T-016-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-016/95
IUS VARIANDI
El ius
variandi, es de decir, la facultad que tiene todo patrono de alterar las
condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo,
no implica la existencia de una potestad absoluta. Unicamente procede por
motivos razonables y justos, a la vez que en su ejercicio "habrá de
preservarse el honor, la dignidad, los intereses, los derechos mínimos y la
seguridad del trabajador". Se trata de un uso razonable de la
discrecionalidad que la ley confiere al patrono, bien sea privado u oficial.
IUS VARIANDI-Límites/TRASLADO DE PERSONAL
PENITENCIARIO
Los límites de ius
variandi no pueden entenderse como la pérdida de la autonomía que
corresponde al nominador en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como
la absoluta imposibilidad de ordenar traslados, pues éstos resultan
indispensables para el adecuado desarrollo de la función pública y para la
oportuna atención de las necesidades del servicio. Las atribuciones en materia
de traslados tienen que acentuarse significativamente en la actividad
carcelaria, por lo cual, salvo situaciones excepcionales, que deben ser calificadas
por la entidad nominadora dentro de los ya mencionados límites del poder
discrecional, la regla aplicable es la de una permanente disponibilidad de los
funcionarios públicos a su servicio, quienes desde su vinculación están
advertidos acerca de las posibilidades de traslado y redistribución en los
distintos establecimientos del país.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-44329
Acción de tutela
intentada por JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN contra el INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO y CARCELARIO -INPEC-.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del treinta (30) de enero de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
Se revisan los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Laboral
del Circuito y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Medellín, seleccionados por insistencia del Defensor del Pueblo.
I.
INFORMACION PRELIMINAR
JOSE ARCESIO SANCHEZ
MARIN, Cabo de Prisiones al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-, acudió ante el Juez Laboral del Circuito de Medellín
-Reparto-, con el objeto de instaurar acción de tutela contra el mencionado
organismo por considerar violados sus derechos fundamentales.
Expuso el accionante
que, mediante Resolución 2667 del 13 de mayo de 1994, fue trasladado de la
Cárcel del Distrito Judicial de Medellín a la del Circuito de Segovia
-Antioquia-, con lo cual, según dijo, se le perjudicó en forma notoria en su
estabilidad familiar, laboral y educativa.
Señaló el demandante
que le estaba siendo violado su derecho a la educación, por cuanto al momento
de su traslado estudiaba bachillerato en el Colegio Oficial de Adultos de
Copacabana.
También indicó el
actor que le había sido vulnerado su derecho al fuero sindical, pues fue
trasladado pese a ocupar el cargo de Secretario Suplente en la Junta Directiva
del Sindicato  Nacional  de Empleados  del Ministerio de Justicia
-SINDEMJUSTICIA-, Seccional Antioquia.
El peticionario
solicitó al Juez la derogación de la Resolución mencionada.
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Medellín decidió tutelar el derecho fundamental de
asociación sindical del peticionario y ordenó al INPEC "reinstalarlo"
en el cargo que venía desempeñando en la Cárcel del Distrito Judicial de
Medellín.
Hizo referencia al
artículo 39 de la Constitución Política, según el cual se reconoce a los
representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el
cumplimiento de su gestión.
Citó la Sentencia
proferida por la Sala Plena de esta Corte el 14 de diciembre de 1993, que
analizó la normatividad constitucional sobre el tema, en la cual se destacó que
del derecho de asociación sindical no fueron excluídos los empleados públicos y
que, por el contrario, en la Carta de 1991 se ampliaron las garantías para su
ejercicio.
Recordó que, en
dicho fallo, la Corporación había hecho ver la necesidad de un desarrollo
legislativo a partir de la nueva preceptiva superior, dada la inaplicabilidad
de los artículos 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral a los empleados
públicos, que tienen con el Estado una relación legal o reglamentaria.
"Por ende
-concluyó- en el momento el solicitante carece de otros medios de defensa
judicial diferentes al de la acción de tutela, en atención al Art. 6º-1 del
Decreto 2591 de 1991, por lo que se hace necesario tutelarle el derecho de
Asociación Sindical".
Ejercido el derecho
a impugnar por parte del "INPEC", correspondió decidir en segunda
instancia a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el cual revocó
la sentencia de primer grado y desechó la acción instaurada.
Del escrito
presentado por el solicitante, el Tribunal concluyó que no se trataba de una
acción de tutela sino que se pedía la derogación de una resolución
administrativa, para cuyo efecto se debió acudir directamente ante el mismo
funcionario que la profirió o ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
La petición
formulada -añadió- tiene su fuente jurídica en la ley, mas no en la Carta
Política, que consagra los derechos fundamentales susceptibles de dicha acción.
Para el Tribunal, el
Juez de primera instancia concedió la tutela como mecanismo transitorio con el
objeto de evitar un perjuicio irremediable. Señaló que "este mecanismo
acogido por el Juez para proteger el supuesto derecho fundamental de ASOCIACION
SINDICAL no encaja dentro de las previsiones del inciso penúltimo del artículo
8º del estatuto orgánico de la tutela".
Lo estimó así basado
en que dicha norma exige al afectado favorecido con la tutela transitoria
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo.
"De lo anterior
-argumentó el Tribunal- surge el interrogante en el sentido de si con toda
seguridad el Congreso Nacional, dentro de los cuatro (4) meses a que alude la
norma, irá o no a reglamentar lo concerniente a la novísima figura
constitucional-laboral del fuero sindical de los empleados públicos. La
respuesta puede ser positiva o negativa, esto es decir, que en relación con
este tema lo que se presenta es una indefinición en el tiempo, fenómeno
totalmente distinto a la temporalidad o transitoriedad de que habla la norma,
pues lo único conocido o cierto sería la fecha del fallo, lo cual no permite
saber o imaginar siquiera cuándo termina el plazo o la condición para que venza
el lapso anotado de cuatro meses".
Por otra parte, a
juicio del Tribunal, es el legislador el que debe reglamentar el derecho de
asociación sindical (Artículo 152, inciso 1º, C.P.), por lo cual ello no
corresponde al Juez mediante una tutela, pues de hacerlo estaría invadiendo
ámbitos de competencia que le son totalmente ajenos.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos en mención, de acuerdo con
lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y
según el Decreto 2591 de 1991.
Los traslados
del personal carcelario
El demandante fundó
su acción en que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, al disponer
su traslado, afectaba su estabilidad familiar, laboral y educativa, por lo
cual, utilizando un giro impropio, solicitó al Juez que derogara la
Resolución mediante la cual se ordenaba el aludido movimiento de personal.
Entiende la Corte
que en realidad lo que buscaba el peticionario era la anulación del acto
administrativo, del todo improcedente en sede de tutela según reiterada
jurisprudencia.
Aunque, cabalmente
por el motivo que se acaba de indicar, será confirmado el fallo de instancia,
conviene hacer algunas precisiones en torno a la potestad del INPEC para
ordenar el traslado de guardianes y del personal destinado a la seguridad de
los establecimientos carcelarios.
Como lo ha destacado
la jurisprudencia, el ius variandi, es de decir, la facultad que tiene
todo patrono de alterar las condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar,
cantidad o tiempo del mismo, no implica la existencia de una potestad absoluta.
Unicamente procede por motivos razonables y justos, a la vez que en su
ejercicio "habrá de preservarse el honor, la dignidad, los intereses, los
derechos mínimos y la seguridad del trabajador" (Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-407 del 5 de junio de 1992. M.P.: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez).
Se subraya que el ius
variandi está limitado primordialmente por la norma constitucional que
exige para el trabajo condiciones dignas y justas (artículo 25 C.P.), así como
por los principios mínimos fundamentales señalados en el artículo 53 de la
Carta. En concreto, al hacer uso de su facultad, el patrono debe tener en
cuenta las circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su
familia, su salud y la de sus allegados, la conducta que ha venido observando y
el rendimiento demostrado, entre otros aspectos (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-483 del 27 de octubre de 1993).
Se trata, como lo
puso de presente el último fallo en mención, de un uso razonable de la
discrecionalidad que la ley confiere al patrono, bien sea privado u oficial. En
el caso de éste último resulta aplicable el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo, a cuyo tenor, en la medida en que el contenido de una decisión,
de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de
causa.
Queda en pie, de
todas maneras, una atribución del patrono que resulta inherente a la ejecución
del contrato de trabajo o al desarrollo de la función pública, según el tipo de
relación laboral.
En verdad, aunque
puede ocurrir en algunos casos (Cfr. Sentencias T-593 del 9 de diciembre de
1992, T-483 y T-484 del 27 de octubre de 1993), no puede afirmarse como regla
general la de que todo cambio en las condiciones laborales, particularmente el
que se refiere a la variación del sitio donde generalmente se presta el
servicio personal, genere el desconocimiento de derechos fundamentales. Debe
examinarse el caso particular, dentro de las circunstancias en medio de las
cuales tiene ocurrencia.
En lo referente a
entidades públicas, los expresados límites de ius variandi no pueden
entenderse como la pérdida de la autonomía que corresponde al nominador en
cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta imposibilidad de
ordenar traslados, pues éstos resultan indispensables para el adecuado
desarrollo de la función pública y para la oportuna atención de las necesidades
del servicio.
Adcionalmente, por razón
de la naturaleza y la finalidad de sus funciones dentro de la estructura del
aparato estatal, ciertos organismos y entidades deben gozar de un mayor grado
de discrecionalidad para el ejercicio del ius variandi. Tal es el caso
de la Policía (Cfr. Corte  Constitucional.  Sentencia T-615 del 18 de diciembre
de 1992), el Ejército, los entes investigativos y de seguridad, entre otros.
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, "INPEC", pertenece a la
categoría indicada, pues a su cuidado se confían las tareas propias de la
administración, organización y vigilancia de los centros de reclusión
existentes en el territorio nacional.
De conformidad con
el acto de su creación (Decreto 1242 del 30 de junio de 1993), son sus
objetivos primordiales:
"1. Ejecutar y
desarrollar la política carcelaria y penitenciaria dentro de los lineamientos
que establezca el Gobierno Nacional.
2. Hacer cumplir las
medidas de aseguramiento, las penas privativas de la libertad y las medidas de
seguridad, que establezcan las autoridades judiciales.
3. Diseñar y
ejecutar programas de resocialización, rehabilitación y reinserción a la
sociedad, para los reclusos de los establecimientos carcelarios y
penitenciarios.
4. Diseñar y
establecer los mecanismos necesarios de control de los programas de
resocialización, rehabilitación y reinserción de los internos a la
sociedad."
Las cárceles no
constituyen únicamente lugares de castigo o de expiación de los delitos, sino
que, desde el punto de vista del interés social, cumplen la función de
rehabilitar y readaptar al delincuente, constituyéndose a la vez en factores
esenciales de la seguridad y la paz colectivas, pues la reclusión de enemigos
públicos, aunque no implique la eliminación total ni definitiva de los riesgos
que afronta el conglomerado social -siempre asediado por la delincuencia-,
contribuye significativamente a su disminución.
La comunidad tiene
derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda
de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está impedir,
además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en el
interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el
orden público.
Por otra parte, los
propios reclusos tienen derecho a reclamar la protección de su vida, su
integridad física y moral y su salud, para lo cual se hace menester que las
dependencias carcelarias se hallen no sólo bien dotadas desde el punto de vista
material sino atendidas con solvencia por personal idóneo, conducido y
controlado por el Estado.
Estos objetivos no
se podrían obtener ni sería posible cumplir las funciones del INPEC si entre
los diversos instrumentos de que dispone no contara con las necesarias
atribuciones de traslados y reubicación de internos y de guardianes y otros
funcionarios al servicio de los centros correccionales.
En relación con los
primeros, existen antecedentes jurisprudenciales como aquel al que se refiere
la Sentencia T-193 del 20 de abril de 1994 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), cuyo
sentido acoge esta Sala.
Respecto de los
segundos, la delicada responsabilidad que asumen exige una alta dósis de
confianza tanto en su adecuada preparación logística y estratégica como en su
integridad moral. Una y otra se suponen, pero la finalidad misma del servicio
puede exigir que con cierta periodicidad se rote al personal encargado de la
seguridad de los penales, no únicamente para efectos de formación, capacitación
y entrenamiento, sino con el propósito de evitar que se consoliden relaciones
de camaradería entre custodios y vigilados, o -más grave todavía- perniciosas
connivencias o ilícitos pactos.
Circunstancias
especiales pueden hacer imperativo que se refuerce la guardia en un determinado
reclusorio, que deba atenderse una emergencia, o que, al instalar nuevas
cárceles, sea preciso disponer de parte del personal de otras para la eficiente
y experimentada iniciación de sus servicios.
Todo lo dicho indica
que las atribuciones en materia de traslados tienen que acentuarse
significativamente en la actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones
excepcionales, que deben ser calificadas por la entidad nominadora dentro de
los ya mencionados límites del poder discrecional, la regla aplicable es la de
una permanente disponibilidad de los funcionarios públicos a su servicio,
quienes desde su vinculación están advertidos acerca de las posibilidades de
traslado y redistribución en los distintos establecimientos del país.
Así las cosas, a
menos que se pruebe la existencia de un verdadero e inminente peligro para la
salud o la vida del afectado, o una circunstancia familiar de excepcionales
características, en la que estén comprometidos derechos fundamentales, no es la
acción de tutela el mecanismo jurídico apto para oponerse al legítimo ejercicio
del ius variandi por parte de la autoridad penitenciaria.
El derecho de
asociación sindical y el fuero sindical
El artículo 39 de la
Constitución Política consagra el derecho que tienen los trabajadores y
empleadores a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del
Estado. El inciso 4º de la misma norma reconoce a los representantes sindicales
el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
Como esta Corte lo
ha puesto de presente, "el Constituyente de 1991 no excluyó del derecho de
asociación sindical a los empleados públicos, sino que le dió consagración
constitucional al derecho que les reconocían la ley y la jurisprudencia
anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al no excluirlos del derecho
al fuero sindical" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-593
del 14 de diciembre de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Según el artículo
405 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el 1º del Decreto 204 de
1957, el fuero sindical es una garantía de que gozan algunos trabajadores
-entre ellos los miembros de las juntas directivas de los sindicatos,
federaciones o confederaciones sindicales- de no ser despedidos ni desmejorados
en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la
misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente
calificada por el juez de trabajo.
Es claro que la garantía
no consiste en una prohibición pura y simple sino en el sometimiento previo a
calificación judicial de la causa justa que pueda invocarse para adoptar las
determinaciones correspondientes.
Desde luego, como
también lo anotó la Corte en la aludida Sentencia, el carácter legal y
reglamentario de la relación existente entre el empleado público y el Estado
hace que, tratándose de este tipo de empleos, sean inaplicables los artículos
113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral, que regulan la solicitud del
patrono para despedir, desmejorar las condiciones de trabajo o trasladar a un
trabajador amparado por el fuero sindical, así como la acción de reintegro que
éste puede ejercer cuando ha sido despedido sin permiso del Juez.
Por una parte, la
Corte considera que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 53 de la
Constitución, debe preferirse la situación más favorable al trabajador en caso
de duda al interpretar las fuentes formales del Derecho, motivo por el cual la
ausencia de calificación judicial para la justa causa esgrimida por el
nominador no podría entenderse como una autorización abierta para que éste
proceda directamente al despido, la desmejora o el traslado, dejando sin ningún
efecto la garantía constitucional del fuero sindical.
De otro lado, el
referido tránsito constitucional y la inexistencia de la normatividad legal que
se echa de menos no significa que -como lo concluyó el Juez de primera
instancia- el trabajador cobijado por el fuero sindical que sea afectado con
una decisión de la entidad para la cual labora, en el sentido de trasladarlo,
desmejorarlo o despedirlo, carezca de medios de defensa judicial, pues los
actos mediante los cuales ello se haga son administrativos y, por tanto, caben
en su contra las acciones judiciales previstas en la ley para su eventual
anulación y el restablecimiento del derecho.
Así, pues, la acción
de tutela no procede en principio, dentro de las hipótesis descritas, para
obtener el reintegro, para recobrar las anteriores condiciones de trabajo, ni
para dejar sin efectos el traslado, a menos que se logre probar la flagrante
violación de derechos fundamentales y la inminencia de un perjuicio
irremediable que hiciera urgente e inaplazable la decisión del juez mientras se
resuelve de fondo por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Además, en el caso
concreto, la información remitida a esta Corporación por el Jefe de la División
de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo, atendiendo la
solicitud del Magistrado Sustanciador, permite concluir que JOSE ARCESIO
SANCHEZ MARIN no pertenece en la actualidad a las juntas directivas ni del
Sindicato Nacional de Empleados del Ministerio de Justicia, ni de la Asociación
Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
"ASEINPEC", ésta última creada el 8 de enero de 1994 por los
empleados de dicho Instituto; mal podría afirmarse, entonces, que el
peticionario se encuentre amparado por el fuero sindical.
DECISION
Por las razones que
anteceden, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior
de Medellín de fecha veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), proferido al resolver sobre la acción de tutela instaurada por
JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN contra el "INPEC" y, en consecuencia,
negar la protección solicitada.
Segundo.- Remítase copia de este fallo a los
ministros de Justicia y Derecho y de Trabajo y Seguridad Social, así como al
Director del "INPEC".
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                     Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General