C-128-19
Sentencia C-128/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA PARTICIPACION DE LA MUJER EN EL
PODER PUBLICO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la
demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cosa juzgada
Referencia: expediente D-12902
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 4º de la Ley 581 de 2000, “Por la cual se reglamenta la
adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las
diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos
13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de
dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la
prevista por el artículo transitorio 10 de la Constitución Política, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.       Antecedentes
1.
El 17 de septiembre de 2018, los ciudadanos Orlando Calderón
Quintero y Solly Paola Gualdrón Salazar presentaron acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 4° de la Ley 581 de 2000, “Por la cual se reglamenta la
adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las
diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos
13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”.
2.
Mediante
auto de 4 de octubre de 2018, el magistrado ponente resolvió inadmitir la
demanda de la referencia, porque los actores no cumplieron con la
carga mínima de argumentación que se le exige a quien promueve una demanda de
acción pública de inconstitucionalidad. En particular, el suscrito magistrado
sustanciador consideró que i) no demostraron suficientemente que
se debía excepcionar la cosa juzgada constitucional, respecto del cargo
presentado; ii) en todo caso, los argumentos de los demandantes
tampoco cumplieron los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia
y pertinencia, y (iii) no presentaron un verdadero cargo
de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad[1].
3.
El
11 de octubre de 2018, los demandantes procedieron a corregir la demanda[2] y, el 19 de
octubre siguiente, se admitió la acción pública de inconstitucionalidad
respecto de la vulneración del artículo 13 superior[3].
4.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda
de la referencia.
1.1. Norma demandada
5.
A
continuación, se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial 44.026 de mayo 31 de 2000:
“LEY 581 DE 2000
(Mayo 31)
CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se reglamenta la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes
ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones. (…).
ARTÍCULO 4. Participación efectiva de la mujer. La
participación adecuada de la mujer en los niveles del poder público definidos
en los artículos 2o. y 3o. de la presente ley, se hará efectiva aplicando por
parte de las autoridades nominadoras las siguientes reglas:
a) Mínimo el treinta
por ciento (30%) de los cargos de máximo nivel decisorio, de que trata el
artículo 2., serán desempeñados por mujeres;
b) Mínimo el treinta
por ciento (30%) de los cargos de otros niveles decisorios, de que trata el
artículo 3., serán desempeñados por mujeres.
PARÁGRAFO. El incumplimiento de
lo ordenado en este artículo constituye causal de mala conducta, que será
sancionada con suspensión hasta de treinta (30) días en el ejercicio del cargo,
y con la destitución del mismo en caso de persistir en la conducta, de
conformidad con el régimen disciplinario vigente”.
1.2.
Cargos
6.
El
11 de octubre de 2018, actuando dentro del término concedido en el auto de
inadmisión[4],
los demandantes presentaron escrito de subsanación, en el que expusieron,
principalmente, tres argumentos:
7.
En
el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada relativa, que le
permite a la Corte pronunciarse nuevamente sobre la norma acusada, pues “existe
una modificación del contexto social y económico respecto del estudio que se
hizo en la sentencia C-371 del 2000”[5].
A su juicio, y con base en un informe del Departamento Administrativo de la
Función Pública, “la cuota del 30% propuesta por la ley acusada ya fue
superada y en consecuencia la norma termina siendo ineficaz e inconstitucional”[6].
8.
La
demanda satisface los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional,
pues i) “cumple con el requisito de claridad teniendo en
cuenta, que partimos de la definición de medida de discriminación positiva, el
fin perseguido por esta, el caso en concreto, y se concluye que una vez
alcanzado el fin propuesto con la aplicación de esta medida, la permanencia en
el sistema jurídico de esta norma es inconstitucional”; ii) “para
generar la certeza en el cargo propuesto nos basamos en el informe presentado
por el Departamento Administrativo de la Función Pública, de donde se puede
concluir según los informes presentados por más de 1000 entidades del sector
público, que la mujer ostenta más del 30% de los cargos de dirección dentro de
las 3 ramas del poder público”; iii) “para abordar el tema
de la pertinencia se hace un juicio de subsunción, teniendo como premisa
mayor el artículo 13 de la constitución política y como premisa menor el
artículo 4 de la ley 581 de 2000 y como conclusión, la ley de cuotas del 30% a
favor de la mujer, una vez superada la barrera de discriminación va en contra
del derecho a la igualdad”; iv) “la suficiencia guarda
relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a
cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
atacada”, y v) la especificidad la aborda “en el
test estricto de igualdad”[7].
9.
El
cargo por igualdad se fundamenta en que la medida de discriminación positiva “ya
no es eficaz en cuanto el fin para el que fue propuesto desapareció”. En
ese sentido, una disposición legal con esas características solo puede ser
ajustada al artículo 13 de la Constitución si i) “el fin de la
medida es legítimo e imperioso”; ii) “el medio escogido es
adecuado, conducente”, iii) “el medio escogido es
necesario” y iv) supera el “juicio de proporcionalidad
estricto sensu”. Así, los demandantes alegan que “la mujer está en plena
capacidad de disputar un cargo de dirección en el plano de la igualdad con el
hombre, sin necesidad que el Estado le preste medidas encaminadas a ponerla en
una condición más favorable respecto de los hombres”. En consecuencia,
concluyen que, hoy, la medida no supera un test estricto de igualdad y, por lo
tanto, debe ser declarada inexequible.
1.3. Intervenciones[8]
10.
El término de fijación en lista transcurrió entre el 2 y 19 de
noviembre de 2018, en el que intervinieron las siguientes autoridades y
personas, en el sentido que se indica a continuación:
Sentido de las
intervenciones
Aptitud de los cargos
Mérito de los cargos
Exequibilidad
Inexequibilidad
Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-371 de 2000
No se pronunció de manera expresa.
Ministerio de Justicia y del Derecho
No se pronunció de manera expresa.
Departamento Administrativo de la Función Pública(En subsidio,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-371 de 2000)
Se pronunció de manera expresa. Cuestionó la aptitud del cargo.
Universidad de Manizales
No se pronunció de manera expresa.
Red Nacional de Mujeres
No se pronunció de manera expresa.
Universidad de La Sabana
No se pronunció de manera expresa.
Universidad Industrial de Santander –UIS–
No se pronunció de manera expresa.
Procurador General de la Nación
1.3.1. Ministerio de Justicia
y del Derecho
11.
El Ministerio de Justicia y del Derecho[9]
solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia C-371 de 2000. A su juicio, aún
persiste el carácter de cosa juzgada de la norma demandada, por cuanto la Corte
Constitucional, en la sentencia C-371 de 2000, examinó la disposición acusada y,
por ende, concluyó que “no era violatoria del derecho de igualdad de la
población masculina que aspire a ocupar cargos directivos en la Administración
Pública y así mismo, determinó que cuando se haya alcanzado la cuota adoptada
en la norma para remediar la discriminación de la mujer en el acceso a tales
cargos, el fenómeno que se produce es la pérdida de vigencia de la misma, pero
en ningún caso que ello implicaría una inconstitucionalidad de la norma”[10].
12.
Agregó que de los informes de cumplimiento de la denominada ‘ley
de cuotas’ publicados por el Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP–
se desprende que “de los últimos 3 años, incluido el 2017 citado como prueba
en la demanda, se observa que aun agrupando el conjunto de cargos por sector de
la Administración Pública (Ministerio o Departamento Administrativo con sus
respectivas entidades adscritas o vinculadas) no se habría alcanzado en todos
los casos el 30% de participación de las mujeres en los cargos del máximo nivel
decisorio”[11]. Adicionalmente, sostuvo que
“aun cuando han transcurrido 18 años de la vigencia de esta medida, aún
persiste una realidad socio-política que impide el cumplimiento total de ese
mínimo de participación de la mujer en los cargos de máximo nivel decisorio”[12].
1.3.2. Departamento
Administrativo de la Función Pública –DAFP–
13.
Esta entidad[13] solicitó la exequibilidad de la
norma demandada, o en su lugar, estarse en lo resuelto en la sentencia C-371 de
2000 “mientras se alcanzan los topes de participación establecidos en la
norma enjuiciada”[14]. Como fundamento de su
petición explicó que si bien el legislador omitió establecer en la Ley 581 de
2000 “de manera puntual y expresa el término de vigencia de la protección
laboral en favor de la mujer, lo cierto es que en sus artículos 2º y 4º
condicionó implícitamente su obligatoriedad y vigencia al logro de unos topes
mínimos de ocupación o desempeño de cargos públicos del máximo nivel decisorio
y otros niveles decisorios”[15].
14.
En esa medida, indicó que el precepto acusado deberá declararse
exequible “mientras no se hayan alcanzado los topes de protección laboral a
la mujer establecidos en el artículo 4º para todo el Estado colombiano en sus
distintos niveles, en tanto es claro que dicha norma se encontraría vigente y,
además, ya se surtió el control de constitucionalidad previo de la Corte
Constitucional frente a todo el estatuto superior (…)”[16].
1.3.3. Universidad de
Manizales
15.
Esta institución académica[17] solicitó estarse a lo resuelto en el
ordinal tercero de la sentencia C-371 de 2000. A su turno, precisó que el
concepto sobre la violación del artículo 13 superior carecía de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, indicó que los
actores no demostraron “de qué manera –positiva o negativa- el artículo 4º
de la Ley 581 de 2000 viola el artículo 13 constitucional”[18].
16.
Agregó que la temporalidad de la medida contenida en la norma
acusada no ha desaparecido “en aras de señalar una igualdad real y efectiva”[19],
por cuanto “los comportamientos sociales en relación al respeto e inclusión
de la mujer en este país siguen siendo realmente preocupantes”[20].
1.3.4. Red Nacional de Mujeres
17.
La Red Nacional de Mujeres pidió que se declarara la exequibilidad
de la norma demandada. Como fundamento de su solicitud expresó que si bien el informe
sobre la participación de la mujer en los cargos de los niveles decisorios del
Estado colombiano arrojó unos resultados globales, que demuestran la
efectividad de la medida contemplada en el artículo 4 de la Ley 581 de 2000, lo
cierto es que no ha habido “una transformación del contexto, ni una
desaparición de la discriminación, que justifica la necesidad de mantener el
artículo"[21].
18.
Por tal razón, manifestó que se estaba en presencia de una cosa
juzgada constitucional respecto de la sentencia C-371 de 2000, habida cuenta de
que “no ha desaparecido el contexto social por el cual se justifica la
medida positiva y, en ese sentido, no ha habido una variación del problema
jurídico”[22].
1.3.5. Universidad de La
Sabana
19.
Esta institución académica[23] solicitó que se declarara la
exequibilidad de la norma demandada. Sostuvo que dicho precepto contiene una
medida de discriminación positiva, “que sigue siendo eficaz, en cuanto el
fin para el que fue propuesto sigue vigente; asimismo, la cuota establecida en
esta se aplica a cada una de las categorías de cargos y no al conjunto de
empleos que conforman el máximo nivel decisorio y otros niveles decisorios. (…)
la medida cumple a cabalidad con el juicio de proporcionalidad y es parte del
cumplimiento de las obligaciones internacionales suscritas por Colombia”[24].
1.3.6. Universidad Industrial
de Santander
20.
En criterio de esta universidad[25], se debe declarar la inexequibilidad
de la norma demandada, puesto que, con fundamento en un juicio de
proporcionalidad, se pudo determinar que “si bien la norma contemplaba una
finalidad válida a la luz de la protección de los derechos constitucionales, en
su momento la implementación de esta discriminación inversa era necesaria para
lograr una mayor participación de la mujer en los cargos antes mencionados”[26].
No obstante, consideró que “para el año 2018 al realizar el juicio de
proporcionalidad podemos determinar que ya se han satisfecho  la necesidad de
la implementación de esta discriminación positiva, la cual era lograr una
participación mayor al 30% de los cargos de ‘máximo nivel decisorio’ y ‘otros
niveles decisorios’, por lo tanto ya no se debe aplicar debido a que la mujer
ya ha podido participar de manera activa en los cargos antes mencionados, en
este entendido ya no se justifica realizar una discriminación positiva, porque
ya no cumple los ítems que ha determinado la Corte Constitucional para que la
implementación de la discriminación inversa  sea válida”[27].
1.3.7. Concepto del Procurador
General de la Nación
21.
El 13 de diciembre de 2018, el Procurador General de la Nación
rindió concepto en relación con el asunto de la referencia[28].
El Procurador solicitó que se declare la exequibilidad de la norma acusada, en
tanto que consideró que no era cierto que “la situación de discriminación
hacia las mujeres en relación con el acceso a los cargos del Estado haya sido
superada”, para lo cual sostuvo que el número de entidades que reportaron
información al Departamento Administrativo de la Función Pública “apenas
supera el 30% del universo de las entidades obligadas”[29].
22.
Adicionalmente, sostuvo que no resultaban acertados los argumentos
de la demanda, según los cuales el artículo 4 de la Ley 581 “ha caído en
desuso” y, además, no está probado que “el cambio de circunstancias
socioeconómicas la haya convertido en una medida de discriminación injusta
contraria a la igualdad”, por cuanto “lamentablemente no ha desaparecido
la discriminación hacia las mujeres en el ámbito del acceso a los altos cargos
del Estado”[30].
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
23.
La Corte Constitucional es competente
para proferir la presente sentencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4
y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, y los artículos
202 de la Ley 5 de 1992 y 74 del Acuerdo No. 2 de 2015, por el cual se adopta
el Reglamento de la Corte Constitucional.
2.2. Inexistencia
de cosa juzgada
24.
La
Sala Plena descarta la existencia de una cosa juzgada respecto de lo decidido
por esta Corte en la sentencia C-371 de 2000[31],
por cuanto la cuota de participación de la mujer constituye una medida de
acción afirmativa que tiene una vigencia temporal limitada al cumplimiento del
fin para el cual fue consagrada, por lo que, nada impide que dicha disposición
sea objeto de demandas de inconstitucionalidad encaminadas a demostrar que ya
desaparecieron las barreras de discriminación que dieron lugar a la
implementación de dicha medida.
25.
Sin
embargo, hasta la fecha no se ha acreditado una participación equitativa entre
hombres y mujeres en los referidos niveles de decisión del Estado, circunstancia
que evidencia la falta  de aptitud del cargo formulado por los accionantes, tal
como se explicará más adelante, más aun cuando el cumplimiento de la cuota del
30% en cada una de las categorías de los cargos decisorios del Estado
representa un piso mínimo a partir del cual las mujeres superan barreras de
discriminación lejos de alcanzar la paridad deseada por el legislador.
2.3.
Aptitud de la demanda
26.
La
demanda de inconstitucionalidad de la referencia se formuló en contra del
artículo 4° de la Ley 581 de 2000. Los actores manifestaron que el referido
precepto normativo vulnera los artículos 13, 40 y 43 superiores, toda vez que
la medida de discriminación positiva contenida en la disposición acusada ya
perdió eficacia. Explicaron que el fin para el cual fue propuesta desapareció,
en tanto que según el “Informe sobre la participación de la mujer en los
cargos de niveles decisorios del Estado colombiano 2017” del Departamento
Administrativo de la Función Pública, la participación de la mujer en los
cargos directivos de máximo nivel decisorio es del 41% y del 45% en otros
niveles decisorios.
27.
Ahora
bien, la Corte Constitucional considera necesario pronunciarse sobre la aptitud
sustantiva de la demanda, habida consideración de que en su escrito de
intervención, la Universidad de Manizales señaló que el concepto de la
violación del artículo 13 de la Constitución carecía de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, por lo que, de manera concreta, concluyó
que “los actores no demuestran de qué manera –positiva o negativa– el
artículo 4° de la Ley 581 de 200 viola el artículo 13 constitucional”[32].
28.
El
control constitucional de las normas jurídicas supone necesariamente “una
confrontación abstracta del contenido de una norma legal y una constitucional”[33]. Para tal efecto,
tratándose del control constitucional por vía de acción, la demanda de
inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan guiar
la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en
el proceso de constitucionalidad de la norma demandada[34].
29.
El
artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: i)
el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la
publicación oficial; ii) el señalamiento de las normas
constitucionales infringidas; iii) las razones que sustentan la
acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; iv) el
señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado, cuando fuere el caso y, v) la
razón por la cual la Corte es competente.
30.
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación
se formula debidamente cuando en el texto de la demanda i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; ii) se expone
el contenido normativo de las disposiciones acusadas y, iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados vulneran la
Constitución Política. Sobre este último elemento, la Corte ha identificado los
requisitos generales y especiales que deben cumplir las razones en las que se
funda la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Tales requisitos “cumplen
fines constitucionalmente valiosos, como es facilitar la auto restricción
judicial y garantizar correlativamente la efectividad del derecho a la
autonomía individual, para que sea el ciudadano demandante –y no el Tribunal
Constitucional– quien defina el ámbito de ejercicio el control jurisdiccional”[35].
31.
En
relación con los requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad,
desde la sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de
manera uniforme que toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta
exigencia constituye una carga mínima de argumentación para quien promueva una
demanda de acción pública de inconstitucionalidad, la cual, tal como se resaltó
en el párrafo 19 de esta providencia, resulta indispensable para adelantar el
control constitucional por vía de acción.
32.
A
partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha sostenido que las razones
de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[36].
33.
Adicionalmente,
cuando se trata de cargos de inconstitucionalidad por violación al principio de
igualdad, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha
señalado que para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad
por violación del principio de igualdad, “no basta con que el
actor manifieste que las disposiciones acusadas establecen un trato
diferenciado para ciertas personas y que ello es contrario al artículo 13 de la
Constitución”[37],
sino que, además, se debe:
i)
Determinar el criterio de comparación, esto es, señalar los
grupos comparables, así como, la razón por la cual, en principio, estos serían
objeto de comparación[38];
ii)
Indicar
en qué consiste el trato discriminatorio: (a) trato igual entre desiguales o
(b) desigual entre iguales[39]; y,
iii)  Si el tratamiento
se encuentra, o no, constitucionalmente justificado[40].
34.
A
su vez, la Corte ha establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe
ser analizada a la luz del principio pro actione, habida cuenta de la
naturaleza pública de esta acción[41]. La aplicación de dicho principio supone
que “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los
requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante y en ese orden
de ideas se admita la demanda y se produzca un fallo de mérito”[42]. No obstante, la
propia Corte ha reconocido que dicho principio “no puede llevar a que se
declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes
argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que
sí cumpla con las condiciones para revisarla”[43].
35.
Ante
demandas de inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes señalados,
las declaratorias de inhibición por parte de la Corte Constitucional se
justifican, entre otras, en dos importantes razones. Primero, evitar que el
control constitucional rogado por vía de acción se torne en un control oficioso
en el que esta Corporación “establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República”[44].
36.
Segundo,
la declaratoria de inhibición implica que tanto la acción pública como el
debate de inconstitucionalidad no se ha cerrado, sino que, por el contrario,
sigue abierto para que el mismo u otro ciudadano cuestione la
inconstitucionalidad de la norma demandada “con base en mejores argumentos.
Conocer de fondo demandas de baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la
justicia de una única persona, puede llevar a cerrar un debate de
constitucionalidad de forma definitiva, afectando en un grado notable, el
acceso a la justicia de las demás personas”[45].
2.2.1.
Análisis del cargo de inconstitucionalidad propuesto en la demanda
37.
Frente al cargo de inconstitucionalidad por violación del
principio de igualdad (artículo 13 superior), esta Corte se declarará inhibida,
por lo que a continuación pasará a explicarse:
38.
Para los actores, la norma acusada vulnera los artículos 13,
40 y 43 de la Constitución, habida consideración de que hoy día no se justifica
un trato diferenciado entre hombres y mujeres para el acceso a los niveles
decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, porque según el
“Informe
sobre la participación de la mujer en los cargos de niveles decisorios del
Estado colombiano 2017” del Departamento Administrativo de la Función
Pública, la participación de la mujer en los cargos directivos de máximo nivel
decisorio es del 41% y del 45% en otros niveles decisorios.
39.
En
esa medida, los demandantes concluyeron que las cifras consignadas en el
informe aludido acreditan que hubo un cambio en el contexto social que hace
que, en la actualidad, el artículo demandado carezca de justificación. En
criterio de los actores, la medida de discriminación positiva no supera el test
estricto de igualdad, y por lo tanto, la Corte debe declarar su
inexequibilidad.
40.
Esta
Corte advierte que aun cuando en la fase de admisión el Magistrado Sustanciador
estimó que la demanda sub examine contenía un cargo de inconstitucionalidad,
lo cierto es que, con el examen detenido de la demanda[46], las
intervenciones[47]
y el Concepto del Procurador General de la Nación[48], resulta
claro que la argumentación presentada por los actores no reúne los requisitos
previamente señalados. Por consiguiente, la demanda carece de un cargo de
inconstitucionalidad que posibilite el ejercicio del control constitucional y habilite
a esta Corporación para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente
asunto.
41.
En
efecto, en lo que tiene que ver con el cargo admitido en el auto de 19 de
octubre de 2018[49],
la Corte encuentra que los demandantes aducen que la medida de acción
afirmativa contenida en el artículo 4° de la Ley 581 de 2000 ya perdió
eficacia, en la medida en que ya fue superado el porcentaje de participación (30%)
de la mujer previsto en dicha norma. Por consiguiente, concluyeron que hoy no
se justifica un trato diferenciado entre hombres y mujeres para el acceso a los
niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público.
42.
Los
accionantes afirmaron que el cargo de inconstitucionalidad era cierto, porque
se basaron en “el informe presentado por el Departamento Administrativo de
la Función Pública, de donde se puede concluir según los informes
presentados por más de 1000 entidades del sector público, que la mujer
ostenta más del 30% de los cargos de dirección dentro de las 3 ramas del poder público,
esto nos lleva a concluir que la masa crítica del 30% estipulada por la ONU fue
superada, y en consecuencia la barrera de discriminación dejó de existir”[50] (se
destaca).
43.
Adicionalmente,
el resumen ejecutivo del informe aludido indicó que este fue elaborado con
sustento “en los resultados obtenidos de la consolidación y análisis de los
distintos reportes de las 1302 entidades que suministraron la información de
forma correcta”. Frente a lo cual, explicó que “192 entidades públicas
del orden nacional, que corresponden al 99.5% del universo, llevaron a cabo el
reporte sobre la conformación de sus cargos directivos. En cuanto a las del
orden territorial se obtuvieron los resultados de 1.110 entidades permitiendo
conocer la medida de participación de la mujer en los 32 departamentos”[51].
44.
Las
razones expuestas por los actores carecen de certeza, habida
consideración de que extraen de la norma demandada consecuencias que no se
desprenden objetivamente de esta. Efectivamente, precisan que “teniendo
vigencia esta medida de discriminación, se estaría dando un trato preferente a
las mujeres con el fin de que accedan a los cargos de dirección, sin tener
derecho a este, ya que no se encuentran en estado de discriminación frente a
los hombres para acceder a dichos empleos”[52].
La anterior afirmación no recae sobre una proposición jurídica real y concreta,
sino sobre una deducida por los demandantes.
45.
De
igual forma, la demanda carece de certeza, porque fundamenta la supuesta
inconstitucionalidad de la norma acusada en premisas empíricas insuficientes,
pues únicamente se basan en un informe producido por el Departamento Administrativo
de la Función Pública en el año 2017, que contiene el reporte de solo 1.302
entidades públicas, cifra que no involucra a la totalidad de entidades públicas
destinatarias del contenido normativo acusado. A propósito de lo anterior, el
Ministerio Público advirtió que la situación de discriminación hacia las
mujeres en relación con el acceso a los altos cargos del Estado no ha cambiado,
para llegar a dicha conclusión, tuvo como fundamento un documento que analizó
ese mismo informe del DAFP y, en esa medida, señaló que “el número de
entidades que reportaron información apenas supera el 30% del universo de las
entidades obligadas, aun cuando el promedio global de participación de las
mujeres excede el 40%, hay muchas entidades que no cumplen con la ley, si son
individualmente consideradas” (se destaca).
46.
Aunado
a ello, el planteamiento de los demandantes carece de especificidad. Tal
como se explicó en los párrafos 40, 41 y 42, a su juicio, la supuesta
inconstitucionalidad de la norma radica en que ya se superó el nivel de participación
de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del
poder público, de conformidad con lo previsto en la disposición acusada, se
encuentra superado. Para ello, afirma que “la cuota del 30% propuesta por la
ley acusada ya fue superada y en consecuencia termina siendo ineficaz e
inconstitucional”.
47.
No
obstante, estas afirmaciones carecen de concreción, lo cual impide estructurar
una verdadera acusación de inconstitucionalidad, en tanto que consideran que la
supuesta pérdida de eficacia práctica de una disposición normativa, origina la
inconstitucionalidad de la misma. En efecto, indicaron que “una vez
alcanzado el fin propuesto con la aplicación de esta medida, la permanencia en
el sistema jurídico de esta norma es inconstitucional”[53]. Asimismo,
manifestaron que “si bien el artículo 4 de la Ley 581 de 2000 fue válido
porque estaba acorde a los preceptos de la Constitución de 1991, ya no es
eficaz en cuanto el fin para el que fue propuesto desapareció”[54].
48.
Al
respecto, la Corte Constitucional ha advertido que “bajo la tesis de que una disposición de la Ley puede resultar inocua, innecesaria
o reiterativa, no es posible estructurar un cargo de inconstitucionalidad.
Tampoco con apoyo en la supuesta inconveniencia de lo que dispone -como
acontece en esta ocasión-, pues a la competencia de la Corte Constitucional
escapa ese tipo de juicios”[55] (se destaca).
49.
De otro lado, los accionantes precisaron
que al efectuar un nuevo examen de constitucionalidad a la norma acusada “se
debería plantear el mismo problema jurídico (el propuesto en la sentencia C-371
de 2000), teniendo el efecto que ha tenido la medida de discriminación positiva
impuesta por la Ley 581 de 2000, los avances en la eliminación de la brecha
entre el hombre y la mujer en materia laboral y los cambios socioeconómicos
producidos en nuestra sociedad a lo largo de los 18 años desde la promulgación
de la ley acusada, como lo son, la mujer en cargos directivos de
multinacionales, el empoderamiento de las ONGs y fundaciones en pro de los
derechos de la mujer, el movimiento femenino internacional, los tratados
internacionales en pro de la protección de los derechos de la mujer”[56].
Este argumento carece de pertinencia, por cuanto sugiere que se
analice la constitucionalidad de la norma acusada a la luz de una serie de
situaciones fácticas que, en modo alguno, implican una confrontación jurídica entre
el artículo 4º de la ley acusada, y la Constitución Política.
50.
Ahora bien, en cuanto al pretendido
cargo por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, la Corte considera
que los demandantes cumplieron con la carga argumentativa de identificar los
grupos comparables (hombres y mujeres), así como también la razón por la cual,
en principio, estos serían comparables, esto es, por la posibilidad que tienen
de acceder a cargos públicos en los niveles directivos.
51.
Sin
embargo, expusieron argumentos carentes de especificidad, en la medida en que
afirman, de manera vaga y genérica, que “el trato diferente de la mujer
frente al hombre es inadecuado, ya que vulnera el derecho a la igualdad”[57] (negrillas
adicionales fuera del texto original).
52.
En
relación con este aspecto, los accionantes pretendieron demostrar, con un "test
estricto de igualdad”, la existencia de un trato diferenciado inconstitucional.
Sin embargo, los argumentos expuestos en dicho test no permiten adelantar el
juicio de constitucionalidad propuesto, tal como pasa a explicarse.
53.
Los
demandantes, al analizar la finalidad de la medida, precisaron que “el fin
de la medida de discriminación positiva incluida en el artículo 4 de la Ley 581
de 2000 dejó de existir, en cuanto el 30% de los cargos de dirección
determinado como un mínimo para que fueran ocupados por mujeres fue superado
ampliamente en el año 2017, llegando a niveles superiores al 40%, datos
recolectados de informes remitidos al Departamento Administrativo de Función
Pública por más de 1000 entidades del Estado, informe este que genera toda
seguridad en cuanto a las cifras, ya que son las mismas entidades estatales las
que aportan los datos”[58]
(se destaca).
54.
El
anterior argumento carece de especificidad, porque los actores no
concretan una acusación de inconstitucionalidad que permita evidenciar una
contradicción entre el texto legal acusado y la Constitución. Por el contrario,
se limitan a derivar la alegada inconstitucionalidad de un informe que, como ya
se indicó en el párrafo 45, no resulta concluyente de la supuesta superación de
la cuota del 30%, en tanto que el documento que sirvió de sustento a la demanda
refleja los "resultados obtenidos de la consolidación y análisis de
los distintos reportes de las 1302 entidades que suministraron la información
de forma correcta". De lo cual, se infiere, de manera clara, que
los datos reportados no corresponden a la totalidad de entidades públicas que
integran todos los niveles y demás órganos del poder público, sino a las que,
única y exclusivamente, aportaron en debida forma la información sobre el
porcentaje de participación de las mujeres en cada rama y órgano de la
administración pública.
55.
En
el mencionado test de igualdad, los demandantes también analizan la adecuación
del medio escogido por el legislador, su necesidad y su proporcionalidad. Sin
embargo, su argumentación carece de certeza. Por ejemplo, concluyen que “el
medio utilizado en la Ley 581 de 2000 perdió su finalidad y no es adecuado para
alcanzar una igualdad totalmente satisfactoria para las mujeres”. Dicha
conclusión la fundamentan en que el “porcentaje establecido en el artículo 4
fue superado ampliamente”, sin embargo, se insiste en que la evidencia
empírica que sirve de sustento a tal afirmación no involucra la totalidad de
entidades públicas destinatarias de la norma acusada.
56.
De
igual forma, los actores manifestaron que “la mujer está en plena capacidad
de disputar un cargo de dirección en el plano de la igualdad con el hombre, sin
necesidad que el Estado le preste medidas encaminadas a ponerla en una
condición más favorable respecto de los hombres". Este argumento
carece de especificidad, por cuanto no se trata de una razón concreta de
carácter constitucional, sino que por el contrario hace referencia a una
afirmación vaga y abstracta que no plantea una contradicción entre la norma
acusada y el artículo 13 superior.
57.
Visto
lo anterior, la Sala considera que los argumentos esgrimidos por los accionantes,
tanto en la demanda como en su corrección, carecen de certeza, pertinencia
y especificidad. En esa medida, no logran proponer al menos un cargo
concreto que permita comprobar una oposición objetiva y verificable entre el aparte
acusado y los preceptos superiores supuestamente vulnerados.
58.
En consecuencia, la
Sala concluye que la demanda sub judice adolece de ineptitud sustantiva, debido a que, ni
siquiera a la luz del principio pro actione, la argumentación desplegada por los actores satisface
la carga mínima argumentativa exigida para adelantar el control de
constitucionalidad.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley 581 de 2000, “Por la cual se reglamenta la
adecuada participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes
ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43
de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con excusa
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios
27-30.
[2] Folios
78-93.
[3] Folios
94-97.
[4] El término de
ejecutoria transcurrió entre los días 9, 10 y 11 de octubre de 2018.
[5] Folio 80.
[6] Folio 81.
[7] Folios
86-87.
[8] El
Defensor del Pueblo, la Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y
Legales y la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer presentaron sus
intervenciones de manera extemporánea (Folios 222-241).
[9] El
Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico suscribió esta
intervención.
[10] Folio
154 vto.
[11] Folio
155.
[12] Folio
155 vto.
[13] La
intervención del DAFP fue presentada por su apoderado judicial.
[14] Folios
129-130.
[15] Folio
128.
[16] Folio
128.
[17] La
intervención fue suscrita por una docente del área de derecho público de esta
institución universitaria.
[18] Folio
136 vto-137.
[19] Folio
136 vto.
[20] Folio
136 vto.
[21] Folio
146.
[22] Folio 149.
[23] La
intervención fue presentada por un miembro activo de la Clínica Jurídica de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana.
[24] Folio
175.
[25] Este
escrito fue suscrito por integrantes del Grupo de Litigio Estratégico de la
Escuela de Derecho de la UIS.
[26] Folio
179.
[27] Folio
179.
[28] Folios
181-190.
[29] Folios
182-190.
[30] Ibídem.
[31] Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria N°62/98 Senado y 158/98 Cámara,
"por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la
mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder
público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución
Nacional y se dictan otras disposiciones".
[32] Folio
137.
[33]
Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.
[34]
Ibídem.
[35]
Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009.
[36]
Corte Constitucional. Sentencia C-330 de 2013, entre otras.
[37] Corte
Constitucional. Sentencia C-1031 de 2002.
[38] Consultar: Corte Constitucional, Sentencia
C-886 de 2010. En el mismo sentido, cfr., entre otras, Sentencias C-487 de
2009, C-393 de 2011, C-635 de 2012, C-966 de 2012, C-1057 de 2012 y C-006 de
2017.
[39] Ibídem.
[40] Ibídem.
[41]
Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 2017, entre otras.
[42]
Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.
[43]
Corte Constitucional. Sentencia C-584 de 2016.
[44]
Corte Constitucional. Sentencia C-016 de 2017.
[45]
Corte Constitucional. Sentencia C-553 de 2016.
[46] Folios 1-24 y
78-93.
[47] Folios 119-179.
[48] Folios 181-190.
[49] Folios 94-97.
[50] Folio
86.
[51] Folio 43
vto.
[52] Folio
92.
[53] Folio
86.
[54] Folio
88.
[55] Corte
Constitucional. Sentencia C-374 de 1997.
[56] Folio 82.
[57] Folio 86.
[58] Folio 91.