T-266-97
Sentencia T-266/97
Sentencia
T-266/97
SUSTITUCION
PENSIONAL-Beneficiarios
SUSTITUCION
PENSIONAL-Protección
integral a todas las familias
SUSTITUCION
PENSIONAL-Reinicio de
actuación administrativa
Referencia:
Expediente T-121438
Acción de tutela
contra el Instituto de los Seguros Sociales (ISS), por una presunta violación
de los derechos a la seguridad social, a la igualdad y a la protección especial
de la familia.
Temas:
Relevancia
constitucional del conflicto entre las partes de este proceso.
Alcance del derecho
a la igualdad y de la protección especial que se debe garantizar a la familia
en la sustitución pensional.
Contenido de la
orden que debe proferir el juez de tutela e improcedencia de las pretensiones
de la actora.
Actora:
Gladis López Puello
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá
D.C., veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, éste último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a dictar
sentencia en el proceso radicado bajo el número T-121438.
ANTECEDENTES
1.  Hechos.
Alfonso Blanco
Quiñones se casó con Telma Barrios García en 1960, y esa unión se mantuvo hasta
que, en 1962, la señora Barrios García abandonó la residencia conyugal, sin que
su esposo tuviera más noticia de ella.
Posteriormente, el
señor Blanco Quiñones constituyó otra familia con la actora, Gladis López
Puello, en la que nacieron sus hijas Nubia del Carmen Blanco López e Iluminada
Blanco López, hoy mayores de edad.
El ciudadano Blanco
Quiñones falleció a la edad de 52 años, el 15 de agosto de 1989, tras convivir
más de 25 años con la actora, y cuando estaba afiliado al Instituto de los
Seguros Sociales en calidad de aportante; en el formulario de "aviso de
entrada del trabajador" que obra a folio 53 del expediente de tutela,
aparece el nombre de la actora como su cónyuge.
Aduciendo la calidad
de compañera permanente del asegurado fallecido, la actora solicitó al
Instituto de los Seguros Sociales que la reconociera como titular de la
sustitución pensional, pero le fue negado tal derecho mediante la  Resolución
No. 4414 del 24 de agosto de 1990, confirmada por la Resolución No. 2356 del 17
de mayo de 1991.
2.  Demanda.
El 29 de noviembre
de 1996, Gladis López Puello presentó demanda de tutela en contra del Instituto
de los Seguros Sociales, aduciendo que con su negativa le violó los derechos a
la seguridad social, a la igualdad, a la vida y a la protección especial que
merecen las personas de la tercera edad. Adujo la actora que la entidad
demandada basó su decisión en el artículo 55 de la Ley 90 de 1946, ignorando
todas las leyes posteriores sobre los derechos de la compañera permanente, por
lo que solicitó que el juez de tutela le ordenara expedir la resolución por
medio de la cual se le conceda la pensión a la que cree tener derecho y,
además, le ordenara cancelarle las mesadas causadas desde el fallecimiento del
asegurado.
3.  Fallo de
instancia.
Fue adoptado por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el 12 de
diciembre de 1996 (folios 23 a 30), y mediante él se resolvió denegar la tutela
impetrada por la actora, porque el compañero permanente sustituye sólo en el
evento de faltar el cónyuge y no se acreditó tal extremo en el proceso; además,
señala esa Corporación que la actora cuenta con una acción ordinaria ante la
justicia laboral, y que tampoco es procedente la tutela como mecanismo
transitorio, puesto que la demandante tiene dos hijas mayores de edad, quienes
están obligadas a proporcionarle alimentos.
Esta sentencia no
fue impugnada.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse en el grado jurisdiccional de
revisión sobre el fallo de instancia, según los artículos 86 y 241 de la Carta
Política ; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión proferir la respectiva
sentencia, de acuerdo con el Reglamento interno de esta Corporación, y el auto
adoptado por la Sala de Selección Número Dos el 18 de febrero de 1997.
2.  Relevancia
constitucional del conflicto entre las partes de este proceso.
Al morir Alfonso
Blanco Quiñones, se cumplieron todos los requisitos legales para que el
Instituto de los Seguros Sociales reconociera, a la persona o personas llamadas
por la ley a sustituirlo, la pensión que le correspondería en vida, puesto que
el asegurado fallecido cumplió en vida con el tiempo de vinculación y la
densidad de cotización que la ley exige, lo cual acepta expresamente la entidad
demandada (folios 21, 40, 43 a 45, 50 y 71).
Consta además en el
expediente de tutela (folio 71), que el Instituto de los Seguros Sociales publicó
en "El Universal" de Cartagena, el 7 de diciembre de 1989, un aviso
por medio del cual dio a conocer que el señor Blanco Quiñones había fallecido,
y que la actora, en calidad de compañera y representante legal de los hijos
habidos con él, se había presentado a reclamar el derecho a sustituirlo, para
que cualquiera otra persona que creyera tener derecho se hiciese presente en
las oficinas del Instituto. No aparece sin embargo, constancia alguna de que
Telma Barrios García se hubiese presentado para reclamar algún derecho a título
de esposa del causante, ni acto alguno por medio del cual el Instituto
demandado se lo hubiera reconocido, así que resulta contrario a toda evidencia
el fallo de instancia, puesto que en su parte considerativa afirmó la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Cartagena : "en el caso que se dilucida se
parte de la base de que la sustitución se le reconoció a la señora TELMA
BARRIOS GARCÍA, quien era cónyuge del señor ALFONSO BLANCO QUIÑONES. No se ha
demostrado, ni alegado siquiera, que la aludida señora estuviese inmersa en una
de aquellas circunstancias que hacen se la considere como cónyuge faltante.
Así, pues, se debe concluir que a la petente no se le ha conculcado derecho
fundamental alguno".
Aclarada así la
situación de hecho, es claro que el fallo de instancia debe ser revocado en su
integridad, y la revisión de este proceso se centrará en los aspectos
constitucionalmente relevantes, definidos en los siguientes términos por la
Sentencia T-190/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz :
"La
sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite a una o varias
personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes
percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la
pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de
este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de
jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador
pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o
compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos
inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, art. 1º y
Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución pensional tiene como finalidad
evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de
su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el
desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad
justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan
derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de
viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del
trabajador fallecido.(subraya fuera del texto)
"Los
conflictos jurídicos surgidos con ocasión del reconocimiento del derecho a la
sustitución pensional tienen relevancia constitucional en la medida que su
resolución puede afectar derechos constitucionales diversos, entre ellos el
derecho de igualdad ante la ley, el derecho a la familia o su protección
especial  y los derechos fundamentales de los niños. En particular, el
bienestar y la establidad de la familia, núcleo esencial de la sociedad, se
verían lesionados por un acto discriminatorio que denegara el derecho a la
sustitución pensional con fundamento en la inexistencia de un vínculo
matrimonial específico".
3. Alcance del
derecho a la igualdad y de la protección especial que se debe garantizar a la
familia en la sustitución pensional.
En la sentencia
antes citada, la Corte Constitucional reconoció que la regulación de la
sustitución pensional contenida en la Ley 90 de 1946, era claramente
discriminatoria en el trato que le daba a la compañera permanente, y señaló de
qué manera las normas posteriores corrigieron esa falencia, culminando el
proceso de cambio normativo en la constitucionalización de la "protección
integral a todas las familias" :
"La
Constitución de 1991 vino a recoger la ya larga tendencia legislativa que
reconoce derechos a la compañera permanente por la muerte del trabajador, en la
medida que otorga protección integral a todas las familias, bien sea que estén
constituidas por vínculos naturales o jurídicos.
"En efecto,
la ley 90 de 1946 consagró el derecho de pensión de invalidez o muerte en favor
de la concubina, en ausencia de la viuda, siempre que se demostrara que la
mujer había hecho vida marital durante los tres años inmediatamente anteriores
a la muerte del trabajador. Posteriormente, la ley 12 de 1975 creó una pensión
especial para sobrevivientes consistente en reconocer a la cónyuge o a la
compañera permanente la pensión del trabajador que teniendo derecho a esta
prestación falleciere antes de cumplir la edad requerida por la ley. El
legislador extendió a la compañera permanente la protección antes restringida a
la viuda (L. 33 de 1973) y colocó al cónyuge legítimo y a la compañera
permanente en un mismo pie de igualdad respecto del derecho a la pensión de
jubilación, pero en un orden de precedencia excluyente, de manera que a falta
de la primera - por muerte o abandono atribuible a la cónyuge - la segunda pasa
a ocupar su lugar para efectos de la sustitución pensional. Finalmente, la ley
113 de 1985 extendió a la (el) compañera (o) permanente el derecho a la
sustitución pensional por muerte del trabajador pensionado o con derecho a
jubilarse. De esta forma se puso fin a la discriminación en materia
prestacional contra las personas que conviven en unión de hecho y sobre esta
realidad erigen una familia".
"Independientemente
de la forma como se constituya la familia, por la decisión libre de un hombre y
una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla
(CP art. 42), el Estado garantiza su protección integral dada la necesidad de
mantener la armonía y la unidad entre sus miembros por ser ella el fundamento
de la convivencia social y de la paz (CP arts. 5º y 42)".
Sin embargo, tanto
en la Resolución No. 4414 del 24 de agosto de 1990 (folio 50), por medio de la
cual se negó a la actora el derecho a la sustitución, como en la Resolución No.
6703 del 18 de diciembre de 1990 (folio 48), en virtud de la cual se confirmó
lo decidido en la anterior, el Instituto de los Seguros Sociales adujo, para no
reconocer el derecho solicitado por la actora (ella había acreditado que era la
compañera permanente del asegurado fallecido, que tenían dos hijas, y que había
convivido con él durante sus últimos 26 años de vida), "que : ´...se
comprobó plenamente que la pensión se causó el 15 de agosto de 1989 y el Decreto
758 entró en vigencia el 18 de abril de 1990, siendo aplicable al caso el
artículo 55 de la Ley 90 de 1946...´".
En cambio, en la
Resolución No. 2356 del 17 de mayo de 1991 (folios 43 a 45), por medio de la
cual se resolvió el recurso de apelación, la razón esgrimida por el Instituto
para negar a la actora la sustitución, fue : "que de las pruebas
obrantes en el expediente, se concluye claramente que el asegurado estaba unido
por vínculo matrimonial con la señora Telma Barrios García, vínculo que se
encontraba vigente a la fecha del fallecimiento del causante, ya que no reposa
en el expediente prueba idónea que desvirtúe tal circunstancia, no
acreditándose, en consecuencia, el requisito de soltería por parte del
asegurado pues, como se expresó, no existe prueba de que falte la cónyuge; de
acuerdo con lo dispuesto en las normas descritas": la Ley 90 de 1946 y el
Decreto 3041 de 1966.
Esta Sala no pone en
duda que el Decreto 758 de 1990 hubiera entrado en vigencia el 18 de abril de
tal año; pero el derecho de la actora a sustituir no se deriva de tal norma,
sino de la Ley 113 del 16 de diciembre de 1985 (Diario Oficial No. 37283), que
dio término a la discriminación de la compañera permanente para esos efectos, y
que no sólo estaba vigente para la fecha de la muerte del trabajador asegurado,
sino que dispuso en su artículo 3 : "la presente ley rige a partir de
la fecha de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias"
(subraya fuera de texto).
A lo anterior se
añade que, aún en el caso de que Telma Barrios García se presentase a reclamar
el derecho que se le negó a la actora, habría de preferirse a ésta última como
titular de mejor derecho, puesto que así lo establecieron la Ley 12 de 1975 y
el Decreto Reglamentario 1160 de 1989, y lo reiteró la jurisprudencia
constitucional a través de la Sentencia T-190/93[1]
en los siguientes términos :
"El derecho
a la pensión de jubilación tiene como objeto no dejar a la familia en el
desamparo cuando falta el apoyo material de quienes con su trabajo contribuían
a proveer lo necesario para el sustento del hogar. El derecho a sustituir a la
persona pensionada o con derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de
impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja el otro
no se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales y
espirituales. El vínculo constitutivo de la familia - matrimonio o unión de hecho
- es indiferente para efectos del reconocimiento de este derecho. El factor
determinante para establecer qué persona tiene derecho a la sustitución
pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o
compañero permanente es el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua
existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes. Es
por ello que la ley ha establecido la pérdida de este derecho para el cónyuge
supérstite que en el momento del deceso del causante no hiciere vida en común
con él, salvo la existencia de justa causa imputable a la conducta del
fallecido (L. 12 de 1975, art. 2º y D. R. 1160 de 1989)".
"De lo
anteriormente expuesto, puede concluirse que respecto del derecho a la
sustitución pensional rige el principio de igualdad entre cónyuges supérstites
y compañeros (as) permanentes porque, siendo la familia el interés jurídico a
proteger, no es jurídicamente admisible privilegiar un tipo de vínculo
específico al momento de definir quién tiene derecho a este beneficio. Por el
contrario, la ley acoge un criterio material - convivencia efectiva al momento
de la muerte - y no simplemente formal - vínculo matrimonial - en la
determinación de la persona legitimada para gozar de la prestación económica
producto del trabajo de la persona fallecida. En consecuencia, en el hipotético
caso de la negación de este derecho a la compañera permanente bajo el argumento
de un vínculo matrimonial preexistente, pero disociado de la convivencia
efectiva - v.gr. por el abandono de la esposa debido a la carga que
representaba el cónyuge limitado físicamente -, se configuraría una vulneración
del derecho de igualdad ante la ley en perjuicio de quien materialmente tiene
derecho a la sustitución pensional".
En conclusión, no
queda duda alguna de que el Instituto de los Seguros Sociales violó a la actora
sus derechos a la seguridad social y a la igualdad, así como vulneró el derecho
de la familia Blanco López a la protección especial que la Carta Política le
garantiza, y que tales violaciones se prolongan en el tiempo hasta el momento
actual.
4.  Improcedencia de las pretensiones de la
actora, y contenido de la orden que debe proferir el juez de tutela en este
caso.
La actora solicitó
al juez de tutela que ordenara al Instituto de los Seguros Sociales dictar la
resolución por la cual se le concede la pensión de sobreviviente, y pagar
inmediatamente las mesadas causadas desde el fallecimiento de su compañero
permanente.
Tales pretensiones
no son de recibo en el marco de la acción de tutela, y debe procurarlas la
actora a través de la acción ordinaria que puede interponer ante la
jurisdicción laboral; sin embargo, la violación de sus derechos fundamentales
permanece, así como la vulneración de la protección especial que se debe a su
familia, y el juez de tutela no puede ignorarlo, porque: a) el deber que le
impone el artículo 86 de la Constitución es restablecer, de manera inmediata,
la eficacia de los derechos fundamentales violados por las autoridades; b) por
el carácter de institución básica de la sociedad que el artículo 5 de la Carta
reconoce a la familia; c) porque la persona que viene sufriendo un trato
discriminatorio tiene derecho a que se ordene suspender sin dilaciones tal
vulneración de los principios fundamentales y se promuevan las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva, y d) porque "el Estado les garantiza
(a las personas de la tercera edad) los servicios de la seguridad social
integral (C.P. art. 46).
Así, esta Sala
ordenará al Instituto de los Seguros Sociales que revoque los actos por medio
de los cuales viola los derechos fundamentales de la actora y falta a la
protección especial que merece su familia y, de manera inmediata, reinicie la
actuación administrativa dirigida a decidir sobre el derecho a sustituir al
afiliado fallecido, Alfonso Blanco Quiñones, citando a participar en la misma a
Gladis López Puello en calidad de compañera permanente supérstite, y emplazando
para que comparezcan a la misma, a todos los que crean tener derecho para hacer
lo propio.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. REVOCAR la
sentencia adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena el 12 de diciembre de 1996 y, en su lugar, tutelar los
derechos a la igualdad y a la seguridad social de Gladis López Puello.
Segundo. ORDENAR al
Instituto de los Seguros Sociales que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, revoque todos los actos
administrativos por medio de los cuales, de acuerdo con la parte considerativa
de esta providencia, violó los derechos fundamentales de la actora e,
inmediatamente, reinicie la actuación administrativa tendente a decidir sobre
la sustitución pensional de Alfonso Blanco Quiñones, citando a Gladis López
Puello para que participe en ella en calidad de compañera permanente supérstite
de dicho afiliado fallecido, y emplazando a todo aquél que crea tener derecho a
hacer lo propio.
Sobre el
cumplimiento de esta orden, y el desarrollo de la actuación administrativa
correspondiente, mantendrá informada a la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cartagena, so pena de las sanciones previstas en el
Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Tercero. COMUNICAR
esta sentencia de revisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, para los fines previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Véanse además, las sentencias T-480 y T-553 de 1994, T-202 y
T-355 de 1995, y C-174 de 1996.