C-467-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-467/08
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia
por ausencia de cargo
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia:
expediente D-7039, D-7053, D-7058 y D-7064.
Demandas
de inconstitucionalidad contra el artículo 391 (numerales) del Código
Sustantivo del Trabajo.
Demandantes:
Camilo Andrés Morales Ramírez, Diego Fernando Trujillo Lugo, Liliana Marcela
Muñetones Macias y Juan Camilo Torres Lozano y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Camilo Andrés Morales
Ramírez, Diego Fernando Trujillo Lugo, Liliana Marcela Muñetones Macias y Juan
Camilo Torres Lozano y otros; presentaron demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo por la supuesta
violación del Convenio No 87 de la Organización Internacional del Trabajo
(O.I.T.).
En sesión de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, llevada a cabo el 14 de noviembre de
2007, se decidió que los expedientes de radicación D-7053, D-7058 y D- 7064, se
acumularan al expediente D- 7039 y en consecuencia se deben tramitar
conjuntamente para ser decididos en la misma sentencia.
Mediante auto de
veintitrés (23) de noviembre 2007, se admitió la demanda y se corrió traslado
del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
correspondiente.
Así las cosas,
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada y se subraya la parte
acusada:
“ART. 391.—Elección
de directivas. 1. La elección de las directivas sindicales se hará por
votación secreta, en papeleta escrita y aplicando el sistema del cuociente
electoral para asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad.
2. Subrogado. L. 50/90, art.
54. La junta directiva, una vez instalada, procederá a elegir sus
dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a la
fracción mayoritaria de las minoritarias.
III.
DEMANDAS.
Los
argumentos de las diferentes demandas señalan que el Convenio 87 de la OIT
relativo a la libertad sindical y a la protección de sindicalización adoptado
por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, es
ratificado por Colombia mediante la ley 26 de 1976, al ser ratificado entra a
formar parte de la legislación nacional de acuerdo al artículo 93 de nuestra
constitución, permitiendo al dicho convenio pertenecer al bloque de
constitucionalidad. Igualmente se afirma se vulneran los artículos 39 y 53 de la
Constitución.
Al
respecto se indica que el artículo 3° del mencionado convenio estipula:
“
Artículo3
1. Las
organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar
sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus
representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de
formular su programa de acción.
2.
Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
Así
las cosas, el artículo descrito otorga libertad a los sindicatos para elaborar
sus estatutos. Por tal razón la norma acusada es contraria a la constitución
porque limita a las organizaciones sindicales en la elección de sus directivas
por cuanto se les impone el sistema de sufragio que deben adoptar existiendo
otro tipo de sistema que podría adoptar el sindicato. Así pues se afirma, los
sindicatos deben establecer en sus estatutos la forma de elección que van a
adoptar para elegir a sus directivas y miembros y el legislador no puede
limitar y establecer como única forma el sistema de cuociente electoral como sistema
de elección.
En
conclusión, las diferentes demandas esbozan como argumento cardinal que con la
norma acusada se está violentando la libertad sindical de que trata el convenio
de la OIT referido, al establecérsele al sindicato un sistema de elección de
sus directivos que no ha sido decidido por ellos. En éste orden de ideas, se
expresa, con la sistematización del voto de manera permanente, se establece un
requisito sine qua non para la validez de una elección de directivo sindical,
sin que el mismo sindicato haya determinado la forma de validez como lo
establece el convenio de la OIT. Por ende, el artículo demandado desconoce de
forma manifiesta la autonomía sindical en lo relacionado con la elección de sus
representantes, administradores y juntas directivas, limitando la forma de
elección y desconociendo a su vez el valor de la normatividad internacional
ratificada en concordancia con los convenios de la OIT.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Protección Social.
Ana
Cecilia Prieto Salcedo, actuando como apoderada del Ministerio de Protección
Social, interviene en el presente proceso para solicitar la exequibilidad de la
norma demandada. Lo anterior con base en los siguientes argumentos:
Se
afirma que la libertad sindical esbozada en la constitución debe estar
condicionada a la legalidad y a la observancia de las mismas normas
constitucionales así como a los convenios internacionales. Estos convenios
internacionales son coincidentes en expresar que si bien es cierto que existe
la libertad sindical reconocen a su vez que la ley puede establecer
restricciones al derecho de asociación, en interés de la seguridad nacional y
del orden público.
Se
agrega, que se deriva como lógica consecuencia que la calidad para ser miembro
de la junta directiva puede surgir de un marco legal sin que con ello se
predique que exista una injerencia directa, sino por el contrario un marco
legal que sirva de referencia para su creación.
Señala
la interviniente, que cuando el legislador establece un mecanismo para las
votaciones lo que está asegurando es aquella democracia participativa que va a
permitir dar una lectura del querer de la asamblea asegurando con ello el
principio de transparencia la cual debe ser aplicada a todas las decisiones de
los grupos sociales.
De
otra parte se expresa, que la votación secreta está instituida como un
mecanismo objetivo de aplicación común pues el único criterio de distinción se
hace en cuanto a las calidades y cualidades que consideran los socios de la
organización sindical, para postular personas que han de manejar el destino de
la asociación sindical, de tal manera que dicha postulación es propia de los
asociados sin que las autoridades tengan injerencia en ello. Se indica que no
existe cargo alguno en las diferentes demandas respecto del numeral 2° del
artículo acusado.
2. Central
Unitaria de Trabajadores (CUT)
Los
ciudadanos Carlos Rodríguez Díaz, en su calidad de Presidente de la CUT y
Carlos Rodríguez Mejía como integrante del equipo jurídico de la CUT;
intervienen en el presente proceso con el propósito de solicitar la
inconstitucionalidad de la norma demandada, con base en los siguientes
razonamientos:
Se
indica que la Comisión de expertos en aplicación de los convenios y
recomendaciones de la OIT, elaboró un estudio sobre la libertad sindical y
negociación colectiva de donde se desprende que “ …son contrarias a los
principios de libertad sindical las disposiciones siguientes: las que fijan
reglas precisas relativas a las elecciones sindicales, que dan lugar a una
suerte de fiscalización a priori de las elecciones, o permiten la intervención
de las autoridades públicas en el desarrollo de la votación . (… ) si, no
obstante, se considera necesario un control, éste debería ser efectuado por una
autoridad judicial. “
Se
señala por los intervinientes que el Comité de la libertad sindical del Consejo
de la Administración, órgano encargado de atender las quejas por violaciones a
los convenios sobre libertad sindical, ha desarrollado una doctrina sobre
libertad sindical, de la cual se extrae “ Corresponde a las organizaciones
de trabajadores y de empleadores la determinación de las condiciones de
elección de sus dirigentes sindicales y las autoridades deberían abstenerse de
toda injerencia en el ejercicio de este derecho garantizado por el convenio
núm. 87 .
(…) La
reglamentación de los procedimientos y modalidades de la elección de dirigentes
sindicales debe corresponder prioritariamente a los estatutos sindicales.
(…)
Debería dejarse a las propias organizaciones de trabajadores la tarea de
determinar en sus estatutos o reglamentos la mayoría de votos necesaria para
elegir a los dirigentes sindicales “
Manifiestan
los intervinientes, que puede concluirse que conforme a la interpretación de
los órganos de control, la exigencia que hace la norma a la utilización del
cuociente electoral y la obligatoria asignación de la fiscalía de la
organización de la lista “mayoritaria de las minorías” es incompatible con la
autonomía sindical.
Por
último se señala que la Corte Constitucional ha considerado como parte del
bloque de constitucionalidad los convenios 87 y 98 de la OIT y que por tanto su
aplicación debe prevalecer en el derecho interno.
3. Intervenciones
Extemporáneas.
Los días 21
y 22 de enero, y 7 de febrero, del año en curso; fueron radicados escritos
firmados por Alex Movilla Andrade, en representación de la Universidad Popular
del Cesar, por José Gabriel Mesa Cárdenas, actuando en su calidad de ciudadano,
y José Joaquín Castro Rojas, en calidad de director del consultorio jurídico de
la Universidad Santo Tomás;  los cuales no serán tenidos en cuenta por ser
presentados de manera extemporánea.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 4468
presentado el 6 de febrero del presente año, solicita a la Corte se declare la exequibilidad
del numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo. Lo anterior
con base en los siguientes argumentos:
“3. El reconocimiento automático de la personería
jurídica de los sindicatos y las limitaciones constitucionales del derecho de
asociación sindical. El convenio 87 de la OIT hace parte del bloque de
constitucionalidad.
El artículo 39 de la Constitución Política, no sólo reconoce el derecho
de Asociación Sindical, sino que garantiza su reconocimiento y ejercicio. Sin
embargo, el mismo artículo 39 Superior en
su inciso segundo establece como límites al derecho de Asociación Sindical el
orden legal y los principios democráticos.
En primer lugar, cabe recordar que ningún derecho es absoluto, pues
está sujeto a limitaciones que emergen de la misma Constitución, sin olvidar
que todo derecho tiene correlativos deberes, tal como se desprende de los
artículos 2º y 95 de la Constitución Política.
3.1. Para el Ministerio Público el
análisis estructural del artículo 39 Superior tiene una gran importancia
hermenéutica, toda vez que la excepción a la garantía constitucional a un
derecho, debe ser interpretada de manera estricta y restrictiva, a fin de que
ella sea lo menos gravosa posible.
(…)
Al contemplar la
norma transcrita, y en relación con el inciso primero, se observa como lo
dijera esa Corporación [1] que hay en el fondo dos
tiempos distintos: (i) cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica,
por una parte y (ii) el momento de la inscripción ante las autoridades
competentes, por la otra. Son dos asuntos distintos y con consecuencias
diferentes.
A tal respecto la
Corte dijo:
“El
reconocimiento automático de la personería jurídica fue el propósito del
legislador al expedir la Ley 50 de 1990, y, en este camino, resultan ajustadas
a la Constitución los preceptos de la misma ley que así lo garanticen, y,
obviamente, contrarios a la Constitución disposiciones que lo obstaculicen.
(…)
Vale
la pena recordar lo que en la exposición de motivos del proyecto de ley, que a
la postre se convirtió en la Ley 50 de 1990, se dijo sobre este asunto:
"4.
En cuanto a la personería jurídica de las organizaciones sindicales, se
proponen modificaciones sustanciales, tanto a nivel conceptual como
procedimental, eliminando trámites o requisitos innecesarios que entorpecen la
constitución de sindicatos.
"Así,
se establece que las organizaciones sindicales, desde el momento de su
formación, gozan de personería jurídica, y por ende, son sujetos de derecho sin
autorización o ministerio de autoridad alguna, señalándose que para su
ejercicio se requiere de la inscripción en el registro sindical que para tales
efectos llevará el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
"Dicha
inscripción no supone de manera alguna que las organizaciones sindicales estén
sujetas para su constitución, a autorización previa por parte del Estado. Por
el contrario, las mismas existirán como personas jurídicas desde el momento en
que se constituyan como tales, pero para poder actuar válidamente ante las autoridades
y terceros, como toda persona jurídica, se requerirá de un mínimo de requisitos
que deben observarse, que para este caso, es lo que supone la inscripción.
"(...)
"De
otra parte, y como consecuencia de la adquisición de al personería jurídica de
las organizaciones sindicales desde el momento de su fundación, desaparece el
fenómeno de la provisionalidad de las directivas sindicales, de manera que, una
vez constituido el sindicato, en el mismo acto o en actos posteriores se
elegirá la junta directiva del mismo, de manera definitiva y por el período que
se fije en los estatutos." (se subraya)
Tal
como lo expresa uno de los párrafos transcritos, el fin de la inscripción está
en que el sindicato pueda válidamente actuar frente a terceros. Por este
aspecto, la inscripción cumple los tres propósitos fundamentales que son la publicidad,
la seguridad y la prueba.
(…)
El examen respectivo se hará teniendo en cuenta los principios generales en que
se apoya el derecho fundamental del derecho de asociación sindical: que en su
constitución no exista intervención del Estado; como consecuencia, de ello, se
reconozca la personería jurídica automática; y, que la organización sindical
existirá mientras no medie decisión judicial que suspenda o cancele la
personería jurídica. Esto significa que la personería jurídica existe en
forma independiente de su inscripción ante la autoridad administrativa.”
(Se destaca y subraya)
De otra parte, y
en relación con el inciso segundo del artículo 39 Superior, vemos que la propia
Constitución establece como limitación que “la estructura interna de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos”.
Así mismo los Convenios
Internacionales y para el caso específico que se examina, el Convenio 87,
artículo 8º, impone a las organizaciones sindicales para el ejercicio de sus
derechos el respeto a la legalidad.
Parafraseando a la
Corte podría decirse: esto significa que las elecciones que
las organizaciones sindicales realicen de sus directivas es asunto que
concierne exclusivamente a los sindicatos en ejercicio de la libertad sindical
y tienen validez desde el momento en que la propia organización sindical las
efectúe. Sin embargo, por vía legislativa y en la medida que no se afecte su
núcleo esencial, pueden imponerse limitaciones por parte del legislador que
resulten razonables y proporcionadas a la finalidad perseguida.
Además de ello,
hay que decir, como extensamente se ha hecho en otros conceptos (Conceptos Nos.
4370,4463, 4464, 4475) el Convenio 87 de la OIT hace parte del bloque de
constitucionalidad tal como expresamente lo ha manifestado la Corte
Constitucional.
4. De la
constitucionalidad del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo.
(…)
4.2. Los
requisitos que se establecen en el numeral primero del artículo 391 del Código
Sustantivo del Trabajo para la validez de la elección de las directivas
sindicales que deben ser cumplidas so pena de nulidad a saber (i) votación
secreta, (ii) en papeleta escrita, (iii) aplicando el sistema de cuociente
electoral, son las reglas fijadas por el Estado, como lo son todas las normas
procesales, en función de la legalidad, la seguridad y la certeza que éstas
pueden ofrecer y que juntamente con las demás normas sustanciales procuran de
la mejor forma posible garantizar el derecho de asociación sindical, y la
libertad sindical, y como en el caso sub exámine los derechos de las minorías.
El Ministerio
Público, tal como lo señalara recientemente [2] considera que
las regulaciones tales como el “voto secreto” pueden eventualmente, facilitar
la expresión de libertad de los miembros y evitar las potenciales represalias,
coacciones, reprimendas que por diferenciarse del otro se gesten entre
compañeros de la asociación sindical, como consecuencia de su decisión. De otra
parte, siendo el voto secreto, es apenas natural que la voluntad del votante se
manifieste por un medio que permita guardar la confidencialidad y el anonimato
del mismo, como lo es en el presente caso “la papeleta escrita”, y finalmente,
tal como se señala en la misma norma, el legislador hasta la fecha ha
considerado que “el sistema del cuociente electoral” es el que para los efectos
señalados asegura la representación a las minorías. En consecuencia tales
exigencias resultan razonables y justificadas y en nada entorpecen la libertad
sindical o desconocen su autonomía.
El derecho de
asociación sindical consagrado en el artículo 39 de la Constitución, no puede
entenderse circunscrito al simple reconocimiento que haga el Estado de aquellas
organizaciones de trabajadores o empleadores que han de constituirse como
sindicatos o asociaciones. Además del reconocimiento, que se efectúa con la
simple inscripción del acta de Constitución, inciso primero del artículo 39
Superior, resulta necesario dotar tanto al ente sindical, como a sus miembros y
sus directivas, de las garantías que permitan ejercitar sus derechos y que
hagan viable su gestión, y así lo prevé el propio artículo 39 de la Carta al
señalar en el inciso segundo que “la estructura interna de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos”.
Por las razones
expuestas el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declarar
exequible el artículo 391, numeral 1, del Código Sustantivo del Trabajo, en lo
examinado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2. Cuestión
Previa
En primer lugar,
por cuanto esta Corporación evidencia en las demandas presentadas, que en
ninguna de ellas se presenta cargo respecto del contenido normativo señalado en
el numeral 2° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo; esto es: “ 2. Subrogado.
L. 50/90, art. 54. La junta directiva, una vez instalada, procederá a
elegir sus dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal del sindicato
corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias”, la
Corte Constitucional se declarará inhibida respecto de dicho numeral 2° del
artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
En segundo
lugar, y en relación con el inciso 1° del artículo 391 del Código Sustantivo de
Trabajo, la Corte entiende de que a pesar de que se demando todo el inciso 1°
del mencionado artículo, en realidad los argumentos de la demanda van dirigidos
contra las expresiones “…por votación secreta..” ,“…en
papeleta escrita…”, y “…y aplicando el sistema de cuociente…”contenidas
en el referido inciso. Por consiguiente, el pronunciamiento de la Corte se
circunscribirá a estas expresiones.
Ahora bien, la
Corte deberá analizar si respecto de las expresiones demandadas existe el
fenómeno jurídico de la Cosa Juzgada Constitucional en relación con la
sentencia C- 466 de 2008.
3. Cosa Juzgada
Constitucional
La
Corte constata que mediante Sentencia C-466 de 2008 se declaró la
exequibilidad de la expresión “por votación secreta” y la
inexequibilidad de las expresiones “en papeleta escrita”, “y aplicando el
sistema de cuociente electoral” contenida en el inciso primero del artículo
391 del Código Sustantivo del Trabajo.
Esta
Corporación consideró, en dicha sentencia, que “de
conformidad con el artículo 39 de la Constitución, el derecho de los
trabajadores y empleadores de constituir sindicatos y asociaciones, sin
intervención del Estado, así como, el que su reconocimiento jurídico se produce
con la simple inscripción del acta de constitución.
Además,
recaba en que su estructura interna y funcionamiento se sujeta al orden legal y
a los principios democráticos, a su vez que la libertad sindical implica entre
otras, la facultad de los sindicatos de establecer de manera autónoma su
organización interna y las reglas de funcionamiento. De este modo, cualquier
marco expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan los
sindicatos para establecer sus estatutos, sus reglamentos, su forma de gestión
administrativa y financiera. Así lo han establecido los Convenios 87 y 98 de la
OIT, los cuales integran el bloque de constitucionalidad, como lo ha
determinado la Corte Constitucional. Ahora bien, en cuanto se refiere al
sistema de elección de las directivas sindicales por un sistema de
representación proporcional previsto en el numeral 1 del artículo 391 del
Código Sustantivo del Trabajo, la Corte encuentra que en principio resultaría
constitucionalmente válido, por cuanto el sistema de cuociente electoral
pretende proteger la representación de las minorías, que es una garantía
esencial del principio pluralista del Estado social de derecho, además acorde
al mandato constitucional de que la estructura interna y el funcionamiento de
los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujeten al “orden legal
y los principios democráticos”, conforme lo ordena el artículo 39 Superior.
Sin
embargo, no es el único sistema de representación proporcional, ni el que prevé
la Constitución (arts. 263 y 263 A), la cual establece como regla general, el
sistema de cifra repartidora basado en la fórmula de D’Hont -subsistema de
divisores- y como excepción, el sistema de cuociente electoral que es la
fórmula de Hare –subsistema de cuocientes-. En ese orden de ideas, resulta
inconstitucional imponer a los sindicatos un solo sistema de elección de sus
directivas, toda vez que estas organizaciones gozan de la libertad para
establecer en sus estatutos el sistema proporcional de representación que
consideren más conveniente. De igual modo, la exigencia de que la elección de
las directivas sindicales mediante papeleta escrita es inconstitucional, pues
el artículo 258 de la Constitución contempla la posibilidad de que se utilicen
otros medios electrónicos o informáticos para emitir el voto. En relación con
la exigencia de que la elección de las directivas sindicales se realice
mediante votación secreta, la Corte determina que resulta acorde con la
garantía propia de la democracia de preservar la libre elección, sin coacciones
o represalias y la regla general establecida en el artículo 258 de la
Constitución. “
Pues bien, la
presente demanda versa sobre el numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo
de Trabajo y se sustenta en los mismos cargos esbozados en la sentencia
referida. En consecuencia, esta Corporación habrá de estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-466 de 2008 respecto de la mencionada norma.
Lo anterior, por
configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos
señalados por el artículo 243 de la Constitución Política.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse
INHIBIDA para pronunciarse respecto del numeral 2° del artículo 391 del
Código Sustantivo de Trabajo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-466 de 2008, que declaró
la exequibilidad de la expresión “por votación secreta” y la inexequibilidad
de las expresiones “en papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de
cuociente electoral” contenida en el inciso primero del artículo 391 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
AUSENTE EN COMISIÓN
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr/ Sentencia C- 567 de 2000
[2] Concepto No. 4460