C-015-20
Sentencia
C-015/20
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
para el estudio de un precepto que aún no se encuentra vigente
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y
fundamento
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Finalidad/RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Características
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para
determinar los asuntos que requieren de su trámite
LEY ESTATUTARIA-Procedimiento
de expedición más riguroso
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación restrictiva
En suma, la normatividad que regula
los procedimientos, por regla general, no tiene reserva de ley estatutaria,
pese a que estén relacionados con el ejercicio de derechos fundamentales. Sin
embargo, la jurisprudencia ha identificado algunas  situaciones en que la
reglamentación de un procedimiento debe ser objeto de los trámites cualificados
de las leyes estatutarias, a saber: i) la normatividad abarca el ejercicio de
un derecho fundamental de forma integral, sistemática y completa; o ii) los
enunciados legales tienen la función de restringir, limitar o proteger derechos
fundamentales
DERECHOS POLITICOS-Titularidad
DERECHOS POLITICOS-Alcance
CIUDADANIA-Atributo fundamental
para el ejercicio de derechos políticos
DERECHOS POLITICOS-Restricciones
DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación
activa por parte de los ciudadanos
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS-No se opone a que legislador establezca sanciones
disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de
acceso a cargos públicos
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Potestad disciplinaria en relación con los servidores públicos,
incluidos los de elección popular
SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
constitucional y legal/SUSPENSION PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Procedencia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Competencia exclusiva del legislador ordinario
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia
constitucional
DERECHOS POLITICOS-Límites
(...) esta Corporación ha precisado que el derecho a la participación
política puede limitarse, siempre que no se afecte su núcleo esencial.
Inclusive, la propia Constitución lo hace, al señalar que se requiere de la
ciudadanía para ejercer estos derechos. A su vez, la norma superior ha previsto
que en los casos determinados por el legislador es posible suspender los
derechos políticos, ya sea mediante sentencia judicial, fallo disciplinario o
de responsabilidad fiscal. Esta potestad de configuración es amplia en esas
materias, empero se encuentra limitada por los principios constitucionales, las
garantías procesales, al igual que por los mandatos de racionalidad y
proporcionalidad de las sanciones, y por las obligaciones contraídas en los
tratados internacionales de derechos humanos que forman parte del bloque de
constitucionalidad
PROCESO DISCIPLINARIO-Suspensión
provisional
SUSPENSION
PROVISIONAL DE LOS FUNCIONARIOS DE ELECCION POPULAR-Carece de reserva de
ley estatutaria
En definitiva, la Sala Plena
concluyó que la suspensión provisional de los funcionarios de elección popular
carece de reserva de ley estatutaria, por cuanto, en aplicación del criterio
restrictivo de la procedencia de trámite cualificado, se constata que no tiene
por objeto directo regular el derecho político de acceso a cargos públicos. Así
mismo, no es una regulación sistemática, integral y estructural de la garantía
mencionada, dado que no señala las características de la misma. Tampoco afecta
el núcleo esencial de ese derecho político, ni apareja una interferencia
desproporcionada, como advierten las Sentencias C-108,
de 1995, C-406 de 1995, C-280 de 1996, C-028 de 2006, C-086 de 2019 y C-111 de 2019. En realidad, la materia estudiada
hace parte de la órbita de competencia del legislador ordinario
Referencia:
Expediente D-13235.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 “Por
medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario”.
Demandantes:
Martha Yohana Reyes Medina y Liliana Patricia Ruíz Urrea.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES:
1.
El
06 de mayo de 2019, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241 de la Constitución Política, las ciudadanas Martha Yohana Reyes Medina y
Liliana Patricia Ruíz Urrea formularon demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019, "Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho
disciplinario”,
al considerar que es contrario a las disposiciones normativas contenidas en los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política de 1991.
2.
Mediante
Auto del 31 de mayo de 2019, el despacho del Magistrado Sustanciador se
pronunció sobre la demanda formulada y resolvió admitir la demanda propuesta
por Martha Yohana Reyes Medina y Liliana Patricia Ruíz Urrea por el presunto
desconocimiento de los contenidos de los artículos 152 y 153 de la Constitución.
De esta decisión se comunicó a diversas autoridades
públicas y se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las
Universidades: (i) Externado de Colombia, (ii) Javeriana, (iii)
de los Andes, (iv) Santo Tomás, (v) Nacional de Colombia, y (vi)
del Rosario; así como a (vii) la Misión de Observación Electoral MOE, (viii)
el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y (ix)
el Grupo de Investigación Partidos Políticos de la Universidad Nacional de
Colombia, con el objeto de que emitieran concepto en relación con la
constitucionalidad de la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
3.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la
Corte entra a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
LAS
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se trascribe la
disposición demandada.
“LEY
1952 DE 2019
(Enero 28)
Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
"Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de
la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”
El Congreso de la República
DECRETA:
CAPÍTULO III.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y OTRAS MEDIDAS
“ARTÍCULO 217. SUSPENSIÓN PROVISIONAL. Durante la investigación
disciplinaría o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves,
el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la
suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna,
siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público
posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable
hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses,
una vez proferido el fallo de primera o única instancia..
El auto que decreta la suspensión provisional y las decisiones de
prórroga serán objeto de consulta, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.
Para los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de
inmediato el proceso al superior, previa comunicación de la decisión al
afectado.
Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en
Secretaría por el término de tres días, durante los cuales el disciplinado
podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las
sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días
siguientes.
Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión
provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o
por el superior funcional del funcionario competente para dictar el fallo de
primera instancia.
PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad
o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso
en que el disciplinado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción
fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá
derecho a percibir la diferencia”
III.
DEMANDA
Las ciudadanas Martha Yohana Reyes Medina y Liliana
Patricia Ruíz Urrea solicitaron la inexequibilidad del artículo 217 de la Ley
1952 de 2019, al considerar que es contrario a las disposiciones contenidas en
los artículos 152 y 153 de la Constitución Política de 1991. Las
accionantes consideraron que la norma acusada desconoce la reserva de Ley
Estatutaria, en cuanto restringe el efectivo ejercicio de un derecho
fundamental. Para las censoras, la norma demandada regula el núcleo esencial
del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, al indicar que se suspenden provisionalmente los
funcionarios elegidos popularmente, cuando hubieran cometido faltas graves o
gravísimas.
Así mismo, precisaron que no se
configuraba la existencia de la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-086
de 2019, toda vez que los cargos y los parámetros de constitucionalidad son
diferentes en uno y otro caso. Indicaron que, en aquella ocasión, se estudió la
validez del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 frente al artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos por haber entregado a una autoridad
administrativa la competencia de suspender los derechos políticos de un
funcionario elegido popularmente; mientras la demanda actual cuestiona la misma
norma pero bajo el cargo de desconocer los artículos 152 y 153 de la
Constitución, que se refieren a la reserva de ley estatuaria.
IV.
INTERVENCIONES
A.   Entidades
públicas
1.
Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio del Interior
Sandra Jeannette Faura Vargas, Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, solicitó la
exequibilidad del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019, por considerar que se
configura la cosa juzgada constitucional, al existir identidad entre la
disposición acusada y lo examinado en presente proceso, toda vez que la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-086 de 2019 acusó la inconstitucionalidad
de la misma norma, artículo 217 de la ley 1952 de 2019  por el cual declaró
exequible la norma demandada sin condicionamiento frente al artículo 23 de la
CADH.  La Corte precisó que “los derechos políticos son susceptibles de
limitación”, pues la Corte Interamericana había reconocido que la “determinación
de límites a los derechos políticos son asuntos que corresponde a la cultura
política, a la historia y las necesidades concretas de cada país”.
En el evento que la Corte Constitucional
determinara la pertinencia para resolver de fondo el presente asunto, solicita
que se declare la exequibilidad del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 por
considerarlas ajustadas a la Carta Política, pues los derechos políticos
también son susceptibles de limitación, y su restricción debe hacerse en el
marco de las exigencias de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.
2.
Nación
– Departamento Administrativo de la Función Pública
A través de escrito presentado el 26 de junio
de 2019, por Adriana Marcela Ortega Moreno, apoderada judicial de la Nación –
Departamento Administrativo de la Función Pública, intervino con el propósito
de efectuar la defensa de la constitucionalidad de la norma parcialmente
demandada y solicitar la exequibilidad del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019,
en los términos que se reseñan a continuación.
i.
Señaló
que el derecho disciplinario están integrado por normas que exigen a los
servidores públicos una determinada conducta en el ejercicio de sus funciones,
independientemente de la forma de vinculación con el Estado o del órgano o rama
que pertenezcan[1].
ii.
Así
mismo, explicó que la Sentencia SU-712 de 2013 había precisado que “el
fundamento del control disciplinario asignado constitucionalmente a la
Procuraduría General de la Nación”, “la competencia para investigar y suspender
de sus cargos a los servidores de elección popular”[2] no
quebranta el artículo 23-2 de la Convención Americana, puesto que el ejercicio
disciplinario ha sido calificado como “consustancial a la organización
política y absolutamente necesaria en un estado de derecho”[3]. La
Constitución[4]
atribuye al Ministerio Público, en cabeza del Procurador General de la Nación, la
guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y
la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
inclusive las de elección popular. De hecho, señaló que en la Asamblea
Constituyente se respaldó esa interpretación.
iii.
El
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no implica
prohibir a los Estados para que en su ordenamiento jurídico interno consagren
otras restricciones a los derechos políticos sino por el contrario entraña
fijar pautas para que el legislador pueda regular los derechos allí señalados.
La Sentencia C-028 de 2006[5]
adujo que las sanciones disciplinarias que aparejan la suspensión del derecho
de acceso a cargos públicos de congresistas no se oponen a la constitución ni a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debido a que la norma acusada
no se opone a lo que los legisladores internos establezcan sanciones
disciplinarias que impliquen una suspensión temporal o definitiva del derecho
de acceso a cargos públicos.
Además manifestó que el artículo 217 de
la Ley 1952 de 2019 ha sido objeto de diferente pronunciamientos por parte de
la Corte Constitucional, por ejemplo la reciente sentencia C-086 de 2019
resolvió la inconstitucionalidad del artículo 217 de la ley 1952 de 2019, que
declaró la exequibilidad de la norma demandada. Aseveró que el paramento de
control utilizado en la Sentencia en mención es diferente al caso sub examine, por
lo que no se configura la cosa juzgada constitucional en la presen demanda[6]
iv.
La
suspensión provisional es una medida de prudencia disciplinaria, que protege el
principio de prevalencia de interés general. Resaltó que las sanciones son
regladas y no discrecional; a saber: “(i) el servidor público debe estar en
ejercicio de un cargo, función o servicio, (ii) contra él debe haberse iniciado
una investigación disciplinaria o adelantarse el juzgamiento disciplinario,
(iii) dicha investigación o juzgamiento debe tramitarse por la supuesta
comisión de faltas disciplinarias gravísimas o graves, (iv) debe existir serios
elementos de juicio, a partir de las cuales se pueda establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio hace posible: a) que el procesado
interfiera en el trámite del proceso, b)que el procesado continúe cometiendo la
falta por la cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de
dicha falta”[7].
Además para suspender al servidor
público provisionalmente se debe respetar una serie de garantías; la decisión
debe ser: (i) motivada (ii) temporal, (iii) necesaria: que los referidos
supuestos permanezcan en el tiempo y (iv) que el funcionario que toma la
decisión de suspender al servidor público es responsable, en materia
disciplinaria.
v.
Consideró
que la medida provisional no vulnera la presunción de inocencia, pues el
carácter transitorio de la suspensión significa que la medida no define la
responsabilidad del servidor, porque en ella no se hace ninguna valoración
sobre la culpabilidad del servidor. A su vez, no se excluye la interposición de
recursos contra la medida sino que permite al servidor público interponer por
ejemplo reposición o garantizar su revisión en grado de consulta.
3. Cámara de
Representantes
Julián Vargas Brand, apoderado de la
Cámara de Representantes, presentó escrito el 27 de junio de 2019, en donde
indicó que se inhibiría para realizar pronunciamiento alguno sobre la demanda
de inconstitucionalidad, porque su intervención es de carácter potestativo[8].
B. Instituciones de Educación Superior: Universidad
Externado de Colombia
El 27 de junio de 2019, el Director del
Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia remitió
concepto elaborado por el doctor Orlando Ospina Garzón y pidió a la Corte que
se declarara exequible la norma censurada.
Inicialmente, estimó que no se había
configurado cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-086 de
2019, decisión declaró exequibles los artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217
de la Ley 1952 de 2019, porque los cargos que se analizan en esta oportunidad
fueron diferentes a los que se estudiaron en aquella ocasión. Por ello, la
Corte está habilitada para hacer un nuevo estudio de validez de la norma, dado
que jamás ha estudiado un concepto de violación que se fundamente en el
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria.
En el análisis de mérito,  advirtió que
la norma demandada no hace parte de las materias que reserva la Constitución a
un procedimiento cualificado. La jurisprudencia ha establecido que las materias
que están sujetas a ley estatutaria debe ser interpretado de forma restrictiva,
dado que toda norma se refiere de manera directa o indirectamente al ejercicio
o restricción de un derecho fundamental, hipótesis reconocida por el artículo
152 de la Constitución. La Corte ha enfatizado que no toda norma ligada a los
derechos fundamentales deber ser tramitado mediante Ley estatutaria, porque las
disposiciones objeto de tramite cualificado son las que regulan el núcleo
esencial del derecho o deber fundamental.
La suspensión provisional como medida
cautelar o preventiva no afecta de manera directa el núcleo esencial de alguno
de los derechos políticos del ciudadano consagrado en el artículo 40 de la
Constitución Política, pues dicha restricción o limitación para desempeñar
cargos de elección popular obedece a conductas derivadas del ejercicio mismo de
la función y no a la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos de elección popular, materia que sí se encuentra sujeto a trámite
especial de Ley estatutaria.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio de concepto 06620 del 26 de
julio de 2019, el Viceprocurador General de la Nación, con funciones de
Procurador General de la Nación, solicita, de manera principal, inhibirse para
emitir un pronunciamiento de mérito contra el artículo 217 de la Ley 1952 de
2019, en tanto la norma objeto de control no se encuentra vigente ni
produciendo efectos jurídicos, pues el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019
prorrogó la entrada en vigor del Código Disciplinario hasta el 1 de junio de
2021.
Así mismo estimó que no se configuraba cosa
juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-086 de 2019, por cuanto,
a pesar de que se estudia la misma disposición, se trata de cargos diversos. En
aquella oportunidad se cuestionó la aplicación de esa sanción para los
servidores de elección popular, mientras en este caso se propone un nuevo cargo
por reserva de Ley estatutaria. Entonces, sintetizó que la Corte tiene la
competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma.
En el asunto de mérito y de manera
subsidiaria, el Ministerio Público considera que la norma acusada no desconoce
la reserva de la Ley estatutaria prevista en el artículo 152 de la Carta,
porque jamás recae sobre derechos políticos y tampoco sobre una regulación
estructural de los mismos, pues “no implica anular el núcleo esencial del
derecho a ser elegido,–faceta pasiva del derecho a elegir y ser elegido-, pues
solo suspende temporalmente el ejercicio de las funciones de las que es titular
el servidor, razón por la cual no se puede sostener que esta figura debió
regularse por medio de una ley estatutaria”[9].
Igualmente, recordó que las sanciones de destitución e inhabilidad no se han
regulado por Leyes estatutaria aunque impongan limites a los derechos políticos[10], “la
medida cautelar de suspensión provisional no debe regularse por medio de una
ley estatutaria”[11].
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia de la
Corte
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 1952 de 2019.
Cuestiones
preliminares:
2.
Las intervenciones del Jefe del Ministerio Público, la
Universidad Externado de Colombia y el Ministerio del Interior plantearon
defectos formales de la demanda, los cuales debe resolver la Sala Plena antes
de estudiar de mérito la censura. Tales aspectos versan sobre: i) la vigencia o
producción de efectos de la norma atacada; ii) el estudio sobre la
configuración de la cosa juzgada material en relación con la Sentencia C-086 de
2019; y iii) la aptitud sustantiva del cargo
Una vez se realice
dicho análisis, y de ser procedente, la Corte planteará el problema jurídico e
iniciará el estudio de constitucionalidad de la norma demandada, según el
concepto de violación de la demanda.
Análisis sobre la vigencia de la norma demandada[12]
3.
La vista Fiscal consideró que la Corte debe declararse inhibida, debido a que la norma no se encuentra
vigente y no está produciendo efectos, puesto que el artículo 140 de la Ley 1955
de 2019 estableció que la Ley 1952 de 2019 entraría en vigor hasta el 1 de
julio de 2021.
En ese escenario, la Corte debe establecer si tiene competencia para
analizar la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 “Por medio de la
cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho
disciplinario”, debido a que dicho estatuto carece de vigencia y solo entraría a regir hasta el 1 de julio de 2021.
3.1.
El control abstracto de constitucionalidad tiene como
presupuesto la existencia de una ley, pues el numeral 4º del artículo 241 de la
Carta Política indica “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes”.
Para efectos del
control de constitucionalidad y de la competencia de esta Corte, es relevante
la figura de la promulgación y no de la vigencia[13].
La Corte se ha inhibido para conocer normas derogadas, subrogadas y que no
producen efecto alguno[14], como quiera que son figuras que determinan la existencia de una norma en
un orden jurídico[15]. Dicha condición ha sido
constatada mediante el juicio de vigencia[16].
La pertenencia de un enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para
iniciar un juicio de validez sobre un enunciado legal.
En contraste, ha
estudiado las demandas que cuestionan enunciados jurídicos que fueron
promulgadas en el sistema de derecho, pero que el legislador defirió su
vigencia al futuro. Una muestra de este tipo de decisiones fueron las primeras
sentencias que resolvieron las demandas formuladas en contra de la Ley 1437 de
2011, Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, estatuto que
el legislador fijó su entrada en vigor después de su promulgación[17]. Esa misma conclusión se ha
aceptado y defendió en las demandas en las que se ha censurado el nuevo Código General
Disciplinario, el cual entrará en vigor en año 2021[18].
La competencia de este Tribunal se ha sustentado en que la norma pertenece al
ordenamiento jurídico, por lo que es posible evaluar la conformidad o
adecuación de ésta frente a la Constitución[19].
3.2.
En el caso concreto, la Sala constata que la Ley 1952 de 2019 pertenece al sistema jurídico
colombiano y fue promulgado en el mismo, toda vez que pasó por el trámite
respectivo de aprobación en el congreso y fue sancionada por el gobierno, según
dispone el artículo 157 Superior. Ante esa situación, este Tribunal tiene la
competencia para evaluar la constitucionalidad de la norma censurada, pese a
que su entrada en vigor sea en el año 2021[20].
Así mismo, la norma va entrar a regir, por lo que es válido ejercer el
respectivo control de constitucionalidad, toda vez que podría evitarse que
comience a tener vigencia una norma que eventualmente podría ser contraria a la
Carta Política.
Análisis sobre la
existencia de la cosa juzgada constitucional[21]
4.
El Ministerio del Interior sostiene que en el presente
caso se configura la cosa juzgada constitucional pues, en su opinión, en la
sentencia C- 086 de 2019 “se definió la medida de suspensión provisional en
el contexto del CDU [Código Disciplinario Único], sus presupuestos o
condiciones objetivas, las garantías y los controles aplicables a ella”[22].
Asimismo, la entidad considera que, en esa sentencia, “se hizo una revisión
de varias sentencias de tutela, en las cuales se ejerció control judicial de
los actos que ordenaban suspensiones provisionales”[23]
y “se dio cuenta de la doctrina de la CIDH y de la Corte Constitucional
sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH”.
4.1.
De manera concreta, se examinará si existe cosa juzgada en relación con el contenido
normativo demandado, que establece la posibilidad de suspender los derechos
políticos de los funcionarios de elección popular, pues esa proposición jurídica
fue supuestamente estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencias C-086 de
2019.
4.2.
El
artículo 243 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia establece que los
fallos que la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. La Corte Constitucional ha
entendido que esta figura se entiende como una institución jurídica procesal,
que otorga a la decisión de constitucionalidad el carácter de inmutable,
vinculante y definitivo[24].
Sus efectos varían si se adopte[25]
una decisión de inexequibilidad de la norma objeto de estudio o de exequibilidad
de la misma, a saber:
i) inexequiblidad: la cosa
juzgada es absoluta, en la medida en que el contenido normativo queda excluido
del orden jurídico, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política,
consecuencias que operan con independencia del parámetro de constitucionalidad
que desconoció la norma invalidada. Las autoridades tienen vedado reproducir
esa proposición jurídica. De ahí que, en el evento en que algún ciudadano
demande una norma declarada inconstitucional, la Corte ha precisado que el
Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la providencia anterior[26].
ii) exequibilidad: La Sala Plena
puede confrontar una disposición frente a la amplitud del texto constitucional.
Dicho cambio de contraste normativo da origen a distintas tipologías de cosa
juzgada y permite analizar cargos que nunca han sido estudiados por el juez
constitucional. En ese contexto, debe estudiarse el alcance de la decisión para
definir si el asunto ya fue resuelto, lo que se traduce en las siguientes
posibilidades de resolución: i) descartar la cosa juzgada y emitir un
pronunciamiento de fondo; o ii) “la demanda deberá rechazarse de plano o, en
su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en
el fallo anterior”[27].
4.3. En el caso particular, la Corte considera que no se
configura la cosa juzgada constitucional frente a la Sentencia C-089 de 2019,
porque los cargos y los problemas jurídicos estudiados en esa ocasión son
diferentes a los que se analizan hoy.
Los actores de la
demanda que concluyó con la Sentencia C- 086 de 2019 fundamentaron su censura
en el desconocimiento de una interpretación convencional del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la jurisprudencia
interamericana y de la Corte Constitucional respecto de la mencionada norma del
tratado. En contraste, hoy, los ciudadanos atacan la norma por invadir la
órbita del legislador estatutario, sin que se hubiese surtido el trámite
pertinente.
Por ello, en la Sentencia
C- 086 de 2019, la Corte Constitucional estudió la compatibilidad
constitucional de la suspensión provisional de servidores públicos según los
lineamientos establecidos en el artículo 93 de la Constitución en concordancia
con el artículo 23, inciso 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; mientras que, en el presente caso, se estudia la compatibilidad
constitucional de la norma acusada a partir de la regla competencial de reserva
estatutaria. En consecuencia, el problema jurídico también es diferente.
Sentencia
C- 086 de 2019
Expediente
D- 13235
“corresponde a
este tribunal establecer si la norma contenida en los artículos 157 de la Ley
734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019, en tanto faculta al operador que
adelanta el proceso disciplinario para suspender provisionalmente al servidor
público, incluso si es de elección popular, es compatible con la norma
superior prevista en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos”
¿El
artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 desconoció los artículos 152 y 153 de la
Constitución, al permitir que una autoridad administrativa suspenda
provisionalmente a los empleados públicos elegidos popularmente, disposición
que, según las demandantes, tiene reserva de ley estatutaria, debido a que
interfiere de manera desproporcionada el núcleo del derecho fundamental a
ejercer el derecho político a ocupar cargos públicos?
La ausencia de los
criterios de identidad en el cargo, el problema jurídico y en la argumentación,
permiten a la Corte concluir que no se configura la institución de cosa juzgada
y, en, consecuencia, procederá a revisar aptitud sustantiva de la demanda.
Estudio de aptitud
sustantiva de la demanda
5. El artículo 2
del Decreto 2067 de 1991 establece que las acciones públicas de
inconstitucionalidad contendrán: a) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, así como su transcripción literal o por cualquier medio; b)
el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran restringidas;
c) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; d) el
señalamiento del trámite impuesto por la constitución para la expedición de la
norma, si fuere el caso y; e) la razón por la cual la Corte es competente.
5.1. En cuanto al
requisito c), la Sentencia C-1052 de 2001 estableció los presupuestos mínimos
que deben cumplir las acciones públicas de inconstitucionalidad para que la
Corte las estudie de mérito,  delimite de manera clara y precisa el problema
jurídico y evite emitir decisiones inhibitorias.
La Corte ha interpretado el alcance de
las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha
sistematizado, -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular
y ciudadana de la acción-, que los cargos formulados por el demandante deben
ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.
En ese contexto la demanda debe: (i) ser
comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición
acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo
la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados,
concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad),
(iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al
contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual
redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).
5.2. En el caso sub-judice, la Cámara de Representantes
indicó que la demanda había incumplido los requisitos para emitir decisión de
mérito, por lo que esta Corte debía declararse inhibida para conocer del
asunto. Ante ese cuestionamiento de la aptitud sustantiva de la demanda, se
evaluará el cumplimiento de las condiciones fijadas por la jurisprudencia para
iniciar un juicio de validez sobre la disposición censurada.
La Sala Plena
encuentra que la acusación consiste en denunciar un presunto desconocimiento del
artículo 152 de la Constitución, por cuanto, en sentir de las actoras, la
disposición demandada regula una materia que tiene reserva de ley estatutaria,
al prever la posibilidad de suspender a los funcionarios de elección popular
del ejercicio de su cargo, lo que se traduce en una afectación desproporcionada
de los derechos políticos de los mencionados ciudadanos.
5.3. Después de contrastar los argumentos expuestos en la
demanda con los presupuestos legales y jurisprudenciales previamente
referenciados, se encuentra que los mismos cumplen con el requisito de la demanda
para emitir pronunciamiento de mérito, por las razones que brevemente pasan a
explicarse.
El cargo propuesto
por los demandantes es claro, pues logran exponer, de manera coherente y
comprensible, que el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019 desconoce el mandato
contenido en el artículo 152 de la Constitución, al regular un asunto que, en
su parecer, tenía reserva de ley estatutaria y debió tramitarse bajo el
procedimiento cualificado de ese tipo de compendios.
Asimismo, la
demanda propone una censura cierta, en razón de que los ciudadanos plantearon
una proposición jurídica que se verifica en el artículo 217 de la Ley 1952 de
2019, esto es, la posibilidad de suspender a los funcionarios de elección
popular. Así mismo, explicaron que dicha opción podría tener reserva de ley
estatutaria, materia regulación de derechos político, según el artículo 152 de
la Constitución.
La demanda observa
el requisito de especificidad. Los demandantes proponen un problema de validez
constitucional basado en la competencia del legislador para regular derechos
fundamentales mediante la ley. Para los ciudadanos, la suspensión provisional
de los servidores públicos elegidos popularmente implica una afectación al
ámbito irreductible de protección de los derechos políticos (ser elegido). A su
vez, referenciaron la jurisprudencia constitucional que recoge los criterios
relevantes para identificar las normas que deben objeto de ese trámite
cualificado. Se trata de una oposición particular y concreta entre la
disposición atacada y el artículo 152 Superior.
De igual forma; se
encuentra la demanda sustentó su inconformidad con la disposición cuestionada
en argumentos de índole constitucional, dado que cuestionó la competencia que
otorga la norma superior al legislador ordinario para expedir la norma. Por
ende, la censura no es una mera discusión sobre la conveniencia de someter a
este tipo de servidores públicos a esta clase de medidas o a los alcances
interpretativos del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019.
Esta Corporación
considera que la demanda cumple con el requisito de suficiencia, pues existe
una duda mínima en torno a la posible reserva legal en materia de las sanciones
y medidas provisionales sobre servidores públicos elegidos popularmente en el
contexto disciplinario, en especial, cuando esta Corporación ha sostenido que
estos servidores públicos son titulares al derecho fundamental a ser elegidos y
que este derecho se encuentra afectado -proporcionalmente-, en los casos en que
la autoridad disciplinaria lo suspende, lo destituye y lo inhabilita[28].
Por consiguiente, la
Corte estudiará de fondo la demanda presentada contra el artículo 217 de la Ley
1952 de 2019, en tanto el cargo cumple con las exigencias requeridas para
iniciar un control de constitucionalidad sobre una norma de rango legal.
Problema jurídico
5.
De
conformidad con el debate planteado por los demandantes y los intervinientes en
este juicio, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿El
artículo 217 de la  Ley 1952 de 2019 desconoció los artículos 152 y 153, al
permitir que una autoridad administrativa suspenda provisionalmente a los
empleados públicos elegidos popularmente, disposición que, según las
demandantes, tiene reserva de ley estatutaria, debido a que interfiere de manera
desproporcionada el núcleo del derecho fundamental a ejercer el derecho político
a ocupar cargos públicos?
6.
Para resolver ese interrogante de derecho, la Sala
adoptará la siguiente metodología: i) reseñará en
forma breve la jurisprudencia que explica cuando un derecho fundamental debe
ser regulado por ley estatutaria, en especial en el derecho político a ocupar
cargos públicos; y (ii) los derechos políticos
en el ordenamiento jurídico colombiano; y iii) resolverá el cargo de la
demanda.
La reserva de ley estatutaria en materia
de regulación de derechos fundamentales y sus mecanismos de protección
7.   Para la Corte
Constitucional, la reserva de ley estatutaria procura someter a mayor discusión
democrática y control la regulación de ciertas materias que cuentan con un
trámite legislativo cualificado, debido a su importancia para el Estado Social
de Derecho, por ejemplo los derechos fundamentales y sus garantías. En ese
contexto, la jurisprudencia ha defendido un criterio de interpretación restrictiva
y otro material en cuanto a la procedencia de los asuntos que deben ser
sometidos al trámite de ley estatutaria. Además, ha construido varias reglas
que permiten identificar cuando una regulación de derechos fundamentales está
obligada a surtir el procedimiento de los artículos 152 y 153 de la
Constitución.
7.1. Las
leyes estatutarias fueron entendidas por la Asamblea Nacional Constituyente
como “una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que
dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia
la Constitución”[29].
A su vez, las leyes mencionadas tienen como función principal liberar el texto
constitucional de la regulación detallada de ciertos asuntos importantes para
la Constitución[30]
y delegarla en el Congreso de la República.
Dicha
autorización se encuentra sujeta a varias condiciones especiales de orden
superior. La primera, y quizá fundamental, consiste en que solo tienen reserva
de ley estatutaria algunas materias específicas, a saber: a) los derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; b) la administración de justicia; c) la organización y el régimen
de los partidos y movimientos políticos, así como el estatuto de la oposición y
las funciones electorales; d) las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana; e) los estados de excepción y; f) la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley. Cabe acotar que esa clase de normas gozan de un rango
superior a la ley ordinaria por las materias que desarrollan[31].
La segunda
condición hace referencia a que este tipo de leyes cuenta con un procedimiento
especial cualificado[32].
El artículo 153, inciso 1, de la Constitución Política de Colombia establece
que las leyes estatutarias deberán aprobarse en una sola legislatura y exigirán
la mayoría absoluta.
La tercera
característica corresponde con el requisito de que los proyectos de ley
estatutaria deben someterse a control previo de constitucionalidad[33], de
acuerdo con el artículo 153,  inciso 2, en concordancia con el artículo 241,
numeral 8, de la Constitución.
7.2. En
ese contexto, el legislador a la hora de expedir esa clase de leyes y el juez
constitucional al momento de realizar el control constitucional de ese tipo de
proyectos normativos se han enfrentado a la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los
asuntos que interfieran derechos fundamentales o sus garantías, en concreto,
deben ser tramitados mediante ley estatutaria?
Ante ese
cuestionamiento, la Corte Constitucional ha sostenido que, en general, todas
las leyes afectan eventualmente un derecho fundamental[34], bien
porque establecen un límite sobre éste o desarrollan alguno de sus elementos.
Sin embargo, esto no significa que, per se, toda ley deba ser en
consecuencia estatutaria, pues, aplicar este criterio amplio implicaría vaciar
de contenido las distinciones hechas por la Constitución en materia de
clasificación de las leyes, así como anular la competencia del legislador
ordinario[35].
Por ello, ha
manifestado que el artículo 152 de la Constitución debe interpretarse de forma
restrictiva[36],
es decir, que su aplicación procede en unos casos concretos. En especial, debe
determinarse el grado de afectación y de regulación del derecho fundamental.
Así mismo, ha precisado que el análisis debe tener en cuenta el contenido
material de la ley[37],
de modo que la denominación de una norma es indiferente para la protección de
la reserva de ley estatutaria[38].
Con base en ese
método de estudio, las Sentencias C-204 de 2019 y C-370 de 2019 reiteraron los
criterios con los cuales es posible determinar si una regulación debió
someterse al trámite cualificado de las leyes estatuarias[39],
estos son: (i) que efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter
fundamental[40];
(ii) que el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de
derechos fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo[41];
(iii) que la normativa pretenda regular, de manera integral, estructural y
completa, un derecho fundamental[42];
o (iv) que verse sobre el núcleo esencial[43]
y los principios básicos del derecho o deber, es decir, que regule los aspectos
inherentes al ejercicio del derecho[44];
y (v) que se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos
estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general del derecho, como
elementos cercanos a su núcleo esencial[45].
7.3. Ahora
bien, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que las leyes de
procedimiento que se relacionan con el ejercicio de derechos fundamentales
deben ser tramitadas a través de leyes ordinarias[46]. Sin
embargo, tendrán reserva de ley estatutaria las disposiciones procesales que
establezcan una regulación integral, sistemática y completa o una que tenga la
función de restringir, limitar o proteger derechos fundamentales, como sucedió
con la reglamentación del habeas corpus en el Código Penal[47], de
las peticiones del artículo 23 de la Constitución en el Código de Procedimiento
y de lo Contencioso Administrativo[48],
las medidas cautelares en procesos de tutela en ese mismo compendio normativo[49] y el
ejercicio de la protesta en el Código Nacional de Policía[50].
En materia de
sufragio pasivo, la Corte Constitucional ha sostenido que la reserva
estatutaria debe interpretarse restrictivamente y, en consecuencia, el criterio
general será la regulación de este derecho mediante la ley ordinaria, salvo que
se afecte el ámbito irreductible -o intangible- del derecho fundamental[51]. Por
ello esta Corporación ha sostenido que los asuntos relacionados con el régimen
de inhabilidades[52]
e incompatibilidades[53],
así como las penas accesorias que implican restricción en los derechos
políticos[54]
y el boletín de responsables fiscales[55],
no requieren del trámite estatutario en principio.
7.4.  En
suma, la normatividad que regula los procedimientos, por regla general, no
tiene reserva de ley estatutaria, pese a que estén relacionados con el
ejercicio de derechos fundamentales. Sin embargo, la jurisprudencia ha
identificado algunas  situaciones en que la reglamentación de un procedimiento debe
ser objeto de los trámites cualificados de las leyes estatutarias, a saber: i) la
normatividad abarca el ejercicio de un derecho fundamental de forma integral,
sistemática y completa; o ii) los enunciados legales tienen la función de
restringir, limitar o proteger derechos fundamentales.
Los derechos
políticos en el ordenamiento jurídico colombiano
8.
Los artículos 40, 98 y 99 de la Constitución Política de
Colombia consagran el conjunto de derechos políticos, así como su titularidad,
forma de ejercicio y las reglas para su suspensión. El constituyente optó por
una enumeración específica de estos derechos, pues esta técnica es propia de la
estructura democrática[56] y garantiza el deseo de la
comunidad política colombiana de abrir paso a una verdadera democracia
participativa[57]. Asimismo, esta Corporación ha
considerado que la enumeración de estos derechos, así como las reglas que los
rigen, a través de los artículos superiores enunciados, permiten comprender
algunos elementos comunes. Para el presente caso, se mencionan dos: la
titularidad y las reglas de suspensión.
8.1.
En principio, todo ciudadano es titular de derechos
políticos, según el artículo 40, inciso 1º, de la Constitución Política de Colombia,
empero ella no define el concepto de ciudadano. Ese vacío se explica en que la
Asamblea Nacional Constituyente se preocupó exclusivamente por la edad mínima
para adquirir la ciudadanía, al punto que el ordenamiento superior tiene una
deuda con las nuevas generaciones en materia de participación política[58].
Sin embargo, la
ciudadanía es un estatus constitucional, que deriva de la nacionalidad (mas no
por ello son conceptos idénticos) y  permite a la persona el ejercicio de
ciertos derechos.
Por ejemplo, este estatus atribuye al
ciudadano derechos políticos y obligaciones derivados de los mismos. La
Constitución Política de Colombia hace un énfasis especial sobre éste tipo de
derechos.  La Asamblea Nacional Constituyente manifestó que la ciudadanía es “un
punto vital para la marcha del Estado”[59],
pues constituye un elemento básico para la convivencia política y determinante
para la vigencia y efectividad de los derechos políticos[60]. Además,
se consideró que la constitucionalización de la ciudadanía facultaba una mayor
participación por parte de colombianos en el proceso político, así como una
renovación hacia la democracia participativa[61].
Con base en esta
definición al igual que en los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de
Colombia, se identifican dos características esenciales del estatus de
ciudadano, estas son: i) para ejercer la ciudadanía se requiere cumplir con los
dieciocho (18) años[62], según el artículo 98,
parágrafo único, de la Constitución Política de Colombia; y ii) la ciudadanía
es indispensable para poder ejercer los derechos al sufragio, a ser elegido y a
desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, según el
artículo 99 de la Constitución.
8.2.
Por otra parte, el artículo 98, inciso 1, de la
Constitución Política de Colombia consagra los criterios generales sobre la
restricción a la ciudadanía. El primero consiste en que la ciudadanía no puede
perderse, salvo que la persona renuncie a la nacionalidad. El segundo se
refiere a que la suspensión de los derechos derivados de la ciudadanía solo
puede darse bajo dos condiciones, saber: a) que medie una decisión judicial y;
b) que la suspensión se dé en los casos previstos por la ley.
8.2.1. La jurisprudencia constitucional ha abordado con
suficiencia la condición de reserva judicial en materia de suspensión de
derechos políticos (expresión de la ciudadanía), en especial, en relación con
el derecho a ser elegido[63].
Aunque, esta
Corporación ha sostenido que el juez no es la única autoridad que tiene la competencia
para restringir derechos políticos[64]. Con base en la Constitución
y la Convención Americana sobre Derechos Humanos -en adelante CADH-, ha
manifestado que es válido limitar ese tipo de derechos por vía administrativa,
bajo ciertas condiciones. En ese contexto, los órganos que ejercen funciones
disciplinarias pueden tomar decisiones que aparejen la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los
servidores públicos[65], siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos[66]:
a) la autoridad disciplinaria debe ser autónoma e independiente; b) las
decisiones deben expedirse en un procedimiento que respete las garantías
derivadas del debido proceso y; c) la sanción disciplinaria debe ser objeto de
control jurisdiccional. La competencia mencionada también opera para los
funcionarios de elección popular.
Las Sentencias C-086
de 2019[67] y C-111 de 2019[68]
manifestaron que “es constitucionalmente válida la competencia de la
[Procuraduría General de la Nación –en adelante PGN] para investigar y
sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluyendo a los
de elección popular –con excepción de todos aquellos que se encuentren
amparados por fuero-”. Para la Corte Constitucional, la PGN es un órgano
autónomo e independiente, el proceso disciplinario asegura las garantías
judiciales previstas por el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH,
al igual que sus decisiones tienen control judicial pleno.
Cabe precisar que la
suspensión administrativa de carácter disciplinaria puede ser provisional o
definitiva. Las medidas mencionadas acarrean una restricción de los derechos
políticos, la cual ha sido considerada compatible con la Constitución y dentro
del margen de apreciación de la Convención Americana de Derechos Humano.
En Sentencias C-108
de 1995, C-406 de 1995 y C-280 de 1996, la Corte ha indicado que la suspensión
provisional es una medida legítima de prudencia para proteger el interés
general, pues se fundan en la razonabilidad de la protección de la función
pública, al impedir que la falta continúe o vuelva a consumarse. Inclusive, en
Sentencia C-028 de 2006, se concluyó que “la limitación que conoce el
derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una
sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por
cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la
salvaguarda de la moralidad pública.”[69]
Así las cosas, la
aplicación de las medidas descritas no entraña una afectación desproporcionada
a los derechos políticos, dado que posee respaldo Constitucional y legal, al igual
que procura garantizar el adecuado ejercicio de la función pública.
8.2.2. En cuanto al requisito de reserva legal, el artículo 98,
inciso 1, de la Constitución Política de Colombia consagra que la suspensión de
los derechos derivados la ciudadanía solo podrá suspenderse en los casos
previstos en la ley. Este enunciado normativo requiere un análisis en dos
dimensiones.
La primera hace
referencia al contenido de la ley, es decir, al tipo de sanciones que proceden
para poder restringir o suspender los derechos políticos. Al respecto ha
sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que, en principio, la
suspensión de los derechos políticos procede como sanción accesoria a una pena[70],
como sanción principal en un proceso disciplinario[71]
o como medida provisional en virtud de un proceso penal o disciplinario[72].
La segunda dimensión
hace referencia a la competencia legislativa, es decir, a la pregunta por el
tipo de ley que debe consagrar una suspensión de los derechos políticos. En especial,
dicho cuestionamiento aborda si es necesario que toda restricción a este tipo
de libertades sea tratada a través ley estatutaria u ordinaria.
Como se advirtió en
el apartado anterior de la presente providencia, la jurisprudencia ha precisado
que hace parte de órbita del legislador ordinario fijar restricciones a los
derechos políticos, por ejemplo inhabilidad e incompatibilidades para ejercer
funciones públicas[73]. En Sentencia C-176 de 2017,
se advirtió “el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
normativa con miras a determinar quienes aspiran a la función pública, por lo
que la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad,
así como el tiempo de duración de las mismas, son competencia de aquél y objeto
de una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los valores, principios
y derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de
acceso a cargos públicos”.
En igual sentido, en
la Sentencia C-329 de 2003, se concluyó que el legislador ordinario está
facultado para establecer los casos en los que puede aplicarse la pena de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, de manera
principal o accesoria como resultado de la declaratoria de la responsabilidad
penal y la imposición de una pena, sin que ello pueda considerarse una
restricción indebida de los derechos políticos. No se trata de una pena que
suponga la muerte política del condenado, dado que sólo suspende la posibilidad
del ejercicio de la ciudadanía, con la vocación de desaparecer una vez sea
cumplida la pena y se obtenga la rehabilitación.
8.3.
Por consiguiente, esta Corporación ha precisado que el
derecho a la participación política puede limitarse, siempre que no se afecte su
núcleo esencial. Inclusive, la propia Constitución lo hace, al señalar que se
requiere de la ciudadanía para ejercer estos derechos. A su vez, la norma superior
ha previsto que en los casos determinados por el legislador es posible
suspender los derechos políticos, ya sea mediante sentencia judicial, fallo
disciplinario o de responsabilidad fiscal. Esta potestad de configuración es
amplia en esas materias, empero se encuentra limitada por los principios
constitucionales, las garantías procesales, al igual que por los mandatos de
racionalidad y proporcionalidad de las sanciones, y por las obligaciones
contraídas en los tratados internacionales de derechos humanos que forman parte
del bloque de constitucionalidad
Además, ha
estimado que la suspensión provisional y/o definitiva de los derechos políticos
de los funcionarios públicos, entre ellos de elección popular, es una decisión
que no interfiere el núcleo de los mismos ni implica una interferencia
desproporcionada e irrazonable, por lo que la regulación de esas materias hace
parte de la competencia del legislador ordinario su regulación.
VII.       CASO CONCRETO
9.
Las ciudadanas Yohana Reyes Medina y Liliana
Patricia Ruíz Urrea consideraron que el artículo 217
de la Ley 1952 de 2019 quebrantaba los artículos 152 y 153 superiores, dado que
desconoce la reserva de ley estatutaria que tiene la regulación de los derechos
políticos. Indicó que la norma accionada establece la suspensión provisional de
los funcionarios de elección popular, previsión que afecta de manera
desproporcionada los derechos consagrados en el artículo 40 Superior.
9.1.
En contraste, el Ministerio del Interior, el Departamento
Administrativo de la Función Pública, la Universidad Externado de Colombia y la
Vista Fiscal  solicitaron la exequibilidad de la norma, en tanto la suspensión
provisional de funcionarios públicos, incluidos de elección popular, no es
materia de reserva de ley estatutaria, dado que salvaguarda el principio de
interés general y se encuentra respaldada en la jurisprudencia de la Corte de
control abstracto.
Esta Corporación
recuerda que debe determinar si: ¿El artículo 217 de la  Ley 1952 de 2019
desconoció los artículos 152 y 153 de la Constitución, al permitir que una
autoridad administrativa suspenda provisionalmente a los empleados públicos
elegidos popularmente, disposición que, según las demandantes, tiene reserva de
ley estatutaria, debido a que interfiere de manera desproporcionada el núcleo
del derecho fundamental a ejercer el derecho político a ocupar cargos públicos?
Antes de la resolución del cargo, la
Sala realizará algunas precisiones relacionadas con la suspensión provisional
dictada en el marco de los procesos disciplinarios. Para ello, reiterará la
descripción normativa realizada en la Sentencia C-086 de 2019.
El artículo 217 de
la Ley 1952 de 2019 recoge la institución de la suspensión provisional de
funcionarios públicos, la cual pretende garantizar la prevalencia del interés general,
porque procura evitar que el proceso disciplinario que se inició por la supuesta
ocurrencia de faltas disciplinaria gravísimas o graves sufra injerencias del
procesado, la comisión permanente de los hechos sancionables o se presente una
nueva consumación de la falta. Así mismo, la suspensión provisional no apareja
la decisión de responsabilidad del proceso, ni puede considerarse como una
sanción. En realidad, la suspensión provisional es una alternativa de prudencia
y garantía de la adecuada función pública.
La medida mencionada
recae sobre los servidores públicos que no han sido retirados del servicio e
implica la separación del empleo por 3 meses, con posibilidad de prórroga. Aquí
están comprendidos los funcionarios de elección popular.
La imposición de la
suspensión provisional requiere motivación, puesto que debe fundarse en serios
elementos juicio, entre los que se encuentran su necesidad. A su vez, el
ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de revocar la medida en caso de que
desaparezcan los presupuestos que obligaron su decreto. Para ello, establece
que las condiciones objetivas y el respeto de las garantías del derecho al
debido proceso deben ser verificadas por parte de las autoridades disciplinas,
a través de recurso de reposición o el procedimiento de consulta, y las
autoridades judiciales, en uso de la acción de tutela.
9.2.
Para resolver el problema jurídico reseñado, se acudirá a
la metodología explicada en la supra 7,2, debido a que se trata de un cargo que
denuncia un presunto desconocimiento de los artículos 152 y 153 de la
Constitución.
9.2.1. Que se trate de derechos y deberes de carácter
fundamental: La Corte constata que los
derechos políticos han sido reconocidos como fundamentales en la Constitución
(artículo 40 Superior) y en la jurisprudencia[74]. Es más, el hecho de ocupar
y desempeñar un empleo público es una de las manifestaciones de los derechos
políticos. Basta referenciar el carácter democrático y participativo de la
Carta de Política de 1991 para advertir que los derechos de ciudadanía poseen
un rol central en el sistema jurídico colombiano. Así mismo, se recuerda  que
la aplicación de la norma demandada, eso es, la suspensión provisional de
funcionarios públicos, entre ellos los de elección, apareja una interferencia
de esos derechos políticos[75].
9.2.2. Que el objeto
directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos
fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo: En la parte motiva de esta decisión, la Sala Plena precisó
que,
por regla general, la normatividad que regula los procedimientos, entre ellos
los disciplinarios, no tiene reserva de ley estatutaria, pese a que estén
relacionados con el ejercicio de derechos fundamentales. Sin embargo, la
jurisprudencia ha identificado algunas situaciones en que la reglamentación de
un procedimiento debe ser objeto de los trámites cualificados de las leyes
estatutarias, a saber: i) la normatividad abarca el ejercicio de un derecho
fundamental de forma integral, sistemática y completa; o ii) los enunciados
legales tienen la función de restringir, limitar o proteger derechos
fundamentales.
Se advierte que la medida de suspensión
provisional de los funcionarios de elección popular se encuentra consagrado en
el artículo 217  Ley 1952 de 2017, Código Disciplinario Único. Dicho enunciado
legal no tiene la intensión de regular de manera específica los derechos
políticos. En realidad tiene la finalidad de fijar el “el conjunto de normas
sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la
obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”[76].
Entonces, pese a que el mencionado compendio sancionatorio puede estar
relacionado con el ejercicio de derechos políticos, no tiene el objeto de
directo de regular esos derechos, por lo que la interpretación restrictiva de
la reserva de Ley Estatutaria conduce a concluir que se incumple este
requisito.
9.2.3. “Que la
normativa pretenda regular, de manera integral, estructural y completa, un
derecho fundamental”: Aunado a lo anterior y en aplicación del criterio
restrictivo, la Sala Plena estima que la Ley 1952 de 2019 y su artículo 217
jamás pretende regular de manera integral, estructural y completa el derecho
político a ocupar cargos públicos.
Al respecto
debe precisarse que la disposición cuestionada no pretende regular elementos estructurales
del derecho político a ejercer cargos públicos. La norma no versa sobre
componentes mínimos que no admiten ser objeto de intervención por parte de las
autoridades públicas, puesto que nunca pretende regular la posibilidad de
postularse y ejercer un cargo, así como los titulares del derecho o sus
componentes. Inclusive, la Constitución y la jurisprudencia permite regular
mediante ley la figura de suspensión de derechos políticos.
En la parte
motiva de esta decisión, la Sala enfatizó que la suspensión provisional
de los derechos políticos de los funcionarios públicos, entre ellos de elección
popular, es una decisión que no interfiere el núcleo de los mismos, ni implica
una interferencia desproporcionada e irrazonable, por lo que la regulación de
esas materias hace parte de la competencia del legislador ordinario su
regulación.
Con base en las Sentencias C-108, de
1995, C-406 de 1995, C-280 de 1996, C-028 de 2006 y C-086 de 2019, la Sala
estima que la suspensión provisional es una medida que restringe el derecho
político a cargos públicos, empero es una alternativa proporcionada y razonable
que busca garantizar fines constitucionales válidos, como la moralidad pública.
La interferencia a los derechos políticos y la ausencia de afectación al núcleo
esencial de esa garantía aumenta si se tienen en cuenta que la suspensión
provisional jamás implica decidir sobre la responsabilidad del procesado, ni
puede considerarse  como una sanción, y es una medida temporal.
De igual manera, el precedente
mencionado así como las Sentencias C-329 de 2003 y 176 de 2017, son parámetros
normativos suficientes para concluir que la suspensión provisional hace parte
de la órbita del legislador ordinario, como sucede con las disposiciones que
establecen la inhabilitación para el ejercicio de derechos y función públicas,
producto de condiciones de acceso al empleo, de sanciones de suspensión de
derechos políticos u otra medida que conduzca la misma consecuencia jurídica.
9.3.
Por consiguiente, la Sala Plena sintetiza que la
suspensión provisional de los funcionarios de elección popular carece de
reserva de ley estatutaria, por cuanto en aplicación del criterio restrictivo
de la procedencia de trámite se constata que no tiene por objeto directo
regular el derecho político de acceso a cargos públicos. Así mismo, no es una
regulación sistemática, integral y estructural de la garantía mencionada, dado
que jamás señala características de la misma. Tampoco afecta el núcleo esencial
de ese derecho político, ni apareja una interferencia desproporcionada, como
advierten las Sentencias C-108, de 1995, C-406 de 1995, C-280 de
1996, C-028 de 2006, C-086 de 2019 y C-111 de
2019. En realidad, la materia estudiada hace parte de la órbita del legislador
ordinario, como se puede extraer de las Sentencias C-329 de 2003 y C-176
de 2017.
VIII.      SÍNTESIS
10.
En el presente caso, la Corte Constitucional estudia una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019,
de acuerdo con el cual es posible suspender provisionalmente del ejercicio del
cargo a los funcionarios de elección popular, situación que según las actoras,
apareja una interferencia desproporcionada de los derechos políticos. Las demandantes
argumentaron que esta disposición tenía reserva de Ley Estatutaria, al punto
que debió expedirse bajo el trámite de los artículos 152 y 153 Superiores.
10.1.
Previo al análisis de mérito, se procede a estudiar tres
cuestiones formales relevantes para la decisión, a saber:
i) teniendo en
cuenta que el Procurador General de la Nación pidió a esta Corporación
inhibirse de fallar la presente demanda de inconstitucionalidad por la ausencia
de vigencia de la Ley 1952 de 2019, la Sala concluye que tiene competencia para
estudiar el libelo, porque el criterio determinante para realizar un juicio de
validez sobre una ley es su promulgación y no su vigor. De ahí que, la
competencia de esta Corporación no se ve afectada por el hecho de que la ley
1952 de 2019 entre a regir en el año 2021. Así mismo, recordó que, en varias
oportunidades[77], la Corte ha aceptado
estudiar la constitucionalidad de normas que fueron promulgadas y que su
vigencia se encuentra latente mientras transcurre el tiempo (Supra 3.2)
ii) como resultado
de la solicitud elevada por el Ministerio del Interior de declaratoria de cosa
juzgada derivada de la decisión de constitucionalidad contenida en la Sentencia
C-086 de 2019, esta corte encuentra que tiene la competencia para pronunciarse
sobre la validez constitucional del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019
respecto del cargo de la posible conculcación de los artículos 152 y 153
Superiores, dado que nunca ha estudiado la constitucionalidad de esa
proposición jurídica frente a dicha disposición de la Carta Política (Supra 4.3).
En Sentencia C-086 de 2019, la Sala estudió la norma demandada por presunto
desconocimiento del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; mientras que, en el presente proceso, las ciudadanas
atacan la norma por invadir la órbita del legislador estatutario, sin que se
hubiese surtido el trámite pertinente. Por ende, se trata de cargos de
constitucionalidad distintos; y
iii) pese a los
cuestionamientos de ineptitud sustantiva de la demanda por parte de la Cámara
de Representantes, la Sala concluye que la censura propuesta por las ciudadanas
Martha
Yohana Reyes Medina y Liliana Patricia Ruíz Urrea observó los requisitos para proferir una decisión de mérito, por cuanto
los cargos son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, al
cuestionar la medida de suspensión provisional por haber sido tramitada en el
marco del procedimiento ordinario y por medio de ley estatutaria (Supra 5.4)
En ese contexto, el
problema que debe resolver la Sala Plena consiste en determinar ¿el artículo 217
de la  Ley 1952 de 2019 desconoció los  artículos 152 y 153 de la Constitución,
al permitir que una autoridad administrativa suspenda provisionalmente a los
empleados públicos elegidos popularmente, disposición que, según las
demandantes, tiene reserva de ley estatutaria, debido a que interfiere de
manera desproporcionada el núcleo del derecho fundamental a ejercer el derecho
político a ocupar cargos públicos?
10.2.    Ante esa incógnita, la Corte recordó que, por
regla general, la normatividad que regula los procedimientos, entre ellos los
disciplinarios, no tiene reserva de ley estatutaria, pese a que estén
relacionados con el ejercicio de derechos fundamentales. No obstante lo cual,
la jurisprudencia ha identificado algunas situaciones en que la reglamentación
de un procedimiento debe ser objeto de los trámites cualificados de las leyes estatutarias,
a saber: i) la normatividad abarca el ejercicio de un derecho fundamental de
forma integral, sistemática y completa; o ii) los enunciados legales tienen la
función de restringir, limitar o proteger derechos fundamentales.
También
enfatizó que la suspensión provisional de los derechos políticos de los
funcionarios públicos, entre ellos de elección popular, es una decisión que no
interfiere el núcleo de los mismos, ni implica una interferencia
desproporcionada e irrazonable, por lo que la regulación de esas materias hace
parte de la competencia del legislador ordinario su regulación.
10.3.
En definitiva, la Sala Plena concluyó que la suspensión
provisional de los funcionarios de elección popular carece de reserva de ley
estatutaria, por cuanto, en aplicación del criterio restrictivo de la
procedencia de trámite cualificado, se constata que no tiene por objeto directo
regular el derecho político de acceso a cargos públicos. Así mismo, no es una
regulación sistemática, integral y estructural de la garantía mencionada, dado
que no señala las características de la misma. Tampoco afecta el núcleo
esencial de ese derecho político, ni apareja una interferencia
desproporcionada, como advierten las Sentencias C-108, de 1995,
C-406 de 1995, C-280 de 1996, C-028 de 2006, C-086 de 2019 y C-111 de 2019. En realidad, la materia estudiada
hace parte de la órbita de competencia del legislador ordinario.
VII.-  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo
217 de la Ley 1952 de 2019, por el cargo
analizado de reserva de ley estatutaria.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO CAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(con impedimento aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Constitución Política, artículo 124
[2] Folio 45
[3] Sentencia C-280 de 1996
[4] Artículo 118
[5] Demanda contra varios artículos de la Ley
734 de 2002, que sanciona faltas gravísimas con destitución e inhabilidad
general para ejercer funciones públicas, aquí los demandantes refieren que la
inhabilidad para acceder al ejercicio de la función pública desconocía el
artículo 23 de la Convención Americana, al considerar que la restricción de
derechos políticos solo estaban a cargo de un juez de la república en el
reglamento de un proceso penal, lo que no es aplicable a través de actuaciones
administrativas que adelante la Procuraduría General de la Nación.
[6] Folio 48
[7] Folio 48
[8] Constitución Política, artículo 244
[9] Folio 85
[10] Sentencia C-028 de 2006, SU-71 de 2013,
C-500 de 2014 y C-086 de 2019
[11] Folio 85
[12] En este acápite se reiterarán las consideraciones de la Sentencia
C-536 de 2019
[13] Sentencia C-302 de 2012.
[14] Sentencias C-200 de 2019, C-044 de 2018, C-348 de 2017 y C-516 de
2016.
[15] Serrano José Luis, Validez y Vigencia, la aportación garantista a
la teoría de la norma jurídica, Editorial Trotta, Madrid, 1999, pp 23 y  74.
[16]  Sentencias C-200 de 2019, C-044 de 2018 y C-516 de 2016.
[17] Sentencias C-818 de 2011, C-634 de 2011 y C-302 de 2012.
[18] Sentencias C-392 de 2019, C-495 de 2019, C-536 de 2019,
[19] Sentencia C-212 de 2017
[20] Ver Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
[21] En este acápite, se reiterará las consideraciones expuestas en las
Sentencias C-200 de 2019, C-096 de 2017, C-516 de 2016. C-007 de 2016, C- 674
de 2015, C-164 de 2005, C-572 de 2014, C-554 de 2014, C-287 de 2014, C-255 de 2014,
C-178 de 2014, C-538 de 2012.
[22] Folio 4 Concepto del Procurador General de
la Nación
[23] Folio 5. Concepto del Procurador General de
la Nación
[24] C. Const., sentencias de constitucionalidad
C- 259 de 2015, C- 096 de 2019, C- 187 de 2019
[25] En Sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar
la sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa juzgada material
depende de si la norma es declarada inexequible o exequible.
[26]Al respecto se pueden ver la sentencia C-245 de 2009, fallo que
indicó que: “la Sala resaltar que el
principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando
se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas
analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del
ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de
inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior,
máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del
precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En
tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan
llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto
tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico.” En esa misma
dirección se encuentra, por ejemplo, las sentencias C-255 de 2014 y C-007 de
2016.
[27] Sentencia C-200 de 2019
[28] Para ello, véase, C. Const., sentencias de
constitucionalidad C- 028 de 2006, C- 500 de 2014, C- 086 de 2019 y C- 111 de
2019; sentencia de unificación SU- 712 de 2013.
[29] Echeverri U., et al., Rama Legislativa del
Poder Público, en Gaceta Constitucional, núm. 79, 1991, p. 13.
[30] Echeverri U., et al., 1991, op. Cit., p.
13.
[31] Echeverri U., et al., 1991, op. Cit., p.
13.
[32] Ibídem
[33] Ibídem
[34] Sentencia C- 053 de 2019.
[35] Ibídem.
[36] Sentencia C- 373 de 1995, C- 643 de 2011,
C- 811 de 2011, C- 053 de 2019, C.204 de 2019 y C-370 de 2019.
[37] Sentencia C-204 de 2019.
[38]Sentencias C-646 de 2001 y C-818 de 2011. .
[39] Sentencia C-370 de 2019
[40] En la sentencia C-646 de 2001, este Tribunal había sistematizado
los criterios que permiten identificar cuando una ley debió adoptar el trámite
estatutario, que consisten en que “(i) se trate de uno de los asuntos
expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta; (ii) Se trate
de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza;
(iii) [se] desarrollen y complementen derechos fundamentales; (iv) la
regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales;
(v) La regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral . (vi) [se] regule de manera integral un mecanismo de
protección de derechos fundamentales; (vii) se trate de un mecanismo
constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un
derecho fundamental”.
[41] En la Sentencia
C-385 de 2015, se precisó que el objeto directo: hace referencia a la intención
de la ley de regular de manera clara el derecho fundamental. De ahí que “si
el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho
fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley
estatutaria no es requerido” (Sentencia C-818 de 2011);
[42] .En Sentencias C-818 de 2011 y C-385 de 2015, se advirtió que la
integralidad advierte que una norma que desarrolla un derecho fundamental debe
ser tramitada por el referido procedimiento cualificado, siempre que regule de
forma integral y sistemática esa garantía. La integralidad también aplica para
el mecanismo de protección del derecho fundamental. Por su parte, la regulación estructural: obliga a que el
desarrollo y afectación de los elementos estructurales que hacen parte del
núcleo esencial del derecho tienen reserva de ley estatutaria. Sobre el
particular, la Corte ha precisado que serán tramitados por una ley cualificada “los
elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un
derecho fundamental” Sentencia C-981 de 2005. Al regular esa clase
de principios, el legislador no puede desconocer los contenidos normativos que
el constituyente estableció en la Carta Política, así como la observancia de
las condiciones de proporcionalidad y razonabilidad.
[43] La jurisprudencia
constitucional ha definido el núcleo esencial como el mínimo de contenido
que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica,
que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad
respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo
debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el
cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente
o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le
quita su esencia fundamental”: Sentencia C-756 de 2008 y C-204 de 2019.
En la Sentencia C-993 de 2004, la Corte declaró inexequible la norma de la Ley
863 de 2003 que establecía la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) reportara a las centrales de riesgo información sobre
cumplimiento y mora de obligaciones tributarias por desarrollar aspectos
inherentes al núcleo esencial del derecho como “límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones
[44]En la Sentencia C-1338
de 2000, la Corte declaró la inexequibilidad de toda la Ley 563 de 2000 por
haber reglamentado integralmente las veedurías ciudadanas.
[45]  En la Sentencia C-818 de 2011, la Sala
precisó que la norma elaborada deberá someterse al trámite cualificado, siempre
que desarrolle los elementos estructurales del derecho, como son “(i) las
prerrogativas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones
para los sujetos pasivos, (ii) los principios que guían su ejercicio –cuando
haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen de protección y otras
limitaciones de orden general”. Las limitaciones generales son diferentes a
las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando
existe colisión entre derechos o entre derechos y otros principios
constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al caso
específico.
[46] En la Sentencia C-007 de 2017, esta Corporación estimó que no tenía
reserva de ley estatutaria establecer los recursos en sede administrativa y los
requisitos para demandar en sede judicial administrativa, porque regulan las
actuaciones administrativas que desarrollan especificidades e una rama del
derecho, empero jamás procuran definir el derecho de petición en general.
[47] En la Sentencia C-620 de 2001,
la Corte declaró inexequibles los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo
relativo al derecho de habeas corpus de la Ley 600 de 2000,
pues regulaban el derecho fundamental de forma “exhaustiva, íntegra y
completa”.
[48] La Sentencia C-818 de 2011 estableció que los artículos 13 a 33 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
violaban la reserva de ley estatutaria al regular de forma integral el derecho
de petición,  por lo que excluyó del ordenamiento jurídico esas disposiciones.
[49] En la Sentencia C-284 de 2014, la Sala Plena declaró inexequible la
expresión “y en los procesos de tutela” y reiteró que los asuntos de
competencia del juez de tutela estaban reservados al trámite mediante ley estatutaria,
toda vez que “una regulación que se refiere a recursos o medios de
impugnación, como la aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría
tener como función la protección precisamente de derechos fundamentales, está
sujeta también a la reserva de ley estatutaria”
[50] La Sentencia C-223 de 2017 estimó que la regulación del Código
Nacional de Policía sobre las reuniones y manifestaciones públicas desconocía
la reserva de ley estatutaria pues reglamentaba de manera integral, sistemática
y completa los derechos a la protesta, a la liberta de expresión y al ejercicio
de derechos políticos. Al respecto, constató los siguientes requisitos “ii)
el objeto de las normas era regular directamente el ejercicio de los derechos
fundamentales de reunión y manifestación pública;  (iii) se trataba de una
normativa integral, estructural y completa al definir, clasificar y reglamentar
el derecho, contener un desarrollo minucioso de los aspectos “favorables y
desfavorables a las reuniones, eventos y espectáculos”, por lo cual se
establecían las condiciones de modo, tiempo y lugar de ejercicio del derecho y
la respuesta que debía dar la Policía; (iv) se refería al núcleo esencial, los
elementos estructurales y los principios básicos del derecho; y (v) finalmente,
establecía límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afectaban la
estructura y los principios del derecho. Por lo anterior, declaró la
inconstitucionalidad de las normas referidas. No obstante, difirió los efectos
de dicha declaración hasta el 20 de junio de 2019 para que el Congreso tuviera
la oportunidad de tramitar la normativa mediante ley estatutaria.” En
Sentencia C-370 de 2019
[51] Sentencia C- 373 de 1995.
[52] En Sentencia C-106 de 2018, la Corte Constitucional estimó que no
era reserva de ley estatutaria la regulación la inhabilidad de los parientes
dentro del cuarto grado de consanguinidad de los gobernadores, diputados,
alcaldes municipales y distritales, concejales municipales y distritales para
ser contratistas de la respectiva entidad territorial o de sus entidades
descentralizadas, por cuanto no corresponde con algún criterio de aplicación de
las materias de reserva de ley estatutaria, como es afectar el núcleo esencia
del derecho fundamental o sus componentes intangibles o su estructura.
[53] Sentencia C- 373 de 1995, C-381 de 1995 y
C-151 de 1997. En dicho precedente, la Corte Constitucional precisó que la determinación legal de inhabilidades para el ejercicio de
funciones públicas, para celebrar contratos o para prestar servicios públicos,
no requiere ser incluida en una ley estatutaria. En la
sentencia C-373 de 1995, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 95
de la Ley 136 de 1994, que contempla inhabilidades para ser concejal y alcalde.
Así mismo, en la Sentencia C-381 de 1995, la Corte declaró la
constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que contempla
inhabilidades para ser concejal.
[54] En la Sentencias
C-329 de 2003, la Corte declaró exequible el artículo
del Código Penal, Ley 599 de 2000, que consagraba la pérdida de derechos
políticos y el ejercicio de funciones públicas como pena que siempre accedía a
la pena de prisión
[55] Sentencias  C- 877 de 2005. En dicha
oportunidad, la Corte Constitucional consideró que no tenía reserva de ley estatutaria
la creación del boletín de deudores morosos del Estado a cargo de la Contaduría
General de la Nación, en el cual se relacionarán las personas que tengan
acreencias pendientes de pago con las entidades estatales, las cuales
suministrarán esa información de manera semestral y que superen un plazo de
seis meses y una cuantía mayor a cinco salarios mínimos legales vigentes. Lo
anterior, en razón de que no afectaba el núcleo esencial del derecho al habeas
data, toda vez que no regula el derecho a conocer, actualizar y rectificar la
información, y menos se ocupa de la caducidad de los datos, pues el simple
acopio y almacenamiento en un boletín, por parte de entidades estatales, de
información que reposa en entidades también del Estado, no compromete por sí
mismo dicho derecho.
[56] Uribe V., Diego, Ponencia: carta de
derechos, deberes y libertades presentada por la Comisión I de la Asamblea
Nacional Constituyente, en Gaceta Constitucional, núm. 128, 1991, p. 18.
[57] Uribe V., Diego, Informe-ponencia para
primer debate en plenaria: carta de derechos, deberes, garantías y libertades,
en Gaceta Constitucional, núm. 82, 1991, p. 12.
[58] Carrillo F., Fernando, Proyecto de acto
constituyente de vigencia inmediata sobre la ciudadanía y las elecciones, en
Gaceta Constitucional, núm. 141, 1991, p. 34.
[59] Carillo,
Fernando, Proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata sobre la
ciudadanía y las elecciones, en Gaceta Constitucional, No. 141, p. 34.
[60] Carillo,
Fernando, Proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata sobre la
ciudadanía y las elecciones, en Gaceta Constitucional, No. 141, p. 34.
[61] Carillo,
Fernando, Proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata sobre la
ciudadanía y las elecciones, en Gaceta Constitucional, No. 141, p. 34.
[62] Al respecto, Sentencia C- 591 de 2012.
[63] Esta postura estaría fundamentada en los
casos López Mendoza v. Venezuela, consideraciones 107ss. y Castañeda Gutman v.
México, consideraciones 143ss., así como en el C. Es., Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero
Ponente: César Palomino Cortés. Así mismo, la Constitución de Colombia permite
que un juez distinto al penal suspenda los derechos políticos en los siguientes
eventos: (i) la inhabilidad especial como resultado de la pérdida de
investidura decretada por el Consejo de Estado (artículos.183, 184 y 237.5);
(ii) la inhabilidad general a quien ha dado lugar a que el Estado sea condenado
a una reparación patrimonial (artículo 122); y (iii) el control disciplinario
interno ejercido por la propia administración (artículo 209); (v) el control
fiscal asignado a la Contraloría General de la República (artículo 267).
[64] Sentencia C-028 de 2006
[65] Sentencias C-124 de 2003 y C-500 de 2014.
[66] Sentencia  C- 111 de 2019. Esta decisión
sintetiza la línea jurisprudencial fijada en las sentencias: C- 028 de 2006,
SU- 712 de 2013 y C- 500 de 2014, entre otras.
[67] La Corte concluyó que era compatible con el artículo 23 de la CADH
facultar al operador disciplinario a suspender provisionalmente a los
servidores públicos, entre ellos los de elección popular.
[68] En esta decisión, la Sala Plena manifestó que la CADH debe
interpretarse en armonía con las Constitución, por lo que la competencia de la
procuraduría general de la nación tiene la competencia para limitar los
derechos políticos, entre ellos los de elección popular, siempre y cuando se
garanticen los derechos al debido proceso.
[69] En la Sentencia C-028 de 2018, la Corte se analizó
una demanda contra las normas legales del Código Disciplinario Único que regulaban
la sanción de inhabilidad general, sus implicaciones y su duración.
[70] Sentencia  C- 536 de 1998; Así mismo ver Sentencias
de tutela T- 362 de 2015 y T- 366 de 2015.
[71] Sentencia de C- 111 de 2019.
[72] Sentencia  C- 086 de 2019. En esa ocasión
se afirmó que “la competencia para suspender provisionalmente a un servidor
público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador
disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores
públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma
demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y
en el artículo 40 de la Constitución” (…) “Todo esto permite, en
síntesis, afirmar que si una restricción a los derechos políticos está
constitucionalmente justificada, observa criterios de proporcionalidad y
garantiza el debido proceso, se encuentra dentro del margen nacional de
apreciación del Estado colombiano, así no figure de manera explícita en la
lista de restricciones válidas a los derechos políticos prevista en el artículo
23 convencional!.
[73] Sentencia C-106 de 2018.
[74] Sentencias T-439 de 1992, T-469 de 1992, C-084 de 1994, SU-168 de
1999, C-329 de 2003, T-487 de 2003, T-603 de 2005, T-201 de 2006, T-123 de
2007,  T-232 de 2014, T-066 de 2015, T-117 de 2016, C-101 de 2018 y SU-115 de
2019, entre otros.
[75] Sentencia C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-106 de 2018, C-086 de
2019 y C-111 de 2019.
[76] Sentencia C-450 de 2003. Reiterado por la Sentencia C-086 de 2019.
[77] En este punto, se referenciaron las decisiones de la Ley 1437 de
2011 (Sentencias C-818 de 2011, C-634 de 2011 y C-302 de 2012.) y la Ley 1952
de 2019 (Ver Sentencias C-392 de 2019, C-495 de 2019, C-536 de 2019)