T-423-20
Sentencia
T-423/20
Expediente: T-7.785.577
Acción de tutela interpuesta por X.Y.Z en
contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas —UARIV —.
Magistrado ponente (e):
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Bogotá D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinte
(2020).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Javier Moreno
Ortíz (e) y Richard S. Ramírez Grisales (e), quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241.9 de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos dentro del
proceso de tutela de la referencia[1].
Aclaración previa
Con fundamento en el
artículo 62 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento de la Corte Constitucional),
dado que el asunto de la referencia involucra temas sensibles relacionados con
la intimidad y la seguridad del accionante, esta Sala de Revisión emitirá dos
copias de la sentencia, con la diferencia de que en aquella que publique la
Corte Constitucional se utilizará una sigla en reemplazo de su nombre y algunas
modificaciones relacionadas con su lugar de residencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Síntesis del caso. El 9 de septiembre de
2019, X.Y.Z interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante
UARIV). En su escrito de tutela, solicitó la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso administrativo, derecho de petición, dignidad
humana y “la buena fe, el reconocimiento como persona víctima del conflicto
armado y al mínimo vital”. Adujo que la entidad accionada vulneró los derechos
antes señalados al negar su inclusión en el Registro Único de Víctimas (en
adelante, RUV)  y al “no reconocer el hecho victimizante de
desplazamiento forzado intraurbano”[2].
Hechos
2.
X.Y.Z, de 83 años[3], manifestó que es “víctima del
conflicto armado colombiano”[4]
debido a que fue amenazado de muerte por parte de un grupo de hombres armados
para que abandonara su propiedad, ubicada en Medellín, Antioquia.
3.
Solicitud ante
la UARIV. El 2 de noviembre de 2017, X.Y.Z rindió
declaración ante la Personería de Medellín, Antioquia, por los “hechos victimizantes de Desplazamiento
Forzado, Despojo – Amenaza, ocurridos el 30 de octubre de 2017 en el municipio
de Medellín”[5]. En su escrito de tutela, el
accionante señaló que el 28 de octubre de 2017 fue amenazado de muerte por “varios hombres pertenecientes a un grupo
armado denominado Odín San Pablo”, quienes lo obligaron a abandonar su vivienda[6].
4.
Ese mismo día, la
UARIV recibió la anterior declaración para que, “de acuerdo a los artículos
3 y 156 de la Ley 1448 de 2011, y al procedimiento de registro contenido en el
Libro II Título II Capítulo III del Decreto 1084 de 2015, se le [inscribiera]
en el Registro Único de Víctimas - RUV”[7].
5.
Mediante Resolución
No. 2017-140760 del 7 de noviembre de 2017, la UARIV resolvió “NO INCLUIR a [X.Y.Z]
[…] en el Registro Único de Víctimas (RUV) y NO RECONOCER los hechos
victimizantes [de] amenaza y desplazamiento forzado”. A juicio de la
UARIV, “no exist[ían] elementos suficientes para determinar que [X.Y.Z]
ni los miembros de su hogar hayan sido víctimas de amenaza, desplazamiento
forzado y abandono de bienes [inmuebles] en el marco del conflicto
armado interno colombiano, por lo cual resulta[ba] imposible enmarcar
dicha victimización en lo que el Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 define como
‘Víctima’”[8].
6.
El 26 de diciembre de 2017,
una vez fue notificado del contenido de dicho acto administrativo, dentro del
término legal, X.Y.Z interpuso “recurso de reposición y en subsidio de
apelación [en contra de] la Resolución No. 2017-140760 del 7 de
noviembre de 2017 expedida por la UARIV”[9].
A juicio del accionante, la UARIV no analizó las circunstancias de tiempo, modo
y lugar “para ser incluido en el registro de víctimas por los hechos
victimizantes de amenaza y desplazamiento”[10].
7.
Mediante la Resolución
No. 2017-140760R del 1 de febrero de 2018, la UARIV resolvió el recurso de
reposición, en el sentido de “CONFIRMAR la decisión proferida mediante la
Resolución No. 2017-140760 del 7 de noviembre de 2017”. Para la entidad
accionada, en el caso concreto, “no fue posible determinar que el hecho
victimizante sufrido por el recurrente, [guardara] relación con
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias ocurridas dentro del marco del
conflicto armado”[11].
Por lo tanto, concluyó que “no es viable jurídicamente efectuar la
inscripción de la (sic) solicitante en el Registro Único de Víctimas ni
de su grupo familiar, ni del reconocimiento del hecho victimizante de Amenaza y
Desplazamiento Forzado y despojo forzado de bienes muebles”, porque el
peticionario no cumplía “con los parámetros establecidos dentro del marco
legal del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011”[12].
8.
Mediante Resolución
No. 20189196 del 15 de marzo de 2018, notificada el 3 de septiembre de 2018, la
UARIV resolvió el recurso de apelación. Por medio de este acto administrativo
confirmó la decisión adoptada en la Resolución No. 2017-140760 del 7 de
noviembre de 2017, por lo que negó la inclusión de X.Y.Z en el RUV “por los
hechos victimizantes de desplazamiento forzado/amenaza”. La entidad
concluyó que “los documentos aportadas (sic) por la peticionaria (sic)
no permiten dar cuenta que el hecho ocurrió con ocasión al conflicto armado,
por la (sic) cual no se cumple con lo preceptuado en la Ley 1448 de 2011”[13].
9.
Denuncia penal. El 1 de noviembre de 2017, de forma alterna al trámite adelantado
ante la UARIV, el accionante formuló denuncia penal por los hechos
victimizantes señalados. En su relato, afirmó que había sido amenzado por parte “del señor Robinson Blandón, alias
‘El Calvo’ y cinco sujetos más”, quienes lo obligaron a abandonar su
vivienda. Dicha denuncia fue asignada a la Fiscalía 53 de la Unidad de Delitos
contra la Libertad y la Dignidad Humana por el delito de constreñimiento ilegal
y, de forma posterior, a la Fiscalía 47 Especializada – Gaula Urbano Medellín.
10.
El 6 de abril de 2018,
el accionante formuló una nueva denuncia penal por los mismos hechos. No
obstante, agregó que “Robinson Blandón hurtó todas [sus] pertenencias
(…) y está viviendo en uno de [sus] ranchos desde el mes de diciembre”.
La Fiscal 022 de Medellín consideró procedente adelantar la investigación de
los hechos relatados por el denunciante en un mismo proceso. Por tal motivo,
ordenó “remitir la carpeta a la Fiscalía 47 Especializada del Gaula Urbano
Medellín, para sea (sic) anexada a la indagación 050016000206201754145,
puesto que esta se inició primero por DENUNCIA instaurada el 1 de noviembre de
2017”[14].
11.
Situación socioeconómica
del accionante. X.Y.Z es adulto mayor. Registra un  puntaje
de 28,83 en la base de
datos del Sisbén[15]. Según
afirmó en su escrito de tutela, padece “afecciones de salud que requieren cuidados especiales”. Asimismo, señaló que “no [tiene] ningún medio económico que [le] permita vivir con dignidad, ni
pensión, ni otros bienes, ni [tampoco] ningún familiar [que] se pueda hacer cargo de [él] de manera permanente”[16]. Por
último, aseveró que “no tiene un lugar estable donde estar” y que a pesar de la
imposibilidad para habitar su vivienda debido al desplazamiento forzado del que
fue víctima, “el
impuesto predial sigue llegando a [su] nombre”. Por tal razón, acudió a la Unidad Administrativa Especial para
la Gestión y Restitución de Tierras Despojadas o Abandonadas con el propósito
de “solicitar
el registro de [su] predio
en el Registro Nacional de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente”[17].
12.
Solicitud de tutela.
El 9 de septiembre de 2019, X.Y.Z solicitó que se ordenara a la UARIV: (i)
que lo reconociera como víctima y que, en consecuencia, lo
incluyera en el Registro Único de Víctimas “por el hecho
victimizante de despojo o desplazamiento forzado intraurbano”;
(ii) que una vez inscrito, la UARIV “[hiciera]
efectivas todas las medidas de reparación y demás prestaciones asistenciales y
económicas [para las] víctima[s]
del conflicto armado”; (iii)
que remitiera la resolución de inclusión por desplazamiento a la
Unidad de Restitución de Tierras “para lo de su
competencia”[18].
13.
Respuesta de la entidad accionada.
En escrito de 16 de septiembre de 2019, el Representante Judicial de la UARIV
solicitó que se negaran las pretensiones de X.Y.Z porque, a su juicio, se han
realizado “todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y
constitucionales”. Asimismo, afirmó que en el
presente caso se había presentado el fenómeno de la carencia actual de objeto
por hecho superado, por cuanto “los elementos y las
pruebas aportadas (…) ponen en evidencia
la debida diligencia de la Unidad para las Víctimas en aras de proteger los
derechos fundamentales de los asociados”[19].
Como pruebas, la UARIV anexó las resoluciones del 7 de noviembre de 2017 y del
1 de febrero y 15 de marzo de 2018[20].
14.
Sentencia de tutela de primera instancia.
El 19 de septiembre de 2019, el Juez Treinta Administrativo Oral del Circuito
de Medellín declaró improcedente la acción de tutela. Concluyó que el
accionante no satisfizo el requisito de subsiedariedad por cuanto disponía del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, consideró que a partir de las
pruebas aportadas en el expediente no era posible acreditar “la
existencia de un perjuicio irremediable para el actor” que
hiciera necesario un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional[21].
15.
Impugnación. El 26 de septiembre de
2019, X.Y.Z impugnó la sentencia de primera instancia. En su escrito, el
accionante indicó que dicha decisión no tuvo en cuenta que, para su caso, el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya caducó, debido a
que “la última resolución emitida por la UARIV se notificó el 15 de
marzo de 2018, es decir, hace 18 meses” y, de acuerdo con lo
dispuesto por el numeral 2, literal d) del artículo 164 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la oportunidad
para interponer dicho mecanismo judicial “es de 4 meses
contados a partir de la fecha de notificación del acto administrativo que se
pretenda controvertir”[22].
Asimismo, argumentó que por medio de la sentencia T-333 de 2019, “la
Corte prohibió a la UARIV negarse a registrar a una persona desplazada en el
RUV cuando se advierta que su desplazamiento no se ocasionó con ocasión (sic)
del conflicto armado”[23].
16.
Por último, señaló que debido a su condición económica precaria,
estaba viviendo “en un hogar de paso, sin percibir
algún recurso que [le] permitiera
vivir con dignidad y sin poder volver a [su] vivienda
por amenazas contra [su] vida
e integridad”. Por tal motivo, solicitó que se revocara la
sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se tutelaran sus derechos
fundamentales “al reconocimiento como víctima de desplazamiento forzado, los
principios de buena fe y de favorabilidad, el derecho fundamental de petición,
la dignidad humana y el mínimo vital”[24].
17.
Sentencia de tutela de segunda
instancia. El 31 de octubre
de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió “modificar
la Sentencia del 19 de septiembre de 2019”, proferida por
el juez de primera instancia. En su lugar, negó la acción de tutela interpuesta
por X.Y.Z. A juicio del Tribunal, la entidad accionada no vulneró los derechos
fundamentales del accionante, porque “no [existían]
pruebas que [permitieran] determinar
que el desplazamiento del que fue víctima el accionante haya sido generado con
motivo del conflicto armado”[25]. En
consecuencia, concluyó que la UARIV tuvo en cuenta en los actos administrativos
cuestionados “el escaso material probatorio que se aportó al expediente
administrativo” y, por lo tanto, sus desicisones “no
fueron arbitrarias o sin fundamento”[26].
18.
Actuaciones en sede de revisión.
Mediante el auto de 3 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador decretó la
práctica de pruebas, con el
fin de aclarar: (i) la situación socieconómica actual del accionante[27]; (ii) las razones por las cuales tardó en interponer la acción de tutela[28]; (iii) su calidad de
propietario del bien inmueble del que alega haber sido desplazado[29]; (iv) los diferentes trámites
que realizó para proteger su bien inmueble[30];
(v) el estado actual de las denuncias penales presentadas por el
accionante[31]
y, por último, (vi) los detalles del trámite administrativo ante la
UARIV[32].
19.
Respuestas al auto de pruebas. Vencido el término
probatorio, por medio del correo electrónico de la Secretaría General, se
recibieron los siguientes informes de: (i) X.Y.Z; (ii) Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Medellín; (iii) Defensoría del
Pueblo – Regional Antioquia; (iv) Consultorio Jurídico “Guillermo Peña
Alzate” de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Antioquia; (v) Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y (vi) Alcaldía de Medellín. En la siguiente tabla se resumen los
aspectos principales de los escritos remitidos al despacho del magistrado
sustanciador:
Intervinientes
Respuestas en sede de revisión
Respuesta de X.Y.Z[33].
Afirmó que en la actualidad está alojado
“en un hogar de paso”, ya que “no pued[e] regresar a [su] vivienda ni al barrio del que fue
desplazado por las amenazas que [ha]
recibido por haber denunciado”[34].
Indicó que en la actualidad no cuenta
con ninguna fuente de ingresos porque “no desarroll[a]
actividad económica
alguna” y, aunque
mantiene contacto con tres de sus nueve hijos, “ninguno de ellos [le] proporciona ayuda económica”.
Informó que ha recibido el
acompañamiento de la Personería de Medellín y de la Universidad de Antioquia
en “todas las
actuaciones que [ha] realizado para acceder a los mecanismos
de justicia dispuestos para las víctimas”. Esto, por cuanto “no [cuenta]
con los conocimientos [ni] recursos económicos” para ello[35].
Aclaró que antes del desplazamiento vivía
en una casa de su propiedad y, al mismo tiempo, mantenía la posesión de una
vivienda ubicada en el mismo sector. Agregó que el grupo que lo desplazó “se apropió de [su] vivienda (…) hasta
que fue capturado alias Tigre”. Desde entonces, otra persona reside en esa vivienda cuidando
que no vayan a apoderarse de ella nuevamente. Asimismo, indicó que le
transfirió el otro bien de su propiedad a un tercero, ya que “debido a las amenazas en [su] contra no [pudo] volver
al sector”.
Aportó (i) certificado de tradición y libertad y escritura
pública de compraventa del bien inmueble de su propiedad; (ii) contrato
privado de transferencia de posesión de dicho predio; (iii) copia digital
de la solicitud presentada ante la Unidad de Restitución de Tierras en la que
solicitó el registro de los dos bienes de su propiedad en el Registro
Nacional de Tierras Despojadas y Abandonadas, y la respectiva respuesta; y (iv)
la solicitud que presentó ante la Alcaldía de Medellín para ser
beneficiario de los mecanismos de alivio para el pago del impuesto predial de
los dos bienes de su propiedad.
Superintendencia de Notariado y Registro
- Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín[36].
Informó que a nombre de X.Y.Z “figura
el inmueble con Folio de Matrícula Inmobiliaria N° [A.B.C]”.
Advirtió que “no se pudo verificar el
número de cédula, ya que cuando se registró no se llevó la identificación.
Además la O.R.I.P. actualmente se encuentra cerrada, mediante Resolución
06370 del 10 de agosto de 2020 emanada de la Superintendencia de Notariado y
Registro, por lo que nos es posible imprimir el certificado de libertad del
inmueble, ni revisar la escritura en mención que se encuentra en nuestro
archivo, para verificar el número de cédula de [X.Y.Z]”.
Defensoría del Pueblo Regional Antioquia[37].
Informó que “no se encontró registro de
asesorías, solicitudes o quejas de hechos concerniente a [X.Y.Z] (…)”. Asimismo,
señaló que “no se encontró información específica a grupos
armados denominado (sic) ‘Odin San Pablo’”[38].
Anexó cinco informes del Sistema de
Alertas Tempranas en los que se advierte sobre riesgos de violaciones a los
derechos humanos e infracciones al DIH en diferentes comunas de la ciudad de
Medellín[39].
Consultorio Jurídico “Guillermo Peña
Alzate” de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Antioquia[40].
Indicó que X.Y.Z “asistió por primera vez a las
instalaciones del Consultorio el 9 de noviembre de 2018” para solicitar “asesoría jurídica respecto de la
negativa de la [UARIV] para incluirlo en el Registro Único de
Víctimas”. Agregó que
desde el 13 de noviembre de 2018, “[X.Y.Z]0 es usuario del Consultorio en el caso Nro. [123]” [41].
Enumeró las actuaciones que el Consultorio
Jurídico ha adelantado en nombre de X.Y.Z, de forma previa a la acción de
tutela, así: (i) derecho de petición dirigido a la
Fiscalía General de la Nación, Seccional Medellín, en el que se solicitó “información respecto de la denuncia
instaurada por [X.Y.Z] (…)”[42];
(ii) derecho de petición dirigido a la
Alcaldía de Medellín, en el que se solicitó su inclusión “en el Programa Colombia Mayor o en
alguno de los programas ofrecidos por parte de la Alcaldía Municipal como los
Centros de Bienestar del Adulto Mayor”; (iii) solicitud ante la Alcaldía de Medellín
de que fuera inscrito en el “Programa de Víctimas del Conflicto Armado como desplazado
intraurbano”.
Se indicó que, de forma posterior, “procedió a presentar la acción de tutela
pretendiendo la protección del derecho fundamental jurisprudencial
constitucional de la inclusión en el registro único de
víctimas por el hecho victimizante de desplazamiento forzado”[43].
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas[44]
Informó que [X.Y.Z] “no ha presentado petición o solicitud
directamente ante esta Unidad, en relación con la inscripción en el Registro
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente”.
Sin embargo, precisó que, de acuerdo con
los procedimientos internos, la Unidad de Restitución de Tierras ha estudiado
con detenimiento el caso de [X.Y.Z] y logró establecer que “la zona geográfica en la cual se ubican
los inmuebles presuntamente abandonados (…) no ha sido intervenida por la
Unidad (…) a través del proceso de microfocalización establecido por el
Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016”[45],
porque “actualmente
existe un nivel de riesgo en materia de orden público, que dificulta la
intervención de la Unidad de Restitución de Tierras en ese
territorio, cuya validación es de resorte de la Policía Nacional
y que se basa en la evaluación de 17 variables”[46].
Indicó que la Unidad “ha venido gestionando ante la instancia
del Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras los
conceptos de seguridad requeridas para llevar a cabo una intervención en la
zona urbana donde se ubican los predios pretendidos por el señor [X.Y.Z], así
por su parte no se haya presentado solicitud formal de restitución de tierras”.
Anexó (i) traslado
del formulario de la UARIV; (ii) búsqueda
en bases de datos respecto a peticiones que hubiera realizado [X.Y.Z] ante la
UAEGRTD; (iii) respuesta de diagnóstico de seguridad
solicitada por la UAEGRTD; (iv) acta
de contacto telefónico con [X.Y.Z]; (v) oficio
informativo enviado al accionante; (vi) Circular
SDG 00001 de 2017 y (vii)
procedimiento
RT-RG-PR-9.
Alcaldía de Medellín[47]
Informó que el 9 de agosto de 2018, el
Equipo de Atención y Reparación a Víctimas de la Secretaría de Inclusión
Social, Familia y Derechos Humanos rechazó por improcedente la solicitud
presentada por [X.Y.Z] el 25 de mayo de 2018, con el fin de que se le aplicara
el mecanismo de alivio tributario para la población desplazada.
Esto, por cuanto el solicitante no
cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 271 del Acuerdo 066 de
2017. En tal sentido, señaló que “luego de un estudio exhaustivo de la petición del contribuyente,
y de verificar el no cumplimiento de los requisitos (…), se profiere la
resolución SH18-540, mediante la cual se niega la solicitud de no causación
de impuestos, tasas y contribuciones relacionadas con el inmueble de
propiedad del peticionario”[48].
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas[49]
Indicó que la UARIV, mediante la
Resolución No. 2017-140760, resolvió “NO INCLUIR en el Registro Único de Víctimas [X.Y.Z] por el hecho victimizante de
desplazamiento forzado al determinar que obedecía a delincuencia común”. Al respecto, informó que “los hechos no tienen relación con el
conflicto armado y adicional no se niega por impetrarlo uno u otro autor,
sino que por las condiciones de los hechos responde a un tema personal,
frente a un negocio de un inmueble”[50].
En el mismo sentido, relató que,
mediante la Resolución No. 20189196 del 15 de marzo de 2018, que
resolvió el recurso de apelación, se analizó el contexto de
los hechos y “se determinó
que de acuerdo con el relato que hizo el mismo tutelante, se concluye que los
hechos no tienen relación con el conflicto armado”. Esto, por cuanto al analizar el
expediente administrativo del solicitante, se pudo observar que “realizó una compraventa de un inmueble
por $15.000.000, con la fórmula de pago de $6.000.000 a la firma del contrato
y el resto a cuotas. Posteriormente, aparecieron una señora y 6 hombres
que aparentemente le indican que el saldo de la venta ya no se la pagarán a [X.Y.Z]o, sino a ellos y le piden los papeles de la casa.
Adicional, el accionante afirma que él abandona la casa, pero en toda
la denuncia ni en la declaración afirma que lo coaccionaron para que
abandora el inmueble”[51].
Por lo tanto, solicitó negar el amparo solicitado
por cuanto “carece de
fundamento determinar que en el presente asunto se vulneraron los derechos
fundamentales del tutelante, al negar el registro único de
víctima, en la medida que las resoluciones se fundamentan elementos de
contexto objetivo que no generan duda, frente a que los hechos no tienen
relación con el conflicto armado ni que lo perpetraron grupos
desmovilizados”[52].
Por último, aportó copia del expediente
administrativo de [X.Y.Z]
Fiscalía General de la Nación – Fiscalía
43 Especializada, Dirección Seccional de Medellín[53]
Informó que [X.Y.Z] “se encuentra vinculado como víctima [dos procesos penales]”[54]. Al respecto, señaló que “el pasado 30 de octubre del año anterior
se legalizó la captura, imputó, solicitó medida intramural a 8 ciudadanos por
delitos como concierto para delinquir agravado, desplazamiento forzado entre
otros, dado las situaciones de flagrancia”[55].
Asimismo, indicó que “de los 8 ciudadanos, 7 de ellos
realizaron preacuerdo, y el Juzgado 5 especializado el 12 de marzo de este
año condenó a 5, dado que dos de ellos solicitaron
aplazar la audiencia para  (sic) el
artículo 477 en razón a que los elementos requeridos para esta diligencia no
estaban en ese momento disponibles para ser presentados”. Afirmó que, por causa de la pandemia,
“no ha sido posible la
realización de la audiencia del artículo 447 para dos procesados”.
Asimismo, señaló que “las personas capturadas efectivamente se
les imputó la participación en un combo delincuencial que opera en los
barrios carambolas, carpinero, la esperanza, San José de la Cima, mismos que
rinden cuentas a la GDCO SAN PABLO”.
Por último, informó que “dentro del proceso de la referencia, se
tiene a [X.Y.Z] bajo la figura de protección a víctimas
y testigos, programa de la Fiscalía general (sic) de la Nación”[56].
II.
CONSIDERACIONES
Problema
jurídico y metodología de la decisión
20.        Problema jurídico. A
la Sala Primera de Revisión le corresponde examinar, en primer lugar, si en
este caso la acción de tutela es procedente. De ser así, deberá determinarse si
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas –UARIV– vulneró el derecho al debido proceso administrativo de [X.Y.Z]
por no haberlo incluido en el Registro Único de Víctimas –RUV–, con el
argumento de que el hecho victimizante no ocurrió en el marco del conflicto
armado interno, según lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011.
21.        Metodología de la decisión.
Para resolver el problema jurídico, la Sala Primera de Revisión: (i)
se referirá a la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra actos administrativos expedidos por la UARIV en materia
de solicitudes de inclusión en el RUV; (ii) reiterará su jurisprudencia
sobre el alcance del derecho al  debido proceso de las víctimas
respecto del deber de motivación de los actos administrativos que resuelven
solicitudes de inscripción en el RUV y (iii) resolverá el problema
jurídico sustancial del caso.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela en materia de solicitudes de inclusión en el Registro Único de Víctimas
22.       Según lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991 son requisitos para la procedencia o
estudio de fondo de una acción de tutela: (i) la legitimación en la
causa por activa y por pasiva, (ii) una defensa oportuna (inmediatez) y (iii)
un ejercicio subsidiario de los medios judiciales y administrativos disponibles
en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, le corresponde a la Sala valorar
la acreditación de estos requisitos y, en caso de que se superen, definir y
resolver los problemas jurídicos sustanciales que deriven del caso.
23.       Legitimación en la causa. En el presente caso se satisface este requisito por activa.
[X.Y.Z] interpuso la acción de tutela a nombre propio para procurar la
protección de sus derechos fundamentales[57]. De igual forma, la Sala encuentra
satisfecho este requisito por pasiva. La acción de tutela se
dirigió en contra de la UARIV, entidad pública que presuntamente habría
vulnerado los derechos fundamentales alegados por el tutelante.
24.       Inmediatez. La Sala encuentra probado que entre la
fecha en la que la UARIV le notificó al accionante la resolución que resolvió
el recurso de apelación que interpuso –3 de septiembre de 2018– y la fecha de
presentación de la acción de tutela, esto es, el 9 de septiembre de 2019,
transcurrió un lapso de aproximadamente un año[58].
Por tanto, prima facie, la acción de tutela no superaría el requisito de
inmediatez[59].
25.       No obstante, en atención a las
circunstancias particulares del caso, es desproporcionado analizar con tal
rigor el cumplimiento de dicho requisito. Esto, por dos razones. La primera, [X.Y.Z]
es un sujeto de especial protección constitucional: (i) es adulto mayor
(tiene 83 años); (ii) tiene un puntaje en el Sisbén que prima facie permite
considerar que se encuentra en una situación de debilidad en términos
socioeconómicos[60];
(iii) está afiliado al régimen subsidiado en salud[61]; (iv) en la actualidad, está
alojado en un hogar de la Alcaldía de Medellín, debido a que no tiene una
fuente de ingresos que le permita garantizar sus necesidades básicas[62]; y (v) de acuerdo con la
información suministrada por la Fiscalía, actualmente está vinculado al
programa de protección a víctimas y testigos, como consecuencia de los hechos
victimizantes de desplazamiento forzado que dieron lugar a la solicitud de
inclusión en el RUV[63].
Por tanto, prima facie habría que inferir que se trata de una persona
que no cuenta con capacidad de agencia y, por tanto, su dependencia del
Estado es mayor, circunstancia que justifica valorar con mayor cuidado la
acreditación del requisito de procedibilidad que se analiza.
26.       La segunda, el accionante ha adelantado diferentes
actuaciones ante varias autoridades con el propósito de procurar la protección
de sus derechos. A saber: (i) informó sobre su situación de manera oportuna
a las autoridades correspondientes y presentó diferentes solicitudes en
ejercicio del derecho de petición (Fiscalía General de la Nación[64], Personería de Medellín[65], Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas[66],
Alcaldía de Medellín[67]);
y (ii) ante la negativa a sus peticiones, acudió al Consultorio Jurídico
de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia
en busca de asesoría[68].
Dichas actuaciones evidencian la intención inequívoca de [X.Y.Z] de buscar la
garantía de sus derechos fundamentales por medio de diferentes mecanismos,
antes de acudir a la acción de tutela. Asimismo, demuestran su esfuerzo por
cumplir con sus cargas de diligencia, a pesar de no tener los conocimientos técnicos
necesarios, tal y como lo afirmó en el informe que remitió a la Sala y que
confirmó el Consultorio Jurídico de la de la Universidad de Antioquia durante
el trámite de revisión.
27.       En suma, aunque [X.Y.Z] acudió a la acción
de tutela después de que transcurrió un año y medio, quedó probado en el
expediente que no permaneció inactivo, sino que, por el contrario, acudió durante
dicho periodo a diferentes instancias con el fin de buscar la protección de sus
derechos. Por lo tanto, dicho término es razonable, justo y proporcionado para
el caso concreto, habida cuenta de la especial condición de vulnerabilidad del
accionante y de la diligencia con la que actuó de manera previa a la
presentación de la acción de tutela[69].
28.       Subsidiariedad. La Sala advierte que en el caso concreto concurren circunstancias
especiales que justifican la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de los actos administrativos
expedidos por la UARIV por medio de los cuales se negó al accionante su inclusión
en el RUV. Dichas circunstancias permiten concluir que la acción de tutela sub
examine satisface el requisito de subsidiariedad.
29.       En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la acción de
tutela no puede utilizarse para enmendar, sin
una justificación razonable, la falta de agotamiento de la vía administrativa[70]. Asimismo,
ha sostenido que, como regla general, contra este tipo de decisiones no procede
la acción de tutela, salvo que se demuestre: (i) que la pretensión de
nulidad y restablecimiento del derecho no es idónea ni eficaz para el caso
concreto o (ii) que es necesario evitar un perjuicio irremediable. Esto es así porque
prima facie el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo para determinar si una persona
tiene o no la condición de víctima del conflicto armado interno y, por
tanto, no se satisface el requisito de subsidiariedad. No obstante, la Corte ha
insistido en la necesidad de valorar con especial cuidado la exigencia de
subsidiariedad cuando se trate de víctimas del conflicto armado y, en especial,
de población desplazada, por tratarse de sujetos de especial protección
constitucional[71].
30.       De igual forma, este tribunal también ha
sostenido que el juez constitucional debe tener en cuenta, en primer término,
que no todas las personas desplazadas son víctimas del conflicto armado, y
viceversa. Esta valoración cuidadosa ha estado justificada, entre otras, por la
pretensión de garantizar los derechos de personas que, además de tener la
calidad de víctimas en los términos de la Ley 1448 de 2011, también están en
situación de desplazamiento forzado y, por tanto, sus derechos fundamentales a
la salud y al mínimo vital están en alto riesgo, como consecuencia de sus
condiciones particulares de vulnerabilidad[72].
En tal sentido, esta valoración de la exigencia de subsidiariedad para casos en
los que el accionante es víctima del conflicto armado no implica per se que
quienes ostenten tal calidad no tengan el deber de acudir a las instancias
dispuestas por la ley para el reconocimiento de sus derechos. Esto, sin
perjuicio de que, en determinadas circunstancias, exista la necesidad urgente e inminente de salvaguardar un
derecho fundamental[73].
31.       No obstante, el examen de vulnerabilidad
no es lo único que determina la eficacia del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho. En escenarios como el presente el juez de
tutela debe examinar, además de la vulnerabilidad, la eficacia de los
mecanismos de defensa disponibles. Este análisis debe ser sustancial –y no
simplemente formal– y debe tener en cuenta que el juez de tutela no puede
suplantar al juez ordinario. Para determinar la eficacia del mecanismo
ordinario, el juez debe analizar, en primer lugar, el nivel de complejidad
jurídico-probatorio de la controversia que se pretende resolver por medio de la
acción de tutela y, en segundo lugar, valorar la intensidad de la probable
afectación de los derechos fundamentales del accionante. A partir de estos
criterios es posible establecer si, en el caso concreto, el mecanismo de
control, pese a ser idóneo en abstracto, es ineficaz para proteger tales
derechos y, por tanto, resulta desproporcionado exigirle
al accionante que acuda, en primer término, a un procedimiento que es
dispendioso, técnico y costoso, máxime si se trata de sujetos de especial
protección constitucional, como las víctimas de desplazamiento forzado.
32.       En suma, la exigencia de acudir a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo para controvertir la negativa de inclusión en
el RUV antes de presentar la acción de tutela resulta desproporcionada cuando: (i) el
accionante acredita alguna circunstancia particular de vulnerabilidad, que debe
verificarse a partir de los medios de prueba allegados al proceso de tutela[74]; y, además, (ii)
el mecanismo disponible es ineficaz en el caso concreto, dada la baja complejidad
jurídico-probatoria de la controversia y la posible afectación intensa del derecho
fundamental al debido proceso administrativo.
33.       En el caso sub examine, con
fundamento en las pruebas recolectadas durante el trámite de revisión, la Sala
encuentra satisfechas aquellas exigencias. Primero, el accionante es un sujeto
de especial protección constitucional: (i) porque es adulto mayor, (ii)
está en una difícil situación socioeconómica y (iii) es víctima de
desplazamiento forzado[75].
Segundo, la Sala advierte que el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho no es eficaz en el caso concreto. Por un lado, el mecanismo ya
caducó y, además, la vulneración del derecho al debido proceso administrativo
del accionante por parte de la UARIV es evidente. Esto, porque la UARIV (i)
desconoció la jurisprudencia constitucional relativa al alcance del concepto de
víctima; (ii) no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los
diversos criterios técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales
y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional; y (iii) la
respuesta fue de “mero formato”; en efecto, en las diferentes etapas del
proceso administrativo, la entidad se refierió al accionante como “la
peticionaria y su grupo familiar”, “la solicitante”, “la
declarante”, “la deponente” o “la recurrente y su núcleo familiar”[76], sin tener en cuenta que se trata de
una persona de género masculino que, además, declaró ser víctima individual de
los hechos, sin mencionar en ningún momento a terceros o a su familia.
34.       En conclusión, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es
ineficaz y, por tanto, constituye una exigencia
desproporcionada para el accionante. En suma,
a partir de todo lo dicho, la Sala concluye que se satisfacen las exigencias de
procedibilidad de la acción de tutela.
Alcance del derecho al debido proceso administrativo. Registro de
las víctimas desplazadas y deber de motivación de los actos administrativos que
deciden solicitudes de inscripción en el Registro único de Víctimas –RUV–
35.       El artículo 29 de la Constitución Política
dispone que el debido proceso debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales
y administrativas. Dicha garantía iusfundamental involucra los principios de legalidad,
competencia, publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y
controversia probatoria y de impugnación, durante toda la actuación[77].
36.       El RUV es una herramienta
administrativa que facilita el proceso de registro de las víctimas y que sirve,
desde el punto de vista técnico, para la identificación de la población que ha
sido afectada por el conflicto, en los términos del artículo 3 de la Ley 1448
de 2011[78]. La inscripción en esta base de
datos garantiza el acceso de las personas a quienes se les ha reconocido tal
calidad a las medidas de asistencia y reparación previstas en dicha normativa.
Esto, en función de la caracterización del hecho victimizante que hayan
sufrido, mas no en virtud del trámite particular que surtan ante la
administración pública[79]. Es decir, la condición de
víctima no se adquiere con la inscripción en el RUV, ya que esta corresponde a
una situación fáctica que no está supeditada al reconocimiento oficial[80].
37.       Por un lado, las decisiones acerca de la
inscripción en el RUV son actuaciones administrativas que deben respetar,
durante todas las etapas del trámite, el debido procedimiento administrativo.
En ese contexto, las autoridades encargadas de definir
la inclusión en el RUV de una persona que alega su condición de víctima de
desplazamiento forzado tienen la obligación de motivar de manera adecuada y
suficiente sus decisiones[81]. Esto implica que deben presentar
de manera clara, ordenada y precisa las razones que fundamentan la determinación
de negar o autorizar el registro correspondiente. En particular,
la UARIV debe:
(i)                Garantizar una aplicación correcta del
derecho vigente en lo relativo a la definición de víctima de desplazamiento
forzado.
(ii)             Incorporar un análisis detenido y
cuidadoso de los diversos criterios técnicos y de contexto, a partir de las
previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional[82].
(iii)           Asegurar un examen previo, en búsqueda
de la verdad de lo ocurrido, que permita adoptar una decisión fundada en la
realidad[83].
(iv)           Llevar a efecto diligentemente la
notificación de sus decisiones[84].
38.       Por otra parte, la jurisprudencia
constitucional ha definido las siguientes reglas que orientan la valoración de
las solicitudes de inclusión en el RUV de personas que alegan ser víctimas de
desplazamiento forzado[85]:
Regla
Contenido
La carga
de la prueba en relatos que se consideran contrarios a la verdad, le
corresponde a la UARIV[86].
El funcionario debe tener en cuenta la
presunción de la buena fe al momento de valorar el contenido de la
declaración del peticionario. Si estima que el relato o las pruebas son
contrarias a la verdad, debe demostrar con fundamento en la sana crítica que
ello es así. En estos casos, le corresponde a la autoridad demostrar que los
hechos esenciales de la narración no son ciertos y que, por tal razón, el
solicitante no se encuentra en circunstancia de desplazamiento interno.
Es irrelevante la incoherencia en la
declaración respecto de circunstancias diferentes al desplazamiento mismo.
Si el funcionario advierte una incompatibilidad
entre los enunciados de la declaración, para poder rechazar la inclusión en
el RUPD, debe tratarse de una incompatibilidad referida al hecho mismo del
desplazamiento y no a otros hechos accidentales o accesorios.
Es suficiente la prueba sumaria para acreditar el desplazamiento.
Al momento de valorar si existen razones
objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una persona que
hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el
principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte
plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba sumaria de la ocurrencia de los
hechos para determinar que una persona se encuentra en situación de desplazamiento.
Prohibición de negar el registro al hacer referencia únicamente
el desconocimiento de los hechos ocurridos.
El desconocimiento por parte de la autoridad de
los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia del
acontecimiento narrado por el solicitante. En efecto, los hechos generadores
del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema
reserva de ámbitos privados.
Obligación de interpretar el derecho aplicable de manera
favorable a la persona que ha sido desplazada.
Los enunciados legales o reglamentarios deben
interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a huir
de su lugar habitual de trabajo o residencia.
39.       Por otro lado, la Corte ha señalado que no
es compatible con la Constitución negar la inclusión en el RUV de quienes
afirmen tener tal condición, con el argumento genérico de que los hechos no ocurrieron con ocasión del conflicto armado[87]. Esto, por cuanto a
pesar de que las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 contienen elementos comunes –debido
a que regulan aspectos relacionados con la violencia– su ámbito de aplicación
personal responde a fenómenos distintos[88]. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que existe una relación entre la
definición de víctima contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y el
concepto previsto en la Ley 387 de 1997, en el entendido de que “la primera no [puede]
entenderse como una restricción al sistema de protección establecido en la
segunda”[89].
En tal sentido, la definición de víctima de la Ley 1448 de 2011 debe considerarse como un criterio operativo que
determina el universo de personas a quienes se les aplica dicha normativa, sin
que ello implique que queden excluidas otras formas de victimización[90].
40.       Por esa razón, en cada caso concreto se
debe evaluar el contexto en el que se produce la vulneración de los derechos de
las víctimas y se deben valorar los distintos elementos que permitan determinar
la relación de conexidad de los hechos victimizantes alegados por el accionante
con el conflicto armado, habida cuenta de la complejidad de este fenómeno. Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido como hechos ocurridos
en el marco del conflicto armado:
(i) los desplazamientos
intraurbanos, (ii) el confinamiento de la población; (iii) la violencia sexual
contra las mujeres; (iv) la violencia generalizada; (v) las amenazas
provenientes de actores armados desmovilizados; (vi) las acciones legítimas del
Estado; (vi) las actuaciones atípicas del Estado; (viii) los hechos
atribuibles a bandas criminales; (ix) los hechos atribuibles a grupos
armados no identificados, y (x) por grupos de seguridad privados, entre otros
ejemplos[91]
(énfasis propio).
41.       Con todo, para la aplicación del concepto
de víctima del conflicto armado, instituído por el artículo 3 de la Ley 1448 de
2011, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales:
i) Esta norma contiene una
definición operativa del término víctima, en la medida en que no
define la condición fáctica de víctima, sino que determina un ámbito de
destinatarios para las medidas especiales de protección contempladas en dicho
estatuto legal. || ii) La expresión conflicto armado interno debe
entenderse a partir de una concepción amplia, es decir, en contraposición a una
noción estrecha o restrictiva de dicho fenómeno, pues esta última vulnera los
derechos de las víctimas. || iii) La expresión con ocasión del
conflicto armado cobija diversas situaciones ocurridas en el contexto
del conflicto armado. Por ende, se debe atender a criterios objetivos para
establecer si un hecho victimizante tuvo lugar con ocasión del conflicto armado
interno o si, por el contrario, se halla excluido del ámbito de aplicación de
la norma por haber sido perpetrado por delincuencia común. || iv)
En caso de duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con ocasión del
conflicto armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado interno que
resulte más favorable a los derechos de las víctimas[92].
42.       En relación con las personas víctimas de
desplazamiento forzado, la Corte ha sostenido que para efectos de adquirir tal
condición es necesario acreditar dos elementos: (i) la coacción que hace
necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de
la propia Nación. Para quienes acrediten esos elementos, debe habilitarse la
inscripción en el RUV, con miras a que dichos sujetos puedan acceder a las
medidas de asistencia, atención y protección integral a las cuales tienen
derecho, con independencia de si su desplazamiento fue originado con
ocasión del conflicto armado y sin importar la calidad o motivos del autor del
ilícito ni de su modo de operar[93].
43.       Finalmente, la UARIV
tiene el deber de motivar de forma adecuada y suficiente los actos
administrativos por medio de las cuales resuelve las solicitudes de inclusión
en el RUV de personas que tengan la calidad de víctimas de desplazamiento forzado.
Para ello, la entidad debe tener en cuenta para justificar su decisión las reglas
establecidas en los fundamentos jurídicos 37 a 42 de esta sentencia. No atender
dichos requisitos implica una violación del derecho al debido procedimiento administrativo,
instituido en el artículo 29 de la Constitución.
Análisis del caso
concreto
44.       La UARIV vulneró el derecho fundamental al
debido procedimiento administrativo de [X.Y.Z]. Dicha entidad no motivó de forma adecuada las decisiones por medio de las cuales negó
su solicitud de inclusión en el RUV[94]. En particular, la entidad
accionada: (i) no aplicó de forma adecuada la normativa vigente relativa
a la definición de víctima y, como consecuencia, (ii) no desarrolló un
análisis detenido y cuidadoso de los diversos criterios técnicos y de contexto,
según las disposiciones legales que regulan dicho trámite y las reglas jurisprudenciales
definidas por la Corte Constitucional relativas a la motivación adecuada y
suficiente.
45.       Primero, la UARIV adoptó una noción restrictiva
del concepto de víctima contenido en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 para negar
la solicitud de inclusión en el RUV presentada por el accionante. La entidad no
tuvo en cuenta que dicha definición no excluye otras formas de victimización,
como por ejemplo, las previstas en la Ley 387 de 1997.  En la parte motiva de
la Resolución 2017-140760 de 7 de noviembre de 2017, la entidad señaló que “no
existen elementos suficientes que permitan determinar que [X.Y.Z] ni los
miembros de su hogar hayan sido víctimas de amenaza, desplazamiento forzado y
abandono de bienes muebles en el marco del conflicto armado interno colombiano,
por lo cual resulta imposible enmarcar dicha victimización en lo que el
Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 define como ‘Víctima’ y en esa medida
efectuar su reconocimiento en el Registro Único de Víctimas (RUV)”[95] (énfasis propio).
46.       En la Resolución 2017-140760R de 1 de
febrero de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, la
UARIV afirmó que “no fue posible determinar que el hecho victimizante
sufrido por el recurrente, guarde relación con violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias ocurridas dentro del marco del conflicto armado; lo anterior,
teniendo en cuenta, tanto la ausencia de pruebas determinantes y conducentes
aportadas por la (sic) recurrente como la investigación que se realizó
sobre los patrones regionales del conflicto”[96].
47.       Luego, en la Resolución 20189196 de 15 de
marzo de 2018, por medio de la cual se estudió el caso en sede de apelación, la
UARIV argumentó que “los documentos aportadas (sic) por la peticionaria
(sic) no permiten dar cuenta que el hecho ocurrió con ocasión al conflicto
armado” y que, por lo tanto, “no [era] viable jurídicamente
reconocer los hechos victimizantes de [desplazamiento forzado y amenaza], toda
vez que, frente a las circunstancias narradas no existen elementos que lleven a
determinar esa relación cercana y suficiente con el conflicto armado, requisito
indispensable para ser considerado víctima en los términos de la Ley 1448 de
2011”[97].
48.
En la motivación
de dichos actos administrativos, la UARIV aplicó un concepto de víctima que se
circunscribió de forma exclusiva a los términos del artículo 3 de la Ley 1448
de 2011, con lo cual desconoció su obligación de evaluar la calidad de víctima
del accionante a partir del contenido jurisprudencialmente desarrollado, que
también incluye los escenarios contenidos en la Ley 387 de 1997. Asimismo, la
UARIV fundamentó sus decisiones en una concepción restrictiva de la expresión conflicto
armado interno, sin tener en cuenta que la jurisprudencia ha acogido una
perspectiva amplia de dicho concepto, según la cual no solamente están
incluidos los supuestos de la Ley 1448 de 2011, sino también los supuestos de desplazamiento
intraurbano o los hechos atribuibles a bandas criminales, entre otros[98].
49.       Segundo, la UARIV no motivó de forma adecuada y
suficiente la decisión de negar la inclusión en el RUV del accionante. Después
de examinar los actos administrativos descritos, la Sala encuentra que la entidad no incorporó un análisis detenido y
cuidadoso de los diversos elementos técnicos y de contexto, a partir de las
previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia
constitucional, que permitieran identificar las circunstancias de tiempo, modo
y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de análisis. A continuación, se
fundamenta esta conclusión.
50.       En la Resolución
2017-140760 del 7 de noviembre de 2017, la UARIV señaló que “como parte de
las herramientas técnicas, [habían] sido consultadas el día 3 de
noviembre, todas las personas relacionadas en la presente resolución, en las
bases de datos de la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional.
Asimismo en la Red Nacional de Información se realizó la consulta en el Sistema
de Información de Reparación Administrativa, Sistema de Información de Víctimas
de la Violencia, Registro Único de Víctimas, Registro Único de Población
Desplazada (…) encontrando que ninguno de los [hechos] relacionados en la
declaración cuentan con información que desvirtúe el(los) hecho(s)
victimizante(s) analizado(s)”. La Sala encuentra que, pese a que la entidad consultó algunas
herramientas técnicas para analizar el contexto sobre la situación manifestada
por [X.Y.Z], la motivación es insuficiente[99].
La UARIV únicamente se limitó a afirmar que realizó dicha consulta, pero no dio
cuenta de los resultados específicos obtenidos y de su relación particular con
el caso concreto.
51.       En el recurso de
reposición y en subsidio de apelación en contra de dicho acto administrativo,
el accionante insistió en que las seis personas que lo desplazaron de su
vivienda “hacen parte del grupo armado denominado san pablo, que hacen parte
de las estructuras de la guerrilla y los paramilitares”[100].
52.       En la Resolución
2017-140760R del 1 de febrero de 2018, la UARIV señaló, en relación con los elementos
técnicos, que “conforme lo solicitado por la (sic) recurrente [se estudió]
el Formato Único de Noticia Criminal en la que se interpone denuncia por el
delito de Constreñimiento Ilegal”[101]. Asimismo, en
relación con los elementos de contexo, indicó que “(…) se [tomaron]  como
base los datos de prensa local y nacional y [se pudo] verificar que en esta
zona del país, posiblemente hay presencia de grupos armados al margen de la ley
y delincuenciales, sin embargo según los elementos de la narración, no posibilita
determinar móviles de coacción que se enmarquen dentro de condiciones propias
de la contienda interna que vive el país”[102].
53.       Al respecto, llama la
atención de la Sala que la UARIV: (i) únicamente examinó como elemento
técnico la denuncia penal interpuesta por el accionante y (ii) sin  acudir
a fuentes de información pertinentes para efectos de establecer una caracterización de la zona en donde
ocurrió el desplazamiento de [X.Y.Z], y llegó a las siguientes conclusiones,
con fundamento en las cuales confirmó la decisión recurrida: “teniendo en cuenta la ocurrencia y el contexto en
donde se presentó el presunto hecho victimizante, se evidencia que las
intimidaciones sufridas por la recurrente (sic) y su núcleo
familiar tuvieran la finalidad de causar temor o zozobra en la
población, por ende quedan excluidas del ámbito de protección de la Ley 1448 de
2011” (énfasis propio).
54.       Por su parte, en la
Resolución 20189196 del 15 de marzo de 2018, la UARIV señaló que “una vez revisado el expediente
administrativo, se [encontraron] los siguientes elementos técnicos:
copia de la declaración juramentada [de X.Y.Z] (…), copia de los
documentos de identificación y copia de la respuesta a un derecho de petición
expedida por la Unidad”[103].
En cuanto a los elementos contextuales, la entidad accionada se basó en un
análisis general de las “las expresiones de conflicto armado” en el
departamento de Antioquia. Al respecto, manifestó que, como resultado de dicha
verificación, encontró lo siguiente:
MOE – (...) El
departamento de Antioquia está conformado por nueve regiones, cada una
con diferentes dinámicas y contextos; éstas son: Bajo Cauca
Antioqueño, Norte Antioqueño, Suroeste Antioqueño, Magdalena Medio,
Urabá Antioqueño, Occidente, Nordeste, Oriente Antioqueño y
Valle del Aburrá. El desarrollo de estas áreas ha estado enmarcado
en variados contextos, económico, social y político (...) En la
región del Norte Antioqueño se encuentran los municipios de
Angostura, Belmira, Briceño, Campamento Carolina del Príncipe Don
Matías, Entrerríos, Gómez Plata Guadalupe, San Andrés
de Cuerquía, San José de la Montaña, San Pedro de los
Milagros, Santa Rosa de Osos Toledo, Valdivia y el municipio de Yarumal. Esta
región fue una de las más duramente azotadas por el conflicto
armado. Los cultivos ilícitos y la minería marcaron el desarrollo
de la confrontación. Municipios como Campamento y Santa Rosa de Osos
fueron los más afectados por la incursión paramilitar, y los
primeros del departamento en padecerla. Estos grupos llegaron provenientes de
Córdoba, donde las ACCU habían conformado su feudo (...) la
naturaleza del conflicto en Antioquia. Específicamente, se observan los
tipos de afectación generados por la violencia asociada tanto al
conflicto armado como a la delincuencia común (...).
55.       Al respecto, la Sala considera que la
UARIV acudió a una descripción fáctica general de las carcterísticas del
conflicto armado en el departamento de Antioquia, sin haber hecho ninguna
referencia concreta a los elementos técnicos y de contexto que permitiera
identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los
hechos objeto de análisis. Tal circunstancia no permite establecer si ese
contexto general tiene relación o no con el desplazamiento forzado de [X.Y.Z].
56.       En esos términos, la motivación expuesta
por la UARIV para llegar a la conclusión de que el desplazamiento forzado del
que fue víctima el accionante correspondió a un hecho de delincuencia común es
genérica; es decir, no responde al caso particular y concreto descrito por [X.Y.Z].
Es tan clara la magnitud del defecto, que en ningún momento se abordó la
problemática de orden público que se presenta en la zona en la que ocurrieron
los hechos, la prueba de su propiedad y que por causa de la intimidación a la
integridad de su vida no habita el inmueble al que se ha hecho referencia, según
la descripción realizada por el declarante.
57.       Al respecto, en la respuesta que remitió
la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas al
trámite de revisión del expediente sub examine, se puede observar que en
la zona en la que está ubicado el predio del que [X.Y.Z] alega haber sido
desplazado, no ha sido posible realizar la microfocalización para el proceso de
restitución, debido a que “actualmente existe un nivel de riesgo en materia
de orden público, que dificulta la intervención de la Unidad de
Restitución de Tierras en ese territorio, cuya validación es de
resorte de la Policía Nacional y que se basa en la evaluación de 17
variables”, en las cuales se incluyen desplazamientos forzados, amenazas,
homicidios y, en general, actuaciones de grupos armados ilegales[104].
58.       Asimismo, la Fiscalía indicó que en el
marco de la denuncia interpuesta por el accionante, se han capturado a varias
personas a quienes “se les
imputó la participación en un combo delincuencial que opera en los barrios
carambolas, carpinero, la esperanza, San José de la Cima, mismos que rinden
cuentas a la GDCO SAN PABLO”.
Dicha información coincide con los hechos que narró el accionante a lo largo
del trámite administrativo.
59.       Por tal
motivo, la UARIV tenía el deber de valorar de forma concreta, por medio de los
mecanismos idóneos que la ley prevé y con la precisión que corresponde, si el
desplazamiento forzado padecido por la accionante se originó no solo como
consecuencia del conflicto armado interno, sino de disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar drásticamente el orden público.
60.
En síntesis, la
Sala encuentra que, en el presente caso, la UARIV vulneró el derecho
fundamental al debido proceso administrativo de [X.Y.Z], ya que en los diferentes actos administrativos: (i)
desconoció la vigencia de la definición de víctima del desplazamiento que prevé
la Ley 387 de 1997 –reconocida por la Sala Plena de este tribunal en la
Sentencia C-280 de 2013 y por la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de
2004, en el Auto 119 de 2013– al fundamentar la negativa del registro en la
ausencia de una relación con el conflicto armado, sin analizar las demás
hipótesis previstas en la referida ley y (ii) realizó un análisis
genérico de la situación y no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los diversos elementos
técnicos y de contexto pertinentes,
a partir de las reglas y principios aplicables, que permitiera identificar las
circunstancias en las que ocurrió el hecho victimizante declarado por [X.Y.Z].
61.
De
conformidad con lo expuesto y por tratarse de actos administrativos que carecen de una motivación
suficiente debido, principalmente, a la ausencia de valoración de los
escenarios dispuestos en la Ley 387 de 1997, la Sala ordenará que se
realice una nueva evaluación en la que se defina de manera clara, comprensible
y precisa (i) si la situación de [X.Y.Z] se encuentra o no comprendida en los supuestos mencionados en la
Ley 387 de 1997, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones de esta
sentencia, en particular sus fundamentos jurídicos 39 a 43[105]. Para el
efecto, (ii) deberá sustentar su decisión en las herramientas técnicas y de
contexto, así como analizar de manera específica, en concordancia con el
principio de buena fe, la información disponible y, de ser el caso, aquella obtenida
con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del Decreto 4800 de 2011[106].
Síntesis
62.
[X.Y.Z]
presentó
acción de tutela en contra de la UARIV por considerar que dicha entidad vulneró
su derecho fundamental al debido procedimiento administrativo al negar su
solicitud de inclusión en el RUV, con el argumento de que el hecho victimizante
de desplazamiento forzado no ocurrió con ocasión del conflicto armado, en los
términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
63.
El juez de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela porque
el accionante no agotó el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho. Por su parte, el juez de segunda instancia negó el amparo porque, a su
juicio, no existían pruebas que permitieran concluir que el desplazamiento del
que fue víctima hubiera ocurrido en el marco del conflicto armado.
64.
La Sala encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela
contra la UARIV, debido a que: (i) [X.Y.Z] es el titular de los derechos fundamentales cuya protección
solicita; (ii) la UARIV es una entidad pública a la que se acusa de la
vulneración de tales derechos; (iii) el tiempo transcurrido entre la notificación de la resolución que
negó la inscripción y la presentación de la tutela es proporcinado y (iv) el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho no es eficaz.
65.
En relación con el
estudio de fondo, la Sala Primera de Revisión concluyó que la UARIV vulneró el
derecho fundamental al debido procedimiento administrativo de [X.Y.Z], ya que en los diferentes actos administrativos: (i) desconoció la vigencia de la definición de víctima del
desplazamiento que prevé la Ley
387 de 1997 –reconocida por la Sala Plena de este tribunal en la sentencia C-280
de 2013 y por la Sala de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, en el Auto
119 de 2013– al fundamentar la negativa del registro en la ausencia de una
relación con el conflicto armado, sin analizar las demás hipótesis previstas en
la referida ley y (ii) realizó un análisis genérico de la situación y no
incorporó un análisis
detenido y cuidadoso de los diversos elementos técnicos y de contexto pertinentes, a partir de las reglas y principios aplicables, que permitiera identificar las
circunstancias en las que ocurrió el hecho victimizante declarado por accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de 31 de octubre de 2019
proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de
Antioquia por medio de la cual se NEGÓ el amparo solicitado. En su
lugar, CONCEDER la
protección del derecho fundamental al debido procedimiento administrativo de [X.Y.Z], por las razones
expuestas en esta providencia.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO las
Resoluciones 2017-140760 de 7 de noviembre
de 2017, 2017-140760R de 1 de febrero de 2018 y 20189196 de 15 de marzo de
2018. En consecuencia, ORDENAR a la UARIV que, en el término
de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, expida un nuevo acto
administrativo que resuelva la solicitud de inclusión en el RUV de [X.Y.Z]. En el nuevo acto, que será susceptible de los recursos dispuestos
en la ley, deberá realizar una nueva evaluación en la que se defina de
manera clara, comprensible y precisa (i) si la situación de [X.Y.Z]
se encuentra o no comprendida en los supuestos mencionados en la Ley 387 de
1997, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones de esta
sentencia, en particular sus fundamentos jurídicos 39 a 43. Para el efecto, (ii)
deberá fundamentar su decisión en las
herramientas técnicas y de contexto, así como analizar, de manera específica,
en concordancia con el principio de buena fe, la información disponible y, de
ser el caso, aquella obtenida con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del
Decreto 4800 de 2011.
Tercero.- LIBRAR, por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí previstos.
Comuníquese y cúmplase,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
LUIS JAVIER MORENO ORTÍZ
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-423/20
M.P. (e)
Richard S Ramírez Grisales
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Primera de Revisión, me permito aclarar el voto en relación con la
Sentencia T-423 de 2020, pues si bien estoy de acuerdo con la protección del
derecho al debido proceso del solicitante, estimo que estaban reunidas las
condiciones para ordenar a la UARIV su inclusión en el Registro Único de
Victimas, y no solo la adopción de una nueva resolución que valorara los
elementos reseñados por la Corte.
En primer lugar, porque el estudio del caso concreto
dio cuenta de que en el presente asunto la UARIV (i) desconoció el
precedente constitucional sobre registro de las víctimas de desplazamiento y,
en especial, el alusivo al alcance amplio del concepto de víctima y a la
categorización del desplazamiento intraurbano como causal de acceso a
los beneficios derivados del RUV; (ii) no tuvo en cuenta la problemática
de orden público que se presentaba en la zona en que ocurrieron los hechos
narrados por el solicitante; y (iii) dejó de valorar algunas pruebas
aportadas al procedimiento administrativo y analizó erradamente otras.
Por otra parte, estimo que las pruebas recaudadas en
sede de revisión confirmaron la calidad de víctima del accionante, conforme al
artículo 1º de la Ley 387 de 1997.[107]
Lo anterior, por cuanto (i) el actor allegó registro de libertad y
tradición de su vivienda ubicada en la finca Carambola del municipio de
Medellín; (ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas informó que en la zona en que se ubica la
residencia del actor “actualmente existe un nivel de riesgo en materia de
orden público, que dificulta la intervención” de dicha entidad; (iii)
la Fiscalía General de la Nación señaló que (a) el peticionario “se
encuentra vinculado como víctima” en dos procesos en los que “el pasado
30 de octubre del año anterior se legalizó la captura, imputó [y] solicitó
medida intramural a 8 ciudadanos por delitos como concierto para delinquir
agravado, desplazamiento forzado, entre otros”; (b) las personas
capturadas hacen parte de un “combo delincuencial” que opera en el
barrio Carambolas de Medellín y rinde cuentas “a la GDCO San Pablo” y
(c) en el marco de dicho proceso la Fiscalía incluyó al accionante en su
programa de “protección a víctimas y testigos”; y (iv) como lo
reconoció la propia sentencia T-423 de 2020, la información aportada por el
órgano de investigación criminal “coincide con los hechos que narró el
accionante a lo largo del trámite administrativo.”
En ese orden de ideas, considero que para no someter
al accionante a un nuevo trámite administrativo y brindar una adecuada
protección a los derechos fundamentales infringidos, la Sala Primera de
Revisión debió ordenar directamente a la UARIV la inclusión del solicitante en
el RUV, como lo ha dispuesto esta Corporación en otras oportunidades.[108]
En especial, valorando en esta ocasión la especial protección constitucional
que merece el solicitante debido a su avanzada edad (83 años) y su condición de
persona económicamente vulnerable y víctima de la violencia.
No obstante, como en todo caso la Sentencia T-423 de
2020 amparó el derecho al debido proceso del actor y vinculó la resolución de
la UARIV al análisis probatorio realizado en el caso concreto, decidí acompañar
el sentido de la decisión.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] La
Sala de Selección de Tutelas Número Dos, mediante auto del 14 de febrero de
2020, seleccionó para revisión la Sentencia del 31 de octubre de 2019,
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que modificó lo resuelto
en la Sentencia del 19 de septiembre de 2019, dictada por el Juzgado Treinta
Administrativo del Circuito de Medellín. Por reparto, el estudio del caso
correspondió al despacho del entonces magistrado Carlos Bernal Pulido.
[2]
Cdno. 1, fl. 1.
[3]
Cdno. 1, fl. 25.
[4]
Cdno. 1, fl. 2.
[5] Cdno.
1, fl. 23.
[6]
Cdno. 1, fl. 2.
[7]
Cdno. 1, fl. 33.
[8]
Cdno. 1, fls. 32 – 33.
[9]
Cdno. 1, fl. 3.
[10] Recurso de reposición y en subsidio de
apelación, suscrito por el accionante el 26 de diciembre de 2017.
[11]
Cdno. 1, fl. 36.
[12]
Ibídem.
[13]
Cdno. 1, fls. 37 – 38.
[14]
Cdno. 1, fl. 22.
[15] Consulta plataforma
https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx.
[16]
Cdno. 1, fl. 3.
[17]
Ibídem.
[18]
Cdno. 1, fl. 1. Además, solicitó (i) prevenir a la UARIV “para que em ningún caso vuelva a incurrir em las acciones u
omisiones que dieron mérito a la interposición y posterior concesión de esta
tutela”.
[19]
Cdno. 1, fl. 30.
[20]
Cdno. 1, fls. 31 – 38.
[21]
Cdno. 1, fl. 44.
[22]
Cdno. 1, fl 52.
[23]
Cdno. 1, fl. 55.
[24]
Cdno. 1, fl. 59.
[25]
Cdno. 1, fl. 71.
[26]
Ibídem.
[27] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó al
accionante que remitiera un informe en el que describiera de forma precisa “(i) su lugar actual de residencia, (ii) cuál es su fuente
de ingresos, si realiza alguna actividad económica o si alguien se encarga de
proveerle los medios para su subsistencia, (iii) quiénes conforman su núcleo
familiar y qué actividades desarrollan y (iv) las razones por las cuales tardó
en radicar la acción de tutela aproximadamente un año y cinco meses después de
que la UARIV le notificó la Resolución No. 20189196 del 15 de marzo de 2018.
Asimismo, deberá remitir, dentro del mismo término, (i) los documentos
pertinentes que acrediten su calidad de propietario del bien inmueble y (ii)
copia de la petición  que presentó ante la Unidad Administrativa Especial para
la Gestión y Restitución de Tierras Despojadas o Abandonadas para solicitar el
registro de su predio en el Registro Nacional de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente, con su respectiva respuesta y (iii) copia de la petición que
presentó ante la Alcaldía de Medellín con el fin de solicitar la aplicación de
los mecanismos de alivio para el pago del impuesto predial unificado, con su
respectiva respuesta”.
[28] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó al
Consultorio Jurídico de la Universidad de Antioquia que informara si el
accionante “presentó alguna petición con el
fin de solicitar el registro de su predio en el Registro Nacional de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En caso afirmativo, deberá remitir copia
de la solicitud y de la respuesta correspondiente”.
[29] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín que informara si el
accionante “tiene bienes inmuebles a su
nombre, y de ser así, remita la información relevante de cada bien (ubicación,
valor, etc.), y los documentos de soporte correspondientes”.
[30] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó a la
Alcaldía de Medellín que informara “si el
accionante presentó alguna petición con el fin de solicitar que se le
concedieran los mecanismos de alivio para el pago del impuesto predial
unificado del predio ubicado en la Carrera 24F No. 92D – 91, o de cualquier
otro bien del que sea propietario. En caso afirmativo, deberá remitir copia de
la solicitud y de la respuesta correspondiente”. Asimismo, solicitó a la Unidad Administrativa Especial para
la Gestión y Restitución de Tierras Despojadas o Abandonadas que informara si
el accionante “presentó alguna petición con
el fin de solicitar el registro de su predio en el Registro Nacional de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En caso afirmativo, deberá remitir copia
de la solicitud y de la respuesta correspondiente”.
[31] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó a la
Fiscalía Seccional de Medellín – Antioquia, que informara “(i) sobre los avances y actuaciones desarrolladas dentro de
la indagación con número de radicado 050016000206201754145, en la que el
denunciante es el ciudadano [X.Y.Z], y (ii) si los hechos por él denunciados están
relacionados con las actuaciones del “grupo armado” denominado “Odín San
Pablo”.
[32] El
magistrado sustanciador, por medio de la Secretaría General, solicitó a UARIV
que remitiera “copia del expediente
administrativo de [X.Y.Z]”.
[33]
Escrito del 7 de octubre de 2019. Cdno. de revisión, fls. 35 a 60.
[34]
Escrito del 18 de agosto, pág. 1.
[35]
Ibídem.
[36]
Correo electrónico remitido a la Secretaría General de la Corte Constitucional
el 14 de agosto de 2020.
[37]
Escrito del 19 de agosto de 2020.
[38]
Escrito del 19 de agosto de 2019, pág. 1.
[39] Anexo
1: Informe de riesgos Nº 0.80 15/011/20002, Comuna 3 nororiental Barrio La
Cruz, asentamiento la Honda y Bello Oriente; Anexo 2: Informe de riesgo
Nro.086, 26/11/2002, Comuna 2 nororiental, Barrio Villa del Socorro, Santa Cruz
y la Rosa; Anexo 3: Informe de Riesgo 051-04, 18/06/2004, Comuna 3
nororiental la cruz, asentamiento la Honda y Bello Oriente; anexo 4: Informe
de riego nro. 016-10, 29-09-2010, Barrio Popular Santa Cruz; anexo 5: Alerta
Temprana Nro.032-2020, 17/07/2020, comunas 7,10,12,13,15 y 16 de Medellin.
[40]
Escrito del 18 de agosto de 2020, suscrito por Águeda Torres Marín, Jefe del
Departamento de Prácticas y Consultorio Jurídico “Guillermo Peña Alzate” de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
[41]
Ibídem, pág. 2.
[42]
Ídem. El derecho de petición fue radicado el 23 de mayo de 2019.
[43]
Ibídem, pág. 3.
[44]
Escrito del 18 de agosto de 2020, suscrito por Mónica Rodríguez Benavides,
Directora Jurídica de Restitución de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
[45]
Ibídem, pág. 4. Indicó que como consecuencia de la solicitud de inscripción en
el RUV, presentada por [X.Y.Z], la UARIV “remitió
el formulario que había suscrito el usuario para verificar si hay lugar o no a
iniciar la etapa administrativa del proceso de restitución de tierras a cargo
de la Unidad de Restitución”.
[46] 1) Homicidios
contra personas vinculadas al proceso de restitución de tierras. 2) Secuestros
y atentados contra personas vinculadas al proceso de restitución de tierras. 3)
Amenazas contra personas vinculadas y autoridades delegadas en atención al
proceso. 4) Hechos de violencia contra funcionarios de la Fuerza Pública y
autoridades delegadas en atención al proceso. 5) Alertas tempranas sobre el
proceso de restitución de tierras. 6) Desplazamiento Forzado. 7) Accidentes con
Minas Antipersonal. 8) Zonas con Minas Antipersonal. 9) Acciones de GAO-r. 10)
Acciones del ELN. 11) Acciones de GAO. 12) Zonas con cultivos ilícitos. 13)
Presencia de GAO-r. 14) Presencia del ELN. 15) Presencia de GAO. 16) Presencia
de GDO – GDCO. 17) Explotación ilícita de yacimientos mineros.
[47]
Escrito del 14 de agosto de 2020, suscrito por Kevin Alejandro Giraldo Camacho,
apoderado del municipio de Medellín.
[48]
Ibídem, pág. 3. La Alcadía de Medellín anexó (i)
petición presentada por el accionante, con
la respuesta correspondiente; (ii) solicitud a la Unidad de Víctimas; (iii) respuesta de la
Unidad de Víctimas y (iv) Resolución SH18-540.
[49]
Escrito del 4 de septiembre de 2020, suscrito por Vladimir Martín Ramos,
representante judicial de la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
[50]
Ibídem, pág. 7.
[51]
Ibídem, pág. 9.
[52]
Ibídem, págs. 11 – 12.
[53]
Correo electrónico remitido a la Secretaría General de la Corte Constitucional
el 4 de septiembre de 2020.
[54] La
denuncia con radicado No. 050016000206201754145 se inactivó por conexidad
procesal con la denuncia No. 050016000206201826006.
[55]
Ibídem.
[56]
Ibídem.
[57]
Cuaderno de revisión, folios 79 – 81.
[58] La
UARIV confirmó la negativa de inclusión en el RUV por medio de la Resolución Nº
20189196 del 15 de marzo de 2018, que fue notificada el 3 de septiembre de
2018. El señor [X.Y.Z] interpuso la acción de tutela el 9 de septiembre de 2019,
es decir, 1 año, 5 meses y 20 días después.
[59] La
jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática en afirmar que la acción de
tutela debe presentarse dentro de un término oportuno, justo y
razonable. Asimismo, ha indicado que, en algunos casos, 6 meses podría
serlo. Ahora bien, en la sentencia SU-439 de 2017 se reiteró el precedente de
la sentencia SU-961 de 1999, según el cual el término prudencial de
interposición de la tutela implica: “cierta proximidad y consecuencia
de los hechos que se dicen violatorios de derechos fundamentales, pues es claro
que la solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional”.
[60] De
acuerdo con la consulta realizada en la plataforma digital del Sisbén, el señor
[X.Y.Z] tiene un puntaje de 28,83.
[61]
Según consulta en el sistema RUAF.
[62] Cfr. Escrito del 18 de
agosto, pág. 1.
[63] Cfr. Supra 54.
[64] Cfr. Cdno. 1, fl. 20.
El accionante afirmó que los hechos victimizantes ocurrieron el 28 de octubre
de 2017. El 1 de noviembre de 2017, el señor [X.Y.Z] radicó la primera denuncia
ante la Fiscalía 53 de la Unidad de delitos contra la libertad y la dignidad
humana. De forma posterior, el 29 de enero de 2018, presentó una nueva
denuncia.
[65] Cfr. Cdno. 1, fl. 23.
El 2 de noviembre de 2017, el accionante rindió declaración ante la Personería
de Medellín, para que se iniciara el trámite correspondiente de inclusión en el
RUV.
[66] Cfr. Acta de Reunión
GD-FO-22, del 18 de agosto de 2020. El 21 de diciembre de 2017, el accionante presentó una
solicitud de restitución con ID-1040477.
[67] Cfr. Derecho de
petición del 24 de mayo de 2018. El accionante presentó derecho de petición
ante el Departamento Administrativo de Planeación y Catastro, con el fin de
obtener el alivio fiscal relacionado con los predios de su propiedad. Dicha
solicitud fue rechazada.
[68] Cfr. Escrito del 18 de
agosto de 2020, pág. 3.
[69]
Sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-246 de 2015 y SU-499 de 2016, entre
otras. La definición del término “razonable” que debe mediar entre la fecha de
ocurrencia de la presunta afectación de los derechos fundamentales y su
cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacífica en la jurisprudencia. Por
tal razón, de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima
facie, debido a que su valoración concreta está sujeta a las circunstancias
específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su
situación concreta de vulnerabilidad) y a la jurisprudencia constitucional en
casos análogos.
[70]
Sentencia T-584 de 2017.
[71]
Sentencias T-364 de 2015, T-573 de 2015, T-290 de 2016 y T-417 de 2016, entre
otras.
[72]
Sentencias T-517 de 2014, T-364 de 2015, T-163 de 2017 y T-304 de 2018.
[73]
Sentencias T-404 de 2017 y T-304 de 2018.
[74]
Sentencia T-478 de 2017.
[75]
Sobre este punto, debe recordarse que, de acuerdo con la información
suministrada por la Fiscalía General de la Nación, [X.Y.Z] está vinculado al
programa de protección a víctimas y testigos como consecuencia de los hechos
victimizantes de desplazamiento forzado que dieron lugar a la solicitud de
inclusión en el RUV.
[76] Cdno. 1, fls.
29, 32, 33, 34, 35, 36, 38.
[77]
Sentencia T-559 de 2015.
[78] De
conformidad con el artículo 156 de la Ley 1448 de 2011, el procedimiento para
el registro consiste en: (i) la presentación de la solicitud ante el Ministerio
Público, (ii) la verificación por parte de la UARIV de los hechos victimizantes
contenidos en la solicitud, (iii) la consulta en bases de datos de la Red
Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas. Tras el
análisis de la información recaudada durante el proceso de verificación, la
UARIV decide si autoriza o niega la inclusión en el RUV.
[79]
Sentencias T-832 de 2014, T-598 de 2014 y T-304 de 2018.
[80] Cfr. Artículo 16 del
Decreto 4800 de 2011. Sentencias T-692 de 2014, T-863 de 2014 y T-556 de 2016.
[81] Sentencias T-991 de 2012, T-227 de 2018. El deber de la UARIV de motivar las decisiones
que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV se reforzó por el artículo 42
del Decreto 4800 de 2011 (artículo 2.2.2.3.16. del Decreto 1084 de
2015), que dispone que dicho acto administrativo deberá contener, entre otras
cosas, “[l]a motivación suficiente por la cual se llegó a la decisión
de no inclusión”, de manera que el administrado conozca las razones por las
cuales se adoptó la determinación y cuente con elementos de juicio suficientes
para controvertirla.
[82] Al respecto,
el artículo 2.2.2.3.5 del Decreto 1084 de 2015 “por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión
Social y Reconciliación”,
dispone que las entidades encargadas de tramitar las solicitudes de registro
tienen el deber de obtener “la información necesaria sobre las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron el hecho victimizante, así
como la caracterización socioeconómica del solicitante y de su núcleo familiar,
con el propósito de contar con información precisa que facilite su valoración,
desde un enfoque diferencial”.
[83] Al respecto,
el artículo 2.2.2.3.11 del Decreto 1084 de 2015 dispone que la UARIV deberá verificar los hechos victimizantes
contenidos en la declaración por medio de una evaluación de los elementos
jurídicos, técnicos y de contexto.
[84] Sentencia
T-333 de 2019.
[85] Sentencias
T-821 de 2007, T-333 de 2019 y T-067 de 2020.
[86] Cfr.
Artículo 35 del Decreto 4800 de 2011, según el cual “la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá garantizar que la
solicitud de registro sea decidida en el menor tiempo posible, en el marco de
un trámite administrativo ágil y expedito, en el cual el Estado tendrá la carga
de la prueba”.
[87] Auto 119 de
2013 y sentencias T-584 de 2017 y
T-333 de 2019, entre otras providencias. La
Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 ha señalado que “(…) la práctica de la Dirección de
Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas
a las personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como se
ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones
no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios,
en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación
cercana ni suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que esta
Corporación ha realizado de la definición operativa de víctima incorporada en
la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la
condición persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser
reconocida mediante el registro; y con la consecuente garantía de su
protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta
lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación”.
[88] Mientras
la Ley 387 de 1997 se refiere puntualmente a la superación de la condición de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas, la Ley 1448 de
2011 contiene un enfoque de  justicia transicional cuyo objetivo es
remediar, en términos generales, los daños sufridos por personas que han sido
víctimas del conflicto armado. Cfr.
Sentencias T-584 de 2017 y
T-333 de 2019.
[89] Sentencia C-280 de 2013. Al respecto, la Corte
señaló: “[…] recordando el ya
explicado carácter de norma especial que frente a varios de los códigos y leyes
preexistentes tiene la Ley de Víctimas, así como el contexto de doble y
agravada victimización al que responden las normas del Capítulo III del Título
III de esta ley, debe reiterarse también que estas disposiciones se aplican
únicamente a aquellas personas que simultáneamente reúnan las dos calidades, la
de víctima en los términos del artículo 3° ibídem, y la de
desplazado, según la definición incorporada en el parágrafo 2° […]”. En efecto, la Sala Plena aclaró que, “en ninguna forma puede entenderse que esta
nueva ley deroga o altera de algún otro modo la normatividad ordinaria o de
carácter general, de la cual hace parte la Ley 387 de 1997 sobre prevención del
desplazamiento forzado, norma que en consecuencia continuará regulando
plenamente y protegiendo los derechos de todas las personas que afronten esta
situación, pero que no cumplan los demás criterios previstos en la
llamada Ley de Víctimas”.
[90] Sentencia T-333 de 2019.
[91] Sentencias
C-781 de 2012 y T-092 de 2019.
[92] Sentencia
T-092 de 2019.
[93] Sentencia
T-064 de 2014. Ver: Ley 387 de 1997, artículo 1. “Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno;
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente
el orden público”.
[94] Mediante las
resoluciones 2017-140760 de 7 de noviembre de 2017, 2017-140760R de 01 de
febrero de 2018 (que resolvió el recurso de reposición) y 20189196 de 15 de
marzo de 2018 (que resolvió el recurso de apelación).
[95] Expediente
administrativo de [X.Y.Z], Resolución 2017-140760 de 7 de noviembre de 2017,
pág. 3, párr. 6.
[96] Expediente
administrativo de [X.Y.Z], Resolución 2017-140760R de 01 de febrero de 2018,
pág. 5, párr. 3.
[97] Expediente
administrativo de [X.Y.Z], Resolución 20189196 de 15 de marzo de 2018, págs. 3
y 4.
[98] Ver supra fundamento
jurídico 40.
[99] En cuanto a
los elementos técnicos, por ejemplo, la UARIV indicó que consultó algunas
herramientas como “las bases de datos de la Procuraduría General de la Nación
y de la Policía Nacional, (…) el Sistema de Ingormación de Reparación
Administrativa, Sistema de Información de Víctimas de la Violencia, Registro
Único de Víctimas, Registro Único de Población Desplazada (…) encontrando que
ninguno de los [hechos] relacionados en la declaración cuentan con
información que desvirtúe el(los) hecho(s) victimizante(s) analizado(s) en la
presente resolución”. Cfr. Expediente administrativo de [X.Y.Z], Resolución Nº 2017-140760 de 7 de noviembre de 2017, pág.
3, párr. 7; Resolución Nº 2017-140760R de 01 de febrero de 2018, pág. 2; Resolución Nº 20189196
de 15 de marzo de 2018, pág. 2.
[100] Expediente
administrativo de [X.Y.Z], recurso de reposición y en subsidio de apelación.
Escrito del 26 de diciembre de 2017, pág. 2.
[101] Expediente
administrativo de [X.Y.Z], Resolución Nº 2017-140760R de 01 de febrero de 2018,
pág. 2.
[102] Ibídem.
[103] Expediente administrativo de [X.Y.Z],
Resolución Nº 20189196 de 15 de marzo de 2018,
pág. 2.
[104] Acta de reunión del 18 de agosto de 2020, suscrita
por John Anderson Pérez López, abogado sustanciador  de la Unidad de
Restitución de Tierras. En dicha acta se lee: “la microfocalización de la zona sólo se puede
realizar si concurren los tres (3) factores necesarios para la
intervención, estos son la densidad histórica del despojo, la
situación de seguridad y condiciones para el retorno, sin que a la fecha
se materialicen las condiciones de seguridad por acreditarse la presencia de
actores armados que pueden afectar directamente la vida, integridad y seguridad
de los reclamantes y del personal jurídico, administrativo y catastral de
la Unidad de Restitución de Tierras”.
[105] La
jurisprudencia constitucional ha establecido la siguiente regla como remedio
para casos como el sub examine: “En aquellos casos en los cuales el acto
administrativo que decide sobre la solicitud de inscripción, carece de
una motivación suficiente debido a la ausencia de valoración (a) de
los diferentes supuestos que dan lugar a la inscripción según el derecho
aplicable -defecto en la valoración jurídica- o (b) de las circunstancias de
hecho ocurridas -defecto en la valoración técnica y contextual- es procedente
dejar sin efectos el acto administrativo correspondiente y ordenar que se
realice una nueva valoración que consulte las herramientas técnicas y de
contexto, analice la información obtenida a partir de lo dispuesto en la ley y
en la jurisprudencia constitucional y aplique, de ser el caso los principios de
buena fe y favorabilidad. Esta regla se aplica a menos que para el juez de
tutela sea evidente, indiscutible o incuestionable que el accionante cumple con
las condiciones previstas en la ley para la inscripción”. Cfr. Sentencia T-333 de 2019.
[106] Sentencia T-333 de 2019. A fin de definir el tipo de solución en estos
casos deben considerarse como premisas las siguientes pautas. Primero, le
corresponde a la UARIV el proceso de valoración de las condiciones fácticas y
jurídicas para decidir sobre la inscripción de una persona en el RUV. Segundo,
cuando la acción de tutela se encamina a cuestionar la valoración, los jueces
deben considerar que su tarea consiste en juzgar la corrección de la valoración
realizada y no en reemplazar a la UARIV en la valoración propiamente dicha.
1 “Por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.” De
acuerdo con el artículo 1º de esta legislación, “[e]s desplazado toda
persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público.”
[108] Al respecto
se puede consultar la Sentencia T-004 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.