T-389-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-389/07
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para
reconocimiento de derechos pensionales/ACCION DE TUTELA-No puede
suplantar los mecanismos ordinarios de defensa/ACCION DE TUTELA-Procedencia
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
ACCION DE TUTELA-Mecanismo definitivo
Reiteración De Jurisprudencia
Referencia: expediente T-1528618
Acción de tutela instaurada por Ligia del
Socorro Ochoa de los Ríos, como guardadora de Guillermo Alberto Ochoa de los
Ríos, contra el Instituto de Seguros Sociales
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Ligia del Socorro Ochoa de los Ríos interpuso acción
de tutela como guardadora de su hermano Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos, 55
años de edad, declarado interdicto[1] y
pensionado por invalidez no profesional por el Instituto de Seguros Sociales
desde agosto de 1977,[2] por
considerar que la negativa del Instituto en reconocer a favor de su hermano la
pensión de sobrevivientes como hijo inválido de la causante fallecida en el año
2002,[3] por
existir una supuesta incompatibilidad entre la pensión de invalidez percibida y
la pensión de sobrevivientes reclamada, vulneraba sus derechos a la vida digna
y al mínimo vital cualitativo.
El Instituto de Seguros Sociales negó[4]
el reconocimiento de la doble pensión porque “acata lo expresado por la
Honorable Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral en
pronunciamientos judiciales Números 15582 de 2001, 18931 de 2002 y 20401 de
2003, sustrayendo de sus análisis que los imperativos del carácter unitario del
sistema de seguridad social hacen razonable que el legislador evite que, en
principio, una misma persona goce de dos prestaciones que cumplen idéntica
función, pues no sólo eso podría llegar a ser inequitativo, sino que, además
implicaría una gestión ineficiente de recursos que por definición son
limitados.  (…) [Para] este despacho es clara la incompatibilidad prestaciones
entre la pensión de invalidez que disfruta el peticionario y la pretendida
prestación económica con ocasión del fallecimiento de su señora madre, por
gozar de incapacidad laboral, incompatibilidad fundada en el principio de
unidad que gobierna la seguridad social, puesto que si el peticionario ya se
encuentra cubierto frente al riesgo de no poder trabajar por la disminución de
capacidad laboral, debido a la invalidez, no es equitativo que sea nuevamente
cubierto frente a esa misma eventualidad debido a la sustitución pensional de
su progenitora, ya que los fines del Sistema General de Seguridad Social tienen
propósitos constitucionales como la protección a la población en equidad y el
uso eficiente de los recursos.” Contra esta resolución, la accionante
interpuso recurso de reposición dentro del término legal, en enero de 2004, el
cual fue resuelto negativamente el 5 de mayo de 2006.[5]
El Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá,
mediante sentencia del 6 de octubre de 2006, denegó las pretensiones de la
demanda, por considerar que no se estaba ante un perjuicio grave e inminente
que hiciera procedente la acción de tutela. Para el Juzgado dado que el
accionante percibe una pensión de invalidez y esta garantiza su subsistencia
mínima, así como la atención en salud, no se encontraba en una situación de
desprotección que hiciera urgente la protección de tutela. Adicionalmente,
consideró que en el caso tampoco se cumplía con el requisito de inmediatez,
como quiera que el accionante reclamaba el reconocimiento de una pensión que
había dejado de percibir en el año 2002.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, confirmó la decisión del a quo en sentencia de 28 de
noviembre de 2006. Para la Sala Penal, no se percibía la afectación del mínimo
vital dado que la mesada pensional recibida aseguraba el cubrimiento de las
necesidades básicas del actor y su atención en salud. Además señaló que la
controversia planteada era de carácter eminentemente económico y relativo a la
posibilidad de acumulación pensional, asunto que sólo podía resolver la
jurisdicción laboral.
II.     CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241,
numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Segunda de Revisión resolver si
procede la acción de tutela como mecanismo para ordenar al Instituto de Seguros
Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de
Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos, como hijo inválido de la causante, teniendo
en cuenta que éste ya percibe una pensión de invalidez no profesional pagada
por el Instituto de Seguros Sociales.
3.
Las condiciones constitucionales para la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro
de acreencias laborales y pensionales
Dado el carácter subsidiario de la acción
de tutela,[6] la
Corte ha señalado de manera reiterada que ésta no procede para ordenar el
reconocimiento de pensiones, cuando existan medios ordinarios idóneos para
tramitar dichos asuntos, no se evidencie la vulneración de un derecho
fundamental,[7] o
cuando no se haya interpuesto para evitar un perjuicio irremediable.[8]
Para esta Corporación, dado el carácter
excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la
acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios
establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.[9]
Para determinar si la acción de tutela es procedente,
la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si
la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso examinar que no
exista otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste
no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo
principal de amparo de los derechos fundamentales. Adicionalmente, en relación
con la existencia del otro medio de defensa judicial, la jurisprudencia de la
Corte ha señalado que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario
antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta
al interponer la demanda de tutela, pues si el accionante ha dejado vencer la
oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede
como mecanismo transitorio.[10]
En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como
mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial
ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un
perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la
jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que
se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser
grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv)
porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.[11]
Cuando lo que se alega como perjuicio
irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si
bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como
consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral o pensional, debe
acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la
informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea
de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones.[12]
En ese evento, la Corte analiza las circunstancias
concretas en cada caso,[13] teniendo
en cuenta, por ejemplo, la calidad de la persona que alega la vulneración del
mínimo vital, el tiempo durante el cual se ha afectado supuestamente ese
derecho, el tipo de pago reclamado y el tiempo que deberá esperar para que la
acción ordinaria a través de la cual puede reclamar el pago de sus acreencias
laborales o pensionales.[14]
Precisada la doctrina sobre procedencia excepcional de
la acción de tutela para el cobro de acreencias laborales, pasa la Sala a
examinar si en el caso presente se cumplen los requisitos anteriormente
enunciados.
4.
El caso concreto
4.1.
Existencia de otro medio de defensa judicial.
Dado que el asunto bajo revisión implica determinar si
es posible la acumulación de la pensión de sobrevivientes a favor del hijo
inválido que ya es beneficiario de una pensión de invalidez no profesional, la
resolución de esta controversia le corresponde a la jurisdicción laboral, ya
sea mediante el proceso laboral ordinario o mediante la acción contencioso
administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda.
Por lo cual, en principio, no procede la acción de tutela como mecanismo
principal.
En el asunto bajo revisión, dado que quien ha negado
el reconocimiento del derecho pensional es el Instituto de Seguros Sociales y
que en el expediente consta que la demandante agotó la vía gubernativa, la
definición sobre la posible acumulación de pensiones le corresponde a la
justicia de lo contencioso administrativo. En el expediente no obra prueba de
que la accionante haya interpuesto la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. No obstante, dado que la resolución que confirmó la imposibilidad de
acumular las pensiones de invalidez y sobrevivientes del actor fue comunicada
el 5 de mayo de 2006,[15] y que
la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de dos
años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo,[16]
la accionante aún puede acudir a dicha acción para solicitar el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes y su acumulación con la pensión de invalidez, o
también, en caso de concurrencia, optar por la pensión de mayor valor, de
conformidad con lo que establece el artículo 49 del Acuerdo 049 de 1990.[17]
Dado que existe otro medio de defensa judicial, con el
fin de determinar si la tutela procede como mecanismo transitorio, pasa la Sala
a examinar si se está en presencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente el amparo de tutela en el presente caso.
4.2.
Existencia de un perjuicio irremediable.
Presunción de afectación del mínimo vital de un sujeto de especial protección
constitucional en situación de extrema vulnerabilidad.
La accionante alega que el no reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a favor de su hermano inválido afecta su mínimo
vital. De la información aportada en el expediente, la Sala constata lo
siguiente: (i) que el señor Guillermo Ochoa de los Ríos es un sujeto de
especial protección constitucional debido a su incapacidad para valerse por sí
mismo y atender sus necesidades básicas y su cuidado personal; (ii) que dado el
alto grado de invalidez que padece (90%) depende completamente de terceros para
atender sus mínimas necesidades, bien sea través de la empleada que le cuida o
de su familia que le apoya; (iii) que depende para su manutención de una
pensión de invalidez, la cual, se alega, es baja y que el fallecimiento de su
madre, quién recibía una pensión, lo ha privado del acceso a los recursos
adicionales que le permitían sobrevivir dignamente al compartir con ella la
misma residencia, (iv) que debido a lo anterior, se afirma que su mínimo vital
está en juego. Además, (v) no obra prueba en el expediente que desvirtué la
gravedad de la situación en la cual vive Guillermo Alberto Ochoa.
Aun cuando no existe constancia en el expediente de
cuál es el monto actual de la pensión de invalidez que percibe el señor
Guillermo Ochoa de los Ríos, de los anteriores hechos resaltados es posible
presumir que ha habido una afectación de su mínimo vital, por lo cual se está
ante la existencia de un perjuicio irremediable que hace procedente el amparo
de sus derechos en el asunto bajo revisión.
Según las normas vigentes que regulan el derecho a la
pensión de sobrevivientes, el señor Guillermo Ochoa de los Ríos tendría derecho
a la pensión de sobrevivientes como hijo inválido de la causante. Por lo cual
en su caso concurrirían tanto la pensión de invalidez como la pensión de
sobrevivientes. Para el Instituto de Seguros Sociales, no es posible la
acumulación de  estas dos pensiones y por ello niega el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes. Para la demandante, las dos pensiones tienen un
origen distinto y no son incompatibles, por lo cual solicita que sean
acumuladas. Dada  la naturaleza de esta controversia, no puede el juez
constitucional  resolver en sede de tutela si las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes a favor del hijo inválido son compatibles y por lo tanto
acumulables.
No obstante lo anterior, aun cuando no se conoce con
exactitud el monto actual de la pensión de sobrevivientes a la que podría
acceder como hijo inválido ni de la pensión de invalidez que devenga, con el
fin de proteger los derechos de un sujeto de especial protección constitucional
e impedir que continúe la afectación de su mínimo vital, se ordenará al
Instituto de Seguros Sociales que en el término máximo de ocho (8) días (i)
determine cuál es el monto actual de las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes a la cual tendría derecho; (ii) en el evento de que la pensión
de sobrevivientes sea de un monto superior a la de invalidez, el ISS deberá
abstenerse de alegar que la pensión de invalidez actual, le impide al ISS
reconocer que el señor Guillermo Alberto Ochoa tiene derecho a la pensión de
sobrevivientes, y (iii) pague efectivamente a favor de Guillermo Ochoa de los
Ríos, la pensión de mayor valor.
Sin embargo, no ordenará esta Sala la acumulación de
las dos pensiones. Una vez que el señor Guillermo Alberto Ochoa reciba la
pensión de mayor valor, se habrá aliviado su situación de extrema
vulnerabilidad y, por lo tanto, se habrá amparado su derecho al mínimo vital.
Si bien cuando la tutela procede para evitar un perjuicio irremediable ésta se
concede de manera transitoria, en este caso no se exigirá al interesado acudir
a la jurisdicción contenciosa para solicitar la acumulación de las dos
pensiones. Esto en razón a que: a) el ISS ha admitido que el interesado reúne
los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes como hijo mayor
inválido de la causante y, por lo tanto, no existe controversia al respecto; b)
la diferencia de criterios versa sobre el tema de la acumulación de las dos
pensiones, cuestión que es propia de la jurisdicción contenciosa y sobre la
cual no se emite en este fallo pronunciamiento alguno; c) la carga de pedir la
acumulación que recae sobre el interesado no puede conducir a que este pierda
el derecho a recibir la pensión más alta entre las dos que solicita porque ello
sería establecer una consecuencia demasiado onerosa sobre una persona que es
sujeto de especial protección constitucional en condiciones de vulnerabilidad
extrema.
Entonces, la tutela se concederá de manera permanente
para amparar el derecho al mínimo vital del señor Guillermo Alberto Ochoa quien
al recibir la pensión más alta podrá aliviar sus condiciones de penuria y gozar
de su derecho a la dignidad.
Lo anterior no impide que la accionante acuda a la
jurisdicción contencioso administrativa para que ésta resuelva sobre la
posibilidad de acumulación de las pensiones de invalidez y de sobrevivientes a
favor del hijo inválido. Y esta sentencia no podrá invocarse como argumento
para negar la acumulación, en el evento en que sea procedente.
III.  DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del 6 de
octubre de 2006, proferida por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de
Bogotá, y de 28 de noviembre de 2006 proferida por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negaron el amparo de los derechos
de Guillermo Ochoa de los Ríos, y en su lugar, CONCEDER el amparo de su
derecho al mínimo vital en conexidad con el derecho a la seguridad social.
Segundo.- ORDENAR al
Instituto de Seguros Sociales que en el término de ocho (8) días, determine cuál es el monto actual de las
pensiones de invalidez del señor Guillermo Ochoa de los Ríos y de
sobrevivientes como hijo inválido de la señora Carmen Libia de los Ríos de
Ochoa y en el término de quince (15) días pague efectivamente a favor de
Guillermo Ochoa de los Ríos la pensión de mayor valor a la que tenga derecho,
en los términos de esta providencia.
Tercero.- LIBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991, para los
fines allí establecidos.
Cópiese, notifíquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El señor Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos padece de síndrome
mental orgánico postraumático, con severo deterioro de sus funciones mentales
con déficit motor de lenguaje (afasia, apraxia, alesia agrafia, desorientación
temporoespacial) y cognoscitivo ocasionado por un accidente de tránsito, que
según los dictámenes de medicina laboral aportados al proceso suponen una
invalidez no profesional del 90%.
[2] El valor de la mesada pensional reconocida en 1977 era de $4.500
pesos, equivalente a 1.8 salarios mínimos mensuales legales vigentes de la
época. Según el escrito de la demanda (folio 91), el monto actual de la pensión
de invalidez no profesional que recibe el señor Guillermo Alberto Ochoa de los
Ríos es equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual.
[3] El valor de la mesada pensional percibida por la señora Carmen
Libia de los Ríos de Ochoa en el año 2002 era de $1.438.757,00, equivalente a
4.7 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el 2002.
[4] Resolución No. 01834 del 29 de diciembre de 2003, proferida por el
Instituto de Seguros Sociales- Seccional Cundinamarca.
[5] Ante la falta de respuesta del Instituto de Seguros Sociales, la
accionante interpuso ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito una acción de
tutela por violación del derecho de petición, la cual fue resuelta a su favor,
ordenándosele al Instituto resolver el recurso de reposición interpuesto en el
año 2004, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia
de tutela. Ante el incumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, en
abril de 2005, se admitió un incidente de desacato y en acatamiento de lo
ordenado en el incidente de desacato, el Instituto resolvió negativamente el
recurso de reposición mediante Resolución No. 1147 de 5 de mayo de 2006.
[6] Artículo 86. Constitución Política. “(…) Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. (…)”.
[7] En la sentencia T-043 de 2007. MP. Jaime Córdoba Triviño, la
Corte reiteró que “de manera general, la acción de tutela
resulta improcedente para el reconocimiento de pensiones. No obstante lo
anterior, el amparo constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el
caso sujeto a examen concurran las siguientes tres condiciones: (i) que la
negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se
origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores
puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las
actuaciones de la administración pública; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y
(iii) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable”.
[8] Ver entre otras, las sentencias T-100 de 1994. MP. Carlos Gaviria Díaz, T-1338 de
2001. MP. Jaime Córdoba Triviño y SU-995 de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz,
T-859 de 2004, MP: Clara Inés Vargas Hernández, T-043 de 2007. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993, MP.
Antonio Barrera Carbonell. La Corte afirmó que la posibilidad de acudir a la
acción de tutela “(...)sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios
que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que
resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece
vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa
de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a
través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en
consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,
eventualmente afectada con la acción u omisión.” Ver también, la sentencia
T-480 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de 1999, T-812
de 2000.
[11] Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias de
la Corte Constitucional, T-225 de 1993, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SU-544 de
2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, T-1316 de 2001, MP (E): Rodrigo Uprimny
Yepes, T-983-01, MP: Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[12] Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, MP:
Carlos Gaviria Díaz, T-1088 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ver por ejemplo la sentencia T-043 de 2007, MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[14] Sobre las características que debe tener el perjuicio irremediable,
ver entre muchas otras, las sentencias T-1316 de 2001, MP (E): Rodrigo Uprimny
Yepes, T-225 de 1993, MP: Vladimiro Naranjo Mesa.
[15] Cfr. Folio 25.
[16] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 136.-(Modificado
por la Ley 446 de 1998, artículo 44). Caducidad de las acciones. (….)
“4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos
proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará
en dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando
ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. Para los
terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la
inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos.”
[17] El
artículo 49 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por Decreto 0758 del mismo año,
contentivo del Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez,
Vejez y Muerte, dice: “Incompatibilidad. Las pensiones e indemnizaciones
sustitutivas que cubre el ISS., son incompatibles: a) Entre sí; b) Con las
demás pensiones y asignaciones del sector público y c) Con las pensiones de
jubilaciones por aportes de que trata la Ley
71 de 1988. Sin embargo el beneficiario podrá optar por la más favorable
cuando haya concurrencia entre ellas.”