C-475-99
Sentencia C-475/99
Sentencia
C-475/99
ORGANISMOS DE
CONTROL-Nomenclatura y
clasificación de empleos
Tanto para los
empleos de las personerías como de las contralorías de los entes territoriales
rigen las normas de la ley 443/98, de forma que el sustento de la vulneración
constitucional aducida por el actor de los artículos 150-10, 117 y 118 no se
configura, en la medida en que se trata de una incompleta, incorrecta e
indebida aplicación de dicha normatividad destinada a desdibujar el propósito
real del legislador al conferir las facultades extraordinarias, lo que no
permite evidenciar un desconocimiento del ordenamiento constitucional en el
sentido indicado por el demandante. No puede sostenerse que por el hecho de ser
las personerías y contralorías órganos de control no tengan el carácter
territorial que señala la norma habilitante para efectos de regular la
nomenclatura y clasificación de sus empleos.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
"El objetivo
de ese régimen de carrera administrativa consistió en proporcionar un sistema
ordenado de requisitos y procedimientos que determinen las condiciones
personales y profesionales que tendrán que reunir las personas que pretendan
acceder a la función pública y que han de regir el ascenso en los cargos del
Estado, con el fin de que el mismo se desarrolle bajo postulados de
imparcialidad, transparencia y moralidad, en contraposición a las prácticas
desviadas y basadas en criterios puramente subjetivos de carácter político,
económico y familiar, entre otros. De esta manera, el sistema de carrera
administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga
que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el
contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los
mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades
inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del
ejercicio del derecho al trabajo y del principio mínimo fundamental de la
estabilidad en el empleo  mientras se mantengan las condiciones idóneas que
sustenten la permanencia en dicho servicio."
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Naturaleza
de empleos
Los empleos de carrera
administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al
trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y
retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado
únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en
el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar
condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de
modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público.
No puede entonces el empleador separar al trabajador de su cargo por razones
distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la
violación del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en
la Constitución y la ley.
CARGO DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza
Los empleos
públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es
completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación,
permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien
goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos,
siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder. A diferencia
de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador
tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la
realización de ciertas funciones.  Cuando no lo son, el Estado, que debe
cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, autoriza al
empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y
eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales.
CONTRALORIA DE
SANTAFE DE BOGOTA-Naturaleza
Es una entidad de
carácter técnico, con autonomía administrativa, contractual y presupuestal
encargada de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración de
la ciudad de Santafé de Bogotá y de los particulares que manejen fondos o
bienes del Distrito, el cual se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme
a las técnicas de auditoría lo que incluye un control financiero, de gestión y
de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales, en los términos que señale la ley y el
Código Fiscal.
EMPLEOS DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jefe
de unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá
Los criterios
jurisprudenciales aludidos, atinentes a la naturaleza misma de las funciones
que se desempeñan como presupuesto básico para la determinación del nivel al
cual pertenece el respectivo cargo, se observa que los Jefes de Unidad de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, son de forma clara directivos, pertenecientes
al nivel más alto de dirección del ente fiscalizador, mediante un orden
jerárquico superior, en donde reportan directamente al Contralor e intervienen
directamente en la conducción institucional y dirección general de la entidad;
por lo tanto, es indispensable que quienes ocupen esos cargos sean de la
absoluta confianza de dicho funcionario el manejo de los asuntos a cargo y su
movilidad en el mismo sea flexible, bajo los parámetros de los empleos de libre
nombramiento y remoción, según el ordenamiento jurídico. De esta forma, el
cuestionamiento dirigido en contra de esa clasificación no debe prosperar,
razón por la cual se declarará su exequibilidad, al entenderse que su exclusión
de la carrera administrativa se encuentra objetiva y razonablemente sustentada.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA DE SANTAFE DE BOGOTA-Jefe de división y jefe auditor
Los Jefes de
División y Jefes Auditores de la Contraloría de Santafé de Bogotá, empleos
también censurados por el actor en su demanda, pues la Corte estima que en los
mismos las funciones que allí se desempeñan no son del resorte exclusivo de los
cuadros directivos de dicha entidad. Los Jefes de División, son funcionarios
del nivel ejecutivo, toda vez que si bien eventualmente pueden intervenir en la
definición de las políticas institucionales según el programa que cada una
desarrolle y para la determinación e implantación de sus propias políticas y
objetivos, a ellos compete esencialmente adelantar su planeación, dirección,
coordinación, supervisión y ejecución al interior, de acuerdo con las políticas
de la entidad, y en un área más reducida como puede ser las de revisión de
cuentas, control legal, control financiero, control de gestión de resultados, y
de las de apoyo como la de administración de personal, bienestar social,
servicios administrativos, financiera, investigaciones fiscales, juicios
fiscales, análisis económico, auditoría del balance, etc. Al no encontrarse
objetiva y razonablemente justificada la clasificación realizada en el Decreto
Ley 1569 de 1998, en el nivel directivo del Jefe de División y el Jefe Auditor
de la Contraloría de Santafé de Bogotá, se declarará su inconstitucionalidad,
por cuanto los mismos no realizan funciones de dirección, conducción y
orientación institucional, sino que muestran un nivel de trabajo ejecutivo y
subalterno del jefe de la Unidad y de la División, respectivamente, cuyas
funciones consisten en la dirección, coordinación supervisión y control de las
unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas
planes programas y proyectos de las entidades. Por consiguiente, no es
determinante para su escogencia el elemento de la máxima confianza y el intuito
personae, más allá de lo que a través del sistema de carrera pueda obtenerse en
materia de condiciones personales, profesionales y éticas propias para el
desempeño de esos cargos, que permita dar lugar a una excepción a la regla
general del artículo 125 superior para todos estos cargos.
EMPLEOS DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION DE LA PERSONERIA-Jefe de unidad
En el caso
particular de los Jefes de Unidad de esta entidad, para la Corte no hay duda de
que por la labor que estos desarrollan también deben formar parte del nivel
directivo, ya que las materias para las cuales fueron organizadas tales como,
Investigaciones Especiales, Recursos Humanos, Administrativa y Financiera,
Control Interno y Coordinadora de Personerías Locales, suponen el ejercicio de
atribuciones de trascendental responsabilidad para la conducción institucional
de sus políticas, su formulación, la adopción de planes, programas y proyectos
de cada dependencia, para lo cual se hace necesario una confianza máxima del
Personero en esos funcionarios, que determina su libre nombramiento y remoción,
de manera que su ubicación en el nivel directivo en la norma demandada se
encuentra ajustada al ordenamiento superior.
EMPLEOS DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Personerías
delegadas para localidades
Las Personerías
Delegadas para las Localidades de Santafé de Bogotá (20), como las denomina el
Acuerdo 34 de 1993, para cumplir además, las comisiones, estudios y desarrollar
las tareas especiales que ese funcionario y los Personeros Delegados le
asignen, que hacen viable su clasificación en el nivel directivo de
funcionarios de esa entidad, dado el alcance de sus atribuciones, la
responsabilidad y confiabilidad que demanda el desempeño de las mismas, que
permite identificarlos claramente como empleados de libre nombramiento y
remoción del nominador, lo cual justifica su exclusión de la carrera administrativa.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA PERSONERIA DE SANTAFE DE BOGOTA-Jefe de división de la Personería
Los Jefes de
División de la Personería de Santafé de Bogotá. Estos cargos ejercen funciones
esencialmente ejecutivas, por lo tanto no encuadran dentro de la clasificación
realizada por la norma demandada en los empleos del nivel directivo y son
igualmente aplicables a estos cargos las consideraciones que arriba se hicieron
para los Jefes de División de la Contraloría de Santafé de Bogotá, en el
sentido de que su campo de acción es limitado ya que no tiene alcance para toda
la entidad, sino dentro de la propia dependencia, para lo cual asisten al
superior inmediato en la formulación de la políticas, implantan los planes y
programas de la unidad a la cual pertenece, a instancia y bajo la subordinación
del jefe de la misma.
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Personero Delegado
Al
analizar las funciones que de manera similar se han establecido en los
municipios  para el Personero Delegado (en el caso del Distrito Capital,
el ya citado Acuerdo 34 de 1994 y la Resolución No. 153 de 1992), se advierte
que este cargo pertenece claramente al nivel directivo de las personerías, en
cuanto cumplen las funciones propias del Personero como integrante del Ministerio
Público en el correspondiente municipio en virtud de la delegación de funciones
de la cual son destinatarios. El grado de responsabilidad  y confianza que
exige el cumplimiento de estas funciones delegadas, hace evidente que se trata
de empleos que deben ser de libre nombramiento y remoción.
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION Y AUTONOMIA UNIVERSITARIA
La inclusión de
los empleos de Rector, Vicerrector y Decano de los institutos de educación
superior constituidos como establecimientos públicos, dentro de la categoría de
cargos de libre nombramiento y remoción, riñe con el principio constitucional
que consagra para ellos una autonomía administrativa que implica la facultad de
"darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con
la ley"
Referencia: Expediente D-2316
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8o. (parcial)
del Decreto Ley 1569 de 1998.
Actor: Arturo Besada Lombana.
Magistrada Ponente (E):
Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Santafé
de Bogotá D.C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.     ANTECEDENTES
El
ciudadano Arturo Besada Lombana, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el artículo 8o. (parcial) del Decreto Ley 1569 de
1998, “por el cual se
establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las
entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443
de 1998 y se dictan otras disposiciones”.
Al
proveerse sobre su admisión, mediante auto del 22 de febrero de 1999, se ordenó
fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación, para
efectos de asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al
señor Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera el concepto
de rigor y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos
los trámites y requisitos previstos tanto en la Constitución Política como en
el Decreto 2067 de 1991 en relación con los procesos de constitucionalidad,
esta Corporación procede a decidir sobre la mencionada demanda.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada en su totalidad,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.358, del 10 de agosto de
1998, con la advertencia que se subraya la parte demandada:
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
PUBLICA
DECRETO NUMERO 1569 DE 1998
(agosto 5)
por
el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos
de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la
Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones
(...)
8º. DE LA
NOMENCLATURA Y CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS DEL NIVEL DIRECTIVO. El nivel Directivo está integrado por los siguientes
empleos:
Código                 Denominación
del empleo
005              Alcalde
030               Alcalde
Local
010              Contralor
035              Contralor
Auxiliar
003               Decano
de Escuela Tecnológica
007              Decano
de Institución Universitaria
008              Decano
de Universidad
028
Director de Escuela, o de Instituto, o de Centro de Universidad
009               Director
Administrativo
060              Director
de Area Metropolitana
055              Director
de Departamento Administrativo
014              Director
de Escuela o Centro de Capacitación
016              Director
Ejecutivo de Asociación de Municipios
018              Director
Financiero
050              Director
General de Entidad Descentralizada
022              Director
Operativo
024               Director
Regional o Provincial
026               Director
Técnico
039              Gerente
034              Gerente
General de Entidad Descentralizada
038              Gerente
Regional o Provincial
001              Gobernador
021              Jefe
Auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá
027              Jefe
de Departamento de Universidad
029              Jefe
de División de la Contraloría de Santafé de Bogotá
023              Jefe
de División de la Personería de Santafé de Bogotá
093              Jefe
de Unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá
081              Jefe
de Unidad de la Personería de Santafé de Bogotá
015              Personero
017              Personero
Auxiliar
040               Personero
Delegado
043              Personero
Local de Santafé de Bogotá
071              Presidente
Consejo de Justicia
042              Rector
de Institución Técnica Profesional
048              Rector
de Institución Universitaria o de Escuela Tecnológica
067              Rector
de Universidad
020              Secretario
de Despacho
054              Secretario
General de entidad descentralizada
058               Secretario
General de Institución Técnica Profesional
064              Secretario
General de Institución Universitaria
052              Secretario
General de Universidad
066              Secretario
General de Escuela Tecnológica
073               Secretario
General de Organismo de Control
025               Subcontralor
068              Subdirector
Administrativo
074              Subdirector
de Area Metropolitana
076               Subdirector
de Departamento Administrativo
078             Subdirector
Ejecutivo de Asociación de Municipios
082              Subdirector
Financiero
084              Subdirector
General de Entidad Descentralizada
086               Subdirector
Operativo
088              Subdirector
Técnico
092               Subgerente
General de Entidad Descentralizada
045              Subsecretario
de Despacho
091              Tesorero
Distrital
094              Veedor
Distrital
095              Viceveedor
Distrital
099               Veedor
Distrital Delegado
096              Vicerrector
de Institución Técnica Profesional
098              Vicerrector
de Institución Universitaria
057              Vicerrector
de Escuela Tecnológica
077              Vicerrector
de Universidad
III.  FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A juicio del actor,
la disposición transcrita en los fragmentos acusados vulnera los artículos 69,
117, 118, 150-10 y 286 de la Constitución Política.
El
demandante observa en primer término,  que mediante la Ley 443 de 1998 “por
la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones” se revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias (art. 66, num. 1o.), con el fin de que adoptara el sistema
general de nomenclatura y clasificación de empleos con sus respectivas
funciones y requisitos mínimos “para las entidades del orden nacional y territorial” regidas por las disposiciones de dicha ley,
en virtud de lo cual se expidió el Decreto Ley 1569 de 1998, acusado por
presentar ciertos vicios de inconstitucionalidad que se resumen de la siguiente
manera.
El actor concreta la
censura de la norma demandada, en la clasificación que en el nivel directivo se
hizo en el artículo 8o. del mencionado Decreto, de algunos empleos
pertenecientes a las contralorías y personerías, por considerar que excedió el
ejercicio de las facultades extraordinarias, en cuanto los excluyó de la
carrera administrativa, a pesar de tener funciones meramente ejecutoras. En su criterio, una clasificación de los empleos
estatales no puede sustraerlos de la categoría que les corresponde por su
naturaleza o función sin una razón suficiente para
que el legislador establezca excepciones al principio general de pertenencia de
dichos cargos a la carrera administrativa, conforme lo ha indicado la sentencia
C-195/94 de la Corte Constitucional.
Para desarrollar el
anterior juicio de inconstitucionalidad, el demandante agrupa en dos categorías
los empleos que se acusan, respecto de los cuales plantea sus argumentos así:
En relación con el
primer grupo, compuesto por los empleos de Jefe Auditor, Jefe de División y
Jefe de Unidad de la Contraloría; Jefe de División y Jefe de Unidad de la
Personería, Personero Local, todos de Santafé de Bogotá y el Personero
Delegado, sostiene que la norma habilitante de las facultades extraordinarias,
en forma clara y concisa, autorizó su regulación sólo en relación con los cargos de “las entidades del orden Nacional y
Territorial” determinadas en el artículo 286 de la Carta Política y no respecto
de las entidades u organismos de control definidos
por el Título X de ese mismo Estatuto, en concordancia con los artículos 117 y
118 superiores, como en efecto se hizo.
Es más,
sostiene que los mencionados empleos no pertenecen al nivel directivo,
entendido como el nivel en el que actúan quienes tienen “mando, orientación y guía”[1],
pues ninguno de ellos tiene funciones diferentes de
las de cumplir con lo que taxativamente le señalan los reglamentos, además de
las obligaciones implícitas en la Constitución y las leyes
Agrega
que el respectivo nominador, es decir el contralor o personero, no tiene un
poder discrecional, como “facultad que no se halla sujeta a reglas concretas en
su ejercicio, sino que se encomienda al buen criterio de un organismo,
autoridad o jefe”[2],
toda vez que no ejercen funciones eminentemente políticas que requieran de la
más absoluta confianza en sus colaboradores, pues como órganos de control no
tienen ni trazan políticas, sino que ejercen funciones eminentemente técnicas,
orientadas a controlar “la conducta de los funcionarios, el desarrollo de los
procesos, la defensa de los derechos fundamentales del ciudadano y en general,
de los residentes en determinados términos de su jurisdicción” y otras
facultades estrictamente señaladas por la Constitución, las leyes y los
reglamentos, lo que impide configurar dichos empleos como de libre nombramiento
y remoción.
Para
corroborar lo anterior, de nuevo trae a colación la sentencia de la Corte
Constitucional C-195 de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad
del artículo 1o., literal a), de la Ley 61 de 1987, que excluía de la carrera
administrativa a los “jefes de oficina, los demás empleos de jefe de unidad que
tengan jerarquía superior a jefe de sección”.
Por otra parte,
frente al segundo grupo de empleos enjuiciados constitucionalmente, como son
los de Decano de Escuela Técnológica, Decano de Institución Universitaria,
Decano de Universidad, Director de Escuela o de Instituto Universitario o de
Centros de Universidad, Jefe de Departamento de Universidad,  Rector de
Institución Universitaria, Rector de Universidad, Vicerrector de Institución
Universitaria y Vicerrector de Universidad, el demandante aclara, que su inclusión como empleados de libre nombramiento y
remoción contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria, consagrada
en el artículo 69 superior, dado que es a los cuerpos directivos de esos
institutos y entidades universitarias a quienes corresponde establecer la
clasificación y nomenclatura de sus cargos o empleos.
Por lo
anteriormente expuesto, solicita a esta Corporación se declare la
inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 8o. del Decreto 1569 de 1998
y, además que se diga de manera expresa que “solo los nominadores que
desempeñan cargos cuyas competencias impliquen la toma de decisiones políticas
y solo en relación con los empleos o cargos dotados de funciones directivas o
cuyo desempeño conlleve o exija confianza absoluta hacia el nominador tienen el
poder discrecional para nombrar y remover al personal que ocupa estos cargos o
empleos.".
IV.    INTERVENCIONES
Según
informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional, del 10 de marzo de
1999, oportunamente intervinieron en el proceso la Personería Delegada para
Asuntos Jurisdiccionales de la Personería de Santafé de Bogotá D.C. y el
Departamento Administrativo de la Función Pública, a fin de defender la
constitucionalidad de la disposición enjuiciada, en los apartes cuestionados,
en la forma que se sintetiza en  seguida:
1.
Personería
Delegada para Asuntos Jurisdiccionales de la Personería de Santafé de Bogotá,
D.C.
La representante de
esta entidad para sustentar su argumentación, parte del presupuesto básico
según el cual el artículo 8o. del Decreto 1569 de 1998, demandado, clasifica
los empleos de las entidades territoriales que pertenecen al nivel directivo,
regulados por la Ley 443 de 1.998, conforme a criterios que responden a la
naturaleza de las funciones, índole de responsabilidades y requisitos exigidos
para su desempeño, teniendo en cuenta que en el literal a) del artículo 4o. de
la misma normatividad, los empleos de ese nivel comprenden las funciones de
dirección general, formulación de políticas institucionales y adopción de
planes y proyectos.
Con base en lo
anterior, plantea que en lo atinente al cargo de Personero Local del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, desde su creación (Acuerdo Distrital No. 12 de
1.990, art. 8o.), se dispuso que sería de libre nombramiento y remoción del
Personero, bajo su dependencia jerárquica, por lo que estima que el demandante
carece de razón al intentar asignarles una naturaleza distinta para incluirlos
en el régimen de carrera administrativa, basado en el hecho de que este
servidor no formula políticas institucionales, pues también es cierto que
realiza otras tareas también contempladas como directivas. Para ella, la
adscripción de un cargo al nivel directivo no requiere de la concurrencia de
todos los elementos señalados en ese artículo 4o. del Decreto e mención, ya que
éste simplemente fija unas directrices generales.
De igual modo, en su
parecer, ocurre algo similar con el cargo de Personero Delegado, a quien
corresponde ejecutar las políticas trazadas por el despacho del Personero
Distrital, habida cuenta que ejercen como funcionarios de su entera confianza
y, de esta manera, deben estar exentos de la carrera administrativa, con nombramiento
y remoción discrecional, según la legislación vigente, al igual que para los Jefes de Unidad y de División de la Personería de
Santafé de Bogotá, por realizar funciones de dirección y coordinación, según lo
establecido en el Acuerdo 34 de 1993 del Concejo capitalino.
2.     Departamento Administrativo de la Función Pública
La apoderada
judicial de este Departamento, luego de presentar una reseña sobre la
regulación constitucional (C.P., art. 125) y el desarrollo legal en la Ley 27
de 1992 y posteriormente en la Ley 443 de 1998 sobre la carrera administrativa,
indica que ésta última es una norma de carácter general que abarca en su
artículo 5o., los empleos de libre nombramiento y remoción en las entidades de
la rama ejecutiva (en el orden nacional y territorial) y en los organismos de
control del nivel territorial, en forma definitiva para las personerías y, de
manera transitoria, para los organismos y entidades que no hayan sido regulados
por normas de carácter especial, como sucede en el caso de  las contralorías
territoriales.
Precisa que con la
expedición del Decreto Ley 1569 de 1998 “se llena el vacío legal producido con
la sentencia[3] que declaró la
inexequibilidad del artículo 192 de la Ley 136 (sic), que autorizaba a los
concejos municipales a fijar los requisitos para el ejercicio de los empleos de
ese orden, por cuanto dicha labor es de naturaleza legislativa”.
Además, señala ese
Departamento, que si se entiende a la nomenclatura y clasificación de los
empleos como un “listado de denominaciones de empleos agrupados por niveles
jerárquicos, según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus
responsabilidades y los requisitos para su desempeño...”, no puede concluirse
que la misma sea una reunión de los cargos de libre nombramiento y remoción y
los de carrera, dado que, dentro de la nomenclatura allí adoptada en el nivel
directivo, pueden hallarse empleos de diferente naturaleza.
Lo  anterior,
sucede en su concepto, con los cargos de elección popular (gobernador y
alcalde), de período fijo (contralor y personero), de libre nombramiento y
remoción (secretario de despacho), Rector y Vicerrector de Universidad, o en
los diferentes niveles (asesor, ejecutivo, profesional) en donde existen
denominaciones que pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción,
dependiendo de la naturaleza de las funciones.
Adicionalmente,
afirma que el empleo de Personero por estar ubicado en el nivel directivo, en
el Decreto 1569 de 1.998, no queda sustraído de la carrera, puesto que,
conforme a la ley 136 de 1994 es un cargo de período, sin que el citado Decreto
haya variado ese carácter. De la misma manera, en cuanto al Personero Delegado,
considera que puede ser de carrera o de libre nombramiento y remoción, ya que
la Ley 443 de 1998 en su artículo 5o. dispuso que tendría este carácter en los
municipios de categoría especial, de primera, segunda y tercera, lo que
significa que en las categorías cuarta y sexta será de carrera administrativa.
En cuanto al juicio
que formula el actor frente a la clasificación en el nivel directivo de los
empleos de las Instituciones de Educación Superior, además de reiterar los
argumentos expuestos anteriormente, añade que con la nomenclatura adoptada por
el Decreto 1569 de 1998 existe uniformidad en la denominación de los empleos.
En efecto, los cargos de Decano, Jefe de
Departamento, Rector y Vicerrector de Universidad y Director de Centro de
Universidad fueron clasificados en el nivel directivo, dadas sus funciones de
dirección académica o administrativa, sin que por ello se entiendan excluidos
de la carrera administrativa, pues su naturaleza debe ser definida por el
Consejo Superior de cada ente universitario, en razón a la autonomía otorgada
por la Carta Política en su artículo 69.
Así
mismo, sostiene que a los servidores de dichos entes se les aplica la Ley 4a.
de 1992, según la cual corresponde al Gobierno Nacional la función de fijar el
régimen prestacional y salarial de los servidores; por lo tanto, al hacer parte
la nomenclatura de la estructura de los empleos y consecuentemente, del sistema
salarial, su determinación no corresponderá a los Consejos Superiores de dichos
entes. De ahí que concluya que la norma impugnada antes que violar la autonomía
universitaria, lo que hace es desarrollarla conforme a la Ley 4a. de 1992 y el
Decreto 1569 de 1998.
Para
finalizar, en relación con los empleos de Decano de Escuela Técnica, Decano de
Institución Universitaria, Director de Escuela o de Instituto Universitario y
Vicerrector de Institución Universitaria sostiene ese Departamento, que estos
pertenecen a los cargos de las Instituciones de Educación Superior que por su
naturaleza son establecimientos públicos, razón por la cual deben ser elegidos
por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el nivel
territorial a que pertenezcan, de ternas enviadas por el Consejo Directivo (Ley
30 de 1992, art. 66) y configuran el nivel directivo de esas instituciones, en razón
a las funciones de dirección administrativa o académica y de adopción de
planes, programas y proyectos que ejercen, en los términos del Decreto 1569 de
1998.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto
No. 1776 del 6 de abril de 1999, el señor Procurador General de la Nación
emitió concepto respecto del asunto de la referencia, en los siguientes
términos:
En primer lugar,
expone una serie de consideraciones sobre la naturaleza y finalidad de la
carrera administrativa, desde la perspectiva constitucional (art. 125) y legal
(Ley 27 de 1992 sustituida por la Ley 443 de 1998), con referencia a la
jurisprudencia de esta Corte (sentencia C-063 de 1997).
En este sentido
señala que el legislador, al desarrollar el artículo 125 constitucional,  en el
artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, consagra las excepciones a la carrera
administrativa y fija los criterios para definir los cargos de libre
nombramiento y remoción, acogiendo la doctrina de la Corte Constitucional
(sentencia C-195 de 1994).
Respecto del
ejercicio de las facultades extraordinarias, manifiesta que, según se desprende
de los artículos 272 y 118 de la Carta Política, las contralorías y personerías
por desempeñar en su jurisdicción las atribuciones propias de los organismos de
control - Contraloría General de la República y Procuraduría General de la
Nación -, no pueden considerarse entes autónomos como pretende sostenerlo el
actor; por el contrario, constituyen dependencias de las entidades
territoriales, en los términos del parágrafo 2o. del mismo artículo y por lo
tanto, están comprendidas en esa regulación extraordinaria.
Así mismo, el Jefe
del Ministerio Público indica,  que la clasificación de cargos en el nivel
directivo de la Personería y de la Contraloría de Santafé de Bogotá,
demandados, no implica que sean de libre nombramiento y remoción, pues en el
numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de1998 se señalan expresamente
cuáles son los cargos de dirección, conducción y orientación institucionales,
cuyo ejercicio requiere la adopción de políticas o directrices, lo cual no
comprende a los de la referida Personería, salvo el caso del Personero Delegado
de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres.
Añade que cuando el
legislador extraordinario realizó la clasificación de los cargos de dicho nivel
directivo, en el artículo 8o. del Decreto 1569 de 1.998, no desconoció el
artículo 150-10 de la Carta Política, pues lo hizo en desarrollo de la facultad
para la cual fue revestido a fin de adoptar el sistema general de clasificación
y nomenclatura de los empleos de las entidades territoriales, y comoquiera que
todos ellos hacen parte de la estructura administrativa de esos entes, las
expresiones demandadas se ajustan a los artículos 117, 118 y 286, advirtiendo,
adicionalmente, que la clasificación efectuada de esos cargos en el nivel
directivo, coincide con la naturaleza de las funciones asignadas de dirección y
coordinación institucional, según el Acuerdo Distrital No. 34 de 1993 y la
Resolución No. 1804 de 1997.
Por último, en lo
que tiene que ver con el cargo relativo a la violación de la autonomía
universitaria por la norma censurada, expresa que el artículo 69 de la Carta
Política prescribe que las universidades puedan darse sus directivas y regirse por
sus propios estatutos, de acuerdo con la Ley 30 de 1992, que organiza el
servicio público de la Educación Superior. En consecuencia, afirma que la
disposición acusada desconoce dicha autonomía al clasificar en el nivel
directivo los cargos censurados, pues las instituciones de educación superior
tienen libertad para nombrar su personal administrativo y establecer en sus
estatutos generales el régimen aplicable a éstos (sentencia C-299 de 1994).
Es más, el
Procurador concluye, que como la preceptiva demandada se refiere al personal
administrativo de las instituciones de educación superior, tal regulación
contradice la prerrogativa de orden constitucional que le reconoce a las mismas
el derecho a  darse sus directivas (sentencia C-195 de 1994), por lo que
solicita se declare la inconstitucionalidad de esos segmentos de la norma
acusada.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5) de la Carta Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir de forma
definitiva, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por
tratarse de una norma que forma parte de un decreto con fuerza de ley expedida
por el gobierno con fundamento en el artículo 150, numeral 10) de ese Estatuto
Fundamental.
2.     La materia a examinar
Como se expuso en
los fundamentos de la demanda, el actor cuestiona la clasificación que en el
artículo 8o. del Decreto Ley 1569 de 1.998 se hace de
algunos cargos de la Contraloría y Personería de Santafé de Bogotá y de
institutos de educación superior, dentro del nivel directivo de los cargos de
las entidades territoriales, por violar los mandatos
contenidos en los artículos 69, 117, 118, 150-10 y 286 de la Constitución
Política.
Lo anterior, en la
medida en que considera configurado un exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 66,
num. 1)., de  la Ley 443 de 1998 al expedir el
mencionado Decreto Ley, lo cual vulnera el rtículo 150-10 superior, con
base en los siguientes argumentos:
i) Los únicos empleos que en su criterio
pueden ser objeto de regulación por mandato de la ley habilitante, son los de
los órdenes nacional y territorial (C.P., art. 286), lo cual excluye a los
organismos de control como las contralorías y personerías territoriales (C.P.,
arts. 117 y 118).
ii) La clasificación de los empleos censurados
en el nivel directivo, los separa injustificadamente de la carrera administrativa
y los convierte en cargos de libre nombramiento y remoción, a pesar de que sus
funciones no sean de mando orientación y guía, reconociendo a sus nominadores
una potestad discrecional sobre los mismos, no obstante el ejercicio por parte
de éstos de atribuciones meramente técnicas y no políticas.
iii) La misma categorización como empleos de
libre nombramiento y remoción para  los cargos de las instituciones de
educación superior, contradice la autonomía
universitaria constitucionalmente consagrada para éstas (C.P., art. 69).
De esta forma, la
controversia constitucional planteada deberá resolverse a partir de dos
aspectos: el primero, el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
al jefe del ejecutivo por la respectiva ley habilitante al expedir el decreto
ley demandado, desde la perspectiva del ámbito temporal y material previamente
; el segundo, el desarrollo del principio constitucional de la carrera
administrativa en la clasificación de los cargos censurados y la posible
vigencia del tratamiento excepcional en la forma aceptada por la Carta
Política.
3.      Ejercicio
de las facultades extraordinarias dentro de los límites de la Ley 443 de 1998,
mediante la expedición del Decreto Ley 1569 del mismo año
Con base en las
atribuciones que le fueron conferidas por el numeral 1) del artículo 66 de la
Ley 443 de 1998, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley No. 1569
de 1998 “por el cual se establece el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades
territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y
se dictan otras disposiciones”.
De conformidad con
la amplia jurisprudencia sentada en materia de concesión y ejercicio de las
facultades legislativas extraordinarias y según lo establecido en el artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, son dos los asuntos que el legislador
debe precisar para delimitar el marco de la actuación del Presidente de la
República, con sujeción al ordenamiento superior.
De una parte, el
relativo a la restricción temporal para otorgar el pertinente desarrollo a la
ley habilitante, de manera que no se produzca una ampliación indebida del
término prefijado y, de otra, el atinente al límite material de la habilitación
legislativa extraordinaria, para que su desarrollo sólo verse sobre el asunto
para el cual se confirió de manera excepcional la potestad legislativa al jefe
de la rama ejecutiva.
En el presente caso,
no obstante que la demanda se centra en el aspecto material del ejercicio
extraordinario de facultades legislativas, previamente se hará una breve
referencia al temporal.
3.1.   Límite
temporal
No existe reparo
constitucional alguno en lo relacionado con el lapso para el ejercicio de
dichas atribuciones por el Presidente de la República, toda vez que la
expedición del Decreto Ley 1569 de 1998 se efectuó el día 5 de agosto de 1998,
según el Diario Oficial No. 43.358 del 10 de agosto de ese mismo año, es decir dentro del término
máximo conferido en la ley habilitante, el cual era de seis meses a partir de
la promulgación[4] de
la Ley 443 de 1998, sancionada el 11 de junio de 1998 y publicada el 12
de junio de ese mismo año, según el Diario Oficial No. 43.320.
3.2.    Límite
material
3.2.1. Inexistencia
de un exceso en el desarrollo de la norma habilitante de las facultades
extraordinarias, por una indebida extensión de su campo de aplicación
Frente al segundo
aspecto para analizar,  es decir, el alcance de las facultades extraordinarias
concedidas por la Ley 443 de 1998, con base en el cual el demandante sostiene
la existencia de un desbordamiento de las mismas, él deberá tener en cuenta la
precisión con que los asuntos por desarrollar, hayan sido consagrados en la ley
de facultades y la prohibición genérica que la Carta Política trae en el numeral 10 del artículo 150. Sobre el particular,  esta Corporación ha indicado:
"En materia de
facultades extraordinarias la jurisprudencia ha señalado que el concepto de
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino al  nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al ejecutivo sean
claras tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación
y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa
extraordinaria aquel puede ejercer, no son imprecisas.”
“Basta con que los
límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las
facultades sean generales. Lo que exige la carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar..."
(Sentencia C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
En el presente caso,
el primer aspecto de la presunta extralimitación material denunciada, se
refiere al campo de aplicación final del ejercicio de las facultades
extraordinarias. En concepto del actor, la ley habilitante ordenó una
regulación exclusivamente para los empleos de los órdenes nacional y
territorial, no así de los organismos de control como lo son las contralorías y
personerías territoriales, por entenderlos como autónomos de las entidades
territoriales.
El legislador
desarrolló  el sistema que regula el ingreso, permanencia y retiro de los
empleos del Estado, mediante la expedición de la Ley 443 de 1.998 “por la cual
se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones.”.  El artículo 66 confiere una serie de facultades
extraordinarias al Presidente de la República, entre las cuales se destacan las
señaladas en el numeral 1) de ese mismo artículo, por cuanto en virtud de ellas
se expidió el decreto ley objeto de enjuiciamiento en la presente demanda.
Dicho artículo 66 establece lo siguiente:
“ Artículo 66. Facultades
extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la fecha de la promulgación de esta ley para:
1.
Expedir las normas con
fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de
empleos con funciones generales y requisitos mínimos para las entidades del
orden nacional y territorial que deban regirse por las disposiciones de la
presente ley (...) “
Sea lo primero
señalar, que la materia regulada por el Decreto en estudio, no es de las
reservadas a la competencia exclusiva del legislador ordinario, según mandato
expreso de la Carta Política (art. 150-10, inc. 3o.).
De otro lado, las
entidades del orden territorial que deben regirse por la Ley 443 de 1998 según
lo establece su campo de aplicación son las siguientes:
“ Artículo 3º. Campo
de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente
ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las
entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental,
Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones
Autónomas Regionales; en las Personerías; en las entidades públicas que
conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal
administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles,
cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo
de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de
todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional,
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.
Parágrafo 1º. En caso de vacíos de las normas que
regulan las carreras especiales a las cuales se refiere la Constitución
Política, serán aplicadas las disposiciones contenidas en la presente ley y sus
complementarias y reglamentarias.
Parágrafo 2º. Mientras se expiden las normas de
carrera para el personal de las Contralorías territoriales, para los
empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y para los
empleados del Congreso de la República, de las Asambleas Departamentales, de
los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales les
serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.”.
(Subraya la Sala).
Como se resalta en el anterior texto legal,
el legislador consagró de manera expresa la aplicación de las disposiciones
contenidas en dicha ley a los empleados del Estado que prestan sus servicios
“en las Personerías” y en las “Contralorías territoriales”, en este caso, de
manera transitoria, mientras se expide un régimen especial que las cobije.
Esa disposición es
fiel reflejo del propósito que impulsó el trámite y expedición de la referida
Ley 443, cual era el de conformar un sólo cuerpo normativo con todas las
disposiciones relacionadas con la carrera administrativa, con el fin de
“brindar uniformidad y seguridad al intérprete” y además “dotar a las entidades
y organismos del estado, de normas claras y homogéneas, para bien de los
empleados de carrera y de aquéllos que tienen la responsabilidad de conducir y
administrar este personal al interior de las organizaciones públicas”.[5]
Por consiguiente, es
fácil deducir que la materia y la finalidad de las facultades extraordinarias
conferidas en el artículo 66, numeral 1) de la Ley en mención son precisas, más
aún tratándose de sus destinatarios, lo cual está de un todo acorde con el
ordenamiento constitucional.
De igual manera, la
aplicación de dicha preceptiva requiere de una interpretación sistemática de la
misma con el texto integral de la Ley 443 de 1998, de lo cual se obtiene que
tanto para los empleos de las personerías como de las contralorías de los entes
territoriales rigen sus normas, de forma que el sustento de la vulneración
constitucional aducida por el actor de los artículos 150-10, 117 y 118 no se
configura, en la medida en que se trata de una incompleta, incorrecta e
indebida aplicación de dicha normatividad destinada a desdibujar el propósito
real del legislador al conferir las facultades extraordinarias,  lo que no
permite evidenciar un desconocimiento del ordenamiento constitucional en el sentido
indicado por el demandante. No puede sostenerse que por el hecho de ser las
personerías y contralorías órganos de control no tengan el carácter territorial
que señala la norma habilitante para efectos de regular la nomenclatura y
clasificación de sus empleos.
3.2.2. Finalidad
de la carrera administrativa y excepciones a la misma. Características de los
cargos de nivel directivo del Estado
Otra fase del
cuestionamiento constitucional expuesto por el actor para demostrar el
desbordamiento que estima cometió el Presidente de la República en el uso de
las atribuciones conferidas y aludidas, se refiere a la clasificación obtenida
por algunos empleos de la Contraloría y Personería de la ciudad capital.
El acceso a los
empleos de los órganos y entidades del Estado, de conformidad con el artículo
125 de la Carta Política, exige como regla general un sistema de carrera, que
permite el desarrollo de la función pública dentro de la vigencia de los
principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[6]
con base en el mérito y la capacidad profesional y moral de quienes aspiren a
ingresar, mantenerse o ascender dentro de ella, lo cual redunda en una clara
salvaguarda de los derechos de las personas a desenvolverse en igualdad de
condiciones y oportunidades para realizar la respectiva función y cargo
público, el derecho al trabajo y de estabilidad en el empleo en la medida de su
desempeño (C.P., arts. 13, 40, 25 y 53).
La Corte se ha
pronunciado en múltiples oportunidades sobre la finalidad del sistema de
carrera administrativa, de las cuales se destaca el siguiente aparte:
"En este
sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el  cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en administración pública.
Ello conduce a la
instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la obtención
de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de los fines
primordiales del Estado Social de Derecho.
En este orden de
ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde el mérito como criterio de
selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como
presupuesto indispensable  para que el sistema opere.". (Sentencia C-479
de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
Algunas de las
características adicionales que el sistema de carrera administrativa presenta
pueden concretarse en las siguientes:
“El objetivo de ese
régimen de carrera administrativa consistió en proporcionar un sistema ordenado
de requisitos y procedimientos que determinen las condiciones personales y
profesionales que tendrán que reunir las personas que pretendan acceder a la
función pública y que han de regir el ascenso en los cargos del Estado, con el
fin de que el mismo se desarrolle bajo postulados de imparcialidad,
transparencia y moralidad, en contraposición a las prácticas desviadas y
basadas en criterios puramente subjetivos de carácter político, económico y
familiar, entre otros.
De esta manera, el
sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se
convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines
del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para
el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar
las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo
tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio
mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se
mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho
servicio.”. (Sentencia C-380 de 1.997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Dicha regla general
del artículo 125 superior, presenta algunas excepciones, consagradas por el
constituyente de 1991 en forma específica, como son los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
Para efectos del
presente estudio, deben señalarse las particularidades de los cargos de libre
nombramiento y remoción en contraposición de los empleos de carrera
administrativa, por los cuales empezará la diferenciación:
“... los de carrera
administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al
trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y
retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado
únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en
el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar
condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de
modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público.
No puede entonces el empleador separar al trabajador de su cargo por razones
distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la
violación del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en
la Constitución y la ley.
(...)
De otra parte, la
Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya
situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la
vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del
empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre
estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder.[7]
A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción
el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para
la realización de ciertas funciones.  Cuando no lo son, el Estado, que debe
cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 CP),
autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad,
idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales. (Sentencia
C-540 de 1998, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Adicionalmente,
rigen para la determinación de estos últimos cargos -de libre nombramiento y
remoción- algunos criterios ya sentados en la jurisprudencia constitucional:
“... como base para
determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que
señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha
facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de
carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que
la regla general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un
principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador  no obedezca a una potestad infundada.  Y, por último, no hay que
olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento
y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine
la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo
esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política.
En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación.”.(Sentencia C-195 de 1.994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa).
Es de resaltar el
hecho que en un cargo como de libre nombramiento y remoción, es necesario el
ejercicio de funciones de dirección, confianza y manejo, por lo cual su
provisión está sometida a una potestad discrecional de nominación:
“ La Corte reafirma
la prevalencia de la regla general de la carrera administrativa y admite que
sólo por excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o
servidores públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de intuitu
personae o de las responsabilidades de dirección, como se advierte en este
fallo.  Estas consideraciones, desde luego, comprenden a los niveles, asesor,
ejecutivo, técnico administrativo y operativo y auxiliar, que trabajan de forma
permanente en los despachos de los mencionados funcionarios directivos de la
entidad, que por regla general son de carrera, y  que en dichos grados y a
la luz de la Constitución Política  deben proyectar niveles óptimos de
profesionalismo y rendimiento técnico que se expresan en las reglas de la
carrera. (Negrillas fuera de texto). (Sentencia C-405 de 1.995, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz).
La distinción entre
una y otra categoría de cargo, constituye materia de orden legislativo (C.P.,
art. 150-23), dependiendo de la naturaleza de las funciones que mediante ellos
se desempeñen. Cuando de las mismas se desprende que quien ocupa el cargo
cumple un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional
que además exige una confianza y reserva en el desarrollo del mismo, debe
existir potestad para el nominador de disponer discrecionalmente del cargo sin
sujetarse a los requerimientos de la carrera administrativa. Sin embargo, debe
precisarse que la ubicación de un empleo en el nivel directivo no implica
necesariamente la discrecionalidad en su nominación y remoción,  toda vez que
no es esa ubicación sino la naturaleza de sus funciones la que debe determinar
su exclusión de la carrera. Así lo ha señalado esta Corporación :
“
Dedúcese de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la
carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley
consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza
misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo
un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza,
nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas
propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción,
no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de
funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de
manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este
último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda
función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera
pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el
grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al
manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado
que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República
o en un Ministro del Despacho.
Desde
luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras
funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce
una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito
personae.”. (Negrilla original, subraya la Sala) (Sentencia C-514 de 1.994 M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
Ahora
bien, la facultad de regular normativamente en forma abstracta y general para
clasificar los distintos cargos públicos en cuanto a sus funciones y finalidad
dentro del contexto orgánico y funcional en que se realizarán, es una facultad
que debe ser cumplida por el legislador ordinario (C.P., art. 150-23) o puede
ser conferida, temporalmente, al Presidente de la República mediante el
revestimiento de precisas facultades extraordinarias en los términos del
artículo 150 -10 constitucional. De cualquier modo, en sus desarrollos deberán
prevalecer  los principios constitucionales que consagran la carrera
administrativa como presupuesto general de la función pública y la igualdad
para su cumplimiento, especialmente, cuando se establecen excepciones a ese
principio, las cuales deberán estar debidamente fundamentadas. Sobre el
particular la Corte ha dicho:
"Es
claro que el legislador, por expresa competencia derivada del mismo artículo,
puede determinar aquellos empleos que, junto con los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción y los de trabajadores oficiales, se exceptúen
del principio general plasmado en la Constitución, que no es otro que el de la
pertenencia a la carrera.
Interpretada
la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el
legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de
excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones
en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones
injustificadas o carentes de razonabilidad.
En
otros términos, cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que
existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del
Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el
artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene
necesariamente en inexequible.
En
consecuencia, para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con
estricto apego a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse la
ley, se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos
cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones
a ellos asignadas, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el
sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de
los preceptos constitucionales, encajan dentro de él". (Sentencia C-514 de
1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Es precisamente
sobre este presupuesto de fundamentación objetiva de las exclusiones de la
carrera administrativa de los empleos públicos, que el actor se apoya para
argumentar que la clasificación asignada en el nivel directivo por los cargos
cuestionados en la demanda, pertenecientes a la Contraloría y Personería de
Santafé de Bogotá, vulnera el principio constitucional consagrado en el
artículo 125 de la Carta Política. Veamos a continuación, si existe razón a
esta afirmación.
3.2.3. Aplicación
de los anteriores criterios al examen de constitucionalidad respecto de los
cargos de la Contraloría y Personería de Santafé de Bogotá y del Personero
Delegado
Como ya se ha
mencionado, la Ley 443 de 1998 reguló la carrera administrativa de los empleos
de la administración pública, respecto de los organismos y las entidades
establecidas en su artículo 3o., señalando que todos ellos son cargos de
carrera administrativa salvo, entre otros, los empleos de libre nombramiento y
remoción que correspondan a unos criterios, como los de: “a) Los de dirección,
conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices...”; “b) Los empleos
de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan
asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que
estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y
cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos...” y
“c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del estado... “.
En el parágrafo 1º.
de la citada disposición, se estableció que también se consideran de libre
nombramiento y remoción, aquellos empleos que posteriormente sean creados y
señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan
al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza
(...)”., para lo cual se señaló en los dos primeros literales, los cargos que
cumplen con esas exigencias.
El Decreto Ley 1569
de 1998, en desarrollo de las facultades conferidas en el artículo 66, numeral
1º) de la Ley 443, clasificó los empleos estatales destinatarios de esa
normatividad (art. 3o.). En primer término determinó cuales han de ser los
distintos niveles jerárquicos, a saber: directivo, asesor, ejecutivo, técnico,
administrativo y operativo, y les asignó a cada uno de ellos, sus respectivas
funciones generales. De esta manera, al nivel directivo le correspondieron las
funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y
de adopción de planes, programas y proyectos (arts. 3º. y 4º.).
Luego, en el
artículo 8o., del Decreto 1569 de 1998, parcialmente demandado, se fijaron los
empleos estatales que integran ese nivel directivo. La clasificación que en el
mismo se estableció para algunos cargos de la Contraloría y Personería de
Santafé de Bogotá, resulta cuestionada por el demandante, en la medida en que,
a su juicio, los separa injustificadamente de la carrera administrativa, al convertirlos,
en su criterio en cargos de libre nombramiento y remoción, a pesar de que sus
funciones no sean de mando orientación y guía. Además, el actor estima que sus
nominadores adquieren una potestad discrecional sobre los mismos no obstante el
ejercicio de atribuciones meramente técnicas y no políticas por parte de estos.
Al analizar las
anteriores afirmaciones en cada uno de los cargos cuya clasificación se objeta
y conforme a la línea jurisprudencial de la Corporación, se obtiene lo
siguiente :
a)      Jefe de Unidad, Jefe de División y Jefe Auditor de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, D.C.
En el caso de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, los cargos demandados por una clasificación
indebida son los de Jefe de Unidad, Jefe de División y Jefe Auditor, los cuales
pertenecen al nivel directivo de ese organismo de control, según su propia
conformación funcional.
Es de anotar que, la
Contraloría de Santafé de Bogotá es una entidad de carácter técnico, con
autonomía administrativa, contractual y presupuestal encargada de ejercer la
vigilancia de la gestión fiscal de la administración de la ciudad de Santafé de
Bogotá y de los particulares que manejen fondos o bienes del Distrito, el cual
se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a las técnicas de auditoría
lo que incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales,
en los términos que señale la ley y el Código Fiscal (C.P., arts. 267 y 272,
Decreto 1421 de 1.993[8], art. 105). Su
representante legal y ordenador del gasto es el Contralor del Distrito Capital,
a quien corresponde determinar las políticas en materia de control fiscal, los
procedimientos para el mismo, y la vigilancia de la gestión de los distintos
órganos y entes de la administración distrital, así como de las entidades
descentralizadas de cualquier orden que formen parte de la misma, para lo cual puede
delegar sus funciones hasta el nivel ejecutivo, entre distintas dependencias,
según se estipula en el Acuerdo 16 de 1.993[9] (arts. 5o. y
6o.).
La estructura
orgánica de ese organismo de control fue establecida en los artículos 10 y 11
del mencionado Acuerdo 16 de 1993 y su organización funcional consta en la
Resolución No. 558 del 18 de marzo de 1999[10]. Allí se
establecen las Unidades de control sectorial, tales como la de
infraestructura y desarrollo local, sector social, sector gobierno, acueducto y
alcantarillado, recursos energéticos, telecomunicaciones y las de apoyo
como, la de control interno, asesoría, de consolidación global, resultados y
control de calidad, planeación y jurisdicción coactiva.
Con base en esa
normatividad, la Corte encuentra que existen para las Unidades del mencionado
órgano unas funciones especiales en virtud de las cuales se dirige y coordina
el correcto ejercicio del control fiscal y, en forma general, atribuciones
mediante las cuales los Jefes de Unidad intervienen y participan en la
formulación e implantación de las políticas institucionales, en la preparación
de los planes indicativos y estratégicos de la entidad y en la definición de
los objetivos particulares de la dependencia, para lo cual les corresponde
dirigir y coordinar la realización de los planes, programas y proyectos
asignados de manera específica.
Al aplicar en el
caso particular, los criterios jurisprudenciales aludidos, atinentes a la
naturaleza misma de las funciones que se desempeñan como presupuesto básico
para la determinación del nivel al cual pertenece el respectivo cargo, se
observa que los Jefes de Unidad de la Contraloría de Santafé de
Bogotá, son de forma clara directivos, pertenecientes al nivel más alto de
dirección del ente fiscalizador, mediante un orden jerárquico superior, en
donde reportan directamente al Contralor e intervienen directamente en la
conducción institucional y dirección general de la entidad; por lo tanto, es
indispensable que quienes ocupen esos cargos sean de la absoluta confianza de
dicho funcionario el manejo de los asuntos a cargo y su movilidad en el mismo
sea flexible, bajo los parámetros de los empleos de libre nombramiento y
remoción, según el ordenamiento jurídico.
De esta forma, el
cuestionamiento dirigido en contra de esa clasificación no debe prosperar,
razón por la cual se declarará su exequibilidad, al entenderse que su exclusión
de la carrera administrativa se encuentra objetiva y razonablemente sustentada.
No ocurre lo mismo
con los Jefes de División y Jefes Auditores de la Contraloría de Santafé de
Bogotá, empleos también censurados por el actor en su demanda, pues la Corte
estima que en los mismos las funciones que allí se desempeñan no son del
resorte exclusivo de los cuadros directivos de dicha entidad.
Según se deduce de
un breve análisis de las funciones atribuidas[11], los Jefes
de División, son funcionarios del nivel ejecutivo, toda vez que si bien
eventualmente pueden intervenir en la definición de las políticas
institucionales según el programa que cada una desarrolle y para la
determinación e implantación de sus propias políticas y objetivos, a ellos
compete esencialmente  adelantar su planeación, dirección, coordinación,
supervisión y ejecución al interior, de acuerdo con las políticas de la
entidad, y en un área más reducida como puede ser las de revisión de cuentas,
control legal, control financiero, control de gestión de resultados, y de las
de apoyo como la de administración de personal, bienestar social, servicios
administrativos, financiera, investigaciones fiscales, juicios fiscales,
análisis económico, auditoría del balance, etc.
En efecto, en la
sentencia C-405 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), se llegó a esa misma
conclusión sobre los cargos de Jefe de División de la Contraloría General de la
República, al expresar lo siguiente:
“ Igual
consideración cabe para lo relacionado con los cargos de Director Seccional,
Asesor, Director, Jefe de División, Jefe de División Seccional, y
Secretario General Grado 12",. a que se refiere la disposición
acusada, ya que aquellos destinos públicos no comprenden responsabilidades que
deban ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo ingreso, permanencia o
retiro de los cuadros de la entidad corresponda a la decisión discrecional del
nominador; en efecto, sus funciones no son de aquellas que conduzcan a  la
adopción de políticas de la entidad, ni implican confianza especial, ni
responsabilidad de aquel tipo que reclame este mecanismo de libre nombramiento
y remoción.
Estos cargos están
previstos, dentro de la estructura de la planta de la Contraloría para efectos
de que se dé aplicación a conocimientos profesionales de orden académico y
especializado, para ejecutar políticas y orientaciones y actos del personal del
nivel directivo, y cumplen más bien actividades de asesoría y gestión al
interior de la entidad, mucho más si se tiene en cuenta el desarrollo
contemporáneo de las ciencias de la administración y de la gestión pública, que
reclaman conocimientos especializados y técnicos y el conocimiento continuado
de experiencias y procesos que no se adquieren por fuera de un ejercicio
prolongado y estable de la función.”. (Subraya la Sala).
Los mismos criterios
pueden extenderse a los Jefes Auditores, quienes se evidencian como
ejecutores de todas las políticas y proyectos que correspondan a la respectiva
Unidad[12], en la
distribución que para tal fin se le haya dado a la división a la cual
pertenecen. Para ello, deben tomar parte en la definición y ejecución del plan
de auditoría integral, definir las políticas que le corresponden efectuar al
grupo funcional o de auditoría asignado, y atribuir, coordinar, controlar y
verificar el trabajo de los funcionarios del grupo de trabajo según el programa
de auditoría, entre otras funciones.
Al no encontrarse
objetiva y razonablemente justificada la clasificación realizada en el Decreto
Ley 1569 de 1998, en el nivel directivo del Jefe de División y el Jefe Auditor
de la Contraloría de Santafé de Bogotá, se declarará su inconstitucionalidad,
por cuanto los mismos no realizan funciones de dirección, conducción y
orientación institucional, sino que muestran un nivel de trabajo ejecutivo y
subalterno del jefe de la Unidad y de la División, respectivamente, cuyas
funciones consisten en la dirección, coordinación supervisión y control de las
unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas
planes programas y proyectos de las entidades.
Por consiguiente, no
es determinante para su escogencia el elemento de la máxima confianza y el intuito
personae, más allá de lo que a través del sistema de carrera pueda
obtenerse en materia de condiciones personales, profesionales y éticas propias
para el desempeño de esos cargos, que permita dar lugar a una excepción a la
regla general del artículo 125 superior para todos estos cargos.
b)      Jefe de Unidad, Jefe de División y  Personero Local de la
Personería de Santafé de Bogotá.
Sea lo primero
resaltar, que la Personería de Santafé de Bogotá es un órgano de control que
ejerce el Ministerio Público, con autonomía administrativa y presupuestal
(C.P., arts. 117 y 118 y Decreto 1421 de 1.993[13], art. 104), en
su misión de defensa de los intereses del Distrito Capital y de la sociedad, al
actuar como agente del Ministerio Público, ejercer la veeduría ciudadana y
desarrollar la defensoría de los derechos humanos en su jurisdicción.
En lo atinente al
estudio de constitucionalidad de la clasificación de los cargos demandados en
esta entidad, se observa lo siguiente:
El Acuerdo No. 34 de
1.993[14] señala dentro
de su estructura básica los cargos de Jefes de Unidad (5), cuyas funciones
esenciales y comunes son las de dirección, coordinación, evaluación y control
de los funcionarios y dependencias a cargo (art. 7o.).
En el caso
particular de los Jefes de Unidad de esta entidad, para la Corte no hay
duda de que por la labor que estos desarrollan también deben formar parte del
nivel directivo, ya que las materias para las cuales fueron organizadas tales
como, Investigaciones Especiales, Recursos Humanos, Administrativa y
Financiera, Control Interno y Coordinadora de Personerías Locales, suponen el
ejercicio de atribuciones de trascendental responsabilidad para la conducción
institucional de sus políticas, su formulación, la adopción de planes,
programas y proyectos de cada dependencia, para lo cual se hace necesario una
confianza máxima del Personero en esos funcionarios, que determina su libre
nombramiento y remoción, de manera que su ubicación en el nivel directivo en la
norma demandada se encuentra ajustada al ordenamiento superior.
Ahora bien, existen
otras dependencias de la Personería de Santafé de Bogotá, D.C. que realizan las
actividades de agente del Ministerio Público, veedor ciudadano y defensoría de
los derechos humanos por disposición del Personero Distrital, según la
reglamentación que para el efecto expida, en las localidades del Distrito
Capital. Estas son las Personerías Delegadas para las Localidades de Santafé
de Bogotá (20), como las denomina el Acuerdo 34 de 1.993[15],
para cumplir además, las comisiones, estudios y desarrollar las tareas
especiales que ese funcionario y los Personeros Delegados le asignen, que hacen
viable su clasificación en el nivel directivo de funcionarios de esa entidad,
dado el alcance de sus atribuciones, la responsabilidad y confiabilidad que
demanda el desempeño de las mismas, que permite identificarlos claramente como
empleados de libre nombramiento y remoción del nominador, lo cual justifica su
exclusión de la carrera administrativa.
Resta por examinar
la censura que en idéntica dirección se hizo en contra de los Jefes de
División de la Personería de Santafé de Bogotá (Registro, Control y Carrera
Administrativa, Capacitación y Bienestar Social, Financiera, Recursos Físicos,
Desarrollo Organizacional e Informática, Acuerdo No. 34 de 1.993).
En este preciso
punto, la Corte respalda la posición del actor, en el sentido de que estos
cargos ejercen funciones esencialmente ejecutivas, por lo tanto no encuadran
dentro de la clasificación realizada por la norma demandada en los empleos del
nivel directivo y son igualmente aplicables a estos cargos las consideraciones
que arriba se hicieron para los Jefes de División de la Contraloría de Santafé
de Bogotá, en el sentido de que su campo de acción es limitado ya que no tiene
alcance para toda la entidad, sino dentro de la propia dependencia, para lo
cual asisten al superior inmediato en la formulación de la políticas, implantan
los planes y programas de la unidad a la cual pertenece, a instancia y bajo la
subordinación del jefe de la misma.
En consecuencia, la
inclusión que en el artículo 8o. del Decreto 1569 de 1998 se efectuó del mismo
en el nivel directivo, convirtiendo el cargo de Jefe de División de esa
entidad  en un cargo de libre nombramiento y remoción,  pugna con el principio
general de la carrera administrativa, razón por la cual deberá declararse su
inconstitucionalidad.
c) Personero Delegado
Al analizar las funciones que de manera
similar se han establecido en los municipios  para el Personero Delegado (en
el caso del Distrito Capital, el ya citado Acuerdo 34 de 1994 y la Resolución
No. 153 de 1992[16]), se advierte
que este cargo pertenece claramente al nivel directivo de las personerías, en
cuanto cumplen las funciones propias del Personero como integrante del
Ministerio Público en el correspondiente municipio(C.P., arts. 118) en virtud
de la delegación de funciones de la cual son destinatarios. El grado de
responsabilidad  y confianza que exige el cumplimiento de estas funciones
delegadas, hace evidente que se trata de empleos que deben ser de libre
nombramiento y remoción.
Recapitulando, frente al artículo 8o.
del Decreto Ley 1569 de 1998 y con base en los criterios expuestos, la Corte
procederá a declararán exequibles las expresiones Jefe de Unidad de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, Jefe de Unidad, Personero Local de la
Personería de Santafé de Bogotá y Personero Delegado, en cuanto ejercen
funciones pertenecientes al nivel directivo de esas entidades, al existir una
clara armonía con los mandatos superiores. En cambio, las expresiones Jefe de
División y Jefe Auditor de la Contraloría de Santafé de Bogotá y Jefe de División
de la Personería de la misma ciudad capital, consagradas en ese mismo artículo,
serán declaradas inexequibles, ya que se estiman de orden puramente ejecutivo y
no directivo, lo cual contraría el mandato constitucional que obliga a acceder
a dichos cargos mediante el sistema de carrera (C.P., art. 125).
3.2.5. Autonomía
universitaria y la clasificación de los empleos en la norma demandada
La Ley 30 de 1992
“por el cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”
clasifica en el artículo 16 las Instituciones de Educación Superior, como: “1)
Instituciones Técnicas Profesionales, 2) Instituciones Universitarias o
Escuelas Tecnológicas y 3) Universidades”. Con base en la autonomía que a cada
una de ellas le ha sido reconocida constitucional y legalmente, se tiene que
las dos primeras configuran entidades descentralizadas, en la forma de
establecimientos públicos, del orden nacional, departamental, distrital o
municipal, y las universidades, como entes universitarios autónomos (art. 57 y
parágrafo). Sobre la naturaleza de éstos últimos se pronunció la Corte
Constitucional en los siguientes términos:
"Del contenido
de los artículos 69 y 113 de la Carta se deduce que las universidades tienen
una naturaleza jurídica propia que las distingue de los demás órganos
descentralizados. Así lo entendió el legislador al expedir la ley 30 de 1992
que, como ya se dijo, les confirió a las universidades el carácter de
"entes universitarios autónomos", y a las demás instituciones de
educación superior el de "establecimientos públicos". Esta distinción
tiene trascendentales consecuencias, particularmente en relación con los
controles que ejerce el poder central sobre las instituciones. Sobre lo cual ya
se pronunció la Corte en los siguientes términos:
"...el control
de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a
las universidades en tanto instituciones autónomas, como no es aplicable
tampoco al Banco de la República o a la Comisión nacional de Televisión; dicho
control doctrinalmente es definido como aquel '...que ejerce el poder
central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto
territorialmente como por servicios', y no lo es porque ese control le
corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al cual se
halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe encargarse de
encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del
poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los funcionarios, lo que
implica atribuirles a éstos una condición de subordinación respecto del poder
central, la que tiene origen, para el caso de entidades descentralizadas por
servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 189 de la C.P., que
establece que los gerentes y directores de los establecimientos públicos son de
libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, con lo que se les
otorga la calidad de agentes del mismo, condición inaplicable cuando se habla
de los rectores de las universidades, cuya designación está a cargo de los
consejos superiores, los cuales deben garantizar la participación."[17]
En síntesis, el
elemento fundamental en la distinción de los establecimientos públicos y las
universidades es precisamente el grado de su autonomía. Mientras que los
primeros hacen parte de la administración y, por tanto, gozan de menor
autonomía; las segundas no están supeditadas al poder ejecutivo y tienen un
poder mayor de autorregulación. No obstante, la autonomía que se predica de las
universidades está también limitada por la Constitución y la ley. En particular
las universidades públicas están sujetas a las limitaciones que se derivan de
su naturaleza de entes estatales, que les impone la necesidad de integrarse al
Estado, con el fin de que no se constituyan "ruedas sueltas" dentro
del sistema." (Sentencia C-579 de 1.997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.)
El demandante acusa
por inconstitucional la clasificación que en el nivel directivo se efectuó de
algunos empleos de esos institutos de educación superior en el artículo 8o. del
Decreto Ley 1569 de 1998, por desconocer la autonomía universitaria consagrada
en el artículo 69 superior, afirmación respecto de la cual la Corte expresa su
total acuerdo.
De conformidad con
ese mandato constitucional y según la interpretación que del mismo se ha hecho
por la jurisprudencia ya sentada por esta Corporación, se tiene que la
inclusión de los empleos de Rector, Vicerrector y Decano de los institutos de
educación superior constituidos como establecimientos públicos, dentro de la
categoría de cargos de libre nombramiento y remoción, riñe con el principio
constitucional que consagra para ellos una autonomía administrativa que implica
la facultad de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de
acuerdo con la ley.”.
En efecto, en ese
sentido la Corte se pronunció en la sentencia C-195 de 1994[18],
cuando estudió la constitucionalidad del literal b) del artículo 1o. de la Ley
61 de 1987 “Por la cual se expiden normas sobre Carrera Administrativa y se
dictan otras disposiciones”, declarando inexequible la calificación como
empleos de libre nombramiento y remoción de los establecimientos públicos los
de Rector, Vicerrector y Decano de los entes de educación superior, con base en
los siguientes argumentos:
“Con respecto al
literal b) del artículo acusado, encuentra la Corte que la inclusión del Rector,
Vicerrector y Decano como empleados de libre nombramiento y remoción,
contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria  consagrada
en el artículo 69 superior. En efecto, la autonomía universitaria que se le
reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación
universal, tanto docente como  investigativa, gozan de la prerrogativa
constitucional de "darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos, de acuerdo con la ley". La comunidad científica que
conforma el estamento universitario,  es autónoma en la dirección de sus
destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención
adecuada del Estado en la educación, pues éste tiene el deber de "regular
y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los  educandos". (Art. 67 inciso 5o. ,
C. P.), lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer
la investigación científica en las universidades oficiales y privadas,
ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (Cfr. Art. 69,
inciso 3o.).
La esencia misma de
la universidad  exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero
lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que
debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las
labores de extensión, que se imparten en las diversas entidades universitarias.
Igualmente, nada
obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca
que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre
y cuando -se repite- dicha determinación emane de la comunidad universitaria.  Esa es la razón por la cual el inciso
primero del artículo 69 superior expresa: "podrán darse sus
directivas", como una facultad, no como una imposición constitucional.
Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar
cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción.”.(Subraya la Sala).
Estos mismos
argumentos son aplicables al caso sub examine, de suerte que la
clasificación como del nivel directivo de los empleos de Decano de Escuela
Tecnológica, Decano de Institución Universitaria, Decano de Universidad,
Director de Escuela, o de Instituto, o de Centro de Universidad, Rector de
Institución Universitaria o Escuela Tecnológica, Rector de Universidad,
Vicerrector de Institución Universitaria y Vicerrector de Universidad, que el
legislador extraordinario efectuó en la norma demandada, ignora la prerrogativa
especial de estas entidades para definir, a través de las directivas de estos
institutos de educación superior, sobre la categorización de los empleos de sus
respectivas funciones.
De este modo, el
principio constitucional que aboga por la autonomía universitaria, actúa como
límite en la actuación de los poderes públicos, a fin de evitar cualquier forma
de injerencia indebida en la libertad de acción y autodeterminación de estos institutos
de educación superior en la consecución de sus fines, la cual debe de todas
formas darse dentro de los parámetros constitucionalmente establecidos.
Cabe reiterar la
importancia de la vigencia y respeto a esa autonomía universitaria en el
desarrollo de la cultura de las sociedades actuales[19]
y por los fines que a continuación se destacan:
"...el artículo
69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra
fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las
personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder
público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.
"En ejercicio
de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles
habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los
mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y
administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores;
establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su
presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley,
los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir
asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean
elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada
institución universitaria para sus egresados.
"En síntesis,
el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla
general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos
superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar
previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.
"El papel del
legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en
donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las
universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el
contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (artículo
67 C.N.) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la
persona..." (Sentencia T-492 de 1.992, M. P., Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Por consiguiente, la
Corte procederá a  declarar la inexequibilidadd de las expresiones demandadas
del artículo 8o. del decreto Ley 1569 de 1.998, atinentes a los empleos de
Decano de Escuela Tecnológica, Decano de Institución Universitaria, Decano de
Universidad, Director de Escuela, o de Instituto, o de Centro de Universidad,
Rector de Institución Universitaria o Escuela Tecnológica, Rector de
Universidad, Vicerrector de Institución Universitaria y Vicerrector de
Universidad, por desconocer el artículo 69  de la Carta Política.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1569 de 1998 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse
por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, en cuanto el Presidente de la República no excedió las
facultades extraordinarias conferidas por el legislador conferidas en esa Ley
443 de 1998, en cuanto se refiere a la temporalidad para la expedición del
mismo.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLES las expresiones Jefe de Unidad de la Contraloría de Santafé de Bogotá, así como las
de Jefe de Unidad, Personero Delegado y Local de la Personería de
Santafé de Bogotá contenidas en el artículo 8o. del Decreto Ley 1569 de 1998,
con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.-
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones Jefe de División y Jefe Auditor de la Contraloría de Santafé de
Bogotá, al igual que la de Jefe de División de la Personería de esa
misma ciudad capital, contenidas en el artículo 8o. del Decreto Ley 1569 de
1998, por las razones contenidas en la presente sentencia.
Cuarto.-
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones Decano de Escuela Tecnológica, Decano de
Institución Universitaria, Decano de Universidad, Director de Escuela, o de
Instituto, o de Centro de Universidad, Rector de Institución Universitaria o
Escuela Tecnológica, Rector de Universidad, Vicerrector de Institución
Universitaria y Vicerrector de Universidad, contenidas
en el artículo 8o. del Decreto Ley 1569 de 1998.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Magistrada (e)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (e)
[1]
Se remite al Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual del profesor Guillermo
Cabanellas.
[2]
Idem.
[3]
Sentencia  C-570 de 1.997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[4]
De conformidad con la Sentencia C-084/96, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, la
promulgación de una ley consiste en la publicación oficial de la misma.
[5]
Exposición de motivos. Gaceta del Congreso No. 457 del Lunes 21 de octubre de
1.996, págs. 10-12.
[6]
Ver la sentencia C-540/98,M.P., Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Sentencia C-479/92 M.P Dres. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero
[8] “Por el cual se dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.
[9]
“Por el cual se organiza la Contraloría de Santafé de Bogotá D.C., se
determinan las funciones por dependencias, se establece su planta de personal y
se dictan otras disposiciones.”.
[10]
Manual Específico de Funciones y Requisitos expedido por la Contraloría de
Santafé de Bogotá.
[11] Idem
[12] Idem
[13] “Por el cual se dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.
[14] “Por el cual se organiza
la Personería de Santafé de Bogotá, se establece su estructura básica, se
señalan las funciones de sus dependencias, la planta de personal y se dictan
otras disposiciones”.
[15] “Por el cual se organiza
la Personería de Santafé de Bogotá, se establece su estructura básica, se
señalan las funciones de sus dependencias, la planta de personal y se dictan
otras disposiciones”.
[16] Por la cual se adoptó el
Manual Específico de Funciones y Requisitos de la Personería de Santafé de
Bogotá.
[17] ibidem
[18] M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[19] Ver la Sentencia
C-220/97, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.