T-166-12
Sentencia T-351/10
Sentencia
T-166/12
DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN PROCESO SANCIONATORIO
AMBIENTAL
IMPROCEDENCIA GENERAL DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Reiteración de jurisprudencia
La Corte ha señalado que la acción
constitucional contra actos de trámite sólo procede con carácter excepcional
cuando el Estado ha actuado exceptuando todo referente legal y ha incurrido en
una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías mínimas del
debido proceso administrativo. Así, “la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos  administrativos de
trámite” solo es posible cuando el
respectivo acto defina una situación especial y sustancial dentro de la
actuación y ha “sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o
desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera las garantías
establecidas en la Constitución”. En estos eventos,
la acción de tutela actúa como mecanismo definitivo sobre el acto de trámite,
para encauzar el procedimiento administrativo en curso y permitir al afectado
el ejercicio de las garantías del debido proceso, pero sin interferir en el sentido
de la decisión definitiva que deba adoptar la Administración y sin reemplazar,
por tanto, el control posterior de legalidad que el legislador le asignó a la
jurisdicción contenciosa administrativa. Además, la Corte ha considerado
que cuando en vía de tutela se alega la existencia de una vía de hecho en un
acto de trámite, es necesario que la correspondiente actuación administrativa no haya concluido, pues al existir un acto administrativo definitivo, el
interesado cuenta con un medio de defensa judicial efectivo (acción
contenciosa), a través del cual puede controvertir las irregularidades que a su
juicio incurrió la Administración en el desarrollo de la actuación
administrativa.
ACCION DE TUTELA DE ESCUELA ECUESTRE BACATA CONTRA
SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE-Caso
en que no se vulneró ningún derecho fundamental por no efectuarse la indagación
preliminar prevista en Art. 17 de Ley 1333/09
Referencia: expediente T-3178294
Acción de
tutela instaurada por la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá contra la
Secretaría Distrital de Ambiente
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C. cinco (5) de
marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por el
Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá, el 21 de julio de 2011,
mediante el cual confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Treinta y Cuatro
Civil Municipal de Bogotá, el 8 de junio de 2011, en el trámite de la acción de
tutela promovida por la Escuela Ecuestre Bacatá contra la Secretaría Distrital
de Ambiente.
El presente expediente fue escogido para revisión por
medio de Auto del veinte (20) de octubre de 2011, proferido por la Sala de
Selección número Diez (10) y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El 26 de mayo de 2011, la Escuela Ecuestre Bacatá
mediante su representante legal, presentó acción de tutela contra la Secretaría
Distrital de Ambiente por una presunta violación del derecho fundamental al debido
proceso, en la que consideró incurrió la entidad en el trámite de un proceso
sancionatorio ambiental que se inició contra la mencionada corporación.
2. Hechos relevantes
Los hechos relatados por el representante legal de la
Escuela Ecuestre Bacatá son los siguientes:
2.1. El 18
de mayo de 2011 se notificó de un acto administrativo de la Secretaría
Distrital de Ambiente por el cual se ordena el inicio de un proceso
sancionatorio ambiental contra la entidad con fundamento en una queja anónima.
2.2. En la
parte considerativa de dicho acto se expuso que la Secretaría accionada, a
través de la Dirección de Control Ambiental - Subsección de Silvicultura,
Flora, Fauna Silvestre, Oficina Técnica, efectuó dos visitas al predio donde
funciona la corporación. El concepto técnico que se profirió con ocasión de la
segunda, señaló: “se evidencia la afectación de vegetación nativa
característica de diferentes estados sucesionales correspondientes a brinzales,
latizales y fustales según su edad, así como la tala de árboles aislados de
especies exóticas como eucalipto, pino y acacia” para concluir que “se
aprecia incumplimiento a las obligaciones contenidas en el Decreto 1791 de
1996, artículo 58 y el Decreto Distrital 531 de 23 de Diciembre de 2010,
artículos 8, 9 y 10, los cuales hacen referencia a la solicitud y autorización
de permiso silvicultural…”
2.3. El procedimiento adelantado por la entidad demandada
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la
corporación por cuanto: (i) se inició de oficio la actuación administrativa sin
mediar la comunicación previa de que trata el artículo 28 del C.C.A.; (ii)
durante el despliegue de la actividad probatoria incriminadora del presunto
comportamiento ilícito por parte de la entidad no se le dio oportunidad de
defensa como sujeto pasivo del procedimiento iniciado y (iii) no se desarrolló
la práctica de la indagación preliminar consagrada en el artículo 17 de la Ley
1333 de 2009.
2.4. Como la decisión que se ataca es un acto
administrativo de trámite, no procede ningún recurso por la vía gubernativa, de
conformidad con los artículos 49 y el 71 del C.C.A., este último modificado por
el artículo 1 de la Ley 809 de 2003. Por esta razón, la acción de tutela se
erige como el único mecanismo para obtener el amparo de los derechos invocados
y, en consecuencia, la nulidad de la decisión adoptada por la entidad
demandada.
2.5. Con fundamento en las razones expresadas, el
demandante solicita que se declare la nulidad del acto administrativo Nº 2144
del 16 de mayo de 2011 “Por el cual se ordena el inicio de un proceso
sancionatorio ambiental” contra la Escuela Ecuestre Bacatá.
4. Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela
El Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá,
mediante Auto de septiembre 22 de 2010, admitió la demanda y corrió traslado a la
Secretaría Distrital de Ambiente, para que se pronunciara sobre los hechos que
motivaron la presente acción.
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la
entidad demandada, a través de la Directora Legal Ambiental, se opuso señalando
lo siguiente:
-De los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos por
el accionante, se evidencia, en primer lugar, un absoluto desconocimiento de la
Ley 1333 de 2009, incurriéndose en los siguientes errores:
·
Resulta a todas luces inocuo,
establecer la fuente de la actuación administrativa iniciada por esta entidad;
toda vez que, cualquiera que sea el medio a través del cual la Administración
conoció de los hechos presuntamente irregulares, existe la obligación de
tramitarla. En esta medida, si la queja fue verbal, escrita, anónima o no; a la
Secretaría Distrital de Ambiente no le es dable desatenderla.
·
El accionante hace referencia a la
obligatoriedad del inicio de una indagación preliminar previa al inicio de un
proceso sancionatorio, lo cual resulta equivocado, si se tiene en cuenta lo
dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009 que textualmente señala:
“Artículo 17. Indagación preliminar. Con el objeto de
establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se
ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello.” (negrilla
fuera del texto original).
-No es de recibo el reproche planteado por el
demandante, al considerar la actuación administrativa desplegada por la
Secretaría de “irregular”, “ilegítima” e “ilegal” por no permitirle presentar
descargos y arrimar pruebas al proceso porque la misma se tramitó de acuerdo
con el procedimiento establecido en la ley.[1]
-Existe otro mecanismo de defensa judicial y no se
prueba la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia
de la acción de tutela como mecanismo transitorio. “En este caso, es claro
que si el accionante considera que el acto administrativo por medio del cual se
le informa sobre el inicio del proceso sancionatorio es contrario a la
Constitución y la ley, cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.”
-Concluye que la “inconformidad de la parte
demandante se fundamenta en el total desconocimiento de la normatividad que
rige el proceso sancionatorio ambiental, lo que lo lleva a concluir
equivocadamente que, el inicio de un proceso sancionatorio ambiental, conlleva
una decisión de fondo.”
II. DECISIONES JUDICIALES
1. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá,
mediante sentencia del 8 de junio de 2011, negó el amparo solicitado por las
siguientes razones:
-No se vislumbra la vulneración del derecho al debido
proceso por la falta de notificación de las actuaciones administrativas. Lo anterior
por cuanto “la parte demandante allegó en su escrito de tutela copia del
auto mediante el cual se ordena el inicio de un proceso sancionatorio ambiental
y del cual a su propio dicho fue notificado personalmente…”
-Respecto de la indagación preliminar, de conformidad
con el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, esta se considera evacuada, “según
da cuenta lo consignado en el cuerpo del referido auto, esto es, que mediante
radicado 2011ER19024 de fecha 22 de febrero de 2011, se presentó queja anónima,
en la cual se menciona la tala de árboles en la carrera 74 Nº 163-51 de la
Localidad de Suba, por lo que la Secretaría Distrital de Ambiente, en ejercicio
de sus funciones adelantó el seguimiento ambiental, el día 11 de marzo de 2011,
previa visita infructuosa, se realizó una nueva visita por el Profesional de la
Subdirección de Silvicultura, Flora, Fauna Silvestre de la Secretaría Distrital
de Ambiente a la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá y de acuerdo a lo
observado se emitió concepto técnico D.C.A. N° 2011CTE2369 del 31 de marzo de
2011, el cual tuvo fundamento suficiente para iniciar de oficio el proceso
sancionatorio de carácter ambiental, a la accionada, actuación de la cual
tampoco se evidencia vulneración al debido proceso, toda vez que se adelantó en
los términos de la Ley 1333 de 2009.”
-En relación con la afirmación del accionante según la
cual no se efectuó la comunicación exigida en el artículo 28 del C.C.A., por
tratarse de una actuación administrativa, “es necesario indicar que este
requisito fue cumplido con la notificación del Auto Nº 2144 de fecha 16 de mayo
de 2011, al Representante Legal de la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá.”
Concluye que “no se vislumbra ninguna vía de hecho
por parte de la accionada con la emisión del Auto N° 2144 de fecha 16 de mayo
de 2011, precisando que la entidad accionante cuenta con otros medios de
defensa judicial para la protección de sus derechos como es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.” y “de las pruebas recaudadas en el trámite de la
presente acción, este Despacho no avizora la existencia de un perjuicio
irremediable que ponga en peligro o afecte los derechos fundamentales de [la
Corporación Ecuestre Bacatá], pues, de un lado, frente al DEBIDO PROCESO la
entidad accionada inició el proceso sancionatorio ambiental conforme lo
establecido en la normatividad para tal efecto sin que se haya acreditado en
dicho trámite la inobservancia al debido proceso y/o conculcado el derecho de
defensa y contradicción del accionante.”
2. Impugnación
2.1. El 15
de junio de 2011, la Escuela Ecuestre Bacatá, a través de su representante
legal, impugnó la decisión proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil
Municipal de Bogotá por las siguientes razones:
-El derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 Superior debe garantizarse en toda clase de actuaciones. La
Secretaría de Ambiente Distrital  quebrantó dicho precepto con el procedimiento
a todas luces irregular que viene adelantando contra la corporación, pues con
fundamento “en sumarias averiguaciones instigadas por un quejoso anónimo con
el posterior concurso de inescrupulosos informantes, determina unilateralmente
y secretamente la realidad y la ilegalidad de la conducta [que a la entidad] se
le atribuye e inicia en su contra, con inusitada celeridad, expediente
sancionatorio, haciendo recaer sobre ella la gravosa carga de desvirtuar la
presunción de culpabilidad establecida en el Art. 1, Pgr, de la L. 1333 de 2009
y privándola, por añadidura, de la posibilidad de, si se diere el caso de hacer
uno de alternativas que podrían favorecerle como las previstas en los Nums. 1°
y 2° del Art. 6° ibídem.”
-Lo que con certeza ponen de presente los pormenores
de la actuación surtida de los que da cuenta en sus apartes conducentes el
cuerpo del Auto 2144 de mayo 16 de 2011, y lo confirma la respuesta a la
demanda de tutela proferida por la entidad accionada, es que con anterioridad a
la expedición del mismo se adelantaron de oficio indagaciones preliminares sin
mediar la comunicación a la corporación que exige el artículo 28 del C.C.A.
Así, incurre en error de apreciación el fallo impugnado cuando ignora con
criterio simplista los textos de los artículos 17 y 18 de la Ley 1333 de 2009
al sostener que el requisito quedó cumplido con la notificación al
representante legal del proveído por el cual se ordenó iniciar el proceso
sancionatorio ambiental. “En otras palabras, estando al tenor de aquellos
apartes cuya veracidad debe presumirse, lo cierto es que por iniciativa
oficiosa de la Secretaría de Ambiente de Bogotá, a través de la dependencia
competente de la Dirección de Control, de hecho tuvieron lugar diligencias
averiguatorias con la específica finalidad que señala el Art. 17 de la L.1333
de 2009, sin que la orden regularmente expedida que debió producirse para
llevarlas a cabo le hubiere sido notificada  a mi representada, previamente y
en la forma que indica el Art. 19 de la misma ley, dándole de este modo
cumplimiento al Art. 28 del C.C.A., omisión que unida a la consecutiva
iniciación de procedimiento sancionador en su contra, lleva aparejada
consecuencias prácticas restrictivas del derecho de defensa de la entidad…”
-El fallo recurrido, no vislumbró que a la entidad:
(i) se le privó de la posibilidad de introducir en el expediente, a tiempo,
elementos de juicio objetivos e idóneos en punto a demostrar la inexistencia de
la conducta infractora que sin base probatoria válida da por establecida el
Auto 2144; (ii) se le impidió la posibilidad real y efectiva de contradecir y
desvirtuar, en descargo, los deleznables resultados de las diligencias de
verificación efectuadas por funcionarios de la Dirección de Control de la
Secretaría de Ambiente de Bogotá, en particular, los que registra el concepto
técnico DCA 2011 CTE2369 de fecha 31 de marzo de 2011, y, (iii) se despojó a la
corporación de, llegado el caso, aducir en su favor y subsidiariamente,
circunstancias atenuantes que con arreglo al Art. 6 de la Ley 1333 de 2009,
solo cabe hacer valer antes de iniciarse el proceso sancionatorio.
-La acción de tutela sí procede como mecanismo
transitorio, por cuanto, en primer lugar, la providencia atacada al tener la
naturaleza de acto de trámite no separable, no es de recibo recurso gubernativo
alguno y, en segundo término, porque tampoco sería legalmente admisible hacerla
objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa.
3. Sentencia de segunda instancia
El
Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 21 de
julio de 2011, confirmó el fallo impugnado al considerar:
- “…al
examinar la documental aportada, este Despacho encuentra que en la misma se ha
seguido el procedimiento normal a que se contraen las actuaciones administrativas,
por lo que, las vulneraciones de que se queja el accionante únicamente buscan
que este juzgador deje sin efectos todo lo surtido y se convierta en una
instancia adicional.”
- “El
debido proceso no se encuentra conculcado de manera alguna, toda vez que en la
contestación allegada por el extremo pasivo -Fls. 22 a 65 C. 1-, se evidencia
que se han brindado todas las oportunidades y garantías que el proceso
sancionatorio requiere, pues basta con revisar al autor 2144 -Fls. 56 a 61 C.
1-, para deducir que tal proceso se inició con basamento en un informe técnico
acreditado, y además que el citado proveído se notificó directamente al
representante legal de la parte actora –reverso Fl. 61 C. 1-.”
-Existe
otro mecanismo de defensa y en este caso, “sin lugar a dudas nos encontramos
frente a unos hechos que no sustentan la existencia de un daño actual e
inminente…”.
III.
PRUEBAS
En
el expediente obran como pruebas:
-Auto N° 2144 “POR EL CUAL SE ORDENA EL INICIO DE UN
PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL” (Folios1-6)
-Concepto Técnico D.C.A. N° 2011CTE 2369 (Folios
22-28).
-Acta de visita efectuada al predio donde funciona la
Escuela Ecuestre Bacatá, el día 26 de febrero de 2011, en la que se consigna
que no fue posible realizarla (Folio 33).
-Acta de visita efectuada al predio donde funciona la
corporación accionante, el día 11 de marzo de 2011 (Folios 34-35)
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SALA
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículo
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Conforme
con los antecedentes planteados le corresponde a esta Sala determinar, si la
Secretaría Distrital de Ambiente vulneró el derecho fundamental al debido
proceso como consecuencia de haber iniciado un proceso sancionatorio ambiental
contra la Escuela Ecuestre Bacatá.
3.
El derecho fundamental al debido proceso
El artículo 29 Superior, dispone que “el debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”
precisando, así mismo, que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Este
derecho comprende un conjunto de garantías que tienen como propósito someter a
reglas mínimas de carácter sustantivo y procedimental, el desarrollo de las
actuaciones desplegadas por las autoridades en el campo administrativo o
judicial en aras de garantizar los derechos e intereses de las personas
vinculadas, siendo claro, entonces, que el debido proceso se erige como “un
límite material al posible abuso de las autoridades estatales”[2].
Para este Tribunal, el debido proceso, ya sea
judicial, disciplinario o administrativo, es un derecho de raigambre
fundamental[3], que implica que en todo caso, los actos del servidor
público tienen como fundamento un actuar justo y adecuado. En la sentencia
T-1263 de 2001[4], la Corte sostuvo lo siguiente:
“El
derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la
garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en
el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien
jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales.
El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el
que se pretenda -legitimamente- imponer sanciones, cargas o castigos.
Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se
considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no
sólo una obligación exigida a los juicios criminales”
Para lo que
interesa a la presente causa, se ha entendido el derecho al debido proceso
administrativo, como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita
los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos
de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados por la ley”[5].
Según lo dicho, el debido proceso administrativo se constituye en una expresión del principio de legalidad, que implica que toda
competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada
en la ley, así como también las funciones que le corresponden y los trámites
que deben cumplirse antes y después de proferirse una determinada decisión. De
ahí que este derecho emerge no solamente para impugnar la decisión
administrativa, sino que comprende toda la actuación administrativa que debe
surtirse para expedirla y posteriormente la etapa que corresponde a la
comunicación e impugnación.
Precisamente,
la Corte, en Sentencia C-1189 de 2005[6], señaló que la posibilidad
que tienen los ciudadanos para controvertir las decisiones que adopten las
autoridades públicas es consubstancial al debido proceso, pues las garantías
que tal derecho apareja deben ser avaladas durante el desarrollo de todo el
procedimiento. Frente al particular, dijo:
“[e]l debido proceso tiene un ámbito de aplicación que
se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven
consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe
garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De
otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos
administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los
ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se
tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son
garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma
moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones
funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho fundamental al
debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a
la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio
del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso);
(iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v)
la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son
elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el
procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas.
En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar
el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión
administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la
misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión
por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez
jurídica”
Ahora
bien, al conformarse el proceso administrativo por una serie de actos
independientes pero ligados cuyo objetivo es la emisión de una decisión
administrativa de carácter definitivo que regula situaciones jurídicas
concretas, todos y cada uno de ellos, es decir, el que inicia la actuación, los
instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y
los orientados a solucionar los recursos procedentes por la vía gubernativa,
deben asegurar no solamente al derecho fundamental del debido proceso sino
también garantizar los principios constitucionales que gobiernan la función
pública, tales como, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (artículo 209 Superior), toda vez que a través de
dicho procedimiento se pretende el cumplimiento de dicho cometido.[7]
4.
Improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de
trámite o preparatorios. Reiteración de jurisprudencia
De
conformidad con el artículo 86 Superior, la acción de tutela es un mecanismo
judicial cuyo propósito consiste en la protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas, cuando por acción o por omisión las autoridades
públicas, y en específicas circunstancias[8], los particulares, vulneren o amenacen tales derechos
constitucionales.
A
partir del mencionado texto, la Corte ha reiterado que la acción constitucional
tiene un carácter residual y subsidiario, por cuanto solo procede cuando el
interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo
éste se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Bajo este contexto, la Corte ha
concluido que “…por su propia finalidad, la acción de tutela está revestida
de un carácter extraordinario, que presupone el respeto por las jurisdicciones
ordinarias y especiales, así como por sus propias acciones, procedimientos,
instancias y recursos[9],
a fin de que la acción constitucional no usurpe las competencias de otras
autoridades jurisdiccionales.”[10]
Con
todo, a pesar de que la regla general es aquella según la cual deberán
someterse para su resolución los conflictos jurídicos relacionados con derechos
fundamentales, a las vías ordinarias, el juez constitucional será quien
determine en cada caso, si el mecanismo de defensa al que puede acudir la
persona afectada, es eficaz y lo suficientemente expedito para prodigar una
protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados, de no ser ello
así, la acción de tutela se impone como mecanismo directo de protección.
Bajo esta perspectiva, la Corte Constitucional ha
señalado que “para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección,
se hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si,
cumplidos ciertos condicionamientos, las acciones disponibles protegen
eficazmente los derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario,
los mecanismos ordinarios carecen de tales características, eventos en los
cuales el juez puede otorgar el amparo.”[11]
Este análisis, encuentra pleno respaldo en el artículo
6° del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las causales de
improcedencia de la acción de tutela, indica que la existencia de otro
mecanismo de defensa judicial tendrá que ser calificada “en concreto”
por el juez, apreciando para ello el grado de eficiencia y efectividad del
medio judicial respecto a las específicas circunstancias en que se encuentre el
solicitante al momento de invocar la protección del derecho presuntamente
amenazado o vulnerado.
En esta medida, si el medio de
defensa alternativo propuesto resulta eficaz para la protección de los derechos
fundamentales que se solicita, la tutela resulta improcedente como mecanismo de
protección, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual, el amparo será de carácter transitorio. De lo contrario, esto
es, si el mecanismo alternativo es ineficaz, la tutela se convierte en el medio
adecuado para evitar la violación o amenaza del derecho fundamental invocado.
Cuando
la acción de tutela se presenta por la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales con ocasión de la expedición de actos administrativos, esta
Corporación ha considerado de manera general que la tutela es improcedente por
cuanto el ordenamiento jurídico ha previsto otro mecanismos ordinarios de
defensa judicial que resultan aptos para asegurar la protección de los derechos
alegados[12], como pueden ser las acciones contencioso
administrativas.
Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en ciertos eventos la
tutela es procedente como mecanismo transitorio o principal, según el caso,
ante actuaciones administrativas que hayan implicado para las personas
afectadas un perjuicio irremediable. Ello ha ocurrido especialmente en aquellas
ocasiones en las que el recurso de amparo es el único medio al que se puede
recurrir para evitar el mencionado perjuicio, o en circunstancias en las cuales
es el único mecanismo idóneo de protección del derecho invocado[13].
La
figura del perjuicio irremediable, necesaria para la procedencia de la acción
constitucional, exige que se compruebe concurrentemente, (i) que el perjuicio
que se expone es inminente, es decir que, “amenaza o está por suceder
prontamente”.[14] (ii) que las medidas necesarias a adoptar para evitar
“la consumación de un daño irreparable”[15], sean urgentes, y (c) que el perjuicio sea grave,
es decir, que afecte bienes jurídicos que son “de significación para la
persona, objetivamente”[16].
Ahora bien, para lo que interesa a la presente causa, los actos de trámite configuran elementos imprescindibles
de las actuaciones administrativas, ya que permiten avanzar en las diferentes
etapas que deben desarrollarse para llegar a una decisión definitiva por parte
de la Administración. No obstante, en la medida en que per se no son
actos llamados a concretar situaciones jurídicas subjetivas de sus
destinatarios y que la Administración necesita intervenir con eficiencia y
celeridad en la ejecución de sus funciones, el legislador optó porque tales
actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de
recursos en vía gubernativa (art.49 C.C.A) ni de acciones judiciales autónomas.
Así, su control solamente es viable a través de la discusión del acto
definitivo que defina la voluntad administrativa, a través de los recursos
procedentes contra él o mediante la causal de anulación ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A).
La Corte en sede de control abstracto, respecto del
artículo 49 del Código Contencioso Administrativo señaló que la imposibilidad
de presentar recursos contra los actos de trámite no vulnera la Constitución,
si se tiene en cuenta que los mismos “no producen efectos jurídicos, en
relación con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos
subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”[17].
De ahí que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo en cuenta el
legislador para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa
contra esta clase de actos “atienden a la necesidad de evitar la parálisis o
el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que
debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en
la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o
interesado.”[18]
Esto no significa, que los actos de
trámite proferidos en una actuación administrativa estén exentos de control y
relevados del principio de legalidad; sino que su litigio debe hacerse a partir
de los actos definitivos y acreditando la
relevancia del error en que se incurrió desde el punto de vista de la
ilegalidad y en todo caso de manera previa de la decisión final. Por ello, “es necesario esperar a que se produzca
la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del
procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite.”[19]
Bajo este contexto, es impropio afirmar que
contra los actos de trámite no existe medio de defensa judicial. A partir de
este enunciado emana una regla general de procedibilidad del recurso de amparo
para su control, pues ello desdibujaría la función de la jurisdicción
contencioso administrativa y convertiría al juez constitucional en un
examinador constante de los procedimientos administrativos y de los actos
intermedios necesarios para su adelantamiento.
Por ello, la Corte ha señalado que la
acción constitucional contra actos de trámite sólo procede con carácter excepcional
cuando el Estado ha actuado exceptuando todo referente legal y ha incurrido en
una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías mínimas del
debido proceso administrativo. Así, “la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos de trámite”[20] solo es posible cuando el respectivo acto defina una
situación especial y sustancial dentro de la actuación y ha “sido fruto de
una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del
funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”[21]
En estos eventos, la acción de tutela
actúa como mecanismo definitivo sobre el acto de trámite, para
encauzar el procedimiento administrativo en curso y permitir al afectado el
ejercicio de las garantías del debido proceso[22], pero sin interferir en el sentido de la
decisión definitiva que deba adoptar la Administración y sin reemplazar, por
tanto, el control posterior de legalidad que el legislador le asignó a la
jurisdicción contenciosa administrativa.[23]
Además, la Corte ha considerado que cuando en vía de
tutela se alega la existencia de una vía de hecho en un acto de trámite, es
necesario que la correspondiente actuación administrativa no haya concluido[24], pues al existir un acto administrativo definitivo, el interesado
cuenta con un medio de defensa judicial efectivo (acción contenciosa), a través
del cual puede controvertir las irregularidades que a su juicio incurrió la
Administración en el desarrollo de la actuación administrativa.
5.
Caso concreto
En
el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos:
-Mediante
radicado 2011ER19024 de fecha 22 de febrero de 2011, se presentó queja anónima,
en la cual se menciona la tala de árboles en la carrera 74 N° 163- 51 de la
localidad de Suba.
-La
Secretaría Distrital de Ambiente encontró que los hechos son de su competencia
por infringir normas ambientales de acuerdo con lo establecido en el Decreto
531 de 2010, por medio del cual se reglamenta la silvicultura urbana, zonas
verdes y la jardinería en Bogotá y se definen las responsabilidades de las
entidades distritales.
-En
atención a la mencionada queja, la Secretaría Distrital de Ambiente, a través
de la Dirección de Control Ambiental - Subdirección de Silvicultura, Flora y
Fauna Silvestre, Oficina Técnica, el 26 de febrero de 2011, se dirigió a la
sede de la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá con la finalidad de efectuar una
visita técnica, sin que fuere posible el ingreso, dejándose constancia de este
hecho en acta.
-El
día 11 de marzo de 2011, se realizó una nueva visita, a la mencionada
corporación.
-De
dicha visita se emitió el concepto técnico D.C.A. N° 2011CTE2369 de fecha 31 de
marzo de 2011, en el que se consignó:
“se evidencia la afectación de vegetación nativa
característica de diferentes estados sucesionales correspondientes a brinzales,
latizales y fustales según su edad, así como la tala de árboles aislados de
especies exóticas como eucalipto, pino y acacia” para concluir que “se aprecia incumplimiento a las
obligaciones contenidas en el Decreto 1791 de 1996, artículo 58 y el Decreto
Distrital 531 de 23 de Diciembre de 2010, artículos 8, 9 y 10, los cuales hacen
referencia a la solicitud y autorización de permiso silvicultural…”
-El
Director de Control Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, profirió
el Auto N° 2144, de mayo 16 de 2011, “por el cual se ordena el inicio de un
proceso sancionatorio ambiental”.
En
la parte motiva de dicha decisión se señaló que de conformidad con el Concepto
Técnico D.C.A. N° 2011CTE2369 de fecha 31 de marzo de 2011 elaborado con
fundamento en la visita efectuada el 11 de marzo de 2011 a la corporación, “se
aprecia incumplimiento a las obligaciones contenidas en el Decreto 1791 de
1996, artículo 58 y el Decreto Distrital 531 de 23 de diciembre de 2010…”
Por
lo expuesto, dispuso, “iniciar proceso sancionatorio administrativo de
carácter ambiental en contra de la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá con NIT
860.016.266-2, a través de su Representante Legal señor CARLOS ESTEBAN
JARAMILLO, identificado con Cédula de Ciudadanía N° 19.092.431 o quien haga sus
veces, con domicilio en la carrera 74 N° 163-1 de la Localidad de Suba de este
Distrito Capital, a fin de verificar los hechos u omisiones en la parte motiva
del presente acto administrativo.”
-La
diligencia de notificación personal de dicho acto administrativo al
representante legal de la Escuela Ecuestre Bacatá fue efectuada, el 18 de mayo
de 2011.
El
representante legal de la Corporación Escuela Ecuestre de Bacatá solicita a
través del recurso de amparo constitucional que se declare la nulidad del acto
administrativo Nº 2144 del 16 de mayo de 2011 “por el cual se ordena el
inicio de un proceso sancionatorio ambiental”.
Para
la Sala es claro que la solicitud de amparo se dirige contra un acto de
trámite. Específicamente, se pretende que se declare la nulidad del auto que
ordenó el inicio de un proceso sancionatorio ambiental. Por esta razón
pasará, a examinar si las presuntas faltas en que incurrió la entidad demandada
han afectado garantías constitucionales, si las mismas pueden ser subsanadas
dentro del trámite del mencionado proceso y si dicho acto tiene la
potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa.
Lo
anterior por cuanto, si bien la jurisprudencia ha aceptado la aplicabilidad de
la acción de tutela en estos casos, ha sido más rigurosa en la configuración de
las subreglas que permitan concluir su procedencia. Ello, por cuanto si bien
los actos de trámite no son susceptibles de recursos ante la jurisdicción
contencioso administrativa, las irregularidades en que posiblemente pudiera
haberse incurrido, pueden ser subsanadas dentro del trámite del respectivo
proceso y en caso de no ocurrir así, podrán ser en todo caso alegadas cuando el
afectado decida hacer uso de las acciones contenciosas administrativas contra
la decisión final.
Según
la Corporación Ecuestre Bacatá, la entidad demandada al adelantar diligencias
averiguatorias de oficio sin mediar la comunicación a la corporación que
exige el artículo 28 del C.C.A. con anterioridad a la expedición del auto que
dispuso el inicio del proceso sancionatorio y al no efectuar la indagación
preliminar consagrada en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, la privó de la
posibilidad de introducir, a tiempo, en el trámite sancionador ambiental,
elementos de juicio objetivos e idóneos en punto de demostrar la inexistencia
de la conducta infractora, se le impidió de la posibilidad real y efectiva de
contradecir y desvirtuar en descargo, los resultados de las diligencias de
verificación efectuadas por funcionarios de la Dirección de Control de la
Secretaría de Ambiente de Bogotá, en particular los que registra el concepto
técnico DCA 2011 CTE2369 de fecha 31 de marzo de 2011, y, de aducir, llegado el
caso, en su favor, circunstancias atenuantes que solo se pueden hacer valer
previo al comienzo del mencionado proceso.
Para
la Corte, la acción de tutela presentada por la Corporación Ecuestre Bacatá, no
resulta procedente, por las siguientes razones:
-La
irregularidad que al decir de la Corporación Ecuestre Bacatá incurrió la
Secretaría Distrital de Ambiente, al adelantar diligencias averiguatorias
de oficio sin mediar la comunicación a la corporación que exige el artículo 28
del C.C.A., con anterioridad a la expedición del auto que dispuso el inicio del
proceso sancionatorio y que, en su criterio, no le permitió ejercer el derecho
de defensa no puede ser de recibo, por las siguientes consideraciones:
·
De acuerdo con la normatividad que
rige el mencionado procedimiento, la entidad demandada practicó dos visitas
técnicas, los días 26 de febrero y 11 de marzo de 2011, siendo la primera,
infructuosa, toda vez que no se permitió la entrada de la autoridad
administrativa al predio y, la segunda, que al ser atendida por un socio de la
entidad, permite colegir que la accionada, sí tenía conocimiento antes de la
notificación del auto que se ataca por vía de tutela, de la existencia de la
clase de actuación en la que se encontraba involucrada.
·
Iniciado el proceso sancionatorio
después de efectuada la valoración de la información, que en este caso reposa
en el concepto técnico N° 2011CTE2369, de fecha 31 de marzo de 2011, y una vez
verificados los hechos constitutivos de infracción, la Secretaría Distrital de
Ambiente, profirió el 30 de mayo de 2011, el Auto N° 2257 por medio del cual se
formularon los cargos en el proceso sancionatorio ambiental contra la Escuela
Ecuestre Bacatá, a partir del cual, de acuerdo con la Ley 1333 de 2009, da
lugar a las etapas reclamadas por el demandante, esto es, la posibilidad de
rendir descargos y la etapa probatoria.
-
No se le puede endilgar vulneración de ningún derecho fundamental a la
Secretaría Distrital de Ambiente, al no efectuar en el caso que se examina, la
indagación preliminar de que trata el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009[25],
pues de conformidad con lo dispuesto en dicho precepto, dicha etapa es opcional
o facultativa y tiene como objetivo aclarar las dudas que persisten una vez
analizado el informe técnico y que se relacionan con la ocurrencia de la
conducta, si aquella es constitutiva de infracción a las normas ambientales, o
si configura daño ambiental, la identificación plena de los presuntos
infractores o sobre si actuó al amparo de causal eximente de responsabilidad.
A
dicha determinación llegó la autoridad accionada, una vez analizó el informe
técnico sancionatorio N° 2011CTE2369 de fecha 31 de marzo de 2011 en el que se
consignó lo encontrado en la visita técnica de verificación realizada a la
corporación, el 11 de marzo de 2011 y en el que se recomendó: “considerando
el impacto analizado y teniendo en cuenta que no se conocen las características
de la obra que se desarrolla en el predio y que ha afectado y puede seguir
afectando la vegetación y en general el ecosistema presente, se solicita como
medida preventiva la suspensión de toda actividad que se realice en el predio
hasta que el presunto contraventor muestre el estado inicial del área
presuntamente afectada, cuantifique el daño que se esta causando y presente el
diagnóstico del estado actual de la vegetación. No obstante el presunto
contraventor podrá iniciar el trámite para la obtención de los permisos que requiere
el tipo de obra que viene desarrollando.”
-Con
todo, se concluye que el Auto N° 2144, de mayo 16 de 2011, no fue fruto de una
actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte de la entidad
accionada, con lo cual no se pueda predicar la vulneración de las garantías
establecidas en la Constitución.
De
acuerdo con lo anterior, esta Sala de Revisión confirmará el fallo de tutela
proferido por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá, el 21 de
julio de 2011, mediante el cual ratificó la decisión adoptada por el Juzgado
Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá, el 8 de junio de 2011, en el
trámite de la acción de tutela promovida por la Escuela Ecuestre Bacatá contra
la Secretaría Distrital de Ambiente
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia proferida por
el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá, el 21 de julio de 2011,
mediante el cual, a su vez, ratificó la decisión adoptada por el Juzgado
Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá, el 8 de junio de 2011, en el
trámite de la acción de tutela promovida por la Escuela Ecuestre Bacatá contra
la Secretaría Distrital de Ambiente
Segundo.-
Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-166/12
Referencia: expediente
T-3178294
Acción de tutela instaurada por la Corporación Escuela
Ecuestre Bacatá contra la Secretaría Distrital de Ambiente
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta corporación, me
permito disentir del fallo adoptado por la Sala Cuarta de Revisión dentro del
expediente de la referencia, ya que considero que se debió haber concedido la
protección del derecho invocado por la actora. Las razones que apoyan mi
postura son las siguientes:
1.-
En resumen, la Corporación Bacatá ha requerido la intervención del juez
constitucional para que imparta las órdenes necesarias para proteger el derecho
fundamental al debido proceso.
Manifiesta
que en mayo de 2011 fue notificada de un acto administrativo proferido por la
Secretaría Distrital de Ambiente, sobre el inicio de un proceso sancionatorio
ambiental. Allí se enteró de que la Dirección de Control Ambiental había
efectuado dos visitas al predio de la Corporación Ecuestre y que se había
expedido un concepto técnico en el que se evidenciaba la afectación de la
vegetación nativa y el incumplimiento de unas normas de silvicultura.
Aduce
el desconocimiento de su derecho ya que no le fue notificado el inicio de la
actuación administrativa en los términos del artículo 28 del CCA, no se efectuó
la indagación preliminar contemplada en la ley 1333 de 2009 y no se le permitió
ejercer su derecho de defensa en el despliegue de la actividad probatoria.
Advierte que no cuenta con otro medio de defensa judicial atendiendo que contra
los actos de trámite no procede ningún recurso ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
2.-
De acuerdo a la sentencia T-166 de 2012 la acción de tutela es  improcedente
debido a que la Corporación Ecuestre conocía la existencia del proceso
sancionatorio, teniendo en cuenta que previo a la expedición Auto de apertura
se efectuaron dos visitas técnicas. También esgrime que los actos de la
Secretaría se ajustan a las etapas de la Ley 1333 de 2009, dando la posibilidad
de rendir descargos y participar de la recolección de pruebas. Agrega que la
ejecución de una indagación preliminar no es obligatoria y que no practicarla
no desconoce el debido proceso.
3.-
Fundamentos del salvamento de voto.
3.1.-
La sentencia T-166 de 2012 declara la improcedibilidad del amparo presentado
por la Corporación Ecuestre, aunque –sin explicación- termina resolviendo de
fondo el asunto. A pesar de que uno de los capítulos desarrolla las garantías
adscritas al derecho al debido proceso, el fallo no profundiza los parámetros
constitucionales que rigen los trámites sancionatorios. Para este efecto, atendiendo
que buena parte de los reparos de la actora se refieren a la vulneración del
derecho a la defensa, considero que era imprescindible referirse a la sentencia
C-595 de 2010 en la que se estudió una demanda contra el parágrafo del artículo
1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “Por la
cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones.” En esta providencia se explicó lo siguiente:
“De esta manera, este Tribunal ha señalado que las
garantías del debido proceso penal o los principios del derecho penal son
aplicables con ciertos matices a las demás formas de actividad
sancionadora del Estado, conforme a las diferencias establecidas.[26] En efecto,[27] “mientras en
el derecho penal las garantías del debido proceso tienen su más estricta
aplicación, ya que en éste no solamente se afecta el derecho fundamental a la
libertad sino que, además, sus mandatos se dirigen a todas las personas, en
otros ámbitos sancionatorios su aplicación es atenuada en razón de la
naturaleza de la actuación, de los fines que se persiguen con ella y del hecho
de que sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones para
las que se han establecido determinados deberes especiales[28].”
(…)
Recientemente la doctrina especializada expone que
dentro de los principios más trascendentales en el derecho sancionatorio pueden
destacarse: i) el principio de legalidad, ii) el principio de tipicidad, iii)
el debido proceso, iv) el derecho de defensa, v) el derecho a no declarar
contra sí mismo, vi) el principio de presunción de inocencia, vii) el principio
in dubio pro reo, viii) el principio de la prohibición de las sanciones
de plano, ix) el principio de contradicción, x) principio de imparcialidad, xi)
el principio de razonabilidad, xii) el principio de la prohibición de la
analogía, xiii) el principio nulla poena-sine lege, xiv) principio del non
bis in idem, xv) el principio de no retroactividad de la ley, xvi) el
principio de favorabilidad, xvii) el principio del caso fortuito o de la fuerza
mayor, xviii) el principio solve et repete, xix) el principio de
prohibición de imponer sanciones privativas de la libertad, xx) el principio
prohibitivo de la reformatio in pejus, xxi) el principio de
culpabilidad, xxii) el principio de la personalidad de las sanciones o
dimensión personalísima de la sanción, xxiii) el principio de proporcionalidad,
y xxiv) el principio de oportunidad.[29]
De igual modo, debe acogerse como principios
aplicables a la función administrativa: i) la igualdad, ii) la moralidad, iii)
la eficacia, iv) la economía, v) la celeridad, vi) la imparcialidad y vii) la
publicidad (artículo 209 superior).[30]”
Lo
anterior constituye el listado del conjunto de deberes que debe cumplir la
administración para que una sanción sea legítima y no haga parte de la arbitrariedad.
Principalmente, obligan a que se acaten todas las etapas previstas en la ley, a
que el fundamento de toda acusación haya sido establecido previamente por el
Congreso y a que se permita la participación de los investigados o, en otras
palabras, que no se adelanten diligencias que los puedan perjudicar sin haber
sido enterados y citados.
3.2.-
Así las cosas, aunque estoy de acuerdo que en la ley no se encuentra previsto
el trámite obligatorio de una indagación preliminar[31], considero que en este caso ello era procedente y que
era imperativa la aplicación de la protección consignada en el artículo 28 del
Código Contencioso Administrativo[32]. En efecto, nada en la ley 1333 de 2009 impedía el
empleo de esa disposición. Por el contrario, en aras de garantizar la legalidad
del procedimiento y los derechos de contradicción y de defensa, la Secretaría
demandada debía comunicar la existencia del procedimiento administrativo y la
realización de las visitas técnicas, en los términos del segundo inciso del
artículo 17 de esa norma:
“La indagación preliminar tiene como finalidad
verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de
infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de
responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6)
meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la
investigación.”
Salvo
que se desconozca el nombre o la ubicación de los presuntos infractores, la
naturaleza de la función administrativa exige la publicidad de todos los actos
que componen el proceso sancionatorio, incluyendo aquellos preliminares o
preparatorios, máxime cuando en ellos se recolectarán pruebas trascendentales.
Indirectamente, la decisión de la que me aparto permite la gestión de
actuaciones secretas en contravía de los principios contenidos en el artículo
209.
Con
todo, en la sentencia T-166 de 2012 se plantea que la actora sí tenía
conocimiento de las averiguaciones adelantadas por la Secretaría Distrital de
Ambiente, debido a la ejecución de las visitas técnicas del 26 de febrero y del
11 de marzo de 2011. En su lugar, estimo importante advertir que dichas visitas
debieron comunicarse previa o concomitantemente al representante legal, con el
objeto de garantizar que la actuación no se efectuara unilateralmente, sin la
participación de quienes fueron señalados en la queja anónima.
Adicionalmente,
el fallo expone que en las siguientes etapas del proceso sancionatorio la
demandante puede hacer valer su derecho de defensa y puede presentar las
pruebas que considere necesarias. Este planteamiento es solo parcialmente
cierto, ya que en realidad desconoce que los elementos de juicio recaudados en
las visitas técnicas pueden ser modificados o perdidos por el paso del tiempo y
muy posiblemente no podrán ser discutidos en un evento posterior.
Así
las cosas presento mi salvamento de voto, apartándome respetuosamente de la
decisión plasmada en el fallo referido, teniendo en cuenta que considero que en
el presente caso la acción de tutela era procedente y se debía conceder la
protección del derecho al debido proceso, por cuanto la demandada desconoció
gravemente el derecho a la defensa y contradicción de la Escuela Ecuestre
Bacatá.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] La Secretaría Distrital de Ambiente, señaló que la actuación administrativa
que se controvierte por vía de tutela se tramitó de acuerdo con el
procedimiento establecido en la ley con fundamento en la reseña de las
actuaciones desplegadas que presentó en los siguientes términos:
1. Atendiendo la queja interpuesta ante la Secretaría Distrital de Ambiente, la ingeniera Francy Helena Sánchez, profesional de la Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre de la Secretaría de Ambiente, visitó el predio el día 26/02/2011. No se pudo ingresar al mismo
debido a que nadie respondió, por lo cual se levantó un acta dejando constancia
de la visita.
2. Se realizó una nueva visita técnica de
verificación, el día 11/03/2011, siendo las 9:40 am se llega al sitio en
compañía del contratista Daniel Suárez Leguizamón en calidad de gestor local de
la localidad de Suba de la SDA, la doctora Diana Useche abogada de la Alcaldía Local de Suba, y los ingenieros Hernán Cadena profesional especializado y Francy
Helena Sánchez contratista de la Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre de SDA siendo 10:30 am se permite el ingreso al predio, para
realizar el recorrido; dicha actividad se realiza en compañía del señor
Alejandro Barrera quien manifiesta ser socio de la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá.
En la visita técnica se encuentra:
Dentro del predio se encuentra una masa boscosa
conformada por fustales (eucalipto, pino, urapán y acacia negra), vegetación
nativa, latizales y brinzales los cuales fueron afectados en gran parte por la
construcción de un entremado de senderos que se extienden a lo largo del
perímetro del (SIC) la corporación y se interconectan. El ancho de los senderos
es de 4 metros aproximadamente y una longitud aproximada de 800 metros, durante el recorrido se observan zonas en las cuales se ha aserrado madera y árboles
recién talados. El señor Alejandro Barrera manifiesta que los árboles fueron
talados porque representaban riesgo, la afectación a la masa boscosa se da a
nivel de fustales, latizales y brinzales siendo generalizada en la totalidad de
los senderos construidos.
De acuerdo con la información suministrada a la SDA por los señores Juán Manuel Duque y Fernando Gómez en calidad de socios de la Corporación, las actividades realizadas fueron hechas presuntamente por orden del señor
Carlos Esteban Jaramillo en calida de Representante Legal de la Corporación Escuela Ecuestre Bacatá. Igualmente, en el momento de la visita, se encontraron
residuos vegetales correspondientes a madera aserrada, que fue movilizada del
sitio. Revisado el Sistema de Información Ambiental de esta entidad, no se
encuentra solicitud de evaluación técnica de arbolado urbano, ni solicitud de
salvoconducto de movilización de madera.
De acuerdo con lo observado en el recorrido
realizado el día 11/03/2011, se evidencia la afectación de vegetación nativa
característica de diferentes estados sucesionales correspondientes a brinzales,
latizales y fustales según su edad, así como la tala de árboles aislados de
especies exóticas como eucalipto, pino y acacia. El tipo de vegetación nativa
que se observa en el predio, que no fue afectada y se encuentra aledaña a la
obra realizada, presenta condiciones similares a la vegetación del inventario
florístico realizado por el IDU (2010) en un área denominada AP3, localizado,
al igual que el predio visitado, en los cerros de Suba.
Puede inferirse que la vegetación nativa
afectada en el predio es similar a la del AP3, con base en que corresponden a
la misma ecoclina vertical, donde las características ecofisiológicas de la
población vegetal son similares.
En el cerro de La Conejera es posible encontrar formaciones vegetales similares a los bosques de planicie
encontramos el espino corono (Duranta mutisii) y Raque (Vallea
stipularis), así como otras especies como el garrocho (Viburnum
triphyllum), espino (Berberis sp.), pasto cortadera (Cortadera sp.)
y laurel de cera (Myrica parvifolia).
Lo encontrado en la visita descrita en el
numeral anterior, se registra en el concepto técnico Nº 2011CTE2369 del 31 de
marzo de 2011.
5. El citado concepto fue acogido por el auto
2144 de 2011; de conformidad con lo establecido en el Art. 18 de la Ley 1333 de 2009; el cual consagra este trámite, previo a la formulación de cargos dentro del
proceso sancionatorio.
6. Continuando con el trámite del proceso, la Dirección de Control Ambiental ha emitido el auto Nº 2257 del 30 de mayo de 2011; el cual,
una vez notificado en debida forma, da lugar a las etapas procesales reclamadas
por el accionante, es decir, la presentación de descargos, la solicitud de
pruebas y contradicción de las mismas.
[2] Ver, Sentencia T-1095 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[3] Ver, Sentencia C -597 de 2003, entre otras.
[4] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[5] Sentencia
T-982 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[7] Ver, Sentencia T-909 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo.
[8] Ver, artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
[9] “Sentencia T-1121 de 2003.M.P. Álvaro Tafur
Galvis.”
[10] Op cit.
[11] Ver, Sentencia T-433 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[12] Ver, Sentencia
T-007 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Ver, Sentencia
T-007 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Ver, Sentencia
T-225 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[15] Ver, Sentencia T-1316 de 2001. M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.
[16] Op cit.
[17] Ver, Sentencia
C-339 de 1996. M.P. Julio César
Ortiz Gutiérrez
[18] Ibídem.
[19] Sentencia C-557 de 2001. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[20] Ver, Sentencia
T-961 de 2004. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[21] Ibídem.
[22] Véanse, las sentencias SU-201 y SU-202 de
1994.
[23] Ver, Sentencia T-418 de 1997. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[24] Sentencia SU-201 de 1994. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[25] Textualmente dice
este artículo:
“ARTÍCULO 17. INDAGACIÓN PRELIMINAR. Con el objeto
de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio
se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello.
La indagación preliminar tiene como finalidad
verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de
infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de
responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6)
meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación.
La indagación preliminar no podrá extenderse a
hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y
los que le sean conexos.”
[26] Sentencias C-599 de 1992, T-145 de 1993,
C-597 de 1996, C-506 de 2002, C-827 de 2001, C-616 de 2002, C-530 de 2003 y
SU.1010 de 2008.
[27] Sentencia SU.1010 de 2008.
[28] En el mismo sentido, en la sentencia T-145 de
1993 la Corte sostuvo: “El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho
al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP
29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas
atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. (…) La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido”.
[29] Derecho Administrativo Sancionador. Una
aproximación dogmática. Jaime Ossa Arbeláez. Segunda Edición. Legis. 2009.
Págs. 187 a 424.
[30] Ver, artículo 3º de la Ley 489 de 1998.
[31] Al respecto, la ley 1333 de 2009 establece lo siguiente: “ARTÍCULO
17. INDAGACIÓN PRELIMINAR. Con el objeto de establecer si existe o no
mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación
preliminar, cuando hubiere lugar a ello.”
[32] Dice la norma: “Cuando de la actuación administrativa iniciada de
oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma
directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de
la misma.
En estas
actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34
y 35.”