C-185-20
Sentencia C-185/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS
SOBRE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Exequibilidad condicionada
DECRETOS
LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control automático de constitucionalidad
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Precedente
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE
EXCEPCION-Carácter reglado,
excepcional y limitado
DECRETO DECLARATORIO
DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a
control jurídico y político
DECLARACION DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad
del Presidente de la República y Ministros
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Facultad para decretar
estados de excepción en circunstancias excepcionales y medidas que los
desarrollen
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Hechos
sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública
Este tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”. En tales
términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una
causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o
“accidentes mayores tecnológicos”.
DECLARACION
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Recuento y características de las
decretadas
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fuentes
normativas
La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los
estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas,
previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
(derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).
DECRETOS
EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y
materiales
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
El juicio de finalidad está previsto por el artículo
10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos
legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
El juicio de conexidad material está previsto por los
artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre
las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
El juicio de motivación suficiente ha sido considerado
como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por
objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas
que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
El juicio de intangibilidad parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
El juicio de no contradicción específica tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i)
no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
El juicio de incompatibilidad, según el artículo 12 de
la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las
razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de
la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente
si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de
sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República
incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para
superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
El juicio de proporcionalidad, que se desprende del
artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de
los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de
los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
El juicio de no discriminación, el cual tiene
fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control
constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS
SOBRE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Contenido y alcance
ACTIVIDAD
DE TRANSPORTE-Naturaleza
CENTRO
DE LOGISTICA Y TRANSPORTE-Contenido
y alcance
DERECHO DE LIBERTAD DE EMPRESA-No tiene carácter de fundamental
DERECHO A LA EFICIENCIA EN PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE-Protección
TRANSPORTE PUBLICO-Regulación, vigilancia y control por el Estado
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Contenido/LIBRE COMPETENCIA
ECONOMICA-Límites
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN
NACIONAL-Delegación
en el Presidente de la República para creación y supresión/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones de creación de
órganos y regulación del régimen de los titulares
CENTRO DE LOGISTICA
Y TRANSPORTE-Finalidad
LIBERTAD DE EMPRESA
EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Garantía de ejercicio
SERVICIO PUBLICO DE
TRANSPORTE-Carácter esencial
ENTIDADES
TERRITORIALES-Disposiciones
legislativas sobre destinación de rentas no transgrede su autonomía
AUTONOMIA
TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción
entre recursos endógenos y exógenos
IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada de empleador para modificar
condiciones laborales del trabajador
JORNADA LABORAL-Modificación
AUTONOMIA
TERRITORIAL-Límites frente a
intereses nacionales
SERVICIO PUBLICO DE
TRANSPORTE Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Competencia
para regulación con fundamento constitucional
AERONAUTICA CIVIL-Controversias económicas
PRODUCTOR-Garantía de calidad de bienes y servicios
ESTADO DE
EMERGENCIA-Medida de suspensión en el
pago de peajes permite la reducción en los costos de los productos
ESTADO DE
EMERGENCIA-Disposiciones en contratos
de concesión e infraestructura
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios tenidos en cuenta para inaplicar normas
CONTRATO DE
CONCESION PORTUARIA-Plazo como
elemento de la concesión
PRORROGA SUCESIVA EN
CONTRATO DE CONCESION-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: Expediente RE-249
Estudio de Constitucionalidad en relación con el
Decreto Legislativo 482 de 2020, “por el cual se dictan medidas sobre la
prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del
Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil
veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la
siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Trámite Preliminar
Mediante oficio del 27 de marzo de 2020, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional
copia del Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020 “por el cual se
dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su
infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica”, estatuto que se encuentra integrado por 29 artículos.
En sesión del 1 de abril de 2020, la Sala Plena
repartió el expediente al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos para que
le otorgue el trámite correspondiente, quien, mediante Auto del 3 de abril
posterior, decidió:  (i) asumir
conocimiento del asunto, (ii) solicitar la intervención de las
autoridades que conforman el Gobierno Nacional, de forma que aclaren “a)
¿cómo impactaría las finanzas territoriales suspender la aplicación del
artículo 151 de la Ley 2010 de 2019 ordenado en el artículo 15 del Decreto
Legislativo 482 de 2020?; b) ¿por qué es indispensable establecer medidas que
superan el período de duración de la emergencia, como lo disponen los artículos
15, 17, 18 y 19 ibídem; y c) ¿por qué se requiere modificar los plazos de
prórroga de los contratos de concesión, según lo estipulan los artículos 25 y
27 ibídem?”; (iii) invitar a participar en este proceso a varias
instituciones u organizaciones públicas y privadas para que se pronuncien
indicando las razones de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
sometida a control; (iv) ofició a la Presidencia de la República; (v)
fijó en lista el expediente y (vi) finalmente, corrió traslado al
Procurador General de la Nación.
2.
Norma Objeto de Control.
El texto completo del Decreto 482 de 2020 se encuentra transcrito en el Anexo No. I a
esta providencia, debido a su extensión.
3.
Intervenciones
Las intervenciones de las entidades públicas, de las instituciones de
educación superior, de la Procuraduría General de la Nación así como de los
ciudadanos que allegaron escritos al proceso fueron presentadas de manera
global y transversal sobre sobre todo articulado del Decreto 482 de 2020 o
sobre un artículo específico, como se explica en la siguiente tabla y se
profundizan en el ANEXO No. II:
Intervenciones transversales y globales en el
Decreto 482 de 2020
Presidencia de la República
Exequibilidad total
Agencia Jurídica de Defensa del Estado
Exequibilidad total
Universidad Externado de Colombia
Exequibilidad total
Universidad de los Andes
Exequibilidad total
Procurador General de la Nación
Exequibilidad condicionada en los artículos 3 (No 1,
6, 7 y 8), 17, 19 y 25. Así mismo, inexequible del artículo 16. Los demás en
artículos Exequibilidad.
Intervenciones por artículos en el Decreto 482 de
2020
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
Exequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 ,
19 , 20, 21 y 22
Agencia Nacional de Infraestructura –ANI
Exequibilidad de los artículos 25 y 27
Secretaría Distrital de Hacienda
Inexequibilidad del artículo 15
Sindicato de los Trabajadores del Trabajadores del
Transporte Aéreo Colombiano, Servicios Logística y Conexos –Sintratac-
Inexequibilidad del artículo 16
Ciudadano Martín Uribe Arbeláez
Inexequibilidad del artículo 17
Hugo Palacios Mejía y Óscar Fabián Gutiérrez Herrán
Exequibilidad de los artículos 25, 27 y 28
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
En virtud de lo previsto en el
numeral 7 del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 482 de 2020, dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo
215 de la Constitución.
Problema
jurídico y metodología de resolución
2.
En esta oportunidad,
corresponde a la Corte establecer
si: 1) el Decreto Legislativo 482 de 2020 satisface o no los requisitos
previstos para su proceso de formación; En casos de superar ese estadio deberá
establecer, 2) si este mismo decreto legislativo supera o no los juicios o
escrutinios que le son aplicables al examen de su contenido.
Se advierte que el mencionado decreto
desarrolla distintas medidas que procuran garantizar las siguientes
finalidades: a) la movilidad básica en los ciudadanos, b) el aprovisionamiento
de bienes y servicios en el territorio nacional e, igualmente, c) la
posibilidad de aliviar, en la mayor medida posible, las necesidades de los
sectores económicos que se han visto especialmente afectados por la pandemia.
3.
Para resolver los anteriores problemas, se adoptará el
siguiente iter metodológico. En primer lugar se hará una caracterización
general de los Estados de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. En segundo lugar se precisará el fundamento y
alcance del control judicial de los decretos de desarrollo expedidos al amparo
del Estado de Emergencia Económica, Social o Ambiental y, de manera especial,
los criterios formales y materiales que rigen este control. A partir de estos
elementos de juicio y en tercer lugar se procederá a resolver los problemas
planteados.
Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[1]
4.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo
No. 482 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.
4.1.
La Constitución de 1991
regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles
que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en
Colombia”[2],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[3].
4.2.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en
adelante LEEE-[4],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[5].
La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i)
la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii)
el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio;
(iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de
la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
4.3.
La Constitución también
estableció el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo
dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
4.4.
A la luz del artículo 215 de
la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente
de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos
a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último
concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
4.5.
Este tribunal ha señalado
que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances
e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[6]. En
tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener
una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[7].
Desde la expedición de la Constitución Política, se
han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas
razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[8]; (ii)
la crisis en el servicio público de energía eléctrica[9]; (iii) desastres
naturales[10];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[11]; (v) el deterioro
de la situación de los establecimientos de crédito[12]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[13];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[14];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[15].
4.6.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán
ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y
(v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar
los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
4.7.
Dicha disposición señala que
el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro
del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al
Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de
los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un
lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social o ambiental[16]
Consideraciones generales
5.
Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la
Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii)
el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
6.
La jurisprudencia de este
Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos
al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se
trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los
límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
6.1.
El examen formal del decreto
exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i)
la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos
en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
6.2.
El examen material comprende
el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte,
constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de
excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
6.2.1.
El juicio de finalidad[17] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[18].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[19].
6.2.2.
El juicio de conexidad material[20] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[21] y 47 de la LEEE[22]. Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto
es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[23] y (ii)
externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[24].
6.2.3.
El juicio de motivación
suficiente[25]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[26]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[27],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[28].
6.2.4.
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[29]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[30] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[31];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento[32].
6.2.5.
El juicio de intangibilidad[33] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
6.2.6.
El juicio de no contradicción específica[34]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los decretos contemplados en el artículo 215.
6.2.7.
El juicio de incompatibilidad[35],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
6.2.8.
El juicio de necesidad[36],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de
la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida
excepcional.
6.2.9.
El juicio de proporcionalidad[37], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente
a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
6.2.10.
El juicio de no discriminación[38], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la
LEEE[39],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[40].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[41].
EXAMEN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA
7.
La Sala advierte que el examen
material del Decreto 482 se realizará en tres estadios, a saber: i) se
explicará el contexto de expedición del mencionado estatuto, reseñará su
estructura y medidas; ii) se realizará el análisis de los requisitos de forma;
y iii) se efectuará el escrutinio material del mismo.
Contexto normativo del Decreto Legislativo 482 de 2020
y  el alcance de sus medidas
7.1.
En ejercicio de las
competencias conferidas por el artículo 215 de la Constitución[42] y través del Decreto 417
de 2020[43],
el Presidente de la República declaró el estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica con ocasión de la crisis sanitaria, generada por la propagación del
virus SARS-COV-2, causante de la COVID-19. En esa norma se informó que dicho
virus se había convirtido en una pandemia que arribó y generó una crisis
sanitaria, la cual obligó a tomar las medidas preventivas de aislamiento social
y confinamiento temporal[44].
Por su parte, en Sentencia C-145 de 2020, la Corte
Constitucional avaló la exequibilidad del mencionado estatuto, al constatar que
el Decreto 417 de 2020 había observado los requisitos formales y materiales
para declarar el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica consignados
en la Constitución, en la Ley 137 de 1994 y en la jurisprudencia.
7.1.1.
La Organización Mundial de la
Salud -en adelante OMS[45]-
y la Organización Panamericana de la Salud -en adelante OPS-[46] han expresado su
preocupación sobre la alta tasa de propagación del COVID-19[47]. En muchas regiones la
transmisión comunitaria ha originado brotes con un crecimiento exponencial del
virus. El contacto de personas infectadas con individuos sanos causa ese aumento,
el cual no se puede ser controlado por la ausencia de vacunas o cura de la
enfermedad.
Los Estados se han visto obligados a tomar medidas de
cuarentena o aislamiento social para frenar la transmisión del virus,
estrategias que han sido defendidas por la OMS[48].
El 25 de marzo del presente año, la OPS reportó que 37 de los 52 países y
territorios de la región de las Américas habían implementado restricciones para
viajes internacionales. El 10 de abril de 2020, registró que 34 países de esta
región estaban aplicando medidas que restringen drásticamente el movimiento de
la población, que incluían cancelar eventos multitudinarios habituales o
especiales, cerrar negocios, escuelas o/y decretar cuarentena o aislamiento
social[49].
Ese escenario ha causado incertidumbre, fenómeno que se enfrenta con mantener informada a la comunidad en general para que siga
las recomendaciones de los profesionales sanitarios[50]. La lucha contra la infodemia y la desinformación es una de las
herramientas más importantes para disminuir las consecuencias negativas que
trae la pandemia de COVID-19[51].
7.1.2.
Sin embargo, esas medidas
sanitarias no farmacológicas producen importantes impactos en la vida cotidiana
de las personas, por ejemplo en el transporte, el trabajo, la educación, la
alimentación, el esparcimiento, el deporte, entre otros[52]. También repercute de
forma desproporcionada en grupos poblacionales que se encuentran en una
condición de vulnerabilidad, como sucede los trabajadores precarios, los
individuos que se dedican al comercio informal, los migrantes o refugiados, los
marginados, los pueblos indígenas, los desplazados, las personas  que viven en
condiciones de hacinamiento, las que carecen de acceso a servicios públicos o las
que dependen del trabajo diario para subsistir[53].
Además, los sectores de la economía que se sustentan y se nutren de la
movilidad sufren cuantiosas pérdidas, lo que se traduce en una profunda
inseguridad económica para ellas y sus dependientes[54].
7.1.3.
En este contexto, se encuentran
los elementos de juicio relevantes para comprender el sentido y alcance del
Decreto Legislativo 482 de 2020, que se expidió para procurar el normal
funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio,
dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias negativas que
este ha generado para el sector transporte. El compendio normativo objeto de
examen está compuesto por 29 artículos, los cuales se encuentran divididos en
tres títulos como se explicará a continuación.
La Corte aclara que el transporte es considerado como
un sistema compuesto por dos componentes[55].
El primero se refiere a la infraestructura física y se identifica con las instalaciones
fijas, verbigracia la red vial, las terminales, los puertos y las que facilitan
los servicios conexos al transporte. El segundo corresponde con el elemento
operativo. Se trata de las empresas, los transportadores y la oferta de parque
automotor.
De conformidad con los artículos 4º y 6º de la Ley 336
de 1996,  el Estatuto Nacional de Transporte, la actividad transportadora ha
sido entendida como el conjunto de operaciones que están dirigidas a ejecutar
el traslado de personas o cosas, de forma separada conjunta, de un lugar a
otro, con la utilización de uno o varios modos, de acuerdo con los permisos de
las autoridades competentes, las cuales se basan en los reglamentos del
Gobierno Nacional.
7.1.3.1.
El Título I de aspectos generales está
compuesto por un capitulo y posee 3 artículos que tienen la finalidad de crear
así como regular el Centro de Logística y Transporte –en adelante CLT- (Art. 1,
2 y 3). Aquí se establecen sus funciones y facultades, las cuales procuran garantizar
el servicio público de transporte de personas o de carga, el abastecimiento de
alimentos entre otros. El CLT también tiene dentro de sus objetivos orientar a
las entidades que pertenecen al sector transporte.
Dentro de la crisis causada por el COVID-19, el CLT
tiene la facultad de expedir la reglamentación sobre las condiciones de
cooperación y coordinación entre los actores del sector transporte. Así mismo, puede
establecer las requisitos para la prestación de ese servicio; modificar la
oferta de transporte; asignar temporalmente a las empresas de transporte
terrestre intermunicipal de pasajeros a rutas abandonadas o que no estén
adjudicadas a ninguna empresa; aprobar los acuerdos de sinergias logísticas
eficientes; ratificar previamente los convenios, concertaciones o acuerdos
celebrados entre empresas de transporte habilitadas a la modalidad de carga y autorizar
medidas concretas, como sería el desembarque de pasajeros en el país por
razones de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor.
7.1.3.2.
El Titulo II contiene medidas que
tratan de resolver los inconvenientes derivados de las restricciones de
movilidad implantadas por el Decreto 457 de 2020.  A su vez, posee 5 capítulos,
los cuales se reparten 10 artículos y se encuentran divididos de la siguiente forma:
El capítulo 1 regula las medidas que se van a adoptar
en el modo de transporte terrestre para pasajeros (artículos 4,5 y 6). Se
establecen las excepciones a las medidas de aislamiento social de las personas
que hacen parte del personal sanitario, de la cadena abastecimiento, o quienes
deben movilizarse por motivos de salud. De igual forma se fijan las condiciones
y límites para prestar el servicio de transporte de pasajeros en modo terrestre
intermunicipal, masivo e individual tipo taxi frente a la oferta operacional,
la capacidad de ocupación y el uso de plataformas tecnológicas,
respectivamente.
El capítulo 2 procura garantizar el servicio de
transporte de carga en el territorio nacional, siempre que sea estrictamente
necesario para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria originada (Art,
7). Así mismo, sujeta la duración de los convenios, contratos, concertaciones o
acuerdos aprobados por el CLT a la fecha de finalización del aislamiento preventivo
obligatorio así como de la emergencia social y ecológica (Art. 8).
El capítulo 3, artículos 9 y 10, implementan medidas
sobre la suspensión de actividades para los organismos de apoyo, de modo que
interrumpe los trámites y servicios prestados por estos. Además, precisa que
los documentos de tránsito, la licencia de conducción, el certificado de
revisión técnico mecánico y de emisión de gases contaminantes, que expiren
durante la vigencia del estado de Emergencia, no serán exigibles. Lo propio
sucederá con el plazo de reducción de la multa prevista en el artículo 136 de
la Ley 769 de 2002.
EL Capitulo 4º recae sobre la operación del servicio
de transporte público de pasajeros o de carga. Al respecto, permite que todos
los documentos que soporten la actividad puedan ser transmitidos y portados en
medios digitales (Art. 11). En todo caso, autoriza a presentar los mismos de manera
física. Encima, reconoce la existencia de los puntos seguros en las vías,
lugares en donde se podrá examinar y acompañar a los transportadores y
pasajeros. El CLT determinará la ubicación de esas zonas de monitoreo (art.
12).
El único artículo del capítulo 5º exonera el cobro de
peajes durante el estado de emergencia económica y el asilamiento preventivo
social obligatorio a los vehículos que transiten por el territorio nacional que
se usen para ejecutar las actividades contenidas en el Decreto 457 de 2020 y en
el Decreto Legislativo objeto de examen.
7.1.3.3.
El título III adopta las medidas
económicas que a juicio del gobierno se requieren implementar para el sector
transporte. Este se encuentra compuesto por dos capítulos y 17 artículos.
El capítulo 1º se encuentra dirigido a atender la
situación de la industria aeronáutica, al punto que propone las siguientes
medidas: i) acelerar la devolución de los saldos a favor que puedan tener las
empresas del servicio aéreo comercial (Art. 14); ii) suspender el pago de
contraprestaciones aeroportuarias hasta el 31 de diciembre de 2021 (Art. 15);
iii) autorizar la suspensión del tope establecido para el personal de
controladores de tránsito aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos (Art. 16);
iv) flexibilizar este recurso en el evento en que alguno de ellos presente síntomas
compatibles con el COVID-19 (Ibídem); v) permitir los reembolsos de dinero a
los pasajeros por los servicios prestados de las aerolíneas para que hagan uso
del derecho de retracto durante el período que dure la emergencia y hasta por
un año más (Art. 17); vi) modificar las garantías de cumplimiento a las
empresas aeronáuticas hasta el 31 de diciembre de 2021 (Art. 18); vii)
autorizar a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil a realizar
acuerdos de pago con las empresas de transporte aéreo respecto de las
obligaciones derivadas de los permisos otorgados por la mencionada entidad
(Art. 19); viii)  suspender los cobros relacionados con la infraestructura
aeroportuaria mientras transcurre la emergencia económica, social y ecológica
(Art. 20); ix) no cobrar transitoriamente el valor del canon de arrendamiento
de los espacios objeto de explotación comercial que se hallan en los
aeropuertos y aeródromos no concesionados (Art 21); x) suspender las
restricciones de horario de tipo ambiental establecidas para la operación de
las pistas de los aeropuertos nacionales y/o internacionales en el territorio
nacional, por el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica y
la emergencia sanitaria en el país (Art. 22).
El capítulo 2 establece medidas beneficiosas para las
concesiones y la infraestructura, por ejemplo faculta al CLT a ordenar la
suspensión de cualquier infraestructura destinada para la prestación del
servicio público de transporte mientras trascurra el estado de emergencia
social y ambiental así como el aislamiento preventivo obligatorio (Art, 23). A
su vez, durante la vigencia del estado de excepción, los administradores de
infraestructura deberán adaptar su operación para mantener los esquemas de servicios
determinados por el CLT o el Gobierno Nacional (Par. Art.23). Es más, indica
que debe mantenerse el personal mínimo para garantizar la prestación del
servicio público de transporte (Ibídem). También autoriza que los procesos de
construcción permitidos por la autoridad competente continúen observando los
protocolos de bioseguridad por el Ministerio de Salud y lo dispuesto por el CLT
(Art. 24).
En relación con los negocios jurídicos faculta a: i)
prorrogar el tiempo de los contratos de concesión como resultado de las medidas
adoptadas por parte del Gobierno Nacional que aparejen la disminución en los
recaudo de los proyectos (Art. 25); ii) faculta a las autoridades públicas para
suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de
transporte a su cargo, siempre que resulte necesaria para las medidas derivadas
de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica ante la pandemia
del COVID-19 (Art. 27); y iii) ampliar los plazos de las concesiones portuarias
previstas en los contratos por el tiempo que estimen necesario para reconocer
los efectos probados que eventualmente generen en la economía del contrato la
prestación del servicio en sus puertos.
Aunado a lo anterior, se autoriza, de manera especial,
el uso de los puertos de servicio público y privado para atender las
operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de
bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área
de la zona portuaria correspondiente. Dicha medida operará por el tiempo que
dure la vigencia del estado de emergencia generada por el COVID-19.
7.1.4.
De la reseña expuesta, la Sala
evidencia que el Decreto 482 de 2020 cuenta con múltiples medidas que recaen tanto
en el componente operativo como en el de infraestructura. Sus 29 artículos
poseen alternativas que intentan conjurar la crisis derivada del COVID-19 y las
consecuencias de las medidas de aislamiento en el sector transporte. Cabe anotar
que las medidas superan el número de artículo. Además, las opciones en
distintas áreas no se encuentran en un solo título o capitulo, como sucede con
las funciones o facultades del CLT.
Estudio de
condiciones formales del Decreto Legislativo 482 de 2020
7.2.
Este tribunal concentra su
examen formal en la constatación de tres requisitos, a saber: (i) la
suscripción del decreto por el Presidente de la Republica y sus ministros; (ii)
la expedición del decreto en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación (7.8). La Sala
Plena concluye que el Decreto Legislativo 482 de 2020 observa con esas
condiciones, como se mostrará a continuación:
7.2.1.
El artículo 17 de la Ley 1444 de
2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019, reconoce un total
de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 482 de 2020 fue suscrito por el
Presidente de la República y por los Ministros del Interior, de Relaciones
Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de
Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Social, de Salud y Protección
Social, de Trabajo, de Minas y Energía, de Comercio Industria y Turismo, de
Educación Nacional, de Ambiente y Desarrollo Sostenible (E), de Vivienda,
Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de
Transporte, de Cultura ad hoc así como de Ciencia y Tecnología. En efecto, se
observa la exigencia de que el decreto esté suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros.
7.2.2.
Así mismo, el decreto sub examine
fue proferido dentro del término de vigencia del estado de emergencia y con
ocasión del mismo. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el
término de 30 días calendario a partir de la vigencia de este decreto[56]. El Decreto
Legislativo objeto de análisis fue expedido el día 26 de marzo de 2020 y se
dictó en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la
Constitución y “en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”[57]. Por
ende, se cumple la segunda exigencia del examen formal
7.2.3.
En sus consideraciones, el Decreto
482 de 2020 evidencia las razones que justifican las medidas destinadas a
conjurar los inconvenientes  y perjuicios que padece el sector transporte por
cuenta del COVID-19. En primer lugar, alude al artículo 215 de la Constitución,
al Decreto 417 de 2020[58],
al recorrido del virus en el país y a la adopción de la medida de aislamiento
preventivo obligatorio[59]
para evitar propagación del mencionado virus, que fue adoptada a través del
Decreto 457 de 2020[60].
En segundo lugar, esboza una motivación específica[61], la cual contiene los
argumentos que en sentir del Gobierno justifican las decisiones que se adoptan.
En efecto, hay razones sobre: a) la movilidad básica en los ciudadanos y
la necesidad de que el aislamiento no paralice la sociedad; b) la configuración
de exenciones a las medidas de restricción a la circulación para ciertos
individuos o actividades que hacen parte de la cadena de abastecimiento de
alimentos o del personal sanitario; c) las condiciones para la prestación del
servicio de transporte terrestre y seguridad de los transportadores; d) las
alternativas para garantizar el aprovisionamiento de bienes y servicios en el territorio
nacional, e) la suspensión de requisitos legales que dificultan la
movilidad del grupo objeto de exclusión de la restricción; y f) las medidas
económicas para paliar las pérdidas económicas que trajeron las alternativas de
contención que fueron tomadas para evitar el contagio de COVID-19. Con base en
la relación de argumentos referidos, se entiende satisfecho la tercera
condición formal. .
Examen material de la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 482 de 2020
7.3.
Superado el examen de forma del Decreto Legislativo 482 de
2020, la Corte pasa adelantar el escrutinio material de constitucionalidad. En
las Supra 7.1.3 y 7.1.4, se reseñaron los elementos normativos del mencionado
estatuto. En este punto se advirtió que tiene un número amplió de medidas en
sus 29 artículos, las cuales recaen sobre la dimensión operativa y de
infraestructura del sector transporte. Ello supone un reto en la metodología
que se requiere para abordar el presente estatuto.
La dificultad señalada aumenta por la característica
de la calamidad y sus consecuencias en los derechos Civiles y Políticos así
como Sociales, Económicos y Culturales. En Sentencia C-145 de 2020, se resaltó
que en el pasado el control de constitucionalidad de los decretos legislativos
había sido demasiado estricto. No obstante, aseveró que el COVID-19 y sus
consecuencias evidencian la necesidad de flexibilizar algunos de los
estándares, lo que supone ponderar entre la rigurosidad del control y las
amplias facultades que tiene el ejecutivo para mitigación de la emergencia.
Entonces, enfatizó que la Corte debe ser celosa a la hora de evaluar la
conexidad entre las medidas y las razones que la justifican.
7.4.
En este contexto, se advierte
que estudiar la constitucionalidad del Decreto sub-examine debe ser
articular la claridad explicativa y una metodología sencilla de análisis que
facilite su escrutinio, lo que se torna más complejo por el número de reglas
judiciales existentes al momento de evaluar el contenido de las normas a través
de la aplicación de los 10 juicios a los que se somete un decreto legislativo en
un control del artículo 215. Ante los decretos que poseen un amplio número de
medidas, la Sala ha estudiado este tipo de estatutos de tres formas, saber: i)
dividiendo el análisis a partir de la estructura de los capítulos de los
decretos en temas y estos en medidas[62];
ii) realizando el escrutinio exclusivamente por medidas identificadas[63]; y iii)
abordando la norma por artículos uno a uno[64].
La Sala encuentra razonable realizar el juicio de validez
a partir de la clasificación de medidas generales que tiene el Decreto
Legislativo 482 de 2020 y que se componen de medidas específicas que trata cada
artículo y título del estatuto. Nótese que este criterio de categorización se
articula en  temas que desarrolla el decreto objeto de estudio. Ello permite
agrupar medidas específicas en las generales y en los temas que trata el
decreto, lo que facilita reunir el análisis de medidas que tienen un desarrollo
normativo común y un mismo balance jurisprudencial aplicable. Por ende se
tienen las siguientes medidas generales con sus respectivos artículos:
A) La creación del CLT, funciones y facultades,
estudio que comprende los artículos 1, 2, 3, 8 y 23. Todas estas normas están
relacionadas con el mencionado órgano.
B) Las condiciones que se requiere para prestar el
servicio de transporte, lo que incluye todas las medidas que imponen
condicionamientos a los operadores de la actividad transportadora. Se trata de
valorar la validez de los artículos 4, 5, 6, 7, 11 y 12.
C) La exoneración de exigencias legales en la
operación del servicio de transporte que no implican un beneficio o alivio
económico, es decir, los artículos 9 y 10.
D) las medidas económicas para la industria
aeronáutica y de infraestructura o contratos de concesión. Estos son los
artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 y 28. A su
vez, esas decisiones se dividirán en 3 conjuntos, a saber: 1) beneficios
económicos para la industria aeronáutica (Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y
22); 2) exención de cobro de peajes (Art. 13); y 3) disposiciones en contratos
de concesión de infraestructura (Art. 24, 25, 26, 27 y 28);
7.5.
En cada una de las medidas
generales se aplicarán los diez juicios previstos para constatar el
cumplimiento de los requisitos materiales, a saber: el de finalidad, el de
conexidad material, el de motivación suficiente, el de ausencia de
arbitrariedad, el de intangibilidad, el de no contradicción específica, el de
incompatibilidad, el de necesidad, el de proporcionalidad y el de no
discriminación. Sin embargo, la Sala abordará de manera conjunta el estudio de
los juicios de finalidad, conexidad y motivación suficiente, toda vez que coinciden
en analizar el propósito de la norma y su justificación.
A) La creación del Centro de Logística y Transporte,
funciones y facultades (Artículos 1, 2, 3, 8 y 23)
8.
Las consideraciones de este
acápite serán divididas en dos partes. Por un lado, se realizará una breve
descripción de las disposiciones mencionadas. Por otro lado, se efectuará el
escrutinio judicial sobre las medidas que se encuentran en los artículos 1, 2,
3, 8 y 23.
Las disposiciones analizadas
8.1.
El artículo 1 del
Decreto 482 de 2020 crea el
“Centro de Logística y Transporte” -CLT- que (i) cuenta con capacidad
técnica propia, pero carecerá de personería jurídica, patrimonio y autonomía
administrativa y financiera; (ii) tendrá un reglamento interno
desarrollado por el Ministerio de Transporte; y (iii) estará conformado
por a) 5 funcionarios del Gobierno Nacional[65], b) 7 invitados
permanentes[66]
y c) los invitados accidentales que correspondan al asunto objeto de
revisión.
Con
el objetivo de que sea posible lograr el abastecimiento de la población, sin
que se inflen los precios de los productos y cumplir la medida aislamiento
preventivo obligatorio, el CLT tiene como función: (i) asesorar y
orientar en ejecución de las actividades del sector transporte, así como (ii)
adoptar decisiones que permitan garantizar la efectiva prestación del servicio
de transporte de pasajeros y carga.
Para
lograr sus fines y funciones, el CLT tendrá las siguientes facultades: (i)
regular las condiciones en que los diferentes actores del sector transporte
pueden “colaborar” entre ellos; (ii) autorizar el desembarque de pasajeros en
el país por razones de a) emergencia humanitaria, b) caso fortuito o c) fuerza
mayor; (iii) autorizar los “acuerdos de sinergias logísticas” de los que habla
el artículo 8 de este decreto, así como aquellos suscritos entre generadores de
cargas o empresas de transporte; (iv) modificar el porcentaje de reducción que
operará en la oferta de transporte;  (v) asignar rutas que se encuentren
abandonadas y (vi) suspender la infraestructura dispuesta para la prestación
del servicio público de transporte
Análisis constitucional de las medidas
8.2.
Juicio de finalidad,
conexidad y motivación: La Sala Plena
de la Corte advierte que la creación del CLT responde de forma directa y
específica a la finalidad de conjurar los efectos en la movilidad, el
abastecimiento de alimentos o/y económicos que causó la medida sanitaria de
aislamiento social y preventivo que fue tomada por el presidente de la
República a través del Decreto 457 de 2020. Como se advirtió previamente en
esta providencia y como algunos intervinientes han manifestado, la medida de
aislamiento social han demostrado ser las más efectivas hasta el momento.
El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 ordenó el
aislamiento social preventivo obligatorio de los habitantes de la Republica de
Colombia a partir de las cero horas (00:00 horas) del 25 de marzo de 2020 hasta
el 13 de abril de 2020. Como era de esperarse, esta medida afectó el desarrollo
cotidiano de  las personas que realizan actividades relacionadas con la movilidad.
Así mismo, trajo impactos económicos derivados de la reclusión de los
habitantes del país en sus casas. Por ejemplo se suspendió el transporte masivo
e intermunicipal de pasajeros. El artículo 3 de dicha norma consignó 34
excepciones relacionadas con la necesidad de abastecer de alimentos a las
comunidades que se encontraban en sus casas; de movilizar al personal sanitario
y de acudir al servicio médico y; de permitir el funcionamiento de la sociedad
en sus componentes básicos. Así mismo, el artículo 4º restringió el servicio de
transporte terrestre, por cable, fluvial y marítimo de pasajeros, de servicios
postales y distribución de paquetería, en el territorio nacional, siempre que
fuera estrictamente necesario para prevenir, mitigar y detener la emergencia
sanitaria por causa del COVID-19.
En ese contexto, se requerían normas que permitieran
organizar las actividades mencionadas a la par que se adelantaran de manera
segura para salud. La medida sanitaria detuvo y/o ralentizó el funcionamiento
de muchos sectores de la económica, por lo que conformar un espacio de encuentro
técnico entre varios ministerios parece una respuesta razonable para alcanzar
los fines del CLT.  Es más, dicho órgano tiene la función de evitar que se
encarezca la producción de bienes de consumo básico, lo que es indispensable
para mantener la seguridad alimentaria de los ciudadanos.
Así mismo, las potestades y funciones están dirigidas
a ordenar el servicio de transporte público en sus componentes de operaciones y
de infraestructura, siempre teniendo como objetivo conjurar los impactos que
trajeron las medidas sanitarias no farmacológicas. Las funciones y facultades
pueden agruparse en las siguientes finalidades: i) coordinar, planificar y asesorar
técnicamente la política de transporte durante la emergencia causada por el
COVID-19 (Art. 2 y Núm. 1, 3, 4, 5  Art. 3); ii) determinar la oferta del
transporte de carga y de pasajeros así como las condiciones de infraestructura
(Núm. 6 y 7 Art. 3); y iii) fijar las reglas de prestación del servicio de
transporte y el uso de su infraestructura, de acuerdo con las medidas
sanitarias dictadas por las autoridades competentes del Estado. (Núm. 2 Art. 3
y Art. 23). Nótese que el CLT es uno de los medios expresos para facilitar las
negociaciones, acuerdos o convenios que permiten las sinergias logísticas
eficientes del Artículo 8.        .
Ello se subsume en que la creación del CLT, sus
funciones y las facultades  asignadas tienen la finalidad de conjurar los
efectos causadas por las medidas sanitarias que el Gobierno Nacional se ha
visto forzado a tomar para frenar la propagación del COVID-19. Aunado a lo
anterior, la reglamentación que se entrega al órgano mencionado es un
presupuesto indispensable para pueda funcionar.
De lo expuesto, también se concluye que las medidas
mencionadas poseen una conexidad interna. Las consideraciones del Decreto 482
de 2020 esbozan lo siguiente: i) el recorrido epidemiológico de la patología
COVID-19 a nivel nacional e internacional[67];
ii) las medidas sanitarias no farmacológicas que ha tomado el Gobierno
Nacionales hasta la fecha de expedición del decreto sub-examine, entre
ellas: a) el aislamiento y cuarentena de las personas que arribarían a Colombia
desde países en donde el contagio del virus fuera alta[68]; b) la declaratoria de
emergencia sanitaria[69];
y c) el aislamiento preventivo obligatorio”[70];
iii) esta última respuesta obligó al Gobierno Nacional a plantear un esquema de
gestión de transporte que satisfaga las necesidades de la población recluida en
sus casas y permita asistir a los exceptuados a sus trabajos al igual que a la
población en general al servicio médico requerido[71]; y iv) el CLT es la
respuesta a este escenario que necesita coordinación de recursos y de actores
del sector transporte. “En ese sentido, resulta necesaria la creación de un
Centro de Transporte y Logística para la toma de decisiones durante esta
emergencia, y así facilitar el cumplimiento del principio de coordinación entre
autoridades administrativas.”[72]
Aquí, se reseñaron algunos de los entes que lo componen[73].
Inclusive, los considerandos del Decreto 482 de 2020
referencian de manera expresa las funciones y facultades que tiene el CLT, las
cuales se interrelacionan con la finalidad del estatuto analizado, a saber: i)
decidir sobre “la oferta de servicio público de transporte, (ii) aprobación
de acuerdos, convenios o contratos entre las empresas del sector de transporte
de carga que faciliten una sinergia eficiente de la cadena de abastecimiento, (
controlar las condiciones de operación del servicio público de transporte en el
país mientras se encuentre el país en estado de emergencia económica, social y
ecológica y emergencia sanitaria, (iv) autorizar la continuidad o suspensión de
construcción de la infraestructura para la prestación o no del servicio de
transporte durante la emergencia”[74]
y v) “ hay lugar a que se permita, durante el tiempo que dure la emergencia,
la celebración de contratos, convenios o acuerdos entre las empresas del sector
de transporte de carga - los generadores de carga y/o los prestadores del
servicio público de carga - para que satisfagan las necesidades de la población
colombiana ante esta emergencia, aprobados por el Estado y sin riesgo de
sanción alguna, cuando estos son generados, única y exclusivamente, bajo el
marco de la pandemia del Coronavirus COVID-19”[75]
Así mismo, se constata que el Decreto Legislativo 482
de 2020 posee una conexidad material externa, toda vez que existe una relación
estrecha entre sus normas y los efectos derivados de la pandemia y de las
medidas proferidas para frenarla. En una orilla, se encuentran la declaratoria
del estado de emergencia económica por el Coronavirus COVID-19, las medidas sanitarias
que adoptó el Gobierno Nacional, entre ellas, las decisiones relativas a las
restricciones de movilidad y aislamiento preventivo obligatorio; En la otra
orilla, muy cerca, se hallan las medidas adoptadas en el decreto sub-judice,
las cuales tienen la finalidad directa de aliviar los efectos de las
medidas sanitarias, y la indirecta de controlar la propagación del virus. Se
debe agregar que esa relación se evidencia en el cuerpo del Decreto Legislativo
482 de 2020, dado que cita expresamente en sus considerandos el Decreto
Legislativo 417 de 2020[76].
Las consideraciones expuestas y las referencias
textuales efectuadas al Decreto 482 de 2020 evidencian que cuenta con la
motivación suficiente en relación con la creación del CLT,  así como su
conformación, funciones y facultades. Al respecto la Sala Plena desea resaltar
los siguientes aspectos.
i) necesidad de crear el CLT: la creación de
ese organismo responde a la necesidad  de tomar decisiones unificadas en
materia de la política de transporte en tiempos en los que la medida de
aislamiento iba afectar las cadenas de abastecimiento y productivas como nunca
había sucedido. El CLT determinará las condiciones en que preste el servicio de
transporte y la suspensión de la infraestructura destinada para ello.
ii) los acuerdos para generaR sinergias efectivas: la
autorización  para celebrar  los acuerdos entre empresas permite desarrollar el
transporte de carga, pactos que van a generar sinergias efectivas. Estimó que
el artículo 1º de la Ley 155 de 1959 reconoce dicha potestad, la cual tiende a
limitar la libre competencia. Inclusive, subrayó que la posibilidad de celebrar
esos negocios jurídicos se circunscribe a producir bienes básicos para la
comunidad[77].
A su vez, se sujeta a la autorización estatal y al tiempo que dure la
emergencia.
8.3.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
La Sala Plena verifica que las medidas contenidas en
los artículos 1, 2, 3, 8 y 23 del decreto objeto de control no quebrantan las prohibiciones que establece la
Constitución para el ejercicio de las facultades extraordinarias, a saber: (i)
no suspende o vulnera el núcleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) no
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, (iii) ni
mucho menos suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación
y juzgamiento.
La creación del CLT jamás implica suspender derechos
ni vulnerar su núcleo esencial. Tampoco apareja interrumpir el funcionamiento
de las ramas del poder público. Sobre el particular, el Decreto 482 de 2020
mantiene las competencias legales y reglamentarias entre el ejecutivo y el
legislativo. Ni siquiera tiene una disposición que recaiga en las funciones u
organismos de acusación o juzgamiento.
En relación con las facultades del CLT, se constata
que su construcción deóntica es de permisión y no de prohibición[78]. De ahí que
garantiza y autoriza el goce de los derechos en vez de restringirlos. Cabe
acotar que el estatuto objeto de estudio no fue la norma que restringió el
derecho de locomoción de los habitantes de Colombia, ni cerró el país para los
residentes que se encontraban afuera de él por motivo de estudio, turismo,
negocios, etc.
La
posible suspensión de la infraestructura o la reducción de la oferta del
servicio de transporte terrestre (masivo, intermunicipal o tipo taxi) por parte
del CLT no implica una afectación del núcleo esencial del derecho  la libre
empresa. La Corte Constitucional subraya que los artículos 333 y 334 Superiores
no conciben que la libertad de empresa
sea en sí misma un derecho fundamental, ni mucho menos, como un prerrogativa de
naturaleza “absoluta”, pues este tipo de emprendimientos tienen una función
social que no solo les implica obligaciones y responsabilidades, sino que les
impone el deber responder al interés social y propender por la protección del
ambiente y del patrimonio cultural.[79].
En
ese contexto, los artículos 364 y 365 de la Constitución contiene mandatos
claros y expresos de que los servicios públicos se encuentran la bajo la
dirección y vigilancia del Estado. Se ha reconocido que los servicios públicos
son un espacio en donde es indispensable una mayor  intervención Estatal en la
libertad de empresa para asegurar una prestación con la calidad requerida y
cobertura suficiente. Al respecto, debe advertirse que el transporte es un
servicio público esencial bajo la dirección, regulación y control del Estado,
de acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 336 de 1996.
De
igual forma, la autorización para celebrar los acuerdos de sinergias
eficientes, reconocidos en los artículos 3, numeral 3, y 8 del Decreto 482 de
2020, limitan la libre competencia amparada en el artículo 334 Superior, como
reconoció el mismo Gobierno Nacional, empero no interfieren su núcleo esencial
de ese derecho. Ello es así, por cuanto esa medida jamás restringe el acceso al
mercado por parte de los oferentes, ni establece barreras injustificadas[80]. De hecho,
esos negocios jurídicos facilitan el intercambio de bienes y servicios durante
las medidas de aislamiento preventivo obligatorio.
Inclusive,
el ordenamiento jurídico en época de normalidad autoriza la celebración de
acuerdos que puedan limitar la competencia, siempre que sean susceptibles de
general eficiencias y “dar lugar a beneficios económicos sustanciales,
en especial si combinan actividades, conocimientos o activos complementarios”[81] y,
de acuerdo con el artículo 49 del Decreto 2153 de 1992, observen las siguientes
características “i) tengan por objeto la cooperación en investigación y
desarrollo de nueva tecnología; (ii) versen sobre cumplimientos de normas,
estándares y medidas no adoptadas como obligatorias por el organismo competente
cuando no limiten la entrada de competidores al mercado; y (iii) se refieran a
procedimientos, métodos, sistemas y formas de utilización de facilidades
comunes”[82]
Al respecto, se recuerda que “las libertades económicas solamente pueden ser
restringidas cuando lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación”[83]
8.4.
Juicio de intangibilidad
El juicio de intangibilidad es un juicio enfocado
hacía un conjunto de derechos que se consideran “intocables”, aun en
tiempos de emergencia. Al respecto no se identifican perturbados ninguno de los
derechos que la Sentencia C-723 de 2015 encontró como intangibles[84].
8.5.
Juicio de no contradicción
específica:
Para la Sala, las medidas analizadas en el presente
acápite (i) no contrarían de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconocen el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Se advierte que todos los intervinientes aseveraron que este juicio
se sobrepasaba. La Corte comparte dicha apreciación como se justifica a
continuación.
En cuanto a (i), el balance jurisprudencial vigente ha
considerado que el Presidente de la República tiene la facultad excepcional,
amparada y reglada por la Constitución, para crear entidades del orden nacional
y modificar la estructura la administración pública en uso de sus atribuciones
excepcionales de los estados de Emergencia Económica[85]. Sin embargo, ello no
opera de manera discrecional o libre, en razón de que la creación y
modificación de la estructura de la administración nacional en tiempo de
anormalidad es válida, siempre que observe los requisitos formales y materiales
que todo decreto legislativo debe respetar. En particular exige que la norma de
creación de entidad u órgano y las funciones del mismo tenga una conexidad
importante para conjurar la calamidad o los efectos de la misma[86].
Desde muy temprano, la Corte Constitucional estimó que
esta labor durante estados de emergencia no quebranta la Carta Política. Por
ejemplo, en Sentencia C-367 de 1994, declaró exequible la norma que creaba la
Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas –CORPOPAECES-,
institución que era un establecimiento público del orden nacional con
personería jurídica. Esa decisión se justificó en que la medida estaba
indefectiblemente dirigida a conjurar la crisis.
La Sentencia C-218 de 1999 reiteró esa regla, al
avalar la creación del Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje
Cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999, entidad de
naturaleza especial del orden nacional y con personería jurídica, autonomía
patrimonial y financiera, que estaba adscrita al Departamento Administrativo de
la presidencia de la República. A su vez, en Sentencia C-318 de 199, la Corte validó
la creación de un patrimonio autónomo para el fondo mencionado.
Más adelante, en la Sentencia C-251 de 2011, consideró
que era constitucional la creación de Fondo Adaptación para la recuperación,
construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña,
el cuál poseía personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera al
igual que se encontraba adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En ese contexto, la Sala confirma que en abstracto el
Presidente de la República, como legislador extraordinario, tiene la
competencia para crear instituciones dentro de la administración pública en
época de anormalidad. Así mismo, constata que existe un estrecho vínculo entre
el CLT, sus funciones y facultades para conjurar los efectos en la vida
cotidiana y económica que han traído las medidas sanitarias no farmacologías para
frenar el contagio del COVID-19.
La modificación de la estructura de la administración se
representa en adscribir el CLT al ministerio de transporte, empero no se le
otorga personería jurídica o patrimonio.  Debe advertirse que el cambio del
andamiaje que sufre la administración es menos intenso que la modificación que
ésta padeció en los casos que contienen el precedente citado en los párrafos
previos, porque el CLT es un órgano sin personería jurídica y patrimonio
propio. Se trata de un ente similar a un consejo superior de la administración
por su carácter técnico y asesor que vincula a los demás funcionarios, el cual
se halla adscrito a un ministerio, características que describe el artículo 38
de la Ley 489 de 1998.
Frente a ii), las medidas enjuiciadas no desconocen
las reglas contenidas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
8.6.
El juicio de
incompatibilidad
Las medidas sub-examine no suspenden la
vigencia de ninguna ley, por lo que no se cumple el presupuesto básico para
iniciar un juicio de incompatibilidad. En efecto, se entiende superado este
juicio.
8.7.
Juicio de necesidad
Como se ha explicado en repetidas ocasiones en la
presente decisión, la creación del CLT, sus funciones y facultades eran
indispensables para que las medidas sanitarias de aislamiento social lograran
llevarse a cabo, sin que se pusiera en riesgo los derechos a la alimentación, a
la salud y acceso a servicios básicos. Inclusive, tienen la potencialidad de
aumentar la eficacia de medios no farmacológicos que escogió el Gobierno
Nacional para frenar el aumento de contagio del COVID-19. En consecuencia, la
Corte comprende que no existe error, al valorar la utilidad del medio para
evitar la extensión de los efectos de la calamidad y de las medidas sanitarias.
Se puede verificar fácticamente que la medida de
creación del CLT ha resuelto varios problemas de abastecimiento en distintas
regiones del país. En este punto, es valioso para el presente análisis reseñar
las respuestas que la Ministra de Transporte otorgó en el expediente RE-294,
procesó en que reseñó que la Secretaría Técnica del CLT había realizado 34
sesiones entre el 26 de marzo y el 28 de abril de 2020. En una de esas
reuniones con las autoridades locales de Buenaventura y los municipios de la
Costa Pacífica, se monitoreó las condiciones de abastecimiento a través de
barcos de cabotaje, si había  desabastecimiento de alimentos o de elementos de
primera necesidad en materia de salud y aseo. Como resultado de esa sesión, se
aprobó un aumento en el subsidio a la gasolina (pasando del 23% al 50%) como
apoyo al servicio de transporte de mercancías de primera necesidad a los
municipios costeros del pacífico. La Ministra de Transporte insistió que dicho
beneficio se había otorgado en desarrollo de las funciones y facultades que
tiene el CLT para garantizar la prestación del servicio de transporte de carga[87], el
suministro de abastecimientos[88]
o la seguridad para los trasportadores[89].
En realidad, las alternativas del Decreto 482 de 2020,
referidas al CLT así como sus funciones y facultades eran indispensables para
asegurar la máxima eficacia de las medias de aislamiento social obligatorio y
mantener el estado de goce de los derechos a la alimentación y a la salud
durante la misma. Por ejemplo, la celebración de acuerdos o convenios que
generen sinergias logísticas fue la alternativa que a juicio del Gobierno
Nacional tenía la posibilidad de asegurar las cadenas de suministros afectadas
por los brotes de COVID-19, tal como ha señalado la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE-[90].
En virtud de lo anterior, se verifica el cumplimiento del análisis de necesidad
fáctica.
El juicio de necesidad tiene un componente jurídico,
que consiste en verificar la existencia de reglas jurídicas ordinarias que
permitan al Gobierno Nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de
excepción[91].
Se advierte que la modificación de la estructura de la
administración pública Nacional en época de normalidad corresponde al Congreso
de la República, de acuerdo con numeral 7 artículo 150 Superior. Entonces, el Presidente
de la República debía acudir al legislativo para cambiar la estructura de la
administración pública con la creación de una institución. A lo sumo, el jefe
de Estado tiene iniciativa legal en la materia. Las funciones asignadas al CTL
son de rango legal, dado que establecen las condiciones generales para
organizar y coordinar el servicio de transporte, tal como establecen las leyes
105 de 1993 y 336 de 1996.
En relación con los acuerdos de sinergias logísticas
efectivas, la Sala comparte la apreciación realizada por el ejecutivo en el
sentido de que “resulta necesaria la creación de un CLT para la toma de
decisiones durante esta emergencia, [para] así facilitar el cumplimiento del
principio de coordinación entre autoridades administrativas”[92].
Dicha necesidad opera con independencia de que la Superintendencia de industria
y comercio tenga la competencia de autorizar los acuerdos que restrinjan la libre
competencia, de acuerdo con el Decreto 4886 de 2011. En ese contexto, es claro
que las competencias ordinarias son insuficientes ante la crisis que el
ejecutivo debe enfrentar, al punto que la regulación reseñada es indispensable
para conjurar e impedir la extensión de los efectos.
8.8.
Juicio de proporcionalidad:
El juicio de proporcionalidad se dividirá en dos
partes. La primera estudiará la creación del CLT. La segunda analizará las
facultades atribuidas al mencionado órgano.
Inicialmente, debe advertirse que ningún interviniente
cuestionó la creación del CLT, ni la proporcionalidad de la medida. Al respecto,
debe indicarse que la decisión referida no limita ni restringe derechos y
garantías constitucionales, como se esbozó en secciones anteriores de esta
providencia. Al mismo tiempo, la alternativa seleccionada por el Gobierno
Nacional es proporcional con los hechos de crisis que pretende conjurar. Nótese
que el Decreto 482 de 2020 procura solucionar los efectos negativos de las
medidas sanitarias no farmacologías implementadas para detener el avance de
COVID-19. Hay que enfatizar que la creación del CLT persigue finalidades
constitucionalmente importantes, como son “(i)  [mantener el] proceso de
producción y distribución de bienes destinados a satisfacer las necesidades
de la alimentación, la sanidad y la vivienda de la población colombiana, y
(ii) la producción y distribución de combustibles, de transporte, energía eléctrica,
acueducto y telecomunicaciones”[93]
(Negrita fuera del texto original).
En relación con las facultades reconocidas en el
artículo 3 del Decreto 482 de 2020, la Sala encuentra que la Vista Fiscal
cuestionó los numerales 1, 3 y 6 así como el artículo 8 del estatuto bajo
examen, disposiciones que se relacionan con las medidas que se referencian a
continuación: i) las adoptar y expedir las regulación respecto de las condiciones
de cooperación y coordinación de los diferentes actores del sector transporte;
ii) la celebración de los acuerdos y convenios para sinergias colectivas la
modificación  del porcentaje de reducción de la oferta de la operación de ese
servicio; y iii) la modificación  del porcentaje de reducción de la oferta de
la operación de ese servicio.
i) Facultad regulatoria del CLT: La Sala estima
que entregar la función de regulación a un órgano en donde concurren las
autoridades más importantes en materia de transporte de carga o pasajeros, así
como de abastecimiento de víveres, bienes y servicio es una medida razonable
para asegurar la eficacia de la cuarentena y la subsistencia de los ciudadanos.
La alternativa se justifica, por cuanto el asilamiento preventivo obligatorio
dificulta las cadenas de abastecimiento y de producción derivado de las
restricciones de locomoción de muchos trabajadores de diversos sectores. Lo
propio sucede con la activación del componente operativo del  transporte que
necesita el personal exceptuado de la cuarentena para movilizarse.
De igual forma, subraya que el CLT debe actuar
conforme con la Constitución y la ley, como sucede con todo organismo que hace
parte de la administración pública y que desempeña funciones públicas. En el
caso particular del servicio de transporte, la sujeción al derecho tiene una
especial importancia, dado que debe garantizar el interés general, los derechos
fundamentales y se encuentra bajo la dirección y regulación del Estado[94], de
conformidad con los artículos 334 y 365 de la Constitución. Este decreto recae
sobre la regulación del servicio de transporte público de personas o de cosas.
El Decreto 482 de 2020 autoriza al CTL a expedir una regulación
que tiene rango administrativo, por lo que no abarca la adopción de normas con
rango de ley. Se trata de prescripciones que procuran garantizar y tornar más
eficiente la prestación del servicio público de transporte a través de
regulaciones y reglamentaciones, propias de las funciones que tiene el
ejecutivo en este tipo de materias de los servicios públicos.  Algunas de
potestades se pueden identificar en el Decreto 1079 de 2015, “por medio del
cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. En
consecuencia, se advierte que las reglamentaciones y regulaciones que adopte el
CLT son susceptibles de control jurisdiccional y suspensión provisional por la
justicia contenciosa administrativa.
ii) Acuerdos de sinergias logísticas eficientes: Las
potestades consagradas en el numeral 3º del artículo 3º y el artículo 8º
procuran garantizar el traslado de personas o de carga para abastecer a la
comunidad en general. La autorización que emite el CLT para que las empresas
y/o actores del sector transporte celebren acuerdos, contratos y convenios jamás
restringe el derecho a la libertad de empresa. En realidad, permite desarrollar
ese derecho a través del pacto y suscripción de esos acuerdos.
Es importante aclarar que los acuerdos de sinergias
logísticas eficientes que son objeto de autorización por parte del CLT son
pactos que rompen la competencia ordinaria entre las empresas del sector,
empero dicha restricción se encuentra justificada.
En esta oportunidad, el examen de proporcionalidad
debe desarrollarse a partir de un escrutinio intermedio. Primero, la medida no
anula la libre competencia. Segundo, existen disposiciones que en  época normal
autorizan los negocios jurídicos que perturban ese principio. Tercero, la
jurisprudencia ha reconocido que las alternativas que interfieren la libre
competencia se someten a ese estándar[95].
Se recuerda que ese juicio se compone de los siguientes análisis (i) persigue
un propósito constitucionalmente importante, (ii) es efectivamente conducente y
(iii) no es evidentemente desproporcionada
La medida pretende conseguir una finalidad de gran
valor constitucional. Se busca abastecer la sociedad durante la cuarenta, aumentar
la eficiencia de los negocios jurídicos que garantizan las cadenas de
suministros, disminuir los costos, lo que en últimas reduciría los precios de
los alimentos. De igual forma, es efectivamente conducente dado que los
acuerdos de sinergias logísticas permiten celebrar contratos que aseguren el
funcionamiento normal de la sociedad.
La alternativa analizada no es evidentemente
desproporcionada. La afectación al derecho de la libre competencia es muy leve
en relación con la relevancia que tiene la finalidad la medida y el beneficio
que ésta trae[96].
Así mismo, es un proyecto de política pública que se basa en el interés social
y en garantizar los derechos a la alimentación de la ciudadanía e impedir un
eventual impacto negativo sobre la misma. En los documentos allegados a esta
Corporación[97],
la Ministra del Trabajo explicó que son fundamentales para garantizar el
suministro de bienes y servicios esenciales para población.
Como se esbozó en el juicio de no arbitrariedad, el
ordenamiento jurídico en época de normalidad permite celebrar acuerdos de
colaboración que puedan limitar la competencia en ciertos casos y bajo ciertas
condiciones señaladas en el artículo 49 del Decreto 2153 de 1992. Así mismo, el
Gobierno Nacional manifestó que se fundan en el principio de la solidaridad
entre las empresas. En ese sentido, los acuerdos de sinergias eficientes “faculta
a los actores del sector transporte que prestan el servicio de movilización de
personas, abastecimiento y carga en el país, para celebrar contratos,
convenios, concertaciones o acuerdos entre sí, que faciliten la prestación del
servicio público de transporte y la satisfacción de tales necesidades de la
comunidad. Entonces, con la celebración de tales acuerdos se generan
eficiencias en el mercado como resultado de la conjunción de sus esfuerzos, ya
que cada uno, individualmente considerado, se encuentra extremadamente
debilitado para operar”[98].
En ese contexto, la afectación de libre competencia
queda justificada en las condiciones extremas de las medidas sanitarias no
farmacológicas que adoptó el Gobierno Nacional, las cuales evidencian un grado
máximo de necesidad, en razón de que para tratar el COVID-19 no existe cura ni
vacuna. Nótese que el artículo 334 de la Constitución enarbola que “la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios públicos y
privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano”.  En efecto, los acuerdos de sinergias eficientes contienen una
restricción necesaria de la libertad de competencia que se basa en el interés
general de satisfacer el abastecimiento de la población que se encuentra
sometida a cuarentena.
Así mismo, se advierte que los medios utilizados son
proporcionales para conjurar los efectos de la crisis y las consecuencias de
las medidas sanitarias de control del virus. Se recuerda que la celebración de
los  negocios jurídicos reconocidos en el numeral 1º y del articulo 3 y el
artículo 3 tienen tres limitaciones, a saber: i) se encuentran sujetos a autorización
del Estado; ii) recaen sobre la producción así como distribución de bienes y
servicios que tiene un alto interés para la economía y el bienestar social, por
ejemplo la producción y distribución de alimentos, sanidad, vivienda, combustible,
energía, acueducto y telecomunicaciones; iii) tiene una vigencia transitoria,
la cual está sujeta a finalización del aislamiento preventivo obligatorio y de
la emergencia económica, social y ecológica; y iv) conformidad con el Decreto
4886 de 2011, pueden ser revisados por la Superintendencia de Industria y
Comercio, institución que verificará si dichos pactos afectan de manera
desmedida el derecho de libertad de competencia, aún bajo el contexto COVID-19.
iii) modificación de oferta del transporte nacional
y suspender infraestructura dispuesta para el servicio de transporte: la
potestad que retoma el numeral 6º del artículo 3 del Decreto 482 de 2020 entrega
la posibilidad al CLT de controlar la oferta del servicio público de transporte
municipal e intermunicipal de pasajeros al igual que masivo de las ciudades a
partir del monitoreo de la demanda, lo que se traduce en decidir sobre la
salida de vehículos a la prestación del servicio. En esta sección de la
sentencia, la Sala evalúa la proporcionalidad de la medida general de controlar
la oferta del transporte público, por lo que en los acápites posteriores
analizará las medidas en concreto en cada una de la modalidad del servicio.
Se recuerda que el señor Procurador General de la Nación
cuestionó esa facultad del CLT. A su juicio, esa potestad era en extremo
indeterminada.  La Corte considera que no tiene razón la Vista Fiscal, por
cuanto esa función debe realizarse conforme con el derecho vigente y no es
cierto que se encuentra sin regulación. A título enunciativo y no taxativo, ese
marco jurídico está compuesto por los artículos 209, 334 y 365 de la
Constitución así como por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
De igual forma, la interferencia del derecho a
libertad de empresa es proporcional, según se explicó en el juicio de ausencia
de arbitrariedad y conforme establece la Constitución y la jurisprudencia.
Nótese que esa competencia ya se encuentra radicada en cabeza del Estado, al
punto que es objeto de aplicación por parte de las autoridades públicas dentro
del estándar mencionado.
La medida descrita será sometida a un juicio de
proporcionalidad de nivel  intermedio por las siguientes razones: i) interfiere
el derecho constitucional no fundamental a la libertad de empresa; ii)
establece criterios para garantizar  la prestación del servicio público de
transporte en condiciones de seguridad sanitaria; y iii) pretende asegurar el
derecho a la salud de los operadores y de los pasajeros.
La alternativa que condiciona la prestación del
servicio de transporte persigue fines importantes, por ejemplo asegura la
movilidad de la ciudadanía exceptuada de la cuarenta y salvaguarda el derecho a
la salud. Así mismo, la disposición es efectivamente conducente pues permite
movilizar a la gente en condiciones de seguridad.
También, se concluye que la medida de control general
de la oferta del transporte público es evidentemente proporcional a los hechos
de la crisis que se pretenden conjurar. La posibilidad de que las autoridades
controlen esa oferta es un instrumento adecuado para frenar la transmisión de
COVID-19. Las medidas de aislamiento social implican y abarcan esas
competencias de control, la cuales, según los considerandos del Decreto 482 de
2020, deben tomarse para garantizar la prestación segura del servicio de
transporte. Vale anotar que el artículo
5º de la Ley 336 de 1996 señala que las operaciones de las empresas de transporte público se
encuentra bajo la regulación del Estado y tienen el carácter de servicio
público esencial, lo que se traduce en reconocer (i) la prevalencia del interés
general sobre el particular, (ii) garantizar su prestación y (iii) proteger a
los usuarios.
Así mismo, la medida de suspender la infraestructura
dispuesta para el servicio de transporte es proporcional para conjurar los
efectos que se derivan de la crisis, en cuanto observa una finalidad imperiosa,
que es evitar que durante el aislamiento obligatorio se generen circunstancias
que pongan en riesgo la efectividad de esa medida no farmacológica, al permitir
que aumente el riesgo de contagio. De forma similar, la misma norma restringe
su aplicación libre, por  lo que impone a la administración el deber de tomar
la decisión menos lesiva para la ciudadanía, como quiera que establece que la
regla general es el funcionamiento de la infraestructura destinada a atender el
servicio de transporte y la excepción es la suspensión, que obedecerá a motivos
sanitarios. La medida de suspensión no resulta excesiva en relación con la
naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, esto es, contener
el COVID-19 e impedir un brote en una infraestructura de transporte. Finalmente
la capacidad de interferencia de dicha decisión se reduce, debido a la vigencia
transitoria de dicha potestad, la cual se sujeta al estado de emergencia
económica, social y ambiental así como al aislamiento preventivo obligatorio
Por consiguiente, las medidas contenidas en los Artículos
1, 2, 3, 8 y 23 superan el juicio de proporcionalidad.
8.9.
Juicio de no discriminación
Por último, a partir de un
meticuloso examen de las disposiciones que se analizaron en este acápite  del
Decreto 482 de 2020, la Sala encuentra que su contenido cumple con la
prohibición de discriminación del citado artículo 14 de la Ley 137 de 1994. En
particular, la norma no introduce ningún criterio sospechoso que discrimine a
los ciudadanos y ciudadanas por su género, raza, origen familiar, orientación
sexual o identidad de género con las medidas de crear el CLT y asignar sus
funciones así como facultades. Además, las normas simplemente crean una
institución y le asignan la labor de garantizar el servicio de transporte para que
la comunidad en general acceda a la alimentación y la salud, entre otros bienes
y servicios de primera necesidad.
Conclusión
8.10.
La Sala Plena estima que la
medida de creación del CLT, sus funciones y potestades, consignadas en
los artículos 1, 2 ,3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 son constitucionales, en
razón a que observan los requisitos materiales del juicio de constitucionalidad
de los decretos legislativos. En concreto, concluye lo siguiente: i) las
medidas tiene la finalidad de conjurar los efectos de las medidas sanitarias no
farmacológicas que buscan contener la expansión del COVID-19; ii) poseen una
conexidad interna y externa, al punto que el Decreto 482 de 2020 justifica la
adopción de medidas, las cuales se entrelazan con las adoptadas en el Decreto
417 de este año; iii) lo anterior supone una motivación suficiente en decreto
legislativo sub-judice. Así mismos, no suprimen o anulan un derecho
fundamental ni subvierten las funciones de las ramas del poder público. Tampoco
perturban derechos intangibles y respetan la Constitución. Al respecto, la
Corte reiteró el precedente que faculta al Presidente de la República a crear
entidades y modificar la estructura de la administración pública en épocas de
anormalidad.
A su vez, manifestó que las medidas de creación del
CLT y de la configuración de sus facultades además de funciones son necesarias
fáctica y jurídicamente. Era indispensable tomar decisiones respecto de los efectos
del aislamiento preventivo obligatorio para garantizar la mayor eficacia de esa
medida sanitaria y el goce máximo de los derechos fundamentales a la
alimentación y a la salud de los ciudadanos colombianos. Las decisiones adoptadas
en los artículos 1, 2, 3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 no podían ser tomadas
por vías ordinarias y son idóneas para aminorar los efectos de la crisis. De
similar modo, son medidas proporcionales, por cuanto el Estado tiene la
especial competencia de dirigir, vigilar y regular el servicio público de transporte
y la forma en que debe prestarse.  Por último, la medida no incurre en alguna
discriminación basada en un criterio de sexo, raza, edad u orientación sexual
política y religiosa. En realidad se aplica a todas las personas que habitan en
Colombia y que desempeñan la actividad transportadora o se benefician de la
misma
B) Las condiciones para prestar el servicio de transporte
(Artículos 4, 5, 6, 7, 11 y 12)
9.
La Sala recuerda que en este
acápite de la sentencia se evaluará las medidas que contiene el Decreto 482 de
2020 que establecen las condiciones de prestación de transporte púbico. Al
igual que el capítulo anterior, se reseñará brevemente las disposiciones objeto
de control y luego se realizará el juicio correspondiente.
Descripción de las disposiciones analizadas
9.1.
Los artículos 4, 5, 6, 7, 11 y
12 establecen varias medidas en materia de transporte terrestre intermunicipal,
vehículo individual taxi, masivo y carga. A su vez, establece prescripciones en
relación con el uso de la infraestructura. En efecto se expidieron normas sobre
los dos competentes del transporte (operativo 6 infraestructura física).
El artículo 4 permite que, durante el estado de
emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo
obligatorio, continúe la
operación del servicio público de transporte terrestre intermunicipal, con
fines de acceso o de salud. Además autoriza la movilización particular de las
personas que requieran trasladarse y que se encuentren autorizadas en los
términos del Decreto 457 de 2020. En similar forma, el parágrafo Segundo establece
que las terminales de transporte terrestre deberán prestar sus servicios
conforme con lo dispuesto en el Decreto 457 de 2020 y en respeto del límite a
la oferta establecida por el CLT; motivo por el cual no serán sancionadas si se
llega a determinar la cesación de sus operaciones.
Sin embargo, establece que los servicios de
transporte terrestre mencionados deben ejecutarse siguiendo algunas
directrices, a saber: (i) transporte terrestre intermunicipal: debe
reducir la oferta de operaciones de las rutas de transporte hasta el 50% de
su capacidad autorizada. Para ello, establece que las empresas de transporte
terrestre de pasajeros no serán sancionadas por disminuir el servicio
autorizado en menos del 50% (Parágrafo 1º y 3º del Art 4); ii) masivo: autoriza
la operación, sin que la oferta pueda ser
superior al 50% de la máxima permitida (Art. 5); y iii) Transporte de
pasajero individual tipo taxi: permite operar servicio, siempre que sea
ofrecido por vía telefónica o por medio de plataforma digitales (Art. 6).
Por su parte, el artículo 7 establece, que durante el
estado de emergencia, económica, social y ambiental así como durante el
aislamiento preventivo, se debe presar el servicio de carga y de
infraestructura dispuesta para el servicio de transporte público.
Conjuntamente, el artículo 11 permite portar digitalmente los documentos que certifican que un
determinado vehículo presta el servicio público de transporte
. En igual sentido, el artículo 12 dispone
la ubicación, de conformidad con los parámetros fijados por el CLT, de “puntos
seguros” en las vías nacionales en los que se podrá examinar y acompañar a los
transportadores de pasajeros y de carga. Sus actividades serán realizadas por
la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Dirección de Tránsito y Transporte
de la Policía Nacional.
Las proposiciones jurídicas contienen cinco tipos de
medidas, a saber: i) permitir la prestación del servicio terrestre de
transporte público intermunicipal, individual en vehículo taxi y masivo (Arts.
4, 5, 6); ii) condicionar la oferta del transporte de pasajeros terrestre: a)
intermunicipal y masivo a una oferta de operación del 50% (Par. 1º del Art 4 y
Ar. 5) ; y b) tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas informáticas (Art.
6); iii) no sancionar al trasportador de servicio público intermunicipal con
abandono de ruta por disminución de oferta al 50% (Pár. 3º del Art. 4º); iv)
establecer el deber de prestar el servicio de carga así como la infraestructura
de las terminales de transporte ( Art. 7 y Par. 2º del Art.4); y v) aumentar
las medidas de bioseguridad de la operación de transporte (Art. 11 y 12)
Análisis material de las medidas
9.2.
Juicio de finalidad, de
conexidad material y  de motivación suficiente:
Las cinco medidas analizadas en este apartado tienen la
finalidad directa y especifica de reducir los efectos del aislamiento social
preventivo obligatorio así como mantener la prestación del servicio de
transporte público terrestre y la infraestructura. Por las características del
COVID-19, el Gobierno tuvo que declarar una cuarentena obligatoria nacional que
restringió la posibilidad de realizar actividades laborales y productivas. En
este contexto, el Decreto 482 de 2020 propone alternativas para que la decisión
sanitaria no farmacológica tenga la mayor efectividad a la par que se mantenga
la posibilidad de movilizarse al personal exceptuado de esa medida y se preste
el servicio de transporte de carga y la infraestructura necesaria para ello. De
ahí que, las medidas i), iii) y iv) tienen la meta de asegurar la prestación
del servicio de transporte terrestre intermunicipal, masivo e individual tipo
taxi así como de carga. También sucede lo mismo con la necesidad de persistir en
la prestación del servicio de infraestructura de los terminales de transporte
terrestre. Por ende existe idoneidad en esas decisiones para lograr la
prestación del servicio público de transporte.
También es indispensable que la prestación del
servicio público de transporte se mantenga de forma segura, lo que se pretende
garantizar con las medidas ii) y v). Es evidente que la mayor ocupación en los
sistemas de transporte reduce la distancia social entre las personas, lo cual
hace más fácil la transmisión colectiva del virus COVID -19[99]. En efecto resultan idóneas
para detener el avance del virus y que se continúe con la prestación del
servicio público de transporte terrestre y de carga.
Las razones que sustentan la conexidad material son
muy similares a las que emplearon en la creación del CLT y sus funciones. Hay
una evidente relación de las alternativas i), ii), iii), iv) y v) con las
medidas sanitarias adoptadas por el gobernó nacional y la crisis de salud
causada por el COVID-19.
Desde la conexidad externa, la Corte encuentra que el
Decreto Legislativo sub judice tiene relación directa y especifica con
el Decreto Legislativo 417 de 2020, “por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”,
por tres razones.
La primera, porque el Decreto 482 de 2020 fue
expedido, de manera expresa, con ocasión y en desarrollo del mencionado estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional. Ese
hecho se mostró en el análisis formal de la presente providencia.
La segunda, en razón de que el Gobierno Nacional
expresó la necesidad de tomar la medida de distanciamiento social y
aislamiento, la cual impone cargas adicionales que deben ser resueltas, por
ejemplo mantener el abastecimiento de alimentos. En la motivación del Decreto
417 de 2020 se indicó expresamente “Que con la finalidad de garantizar la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su
subsistencia, el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para
garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y
seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.”. En este aspecto,
tiene un rol importante el transporte carga.
La tercera, ya que las 5 medidas estudiadas en esta
sección pretenden conjurar los efectos de la crisis con un transporte seguro y
prestado bajo ciertas condiciones para que este servicio no se convierta en un
foco de contagio del COVID-19. Además procuran permitir la movilidad de ciertas
personas, quienes requieren un servicio público seguro. Y buscan que exista
abastecimiento de alimentos mientras dura la cuarentena.
Conjuntamente, las medidas analizadas evidencian que
existe una conexión interna entre los considerandos expresados por parte del
Gobierno Nacional para motivar el decreto. Dicha justificación fue reseñada en
la nota al pie 71 de este fallo. En este punto se referenciará que los puntos
seguros en la vía son una de esas medidas utilizadas por parte del Gobierno
Nacional que pretende brindar las condiciones de seguridad a los
transportadores[100].
Otro ejemplo es la posibilidad de presentar los documentos que soportan la operación
en medios digitales[101].
Sucede lo mismo con reducir la posibilidad de infección en el transporte
público y controlar la oferta de transporte público desde la demanda[102]
Por  último, el Decreto 482 de 2020 contiene la
justificación suficiente para las medidas expedidas de: i) permisión para
prestar el servicio terrestre intermunicipal, individual tipo taxi y masivo[103]; ii)
condiciones o restricciones a la actividad de transporte terrestre
intermunicipal, individual tipo taxi y masivo[104]; iii) no sancionar al
trasportador de servicio público intermunicipal con abandono de ruta por
disminución de oferta al 50% ;v) deber de prestar el servicio de carga y la
infraestructura del terminal de transporte terrestre[105]; y v) facilitar y
tornar más seguros la  operación del transporte[106].
En cada uno de los numerales mencionados, se exponen
las razones suficientes para explicar las medidas adoptadas. Al respecto, es
importante advertir que esas alternativas no conculcan derecho fundamental
alguno, por lo que el escrutinio de motivación resulta menos exigente, al punto
que debe  verificarse la presencia de al menos un motivo que las justifica, lo
cual sucede en el caso del Decreto 482 de 2020. Las alternativas analizadas en
esta sección se encuentran fundadas: i) en la importancia del transporte
público de pasajeros y de carga para mantener el funcionamiento y el
abastecimiento de la sociedad durante la cuarentena; y ii) la necesidad de que
este servicio se preste de forma segura y bajo ciertas condiciones sanitarias.
En efecto, las medidas estudiadas cuentan con razones suficientes que las
sustentan.
9.3.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
Sobre el particular basta indicar que el Decreto Legislativo 482 de 2020 no
contiene medidas que de alguna forma pudieran (i) vulnerar el núcleo esencial
de los derechos fundamentales. En este punto es importante subrayar que las
medidas permiten la actividad transportadora y no la anulan. Inclusive, las
alternativas de seguridad sanitaria (puntos seguros y presentación digitales de
documentos que soportan la operación) garantizan el derecho a la salud y la
condición efectiva de un trabajo desempeñado en condiciones dignas. La restricción
y las condiciones a ese ejercicio jamás interfieren el núcleo esencial de la
libre empresa; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, y de los órganos del Estado, o (iii) suprimir o modificar los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento
9.4.
Juicio de intangibilidad.
La Sala concluye que los artículos 4, 5, 7, 11 y 12
del Decreto 482 de 2020 no interfieren un derecho intangible.
9.5.
Juicio contradicción
específica
Las medidas analizadas en esta sección[107] y
contenidas en el Decreto 482 de 2020 no suscitan una contradicción específica
con la Constitución ni con los compromisos adquiridos a partir de los tratados
internacionales en derechos humanos. Es más, jamás desconoce el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en este tipo de situaciones.
En el caso de las condiciones o restricciones en la
prestación del servicio de transporte público terrestre intermunicipal (oferta
de operaciones 50 %), masivo (oferta  de operaciones 50%) e individual tipo
taxi (oferta por aplicación digital), se permite continuar prestando el
servicio. Aunado a lo anterior, el
Constituyente optó por una visión particular de la economía al
escoger para Colombia la modalidad de “Estado Social de Derecho” y propendió
por armonizar la propiedad privada y el ejercicio de las libertades económicas,
con la función Estatal de garantizar la efectividad de los derechos
fundamentales.[108]
Por ello, a la luz de lo dispuesto en los artículos
333 y 334 de la Constitución Política, se ha entendido que, dentro de las denominadas
“libertades económicas” se encuentra la Libertad de Empresa[109].,
entendida como la facultad con que cuentan las personas de “afectar o
destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del
mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o
ganancia”.[110]
La jurisprudencia de esta Corte ha considerado que el
núcleo esencial de este derecho se compone los siguientes mandatos: (i)
el derecho de los empresarios que se hallen en una misma posición a no recibir
un tratamiento discriminatorio; (ii) el derecho a concurrir al
mercado o retirarse de él; (iii) la libertad de organización y
el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa,
como sus métodos de gestión; (iv) la libre iniciativa
privada; (v) el derecho a crear establecimientos de comercio con el
cumplimiento de los requisitos de ley; y (vi) el derecho a
recibir un beneficio económico razonable[111].
Con todo, se aclara que la Constitución no otorga el
mismo nivel de protección a todas las formas de iniciativa privada, pues,
dependiendo del tipo de actividad a desarrollar, esto es, de si implica alguna
clase de riesgo social o su realización resulta esencial para la convivencia en
sociedad (los servicios públicos), puede contar con restricciones, controles e,
incluso, vigilancia estatal.
Así,
en lo relacionado con los servicios públicos, se ha reconocido como
indispensable que exista un mayor nivel de intervención Estatal en la libertad
de empresa, pues ello es necesario para asegurar que estos sean prestados con
la calidad requerida[112].
Sobre el particular, esta Corte ha recordado que esta especial intervención
encuentra fundamento en el hecho de que estos servicios resultan indispensables
para garantizar los fines mismos del Estado Social de Derecho, en concreto, la
satisfacción de las necesidades básicas de la población[113].
Como
se explicó en acápites previos, el transporte es reconocido como un servicio
público esencial de acuerdo con la Ley 336 de 1996 y Ley 105 de 1993. Los
artículos 333 y 334  de la Constitución Política atribuyen al Estado la
regulación, control y vigilancia necesarios para su adecuada prestación en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. El artículo 5 de la Ley 336 de
1996 señala que las
operaciones de las empresas de transporte público deben respetar (i) la
prevalencia del interés general sobre el particular, (ii) garantizar su
prestación y (iii) proteger a los usuarios[114]. Solo resta recordar que la calificación
referida que recibe el trasporte implica que el legislador esté investido
constitucionalmente para proferir leyes de intervención económica[115].
9.6.
Juicio de incompatibilidad,
En
sentido estricto, los artículos 4, 5, 6, 7, 11 y 12 Decreto 482 de 2020 no suspenden
alguna ley de la República, por lo que no hace falta desarrollar esta parte del
juicio.
9.7.
Juicio de necesidad[116]
Necesidad fáctica. La Corte constata que la totalidad de las medidas resultan necesarias,
esto es: i) permitir la prestación del servicio terrestre de transporte público
intermunicipal, individual en vehículo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta
de operación del transporte terrestre de pasajeros: (a) intermunicipal y masivo
a un 50% de ocupación; y b) tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas
informáticas; iii) no sancionar a los trasportadores con abandono de ruta por
disminución de la oferta al 50%; iv) establecer el deber de prestar el servicio
de carga así como la infraestructura de las terminales de transporte; y iv) aumentar
las medidas de bioseguridad de la operación de transporte.
Las normas que fija el Gobierno Nacional contribuyen a
evitar la extensión de los efectos negativos de la medida sanitaria de
cuarentena. También es indispensable que se mantenga la prestación del servicio
de carga para que se garantice el abastecimiento de la población. En este
contexto, es relevante que la actividad transportadora y el servicio público no
conlleven a una saturación y desbordamiento de la capacidad de los servicios de
salud en el país. Al respecto, se subraya que acceder al servicio de taxi por
la aplicación o teléfono reduce el riesgo de los usuarios y transportadores de
contagio, por cuanto no habría desplazamiento en las calles para conseguir un
servicio de taxi y el conductor no deambularía por toda la ciudad para recoger
un pasajero. Lo propio sucede con la restricción del 50 % de operación del
servicio público de transporte terrestre intermunicipal y masivo de pasajeros,
dado que limitar esa actividad permite que la movilidad de los ciudadanos se
garantice con los parámetros de bioseguridad requerida.
En todo caso, la Sala precisa que las limitaciones de
la oferta del servicio de transporte consignadas en los Artículos 4, 5 y 6 del
Decreto 482 de 2020 jamás impiden que este sea suministrado según los criterios
de demanda y oferta propuesta por las autoridades locales.
En consecuencia, esta Corporación constata que las
medidas responden a las restricciones derivadas de la medida no farmacológica
del aislamiento preventivo, al permitir mover bienes para la alimentación de
las comunidades y el personal necesario para mantener activa la sociedad. Así
mismo, evitan que en esa movilización de individuos se aumente el contagio
colectivo, al utilizar el transporte público terrestre de pasajeros.
Necesidad jurídica: El análisis de subsidiariedad jurídica exige a la Corte verificar la
existencia de reglas jurídicas ordinarias que permitan al Gobierno Nacional
alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción.
La Sala constata que son insuficientes las
herramientas ordinarias que tenía el ejecutivo para permitir la prestación del
servicio público intermunicipal,
individual en vehículo taxi y masivo,
establecer el deber de prestar el servicio de transporte público de carga así
como facilitar y aumentar la bioseguridad de la operación del transporte en el marco
de la pandemia del COVID-19. Encima, se requería garantizar de manera expresa
el deber de adelantar el servicio de carga así como de infraestructura en
transporte de los terminales terrestres.
El artículo 5 de la Ley 336 de 1996 reconoce que el
servicio público de transporte es esencial y responde a salvaguardar el interés
general. Dicha calificación abarca el transporte de carga. Lo propio hace el
artículo 56 íbidem con el servicio de transporte terrestre automotor. En
efecto era indispensable una regulación específica de rango legal para
consagrar los deberes de prestación del servicio durante el estado de
emergencia económica, social y ecológica así como en la vigencia de la medida
de asilamiento preventivo. Nótese que dentro de ese marco legal se requería
levantar las disposiciones que dificultaban la prestación del servicio de
transporte público, de manera que era forzoso evitar que, durante el tiempo que
dure la emergencia, las empresas que disminuyan el servicio autorizado en menos
del cincuenta por ciento (50%) sean sancionadas con la cancelación de sus rutas
(Par. 3 parcial del Art. 4)
En similar sentido, se requería normas de ese nivel
para establecer derroteros seguros de prestación del servicio de transporte durante
el periodo mencionado. Una medida de este tipo son los puntos seguros en la
vía, consignados en el artículo 12, dado que instituye la figura y remite para su
reglamentación, fijar su ubicación y determinar las actividades a ejecutar en
los mismos. Otro ejemplo, son las condiciones que establece el Decreto 482 de
2020 para prestar el servicio transporte intermunicipal y masivo al 50% de la
operación (Par. 1º del Art. 4 y Art 5), e individual vehículo taxi por
aplicativo o teléfono (Art. 6).
La regulación extraordinaria descrita era
indispensable para reglamentar y regular de manera sistémica, transitoria y
coherente lo referido a la prestación del servicio de transporte terrestre, en
el marco de la emergencia sanitaria acaecida por el COVID-19. Las facultades
reglamentarias eran insuficientes para llevar a cabo dicha tarea.
Adicionalmente, permitir la presentación en formato
digital de los documentos que soportan la operación de transporte hace parte de
las disposiciones de las leyes o normas de rango legal que se conocen como anti-trámites.
Una muestra de esta clase de compendios legales es la Ley 962 de 2005 así como
los Decretos Leyes 019 de 2012 y 2106 de 2019. Nótese que este último pretendió
modificar trámites y requisitos en el marco de procedimientos ágiles,
coordinados, modernos y digitales. En las Sentencias C-120 de 2006, C-714 de 2006,
C-832 de 2006 y C-516 de 2016, se indicó que el objeto de esta clase de normas
es aclarar, simplificar y eliminar trámites, así como procedimientos
administrativos. También pretenden contribuir con la eficacia y eficiencia de
la función administrativa, al reducir los trámites que se adelanten ante el
Estado. Entonces, el Presidente de la República no podía esperar a tramitar
leyes habilitantes, estipuladas en numeral 10 del Artículo 150 Superior, para
solicitar una facultad de ley y luego emitir la respectiva norma.
En ese sentido, todas las medidas objeto de escrutinio
en esta sección sobrepasan la subsidiariedad jurídica.
9.8.
Juicio de proporcionalidad
Este estándar del escrutinio judicial exige que las
medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia sean “proporcionales
a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción”[117]. El
concepto de proporcionalidad se interrelaciona con el concepto derechos
fundamentales entendidos como principios. La jurisprudencia ha utilizado ese
criterio como una herramienta metodológica para determinar la razonabilidad
tanto fáctica como jurídica de la norma que se analiza[118]. La Sala recuerda que
las medidas que sometida a este examen son: i) permitir la
prestación del servicio terrestre de transporte público intermunicipal,
individual en vehículo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta de operación
del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de
operación; y b) tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas informáticas;
iii) no sancionar al trasportador de servicio público intermunicipal con
abandono de ruta por disminución de oferta al 50%; iv) establecer el deber de
prestar el servicio de carga así como la infraestructura de las terminales de transporte;
y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operación de transporte.
En ese contexto, la Sala estima que las medidas i),
iii), iv) y v) no interfieren derechos constitucionales o fundamentales. De
hecho permiten garantizar la libertad de empresa y el trabajo de los operadores
de infraestructura y del servicio de transporte terrestre de carretera
intermunicipal, vehículo tipo taxi, masivo y carga. También faculta que los
ciudadanos puedan acceder a los alimentos, bienes y servicios que permite
garantizar su derecho al mínimo vital, sin perder las salvaguardas en materia
de salud. Inclusive, evitan imponer la sanción de abandono de ruta por prestar
el servicio público de transporte intermunicipal conforme con las restricciones
del decreto sub-examine, esto es, disminuir la oferta al 50%.
Las alternativas contenidas en ii) perturban de manera
justificada el derecho a la libertad de empresa, pues esas limitaciones se
encuentran respaldadas por las condiciones específicas que fueron dictadas por
parte del legislador extraordinario. Los parámetros particulares de prestación
del servicio serán sometidos a un juicio intermedio de proporcionalidad, como
ocurrió en el condicionamiento genérico evaluado en la sección anterior. Aquí, las
medidas persiguen el mismo fin de garantizar la movilidad ciudadana en
condiciones de seguridad sanitaria. También restringir la operación de las
actividades a un 50% reduce el riesgo de contagio, debido a que es posible
tomar distancia
No se evidencia una desproporción evidente, por cuanto
las normas que condicionan la actividad transportadora a la prevalencia del
interés general y la seguridad de los usuarios, de acuerdo con los artículos
333 y 334 Superiores. Así mismo, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 permiten
fijar las condiciones del servicio público de transporte, las cuales deben
adecuarse al contexto COVID-19, es decir, dirigidas a minimizar los contagios
colectivos con distanciamiento social en el uso de los medios de traslado.
Entonces, en el
presente caso se tiene que los artículos del decreto ofrecen un beneficio
incuestionable para una masa poblacional que requiere movilizarse de forma
segura y otra que necesita acceder a la cadena de abastecimiento o servicios
sanitarios. Es más, es una respuesta correlativa a los efectos de las medidas
de cuarenta.
9.9.
Juicio de  no
discriminación
La Corte encuentra que las medidas que sobrepasaron los 9 juicios
anteriores no establecen un trato diferenciado en su estructura normativa, ni
benefician particularmente a un sector o grupo, tal como indicaron todos los
intervinientes. Las decisiones tomadas en este capítulo no pueden extenderse de
manera descontrolada a otros servicios de transporte que se adelanten en modos
distintos. Además, las medidas que algunos de estos se encuentran en
disposiciones posteriores del Decreto 482 de 2020, las cuales serán estudiadas
más adelante.
Conclusión
9.10.    En este segmento de la presente providencia, la Sala
evaluó la constitucionalidad de las siguientes medidas: i) permitir la
prestación del servicio terrestre de transporte público intermunicipal,
individual en vehículo taxi y masivo (Arts. 4, 5, 6); ii) condicionar la oferta
del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de
operaciones (Par. 1º del Art 4 y Art. 5 ); y b) tipo taxi a las vías
telefónicas o plataformas informáticas (Art. 6); iii) no sancionar al
trasportador de servicio público intermunicipal con abandono de ruta por disminución
de oferta al 50% (Pár. 3º del Art. 4º); iv) establecer el deber de prestar el
servicio de carga así como la infraestructura de las terminales de transporte (
Art. 7 y Par. 2º del Art.4); y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la
operación de transporte (Art. 11 y 12).
Determinó que todas medidas mencionadas sobrepasaron
los juicos materiales, en tanto tenían la finalidad de aminorar los efectos que
habían traído la infección del virus COVID-19 y la medida sanitaria no
farmacológica de aislamiento preventivo, en relación con las restricciones de
movilidad y la necesidad de asegurar el transporte de pasajeros y de carga. En
ese contexto, manifestó que esas alternativas tenían una conexidad interna y
externa, dado que garantiza la prestación segura del servicio de transporte de
carga o de pasajeros en sus distintas clases (intermunicipal, masivo o en
vehículo individual de taxi). El decreto sub-examine restringió la oferta del
servicio, suspendió las sanciones que normalmente se imponen a los transportadoras
por reducir la operación en el servicio de transporte de pasajero y creó
figuras que pretenden aumentar la bioseguridad en esa actividad.
De igual forma estimó que las medidas eran necesarias
para conjurar los efectos de la cuarentena y facilitar el desplazamiento de la
ciudadanía bajo condiciones de distanciamiento social, lo que reduce la
posibilidad de  propagación del COVID-19. En todo caso precisó que las
limitaciones de la oferta del servicio de transporte consignadas en los
Artículos 4, 5 y 6 del Decreto 482 de 2020 jamás impiden que este sea
suministrado según los criterios de demanda y oferta propuesta por las
autoridades locales. También infirió que, dentro de sus competencias
ordinarias, el Gobierno Nacional no tenía a su disposición otra alternativa
legal para lograr una uniformidad en las condiciones sanitarias en que debe
prestarse  el servicio de transporte.
Acto seguido, determinó que las restricciones para
desarrollar la actividad de transporte eran proporcionales para garantizar la
prestación segura de dicho servicio, el abastecimiento de alimentos y aumentar
la eficacia de la cuarenta; y la interferencia que padece el derecho a la
libertad de empresa derivada de las condiciones fijadas para prestar el
servicio de transporte era inferior a los beneficios que generan las
alternativas escogidas por el Gobierno Nacional. Insistió que no se anulaba ese
derecho, dado que solo se condicionaba, de acuerdo con las realidades
sanitarias del COVID-19. En relación con las alternativas que establecen el
deber de prestación del servicio de transporte y de infraestructura de
terminales de transporte, el diseño de medidas de bioseguridad así como de la
inaplicación de la sanción de abandono de rutas, recordó que no afectan derecho
fundamental alguno, pues son normas de autorización. Finalmente, sintetizó que
ninguna media constituía discriminación a un operador de transporte, al
aplicarse a todos por igual.
C) La exoneración de exigencias legales en la
operación del servicio de transporte que no implican un beneficio o alivio
económico directo (Artículos 9 y 10).
10.
La Sala precisa que esta
sección de la presente decisión realizará el escrutinio judicial sobre las
medidas que suspenden o exonera requisitos legales de operación del servicio de
transporte.
Descripción de las disposiciones analizadas
10.1.
Los artículos 9 y 10 del
decreto objeto de estudio suspenden, mientras perdure la declaratoria de
emergencia, todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al
tránsito, así como los trámites que se surten ante ellos.
Adicionalmente, como quiera que estas entidades no van
a estar funcionando, se establece que los documentos de tránsito (licencias de
conducción y certificados de revisión técnico mecánica y de emisiones
contaminantes) que expiren durante el tiempo de emergencia “no serán
exigibles”.
Finalmente, se dispone la suspensión, durante el
estado de emergencia, de los términos para: (i) la reducción de las
multas de tránsito; y (ii) realizar las revisiones técnico mecánica y de
“emisiones contaminantes” de todos los vehículos, sin importar su tipo o el
servicio que prestan.
Análisis material de las medidas
10.2.
Juicio de finalidad, de
conexidad material y de motivación suficiente
La Sala Plena de esta Corporación evidencia que, de
conformidad con el acápite considerativo del Decreto en estudio, las medidas
anteriormente referidas fueron adoptadas con el objetivo de respetar y promover
el cumplimiento efectivo del aislamiento preventivo obligatorio, de forma que
fuera posible evitar el contacto innecesario entre personas y, así, disminuir
los eventuales contagios que puedan ocurrir, pues los servicios que prestan
estas entidades no constituyen (i) una actividad esencial para la provisión de bienes de
abastecimiento, o requerida para la prestación de servicios de salud; ni (ii) tampoco
servicios que permitan la efectiva movilidad de las personas.
De ahí que las demás medidas que se derivan de estos
artículos, como la inexigibilidad de ciertas certificaciones, o la suspensión
de términos para determinados trámites, se deriven como consecuencias lógicas
de la suspensión en el funcionamiento de los organismos de apoyo al tránsito,
pues son estas las entidades que se encargan de su trámite. Por lo anterior,
suspender su funcionamiento, pero seguir exigiendo dichos documentos sería
incongruente, pues exigiría a los ciudadanos desarrollar trámites y gestiones
que resulta imposible completar, pues la entidad que los realiza no está
funcionando.
Ahora bien, se recuerda que, como se indicó con
anterioridad, el aislamiento social preventivo y obligatorio fue adoptado por
el Gobierno Nacional como una de las principales y más efectivas medidas de
contingencia de la emergencia actual, por ello, resulta evidente que las
medidas que propendan por materializar un verdadero aislamiento y permitan a la
población evitar desarrollar trámites administrativos que no son indispensables
para la superación de la pandemia, están relacionadas con el objetivo
primordial de la declaratoria del estado de emergencia decretado en el Decreto
417 de 2020 (conexidad externa).
En concordancia con lo expuesto, se evidencia que (i) las
medidas adoptadas por el decreto en estudio están dirigidas a obtener una
finalidad constitucionalmente legítima y que realmente busca superar el estado
de emergencia actual; (ii) los motivos en que se fundamentó el decreto se
encuentran suficientemente justificados en su texto; y, además de lo anterior, (iii) existe
una relación de conexidad (interna) entre la finalidad buscada por las medidas
adoptadas y la motivación que les dio sustento.
10.3.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
Sobre el particular, se destaca que las normas en
estudio no incurren en ninguna de las siguientes causales:
i)
Suspender o vulnerar el núcleo
esencial de algún derecho fundamental: lejos de restringir algún derecho de
esta naturaleza, la medida lo que busca es generar las condiciones para que sea
posible un verdadero y efectivo aislamiento preventivo y salvaguardar así la
salud de la población. Para ello, suspendió la exigencia de realizar ciertos
trámites que solo pueden ser realizados físicamente y que se estiman
innecesarios durante el tiempo de la emergencia; ii) Interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público: por cuanto la labor de
estos organismos auxiliares al tránsito es realizada autónomamente por estas
entidades sin injerencia directa; y iii) Suprimir o modificar los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento: en razón a que
la medida en estudio en nada se relaciona con funciones jurisdiccionales.
10.4.
Juicio de intangibilidad.
En relación con esta exigencia, la Sala Plena
evidencia que la medida en estudio la supera, en cuanto de ninguna manera
limita ni cercena, alguno de los derechos identificados, en la Sentencia C-723
de 2015(entre otras ocasiones), como “intocables” o “intangibles”.
10.5.
Juicio de no contradicción
específica
Las
normas objeto de análisis de constitucionalidad, no contrarían las reglas
dispuestas sobre la materia, pues:
i)
No existe, en la Constitución
o en los compromisos internacionales que ha adquirido el Estado colombiano en
materia de Derechos Humanos, prohibición alguna en relación con la posibilidad
de suspender el funcionamiento de este este tipo de organismos de apoyo al
tránsito y la correlativa suspensión de a) los trámites que están en
curso en su interior y de b) exigibilidad de los requisitos para el
ejercicio de ciertas actividades que ellos profieren;
ii)
Respetan los límites previstos
en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994 (LEEE). Como se indicó con
anterioridad, estas medidas a) tienen como única finalidad el facilitar
los medios para que sea posible conjurar la crisis que surgió e impedir la
extensión de sus efectos (artículo 47); b) no despiertan la menor
sospecha de afectar la competencia del Congreso para reformar, derogar o
adicionar este o cualquier otro decreto legislativo (artículo 49), y c)
tampoco tienen la virtualidad de desmejorar, de alguna manera, los derechos
sociales de los trabajadores (artículo 50).
10.6.
Juicio de incompatibilidad,
En
relación con esta exigencia, resulta diáfano que la medida en examen, si bien
no lo hace manifiesto, sí tiene por efecto la suspensión en la aplicabilidad
del Capítulo 8, del Título 2 de la Ley 769 de 2002 (artículos 51 en adelante)
relativos a, entre otras cosas, (i) la obligación de someter los
vehículos a una revisión Técnico-Mecánica y de emisiones contaminantes, (ii)
la manera en que se realiza este trámite y (iii) los responsables de
adelantarlos (centros de diagnóstico automotor), así como contenidos del
artículo 136 de la misma Ley, relacionado con el procedimiento para obtener una
reducción en el valor de las multas de tránsito que sean impuestas.
De
conformidad con el artículo 12 de la LEEE, corresponde a esta Corporación
verificar que el Gobierno Nacional justifique las razones por las cuales las
normas de rango legal realmente son incompatibles o irreconciliables con el
estado de emergencia decretado y, por tanto, deben ser suspendidas.
Sobre
el particular, para esta Corporación es claro que, como se advirtió en los
considerandos del Decreto 482 de 2020, la normatividad ordinaria suspendida, no
se compadece de las particularidades que exige el actual estado de emergencia
en el que el país se encuentra inmerso, pues el funcionamiento de este tipo de
organizaciones y la imposición de este tipo de trámites y procedimientos, como
se indicó en la parte considerativa del decreto, no solo representa un riesgo
para la población que acuda a ellos, sino que implicaría obstaculizar el
desarrollo normal de las medidas de aislamiento social, sin que los trámite
comprendidos en las normas suspendidas, resulten fundamentales durante el
tiempo de emergencia, ni tengan la virtualidad de contribuir a su superación.
Por ende, existe justificación para no aplicar las leyes citadas.
10.7.
Juicio de necesidad
Necesidad
fáctica: La suspensión en el
funcionamiento de los organismos de apoyo al tránsito, en efecto permite
promover el cumplimiento y la efectividad de las medidas de aislamiento
preventivo decretadas por el gobierno nacional, como respuesta a la situación
de emergencia actual. Al respecto se destaca que se trata de una medida que permite
reducir la cantidad actividades que requieren contacto físico y que deben ser
contempladas como exclusiones al aislamiento y permite que la población se
enfoque en la superación de la situación de emergencia creada por la pandemia.
Adicionalmente,
se tiene que las demás medidas adoptadas por las normas en estudio se derivan
necesariamente de esta medida inicial, y surgen como una forma de evitar que su
adopción pueda llegar a generar afectaciones colaterales sobre otros derechos e
intereses jurídicos protegidos. Entre otras cosas, permite que las personas
cuya licencia de conducción venza dentro del tiempo de la emergencia, ni (i) se vean
imposibilitados para usar sus vehículos si se encuentran dentro de las
excepciones de movilidad creadas, ni (ii)
se vean en la obligación de realizar
trámites presenciales para su renovación que pueden llegar a generar riesgos y
situaciones de contagio que es necesario evitar.
Necesidad jurídica o subsidiariedad: Las medidas en estudio implican la suspensión en el
funcionamiento de entidades y trámites establecidos en la Ley, con el objetivo
de permitir implementar, de manera adecuada, las medidas de aislamiento
preventivo. Por lo anterior, se hace necesario entender que el Gobierno
Nacional carecía de medidas, dentro de la legislación ordinaria, que le
permitieran lograr el mismo objetivo, pues, dentro de sus competencias, carece
de la posibilidad de decretar la inaplicación, así sea temporal, de
disposiciones de rango legal.
10.8.
Juicio de proporcionalidad
En relación con este especial requisito, se hace
necesario destacar que, como se expresó con atrás, ninguna de las medidas
contenidas en los artículos objeto de examen tiene la virtualidad de afectar,
limitar o restringir derecho fundamental alguno; y, por el contrario, todas
buscan lograr un fin constitucionalmente legítimo, que permite contribuir a la
superación del estado actual de emergencia. Esto último, pues, al eliminar
temporalmente la necesidad de las personas de desarrollar los trámites en estudio,
permite una mayor eficacia del aislamiento preventivo decretado.
Para la Sala, la suspensión del funcionamiento de los
organismos de apoyo al tránsito satisface esta exigencia de proporcionalidad,
en cuanto se muestra como una respuesta equilibrada y razonable que facilita
hacer frente a la complicada situación que dio origen a la crisis actual, sin
que, gracias a las medidas auxiliares que fueron tomadas en estos artículos
(suspensión en la contabilización de los términos en los trámites que se surten
ante ellas, o la exigibilidad de los certificados que profieren), se genere
intromisión alguna de los derechos de los miembros de la población.
A esa misma conclusión llega esta Corporación en la
norma contenida en el artículo 9 del Decreto 482, que suspende, entre otras
cosas, “[l]os tiempos que estén corriendo para la reducción de multa
prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002” es una medida que no
vulnera derechos fundamentales o constitucionales. Es más amplía el espectro de
protección del debido proceso y es coherente con el cierre de los servicios de
apoyo.
En virtud de lo expuesto, para la Sala es claro que las
normas en estudio satisfacen el estudio de proporcionalidad.
10.9.
Juicio de no discriminación
Finalmente, la Sala considera que la medida en estudio
no introduce ningún criterio sospechoso que discrimine a los ciudadanos por
motivos de razón, género, religión, etc., pues permite que, sin atención a
ningún criterio de diferenciación, las personas no deban salir de sus hogares
para realizar algún trámite ante las entidades de apoyo al tránsito y que,
adicionalmente, no sufran los efectos negativos que se pueden derivar de la
cesación de su funcionamiento.
Conclusión
10.10.
Para la Sala Plena, la medida objeto de análisis
(establecida en los artículos 9 y 10 del Decreto 482 de 2020) es constitucional
en razón a que satisface a cabalidad la totalidad de los requisitos formales y
materiales que se han desarrollado para el efecto.
Así, se observa que suspender el desarrollo de
trámites presenciales que implicarían contacto físico entre personas, pero que
no resultan indispensables para permitir la vida en sociedad, ni para dar
respuesta a las necesidades de la emergencia, efectivamente permite otorgar
eficacia a las medidas de aislamiento preventivo decretadas con ocasión a la
pandemia, pues promueven su cumplimiento y reducen el nivel de riesgo al que se
expone la población.
Así mismo, las decisiones estudiadas en esta sección
son proporcionales para lograr dicho fin, en cuanto se muestran como una
respuesta equilibrada y razonable que facilita hacer frente a la complicada
situación que dio origen a la crisis actual, sin que, gracias a las medidas
auxiliares que fueron tomadas en estos artículos (suspensión en la
contabilización de los términos en los trámites que se surten ante ellas, la
exigibilidad de los certificados que profieren o los tiempos que estén
corriendo para la reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769
de 2002), se genere intromisión alguna de los derechos de los miembros de la
población. Por último se aplican a toda persona que deba adelantar los trámites
suspendidos, por lo que no constituye discriminación para algún sector de la
sociedad.
D)
Las medidas económicas para la industria aeronáutica, el sector infraestructura
y concesiones (Artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27
y 28)
11.
Los artículos de esta sección
se dividirán en 3 conjuntos de medidas de acuerdo con el sector que beneficia,
a saber: 1) medidas económicas para la industria aeronáutica (Art. 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21 y 22); 2) exención de cobro de peajes (Art. 13); y 3)
disposiciones en contratos de concesión e infraestructura (Art. 24, 25, 26, 27
y 28);
1) Medidas económicos para la industria aeronáutica
(Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22)
11.1.
Inicialmente, se realizará la
presentación o reseña breve de las disposiciones; luego se efectuará el control
judicial.
Descripción de las disposiciones analizadas
11.1.1.
La Sala entra en el título III del
Decreto 482 de 2020, el cual posee la mayor cantidad de disposiciones. Se trata
de los Artículos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22, que contienen medidas
económicas muy diversas a favor de la industria aeronáutica. El único común
denominador de estas decisiones es el beneficio económico. Se tiene que los
artículos se identifican con la medida que debe revisar la Corte. No ocurre lo
mismo que en los otros apartes de la sentencia en los que un artículo contenía
varias medidas y era posible agrupar su escrutinio. Por ello. en la siguiente
tabla se realizará una brevísima descripción de cada pauta.
Medida
Descripción de la
disposición
Agilizar devolución saldos a favor de empresas de servicios aéreos
(Art. 14)
Agilizar
la devolución de los saldos a favor que puedan tener las empresas de
servicios aéreos comerciales ante la autoridad tributaria de manera que el
trámite no supere los treinta (30) días calendario posteriores a su
presentación.
Suspender contraprestaciones
aeroportuarias (Art. 15)
Suspender
hasta el 31 de diciembre de 2021, la aplicación del artículo 151 de la Ley
2010 de 2019, el cual reconoce a favor de las entidades territoriales el 20 %
de las contraprestaciones en los casos en los aeropuertos están concesionados
Trabajo suplementario controladores de tránsito
aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos (Art 16)
Autorizar
una suspensión del tope máximo de las jornadas y turnos de trabajo
establecido para los controladores de tránsito aéreo, bomberos y técnicos
aeronáuticos. A su vez, flexibilizar el uso de este recurso en caso que
alguno de ellos presente síntomas compatibles con el nuevo Coronavirus -
COVID-19-.
Plazo para reembolso de dinero en ejercicio de
derecho de retracto o desistimiento (Art. 17)
En
los eventos en que las aerolíneas reciban solicitudes de retracto,
desistimiento y otras circunstancias relacionadas con la solicitud de
reembolso, podrán realizar, durante el periodo que dure la emergencia y hasta
por un año más, reembolsos a los usuarios en servicios prestados por la misma
aerolínea.
Modificación temporal de la exigencia de los seguros
(Art. 18)
Durante
el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrá modificar de manera
temporal la exigencia de garantías de cumplimiento a las empresas
aeronáuticas hasta el 31 de diciembre de 2021.
Otorgar plazos para diferir el pago a la Aeronáutica
Civil  (Art. 19)
Durante
el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrá realizar acuerdos de pago
con las empresas de transporte aéreo, otorgando plazos de pago de los montos
adeudados a la entidad hasta por el término de 6 meses después de superada la
crisis que motivó la declaratoria de emergencia, por concepto de todas las
obligaciones derivadas de los respectivos permisos de operación otorgados por
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Suspender cobros de infraestructura aeroportuaria (Art.
20)
Durante
el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, suspéndase la
aplicación de nuevos cobros relacionados con la infraestructura
aeroportuaria.
Suspensión transitoria de cobro de cánones de
arrendamiento (Art. 21)
Durante
el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrá suspender transitoriamente
el cobro de los cánones de arrendamiento de los espacios objeto de
explotación comercial ubicados en los aeropuertos y aeródromos no
concesionados administrados por la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, únicamente durante el período en que se mantenga la
emergencia. Beneficia especialmente al transporte de carga
Suspensión transitoria de restricciones de horario. (Art. 22)
Durante
el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, suspéndase
transitoriamente y durante la emergencia económica, social y ambiental y la
emergencia sanitaria en el país, las restricciones de horario de tipo
ambiental establecidas para la operación de las pistas de los aeropuertos
nacionales y/o internacionales en el territorio nacional.
Análisis material de las medidas
11.1.2.
Juicio de finalidad, de
conexidad material y  de motivación suficiente
La Sala es consciente de que el transporte aéreo es
uno de los sectores más afectados con las medidas no farmacológicas implementadas
para detener el COVID-19. Las restricciones a la movilidad de las personas y la
paralización del tránsito aéreo han generado grandes pérdidas y costos para la
industria. La información oficial llama la atención sobre la extrema reducción
de operaciones, y en consecuencia de su principal fuente de ingresos. Por
ejemplo, el Consejo Mundial de Viaje y Turismo precisó que “los viajes
globales podrían verse afectados negativamente hasta en un 25 por ciento en
2020. Esto es el equivalente a una pérdida de tres meses de viajes globales.
Esto podría conducir a una reducción correspondiente en los empleos de entre 12
y 14 por ciento”[119]
La Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA)
manifestó que la reducción casi total de los ingresos de las aerolíneas y la
asunción de costos de funcionamiento perturba el flujo de cajas de las empresas
en un corto tiempo, al punto que los llevaría a la quiebra[120]. También reportó que la
industria en Colombia sufriría un impacto de 113 a 250 mil millones de dólares.
La caída del sector sería del 80%, seguido de una recuperación rápida en los
próximos 3 años.
En el memorial justificativo del Decreto 482 de 2020,
el Ministerio del Trabajo referenció que las aerolíneas se quedarán sin dinero
antes de que el sector pueda recuperarse. A su vez, indicó que los operadores
nacionales afrontan una caída en sus reservas que supera el 100%, debido a que
las cancelaciones son mayores que éstas. La depresión del mercado ocurrirá en
junio y su recuperación será durante los meses de noviembre y diciembre de
2020. Agregó que los grupos empresariales que controlan las empresas que operan
el sector de transporte, Avianca Holdings y Latam Airlines Group, vieron
decrecer sus acciones en un 66% y 48%.
Las consecuencias para el Estado es la reducción de
ingresos fiscales por la disminución de las tasas e impuestos que se cargan a
los tiquetes. A ello se suma las posibles pérdidas de puestos laborales.
Después de la reseña presentada, la Corte no tiene
duda que las medidas económicas propuestas en el Decreto 482 de 2020 responden directa
y específicamente a la finalidad de aminorar el agravamiento de los efectos
económicos causados en el sector de transporte aéreo por el COVID-19. En concreto,
buscan establecer herramientas que ayuden a las aerolíneas a disminuir los
costos constantes que tienen dichas empresas.
Es importante evidenciar que las medidas intentan
beneficiar a las compañías de aviación operadoras del servicio de aéreo de pasajeros.
Se trata de aliviar la presión del flujo de caja de estas, el cual se ve
gravemente afectado. En ese sentido, las alternativas escogidas por el
Presidente de la Republica y su gabinete ministerial son: i) generar recursos,
tal como sucede con la devolución de los saldos de los impuestos en un tiempo
menor al ordinario (Art. 14); ii) aliviar los egresos fijos, por ejemplo con la
suspensión de los arriendos (Art. 21) o los costos de infraestructura (Art. 29);
iii) retrasar la salida de liquidez. Una muestra de ello es ampliar el plazo
para realizar los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de
desistimiento (Art. 17), así como con los acuerdos de pagos de los montos
adeudados a la Aeronáutica Civil (Art. 19); y iv) flexibilizar las restricción
o requisitos que dificultan la prestación del servicio de transporte aéreo de
pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente las garantías de los
seguros (Art. 18) y levantar las restricciones ambientales de horarios de
operación (Art. 22)
Conjuntamente, se resalta que existen alternativas que
favorecen a la Aeronáutica Civil, establecimiento público que sufre impacto en
sus financias, al estar en imposibilidad para cobrar las tasas y contribuciones
derivadas de las operaciones de las aerolíneas, porque no hay actividad que
genere dicha contraprestación. De ahí que, el Decreto 482 de 2020 procura
cambiar la destinación de una contraprestación que se causa en un concesión, al
suspender la aplicación del artículo 151 de la Ley 2010 de 2019.
Por su parte, el levantamiento de los topes máximos de
las jornadas y turnos de trabajo de los controladores de tránsito aéreo,
bomberos y técnicos aeronáuticos, al igual que flexibilizar los turnos de
trabajo tiene una finalidad indirecta para menguar la crisis económica de la
industria aeronáutica y se relaciona con garantizar la prestación del servicio
de transporte aéreo.
De esta forma, las razonas expuestas sirven para
entender superado el juicio de conexidad externa, toda vez que las
medidas económicas mencionadas tienen la finalidad de evitar la extensión o
agravación de los efectos económicos que ha causado la propagación del virus y
las medidas para contener esas consecuencias en las aerolíneas así como las
instituciones que regulan y supervisan la operación. Consciente de ese
escenario el Decreto Legislativo 417 de 2020 aseveró que “la situación del
sector aeronáutico donde la industria mundial ha venido enfrentando su crisis
más severa desde la 11 Guerra Mundial. Desde el comienzo de la crisis, las
aerolíneas han venido enfrentando un escenario de descenso en la demanda”[121].
Además, registró que el sector caería en más del 100% de los viajes.
Las herramientas referenciadas también poseen una
relación de conexidad interna con los considerandos expuestos en el
Decreto Legislativo 482 de 2020. Las decisiones dispuestas en el título III
abarcan pautas para que las empresas obtengan efectivo, no incurran en costos
fijos o logren dilatar los egresos. Lo antepuesto se traduce en la existencia
de argumentos esbozados en la parte motiva del mencionado decreto que responden
a la crisis y se relacionan con las consecuencias económicas negativas que
tendrá la pandemia para la industria aeronáutica. Las medidas plantean reducir
los gastos de funcionamiento de las aerolíneas dentro de los meses en que el
transporte aéreo no pueda operar.
La Corte constata que el Presidente de la República y
su gabinete han presentado las razones que soportan las medidas adoptadas por
el Decreto 482 de 2020, así como su importancia, alcance y relación con la
calamidad pública que dio lugar a la expedición del Estado de Emergencia. A
partir de los considerandos expuestos en el Decreto 482 es posible inferir que
el razonamiento del Gobierno sigue un hilo argumentativo claro, así
i) Por motivo de la emergencia, la industria
aeronáutica sufrirá pérdidas y reducción en sus operaciones en magnitudes casi
sin precedentes. Por ejemplo los “operadores aéreos se han visto obligados a
parquear más del noventa por ciento (90%) de su flota durante la duración de
las medidas y, por ello sus se han visto disminuidos.”[122]
ii) la finalidad del decreto es resolver ese déficit
de ingresos a través de un grupo de medidas que agilicen la devolución de
saldos sobre la declaración de renta y demás impuestos[123]; retrasen el reembolso
de los servicios aéreos objeto de retracto o desistimiento[124]
iii) A la par señaló que el presupuesto de la
Aeronáutica civil se vería reducido, por cuanto se nutre de los servicios que
presta y las contraprestaciones producto de concesiones aeroportuarias[125].
Enfatizó que ese escenario podría impedir que esa institución funcione. Por
ello, deben suspenderse la aplicación de la Ley 2010 de 2019
iv) Resaltó la importancia de los controladores de
tráfico aéreo, los bomberos, quienes desempeñan una actividad sensible para la
prestación del servicio aéreo.
11.1.3.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
Al respecto se concluye que las medidas económicas
adoptadas en el Decreto 482 de 2020 para la industria aeronáutica y en
beneficio de la aeronáutica civil no contiene pautas que forma alguna pudieran (i) vulnerar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, y de los órganos del Estado, o
(iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación
y juzgamiento.
A pesar de lo anterior, la Sala debe
advertir que algunas disposiciones analizadas podrían interferir un derecho
fundamental o prima facie quebrantar la Constitución. Las intervenciones
de ciudadanos, de las instituciones públicas y de la Vista Fiscal llamaron la
atención sobre esas circunstancias. Éstas son: i) el artículo 15 desconoce la
autonomía territorial en materia autonomía fiscal; ii) el articulo 16 infringe
el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; iii) el artículo 17
afecta los derechos colectivos de los consumidores; y iv) el artículo 22
perturba el derecho a un ambiente sano de las personas que habitan cerca a los
aeropuertos.
Sin embargo, no se infieren razones para
concluir que se atentó contra el núcleo esencial de los derechos mencionados,
ni se presentó una alteración importante en el régimen constitucional. En todo
caso, la posible infracción de la Constitución será valorada en la contracción
específica; mientras las interferencias a los derechos serán evaluadas en sede
de necesidad y proporcionalidad.
11.1.4.
Juicio de intangibilidad.
Este juicio se advierte que ninguna herramienta de las
estudiadas en este acápite perturba un derecho intangible.
11.1.5.
Juicio contradicción
específica
El criterio de no contradicción específica se concreta
en verificar si se respetaron los límites que tiene el estado de emergencia
económica. En concreto evalúa que decretos legislativos no contrarían la
Constitución, los tratados internacionales, la LEEE o desmejoran derechos
sociales de los trabajadores.
En ese contexto, las medidas que se encuentran en los
artículos 14, 18, 19 y 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2020 no suscitan una
contradicción especifica con la Constitución, ni con los compromisos
internacionales o el marco que tiene el ejecutivo para actuar en los estados de
Emergencia. Inclusive, no existen parámetros superiores que determinen mandatos
concretos en relación con las pautas analizadas, a saber: i) agilizar el
trámite de devolución de saldos ante la autoridad tributaria; ii) modificar
temporalmente la exigencia de seguros y garantías;  iii) otorgar plazo
adicional para cancelar valores adeudados a la Aeronáutica Civil; iv) suspender
cobros de infraestructura aeroportuaria;  v) interrumpir el pago cánones de
arrendamiento; y vi) suspender los horarios de restricción ambiental.
Además, la jurisprudencia ha reconocido, en principio,
un margen amplio de actuación al Gobierno en materia de medidas económicas
dictadas en los estados de emergencias. Verbigracia reconoce exenciones y
modificaciones de los plazos relacionados con las declaraciones de renta o pago
del IVA[126].
De igual forma, ha avalado medidas de exoneración de pagos de contribuciones de
parafiscales[127],
de tasas[128]
o de cuotas de compensación militar[129].
También han ratificado los pagos de subsidios de vivienda[130], la configuración de
líneas de crédito[131],
la planeación de proyectos integrales de desarrollo urbano[132], aperturas de cuentas
de ahorro por parte consorcios, uniones temporales o patrimonios autónomos[133], la
entrega de subsidio de arrendamiento[134],
el plazo para el pago de un tributo[135]
entre otros. Inclusive, la medida de levantar los horarios de restricción fue
estudiada y avalada por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-224
de 2011[136].
En relación con los artículos 15, 16, y 17, es
indispensable realizar un escrutinio adicional, como señalaron algunos
intervinientes.
a) Artículo 15: Suspensión de contraprestaciones
aeroportuarias
Esta medida fue cuestionada de manera expresa por la
Secretaría de Hacienda de Bogotá, porque, según la entidad del nivel distrital,
reduce sus recursos. Explicó que suspender el artículo 151 de la Ley 2010 de
2019 apareja que el distrito deje de recibir el 20 % de las contraprestaciones
aeroportuarias que cancelan los concesionarios. Indicó que la medida no es
proporcional y no suspendió la aplicación sino su reparto en favor de los
municipios. Esta crítica será abordada en el respectivo juicio de
proporcionalidad.
Por su parte, la Aeronáutica Civil manifestó que ese
dinero tiene una destinación específica, por lo que no puede ser usado
libremente por parte de las entidades territoriales. Agregó que si los
aeropuertos no están funcionando, no se requiere gastar ese dinero para lo que
fue establecido. A su vez, enfatizó que la institución requiere ese dinero para
operar el aeropuerto con seguridad y con todas las condiciones.
La medida de suspender el artículo 151 de la Ley 2010
de 2019 no subvierte ninguna prohibición expresa al ejercicio por parte del
Gobierno de las facultades propias de los estados de excepción. La alternativa
referida cambia la destinación de una renta que reciben las entidades locales
por parte de un concesionario ante la ejecución de un contrato de concesión. Se
trata de un ingreso corriente no tributario de los municipios y distritos[137], que
tiene una destinación fijada por la ley a atender la infraestructura vial
cercana a los aeropuertos. La jurisprudencia ha reconocido que el legislador
podría, sin violar la autonomía territorial y sin perjuicio de las demás
disposiciones constitucionales, intervenir de los recursos corrientes
tributario endógenos [138]
o exógenos[139]
de las entidades territoriales[140],
el presupuesto de las mismas[141]
o los ingresos no tributarios[142].
En abstracto,  avalar la intervención de recursos corrientes no tributarios e
internos de las autoridades locales ha sido considerada una hipótesis validada,
por lo que no se anula la autonomía de las entidades territoriales en asunto sub-judice.
En todo caso, el nivel de la interferencia a ese mandato organizativo del
Estado y las críticas propuestas por la Secretaría de Hacienda serán analizadas
en la fase de proporcionalidad, la cual evaluará si esa afectación se encuentra
justificada.
b) Artículo 16 Trabajo suplementario controladores de tránsito aéreo,
bomberos y técnicos aeronáuticos
En su intervención, el Presidente del Sindicato de los
Trabajadores del Transporte Aéreo Colombiano, Servicio Logística y Conexos
–SINTRATAC- manifestó que la decisión tomada en el artículo 16 es
injustificada, debido a que no existe una petición que sobrepase las
necesidades del servicio. A su vez, adujo que tampoco era proporcional
suspender esos límites, en cuanto el trabajo suplementario es mucho menor.
Agrega que desconoce el artículo 25 en tanto somete a esos trabajadores a
condiciones indignas.
La Aeronáutica Civil defendió la norma en la
posibilidad de mover a los trabajadores que presente síntomas de COVID-19. El
personal capacitado para prestar los servicios de tránsito aéreo, extinción de
incendios, salvamento y rescate, y servicios aeronáuticos de información y
telecomunicaciones es altamente capacitado y no puede ser reemplazado, por lo
que su ausencia puede comprometer la operación aeronáutica.
Para la Sala, el artículo 16 de Decreto 482 de 2020 modifica
las condiciones laborales de los controladores de tráfico aéreo, los bomberos y
demás personal de apoyo, empero esa medida no implica una regresión de los
derechos laborales de los trabajadores que apareje un desconocimiento del
artículo 215 de la Constitución y del artículo 50 de la LEEE. Nótese que la
mayoría de esas actividades son consideradas como de alto riesgo, por lo que
los cambios que realiza la norma hacen parte de la órbita cotidiana de la labor
y de la competencia del legislador.
Aunado a lo anterior, la disposición analizada prevé
las condiciones para garantizar el servicio público de transporte aéreo ante la
configuración de riesgo de contagio del COVID-19 de los trabajadores. Es más,
establece medidas que impide propagar la enfermedad y garantiza la salud de
dichos empleados. Por ende, prima facie, la alternativa es razonable y
se encuentra justificada en fines sanitarios de salvaguarda del personal
destinario de la disposición objeto de escrutinio y en la necesidad de mantener
la prestación del servicio.
No obstante, se aclara que el artículo 16 contiene un
medio que genera una interferencia a los derechos de los trabajadores
mencionados, la cual será analizada en el juicio de proporcionalidad.
c) Artículo 17 Plazo para el reembolso de dinero en ejercicio del
derecho de retracto
El ciudadano Martín Uribe Arbeláez censuró que el artículo
17 afectaba de manera desproporcionada los derechos al libre desarrollo de la
personalidad y la igualdad. Al respecto, la Sala estima que no se evidencia la
forma en que retrasar el dinero de reembolso derivados de unos tiquetes vaya a
perturbar el libre desarrollo de la personalidad o imponer cargas excesivas que
todos debemos soportar. La discusión que propone el ciudadano posee un acento
marcadamente monetario. Por su parte, la afectación de los derechos de los
consumidores y su razonabilidad será evaluada en el escrutinio de
proporcionalidad.
11.1.6.
Juicio de incompatibilidad,
La Sala debe realizar de forma expresa un juicio de
incompatibilidad, porque los artículos 14 y 15 del Decreto 482 de 2020 modificaron
o suspendieron leyes. Los demás enunciados del decreto sub-judice no
transformaron disposiciones de rango legal. En ese estado de cosas, debe
revisarse si el Gobierno Nacional justificó dicho cambio normativo, de acuerdo
con la exigencia del artículo 12 de la LEEE.
a) Artículo 14: Agilizar saldos a favor de empresas de
servicios aéreos
Esta medida propone agilizar la devolución de los
saldos a favor que puedan tener las empresas de servicios aéreos comerciales
ante la autoridad tributaria, de manera que el trámite no supere los treinta
(30) días calendario posteriores a su presentación. Dicha norma reduce el plazo
de 50 días que tiene la administración para proceder a la devolución de saldos,
de acuerdo con el artículo 855 del Decreto-Ley 624 de 1989, "Por el cual
se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales.
El Decreto 482 de 2020 justificó esa modificación de
manera expresa. Inclusive, señaló la disposición que se necesitaba reformar, el
plazo original de la devolución y la necesidad de registrar uno nuevo. Además
relató la situación de disminución de los viajes de las aerolíneas lo que
obligaba a aumentar la rapidez del trámite de devolución.
b) Articulo 15 Suspender contraprestaciones aeroportuarias
La alternativa suspende parcialmente el artículo 151
de la Ley 2010 de 2019, el cual asigna el 20% de las contraprestaciones
aeroportuarias a los municipios y distritos.  Ello opera en el caso en que esa
infraestructura se encuentre concesionada.
Para justificar esa medida, el Decreto 482 de 2020
explica que los ingresos de la Aeronáutica Civil se vieron afectados, toda vez
que dependen de los servicios prestados a las empresas de transporte aéreo y de
las contraprestaciones que recibe por las concesiones aeroportuarias. En este
punto expone que la parálisis operativa causada por el COVID-19 condujo a que
ese ingreso no exista, lo cual pone en riesgo el funcionamiento de la entidad.
En este sentido, se entiende superado el requisito de
incompatibilidad para las hipótesis en que era aplicable.
11.1.7.
Juicio de necesidad
Agotado el estadio anterior, pasa la corte a verificar
la necesidad fáctica y jurídica de las pautas que dispuso el Decreto 482
de 2020 en materia económica para la industria aeronáutica, a saber: i) generar recursos, tal como sucede con la
aceleración de los saldos de los impuestos (Art. 14); ii) aliviar los egresos
fijos, por ejemplo con la suspensión de los arriendos (Art. 21), los costos
de infraestructura (Art. 19); iii) retrasar la salida de liquidez por medido de
la ampliación del plazo de los reembolsos causados en ejercicio del derecho de
retracto o de desistimiento (Art. 17), así como con los acuerdos de pagos de
los montos adeudados a la Aeronáutica Civil (Art. 19); iv) flexibilizar las
restricción o requisitos que dificultan la prestación del servicio de
transporte aéreo de pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente
las garantías de los seguros (Art. 18), levantar las restricciones de las
jornadas y horarios laborales de los controladores de tráfico aéreo, bomberos y
demás personal apoyo (Art. 16), así como suspender las limitaciones las
ambientales en horarios de operación (Art. 22); y v) suspender con cambio de
distribución a favor de la Aeronáutica en el pago de contraprestaciones derivadas
de una concesión (Ar. 15)..
Necesidad fáctica. Las medidas referidas contribuyen a evitar la amplificación de los
efectos económicos negativos que implican las medidas de aislamiento por la
pandemia de COVID-19, las cuales redujeron en más del 70% las operaciones e ingresos de la industria aeronáutica. En esta situación se han visto
afectadas las empresas de transporte pasajeros y de carga, así como las
instituciones estatales que tiene bajo dirección y vigilancia la actividad
transportadora del sector. Los cinco
tipos de herramientas ayudan a que el servicio esencial del transporte público
aéreo pueda seguir prestándose en un futuro cercano. No se detecta un error
manifiesto de apreciación en el medio elegido por el Gobierno, pues la creación
de esas medidas obedecen a los estudios y proyecciones adelantados por la misma
institución que regula, reglamenta, vigila y supervisa el sector.
Necesidad jurídica. Para la Sala, es claro que en los artículos 14 y 15 del Decreto 482
de 2020 era forzoso utilizar facultades extraordinarias de los estados de
emergencia económica pues modifican leyes. En igual sentido, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, constata que las pautas contenidas en los
artículos 18, 19, 20, 21 y 22 han sido usualmente utilizadas por parte de los
ejecutivos a lo largo del tiempo, o producto de una contraprestación derivada
de una concesión. Por ejemplo, en Sentencia C-224 de 2011 se evaluó la
constitucionalidad de una medida similar a la que hoy se examina en el artículo
22 del decreto sub-judice.
En relación con el artículo 16, era necesario ajustar
y modificar los topes de la jornada laboral de los controladores de tráfico
aéreo, bomberos y personal de apoyo a través de una norma de rango legal, por
cuanto la interferencia a los derechos de los trabajadores obligaba a que se
expidiera una regulación de ese nivel, que a su vez atendiera la seguridad de
los mismos. Inclusive, era indispensable fijar criterios uniformes, coherentes y
particulares en el contexto del COVID-19, que comprende la necesidad de
prestación del servicio, evitar el contagio y responder ante la diseminación de
este en el personal de trabajo.
Así mismo, se advierte que se requería una norma de
rango legal para ampliar el plazo que tienen las compañías aeronáuticas para
reembolsar el dinero como resultado del ejercicio del derecho de retracto por
parte de sus clientes. Como identificó en su exposición de motivos el Decreto
482 de 2020[143],
el artículo 17 modificó el Reglamento Aeronáutico (RAC 3), el cual es
reconocido como un acto administrativo[144].
Sin embargo, mediante auto del 28 de noviembre de
2019, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado suspendió algunos apartados
del artículo 1° de la Resolución No. 02466 de 29 de septiembre de 2015, “por
la cual se modifican y adicionan unos numerales a la Norma RAC 3 de los
reglamentos aeronáuticos de Colombia”,
que se relacionaban con los derechos de retracto o de desistimiento en la
compra o adquisición de los tiquetes aéreos. Ante la inexistencia de norma
especial, el ejercicio de las mencionadas garantías queda regulado por la Ley
1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, de acuerdo con el artículo 2 del mismo
compendio legal. En consecuencia, las facultades ordinarias del Presidente eran
insuficientes para adoptar la medida, al punto que era indispensable emplear
las potestades extraordinarias.
Por consiguiente, todas las medidas analizadas superan
el juicio de necesidad jurídica.
11.1.8.
Juicio de proporcionalidad
La Sala procederá a realizar el juicio de
proporcionalidad con las medidas que arribaron hasta esta fase.
Las medidas contenidas en los artículos 14, 18, 19, 20,
21 están plenamente equilibradas, se soportan en determinaciones articuladas en
el ordenamiento jurídico y no sacrifican derechos constitucionales a proteger.
De igual forma, las herramientas tienen la virtualidad de conjurar los efectos
de la crisis. La Sala indica que las extensiones de la medida hasta el 31 de
diciembre de 2021 de las alternativas consignadas está justificada  por la
fecha en que se cree ocurrirá la recuperación del sector, conforme con los
estudio técnicos enviados por la Aeronáutica Civil. Por tanto, son
proporcionales.
Ahora bien, habrá un análisis de proporcionalidad más
profundo en los artículos 15, 16 y 17 y 22 del Decreto 482.
a) Artículo 15 suspensión de contraprestaciones
aeroportuarias
La Sala recuerda que esta medida fue discutida por
parte de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, porque, según ella, era
innecesaria y desproporcionada. En esta fase del análisis, la alternativa del
artículo 15 superó los escrutinios de idoneidad y de necesidad. La finalidad de
esta medida reside en asegurar el funcionamiento de la Aeronáutica Civil,
entidad encargada de regular todo el servicio aéreo de transporte de carga y de
pasajeros así como garantizar la infraestructura que necesita. Es importante
aclarar que la medida no desconoce ni vulnera derecho fundamental alguno. La
tensión constitucional se presenta con la autonomía territorial, debido a que los
municipios y distritos no pueden usar libremente el 20 % de los montos
derivados de las contraprestaciones aeroportuarias.
El artículo 15 logra mitigar los efectos negativos
económicos que padece el sector aeronáutico, los cuales fueron demostrados por
los informes técnicos de la Aeronáutica Civil. La existencia de la medida
permite que dicha institución pueda continuar funcionando y asegurando una
prestación del servicio de transporte. La Sala estima que esa medida debe ser
sometida a un juicio estricto de proporcionalidad, toda vez que interfiere un
ingreso endógeno  corriente no tributario de los municipios y distritos, que
tiene una destinación fijada por la ley a atender la infraestructura vial cercana
a los aeropuertos. En Sentencia C-358 de 2017, se manifestó que el control es
más estricto en las normas que interfieren ese tipo de rentas.
Se recuerda que un juicio de nivel estricto se compone
de los siguientes estadios: “(i) si el fin
perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser
efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado
por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma; y
(iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones
impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la
medida es proporcional en sentido estricto”[145].
La alternativa persigue un  fin imperioso que es
mantener la institución que garantiza, vigila y controla el servicio aéreo de
transporte, el cual es una herramienta indispensable para abastecer a la
comunidad y mantener la economía. El medio escogido es conducente, en tanto se
debe reponer los ingresos que dejo de recibir la Aerocivil ante el cierre de
los aeropuertos y a inactividad de las empresas aéreas. A su vez, no puede ser
reemplazo por otro medio.
En la proporcionalidad estricta, se estima la
intensidad de la afectación en la autonomía fiscal es menor en relación con el
beneficio que trae la medida enjuiciada, por cuanto se interfiere un ingreso no
tributario que tiene una destinación legal fija, la cual se identifica con el
mantenimiento de las vías cercanas al aeropuerto. Ese dinero no podría ser
usado para otros objetos de gasto. De igual forma, la duración transitoria de
la medida aminora ese efecto negativo, pues se extiende hasta la vigencia
fiscal del año 2021,  como lo permite la Constitución. Nótese que ese vigor se
encuentra justificado en la necesidad de mantener el servicio de transporte
aéreo y tiene relación directa para conjurar los efectos económicos del
COVID-19. En consecuencia, la medida es proporcional.
b) Artículo 16 Trabajo suplementario controladores de tránsito aéreo,
bomberos y técnicos aeronáuticos
En su intervención, el Presidente del Sindicato de los
Trabajadores del Transporte Aéreo Colombiano, Servicio Logística y Conexos
–SINTRATAC- manifestó que la decisión tomada en el artículo 16 es injustificada
y desproporcionada. Lo primero, en tanto no existe una evidencia o petición de
las autoridades que indique que existe la necesidad del servicio. Lo segundo,
toda vez que la suspensión de esos límites tenía una incidencia muy baja
derivado del poco trabajo suplementario, dado que este es mucho menor. Agregó
que desconoce el artículo 25 en tanto sometió a esos trabajadores a condiciones
indignas.
La Aeronáutica Civil defendió la norma en la
posibilidad de mover a los trabajadores que presente síntomas de COVID-19. El
personal capacitado para prestar los servicios de tránsito aéreo, extinción de
incendios, salvamento y rescate, y servicios aeronáuticos de información y
telecomunicaciones es altamente capacitado y no puede ser reemplazado, por lo
que su ausencia puede comprometer la operación aeronáutica.
Para la Sala, el artículo 16 de Decreto 482 de 2020 establece
una medida que interfiere de forma intensa los derechos de los trabajadores, al
modificar las condiciones laborales. Los artículos 1 y 25 Superiores reconocen
que el trabajo es un derecho fundamental y es una de las bases del Estado
Social de Derecho. En el caso sub-judice, se trata de una interferencia
en el goce del derecho constitucional y fundamental al trabajo[146]., en tanto recae sobre
las condiciones laborales, en concreto periodos de descanso y limitaciones
horarias[147].
En ese escenario, procede un escrutinio de nivel estricto, al perturbarse una
norma tan relevante en el ordenamiento jurídico de Colombia[148].
Como resultado del estudio realizado hasta este punto
en el presente fallo, la Sala estima que la finalidad de la medida es legítima,
importante e imperiosa en términos constitucionales. Intenta garantizar la
prestación del servicio público de transporte aéreo de pasajeros de manera
segura y de carga de forma rápida, lo cual tiene un alto valor si se tiene en
cuenta la internación de la ciudadanía en sus casas. Así mismo, procura
salvaguardar la salud de los controladores de tráfico aéreo, los bomberos y de
más personal de apoyo, por cuanto permite aislar a las personas infectadas. La
alternativa, según el discernimiento expuesto, resulta adecuada, efectivamente
conducente y necesaria para alcanzar la finalidad mencionada.
En relación con el juicio de proporcionalidad en
estricto, esta Corporación constató que la medida de levantar los topes de la
jornada laboral y turnos de los controladores aéreos, los bomberos y demás
personal técnico fue regulada de una forma  vaga e indeterminada, al punto que
podría utilizarse de manera innecesaria y apartarse de su finalidad. Una
interpretación en ese sentido acarrearía la inconstitucional de la medida, por
cuanto perturbaría de manera desmedida el derecho al trabajo de los
destinatarios del enunciado legal referido.
Sin embargo, el ordenamiento jurídico prevé los elementos
que permiten precisar y delimitar la apertura de la disposición, por lo que la
medida no sería inconstitucionalidad. Se advierte que las autoridades
administrativas que aplican el medio analizado se encuentran restringidas por
las siguientes proposiciones jurídicas: i) la norma no excluye, de manera
alguna, los demás derechos y garantías laborales; ii) tampoco suspende derechos
laborales; iii) es una alternativa de última ratio, por lo que la
administración debe agotar las opciones que resulten más benignas; iv) las
horas adicionales al trabajo suplementario deberán ser las estrictamente
necesarias para atender la situación imprevista, en el marco del estado de
emergencia; y v) no puede haber detrimento de la seguridad aérea. Bajo esta óptica,
los beneficios que trae la medida exceden la interferencia que padece el
derecho al trabajo.
En consecuencia, la Corte declaró la EXEQUIBILIDAD del
artículo 16 del Decreto Legislativo 482 de 2020 de forma condicionada, en el
sentido que la suspensión del tope máximo de trabajo suplementario establecido
para el personal de controladores de tráfico aéreo, bomberos y técnicos
aeronáuticos, así como la flexibilización de este recurso en caso de que alguno
de ellos presente síntomas compatibles con el COVID-19, solo aplicaría en el
evento de que sea necesario para garantizar la prestación del servicio de
transporte aéreo de pasajeros y/o de carga.
c) Artículo 17 Plazo para el reembolso de dinero en ejercicio del
derecho de retracto
La medida que prorroga el plazo para devolver el
dinero de los clientes que ejercieron el derecho de retracto o desistimiento
tiene dos dimensiones que deben ser tenidas en cuenta en el juicio de
proporcionalidad. De un lado, la alternativa garantiza los derechos de los
consumidores, por cuanto establece que el dinero de los clientes debe ser
regresado en caso de que se ejerciera el derecho de retracto o de
desistimiento. Se trata de la certeza de que en el marco de la emergencia
operan esas normas subjetivas. De otro lado, el medio  interfiere las garantías
de los consumidores, por cuanto extiende el plazo de devolución de los dineros
objeto de reembolso, lo que se traduce en dilatar la salvaguarda  y eficacia de
los derechos de los clientes. La Sala solo someterá a análisis de
proporcionalidad la segunda situación, en tanto representa una colisión de
principios.
Esta disposición será sometida a un juicio intermedio
de proporcionalidad, en tanto la alternativa interfiere un derecho colectivo
reconocido en el artículo 78 de la Constitución que carece de reconocimiento de
fundamental. El estándar mencionado se aplica en las hipótesis en que la medida
afecta un derecho constitucional no fundamental[149].
La alternativa contiene un fin constitucionalmente
importante en este contexto de pandemia del COVID-19, que responde a la idea de
mantener el flujo de caja de las aerolíneas. Se subraya que ese sector del
transporte se encuentra seriamente afectado por las medidas sanitarias, lo cual
ha generado grandes pérdidas económicas. Así mismo, la medida es efectivamente
conducente, como quiera que permita mantener dinero a las empresas operadoras
del servicio público de pasajeros para continuar funcionando. Nótese que los
ingresos de las aerolíneas disminuyeron casi a cero, por cuanto  cerraron los
aeropuertos locales y se suspendió la venta de tiquetes. En la actualidad,
dichas empresas solo tienen egresos.
Finalmente, el medio constituye una respuesta
equilibrada, porque no interfiere el núcleo del derecho de retracto.  Tampoco
afecta otras dimensiones normativas relevantes del mismo. El consumidor mantiene
la potestad de rescindir el contrato y retraer su voluntad, sin necesidad de
que exista otro motivo diverso a su juicio. Lo que en realidad modifica el
artículo 17 son los efectos del desistimiento o de la reflexión, al ampliar el
plazo del pago. ¨Por ende,  la interferencia que sufren esos derechos es menor
a los beneficios que trae la medida.
d) Artículo 22 suspensión de restricciones ambientales
vuelos
En esta hipótesis, se presenta una tensión entre
derechos fundamentales, que debe ser analizada y que halla los siguientes
extremos: i) el adecuado
funcionamiento del transporte público aéreo y de carga, el cual dentro de un
contexto de pandemia es un presupuesto inescindible de otros derecho, como
salud, alimentación y el mínimo vital; y ii) las limitaciones de horario están
sustentadas en la necesidad de proteger de la contaminación sonora que esa
operación aérea genera para los habitantes de las zonas urbanas circundantes.
La finalidad de esta medida es garantizar abastecimiento de alimentos y de
pasajeros en un momento en que la población está bajo cuarenta. La medida
guarda proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus
efectos, pues volar en horas libres puede maximizar el abastecimiento de
alimentos a la par que facilitar la movilidad de la comunidad. Además, la
medida es transitoria y está restringida a la emergencia
La Sala encuentra que el precedente vigente ha
identificado que esa medida implica una ponderación adecuada entre los
principios en conflicto. En Sentencia C-224 de 2011, se estimó que era
constitucional la suspensión de las restricciones horarias de índole ambiental
con independencia de que repercutiera en los derechos constitucionales de los
habitantes de las zonas circundantes a las terminales aéreas. Al igual que hace
una década, la constitucionalidad de la medida está respaldada en: (i) el
vínculo entre la medida y la satisfacción del interés general, el cual se
maximiza en este contexto de pandemia COVID-19; (ii) la existencia de
mecanismos que garantizan la temporalidad; (iii) la aplicación concreta
de la medida, la cual demuestra que configura una carga soportable para esas
comunidades.
Por consiguiente, la Corte declarará la EXEQUIBILIDAD
del artículo 22 del Decreto 482 de 2020
11.1.9.
Juicio de  no
discriminación
La Corte Constitucional constata que las medidas
adoptadas en el Decreto 482 de 2020 no entrañan ningún tipo de discriminación
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Ninguno de los
intervinientes señaló que hubiese una violación del derecho a la igualdad en
temas económicos, como ocurrió en la Sentencia C-327 de 1999. Las medidas
aplican en todo el territorio nacional y para todas las compañías aeronáuticas
que desempeñen operaciones de ese tipo.
Conclusión
11.1.10.
En esta sección, la Corte analizó
las decisiones dirigidas a reducir los impactos económicos que sufre la
industria aeronáutica. En concreto analizó las siguientes medidas: : i) generar recursos, tal como sucede con
los saldos de los impuestos (Art. 14); ii) aliviar los egresos fijos, por
ejemplo con la suspensión de los arriendos (Art. 21) o de los costos de
infraestructura (Art. 20); iii) retrasar la salida de liquidez por medido de la
ampliación del plazo de los reembolsos causados en ejercicio del derecho de
retracto o de desistimiento (Art. 17), así como con los acuerdos de pagos de
los montos adeudados a la Aeronáutica Civil (Art. 19); iv) flexibilizar las
restricciones o requisitos que dificultan la prestación del servicio de
transporte aéreo de pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente
las garantías de los seguros (Art. 18) y levantar las restricciones ambientales
de horarios de operación (Art. 22); y v) suspensión con cambio de distribución
a favor de la Aeronáutica pago de contraprestaciones dedicadas de concesión
(Art. 15).
En ese contexto, concluyó que eran constitucionales
las alternativas contenidas en los artículos 14, 15, 17, 18, 19, 20 y 22,
debido a que perseguían la finalidad de paliar las consecuencias negativas que
ha traído el COVID-19 y sus medidas de contención para la industria
aeronáutica. Las medidas tienen una conexidad interna y externa, a la par que
plena justificación. A su vez, no afectan aspectos esenciales de los estados de
emergencia, ni perturban derechos intangibles. Son medidas necesarias y
proporcionales, dado que permite que el transporte de carga y de pasajeros se
siga realizando la actividad transportadora y solventa la crisis de fluidez de
dinero que tienen las empresas del sector.
En el Artículo 16 del Decreto 482 de 2020,
esta Corporación constató que la medida de levantar los topes de la
jornada laboral y turnos de los controladores aéreos, los bomberos y demás
personal técnico era vaga e indeterminada, al punto que podría utilizarse de
manera innecesaria y apartarse de su finalidad. Ahora bien, precisó que ello no
acarrea la inconstitucionalidad de la medida, en tanto existen limitaciones que
reducen esa apertura de la norma, las cuales sujetan a las autoridades
administrativas que la aplican, a saber: i) la norma no excluye, de manera
alguna, los demás derechos y garantías laborales; ii) tampoco suspende derechos
laborales; iii) es una alternativa de última ratio, por lo que la
administración debe agotar las opciones que resulten más benignas; iv) las
horas adicionales al trabajo suplementario deberán ser las estrictamente
necesarias para atender la situación imprevista, en el marco del estado de
emergencia; y v) no puede haber detrimento de la seguridad aérea.
En consecuencia, la Corte declaró la EXEQUIBILIDAD del artículo 16
del Decreto Legislativo 482 de 2020 de forma condicionada, en el sentido
que la suspensión del tope máximo de trabajo suplementario establecido para el
personal de controladores de tráfico aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos,
así como la flexibilización de este recurso en caso de que alguno de ellos
presente síntomas compatibles con el COVID-19, solo aplicaría en el evento de
que sea necesario para garantizar la prestación del servicio de transporte
aéreo de pasajeros y/o de carga.
2) Exención de cobro de peajes (Art. 13)
12.
Esta sección estará dividida
en una descripción de las medidas y en un análisis de las mismas.
Descripción
de la disposición
12.1.
El artículo 13 del
Decreto 482 de 2020, suspende, mientras perdure el estado de emergencia
declarado, el cobro de peajes a los vehículos que transitan por el territorio
nacional y que se encuentren realizando alguna de las actividades establecidas
en el Decreto 457 de 2020 como excluidas de la medida de aislamiento preventivo
obligatorio.
Análisis material de las medidas
12.2.
Juicio de finalidad, de
conexidad material y de motivación suficiente
La Sala Plena considera que, a la luz de las
consideraciones del Decreto 482 de 2020, la medida anteriormente referida fue
adoptada con la finalidad de hacer frente a los efectos económicos lesivos que,
tanto la situación de excepcionalidad actual, como las medidas que han sido
declaradas con el fin de reducir el impacto del eventual contagio, han generado
sobre la población. En concreto, busca compensar el incremento de los precios
de abastecimiento que se deriva de la adopción de medidas de aislamiento
preventivo obligatorio que dificultan el normal funcionamiento de la sociedad y
el suministro de diversos bienes y servicios que son requeridos por la
población.
Sobre el particular, se observa que la exención en el
pago de los peajes planteada no solo permite disminuir los costos asociados al
transporte y provisión de estos productos, sino también reducir el impacto que
el alza de su precio pueda generar sobre las posibilidades de abastecimiento de
la población. De ahí que sea necesario entender que la finalidad anteriormente
descrita está realmente encaminada a reducir los efectos que la declaratoria de
emergencia establecida en el Decreto 417 de 2020, pueda tener sobre las
personas y guarda conexidad con la misma (externa).
De lo expuesto en precedencia, resulta evidente que la
medida contenida en el artículo objeto de examen (i) se
encuentra debidamente fundada en el texto del decreto, pues en él se encuentran
los motivos que llevaron al Gobierno Nacional a optar por su adopción; y (ii) propone
lograr objetivos que se encuentran relacionados con la justificación que les da
sustento.
12.3.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
Al respecto, para la Sala es claro que la medida sub
examine no tiene la capacidad de afectar el núcleo esencial de algún derecho
fundamental, en cuanto, en vez de imponer o generar alguna restricción en los
derechos de las personas, propende por retirar o disminuir los obstáculos que
puedan surgir para su efectiva garantía a través de la reducción de los costos
derivados del trasporte de bienes y servicios con el objetivo de permitir que la
población en general pueda llegar a tener acceso a ellos.
De otro lado, se evidencia que la medida en estudio
tampoco tiene la virtualidad de interrumpir el normal funcionamiento de las
demás ramas del poder público, pues la suspensión del cobro de peajes, ni mucho
menos, hacerlo al punto de que pueda llegar alterar los mecanismos de acusación
y juzgamiento de conductas delictivas.
12.4.
Juicio de intangibilidad.
Sobre el particular, se muestra claro a la Sala que la
medida en estudio, además no limita alguno de los derechos “intangibles”.
12.5.
Juicio de no contradicción
específica
En
este punto se pone de presente que la medida en estudio no desconoce
prohibición alguna que se derive de la Constitución o de alguno de los tratados
internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos humanos. Así, no
existe ninguna restricción Constitucional que impida suspender provisionalmente
el cobro de estos recursos e incluso, en ocasiones anteriores, esta Corte ya ha
avalado exenciones al cobro de peajes y de otros servicios, siempre que la
medida resulte necesaria y conducente para restablecer la situación de
normalidad preexistente a la emergencia[150].
De
otro lado, se tiene que la medida en comento respeta las exigencias
establecidas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE, pues a) tiene como
única finalidad el facilitar los medios para que sea posible conjurar la crisis
que surgió e impedir la extensión de sus efectos (artículo 47); b) no afecta la
competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier
otro decreto legislativo (artículo 49), y c) tampoco tienen la virtualidad de
desmejorar, de alguna manera, los derechos sociales de los trabajadores
(artículo 50).
12.6.
Juicio de incompatibilidad,
Para
la Sala es claro que la medida en examen, al disponer la suspensión en el cobro
de los peajes a nivel nacional, tiene por efecto suspender la aplicabilidad del
artículo 21 de la Ley 105 de 1993[151]
que establece este tipo de cobros como el mecanismo a través del cual se
garantizará la construcción y conservación de la infraestructura de transporte
a lo largo del país.
Con
todo, resulta claro que, como se indicó con anterioridad, la suspensión en el
pago de estos dineros tiene por finalidad permitir la reducción en los costos
de los productos y así hacer frente al alza de los precios que está teniendo
lugar con ocasión a las medidas de aislamiento adoptadas en la emergencia.
Por
lo anterior, se evidencia que la incompatibilidad del artículo 21 de la Ley 105
de 1993 con la medida de suspender el cobro de los peajes se encuentra
debidamente fundada en la necesidad de garantizar las posibilidades de abastecimiento
de la población, y permitir que los bienes y servicios puedan ser garantizados
a lo largo del territorio nacional. Motivo por el cual, se hace necesario
concluir que mantener la aplicabilidad de la legislación ordinaria, terminaría
por agravar los efectos del estado de emergencia decretado y, por tanto, se
muestra irreconciliable con el mismo.
12.7.
Juicio de necesidad
Necesidad
fáctica: En relación con la
capacidad de la medida que suspende el cobro de los peajes a nivel nacional,
para lograr realmente el fin propuesto, esto es, la reducción de los precios de
los productos que se incrementaron con ocasión a las medidas de aislamiento
preventivo, esta Corte considera relevante traer de nuevo a colación lo
referido en el Informe del Ministerio de Transporte en respuesta al auto del 23
de abril de 2020 dentro del RE 294, en el que se expusieron varias
consideraciones en relación con la necesidad de prorrogar la medida objeto de
estudio en esta ocasión.
Sobre
el particular, el Ministerio de Transporte recordó que la cadena logística de
comercialización de bienes está conformada por todos los procesos que van desde
su producción, hasta la entrega de éste al consumidor final e incluye, como un
elemento principal, los costos que implican el transporte de la mercancía hasta
su lugar de consumo. Por lo anterior, destaca que acogiendo la lógica en que
funciona el mercado la reducción de costos de comercialización de un
determinado producto, conlleva la disminución del precio al que será
comercializado finalmente a la población.
En
ese sentido, destaca que “la necesidad de la medida reposa en el hecho de
que corresponde al Gobierno Nacional, en el marco de la declaratoria del estado
de emergencia, tomar las medidas que se requieran para contrarrestar los
efectos económicos negativos que experimenten los precios de la mayoría de los
bienes a causa del aislamiento preventivo obligatorio y de esta forma asegurar su
provisión mientras dure ese aislamiento.”
Para
la Sala la suspensión en el cobro de los peajes existentes a nivel nacional se
constituye en una medida que efectivamente tiene la virtualidad de permitir la
reducción de los costos relacionados con el “transporte” dentro de la cadena de
producción y comercialización de los distintos bienes y servicios que son
requeridos a nivel nacional y, en consecuencia, tiene la virtualidad de (i)
compensar el incremento de los precios que está teniendo lugar con ocasión a
las medidas de aislamiento preventivo y la generalizada reducción de la
producción; y (ii) permitir el acceso a los distintos bienes y servicios
requeridos por la población.
De
otro lado, se pone de presente que la medida, si bien fue diseñada con el
objetivo específico recién referido, también genera efectos benéficos en el
resto de la población en cuanto retira limitantes o requisitos para la
movilidad de las personas que se encuentran en las circunstancias de excepción
previstas en el marco de la emergencia declarada y, en consecuencia, adicional
a lo propuesto por el gobierno nacional, contribuye en la movilidad general de
la población y en la garantía de la vida y la salud de la población.
Necesidad jurídica o subsidiariedad: Como se indicó en el acápite de incompatibilidad, las
medidas en estudio implican la suspensión en el cobro establecido en la Ley 105
de 1993 de los peajes en las vías nacionales, motivo por el cual se hace
necesario entender que el Gobierno Nacional carecía de las facultades para
lograr el mismo objetivo sin recurrir a las facultades excepcionales
establecidas para el estado de emergencia, pues, carece de la competencia para
inaplicar, así sea temporalmente, disposiciones de rango legal.
Sobre el particular, vale la pena recordar que esta
Corporación en Sentencia C-508 de 2006 aclaró que la facultad de fijar el monto
o la eventual exoneración en el pago de estos dineros que contribuyen a la
construcción y mantenimiento de la infraestructura vial, por más que se haga
directamente por el Estado o a través de concesiones, es materia que
corresponde regular única y exclusivamente al Legislador (tiene reserva de
Ley).
12.8.
Juicio de proporcionalidad
Al respecto, la Corte estima pertinente recalcar que,
como se indicó con anterioridad, la medida en análisis no afecta, por sí misma,
ningún derecho fundamental de la población en general, pues, por el contrario,
ésta procura eliminar restricciones a la movilidad que permitan a reducir los
costos de comercialización de distintos productos; de forma que los ciudadanos
puedan acceder a ellos a precios asequibles y, así, no se vean
desproporcionadamente afectados por las consecuencias que se derivan de la
situación de pandemia actual y de las medidas que se han adoptado para hacerle
frente.
En ese sentido, la norma en examen satisface la
exigencia de proporcionalidad, en cuanto es una respuesta razonable a la
problemática evidenciada por el ejecutivo (el incremento generalizado de los
precios) y permite reducir los efectivos nocivos que se derivan de la situación
que dio origen a la emergencia actual.
Con todo, para la Sala es igualmente claro que, tal y
como se expuso por parte de varios intervinientes, la suspensión generalizada
en el cobro de los peajes sí puede llegar a tener un impacto negativo en los
intereses de las concesiones viales que tienen a su cargo los peajes, quienes
verían mermada su principal fuente de remuneración con ocasión a la inversión
que realizan.
No obstante, el artículo 25 del Decreto en estudio, con
el objetivo de compensar las eventuales afectaciones que las concesiones
pudieran llegar a sufrir en sus patrimonios, previó la posibilidad de extender
la duración de los contratos de concesión que se hayan podido ver afectados con
ocasión a la adopción de medidas extraordinarias dictadas en el marco de la
emergencia actual.
Sobre el particular, se hace pertinente aclarar que
dicha compensación, en principio, debe ser concebida como proporcional a la
afectación recibida, puesto que permite que las concesiones encuentren
salvaguardados sus intereses con ocasión a medidas como la que se está
analizando, sin que se vea transgredido el equilibrio económico que es propio
de este tipo de contratos. Sin embargo, la proporcionalidad, en sentido
estricto, de esa medida de compensación será estudiada en el acápite
correspondiente al artículo 25 de esta determinación.
12.9.
Juicio de no discriminación
Para la Sala la suspensión en el cobro de los peajes
no introduce ningún criterio sospechoso de discriminación que genere
distinciones entre los ciudadanos por motivos de raza, género, religión, etc.
Ello, en razón a que dispone que la medida será aplicable a todas las personas
que transiten por las vías nacionales y se encuentren dentro de las excepciones
establecidas respecto del aislamiento preventivo, sin que establezca ninguna
forma de distinción.
Conclusión
12.10.
La Sala Plena considera que la suspensión en el cobro de
los peajes existentes en las vías nacionales, contenida en el artículo 13 del
Decreto 482 de 2020, responde a la totalidad de las exigencias formales y
materiales que se han desarrollado por el ordenamiento jurídico para establecer
su exequibilidad y, por tanto, será declarada constitucional.
Ello, pues se observa que la suspensión decretada no
solo está debidamente justificada, sino que obedece a una finalidad
constitucionalmente legitima; la cual, además de estar relacionada con la
situación que dio origen a la pandemia, tiene la virtualidad de contribuir en
la reducción de los efectos que puedan ser causados por ella, en concreto,
disminuir los costos de comercialización de los diversos productos de consumo
y, así, propender por la minimización del incremento de los precios que se
derive de la situación de emergencia actual que vive el país.
Adicionalmente, se observa que la medida en estudio
respeta el marco normativo y constitucional que rige el ejercicio excepcional
de este tipo de atribuciones por parte del Gobierno Nacional, en cuanto: (i) se abstiene
de a) reducir el núcleo esencial de un derecho fundamental, b)
desconocer alguno de los derechos reconocidos como “intangibles” por la
jurisprudencia de esta Corte, y c) afectar el adecuado funcionamiento de
las Ramas del Poder Público; (ii) no solo demostró por qué no podía ser adoptada a
través del ejercicio de las competencias ordinarias del ejecutivo, sino que,
adicionalmente, acreditó los motivos por los cuales resultaba necesario
excepcionar la aplicabilidad de las normas ordinarias que reglamentan la
materia (artículo 21 de la Ley 105 de 1993); y (iii) se
abstiene de generar imponer distinciones discriminatorias que tomen en
consideración criterios de raza, sexo, religión, etc.
3) Disposiciones en contratos de concesión e infraestructura
(Art. 24, 25, 26, 27 y 28)
13.
La Sala entra en la última
sección de la providencia y se concentrará en revisar la constitucionalidad de
las medidas relacionadas con los contratos y concesiones.
Descripción de las disposiciones analizadas
13.1.    Las disposiciones que se pasa a inspeccionar son las
contenidas en los artículos 24, 25, 26 y 27 del presente estatuto normativo, en
las cuales se consagran medidas encaminadas a permitir la continuidad de las
obras, superar los límites normativos en relación con las adiciones o prorrogas
y la suspensión de contratos, de la siguiente manera:
El inciso primero del artículo 24 establece
la permisión condicionada para que empresas constructoras continúen el avance
de obras según reglamentación de las autoridades públicas del
sector. El enunciado prescribe las condiciones que deben cumplirse para que se
siga adelante con obras de infraestructura. Puntualmente: (i) necesidad
operacional o técnica para seguir adelantando obras; (ii) que la autoridad
competente determine que se está ante una obra que por sus condiciones debe
llevarse a cabo; (iii) que los constructores garanticen el cumplimiento de
protocolos de bioseguridad prescritos por el Ministerio de Salud.
El parágrafo del artículo 24 faculta a que empresas
constructoras atiendan con personal, insumos, y maquinaria dos hipótesis de
obra: (i) la revisión de obras de infraestructura y la atención de emergencias
y afectaciones viales que (ii) no puedan suspenderse.
El artículo 25 contiene medidas de
dirigidas a establecer la posibilidad de prorrogas de tiempo en casos de
asociaciones público-privadas, con el fin de compensar la disminución del
recaudo de los proyectos que se afectan por el confinamiento obligatorio
preventivo. La norma establece dos reglas: (i) en el caso de las asociaciones
de iniciativa privada “los contratos podrán ser prorrogados por encima del
20 % del plazo inicial”; (ii) mientas que, en otras, la prorrogas “sumadas”
podrán superar el 20% del valor del contrato inicialmente pactado.
En un solo inciso, el artículo 26 establece
la obligación de las entidades públicas que sean parte de contratos estatales
de infraestructura de transporte para que; (i) inmediatamente después de la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica se comuniquen con
los contratistas y busquen la suscripción de actas que suspendan las obras de
común acuerdo; (ii) si pasados dos días de esa comunicación, no se logra la
suscripción voluntaria de la suspensión, la entidad pública tendrá la facultad
unilateral para declarar la suspensión. En todo caso, los renglones finales del
enunciado prescriben que la suspensión tendrá la misma vigencia de la
declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
El artículo 27 del Decreto Legislativo crea
la facultad de las entidades portuarias que celebraron contratos de concesión
con particulares para que, si lo estiman necesario, establezcan prorrogas en
las concesiones, cuya finalidad será el reconocimiento de los efectos negativos
realmente probados en la económica del contrato de prestación del servicio de
puertos. Además de (i) crear la facultad para conceder prorrogas en cabeza de
las entidades concedentes, la disposición señala que: (ii) la prorroga será
fruto de efectos negativos efectivamente evidenciados; (iii) la entidad pública
contará con margen para evaluar cuál será el tiempo de prorroga que equilibre
la relación económica y reconozca las perdidas. En todo caso; (iv) la entidad
pública que conceda la prórroga de la concesión tendrá que fundar su decisión
en “los riesgos contractuales y la recuperación del valor de las inversiones
hechas”.
Vale la pena señalar que la norma solo
faculta para que se reconozcan los efectos económicos que emerjan durante la
declaratoria de la emergencia económica, social y ambiental.
El artículo 28 también introduce una
autorización, esta vez para que: (i) puertos privados; (ii) con el límite
temporal de la emergencia generada por la pandemia de COVID-19; (iii) atiendan
operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de
bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área
de la zona portuaria correspondiente, ello; (iv) sin importar el tipo de carga
autorizada.
El inciso segundo del artículo crea la
autorización para los puertos de servicio público y de esta manera puedan
atender las operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el
abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se
encuentren dentro del área de la zona portuaria correspondiente. Ello sin
importar el tipo de concesión portuaria.
El parágrafo final del artículo señala que,
en todo caso, las dos autorizaciones creadas por el artículo para los puertos
públicos y privados deberán ejercerse con estricto cumplimiento de la
reglamentación prevista por las autoridades portuarias, aduaneras, sanitarias,
policivas que incidan en la actividad operación.
Así las cosas, las disposiciones precitadas consagran
las siguientes medidas: (i) Permitir la continuidad en la ejecución algunas
obras identificables vía criterios operativos o técnicos, a la vez que se
permite la movilidad del personal, los insumos y maquinarias requeridas para
garantizar la continuidad, vigilancia y atención de emergencias (Art 24 y
Pár.); ii) Autorizar las prórrogas que sumadas en tiempo superen el tope legal
del 20% del valor del contrato inicialmente pactado, en los contratos para
proyectos de asociación publico privada de iniciativa pública y privada que
requiere el desembolso de recursos públicos (Art. 25); iii). Facultar a las
autoridades públicas a suspender de manera unilateral los contratos estatales
de infraestructura de transporte cuando no se logre suscribir acta de mutuo
acuerdo (Art. 26); iv) Inaplicar lo dispuesto en el artículo 8 de la ley 1 de
1991, en lo relacionado con plazos de prorroga en los contratos de cesión
portuaria (Art. 27); v) Autorizar la modificación de los plazos de prorroga a
los contratos de cesión portuaria, de manera indefinida, cuando se compruebe la
afectación económica del contrato por la prestación del servicio portuaria
durante la emergencia (Ibídem); y vi) autorizar uso de puertos privados para
movilizar carga (Art. 28).
Análisis
material de las medidas
Juicio
de finalidad, de conexidad material y de motivación suficiente
Para esta corporación, todas las medidas identificadas
en el apartado anterior poseen una finalidad directa y especifica en
contrarrestar los efectos derivados del COVID-19 y de las medidas adoptadas por
el Gobierno Nacional para su contención. En efecto, luego de declarada la
pandemia e identificada la velocidad con la cual se propagaba y trasmitía el
virus, la OMS exhortó a los Estados a enfrentar la emergencia a través de
medidas de control y prevención severas y extraordinarias, por medio de las
cuales se pudiese hacer frente a todas y cada una de las afecciones que se
pudiesen generar.
En este escenario se expide el Decreto 482 de 2020 por
medio del cual se conciben mecanismos enfocados en mejorar la capacidad de
reacción de las entidades públicas de todos los órdenes frente al cumplimiento
de las medidas de prevención impartidas desde el gobierno central, así como
también se adoptan facultades encaminadas a resguardar el orden económico por
la vía del equilibrio económico de los contratos. Contexto en el cual se
desenvuelven todas las medidas anteriormente identificadas.
Se resalta que las medidas que puedan tomarse en
infraestructura son determinantes para permitir el transporte constante de
alimentos y de cosas. En este punto, por ejemplo, la medida de autorización de
uso de puertos privados es relevante para el abastecimiento de alimento y demás
bienes de diversa finalidad. Entonces, el Gobierno Nacional y sus Ministros
consideran oportuno tomas medidas que faciliten la actividad de los contratos
de concesión e infraestructura.
Asimismo,
la Corte estima que las medidas cumplen con el análisis de conexidad material
exigida de los decretos proferidos en estado de excepción por las siguientes
razones:
Las medidas cumplen con el juicio de conexidad interna,
en tanto las medidas i), iii) y vi) se desarrollan bajo la idea de dotar al
Estado de las prerrogativas necesarias para mejorar la capacidad de reacción en
la adopción de las medidas de prevención, a la vez que garantiza la prestación
de los servicios esenciales en las condiciones mínimas de bioseguridad.  Las
medidas ii), iv) y v) se plantean como herramientas encaminadas a resguardar el
orden económico por la vía de la ecuación contractual, garantizando la
prestación de los servicios esenciales y el sostenimiento de los actores
económicos dentro de la estructura comercial.
Cada uno de los elementos expuestos hizo parte de los
considerandos del Decreto 482 de 2020. Basta citar las consideraciones de la
página 7 del decreto para encontrar la justificación relacionada con las
medidas contractuales y de uso de la infraestructura portuaria.
Por su parte, la conexidad externa de todas y cada una
de las medidas se encuentra acreditada al constatar que su consagración
responde a los factores de atención, prevención y preservación en materia de
salud y orden económico, definidos desde el Decreto 417 de 2020.
Finalmente, el juicio de motivación suficiente es
superado por cuanto el Decreto 482 de 2020 señala que, en virtud de la
declaratoria de la emergencia sanitaria y la declaración del estado de
emergencia económica, social y ecológica, el Estado debe adoptar medidas
estrictas, extraordinarias y urgentes en materia de contención y mitigación del
virus. Máxime si se tiene en cuenta que la pandemia representa una amenaza
grave a la salubridad pública y al orden económico, al punto que puede generar
afecciones imprevisibles e incalculables.
Precisamente en este escenario es clara la existencia
de circunstancias de riesgo que impiden la ejecución ordinaria de los contratos
de concesión publico privados, desarrollados en el marco de la ley 1508 de 2012
y la afectación de manera grave el equilibro económico de los contratos de
concesión. Aspecto que se torna aún más grave si se tiene en cuenta las
distintas medidas de suspensión que han adoptado las autoridades
administrativas con ocasión a la emergencia sanitaria.
Así las cosas, es evidente que el escenario económico
y social han constituido un contexto sui generis que demanda del Estado la
adopción de medidas atípicas, extraordinarias e inmediatas que permitan dar una
respuesta efectiva en relación con los retos y deficiencias que se suscitan de
manera imprevisible. Las facultades que se confieran y los medios por los
cuales se ejecuten deben estar a la altura de los retos que supone el presente
estado de emergencia. Se estima que las medidas enjuiciadas cuentan con la
motivación suficiente para entender que surgen de la necesidad de responder
adecuadamente a las contingencias que de manera imprevisible se pueden
suscitar.
13.2.     Juicio de ausencia de arbitrariedad
De manera reiterada esta corporación ha reseñado que
el Decreto 482 de 2020 no evidencia que el Gobierno Nacional hubiese excedido
límites expresamente trazados por la CP, la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Las medidas que han sido adoptadas, responden a la
imperiosidad de dotar de eficiencia la capacidad de respuesta de las
instituciones administrativas de cara a la emergencia generada por el COVID-19.
Tal y como se corrobora a través de la adopción de medidas de carácter técnico
como la modificación de topes en materia de plazos en las prórrogas de los
contratos de asociaciones público privadas y de concesión.
Ahora bien, en lo que corresponde a las medidas (i) y
(iii), se encuentra que, si bien son unilaterales y dispositivas, su
consagración responde precisamente a ese deber que se encuentra en cabeza del
Estado de adoptar de medidas estrictas, inmediatas y severas en el control y
mitigación de los efectos que, como ya se han dicho, son impredecibles e
inminentes.
De igual forma sucede con a la media de utilizar los
puertos privados para realizar las actividades propias de abastecimiento de
necesidades básicas. En este aspecto existen limitaciones al principio de la
libertad de empresa y autonomía de la voluntad privada la cual se configura con
la obligación de distribuir la carga. Sin embargo, esa restricción no alcanza a
perturbar el núcleo esencial de esos derechos, tal como señaló la Corte
Constitucional en la Sentencia C-742 de 2015, caso en donde se resolvió una
causa similar a la actual.
13.3.    Juicio de intangibilidad.
Como se ha expuesto, las medidas adoptadas a través de
los artículos objetos de revisión no perturban  derechos de la naturaleza
descrita en el artículo 4° de la ley 137 de 1994; razón por la cual el presente
juicio se encuentra como superado.
13.4.    Juicio contradicción específica
En línea con lo anterior, las disposiciones tampoco
versan sobre aspectos fundamentales consagrados en la Constitución, por el
contrario, medidas como la reanudación de labores siguiendo los protocolos de
bioseguridad y la suspensión unilateral de contratos, responden al amparo de
los bienes jurídicos amparados por la constitución, a la vez que garantizan la
continuidad en la prestación de los servicios esenciales del Estado.
13.5.    Juicio de incompatibilidad,
A juicio de esta corporación, los artículos 24 y 26
del Decreto  482 de 2020 no modificaron una norma de rango legal.  No ocurre
igual respecto a las medidas consagradas en los artículos 25, 27 y 28 del
Decreto objeto de estudio, respecto de los cuales se realiza el siguiente
análisis diferenciado:
a)
Artículo 25: excepcionar el tope de la prórroga  del contrato  20% en el valor
del contrato inicialmente pactado, al momento de adelantar prorrogas.
El artículo 25 del Decreto 482 de 2008 permite
exceptuar el tope del 20% a efectos de autorizar prórrogas en tiempo que,
sumadas, supere el 20% del valor del contrato inicialmente pactado, para los
proyectos de iniciativa pública o privada que requieran desembolso de recursos
públicos. Esta modificación, se encuentra destinada para aquellos casos en los
cuales se presente disminución en el recaudo de los proyectos con ocasión a las
medidas adoptadas por parte del Gobierno Nacional. En concreto, la disposición
mencionada introduce una excepción directa a lo dispuesto en los artículos 13,  18
y 21 de la ley 1508 de 2012.
Primero, que lo dispuesto en el artículo 25 se
entiende como subsidiario a lo reglado en los artículos 13, 18 y 21 de la ley
1508 de 2012; y segundo, que la superación del tope del 20% es una medida sine
qua non para lograr resguardar el equilibrio económico del contrato.
Al respecto, la Sala encuentra que se presentó una
argumentación respecto de la necesidad de excepcionar la prórroga del 20% en
los contratos de concesión. Dicha motivación consistió en identificar que el
aislamiento obligatorio impidió el normal desarrollo de ese tipo de negocios.[152]
b)
Artículo 27 inaplicación de artículo 8  de la Ley 1º de 1991 y prórroga del contrato.
(medidas iv y v)
El artículo 27 plantea dos medidas importantes,
distinguidas de la siguiente manera: En la primera, la disposición plantea
excepcionar lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1 de 1991, donde se
establece las siguientes reglas: 1) las concesiones, por regla general, se
pactan por 20 años y se prorrogan por una sola vez otros 20 años más; 2) se
proscriben las prórrogas sucesivas en los contratos de concesión portuaria, por
lo que solo pueden ser prorrogados una sola vez; 3) excepcionalmente, será
válido pactar un el plazo de contrato o de la prórroga que sea superior a 20
años, siempre que la decisión tenga en cuenta “además
de los parámetros establecidos en la ley, criterios objetivos que contribuyan a
la mejor prestación de los servicios públicos portuarios”[153]; y
4) las prórrogas del contrato de concesión no pueden ser indefinidas en el
tiempo, ya que afectarían la libre competencia, de acuerdo con la sentencia
C-068 de 2009..
En la segunda, se faculta a los concedentes para
ampliar el plazo de prorroga previstos en el contrato por el tiempo que se
estimen necesarios para reconocer los efectos probados que generen en los
contratos la prestación del servicio portuario durante el tiempo de la
emergencia; asimismo, la disposición aclara que el marco de esta facultad son
los riesgos contractuales y la recuperación del valor de la inversión. La norma
opera para las prórrogas que se van a conceder y las que están en curso.
En consecuencia, el citado enunciado modificó el
artículo 8 de la Ley 1 de 1991, "Por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones". La transformación
decisiva ocurrió en que no opera la prohibición de prorrogar el contrato de
forma indefinida, que fijó la Corte Constitucional en la Sentencia C-068 de
2009. En el artículo 27, la administración tendría la competencia para ampliar
los plazos de prórroga en el tiempo que estime necesario, lo cual puede
implicar un interregno indefinido. Como se advirtió, el enunciado legal se
aplica en las prórrogas que se van a otorgar y las que se encuentran en curso.
La justificación de ese
cambió se encuentra en la necesidad de mantener el equilibrio económico del
contrato y compensar la suspensión de término de las actuaciones
administrativas. Señaló que se necesitan ejecutar adiciones para garantizar la
ejecución del contrato, por lo que era indispensable modificar las normas mencionadas.
En efecto, el Gobierno Nacional observó la carga argumentativa que requería
para modificar el artículo 8 de la Ley 1º de 1991.
c)
Artículo 28 uso de puertos privados para desembargo de carga
La medida referida consiste en autorizar el uso de
puertos privados bajo con el límite temporal de la emergencia generada por la
pandemia de Covid-19 y para atender operaciones de carga que tengan como
propósito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las
poblaciones que se encuentren dentro del área de la zona portuaria
correspondiente
Ello implicó desconocer los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5 de la Ley 1ª de 1991, toda vez que no permite a las
sociedades portuarias que operan puertos privados el transporte de bienes de
terceros, y el régimen tarifario diferencial entre privados y públicos se
tornaría inviable, en términos financieros y productivos.
La Sala encuentra que el Decreto 482 de 2020 no hizo
mención expresa al artículo 5 de la Ley 1 de 1991. Sin embargo, se puede
inferir la presencia de la motivación suficiente para inaplicar el régimen
jurídico ordinario fijado en la mencionada ley. Es más, es claro que el
Gobierno Nacional tenía la necesidad de suspender la restricción que afectan la
circulación de bienes básicos durante la cuarentena, por cuanto se requería
abastecer de alimentos y medicamentos a la población que se encontraba en casa[154].
.
13.6.    Juicio de necesidad
En este punto la Corte considera necesario realizar un
análisis diferenciado, de la siguiente manera:
a)
Medida (i): permitir continuidad de obras de infraestructura (Artículo 24)
Necesidad fáctica: La alternativa permite la continuidad de la ejecución de algunas obras
identificables a partir de los criterios operativos o técnicos. A su vez,
facilita la movilidad del personal, los insumos y maquinarias requeridas para
garantizar la continuidad, vigilancia y atención de emergencias (Art 24 y
Pár.). La disposición consagra y garantiza las condiciones sobre las cuales se
puede continuar la ejecución de algunas obras, esto es, con el cumplimiento de
los protocolos de bioseguridad indicados por el Ministerio de Salud y según lo
dispuesto en el CLT. A la luz de los presupuestos ya esbozados hasta ahora, es
claro que la presente medida cumple con el criterio de necesidad fáctica en
tanto resulta útil para continuar prestando los servicios esenciales sobre los cuales
el Estado debe responder con ocasión a la declaratoria del Estado de
emergencia. Así mismo, establece que esas actividades deben prestarse con las
previsiones de bioseguridad indispensables para disminuir el riesgo de
contagios o de propagación del virus.
Necesidad jurídica: En este punto se debe recordar que la medida aquí discutida, se
desarrolla en respuesta a las medidas de emergencia que adopte el Gobierno
Nacional; es decir, es una medida que se encuentra dentro de todo un escenario
atípico que de suyo hace inidónea cualquier norma consagrada dentro del sistema
jurídico ordinario. Además, no podía ser tomada por las facultades ordinarias,
ya que jamás abarcan la posibilidad de modifica o suspender leyes. Dicha medida
contribuye a aminorar los efectos económicos y a realizar la prestación del
servicio de infraestructura.
b)
Medida (ii): Autorización de prórroga de contrato que supere el 20% (Artículo
25)
Necesidad fáctica: Esta decisión autoriza otorgar prorrogas que en plazo superen el tope
legal del 20% del valor del contrato inicialmente pactado, en los contratos
para proyectos de asociación publico privada de iniciativa pública y privada
que requiere el desembolso de recursos público. Frente a esta disposición el
ejecutivo argumenta que las medidas sanitarias adoptadas en el marco de la
emergencia pueden afectar el normal desarrollo de los contratos de concesiones,
los cuales, entre otras características, se encuentran supeditados a los
tiempos de ejecución y fluidez de las operaciones objeto de explotación. De
allí que para salvaguardar el orden económico a través del equilibro económico
del contrato, se debe flexibilizar el tope del 20% en el valor del contrato
inicialmente pactado, que imponen los artículos 13 y 18 de la ley 1508 de 2012
al momento de conceder las prórrogas contractuales. Con ello se evidencia la
necesidad fáctica.
Necesidad jurídica: De igual forma, se entiende satisfecho el principio de subsidiariedad
jurídica, debido a que la disposición bajo escrutinio es una de las normas que
modificaron leyes, lo que supone la insuficiencia de los medios ordinarios que
tenía el Gobierno Nacional a su disposición.
c)
Medida (iii): Facultad para suspender unilateralmente los contratos de
infraestructura (Artículo 26)
Necesidad fáctica: La tercera medida correspondiente con la facultad que se concede a las
autoridades públicas para suspender de manera unilateral los contratos
estatales de infraestructura de transporte cuando no se logre suscribir acta de
mutuo acuerdo (Art. 26). Como se ha dicho, la atipicidad de las circunstancias
creadas por el COVID-19 se hace imperativo la constitución de medidas sui
generis que permitan hacer idónea y eficiente la capacidad de respuesta del
Estado.
De manera particular, dotar a las entidades públicas
de cumplir las medidas decretadas por el Gobierno Nacional a través de medidas
tales como la suspensión del contrato, se encuentran razonables, no sólo porque
atienen a la finalidad de perfeccionar las medidas de prevención, sino que además
brindan una seguridad jurídica que en estas circunstancias no se obtiene de
manera adecuada de alguna norma vigente en el ordenamiento jurídico ordinario. Se
advierte que la crisis causada por COVID-19 fue un imprevisto para esos
negocios jurídicos, el cual puede ser resuelto con la suspensión unilateral,
figura que tiene la ventaja de descartar trámites posteriores más complejos y
costosos, como son la elaboración y la suscripción de un contrato adicional de
plazo[155].
Entonces, el Gobierno Nacional no incurrió en un error de valoración y planteó
una medida útil para atender los efectos de la pandemia.
Necesidad jurídica: La Sala constata que la expedición de una disposición legal que
permitiera suspender los contratos ante los imprevistos causados por el
COVID-19 era imprescindible, porque esa figura no se encuentra expresamente
regulada en la ley y no hay casos similares en la jurisprudencia del Consejo de
Estado que hubiese resuelto una situación análoga a la actual. La práctica cotidiana
de los contratos ha clamado por una regla general de suspensión de los negocios
jurídicos, empero la ley no ha llenado ese vacío. En ese escenario, la
administración y los contratistas han promovido y suscrito cláusulas de
suspensión de los contratos[156].
Aún sin esa estipulación, la jurisprudencia ha reconocido que las partes pueden
aplicar esa medida en el evento en que surgen circunstancias imprevisibles que
impiden la ejecución del contrato, actuación que queda formalizada en actas[157]. En
efecto, se estima que era forzoso tener reglas claras en la materia, máxime si
se tiene en cuenta la grave situación que ha generado el COVID-19 y las medidas
para controlarlo en los negocios jurídicos que estaban en ejecución. Lo
argumentos expuestos demuestran la insuficiencia de las facultades ordinaria
del Presidente de la República sobre ese asunto.
d)
Medida (iv y v): Autorización de prórroga de contrato que supere el 20%(
Artículo 27)
Necesidad fáctica: La cuarta y quinta medida establecen: i) la posibilidad de inaplicar lo
dispuesto en el artículo 8 de la ley 1 de 1991[158]; y ii) otorgar a las
entidades concedentes la facultad de ampliar los plazos de prorroga en los
contratos de cesión portuaria, en el tiempo que estime necesario cuando se
compruebe la afectación económica del contrato por la prestación del servicio
portuario durante la emergencia (Art. 27).
Las pautas mencionadas están dirigidas a evitar la
extensión de los efectos económicos de la implementación de la medida de
cuarenta en los contratos de concesión sobre la infraestructura portuaria,
impactos que incluyen pérdidas monetarias y de falta de uso de los puertos. La
inoperancia de la prohibición de extender el plazo del contrato por más de 20
años y la prórroga de los mismos permite compensar los efectos negativos del
aislamiento preventivo obligatorio a la par que garantiza la continuidad de la
prestación del servicio portuario. La Corte no evidencia que el Gobierno
Nacional hubiese incurrido en un error de valoración sobre la herramienta
analizada. En efecto, parece que la medida tiene utilidad para menguar las
perturbaciones económicas
Necesidad jurídica: la modificación y suspensión de normas legales evidencia que era
indispensable ejercer las facultades extraordinarias en este caso, las cuales
sobrepasaban las potestades ordinarias del Presidente de la República.  Acá la situación
que quiere remediar la norma para entender corresponde con la posibilidad de
ampliar el plazo de prórroga en el tiempo que sea necesario, según se estime
necesario atendiendo a los efectos probados en la economía del contrato. El novedoso
elemento normativo es entregar a la administración la de identificar ese plazo
necesario y en que se amplíen las prórrogas que están curso.
e) Medida (vi) autorización de puertos privados para
movilizar carga
Necesidad fáctica: la sexta medida establece la permisión para utilizar puertos privados
en el desembarco de mercancía que permita garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a la
población civil en general, sin importar el tipo de carga autorizada. Sobre el
particular, la Sala estima que la alternativa adoptada por el Gobierno Nacional
contribuye a evitar o minimizar los efectos negativos que se desprenden de la
restricción de circulación de las personas y de la operación del sector de
transporte de carga. De ahí que intenta solucionar los inconvenientes de la
posible escasez de alimentos y de acceso a artículos de primera necesidad. En
efecto, no se incurre un error de apreciación por parte del Presidente de la
República.
Necesidad jurídica: la alternativa suspende varios Artículos de la Ley 1 de 1991, como se
expresó en el juicio de incompatibilidad. En efecto, era indispensable utilizar
facultades extraordinarias para autorizar el uso de puertos privados para
descargar alimentos y demás bienes relevantes.
Por consiguiente, el criterio de necesidad fáctica y
jurídica fue satisfecho.
13.7.    Juicio de proporcionalidad
La Sala recuerda que este juicio tiene la finalidad de
evaluar dos aspectos de las medidas adoptadas en los decretos legislativos: i)
evaluar si la interferencia de los derechos fundamentales que establece el
enunciado de rango es proporcional; y ii) constatar si la medida es
proporcional a los hechos de la crisis y sirve para aminorar sus efectos. -
El juicio del artículo 24 queda superado fácilmente, porque
dicha disposición no apareja vulneración de derecho fundamental alguno y se
encuentra dirigida a disminuir los efectos de la calamidad, al permitir la
prestación del servicio portuario. Es más, se trata de una proposición jurídica
de autorización. No sucede lo mismo con los demás artículos, por lo que debe
profundizarse en algunos tópicos:
Medida (ii): Autorización de prórroga de contrato que
supere el 20% (Artículo 25)
Si bien el artículo 25 no perturba derecho fundamental
alguno y garantiza los beneficios económicos de los contratistas, se requiere
delimitar el sentido de algunos contenidos prescriptivos de esa disposición
para aumentar los beneficios de la misma en relación con los hechos que busca
conjurar[159].
El Procurador General de la Nación indicó que la norma tenía problemas en
cuanto a su indeterminación, dado que puede ser interpretada como si la
prórroga del contrato sobrepasaría el período de emergencia.
Al respeto, la Sala advierte que la aplicación de esta
norma  dependerá de que se compruebe, vía criterios objetivos, la realidad
económica y financiera del contrato así como las perturbaciones que se
produjeron con el mismo en relación con: (i) la disminución en el recaudo causada
por las medidas adoptadas por el gobierno nacional en el marco del estado de
emergencia; y (ii) la facultad excepcional de prorrogar el contrato, en los
términos de este artículo, se deberá ejercer durante el estado de emergencia
económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio. No se
considera acertado que dicha habilitación de extensión del negocio jurídico
superara la emergencia sanitaria, interpretación que podría existir en la
práctica.
Medida
(iii): Facultad para suspender unilateralmente los contratos de infraestructura
(Artículo 26)
En el escrutinio del artículo 26 del Decreto 482, se
debe diferenciar la suspensión de común acuerdo de la unilateral. La primera no
reporta vulneración de algún derecho fundamental. Es más, garantiza el derecho
a la autonomía de la voluntad, pues las partes del contrato acuerdan un
mecanismo que permite actuar eficientemente frente a las necesidades de la
realidad y que responde a la práctica contractual. La Sala constata que adoptar
un mecanismo usual para resolver los imprevistos del contrato es proporcional
para conjurar la crisis.
La segunda hipótesis implica una interferencia a la
autonomía de la voluntad y el debido proceso, la cual es evaluada con un juicio
de intensidad intermedia, al tratarse de un asunto económico que interfiere
derechos fundamentales. Se persigue la finalidad importante de garantizar la
equidad en los contratos, lo que se traduce en asegurar un orden justo
económico a través de una respuesta inmediata ante la ruptura del equilibrio
económico del negocio jurídico. Así mismo, la medida es efectivamente
conducente, dado que la suspensión del contrato hace posible que no se generen
costos contractuales para las entidades públicas y los contratistas.
En adición a lo antepuesto, la medida  no es
evidentemente desproporcionada. La afectación queda superada por los beneficios
que trae la suspensión del contrato por la misma garantía de cubrir las
pérdidas del imprevisto del COVID-19 y de las medidas de aislamiento social. La
perturbación de los derechos mencionados se reduce por las razones que se
enuncian a continuación:
(i) la suspensión de los contratos interrumpe la actividad
del contratista, empero mantiene el vínculo contractual[160]. La pervivencia del
negocio jurídico asegura el restablecimiento del equilibrio económico y la
compensación por los imprevistos, toda vez que el contrato sigue vigente.
Nótese que el aislamiento preventivo obligatorio en muchos casos implicó la
imposibilidad de cumplir la obligación.
ii) la suspensión entraña una parálisis transitoria
del contrato, lo que se traduce en atender el acortamiento del plazo del
negocio jurídico por la cuarentena[161]
iii) la aplicación de la norma es subsidiaria, por lo
que opera después de que fue infructuoso llegar a un acuerdo con el contratista
sobre la suspensión; y
iv) la suspensión debe ser necesaria para cumplir las
medidas de protección frente a la pandemia, lo cual debe quedar registrado en
el acto administrativo que adopta la parálisis transitoria del contrato.
En
ese contexto, se concluye que la norma es proporcional.
Medida
(iv y v): Autorización de prórroga de contrato que supere el 20%( Artículo 27)
La Sala advirtió que el elemento normativo
determinante del artículo 27 correspondía con entregarle a la administración la
potestad de ampliar los plazos de prórroga de las concesiones portuarias
previstos en los contratos en el tiempo que se estime necesario para reconocer
los efectos negativos probados sobre la relación contractual. La medida que se
somete a escrutinio judicial es la facultad abierta que tendrían las partes o
las entidades para pactar dicha prórroga o para concederla.
Esa decisión  entra en tensión con la libre empresa,
dado que es posible que su aplicación degenere en que un tercero no pueda
realizar la actividad portuaria. La inaplicación del artículo 1 de la Ley de
1991 descarta la vigencia de la Sentencia C-068 de 2009, que proscribió los
plazos de prórroga sucesivos y perennes. De ahí que podrían plantearse lapsos
indefinidos o perpetuos, debido a la indeterminación de la expresión “estime
necesario” que recae sobre el tiempo en que se ampliaría la prórroga.  Lo
antepuesto colisiona con los derechos a la libre competencia (Art. 333) y  a
garantizar la participación abierta de los particulares en los procesos
económicos. En ese contexto, la medida será sometida a un juicio de nivel
intermedio, por cuanto se encuadra en una de sus hipótesis: “cuando existe
un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre
competencia”[162]
La medida enjuiciada persigue un fin
constitucionalmente importante, por cuanto procura asegurar el suministro de
alimentos y de bienes de primera necesidad para la ciudadanía mientras dura la
medida sanitaria no farmacológica de aislamiento preventivo. Además, resulta
efectivamente conducente permitir la prórroga de los contratos de concesión
portuaria para mantener los canales de abastecimientos de manera constante. Los
inconvenientes contractuales jamás impedirían en flujo constante de la cadena
de suministros.
Agotado las fases anteriores, se concluye que esa
posibilidad hermenéutica enjuiciada afecta de manera desproporcionada los
derechos mencionados, pues pone obstáculos a los competidores para prestar los
servicios portuarios.  Una prórroga indeterminada e indefinida podría avalar
una cierta perpetuidad en el término efectivo de una concesión y convertir en
permanente la ocupación de bienes de uso público, que es temporal por mandato
del artículo 63 Superior. La indeterminación extrema en prórrogas de los
contratos de concesión ha sido considerada inconstitucional por parte de la
Corte Constitucional en época de normalidad y anormalidad.
En Sentencia C-068 de 2009, consideró que era
contraria a la constitucional, en concreto a las libertades económicas, la
posibilidad de que  “existan prórrogas sucesivas sin ninguna precisión, entraña,
como lo aduce el actor, una indeterminación irrazonable y desproporcionad”, por cuanto era una opción par prolongar
ilimitadamente la concesión portuaria, lo que entrañaría una ocupación perpetua
de bienes de uso público en favor de privados.
En Sentencia C-467 de 2017, estimó la prórroga de los
contratos de concesión en el servicio comunitario de radiodifusión sonora,
decretada dentro del estado de emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado mediante Decreto 601 de 2017[163],
hasta por un lapso de tres años desatendía los principios de necesidad y
proporcionalidad. El primero, porque excedió el plazo de 6 años requerido para
el trámite de la concesión de radio comunitaria bajo el régimen común; el
segundo, dado que sacrificó de forma desmedida los objetivos constitucionales
que procura defender el proceso de selección objetiva e interfiere gravemente la libertad de fundar medios masivos de comunicación
por parte de los demás potenciales oferentes.
Aunado a lo anterior, la medida excepcional no guarda
proporcionalidad con los hechos que procura conjurar de manera amplía, como son
asegurar la prestación del servicio y disminuir los efectos económicos
negativos causados por la cuarenta, porque se centra en beneficiar de forma
desmedida al concesionario parte en el contrato inicial, al impedir el
ejercicio efectivo a quienes no participaron o no fueron seleccionados en el
proceso de otorgamiento.
La Sala se ve forzada a delimitar la indeterminación
de la expresión “estime necesario”, por cuanto su apertura y vaguedad
podría llevar a afectar de manera desproporcionada los principios a la libre
competencia y a participar en iguales condiciones en el proceso económico. Los
demás elementos normativos del artículo 27 respetan esos principios, si se
tiene en cuenta que regulan la ampliación del plazo de prórroga de los
contratos de concesión portuaria.
Medida
(vi) autorización para usar puertos privados (artículo 28)
La medida consiste en permitir que los puertos
privados puedan ser utilizados para desembarcar todo tipo de carga,
autorización que superar las dos dimensiones el juicio de proporcionalidad.
En primer lugar, se estima que el artículo 28 del
Decreto 482 de 2020 perturba la autonomía negocial, la cual es un contenido de
la autonomía  de la voluntad privada. En Sentencia C-742 de 2015, la Corte
Constitucional concluyó que causaba una intensidad leve a la autonomía negocial
una medida idéntica a la que hoy se analiza. Al respecto, indicó que la
alternativa era razonable, por cuanto garantizaba el interés general derivado
del servicio público de transporte así como el interés social y ecológico de la
propiedad. Así mismo, precisó que la prestación de los puertos era remunerada,
por lo que tal medida era menos lesiva para el derecho interferido. En efecto,
se considera pertinente seguir el precedente reseñado. y consecuencia se
concluye  que la medida bajo escrutinio es proporcional, como sucedió 5 años
atrás.
Inclusive, la finalidad se torna más importante por la
necesidad de garantizar la cadena de suministros para alimentar a la ciudadanía
y mantener la eficacia de la cuarentena decretada ante contagio masivo de
COVID-19. Se trata de una medida que ofrece más beneficios que los costos que
impone a los principios constitucionales. Además posee las siguientes
restricciones: (i) recae sobre la infraestructura  portuaria; (ii) con el límite temporal de la
emergencia generada por la pandemia de COVID-19; (iii) que atiendan operaciones
de carga que tengan como propósito garantizar el abastecimiento de bienes de
primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del área de la
zona portuaria correspondiente, ello; (iv) sin importar el tipo de carga
autorizada
En segundo lugar, la medida es proporcional a los
hechos que busca conjurar, por cuanto se pretende movilizar los suministros
para la comunidad que se encuentra bajo cuarentena. Dicha necesidad debe
realizarse ante la insuficiencia de los puertos públicos para transportar los
bienes requeridos.
13.8.    Juicio de no discriminación
Finalmente, el juicio de no discriminación se
encuentra superado en tanto ninguna de las disposiciones que superaron el
juicio de validez hasta este punto emplearon algún tipo de diferenciación que
se fundamente en factores proscritos por la jurisprudencia, estos es que se
realicen con base a la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica.
En relación con el artículo 27, se subraya que el
posible trato desigual entre el concesionario inicial y las demás personas que
pretenden acceder a prestar el servicio público portuario fue resuelto con la
concreción propuesta en el juicio de proporcionalidad. Ahí se precisó          que
la posibilidad de que la ampliación del plazo de la prórroga sea entendida como
una facultad para establecer una renovación término perpetuo, perenne y
desproporcionado del término de ejecución del contrato.
Conclusión
13.9.    A juicio de esta Sala, la medida adoptada a través de
los artículos 24, que consiste en permitir la continuidad en la ejecución de algunas
obras identificables vía criterios operativos o técnicos, así como la movilidad
de personal, de los insumos y de maquinarias requeridas para garantizar la
continuidad, vigilancia y atención de emergencias, es constitucional. Ello
tanto persiste en la realización de actividades indispensables para aminorar
los efectos económicos de la medida no farmacológica de la cuarentena y garantiza
la seguridad de ese sector. Entonces, supera todos los juicios constitucionales
a los que se ven abocados los decretos legislativos.
Lo propio sucede con la alternativa que se encuentra
contenida en el artículo 25 del Decreto 482 de 2000. En consecuencia, autorizar
las prórrogas que sumadas en tiempo superen el tope legal del 20% del valor del
contrato inicialmente pactado responde a los desequilibrios económicos originados
en la ejecución del contrato. Sin embargo, se precisa que esa facultad debe ser
interpretada y aplicada con sujeción a criterios objetivos, la realidad
económica del contrato, las perturbaciones que se produjeron con la emergencia
sanitaria en relación con: (i) la disminución en el recaudo causada por las
medidas adoptadas por el gobierno nacional en el marco del estado de
emergencia; y (ii) la facultad excepcional de prorrogar el contrato, en los
términos de este artículo, se deberá ejercer durante el estado de emergencia
económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio.
La Sala estima que la decisión que otorga a las
entidades públicas la facultad de suspender de común acuerdo o unilateralmente
los contratos es constitucional (Art 26), porque es consciente de los problemas
o parálisis que sufrió la ejecución de esos negocios jurídicos durante el aislamiento
preventivo obligatorio. La suspensión de común acuerdo está respaldada en la
voluntad de las partes; mientras la unilateral descansa en su finalidad de
resolver problemas que más adelante serían más costosos ante la imposibilidad
de ejecutar el contrato. A su vez, la suspensión es una práctica cotidiana en
los contratos, la cual es reconocida como un fenómeno transitorio que se activa
ante el acuerdo infructuoso entre las partes.
La alternativa relacionada con posibilidad de ampliar
el plazo de prórroga de un contrato portuario es constitucional, pues compensa
las consecuencias negativas de las medidas de aislamiento. Sin embargo, la
expresión “estimen necesario” tiene un nivel elevado de indeterminación,
vaguedad y  apertura, al punto que podría justificar renovaciones de plazo de
ejecución del contrato perpetua e indefinida, lo que se opone a la Constitución.
De acuerdo con las Sentencias C-068 de 2009 y C-467 de 2017, ese tipo de
autorizaciones desconocen de forma desmedida los principios de libertad de
empresa y de participación en iguales condiciones en los procesos económicos.
Por último, la Corte consideró que la medida que
autoriza el uso de puertos privados, consagrado en el Artículo 28, es
constitucional, por cuanto asegura las operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el
abastecimiento de bienes de primera necesidad para la comunidad en general. Del texto contenido en el Decreto 482 de 2020 se
puede inferir la presencia de la motivación suficiente para inaplicar el
régimen jurídico ordinario fijado en la Ley 1º de 1991. Con base en la Sentencia
C-742 de 2015, providencia en donde se revisó la validez jurídica de una
alternativa similar a la contenida en el decreto sub-judice, subrayó que
la medida que permite el uso de puertos privados satisfizo los juicios
de necesidad, proporcionalidad y no discriminación.
Vigencia y temporalidad
14.
El artículo 29 del Decreto
Legislativo sub examine dispone que “el presente Decreto rige a
partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial”. Esa  disposición
no amerita reparo alguno de constitucionalidad, por cuanto se limita a seguir
las reglas generales en materia de vigencia de normas al establecer que rige a
partir de su publicación.
Ahora bien, el Decreto no advierte hasta cuándo tendrá
vigor. Dada la restricción de los principios de justificación, finalidad y
conexidad que operan en los estados de excepción, se comprende que, por regla
general, la vigencia de las normas contenidas en el Decreto 482 de 2020
pertenecen al ordenamiento jurídico colombiano mientras dura la emergencia
económica declarada en el Decreto 417 de 2020.
La excepción a ese criterio se halla en las
disposiciones que establecen una vigencia diferenciada que supera dicho plazo,
regulación que fue analizada en el escrutinio de cada medida. Una muestra de
ese tipo de hipótesis son las medidas contenidas en los artículos 15 y 17 de
Decreto 482 de 2020. La Sala precisa que el Congreso de la República tiene la
competencia para derogar, modificar o adicionar los artículos referidos dentro
del año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia.
Otro tipo de alternativas que superan la temporalidad
de la declaratoria de excepción son las que sujetan su vigor al aislamiento
preventivo obligatorio, como sucede con las opciones contenidas en los
artículos  4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 23 y 24. Esas decisiones justifican su
vigencia extendida en que la medida sanitaria de cuarentena impuso dificultades
adicionales a la movilidad y a la actividad transportadora de carga o de
personas. Por ello, era indispensable extender la temporalidad de las medidas a
la duración del aislamiento preventivo obligatorio, como se esbozó en la parte
motiva de la providencia. Esa previsión en el tiempo de los efectos de las
normas encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con
las Sentencias C-194, 222, 226, 244, 251 y 300 de 2011.
Síntesis
15.
La Corte Constitucional asumió el control oficioso de constitucionalidad
del Decreto 482 de 2020,  el cual fue expedido para
garantizar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento
preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las
consecuencias económicas negativas que esa medida sanitaria no farmacológica ha
generado en el sector transporte.
15.1.    El escrutinio
efectuado sobre los requisitos formales permitió
constatar que el decreto fue suscrito y firmado por el Presidente de la
República y los ministros; que fue expedido durante el tiempo de vigencia del
estado de emergencia  económica,  social y  ecológica declarado  por el  Decreto 417  de 2020; y que satisface también el
requisito de motivación formal, en tanto contiene el conjunto de motivaciones
consideradas por el Gobierno, que condujeron a su expedición (Supra 7.2).
15.2.    La Sala también realizó el examen sobre
los requisitos sustantivos que deben observar los decretos legislativos.
En concreto, el Decreto 482 de 2020 se
expidió para procurar el normal funcionamiento de la sociedad durante el
aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y
conjurar las consecuencias negativas que este ha generado para el sector transporte.
El estatuto sub-judice se encuentra dividido en tres títulos y estos a
su vez en 8 capítulos, compuestos por 29 artículos, que recaen sobre la
dimensión operativa y de infraestructura del sector transporte.
Ante esa situación, encuentra razonable realizar el juicio de validez a
partir de las medidas generales que tiene el Decreto Legislativo 480 de 2020 y
que se componen de alternativas específicas que trata cada artículo y título
del estatuto. Por ende se tienen las siguientes medidas generales con sus
respectivos artículos.
A)
La creación del Centro de Logística y Transporte, funciones y facultades
(Artículos 1, 2, 3, 8 y 23).
La Sala Plena
estimó que la medida de creación del Centro Logística y Transporte -en adelante
CLT-, sus funciones y facultades, consignadas en los Artículos 1, 2, 3, 8 y
23 del Decreto 482 de 2020 son constitucionales, en razón a que
observan los requisitos materiales del juicio de constitucionalidad de los
decretos legislativos. En concreto, concluyó lo siguiente: i) las medidas
consagradas en las disposiciones mencionadas tienen la finalidad de conjurar
los efectos del aislamiento preventivo obligatorio que busca contener la
expansión del COVID-19; ii) poseen una conexidad interna y externa, al punto
que el Decreto 482 de 2020 justifica la adopción de alternativas que se
entrelazan con los considerandos señalados en el Decreto 417 de este año; iii)
lo anterior supone una motivación suficiente en decreto legislativo sub-judice.
Se trata de alternativas que no interfieren derechos fundamentales e
intangibles, ni desconocen la Constitución. Al respecto, la Corte reiteró el
precedente que faculta al Presidente de la República a crear entidades y
modificar la estructura de la administración pública en épocas de anormalidad.
A
su vez, manifestó que las medidas de creación del CLT así como de la
configuración de sus facultades y de sus funciones son necesarias fáctica y
jurídicamente. Era indispensable tomar decisiones respecto de los efectos del
aislamiento preventivo obligatorio para garantizar la mayor eficacia de esa
medida sanitaria y el goce máximo de los derechos fundamentales a la
alimentación y a la salud de los habitantes de Colombia. Las decisiones
adoptadas en los Artículos 1, 2, 3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 no
podían ser tomadas por vías ordinarias y son adecuadas para aminorar los
efectos de la crisis. De similar modo, son medidas proporcionales, por cuanto
el Estado tiene la competencia para dirigir, vigilar y regular el servicio
público de transporte y la forma en que debe prestarse.  Por último, la medida
se aplica a todas las personas que habitan en Colombia y que desempeñan la
actividad transportadora o se benefician de la misma.
B)
Las condiciones que se requiere para prestar el servicio de transporte
(Artículos 4, 5, 6, 7, 11 y 12).
En este segmento
de la providencia, la Sala evaluó la constitucionalidad de las medidas que se
enuncian a continuación: i) permitir la prestación del servicio terrestre de
transporte público intermunicipal, individual en vehículo taxi y masivo (Artículos
4, 5, 6); ii) condicionar la oferta del transporte de pasajeros terrestre:
a) intermunicipal o masivo a un 50% de operaciones (Parágrafo Primero del
Artículo 4 y Artículo 5); y b) tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas
informáticas (Artículo 6); iii) no sancionar al trasportador de servicio
público intermunicipal con abandono de ruta por disminución de oferta al 50% (Parágrafo
Tercero del Artículo 4º); iv) establecer el deber de prestar el servicio de
carga así como la infraestructura de las terminales de transporte (Artículo
7 y Parágrafo Segundo del Artículo 4); y v) aumentar las medidas de
bioseguridad de la operación de transporte (Artículo 11 y 12).
Determinó
que todas medidas mencionadas sobrepasaron los juicos materiales, en tanto
tenían la finalidad de aminorar los efectos que habían traído la infección del
virus COVID-19 y la medida sanitaria no farmacológica de aislamiento
preventivo, en relación con las restricciones de movilidad y la necesidad de asegurar
el transporte de pasajeros y de carga. En ese contexto, manifestó que esas
alternativas tenían una conexidad interna y externa, dado que garantiza la
prestación segura del servicio de transporte de carga o de pasajeros en sus
distintas clases (intermunicipal, masivo o en vehículo individual de taxi). El
decreto sub-examine restringió la oferta del servicio, suspendió las
sanciones que normalmente se imponen a los transportadoras por reducir la
operación en el servicio de transporte de pasajero y creó figuras que pretenden
aumentar la bioseguridad en esa actividad.
De
igual forma estimó que las medidas eran necesarias para conjurar los efectos de
la cuarentena y facilitar el desplazamiento de la ciudadanía bajo condiciones
de distanciamiento social, lo que reduce la posibilidad de  propagación del
COVID-19. En todo caso precisó que las limitaciones de la oferta del servicio
de transporte consignadas en los Artículos 4, 5 y 6 del Decreto 482 de 2020
jamás impiden que este sea suministrado según los criterios de demanda y oferta
propuesta por las autoridades locales. También infirió que, dentro de sus
competencias ordinarias, el Gobierno Nacional no tenía a su disposición otra
alternativa legal para lograr una uniformidad en las condiciones sanitarias en
que debe prestarse  el servicio de transporte.
Acto
seguido, determinó que las restricciones para desarrollar la actividad de
transporte eran proporcionales para garantizar la prestación segura de dicho
servicio, el abastecimiento de alimentos y aumentar la eficacia de la cuarenta;
y la interferencia que padece el derecho a la libertad de empresa derivada de
las condiciones fijadas para prestar el servicio de transporte era inferior a
los beneficios que generan las alternativas escogidas por el Gobierno Nacional.
Insistió que no se anulaba ese derecho, dado que solo se condicionaba, de
acuerdo con las realidades sanitarias del COVID-19. En relación con las
alternativas que establecen el deber de prestación del servicio de transporte y
de infraestructura de terminales de transporte, el diseño de medidas de
bioseguridad así como de la inaplicación de la sanción de abandono de rutas,
recordó que no afectan derecho fundamental alguno, pues son normas de
autorización. Finalmente, sintetizó que ninguna media constituía discriminación
a un operador de transporte, al aplicarse a todos por igual.
C)
La exoneración de exigencias legal en la operación del servicio de transporte
(Artículos 9 y 10).
Para la Sala
Plena, las medidas objeto de análisis (establecida en los Artículos 9 y 10
del Decreto 482 de 2020) son constitucionales en razón a que satisfacen a
cabalidad la totalidad de los requisitos formales y materiales que se han
desarrollado para el efecto. Así, se observa que suspender el desarrollo de
trámites presenciales que implicarían contacto físico entre personas, pero que
no resultan indispensables para permitir la vida en sociedad, ni para dar
respuesta a las necesidades de la emergencia, indudablemente permite otorgar
eficacia a las medidas de aislamiento preventivo decretadas con ocasión a la
pandemia, pues promueven su cumplimiento y reducen el nivel de riesgo al que se
expone la población. Nótese que esas alternativas no modifican derechos
fundamentales o intangibles y requieren de modificaciones legales para alcanzar
su meta.
Así
mismo, las decisiones estudiadas en esta sección son proporcionales para lograr
dicho fin, en cuanto se muestran como una respuesta equilibrada y razonable que
facilita hacer frente a la complicada situación que dio origen a la crisis
actual, sin que, gracias a las medidas auxiliares que fueron tomadas en estos
artículos (suspensión en la contabilización de los términos en los trámites que
se surten ante ellas, la exigibilidad de los certificados que profieren o los
tiempos que estén corriendo para la reducción de multa prevista en el artículo
136 de la Ley 769 de 2002), se genere intromisión alguna de los derechos de los
miembros de la población. Por último se aplican a toda persona que deba
adelantar los trámites suspendidos, por lo que no constituye discriminación
para algún sector de la sociedad.
D)
las medidas económicas para la industria aeronáutica y de infraestructura o
contratos de concesión. (Artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24,
25, 26, 27 y 28)
Los Sala abordó los artículos de este título de acuerdo
con el sector que beneficia, a saber: 1) medidas económicas para la industria
aeronáutica (Artículos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22); 2) exención
de cobro de peajes (Artículo 13); y 3) disposiciones en contratos de
concesión e infraestructura (Artículos 24, 25, 26, 27 y 28):
1)
Beneficios económicos para la industria aeronáutica (Artículos 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21 y 22).
En esta sección, la Corte analizó las decisiones
dirigidas a reducir los impactos económicos negativos que sufre la industria
aeronáutica por cuenta del COVID-19 y los medios sanitarios empleados para
contenerlo. En concreto, analizó las siguientes medidas: i) generar recursos
para las aerolíneas o empresas transportadoras aéreas de carga, tal como sucede
con la devolución de saldos de los impuestos (Artículo 14); ii) aliviar
los egresos fijos, por ejemplo con la suspensión de los arriendos (Artículo
21) o de los costos de infraestructura (Artículo 20); iii)
retrasar la salida de liquidez por medido de la ampliación del plazo para
realizar los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de
desistimiento (Artículo 17), así como con los acuerdos de pagos
de los montos adeudados a la Aeronáutica Civil (Artículo 19); iv)
flexibilizar las restricciones o los requisitos que dificultan la prestación
del servicio de transporte aéreo de pasajeros o de carga. Un muestra de ello
corresponde con suspender los topes de jornada laboral y de horarios de los
controladores de tráfico aéreo, bomberos o personal de apoyo (Artículo 16),
modificar temporalmente las garantías de los seguros que requieren las empresas
de transporte aéreo para prestar el servicio (Artículo 18) o
levantar las restricciones ambientales de horarios de operación de vuelo (Artículo
22); y v) suspender el artículo 151 de la Ley 2010 de 2019, que implica
cambiar a favor de la Aeronáutica Civil el porcentaje que recibían los
municipios y distritos por concepto del pago de las contraprestaciones
derivadas de las concesión aeroportuarias (Artículo 15).
En
ese contexto, concluyó que eran constitucionales las alternativas contenidas en
los Artículos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2020,
debido a que perseguían la finalidad de paliar las consecuencias económicas
negativas que ha traído para la industria aeronáutica el COVID-19 y sus medidas
de contención. Las alternativas tienen una conexidad interna y externa, a la
par que plena justificación. Lo anterior, en razón de que fueron motivadas en
los considerandos del Decreto 482 de 2020 y se relacionan con la crisis
económica identificada en el Decreto 417 de 2020 para la industria aeronáutica.
A su vez, no afectan aspectos esenciales de los estados de emergencia, ni perturban
derechos fundamentales y los intangibles.
Las
medidas que se encuentran en los Artículos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y
22 del Decreto 482 de 2022 no suscitan una contradicción especifica con la
Constitución, ni con los compromisos internacionales o el marco que tiene el
ejecutivo para actuar en los estados de Emergencia. Enfatizó que la
jurisprudencia ha reconocido, en principio, un margen amplio de actuación al
Gobierno en materia de medidas económicas dictadas en los estados de
emergencia.
Derivado
de las intervenciones recibidas, precisó en el análisis del Artículo 15[164]
que la suspensión del artículo 151 de la Ley 2010 de 2019 no subvierte ninguna
prohibición que la Ley 137 de 1994 impone al ejercicio de las facultades por
parte del Gobierno Nacional en el marco de anormalidad. En relación con el Artículo
16[165],
manifestó que la medida de suspender los topes de horario y de jornada laboral
para los controladores de tráfico aéreo, los bomberos y demás personal de apoyo
no entraña una regresión a los derechos laborales de los trabajadores. Por su
parte, en el Artículo 17[166]
determinó que no se evidencia que la tardanza en el reembolso derivado del
ejercicio del derecho de retracto vaya a perturbar, como se dijo, el libre
desarrollo de la personalidad o a imponer cargas excesivas a los consumidores.
Es más, esa proposición jurídica salvaguarda los derechos de ese grupo.
En
el juicio de incompatibilidad, la Sala constató que el ejecutivo se vio forzado
a modificar el régimen legal ordinario para aminorar la crisis causada por el
COVID-19 y sus efectos a través de la implementación de las medidas seleccionadas.
Por ejemplo, ello sucedió en el trámite de devolución de saldos de impuestos a
favor de los operadores del servicio de transporte aéreo de carga o pasajeros,
en las contraprestaciones aeroportuarias que benefician a los municipios o
distritos, el reembolso de dinero como resultado del derecho de retracto, entre
otros.
Más
adelante sintetizó que las decisiones económicas son necesarias y
proporcionales por las razones que se enuncian a continuación: i) permiten que
el transporte aéreo de carga y de pasajeros siga realizando la actividad
transportadora; ii) solventa la crisis de fluidez que tienen las empresas del
sector con distintas medidas que facilitan la fluidez de capital; iii)
armonizan derechos y beneficios de las alternativas, verbigracia asegura la
eficacia del derecho de retracto y otorga un margen de maniobra a las empresas
aéreas en el reembolso de dinero para mantener su estabilidad financiera; iv)
suspenden requisitos que dificultan la operación del transporte, como sucede
con las garantías de responsabilidad o el horario de vuelos, etc. Muchas de
estas medidas fueron utilizadas en el pasado por el ejecutivo en época de
anormalidad y avaladas por esta Corporación, una muestra ello es la Sentencia
C-224 de 2011.
En
este escrutinio, valoró especialmente dos medidas. En el Artículo 15 de
Decreto 482 de 2020, indicó que esa disposición está dirigida a mantener el
funcionamiento de la Aeronáutica Civil. La interferencia que sufre la autonomía
fiscal territorial es leve en relación con el beneficio obtenido, toda vez que
cambia la distribución de un ingreso endógeno que posee una destinación
específica para el mantenimiento de las vías cercanas a los aeropuertos. A su
vez, resaltó el carácter transitorio de la medida para explicar ese grado de afectación
que recae sobre el mandato mencionado.
En
el Artículo 16 del Decreto 482 de 2020, esta Corporación constató
que la medida de levantar los topes de la jornada laboral y turnos de
los controladores aéreos, los bomberos y demás personal técnico era vaga e
indeterminada, al punto que podría utilizarse de manera innecesaria y apartarse
de su finalidad. Ahora bien, precisó que ello no acarrea la
inconstitucionalidad de la medida, en tanto existen limitaciones que reducen
esa apertura de la norma, las cuales sujetan a las autoridades administrativas
que la aplican, a saber: i) la norma no excluye, de manera alguna, los demás
derechos y garantías laborales; ii) tampoco suspende derechos laborales; iii)
es una alternativa de última ratio, por lo que la administración debe agotar
las opciones que resulten más benignas; iv) las horas adicionales al trabajo
suplementario deberán ser las estrictamente necesarias para atender la
situación imprevista, en el marco del estado de emergencia; y v) no puede haber
detrimento de la seguridad aérea.
En
consecuencia, la Corte declaró la EXEQUIBILIDAD del artículo 16 del
Decreto Legislativo 482 de 2020 de forma condicionada, en el sentido que la
suspensión del tope máximo de trabajo suplementario establecido para el
personal de controladores de tráfico aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos,
así como la flexibilización de este recurso en caso de que alguno de ellos
presente síntomas compatibles con el COVID-19, solo aplicaría en el evento de
que sea necesario para garantizar la prestación del servicio de transporte
aéreo de pasajeros y/o de carga.
2)
Exención de cobro de peajes (Artículo. 13);
La
Sala Plena consideró que la suspensión en el cobro de los peajes existentes en
las vías nacionales, contenida en el artículo 13 del Decreto 482 de 2020,
responde a la totalidad de las exigencias formales y materiales. Observó que la
suspensión decretada está debidamente justificada y obedece a una finalidad
constitucionalmente legitima; la cual, además de estar relacionada con la
situación que dio origen a la pandemia, tiene la virtualidad de contribuir en
la reducción de los efectos que puedan ser causados por ella, en concreto,
disminuir los costos de comercialización de los diversos productos de consumo
y, así, propender por la minimización del incremento de los precios que se
derive de la situación de emergencia actual que vive el país.
3)
Disposiciones en contratos de concesión e infraestructura (Artículos 24, 25,
26, 27 y 28);
En
este acápite, se analizó la constitucionalidad de las alternativas propuestas
por el Gobierno Nacional para atender los efectos económicos negativos que ha
sufrido el sector de concesiones e infraestructura.
A
juicio de esta Sala, la medida adoptada a través del Artículo 24, que
consiste en permitir la continuidad en la ejecución de algunas obras
identificables vía criterios operativos o técnicos, así como la movilidad de
personal, de los insumos y de maquinarias requeridas para garantizar la
continuidad, vigilancia y atención de emergencias, es constitucional. Ello
tanto persiste en la realización de actividades indispensables para aminorar
los efectos económicos de la medida no farmacológica de la cuarentena y
garantiza la seguridad de ese sector.
Lo
propio sucede con la alternativa que se encuentra contenida en el Artículo
25 del Decreto 482 de 2020. En consecuencia, autorizar las prórrogas que
sumadas en tiempo superen el tope legal del 20% del valor del contrato
inicialmente pactado responde a los desequilibrios económicos originados en la
ejecución del contrato. Sin embargo, se precisa que esa facultad debe ser
interpretada y aplicada con sujeción a criterios objetivos, la realidad
económica del contrato, las perturbaciones que se produjeron con la emergencia
sanitaria en relación con: (i) la disminución en el recaudo originada por las
medidas adoptadas por el gobierno nacional; y (ii) la posibilidad de que las
prórrogas operen mientras dure el estado de emergencia económica, social y
ecológica así como la emergencia sanitaria.
La
Sala estima que la decisión que otorga a las entidades públicas la facultad de
suspender de común acuerdo o unilateralmente los contratos es constitucional (Artículos
26), porque es consciente de los problemas o parálisis que sufrió la
ejecución de esos negocios jurídicos durante el aislamiento preventivo
obligatorio. La suspensión de común acuerdo está respaldada en la voluntad de
las partes; mientras la parálisis unilateral descansa en la finalidad de
resolver problemas que más adelante serían más costosos ante la imposibilidad
de ejecutar el contrato. A su vez, la suspensión es una práctica cotidiana en
los contratos estatales, la cual es reconocida como un fenómeno transitorio que
se activa ante el acuerdo infructuoso entre las partes.
La
alternativa relacionada con posibilidad de ampliar el plazo de la prórroga de
los contratos portuarios, contenida en el Artículo 27, es
constitucional, pues compensa las consecuencias negativas de las medidas de
aislamiento. No obstante, la expresión “estimen necesario” tiene un
nivel elevado de indeterminación, vaguedad y apertura, al punto que podría
justificar renovaciones de plazo de ejecución del contrato indefinidas, lo que
se opone a la Constitución. De acuerdo con las Sentencias C-068 de 2009 y C-467
de 2017, el fragmento mencionado debe ser interpretado en el sentido que no
implica extender, de manera indefinida, el plazo de prórroga de los contratos
de concesión portuaria.
Por
último, la Corte consideró que la medida que autoriza el uso de puertos
privados, consagrado en el Artículo 28, es constitucional, por cuanto
asegura las operaciones de carga que tengan como propósito garantizar el
abastecimiento de bienes de primera necesidad para la comunidad en general. Del
texto contenido en el Decreto 482 de 2020 se puede inferir la presencia de la
motivación suficiente para inaplicar el régimen jurídico ordinario fijado en la
Ley 1º de 1991. Con base en la Sentencia C-742 de 2015, providencia en donde se
revisó la validez jurídica de una alternativa similar a la contenida en el
decreto sub-judice, subrayó que la medida que permite el uso de puertos
privados satisfizo los juicios de necesidad, proporcionalidad y no
discriminación.
III.
DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional,
RESUELVE
Primero.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 del
Decreto Legislativo 482 de 2020, “por el cual se dictan medidas sobre la
prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del
Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Segundo.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Artículo 16 del Decreto Legislativo 482 de
2020, bajo el entendido que la suspensión del tope máximo de trabajo
suplementario establecido para el personal de controladores de tránsito aéreo,
bomberos y técnicos aeronáuticos, así como la flexibilización del uso de este
recurso en caso de que alguno de ellos presente síntomas compatibles con el
COVID-19, solo aplica en el evento en que sea necesario para garantizar la
prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros y/o de carga.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
(Con salvamento parcial de voto
con aclaración de voto)
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
(Con salvamento parcial de voto)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
(Con salvamento de voto)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Con salvamento de voto)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
(Con salvamento parcial de voto)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-185/20
Referencia: Expediente RE-249
Control constitucional al Decreto
Legislativo 482 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas sobre la
prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del
Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que
me conducen a salvar parcialmente el voto en la sentencia C-185 de 2020,
adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 18 de junio del
presente año.
1.  En síntesis, mi discrepancia con la Sala se
circunscribe a las decisiones adoptadas respecto de los artículos 15 y 16 del
Decreto 482 de 2020, en tanto que los considero contrarios a la Constitución y
por esa razón debían ser retirados del ordenamiento jurídico; el artículo 15,
por desconocer el principio de autonomía territorial para la administración de
los recursos (artículo 287 superior) y, el artículo 16, por vulnerar la prohibición
de afectación de los derechos sociales en los estados de excepción (artículo
215 de la Carta).
Para
mayor claridad, desarrollaré el presente salvamento parcial de voto alrededor
de dos ejes temáticos: (i) la afectación de recursos exógenos con destinación
específica de las entidades territoriales; y (ii) los derechos laborales
como límite a la potestad legislativa excepcional del Presidente de la
República. Al analizar brevemente cada
uno de los asuntos antes mencionados, haré referencia a los artículos 15 y 16
del Decreto Legislativo 482 de 2020, explicaré esquemáticamente el estudio de
constitucionalidad que realizó la Sala Plena y, por último, indicaré las
razones de mis reparos.
La afectación de recursos exógenos con destinación específica de las
entidades territoriales
2.
El artículo 15 suspende la aplicación del artículo 151 de la Ley 2010 de 2019[167], el
cual dispone que, del total de las contraprestaciones pagadas por los
concesionarios de los aeropuertos a la Aeronáutica Civil, se traslade el 20% a
los municipios y distritos. La vigencia de esta medida se extiende hasta el 31
de diciembre de 2021.
La Sala Plena declaró exequible la suspensión de estos
traslados por considerar que el decreto explicaba que los ingresos de la
Aeronáutica Civil se vieron afectados por la parálisis operativa causada por el
COVID-19, situación que “(…) condujo a que ese ingreso no exista, lo cual
pone en riesgo el funcionamiento de la entidad”.
Además, al analizar la proporcionalidad de la medida,
la mayoría de la Sala consideró que ésta logra
mitigar los efectos negativos económicos que sufre el sector aeronáutico. En
particular, explicaron que el artículo 15 permite que la Aeronáutica Civil
continúe funcionando y asegure la prestación del servicio de transporte. Al
aplicar un juicio estricto de proporcionalidad la sentencia concluyó que “(…)
la intensidad de la afectación en la autonomía fiscal es menor en relación con
el beneficio que trae la medida enjuiciada, por cuanto se interfiere un ingreso
no tributario que tiene una destinación legal fija, la cual se identifica con
el mantenimiento de las vías cercanas al aeropuerto. Ese dinero no podría ser
usado para otros objetos de gasto. De igual forma, la duración transitoria de
la medida aminora ese efecto negativo, pues se extiende hasta la vigencia
fiscal del año 2021, como lo permite la Constitución”.
3. Contrario a lo que se afirma en la sentencia,
considero que dicho artículo no supera los juicios de motivación suficiente, no
contradicción específica y proporcionalidad.
4. En primer lugar, el artículo 15 no supera el juicio
de motivación suficiente. La parte motiva del decreto legislativo
presenta un argumento para sustentar esta medida, consistente en que (i) la
reducción significativa de las contraprestaciones aeroportuarias por la
disminución en las operaciones aéreas en el país, y (ii) la reducción en los
ingresos por prestación de servicios derivados de esta misma situación, suponen
la “(…) imposibilidad casi total de la entidad para atender sus necesidades
de inversión, asociadas a su rol como autoridad aeronáutica, servicios de
protección al vuelo y servicios aeroportuarios, afectando principalmente la
seguridad y conectividad aérea de las regiones de difícil acceso en el país,
por no contar con una infraestructura adecuada y generando una imposibilidad en
la prestación del servicio público de transporte aéreo”.
Considero que la motivación presentada por el Gobierno
para suspender el artículo 151 de la Ley 2010 de 2019, no demostró que la norma
fuese incompatible con el estado de emergencia. En particular, no es claro por
qué la disminución de las contraprestaciones aeroportuarias como consecuencia
de la suspensión de vuelos y la reducción de ingresos por prestación de
servicios aeroportuarios, afectan la conectividad con las regiones y la
infraestructura. Por el contrario, la medida de suspensión de vuelos prevista
en el Decreto Legislativo 439 de 2020 parecería desvirtuar la necesidad actual
de ampliar la infraestructura aeroportuaria.
De otro lado, cabe resaltar que el pago de la contraprestación por parte de los
concesionarios de aeropuertos a la Aeronáutica Civil no se suspendió. Sin embargo, con esta medida se interrumpió el traslado
de esos recursos a las entidades territoriales. Por lo tanto, era preciso que
el Gobierno argumentara por qué la transferencia del 20% de la contraprestación
a concesiones a las entidades territoriales generaba una afectación a la
estabilidad económica del servicio de transporte aéreo o al real funcionamiento
de la Aeronáutica Civil, de tal magnitud, que resultaba necesario suspenderla.
No basta con afirmar que dicha entidad territorial tiene un impacto en sus
finanzas para suspender giros con los que las entidades territoriales cumplen
responsabilidades asignadas por la ley. Sin duda, la difícil situación
económica generada por las necesarias medidas que debían adoptarse para evitar
la propagación de la pandemia, afectó las finanzas de múltiples entidades
públicas y empresas del sector privado, de ahí que ese solo hecho no es
suficiente para recortar recursos asignados por la ley a las entidades
territoriales, con una duración que resulta desproporcionada y tampoco tiene
explicación ni justificación.
De hecho, la sentencia analiza únicamente la
afectación económica a la Aeronáutica Civil, con base en el dicho del Gobierno
pero no en la real demostración de su impacto, pero omite por completo hacer
referencia al impacto presupuestal en las finanzas de las entidades
territoriales. Esta consideración era forzosa para justificar la suspensión de
la transferencia de recursos exógenos con destinación específica.
Además de adelantar un estudio sin consideración con
las finanzas de las entidades territoriales, la Corte resta toda relevancia a
la duración de la medida. Recuérdese que la suspensión de la transferencia de
los recursos de propiedad de las entidades territoriales (el hecho de ser
recursos exógenos no les quita su condición de recursos de las entidades
territoriales) se extiende hasta el 31 de diciembre de 2021, sin que exista una
razón que explique por qué tiene una duración de casi dos años. Un término de
vigencia amplio, que corresponde a seis veces el término de la emergencia,
debió tener un peso importante en la valoración constitucional de la medida,
pues la estabilidad financiera de la Aeronáutica Civil, a costa de la
restricción de recursos de las entidades territoriales, debía ser evaluada en términos
de proporcionalidad y para el efecto, su duración era fundamental.
5. En segundo lugar, como lo dije en precedencia, la
norma tampoco cumple el presupuesto de no contradicción específica. El
artículo 287 de la Carta
se refiere al núcleo esencial de la autonomía territorial. Según la norma en
cita, las entidades territoriales son titulares de los siguientes derechos: (i)
gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les
correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las
rentas nacionales.
No obstante, la facultad de la que gozan
las entidades territoriales para definir autónomamente el presupuesto de gastos
e inversiones es limitada. El Legislador tiene injerencia en el ejercicio del
derecho que tienen estas entidades para administrar sus propios recursos y, en
esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a
los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad[168].
En relación con este
tema, la Corte ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes exógenas y
endógenas de financiación. Los recursos que se originan en fuentes exógenas
son las transferencias a los departamentos y municipios, las rentas cedidas,
los derechos de participación en las regalías y compensaciones, y los recursos
transferidos a título de cofinanciación. Sobre este tipo de recursos el
Legislador tiene mayor injerencia, pues puede definir su destinación[169].
La jurisprudencia
constitucional ha resaltado que la intervención del Legislador para definir los
recursos exógenos es amplia. Sin embargo, eso no significa que la entidad
territorial no tenga autonomía en la administración de esos recursos, pues la
intervención por parte de la Nación debe sujetarse a las pautas que señale la
Constitución y perseguir un fin valioso, como es la defensa del patrimonio
nacional cuando está seriamente amenazado, o la protección de la estabilidad
macroeconómica del país ante circunstancias extraordinarias[170]. En
particular, la afectación a los recursos exógenos debe: (i) respetar el
núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, y (ii) sujetarse
a las exigencias del principio de proporcionalidad, el cual se aplica con un
nivel de escrutinio leve cuando se trata de ingresos exógenos[171].
6. En este caso, la motivación insuficiente de la
medida prevista en el artículo 15 del decreto legislativo implica también el
incumplimiento del juicio de no contradicción específica, pues de la parte
motiva no se evidencia que ésta persiga un fin de mayor peso constitucional.
Tal y como se explicó en el punto anterior, no se demostró que la suspensión
del traslado de recursos a las entidades territoriales fuera útil para proteger
la estabilidad macroeconómica del país, o para defender el patrimonio nacional.
Nótese que la salvaguarda de la estabilidad económica de la Aeronáutica Civil,
que fue la razón por la que se profirió la medida, tampoco fue demostrada, pues
esa entidad se nutre de varias fuentes para su funcionamiento y tampoco se
explicó la magnitud del impacto económico para justificar la urgencia del
recorte por más de 21 meses. Por el contrario, la medida afecta recursos
exógenos con destinación específica, que pertenecen a los municipios, sin
justificación alguna. Por esa razón, considero que la medida contraviene los
límites impuestos al Legislador para afectar recursos exógenos y, por lo tanto,
contradice el principio de autonomía de las entidades territoriales.
7. En tercer lugar, la medida no cumple el juicio de proporcionalidad.
Esto ocurre porque el artículo 15 suspende hasta el 31 de diciembre de 2021 la
transferencia del 20% de las sumas pagadas por los concesionarios. Cabe
resaltar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, se debió
aplicar un juicio leve, en el que se analizara la suspensión de la
transferencia de estos recursos exógenos con destinación específica.
Tal análisis habría llevado a la Sala Plena a concluir
que la medida no persigue un fin de mayor peso constitucional. En efecto, la
motivación no demuestra la necesidad y urgencia que justifique privar a los
municipios y distritos de estos recursos exógenos con destinación específica.
Además, la medida es desproporcionada, pues priva a las entidades territoriales
de esta transferencia durante 21 meses de vigencia de la medida.
Sobre
este último punto es necesario tener en cuenta que en la intervención del
Ministerio del Trabajo, la entidad indicó que la depresión del mercado
“ocurrirá en junio y su recuperación será durante los meses de noviembre y
diciembre de 2020”. En ese orden de ideas, considero que no existe
justificación alguna para que la Aeronáutica Civil no transfiera el porcentaje
que corresponde a las entidades territoriales durante tanto tiempo.
Los derechos laborales como límite a la potestad legislativa
excepcional del Presidente de la República
8. El artículo 16 del decreto
legislativo, autoriza la suspensión del tope máximo de trabajo que tienen los
controladores de tránsito aéreo, bomberos y técnicos aeronáuticos, y la
flexibilización del “uso de este recurso” en caso de que alguno presente
síntomas compatibles con el COVID-19.
La Sala Plena declaró
exequible la norma, en el entendido de que será aplicada a situaciones
estrictamente necesarias para asegurar la prestación del servicio de transporte
de pasajeros y/o de carga, bajo condiciones de seguridad para ese personal y el
público en general. Lo anterior, con el objetivo impedir que la medida sea
utilizada para apartarse de su finalidad y empleada de forma innecesaria.
9. No comparto ni la
declaratoria de exequibilidad ni el condicionamiento mencionado y, contrario a
lo sostenido por la mayoría de la Sala, estimo que la norma es inconstitucional
porque no cumple los juicios de no contradicción específica, motivación suficiente
y necesidad fáctica.
10. En primer lugar, dicha norma no supera el juicio
de no contradicción específica porque restringe el derecho
constitucional al descanso remunerado de estos trabajadores. De conformidad con
el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
legislativos proferidos en virtud del estado de emergencia económica, social o
ecológica. Esta prohibición constitucional fue reproducida por el artículo 50
de la Ley 137 de 1994.
En la Sentencia C-179 de 1994, esta Corporación
analizó el proyecto de ley estatutaria que dio origen a la Ley 137 de 1994 y,
específicamente, señaló que la Constitución no permite “(…) desmejorar,
mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de
emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal
Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran
consagrados en el capítulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el
de negociación colectiva, etc.”.
El artículo 53 de la Constitución establece que el
descanso necesario es un derecho de los trabajadores. En desarrollo de este
derecho laboral, el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo regula la
duración de la jornada ordinaria de trabajo. Por regla general, ésta tiene una
duración máxima de ocho horas al día y cuarenta y ocho a la semana. La misma
norma exceptúa las labores que son especialmente peligrosas, en cuyo caso el
Gobierno puede ordenar la reducción de la jornada de trabajo.
En el mismo sentido, el Decreto 2090 de 2003 establece
que son actividades de alto riesgo aquellas en las que la labor desempeñada
implique la disminución de la expectativa de vida saludable. Específicamente,
el artículo 2º de esa normativa dispone que se consideran actividades de alto
riesgo para la salud de los trabajadores “[e]n la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de
los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con
licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas
vigentes”.
Al estudiar la legalidad de la norma en cita, el
Consejo de Estado[172]
estableció que la calificación de alto riesgo de estas funciones se explica “(…)
no sólo por los niveles de concentración y precisión que se les exige, sino
porque en una perspectiva externa de su misión, esto es, en la perspectiva de
los actores y usuarios del servicio de transporte aéreo, éstos se verían
abocados a riesgos mayores a los propios de la actividad de volar, en caso de
que las funciones de controlar el transito aéreo del país y de los aeropuertos,
en particular, estuvieran en manos de personas desgastadas en sus capacidades
sicofísicas”. Por esa razón, el desempeño de funciones de estos
trabajadores exige una estricta programación de turnos que garantice su
rotación y descanso, con el objeto de reducir los niveles de estrés y fatiga
que genera la exposición prolongada en el desempeño de sus actividades[173].
Así pues, es evidente que la suspensión de los topes a
la jornada laboral de estos trabajadores desconoce abiertamente sus derechos
sociales y, por lo tanto, transgrede el artículo 215 de la Constitución. En ese
sentido, considero que no es posible interpretar esta norma de forma que no
infrinja la prohibición constitucional de desmejorar las garantías laborales y,
por lo tanto, no había lugar a condicionarla.
11. En segundo lugar, el artículo 16 del decreto en
revisión, tampoco supera el juicio de motivación suficiente porque la
suspensión de las limitaciones a la jornada laboral no tuvo un fundamento claro
que permitiera evaluar la razón para afectar el descanso de estos trabajadores
que desempeñan actividades de alto riesgo. En efecto, en la parte motiva del
decreto se dice que, en caso de presentarse un posible contagio entre estos
funcionarios, sería imposible operar un aeródromo en condiciones seguras y esto
derivaría en su cierre. Considero que esta razón es vaga e imprecisa y no
permite entender la relación de causalidad entre evitar el contagio y aumentar
las horas laborales de estos funcionarios.
Además, cabe aclarar que la limitación a las jornadas
laborales de estos trabajadores no sólo es una garantía para su salud, sino que
protege la seguridad de las tripulaciones, los usuarios de este medio de
transporte y la ciudadanía en general. Tal y como se deriva de las normas antes
citadas y las directrices de la Aeronáutica Civil[174], las jornadas de los
controladores aéreos tienen como finalidad garantizar su descanso para evitar
que ocurra un accidente aéreo. Por esa razón, no basta con que el Gobierno
afirme que la suspensión de las limitaciones a la jornada de estos funcionarios
se funda en la necesidad de evitar contagios para evitar el cierre de los
aeródromos o en la necesidad de mantener operadores por 24 horas para el
funcionamiento de los mismos.
12. En tercer lugar, la medida no cumple con el
presupuesto de necesidad fáctica. Esto ocurre porque mediante el Decreto
Legislativo 439 de 2020, el Gobierno suspendió el desembarque de pasajeros por
vía aérea. De conformidad con el artículo 1º de esa normativa, los vuelos
comerciales están suspendidos y sólo operan en tres circunstancias
excepcionales[175].
Por esa razón, no parece necesario que estos trabajadores superen los topes
impuestos a sus jornadas laborales, pues una de las medidas adoptadas por el
Gobierno fue la suspensión de vuelos, situación que desvirtuaría la utilidad de
ampliar sus turnos y tiempo de operación.
En síntesis, estimo que la
Sala Plena debió declarar inexequibles los artículos 15 y 16 de la normativa
analizada. Expresados los motivos de mi salvamento parcial de voto reitero
que, a pesar de los puntos señalados, comparto el resto de la decisión adoptada
por la Sala Plena en sesión del 18 de junio de 2020.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-185/20
Referencia: Expediente RE-249
Estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo
482 de 2020, “por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio
público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia,
Económica, Social y Ecológica”.
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me
aparto de la declaración de exequibilidad integral de los artículos 4, 5 y 6
del Decreto legislativo 482 de 2020.  De acuerdo con la posición de la mayoría,
tales normas superaban todos los juicios del análisis material de
constitucionalidad. Sin embargo, considero que el parágrafo 1º del artículo 4º,[176] así como la disposición del artículo 5º,
según la cual, “la oferta habilitada no podrá exceder en ningún caso el
cincuenta por ciento (50%) de la oferta máxima que se tenga en cada sistema”,
no superaban el juicio de necesidad fáctica, mientras que el apartado “no
obstante, no serán sancionadas con cancelación de las rutas por el hecho de
disminuir el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%)
durante el tiempo que dure la emergencia”, contenido en el parágrafo 3º del
artículo 4º, al igual que el apartado “que sólo podrá ofrecerse vía
telefónica o a través de plataformas tecnológicas”, contenido en el
artículo 6º, no superaban el juicio de necesidad jurídica, razón por la cual
dichas disposiciones debieron ser declaradas inexequibles, tal como explicaré a
continuación.
2.
En relación con las medidas de reducir la oferta de operación del transporte
terrestre intermunicipal y del transporte masivo hasta en un 50%, contenidas en
el parágrafo 1º del artículo 4º y el artículo 5º del Decreto legislativo 482 de
2020, respectivamente, con el fin de reducir el contacto personal en el sistema
de transporte y evitar la propagación del virus, considero que las mismas no superaban el juicio de necesidad
fáctica. Si bien es cierto, la sentencia de la cual me aparto parcialmente
precisa en su parte motiva que las limitaciones de la oferta del servicio de
transporte “jamás impiden que este sea suministrado según los criterios de
demanda y oferta propuesta por las autoridades locales”, esta conclusión no
se extrae de la lectura de las normas, las cuales establecen un límite del 50%
en la oferta de los referidos servicios de transporte, razón por la cual se
hacía necesario declarar su inexequibilidad.
3. En efecto, adoptar los porcentajes señalados en
estas normas para limitar la oferta de operaciones del transporte terrestre
intermunicipal y del trasporte masivo, en el marco de la pandemia causada por
el COVID-19, dificulta la adaptabilidad de los programas y políticas que deben
emprender las autoridades locales en materia de servicio de transporte público
a partir de criterios sanitarios. Estas medidas desconocen la dinámica
cambiante de la actual pandemia, en la cual se pueden elevar o reducir
rápidamente las tasas de contagio, por lo que resulta contradictorio, desde el
punto de vista de la necesidad fáctica, que se impongan porcentajes rígidos que
impidan a las respectivas autoridades modificar los límites de ocupación en el
sistema de transporte de acuerdo al desarrollo y progresión que vaya teniendo
la pandemia. De hecho, consciente de este problema, el Gobierno nacional
eliminó esta medida en el Decreto Legislativo 569 de 2020, mediante el cual se
modificaron algunas de las disposiciones adoptadas en el Decreto legislativo
482 de 2020, y no fijó ningún límite a la oferta de servicio de transporte
terrestre intermunicipal y masivo.[177]
4. De otra parte, considero que no superaban el juicio
de necesidad jurídica la disposición del parágrafo 3º del artículo 4º, según el
cual, las empresas de transporte de pasajeros por carretera intermunicipal “no
obstante, no serán sancionadas con cancelación de las rutas por el hecho de
disminuir el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%)
durante el tiempo que dure la emergencia”, así como el apartado contenido
en el artículo 6º que indica que el servicio de transporte de pasajeros
individual tipo taxi “sólo podrá ofrecerse vía telefónica o a través de
plataformas tecnológicas”.
5. La Sentencia C-185 de 2020 señaló que estas normas
satisfacían el análisis de necesidad jurídica porque el artículo 5 de la Ley
336 de 1996 reconoce que el servicio público de transporte es esencial, por lo
que era indispensable una regulación de rango legal para consagrar los deberes
de prestación del servicio durante el estado de emergencia económica. Sin embargo,
en mi opinión, el decreto examinado no sustenta las razones para demostrar que
los mecanismos ordinarios eran insuficientes para adoptar las referidas
medidas, motivo por el cual no resultaba imperioso ni necesario que el
Presidente de la República hiciera uso de las facultades legislativas.
6. Frente al contenido del parágrafo 3º del artículo
4º del Decreto legislativo 482 de 2020, se advierte que la sanción que se busca
inaplicar está contenida en el artículo 2.2.1.1.8.6. del Decreto 1079 de 2015,[178] “por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. Por su parte, el citado
apartado del artículo 6º del decreto que se analiza en esta oportunidad,
mediante el cual se restringe el ofrecimiento del servicio de taxi únicamente a
la vía telefónica, también está regulado en el parágrafo 1º del artículo
2.2.1.3.3. del Decreto 1079 de 2015,[179] el cual establece las modalidades y
condiciones de prestación de este servicio de transporte. Por lo tanto,
cualquier modificación de estas normas podía realizarse a través de un decreto
ordinario adoptado por el Ministerio de Transporte, siendo entonces innecesario
expedir una norma de rango legal para ello.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones
que justifican mi decisión de salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-185
de 2020.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P.
Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P.
Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de algunas de dichas sentencias.
[2] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[3] Ibidem.
[4] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja
en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para
decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de
conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en
el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados
(art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser
respetado (art. 214 de la CP).
[5] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[6] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[7] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[8] Decreto 333 de 1992.
[9] Decreto 680 de 1992.
[10] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[11] Decreto 80 de 1997.
[12] Decreto 2330 de 1998.
[13] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[14] Decreto 4975 de 2009.
[15]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[16]  Este capítulo  se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
dichas sentencias.
[17] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[18] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[19] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[20] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[21] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[22] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de
la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[23] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[24] Sentencia  C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[25] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P.
Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[27] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[28] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[29] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[30] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la
cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[31] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del
Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por
lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.
Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su
ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción,
estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[32] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[33] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[34] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[35] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[36]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517/17 M.P. Ivan Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[38] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[39] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[40] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[41] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P.
Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[42] Ver primera consideración del decreto.
[43] Ver., segunda consideración del decreto.
[44] Ver, “Alocución de apertura del Director General de la OMS en la
rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 11 de marzo de 2020”, disponible
en: https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020
[45] Organización Mundial de la Salud, Actualización de la estrategia
frente a la COVID-19 de abril de 2020, p. 5
[46] Organización Panamericana para la Sala, Respuesta al brote de
COVID-19 en la Región de las Américas, p-3
[47] Organización Mundial de la Salud, Consideraciones relativas a los
ajustes de las medidas de salud pública y sociales en el contexto de la
COVID-19, Orientaciones provisionales del 16 de abril de 2020  [https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331970/WHO-2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-2020.1-spa.pdf]
tomado el 29 de mayo de 2020.
[48] Mantenga el distanciamiento social. Mantenga al menos 1 metro (3
pies) de distancia entre usted y las demás personas, particularmente aquellas
que tosan, estornuden y tengan fiebre.
¿Por qué? Cuando alguien con una enfermedad respiratoria, como la infección
por el 2019-nCoV, tose o estornuda, proyecta pequeñas gotículas que contienen
el virus. Si está demasiado cerca, puede inhalar el virus.”
[49] Organización Panamericana para la Salud, Respuesta a la pandemia de
COVID-19 reunión de alto nivel de los ministros de salud, panorama general de
las medidas actuales de distanciamiento social y evidencia necesaria para
determinar el momento óptimo para relajar estas medidas  [file:///C:/Users/Usuario/Downloads/MSP-OPS-reunion-ministerial-covid-19-04.10.20.pdf]
tomado el 25 de mayo de 2020
[50] “Manténgase informado y siga las recomendaciones de los
profesionales sanitarios
Manténgase informado sobre las
últimas novedades en relación con la COVID-19. Siga los consejos de su
dispensador de atención de salud, de las autoridades sanitarias pertinentes a
nivel nacional y local o de su empleador sobre la forma de protegerse a sí
mismo y a los demás ante la COVID-19.
¿Por qué? Las autoridades nacionales y locales dispondrán de la información
más actualizada acerca de si la COVID-19 se está propagando en su zona. Son los
interlocutores más indicados para dar consejos sobre las medidas que la
población de su zona debe adoptar para protegerse.”
[51] Organización Panamericana para la Salud, Entender la infodemia y la
desinformación en la lucha contra la COVID-19 [file:///C:/Users/Usuario/Downloads/FS-Infodemic-covid-19-SPA%20(1).pdf]
tomado el 27 de mayo de 2020. En este documento se precisó que la infodemia es
“una cantidad excesiva de información ‒en algunos casos correcta, en
otros no‒ que dificulta que las personas encuentren fuentes confiables y
orientación fidedigna cuando las necesitan.”
[52] Organización Mundial de la Salud, Actualización de la estrategia
frente a la COVID-19 de abril de 2020 p. 5-6
[53] Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, Declaración sobre la pandemia de enfermedad por
coronavirus (COVID-19) y los derechos económicos, sociales y culturales del 17
de abril de 2020, párr. 5
[54] Ibídem.
[55] Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, Mesa Sectorial de
Transporte, caracterización ocupacional del Transporte en Colombia, febrero de
2006.
[56] Cfr., artículo 1 de este decreto.
[57] Ver encabezado del Decreto 482 de 2020
[58] Esta motivación aparece en los cuatro primeros párrafos de las
consideraciones.
[59] La motivación se encuentra del ´párrafo 5 al 14.
[60] Motivación ubicada en el párrafo 1 de la hoja tres de Decreto.
[61] Esta motivación empieza en el párrafo 2º dela hoja 3 del Decreto y
se extiende hasta el final de las consideraciones.
[62] Cfr. Sentencias C-300/11 y C-328/99
[63] Cfr. Sentencias C-466/17, C-299/11, C-243/11, C-328/99, C-448/92 y
C-005/92
[64] Cfr. Sentencias C-517/17, C-145/99 y C-136/99
[65] Los integrantes permanentes son “1. La Ministra de Transporte, o su
delegado del nivel directivo.  2. El Ministro de Agricultura, o su delegado del
nivel directivo.  3. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su
delegado del nivel directivo. 4. El Viceministro de Transporte; quien presidirá
el Centro. 5. Un delegado del Presidente de la República”.
[66] Serán invitados permanentes: “1. El Ministro de
Defensa Nacional, o su delegado del nivel directivo. 2. El Director del
Instituto Nacional de Vías - INVIAS, o su delegado del nivel directivo.3. El
Director de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, o su delegado
del nivel directivo. 4. El Director de la Agencia Nacional de Seguridad Vial -
ANSV, o su delegado del nivel directivo. 5. El Presidente de la Agencia
Nacional de Infraestructura - ANI, o su delegado del nivel directivo. 6. La
Superintendente de Transporte, o su delegado del nivel directivo. 7. El
Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, o su delegado del
nivel directivo”.
[67] “Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud
identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia
de salud pública de importancia internacional. Que el 6 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de
brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional. Que
el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países
la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y
prevenir la propagación del virus.  Que el 11 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus
- COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación
y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se
habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo
largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la
República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el
número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a
tomar acciones urgentes. Que según la OMS la pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción
efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.” (…) “Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social, a las
17:02 horas del 24 de marzo de 2020 reportó 3 muertes y 378 casos confirmados
en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (120), Cundinamarca (21), Antioquia
(52), Valle del Cauca (66), Bolívar (21), Atlántico (9), Magdalena (4), Cesar
(2), Norte de Santander (11), Santander (3), Cauca (3), Caldas (9), Risaralda
(17), Quindío (8), Huila (14), Tolima (8), Meta (7), Casanare (1), San Andrés y
Providencia (1), y Nariño (1)”.
[68] “Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España”.
[69]“Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de
Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de
la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del
nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo
de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de
prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos”
[70] “Que en el marco de la emergencia y a propósito de la pandemia
Coronavirus COVID-19, mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se ordenó
el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de
Colombia a partir de las cero horas (00:00 horas) del 25 de marzo de 2020 hasta
las cero horas (00:00 horas) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.”
[71] “Que en el marco de la emergencia y atención de las necesidades
básicas de los colombianos en salud y alimentación, es evidente la necesidad de
permitir la movilización de vehículos vinculados a empresas de servicio público
de transporte, siempre que sea para el transporte de alimentos e insumos
necesarios para garantizar el abastecimiento de poblaciones del país, así como
para garantizar el acceso y prestación del servicio de salud. Que con el fin de
contribuir ai debido abastecimiento del país y acceso y prestación del servicio
de salud, es necesario facilitar la movilidad de las personas que se encuentran
excepcionadas mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, por medio de
transporte público. Que para acceder o prestar los servicios de salud y satisfacer
la demanda de abastecimiento en el país, especialmente en los municipios de
difícil acceso, se hace indispensable permitir la operación del servicio
público de transporte terrestre y de carga, en determinadas condiciones,
especialmente teniendo como objetivo la protección de los transportadores
colombianos y los consumidores de estos bienes y servicios.” (..) “Que en ese
contexto, velando por el interés general, el bienestar de todos los habitantes
del territorio colombiano y el abastecimiento de alimentos, servicios de salud,
sanidad y producción y distribución de combustibles y de transporte, hay lugar
a que se permita, durante el tiempo que dure la emergencia, la celebración de
contratos, convenios o acuerdos entre las empresas del sector de transporte de
carga - los generadores de carga y/o los prestadores del servicio público de
carga - para que satisfagan las necesidades de la población colombiana ante
esta emergencia, aprobados por el Estado y sin riesgo de sanción alguna, cuando
estos son generados, única y exclusivamente, bajo el marco de la pandemia del
Coronavirus COVID-19”
[72] Primer considerando de la página 5. A su vez ver “Que teniendo en
cuenta que el servicio público de transporte resulta ser esencial para la
provisión de bienes y servicios para la población colombiana durante la
pandemia Coronavirus COVID-19, el Centro de Transporte y Logística habrá de
establecer las condiciones bajo las cuales se debe prestar el servicio de
transporte, estudiar cada una de las situaciones que en el sector se presenten
respecto de la emergencia, y, así proceder a tomar las decisiones que más
convengan al sector transporte en el marco de la pandemia del coronavirus
COVID-19”
[73] “se requiere de la coordinación de las diferentes autoridades
administrativas involucradas como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Ministerio de
Transporte, este último con todas sus entidades”
[74] Ultimo y primer considerando de las páginas 4-5
[75] Ultimo considerando de la página 5
[76] “Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus
COVID-19.””
[77] “Que en Colombia el parágrafo del artículo 1 de la ley 155 de 1959
permite que el Gobierno Nacional autorice "la celebración de acuerdos o
convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender
la estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o servicios de
interés para la economía general”. “Que en virtud de lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 1 de la ley 155 de 1959, y de conformidad con lo
dispuesto en el Decreto 1302 de 1964, se consideran sectores básicos de la
producción de bienes o servicios de interés para la economía general y el
bienestar social todas aquellas actividades económicas que tengan o llegaren a
tener en el futuro importancia fundamental para estructurar racionalmente la
economía del país y abastecerlo de bienes o servicios indispensables para el
bienestar general de los colombianos, tales como (i) proceso de producción y
distribución de bienes destinados a satisfacer las necesidades de la
alimentación, la sanidad y la vivienda de la población colombiana, y (ii) la
producción y distribución de combustibles, de transporte, energía eléctrica,
acueducto y telecomunicaciones”
[78] E. Bulygin (with C. E. Alchourrón), On the Concept of a Legal
Order, 1976, in Bulygin, ELP, 124-135.
[79] Consultar, entre otras, las Sentencias C-741 de 2003, C-263 de 2011
y C-284 de 2017.
[80] Sentencias C-228 de
2010 y C-032 de 2017.  Se indicó que “el núcleo esencial del derecho a la libre
competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte
de los oferentes sin barreras injustificadas.”
[81] Superintendencia
de Industria y Comercio, Resolución 4851 de 2013. Tomado de Directrices sobre
la aplicabilidad del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea a los acuerdos de cooperación horizontal. Sobre este supuesto puede
consultarse, por ejemplo, la Cartilla de la Superintendencia de Industria y
Comercio sobre “Acuerdos entre competidores”.
https://www.sic.gov.co/sites/default/files/files/cartilla_sobre_acuerdos_de_colaboraci%c3
%b3n_entre_competidores(1).pdf
[82] Ibídem.
[83] Sentencia C-620 de 2016
[84] estos son; “[el] derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.”
[85] Sentencia C-251 de 2011
[86] Sentencia C-367 de 1994
[87] “Gracias a la gestión coordinada, que ha permitido el movimiento
de  mercancías en el país, el volumen de toneladas movilizadas durante este
periodo ha sido de 3.934.664 en carga general, y de 139.194.637 galones para
carga liquida, lo que corresponde a 283.466 despachos o viajes en vehículos  de
transporte de carga, en los corredores logísticos seguros, contando con el
acompañamiento de nuestra Policía Nacional y de la Agencia Nacional de
Seguridad Vial. Estas cifras evidencian que, gracias a la gestión del Centro,
se ha logrado una coordinación eficiente para el abastecimiento en todas las
regiones del país.” p. 12 respuesta al auto de pruebas expedido en el RE-294
[88] “Puesta en marcha de 32 espacios de diálogo con las regiones
(Ministerio  de Agricultura - Mesa de Abastecimiento (ICA), secretarías
departamentales de agricultura y planeación, cámaras de comercio y gremios
regionales) destinados al monitoreo constante de la situación de
abastecimiento, la recolección de información cualitativa y detección de casos
de alerta. Las situaciones concretas de escasez de productos de primera
necesidad han sido remitidos a Colombia Productiva”
[89] “Monitoreo de la operación de los puntos seguros en 12
departamentos de Colombia: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Cesar,
Cundinamarca, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Santander, Tolima y Valle
del Cauca”
[90] “Las consecuencias adversas de estos acontecimientos para otros
países son  importantes, entre ellas la perturbación directa de las cadenas
mundiales de suministro, una demanda final más débil de bienes y servicios
importados y la disminución regional más amplia del turismo internacional y los
viajes de negocios” Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico -
OCDE. Evaluación económica provisional de la OCDE. Coronavirus: La economía
mundial en riesgo. 2 de marzo de 2020. Página 4.
[91] Sentencia C-122 de 1997
[92] Hoja No. 5, consideraciones del Decreto 482 de 2020
[93] Considerandos del Decreto 482 de 2020, pág. 4
[94] Sentencia C-033 de 2014. En el mismo sentido ver los principios de
la Ley 105 de 1993, que indican que “[l]a operación del transporte público en
Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá
el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad” y que “[e]xistirá un servicio
básico de transporte accesible a todos los usuarios (y) [s]e permitirán de
acuerdo con la regulación o normatividad el transporte de lujo, turísticos y
especiales, que no compitan deslealmente con el sistema básico.”
[95] Sentencia C-830 de 2010 y C-345 de 2019
[96] Sentencia C-620 de
2016
[97] En los expediente RE-249 y RE-294
[98] Documento de respuestas a las pruebas decretadas en el expediente
RE-294, elaborado por la Ministra de Transporte, pp 25.
[99] Organización Panamericana para la Salud, Recomendaciones para la
limpieza y desinfección en sitios públicos Supermercados, mercados, tiendas de
barrio, bancos, transporte público y otros en línea [https://iris.paho.org/bitstream/handle/10665.2/52110/OPSCDECECOVID19200015_spa.pdf?sequence=5&isAllowed=y]
[100] Considerando último de la página 3 del Decreto 482 de 2020.
[101] Ibídem, Considerando primero de la hoja 4
[102] Ibídem, considerando 2, página 4.
[103] “Que para acceder o prestar los servicios de salud y satisfacer la
demanda de abastecimiento en el país, especialmente en los municipios de
difícil acceso, se hace indispensable permitir la operación del servicio
público de transporte terrestre y de carga, en determinadas condiciones,
especialmente teniendo como objetivo la protección de los transportadores
colombianos y los consumidores de estos bienes y servicios.”
[104] “Que con el fin de proteger la salud de los colombianos y velar por
el cumplimiento de la medida de obligatoria de aislamiento, se hace necesario
controlar la oferta del servicio público de transporte mediante el transporte
terrestre intermunicipal de pasajeros y transporte masivo, de tal manera que
las operaciones sean controladas a demanda, según los municipios, distritos o
áreas metropolitanas en donde funcione el transporte terrestre intermunicipal
de pasajeros y transporte masivo”.
[105] “Que en el marco de la emergencia y atención de las necesidades
básicas de los colombianos en salud y alimentación, es evidente la necesidad de
permitir la movilización de vehículos vinculados a empresas de servicio público
de transporte, siempre que sea para el transporte de alimentos e insumos
necesarios para garantizar el abastecimiento de poblaciones del país, así como
para garantizar el acceso y prestación del servicio de salud.”
[106] “Que para garantizar unas condiciones dignas en la
prestación de servicio público de transporte y seguridad a los transportadores
en las vías terrestres del país para la prestación del servicio público de transporte durante la situación de emergencia, se dispone del
establecimiento de puntos seguros en la vía, los cuales permitirán efectuar
acompañamiento a ios transportadores durante la realización de sus trayectos y
brindarles un seguimiento a su actividad en el marco de la emergencia
sanitaria. Estos puntos seguros proveerán atención a los transportadores y se
efectuarán con apoyo de la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía
Nacional, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y personal de la Secretaría de
Salud del municipio donde se encuentre ubicado, para examinar y acompañar a los
transportadores.” “Que con el fin de facilitar la prestación del servicio
público de transporte en el marco de la pandemia del Coronavirus COVID-19, y
prevenir el mayor contacto entre personas que facilite el contagio del
Coronavirus COVID - 19, es necesario permitir que los documentos que soporten
la operación de transporte puedan ser transmitidos y portados por los
transportadores en medios digitales; sin exigírseles a los transportadores el
porte de estos documentos en medio físico sin reproche alguno”
[107] Se recuerda que las medidas analizadas son las siguientes: i)
permitir la prestación del servicio terrestre de transporte público
intermunicipal, individual en vehículo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta
del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a una oferta
del 50%; y b) tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas informáticas; iii)
no sancionar al trasportador de servicio público intermunicipal con abandono de
ruta por disminución de oferta al 50%; iv) establecer el deber de prestar el
servicio de carga así como la infraestructura de las terminales de transporte;
y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operación de transporte.
[108] Sobre el modelo de “economía social de mercado”, ver la Sentencia
C-263 de 2013 C-284 de 2017 y C-265 de 2019.
[109] Ver, entre otras, las Sentencias C-263 de 2011, C-032 de 2017 y
C-265 de 2019. De la libertad de empresa se derivan, entre otras, (i) la
libertad contractual (capacidad de celebrar acuerdos para el desarrollo de una
actividad económica); y (ii) la libre iniciativa privada
[110] Ver sentencia C-524 de 1995.
[111] Ver, entre otras, las Sentencias C-263 de 2011, C-265 de 2019
[112] Al punto de que debe tener pretensión de universalidad.
[113] Ver sentencias C-741 de 2003, C-186 de 2011
[114] En Sentencia C-033 de 2014, la Corte Constitucional precisó los
siguientes elementos esenciales del servicio público de transporte ““Su objeto
consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero. 1. Cumple la función de satisfacer
las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público
en el contexto de la libre competencia; 2. El carácter de servicio público
esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés
particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual
debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los
usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del
sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)-; 3. Constituye una actividad
económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado;.4 El servicio
público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas
por el Estado.
4. Todas las empresas operadoras
deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la
prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo
cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación
de los equipos a las empresas (Ley 336/96, art. 22),  5. Su prestación sólo
puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio;6
Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la
empresa y el usuario. 7. Cuando los equipos de transporte no son de propiedad
de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma
contractual válida.”
[115] Ibídem.
[116] De acuerdo con la clasificación realizada en esa sección, se
recuerda que las decisiones objeto de escrutinio son: i) permitir la prestación
del servicio terrestre de transporte público intermunicipal, individual en
vehículo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta de operación del transporte
de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de operación; y b)
tipo taxi a las vías telefónicas o plataformas informáticas; iii) no sancionar
al trasportador de servicio público intermunicipal con abandono de ruta por
disminución de oferta al 50%; iv) establecer el deber de prestar el servicio de
carga así como la infraestructura de las terminales de transporte; y v)
aumentar las medidas de bioseguridad de la operación de transporte.
[117] Sentencia C-467 de 2017. Ver también capítulo 2.2 supra.
[118] Sentencia C-234 de 2019.
[119] Coronavirus puts up to 50 million Travel and Tourism jobs at risk
says WfTC. WfTC. En línea
[https://www.wttc.org/aboutlmedia-centre/press-releases/press-releases/2020/coronavirus-puts-up-to-50-million-travel-and­tourism-jobs-at-risk-says-wttc].
(24/03/2020)
[120] Carta abierta enviada por la IATA al G20 https://www.ioe-emp.org/index.php?eID=dumpFile&t=f&f=146848&token=6ee460c7ed3c0c735ee176eec88f7dfc9ba0da76
[121] Último considerando del Decreto 417 de 2020, pág. 5.
[122] Considerando 6º del Decreto 482 de 2020, pág 5
[123] “Que en esa es conveniente promover la celeridad del proceso de
pago de los saldos a favor de empresas servicios por parte la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN originados en el impuesto sobre la renta y
complementarios y sobre las ventas, con el fin generarles liquidez y así estas
puedan cumplir con sus obligaciones corto plazo”
[124] “Que en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (R.A.C.) los
reembolsos de los pagos realizados por servicios aéreos en caso de retracto,
desistimiento, y otros eventos en los que procede el reembolso de recursos,
deben ser pagados por los operadores aéreos dentro de los 30 días a su
solicitud del usuario, pero en la coyuntura actual, los servicios de transporte
aéreo se encuentran suspendidos en su mayoría, restringidos únicamente a
servicios prioritarios y de carga, por lo cual los operadores deben cancelar
rutas y frecuencias con porcentajes importantes de tiquetes ya vendidos, los
cuales podrían ser sujeto de reembolso. Por lo tanto, se pretende garantizar la
protección de los derechos de los usuarios y considerar la situación que
afrontan las aerolíneas. Que para poder garantizar los derechos de los usuarios
resulta necesario ajustar las reglas vigentes sobre el reembolso del valor de
los tiquetes cuando opere el derecho de retracto, desistimiento, o cualquier
otra causa para ello, de tal forma que no solo se permita disminuir la presión
de caja de estas empresas, sino que también permita a futuro la reactivación
efectiva del transporte aéreo”
[125] “Que el presupuesto la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica
Civil generado por los que y las contraprestaciones que recibe de concesiones
aeroportuarias, permite a la entidad no solo su correcto funcionamiento, lo
cual es fundamental para que la aviación en Colombia pueda operar, sino también
la intervención de aquellos aeródromos no concesionados que, por sus
características, normalmente resultan deficitarios.”
[126] Sentencias C-884 de 2010, C-911 de
2010, C-701 de 2015
[127] Sentencia C-723 de 2015,
[128] Sentencia C-409 de 2017
[129] Sentencia C-672 de 2015 y C-437 de 2017
[130] Sentencia C-703 de 2015
[131] Sentencia C-300 de 2011
[132] Sentencia C-299 de 2011
[133] Sentencia C-172 de 2009
[134] Sentencia C-216 de 2011
[135] Sentencia C-243 de 2011
[136] En esa ocasión, el
ejecutivo apeló a la misma medida en el marco de un estado de Emergencia,
Social. Encima, sintetizó que esa pauta es transitoria, pues se encuentra
restringida al tiempo que dure la emergencia sanitaria. La Corte discurrió que
“que el Decreto analizado no contiene medidas incompatibles con la vigencia del
Estado Social y Democrático de Derecho o con la garantía del núcleo esencial de
los derechos fundamentales”.
[137] Sentencias C-423 de
1995 y  C-495 de 1998. Se indicó  “los ingresos corrientes, según su naturaleza
u origen, se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros
son rentas que provienen de los impuestos. Los no tributarios corresponden a
las multas, tasas, contribuciones, participaciones y rendimientos
contractuales”
[138] Sentencias C-089 de 2001, C-925 de 2006, C-262 de 2015 y C-358 de
2017
[139] Sentencia C-219 de 1997 y C-107 de 2013
[140] Sentencia C-615 de 2013 se indicó “Así las cosas, esta Corporación
ha encontrado que los límites del Legislador en los asuntos presupuestales de
las Entidades Territoriales son en la práctica restringidos. Uno de los límites
que se le impone es la prohibición de una intervención respecto de los recursos
de las fuentes endógenas de los Entes Territoriales, a menos que medie casos
excepcionales, como cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional,
seriamente amenazado, o de la estabilidad económica interna y externa, de
manera que esta intervención debe estar completamente justificada, además de
que debe ser proporcional, razonable, útil y necesaria. En cuanto a la
intervención del Legislador sobre los recursos endógenos de las Entidades
Territoriales, incluso sobre la destinación de los mismos, la Corte ha
sostenido que “en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la
intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las
Entidades Territoriales”. Así  mismo Sentencia C-346 de 2017
[141] Sentencias C-570 de 2001, C-1112 de 2001 y C-189 de 2019
[142] Sentencias C-423 de 1995 y  C-495 de 1998,
[143] “Que en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (R.A.C.) los
reembolsos de los pagos realizados por servicios aéreos en caso de retracto,
desistimiento, y otros eventos en los que procede el reembolso de recursos,
deben ser pagados por los operadores aéreos dentro de los 30 días a su
solicitud del usuario, pero en la coyuntura actual, los servicios de transporte
aéreo se encuentran suspendidos en su mayoría, restringidos únicamente a
servicios prioritarios y de carga, por lo cual los operadores deben cancelar
rutas y frecuencias con porcentajes importantes de tiquetes ya vendidos, los
cuales podrían ser sujeto de reembolso. Por lo tanto, se pretende garantizar la
protección de los derechos de los usuarios y considerar la situación que
afrontan las aerolíneas. Que para poder garantizar los derechos de los usuarios
resulta necesario ajustar las reglas vigentes sobre el reembolso del valor de
los tiquetes cuando opere el derecho de retracto, desistimiento, o cualquier
otra causa para ello, de tal forma que no solo se permita disminuir la presión
de caja de estas empresas, sino que también permita a futuro la reactivación efectiva
del transporte aéreo. ” Considerandos 4 y 5 de la Página 6
[144]Sentencia T-987 de 2012
[145] Sentencia C-345 de 2019
[146] Sentencia C-107 de 2002
[147]Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, Observación
General No 23 sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias
[148] Sentencias C-520 de
2016, C-220 de 2017
[149] Sentencia C-345 de 2019
[150] Ver, entre otras, las Sentencias C-508 de 2006, C-723 de 2015 y
C-468 de 2017.
[151] Modificado por la Ley 787 de 2002.
[152] “Que en virtud de la declaratoria de la emergencia sanitaria nacional
y la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
fueron adoptadas medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con
la contención del virus y su mitigación, para garantizar la debida protección
de la salud de los ciudadanos, tales como el asilamiento preventivo
obligatorio, que impidieron el normal desarrollo de los contratos de concesión
bajo esquemas de asociación público privadas en los términos de la Ley 1508 de
2012.”
[153] Sentencia C-068 de 2009
[154] En efecto, el Decreto Legislativo 482 de 2020 señala en sus
consideraciones que “garantizar el abastecimiento adecuado para la seguridad
alimentaria del país, como la provisión de bienes y servicios requeridos para
la atención de la emergencia sanitaria, es una prioridad que resulta
incompatible con las limitaciones que en condiciones normales se genera a la
operación de ciertas estructuras portuarias. En ese sentido, en el marco de la
emergencia derivada de la propagación del coronavirus COVID-19 y las medidas
restrictivas que han sido adoptadas, hay lugar a que tales restricciones sean
levantadas temporalmente”
[155] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 16 de julio de 2008, radicado: 16.344.
[156] Se pueden identificar varios ejemplos en la materia: Manual de
Contratación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tomado de: http://www.minhacienda.gov.co;
Manual de Procedimientos en Contratación del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Tomado de: http://www.igac.gov.co; Manual de Contratación del
Departamento Nacional de Planeación. Tomado de: https://colaboracion.dnp.gov.co;
actas de suspensión 1 y 2 del contrato de obra No VAL-CON 004-06 entre la Unión
Temporal Avenida León Caridi y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla
y la Región Caribe S.A.- EDUBAR S.A. Tomado de: http://www.edubar.com.co/;
Manual de Contratación, Supervisión e Interventoría de la Comisión Nacional de
Servicio Civil. Tomado de: https://www.cnsc.gov.co. Memorando de Instrucción
Jurídica Interna No DTL-6000-25727 de 12 de junio de 2007 del Instituto de
Desarrollo Urbano de Bogotá. Tomado de: http://app.idu.gov.co/ Entre muchos
otros
[157] Consejo de Estado,  Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero
ponente: Germán Bula Escobar, Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil
dieciséis (2016) , Radicado 2278.
[158] En la supra 13.6 se fijó el alcance del artículo 8 de la LEY 1ª DE
1991 en los siguientes términos: 1) las concesiones, por regla general, se
pactan por 20 años y se prorrogan por una sola vez otros 20 años más; 2) se
proscriben las prórrogas sucesivas en los contratos de concesión portuaria, por
lo que solo pueden ser prorrogados una sola vez; 3) excepcionalmente, será
válido pactar un el plazo de contrato o de la prórroga que sea superior a 20
años, siempre que la decisión tenga en cuenta “además de los parámetros
establecidos en la ley, criterios objetivos que contribuyan a la mejor
prestación de los servicios públicos portuarios” (Sentencia C-068 de 2009)
; y 4) las prórrogas del contrato de concesión no pueden ser indefinidas en el
tiempo, ya que afectarían la libre competencia, de acuerdo con la sentencia
C-068 de 2009.
[159] En Sentencias C-466 de 2017 se explicó que el principio de
proporcionalidad implica verificar que la medida “guarde proporcionalidad
con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos””
[160] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 29 de mayo de 2003, radicado: 14.945
[161]DAVILA VINUEZA, Luis Guillermo. “Régimen Jurídico de la Contratación
Estatal. Aproximación crítica a la Ley 80 de 1993”. Segunda Edición. LEGIS.
2003. Bogotá. Pág. 381”
[162]Sentencia C-673 de 2001
[163] En esa ocasión, se estudiada, la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 730 del 5 de mayo de 2017 “por el cual se dictan medidas asociadas
al sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado mediante
Decreto 601 de 2017.”.
[164] La precisión que realizó la Sala se produjo a partir de la
intervención de la Secretaria de Hacienda de Bogotá.
[165] Ese pronunciamiento se emitió como resultado de la intervención del
Sindicato de los Trabajadores del Transporte Aéreo Colombiano, Servicios
Logística y Conexos -Sintratac-
[166] Es referencia se realizó por la intervención del ciudadano Martín Uribe Arbeláez
[167] ARTÍCULO 151. “CONTRAPRESTACIONES
AEROPORTUARIAS. En los contratos de concesión o de Asociación Público
Privada, suscritos o que se suscriban que tengan por objeto la construcción,
mejoramiento o rehabilitación y/o la operación de uno o varios aeropuertos de
propiedad de entidades del orden nacional, en los que se establezca una
contraprestación a favor del concedente, el 20% del total de la
contraprestación se trasladará a los municipios y/o distritos en los que se
encuentren ubicados los correspondientes aeropuertos objeto de la concesión; en
el caso que una concesión incluya varios aeropuertos, los recursos se
distribuirán entre los municipios donde operan, de acuerdo a su participación
en el total de pasajeros movilizados por la concesión. Estos recursos se
priorizarán por la entidad territorial correspondiente, a la construcción y/o
mejoramiento de las vías de acceso al aeropuerto correspondiente. Del 80%
restante de la contraprestación a trasladarse se descontará la contraprestación
establecida en el artículo 308 la
Ley 1955 de 2019, para gastos de funcionamiento de la Unidad Especial de
Aeronáutica Civil y la Agencia Nacional de Infraestructura, o las entidades que
hagan sus veces”.
[168] Sentencia C-347 de 2017; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[169] Sentencia C-447 de 1998; M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[170]
Ver sentencia C-624 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[171]
Ibídem.
[172] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Sentencia del 13
de julio de 2006. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Radicado No:
110010325000200200250-01(5192-02)
[173] Circular Técnica Reglamentaria 001, dictada por la Aeronáutica
Civil el 10 de febrero de 2012, denominada “Guía Gestión y Administración del
Control de Tránsito Aéreo”. http://www.aerocivil.gov.co/normatividad/Circulares%20ATM/CI%20001%20-%20V4.pdf.
[174] Ibídem.
[175] Se exceptúan los casos de emergencia humanitaria, caso
fortuito o fuerza mayor.
[176] Decreto 482 de 2020. “Artículo 4. Transporte de Pasajeros
por Carretera Intermunicipal. (…) // Parágrafo Primero. Para cada ruta
autorizada al momento de entrar en vigencia este Decreto Legislativo,
redúzcase la oferta de operaciones hasta el cincuenta por ciento (50%) de
la capacidad transportadora autorizada”.
[177] En la intervención del Ministerio de Transporte presentada en el
proceso RE-294 en el que se analizó la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 569 de 2020, declarado exequible mediante Sentencia C-239 de 2020,
indicó esta entidad: “ante las recomendaciones realizadas por la
Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de
la Salud, se expidió la Circular Conjunta 004 de 9 de abril de 2020 entre
el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte y
el Ministerio de Trabajo, y posteriormente la Resolución 0677 del 24 de
abril de 2020, con el fin de conservar un metro de distancia al interior de los
vehículos de transporte público. Dadas las tipologías de los
vehículos de este sistema de transporte público en el país,
en promedio se considera como máximo una ocupación del 35% para
mantener el distanciamiento social. // Esta ocupación determinó la
inconveniencia de limitar la oferta al 50%, como se había dispuesto
mediante el Decreto Legislativo 482 de 2020, teniendo en cuenta que se
debió ofertar muy por encima de la demanda esperada, requiriéndose
así la expedición de una nueva disposición para el transporte
masivo como la adoptada mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo
569 de 2020, la cual, por lo expuesto, debe permanecer vigente en cualquier
Decreto de aislamiento preventivo obligatorio”.
[178] Decreto 1079 de 2015. “Artículo
2.2.1.1.8.6. Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se
disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% cuando la
empresa no inicia su prestación en el término señalado en el acto administrativo
correspondiente. // Cuando se compruebe que la empresa de transporte abandona
una ruta adjudicada, durante treinta (30) días consecutivos, la autoridad de
transporte competente revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora
autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente”.
[179] Decreto 1079 de 2015. “Artículo
2.2.1.3.3. Servicio público de transporte terrestre automotor Individual de
Pasajeros en los niveles básico y de lujo. El Transporte Público Terrestre
Automotor Individual de Pasajeros en los niveles básico y de lujo, e aquel que
se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente
constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, en forma individual,
sin sujeción a rutas ni horarios, donde el usuario fija el lugar o sitio de
destino. El recorrido será establecido libremente por las partes contratantes.
// Parágrafo 1°. El servicio de transporte público terrestre automotor
individual de pasajeros, en el radio de acción Metropolitano, Distrital o
Municipal, se clasifica en: // 1. Básico. Es aquel que garantiza una cobertura
adecuada, con términos de servicio y costos que lo hacen asequible a los
usuarios. Se puede ofrecer a través de medios tecnológicos, con plataformas
para la oportuna y eficiente atención a los usuarios, o por medio de atención
directa en las vías. La remuneración por la prestación del servicio puede
realizarse con dinero en efectivo. // 2. Lujo. Es aquel que ofrece a los
usuarios condiciones de comodidad, accesibilidad y operación superiores al
nivel básico. Se caracteriza por ofrecer sus servicios utilizando únicamente
medios tecnológicos con plataformas para la oportuna y eficiente atención a los
usuarios. El pago solo se realiza por medios electrónicos y el servicio
únicamente se presta en vehículos clase automóvil sedan, campero de cuatro puertas
y/o camioneta cerrada. Este servicio contará con tarifa mínima regulada, que en
ningún caso será igualo inferior a la del nivel básico”.