C-155-93
Sentencia No
Sentencia
C-155/93
CONTRIBUCION-Pago
El artículo 1o.
del Decreto 265 de 1993 es una norma que se limita a establecer la época desde
la cual es exigible la contribución decretada por el Decreto 2009 de 1992.
Ello, en opinión de la Corte y compartiendo el concepto de la Procuraduría,  no
supone violación alguna de la Constitución Política.
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO
La modificación
introducida por el Decreto 265/93, que busca evitar la doble tributación, es
una manifestación del principio de equidad tributaria.
Referencia:
expediente R.E.-035
Revisión
constitucional  del decreto 265 del 5 de febrero de 1993 " por el cual se
implementa el pago de una contribución".
Magistrado Ponente :
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Aprobada, según
consta en Acta No. 31, en Santafé de Bogotá, D.C., a los veintidos (22) días
del mes de abril de mil novecientos noventa y tres  (1993).
I.       ANTECEDENTES
En desarrollo del
numeral 6o. del artículo 214 de la Constitución,  el Gobierno,  mediante
escrito del 8 de febrero de 1993, suscrito por el Secretario General de la
Presidencia,  hizo entrega a la Corte, junto con otros documentos,  de una
copia auténtica del Decreto 265 de este año.
Con fecha 16 de
febrero de 1993, la Corporación avocó el conocimiento de esta revisión;  para
la efectividad de la intervención ciudadana, ordenó la fijación en lista por el
término legal;   con arreglo  al Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991,
dispuso correr traslado al Procurador y emitió las comunicaciones del caso.
Surtidos los
trámites mencionados, la Corte entra a decidir.
II.      TEXTO
DEL DECRETO
Su tenor literal es
:
" Decreto
número 265 de 1993 (febrero 5) por el cual se implementa el pago de una
contribución.
"EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,  en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto por el
Decreto 1793 de 1992, y
"CONSIDERANDO :
"Que por
Decreto No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el estado de conmoción
interior;
"Que es
indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación que les
permita  (sic) afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista;
"Que es
necesario establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas del orden
departamental y municipal contribuír a la financiación y dotación de las
fuerzas armadas ;
"Que  de
conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política la paz es un derecho
y un deber de obligatorio cumplimiento ;
"Que el día 14
de diciembre de 1992 se expidió el Decreto 2009,  mediante el cual se creó una
contribución cuyo cobro debe implementarse ;
"DECRETA :
"ARTICULO  1o.
La contribución creada mediante el Decreto 2009 de 1992 deberá ser pagada por
los contratistas cuando la respectiva licitación haya sido abierta con
posterioridad al 1o. de enero de 1993 o,  en los casos en que no haya habido
licitación, cuando la oferta o cotización se haya presentado a las entidades de
derecho público a partir del 1o. de enero de 1993.
"ARTICULO  2o.
La contribución se liquidará sobre el valor del contrato descontados los
impuestos que se causen directamente en razón de éste.
"ARTICULO
3o.  Los pagos por concepto de la contribución a que se refiere el presente
Decreto que deban efectuar  los contratistas de entidades públicas del orden
nacional, serán consignados en la cuenta corriente que para tal efecto señale
la Tesorería General de la Nación.
"ARTICULO
4o.  El presente Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación, suspende
las disposiciones que le sean contrarias y su vigencia se extenderá por el
tiempo de la conmoción interior,  sin perjuicio de que el Gobierno Nacional la
prorrogue según lo previsto en el inciso 3o. del artículo 213 de la
Constitución Política.
"Publíquese y
cúmplase.
Dado en Santafé de
Bogotá,  D.C., a los 5 días de febrero de 1993.
"CESAR GAVIRIA TRUJILLO
El Ministro de
Gobierno, Fabio Villegas Ramírez; la Ministra de Relaciones Exteriores, Noemí
Sanín de Rubio;  el Ministro de Justicia,   Andrés  González Díaz ;
el Ministro de Hacienda y Crédito Público,  Rudolf Hommes Rodríguez;  el
Ministro de Defensa Nacional, Rafael Pardo Rueda;  el  Ministro de
Agricultura,  Alfonso López Caballero; el Viceministro de Desarrollo
Económico encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo
Económico,  Nelson Rodolfo Amaya Correa;  el Ministro de Minas y
Energía,  Guido Nule Amín; la Viceministra de Comercio Exterior encargada
de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio Exterior,  Martha
Lucía Ramírez de Rincón; el Ministro de Educación Nacional,  Carlos
Holmes Trujillo García;  el Viceministro de Trabajo y Seguridad Social
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad
Social,  Luis Vicente Serrano Silva;  el Ministro de Salud, Juan Luis
Londoño de la Cuesta;  el Ministro de Comunicaciones,  William Jaramillo
Gómez;  el Ministro de Obras Públicas,  Jorge Bendeck Olivella."
III.     PRONUNCIAMIENTO
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,  doctor Antonio José Núñez Trujillo,
procedió a justificar la constitucionalidad del decreto que se revisa,  así :
-        La Corte,
de conformidad con el  artículo 241,  número 7,  de la Carta, es competente
para decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad de los Decretos
Legislativos que dicte el Gobierno con base en la declaración del Estado de
Conmoción Interior;
-
El  Decreto
en estudio cumple con todos los requisitos de forma para su validez porque:
está firmado  por el Presidente y todos los ministros (art. 214, número l.);
fue expedido el 5 de febrero de 1993, o sea, dentro del plazo contemplado en el
artículo 1o. del  Decreto 1793 de 1992,  además de que el  Decreto 261 del 5 de
febrero de 1993 prorrogó el Estado de Conmoción Interior;  existe la necesaria
relación directa y específica con las causas base de la declaratoria del Estado
de Excepción,  porque en los considerandos del Decreto 1793 se juzga
"indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza
pública,  tales como las referentes a la disposición de recursos,
soldados...", y se expresa "que es esencial incorporar al Presupuesto
General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales
adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar
respuesta a la escalada terrorista", y, finalmente, el Decreto 265
pretende incrementar la eficacia de la fuerza pública y, en general, cubrir los
costos de activación y mantenimiento de las herramientas requeridas para
contrarrestar la acción de la subversión.
-        El Decreto
265 de 1993  resulta,  por razones de fondo,  ajustado a la Constitución
porque: pretende establecer mecanismos que permitan la ejecución práctica del
Decreto 2009 de 1992, norma  también dictada con ocasión del Estado de
Conmoción Interior, lo cual muestra la armonía de la norma revisada con el
artículo 213 de la Constitución;  no viola el artículo 338 de la Carta, ni
cuando precisa los contratistas que deben pagar la contribución, ni al dejar de
lado la intervención de la rama legislativa, pues ésta no es necesaria en
tiempos de Conmoción Interior; no implica desobedecimiento al artículo 363 de
la Constitución,  porque no crea una contribución, sino que implementa su
pago;  cuando  en su artículo 2o., limita el monto sobre el que se liquida la
contribución, descontando del valor total los respectivos impuestos, desarrolla
el principio de equidad tributaria;  al establecer el artículo 3o.  que los
pagos de esta contribución,  si se trata de contratistas con el orden
nacional,  deben efectuarse en la cuenta corriente que señale la Tesorería
General de la Nación, el Decreto  respeta el artículo 287 de la Constitución y
concuerda con el artículo 44, letra e., del  Decreto 2112 de 1992, dictado en
desarrollo del artículo 20 transitorio de la Carta,  norma que radica en la
Dirección del Tesoro Nacional,  la potestad de señalar la cuenta en la cual
deben consignarse los recursos del erario.
IV.    INTERVENCION
CIUDADANA
Vencido el término
de fijación en lista el 23 de febrero de 1993, se constató que en el presente
asunto no hubo  intervención ciudadana.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Ministerio
Público a través de la comunicación 175 del 10 de marzo de 1993,  cumplió, en
tiempo, con la obligación a que se refieren los artículos 242, número 2, y 278,
número 5, de la Constitución, en concordancia con el artículo 38 del Decreto
2067 de 1991, solicitando "la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD
del Decreto 265 de 1993".
Son sus argumentos :
-        En cuanto a
la competencia,  que por haber sido expedido en ejercicio de las facultades del
artículo 213 de la Constitución,  el Decreto 265 de 1993 está sometido a la
revisión constitucional automática de la Corte Constitucional.
-        Respecto de
los requisitos formales,  que las exigencias del artículo 213 de la
Constitución se cumplen satisfactoriamente porque,  de un lado,  el Decreto
ostenta la firma del Presidente, once ministros y tres viceministros con
funciones ministeriales  y,  de otro lado, se expidió dentro del límite
temporal de la declaratoria original del Estado de  Conmoción Interior.
-        En lo
atinente al tema de la conexidad,  afirma que ésta existe porque las normas que
se consagraron en el Decreto, están relacionadas con las causas que
justificaron la declaración del Estado de Conmoción Interior, toda vez que
están dirigidas a "dotar a las Fuerzas Armadas de fuentes de financiación
que les permita afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y
terrorista...", de donde se aduce la necesidad de implementar el cobro de
la contribución creada por el Decreto Legislativo 2009 de 1992.
-        Sobre el
objeto, que, al igual que el Decreto 2009 de 1992, busca recursos  para el
fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en su lucha contra la delincuencia
organizada.
-        En
referencia al contenido,  que no supone agravio constitucional alguno,  puesto
que en el artículo primero sólo se fija el período desde el cual se pagará la
contribución; que tampoco se afecta la Constitución con el artículo 2o.,  pues
con la nueva base para liquidar la contribución se evita la imposición de un
doble gravamen;  que  el artículo 3o. sólo tiene un carácter instrumental, cuya
finalidad es la agilidad del recaudo de la contribución y, por último,  que el
cuarto artículo simplemente se refiere a los efectos y a la temporalidad de las
medidas.
-        Para
finalizar, que en adición a lo expresado con ocasión de la revisión de constitucionalidad
del Decreto 2009 de 1992,  el Presidente,  en los Estados de Conmoción, puede
modificar,  adicionar o derogar sus propias disposiciones,  si ello conduce a
restablecer el orden.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A)     COMPETENCIA
Según lo ordenado
por la Constitución en los artículos 214,  número 6,  y 241,  número 7,  es del
resorte de la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno
durante el Estado de Conmoción Interior.
Como el Decreto 265
del 5 de febrero de 1993,  "por el cual se implementa el pago de una
contribución",  es de los proferidos en ejercicio de las facultades del
señalado Estado de Excepción (artículo 213 de la Constitución), la Corte es
competente para revisar su constitucionalidad.
B)
REQUISITOS FORMALES
De acuerdo con el
artículo 214, número 1,  de la Constitución Nacional,  en los Estados de
Excepción "los Decretos Legislativos llevarán la firma del Presidente de
la República y todos sus ministros...".
Como el Decreto 265
de 1993 cuenta con tales firmas, concretamente las del Presidente, 11 ministros
y 3 viceministros encargados de las funciones del Despacho,  cumple con el
requisito anotado.
De otro lado, la
Constitución, en su artículo 213, es clara en circunscribir la facultad
extraordinaria del Gobierno de dictar Decretos Legislativos, a un término no
mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales.
En el presente
caso,  teniendo en cuenta  que el Estado de Conmoción Interior declarado por el
Decreto 1793 de 1992 tiene una vigencia  de 90 días calendario (art. 1o.); que
tal Decreto rige a partir de la fecha de su expedición,  es decir,  el 8 de
noviembre de 1992 (art. 2o.);  que la promulgación del Decreto revisado se hizo
en el Diario Oficial No. 40.739 de fecha 5 de febrero de 1993;  debe concluírse
que el Decreto 265 de febrero de 1993 se dictó dentro del tiempo previsto en la
Constitución.
C)      CONEXIDAD
Como es sabido, los
Decretos Legislativos, proferidos por causa de la Conmoción Interior, deben
tener relación con los motivos que sirvieron de base para declarar el Estado de
Excepción.
Tal vinculación es
de singular trascendencia, porque evita eventuales excesos y desviaciones en
detrimento de la libertad ciudadana y del mismo ordenamiento jurídico.
El principio
enunciado está plasmado en el  artículo 213 que dice que el Gobierno,  como
resultado de la declaratoria de la Conmoción Interior, "tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la
perturbación  e impedir la extensión de sus efectos",  y en el artículo
siguiente, que ordena que los Decretos Legislativos  "solamente podrán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación
que hubiere determinado la declaratoria  del Estado de Excepción".
Para verificar si en
el presente caso se da la  "conexidad", es pertinente recordar los
siguientes considerandos del Decreto 1793 de 1992,  por el cual se declaró el
Estado de Conmoción Interior:
- " Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada."
- " Que es
igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la
fuerza pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos,
soldados, oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición
de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia."
- " Que es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista."
- " Que con el
fin de hacer frente a la delicada situación de orden público descrita, habida
cuenta de su origen,  naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía."
Así mismo, deben
traerse a colación todos los considerandos del Decreto 265 de 1993 :
-
" Que por Decreto
No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el estado de conmoción interior;
- " Que es
indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación que les
permita afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista;
- " Que es
necesario establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas del orden
departamental y municipal contribuír a la financiación y dotación de las
fuerzas armadas;
- "  Que de
conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política la paz es un derecho
y un deber de obligatorio cumplimiento;
- " Que el día
14 de diciembre de 1992 se expidió el Decreto 2009, mediante el cual se creó
una contribución cuyo cobro debe implementarse;"
La comparación de
las motivaciones transcritas, dada la identidad de las materias, conduce a la
idea de que ambas son coincidentes y armónicas, vale decir,  que son conexas en
los términos de  la Constitución.
Esto se confirma en
el articulado mismo del Decreto, pues éste sencillamente hace referencia a la contribución
ya creada por el Decreto 2009 de 1992, norma declarada constitucional en su
integridad según la sentencia No. C-083 de esta Corporación, de fecha 26 de
febrero de 1993 (Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz), para precisar: a)
que  "deberá ser pagada por los contratistas cuando la respectiva
licitación haya sido abierta con posterioridad al 1o. de enero de 1993 o, en
los casos en que no haya habido licitación, cuando la oferta o cotización se
haya presentado a las entidades de derecho público a partir del 1o. de enero de
1993" ; b) que "la contribución se liquidará sobre el valor del
contrato descontados los impuestos que se causen directamente en razón de
éste",  y  c) que " los pagos por concepto de la contribución a que
se refiere el presente decreto que deban efectuar los contratistas de entidades
públicas del orden nacional, serán consignados en la cuenta corriente que para
tal efecto señale la Tesorería General de la Nación".
Así, pues, el
Decreto 265 de 1993,  como complemento del Decreto 2009 de 1992, encaja
perfectamente dentro del conjunto de medidas tendientes al restablecimiento del
orden público según lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992.
D)     CONTENIDO
1.      Mediante el
artículo 1o., el Decreto 265 de 1993 cambia el momento en que la contribución
creada por el Decreto 2009 de 1992 viene a ser exigible, esto es, la fecha
desde la cual debe pagarse. En efecto, el artículo 1o. del Decreto 2009
disponía que "todas las personas naturales o jurídicas que,  a
partir de la vigencia  del presente decreto (se subraya), suscriban
contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con
entidades de derecho  público, o celebren contratos de adición al valor de los
existentes, deberán pagar a favor de los entes territoriales respectivos, de
acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una
contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del
correspondiente contrato o de la respectiva adición".  Como, según el
artículo 5o. del Decreto 2009, éste rige  "a partir de la fecha de su
promulgación ", y ésta, de conformidad con el Diario Oficial No. 40.690,
fue el 15 de diciembre  de 1992, es claro que la contribución, en un comienzo,
debía pagarse desde esta última fecha.  Por el contrario, para el Decreto 265
de 1993, la contribución, salvo lo dispuesto para las llamadas adiciones, es
exigible a partir del 1o. de enero del presente año, ya que,  al decir de su
artículo 1o.,  "... deberá ser pagada por los contratistas cuando la
respectiva licitación haya sido abierta con posterioridad al 1o. de enero de
1993 o,  en los casos en que no haya habido licitación,  cuando la oferta o
cotización se haya presentado a las entidades de derecho público a partir del
1o. de enero de 1993".
Lo anterior muestra
que el artículo 1o. del Decreto 265 de 1993 es una norma que se limita a
establecer la época desde la cual es exigible la contribución decretada por el
Decreto 2009 de 1992.  Ello, en opinión de la Corte y compartiendo el concepto
de la Procuraduría,  no supone violación alguna de la Constitución Política.
2.      El artículo
2o. del Decreto en revisión también modifica, en  sentido favorable al
contribuyente, el decreto 2009 de 1992.
El artículo 1o. del
Decreto 2009, como ya se vio,  disponía que el valor de la contribución se
elevaba hasta el 5%  "del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adición".  En cambio, el artículo 2o. del Decreto 265 de 1993
ordena que  "La contribución se liquidará sobre el valor del  contrato
descontados los impuestos que se causen directamente en razón de éste".
Para la Corte
resulta evidente que la modificación introducida por el Decreto 265, que busca
evitar la doble tributación, es una manifestación del principio de equidad
tributaria consagrado por el artículo 363 de la Constitución. Por tanto, el
anotado artículo 2o. no implica ningún agravio de la preceptiva constitucional.
3.      El artículo
3o. del Decreto 265 precisa los alcances del Decreto 2009 de 1992. En efecto,
veamos.
El artículo 2o. de
este último decreto dice : "El valor de la mencionada contribución deberá
ser consignado en la entidad financiera que las entidades territoriales señalen
y en la cuenta que para este efecto se determine, dentro del mes calendario
siguiente a la suscripción del respectivo contrato".
El artículo 3o. del
Decreto 265 de 1993 ordena: "Los pagos por concepto de la contribución a
que se refiere el presente decreto que deban efectuar los contratistas de
entidades públicas del orden nacional,  serán consignados en la cuenta
corriente  que para tal efecto señale la Tesorería General de la Nación". (
se subraya)
Como se puede
apreciar,  la cuenta donde se harán las consignaciones del orden nacional,
será  la señalada por la Tesorería General de la Nación, pero únicamente en
cuanto a los contratistas de entidades públicas del orden nacional.
Así las cosas, el
artículo 3o. atañe a una cuestión puramente adjetiva, pues se limita a precisar
algo que ya estaba implícito en él.
Por lo demás,  según
el artículo 44 del Decreto 2112 de 1992, letra e.,  corresponde a la Dirección
del Tesoro Nacional "Recaudar directamente  o a través de terceros,
los ingresos del Tesoro Nacional, (...)" (se subraya).
4.      El último
artículo prácticamente se ocupa de materias ordinarias, verdaderos lugares
comunes, que no afectan la normativa de la Constitución de 1991. Son ellas, la
vigencia (desde la promulgación  hasta la terminación de la conmoción
interior);  la suspensión de las disposiciones contrarias y la reiteración de lo
afirmado por el artículo 213 de la Carta.
Antes de finalizar,
es necesario decir que por ser el Decreto 265 de 1993 un complemento del
Decreto Legislativo 2009 de 1992, en lo pertinente, las consideraciones
realizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-083, donde se declaró
la constitucionalidad del último Decreto citado,  son válidas para esta
revisión.
Con base en lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar  EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 265 del 5 de febrero de 1993 " Por el cual se
implementa el pago de una contribución".
Cópiese,
publíquese,  comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta
Consitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VEGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General