C-281-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-281/07
COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto
EFECTOS DE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Prohibición
de reproducir contenido material de acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo
COSA JUZGADA MATERIAL-Presupuestos
CARGOS DE CARRERA-Provisión de ciertos cargos de carrera con
personal que no concursó para los mismos/LISTA DE ELEGIBLES PARA CARGO EN LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Provisión de ciertos cargos de carrera
con personal que no concursó para los mismos/LISTA DE ELEGIBLES PARA CARGO
EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-No exclusión por no aceptación de
nombramiento en empleo de inferior jerarquía
COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
Respecto de la expresión “o en empleos de inferior
jerarquía. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye
causal para la exclusión de la lista de elegibles” incorporada al último inciso
del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000, ha operado el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada en sentido material, no sólo por cuanto la Corte en
Sentencia C-942 de 2003 ya se pronunció sobre una disposición de idéntico contenido
normativo, lo cual fue constatado mediante Sentencia C-1148 del mismo año, sino
además, por cuanto tal decisión estuvo motivada en acusaciones sustancialmente
similares a las propuestas en la presente causa.
Referencia: expediente D-6490
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 216 (parcial) del Decreto-Ley 262 de 2000.
Demandante: Jorge Manrique Villanueva
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El treinta y uno (31) de agosto de 2006, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge
Manrique Villanueva presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
216 (parcial) del Decreto-Ley 262 de 2000.
Mediante Auto del veintidós (22) de
septiembre de 2006, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda
radicada bajo el número D-6490, fijar en lista la norma acusada por el término
de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos
de impugnarla o defenderla, y dar traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991. En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al
Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Administrativo
de la Función Pública y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Católica y Nacional, para que si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el artículo
216 del Decreto-Ley 262 de 2000, destacando en negrilla y subraya la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
43.904 del 22 de febrero de 2000.
DECRETO 262 DE 2000
Diario Oficial No. 43.904, del 22 de
febrero de 2000
Por
el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General
de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de
la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo primero de la Ley 573
de 2000, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
DECRETA:
TÍTULO XIV
RÉGIMEN
DE CARRERA DE LA PROCURADURÍA GENERAL
CAPÍTULO II
PROCESO DE SELECCIÓN
“ARTÍCULO 216. Lista de Elegibles. Formarán parte de la lista de elegibles
para el empleo correspondiente los concursantes que obtengan, un puntaje total
igual o superior al 70% máximo posible en el concurso.
La lista de elegibles se elaborará en
riguroso orden de mérito. Tendrá vigencia de dos (2) años contados a partir de
la fecha de su publicación y deberá estar contenida en resolución proferida por
el Procurador General.
La provisión de los empleos objeto de
convocatoria será efectuada con quien ocupe el primer puesto en la lista y en
estricto orden descendente.
La lista deberá fijarse en donde se
publicaron los demás actos expedidos dentro del proceso de concurso.
Quienes obtengan puntajes totales iguales
tendrán el mismo puesto en la lista de elegibles. Si esta situación se presenta
en el primer lugar, el nombramiento recaerá en quien haya obtenido el puntaje
superior en la prueba de conocimientos y si el empate persiste, en quien
demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas
inmediatamente anteriores. Si no se puede dirimir el empate, el nominador
escogerá discrecionalmente.
Efectuados los respectivos nombramientos
para proveer los empleos objeto de la convocatoria u otros iguales a éstos, se
retirarán de la lista de elegibles los servidores en los que hayan recaído
dichos nombramientos, salvo que no hayan aceptado o no se hayan posesionado por
razones ajenas a su voluntad. El nominador deberá utilizar las listas en
estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el
mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos
requisitos, o en empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la
no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la
lista de elegibles”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que la disposición
acusada infringe los artículos 2, 13, 25, 122 y 125 de la Constitución
Política, por cuanto, en su parecer, el legislador extraordinario, al
determinar que el nominador debería utilizar las listas de elegibles en
estricto orden descendente para proveer las vacantes que se presenten aún en
empleos de inferior jerarquía, infringió el derecho a la igualdad, el derecho
al trabajo y los principios constitucionales que rigen la función pública y la
carrera administrativa, pues está autorizando que se provean ciertos cargos de
carrera con personal que no concursó directamente para ellos.
El ciudadano señala que, a diferencia de la
Ley 443 de 1998, la norma demandada no precisa que para la provisión de los
cargos debe atenderse al nivel de especialidad, circunstancia que atenta contra
los principios fundamentales de la función pública, habida cuenta que de acuerdo
al tenor de la disposición acusada puede presentarse el caso en que una persona
supere las especiales pruebas que para un nivel determinado se establezcan,
pero que, sea nombrado en una vacante correspondiente a otro nivel que requiera
del lleno de requisitos especiales que no fueron evaluados por la prueba de la
cual resultó la correspondiente lista de elegibles.
Esta situación, en consideración del
accionante, lesiona los derechos a la igualdad y al trabajo, por cuanto una
persona que hace parte de la lista de elegibles y que espera acceder al cargo
para el cual concursó, podría resultar asignado a uno diferente, en condiciones
de inferioridad, en contra de su dignidad y sobre la base de una desigualdad.
De igual forma, esta situación genera una
inconsistencia dentro del sistema de carrera por cuanto conduciría a que nunca
se iniciaran convocatorias para proveer los cargos de menor jerarquía, ya que
estarían reservados para los de superior jerarquía que no fueron provistos por
no existir vacantes.
El demandante precisa que en la Ley 443 de
1998 sí se establecía que la provisión de los cargos debería hacerse dentro del
mismo nivel para el que se abrió el concurso público. No obstante, con la
entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, esta precisión desapareció del
ordenamiento jurídico, situación que fue saneada mediante la expedición del
Decreto 1227 de 2005, según el cual, la lista de elegibles debe emplearse para
proveer empleos vacantes aún de inferior jerarquía, pero ubicados dentro del
mismo nivel.
Ahora bien, dado que el Decreto en
referencia reglamentó el régimen general de Carrera Administrativa, no tiene
efectos respecto del régimen especial que opera para la provisión de cargos en
la Procuraduría General de la Nación, por lo que existe la posibilidad de que
se efectúen nombramientos en cargos de inferior jerarquía sin importar el nivel
del mismo, circunstancia que resulta violatoria de los principios y derechos
constitucionales señalados.
Finalmente el demandante manifiesta que, no
obstante que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1148 de 2003, declaró
la exequibilidad de la norma acusada, no existe cosa juzgada constitucional por
cuanto en dicha oportunidad, la norma demandada se analizó frente a otras
disposiciones constitucionales (artículos 83, 125 y 40-7).
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Administrativo de la
Función Pública.
El dieciocho (18) de octubre de 2006, el
Departamento Administrativo de la Función Pública intervino, mediante
apoderado, en el proceso de la referencia, para solicitar a la Corte
Constitucional que desestimara los cargos formulados contra la norma
parcialmente acusada y que, en su lugar, se declarara estarse a lo resuelto en
las Sentencias C-942 y C-1148 de 2003, o que, en su defecto se declarara la
exequibilidad de la disposición demandada.
El interviniente sustentó su petición en la
existencia de cosa juzgada, circunstancia que impide a esta Corporación emitir
un nuevo pronunciamiento sobre la materia. En este sentido, señaló que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-1148 de 2003, se pronunció sobre la
constitucionalidad del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000, providencia en
la que, luego de cotejar la Ley 443 de 1998 con la disposición acusada se
concluyó que ambas normas eran idénticas. Así, dado que la presente demanda
contiene cargos idénticos, opera el fenómeno de la cosa juzgada material y
formal.
2. Universidad del Rosario.
El doce (12) de octubre de 2006 el Decano
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en el
proceso de constitucionalidad y solicitó a la Corte que declarara la
exequibilidad de la disposición acusada, por considerar que respecto de la
misma operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, el interviniente señala que este
caso ya fue conocido por la Corte Constitucional en Sentencia C-942 de 2003,
oportunidad en la que se demandó el artículo 22 de la Ley 443 de 1998, que
contiene una disposición idéntica a la que se estudia en el presente proceso,
por lo que se concreta el fenómeno de la cosa juzgada material y formal.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 4216 del 15 de noviembre de 2006, solicitó a la Corte
Constitucional que declarara la inexequibilidad de la disposición acusada.
Para tal efecto, en primer lugar, desvirtuó
la existencia de cosa juzgada constitucional, por cuanto la presente demanda
imputa a la norma acusada nuevos cargos de inexequibilidad que se concretan en
la infracción de los derechos al trabajo y la igualdad y los principios que
rigen la carrera administrativa. Así, dado que el estudio de constitucionalidad
que la Corte había desplegado respecto de la misma norma, se hizo en atención a
cargos diferentes, es necesario concluir que no existe cosa juzgada y que, por
tanto, la Corte debe proceder a estudiar de fondo la demanda formulada.
La vista fiscal considera que la norma
acusada desconoce el derecho a la igualdad que gobierna el ingreso a la carrera
administrativa, toda vez que bajo su imperio, el aspirante a un cargo
determinado se vería avocado a ingresar a un cargo de inferior jerarquía,
situación que, de contera, viola el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas, por cuanto el concursante apremiado por la necesidad del empleo puede
aceptar un trabajo en condiciones menos favorables.
Sostiene el Procurador que la norma acusada
parte de la falsa premisa de que quien está capacitado para desempeñar un cargo
de una categoría determinada, también lo está para uno de inferior jerarquía,
circunstancia que no resulta de recibo dentro del sistema de carrera
administrativa, por cuanto en éste cada cargo tiene un perfil, unas funciones y
unas necesidades particulares.
En criterio del Agente del Ministerio
Público, la disposición acusada no permite garantizar la efectividad de
principios como la eficiencia, igualdad y eficacia que rigen la función pública
y la carrera administrativa, y que se concretan en la selección objetiva a
través de concurso de méritos para la provisión de las vacantes que se
presenten.
Finalmente, afirma el Procurador que la
norma demandada, tiene como efecto práctico, excluir de concurso un cargo de
carrera, en la medida en que los cargos de inferior jerarquía se pueden proveer
de acuerdo a la lista de elegibles que resultó de un concurso dirigido a
evaluar las competencias y méritos respecto de un cargo diferente.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Por
dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza
de ley (artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000) esta Corporación es
competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el
artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. Alcance de la presente demanda de
inconstitucionalidad
En el asunto
que examina la Corte, la norma parcialmente acusada es el artículo 216 del
Decreto-Ley 262 de 2000; concretamente, la expresión “o en empleos de
inferior jerarquía. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no
constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles”.
El demandante cuestiona la legitimidad de dicha
expresión por considerar que la misma, al determinar que el nominador debe
utilizar la lista de elegibles en estricto orden descendente para proveer las
vacantes que se presentan en empleos de inferior jerarquía, permite la
provisión de ciertos cargos con personal que no concursó directamente para
ellos, lo cual afecta los derechos a la igualdad y al trabajo y los principios
constitucionales que rigen la función pública y la carrera administrativa.
Quienes
intervienen a nombre del Departamento Administrativo de la Función Pública y de
la Universidad del Rosario, coinciden en señalar que respecto de la expresión
demandada ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada material, toda vez
que su contenido normativo fue declarado exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-942 de 2003, al adelantar el juicio de
inconstitucionalidad del artículo 22 de Ley 443 de 1998, acusado en esa
oportunidad con fundamento en los mismos cargos que ahora se esgrimen contra el
artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000. En este sentido, le solicitan a la
Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo y ordenar estarse a lo resuelto
en el citado fallo.
Por su parte,
el Ministerio Público, aún cuando coincide con los intervinientes en el hecho
de que existe ya un pronunciamiento de constitucionalidad respecto del
contenido normativo que se acusa, considera que ello no impide adelantar un
nuevo análisis de fondo, toda vez que los cargos alegados en el presente
proceso no son los mismos a los esgrimidos en anteriores pronunciamientos de
la  Corte.
Con base en los planteamientos
señalados, el primer asunto que le corresponde definir a la Corte en la
presente causa, es el de establecer si hay lugar a emitir un pronunciamiento de
fondo respecto de la norma acusada, por el hecho de haber sido ésta objeto de
pronunciamiento anterior y haber operado la cosa juzgada material.
2.1. Alcance de la cosa juzgada en sentido material.
Para lo que interesa resolver en el presente caso, la
Corte recuerda que, de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional,
se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional en sentido
material cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en
relación con una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo
contenido normativo es similar.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido de manera
enfática que se presenta “el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a
pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o
contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que
ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el
cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”.[1]
Ahora bien, en relación con el sentido positivo o
negativo que pueda tener la decisión, este Tribunal ha precisado que si la
norma sometida a escrutinio constitucional ha sido declarada inexequible y, por
consiguiente retirada del ordenamiento jurídico, el efecto de la cosa juzgada
material limita la competencia del legislador, en la medida en que éste queda
impedido para reproducir el contenido normativo del acto mientras subsistan las
disposiciones constitucionales que dieron lugar a dicho pronunciamiento. Bajo
este contexto, se da estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo
243 del Texto Fundamental, según el cual, “ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.[2]
Así mismo, la jurisprudencia ha señalado que si la
disposición es declarada exequible, la cosa juzgada material, en principio,
imposibilita al juez constitucional para “pronunciarse sobre la materia
previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que
afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima
de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el
principio de la igualdad”[3].
No obstante, también ha precisado, que si una nueva ley reproduce enunciados o
contenidos normativos ya sometidos a escrutinio constitucional y los mismos son
nuevamente acusados bajo su nueva presentación legal, el fenómeno de la cosa
juzgada material no aplica de forma automática, toda vez que la declaratoria de
constitucionalidad de una disposición no depende solamente de su tenor literal
sino también del contexto jurídico en el cual se inserta y de las
circunstancias fácticas que rodean la aplicación de la norma. Bajo este
contexto, para declarar la existencia de la cosa juzgada material, el juez
constitucional deberá evaluar no solamente el contenido material de la disposición
sometida a juicio, sino también determinar si subsisten las razones que
condujeron al pronunciamiento de exequibilidad en la decisión previamente
adoptada.
En la Sentencia C-860 de 2006[4], la Corte concluyó
frente al particular, que para declarar la existencia de una cosa juzgada
material es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos fácticos:
“(i) Que exista una sentencia de
constitucionalidad sobre la misma disposición incluida en el mismo cuerpo
normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad
formal).
(ii) Que exista identidad entre los cargos
que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia
proferida por esta Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud de
estudio.
(iii) Que no se hayan producido cambios
económicos, sociales, culturales, políticos e, incluso, ideológicos
sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la
Constitución, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una
identidad en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte
hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo
análisis[5]”
Sobre la base de los anteriores criterios, entra pues
la Sala a resolver la posible ocurrencia de una cosa juzgada material frente a
la norma acusada.
2.2. Pronunciamientos de la Corte en relación con el
contenido normativo de la expresión demandada.
Mediante Sentencia C-942 de 2003[6], la Corte declaró
exequible,  por los cargos analizados, la expresión “en otros iguales,
similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo nivel. En este
último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la
exclusión de la lista de elegibles”, contenida en el segundo inciso
del artículo 22 de la Ley 443 de 1998.
En esa oportunidad, la citada expresión fue demandada
por contrariar los artículos 40-7, 83 y  125 de la Constitución Política, al
considerar el actor que la misma permitía la provisión de ciertos cargos de
carrera con personal que no concursó para los mismos. Para contestar dicha
acusación la Corte sostuvo en el citado fallo:
“La Corte considera que en efecto, no
existe la violación señalada por la demandante, puesto que la ley está fijando
el procedimiento y la vigencia de las listas de elegibles. Listas que se
conforman mediante la convocatoria pública, en igualdad de condiciones,
dirigida a todos los ciudadanos que estén interesados en ingresar a la
Administración para proveer los cargos de carrera, y que conocen de antemano
cuál será la utilización de las mismas, cómo se proveerán los cargos de acuerdo
con el lugar que se ocupe en las listas, en qué cargos y por cuánto tiempo
estarán vigentes las listas, etc., lo que descarta la vulneración del principio
de la buena fe de que trata el artículo 83 de la Carta.
Como se dijo en un punto anterior, el
esfuerzo administrativo y económico que significa para el Estado hacer las
convocatorias, realizar los concursos y conformar las listas de elegibles, debe
traducirse en que la Administración saque el máximo provecho de las mismas,
durante el término de su vigencia. Lo que redundará en la realización de los principios
de la Administración Pública, en la forma establecida en el artículo 209 de la
Constitución, en cuanto señala que “La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
...”
Conforme lo sostienen algunos de los intervinientes,
el contenido normativo declarado exequible en la sentencia C-942 de 2003, el
cual como se anotó se integra al artículo 22 de la Ley 443 de 1998, es similar
al que hace parte del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000 demandado en la
presente causa. Para una mayor claridad se cita nuevamente, la expresión
acusada:
“o en empleos de inferior jerarquía. En
este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para
la exclusión de la lista de elegibles.”
En efecto, en la Sentencia C-1148 de 2003[7], al resolver sobre una
demanda de inconstitucionalidad contra la misma expresión que ahora se demanda,
la Corte determinó que el artículo 22 de la Ley 443 de 1998[8] y el artículo 216 del
Decreto-Ley 262 de 2000[9]
tienen idéntico contenido normativo. Al respecto dijo esta Corporación:
“Como se advierte de su análisis, ambos
preceptos imponen al nominador el deber de utilizar las listas de elegibles en
estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presentan ya sea i)
en el mismo empleo o, ii) en otros iguales, para los cuales se exijan
los mismos requisitos, o iii) en empleos de inferior jerarquía (…)”
Con base en dicha identidad, la Corte, en la Sentencia
C-1148 de 2003,  declaró la existencia de una cosa juzgada material y decidió
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003. En tal ocasión, encontró
la Corte que los cargos formulados contra el artículo 216 del Decreto-Ley 262
de 2000 eran los mismos que los juzgados por el órgano de control
constitucional en la precitada Sentencia C-942 de 2003. Sobre este particular,
en la parte resolutiva del mencionado fallo, se señaló:
“Segundo.- Estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase ‘en
otros iguales, similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo
nivel. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye
causal para la exclusión de la lista de elegibles’ contenida en el segundo
inciso del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es
idéntico al del aparte acusado del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000”.
2.3. Existencia de cosa juzgada material en
relación con la expresión demandada del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de
2000.
Pues bien, en el caso objeto de estudio,
coincide la Corte con algunos de los intervinientes en el sentido de señalar
que respecto de la expresión demandada del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de
2000, se  configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada en sentido material,
por las siguientes razones:
1- Inicialmente, por cuanto existe
pronunciamiento previo de constitucionalidad sobre una disposición de idéntico
contenido normativo a la que en el presente proceso se examina, esto es, la
Sentencia C-942 de 2003, en la que se declaró exequible la expresión “en
otros iguales, similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo
nivel. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye
causal para la exclusión de la lista de elegibles”, incorporada en el
segundo inciso del artículo 22 de la Ley 443 de 1998[10].
2- Además, existe una clara y evidente
similitud entre los cargos que fueron estudiados por la Corte en la Sentencia
C-942 de 2003 y los que ahora sustentan esta nueva acusación.
Nótese como, en aquel pronunciamiento, la
demanda formulada contra la expresión del artículo 22 parcial de la Ley 443 de
1998, reproducida en el artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000, tiene una
estructura y desarrollo similar a la que nuevamente ocupa la atención de la
Sala. En dicha ocasión como ahora, también se cuestionó  las expresión
demandada “o en empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la no
aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista
de elegibles”, bajo la premisa de que resultaba contraria a los principios
de igualdad y buena fe, y a las mandatos constitucionales de carrera
administrativa, por encontrar que permite la provisión de ciertos cargos de
carrera con personal que no concursó para los mismos.
Los cargos que dieron lugar al
pronunciamiento de la Corte en la Sentencia C-942 de 2003, fueron resumidos en
dicho fallo de la siguiente manera:
“La demandante considera que los apartes
acusados constituyen una violación al artículo 83 de la Constitución, pues
consagran un artilugio y un sofisma de distracción en la convocatoria, pues a
pesar de no convocarse públicamente para un cargo, las vacantes pueden
proveerse con quienes concursaron para otro cargo. De contera, se vulneran los
artículos 40, numeral 7, y 125 de la Carta, y se da la posibilidad de la
dualidad de convocatorias para un mismo cargo, lo que viola el principio de
igualdad.” (Subrayas fuera de texto).
En lo que corresponde a la presente
demanda, los cargos en palabras del accionante se pueden resumir así:
“Así las cosas, emerge con claridad
manifiesta que el aparte acusado sacrifica el sistema especial de carrera
administrativa, en cuanto que se trata de un ordenamiento técnico para regular
el ingreso al servicio público en condiciones de eficiencia y de eficacia
dentro de una relación objetiva y proporcionada entre los derechos del servidor
y la eficiencia del servicio. En esas condiciones, la expresión empleada por el
Legislador promueve la desigualdad manifiesta en el ingreso a la carrera
administrativa especial del órgano de control en cuanto que el aspirante a un
cargo que de manera exitosa supera el proceso de selección y hace parte de la
lista de elegibles en miras a ocupar el cargo para el cual concursó, en
atención a la convocatoria de la propia administración, se vería abocado
finalmente a ingresar a uno diferente de aquél, en condiciones de manifiesta
inferioridad, en contra de su dignidad y sobre la base una desigualdad frente
al texto Constitucional, que se presenta en la realidad como una discriminación
que no es positiva con relación al texto constitucional que garantiza a todos
los ciudadanos la igualdad ante la ley. Resulta necesario despejar el obstáculo
del aparte acusado para que la Procuraduría pueda garantizar a los ciudadanos
que aspiran a ingresar como sus servidores, condiciones para que la igualdad en
el ingreso sea real, esto es de acuerdo con sus capacidades y en las funciones
que corresponden al cargo para el cual concursó y sorteo las pruebas del caso.
Lo anterior desencadenaría en el sistema de
carrera una inconstancia manifiesta pues el cargo de inferior jerarquía también
debe proveerse mediante el sistema de ingreso a carrera, pero en las
condiciones en que lo dispuso el legislador, daría lugar a que para esos cargos
no se hicieren convocatorias a concurso ya que estarían reservados para los de
superior jerarquía que no fueron provistos, por no existir vacantes en esos
niveles y jerarquías.
En esas condiciones, no se garantizaría al
concursante el acceso a un empleo público de carrera en condiciones dignas y
justas (Art. 25C.P.), porque la misma norma, en aquellos eventos en que no
existiere una vacante acorde con el cargo para el cual cumple con las
exigencias de la convocatoria, tendría que declinar su derecho por uno de
requisitos y condiciones inferiores. Y, de otra parte, porque al ocupar ese
empleo de “inferior jerarquía”, elimina la posibilidad, a su vez, de que éste
salga a concurso, lo cual no corresponde a la igualdad de oportunidades y la
vigencia de un orden justo en el caso concreto de la carrera administrativa”.
Confrontada, entonces,  la acusación que
dio lugar al pronunciamiento de la Corte en la Sentencia C-942 de 2003 y la que
en esta oportunidad concentra nuevamente su atención, no queda duda que tienen
una misma estructura y parten de un mismo supuesto fáctico: considerar que la
expresión acusada es inconstitucional al permitir la provisión de ciertos
cargos de carrera con personal que no concursó directamente para los mismos,
con lo cual es posible que una persona que hace parte de una lista de elegibles
y que espera acceder al cargo para el que concursó, puede resultar asignada a
uno diferente en condiciones de inferioridad y de desigualdad. Así mismo, en
uno y en otro caso, de manera general, fueron invocados como violados los
mismos principios y fundamentos constitucionales, es decir, en ambas demandas
se acusó el mismo contenido normativo bajo la premisa de que resultaba
contrario a los principios de igualdad (C.P. art. 13) y buena fe (C.P. art. 83)
, y de que afectaba los mandatos constitucionales que rigen la carrera
administrativa (C.P. arts. 122 y 125).
Como ya se dijo, los cargos fueron
despachados por la Corte en la Sentencia C-942 de 2003, en los siguientes
términos:
“La Corte considera que en efecto, no
existe la violación señalada por la demandante, puesto que la ley está fijando
el procedimiento y la vigencia de las listas de elegibles. Listas que se
conforman mediante la convocatoria pública, en igualdad de condiciones,
dirigida a todos los ciudadanos que estén interesados en ingresar a la
Administración para proveer los cargos de carrera, y que conocen de antemano
cuál será la utilización de las mismas, cómo se proveerán los cargos de acuerdo
con el lugar que se ocupe en las listas, en qué cargos y por cuánto tiempo
estarán vigentes las listas, etc., lo que descarta la vulneración del principio
de la buena fe de que trata el artículo 83 de la Carta.
Como se dijo en un punto anterior, el
esfuerzo administrativo y económico que significa para el Estado hacer las
convocatorias, realizar los concursos y conformar las listas de elegibles, debe
traducirse en que la Administración saque el máximo provecho de las mismas,
durante el término de su vigencia. Lo que redundará en la realización de los
principios de la Administración Pública, en la forma establecida en el artículo
209 de la Constitución, en cuanto señala que “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad ...”
3- Finalmente, observa la Corte que existe identidad
en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su
anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis.
Dicho en otras palabras, no encuentra esta Corporación que entre la decisión
adoptada en la Sentencia C-942 de 2003 y la que en esta ocasión se propone,
hayan cambiado las circunstancias políticas, económicas o sociales que motivaron
la declaratoria de exequibilidad del contenido normativo previsto en el
artículo 22 de la Ley 443 de 1998 y reproducido en el artículo 216 del
Decreto-Ley 262 de 2000.
Con fundamento en este mismo análisis, la Corte, en la
Sentencia C-1148 de 2003, al resolver una demanda formulada contra la misma
expresión del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000 que ahora se acusa,
encontró que había operado el fenómeno de la cosa juzgada material y decidió
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003.
Así las cosas, respecto de la expresión “o en
empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la no aceptación del
nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles” incorporada
al último inciso del artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000, ha operado el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada en sentido material, no sólo por cuanto la
Corte en Sentencia C-942 de 2003 ya se pronunció sobre una disposición de
idéntico contenido normativo, lo cual fue constatado mediante Sentencia C-1148
del mismo año, sino además, por cuanto tal decisión estuvo motivada en
acusaciones sustancialmente similares a las propuestas en la presente causa.
En consecuencia, en lo que toca con la precitada
expresión, no cabe emitir un nuevo pronunciamiento de fondo y, por lo tanto, en
la parte resolutiva de este fallo se ordenará estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-942 de 2003.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1148 de 2003, que a su
vez decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la
cual se declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase “en otros iguales,
similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo nivel. En este
último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la
exclusión de la lista de elegibles” contenida en el segundo inciso del
artículo 22 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es idéntico al del
aparte acusado del artículo 216 del Decreto - Ley 262 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-281 DE
2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
COSA JUZGADA MATERIAL-Cambio de contexto sociopolítico
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6490
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 216
(parcial) del Decreto-Ley 262 de 2000
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito aclarar mi voto a la decisión adoptada en la presente
sentencia, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la parte resolutiva de
ésta, en cuanto decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1148 de 2003,
que a su vez decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003, la
cual se pronunció sobre la misma expresión normativa que ahora se demanda; sin
embargo, considero necesario precisar el punto relacionado con sostener la
inexistencia de cosa juzgada relativa por cuanto no han cambiado las
circunstancias políticas, económicas y sociales que motivaron la declaratoria
de exequibilidad del contenido normativo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998,
el cual es reproducido por el artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000[11], tesis frente a la
cual discrepo.
La razón de mi desistimiento consiste esencialmente en
que considero que el argumento según el cual la variación del contexto
socio-político o socio-económico del país pueda dar lugar a cosa juzgada
relativa material, conlleva el grave riesgo de que la jurisprudencia
constitucional pueda variar en forma negativa, esto es, sufrir un retroceso en
la garantía del orden constitucional y de los derechos y libertades
constitucionales, y ello en forma directamente proporcional a la posible variación
negativa o al retroceso que pueda llegar a tener lugar respecto de las
condiciones fácticas de la estructura social, peligro que se acrecienta o se
hace más evidente cuando se presentan crisis sociales o políticas que pueden
estar aparejadas con la tendencia histórica hacia regímenes autoritarios o el
desconocimiento de los derechos y libertades básicas de los ciudadanos.
Por ello considero que esta tesis de la cosa juzgada
relativa material en razón del cambio del contexto social, político y económico
del país le abre la puerta a la posible justificación de una variación de la
jurisprudencia constitucional que puede llegar a implicar un retroceso en
cuanto puedan cambiar también en forma negativa las circunstancias o
condiciones socio-políticas o socio-económicas del país.
Con fundamento en las razones expuestas, aclaro mi
voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Ver Sentencia C-310 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[2]
Véanse Sentencias C-427/96, C-447/97, C-774/01 y C-1064/01
[3]
Ver Sentencia C-774/01.
[4]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[5] Ver sentencia C-1121 de 2005.
[6]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] El
artículo 22 de la Ley 443 de 1998, textualmente dice:
“ARTICULO 22. LISTA DE ELEGIBLES. Con base en los
resultados del concurso, se conformará una lista de elegibles cuya vigencia
será de dos (2) años, la cual incluirá los aspirantes que hayan aprobado el
mismo, en estricto orden de mérito. La provisión de los empleos objeto de
convocatoria, será efectuada a partir de quien ocupe el primer puesto de la
lista y en estricto orden descendente.
Una vez provistos los empleos objeto del concurso, las
entidades deberán utilizar las listas de elegibles en estricto orden
descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el mismo empleo, en
otros iguales, similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo
nivel. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye
causal para la exclusión de la lista de elegibles.
PARAGRAFO. En los concursos que se realicen en
el Ministerio de Defensa Nacional, en las Fuerzas Militares y en la Policía
Nacional, con excepción de sus entidades descentralizadas, antes de la
conformación de las listas de elegibles se efectuará a cada concursante un
estudio de seguridad de carácter reservado, el cual, de resultar desfavorable,
será causal para no incluirlo en la respectiva lista de elegibles. Cuando se
trate de utilizar listas de elegibles de otras entidades, al nombramiento
deberá preceder el respectivo estudio de seguridad. En el evento de ser éste
desfavorable no podrá efectuarse el nombramiento.”
[9] El
artículo 216 del Decreto-Ley 262 de 2000, es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 216. LISTA DE ELEGIBLES. Formarán parte de
la lista de elegibles para el empleo correspondiente los concursantes que
obtengan, un puntaje total igual o superior al 70% del máximo posible en el
concurso.
La lista de elegibles se elaborará en riguroso orden
de mérito. Tendrá vigencia de dos (2) años contados a partir de la fecha de su
publicación y deberá estar contenida en resolución proferida por el Procurador
General.
La provisión de los empleos objeto de convocatoria
será efectuada con quien ocupe el primer puesto en la lista y en estricto orden
descendente.
La lista deberá fijarse en donde se publicaron los
demás actos expedidos dentro del proceso de concurso.
Quienes obtengan puntajes totales iguales tendrán el
mismo puesto en la lista de elegibles. Si esta situación se presenta en el
primer lugar, el nombramiento recaerá en quien haya obtenido el puntaje
superior en la prueba de conocimientos y si el empate persiste, en quien
demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas
inmediatamente anteriores. Si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá
discrecionalmente.
Efectuados los respectivos nombramientos para proveer
los empleos objeto de la convocatoria u otros iguales a éstos, se retirarán de
la lista de elegibles los servidores en los que hayan recaído dichos
nombramientos, salvo que no hayan aceptado o no se hayan posesionado por
razones ajenas a su voluntad. El nominador deberá utilizar las listas en
estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el
mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos
requisitos, o en empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la
no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la
lista de elegibles.”
[10]
La Corte en la Sentencia C-942 de 2003, consideró exequibles los apartes
acusados del artículo 22 de la Ley 443 de 1998, por las siguientes razones:
“La Corte considera que en efecto, no existe la
violación señalada por la demandante, puesto que la ley está fijando el
procedimiento y la vigencia de las listas de elegibles. Listas que se conforman
mediante la convocatoria pública, en igualdad de condiciones, dirigida a todos
los ciudadanos que estén interesados en ingresar a la Administración para
proveer los cargos de carrera, y que conocen de antemano cuál será la
utilización de las mismas, cómo se proveerán los cargos de acuerdo con el lugar
que se ocupe en las listas, en qué cargos y por cuánto tiempo estarán vigentes
las listas, etc., lo que descarta la vulneración del principio de la buena fe
de que trata el artículo 83 de la Carta.
Como se dijo en un punto anterior, el esfuerzo
administrativo y económico que significa para el Estado hacer las
convocatorias, realizar los concursos y conformar las listas de elegibles, debe
traducirse en que la Administración saque el máximo provecho de las mismas,
durante el término de su vigencia. Lo que redundará en la realización de los
principios de la Administración Pública, en la forma establecida en el artículo
209 de la Constitución, en cuanto señala que “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad ...”
De otro lado, sobre la acusación de que el artículo 24
establezca la dualidad de convocatorias para un mismo cargo y que se viola el
artículo 13 de la Carta, no se pronunciará la Corte, pues, la actora no
desarrolló el cargo, por lo que la Corte carece de elementos para su examen.”
[11]
Sentencia C-281 de 2007, Pág. 13 y s.