T-017-21
Sentencia
T-017/21
Referencia: Expediente T-7.913.508
Acción
de tutela interpuesta por la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía contra la
E.P.S Servicio Occidental de Salud S.A.- S.O.S S.A.
Magistrada
Ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veinticinco
(25) de enero de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo
Schlesinger -quien la preside-, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión
de las decisiones judiciales emitidas, en primera instancia, por el Juzgado Segundo Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Roldanillo - Valle, el trece (13) de enero de dos mil veinte (2020)[1] y, en
segunda instancia, por el Juzgado Penal del Circuito de Roldanillo -Valle, el dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020)[2], dentro
de la acción de tutela promovida por la señora Carmen Lucía Zuluaga Mejía contra la E.P.S
Servicio Occidental de Salud S.A.- SOS S.A (en
adelante EPS SOS).
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), el Decreto 2591 de
1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la Sala de Selección Número
Cuatro[3]
de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de
tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, la Sala Séptima de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1. De los hechos y las pretensiones
El 27 de diciembre de 2019 la
ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía interpuso acción de tutela en contra de la
EPS SOS, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la
salud, seguridad social y vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados
por la entidad accionada. Dentro del proceso de revisión del expediente de la
referencia se consideraron los siguientes hechos:
1.1.    La señora Carmen Lucía Zuluaga
Mejía de 44 años de edad[4], padece, desde
su nacimiento, una condición de discapacidad denominada cifoescoliosis
toracolumbar severa[5]
y actualmente cuenta con diagnóstico médico de otras cifosis y las no
especificadas[6].
1.2.    La accionante se encuentra
afiliada a la EPS SOS en el régimen contributivo[7], la
cual desde hace 10 años le prestaba el servicio de transporte en ambulancia
desde el municipio de Roldanillo – Valle, a la ciudad de Cali y viceversa[8],
para realizarse dos sesiones diarias de hidroterapia, de lunes a viernes[9],
necesarias después de una cirugía de reconstrucción de espalda a la que tuvo
que someterse[10].
1.3.    En el mes de octubre de 2019 cambió
la IPS que prestaba el servicio de transporte ambulatorio y la nueva institución
prestadora, Cardio Urgencias Tuluá S.A.S., exige, como requisito de traslado,
que la paciente cuente con un acompañante dentro del primer o segundo grado de
consanguinidad[11]. Frente a
tal requerimiento la accionante solicitó la exoneración por no contar con un
familiar que tenga dicha disposición; sin embargo, la entidad indicó que esa
autorización debía darla la EPS a la que se encuentra afiliada[12].
1.4.    El 2 de diciembre de 2019 la señora
Carmen Lucía radicó un derecho de petición ante la EPS SOS en el que solicitó
la exoneración del requisito de acompañante. Argumentó que las personas que
conforman su núcleo familiar no cuentan con las condiciones físicas para
acompañarla, además sostuvo que desde hace 8 años asiste a sus sesiones de
hidroterapia sin ningún tipo de compañía, ya que no la requiere[13].
1.5.    El 4 de diciembre de 2019 la
EPS SOS negó la petición de la señora Carmen Lucía Zuluaga. Al respecto, adujo la
importancia del cuidado del paciente en el medio de transporte y concedió la
posibilidad de que la peticionaria tomara el servicio en compañía de un
conocido o amigo cercano que estuviera al tanto de sus condiciones de salud[14].
1.6.    Inconforme con la respuesta de
la EPS y padeciendo las consecuencias de tener suspendido el tratamiento
terapéutico por no contar con acompañante, Carmen Lucía Zuluaga Mejía decidió
interponer acción de tutela[15] (con medida
provisional de asignación de un enfermero acompañante para dar continuidad a su
tratamiento). La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la
seguridad social y a la vida en condiciones dignas, cuya pretensión consistió
en que la EPS accionada otorgara un enfermero como acompañante para los
traslados a sus terapias, ya que ella no cuenta con una persona que tenga la
disponibilidad para hacerlo.
2.  Contestación de la acción de
tutela
En Auto
interlocutorio del 27 de diciembre de 2019[16], el
Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Roldanillo
- Valle, avocó conocimiento de la acción, corrió traslado a la entidad
accionada, vinculó al Ministerio de Salud, a la Secretaría de Salud
Departamental del Valle del Cauca, a la IPS Cardio Urgencias Tuluá S.A.S, y
decidió negar la solicitud de medida provisional invocada por no advertir la
urgencia de protección de un derecho fundamental.
2.1.    Intervención de la parte
accionada y las entidades vinculadas
E.P.S
Servicio Occidental de Salud S.A[17]
2.1.1. La
Administradora de la Agencia de Tuluá de la Entidad Promotora de Salud,
Servicio Occidental de Salud S.A- S.O.S, mediante escrito allegado el 2 de
enero de 2020, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por la
inexistencia de vulneración de derecho fundamental alguno. Sostuvo que la
accionante se encuentra afiliada a la entidad accionada en el régimen
contributivo y que los servicios que ha requerido para la atención de sus
condiciones de salud han sido prestados de manera adecuada y oportuna.
2.1.2. Agregó
que la EPS no presta servicios que no cuenten con prescripción médica, ya que “no
es pertinente suministrar servicios solicitados a voluntad de la
accionante”[18],
como es el caso de la pretensión central de la acción de tutela. Además,
afirmó que el Plan de Beneficios en Salud (PBS) no cubre “recursos humanos
con finalidad de asistencia o protección social como es el caso de cuidadores,
aunque dichos servicios de asistencia sean prestados por personal de salud”[19]. Adujo que la EPS no ha
incumplido ninguna de sus obligaciones respecto de la paciente, ya que, ante la
situación familiar descrita por ella, le fue concedida la posibilidad de tomar
el servicio de transporte con un acompañante cercano que conociera sus
condiciones de salud.
2.1.3. Finalmente,
afirmó que la accionante ha hecho uso indebido de los servicios puestos a su
disposición, cuyo soporte presentó a través de correos electrónicos remitidos
por la IPS Milagrosa de Servicios Ltda., entidad que se encargaba del
transporte de la paciente en meses anteriores. Dichos correos contienen
sugerencias y quejas de la IPS respecto del comportamiento de la paciente en
los traslados. Por lo anterior, la EPS argumentó que la accionante incurrió en
causal de abuso del derecho y violación de sus deberes como afiliada.
2.1.4. En
conclusión, la EPS SOS solicitó declarar la improcedencia de la acción de
tutela por la ausencia de violación de los derechos fundamentales invocados por
la accionante.
Ministerio
de Salud y Protección Social[20]
2.1.5. El
Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Coordinadora del Grupo
Asuntos Reglamentarios, encargada de las funciones de la Dirección Jurídica del
Ministerio de Salud y Protección Social, en escrito enviado el 31 de diciembre
de 2019, solicitó su desvinculación en el proceso de tutela por falta de
legitimación en la causa por pasiva, ya que no amenazó o vulneró los derechos
fundamentales de la accionante.
2.1.6. El
Ministerio resaltó la importancia de la garantía de protección del derecho a la
salud después de la entrada en vigencia de la Ley 1751 de 2015. Agregó que,
frente a los elementos excluidos del Plan de Beneficios de Salud, cabe tener en
cuenta que el servicio de transporte es complementario y por tanto debe
verificarse la incapacidad económica del paciente para que dicho servicio sea
dejado a responsabilidad de la EPS.
2.1.7. Por último, añadió
a su solicitud, que en caso de prosperar la pretensión de la acción de tutela,
se recomendara a la EPS prestar el servicio de salud “conforme a sus
obligaciones, sin observancia de que la prestación esté o no incluida en el
Plan de Beneficios en Salud”[21],
caso en el que, de afectarse recursos del SGSSS, debe vincularse a dicha
entidad en la forma que corresponda.
3. Pruebas relevantes que
obran en el expediente
¨
Copia de la cédula de ciudadanía de la accionante[22].
¨
Historia clínica de la accionante[23]
¨
Prescripción médica de hidroterapias[24].
¨
Prescripción médica para servicio complementario de transporte en
ambulancia básica, en dirección Roldanillo-Cali y viceversa[25].
¨
Autorización de la E.P.S de los servicios de salud prescritos[26].
¨
Presentación y respuesta del derecho de petición con solicitud de
exoneración del requisito de acompañante en medio de transporte[27].
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1
Sentencia de primera instancia[28]
4.1.1.
Mediante sentencia del trece (13) de enero de dos mil veinte (2020), el Juzgado
Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Roldanillo -
Valle decidió negar el amparo deprecado en la acción de tutela. El Juez de
instancia argumentó que no hubo negativa de la EPS para prestar los servicios que
corresponden a la accionante, ya que le fue concedida la posibilidad de tomar
el transporte con una persona que no hiciera parte de su núcleo familiar.
Adicionalmente, consideró que no sería responsable por parte del juez de tutela
exonerar del requisito de acompañante a una paciente que lo necesita, teniendo
en cuenta sus condiciones de salud.
4.1.2. Finalmente,
resaltó la importancia de que los pacientes cumplan con los deberes impuestos
por la ley y el reglamento de las EPS para no incurrir en la figura de abuso
del derecho que observó al analizar el caso concreto.
4.2
Impugnación[29]
4.2.1.
La ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía presentó escrito de impugnación dentro
del término legalmente establecido para el efecto. Consideró que el juez de
tutela no tuvo en cuenta su condición de discapacidad a causa de la afección
física que padece desde su nacimiento. Agregó que el togado omitió la urgencia
de acudir a sus sesiones de hidroterapia que le permiten “cierta calidad de
vida con el fin de evitar que sus articulaciones pierdan flexibilidad y
movilidad, y que aparezcan los fuertes dolores de columna que la acompañan”[30].
4.2.2.
La accionante adujo que la EPS suspendió el servicio de transporte exigiéndo la
presencia de un acompañante con el que no cuenta, ya que “no existe en la
familia esa persona que pueda acompañar sus desplazamientos”[31]. Sostuvo además, que el Juez
dio por cierto lo expresado por la EPS sin corroborar con su testimonio dichas
afirmaciones. Asimismo, afirmó que no necesita un acompañante ya que no es
totalmente dependiente de un tercero, lo que se evidencia en ocho años que ha
tomado el servicio sola; además, aseguró que tiene argumentos razonables que le
impiden acceder a la presencia de un acompañante.
4.2.3.
Insistió en la urgente necesidad de continuar con su tratamiento, debido a que la
suspensión de este ocasiona consecuencias desastrosas en su
organismo. Sostuvo que la EPS, además de exigirle un requisito que no puede
cumplir, no le brinda la posibilidad de ese tercero que la pueda acompañar. Con fundamento
en lo anterior, la accionante solicitó revocar la sentencia de primera
instancia y, en su lugar, conceder el amparo invocado.
4.3 Sentencia de segunda instancia[32]
4.3.1. El
dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020), el Juzgado Penal del
Circuito de Roldanillo -Valle, desató la impugnación y confirmó lo proveído en
la sentencia de primera instancia.
4.3.2. El juzgado
argumentó que no es responsabilidad de la EPS otorgar un acompañante, en virtud
de que dicho servicio no se encuentra incluido en el Plan de Beneficios de
Salud. Además, la entidad accionada otorgó a la accionante la posibilidad de
trasladarse con una persona conocida. En consecuencia, la EPS no desconoció
derecho fundamental alguno.
4.3.3. El juez
de segunda instancia reiteró, conforme fue argumentado en la sentencia
impugnada, que no es posible conceder la exoneración del requisito de
acompañante a la paciente, de lo contrario, sería una actuación irresponsable
por parte del fallador.
II.
ACTUACIONES
SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.     Auto del 10 de noviembre de
2020
1.1. Mediante Auto
del 10 de noviembre de 2020 la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional[33], en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, dispuso la aplicación
de una medida provisional. En ella ordenó a la EPS SOS reanudar la prestación del
servicio de transporte en ambulancia básica que cuente con una persona con
conocimientos en materia de salud, como acompañante de la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía,
para los traslados del municipio de Roldanillo-Valle a la ciudad de Cali-Valle
y viceversa[34]. Lo anterior
con el fin de dar continuidad al tratamiento terapéutico prescrito a la
accionante y evitar un perjuicio irremediable en su estado de salud.
2.     Respuesta de la EPS accionada, Servicio
Occidental de Salud S. A
2.2. El 24
de noviembre de 2020 la EPS Servicio Occidental de Salud, a través de su
analista jurídica, allegó escrito de respuesta al Auto 416 del 10 de noviembre
de 2020. En este argumentó las razones por las cuales considera la
improcedencia de la acción de tutela. Adicionalmente refirió los trámites dirigidos
al cumplimiento de lo ordenado como medida provisional.
2.3. En
primer lugar, la accionada señaló, como cuestión previa, que la señora Carmen
Lucía Zuluaga Mejía se encuentra afiliada a la EPS Servicio Occidental de Salud
en el régimen contributivo, como cotizante y en rango salarial A. Además,
indicó que, en ocasiones anteriores, la accionante presentó diversas acciones
de tutela en contra de la EPS. En una de ellas solicitó el servicio de
ambulancia básica para sus traslados a la ciudad de Cali y el amparo fue
concedido. En otra oportunidad, requirió el cambio de IPS encargada de sus
traslados ambulatorios y en sentencia del 7 de febrero de 2019 el juez concedió
la petición de la accionante.
2.4. Por
otro lado, frente a la acción objeto de revisión de esta Sala, la accionada
argumentó que, a pesar de que la EPS ha hecho el esfuerzo necesario para suplir
las necesidades y solicitudes de la afiliada, esta no hace un uso adecuado de los
servicios puestos a su disposición. Agregó que el comportamiento de la
accionante constituye un abuso del derecho y el incumplimiento de sus deberes
como afiliada dispuestos en la Ley 100 de 1993 y la Resolución 4343 de 2012.
2.5. Así,
por ejemplo, la accionada refirió algunos correos enviados por la IPS anteriormente
encargada de prestar el servicio de transporte. En estos se expusieron quejas y
sugerencias frente al comportamiento de la paciente en los traslados. Al
respectó, afirmó que “la paciente solicita se recoja en horarios no
correspondientes, exige paradas durante su traslado, ha ocasionado el retiro de
conductores y enfermeros por el trato de la paciente, (…)”[35] entre otras múltiples
quejas acerca del traslado con la paciente.
2.6. Ahora
bien, respecto de la pretensión de la accionante, la EPS argumentó su improcedencia,
toda vez que el Plan de Beneficios en Salud (PBS) “no abarca recursos
humanos con finalidad de asistencia o protección social, como es el caso de
cuidadores, aunque dichos servicios de asistencia sean prestados por personal
de salud”[36].
Además, sostuvo que en virtud de los lineamientos de la Resolución 2003 de
2014 y las indicaciones que en ella son recogidas para el traslado de pacientes
en medio de transporte ambulatorio, se entiende la exigencia de la IPS de que
el paciente cuente con un acompañante, siendo familiar de primer y/o segundo
grado de consanguinidad, ya que se hace necesaria la presencia de una persona
conocida de la paciente, que esté al tanto de su condición durante los
trayectos y de sus requerimientos de salud, horarios de citas médicas,
procedimientos, entre otros. Lo anterior, en procura de garantizar el bienestar
de la paciente al interior del vehículo.
2.7. Además,
afirmó que la EPS no ha desconocido la solicitud presentada por la señora
Carmen Lucia Zuluaga, así como tampoco, la condición familiar que refirió.
Contrario a ello, fue tenida en cuenta y se permitió tomar el servicio de
transporte en compañía de algún amigo o conocido cercano. De manera que la
usuaria ha recibido los servicios en salud que ha requerido para el manejo de
su patología.
2.8. Finalmente,
la EPS aseguró que la situación de la paciente, en este caso concreto, consiste
en que la IPS encargada de prestar el servicio de ambulancia exige, como parte
de su protocolo, que “además del personal de salud tripulante de la
ambulancia acuda un familiar o alguien cercano a la usuaria”[37].
A su juicio, este requisito no configura la violacion de derecho fundamental
alguno, sino que, por el contrario, se ha procurado brindar un adecuado y
seguro servicio de salud a la paciente. En consecuencia, y teniendo en cuenta
que no se encuentra una conducta de la EPS que desconozca los derechos de la
accionante, solicitó la declaración de improcedencia de la acción de tutela.
III.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con las facultades conferidas en los artículos 86 y
241, numeral 9° de la Constitución Política, y en virtud de la selección y del
reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de esta
Corporación, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional[38]
es competente para revisar los fallos adoptados en el proceso de la referencia.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
Legitimación de las partes
2.1.
Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con lo previsto en el artículo
86 de la Carta Política, toda persona tiene derecho a interponer acción de
tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[39].
En desarrollo de dicho mandato constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991[40]
dispone que la referida acción de amparo: podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
En esta
oportunidad, el presupuesto mencionado se encuentra acreditado en tanto la
señora Carmen Lucía Zuluaga Mejía es titular de los
derechos fundamentales cuya protección invoca.
2.2. Legitimación
en la causa por pasiva. El artículo 86 superior,
ya citado, señala que la acción de tutela procede frente a la amenaza o
vulneración de derechos fundamentales, cuando la transgresión de estos proviene
de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares
cuando se cumplan las condiciones previstas en la ley. Dicho mandato guarda
correspondencia con lo previsto en los artículos 5º y
13 del
Decreto 2591 de 1991.
En el asunto de la referencia, la accionada es la Entidad Prestadora de servicios de Salud a
la que está afiliada la tutelante y
es la sociedad que avala y ratifica el requisito de acceso al servicio de
transporte respecto del cual se ha generado la controversia descrita en la
relación fáctica de la acción que se revisa.
Cabe destacar, sobre este punto, que el Juez de
primera instancia vinculó al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Secretaría de
Salud Departamental del Valle del Cauca y a la IPS Cardio Urgencias Tuluá S.A.S;
sin embargo, la Secretaría de Salud y la IPS Cardio Urgencias Tuluá S.A.S no dieron
respuesta a la acción. El Ministerio de Salud, por su parte, argumentó su falta
de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Corte considera, como
se verá, que el análisis constitucional del asunto se desarrolla entre la
accionante y la EPS como parte legitimada en la causa por pasiva, frente a
quien se presenta la controversia jurídica.
2.3. Inmediatez
La jurisprudencia de esta Corporación ha
sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la
protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es
por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de
tutela puede formularse en cualquier tiempo[41], su
interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo[42].
Para definir el plazo razonable, se
considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la
vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción.
De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela
como mecanismo de protección inmediata y urgente[43]
de derechos fundamentales. De allí, que le
corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de
inmediatez.
De acuerdo con lo
indicado, la Sala encuentra que, para el caso objeto de revisión, el requisito
de inmediatez se encuentra satisfecho. Ciertamente, el hecho por el cual la
accionante estima que se produjo la afectación de sus derechos fundamentales
ocurrió en octubre del año 2019 y la acción de tutela fue interpuesta en el mes
de diciembre del mismo año. En tal sentido, la Sala
considera que el tiempo transcurrido entre el evento que, presuntamente, afectó
los derechos de la accionante y la interposición de la acción, es razonable. En
consecuencia, la presente acción de tutela cumple con el requisito de
inmediatez.
2.4. Subsidiariedad
El artículo 86 de la Constitución Política
indica que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria, por
tanto su procedencia se encuentra condicionada a que (…) el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, [o] ii) cuando existiendo un medio de defensa judicial ordinario este
resulta no ser idóneo para la protección de los derechos fundamentales del accionante
o iii) cuando, a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa, la
acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable[44].
Por otro lado, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la eficacia de un posible mecanismo ordinario de defensa
debe ser apreciada atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante[45]. Al respecto, la Corte ha indicado que la procedencia de la acción es evidente cuando se advierte la posible
vulneración de los derechos fundamentales de personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta en razón de su edad, su condición
económica, física o mental[46]. Por esta razón, se consideran sujetos de
especial protección constitucional a los menores de edad, las mujeres
embarazadas, los adultos mayores, las personas con disminuciones físicas y
psíquicas y las personas en situación de desplazamiento[47].
Esta
Corporación ha considerado que el procedimiento ante la Superintendencia
Nacional de Salud, para resolver controversias entre las EPS y sus afiliados,
no puede considerarse un mecanismo de defensa judicial que resulte idóneo y
eficaz para la protección de los derechos fundamentales[48]. Adicional a lo anterior y, teniendo
en cuenta que se trata de una persona en condición de discapacidad por su
estado físico, como se verá en el desarrollo de esta providencia, sus derechos
deben ser protegidos de manera prevalente. Por lo tanto, la Sala encuentra satisfecho
el requisito de subsidiariedad y reconoce que la acción de tutela procede como
mecanismo autónomo y definitivo para proteger los derechos fundamentales invocados,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
Establecida
la procedencia de la acción de tutela, la Sala continuará con el análisis de
fondo del presente asunto.
3.
Problema jurídico y
metodología del análisis
De
conformidad con las circunstancias fácticas que fueron expuestas, y de acuerdo
con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en el marco de la
acción de tutela objeto de análisis, le corresponde a la Sala Séptima de
Revisión establecer si la EPS accionada vulneró los derechos fundamentales a la salud, seguridad
social y vida en condiciones dignas de la accionante al exigir acompañante en medio de transporte ambulatorio, como mecanismo
de acceso a los servicios de salud requeridos por la paciente, sin que tal
condición se encuentre respaldada por una prescripción médica.
Para efectos de resolver el problema jurídico
planteado, la Sala se referirá a los siguientes puntos: (i) el derecho a la salud y su goce efectivo, en general y en el caso
de personas en situación de discapacidad; (ii) el deber de las EPS de garantizar a los
pacientes el acceso efectivo a los servicios de salud;
(iii) la prescripción médica como criterio
principal para establecer si se requiere un servicio de salud; (iv) el derecho
a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, y finalmente, (v) abordará el estudio del caso concreto.
4.
El derecho fundamental a la salud y
su goce efectivo. Reiteración de jurisprudencia
4.1. El artículo 49 de la Constitución Política dispone
que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a
cargo del Estado. En tal sentido, es este quien tiene la responsabilidad de
organizar, dirigir y reglamentar la prestación de dicha garantía bajo los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[49].
4.2. Al respecto, es preciso mencionar que
hace más de dos décadas la salud fue catalogada como un derecho prestacional cuya
protección, a través de acción de tutela, dependía de su conexidad con otra
garantía de naturaleza fundamental[50].
Más tarde, la perspectiva cambió y la Corte afirmó que la salud es un derecho
fundamental, autónomo e irrenunciable, que protege múltiples ámbitos de la vida
humana[51].
Esta misma postura fue acogida en el artículo 2 de la Ley 1751 de 2015, mediante
la cual se reguló el derecho fundamental a la salud y cuyo control previo de
constitucionalidad se ejerció a través de la sentencia C-313 de 2014[52].
4.3. Sobre la base del contenido de la Ley
1751 de 2015[53] y la
jurisprudencia constitucional en la materia[54], el derecho
a la salud es definido como “la facultad que tiene todo ser humano de
mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la
operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en
la estabilidad orgánica y funcional de su ser”[55].
4.4. Con todo, el derecho a la salud adquiere una doble
connotación[56], como
garantía fundamental y como servicio público a cargo del Estado. Esto conlleva
la observancia de determinados principios consagrados en la Ley 1751 de 2015[57]
que orientan la prestación de los servicios de salud de manera oportuna, eficaz
y de calidad[58] y que se
materializan a través del establecimiento del denominado Sistema de Salud.
Habiendo analizado brevemente
el contenido del derecho a la salud, es necesario hacer mención de algunos
principios y elementos que cobran relevancia de cara al análisis del caso
concreto.
a.     El principio de continuidad en la prestación del servicio de salud[59].
Reiteración de jurisprudencia
4.5. Dentro de los principios que orientan la garantía del derecho
fundamental a la salud, contenidos en la Ley 1751 de 2015, cabe destacar el
principio de continuidad. Este señala que las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de
manera continua, es decir, una vez iniciada la prestación de un servicio
determinado, no podrá ser interrumpido por razones administrativas o
económicas[60] (se resalta).
4.6. Conforme al numeral
3.21 del artículo 153 de la Ley 100 de 1993, el principio en comento implica
que “(…) toda
persona que habiendo ingresado al Sistema General de Seguridad Social en Salud
tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser separada del mismo
cuando esté en peligro su calidad de vida e integridad”. Por lo tanto, y según
ha sido expuesto por la Corte, el mencionado mandato hace parte de las
responsabilidades a cargo del Estado y de los particulares comprometidos con la
prestación del servicio de salud[61].
4.7. Adicionalmente, esta
Corporación fijó, en su momento, los criterios que deben observar las Entidades
Promotoras de Salud para garantizar la continuidad en la prestación del
servicio que proporcionan a sus usuarios, específicamente sobre tratamientos
médicos ya iniciados. Al respecto indicó que:
“(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial,
deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las
entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse
de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la
interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos
contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al
interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de
sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya
iniciados”[62].
4.8. Por lo anterior, la Corte
considera que el Estado y los particulares que prestan el servicio público de
salud están en la obligación de brindar el acceso a este, atendiendo el
principio de continuidad. Así, las EPS no pueden limitar la prestación de los
servicios de salud que impliquen la suspensión o interrupción de los
tratamientos “por conflictos contractuales o administrativos internos o con
las IPS contratadas, que impidan la finalización óptima de los tratamientos
iniciados a los pacientes”[63].
4.9. En conclusión, el
principio de continuidad en la prestación de los servicios de salud reviste una
especial importancia debido a que favorece el inicio, desarrollo y terminación de los
tratamientos médicos de forma completa. Lo anterior, en procura de que tales
servicios no sean interrumpidos por razones administrativas, jurídicas o
financieras. Por lo tanto, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia
constitucional desaprueban las limitaciones injustas, arbitrarias y
desproporcionadas de las EPS que afectan la conservación o restablecimiento de
la salud de los usuarios[64].
b.
El goce efectivo del derecho a la
salud de las personas en situación de discapacidad. Reiteración de
jurisprudencia
4.10. El artículo 13 de la Constitución
Política indica que “todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación (…). Dispone también que el Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (…), al
tiempo que protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”[65]
(Se resalta).
4.11. El precepto
constitucional citado, impone al Estado el deber de proteger de manera reforzada
a las personas que, por su situación, son sujetos de especial protección.
Igualmente los artículos 47 y 54 de la Constitución comportan el fundamento
constitucional de protección especial que se da a las personas en condición de
discapacidad[66]. Es así,
como entre los grupos que el Constituyente quiso incluir como objeto de protección
reforzada, se encuentra el de las personas en situación de discapacidad[67]. Sobre el particular, la Corte en sentencia
T-120 de 2017[68],
señaló que a las EPS corresponde:
“a) Garantizar la
accesibilidad e inclusión de las personas con discapacidad en todos sus
procedimientos, lugares y servicios; b) Deberán establecer programas de
capacitación a sus profesionales y empleados para favorecer los procesos de
inclusión de las personas con discapacidad; c) Garantizar los servicios de
salud en los lugares más cercanos posibles a la residencia de la persona con
discapacidad, incluso en las zonas rurales, o en su defecto, facilitar el
desplazamiento de las personas con discapacidad y de su acompañante; d)
Establecer programas de atención domiciliaria para la atención integral en
salud de las personas con discapacidad; e) Eliminar cualquier medida, acción
o procedimiento administrativo o de otro tipo, que directa o indirectamente
dificulte el acceso a los servicios de salud para las personas con discapacidad
(…)” (se resalta).
4.12. Asimismo, en la sentencia T-231 de 2019[69]
la Corte reiteró[70] que “el
Estado Colombiano está obligado a implementar medidas tendientes a garantizar
los derechos de las personas con discapacidad, teniendo como principales campos
de acción la salud, la educación, el trabajo, la seguridad social, la
recreación, la cultura entre otros” (se resalta).
4.13. Por otro lado, dentro del
marco del derecho internacional, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), aprobado mediante la Ley 74 de 1968, reconoce en
su artículo 12 el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental” y establece las medidas que deberán
adoptar los Estados para asegurar la efectividad de este derecho, tales como “la
creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios
médicos en caso de enfermedad”[71].
4.14. En esta
línea, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(CDPD), aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, establece en su artículo 25 que todas las personas con
discapacidad tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud. En
consecuencia, exige a los Estados proporcionar los servicios de salud
pertinentes de manera que se puedan prevenir y reducir al máximo la aparición
de nuevas discapacidades[72].
4.15. A su turno, la Ley
Estatutaria 1618 de 2013[73] determina,
en su artículo 10, una serie de medidas que deben ser adoptadas por las
entidades prestadoras de servicios de salud en armonía con el artículo 25 de la
CDPD[74]. Sobre
dichas medidas, es relevante resaltar: “(i) la de garantizar la
accesibilidad e inclusión de las personas con discapacidad en todos sus
procedimientos, lugares y servicios; (ii) la de establecer programas de
atención domiciliaria para la atención en salud de las personas con
discapacidad; y (iii) la de eliminar cualquier medida, acción o
procedimiento administrativo o de otro tipo, que directa o indirectamente
dificulte el acceso a los servicios de salud para las personas con discapacidad”
(se resalta).
4.16. Por su parte, la Ley 1751
del 2015[75], en su
artículo 11, dispone que la atención en salud de las personas en situación de
discapacidad no podrá ser limitada por ningún tipo de restricción administrativa
o económica. Por lo tanto, “las instituciones que hagan parte del sector
salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e
interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención”.
4.17. En
conclusión, es importante puntualizar que el goce efectivo del derecho a la
salud de las personas en condición de discapacidad se rige por una serie de
principios que el Estado debe observar y garantizar. Ello, con la finalidad de
que los sujetos de especial protección, como las personas en situación de
discapacidad, puedan alcanzar los más altos niveles de bienestar y,
concretamente, de su estado de salud[76].
En consecuencia, las entidades encargadas de suministrar los servicios de salud
deben asegurar el acceso efectivo a este derecho, así como la plena realización
de sus garantías fundamentales[77], sin que en
dicho proceso medien restricciones de índole administrativa o económica.
5.
El deber de las EPS de garantizar a
los pacientes el acceso efectivo a los servicios de salud. Reiteración de
jurisprudencia.
5.1. Atendiendo al principio de continuidad, ya estudiado en esta
providencia, es preciso señalar que los usuarios del sistema de salud tienen
derecho a recibir la totalidad del tratamiento de acuerdo con las
consideraciones del médico y que los servicios de que gozan no deben ser
suspendidos, interrumpidos o limitados por parte de las Entidades Promotoras de
Salud. Lo anterior, considerando que la interrupción de un tratamiento o la
limitación del goce de su totalidad no debe ser originada por trámites de
índole administrativo, jurídico o financiero de las EPS. De ahí que el deber
impuesto a dichas entidades procura brindar un acceso efectivo a los servicios
de salud[78].
En este sentido, la
Corte Constitucional no ha sido pasiva en sus pronunciamientos frente al deber
que recae sobre las Entidades Promotoras de Salud de garantizar la efectiva
materialización de este derecho. Es así como en la sentencia T-259 de 2019[79]
esta Corporación reiteró que “las EPS no pueden omitir la prestación de los
servicios de salud que supongan la interrupción de los tratamientos por
conflictos contractuales o administrativos, e impidan el acceso de sus
afiliados a la finalización óptima de los tratamientos”[80].
5.2. Adicionalmente, la
Corte señaló los criterios que deben ser tenidos en cuenta por las EPS para
garantizar la continuidad en la prestación del servicio que ofrecen a sus
usuarios, específicamente sobre tratamientos médicos ya iniciados, bajo el
entendido de que:
“(i)
las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de
manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a
su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar
actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción
injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o
administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados”[81]
(se resalta).
Por lo anterior, la
interrupción arbitraria del servicio de salud es contraria, no sólo al derecho
fundamental a la salud, sino también al derecho a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana,
especialmente tratándose de personas con algún tipo de discapacidad física,
mental o sensorial[82]. Ellas, como
sujetos de especial protección, tienen derecho a obtener la totalidad del
componente médico previsto para el manejo del padecimiento que les sobrevino[83].
De manera que todos los pacientes puedan acceder efectivamente a los
requerimientos necesarios para atender su condición de salud y tengan la oportunidad
de vivir en el mayor nivel de bienestar posible.
5.3. En síntesis, para la
Corte, el Estado y los particulares vinculados a la prestación del servicio
público de salud deben facilitar su acceso en observancia de los principios que
rigen la garantía del derecho a la salud. Lo anterior, implica que las EPS no deben
omitir la prestación de los servicios de salud por conflictos contractuales o
administrativos internos o con las IPS contratadas, que impidan el acceso,
práctica y finalización óptima de los tratamientos iniciados a los pacientes[84].
a.
El acompañamiento de pacientes: caso
de auxiliares de enfermería y cuidadores[85]. Reiteración de jurisprudencia
5.4. La Corte Constitucional tampoco
ha sido pasiva en sus pronunciamientos sobre el servicio de acompañamiento
prestado por auxiliares de enfermería o cuidadores[86].
De acuerdo con esta consideración, es preciso hacer mención a los requisitos que
jurisprudencialmente han sido señalados, para la procedencia de una de las
figuras de atención domiciliaria antedichas, cuando este servicio corresponde
ser suministrado por las Entidades Promotoras de Salud.
5.5. En primer lugar, el
artículo 26 de la Resolución 5269 de 2017 señala que el servicio de enfermería
domiciliario es una modalidad
de atención como una “alternativa a la atención hospitalaria institucional”
que debe ser otorgada en los casos en que el profesional tratante estime
pertinente y únicamente para cuestiones relacionadas con el mejoramiento de
la salud del afiliado[87].
5.6. Adicionalmente, los
artículos 26 y 65 de la Resolución 5857 de 2018 indican que el servicio de
enfermería se circunscribe únicamente al ámbito de la salud y procede en
casos de enfermedad en fase terminal y de enfermedad crónica, degenerativa e
irreversible de alto impacto en la calidad de vida; casos en los que se
encuentra incluido en el PBS, con la modalidad de atención domiciliaria. Por
tanto, si el médico tratante adscrito a la EPS prescribe el servicio de
enfermería a un paciente, este deberá ser garantizado sin reparos por parte de
la EPS[88].
Por lo anterior, y según ha sido precisado
por la Corte, el auxilio que se presta por concepto de servicio de enfermería
debe ser específicamente ordenado por el galeno tratante del afiliado y su
suministro depende de unos criterios técnicos-científicos propios de la profesión,
que no pueden ser obviados por el juez constitucional, por tratarse de una
función que le resulta completamente ajena[89].
5.7. Ahora bien, respecto
del servicio de cuidador, la Resolución 1885 de 2018 lo define como “aquel
que brinda apoyo en el cuidado de otra persona que sufre una enfermedad grave,
congénita, accidental o como consecuencia de su avanzada edad, que depende
totalmente de un tercero, sin que lo anterior implique sustitución del servicio
de atención paliativa o atención domiciliaria a cargo de las EPS”.
A este respecto, esta Corporación ha
indicado que el servicio de cuidador consiste, principalmente, en el apoyo
físico y emocional que se debe brindar a las personas en condición de
dependencia para que puedan realizar las actividades básicas que por su estado de
salud no puede ejecutar de manera autónoma. Por ello, se tiene que esta actividad
no exige necesariamente de los conocimientos calificados de un profesional en
salud[90]. Razón por
la cual, esta Corte ha entendido que, al menos en principio, debe ser
garantizado por el núcleo familiar del afiliado y no por el Estado[91],
teniendo en cuenta que la finalidad del cuidador es garantizar la atención
ordinaria que el paciente requiere dada su imposibilidad de procurárselos
por sí mismo[92].
5.8. Con todo, la
jurisprudencia constitucional ha fijado una serie de requisitos que deben ser
cumplidos para que de manera excepcional sea la EPS la encargada de suministrar
el servicio de cuidador, que en principio corresponde a la familia del paciente.
Tales requisitos son: (i) que exista certeza
médica sobre la necesidad del paciente de recibir el servicio de cuidador; y (ii)
que la ayuda como cuidador no pueda ser asumida por el núcleo familiar del
paciente, pues existe una imposibilidad material para hacerlo[93].
5.9. De esta manera, la imposibilidad material se configura cuando
el núcleo familiar del paciente: (a) no cuenta ni con la capacidad física de prestar las
atenciones requeridas, ya sea por falta de aptitud como producto de la edad o
de una enfermedad, o porque debe suplir otras obligaciones básicas para consigo
mismo, como proveer los recursos económicos básicos de subsistencia; también
porque (b) resulta imposible brindar el entrenamiento o capacitación adecuado a
los parientes encargados del paciente; y (c) carece de los recursos económicos
necesarios para asumir el costo de contratar la prestación de ese servicio[94].
5.10. En
conclusión, respecto de las atenciones que pueda requerir un paciente en su
domicilio, se tiene que: (i) en el caso de tratarse de la
modalidad de enfermería se requiere de una orden médica proferida por el
profesional de la salud correspondiente, ya que el juez constitucional no puede exceder su competencia al
proponer servicios fuera del ámbito de su experticia; y (ii) en
lo relacionado con la atención de cuidador, se trata de casos excepcionales derivados de las condiciones particulares
del paciente, frente a lo que la Corte ha concluido que es un servicio que, en
principio debe ser garantizado por el núcleo familiar del paciente, pero
que, en los eventos en que este se encuentra materialmente imposibilitado para ello,
se hace obligación del Estado entrar a suplir dicha deficiencia y garantizar la
efectividad de los derechos fundamentales del afiliado[95].
b.    El caso del acompañamiento de pacientes en medio de transporte
como mecanismo de acceso a los servicios de salud[96].
5.11. La Ley Estatutaria
1751 de 2015 establece que la accesibilidad es un principio esencial del
derecho fundamental a la salud, el cual comprende las garantías a la no
discriminación, a la accesibilidad física, a la asequibilidad económica y al
acceso a la información. Lo anterior se refuerza con lo señalado por esta
Corporación, en cuanto a que “la accesibilidad y el acceso al servicio
público de salud son un todo inescindible, siendo posible el amparo
constitucional del derecho en aquellos casos donde se acredite la imposibilidad
objetiva del suministro de los medios suficientes y adecuados para hacer uso de
la atención asistencial”[97].
5.12. Ahora bien, la
garantía del servicio de transporte, por vía jurisprudencial, admite el
desplazamiento del paciente con un acompañante, siempre que su condición etaria[98] o de salud[99] lo amerite. Para conceder
el transporte de un acompañante, es preciso verificar que “(i) el
paciente es totalmente dependiente de un tercero para su desplazamiento, (ii)
requiere atención permanente para garantizar su integridad física y el
ejercicio adecuado de sus labores cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo
familiar cuenten con los recursos suficientes para financiar el traslado”[100] (se resalta). En ese evento los costos
asociados a la movilización de ambas personas, corren por cuenta de las EPS[101].
5.13. Según lo anotado hasta
este punto, puede concluirse que el transporte, pese a no ser directamente una
prestación de salud, es un mecanismo necesario para el acceso a los servicios
del sistema. Esto último es comprensible en el marco de la garantía efectiva
del derecho fundamental a la salud, pues, como se ha reiterado en esta
providencia, el sistema está en la obligación de remover las barreras y
obstáculos que impidan a los pacientes acceder a los servicios de salud que
requieran. En consecuencia, será el juez de tutela el que tendrá que analizar
las circunstancias de cada caso y determinar si se cumple con los requisitos
definidos por la jurisprudencia para tal fin[102].
c.
La Resolución 2003 de 2014
5.14. El Ministerio de
Salud y Protección Social, en desarrollo de sus facultades y en procura de
proteger los derechos fundamentales de la población, expidió la Resolución 2003
de 2014, en la que “se definen los procedimientos y condiciones de
inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de
servicios de salud”. En ella, se introdujo un anexo contentivo del manual
de inscripción de prestadores y habilitación de servicios de salud. De esta
manera, el Ministerio determinó con claridad los requisitos, elementos e
insumos con que debe contar el transporte asistencial básico.
Es así como, el numeral
2.3.2.8 del anexo de la Resolución en mención, que desarrolla los criterios y
estándares correspondientes al transporte asistencial, refiere que, frente al
talento humano, el vehículo ambulatorio básico debe contar con “tecnólogo en
atención prehospitalaria o técnico profesional en atención prehospitalaria o
auxiliar en enfermería, en cualquier caso, con certificado de formación en
soporte vital básico”[103].
Adicionalmente, el conductor debe contar con certificado de formación en primeros
auxilios. Por lo tanto, el insumo humano a bordo del vehículo constituye el
acompañamiento indispensable para atender el trayecto, las recomendaciones
dadas por el médico para ello y las necesidades que presente el usuario.
5.15. En conclusión, toda
vez que el servicio de transporte ambulatorio es un mecanismo de acceso al goce
efectivo del derecho fundamental a la salud del paciente, este debe ser
suministrado atendiendo a su finalidad de servicio. Por ello, los elementos
principales que deben ser tenidos en cuenta, además de los lineamientos del
Ministerio de Salud, son las necesidades del paciente al que le es prestado el
servicio. De esa manera, cooperarán en el bienestar y obtención de la
estabilidad en materia de salud que busca promover, brindar y garantizar el Estado,
a través del Sistema General de Seguridad Social en salud.
6.
La prescripción médica como criterio principal para
establecer si se requiere un servicio de salud. Reiteración de Jurisprudencia
6.1. En reiteradas ocasiones,
esta Corporación ha señalado que los usuarios del sistema de salud tienen el
derecho constitucional a que se les garantice el acceso efectivo a los
servicios médicos necesarios e indispensables para tratar sus enfermedades,
recuperar su salud y resguardar su dignidad humana[104]. Sobre
este punto, la Corte ha resaltado que en el sistema de salud, quien tiene la
competencia para determinar cuándo una persona requiere un
procedimiento, tratamiento, o medicamento para promover, proteger o recuperar
su salud es, prima facie, el médico tratante. Por lo tanto, es
el profesional de la salud el que está capacitado para decidir, con base en
criterios científicos y por ser quien conoce de primera mano y de manera
detallada la condición de salud del paciente,[105]
si es necesaria o no la prestación de un servicio determinado.
De lo anterior, la Sala precisa que la importancia que le
ha otorgado la jurisprudencia al concepto del médico tratante se debe a que
éste (i) es un profesional científicamente calificado; (ii) es quien conoce de
manera íntegra el caso de su paciente y las particularidades que pueden existir
respecto de su condición de salud y (iii) es quién actúa en nombre de la
entidad que presta el servicio[106]. En
consecuencia, el médico tratante es la persona que cuenta con la información
adecuada, precisa y suficiente para determinar la necesidad y la urgencia de un
servicio a partir de la valoración de los posibles riesgos y beneficios que
este pueda generar, y es quien se encuentra facultado para variar o cambiar la
prescripción médica en un momento determinado, de acuerdo con la evolución en
la salud del paciente[107].
6.2. Al respecto, esta
Corporación ha señalado que el criterio del médico tratante, como profesional
idóneo, es esencial para establecer cuáles son los servicios de salud a que
tienen derecho los usuarios. En este orden de ideas, en la sentencia T-345 de
2013[108],
ampliamente reiterada con posterioridad, la Corte señaló que:
“Siendo el médico
tratante la persona facultada para prescribir y diagnosticar en uno u otro
sentido, la actuación del Juez Constitucional debe ir encaminada a impedir
la violación de los derechos fundamentales del paciente y a garantizar el
cumplimiento efectivo de las garantías constitucionales mínimas, luego el juez
no puede valorar un procedimiento médico (… ).
Por lo tanto, la
condición esencial para que el Juez Constitucional ordene que se suministre un
determinado procedimiento médico o en general se reconozcan prestaciones en
materia de salud, es que éste haya sido ordenado por el médico tratante, pues
lo que se busca es resguardar el principio según el cual, el criterio médico no
puede ser reemplazado por el jurídico, y solo los profesionales de la medicina
pueden decidir sobre la necesidad y la pertinencia de un tratamiento médico.”
6.3. En conclusión, el criterio del médico
tratante, como idóneo y oportuno, es el principal elemento para la orden o
suspensión de servicios de salud. De manera no son las EPS e IPS, así como
tampoco el juez constitucional, quienes están autorizados para desatender la
prescripción médica sin justificación suficiente, sólida y verificable, que
pueda contradecir la apreciación del profesional de salud, conocedor de las
condiciones particulares del paciente.
7.
Los derechos a la seguridad social y
a la vida en condiciones dignas
7.1. Sobre los derechos a
la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, es preciso hacer un
breve pronunciamiento, como garantías que están estrechamente ligados al
derecho fundamental a la salud. Sobre esta base, el artículo 48 de la
Constitución Política dispone que la seguridad social es “un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad en los términos que establezca la ley”. Por lo tanto, la adecuada garantía del derecho a la salud o su afectación
redundará en el amparo o desconocimiento del derecho a la seguridad social.
7.2.
Por otro lado, respecto de la vida en condiciones dignas, en la sentencia T-041
de 2019[109]
la Corte reiteró que la dignidad humana es un valor fundante y constitutivo de nuestro
ordenamiento jurídico, un principio constitucional y un derecho fundamental
autónomo[110]. Es
así, como se ha considerado que la salud, la integridad física, psíquica y
espiritual, así como el acceso a las condiciones materiales mínimas de
existencia, entre otros, constituyen los presupuestos irreductibles para una
vida digna.[111] Asimismo,
en la
sentencia T-033 de 2013[112], la
Corte explicó que el derecho a la salud guarda una estrecha relación con la
dignidad humana, debido a que las prestaciones propias de esta prerrogativa,
permiten que el individuo desarrolle “plenamente las diferentes funciones y
actividades naturales del ser humano, lo que consecuentemente elev[a] el nivel
de oportunidades para la elección y ejecución de un estilo de vida”[113].
7.3. Adicionalmente, en la sentencia T-499 de
1992[114], la
Corte concluyó que “el
dolor intenso reduce las capacidades de la persona, impide su libre desarrollo
y afecta su integridad física y psíquica. La autoridad competente que se niega,
sin justificación suficiente, a tomar las medidas necesarias para evitarlo,
omite sus deberes, desconoce el principio de la dignidad humana y vulnera los
derechos a la salud y la integridad física, psíquica y moral de la persona.” Esto implica que la afectación
o puesta en peligro del derecho a la salud, niegue la dignidad humana del
sujeto y comprometa su derecho a vivir bien, a no recibir tratos crueles
inhumanos o degradantes y a contar con las condiciones mínimas de existencia[115].
7.4. Con todo, es preciso concluir
que la debida protección y garantía del derecho fundamental a la salud redunda
en la protección de la dignidad de la persona y la vida en condiciones dignas,
así como el recto funcionamiento y aplicación del servicio de seguridad social
en salud.
Tomando en consideración la
argumentación esbozada, la Sala procederá a resolver el caso en cuestión.
8.
Análisis constitucional del caso
concreto
8.1. En esta oportunidad,
correspondió a la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, analizar
y resolver el planteamiento sobre la presunta violación de los derechos fundamentales a la
salud, seguridad social y vida en condiciones dignas de una paciente a quien la
EPS exige un acompañante en medio de transporte
ambulatorio para acceder a los servicios que requiere en atención a su estado
de salud, pese a que dicha exigencia no cuenta con respaldo en una prescripción
médica.
8.2. En razón al estado de salud de la señora Carmen Lucía Zuluaga
Mejía, el médico le prescribió la práctica de sesiones diarias de hidroterapia,
de lunes a viernes, dos veces al día. Para la realización de estas, la
accionante debe trasladarse desde su residencia, en el municipio de Roldanillo
– Valle, hasta la ciudad de Cali, para lo cual, la EPS suministraba el servicio
de transporte ambulatorio. Es así, como durante ocho años la paciente tomó el
servicio únicamente en compañía del personal de la ambulancia; sin embargo, el
cambio de la IPS encargada de los traslados, realizado en el último periodo del
año 2019, implicó la exigencia de un acompañante al interior del vehículo. La
accionante presentó solicitud de exoneración del requisito en comento y la EPS reafirmó
dicha exigencia, como parte del protocolo de la IPS. Pese a lo anterior, en
atención a la situación familiar de la solicitante, la EPS permitió que el
acompañante sea un conocido cercano y no un familiar en primer y/o segundo grado de
consanguinidad, conforme fue exigido en un primer momento.
8.3. La situación
familiar de la señora Carmen Lucía permite indicar que no cuenta con una
persona que esté en disposición de acompañarla[116]. Fue
por ello que la pretensión de la acción de tutela se enfocó en que la EPS
otorgue un enfermero acompañante, de manera que ella pueda cumplir con el
requisito de la IPS y continuar con su tratamiento terapéutico.
8.4. En su contestación, la
EPS accionada indicó que ha hecho el esfuerzo necesario para suplir las necesidades y
solicitudes de la afiliada, pero esta no hace un uso adecuado de los servicios
puestos a su disposición. Agregó, que el comportamiento de la accionante
constituye un abuso del derecho y el incumplimiento de sus deberes como
afiliada. Esta afirmación fue sustentada en correos enviados por la anterior
IPS prestadora del servicio de transporte en los que se exponen quejas y
sugerencias frente a conductas de la usuaria.
8.5. Con
respecto a la pretensión principal de la accionante, la EPS argumentó su
improcedencia, toda vez que el Plan de Beneficios en Salud (PBS) “no abarca
recursos humanos con finalidad de asistencia o protección social, como es el
caso de cuidadores, aunque dichos servicios de asistencia sean prestados por
personal de salud”[117]. Además,
sostuvo que, en virtud de los lineamientos de la Resolución 2003 de 2014 y las
indicaciones que en ella son recogidas para el traslado de pacientes en medio
de transporte ambulatorio, se entiende que el paciente debe contar con un
acompañante, siendo familiar de primer y/o segundo grado de consanguinidad.
8.6. Por otro lado, el juez que conoció en primera instancia el
asunto negó el amparo invocado y argumentó que la EPS concedió la posibilidad de tomar el
transporte con una persona que no hiciera parte del núcleo familiar de la
accionante. De manera que, al presentar una alternativa como solución a la
solicitud de exoneración de acompañante, la EPS no desconoció los derechos
fundamentales de la señora Carmen Lucía Zuluaga.
8.7. A su
turno, el juez de segunda instancia confirmó la decisión impugnada. Para ello, reiteró
los argumentos dados por el fallador en primer grado e hizo énfasis en que no
es obligación de la EPS otorgar un cuidador o acompañante, ya que dicho
servicio no se encuentra incluido en el PBS. Además, la EPS dispuso otra medida
para que la paciente pueda acceder al servicio de manera acompañada. Lo
anterior, en procura de atender el estado de salud de la accionante, razón por
la cual no le es dado al juez conceder excepciones a un servicio de salud que la
condición o patología del paciente amerita.
Ahora bien,
la Sala considera relevante precisar varios aspectos respecto de las decisiones
de instancia y la respuesta de la EPS Servicio Occidental de Salud, frente a
las pretensiones de la accionante.
La vulneración del derecho fundamental a
la salud por desconocimiento de los principios de acceso efectivo y continuidad
8.8. En
primer lugar, es de anotar que el derecho a la salud, como garantía
fundamental, cuenta con un conjunto de principios que constituyen criterios de
orientación para su efectiva garantía. De lo anterior, se comprende el papel
altamente relevante que juegan las Entidades Promotoras de Servicios de Salud y
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, como aquellas que permiten
tomar forma y hacer de la salud una verdadera garantía fundamental.
Lo anterior implica, tal como fue
analizado en la parte motiva de esta providencia, que las EPS e IPS deben
eliminar y evitar la imposición de actos o medidas que constituyan barrera,
límite o impedimento para que un usuario pueda acceder a los servicios de salud
que son requeridos en debida forma. De modo que, el servicio o tecnología
solicitada no se torne lejano o inalcanzable por la exigencia o interposición
de requisitos que, razonablemente examinados, no configuran un camino necesario
e ineludible para acceder al servicio o tecnología en cuestión. Más aún, cuando
la solicitud de protección de este derecho proviene de una persona en situación
de discapacidad. Es este caso, la garantía del derecho a la salud se ve en la
necesidad de ser reforzada por la condición de vulnerabilidad de la
peticionaria, quien padece una condición física denominada cifoescoliosis
toracolumbar severa desde su nacimiento y que la hacen sujeto de especial
protección constitucional.
8.9. Precisamente
por ello, respecto del principio de acceso efectivo al derecho a la salud de
personas en condición de discapacidad, la Corte, en sentencia T-120
de 2017[118],
dejó claridad sobre el deber que le asiste a las EPS de “eliminar cualquier medida, acción o procedimiento administrativo
o de otro tipo, que directa o indirectamente dificulte el acceso a los
servicios de salud
(…)” (se resalta).
En esta línea, resulta claro que la accionante tomó el servicio de transporte
sin compañía de familiares o cercanos por más de ocho años, sin ser requerido
en ningún momento por la IPS del momento, ni por la EPS aquí accionada.
Adicionalmente, considerar las condiciones familiares de la accionante, tal
como lo hizo la EPS en su respuesta, permite concluir que la señora Carmen
Lucía Zuluaga no cuenta con una persona en disposición de acompañarla en los
traslados ambulatorios. De manera que, para poder tomar el servicio de
transporte tendría que contar con la compañía de alguien que disponga de tiempo
suficiente para estar con ella en 2 traslados al día, durante 5 días a la
semana.
8.10. Por otro lado, frente al principio de
continuidad, esta
Corporación señaló que configura la garantía de la prestación del servicio de
salud a los pacientes, sin que este sea suspendido, en ningún caso, por razones
administrativas, jurídicas, económicas, entre otras. Por ese motivo, el
tiempo que la accionante tomó el servicio de transporte sin compañía, permite
consolidar la confianza legítima de ella en la IPS. Así, la exigencia de un
acompañante en el medio de transporte ambulatorio resulta ser un requisito
inesperado y que la accionante no se encuentra en condición de cumplir, dadas
sus condiciones familiares. Esta situación se torna relevante para la Sala,
toda vez que la señora Carmen Lucía Zuluaga no pudo continuar tomando el
servicio de transporte, ya que la EPS e IPS se negaron a prestarlo sin el lleno
de dicho requisito. Por tanto, la falta de transporte no permite el acceso al
servicio de salud requerido por la paciente para atender su patología, debiendo
enfrentar la suspensión de su tratamiento y, con ello, las secuelas que la interrupción
de este ocasiona en su cuerpo.
Sobre este punto, cabe destacar que, de acuerdo con lo indicado
por el Ministerio de Salud en su intervención, la importancia de verificar la incapacidad económica del afiliado
responde a la necesidad de que el servicio de transporte sea responsabilidad de
la EPS[119].
Vale precisar, por tanto, que este criterio no resulta aplicable al caso
concreto, ya que no se discute el derecho de la paciente al transporte, sino un
requisito impuesto para acceder a este servicio ya concedido. Adicionalmente,
es claro que el desplazamiento que la accionante requiere es producto de la
ausencia de red de servicios de hidroterapias en su lugar de residencia. En
consecuencia, no resulta susceptible de discusión la capacidad económica de la
solicitante, ya que el desplazamiento a otra ciudad se hace necesario ante la
falta de red y se trata de un servicio concedido previamente.
8.11. Al considerar que, en el caso concreto, el transporte se
hace necesario como medio de acceso al servicio de salud que necesita la
accionante, cabe señalar que, aunque el servicio de transporte no tiene la naturaleza de prestación
médica, se ha considerado que en determinadas ocasiones dicha prestación guarda
una estrecha relación con las garantías propias del derecho fundamental a la
salud, razón por la cual surge la necesidad de disponer su prestación[120], tal
como ocurre en el caso sub examine. Sin embargo, el que la EPS decida
anteponer un requisito frente al mecanismo que sirve de acceso al derecho a la
salud, dificulta la posibilidad de gozar efectivamente de este derecho.
Situación que arraiga una gran preocupación, teniendo en cuenta que la no
existencia de prescripción médica que disponga la necesidad de acompañante,
hace que el requisito se torne injustificado. En consecuencia, la condición de
acompañante, en el caso bajo análisis, constituye una barrera administrativa
que impide el normal acceso al goce efectivo del derecho a la salud de la
accionante.
8.12. En suma, la medida impuesta por la IPS, encargada
de suministrar el servicio de transporte ambulatorio, configura un requisito
adicional, que no había sido exigido a la accionante previamente. Además,
habida cuenta de la imposibilidad que tiene la accionante de contar con un
acompañante, esta exigencia se convierte en una carga que ella no logra
soportar para acceder al servicio de hidroterapias requerido. Por lo tanto, la
EPS SOS y la IPS Cardio Urgencias Tuluá han desconocido los principios de
continuidad y acceso efectivo al derecho a la salud de la accionante, no solo
por la imposición de un nuevo requisito no previsto en años anteriores y no
soportado en la prescripción médica, sino también por las consecuencias que la
suspensión de las sesiones de hidroterapias produce en el cuerpo de Carmen
Lucía Zuluaga, haciendo del transporte un medio necesario y ligado
estrechamente al servicio principal de hidroterapias.
El caso de la accionante no requiere
acompañamiento de auxiliar de enfermería o cuidador
8.13. Teniendo en cuenta el
análisis constitucional realizado en esta providencia sobre la figura de
cuidadores y auxiliares de enfermería, es preciso recordar que existen
determinados requisitos para que un paciente se beneficie de alguna de las
figuras antedichas. Es así, como en el caso de auxiliares de enfermería se hace
necesario que el
profesional tratante estime pertinente el servicio y que esté dirigido únicamente
a cuestiones relacionadas con el mejoramiento de la salud del afiliado[121].
8.14. Frente al caso
concreto, tenemos que la accionante no requiere compañía para mejorar su estado
de salud, de hecho el médico tratante no prescribió tal servicio en atención a
su patología. Contrario a ello, el requisito, que fue exigido por la EPS e IPS,
no guarda relación ineludible y necesaria con la atención en salud que requiere
la paciente. Es decir, el transporte sí es un medio para acceder al servicio de
salud principal, que es el tratamiento de hidroterapias; pero, la compañía
dentro del servicio de transporte no constituye un elemento necesario para la
recuperación de la salud de la paciente.
8.15. Ahora bien, en
relación con la figura del cuidador, esta Corporación ha determinado que es
procedente, a cargo de la EPS, cuando se cumplan los requisitos trazados por la
jurisprudencia constitucional, recogidos en esta providencia. El análisis de tales
requisitos se da una vez determinada la condición de dependencia del paciente, de manera que el cuidador realice las
actividades básicas que el paciente, por su condición de salud, no puede
ejecutar de manera autónoma.
8.16. Al respecto, se
verificó que la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía no es completamente
dependiente de un tercero[122],
de modo que su condición amerite la compañía de un cuidador, y no hay certeza
médica que así lo requiera. Por lo tanto, el tipo de acompañante que exigen la
EPS SOS y la IPS encargada del transporte de la accionante no es el que se
requiere para el desarrollo de cada una de las actividades básicas de la
usuaria, sino únicamente para los traslados ambulatorios. En consecuencia, la
figura del cuidador no resulta aplicable en el caso concreto.
8.17. En suma, es claro
que la procedencia de una medida judicial que ordene a una EPS suministrar el
servicio de auxiliar de enfermería o cuidador requiere el cumplimiento de
parámetros determinados que así lo ameriten. Por lo tanto, habiendo comprobado
de manera inequívoca que en el caso objeto de análisis constitucional no se
configuran los elementos para que a la accionante pueda ser atribuible una de
las anteriores figuras, se descarta la necesidad del tipo de acompañamiento en
comento.
La compañía en medio de
transporte ambulatorio tampoco es exigible a la accionante
8.18. Ahora bien, al
estudiar el caso del acompañamiento en medio de transporte ambulatorio, la
jurisprudencia constitucional determinó que, para conceder el transporte de un
acompañante, es preciso verificar que “el paciente es totalmente
dependiente de un tercero para su desplazamiento y requiere atención permanente
para garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores
cotidianas”[123](se resalta). No obstante, el caso en cuestión no comporta una situación de
total dependencia de un tercero, de ahí que la accionante haya podido tomar el
servicio de transporte por más de ocho años sin compañía del tipo exigido por
la EPS.
8.19. En primer lugar,
tanto la EPS como los jueces de primera y segunda instancia consideraron
oportuno y necesario que la paciente tome el servicio de transporte acompañada.
Ello, por su seguridad, protección y bienestar al interior del vehículo. Frente
a esto, no desconoce la Sala el interés válido de las Entidades e Instituciones
Promotoras y Prestadoras de Servicios de Salud en suministrar a los usuarios un
adecuado servicio. Sin embargo, dicho interés no puede ser antepuesto cuando
ello resulta en el desconocimiento del mismo derecho fundamental que se busca
promover, proteger y garantizar.
8.20. Con todo, los
jueces de instancia sostuvieron que no resulta ser un comportamiento
responsable el que el juez constitucional exima a la paciente del requisito de
acompañante si sus condiciones de salud lo ameritan. Sin embargo, los togados
dejaron de tener en cuenta que amplia jurisprudencia de esta Corporación indica
que no le es dado al juez de tutela conceder medidas que no estén debidamente avaladas
por el criterio científico, o que la situación fáctica evidencie la necesidad
urgente de que el juez ordene un servicio no prescrito por el médico.
8.21. Al respecto, esta
Corporación señaló que en el sistema de salud, quien tiene la competencia para determinar
cuándo una persona requiere un procedimiento, tratamiento, o
medicamento para promover, proteger o recuperar su salud es, prima
facie, el médico tratante, por tener el criterio científico y conocer
de primera mano y de manera detallada la condición de salud del paciente[124].
De ahí que el criterio del médico tratante, como profesional idóneo, sea esencial
para establecer cuáles son los servicios de salud a que tienen derecho los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social. Por lo tanto, la actuación
del juez constitucional debe ir encaminada a impedir la violación de los
derechos fundamentales del paciente y a garantizar el cumplimiento efectivo de
las garantías constitucionales mínimas, no a valorar un procedimiento o
servicio médico que no fue prescrito.
8.22. En el caso de la
señora Carmen Lucía Zuluaga, el material probatorio permite asegurar que no
necesita un acompañante en sus traslados, a pesar de su patología. Es claro que
el médico tratante recomendó una serie de medidas a tener en cuenta a la hora
de realizar el traslado en el medio de transporte ambulatorio, como el cambio
de posición cada 20 minutos; sin embargo, en ningún momento el médico adujo la
necesidad de que la paciente tome el servicio con compañía adicional al
personal de la ambulancia. En consecuencia, el criterio médico no puede ser reemplazado
por el jurídico, y menos aún por el criterio administrativo de una EPS o IPS,
ya que solo los profesionales de la medicina pueden decidir sobre la necesidad
y la pertinencia de un tratamiento o servicio de salud.
8.23. Ahora bien, la EPS,
en su escrito de respuesta al Auto que ordenó la aplicación de la medida
cautelar tendiente a dar continuidad al servicio de salud requerido por la
accionante, señaló que es parte del protocolo de la IPS la exigencia de un
familiar del usuario al interior del vehículo, además del personal de salud que
viaja en la ambulancia. Tal afirmación fue fundada en la Resolución 2003 de
2014.
8.24. Con base en lo anterior, vale decir que la Resolución en
comento por la que “se definen los procedimientos y condiciones de
inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de
servicios de salud”, procura brindar a los usuarios un servicio de calidad
para acceder a los elementos que son requeridos para la garantía del derecho a
la salud. No es cierto que esta resolución exija que el paciente deba contar con un
acompañante, siendo familiar de primer y/o segundo grado de consanguinidad. Lo
anterior, configura una interpretación de la IPS encargada de suministrar el
servicio de salud, que busca seguir los lineamientos de dicha resolución; sin
embargo, al considerar la medida para el caso concreto, se encuentra que no es aplicable,
ya que no es esencial y se aleja de los parámetros y criterio científico del
médico.
8.25. Así
las cosas, es relevante precisar que todas las
entidades prestadoras de los servicios de salud, así como las instituciones
promotoras de dichos servicios, están en el deber de observar los lineamientos
prescritos en la citada resolución, de manera que el derecho a la salud de los
usuarios sea garantizado de manera efectiva. Sin embargo, ello no indica que
las EPS o IPS puedan formular requerimientos que constituyan cargas que el
paciente no está en el deber de soportar, si no es una herramienta esencial y
necesaria para que el acceso al servicio de salud sea garantizado en debida
forma.
8.26. Por esta razón, la
EPS SOS, así como la IPS Cardio Urgencias Tuluá, no pueden desconocer los principios
aplicables a la garantía del derecho a la salud con la implementación de medidas
que no son esenciales a la hora de tomar el servicio de transporte en estudio.
En esta línea, la Resolución 2003 de 2014 señala
que las ambulancias básicas, en cuanto al talento humano, deben contar con “tecnólogo
en atención prehospitalaria o técnico profesional en atención prehospitalaria o
auxiliar en enfermería, en cualquier caso, con certificado de formación en
soporte vital básico”. Por lo tanto, la paciente cuenta con la compañía
necesaria para la atención que requiere el transporte ambulatorio desde el
municipio de Roldanillo a la ciudad de Cali, ya que el personal de la
ambulancia está en capacidad de seguir las recomendaciones que el médico
tratante señaló para los traslados.
8.27. Con todo, llama la
atención que los togados de las instancias analizadas señalaron que el juez
constitucional no debe conceder excepciones a la accionante, por considerar
irresponsable una acción tal, al tiempo que, con sus decisiones, avalan una
medida administrativa que se aparta del criterio del médico tratante. De hecho,
también resulta contradictorio que la EPS accionada sostiene que no presta servicios que no
cuenten con prescripción médica[125],
a la vez que
exige el cumplimiento de un requisito que no se deriva de una prescripción
médica.
8.28. Ahora bien, el
argumento de la EPS sobre la configuración de la figura de abuso del derecho
resulta inconducente en este caso, ya que no se trata de los motivos por los
cuales se produjo la controversia respecto de la exigencia de un acompañante en
el medio de transporte ambulatorio. No obstante, cabe indicar que la accionante
debe realizar el uso debido a los servicios dispuestos a su beneficio, pero ello
no significa que la IPS no esté en la obligación de tener en cuenta cada una de
las sugerencias dadas por el médico tratante para el transporte de la paciente,
que por su condición específica, debe contar con una forma de transporte
adecuada a sus necesidades.
8.29. En síntesis, la
condición esencial para que el juez constitucional ordene que se suministre un
determinado procedimiento médico o en general se reconozcan prestaciones en
materia de salud, es que éste haya sido ordenado por el médico tratante, pues lo
que se busca es resguardar el principio según el cual, el criterio médico no
puede ser reemplazado por el jurídico[126], como tampoco por la
apreciación de las entidades promotoras y prestadores de los servicios de salud.
Por lo tanto, si el médico tratante de la paciente Carmen Lucía Zuluaga no
consideró la compañía al interior del medio de transporte, como una medida
necesaria por su condición de salud, no le es dado a la EPS accionada, ni a la
IPS prestadora del servicio de transporte, imponer requisitos que la paciente
no puede cumplir, y que además, afectan sus derechos a la salud, a la seguridad
social y a la vida en condiciones dignas. Por lo tanto, la Sala concluye que no
le es dado al juez constitucional avalar un protocolo que, al ser analizado
frente al caso concreto y en observancia del criterio médico, resulta ser
innecesario, poco razonable y desconocedor de los principios de accesibilidad y
continuidad en el servicio y derecho a la salud.
8.30.
En virtud de lo expuesto, la Sala revocará las
sentencias dictadas, en primera instancia por el Juzgado Segundo Penal Municipal con
Función de Control de Garantías de Roldanillo – Valle, el trece (13) de enero
de dos mil veinte (2020), y, en segunda instancia, por el Juzgado Penal del Circuito
de Roldanillo -Valle, el
dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020). En su lugar, se concederá la protección de los derechos
fundamentales a la salud, seguridad social y vida en condiciones dignas de la
accionante, vulnerados por la exigencia de la IPS Cardio Urgencias Tuluá y la
EPS SOS, de un acompañante cercano o conocido de la paciente para el uso del
servicio de transporte en ambulancia básica. En consecuencia, se ordenará la
supresión de dicho requerimiento para el acceso efectivo al servicio de salud que
demanda la patología de la accionante, conforme a la prescripción de su médico
tratante.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la medida provisional ordenada mediante Auto del
10 de noviembre de 2020, en el trámite de revisión del presente caso.
SEGUNDO. REVOCAR las sentencias
dictadas, en primera instancia por el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control
de Garantías de Roldanillo – Valle, el trece (13) de enero de dos mil veinte
(2020), y, en segunda
instancia, por el Juzgado Penal del Circuito de Roldanillo -Valle, el dieciocho (18) de
febrero de dos mil veinte (2020).
TERCERO. En su lugar, CONCEDER
el amparo invocado de los derechos fundamentales a la salud, seguridad social y
vida en condiciones dignas de la accionante, con la eliminación del requisito
de acompañante, familiar o conocido, en medio de transporte ambulatorio básico.
CUARTO. ORDENAR a la EPS Servicio Occidental
de Salud S.A., y a la IPS Cardio
Urgencias Tuluá S.A.S., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente sentencia supriman
el requisito de acompañante familiar o conocido en el medio de transporte
ambulatorio básico, para el caso concreto de esta providencia.
QUINTO. ADVERTIR a la EPS
Servicio Occidental de Salud S.A y a la IPS Cardio Urgencias Tuluá S.A.S., que en lo sucesivo
se abstengan de imponer barreras administrativas para el debido, racional y
sencillo acceso de los usuarios a los servicios de salud.
SEXTO. DESVINCULAR al Ministerio
de Salud y la Protección Social y a la Secretaría de Salud Departamental del
Valle del Cauca por falta de legitimación en la causa por pasiva en el presente
caso.
SÉPTIMO. Por Secretaría General
líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver a folios 46-49 del cuaderno
único.
[2] Ver a folios 68-71 del cuaderno
único.
[3] Sala
de Selección Número Cuatro, conformada por los magistrados Alejandro Linares
Cantillo y Alberto Rojas Ríos. Auto del 29 de septiembre de 2020, notificado el
14 de octubre de 2020.
[4] De acuerdo con la copia de la
cédula de ciudadanía de la accionante, en el cuaderno único, folio 7.
[5] Ver a folio 13 del cuaderno único,
de la historia clínica de la accionante.
[6] Ver a folio 13 del cuaderno
único donde reposa la historia clínica de la accionante.
[7] Ver a folio 27 del cuaderno
único.
[8] Ver a folios 14 y 15 del
cuaderno único.
[9] De acuerdo con orden médica que
obra a folio 10 del cuaderno único.
[10] Ver a folio 55 del cuaderno
único.
[11] Ver a folios 1 y 8 del cuaderno
único.
[12] Ver a folio 8 del cuaderno
único.
[13] Ib. ídem.
[14] Ver a folio 9 del cuaderno
único.
[15] Ver a folios 1-6 del cuaderno
único.
[16] Ver a folios 16-17 del cuaderno
único.
[17] Ver a folios 27-31 del cuaderno
único.
[18] Ver a folio 28 del cuaderno
único.
[19] Ver a folio 29 del cuaderno
único.
[20] Ver folios 23-26 del cuaderno
único.
[21] Ver a folio 26 del cuaderno
único.
[22] Ver a folio 7 del cuaderno
único.
[23] Ver a folio 13 del cuaderno
único.
[24] Ver a folio 12 del cuaderno
único.
[25] Ver a folios 10-11 del cuaderno
único.
[26] Ver a folios 14-15 del cuaderno
único.
[27] Ver a folios 8-9 del cuaderno
único.
[28] Ver folios 46-49 del cuaderno
único.
[29] Ver folios 55-56 del cuaderno
único.
[30] Ver folio 55 del cuaderno
único.
[31] Ib. Ídem.
[32] Ver folios 68-71 del cuaderno
único.
[33] Conformada por la magistrada
Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, y por los magistrados José
Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos.
[34] Auto 416 del 10 de noviembre de
2020.
[35] Ver página 6 del escrito de respuesta de la EPS S.O.S al Auto
de medida provisional.
[36] Página 8, ib. ídem.
[37] Página 10, ib. Ídem.
[38] La Sala Séptima de Revisión de Tutelas conformada por los
Magistrados Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto
Rojas Ríos.
[39] Constitución Política de 1991, artículo 86.
[40] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[41] Sentencias T-805 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-188 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado,
entre otras.
[42] Ver, entre otras, las
sentencias T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-887 de 2009 M.P.
Mauricio González Cuervo; T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;
SU108 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado; T-188 de 2020 M.P. Gloria
Stella Ortíz Delgado.
[43] Ver, entre otras, las
sentencias T-200 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís; SU189 de 2019 M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[44] Artículo 86 de la
Constitución Política. Ver, sobre el particular, las sentencias T-847 de 2014
M.P Luis Ernesto Vargas Silva; T-067 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-132 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[45] Ver sentencias T-149 de 2013
M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-010 de 2019 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
[46] Sentencia T-010 de 2019 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y sobre la protección especial a personas en
situación de discapacidad, ver sentencias T-933 de 2013 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, T-575 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, T-382 de 2018
M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado, T-116 de 2019 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
[47] Ver sentencias T-293 de 2015
M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado, T-252 de 2017 M.P Iván Humberto Escrucería
Mayolo y T-010 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[48] Ver, entre otras, las sentencias T-490 de 2020 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, T-010 de 2019 M.P. Cristina Pardo
Schelesinger y T-375 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En ellas la
Corte Constitucional indicó que este mecanismo no es idóneo porque: i) “no contempla un término para que
las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial resuelvan
la apelación que eventualmente se presenta contra la decisión adoptada en
primera instancia”; ii) “no consagra mecanismos para hacer cumplir lo
ordenado”; y iii) “la Superintendencia Nacional de Salud no tiene sedes o
dependencias en todo el territorio del país”. En la sentencia T-239 de 2019
este Tribunal destacó que: “[e]l mismo Superintendente Nacional de
Salud al acudir a la Corte Constitucional (…) explicó el grave atraso que
enfrentaba la entidad para resolver las solicitudes ciudadanas. Indicó dicho funcionario que: (i) para la entidad,
en general, es imposible proferir decisiones jurisdiccionales en los 10 días;
(ii) existe un retraso de entre 2 y 3 años para solucionar de fondo las
controversias conocidas por la entidad en todas sus sedes, especialmente las de
carácter económico, que son su mayoría y entre las que se encuentran la
reclamación de licencias de paternidad; (iii) en las oficinas regionales la
problemática es aún mayor, pues la Superintendencia no cuenta con la capacidad
logística y organizativa para dar solución a los problemas jurisdiccionales que
se le presentan fuera de Bogotá, ya que carece de personal especializado
suficiente en las regionales y posee una fuerte dependencia de la capital”.
[49] Corte Constitucional, SU124 de
2018 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[50] Corte Constitucional, SU124 de
2018 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[51] Corte Constitucional,
sentencias T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-760 de 2008 M.P.
Manuel José Cepeda Espinoza, T-361 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
y SU124 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[52] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[53] La Ley 1751 de 2015, en su
artículo 2º, dispone que el derecho a la salud es fundamental, autónomo e
irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.
[54] Sentencia T-120 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[55] Ver sentencias T-597 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-454 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-566
de 2010, T-931 de 2010, T-355 de 2012, T-176 de 2014, T-132, T-331 de 2016 y
T-170 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Ver, entre otras, las sentencias T-117 de 2020 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, T-402 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera, T-036 de 2017
M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-121 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[57] Ver artículo 6 de la Ley 1751 de 2015, Ley estatutaria de
salud.
[58] Corte Constitucional, sentencia T-259 de 2019 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo.
[59] Capítulo desarrollado con fundamento en las sentencias T-637
de 2017, SU124 de 2018 y T-170 de 2019, todas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[60] Segundo literal d del artículo 6 de la Ley 1751 de 2015.
[61] Sentencias T-124
de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y en la SU124 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[62] Ver, entre otras, las
sentencias T-1198 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-164 de 2009 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-479 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y
T-505 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiteradas en la sentencia T-124
de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y en la SU124 DE 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[63] Sentencias T-124
de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y en la SU124 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[64] Sentencia T-121 de 2015 M.P.
Luís Guillermo Guerrero Pérez
[65] Artículo 13 de la Constitución Política de 1991, analizado en
la sentencia T-232 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[66] Sentencia T-170 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[67] Sentencia T-468 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[68] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[69] M.P. Cristina Pardo Schelesinger.
[70] Postura expuesta en la sentencia T-657 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[71] Artículo 12 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[72] Sentencia T-232 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[73] Ley Estatutaria 1618 de 2013 “Por
medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”.
[74] Sentencia T-232 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[75] Ley Estatutaria 1751 de
2015. “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud
y se dictan otras disposiciones”.
[76] Sentencia T-339 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos, en la que se
reiteran las sentencias T-887
de 2012, T-298 de 2013, T-940 de 2014, T-045 de 2015, T-210 de 2015 y T-459 de
2015.
[77] Sentencia T-952 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacion,
reiterada en la sentencia T-310 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[78] Ver, entre otras, las sentencias T-423 de 2019 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, T-310 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-289 de
2013 y T-388 de 2012 M.P. Luis Hernesto Vargas Silva, T-970 de 2008 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[79] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[80] Sentencia T-124 de 2016 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[81] Ver, entre otras, las
sentencias T-1198 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-164 de 2009 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-479 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y
T-505 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiteradas en la sentencia T-124
de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y en la SU124 DE 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[82] Sentencia T-339 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos, en la que se
reiteran las sentencias T-887
de 2012, T-298 de 2013, T-940 de 2014, T-045 de 2015, T-210 de 2015 y T-459 de
2015.
[82] Sentencia T-952 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacion, reiterada en la
sentencia T-310 de 2016 M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
[83] Sentencia T-339 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[84] Sentencias T-124
de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU124 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[85] Las siguientes consideraciones
se basan en lo expuesto en las sentencias T-260 de 2020 M.P. Diana Fajardo
Rivera, T-527 de 2019 M.P.
José Fernando Reyes Cuartas, T-423 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas
Ríos, T-196 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-644 de 2015 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[86] Ver, entre otras, las sentencias T-414 de 2016, T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos,
T-423 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-527 de 2019 M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, T-260 de 2020 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[87] Sentencia T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[88] Sentencia T-260
de 2020 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[89] Sentencia T-266 de 2020 M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[90] Sentencia T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[91] Sentencia T-154 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez
[92] Sentencia T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[93] Sentencia T-260 de 2020 M.P. Diana Fajardo Rivera. Este tema también ha sido
desarrollado, entre otras, en las sentencias T-065 de 2018. M.P. Alberto Rojas
Ríos y T-458 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[94] Ib. Ídem.
[95] Sentencia T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[96] Consideraciones basadas en lo expuesto, sobre este punto, en
la sentencia T-228 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[97] Sentencias T-679 de 2013 y
Sentencia T-1158 de 2001, reiteradas en la sentencia T-228 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[98] Sentencias T-409 de 2019 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, T-650 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y
T-003 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[99] Sentencias T-197 de 2003 M.P.
Jaime Córdoba Triviño, T-557 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos y T-409 de 2019
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[100] Sentencias T-120 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
T-309 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y T-409 de 2019 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[101] Sentencia T-409
de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[102] Sentencias T-228 de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y T-409 de 2019 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[103] Resolución 2003 de 2014, Ministerio de Salud y la Protección
Social. Anexo correspondiente al manual de inscripción
de prestadores y habilitación de servicios de salud, numeral 2.3.2.8 sobre transporte
asistencial.
[104] Sentencias T- 345 de 2013 y
T-036 de 2017, reiteradas en las sentencias T-061 de 2019 y T-508 de 2019 M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[105] Ib. Ídem.
[106] Ib. Ídem.
[107] Sentencia T-061 de 2019 M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[108] M.P. María Victoria Calle Correa
[109] M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
[110] Sentencia C-077 de 2017 y T-881
del 2002, reiteradas en la sentencia T-041 de 2019 M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[111] Sentencia T-499 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[112] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[113] Sentencia T-527 de 2008 reiterada en la sentencia T-041 de 2019 M.P. José Fernando
Reyes Cuartas.
[114] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[115] Sentencia T-041 de 2019 M.P.
José Fernando Reyes Cuartas.
[116] Ver a folio 16 del cuaderno único en el que la accionante sostiene
que su núcleo familiar está conformado por su madre de 84 años, quien
requiere cuidados especiales pues tiene osteoporosis avanzada y tuvo que
someterse a una cirugía de columna vertebral; su hermano de 60 años, quien
padece una condición de discapacidad y requiere cuidado constante; su hermana
de 50 años, quien se encarga del cuidado de su madre, de su hermano y los
quehaceres del hogar; y su sobrino, quien es normalista superior y trabaja en
jornada diurna y dispone de 2 días (como máximo) al mes para acompañarla.
[117] Página 8 del escrito de respuesta de la EPS SOS al Auto de
medida provisional.
[118] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[119] Ver
folios 23-26 del cuaderno único.
[120] Sentencia T-196 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[121] Sentencia T-065 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[122] Ver a folio 56 del cuaderno único.
[123] Sentencias T-309 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y
T-409 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[124] Ib. Ídem.
[125] Ver a folio 28 del cuaderno
único.
[126] Sentencia T-345 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa.