C-579-01
Sentencia C-579/01
Sentencia C-579/01
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Norma
no acusada
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Formación
de ley de organización territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incompatibilidades
de servidores públicos de nivel territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter
de normas orgánicas de presupuesto
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos
que debe contener la demanda
Si un ciudadano pretende que la Corte
efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por
considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá
efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley
que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales textos acusados se estiman violados
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Deficiente
sustentación del cargo
LEY ORGANICA-Características particulares
Debe recordarse brevemente que, dada su
naturaleza especial, las leyes orgánicas cuentan con ciertas características
particulares; tal y como lo estableció la Corte, estas leyes "gozan de una
prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que
depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos
que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente
en la Carta Política (art. 151). Las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre
la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional
citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa".
LEY ORGANICA-Materias reservadas
LEY ORGANICA-Reserva/LEY ORGANICA-Duda sobre
reserva/LEY ORGANICA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Duda
sobre reserva
Sólo forman parte de la reserva de ley
orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el
Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva
terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así
que, según se afirmó en sentencia de esta Corporación, "la duda en el caso
de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe
resolverse a favor del legislador ordinario", por dos motivos: (i) la
existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y
(ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas,
constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias
que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente
en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse
sujetas a la competencia del Legislador ordinario.
LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente
DEPARTAMENTO-Capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal
DEPARTAMENTO-Significado de “competencias” de gestión
administrativa y fiscal
COMPETENCIA-Significado
DEPARTAMENTO-Significado de “capacidades” de gestión
administrativa y fiscal
CAPACIDAD-Significado
DEPARTAMENTO-Categorización presupuestal
DISTRITO-Categorización presupuestal
Nada obsta para que un sistema de
categorías que es válidamente aplicable tanto a los departamentos como a los
municipios, sea establecido también para los distritos, puesto que éstos, en
tanto personas jurídicas dotadas de autonomía presupuestal, no tienen ninguna
diferencia relevante con aquellos, menos tratándose de un esfuerzo elemental de
coordinación entre las finanzas públicas nacionales y territoriales. En
consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal
categorización, forzoso es concluir que también los distritos pueden insertarse
dentro de un esquema como el que ocupa la atención de la Corte.
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Restricción es excepcional
La reserva de la ley orgánica de
ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del
legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de
competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada,
incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente
reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.
LEY ORDINARIA EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización
presupuestal/ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización presupuestal por
legislador ordinario
El establecimiento legal de estas
categorías no requiere surtir el trámite de una ley orgánica. Si la finalidad
de someter una determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la
de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede
aceptarse que forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías
genéricas, de índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables;
para la creación y modificación de tales categorías, que son una manifestación
de las atribuciones ordinarias del Congreso, se debe admitir que el Legislador
cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir
variaciones razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los
factores a tener en cuenta para fijar las categorías, el número de las mismas,
etc., con el objeto de coordinar las principales variables presupuestales y
macroeconómicas nacionales.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Factores de
categorización presupuestal
El Legislador no está obligado a aplicar,
al mismo tiempo, todos los factores enumerados en los artículos 302 y 320 de la
Carta; estos, por el contrario, brindan un abanico de posibilidades, entre las
cuales el Congreso deberá escoger, en forma razonable, las que mejor se amolden
a los objetivos que se persiguen con cada categorización en particular. Si lo
que se busca es una categorización presupuestal, es apenas lógico que se tengan
en cuenta factores como el de población y el de recursos económicos, dándole
preponderancia a éstos últimos: se trata de un ejercicio razonable de la
discrecionalidad del legislador.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Competencia
para determinación de categoría presupuestal
LEY ORGANICA-Señalamiento en la Constitución de
materias reservadas
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias
reservadas expresamente en la Constitución
Pueden clasificarse las materias propias
del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica en dos
grandes grupos: En primer orden, será materia de ley orgánica la distribución y
asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de
acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta. En un segundo grupo,
pueden distinguirse aquellos eventos excepcionales, en los cuales la
Constitución defiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el
tratamiento de ciertos asuntos específicos, sin que exista un criterio general
y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de
estas distintas materias a través de ley especial.
MUNICIPIO-Creación y fusión por legislador ordinario
LEY ORDINARIA EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Condiciones
para creación, fusión y eliminación/LEY ORGANICA EN DEPARTAMENTO-Condiciones
para creación
Por regla general, corresponde al
legislador ordinario la fijación de las condiciones para crear, fusionar y
eliminar entidades territoriales; sólo excepcionalmente, como en el caso del
artículo 297 relativo a los departamentos, el Constituyente defirió al
legislador orgánico la determinación de las condiciones para la creación de
estas entidades.
MUNICIPIO-Entidad fundamental
MUNICIPIO-Requisitos para creación y fusión
UNIDAD NORMATIVA-Eventos para la integración
UNIDAD NACIONAL Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relación
UNIDAD NACIONAL Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial en materia presupuestal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador
UNIDAD NACIONAL Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
El equilibrio entre la unidad y la
autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: la
autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el
principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad
legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional,
puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización
política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional,
así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se
encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial. Esta
supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad
de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad,
dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general. En ese
sentido, la autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades
territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas
con un género superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. De esta
manera, de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en
el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los
entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir,
aquellos que solo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar
el ejercicio de las competencias atribuidas a los  distintos niveles
territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito
meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República. En
consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los
intereses nacionales.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial
El contenido mínimo del principio de
autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que
incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá
de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los
tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la
realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se
incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin
embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de
conformidad con la Constitución y la Ley.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal
En general, debe admitirse que el
Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos
atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos
presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la
autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce
correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa
nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de
cada medida en concreto.
UNIDAD NACIONAL Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de la macroeconomía
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
amplia del legislador en materia económica
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Fuerza
vinculante
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
a potestad tributaria
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en materia de bienes y rentas
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
amplia del legislador en materia presupuestal
De conformidad con el esquema trazado por
el constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de
intervención respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia
presupuestal. Los límites de tal intervención estarán dados por las
circunstancias específicas de cada caso, que serán las que determinarán si una
medida en concreto es razonable y proporcional.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador en materia financiera y presupuestal
Esta Corte ha establecido la norma general
según la cual, en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el
límite con el que cuenta el Legislador para su intervención dependerá del tipo
de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales
cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes
endógenas.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación
Las fuentes exógenas proceden de la
transferencia o cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales,
así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y
compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención del
Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. “En
particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en
la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos
nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la
destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales
relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación. Sin
embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y
resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la
autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin
perseguido”.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación
Los recursos provenientes de fuentes
endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales,
implican una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los
recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su
propiedad, o bien las rentas tributarias propias.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas
tributarias
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
excepcional y limitada del legislador en fuentes endógenas de financiación
La intervención del Legislador respecto de
la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla
general, excepcional y limitada. “Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una
justificación objetiva y suficiente. La autonomía financiera de las entidades
territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el
ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente. Para que no se produzca el
vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos,
los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos
propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposición de
las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador”. Sin embargo, existen casos excepcionales en los
cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones, puede intervenir en
el manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y
cuando existan ciertas condiciones que así lo justifiquen. Este punto se
desarrollará en el siguiente acápite.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
excepcional del legislador en fuentes endógenas de financiación
UNIDAD NACIONAL Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas de solución de conflictos
ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención
legislativa en fuentes endógenas de financiación
La regla aplicable es que se permite la
intervención del legislador sobre la destinación de recursos endógenos de las
entidades territoriales, siempre que así lo exija la preservación del
equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual va acorde con la definición de
autonomía en tanto "gestión de los intereses propios", en el sentido
de que la estabilidad nacional no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna
de las sub-divisiones territoriales de la República, sino a todas en común, por
lo cual es el Legislador nacional quien está llamado a tomar las medidas
pertinentes. Ello, por supuesto, respetando los primados de racionalidad y
proporcionalidad, que garantizan la integridad del núcleo esencial que, también
en materia presupuestal, asiste a la autonomía de las entidades territoriales.
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos no destinados a financiación
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinación para
financiación
ENTIDADES
TERRITORIALES-Crisis
macroeconómica/ENTIDADES TERRITORIALES-Desbalance fiscal y endeudamiento
ENTIDADES
TERRITORIALES-Deuda mayor
que capacidad de pago/ENTIDADES TERRITORIALES-Reducción de gastos
GASTO PUBLICO EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Control
en relación con los ingresos
ENTIDADES
TERRITORIALES-Crisis
económica/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Crecimiento
desmedido
ENTIDADES
TERRITORIALES-Relación
entre ingresos y gastos
AGENTES DE
DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición
al Gobierno Nacional
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación con recursos del situado fiscal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas
y activos
COSA JUZGADA
RELATIVA-Aplicación
CONTRALOR-Salario/PERSONERO-Salario
LEY MARCO-Significado
Ha señalado la jurisprudencia
constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva
relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último
colabora activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente,
de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán
de guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina
la reglamentación específica del asunto de que se trate.
LEY ORDINARIA-Consagración de normas marco/LEY MARCO
Y LEY ORDINARIA-Trámite
Ha indicado la Corte que el Legislador
puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas
requieren el mismo trámite ante el Congreso ; lo que las diferencia será el
grado de amplitud que habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con
las materias específicas que la Constitución les señala.
ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL-Fijación de
escalas de remuneración/CONCEJO MUNICIPAL-Fijación de escalas de
remuneración
EMPLEADOS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
para determinación de régimen salarial
AREA
METROPOLITANA-Clasificación
de distritos o municipios
JUICIO DE IGUALDAD ENTRE
ENTIDADES PUBLICAS
MUNICIPIO EN AREA
METROPOLITANA-Condiciones
atendiendo pertenencia
Referencia:
expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial).
Demandantes: Ismanda
Lucía Gonzalez Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil
uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco, Efraín Gómez
Cardona y Alexander López Quiroz demandaron parcialmente, en forma separada, la
Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de las demandas en referencia. El texto
de las disposiciones demandadas se transcribe, en cada caso, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 44.188 del 9 de octubre de 2000.
II. CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL
PROCURADOR
1. Artículos Primero y Segundo
1.1. Normas demandadas
"Artículo
1. Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la
Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión
administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de
libre destinación, establécese la siguiente categorización para los
departamentos:
Categoría
especial. Todos
aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno
(700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil
uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil
(600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil
uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento
veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Tercera
categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de
ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta
categoría. Todos
aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1. Los
departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una
determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría inmediatamente superior.
Los departamentos
cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el
presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2. Sin
perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el
presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento
porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se
reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 3.
Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de
los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 4. Los
Gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado
para el año siguiente, el respectivo departamento.
Para determinar
la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el
Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre
destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la
relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la
certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.
La Dirección
General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el
Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones
de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio
de cada año.
Si el respectivo
Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término
señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el
Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el
primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el
departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de
categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al
procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad
fiscal.
Parágrafo
transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el
Contralor General de la República, remitirán a los Gobernadores las
certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30)
días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los
gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo,
la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento.
Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior
para su registro.
Artículo 2.
Categorización de los distritos y municipios. El artículo 6 de la Ley 136 de 1.994,
quedará así:
“Artículo 6.
Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se
clasificarán atendiendo a su población e ingresos corrientes de libre
destinación, así:
Categoría
especial. Todos
aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos
mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos
distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil
uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de
cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera
categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno
(30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta
categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno
(20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de
treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Quinta
categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno
(10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco
mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales.
Sexta
categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil
(10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no
superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1º. Los
distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en
una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre
destinación anuales.
Parágrafo 2º.
Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año
y el siguiente.
Parágrafo 3º. Sin
perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el
presente artículo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de
funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece esta ley se
reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 4º.
Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los
servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 5º. Los
alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y
uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el
año siguiente, el respectivo distrito o municipio.
Para determinar
la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el
contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre
destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la
relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la
certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.
El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República remitirán al alcalde la certificación de que trata el presente
artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo
Alcalde no expide la certificación en el término señalado en el presente
parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la
Nación en el mes de noviembre.
Parágrafo 6º.El
salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los
ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos
corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo.
Parágrafo 7º. Los
municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000)
habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la
cuarta categoría, en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos
municipios podrán superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de
libre destinación.
Parágrafo 8º. Los
municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a
trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificarán en segunda categoría.
Parágrafo 9º. Las
disposiciones contenidas en el presente artículo serán de aplicación
obligatoria a partir del año 2004.
En el período
comprendido entre el año 2000 y el año 2003, podrán seguirse aplicando las
normas vigentes sobre categorización. En este caso, cuando un municipio deba
asumir una categoría determinada, pero sus ingresos corrientes de libre
destinación sean insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento
señalados para la misma, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público la certificación de la categoría que se adecue a su
capacidad financiera.
La categoría
certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público será de obligatoria
adopción.
En estos eventos,
los salarios y honorarios que se establezcan con base en la categorización
deberán ajustarse para la vigencia fiscal en que regirá la nueva categoría.
Parágrafo
transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el
Contralor General de la República, remitirán a los alcaldes las certificaciones
de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a
la expedición de la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro
de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se
encuentra clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de
categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su
registro."
1.2. Las demandas
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona consideran que los artículos 1º y 2º demandados
desconocen los artículos 151, 1º, 287, 302 y 313 de la Constitución.
Argumentan que, tal y como lo estableció la
Corte Constitucional en la sentencia C-600A/95, el postulado de la autonomía de
las entidades territoriales genera, en favor de éstas, una "garantía
institucional" en virtud de la cual el legislador sólo podrá regular las
materias relacionadas con ellas a través de una ley orgánica. Entre los temas
reservados para este tipo de leyes, está la determinación del régimen jurídico
básico de los entes territoriales, dentro del cual se incluye la categorización
de los mismos. "Si la distribución de competencias es sin duda materia
propia de la legislación orgánica según la misma sentencia C-600A, con mayor
razón ha de serlo la categorización, en tanto ésta constituye el elemento
fundamental para la asignación de competencias, pues el hecho de que un ente
territorial esté ubicado en una u otra categoría por fuerza marcará su paquete
competencial". Por lo mismo, no puede una ley ordinaria como la que se
demanda determinar dicha categorización, sin que al menos los principios
generales con base en los cuales la misma se habrá de efectuar hayan sido
establecidos por una ley orgánica; de lo contrario, se desconocería el artículo
151 Superior. "Si hiciera falta un argumento adicional, es el propio
legislador, en este mismo cuerpo normativo, el que está señalando que los
artículos 1 y 2 no tienen naturaleza de legislación orgánica, ya que en el
artículo 95 reseña los artículos que se consideran de este tipo, y en ellos no
se incluyen el 1 y 2".
Por otra parte, consideran que las normas
acusadas son lesivas del artículo 302 constitucional, el cual señala que para
categorizar departamentos, se deberán tener en cuenta diversos criterios, como
por ejemplo, la existencia de ciertas capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal, y "la necesidad de mejorar la administración o la
prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos
económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y
ecológicas". Dada la relación que existe entre la categorización de los
entes territoriales y sus derechos constitucionales -en la medida en que tal
clasificación determinará el alcance de sus competencias y capacidades-, "al
Congreso le está vedado escoger apenas algunos de los factores que la Carta
ordena tener en cuenta para fijar categorías, por lo que está en el deber
jurídico de sopesarlos todos".
El artículo primero de la ley, en
principio, declara que se tendrá en cuenta el factor de población y el de los
ingresos corrientes de libre destinación; "esta afirmación deja al
desnudo que se utilizó apenas parcialmente el aspecto 'recursos económicos',
pues se dejó por fuera prácticamente el grueso de los mismos, para considerar
apenas los que la misma ley denomina 'ingresos corrientes de libre
destinación', haciendo a un lado todos los recursos económicos que se enuncian
en el artículo 3º de la ley; también evidencia que se omitieron deliberadamente
los factores recursos naturales y circunstancias sociales, culturales y
ecológicas". Asimismo, de conformidad con la ley, el factor
poblacional es, en últimas,  irrelevante para determinar la categorización,
puesto que "si se tiene la población de la categoría primera pero los
recursos de segunda, el ente se clasifica en segunda. Y si se tienen la
población correspondiente a la segunda categoría pero los ingresos de la
primera, la categoría será la primera".
Adicionalmente, argumentan que la
disposición demandada viola los artículos 1, 287 y 300 de la Carta, en virtud
de los cuales la corporación de elección popular respectiva es el órgano de
representación y, por ende, la autoridad normativa propia de los entes
territoriales. En ese sentido, el que "una decisión tan importante como
la de establecer la categoría a la que pertenece el ente territorial se tome
sin la más mínima intervención de la Asamblea o el Concejo, según el caso, es
un olímpico desconocimiento del derecho que tienen los entes territoriales a
sus autoridades propias, a su autonomía, a la intervención de estas autoridades
en los asuntos locales y/o seccionales".
Por su parte, el ciudadano Alexander López
Quiroz considera que el artículo primero de la Ley 617/2000 es contrario al
artículo 302 de la Carta, en virtud del cual la ley podrá establecer para uno o
más departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa
y fiscal, y que en desarrollo de lo anterior, podrá delegar a uno o varios
Departamentos atribuciones propias de las entidades públicas nacionales. En
criterio del demandante, esta norma precisa que la ley podrá establecer tales
capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal por medio de
delegaciones, pero no contempla la posibilidad de que la ley pueda clasificar o
categorizar a los departamentos; lo que es más, "si el Constituyente
hubiera querido una categorización de los Departamentos lo hubiese dicho
expresamente como lo ordena la Constitución Política en el artículo 320 sobre
los municipios"; por ello, mal puede una ley como la que se acusa
categorizar los entes departamentales.
1.3. Intervenciones
1.3.1. Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Nancy L. González Camacho,
obrando en su condición de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en
este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Primero, en cuanto al tema de la reserva de
ley orgánica, la interviniente cita extensamente la sentencia C-600A/95, en la
cual la Corte Constitucional sostuvo los siguientes puntos: a) como la
legislación orgánica se refiere a la estructura territorial y a la organización
de los poderes públicos en función del territorio, deben formar parte de ella,
en palabras de la Corte, "la definición de las condiciones y requisitos
de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones
administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico";
igualmente, deben tener tal carácter las normas que regulen los mecanismos de
participación relacionados con el ordenamiento territorial, así como la
asignación de competencias normativas y no normativas a los entes
territoriales, y la distribución de competencias entre éstos y la Nación. b) La
Carta Política no impide que una misma ley contenga materias propias de la
legislación orgánica y asuntos propios de una ley ordinaria, siempre y cuando
exista entre ellos una conexidad temática razonable. c) la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales no es materia
exclusiva de la ley orgánica, puesto que en algunos casos, es la misma
Constitución quien distribuye algunas competencias, de manera tal que, como
dijo la Corte, "una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en
las prescripciones generales de la Carta"; igualmente, es posible que
una ley orgánica establezca los principios generales de tal distribución, y sea
la ley ordinaria la que asigne competencias específicas. Lo que no se puede
aceptar es que una ley ordinaria distribuya tales competencias, sin que una ley
orgánica anterior o la Carta misma hayan establecido los principios generales a
los cuales habrá de sujetarse tal distribución. d) La violación de la reserva
de ley orgánica no es un vicio de forma, sino una falta de competencia; como lo
dijo esta Corporación, "el Congreso no puede tramitar y aprobar por
medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica".
Con base en los anteriores puntos, la
interviniente anota que no asiste razón a los demandantes cuando argumentan que
se lesiona, con el artículo primero acusado, la reserva de legislación orgánica
territorial, ya que "si se repara en el contenido y alcance de la ley
demandada, así como en la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Corte
Constitucional, se concluye que la ley 617 se ocupa de materias distintas a las
de asignar competencias normativas a los entes territoriales señaladas en el
artículo 151 de la Constitución Política, a pesar que los temas allí tratados
se relacionen con estas entidades". Ello, por cuanto en su criterio,
lo que constituye el núcleo de reserva de la ley orgánica es el reparto de
competencias normativas entre la Nación y las entidades territoriales.
Segundo, considera que no existe una
violación del artículo 320 Superior en lo relativo al tema de los factores de
categorización. Explica que la misma Carta Política, en el artículo que se
considera lesionado, faculta al Legislador para adelantar tal labor de
categorización en función de la densidad poblacional, los recursos fiscales y
la importancia económica del respectivo ente territorial, partiendo de la base
de las diferencias fácticas que existen entre tales entidades. En desarrollo de
lo anterior, la ley 617 de 2000 efectuó una clasificación de los departamentos
y modificó las normas existentes sobre categorización de municipios, de acuerdo
con su capacidad de gestión administrativa, su población y sus ingresos
corrientes de libre destinación.
Indica que el objetivo de una norma como la
que se acusa es "ajustar los niveles de gasto de los departamentos y
municipios a las verdaderas necesidades de cada una de estas entidades
territoriales, cuidando en todo caso que no se superen los ingresos disponibles
para su pago. Se trata de adecuar la categoría a la capacidad administrativa
que les brindan sus ingresos corrientes de libre destinación anuales,
entendiendo por tales, aquellos ingresos regulares que ofrecen certidumbre en
su recaudo". En relación con las normas derogadas, el cambio
fundamental estriba en que: a) se aumentaron los límites de población e
ingresos para los municipios de cuarta y sexta categoría, b) el nivel de ingresos
será el que decida la categoría de un municipio. Con este cambio, descenderán
de categoría municipios que con las anteriores normas de la Ley 136 de 1.994,
tenían una población que coincidía con la de la categoría a la que pertenecían,
pero unos ingresos que estaban varias categorías por debajo.
Señala, además, que esta categorización
para nada afecta el monto global de las transferencias recibidas por los
municipios de la Nación, "pues éste no se establece con base en la
categoría del municipio sino principalmente con base en criterios de
necesidades básicas insatisfechas". Además, la ley significa un alivio
financiero para los municipios que tienen dificultades en cubrir sus gastos de
funcionamiento, especialmente los de categorías segunda y tercera, que a partir
de la siguiente vigencia fiscal no podrán destinar para su funcionamiento una
parte de su participación en los ingresos corrientes de la nación. Por lo
mismo, la categorización que efectúa la ley demandada obedece a criterios
objetivos y razonables.
Finalmente, en cuanto al cargo consistente
en que las entidades territoriales no pudieron participar en la toma de
decisiones que llevó a la ley 617 de 2000, sostiene que no tiene asidero, por
cuanto durante el proceso sí se hicieron presentes las organizaciones que
representaban a las entidades territoriales, a través de sus comentarios
escritos y verbales. "Prueba fehaciente son los documentos escritos que
reposan en la Dirección General de Asuntos Territoriales del Ministerio del
Interior, suscritos por el representante de la Federación Colombiana de
Municipios, la Confederación Colombiana de Concejales, Asambleas
departamentales, etc.".
3.2. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botia de Botia,
en su calidad de representande del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas, por tres razones básicas: a) No existe violación a la reserva de
ley orgánica; b) No hubo desconocimiento de los factores de categorización, y
c) no se lesiona con la norma acusada la autonomía de las entidades
territoriales.
En primer lugar, considera que no se
lesionó el artículo 151 Superior al expedir las normas acusadas, por cuanto las
disposiciones respectivas sí recibieron el trámite de legislación orgánica, y
en todo caso, incluso si no lo hubieran recibido, ello no era necesario, por la
materia con la cual se relacionan. En cuanto a lo primero, recuerda que, de
conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia
C-600A/95, en la ponencia para primer debate ante el Senado de la República del
proyecto de la actual Ley 617 de 2000, se señaló que algunas de las normas allí
contenidas eran de naturaleza orgánica, lo cual exigía la aprobación de tales
disposiciones con mayorías absolutas. Ello no vicia de inconstitucionalidad la
ley, por cuanto un mismo cuerpo legal puede contener al mismo tiempo normas
ordinarias y normas orgánicas, y una norma ordinaria, por tramitarse como
orgánica, no se opone a la constitución.
En cuanto a lo segundo, precisa que, en
virtud de lo señalado por la jurisprudencia constitucional, pertenecen sin duda
a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, los siguientes
asuntos contemplados en la Carta: (i) lo relacionado con la organización
territorial de los poderes públicos (art. 1, C.P.); (ii) lo relacionado con las
bases y condiciones necesarias para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales, y establecer sus competencias (art. 150-4, C.P.);
(iii) el establecimiento de los requisitos para crear nuevos departamentos y
realizar consultas populares sobre el particular (art. 297, C.P.); (iv) la
fijación de los requisitos y formalidades necesarios para llevar a cabo
consultas populares sobre materias de competencia departamental o municipal
(art. 105, C.P.); (v) el establecimiento de las condiciones para la
constitución, organización y funcionamiento de las regiones administrativas y
de planificación (art. 307, C.P.); (vi) la creación de los requisitos para que
las regiones de planificación se conviertan en entidad territorial (art. 307,
C.P.); (vii) la organización y el funcionamiento de las áreas metropolitanas
(art. 319, C.P.), así como la expedición del estatuto básico de las provincias
(art. 321, C.P.); y (viii) los requisitos y condiciones para la organización y
funcionamiento de las entidades territoriales indígenas (art. 329, C.P.). En
ese sentido, precisa que las disposiciones referentes a la categorización de
entidades territoriales no requerían el tratamiento de normas orgánicas, en el
mismo sentido en que, para la Corte Constitucional, no lo requería la Ley 136
de 1994, "por no corresponder su temática al régimen de planeación, o
al régimen presupuestal, ni distribuir competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Tampoco puede afirmarse que (las normas sobre)
categorización de departamentos y municipios, constituyan
"principios" rectores para el ejercicio de las funciones...Además, el
ejercicio de la autorización contenida en el artículo 320 de la Constitución,
no corresponde a un tema de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ni a la
distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales". La categorización de departamentos y municipios
tampoco implica una asignación de competencias a las mismas, "pues el
hecho de situarse en una categoría u otra, en ningún caso implica la
imposibilidad de ejercitar las competencias asignadas a las asambleas,
concejos, gobernadores y alcaldes en la Constitución Política, ni la asignación
de competencias nuevas diferentes".
Asimismo, considera que el hecho de que el
artículo 1º demandado tenga como título "categorización presupuestal de
los departamentos" no significa que se estén regulando asuntos reservados
a la ley orgánica de presupuesto, por cuanto no se refiere a temas como la
programación, aprobación, modificación o ejecución de los presupuestos de las
Entidades Territoriales o de la Nación: "la mención al presupuesto
constituye solo un parámetro de medición de la capacidad fiscal del respectivo
ente, con miras a su clasificación en una categoría determinada, acorde con el
monto de los recursos con que cuenta para administrarse". Por ese
motivo, los artículos 1º y 2º de la ley demandada no fueron incluídos en la
enumeración que realiza el artículo 95 ibídem, sobre qué normas se
incorporan a la Ley Orgánica de Presupuesto.
En síntesis, considera que los demandantes
cometen el error de considerar que todos los asuntos relacionados con la organización
y funcionamiento de las entidades territoriales son objeto de la reserva de ley
orgánica, "cuando hay una gran cantidad de materias que se ocupan de
dar desarrollo a las competencias asignadas directamente por la Constitución a
estas entidades o al Congreso de la República, y cuyo desarrollo es propio de
Ley ordinaria. Tal es el caso de la clasificación de los departamentos y
municipios en categorías".
En segundo lugar, para la interviniente no
existe violación de los artículos 302 y 320 de la Constitución. Explica que los
aspectos que los mencionados preceptos constitucionales señalan -población,
recursos económicos, recursos naturales, situación geográfica, circunstancias
sociales, culturales y ecológicas, e importancia económica- son muy diferentes,
hasta el punto que en ciertos casos llegan a tener un nivel de particularidad
tan amplio, que "si se tomaran en cuenta simultáneamente todos los
factores para efectos de la categorización, podrían resultar tantas categorías
como municipios y departamentos existen". Ello dificultaría la
clasificación de las entidades territoriales en una u otra categoría. Por lo
mismo, considera que "no es posible apegarse al texto literal de los
artículos constitucionales para pretender que el Congreso está obligado a tomar
simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización"; por
el contrario, se debe efectuar una interpretación finalista de los artículos
constitucionales mencionados, a la luz del objetivo de mejorar la
administración pública. Para lograr estos fines, es indispensable tomar en
cuenta los aspectos poblacional y de ingresos, ya que se trata de elementos
comunes presentes en todas las entidades territoriales, que resultan
determinantes de las necesidades de los habitantes y de la capacidad fiscal del
ente territorial para suplirlas. "Ello no obsta para que en algunos
casos específicos, dependiendo de la finalidad con que se elabora la norma, se
tomen en consideración exclusivamente otros aspectos de los señalados en los
artículos 302 y 320 constitucionales".
Además, la selección de los factores
población e ingresos para efectuar la categorización, con predominio del
segundo, responde a la finalidad de la norma acusada, cual es la de controlar
el gasto de las entidades territoriales para preservar su viabilidad
financiera. "Por último, nada impide al legislador, establecer reglas
especiales para algunos entes territoriales, en atención a otro cualquiera de
los factores, con aplicación además, de las premisas para la categorización
general".
En segundo lugar, en lo relativo al cargo
sobre incompetencia del Congreso para categorizar los departamentos, considera
necesario precisar que la categorización que efectúa el artículo 1º demandado
no atribuye a los departamentos capacidades o competencias administrativas
distintas a las que la  Constitución les asigna; en consecuencia, "no
se opone ni contraría el contenido del artículo 302 constitucional, por cuanto
no impide su cumplimiento y por el contrario lo facilita al permitir determinar
su capacidad de gestión administrativa y fiscal". En otras palabras,
la categorización de los departamentos de conformidad con la norma acusada no
es obstáculo para que el legislador delegue en ellos "capacidades y
competencias propias de los organismos o entidades públicas nacionales",
adicionales a las expresamente atribuídas por la Constitución.
Desde otra perspectiva, el artículo 302
Superior contiene una autorización para el legislador, en el sentido de que
podrá delegar en las entidades territoriales atribuciones propias de las
entidades nacionales; del texto de dicho precepto no es posible deducir ninguna
prohibición. Es decir, "el hecho de no encontrarse en el texto
constitucional autorización expresa para categorizar a los departamentos, tal
como figura en el artículo 320 para los municipios, (no) implica
prohibición". Además, el Constituyente consideró necesario autorizar
al legislativo para categorizar a los municipios por el hecho de que la
competencia para crear tales entidades radica en cabeza de las Asambleas,
mientras que la competencia para la creación y organización de los
departamentos corresponde al Congreso.
Así, según el artículo 298 de la
Constitución Política, el Congreso reglamentará, por medio de una ley, lo
relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los
departamentos; "armonizando esta autorización con la competencia
general del legislador para dictar las leyes, y con la facultad o autorización
para delegar en los departamentos atribuciones de los órganos nacionales, en
una interpretación sistemática, debemos concluir que al legislador no le está
vedado señalar diversas categorías de departamentos"; por el
contrario, se trata de un desarrollo de dicha facultad.
En tercer lugar, la apoderada considera que
carece de sustento el cargo por violación de la autonomía de las entidades
territoriales, que los demandantes justifican en el hecho de que, al momento de
efectuar la categorización que se acusa, no se tuvo en cuenta a las
corporaciones de elección popular del nivel territorial. En consecuencia, no
existe, para la interviniente, violación de los artículos 1, 287, 300 y 313 de
la Carta. Explica que, en su criterio, la oposición se dirige principalmente
contra el parágrafo 4 del artículo 1º, y los parágrafos 5º y 9º del artículo 2º
de la Ley 617 de 2000, en los cuales se establece que corresponderá al
Gobernador y al Alcalde, respectivamente, determinar anualmente la categoría en
que se encuentra clasificada su entidad territorial, y en su defecto, a los
contralores territoriales correspondientes.
Para la apoderada, ni en el artículo 300 ni
en el 313 de la Constitución se señala para las asambleas o concejos la
facultad de señalar en qué categoría se encuadra su respectiva entidad,
mientras que en los artículos 305-15 y 315-10 Superiores sí se le señala al
Congreso el poder de asignarles, tanto a las asambleas y concejos como a los
gobernadores y alcaldes, funciones y competencias adicionales a las que les
atribuye la Constitución. En ese sentido, bien podía el Congreso determinar a
cuál de estas autoridades le atribuía la referida competencia. "En el
presente caso, como quiera que no se trata de tomar decisiones que afecten
directamente los intereses particulares de los miembros de la colectividad
(impuestos), o la definición del gasto público (presupuesto), o se refiera a la
solución de necesidades del conglomerado social (plan de desarrollo), sino de
definir la categoría de la respectiva entidad, categoría que no depende de una
decisión volitiva de quien la adopta por cuanto obedece a hechos objetivos
pasados (...), no resulta indispensable la participación de los órganos
colegiados territoriales, pues el resultado siempre será el mismo".
En todo caso, las referidas corporaciones
sí participan de manera indirecta en el proceso del que se les dice excluídas,
ya que son éstos los órganos que determinan anualmente el presupuesto de
ingresos, incluídos los corrientes de libre destinación, y el monto total de
apropiaciones autorizadas para cada vigencia, lo cual incluye los gastos de
funcionamiento; así, inciden directamente sobre los factores determinantes de
la categorización.
Tampoco se viola la autonomía territorial
con la posibilidad de que el Contador General de la Nación certifique la
categoría a la que pertenece cada entidad, ya que se trata de una norma
supletoria, que opera únicamente cuando la autoridad competente se abstiene de
cumplir con su atribución.
3.3. Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando
en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,
intervino en este proceso para respaldar los cargos formulados en la demanda.
Explica que la legislación orgánica de ordenamiento
territorial reviste una especial importancia, ya que constituye una garantía de
la autonomía territorial. Las materias relativas a la creación, permanencia y
supresión de municipios y departamentos, a su clasificación en categorías para
efectos de someterlas a distintos regímenes y competencias, entre otras, forman
parte medular del tema de la legislación orgánica territorial.
En cuanto al hecho de haberse aprobado
algunos artículos con las mayorías requeridas para una ley orgánica, a pesar de
que no se surtió el trámite de ley orgánica desde un principio, la Federación
considera que "radicar la naturaleza de orgánica en la ley
prácticamente en el sólo álea de que al momento de votar estuviera presente el
número de miembros requerido es subestimar la legislación orgánica. (...) (Al
legislador) le es jurídicamente exigible, por el Juez Constitucional, que
cuando estime conveniente la adopción simultánea de normas orgánicas y
ordinarias debe hacerlo de tal modo que puedan diferenciarse claramente unas de
otras, desde el momento mismo de presentarse el proyecto y a lo largo de todo
el debate".
Por otra parte, respecto de los factores
que el Legislador tuvo en cuenta al momento de establecer las categorías que se
acusan, expresa el interviniente: (i) es contrario a la Carta que se
establezcan categorías de Departamentos "con una perspectiva limitada
al solo propósito presupuestal"; y (ii) es igualmente inconstitucional
la categorización de los Municipios efectuada por la norma acusada, "puesto
que ni se aplican todos los factores que la Carta señala, ni la categorización
se orienta a los propósitos prestablecidos, sino que también está inscrita en
el único propósito de restringir el gasto en funcionamiento".
En lo tocante al cargo por violación de la
autonomía territorial, expresa que un "rasgo fundamental de la
autonomía política predicable de los entes territoriales es la posibilidad de
tener autoridades propias y de participar, directamente o a través de esas
autoridades, en cuantos asuntos afecten los intereses municipales".
Las Asambleas y Concejos constituyen
autoridades locales de tipo normativo, y conjugan los principios participativo
y democrático; "ello explica que las decisiones más trascendentes para
la vida local se adopten en el órgano colegiado, y esa es precisamente la razón
de inconformidad frente a la norma acusada, que priva sin razón alguna a la
Asamblea y al Concejo de la participación en la decisión de la categoría que
corresponda al Departamento o Municipio".
1.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2401 recibido el 11 de enero de 2001, intervino en este proceso
para solicitar que se declaren exequibles los artículos primero y segundo de la
Ley 617 de 2000.
En cuanto a la presunta violación del
artículo 151 Superior, expresa que, dado el contenido de las normas acusadas,
éstas no requerían surtir el trámite de una ley orgánica. En su concepto, la
Carta reserva a dichas leyes lo relativo a las asignaciones de competencias a
entidades territoriales; y la categorización que se acusa no forma parte de ese
tópico, "puesto que la circunstancia de situar a los departamentos y
municipios en una u otra categoría presupuestal no significa que se interfiera
con las competencias constitucionales de dichos entes o que se les esté
asignando nuevas competencias". Tampoco se lesiona la reserva de la
ley orgánica de presupuesto, puesto que no se están regulando asuntos como la
aprobación, modificación o ejecución del presupuesto de la Nación o de las
entidades territoriales.
En ese sentido, precisa, el objetivo de las
normas demandadas es el de adecuar las categorías que ellas mismas establecen,
a la capacidad administrativa con la que cuentan los entes territoriales en
razón de sus ingresos corrientes de libre destinación. Ello, con miras a
prevenir que el nivel de gastos de las entidades territoriales no supere el
nivel de ingresos disponibles para costear tales erogaciones; esta medida es
razonable, y encuentra su justificación en la preservación de la viabilidad
financiera de los entes descentralizados, así como en el ajuste fiscal de la
nación.
Por otra parte, considera que las
categorías presupuestales establecidas por las normas acusadas constituyen un
desarrollo adecuado de los artículos 302 y 320 Superiores. En su criterio, la
demanda efectúa una interpretación literal de tales preceptos constitucionales,
sin considerar el marco normativo en el cual están insertos, esto es, haciendo
caso omiso del método de interpretación sistemático. En ese orden de ideas,
dejaron de considerar que un principio constitucional fundamental es que la
finalidad primordial del Estado Social de Derecho es servir a la comunidad y
promover la prosperidad general, e igualmente ignoraron lo dispuesto en el
artículo 209 Superior respecto de los principios de eficacia y economía,
aplicables a la función administrativa.  Ambas disposiciones serían lesionadas
de prosperar el enfoque hermenéutico exegético planteado por la demanda, puesto
que ésta pierde de vista que "la finalidad de las normas, como ya se ha
dicho, es controlar el gasto sin medida de las entidades territoriales a fin de
obtener su viabilidad financiera y el fortalecimiento del proceso
descentralizador".
Por lo mismo, puntualiza que los factores
que escogió el Legislador para determinar la categorización demandada son los
que guardan una mayor relación con la finalidad estatal y los principios arriba
citados."No otra cosa puede predicarse del criterio adoptado, pues el
establecer un equilibrio entre ingresos y gastos es la mejor manera de evitar
la insolvencia fiscal de los entes territoriales".
Adicionalmente, expresa que si se llegaran
a tener en cuenta todos los factores previstos en los artículos 302 y 320
constitucionales, "el legislador desembocaría necesariamente en una
categorización caótica por lo casuística, habida cuenta de la diversidad
étnica, cultural y biológica de nuestro país"; con ello se harían
nugatorios los principios de eficacia y economía de la función administrativa,
así como el objetivo de racionalización del gasto público.
En lo relativo a la supuesta violación de
la autonomía territorial por no haberse tenido en cuenta a las asambleas y
concejos durante el proceso de formulación de la norma, considera el Procurador
que el cargo carece de fundamento, puesto que en ninguna parte del texto
constitucional se encuentra el requisito de la intervención de las
corporaciones públicas territoriales de elección popular en el proceso de
categorización presupuestal, ni tampoco se encuentra la facultad de dichos
órganos de establecer tal categorización, mientras que esa atribución sí se le
asigna al Congreso en los artículos 302 y 320 Superiores. Además, precisa que
los artículos 305-15 y 315-10 de la Carta se faculta al Congreso para
señalarles a las asambleas y concejos funciones y competencias adicionales a
las que les haya atribuido la Constitución, lo cual efectivamente sucede en
algunos apartes de las normas acusadas.
2. Cargos contra los artículos 3 al 11
2.1. Normas demandadas
"Artículo
3. Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1º.
Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de
libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación
específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo
a un fin determinado.
Los ingresos
corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo
dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no
se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:
a) El situado
fiscal;
b) La
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de
forzosa inversión;
c) Los ingresos
percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos
del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos
de destinación específica;
e) Los recursos
de cofinanciación;
f) Las regalías y
compensaciones;
g) las
operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las
leyes especiales sobre la materia;
h) Los activos,
inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de
titularización;
i) La sobretasa
al ACPM;
j) El producto de
la venta de activos fijos;
k) Otros aportes
y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los
rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Parágrafo 2º. Los
gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se
financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito
o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia,
solo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 3º. Los
gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en
que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante
la vigencia fiscal en que se paguen.
Parágrafo 4º. Los
contratos de prestación de servicios para la realización de actividades
administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos
de funcionamiento.
Artículo 4.
Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus
ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
________________________________________________________
Categoría                                                           Límite
________________________________________________________
Especial                                                              50%
Primera                                                55%
Segunda                                                              60%
Tercera y cuarta                                70%
________________________________________________________"
Artículo 5.
Período de transición para ajustar los gastos de funcionamiento de los
departamentos. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los
departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos
en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
________________________________________________________
Año
2001
2002          2003               2004
________________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                               65.0%
60.0%     55,0% 50,0%
Primera                                70,0%
65,0%     60,0% 55,0%
Segunda                                              75,0%
70,0%     65,0% 70,0%
________________________________________________________"
Artículo 6º.
Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción
de sus ingresos corrientes de libre destinación, lo siguientes límites:
________________________________________________________
Categoría                                                           Límite
________________________________________________________
Especial                                                              50%
Primera                                                65%
Segunda y Tercera                                            70%
Cuarta, quinta y
sexta                                  80%
_______________________________________________________"
Artículo 7º.
Período de transición para ajustar los gastos de funcionamiento de los
distritos y municipios. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los
distritos o municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites
establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos
corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
________________________________________________________
Año
2001
2002     2003     2004
________________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                               61%
57%        54%      50%
Primera                                80%
75%        70%      65%
Segunda y Tercera                            85%
80%        75%      70%
Cuarta, Quinta y
Sexta     95%           90%      85%      80%
________________________________________________________"
Artículo 8º.
Valor máximo de los gastos de las Asambleas y Contralorías Departamentales. A partir del año 2001, durante cada
vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría especial
los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el
ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de los
departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del
valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de
categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de
dicha remuneración.
Las contralorías
departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes
anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se
indican a continuación:
________________________________________________________
Categoría                                                           Límite
gastos Contralorías
________________________________________________________
Especial                                                                              1.2%
Primera                                                               2.0%
Segunda                                                                              2.5%
Tercera y Cuarta                                                               3.0%
______________________________________________________"
Artículo 9º.
Período de transición para ajustar los gastos de las Contralorías
Departamentales. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los
departamentos cuyos gastos en Contralorías superen los límites establecidos en
los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
________________________________________________________
Año
2001
2002       2003       2004
_______________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                               2.2%
1.8%     1.5%        1.2%
Primera                                2.7%
2.5%        2.2%       2.0%
Segunda                                              3.2%
3.0%        2.7%       2.5%
Tercera y cuarta                 3.7%
3.5%        3.2%       3.0%
_______________________________________________________”
Parágrafo. Las
entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de
fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto
de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior,
excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos;
y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los
procesos de titularización.
En todo caso,
durante el período de transición los gastos de las Contralorías, sumadas las
transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en
términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario
de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que
proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las
entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en el presente artículo."
Artículo 10.
Valor máximo de los gastos de los Concejos, Personerías, Contralorías
Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán
superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por
el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno
punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Los gastos de
personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no
podrán superar los siguientes límites:
________________________________________________________
PERSONERIAS
Aportes
máximos en la vigencia
Porcentaje de
los Ingresos Corrientes de Libre Destinación
_______________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                                                                              1.6%
Primera                                                                               1.7%
Segunda                                                                                             2.2%
Aportes
Máximos en la vigencia en
Salarios
Mínimos legales mensuales
Tercera                                                                                350
SMML
Cuarta                                                                                                280
SMML
Quinta                                                                                                 190
SMML
Sexta                                                                                                   150
SMML
________________________________________________________
CONTRALORIAS
Límites a
los gastos de las                                                                                             Contralorías
municipales.                                                                                             Porcentaje
de los Ingresos
Corrientes
de Libre Destinación.
________________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                                                                                             2.8%
Primera                                                                                               2.5%
Segunda (más de
100.000 habitantes)                                         2.8%
________________________________________________________
Parágrafo. Los
concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los
ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos
($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes
adicionales los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la
siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales."
Artículo 11.
Período de transición para ajustar los gastos de los concejos, las personerías,
las contralorías distritales y municipales. Se establece un período de transición a partir del año
2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personerías y
contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos en los
artículos anteriores, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizado en
salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período fiscal, los
siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación de cada
entidad:
________________________________________________________
Año
2001
2002         2003     2004
_______________________________________________________
CONCEJOS
Especial, Primera
y Segunda                          1.8%        1.7%        1.6%     1.5%
PERSONERIAS
Especial                                                              1.9%
1.8%        1.7%     1.6%
Primera                                                2.3%
2.1%        1.9%     1.7%
Segunda                                                              3.2%
2.8%        2.5%     2.2%
CONTRALORIAS
Especial                                                              3.7%
3.4%        3.1%     2.8%
Primera                                                3.2%
3.0%        2.8%     2.5%
Segunda                                                              3.6%
3.3%        3.0%     2.8%
(más de 100.000
habitantes)
________________________________________________________
Parágrafo. Las
entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una
cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado
sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la
vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta
de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como
el producto de los procesos de titularización.
En todo caso,
durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias
del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en
relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las
contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida
por el Banco de la República. para estos propósitos, el Secretario de Hacienda
distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que
proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las
entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en el presente artículo."
2.2. Las demandas
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona consideran que los artículos 3 al 11 de la ley demandada
desconocen los artículos 1 y 287 de la Carta.
Explican que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, los ingresos de las entidades territoriales se
pueden clasificar, en razón de su origen, en aquellos de fuente endógena y
aquellos de fuente exógena. Los segundos admiten la intervención del legislador
en cuanto a su manejo y gestión, mientras que los primeros, al ser
manifestaciones de la autonomía de las entidades territoriales, quedan
amparados de tal regulación por los artículos 1 y 287 Superiores. "La
inmiscución en la gestión de los recursos de fuente endógena no está
completamente vedada al Congreso, pero en todo caso tiene carácter excepcional,
y en tal medida tienen que concurrir circunstancias especialísimas, plenamente
acreditadas, de situación macroeconómica, que justifiquen la intervención del
legislador. Inmiscución que, debería estar de más decirlo, está sujeta a los
principios de necesidad y proporcionalidad".
En ese sentido, señalan que los artículos
demandados configuran una intromisión indebida del legislador en las finanzas
de las entidades territoriales, ya que determinan "con qué recursos se
debe pagar el funcionamiento, cuánto es lo máximo que en ello se puede gastar,
cuál tiene que ser la distribución de esos recursos entre los diversos órganos
que estructuran la administración municipal y departamental, y sendos períodos
de transición". Asimismo, indican que a pesar de que el artículo 308
Superior faculta al Legislador para limitar las apropiaciones departamentales
correspondientes a los gastos de asambleas y contralorías, "parece lo
razonable concluir que esta atribución debe enmarcarse o inscribirse en el
régimen jurídico básico de los departamentos, como una de las normas
estructurales, luego está reservada a la legislación orgánica". En
cualquier caso, no es una facultad que se pueda invocar para extenderla a todos
los órganos de municipios y departamentos.
Por su parte, el ciudadano Alexander López
Quiroz considera que el artículo 4 demandado es lesivo de los artículos 83,
287, 288, 298, 300-5, 305-2 y 4 de la Constitución Política, por cuanto impide
que las autoridades territoriales proyecten sus presupuestos de ingresos y
gastos en forma realista.
En primer lugar, señala que de conformidad
con el artículo 287 Superior, las entidades territoriales gozan de autonomía,
dentro de los límites de la Constitución y la ley; en virtud de ella, son las
entidades territoriales quienes están llamadas a solucionar las necesidades
básicas de su comunidad, y "son estos entes los llamados a
administrarse autónomamente y por ello mal puede el legislador imponer un valor
máximo de gastos de funcionamiento, art. 4º Ley 617/2000, puesto que si la
entidad territorial a través de su representante legal está en la obligación de
cumplir la Constitución Política y la Ley; y si los ingresos proyectados sobre
la base de los recaudos efectivamente realizados en la vigencia fiscal
inmediatamente anterior, no son reales, este acto ilegal debe ser objetado y/o
modificado por la Asamblea Departamental o por el Consejo Municipal según
corresponda, en caso negativo por el Contralor Departamental o el Personero
Municipal...". La norma acusada priva de esta autonomía a los entes
territoriales, en el sentido en que les impide participar en la aprobación o
improbación de un "presupuesto ficticio".
En el mismo sentido, considera que la norma
acusada viola el artículo 298 de la Carta, puesto que el Congreso limitó la
autonomía de los entes territoriales al establecer para ellos un monto máximo
de gastos de funcionamiento, los cuales "deben estar acordes con la
real recaudación de los recursos de libre destinación, si no se cumple es obvio
que se trata de un acto administrativo manifiestamente contrario a la Carta y a
la ley orgánica del presupuesto y por ende inaplicable".
Por otra parte, señala que el artículo 4
acusado lesiona los artículos 300-5 y 305-4 de la Constitución, que consagran
la facultad exclusiva de las Asambleas Departamentales para aprobar el
presupuesto departamental, de conformidad con sus propias circunstancias;
igualmente, se conculca su derecho constitucional de elaborar y proyectar el
presupuesto de rentas y gastos, ya que se le ordena que los ingresos de libre
destinación se gasten como lo indique el Congreso, y no de acuerdo a las
condiciones específicas de su territorio.
Por último, considera que es violatorio del
principio de buena fe que se ordene un tope máximo de los ingresos de libre
destinación que se pueden destinar en funcionamiento, puesto que con ello se
les está "diciendo a las entidades territoriales que ellas pueden llegar
a gastarse en funcionamiento recursos que no son de libre destinación o que
pueden llegar a inflar ficticiamente el presupuesto de ingresos y gastar más de
lo que efectivamente se va a recaudar". Ello implica desconocer el rol
de los órganos de control institucional de cada ente territorial.
2.3. Intervenciones
2.3.1. Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Nancy L. González Camacho,
obrando en calidad de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este
proceso para oponerse a los argumentos de las demandas.
Señala que la Corte Constitucional, en la
sentencia C-478/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), señaló, en cuanto al tema de
la autonomía de las entidades territoriales frente a políticas macroeconómicas,
lo siguiente: a) la extensión de los principios presupuestales nacionales a
nivel territorial es una herramienta que limita la autonomía presupuestal, en
favor de la unidad de objetivos y procedimientos presupuestales, así como la
coherencia en el manejo del gasto público; b) En materias económicas, y
especialmente presupuestales, se intensifica el alcance del principio de unidad
nacional, ya que este es esencial para evitar la desintegración y
disfuncionalidad del sistema como un todo. En términos de la Corte, existe en
materia económica "una tendencia cohesionante muy fuerte, más
exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada". c) El
presupuesto, al constituir un poderoso instrumento de manejo macroeconómico,
debe estar regido por un principio de unidad antes que por uno de autonomía.
Mientras que el principio de unidad presupuestal "nace de la realidad
que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la
misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los
presupuestos que se ponen en vigor actualmente", el principio de la
autonomía presupuestal "ofrece a las entidades territoriales la
separación financiera así sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico.
Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda
pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos
de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo
correspondan a patrones comunes".
Estas mismas reglas jurisprudenciales,
señala la apoderada, han sido reiteradas en las sentencias C-517/92 -que
resalta el carácter no absoluto de la autonomía inherente a la
descentralización- y C-004/93 -en la que se resalta la primacía de los
intereses nacionales sobre los intereses territoriales siempre que concentren
el mayor valor social, que se intensifica en materia macroeconómica-.
Con base en tales pronunciamientos, afirma
la interviniente que una de las medidas adoptadas para evitar una crisis
macroeconómica fue la limitación de los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales, "con la finalidad de lograr su recuperación
financiera, de modo que sus ingresos corrientes de libre destinación le
alcancen para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional, y financiar al menos parcialmente la inversión
autónoma de las mismas"; por ello, la ley podía adoptar tales
decisiones sin que con ello se estuviese lesionando la autonomía territorial,
dado que es al legislador a quien corresponde definir y defender los intereses
nacionales en materia económica.
De otra parte, con base en la sentencia
C-478/92 y el artículo 208 de la Carta, sostiene que "la Ley orgánica
de presupuesto puede establecer limitaciones generales y abstractas en materia
de gastos de funcionamiento, a los proyectos que elaboren los gobernadores y
alcaldes y que aprueben las asambleas y concejos respectivos, contralorías
departamentales y municipales y distritales, y personerías distritales y
municipales, en lo tocante a la presupuestación de sus gastos de
funcionamiento". Como refuerzo para sus argumentos, remite a las
razones expuestas durante el debate legislativo de la Ley 617 de 2000, entre
las cuales se cuenta el ánimo de resolver la crítica situación financiera de
los entes territoriales.
2.3.2. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botía de
Botía, obrando como representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino para oponerse a los argumentos de la demanda. Explica que, en su
criterio, para estudiar estos cargos se debe acudir a la exposición de motivos
de la Ley, en la cual se llevó a cabo un estudio profundo, sustentado
técnicamente, sobre el estado crítico de las finanzas públicas territoriales,
derivada de un mal manejo de sus recursos, y sobre las consecuencias de tal
situación sobre la política macroeconómica nacional. Dicho panorama justifica
la racionalidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas frente al problema.
Asimismo, en consonancia con una amplia
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la interviniente afirma que la
autonomía de las entidades territoriales se puede limitar, aún en relación con
sus rentas endógenas, por motivos de tipo macroeconómico. En el caso bajo
estudio, una de las medidas adoptadas para preservar la estabilidad económica
nacional fue la limitación de los gastos de funcionamiento de dichas entidades,
con miras a recuperar sus finanzas, lo cual constituye una limitación válida de
su autonomía para preservar un interés superior.
Por otra parte, considera que los gastos de
funcionamiento no tienen nada que ver con el desarrollo integral del
territorio; por lo mismo, el establecimiento de límites para tales gastos no
impide que las autoridades departamentales o locales elaboren y preparen su
propio presupuesto de ingresos y de gastos, dentro del límite establecido para
los gastos de funcionamiento. "Las disposiciones demandadas tampoco
impiden, como lo afirma el demandante, que el órgano colegiado de
representación popular proceda a estudiar el proyecto presentado por el
ejecutivo y a impartirle si es del caso su aprobación. Por lo tanto, no se
presenta la vulneración de los artículos 298, 300-5 y 305-2 y 4, invocados por
el demandante".
2.3.3. Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
En cuanto al tema de la autonomía
financiera de los entes territoriales, expresa el ciudadano Gilberto Toro
Giraldo, en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, que la Corte Constitucional ha trazado una clara distinción entre
las rentas endógenas y las rentas exógenas de dichas entidades, "y ha
señalado que frente a los segundos el legislador goza de relativa libertad de
intervención, la cual le permite señalar destinaciones específicas y
condicionamientos en su administración, mientras que los primeros son como
norma general intangibles para el Congreso, que sólo puede ocuparse de ellos en
circunstancias realmente excepcionales". Si bien la Carta atribuye al
Congreso la facultad de restringir el gasto de los órganos colegiados
territoriales, tal facultad no se puede ampliar hasta el punto de señalar
cuánto puede gastar cada entidad territorial en su funcionamiento.
2.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto arriba citado, expresa que, contrario a lo que afirman los
demandantes, las normas acusadas son respetuosas de la Carta Política. Explica
que si bien las entidades territoriales tienen autonomía para el manejo de sus
propios asuntos, tal autonomía se debe asociar con el principio de unidad que
fundamenta el Estado colombiano; es decir, el grado de autonomía de los entes
territoriales en una república unitaria es relativo, y será el que determine la
ley, ya que el artículo 287 Superior autoriza al legislador para fijar límites
a dicha autonomía. Por lo mismo, el Legislador tiene un amplio respaldo
constitucional para fijarle límites a los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales.
Asimismo, precisa que el cargo no está
llamado a prosperar por cuanto desde la perspectiva macroeconómica que dió
origen a la Ley 617 de 2000, "el manejo de los recursos presupuestales
de las entidades territoriales debe someterse a los dictámenes generales del
legislador toda vez que dicho manejo se proyecta sobre las finanzas del Estado
a nivel nacional, lo cual hace contraproducente, desde el punto de vista del
saneamiento de dichas finanzas, el que dichas entidades actúen como ruedas
sueltas en la distribución de sus recursos".
3. Cargos contra los artículos 15, 16,
17 y 19
3.1. Normas demandadas
"Artículo
15. Modifícase el
artículo 8º de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo
8º. Requisitos. Para
que una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en
municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área
del municipio propuesto tenga identidad, atendidas las características
naturales, sociales, económicas y culturales.
2. Que cuente por
lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios de
los cuales se pretende segregar no disminuya su población por debajo de este
límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, Dane.
3. Que el
Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre
destinación anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales
vigentes, durante un período no inferior a cuatro (4) años.
4. Previamente a
la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree el municipio el
órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por
el Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio
sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la
nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura
y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el
órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad
de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la
medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
En ningún caso
podrá crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio
del municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la
sanción de la ordenanza de creación del municipio, el Tribunal Contencioso
Administrativo ejercerá control automático previo sobre la legalidad de la
misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.
Parágrafo 1º. El
respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del
Gobernador, de los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa
popular, de conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estará obligado
a presentarlo cuando por medio de consulta popular así lo decida la mayoría de
los ciudadanos residentes en el respectivo territorio.
Cuando no hubiere
precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creación de un
nuevo municipio, una vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que
participen los ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá
realizarse en un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha
de sanción de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se
archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse
tres (3) años después.
Parágrafo 2º. Se
podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el
numeral segundo del presente artículo cuando, de conformidad con la
certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el municipio que se
vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre destinación superiores a
ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.
Parágrafo 3º. El
Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se creen.
Para tal efecto, el Gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido
el trámite de creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus
anexos a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo
Institucional de los Entes Territoriales del Ministerio del Interior.
Artículo 16. Modifícase el artículo 9º de la Ley 136 de
1.994, modificado por el artículo 2º de la Ley 177 de 1994, el cual quedará
así:
"Artículo
9º. Excepción. Sin
el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas
departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la
ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de
defensa nacional.
También podrán
las Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los
requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes
de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no
hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la
República.
Los concejales de
los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las
sesiones."
Artículo 17. Adiciónase el artículo 15 de la Ley 136 de
1994, el cual quedará así:
"Artículo
15. Anexos. El
proyecto de ordenanza para la creación de un municipio se presentará acompañado
de una exposición de motivos que incluirá como anexos los estudios,
certificaciones, el concepto expedido por la Oficina de Planeación
Departamental, el mapa preliminar del territorio del municipio que se pretende
crear y los demás documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley".
Artículo 19.
Viabilidad financiera de los municipios y distritos. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994
quedará así:
"Artículo
20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los
límites establecidos en los artículos 6º y 10 de la presente ley, el municipio
o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de
saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes
autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño,
pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el
esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148
y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.
Si al término del
programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los
límites establecidos en la presente ley, la Oficina de Planeación Departamental
o el organismo que haga sus veces, someterá a consideración del Gobernador y de
la Asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito,
a fin de que esta última ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que
contemple, entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el
artículo anterior y la asociación con otros municipios o distritos para la
prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento
de sus funciones administrativas.
Transcurrido el
término que señale la asamblea departamental para la realización del plan de
ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y
siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de
gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa
del Gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o distrito.
Al decidir la
fusión la respectiva ordenanza expresará claramente a qué distrito, municipio o
municipios limítrofes se agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así
como la distribución de los activos, pasivos y contingencias de dichos
municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en
que se distribuye a la población, la ubicación y destinación de los activos y
el origen de los pasivos.
En el caso en que
se decrete la fusión del municipio o distrito, los recursos de la participación
municipal en los ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán
ser asignados al distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el
territorio, en proporción a la población que absorbe cada uno.
las oficinas de
Planeación departamental presentarán a consideración de la respectiva asamblea
el primer día de sesiones ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de
los distritos y municipios del departamento y a partir del cual se evalúe la
pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el presente artículo".
3.2. La demanda
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona expresan que las normas acusadas desconocen lo dispuesto
en los artículos 1, 151 y 287 de la Carta Política.
Explican que de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, las condiciones para la creación, subsistencia y
supresión de los entes territoriales forman parte del núcleo reservado a la ley
orgánica de ordenamiento territorial. Al fijar requisitos para la creación de
municipios, los artículos 15 y 17 demandados lesionan tal reserva. Asimismo, el
artículo 19, que señala las condiciones de supresión de los municipios, incurre
en el mismo vicio de inconstitucionalidad.
A su vez, precisan los demandantes que debe
efectuarse una unidad de materia con las normas de la Ley 136 de 1.994 que se
pretenden reformar con los artículos acusados, ya que esta última ley, a pesar
de haberse expedido en vigencia de la Constitución de 1.991, desconoció en el
mismo sentido la reserva de ley orgánica. Por lo mismo, "la acusación
se extiende a los artículos de dicha Ley que aquí se pretende modificar".
3.3. Intervenciones
3.3.1. Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Nancy L. González Camacho, en
representación del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para
oponerse a los cargos de la demanda. Explica que, de conformidad con el
artículo 300-6 de la Constitución, las asambleas departamentales, por medio de
ordenanzas, podrán crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios
municipales y organizar provincias; por ello, en virtud del mismo texto
constitucional, la fusión de municipios no es una figura extraña al
ordenamiento colombiano. Además, en esta materia la actuación de las Asambleas
está supeditada a lo dispuesto por la ley; "luego, no corresponde a la
órbita de su autonomía y competencia establecer las condiciones para su
creación o supresión, y por tanto, el desarrollo legal de esta autorización
constitucional no implica desconocimiento de la descentralización y autonomía
territorial prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución".
3.3.2. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botía de Botía
intervino en su calidad de representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Como el
cargo se restringe a la violación de la reserva de la ley orgánica de
ordenamiento territorial, la interviniente remite, para sustentar su posición,
a los argumentos expuestos para controvertir los cargos formulados contra el
artículo 1. Es decir, que "la Ley 617 de 2000 tuvo el trámite propio de
Ley orgánica y que la Ley 136 de 1994, atacada anteriormente por este mismo
motivo, fue declarada exequible, por no violar los artículos 151 y 288 de la
Carta".
3.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
En el concepto arriba citado, el señor
Procurador General de la Nación intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de las normas demandadas. Tal y como señaló respecto de los
anteriores cargos, la reserva de ley orgánica en materia territorial no se
opone a que en ciertos casos, una ley ordinaria pueda desarrollar el tema con
base en los lineamientos constitucionales generales. En ese sentido, el
artículo 300-6 de la Constitución atribuye a las Asambleas Departamentales la
función de crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios
municipales y organizar provincias, con sujeción a los requisitos que
establezca la ley. "Luego, el legislador, en el caso de las normas
acusadas, no ha hecho otra cosa que desarrollar la Carta Política al establecer
unos determinados requisitos en el campo presupuestal, los cuales deben ser
tenidos en cuenta por las Asambleas Departamentales, para efectos de la
creación o fusión de municipios, en atención a la viabilidad financiera de los
mismos".
4. Cargos contra el artículo 22
4.1. Norma demandada
"Artículo
22. Salario de contralores y personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de 1994,
quedará así:
"Artículo
159. El monto de
los salarios asignados a los Contralores y Personeros de los municipios y
distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario
del alcalde".
4.2. La demanda
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona consideran que el artículo 22 demandado vulnera el
artículo 150 de la Constitución. Con base en la sentencia C-510/98 de esta
Corporación, precisan que de conformidad con el numeral 19 del citado artículo
150 Superior, se "fracciona la competencia para la asignación de
remuneraciones a los servidores públicos entre Congreso, Gobierno Nacional y
autoridades territoriales, de tal manera que al primero sólo le corresponde
fijar bases generales y criterios, a través de una ley marco o ley cuadro,
atribución que está ejercida en la Ley 4a. de 1.992. Allí se determinó que el
Gobierno Nacional podrá fijar topes a la asignación de los empleos de los entes
territoriales, tomando como referencia cargos equivalentes del orden nacional.
Fijados los criterios y bases por el Legislador, y sea que el Gobierno Nacional
fije o no topes, cobra plenitud la competencia de los Concejos Municipales, de
rango constitucional, para fijar las escalas de remuneración de los servidores
públicos locales".
En consecuencia, no tiene competencia el
Congreso para señalar las asignaciones concretas correspondientes a los
servidores públicos del orden municipal.
4.3. Intervenciones
4.3.1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botía de
Botía, en tanto representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
considera infundados los cargos de la demanda.
Explica que, contrario a lo que aducen los
demandantes, la norma acusada no está señalando una asignación concreta para
los servidores municipales, lo cual corresponde a los concejos respectivos. Por
otra parte, si bien la ley señaló un porcentaje máximo para los salarios de
contralores y personeros municipales, no se ocupó de fijar el límite salarial
de los alcaldes, atribución que corresponde al Gobierno Nacional; por ello, en
la práctica, "el monto máximo salarial que pueden fijar las asambleas y
concejos municipales para los salarios de contralores y personeros, son los
fijados por el Gobierno Nacional para los Gobernadores y Alcaldes, y en
consecuencia el porcentaje señalado en la Ley, se convierte en el parámetro a
seguir por el Gobierno Nacional".
4.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación
considera que le asiste razón al demandante en cuanto al cargo formulado contra
el artículo 22 de la Ley 617 de 2000, en el sentido de que el Legislador no
tiene competencia para establecer los topes salariales de los personeros y
contralores municipales y distritales, sino únicamente para fijar las bases y
criterios generales que el Gobierno Nacional deberá seguir en materia salarial.
Así, la medida adoptada es lesiva de la esfera de competencia del Gobierno, de
conformidad con el artículo 150-19, literal e), de la Constitución. Lo anterior
guarda concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia C-510/99 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), en la cual se afirmó que "la
concurrencia de competencias que existe en esta materia, le impide al Congreso
fijar normas que, bajo la apariencia de fijar un parámetro determinado, hagan
nugatoria la competencia que el propio Constituyente asignó al Gobierno
Nacional".
5. Cargos contra el artículo 39
5.1. Norma demandada
"Artículo
39. Duración de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades de los alcaldes
municipales y distritales a que se refieren los numerales 1 y 4, tendrán
vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses después del
vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la
incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro
(24) meses en la respectiva circunscripción.
El mismo régimen
de inhabilidades e incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, D.C.
Parágrafo. Para
estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las
circunscripciones territoriales."
5.2. La demanda
En criterio de los ciudadanos Ismanda Lucía
González Vasco y Efraín Gómez Cardona, la norma demandada es lesiva de los
artículos 151, 13, 40, 83 y 179 de la Carta Política.
En primer lugar, señalan que, de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, existe una diferencia entre
las inhabilidades, las incompatibilidades y las prohibiciones aplicables a los
funcionarios públicos. Las inhabilidades son situaciones que impiden el acceso
a un cargo público; las incompatibilidades son todo aquello que el servidor
público, una vez en el cargo, no puede hacer; y las prohibiciones son todo
aquello que no puede hacer una vez haya dejado el empleo público. En ese orden
de ideas, precisan que "el artículo en cuestión consagra en apariencia
una prohibición, por cuanto espresamente refiere a un tiempo posterior a la
dejación del cargo de Alcalde o Gobernador. Pero la norma contiene asimismo una
inhabilidad, en la medida en que determina que el ejercicio del cargo de
Alcalde o Gobernador en los 24 meses anteriores impide acceder a un cargo de
elección popular". Teniendo en cuenta que, en su criterio: (i) las
inhabilidades para ser Congresista están establecidas directamente en la
Constitución, (iii) el artículo 179-2 Superior determina como inhabilidad el
haber ejercido funciones públicas en los doce meses anteriores a la elección, y
(iii) "por parte alguna la Constitución autoriza al Congreso para hacer
más estricta o más laxa esta causal. La única forma de modificarla sería,
entonces, la Reforma Constitucional. De manera que cuando el Congreso altera el
texto, está violando directamente la Constitución". Por lo mismo, al contravenir
el texto constitucional, la norma acusada debe ser declarada inexequible.
Señalan que "será a tal punto claro
que el tema de las inhabilidades de los congresistas es de rango constitucional
y no legal, que la Ley 5a. de 1.992, contentiva del reglamento del Congreso, al
elaborar el Estatuto del Congresista se limitó a reproducir en su artículo 280,
numeral 2, el texto intacto del numeral 2 del artículo 179 de la
Constitución". En todo caso, incluso si el Congreso estuviese
facultado para hacer más severo el régimen de inhabilidades, ello tendría que
hacerse mediante una ley orgánica modificatoria del Reglamento del Congreso, de
conformidad con el artículo 151 Superior. Así, al ser la norma acusada una ley
ordinaria, existe un vicio de incompetencia. "Si se mantuviera esta
norma, se generaría un conflicto de leyes, dada la evidente contradicción entre
ésta y la Ley 5 de 1992. Conflicto que tendría que ser resuelto haciendo
prevalecer la ley orgánica sobre la ordinaria. En últimas, los Alcaldes y
gobernadores no podrán acceder a los otros cargos de elección popular en los 24
meses siguientes a su retiro, pero para aspirar al Congreso bastarían los 12
meses de que hablan la Constitución y la ley 5a".
Desde otro punto de vista, indican que la
norma acusada implica un ejercicio desproporcionado e irrazonable de los
poderes públicos. En su criterio, si el Constituyente señaló un lapso de 12
meses que debe transcurrir entre el retiro del cargo y la elección para ocupar
otro, es porque consideró que ese era un plazo razonable: "uno menor
permitiría el influjo nocivo en los ciudadanos, y uno mayor es excesivo, y por
tanto lesivo del derecho de ser elegido". Con base en la
jurisprudencia constitucional, señalan que "la extensión de las
incompatibilidades en el tiempo debe guardar proporción con las finalidades
perseguidas por el legislador al establecerlas y no puede implicar el
sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente reconocidos a
quien desempeñe el cargo". Por lo mismo, incluso si el Congreso fuera
competente para expedir esta norma, y lo hubiera hecho mediante ley orgánica,
el ampliar el período de la inhabilidad de 12 a 24 meses es contrario a la
proporcionalidad.
Adicionalmente, establecen que la norma
acusada es lesiva del principio de la confianza legítima, de conformidad con el
cual el Estado no puede ser desleal con sus ciudadanos, asumiendo actitudes
tales como la alteración "súbita e inopinada" de las normas
jurídicas. "Su aplicación a este caso no podrá ser más pertinente:
Cuando el Alcalde o Gobernador tomó posesión de su cargo, confiaba en que las
inhabilidades serían las que estaban vigentes. A lo sumo podría entenderse como
razonable el que ellas se cambiaran, siempre que ello ocurriera en un momento
en el cual el Alcalde o Gobernador estuviera en condiciones de retirarse sin
quedar incurso en la nueva inhabilidad, o que ella rigiera sólo para quienes en
el futuro fueran electos Alcaldes o Gobernadores".
Por último, consideran que esta norma es
lesiva de los artículos 40 y 152 de la Carta, en la medida en que consagra una
restricción indebida al derecho a elegir y ser elegido. "Debe
observarse", precisan, "que establecer un término de
incompatibilidad superior al tiempo para el cual fue elegido convierte la
incompatibilidad en una inhabilidad genérica, lo cual cercena desde todo punto
de vista el dercho, a aspirar, transcurrido un tiempo prudencial, el cual debe
ser sin lugar a dudas, y como ya lo hemos manifestado, conforme a las reglas de
la sana lógica y de las sentencias de la Corte Constitucional, razonable desde
cuando terminan las funciones". Por su parte, el artículo 152 Superior
se desconoce, ya que las restricciones al derecho fundamental de elegir y ser
elegido constituyen una regulación de su núcleo esencial, por lo cual hacen
parte de la reserva de ley estatutaria, requisito que no se verificó en el caso
de la norma demandada.
5.3. Intervenciones
5.3.1. Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Nancy L. González Camacho, en
tanto representante del Ministerio del Interior, intervino para oponerse a los
cargos formulados en la demanda. Considera que la Constitución Política no
define en su texto todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a
los distintos cargos públicos, por lo cual el establecimiento de muchas de
ellas corresponde al Legislador, por disposición de la Carta o por aplicación de
la cláusula general de competencia. Asimismo, el artículo 150-23 Superior
señala que es atribución del Congreso el expedir leyes que regulen el ejercicio
de las funciones públicas; ello implica, para la interviniente, que "a
falta de norma específica de rango constitucional que defina quién habrá de
establecer el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto
empleo, esta función corresponde al Legislador".
La apoderada expresa que la Corte
Constitucional, en sentencia C-1412 de 2000, estableció que por virtud de los
artículos 150-23 y 293 de la Carta Política, el legislador tiene una amplia
discrecionalidad para definir el régimen de calidades, inhabilidades e
incompatibilidades de los funcionarios de elección popular de las entidades
territoriales. El único límite que tiene el Legislador al momento de ejercer
esta facultad, son los parámetros que expresamente establezca la Constitución,
así como los criterios de proporcionalidad y racionalidad.
En ese sentido, para la interviniente la
Ley 617 de 2000 es un desarrollo de tal atribución legislativa. El artículo que
se demanda es un ejercicio de la discrecionalidad del legislador, producto de
un estudio concreto de la situación de los servidores públicos que la norma
contempla; específicamente, la prohibición de inscribirse como candidato para
cargos de elección popular durante los 24 meses después del vencimiento de su
período o de la aceptación de la renuncia para gobernadores y alcaldes, "debe
entenderse en la respectiva circunscripción y basa su razón de ser, en que este
es el tiempo mínimo para que el mandatario se encuentre completamente desligado
de la estela de poder propia de su cargo. A los veinticuatro meses de su
renuncia o del vencimiento de su periodo, se ha terminado con la ejecución del
presupuesto de su administración, y por lo tanto carece ya de influencia sobre
sus electores potenciales".
Por otra parte, considera que la norma
acusada no lesiona la reserva de ley orgánica. La interviniente hace referencia
a la sentencia C-600A/95, en la cual la Corte estableció que: a) la
Constitución no prohibe que una ley contenga materias orgánicas y temas de ley
ordinaria, siempre y cuando entre ellos exista una conexión temática razonable;
y b) las materias propias de la ley orgánica de ordenamiento territorial pueden
estar contenidas en diversas leyes. En consecuencia, afirma que, en primer
lugar, no asiste razón al demandante porque la ley 617 de octubre 6 de 2000 sí
recibió el trámite de ley orgánica, ya que se cumplieron los cuatro debates,
fue aprobada por las dos cámaras, y su aprobación se hizo con la mayoría
absoluta requerida por la ley.
En segundo lugar, considera que incluso si
no se hubiera surtido el trámite de una ley orgánica, ello no obsta para que la
ley se declare exequible, ya que en virtud de los artículos 293 y 299 de la
Carta, la Ley es la encargada de determinar las inhabilidades e
incompatibilidades de los funcionarios de elección popular en las entidades
territoriales. Y "Como quiera que las normas que regulan las
inhabilidades e incompatibilidades, no (son) materia que se ocupe de distribuir
competencias, pueden ser reguladas a través de ley ordinaria".
En cuanto a la aludida desproporción del
término de inhabilidad que fija la norma demandada, considera que la
Constitución no ha prohibido el establecimiento de un término mayor que el
aplicable a los Congresistas; por el contrario, lo que exige es que no sea
menor que el de éstos. En ese orden de ideas, precisa que la Corte
Constitucional, en la sentencia C-130/94 (M.P. Fabio Morón Díaz), expresó que
en materia de derechos políticos, es aceptable establecer diferenciaciones con
base en el reconocimiento de las desigualdades fácticas que se observan entre
los ciudadanos en esta materia; por ello, el establecimiento de las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades que se aplican a quienes ejerzan la cargos
públicos constituye una limitación válida del derecho a la igualdad, en aras de
garantizar el adecuado ejercicio de la función pública. Como consecuencia, la
interviniente afirma que existe una justificación para el establecimiento de un
límite temporal, posterior a la terminación de un cargo de elección popular,
como el que establece la norma acusada, ya que ello configura una "desigualdad
material entre quienes han ocupado dichos cargos y los demás habitantes",
justificada en el hecho de que "los primeros podrían por efecto de los
cargos que han ostentado, influir indebidamente en los electores". Es
decir que, para garantizar la democracia y la transparencia del proceso
electoral, se justifica establecer este tipo de inhabilidades, "sin que
por ello pueda predicarse que se le impide a quien se encuentra en esas
circunstancias, cumplir con los deberes consagrados en el artículo 95 numeral
5, ya que el desempeño de cargos públicos de elección popular no es la única
forma de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país".
En lo relativo a la supuesta violación del
principio de confianza legítima, señala la apoderada que los servidores
públicos que actualmente se encuentran activos sí conocieron el texto del
proyecto de ley de ajuste fiscal que se convirtió en la Ley 617 de 2000.
Asimismo, recalca que a quienes fueron
elegidos el 29 de octubre del año en curso no se les aplican las inhabilidades
que contempla la ley, por cuanto esta misma, en su artículo 86, establece un
régimen de transición, en virtud del cual las inhabilidades e
incompatibilidades allí establecidas sólo regirán para las elecciones que se
realicen a partir del año 2001. Sobre el particular, cita a la Corte
Constitucional, la cual, en la sentencia C-478/98, expresó que el principio de
confianza legítima "no constituye un límite a la posibilidad de que el
Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho
adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa.
(...) la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de
los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés
general, modifique las regulaciones sobre un  determinado asunto".
Así, en el caso presente no se debe aplicar la teoría de la confianza legítima,
puesto que el Legislador lo único que hizo fue modificar las inhabilidades e
incompatibilidades que preveía la legislación anterior, sin hacerlo en forma
intempestiva ni abrupta.
5.3.2. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botía de Botía,
en tanto representante de dicho Ministerio, considera que los cargos de la
demanda carecen de fundamento constitucional.
En primer lugar, en la norma demandada no
se consagran incompatibilidades ni inhabilidades, ya que éstas están previstas
en otros artículos de la ley; lo que el artículo demandado hace es señalar el
término de duración de algunas de las incompatibilidades. El cargo se dirige
únicamente contra el término señalado para la incompatibilidad prevista en el
artículo 38-7 de la norma acusada.
Sobre el particular, precisa la apoderada
que, por una parte, una inhabilidad es "todo acto o situación que invalida
la elección", mientras que por otra, una incompatibilidad es todo acto que
no se puede realizar durante el período de ejercicio del cargo. "Sin
embargo, desde la misma Constitución encontramos algunas incompatibilidades que
se prolongan más allá del término de ejercicio del cargo, figura que la
jurisprudencia ha denominado 'extensión temporal de las
incompatibilidades'". En ese sentido, el mismo artículo 181 Superior
dispone que las incompatibilidades de los congresistas, en caso de renuncia, se
mantendrán durante el año siguiente a su aceptación; es decir, es la misma
Carta la que extiende por un tiempo posterior al ejercicio del cargo, las
incompatibilidades que ella prevé, sin que por esa razón se conviertan en
"inhabilidades".  Asimismo, una de las características de las
incompatibilidades es, precisamente, su carácter prohibitivo: "toda
incompatibilidad comporta prohibiciones para realizar la actividad motivo de la
misma". En consecuencia, así la norma demandada contenga en el fondo
una prohibición, no por ello se sustrae del carácter de incompatibilidad.
En ese orden de ideas, la interviniente
asevera que el hecho de que las incompatibilidades señaladas en la norma
acusada limiten de forma temporal el derecho de postulación, no comporta un
desconocimiento de los artículos 13, 40, 151 y 152 de la Carta. En primer
lugar, porque la intención legislativa no fue la de modificar el régimen de
incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, sino el de "establecer
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos del
nivel territorial, con fundamento en la autorización contenida en el artículo
293, según el cual, corresponde al legislador señalar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones", facultad que no fue
circunscrita constitucionalmente a la legislación orgánica.
En segundo lugar, la norma demandada no
regula el régimen de los derechos fundamentales, ni el núcleo esencial del
derecho a elegir y ser elegido; por ello, no es viable exigir que se haya
tramitado por el procedimiento propio de una ley estatutaria. "Nótese cómo
la Ley Orgánica a través de la cual se dicta el reglamento del Congreso,
también contiene las regulaciones relativas a las prohibiciones, inhabilidades
e incompatibilidades de los congresistas, incluida la referente a quienes hayan
ejercido jurisdicción o autoridad dentro de un período de tiempo determinado,
sin que por tal motivo, se exija que dicha ley se tramite como
estatutaria". En todo caso, no se puede decir que la disposición
acusada afecte el núcleo esencial del derecho de postulación, ya que la
restricción que consagra es de carácter temporal y se fundamenta en el
principio de transparencia del manejo de los asuntos públicos, así como en la
primacía del interés general.
Por otra parte, no es exagerado el término
de 24 meses de duración de tal incompatibilidad, ya que se debe tomar en
consideración que, por lo general, "hasta después del primer año del
nuevo mandatario electo, se llegan a establecer los efectos benéficos o nocivos
de la utilización anticipada de los recursos de la respectiva entidad
territorial, por parte del mandatario anterior", por lo cual con el
establecimiento de tal término se permite que los electores tomen decisiones
informadas y consecuentes con el desempeño real del postulante. En el mismo
sentido, no es aceptable establecer una comparación con el término fijado en la
Constitución para poder ser congresista, "por cuanto los congresistas
no tienen poder de ejecución sobre los recursos públicos y en consecuencia, las
situaciones que se comparan son diferentes".
Adicionalmente, en su criterio no existe
vulneración al principio de confianza legítima. Teniendo en cuenta que la
regulación de las inhabilidades e incompatibilidades propias de los
funcionarios públicos de elección popular al nivel territorial, no es una
materia propia de ley orgánica o de ley estatutaria, y que, además, está
pendiente la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, "objetivamente
no existe ninguna razón válida que llevara a pensar a los actuales mandatarios
que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades permanecería sin
modificación alguna en los mismos términos que cuando tomaron posesión del
cargo, o se inscribieron para la elección". Asimismo, los motivos que
tuvo en cuenta el Legislador para efectuar la modificación obedecen a la
protección del interés general. En ese sentido, no se lesiona ni el principio
de confianza legítima, ni el de buena fe.
5.3.3. Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, a
nombre de la Federación Colombiana de Municipios, interviene para impugnar la
constitucionalidad de la norma acusada. Señala, en primer lugar, que la
determinación legislativa del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y
de su duración es imprescindible por motivos de seguridad jurídica; en palabras
de la Corte Constitucional, ello es así "puesto que la persona elegida
debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello que es incompatible
con la dignidad que ostenta, así como también tiene derecho a saber el momento
preciso en que le es exigible la observancia de las pertinentes normas y el
tiempo durante el cual se extiende su aplicación". Lo anterior va
acorde con el principio constitucional de buena fe -que protege a los
ciudadanos frente a cambios intempestivos efectuados por las autoridades- y el
precepto de confianza legítima. En ese orden de ideas, expresa el interviniente
que el término de duración de las incompatibilidades debe ser proporcional con
la finalidad que tuvo el legislador al establecerlas, "y no puede
implicar sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente
reconocidos, so pretexto de evitar que se utilice el ejercicio de la
administración municipal en beneficio particular para aspirar a otros cargos de
elección popular".
Señala, además, que el establecimiento de
un término para la incompatibilidad que es superior al tiempo para el cual el
funcionario fue elegido hace que tal incompatibilidad se convierta en una
inhabilidad genérica, lo cual limita, por ser irrazonable, el derecho a acceder
al ejercicio y control del poder político que consagra el artículo 40 Superior.
5.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto aludido, intervino en este proceso para oponerse a los cargos
formulados contra el artículo 39 de la Ley 617 de 2000.
Señala que lo que la norma acusada regula
no es el tema de las inhabilidades e incompatibilidades -asunto regulado en
otro aparte de la Ley 617 de 2000-, sino el término de duración de las
incompatibilidades de los alcaldes a las que se refieren los numerales 1, 4 y 7
del artículo 38 de dicho ordenamiento. En cuanto al término establecido para la
incompatibilidad del artículo 38-7, expresa el Procurador que la Corte
Constitucional ya se ha pronunciado sobre el particular, en la sentencia C-1412
de 2000, en la cual se estableció que, en virtud de los artículos 150-23 y 293
de la Carta, el legislador goza de una amplia discrecionalidad al momento de
definir el régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios de elección popular del nivel territorial, y que la única
limitación a dicha facultad, que incluye la posibilidad de fijar el tiempo de
vigencia de las causales de incompatibilidad, son los parámetros que la propia
Constitución establece.
Sobre el mismo tema, anota el Procurador
que "si las causales de inhabilidad e incompatibilidad de gobernadores
y alcaldes son más exigentes que para congresistas, tal circunstancia por ese
sólo hecho no torna la norma inconstitucional, en tanto y cuanto el régimen de
los Congresistas previsto en la misma norma constitucional no constituye un
límite o parámetro para que el legislador fije los regímenes de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de intereses de los demás servidores públicos,
sino que cada uno de ellos se establece de manera separada".
Considera, además, que no hay violación de
la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por cuanto ésta
abarca únicamente las materias que "tracen una política definida de
ordenamiento político administrativo territorial, que de manera expresa
determine y desarrolle el artículo primero de la Carta"; por lo mismo,
las normas expedidas simplemente para regular la administración, organización y
funcionamiento de los entes territoriales pueden ser ordinarias.
6. Cargos contra el artículo 85
6.1. Norma demandada
"Artículo 85. Areas Metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en
jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente
al factor poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos
municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta."
6.2. La demanda
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona demandan esta norma por considerarla violatoria de los
artículos 13 y 20 constitucionales. Explican que "todos los municipios
del país son categorizados exclusivamente con base en sus ingresos corrientes
de libre destinación, sin que cuente para nada la población, mientras que para los
municipios que hacen parte de un área metropolitana el único factor a
considerar es la población, siempre y cuando ella les permita situarse de la
cuarta categoría para arriba", lo cual es lesivo del principio
constitucional de igualdad. Además, precisan que en caso de que los municipios
situados en un área metropolitana no puedan clasificarse, por su población, en
la categoría cuarta, "ya ni siquiera la población entra en juego, sino
el sólo hecho de estar dentro del área metropolitana, razón sufienciente para
ubicarlo en la cuarta categoría".
Por otra parte, consideran que la violación
al artículo 320 Superior estriba en que el legislador, en la norma acusada, no
sólo no tuvo en cuenta ninguno de los criterios constitucionales para
establecer categorías entre municipios, sino que introdujo uno nuevo, a saber,
que el municipio pertenezca a un área metropolitana.
Algunas páginas más adelante en su demanda
(fl. 24), formulan ciertos cargos que por su contenido sólo pueden adecuarse a
la norma que se acusa, motivo por el cual se considerarán en este apartado.
Explican que hay una violación del artículo 158 Superior, en la medida en que
el proyecto desconoce la unidad de materia: "todo el proyecto de ley
fue concebido y estructurado como de racionalización fiscal de los entes
territoriales, razón por la cual no tenía lugar en el mismo la regulación de
las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los entes
territoriales".
En el mismo acápite, señalan que existe un
vicio de trámite, puesto que la que tenía competencia en el Senado para conocer
del proyecto de la actual ley 617 era la Comisión Cuarta del Senado, y no la
Comisión Primera, que no tiene competencia para conocer de materias referidas a
la cuestión orgánica presupuestal y de sistemas de control fiscal. No obstante,
no precisan si este vicio está referido a la totalidad de la ley, a todos los
artículos acusados, o sólo a algunos de ellos.
6.3. Intervenciones
6.3.1. Intervención del Ministerio del
Interior
En lo relativo al cargo por violación del
principio de unidad de materia, la apoderada del citado Ministerio puntualiza
que el encabezado de la ley demandada es: "Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de  1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley orgánica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan
normas para fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público". Tanto la Ley 136 de 1994 (en la
cual se dictan normas tendientes a modernizar los municipios), como el decreto
extraordinario 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) regulan el tema
de la organización y funcionamiento de departamentos, distritos y municipios.
En ese orden de ideas, resalta el hecho de que si bien la motivación principal de
la ley demandada fue la de regularizar los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales para preservar la política macroeconómica, "los
mecanismos adptados para lograr la viabilidad financiera de las entidades
territoriales y el fortalecimiento de la descentralización, consistieron
principalmente en una modificación o adición a las normas que regulan la
organización y funcionamiento de las entidades territoriales (Ley 136 de 1994;
Decreto Extraordinario 1222 de 1986) por lo cual, es válido afirmar que la
'materia' objeto de la ley, es 'la organización y funcionamiento de los
departamentos, municipios y distritos', materia que subsume diferentes temas o
asuntos relacionados con ella, sin que pueda predicarse ausencia de unidad
normativa".
En tal sentido, los temas que regula la ley
bajo estudio se relacionan directamente con la materia reseñada: la
categorización de los departamentos, distritos y municipios; la regulación de
sus gastos de funcionamiento, el establecimiento de montos máximos para los
honorarios de algunos servidores públicos, y otras disposiciones afines, todas
referidas a asuntos que corresponden a la organización y funcionamiento de los
entes territoriales. En todo caso, las modificaciones introducidas a las normas
que regulan tal materia tienen un sentido claramente económico, "encaminado
a lograr la racionalización de los gastos de funcionamiento y el
fortalecimiento y viabilidad financiera de las entidades territoriales, todo
dentro del objetivo de lograr estabilizar la política macroeconómica".
Por lo mismo, el hecho de que ciertas normas que regulan el gasto público
territorial se hayan clasificado como orgánicas de presupuesto, encuentra
respaldo en las circunstancias económicas de tales entidades.
Por último, en cuanto al aludido vicio de
trámite que existe en la ley, considera que el cargo está infundado, puesto que
la materia dominante de la ley es la organización y el funcionamiento de las
entidades territoriales, y los artículos que, según lo prevé su artículo 95,
adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto, conforman un todo armónico con el
resto del articulado; por lo mismo, la competencia para conocer de tal proyecto
en el Congreso correspondía a las Comisiones encargadas de la materia
dominante. De conformidad con el artículo 2 de la Ley 3 de 1992, corresponde a
la Comisión primera conocer de los proyectos de ley sobre organización
territorial; por ello, dado que lo accesorio sigue la suerte de lo principal,
era igualmente competente para conocer de las normas orgánicas de presupuesto
contenidas en la ley demandada. De allí que no exista violación del artículo
142 Superior. Adicionalmente, a la Ley 617 de 2000 se le dió el trámite de Ley
orgánica. En consecuencia, "no es cierto como sostiene el actor que
exista violación a la Ley Orgánica de Presupuesto, ni que a través de una Ley
ordinaria se haya modificado una ley orgánica y menos, que se haya incurrido en
violación del artículo 151 por aprobación de la ley sin las mayorías absolutas
requeridas".
6.3.2. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
En criterio de la ciudadana María Magdalena
Botía de Botía, representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los
cargos formulados contra la norma acusada no encuentran fundamento en la
Constitución, ya que para que se pueda predicar violación del principio de
igualdad, debe demostrarse que a situaciones iguales se está dando un
tratamiento desigual que resulta irrazonable o injustificado. Esta situación no
se da en el caso de la norma acusada, ya que los municipios que pertenecen a
áreas metropolitanas no están en las mismas condiciones que los demás
municipios; es decir, se está otorgando un trato diferente a quienes están en
circunstancias disímiles. "El principio se violará si esta forma
particular de categorización se aplicara a los municipios de una determinada
área metropolitana, o solo a algunos de los que la integran".
Además, la medida resulta razonable y
proporcional, teniendo en cuenta que "en razón de los fines que se
buscan con la organización de las áreas metropolitanas, y el tipo de relaciones
sociales y económicas entre los municipios que las integran, la diferenciación
en los factores utilizados para categorizar los municipios pertenecientes a
ellas, se encuentra plenamente justificada". En el mismo sentido, no
se puede afirmar que el único factor que la ley tuvo en cuenta haya sido el de
la población, ya que indirectamente se están considerando también la
importancia económica del área a la que pertenecen, así como su ubicación geográfica.
En todo caso, como ya se estableció, el legislativo no está obligado a utilizar
en forma simultánea todos los factores de categorización que consagra la Carta;
"incluso puede tomar en consideración uno solo de los elementos,
dependiendo de los fines que se busquen con la norma".
En cuanto al cargo por violación del
principio de unidad de materia, señala que, de conformidad con el encabezado
mismo de la ley, "no es cierto que los Honorables congresistas no hayan
sido conscientes de que estaban regulando también aspectos de la ley orgánica
de presupuesto". Igualmente, tanto la Ley 136 de 1994, como el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, modificados por la norma acusada, se refieren al
tema de la organización y funcionamiento de los departamentos, distritos y
municipios. A pesar de que la motivación principal de la ley fue la de
regularizar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales para
preservar la estabilidad macroeconómica nacional, "los mecanismos
adoptados para lograr la viabilidad financiera de las entidades territoriales y
el fortalecimiento de la descentralización, consistieron principalmente en una
modificación o adición a las normas que regulan la organización y
funcionamiento de las entidades territoriales (...) por lo cual es válido
afirmar que la 'materia' objeto de la ley, es la 'organización y funcionamiento
de los departamentos, municipios y distritos', materia que subsume diferentes
temas o asuntos relacionados con ella, sin que pueda predicarse ausencia de
unidad normativa". Todos los asuntos regulados por la ley demandada
corresponden a esta materia principal, o están íntimamente vinculados con ella.
En cuanto a la presunta incompetencia y
vicio de trámite de la ley, la interviniente reitera que la materia dominante,
sobre la cual versa el 90% de la ley, corresponde a la organización y
funcionamiento de las entidades territoriales; por ello, los artículos que
adicionan la ley orgánica del presupuesto conforman con ella un cuerpo único
con unidad de materia; "aplicando el aforismo de que lo accesorio debe
seguir la suerte de lo principal, la competencia para el conocimiento y trámite
ante el Congreso, corresponde a las secciones encargadas de la materia
dominante", que en este caso, era la Comisión Primera Constitucional
Permanente de ambas corporaciones, donde tuvo trámite la ley que se impugna.
6.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación
considera que no asiste razón a los demandantes cuando afirman que el artículo
85 demandado es lesivo del principio de igualdad. Ello, por cuanto el
tratamiento desigual que se da a los municipios que se encuentren dentro de la
jurisdicción de un área metropolitana "parte de las condiciones
especiales que según la propia Constitución tienen estos municipios, lo cual
significa que ese tratamiento obedece al criterio equitativo que preside el
principio de igualdad en nuestra Constitución".
La diferencia existente entre los
municipios pertenecientes a áreas metropolitanas y los demás municipios está
determinada por la Carta misma, en su artículo 319, en virtud del cual aquéllos
deben contar con unas características especiales, "lo que conduce a
pensar que es apenas razonable que el legislador les otorgue un tratamiento distinto
en razón de su diferente naturaleza".
7. Cargos contra el artículo 95
7.1. Norma demandada
"Artículo 95. Normas orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º,
10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto."
7.2. La demanda.
Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco
y Efraín Gómez Cardona señalan que esta norma es inconstitucional, por cuanto
no fue tramitada como ley orgánica del presupuesto; lo que sucedió, señalan,
fue que simplemente, con posterioridad a la adopción del articulado, se
constató que había la mayoría que este tipo especial de legislación requiere, y
entonces se entró a la adopción de este artículo." Como una ley
orgánica debe surtir todo el trámite correspondiente, y en este caso ello no se
realizó, la norma debe declararse inexequible.
7.3. Concepto del Procurador General de la
Nación
El señor Procurador General de la Nación,
en el arriba citado concepto, afirma que de conformidad con el artículo 151
constitucional, todo lo relativo a las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe ser regulado
mediante una ley orgánica. Por lo mismo, el artículo 95 demandado viola la
Carta Política, puesto que al ser una norma contenida en una ley ordinaria, no
puede modificar normas de la Ley Orgánica del Presupuesto.
En consecuencia, solicita que se declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Antecedentes y  cosa juzgada
constitucional.
Como cuestión preliminar, debe la Corte
señalar que, por un error, en el auto admisorio del presente proceso se
relacionó el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 entre las normas acusadas,
cuando en realidad no había sido demandado. Por lo mismo, en aplicación del
principio de economía procesal, y dada la inexistencia de cargos contra dicha
norma, la Corte habrá de inhibirse para pronunciarse sobre el
particular.
Lo primero que se advierte es que esta
Corporación, en días recientes, adoptó la sentencia C-540 de 2001, en la cual
se pronunció sobre algunos artículos de la misma ley que se demanda en esta
oportunidad; tal providencia ha generado, en consecuencia, efectos de cosa
juzgada respecto de algunos de los temas planteados por las demandas objeto de
la presente controversia, que se relacionan a continuación: a) la exequibilidad
del procedimiento de formación de la Ley 617 de 2000, específicamente en lo
tocante a las Comisiones Constitucionales Permanentes ante las cuales se surtió
el primer debate en ambas Cámaras legislativas; b) la constitucionalidad
condicionada de las  normas que versan sobre las incompatibilidades de los
servidores públicos del nivel territorial, y particularmente, lo dispuesto en
el artículo 39, acusado; c) el carácter de normas orgánicas de presupuesto con
que cuentan algunas de las diposiciones acusadas. Los siguientes son los
extractos relevantes de la parte resolutiva de dicha sentencia:
"Primero.- Declarar exequible la Ley 617 de
2000 en los términos expuestos en la parte motiva y sólo por el cargo de vicios
de trámite en su formación al haber sido aprobada en primer debate en la
comisión primera y no en la comisión cuarta de cada Cámara.
(...) Tercero. Declarar exequibles los artículos 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de
2000 por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo
de violación de los requisitos constitucionales para la aprobación de leyes
orgánicas.
Cuarto. Declarar exequible el artículo 95 de
la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en cuanto se
trata de una norma de carácter ordinario.
(...) Décimo
Primero. Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 39 de
la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses
que allí se establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se
inscriba como candidato a Presidente de la República por ser una situación ya
regulada en el artículo 197 de la Constitución Política."
La Corte reconoce el efecto de cosa juzgada
constitucional que asiste a tal decisión y, en consecuencia, habrá de ordenar,
en este caso, estarse a lo resuelto en la sentencia número C-540 de 2001, en lo
que concierne a los cargos formulados contra los artículos 39 y 95 acusados,
así como en lo tocante al cargo por vicios de trámite presentado contra la Ley
617 de 2000 en su conjunto. Igualmente, al pronunciarse sobre las acusaciones
que se presentan contra los artículos 3 al 11, demandados, la Corte dará por
entendido que éstos son normas orgánicas de presupuesto, tal y como se
determinó en la misma oportunidad.
3. Cargo por violación del principio de
unidad de materia - inhibición.
En la parte final de su demanda (fl.24),
los ciudadanos Ismanda Lucía González y Efraín Gómez, al formular los cargos
contra el artículo 85 del ordenamiento acusado, afirman que existe en la ley
617/00 un vicio por violación del principio de unidad de materia, en los
siguientes términos:
"Todo el
proyecto de ley fue concebido y estructurado como de racionalización fiscal de
los entes territoriales, razón por la cual no tenía lugar en el mismo la
regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los
entes territoriales. Si se lee el texto de la ley en su integridad, se encontrará
que ese propósito de racionalización fiscal hace de hilo conductor e
hilvanador, que confiere unidad temática al cuerpo entero de la ley, salvedad
hecha sin embargo del tema de estatuto ético. Los miembros del Congreso fueron
advertidos de esta situación, aún por sus colegas como el Dr. Darío Martínez
Betancourt, quien en junio 13 del 2000 dejó una enérgica constancia, en el
transcurso del tercer debate. Empero, la mayoría impuso la permanencia de las
normas sobre inhabilidades e incompatibilidades, materia que por ser extraña ha
debido desecharse, y el no hacerlo tipifica la predicada violación del
principio de unidad de materia".
Lo primero que observa la Corte es que el
cargo no guarda relación alguna con el contenido del artículo 85 acusado, a
pesar de encontrarse en el acápite correspondiente a los cargos contra dicha
norma.
En cualquier caso, se trata de una
acusación que no llena los requisitos mínimos de un cargo de
inconstitucionalidad respecto del cual esta Corporación pueda pronunciarse. Si
un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una
determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de
materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la
materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal
ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el
de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan
relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158
Superior. Ello constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de
inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los
ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política. Tal y como
se señaló en la antecitada sentencia C-540/01, "las exigencias
contempladas en los artículos 2 y 3 del Decreto 2067 no se satisfacen con la
sola relación de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se
precisa una confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y
las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan
contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad
se impone su declaratoria de inconstitucionalidad".
Pues bien, en este caso los demandantes
omitieron cumplir con uno de los requisitos enunciados, dado que no explicaron
por qué no existe, en su criterio, conexión alguna entre el propósito de la ley
617/00, que es de saneamiento y racionalización fiscal de los entes
territoriales, y la regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos territoriales. Se limitan, simplemente, a indicar que se
trata de temas diferentes, los cuales, a pesar de la voluntad de la mayoría de
los miembros del Congreso, no podían ser regulados en un mismo cuerpo legal.
Por lo anterior, ante la deficiente
sustentación del cargo formulado, la Corte habrá de inhibirse para
efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el tema.
4. Los problemas planteados
En general, los problemas jurídicos que
plantean las demandas bajo análisis se pueden agrupar bajo cuatro categorías:
a) aquellos relacionados con las materias
que, en criterio de los demandantes, forman parte del núcleo de reserva de la
legislación orgánica de ordenamiento territorial;
b) los que se relacionan con el alcance y
los límites de la autonomía de las entidades territoriales en materia
presupuestal y fiscal, y su relación con las atribuciones de los organismos
públicos nacionales, en particular del Legislador;
c) los atinentes a la competencia del
Legislador para fijar los parámetros de remuneración de los servidores públicos
del nivel territorial; y
d) el que alude a la diferencia que existe
entre los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas y los demás
municipios del país, para efectos de su categorización.
La Corte hará referencia a cada uno de
estos temas, en su orden. Al hablar del primero, se resolverán los cargos
formulados contra los artículos 1 y 2, así como contra los artículos 15, 16, 17
y 19, demandados; al referirse al segundo, se estudiarán los cargos presentados
contra los artículos 3 al 11 de la ley acusada. El examen de los temas tercero y
cuarto, por último, hará necesario analizar los cargos que se elevaron contra
los artículos 22 y 85, respectivamente.
5. Asuntos relacionados con la reserva de
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
5.1. Generalidades
En primer lugar, por el contenido de los
cargos que se habrán de analizar a continuación, debe recordarse brevemente
que, dada su naturaleza especial, las leyes orgánicas cuentan con ciertas
características particulares; tal y como lo estableció la Corte en la sentencia
C-337 de 1993, estas leyes "gozan de una prerrogativa especial, por su
posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes
reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta
Política (art. 151) ...las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la
actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que
tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el
ejercicio de la actividad legislativa".
Ciertas materias fueron reservadas por el
Constituyente para ser reguladas mediante leyes orgánicas, dado que, por su
importancia, es necesario dotarlas de un régimen que cuente con la estabilidad
que caracteriza a dichas normas. Uno de tales asuntos, es el del ordenamiento
territorial (art. 151, C.P.). Ahora bien, tal y como se determinó en la
sentencia C-540 de 2001, "la aprobación de leyes orgánicas constituye
una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido,
la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la
Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación". En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de
ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el
Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva
terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así
que, según se afirmó en la sentencia C-432 de 2000, "la duda en el caso
de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe
resolverse a favor del legislador ordinario", por dos motivos: (i) la
existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y
(ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas,
constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias
que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente
en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse
sujetas a la competencia del Legislador ordinario.
Una primera enumeración de los asuntos
reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se
profundizará más adelante, es la siguiente:
a) la asignación de competencias normativas
a las entidades territoriales (C.P., art. 151);
b) la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);
c) el establecimiento de los requisitos
para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297);
d) el señalamiento de las condiciones para
la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307);
e) la determinación de las atribuciones,
órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su
participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos
estatutos especiales (C.P., art. 307);
f) la adopción de un régimen administrativo
y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos
que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales
en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se
habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la
vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y
g) la fijación de las condiciones para la
conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).
En consecuencia, por virtud del principio
democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador
ordinario, habrá de concluirse que las materias relacionadas con la
organización territorial de la República que no se encuentren entre los casos
que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado
constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y, por lo
mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria.
5.2. Los artículos 1º y 2º, acusados, y los
cargos presentados contra ellos.
Los artículos 1º y 2º de la Ley 617/00 se
ocupan de establecer el sistema de categorización presupuestal de las entidades
territoriales del país: el primero establece las pautas para la categorización
de los departamentos, y el segundo hace lo mismo respecto de los distritos y
municipios. Tal categorización, disponen las normas, se habrá de realizar en
consideración a la capacidad de gestión administrativa y fiscal de cada entidad
territorial, y de acuerdo con su población y sus ingresos corrientes de libre
destinación, factores que, combinados, dan lugar a cinco categorías distintas,
en el caso de los departamentos, y siete, en el caso de los municipios.
Asimismo, las normas establecen las siguientes reglas:
- las entidades que, según su población,
deban estar clasificadas en una determinada categoría, pero según sus ingresos
corrientes de libre destinación anuales correspondan a otra, superior o
inferior, se habrán de clasificar en la categoría correspondiente a sus
ingresos;
- cuando una entidad territorial no cumpla
con los límites establecidos en la Ley 617/00 para gastos de funcionamiento, se
clasificará, para la siguiente vigencia, en la categoría inmediatamente
inferior;
- al descender una entidad territorial de
categoría, los salarios y honorarios de los servidores públicos lo harán
correlativamente;
- la determinación de la categoría a la
cual pertenece el departamento, distrito o municipio, se hará por el gobernador
o alcalde, respectivamente, mediante acto administrativo basado en las
certificaciones que sobre población e ingresos expidan, para su correspondiente
jurisdicción, la Contraloría General de la República y el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE);
- según varíen sus condiciones económicas o
de población, las entidades territoriales podrán ser re-clasificadas en la
categoría que corresponda;
- ningún municipio podrá aumentar o
descender más de dos categorías entre un año y el siguiente;
- habrán condiciones especiales para los
municipios de frontera y los municipios colindantes con el Distrito Capital; y
- para el caso de los distritos y
municipios, estas disposiciones serán de obligatoria aplicación a partir del
año 2004.
En criterio de los demandantes, las normas
acusadas son lesivas de la Constitución por cuatro motivos: (i) la
categorización de los departamentos no halla un sustento constitucional, como
sí lo hace la de los municipios; (ii) en cualquier caso, tal categorización
debe efectuarse mediante ley orgánica, ya que forma parte del régimen jurídico
básico de las entidades territoriales; (iii) al tomar en cuenta únicamente los
criterios de población e ingresos corrientes de libre destinación, las normas
desconocen los demás factores de categorización que consagran los artículos 302
y 320 Superiores; y (iv) de conformidad con el procedimiento que consagran
tales artículos, se excluye por completo a las corporaciones territoriales de
elección popular -Asambleas y Concejos- de una decisión tan trascendental como
lo es la categorización de la respectiva entidad.
En consecuencia, las demandas plantean a
esta Corte los siguientes problemas jurídicos:
a) ¿Es posible que el Legislador categorice
departamentos en virtud del artículo 302 constitucional, como lo puede hacer
con los municipios, de conformidad con el artículo 320 Superior?
b) ¿Esa categorización se debe efectuar por
medio de una ley orgánica?
c) ¿Tal categorización debe realizarse con
base en todos los factores que consagran los artículos 302 y 320 de la Carta?
d) ¿Es necesario que las Corporaciones de
elección popular del nivel territorial participen en el procedimiento de
categorización de la entidad correspondiente?
A continuación se dará una respuesta
suscinta a cada uno de ellos.
a) Categorización presupuestal de
departamentos
El artículo primero demandado, anuncia que
el régimen de categorización de  departamentos que en él se establece
constituye un desarrollo del artículo 302 de la Constitución. Este último
precepto dispone:
"La ley
podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y
competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para
ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su
población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas.
En desarrollo de
lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones
propias de los organismos o entidades públicas nacionales"
Ahora bien, para determinar si la
categorización propuesta por el artículo primero, demandado, encuadra bajo
dicha atribución constitucional, es necesario antes determinar dos aspectos: a)
cuál es el sentido preciso del artículo 302 de la Carta, y b) cuáles son los
efectos que traerá dicha categorización.
En cuanto a lo primero, el artículo 302
Superior establece que el Legislador puede atribuir a los entes territoriales
diversas "capacidades" y "competencias" de gestión
administrativa y fiscal. En virtud del principio hermenéutico del efecto útil,
el intérprete de esta norma debe otorgar un sentido efectivo a la distinción
trazada por el Legislador entre ambos conceptos; por lo tanto, se hace
imperativo definir, en esta oportunidad, cuál es el contenido preciso de tales
nociones.
En primer lugar, las "competencias"
son aquellas atribuciones específicas que, en su conjunto, configuran el ámbito
material de las funciones que han sido asignadas por el ordenamiento jurídico a
una autoridad determinada;  tal y como lo establece el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, la competencia, en este sentido, es la "atribución
legítima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un
asunto". Se trata de la principal manifestación del principio de
legalidad (C.P., arts. 6 y 122), en virtud del cual las autoridades públicas
sólo podrán efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido
expresamente autorizadas por la ley.
En segundo lugar, el término "capacidades"
tiene dos significados, ambos igualmente válidos y aplicables para el caso de
la norma constitucional que se estudia, pero que es preciso diferenciar. Por
una parte, existe la capacidad jurídica, entendida como un atributo de
la personalidad jurídica, en virtud del cual los sujetos de derecho podrán
adquirir y ejercer derechos y obligaciones. Por otra parte,  el término
"capacidad" tiene una significación mucho más amplia, no jurídica,
referida a una aptitud o idoneidad material para llevar a cabo ciertos actos,
en la práctica; tal y como lo define en este sentido el Diccionario de la Real
Academia, el término "capacidad" alude a la "aptitud,
talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo".
Pues bien, esta Corporación considera que
las diversas "capacidades" que el Legislador puede atribuir a los
departamentos en virtud del artículo 302 Superior, pueden ser tanto jurídicas,
como fácticas. Un ejemplo del primer tipo, es la capacidad especial de
contratación que reconoce la Ley 80 de 1993 a ciertas dependencias públicas que
no cuentan con personalidad jurídica, como es el caso de los Ministerios; y un
ejemplo del segundo tipo, es, precisamente, la organización presupuestal que se
establece en las normas acusadas de la Ley 617 de 2000.
En efecto, es en este segundo sentido, no
jurídico sino práctico, que la categorización establecida en los artículos 1º y
2º, demandados, constituye un desarrollo del artículo 302 Superior, por cuanto,
dependiendo de la categoría en la cual queden clasificadas, las entidades
territoriales contarán con distintas aptitudes o idoneidades presupuestales,
para efectos de perseguir el logro de sus objetivos constitucionales y legales;
es decir, la pertenencia a una u otra categoría significa, para el ente
respectivo, la posesión de diversas "capacidades" de gestión
administrativa y fiscal en materia presupuestal, las cuales determinarán, por
lo menos en materia económica, el alcance y la efectividad práctica de sus
actuaciones.
Para ilustrar lo anterior, es necesario
resolver el segundo aspecto arriba planteado como requisito para resolver el
cargo que se estudia, como es el de determinar cuáles serán los efectos
prácticos que acarreará la categorización propuesta. En virtud de lo dispuesto
por el artículo 7 de la Ley 136 de 1994 (que es relevante porque el artículo 6º
ibídem, al cual hace referencia, fue modificado por el artículo 2º de la
Ley 617/00, que se estudia), las categorías que se señalan en las normas
acusadas "se aplicarán para los aspectos previstos en esta ley y a las
demás normas que expresamente lo dispongan (sic)". Esto quiere decir
que la categorización tendrá los efectos que la normatividad respectiva le
asigne. En este caso, tal y como lo señala el encabezado mismo de las normas
acusadas, se trata de una categorización de tipo "presupuestal";
en consecuencia, sus efectos serán aquellos señalados por la misma Ley 617/00,
o en general, por la ley presupuestal aplicable.
Así, por lo menos en lo que atañe al
sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una
entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en
diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de
libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en
diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales
gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3 al 11 ibídem.
La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de
los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella,
se establecerá el salario del gobernador o del alcalde -al cual está vinculada
la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad-,
así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores,
personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1,
parágrafo 3º, y art. 2, parágrafo 4º, ibídem).
Una vez resueltos los anteriores
interrogantes, se concluye que el artículo 1º de la Ley 617 de 2000 sí es un
desarrollo del artículo 302 Superior; pero no en el sentido de atribuir nuevas
competencias a los Departamentos, adicionales a las que establece para ellos la
Carta Política, sino en el de establecer para ellos distintas capacidades
de tipo presupuestal, eminentemente prácticas, tal y como arriba se señaló. En
efecto, la adscripción de una entidad territorial a una u otra de las
categorías presupuestales que contemplan las normas demandadas, no variará su
paquete competencial básico; es decir, no puede decirse que, para efectos
presupuestales, un Departamento perteneciente a la categoría primera tenga más o
menos competencias que un Departamento de la categoría segunda. La diferencia
entre ellos será, más bien, de grado, puesto que contarán con un monto distinto
de asignaciones presupuestales para efectos de cumplir, efectivamente, con sus
cometidos, y estarán sujetos a distintas condiciones de adecuación del gasto a
corto y mediano plazo. En consecuencia, la Corte concluye que el Legislador sí
se encuentra habilitado para categorizar departamentos con base en el artículo
302 constitucional, tal y como está facultado para categorizar municipios en
virtud del artículo 320 Superior. Por tal razón, no prospera el cargo formulado
en este sentido contra la norma acusada.
Además, debe anotarse que esta
interpretación de la categorización presupuestal, en tanto herramienta de
organización de las capacidades materiales de los departamentos, es la que
mejor concuerda con el espíritu del artículo 356 de la Carta Política, en el
cual se prohíbe asignar, a las entidades descentralizadas, competencias legales
que no vayan acompañadas de recursos suficientes para su atención. Ello, por
cuanto el sistema de categorización establecido en las normas acusadas, en
tanto herramienta para el saneamiento financiero de las entidades
territoriales, es un medio válido para garantizar que éstas cuenten con la
capacidad financiera y de gestión que requiere el cumplimiento de sus funciones
propias. En otras palabras, la categorización presupuestal bajo estudio
constituye un sistema idóneo para adecuar la dinámica financiera de los entes territoriales
a su verdadera capacidad presupuestal, puesto que establece, por ejemplo,
distintos límites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los
gastos de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneración de los
servidores públicos correspondientes; medidas éstas que, en su conjunto -como
se verá más adelante-, contribuirán a asegurar la viabilidad financiera de
tales entes y facilitarán, en consecuencia, el desarrollo cabal de sus
cometidos institucionales, materializando así la pauta del artículo 356
Superior.
Es relevante anotar, asimismo, que el
artículo 298 de la Carta faculta a la ley para reglamentar lo relacionado con
el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos. Esta es
una cláusula general de competencia legislativa, que habilita al Congreso para
tomar medidas razonables, encaminadas a permitir un mejor desarrollo de las
funciones de los entes departamentales; y en criterio de la Corte, lo dispuesto
en el artículo 302 Superior no es más que una particularización de esta
cláusula genérica de competencia legislativa. Por lo mismo, la categorización
presupuestal adoptada en las normas que se estudian encuentra un respaldo
adicional en el artículo 298 de la Carta, puesto que bien puede el Legislador,
con base en esta norma, señalar sistemas racionales de clasificación, basados
en la diversidad real que existe entre los Departamentos del país, para
facilitar su organización y funcionamiento y permitir, así, un mejor ejercicio
de sus atribuciones constitucionales.
Por otra parte, no debe olvidarse que
existe una expresa autorización constitucional para que el Legislador
establezca distintas categorías de municipios; así lo dispone el artículo 320
constitucional, en virtud del cual "la ley podrá establecer categorías
de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración". No sucede igual con los
distritos; sin embargo, considera esta Corporación que no existe diferencia
sustancial alguna entre éstos, por una parte, y los departamentos y municipios,
por otra, para efectos de ser sometidos a una determinada categorización legal,
con efectos presupuestales. En otras palabras, nada obsta para que un sistema
de categorías que es válidamente aplicable tanto a los departamentos como a los
municipios, sea establecido también para los distritos, puesto que éstos, en
tanto personas jurídicas dotadas de autonomía presupuestal, no tienen ninguna diferencia
relevante con aquellos, menos tratándose de un esfuerzo elemental de
coordinación entre las finanzas públicas nacionales y territoriales. En
consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal
categorización, forzoso es concluir que también los distritos pueden insertarse
dentro de un esquema como el que ocupa la atención de la Corte.
b) La reserva de la ley orgánica de
ordenamiento territorial
Tal y como se estableció arriba, la reserva
de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción
a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula
general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma
restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas
materias expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.
Pues bien, no encuentra la Corte que el
tema objeto de los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 se encuentre entre
los que arriba se enumeraron. Como ya se dijo, la categorización que se
consagra en las normas acusadas tendrá determinados efectos, de tipo
presupuestal, respecto de los departamentos, distritos y municipios del país,
entre ellos, algunas diferencias en cuanto a los límites impuestos a los gastos
de funcionamiento, así como en los plazos de ajuste establecidos por la misma
Ley; pero ello no equivale a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales, a la distribución de competencias entre éstas y la
Nación, ni mucho menos a la fijación de los requisitos para su creación. Por lo
mismo, debe concluirse que el establecimiento legal de estas categorías no
requiere surtir el trámite de una ley orgánica, por lo cual el cargo en este
sentido habrá de desecharse.
Esta conclusión se encuentra respaldada por
una razón lógica: si la finalidad de someter una determinada materia a la
regulación de una ley orgánica, es la de lograr una mayor permanencia y
estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que forme parte de su
núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de índole presupuestal,
que por su esencia son netamente variables; para la creación y modificación de
tales categorías, que son -como ya se dijo- una manifestación de las
atribuciones ordinarias del Congreso (arts. 298 y 320, C.P.), se debe admitir
que el Legislador cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le
permite introducir variaciones razonables, en el tiempo que considere
conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para fijar las categorías, el
número de las mismas, etc., con el objeto de coordinar las principales
variables presupuestales y macroeconómicas nacionales.
En consecuencia, los artículos primero y
segundo, demandados, serán declarados exequibles en el sentido de que, al expedirlos,
el Legislador no violó la reserva de la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
c) Los factores de categorización
Afirman los demandantes que la
categorización consagrada en las normas acusadas desconoce lo dispuesto por los
artículos 302 y 320 Superiores, ya que no se tuvieron en cuenta todos los
factores que allí constan, sino únicamente los relativos a ingresos y
población, con una clara preponderancia de los primeros. En efecto, el artículo
302 ordena tener en cuenta, para la categorización de los Departamentos, su
población y sus recursos económicos y naturales, así como las circunstancias
sociales, culturales y ecológicas de cada entidad; y, en el mismo sentido, el
artículo 320 dispone que,  para la categorización de los municipios, deberán
tomarse en consideración la población, los recursos fiscales, la importancia
económica y la situación geográfica correspondiente.
Sin embargo, la Corte no considera acertado
afirmar que todos los criterios consagrados en los antedichos artículos deban ser
aplicados en forma simultánea, en cualquier categorización efectuada por el
legislador. Tal y como lo indican los intervinientes, dichos preceptos
constitucionales brindan un catálogo de criterios entre los cuales el
Legislador deberá seleccionar los que en cada caso sean relevantes, dependiendo
de la finalidad con que se efectúe cada categorización en concreto. No debe
perderse de vista que los cánones constitucionales reseñados se deben
interpretar en forma armónica con los artículos 209 y 287 Superiores, los
cuales preservan, respectivamente, la eficacia de la función administrativa y
la autonomía real de las entidades territoriales; en efecto, si lo que el
Legislador pretende es una categorización efectiva y eficaz en materia
presupuestal, que contribuya a coordinar el ejercicio autónomo de las
respectivas competencias fiscales a nivel territorial, mal haría en tomar en
cuenta criterios que no son relevantes para dicha finalidad. De hecho, si se
tuvieran en cuenta todos los criterios simultáneamente, dada la diversidad real
existente entre las entidades territoriales del país, se llegaría a
clasificaciones de imposible aplicación por su complejidad, puesto que el
número de factores entrecruzados sería demasiado alto.
Por lo tanto, se concluye que el Legislador
no está obligado a aplicar, al mismo tiempo, todos los factores enumerados en
los artículos 302 y 320 de la Carta; estos, por el contrario, brindan un
abanico de posibilidades, entre las cuales el Congreso deberá escoger, en forma
razonable, las que mejor se amolden a los objetivos que se persiguen con cada
categorización en particular. En consecuencia, se declarará la exequibilidad de
las normas acusadas en lo que toca a este aspecto, puesto que si lo que se
busca es una categorización presupuestal, es apenas lógico que se tengan
en cuenta factores como el de población y el de recursos económicos,
dándole preponderancia a éstos últimos: se trata de un ejercicio razonable de
la discrecionalidad del legislador.
d) La aludida exclusión de las corporaciones
territoriales de elección popular
Por último, en lo que respecta al cargo por
exclusión de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales del
procedimiento de categorización de las entidades territoriales, observa la
Corte que éste se formula como consecuencia de una mala comprensión del sistema
de categorización que postula la misma norma demandada. En efecto, ésta señala
que la categoría a la cual pertenece una determinada entidad territorial será
determinada mediante un acto administrativo del Alcalde o del Gobernador,
expedido con base en las certificaciones que para el efecto expidan la
Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística. Es decir, se trata de un sistema que busca la verificación
objetiva de ciertos requisitos -población e ingresos-, por parte de
funcionarios especializados en ello, como consecuencia de la cual se expedirá
un acto que, en el fondo, no implica el ejercicio de discrecionalidad alguna
por parte de los funcionarios que lo profieren. Por lo tanto, no es necesario
que se surta un debate democrático ante los órganos representativos, cuando se
trata de determinar, con base en criterios y mediciones técnicas, la categoría
particular de una entidad territorial; la autonomía de éstas no resulta
lesionada por el sistema que consagra la norma, que se orienta a garantizar un
mínimo de certeza respecto de los fundamentos de las categorizaciones
específicas que se hayan de realizar en el futuro. Teniendo en cuenta lo
anterior, es claro que los cargos formulados en este sentido carecen de
fundamento.
Por las razones expuestas, los artículos 1º
y 2º de la Ley 617 de 2000 serán declarados exequibles, únicamente por los
cargos estudiados en esta providencia.
5.3. Los artículos 15, 16, 17 y 19,
demandados, y los cargos formulados contra ellos.
El artículo 15 de la Ley 617/00 establece
cuáles son los requisitos que se deben cumplir para que una porción del
territorio de un departamento se erija en municipio, y en ese sentido modifica
el artículo 8º de la Ley 136 de 1.994. El artículo 16 demandado, modifica el
artículo 9 de esta última Ley, estableciendo una excepción a las condiciones
anteriores, en el caso de municipios que se crean sin el lleno de los
requisitos por motivos de defensa nacional. El artículo 17 adiciona al artículo
15 de la precitada Ley 136/94, señalando cuáles son los anexos que se deben
acompañar al proyecto de ordenanza para la creación de un municipio. Y el
artículo 19 de la Ley 617 de 2000 modifica el artículo 20 de la misma Ley
136/94, señalando que si se incumplen los límites establecidos en los artículos
6 y 10 de ésta última, el municipio o distrito respectivo deberá adelantar un
programa de saneamiento fiscal; y que si al término de tal programa, y de los
posteriores planes de ajuste, no se ha logrado cumplir con los límites legales,
se podrá fusionar el municipio o distrito correspondiente, para lo cual se
establecen algunas condiciones. Los demandantes consideran que estos artículos
desconocen la reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por cuanto,
de conformidad con la jurisprudencia constitucional, las condiciones y
requisitos para la creación, fusión y supresión de municipios forman parte de
tal núcleo. Sin embargo, en virtud de las reglas arriba trazadas respecto del
contenido de la reserva de la legislación orgánica de ordenamiento territorial,
el cargo no puede ser de recibo, como se explicará en seguida.
Se ha reiterado que los asuntos que son
materia de ley orgánica, se encuentran señalados de manera expresa en la
Constitución, razón por la cual, para determinar los aspectos del ordenamiento
territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso acudir al
criterio material consagrado en el texto constitucional.
De esta suerte, pueden clasificarse las
materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley
orgánica en dos grandes grupos, que se exponen a continuación:
1. En primer orden, será materia de ley
orgánica la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la
Carta. En este punto, la Corte[1] ha señalado que este artículo posee un contenido
autónomo frente al artículo 151 ibídem, en el cual se determinan los
temas generales que deben ser regulados a través de ley orgánica, de lo cual se
deduce que la materia referente a la asignación y distribución de competencias
tanto normativas como no normativas entre la Nación y las entidades territoriales
en bloque, es objeto de regulación a través de ley orgánica.
2. En un segundo grupo, pueden distinguirse
aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución defiere a la ley
orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos
específicos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado
al Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través
de ley especial. Estos asuntos son los siguientes:
2.1. La regulación de la región será
materia de ley orgánica, lo que comprende la determinación de los principios
para la adopción del estatuto especial de ésta, así como las condiciones para
su conversión en entidad territorial, sus atribuciones, órganos de
administración, sus recursos y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías; todo esto de acuerdo con el
artículo 307 de la Carta.
La Constitución de 1991 abre paso a la
creación de nuevas entidades territoriales como la región y la provincia; en
cuanto a la primera, la reforma prevé todo un proceso para su desarrollo, que
se inicia con la asociación de dos o más departamentos que se constituirán en
regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía
y patrimonio propio. Posteriormente, dicha región podrá constituirse en entidad
territorial de acuerdo con las condiciones que la ley orgánica determine previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial. Finalmente, la decisión
tomada por el Congreso se someterá a referendum.
La importancia de la definición de la
región como entidad territorial sub-nacional, fue destacada en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente[2]:
"(En) esa
sub-nación que es la región, se dan unas relaciones sociales y económicas entre
los habitantes con la expresión de necesidades y aspiraciones propias, a las
que corresponden determinados derechos, que de hecho implican una
responsabilidad del Estado. Y si esa responsabilidad del Estado surge de unos
derechos que se expresan en el ámbito regional, es en ese ámbito donde hay que
estar sumergidos para dar la mejor respuesta posible como Estado. Ello a su
vez, implica la necesidad de reconocimiento, de la institucionalización
político-administrativa de la región, ya que la respuesta estatal requiere,
para darse eficientemente, de unas atribuciones y competencias y de unos
recursos".
2.2. Otro de los temas que mereció especial
atención del Constituyente fue el relativo a los grupos indígenas, y la
protección que debía otorgarse a las minorías étnicas. De esta preocupación
surgió la propuesta de crear un régimen especial para los territorios
indígenas, que reconociera sus formas de organización y gobierno y garantizara
la conservación de sus territorios:
"Toda vez
que el propósito fundamental de la propuesta de autonomía es el fundamento de
la democracia; en este sentido consideramos que es el mejor reconocimiento que
la Nación Colombiana puede hacer a su población indígena después de quinientos
años de experimentos con diversas políticas del Estado, que van desde el exterminio
descarado hasta el integracionismo con apariencia humanitaria, pasando por la
encomienda, el reduccionismo, la evangelización y desarrollismo. ...En la nueva
Colombia no debe haber lugar para la dependencia ni el centralismo
hegemónico"[3]
Acorde con las anteriores previsiones, se
defirió a la ley orgánica la determinación de los requisitos para convertir
dichos territorios en entidades territoriales. Se creó así una especie de
"cláusula de salvaguarda" para garantizar que la regulación en esta
materia fuera el fruto del mayo consenso posible y estuviera dotada de una jerarquía
especial, que asegurara el reconocimiento de la autonomía para la gestión de
sus intereses propios.
2.3. En cuanto a los departamentos, el
Constituyente de 1991 eliminó la fórmula utilizada por la Constitución de 1886,
en la cual se establecían desde la propia Carta los requisitos para que un
territorio se convirtiera en departamento, y se optó por deferir a la ley
orgánica la determinación de los requisitos y condiciones para la creación de
estos entes locales. El Constituyente buscó dotar de estabilidad el régimen de
la creación de nuevos departamentos, y en vista de la
"desconstitucionalización" de los requisitos para el surgimiento de
los mismos, confió al legislador orgánico la determinación de su régimen
jurídico.
2.4. En relación con los municipios, a
diferencia de la región, las áreas metropolitanas, las entidades indígenas y
los departamentos, la Constitución n o defirió lo relativo a su creación a la
ley orgánica sino a la ley ordinaria, lo que significa que, a juicio del
constituyente, no es una materia cuya regulación requiera las garantías
institucionales que rodean el procedimiento de expedición de esa ley especial.
En la Constitución vigente, los requisitos
para la creación y fusión de municipios, son materia de regulación por parte
del legislador ordinario, de acuerdo con lo previsto en el art. 150-4 Superior,
que señala:
"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 4. Definir la
división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución,
fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias".
Puede afirmarse que, por regla general,
corresponde al legislador ordinario la fijación de las condiciones para crear,
fusionar y eliminar entidades territoriales; sólo excepcionalmente, como en el
caso del artículo 297[4] relativo a los departamentos, el Constituyente defirió
al legislador orgánico la determinación de las condiciones para la creación de
estas entidades.
De acuerdo con lo anterior, se pregunta la
Corte si podría interpretarse de manera extensiva el artículo 297 de la Carta;
en otras palabras, si es posible alegar la existencia de un vacío
constitucional, y señalar que corresponde también a la reserva de ley orgánica
el establecimiento de los requisitos para la creación de nuevos municipios.
La respuesta es negativa. Del análisis
sistemático de las normas constitucionales sobre reserva de ley orgánica
territorial; así como del estudio de la naturaleza del municipio como una
entidad territorial dinámica, instituida como primer punto de enlace del
ciudadano con sus autoridades, se desprende la imposibilidad de extender la
interpretación de las materias propias del legislador orgánico, al régimen
legal de los municipios.
Como se mencionó anteriormente, los asuntos
materia de ley orgánica se encuentran determinados de manera expresa en
la Constitución. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente
extendiendo la reserva de ley orgánica a asuntos que él no consideró necesario
deferir a este tipo de leyes. Sobre esta materia, se ha pronunciado la Corte de
la siguiente manera:
"En el
evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley
ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica y
siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para
definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador
orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el
legislador ordinario, y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible
respecto del cargo en mención".
De lo anotado anteriormente, se concluye
que si el Constituyente hubiese pretendido reservar al legislador orgánico la
delimitación de los requisitos para la creación de nuevos municipios, la
Constitución haría referencia expresa a esta materia dentro de su articulado;
no obstante, no existe ninguna remisión al legislador orgánico dentro del texto
constitucional, cuando éste desarrolla el tema de los municipios, lo cual se
colige de la simple lectura del artículo 300 superior:
"Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales
por medio de ordenanzas: (...) 6. Con sujeción a los requisitos que señala la
ley crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y
organizar provincias".
La decisión del constituyente de deferir al
legislador ordinario la fijación de los requisitos para la creación de
municipios tiene su fundamento en la naturaleza misma de esta entidad
territorial, entendida como una organización social que surge como primer punto
de contacto entre el ciudadano y sus autoridades, con un carácter dinámico,
cuya estructura debe estar acorde con la realidad política y sociald el país.
Como lo ha descrito el profesor Alfredo Manrique Reyes, en su obra "El
Municipio Colombiano después de la Constitución de 1.991":
"...hay quienes pensamos que crear municipios
es democratizar, es abrir espacios y escenarios para que la gente tenga
posibilidades e instrumentos para ejercer plenamente sus deberes y derechos: es
construir democracia cotidiana. Colombia es un país en formación. Inmensos
territorios se encuentran aún en espera de oportunidades; comunidades dispersas
por la ancha geografía del país necesitan sentir que hacen parte de él y que no
es ilusoria su esperanza de progresar y de sentir orgullo de ser
colombiano".
El constituyente de 1991 elaboró su propia
visión de municipio, y lo consagró como entidad territorial fundamental de la
división político-administrativa del Estado, encargada de la función primordial
de prestar los servicios esenciales, de lo cual se desprende la importancia de
facilitar la modificación de los requisitos necesarios para su creación, en la
medida que el desarrollo del país exija la creación de nuevos centros de
democracia local.
La creación de municipios es un proceso que
debe adaptarse al desarrollo del país y se encuentra estrechamente ligado a
necesidades políticas y sociales cambiantes, razón por la cual el constituyente
razonablemente consideró que no era conveniente darle un carácter especial a
tal régimen jurídico, puesto que ello atentaría contra los postulados de descentralización
y autonomía que la propia carta proclama.
De acuerdo con lo anterior, los artículos
15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, que determinan los requisitos para la
creación y fusión de municipios, se ajustan a la Constitución, ya que el
establecimiento de su régimen jurídico, a diferencia de la región, los
departamentos, los territorios indígenas y las áreas metropolitanas, fue
deferido al legislador ordinario. Por tal razón, se procederá a declarar su
exequibilidad por el cargo estudiado en esta providencia.
De otra parte, los demandantes solicitan a
la Corte efectuar una unidad normativa con las normas de la Ley 136 de 1994 que
estos artículos intentan modificar, los cuales, en su criterio, adolecen del
mismo vicio. Sin embargo, esta Corporación considera que para poder
pronunciarse expresamente respecto de la constitucionalidad de esos artículos,
sería necesario que se presentara una de las siguientes dos hipótesis: o bien
que las normas hubiesen sido demandadas expresamente y en sí mismas, o bien que
estuviesen presentes los requisitos para establecer una unidad normativa. Es
claro que lo primero no sucedió, puesto que la demanda se dirigió desde un
principio contra los artículos de la Ley 617 de 2000 enumerados en la
referencia, y no contra las normas de la Ley 136/94 que fueron modificados por
éstos. Lo segundo tampoco se verifica en el caso presente: para que sea
procedente efectuar una unidad normativa, es necesario que se presenten ciertas
condiciones, que se explicaron en la sentencia C-539/99, en los siguientes
términos:
"Excepcionalmente,
la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no
son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se
hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales
procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so
pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de
todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación
de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes
tres eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En
segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por
último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna
de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad".
Ninguna de estas tres hipótesis se presenta
en el caso bajo estudio. En primer lugar, el sentido de los artículos
demandados de la Ley 617 de 2000 es claro en sí mismo, esto es, no es necesario
hacer referencia a la norma que modifican para extraer su significado. En
segundo lugar, al tratarse de normas de la Ley 617/00 que modifican normas de
la Ley 136/94, no es posible que el contenido de la norma modificatoria haya
sido reproducido en la norma modificada. Finalmente, tampoco existe una
relación intrínseca entre ambas disposiciones, precisamente porque la ley que
se demandó modifica la disposición respecto de la cual se quiere efectuar la
unidad normativa, eliminando así su fuerza vinculante. Por lo mismo, considera
la Corte que, al no ser procedente la aplicación de tal unidad, habrá de
deferirse el debate sobre la constitucionalidad de las normas mencionadas de la
Ley 136/94, para las oportunidades en que éstas sean demandadas expresamente.
6. Asuntos relacionados con la autonomía
financiera y presupuestal de las entidades territoriales.
6.1. Planteamiento del problema.
Los artículos 3 al 11, demandados,
establecen límites al monto de los recursos que las entidades territoriales
pueden destinar a gastos de funcionamiento. Específicamente, su contenido es el
siguiente:
a) El artículo 3 señala que los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus
ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deberán ser suficientes no
sólo para cubrir tales gastos, sino para financiar, al menos en parte, la
inversión pública autónoma de tales entes. La norma señala que los ingresos
corrientes de libre destinación son los ingresos corrientes -tributarios y no
tributarios-, excluidas las rentas de destinación específica. Además, indica
que ciertos recursos no podrán ser destinados a financiar gastos de
funcionamiento, así: el situado fiscal; la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación de forozosa inversión; los ingresos
percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados
con recursos de destinación específica; los recursos de cofinanciación; las
regalías y compensaciones; las operaciones de crédito público, salvo las
excepciones establecidas en leyes especiales; los activos, inversiones y rentas
titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; la
sobretasa al ACPM; el producto de la venta de activos fijos; otros aportes y
transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y los
rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.  La norma determina, además, que los gastos generados
por los docentes y personal del sector salud financiados con cargo a recursos
de libre destinación de la entidad, que generen obligaciones que no se extingan
en una sola vigencia fiscal, deberán seguirse financiando con ese mismo tipo de
recursos.
b) El artículo 4 establece topes máximos
para los gastos de funcionamiento de los departamentos, y el artículo 5 señala
un período de transición para efectuar el ajuste correspondiente, dependiendo
de la categoría en la que esté inscrita la respectiva entidad territorial. Por
su parte, los artículos 6 y 7 hacen lo mismo respecto de distritos y
municipios.
c) El artículo 8 señala que los gastos de
las Asambleas Departamentales, diferentes a la remuneración de diputados, no
podrán superar un determinado porcentaje de dicha remuneración, a partir del
2001; y que los gastos de las Contralorías no podrán superar un porcentaje de sus
ingresos corrientes de libre destinación. El artículo 9 establece un período de
transición para ajustar los gastos de éstas últimas, dependiendo de la
categoría a la que correspondan. Asimismo, señala que las entidades
descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de
fiscalización hasta del 0.2% de los ingresos ejecutados por ellas en la
respectiva vigencia. Limita, asimismo, el crecimiento de los gastos de las
Contralorías, que no podrán crecer en términos constantes en relación con el
año anterior, y a partir del 2005 deberán respetar las metas de inflación.
d) El artículo 10 establece que los gastos
de los Concejos no podrán superar el valor del total de los honorarios causados
por el número de sesiones autorizado durante cada vigencia fiscal, más el 1.5%
de sus ingresos corrientes de libre destinación. Asimismo, limita los gastos de
personerías, contralorías distritales y municipales, a un porcentaje de sus
ingresos de libre destinación en el caso de las categorías especial, primera y
segunda, y a un monto máximo de aportes en salarios mínimos legales mensuales,
para las categorías tercera a sexta. Señala, por último, que los concejos
municipales en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los
mil millones de pesos anuales, podrán destinar para gastos de funcionamiento un
valor equivalente a sesenta salrios mínimos legales mensuales, adicionales a
los honorarios de los concejales ya calculados. El artículo 11 establece el
período de transición correspondiente, señala que las entidades
descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de
fiscalización hasta del 0.4% de los ingresos ejecutados por ellas en la
vigencia anterior, y prohibe el crecimiento en términos constantes de los
gastos de las contralorías, sujetándolos a partir del 2005 a la inflación.
El problema que plantean las demandas es si
las medidas que se acaban de enumerar, al haber sido adoptadas por el Congreso
para intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades
territoriales, lesionan la autonomía que el artículo 287 Superior le garantiza
a éstos entes descentralizados. Para resolver este interrogante, es
indispensable hacer referencia a las reglas que sobre el particular ha trazado
la copiosa jurisprudencia constitucional, en cuanto al tema de las relaciones
entre la unidad nacional y la autonomía territorial.
El análisis que se efectuará a
continuación, el cual dará un fundamento a la decisión, se puede organizar de
conformidad con ciertos ejes temáticos, que se presentarán en seguida, en forma
sintética, para efectos de claridad:
(i) El presente caso plantea, de entrada,
un problema de armonización entre los principios de unidad nacional y
autonomía territorial. Es un problema de armonización, porque ambos preceptos
gozan de raigambre constitucional, hasta el punto de que ambos forman parte de
la fórmula política trazada por el artículo primero de la Carta: "Colombia
es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales...".
Debe tomarse en consideración, además, que tanto a nivel nacional como a nivel
territorial existen órganos con competencias constitucionales y legales
propias, encargados de regular ciertas materias, lo cual, en algunos campos
especialmente delicados -como lo es el presupuestal- se pueden prestar a
conflictos entre ambas esferas de la vida nacional. Por lo mismo, teniendo en
cuenta que ni los órganos del nivel nacional, ni los del nivel territorial,
tienen derechos o competencias absolutos, es indispensable efectuar una tarea
de coordinación entre sus respectivos intereses, de forma tal que la solución
finalmente adoptada sea la que mejor respete la integridad de ambos, y por lo
mismo, la que mejor concuerde con el texto constitucional.
(ii) Las relaciones entre la unidad y la
autonomía, en general, están constituídas por una serie de limitaciones
recíprocas, en el sentido de que la autonomía habrá de ejercerse dentro de los
lineamientos trazados por la ley (art. 287, C.P.), la cual, a su vez, habrá de
respetar un mínimo intangible de autonomía, para no vaciar de contenido los
mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese núcleo esencial
está constituido por los cuatro elementos básicos que constan en el citado
artículo 287 constitucional. Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte
parte de la base de que el alcance de dicho núcleo esencial es más reducido, no
en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonomía
territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervención
por parte del Legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades
constitucionales para regular el devenir económico de la República; eso sí,
tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habrá de
evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurispurdenciales
abajo señaladas.
(iii) La mayor potestad del legislador
nacional en materia económica, y la correlativa reducción del alcance del
núcleo esencial de la autonomía territorial en materia presupuestal, se
ejemplifican claramente en el poder que asiste al titular de la función
legislativa para intervenir en las finanzas territoriales, siempre que se
encuentre de por medio la preservación de la estabilidad macroeconómica
nacional. En estos casos, podrá intervenir no sólo sobre los recursos
territoriales de fuente exógena, esto es, los provenientes de las arcas
nacionales -lo cual es la regla general-, sino también sobre los recursos de
fuente endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por medio la
preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin desconocer el
núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual habrá de definirse, en
cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención.
6.2. La unidad y la autonomía en el Estado
colombiano.
De conformidad con la Constitución,
Colombia es un Estado unitario, y simultáneamente, las entidades territoriales
tienen autonomía para manejar sus propios asuntos. Es el Legislador quien está
constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales
entidades, ya que, de conformidad con el artículo 287 Superior, dicha facultad
se habrá de ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Sin embargo, al delimitar la autonomía territorial, el Legislador debe respetar
unos ciertos mínimos, que resultan esenciales para hablar de un régimen
descentralizado verdaderamente autónomo - esto es, debe respetar el núcleo
esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una
garantía institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución
de su contenido esencial. En la sentencia C-720/99, esta Corporación afirmó
sobre el particular: “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la
autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal
o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de
sus propios intereses”.
En otras palabras, el equilibrio entre la
unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas
(C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera
instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una
uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general
nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la
centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación
y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio
nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez,
se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial (sentencia
C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de gestionar
los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación
particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un
orden unificado por la ley general.
En ese sentido, la autonomía no equivale a
autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como
la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe
el modelo del Estado unitario. Según la sentencia C-216/94, “así como es una
impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo desconocer, en
aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses
parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo
esencial de la descentralización. La razón es simple, pues corresponde ordenar
un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, será de
competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al
directamente responsable de dicho interés”. Es decir que, tal como se
afirmó en la sentencia C-284/97, la autonomía “no significa autarquía, sino
que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos
y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del
Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse
a los términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia
al legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la
referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente
establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven
de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
En esta última oportunidad, se sintetizó la
tensión entre unidad y autonomía así: “la conciliación entre los principios
de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo
establece el art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son
titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen
por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de
otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De
esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior,
igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del
espacio que según dicha autonomía se les reconoce”.
De esta manera, de la regla de limitaciones
recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonomía
constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la
facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo
a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio
de las competencias atribuidas a los  distintos niveles territoriales, que todo
lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o
regional, deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de
la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que por esencia
es nacional se regule con criterios seccionales o locales” . En el mismo
sentido, en la sentencia C-004/93 se afirmó: “la introducción del concepto
de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones
centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del
Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los
intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales,
siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades
territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se
trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos
y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los
distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias,
como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la
autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales
(C-506/95): “La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión
propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de
cada localidad, peros iempre dentro de los parámetros de un orden unificado por
la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe
estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al
todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico” (Sentencia
C-497A/94).
Salta a la vista que, para la solución de
este tipo de problemas, en los cuales está involucrado el ejercicio de las
funciones autónomas de los entes territoriales, no es válido aplicar una lógica
estrictamente legalista, en virtud de la cual se haga uso de la teoría
tradicional de clasificación jerárquica de las fuentes de derecho para concluir
que, por el solo hecho de expedir actos administrativos, los entes
territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a los dictámenes
puntuales  y precisos del legislador. Esto es, las relaciones entre la
autonomía de las entidades territoriales y la unidad nacional -extremos que se
busca armonizar-, están conformdas por una serie de limitaciones recíprocas,
que reservan tanto para las entidades nacionales como para las entidades
territoriales, un reducto mínimo que les habilita para ejercer ciertas
funciones en forma exclusiva; por lo mismo, tratándose de la autonomía
territorial, la lógica estrictamente kelseniana halla un límite, por cuanto
ciertas atribuciones y competencias forman parte del núcleo esencial de dicha
autonomía. Es decir, los actos administrativos que expidan las entidades
territoriales al ejercer las funciones propias de dicho reducto esencial de
autonomía, no se encuentran sujetos, necesariamente, a que las leyes de la
República hayan regulado las mismas materias, por cuanto mal haría el
Legislador en dictar normas cuyo alcance supera los límites de su competencia
constitucional e invade, por lo mismo, el espacio reservado a las entidades
territoriales; una tal conclusión equivaldría a un desconocimiento de la
prohibición del artículo 136-1 de la Constitución, en virtud del cual se
prohibe al Congreso inmiscuírse, por medio de leyes, en los asuntos de
competencia privativa de otras autoridades, así como de las disposiciones
constitucionales que protegen la autonomía territorial.
Lo anterior no obsta, por supuesto, para
que los actos administrativos expedidos en virtud de tales atribuciones deban
ser respetuosos de la ley, al menos en el sentido de no lesionar sus dictados,
y de no invadir, a su vez, el ámbito propio del Legislador. Pero en casos así,
no es viable exigir una total conformidad de los actos administrativos
territoriales a la ley, puesto que no puede la ley regular ciertas materias
específicamente atribuidas a la órbita de acción de dichas entidades
territoriales.
La pregunta a resolver, por ende, es si en
cada caso concreto, se ha respetado el contenido mínimo esencial reservado al
reducto de autonomía territorial que la Constitución Política protege.
El contenido mínimo del principio de
autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que
incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá
de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los
tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la
realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se
incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin
embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de
conformidad con la Constitución y la Ley.
En la sentencia C-535/96 se efectuó el
siguiente análisis:
“El contenido
esencial de la autonomía se liga así a la ‘gestión de los propios intereses’, y
por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de órganos
propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés local. Al
conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos se está reservando
al poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional, por lo
cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio unitario,
le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de la
autonomía local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad hecho a través
de la consagración del principio de autonomía, lleva necesariamente al respeto
del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse un tratamiento idéntico, a
través de regulaciones generales, unificadas y homogéneas, a localidades y
territorios indígenas con características muy distintas y con derecho de
participar a través de sus propios órganos en la administración de sus propios
asuntos.
El núcleo
esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por
aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de
ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que
les corresponden (CP. art. 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es
posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias (CP art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a
autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan.”
6.3. La mayor amplitud de la potestad legislativa
en materia financiera y presupuestal.
En general, debe admitirse que el
Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos
atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos
presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la
autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce
correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa
nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de
cada medida en concreto. Ello se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo
334 constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado,
y en particular al titular de la función legislativa nacional. En ese sentido,
por ser el Legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de
la Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la
autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que
impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política -es decir, en un
factor de desestabilización macroeconómica-. No debe olvidarse que, para
efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad
nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la nación
constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser
objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra
limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador nacional en
asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada,
para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo suficientemente
eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la responsabilidad
macroeconómica no es sólo propia del Legislador nacional, sino también del
Gobierno, así como de la junta directiva del Banco de la República; así se
infiere de lo expuesto en la reciente sentencia C-540/01, en la cual se afirmó:
"Dentro de los aspectos y facultades
que constituyen la primacía del principio de unidad sobre el principio de
autonomía se encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno.
Por ello rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe
ejercerse dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento
estatal".
No obstante, es claro que, así como sucede
frente a las responsabilidades gubernamentales, la autonomía territorial
también ha de ceder frente a las atribuciones del legislador en materia
económica.
En segundo lugar, existen varios mandatos
constitucionales de los cuales se infiere que fue voluntad del constituyente el
dotar al Legislador de una capacidad de intervención ampliada en materia
económica, que en casos justificados, limita la autonomía territorial. Así, por
ejemplo:
(i) El artículo 287 señala que los entes
territoriales "gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley".
(ii) El artículo 352 Superior dispone que
en las entidades territoriales, y en las entidades descentralizadas de sus
respectivos niveles, se habrá de aplicar la Ley Orgánica del Presupuesto,
dictada por el Congreso de la República. Ya ha dicho la Corte que, por lo
mismo, tal Ley constituye una "pauta general, de cobertura nacional, de
enorme poder centralizador y racionalizador" (sentencia C-478/92). A
este respecto, hay que tener en cuenta que la Constitución de 1.991 implicó un
cambio fundamental respecto del régimen que le antecedió, en virtud del cual
simplemente se efectuaba una recomendación a las Entidades Territoriales, en el
sentido de que acogieran, al redactar sus normas presupuestales, principios
similares a los de la Ley Orgánica del presupuesto General de la Nación (cf.,
Ley 38 de 1.989). A partir de 1991, sin embargo, se otorga una fuerza
vinculante definitiva al quehacer del legislador orgánico respecto de la
actividad presupuestal de las corporaciones territoriales, por cuanto el citado
artículo 352 superior dispone:
"Además de
lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su cordinación con el
plan nacional de desarrollo".
(iii) Tal y como lo ha señalado en
reiteradas oportunidades esta Corporación, la Carta otorga a las entidades
territoriales cierta autonomía en lo que concierne a los tributos; sin embargo,
tal autonomía siempre se debe ejercer en los términos de la ley. Así se deduce
del artículo 338 Superior, en virtud del cual "en tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos". Sobre el particular, la Corte, en la sentencia C-219/97,
se afirmó:
"...la facultad de que gozan las
entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se
encuentra constitucionalmente limitada.
21. En materia de ingresos tributarios, la
Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la
atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe
afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades
territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el
respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo
anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales
dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a
percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los
bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho
constitucional a participar en las rentas nacionales."
Es tan claro que la potestad tributaria de
las entidades territoriales encuentra un límite en los mandatos del legislador,
que incluso las rentas producto de gravámenes tributarios que sólo los municipios
pueden imponer -como es el caso de aquellos que recaen sobre la propiedad
inmueble (art. 317, C.P.)-, están sujetos a la ley. Así, el mencionado artículo
317 de la Carta, establece:
"Sólo los
municipios podrán gavar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un
porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las
sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción".
En el mismo sentido, el constituyente
estableció, en el artículo 300-4 Superior, que los tributos y contribuciones
que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, habrán de
ser establecidos "de conformidad con la ley". Ello, desde luego, hace
referencia a los dictados del legislador nacional.
(iv) Asimismo, en virtud del artículo 344
Superior, los organismos departamentales de planeación deberán efectuar una
evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e
inversión de los municipios; asimismo, habrán de participar en la preparación
de los presupuestos municipales, en los términos que señale la ley. Precisa la
disposición que "en todo caso el organismo nacional de planeación, de
manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad
territorial". Es así como, también a nivel de planeación, la
Constitución optó por dotar de una clara preponderancia a los organismos
nacionales, por ser éstos los encargados de fijar las metas y patrones de
desarrollo económico del país.
(v) Por otra parte, es de especial
importancia hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 362 de la
Constitución, en virtud del cual "los bienes y rentas tributarias o no
tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares". Se podría afirmar, a
primera vista, que en virtud de este mandato, el Legislador no podría
intervenir en ningún caso sobre tales recursos; sin embargo, dos razones
controvierten tal posición. En primer lugar, el hecho de que gocen de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, hace que las
rentas de propiedad de las entidades territoriales estén sujetas a lo dispuesto
por la ley; en efecto, en virtud del artículo 58 Superior, la propiedad privada
se garantiza en los términos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta
Corporación se ha pronunciado extensamente sobre el alcance del artículo 362
citado, en el sentido de rechazar cualquier interpretación que le otorgue una
significación absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional.
Así, en la sentencia C-219/97 que se acaba de citar, se efectuaron las
siguientes precisiones, que vale la pena transcribir in extenso:
"12. La
garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el
manejo de sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al
asunto planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión
rentas tributarias contenida en el artículo 362 de la C.P., permitiría una
interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal
que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra
a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a
derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la
propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas
de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales
del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de
una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos
departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el
tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias
políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les
asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de
descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios
eventuales en la Ley.
No obstante, tal
interpretación se opone a los mandatos que articulan el principio democrático
(C.P. art. 1, 2, 3, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la
atribución que le compete al legislador de definir la política tributaria
general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las
funciones de estabilización y redistribución de la hacienda pública.
13. La tensión entre
la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales
de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede
resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves
distorsiones constitucionales que ella implica.
Suponer que la
garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un poder de resistencia
a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la
autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores
que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del principio
democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa atribución
constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338). Esta
contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las mayorías
políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder
constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación en el
tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los futuros
legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que
no podrín variar la opción que una mayoría política eventual, en ejercicio del
poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.
A la luz del sistema
constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma
tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza
de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca
inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el
intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático
en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales.
De otra parte, una
interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el
interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional
coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en
las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace
que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas,
deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las
circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la
implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función
estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas
condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía
absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales,
perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación,
sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la
economía nacional.
En suma, el poder
tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y
eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos
básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta[5]. En este orden de
ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto
territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese
concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u
oportunidad[6],
como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al
ejercicio de la función legislativa en materia tributaria[7]."
(vi) Igualmente, fue voluntad del
Constituyente someter la elaboración de los presupuestos territoriales a los
mismos principios que el presupuesto nacional; así, el artículo 353
constitucional establece que los principios y disposiciones que rigen la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional, se habrán de
aplicar, en lo pertinente, a las entidades territoriales. Este mandato conlleva
varias implicaciones en lo relativo a la autonomía de estas últimas; por
ejemplo, que, en virtud de los artículos 346, el presupuesto de las entidades
territoriales debe guardar concordancia, no sólo con los planes territoriales
de desarrollo a los que alude el segundo inciso del artículo 339 Superior, sino
también con el Plan Nacional de Desarrollo -lo cual también se deduce del
penúltimo inciso del artículo 300 de la Carta, en virtud del cual los planes y
programas de desarrollo y de obras públicas del nivel departamental "serán
coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y
nacionales", así como del segundo inciso del artículo 339 ibídem, en
virtud del cual "las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de
manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de
desarrollo..."-.
Las anteriores razones bastan para
concluir, una vez más, que de conformidad con el esquema trazado por el
constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de
intervención respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia
presupuestal. Los límites de tal intervención estarán dados por las
circunstancias específicas de cada caso, que serán las que determinarán si una medida
en concreto es razonable y proporcional. Las reglas aplicables a tal
intervención se explican a continuación.
6.4. Límites a la intervención del
Legislador en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales.
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha
establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía
financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su
intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén
regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación:
las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas.
Las primeras proceden de la transferencia o
cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los
derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de
fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de
fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que
nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las
cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las
entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete
las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un
fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente
proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para
la consecución del fin perseguido” (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes
endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales,
implican una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los
recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su
propiedad, o bien las rentas tributarias propias. Estas últimas, de conformidad
con el artículo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad
y la renta de los particulares, en los términos del artículo 58 Superior. Ello
quiere decir, como lo explicó la Corte en la sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la
propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función
social, sujetándola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo
sentido la Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes
territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. Pero ello
no implica que el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma
arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de política fiscal
nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que
podrán cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de
autonomía de éstos últimos, y tomando en consideración que sus intervenciones
deben ser razonables y proporcionales.
La intervención del Legislador respecto de
la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla
general, excepcional y limitada. “Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una
justificación objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las
entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se
produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades
territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación
-o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador”.(C-720/99)
Sin embargo, existen casos excepcionales en
los cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones a las que arriba
se ha hecho referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos endógenos
de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que
así lo justifiquen. Este punto se desarrollará en el siguiente acápite.
6.5. Mayor alcance para la potestad del
legislador en casos excepcionales de preservación macroeconómica nacional.
Lo anterior no impide que existan casos
excepcionales en los cuales el Legislador está autorizado para intervenir en el
manejo y aprovechamiento de los recursos de fuente endógena. Por ejemplo,
cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado, o
de la estabilidad económica interna y externa. Pero, como ya se dijo, esta
intervención debe estar plenamente justificada, debe ser proporcional,
razonable, útil y necesaria.
Esta regla fue analizada a fondo en la
sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), que se cita a continuación:
"...ha sido
criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución,
la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las
entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de
propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que,
constitucionalmente, merecen especial atención.
En estas
condiciones, resta definir si resulta igualmente ajustado a la Carta, la
determinación legal del destino de recursos propios de las entidades
territoriales.
(...) Resulta
claro que las razones que, a juicio de la Corporación, justifican la
intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos
nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para
explicar la injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se
obtienen en virtud de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En
efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de
manera específica,  se refieren a cada una de las fuentes exógenas de
financiación - situado fiscal, transferencias, regalías - así como en la
potestad del legislador para definir el destino último de las rentas nacionales
(C.P. art. 150-11 y 339).
(...) 29. En
estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación
constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en
la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de
propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría
completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y
municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con
arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus
propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente
lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios
asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía
territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera
de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones,
considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que
provienen de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios strictu
sensu - deben someterse, en principio, a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador.
(...) 30. No
obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta
autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de
gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo,
el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un
porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las
entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los
municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el
patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa,
justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado
proceso de asignación.
Esta última tesis
ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una
destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque
preservar la estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos
nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación
declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación
específica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad
de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran
efectivas las garantÌas otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos
a dichos entes[8]. En síntesis, considera la Corte que, en
principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de
los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas
de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el
destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales,
cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la
nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional.”
La síntesis de la anterior línea
jurisprudencial, que admite la intervención excepcional del legislador sobre
los recursos endógenos, fue hecha por la Corte en la sentencia C-897/99, en los
siguientes términos: “en algunos casos excepcionales, la Constitución
autoriza la intervención del legislador en la destinación de los recursos
propios de las entidades territoirales. Se trata de casos en los cuales la
fuente de financiación no puede ser creada de manera autónoma por las
autoridades locales o departamentales y siempre que la injerencia del
legislador resulte absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada
para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la
garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación. Es, sin embargo, una
intervención excepcional, que se produce en casos extremos y cuya justificación
compete elaborar al poder central. En virtud de lo anterior, resulta claro que
para decidir si una ley que interviene en el proceso de destinación de los
recursos de entidades territoriales es exequible, es necesario averiguar, en
primer término, si tales recursos provienen de fuentes exógenas o endógenas de
financiación. En el primer término, sería imprescindiclbe indagar si el
Legislador ha adoptado una decisión razonable y proporcionada, dentro de los
límites que le impone la Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si
la decisión legislativa es útil, necesaria y estrictamente proporcionada para
proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la
estabilidad macroeconómica de la nación. Sólo si se enmarca en alguna de estas
dos excepciones la ley en cuestión será constitucionalmente legítima”.
Esta misma regla ha sido aplicada por la
Corte, por ejemplo, en los casos en que la  ley ha modificado tributos
anteriormente decretados en favor de las entidades territoriales. Así, enla
sentencia C-495/98, se afirmó: “la autonomía de los departamentos, distritos
y municipios no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o
paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle
revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de aquéllos. La
revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza es posible,
cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política
económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso
de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí
hay un juego de intereses en el cual priman la solución de las necesidades
públicas generales sobre las regionales y locales”. Igualmente, en la
sentencia C-101 de 1996, al delimitar el concepto de autonomía presupuestal, se
explicó:
“La ejecución del
presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La
independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera
del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la
certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la
programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la
ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas
macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operacióne statal. La
autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de
la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación (CP arts. 352).”
En idéntico sentido, en la sentencia
C-192/97 se afirmó:
“...las
necesidades de coherencia macroeconómica pueden también exigir una reducción
del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la
política económica general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede
a veces ser necesario que el Gobiernno reduzca o aplace la ejecución de las
partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En
tales eventos, también es razonable que la ley autorice al Gobierno a la
reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene
responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta Corporación había
señalado que el presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicas
fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República, exigencia que no se limita a las fases de programación y aprobación
del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. Por ello señaló
claramente la Corte en esa sentencia (C-122/97): ‘A todo lo largo de la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto el Gobierno y los demás órganos que intervienen en el proceso
presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y a
aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el
presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de
imprecisión’.
(...) En
anteriores ocasiones, esta corporación ya había señalado que, debido al
carácter unitario del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y
macroeconómicas del Gobierno, la Constitución confiere, en general, una
primacía al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y
ésto no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan
ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez
con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni
los aportan al presupuesto general”.
De gran importancia para este tema es la
sentencia C-478 de 1992, en la cual se estableció que, en caso de existir
problemas al momento de articular los intereses nacionales y los intereses
autónomos, se deben aplicar algunas reglas de solución de conflictos, a saber:
- Primera regla: no es posible desmembrar
la unidad de la República, como solución al problema de la delimitación de
ámbitos de competencias: prevalecerá el interés general cuando la materia en la
que se expresa la contradicción haya sido tratada siempre en el nivel nacional
o, cuando siendo materia compartida entre instancias locales y poder central,
corresponda a aquellas en las cuales el carácter unitario de la república se
expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales
condicionadas a lo decidido en el ámbito nacional.
- Segunda regla: las directrices generales
en materia de las competencias territoriales serán trazadas por las autoridades
nacionales, porque éstas actúan desde una perspectiva general: ninguna administración
local puede exhibir una motivación común a todas, ni desprenderse de sus
condicionamientos locales. Al mismo tiempo, lo unitario no puede comprimir
hasta la extinción el derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos.
- Tercera regla: “Los principios
expuesto (jerarquía, prohibición de vaciamiento de competencias), tienen una
especial trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones se
mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solución
pone de presente que en materias económicas se intensifica el alcance y peso de
lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se
exacerban cuando se trata de lo económico.
En el ámbito económico el principio de la
unidad es esencial para evitar la desintegración y la disfuncionalidad del
sistema. La administración de recursos escasos requiere de un manejo coherente
y de una visión que sobrepase el corto plazo. En materia económica, como se
vió, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una
necesidad de unicidad muy marcada. De ahí que el principio de jerarquía será
también el que tenga aplicación preferencial”.
- Cuarta regla: delimitación de
competencias en función del interés económico y territorial subyacente. “A
cada esfera de acción económica corresponderá una competencia. De este modo
será nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del
territorio, o la competencia para suscribir contratos de empréstito para
aliviar un déficit fiscal nacional. Será departamental la competencia para
contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La
competencia que se asigne, siguiendo esta metodología, deberá ser exclusiva en
lo posible”.
En la misma sentencia C-478/92, respecto de
la autonomía presupuestal, se dijo:
“...El principio
de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma, y de la existencia
de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en
vigor anualmente. El principio de la autonomía presupuestal, en el lado
opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea
nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se
verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada,
en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto,
de aprobación, ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes”.
6.6. El caso concreto: razonabilidad y
proporcionalidad de la intervención.
En síntesis, la regla aplicable es que se
permite la intervención del legislador sobre la destinación de recursos
endógenos de las entidades territoriales, siempre que así lo exija la
preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual va acorde con
la definición de autonomía en tanto "gestión de los intereses
propios", en el sentido de que la estabilidad nacional no es un asunto que
concierna exclusivamente a ninguna de las sub-divisiones territoriales de la
República, sino a todas en común, por lo cual es el Legislador nacional quien
está llamado a tomar las medidas pertinentes. Ello, por supuesto, respetando
los primados de racionalidad y proporcionalidad, que garantizan la integridad
del núcleo esencial que, también en materia presupuestal, asiste a la autonomía
de las entidades territoriales.
Corresponde a la Corte, entonces, determinar
la relevancia de esas reglas para el caso presente. Ello se hará efectuando el
análisis de las medidas que adoptan los artículos 3 al 11, acusados, una a una.
En primer lugar, debe resaltarse el hecho
de que, en este caso, las normas acusadas imponen una triple limitación sobre
los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales:
a) señalan que éstos gastos sólo podrán ser
financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación,
excluyendo así los recursos de capital y los ingresos corrientes de destinación
forzosa;
b) enuncian ciertos recursos, tanto
exógenos (situado fiscal, transferencias, regalías) como endógenos (sobretasa
al ACPM), que no podrán ser destinados a financiar gastos de funcionamiento; y
c) establecen un procentaje máximo de los
ingresos corrientes de libre destinación restantes que se podrán destinar a
financiar tales gastos.
De esta manera, a diferencia de casos
anteriores, en los que el Legislador variaba o determinaba la destinación de
determinados recursos, en este caso la triple limitación opera sobre recursos
exógenos y endógenos a la vez, en abstracto, determinando su destinación en el
sentido de los literales b) y c) arriba enunciados, pero también estableciendo
un límite cuantitativo para la utilización de los mismos. En lo que respecta a
los recursos de fuente exógena, como se vió, existe una amplia discrecionalidad
legislativa para tomar medidas como las que se estudian. Sin embargo, en lo
relativo a los recursos endógenos afectados por estas limitaciones, deben
concurrir especiales circunstancias de trastorno o riesgo macroeconómico que
justifiquen la decisión de limitación. Como se demostrará a continuación, en
este caso la existencia de dichas condiciones se encuentra ampliamente probada,
tanto por las intervenciones, como por los antecedentes legislativos bajo
estudio. Sin embargo, en lo que respecta a cada medida en particular, las
consecuencias constitucionales difieren.
6.7. Antecedentes macroeconómicos y
legislativos de la medida bajo estudio.
Tanto los intervinientes como los
antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se
consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis
macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable
endeudamiento de las entidades territoriales.
Desde la exposición de motivos del proyecto
de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999, p.
1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas puestas
en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un componente del
programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros
del Estado; "sin su aprobación no será posible garantizar la viabilidad
económica del país en el mediano y largo plazo" (ibid.).
La gravedad del problema al que se buscó
hacer frente con la expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo
alusión al siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su
imporancia se citará in extenso:
"Ahora más que nunca se evidencia que
de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos,
distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se
abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir
las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de
pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades
territoriales ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier entidad
pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos
que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo
tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos
no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
En la mayor parte de las entidades
territoriales, señala la exposición de motivos, la situación es tan grave que
la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo
reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el departamento del Santander,
que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el 209% de sus ingresos
corrientes, o el departamento del Magdalena, que en el mismo año destinó a
funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las proporciones por el
mismo concepto, para el mismo año, en el caso de otros Departamentos, son
similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño 143.8%, etc. Los
municipios no se quedan atrás. Los porcentajes correspondientes son de la
siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura 270.4%, Tocaima 185.5%,
Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el saneamiento de las
finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la
viabilización del proceso descentralizador: "sin unas finanzas
sólidas", señala el expositor, "soportadas en la
autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades
territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del
proceso de descentralización no estará garantizada" (p. 10, ibídem).
En consecuencia, se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto
público, evitando que la descentralización se convierta en fuente de
desestabilización fiscal y macroeconómica; para ello, se buscó controlar el
gasto en relación con los ingresos.
De hecho, se señala que la crisis económica
de las entidades territoriales ha hecho que la autonomía que
constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que real, puesto que
sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa
de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los
municipios, sobre los cuales recae la mayor responsabilidad de inversión
social, los gastos de funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de
libre destinación.
Para la Corte resulta claro, por ende, que
existe un grave problema fiscal en las entidades territoriales, propiciado en
gran parte por el crecimiento desmedido del gasto público, y específicamente,
los gastos de funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que
cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro
y la inversión pública.
En términos generales, y salvo las
excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas
por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas
exequibles. Ello, por dos motivos:
- Existe una grave crisis macroeconómica,
que potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las
entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes
directas de la situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los
intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende
conjurar con la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de
normas orgánicas del presupuesto.
- Las normas acusadas establecen, entre
otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades
territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena; sin embargo,
estas limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a atacar la causa
directa del problema que se ha identificado, a saber, el desbordamiento del
gasto de funcionamiento de los entes territoriales, constituyendo así un medio
eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas (por cuanto
los porcentajes de  limitación del gasto varían de acuerdo con la categoría de
la cual se trate, imponiendo los mayores costos sobre las entidades que mayores
gastos generan, en términos cuantitativos, y porque se preserva un amplio
margen de autonomía para la entidad respectiva en la destinación de los
recursos con los que cuenta, garantizando al mismo tiempo un interés mayor de
la colectividad nacional, sin que exista discriminación -puesto que es una
medida general para todas las entidades territoriales- ni perjuicio injustificado
para terceros -el cual, en caso de existir, habrá de ventilarse sobre una base
casuística, y ante los tribunales u organismos competentes). Esto quiere decir
que las medidas bajo examen, en general, busca combatir un desequilibrio entre
los ingresos y los gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre
éstos factores debe existir una relación estable y armónica, en forma tal que
los gastos permanentes de las entidades territoriales se puedan financiar con
los ingresos corrientes o constantes con los que cuentan, evitando así futuros
descalabros; por ello, son constitucionalmente aceptables.
A pesar de lo anterior, debe la Corte
efectuar algunas precisiones respecto del tipo de recursos a los cuales alude
el Parágrafo 1º del artículo 3, acusado, puesto que allí se han detectado
ciertas disposiciones cuya constitucionalidad no es clara.
En primer lugar, el Parágrafo citado, en su
primer inciso, establece una definición operativa de los "ingresos
corrientes de libre destinación", así: "Para efectos de lo
dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación
los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado". Es la expresión "o acto administrativo" la que
llama la atención de la Corte, puesto que tal noción podría, en principio,
abarcar tanto los actos administrativos dictados por el Gobierno, como los que
dicten las entidades territoriales. Esta Corporación ha sostenido en repetidas
ocasiones que la prohibición constitucional de las rentas nacionales de
destinación específica (art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las
entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel
territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondientes:
ordenanzas departamentales y acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4 y 313-5).
Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional; éste, al estar
sujeto en todas sus actividades a la Ley Nacional, se encuentra impedido para
efectuar dichas destinaciones específicas mediante los actos administrativos
propios de su función, y mal haría el intérprete de la norma acusada en admitir
tal hipótesis. Por lo mismo, habrá de declararse la constitucionalidad
condicionada de la expresión "o acto administrativo", en el sentido
de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las
autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley.
En segundo lugar, el literal a) del
Parágrafo 1º, inserto en la enumeración legal de los recursos que no se podrán
destinar a gastos de funcionamiento, es contrario a la Constitución y, en
consecuencia, se habrá de declarar inexequible. Ello, por cuanto hace
referencia al situado fiscal; sin embargo, observa la Corte que, en virtud del
artículo 356 de la Carta, los recursos del situado fiscal ya cuentan con una
destinación específica, cual es la de proveer lo atinente a la educación y la
salud en las entidades territoriales, bajo la filosofía del traslado de
competencias desde la Nación hacia aquéllas. Como existe un mandato
constitucional expreso, en este mismo artículo, en el sentido de que no podrá
haber asignación de competencias a las autoridades que no esté acompañada por los
recursos suficientes para atenderlas, debe concluirse que los gastos de
funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en
estas materias sí se pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros
términos: como son dineros que están específicamente destinados por la
Constitución para financiar, en general, los servicios de educación y salud, es
imposible interpretar el artículo 356 Superior en el sentido de excluir a los
gastos de funcionamiento de entre los que serán atendidos con tales recursos,
ya que el Constituyente no distinguió entre los gastos de funcionamiento y los
gastos de inversión para efectos del situado fiscal; por lo mismo, el literal
a) bajo estudio vulnera la Carta Política, y será expulsado del ordenamiento.
En tercer término, observa la Corte que el
literal h) del Parágrafo 1º del artículo 3, correspondiente a la misma
enumeración de recursos que no se podrán destinar a financiar gastos de
funcionamiento, se refiere a "los activos, inversiones y rentas titularizadas,
así como el producto de los procesos de titularización". Esta medida,
en particular, se considera especialmente gravosa para las entidades
territoriales, por tratarse de rentas y activos que son exclusivamente
de su propiedad. Igual sucede con lo dispuesto en el literal j) del mismo
parágrafo, que incluye en la misma enumeración los recursos provenientes de la
venta de activos fijos. Por ser  medidas demasiado estrictas, y por lo mismo
desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes amparados por la protección
constitucional a la propiedad y por el artículo 362 Superior, la Corte
considera que implican un vaciamiento total de la autonomía de las entidades
territoriales; por lo mismo, declarará inexequible estos dos literales.
El resto de las medidas adoptadas en el
artículo 3, así como las que se consagran en los artículos 4 al 11, demandados,
se adaptan a las normas arriba explicadas; por lo mismo, se declararán
exequibles.
Finalmente, es conveniente efectuar una
última consideración. En criterio de los demandantes, la atribución que el
artículo 308 Superior consagra para el Legislador, confirma la inexequibilidad
de las normas acusadas; dicho precepto establece que "la ley podrá
limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los
diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías
departamentales". En criterio de los actores, si hubiese sido voluntad
del constituyente permitir que la ley limitara los gastos de las demás
entidades territoriales, no habría consagrado esta facultad específica y
restringida. Sin embargo, observa la Corte que la autorización en comento opera
bajo circunstancias de normalidad, mientras que en este caso, existe una crisis
macroeconómica que justifica la aplicación de una hipótesis constitucional
excepcional, a saber, la injerencia proporcionada sobre rentas de fuente
endógena con miras a conjurar una crisis macroeconómica. Por lo tanto, los
argumentos del demandante no son de recibo en esta oportunidad.
En consecuencia, habrán de declararse
exequibles los artículos 3 al 11 analizados, sólo por el cargo genérico
señalado en las demandas - la violación de la autonomía de las entidades
territoriales, al incidir el legislador sobre el manejo de recursos de fuente
endógena-, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta Corporación que
los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán restringirse a los
cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas existen ciertos
aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones específicas en este
proceso y por lo mismo no han dado lugar a un pronunciamiento particular,
podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema planteado por los artículos
8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos, que toman
como referencia los honorarios de los diputados o concejales -excluídos éstos
del rubro "gastos" que se pretende limitar-, o las "cuotas de
fiscalización" que se establecen como obligación de las entidades
descentralizadas del nivel territorial.
7. Problemas relativos al rol del Congreso
en la fijación de la remuneración de los servidores públicos de las entidades
territoriales
El artículo 22 del ordenamiento acusado
señala que el salario de los contralores y personeros de los distritos y
municipios, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento del valor del
salario del alcalde respectivo. Para los demandantes, así como para el
Procurador, ello es lesivo del esquema de fraccionamiento de las competencias
propuesto por la Constitución en lo que toca al establecimiento de las escalas
de remuneración de los servidores públicos. Así, de conformidad con el artículo
150-19 Superior, corresponde al Congreso, mediante una ley marco, establecer
las bases, principios y pautas generales que habrá de aplicar el Gobierno al
momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
De esta forma, una vez el Congreso haya fijado las pautas generales, el
Gobierno habrá de fijar los topes dentro de los cuales las corporaciones del
respectivo nivel territorial deberán señalar las remuneraciones específicas de
sus dependencias. Ello, por cuanto el artículo 189-14 atribuye al Presidente,
en tanto jefe de gobierno, la facultad de crear, fusionar o suprimir, conforme
a la ley, los empleos que demande la administración central, señalando sus
dotaciones y sus emolumentos. A su vez, estas funciones del Congreso y del
Gobierno se ven complementadas a nivel territorial con las atribuciones de las
Asambleas Departamentales, el gobernador, los Concejos Municipales y el
alcalde. En virtud del artículo 300 Superior, son las Asambleas las llamadas a
determinar las escalas concretas der emuneración correspondientes a las
categorís de empleos, mientras que el gobernador debe ejecutar tales
ordenanzas; igual sucede con los Concejos y alcaldes a nivel municipal. En
criterio de los actores, la norma fija un tope que lesiona las facultades
propias del Gobierno.
El problema que plantea este cargo es el de
a) establecer si en el presente caso hay una ley marco, b) determinar si el
Congreso invadió las competencias constitucionales del Gobierno. La respuesta
al primer interrogante, es positiva, mientras que la del segundo, es negativa.
Ha señalado la jurisprudencia
constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva
relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último
colabora activamente con el primero en la regulación de la materia
correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices
que habrán de guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa
y determina la reglamentación específica del asunto de que se trate (sentencia
C-054/98).  Asimismo, ha indicado la Corte que el Legislador puede consagrar
normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo
trámite ante el Congreso ; lo que las diferencia será el grado de amplitud que
habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con las materias específicas
que la Constitución les señala. Así se estableció en la sentencia C-133/93:
"El Congreso de
la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en
los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros,
todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales.  Significa
esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de
igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas
leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente
estableció las mismas exigencias para su promulgación".
De manera tal que lo que determina cuándo
el legislador ha expedido una norma marco, es el grado de amplitud con el que
cuente la disposición en particular. En este caso, se pregunta la Corte si el
artículo 22, acusado, desconoce los límites de las leyes marco; sin embargo,
considera que no, puesto que se limita a establecer, en abstracto, una pauta
general consistente en que las remuneraciones de ciertos funcionarios,
posteriormente establecidas en términos concretos por el Gobierno y las
autoridades territoriales, no podrán rebasar el monto de la remuneración del
alcalde, también particularizada en términos numéricos por autoridades
distintas al Legislador. Esto es, en ningún momento el Congreso ha fijado un
tope numérico determinado, suplantando por lo mismo al Gobierno en su rol
constitucional; por el contrario, el Gobierno podrá establecer los topes
máximos que desee, con tal que respete este parámetro general de estructuración
de la nómina estatal. En otras palabras, para la Corte el artículo 22 se
encuentra dentro de los líneamientos de las normas marco, por su grado de
generalidad y abstracción, y en ese sentido, no riñe con el artículo 150-19
Superior, por lo cual habrán de desecharse los cargos de la demanda.
Ahora bien, debe precisarse igualmente cuál
es el rol de las corporaciones públicas territoriales -Asambleas y Concejos- en
la fijación de las escalas de remuneración. Sobre el particular, esta Corte ya
se ha pronunciado en el pasado, particularmente en las sentencias C-054/98 y
C-510/99. En esta última providencia, se efectuó el siguiente análisis, que por
su idoneidad para resolver el interrogante formulado, será transcrito en forma
extensa:
"4.2. Dentro de
este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las
corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los
empleados de su administración?
4.2.1. La propia
constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo
150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno
Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegbles en las
Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas.
Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno
Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes
territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el
legislador en la ley general.
En tratándose de los
trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde
regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el
literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a
partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían
establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional,
sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en
cabeza del ejecutivo central.
4.2.2. En cuanto a
la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo
12 de la Ley 4a. de 1992, cuando señala que "El Gobierno señalará el
límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades
territoriales - guardando equivalencia con cargos similares en el orden
nacional".
Esta atribución que
radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno
Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-315 de
1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno
para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los
entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia
que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la
Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar,
por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300, numeral 7 y
313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos
de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7
de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que
trata el artículo 287 de la Constitución.
(...) Dentro de este
contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen
salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la
Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de
sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los
entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de
gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema
del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las
atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte
anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera
de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.
4.3. En estos
términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para
determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales,
así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente
para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el
Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno
Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios
de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el
legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a
quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus
dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los
gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus
dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten
las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y
acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer
los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional".
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
declarará la exequibilidad de la norma bajo estudio.
7. Areas metropolitanas
Finalmente, consideran los demandantes que
el artículo 85 de la Ley 617/00 es contrario a los artículos 13 y 320 de la
Constitución. La norma demandada establece que los distritos o municipios
pertenecientes a un área metropolitana serán clasificados únicamente en virtud
de su factor poblacional, y en todo caso, formarán parte como mínimo de la
categoría cuarta. Para los demandantes, ello lesiona la igualdad -puesto que los
demás municipios también se categorizarán por sus ingresos-, y el artículo 320
de la Carta -porque introduce un nuevo factor de categorización que el
Constituyente no contempló, esto es, la pertenencia a un área metropolitana-.
Sobre lo primero, es necesario antes
precisar que, en este caso, la Corte considera válido efectuar un juicio de
igualdad entre dos entidades públicas, por dos motivos: (i) en su calidad de
personas jurídicas, las entidades territoriales cuentan con los derechos
inherentes a tal personalidad, según sean aplicables; y (ii) frente a la
expedición del régimen que les será aplicable por parte del Congreso, las
entidades municipales se encuentran en igualdad de condiciones -la Constitución
habilita al legislador, en términos generales, para establecer el régimen
aplicable a los municipios, sin que se haya efectuado entre ellos
diferenciaciones (arts. 286 y 287, C.P.), por lo cual las distinciones que
trace el Legislador deben contar con un fundamento sólido que las justifique,
so riesgo de constituir una discriminación-. Esta segunda razón cuenta con una
sola excepción constitucional, cual es la del régimen especial aplicable al
Distrito Capital.  En conclusión, es viable efectuar un juicio de igualdad
entre entidades públicas.
Pues bien, baste observar que, como lo ha
reiterado exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corte, el análisis
constitucional de igualdad implica que las situaciones que se estén comparando
sean, efectivamente, iguales o similares, ya que lo que el artículo 13 Superior
consagra es un postulado de igualdad entre iguales, y diferencia entre
diferentes. En ese orden de ideas, es lógico que los municipios pertenecientes
a un área metropolitana y los que no lo son, no se encuentran en igualdad de
condiciones, ya que dada su formulación constitucional, el área metropolitana
cumple funciones articuladoras de las competencias atribuidas a cada una de las
entidades territoriales que le conforman; así, en virtud del artículo 319 de la
Carta, las áreas estarán encargadas de "programar y coordinar el
desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad;
racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la
integran y, si es el caso, prestar en común algunos de elos, y ejecutar obras de
interés metropolitano".
Por lo mismo, la distinción que efectúa la
norma es razonable y tiene una justificación evidente: si el área metropolitana
debe propender por un desarrollo armónico e integrado, así como articular la
prestación de los servicios asignados a las entidades que la componen, éstas
deben encontrarse, como mínimo, en condiciones similares para efectos
presupuestales, puesto que de lo contrario podría desequilibrarse la relación
interna de los componentes del área metropolitana, o se llegaría a condenar a
ciertos municipios, que ocupan una posición desventajosa desde el punto de
vista económico, a no poder formar parte de áreas metropolitanas, puesto que su
ingreso sería demasiado costoso para los demás integrantes de las mismas, con
lo cual se reducirían a cero sus opciones de asociación. En consecuencia, no se
aprecia violación alguna del artículo 13 Superior.
En cuanto al cargo por introducción de un
nuevo factor de categorización, observa la Corte que éste también se deriva de
una mala lectura de la norma demandada. Lo que ésta hace es tomar la
pertenencia a un área metropolitana como un criterio para aplicar uno u otro de
los factores de categorización que la Ley retoma del catálogo constitucional,
sin que por ello se entienda que ha elevado la adscripción a tal figura como un
factor más. Por lo mismo, el cargo será desechado.
IV. DECISION
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARARSE INHIBIDA, en los términos de la parte motiva de esta
providencia, para pronunciarse de fondo sobre la acusación de
inconstitucionalidad presentada contra la Ley 617 de 2000 por violación del
principio de unidad de materia.
Segundo.- DECLARARSE INHIBIDA, por la razón señalada en la parte motiva,
para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 617 de
2000.
Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-540 de 2001 en lo
relativo al cargo por vicios de trámite en el procedimiento de formación de la
Ley 617 de 2000.
Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la misma sentencia C-540/01 sobre la
constitucionalidad condicionada del artículo 39 demandado, y sobre la
exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2000.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1 y 2 de la
Ley 617 de 2000, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 15, 16, 17 y
19 de la Ley 617 de 2000, únicamente por los cargos estudiados en esta
providencia.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 3 al 11 de la
Ley 617 de 2000, salvo las siguientes expresiones:
a) la frase "o acto
administrativo" contenida en el primer inciso del parágrafo primero
del artículo 3º, cuya constitucionalidad se condicionará en el sentido
de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las
corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de
conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia;
b) los literales a), h) y j) del Parágrafo
1º del artículo 3º, que serán declarados INEXEQUIBLES.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 617
de 2000, por los cargos estudiados en esta sentencia.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 85 de la Ley 617
de 2000, por los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-579/01
LEY ORGANICA-Clasificación de departamentos para
asignación de competencias (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución
de competencias entre entidades y niveles territoriales (Salvamento de voto)
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva de ley (Salvamento de voto)
LEY ORDINARIA-Categorización de municipios (Salvamento
de voto)
CONCEJO MUNICIPAL-Determinación de escalas de remuneración
de empleos (Salvamento de voto)
AREA
METROPOLITANA-Régimen
administrativo y fiscal por legislador orgánico (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre L.
expedientes D-3260 y
3262
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley   617 de 2000  presentada por los ciudadanos
Ismanda Lucía González , Efraín Gómez C. y Alexander López Quiroz.
Con el
acostumbrado respeto, me aparto de la posición mayoritaria de la Corte en la
presente Sentencia en relación con la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 1, 4,5,8,9,22 y 85 de la  Ley 617 de 2000.  Manifiesto las razones
por las cuales salvo mi voto, de la siguiente manera:
1.
La materia a la que se refiere
el artículo 1 la ley  acusada es  reserva de ley orgánica; ya que en él  se
efectúa una clasificación de los departamentos como técnica para asignar
responsabilidades y competencias en ejercicio del artículo 302 de la Carta que
establece: “La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas
capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las
señaladas para ellos en la Constitución , en atención a la necesidad de mejorar
la administración o prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población,
recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y
ecológicas. En desarrollo de lo anterior , la ley podrá delegar , a uno o
varios departamentos,  atribuciones propias de los organismos o entidades
públicas nacionales”
Como quiera que se trata de un instrumento
que afecta las competencias de los departamentos, sólo se puede regular a
través de ley especial, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo
288 de la Carta; el cual defiere al legislador orgánico la regulación de la
asignación y distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. Al respecto  la Corte ha señalado:[9]
“Aunque en la
Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial
respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los
municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de
ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la
distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas
entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear,
no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución
dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”
(C.P. art. 288).”
Si bien es cierto que la ley 617 de 2000
dentro de su cuerpo normativo no está atribuyendo competencias en virtud de
esta categorización, no es menos cierto que más adelante se puede efectuar esta
asignación, por lo cual la norma acusada es inexequible.
Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones son igualmente inexequibles los artículos 4, 5, 8, 9 de la ley,
por cuanto consagran como un elemento normativo la categorización de
departamentos, para efectos de establecer el valor máximo de los gastos de
funcionamiento de los mismos (art. 4), así como de  las Asambleas y
Contralorías Departamentales  (art. 8) y el período de transición para ajustar
dichos gastos (artículos 5 y 9)  materias que no pueden regularse  a través de
ley ordinaria .
Es preciso aclarar que este vicio no afecta
la categorización de los municipios, por cuanto la Constitución expresamente
faculta a la ley ordinaria para establecer categorías de municipios en su
artículo 320 .
2. El artículo 22 de la ley 617, referente
a los salarios de los Contralores y Personeros Municipales,  determina el monto
máximo que se les reconoce, señalando que en ningún caso podrá superar al
ciento por ciento (100%) del salario correspondiente del alcalde municipal. La
norma en comento cercena la autonomía de las entidades territoriales, ya que la
propia Constitución en su artículo 313 numeral 6 establece como función de los
concejos : “ Determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleos;” (subraya fuera del texto)
de lo cual se concluye que cualquier intromisión  del legislador en este punto
atenta contra el reducto mínimo de la autonomía de los entes locales consagrado
en el art. 287 superior.
3.
En cuanto al artículo 85
relativo a las áreas metropolitanas, es inconstitucional ya que la propia Carta
defiere al legislador orgánico en su artículo 319, la determinación del régimen
administrativo y fiscal de estos entes locales, razón por la cual no puede el
legislador ordinario entrar a regular aspectos de competencia exclusiva del
legislador orgánico, como  de manera diáfana lo ha señalado  esta Corte:[10]
Así, no puede
permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la
Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria
desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la
actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría
posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido
que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151).
Como se
observa, los asuntos tratados en los artículos de cuya declaratoria de
exequibilidad me separo, son competencia exclusiva del legislador orgánico por
expreso mandato constitucional, de lo que se deduce que cualquier regulación
que el legislador ordinario efectúe en estos temas se encuentra viciada de
inconstitucionalidad.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-579/01
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de financiación (Salvamento parcial de
voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No
es absoluta en gestión de intereses/ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalización
del gasto por déficit fiscal (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de financiación con recursos de activos
(Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Racionalización (Salvamento parcial de
voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de utilizar activos e inversiones
(Salvamento parcial de voto)
La prohibición de utilizar activos e
inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba razonable, pues
buscaba lograr en las entidades territoriales un nivel de dichos gastos acorde
con las posibilidades reales de percepción continua de recursos propios
utilizables para tal fin, evitando la descapitalización. La enajenación de
bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en cambio, no puede considerarse
en modo alguno una manera razonable de administrar los recursos públicos ni
siquiera por fuera de las situaciones de déficit y crisis. La restricción era,
además, un mecanismo útil y eficaz de cara a la finalidad de reducción del
gasto público que en las presentes circunstancias tiene el carácter de objetivo
prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a esta fuente de financiación,
las entidades territoriales se hubieran visto forzadas a equilibrar sus gastos
de funcionamiento con la real percepción de recursos tributarios y no
tributarios destinados legalmente para atenderlos.
ENTIDADES TERRITORIALES-Equilibrio entre ingresos y gastos
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial)
Demandantes: Ismanda
Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Con el habitual respeto por las decisiones
de la Sala Plena de la Corporación, salvo parcialmente mi voto en el asunto de
la referencia, concretamente respeto del pronunciamiento efectuado en relación
con los literales h) y j) del artículo 3° de la Ley 617 de 2000, por las
siguientes razones que en su momento expuse en el debate correspondiente:
Los literales mencionados, que la mayoría
encontró inexequibles, prohibían a las entidades territoriales financiar sus
gastos de funcionamiento con recursos proveniente de los activos, inversiones y
rentas titularizadas, así como con el producto de los procesos de
titularización (literal h); la misma restricción recaía respecto del producto
de la venta de activos fijos (literal j).
Estas prohibiciones, si bien significaban
un recorte de la autonomía  de las entidades territoriales en el manejo de sus
recursos, y de las garantías que por mandato constitucional ellas tienen sobre
sus bienes y rentas ( las mismas de que gozan los particulares sobre  la
propiedad y la  renta)[11],
eran justificadas en cuanto perseguían un fin constitucionalmente válido,
siendo además razonables y estrictamente proporcionadas.
La autonomía de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses no es absoluta, y se debe
ejercer dentro de los límites que señale la ley (Art. 287 C.P.). Las
disposiciones que se consideraron inexequibles no hacían otra cosa que fijar
tal límite, buscando con ello una finalidad compatible con la Constitución,
cual era la de racionalizar el gasto público en vista del acusado déficit
fiscal de las entidades territoriales, situación que por su generalización,
generaba y aun genera un desequilibrio macroeconómico que supera el ámbito de
los departamentos y los municipios y compromete también a la Nación.
Dicho propósito, en relación concreta con
las disposiciones contenidas en los literales h) y j) del artículo 3° de la
Ley, es verificable en el siguiente aparte de la exposición de motivos al
proyecto de ley correspondiente:
“Pagar gastos de funcionamiento con recursos
no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo,
de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta
con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios”.[12]
(Negrillas fuera del original)
La racionalización del gasto público a fin
de evitar una situación crónica de déficit fiscal general, no puede
considerarse un objetivo disconforme con la Constitución. De manera continua,
la Corte ha sostenido una posición jurisprudencial según la cual el legislador
puede imponer límites a la autonomía territorial en el manejo de sus recursos
propios, cuando existen intereses nacionales vinculados al desarrollo de una
política macroeconónica general.[13]
Las normas en referencia, no hacían otra cosa que fijar esos límites en tales
circunstancias.
A pesar de que la prohibición impuesta por
los literales h) y j) en comento, se refería a bienes y recursos propios de las
entidades territoriales y no a aquellos que la jurisprudencia ha llamado exógenos,
por lo cual el juicio sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la
restricción impuesta por las normas debía ser estricto, en sentir del suscrito
las circunstancias especialísimas de alteración macroeconómica, causadas, entre
otros motivos, por el acusado y permanente déficit fiscal de las entidades
territoriales, hacían que dicho test estricto de proporcionalidad fuera
superado por las disposiciones aludidas.
En efecto, la prohibición de utilizar
activos e inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba
razonable, pues buscaba lograr en las entidades territoriales un nivel de
dichos gastos acorde con las posibilidades reales de percepción continua de
recursos propios utilizables para tal fin, evitando la descapitalización. La
enajenación de bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en
cambio, no puede considerarse en modo alguno una manera razonable de
administrar los recursos públicos ni siquiera por fuera de las situaciones de déficit
y crisis. La restricción era, además, un mecanismo útil y eficaz de cara a la
finalidad de reducción del gasto público que en las presentes circunstancias
tiene el carácter de objetivo prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a
esta fuente de financiación, las entidades territoriales se hubieran visto
forzadas a equilibrar sus gastos de funcionamiento con la real percepción de
recursos tributarios y no tributarios destinados legalmente para atenderlos.
La proporcionalidad estricta que debe exigirse
a estas normas limitativas de la autonomía territorial también estaba presente
en las disposiciones que se consideraron inconstitucionales. Ellas buscaban un
equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento, sin
exceder dicho objetivo, que en las circunstancias actuales de crisis es
indispensable conseguir. Reservaban, además, un amplio margen de libertad en la
administración de bienes e inversiones, los cuales continuarían siendo
libremente disponibles y administrables, salvo para atender con ellos gastos de
funcionamiento, pudiéndose por tanto enajenar para otros efectos. En este
sentido, el beneficio no solo de la entidad territorial, sino también el
macroeconómico general implícito en aquel, era superior al sacrificio que suponía
la restricción impuesta, ya que redundaría en saludables resultados en la
gestión fiscal. Por todo lo anterior las normas era estrictamente
proporcionales. En tales circunstancias no han debido ser retiradas del
ordenamiento.
Fecha ut supra.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-579/01
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
constitucional (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA-No interpretación literal y exegética de
reserva/LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No interpretación
literal y exegética de reserva (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA-Interpretación sistemática y finalística
del contenido (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relación entre reserva y preservación (Aclaración de
voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Núcleo
de reserva (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Requisitos
de creación y supresión de entidades territoriales/MUNICIPIO-Requisitos
de creación y supresión por legislador orgánico (Aclaración de voto)
Es claro que el señalamiento de los
requisitos y condiciones de creación y supresión de las entidades
territoriales, entre las cuales se encuentran los municipios, es un asunto que
debe ser regulado mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. Ello se
deriva, no solo de la aplicación de los métodos sistemático y finalístico de
interpretación, sino de una razón lógica: si el municipio, es la “entidad
territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado,
encargada de la función primordial de prestar los servicios esenciales”, la
regulación de las condiciones de su existencia debe estar dotada de una
especial estabilidad, ya que de lo contrario, se encontraría expuesto
frontalmente a los vaivenes políticos de las diversas coyunturas nacionales.
Por ende, lo deseable para este tipo de entidades no es, precisamente, que se
establezcan requisitos de fácil modificación para su creación, sino que se
trace un régimen sistemático, coherente y sobretodo estable, que ofrezca, así,
una base sólida para que éstos lleven a cabo sus competencias propias;
características éstas que sólo podría tener la regulación efectuada en una ley
orgánica como la que exige la Constitución.
LEY ORDINARIA-Vicio de formación subsanable directamente
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance/LEY-Vicio de formación subsanable (Aclaración de voto)
El artículo 228 de la Carta establece que
en las actuaciones de la administración de justicia, prevalecerá el derecho
sustancial; de allí se deriva el llamado “principio de instrumentalidad de las
formas”, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en
sí mismas, sino que sirven para la materialización de determinados valores
sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido
que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que
no toda irregularidad en dicho trámite conlleva el retiro de dicha norma del
ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las
finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas.
Así, dicho juez deberá examinar: a) si la irregularidad en cuestión configura
un vicio que afecte la validez de la ley, y b) en caso de que lo sea, deberá
explorar las diversas posibilidades que existen para subsanar el mismo, con
miras a restablecer los valores sustantivos que dicho vicio lesiona, y
maximizar así la aplicación del principio de conservación del derecho. Tales
posibilidades son, en lo esencial: (i) que el vicio haya sido convalidado
durante el mismo trámite legislativo; (ii) en caso de que el vicio no haya sido
convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso para que allí se efectúe el
trámite correspondiente; y (iii) que sea la misma Corte Constitucional quien
realice tal subsanación, mediante una sanción jurídica diferente a la
inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, bajo el manto de la subsanación, no
se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetición completa
del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el
procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal.
LEY-Vicio de formación subsanable por el
Tribunal Constitucional (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORDINARIA-Reclasificación como orgánica o estatutaria/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORGANICA (Aclaración de voto)
La Corte puede declarar la
constitucionalidad de dicha norma, condicionándola a que se entienda que se
trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta
con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley
orgánica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya
cumplido con los requisitos que exige el artículo 151 de la Carta para este
tipo de normas - a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme
parte de la reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías
correspondientes-, y que únicamente falte el requisito consistente en que haya
existido una denominación legislativa expresa, en el sentido de que se trata de
una ley orgánica. La posibilidad de efectuar este tipo de re-clasificaciones
durante el proceso de control de constitucionalidad, especialmente cuando se
trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria tiene una jerarquía o
poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes estatutarias u orgánicas-,
se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber: a) Que con tal
reclasificación, no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya
estructura impone claros límites a la actuación de esta Corporación. b) Que con
la declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no
lesione la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá declarar que una
ley es orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación mayoritaria
requerida por la Carta; y c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la
devolución del proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue
omitida; en otras palabras, que la subsanación en cuestión no viole los límites
propios del principio de razonabilidad.
LEY-Ausencia de denominación expresa
(Aclaración de voto)
Referencia:
expedientes D.3260 y D-3262 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.
Demandantes: Ismanda
Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de la Sala, los suscritos Magistrados procedemos a sustentar la
aclaración de voto que fue manifestada por nosotros en la Sala Plena del día 5
de junio de 2001, respecto de la sentencia C-579 de 2001. Tal aclaración versa,
en lo esencial, sobre el tema de la reserva de la ley orgánica de ordenamiento
territorial, y la forma como ésta fue interpretada y aplicada en la providencia
en cuestión. Por lo mismo, a continuación se hará una referencia sucinta a los
siguientes tópicos: a) El alcance de la reserva de la ley orgánica en la
Constitución de 1.991; b) La naturaleza jurídica de los artículos 15, 16, 17 y
19 de la ley 617 de 2000, y los fundamentos que, en criterio de los abajo
firmantes, sustentan su exequibilidad.
a. La reserva de la ley orgánica de Ordenamiento
Territorial en la Constitución de 1991.
La decisión que adoptó la Sala en lo
tocante a los cargos formulados contra la norma acusada por violación de la
reserva de ley orgánica, tuvo como fundamento una interpretación esencialmente
restrictiva del alcance de dicha reserva; así, en la página 57 de la decisión,
bajo el acápite No. 5.1., se lee: “sólo forman parte de la reserva de ley
orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el
Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva
terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario”. En el
mismo sentido, en la página 68, bajo el acápite No. 5.3, se expresó: “los
asuntos que son materia de ley orgánica, se encuentran señalados de manera
expresa en la Constitución, razón por la cual, para determinar los aspectos del
ordenamiento territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso
acudir al criterio material consagrado en el texto constitucional”. Es
decir, la Corte sostuvo que únicamente aquellas materias específica y
expresamente señaladas por el Constituyente, forman parte de la reserva en cuestión;
y en consecuencia, declaró la exequibilidad de los artículos 15, 16, 17 y 19 de
la Ley 617/00, por cuanto éstos versan sobre los requisitos para la creación y
supresión de municipios, asunto que no fue sometido expresamente a la
legislación orgánica. Sin embargo, para los abajo firmantes, tal posición
contraría lo que ya había sido claramente establecido por la jurisprudencia
constitucional, a saber, que en materia de reserva de ley orgánica, y
específicamente en lo atinente a la ley orgánica de ordenamiento territorial,
una interpretación exclusivamente literal y exegética de la Carta desemboca en
graves contradicciones y ambigüedades, por lo cual no puede ser de recibo.
La línea jurisprudencial más importante de
la Corte en esta materia, fue sintetizada en la sentencia C-600A de 1995, cuyas
principales reglas se reseñan en seguida. En primer lugar, es claro que la
Constitución no señala claramente, en un solo artículo o capítulo, el contenido
general de la legislación orgánica territorial; éste se encuentra disperso a
todo lo largo del texto constitucional. Hay referencias expresas en los
siguientes casos: (i) la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (C.P., art. 151); (ii) la distribución general de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); (iii) los
requisitos para formación de nuevos departamentos (C.P., art. 297); (iv) las
condiciones para solicitar conversión de una región en entidad territorial
(C.P., art. 307); (v) los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región, así como el señalamiento de las atribuciones, los órganos de
administración y los recursos de las regiones, y de su participación en el
manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (C.P., art.
307); (vi) el régimen administrativo y fiscal especial de las áreas
metropolitanas, así como los mecanismos para garantizar la adecuada
participación de las autoridades municipales en los órganos de administración
de éstas (C.P., art. 319); (vii) la forma de convocar y realizar consultas
populares que decidan sobre la vinculación de los municipios a las áreas
metropolitanas (C.P., art. 319); y (viii) las condiciones para la conformación
de las entidades territoriales indígenas (C.P. art. 329).
Sin embargo, como arriba se afirmó, no es
posible hacer uso de una interpretación literal y restrictiva, según la cual
sólo corresponde a la legislación orgánica territorial aquello expresamente
señalado en la Carta, ya que ello generaría ciertas inconsistencias, que se
explicaron así en la sentencia que se cita:
"no se entiende muy bien porqué si esta
legislación se refiere a las entidades territoriales (C.P. arts. 151 y 288), la
Constitución ordena una amplia regulación orgánica de las áreas metropolitanas
(C.P. art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (C.P. art.
286), mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este
tipo de legislación los requisitos de formación ni el estatuto básico de las
provincias, que sí pueden constituirse como entidades territoriales (C.P. art.
286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula las provincias, no se
refiere a la legislación orgánica territorial sino únicamente a la ley.
Además, en otros eventos, la Constitución no
utiliza de manera expresa la palabra 'orgánica', pero un análisis sistemático y
finalístico indica con claridad que se trata de un contenido propio de la
legislación orgánica territorial, como los muestran los siguientes dos casos.
Así, el artículo 105 señala que la
realización de consultas populares departamentales y municipales 'sobre asuntos
de competencia del respectivo departamento o municipio' deberá efectuarse de
conformidad con 'los requisitos y formalidades que señale el estatuto general
de la organización territorial y en los casos que éste determine'. Igualmente,
el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de las funciones del Congreso al
expedir las leyes se encuentra la de 'definir la división general del
territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y
condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales
y establecer sus competencias'. Para la Corte es entonces claro que estos dos
artículos -así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la
legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de
manera expresa la expresión 'ley orgánica'".
Asimismo, ciertos asuntos a los cuales la
Constitución no asigna expresamente el trámite de ley orgánica, forzosamente
deben quedar enmarcados bajo tal reserva; por ejemplo, los temas contemplados
en el artículo 105 de la Carta (realización de consultas populares
departamentales y municipales sobre asuntos de competencia de la respectiva
entidad territorial), o en el artículo 150-4 ibídem (atribución del
Congreso de fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales, y establecer sus competencias). Es así como
la determinación del contenido general de esta legislación exige una
interpretación sistemática y finalística: “una hermenéutica que ligue
aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de
ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado
colombiano” (sentencia C-600A/95, ibíd.).
Por otra parte, en el mismo pronunciamiento
C-600A se resaltó la relación que existe entre la reserva de ley orgánica y la
preservación de la autonomía de las entidades territoriales, dada la especial
fuerza normativa y la mayor estabilidad de este tipo de normas, que permiten
una mejor sistematización del tema del ordenamiento territorial, al cual se
encuentran vinculadas tanto la eficiencia en el cumplimiento de las funciones
del Estado, como la protección de los derechos y competencias autónomas
territoriales. Se trata, así, tanto de una "garantía institucional
de la autonomía territorial", como de una figura protectora de los
derechos con que cuentan las entidades territoriales, en tanto sujetos de
derecho. Dijo entonces la Corte, sintetizando los temas que conforman este
núcleo reservado a la legislación orgánica de ordenamiento territorial:
"Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los
grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de
manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la
estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del
territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición
de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y
de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen
jurídico básico (CP arts. 1, 150 ord. 4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329).
Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de
participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo
aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una
entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente,
corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias
normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de
competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el
establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de
competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).”
En consecuencia, la Corte, al aplicar un
criterio hermenéutico restrictivo en la sentencia C-579/01, hizo caso omiso de
los problemas constitucionales que ello conlleva; por tal motivo, los suscritos
Magistrados disentimos de tal interpretación, y en particular, de la forma en
que se aplicó al declarar la constitucionalidad de los artículos 15, 16, 17 y
19 acusados.
b) La exequibilidad de los artículos 15, 16, 17 y 19 de
la Ley 617 de 2000.
Los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617
de 2000 fueron demandados, por considerar los actores que la materia en ellos
regulada es propia de la legislación orgánica. La Corte, aplicando el criterio
restrictivo que se ha señalado, determinó que no forma parte de tal reserva el
tema de la creación y supresión de los municipios, y por lo mismo declaró su
exequibilidad.
Teniendo en cuenta la salvedad arriba
expresada, los suscritos Magistrados consideramos que, en efecto, los artículos
acusados son exequibles, pero por razones completamente distintas a las que
tuvo en cuenta la Sala Plena para adoptar su decisión. Ello, por las razones
que se sintetizan en seguida.
En primer lugar, de conformidad con la
aludida sentencia C-600A/95, es claro que el señalamiento de los requisitos y
condiciones de creación y supresión de las entidades territoriales, entre las
cuales se encuentran los municipios, es un asunto que debe ser regulado
mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. Ello se deriva, no solo
de la aplicación de los métodos sistemático y finalístico de interpretación,
sino de una razón lógica: si el municipio, como se argumenta en la misma
sentencia C-579/01, es la “entidad territorial fundamental de la división
político-administrativa del Estado, encargada de la función primordial de
prestar los servicios esenciales”, la regulación de las condiciones de su
existencia debe estar dotada de una especial estabilidad, ya que de lo
contrario, se encontraría expuesto frontalmente a los vaivenes políticos de las
diversas coyunturas nacionales. Por ende, al contrario de lo que se afirma en
la sentencia en cuestión, lo deseable para este tipo de entidades no es,
precisamente, que se establezcan requisitos de fácil modificación para su
creación, sino que se trace un régimen sistemático, coherente y sobretodo
estable, que ofrezca, así, una base sólida para que éstos lleven a cabo sus
competencias propias; características éstas que sólo podría tener la regulación
efectuada en una ley orgánica como la que exige la Constitución.
Por lo anterior, el hecho de que estos
requisitos hayan sido establecidos mediante normas de carácter ordinario, como
lo son los artículos acusados, configura un vicio de constitucionalidad en la
formación de la Ley 617/00. Tal vicio, sin embargo, es uno que tiene carácter
subsanable, y dicha subsanación la puede efectuar directamente la Corte
Constitucional, como se explicará a continuación. En otras palabras, la sanción
de este vicio no es necesariamente la inexequibilidad, cuando la norma de
contenido orgánico fue tramitada cumpliendo los requisitos exigidos por la
Carta, en una ley que es preponderantemente ordinaria.
El artículo 228 de la Carta establece que
en las actuaciones de la administración de justicia, prevalecerá el derecho
sustancial; de allí se deriva el llamado “principio de instrumentalidad de las
formas”, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en
sí mismas, sino que sirven para la materialización de determinados valores
sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido
que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que
no toda irregularidad en dicho trámite conlleva el retiro de dicha norma del
ordenamiento jurídico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las
finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas.
Así, dicho juez deberá examinar: a) si la
irregularidad en cuestión configura un vicio que afecte la validez de la ley, y
b) en caso de que lo sea, deberá explorar las diversas posibilidades que
existen para subsanar el mismo, con miras a restablecer los valores sustantivos
que dicho vicio lesiona, y maximizar así la aplicación del principio de
conservación del derecho. Tales posibilidades son, en lo esencial: (i) que el
vicio haya sido convalidado durante el mismo trámite legislativo; (ii) en caso
de que el vicio no haya sido convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso
para que allí se efectúe el trámite correspondiente; y (iii) que sea la misma
Corte Constitucional quien realice tal subsanación, mediante una sanción
jurídica diferente a la inexequibilidad pura y simple.
La primera hipótesis constituye una
aplicación elemental del citado principio de instrumentalidad de las formas, y
permite que, a pesar de existir un determinado vicio, la Corte declare la
exequibilidad de la ley, por cuanto ya ha sido el mismo Legislador quien ha
enmendado la lesión inferida al fin superior protegido por la formalidad que se
violó. La segunda hipótesis, se encuentra contemplada expresamente en el
parágrafo del artículo 241 Superior, así: “Cuando la Corte encuentre vicios
de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado”.  Ella constituye una manifestación directa
del principio democrático, en la medida en que permite que sea directamente el
Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya
incurrido. Sin embargo, esta es una posibilidad que se debe ejercer siempre en
forma razonable; ello quiere decir que, bajo el manto de la subsanación,
no se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetición completa
del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el
procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal.
Por último, queda la posibilidad de que sea
la Corte misma quien efectúe dicha subsanación al pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la ley en cuestión, siempre que no sea necesario que el
Congreso efectúe, directamente, la convalidación o subsanación respectivas,
hipótesis que es de especial relevancia para el caso bajo estudio.  Así, por
ejemplo, cuando a una ley que es materialmente ordinaria se le ha impartido el
trámite propio de una ley orgánica, la Corte puede declarar la
constitucionalidad de dicha norma, condicionándola a que se entienda que se
trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta
con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley
orgánica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya
cumplido con los requisitos que exige el artículo 151 de la Carta para este
tipo de normas - a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme
parte de la reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías
correspondientes-, y que únicamente falte el requisito consistente en que haya
existido una denominación legislativa expresa, en el sentido de que se trata de
una ley orgánica (sentencia C-540/01). La posibilidad de efectuar este tipo de
re-clasificaciones durante el proceso de control de constitucionalidad,
especialmente cuando se trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria
tiene una jerarquía o poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes
estatutarias u orgánicas-, se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber:
a) Que con tal reclasificación, no se desvertebre el sistema de control
constitucional, cuya estructura impone claros límites a la actuación de esta
Corporación. Así, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes
estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que están
sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedición. En ese
sentido, no podría la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado,
reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como
ordinarias o como orgánicas, ya que ello contravendría el esquema de
funcionamiento mismo de la jurisdicción constitucional;
b) Que con la declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio,
la Corte no lesione la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá
declarar que una ley es orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación
mayoritaria requerida por la Carta; y
c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devolución del
proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue omitida; en
otras palabras, que la subsanación en cuestión no viole los límites propios del
principio de razonabilidad, arriba explicados.
La aplicación de las anteriores reglas al
caso específico de los artículos 15, 16, 17 y 19 acusados, lleva a concluir que
bien podía la Corte subsanar el vicio en que éstos incurrieron (la violación de
la reserva de ley orgánica), declarando la exequibilidad de los mismos,
condicionada a que se entendiera que se trata de normas orgánicas; de hecho, en
aplicación del precepto de conservación del derecho, era esta la decisión que
debió haber adoptado la Sala.
Al revisar los antecedentes legislativos de
estas normas, con miras a verificar la presencia de los requisitos establecidos
en el artículo 151 Superior, se observa que durante los cuatro debates en el
Congreso, se le otorgó a algunas normas de la Ley 617 de 2000 el carácter
expreso de normas orgánicas de ordenamiento territorial; entre ellas, se
encontraban los artículos demandados. Sin embargo, en el acta final de la
Comisión de Conciliación a la que se sometió el proyecto, consta que finalmente
se decidió despojar de tal denominación a las disposiciones bajo estudio,
puesto que, en los términos de la Comisión, “estos son temas que se han
venido desarrollando por medio de leyes ordinarias". A pesar de ello,
resulta claro que los artículos en comento cumplieron con los requisitos de las
leyes orgánicas, puesto que fueron adoptados mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, y a lo largo del trámite se
entendió que eran materialmente orgánicas; por lo mismo, el vicio detectado
consiste, simplemente, en la ausencia de una denominación expresa del Congreso
en el sentido de tratarse de una ley orgánica, vicio que podría ser subsanado
por medio de una declaración de esta Corte en el sentido arriba indicado.
En conclusión, los suscritos Magistrados
aclaramos nuestro voto, ya que compartimos la declaratoria de exequibilidad de
los artículos citados, pero no en el sentido de que no hayan violado la reserva
de la legislación orgánica, como lo determinó la Sala Plena, sino en la medida
en que sí incurrieron en tal violación del artículo 151 Superior, pero éste es
un vicio que la Corte Constitucional misma podía subsanar mediante su
reclasificación, condicionando la constitucionalidad de tales artículos a que
se entienda que se trata de normas orgánicas de ordenamiento territorial, ya
que fueron tramitadas cumpliendo los requisitos para ello.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-579/01
PROYECTO DE LEY-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Aprobación
en primer debate en comisión respectiva (Salvamento de voto)
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencias/COMISION
PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Competencia/COMISION CUARTA PERMANENTE-Competencia
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Reparto a Comisión de materia predominante
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Debate y aprobación en comisión respectiva/LEY-Vicio
de inconstitucionalidad/LEY-Inexequibilidad por no debate y aprobación
en comisión respectiva (Salvamento de voto)
Si a un proyecto de ley no se le da debate
y aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el artículo 157 de
la Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular en el Congreso de
la República y luego obtiene la “sanción del Gobierno”, se encuentra viciado de
inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de declararse por la
Corte su inexequibilidad.
COMISION CUARTA
PERMANENTE-Asuntos
económicos, presupuestales y fiscales (Salvamento de voto)
ORGANIZACION
TERRITORIAL-Contenido
(Salvamento de voto)
REGIMEN ECONOMICO
Y DE LA HACIENDA PUBLICA-Materias
que comprende (Salvamento de voto)
Como claramente aparece de la propia
ordenación normativa de la Constitución, todo lo que tenga que ver con el
situado fiscal, la participación de las rentas de la Nación a departamentos y
municipios, el régimen tributario y demás asuntos de carácter económico, por
ministerio de la propia Carta Política no quedan comprendidos dentro de la que
ella denomina “Organización Territorial”, sino dentro del “Régimen Económico y
de la Hacienda Pública”.
LEY-Vicio por no debate y aprobación en
comisión respectiva (Salvamento de voto)
COMISIONES DE
ASUNTOS ECONOMICOS-Competencias
(Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Mayoría
especial en trámite (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Certificación sobre votación en plenarias
(Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Ausencia de propósito inequívoco de norma
determinada (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
(Salvamento de voto)
La autonomía de
las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades
que implican poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios
intereses, tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto
Superior. Dicha autonomía se concreta en la posibilidad de escoger sus propias
autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden,  de administrar
sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus
funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser
ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
legislativa no es absoluta (Salvamento de voto)
La intervención
del legislador si bien está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es
absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma autonomía,
o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidades
de interés general (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Potestad
de autonormarse (Salvamento de voto)
La
autonomía territorial comprende también la potestad de autonormarse, entendida
ésta como la capacidad jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para
el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus
propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse
ningún control de tutela por parte del nivel nacional. Así las cosas, la
autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en
favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e
independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus
competencias.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Bienes
y rentas de libre disposición/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
disposición por legislador (Salvamento de voto)
En el artículo 362 aparece en forma clara y
expresa el deseo del constituyente de preservar al máximo la autonomía de las
entidades territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el
mismo tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir,
que solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan,
esto es, el uso, goce y lo que es más importante, la libre disposición de
los mismos. Siendo ello así, no queda duda alguna que los bienes y rentas de
los entes territoriales no pueden ser objeto de disposición por parte del
legislador, salvo en los casos de guerra exterior.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes
exógenas y endógenas (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia
del legislador en fuentes exógenas y endógenas (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Origen
de recursos (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Ingreso
de recursos los convierte en bienes y rentas exclusivos (Salvamento de voto)
Una vez que los recursos cedidos o
producidos directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso
jure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten
injerencia alguna por parte del legislador para efectos de determinar su
disposición o aplicación.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos
de funcionamiento (Salvamento de voto)
AUTONOMIA
MUNICIPAL-Determinación de
gastos a recortar (Salvamento de voto)
DEPARTAMENTO-Igualdad jurídico política/DEPARTAMENTO-No
categorización presupuestal/DEPARTAMENTO-Competencias de gestión
administrativa y fiscal (Salvamento de voto)
MUNICIPIO-Regímenes para organización, gobierno y
administración/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de
recursos (Salvamento de voto)
LEY MARCO-Régimen salarial de empleados públicos
(Salvamento de voto)
AREA
METROPOLITANA-Régimen
administrativo y fiscal por legislador orgánico (Salvamento de voto)
Referencia:
expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.
Demandantes: Ismanda
Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.
Magistrado Ponente:
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Con el debido respeto por la posición
mayoritaria de la Sala, me veo obligado a expresar brevemente las razones por
las cuales me aparto de su decisión en el sentido de declarar la
inexequibilidad de los literales h) y j) del Parágrafo del artículo 3 de la Ley
617 de 2000.
El hilo conductor de la providencia, en lo
tocante al punto de la autonomía territorial y de las relaciones entre ésta y
la unidad nacional, es el de que bien puede el Legislador, en las hipótesis
excepcionales en las que esté de por medio la preservación de la estabilidad
macroeconómica nacional, intervenir sobre el manejo que las entidades
territoriales dan, no sólo a sus rentas de fuente exógena, sino también a las
que procede de fuentes endógenas, siempre que en cada caso, la intervención sea
razonable y proporcionada. Asimismo, se establece en dicha providencia que el
núcleo esencial de la autonomía territorial tiene un alcance mucho menor en materia
económica y presupuestal, aspectos para los cuales la Carta dotó al Legislador
nacional de una facultad de intervención mucho más amplia que en otros temas.
En ese sentido, el hecho de que cierto tipo
de recursos provengan de fuentes endógenas o exógenas, no basta, en sí mismo,
para descartar la constitucionalidad de este tipo de medidas legislativas; será
necesario, en cada caso, efectuar el estudio de sus condiciones de
proporcionalidad y razonabilidad.
Pues bien, al momento de estudiar la
constitucionalidad de los literales h) y j) referidos, la posición mayoritaria
de la Sala fue la de considerar que ellos violan la Carta Política, por
referirse a recursos que son de propiedad exclusiva de los entes territoriales:
“por ser medidas demasiado estrictas, y por lo mismo desproporcionadas, ya
que recaen sobre bienes amparados por la protección constitucional a la
propiedad y por el artículo 362 Superior, la Corte considera que implican un
vaciamiento total de la autonomía de las entidades territoriales; por lo mismo,
declarará inexequibles estos dos literales”. Sin embargo, en criterio del
abajo firmante, tales razones distan mucho de ser satisfactorias para afirmar
que las medidas son desproporcionadas o irracionales; de hecho, si se aplican
las reglas genéricas arriba señaladas, resulta claro que:
a) se trata de rentas endógenas, sujetas a la misma posibilidad de
intervención que las demás de esta índole, y
b) a pesar de que son recursos que se encuentran amparados por lo
dispuesto en el artículo 362 Superior, éste no otorga una protección absoluta a
las rentas de las entidades territoriales, por cuanto sujeta dicha protección a
lo dispuesto en la ley, en la misma forma en sucede con la protección de la
propiedad particular (art. 58, C.P); lo cual se afirma, tajantemente, en la
misma providencia en que se toma la decisión de la cual me aparto (pg. 85,
numeral (v)).
En consecuencia, no existen, para el
suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir la aplicación de las
reglas antedichas a los literales h) y j) del parágrafo del artículo 3,
acusado, por lo cual éstos, al igual que las demás medidas adoptadas por la
norma demandada, debieron haber sido declarados exequibles.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-579/01
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
legislativa en fuentes endógenas de financiación (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No financiación con recursos de activos (Salvamento
parcial de voto)
RENTAS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Protección
no es absoluta (Salvamento parcial de voto)
Al igual que ya lo hicimos con respecto a
la Sentencia C-540 de 22 de mayo del presente año, hoy nos vemos precisados a
salvar nuestro voto en relación con la Sentencia C-579 de 5 de junio del año en
curso, pues en esta como en aquella fue demandada la Ley 617 de 2000 en
general, y, en particular, algunos de sus artículos.
El salvamento de voto que ahora formulamos
con respecto a la Sentencia C-579 de 5 de junio de 2001, esencialmente se funda
en las razones que a continuación se expresan:
1ª.  En esta sentencia, se ordena estar a
lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2001 en cuanto al cargo que contra la Ley
617 de 2000 fue planteado ante la Corte por vicios de trámite en la formación
de la ley.
Dado que ello
equivale a reiterar por la Corte la inexistencia del vicio de la ley aludida
por haber sido aprobada en primer debate en la Comisión Primera y no en la
Comisión Cuarta de cada Cámara, asunto este sobre el cual continúa nuestra
discrepancia, debemos entonces reiterar las razones de nuestro disentimiento,
que en el salvamento anterior fueron expuestas como a continuación se indican,
tomadas del salvamento de voto anterior, en el que entonces dijimos, y hoy nos
reafirmamos en ello:
“1º.  En la
sentencia aludida se declara la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 por
considerar que no se vulnera la Constitución Política en virtud de haber sido
tramitado el proyecto de ley respectivo, “en primer debate en la Comisión
Primera y no en la Comisión Cuarta de cada Cámara”, lo cual, a nuestro juicio,
resulta equivocado, como pasa a demostrarse:
1.1.     Como es
conocido, para facilitar el trámite de las leyes y procurar que en su discusión
intervengan Congresistas que en cada Cámara se dediquen de manera especial a
temas determinados, la reforma constitucional de 1945 introdujo, en ese
entonces como novedad, el conocimiento y debate de los proyectos en comisiones
especializadas de cada una de las Cámaras, y, al efecto se reformó, de esa
manera el artículo 81 de la Constitución Política de tal suerte que, sin ese
requisito el proyecto no podría convertirse en ley pues, previo al respectivo
debate y aprobación en las plenarias era indispensable surtir primero el mismo
trámite en la comisión respectiva.
1.2.     El artículo
157 de la Constitución de 1991, que esencialmente reproduce lo que al efecto
disponía el artículo 81 de la Constitución precedente, ordena que “ningún
proyecto será ley” sin el cumplimiento de los requisitos allí señalados entre
los cuales el segundo de ellos es el de “haber sido aprobado en primer debate
en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”, luego de lo cual
habrá de aprobarse, para ser ley, “en cada Cámara en segundo debate”.
1.3.     El
artículo 142 de la Constitución, de manera expresa dispone que cada una de las
Cámaras “eligirá, para el respectivo período constitucional, comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o
de ley”, y agrega que será una ley la que determine “el número de comisiones
permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una
deberá ocuparse”.
“En desarrollo de
esa disposición constitucional la Ley 3ª de 1992 regula lo atinente a las
comisiones permanentes de cada una de las Cámaras y establece de manera precisa
la competencia para cada una de ellas.  Así, conforme a su artículo 2º, a la Comisión
Primera, compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de
Representantes, corresponde conocer de lo atinente a la “organización
territorial”; y a la Comisión Cuarta, compuesta por 15 miembros en
el Senado y 27 en la Cámara de Representantes, le compete conocer del trámite
de las “leyes orgánicas de presupuesto”;  y “régimen de control
fiscal financiero”, entre otras materias.
1.4.     En armonía
con lo expuesto la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, en el artículo 144 dispone
que luego de recibido un proyecto de ley y ordenada su publicación en la Gaceta
del Congreso, “se repartirá por el Presidente a la Comisión  Permanente
respectiva” y, en el artículo 146 de la misma ley se establece que cuando
el proyecto “verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de la
materia predominante”.
1.5. Significa
entonces lo anterior que, si a un proyecto de ley no se le da debate y
aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el artículo 157 de la
Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular en el Congreso de la
República y luego obtiene la “sanción del Gobierno”, se encuentra viciado de
inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de declararse por la
Corte su inexequibilidad, que fue lo que no se hizo por esta Corporación
en la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, en relación con la Ley 617 de
2000, por lo cual salvamos nuestro voto. En efecto:
1.5.1.  Conforme
aparece en la “Gaceta del Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa
fecha los señores Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público,
doctores Nestor Humberto Martínez Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su
orden, presentaron a consideración de la Cámara de Representantes para que allí
iniciara su trámite en el Congreso de la República, el proyecto de ley que
posteriormente fue promulgado como Ley 617 de 2000.
“En la exposición de
motivos, de manera expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley
que este “hace parte del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la
economía nacional.  Esta segunda ola de reformas tiene carácter estructural,
hace frente a los principales problemas financieros del Estado y sin su
aprobación –agregaron- no será posible garantizar la viabilidad económica del
país en el mediano y largo plazo”. (Página 9, Gaceta del Congreso citada).
“Además,
expresamente se incluyó por los proponentes de ese proyecto de ley que el se
justifica para superar la “situación financiera de las entidades territoriales”
y las “principales causas de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del Congreso
citada).
“Del mismo modo se
afirmó por los proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno
Nacional, que su articulado fue diseñado, con respecto al análisis que allí se
hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de
acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la preparación de los
Planes de Reforma Económica que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda” (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
“En ese mismo orden
de ideas, analizan luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo
que denominan “crecimiento insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a
su juicio “debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al
gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales”; y,
expresan que “a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a
un ritmo similar al de sus gastos; sin embargo, - continúan- ello no sucedió:
los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus
gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”.
Se refieren, así mismo a la necesidad de crear “incentivos adecuados para
promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para
evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma
excesiva de las transferencias del Gobierno Central. (Página 11, Gaceta del
Congreso citada).
“A continuación
examinan “el creciente problema del déficit fiscal y del endeudamiento”,
respecto del cual aseveran que “la manera como se desaceleró la
descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado
para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central asociados al
proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su capacidad de
recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias automáticas
complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del
fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación
vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que
“en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997.  Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos
territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del
PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
“Así mismo, los dos
Ministros actores del proyecto de ley presentado a consideración del Congreso
de la República, en forma clara manifestaron que sus disposiciones “se orientan
hacia el fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalización de los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, a través de
estrategias integrales de ajuste fiscal”, las que, a su juicio, pueden lograrse
con la categorización de departamentos y municipios para ese propósito, con la
limitación a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con
normas que garanticen “transparencia de la gestión territorial” y mayor
inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues, para fortalecer las
entidades territoriales las normas contenidas en ese proyecto de ley son “el
único para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal”, (páginas 14 y 15
Gaceta del Congreso citada).
1.5.2.  No queda
pues, ni de lejos, el más mínimo margen de duda sobre el propósito de
saneamiento fiscal y de política macroeconómica que el proyecto que
posteriormente se convirtió en la Ley 617 de 2000, perseguía, según sus propios
autores, razón esta por la cual el Presidente de la Cámara de Representantes,
en vez de repartirlo a la Comisión Primera para su trámite debería haberlo
enviado para ese fin a la Comisión Cuarta, en acatamiento a lo dispuesto por el
artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, así como en atención a lo preceptuado por el
artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, como quiera que a la Comisión Primera le
corresponde lo atinente a las leyes que versen sobre “organización territorial”
y a la Cuarta los asuntos de carácter económico, presupuestal y fiscal.
1.5.3.  Es la propia
Constitución la que en títulos distintos, el XI y el XII, se encarga de fijar
con claridad lo que se entiende por “Organización Territorial” y por “Régimen
Económico y de la Hacienda Pública”.
“Así, del
Título XI, dedicado a la Organización Territorial, forma parte un conjunto de
“disposiciones generales” que establecen cuáles son las entidades
territoriales, definen su autonomía, fijan los asuntos propios de la “Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial”, autorizan un régimen especial para los
departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, disponen lo atinente
al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de diputados y concejales en
lo esencial y dejando a la ley algunos aspectos; así mismo, en capítulos
separados se establecen las bases del “régimen departamental” (artículos 297 a
310 de la Constitución), del “régimen municipal (artículos 311 a 321 de la
Constitución) y de los regímenes especiales para el Distrito Capital de Bogotá,
las áreas metropolitanas, las regiones, los distritos especiales de Cartagena,
Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y territorios indígenas y la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena”.
“Por su parte el
Título XII, que se ocupa del “Régimen Económico y de la Hacienda Pública”,
contiene un capítulo sobre disposiciones generales (artículos 332 a 338 C.P.),
otro sobre planes de desarrollo (artículos 339 a 344), uno especial sobre el
presupuesto (artículos 345 a 355), otro sobre distribución de recursos y
competencias para fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales, el situado fiscal y lo atinente a la autonomía patrimonial y
fiscal de las entidades territoriales, principios del sistema tributario y
capacidad de endeudamiento (artículos 355 a 364), uno sobre la finalidad social
del Estado y los servicios públicos (artículos 365 a 370) y, por último, lo
atinente a la banca central (artículos 371 a 373 C.P.).
“Como
claramente aparece de la propia ordenación normativa de la Constitución, todo
lo que tenga que ver con el situado fiscal, la participación de las rentas de
la Nación a departamentos y municipios, el régimen tributario y demás asuntos
de carácter económico, por ministerio de la propia Carta Política no quedan comprendidos
dentro de la que ella denomina “Organización Territorial”, sino dentro del
“Régimen Económico y de la Hacienda Pública”.
1.5.4.  No obstante,
conforme al reparto que del proyecto de ley hizo el Presidente de la Cámara de
Representantes en ese momento doctor Armando Pomarico Ramos, el trámite del
proyecto posteriormente convertido en Ley 617de 2000, fue asignado a la
Comisión Primera como si se tratara de asuntos que versen sobre la
“Organización Territorial”, y no a la Comisión Cuarta, encargada de los asuntos
económicos, fiscales y presupuestales, y en aquella se debatió y aprobó en
primer debate, en forma abiertamente contraria a la Constitución, pues el
desconocimiento de la competencia específica de cada Comisión permanente indica
que no sólo se violaron, como ya se dijo, los artículos 2º de la Ley 3ª de 1992
y 144 de la Ley 5ª de 1992, sino que, por esa vía se penetró luego, ya
desbocado el Congreso, pues el error no era susceptible de enmienda en el
Senado de la República al cual el proyecto llegó aprobado por la Cámara de
Representantes, a la violación flagrante del artículo 157 de la Carta Política,
que ordena que los proyectos tengan “curso en la Comisión respectiva”, que el
primer debate se surta en la “Comisión permanente de cada Cámara” y que luego
sí, en cada una de ellas se realice su discusión en segundo debate y la
aprobación correspondiente.
1.5.5.  Podría
aducirse que la inconstitucionalidad en el trámite del proyecto que se
convirtió en la Ley 617 de 2000 por el vicio de haberse debatido y aprobado en
primer debate en la Comisión Primera y no en la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes y luego en la misma Comisión del Senado queda despejada por la
autorización que el parágrafo segundo del artículo 2º  de la Ley 3ª de 1992
otorga al Presidente de la respectiva Cámara para que cuando “la materia de la
cual trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una Comisión”,
pueda entonces enviarlo “a aquella que, según su criterio, sea competente para
conocer de materias afines”.
“Sin embargo,
semejante argumentación, en este caso, resulta claramente ineficaz para
defender con ella la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000, pues lo que,
conforme al articulado del proyecto que luego se convirtió en la citada ley y a
la exposición de motivos correspondiente, lo que salta a la vista es no sólo un
propósito de carácter fiscal, financiero y de política macroeconómica del
Estado, sino, además, que ella no se ocupa de lo que la Constitución define
como “Organización Territorial”, sino de materias que quedan comprendidas, con
nitidez absoluta en el “Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, que es
propio de las Comisiones Cuarta y Tercera del Congreso de la República, que,
precisamente por ello, se denominan “Comisiones Económicas”, a las cuales sí le
son afines algunos asuntos, pero, en todo caso, distintos de los que se
refieren a la “Organización Territorial”.
“Precisamente por
eso, al tramitar en el Congreso la Ley 60 de 1993, que se ocupa de las
competencias de las entidades territoriales y de la Nación y por ello
desarrolla los artículos 356 y 357 de la Constitución Política en cuanto al
situado fiscal para los departamentos y la participación de los municipios en
los ingresos territoriales de la Nación, así como de algunas reglas de
adecuación institucional en cuanto al funcionamiento de estos entes
territoriales en materias de salud, educación y control de gastos, ese proyecto
de ley fue presentado al Senado de la República y repartido entonces a la
Comisión Tercera, afín con la Cuarta respecto de los temas económicas que
tratan la una y la otra, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 41 d ese
año, página 3ª; por esa Comisión se aprobó e incluso hubo reuniones conjuntas
de las dos Comisiones (Gacetas del Congreso 137 y 205, páginas 1 a 16 y 10 a
11); luego se aprobó por la Plenaria de la Cámara de Representantes  y la del
Senado de la República (Gacetas del Congreso 206 y 217 de 1993, páginas 2 a 3 y
18 a 24), respectivamente.
“Pero entonces, no
se quebrantó la Constitución como ahora.  Es ese un antecedente de carácter
legislativo que aunque puesto de presente en los debates de la Sala, no se tuvo
en cuenta al decidir.
1.5.6.  También
podría, en gracia de discusión, pensarse en que al repartir el proyecto a la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se quebrantó la Constitución
pues, a tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 si el
proyecto versa “sobre varias materias será repartido a la Comisión de la
materia predominante”.
“Ello con todo, no
es así pues, como ya se vio, justamente lo que ocurre es que la “materia
predominante” en el proyecto que se convirtió en Ley 617 de 2000, es la
económica, financiera y fiscal, expresamente declarada así por los ministros
proponentes del proyecto y así tratada luego tanto en las ponencias rendidas a
lo largo del debate en las Comisiones, como en las Plenarias, tal como puede
apreciarse en las Gacetas del Congreso Nos. 394, 409, 452, 532, 533, 591, 592,
593 de 1999; 60, 99, 100, 101, 102, 103, 211, 259, 327 y 358, 395 y 416 de
2000, esta última contentiva del proyecto finalmente aprobado por el Congreso
de la República”.
2. En la Sentencia
C-579 de 2001, a la cual se refiere este salvamento de voto, se ordena estar a
lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2000, en la que se declaró la
exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2001, en el cual se dispone que
los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91,
92 y 93 “son normas orgánicas de presupuesto” .
Sobre este asunto, resulta también
ineludible reiterar nuestra absoluta discrepancia sobre la constitucionalidad
de las normas aludidas, por lo que, en este punto, también hacemos nuestras,
para esta sentencia las razones por las cuales salvamos nuestro voto en la Sentencia
C-540 de 22 de mayo de 2001, a saber:
“2.1. Como se
sabe, el articulo 151 de la Carta Política ordena al Congreso de la República
la expedición de “leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”, entre las cuales se encuentran las que contengan normas
relativas a la “preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones”.
“2.2. En ese
orden de ideas son normas orgánicas del presupuesto, aquellas contenidas hoy en
el Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron las disposiciones
contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el
denominado “Estatuto Orgánico del Presupuesto”, con sujeción al cual ha de
decretarse anualmente el presupuesto nacional, por expresa disposición del
artículo 349 de la Carta en el cual se dispone que dentro de los tres primeros
meses de cada legislatura, y de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el
Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de
Apropiaciones.
“2.3. De esta
suerte, es claro que el legislador cuando se dispone a dictar una ley orgánica,
desde el comienzo ha de tener ese propósito y, luego habrá de darle el trámite
pertinente de tal manera que su aprobación se produzca por la mayoría absoluta
de los votos de los integrantes tanto del Senado como de la Cámara de
Representantes.
“Esto
significa, claramente, que en las leyes orgánicas se fijan normas para expedir
ciertas leyes, por cuanto el legislador así mismo se traza derroteros, límites
y requisitos para ese efecto.
“Entre tales
requisitos, como ya se vio, se encuentra el de mayorías especiales en su
tramitación, pues no basta la mayoría simple habiendo quórum sino que se
requiere la mayoría absoluta, es decir al menos la mitad más uno de los votos
favorables de la totalidad de los miembros de una y otra Cámara.
“2.4. En el
trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000, en lo que respecta
a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56,
89, 91, 92 y 93, que el artículo 95 de la misma ley declara que “son normas
orgánicas de presupuesto”, se encuentra que en la Gaceta del Congreso No. 543
del martes 28 de diciembre de 1999, como un informe de Secretaría se afirma
“que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica fueron
aprobados por mayoría absoluta”, sin que aparezca discriminada la votación
respecto de cada uno de ellos, ni se haya obtenido certificación posterior al
respecto; y, por lo que hace al debate en la Plenaria del Senado de la
República, en certificación expedida por el Secretario General del Senado se
expresa que “el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en el Senado con
un quórum de 96 honorables Senadores de 102 en la sesión ordinaria correspondiente
al día 20 de junio de 2000, según consta en el acta 48 publicada en la Gaceta
del Congreso año IX número 259 del 14 de julio de 2000”, certificación esta en
la cual, como se observa, tampoco se especificó en relación con cada artículo
de los que se dicen son de “Ley Orgánica de Presupuesto”, cuál fue la votación
alcanzada.  Es decir, la Corte, pese a haber sido decretada esa prueba por el
ponente, no tuvo a su disposición certificación particular y concreta sobre la
votación en las Plenarias de las dos Cámaras sobre la votación de los artículos
que el texto legal afirma fueron votados como orgánicos del presupuesto, no
obstante lo cual ese punto crucial en el examen de constitucionalidad, sin más,
se dio por sentado.
“Sí a lo
anteriormente expuesto se suma la inconstitucionalidad debida a la tramitación
en una comisión diferente a la que correspondía sobre el proyecto de ley en su
integridad, queda claro que, las normas en referencia deberían haber sido
declaradas inexequibles, pero no lo fueron.
“2.5. Adicionalmente
a lo anteriormente expuesto, ha de agregarse que la constitucionalidad de
algunas de las normas que se dice pertenecen al campo propio de la
“Organización Territorial”, por su naturaleza serían entonces “leyes
orgánicas”, cual sucede, por ejemplo, con las contenidas en los artículos 20,
32 y 39, que se refieren, en su orden a los honorarios de los concejales
municipales y distritales, a la duración de las incompatibilidades de los
gobernadores y a las incompatibilidades de los alcaldes, normas estas que
aparecerían en la misma ley con otras que por su naturaleza son “Leyes
Orgánicas de Presupuesto”, circunstancia esta que sería tanto como autorizar
que en un solo texto legal se expidan por el Congreso de la República, de
manera simultánea, leyes orgánicas de materias diferentes lo que resalta la
ausencia de propósito inequívoco de expedir una ley orgánica sobre una materia
determinada, para, en cambio, simultáneamente legislar sobre materias orgánicas
distintas, lo que ciertamente no aparece claramente indicativo de la
constitucionalidad que se predica”.
3. Por lo que
hace a la declaración de exequibilidad de los artículos 1 y 2 y 3 a 11 de la
Ley 617 de 2000, de lo cual discrepamos, los suscritos magistrados expresamos,
como razón de nuestro disentimiento, las razones que a continuación se indican:
3.1. En cuanto
hace referencia a la inconstitucionalidad del citado artículo 1º de la ley
acusada y su incidencia en otros artículos de la misma ley, observamos:
3.1.1.  El artículo 1º establece una
categorización de los departamentos, e invoca para ello el artículo 302 de la
Constitución Política, de tal manera que teniendo en cuenta el número de
habitantes y el monto de los ingresos corrientes de libre destinación anual, de
la vigencia de esa ley en adelante, existen en Colombia departamentos de
“categoría especial”, de primera, de segunda, de tercera y de cuarta categoría.
Al rompe se observa que el artículo 302 de
la Carta Política en manera alguna otorga autorización al legislador para establecer
ese tipo de categorías de orden “presupuestal” respecto de los departamentos,
pues, como surge de los debates de la Asamblea Constituyente de 1991, lo que de
manera manifiesta por ella se dispuso fue que las distintas secciones
territoriales entonces existentes tuviesen en el futuro una misma jerarquía
jurídico-política, lo que explica que se ordenara, de manera expresa, que las
intendencias y comisarías que para la época existían como “territorios
nacionales”, desaparecieran para ser convertidas, de ahí en adelante, por
voluntad del constituyente, en departamentos.
3.1.2. No obstante ello, en el artículo 302
de la Carta Política, se confirió al legislador atribución para “establecer
para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la
Constitución”, siempre teniendo en cuenta la mejor administración o prestación
de los servicios públicos conforme a “su población, recursos económicos y
naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas”, lo cual podría,
incluso, permitir a la ley la delegación “a uno o varios departamentos”, de
“atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”.
El análisis del artículo 1º de la Ley 617
de 2000, muestra, de manera transparente, que lo que se hizo fue no sólo
quebrantar la igualdad jurídico-política de los departamentos estableciendo
entre ellos categorías diversas que el artículo 302 de la Constitución invocado
para ello no autoriza, sino, además, en abierta contradicción con la norma
constitucional que para el efecto se invoca.  En esa disposición de la Carta,
lo que el constituyente autorizó fue el otorgar a uno o varios departamentos
competencias de gestión administrativa y fiscal adicionales a las señaladas
para esas entidades territoriales de la Constitución para mejorar la
administración o los servicios públicos.  Pero nada más.
3.1.3. El citado artículo 1º de la Ley 617
de 2000, establece una categorización presupuestal no autorizada por la
Constitución, para que luego, el resto del articulado de la ley, especialmente
en el Capítulo II denonimado “Saneamiento Fiscal de las Entidades
Territoriales”,  tenga un soporte lógico en aquella norma, que permita invadir
la autonomía territorial de los departamentos para la gestión de sus intereses
que les otorga el artículo 287 de la Carta, invasión que no hubiera sido
posible sin la existencia del artículo 1º de la Ley y que explica que ella
entre a regular lo atinente a “valor máximo de los gastos de funcionamiento de
los departamentos”, según sus categorías (artículo 4º), con un período de
transición para el ajuste de los mismos (artículo 5º), lo que se extiende luego
a la fijación de un “valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías
departamentales”, también según la categoría de los departamentos (artículo
8º), con su correspondiente  “período de transición” para ajustarlos (artículo
9º), y la orden de ajustar los presupuestos según lo que se prescribe en el
artículo 13 de la ley acusada.
3.2. En relación con la
inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 617 de 2000, hemos de precisar
que:
3.2.1. Con la norma aludida se quebranta lo
dispuesto en el artículo 320 de la Constitución, pues si bien es verdad que en
virtud de lo dispuesto por el artículo 198, numeral primero de la Constitución
Política anterior, desde la reforma constitucional contenida en el acto
legislativo No. 1 de 1945 puede el legislador establecer categorías entre los
municipios colombianos, una decisión de esa naturaleza sólo puede adoptarse por
la ley para señalar distintos regímenes para la “organización, gobierno y
administración” de los municipios, pero sin desconocer ni disminuir la órbita
de la autonomía territorial que a ellos les consagra el artículo 287 de la
Carta, que permite a las entidades territoriales, en ejercicio de tal autonomía
la administración de sus recursos para el cumplimiento de sus funciones, sin
que se encuentren sometidos a una ingerencia nacional, no autorizada por la
Constitución.
3.2.3. Como consecuencia del citado
artículo 2º de la ley acusada, se desconoce igualmente el artículo 313 de la
Carta en cuanto asigna a los concejos municipales este último la función de
determinar “los gastos locales” y expedir su “presupuesto de rentas y gastos”
(numerales 4 y 5, artículo 313 de la Constitución, citado).
3.2.4.  Una vez sentado en el artículo 2º
que en Colombia a partir de la vigencia de la ley acusada, por razones de tipo
presupuestal existen municipios de “categoría especial”, de primera, segunda,
tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, así como se hizo con respecto a los
departamentos, en el Capítulo II de la ley denominado “Saneamiento Fiscal de
las Entidades Territoriales”, aparecen, entonces, los artículos 6º, que fija el
“valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios”,
según la categoría de los mismos; 7º, que fija “el período de transición” para
ajustar dichos gastos en los años fiscales de 2001 a 2004, según los
porcentajes allí señalados; 10, que señala el “valor máximo de los gastos de
los concejos, personerías, contralorías distritales y municipales”; el 11, que
señala “el período de transición” para ajustar dichos gastos, en los años
fiscales de 2001 a 2004, en la proporción y en la forma allí señaladas.
3.3. Agregase a lo anteriormente dicho que,
como ya lo expresamos en el salvamento de voto a la Sentencia C-540 de 22 de
mayo de 2001, por esta vía se quebranta así mismo el artículo 362 de la Constitución,
norma que guarda  estrecha armonía con el artículo 287 de la Carta, y respecto
del cual entonces expresamos y hoy reiteramos lo que sigue:
“Para efectos del
análisis de la autonomía de las entidades territoriales la Corte, a pesar de
haberse invocado por los magistrados que salvamos el voto, no tuvo en cuenta el
contenido del artículo 362 de la Constitución que textualmente reza:
"Artículo
362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas
de los particulares.
Los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente
en caso de guerra exterior."
“Precepto que guarda
estrecha consonancia y armonía con el artículo 287 superior y mediante el cual
se puede precisar hasta dónde puede llegar el legislador para no vulnerar la
autonomía territorial.
“En el citado
artículo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo del constituyente de
preservar al máximo la autonomía de las entidades territoriales, respecto de
sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo tratamiento que se le da a la
propiedad de los particulares, es decir, que solamente sus titulares pueden
ejercer los derechos que de ella se derivan, esto es, el uso, goce y lo que es
más importante, la libre disposición de los mismos.
“Siendo ello así, no
queda duda alguna que los bienes y rentas de los entes territoriales no pueden
ser objeto de disposición por parte del legislador, salvo en los casos de
guerra exterior. La situación que en este momento vive Colombia a raíz de los
conflictos internos con los grupos subversivos y la delincuencia organizada,
puede calificarse como muy grave, pero no constituye guerra exterior.
“El artículo 362 no
es una innovación de la Constitución de 1991, pues dicho canon proviene del
artículo 50 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, que aparecía codificado bajo el
número 182 de la Carta del 86, cuyo texto era éste:
"Los
bienes y rentas de los departamentos, así como los de los municipios, son
propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las
mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. No podrán
ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos términos en que lo sea la
propiedad privada. El Gobierno no podrá conceder exenciones de derechos
departamentales o municipales."
“Tulio Enrique
Tascón, destacado constitucionalista, al interpretar dicha disposición
expresamente señaló: "Esto quiere decir que son inconstitucionales las
leyes que disponen que los departamentos o municipios destinen un 10% de sus
presupuestos a la instrucción pública o un 15% a la higiene y beneficencia
públicas, etc, por la misma razón que lo serían las que les ordenan a los
particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas privadas."
“Esta misma razón
podría predicarse de la ley 617 de 2000 pues en ella se señalan los valores
máximos de gastos de funcionamiento a los que deben sujetarse los municipios,
lo cual viola flagrantemente la disposición constitucional mencionada. Además
de las siguientes:
“Al tenor del
artículo 287 superior, las entidades territoriales cuentan con atribuciones
para administrar sus propios recursos. Esta corporación, atendiendo únicamente,
el origen de los recursos los clasifica en endógenos y exógenos. Los primeros los denomina recursos propios, los
cuales "deben someterse en principio a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador"[14]. No sucede lo mismo con los recursos que
se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a ellos la Corte
acepta que el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar
la destinación de los mismos.
"Las
entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento
-recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar
disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las
transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas
cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones,
los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los
restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en
este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor
grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente,
las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto
sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[15]
“Obsérvese que
para hacer la clasificación de los recursos la Corte se basó en un solo
criterio: el origen de los recursos; sin embargo, consideramos los suscritos
magistrados disidentes que ello no es suficiente para permitir la injerencia
del legislador pues existe otro aspecto esencial que ha debido sopesarse para
el análisis correspondiente, y es el lugar donde se producen los recursos. No
hay duda que la riqueza y los impuestos se generan en los municipios que son
los que producen los alimentos, realizan actividades de comercio y generan
empresas, entonces, cuando la Nación decide transferir recursos a las entidades
territoriales no lo hace como un acto paternalista y gratuito sino como un acto
de justicia. El origen de los recursos puede desaparecer pero los municipios o
departamentos que son los que producen la riqueza y los impuestos, no.
“De otro lado,
olvidó la Corte, no sabemos si a propósito, aplicar el tantas veces mencionado
artículo 362 de la Carta, pues una vez que los recursos cedidos o producidos
directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes
y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia alguna
por parte del legislador para efectos de determinar su disposición o
aplicación.
"Dicha
prohibición no se presenta con la cesión que en un momento dado haga el
legislador a los municipios, del producto de un impuesto de carácter nacional,
caso en el cual la atribución sigue siendo del Congreso, y éste podrá derogar
el tributo; pero no puede disponer del producto ya cedido, el cual será
libremente administrado por la entidad territorial beneficiaria".
“Aceptar
que el legislador puede señalar o limitar los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales, como se hizo en la sentencia de la cual nos apartamos
es, precisamente, proscribir la autonomía y, consecuentemente, atentar contra
la democracia misma, todo con la simple excusa de que era necesario controlar
el gasto de los municipios y departamentos para así evitar el  despilfarro de
los recursos  destinados a ese fin. Con esta argumentación jamás podrían los
municipios actuar como entes autónomos, pues siempre existirá algún motivo para
limitar su libertad de acción.
“De ahí que la Corte
haya reiterado que "a los organismos territoriales se les reconocen
atribuciones mucho más amplias para administrar sus rentas presupuestales, es
decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia
Constitución haya preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es
la ley la que limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con
las apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación  (C.P. art.
357). En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y
local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos
o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador
para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los
recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia
para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus
órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden
las necesidades públicas o  sociales."[16]
“Contrario
a lo que se expuso en la sala plena, consideramos que son los mismos municipios
los que mejor conocen sus propias necesidades y las de la comunidad local y,
por consiguiente, son ellos quienes pueden determinar en forma precisa,
apropiada y oportuna, cuáles rubros de gastos pueden ser objeto de recorte o de
ampliación, siempre y cuando no se viole la Constitución ni se afecte la
eficiencia y eficacia de la función pública a ellos asignada.
"La fuerza de
la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en
el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las
autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que
están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en
últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es
el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga
el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o
Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de
sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)[17]”.
4. Por otra parte,
discrepamos también de la decisión de declarar exequibles los artículos 15, 16,
17 y 19 de la ley acusada, los cuales modifican la Ley 136 de 1994 en lo
atinente a los requisitos para la creación de municipios, establecen los anexos
que han de ser presentados al proyecto de ordenanza para ese efecto y regulan
lo referente a la viabilidad financiera de municipios y distritos municipales,
así como la posibilidad de fusionar entes territoriales de esta clase.
En este aspecto, los
suscritos magistrados advertimos una manifiesta inconstitucionalidad de tales
normas que, en una ley de ajuste fiscal, incluyan temas de carácter
territorial, que le son ajenos y, además, estimamos que de esa manera se
vulnera, igualmente, la autonomía territorial.
5.  Por razones
similares, a nuestro juicio, debería haber sido declarado inexequible el artículo
22 de la Ley 617 de 2000, en el cual se establece que el monto de los salarios
de Contralores y Personeros Municipales y Distritales no podrá superar el
ciento por ciento del salario del Alcalde, porque esa norma no es propia de la
ley acusada, por una parte y, porque, como se adujo en los debates de la Sala
sería una ley marco, con sujeción a la cual podría luego fijarse el salario de
esos servidores públicos.  Ello significa, entonces, que esa disposición legal
quebranta, de manera simultánea el artículo 150, numeral 19 literal e) y el
artículo 189 de la Constitución, pues al Congreso mediante una ley le
corresponde señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial, y al Presidente de
la República luego dictar los decretos respectivos, lo que aquí se pasó por
alto.
6.  En cuanto hace al artículo 85 de la Ley
617 de 2000, en el que se dispone que las áreas metropolitanas se clasificarán
“atendiendo únicamente al factor poblacional” a que se refiere el artículo 2º
de la ley, debería haberse declarado inexequible, pues conforme al artículo 319
de la Carta lo que corresponda al régimen administrativo y fiscal de estos
entes locales es propio de una ley orgánica de ordenamiento territorial y no de
una ley ordinaria, lo que se dejó de lado por la sentencia de la Corte de la
cual salvamos nuestro voto.
7. Por último,
reiteramos en este salvamento de voto que la Ley 617 de 2000, tal como fue
expedida por el Congreso de la República y declarada constitucional en conjunto
y en algunos de sus artículos por la Corte, es una extraña mezcla de varias de
las categorías de leyes existentes, pues, para sacar avante la
constitucionalidad de algunos artículos, se afirma que ellos son propios de una
ley orgánica de presupuesto. Para defender la constitucionalidad de otros, se
sostiene que son propios de una ley orgánica territorial; para declarar la
exequibilidad de otras normas contenidas en la misma ley, se acepta que son
leyes marco; y para el resto, se afirma que se trata de una ley ordinaria.  Es
pues, a  no  dudarlo,  una   ley  cuadricéfala,  de naturaleza híbrida, con
origen en una comisión que no tenía competencia para tramitarla e
inconstitucional por completo, lo que explica nuestro salvamento de voto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-579/01
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No
es absoluta/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa
para defensa de estabilidad económica (Salvamento parcial de voto)
La autonomía
de los entes territoriales comporta mayor libertad para el cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales, dentro de los límites que impone la
organización del Estado colombiano como República Unitaria, razón por la cual
la intervención del legislador en este ámbito sólo procede cuando se pretende
realizar o salvaguardar intereses de carácter nacional como son los atinentes a
la defensa de la estabilidad económica que fue  el móvil invocado  para la
expedición de la Ley 617 de 2000.
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No financiación con determinados recursos (Salvamento
parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Servicios no sufragados con recursos del situado
fiscal (Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre Lynett
Procesos acumulados
D-3260 y D-3262
Con el acostumbrado respeto presento a
continuación los motivos que llevan a apartarme de la decisión mayoritaria
contenida en la citada sentencia, en lo que se refiere al pronunciamiento de
inexequibilidad de los literales a), b) y j) del parágrafo primero del artículo
3° de la Ley 617 de 2000.
Estimo que tal determinación no se
compadece con el marco teórico que le sirve de fundamento, donde se establece
claramente que la autonomía de los entes territoriales comporta mayor libertad
para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, dentro de los
límites que impone la organización del Estado colombiano como República
Unitaria (artículo 1° de la C.P), razón por la cual la intervención del
legislador en este ámbito sólo procede cuando se pretende realizar o
salvaguardar intereses de carácter nacional como son los atinentes a la defensa
de la estabilidad económica que fue  el móvil invocado  para la expedición de
la Ley 617 de 2000.
En efecto, en la sentencia de la cual
discrepo parcialmente se hacen importantes reflexiones sobre la unidad y la
autonomía en el Estado colombiano, reconociendo que aunque estos principios se
limitan recíprocamente el legislador es quien está constitucionalmente
habilitado para delimitar el grado de autonomía de los entes territoriales, sin
afectar la competencia que tienen dichas entidades para gestionar sus propios
asuntos. Igualmente, en la providencia se acepta que en materia financiera y
presupuestal existe mayor amplitud para esta intervención legislativa, la cual
excepcionalmente puede involucrar recursos de fuente endógena cuando es el caso
de propender por la preservación de la estabilidad macroeconómica y fiscal de
la Nación.
En el  análisis que hizo la Corte también
se ponderaron los hechos que motivaron la expedición de la Ley 617 de 2000, y en
particular las causas que justificaban la restricciones contenidas en los
literales declarados inexequibles, para lo cual se tuvo en cuenta la exposición
de motivos del proyecto de ley donde se hace referencia expresa  a la necesidad
de ponerle fin a la oprobiosa práctica de los entes territoriales consistente
en financiar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes como el
producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una
donación, que condujo a la cesación de pagos en los  rubros del servicio de la
deuda pública, pago del pasivo pensional y gastos ordinarios de la
administración.
No obstante, desconociendo el peso de estas
premisas la Corte opta por declarar inexequibles los literales h) y j)
aduciendo simplemente que se trata de medidas gravosas por cuanto se refieren a
rentas y activos que son exclusivamente de propiedad de los entes territoriales
que están amparados por la protección constitucional a la propiedad en los
términos del artículo 362 de la Carta Política.
En relación con el literal a), atinente los
recursos del situado fiscal, su inconstitucionalidad radica en  que el canon
356 Superior no distingue para estos efectos entre gastos de funcionamiento y
gastos de inversión, olvidando que además de los servicios de educación y salud
que deben ser financiados exclusivamente con dichos dineros, en el nivel local
existen otros servicios que en forma permanente generan gastos de
funcionamiento que, por esta razón,  no tienen porqué ser sufragados con los
recursos del situado fiscal.
En mi parecer las restricciones a los
gastos de funcionamiento consagradas en los literales a), h) y j) no
constituyen medidas regresivas, por cuanto obedecen a una realidad
incontrastable que es el deterioro de las finanzas del Estado a consecuencia de
la  inadecuada administración de los caudales públicos por parte de las
entidades territoriales. En este sentido, cumplían las exigencias de
razonabilidad y proporcionalidad que para su establecimiento exige la
jurisprudencia constitucional, razón por la cual debieron ser declaradas
exequibles por la Corte Constitucional.
Por las  anteriores razones,  pienso que la
determinación adoptada por la mayoría de la Corte respecto a los mencionados
literales lejos de contribuir a la realización de los laudables propósitos de
la Ley 617 de 2000, va a propiciar que los entes locales continúen manejando de
manera irresponsable sus bienes y recursos propios comprometiendo seriamente la
estabilidad económica y fiscal de país, situación que es abiertamente
contraria  al sentido y alcance del principio autonómico regulado en los
artículos 1° y 287 de la Constitución Política.
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] . Sentencia
C-600A/95
[2] . Gaceta
Constitucional no. 43 del 11 de abril de 1991. Ponencia sobre la región presentada
por Eduardo Espinosa F.
[3] . Gaceta Constitucional
No. 40 del 8 de abril de 1991. Ponencia sobre grupos indígenas presentada por
Orlando Fals Borda y Lorenzo Muelas.
[4] . El artículo
297 de la Constitución señala: "El Congreso Nacional puede decretar la
formación de nuevos departamentos siempre que se cumplan con los requisitos
exigidos en la ley orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados
los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta
Constitución".
[5] SC-222/95 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[6] SC-486/96 (MP.
Antonio Barrera Carbonell).
[7] SC-222/95 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo)
[8] S. C-004/93 (MP.
Ciro Angarita Barón); S. C-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[9] Sentencia C-795/00 MP Eduardo Cifuentes
[10] Sentencia C-600 A /95
[11] Art. 362 de la Constitución Política
[12] Exposición de motivos al proyecto de ley N° 046 Cámara. Gaceta
del Congreso N° 257 de agosto 17 de 1999)
[13] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias
C-897 de 1999, C-495 de 1998, C-101 de 1996 y C-192 de 1997
[14] Sent. C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[15] ibidem
[16] sent. C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[17] SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).