C-356-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-356/94
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad
de las exclusiones
Encuentra la
Corte que el artículo resulta inconstitucional por varias razones: en primer
lugar, porque desde el punto de vista de la materia a cargo de la agencia del
Estado, no  es posible establecer discriminaciones entre los empleados
públicos, de manera que unos sean de carrera y otros no. En segundo lugar, las
excepciones a la carrera que directamente consagra la Constitución Política,
indican el interés del propio constituyente en que ellas se refieran a
consideraciones atinentes al tipo de vinculación o ingreso a la función pública
del empleado, más que a las materias que estén a  su cargo; y no puede el
legislador autorizado para establecer esas excepciones, sobrepasar la lógica
implícita en las distintas causales constitucionales, al ejercer sus
competencias.  Es entonces el racional sentido en el nombramiento en los
empleos públicos, el que puede inspirar excepciones al ingreso a la carrera. Al
no hacer distinción el artículo 8o., objeto de crítica, entre un tipo  y otro
de funcionarios del personal civil, para excluir  a los de la naturaleza antes
indicada de la carrera, dirigiéndose a todos, resulta por esa generalidad
contraria a los alcances de la carrera administrativa, tal como es concebida en
la Constitución Política. El carácter civil del personal no puede, por sí solo,
ser motivo para la exclusión del instituto de la carrera.
PERSONAL CIVIL
DEL MINISTERIO DE DEFENSA-Derecho
a ingresar a carrera administrativa
Si el propio
constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal
militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa
y de la Policía Nacional, no puede la ley,  como lo hace el artículo  8o. en
comento, excluir de la Carrera Administrativa general, al personal civil de las
mismas entidades, no asimilándolos a la carrera especial. Así resulta contraria
la norma al mandato del bloque constitucional sobre carrera.
COMPETENCIA DEL
CONGRESO PARA ESTABLECER REGIMENES ESPECIALES DE SERVIDORES
Bien puede el
legislador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la C.P.,
establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores
públicos al servicio del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, en los
cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una
mayor flexibilidad, para que el Gobierno pueda introducir los cambios de
personal acordes con la naturaleza de las funciones que estas dependencias
cumplen, inclusive para señalar como de libre nombramiento y remoción aquellos
cargos que lo exijan, por razón de la responsabilidad, la dirección y la
confianza que se les deposita.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Error
de Técnica/PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración de oficio/PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL
Se presenta un
error de técnica en la formulación del  cargo relacionado con el artículo 8o.
que se examina.  En efecto, los demandantes, cuya finalidad  es que el personal
civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional sea de carrera, al no
haber demandado la expresión del artículo que dice:  "...y son de libre
nombramiento y remoción de las respectivas autoridades nominadoras...",
dejaron la posibilidad de que esta disposición permitiera soslayar la eficacia
de la declaratoria de inconstitucionalidad que hará  la Corte, toda vez que,
por mandato constitucional, se excepcionan de la carrera a los funcionarios de
libre nombramiento y remoción.  Fundada la Corte en criterios sustanciales
ordenados por la Carta,  integra proposición jurídica completa, por las razones
atrás expuestas, por ser contrario a la Constitución, y resultar el aparte no
demandado, si deja de hacerse pronunciamiento sobre el mismo, elemento que
resta eficacia a la decisión sobre lo que si se demandó.
PRINCIPIO DE
IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MINIMOS LABORALES
El principio de
irrenunciabilidad de los Beneficios Mínimos Establecidos en Normas Laborales.
Refleja el sentido reivindicatorio y proteccionista que para el empleado tiene
el derecho laboral.  De suerte que los logros alcanzados en su favor,  no
pueden ni voluntaria, ni forzosamente, por mandato legal, ser objeto de
renuncia obligatoria.
OBLIGACION DEL
TRABAJO-Concepto/SERVICIO
CIVICO
Qué es
propiamente  la obligación  del trabajo?  No puede ser la posibilidad de
imposición  de trabajos forzosos y debe distinguirse también  de la posibilidad
de obligar al cumplimiento de determinadas actividades laborales, con el fin de
obtener ciertos beneficios, tal es el caso de las tareas de prestación de
servicios cívicos, que no pugna con la Constitución.  Esta obligación
constitucional es un valor que se reconoce con efectos jurídicos,  que tienen
que ver con el cumplimiento de las labores y con el establecimiento de una
cultura del trabajo, más que como modalidades impositivas del mismo, que
contrarían el principio de la libertad  de trabajo, de autonomía de la voluntad
en la relación laboral y la libre actividad económica e iniciativa privada.
TRASLADO/PRINCIPIO
DE DISCIPLINA
No se trata de
forzar al trabajador a laborar contra su voluntad, ni contra su criterio sobre
la legalidad de la orden de traslado, sino de asegurar el principio de
disciplina, expresado en el poder jerárquico, propio de la función pública que
debe soportarse en la efectividad y firmeza de los actos administrativos.
REF:    Expediente
No. D-502
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 8o. (parcial) y 23 (parcial), del
Decreto 1214 de 1990.
Carrera
Administrativa. Traslado Obli-gatorio. Personal civil del Ministerio de Defensa
y la  Policía Nacional.
Actores:
LUZ BEATRIZ PEDRAZA
BERNAL
JOSE A. PEDRAZA
PICON  y
LUIS GONZALO MEJIA
URIBE
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  Agosto once (11) mil novecientos noventa y cuatro (1994)
I.   ANTECEDENTES
Los ciudadanos LUZ
BEATRIZ PEDRAZA BERNAL, JOSÉ A. PEDRAZA PICON y LUIS GONZALO MEJIA URIBE,
haciendo uso de la acción de inconstitucionalidad autorizada en el numeral 5o.
del artículo 241 de la Constitución Política, piden declarar la inexequibilidad
de los artículos 8o. (parcial) y 23 (parcial) del decreto con fuerza de ley No.
1214 de 1990, "por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen
Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional",
expedido por el señor Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió la Ley 66 de 1989.
Cumplidos los
trámites que ordena la Constitución y la ley para este tipo de acciones, y
finalmente oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede
la Corporación a dictar la sentencia correspondiente.
II.   LA NORMATIVIDAD ACUSADA
"DECRETO
No. 1214 de 1990
( junio 8)
"Por el cual
se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
"....
"Artículo
8o.  Exclusión de la Carrera Administrativa y facultad de libre nombramiento y
remoción. Los empleados  públicos del Ministerio de Defensa y de la
Policía Nacional no pertenecen a la Carrera Administrativa y son de
libre nombramiento y remoción de las respectivas autoridades nominadoras,
incluyendo a quienes se encuentren inscritos en otras carreras o escalafones
especiales; en su nombramiento prevalecerá un sistema de selección por méritos,
aptitudes e integridad moral".
".....
"Artículo
23.-   Traslado.  Es el acto de autoridad militar o policial competente,
por el cual se transfiere al personal civil a una nueva unidad, dependencia o
repartición del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, a fin de que
preste sus servicios en ella, estando  obligado a cumplirlo".
Los preceptos
subrayados son los acusados de inconstitucionalidad en la demanda.
III.       LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que las normas acusadas violan los artículos 1o., 2o., 4o., 13, 17,
25, 53 y 209 de la Constitución Política, por las razones siguientes:
-        Que el
artículo 4o. de la Carta dispone su calidad de norma de normas, "y obliga
a la inaplicabilidad de cualquier norma inferior que le sea incompatible",
consecuencia de que es "un  estado de derecho  convivente en el que el
poder estatal es medio para realización del hombre en su concepto ontológico,
existencial, solidario, social y político".
-        Que las
normas  motivo de la demanda pugnan "con los derechos que la Constitución
garantiza proteger en sus artículos 25, 53, porque no es garantía alguna y es
contraria a la naturaleza de las  relaciones de trabajo, que el trabajador
esté subsumido en una obligación cuando el patrono hace uso del  jus variandi,
ya que  toda obligatoriedad por su misma naturaleza es de primaria imposición,
sometiendo al  trabajador a un estado de esclavitud que lo prohibe
expresamente  el artículo 17  C.N. e inclusive como forma de servidumbre
personal".
-        Que el
adjetivo "obligatorio" del artículo 23 del Decreto No. 1214/90,
"crea un nuevo deber a cargo del trabajador que  bien podía verse avocado
a aceptar un  traslado dañino o indecoroso como único medio de conservar su
empleo ante la disyuntiva de perderlo por renuncia o de ser despedido por
violación  de una orden forzosa, y ya no por la liquidación, es decir, en ambos
casos perdiendo la indemnización a la que tendría derecho por terminación de
una relación laboral".
-        Que la
bilateralidad es ínsita en las relaciones laborales "y la imposición de la
obligatoriedad del traslado la desvirtúa contra lo  propuesto en los artículos
25 y 53 de la C.N. pues pugna a la garantía de las relaciones  de trabajo con
la imposición en lo que concierne al jus variandi, haciendo obligatorio el
traslado, ya que si no lo acepta por dañino e indecoroso, pierde el empleo,
obligando al trabajador a la renuncia y al despido unilateral con la pérdida de
la estabilidad de su empleo, que es también un derecho propio de esta clase de
relaciones jurídicas."
-        Que
"la imposición del traslado con carácter obligatorio en un solo sector de
la administración pública como es el Ministerio de Defensa desborda la igualdad
del trabajador ante la ley que es el principio que también está consagrado en
el artículo 13 de la C.N."
-        Que
"la exclusión del personal civil del Ministerio de Defensa de la Carrera
Administrativa, pugna con el artículo 53 de la Constitución Nacional, que da a
la ley  la descripción de los principios mínimos fundamentales pero que a su
vez define como propósito social del Estado la "igualdad de oportunidades
para los trabajadores" y si el legislador define la carrera administrativa
como objeto para mejorar la eficiencia de la administración pública (Dto.
2400/68, art. 40) y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades
para el acceso a este servicio, la estabilidad en el empleo y la oportunidad de
ascender en la carrera conforme a las reglas de la igualdad de oportunidades,
es obvio que la discriminación contra los empleados civiles del Ministerio de
Defensa, de proteger su derecho de trabajo, con ingreso a carrera
administrativa no puede prevalecer frente a éste principio (art.  53)."
-        Que del
artículo 209 de la C.N., se desprende  que la prohibición de ingreso a la
Carrera Administrativa del personal del Ministerio de Defensa es
inconstitucional, pues con esto, los principios que incorpora, quedan
comprometidos, "....todo lo cual queda comprendido dentro de los fines
sociales del Estado, y por tanto viola el artículo 2o. C.N.".
IV.   INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
El señor Ministro de
Defensa Nacional, directamente, presentó escrito para exponer las razones que
justifican la constitucionalidad de las normas sometidas a revisión, en
términos que a continuación se resumen:
-        Que el
derecho al trabajo es fundamental, y su desarrollo es ordenado de manera
directa en el artículo 53 de la Constitución Política.
-        Que el
Decreto 2400 de 1968, fue  recogido de manera integral en la Carta de 1991,
"como quiera que establece que los empleados públicos del Ministerio de
Defensa y de la Policía Nacional, no pertenecen a la Carrera Administrativa y
son de libre nombramiento y remoción de las respectivas autoridades
nominadoras; en el nombramiento de tales empleados prevalecerá un sistema de
selección por méritos, aptitudes e integridad moral".
-        Que la
exclusión de la carrera administrativa, "no se traduce en una violación a
los derechos fundamentales del trabajador, porque paralela a ella se ha
consagrado todo un régimen de carrera, clasificación, ingreso, promoción,
retiro de asignaciones, régimen disciplinario, evaluación y de seguridad social
especial para los empleados públicos a que se refiere el Decreto 1214 de
1990".
"Las razones
que asistieron como fundamento de la expedición de dicho estatuto especial,
consisten en los especiales y precisos fines que habrá de cumplir la entidad en
la que se prestarán sus servicios, (Ministerio de Defensa Nacional y Policía
Nacional), quienes tienen a su cargo la defensa de la soberanía, la
independencia nacional,  la integridad del territorio y del orden
constitucional, así como lograr el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio del derecho y libertades públicas y asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz".
-        Que
"la Carrera Administrativa impone el cumplimiento de unos fines en favor
de sus empleados inscritos, tales como el acceso al servicio público, la
estabilidad laboral, y un sistema integrado de ascensos.  Cuando por virtud del
desarrollo constitucional de la facultad discrecional de libre nombramiento y
remoción un empleado no  pertenece a dicha carrera, no significa que se
desconozca principios fundamentales, generales y objetivos para todos los
trabajadores del sector. La Carta exceptúa en la carrera los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley."
-        Que si bien
es cierto que los empleados de carrera son la regla general, es la excepción
que lo sean los de libre nombramiento y remoción.  (artículo 4o. del Decreto
1214 de 1990).
-        Que el
"sistema de carrera y la facultad de libre nombramiento y remoción llevan
implícito el poder de la discrecionalidad de la autoridad nominadora,  de menor
a mayor grado, respectivamente. La discrecionalidad es un poder jurídico de la
administración, limitado y en el cual sustenta sus  decisiones para cumplir sus
fines y cometidos".
-        Que la
facultad de libre nombramiento  y remoción no significa arbitrariedad, pues
sería entonces contraria  al Estado de Derecho.
-        Que la
demanda adolece de una falla técnica en su formulación al no haberse demandado
las expresiones:  "... y son de  libre nombramiento y remoción de las
respectivas autoridades nominadoras", ya que "esto equivale en
últimas a que no pertenezcan estos empleados públicos a la Carrera Administrativa".
-        Que el
"trabajo no constituye en forma alguna, una extensión a la esclavitud ni
puede ser tomada como una variación del servilismo o de servidumbre".
"Dentro de las situaciones administrativas se encuentra regulado el
traslado, como una posibilidad que tiene la administración para lograr la
realización de sus fines y el cumplimiento de sus deberes constitucionales y
legales. De esta manera se producen los traslados cuando se provee, con un
empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente, con funciones afines
al cargo que venía desempeñando, de la misma categoría y para el cual se exijan
requisitos mínimos similares; también hay traslado cuando se efectúan permutas
entre empleados que desempeñen cargos o funciones afines o complementarias, en
las condiciones arriba indicadas".
-        Que el
"personal civil cuenta con un régimen especial y exceptivo del común de
los funcionarios que sirven en los  distintos  organismos e instituciones
estatales, que incluyen beneficios establecidos en consideración al sector defensa".
-        Que el
"buen servicio impone cargas para muchos de los servidores públicos".
"Se parte de un
respeto a todas las prerrogativas y prestaciones especiales ofrecidas para
estos funcionarios, sobre todo en materia de seguridad social y pensional, etc..
Por su parte el empleado público que es trasladado por razones del servicio
tiene derecho a una serie de emolumentos para facilitar su instalación en la
nueva sede ya que  precisamente el legislador previendo la especialidad del
servicio en la fuerza pública consideró conveniente ofrecer unas condiciones
mínimas personales y familiares para esta clase de funcionarios del
Estado".
V.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 397 del 11 de abril de 1994, rindió,
dentro del término legal, el concepto ordenado en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, en el asunto de la referencia, en el cual solicita
a esta Corporación declarar la "INEXEQUIBILIDAD del artículo 8o. y de la frase
"estando obligado a cumplirlo" contenida en el artículo 23 del
Decreto Ley 1214 de 1990", previas las consideraciones que se relatan a
continuación:
-        Que el
mandato constitucional "ha consagrado la Carrera Administrativa como regla
general (art. 125), en virtud de la cual los empleos en los órganos y entidades
del Estado pertenecen  a ésta, exceptuando de la misma los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los que señale la ley".
-        Que la
Carta Política, en distintas normas ha establecido regímenes especiales  de
carrera (art. 268-10, 279, 256-1, 253, 217 y 218 de la C.N.).
-        Que el
personal civil no pertenece a la carrera militar.
-        Que
"en cuanto que los términos  amplios del  artículo 8o. no discriminan
cuáles de los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía
Nacional pertenecen a la carrera administrativa y cuáles no, resultan
contrarios al contenido normativo del canon 125 superior, por
inconstitucionalidad que ha sobrevenido ante la institucionalización de la
carrera por la  Carta de 1991."
-        Que las
razones de tipo institucional -defensa nacional-, no justifican la merma de una
garantía general para un grupo de servidores públicos.
"Apoyo de lo
anterior lo constituye sin duda, el ejemplo dado por la jurisprudencia  de la
Corte Suprema de Justicia, con ponencia de quien hoy conduce la presente acción
(sentencia No. 17 de mayo 4 de 1989. Expediente No. 1871), donde en punto a encontrar
el equilibrio  que se propone, flexibilizó el rigorismo de la norma que impedía
a los empleados  públicos del Ministerio de Defensa Nacional, de la Policía
Nacional (personal civil) sindicalizarse."
-        Que el
"mandato final del artículo 23 acusado, contenido en la frase  'estando
obligado a cumplirlo' es inconstitucional, si se tiene en cuenta que va
dirigido a personal civil y no militar, no correspondiendo así a la naturaleza
legal, reglamentaria o estatutaria propia de las relaciones de los empleados públicos,
ni a la contractual de los trabajadores oficiales, que en materia de traslado,
tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en el
fallo citado por los impugnantes, ostenta un carácter excepcional autorizado o
permitido por la ley  y no una facultad ordinaria o normal."
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a)      La
Competencia
Es competente la
Corte  Constitucional para conocer de la presente acción, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 de la Constitución  Política, por hacer parte la
normatividad acusada de un decreto  con fuerza de ley, expedido en desarrollo
de facultades extraordinarias conferidas  por el Congreso de la República al
jefe del ejecutivo.
b)      La Materia
Esta sentencia
define la constitucionalidad de la prohibición legal del ingreso a la Carrera
administrativa del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía
Nacional, y de la obligatoriedad igualmente ordenada en la ley, del traslado
del  mismo personal civil a una nueva  unidad, dependencia o repartición, a fin
de que preste sus servicios  en ella.
1.    INGRESO A
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La Carrera
Administrativa comprende un conjunto de realidades llamadas a perfeccionar la
dinámica del Estado que, en nuestros  días, con el aumento de las tareas de
distinta naturaleza a su cargo, requiere, ante las expectativas de resultados,
los fines definidos en la legislación, los efectos de distinta  índole y
alcance producidos por su proceder, seleccionar adecuadamente a los servidores
públicos, perfeccionar sus métodos y sistemas, mejorar la calificación técnica
y moral de los trabajadores, y asegurar que no sean los intereses políticos,
sino las razones de eficiente servicio  y calificación, las que permitan el
acceso a la función pública en condiciones de igualdad.
Para esto es
necesario  garantizar a los servidores públicos  buenas condiciones de trabajo;
la elevación de la estima de su posición y de la labor  realizada; condiciones
de estabilidad, regularidad y ascenso o promoción en el trabajo; sistemas de
capacitación y adiestramiento; y una justa retribución salarial.
En nuestro país,
este anhelo de modernización del elemento humano del poder público, viene de
atrás, con la expedición de la Ley 165 de 1938, estatuto que creó la Carrera
Administrativa para todos los  servidores del Estado, excepción hecha de los
empleados que  ejercieran jurisdicción  y autoridad, de los agentes del
Presidente de la República o de los gobernadores, y, como regla  general, de
todos  aquellos funcionarios cuyos cargos tuvieran una significación
esencialmente política o se rigieran por preceptos especiales.  Esfuerzos
posteriores se han realizado en la legislación colombiana para perfeccionar la
carrera administrativa, en el Plebiscito de 1957 (artículos 5o., 6o. y 7o.), la
Ley  19 de 1958, el Decreto 1732 de 1960, el Decreto 2400 de 1968, el Decreto
No. 1950 de 1973; en este último se define la carrera como una mecanismo de
administración de personal que no reconoce para el acceso al servicio y para la
permanencia y promoción  dentro de él, factores distintos al mérito  personal,
demostrado mediante un serio proceso de selección. Proceso que tiene las
siguientes etapas:  La convocatoria, el reclutamiento, la oposición, la lista
de elegibles, el período de prueba y el escalafonamiento. Luego la Ley 61 de
1987 y finalmente la 27 de 1992,  ésta última en desarrollo de la nueva Carta
Política, ponen de presente el prolongado esfuerzo legislativo que se ha hecho
en nuestro país, para hacer realidad la carrera administrativa en la función
pública.
En oportunidad
reciente esta Corporación se refirió al instituto de la Carrera Administrativa,
expresando lo siguiente:
"Como es
bien sabido, el plebiscito de 1957 fue la primera manifestación directa, en
materia de Reforma Constitucional, del constituyente primario en la historia de
Colombia. Lo que lo movió a elevar la carrera administrativa a canon
constitucional, fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental proceso,
garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la experiencia,
la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos, sustrayéndolos a
los vaivenes, manipulaciones y contingencias de la lucha político-partidista,
que hasta entonces había llevado a que cada vez  que se producía un cambio de
gobierno y el poder político era conquistado por uno de los partidos
tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro partido de la
participación en los cargos públicos, aun en los niveles más bajos.
Posteriormente, con base en la reforma plebiscitaria, el Decreto Ley 1732 de
1960 distribuyó en dos sectores los empleos públicos: los de carrera
administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento y
remoción."
"........
"2.2  Fines
que persigue la Carrera administrativa
"El sistema
de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios
de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la
estabilidad en los cargos públicos, con base en estos principios y en la
honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté
conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación
profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con
las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que
prestan sus servicios al Estado.  El elemento objetivo de la eficiencia es el
determinante de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón
suficiente.  No se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la
efectividad de los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una
vinculación fundada en motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro
se hará por hechos determinados legalmente, inspirados en la realidad de la
eficiencia laboral. En definitiva, lo que se protege es el interés general.
"2.3 En
la carrera administrativa se realiza el principio de igualdad
"Con el
sistema de carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la
base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del
empleo. Pero, como lo ha reiterado esta Corporación, la igualdad no implica una
identidad absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del
merecimiento hay una adecuación entre el  empleado y el cargo, sin
interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia.
"Esta forma
de igualdad, que es la propia del sistema de carrera, supone la equivalencia
proporcional. Lo debido al empleado se determina en relación a la capacidad
exigida por el cargo y a la relación de los empleados con dichas exigencias. Lo
que mide la igualdad en el sistema de carrera es la proporción entre los
distintos empleados y las calidades requeridas para el cargo. Por tratarse de
una igualdad o equivalencia, esa igualdad se determina por medidas objetivas,
pero no debe pensarse que es posible establecer matemáticamente  el valor de
las cosas entre sí. ¿Cómo se fija la equivalencia? al no haber criterios
naturales, los criterios son necesariamente convencionales: la estimación de
las condiciones del candidato y el merecimiento de éste.
"En la
carrera administrativa, obviamente, hay diversidad de funciones, que lleva
consigo la diferente participación en el seno de la entidad. En definitiva es a
cada uno según su merecimiento, como se ha esbozado. Es evidente que la
capacidad señala límites, en cuanto nadie puede estar obligado por encima de
sus fuerzas y aptitudes laborales." (Sentencia C-195 de abril 21 de 1994.
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.)
La Asamblea
Constituyente de 1991, se ocupó del estudio de varios proyectos concernientes a
la carrera administrativa, pudiendo colegirse de sus debates su compromiso con
conceptos integradores de ese concepto, como  el ingreso por méritos, la
estabilidad asegurada para el eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades
para todos los colombianos, la moralidad en el desempeño de  cargos públicos,
y su especialización  y tecnificación.
La Constitución
Política, además de regular de manera general la Carrera Administrativa, se
ocupó de manera  genérica y específica de carreras especiales.  Según el
artículo 125, los "empleos" en los órganos y entidades del Estado son
de carrera. Lo que no deja dudas sobre la  regla general de la pertenencia  a la
carrera y sobre la excepción de la circunstancia contraria. El precepto señala
una formulación exceptiva abierta, en tanto que luego de indicar que se
exceptúan de la Carrera los empleos de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales, agrega que, tampoco harán
parte de la carrera "los demás  que determine la ley".  Se reafirma
la regla general de pertenencia a la carrera de los servidores públicos al
indicarse que ante los vacíos en la determinación constitucional y/o legal de
los sistemas de nombramiento para un empleo, este se surtirá luego de concurso
público, y este proceso de selección es una regla de origen constitucional de
los sistemas propios del instituto comentado. La Constitución Política viene a
completar e inspirar esta preceptiva, que otorga a la ley, la competencia de la
fijación de  los requisitos  y condiciones para el ingreso y ascenso en la
tantas veces  citada carrera, lo cual estará precedido por la determinación de
méritos y calidades.
Se establece claramente
que en ningún caso, la filiación política de los ciudadanos podrá condicionar
el nombramiento para un cargo de carrera, su ascenso o remoción.
El retiro se hará
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del
régimen disciplinario, y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley.
Interesa
especialmente para el asunto de autos, la competencia otorgada al legislador
para exceptuar algunos empleos de los órganos   y entidades del Estado de la
Carrera Administrativa. En efecto, el demandado artículo 8o., estatuye que los
empleados públicos del Ministerio de Defensa  y de la Policía Nacional no
pertenecen a la Carrera Administrativa,  con lo cual el legislador, apenas
abordado el tema, estaría facultado para excepcionar al personal civil de esas
agencias del Estado, lo que se desprende de lo dispuesto en el artículo 1o. del
Decreto 1214 de 1990, que regula "la administración del personal
civil", en desarrollo de la disposición constitucional antes citada, que
autoriza al legislador para establecer excepciones a la regla general de que
los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Sin embargo, al
aproximarse al asunto de los alcances de esta competencia legislativa,
consideramos que no puede entenderse de manera tan amplia, por sus contenidos
sustantivos, que vulnere principios, valores o derechos humanos contenidos en
la Carta; y,  desde un punto de vista formal, la circunstancia de que la regla
general sea la de  pertenecer a la carrera (la Constitución trae excepciones a
dicha regla), exige que los desarrollos de aquella competencia deben tener un
carácter restrictivo, para que no vaya por esta vía a desaparecer, mediante una
interpretación contraria, la regla general dispuesta por el constituyente, a
través de disposiciones expedidas por el legislador.
Puntualizado lo
anterior, encuentra la Corte que el artículo 8o. resulta inconstitucional por
varias razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista de la materia a
cargo de la agencia del Estado, no  es posible establecer discriminaciones
entre los empleados públicos, de manera que unos sean de carrera y otros no,
por ejemplo en razón de la circunstancia de que unos estén prestando sus
servicios en instituciones encargadas de la seguridad o de la prestación de
otros servicios, como los de agua, luz, teléfono, alcantarillado, etc.; puesto
que es justamente para asegurar  la mejor utilización de los recursos humanos
de las instituciones públicas, a fin de alcanzar la mayor eficiencia en esos
objetivos institucionales, para lo que se ideó el sistema de carrera
administrativa. No pudiendo racionalmente alegarse que ese expediente
racionalizador y civilizador de las vías de acceso a la función pública sea
contrario o incompatible con las funciones de mantenimiento del orden público,
de la seguridad interior o exterior de la República. Porque justamente, el
constituyente creó la carrera administrativa para mejorar el ingreso, la
calificación profesional y técnica, las condiciones de los  empleados y su
mayor eficiencia, y esto no puede ser contrario al esencial fin social y
político que corresponde cumplir al Ministerio de Defensa y a la Policía
Nacional.
En segundo lugar,
las excepciones a la carrera que directamente consagra la Constitución
Política, indican el interés del propio constituyente en que ellas se refieran
a consideraciones atinentes al tipo de vinculación o ingreso a la función
pública del empleado, más que a las materias que estén a  su cargo; y no puede
el legislador autorizado para establecer esas excepciones, sobrepasar la lógica
implícita en las distintas causales constitucionales, al ejercer sus
competencias.  Es entonces el racional sentido en el nombramiento en los
empleos públicos, el que puede inspirar excepciones al ingreso a la carrera.
Así como lo hizo el constituyente al excluir a los de elección popular, a los
de libre nombramiento y remoción y a los trabajadores oficiales, sea cual fuere
la materia o naturaleza de los asuntos en que deban desempeñar su labor.
Al no hacer
distinción el artículo 8o., objeto de crítica, entre un tipo  y otro de
funcionarios del personal civil, para excluir  a los de la naturaleza antes
indicada de la carrera, dirigiéndose a todos, resulta por esa generalidad
contraria a los alcances de la carrera administrativa, tal como es concebida en
la Constitución Política. El carácter civil del personal no puede, por sí solo,
ser motivo para la exclusión del instituto de la carrera.
No fue extraño al
constituyente este aspecto de la materia o contenido de la función pública, en
el diseño del sistema de carrera.  Es así cómo el constituyente autorizó la
existencia de carreras especiales (artículo 130 de la C.N.), y sustrajo  la
administración y vigilancia de las mismas de la "Comisión Nacional del
Servicio Civil".
En relación con los
funcionarios de la Contraloría General de la República (art. 268 Num. 10 de la
C.N.); en relación con los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación
(art. 279 de la C.P.); para la rama judicial del poder público, (art. 256 No. 1
de la C.N.); en relación con los empleados de la Fiscalía General de la Nación
(art. 253 de la C.N.); en relación con las Fuerzas Armadas (art. 217 de la
C.N.); en relación con la Policía Nacional (art. 218 de la C.N.); se autorizó
la existencia de carreras especiales, que consultan  los especiales contenidos
materiales de esas agencias públicas. Pero no implica que por los mismos, deban
ser sus empleados separados del concepto de carrera.
Si el propio
constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal
militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa
y de la Policía Nacional, no puede la ley,  como lo hace el artículo  8o. en
comento, excluir de la Carrera Administrativa general, al personal civil de las
mismas entidades, no asimilándolos a la carrera especial. Así resulta contraria
la norma al mandato del bloque constitucional sobre carrera antes visto, y así
lo declarará esta Corte.
El difícil camino
para el establecimiento y eficacia de una carrera administrativa en Colombia,
ha generado circunstancias fácticas que distorsionan la opinión que de ese
mecanismo se tiene.  Considerado en veces instrumento  para patrocinar la
holgazanería, la indisciplina, la inmoralidad o la indeseable estabilidad de
determinados empleados. La verdad es que se constituye en el instrumento  más
adecuado, ideado por la ciencia de la administración, para el manejo  del
esencialísimo elemento humano en la función pública, asegurando su acceso en
condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.), promoviendo una lógica de méritos
de calificación, de honestidad  y eficiencia en la prestación del trabajo
humano, alejando interesadas influencias políticas e inmorales relaciones de
clientela, conceptos estos de eficiencia que comprometen la existencia misma
del Estado.
Observa la Corte que
al reconocer la validez constitucional del sistema de carrera como regla en
cuanto a los empleados públicos del Ministerio de defensa y de la Policía
Nacional se está exaltando este sentido riguroso y auténtico a que se refiere
el anterior concepto, y que además pone a salvo las necesidades de la
disciplina, la lealtad, la honestidad y la eficiencia que se exige a quienes
prestan tan delicados servicios en este sector público, con las graves
responsabilidades que les corresponde. Una cabal interpretación del régimen
aplicable a estos servidores públicos, con sus excepciones constitucionales y
legales, garantizan no sólo la estabilidad del empleo, sino el cumplimiento
estricto de sus deberes oficiales.
Reitera la Corte en
este sentido, que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 125 de la C.P., establecer regímenes especiales para determinadas
categorías de servidores públicos al servicio del Ministerio de Defensa y de la
Policía Nacional, en los cuales, al lado de la regla de la carrera
administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el Gobierno
pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de las funciones
que estas dependencias cumplen, inclusive para señalar como de libre
nombramiento y remoción aquellos cargos que lo exijan, por razón de la
responsabilidad, la dirección y la confianza que se les deposita.
Por eso no deja de
registrar la Corte los altos niveles de estabilidad que se observan en el
personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, ni el
favorable régimen prestacional del mismo personal según el Decreto 1214 de
1990.
Se presenta un error
de técnica en la formulación del  cargo relacionado con el artículo 8o. que se
examina.  En efecto, los demandantes, cuya finalidad  es que el personal civil
del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional sea de carrera, al no haber
demandado la expresión del artículo que dice:  "...y son de libre
nombramiento y remoción de las respectivas autoridades nominadoras...",
dejaron la posibilidad de que esta disposición permitiera soslayar la eficacia
de la declaratoria de inconstitucionalidad que hará  la Corte, toda vez que,
por mandato constitucional, se excepcionan de la carrera a los funcionarios de
libre nombramiento y remoción.  Fundada la Corte en criterios sustanciales
ordenados por la Carta,  integra proposición jurídica completa, por las razones
atrás expuestas, por ser contrario a la Constitución, y resultar el aparte no
demandado, si deja de hacerse pronunciamiento sobre el mismo, elemento que
resta eficacia a la decisión sobre lo que si se demandó.
2.     EL
TRASLADO OBLIGATORIO
En el régimen
ordinario de los servidores públicos, el traslado es un movimiento de personal
que se produce cuando se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo
vacante definitivamente, con funciones afines al que desempeña, de la misma
categoría, y para los cuales se exijan requisitos mínimos similares para su
desempeño.  También se produce cuando la administración hace permutas entre
empleados que desempeñen cargos de funciones afines o complementarias, que
tengan la misma categoría, y para los cuales se exijan requisitos mínimos
similares para su desempeño.
Esta decisión de la
administración, ha sido objeto de amplios desarrollos jurisprudenciales y
doctrinales, en razón de las implicaciones de orden familiar, económico y
social que puede llegar a tener en un momento  dado para el empleado.
Desarrollos que tienen que ver  principalmente con el examen de su
procedencia, dado que el empleado debe encontrarse en servicio activo, de
suerte  que no sería legal el traslado de un empleado en ciertas modalidades de
comisión o en uso de licencia.  Otro requisito de procedencia, es que el cargo
al cual se traslada se encuentre vacante de manera definitiva y no en forma
transitoria.  Además, que debe existir afinidad funcional y de categoría entre
el cargo ejercido por el empleado y el cargo al que se le traslada;  afinidad
que tiene que ver con el tipo de funciones,  y categoría que se refiere al
nivel o posición jerárquica de la administración; y, con la prohibición de
desfavorecer las condiciones laborales, las cuales pueden ser tanto de
naturaleza objetiva como subjetiva, estas últimas relacionadas con obligaciones
familiares o especiales circunstancias personales o sociales, y,  aquellas, que
involucran el salario, la categoría de los empleos o las condiciones materiales
del empleo.
Adicionalmente, el
movimiento de personal comentado no proviene de un poder  discrecional o
arbitrario de la administración, puesto que de una parte se debe  consultar
"necesidades del servicio",  y, de otra no puede implicar condiciones
menos favorables para el empleado.
El artículo 23
acusado, por su parte, define el traslado como un acto de autoridad militar o
policial, mediante el cual se transfiere el personal civil, a una nueva unidad,
dependencia o repartición, a fin de que preste sus servicios en ella, estando
obligado a cumplirlo.  En realidad, esta disposición resulta condicionada por
varias razones de orden constitucional:
a)
Irrenunciabilidad de los Beneficios Mínimos Establecidos en Normas Laborales (art. 53 de la C.N.). Este principio
refleja el sentido reivindicatorio y proteccionista que para el empleado tiene
el derecho laboral.  De suerte que los logros alcanzados en su favor,  no
pueden ni voluntaria, ni forzosamente, por mandato legal, ser objeto de
renuncia obligatoria, como según criterio de la demanda, lo hace la norma
acusada. En efecto, el artículo 29 del Decreto 1950 de 1973, dispone que los
reglamentos de las carreras especiales, en lo referente a los traslados y
permutas, se ajustarán a las reglas generales que allí se establecen sobre esos
movimientos de personal. Normas que no son desconocidas por el artículo 23,
por no señalar requisitos de procedencia, ni condiciones objetivas ni
subjetivas  sustitutivas.
b)      Prohibición
de Trabajos Forzosos.  (artículos
17 y 25 de la C.N.).  La Carta Política consagra  el derecho y el deber del
trabajo en condiciones dignas y justas.  El derecho al trabajo,  tiene
una historia accidentada.  Se han presentado dificultades para incluirlo en los
textos constitucionales, como fue el caso de la República Federal de Alemania,
donde se consideró inconstitucional, con base en el criterio de que resultaba
extraño a la estructura económica prevista en la misma Constitución.  El Siglo
XIX, muestra el esfuerzo realizado para que este derecho, tenido por revolucionario
y desestabilizador, pudiera alcanzar rango constitucional sólo a partir de la
presente centuria y como resultado del reconocimiento  de derechos sociales de
la persona humana.
El deber del
trabajo, consagrado en el artículo 25 de la Carta, de cierto modo resulta una
fórmula de equilibrio frente al reconocimiento del derecho al trabajo.  Si este
se admite, aquel se exige.  Pero ¿Qué es propiamente  la obligación  del
trabajo?  No puede ser la posibilidad de imposición  de trabajos forzosos y
debe distinguirse también  de la posibilidad de obligar al cumplimiento de
determinadas actividades laborales, con el fin de obtener ciertos beneficios,
tal es el caso de las tareas de prestación de servicios cívicos, que no pugna
con la Constitución. (Sentencia No. T-014/92 del 28 de mayo de 1992).  Esta
obligación constitucional es un valor que se reconoce con efectos jurídicos,
que tienen que ver con el cumplimiento de las labores y con el establecimiento
de una cultura del trabajo, más que como modalidades impositivas del mismo, que
contrarían el principio de la libertad  de trabajo, de autonomía de la voluntad
en la relación laboral y la libre actividad económica e iniciativa privada
(art. 333 de la C.N.). Más aún, la prohibición de la esclavitud  y de la servidumbre
confirman la libertad de trabajo de manera indirecta, al eliminar  la
posibilidad de que el trabajo humano se  encuentre sometido, sin contar con la
voluntad del trabajador.  Criterio este último que debe ser tenido en cuenta en
la interpretación del segmento acusado del artículo 23. En amparo de este
derecho fundamental a la libertad de trabajo, de tiempo atrás, la
jurisprudencia ha definido que el desacato por el empleado de la orden de
traslado no constituye abandono del cargo.  El H. Consejo de Estado, en
sentencia del  19 de diciembre de 1975, expresó:
"....Sin
embargo, piensa la Sala que al actor se le dio oportunidad para que reclamara
en contra de la resolución de traslado a la ciudad de Barranquilla, tal como lo
hizo, pero es lo cierto que esa reclamación no tuvo éxito, porque la comisión
de personal conceptuó que no había tal  desmejora.  Frente a esta situación el
demandante ha debido trasladarse a Barranquilla a cumplir sus funciones.  Al no
hacerlo así, más que un abandono del cargo, lo que realmente ocurrió  fue una
no aceptación del nuevo empleo. Los cargos remunerados son de libre
aceptación.  Si a una persona se le comunica un nombramiento y no manifiesta si
lo acepta o no, ha de entenderse que  lo rechaza, y que por lo mismo la administración
está facultada para declarar la vacancia y retirar del servicio al ciudadano
que no se presentó a desempeñar sus funciones.  Esto, obviamente, no requiere
procedimiento alguno".
En el anterior
sentido debe interpretarse la regla acusada del artículo 22 del Decreto No.
1214  de 1990, por cuanto, no se trata de forzar al trabajador a laborar contra
su voluntad, ni contra su criterio sobre la legalidad de la orden de traslado,
sino de asegurar el principio de disciplina, expresado en el poder jerárquico,
propio de la función pública que debe soportarse en la efectividad y firmeza de
los actos administrativos.
Lo expuesto permite a la Sala concluir  que
la obligatoriedad del traslado resulta constitucional  y por tal  razón, así lo
declarará.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.   Declarar INEXEQUIBLE el artículo 8o. del
Decreto No. 1214 de 1990.
Segundo.  Declarar EXEQUIBLE el segmento
"...estando obligado a cumplirlo", del artículo 23  del Decreto No.
1214 de 1990, por las razones precedentes.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General