C-540-11
1
Sentencia C-540/11
EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza jurídica del proceso
FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Hace parte de la rama judicial/FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Facultades que le confiere la constitución en materia
probatoria
REALIZACION DE REGISTROS, ALLANAMIENTOS E
INTERCEPTACION DE COMUNICACIONES SIN AUTORIZACION JUDICIAL EN EL PROCESO DE
EXTINCION DE DOMINIO-Resultan
acordes con la normatividad constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Características/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
El artículo 2° del Decreto 2067
de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de
control de constitucionalidad. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. En la
sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe reunir
el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este
fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se
relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir,
fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del
precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un
lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
FUNCIONES DE POLICIA ADMINISTRATIVA DE LA
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Inhibición de la
Corte Constitucional para pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda
MEDIOS DISTINTOS DE PRUEBA EMPLEADOS POR EL FISCAL EN PROCESO DE
EXTINCION DE DOMINIO, SIEMPRE Y CUANDO RESPETE DERECHOS FUNDAMENTALES-Inhibición de la
Corte Constitucional para pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda
EXTINCION DE DOMINIO EN CASOS DE METALES PRECIOSOS, JOYAS U OTROS
SIMILARES QUE NO TENGAN PROPIETARIO, POSEEDOR O TENEDOR IDENTIFICADO O
IDENTIFICABLE-Trámite
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Actuación como secuestre y depositario de bienes en el
marco de la acción de extinción de dominio
TECNICAS DE INVESTIGACION PARA IDENTIFICAR BIENES Y RECAUDAR ELEMENTOS
PROBATORIOS EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Aptitud del cargo en aplicación del principio pro actione
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedimiento
FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Competencia para dar inicio a la acción de extinción de dominio
y adelantar la investigación correspondiente/JUECES PENALES DEL CIRCUITO
ESPECIALIZADOS-Competencia para
proferir la sentencia que declara la extinción de dominio
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA JUZGADA RELATIVA-Concepto/COSA
JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto/COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto/COSA
JUZGADA APARENTE-Concepto
PRINCIPIOS DE AUTONOMIA, INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Alcances constitucionales
ESTRUCTURA JERARQUICA DE UNA ENTIDAD QUE CUMPLE FUNCIONES
JURISDICCIONALES Y LA EXISTENCIA DE CONTROLES DE LA
MISMA NATURALEZA-No riñen prima facie con los principios de autonomía,
imparcialidad e independencia judicial
La estructura jerárquica de una entidad que
cumple funciones jurisdiccionales y la existencia de controles de la misma
naturaleza, no riñen prima facie con los principios de autonomía, imparcialidad
e independencia judicial, ya que en tanto los servidores de la entidad cumplen
funciones jurisdiccionales, deben regirse únicamente por estos últimos
principios y no pueden basar sus decisiones en interés personales ni
institucionales. Por tanto, en casos como el de la
Fiscalía, el que el Fiscal General, como superior jerárquico, pueda emitir
directrices sobre las políticas de la entidad, no significa que pueda interferir
en la toma de decisiones jurisdiccionales; tales directrices deben entenderse
en ámbitos distintos a la toma de decisiones de contenido jurisdiccional, como
el ámbito administrativo.
DOBLE INSTANCIA-Concepto/DOBLE
INSTANCIA-Finalidad
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Recursos/ACTUACIONES JURISDICCIONALES QUE ADELANTA LA
FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Garantía de la doble instancia/FISCAL GENERAL DE LA
NACION-Funciones jurisdiccionales
MANDAMIENTO PREVIO DE AUTORIDAD JUDICIAL EN TECNICA DE INVESTIGACION QUE
AFECTA DERECHOS FUNDAMENTALES DEL INVESTIGADO-Regla general/MANDAMIENTO DE AUTORIDAD JUDICIAL-Exigencias
El artículo 15 de la
Constitución Política consagra, entre otras garantías, el derecho de toda
persona a su intimidad personal y familiar, y estipula que “[l]a
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables, por lo
que sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los
casos y con las formalidades que establezca la ley” (negrilla fuera del texto).
Por su parte, el artículo 28 superior dispone que “(…) [n]adie puede ser
molestado en su persona o familia, ni recluido a prisión o arresto, ni
detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivos
previamente definidos por la ley”. Por su parte, el artículo 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San José de Costa
Rica", y el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos disponen que ninguna persona pública ni privada está autorizada para
interceptar, escuchar, grabar, difundir ni transcribir las comunicaciones
privadas, a menos que exista previa y especifica orden judicial y que ella se
haya impartido en el curso de procesos, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el
mandamiento de la autoridad judicial competente debe (i) basarse en un motivo
previsto expresamente por la ley –principio de reserva de ley, y (ii) cumplir
con las formalidades señaladas en la ley. Adicionalmente, la
Corte ha sostenido que tratándose registros al domicilio, la orden judicial
debe determinar los lugares donde será efectiva la medida, y de no poderse
hacer, la descripción exacta de aquéllos. Por último, esta Corporación ha
precisado que la autoridad judicial que emite la orden debe valorar la
proporcionalidad de la medida, lo que le exige analizar si es adecuada para el
logro de los fines de la investigación, si existe o no un medio menos lesivo de
los derechos de su destinatario, y el objetivo que persigue es mayor al
sacrificio en términos de derechos que la medida conlleva.
MEDIDAS EN TECNICA DE INVESTIGACION QUE AFECTA
DERECHOS FUNDAMENTALES DEL INVESTIGADO-Necesidad de autorización previa por juez de control
de garantías/MEDIDAS EN TECNICA DE INVESTIGACION QUE AFECTA DERECHOS
FUNDAMENTALES DEL INVESTIGADO-Examen de  idoneidad, necesidad y
proporcionalidad
PROCESO DE  EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza jurisdiccional de las funciones que
desempeña la Fiscalía/FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Alcance de su labor investigativa/PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Importancia
de la etapa de investigación
DECISIONES DEL FISCAL EN PROCESO PENAL-Deben estar sujetas a control previo o posterior
del juez de control de garantías
DECISIONES DEL FISCAL EN PROCESO DE EXTINCION
DE DOMINIO-No requiere control
previo o posterior del juez de control de garantías/PROCESO DE EXTINCION DE
DOMINIO-No se basa en el ius puniendi del Estado/PROCESO DE EXTINCION DE
DOMINIO-En tanto acción autónoma, puede tener una configuración distinta a
la del proceso penal
FISCAL GENERAL DE LA
NACION-Autoridad judicial competente
en acción de extinción de dominio
Referencia.: expediente D-8362
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 81 de la
Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión
judicial”.
Actor: Pedro Pablo Camargo
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., seis
(6) de julio de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan Carlos Henao Pérez
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano
Pedro Pablo Camargo demandó los artículos 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80 y 81 de la
Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión
judicial”.
Mediante auto del 29 de noviembre de 2010, el Despacho del Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, por cuanto cumplía con los
requisitos que exige el Decreto 2060 de 1991 y la jurisprudencia de la
Corporación.
En atención a lo anterior, ordenó dar traslado del escrito a Procurador
General de la Nación, e invitar al Ministerio del Interior y de Justicia, a la
Fiscalía General de la Nación, a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las universidades del Rosario,
Sergio Arboleda, Javeriana y Externado de Colombia, para que, en caso de
considerarlo pertinente, intervinieran en el debate.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas:
“LEY 1395 DE 2010
(julio 12)
Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de
2010
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se adoptan medidas en materia de
descongestión judicial.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO VI.
MEDIDAS SOBRE EXTINCIÓN DE DOMINIO.
ARTÍCULO 73. FUNCIONES DE POLICÍA
ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES. El Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefaciente tendrá funciones de Policía de índole
Administrativa para hacer efectiva la entrega real y material de los bienes
inmuebles urbanos o rurales, muebles, sociedades y/o establecimientos de
comercio ordenada en la sentencia de extinción de dominio de acuerdo a lo
establecido en el artículo 18 de la Ley 793 de 2002.
Así mismo, tendrá funciones de índole administrativa
para hacer efectiva la entrega favor de la
Nación– Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el
Crimen Organizado Frisco– Dirección Nacional de Estupefacientes DNE, de los
bienes respecto de los cuales la autoridad judicial haya decretado las medidas
de embargo secuestro y suspensión del poder dispositivo. En este evento, las
oposiciones presentadas serán dirimidas por la autoridad judicial de conocimiento
en la oportunidad procesal respectiva y, en este caso no se suspenderá el
cumplimiento de la medida cautelar decretada, ni el curso de la diligencia.
Las autoridades de Policía locales, departamentales y
nacionales estarán obligadas a prestar el apoyo que requiera el Subdirector
Jurídico para estas actuaciones.
Corresponde al Subdirector Jurídico en el término de
cuarenta y ocho (48) horas hacer efectiva la entrega ordenada por la
Autoridad Judicial competente de bienes sobre los cuales recae la medida
cautelar o la sentencia de extinción de dominio.
El acto que disponga hacer efectiva la entrega, se
comunicará por el medio más expedito al poseedor, tenedor o persona que a
cualquier título se encuentre ocupando administrando el bien.
Transcurridos tres (3) días desde la fecha de
comunicación del acto, el Subdirector Jurídico practicará la diligencia
directamente o por comisión al Inspector, Corregidor o Comisario de Policía.
ARTÍCULO 74. La Ley 793  de 2002 tendrá un nuevo
artículo, cuyo texto será el siguiente:
Artículo 9-A. De los medios de prueba. Son medios de prueba
la inspección, la peritación, el documento, el testimonio y la confesión, y el
indicio.
El fiscal podrá practicar otros medios de prueba no
contenidos en esta ley, de acuerdo con las disposiciones que lo regulen,
respetando siempre los derechos fundamentales.
ARTÍCULO 75. La Ley 793 de 2002 tendrá un nuevo
artículo, cuyo texto será el siguiente:
Artículo 10-A. Del Trámite Abreviado. En caso de incautación
de dineros o valores tales como metales preciosos, joyas u otros similares que
no tengan propietario, poseedor o tenedor identificado o identificable, una vez
surtido el emplazamiento, y siempre que no comparezca alguien que demuestre
interés legítimo, el operador judicial de conocimiento dictará, dentro de los
diez días siguientes, resolución de procedencia de la acción de extinción de
dominio, y la remitirá al juez competente para que adelante el trámite
correspondiente para la declaración de extinción de dominio a favor del Fondo
para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, a
más tardar dentro de los quince días siguientes al recibo de la respectiva
resolución.
ARTÍCULO 76. El artículo 11 de La
Ley 793 de 2002 quedará así:
Artículo 11. De la competencia. Conocerá de la acción el
Fiscal General de la Nación directamente, o a través de los Fiscales Delegados
que conforman la Unidad Nacional para la
Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos o en su defecto
los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de
cada seccional.
La segunda instancia de las decisiones proferidas en
el trámite de extinción se surtirá ante la
Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del Derecho de Dominio
y contra el Lavado de Activos.
Corresponde a los jueces penales del circuito
especializados del lugar donde se encuentren ubicados los bienes, proferir la
sentencia que declare la extinción de dominio. Si se hubieren encontrado bienes
en distintos distritos judiciales, será competente el juez determinado por
reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales del
circuito especializado. La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la
resolución de inicio de la acción, no alterará la competencia.
ARTÍCULO 77. Los incisos 1o y 2o del artículo 12 de la
Ley 793 de 2002 quedarán así:
Artículo 12. Fase Inicial. El fiscal competente para
conocer la Acción de Extinción de Dominio, iniciará la investigación, de oficio
o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo
5o de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales
podría iniciarse la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien
cualquiera de las causales previstas en el artículo 2o y quebranten la
presunción de buena fe respecto de bienes en cabeza de terceros.
En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá
decretar medidas cautelares, o solicitar al Juez competente, la adopción de las
mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder
dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en
el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los
anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su
aprehensión física. En todo caso la
Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los
bienes embargados o intervenidos.
ARTÍCULO 78. La
Ley 793 de 2002 tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente:
Artículo 12-A. Durante la fase inicial y con el exclusivo propósito
de identificar bienes y recaudar elementos materiales probatorios que
fundamenten la causal a invocar, el fiscal podrá utilizar las siguientes
técnicas de investigación:
Registros y Allanamientos.
Interpretaciones de comunicaciones telefonicas y
similares.
Recuperación de información dejada al navegar por
Internet u otros medios tecnológicos que produzcan efectos equivalentes; y
Vigilancia de cosas.
Cuando se decrete la práctica de las anteriores técnicas
de investigación se deberá proferir decisión de sustanciación que contenga las
razones o motivos fundados para su práctica.
Se cumplirá con las exigencias previstas para ellas en
la Ley 906 de 2004.
ARTÍCULO 79. La Ley 793 de 2002 tendrá un nuevo artículo
12-B, del siguiente tenor;
Artículo 12-B. Si durante la fase inicial no se logran identificar
bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción o no se acredita la
existencia de alguna de las causales previstas en el artículo 2o de esta ley,
el Fiscal competente se abstendrá de iniciar trámite de extinción de dominio
mediante resolución interlocutoria contra la cual proceden los recursos de ley.
Esta decisión podrá ser revocada de oficio o a
petición de parte aunque se encuentre ejecutoriada, siempre que aparezcan
nuevas pruebas que desvirtúen los fundamentos que sirvieron de base para
proferirla.
ARTÍCULO 80. El artículo 13 de la
Ley 793 de 2002 quedará así:
Artículo 13. Del procedimiento. El trámite de la acción de
extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes reglas:
1. El Fiscal que inicie el trámite dictará resolución
interlocutoria en la que propondrá los hechos en que se funda, la
identificación de los bienes que se persiguen, la causal que se predica sobre
los bienes afectados y las pruebas directas o indiciarias conducentes que
evidencien la causal invocada. Tratándose de bienes en cabeza de terceros se
deberá relacionar y analizar los medios de prueba que quebranten la presunción
de buena fe que se predica sobre los mismos.
Si aun no se ha hecho en la fase inicial, el fiscal
decretará las medidas cautelares, o podrá solicitar al juez competente, la
adopción de las mismas, según corresponda, las cuales se ordenarán y ejecutarán
antes de notificada la resolución de inicio a los afectados, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo anterior. Contra esta decisión proceden los
recursos de ley.
2. La resolución de inicio se comunicará al Agente del
Ministerio Público y se notificará dentro de los cinco (5) días siguientes a
las personas afectadas enviándoles comunicación a la dirección conocida en el
proceso y fijando en el inmueble objeto de la acción, noticia suficiente del
inicio del trámite y el derecho que le asiste a presentarse al proceso.
Cuando el afectado se encuentre fuera del país la
notificación personal se surtirá con su apoderado a quien se le haya reconocido
personería jurídica en los términos de la ley.
3. Transcurrido cinco (5) días después de libradas las
comunicaciones pertinentes y de haberse fijado la noticia suficiente, se
dispondrá el emplazamiento de quienes figuren como titulares de derechos reales
principales o accesorios según el certificado de registro correspondiente o en
su defecto a sus herederos o beneficiarios en caso de bienes en sucesión por
causa de muerte, para que comparezcan a hacer valer sus derechos.
4. El emplazamiento se surtirá por edicto, que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de cinco (5) días y se
publicará por una vez dentro de dicho término, en un periódico de amplia
circulación nacional y en una radiodifusora con cobertura en la localidad. Si
el emplazado o los emplazados no se presentaren dentro de los tres (3) días
siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, el proceso
continuará con la intervención del curador ad lítem, quien velará por el
cumplimiento de las reglas del debido proceso a favor de los afectados que no
hayan comparecido al trámite.
5. Posesionado el curador ad lítem o notificados
personalmente todos los afectados, por Secretaría se correrá un traslado común
de cinco (5) días a los intervinientes, quienes podrán solicitar las pruebas
que estimen conducentes y eficaces para fundar su oposición.
6. Transcurrido el término anterior, se decretarán,
las pruebas solicitadas que se consideren conducentes y las que oficiosamente
considere oportunas el investigador, las que se practicarán en un término de
treinta (30) días que no será prorrogable. La negativa de decretar pruebas
solicitadas por el afectado será susceptible de los recursos de ley.
La decisión que decrete pruebas de oficio no será
susceptible de recurso alguno.
7. Concluido el término probatorio, el fiscal ordenará
que por Secretaría se corra el traslado por el término común de cinco (5) días,
durante los cuales los intervinientes alegarán de conclusión. Esta decisión
solo será susceptible del recurso de reposición.
8. Transcurrido el término anterior, durante los
quince (15) días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual
decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.
9. Ejecutoriada la resolución de que trata el numeral
anterior se remitirá el expediente completo al juez competente, quien dará el
traslado de la resolución a los intervinientes por el término de cinco (5) días,
para que puedan controvertirla aportando o solicitando pruebas.
Dentro de los quince (15) días siguientes de
practicadas las pruebas solicitadas el juez dictará la respectiva sentencia que
declarará la extinción de dominio o se abstendrá de hacerlo. La sentencia que
se profiera tendrá efectos erga ommes.
10. En contra de la sentencia que decrete la extinción
de dominio solo procederá el recurso de apelación, interpuesto por las partes o
por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los
treinta (30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue a su Despacho.
La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no
sea apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional de consulta.
11. Cuando se decrete la improcedencia sobre un bien
de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter la decisión al grado
jurisdiccional de consulta. En los demás casos, será el Juez quien decida sobre
la extinción o no del dominio, incluida la improcedencia que dicte el fiscal
sobre bienes distintos a los mencionados en este numeral. En todo caso, se
desestimará de plano cualquier incidente que los interesados propongan con esa
finalidad.
Los términos establecidos en el presente artículo son
improrrogables y de obligatorio cumplimiento, y su desconocimiento se
constituirá en falta disciplinaria gravísima.
ARTÍCULO 81. La Ley 793  de 2002 tendrá un nuevo
artículo, cuyo texto será el siguiente:
Artículo 14-A. De los recursos. Contra las providencias
interlocutorias proferidas por el fiscal que conoce del trámite proceden los
recursos de reposición, apelación y queja, que se interpondrán por escrito y se
tramitarán conforme al procedimiento establecido en la
Ley 600 de 2000, en lo que no sea incompatible con lo dispuesto en la presente
ley.
Las decisiones que declaran desierto el recurso de
apelación y la que ordena el traslado a los sujetos procesales para alegar de
conclusión, serán las únicas resoluciones de sustanciación impugnables, contra
las cuales solo procederá el recurso de reposición.
PARÁGRAFO. En los eventos en que el material
probatorio allegado por el recurrente demuestre de manera anticipada que sobre
el bien de su propiedad no concurre la causal invocada en la resolución de
inicio, el fiscal que conozca de los recursos podrá excluir el bien como objeto
de la acción, siempre que tal decisión no se funde en un medio de prueba que
requiera ser controvertido en el debate probatorio.”
1.2
LA DEMANDA
El demandante considera que las disposiciones acusadas
son inconstitucionales, pues desconocen los artículos 13, 15, 28, 29, 31, 34,
42, 44, 58, 113, 116, 216, 218, 228, 243, 250, 251, 300 y 315 de la
Constitución. El actor formula específicamente los siguientes cargos:
1.2.1
Cargos contra el
artículo 73
1.2.1.1
El actor sostiene que
las funciones asignadas al Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes vulneran específicamente los artículos
29, 113, 116, 216, 218 y 251 superiores, por cuanto tales funciones son en
realidad funciones de policía judicial y, por tanto, no podían asignarse a un
funcionario que no hace parte de la
Policía Nacional, de la fuerza pública ni de la
Fiscalía General de la Nación. En este sentido, expresa:
“(…) el artículo 73 de la
Ley 1395 de 20101, aquí impugnado, pretende conferir al Subdirector Jurídico
de la Dirección Nacional de Estupefacientes facultades que caen dentro de la
órbita de la policía judicial, en violación expresa del numeral 5 del Art. 251
de la Constitución Política, como son las de ‘hacer efectiva la entrega real y
material de los bienes urbanos o rurales, pueblos, sociedades y/o
establecimientos de comercio ordenadas en la sentencia de extinción de dominio’
o ‘hacer efectiva la entrega a favor de la
Nación … de los bienes respecto de los cuales la autoridad judicial haya
decretado las medidas de embargo, secuestro y suspensión del poder
dispositivo’. La función de policía judicial corresponde privativamente a la
Fiscalía General de la Nación, la cual, como lo señala el citado precepto
constitucional, puede ‘otorgar atribuciones transitorias a entes públicos que
pueden cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y
dependencia funcional de la Fiscalía General de la
Nación’. La Dirección Nacional de Estupefacientes no está habilitada por la
Constitución para asumir esas funciones de policía judicial.”
1.2.1.2
El actor también
sostiene que el artículo 73 desconoce la garantía del juez natural, pues en los
procesos de extinción de dominio “[q]uienes pueden hacer efectivas sus
decisiones judiciales (…) son exclusivamente los fiscales y jueces de la
competencia.”
1.2.1.3
Finalmente, asegura
que el inciso tercero del artículo 73, en tanto obliga a las autoridades de
policía a prestar apoyo al Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de sus funciones,
transgrede los artículos constitucionales 218 -sobre las funciones privativas
de la Policía Nacional, 300-8 -sobre la función privativa de las asambleas
departamentales de dictar normas de policía, y 315-2 -sobre la calidad de los
alcaldes de primeras autoridades de policía de los municipios. Al respecto,
manifiesta:
“(…) Es ostensible que aquí se están usurpando tanto
las funciones de las asambleas departamentales como de los alcaldes municipales
al pretender obligar a las autoridades de policía locales, departamentales y
nacionales ‘a prestar el apoyo que requiera el Subdirector Jurídico para estas
actuaciones’. Pero, además, se pretende obligar a la policía nacional a que
acate las órdenes del Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, rompiendo el esquema jerárquico que la
policía nacional como cuerpo armado que se rige por el mando escalonado, con
desconocimiento del tantas veces citado  Art. 218 de la
Constitución Política. (…)”.
1.2.2
Cargos contra el
artículo 74
Para el demandante el artículo 74 de la
Ley 1395 desconoce los artículos 13, 29, 34 y 250-4 constitucionales, por las
siguientes razones:
1.2.2.1
En primer lugar,
afirma que este artículo, en tanto faculta al fiscal que conoce de la acción de
extinción de dominio para emplear otros medios de prueba, desconoce las
disposiciones constitucionales citadas, pues éstas prohíben a la
Fiscalía “(…) practicar pruebas en la investigación de los hechos, por
ser una función propia y no delegable del juez de conocimiento” en el marco del
nuevo sistema penal acusatorio. En este orden de ideas, agrega que también
vulnera la garantía del juez natural. El actor expresa:
“(…) Ahí no hay espacio para que en la investigación
de hechos el fiscal pueda practicar pruebas, como antaño lo hacía. El
legislador no puede, en consecuencia, sin violar este precepto, dotar de
competencia a la Fiscalía General de la
Nación para practicar pruebas, por ser una función de los jueces en los
términos de los Arts. 113 y 116 de la
Constitución Política.”
1.2.2.2
En segundo lugar,
alega que permitir al fiscal la práctica de “otros medios de prueba” viola el
derecho a la igualdad de las personas sometidas a los procesos de extinción de
dominio o confiscación; sin embargo, no explica las razones de esta afirmación.
1.2.2.3
En tercer lugar, en
criterio del actor, el artículo 74 desconoce el principio de legalidad, toda
vez que otorga al fiscal discrecionalidad para elegir los medios de prueba, lo
que lo faculta incluso para inventarlos.
1.2.2.4
Por último, asegura
que la facultad que otorga el artículo 74 al fiscal “(…) viola también el Art.
34 de la Constitución Política que confiere privativamente al juez que dicte la
sentencia de extinción de dominio, funciones jurisdiccionales, como decretar y
practicar pruebas o resolver recursos.”
1.2.3
Cargos contra el
artículo 75
1.2.3.1
En relación con el
artículo 75, el demandante advierte que viola la garantía del juez natural, ya
que no identifica el funcionario competente para dictar la resolución de
procedencia de la acción de extinción de dominio. En su sentir, “[l]a garantía
del debido proceso (…) obliga al legislador a identificar sin ambigüedades, al
‘operador judicial’ llamándolo tribunal, juzgado, Fiscalía”.
1.2.3.2
Agrega que este
artículo desconoce el derecho de defensa y el principio de la doble instancia,
puesto que no permite impugnar la resolución de procedencia de la acción de
extinción de dominio.
1.2.3.3
También cuestiona la
previsión de un proceso abreviado, ya que a su juicio “[e]l proceso sólo puede
ser uno y uniforme para todos los casos, sin que pueda haber un proceso
especial o abreviado o de excepción. Aquí no habría debido proceso, sino
atropello judicial”.
1.2.3.4
Por último, explica
que el artículo 75 viola los artículos 34 superior y 21-2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, los cuales proscriben la pena de
confiscación. En este sentido, aduce:
“Si el Art. 34 de la
Constitución Política prohíbe la pena de confiscación y admite que ‘por
sentencia judicial se declarará extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o
con grave deterioro de la moral social’, es menester adelantar un juicio previo
para demostrar el enriquecimiento ilícito del servidor público, en detrimento
del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, probando el delito
de corrupción.”
1.2.4
Cargos contra el
artículo 76
1.2.4.1
El actor sostiene que
el inciso primero del artículo 76 desconoce la garantía de juez natural,
en tanto asigna a la Fiscal General y a los fiscales delegados de la
Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio el conocimiento de
los procesos de extinción de dominio, pues la
Fiscalía no tiene competencia para dictar sentencias y, en todo caso, la
acción de extinción de dominio es diferente a la acción penal. El actor
expresa:
“(…) la
Fiscalía General de la Nación, si bien tiene estatuto judicial, no es un
órgano jurisdiccional con la competencia para dictar sentencias de ninguna
naturaleza judicial y menos las sentencias de extinción de dominio (…)
Siendo la acción de extinción de dominio una acción
diferente a la acción penal, es obvio que si el Fiscal General  de la
Nación o sus fiscales delegados, asumen  la competencia para conocer  de la
acción de extinción de dominio, como lo pretende el precepto impugnado, se está
quebrantando gravemente el Art. 250 de la
Constitución Política y, por consiguiente, la garantía del juez natural, o
competente, independiente e imparcial (…)”.
1.2.4.2
Agrega que el inciso
segundo vulnera el debido proceso y la garantía de la doble instancia, toda
vez que atribuye a la “Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal –
Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos” la competencia
para conocer de las apelaciones presentadas contra las decisiones proferidas en
el trámite del proceso de extinción de dominio. En sentir del demandante:
“(…) la segunda instancia de las ‘decisiones
proferidas en el trámite de la extinción’ no puede, sin violar este precepto
[artículo 31 de la Constitución], surtirse ante el fiscal delegado ante el
tribunal, pues ahí no habría stricto sensu doble instancia judicial,
puesto que la Fiscalía General de la Nación, a diferencia de poder judicial, es
un órgano administrativo con estatuto judicial, jerárquicamente organizado a
cargo del Fiscal General de la Nación que, conforme al Art. 250 de la
Constitución Política, carece de funciones jurisdiccionales y, en
consecuencia, no tiene facultades para resolver recursos inherentes a un
proceso judicial.” (subraya original)
En este mismo sentido, asegura que permitir a la
Fiscalía conocer de las apelaciones contra sus propias decisiones desconoce la
garantía de imparcialidad.
Finalmente, afirma que la reforma del artículo 250
superior expresamente despojó a la Fiscalía de sus funciones jurisdiccionales y
las trasladó a los jueces de control de garantías, de modo que el inciso
segundo del artículo 76 desconoce la decisión del constituyente secundario al
devolverle a la Fiscalía funciones de tal naturaleza.
1.2.4.3
Sobre el inciso
tercero, afirma que viola los principios de legalidad y juez natural,
puesto que atribuye a los jueces penales del circuito especializado la función
de decidir sobre el derecho de dominio de bienes adquiridos por enriquecimiento
ilícito, cuando sus competencias son estrictamente para asuntos penales. El
demandante manifiesta:
“(…) si la acción de extinción de dominio es diferente
a la acción penal contenida en el Art. 250 de la
Constitución Política, mal pueden ‘los jueces penales del circuito
especializados del lugar donde se encuentren ubicados los bienes’, asumir una
competencia que, por jurisdicción, correspondería a los jueces y tribunales
civiles encargados de todos los procesos sobre bienes, ya que los jueces y
tribunales penales sólo tienen competencia y jurisdicción para conocer de los
delitos enervados por la acción penal de la
Fiscalía General de la Nación, pero no para conocer y fallar sobre la acción
de extinción de dominio.”
1.2.5
Cargos contra el
artículo 77
1.2.5.1
El actor afirma que el
inciso primero, en tanto encarga a la
Fiscalía, de oficio o por información que le haya sido suministrada, de
iniciar la investigación dentro del proceso de extinción de dominio, vulnera la
garantía de juez natural, ya que, reitera, “(…) el fiscal no tiene competencia,
en los términos del Art. 250 de la
Constitución Política, para conocer de la acción de extinción de dominio.
1.2.5.2
En relación con el inciso
segundo, sostiene que debe ser declarado inexequible, “(…) por cuanto el
Art. 250 de la Constitución Política no lo habilita [al fiscal de conocimiento]
para decretar medidas cautelares, por ser esa una atribución exclusiva e
indelegable del juez que ejerza las funciones de control de garantías, además
(…), la Fiscalía General de la Nación no tiene competencia alguna para
adelantar la acción de extinción de dominio (…)”
1.2.5.3
Aduce que la expresión
“en todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o
depositario de los bienes embargados o intervenidos” viola la garantía de juez
natural, toda vez que “(…) corresponde a la jurisdicción civil el nombramiento
de las listas de auxiliares de la justicia elaboradas y habilitadas por el
Consejo Superior de la Judicatura, incluyendo secuestres y depositarios. La
Dirección Nacional de Estupefacientes no es un órgano jurisdiccional ni está
habilitado por el Consejo Superior de la
Judicatura para actuar como secuestre o depositario de bienes (…).”
Agrega que el aparte citado también atribuye a una
entidad de la rama ejecutiva –la
Dirección Nacional de Estupefacientes- funciones jurisdiccionales, lo que
transgrede el artículo 228 constitucional.
1.2.6
Cargos contra el
artículo 78
1.2.6.1
El actor argumenta que
el artículo 78 se opone a los artículos 15, 28, 29 y 250 de la
Constitución, puesto que permite a la
Fiscalía utilizar técnicas de investigación propias de los funcionarios
judiciales. A su juicio, la Fiscalía “(…) no puede, bajo ningún pretexto,
utilizar técnicas de investigación previstas en el Código de Procedimiento
Penal y muchos menos emitir órdenes de reserva judicial de la
competencia de los jueces de la jurisdicción penal, como registros y
allanamientos e interceptación de comunicaciones telefónicas y similares.”
(subraya original) Sostiene que el artículo 251 superior faculta a la
Fiscalía para realizar estas labores, pero exclusivamente cuando ejerce la
acción penal y con el control posterior del juez de garantías.
1.2.6.2
De otro lado, indica
que de conformidad con el artículo 28 de la
Carta, los allanamientos y registros requieren mandamiento escrito de
autoridad judicial, razón por la cual no puede ser la
Fiscalía quien emita tal orden.
1.2.6.3
El demandante también
asegura el permitir al fiscal que adelanta la acción de extinción de dominio
ordenar interceptaciones telefónicas y similares desconoce el artículo 15
constitucional, según el cual la correspondencia y demás formas de comunicación
privada son inviolables y sólo pueden ser intervenidas por orden judicial.
1.2.6.4
El demandante
concluye: “No puede entenderse cómo se pretende aplicar el Código de
Procedimiento Penal a procesos que no son penales, sino de otra jurisdicción y
competencia. Y si se aceptara, en gracia de discusión, que corresponde a la
jurisdicción penal conocer de la acción de extinción de dominio, se estaría
aceptando que esta acción es penal, de la competencia de la jurisdicción
penal.”
1.2.7
Cargos contra el
artículo 79
1.2.7.1
Para el demandante,
esta disposición transgrede los artículos 29, 116 y 250 de la
Constitución, ya que ninguno de ellos faculta a la
Fiscalía “(…) para dictar resolución interlocutoria y, por ende, judicial,
absteniéndose de iniciar una investigación sobre la cual tampoco tiene
competencia, pues aquí no se tarta del ejercicio de una acción penal (…)”.
Agrega que el legislador “(…) jamás podría legítimamente facultar a la
Fiscalía General de la Nación de funciones que desborden el marco del Art. 250
de la Constitución Política (…)”.
1.2.7.2
Por otra parte, afirma
que el permitir al fiscal revocar de oficio o a petición de parte la resolución
interlocutoria cuando aparezcan nuevas pruebas, transgrede el principio de non
bis in idem; sin embargo, el actor no explica las razones de su afirmación.
1.2.8
Cargos contra el
artículo 80
1.2.8.1
El demandante reitera
que la atribución de competencias jurisdiccionales a la
Fiscalía para adelantar la acción de extinción de dominio desconoce el
artículo 250 superior. En relación con cada uno de los numerales de este
artículo, sostienen que son formas de atribución impropia de funciones
judiciales a la Fiscalía. En particular, asegura lo siguiente:
1.2.8.2
Afirma que el numeral
segundo, en tanto reemplaza la notificación del inicio del proceso a las
personas afectadas por una “mera comunicación”, viola el derecho de defensa.
Este numeral, a juicio del demandante, también transgrede la garantía de la
doble instancia, por cuanto impide impugnar la decisión del fiscal que da inicio
a la acción de extinción de dominio.
1.2.8.3
Agrega que el numeral
tercero, según el cual se deben emplazar a los herederos o beneficiarios en
caso de sucesión mortis causa, viola los derechos de defensa y de los
niños, en particular su derecho a disfrutar de los bienes dejados por sus
padres. Además, el actor manifiesta: “(…) los bienes objeto de una sucesión
testamentaria o ab intestato no pueden ser sometidos al proceso de
extinción de dominio, pues ahí habría confiscación de bienes y esta pena ha
sido abolida por el Art. 34 de la
Constitución Política.” (subraya original).
1.2.8.4
Asegura que el numeral
quinto viola la presunción de inocencia e invierte la carga de la prueba en
tanto permite dar inicio a la acción de extinción de dominio sin que
previamente se haya declarado la responsabilidad penal por enriquecimiento
ilícito. Al respecto, el demandante señala:
“(…) Si el Estado pretende adelantar una acción de
extinción de dominio por enriquecimiento ilícito, ‘en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social’, es necesario, conforme al
Art. 34 de la Constitución Política, que mediante sentencia judicial se haya
demostrado previamente el delito de enriquecimiento ilícito con unos bienes que
van a ser objeto de sentencia judicial de extinción de dominio. Ningún proceso
judicial puede adelantarse con la presunción de jure et de jure, que el
acusado o el afectado es culpable, pues la presunción de inocencia es juris
tantum y el Estado el obligado a destruirla. (…)”. (subraya original)
1.2.8.5
Sostiene que el numeral
sexto lesiona el debido proceso, pues permite al fiscal decretar y
practicar pruebas, incluso “ex officio”. En criterio del actor, el artículo 250
superior prohíbe al fiscal decretar y practicar pruebas, toda vez que esta es
una función del juez de conocimiento. Además, el numeral bajo estudio no
concede recursos contra la decisión de decretar pruebas, lo que en su sentir
desconoce el derecho de defensa.
1.2.8.6
Sobre el numeral
séptimo, expresa que el permitir a los afectados presentar alegatos de conclusión
conlleva la usurpación de las competencias en materia de debate probatorio que
corresponden al juez.
1.2.8.7
Indica que la
expresión “la sentencia que se profiera tendrá efectos erga omnes” del numeral
noveno vulnera el artículo 243 de la
Carta “(…) que consagra la ‘cosa juzgada constitucional’ con efectos erga
omnes, sin que ningún otro precepto constitucional faculte al legislador
para establecer, como tampoco lo hace el Art. 34 de la
Constitución Política, la cosa juzgada de extinción de dominio con efectos erga
omnes.” (subraya original)
1.2.8.8
Argumenta que la
atribución de competencia al superior del juez penal especializado de circuito
para conocer de la apelación de la sentencia de extinción de dominio –contenida
en el numeral décimo- desconoce la garantía de juez natural. Al
respecto, el demandante expresa: “(…) pues al igual que el juez penal del
circuito especializado no es competente por ser penal para dictar una sentencia
que, como la extinción de dominio, no es penal, tampoco lo es ni puede serlo el
‘superior’ de dicho juez que, aunque el precepto no lo especifique, sería la
Sala Penal del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial.”
Sobre este mismo numeral, el actor asegura que el
someter la sentencia no apelada al grado jurisdiccional de consulta desconoce
el derecho de defensa del condenado, que incluye su derecho a no impugnar.
1.2.9
Cargos contra el
artículo 81
1.2.9.1
El demandante reitera
que esta disposición, toda vez que encarga a la
Fiscalía de resolver los recursos de reposición, apelación y queja, transgrede
los artículos 29, 34 y 250 superiores, los cuales no le permiten a la
Fiscalía cumplir funciones jurisdiccionales.
1.2.9.2
También expresa que la
orden de que tales recursos “se tramiten conforme al procedimiento establecido
por la Ley 206 de 2000” conlleva la violación del principio de irretroactividad
y favorabilidad de las leyes penales.
1.2.9.3
Sostiene que el
atribuir a la propia Fiscalía la función de conocer de los recursos de
apelación formulados contra las decisiones de fiscal de primera instancia,
lesiona la garantía de la doble instancia. En este aparte de la demanda, el
actor reitera argumentos sobre la naturaleza no jurisdiccional de la
Fiscalía.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1
Fiscalía General de
la Nación
La Fiscalía defiende
la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.3.1.1
En primer lugar, la
entidad recuerda que el legislador goza de amplia libertad de configuración
para diseñar los procedimientos y las instituciones procesales, así como la
política criminal del Estado. En particular, sostiene que compete al legislador
“(…) desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya
sido previsto por el constituyente”.
1.3.1.2
Explica –con
fundamento en la sentencia C-740 de 2003- que tal libertad de configuración, en
el marco del diseño de la acción de extinción de dominio, comprende la
definición de la autoridad encargada de “(…) adelantar la investigación
inherente al ejercicio de la acción, pues la
Carta se limita a consagrar la reserva judicial para la declaración de
extinción de dominio”. Sostiene que el legislador entonces podía asignar a la
Fiscalía General de la Nación dicha función de investigación, con mayor razón
teniendo en cuenta que el artículo 250-9 superior indica que corresponde a esta
entidad “cumplir las demás funciones que establezca la ley”. Además, precisa
que la responsabilidad que la Ley 1395 le entrega a la
Fiscalía es compatible con las funciones generales que el constituyente le
asignó, pues éstas no se agotan con el ejercicio de la acción penal, sino que
también comprenden su participación en el diseño de la política criminal del
Estado y en la preservación del orden público. En tanto la configuración de la
acción de extinción de dominio hace parte de la política criminal del Estado,
la entidad concluye que la función que la
Ley 1395 le encarga es compatible con su naturaleza constitucional. Al
respecto, expresa:
“(…) la atribución de competencia a la
Fiscalía General de la Nación para que conozca oficiosamente de la acción de
extinción de dominio, si bien no cuenta con una norma constitucional expresa,
si se circunscribe en el marco de las funciones que la
Carta le atribuye, pues es evidente que tal acción guarda relación con la
política criminal del Estado. Como se sabe, la política criminal no se agota
con la política penal, pues comprende un aspecto estructural y funcional que
desborda el marco del sistema penal ya que vincula a todas las ramas del poder
público y a la sociedad en que tal poder se ejerce.
En ese marco, si bien es cierto que no existe un
precepto superior expreso que le asigne a la
Fiscalía General competencia para iniciar los procesos de extinción de
dominio, también lo es que de esa omisión no se puede derivar inexequibilidad
alguna pues ello equivaldría a exigir que toda atribución de competencia
requeriría previsión constitucional expresa, con lo que se caería en un
reglamentarismo constitucional excesivo. (…)”
1.3.1.3
En esta misma línea,
sostiene que como la Constitución encarga a la
Fiscalía la investigación de los hechos que indiquen la posible existencia de
un delito, y teniendo en cuenta que los casos asociados a la extinción de
dominio usualmente implican la comisión de hechos punibles –como el
enriquecimiento ilícito o el lavado de activos, es constitucionalmente válido
que el legislador permita la participación de la
Fiscalía en el proceso de extinción. En este sentido, el interviniente afirma:
1.3.1.4
De otro lado, el
representante de la Fiscalía General de la
Nación precisa que en el marco de la acción de extinción de dominio, la
entidad solamente “(…) cumple un papel de autoridad judicial instructora del proceso” y no decide definitivamente sobre la
extinción. En desarrollo de este argumento, con
fundamento en la sentencia C-740 de 2003, explica la estructura del proceso de
extinción de dominio así:
“(…) la configuración legal del proceso de extinción
de dominio consagra una estructura de la que hacen parte tres etapas: Una fase
inicial que se surte ante la Fiscalía, en la que se promueve una investigación
para identificar bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción
de dominio y en la que puede haber lugar a medidas cautelares; una segunda
fase, que se inicia con la decisión de la
Fiscalía de perseguir bienes determinados y que culmina con la decisión sobre
la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio y la remisión de lo
actuado al juez competente y una última fase, que se surte ante el juez de
conocimiento, y en la que hay lugar a un traslado a los intervinientes para que
controviertan la decisión de la
Fiscalía General y a la emisión de una sentencia declarando la extinción de
dominio o absteniéndose de hacerlo. (C-740 de 2003). De esa estructura básica
se infiere que la Fiscalía General inicia la actuación, vincula a las personas
afectadas, practica pruebas, surte un traslado y toma una decisión: Declara la
procedencia o improcedencia de la extinción de dominio. Luego de esta
determinación, la actuación pasa a los jueces de conocimiento y éstos, después
de un traslado, dictan sentencia. De acuerdo con esto, la acción la ejerce la
Fiscalía General y lo hace contra las personas afectadas y el Ministerio
Público interviene en cumplimiento de su función constitucional del defensa del
orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías
fundamentales”.
Según esta explicación, afirma que “(…) si bien la
Fiscalía adelanta la fase inicial y la investigación, la declaratoria de extinción es un acto de
jurisdicción privativo de los jueces de conocimiento” (negrilla fuera del texto). En consecuencia, para el
interviniente, la ley
demandada no desconoce la reserva judicial que la
Constitución dispone en materia de extinción de dominio.
1.3.1.5
También sostienen que la
Constitución no atribuye a ningún órgano específico el conocimiento de las
fases iniciales del proceso de extinción de dominio. Por ello y teniendo en
cuenta el diseño estructural y funcional requerido para el cumplimiento de esta
tarea, aduce que la decisión
del legislador de encargar este trabajo a la
Fiscalía es razonable.
Agrega: “(…) con la atribución de la competencia para la iniciación de la
acción a la Fiscalía General se logra que una instancia especializada en
investigación de tales comportamientos preste su concurso para dar cumplimiento
al mandato constitucional consagrado en el inciso segundo del artículo 34
superior”.
1.3.1.6
Manifiesta que la
participación de la Fiscalía en la etapa de investigación no implica una transformación de la naturaleza
constitucional de la acción de extinción de dominio, en especial, no la
convierte en una acción penal.
1.3.1.7
En relación
específicamente con la facultad de la
Fiscalía de iniciar las investigaciones propias del proceso de extinción de
dominio de manera oficiosa, aduce que es proporcionada y legítima, teniendo en
cuenta que (i) el Estado tiene la obligación de “(…)
practicar las pruebas orientadas a acreditar las causales que dan lugar a ella
[a al extinción de dominio]”, (ii)
la medida “(…) estimula la
actividad de descongestión judicial y hace efectivo el deber de investigación
de la autoridad frente a la comisión de conductas punibles ligadas a la
extinción de dominio”, (iii) dentro del proceso se pueden controvertir las
pruebas recaudadas por la Fiscalía, y (iv) como la
Corte Constitucional lo ha admitido, en tanto la acción de extinción de
dominio no es una acción penal, no le son aplicables las garantías propias de
éste como por ejemplo la presunción de inocencia.
1.3.1.8
Indica que el
ejercicio de funciones de policía administrativa por parte del Subdirector de la
Dirección Nacional de Estupefacientes para “hacer efectiva la entrega real y
material de los inmuebles urbanos o rurales, muebles, sociedades y/o
establecimientos de comercio ordenada en la sentencia de extinción de dominio”,
así como para hacer efectiva la entrega “de los bienes respecto de los cuales
la autoridad judicial haya decretado las medidas de embargo, secuestro y
suspensión del poder dispositivo” (artículo 73 superior), se ajusta a la
Carta, “(…) por cuanto se trata de funciones asignadas a un funcionario administrativo
que, en razón de su órbita funcional, puede llegar a tener conocimiento de la
existencia de bienes adquiridos de manera ilícita y de personas que, en virtud
del artículo 95.7 superior, se hallan en el deber de colaborar para el buen
funcionamiento de la administración de justicia”.
Agrega que la imposición de este deber “(…) es
compatible con el carácter oficioso de la acción de extinción de dominio, con
los deberes especiales de sujeción que vinculan a los servidores públicos con
el Estado y con el principio de solidaridad que vincula también a tales
personas con el Estado.”
1.3.1.9
En relación con la
facultad de la Dirección Nacional de Estupefacientes de intervenir como parte
dentro del proceso de extinción de dominio y, en consecuencia, presentar y
solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita
de los bienes, solicitar medidas cautelares, e impugnar la resolución de
improcedencia de la acción y la providencia que no reconozca el abandono de los
bienes a favor del Estado, asegura que es constitucional, ya que (i) es un desarrollo legítimo de la libertad de configuración de la que
goza el legislador en materia procesal, y (ii) su
ejercicio está condicionado a que la entidad demuestre el interés jurídico que
le asiste. Este interés –continúa- se circunscribe a los casos en los que el
origen de los bienes se relaciona con los delitos de narcotráfico y conexos,
pues ellos delimitan el ámbito funcional de la
Dirección.
1.3.1.10
Para terminar, la
Fiscalía General de la Nación llama la atención sobre la importancia del
proceso de extinción de dominio y sobre la función que la entidad ha cumplido
en su ejercicio. Al respecto, expresa que la acción “(…) se ha convertido en un
instrumento eficaz en la guerra contra los narcotraficantes; gracias a la
acción la Fiscalía General de la Nación, a través de la
Unidad de Extinción del Derecho de Dominio y Control de Lavado de Activos, son
muchos los bienes que el Estado ha incautado a personas y a organizaciones
sobre las cuales recaen serias sospechas de haber sido adquiridos por medios
ilícitos”.
1.3.2
Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio, por intermedio de la
Dirección de Ordenamiento Jurídico, solicita a la
Corte proferir un fallo
inhibitorio, toda vez que
considera que en la demanda “(…) no se desarrolla argumento alguno que permita
efectuar un examen de fondo de los cargos planteados y emitir un fallo de
mérito”. En particular, afirma lo siguiente:
“(…) los cargos formulados no cumplen con los
requisitos de pertinencia,
especificidad y suficiencia,
porque, en primer lugar, el alcance que el actor le da a las normas demandadas
parte de una lectura aislada y subjetiva de las mismas, como por ejemplo al
creer que el concepto de ‘policía administrativa’ sólo puede ser propio de una
autoridad que pertenezca a la
Policía Nacional, como parte de la
Fuerza Pública, lo cual no es cierto dentro del ordenamiento jurídico, y por
otra parte, no son suficientes y más bien son inexistentes las razones respecto
de porqué la Fiscalía y los jueces penales no pueden conocer de la acción de
extinción de dominio (…) limitándose a expresar que tales autoridades sólo
tienen competencia en lo penal. Y en general, el actor estructura toda su
argumentación en interpretaciones subjetivas  de los alcances de las
disposiciones acusadas y del texto constitucional, sin demostrar una
contradicción específica y objetiva entre las disposiciones del texto
constitucional invocadas y las normas acusadas” (negrilla original).
1.3.3
Dirección Nacional
de Estupefacientes
La entidad solicita a la
Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, por las
siguientes razones:
1.3.3.1
Sobre el cargo de
inconstitucionalidad de la competencia de la
Fiscalía y los jueces penales para adelantar la acción de extinción de
dominio, sostiene que se basa en una “(…) interpretación literal del artículo
250 de la Constitución, que resulta incompatible con el numeral 9 del inciso
segundo de la misma norma, que indica que la
Fiscalía General de la Nación, además del aparte transcrito, deberá ‘cumplir
las demás funciones que establezca la ley’”. Además, recuerda que mediante la
sentencia C-740 de 2003, la
Corte Constitucional declaró exequible el artículo 11 de la
Ley 793 de 2002 y, en consecuencia, avaló la constitucionalidad de la
participación de dichas autoridades en el proceso de extinción de dominio. Como
(i) el artículo 76 de la
Ley 1395 “(…) corresponde casi a la transcripción del artículo 11 de la
Ley 793 de 2002” y (ii) no existen “(…) fundamentos fácticos o
normativos distintos a los existentes al momento de proferir dicho fallo, que
sirvan de elemento de juicio para variar la posición fijada por la
Corte”, solicita desestimar el cargo del actor.
Para reforzar su argumento, la
Dirección Nacional de Estupefacientes  precisa que aunque el Acto Legislativo
003 de 2002 modificó el artículo 250 superior –sobre las funciones de la
Fiscalía- para implementar el sistema penal acusatorio, la participación de la
Fiscalía en la acción de extinción de dominio no riñe con las nuevas
competencias que le han sido asignadas a la entidad. Además, teniendo en cuenta
que según el artículo 116 de la Carta la Fiscalía administra justicia, asegura
que las razones constitucionales que sirvieron de sustento a la sentencia C-740
de 2003 no han cambiado.
Con fundamento en estas consideraciones, solicita que
se desestimen los cargos por violación del debido proceso formulados contra los
artículos 74, 76, 77 y 79.
1.3.3.2
Indica que no le
asiste razón al demandante en relación con los cargos formulados contra el artículo 73 de la
Ley 1395, puesto que no es
cierto que “(…) por el simple hecho de no pertenecer a la fuerza pública, [el
Subdirector de la Dirección Nacional de Estupefacientes] no puede poseer
función de policía administrativa”. En criterio de la entidad interviniente:
“(…) el término ‘policía’ admite varias acepciones,
entra las que encontramos que la policía administrativa es ‘el conjunto de
medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de
utilidad pública y lograr de esa manera la preservación  del orden público’[1]
(negrilla fuera del texto original), es decir, que no sólo los miembros de la
fuerza de policía tiene la posibilidad de realizar funciones de policía
administrativa. En este sentido, la ‘policía administrativa, en sentido
técnico, implica un poder
jurídico de tomar decisiones
que limitan la libertad y propiedad de los particulares’[2]
y ‘las fuerzas de policía tienen una función de ejecución material, siendo sus
funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino
operaciones materiales’[3].” (negrilla original)
Con fundamento en estas consideraciones y en otras
citas de la sentencia C-024 de 1994, alega que “(…) la expresión ‘policía’, no
sólo sirve para aludir a los cuerpos armados de policía y las labores de
policía judicial, sino también para hacer referencia a las actividades de
limitación de derechos, con el fin de asegurar el orden, esto es, la función de
policía administrativa”.
Agrega que la función referida es constitucional, ya
que (i) el “legislador cuenta con amplia
discrecionalidad” para atribuir funciones de policía administrativa; (ii) en términos de conveniencia, la facultad en cuestión
“(…) es un mecanismo idóneo para la materialización de las medidas cautelares
decretadas dentro del respectivo proceso de extinción de dominio”; (iii) la función asignada al Subdirector de la
Dirección Nacional de Estupefacientes no es jurisdiccional sino administrativa
y por ello puede ser encargada a una autoridad de la misma naturaleza; (iv) es una medida “(…) útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para la correcta y debida administración de bienes que debe
realizar la Dirección Nacional de Estupefacientes”; y (v) no
es una facultad discrecional sino reglada que recae sobre una materia
específica, lo cual garantizar el debido proceso.
1.3.3.3
Sostiene que el cargo
formulado por el actor contra el artículo
74 es inepto, pues no explica las razones por las cuales dicha
disposición vulnera el derecho a la igualdad.
1.3.3.4
Asegura que son infundados
los cargos del demandante contra el artículo 75, ya que,
en primer lugar, “(…) de la lectura de la
Ley 793 de 2002, se desprende que corresponde a la
Fiscalía General de la Nación, decretar la resolución de procedencia o
improcedencia de la acción de extinción de dominio, sin que sea ambiguo el
término indicado [el operador judicial de conocimiento]”.
Además, indica que la previsión de un trámite
abreviado no vulnera el debido proceso, pues su finalidad es “(…) agilizar
aquellos procesos en los que son afectados dineros o valores tales como metales
preciosos, joyas u otros similares que no tengan propietario, poseedor o
tenedor identificado o identificable, respetando el derecho de contradicción”.
Agrega que el debido proceso también se garantiza mediante la designación de un
curador ad lítem.
Por último, alega que las afirmaciones del actor sobre
que la medida prevista en el artículo 75 constituye una confiscación son
subjetivas, toda vez que la extinción de dominio no es una sanción penal.
1.3.3.5
Por el contrario,
considera que el artículo 78
es inexequible, pues “(…) de
manera incompatible con el Texto Superior, ha optado por introducir al
procedimiento especial de la acción de extinción de dominio, una norma del
sistema acusatorio penal, la cual no tiene un procedimiento claro y específico
definido por la Ley”. En su sentir, el artículo 78, en tanto faculta al fiscal
en la fase inicial para recaudar elementos probatorios mediante las técnicas de
investigación descritas allí y bajo los parámetros de la
Ley 906, “(…) está confiriendo facultades a la
Fiscalía que riñen con la naturaleza propia de la acción de extinción de
dominio, (…) y por ende va en contravía del artículo 29 superior”. En resumen,
para al entidad, es inconstitucional que se permita que en el proceso de
extinción de dominio, de naturaleza eminentemente escrita, se empleen técnicas
de investigación propias del sistema acusatorio penal, “(…) sin indicar los
parámetros necesarios para establecer cuáles serán los efectos probatorios que
tendrán los elementos materiales probatorios recaudados, como sí existe en el
proceso acusatorio penal”.
1.3.3.6
Por último, también
considera que el artículo 80 es inconstitucional,
ya que “(…) resulta incompatible con el núcleo esencial de los derechos al
debido proceso y a la defensa de las personas afectadas con la acción y de los
terceros con un interés legítimo en el proceso, en la medida que la
notificación del acto inicial a los afectados, esto es, de la resolución de
inicio, se hará a través de una ‘noticia suficiente’, concepto jurídico
indeterminado, que elimina las garantías de notificación personal de dicha
decisión, como lo disponía la anterior norma”. Agrega que con la reforma que
introdujo el artículo 80 también se lesionan los terceros con un interés legítimo
en el proceso distintos a los titulares del derecho de dominio y sus herederos,
ya que la disposición solamente prevé el emplazamiento de estos últimos.
Solicita entonces una declaración de exequibilidad condicionada de los numerales 2 y 3 del artículo 80, “(…)
en el sentido que la resolución de inicio deberá notificarse personalmente a
las personas afectadas  cuya dirección de conozca y, si la notificación
personal no puede hacerse en la primera ocasión que se intenta, se dejará en la
dirección de la persona por notificar noticia suficiente de la acción que se ha
iniciado y el derecho que le asiste a presentarse en el proceso; y, en el
numeral 3, se solicita el condicionamiento para que emplace, no sólo a
titulares de derechos reales principales o accesorios (…) o en su defecto a sus
herederos (…), sino también a las demás personas que se sientan con interés
legítimo en el proceso”.
1.4
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
1.4.1
En primer lugar, el
Procurador General de la Nación solicita a la
Corte inhibirse frente a los cargos (i) de
violación del principio de igualdad formulado contra los artículos 74 y 76 de la
Ley 1395, y (ii) de vulneración del principio de non bis in
idem propuesto contra el artículo 79, por ineptitud sustantiva de la
demanda. En su sentir, el concepto de violación respecto de estos artículos de la
Ley 1395 se basa en una interpretación subjetiva del demandante y carece de
especificidad.
1.4.2
En segundo lugar,
solicita que las demás disposiciones sean declaradas exequibles, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.4.2.1
Asegura que en tanto la
Constitución no atribuye a ninguna jurisdicción en particular el conocimiento
de la acción de extinción de dominio, el legislador tiene libertad para
designar la autoridad judicial que debe asumir esta función.
1.4.2.2
Sostiene que el
legislador podía entonces entregar a la
Fiscalía la responsabilidad de dar inicio a la acción de extinción de dominio,
ya que (i) según la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia, esta entidad hace parte de la
rama judicial; (ii) de acuerdo con el artículo 250 superior, le
corresponde cumplir las demás funciones que establezca la ley; y (iii) “(…) los bienes objeto de extinción de dominio, en la
gran mayoría de los casos, están ligados a la comisión de delitos complejos
como el narcotráfico y el lavado de activos, cometidos por peligrosas empresas
criminales, frente a los cuales se requiere organismos especializados”.
1.4.2.3
En este mismo sentido,
afirma que “(…) de que en los procesos de extinción de dominio se involucran
bienes, no puede seguirse per se, (…) que la competencia deba
corresponder a los jueces civiles.” A su juicio, en virtud de la libertad de
configuración del legislador, éste puede elegir otras autoridades judiciales.
Además, para el Procurador, el actor “(…) ignora que respecto de esos bienes
hay claros intereses de peligrosas empresas criminales, que no pueden ser
afrontadas por los jueces civiles”.
1.4.2.4
En relación con la
presunta violación del principio de presunción de inocencia por el artículo 80 de la Ley 1395, recuerda que la acción de extinción
de dominio es autónoma y distinta a la acción penal, y por ello no se rige por
sus mismos principios.
1.4.2.5
Por último, sobre el
cargo relacionado con la atribución de funciones de policía administrativa a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, indica que se basan en una “(…) confusa
noción de la función de policía, en la que se equipara el concepto de policía
administrativa, en tanto función, con el cuerpo armado de policía, en tanto
órgano operativo”. Explica que las funciones que se asignan a la
Dirección son de naturaleza administrativa y que no riñen con los artículos
261 y 218 de la Carta.
2.
CONSIDERACIONES
2.1
COMPETENCIA
Conforme al ordinal 4º del artículo 241 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Pedro Pablo Camargo contra los artículos 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80 y 81 de la
Ley 1395 de 2010, ya que se dirige contra textos normativos que hacen parte de
una ley.
2.2.
CUESTIÓN PREVIA:
EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
El Procurador solicita a la
Corporación inhibirse frente a los cargos formulados por el actor contra los
artículos 74, 76 y 79 de la Ley 1395,
ya que estima que se basan en una interpretación subjetiva del actor y carecen
de especificidad. Por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia
asegura que la demanda no puede suscitar un pronunciamiento de la
Corte, puesto que no desarrolla ningún argumento sobre la inconstitucionalidad
de las disposiciones censuradas. Por último, la
Dirección Nacional de Estupefacientes afirma que el cargo formulado contra el
artículo 74 es inepto, puesto que el actor no explica las razones por las
cuales dicho precepto desconoce el derecho a la igualdad.
Procede la Sala a examinar si los cargos formulados
por el actor contra los artículos 73,
74, 75, 77, 78, 79, 80 y 81 de la Ley 1395 de 2010 cumplen con los requisitos
señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional:
2.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas de
inconstitucionalidad
2.2.1.1.  El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[4].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres
elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y
por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.  En la sentencia C-1052 de 2001[5],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de
violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las
razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular
cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente
contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por
lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia
de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de
un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 73
2.2.2.1.
El artículo 73 de
la Ley 1395 otorga al Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes funciones de policía administrativa para
(i) “(…) hacer efectiva la entrega real y material de los bienes inmuebles
urbanos y rurales, muebles, sociedades y/o establecimientos  de comercio
ordenada en la sentencia de extinción de dominio” y para (ii) “(…)
hacer efectiva la entrega favor
de la Nación– Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el
Crimen Organizado Frisco– Dirección Nacional de Estupefacientes DNE, de los
bienes respecto de los cuales la autoridad judicial haya decretado las medidas
de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo”. Además, ordena a las
autoridades de policía locales, departamentales y nacionales prestar el apoyo
que requiera el Subdirector Jurídico para estas actuaciones.
2.2.2.2.
El demandante
considera que la atribución de funciones de policía administrativa al Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes desconoce los artículos 29, 113, 116,
216, 218 y 251 superiores, ya que (i) en realidad tales funciones son de policía judicial y,
por tanto, no pueden asignarse por expreso mandato del artículo 215 de la
Carta a un funcionario que no hace parte de la
Policía Nacional o de la Fiscalía General de la
Nación; y (ii) vulnera la garantía de juez natural de acuerdo con la
cual corresponde a los fiscales y los jueces hacer efectivas sus decisiones.
También
asegura que el obligar a las autoridades de policía a prestar apoyo al
Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes transgrede los artículos constitucionales 218, 300-8 y 315-2
porque (i) implica una “usurpación” de la competencia de
las autoridades locales y departamentales para dictar normas de policía y (ii) desconoce la estructura jerárquica de la
Policía Nacional, de conformidad con la cual los oficiales de policía
solamente deben acatar las órdenes de sus superiores jerárquicos.
2.2.2.3.
Para la
Sala, los cargos formulados por el demandante contra el artículo 73 de la
Ley 1395 carecen de
especificidad, pertinencia y suficiencia, como a continuación se analiza:
En primer lugar, la
Sala advierte que la demanda no contiene
argumentos dirigidos a demostrar porqué el Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes no puede asumir funciones de policía
judicial, ni porqué las funciones que el artículo le atribuye son efectivamente
de policía judicial y no de policía administrativa –tampoco explica las razones
por las que considera que son dos conceptos distintos; el demandante se limita
a afirmar que solamente la Fiscalía General de la
Nación o la Policía pueden desempeñar tales funciones.
En
segundo lugar, el actor tampoco sustenta su afirmación en el sentido de que, en
virtud de la garantía del juez natural, solamente las autoridades judiciales
son competentes para hacer cumplir sus propias decisiones. El demandante no
explica cuál es -en su sentir- el alcance de la garantía del juez natural, ni
tampoco expone las razones por las cuales las autoridades administrativas no
pueden contribuir al cumplimiento de las providencias judiciales.
Por
último, el demandante no indica porqué el que una ley obligue a las autoridades
de policía a prestar apoyo al Subdirector Jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes implica una intromisión indebida en la
competencia de las autoridades locales para dictar normas de policía. El
demandante tampoco explica cómo entiende, a partir de la
Carta, la estructura jerárquica de la
Policía Nacional y las razones por las cuales bajo esa idea de orden
jerárquico, una autoridad administrativa no puede requerir la colaboración de
los oficiales de policía para hacer cumplir decisiones judiciales.
En
resumen, el actor se limita a hacer afirmaciones generales sobre la
inconstitucionalidad del artículo 83, basadas en una interpretación subjetiva
tanto de la Constitución como del artículo demandado, y no aporta elementos de
juicio que generen una duda mínima sobre su inconstitucionalidad. Por esta
razón, la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos propuestos contra el
artículo 73 de la Ley 1395.
2.2.3.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 74
2.2.3.1.
El artículo 74 de la
Ley 1395 agrega a la Ley 793 un nuevo artículo sobre los medios de prueba que
deben emplearse en el proceso de extinción de dominio. Según este nuevo
artículo, el fiscal que adelanta la acción puede emplear medios de prueba
distintos a la inspección, el peritaje, el documento, el testimonio y el
indicio, siempre y cuando respete los derechos fundamentales.
2.2.3.2.
El ciudadano Pedro Pablo
Camargo considera que esta disposición (i)
vulnera el artículo 250 de la
Carta que prohíbe a la Fiscalía practicar pruebas; (ii) desconoce
el principio de igualdad en tanto admite medios de prueba indeterminados; (iii) viola
el principio de legalidad, pues permite una decisión discrecional del fiscal
sobre los medios de prueba a emplear, y (iv)
desconoce el artículo 34 superior, el
cual, en su sentir, prohíbe otorgar funciones jurisdiccionales a la
Fiscalía para la práctica de pruebas.
2.2.3.3.
La Sala considera que estos cargos también adolecen de especificidad, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones:
En
primer término, el demandante tampoco
sustenta sus afirmaciones sobre la inconstitucionalidad. De un lado, no explica
las razones por las cuales considera que en el proceso de extinción de dominio,
un proceso autónomo y distinto al proceso penal, la
Constitución prohíbe al fiscal de conocimiento practicar pruebas. En
particular, el demandante no sustenta su afirmación en el sentido de que el
artículo 34 superior prohíbe a la Fiscalía practicar pruebas en el proceso de
extinción de dominio, ni tampoco desarrolla el argumento de que la facultad que
el artículo acusado otorga a la Fiscalía es contrario a las funciones generales
que el constituyente previó en el artículo 250 constitucional. Estos argumentos
deberían además partir de una caracterización del proceso de extinción de
dominio que mostrara a la Sala las razones por las cuales el artículo 74 es
incompatible con su naturaleza constitucional, caracterización que no se halla
en la demanda. En suma, en criterio de la
Sala, las afirmaciones del demandante se fundamentan en una interpretación
subjetiva de los artículos 34 y 250 constitucionales y de la disposición legal
censurada.
De
otro lado, el actor no aporta ningún argumento o elemento de juicio dirigido a
demostrar porqué un sistema libre de pruebas vulnera el principio de igualdad
de las partes o porqué la discrecionalidad que la disposición reconoce al
fiscal para elegir los medios probatorios atenta contra el principio de
legalidad, con mayor razón teniendo en cuenta que en nuestra normativa no
existe un sistema de tarifa legal en materia de pruebas.
Dada
la ineptitud de los cargos formulados por el actor contra el artículo 74, la
Sala se inhibirá de pronunciarse sobre su constitucionalidad.
2.2.4.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 75
2.2.4.1.
El artículo 75 de la
Ley 1395 agrega un artículo a la Ley 793 en el que se prevé un trámite
abreviado para la extinción de dominio en casos de metales preciosos, joyas u
otros similares que no tengan propietario, poseedor o tenedor identificado o
identificable.
2.2.4.2.
Para el demandante, este nuevo
artículo desconoce el debido proceso, en especial las garantías del juez
natural, la doble instancia y el derecho de defensa, ya que (i)
no identifica el funcionario
competente para dictar la resolución de procedencia de la acción de extinción
de dominio, (ii) no permite impugnar dicha resolución, (iii) prevé un proceso abreviado que atenta contra los
derechos de las partes y (iv) contempla una sanción equiparable a la pena de
confiscación -prohibida por la Constitución y el bloque de constitucionalidad,
en tanto permite una declaración de extinción de dominio sin un debido proceso
previo.
2.2.4.3.
Nuevamente la
Sala observa que los cargos que formula el actor carecen de especificidad, pertinencia y suficiencia.
En primer término, la afirmación de que la disposición
en cuestión no señala expresamente el funcionario que debe dictar la resolución
de procedencia de la acción de extinción de dominio constituye un cargo de omisión legislativa relativa.
Cuando el actor propone un cargo por omisión legislativa relativa[6], la Corte ha explicado que la demanda debe hacer referencia a los elementos que
configuran tal omisión; estos son[7]: (i) la existencia
de una norma respecto de la cual se predique el cargo, en particular, esta
Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un contenido normativo
existente; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma
acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un
ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado
normativo con los mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón
suficiente para tal exclusión; (iv) la creación de una situación de
desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la regulación o la
violación alguno de sus derechos fundamentales; y (v) la existencia de
un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los
casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin deber no puede
haber omisión.[8]
En este orden de ideas, cuando un ciudadano alega la
existencia de una omisión legislativa relativa, debe generar al menos una duda
sobre la presencia de estos elementos mediante razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.[9] Además, cuando el cargo
de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una situación
discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda que el actor precise los
grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la disposición, y
las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a la que sí es
contemplada por aquella.[10]
Lo anterior significa que el cargo de omisión
legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga argumentativa,
cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político al ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo
constitucional entre el ciudadano, el legislador, las entidades que participan
en la expedición e implementación de la norma acusada y el juez constitucional.[11]
En este sentido la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios
mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión
de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione[12].
Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción
judicial y un debate constitucional en el que el demandante –no el juez- sea
quien defina el ámbito del control constitucional.[13]
En este caso, la
Sala observa que la demanda del actor no hace referencia a varios de estos
elementos; en efecto, si bien sugiere que a la disposición le hace falta un
ingrediente normativo indispensable, este es, la definición de la autoridad que
debe dictar la resolución de procedencia de la acción de extinción de dominio,
el demandante no explica porqué considera que la
Constitución obliga al legislador a prever este elemento, tampoco señala las
razones por las cuales tal elemento no se puede extraer de otros artículos de
la misma ley a partir de los distintos métodos de interpretación, ni precisa
los efectos inconstitucionales de tal omisión.
En segundo término, no hay argumentos en la demanda
que sustenten que la no previsión del recurso de apelación contra la resolución
de procedencia de la acción de extinción de dominio en el trámite abreviado
desconozca el debido proceso, en especial teniendo en cuenta la jurisprudencia
constitucional que señala que el legislador, en virtud de su libertad de
configuración, puede en algunos eventos no establecer una segunda instancia.
En tercer término, el demandante se limita a indicar
que un trámite abreviado desconoce los derechos de las partes, y no aporta
argumentos u otros elementos de juicio que fundamenten su afirmación. A partir
de esta afirmación concluye que, dada la ausencia de proceso, la sanción de
extinción de dominio prevista en el artículo 75 respecto de metales preciosos, joyas u otros similares que no
tengan propietario, poseedor o tenedor identificado o identificable, representa
una pena de confiscación proscrita por la
Carta. Este cargo también carece de fundamentación y tiene origen en una
interpretación subjetiva del demandante.
En
consecuencia, la Sala también se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 75 de la Ley 1395.
2.2.5.
Aptitud de los cargos
formulados contra el artículo 76 y los incisos 1 y 2 (parcial) del artículo 77
2.2.5.1.
El artículo 76 de la
Ley 1395 reforma el artículo 11 de la Ley 793 de 2002 sobre la competencia de la
Fiscalía General de la Nación para conocer de la acción de extinción de
dominio. Específicamente, (i) asigna la competencia en primera instancia a los
fiscales de la Unidad Nacional para la
Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos y (ii) establece
el trámite de una segunda instancia ante la
Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal – Extinción del Derecho de Dominio
y contra el Lavado de Activos.
Por
su parte, los incisos 1 y la primera parte del inciso 2 del artículo 77
describen cómo debe adelantarse la fase inicial del proceso de extinción de
dominio. De conformidad con estas disposiciones, el fiscal competente debe
iniciar la investigación respectiva de oficio o con fundamento en información
suministrada por terceros, y puede decretar medidas cautelares o solicitar al
juez competente que las decrete, según corresponda.
2.2.5.2.
El demandante sostiene que los
artículos 76 y 77 desconocen el debido proceso, en especial las garantías de
juez natural, doble instancia e imparcialidad, ya que, en primer lugar, según el
artículo 250 superior, la Fiscalía General de la
Nación no puede asumir competencias jurisdiccionales –como adoptar medidas
cautelares o decidir sobre la procedencia de la acción- en un proceso distinto
al penal como el de extinción de dominio, pues el Acto Legislativo 3 de 2002 (i) expresamente
la despojó de sus funciones jurisdiccionales y (ii) limitó
su intervención a los procesos penales. En segundo lugar, argumenta
que el artículo 76, al disponer que las apelaciones contra las decisiones
dictadas por los fiscales que adelantan la acción serán conocidas por la “Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal
– Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos”, no garantiza
que en realidad haya revisión de las decisiones apeladas, pues dicha unidad
hace parte de la estructura jerárquica de la misma entidad, lo que impide que
decida con imparcialidad e independencia. En tercer lugar, indica que el inciso
tercero del artículo 76, en tanto entrega a los jueces penales competencia para
decidir sobre el derecho de propiedad, transgrede la estructura jurisdiccional
prevista por el constituyente y, en particular, la especialidad que atribuyó a
la jurisdicción penal.
En criterio de la
Sala, aunque el demandante no desarrolla a profundidad sus argumentos, en
virtud del principio pro actione y en tanto generan una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la disposición teniendo en cuenta la reforma que
introdujo el Acto Legislativo 03 de 2002 sobre la naturaleza de las funciones
de la Fiscalía, la Sala procederá a examinar la Constitucionalidad de los artículos 76 y 77 (parcial).
2.2.6.
Ineptitud del cargo
formulado contra la última frase del inciso 2 del artículo 77: “En todo caso la
Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los
bienes embargados o intervenidos”
2.2.6.1.
La última parte del inciso 2 del artículo 77 encarga a la
Dirección Nacional de Estupefacientes de actuar como secuestre o depositario
de de los bienes embargados o intervenidos en el marco de la acción de
extinción de dominio.
2.2.6.2.
Para el actor, esta
disposición desconoce la garantía del juez natural y la estructura de la rama
judicial que diseñó el constituyente, puesto que de conformidad con ésta,
solamente los auxiliares de la justicia elegidos de las listas que elabora el
Consejo Superior de la Judicatura pueden obrar como secuestres de bienes
embargados en los procesos judiciales. En consecuencia, el legislador no podía
entregar esta función a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que no es un órgano jurisdiccional
ni hace parte de las listas de auxiliares de la justicia.
Agrega que otra lectura que se puede hacer de esta
frase es que otorga funciones jurisdiccionales a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, atribución que, en su criterio, también
es inconstitucional. El demandante no expone argumentos en respaldo de este
cargo.
2.2.6.3.
La Sala considera que el cargo formulado contra el
tercer inciso del artículo 77 no
cumple tampoco con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, el actor no explica cuál es
-a su juicio- el diseño de la rama judicial que estableció el constituyente y
porqué la asignación de las funciones contenidas en el inciso acusado a la
Dirección Nacional de Estupefacientes es incompatible con dicho diseño. En
segundo lugar, no precisa porqué el legislador, en ejercicio de su libertad de
configuración en materia procesal, no puede designar directamente a la
Dirección Nacional de Estupefacientes como auxiliar de la justicia. Por
último, el demandante no señala las razones por las cuales considera que el
inciso tercero del artículo 77 asigna funciones jurisdiccionales a la
Dirección Nacional de Estupefacientes y porqué le es vedado al legislador
asignar dichas funciones a un ente administrativo.
2.2.6.4.
En vista de la
ausencia de elementos de juicio que permitan adelantar un examen
constitucional, la Sala se inhibirá frente a los cargos formulados contra la
frase citada.
2.2.7.
Aptitud del cargo formulado
contra el artículo 78
2.2.7.1.
El artículo 78 agrega un
artículo a la Ley 793 que faculta al fiscal, durante la fase inicial, para
emplear las siguientes técnicas de investigación con el propósito de
identificar bienes y recaudar elementos materiales probatorios: registros y
allanamientos, interceptaciones de comunicaciones telefónicas y similares,
recuperación de información cibernética y similar, y vigilancia de cosas. Para
decretar el empleo de las anteriores técnicas, la disposición ordena (i) proferir
una decisión de sustanciación que contenga los motivos de la práctica, y (ii) cumplir
las exigencias de la Ley 906 de 2004.
2.2.7.2.
El demandante asegura que el
artículo 78 vulnera los artículos 15, 28, 29 y 250 superiores, ya que permite
al fiscal que adelanta la acción de extinción de dominio, emitir órdenes de
reserva judicial, como ordenar registros y allanamientos e interceptar
comunicaciones telefónicas y similares.
2.2.7.3.
Aunque el actor no desarrolla
a profundidad los cargos, en virtud del principio pro actione y teniendo
en cuenta que, en efecto, como indica el demandante, los artículos 15 y 28 de la
Constitución exigen orden judicial para registrar o interceptar comunicaciones
y para registrar el domicilio de las personas, la
Sala examinará la constitucionalidad del precepto.
2.2.8.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 79
2.2.8.1.
El artículo 79 de la
Ley 1395 incluye un artículo en la Ley 793 que permite al fiscal competente
abstenerse de iniciar el trámite de la acción mediante resolución
interlocutoria, cuando durante la fase inicial (i) no se
identifican bienes o (ii) no se acredita la existencia de alguna de las causales
previstas en el artículo 2° de la misma ley. Esta decisión interlocutoria
–continúa el artículo 79- puede ser revocada de oficio o a petición de parte,
aunque se encuentre ejecutoriada, cuando aparezcan nuevas pruebas que
desvirtúen los fundamentos de la decisión.
2.2.8.2.
En criterio del demandante,
esta disposición transgrede los artículos 29, 116 y 250 superiores, puesto que (i) faculta
al fiscal para dictar una decisión que solamente compete a los jueces y (ii) luego
le permite revocarla, lo que desconoce el principio non bis in ídem.
2.2.8.3.
La Sala estima que el actor no sustenta los cargos
formulados, pues, de un lado, no precisa las razones por las cuales la
resolución interlocutoria mediante la cual se declara que no puede iniciarse la
acción por falta de identificación de bienes o por ausencia de pruebas que
sustenten la existencia de una de las causales de extinción de dominio,
solamente puede ser dictada por un juez; de otro, no explica porqué la
revocatoria de la resolución anterior con fundamento en nuevas pruebas
constituye una violación del principio de non bis in ídem.
2.2.8.4.
En consecuencia, en tanto los
cargos formulados contra el artículo 79 carecen de especificidad y suficiencia,
la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre ellos.
2.2.9.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 80
2.2.9.1.
El artículo 80 reforma el
artículo 13 de la Ley 793, el cual describe el procedimiento de la acción de
extinción de dominio. A grandes rasgos, esta disposición introduce los
siguientes cambios: (i) indica que en la resolución interlocutoria de
procedencia de la acción de extinción de dominio, el fiscal debe precisar en
qué causal fundamenta su decisión; (ii)
precisa que si la acción recae sobre
bienes en cabeza de terceros, el fiscal debe desvirtuar la presunción de buena
fe; (iii) establece mecanismos especiales de notificación cuando
no es posible encontrar al afectado o cuando se encuentra fuera del país, como
la notificación por apoderado; y (iv) prevé la notificación de los herederos del
investigado.
2.2.9.2.
Para el demandante, el
artículo 80 (i) desconoce el artículo 250 de la
Carta, ya que atribuye “de manera impropia” atribuciones jurisdiccionales a la
Fiscalía; (ii) viola el debido proceso de las personas afectadas,
pues reemplaza su notificación por una “mera comunicación”; (iii) vulnera
la garantía de la doble instancia, ya que impide impugnar la decisión del
fiscal sobre la procedencia de la acción; (iv) desconoce el derecho de
defensa de los herederos del investigado, especialmente de los niños herederos,
en tanto solamente dispone su emplazamiento; (v) impone una pena de
confiscación proscrita por la Constitución a los herederos del investigado; (vi)
transgrede la presunción de inocencia e invierte la carga de la prueba, toda vez que permite
dar inicio al proceso de extinción de dominio “por enriquecimiento ilícito” sin
que previamente se haya declarado la responsabilidad penal del investigado; (vii) viola
el debido proceso, puesto que permite al fiscal decretar pruebas “ex officio”,
pese a que por mandato constitucional esta función corresponde exclusivamente
al juez de conocimiento; (viii) desconoce las funciones propias del juez en materia de
debate probatorio, al permitir a los afectados presentar alegatos de
conclusión; (ix) ignora la cosa juzgada constitucional prevista en el
artículo 243 superior en tanto da efectos erga omnes a la sentencia de
extinción de dominio, pues –a juicio del actor- la
Constitución no faculta al legislador para otorgar estos efectos a tal
sentencia; (x) vulnera la garantía del juez natural al atribuir
competencia al juez especializado del circuito para conocer de la apelación de
la sentencia de primera instancia, ya que –en sentir del actor, dado que la
acción de extinción de dominio no es de naturaleza penal, la competencia para tramitarla
tampoco puede recaer en la jurisdicción penal; y (xi) desconoce
el derecho de defensa de las partes en tanto somete la sentencia no apelada al
grado jurisdiccional de consulta.
2.2.9.3.
A juicio de la
Sala, los cargos del demandante no son desarrollados ni acompañados de
suficientes elementos de juicio. El ciudadano se limita a hacer afirmaciones
generales a partir interpretaciones subjetivas tanto de la
Constitución como de la disposición acusada, que no son explicadas ni
sustentadas debidamente. Por ejemplo, el actor no explica porqué considera que
el artículo 80 reemplaza la notificación de los afectados por una “mera
comunicación”, cuando lo que dispone el numeral segundo es la notificación
mediante envío de comunicación a la dirección conocida. Tampoco explica porqué
la disposición limita la doble instancia, teniendo en cuenta que la última
parte del numeral primero expresamente señala que contra la decisión del fiscal
“proceden los recursos de ley”. El demandante no indica las razones por las
cuales la orden de emplazamiento de los herederos desconoce su derecho de
defensa, con mayor razón teniendo en cuenta que la
Ley 1395 introdujo expresamente esta previsión con el fin de garantizar el
debido proceso de los herederos. En la demanda tampoco se exponen las razones
por las cuales, teniendo en cuenta la autonomía de la acción de extinción de
dominio, se requiere de una sentencia penal previa que declare el
enriquecimiento ilícito del investigado. Nuevamente el actor no expresa ninguna
razón que sustente su conclusión de que el fiscal no puede practicar pruebas.
Tampoco da razones que pongan en duda la decisión del legislador de dar efectos
erga omnes a la sentencia. La Sala también observa que no es cierto,
como afirma el demandante, que la competencia en segunda instancia haya sido
asignada a los jueces del circuito, pues de una interpretación sistemática de
los artículos 11 y 80 se deduce que la competencia en primera instancia para
dictar la sentencia de extinción de dominio corresponde a los jueces penales
del circuito, y la apelación debe ser tramitada por sus superiores jerárquicos,
es decir, los tribunales. Los demás cargos tampoco son desarrollados por el
ciudadano.
2.2.9.4.
Debido a la falta de
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos, la
Sala se inhibirá de examinarlos.
2.2.10.
Ineptitud de los cargos
formulados contra el artículo 81 por violación del artículo. Aptitud del cargo
por violación del principio de imparcialidad
2.2.10.1.
Finalmente, el artículo 81 adiciona
otro artículo a la Ley 793 con el fin de precisar los recursos que proceden
contra la providencia interlocutoria que dicta el fiscal. De acuerdo con este
nuevo artículo, contra dicha decisión proceden los recursos de
reposición, apelación y queja, los cuales deben ser tramitados según lo dispuesto
por la Ley 600 en lo que no sea incompatible con la
Ley 1395.  Además, el artículo 80 prevé que contra las decisiones
que declaran desierto el recurso de apelación o que ordenan correr traslado a
los sujetos procesales para alegar de conclusión procede el recurso de
reposición. Por último, el parágrafo del artículo 80 permite la exclusión de
los bienes que el investigado haya logrado demostrar no están cobijados por la
causal de extinción de dominio invocada por el fiscal, siempre y cuando la
exclusión no se solicite con base en medios probatorios que requieran ser
controvertidos en el debate probatorio.
2.2.10.2.
El demandante considera que
este artículo, (i) toda vez que encarga a la
Fiscalía de resolver los recursos de reposición, apelación y queja, transgrede
los artículos 29, 34 y 250 superiores, los cuales no le permiten a la
Fiscalía cumplir funciones jurisdiccionales que corresponde exclusivamente a
los jueces; (ii) en tanto ordena que tales recursos “se
tramiten conforme al procedimiento establecido por la
Ley 206 de 2000”, conlleva la violación del principio de irretroactividad y
favorabilidad de las leyes penales; y (iii) al atribuir a
la propia Fiscalía la función de conocer de los recursos de apelación
formulados contra las decisiones del fiscal de primera instancia, lesiona la
garantía de la doble instancia.
2.2.10.3.
La Sala encuentra que nuevamente el demandante no aporta
argumentos que sustenten sus afirmaciones ni ningún otro elemento de juicio que
genere una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición. Para la
Sala, los cargos contra el artículo 80 carecen de especificidad y suficiencia
y por ello se inhibirá de conocerlos de fondo.
2.3.
EXISTENCIA DE COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FRENTE A ALGUNOS CONTENIDOS NORMATIVOS DE LOS ARTÍCULOS 76 Y 77
DE LA LEY 1395 DE 2010
Como
se indicó anteriormente, el demandante sostiene que los artículos 76 y 77
(parcial) –respecto de los cuales la Sala encontró que los cargos eran aptos- desconocen
el debido proceso, en especial las garantías de juez natural, doble instancia e
imparcialidad, así como los artículos 250 y 251 superiores, ya que, de un lado, la
Constitución prohíbe a la Fiscalía General de la
Nación asumir competencias jurisdiccionales, como adoptar medidas cautelares o
decidir sobre la procedencia de la acción, en un proceso distinto al penal como
el de extinción de dominio, pues el Acto Legislativo 03 de 2002 (i) expresamente
la despojó de sus funciones jurisdiccionales y (ii) limitó su
intervención a los procesos penales. De otro lado, asegura que la entrega a los jueces penales de la competencia
para decidir sobre el derecho de propiedad en el marco del proceso de extinción
de dominio, transgrede la estructura jurisdiccional prevista por el
constituyente y, en particular, la especialidad que atribuyó a la jurisdicción
penal.
Aunque
para la Sala, en virtud del principio pro actione, estos cargos son
claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, se observa que, tal
como lo señala la Fiscalía General de la
Nación, los contenidos normativos a los que se refieren, estos son, (i) la
competencia de la Fiscalía para dar inicio a la acción de extinción de dominio y
adelantar la investigación correspondiente, decretar medidas cautelares o
solicitar al juez competente que las adopte, y emitir resolución
interlocutoria de procedencia de la acción, y (ii) la competencia de jueces penales del circuito especializados del
lugar donde se encuentren ubicados los bienes para proferir la sentencia que
declara la extinción de dominio, ya
fueron declarados ajustados a la Carta en la sentencia C-740 de 2003[14] frente a cargos idénticos a los que ahora formula el
demandante, de modo que ha operado el
fenómeno de cosa juzgada constitucional,
como a continuación se analiza:
2.3.1.
El fenómeno de la cosa
juzgada constitucional
2.3.1.1.
La administración de
justicia tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos
sociales. Por esta razón las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan
poner punto final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que
significa que los fallos son inmutables, vinculantes y definitivos. Con
fundamento en estas características, la
Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada cumple al menos dos
funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales
conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es
proveer seguridad a las relaciones jurídicas.[15]
Como dispone el artículo 243 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la
Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el
efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que profiere la
Corte Constitucional en cumplimiento de
su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la
Carta. En el contexto del control
constitucional de las leyes, la cosa juzgada propende por la seguridad jurídica
y el respecto de la confianza legítima, en la medida en que evita que se
reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya examinada y que una
disposición declarada inexequible sea reintroducida en el ordenamiento
jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la
Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan
explícita la ratio decidendi, así como su fundamento constitucional.[16]
2.3.1.2.  La existencia de cosa juzgada es fácil de identificar
cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
demanda una disposición que en una providencia previa fue declarada
inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la
Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan
demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.
2.3.1.3.  La situación es más compleja cuando en un
pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En
estos casos, como ha indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la
existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva
controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma
disposición examinada en oportunidad previa por la
Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en
ocasión anterior.[17] La identidad de cargos
implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a
los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada
por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la
Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar
el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de
vista de la doctrina de la Constitución viviente.
2.3.1.4.  Existen eventos en los que en apariencia una
controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la
Corte, pero que examinada más a fondo contiene diferencias desde alguna o las
dos perspectivas anteriores, que hacen imposible hablar de la presencia de cosa
juzgada en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la
Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa y
la cosa juzgada aparente, entre otras.
Según la jurisprudencia constitucional, la cosa
juzgada relativa se presenta cuando una declaración de exequibilidad se
circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la respectiva sentencia,
razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos distintos
contra la misma disposición e, incluso, contra el mismo contenido normativo.[18]
No siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo,
como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede
ocurrir que por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su
declaración de manera expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio
decidendi de la respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada
por la Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.[19]
Los casos en los que la
Corte ha empleado la expresión cosa juzgada aparente son aquellos en
los que pese a que la Corte ha declarado exequible sin condicionamiento una
disposición en una sentencia previa, en realidad en ese fallo no se examinó la
constitucionalidad del respectivo contenido normativo, de modo que la
Corte puede volver a ocuparse de su juicio de constitucionalidad.[20]
No abocar conocimiento, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría simplemente tener por fallado lo que en
realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,
voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del
derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228
C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial
que le ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241
C.P.)”.[21]
Por último, existen casos en los que aunque la
Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente
frente a cargos idénticos a los antes examinados, tanto desde el punto de vista
del concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos.[22]
2.3.1.5.En resumen, cuando la
Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en
oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional
cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición
acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii)
identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional
que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto
de violación.
2.3.2.   La ratio decidendi de la sentencia
C-740 de 2003[23]
2.3.2.1.  La sentencia C-740 de 2003 fue proferida con ocasión
de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Pedro Pablo
Camargo contra la totalidad de la Ley 793. En su demanda, acusaba el artículo 11 –reformado por el artículo 76 de la
Ley 1395- de la siguiente manera, de acuerdo con el resumen realizado en la
sentencia:
“La asignación de competencia que el artículo 11 hace
a la Fiscalía General - inciso primero- y a los jueces penales de circuito
especializados - inciso segundo- para conocer de la acción de extinción de
dominio, viola el artículo 29 superior porque el competente para tramitar y
fallar la acción real de dominio o reivindicatoria es el juez civil; porque
el ejercicio de la acción reivindicatoria corresponde al que tiene la propiedad
plena o nuda, absoluta o fiduciaria de la cosa  (Art. 950
C.C.) y no al Estado pues éste sólo es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables  (Art. 332
C.P.); porque al asignar competencia a jueces penales y legitimar al
Estado, se consagra una forma de confiscación y se violan los artículos 34 y el
58 superiores; porque los artículos 250 y 251 de la
Carta no facultan a la Fiscalía para conocer de la extinción de dominio; porque
se presenta una contradicción insalvable, pues si la ley dice que la acción es
civil, la Fiscalía no puede conocer de ella ya que se desconoce el juez natural
que es el juez civil y porque los jueces especializados son temporales (Ley
504 de 1999) y no se les puede asignar una competencia permanente.” (subraya
fuera del texto)
Sobre el artículo 12, reformado por el artículo 77 de la
Ley 1395, formulaba los siguientes cargos:
“Los poderes que
el artículo 12 confiere a la
Fiscalía General de la Nación vulneran el artículo 29 superior por cuanto
tal entidad puede conocer de procesos penales pero no civiles. Además, las
facultades que se le confieren a la
Dirección Nacional de Estupefacientes desconocen el derecho del titular de los
bienes a que se le nombre depositario mientras concluye el proceso y por ello
vulneran los artículos 29, 58 y 248 de la
Carta; es decir, el debido proceso, el derecho de propiedad y el derecho a ser
despojado de los bienes únicamente con base en una sentencia que ordene la
extinción.” (subraya fuera del texto)
2.3.2.2.
La Corte declaró exequibles los artículos 11 y 12 de la Ley 793,
frente  a los cargos propuestos por el actor, por las razones que a
continuación se sintetizan:
2.3.2.2.1.
Para comenzar, al
analizar la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 de la Ley 793, la
Corporación consideró que no
desconoce la Carta el encargar a la
Fiscalía General de la Nación del inicio de la acción de extinción de dominio.[24] La Corte recordó que
“(…) al legislador le incumbe desarrollar
la acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya sido previsto por
el constituyente”, como es el caso de la autoridad competente para adelantar la
investigación inherente al ejercicio de la acción. Para el ejercicio de esta
función, goza de libertad de configuración dentro de los límites que imponen
los principios y la estructura constitucional. Así, en ejercicio de esa
libertad, el legislador podía atribuir dicha competencia a la
Fiscalía General de la Nación, por varias razones:
En primer lugar, de acuerdo
con el artículo 250-9 superior, le corresponde a la
Fiscalía “cumplir las demás funciones que establezca la ley”, lo que significa
que el constituyente autorizó al legislador a atribuir nuevas funciones a la
entidad, distintas a las expresamente previstas en el texto constitucional,
siempre y cuando sean compatibles con su naturaleza y el principio de
separación de poderes. Agregó que exigir que la
Constitución señale expresamente todas las funciones de una entidad como la
Fiscalía sería tanto como caer “(…) en un reglamentarismo constitucional
excesivo”.
En segundo lugar, la
función de llevar a cabo las investigaciones inherentes a la acción de
extinción de dominio no es incompatible con la naturaleza y la estructura que
el constituyente asignó a la Fiscalía, por el contrario, hace parte de su
ámbito funcional, en particular, es desarrollo de su función de participar en
la definición de la política criminal del Estado, por las razones que siguen:
La Corte explicó que, según los artículos 116 y 249 a 253 de la Constitución, la
Fiscalía administra justicia y hace parte de la rama judicial, de modo que el
legislador podía encargarle una función de naturaleza jurisdiccional en el
marco del proceso de extinción de dominio. La
Corte expresó: “(…) en la estructura
constitucional del Estado colombiano, la
Fiscalía General de la Nación es una entidad que administra justicia
(Artículo 116 de la C.P.) y que hace parte de la rama judicial del poder
público (Artículos 249 a 253 de la C.P.).”
Además
–continuó la Corporación- si bien es cierto mediante
el Acto Legislativo 03 de 2002 se modificaron los artículos 116, 250 y 251 de la
Constitución y se restringió la competencia de la
Fiscalía para adoptar decisiones restrictivas de derechos, dicha reforma
solamente buscó ajustar las funciones de la
Fiscalía al nuevo sistema penal acusatorio, de modo que debe entenderse que la reforma solamente se refiere a las
funciones de la Fiscalía en el marco del proceso penal.
Por
último, recordó que según el artículo 251 de la
Carta, corresponde al Fiscal General de la
Nación participar en el diseño de la política criminal del Estado y en la
preservación del orden público, lo que significa que las funciones de la
Fiscalía no se circunscriben exclusivamente al proceso penal. La
Corte explicó que la “política criminal” no se restringe a la política penal,
“(…) pues [aquella] comprende un espectro estructural y funcional que desborda
el marco del sistema penal ya que vincula a todas las ramas del poder público y
a la sociedad en que tal poder se ejerce”. Además, –continuó la
Corporación- el diseño de la política criminal “(…) comprende (…) la
asignación de competencias y la fijación de procedimientos no sólo en el ámbito
penal, sino también en las distintas materias relacionadas con ella. En ese
marco, si la acción de extinción de dominio constituye un instrumento eficaz
contra el enriquecimiento ilícito, conducta que eventualmente puede generar
responsabilidad penal, y si ella se asume como un mecanismo concebido como
parte de esa política criminal, la atribución de su conocimiento a la
Fiscalía General de la Nación es legítima y razonable.”
En tercer lugar, la
Corte concluyó que es razonable
que el legislador atribuya a la Fiscalía la función de realizar las
investigaciones inherentes a la acción de extinción de dominio, teniendo en
cuenta su especialidad en la investigación de hechos “que indiquen la posible existencia” de un delito, de acuerdo
con el artículo 250 superior. Para este tribunal, “(…) dado el desarrollo legal
de las fuentes constitucionales de extinción de dominio, los hechos que son
objeto de investigación en esa acción pueden eventualmente indicar la posible
existencia de un delito” y por ello es razonable que sean investigados por la
Fiscalía. Además, “con la
atribución de la competencia para la iniciación de la acción a la
Fiscalía General se logra que una instancia especializada en la investigación
de tales comportamientos preste su concurso para dar cumplimiento al mandato
constitucional consagrado en el inciso segundo del artículo 34 superior.”
En cuarto lugar, la Corte recordó que la acción de extinción de dominio es una
acción constitucional autónoma diferente a la penal y a la civil. Por ello, en
criterio de la Sala Plena, en tanto no es una acción civil, no desconoce el
principio dispositivo otorgar a la Fiscalía la función de dar inicio a la
acción. La Corte aseguró: “(…) la
atribución de tal competencia a una entidad que hace parte del sistema penal,
no desconoce la naturaleza constitucional de la acción de extinción de dominio,
pues no puede perderse de vista que ésta, si bien no es una acción penal,
tampoco es una acción civil cuyo ejercicio haya de regularse por el principio
dispositivo.”
Por último, la Corte precisó que la
Fiscalía no es la competente para dictar la sentencia de extinción de dominio
y que solamente “(…) cumple un papel de
autoridad judicial instructora del proceso, pues si bien adelanta la fase
inicial y la investigación, la declaratoria de extinción es un acto de
jurisdicción privativo de los jueces de conocimiento”, lo que significa que la
Ley 793 no desconoce la reserva judicial prevista en el artículo 34 superior
para al extinción de dominio.
Con
fundamento en estas consideraciones, la
Corte declaró exequible el primer inciso del artículo 11 de la
Ley 793.
2.3.2.2.2.
Sobre la constitucionalidad
del inciso segundo del artículo 11, que atribuye la competencia para
dictar la sentencia de extinción a los jueces penales del circuito especializados del lugar donde se encuentren
ubicados los bienes, la Corte afirmó:
“(…) la acción de extinción de dominio no tiene nada
que ver con la acción reivindicatoria.  Esta es una institución legal concebida
como mecanismo para proteger al propietario de una cosa singular de la que no
está en posesión para que el poseedor sea condenado a restituirla.  Aquella, en
cambio, es una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa
y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el régimen
constitucional del derecho de propiedad, que protege intereses superiores del
Estado y en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título
del que se pretende derivar el dominio.  La naturaleza de estas acciones es tan
disímil que la reivindicatoria supone lo que la extinción de dominio desvirtúa:
un título justo y lícito.En estas condiciones, no puede prosperar un cargo que,
para afirmar la vulneración de preceptos constitucionales, parte del
desconocimiento de la índole atribuida por la
Carta a la acción de extinción de dominio; de asignarle una caracterización
contraria a esa naturaleza y de extractar conclusiones, en materia de
competencias y procedimientos, incompatibles con esa institución.”
Con fundamento en estas consideraciones, también se
declaró exequible el segundo inciso del artículo 11 de la
Ley 793.
2.3.2.2.3.
Finalmente, al examinar la
constitucionalidad del artículo 12 de la
Ley 793 sobre las facultades de la
Fiscalía General para iniciar la investigación, decretar medidas cautelares o
solicitarlas al juez competente, y sobre las atribuciones de la
Dirección Nacional de Estupefacientes para actuar como depositario o
secuestre, y para administrar los bienes embargados o intervenidos, la
Corte precisó lo siguiente:
Respecto a la facultad de la
Fiscalía de iniciar una investigación con el fin de identificar bienes sobre
los cuales podría iniciarse la acción de extinción de dominio, señaló que “(…)
no es más que la concreción de la atribución que la ley, con base en la
Constitución, le hace a la Fiscalía General para conocer de la acción de
extinción de dominio”, atribución que como se explicó anteriormente, la
Corporación encontró que se ajustaba a la
Carta.
Sobre la facultad de la
Fiscalía para decretar medidas cautelares o solicitar su decreto al juez
competente, la Corporación aseguró que en tanto la acción de extinción de
dominio es un proceso autónomo y de naturaleza especial, el legislador goza de
libertad para configurar su estructura. En ejercicio de dicha libertad de
configuración, podía atribuir a la Fiscalía la facultad de decretar medidas
cautelares o solicitar su decreto al juez correspondiente, ya que tales
facultades “(…) son compatibles con la naturaleza pública de la acción y con
los intereses superiores que en él se hallan en juego.”
En relación con las funciones censuradas de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, la
Corte argumentó que “(…) son compatibles con la facultad de ordenar medidas
cautelares y con la índole de éstas en cuanto mecanismos orientados a asegurar
la posterior realización de los fines del proceso de extinción de dominio.” La
Corte agregó:
“Es cierto que al afectado se lo priva de la
administración de sus bienes y que ésta decisión se toma antes del fallo que
declare la procedencia o improcedencia de la acción.  No obstante, esa
privación, que constituye un límite al ejercicio de derechos reconocidos por el
ordenamiento jurídico, es legítima dado que no obedece al capricho de un
funcionario estatal sino a la concurrencia de elementos probatorios de los que
infiere, de manera razonable, que unos bienes tienen una procedencia ilícita.”
Con fundamento en estas consideraciones, la
Corte declaró exequibles las atribuciones que el artículo 12 confiere
a la Fiscalía y a la Dirección Nacional de Estupefacientes.
2.3.3.
Existencia de cosa juzgada
constitucional
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala estima que en el presente caso ha operado el fenómeno de cosa juzgada
constitucional frente a dos de los contenidos normativos demandados de los
artículos 76 y 77 de la Ley 1395, estos son, (i) la competencia de la
Fiscalía para dar inicio a la acción de extinción de dominio y
adelantar la investigación correspondiente, decretar medidas cautelares o
solicitar al juez competente que las adopte, y emitir resolución
interlocutoria de procedencia de la acción; y (ii) la competencia de jueces penales del circuito especializados del
lugar donde se encuentren ubicados los bienes para proferir la sentencia que
declara la extinción de dominio. Esta conclusión se basa en los siguientes argumentos:
2.3.3.1.
Como se indicó previamente, en
la demanda que dio lugar a la sentencia C-740 de 2003, el mismo ciudadano Pedro
Pablo Camargo acusó los artículos 11 y 12 de la
Ley 793 de vulnerar los artículos 29, 34, 250 y 251 superiores, ya que, en su
criterio, (i) el competente –juez natural- para tramitar y fallar la
acción real de dominio o reivindicatoria es el juez civil y no la
Fiscalía, y (ii) la Carta no facultan a la
Fiscalía para conocer de la extinción de dominio, por cuanto tal entidad puede
conocer de exclusivamente de procesos penales. En la sentencia en cita, la
Corte desestimó estos cargos y declaró exequibles los artículos censurados.
2.3.3.2.
Los artículos 76 y 77 de la
Ley 1395 reformaron los artículos 11 y 12 de la
Ley 793, respectivamente. Sin embargo, el artículos 76 se limitó a (i) precisar
que la competencia para adelantar la acción en primera instancia la tendrían los Fiscales Delegados que conforman la
Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de
Activos o en su defecto los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales del
Circuito Especializados de cada seccional[25], e (ii)
incluir un inciso –el actual inciso
segundo- sobre la competencia de la Unidad
de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del Derecho de Dominio y contra
el Lavado de Activos para revisar en segunda instancia las decisiones
proferidas en el trámite de extinción. El artículo 77, por su parte, únicamente
modificó el primer inciso del artículo 12 de la
Ley 793 en el sentido de incluir dentro de las finalidades que debe perseguir
la investigación que inicia el fiscal “(…) recaudar los medios de prueba que
evidencien cualquiera de las causales previstas en el artículo 2o y quebranten
la presunción de buena fe respecto de bienes en cabeza de terceros”[26].
2.3.3.3.
Como se puede observar,
la Ley 1395 no varió la competencia de la
Fiscalía para iniciar la acción de extinción de dominio, realizar las
investigaciones correspondientes, decretar medidas cautelares o solicitar al
juez correspondiente que las adopte, o dictar la resolución de procedencia de
la acción luego de realizadas las investigaciones, ni la competencia de los
jueces penales del circuito especializados del lugar donde se encuentren
ubicados los bienes para proferir la sentencia que declare la extinción de
dominio. En consecuencia, la Sala concluye que los contenidos normativos en
referencia no cambiaron como consecuencia de la expedición de la
Ley 1395.
2.3.3.4.
Dado que (i) estos
contenidos normativos no han cambiado; (ii) en esta oportunidad,
nuevamente el ciudadano Pedro Pablo Camargo alega que desconocen los artículos
29, 34, 250 y 251 superiores bajo el mismo hilo argumentativo; y (iii) no
se ha presentado ninguna variación normativa o de otra índole que permita
inferir que ha cambiado el contexto de aplicación de tales contenidos
normativos, la Sala concluye que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y,
por ello, en lo pertinente, ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-740 de 2003. En este sentido, debe tenerse presente que la
Ley 793 fue expedida después de la reforma constitucional del Acto Legislativo
03 de 2002, razón por la cual la Corte, al examinar su constitucionalidad en la
sentencia C-740 de 2003, tuvo en cuenta el nuevo parámetro constitucional, de
modo que el Acto Legislativo no puede ser invocado para alegar la inexistencia
de cosa juzgada constitucional.
2.4.
PROBLEMA JURÍDICO
2.4.1.
Después de examinar la aptitud
de la demanda y la existencia de cosa juzgada constitucional, resta a la
Sala ocuparse de los siguientes cargos:   En primer lugar, para el
actor el inciso segundo del artículo 76, al prever que las
apelaciones contra las decisiones dictadas por los fiscales que adelantan la
acción de extinción de dominio serán conocidas por la “Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal –
Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos”, no garantiza
que en realidad haya revisión de las decisiones apeladas, pues dicha Unidad
hace parte de la estructura jerárquica de la misma entidad, lo que impide que
decida con imparcialidad e independencia. En segundo lugar, asegura que el
artículo 78 vulnera los artículos 15, 28, 29 y 250 superiores, ya que
permite al fiscal que adelanta la acción emitir órdenes de reserva judicial,
como ordenar registros y allanamientos e interceptar comunicaciones telefónicas
y similares.
2.4.2.
La Dirección Nacional de Estupefacientes también considera que el artículo 78 es inexequible, pero por
razones distintas, pues considera que en tanto faculta al fiscal en la fase
inicial para recaudar elementos probatorios mediante las técnicas de
investigación descritas allí y bajo los parámetros de la
Ley 906, “(…) está confiriendo facultades a la
Fiscalía que riñen con la naturaleza propia de la acción de extinción de dominio,
(…) y por ende va en contravía del artículo 29 superior”. Para al entidad, es
inconstitucional que se permita que en el proceso de extinción de dominio, de
naturaleza eminentemente escrita, se empleen técnicas de investigación propias
del sistema acusatorio penal, “(…) sin indicar los parámetros necesarios para
establecer cuáles serán los efectos probatorios que tendrán los elementos
materiales probatorios recaudados, como sí existe en el proceso acusatorio
penal”.
2.4.3.
Los demás
intervinientes y el Ministerio Público no aportan argumentos específicos para
defender o atacar la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 76 o
del artículo 78 de la Ley 1395.
2.4.4.
En este orden de
ideas, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer término, determinar si el segundo inciso del artículo 76 de la
Ley 1395, en tanto asigna la competencia para revisar en segunda instancia las
decisiones de los fiscales que tramitan la acción de extinción de dominio, a la
Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del Derecho de Dominio
y contra el Lavado de Activos, desconoce el artículo 29 superior, en particular
la garantía de imparcialidad, teniendo en cuenta que todos estos funcionarios –
los que deciden tanto en primera como en segunda instancia- pertenecen a la
misma entidad y hacen parte de la misma estructura jerárquica.
En segundo término, determinar si el artículo 78 de la
Ley 1395, en tanto faculta al fiscal,
durante la fase inicial, para emplear las siguientes técnicas de investigación:
registros y allanamientos, interceptaciones de comunicaciones telefónicas y
similares, recuperación de información cibernética y similar, y vigilancia de
cosas, vulnera los artículos 15, 28, 29 y 250 superiores, según los cuales
–asegura el actor- (i) se requiere orden judicial para su práctica, y (ii)
tal orden no puede ser dictada por la
Fiscalía, pues no puede cumplir funciones jurisdiccionales de esa naturaleza.
2.4.5.
Para resolver estos
problemas jurídicos, la Sala abordará los siguientes temas generales: (i) la
estructura del proceso de extinción de dominio y la naturaleza de las funciones
que la Fiscalía desempeña en su interior, (ii) los alcances
constitucionales de los principios de autonomía, imparcialidad e independencia
judicial y (iii) las exigencias que la
Constitución impone para el empleo de las técnicas de investigación de registros y allanamientos, interceptaciones de
comunicaciones telefónicas y similares, y recuperación de información
cibernética y similar.
2.5.
NATURALEZA DE LAS
FUNCIONES QUE EL LEGISLADOR ATRIBUYÓ A LA
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN EL PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
2.5.1.
El artículo 34 de la
Constitución permite al Estado “(…) declarar extinguido el dominio sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro
Público o con grave deterioro de la moral social”. Este artículo se halla en
consonancia con el artículo 58 superior, según el cual se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos “con arreglo a las leyes civiles”.
Hasta la expedición de la
Constitución de 1991, la extinción de dominio procedía con ocasión
exclusivamente de la comisión de conductas punibles.[27]
Así, mediante la incorporación del artículo 34 al texto superior, el
constituyente extendió el ámbito
de procedencia de la acción a causales distintas a la comisión de conductas
penales, pues se previó expresamente que la acción procede cuando el dominio se
ha adquirido por actos de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro
Público o con grave deterioro de la moral social, con independencia de la
adecuación o no de tales hechos a un tipo penal.
2.5.2.
Con fundamento en el
artículo 34 constitucional, el legislador expidió la
Ley 333 de 1996. Esta ley radicaba la competencia para ejercer a
acción de extinción de dominio en la
Dirección Nacional de Estupefacientes, la
Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación –de oficio o a petición de parte, y en la
Fiscalía General de la Nación –únicamente de oficio- (artículo 8); y la
competencia para declarar la extinción en los “jueces competentes para conocer
de las actuaciones penales” (artículo 10). Adicionalmente, establecía un proceso
que se dividía en tres etapas (artículo 15):
En la primera etapa, el fiscal de conocimiento
ordenaba la iniciación  del proceso mediante providencia interlocutoria en la
que debía (i) indicar los hechos en que fundaba su
decisión, los bienes que podían ser objeto de extinción y las pruebas o
indicios existentes; (ii) prevenir sobre la suspensión del poder
dispositivo; y (iii) decretar la aprehensión y ocupación de los
bienes, y las medidas preventivas pertinentes.
En la segunda etapa, luego de notificar la resolución
de inicio del proceso al Ministerio Público y a las demás personas afectadas,
de recaudar otras pruebas y de escuchar a las partes, el fiscal debía resolver
sobre la procedencia o improcedencia de la acción de extinción del dominio, y
remitir el asunto al juez de conocimiento.
En la tercera etapa, el juez regional o penal del
circuito, según el caso, debía dictar la respectiva sentencia de extinción del
dominio, una vez hubiera verificado que durante el trámite adelantado por la
Fiscalía se hubieran respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y los
derechos fundamentales de los afectados.
2.5.3.
Posteriormente, la
Ley 504 de 1999 modificó apartes de la
Ley 333 y precisó que debían conocer de la extinción del dominio “(…) los
Fiscales Delegados ante los Jueces Penales de Circuito Especializados y el
supervisor de éstos en los asuntos penales de su competencia y, en los demás
casos, la Fiscalía adscrita a la
Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal General de la
Nación, así como los Jueces Penales de Circuito Especializados o el Juez Penal
del Circuito que está conociendo de la actuación” (artículo 34).
2.5.4.
La Ley 333 de 1996 fue suspendida por el Decreto
Legislativo 1975 de 2002, expedido por el Gobierno durante el estado de
conmoción interior declarado por el Decreto
1837 de 2002, con el propósito de
“acelerar los procesos de extinción de
dominio sobre los patrimonios ilegítimos” en el marco del objetivo más amplio
de atacar el poder de las bandas de narcotraficantes, secuestradores y
extorsionistas por medio de la adopción de mecanismos que debilitaran su
capacidad económica.
Este
decreto hizo énfasis en la autonomía de la acción de extinción de dominio
respecto de la acción penal mediante (i) la eliminación de toda
referencia al trámite de la primera en el curso de un proceso penal, (ii)
una aclaración expresa de que la extinción de dominio es distinta a la
responsabilidad penal, (iii) la eliminación de reglas de
prejudicialidad, (iv) la abolición de la posibilidad de interponer
excepciones previas y algunos incidentes procesales (artículo 17), y (v) la
prohibición de acumular los procesos de extinción de dominio con los procesos
penales o de otra naturaleza. También concentró la competencia para iniciar la
acción de oficio en la Fiscalía General de la
Nación, bien con fundamento en información obtenida por ella o con fundamento
en información suministrada por la
Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la
República, la Fuerza Pública, la
Dirección Nacional de Estupefacientes, cualquier institución pública, persona
natural o jurídica, o los organismos internacionales habilitados para el efecto
por un tratado o convenio de colaboración recíproca (artículo 5). Por otra parte,
asignó a los jueces penales del circuito especializados del lugar donde se
encuentren los bienes, la competencia para dictar la sentencia de extinción
(artículo 11). Por ultimo, redujo los términos procesales (artículo 13), dio
prelación al trámite de la acción de extinción de dominio en los despachos
judiciales (artículo 7) e introdujo estímulos por colaboración con la justicia
(artículo 6).
2.5.5.
La Ley 333 fue finalmente derogada por la
Ley 793 de 2002, la cual a grandes rasgos reprodujo el esquema procedimental
implementado en el Decreto Legislativo 1975 de 2002. La constitucionalidad de la
Ley 793, como se explicó en apartes previos fue analizada en la sentencia C-740 de 2003.
2.5.6.
Como se indicó en esta
sentencia, la Ley 793 reiteró el diseño del proceso de extinción de dominio en
tres etapa, las cuales fueron descritas por la
Corte en dicho fallo de la siguiente manera:
i)
“Una fase inicial que se
surte ante la Fiscalía, en la que  (i) se promueve una investigación para
identificar bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción de
dominio,  (ii)  se pueden practicar medidas cautelares y  (iii)  se ejercen
facultades de administración sobre los bienes afectados con tales medidas.
ii)    Otra posterior, que se
inicia con la decisión de la Fiscalía de perseguir bienes determinados y en la
que hay lugar a (i) ordenar medidas cautelares o solicitarlas si hasta entonces
no han sido ordenadas o solicitadas,  (ii)  la comunicación de esa decisión al
Ministerio Público y la notificación a las personas afectadas,  (iii)  el
emplazamiento de los afectados y la designación de curador ad litem, si
no pudieron ser localizados,  (iv) la solicitud de pruebas y la práctica tanto
de aquellas solicitadas como de las ordenadas de oficio por la
Fiscalía General,  (iii)  el traslado común a los intervinientes para alegar
de conclusión,  (iv) la decisión de la
Fiscalía General sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de
dominio y la remisión de lo actuado al juez competente.
iii)   Con esa remisión se
inicia la tercera etapa que se surte ante el juez de conocimiento y en la que
hay lugar a  (i)  un traslado a los intervinientes para que controviertan la
decisión de la Fiscalía General y a  (ii) la emisión de la sentencia declarando
la extinción de dominio o absteniéndose de hacerlo.”
2.5.7.
En la sentencia C-740 de
2003, la Corte también reiteró –como se explicó en detalle al examinar la ratio
decidendi de la providencia- que la acción de extinción de dominio es una
acción constitucional autónoma distinta a la acción penal y a las demás
acciones ordinarias. Por esta razón, las funciones que cumple la
Fiscalía en el proceso de extinción de dominio, aunque son jurisdiccionales,
no son de naturaleza penal; se trata de funciones jurisdiccionales de
instrucción distintas y especiales[28], asignadas por el
legislador en ejercicio de su libertad de configuración en materia procesal y
con fundamento en dos disposiciones constitucionales: (i) el numeral 9
del artículo 250, según el cual corresponde a la
Fiscalía “[c]umpir las demás funciones que establezca la ley”, y (ii) el
numeral 4 del artículo 251 que encarga al Fiscal General de la
Nación de “[p]articipar en el diseño de la política del Estado en materia
criminal (…)”.[29] Las funciones de la
Fiscalía consisten principalmente en:
2.5.7.1.
Iniciar y realizar la
investigación de oficio o con fundamento en información suministrada de
conformidad con el artículo 5º de la Ley 793, es decir, por la
Procuraduría, la Contraloría, la
Fuerza Pública, la Dirección Nacional de Estupefacientes, cualquier
institución pública, cualquier persona natural o jurídica, o los organismos
internacionales habilitados para el efecto por un tratado o convenio de
colaboración recíproca (inciso primero del artículo 12 de la
Ley 793, modificado por el artículo 77 de la
Ley 1395). La investigación debe tener el fin de identificar los bienes sobre
los cuales podría iniciarse la acción y recaudar los medios de prueba que
evidencien cualquiera de las causales previstas en el artículo 2º de la
Ley 793 y que quebranten la presunción de buena fe respecto de bienes en
cabeza de terceros (inciso primero del artículo 12 de la
Ley 793, modificado por el artículo 77 de la
Ley 1395). Para el efecto, la Fiscalía puede emplear técnicas probatorias como
registros y allanamientos, interpretaciones de comunicaciones telefónicas y
similares, recuperación de información dejada al navegar por Internet u otros
medios tecnológicos que produzcan efectos equivalentes, y vigilancia de cosas
(artículo 12-A de la Ley 793, adicionado por el artículo 78 de la
Ley 1395).
2.5.7.2.
Después de culminar la
investigación, la Fiscalía debe decidir sobre la procedencia de la acción. En
virtud de esta función puede, (i) si no logra identificar bienes sobre
los cuales podría iniciarse la acción o no se acredita la existencia de alguna
de las causales previstas en el artículo 2o de la
Ley 793, abstenerse de iniciar trámite de extinción de dominio mediante
resolución interlocutoria (artículo 12-B de la
Ley 793, adicionado por el artículo 79 de la
Ley 1395); o (ii) si logra identificar bienes y recaudar material
probatorio suficiente, dictar resolución interlocutoria de inicio del trámite
en la que debe indicar los hechos en que se funda, la identificación de los
bienes que se persiguen, la causal que se predica sobre los bienes afectados y
las pruebas directas o indiciarias conducentes que evidencien la causal
invocada (numeral primero del artículo 13 de la
Ley 793). Luego de esta resolución, corresponde a los jueces continuar con el
trámite del proceso.
2.5.7.3.
Decretar medidas
cautelares o solicitar al juez competente que las decrete, según corresponda
(inciso segundo del artículo 12 de la Ley 793, modificado por el artículo 77 de
la Ley 1395). Tales medidas comprenden la suspensión del poder dispositivo, el
embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema
financiero, de títulos valores y de sus rendimientos, así como la orden de no
pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física.
2.5.8.
De la descripción de
estas funciones se puede deducir que la
Fiscalía cumple en el marco del proceso de extinción de dominio un papel muy
similar al que cumplía en vigencia del antiguo sistema penal. En efecto, a la
Fiscalía le corresponde investigar tanto lo favorable como lo
desfavorable a los posibles afectados con la acción de extinción de dominio y,
además, cumplir una función preliminar de juzgamiento, en tanto debía
recaudar y valorar pruebas durante las dos primeras fases del procedimiento con
miras a decidir sobre la procedencia o improcedencia de la acción.[30]
2.5.9.
Estas funciones, como
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, son de naturaleza
jurisdiccional. Esta conclusión es respaldada por razones de tipo
orgánico, pues la Constitución en su artículo 116 indica que la
Fiscalía General de la Nación hace parte de la rama judicial y ubica los
preceptos relativos a la Fiscalía en el Título VIII sobre la rama judicial, mientras
el artículo 11 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia señala que la
Fiscalía hace parte de la rama judicial. También tiene fundamento en razones
de tipo material, ya que las decisiones que adopta el fiscal dentro del proceso
de extinción de dominio implican limitaciones del derecho de propiedad y otros
derechos fundamentales y, además, resuelven controversias sustantivas sobre la
legitimidad del dominio.
2.6.
EXAMEN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 76 DE LA
LEY 1395
2.6.1.
Alcances
constitucionales de los principios de autonomía, independencia e imparcialidad judicial
2.6.1.1.
Los principios de autonomía,
independencia e imparcialidad son principios rectores de la administración de
justicia que, a su vez, materializan los principios de igualdad ante la ley
–artículo 13 superior- y debido proceso –artículo 29 ibídem.[31]
Estos principios tienen fundamento no solamente en los artículos
constitucionales ya citados, sino también en instrumentos que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, como el artículo 14.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
2.6.1.2.
La Corte ha definido la autonomía y la independencia
como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios
jurisdiccionales, lo que significa que las decisiones jurisdiccionales no deben
ser el producto de “(…) insinuaciones, recomendaciones, exigencias,
determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de
la misma rama judicial… la independencia se predica también (…) respeto de los
superiores jerárquicos dentro de la rama judicial”.[32]
Por
su parte, la imparcialidad ha sido descrita como la obligación de la
autoridad judicial de tomar decisiones únicamente con fundamento en imperativos
de orden jurídico, lo que excluye la toma de decisiones con base en intereses
personales o institucionales.[33] En el mismo sentido, el
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha precisado que la
imparcialidad judicial supone “(…) que los jueces no deben tener ideas
preconcebidas en cuanto al asunto de que entienden y que no deben actuar de manera
que promueva los intereses de una de las partes.”[34]
Este principio es una manifestación de la rectitud del juez.
La
jurisprudencia constitucional ha explicado que la imparcialidad se debe evaluar
en dos dimensiones: de un lado, se halla la dimensión objetiva, la cual hace
referencia al conocimiento previo que el funcionario judicial tiene del caso,
debido, por ejemplo, a que en una oportunidad previa, en ejercicio de sus
funciones, debió ocuparse o emitir un concepto sobre él. De otro lado, se
encuentra la dimensión subjetiva, que se relaciona con los intereses
particulares y personales que el funcionario pueda tener en el resultado del
proceso. Esta dimensión se manifiesta, por ejemplo, en el régimen de
impedimentos y recusaciones.[35]
2.6.1.3.
En el contexto específico de la doble instancia, estos principios buscan evitar específicamente que
las decisiones que adoptan los funcionarios judiciales sean fruto de presiones o
interferencias indebidas de sus superiores jerárquicos.[36]
Así, para la
Corporación, “(…) [a]ún cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio
de una sentencia apelada o consultada (artículo 31 de la
Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia
funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo,
sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria,
debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las
prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación con el
asunto controvertido.”[37]
2.6.1.4.
Como una manifestación de
estos principios, el artículo 5º de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia –declarado exequible en la
sentencia C-037 de 1996- establece que “ningún superior jerárquico en el orden
administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar
a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba
adoptar en sus providencias”.
2.6.1.5.
La controversia sobre la imparcialidad
de los funcionarios que deciden en segunda instancia un asunto, por ser parte
de una entidad con estructura jerárquica, ha sido analizada principalmente en
el caso de la Fiscalía General de la Nación y las decisiones que adopta dentro
del proceso penal. En este contexto, la
Corte ha concluido que la estructura jerárquica de la entidad no riñe con los
principios de autonomía, independencia e imparcialidad, pues en tanto los
fiscales delegados son servidores que cumplen funciones jurisdiccionales, sus
decisiones –en primera y segunda instancia- deben regirse por estos últimos
principios.
En
efecto, en el ámbito penal, la autonomía, independencia e imparcialidad
de los fiscales delegados son reconocidas por el numeral 3 del artículo 251 superior, como una
excepción a los principios generales de unidad de gestión y jerarquía, según
los cuales le corresponde al Fiscal General de la
Nación determinar el criterio y la posición que la entidad debe asumir. Por
esta razón, la Corte –en las providencias que a continuación se estudian- ha
encontrado que no desconoce la Carta que el conocimiento de las apelaciones
contra las decisiones de los fiscales sea asignada a otros fiscales de más alta
jerarquía.
Para
empezar, en la sentencia C-558 de 1994[38], la
Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 8, 19 -parcial, 108, 119 -parcial, 128
-parcial, 136 -parcial y 140 -parcial del Decreto 2699 de 1991 – Estatuto
Orgánico de la Fiscalía. En particular, los demandantes alegaban que el artículo 19 –parcial[39]-
atentaba contra los principios de  autonomía e independencia de los jueces y
fiscales, como funcionarios administradores de justicia, así como contra el
principio de la doble instancia, pues si se atiende a la "(…) estricta
jerarquización piramidal que inspiró el estatuto orgánico de la
Fiscalía General de la Nación.... cómo podrá esperar un sindicado equidad,
seriedad, imparcialidad y autonomía del Juez ad-quem, si éste también depende
jerárquicamente de una estructura piramidal estricta en la institución a la que
pertenece?". La Corporación aseguró que pese a la estructura jerárquica de
la Fiscalía, el Fiscal General ni ningún superior puede interferir en la toma
de decisiones de contenido jurisdiccional por los fiscales delegados, y precisó
que la estructura jerárquica tiene efectos es para asuntos administrativos y
disciplinarios, y para determinar a quien corresponde conocer en segunda
instancia de los recursos. Por estas razones declaró exequible el aparte
acusado. En palabras de la Corporación:
“(…) como
quedó demostrado con fundamento en las normas constitucionales, la
Fiscalía es un órgano administrador de justicia, que interpreta la ley y le da
aplicación en casos particulares y concretos, dirime conflictos, y, en general
aplica el derecho a casos específicos, y cuando sus funcionarios ejercen estas
actividades se convierten en jueces y, como tales, deben ser independientes y
autónomos en las decisiones que adopten en el desarrollo de la investigación y
acusación de los presuntos infractores de la ley penal.
(…)
(…) no le está permitido al Fiscal General de la
Nación, como a ningún otro funcionario de la
Fiscalía, injerir en las decisiones que deban adoptar los demás fiscales en
desarrollo de su actividad investigativa y acusadora, ni señalarles criterios
relacionados con la forma como deben resolver los casos a su cargo, ni cómo
deben interpretar la ley, pues se atentaría contra los principios de
independencia y autonomía funcional del fiscal.
Que la Constitución al radicar en cabeza de la
Fiscalía una función pública, que se ejerce a través del Fiscal General de la
Nación, de los fiscales delegados y de todos aquellos otros funcionarios que
señale la ley, ha establecido una estructura jerárquica y dependiente, no tiene
la connotación de permitir la intervención de los superiores en las decisiones
que han de tomarse dentro de los procesos que adelanta cada uno de los
fiscales, ya que ha de entenderse que esa forma organizacional tiene cabida en
el campo administrativo, disciplinario, y para efectos de señalar cuál es el
personal competente para resolver recursos o segundas instancias, más no en el
campo jurisdiccional.
De aceptarse que el Fiscal General de la
Nación o los superiores jerárquicos de los fiscales pudieran entrometerse en
los procesos penales, se tornaría la segunda instancia en un mecanismo
totalmente inocuo, en detrimento del investigado y con violación del debido
proceso, puesto que quien iría a fallar no sería un funcionario imparcial e
independiente, como lo debe ser cualquier juez, sino un funcionario ligado a
unas órdenes u orientaciones, que está obligado a cumplir.”
Posteriormente,
en el 2003, en la sentencia C-873 de 2003[40], con
ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos de la
Ley 600 de 2000 –reforma al Código de Procedimiento Penal- y del Decreto Ley 261 de 2000 –por el cual se reformó la
estructura de la Fiscalía,
específicamente contra aquellos referidos a las funciones de sus funcionarios, la
Corte reiteró que esta entidad hace parte de la rama judicial y por ello las
actuaciones de sus servidores deben ser guiadas por los principios de
autonomía, imparcialidad e independencia judicial. La
Corte expresó en dicha ocasión:
“(…) por virtud de lo dispuesto en los artículos 228[41]
y 230[42]
de la Constitución, los fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su
cargo se encuentra la instrucción de procesos penales en un sistema con las
características del creado en 1991, son autónomos e independientes en el
ejercicio de sus funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad
para preservar los derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en
consecuencia, ni siquiera el Fiscal General puede intervenir en el desarrollo
específico de las investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto que ello
equivaldría a inmiscuirse indebidamente en un ámbito constitucionalmente
resguardado de autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional. Como
consecuencia, el ejercicio de atribuciones tales como las que tiene el Fiscal
General de reasignar procesos o asumir directamente el conocimiento de una
investigación desplazando al fiscal competente, debe permitirse únicamente en
hipótesis excepcionales, en las cuales se presenten circunstancias de peso que
así lo justifiquen – las cuales deben quedar claramente plasmadas en la
decisión correspondiente, para permitir el derecho de defensa de los
afectados.”
La Corte también precisó que la superioridad jerárquica del
Fiscal y su poder de dirección deben traducirse exclusivamente en los
siguientes tipos de actuaciones:
“Lo anterior no obsta para que, en ejercicio de sus
poderes generales de dirección y orientación de las actividades de
investigación penal, el Fiscal General de la
Nación trace políticas generales aplicables a las distintas actividades desarrolladas
por los funcionarios de la Fiscalía; tales políticas pueden estar referidas a
aspectos fácticos o técnicos del proceso de investigación, así como a asuntos
jurídicos generales de índole interpretativa, y pueden fijar prioridades,
parámetros o criterios institucionales para el ejercicio de la actividad
investigativa, así como designar unidades especiales para ciertos temas. Esto
implica que el Fiscal General sí puede orientar en términos generales el
funcionamiento de la Fiscalía en tanto institución unitaria, así como llevar a
cabo actividades de seguimiento y evaluación sobre el desempeño general de la
entidad; pero todo ello debe realizarse en general, sin que se invoquen
dichas facultades de orientación y definición de políticas para incidir sobre
la investigación o apreciación de casos concretos por parte de los fiscales que
tienen a su cargo la instrucción, ni sobre la forma en que se debe interpretar
y aplicar la ley penal frente a situaciones particulares que ya son de
competencia de dichos fiscales. Los lineamientos, pautas y políticas que trace
el Fiscal General de la Nación deben ser, así, de carácter general, como
también lo deben ser aquellos parámetros o criterios adoptados por los
Directores Nacional o Seccionales de Fiscalías en cumplimiento de sus
funciones, para respetar los mandatos constitucionales de independencia,
imparcialidad y autonomía en la administración de justicia.”
Con
fundamento en estas consideraciones, la
Corte estimó que no vulneraban los principios de autonomía, imparcialidad e
independencia judicial (i) la creación de la función de fiscal delegado
especial; (ii) la previsión de que el Fiscal debe nombrar al Vicefiscal,
al Director Nacional de Fiscalías, a los
Directores Seccionales de Fiscalías y a los Fiscales de las Unidades como
Fiscales Delegados Especiales “cuando la necesidad del servicio lo exija o la
gravedad o complejidad del asunto lo requiera”; (iii) la función del
Vicefiscal de actuar como fiscal delegado especial en los procesos o
actuaciones judiciales que directamente le asigne el Fiscal; y (iv) la
facultad del Fiscal de asumir personalmente el conocimiento de ciertas
investigaciones o reasignar procesos de un fiscal a otro. Para la
Corte, no es cierto –como lo interpretaba el actor- que el Director Nacional
de Fiscalías o los Directores Seccionales de Fiscalías sean funcionarios
únicamente administrativos, ni que no puedan desempeñar funciones
jurisdiccionales, pues la definición de la estructura y funciones de la
Fiscalía corresponde al legislador dentro de su libertad de configuración. En
consecuencia, la Corporación declaró
exequibles varias expresiones de los artículos 1, 6 y 22-5 del Decreto Ley 261 de 2000 y el artículo 17-3 de la
Ley 600.
En
relación con la regla según las cual los
fiscales delegados deben actuar en representación de la
Fiscalía General de la Nación, bajo la dependencia de sus superiores
jerárquicos, y del Fiscal General, “sin perjuicio de la autonomía en sus
decisiones judiciales” -artículo 10 del Decreto Ley 261 de 2000, la
Corte se inhibió de pronunciarse sobre el cargo de desconocimiento de los
principios de autonomía, imparcialidad e independencia judicial, pues la
disposición expresamente señalaba que la estructura jerárquica de la
Fiscalía debe entenderse sin perjuicio de la autonomía con la que los fiscales
deben desarrollar sus funciones jurisdiccionales.
Finalmente,
la Corte consideró que la atribución de las siguientes funciones a servidores
de la Fiscalía no desconoce tampoco la autonomía, independencia e imparcialidad
que debe guiar la administración de justicia: (i) al Fiscal, dirigir,
coordinar y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria; (ii)
a la Dirección Nacional de Fiscalías, dirigir, coordinar, asignar y
controlar las actividades de investigación y acusación adelantadas por las
unidades de fiscalía adscritas; (iii) a la
Dirección Nacional de Fiscalías, asesorar a las Direcciones Seccionales y
Unidades de Fiscalías, en todo lo pertinente a sus funciones de investigación y
acusación; y (iv) a los Directores Seccionales de Fiscalía, dirigir,
coordinar, asignar y controlar las actividades de investigación y acusación que
adelanten las Unidades de Fiscalía Adscritas. La
Corporación reiteró que “(…) estas atribuciones del Fiscal General de la
Nación y los Directores de Fiscalías debe cumplirse también en términos
generales respecto de la actuación general de la
Fiscalía, como parte de la implementación de la política criminal del Estado,
y no en forma tal que termine por afectar la independencia y autonomía de cada
fiscal delegado en el desarrollo de sus funciones judiciales.”[43]
Sin embargo, en el caso de las disposiciones relacionadas con la fijación de
directrices para la investigación, la
Corporación declaró la exequibilidad condicionada de los preceptos (artículos
17-4, 30 – 2 y 3, y 32 - 1, 2 y 3 del Decreto Ley 261 de 2000), “(…) bajo el
entendido de que la determinación por el Fiscal de las políticas, el criterio y
la posición que la Fiscalía debe asumir en desarrollo de la función
investigativa, tiene un carácter general y no particular, y no puede afectar la
independencia y autonomía de cada fiscal en los procesos a su cargo”.[44]
En
el mismo año, en la sentencia C-1092 de 2003[45],
la Corte examinó una demanda contra
apartes del artículo 3 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, sobre la facultad
que tiene el Fiscal de “asumir directamente las investigaciones y procesos,
cualquiera que sea el estado en que se encuentren”, “(…) sin perjuicio de la
autonomía de los fiscales delegados”, por desconocer el principio de
consecutividad. La Corte encontró que el
alcance del principio de jerarquía de la
Fiscalía –involucrado en el precepto demandado- fue debatido durante todo el
trámite legislativo; por ejemplo, la
Corporación halló que “(…) desde la misma presentación del proyecto se
planteó cómo en derecho comparado existen sistemas penales con mayor o menor
grado de profundización del principio de jerarquía en las Fiscalías respectivas
o en las instituciones funcionalmente equivalentes” y concluyó que era
“(…) connatural a la discusión sobre el principio de jerarquía la definición de
los contornos y límites que lo rigen, o el mayor o menor grado de su
aplicación”; por estas razones declaró exequible la disposición. En particular,
a partir de un estudio del contenido de la disposición, la
Corte precisó que el principio de jerarquía de la
Fiscalía debe entenderse en armonía con la autonomía e independencia de los
fiscales delegados, en tanto éstos pertenecen a la rama judicial. En palabras
de la Corporación:
“En particular, en lo que toca con la expresión ‘sin
perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y
condiciones fijados por la ley’, la
Corte advierte que a través de ella se reafirmaron las consecuencias derivadas
de la decisión de mantener a la
Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace parte de la rama
judicial del poder público (C.P. arts. 116 –aprobado por el artículo 1 del Acto
Legislativo 03 de 2002- y 249), lo que en sí mismo comporta que los fiscales,
en su calidad de funcionarios judiciales y en ejercicio de las funciones
judiciales que desempeñan, se sometan a los principios de autonomía e
independencia predicables de la función judicial, de acuerdo con los artículos
228 y 230 de la Constitución Política y al artículo 5 de la
Ley 270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción con el
principio de jerarquía[46]
sino más bien un precisión sobre su proyección y alcance.” (negrilla fuera del
texto)
2.6.1.6.
En resumen, la
estructura jerárquica de una entidad que cumple funciones jurisdiccionales y la
existencia de controles de la misma naturaleza, no riñen prima facie con
los principios de autonomía, imparcialidad e independencia judicial, ya que en
tanto los servidores de la entidad cumplen funciones jurisdiccionales, deben
regirse únicamente por estos últimos principios y no pueden basar sus
decisiones en interés personales ni institucionales. Por tanto, en casos como
el de la Fiscalía, el que el Fiscal General, como superior jerárquico, pueda
emitir directrices sobre las políticas de la entidad, no significa que pueda
interferir en la toma de decisiones jurisdiccionales; tales directrices deben
entenderse en ámbitos distintos a la toma de decisiones de contenido
jurisdiccional, como el ámbito administrativo.
2.6.2.
La previsión de una
doble instancia para la revisión de las decisiones que dicta el fiscal en las
primeras etapas del proceso de extinción de dominio era una obligación
constitucional
2.6.2.1.  La doble instancia –artículo 31 superior- es una
garantía que se desprende del derecho de defensa y contradicción, el cual, a su
vez,  hace parte del principio del debido proceso –artículo 29. Su finalidad es
permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por
otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en
principio es indicativo de mayor especialidad en la materia- con el fin de que
decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia
deliberación con propósitos de corrección. La doble instancia también está íntimamente
relacionada con el principio de la “doble conformidad”, el cual surge del
interés superior del Estado de evitar errores judiciales que sacrifiquen no
sólo la libertad del ser humano, sino también importantes recursos públicos
debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que condenan al Estado bajo la
doctrina del error jurisdiccional.
2.6.2.2.
La Sala observa que el inciso acusado está en
consonancia con las disposiciones constitucionales que prevén la doble
instancia, así como la ratio decidendi de la sentencia C-740 de 2003,
en la que la Corte declaró inexequibles o exequibles de forma condicionada
algunas expresiones de los artículos 13 y 14 de la
Ley 793 que impedían el ejercicio de recursos contra las decisiones del fiscal
que adelanta la investigación en el proceso de extinción de dominio (como la
resolución interlocutoria del fiscal que declara procedente la acción y la
decisión de practicas pruebas de manera oficiosa), por constituir una
restricción ilegítima del derecho de defensa. La
Corte afirmó lo siguiente al examinar la constitucionalidad del artículo 13 de
la Ley 793:
“74. La expresión ‘Contra esta resolución no
procederá recurso alguno’, que hace parte del numeral 1º, constituye una
restricción ilegítima del derecho de defensa y vulnera el artículo 29
constitucional.  Esto es así por cuanto, pese a que se trata de una resolución
de sustanciación, a través de ella se toma una decisión muy importante que es
fruto de la actividad instructiva cumplida por la
Fiscalía General de la Nación:  La vinculación de una persona a un proceso
judicial y la afectación de sus bienes. A partir de tal momento, la persona
afectada queda vinculada a un proceso judicial y la situación de sus bienes
sólo será decidida mediante el fallo que profiera el juez competente.  Se
trata, entonces, de una decisión muy relevante, que puede generar restricciones
a derechos constitucionales y por ello, resulta imperativo que pueda ser
impugnada. Por ese motivo, el citado aparte del numeral 1º, será declarado
inexequible.
75. La expresión  “decisión que no será susceptible
de recurso alguno”, que hace parte del numeral 6, si bien se refiere a la
decisión del fiscal de practicar pruebas de manera oficiosa, puede ser
interpretada en el sentido que la negativa a practicar una prueba solicitada
por la persona afectada es también inimpugnable. Esta interpretación sería
manifiestamente contraria a la Constitución, pues la persona a la que se le
rechace una prueba por ella solicitada, carecería de instrumentos que le
permitan, al interior del proceso, insistir fundadamente en la práctica de esa
prueba. Y esta sería una restricción ilegítima del derecho de defensa. Tal
contrariedad sería mucho más evidente en aquellos casos en que la prueba
denegada resulte relevante para efectos de la oposición a la acción que se
ejerce sobre los bienes.Entonces, para garantizar que las resoluciones mediante
las cuales se niega una prueba solicitada por la persona afectada sean
impugnables, la Corte, mediante un fallo condicionado, excluirá tal
interpretación del ordenamiento jurídico.
76.  El numeral 8º dispone que  “Transcurrido el
término anterior, durante los quince  (15)  días siguientes el fiscal dictará
una resolución en la cual decidirá respecto de la procedencia o improcedencia
de la extinción de dominio”.  Esta resolución que dicta el fiscal que
conoce del proceso de extinción de dominio es muy importante, pues es fruto de
una evaluación del cúmulo de pruebas practicadas durante la fase inicial y la
investigación.Mediante tal resolución, la
Fiscalía General de la Nación, como autoridad administradora de justicia e
instructora del proceso, toma una decisión que, si bien no es definitiva en
tanto no vincula al juez de conocimiento, sí sienta su posición en torno a la
procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.  En caso de que el
fiscal dicte una resolución en la cual decida la procedencia de la extinción de
dominio, el respeto del derecho de defensa del afectado torna imperativa la
viabilidad de recursos contra tal resolución.  No obstante, como el citado
numeral podría interpretarse en el sentido que la citada resolución es
inimpugnable, la Corte, en guarda del derecho de defensa consagrado en el
artículo 29 superior y de la integridad de la
Carta, excluirá tal interpretación del ordenamiento jurídico. Mucho más si el
parágrafo del artículo 5º de la ley, faculta a la
Dirección Nacional de Fiscalías para impugnar la resolución de improcedencia
de la acción.Por la razón expuesta, el numeral 8º del artículo 13 se declarará
exequible en el entendido que la resolución de procedencia puede ser impugnada
por el afectado.”
Más
adelante, en relación con la constitucionalidad de la expresión “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es
susceptible de recursos” del artículo 14
ibídem, la Corte agregó:
“81. De otro lado, una de las manifestaciones
más importantes del derecho de defensa es el derecho a impugnar una decisión
ante el superior del funcionario que la profirió. Que dos funcionarios
independientes examinen la situación planteada en una actuación determinada,
constituye una garantía para los administrados.  El constituyente fue
consciente de ello al punto que consagró expresamente el derecho a la doble
instancia. Y aunque la circunscribió únicamente a la sentencia condenatoria, el
legislador estatutario la ha extendido a las providencias interlocutorias en el
entendido que éstas tocan con puntos relevantes en la actuación. De allí la
previsión contenida en el inciso primero del artículo 27 de la
Ley 270 de 1996, de acuerdo con la cual ‘Se garantiza la doble instancia en
las actuaciones jurisdiccionales que adelante la
Fiscalía General de la Nación. En tal virtud, contra las providencias
interlocutorias que profiera el fiscal delegado que dirija la investigación
proceden los recursos de apelación y de hecho’.Si en ese marco se analiza
el enunciado del artículo 14 de la Ley 793 de 2002, de acuerdo con el cual
‘Ninguna decisión -adoptada por el fiscal es susceptible de recursos’, se
advierte que su contrariedad con la Carta y con la
Ley 270 de 1996 es evidente pues, de acuerdo con ella, en el proceso de
extinción de dominio la única decisión susceptible de recurso de apelación
sería la sentencia.”
2.6.2.3.
Con fundamento en estas
consideraciones, mediante el artículo 76 de la
Ley 1395, el legislador dispuso que la impugnación de estas y otras decisiones
adoptadas por el fiscal competente deben ser conocidas por la Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal-
Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos.
En
efecto, como se indicó en la explicación de la ponencia para primer debate, con
la reforma de los artículos 11 y 14 de la
Ley 793 “(…) se suprime el
aparte que consagra la inimpugnabilidad de las decisiones interlocutorias
proferidas dentro del trámite, para ajustarlo al pronunciamiento de la
Corte Constitucional. En ese mismo orden, se propone un nuevo artículo
sobre recursos.”[47] (negrilla fuera del
texto)
2.6.3.
Conclusión: el
inciso segundo del artículo 76 de la Ley 1395 es exequible, pues no desconoce los principios de autonomía, independencia
e imparcialidad judicial
2.6.3.1.
Como ha indicado la
jurisprudencia constitucional[48], las funciones que
desempeñan los fiscales, en tanto son de naturaleza jurisdiccional –artículos
116 y 249 superiores, se deben regir por los principios de autonomía,
independencia e imparcialidad -artículos 228 y 230 constitucionales y el artículo 26 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Además, a pesar de que la Fiscalía es una entidad con una estructura
jerárquica, esto no riñe con los principios antes mencionados, pues ellos siempre
deben guiar las actuaciones de los funcionarios judiciales. La estructura y los
controles jerárquicos se aplican a otro tipo de decisiones, como las
administrativas.
2.6.3.2.
En el ámbito de
extinción de dominio, en tanto las funciones que cumplen los fiscales también
son de naturaleza jurisdiccional, pese a que no existe un reconocimiento
constitucional expreso, no hay razones para sostener que no se aplican los
principios de autonomía, independencia e independencia judicial, en tanto
principios estructurales de la administración de justicia.
2.6.3.3.
En consecuencia, no
asiste razón al demandante cuando aduce que el segundo inciso del artículo 76
de la Ley 1395, en tanto asigna la competencia para revisar en segunda
instancia las decisiones de los fiscales que tramitan la acción de extinción de
dominio, a la Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del
Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos, desconoce el artículo 29
superior, en particular la garantía de imparcialidad. Para la
Sala, teniendo en cuenta que (i) todos fiscales pertenecen a la rama
judicial y (ii) los fiscales que adelantan la acción de extinción de
dominio cumplen funciones jurisdiccionales, no hay razón para asegurar que en
sus decisiones -tanto en primera como en segunda instancia- se rigen por
mandato de la Carta por los principios de autonomía, imparcial e independencia
judicial. Además, recuerda la Sala que la creación de la segunda instancia para
debatir las decisiones de los fiscales es una obligación constitucional, como
expresamente señaló este tribunal en la sentencia C-740 de 2003. Por tanto, la
Sala declarará exequible la disposición censurada.
2.7.
EXAMEN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1395
2.7.1.
Por regla general,
cualquier técnica de investigación que afecte los derechos fundamentales del
investigado requiere mandamiento previo de autoridad judicial
2.7.1.1.
El artículo 15 de la
Constitución Política consagra, entre otras garantías, el derecho de toda
persona a su intimidad personal y familiar, y estipula que “[l]a
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables,
por lo que sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial,
en los casos y con las formalidades que establezca la ley” (negrilla fuera
del texto). Por su parte, el artículo 28 superior dispone que “(…)
[n]adie puede ser molestado en su persona o familia, ni recluido a prisión o
arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivos previamente definidos por la ley” (negrilla fuera del
texto).
Por su parte, el artículo 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San José de Costa
Rica", y el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos disponen que ninguna persona pública ni privada está autorizada para
interceptar, escuchar, grabar, difundir ni transcribir las comunicaciones
privadas, a menos que exista previa y especifica orden judicial y que ella se haya
impartido en el curso de procesos, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley.
2.7.2.
La jurisprudencia
constitucional[49] ha precisado que el
mandamiento de la autoridad judicial competente debe (i) basarse en un
motivo previsto expresamente por la ley –principio de reserva de ley, y (ii)
cumplir con las formalidades señaladas en la ley.
2.7.3.
Adicionalmente, la
Corte ha sostenido que tratándose registros al domicilio, la orden judicial
debe determinar los lugares donde será efectiva la medida, y de no poderse
hacer, la descripción exacta de aquéllos.[50]
2.7.4.
Por último, esta
Corporación ha precisado que la autoridad judicial que emite la orden debe
valorar la proporcionalidad de la medida, lo que le exige analizar si es
adecuada para el logro de los fines de la investigación, si existe o no un
medio menos lesivo de los derechos de su destinatario, y el objetivo que
persigue es mayor al sacrificio en términos de derechos que la medida conlleva.
Sobre este último punto, en la sentencia C-822 de 2005[51],
la Corte indicó lo siguiente en relación con la valoración que debe hacer el
juez de control de garantías en el proceso penal:
“En segundo lugar, el juez de control de garantías al
cual el fiscal le solicite la autorización de la medida debe analizar no sólo
su legalidad y procedencia, entro otros, sino ponderar si la medida solicitada
reúne las condiciones de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en el caso
concreto. El juez puede autorizar la medida o negarse a acceder a la solicitud.
Esta determinación puede obedecer, principalmente, a dos tipos de razones: (a)
las que tienen que ver con la pertinencia de la medida en el caso concreto, y
(b) las que resultan de analizar si en las condiciones particulares de
cada caso la medida solicitada reúne tres requisitos: ser adecuada para
alcanzar los fines de la investigación (idoneidad); no existir un medio
alternativo que sea menos limitativo de los derechos y que tenga eficacia
semejante (necesidad); y que al ponderar la gravedad del delito investigado y
las condiciones en las cuales este fue cometido, de un lado, y el grado de
afectación de los derechos de la persona a la cual se le realizaría la
intervención corporal y las circunstancias específicas en que se encuentra, de
otro lado, se concluya que la medida no es desproporcionada
(proporcionalidad).”
2.7.4.1.
En suma, por regla
general, cualquier técnica de investigación que afecte la intimidad o implique
registros del domicilio de una persona debe ser ordenada por una autoridad
judicial competente, de forma escrita y con cumplimiento de las formalidades
que establezca la ley. Tal orden, además, (i) debe basarse en un motivo previsto por la ley; (ii) si
se refiere a registros, debe determinar los lugares donde se hará efectiva la
medida y, en caso de no ser posible, una descripción detallada de ellos; y (iii) debe contener una evaluación de la proporcionalidad de
la medida.
2.7.5.
En el proceso de
extinción de dominio, los fiscales son competentes para ordenar el empleo de
técnicas de investigación que afecten los derechos fundamentales de los afectados.
En este caso al Constitución no exige la intervención del juez de control de
garantías
2.7.5.1.
Como se indicó en la
sección anterior, por expreso mandato constitucional, el empleo de cualquier
técnica de investigación que involucre una afectación de derechos fundamentales
requiere autorización judicial. Esta Corporación ha precisado para estos
efectos, que la Fiscalía General de la
Nación también hace parte de la categoría de autoridad judicial.
Por ejemplo, en
la sentencia C-657 de 1996[52], al examinar la
constitucionalidad del artículo 343 del Decreto 2700 de 91 –Código de Procedimiento
Penal vigente hasta la expedición de la Ley 600 de 2000, la
Corte precisó que hacían parte de la categoría de funcionarios judiciales para
efectos de ordenar allanamientos, los fiscales. La
Corporación expresó:
“De estos requisitos, según la
jurisprudencia, se desprenden las siguientes consecuencias: el respeto al
debido proceso que debe presidir la expedición de una orden de allanamiento y
su práctica, la reserva legal pues sólo la ley puede establecer los eventos en
los cuales es posible el registro del domicilio y por último, una reserva
judicial ya que una orden de esta naturaleza proviene, según el nuevo
ordenamiento constitucional, exclusivamente de las autoridades judiciales y
cabe aclarar que, en el ámbito penal, esas autoridades son la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, las Salas Penales de
los Tribunales Superiores, los jueces de la
República en lo penal, la Fiscalía General de la
Nación y el Senado cuando ejerce las funciones de juzgamiento.” (negrilla
fuera del texto)
Para la Sala, esta conclusión aplicable al proceso de extinción de
dominio, teniendo en cuenta (i) la naturaleza jurisdiccional de las
funciones que desempeña la Fiscalía y (ii) los alcances de su labor
investigativa. En efecto, en el proceso de extinción de dominio –como ocurría
en el anterior diseño del proceso penal[53]- hay una preponderancia
de la etapa de investigación, pues en ella se practican y valoran las pruebas y
se dictan decisiones de suma importancia, como la resolución de procedencia de
la acción.
2.7.5.2.
Ahora bien, es cierto,
en materia penal únicamente, el Acto Legislativo 03 de 2002, al reformar
el artículo 250 superior, precisó que las decisiones del fiscal deben estar
sujetas a control previo o posterior del juez de control de garantías. En
efecto, los numerales 2 y 3 del artículo 250 indican que la
Fiscalía General de la Nación deberá:
“2. Adelantar
registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones.
En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías lo
realizará a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
3.
Asegurar los elementos materiales
probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras ejerce su
contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que impliquen
afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la respectiva
autorización por parte del juez que ejerza las funciones de control de
garantías para poder proceder a ello.”
Sin
embargo, en el caso del proceso de extinción de dominio, tal intervención no
es requerida por el texto constitucional, por las razones que a
continuación se exponen:
En
el proceso penal, el control judicial posterior de las medidas
restrictivas de los derechos fundamentales fue ordenada expresamente por el
constituyente derivado, mandato que fue materializado por el legislador en la
Ley 906. En efecto como explicó la Corte en la sentencia C-740 de 2003,
en el nuevo sistema penal acusatorio, “(…) por autorización constitucional expresa, la
Fiscalía General de la Nación conserva la facultad excepcional de tomar
medidas restrictivas de derechos fundamentales como capturas, registros,
allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones”. No obstante,
estas medidas, por expreso mandato constitucional, están sujetas a un control
posterior ante el juez de control de garantías.
Por
el contrario, en el caso del proceso de extinción de dominio, en tanto
el constituyente guardó silencio al respecto, el legislador goza de libertad de
configuración y puede prescindir del juez de control de garantías. Ciertamente, en el proceso de extinción de
dominio, la Fiscalía puede emplear estas técnicas de investigación sin
necesidad de que intervenga un juez de control de garantías, pues como se
indicó en la sentencia C-740 de 2003, la
Constitución no lo requiere en atención a que el proceso de extinción de
dominio (i) no se basa en el ius puniendi del Estado y (ii) en
tanto acción autónoma, puede tener una configuración distinta a la del proceso
penal. La Corte afirmó:
“Sin embargo, como la acción de extinción de dominio
remite a una acción constitucional pública consagrada de manera directa y
expresa por el constituyente y no al ejercicio del ius puniendi del
Estado, el proceso en el que aquella se promueve no se rige por la estructura
básica de acusación y juzgamiento ya indicada sino que es fijado, con una
autonomía constitucionalmente limitada, por el legislador.Entonces, dada la
diversa naturaleza que le asiste a la acción de extinción de dominio en
relación con la acción penal, el Congreso no está constitucionalmente obligado
a ordenar que en el proceso en que aquella se promueve, intervenga el juez de
control de garantías.”
2.7.5.3.  No obstante, la
Sala precisa que las funciones que en materia de exclusión de pruebas
irregulares desempeña el juez de control de garantías en el proceso penal, en
el proceso de extinción de dominio debe cumplirlas el juez de conocimiento. A
este juez corresponde entonces, si
encuentra que la Fiscalía ha vulnerado los derechos fundamentales y las
garantías constitucionales, no reconocer legitimidad a su actuación y, lo que
es más importante, reputar inexistentes y no valorar los elementos de prueba
recaudados, en concordancia con el artículo 29 superior, según el cual es nula
de pleno derecho toda prueba obtenida con violación del debido proceso.
2.7.5.4.
En resumen, en virtud de los
artículos 15 y 28 constitucionales, los registros y allanamientos al domicilio,
así como la interceptación de comunicaciones requieren de orden judicial
previa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dentro de la categoría
de “autoridad judicial” se hallan los fiscales. Si bien es cierto el artículo
250-2 de la Constitución introduce exige el control posterior del juez de
control de garantías, esta excepción debe interpretarse de manera restrictiva,
es decir, únicamente en el marco del proceso penal, no en el contexto
del proceso de extinción de dominio.
2.7.6.
Bajo la vigencia de
la Ley 793 el fiscal que conoce de la acción de extinción de dominio también
podía ordenar registros, allanamientos, interceptaciones, etc.
Aunque
el texto original de la Ley 793 no señalaba expresamente las técnicas de
investigación que podía emplear el fiscal en la etapa de investigación, se
entendía que podía acudir a todas aquellas previstas en el Código de
Procedimiento Penal, de conformidad con el artículo 7 de la
Ley 793[54]. Entre tales técnicas se
encuentran los registros y allanamientos, la interceptación de comunicaciones
telefónicas y similares, la recuperación
de información dejada al navegar por Internet u otros medios tecnológicos que
produzcan efectos equivalentes, lo que
significa que el artículo 78 de la Ley 1395 no es una novedad legislativa sino
una precisión introducida por razones de técnica.
En
efecto, los artículos 343[55] y 351[56]
del Decreto 2700 de 1991 permitían la práctica de allanamientos e
interceptaciones de comunicaciones con fundamento en orden judicial, sin
distinguir entre jueces y fiscales, razón por la cual, en la sentencia C-657
de 1996, la Corte interpretó que comprendía a los fiscales. Luego, bajo
la Ley 600 de 2000, los artículos 294 y siguientes[57]
también permitían al fiscal, realizar allanamientos, registros, retención de
correspondencia, solicitar copias de comunicaciones telegráficas, abrir
correspondencia, e interceptar comunicaciones sin necesidad de orden de un juez.
Por tanto, antes de la expedición de la
Ley 1395, con fundamento en el artículo 7
de la Ley 793, el fiscal que adelantaba las primeras fases del proceso de
extinción de dominio podía acudir a las técnicas de investigación ahora
señaladas expresamente en el artículo 78 de la
Ley 1395, sin necesidad de orden judicial previa.
2.7.7.   Conclusión: el artículo 78 de la
Ley 1395 se ajusta a la Carta
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala encuentra que el artículo 78 de la Ley 1395 es exequible, pues (i)
para efectos de la aplicación de las prohibiciones de los artículos 15 y 28
constitucionales, los fiscales que adelantan la acción de extinción de dominio
se entiende que también son autoridades judiciales competentes, y (ii) la
Constitución, a diferencia de lo que ocurre en el proceso penal, no exige para
el empleo de las técnicas de investigación allí enunciadas, la intervención
posterior de un juez de control de garantías.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: INHIBIRSE frente a los cargos formulados contra los artículos
74, 75, 79, 80 y 81 y contra la expresión “En todo caso la
Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los
bienes embargados o intervenidos” del inciso segundo del artículo 77 de la
Ley 1395 de 2010.
SEGUNDO: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-740 de 2003 en relación con
los cargos formulados por el demandante contra los artículos 76 –incisos
primero y tercero- y 77 de la Ley 1395 de 2010.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 76, inciso segundo y 78 de la
Ley 1395 de 2010, únicamente frente a los cargos examinados en esta
providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] “Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 1994”.
[2] “Ibídem”.
[3] “Ibídem”.
[4] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y
contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[5] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] En materia de omisiones, la jurisprudencia constitucional ha
identificado dos tipos: la omisión legislativa absoluta, que tiene lugar cuando
el legislador dejar de regular un asunto de manera absoluta, lo que implica la
ausencia de una normativa legal al respecto; y la omisión relativa, que se
presenta cuando el Congreso regula una situación de manera incompleta y con
ello desconoce un mandato constitucional.
Respecto del
primer caso, ya que no existe un texto legal sobre el cual ejercer control
constitucional, la Corte es incompetente. Solamente la segunda modalidad de
omisión –la relativa- puede suscitar un juicio de constitucionalidad.
[7] Ver particularmente la sentencia C-185 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Estos elementos han sido reiterados en las
sentencias C-192 del 15 de marzo de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-864 del 3 de septiembre de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-289 del 2 de abril de 2009,
M.P. Mauricio González Cuervo; y C-449 del 8 de julio de 2009,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8] Por ejemplo, en la sentencia C-155 del 24 de febrero de 2004,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte declaró que el artículo
299 (parcial) del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, sobre los bienes excluidos de la masa de liquidación de las
empresas del sector financiero, contenía una omisión legislativa relativa, pues
no extendía su protección en materia de tratamiento contable a algunos de los
recursos parafiscales de la seguridad social respecto de los cuales es clara la
obligación del Legislador -establecida en el artículo 48 superior- de asegurar
su destinación específica sin ninguna distinción. En consecuencia, la
Corte declaró exequible la disposición en el entendido que la
expresión “así como los recaudos  realizados por concepto de seguridad social”
alude a todos los recursos parafiscales de la seguridad social, a condición de
que figuren como tales en la contabilidad de la correspondiente institución de
seguridad social. En este caso, para la
Corte el Legislador había omitido un ingrediente indispensable de la
regulación, según el artículo 48 de la
Carta. Posteriormente, en la sentencia C-394 del 23 de mayo de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la
Corte nuevamente halló la existencia de una omisión legislativa relativa en
los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la
Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las
víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”. A
juicio de la Corte, el legislador había excluido de menare injustificada de los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas
que dependen económicamente de ellas. Estas personas debían ser cobijadas por
los efectos de las disposiciones en virtud del artículo 13 superior.
[9] Sobre las características que debe tener un cargo para ser claro,
cierto, específico, pertinente y suficiente ver las sentencias C-1052 del 4 de
octubre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-370 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Ver al respecto las sentencias C-1115 del 9 de noviembre de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-246 del 1 de abril de 2009,
M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[11] Ver al respecto la sentencia C-192 de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[12] La Corte ha señalado lo siguiente sobre este principio: “En esta
medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio pro actione,
según el cual, siempre que del análisis de una demanda sea posible identificar
el texto acusado, el cargo formulado o, al menos, exista una duda razonable
sobre el alcance hermenéutico de la disposición acusada o de la norma
constitucional que sirve como parámetro de confrontación; es viable que esta
Corporación subsane los distintos defectos de las demandas que, en principio,
hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa de
admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su rechazo y, por ende,
adelante el control de constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer el
derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la
administración de justicia y de participación democrática. Pero, en especial,
con el propósito esencial de mantener ‘la integridad y supremacía de la
Constitución’, en los términos previstos en los artículos 241 y
subsiguientes del Texto Superior.” Cfr. Sentencia C-1192 del 22 de
noviembre de  2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] Ver en este sentido la sentencia C-405 del 17 de junio de 2009,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] Ver sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[16] Ver sentencia C-039 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[18] Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[19] Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-729 de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20] Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-700 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-157 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] El la sentencia C-397 de 1995, la
Corte explicó: “Claro está, para que esa contradicción se configure, es
indispensable que en la materia objeto de la misma se pueda hablar de una
‘parte motiva’, es decir, que se haya dicho algo en los considerandos
susceptible de ser confrontado con lo que se manifiesta en la parte resolutiva
del proveído. De tal modo que el presupuesto normativo no existe cuando de
parte de la Corte ha habido total silencio en lo referente a resoluciones que
sólo constan en el segmento resolutorio de la providencia.”
[22] Un ejemplo de esta hipótesis se puede
encontrar en la sentencia C-096 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] La Corte reiteró al
analizar la constitucionalidad del artículo 11 de la
Ley 793 los argumentos con fundamento en los cuales en la misma sentencia
declaró exequible el primer inciso del artículo 5 de la misma ley.
[25] El artículo 11 de la Ley 793 radicaba originalmente la
competencia en el Fiscal General o en los fiscales delegados ante
los jueces competentes, y facultaba al primero para conformar unidades
especiales de extinción de dominio.
[26] El anterior texto solamente hacía referencia a “(…) identificar los
bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales
establecidas en el artículo 2o”.
[27] Sobre la historia de la acción de extinción de dominio antes y después
de la Constitución de 1991, ver la sentencia C-740 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] En la sentencia C-740 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, las Corte explicó la naturaleza de las funciones
de la Fiscalía en el proceso de extinción de dominio así: “(…) la
Corte observa que la
Fiscalía General de la Nación cumple funciones de instrucción en un proceso
especial concebido por el legislador para ejercer una acción constitucional
pública, no asimilable ni a la acción penal ni a la acción civil.”
[29] La Ley 333 de 1996
también había encargado a la Fiscalía el inicio del proceso de extinción de
dominio, como se explicó en apartes previos. La atribución de esta competencia
a la Fiscalía por el legislador también había sido declarada exequible por la
Corte Constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-409 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la
Corte afirmó que “[e]s el legislador el llamado a definir
quienes están legitimados en la causa para iniciar procesos judiciales”. A esto
agregó: “Aunque la figura de la extinción del dominio es de estirpe
constitucional, como ya lo señaló la Corte, nada obsta para que sea el
legislador quien, como en los demás procesos, preceptúe lo que a su juicio
convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre aquélla. Mal
podría esta Corporación, que halló ajustados a la
Carta los elementos fundamentales del proceso de extinción del dominio,
negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garantía del debido
proceso, la definición legal sobre competencias.”
[30] En la sentencia C-873 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte explicó de la siguiente forma las diferencias
en las funciones de la Fiscalía en el antiguo y en el nuevo sistema penal:
“En cuanto a las etapas del procedimiento, se mantuvo la
distinción entre la fase de investigación –encaminada a determinar si hay
méritos para acusar- y la fase de juzgamiento, pero se otorgó una clara
preponderancia, bajo el nuevo sistema, a ésta última; ya se vio cómo el
Constituyente derivado de 2002 caracterizó el juicio penal como una etapa
regida por la oralidad, la publicidad, la inmediación de las pruebas, la contradicción,
la concentración y el respeto por todas las garantías fundamentales. La etapa
del juicio se constituye, así, en el centro de gravedad del proceso penal bajo
el sistema instituido por el Acto Legislativo, a diferencia del sistema de
1991, que conservó la importancia de la etapa de investigación. En efecto, bajo
el sistema preexistente, es durante la investigación que lleva a cabo la
Fiscalía que se practican y valoran las pruebas que obran dentro del proceso,
por parte de un funcionario que ejerce funciones judiciales e investigativas al
mismo tiempo. En virtud del Acto Legislativo, el trabajo investigativo de la
Fiscalía constituye más una preparación para el juicio, que es público y oral,
durante el cual (i) se practicarán y valorarán, en forma pública y con
participación directa del imputado, las pruebas que se hayan podido recaudar,
en aplicación de los principios de inmediación judicial  y contradicción
de la prueba, (ii) se aplicará el principio de concentración, en
virtud del cual las pruebas serán evaluadas en su integridad y de manera global
durante una etapa procesal de corta duración que otorgue al juez, y al jurado
según el caso, una visión de conjunto y le permita fundamentar sus decisiones
en la totalidad de las pruebas existentes, y (iii) se adoptarán, con igual
publicidad, las decisiones definitivas a las que haya lugar respecto de la
responsabilidad penal del acusado.”
[31] Ver, entre otras, las sentencias C-037 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-545 de 2008,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[32] Cfr. sentencia C-037 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33] Ver también la sentencia C-361 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. También ver Ferrajoli, quien asegura que la
imparcialidad del juez se debe garantizar tanto en el ámbito personal como
institucional. Ver Luigi Ferrajoli. “Derecho y razón”. Madrid: editorial
Trotta, 1995. P. 581.
[34] Cfr. Caso Kartunnen contra Finlandia, párrafo 7.2.
[35] Ver la sentencia C-545 de 2008,
M.P. Nilson Pinilla. En ella la Corte ordenó la separación de las etapas de
instrucción y juzgamiento en los procesos penales que adelanta la
Corte Suprema de Justicia, en virtud del principio de imparcialidad,
especialmente en su dimensión objetiva. Bajo ese entendido, la
Corte declaró exequible de manera condicionada la
expresión “Los casos de que trata el numeral 3° del
artículo 235 de la
Constitución Política continuarán su trámite por la
Ley 600 de 2000” contenida en el inciso primero del
artículo 533 de la Ley 906. Para ilustrar el concepto de imparcialidad objetiva,
la Corporación expresó lo siguiente en esta providencia:
“Entonces, lo que se busca con la amplificación de la imparcialidad
también hacia su acepción objetiva es, en un cambio meramente procedimental,
evitar que el funcionario que acopió los elementos necesarios en el
adelantamiento de una actuación, que le llevó verbi gratia a proferir
una resolución de acusación, - como en el presente evento correspondería según
el procedimiento instituido en la Ley 600 de 2000 (que por cierto sigue y
seguirá rigiendo durante bastante tiempo en acciones penales que cursen contra
procesados distintos a los Congresistas, por delitos perpetrados antes de
empezar los años 2005, 2006, 2007 y 2008, según el Distrito Judicial del
acaecimiento) -, al haber estado en contacto con las fuentes de las cuales
procede su convicción, la mantenga, entendiblemente ligado por preconceptos que
para él han resultado sólidos.
Esto se evita, según se ha asumido
doctrinalmente y en creciente número de legislaciones, con la separación
funcional entre la instrucción y el juzgamiento, de forma que la convicción que
el investigador se haya formado previamente no se imponga en las decisiones que
se adopten en el juicio, al quedar éstas a cargo de un servidor judicial
distinto e independiente de aquél, con lo cual, también y especialmente, el
sujeto pasivo de la acción penal superará la prevención de que su causa siga
encaminada hacia tal o cual determinación final.”J
[36] Ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[37] Cfr. Sentencia C-543 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[38] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[39] El texto de la disposición era el siguiente: “Artículo 19. Los Fiscales delegados actuarán siempre en
representación de la Fiscalía General de la
Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal
General" (lo subrayado era lo acusado).
[40] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] “Artículo 228: ‘La administración de justicia es función pública.
Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes
con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo’.”
[42]  “Artículo 230: ‘Los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley. // La equidad, la jurisprudencia, los
principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad judicial’.”
[43] La Corte amplió este argumento de la siguiente forma: “(…) para
que el cumplimiento de esta función –que contribuye indudablemente a mejorar la
calidad de la gestión adelantada por la
Fiscalía- sea constitucional, debe entenderse que tal seguimiento y evaluación
de resultados no pueden estar referidos a procesos individuales
predeterminados, en forma tal que se afecte la independencia y autonomía de los
fiscales que los tienen a su cargo; deben desarrollarse en términos
generales, respecto del trabajo cumplido por la
Fiscalía en tanto institución, por sus funcionarios globalmente considerados,
y no por los fiscales individuales en casos concretos, mucho menos si éstos
están en curso, para no afectar así su imparcialidad. Tampoco pueden llevarse a
cabo tales seguimientos y evaluaciones de resultados generales en forma tal que
terminen por ser un instrumento para desconocer indirectamente la autonomía de
los fiscales delegados en tanto funcionarios judiciales, ni con base en
criterios que puedan resultar, a la larga, lesivos de los derechos
fundamentales de los sindicados –tales como el simple número de resoluciones de
acusación proferidas por los fiscales delegados en un determinado período de
tiempo, o el número de personas respecto de las cuales se ha dictado medida de
aseguramiento -; la constitucionalidad de cada evaluación de resultados, y el
grado en el cual afecte la independencia y autonomía de los fiscales en casos
concretos, habrán de determinarse, con todo el rigor del caso, en cada
situación particular, por parte de los funcionarios judiciales encargados de
ejercer el control correspondiente. Lo anterior no obsta para que en virtud del
seguimiento y evaluación se identifiquen fallas o deficiencias a la luz de
criterios objetivos e imparciales, y que tales fallas o deficiencias sean
atribuibles a determinados funcionarios, pero sin que ello implique impartirles
órdenes de hacer o no hacer en casos específicos ante situaciones particulares.”
[44] La única facultad atribuida a funcionarios distintos al Fiscal que la
Corte consideró contraria a la Carta es la de reasignar los procesos en curso.
Para la Corte, esta labor solamente puede ser realizada por el Fiscal. La
Corporación afirmó: “(…) Como ni los Directores de Fiscalías ni el
Vicefiscal se encuentran en la misma posición que el Fiscal General, es decir,
como los fiscales delegados no son delegatarios de aquellos sino de éste
último, no puede la ley atribuirles una facultad propia del Fiscal General de la
Nación, que en cualquier caso se encuentra justificada en casos excepcionales,
y debe respetar los mencionados principios de independencia y autonomía
judicial.”
[45] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[46]  “Cfr. Sentencia C-1643 de 2000.”
[47] Cfr. Gaceta del Congreso No. 481 del 10 de junio de 2009.
[48] Ver las sentencias C-1092 de 2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-591 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Ver por ejemplo la sentencia C-024 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-626 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-657 de 1996,
M.p. Fabio Morón; y C-822 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre
otras.
[50] Ver sentencia C-131 de 2009,
M.P. Nilson Pinila Pinilla, en la que la
Corte examinó los cargos formulados por varios ciudadanos contra el artículo 14, entre otros, de la
Ley 1142 de 2007, “por medio de la cual se reforman parcialmente las Leyes 906
de 2004, 599 de 2000 y 600 de 2000 y se adoptan medidas para la prevención y
represión de la actividad delictiva de especial impacto para la convivencia y
seguridad ciudadana”, por vulnerar los artículos 28 superior, 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos sobre la inviolabilidad del
domicilio. Los actores aseguraban que según estas disposiciones, “la orden de
registro debe señalar con precisión los lugares que se van a registrar”.
Además, indicaban que acorde con el Comité de Derechos Humanos, “los registros
en el domicilio de una persona deben limitarse a la búsqueda de pruebas
necesarias y no debe permitirse que constituyan un hostigamiento”. En su
sentir, la reforma contenida en los preceptos acusados eximían al Fiscal de
emitir órdenes de registro de domicilio con este grado de precisión. La
Corte concluyó que el precepto es exequible, pues se entiende que el fiscal
que dicta la orden debe cumplir con estos requisitos.
[51] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[52] M.P. Fabio Morón Díaz.
[53] Ver sentencia C-873 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[54] El texto de esta disposición es el siguiente: “ARTÍCULO
7o. NORMAS APLICABLES. La acción de extinción se sujetará exclusivamente a
las disposiciones de la presente ley y, sólo para llenar sus vacíos, se
aplicarán las reglas del Código de Procedimiento Penal o del Código de
Procedimiento Civil, en su orden. En ningún caso podrá alegarse prejudicialidad
para impedir que se profiera sentencia, ni exigirse la acumulación de procesos.
Una vez que el expediente entre al despacho para fallo, tendrá prelación sobre
los demás procesos que en el mismo se adelanten, salvo sobre aquellos en los
que fuere preciso resolver la situación jurídica de un detenido.”
[55] “Artículo 343. Allanamiento,
procedencia y requisitos. Cuando hubiere serios motivos para presumir que en un
bien inmueble, nave o aeronave se encuentre alguna persona contra quien obra
orden de captura, o las armas, instrumentos o efectos con que se haya cometido
la infracción o que provengan de su ejecución, el funcionario judicial ordenará
en providencia motivada, el correspondiente allanamiento y registro.
La
providencia a que se refiere el inciso anterior no requiere notificación.”
[56] “Artículo 391. Interceptación de
comunicaciones. El funcionario judicial podrá ordenar, con el único objeto de
buscar pruebas judiciales, que se intercepten mediante grabación magnetofónica
las comunicaciones telefónicas, radiotelefónicas y similares, que se hagan o
reciban y que se agreguen al expediente las grabaciones que tengan interés para
los fines del proceso. Cuando se trate de interceptación durante la etapa de la
investigación, la decisión debe ser aprobada por la
Dirección Nacional de Fiscalías. En todo caso, la decisión deberá
fundamentarse por escrito. Las personas que participen en estas diligencias se
obligan a guardar la debida reserva.
Por
ningún motivo se podrán interceptar las comunicaciones del defensor.
El
funcionario dispondrá la práctica de las pruebas necesarias para identificar a
las personas entre quienes se hubiere realizado la comunicación telefónica
llevada al proceso en grabación.
Tales
grabaciones se trasladarán al expediente, por medio de escrito certificado por
el respectivo funcionario.”
[57] “Artículo 294. Cuando hubiere serios
motivos para presumir que en un bien inmueble, nave o aeronave se encuentre
alguna persona contra quien obra orden de captura, o las armas, instrumentos o
efectos con los que se haya cometido la infracción o que provengan de su
ejecución, el funcionario judicial ordenará en providencia motivada el
allanamiento y registro
En casos de
flagrancia cuando se esté cometiendo un delito en lugar no abierto al público, la
Policía Judicial podrá ingresar sin orden escrita del funcionario judicial,
con la finalidad de impedir que se siga ejecutando la conducta.”
“Artículo
297. El funcionario judicial podrá ordenar la retención de la
correspondencia privada, postal o telegráfica que el implicado reciba o remita,
excepto la que envíe a su defensor o reciba de éste.
La decisión
del funcionario se hará saber en forma reservada a los jefes de las oficinas de
correos y telégrafos y a los directores de establecimientos de reclusión, para
que lleven a efecto la retención de la correspondencia y la entreguen bajo
recibo.”
“Artículo
301. El funcionario judicial podrá ordenar, con el único objeto de buscar
pruebas judiciales, que se intercepten mediante grabación magnetofónica las
comunicaciones telefónicas, radiotelefónicas y similares que utilicen el
espectro electromagnético, que se hagan o reciban y que se agreguen al
expediente las grabaciones que tengan interés para los fines del proceso. En
este sentido, las entidades encargadas de la operación técnica de la respectiva
interceptación, tienen la obligación de realizar la misma dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la orden.
Cuando se
trate de interceptación durante la etapa de la investigación la decisión debe
ser remitida dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la
Dirección Nacional de Fiscalías.
En todo caso,
deberá fundamentarse por escrito. Las personas que participen en estas
diligencias se obligan a guardar la debida reserva.
Por ningún
motivo se podrán interceptar las comunicaciones del defensor.
El
funcionario dispondrá la práctica de las pruebas necesarias para identificar a
las personas entre quienes se hubiere realizado la comunicación telefónica
llevada al proceso en grabación.
Tales
grabaciones se trasladaran al expediente, por medio de escrito certificado por
el respectivo funcionario.”