T-661-99
Sentencia T-661/99
Sentencia
T-661/99
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de mesadas
pensionales
La determinación
acerca de la procedencia de la acción de tutela por el incumplimiento en el
pago de las mesadas de los pensionados, no puede perder de vista el carácter
subsidiario de la misma frente a los demás medios ordinarios de defensa
judicial ofrecidos por el ordenamiento jurídico, para satisfacer una pretensión
de este orden. Dicho amparo constitucional se encuentra directamente
relacionado con la vigencia y salvaguarda de los derechos fundamentales de las
personas, ante una eventual vulneración o amenaza por la acción u omisión de
las autoridades públicas o de los particulares en ciertas circunstancias,
resultando extraordinario que se dirija para pretender garantizar la
efectividad de derechos de tipo económico, social y cultural, como ocurre con
el derecho a la seguridad social, dado su carácter prestacional, salvo cuando
con su desconocimiento se ponen en peligro "derechos y principios
fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o
el libre desarrollo de la personalidad".
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL DEL PENSIONADO-Pago de mesadas y prestación de servicios médicos asistenciales
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas
JUEZ DE TUTELA-Análisis objetivo de hechos y pretensiones
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Alcance
Como lo ha
señalado la Corporación, la pensión de invalidez representa un derecho esencial
e irrenunciable que asegura la supervivencia de aquellas personas, que por
razones ajenas a su voluntad, han visto disminuido su potencial de trabajo, en
forma parcial o total; de ahí que, la omisión a reconocerles periódica y
cumplidamente su pensión de invalidez atente gravemente contra su mínimo vital,
"el derecho a la vida y los principios de dignidad y solidaridad humana
sobre los que está fundado nuestro Estado Social de Derecho".
PENSION DE
INVALIDEZ-Pago oportuno de
mesadas
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Pago de mesadas
pensionales atrasadas
PREVENCION EN
TUTELA-Pago oportuno de
mesadas pensionales
Referencia:
Expediente T-226.190
Acción de tutela de
José Antonio Bonilla contra el alcalde municipal de Buenaventura.
Magistrado Ponente :
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.
Santafé de Bogotá,
D. C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y
legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Alvaro Tafur Galvis, en su calidad de Presidente,
Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia
proferida en el proceso de la referencia.
I.     ANTECEDENTES.
El señor José
Antonio Bonilla, de 39 años de edad, es pensionado del municipio de
Buenaventura, en virtud de la invalidez generada por una tuberculosis pulmonar
fibroquística que le produjo la pérdida de su capacidad de trabajo en un 75%
(Resolución No. 026 del 6 de febrero de 1.992, a fol. 2).
Dicha entidad le
adeuda sus mesadas pensionales en los meses de enero a abril de 1.999 y “las
primas de 1998”, razón por la cual promovió acción de tutela en contra del respectivo
alcalde, a fin de obtener el pago de esos derechos, así como el servicio de
salud, el cual señala le ha sido negado.
En diligencia de
ratificación realizada por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura,
durante el trámite de la presente acción de tutela, el actor manifiesta que
está vinculado al Seguro Social- EPS, al cual no ha acudido desde hace
aproximadamente un (1) año. Así mismo, agrega que el motivo real de su demanda
es el de obtener la cancelación de las mesadas pensionales atrasadas, ya que
para subsistir ha tenido que venderlas a prestamistas que le cobran un 20% de
interés, adeudándoles para el momento todas las sumas que reclama.
Así mismo, indica
que tiene esposa, quien no trabaja, dos hijos pequeños, de los cuales el mayor
es estudiante, vive en una casa arrendada y debe fiar la comida en graneros,
constituyendo la mesada por su pensión de invalidez el único ingreso económico
familiar.
II.    LA
DECISION DE TUTELA OBJETO DE REVISION.
Correspondió conocer
de la acción de tutela de la referencia al Juzgado Quinto Penal Municipal de
Buenaventura (Valle) el cual, mediante sentencia del 12 de mayo de 1.999, la
declaró improcedente, al considerar que existe otro medio de defensa judicial
para solicitar el pago de las mesadas pensionales atrasadas, como es la
jurisdicción ordinaria laboral.
Adicionalmente,
estimó que por ser el accionante una persona joven (39 años), puede trabajar
independientemente, pues la tutela solamente procede como mecanismo transitorio
respecto de los pensionados mayores de 70 años, excluidos del mercado laboral,
por ser objeto de protección especial y para evitar que se les cause un
perjuicio irremediable con la demora de una decisión judicial definitiva.
III.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior
sentencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241, numeral 9o., de la Carta Política, en concordancia con los artículos 33 al
36 del Decreto 2591 de 1.991 y en cumplimiento del auto de fecha 12 de julio de
1.999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta
Corporación.
2.      La
materia a examinar.
En el caso que ocupa la atención de la Corte, se
evidencia la queja del actor frente al incumplimiento reiterado del municipio
de Buenaventura en el pago de las mesadas pensionales por invalidez,
correspondientes a los meses de enero a abril del presente año y “las primas
del 98”, situación que lo motivó a demandarlo a través de su representante
legal, el alcalde, por la vía de la acción de tutela.
La anterior
situación, puesta bajo el conocimiento del Juzgado Quinto Penal Municipal de
Buenaventura (Valle), fue resuelta a través de la declaratoria de improcedencia
de la acción de tutela instaurada, argumentando, de un lado, la existencia de
la jurisdicción ordinaria laboral como medio judicial de defensa para reclamar
el pago de las mesadas pensionales debidas y, de otro, el hecho de la juventud
del accionante (39 años), lo que en criterio del juzgado le permitía trabajar
en forma independiente e impedía dar lugar a una protección excepcional,
inclusive en forma transitoria, por operar ésta, exclusivamente, respecto de
personas de la tercera de edad mayores de 70 años, para evitar causarles un
perjuicio irremediable con la demora de la decisión judicial definitiva.
De manera que, la
revisión que de esa decisión se propone realizar la Sala debe partir de los
criterios reiteradamente expuestos por esta Corporación a través de sus
distintas Salas de Revisión, en cuanto a la procedencia excepcional del amparo
constitucional a fin de proteger el mínimo vital de los pensionados, ante la
demora de los entes estatales en el pago de sus acreencias laborales
reclamadas, particularmente cuando éstas se tratan de mesadas pensionales.
Deberá rescatarse, para la decisión final, la especial circunstancia de la
invalidez del actor.
3.      La invalidez de un pensionado como
factor determinante para la procedencia excepcional de la acción de tutela y la
reanudación del pago de la mesada pensional en su integridad. Resolución del caso concreto.
La determinación
acerca de la procedencia de la acción de tutela por el incumplimiento en el
pago de las mesadas de los pensionados, no puede perder de vista el carácter
subsidiario de la misma frente a los demás medios ordinarios de defensa
judicial ofrecidos por el ordenamiento jurídico, para satisfacer una pretensión
de este orden.
En efecto, dicho
amparo constitucional se encuentra directamente relacionado con la vigencia y
salvaguarda de los derechos fundamentales de las personas, ante una eventual
vulneración o amenaza por la acción u omisión de las autoridades públicas o de
los particulares en ciertas circunstancias, resultando extraordinario que se
dirija para pretender garantizar la efectividad de derechos de tipo económico,
social y cultural, como ocurre con el derecho a la seguridad social, dado su
carácter prestacional, salvo cuando con su desconocimiento se ponen en peligro
“derechos y principios fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad
humana (CP art. 1), la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre
desarrollo de la personalidad (CP art. 16).”.[1]
Ese derecho a la
seguridad social, para el caso particular de los pensionados, se hace efectivo
a través del pago de sus mesadas pensionales y la prestación de los servicios
médicos asistenciales[2].
El pago oportuno y puntual de esas mesadas presentan un rango fundamental[3] (C.P., art. 53) y la
mora injustificada en la cancelación de las mismas[4] genera una lesión
inminente en sus derechos fundamentales[5],
circunstancia que da paso al ejercicio de las garantías establecidas para su
protección, entre ellas la constitucional de la acción de tutela.
Para la Corte, la
prevalencia que pueda existir de ese mecanismo extraordinario tutelar sobre el
sistema judicial ordinario, con el ánimo de corregir la situación
inconstitucional que produce el incumplimiento de las prestaciones económicas
de los pensionados, por ser estas personas destinatarias de una protección
estatal especial (C.P., art. 13), surge en virtud de la ineficacia que lleguen
a presentar los medios judiciales de defensa ordinarios para contrarrestar
eficazmente un posible perjuicio irremediable en sus derechos, de conformidad
con la valoración que el respectivo juez de tutela otorgue a las circunstancias
específicas del caso en estudio[6].
Se ha dicho,
igualmente, por vía jurisprudencial, que constituye presupuesto básico de la
procedencia de ese amparo especial, que la medida se adopte en relación con una
persona de la tercera edad, situada en circunstancias apremiantes y cuando las
mesadas atrasadas por las que reclama configuren su único ingreso[7], por afectar su mínimo
vital y el de su familia[8],
así como su dignidad humana, al reducirlos a condiciones materiales de
verdadera indefensión e impotencia[9].
También ha sido
reiterativa la Corte en señalar que, cuando de una entidad estatal se trata,
con  la  omisión  en  el  cumplimiento  de  la  obligación   laboral  de
cancelar oportunamente y en su totalidad las mesadas pensionales, se desvirtúa
la vigencia de los principios de eficacia y eficiencia que gobiernan la
actividad administrativa en un Estado social de derecho[10].
En el presente caso
que revisa la Sala, el actor es un pensionado por invalidez por el municipio de
Buenaventura, al cual le adeudan sus mesadas pensionales por los meses de
enero, febrero, marzo y abril del presente año y “las primas de 98”.
Como se deduce de la
situación que él mismo pone de presente, el incumplimiento del mencionado
municipio en cancelarle oportuna y totalmente dicha obligación laboral ha
afectado su mínimo vital, así como el de su esposa e hijos, por cuanto dicho
ingreso constituye el único sustento del núcleo familiar, colocándolo en una
situación apremiante en sus condiciones normales de vida e indignante, a la
vez, por cuanto ha tenido que prestar dinero a altos intereses, sobre la base
de la recuperación de sus mesadas, unido al hecho de que no puede trabajar por
su limitación física.
La evaluación de la
situación fáctica antes expuesta llevó al juez de tutela a una decisión de
improcedencia de la acción instaurada por existir otros medios de defensa
judicial, como ya se señaló, contrariando la jurisprudencia constitucional
desde algunos aspectos que deben ser recogidos, como se indica a continuación.
A la luz del nuevo
ordenamiento superior y de las funciones atribuidas a la jurisdicción
constitucional en materia de tutela, no es suficiente una declaratoria de
improcedencia de la acción, por la sola existencia de otros medios de defensa
judicial, pues el juez en esa sede “... está obligado a evaluar si la lesión
del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podría obtener igual
o mayor protección a la que él prodigaría, si el afectado hace uso de los
mecanismos ordinarios, y,  si su puesta en ejecución,  no degeneraría en una
lesión mayor de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que
podría recibir.”. [11]
El hecho mismo del
no pago de las mesadas pensionales al actor ameritaba un examen mucho más
detenido por parte del juez constitucional de las consecuencias producidas en
su situación personal y en la de su familia, así como en sus condiciones de
vida, especialmente por ser el actor el único sostén económico de ese grupo
familiar.
Era esencial,
entonces, para el resultado de un análisis objetivo de los hechos y de las
pretensiones formuladas, en aras de la determinación de la procedencia de la
tutela, que se valorara, no sólo la condición de pensionado del actor, retirado
del mercado laboral, sino además el grado de invalidez que presentaba en su
capacidad laboral, calculada en un 75% .
Lo anterior, toda
vez que, como lo ha señalado la Corporación, la pensión de invalidez representa
un derecho esencial e irrenunciable que asegura la supervivencia de aquellas
personas, que por razones ajenas a su voluntad, han visto disminuido su
potencial de trabajo, en forma parcial o total; de ahí que, la omisión a
reconocerles periódica y cumplidamente su pensión de invalidez atente
gravemente contra su mínimo vital, “el derecho a la vida y los principios de
dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado Social
de Derecho (CP art. 1°).”.[12]
Sobre este mismo particular ahondó la Corte estableciendo los siguientes
criterios:
“ (..) En el mismo
sentido debe recordarse que la pensión  de invalidez,  como una especie del
derecho a la seguridad social, “ostenta igualmente el carácter de
fundamental cuando su titularidad se predica de las personas de la tercera edad
(Sentencias T-426 de 1992, T-011/93 T-135/93) o de disminuidos psíquicos o
sensoriales” [13]
y su desconocimiento  puede llevar incluso a la violación del derecho a la
igualdad por omisión de la protección positiva de la persona, según el caso
particular. El carácter de fundamental se deriva de la conexidad directa que
presentan las garantías prestacionales y de salud, con el mínimo vital de las
personas discapacitadas[14],
ya que una violación de tales derechos para este tipo de personas que  no
cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden trabajar y que
físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida normal, es contrario
al principio constitucional que reconoce el valor  de la dignidad humana, la
cual resulta vulnerada “cuando se somete a una persona a vivir de la caridad
ajena, existiendo la posibilidad de que  tenga acceso a unos recursos
económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades
básicas”[15].
Al respecto es importante recordar que “la pensión de invalidez representa
para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar  y no puede
por si mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un
derecho esencial e irrenunciable (C.P. artículo 48)” [16], porque  constituye el
único medio de protección que puede obtener una persona que por circunstancias
de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna opción en el orden laboral
y en complejo estado físico para mantener un mínimo de existencia vital que le
permita subsistir en condiciones dignas y justas. “El Estado entonces debe
nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una  prestación económica y
de salud.” [17]”
(Sentencia T-762 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Debe resaltarse,
entonces, la conclusión a que en esa misma providencia se llegó sobre el tema,
aplicable al presente estudio, según lo cual: “la pensión de invalidez
resulta ser una medida de justicia social, que refuerza los principios
constitucionales orientados hacia la protección especial de las personas
discapacitadas, que por situaciones involuntarias y trágicas “requieren un
tratamiento diferencial positivo y protector, con el fin de recibir un trato
digno e igualitario en la comunidad (inciso 2º y 3º del artículo 13 de la
C.N.).”[18]
”.[19]
De otra parte, otro
de los argumentos en que sustentó el fallo de tutela radicó en la edad del
accionante, 39 años, lo que para el juez de tutela le permite trabajar en forma
independiente. Constituye lo anterior, una afirmación que no refleja la
doctrina sentada por la Corte frente a la salvaguarda de aquellos que cuentan
con el status de pensionado, pues detectada la desmejora en las
condiciones de vida con afectación del mínimo vital, viabiliza la solicitud del
amparo ante la entidad obligada, aún cuando no pertenezcan al grupo social
calificado como de la tercera edad.
En ese evento, la
tutela procede en forma transitoria para lograr el pago de lo que corresponda
al mínimo vital. El cobro de las mesadas pasadas y lo que exceda del mínimo,
cuenta con los mecanismos ordinarios ante la jurisdicción laboral[20].
Sin embargo, la Sala
estima que en el presente caso había elementos particulares que daban lugar a
la configuración de una excepción a los términos de esa regla general de
decisión. Aunque el pensionado solicitante de la protección no podía catalogarse
como de la tercera edad, la condición de invalidez que presentaba lo colocaba
en una situación de debilidad manifiesta de mayor envergadura, objeto de
protección especial del Estado, a fin de promover a favor del actor unas
condiciones de igualdad real y efectiva, a partir del reforzamiento de los
principios de solidaridad y dignidad humana sobre los cuales se halla
edificado  nuestro Estado social de derecho (C.P., art. 1o.).
De ahí que, las
medidas a adoptar, persiguiendo dicho fin, debieron ser las de conceder en
forma definitiva la tutela para que se reanudara el pago de las mesadas
pensionales que la adeudaba el municipio demandado, en su totalidad, como
garantía de sus derechos a la igualdad, seguridad social, vida en condiciones
dignas y justas, así como al mínimo vital.
En cambio, la
protección en relación con el derecho a la salud procedía ya que su vulneración
o amenaza no se demostró durante el proceso; por el contrario, como quedó
sentado en la diligencia de ratificación de la acción de tutela adelantada por
el juez de esta causa, el actor manifestó no haber solicitado dicho servicio
recientemente al expresar que: “hace un año que no voy a los seguros”, por lo
que el mismo no pudo haberle sido negado; es más, el propósito principal del
accionante, según lo indicado en esa misma diligencia, era lograr el pago de
las mesadas pensionales atrasadas y “las primas del 98”.
Por todo lo
anterior, la Sala revocará la decisión de instancia revisada y se ordenará al
alcalde municipal de Buenaventura para que dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a adoptar las
medidas necesarias que le permitan reanudar el pago de la mesada pensional del
señor José Antonio Bonilla, dada su especialísima circunstancia física de
invalidez, como sustento de la protección especial estatal que de esta manera
se hace efectiva.
En lo atinente a las
mesadas causadas y no pagadas, así como de “las primas del 98” mencionadas sin
detalle alguno, deberá ejercer las respectivas acciones ordinarias judiciales
para reclamarlas.
Por último, en la
parte resolutiva de esta providencia  se harán las prevenciones pertinentes al
alcalde municipal de Buenaventura sobre la responsabilidad personal que le cabe
en el cumplimiento de esta decisión, y con el fin de que no vuelva a incurrir
en esta clase de comportamientos, bajo el apremio de las sanciones legales
correspondientes.
IV.    DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
REVOCAR la decisión
proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Buenaventura (Valle), el 12
de mayo de 1.999, en el proceso de la referencia..
Segundo.-
CONCEDER la tutela impetrada y, en consecuencia, se ORDENA al
alcalde municipal de Buenaventura (Valle) que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a tomar
las medidas necesarias para reanudar el pago de la mesada pensional del señor
José Antonio Bonilla. En lo atinente a las mesadas pensionales ya causadas y no
pagadas, así como “las primas del 98”, el demandante deberá acudir ante la
jurisdicción ordinaria para exigir su pago.
Tercero.- El
alcalde municipal de Buenaventura será responsable en forma personal por el
cumplimiento exacto y oportuno de esta decisión, bajo el apremio de las
sanciones previstas por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1.991.
Además, se le
previene para que en el futuro no vuelva a incurrir en las omisiones ilegítimas
que dieron origen a esta acción, so pena de las sanciones legalmente
establecidas para su sanción..
Cuarto.-
LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991, para los fines allí establecidos.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver la Sentencia T-426/92,
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2]
Ver la Sentencia T-299/97,
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Ver las sentencias T-484/97,
T-031, T-106, T-297 y SU-430 de 1998, entre otras.
[4]
Ver la Sentencia T-299/97,
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] Ver la Sentencia T-299/97, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Ver la Sentencia T-01/97,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Ver la Sentencia T-01/97, M.P.
Dr. José Gregorio Hernández Galindo, antes aludida, en donde se expone este
argumento con base en las Sentencias T-426/92, T-147 y T-244 de 1995, T-212 y
T-608 de 1996.
[8] Ver las sentencias T-076/96,
T-323/96 y T-299/97, SU-225/98, T-130/99, entre otras.
[9] Ver la sentencia SU-111/97, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Ver la Sentencia T-525/99, M.P.
Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[11] Sentencia T-384/98, M.P. Dr.
Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Sentencia T-239/93, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Ver Sentencia Corte
Constitucional T-427 de 1992;  T-571 de 1994; T-378 de 1997; T-304 de 1998;
T-224 de 1996 y T-065 de 1996 en relación con los derechos de los
discapacitados.
[14] Sentencia Corte Constitucional
Sentencia T-055 de 1995. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Sentencia Corte Constitucional
Sentencia T-125 de 1994, T-323 de 1996 y T-378 de 1997.
[16] Sentencia Corte Constitucional
T-124 de 1993. M.P.
[17] Sentencia Corte Constitucional
T- 144 de 1995. M.P:. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Sentencia Corte Constitucional
T- 292 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[19] Sentencia T- 762/98, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[20] Ver la Sentencia T-146/99, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.