exequibilidad.
Corresponde a la Corte, en consecuencia,
examinar la naturaleza de la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación frente a los recursos del situado fiscal a que se
refiere el demandante; la existencia o no de razones que justifiquen la opción
escogida por el legislador para hacer efectiva la transferencia de dichos
recursos a los municipios; así como si existe o no, una relación de
causa-efecto entre la periodicidad de los giros a que alude la norma atacada y
el eventual retraso en los pagos efectuados a los trabajadores.
Previamente
a ello la Corte deberá resolver si en el presente caso se configura el fenómeno
de cosa juzgada absoluta, toda vez que la norma acusada fue declarada exequible
por esta Corporación en Sentencia C-151 de 1995, o si por el contrario, se está
simplemente frente a una cosa juzgada relativa por tratarse de cargos
diferentes.
3.  Cosa juzgada relativa en relación con el artículo 24  de la Ley 60
de 1993
En la Sentencia
C-151 de 1995 esta Corporación decidió en el numeral primero de la parte
resolutiva  “Declarar EXEQUIBLES los artículos  10, 11, 24 y 25 de la Ley  60
de agosto 12 de 1993, por las razones precedentes”.
En dicha Sentencia
la Corte se pronunció sobre los cargos genéricos relativos a la supuesta
infracción del preámbulo y los artículos 1o., 2o., 13, 49, 67, 79, 356, 357 y
transitorio 45 de la Carta, pues a juicio del actor las normas acusadas
desconocían los principios de descentralización, autonomía, igualdad y Estado
social de derecho.
En aquella
oportunidad esta Corporación también analizó el cargo planteado por el
impugnante según el cual la Ley 60 de 1993 no cumplió con el procedimiento
legislativo previsto en la Carta para la aprobación de leyes orgánicas
(artículos 151 y 288 C.P).
En relación con el
artículo 24 específicamente, en dicho proceso el demandante señaló que se
generaba una indebida repartición de la transferencia a los municipios, y que
haber alargado el período de transición establecido en el artículo 45
transitorio se oponía al mandato constitucional en esta materia.
Es decir, que los cargos planteados y
estudiados por la Corte en esa ocasión son totalmente distintos a los que ahora
se proponen por el actor en el presente proceso contra el artículo 24 de la Ley
60 de 1993, por lo que para la Corte no se configura el fenómeno de cosa
juzgada absoluta a que hace referencia el representante del Ministerio de
Hacienda. En efecto, los nuevos cargos se concretan al parágrafo del artículo
24 atacado y al tema específico del calendario de pago de las transferencias,
amén de que ha de entenderse que la expresión “por las razones precedentes”
utilizada por la Corte en la parte resolutiva de la Sentencia  C-151 de 1995
circunscribió de manera precisa sus efectos al análisis efectuado en la parte
considerativa de dicha providencia.
Al respecto cabe recordar que la Corte, en relación con el
significado de la cosa juzgada relativa, en decisión que ha sido reiterada
desde entonces[4],
ha precisado que :
“(...)la figura de la cosa juzgada relativa, permite al juez
constitucional estudiar y decidir de fondo sobre la constitucionalidad de una
disposición ya estudiada y declarada conforme a la Constitución Política,
cuando se cuestiona la misma norma, empero la inconformidad del actor se
fundamenta en cargos no considerados en la primera decisión; en aquellos
casos en los cuales la motivación de la primera demanda, aunque coincidente con
el concepto de la violación expuesto en la segunda, no fue examinada en la
sentencia inicial; cuando la controversia inicial versó sobre vicios de forma y
la actual confrontación se fundamenta en falencias del contenido material y en
aquellos casos en las cuales la norma actualmente en contradicción se declaró
ajustada a la Constitución Política anterior”[5].
Ahora
bien, en la medida en que los
cargos analizados en la Sentencia C-151/95 hacían relación  a los criterios
materiales adoptados por el Legislador  en la Ley 60 de 1993 para establecer
la  distribución de los recursos objeto de transferencias, mientras que en el
presente caso el demandante se refiere exclusivamente al parágrafo del artículo
24 y en particular a la supuesta  discriminación que en él se contendría para
los trabajadores municipales, al establecer que los pagos se realicen
bimestralmente a los municipios, es evidente que no hay cosa juzgada sobre este
asunto, y por tanto la Corte debe efectuar el correspondiente análisis de
constitucionalidad.
Así las cosas, la Corte entrará en el
examen de los cargos planteados por el demandante en el presente proceso, luego
de recordar las principales características de la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
4.  La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación y su naturaleza frente al situado fiscal.
De acuerdo con el artículo
357 de la Constitución Política[6],
los municipios participan en los ingresos corrientes de la Nación en el
porcentaje determinado en la ley, en la que se definen las áreas de inversión
social que se financiarán con dichos recursos. El artículo aludido fijó como
criterios de distribución de esa participación los siguientes: el sesenta por
ciento (60%) en proporción directa al número de habitantes con necesidades
básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del
respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia
fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando
en forma exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de
50.000 habitantes.
La ley 60 de 1993 fue la  encargada de
precisar las áreas de inversión social respectivas, así como el alcance de los
criterios de distribución así previstos, y  es en relación con ellos que esta
Corporación se pronunció en la Sentencia C-151 de 1995.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 356 de la Constitución[7], el situado fiscal es
el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los
departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena,
Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los
municipios, de los servicios que se les asignen.
Los recursos del situado fiscal se
destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y
la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.
Es decir,
que como lo recuerdan las intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se trata dos figuras
distintas –la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, de una parte, y el situado fiscal, de otra- en función de sus
destinatarios y del objeto propio de cada una de ellas.
En efecto,
como se desprende del mandato constitucional, el situado fiscal está destinado
a “financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud,
en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños” (artículo
356 C.P.), mientras que la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación se destina a las áreas prioritarias de inversión social
establecidas en la ley, con la cual de acuerdo con los artículos 21 y 22 de la
Ley 60 de 1993[8]
atienden gastos relativos a vivienda, agua potable y saneamiento básico,
subsidios, justicia, recreación, cultura, entre otros, y no exclusivamente a
financiar gastos en salud y educación como sí sucede con el situado fiscal.
Cabe
aclarar que los municipios pueden eventualmente llegar a participar del situado
fiscal, pero solamente  en casos excepcionales, en los que se les asignen
funciones específicas (artículo 356 C.P.).
5.  El examen de los cargos
5.1
Ausencia de violación del artículo 13 Constitucional
Plantea el demandante la violación del
principio de igualdad basado en que los municipios, en su calidad de personas
jurídicas de derecho público, sufren un tratamiento discriminatorio frente a
los departamentos, distritos (y eventualmente otros municipios), en relación
con los giros correspondientes a la participación en los ingresos corrientes de
la Nación, con lo que concretamente, a su juicio, se establece una diferencia
de trato entre los trabajadores de los sectores de la salud y la educación
pertenecientes a los departamentos y distritos, frente a los empleados
municipales de los mismos sectores, pues éstos últimos no pueden recibir
mensualmente sus  salarios, mientras que los primeros sí, en función de la
periodicidad de las transferencias respectivas.
La Corte constata sin embargo que el
planteamiento que hace el actor en su demanda parte de un supuesto fáctico -la
relación causa-efecto entre la periodicidad de las transferencias y la
imposibilidad de pago oportuno de las salarios a los empleados municipales-
que, como se examina más adelante,  no corresponde a la realidad, amen de que
desconoce la naturaleza diversa de las figuras del situado fiscal y de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación a que
ya se ha hecho referencia en la presente sentencia.
En este sentido la Corte considera, en
consecuencia, que la disposición atacada establece precisamente tratamiento
diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios
establecidos por esta Corporación para justificar la  diferenciación que el
legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos,
razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional
legítima.
En efecto, como ha dicho esta Corporación
en forma reiterada:
"En
la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las
situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de
vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean
relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de
determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que
exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso
determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece
o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén
acordes con una finalidad constitucional legítima"[9].
Así, en el juicio de igualdad propuesto[10] lo primero que ha de
tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de hecho diferentes.
En este caso, en efecto, se está, de un lado,  frente a la transferencia
efectuada  en beneficio  de los departamentos, el distrito capital y los
distritos especiales  de Cartagena Santa Marta y Barranquilla, es decir algo
más de una treintena de entidades a las que corresponde el  situado fiscal,  y
de otro lado  frente a más de un millar de municipalidades que participan de
los ingresos corrientes de la Nación.
En el primer caso el reducido número de
los beneficiarios de la transferencia, hace que el cálculo correspondiente  y
la situación de los recursos  se pueda hacer más fácilmente por la
administración  de manera mensual, al tiempo que  el considerable número de
entidades municipales beneficiarias  de la participación a que alude la norma
atacada hace más dispendiosa para la Administración  la liquidación y giro de
los recursos.
Téngase en cuenta además, como lo recuerda
el representante del Ministerio de Hacienda, que  los ingresos corrientes están
también destinados  a financiar los gastos de las entidades públicas, y que el giro
mensual  a los municipios, generaría una presión importante  en las metas de
pago de los mismos y en su recaudo, pudiendo llegar a comprometer la liquidez
general del sistema, haciendo que  los recursos escaseen  tanto para los
municipios como para las demás entidades.
Estas circunstancias precisas,
razonablemente debían ser tomadas en cuenta  por el legislador al establecer
los plazos respectivos  para girar  el situado fiscal y las participaciones
municipales, sin que la diferencia establecida al respecto pueda ser tildada
de arbitraria o discriminatoria.
No encuentra la Corte en consecuencia
ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada
que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración
reconocida al legislador  en este campo.
Esta Corporación estima necesario
recordar, además, que en nada se vulnera la Constitución cuando se establecen
diferencias en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes
territoriales. Así, como ya lo expresó la Corte en la Sentencia C-404 de 2001,
al hacer el examen de constitucionalidad del  método de estimación de la
capacidad de endeudamiento de la Nación y de los entes territoriales, debe
tenerse en cuenta que:
“ En el fondo, el cargo que ahora se
examina, parte de una interpretación errónea del principio de igualdad que
consagra el artículo 13 de la Constitución. Las consecuencias de esta
interpretación matemática de dicho principio, ponen de manifiesto dicho error,
y muestran cuan inadecuado sería prohibir al legislador establecer diferencias
en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes
territoriales, sobre la consideración según la cual ello resulta
discriminatorio. Así, por ejemplo, la ley no podría señalar diferencias en
materia de régimen tributario o de señalamiento de competencias a los distintos
niveles territoriales, pues de acuerdo con el argumento del demandante, todos
los niveles deben recibir un tratamiento idéntico.
En el fondo de la acusación subyace el
presupuesto del derecho de igualdad ante la ley de los entes territoriales y
del Estado. Al respecto, la Corte estima que dicho derecho de igualdad  ante la
ley, no puede predicarse de estas entidades en lo que concierne a la regulación
de sus competencias y funciones. Estas últimas o son de rango constitucional, o
son determinadas por el legislador dentro de los límites de las normas
superiores, atendiendo a las políticas que estime convenientes, y dadas las
diferencias que se presentan por la distinta naturaleza jurídica de tales entes
públicos”[11].
No asiste pues razón al demandante cuando
pretende establecer como principio absoluto la igualdad de trato entre
entidades territoriales, para fundamentar su acusación de la norma atacada
basado en la supuesta discriminación de la que serían objeto los municipios en
este caso.
De otro lado, la Corte considera necesario
recalcar que no existe relación de causa a efecto entre el giro bimestral de la
participación a los municipios y la supuesta demora en el pago a los empleados
del orden municipal de sus correspondientes sueldos y prestaciones, pues aunque
la nación gire cada dos meses los recursos correspondientes a la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los  municipios
pueden  y deben tomar  las medidas  necesarias  para que los empleados  reciban
el pago de sus salarios y prestaciones en forma oportuna y sin detrimento de
sus derechos.
Una buena planeación y gestión de los
recursos recibidos de la Nación, -a los que se aplica el esquema señalado en el
artículo atacado que incluye, cabe recordarlo, además de los giros bimestrales,
un giro inicial y un reaforo-, sumada a una buena administración de los
recursos propios, debe  garantizar el respeto de los derechos de los
trabajadores a que alude el demandante.
No debe olvidarse en efecto que la
participación en los ingresos corrientes de la Nación no es el único recurso
con el que cuentan las municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones
y que cada entidad dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos
anuales debe establecer los mecanismos de financiación pertinentes que permitan
satisfacer el conjunto de  las funciones establecidas en cabeza del municipio[12]. (arts. 287, 317 y 339
C.P.)
Ahora bien, la Corte estima necesario
señalar que en todo caso ni las eventuales falencias en la administración de
los recursos transferidos al nivel municipal, como tampoco la insuficiencia de
ingresos que eventualmente impida cumplir con la disposición atacada, la hacen
inconstitucional. Repetidamente ha dicho esta Corporación que la inaplicación
de la ley no puede ser fundamento de su declaratoria de inexequibilidad. Menos
aún pueden servir de argumento para una declaratoria de este tipo el
incumplimiento de normas diferentes a la disposición que es objeto de análisis
en el proceso de constitucionalidad.
5.2
Ausencia de violación de las demás disposiciones
constitucionales invocadas
Habiendo quedado demostrado que en el
presente caso no se viola el principio de igualdad y en  particular que  nada
tiene que ver la norma atacada con el  retrazo en los pagos  a los funcionarios
municipales que invoca el actor como fundamento a la inconstitucionalidad de la
disposición atacada, queda desvirtuada igualmente la supuesta violación de los
artículos  25 y 53 de la Carta Política.
La crisis estructural y los déficit
recurrentes de las entidades territoriales y que impiden el pago oportuno de
los salarios a sus trabajadores,   no se derivan del carácter  mensual o
bimestral de los giros  provenientes de la Nación a que aluden las
disposiciones  que compara el actor en su demanda. Giros quincenales o
hipotéticamente diarios no garantizarían la solución de la problemática
estructural  que en este campo aqueja  el proceso de descentralización  en
Colombia y que sirve de trasfondo a los argumentos del demandante.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta Sentencia, el parágrafo
3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la
distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la
Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] “por el cual se compila la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.”
[2] “Ley general de
educación.”
[3] Cita entre otras las sentencias  C-131/93 M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Ver Sentencia C-506/01   M.P. Alvaro Tafur Galvis
[5] Sentencia C-1045/2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
Subrayado fuera de texto.
[6]
“Artículo 357.  (Modificado Acto Legisltivo 01  de 1995 ) - Los
municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a
iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación
y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con
dichos recursos. Para los efectos de esa participación, la ley determinará los
resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
Los
recursos provenientes de esa participación serán distribuidos por la ley de
conformidad con los siguientes criterios: el sesenta por ciento (60%) en
proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo
municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y
administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma
exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de 50.000 habitantes.
La ley precisará el alcance, los criterios de
distribución aquí previstos, y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se
invierta en las zonas rurales. Cada cinco (5) años, la ley a iniciativa del
Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.
Parágrafo. La participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación se incrementará, año por año, del catorce por
ciento (14%) de 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) como mínimo
en el 2001. La ley fijará el aumento gradual de estas transferencias y definirá
las nuevas responsabilidades que en materia de inversión social asumirán los
municipios y las condiciones para su cumplimiento. Sus autoridades deberán
demostrar a los organismos de evaluación y control de resultados la eficiente y
correcta aplicación de estos recursos y, en caso de mal manejo, se harán
acreedores a las sanciones que establezca la ley.
Estarán excluidos de la participación anterior, los
impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de
vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por
medidas de emergencia económica.
A partir del año 2000, los municipios clasificados en
las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes,
podrán destinar libremente, para inversión o para otros gastos, hasta un quince
por ciento (15%) de los recursos que perciban por concepto de la participación.
Parágrafo transitorio primero. Establécese para los
años 1995 a 1999, inclusive, un período de transición durante el cual los
municipios, de conformidad con la categorización consagrada en la normas
vigentes, destinarán libremente para inversión o para otros gastos, un
porcentaje máximo de los recursos de la participación, de la siguiente forma:
Categorías 2ª y 3ª: Hasta el 25% en 1995; hasta el 20%
en 1996; hasta el 15% en 1997; hasta el 10% en 1998, y hasta el 5% en 1999.
Categorías 4ª, 5ª y 6ª: Hasta el 30% en 1995; hasta el
27% en 1996; hasta el 24% en 1997; hasta el 21% en 1998, y hasta el 18% en
1999.
El
parágrafo transitorio segundo, quedará así: A partir de 1996 y hasta el año
1999, inclusive, un porcentaje creciente de la participación se distribuirá
entre los municipios de acuerdo con los criterios establecidos en este artículo,
de la siguiente manera: el 50% en 1996; el 60% en 1997; el 70% en 1998 y el 85%
en 1999. El porcentaje restante de la participación en cada uno de los años del
período de transición, se distribuirá en proporción directa al valor que hayan
recibido los municipios y distritos por concepto de la transferencia del IVA en
1992. A partir del año 2000 entrarán en plena vigencia los criterios
establecidos en el presente artículo para distribuir la participación.
[7] Artículo 356  (Modificado Acto Legislativo  01
de 1993)  Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales.
Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el
Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los
servicios que se les asignen.
Los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con
especial atención a los niños.
El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a
un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender
adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se
incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás
recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los
citados niveles de educación.
La ley fijará los plazos para la cesión de estos
ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecerá las
condiciones en que cada departamento asumirá la atención de los mencionados
servicios y podrá autorizar a los municipios para prestarlos directamente en
forma individual o asociada. No se podrán descentralizar responsabilidades sin
la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá
por parte iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.
El resto se asignará en proporción al número de
usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en
cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de
la respectiva entidad territorial.
Cada cinco años la ley, a iniciativa de los
miembros del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.
[8]
ARTICULO 21. Participación para Sectores
Sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de
la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
1. En educación: construcción, ampliación,
remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de
establecimientos de educación formal y no formal, financiación de becas, pago
de personal docente, y aportes de la administración para los sistemas de
seguridad social del personal docente.
2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos,
enfermeras, promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere
lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de
subsidios para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas
a la atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos
ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión
e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura
hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación,
promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los
consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de
programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables;
bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera
edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en
cualquiera de sus modalidades de atención.
3. En vivienda: para otorgar subsidios a hogares con
ingresos inferiores a los cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda, de
lotes con servicios o para construir; o para participar en programas de
soluciones de vivienda de interés social definida por la Ley; suministrar o
reparar vivienda y dotarlas de servicios básicos.
4. En servicios de agua potable y saneamiento básico:
preinversión en diseños y estudios; diseños e implantación de estructuras
institucionales para la administración y operación del servicio; construcción,
ampliación y remodelación de acueductos y alcantarillados, potabilización del
agua, o de soluciones alternas de agua potable y disposición de excretas;
saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basuras;
conservación de microcuencas, protección de fuentes, reforestación y
tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de
jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes;
5. Subsidios para la población pobre que garanticen el
acceso a los servicios públicos domiciliarios, tanto en materia de conexión
como de tarifas, conforme a la ley y a los criterios de focalización previstos
en el artículo 30.
6. En materia agraria: otorgamiento de subsidios para
la cofinanciación de compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de
reforma agraria; creación, dotación, mantenimiento y operación de las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (Umatas), y capacitación de
personal, conforme a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la
construcción de distritos de riego; construcción y mantenimiento de caminos
vecinales; y construcción y mantenimiento de centros de acopio de productos
agrícolas.
7. Para grupos de población vulnerables: desarrollo de
planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de
poblaciones vulnerables, sin seguridad social y con necesidades básicas
insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes, mujeres gestantes y
discapacitados. Centros de atención del menor infractor y atención de
emergencias.
8. En justicia: podrán cofinanciar el funcionamiento de
centros de conciliación municipal y comisarías de familia.
9. En protección del ciudadano: previo acuerdo y
mediante convenios interadministrativos con la Nación, podrán cofinanciarse
servicios adicionales de policía cuando fuere necesario de conformidad a lo
previsto en la ley 4a de 1991.
10. En educación física, recreación y deporte:
inversión en instalaciones deportivas; dotación a los planteles escolares de
los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el
deporte; conforme a lo previsto en la ley 19 de 1991 dar apoyo financiero, y en
dotación e implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos
deportivos; e inversión en parques y plazas públicas.
11. En cultura: construcción, mantenimiento y
rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo
financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales artísticas y
culturales.
12. En prevención y atención de desastres: adecuación
de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, reubicación de
asentamientos, prevención y atención de desastres.
13.En desarrollo institucional: actividades de
capacitación, asesoría y asistencia técnica incluidas en un programa de
desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de
gestión, previamente aprobado por la oficina de planeación departamental correspondiente.
14. Pago del servicio de la deuda adquirida para
financiar inversiones físicas en las actividades autorizadas en los numerales
anteriores.
15.Construcción y mantenimiento de las redes viales
municipales intermunicipales.
16. En otros sectores que el CONPES social estime
conveniente y solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.
PARAGRAFO. En el Presupuesto General de la Nación no
podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata este
artículo, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes a las
participaciones reglamentadas en este capítulo, sin perjuicio de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, y de las partidas de
cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales.
ARTICULO 22. Reglas de Asignación de las
Participaciones para Sectores Sociales. Las participaciones para sectores
sociales se asignarán por los municipios a las actividades indicadas en el
artículo precedente, conforme a las siguientes reglas:
1. En educación, el 30%.
2. En salud, el 25%.
3. En agua potable y saneamiento básico, el 20%, cuando
no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de la población con Agua
Potable. Según concepto de la Oficina Departamental de Planeación o de quien
haga sus veces se podrá disminuir este porcentaje, cuando se acredite el
cumplimiento de metas mínimas y destinarlo a las demás actividades.
4. En educación física, recreación, deporte, cultura, y
aprovechamiento del tiempo libre, el 5%.
5. En libre inversión conforme a los sectores señalados
en el artículo precedente, el 20%
6.En todo caso a las áreas rurales se destinara como
mínimo el equivalente a la proporción de la población rural sobre la población
total del respectivo municipio, tales porcentajes se podrán variar previo
concepto de las oficinas departamentales de planeación.
En aquellos municipios donde la población rural
represente más del 40% del total de la población deberá invertirse
adicionalmente un 10% más en el área rural.
PARAGRAFO. Los porcentajes definidos en el presente
artículo se aplicarán a la totalidad de la participación en 1999. Antes de este
año se podrán destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el
50%, en 1995 el 40%, en 1996 el 30%, en 1997 el 20% y en 1998 el 10%; el
porcentaje restante en cada año se considerará de obligatoria inversión.
A partir de 1999, los municipios, previa aprobación de
las oficinas departamentales de planeación o de quien haga sus veces, podrán
destinar hasta el 10% de la participación a gastos de funcionamiento de la
administración municipal, en forma debidamente justificada y previa evaluación
de su esfuerzo fiscal propio y de su desempeño administrativo. El Departamento
Nacional de Planeación fijará los criterios para realizar la evaluación
respectiva por parte de las oficinas departamentales de planeación, o de quien
haga sus veces.
[9] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera Carbonnell
[10] Sentencia C-445/95M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[11] Sentencia C-404/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[12] Según el artículo 2° dela Ley 60 de 1993 estas funciones son:
ARTICULO 2o. Competencias de los Municipios.
Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización
central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su
carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social,
dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente,
conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas
y a los respectivos acuerdos municipales, así:
1. En el sector educativo, conforme a la Constitución
Política y a las disposiciones legales sobre la materia:
- Administrar los servicios educativos estatales de
educación preescolar, básica primaria y secundaria y media.
- Financiar las inversiones necesarias en
infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con
recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de
los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos.
- Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión
y evaluación de los servicios educativos estatales.
2. En el área de la salud: Conforme al artículo 49 de
la Constitución Política dirigir el Sistema Local de Salud, ejercer las
funciones establecidas en el Artículo 12o de la Ley 10 de 1990, realizar las
acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y
financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer
nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de sus
dependencias o entidades descentralizadas, de conformidad con los artículos 4o
y 6o de la misma ley; o a través de contratos con entidades públicas,
comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365o de la
Constitución Política, la ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias
sobre la materia.
b) En desarrollo del principio de complementariedad de
que trata el Artículo 3o. literal e) de la Ley 10 de 1990, los municipios
pueden prestar servicios correspondientes al segundo y tercer nivel de atención
en salud, siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera y
administrativa se lo permita, y garanticen debidamente la prestación de los
servicios y las acciones de salud que le corresponden, previo acuerdo con el
respectivo departamento. La prestación de estos servicios públicos de salud,
con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en forma autónoma por los
municipios determinados por los departamentos conforme a lo dispuesto por el
artículo 16 de la presente Ley, caso en el cual tanto la planta de personal
como las instituciones, tendrán carácter municipal.
c) Financiar la dotación, construcción, ampliación,
remodelación y el mantenimiento integral de las instituciones de prestación de
servicios a cargo del municipio; las inversiones en dotación básica, la
construcción y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano;
para todo lo cual deberán concurrir los departamentos.
3. En el sector de agua potable y saneamiento básico,
asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado,
soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y
saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades
públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas
privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de
mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la
vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del
consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y
con el departamento.
4. En  materia de vivienda, en forma complementaria a
la Ley 3a de 1991 con la cooperación del sector privado, comunitario y
solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la
vivienda de interés social, definida en la Ley, de conformidad con los
criterios de focalización reglamentados por el gobierno nacional, conforme al
artículo 30 de la presente Ley.
5. Otorgar subsidios a la demanda para la población de
menores recursos, en todas las áreas a las cuales se refiere este artículo de
conformidad con los criterios de focalización previstos en el artículo 30 de la
presente Ley.
6. Promover y fomentar la participación de las
entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los
servicios de que trata este artículo, para lo cual podrán celebrar con ellas
los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el
artículo 8o. de la presente Ley.
7. En el sector agropecuario,
promover y participar en proyectos de desarrollo del área rural campesina y
prestar la asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores de su
jurisdicción.