T-462-96
Sentencia T-462/96
Sentencia
T-462/96
INDEFENSION
FRENTE A PARTICULARES-Naturaleza
La indefensión se
configura, en el caso de los particulares, por circunstancias de hecho en cuya
virtud una persona se encuentre a merced de otra, lo cual rompe el equilibrio
entre ellas.
JUEZ DE TUTELA-Definición medio alternativo de defensa
Cuando el juez de
tutela resuelve declarar la improcedencia de una petición de tutela, basándose
en la existencia de otro medio de defensa judicial, está obligado a explicar al
accionante cuál es la vía judicial que en su concepto genera la decisión
desestimatoria, pues manifestar de manera simple y escueta que hay otro
mecanismo de defensa, omitiendo indicar la autoridad competente y el trámite
respectivo, significa dejar la providencia sin la necesaria motivación jurídica
y crear desconcierto en el solicitante.
ACCION DE TUTELA-Nexo causal
La sola
circunstancia de probarse el perjuicio que sufre el accionante o la persona o
personas a cuyo nombre actúa no es suficiente para que prospere la tutela. Es
necesario que exista un nexo causal que vincule la situación concreta de la persona
afectada con la acción dañina o la omisión de la entidad o el funcionario que
constituye la parte pasiva dentro del procedimiento preferente y sumario en que
consiste la tutela.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Nexo causal/ACCION
DE TUTELA EN MATERIA AMBIENTAL-Establecimiento negligencia administrativa
Es necesario
vincular la perturbación del ambiente, debidamente probada, con el daño
sufrido, también acreditado de manera indudable, y, a la vez, si se quiere
obtener una orden judicial impartida a la autoridad pública, demostrar la
negligencia de ésta en la atención del problema sanitario que ocasiona el
desequilibrio ecológico.
SERVICIO DE
ALCANTARILLADO-Inexistencia
omisión administrativa
La situación,
siendo grave desde el punto de vista sanitario, no obedece a la ineficiencia de
la administración municipal, que ha iniciado ya las obras conducentes a
regularizar el servicio de alcantarillado en la ciudad y en el barrio en que
ella reside, sino al nivel en que se encuentra su propia residencia, que permite,
por la configuración del terreno, la filtración de aguas servidas, lo que hace
necesario el relleno interior, asunto éste que ya no corresponde al municipio
sino a cada uno de los propietarios. No se da el nexo causal.
Referencia:
Expediente T-99022
Acción de tutela
instaurada por Pastora Josefina Cuisman Mendoza contra el Alcalde Municipal de
Riohacha
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinte (20) días del mes de septiembre de
mil novecientos noventa y seis (1996).
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por la Sala de Familia del Tribunal
Superior de Riohacha.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La accionante alegó
como razón para acudir a la tutela  el hecho de que su vivienda, ubicada en
Riohacha, se ve afectada por inundaciones de aguas negras que se originan en la
red del alcantarillado, a su juicio por la negligencia y el descuido de la
administración municipal.
Expresó en la
demanda que, por causa de dichas aguas negras, han surgido problemas de salud
representados en alergias, por criaderos de larvas infecciosas existentes en su
casa de habitación, que ponen en grave peligro el ambiente sano que todo ser
humano debe disfrutar.
Por ello -afirma-
hay grave riesgo para las vidas de niños y adultos, que se ven propensos a
raras enfermedades.
II. DECISION
OBJETO DE EXAMEN
Mediante sentencia
del 3 de mayo de 1996, la Sala Penal de Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Riohacha decidió negar la protección solicitada por
considerar que la accionante no se encuentra en ninguna de las eventualidades
previstas en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, "por no estar en
indefensión", por lo cual "cuenta con la posibilidad de acudir a la
jurisdicción civil para obtener el cese de aguas negras que perturban su casa
de habitación".
Agrega el fallo que
tampoco cabe la tutela como mecanismo transitorio, ya que la solicitante,
mediante demanda, puede solicitar el reconocimiento de la pertinente indemnización
mediante juicio de responsabilidad extracontractual.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo cuyo resumen antecede, de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política.
2. Equívocos
de la sentencia objeto de revisión. La indefensión en la tutela contra
particulares. Exigencia de definición, en la sentencia, de los medios de
defensa judicial alternativos.
La Corte confirmará
el fallo de instancia, pero no por las razones en él expuestas.
El artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991, que el Tribunal cita para indicar que la situación de la
solicitante no encaja en su preceptiva, no alude a acciones de tutela que -como
esta- son instauradas contra entidades públicas. Se refiere concretamente a los
casos en los cuales la acción procede contra particulares.
Es en ese contexto
-tutela contra particulares- en el que tiene lugar la verificación acerca de si
el peticionario se halla en estado de indefensión, bajo el concepto específico
del inciso final del artículo 86 de la Constitución.
Tal concepto ha sido
descrito así por la jurisprudencia: "...una situación en la cual el
afectado se encuentra en posición de impotencia ante el agresor; no puede hacer
nada ante su conducta activa u omisiva, excepto ejercer la acción de tutela,
para buscar y obtener el reconocimiento y eficacia de sus derechos amenazados o
vulnerados. La persona depende literalmente de la otra en el orden fáctico, de
tal modo que le resulta imposible evitar que lleve a cabo los actos violatorios
o que cese en la omisión que repercute en la lesión de la cual se
queja..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-293 del 27 de junio de 1994).
La indefensión
aludida se configura, entonces, en el caso de los particulares, por
circunstancias de hecho en cuya virtud una persona se encuentre a merced de
otra, lo cual rompe el equilibrio entre ellas.
Tan excepcional
hipótesis es bien diferente de la que se da entre las autoridades públicas y
los gobernados -como acontece en el caso examinado-, pues aquéllas, en razón de
su poder, están normalmente en ventaja, por lo cual el Constituyente presume
que, por regla general, se da una circunstancia de indefensión que justifica la
posibilidad de que intervengan los jueces para hacer valer, frente a esas
autoridades, los derechos fundamentales de las personas. De allí que la acción
de tutela se haya previsto en principio contra autoridades públicas y sólo de
manera excepcional, en casos de subordinación o indefensión, contra
particulares encargados de prestar un servicio público, o cuando asuman una
conducta que afecte gravemente el interés público (artículo 86 C.P.), lo cual
ha sido desarrollado por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
El Tribunal
relaciona el aludido concepto de indefensión, que es el exigido en el indicado
artículo legal para la tutela contra particulares, con la situación en la cual,
para la defensa de sus derechos fundamentales, la persona cuente con otro medio
de defensa judicial.
Entiende, entonces,
que la acción instaurada es en este caso improcedente, por cuanto la actora
tenía a su alcance un medio judicial alternativo que, sin embargo, el Tribunal
no determina.
Como lo establecen
el artículo 86 de la Constitución y el 6º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela resulta improcedente cuando el interesado cuenta con otro
medio de defensa judicial. Por esta razón, ha sostenido esta Corte (Cfr.
Sentencias T-01 del 3 de abril y C-543 del 1 de octubre de 1992). que se trata
de un mecanismo subsidiario o residual, pues solamente opera ante la ausencia
de otra vía que permita reclamar ante las autoridades jurisdiccionales.
Cuando el juez de
tutela resuelve declarar la improcedencia de una petición de tutela, basándose
en la existencia de otro medio de defensa judicial, está obligado a explicar al
accionante cuál es la vía judicial que en su concepto genera la decisión
desestimatoria, pues manifestar de manera simple y escueta que hay otro
mecanismo de defensa, omitiendo indicar la autoridad competente y el trámite
respectivo, significa dejar la providencia sin la necesaria motivación jurídica
y crear desconcierto en el solicitante.
En el asunto sub
examine aparece que la Sala de Familia del Tribunal Superior de Riohacha
declaró la improcedencia de la acción de tutela por considerar que la petente
"...cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción civil para
obtener el cese de (sic) aguas negras que perturban su casa de
habitación".
La manera en que
está redactada la providencia no suministra la claridad necesaria y, por el
contrario, confunde, pues la jurisdicción civil conoce de muy variados asuntos
que las reglas procesales señalan y ante ella se pueden instaurar numerosas
acciones, entre las cuales no se vislumbra una aplicable a casos como el
planteado, menos cuando la causa del litigio es una omisión de la
administración pública y el demandado sería el Municipio de Riohacha.
Por otro lado, el
Tribunal remite a la peticionaria a una acción de responsabilidad civil
extracontractual como sustitución de la tutela transitoria para evitar un
perjuicio irremediable, indicación a todas luces equivocada, si se recuerda que
la quejosa no endilga a un particular la responsabilidad por los daños que dice
padecer, sino al municipio como entidad pública y en relación con sus deberes
constitucionales.
3. Necesidad
de establecer la negligencia administrativa como requisito para que prospere la
acción de tutela por omisión en materia ambiental
Si bien en materias
ambientales existen acciones como las populares (artículo 88 C.P.) y la de
cumplimiento (artículo 77 de la Ley 99 de 1993), la jurisprudencia de la Corte
ha admitido que tiene cabida la acción de tutela con el objeto de proteger
derechos fundamentales en concreto que puedan resultar afectados por razón de
las mismas situaciones que causan daño a la colectividad.
Se ha dicho al
respecto:
"...la
Constitución Política hace posible la acción de tutela cuando el derecho
fundamental de una persona ha sido violado o se encuentra amenazado. Cuando se
trata de preservar derechos colectivos no cabe en principio la acción de
tutela, a menos que el actor demuestre estar perjudicado o amenazado directamente".
(...)
"El artículo 88
de la Constitución es la norma aplicable cuando el interés que está de por
medio no es el individual sino el de toda una comunidad. Dice la norma que la
ley regulará las acciones populares "para la protección de derechos o
intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y
la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella" (Subraya la Corte)".
(...)
"...la jurisprudencia
de la Corporación ha dejado en claro que, aunque el medio de defensa judicial
aplicable en favor de la comunidad sea el de la acción popular, cabe la tutela
si está de por medio, de modo concreto y cierto, un derecho fundamental del
accionante que así lo pruebe en su caso específico y que acredite la relación
de causalidad existente entre la acción u omisión que afecta el interés
colectivo y su propia circunstancia".
(...)
"Desde luego,
según lo ya expuesto, para que los eventos excepcionales en mención puedan
aceptarse como suficientes jurídicamente y sea posible, en consecuencia,
conceder la tutela solicitada es necesario que se pruebe -y de manera
fehaciente- que en efecto están en peligro o sufren lesión los derechos
fundamentales del accionante. Igualmente deberá acreditarse el nexo causal
existente entre el motivo alegado como causante del daño colectivo y el
perjuicio o amenaza individual que el peticionario dice afrontar (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-437, Sala Tercera de Revisión del 30 de junio de
1992 y T-376 del 7 de septiembre de 1993, Sala Quinta de Revisión)"
Pero, claro está, la
acción de tutela contra entes o servidores públicos es mecanismo preferente y
sumario que tiene por objeto la defensa de los derechos fundamentales
"cuando quiera que éstos resultan vulnerados o amenazados por la acción
o la omisión de cualquier autoridad pública" (subraya la Corte).
La misma norma
expresa que "la protección consistirá en una orden para que aquél respecto
de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo".
Hay, pues, una
relación indudable entre la necesidad de obtener la protección judicial, el
hecho mismo del daño sufrido o de la amenaza afrontada por el titular de los
derechos fundamentales, y la conducta -activa u omisiva- de la autoridad
demandada.
Por tanto, la sola
circunstancia de probarse el perjuicio que sufre el accionante o la persona o
personas a cuyo nombre actúa no es suficiente para que prospere la tutela. Es
necesario que exista un nexo causal que vincule la situación concreta de la
persona afectada con la acción dañina o la omisión de la entidad o el
funcionario que constituye la parte pasiva dentro del procedimiento preferente
y sumario en que consiste la tutela.
En el campo de las
perturbaciones ambientales, esta Corte ha sido clara en destacar:
"Pero si,
además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa
(perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo directo
sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su
integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección
efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.
El artículo 86 de la
Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea la acción de
tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra como medio de
defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos del individuo,
en especial cuando está de por medio la circunstancia de un perjuicio
irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin detrimento del
uso colectivo de aquella para los fines que le son propios, según lo dicho.
Desde este punto de
análisis se considera que una acción de tutela instaurada por persona directa
y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) puede
prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base de una prueba
fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de la
amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales
(artículo 18 Decreto 2591 de 1991).  Igualmente deberá acreditarse el nexo
causal existente entre el motivo alegado por el peticionario para la
perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice padecer.  Unicamente de la
conjunción de esos tres elementos puede deducirse la procedencia de la acción
de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la Constitución".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-437 del 30 de
junio de 1992).
En tales casos, es
necesario vincular la perturbación del ambiente, debidamente probada, con el
daño sufrido, también acreditado de manera indudable, y, a la vez, si se quiere
obtener una orden judicial impartida a la autoridad pública, demostrar la
negligencia de ésta en la atención del problema sanitario que ocasiona el
desequilibrio ecológico.
De lo contrario,
desvirtuando el sentido mismo del artículo 86 de la Carta, un hecho de la
naturaleza, que resulte imprevisible y materialmente incontrolable para la
autoridad pública, no obstante su eficiencia, daría lugar a la acción de
tutela, con lo cual se haría responsable al ente demandado por algo que no ha
ocasionado ni por su actividad ni por su negligencia. Eso sería injusto y de lo
que se trata es de realizar el valor de la justicia.
Otra cosa es que el
peligro establecido o el daño real que sufre la persona deba mover al Estado a
adoptar las políticas o a tomar las medidas extraordinarias que resultan
aconsejables para protegerla, pero ya no en virtud de mandamiento judicial
producto de un proceso de tutela, toda vez que, por definición, ésta constituye
remedio para las violaciones de los derechos fundamentales, no para toda
circunstancia de malestar o pesadumbre, por grave que sea.
En el caso sometido
a examen se encuentra que, en efecto, en el patio de la vivienda de la
accionante penetran aguas negras provenientes del alcantarillado, que se
filtran y lo inundan de manera constante, y que han convertido el lugar en foco
infeccioso, como lo reconoció la Magistrada Ponente del Tribunal Superior de
Riohacha durante la práctica de una inspección judicial:
"...nos
dispusimos a inspeccionar dicho sitio y se constató que el patio de la
residencia de la señora PASTORA JOSEFINA CUISMAN se encuentra inundado de aguas
negras con criaderos de larvas, gusanos, peces y mal olor en su residencia,
como consecuencia de las aguas negras, las cuales están concentradas en forma
permanente".
La Corporación
Autónoma Regional de la Guajira, mediante inspección ocular, pudo verificar que
el suelo del patio mencionado se encuentra totalmente saturado de agua,
formándose pequeños canales de "escorrentías" que fluyen hacia un
canal de mayor caudal que recorre todo el sector del barrio "Luis E.
Cuellar", canal que en algunas partes ha sido revestido en concreto para
facilitar el drenaje de las "escorrentías" de aguas lluvias.
Según el informe de
la Corporación Autónoma, las aguas residuales sin tratamiento adecuado
"son putrescibles, generan olores ofensivos, contaminan el suelo y las
aguas donde son vertidas y constituyen un riesgo para la salud".
La Alcaldía ha
adelantado las gestiones necesarias, los estudios y diseños para solucionar el
problema del alcantarillado en la ciudad de Riohacha y muy especialmente en el
sector en donde se encuentra la casa de habitación de la accionante.
Ha sido aprobado un
Plan Maestro de Alcantarillado y se han iniciado los trabajos de evacuación de
todas las aguas servidas del sector del barrio "Luis E. Cuellar".
El 5 de agosto de
1996 se puso en ejecución un plan de contingencia para dicha evacuación, labor
que, según declaración rendida ante la Corte Constitucional por el Secretario
de Obras Públicas del Municipio, "se debe terminar el 5 de noviembre y con
esto queda definitivamente solucionado el problema del sector "Luis
Eduardo Cuellar", que es donde reside la señora".
Igualmente, se han
adoptado soluciones transitorias de recolección de sedimentos y mantenimiento a
las redes de conducción.
La administración ha
acudido al CORPES de la Costa Atlántica y a organismos del orden nacional para
garantizar la preinversión de estudio y diseños, la cofinanciación por parte
del municipio y la contratación de las obras civiles correspondientes.
En cuanto al
contrato para la construcción de las obras que requiere el Plan Maestro del
Alcantarillado del municipio, fue ya perfeccionado y se giró a los contratistas
el 33% de anticipo. Los contratistas han procedido a verificar los informes de
topografía y "a la toma de los apiques previos a la remoción".
Según informa la
Alcaldía, "en la contratación está definido que las obras civiles de la
Alternativa No. 1, correspondiente al Plan de Contingencia, para solucionar
definitivamente la problemática que afecta a la señora Cuisman y sus vecinos,
tiene una duración de noventa (90) días".
A juicio del
Alcalde, "esta problemática no podía tener solución individual ni
inmediata, porque ello estaba supeditado a las actividades de diseño como parte
integrada al Plan Maestro del Alcantarillado de la ciudad".
El Magistrado
Auxiliar de la Corte, doctor Javier Tobo Rodríguez, comisionado para visitar la
zona, pudo verificar la existencia real del Plan Maestro, de los planos
explicativos correspondientes, del contrato respectivo y de la actividad de
contingencia ya iniciada por la administración.
Estableció la Corte
que la Corporación Autónoma Regional de la Guajira ha recomendado a la Alcaldía
Municipal que identifique y corrija o haga corregir el origen de las aguas
residuales que saturan el suelo en la residencia de la accionante y que se
realicen los estudios tendientes al saneamiento ambiental del sector,
corrigiendo los vertimientos de aguas residuales al suelo y al medio ambiente.
El Departamento
Administrativo de Salud de la Guajira ha dictaminado, previo estudio técnico,
que la saturación de los suelos hace que las aguas residuales aparezcan en los
patios de las viviendas y se conviertan en criaderos de vectores que transmiten
enfermedades; que las pozas sépticas de estas casas no funcionan adecuadamente
por la saturación que tiene el suelo y sólo hacen las veces de filtro; que, al
existir diferencia de cotas o niveles, las aguas aparecen en las zonas más
bajas, como ocurre en la residencia de la accionante; que la existencia de
lavaderos de carros en esa zona contribuye a que el alcantarillado funcione en
forma anormal, debido a que estas redes sólo están diseñadas para aguas
residuales domésticas y no para las industriales; que a la saturación de aguas
contribuyen los llamados "manholes" existentes en las calles 23 y 24
de Riohacha, en el sector en que vive la peticionaria, pues son taponados por
el lodo.
El Departamento de
Salud ha recomendado a la administración municipal cancelar los lavaderos de
carros existentes en la zona, para evitar que los "manholes" trabajen
en forma forzada; educar a los habitantes de las casas para el correcto uso del
alcantarillado y para evitar que utilicen las pozas sépticas; dar mantenimiento
a los "manholes" de las calles 23 y 24 en forma periódica, para
evitar que los invada el lodo.
A los habitantes del
sector se les ha recomendado por el mismo organismo proceder a rellenar los
patios de las casas para aumentar el nivel y evitar que se críen vectores que
puedan ocasionar enfermedades.
La administración ya
ha iniciado las tareas correspondientes, según lo arriba expuesto y las declaraciones
rendidas por los funcionarios competentes.
De todo lo dicho
concluye la Corte que la situación de la accionante, siendo grave desde el
punto de vista sanitario, no obedece a la ineficiencia de la administración
municipal, que ha iniciado ya las obras conducentes a regularizar el servicio
de alcantarillado en la ciudad y en el barrio en que ella reside, sino al nivel
en que se encuentra su propia residencia, que permite, por la configuración del
terreno, la filtración de aguas servidas, lo que hace necesario el relleno
interior, asunto éste que ya no corresponde al municipio sino a cada uno de los
propietarios.
Para la Corte, no se
da el nexo causal entre una posible omisión de la Alcaldía o de la Secretaría
de Obras Públicas del municipio -que, como se ve, no existe- y las
circunstancias de la solicitante.
En razón de ello, no
se considera del caso conceder la tutela.
Sin embargo, habida
cuenta de la precaria situación económica de la accionante, que le impide
asumir las obras de relleno en su patio, y para dar aplicación al artículo 366
de la Constitución, a cuyo tenor será objetivo fundamental de la actividad del
Estado la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable, estima la Corte que la Alcaldía
Municipal podría ofrecer a los habitantes de escasos recursos un programa de
relleno a bajo costo, sin perjuicio de las obras de alcantarillado que viene
adelantando.
Se confirmará la
providencia materia de revisión.
DECISION
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMASE, pero por las razones expuestas,
la sentencia proferida el 3 de mayo de 1996 por la Sala Dual de Familia del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Riohacha.
Segundo.- DESE aplicación al artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General