C-167-17
Sentencia C–167/17
REGULACION PARA LA UBICACION DE
VOCEROS E INTEGRANTES DE GRUPOS ARMADOS AL MARGEN DE LA LEY EN PROCESO DE PAZ-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza y suficiencia de
los cargos/TRAMITE PARA LA REGULACION DE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y
PROCESOS DE COLONIZACION-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
por falta de certeza y suficiencia de los cargos
PROCESO DE PAZ-Descentralización
y autonomía de las entidades territoriales/GOBIERNO NACIONAL-Deber de
delimitar las zonas geográficas en que se ubicarán los voceros y miembros de
grupos armados al margen de la ley
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el
concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
Referencia: Expediente
D-11561
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley
1779 de 2016 y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160
de 1994.
Actor: Diego Andrés Molano Aponte
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Bogotá D.C., quince (15) de marzo
dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Diego Andrés Molano Aponte demandó el parágrafo 3º
(parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83
y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994 y, artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto
1777 de 1996. Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
Los textos de las disposiciones demandadas son los que a continuación
se transcriben, subrayando los apartes demandados:
“Ley
1779 de 2016
(Abril
11)
“Por medio de la cual se modifica el artículo 8° de la ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006,
1421 de 2010 y 1738 de 2014.”
[…]
Artículo 1°.
El artículo 8° de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 3° de la Ley
1421 de 2010, a su vez prorrogado por el artículo 1° de la Ley 1738 de 2014,
quedará así:
(…)
Parágrafo 3°. El
Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo,
podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones
armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente
artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y
determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En
las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura
contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley, al
igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las. Mismas, hasta que
el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.
Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno
Nacional y de manera temporal, se podrá suspender la ejecución de las órdenes
de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado
al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias
del proceso de paz.
En esas zonas,
que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno
ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como
funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la
población. De conformidad con lo que acuerden las
partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas
deberá:
1. Precisar la
delimitación geográfica de las zonas.
2. Establecer el rol
de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de
dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al
margen de la ley.
3. Establecer las
condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento
de las zonas mencionadas.”
“LEY 160 DE 1994
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[1] y
se dictan otras disposiciones.”
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 79.  Las actividades que desarrolle el INCORA en los procesos de
colonización estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen,
conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las
disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y de medio
ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación,
limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración
y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación
de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo
del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la
descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación
en mediano empresario.
En los procesos de
colonización que se adelantan, o deban desarrollarse en el futuro, en las Zonas
de Colonización y en aquellas en donde predomine la existencia de tierras
baldías, se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y
adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites
superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas,
objetivos y criterios orientadores de la presente Ley, con la finalidad de
fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de
inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para
la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través
de los mecanismos establecidos en el Capítulo II de esta Ley.
ARTÍCULO
80. Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas
geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en
cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los
reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que
podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de
éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones
que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.
En las Zonas de
Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los
anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento
ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de los campesinos, su participación en las instancias de
planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de
producción.
Para regular las
áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona
natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina
que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento
señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que
excedan los límites permitidos.
ARTÍCULO
81. Salvo lo dispuesto en el artículo 83 de la
presente Ley, las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la
existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina.
ARTÍCULO
82. Previos los estudios correspondientes, el
INCORA delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de
Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones,
en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se
sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que
establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas
sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio
entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través
de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y
conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio
Ambiente.
ARTÍCULO
83. Las sociedades de cualquier índole que sean
reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del
sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157 del
Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a
la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la
adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial
establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine
la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el
artículo 66 de la presente Ley.
Tal adjudicación
sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto
en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la
sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras
partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera
convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato
respectivo.
Cuando la sociedad
adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la
inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un
nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión
igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado
cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno
baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva.
En todo caso, el
incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar
a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.
ARTÍCULO
84. En la formulación y ejecución de los planes de
desarrollo de los procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina,
será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios
incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones
representativas de los intereses de los colonos.
En todas las
reglamentaciones que expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
relacionadas con los procesos de colonización, se incluirán las normas básicas
que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales
bajo el criterio de desarrollo sostenible, en la respectiva región, y se
determinarán, de manera precisa, las áreas que por sus características
especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación.”(Subrayado
por fuera del texto).
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los preceptos objeto de censura
constitucional, contenidos en el parágrafo 3º (parcial) del artículo
1º de la Ley 1779 de 2016; y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales)
de la Ley 160 de 1994, contravienen lo dispuesto en los
artículos 1º, 287, 288, 311, 313 y 322 de la Constitución Política, toda
vez que el Gobierno Nacional se atribuye la facultad de ubicar las zonas
temporales de los miembros de organizaciones al margen de la ley en cualquier
parte del territorio nacional, desconociendo que dichas facultades
constitucionales son exclusivas de los Concejos Municipales, en virtud de la
descentralización y autonomía prevista por el Constituyente para las entidades
territoriales. A continuación se resumen los alegatos de la demanda:
1. Señala que con el fin de que las entidades territoriales
gestionen sus intereses, se les concedió la potestad de gobernarse por
autoridades propias, “quienes ejercen las facultades y potestades
establecidas por la Carta Constitucional”,  por lo cual no puede el
Legislador “invadir la esfera de las potestades del nivel territorial, so
pena de extralimitarse violando tales derechos (…) para autogobernarse”. Arguye
que la Norma Superior dota de taxativas facultades a los Concejos Municipales para
emitir normas de ordenamiento territorial, por lo cual “el núcleo esencial
de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y su preservación es
necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la carta”,[2] lo
cual implica que el ordenamiento del territorio se circunscriba a la regulación
de “la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo socioeconómico diseñadas para el espacio físico
comprendido dentro de la respectiva entidad territorial, facultades que deben
ser ejercidas de manera democrática, participativa y planificada por parte de
las respectivas autoridades municipales” toda vez que para su ejercicio se
hace necesaria la participación representativa de los municipios a través de
los Concejos Municipales.
1.1. De otra parte resalta que al poder central no le es
viable invadir la esfera de las potestades territoriales, fundamentándose en el
interés superior, pues dicho principio se encuentra limitado por la
descentralización y autonomía territorial, conforme lo señaló la Corte
Constitucional en la sentencia C-036 de 2016. Narra que las zonas de ubicación
temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, previstas en el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, podrían ser establecidas
por el Gobierno Nacional en cualquier parte del territorio nacional, con
excepción de las áreas urbanas; lo cual resulta contrario a los principios
constitucionales puesto que “el legislador faculta al Gobierno Nacional para
invadir la esfera de las competencias de las entidades territoriales,
concediéndole la potestad de establecer de manera unilateral y arbitraria,
zonas de concentración para miembros de las organizaciones armadas al margen de
la ley”, sin contar con la participación y decisión de las entidades
territoriales, en las que se pretenden establecer las mencionadas zonas.
1.2. Aunado a lo anterior, señala que el Gobierno se atribuye
amplias facultades para delimitar las “zonas temporales” y regular su
funcionamiento, sin que los habitantes de los municipios en los que ellas
quedarán ubicadas puedan participar en su delimitación; lo cual contraría los
principios de participación ciudadana y democracia participativa. Precisa que “el
legislador no tiene la competencia para despojar a las entidades territoriales
de facultades expresas que le han sido asignadas por el Constituyente a través
de los artículos 287, 288, 311 y 313 de la Constitución Política, máxime cuando
se trata sobre el uso, ocupación y la destinación de un determinado espacio
físico, puesto que dicha facultad hace parte de la garantía institucional” prevista
para las entidades territoriales y que ha sido entendida por la jurisprudencia
como el núcleo o reducto indisponible por parte del legislador y por lo tanto
le está vedado al Congreso de la República legislar en dicha materia, toda vez
que de hacerlo se estaría regresando al Estado Centralista de la Constitución
de 1886.
1.3. Finalmente, resalta que si bien es cierto, las normas
atacadas están fundadas en un interés común de carácter nacional, ello no es
óbice para despojar de facultades a las entidades territoriales.
2. En cuanto a las zonas de reserva campesina y zonas de
desarrollo, señala que la Ley 160 de 1994 otorgó facultades a los Ministerios
de Agricultura y Medio Ambiente para establecer la política rural; la
regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, ante lo cual es
preciso reconocer que “el establecer la política en materia de desarrollo
rural del país, es una facultad del gobierno nacional, sin embargo lo referente
a la regulación, limitaciones, ordenamiento y ocupación del suelo son
facultades inherentes a cada entidad territorial, siendo evidente que al
radicar las mismas en cabeza del Gobierno Nacional” está despojando a los
municipios de sus facultades constitucionales.
2.1. Sostiene que a pesar de que la Nación es propietaria de
las tierras baldías rurales, dichas tierras están sometidas al régimen
municipal en cuanto a su ordenamiento ocupación y regulación, “y no por el
hecho de residir su propiedad en cabeza de la nación, están exentas de cumplir
con dicho ordenamiento.” Señala que según el artículo 80 de la Ley 160 de
1994 el INCORA (ahora INCODER en liquidación) está facultado para seleccionar
áreas geográficas de manera unilateral y para establecer zonas de reserva
campesina, sin contar con la regulación y normatividad sobre ordenamiento territorial
municipal existente; desconociendo que las facultades sobre las zonas de
reserva campesina, “residen de manera exclusiva, en las entidades
territoriales, no siendo viable trasladar las mismas al Gobierno Nacional”.
2.2. Por otra parte, argumenta que los artículos 82 y 83 de
la Ley 160 de 1994 son también contrarios a la Constitución Política pues en
ellos se establecen las “zonas de desarrollo empresarial” a nivel rural,
sin contar nuevamente con “el ordenamiento territorial, la vocación del uso
del suelo y los planes y programas que puedan tener las autoridades
territoriales para las áreas en las cuales el Gobierno Nacional establecería
dichas zonas.”
2.3. Destaca que la Corte Constitucional en otras
oportunidades ha estudiado lo relacionado con las competencias de las entidades
territoriales en cuanto al ordenamiento del territorio, entre ellas en la
sentencia C-035 de 2016, al pronunciarse respecto a la constitucionalidad del
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, la cual facultaba al Gobierno Nacional a
través de la Autoridad Nacional de Minería, para establecer y delimitar áreas
de reserva minera en todo el territorio nacional, sin contar para el efecto con
las entidades territoriales en donde se establecían dichas áreas. Por lo tanto,
éste se constituiría en un precedente aplicable a las normas que ahora pretende
sean declaradas inexequibles.
2.4. Finalmente, reitera que ninguna norma puede despojar a
los Concejos Municipales de sus facultades de ordenamiento territorial, “entendiendo
no solo respecto del uso del mismo sino de todos los factores que hacen parte
de dicha potestad”, la vocación del uso del suelo y los planes y programas
que puedan tener las autoridades territoriales para las áreas en las cuales el
Gobierno Nacional establecería dichas zonas.
2.5. Concluye que “los diferentes factores que deben ser
regulados por los componentes rurales de los planes de ordenamiento territorial
se verían afectados con el establecimiento de las zonas de ubicación temporal
de miembros de organizaciones armadas al margen de la Ley, las zonas de reserva
campesina y las zonas de desarrollo económico” por lo cual es necesario que
sean los Concejos Municipales quienes decidan sobre el establecimiento de
dichas zonas, mediante los planes de ordenamiento territorial.
3. Mediante Auto del once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016),
el Magistrado Sustanciador[3]
procedió a: (i) admitir la demanda respecto del
parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79,
80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994;
(ii) rechazar la demanda presentada contra los artículos 1º y 2º del Decreto
1777 de 1996, por falta de competencia; (iii) disponer su fijación en lista;
(iv) comunicar del proceso a distintas autoridades, para que participen en el
debate jurídico que por este juicio se propicia; (v) invitar a diferentes
autoridades y particulares, para que participen en el
debate jurídico que por este juicio se propicia y, (vi) correr
traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rinda
el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
IV. INTERVENCIONES
1. Federación
Colombiana de Municipios[4]
1.1. Gilberto Toro Giraldo, obrando como
Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita la
declaratoria de exequibilidad de las normas consagradas en la Ley 1779 de 2016,
pues acorde con el acuerdo final de la Habana, la ubicación de miembros al
margen de la ley en determinadas zonas, en nada incidirán con el ejercicio de
las funciones de las autoridades locales. No obstante lo anterior, solicita que
se declare al inexequibilidad condicionada frente a los artículos 80 y 84 de la
Ley 160 de 1994, para que en todos los eventos relacionados con dichas
disposiciones se consulten previamente las normas municipales sobre
ordenamiento territorial.
1.2. Manifiesta que conforme a las sentencias
C-123 de 2014 y C-035 de 2016, “el interés nacional ciertamente es de mayor
alcance territorial que el municipal, pero ambos son intereses generales, de
una misma naturaleza y valor jurídico. Que no se puede sacrificar el interés
municipal so pretexto de conjugar un interés nacional”; por lo tanto, al “chocar”
estos intereses se debe regular la situación particular mediante una ley
orgánica que se encargue de consultar el valor de cada uno.
2. Departamento
Nacional de Planeación[5]
Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del
Departamento Nacional de Planeación, considera que la Corte Constitucional debe
inhibirse para estudiar el fondo del asunto por cuanto la parte actora no
permite realizar un cotejo de alguno de los cargos formulados con la
Constitución, pues “plantea una serie de percepciones, consideraciones o
hipótesis de carácter subjetivo sin descender en la forma en que se concreta
esa violación”. En subsidio solicita que se declare la exequibilidad de las
normas con fundamento en las siguientes consideraciones.
2.1. Indica que la conformación de las zonas de ubicación
temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, a que se refiere el
parágrafo 3º del artículo 1º  de la Ley 1779 de 2016, cuenta con un antecedente
similar, previsto en el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997,
frente al cual la Corte Constitucional en sentencia C-048 de 2001, declaró
exequible argumentando que en materia de “Mecanismos de solución pacífica,
el legislador dispone de libertad de configuración legislativa en conflicto
armado interno”; aunado a la competencia constitucional a cargo del
Presidente de la República para efectos de la preservación del orden público.
2.2. Así mismo, la Corte Constitucional al estudiar la
constitucionalidad de las normas que permitían las auditorías de orden público
en las entidades territoriales, sostuvo que “el alcance de la autonomía de
las entidades territoriales no es igual en todos los campos, muestra de ello es
que aun cuando el mantenimiento del orden público es una función
descentralizada territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son
agentes del Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y
están a sus órdenes”; por lo tanto, acorde al precedente jurisprudencial
enunciado, no se evidencia argumentación suficiente para declarar inexequibles
las normas atacadas.
2.3. Frente a la Ley 160 de 1994 precisa que nunca fue
utilizada, salvo los artículos 80 y 81, adujo que no se tienen “antecedentes
claros de que esa norma fuera empleada incluso en aquella época en la que era
más factible encontrar tal cantidad de tierras baldías de buena calidad
dispuestas a ser colonizadas, y por el contrario, los procesos de colonización
se dieron de forma aislada, dispersa, desordenada, de espalda al Estado, en
zonas inadjudicables”; así mismo las Zonas de Desarrollo Empresarial nunca
fueron implementadas, toda vez que se exigía al empresario realizar sus
inversiones y proyectos exclusivamente en terrenos baldíos.
3. Universidad
del Rosario[6]
Rocío del Pilar
Huertas y Luis Enrique Ruiz González, en representación de la Universidad del
Rosario, manifiestan que únicamente se pronunciarán frente a las normas
demandadas contenidas en la Ley 160 de 1994, precisando que los apartes
impugnados no son contrarios a la Constitución por los cargos endilgados por el
accionante, puesto que no constituyen una restricción desproporcionada a las
competencias de los entes territoriales ya que se ejecutan “con el concurso,
la concurrencia y la participación de las entidades territoriales” por ende,
no implican un exclusión de las competencias constitucionales atribuidas en
materia de ordenamiento territorial y uso del suelo a los Concejos Municipales.
Por lo anterior, debe declararse exequible el contenido de los apartes
demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones.
3.1. Señalan que
conforme a los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia
C-123 de 2014, al estudiar los principios y disposiciones constitucionales
relacionados con el carácter unitario del Estado, consideran que “la Ley 160
de 1994 no desconoce el principio de autonomía territorial y las competencias
de los entes territoriales respecto del uso del suelo.”
3.2. Precisan que
el carácter unitario del Estado no puede traducirse en un desconocimiento de la
descentralización y autonomía territorial, no obstante, el legislador en
asuntos de baldíos no desconoce el principio de autonomía territorial y
contrario a los argumentos esbozados por el actor, las normas atacadas “suponen
una relación armónica con tal principio constitucional”, por las siguientes
dos razones. En primer lugar, la Ley 160 de 1994 prescribe que “las
competencias involucradas en las normas demandadas se realizan con apoyo en el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, así
mismo prevé que uno de los objetivos del Sistema es coordinar “las
actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de
la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios”, con miras a que se mejore el ingreso
y calidad de vida de los campesinos. En segundo lugar, precisa que las
competencias fijadas al INCODER no constituyen una restricción desproporcionada
de las competencias de las entidades territoriales en materia de reglamentación
de usos del suelo, por lo tanto de la norma demandada no se puede concluir que
en los ámbitos de las Zonas de Reserva Empresarial “se exceptúa de
aplicación y/o vigencia las normas en materia de ordenamiento territorial y
usos del suelo, y en general, las competencia que conforman el núcleo básico de
la autonomía territorial”.
4. Ministerio de Agricultura[7]
4.1. Edward Daza Guevara, actuando en representación de la
Nación – Ministerio de Agricultura, solicita que se declaren exequibles las
normas acusada pues advierte que la demanda carece de los requisitos mínimos
para dar apertura al examen constitucional, entre ellos, la satisfacción del
requisito de certeza, no obstante expone los siguientes argumentos en aras de
desvirtuar el cargo formulado por el demandante. Sostiene que “el campo fue
constitucionalizado por la Asamblea Nacional Constituyente, al establecerse una
armonía dentro del contexto del marco axiológico de la Constitución y de los
principios y valores constitucionales que le dan al sector campesino también,
como a otros grupos, la dimensión dentro del modelo de Estado Social de
Derecho”, por lo tanto, los campesinos cuentan con un tratamiento
constitucional mediante el establecimiento de zonas de reserva campesina, las
cuales escinden a los indígenas y afro descendientes.
4.2. Considera que el accionante realiza una interpretación
errada de las normas demandadas, pues estas “propenden hacia el
restablecimiento del orden público como mecanismo determinante para el fin del
conflicto armado en Colombia y la consecución del objetivo constitucional de la
paz”, y no como lo pretende el actor, vinculando las mismas con la
regulación del uso del suelo, desconociendo que sus efectos son transitorios y
su finalidad es la consecución de la paz. Entonces, lo que se pretende es
encausar la norma demandada “por esferas que no han sido señaladas ni
enunciadas por el legislador, pretendiendo inducir en error para justificar la
inconstitucionalidad inexistente de la norma”,  cuando en realidad la
disposición atacada gira en torno, únicamente al restablecimiento de la paz
como fin constitucional. Así las cosas, no se puede desconocer que “la
transitoriedad lleva consigo un carácter excepcional que propende hacia el
restablecimiento de la democracia que pudiere haber sido afectada por el
conflicto armado”, y es por ello que en otras oportunidades la Corte
Constitucional ha encontrado legítimos los mecanismos transitorios para la paz,
con el fin de que a través de ellos se logre superar el conflicto armado y se
alcance el fin constitucional de la paz.
4.3. Señala que conforme al Decreto 1777 de 1996 y el
Acuerdo 024 del mismo año las zonas de reserva campesina se constituyen por
solicitud, entre otros, de los alcaldes municipales, por lo tanto, no se
evidencia ninguna violación a los principios de autonomía de los entes
territoriales ni de las normas constitucionales citadas en el escrito de
demanda, por el contrario se advierte una “obligación de coordinación y
armonización de las competencias de nivel nacional con el territorial que
permitan cumplir los objetivos de política pública en materia de dotación de
tierras para campesinos de escasos recursos”. Así mismo, indica que el
accionante busca darle a las zonas de reserva un estatus constitucional
diferente al otorgado por el Legislador, pues dichas zonas buscan preservar el
núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra y proteger
el derecho a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos, además
constituyen una propuesta que orienta el uso del territorio y sus recursos
naturales, con fundamentos en sus potencialidades y limitaciones; por lo tanto,
las normas demandadas son justificadas y resultan “proporcionales pues se
atiende la garantía del acceso a la propiedad de la misma por parte del
trabajador campesino, busca su bienestar, su justa dimensión, pues al
desarticularse el conjunto normativo sería ineficaz en el diseño de la política
pública en materia de orden público”.
4.4. Ahora bien, en cuanto a la Ley 160 de 1994, señala que
los cargos expuestos en el escrito de demanda carecen de certeza, pues incurren
en diversas contradicciones para justificar su inconstitucionalidad, ya que “por
una parte alude que el legislador ha facultado al INCODER en liquidación para
seleccionar las áreas geográficas sin tener en cuenta el ordenamiento
territorial, y posteriormente señala que ´a pesar de que el legislador
estableció que las zonas de reserva campesina, debían cumplir los principios de
ordenamiento territorial´, denota pues que el demandante no tiene claridad
respecto del fundamento de orden constitucional para demandar”. Además, el
actor se equivoca al afirmar que con la creación de las reservas campesinas y
las zonas de desarrollo económico, no ha sido tenida en cuenta la autonomía
territorial, ni las facultades atribuidas a los municipios, ya que con la
expedición del Acuerdo 024 de 1996 “se establecieron los procedimientos de
iniciación de la actuación administrativa” que previeron la selección,
delimitación, constitución y participación activa de Gobernadores y Alcaldes,
es decir, que las autoridades municipales y departamentales participan de
manera activa y continua en el procedimiento administrativo para la creación de
zonas de reserva campesina previstas en la Ley 160 de 1994.
4.5. Finalmente aclara que al ubicar las mencionadas zonas
en bienes baldíos no es viable que las autoridades territoriales ejerzan
competencia respecto de ellas, toda vez que las facultades previstas para los
Concejos Municipales no abarca dichos territorios, sobre los cuales la
competencia recae única y exclusivamente en la Nación.
5. Ministerio de
Justicia[8]
5.1. Diana
Alexandra Remolina Botía, en calidad de Directora de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, solicita que se declare
la exequibilidad de las normas demandadas por ser acordes a la Constitución
Política, ya que no vulneran los principios de autonomía y descentralización
territorial ni las facultades de ordenación del suelo a cargo de los Concejos
Municipales. Precisa que la ubicación temporal de las organizaciones al margen
de la ley ya habían sido previstas en la Ley 418 de 1997 al establecer la
posibilidad de “ubicación temporal en precisas y determinadas zonas del
territorio nacional”, e incluso fue prorrogada por la Ley 782 de 2002, es
decir, que esta figura jurídica no es nueva en la legislación colombiana y
conforme a la exposición de motivos del Legislador, su única finalidad, en 1997
y ahora, es hacer posible los acuerdos en materia de separación de fuerzas y
ofrecer garantías de seguridad para el desarme y la desmovilización.
5.2. Señala que
respecto a las zonas de ubicación temporal de los miembros de grupos armados al
margen de la ley que se desmovilicen dentro del proceso de paz, “debe
prevalecer el ejecutivo en cuanto a la obligación de conservación del orden
público como facultad invocada para el mantenimiento y conservación de la paz
frente a las competencias de las autoridades territoriales”, es decir, que
esto no conlleva a la vulneración de la autonomía de las entidades
territoriales pues las medidas adoptadas en la norma atacada son temporales y
no interfieren en el plan de ordenamiento territorial, en razón a que éste se
define por un largo periodo de tiempo, mientras que las medidas impuestas
dentro del marco del proceso de paz son de carácter temporal, lo cual excluye
cualquier argumento de interferencia señalado por el accionante.
5.3. En cuanto a
las zonas de reserva campesina previstas en la Ley 160 de 1994, recuerda que la
misma ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en
sentencia C-371 de 2014, evento en el cual se condicionó la exequibilidad de la
norma, precisando que para su creación “debe examinarse si en el área en la
que se pretende constituir, existen territorios de pueblos indígenas y
tribales, deberá garantizarse el derecho a la consulta previa”, así
entonces, no se advierte que la facultad de los nuevos entes del orden nacional
encargados de los temas de desarrollo agropecuario y rural sean contrarias con
la facultad de los concejos municipales para regular el uso del suelo, “pues
lejos de contradecirse se complementan”.
6. Ministerio
del Interior[9]
Gabriel René Cera
Cantillo, actuando como jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del
Interior, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas,
al considerar que “no puede afirmarse, con la contundencia que lo hace el
actor, que la norma desconoce los principios de descentralización y autonomía
territorial, en tanto esa aseveración pasa por alto que ciertos asuntos deben
ser abordados desde la óptica de una República unitaria y que la organización
del Estado facilita el diseño de mecanismos temporales que pueden involucrar
zonas que en principio están sometidas a regímenes locales”.
7. Contraloría
General de la República[10]
7.1. Oscar Gerardo
Arias Escamilla, actuando como apoderado de la Contraloría General de la
República, solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para
pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia, pues el actor alega una
presunta vulneración de la autonomía de los entes territoriales, pero omite
pronunciarse directamente sobre cada una de las normas que pretende sean
declaradas inconstitucionales y se limitó a realizar una transcripción de
precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, pero sus argumentos
son vagos, abstractos y globales, que no logran concretarse directamente en las
disposiciones que se acusan.
7.2. Por otra
parte, afirma que “respecto a la Ley 1779 de 2016, y contrario sensu lo
argüido en la demanda, el actor equiparó de modo equivocado las potestades
atribuidas al Gobierno Nacional representado por el Presidente de la República
en la búsqueda de la restauración del orden público y la paz como derecho y fin
esencial del Estado” además, no tuvo en cuenta que las zonas de
concentración fueron previstas de manera temporal y transitoria.
7.3. En lo que
respecta a los cargos formulados contra la Ley 160 de 1994, considera que
igualmente se configura la inepta demanda, puesto que el actor no formuló cargos
directos contra los apartes demandados, sino que se limitó a afirmar que eran
opuestos a la autonomía territorial.
8. Presidencia
de la República[11]
8.1. Julio Andrés
Ossa Santamaría, actuando como apoderado de la Presidencia de la República,
considera que la demanda formulada es inepta pues el accionante no hace mención
al derecho a la paz como principio rector del establecimiento de las zonas de
ubicación temporal, por ende “descontextualiza por completo el debate
jurídico y empobrece el argumento”; no obstante, considera que a pesar de
que no se propuso ninguna argumentación suficiente contra las normas acusadas,
se puede “concluir que las mismas no contravienen el principio de autonomía
territorial porque su objetivo primordial no se relaciona con la distribución
de competencias entre entidades territoriales”. Argumenta que la paz es el
eje central de la Ley 1779 de 2016, el cual es heredado por la Ley 418 de 1997,
pues allí el legislador fijó las bases para “explorar caminos de
reconciliación entre los colombianos y para consolidar los procesos de paz con
grupos armados al margen de la ley”, por lo tanto, no podía el actor
excluir de sus argumentos el derecho a la paz y limitarse a hacer mención al
principio de autonomía territorial. Además debió citar la jurisprudencia sobre
las leyes que regulan el tema de las facultades del Presidente en el marco de
un proceso de paz.
8.2. Manifiesta que
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Presidente de la
República es el encargado de asegurar la paz en todo el territorio nacional, de
allí que la Corte haya dicho que “en el caso específico de los denominados
diálogos de paz, que tienen como propósito básico la reincorporación de los
delincuentes políticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad,
ninguna persona pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo
sin orden o autorización expresa del Presidente de la República”. Esa
autonomía del Presidente se ejerce dentro de los límites constitucionales y
legales, uno de los cuales está prescrito en el artículo 296 Superior, por lo
tanto es claro que el constituyente no pudo ser más enfático en reconocer que
la autonomía territorial está subordinada en materia de orden público a la
autoridad nacional.
8.3. En cuanto al
cargo endilgado al artículo 80 de la Ley 160 de 1994, precisa que las zonas de
reserva campesina se seleccionan teniendo en cuenta las características
agroecológicas y socioeconómicas regionales, lo cual implica que no son las
escogencias arbitrarias del INCORA (ahora Agencia Nacional de Tierras) las que
habilitan dichas zonas, sino las condiciones particulares de cada región. En
igual sentido, se advierte que las zonas de reserva campesina deberán tener en
cuenta los criterios de ordenamiento ambiental territorial, es decir, que los
directamente implicados deben formar parte activa del proceso de planeación y
decisión adelantado por el INCODER.
8.4. Afirma que
conforme con el Decreto 1777 de 1996, dentro de los objetivos de las zonas de
reserva campesina se encuentra el fortalecimiento de los espacios de
concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las
comunidades rurales, con el fin de garantizar su adecuada participación en las
instancias de planificación y decisión local y regional. Además, los criterios
generales y procedimientos para seleccionarlas y delimitarlas se encuentran
previstos en el Acuerdo 024 de 1996, concertando siempre con las autoridades
locales, con los organismos y entidades correspondientes y con la comunidad, lo
que quiere decir que nunca se delimitan de manera arbitraria; por lo tanto, las
afirmaciones hechas por el actor, en cuanto a que “la norma de la Ley 160
facultó al entonces INCORA para seleccionar áreas geográficas, de manera
unilateral y arbitraria, para establecer zonas de reserva campesina, sin contar
en lo más mínimo con la regulación y normatividad sobre ordenamiento
territorial municipal, es sencillamente falsa.”
9. Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social[12]
9.1. Lucy Edrey Acevedo Meneses, en calidad de Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, considera que la Corte se debe inhibir para estudiar la demanda
formulada por el Concejal Diego Molano, pues los argumentos esbozados no
constituyen un cargo de inconstitucionalidad, sino “solamente una
apreciación” que omite el señalamiento concreto de la presunta violación,
es decir, no formula un cargo específico que permita su cotejo con el
ordenamiento constitucional, incumpliendo de esta manera con el requisito de
claridad exigido por la jurisprudencia constitucional. Por otra parte, señala
que “no son pertinentes sus argumentos pues al final hace mención a una
normatividad territorial que no identifica y a la Ley 388 de 1997, formulando
consideraciones de tipo legal en el que expresa puntos de vista subjetivos”. En
cuanto a las zonas de reserva campesina, arguye que tampoco se presenta la
formulación de un cargo que permita evidenciar el cumplimiento del requisito de
certeza, pues de sus argumentos no se desprende la inconstitucionalidad alegada.
9.2. No obstante lo anterior, precisa que el Presidente de
la República tiene por competencia indelegable la firma de los acuerdos de paz
y la creación de las zonas de concentración que condicionen su ejecución, en
virtud de las potestades constitucionales de conservar el orden público y
restablecerlo cuando fuere perturbado, por lo tanto los apartes de las normas
acusadas no son violatorios de los mandatos constitucionales, pues no se
evidencia una extralimitación del legislador sino la consecución de los fines
del Estado.
10. Federación
Nacional de Departamentos[13]
Amílcar David
Acosta, actuando en calidad de Director Ejecutivo y Representante Legal de la
Federación Nacional de Departamentos, señala que el artículo 1º de la Ley 1779
de 2016 es constitucional debido a que “las zonas de ubicación temporal de
miembros de las organizaciones armadas al margen de la Ley, constituyen un
peldaño legal necesario para concretar el reconocimiento” de los derechos
humanos, por lo tanto es “forzado argüir que su creación sea
inconstitucional”. Frente a los artículos demandados de la Ley 160 de 1994
solicita que sean declarados constitucionales de forma condicionada para que
las zonas de reserva campesina y desarrollo económico sean constituidas, previa
aprobación de los concejos municipales, en cumplimiento del principio
constitucional de concurrencia de las competencias atribuidas a los entes
territoriales y la nación.
11. Asociación
Nacional de Zonas de Reserva Campesina[14]
11.1. Carmenza
Gómez Ortega, Representante Legal de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva
Campesina, alega que la demanda presenta “problemas de interpretación sobre
la Constitución y el funcionamiento de las zonas de reserva campesina”, pues
estas fueron creadas para solucionar la crisis del campo y para garantizar la
protección de las comunidades y territorios, así como su intervención; por lo
tanto, solicita la declaratoria de exequibilidad señalando “que la autonomía
de las autoridades territoriales no está eliminada ni cercenada con el
desarrollo de la figura, sino que la misma se constituye en un escenario de
participación concertada entre la entidad administrativa y la comunidad”. Narra
que la Junta Directiva del INCORA, ahora Agencia Nacional de Tierras, mediante
el Acuerdo 024 de 1996, fijó los procesos para la selección y constitución de
las zonas de reserva campesina, sin embargo su implementación se realizó
mediante un proyecto piloto que no se ejecutó; y luego de 20 años de creada la
ley, la territorialidad campesina apropió la figura de zonas como “reivindicación
política para sus territorios”.
11.2. Sostiene que
el parámetro fijado por el Legislador con la creación de las zonas de reserva
campesina está justificado en razón de garantizar otros derechos previstos en
la norma Superior, así como también la realización de la “función social y
ecológica de la propiedad, la protección de la diversidad étnica y cultural de
la nación”, entre otros; sin desconocer que dicha protección es una deuda
histórica con las comunidades que se han visto afectadas por la guerra en un “escenario
de exclusión y de insatisfacción”. Finalmente, en cuanto a la Ley 160 de
1994, considera que lejos de desconocer la capacidad de autogestión de las
entidades territoriales, presenta los escenarios para que sean las mismas
autoridades las que ejerzan el papel protagónico de ellas.
12. Defensoría del
Pueblo[15]
Andrea Lilian Romero López, Defensora Delegada para los
asuntos constitucionales, solicita que se declare inhibida la Corte
Constitucional para pronunciarse de fondo por no estar acreditados en el
escrito de demanda los requisitos de certeza y suficiencia, respecto del cargo
endilgado al parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, pues de este “no
se desprende un desconocimiento de la facultad de las entidades territoriales
para planificar, ordenar y reglamentar los usos del suelo”. Por otra parte,
solicita que los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la Ley 160 de 1994, sean
declarados exequibles en razón a que ellos mismos prevén expresamente la
participación de las entidades territoriales. Precisa que la declaratoria de
las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la
ley encuentra sustento en la reciente jurisprudencia constitucional, que no sólo
ha defendido la búsqueda de la paz estable y duradera, sino que además respalda
la adopción de medidas de carácter transicional dentro de los cuales el desarme
es una garantía indispensable. En cuanto a las zonas de reserva campesina,
considera que no se puede afirmar que la sola facultad para seleccionar ciertas
áreas del territorio nacional como zonas de reserva campesina conlleva a un
desconocimiento de la autonomía de los entes territoriales; más aún cuando la
misma Ley 160 de 1994 señala de manera obligatoria la participación de los
alcaldes municipales y de las organizaciones representativas de los intereses
campesinos. El hecho de reservar algunas áreas del territorio nacional para
dichas zonas no excluye la posibilidad de participar a las autoridades
territoriales.
13. Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado[16]
13.1. Adriana María
Guillén Arango, Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado, manifiesta que existe ineptitud sustantiva de la demanda, puesto
que el demandante ha debido identificar con precisión el objeto sobre el que
versa la acusación, esta identificación se traduce en “el señalamiento de
las normas acusadas como inconstitucionales” en el escrito de demanda, ya
que si bien se transcriben las normas, no hay argumentación, lo que no permite “deducir
con claridad si se demanda lo subrayado o el artículo señalado en su
totalidad”.  Por lo anterior, recuerda a la Sala Plena que a la Corte no le
está permitido decidir de manera oficiosa apartes de la norma demandada, pues
estaría “contrariando la naturaleza rogada del control por vía de acción
pública”. Además, el accionante ha debido precisar el concepto de
violación, pues no basta con que se limite a transcribir las normas
constitucionales. Así mismo, indica que la demanda carece de claridad, “pues
no se evidencia un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa”,
se limita a hacer afirmaciones “vagas y desordenadas” que no permiten
identificar los motivos que justifican la inconstitucionalidad alegada. De otra
parte, las afirmaciones hechas por el accionante no son ciertas, ya que al
confrontarlas con el contenido de la norma se logra establecer que “son
inexistentes, pues no guardan relación alguna con el contenido normativo”. Finalmente
tampoco se advierte que la demanda cumpla los requisitos de suficiencia y
especificidad, al no generar si quiera una duda mínima sobre la
inconstitucionalidad de la norma impugnada.
13.2. Precisa que
las zonas a las que hacen referencia los artículos demandados son muy
diferentes, tanto en sus procedimientos como en sus objetivos y finalidades;
mientras las zonas de reserva campesina buscan promover el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra, las zonas de ubicación temporal de la Ley 1779 de
2016, buscan facilitar el dialogo y la suscripción de acuerdos con grupos
armados al margen de la ley para su desmovilización. No obstante lo anterior,
expone algunas razones de por qué las normas acusadas son constitucionales. En
primer lugar sostiene que las leyes prevén que en su vigencia, la
institucionalidad funcionará plenamente. Además, las autoridades públicas
locales estarán involucradas en los procesos que se adelanten, por tanto es un
error afirmar que aquellas invaden la esfera de las potestades del nivel
territorial. En segundo lugar, el actor olvida que “tanto la
descentralización como la autonomía de las entidades territoriales no son
absolutas, que están limitadas por la Constitución y la Ley”; es más, las
normas demandadas son una expresión de la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales y “su ejercicio se realiza con sujeción
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad”.
14. Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria[17]
Felipe Fonseca
Fino, obrando como Director General de la Unidad de Planificación Rural
Agropecuaria, agradece la invitación a participar en el debate jurídico, pero
se abstiene de emitir concepto por considerar que los soportes de la
información y técnicos con los que cuenta la Unidad no están en el contexto de
las normas atacadas.
15. Consejo de
Estado[18]
Danilo Rojas Betancourt, en calidad de Presidente del
Consejo de Estado, señaló que se abstendrían de participar en el asunto de la
referencia.
16. Instituto
Geográfico Agustín Codazzi[19]
Juan Antonio Nieto
Escalante, en calidad de Director General del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, considera que la demanda es inepta toda vez que el accionante señala
que “las disposiciones de la Ley 160 de 1994 vulneran el artículo 313 de la
Carta Política que hace referencia a la participación de las autoridades
municipales, no obstante, al realizar una conducta sistemática del texto, dicha
facultad se encuentra prevista dentro de la norma”; así como también, el
artículo 80 de la Ley 160 de 1994 establece para la selección de las zonas de
reserva campesina unas reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental
territorial; al igual que los artículos 88 y 89 de la mencionada ley que
obligan a adelantar concertaciones con los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los cuales son
instancias de concertación entre la autoridades departamentales, rurales,
públicas y privadas en materia de desarrollo rural y reforma agraria. Es por lo
anterior que la Ley 160 de 1994 al exigir la concertación con los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural y demás, no vulnera el ordenamiento legal y
constitucional, como lo argumenta el accionante en el líbelo introductorio.
17. Universidad
Externado[20]
El docente Sergio
Camilo Sánchez, en representación de la Universidad Externado de Colombia,
considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles pues las
Leyes 1779 de 2016 y 418 de 1997, le otorgan competencias exclusivas al
Presidente de la República para intervenir en los procesos de paz, por lo tanto
los argumentos esbozados por el accionante en el escrito de demanda se
constituyen en “una queja que no encuentra cabida en la normatividad
constitucional, ni legal vigente, toda vez que se pretende reducir la
competencia del Presidente frente al logro y el mantenimiento del orden
público”; además funda sus argumentos en aspectos políticos y no jurídicos.
Por otra parte, señala que la Corte Constitucional debe integrar la unidad
normativa, toda vez que el accionante incurre en un error al señalar las normas
impugnadas, pues olvida que la aplicación de las mismas no ocurre de manera
autónoma, ya que debe hacerse una interpretación sistemática de esos contenidos
con los principios que la misma ley contiene.
18. Universidad
Libre[21]
Los docentes Jorge
Kenneth Burbano Villamarín, Vanessa González Guerra y Edgar Valdeleón Pabón,
consideran que las normas demandadas referentes a las zonas de concentración de
los grupos armados al margen de la ley son constitucionales, pues la noción del
derecho de reglamentación del territorio por parte de las autoridades
territoriales debe estar ligado al concepto del interés propio de cada entidad.
No obstante, en cuanto a los artículos 80, 82 y 83 de la Ley 160 de 1994,
estiman que sí son contrarios a la Constitución Política pues conceden al
INCORA facultades para delimitar y crear zonas de reserva campesina, siendo
ello facultades reglamentarias exclusivas de las entidades territoriales. Y
finalmente, respecto de las facultades previstas por el artículo 79 de la Ley
160 de 1994 solicitan que sean moduladas en el sentido de indicar que la
competencia del INCORA ahora INCODER, deberá radicar en parámetros generales
como lo establezcan las entidades territoriales. Recuerdan que la Corte
Constitucional determinó que “la facultad que tiene el presidente de la
República para determinar dichas zonas de ubicación temporal hacen referencia
al ejercicio del orden público al cual la Constitución le ha otorgado la
guarda, así, si se pensare en la inexequibilidad de la norma, las autoridades
del orden territorial pueden manejar el orden público, siempre y cuando no
contraríen las del Presidente de la República, puesto que los actos y las
ordenes se aplicarán de manera preferente”, es decir, que la
inexequibilidad no garantizaría las reglas constitucionales que sobre la materia
se han previsto, pues más que un tema de uso del suelo, las normas demandadas
hacen referencia a temas de orden público.
19. Abogados
José Alvear Restrepo[22]
Jomary Ortegón
Osorio, en calidad de Representante Legal de la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, sostiene que el accionante no logró exponer un
cargo de inconstitucionalidad, pues la argumentación no es clara, en la medida
en que “no hay un hilo conductor del argumento que permita identificar
concretamente como cada una de las disposiciones normativas, ambas leyes,
vulneran la carta política”; además, no solo presupone que si una ley
regula materias de orden territorial es necesariamente una “invasión” en
las facultades de los órganos territoriales; sino que también trata por igual
las presuntas vulneraciones constitucionales de dos normas que son
absolutamente diferentes, como es el caso de las zonas de reserva campesina y
las zonas de concentración de los grupos armados. También advierte que las
razones son impertinentes e insuficientes pues “presupone, basado en
perjuicios subjetivos, que la disposición afectará a todos los ámbitos de la
vida de las poblaciones, haciendo indebidamente un juicio de convivencia” sin
desarrollar correctamente ese argumento.
20. Universidad
Santo Tomás[23]
Carlos Rodríguez
Mejía, docente de la Universidad Santo Tomás, solicita que se declare la
constitucionalidad de las normas acusadas, precisando que el derecho de
consulta previa sea respetado cuando se afecte a los pueblos indígenas y a las
comunidades tribales protegidos por el Convenio 169 de la OIT. Tras citar la
sentencia C-456 de 1997, sostuvo que es posible establecer que la facultad del
Presidente de la República para dar inicio a procesos pacíficos de solución del
conflicto armado, corresponde a su deber y obligación constitucional de
mantener, proteger y desarrollar los fines esenciales del Estado; por lo tanto,
con ello no se invade la competencia preferente del mandatario de mantener el
orden público. No obstante, reitera que la Corte Constitucional ha sido
enfática en reconocer el derecho a la libre determinación de los pueblos
indígenas y tribales, y su derecho a la consulta previa, “en el sentido en
que los mismos tienen la facultad de actuar como comunidades autónomas, regidas
por sus propias autoridades y con el derecho intrínseco sobre aquellos territorios
que ancestralmente les han sido reconocidos”.
21. Corporación
Colectiva de Abogados Luis Carlos Pérez[24]
La Corporación
Colectiva de Abogados Luis Carlos Pérez, por intermedio de su junta directiva, solicita
que las normadas demandadas sean declaradas exequibles, pues según el diseño
constitucional previsto en la Constitución de 1991, el Presidente de la
República tiene la potestad de conservar en todo el territorio nacional el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado, por lo tanto, las facultades
previstas en la Ley 1779 de 2016 representan un ejercicio legítimo de la
facultad otorgada constitucionalmente al Jefe de Estado. Precisa que el
accionante incurre en diversas confusiones, pues las disposiciones normativas
no implican una alteración a las facultades del ordenamiento territorial o
alteración a los cambios del uso del suelo, por el contrario precisa los
efectos que tendrán sobre la ubicación temporal de los miembros de los grupos
armados al margen de la ley. En cuanto a las zonas de reserva campesina
consideran que los argumentos del demandante “obedecen a prejuicios
históricos, a estigmatizaciones, exclusiones políticas y sociales que han
sufrido las comunidades campesinas y que han impedido que se haga efectivo el
cumplimiento de la ley”, desconociendo que en realidad obedecen a mandatos
constitucionales y que representan la principal lucha y reivindicación de los
campesinos.
22. Comisión
Colombiana de Juristas[25]
Gustavo Gallón
Giraldo, Jhenifer María Mojica Flórez, Luisa Fernanda González, Marcela
Castellanos y Mateo Gómez Vásquez, integrantes de la Comisión Colombiana de
Juristas, solicitan que la Corte Constitucional declare exequibles las normas
impugnadas, ya que las mismas no transgreden los principios de
descentralización y autonomía, toda vez que el Presidente de la República
cuenta con todas las facultades en temas de orden público; además no “implican
una alteración de los usos del suelo”.
23.
Academia Colombiana de Jurisprudencia[26]
Juan Camilo
Restrepo, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, señala
en primer lugar que podría pensarse que la demanda deviene improcedente toda
vez que el accionante ataca dos normas totalmente diferentes bajo el mismo
cargo, es decir, el rompimiento de los principios de descentralización y
autonomía de las entidades territoriales. No obstante, considera que no es
viable declarar la inconstitucionalidad de los preceptos demandados, pues son
complementarios y no excluyentes o contradictorios, ya que las zonas de reserva
campesina son áreas de predominancia de baldíos cuya administración y gestión le
corresponde a la Nación con fines de estabilización socioeconómica para superar
los conflictos. Indica que la Ley 1779 de 2016 desarrolla el mandato
constitucional de salvaguardar el orden público, la convivencia y la paz, “sin
desconocer la existencia de unas instituciones públicas cuyo funcionamiento
deberá definir para garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado Social de
Derecho, a favor de toda la población”. El concepto de orden público nace
en razón de la búsqueda de la paz y la convivencia social, por lo cual, “se
dota al Estado de las facultades y de los instrumentos que le permitan asegurar
la vigencia del estado social y democrático de derecho y garantizar la plenitud
de los derechos y libertades fundamentales reconocidas”. Por último sostiene
que los aspectos sustanciales de la demanda, formulados en el marco de las
funciones que corresponden a los municipios, no guardan relación con el
objetivo y las funciones que enmarcan el quehacer de la entidad que representa.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
Según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242 y en el
numeral 5º del artículo 278 Superiores, la Procuradora General de la Nación,
Martha Isabel Castañeda Curvelo, rindió concepto en relación con la demanda
instaurada por Diego Andrés Molano Aponte contra el parágrafo
3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82,
83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994. Solicitó
a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º de la
Ley 1779 de 2016 y 79, 80, 81, 82, 83 de le Ley 160 de 1994
e INHIBIRSE de pronunciarse sobre la demanda contra el artículo 84 de la Ley
160 de 1994, de conformidad con los siguientes argumentos:
1. Sostiene que no es posible
realizar un juicio conjunto de las dos leyes demandadas debido a que no cuentan
con identidad u objeto similar, al tratar temas disimiles y no equiparables,
aunado a que no persiguen las mismas finalidades. Pese a ello, señala que tanto
los Gobernadores como los Alcaldes son agentes del Gobierno Nacional “en lo
que a orden público se refiere”, por ende, deben someterse a lo que el aquel
disponga, es decir, que es la misma Constitución la que prevé las limitantes a
los principios de descentralización y autonomía respecto a orden público.
2. Señala que el parágrafo 3º
del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 no vulnera la autonomía territorial, “siempre
y cuando esa potestad se ejerza, única y exclusivamente con motivo y en
relación del mantenimiento del orden público”, por lo tanto, es claro que
el actor “ignora, o al menos, comprende equivocadamente”, el principio
de Estado Unitario, consagrado en el artículo 1º de la Constitución Política,
ya que es precisamente de este principio que se desprende la facultad atribuida
al Presidente de la República para “conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuera turbado”.
3. Precisa que se debe
condicionar el carácter temporal y la delimitación de las zonas donde se
ubiquen los representantes y miembros de las organizaciones al margen de la ley,
señalando que debe “estar revestido de un criterio de razonabilidad,
proporcionalidad y necesidad”, con el fin de evitar que el grado de
indeterminación del tiempo de duración y de la extensión geográfica vulnere
principios de rango constitucional, como la ejecución del POT por parte de las
autoridades municipales.
4. Respecto al cargo
endilgado al artículo 84 de la Ley 160 de 1994, alega que carece de claridad y
especificidad, pues “no expone ni siquiera de manera somera la razón por la
cual entiende que esa disposición es contraría al principio de
descentralización y autonomía territorial. Frente a los demás artículos
demandados de la Ley 160 de 1994, considera que deben ser declarados exequibles
pues “no desconocen el principio de autonomía territorial ni las
competencias de los entes territoriales respecto a los usos del suelo, en tanto
las mismas se presentan como desarrollo de la cláusula general de competencias
en cabeza del Congreso” y fueron expedidos en virtud de la función
legislativa consagrada en el artículo 150 Superior; además, se profirieron con
el ánimo de dar cumplimiento a los fines constitucionales del desarrollo rural.
5. Finalmente, recuerda que
en relación a los alcances e implicaciones de la ley ahora demandada, la Corte
Constitucional ya señaló en la Sentencia C-006 de 2002 que “en materia de
regulación del territorio en el sector rural el plan de ordenamiento
territorial no puede ignorar las previsiones legales de la Ley 160 de 1994
referentes a las parcelaciones de tierra con destino a labores agropecuarias,
donde lógicamente se incluyen las zonas de reserva campesina”.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º
del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada.[27]
2. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
2.1. La Corte
Constitucional ha reconocido jurisprudencialmente unos requisitos necesarios
que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los
ciudadanos, para que sean admitidas por el alto Tribunal. En el año 2001,
comenzando siglo, el Pleno de la Corte Constitucional recopiló las reglas
fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o
inadmisión de dicha acción constitucional, en una sentencia que ha sido
reiterada en numerosas ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha
permitido precisar y concretar el alcance de esta.[28] En esa
decisión se puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres
elementos esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado [29]
(2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto[30]
(art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional).”[31]
En cuanto al concepto de la violación, advierte que éste debe responder a
mínimo tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas
constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de
1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.[32]
2.2. Así mismo,
la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las razones
expuestas para sustentar la censura, sean al menos, “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”.[33]
En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es indispensable “para
establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya que aunque se
trate de una acción popular, es necesario seguir un hilo conductor que permita
comprenderla.[34]
La certeza, por su parte exige que “la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no
sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no
por el legislador.[35]
La especificidad se predica de aquellas razones que “definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”,[36]
formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[37]
para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva
y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”.[38]
La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al
demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado
en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la
disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales[39]
y doctrinarios[40]”,
o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial
de sus efectos.[41]
Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”,[42]
y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga
necesario un pronunciamiento de la Corte.[43]
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo,
la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues
de no ser así existiría una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a
la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento
de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de
competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad.[44]
2.3. Para la Sala, los
argumentos expuestos por el demandante en contra de las normas acusadas no
cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia, como se pasa a explicar a
continuación:
2.3.1. En primer
lugar, encuentra esta Sala que los argumentos presentados por el accionante,
respecto de las disposiciones demandadas de la Ley 1779 de 2016 carecen del
requisito de certeza, toda vez que los
señalamientos efectuados no se siguen de
los apartes normativos acusados, pues en ellos en modo alguno se establecen
exclusiones de las entidades territoriales para definir y precisar la delimitación
geográfica de las zonas en que podrán ubicarse temporalmente los voceros o
miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en
un proceso de paz.[45]
2.3.2. Así pues,
incurre el actor en una omisión de no señalar de qué manera la norma
acusada no se integra con el resto de disposiciones de las que hace parte, las
cuales desarrollan de manera particular el deber que tiene el Gobierno
Nacional, a la hora de delimitar las zonas geográficas en las que se ubicarán
los voceros y miembros de grupos armados al margen de la ley, de respetar las
funciones que por la Constitución y la ley le han sido asignadas a las
entidades territoriales, sin quebrantar el núcleo esencial a ellas asignadas,
es decir, no se dirigen en contra de una
proposición jurídica que realmente pueda atribuirse al aparte normativo
demandado, sino que surgen de una interpretación deducida por el demandante,
que no corresponde a un entendimiento admisible de las disposiciones acusadas.
2.3.3. Por otra parte, en cuanto a los argumentos propuestos
en contra de los artículos demandados de la Ley 160 de 1994, se advierte que el juicio que se propone se soporta exclusivamente en una concepción
netamente personal sobre el alcance de los principios de descentralización
administrativa y autonomía de las entidades territoriales, sin que, en ninguna
parte se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos cuestionados y
hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en contravía de un
deber específico impuesto por el Constituyente al legislador.
2.3.4. Es obligación del accionante demostrar de dónde
surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en cuenta todas las normas
que regulan el procedimiento de colonización y las zonas que se consideran de
reserva campesina, con el propósito de determinar si ellas consagran o no,
directa o indirectamente, la posibilidad de que las entidades territoriales
participen en dichos procesos. En este sentido, el actor omitió hacer
referencia a los artículos 1, 2, 4, 9, 80, 84, 88 y 89 de la Ley 160 de 1994,[46] así pues, el
actor presupone que la normativa acusada se debe interpretar de cierta manera,
pero lo cierto es que la norma señala lo contrario. Esto es así, puesto que los
citados preceptos legales sujetan el trámite para los procesos de colonización
y la adjudicación de las zonas de reserva campesina que se adelantan por el
INCORA, a la participación, concertación y planeación de las entidades
territoriales.
2.3.5. En virtud de lo anterior, la carga de certeza
le imponía al actor el deber de explicar por qué esas normas no se acompasan
con los principios que a su juicio se vulneran, o lo que es lo mismo, por qué a
pesar del contenido de dichas disposiciones, efectivamente se presenta la
omisión por él alegada, sino que realizó un ataque indeterminado
y general sobre el alcance de los principios de descentralización
administrativa y autonomía de las entidades territoriales, a partir de una
apreciación eminentemente subjetiva sobre el contenido de estos principios.
Asimismo, no se observa en los preceptos invocados como vulnerados la prohibición
de la participación de las entidades territoriales en los procesos de
colonización y adjudicación de las zonas de reserva campesina, por lo que la demanda
también incurre en un desconocimiento de la carga de suficiencia, al no
tener la capacidad de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las
disposiciones demandadas.
2.3.6. Por otra parte, tampoco es válido pretender que el
mandato específico incluya textualmente a las entidades territoriales y sus
autoridades de los procesos señalados, básicamente porque como se dijo en
precedencia, el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino se basa en los principios de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación,[47]
de lo que se deduce que la clave constitucional acusada por el actor no se puede
entender que expresamente excluya a las entidades territoriales de la
participación activa para la consecución de los fines por los que dicha norma
propende. En otras palabras, el enunciado normativo acusado por el demandante,
no existe en el ordenamiento jurídico.
2.3.7. En conclusión, esta Corporación encuentra que se debe
proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda, en primer lugar, porque el actor desconoció la carga de certeza al prescindir
del análisis de las normas legales que regulan lo concerniente a la ubicación
de los voceros e integrantes de grupos armados al margen de la ley en un
proceso de paz y aquellas relativas al procedimiento para la regulación de las
zonas de reserva campesina y los procesos de colonización, en concreto, de los
artículos 2 y 6 de la Ley 1779 de 2016 y 1, 2, 4, 9, 80, 84, 88 y 89 de la Ley
160 de 1994, respectivamente, cuyo examen resultaba necesario para demostrar
que las entidades territoriales se encuentran excluidas de los procesos de la
referencia; y segundo, porque no se acreditó el cumplimiento del requisito de
suficiencia al no tener la capacidad de despertar una duda mínima sobre la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, pues de ellos no se deriva, ni
expresa ni implícitamente, la facultad que el demandante considera omitida.
VII. DECISIÓN
La Sala reitera que una acción pública de
inconstitucionalidad debe contar con cargos fundados en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para que pueda ser resuelta de
fondo por la Corte Constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO.- Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 3º
(parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y los artículos 79, 80, 81,
82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Mediante el Decreto Ley 2365 de
2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015,
"se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se
ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones". Según lo establece
el artículo 37 del
Decreto Ley 2364 de
2015  -por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se
determinan su objeto y su estructura orgánica-, publicado en el Diario
Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015: "las referencias
normativas hechas al Incora o al Incoder, en relación con los temas de
desarrollo agropecuario y rural deben entenderse referidas a la Agencia de
Desarrollo Rural"; y según lo establece el artículo 38 del
Decreto Ley 2363 de
2015 -por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su
objeto y estructura-, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de
diciembre de 2015: "todas las referencias normativas hechas al Incora
o al Incoder en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad
rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT). // PARÁGRAFO.
Las referencias normativas consignadas en la Ley 160 de
1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva del Incora, o al Consejo
Directivo del Incoder, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de
la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia
Nacional de Tierras (ANT). " //  Mediante el Decreto 1292 de 2003,
publicado en el Diario Oficial No. 45.196, de 23 de mayo de 2003, se suprime el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación.
// Según lo dispuesto en el artículo 24 del
Decreto 1300 de 2003 -por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder y se determina su estructura-, publicado en el Diario Oficial
No. 45.196, de 23 de mayo de 2003: "Todas las referencias que hagan
las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo
de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca
y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, Incoder."
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[3]
Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[4]
Expediente, cuaderno principal, folios 86 – 89.
[5]
Expediente, cuaderno principal, folios 91-97.
[6]
Expediente, cuaderno principal, folios 98-100.
[7]
Expediente, cuaderno principal, folios 101-128.
[8]
Expediente, cuaderno principal, folios 129-137.
[9]
Expediente, cuaderno principal, folios 142-145.
[10]
Expediente, cuaderno principal, folios 156-159.
[11]
Expediente, cuaderno principal, folios 163-169.
[12]
Expediente, cuaderno principal, folios 177-181.
[13]
Expediente, cuaderno principal, folios 238-240.
[14]
Expediente, cuaderno principal, folios 241-247. De forma extemporánea, esta
Asociación presentó argumentos adicionales a los planteados en el documento
inicial de intervención. (Memorial del 19 de diciembre de 2016. Expediente,
cuaderno principal, folios 349-375).
[15]
Expediente, cuaderno principal, folios 268-273.
[16]
Expediente, cuaderno principal, folios 313-338.
[17]
Expediente, cuaderno principal, folio 72.
[18]
Expediente, cuaderno principal, folio 90.
[19]
Expediente, cuaderno principal, folios 274-288.
[20]
Expediente, cuaderno principal, folios 150-155.
[21]
Expediente, cuaderno principal, folios 207-212.
[22]
Expediente, cuaderno principal, folios 213-223.
[23]
Expediente, cuaderno principal, folios 248–267.
[24]
Expediente, cuaderno principal, folios 188-205.
[25]
Expediente, cuaderno principal, folios 227-237.
[26]
Expediente, cuaderno principal, folios 73 – 85.
[27]
Dice la norma: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
|| 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
[28]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Los criterios señalados en esta sentencia han sido reiterados en
muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo:
Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP
Jaime Córdoba Triviño), Autos 033 y 128 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis),
Sentencia C-980 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil), Auto 031 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto
091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara
Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-028 de 2009 (MP Rodrigo Escobar Gil),
Sentencia C-351 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), Sentencia C-459 de 2010
(MP Jorge Iván Palacio Palacio), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao
Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-128
de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto),
Sentencia C-333 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), Auto A71 de 2013 (MP
Alexei Egor Julio Estrada), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Auto
243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas
Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Sentencia C-081 de 2014
(MP Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Alberto
Rojas Ríos), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015
(MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto Rojas
Ríos; SPV María Victoria Calle Correa), y Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio). En las anteriores providencias se citan y emplean los
criterios recogidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos
tratados en cada uno de aquellos procesos.
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). En cuanto a este primer elemento se señala que se refiere al
“precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al
ordenamiento constitucional”.
[30]Corte
Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En
cuanto a este tercer elemento se señala que se refiere a una “circunstancia que
alude a una referencia sobre los motivos por los cuales a la Corte le
corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una decisión”.
[31]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[32]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[33]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[34]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias (entre
otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito de
claridad: Sentencia C-831 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), Auto 103 de
2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Sentencia C-537 de 2006 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto; AV Jaime Araújo Rentería),  Sentencia C-802 de 2008 (MP
Clara Inés Vargas Hernández), Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
Sentencia C-358 de 2013 (CP Augusto Trujillo Muñoz), Sentencia C-227 de 2015
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Sentencia C-229 de 2015 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo),
[35]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias (entre
otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito de
certeza: Sentencia C-426 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-831 de
2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-207 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil), Sentencia C-569 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), Sentencia
C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-158 de 2007 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), Sentencia C-246 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez),
Sentencia C-331 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Sentencia C-619 de 2015
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-089 de 2016 (MP Gloria Stella Ortíz
Delgado; AV Alberto Rojas Ríos).
[36]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[37]
Corte Constitucional, sentencia C-568 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[38]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias (entre
otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito de
especificidad: Sentencia C-426 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia
C-831 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-572 de 2004 (MP
Rodrigo Uprimny Yepes; AV Rodrigo Uprimny Yepes y Jaime Araújo Rentería),
Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304
de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-091 de 2014 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto Rojas
Ríos; SPV María Victoria Calle Correa).
[39]
“Cfr. la Sentencia C-447 de 1997”
[40]
“Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que
el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error
conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin
valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del
ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los
diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que
justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito
ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la
posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita
estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así,
la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se
apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las
normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de
la Constitución”. Citado por la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[41]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias (entre
otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito de pertinencia:
Sentencia C-048 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra), Sentencia C-181 de 2005
(MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y
Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle
Correa).
[42]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[43]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias (entre
otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito de
suficiencia: Sentencia C-557 de 2001 (Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia
C-803 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara
Inés Vargas Hernández) y Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos).
[44]
Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero),
se sostuvo lo siguiente: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no
sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo
hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo.
En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las
funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos
del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los
ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede
adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en
debida forma de un ciudadano contra una norma legal.”
[45]
Artículo 2 de la Ley 418 de 1997 “En la aplicación de las atribuciones
conferidas en la presente ley, se seguirán los criterios de proporcionalidad y
necesariedad, mientras que para la determinación de su contenido y alcance, el
intérprete deberá estarse al tenor literal según el sentido natural y obvio de
las palabras, sin que so pretexto de desentrañar su espíritu, puedan usarse
facultades no conferidas de manera expresa. En
el ejercicio de las mismas facultades no podrá menoscabarse el núcleo
esencial de los derechos fundamentales, ni alterar la distribución de
competencias establecidas en la Constitución y las leyes y en su aplicación
se tendrá siempre en cuenta el propósito del logro de la convivencia pacífica”,
en concordancia con el artículo 6 ídem que señala “En la parte general del plan nacional de desarrollo y
en los que adopten las entidades territoriales se señalarán con precisión las
metas, prioridades y políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo
social equitativo y a integrar a las regiones de colonización, o
tradicionalmente marginadas o en las que la presencia estatal resulta
insuficiente para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2º de
la Constitución Política con el objeto de propender por el logro de la
convivencia, dentro de un orden justo, democrático y pacífico”.
[46]
Ley 160 de 1994. “ARTÍCULO 1o. Inspirada
en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a
otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad
de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto: // (…) Noveno.
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación,
dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y
establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y
de la propiedad rural que se señalen. // ARTÍCULO 2o. Créase el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los
servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos. // (…) ARTÍCULO 4o. Los
diferentes organismos que integran el Sistema se agruparán en seis subsistemas,
con atribuciones y objetivos propios, debidamente coordinados entre sí. La
planificación de los organismos del Sistema deberá considerar las necesidades y
los intereses específicos de las mujeres campesinas. Tales subsistemas son: a)
De adquisición y adjudicación de tierras, cuyo ejecutor exclusivo será el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Las entidades territoriales también
podrán participar en la cofinanciación con el INCORA en la compra de tierras
en favor de quienes sean sujetos de reforma agraria, siempre que se ajusten a
las políticas, criterios y prioridades que señalen el Ministerio de
Agricultura, el Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino y la Junta Directiva del Instituto; (…) c) De servicios sociales
básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y
seguridad social, coordinado por el Fondo de Cofinanciación, para la Inversión
Rural, DRI e integrado por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras,
INAT, los Ministerios de Transporte, Salud Pública y Educación, las entidades
territoriales, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, FIS, la
Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social y las entidades no gubernamentales reconocidas
por el Gobierno que presten esta clase de servicios; // (…) ARTÍCULO 80. <Artículo
CONDICIONALMENTE exequible> Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas
geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA<1>,
teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas
regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas
y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas
Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los
requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los
ocupantes de los terrenos. En las Zonas de Reserva Campesina la acción del
Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las
reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de
los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su
participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las
características de las modalidades de producción. (…) // ARTÍCULO 84. <Artículo CONDICIONALMENTE
exequible> En la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los
procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la
participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos
estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de
los colonos. // (…) ARTÍCULO 88. Los departamentos
establecerán, como dependencia de los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario (CONSEA), el Comité Departamental de Desarrollo Rural y Reforma
Agraria, el cual servirá como instancia de concertación entre las autoridades
departamentales, las comunidades rurales y las entidades públicas y privadas en
materia de desarrollo rural y reforma agraria. La función principal de este
Comité será la de coordinar las acciones y el uso de los recursos en los
planes, programas y proyectos de desarrollo rural y reforma agraria que se
adelanten en el Departamento, en concordancia y armonía con las prioridades
establecidas por los municipios a través de los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural de que trata el artículo 89 de la presente Ley. El Comité
Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria estará integrado por el
Gobernador del Departamento, quien lo presidirá; los demás miembros del CONSEA
Departamental; los representantes de las organizaciones campesinas legalmente
reconocidas con presencia en el Departamento; los representantes de otras
entidades públicas nacionales o regionales, con presencia en el Departamento y
que tengan injerencia en asuntos o actividades de desarrollo rural; y los representantes
de los municipios. // (…) ARTÍCULO 89. Los municipios
crearán el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, el cual servirá como
instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las
comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural,
cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el
uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos
que sean objeto de cofinanciación. El Consejo Municipal de Desarrollo Rural
estará integrado así: El Alcalde, quien lo presidirá; representantes del
Concejo Municipal; representantes de las entidades públicas que adelanten
acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes de las
organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y
representantes de las comunidades rurales del municipio, quienes deberán
constituir mayoría. La participación de los miembros de las comunidades rurales
deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación
y representación ciudadana en las deliberaciones del Consejo. Para el
desarrollo de sus funciones, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural podrá
establecer comités de trabajo para temas específicos, incluyendo la veeduría
popular de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio.”
[47]
Ley 160 de 1994, Artículo 2.