T-463-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-463/02
BONOS PENSIONALES-No emisión no es obstáculo para obtener
pensión de jubilación
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión afecta derechos
fundamentales
PENSION DE
JUBILACION-Término de seis
meses para reconocerla
BONOS PENSIONALES
Y CUOTAS PARTES-Concepto/BONOS
PENSIONALES Y CUOTAS PARTES-Normatividad aplicable
REGIMEN DE
TRANSICION EN PENSIONES-Fundamento
REGIMEN DE
TRANSICION EN PENSIONES-La
norma no exige que se estuviere cotizando el 1 de abril de 1994
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas/DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Presunción de
afectación por ausencia prolongada en pago de mesadas
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Manifestación
de afectación es prueba suficiente
Referencia:
expediente T- 566123
Peticionaria: Lesvia
Baute García
Procedencia:
Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá,
D.C., trece (13) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de las
sentencias proferidas por el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá , en  la acción de tutela instaurada por
la señora Lesvia Francisca  Baute Garcia.
ANTECEDENTES
1. El 14 de
agosto de 2000 el Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá falló una acción de
tutela  instaurada por la señora LESVIA FRANCISCA BAUTE GARCIA contra los
Seguros Sociales. La acción prosperó por violación al derecho de petición. Se
le ordenó al Presidente del Instituto de Seguros Sociales que en 48 horas
respondiera las pretensiones de la demandante.
1.
El 1° de septiembre de 2000, luego del fallo de
tutela, los Seguros Sociales, Seccional Santander, profirieron la Resolución
3799 de ese año, reconociendo a favor de  la señora Baute de García una  “pensión
de jubilación por aportes”. Sin embargo, pese a que la Resolución dice que
la pensión es por aportes, los Seguros Sociales  condicionaron la inclusión del
nombre de dicha señora en la nómina de pensionados  “una vez sea cancelado
el respectivo bono pensional” determinación que reiteró la misma resolución
al “pago efectivo del bono pensional de las entidades concurrentes.
Estas entidades son la Alcaldía de Bogotá D.C., Municipio de Valledupar y
CAJANAL.
2.
A la señora no se le ha pagado la pensión por
parte del ISS. Han transcurrido  casi dos años desde cuando se reconoció la
prestación. La demora ha radicado en la tramitación del bono pensional, exigido
por el ISS, ya que dicha Institución identifica cuota parte pensional con cuota
parte del bono pensional.
4.El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de su oficina de Bonos pensionales, ha dicho  que en el
presente caso se trata de cuota parte y, por lo tanto, no tiene la obligación
de expedir el bono pensional. En el caso concreto de la señora Baute García, en
comunicación de 12 de diciembre de 2001, el Ministerio de Hacienda sostiene que
“no hay derecho a bono pensional sino a cuota parte pensional”. Sostiene
el Ministerio el mismo criterio en informe rendido ante el juzgador de segunda
instancia en la presente tutela (oficio de 25 de enero de 2002).
.
5.La Alcaldía de Bogotá D.C. también
sostiene que no hay lugar a la expedición del bono pensional sino al
reconocimiento y pago de la cuota parte pensional. Así lo expresó en tres
documentos: la comunicación dirigida al Alcalde de Valledupar, en el caso de la
tutelante Lesvia Baute; la comunicación dirigida a la Coordinadora Nacional de
Bonos Pensionales del Instituto de los Seguros Sociales; y la comunicación
dirigida al Juez de tutela donde expresamente manifiesta: “Al revisar el
expediente y cotejar la información enviada  frente a la normatividad de bonos
pensionales se concluyó que no hay derecho  a la expedición de bono pensional
toda vez que el traslado  de la señora Baute al Instituto de Seguros
Sociales_ISS se efectuó  con anterioridad a la fecha  de entrada en vigencia
del Sistema General de Pensiones consagrado por la ley 100 de 1993 y no con
posterioridad tal y como lo exige  el decreto 13 de 2001”.
6.La posición del ISS de no aceptar el
sistema de cuotas partes también figura en un oficio de 16 de agosto de 2001
dirigido al Jefe de Oficina  de Bonos Pensionales  del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
HECHOS  QUE MOTIVAN LA PRESENTE ACCION DE TUTELA
1. Consta en el
expediente que la señora Baute de García  sobrepasa la edad requerida para el
reconocimiento de su pensión y que laboró durante mas de veinte años, cotizando
en las siguientes entidades:
- Fondo de
Pensiones de Bogotá y luego Cajanal (Inurbe – ICT) : desde 18/02/60 hasta
6/04/80.
- I.S.S. ( sector privado): desde 16/09/82 hasta
31/10/82
- Municipio de Valledupar: desde 21/09/83 hasta
14/11/83
- I.S.S. (sector
público): desde 15/11/83 hasta 01/01/86
- Municipio de Valledupar: desde 02/01/86 hasta
18/09/86
- ISS (Sector Privado): desde 29/07/91 hasta
31/03/94
El 1 de abril de
1994 la señora Baute de García  continuó cotizando al ISS, luego no hubo
traslado a los Seguros Sociales.
2. Los Seguros Sociales ya le reconocieron la pensión, la decisión
está en firme. Pero supeditaron el pago de la mesada a la recepción de lo
correspondiente a bonos pensionales, que  le correspondería  al Ministerio de
Hacienda, a Bogotá Distrito Capital y al municipio de Valledupar.
3.La peticionaria  afirma que “Es  evidente que requiero de la
pensión solicitada para asegurar mi subsistencia y garantizar el mínimo vital”.
Sin embargo, dirige la acción contra la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y la Subdirección de Obligaciones Pensionales de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, con el objetivo de que superada esta etapa se le
cancele la mesada.
4. Como ya se indicó,  tanto el Ministerio de Hacienda como la
Alcaldía de Bogotá expresan que se trata de cuotas partes y no de bonos
pensionales. En contra de estos  criterios, los Seguros Sociales dicen que
previamente se debe expedir el bono. Y como ello no ha acontecido, los Seguros
Sociales no han pagado las mesadas pensionales. Por su parte, la solicitante de
la tutela afirma: “yo no tengo nada que discutir ni estar en la mitad de la
discrepancia entre las entidades que tienen que pagar las cuotas partes o los
bonos”. Como no se ha concretado su derecho a la pensión de jubilación , la
señora Baute de Garcia  ha interpuesto la presente tutela. En conclusión, a la
señora Lesvia Baute de Garcia desde hace un año y nueve meses se le reconoció
la pensión pero no se le ha pagado la mesada.
5. Dada la situación planteada, y, a pesar de no haberse interpuesto
la acción contra los Seguros Sociales, la Corte Constitucional consideró que
cualquier decisión que se tomare en la presente tutela puede afectar a los
Seguros Sociales porque en primer lugar el ISS ya reconoció la pensión pero es
la entidad que no la ha pagado; y, en segundo lugar, la demora radica en la
discusión interinstitucional planteada por el ISS de si se trata de bonos o
cuotas pensionales. Por tal razón, esta Sala de Revisión consideró, en
providencia de 10 de mayo de 2002,  que era necesario poner en conocimiento del
Seguro Social la solicitud de tutela, los fallos de primera y de segunda
instancia para que en el término de tres  días hábiles  expresare lo que
estimare conveniente.   La Sala Sexta de Revisión se basó a  la
sentencia T-014/99, que contempló un caso semejante, la Corte Constitución
indicó: “Había  sido posición de la Corte que se les debe notificar la
iniciación de la acción, a quienes se verían afectados dentro de una acción de
tutela, así no fueren indicados en la solicitud, es decir, no solamente se
notifica a quien o quienes se relaciona en la solicitud de tutela, sino a
quienes quedarían sujetos por la decisión de tutela, entre otras cosas porque
les asiste el derecho a impugnar (T-043/96). Estos “terceros”, en su condición
de particulares, cuando pueden ser afectados por una posible orden de tutela,
deberían ser informados de la iniciación de la acción para que pueda aportar
pruebas, controvertir las aportadas, “sin tomar en consideración el hecho de
que la decisión que le pone fin a la actuación sea la de  conceder o denegar la
tutela”, como  se indicó en el auto de 3 octubre de 1996 (M.P.: Vladimiro
Naranjo). Sin embargo, en auto de Sala Plena del 5 de noviembre de 1998
(expedientes acumulados T-162846 y 164746, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se
consideró que en estos casos se pone en conocimiento del no citado la solicitud
de tutela y la sentencia para lo que estime pertinente.”
6. La Dirección de los Seguros Sociales
y la Vicepresidencia de Pensiones se negó a  recibir la documentación que la
Corte le enviaba. El funcionario citador de la Corte Constitucional fue a la
sede de la Presidencia de los Seguros Sociales, en la carrera 15 #100-43 en
Bogotá en donde se negaron a radicar el oficio y los anexos que la Corte
Constitucional había enviado y le dijeron que “para dicho trámite debía ser
radicado en la oficina del Seguro Social  ubicado en la carrera 15 # 93B-28”. El
mismo citador de la Corte Constitucional  dejó constancia por escrito, el 16 de
mayo de 2002 de que “no fue posible hacer entrega del oficio 162” porque
en “la oficina del Seguro Social ubicada en la carrera 15 # 93B-28, sección
jurídica, me informaron que no eran competentes para dar respuesta del mismo,
que dicho trámite debía ser efectuado por el Seguro Social-Seccional
Santander”.  No obstante los Seguros Sociales son una sola entidad, de
carácter nacional y que la Presidencia de dicha institución es para todo el
país, para mayor abundamiento, por auto de 20 de mayo de 2002 se le ordenó a la
Secretaría de la Corte Constitucional que de manera inmediata y en la forma más
rápida posible  se remitiera las copias e información a la Dirección Seccional
del Seguro Social  en la Seccional de Santander, para los efectos pertinentes;
lo cual se hizo por oficio # 185 de 21 de mayo de 2002 con 22 folios de anexos.
La Secretaría de la Corporación ha informado de todo lo anterior al Magistrado
sustanciador y ha remitido nuevamente el expediente al Despacho para dictar el
fallo correspondiente.
PRUEBAS
Dentro del material probatorio que obra
en el expediente, aparecen las siguientes pruebas:
a.
Resolución 3799 de 2000 del ISS, con el
reconocimiento de la pensión de la señora Lesvia Baute.
-   Sentencia del Juzgado 16 Civil del Ciruito de Bogotá
ordenándole al      ISS que conteste una petición de Lesvia Baute.
- Comunicaciones dirigidas al Municipio de Valledupar y
contestaciones referentes a la cuota parte
b.
Comunicaciones del Ministerio de Hacienda a la
Coordinadora de Bonso Pensionales del ISS, al Municipio de Valledupar y al
Juzgador de segunda instancia en la tutela, diciendo que se trata de cuota
parte y no de bonos pensionales.
c.
Comunicaciones  de la Alcaldía de Bogotá
diurigidas al Juez de Tutela, al ISS y al Municipio de Valledupar, diciendo que
se trata de cuota parte y no de bono pensional.
d.
Respuestas del Instituto de los Seguros
Ssociales
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
El Juzgado 24 Civil del Circuito de
Bogotá, de 26 de noviembre de 2001; se  negó la tutela porque en su concepto no
se amenaza ningún derecho fundamental.
El  1° de febrero  de 2002 la Sala Civil
del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la decisión del a-quo. Considera que
la discusión sobre bonos es de tipo legal.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar el fallo de
tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y
el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo expediente.
TEMAS JURIDICOS
En el presente
caso se reiterará jurisprudencia sobre los siguientes aspectos:
1.
Como la no emisión y pago del  bono pensional
por parte del Ministerio de Hacienda y otras entiddes, es la explicación que el
ISS ha dado para no pagar la pensión a la señora Lesvia Baute, entonces, se
reiterará la jurisprudencia que ha dicho que no se puede esgrimir el trámite
del bono pensional como disculpa para demorar, mas allá de los términos de ley,
el reconocimiento  y pago de una pensión de vejez.
2.
Como el Ministerio de Hacienda y la Alcaldía de
Bogotá han dicho que en el caso de la señora Lesvia Baute tales entidades no
están obligadas a emitir el bono porque se trata de cuotas partes, también se
reiterará la jurisprudencia sobre soportes financieros, aclarando por supuesto
que la definición de tal controversia no es de competencia del juez de tutela.
3.
Como el no pago de la mesada  afecta a la
accionante, se reiterará la jurisprudencia según la cual este retardo
constituye violación a los derechos fundamentales.
1. La demora en la tramitación del
bono pensional no puede servir de excusa para no reconocer ni  pagar la pension
En la sentencia T-900/01 se dijo:
“Ha sido reiterada la jurisprudencia de
esta Corporación, en relación con la procedencia de la acción de tutela, para
lograr la protección del derecho a la seguridad social, mínimo vital y dignidad
humana, cuando la dilación en la emisión del bono pensional impide el acceso a
la pensión de jubilación, a la cual tiene derecho, quien cuenta con los requisitos
necesarios para adquirir el status de pensionado. (Sentencias T-671, T-773,
T-775, T-887, y T-1565 de 2000, T-136 de 2001 entre otras)
En las mencionadas providencias, se ha dejado en claro
que la emisión, remisión y tramitación del bono pensional, no puede servir de
excusa para desconocer los derechos de quien ha cumplido con los requisitos
necesarios para acceder a la pensión de jubilación, inclusive, se ha afirmado
que se incurre en vía de hecho, si a pesar de que la persona tiene el tiempo y
la edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha
prestación con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono
correspondiente.
Igualmente, se ha
considerado que no es justo para con el peticionario que por la demora en la
emisión del bono pensional, no pueda entrar a disfrutar de su pensión, pues la prolongación en el tiempo para el pago del mencionado
bono vulnera el derecho a la seguridad social, derecho que toma el carácter de
fundamental, cuando su desconocimiento compromete los derechos y principios
como la vida, la integridad física, la protección especial a la tercera edad, o
a la dignidad humana. (Sentencia T- 1565 de 2000)
Así las cosas, es claro que las
consideraciones en que fundaron las instancias, su decisión de denegar el
amparo solicitado por la actora, no pueden ser de recibo, razón por la que
habrá de concederse la protección solicitada en el caso de la referencia, pues
el Seguro Social al resolver el recurso de reposición interpuesto por la
actora, reconoce que ésta cumple con los requisitos necesarios para acceder a
la pensión de jubilación, pero dicho reconocimiento no puede darse, pues aún no
se emitido por parte de la Gobernación del Huila, el bono pensional
correspondiente a favor del Seguro Social (fl 9).
Entonces, esta
Sala considera que de conformidad con la reiterada jurisprudencia de la Corte,
la resolución emitida por el Seguro Social, además de desconocer los derechos
fundamentales de la actora, constituye una vía de hecho, pues se repite “si alguien tiene el status de jubilado y por la demora en la
emisión de los bonos (algo extraño a la persona que ha adquirido su derecho a
la pensión de vejez) se profiere una Resolución negando la pensión, dicha
resolución incurre en vía de hecho porque es apresurada y porque a sabiendas de
que el trabajador o el extrabajador tiene una situación jurídica concreta que
implica el reconocimiento de la pensión, se determina algo en contrario
afectándole el debido proceso y de paso el derecho a una vida digna y a un
salario vital.” (Sentencia T-671 del 2000,
M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero).”
En la T-235/02, esta misma Sala Sexta de
Revisión ha indicado:
“La tramitación
del bono pensional es, en muchos casos, paso previo al reconocimiento de la
pensión, pero no puede convertirse en disculpa para demorar su otorgamiento y
consecuencialmente el no pago de las mesadas y la no prestación de atención
médica.”
En la  sentencia
T-1294 de 2000 la Corte Constitucional se pronunció sobre la necesidad de
cumplir con rapidez los trámites administrativos y rechaza la indebida
prolongación:
“ Por lo tanto,
en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la
dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos
derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que
para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los
requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es
oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su
pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su
incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los
principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la
ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de
1997 y en el decreto 266 del 2000”.
En la T-684/01, se
ordenó al ISS que se produjera decisión de fondo aún antes de emitirse el bono
pensional.
En consecuencia, la
Corte ha dicho  que la dilación afecta derechos fundamentales de quien ha
alcanzado los requisitos establecido por la ley para solicitar la pensión, y
sin embargo no se le concreta   el reconocimiento efectivo del mencionado
derecho. La Corte afirma que no se pueden poner obstáculos a la  emisión del
bono pensional  ni proceder “a cuenta gotas” (sentencia T-1238/01).  La
ineficiencia administrativa no sirve nunca de excusa para desconocer los
derechos constitucionales.
Existe un caso concreto
en que por mandato de la Corte Constitucional, en sentencia de
constitucionalidad, (C-177/98, sobre bonos) expresamente la parte resolutiva
dice  que será  “procedente la tutela si se puede ver afectado el mínimo
vital, la igualdad o el debido proceso”.
El plazo para el
reconocimiento y pago definitivo de la pensión está señalado en la ley 700 de
2001, artículo 4°:
“A partir de la
vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema
general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del
derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento
en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado  para
adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
correspondientes.
“Parágrafo. El
funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en
el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta
y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a
que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el
reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a
cargo del funcionario responsable de la irregularidad”. (resaltado, fuera de texto).
En la ya
citada sentencia T-235/02 se indicó:
“c.
En cualquiera de las dos hipótesis anteriores, el ISS condiciona la negativa en
el sentido de que se niega la pensión hasta tanto no se agoten los trámites del
bono pensional. En este evento, la Corte Constitucional, sentencia T-684/01,[1]
dijo: “En el caso que se revisa encuentra la Sala que, de acuerdo con su
doctrina jurisprudencial, resulta procedente conceder el amparo
constitucional”.  En consecuencia, ordenó en la parte resolutiva  que el ISS en
48 horas “expida la resolución y notifique al actor su decisión formal relativa
al reconocimiento de la pensión de jubilación..”   Y, agregó la parte
resolutiva y aquí está la novedad: “En caso de que el bono pensional no haya
sido emitido por la entidad responsable, el presente fallo podrá ser invocado
por el Instituto de Seguros Sociales para exigir la emisión del bono
respectivo  a la Gobernación de Antioquia, pero la mora de ésta no exime al
Instituto  de pagar cumplidamente el monto total  de las mesadas pensionales a
las que el petente tiene derecho”.
Hay
que aclarar que cuando el problema es referido a la emisión del bono, se parte
de la base de que efectivamente el soporte financiero es el bono pensional.
Consecuencialmente, por tutela se da la orden de emisión o de tramitación del
bono, sin perjuicio de lo expresado en las sentencias T-235/02 y T-684/01 como
se indicó en la transcripción anterior. Otro problema es que se discrepe sobre
si se trata o no de bono pensional, que es el punto que se tratará a
continuación.
2. Los soportes financieros
antes y después de la ley 100 de 1993
En la T-235/02 esta
Sala Sexta de Revisión hizo la siguiente precisión:
“Los denominados
bonos y cuotas partes son soportes financieros de un sistema de seguridad
social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades
gestoras.
a. Los bonos fueron establecidos por  la ley 100 de
1993. El trámite a seguir está regulado por la ley 100/93 y especialmente por
los siguientes decretos: a. 1299/94 (emisión, redención y demás condiciones de
los bonos pensionales); b. 1726/94 (reglamenta el 1299/84); c. 1314/94 (emisión
y redención de los bonos pensionales por traslado de servidores públicos al
régimen de prima media con prestación definida); d.1725/94 (reglamenta el
1314/94); e. 1748/95 (emisión, cálculo y redención de los bonos), f. 2222/95
(ampliación de plazo para le emisión); g. 1474/97 (redención anticipada de los
bonos), 1513/98 (requisitos), como normas principales.[2]  En el
presente fallo  se ha hecho referencia extensa a los denominados  bonos tipo B.
b. Las cuotas
partes figuran en
la normatividad anterior a la ley 100/93. Se establecieron para  los tiempos
servidos o cotizados a diversas entidades. En dichos eventos las normas
contemplaban que las demás entidades contribuían para la mesada con cuotas
partes.
Es así como el
Decreto  3135 de 1968 que reguló la pensión de jubilación para los empleados
públicos y trabajadores  oficiales, dispuso en su artículo 28:
"La entidad
de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación tendrá derecho a
repetir contra los organismos no afiliados a ella, a prorrata del tiempo que el
pensionado hubiere servido en ellos. El proyecto de liquidación será notificado
a los organismos deudores, los que dispondrán de un término de quince días para
objetarlo."
A su vez, el
decreto reglamentario 1848 de 1969 dispuso en el numeral 3º del artículo 75 lo
siguiente:
"En los
casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de
este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo este el reconocimiento y pago
de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir con las entidades y
empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les
corresponda, a prorrata del tiempo servido a cada una de aquellas.
En este caso se
procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921
de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se
refiere el inciso 3º del citado decreto, la entidad obligada a la cuota
pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento legal, se
entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución de
reconocimiento de la pensión".
Por su parte, la
Ley 33 de 1985 se refirió a las pensiones de los empleados oficiales así:
"La Caja
Nacional de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho
a repetir contra organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas
cajas de previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o
aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos
deudores, los que dispondrán del término de quince días para objetarlo vencido
el cual, se entenderá aceptado por ellos".
El artículo 11
del Decreto 2709 de 1994, con fundamento en la ley 71 de 1988, estableció:
"Todas las
entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para
obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de
previsión pagando la cuota parte correspondiente.
Para el efecto de
las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad
pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos
concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince
días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual si no se ha recibido
respuesta se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución
definitiva de reconocimiento de la pensión.
La cuota parte a
cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo
aportado a esa entidad, dividido por el tiempo total aportado".
c. La ley 100 de 1993 no excluye  a las
cuotas partes como soporte financiero.  En efecto, la ley 100 de 1993, en el capítulo
“Traslado entre regímenes-bonos pensionales-“, en los artículos  121, 122 y
124, habla expresamente de “Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la
Nación”, “Fondos para pago de cuotas partes y bonos pensionales de las Cajas,
Fondos o Entidades Públicas no sustituidos por el Fondo de pensiones públicas
del nivel nacional” y “Fondos para pago de cuotas partes y bonos pensionales de
las Empresas que tienen a su cargo exclusivo las pensiones de sus empleados”.
Significa lo anterior que la  ley 100  estableció el mecanismo de los bonos,
pero no excluyó, en determinadas situaciones, el método que antes de su
vigencia se empleaba de distribuir la mesada  por cuotas partes entre las
entidades que en la vida laboral del jubilado recibieron cotizaciones.[3] No podía excluir las cuotas partes porque
por ley está reconocido el régimen de transición.
El problema práctico radica en dilucidar
cuándo  el soporte financiero es el bono o la cuota parte. La solución habrá
que darla teniendo en cuenta la reciente normatividad:  la ley 499 de 1999 y
del decreto 013 de 2001. Además, se deben hacer algunas precisiones de índole
constitucional sobre los regímenes especiales y el régimen de transición.
“10. Normatividad reciente sobre bonos y
cuotas partes y solución jurídica a los problemas que plantea
El artículo 4° de la  ley 499 de 1999 dice
en lo pertinente:
Las entidades
públicas del orden nacional, que de acuerdo con lo establecido en las
respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones
causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las
obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido,
efectuando en sus estados financieros los registros contables
correspondientes.  Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal
fecha, se financiarán además de los recursos previstos en la ley, con el
bono pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad
que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión, o
la que haga sus veces, emitido a favor de la entidad encargada del pago de
dicha prestación.” (Subrayas fuera de texto).
Como se
aprecia, la norma plantea la alternativa de la cuota parte.
Y, el artículo
1° del decreto 13/01, dice :
“Tiene derecho
a bono pensional:
“.......
“b. De acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 128 de la ley 100 de 1993 y el artículo 1° del
decreto ley  1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada
en vigencia  del Sistema General de Pensiones, se trasladen al Régimen de Prima
Media  con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros
Sociales.”
La conclusión
que surge del literal b. transcrito es terminante:  el bono pensional B se
predica para aquellos funcionarios  que se trasladan  al régimen de
prima media a partir  del 1° de abril de 1994. Por eso a continuación el
mismo artículo regula:
“En los casos en
que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad
que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el
pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o
cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el
reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables  y con
sujeción a lo dispuesto en el artículo 4° de la ley 490 de 1998”.
Cuáles son los
casos en que no se expide el bono y el soporte financiero se logra por cuotas
partes de la mesada pensional?
El artículo 1°
del decreto 13 de 2001 se remite al artículo  128 de la ley 100/93. Esta última
norma  se refiere a la selección de régimen por parte de los servidores
públicos:
“Los servidores públicos afiliados al
sistema general de pensiones, podrán escoger el régimen al que deseen
afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito.
Los servidores públicos que se acojan al
régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la Caja, Fondo o
Entidad de previsión a la cual se hallen vinculados. Estas entidades
administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme  a las
disposiciones de dicho régimen previstas en la presente ley.
Los servidores públicos que no estén afiliados
a una Caja, Fondo o Entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se
hallen afiliados  a alguna de estas entidades  cuya liquidación se ordene, y
los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral,  en caso de que
seleccionen el régimen de prestación definida se afiliarán al Instituto de
Seguros Sociales.
Los servidores públicos nacionales
cualquiera sea el régimen que seleccionen, tendrán derecho a bono pensional.
Parágrafo. La afiliación al régimen
seleccionado implica la aceptación de las condiciones  propias de éste para
acceder a las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes”.
Como es sabido, los servidores públicos
tenían la obligación, antes de la vigencia de la ley 100/93, de  cotizar a
Cajas ( por ejemplo, Caja Nacional de Previsión) a Fondos o Entidades, que eran
de carácter oficial.
No hay complicación alguna si en el momento
de entrar en vigencia la mencionada ley 100/93, el servidor público  estuviere
trabajando el 1° de abril de 1944 y se traslada con posterioridad a tal fecha
al ISS; en este caso hay lugar a que el ISS solicite   la emisión del bono
pensional a la anterior entidad o caja o fondo al cual cotizaba el usuario.
Esto es lo que ha ocurrido con la gran mayoría de los servidores públicos.
Tampoco hay problema en el caso de que un funcionario público se retira de su
empleo antes del 1° de abril de 1994, estaba cotizando solamente a una caja y
vuelve a trabajar después de tal fecha y se afilia al ISS. En este caso también
hay lugar a solicitar el bono porque  existe un traslado de una Caja o fondo al
ISS de quien fue empleado público y vuelve a serlo con solución de continuidad.
El problema
surge cuando  no ocurre el traslado,  que es un elemento indispensable
para el derecho a reclamar el bono. Esa ausencia de traslado acontece en las
siguientes hipótesis:
1ª. Al entrar en vigencia la ley 100/93 el
trabajador  ya estaba cotizando a los Seguros Sociales porque en ese instante
laboraba para una empresa privada, aunque anteriormente hubiere trabajado un
tiempo al servicio del Estado.
2ª. El 1° de abril de 1994 la persona no
estaba laborando,  pero en años o meses o dias anteriores  sí estuvo trabajando
para un empresa privada y por consiguiente cotizaba al ISS, aunque con
anterioridad a la cotización al ISS hubiere sido funcionario público; y
reinicia trabajo después del 1° de abril de 1994 y continúa cotizando al ISS.
3ª. El 1° de abril de 1994 la persona no
estaba laborando, pero antes sí lo estuvo con diferentes contrataciones
laborales y cotizaba en parte, no en su integridad, al ISS, estando de todas
maneras  afiliado al mismo.
En la primera
hipótesis ocurre lo siguiente: si el dia 1° de abril de 1994 el trabajador
estaba cotizando al ISS es porque se trataba de un trabajador particular, luego
no se le puede aplicar ni el artículo 128 de la ley 100 de 1993, ni  el decreto
1314 de 1994, porque estas normas se predican sólo para servidores públicos.
Por lo tanto, el soporte financiero se hará a través de cuotas partes.
En las otras
dos hipótesis, cotizaba todo o parte al ISS antes del 1° de abril, no laboraba
el 1° de abril de 1994 y vuelve a trabajar y de inmediato continúa cotizando al
ISS. En este aspecto tiene toda la razón el Ministerio de Hacienda cuando dice:
“... tampoco procede emisión de bono
pensional por traslado de un servidor público al régimen de prima media
administrado por el Instituto de Seguros Sociales, pues al momento de entrar en
vigencia la Ley 100 de 1993, el demandante no tenía el carácter de servidor
público, y además, se encontraba afiliado al Instituto de Seguros Sociales, por
lo cual no se está ante un servidor público que se traslade al régimen de prima
media.
Si no hay lugar
al bono, a contrario sensu hay lugar a la cuota parte, algo permitido por la
ley 100 de 1993, la ley 499 de 1999 y el decreto 13 de 2001, como anteriormente
se indicó.
Como las normas antes mencionadas
no regulan la tramitación de las cuotas partes, se  acude a la normatividad
anterior a la ley 100 de 1993, respecto a la tramitación de la cuota parte,
siempre y cuando el interesado  esté cubierto por el régimen de transición que
es el que permite la aplicación de la legislación preexistente.
La respuesta
exige un análisis de la legislación anterior a la ley 100/93 porque el decreto
13 de 2001, que está vigente, dice: “ En los casos en que de acuerdo con la ley
no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que
reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte
correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras
entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión”.
Es decir que el decreto exige que haya una ley de la cual se infiera que no son
los bonos la forma de cubrir la cuota de concurrencia, puesto que “la entidad
que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión”
(frase de la ley 499/99) será la que paga la cuota. Esto ocurre siempre y
cuando el interesado esté cubierto por el régimen de transición que es el que
permite la aplicación de normas anteriores a la ley 100 de 1993. “
Por supuesto que para la solución correcta,
en cuanto a los soportes finacieros, debe tenerse en cuenta el régimen de
transición. Para tal efecto es necesario considerar  la conceptualidad fijada
por la sentencia  T-235/02  que precisó el concepto de afiliación:
“La precisión del concepto “afiliación”
también se encuentra en la teoría  de la seguridad social. Tratándose de
pensión de jubilación, la afiliacion es un acto que se produce  una sola
vez en la vida del interesado, al ingresar al trabajo, por consiguiente la
afiliación no es repetible,  es vitalicia. Habrá, como es obvio, situaciones en
las que se está trabajando ( a esto se denomina “alta”, y aquéllas en que no lo
está ( se denomina  “baja” ).
La confusión surge por confundir afiliación
con las denominada “situaciones de alta”, que sí requieren de la relación
laboral vigente. Pero, “la afiliación determina la inclusión del trabajador  en
el sistema, y en unión de otros presupuestos, constituye título jurídico para
la adquisición de derechos y en nacimiento de obligaciones de seguridad
social”.[4]
La jurisprudencia española expresamente indica que “la afiliación no indica
existencia de la relación laboral”.[5]
Menos aún se puede confundir cotización con
afiliación. Si se cometiere esta equivocación, se llegaría a situaciones muy
injustas. En efecto, no se puede pensar que por no estar cotizando al ISS el 1°
de abril de 1994, pese a que con anterioridad estuviere afiliado,  quedarían
por fuera del régimen de transición aquellos trabajadores que en tal fecha
estuvieren, entre otras,  en estas situaciones: A. Con trabajo suspendido. B.
Con licencia no remunerada. C. Con auto de detención. D. Trabajadores por
temporada. E. Los injustamente despedidos para la fecha y que luego obtuvieren
su reintegro por decisión judicial. F.   Quienes estuvieren prestando el
servicio militar. G. Quienes estuvieren gozando para tal fecha de pensión de
invalidez y luego pasaren a pensión de vejez. H. Los trabajadores que fueran
perjudicados por la mora patronal en las cotizaciones a la seguridad social. I.
Quienes por cualquier motivo no estuvieren laboran el 1° de abril de 1994 pero
que luego vuelvan a trabajar y coticen al ISS.
La frase que resume lo anteriormente
explicado aparece en la sentencia T-534/2001[6]
en la cual se resalta que si  la propia ley no  previó que se estuviere
cotizando a 1° de abril de 1994, exigirlo sería discriminatorio.”
3. No pago de mesadas pensionales
El no pago de las
mesadas afecta la subsistencia digna y el mínimo vital[7] y coloca al pensionado
en situación de indefensión y subordinación respecto de la entidad encargada de
pagar la mesada.[8]
En  la T-140/2000 se analizó concretamente lo de la mora   en los siguientes
términos, en cuanto tiene que ver con el presente caso:
“a) El derecho a la seguridad social, que puede hacerse efectivo a través
del pago oportuno de las mesadas pensionales, adquiere el rango de fundamental
cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud
del pensionado. Sentencias  T-147 y T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de
1998, SU-430 de 1998.
b) Por regla general, el pago oportuno de las mesadas pensionales debe
reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral. Sin embargo, en casos
excepcionales, procede la acción de tutela para proteger el mínimo vital del
pensionado. Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544 de 1998, T-387 de
1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999.
c) El concepto de mínimo vital o “mínimo de condiciones decorosas de
vida”[9] deriva del principio de
dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los
trabajadores y de los pensionados. Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998,
T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.
d) La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación
objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por
consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las
sumas adeudadas o a “una valoración numérica de las necesidades biológicas
mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del
valor de su trabajo”[10] De ahí pues que la
jurisprudencia ha considerado que  son factores importantes, pero no
exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica
de la mesada pensional. Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998.
e) La cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas
pensionales “hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del
pensionado y de los que de ellos dependen”. De ahí pues que le corresponde a
“la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción”[11].
Sentencias T-308 de 1999, T-259 de 1999 y T-554 de 1998.
f) El mínimo vital de los pensionados “no sólo resulta vulnerado por la
falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso
injustificado en la cancelación de las mismas”[12]. Por consiguiente, a
través de la acción de tutela, la orden judicial que protege el derecho al pago
oportuno de la mesada pensional puede ser de dos formas: la reanudación del
pago (hacia el futuro) o la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de
percibir (hacia el pasado). Sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y T-014 de
1999. »
A lo anterior se agrega que la
jurisprudencia ha determinado que tratándose de la pensión se presume que la
manifestación del tutelante de que se le afecta el mínimo vital, es prueba
suficiente.
CASO CONCRETO
Están probados en el expediente los siguientes hechos:
1.
Que la peticionaria Lesvia Baute García reúne
todos los requisitos para la pensión de vejez y ésta ya le fue reconocida.
2.
Que los Seguros Sociales no han procedido al
pago de la pensión  porque previamente  el Ministerio de Hacienda, el Distrito
Capital de Bogotá y el municipio de Valledupar deben   pagar el bono pensional.
Sin embargo, los mismos Seguros Sociales dicen que se trata de cuota parte,
aunque dan a  entender que la cuota parte es del bono.
3.     Que el Ministerio de Hacienda y el Distrito
Capital afirman que no están obligadas a expedir bono en el caso de la
tutelante, sino al pago de cada mesada por cuota parte.
4.     Que por la discusión entre las mencionadas
entidades del Estado, a la señora Lesvia Baute no se le ha pagado la pensión
reconocida.
PARA RESOLVER SE CONSIDERA:
a. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que la discusión que se presente entre entidades
del Estado no puede perjudicar a la persona que tiene derecho a la seguridad
social en pensiones. Si, además, la pensión no se ha pagado, pese a haberse
reconocido, el no pago de mesadas es una violación a derechos fundamentales.
b. En el presente caso, la Corte
Constitucional,   no puede por sentencia de tutela determinar cuál es el
soporte financiero para el pago de una determinada pensión. Si, en la T-235/02
se fijó el criterio a seguir, allí mismo se indicó que ello se hacía porque era
indispensable para el razonamiento jurídico y  para evitar que posteriormente
se incurriera en una vía de hecho. También se indicó en tal fallo y ha sido
jurisprudencia reiterada que lo que se protege mediante tutela es el derecho a
la seguridad social en conexidad con derechos fundamentales como el derecho a
la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital. En el presente caso, los
Seguros Sociales, en la Resolución que reconoció la pensión, hablan de cuota
parte y,  la señora Lesvia Baute ha quedado amparada por el régimen de
transición, ya que nació el 24 de agosto de 1941. Tan es cierto que se le
aplicó el régimen de transición que en la Resolución expresamente se dice, en
la parte motiva y en la parte resolutiva, que se trata de “la pensión de
jubilación por aportes”, al tenor de la ley 71 de 1988 y su decreto
reglamentario 2709 de 1994. Sobra decir que la ley 71 de 1988 habla de aportes
y que  es la ley 100 de 1993 la que contempla lo de los bonos. Sin embargo, la
Corte no entra a pronunciarse  sobre esta situación del soporte financiero por
no poder decidirse este aspecto por la vía de la tutela.
c. La Sala de Revisión ha constatado, de
acuerdo con lo que obra en el expediente de tutela  que el no pago de la mesada
le afecta el mínimo vital a la señora Lesvia Baute  y a su familia. Por este
aspecto prospera la tutela. Pero, como la acción se dirigió inicialmente contra
entidades que no pagan la mesada,  por determinación de esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional se vinculó a los Seguros Sociales dentro del
proceso.
d. La tutela no prosperará contra el
Ministerio de Hacienda y la Alcaldía de Bogotá D.C. porque, como ya se indicó,
mediante el amparo no se puede definir el cambio de soporte financiero. Esta
controversia de los Seguros Sociales contra el Ministerio de Hacienda y la
Alcaldía de Bogotá no puede perjudicar a la pensionada y no puede ser resuelta
en esta acción de tutela.
e. El pago de la pensión a la tutelante,
a partir de la fecha de esta sentencia,  debe ser por la totalidad de la mesada
que le corresponde a la señora Lesvia Baute,   para lo cual se incluirá su
nombre en la nómina y se le cubrirán de ahí en adelante  las mesadas con los
derechos que conllevan. Las mesadas anteriores se reclamarán conforme a los
procedimientos administrativos o judiciales pertinentes.
f. Como se debe pagar la totalidad de la
mesada a la cual tiene derecho al pensionada, eso significa que los Seguros
Sociales reclamarán lo correspondiente a las otras entidades: Ministerio de Hacienda,
Alcaldía de Bogotá D.C., Alcaldía de Valledupar, en los términos previstos en
la ley. No es función del juez de tutela indicar cuál será la tramitación. En
todo caso, la beneficiaria de la pensión no tiene por qué sufrir las
consecuencias de las controversias que se han suscitado o que se susciten hacia
el futuro entre el Instituto de Seguro Social y dichas entidades.
g. Se debe advertir  que cualquier
determinación que afecte a la beneficiada con la pensión debe contar con la
aceptación escrita de dicha persona ya que debe respetarse por la
administración su acto propio y solamente mediante la acción de lesividad puede
la administración demandar sus propios actos .
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR por las razones expuestas en el presente
fallo,  la sentencia de primero de febrero  de 2002  proferida por  la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez había confirmado la
decisión del  Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá D.C.
SEGUNDO. CONCEDER  la tutela a favor de la señora LESVIA
FRANCISCA BAUTE GARCIA y por lo tanto ORDENAR que en el término de
cuarenta y ocho horas  el Instituto de los Seguros Sociales proceda a incluir
en nómina a dicha señora para efectos del pago de su pensión, teniendo en
cuenta las consideraciones que se han hecho en el presente fallo.
TERCERO. Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1] M.P. Manuel José Cepeda
[2]
Además vienen al caso los siguientes decretos 656/94, 692/94, 807/94, 813/94,
876/94,1282/04, 1296/94, 1887/94, 1889/94, 187/95, 1068/95, 1642/95, 1748/95,
2337/96, 1474/97, 3061/97, 876/98, 1513/98, 490/98.
[3] En los falladores de instancia ya existen criterios sobre el tema.
Por ejemplo, en un fallo que no fue seleccionado para su eventual revisión, por
auto de 6 de octubre de 2001, la Sección 3a. Del Tribunal Contencioso
Administrativo de Cudinamarca, M.P. Dra. Fabiola Orozco Duque, 16 de agosto de
2001, expediente 01-1203, en una tutela instaurada contra el ISS y CAPRESUB, en
donde uno de los temas planteados era el de si se tratabe de bonos pensionales
o cuota parte, en la parte motiva del fallo se dijo que la tutelante “si tenía
derecho a la cuota parte pensional, pero es el ISS quien debe reconocerle la
pensión”.
[4] Instituciones de Seguridad Social, Alonso Olea y Plaza, 17 Ed., Ed.
Civitas, p. 441
[5] STS: 22-X-1983, 27-I-1984, 18-VII-1988
[6] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[7] T-405/2001
[8] T-510/2001
[9] Sentencia SU-995 de 1995. M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[10] Sentencia SU-995
de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[11] Sentencia T-259 de 1999. M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[12] Sentencia SU-090
de 2000.M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz