C-573-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-573/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Efecto
normativo de la inclusión de un programa específico
La inclusión de un programa específico en
el Plan de Desarrollo  tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto:
permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas
para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha
inclusión puede ser sometida al control de esta Corte.
NORMA ACUSADA-Efectos normativos
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Análisis previo de razones de
procedimiento
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características especiales y contenido
constitucional propio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA SOBRE
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
La Corte ha concluido que el principio de
unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por
ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que
si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para
que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial. las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben
guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del
plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de
materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios,
entra la Corte a examinar concretamente la disposición acusada.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARRLLO-Disposición que no representa en sí misma
ningún programa o proyecto de inversión
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance respecto de la incorporación de normas instrumentales
Ha dicho esta Corporación que es propio de
la ley del plan que incorpore “normas instrumentales, esto es, disposiciones
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo”. Sin
embargo, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de
unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa, y no
meramente hipotética, con  los objetivos y programas del plan.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por inexistencia de conexidad directa con nueva regla de
decisión en las loterías
Referencia: expediente D-4926
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8º (parcial) de la Ley 812 de 2003.
Actor: Nestor Iván Osuna Patiño
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá D.C, ocho (8) de junio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Nestor Iván Osuna Patiño demanda el inciso
12 del numeral 2° del artículo 8º de la Ley 812 de 2003. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial No 45.231 del
27 de junio de 2003, y se subraya lo demandado:
“LEY 812 DE 2003
(junio 26)
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 8o. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES
PROGRAMAS DE INVERSIÓN. La descripción de los principales programas de
inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente:
(....)
C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL
Los tres desafíos principales que tiene el
Gobierno para construir una sociedad más justa son:
a) Aumentar la eficiencia del gasto social
para que los mayores recursos se traduzcan en mejores resultados;
b) Mejorar la focalización del gasto para
que los recursos lleguen a los más necesitados; y
c) Consolidar un sistema de protección
social para que las crisis económicas no comprometan, por completo, las
posibilidades futuras de los grupos más vulnerables.
1. Revolución educativa
- Ampliar la cobertura en educación preescolar,
básica, media y superior.
(....)
. Ampliación y mejoramiento de la
protección y la seguridad social
- Se fortalecerán e incrementarán las
coberturas de aseguramiento en salud a través de un esfuerzo conjunto entre la
Nación y los entes territoriales; la transformación de subsidios de oferta a
demanda, que se realizará progresivamente a partir del año 2004; el recaudo
efectivo de recursos para su financiamiento; y la mejor explotación del
monopolio de juegos de suerte y azar. Con estas políticas se espera incorporar
por lo menos cinco (5) millones de nuevos afiliados al régimen subsidiado de
salud.
- Se buscará la sostenibilidad financiera
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y se mejorará el flujo
de recursos y la operación del régimen subsidiado.
- Se mejorará el acceso y la prestación de
servicios de salud en el Sistema mediante la reestructuración y capitalización
de hospitales, la regulación de la entrada de Instituciones Prestadoras de
Salud al SGSSS, la promoción de mecanismos de acreditación para mejorar la
calidad y la creación de redes de atención.
- En salud pública se aumentará la
cobertura de vacunación al menos a 95% en menores de 5 años. Se desarrollará
una política de promoción y prevención que interactúe con los planes de
beneficios del régimen contributivo, subsidiado y complementario. Se diseñarán
programas de salud tendientes a la promoción de estilos de vida saludables;
violencia intrafamiliar y sexual; prevención y control de enfermedades
crónicas, salud sexual y reproductiva; formulación e implementación de una
política de salud mental con especial atención a afecciones derivadas de la
violencia; participación social en las intervenciones de interés en salud
pública; desarrollo del sistema de información y vigilancia nutricional; y a la
reducción, entre otros, de la incidencia del embarazo en adolescentes, el Sida,
la malaria y el cáncer de cuello uterino.
- Se organizará la red cancerológica
nacional dependiente del Instituto Nacional de Cancerología a la cual
pertenecerán las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas, que
atenderán la población pobre no asegurada que padece cáncer, con cargo a la
financiación que para tal efecto establezcan el Ministerio de la Protección
Social y las entidades territoriales, contando además con los aportes
voluntarios del sector privado.
- Se fortalecerá el poder de los ciudadanos
en la toma de decisiones, facilitándose la participación de la comunidad
organizada en los diferentes procesos del sector de la protección social.
- Para la protección a la familia, la
juventud y la niñez, se impulsará un proyecto de ley para clarificar las
competencias de la Nación y las entidades territoriales sobre la protección
familiar. Progresivamente se descentralizará el ICBF, entidad que se
especializará en la proposición y dirección de las políticas para la asistencia
y protección familiar. Se formulará un plan nacional de alimentación y
nutrición que incluirá múltiples estrategias y acciones integrales para mitigar
el problema de la desnutrición con la participación de los diferentes actores
con responsabilidad en el problema. Como parte integrante de este plan se
trabajará en el programa de ampliación de cupos alimentarios para niños, con el
fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o almuerzos, buscando alcanzar hasta
1.300.000 niños beneficiarios de este programa. Se promoverán los bancos de
alimentos.
- La protección a la familia, la juventud y
la niñez, se llevará a cabo con la participación activa del Instituto de
Bienestar Familiar, ICBF. Se le dará especial atención a la ampliación de cupos
alimentarios para niños, con el fin de otorgar cerca de 500.000 desayunos o
almuerzos, buscando alcanzar hasta 1.300.000 niños beneficiarios de este
programa. También se trabajará en la prevención y atención de la violencia
intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la población: ancianos y
discapacitados. Asimismo, se diseñarán un sistema de responsabilidad penal
juvenil, se implementará el Consejo Nacional de Juventud, el Sistema Nacional
de Juventud y el Sistema Nacional de Información de Juventud. Bajo la
coordinación de la Consejería Presidencial de Equidad para la Mujer y, a partir
de un proceso de concertación con las entidades rectoras de las políticas
sectoriales, se diseñará y se definirán las acciones específicas,
responsabilidades y presupuesto de la política "Mujeres constructoras de
paz y de desarrollo- dentro del marco de las estrategias y programas
contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. El Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) diseñará y ejecutará programas educativos y
culturales que permitan la integración entre la tercera edad y la juventud,
encaminados a la formación en valores y a la recuperación y fortalecimiento de
comportamientos cívicos y el respeto a la comunidad.
- Se creará una red de protección social
operante para dar continuidad a los programas de la Red de Apoyo Social,
reformando el sistema de identificación y clasificación de potenciales
beneficiarios para programas sociales (Sisbén) para contar con una adecuada
focalización de tales programas.
- La reforma pensional garantizará equidad
intra e intergeneracional. El Gobierno Nacional desarrollará una política
integral para hacer frente al problema pensional, a través de la ejecución de
la Ley 797  de 2003.
- Se fortalecerá el Sisbén como sistema de
información que consulta la realidad social y regional. El sistema incorporará
otras variables necesarias para los propósitos de la gestión, la planeación y
la administración, y las ponderará de acuerdo con las condiciones
socioculturales de los territorios.
- Las loterías asociadas, o donde
confluyan dos o más departamentos, tomarán sus decisiones por mayoría simple,
inclusive para la elección de su Gerente o representante legal.
-
Se diseñará e implementará la Política Pública Nacional de Juventud con una
visión a diez años, con base en la concurrencia de la población joven para su
diseño y construcción, vinculando los procesos locales y municipales.
- Se implementará y fortalecerá la
promoción institucional de los Consejos de Juventud, entendiendo ello como el
hacer visible la función, responsabilidad e importancia de estos espacios,
constituidos para la interlocución entre los intereses de la juventud y las
Administraciones centrales de los Municipios, Distritos, departamentos y de la
Nación.
- Se prestará asistencia permanente de
alimentos y medicamentos a las mujeres y los hombres mayores de 60 años de escasos
recursos económicos y que presenten deficiencias nutricionales.
- Se apoyará la creación del Sistema Unico
de Información Nacional del Adulto Mayor de 60 años, el cual se dará a conocer
a través de los medios de comunicación masivos.
- En la ampliación de cobertura los
regímenes de Seguridad Social en Salud se dará prioridad a la vinculación de
las mujeres y los hombres mayores de 60 años que no se encuentren vinculados en
ninguno de los regímenes.
- Realizar campañas masivas de divulgación
de los Derechos del Adulto Mayor de 60 años, a fin de concientizar a la
comunidad en general acerca de la importancia que este grupo poblacional
representa para la familia y la sociedad.
- También se trabajará en la prevención y
atención de la violencia intrafamiliar, y a los grupos más vulnerables de la
población: ancianos y discapacitados. En el primer caso, se formulará la
política pública en tercera edad y las estrategias de atención para mejorar las
condiciones y calidad del envejecimiento, para lo cual será necesario reforzar
los servicios sociales complementarios (salud física, mental y social). Se
evaluarán los resultados y el impacto del programa que en este sentido ha
venido siendo ejecutado por la Red de Solidaridad Social, para luego definir
modalidades de atención más flexibles y que privilegien la atención familiar.
Se aplicarán modalidades de atención con subsidios a la demanda que podrán ser
monetarios, en especie, o a través de servicios sociales básicos y
complementarios.
- Para atender la situación de discapacidad
en el país se desarrollará el Plan Nacional de Intervención en Discapacidad,
dentro del marco de la política pública, con el fin de garantizar los programas
y estrategias intersectoriales que prevengan las situaciones de discapacidad.
Igualmente, propenderá por el respeto y reconocimiento de las diferencias que
de la condición de discapacidad se derivan, así como proveer las condiciones
para lograr la mayor autonomía y participación de las personas con discapacidad
en los espacios cotidianos y de vida ciudadana, con la participación,
compromiso y solidaridad de la familia, la comunidad y el Estado.
- Los entes de control contemplados en el
inciso tercero del artículo 97 de la Ley 715 de 2001 no podrán cobrar cuota de
auditaje por ningún concepto a las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud (IPS) o red hospitalaria. Ente de control que contravenga esta
disposición o que esté inmerso en ella incurrirá en causal de mala conducta.
Para este caso también tendrán potestad disciplinaria las dependencias de
control interno de la respectiva entidad territorial.
-
Se elaborará un documento Conpes que contenga los lineamientos generales para
el diseño y construcción de la Política Pública Nacional de Juventud.
(....)”
III. LA DEMANDA.
El actor considera que el inciso acusado
desconoce los artículos 150, 157, 158 y 169 de la Constitución.
Según su parecer, en primer término, la
disposición demandada rompe el principio de unidad de materia legislativa, pues
no existe una conexidad razonable entre su contenido y el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley de la cual forma parte. El
demandante explica que la ley del plan se refiere a la “dirección política y
económica del Estado” y por ello excluye “todo tipo de prescripciones
cuyo objetivo tienda a regular otro tipo de situaciones que no amparen bajo la
sombra aquella, como es el caso de la norma cuya constitucionalidad se
cuestiona y que tiene por finalidad regular un procedimiento administrativo
específico para la toma de decisiones en una empresa estatal determinada y la
elección de un funcionario público en particular”.
De otro lado, el actor argumenta que la
norma acusada configura una “ley de caso único”, lo cual desconoce “las
características de generalidad, impersonalidad y abstracción que debe tener
toda ley”. Para sustentar su acusación, el demandante explica que sólo
existe una empresa en el país (la llamada la lotería “La Nueve Millonaria de la
Nueva Colombia” que tiene las características de ‘lotería asociada en la que
confluyen dos o más departamentos”, lo cual significa que la hipótesis
normativa prevista por la norma acusada no configura una regulación abstracta
sino que se refiere a un  caso único.
Según su parecer, en el Estado social de
derecho es posible que existan leyes que, con el fin de buscar la igualdad
real, establezcan regulaciones que no están dirigidas a toda la sociedad sino a
grupos específicos de la sociedad, pero la ley no puede corresponder a un caso
único o singular, “pues siempre se tratará de un grupo del cual se puede
predicar la generalidad, la abstracción y el carácter impersonal de la medida”.
Por ello, añade el actor, las leyes “singulares” o de “caso único”
deben ser, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional española, “excepcionales”,
y por ello deben ser sometidas “a un juicio muy estricto de
constitucionalidad”, pues la falta de “proporcionalidad de la ley de
caso único no solamente puede conllevar serios problemas de vulneración al
principio a la igualdad y de discriminación por trato diferente, sino que
además, puede suponer una ruptura al principio de la división de poderes”.
Finalmente, según el demandante, la
tramitación de la disposición acusada vulneró de modo grave e insalvable las
reglas constitucionales sobre formación de las leyes pues el segmento acusado
no fue estudiado en primer debate. Así, en palabras del demandante, esa
disposición:
“a. No figura en el proyecto de ley No. 169
de 2003 presentado por el Gobierno al Congreso de la República, tal como puede
constatarse en la Gaceta del Congreso Año XII, No. 54, de 10 de febrero de
2003, Cámara de Representantes.
b. No figura en el articulado de la primera
ponencia para debate al proyecto de ley No,. 169 de 2003, tal como puede
verificarse en la Gaceta del Congreso Año XII, No. 126, de 18 de marzo de 2003,
Cámara de Representantes.
c. No figura en el texto del proyecto de
ley No. 169 de 2003 Cámara, aprobado en primer debate por la comisiones
terceras y cuartas constitucionales permanentes del Senado de la República y la
Cámara de Representantes en sesión del día jueves 20 de marzo de 2003, según
consta en Gaceta del Congreso, Año XII No. 165 del 14 de abril de 2003, Cámara
de Representantes.
d. Solamente y luego de surtido completamente el
primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara se incluyó en el
texto propuesto para segundo debate la disposición acusada, según consta en la Gaceta
del Congreso, Año XII No. 171, Senado de la República.”
El actor concluye que la norma acusada es
inconstitucional pues no fue aprobada en primer debate, sin que pueda
sostenerse que ésta “surgió de una modificación a los textos y/o aprobados
en primer debate, como quiera que se trata de una disposición incoherente con
la naturaleza y  contenido del plan de desarrollo y respecto de la cual, por lo
demás, no se encuentra ninguna alusión, directa, ni siquiera tangencial, en los
primeros debates conjuntos de Senado y Cámara”.
IV- INTERVENCIONES
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto,
actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, interviene en
el proceso para oponerse a la demanda.
El interviniente comienza por señalar que
el aparte acusado describe uno de los principales programas que el Gobierno
espera ejecutar durante el actual periodo, lo cual no es en sentido estricto
una disposición legal, por lo cual solicita a la Corte que se inhiba, por
cuanto la “descripción” de uno de los principales “programas” no “constituye
enunciado normativo objeto de control constitucional.”
En todo caso el ciudadano analiza el fondo
de los cargos del actor. Considera que no existe violación de la regla de
unidad de materia, pues el aparte acusado se refiere a “empresas
monopolísticas que producen recursos para la seguridad social”, lo cual se
encuentra vinculado a los programas del plan de desarrollo, pues el artículo 8
habla de la “ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social,
junto con la reforma pensional, las políticas públicas para la juventud,
vacunación para niños menores de 5 años, asistencia de alimentos y medicamentos
a mayores de 60 años, prevención violencia intrafamiliar, etc.”
De otro lado, según su parecer, el segmento
acusado no es una ley de caso único ya que regula un supuesto abstracto, que
son las loterías asociadas a dos o más departamentos, lo cual comprende “multitud
de posibilidades particulares, presentes o futuras, que el demandante no
alcanza a prever, y respecto de las cuales se dispone una regla general de
mayoría, que en nada riñe con las disposiciones constitucionales”.
Finalmente, para el interviniente no hubo
vicio de procedimiento pues conforme al artículo 22 de la Ley Orgánica del
Plan, el “Congreso puede introducir modificaciones en cualquier momento del
trámite legislativo, siempre que se mantenga el equilibrio financiero”.
Según su parecer, el demandante incurre en el error de invocar el artículo 157
de la Constitución, pues olvida que el artículo 342 de la Carta atribuye a la
Ley Orgánica del Plan la reglamentación de la elaboración, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo, y por ello bien podía incluirse la
descripción de un programa nuevo, siempre que se cumpliera con lo previsto en
la Ley Orgánica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3485, recibido el 11 de febrero de 2004,
solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada
La Vista Fiscal comienza por señalar que la
regla de unidad de materia “tiene una connotación diferente” en las
leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, debido a las
características constitucionales especiales de tales leyes, tal y como lo
precisó la sentencia C-557 de 2000. Por ello considera indispensable tener en
cuenta la noción y características de la planeación, pues “los contenidos
que no están encaminados a la ejecución idónea del plan de desarrollo no deben
formar parte de la respectiva ley, porque no se ajustan a la unidad de materia”.
Y según su parecer, la “planeación es un ejercicio de coherencia racional en
función del futuro según el presente”, lo cual implica que la unidad de
materia en la ley del plan “deviene del uso de los diversos recursos
disponibles idóneos para su ejecución, lo cual se traduce en el empleo del
universo legal únicamente necesario y complementario para tal fin.” Y por
ello, añade el Procurador, “para lograr la unidad de materia, las leyes de
planes de desarrollo deben obedecer a los principios de coherencia,
racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, vinculación, armonización y
conducción gubernamental y administrativa para garantizar su cabal ejecución
de  acuerdo con los objetivos, resultados y fines contenidos en su parte
general y plan de inversiones.” Con base en lo anterior, la Vista Fiscal
argumenta que la norma acusada no guarda conexidad con el contenido propio de
la ley del plan. Según su criterio:
“Lo que no resulta claro ni conexo con el
fin de ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social es lo
referente a la toma de decisiones por mayoría simple de las loterías asociadas
o en donde confluyan dos o más departamentos, incluyendo la elección de sus
representantes legales. Este es simplemente un mandato encaminado a
flexibilizar o facilitar el control de las sociedades encargadas de los juegos
de lotería, incluida la elección del representante legal, esto ultimo quizá lo
que más interesa a los gobiernos corporativos.
Tal mandato per se no tiene incidencia en
la mejor explotación de los juegos de suerte y azar para generar mayores
recursos o utilidades para la prestación del servicio de salud a los entes
territoriales. Inclusive, puede resultar perjudicial para la misma eficiencia
del negocio societario, la autonomía territorial y el principio democrático, en
cuanto que el control del gobierno corporativo puede terminar desviándose de la
eficiencia societaria esperada en función de los intereses de quienes controlen
la mayoría simple.
Lo indicado, si se tiene que el artículo 42
de la ley 643 de 2001, que fija el régimen propio del monopolio rentístico de
juegos de suerte y azar, establece que los recursos obtenidos por los
departamentos, el Distrito Capital y municipios como producto del monopolio
de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas
sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los
servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen
subsidiado. Lo anterior se puede ver reflejado en las decisiones de gastos que
preceden la liquidación de utilidades, que es en últimas lo que será objeto de
transferencias, decisiones que pueden resultar ineficientes y con posibilidades
de desvío de recursos para satisfacer intereses particulares.
Los socios minoritarios, si pactan su
participación con base en que las decisiones se tomen por mayorías calificadas,
comprometiendo sus propios recursos según su autonomía territorial (artículos
287, 362 Constitucionales), lo hacen con el fin de lograr mayor participación
en las utilidades, que también les pertenece, de acuerdo con su capacidad de
decisión y no sólo de discusión.
Tal determinación sobre decisiones por
mayoría simple dirigida únicamente a las loterías asociadas a su vez resulta
discriminatoria sin justificación alguna constitucional u orgánica de
planeación, en relación con el mundo societario en general (derecho a la
propiedad privada de acuerdo con las leyes civiles).
En conclusión, la toma de decisiones por
mayoría simple de las loterías asociadas viola el principio de unidad de
materia, por no ser una  norma necesaria o complementaria para la cabal
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, ya que no resulta coherente,
racional, razonable, proporcionada o instrumental para el gobierno o
administración de su ejecución, según los objetivos, resultados y fines
consignados en dicho instrumento de construcción de futuro, razón por la cual
se solicitará declarar su inexequibilidad”.
De otro lado, el Procurador considera que
la generalidad, impersonalidad y abstracción de las leyes “se predica de su
potencialidad para ser aplicadas, independientemente de que el legislador se
inspire en situaciones fácticas para su expedición, siempre y cuando obedezcan
a la preservación del interés general o del bien común”. Sin embargo, según
su parecer, eso no impide “que excepcionalmente se expidan leyes con
contenido particular como las de honores o ciertos beneficios tributarios,
entre otras, con la condición de que se ajusten a sustentos constitucionales
válidos”. En ese contexto, la Vista Fiscal considera que el segundo cargo
debe ser desechado, pues la norma sobre la toma de decisiones de las loterías
asociadas es “de carácter general, ya que está encaminada no sólo a cobijar
situaciones fácticas actuales sino a cubrir las que en lo sucesivo se presenten”,
como lo muestra el hecho de que “muchos entes territoriales vienen
contemplando la posibilidad de asociarse para explotar las loterías, porque
individualmente no les esta siendo rentable”.
Finalmente, el Procurador coincide con el
actor en que la aprobación de la norma acusada desconoció los principios de
consecutividad e identidad, pues se incluyó este inciso en las ponencias para
segundo debate, sin ninguna justificación especial y sin que ese tema guardara
conexidad alguna con el plan nacional de desarrollo.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del aparte acusado del artículo 8º de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de
una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de
una Ley de la República.
Asunto procesal previo: solicitud de
inhibición por ausencia de norma.
2- Uno de los intervinientes solicita a la
Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en el presente caso pues considera
que la demanda no recae realmente sobre una norma sino sobre la descripción de
un programa, lo cual no constituye un enunciado normativo objeto de control
constitucional.
La Corte considera que esa solicitud no es
de recibo, por las siguientes dos razones: de un lado, la inclusión de un
programa en el plan de desarrollo tiene en sí mismo efectos normativos, puesto
que el plan de inversiones públicas, que incluye dichos programas y los
presupuestos plurianuales para su realización, es una ley que tiene prelación
sobre las otras leyes y sus mandatos no sólo constituyen mecanismos idóneos
para su ejecución sino que, además, suplen las leyes existentes  (CP art. 341).
Además, la ley anual de apropiaciones sólo puede incluir partidas que
correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a aquellos gastos que el Gobierno proponga para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo (CP art. 346). Por consiguiente, la inclusión de un programa
específico en el Plan de Desarrollo  tiene al menos el siguiente efecto
normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las
correspondientes partidas para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo
efectos normativos, dicha inclusión puede ser sometida al control de esta
Corte.
3- De otro lado, en el presente caso, el
aparte acusado tiene además otro efecto normativo obvio pues establece una
regla de decisión en ciertas entidades, a saber, las loterías asociadas, o
donde confluyan dos o más departamentos, pues indica que esas empresas tomarán
sus decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o
representante legal.
La solicitud de inhibición es entonces
rechazada y entra la Corte a analizar los cargos de la demanda.
El asunto bajo revisión.
4-
Comienza la Corte por examinar los cargos por razones de procedimiento o de
competencia, antes de analizar las acusaciones por contenido normativo. La
razón de esta prioridad es metodológica, pues si la disposición acusada es
inconstitucional por razones de competencia o de procedimiento, resulta
innecesario entrar a estudiar los otros cargos, pues en todo caso el aparte
acusado sería retirado del ordenamiento. Comienza pues la Corte por examinar la
acusación por violación de la unidad de materia.
5-
Según el demandante, el aparte acusado viola la regla de unidad de materia,
pues no guarda ningún vínculo razonable con la ley de la cual forma parte, que
es el Plan de Desarrollo. La Vista Fiscal comparte su criterio. Por el
contrario, uno de los intervinientes considera que el cargo es infundado, pues
la regulación de la regla de decisión en un tipo de empresa monopolística que
produce recursos para la seguridad social guarda conexidad con programas
específicos del plan de desarrollo, como la ampliación y mejoramiento de la
protección y la seguridad social.
Como
vemos, el primer problema que la Corte debe resolver es si la norma acusada
viola o no la regla de la unidad de materia. Para responder a ese interrogante,
la Corte comenzará por recordar el alcance del principio de unidad de materia y
su relación con la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo.
La regla de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de la ley del plan.
6- De manera reiterada, la Corte ha
precisado que la regla de unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin
de no afectar el principio democrático[1]. Sin embargo,
esta Corporación ha también señalado que en el caso de la ley del plan, eso no
sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de
dicha ley[2]. En efecto,
conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en concordancia con la
Ley orgánica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que
contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas características y un
contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que señala
los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades
de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por
el gobierno; y un plan de inversiones publicas, que debe contener los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
publica nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre las demás leyes y sus
mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (CP art. 341).
Finalmente, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas
en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en
vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).
7- Estas disposiciones muestran que la ley
del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio.
En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de
diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio
flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría
incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y
transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al
consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha
señalado esta Corte, este principio pretende no sólo que los debates
legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los
congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de
relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el
cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su
consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente
a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y 169). El
principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la
racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la
coherencia interna de su producto: las leyes[3].
8- Conforme a lo anterior, la Corte ha
concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del
plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este
principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes,
por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos
constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no
violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben
guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan
Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley
enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la
eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el
estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el
plan pretende incrementar la eficiencia judicial. Así, la reciente sentencia
C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló en su fundamento 14 al
respecto:
“En tal virtud, los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.
Precisando lo anterior puede decirse que
algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su
contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que
deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado.
Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de
inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias
presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no
pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial
directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales,
resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición
no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.
(….)
No obstante, en lo referente al principio
de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que
la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan
Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de
diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales,
ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales
(presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente
realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de
materia de las disposiciones instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es
el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que
establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan
y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.
La conexidad de una norma instrumental
particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales
programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para
su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse
inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo
conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la
efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia.
Recapitulando, si bien respecto del
proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de
introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar
el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos
casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier
disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas
coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial
proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema
propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación
de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia
concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente
conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que
deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley
del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo
nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo
tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate. “
9- Conforme a lo anterior, las
disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una
relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no
ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte
a examinar concretamente la disposición acusada.
El contenido de la norma acusada y la ley
del plan.
10- La norma acusada es un aparte del
artículo 8°, cuyo encabezado hace referencia precisamente a los principales
programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la
vigencia del Plan Nacional de Desarrollo. El aparte demandado establece que “las
loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus
decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o
representante legal.”
11- Esta disposición, a pesar de
encontrarse en el artículo que describe los programas de inversión, no
representa en sí misma ningún programa o proyecto de inversión, ya que no
señala objetivos ni estrategias de inversión sino que regula parcialmente el
régimen jurídico de ciertas personas jurídicas, como son cierto tipo de
loterías. Esto ya plantea dudas sobre su respeto al principio de unidad de
materia, puesto que en el artículo relativo a la descripción de los principales
programas de inversión se incluye este contenido normativo, que no describe
ninguno de esos programas.
12- Con todo, podría considerarse que el
anterior problema es un puro defecto de técnica legislativa, que no tiene
consecuencias constitucionales, y que el aparte acusado, aunque no describe en
realidad ningún programa de inversión, en el fondo representa una norma
instrumental para el desarrollo del plan, que puede hacer parte de dicha ley,
tal y como esta Corte lo ha señalado. En efecto, ha dicho esta Corporación que
es propio de la ley del plan que incorpore “normas instrumentales, esto es,
disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de
desarrollo”[4]. Sin embargo, y
como ya se explicó, para que esas normas instrumentales no desconozcan el
principio de unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa,
y no meramente hipotética, con  los objetivos y programas del plan. Entra pues
la Corte a examinar si la norma acusada reúne o no esos requisitos.
13- Esta disposición modifica las reglas de
decisión de las loterías, cuyos recursos alimentan los programas de salud, por
lo que podría argumentarse que esa norma respeta la regla de unidad de materia,
pues uno de los objetivos del plan, conforme al artículo 1°, es construir
equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento
económico, para lo cual el Gobierno busca que el gasto social sea más eficiente
y proteja especialmente a los sectores más vulnerables de la sociedad. En
efecto, el artículo 8°, al describir los desafíos para alcanzar ese objetivo,
señala que se deberá (i) aumentar la eficiencia del gasto social, para que los
mayores recursos se traduzcan en mejores resultados; (ii) mejorar la
focalización del gasto, para que los recursos lleguen a los más necesitados; y
(iii) consolidar un sistema de protección social para que las crisis económicas
no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos más
vulnerables. Podría entonces pensarse que la modificación de las reglas de
decisión en ciertas loterías busca hacer más eficiente su funcionamiento, con
lo cual racionalizaría los recursos para la salud y desarrollaría los objetivos
y propósitos del plan de desarrollo, por lo cual no desconocería la regla de
unidad de materia.
Sin embargo ese vínculo de la norma acusada
con los propósitos y desafíos del plan de desarrollo no es directo, puesto que
del cumplimiento de esta nueva regla de decisión en las loterías no se sigue
inequívocamente el logro de esos propósitos de aumentar la eficiencia y
focalización del gasto social. El vínculo entre la disposición demandada y los
propósitos y programas del plan es entonces lejano e hipotético, por lo que no
es suficiente para que respete la regla de unidad de materia, por cuanto la ley
del plan, como ya se explicó, tiene un contenido constitucional propio
multitemático, por lo que no basta que exista una conexidad lejana entre los
objetivos del plan y las disposiciones normativas e instrumentales incorporadas
en la ley del plan. Es necesario que la conexidad sea directa. En ese orden de
ideas, como el vínculo entre el aparte acusado y los objetivos y programas del
plan de desarrollo no es directo sino lejano e hipotético, el mencionado aparte
será retirado del ordenamiento, por lo que no es necesario estudiar los otros
cargos de la demanda contra dicho aparte, ya que éste será de todos modos
retirado del ordenamiento.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 12 del
numeral 2° artículo 8º de la Ley 812 de 2003, que literalmente dice: “Las
loterías asociadas, o donde confluyan dos o más departamentos, tomarán sus
decisiones por mayoría simple, inclusive para la elección de su Gerente o
representante legal”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados
doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la
presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior
debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43,
C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8, C-478
de 1998, Fundamento 5,  C-551 de 2001 y C-1025 de 2001.
[2]
Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.
[3]
Sobre las funciones de este principio de unidad  de materia, ver, entre otras,
las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y  C-501 de 2001, Fundamento d.
[4]
Sentencia C-191 de 1995, Fundamento 9, criterio reiterado en la sentencia C-305
de 2004.