T-928-10
Sentencia T-928/10
Sentencia T-928/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA FEDEPALMA-Caso en se alega vulneración al debido proceso
administrativo al omitir notificación de acto administrativo creador de
situación jurídica definitiva
FEDEPALMA-Naturaleza
jurídica/FEDEPALMA-Creación de los Fondos de Estabilización de Precios
de Productos Agropecuarios/FEDEPALMA-Administración de recursos
parafiscales
ACCION DE
TUTELA CONTRA PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Respecto
de su derecho fundamental al debido proceso administrativo y al principio de
publicidad de los actos administrativos que definen situaciones jurídicas
FEDEPALMA-Procedimiento
especial para el cobro de contribuciones de parafiscales
ACCION DE
TUTELA CONTRA FEDEPALMA-Improcedencia por cuanto acto administrativo fue
notificado por conducta concluyente, vencimiento de términos legales para
acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y existencia de otros
medios de defensa judicial
Referencia:
expediente T-2.768.181
Acción de tutela instaurada por Grasas y Derivados S.A. “Gradesa”
contra la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de
noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados por el Juzgado 1° Civil Municipal de Bogotá, el 24 de mayo de 2010, y
el Juzgado 8° Civil del Circuito de la misma ciudad, el 6 de julio de la
presente anualidad, que resolvieron la acción de tutela promovida por la
sociedad Grasas y Derivados S.A. “Gradesa” contra la Federación Nacional de
Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 6 de mayo de 2010, actuando por conducto de
apoderada judicial, el representante legal de la sociedad Grasas y Derivados
S.A. “Gradesa” instauró acción de tutela contra la Federación Nacional de
Cultivadores de Palma “Fedepalma”, en su calidad de entidad administradora del
Fondo de Fomento Palmero y su cuenta especial, el Fondo Parafiscal de
Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus
fracciones, por considerar que aquella con sus actuaciones vulnera su derecho
fundamental al debido proceso administrativo, atendiendo los siguientes
hechos:
1.1.  Señala la sociedad
accionante que los días 13 y 15 de agosto de 2001, Fedepalma actuando como
entidad administradora del Fondo Parafiscal de Estabilización de Precios para
el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, llevó a cabo visita interna
con el fin de verificar la correcta liquidación de las contribuciones
parafiscales, su debido pago, recaudo y consignación, así como su
administración, inversión y contabilización por parte de Gradesa S.A. De la
visita dejó constancia en un Acta de Auditoria de la misma fecha[1].
1.2. Indica que el 27 de
septiembre de 2001, con ocasión de la visita antes referida, el auditor emitió la
Certificación de Auditoría CA FEP 006/2001[2], con fundamento en la
cual, según lo establece el artículo 4° del Decreto 2025 de 1996, Fedepalma
envío el reporte respectivo a la DIAN como dependencia delegada por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que ésta emitiera
la correspondiente Conformidad. En tal reporte se indicó la cuantía de
las cuotas que Gradesa S.A., como agente retenedor de las Cesiones de
Estabilización, estaba en mora de pagar o de recaudar.
1.3. Una vez verificada la
información del reporte, la DIAN profirió la respectiva Conformidad
mediante comunicación 50 000 01-2103 del 1° de noviembre de 2001, la cual
dirigió al representante legal de Fedepalma[3].
1.4. La accionante manifiesta que
Fedepalma, tras contar con la Conformidad expedida por parte de la DIAN,
el 28 de febrero de 2002 sentó contablemente una compensación en los términos
del artículo 1714 del Código Civil, mediante la cual realizó un cruce de
cuentas entre las obligaciones mutuas que existía entre Gradesa S.A. y
Fedepalma. Tales obligaciones consistían, de una parte, en las Cesiones de
Estabilización adeudadas por Gradesa S.A. de acuerdo con la certificación
de auditoría del 27 de septiembre de 2001 y sus respectivos intereses de mora,
y por la otra, en las Compensaciones de Estabilización que por parte del
Fondo de Estabilización de Precios adeudaba a Gradesa S.A. en los términos de la
Ley 101 de 1993.
1.5.  Con dicha compensación
civil se extinguió parcialmente la obligación a cargo de Gradesa S.A. y
totalmente la obligación a cargo de Fedepalma. No obstante, alude la sociedad
actora que sin que hubiere mediado ningún tipo de notificación o posibilidad de
interponer recursos, el 14 de marzo de 2002 Fedepalma expidió una comunicación
con destino a Gradesa S.A., en la cual le informó la aplicación de la aludida
forma de extinción de las obligaciones[4].
1.6. El 18 de marzo de 2002,
Fedepalma emitió un documento que denominó Certificación[5] en los términos
del parágrafo 2° del artículo 4° del Decreto 2025 de 1996 (titulo ejecutivo en
el cual consta el monto de la deuda por compensaciones parafiscales y su
exigibilidad), documento que la sociedad accionante indica no le fue notificado
conforme lo establece el Código Contencioso Administrativo, a pesar de tratarse
de un acto proferido por una autoridad en ejercicio de funciones
administrativas.
1.7. La sociedad accionante
señala que sin tener conocimiento de la expedición de dicha Certificación,
sino únicamente informada sobre la existencia de la Conformidad emitida
por la DIAN, Gradesa S.A. formuló a Fedepalma el 10 de abril de 2002, una
solicitud de reconsideración en la cual pidió reversar la aplicación de las
cesiones y sus sanciones impuestas con ocasión de la Conformidad.  El 18
de abril de 2002 la solicitud fue rechazada por Fedepalma[6].
1.8. Cuenta que ese mismo 18 de
abril de 2002, el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga (Magdalena), libró
mandamiento de pago contra Gradesa S.A. dentro del proceso ejecutivo singular
que fue iniciado por Fedepalma con base en la Certificación emitida el
18 de marzo de 2002[7].
La notificación del auto de apremio a la sociedad ejecutada se realizó el 10 de
mayo de 2002.
1.9. En forma paralela, un día
antes de surtirse tal notificación, Gradesa S.A. demandó la nulidad de la Conformidad
emitida por la DIAN el 1° de noviembre de 2001, con el argumento, entre otros,
que el cobro hecho con base en ésta violó el artículo 6° del Decreto 2025 de
1996, que es la norma que establece el hecho generador de la parafiscalidad por
cuyo no pago se gravó y sancionó a la sociedad accionante[8].
1.10. El 22 de agosto de 2003, la
DIAN contestó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho alegando que
la Conformidad demandada era un acto de trámite frente al cual no
procedía la acción contenciosa administrativa, por cuanto el parágrafo 2° del
artículo 4° del Decreto 2025 de 1996 señala que después de la Conformidad,
el representante legal de la entidad administrativa debe producir la Certificación
en la cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad, que constituye título
ejecutivo[9].
1.11. En el mismo sentido,
Fedepalma respondió la demanda señalando que la Conformidad no era un
acto definitivo que pudiera ser objeto de la acción de nulidad y
reestablecimiento del derecho[10].
Según indica la sociedad accionante, Fedepalma en la contestación de la demanda
contenciosa administrativa, afirmó que la Certificación nunca fue
notificada a Gradesa S.A. y expresó que la compensación contable cuyo asiento
tuvo lugar el 28 de febrero de 2002, se hizo aún antes de comunicar a Gradesa
S.A. la expedición de la Conformidad emitida por la DIAN, por lo cual no
se le permitió a aquella ser oída o controvertir la compensación efectuada.
1.12. Aduce que dentro del
proceso ejecutivo, el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga profirió
sentencia el 2 de octubre de 2006, en la cual resolvió negativamente las
excepciones de tacha de falsedad del documento, cobro de lo no debido y
compensación o pago total de la obligación, propuestas por Gradesa S.A[11].  Específicamente,
con el propósito de probar la excepción de cobro de lo no debido, Gradesa S.A.
solicitó un dictamen pericial para que el juez ejecutivo considerara las
razones por las cuales esa sociedad no estaba obligada a pagar el valor
incorporado en el título consistente en la Certificación de fecha 18 de
marzo de 2002. Dicho dictamen concluyó que la actividad desarrollada por
Gradesa S.A. no se encontraba dentro del supuesto generador de las Cesiones
de Estabilización,  sin embargo el juez ejecutivo en su sentencia estimó
que el título allegado estaba amparado por la presunción de legalidad, por
ende, no le correspondía estudiar si se había expedido de acuerdo a las leyes
que regulan la materia. La decisión del Juzgado 2° Civil del Circuito de
Ciénaga fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa
Marta, en sentencia del 31 de octubre de 2007[12].
1.13. Seguidamente, manifiesta
que dentro del proceso de nulidad y reestablecimiento del derecho adelantado
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Gradesa S.A. solicitó así
mismo un dictamen pericial con el propósito de que se estableciera si estaba
incursa en el presupuesto de hecho de la norma sobre cuya base se cobraron las
cesiones y sanciones con ocasión de la expedición de la Conformidad. El
perito concluyó la improcedencia de las cesiones, no obstante, mediante fallo
del 31 de octubre de 2007 el Tribunal Administrativo se inhibió de pronunciarse
sobre el fondo del asunto por estimar que la Conformidad no era un acto
administrativo definitivo y por ende, no era susceptible de ser materia de
ataque mediante la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho[13]. La anterior
decisión fue confirmada por el Consejo de Estado en fallo del 10 de septiembre
de 2009[14].
Agregó la accionante que “de acuerdo con ambos tribunales, era la
Certificación del 18 de marzo de 2002, que nunca fue notificada, el acto
administrativo definitivo”.
1.14. De otro lado, expone
Gradesa S.A. que los hechos hasta ahora narrados adquieren importancia porque
el 7 de octubre de 2005, Fedepalma emitió una nueva Certificación con
base en la Certificación de Auditoria CA FEP-07/2005 por valor de
$1.213’026.105[15],
utilizando para ello el mismo criterio para determinar la procedencia de la
contribución que usara para compensar las sumas incorporadas en la Conformidad
emitida por la DIAN el 1° de noviembre de 2001, no obstante desplegando una
conducta administrativa diferente. En efecto, la sociedad accionante narra que
contrario a lo sucedido con la Certificación del 18 de marzo de 2002,
Fedepalma dio a la nueva Certificación el tratamiento de un acto
administrativo, por consiguiente, procedió a avisar a Gradesa S.A. acerca de la
misma y la citó para que concurriera a notificarse personalmente. El acto en
cuestión expresó los recursos a los que la sociedad sancionada tenía derecho[16].
1.15. Con ocasión de lo anterior,
Gradesa S.A. mediante oficio de fecha 4 de noviembre de 2005, ejerció el
recurso de reposición contra la nueva Certificación[17]. Tal
recurso no prosperó y fue resuelto por Fedepalma mediante Resolución No. 28 del
23 de febrero de 2006[18],
con lo cual se agotó la vía administrativa y dio oportunidad a Gradesa S.A.
para ejercer las acciones contenciosas administrativas.
1.16. Indica la sociedad
accionada que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
la nueva Certificación del 7 de octubre de 2005 y la Resolución No. 28
del 23 de febrero de 2006, alegando las mismas razones que en su oportunidad
expuso para demandar la Conformidad emitida por la DIAN el 1° de
noviembre de 2001[19].
Dentro de dicho proceso, Gradesa S.A. solicitó la intervención de un perito que
estableciera si en efecto la actividad de esa sociedad, particularmente el
proceso desarrollado sobre la materia prima, la hacía incurrir en el supuesto
del hecho generador de la parafiscalidad. Señala la accionante que tal y como
sucedió en los anteriores dictámenes periciales, el perito técnico estableció
que Gradesa S.A. no desarrolla la actividad que constituye el hecho generador
del tributo. Ante esa evidencia probatoria, mediante sentencia del 11 de
diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la
improcedencia de la parafiscalidad y, en consecuencia, de las sanciones
impuestas mediante la nueva Certificación de fecha 7 de octubre de 2005,
confirmada por la resolución No. 28 del 23 de febrero de 2006[20].
1.17. En virtud de lo anterior,
la sociedad accionante promovió acción de tutela por cuanto estima que al no tener
conocimiento de la Certificación que Fedepalma emitió en su contra el 18
de marzo de 2002, se le vulneró el debido proceso administrativo habida cuenta
que le fue imposible controvertirla mediante los recursos y acciones
contenciosas que consagra la ley. Considera que Fedepalma la indujo en error al
hacerle creer que la Conformidad expedida por la DIAN era el acto
administrativo definitivo que se había ejecutado mediante la compensación
contable, y afirmó que el presente caso cumple con el requisito de inmediatez
porque “sólo a partir de lo sucedido en el proceso contencioso
administrativo se evidenció la grosera actuación de Fedepalma y el burdo
desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso”.
1.18. Así las cosas, solicita que
por esta vía constitucional se ordene a Fedepalma, respecto de la Certificación
del 18 de marzo de 2002, que garantice a Gradesa S.A. un debido proceso con el
cumplimiento pleno de los requisitos que establece el Código Contencioso
Administrativo. En consecuencia, retrotraiga la actuación defectuosa
procediendo a anular las compensaciones que sentó contablemente el 28 de
febrero de 2002 y restituya a Gradesa S.A. todas las sumas que ésta haya pagado
a Fedepalma como resultado del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado 2°
Civil del Circuito de Ciénaga.
2. Respuesta de la entidad
accionada:
El Presidente Ejecutivo de la
Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”, entidad
administradora del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el
Aceite de Palma y sus fracciones, contestó el escrito tutelar solicitando al
juez constitucional negar el amparo. Para tal efecto, dividió su respuesta de
la siguiente manera:
·
En cuanto a la presentación que hace la demanda sobre la Conformidad
como supuesto fundamento de los cruces contables que pide reversar: Al
respecto, afirmó que los cruces contables que realizó Fedepalma nunca se
fundaron en la Conformidad emitida por la DIAN; por el contrario, los cimientes
de esas operaciones contables tuvieron lugar en el acta de visita de auditoría
llevada a cabo el 15 de agosto de 2001 en las instalaciones de Gradesa S.A. y,
en el convenio de estabilización suscrito entre las partes[21], del cual señala que la
sociedad accionante omitió hacer referencia en la tutela.
La entidad acusada adujo que en
la visita de auditoría fue donde se liquidó la contribución parafiscal a cargo
de Gradesa S.A. y que era allí el escenario ideal para que la suma fijada fuese
controvertida por la sociedad accionante. Así mismo, señaló que en carta FEP
1798 del 14 de septiembre de 2001[22],
Fedepalma informó a Gradesa S.A. que debía declarar y pagar lo adeudado por la
vigencia del año 2000, o de lo contrario se realizaría los cruces contables a
los que estaba facultada por el convenio de estabilización, situación que en su
sentir demuestra que Gradesa S.A. tenía conocimiento pleno de que se iba a
efectuar la respectiva compensación civil. Sumado a ello, precisó que el cobro
judicial de la contribución adeudada exige que se agoten las siguientes etapas:
certificación del auditor del Fondo, el trámite de la Conformidad y su emisión por
parte de la DIAN, y la expedición del título ejecutivo por parte del
representante legal de la entidad administradora del fondo parafiscal.
·
En cuanto a la sentencia de 11 de diciembre de 2009 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca: Frente a este punto, aclaró que la decisión
de anular el acto administrativo denominado Certificación de fecha 7 de octubre
de 2005 y la Resolución No. 28 del 23 de febrero de 2006 que lo confirmó, no
corresponde a un fallo unánime del Tribunal ya que contó con un salvamento de
voto. Además, precisó que contra dicho fallo, tanto Fedepalma como Gradesa
S.A., presentaron y sustentaron sus recursos de apelación que se encuentran en
trámite ante el Consejo de Estado[23].
·
En cuanto a la inconsistencia que Gradesa S.A. alude sucedió
respecto a la notificación de la Certificación emitida por Fedepalma el 18 de
marzo de 2002: Manifestó que llama la atención que Gradesa S.A. alegue
vulneración al derecho de defensa porque no se le notificó tal Certificación,
cuando la Conformidad emitida por la DIAN tampoco le fue notificada por
tratarse de un acto de mero trámite, pero contra ella si ejerció
equivocadamente la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho.
Adicionalmente, señaló que si Gradesa S.A. consideraba que la Certificación
expedida por Fedepalma no cumplía con los requisitos de ejecutoria y firmeza de
los actos administrativos, debió formular alguna excepción al respecto dentro
del trámite ejecutivo singular en procura de cuestionar el título, oportunidad
que omitió aprovechar.
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN.
2.1. Primera Instancia:
El Juzgado 1° Civil Municipal de
Bogotá, en sentencia del 24 de mayo de 2010, negó el amparo constitucional
solicitado por Gradesa S.A. al estimar que el derecho fundamental al debido
proceso no le fue vulnerado, por cuanto tuvo la oportunidad de interponer los
recursos y acciones administrativas de defensa en el trámite del proceso ejecutivo
singular que se adelantó en el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga. Agregó
que la accionante cuenta con otro medio de defensa para procurar la defensa de
sus intereses económicos, cual es, acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa para que se anulen las compensaciones que se sentaron
contablemente el 28 de febrero de 2002 y se proceda a la correspondiente
restitución de las sumas erróneamente pagadas por Gradesa S.A. a título de
contribución parafiscal.
2.2. Impugnación presentada por
la parte actora:
La apoderada judicial de Gradesa
S.A. señaló que contrario a lo que indicó el juez a-quo, en el
expediente si existe prueba de la violación al debido proceso administrativo
porque Fedepalma no se ciñó al trámite que regula el Decreto 2025 de 1996, pues
omitió efectuar la notificación de la Certificación de fecha 18 de marzo de
2002, con lo cual desconoció los principios de publicidad y contradicción de
los actos definitivos que establece el Código Contencioso Administrativo.
Agregó que la vulneración al debido proceso también consistió en la
compensación contable que hizo Fedepalma sin que existiese previo acto
definitivo en firme.
Así mismo, indicó que el proceso
ejecutivo no puede tenerse como una oportunidad para presentar recursos de la
vía gubernativa y acciones contencioso administrativas, pues lo que debió
otorgarse fue la posibilidad de defensa en sede administrativa. Precisó que “inclusive
si Gradesa hubiese presentado la excepción de falta de firmeza del acto
administrativo con base en el cual se adelantó el cobro ejecutivo, como lo
sugirió Fedepalma, ello no hubiera subsanado la violación al debido proceso”.
Añadió que si el juez de primera instancia encontró que la accionante cuenta
con otro medio de defensa judicial, le correspondía estudiar si dicho medio es
eficaz, idóneo y oportuno para la protección del derecho fundamental al debido
proceso y, como no lo hizo, evadió el análisis de fondo del asunto.
Finalizó diciendo que el amparo
al debido proceso administrativo trae como consecuencia lógica que Fedepalma
deba restituir a Gradesa S.A. los dineros pagados con ocasión del acto
administrativo ilegal, por lo cual no va en contravía del espíritu de la acción
de tutela la pretensión restitutoria, máxime cuando su contenido lejos está de
configurar una controversia contractual y económica.
2.3. Segunda Instancia:
El Juzgado 8° Civil del Circuito
de Bogotá, en sentencia del 6 de julio de 2010, confirmó la denegatoria del amparo
constitucional al debido proceso administrativo, al considerar que la sociedad
accionante gozó de todas las garantías para ejercer su defensa y fue así como
presentó demanda ante el contencioso administrativo, agotó el trámite de
reconsideración, formuló excepciones dentro del proceso ejecutivo en donde
también tuvo la oportunidad de atacar el título ejecutivo, situaciones con las
cuales se demuestra que siempre se le brindó la oportunidad de exponer sus
razones fácticas y jurídicas en pos de hacer prevalecer sus derechos.
Igualmente, estimó que Gradesa
S.A. tuvo la oportunidad no solo de dejar las constancias que consideró
pertinentes en el acta de auditoria, sino que además las compensaciones que
realizó Fedepalma tuvieron sustento jurídico en el convenio de estabilización
suscrito entre las partes. Señaló que la Certificación definitiva que emitió
Fedepalma el 18 de marzo de 2002, fue conocida por la sociedad accionante en el
trámite del proceso ejecutivo singular y en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho. Finalizó diciendo que la presente acción de
tutela busca controvertir temas netamente contractuales con implicaciones
económicas, para lo cual resulta improcedente la vía constitucional.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 25 de agosto de
2010.
2. Problema Jurídico.
De acuerdo con los hechos
expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver:
¿Vulnera la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”,
entidad administradora del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste,
el Aceite de Palma y sus fracciones, el derecho fundamental al debido proceso
administrativo de la sociedad accionante, al omitir notificarle el acto
administrativo creador de una situación jurídica definitiva denominado Certificación,
que expidió el 18 de marzo de 2002?
Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
Naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de
Aceite “Fedepalma”. Actividad de fomento agrícola y su promoción por parte del
Estado. Creación de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos
Agropecuarios y Pesqueros. Recursos parafiscales administrados por Fedepalma; (ii)
Procedencia de la acción de tutela contra particulares que ejercen
funciones administrativas. Respeto de su parte al derecho fundamental al debido
proceso administrativo y al principio de publicidad de los actos
administrativos que definen situaciones jurídicas; (iii) Procedimiento especial
para el cobro de contribuciones parafiscales por parte de Fedepalma como
entidad administradora del Fondo Parafiscal de Estabilización de Precios para
el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones; y, luego analizará (iv)
El caso concreto.
3. Naturaleza jurídica
de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.
Actividad de fomento agrícola y su promoción por parte del Estado. Creación de
los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros.
Recursos parafiscales administrados por Fedepalma:
3.1. La Federación Nacional de
Cultivadores de Palma de Aceite es una entidad asociativa gremial de derecho
privado, sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por el
Ministerio de Agricultura mediante resolución No. 0444 de 1963, que tiene por
objeto principal representar los intereses de los palmicultores ante el
Gobierno Nacional y las entidades públicas y privadas, en todo aquello que se
relacione con la producción, importación, exportación, clasificación, mercados,
transporte, seguros de cosechas, financiación de cultivos y todo cuanto
interese directa o indirectamente a la industria de la palma de aceite o se
vincule con ella[24].
Así las cosas, Fedepalma es claramente una organización no gubernamental y, en
consecuencia, una entidad eminentemente privada que se rige conforme lo
determinan sus Estatutos. No obstante, como lo veremos más adelante, por ser
administradora de recursos parafiscales, se trata de un particular que ejerce
funciones administrativas.
3.2. Para explicar lo anterior,
debemos partir de la base de que el Estado social de derecho plasmado en la
Constitución Política de 1991, tiene como uno de sus valores fundamentes el de
la solidaridad y precisamente en desarrollo de ese principio, en materia
económica está legitimado para intervenir en las relaciones privadas de
producción. Es así como, siguiendo el lineamiento que establece el artículo 64
Superior, tiene el deber constitucional de promover no sólo el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa, sino la comercialización de los productos.
De esta forma, uno de los
objetivos del Estado social es fomentar la actividad agrícola debiendo para
ello proteger de manera especial la producción de alimentos. Con miras a ello,
según el artículo 65 de la Carta Política, el Estado otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y además deberá promover la investigación y
transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de
origen agropecuario y así incrementar la productividad. Para cumplir ese
mandato puede implementar diferentes políticas y establecer contribuciones como
apoyo a la producción agrícola[25].
En desarrollo de esas
obligaciones constitucionales impuestas al Estado frente a la base productiva y
al componente social, el legislador expidió la Ley 101 de 1993, conocida como la
Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero. De acuerdo con su artículo
1°, se encuentran dentro de los propósitos de esa ley, proteger el desarrollo
de las actividades agropecuarias y pesqueras, promover el mejoramiento del
ingreso y la calidad de vida de los productores rurales, determinar las
condiciones de funcionamiento de las cuotas y contribuciones parafiscales para
los aludidos sectores, y establecer los Fondos de Estabilización de Precios
Agropecuarios y Pesqueros, entre otros.
Frente a este último punto, el
artículo 36 de la citada ley, creó los Fondos de Estabilización de Precios de
Productos Agropecuarios y Pesqueros, como cuentas especiales administrados por
la entidad gremial que dirige el Fondo Parafiscal del subsector agropecuario y
pesquero correspondiente. Aquellos Fondos tienen por objeto procurar un ingreso
mensual remuneratorio para los productores, regular la producción nacional e
incrementar las exportaciones mediante el financiamiento de la estabilización
de los precios al productor de dichos bienes agropecuarios y pesqueros. Para
tal efecto, sus fuentes de recursos provienen, entre otras, de las Cesiones
de Estabilización que los productores, vendedores o exportadores realizan
cuando el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el día
en que se registre la operación en el Fondo respectivo, fuere superior
al precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de
referencia, caso en el cual pagarán al Fondo el equivalente a un porcentaje de
la diferencia entre ambos precios, fijado por el Comité Directivo del Fondo con
el beneplácito del Ministerio de Agricultura.
Dichas Cesiones de
Estabilización son contribuciones parafiscales[26] según lo establece el
parágrafo 2° del artículo 37 de la Ley 101 de 1993, lo que significa que tienen
un carácter obligatorio y afectan solo a un grupo determinado de personas cuyos
intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados. Adicionalmente, no hacen parte del presupuesto nacional y tienen
una destinación concreta y específica[27],
cual es, brindar apoyo a la regulación de la oferta y de la demanda para
proteger a los productores contra las oscilaciones anormales de los precios y
procurarles un ingreso remuneratorio[28].
Ese ingreso es conocido con el
nombre de Compensaciones de Estabilización, las cuales se configuran
cuando el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el día
en que se registre la operación en el Fondo de Estabilización de Precios de
Productos Agropecuarios y Pesqueros respectivo, es inferior al precio de
referencia o al límite inferior de una franja de precios de referencia. En esos
casos, el Fondo paga a los productores, vendedores o exportadores la Compensación
de Estabilización equivalente a un porcentaje de la diferencia entre los
precios, el cual debe oscilar entre el 80% y el 20% para el respectivo
producto.
3.3. Ahora bien, la Ley 138 de
1994 “por la cual se establece una cuota para el fomento de la Agroindustria
de la Palma de Aceite y se crea el Fondo de Fomento Palmero”, reconoció que
la agroindustria de la palma de aceite es una actividad agrícola que tiene por
objeto el cultivo, la recolección y el beneficio de su fruto hasta obtener el
palmiste[29],
el aceite de palma[30]
y sus fracciones[31].
Así mismo, estableció como contribución parafiscal una cuota para el fomento a
la agroindustria de la palma de aceite y creó el Fondo de Fomento Palmero que,
como lo indica el artículo 9° de esa ley y lo reglamenta el Decreto 1730 de
1994, es administrado por Fedepalma previo contrato celebrado con el Ministerio
de Agricultura. Además, Fedepalma es la encargada de efectuar el recaudo de
dicha cuota para el fomento y por tal motivo sus actuaciones están sometidas al
control fiscal posterior por parte de la Controlaría General de la República.
Así mismo, mediante el Decreto
2346 de 1996 que fue modificado por el Decreto 130 de 1998, se organizó el
Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus
fracciones, como una cuenta especial, sin personería jurídica, incorporada al
Fondo de Fomento Palmero y administrada por la misma entidad que dirige este
último Fondo, esto es, Fedepalma, previa suscripción del contrato
correspondiente con el Ministerio de Agricultura.
Precisamente, como la finalidad
central de este Fondo es la estabilización de los precios para el palmiste, el
aceite de palma y sus fracciones, se establecieron como mecanismos para
lograrlo: (i) las Compensaciones de Estabilización a favor de los
productores, vendedores o exportadores; (ii) las Cesiones de
Estabilización a cargo de los productores, vendedores o exportadores; y, (iii)
la celebración de operaciones de cobertura para protegerse frente a las
variaciones de los precios externos. Respecto a los dos primeros mecanismos ya
se hizo referencia, por lo cual faltaría complementar que tratándose de las Cesiones
de Estabilización, los sujetos de la contribución parafiscal (productores,
vendedores y exportadores) actúan como agentes retenedores[32] que responden por el
valor de las cesiones causadas, por las cesiones recaudadas y dejadas de
recaudar, así como por las liquidaciones equivocadas o defectuosas que realicen[33]. Al obrar
como retenedores deben enviar mensualmente a Fedepalma una certificación
detallada de tales cesiones causadas y deben rendir declaración dentro de los 2
meses siguientes a la fecha en que efectúen la retención. En caso de incumplir
esas responsabilidades, se hacen acreedores a la sanción de extemporaneidad que
para el efecto establece el Estatuto Tributario para el impuesto de renta y
complementarios, y deberán pagar intereses de mora.
3.4. Para la gerencia del Fondo
de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus
fracciones, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial suscribió el
30 de diciembre de 1996, el contrato de administración No. 217/96 con Fedepalma[34], la cual se
obligó a administrar los recursos de ese Fondo en las formas y condiciones
establecidas en la Ley 101 de 1993, en el Decreto 2354 de 1996 y por el Comité
Directivo del Fondo. Así mismo, se comprometió a administrar los recursos
provenientes de las Cesiones de Estabilización que hagan al mismo los
productores, vendedores o exportadores; a pagar las Compensaciones de
Estabilización a éstos; a velar por el oportuno y correcto recaudo de las Cesiones
que aquellos deban hacer al Fondo; y, a demandar por vía ejecutiva ante la
jurisdicción ordinaria, cuando sea necesario, el pago de las Cesiones
correspondientes.
Lo anterior significa que
Fedepalma al ser una entidad particular que administra contribuciones
parafiscales cuya naturaleza es la de recursos públicos de origen tributario
que no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación, ejerce
funciones administrativas[35]
atribuidas por la ley, en virtud de las cuales puede proferir actos
administrativos[36]
dentro del marco de las etapas propias de cada procedimiento, respetando para
tal efecto el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a los
administrados y ciñéndose a la regulación de las actuaciones administrativas
contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
Para entender un poco la
naturaleza especial de Fedepalma, es importante resaltar que si bien las
obligaciones y los servicios que tiene el Estado pueden cumplirse directamente
por las autoridades del nivel central, o a través de mecanismos de gestión por
descentralización territorial o por servicios, también pueden lograrse mediante
la participación del sector privado con ocasión de un traslado de facultades,
en este caso específico, la administración y ejecución de contribuciones
parafiscales.
En efecto, según lo ha
establecido esta Corporación al analizar casos similares, como por ejemplo la
naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros que recauda,
administra y ejecuta contribuciones parafiscales para los productores y
vendedores de ese sector, “es entonces posible la intervención de los
particulares en la gestión de servicios estatales, especialmente cuando posee
los medios técnicos o conocimientos especiales en la gestión empresarial, no
sólo porque hacen posible uno de los fines esenciales del Estado que consiste
en facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica de la Nación (C.P. art. 2°), sino porque además permiten
involucrar en la acción pública, a los propios sectores comprometidos o
interesados en la prestación del servicio”[37].
Entonces, podemos decir que
cuando el particular interviene directamente en el ejercicio de la función
administrativa, estamos en presencia de una descentralización administrativa
por colaboración que puede tener como fundamento una relación contractual de
participación voluntaria de un particular, en un servicio estatal como es la
administración de ciertos recursos parafiscales. En nuestro caso, Fedepalma
suscribió el contrato de administración No. 217/96 que válida esa
descentralización por colaboración y la ubica como un particular que ejerce
funciones administrativas, sumado a que la sola administración de recursos
públicos le otorgan la misma distinción.
4. Procedencia de la acción de
tutela contra particulares que ejercen funciones administrativas. Respeto de su
parte al derecho fundamental al debido proceso administrativo y al principio de
publicidad de los actos administrativos que definen situaciones jurídicas:
4.1. Una vez evaluada la
naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma
“Fedepalma”, tal como se describió en el título anterior, la Corte deberá
determinar si es procedente o no en este caso la tutela contra particulares que
ejercen funciones administrativas.
El artículo 86
de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo
judicial preferente y sumario establecido como una vía judicial residual y subsidiaria[38],
orientada a la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por
ofrecer una protección inmediata[39]
y efectiva de los mismos, en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o
en presencia de estos, cuando la misma se proponga como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable[40].
Ese mismo
artículo señala que el sujeto pasivo de la acción de tutela puede ser cualquier
autoridad pública o los particulares que cumplan alguna de las siguientes
condiciones: (i) sea prestador de un servicio público, (ii) su
comportamiento afecte de forma directa y grave el interés colectivo, y (iii)
su conducta genere situaciones de indefensión o subordinación[41].
En el caso que nos ocupa, la
procedencia de la acción de tutela se enmarca dentro del primer sujeto pasivo
referenciado, habida cuenta que Fedepalma al ser una entidad particular que
ejerce funciones administrativas dada la descentralización por colaboración que
cumple en virtud del contrato de administración No. 217/96 que celebró con el
Ministerio de Agricultura para dirigir los recursos parafiscales del Fondo de
Estabilización de Precios del Palmiste, Aceite de Palma y sus fracciones, se
asemeja en las actuaciones que cumple de administración y ejecución de
contribuciones parafiscales, a una autoridad pública frente a la cual es viable
formular acción de tutela en procura de obtener protección constitucional
respecto de sus acciones u omisiones.
Sin embargo, es pertinente
aclarar que el desempeño de tales funciones no implica mutación en la
naturaleza privada de la entidad, la cual conserva inalterada su condición de
persona jurídica de derecho privado en lo atinente a la organización y
desarrollo de las actividades propias de su objeto social.
4.2. Ahora bien, las personas
jurídicas cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones
administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con
el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la
autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y
encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público;
de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior,
guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo
aplicables[42].
Además, el régimen de derecho
administrativo sujeta a la persona privada que cumple función administrativa a
la consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de una actuación
ceñida a lo expresamente autorizado y permitido para la consecución de la
específica finalidad pública que se persigue; ello se erige en una garantía
para el resto de los asociados y justifica la operación de los controles
especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública.
Quiero ello decir que el particular que ejerce funciones administrativas está
sometido al imperio de las actuaciones que regula el Código Contencioso
Administrativo y debe acatar plenamente el artículo 29 de la Constitución
Política, en cuanto a garantizar el derecho fundamental al debido proceso en
toda clase de actuaciones administrativas.
4.3. Precisamente, el derecho al
debido proceso reconocido en el citado artículo 29 Superior, comprende una
serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas
y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el ámbito administrativo o judicial, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido
proceso constituye “un limite material al posible abuso de las autoridades
estatales”[43].
Refiriéndose específicamente a la
naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia de
esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a
los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de
las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren
sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”[44]. Así
las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una manifestación
del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada por la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes y después de
adoptar una determinada decisión[45].
Por lo tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar
una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la
actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el
momento de su comunicación e impugnación[46].
Al tener el proceso administrativo
una concepción regida por actos independientes pero concatenados con miras a la
obtención de un resultado final o acto definitivo que regule situaciones
jurídicas concretas, podemos decir que cada acto, ya sea el que desencadena la
actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que
comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por
la vía gubernativa, deben responder al derecho fundamental del debido proceso.
Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de
la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías
estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los
principios constitucionales que gobiernan la función pública que, como ya se
dijo, son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (artículo 209 Superior), los cuales deben respetar y
acatar irrestrictamente los particulares que ejercen funciones administrativas[47].
En forma adicional, es importante
resaltar que en sentencia T-555 de 2010, la Corte explicó que la existencia del
derecho al debido proceso administrativo, como mecanismo de protección de los
administrados, se concreta en dos garantías mínimas, a saber: “(i) en la
obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier
medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en
todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia
de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación”. De esta
manera, se busca garantizar el principio de publicidad de los actos definitivos
que adopta la Administración y el derecho de defensa que le asiste a los
administrados para que puedan controvertir las decisiones que les son adversas
a sus intereses. Y es que el principio de publicidad se realiza a través de las
notificaciones como actos de comunicación procesal, es decir, del derecho a ser
informado de las actuaciones administrativas que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una
sanción.
Sobre la notificación, ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación que “(…) es el acto
material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las
partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios
de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien
pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente
sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose
a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad,
dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del
conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas
de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”[48]. Ahora
bien, para cumplir con ese principio de publicidad de los actos administrativos
a través de la notificación, es pertinente señalar que el ordenamiento jurídico
establece variados tipos de notificación, distintos a la notificación personal,
que constituyen formas válidas y razonadas de cumplir con el requerimiento de
que el interesado o afectado tenga conocimiento de la decisión que adopta la
Administración.
4.4. De lo expuesto se destacan
las siguientes conclusiones: (i) la acción de tutela procede contra particulares
que ejercen funciones administrativas en procura de obtener protección
constitucional frente a sus acciones u omisiones; (ii) las personas
jurídicas cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones
administrativas, están sometidas a la disciplina del derecho público y deben
acatar los principios que guían la función administrativa y todas las garantías
del derecho constitucional al debido proceso, como son, entre otras, el derecho
de defensa, contradicción y controversia probatoria, el derecho de impugnación
y la garantía de publicidad de los actos que expiden a nombre de la
Administración; (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso
administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa
que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación
e impugnación; y, (iv) la notificación de los actos administrativos
definitivos de carácter particular tiene especial importancia para garantizar
el debido proceso administrativo y los principios de publicidad y de celeridad
de la función administrativa. Dicha notificación se puede cumplir de varias
formas que resultan legales, válidas y razonables.
5. Procedimiento
especial para el cobro de contribuciones parafiscales por parte de
Fedepalma como entidad administradora del Fondo Parafiscal de
Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus
fracciones:
5.1. Habiendo establecido que
Fedepalma es una persona de derecho privado que cumple funciones
administrativas al gerenciar las contribuciones parafiscales y que, en virtud
de tales funciones, sus actuaciones frente al manejo de los recursos del fondo
se convierten en verdaderas actuaciones administrativas que deben ceñirse al
derecho fundamental del debido proceso, corresponde a la Sala analizar el
procedimiento especial que el ordenamiento jurídico interno fija para el cobro
de las contribuciones parafiscales del sector palmero.
5.2. El Decreto 2025 de 1996, “por
el cual se reglamenta parcialmente el capítulo V de la Ley 101 de 1993 y las
leyes 67 de 1983, 40 de 1990, 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de 1994”, estableció que los entes administradores de los fondos constituidos con contribuciones
parafiscales del sector agrario y pesquero, pueden efectuar el seguimiento de
tales recursos a través de auditorías internas que verifiquen la correcta
liquidación de las contribuciones parafiscales, su debido pago, recaudo y
consignación, así como su administración, inversión y contabilización.
Recordemos, como ya lo explicamos, que las Cesiones de Estabilización
que los productores, vendedores y exportadores deben pagar al Fondo de
Estabilización de Precios del Palmiste, Aceite de Palma y sus fracciones, hacen
parte de las contribuciones parafiscales que administra la Federación Nacional
de Cultivadores de Palma “Fedepalma”. Quiero ello decir que esta Federación
está habilitada legalmente para ejercer auditorias a título de mecanismo de
control interno, en procura de supervisar la conducta desplegada por los
agentes retenedores de dichas Cesiones de Estabilización.
Específicamente, la auditoría
interna del Fondo de Estabilización de Precios del Palmiste, Aceite de Palma y
sus fracciones, es designada por su Comité Directivo. Dentro de sus funciones
se encuentran las de realizar visitas de auditoría y de presentar al Comité en
las primeras quincenas de los meses de febrero y agosto de cada año, un informe
semestral consolidado de sus actuaciones de auditoría a las diferentes
entidades que obran como agentes retenedores de las Cesiones de
Estabilización. Si al verificar la información contable de tales agentes,
encuentra que algunas cuotas no se pagaron a tiempo o se dejaron de recaudar, o
fueron pagadas con irregularidades en la liquidación, en el recaudo o en la
consignación, deberá dejar constancia de ello en la visita que realiza y luego
debe producir una Certificación de Auditoria, según lo establece el
inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 1° del Decreto 2025 de 1996.
Con base en la Certificación
de Auditoria, la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal -en
nuestro caso Fedepalma-, debe enviar un Reporte a la DIAN en el cual
conste: (i) la identificación del recaudador visitado; (ii) la
discriminación del periodo revisado; (iii) la cuantía de las cuotas no
pagadas en tiempo o dejadas de recaudar, o de aquellas pagadas con
irregularidad en la liquidación, recaudo o en la consignación; y, (iv)
la información sobre las actuaciones adelantadas para solucionar las
irregularidades o el retraso en el pago (artículo 4° del Decreto 2025 de 1996).
La DIAN, una vez recibe el Reporte,
podrá verificar la información a que el mismo refiere en los libros de las
personas obligadas a pagar la contribución y en el de los recaudadores, o puede
incluso requerir a la entidad administradora del fondo parafiscal para obtener
más información. En todo caso, dentro de los 10 días calendarios, debe expedir
un acto administrativo de trámite manifestando su Conformidad o Inconformidad.
Dicho acto se comunica al representante legal de la entidad administradora,
para que éste, en caso de mediar la Conformidad, produzca un acto
administrativo definitivo denominado Certificación, el cual constituye
título ejecutivo y contiene el monto de la deuda y su exigibilidad[49].
Precisamente por tratarse de un acto definitivo que produce un particular en
ejercicio de funciones administrativas, debe la entidad administradora proceder
a cumplir el principio de publicidad notificando para tal efecto al interesado
o afectado con dicha Certificación. De esta forma, además de respetar el
derecho fundamental al debido proceso administrativo, permite que el
administrado controvierta la decisión a través de los recursos de la vía
gubernativa o acuda a las acciones contencioso administrativas.
Ahora bien, en caso de que la
DIAN comunique su Inconformidad, Fedepalma debe efectuar los ajustes
propuestos por aquella y expedir la correspondiente Certificación como
título ejecutivo contentivo de la obligación parafiscal adeudada. Con dicho
título, la entidad administradora del fondo queda facultada para demandar por
vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las contribuciones
parafiscales y de los respectivos intereses de mora a la tasa señalada para el
impuesto de renta y complementarios[50].
5.3. En ese orden de ideas, el
procedimiento especial para realizar el cobro de las Cesiones de
Estabilización a los palmicultores, se puede resumir en las siguientes
etapas: (i) Designación de la auditoría interna por parte del Comité
Directivo del Fondo; (ii) Visita de la auditoría interna al agente
retenedor de las contribuciones parafiscales, la cual en caso de hallar alguna
irregularidad en el recaudo, liquidación o pago de las Cesiones de
Estabilización, procede a expedir una Certificación de Auditoria
dirigida al Comité Directivo de Fedepalma; (iii) Dicho Comité, basándose
en tal certificación de auditoría, debe enviar un Reporte a la DIAN en
el cual conste, entre otros datos, la identificación del recaudador visitado,
el periodo revisado y la cuantía de las cuotas no pagadas en tiempo o dejadas
de recaudar, o de aquellas pagadas con irregularidad en la liquidación, recaudo
o en la consignación; (iv) La DIAN, previa verificación de la
información que contiene el reporte, emite su Conformidad o Inconformidad.
Ese acto de trámite se comunica al representante legal de Fedepalma, para que
éste, en caso de mediar la Conformidad, produzca un acto administrativo
definitivo denominado Certificación, el cual constituye título ejecutivo
y contiene el monto de la deuda y su exigibilidad; y, (v) Tal acto
definitivo se debe notificar al interesado o afectado para que pueda ejercer
contra aquel los recursos de la vía gubernativa o agote las acciones
contencioso administrativas.
6. El caso concreto:
6.1. La sociedad Grasas y
Derivados S.A. “Gradesa S.A.” formuló acción de tutela contra la Federación
Nacional de Cultivadores de Palma “Fedepalma”, solicitando protección del
derecho fundamental al debido proceso administrativo, por cuanto dicha
Federación actuando como particular en ejercicio de funciones administrativas,
jamás le notificó el acto administrativo definitivo denominado Certificación
que expidió el 18 de marzo de 2002, en el cual consta el monto de la deuda por
concepto de Cesiones de Estabilización correspondientes al año gravable
2000 y la exigibilidad de esa obligación.
Para analizar el caso bajo
estudio, esta Sala examinará los siguientes puntos específicos: (i) Verificación
del procedimiento administrativo especial que adelantó Fedepalma para realizar
el cobro de las Cesiones de Estabilización del año gravable 2000, a la sociedad Gradesa S.A.; (ii) Notificación por conducta concluyente de parte de
Gradesa S.A. frente al acto administrativo denominado Certificación,
expedido por Fedepalma el 18 de marzo de 2002; y, (iii) Los principios
de inmediatez y subsidiariedad como fundamentos habilitantes del amparo
constitucional al debido proceso administrativo.
6.1.1. Verificación del
procedimiento administrativo especial que adelantó Fedepalma para realizar el
cobro de las Cesiones de Estabilización del año gravable 2000, a la sociedad Gradesa S.A.:
En línea de principio, la Sala
debe señalar que el Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios
para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, el cual lo integran dos
miembros del Gobierno Nacional (Ministro de Agricultura y Desarrollo
Territorial o su delegado y Ministro de Comercio Exterior o su delegado) y
cuatro miembros representantes de los cultivadores de palma de aceite[51], en
cumplimiento de sus funciones designó a los señores Zeneyda Martínez -auditora
principal de los fondos parafiscales-, Luis Alfonso Tautiva -asistente de
auditoría- y Sonia Lucía Bulla -asistente de auditoría en representación de
Fedepalma como entidad administradora del fondo-, para practicar la
correspondiente visita de verificación de las contribuciones parafiscales del
sector palmero por la vigencia 2000, a la sociedad Gradesa S.A.
Tal visita de auditoría se llevó
a cabo los días 13 y 15 de agosto de 2001, y contó con la participación de dos
representantes de Gradesa S.A. Durante la visita se encontró que la sociedad
auditada había dejado de declarar y pagar las Cesiones de Estabilización
por la utilización propia de 2.640.045 kilos de aceite de palma crudo, 14.341
kilos de aceite de palma crudo vendido en el mes de junio de 2000 en el mercado
nacional sin declarar y de 195.594 kilos de aceite de palmiste crudo de
utilización propia en sus procesos productivos. Ante ese hallazgo, los
representantes de Gradesa S.A. tuvieron la oportunidad de controvertir el tema,
para lo cual adujeron que las cantidades que se indican como diferencias no
fueron utilizadas como propias sino que fueron exportadas como consta en los
DEX, por lo cual no estaban sometidas a la contribución de las Cesiones de
Estabilización. En esa oportunidad, la auditoría señaló que la retención de
dichas cesiones se realizaba en el momento de efectuarse la venta interna o de
exportarse el producto. Dejando la salvedad de que se apartaba de ese criterio
de interpretación, Gradesa S.A. y el representante legal de Fedepalma
suscribieron el Acta de Visita de Verificación No. 2001-04.
Posteriormente, la auditora
principal dirigió al Comité Directivo del Fondo la Certificación de
Auditoría CA FEP 006 emitida el 27 de septiembre de 2001, en la cual
liquidó a corte del 17 de agosto de ese año la deuda por concepto de Cesiones
de Estabilización, ascendiendo la misma a la suma de $204’006.052.
El Comité Directivo del Fondo de
Estabilización de Precios del Palmiste, Aceite de Palma y sus fracciones,
basándose en tal certificación de auditoría, mediante acto de mero trámite,
remitió la información o Reporte a la DIAN como dependencia delegada por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, la DIAN el 1° de
noviembre de 2001, a través de comunicación dirigida a Fedepalma y catalogada
como acto de trámite, manifestó su Conformidad con la certificación CA
FEP-006/2001 por valor de $204.006.052, equivalente al capital presentado por
cesiones en mora del contribuyente Gradesa S.A.
Una vez recibió Fedepalma el acto
de Conformidad de la DIAN, dando cumplimiento a la cláusula décima
primera[52]
del Convenio de Estabilización de Precios para acceder a compensación de
estabilización No. 46, suscrito el 7 de septiembre de 1999 entre aquella y
Gradesa S.A., y contando con la autorización emitida por el Comité Directivo
del Fondo, procedió a liquidar a corte del 28 de febrero de 2002 los siguientes
conceptos: de una parte, los certificados de Compensación de Estabilización
Palmera clase B por valor de $76’158.444, y por la otra, las Cesiones de
Estabilización que a esa fecha adeudaba Gradesa S.A. por valor de
$300’352.548, incluidos los intereses de mora. Seguidamente, Fedepalma efectuó
un cruce de cuentas procediendo a compensar las sumas civilmente, razón por la
cual quedó un saldo pendiente de pago a cargo de Gradesa S.A., por valor de
$224’680.301 liquidado a corte del 14 de marzo de 2002.
Ese mismo día, es decir, el 14 de
marzo de 2002, Fedepalma notificó a la sociedad accionante el acto de
compensación civil dándole la oportunidad de manifestar cualquier
inconformidad. Es así que el 10 de abril del mismo año, Gradesa S.A. elevó
escrito al Comité Directivo del Fondo solicitando reconsiderar la decisión de
Fedepalma de compensar civilmente las deudas de Cesiones de Estabilización
con las Compensaciones de Estabilización palmera, para que en su lugar
no fuese aplicada. Una vez estudiado el caso, el Comité Directivo del Fondo
estimó que Fedepalma actuó dentro de lo establecido en la normatividad del
Fondo y del Convenio de Estabilización de Precios que firmaron las partes.
Agotado ese trámite, Fedepalma el
18 de marzo de 2002, emitió el acto administrativo definitivo denominado Certificación,
en el cual hizo constar que Gradesa S.A. como sujeto de la retención y pago de
las Cesiones de Estabilización de precios para el palmiste, el aceite de
palma y sus fracciones, adeudaba al Fondo por concepto de las cesiones
correspondientes al periodo de enero a diciembre de 2000, la suma de
$204.006.052 señalada en la Certificación de Auditoria CA FEP
006/2001. En el numeral 8° de dicha Certificación, Fedepalma indicó
que la obligación por ser clara, expresa y actualmente exigible, prestaba
mérito ejecutivo para demandar su cobro por vía judicial.
Ahora bien, por tratarse de un
acto administrativo definitivo emitido por un particular en ejercicio de
funciones administrativas, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo
impone el deber de notificar personalmente al interesado, a su representante o
apoderado, la decisión que ponga término a la actuación administrativa. Al
respecto, del material probatorio acopiado, la Sala observa que tal acto no fue
notificado personalmente al representante legal de Gradesa S.A., así como
tampoco se indicó los recursos de ley que procedían contra esa decisión
conforme lo exige el artículo 47 ibídem. Lo anterior menoscabó el derecho de
defensa que le asiste a la sociedad accionante, así como desconoció los
principios de publicidad y contradicción que rigen la función pública.
A esta conclusión llega la Sala
por el reconocimiento que hizo Fedepalma frente a la omisión de notificar
personalmente a Gradesa S.A. la Certificación de fecha 18 de marzo de
2002, el cual se cumplió de la siguiente forma: (i) en la respuesta al
derecho de petición que elevó Martha Cecilia Giraldo López solicitando
información respecto a la notificación personal a Gradesa S.A. de la Certificación
expedida el 18 de marzo de 2002, Fedepalma señaló “(…) que la certificación
de 18 de marzo de 2002 no fue objeto de notificación en sede administrativa,
por lo cual no se adjunta copia alguna al respecto”[53]; y, (ii)
en la respuesta al escrito de tutela, Fedepalma indicó que si bien la Conformidad
emitida por la DIAN no le fue notificada a Gradesa S.A, no lo es menos que ésta
ejerció frente a ella la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho que
le fue resuelta desfavorablemente, entonces al no habérsele notificado la Certificación
del 18 de marzo de 2002, lo propio hubiese podido hacer frente a ésta procediendo
a demandarla a través de la jurisdicción contencioso administrativa.
Sin embargo, frente a la ausencia
de notificación personal de dicho acto, acontece una situación especial que
zanja o subsana la omisión administrativa en que incurrió Fedepalma, la cual
analizaremos a continuación.
6.1.2. Notificación por
conducta concluyente de parte de Gradesa S.A. frente al acto administrativo
denominado Certificación, expedido por Fedepalma el 18 de marzo de 2002:
Basándose en la Certificación
expedida el 18 de marzo de 2002, Fedepalma demandó por vía ejecutiva singular a
Gradesa S.A., pretendiendo el recaudo forzoso del capital y de los intereses de
mora adeudados por concepto de las Cesiones de Estabilización pendientes
del año gravable 2000. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 2° Civil
del Circuito de Ciénaga, quien el 18 de abril de 2002 libró mandamiento de pago
en contra de la sociedad deudora; ésta fue notificada personalmente del auto de
apremio el día 10 de mayo de 2002, según lo adujo expresamente la accionante en
el escrito tutelar y consta en el anverso del folio 83 del cuaderno principal.
Ese día el representante legal de
Gradesa S.A. tuvo conocimiento pleno de la existencia y del contenido de la Certificación
de fecha 18 de marzo de 2002, por lo cual, atendiendo el artículo 48 del Código
Contencioso Administrativo[54],
medió la notificación de ese acto por conducta concluyente, habida
consideración que la parte afectada se dio por enterada del mismo, al punto que
lo atacó ejecutivamente a través de las excepciones de mérito que denominó “tacha
de falsedad del título ejecutivo, cobro de lo no debido y compensación o pago
total de la obligación”; lastimosamente el proceso ejecutivo singular le
fue resuelto de forma desfavorable en ambas instancias judiciales.
Puede entonces decirse que la
notificación por conducta concluyente ha de tenerse por hecha y convalida la
irregularidad, si el comportamiento del interesado o afectado da a entender, en
forma convincente, que conoce la decisión que no le fue notificada
personalmente.
En este punto, es importante
destacar que el mencionado artículo 48, contempla dos situaciones concretas en
las cuales medía la notificación por conducta concluyente, a saber: (i)
cuando el interesado dándose por suficientemente enterado, conviene con el
acto, esto es, está de acuerdo con el contenido del mismo; y, (ii)
cuando aquél utiliza en tiempo los recursos gubernativos procedentes[55]. Sin
embargo, se debe resaltar que dicho artículo no regula el caso según el cual,
conociendo el afectado la existencia y el contenido del acto administrativo,
esté en desacuerdo con el mismo y no hubiere ejercido en tiempo los recursos
gubernativos procedentes por cuando la autoridad administrativa no los indicó y
tampoco señaló el plazo para interponerlos ni ante quién debían ejercerse. En
ese caso, que es el sucedido a la sociedad Gradesa S.A., por expresa remisión
del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, debe llenarse el vacío
con las normas del Código de Procedimiento Civil, el cual en su artículo 330
señala que “cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada
providencia –para nosotros acto administrativo- o la mencione en escrito
que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda
constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha
providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o
diligencia (…)”. En este orden de ideas, una vez notificado por conducta
concluyente el acto y en vista de que no se indicaron expresamente los
recursos, debe entenderse que la Administración representada en nuestro caso
por el particular Fedepalma, no le dio a la sociedad Gradesa S.A. la
oportunidad de recurrir y, por consiguiente, la habilitó para que demandara
directamente el correspondiente acto dentro de los cuatro meses siguientes al
de la fecha en que se produjo la notificación por conducta concluyente,
conforme lo establecen el inciso 3° del artículo 135 y el numeral 2° del
artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Lo anterior lleva a la Sala a
concluir que el 10 de mayo de 2002, Gradesa S.A. quedó notificada por conducta
concluyente del acto administrativo denominado Certificación expedida el
18 de marzo de 2002, toda vez que en diferentes escritos demostró tener
conocimiento claro e inequívoco de la existencia y contenido del mismo. Si bien
Fedepalma no señaló los recursos que procedían para agotar la vía gubernativa,
no puede perderse de vista que Gradesa S.A. dejó caducar la acción de nulidad y
reestablecimiento del derecho en procura de controvertir el acto, término que
erróneamente pretende revivir por medio de esta acción de tutela. Quiero ello
decir que la violación al debido proceso administrativo que quedó al
descubierto al estudiar el procedimiento adelantado para el cobro de las Cesiones
de Estabilización por parte de Fedepalma (numeral 6.1.1.), fue
subsanada por la misma sociedad actora y ahora, después de tanto tiempo, no
puede ser objeto de protección por vía constitucional.
6.1.3. Los principios de
inmediatez y subsidiariedad como fundamentos habilitantes del amparo
constitucional al debido proceso administrativo:
Esta Corporación, de manera
reiterada[56],
ha afirmado que el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela, de tal manera que la acción debe ser interpuesta
dentro de un plazo razonable y oportuno. Ello con el fin de evitar que este
mecanismo de defensa judicial se emplee como medio que premie la desidia,
inoportunidad o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de
inseguridad jurídica[57].
Tal exigencia se deriva de lo preceptuado en el artículo 86 de la Constitución
Política, que establece como inherente a la acción de tutela la protección “actual,
inmediata y efectiva” de aquellos derechos. Ante la ausencia de un plazo
para ejercer la acción de tutela y la indeterminación a priori de un lapso
para todos los casos, por vía jurisprudencial se ha establecido la necesidad de
que sea ejercida en un término razonable, para así permitir que el juez pueda
tomar las medidas urgentes que demanda la protección del derecho fundamental
vulnerado, término que debe ser apreciado por el juez en cada situación
concreta, atendiendo la finalidad de dicha institución.[58] Así mismo, es deber del
juez constitucional establecer si existen motivos que justifiquen la
interposición tardía de la acción de tutela[59].
Precisamente, en el caso cuya
protección al debido proceso administrativo se implora, la sociedad accionante
alega que existen motivos válidos por los cuales no había formulado con
anterioridad la acción de tutela. Al respecto, afirma que Fedepalma la indujo
en error al hacerle creer que la Conformidad emitida por la DIAN el 1°
de noviembre de 2001, era el acto administrativo definitivo de imposición del
pago de una parafiscalidad en contra de Gradesa S.A., razón por la cual esta
sociedad procedió a demandar contenciosamente tal Conformidad en acción
de nulidad y reestablecimiento del derecho, pues según su dicho, no tenía
conocimiento de la Certificación emitida por Fedepalma el 18 de marzo de
2002.
Sobre este punto, la Sala estima
que no le asiste razón jurídica ni constitucional a la sociedad actora toda vez
que: (i) el proceso administrativo especial que establece el Decreto
2025 de 1996, señala con claridad que el acto que define la situación jurídica
de un contribuyente frente al pago de las Cesiones de Estabilización del
sector palmero, es la Certificación que expide la entidad administradora
del Fondo, como verdadero título que presta mérito ejecutivo por contener una
obligación clara, expresa y exigible. Quiero ello decir que es la ley la que
señala directamente que la Certificación es el acto que define una
situación jurídica en cabeza del administrado, por ende, no pudo existir en
Fedepalma la conciencia de inducir en error sobre la naturaleza de tal acto,
máxime cuando el mismo Acuerdo 002 de 1997 la habilita para proferir actos
administrativos para el recaudo de las contribuciones parafiscales; (ii)
Si bien Gradesa S.A. el 9 de mayo de 2002 demandó erróneamente ante la
jurisdicción contencioso administrativa un acto de mero trámite emitido por la
DIAN, no lo es menos que un día después, es decir, el 10 de mayo de 2002, tuvo
conocimiento pleno de la existencia y contenido de la Certificación
proferida por Fedepalma, por lo cual contó con los términos y las oportunidades
de ley para controvertir administrativa y/o judicialmente esa decisión, los
cuales no aprovechó; (iii) la sentencia proferida el 31 de octubre de
2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que fuese confirmada en
fallo del 10 de septiembre de 2009 por el Consejo de Estado, dejaron en claro
que la Certificación del 18 de marzo de 2002, era el acto administrativo
definitivo con el cual concluía la materialización de la deuda parafiscal, pero
a pesar de ello, Gradesa S.A. no ha adelantado ninguna actuación administrativa
y/o judicial para discutir su contenido, el cual se repite, conoció de antemano
a través de la notificación por conducta concluyente; y, (iv) la
improcedencia de la parafiscalidad declarada el 11 de diciembre de 2009 por el
Tribunal Administrativa de Cundinamarca respecto a la Certificación
emitida por Fedepalma el 7 de octubre de 2005, además de no encontrarse en
firme por cuanto ambas partes recurrieron la decisión, no puede ser motivo de
pronunciamiento analógico por parte del juez constitucional frente a la Certificación
del 18 de marzo de 2002, porque se presume la legalidad de este acto y
cualquier variación en su contenido debe ser discutido en sede contencioso
administrativa y no constitucional. De esta forma, la Sala advierte que los
supuestos motivos de inactividad que esgrime la parte actora, no se encuentran
fundamentados sino que corresponden a una conducta tendiente a revivir términos
legalmente concluidos que no fueron aprovechados en su momento.
Adicionalmente, la Sala estima
que la presente tutela no cumple con el principio de subsidiariedad porque
Gradesa S.A. cuenta con otros medios de defensa judicial para ventilar su
inconformidad frente al cobro de la parafiscalidad, sumado a que la pretensión
última que persigue con la tutela es la devolución de las sumas pagadas por
concepto de Cesiones de Estabilización del año gravable 2000, lo cual se
torna en un debate económico que escapa a la órbita garantista del juez
constitucional.
6.2. En este orden de ideas, a
título de conclusión, el acto administrativo definitivo denominado Certificación
emitido por Fedepalma el 18 de marzo de 2002, fue notificado por conducta
concluyente a la sociedad accionante, quien dejó vencer los términos legales
para acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa en acción
de nulidad y reestablecimiento del derecho, ya que el acto no le informó los
recursos para agotar la vía gubernativa. Por consiguiente, al haberse surtido
de esa forma la notificación, fue subsanado hace más de 8 años el menoscabo al
derecho fundamental de debido proceso administrativo que hasta ahora alega
Gradesa S.A. por medio de la acción de tutela. Además, la sociedad actora
cuenta con otros medios de defensa para discutir el cobro y obtener la
devolución del pago que realizó por las Cesiones de Estabilización
correspondientes al año gravable 2000, siendo ese otro punto más para negar la
protección implorada.
6.3. En virtud de lo expuesto, la
Corte confirmará las sentencias proferidas por los Juzgados 1° Civil Municipal
de Bogotá y 8° Civil del Circuito de la misma ciudad, que resolvieron la acción
de tutela promovida por Gradesa S.A. contra Fedepalma, las cuales negaron el
amparo constitucional.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR la
sentencia proferida el 6 de julio de 2010, por el Juzgado 8° Civil del Circuito
de Bogotá, la cual a su vez confirmó el fallo de fecha 24 de mayo de la
presente anualidad, dictado por el Juzgado 1° Civil Municipal de Bogotá, que
negó el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso alegado
por Grasas y Derivados S.A. “Gradesa S.A.” contra la Federación Nacional de
Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.
Segundo: Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
Con salvamento de
voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-928 de 2010
ACCION DE
TUTELA CONTRA PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Procedencia
por vulneración al derecho fundamental a la defensa al sustraerse en acto
administrativo la exigencia legal de informar sobre los recursos que proceden
en su contra (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente T-2768181
Acción de
tutela instaurada por Grasas y Derivados S.A. ‘Gradesa’ contra la  Federación Nacional
de Cultivadores de Palma de Aceite ‘Fedepalma’.
Magistrado
Ponente:
Dr. Luis Ernesto Vargas Silva
Con el debido respeto por las
decisiones de la Corporación, enseguida expondré las razones por las cuales me
aparté de la decisión.
1. Mi opinión coincide con la de la mayoría en dos puntos. Primero, en que a la tutelante no se le
notificó debidamente el título ejecutivo en el cual consta el monto de la deuda
por compensaciones parafiscales y su exigibilidad, y  tampoco se le informó en
el cuáles recursos resultaba procedente instaurar en su contra, y por la falta
de notificación tampoco pudo hacer uso de los recursos que cabían contra el
acto de certificación en cuyo numeral 8 se indica que la obligación por ser
clara, expresa y exigible, prestaba mérito ejecutivo para demandar su cobro por
vía judicial. Segundo, estas omisiones violan su derecho fundamental al debido
proceso, porque limitan sus posibilidades de defensa.[60] Pero discrepo de quienes
suscribieron la opinión de la Sala en que esa violación se hubiera saneado y en
que, por ende, no sea preciso tutelar el derecho mancillado.
2. En efecto, por una parte, no
comparto que en este caso se hubiera saneado la inicial violación del derecho a
la defensa. En el sentir de la Sala Novena, empero, así ocurrió, y ello porque
luego de habérsele vulnerado a la tutelante su derecho a la defensa dentro del
proceso administrativo, en el proceso ejecutivo conoció el contenido del acto y
contó con la oportunidad para cuestionarlo, pues incluso formuló excepciones.
Sin embargo, esa constatación, que es cierta, en mi concepto no resulta
suficiente para aducir la supuesta subsanación de un irregularidad de tanta
envergadura, como es la que se deduce de haber violado nada menos que un
derecho fundamental.  Porque, en términos prácticos, esa tesis equivale a decir
que si en un proceso administrativo ha habido efectivamente una omisión,
claramente atentatoria contra el derecho a la defensa de una persona, la
irregularidad subyacente a esa falta puede sanearse si más adelante no se
vuelve a violar ese mismo derecho en el proceso judicial. O, tal vez mejor,
plantea que la violación del derecho a la defensa puede subsanarse si luego esa
vulneración no se agrava en el proceso judicial. Con lo cual se confunde
totalmente el propósito de los derechos fundamentales. Con ellos no se persigue
garantizarles a los sujetos la mínima protección admisible, si no por el
contrario el más amplio y cabal amparo posible.[61] El procedimiento
interpretativo de una Carta de derechos fundamentales –y así lo han reconocido la
Corte Constitucional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la doctrina
más autorizada a este respecto- no debe estar, entonces, orientado hacia la
reducción del amparo, sino hacia la garantía más amplia posible de los derechos
en ella reconocidos (principio pro homine).[62] Por tanto, habría sido
válido argumentar que, en este caso, no resultaba posible garantizarle a la
accionante su derecho a la defensa, porque era preciso satisfacer otros
derechos o principios en pugna, tan o más importantes que el invocado por ella.
Pero, mutilárselo aun cuando no hay elementos para juzgar que era imposible
garantizar su plena vigencia, es desconocer lo dispuesto por la Constitución y
los criterios interpretativos acuñados por esta Corte.
3. Porque, por otra parte, esta
sentencia resulta, asimismo, contradictoria con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En efecto, la Corte ha resuelto casos similares a este en lo
relevante, y ha optado por resolverlos de un modo justamente contrario al aquí
asumido. No ha concluido ni que sea posible sanear un vicio de tanta entidad
por el simple hecho de que al demandante no se le hubieran acabado los recursos
para defenderse de un acto, ni que sea admisible constitucionalmente sustraerse
a cumplir las exigencias legales de informar, en los actos que deban hacerlo,
los recursos que proceden en su contra. De forma específica, en cambio, se ha
pronunciado tanto sobre (i) la imposibilidad de sanear la indebida
notificación de un acto, por más que luego el interesado se entere de su
contenido y tenga ocasión de atacarlo, como sobre (ii) la falta de
eficacia, a la luz de la Constitución, de un acto en el cual no se expresen los
recursos que proceden en su contra. A continuación expongo al menos dos casos.
3.1. Sobre la imposibilidad de
sanear la indebida notificación en casos como este.  En la
sentencia T-1179 de 2004,[63]
la Corte debía resolver si a una persona se le había violado su derecho
fundamental al debido proceso, por indebida notificación, a pesar de que el
afectado por el acto conociera su contenido posteriormente y aún tuviera
entonces la posibilidad de cuestionarlo. En específico, se trataba de un acto
de Liquidación Oficial de Revisión tributaria, el cual se le notificó al
interesado en contravía de como lo ordenaba la ley. Con base en ese acto,
empero, se inició en contra del contribuyente un cobro coactivo, dentro del
cual este último pudo conocer la Liquidación Oficial de Revisión e interponer
la solicitud de revocatoria directa. Pues bien, esta Corte estimó que ese
proceso debía terminarse, porque se había surtido a causa de un acto notificado
indebidamente, y le había limitado al entonces tutelante su derecho al debido
proceso. Dijo, sobre la decisión a adoptar, que:
“como el proceso de cobro coactivo adelantado por la
DIAN contra el señor Carlos Aurelio Lacouture Dangond, tiene como fundamento la
Liquidación Oficial de Revisión No. 190642001000038 del 1º de junio de 2001, y
la misma no puede servir de título ejecutivo por la violación del debido
proceso en la fase de notificación del acto administrativo y por haber quedado
en firme la declaración de renta del período gravable 1997, la Corte ordenará
la terminación del mencionado proceso de cobro coactivo y el levantamiento de
las medidas cautelares correspondientes”.
3.2. Sobre la falta de
eficacia, a la luz de la Constitución, de un acto en el cual no se expresen los
recursos que proceden en su contra.  En la sentencia T-1023 de 2007,[64] la Corte
debía decidir si a una persona a la cual se le había notificado un acto
administrativo, sin informarle sobre los recursos que cabía instaurar en su
contra, violaba su derecho al debido proceso. Específicamente, se trataba del
caso de una persona infectada con el VIH, quien había sido retirada de las
Fuerzas Militares por medio de un acto que no le ponía de presente los recursos
a su disposición, para cuestionarlo. La Corte Constitucional juzgó que esa
omisión, entre otras, había violado el derecho al debido proceso del
demandante. Y, al respecto, dijo:
“[p]or otra parte, a juicio de esta Corporación, el
procedimiento surtido para determinar el retiro de la fuerza del señor XXX fue
indebido: porque según lo pone de presente el accionante, sin que hubiese sido
refutado por el peticionario, nunca se le comunicó que fuera a ser dado de
baja, con lo cual se presume la veracidad del enunciado[65]; porque, como
consecuencia, no fue escuchado en orden a determinar la justeza de la causa de
su inasistencia; porque, en fin, cuando se le comunicó la orden 1033 de 2006,
ni en el acto administrativo, ni en la notificación efectuada se expresan los
recursos que procedían contra aquél, razón por la cual el acto no produce los
efectos pretendidos”.
4. Así las cosas, en mi criterio
esta providencia no sólo ha desconocido el derecho a la defensa de la
peticionaria, reconocido expresamente en la Constitución. También ha ignorado
los criterios para interpretar los derechos fundamentales, establecidos por
esta misma Sala, por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por la
jurisprudencia internacional y la doctrina más autorizada de derechos
fundamentales. Y, por si fuera poco, ha contrariado los precedentes establecidos
por esta Corporación, para casos similares a este en lo relevante. Y han sido
justamente la realidad que brota de un entendimiento tan peculiar de los
derechos fundamentales, y su incidencia en la solución del caso, los dos
motivos que me han conducido a salvar el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] A folios 61 a 64 del cuaderno 1, se observa el acta de visita de verificación No. 2001-04 de las contribuciones parafiscales
practicada por la auditoria de los Fondos Parafiscales del sector Palmero a
Gradesa S.A. En ella se dejó constancia que la sociedad auditada no efectuó la
respectiva declaración y pago de las cesiones por la totalidad del aceite de
palma crudo involucrado en sus procesos productivos por 2.640,045 kilos de
utilización propia, 14.341 kilos de aceite de palma crudo vendidos en el mes de
junio de 2000 en el mercado nacional sin declarar y 195.594 kilos de
utilización propia de aceite de palmiste crudo involucrado y utilizado en sus
procesos productivos.
[2] A folios 66 a 68 ibídem, el auditor del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus
fracciones, liquidó la deuda por la no declaración y el no pago de las cesiones
de estabilización por parte de Gradesa S.A. El monto lo estimó en $204’006.025
más intereses de mora.
[3] A folio 70 del expediente, se observa que el
Director General de la DIAN manifestó su conformidad con la certificación CA
FEP-006-2001 por valor de $204.006.025, equivalente al capital adeudado por
cesiones de estabilización.
[4] A folios 72 a 74 del cuaderno 1, se observa copia de la carta suscrita el 14 de marzo de 2002 por Fedepalma y dirigida a
Gradesa S.A, en la cual le indicaba que en respuesta a su comunicado del pasado
18 de enero, le informaba que de acuerdo con la cláusula décima del Convenio de
Estabilización de Precios para acceder a compensaciones de estabilización No.
46, firmado por Gradesa S.A. el 7 de septiembre de 1999, “el vendedor o
exportador autoriza a Fedepalma para que cuando tenga obligaciones pendientes
de pago, la liquidación de las compensaciones a su favor se apliquen, en primer
término, a cubrir lo adeudado al Fondo de Estabilización de Precios para el
Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, y en segundo término, a cubrir
lo adeudado al Fondo de Fomento Palmero”.  Basándose en esa cláusula,
Fedepalma señaló que debían a Gradesa por Compensación Palmera Clase B la suma
de $76’158.444, los cuales cruzó con los $300’352.548 liquidados al 28 de
febrero de 2002, que debía Gradesa S.A. a Fedepalma por Cesiones de
Estabilización. Así las cosas, la deuda de Gradesa S.A. disminuyó a
$224’680.301. Este documento se identifica en la primera hoja con el rótulo
“Anexo 3”.
[5] Cfr. folios 76 a 78 ibídem.
[6] Cfr. folios 80
y 81 del expediente.
[7] Cfr. folio 83
del expediente.
[8] Cfr. folios 85 a 101 ibídem. Es importante resaltar que en el acápite denominado “Oportunidad de la Acción”, Gradesa S.A. señaló que la Conformidad expedida por la DIAN le fue comunicada por esa entidad el 9 de enero de 2002. Sumado a ello, en el hecho No.
8 de la demanda, Gradesa S.A. indicó que “[e]l 14 de marzo de 2002, Fedepalma
en su calidad de administradora del Fondo, ‘COMPENSÓ’ contablemente el valor de
las sumas reconocidas por el Fondo a favor de Gradesa, contra el valor de las
sumas supuestamente adeudadas por Gradesa a favor del Fondo. Anexo 3”.
[9] Cfr. folio 103 a 114 del expediente. En este escrito, la DIAN formuló las excepciones de fondo: Actuación
demandada es de trámite y caducidad de la acción. Frente a esta última indicó
que el sobre de correo que aportó Gradesa S.A., demuestra que la Conformidad le fue notificada el 31 de diciembre de 2001.
[10] Cfr. folios 116 a 132 del cuaderno 1. En dicha respuesta, Fedepalma aclaró que la certificación CA FEP-006/2001 a
la cual hace referencia Gradesa S.A, no fue emitida por Fedepalma sino por la
auditoria interna de los Fondos Parafiscales del Sector Palmero. Luego explicó
que Certificación donde consta el monto de la deuda fue expedida el 18 de marzo
de 2002 “como culminación del trámite que se había iniciado cuando se
detectaron por la auditoria de Fedepalma menores valores declarados por parte
de Gradesa S.A.”
[11] Cfr. folios 144 a 150 del cuaderno 1.
[12] Cfr. folios 157 a 179 ibídem.
[13] Cfr. folios 239 a 269 del expediente.
[14] Cfr. folios 271 a 284 ibídem.
[15] Cfr. folios 286 a 290 ibídem.
[16] Cfr. folios 292 a 294 del cuaderno 1. En la parte final de dicha Certificación, se dejó constancia que contra
ella procedía el recurso de reposición en los términos del artículo 50 del
Código Contencioso Administrativo y, en el anverso de la última hoja, se
observa la constancia de notificación personal realizada el 28 de octubre de 2005 a la apoderada de Gradesa S.A.
[17] Cfr. folios 296 a 307 ibídem.
[18] Cfr. folios 309 a 319 ibídem.
[19] Cfr. folios 321 a 342 del expediente.
[20] Cfr. folios 348 a 376 ibídem. La sentencia mayoritaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contó con un
salvamente de voto por parte de la Magistrada María Mercedes del Socorro Cadavid Bringe, quien estimó que los actos acusados se ajustaban a derecho en cuanto que a
través de ellos se liquida la contribución parafiscal dejada de declarar y
pagar a favor de Fedepalma.
[21] A folios 23 a 28 del cuaderno 2, se observa copia del convenio de estabilización de precios para acceder a compensaciones,
suscrito entre Fedepalma y Gradesa S.A. el 7 de octubre de 1999.
[22] Cfr. folios 76 a 79 del cuaderno 2. En ese escrito de fecha 14 de septiembre de 2001, Fedepalma informó a Gradesa
S.A. el valor adeudado por cesiones de estabilización y le indicó que en caso
de no cumplir el requerimiento de pago, procederían a registrar contablemente
las sumas adeudadas.
[23] Concretamente, Fedepalma presentó el recurso
de apelación el 14 de abril de 2010 y aún se encuentra en trámite ante el
Consejo de Estado.
[24] Así lo revela el certificado de existencia y representación legal de
Fedepalma, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá y visto a folios 1 a 4 del cuaderno 2.
[25] Al respecto, se pueden consultar las
sentencias C-040 de 1993 y C-1067 de 2002.
[26] De acuerdo con el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) por el cual se compilan las
leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, “son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los
crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los
rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio
contable”.
[27] La Sala Plena de esta
Corporación, en sentencia T-1067 de 2002, señaló que las contribuciones
parafiscales se caracterizan por: “su obligatoriedad, toda vez que los
sujetos pasivos no pueden sustraerse al compromiso de pagarlas; su
singularidad, en tanto afectan a un grupo determinado de personas; su
destinación específica, lo que significa que los recursos que se extraen de un
sector determinado se revierten en beneficio de ese mismo sector y finalmente
porque tales recursos son públicos aunque solo favorezcan a ciertas personas”. Sobre
el tema también se pueden consultar las sentencias C-490 de 1993, C253 de 1995
y C-152 de 1997, entre otras.
[28] Artículo 31, numeral 5° de la Ley 101 de 1993.
[29] Es la semilla o almendra dura y blanca del
fruto de la palma de aceite.
[30] Es el producto que se obtiene de la maceración
o extracción del mesocarpio, pulpa o parte blanda del fruto de la palma de
aceite, que puede ser crudo, semirrefinado o refinado.
[31] Las fracciones son oleína, estearina de palma,
aceite de palmiste y torta de palmiste.
[32] Artículo 6° del Decreto 2354 de 1996,
modificado por el artículo 2° del Decreto 130 de 1998.
[33] Artículo 3° del Decreto 2354 de 1996,
modificado por el artículo 3° del Decreto 130 de 1998.
[34] Fotocopia del contrato de administración
reposa en los folios 3 a 22 del cuaderno 2.
[35] La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 1° de
noviembre de 2007 proferido dentro del proceso adelantado por Acegrasas S.A.
contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial y Fedepalma,
indicó que “la función administrativa es una de las funciones del poder
público, o sea, una clase de función pública, de modo que el género es función
pública y una de sus especies es la función administrativa, en la medida en que
ésta se inscribe en la función ejecutiva, de suerte que su primera
característica es la de ser inherente al poder del Estado, igual que lo son las
demás funciones públicas clásicas: la legislativa y la jurisdiccional,
correspondiente a las tres ramas en lo que constituye la tradicional división
tripartita del poder público, según lo consagra el artículo 113 de la Constitución Política”. En ese caso se concluyó que Fedepalma ejerce funciones
administrativas cuando administra los recursos provenientes de las cesiones de
estabilización, situación que no acontece cuando debe pagar a los productores,
vendedores y exportadores las compensaciones de estabilización.
[36] El artículo 46 de la Ley 101 de 1993, al referirse en el Capitulo VI a los Fondos de Estabilización de Precios de
Productos Agropecuarios y Pesqueros, establece que “[d]e conformidad con las
políticas y lineamientos trazados por los Comités Directivos de los Fondos de
Estabilización de Productos Agropecuarios y Pesqueros, la entidad
administradora podrá expedir los actos y medidas administrativas y
suscribir los contratos o convenios especiales necesarios para el cabal
cumplimiento de los objetivos de este capítulo de la presente Ley”
(Negrillas fuera del texto original).
[37] Sentencia T-497 de 2000.
[38] Ver entre otras las sentencias T-648, T-691,
T-827 y T-1089 todas de 2005; y T-015 de 2006.
[39] Sentencia T-570 de 2005.
[40] Sobre la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias C-1225 de 2004; SU-1070 de 2003; SU-544 de 2001; T-1670
de 2000, y la T-225 de 1993 en las cuales se sentaron las primeras directrices
sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior.
También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004 y la sentencia T-827 de
2003.
[41] Sentencia T-490 de 2009.
[42] Al respecto se pueden consultar las sentencia
C-166 de 1995, C-909 de 2007 y SU-913 de 2009.
[43] Sentencia T-1095 de 2005.
[44] Sentencia T-982 de 2004.
[45] La Sala Plena de esta
Corporación, mediante sentencia C-1189 de 2005, señaló que“[e]l debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a
todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para
los administrados, de manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de
elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y
específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos,
es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a
la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es
consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan
del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras
que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía
posterior, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso,
tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii)
el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de
defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la
razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la
imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son
elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el
procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas.
En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar
el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión
administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la
misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión
por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez
jurídica”
[46] Sentencias T-465 de 2009, T-545 de 2009, T-715
de 2009 y T-178 de 2010.
[47] Al respecto, esta Corporación en
sentencia T-909 de 2009, al hacer referencia al debido proceso administrativo,
indicó que “[e]xiste, por consiguiente, una doble categoría de principios rectores
de rango constitucional que deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar
los procedimientos administrativos y que están estrechamente unidos entre sí.
Por una parte, aquellas cautelas encaminadas a asegurar la efectiva vigencia de
la garantía del debido proceso propiamente dicho y, de otra parte, aquellas
tendientes a asegurar el recto ejercicio de la función pública en cuanto una de
las manifestaciones de la protección del derecho a la garantía del debido
proceso administrativo en sentido lato”.
[48] Sentencia T-165 de 2001, reiterada en la
sentencia T-555 de 2010.
[49] Así lo regulan los parágrafos 1° y 2° del
artículo 4° del Decreto 2025 de 1996.
[50] Parágrafo 1° del artículo 30 de la ley 101 de
1993.
[51] Artículo 3° del Acuerdo No. 002 del 5 de
agosto de 1997, “por el cual se expide el reglamento interno del Comité
Directivo”
[52] Esa cláusula contractual indica: “DÉCIMA
PRIMERA: PRELACIÓN EN LA APLICACIÓN DE PAGOS DE COMPENSACIÓN: El vendedor o exportador autoriza a Fedepalma, para que cuando tenga obligaciones pendientes
de pago, la liquidación de las compensaciones a su favor de apliquen, en primer
término, a cubrir lo adeudado al Fondo de Estabilización de Precios para el
Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, y en segundo término, a cubrir
lo adeudado al Fondo de Fomento Palmero”.
[53] Cfr. folio 138
del cuaderno 1.
[54] Artículo 48 del CCA: “Falta o irregularidad
de las notificaciones: Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá
por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que
la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o
utilice en tiempo los recursos legales”.
[55] Al respecto se pueden consultar: (i) el
Auto 3894 del 11 de julio de 1996, proferido por el Consejero Libardo Rodríguez
Rodríguez de la Sección Primera del Consejo de Estado; (ii) la Sentencia del 29 de septiembre de 2000, dictada dentro del radicado
18001-23-31-000-1996-0931-01-10579 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado; y (iii) la sentencia del 13 de septiembre de
1991 proferida dentro del expediente 1751, por el Consejero Ponente Yesid Rojas
Serrano de la Sección Primera del Consejo de Estado.
[56] Sentencias  T-802 y T-633 de 2004, T-728 de 2003, T-890 y T-1047  de 2006.
[57] .Sentencia T-1047de 2006.
[58] Sentencia SU-961 de 1999.
[59] Sentencia T-572 de 2002.
[60] Así lo dice la sentencia, sin matices, en el
fundamento jurídico 6.1.1., párrafo 8: “[a]hora bien, por tratarse de un acto
administrativo definitivo emitido por un particular en ejercicio de funciones
administrativas, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo impone el
deber de notificar personalmente al interesado, a su representante o apoderado,
la decisión que ponga término a la actuación administrativa. Al respecto, del
material probatorio acopiado, la Sala observa que tal acto no fue notificado
personalmente al representante legal de Gradesa S.S., así como tampoco se
indic[aron] los recursos de ley que procedían contra esa decisión conforme lo
exige el artículo 47 ibídem. Lo anterior menoscabó el derecho de defensa
que le asiste a la sociedad accionante, así como desconoció los principios de
publicidad y contradicción que rigen la función pública”.
[61] Como lo ha reconocido en la doctrina, por ejemplo, Alexy, Robert: Teoría
de los derechos fundamentales, Segunda edición, Trad. Carlos Bernal Pulido,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2007, pp. 63 y ss, y Diez Picazo,
Luis María: Sistema de derechos fundamentales, Madrid, Thompson-Civitas,
2003, pp. 39 y ss.
[62] Sobre la el deber de observar este principio en la interpretación de
los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución de 1991 puede verse por ejemplo, la sentencia T-845 de 2010 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva). Acerca de la aplicación del mismo en el ámbito internacional,
puede consultarse el texto de O’Donnell, Daniel: “Introducción al derecho
internacional de los derechos humanos”, en Compilación de jurisprudencia y
doctrina nacional e internacional, Vol. I, Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2003, pp. 61-63.
Según este último, en virtud del principio pro homine “cuando hay dos
posibles interpretaciones de una norma, se presume que la interpretación más
garantista es la más idónea”.
[63] (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[64] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[65] En el Decreto 2591 de 1991, el artículo 20 ordena: “Si el informe no
fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación”.