C-247-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-247/02
CONSTITUCION
POLITICA-Desarrollo legal/NORMA
CONSTITUCIONAL-Límites a desarrollo legal/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA DE NORMA CONSTITUCIONAL-Potestad y competencia para el
desarrollo
La potestad del legislador para
desarrollar el contenido  de la Carta Política no encuentra limitantes
distintos al respeto de los preceptos,  principios y valores constitucionales.
En este sentido cabe señalar que el órgano que tiene la potestad genérica de
desarrollar la Constitución  y expedir las reglas de derecho es el Congreso y
que  es a él a quien  ha sido atribuida la cláusula general de competencia
normativa.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Certificación
para reajuste anual de asignación de miembros del Congreso
REAJUSTE DE
REMUNERACION DE SERVIDOR PUBLICO-Miembros del Congreso y demás servidores
REAJUSTE DE
REMUNERACION DE SERVIDOR PUBLICO-Año para promedio ponderado, término de certificación y autoridad
competente
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN NORMA CONSTITUCIONAL-No exige autorización expresa
La cláusula general de competencia
atribuida al Legislador, no exige una autorización expresa para que éste regule
cada materia en particular, ni para que desarrolle los enunciados contenidos en
los diferentes artículos de la Constitución, sino que otorga precisamente al
Congreso la facultad de regular todos los temas que resulte necesarios para el
desarrollo completo y armónico de la Carta Política.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad
in genere
NORMA
CONSTITUCIONAL-Desarrollo
legal
NORMA
CONSTITUCIONAL-Desarrollo
legal que reforma disposición legal
LEY-Reforma para desarrollar la Constitución
SECTOR CENTRAL-Integración
SECTOR
DESCENTRALIZADO-Integración
ADMINISTRACION
CENTRAL-Concepto en
certificación del Contralor para reajuste anual de asignación de miembros del
Congreso
REAJUSTE DE
REMUNERACION DE SERVIDOR PUBLICO-Distinción en tratamiento de congresistas respecto de empleados
públicos, Congreso, Rama Judicial y otros
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Regulación
específica
REAJUSTE DE SALARIO
DE SERVIDOR PUBLICO-Diferencias
de tratamiento entre sujetos diferentes
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Proporción
igual al promedio ponderado y no porcentaje
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Igual
al promedio ponderado certificado por Contralor
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Ponderación
excluye entidades descentralizadas por servicios
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-No
atiende provenientes de convenciones colectivas
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-No
excede proporción de la correspondiente del sector central
Referencia:
expediente D-3719
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º
de la Ley 644 de 2001
Actor: Floriberto Pulido Muñoz.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C.,  nueve (9) de abril  de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Floriberto Pulido Muñoz demandó el artículo
1º de la Ley 644 de 2001 “por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42
de 1993”.
Mediante auto del 20 de septiembre del
2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de
1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre
esa admisión, se ordenó fijar en lista la norma acusada en la Secretaría
General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así mismo se
dispuso enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, a
fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó realizar las
comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los trámites propios de los
procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.310 del 30 de junio de 2001.
“Ley 644 de 2001
(junio 30)
por la cual se reforma el artículo 48  de
la Ley 42 de 1993
El Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo 1º.- El Contralor General de la
República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
expedición de los decretos  sobre incremento salarial para los empleados de la
administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios
ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel,
el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste
en la asignación de los miembros del Congreso de la República.
a)
La ponderación
sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para
los servidores de la administración central nacional, es decir, excluidas las
entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden;
b)
No se tendrá en
cuenta los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas,
pactadas con los trabajadores oficiales, y el número de empleados según la
escala correspondiente de remuneración del sector central de la administración
nacional para ese año fiscal;
c)
El reajuste no
excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala
correspondiente de la remuneración del sector central de la administración
nacional para ese año fiscal.
III.
LA DEMANDA
El actor estima que el artículo 1º de la
Ley 644 de 2001 vulnera el artículo 187 de la Constitución Política, con
fundamento en las razones que a continuación  se resumen.
A su juicio, el mencionado artículo 187
superior determina la forma como se debe reajustar la asignación de los
miembros del Congreso, sin que en parte alguna el Constituyente haya
autorizado  al Congreso de la República “para que expidiera una ley que le
permitiera hacer consideraciones de otro carácter. Pues en este evento, la
norma constitucional, hubiese autorizado su reglamentación por medio de la
ley”. Por lo tanto considera que las expresiones contenidas en la norma
acusada constituyen una extralimitación del Legislador.
En este sentido considera que se reformó el
texto constitucional mediante una simple ley y no a través de un acto
legislativo como lo exige la Constitución (art. 375 C.P.).
Por último, afirma el actor que se le ha
dado una interpretación errónea a la expresión “administración central”, ya que
basta examinar la definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998,
según la cual la administración central“es el conjunto de entidades que
pertenecen al Tronco Principal de la Rama Ejecutiva, significando con todo lo
anterior la exclusión de todas aquellas entidades descentralizadas directas e
indirectas”. Además, agrega que carece de sentido tener en cuenta las
variaciones salariales de los trabajadores oficiales, toda vez que su
remuneración está determinada por pactos colectivos de trabajo y convenciones
colectivas y no por la política general en materia salarial determinada en las
leyes marco, dictadas por el Congreso de conformidad con lo previsto en el
artículo 150 numeral 19, literal e), de la Carta Política.
V.      INTERVENCIONES
1.
Contraloría
General de la República
El apoderado especial de la Contraloría
General de la República interviene en el proceso de la referencia para defender
la constitucionalidad del artículo demandado y solicitar su exequibilidad, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
Manifiesta que la norma atacada lo que ha
hecho es aclarar el contenido del artículo 187 superior respetando
integralmente su sentido. Sostiene que el artículo demandado al disponer que
para efectos de la ponderación sólo debe tener en cuenta la variación de los
sueldos y salarios de los servidores de la administración central nacional, no
hace otra cosa que ser consecuente con el mencionado mandato constitucional,
según el cual se deben tener en cuenta únicamente los cambios ocurridos en la
remuneración de los servidores de la administración central. En este sentido,
al excluirse de la base de cálculo a las entidades descentralizadas por
servicios de orden nacional, la norma demandada armoniza con el mandato
constitucional.
De otro lado, manifiesta que resulta
apenas  lógico que el literal b) de la norma acusada excluya de la ponderación
los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas pactadas con
los trabajadores oficiales, dada su particular vinculación con el Estado.
Por último, advierte que el literal c) al
señalar que el reajuste no debe superar la proporción en que se hayan
reajustado los sueldos del sector central de la administración, resulta
ajustado al texto constitucional que se estima como vulnerado, pues éste
dispone que el ajuste debe corresponder al promedio ponderado de dichos
cambios, ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central.
Concluye en consecuencia  que resulta
infundado el cargo formulado por el actor  sobre el desconocimiento  del
procedimiento establecido en la Carta para su reforma pues el texto legal
acusado en nada modificó el artículo 187 constitucional.
2.      Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La apoderada especial del Ministerio
presenta escrito mediante el cual sustenta las razones por las cuales considera
que la norma censurada debe ser declarada constitucional.
Sostiene que “la norma demandada no busca
modificar en manera alguna el artículo 187 de la Constitución Política, sino
reformar el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, que lo que hace es desarrollar
el artículo 187 íbidem, pues dentro de éste se prevé la intervención del
Contralor General de República, quien debe certificar el promedio ponderado de
los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central; función que no se puede cumplir arbitrariamente sin unos parámetros
específicos por parte de dicho funcionario, razón por la cual la Ley puede
entrar a regular dicho procedimiento máxime cuando el numeral 13 del artículo
268 de la Constitución Política, es claro en asignar como atribución del
Contralor General, “Las demás atribuciones que señale la Ley”.
Cita enseguida diferentes apartes de las
observaciones formuladas por ese Ministerio al Congreso de la República durante
el trámite del Proyecto de Ley que luego se convertió en la Ley 644 de 2001.
En ellas se hace énfasis en que la
competencia para  determinar  el régimen salarial y prestacional de los
miembros del Congreso  de la República no está atribuida a la Contraloría
General  de la República sino que corresponde al Gobierno Nacional, de acuerdo
con el artículo 15, numeral 19, literal e) constitucional. De esta manera “si
el Gobierno nacional  se limitara a reproducir, vía un reglamento  de la ley
marco, el resultado de la ponderación certificada  por el Contralor general de
la República, estaría renunciando a una competencia  constitucional de la cual
es titular”.
Afirma igualmente, que una
interpretación literal y exegética del artículo 187 constitucional, de la que
se desprendería que el aumento de la remuneración del los miembros del Congreso
de la República, debe responder exclusivamente al promedio ponderado
certificado por el Contralor General no sería consecuente con las restricciones
fiscales y las metas macroeconómicas, las cuales incidirían en todos los
funcionarios del Estado, excepción hecha de los congresistas.
Dicha interpretación choca, en su
concepto, con el Estado Social de Derecho y en particular con el principio de
equidad, sobre todo cuando las asignaciones salariales de los miembros del
Congreso es una de las más altas en el servicio público. Por ello estima que
debe hacerse una interpretación sistemática de las normas constitucionales[1] en el sentido que los reajustes deben comprender a todos los
servidores públicos en condiciones de igualdad. “Cualquier otra
interpretación llevaría a faltar a la equidad en el actual escenario económico
y la consecuente política salarial que se está adoptando así como limitar el
ejercicio de una competencia constitucional en cabeza del Gobierno”.
3.      Auditoría General de la República
La apoderada especial de la Auditoría
General de la República interviene en defensa de la norma acusada y solicita su
declaratoria de constitucionalidad con base en los siguientes argumentos.
Afirma que la cláusula general de
competencia atribuida al Congreso, justifica plenamente la expedición de la
norma demandada, ya que “[s]e entiende que las
funciones del Congreso que se especifican en el artículo 150 de la
Constitución, no son taxativas sino simplemente enumerativas y que a este
órgano le corresponde la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas
materias no confiadas a otras esferas estatales[…]”.
Adicionalmente, precisa que el artículo 187
“[n]o indicó a qué año debía corresponder el promedio
ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores públicos
pertenecientes a la administración central que debía servir de parámetro para
la definición del reajuste de la asignación de los Congresistas, tampoco el
término dentro del cual el Contralor General de la República debería expedir la
correspondiente certificación, ni estableció a qué autoridad corresponde la
definición de este reajuste, lo que conduce a afirmar válidamente que tales
materias han debido ser objeto de desarrollo en la Ley”.
Por tanto, para la interviniente resulta
claro que los vacíos referidos, que no fueron  establecidos por el
Constituyente, deben ser definidos por el Legislador,  por lo que advierte que “[e]l Congreso de la
República contaba con amplias facultades para desarrollar legislativamente el
mandato del artículo 187 de la Carta, lo que se infiere a partir de una lectura
simple de la norma  y de las demás disposiciones constitucionales, que no
atribuyeron a autoridad distinta del Congreso la definición de los supuestos
enunciados en la norma y tampoco desarrollaron su contenido[…]”.
Recuerda además que con la expedición de la
norma atacada el Congreso de la República buscó solucionar los problemas de
inequidad que había planteado un primer desarrollo legal del artículo 187
constitucional contenido en el artículo 48 de la Ley 42 de 1993. Al respecto
resalta el hecho que con la aplicación de dicha disposición los miembros del
Congreso fueron beneficiados con reajustes salariales mucho más altos de los
reconocidos para los demás servidores públicos en tanto el porcentaje que les
era aplicable tomaba en consideración las variaciones ocurridas durante la
vigencia inmediatamente anterior, mientras que para los demás servidores las
variaciones estaban determinadas por las expectativas macroeconómicas y las
restricciones presupuestales de la misma vigencia fiscal en la que se
decretaría el aumento.
Ahora bien, en relación con la competencia
para la determinación del reajuste salarial de los miembros del Congreso y la
interpretación del artículo 187 constitucional, hace el siguiente análisis
normativo.
Afirma que en materia de política salarial
y prestacional del Estado el ordenamiento constitucional consideró de la mayor
importancia determinar criterios de unidad en su manejo. De allí que se le haya
atribuido al Gobierno nacional la fijación de los salarios de los servidores
públicos con base en los lineamientos fijados por el Congreso de la República,
adoptando, para tal fin la técnica de regulación de leyes marco o cuadro
(artículo 150, numeral 19, literal e C.P.).
En este sentido para la interviniente el
artículo 187 constitucional debe interpretarse en concordancia con el artículo
150 superior y con los principios que en su desarrollo estableció la Ley 4 de
1992 en materia de incremento salarial, siendo clara en este aspecto la
competencia del Gobierno para fijar dicho ajuste con base en la certificación
que expida el Contralor General de la República. Competencia que debe ejercerse
tomando en cuenta que es apenas de justicia y equidad que se prevean reajustes
mínimos similares para todos los servidores públicos afectados por una
externalidad, como lo es la inflación, en una proporción igual.
Para finalizar, la interviniente alude a la
definición de administración central y señala que ella  “excluye a las
entidades descentralizadas por servicios y por tanto, a los trabajadores
oficiales que cuentan con un sistema especial de definición de incrementos
salariales. El hecho de que la norma acusada retome estos conceptos no permite
derivar de su texto consecuencias de inconstitucionalidad como mal lo afirma el
accionante”.
4.      Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El doctor Alejandro Venegas Franco
atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, dada la solicitud que se produjera en ese sentido por esta
Corporación, rinde concepto en el proceso de la referencia para  solicitar la
declaración de exequibilidad de la norma atacada.
Sobre las facultades legislativas del
Congreso, recuerda que “la Corte Constitucional ha determinado que el órgano
que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las
reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste le corresponde hacer  las
leyes”[2].En este sentido no cabe duda en su concepto que
correspondía al Congreso dar desarrollo al artículo 187 constitucional sin que
ello significara, por supuesto una reforma de su contenido.
Igualmente indica  que respecto de los
literales a) b) y c) de la norma acusada, “el Congreso en la disposición que
se demanda desarrolla el mandato constitucional con arreglo a criterios
objetivos y concomitantes con la norma constitucional”, ya que la
metodología adoptada incluye los mismos supuestos que se señalan en la norma
constitucional, en el sentido que  el porcentaje promedio ponderado se
calculará a partir  de los cambios ocurridos  en la remuneración  de los
servidores del nivel central,  que dicho porcentaje será el medio de reajuste
de las asignaciones del Congreso y que será certificado  por el Contralor
General de la República.
Finalmente en relación con el concepto de
administración central, precisa que el contenido del literal a) del artículo 1º
de la Ley 644 de 2001, “ de manera pura y simple solo está remitiéndose  a
la definición de administración central ya hecha por la Ley 489 de 1998, sin
otras consideraciones”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No.2710 del 7 de noviembre de 2001 solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad de la disposición demandada, basado en los
argumentos que se resumen a continuación.
Sobre el marco constitucional y legal
relativo a la fijación de los salarios del sector público, el Ministerio
Público destaca que esa función encuentra sustento en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f), a través del ejercicio de una competencia compartida
entre el legislador y el ejecutivo. Señala que dicho precepto superior ha sido
desarrollado legalmente en la Ley 4ª de 1992, con el señalamiento de las
normas, objetivos y criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta
para la fijación de las políticas salariales y el sistema salarial anual para
todos los servidores, con excepción de los miembros del Congreso, cuyas
asignaciones se rigen por la regla establecida en el artículo 187 de la Carta
Política, según la cual los salarios de estos funcionarios se deben reajustar
anualmente en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos
en la remuneración de los servidores de la administración central, conforme a
la certificación que para tal efecto expida la Contraloría General de la
República.
Al respecto anota que el artículo 187
superior no determina si los cambios son del año fiscal anterior o del mismo en
que entra a regir el reajuste salarial, así que correspondía al Congreso
desarrollar en este aspecto la norma constitucional, como efectivamente lo hizo
en el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, -en la que se dispuso que el promedio
ponderado tomaría en cuenta las variaciones ocurridas en  el año inmediatamente
anterior-, norma que fue modificada por el artículo 1° de la Ley 644 de 2001,
que determinó que dicho promedio tomaría en cuenta las variaciones producidas
en el mismo año en que empiece a regir el aumento salarial, y ello  tanto para
los miembros del Congreso de la República como para los demás servidores
públicos.
El Procurador señala que en virtud de la
cláusula general de competencia normativa, el legislador puede modificar y
derogar las leyes (CP, arts. 114 y 150), dentro de los parámetros establecidos
en la Carta Política, mientras dicha competencia no esté atribuida a otra
autoridad estatal. En este sentido estima equivocada la apreciación del
demandante cuando manifiesta que al no existir en el artículo 187 superior
autorización expresa al legislador para reglamentarlo, éste no podía hacerlo,
pues desconoce precisamente esa competencia normativa y el hecho de que el
ejercicio de la facultad de configuración legislativa se produjo sobre aspectos
no señalados en dicha norma constitucional.
Según la Vista Fiscal no es de recibo el
argumento del actor según el cual con la norma atacada se reformó la
Constitución pues del contexto de la norma impugnada “es fácilmente
deducible que el querer del legislador fue desarrollar el artículo 187 y no
reformarlo, por lo que es inadmisible la afirmación de aquél, según la cual la
Ley 644 de 2001 sufrió vicios en su formación, al no dársele el trámite que
consagra la Constitución para modificar su articulado”.
De otra parte, el Procurador afirma que  la
fórmula  contenida en la norma acusada  para establecer el aumento salarial de
los congresistas, no contradice la Constitución sino que desarrolla simplemente
el artículo 187 superior. En su criterio, la norma impugnada se limitó a
reiterar que el promedio a que hace alusión el citado artículo 187, es únicamente
aumento salarial de la administración central, complementando el concepto, en
el sentido de indicar que los reajustes de las entidades descentralizadas y los
trabajadores oficiales no debe (sic) ser tomados en cuenta por parte de la
Contraloría General de la República para expedir la respectiva certificación
con base en la cual el Gobierno nacional debe fijar el incremento salarial de
los congresistas”.
Afirma
que la norma que se analiza respeta además el principio de igualdad en la
fijación del aumento salarial para los congresistas frente a los demás
empleados públicos, en el sentido que se efectúa con el promedio del mismo año
en que entra a regir el aumento, una vez se conozcan los incrementos salariales
de los servidores de la administración central. De esta manera, considera que
ello reflejará un aumento salarial acorde con las expectativas macroeconómica
de la actividad estatal dentro de ese mismo año, en forma razonable y
proporcionada.
Por último, el jefe del Ministerio Público
agrega que el literal c) de la norma acusada no permite que el incremento
exceda la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala
correspondiente a la remuneración del sector central de la administración
nacional para ese año fiscal, “circunstancia que se compadece con la difícil
situación económica por la que atraviesa el país, lo cual viene a corroborar el
carácter igualitario que debe manejar el sistema salarial en materia de
aumentos anuales, cuya competencia concurrente, tal como se anotó, radica en el
Congreso de la República y en el Gobierno Nacional”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
4.     Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra una Ley de la República.
5.
La materia sujeta a examen.
Para el actor el artículo 1° de la ley
644 de 2001 vulnera el artículo 187 constitucional por cuanto éste no autorizó
al legislador para reglamentarlo ni para hacer consideraciones como las
contenidas en los literales a, b, y c, de la norma atacada con las que en su
concepto se reformó el texto constitucional sin haber aplicado el procedimiento
establecido en la Carta  para tal efecto (art. 375 C.P.). Estima además que en
la disposición acusada se hace una errónea interpretación de la expresión
“administración central” a que alude el texto superior.
Unánimemente los intervinientes
solicitan, por su parte, la declaratoria de exequibilidad  de la norma atacada,
haciendo énfasis  en su  concordancia con el artículo 187 constitucional, y que
en que de ninguna manera el texto atacado contraviene  el sentido de la
expresión administración central establecido  claramente por el ordenamiento
jurídico  en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
Así, el representante de la Contraloría
General de la República señala que basta confrontar la norma acusada con el
artículo 187 de la Carta para constatar que ella simplemente desarrolla su
contendido sin modificarlo,   por lo que considera infundado  el cargo
formulado por el actor  según el cual  la norma demandada desconoció el
trámite  establecido para la reforma de la Constitución.
El representante de la Academia de
Jurisprudencia hace idéntica consideración y agrega al respecto que el
demandante desconoce  en este sentido  la  potestad  genérica atribuida al
Congreso para desarrollar la Constitución  y el hecho que en el presente caso
solamente se establece por la norma acusada  una metodología objetiva  para dar
eficacia jurídica al mandato constitucional en relación  con el reajuste
aplicable a la remuneración de los congresistas.
La representante del Ministerio de
Hacienda  y Crédito Público recuerda por su parte  que el texto que pretende
reformar la disposición acusada no es el artículo 187 constitucional, sino el
artículo 48 de la ley 42 de 1993, en el que  se había establecido la
metodología aplicable para el establecimiento del promedio  ponderado de los
cambios ocurridos  en la remuneración de los servidores de la administración
central. Promedio que debe certificar el Contralor General de acuerdo con el
artículo 187  de la Constitución.
Al respecto la interviniente hace
énfasis en que dicho texto constitucional  debe analizarse en concordancia  con
el literal e)  del numeral 19 del artículo 150 de la Carta,  según el cual  es
atribución del Gobierno nacional  fijar el régimen salarial  y prestacional  de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública, y en consecuencia será a aquel, tomando en cuenta las metas
macroeconómicas de  las cuales es responsable, al que corresponderá determinar
el ajuste aplicable a la remuneración de los Congresistas, sin que en su
concepto dicho ajuste  deba obedecer exclusivamente  al promedio ponderado
certificado por el Contralor General.
En el mismo sentido interviene la
representante de la Auditoría General de la República, quien recuerda además
las críticas que mereció  la aplicación del artículo 48 de la ley 42 de 1993,
norma en la que se determinó que el porcentaje promedio ponderado objeto de
certificación por el Contralor General sería el relativo a  los  cambios
ocurridos  durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los
servidores de la administración central. Circunstancia que determinó que los
incrementos  decretados de manera automática a partir de dicha certificación
para los miembros del Congreso, fueran muy superiores  a los reconocidos a los
demás servidores públicos.
Señala al respecto que con  la
disposición atacada el Legislador  buscó  precisamente superar las inequidades
generadas por esta situación frente a los demás servidores públicos, así como
establecer, en ejercicio de  su cláusula general de competencia,  aquellos
aspectos metodológicos que no fueron desarrollados por el Constituyente  y que
demandaban su intervención.
Por su parte el Señor Procurador General
de la Nación, además de referirse  a la posibilidad que tenía el Legislador
para desarrollar el artículo 187 constitucional en ejercicio de la cláusula
general de competencia,  destaca  que la fórmula adoptada asegura la aplicación
del principio de igualdad, al sujetar el incremento de los emolumentos de los
congresistas a las mismas  consideraciones que son tomadas en cuenta para los
demás servidores en relación con las expectativas macroeconómicas  de la
actividad estatal dentro del mismo año  en que regirá  el incremento aplicable
a unos y otros. Afirma así mismo que al establecerse en el literal c) de la
norma atacada que el incremento de la asignación de los congresistas no
excederá la proporción en que se reajustaron  los sueldos según la escala
correspondiente  a la remuneración  del sector central de la administración
nacional  para ese año fiscal, el Legislador fue  consecuente con  la difícil
situación económica por la que atraviesa el país,  al tiempo que afirmó el
carácter igualitario  que debe imperar  en el sistema salarial en materia de
aumentos anuales.
Corresponde a la Corte en consecuencia
determinar si la disposición demandada desborda el mandato establecido en el
artículo 187 constitucional, o si por el contrario ella desarrolla cabalmente
el texto superior al  prever  que  (i) el Contralor General de la República
certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición de
los decretos  sobre incremento salarial para los empleados de la administración
central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese
mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será
remitido al Gobierno Nacional para que éste determine el reajuste en la
asignación de los miembros del Congreso de la República. Ponderación esta que
sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para
los servidores de la administración central nacional y no los reajustes
salariales provenientes de convenciones colectivas, pactadas con los
trabajadores oficiales. Y  (ii) al señalar que el reajuste no excederá la
proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente de
la remuneración del sector central de la administración nacional para ese año
fiscal.
Así mismo  esta Corporación  deberá
analizar  si,  como lo alega el demandante,  la norma atacada reformó el texto
constitucional aludido, y por tanto vulneró el artículo 375 de la Carta al no
haberse surtido  el procedimiento previsto en él para  la aprobación de un acto
legislativo, o si por el contrario  se produjo simplemente la reforma de un
texto legal -el artículo 48 de la ley 42 de 1993- como se señala en el título
de la ley atacada y se recuerda por los diferentes intervinientes en el
proceso.
Igualmente deberá precisar el sentido de
la noción de administración central a que alude tanto el artículo 187
constitucional como la norma demandada, para determinar si esta última
corresponde al sentido fijado por el Constituyente, o si el legislador
desconoció  su contenido  al excluir de la ponderación  a que hace referencia
la norma atacada  las remuneraciones de los servidores  de las entidades
descentralizadas por servicios  del orden nacional (literal b de la norma
atacada)
Finalmente  la Corte habrá de  examinar
el contenido del primer inciso y del  literal c) de la disposición demandada,
habida cuenta de la interpretación que del artículo 187 de la Carta hacen las
intervinientes de  la Auditoría General de la República  y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en relación con la concordancia de éste con el
literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, de la que
concluyen que es al Gobierno a quien corresponde fijar el ajuste respectivo sin
que su competencia se limite a traducir y aplicar automáticamente el porcentaje
certificado por el Contralor General.
6.
Consideraciones preliminares
Previamente a este análisis la Corte
considera necesario examinar algunas cuestiones relativas  a la potestad de
configuración del Legislador y su competencia para el desarrollo de la
Constitución,  así como a los antecedentes inmediatos de la disposición
acusada.
6.1.La potestad de configuración del
Legislador y su competencia para el desarrollo de la Constitución
Esta Corporación  recuerda que la
potestad del legislador para desarrollar el contenido  de la Carta Política no
encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos,  principios y
valores constitucionales.  En este sentido cabe señalar que el órgano que tiene
la potestad genérica de desarrollar la Constitución  y expedir las reglas de
derecho es el Congreso y que  es a él a quien  ha sido atribuida la cláusula
general de competencia normativa.
Así de manera reiterada la
jurisprudencia ha señalado que:
“(...)en
Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el
Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts
114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento
constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el
artículo 34 de la Constitu­ción de la V República enumera las materias que son
competencia del Parla­mento, de suerte que toda otra materia es competencia
reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual
significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de
elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y
tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia,
el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y
expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones
establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es
entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja
dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior,
entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello
implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula
general de competencia está radicada en el Congreso.
Así
lo reconoció la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior
Constitución,  cuyo artículo 76 se iniciaba  con el mismo enunciado normativo
del actual artículo 150 superior. En efecto, un ciudadano demandó la Ley 58 de
1985 sobre el estatuto básico de los partidos políticos y argumentó que ésta
"carecía de respaldo constitucional para su expedición ya que ninguna de
las reglas de competencia contenidas en el artículo 76 de la Carta faculta al
Congreso para reglamentar los partidos políticos". La Corte Suprema
desestimó la petición del actor y precisó:
"Como quiera que la
fundamental o principal tacha que se deduce contra la ley consiste en que el
Congreso no estaba facultado para expedirla, es preciso recordar que la Corte
en el expediente precitado, reiteró su doctrina tradicional conforme a la cual
la potestad de "hacer las leyes" que tiene el Congreso es amplia,
pues la Constitución lo hace titular de una especie de competencia genérica
"que le permite legislar sobre todos aquellos asuntos que aconsejen las
conveniencias públicas y en cuyo ejercicio no tiene más limitaciones que las
establecidas en la propia Carta bien sea prohibición expresa o por haber sido
reservados a otras Ramas del poder Público".
Por medio de la ley el
Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de contenido
general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos de las
relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al señalar las
atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no tiene alcance
limitativo de la función legislativa; todo lo contrario, en él se comprenden
todas aquellas actividades que el legislador estime necesario regular por ser
acordes con el bien público y aptas para la realización de los fines del Estado
con la restricción arriba anotada.[3]"
La Constitución
de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo
cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la Constitución y
regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las
atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas
materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado.
Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser
reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede
vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores
constitucionales. Tampoco puede el Congreso  desconocer las restricciones que
le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con
las prohibicione del artículo  136 superior, ya sea de manera tácita, al haber
reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del
Estado”[4].
Dicha
cláusula general de competencia corresponde así  mismo a la necesidad  de
adecuar la legislación a las  cambiantes circunstancias  sociales,  económicas
y políticas en el marco de la  Constitución, que a su vez responde a una
dinámica permanente de transformación. Así lo ha expresado la Corte en los
siguientes términos:
“6. Debe
agregarse que la denominada cláusula general de competencia  contribuye a
suplir las deficiencias propias de los textos constitucionales, los cuales
responden obviamente a un contexto histórico determinado, marcado por problemas
específicos. En el momento de redacción de una Carta Política no puede el
Constituyente prever todos los asuntos que pueden ser de importancia en el
futuro. Y dado que las Constituciones son expedidas con una vocación de
permanencia y de adaptación a  las disímiles situaciones que se pueden ir
presentando con el paso de los años, es necesario que dentro de su articulado
se prevea la posibilidad de que los nuevos temas - o los temas no previstos -
puedan ser regulados sin tener que recurrir al engorroso expediente de una reforma
constitucional. Esa es precisamente la función que desarrolla la cláusula
general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos
los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a
ser regulados por el Congreso de la República”[5].
En la  tarea del desarrollo
constitucional  a que se ha hecho referencia debe recordarse de otra parte  que
corresponde al legislador hacer efectivos tanto los valores y  principios
consagrados en la parte dogmática de la Constitución, como los preceptos de
organización contenidos en su parte orgánica[6].
En este sentido cabe anotar que  el
Legislador  mediante la ley 644 de 2001 ha pretendido desarrollar el precepto
superior contenido en el artículo 187 constitucional, en el que el
Constituyente estableció las reglas aplicables al aumento salarial que será
reconocido anualmente a los miembros del Congreso de la República.   Asunto que
si bien integra la parte orgánica de la Carta, no debe interpretarse de manera
aislada respecto de los principios y valores que  ella pretende realizar.
6.2.Los antecedentes inmediatos de la
disposición acusada.
El  artículo 187 de la Constitución
señala que:
ARTICULO 187. La asignación de los miembros del Congreso
se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios
ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central,
según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la
República.
En desarrollo de dicha norma la ley 42
de 1993 en su artículo 48  señaló que el Contralor General de la República
debía certificar  antes del 31 de enero de cada año, el porcentaje promedio
ponderado de los cambios  ocurridos durante el año inmediatamente anterior  en
la remuneración de los servidores  de la administración central, con base en el
cual se determinaría el reajuste anual de la asignación de los miembros del
Congreso.
Como lo recuerda la representante de la
Auditoria General de la República  a partir de 1993  los reajustes  de
las asignaciones  de los miembros del Congreso fueron distintos de los
reconocidos  para los demás servidores públicos, debido a que  el porcentaje
que les era aplicable de acuerdo con el artículo 42 citado  tomaba en
consideración lo ocurrido  durante la vigencia inmediatamente anterior,
mientras que para los demás servidores  se tomaba en cuenta  el porcentaje
adoptado por el Gobierno nacional para la respectiva vigencia fiscal.
Situación que condujo  a que los incrementos  decretados para los miembros del
Congreso Nacional fueran superiores a los reconocidos a todos los demás
servidores del Estado.
Sobre el particular en la exposición de
motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 644 de 2001 se señaló:
“Mediante el artículo 187 de la Carta, el
Constituyente de 1991 pretendió resolver el viejo y delicado problema de los
emolumentos de quienes desempeñan la función parlamentaria. Se buscó establecer
un sistema de remuneración cuya variación no dependiera del mismo poder
legislativo, ni tampoco de la discrecionalidad del Gobierno. Se buscó que,
partiendo de un régimen salarial y prestacional fijado por una vez mediante ley
cuadro con desarrollo reglamentario gubernamental, toda variación de tales
asignaciones estuviera ligado a un criterio objetivo y acorde con una idea de
equidad pública. Con la fórmula del artículo 187 se quiso conciliar varios
imperativos políticos: asegurar al representante del pueblo una remuneración
adecuada a las exigencias de su labor y del status profesional del congresista
(recuérdese que la Constitución de 1991 impuso la total dedicación del
congresista a la tarea legislativa); y al mismo tiempo evitar el proceso de
desligitimación cíclica del Congreso, como efecto del reajuste anual sobre sus
propios sueldos (máxime si incurre en aumento desbordado de ellos); conjurar el
peligro de manipulación por parte del Gobierno (sic).
Ese criterio objetivo consistió en establecer un
mandado (sic) constitucional que ordena el reajuste automático anual de la
asignación parlamentaria, en un porcentaje equivalente al “promedio ponderado
de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central”. Con esta fórmula creyó el Constituyente que satisfacía exigencias de
justicia, aseguraba la independencia de los congresistas frente a otros poderes
y ponía al Congreso a salvo de decisiones en las que no se garantizaría siempre
objetividad y desprendimiento. Se creyó también evitar así odiosos privilegios
en situación de restricciones fiscales que exigen sacrificios generales iguales
para todos.
Ahora bien: para dar mayor objetividad y certeza a la
fórmula encontrada el Constituyente dejó en manos de quien maneja la
información más cercana y confiable sobre el comportamiento de los gastos del
Estado -la Contraloría General de la República-, expedir el correspondiente
certificado anual sobre el porcentaje promedio de variación de sueldos y salarios
de los servidores públicos de la administración central.
Sin embargo, el tenor literal ambiguo de tan loable
precepto constitucional (originario del acto legislativo número 1 de 1983 y
codificado en el artículo 113 de la anterior Constitución) ha dado origen a una
aplicación distorsionada de dicha norma, con consecuencias muy contrarias a
(sic) finalidad de la norma, a la equidad, a la igualdad y a la justicia
material como idea rectora del Estado Social de Derecho. En efecto, la
Contraloría General de la República le ha dado a dicho canon constitucional la
siguiente interpretación: a) las dietas parlamentarias se reajustan anualmente
según la variación de la remuneración de todos los empleados y trabajadores de
la administración nacional (sector central y descentralizado) ocurrida durante
todo el año inmediatamente anterior; b) se toma como universo base para el
cálculo de dicho promedio ponderado el reajuste registrado por todos los
sueldos y salarios tanto en el sector central de la administración (...) como
en las entidades descentralizadas por servicios (...); c) toma en cuenta no
sólo los reajustes generales decretados por el Gobierno mediante decretos que
fijan los sueldos de los empleados públicos (con base en el artículo 150,
numeral 19, literal e y la Ley cuadro 4 de 1992), sino también los aumentos
salariales decretados y pactados en convenciones colectivas para los
trabajadores oficiales de dichas entidades; se hace caso omiso de la
gradualidad decreciente de los reajustes, es decir, que para cada escala de
sueldos el Gobierno fija un incremento porcentual que decrece según aumenta el
volumen de la remuneración en salarios mínimos legales mensuales.
Semejante manera de dar aplicación al precepto
fundamental encontró sustento en el artículo 48 de la Ley 42 de 1993 (...).
Tal vez, en su pura literalidad esta disposición legal
no aparenta ser contraria al tenor de la norma constitucional que desarrolla,
pero en su aplicación práctica produce un resultado incompatible con los
principios fundamentales de la Carta de 1991, y acarrea para el órgano
legislativo un alto grado de deslegitimación, ya que, como consecuencia de tal
interpretación la remuneración de los congresistas puede resultar incrementada
–como en efecto ha venido ocurriendo en estos últimos años a partir de 1993- en
un porcentaje considerablemente más alto que el porcentaje de aumento general
que reciben los sueldos de la inmensa mayoría de los empleados públicos
nacionales (4, 5 y hasta 11 puntos a favor de los congresistas). Así, para
citar un solo ejemplo, mientras la remuneración de los empleados públicos con
salarios superiores a 8 salarios mínimos legales mensuales se reajustó para el
año en curso en un diez por ciento (10%) aproximadamente, para los congresistas
el alza frisó el veintiuno por ciento (21%)”[7].
Este es entonces el contexto en el que
se adoptó  la Ley 644 de 2001[8], cuyo único objeto fue precisamente el de reformar el artículo 48
de la ley  42 de 1993.
7.
El análisis de los cargos
Para el demandante la norma atacada
vulnera el artículo 187 de la Carta en cuanto reglamenta su contenido sin que
exista una autorización expresa de la disposición constitucional para hacerlo,
con lo que además, en  su concepto, se ha modificado el texto constitucional
sin que se haya surtido el trámite correspondiente para tal efecto (art. 375
C.P.).
4.1.
El artículo 187 de la Carta y su
desarrollo por el  1° de la Ley 644 de 2001
No cabe duda de que el Congreso de la
República en virtud de la cláusula general de competencia a la que se hizo
referencia en las consideraciones preliminares de esta Sentencia, contaba con
amplias facultades para desarrollar el mandato del artículo 187 constitucional.
De su texto se deduce que el Constituyente no indicó a qué año debía
corresponder el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración
de los servidores públicos pertenecientes a la administración central que debía
servir de parámetro para la definición del reajuste de la asignación de los
congresistas, tampoco el término dentro del que el Contralor General de la
República debería expedir la correspondiente certificación, ni estableció a qué
autoridad correspondería la definición de ese reajuste, lo que conduce a
afirmar que tales materias debían ser objeto de desarrollo por la ley, sin que
con ello de manera alguna pudiera derivarse una violación de la Constitución.
No debe olvidarse al respecto que la
cláusula general de competencia atribuida al Legislador, no exige una
autorización expresa para que éste regule cada materia en particular, ni para que
desarrolle los enunciados contenidos en los diferentes artículos de la
Constitución, sino que otorga precisamente al Congreso la facultad de regular
todos los temas que resulte necesarios para el desarrollo completo y armónico
de la Carta Política.  Al respecto, ha dicho la Corte:
“(...) el asunto bajo examen tiene relación con
la facultad in genere del Congreso de hacer las leyes, es decir, con la
cláusula general de competencia. Al respecto, el artículo 150 superior estipula
que "corresponde al Congreso hacer las Leyes", con lo cual establece
una competencia general en materia de expedición de leyes por parte del órgano
legislativo. Este puede, en efecto,  hacer las leyes (potestad
genérica), mientras no haya norma constitucional que limite tal potestad
(determinación de competencia en asuntos específicos por mandato de la norma
soberana). No puede argumentarse válidamente, pues, que para expedir una
determinada ley sobre un tema específico debería estar el Congreso expresamente
autorizado en la Constitución; como se vió, la facultad del legislador para
este efecto, es general, y se atiene al mandato constitucional contenido en el
artículo 121: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".
Ahora bien, las
anteriores consideraciones no significan que el legislador no se encuentre
limitado en algunos aspectos en cuanto a la facultad general de hacer las
leyes. Tal es el caso previsto en el artículo 154 superior, que señala que el
Congreso debe someterse a la iniciativa gubernamental para dictar o reformar
leyes referentes a ‘los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e,
del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales’, o en el
artículo 200 que establece como obligación del Gobierno en relación con el
Congreso la de ‘Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150’”[9].
En consecuencia, en el presente caso
resulta evidente que con la expedición de la Ley 644 de 2001 el legislador
simplemente hizo uso de su potestad de configuración para hacer aplicable y
para dar eficacia jurídica al artículo 187 constitucional, teniendo en cuenta
los imperativos atrás señalados en materia de equidad y de congruencia con las
políticas macroeconómicas.
4.2.
La disposición acusada no  reforma el
artículo 187 de la Constitución.
Como se desprende de las anteriores
consideraciones  no se está en presencia en este caso de una reforma  del artículo
187 constitucional sino de su desarrollo por el legislador. Por lo que de
ninguna manera  es posible afirmar que se desconoció por el Legislador el
procedimiento establecido en la Carta para la reforma de la Constitución
mediante un acto legislativo. (art. 375  C.P.).
El título de la ley 644 de 2001, señala
claramente que  el objeto de la misma es el de reformar el artículo 48  de la
ley 42 de 1993. De dicha circunstancia no puede válidamente derivarse una
supuesta trasgresión de la Carta, pues como lo ha señalado esta Corporación, el
Legislador es competente para variar las disposiciones legales que él mismo ha
creado. Así, ha dicho la Corte:
“Si al legislador se le ha atribuido la cláusula
general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes, es evidente que
en su labor de producción normativa y de adecuación del derecho legislado a las
variables condiciones sociales se encuentra asistido por la facultad de derogar
las normas que él mismo ha creado y de introducirles modificaciones. Lo contrario
implicaría sustraer del ámbito propio de la regulación legal todas las materias
que hubieren sido objeto de tratamiento por el legislador, imponiéndole límites
al cumplimiento de su función que, con el tiempo, quedaría anulada, e invertir
el orden jerárquico de las fuentes del derecho, ya que una ley que derogara o
modificara otra  anterior, antes que con la Constitución, que es norma de
normas, tendría que ser confrontada con la ley derogada o modificada, lo que a
todas luces es inadmisible, pues la pauta para establecer la constitucionalidad
o la inconstitucionalidad de una norma es la Constitución y no una ley de
idéntica jerarquía a la juzgada”[10].
No pueden prosperar por tanto los cargos
planteados en este sentido  por el demandante en contra del artículo 1° de la
Ley 644 de 2001, pues como se ha visto los planteamientos que hace el
demandante para sustentarlo desconocen abiertamente la distribución de
competencias fijada por nuestro ordenamiento superior, en el que claramente se
le asigna al Congreso la potestad de hacer las leyes y de reformarlas con el
fin de desarrollar la Constitución.
5.  El concepto de administración
central y el contenido de la norma demandada
Si bien el actor no formula un cargo  al
respecto, pues no identifica las normas constitucionales vulneradas ni explica
el concepto de la violación, requisitos mínimos exigidos por el ordenamiento
jurídico,  la Corte considera necesario referirse al planteamiento  de la
demanda según el cual en la norma atacada no se toma en cuenta el tenor del
artículo 39 de la ley 489 de 1998 para aplicar el concepto de administración
central y se menciona  innecesariamente  el caso de los trabajadores oficiales.
Al respecto cabe recordar que de acuerdo
con los artículos 38 y 39 de la ley 489 de 1998[11],
integran el sector central de la administración nacional, la Presidencia de la
República, la Vicepresidencia, los Consejos Superiores de  la Administración,
los ministerios y departamentos administrativos, así como las superintendencias
y las unidades administrativas especiales sin personería jurídica.   A su vez
integran el sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos
públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de
servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades
administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o
autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Ahora bien,
la disposición demandada señala que la ponderación a que alude el texto atacado
“sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados
para los servidores de la administración central nacional, es decir, excluidas
las entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden”.
La concordancia entre el texto atacado y
las disposiciones citadas de la ley 489 de 1998, permite identificar claramente
el sentido de la expresión administración central nacional introducido en la
ley 644 de 2001,  que no da lugar a equívoco sobre la necesaria exclusión  del
cálculo encomendado al Contralor General de la República de todas  aquellas
entidades descentralizadas  que por su misma definición no pertenecen al sector
central de la administración.
Así las cosas, no encuentra la Corte que asista razón al
demandante cuando señala que  se ha dado una interpretación errónea  de la
expresión administración central, cuando solo basta, como el mismo actor lo
reconoce,  examinar el contenido  de los artículos 38 y 39 de la ley 489 de
1998  para identificar claramente los organismos que integran la administración
central nacional, en relación con los cuales  se efectuará la ponderación a que
alude la disposición atacada.
Este
es el sentido que quiso darse por el Legislador a la  expresión administración
central en este caso. Al respecto en la exposición de motivos correspondiente
se dijo:
“en este contexto la
nueva norma legal  que proponemos deberá encaminarse a :
(...)
2. Precisar el
alcance de la expresión  constitucional administración central. Al respecto nos
parece más acorde  con la tradición doctrinaria  y con la definición contenida
en  el artículo 39 de la ley 489 de 1998, entender por dicha locución  el
conjunto de entidades  que pertenecen al tronco  principal de la Rama
Ejecutiva, es decir,  se reivindica el concepto de sector central de la
administración , la cual excluye esa infinita constelación  de entidades
descentralizadas  directas e indirectas”[12]
Idénticas consideraciones cabe hacer en
relación  con la mención que hace el demandante respecto del  literal b) de la
norma demandada   de acuerdo con el cual  no se tendrá en cuenta  tampoco en el
establecimiento del promedio ponderado  encargado al Contralor General  los
reajustes salariales provenientes  de convenciones colectivas pactadas  con los
trabajadores oficiales, por cuanto, como el mismo actor lo señala carecería de
sentido tomar en cuenta dichas variaciones determinadas por pactos colectivos
de trabajo y convenciones colectivas, cuando el objetivo del legislador fue
específicamente, en ejercicio de su potestad de configuración, limitar la base
el calculo anotado a las variaciones producidas en el sector central de la
administración en el marco  de la política  salarial establecida por el
Gobierno, con exclusión de dichas convenciones.
Aspecto que  también se señaló claramente
en la exposición de motivos cuando se explicó que la norma atacada se
encaminaba a:
“3. precisar que
para estos efectos  el concepto de servidores públicos  debería comprender
solo  a aquellos cuya remuneración  obedece a la misma estructura salarial  de
la de los congresitas, es decir a los empleados que reciben una remuneración
compuesta de un sueldo básico y gastos de representación  y que por tanto su
variación se rige  por la política salarial contenida  en leyes cuadro y los
correspondientes decretos del Gobierno, en los términos del artículo  150,
numeral 19, literal e). En consecuencia, carece de sentido  tomar en cuenta para
el efecto  estudiado la variación de salarios  de trabajadores oficiales, cuya
remuneración está determinada por pactos  y convenciones colectivas y no  por
la política salarial oficial diseñada por el mecanismo constitucional del
artículo 150 numeral 19.”[13]
6.  Las competencias del Contralor
General y del Gobierno Nacional.
Ahora bien, tomando en cuenta que las
representantes de la Auditoría General de República y del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público llegan a la conclusión en sus intervenciones de que la
competencia para establecer el porcentaje en que anualmente se reajustará la
asignación de los congresistas corresponde al Gobierno Nacional, y que para su
ejercicio éste no se encuentra automáticamente determinado por la certificación
que expida el Contralor General de la República, debe la Corte detenerse en el
análisis de este argumento, que tiene una necesaria incidencia para el análisis
de constitucionalidad tanto del aparte final del primer inciso, como del
literal c), del artículo 1° de la Ley 644 de 2001 atacado.
Cabe recordar que para llegar a la
conclusión anotada las intervinientes interpretan el artículo 187
constitucional en concordancia con el literal e) del numeral 19 del artículo
150 ibídem[14]. De esta forma estiman que se trata de una competencia compartida
entre el Gobierno y el Contralor General de la República, por lo que el aumento
de la remuneración de los miembros del congreso  no puede obedecer
exclusivamente al promedio ponderado certificado por este último funcionario
independientemente de las restricciones fiscales que puedan afectar a todos los
demás servidores públicos diferentes de los congresistas.
Las intervinientes refuerzan su
argumento citando el literal c) del artículo 1 de la Ley 4 de 1992[15] que atribuye al Gobierno Nacional la fijación del régimen salarial
y prestacional de los miembros del Congreso con sujeción a las normas,
criterios y objetivos contenidos en dicha ley marco a los que se refiere su
artículo 2°[16]. En el mismo sentido citan la Sentencia C-312 de 1997, de la que
resaltan las siguientes afirmaciones.
“12. La
determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas
implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los
salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la
situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la
economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se
ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica,
se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública,
y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f). Y puesto que
la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de
la Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas
públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su
remuneración sea fijada directamente por el Congreso.
Las razones expuestas llevan a preferir la
interpretación que realizan los intervinientes dentro del proceso: dado que la
responsabilidad principal sobre la política salarial estatal descansa en el
gobierno y que su nivel influye en forma determinante sobre la economía, la
interpretación que más se ajusta a una visión integral de la Constitución es la
que vincula el tema de la remuneración y prestaciones de los empleados de la
Fiscalía y de la Procuraduría a la ley marco respectiva, es decir, a la
contemplada en el literal e) del numeral 19 del art. 150 de la Constitución
Política.”[17]
Al respecto debe la Corte señalar que
atendiendo el  mandato del artículo 187 constitucional, la Ley 4° de 1992[18] estableció una clara diferencia en el
tratamiento del reajuste aplicable a la remuneración de los congresistas
frente a  aquel aplicable a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva
Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;  los
empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la
Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría
General de la República; y los miembros de la Fuerza Pública.
Así, la ley marco a que se ha hecho
referencia señaló en su artículo 4° que con base en los criterios y objetivos
contenidos en el artículo 2° de la misma ley el Gobierno Nacional, dentro de
los primeros diez días del mes de enero de[19]cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los
empleados enumerados en el artículo 1°. literales a)[20],
b)[21] y d)[22], aumentando sus remuneraciones.
Mientras que  el artículo 8° de la misma disposición
señaló que:
“El Gobierno Nacional, en desarrollo de la
presente Ley, determinará dentro de los diez (10) días siguientes a su
vigencia, la asignación mensual de los miembros del Congreso Nacional, a
partir de la cual se aplicará el artículo 187 de la Constitución Política.
La asignación mensual de que trata el presente
artículo, se aplicará en forma exclusiva a los miembros del Congreso y
producirá efectos fiscales con retroactividad al primero (1o.) de enero de
1992.”[23]
Es decir que para el caso de los
Congresistas,  la Ley 4a de 1992, contrariamente a lo afirmado por las intervinientes
dispuso, como no podía ser de otra manera, la necesidad de aplicar el artículo
187 constitucional, el cual  estableció una regulación específica que no puede
desconocerse.
Ahora bien en relación con el
planteamiento según el cual en este caso se debe hacer una lectura sistemática
y finalista de la Carta tendiente a garantizar la vigencia del principio de
igualdad y así asegurar una variación uniforme de las remuneraciones para todos
los servidores del Estado, sin ningún tipo de distinciones, la Corte debe
manifestar que su tarea de interprete de la Constitución le impone no
contrariar el sentido de las disposiciones de la Carta, en las que el
constituyente explícitamente ha establecido diferencias de tratamiento entre sujetos
diferentes, como sucede en el presente caso.
Hechas las anteriores precisiones,
procede la Corte a examinar la Constitucionalidad   tanto del primer inciso,
como del literal c) del artículo atacado.
De acuerdo con  el primer inciso  del
artículo 1° de la Ley  644 de 2001 “El Contralor General de la República
certificará dentro de los  diez días hábiles siguientes  a la expedición de los
decretos  sobre incremento salarial para los empleados  de la administración
central, el porcentaje promedio ponderado  de los cambios ocurridos para
ese mismo año en la remuneración  de los servidores de ese nivel, el cual será
remitido  al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste  en la
asignación de los miembros del Congreso de la República”. (subrayas fuera de texto).
La Corte llama la atención en primer
término  sobre la expresión “porcentaje” introducida en la norma, que no figura
dentro de los elementos establecidos por el Constituyente para que se proceda
a efectuar el reajuste de la remuneración de los congresistas.
El texto del artículo 187 constitucional
es suficientemente claro en efecto  al señalar que la asignación de los
miembros del Congreso se reajustará cada año “en proporción igual al
promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los
servidores de la administración central”[24].
En este sentido tomando en cuenta  que
la expresión aludida  no corresponde al mandato expreso del constituyente en
este campo y que no cabe a la ley introducir elementos que puedan alterar su
sentido, esta Corporación declarará su inexequibilidad.
Dicho mandato expreso determina
igualmente  la interpretación  acorde con la Carta  tanto de la competencia
asignada por la norma atacada al Contralor General de la República  como al
Gobierno Nacional.
En relación con este último,  es claro
que  la expresión “para que este  determine el reajuste de la asignación de los
miembros del Congreso de la República”, contenida en el aparte final del primer
inciso, no puede interpretarse en el sentido de dejar al Gobierno Nacional en
libertad de fijar  el reajuste señalado con independencia de la certificación
expedida por el Contralor General de la República.
Ello implicaría desconocer  abiertamente
el artículo 187 de la Constitución que señala, cabe repetirlo,   que la asignación de los
miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio
ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la
administración central, según certificación que para el efecto expida el
Contralor General de la República.
Si bien corresponde al Gobierno Nacional
dictar el decreto correspondiente, su competencia en este campo esta
supeditada al cumplimiento del texto constitucional  y en este sentido el
reajuste  que podrá establecer  solo podrá ser igual al promedio  ponderado
certificado por el Contralor.
Esta interpretación acorde con la
Constitución del primer inciso de la norma atacada hace que igualmente  la
expresión “no excederá” contenida en el literal c) ibidem[25], solo pueda entenderse en el sentido
que el reajuste será  igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en
la remuneración de los servidores de la administración central.
Ahora bien en la medida en que  en dicho
literal c) se hace mención a “la escala”    -en singular-  “correspondiente  de
la remuneración del sector central de la administración nacional para este año
fiscal”, y que bien puede suceder que en relación con la administración
central, hayan sido establecidas o se establezcan   distintas escalas de
remuneración,  la Corte considera necesario precisar que para respetar el
mandato del artículo 187 de la Carta -en el que se hace mención de manera
genérica a “los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la
administración central”- , el promedio ponderado debe hacerse  teniendo en
cuenta las  diversas escalas  que sirven de base  a los cambios ocurridos en la
remuneración  de los servidores de la administración central.
Tomando en cuenta las anteriores
consideraciones la Corte declarará la exequibilidad  de primer inciso y del
literal c) del artículo 1°  de la Ley 644 de 2001  solamente bajo los
entendidos anotados,  que parten de su interpretación acorde con el  texto del
artículo 187 de la Carta y declarará la inexequibilidad de la expresión
“porcentaje” que no se atiene al mandato expreso de dicha disposición
constitucional.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLE en los términos señalados en la parte motiva de esta
Sentencia, el inciso primero del artículo 1°  de la Ley 644 de 2001,
excepto la  expresión “porcentaje” que se declara INEXEQUIBLE
Segundo.  Declarar EXEQUIBLE el literal a) del artículo 1° de la Ley 644 de 2001.
Tercero.   Declarar EXEQUIBLE el literal b) del artículo 1° de la Ley 644 de 2001.
Cuarto.    Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 1° de la Ley 644 de 2001, bajo el entendido que
el promedio ponderado debe hacerse teniendo en cuenta  las diversas escalas que
sirven de base a los cambios ocurridos  en la remuneración  de los servidores
de la administración central.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-247/02
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Actos
previos (Salvamento parcial de voto)
Como resulta claro de la norma
constitucional, la determinación del reajuste de la remuneración de los
Miembros del Congreso, supone como actos previos los siguientes: a)  La
ocurrencia de cambios en la remuneración de los servidores de la administración
central, en cada año; b)  Que se establezca un promedio ponderado de dichos
cambios; c)  Que para el efecto el Contralor General de la República expida una
certificación expresa.
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Fijación/REAJUSTE
DE ASIGNACION DE CONGRESISTA-Independencia del Congreso de actos inmediatos
del Ejecutivo/REAJUSTE DE ASIGNACION DE CONGRESISTA-No sujeción al
Gobierno (Salvamento parcial de voto)
El reajuste de la remuneración de los
Miembros del Congreso ha de fijarse sólo en atención al promedio ponderado del
cambio ocurrido en la remuneración de los servidores públicos de la
administración central, sin que quede ligada a la escala que se fije por el
Gobierno “para ese año fiscal”, pues ello equivale a que, en últimas, la
asignación de Senadores y Representantes queda supeditada a la determinación
del ejecutivo, pues la certificación del Contralor General de la República sólo
podría ser expedida con posterioridad y con fundamento en los decretos que
expida el Gobierno en relación con los salarios del sector central de la
administración para el año respectivo, cuando, lo que ha de ocurrir conforme ya
lo preveía el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, es que tal certificación debe
expedirse por ese funcionario con respecto a lo sucedido en materia salarial de
los servidores de la administración central “durante el año inmediatamente
anterior”, lo que no sólo tiene consecuencias económicas distintas, sino, que
resulta trascendental para la independencia del Congreso, pues desliga esa
certificación del Contralor General de la República de actos inmediatos del
ejecutivo que además regirán para el futuro y que contraría lo dispuesto por el
artículo 187 de la Constitución que con claridad señala la manera como se
reajustan anualmente las asignaciones de los Miembros del Congreso preservando
su órbita propia de actividad funcional y sin que quede atada, ni directa ni
indirectamente a decisiones gubernamentales futuras, entre otras cosas porque
toda certificación se refiere a hechos pasados.
Con el respeto debido a las decisiones de
la Corte Constitucional, salvo parcialmente el voto en relación con lo resuelto
sobre la exequibilidad de los literales b) y c) del artículo 1º de la Ley 644
de 2001 a que se refiere la Sentencia C-247 de 9 de abril de 2002, por las
razones que van a expresarse:
1ª. Como es suficientemente conocido, en
relación con la remuneración de los Miembros del Congreso y el reajuste anual
de sus asignaciones, la Constitución de 1991 optó por fijar ella, de manera
directa, una regla jurídica con el objeto de sustraer al Congreso de la
República de expedir leyes al respecto.
2ª. El citado artículo 187 de la Carta
establece que las asignaciones de los Miembros del Congreso serán reajustadas
anualmente “en proporción igual al promedio ponderado de los cambios
ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central,
según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República”.
Como resulta claro de la norma
constitucional en mención, la determinación del reajuste de la remuneración de
los Miembros del Congreso, supone como actos previos los siguientes:
a)  La ocurrencia de cambios en la
remuneración de los servidores de la administración central, en cada año;
b)  Que se establezca un promedio ponderado
de dichos cambios;
c)  Que para el efecto el Contralor
General de la República expida una certificación expresa.
3ª.  Siendo ello así, el reajuste de la
remuneración de los Miembros del Congreso ha de fijarse sólo en atención al
promedio ponderado del cambio ocurrido en la remuneración de los servidores
públicos de la administración central, sin que quede ligada a la escala que se
fije por el Gobierno “para ese año fiscal”, pues ello equivale a que, en
últimas, la asignación de Senadores y Representantes queda supeditada a la
determinación del ejecutivo, pues la certificación del Contralor General de la
República sólo podría ser expedida con posterioridad y con fundamento en los
decretos que expida el Gobierno en relación con los salarios del sector central
de la administración para el año respectivo, cuando, lo que ha de ocurrir
conforme ya lo preveía el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, es que tal
certificación debe expedirse por ese funcionario con respecto a lo sucedido en
materia salarial de los servidores de la administración central “durante el
año inmediatamente anterior”, lo que no sólo tiene consecuencias económicas
distintas, sino, que resulta trascendental para la independencia del Congreso,
pues desliga esa certificación del Contralor General de la República de actos
inmediatos del ejecutivo que además regirán para el futuro y que contraría lo
dispuesto por el artículo 187 de la Constitución que con claridad señala la
manera como se reajustan anualmente las asignaciones de los Miembros del
Congreso preservando su órbita propia de actividad funcional y sin que quede
atada, ni directa ni indirectamente a decisiones gubernamentales futuras, entre
otras cosas porque toda certificación se refiere a hechos pasados.
4ª. Así las cosas, a  mi juicio ha debido
declararse inexequible, por ser contraria a la Constitución la expresión “para
ese año fiscal” contenida en los literales b) y c) del artículo 1º de la
Ley 644 de 2001.  Más, como así no se hizo en la Sentencia C-247 de 9 de abril
de 2002, salvo entonces parcialmente mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-247/02
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Independencia
respecto del órgano ejecutivo (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA DEL ORGANO LEGISLATIVO-Salarios de congresistas (Salvamento parcial de voto)
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-No
sujeción al Gobierno (Salvamento parcial de voto)
REAJUSTE DE
ASIGNACION DE CONGRESISTA-Promedio
ponderado sobre hechos pasados (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3719
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 644 de 2001
Magistrado Ponente:
Alvaro Tafur Galvis
Me permito salvar parcialmente el voto,
respecto del  artículo 1º literales b y c de la ley 644 de 2001, sobre los
cuales se pronunció la Corte en esta sentencia, por las siguientes razones:
Se limita la independencia del Congreso y
se le somete al ejecutivo.
El Constituyente colombiano ha tratado
desde hace muchos años hacer efectivo el principio de independencia del órgano
legislativo, especialmente en relación con el órgano ejecutivo.  No se concibe
entonces que el órgano legislativo se encuentre subyugado al órgano ejecutivo;
mucho más cuando,  como señala Kelsen, existe una cierta primacía del
parlamento, ya que el órgano ejecutivo, como su nombre lo dice debe limitarse a
ejecutar la ley que ha expedido el parlamento y, desde este punto de vista, el
ejecutivo se encuentra sometido al legislativo; en idéntica sujeción se
encuentran los jueces pues su misión es aplicar la ley en el caso que está
decidiendo.
Buscando hacer efectivo el principio de
independencia del órgano legislativo,  se ha tratado de darle presupuesto
propio al Congreso y garantizar los sueldos de los miembros del Parlamento.
Precisamente en relación con el sueldo de los Congresistas se presentaron en el
pasado manipulaciones por parte del Gobierno.  Cuando sólo tenían gastos de
representación por asistencia a las sesiones, el Gobierno de turno sólo
convocaba a sesiones extraordinarias, bajo la condición de que votaran
afirmativamente los proyectos sometidos a sesiones extraordinarias, la
contraprestación eran los gastos de representación extras a causa de las
sesiones extras.  Cuando se estableció el sueldo anual se hacía necesario
reajustarlo también anualmente y cada vez que el Congreso reajustaba su sueldo
su prestigio disminuía ante la opinión pública y se le hacía objeto de permanentes
críticas por parte de la opinión pública en general y de la prensa en
particular.  Con el fin de evitar el desprestigio anual del Congreso, desde
antes de la Constitución de 1991 se expidió un Acto Legislativo con el fin de
que ese reajuste fuera automático sin necesidad de que el Congreso expidiese
anualmente una ley de reajuste y, lo que es más importante que el reajuste no
quedase en manos del Gobierno Nacional. Precisamente para evitar la
manipulación del legislativo por parte del ejecutivo; la formula del
Constituyente fue la de reajustarlo automáticamente con una certificación que
debía dar un órgano independiente, un órgano de control, y esta función se la
entregó a la Contraloría General de la República de tal manera que esa formula,
fue recogida de manera similar por el Constituyente de 1991 en el artículo 187
de la actual Constitución.
Teniendo claro que el artículo 187 tiene
como finalidad constitucional hacer efectivo el principio de independencia de
los miembros del Congreso es que no se puede aceptar que el legislador
condicione la certificación del Contralor General a la expedición de un decreto
del Gobierno Nacional, pues bastaría  que el Gobierno no hiciera reajuste
salarial o simplemente se demorara en hacerlo para que no puediera reajustarse
el sueldo de los Congresistas.  En consecuencia, en nuestro criterio el salario
de los Congresistas no puede estar condicionado a los salarios de las demás
ramas del poder público y mucho menos a los decretos del Gobierno Nacional.
Igualmente la norma es inconstitucional en
cuanto a que el promedio ponderado exigido por la Constitución, hace referencia
a hechos pasados y no a hechos futuros, como establece la nueva ley.  Como se
puede observar, tanto en la exposición de motivos de la ley como en el texto de
la misma, el Gobierno quiere aumentar el sueldo de los Congresistas con
fundamento en un hecho futuro que es la inflación esperada y no sobre la
inflación ya ocurrida; como se puede advertir no es lo mismo un hecho pasado
que es siempre un hecho cierto y como tal verificable, que un hecho futuro, que
es una mera probabilidad y que como tal puede ser diversa de la realidad.
Cuando se hace un reajuste con fundamento
en la inflación pasada, se tiene la certeza de cuánto fue esa inflación, por
ejemplo del 9%, en cambio cuando se trabaja con la inflación proyectada o
futura, por ejemplo del 7% para el próximo año puede suceder, como de hecho
sucede, que la inflación real no sea del 7% sino del 10%. Esto trae
consecuencias salariales ya que si la inflación es del 10%, lo justo, para
mantener el poder adquisitivo de la moneda, es que se reajuste también en un
10%.  En cambio, si el aumento se hace con la inflación esperada lo que a
pasado, en realidad, es que los salarios sean menores y los dueños de estos
salarios se van empobreciendo paulatinamente.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-247/02
Referencia:
expediente D-3719
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la ley 644 de 2001
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Me adhiero al salvamento parcial de voto
presentado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería, a la sentencia de la
referencia,
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1] Cita para el efecto las sentencias C-011, C-663 de 1998 y C-534
de 1996 de esta Corporación
[2] Sentencia C-527 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3]Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No 47 del 19 de
junio de 1986. MP. Jario E Duque Pérez. Gaceta Judicial. No 2426,
pp 386 y 387.
[4]
Sentencia C- 527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[5]
Sentencia C-473/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] Ver
Sentencia T-406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[7] Gaceta  del Congreso 402 . Martes 2 de noviembre de
1999 pag. 7 y 8
[8] “Ley 644 de 2001
(junio 30)  por la cual se refórmale artículo 48  de  la Ley 42 de 1993  (…)
Artículo 1º.- El Contralor General de la
República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
expedición de los decretos  sobre incremento salarial para los empleados de la
administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios
ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel,
el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste
en la asignación de los miembros del Congreso de la República.
4.
a)            La
ponderación sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios
decretados para los servidores de la administración central nacional, es decir,
excluidas las entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden;
5.
b)            No se
tendrá en cuenta los reajustes salariales provenientes de convenciones
colectivas, pactadas con los trabajadores oficiales, y el número de empleados
según la escala correspondiente de remuneración del sector central de la
administración nacional para ese año fiscal;
6.
c)            El
reajuste no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la
escala correspondiente de la remuneración del sector central de la
administración nacional para ese año fiscal.
Artículo 2° La presente ley  rige a partir
de su promulgación  y se aplicará a partir del 2001.”
[9] Sentencia C-423 de 1994. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[10]
Sentencia C- 568/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[11] Artículo 38. Integración
de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama
Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
a) La Presidencia de la República;
b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los Consejos Superiores de la
administración;
d) Los ministerios y departamentos
administrativos;
e) Las superintendencias y unidades
administrativas especiales sin personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales
del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería jurídica;
d) Las empresas sociales del Estado y las
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;
e) Los institutos científicos y
tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades
de economía mixta;
g) Las demás entidades administrativas
nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para
que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Parágrafo 1°. Las sociedades públicas y las
sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento
(90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
Parágrafo 2°. Además de lo previsto en el
literal c) del numeral 1° del presente artículo, como organismos consultivos o
coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con
carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades
estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En
el acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo
al cual quedaren adscritos tales organismos.
Artículo 39. Integración de la
Administración Pública. La Administración Pública se integra por los
organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente
tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o
la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
La Presidencia de la República, los
ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los
organismos principales de la Administración.
Así mismo, los ministerios, los
departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector
Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un
Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman
el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus
funciones en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las
secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos
principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los
demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su
orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular
que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley.
[12]
Gaceta  del Congreso 402 . Martes 2 de noviembre de 1999 pags. 8 y 9
[13] Gaceta  del Congreso 402 . Martes 2 de noviembre de
1999 pag.  9
[14] La Constitución de 1991 estableció en el
artículo 150  numeral 19 literal e) que Corresponde al Congreso dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
deba sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional  de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional  y de la Fuerza
Pública.
[15] Artículo 1o. El
Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos
en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
a) Los empleados
públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector,
denominación o régimen jurídico;
b) Los empleados del
Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General
de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la
República;
c) Los miembros
del Congreso Nacional, y
d) Los miembros de
la Fuerza Pública.
[16] Artículo 2o. Para
la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en
el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes
objetivos y criterios:
a) El respeto a los
derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general,
como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus
salarios y prestaciones sociales;
b) El respeto a la
carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;
c) La concertación
como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del
Estado y de las condiciones de trabajo;
d) La
modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública;
e) La utilización
eficiente del recurso humano;
f) La
competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones
predominantes en las actividades laborales;
g ) La obligación
del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;
h) La sujeción
al marco general de la política macroeconómica y fiscal;
i) La
racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las
limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;
j) El nivel de los
cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las
calidades exigidas para su desempeño;
k) El
establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles
profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la
Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;
l) La adopción de
sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o
específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como
criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad;
ll) El
reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de
localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo
justifiquen, para la Rama Legislativa.
[17]
Sentencia C-312/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] Mediante la cual se señalan las normas,
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política.
[19] La
frase en itálica fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional en
la Sentencia C- 710/99  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Los
empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector,
denominación o régimen jurídico.
[21] Los empleados del Congreso Nacional, la Rama
Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la
Organización Electoral y la Contraloría General de la República.
[22] los miembros de
la Fuerza Pública.
[23]
Subrayas fuera de texto
[24]
Subrayas fuera de texto
[25]  “c) El reajuste no
excederá  la proporción en que se reajustaron los sueldos según la
escala  correspondiente  de la remuneración del sector central de la
administración nacional para este año fiscal”  (subrayas fuera de texto)