T-254-15
Sentencia
T-254/15
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DEL DERECHO
AL AGUA-Procedencia excepcional
DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Contenido
DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones del Estado para garantizar
disponibilidad, accesibilidad, calidad del servicio de agua y no discriminación
en la distribución
El derecho a disponer de agua supone que cada persona pueda
abastecerse de agua de forma continua y suficiente para los usos personales y
domésticos, es decir, para su consumo, para el saneamiento, la preparación de
alimentos y la higiene personal y doméstica. La faceta de accesibilidad supone que
los servicios e instalaciones del agua sean accesibles para todos, sin
discriminación alguna. La tercera dimensión es la no discriminación. El agua y los
servicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de
derecho, incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población,
sin discriminación alguna por motivos prohibidos. La faceta de calidad del
derecho al agua implica que el líquido que se destine para el uso personal o
doméstico sea salubre y que, por lo tanto, no contenga microorganismos o
sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la
salud de las personas. La calidad del agua implica, además, que la misma
tenga un color, un olor y un sabor aceptables para cada uso personal o
doméstico.
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DEL DERECHO
AL AGUA-Improcedencia por no cumplir
con el requisito de subsidiariedad, el trámite de verificación de cumplimiento
del fallo de acción popular era el escenario idóneo
Referencia: Expediente T-4614344
Acción de tutela instaurada por
Yerson Enrique López Blanco contra el municipio de Yopal, la Empresa de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal (EAAAY) y el Departamento de
Casanare.
Magistrado Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva
Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil
quince (2015).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal, en
única instancia, el cuatro (4) de agosto de dos mil catorce (2014).
I. ANTECEDENTES
1. Los hechos y la pretensión de amparo
El señor Yerson Enrique López Blanco formuló acción de tutela contra el municipio de Yopal, la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Yopal y el Departamento de Casanare, con el objeto de que se protejan sus
derechos fundamentales a tener acceso al agua potable, a la dignidad humana, a
la vida, a la salud, a la salubridad y a la igualdad. Tales derechos, indicó,
habrían sido vulnerados por las accionadas al negarle la posibilidad de
disponer de agua potable, suficiente, salubre, aceptable, asequible y accesible
para su uso personal y doméstico.
El escrito de tutela, presentado en un formato con
espacios en blanco en los que se diligenció a mano el nombre del peticionario y
el número de su documento de identificación, contiene el relato que a
continuación se sintetiza:
1.1. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal
es la responsable de prestar el servicio público de agua potable en la
residencia del accionante. Sin embargo, la planta de agua potable del municipio
colapsó el 31 de mayo de 2011.  Eso significa que, para la fecha en que fue
promovida la tutela (el 21 de julio de 2014), habían transcurrido 38 meses y 21
días sin que el actor o su grupo familiar contaran con disponibilidad de agua
potable.
1.2. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Yopal fue intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, que ha asumido el manejo de los planes de contingencia ante la
falta de agua potable. Sin embargo, estos planes no han garantizado que el
actor acceda al líquido, pues los carro tanques no tienen cómo parquearse en un
lugar cercano a su residencia. De todas maneras, las rutas se programaron en
horarios laborales en los que no es posible acudir a recoger el agua.
1.3. Se indica en la tutela que, en esas
circunstancias, al actor le ha resultado imposible acceder al mínimo vital de
agua potable que requiere para vivir. Además, la situación de salubridad es
grave, pues el agua que se suministra por la red de acueducto contiene
bacterias que atentan contra la salud de quien la consuma. Eso impide que las
familias cocinen los alimentos y que realicen su aseo personal, lo cual, aunado
a los malos olores de los baños, causa malestar y enfermedades permanentes.
1.4. El accionante se ha visto obligado a consumir el
agua contaminada que llega por la red de acueducto e ir de noche a pie, en
cicla o en moto a traer agua de unos puntos de abasto de la ciudad, lo cual ha
puesto en riesgo su integridad y la de su familia.
1.5. Pese a esto, ni el municipio, ni el departamento
ni la Nación han brindado una solución para el suministro de agua, lo cual
afecta al grupo familiar del actor, integrado por niños y adultos mayores,
quienes también se han visto afectados por la situación descrita.
1.6. En estos términos, el accionante solicitó amparar
los derechos vulnerados y ordenar que, en un término no mayor a 48 horas, se le
suministre agua potable a través de la red o el mecanismo que resulte más
eficiente para el efecto. Así mismo, solicitó disponer que fuera el juez
constitucional quien verificara el cumplimiento del fallo de tutela que se
profiera.
2. Trámite procesal y respuesta de las
entidades accionadas
2.1.
La tutela que formuló el señor López fue admitida por el Juzgado Segundo Penal
del Circuito de Yopal mediante providencia del 21 de julio de 2014, que además
ordenó notificar a las accionadas, para que se pronunciaran sobre lo solicitado
por el peticionario. Las entidades contestaron la solicitud de amparo en los
términos que a continuación se precisan.
2.2.
Respuesta de la alcaldía de Yopal[1]
La alcaldía de Yopal se pronunció sobre la acción de
tutela a través de escrito del 23 de julio de 2014. La entidad solicitó
declarar improcedente la tutela formulada por el señor López, teniendo en
cuenta que actualmente se encuentra en curso una vía procesal distinta mediante
la cual se está solucionado la problemática planteada.
El apoderado del municipio reconoció que, en efecto, en
Yopal existe un problema con el suministro de agua potable, derivado de la
destrucción de la planta de tratamiento. No obstante, advirtió sobre la
necesidad de considerar que las entidades competentes han adoptado las medidas
necesarias para solucionar la problemática del municipio desde la óptica de los
derechos colectivos, en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por el
Tribunal Administrativo del Casanare en el trámite de la acción popular de
radicación 2011-210.
Además, la accionada pidió considerar que el actor no
demostró que se haya visto enfrentado a circunstancias distintas a las que han
vivido los demás habitantes de Yopal, quienes también padecen las consecuencias
de la ruptura de la planta de tratamiento.  Dado que el señor López no acreditó
tener familia ni encontrarse en alguna condición de vulnerabilidad que hiciera
necesaria la intervención del juez de tutela, debe atenerse al cumplimiento de
las medidas ordenadas por el Tribunal Administrativo del Casanare.
Sobre los hechos que se relatan en la tutela, el abogado
explicó que es cierto que el servicio de acueducto no se está prestando en
condiciones normales. Sin embargo, la administración municipal ha hecho todo lo
posible por garantizar el servicio, proveyendo agua potable en las condiciones
previstas por la autoridad judicial referida. Si el actor no ha recibido agua
mediante los carro tanques no es por causas atribuibles a la administración,
como él mismo lo advirtió.  En todo caso, no es posible que la prestación del
servicio se sujete a los horarios de cada uno de los habitantes del municipio.
Se requiere también que la población tome las medidas para recibir el agua
cuando se les suministre.
El apoderado pidió considerar, finalmente, que el Tribunal
Administrativo del Casanare ya ha desestimado otras acciones de tutela por las
razones expuestas.
2.3.
Respuesta del Departamento de Casanare[2]
El departamento del Casanare se opuso a las
pretensiones formuladas por el señor López, porque carecen de fundamentos de
hecho y de derecho, porque el departamento no es el directo responsable del
suministro de agua potable en el perímetro urbano de Yopal y porque, en su
concepto, no se demostró la estructuración de un perjuicio irremediable que
hiciera procedente la tutela. Así las cosas, solicitó declarar la tutela
improcedente.
En su respuesta, radicada el 23 de julio de 2014, la
entidad explicó que aunque la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal
tiene prevista la entrega de agua potable a través de carro tanques, la
comunidad también puede obtener el líquido de forma gratuita, en los pozos
profundos que se han ubicado en diferentes sectores de la ciudad. Esa
circunstancia descarta que se hayan vulnerado los derechos a la dignidad humana
y a la igualdad del accionante, pues todos los residentes de Yopal se han visto
afectados por el daño de la planta de tratamiento, el cual se ha suplido con
las medidas de contingencia correspondientes.
Tampoco se vulneró el derecho a la salubridad ni el
derecho a la vida del señor López. Si el accionante ha consumido el agua que
llega por la red de acueducto es su responsabilidad, pues se ha informado a la
ciudadanía, a través de todos los medios de comunicación disponibles, que esa
agua no debe ser utilizada para consumo humano. El agua potable se distribuye
de manera alterna, a través de los carro tanques, y en sitios previamente
definidos, como el estadio, Bomberos, la Cruz Roja, el Sena, Unisangil y Villamaría,
entre otros. Esto permite que la comunidad se abastezca de agua para suplir sus
necesidades básicas de aseo, sanitario y limpieza.
En cuanto a la falta de legitimación por pasiva del
departamento, se indica en la contestación que la entidad encargada de asegurar
la prestación de los servicios en el sector de agua potable y saneamiento
básico es el municipio, de conformidad con lo que, sobre el particular señalan
la Ley 60 de 1993, la Ley 136 de 1994, la Ley 142 de 1994 y la jurisprudencia
del Consejo de Estado.
Por último, la accionada advirtió que la problemática
planteada por el peticionario no le incumbe solamente a él, sino a toda la
comunidad de Yopal, por lo cual no puede discutirse en el marco de una acción
de tutela, sino a través de una acción popular. Tal fue, precisamente, la
posición que acogió el Tribunal Administrativo de Casanare al resolver las
acciones populares 2011-00532 y 2011-0210, en sentencia de 2012.
Ese fallo, explicó el departamento, declaró la
vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente
sano, al acceso a los servicios públicos de forma eficiente y oportuna, al goce
de la buena salud y a la vida digna de los habitantes de Yopal y, en
consecuencia, dictó obligaciones al Fondo de Adaptación del Ministerio de
Hacienda, al departamento de Casanare, al municipio de Yopal y a la empresa de
acueducto, alcantarillado y aseo de Yopal, en distintos porcentajes.
Dado que las medidas que permitirán solucionar los
problemas del acueducto de Yopal se han venido adoptando y que su solución
definitiva requiere unos tiempos prudenciales, no es posible predicar, en este
caso, la estructuración de un perjuicio irremediable que justifique conceder la
protección solicitada.
2.4. Respuesta de la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE-ESP[3]
La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Yopal (en adelante EAAAY) respondió a la tutela a través de la funcionaria que
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios designó como agente
especial encargada de la empresa.
La funcionaria solicitó negar el amparo invocado por
el peticionario, considerando que su solicitud tiene que ver con hechos ya
superados, que exigirle medidas adicionales a la empresa equivaldría a
obligarla a lo imposible y que, en todo caso, actualmente se encuentra en curso
una acción de grupo que fue promovida con base en los mismos hechos. A
continuación, la Sala sintetizará lo advertido por la EAAAY con respecto a cada
uno de esos aspectos.
-Sobre la configuración de un hecho superado
En este punto, la funcionaria se refirió a las medidas
que la empresa ha adoptado con el objeto de enfrentar la falta de suministro de
agua en Yopal, tras el colapso de la planta de tratamiento.  Relató, primero,
que la planta colapsó en mayo de 2011, debido a un movimiento de la masa de
suelo donde estaba ubicada, y que su estructura quedó totalmente fisurada. Para
contrarrestar el desastre y mitigar el desabastecimiento de agua potable y la
emergencia sanitaria que sufrió la ciudad, el personal técnico y operativo de
la planta propuso y ejecutó la instalación de un sistema provisional de
tratamiento de agua potable, en el sector de la quebrada La Tablona.
El referido sistema no satisface los parámetros de
color y turbiedad del agua tratada ni garantiza la continuidad en el
tratamiento, pero sí cumple con lo exigido normativamente con respecto al nivel
de cloro residual y a las características microbiológicas del agua que se
suministra en la red de acueducto, lo cual permite que esta sea apta para el
consumo humano. Esto demuestra que la empresa ha hecho grandes esfuerzos por
prestar el servicio por racionamiento.
No es cierto, por eso, que la EAAAY lleve tres años
sin prestar el servicio de agua tratada y segura. Aunque se han presentado
nuevos fenómenos naturales que han impedido avanzar en el mejoramiento del
servicio, la compañía sigue comprometida en la atención de la emergencia que
afecta a todos en Yopal y ha estado atenta a suministrar el servicio de
acueducto, periódicamente, a través de las redes.
A continuación, la funcionaria explicó cómo se
suministra el agua que se capta en pozos profundos de la ciudad y que
distribuye a través de los carro tanques. Al respecto, indicó que la empresa ha
estado realizando un micro ruteo de cada sector hidráulico, que consiste en
suministrar el servicio en cada sector, y en un ruteo calle a calle. La
planeación ha sido concertada con los presidentes de las juntas de acción
comunal, con ediles, veedores y con la comunidad, y se están diligenciando
planillas de control del agua que se suministra a través de las redes y de los
carro tanques.
Además, la EAAAY tiene al servicio de la comunidad
seis plantas compactas potabilizadoras que ofrecen agua apta para el consumo
humano a la población. Las plantas se ubican en los siguientes lugares: Central
de Abastos, Transversal 5 Nº 33 esquina, Bomberos, Calle 40 Nº 15 esquina,
SENA, Calle 39 Nº 18-44, Parque San Jorge, Carrera 7 Nº 46 esquina y Villa
María, en la carrera 30 con calle 20. En estos lugares se dispone de puntos de
recolección de agua para que la población se sirva en el momento que lo
considere. De igual forma, se cuenta con el servicio de vehículos
transportadores de agua, que distribuyen agua apta para consumo humano de
acuerdo a previas programaciones.
De otro lado, la funcionaria pidió considerar que el
municipio, el departamento y la Nación han atendido con urgencia, eficiencia,
eficacia y diligencia la situación de falta de agua que afecta a Yopal,
apoyando financieramente el plan de contingencia para la contratación de los
diseños del sistema de captación y la planta definitiva de tratamiento de agua
potable para Yopal, de acuerdo con lo dispuesto sobre el particular en el fallo
de acción popular 85-001-2331-001-2011-00210-00.
Con ocasión de esa acción popular, el Tribunal
Administrativo de Casanare decretó medidas cautelares, mediante las cuales se
buscó asegurar el suministro de agua potable a la población de Yopal a través
de carro tanques e interconexión de la quebrada La Tablona, y designó
responsables y porcentajes de financiación para el cumplimiento de esas
medidas. La comisión verificadora del cumplimiento de las decisiones ordenadas
en el marco de la acción popular se reúne periódicamente para verificar el
cumplimiento de las obligaciones de estas entidades. La EAAAY, por ejemplo,
construyó el pozo profundo de Villa María, que se encuentra en funcionamiento.
En criterio de la representante de la EAAAY, el
reporte de cumplimiento del plan de contingencia, los informes de cumplimiento
de lo ordenado en el fallo de acción popular, los contratos de construcción de
los pozos profundos, las certificaciones y comunicaciones que sobre la calidad
del agua han expedido las instituciones del orden local, departamental y
nacional, demuestran que la EAAAY EICE ESP viene cumpliendo con las
pretensiones formuladas por el accionante, lo cual implica que se trata de
hechos ya superados.
Sobre la interposición de una acción de grupo por los
mismos hechos
El Tribunal Administrativo de Casanare está conociendo
una acción de grupo, de Radicado 2014-00047 –cuya copia se anexa[4]-,
que se apoya en los mismos supuestos planteados por el accionante acerca de la
calidad y de la continuidad en la prestación del servicio domiciliario de
acueducto. Dado que en virtud de la Sentencia T-191 de 2009 el derecho
sustancial general debe primar sobre el particular, no puede prosperar la
acción de tutela impetrada por el señor Yerson López.
La EAAAY no puede ser obligada a lo imposible
Sostuvo la representante de la EAAAY EICE ESP que los
hechos naturales que provocaron la interrupción en la continuidad y en la
calidad del servicio domiciliario de acueducto en Yopal deben ser considerados
como hechos de fuerza mayor. En ese contexto, no podría pensarse que la EAAAY
EICE ESP se encuentre obligada a realizar las obras que se requieren para
ofrecer continuidad y potabilidad, como lo solicita el señor López.
Al respecto precisó que la administración municipal es
la primera obligada a construir las obras de infraestructura para ofrecer
saneamiento básico, y que, en su orden, le siguen el Departamento y la Nación.
Aunque la EAAAY también tiene el deber de construir obras de infraestructura
para ofrecer saneamiento básico, no es la primera llamada, mucho menos, en las
circunstancias de crecimiento y demanda de servicios que se presentan en Yopal.
Por eso, resulta impensable proponer que la empresa pueda realizar las obras
que se requieren para cumplir con lo solicitado por el accionante, mucho menos
cuando está utilizando un formato de demanda que le fue entregado y que fue
repartido a muchos ciudadanos.
A juicio de la accionada, el accionante se equivoca al
pretender demostrar que la empresa puede, por sí sola, proyectar las obras de
mantenimiento de redes e infraestructura, construir una nueva planta de
tratamiento, pozos profundos, asumir el costo de consultorías, estudios,
diseños y tomar las medidas destinadas a evitar la no continuidad en la
prestación del servicio de acueducto. La empresa ya está suministrando agua
segura, salubre, aceptable, accesible y asequible para uso personal y
doméstico, a través de racionamiento por red y de los carro tanques.
Dado que la puesta en marcha de esas medidas por
cuenta de la empresa requeriría de una suma económica que esta no puede asumir,
impartirle órdenes en ese sentido equivaldría a obligarla a lo imposible.  Eso
explica que el Tribunal Administrativo del Casanare, al resolver la acción popular
que se promovió por los mismos hechos, haya decretado las medidas cautelares
que ya se están cumpliendo, y haya designado responsables y porcentajes de
financiación para el efecto, de los cuales a la EAAAY le corresponde un 5%.
3. Pruebas relevantes aportadas al proceso
3.1. Documentos allegados por el peticionario:
-Copia de reporte de resultados laboratorio del
Instituto Nacional de Salud (en adelante, INS).[5]
-Copia del recibo de pago del servicio de acueducto,
alcantarillado y aseo de Yopal, correspondiente al mes de julio de 2014.[6]
3.2. Documentos allegados por el Departamento de
Casanare
-Copia del fallo de acción popular del 28 de junio de
2012, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare declara la
vulneración “de los derechos colectivos a la salubridad pública; al ambiente
sano; al acceso a los servicios públicos en forma eficiente, oportuna y de
contera al goce de buena salud y a la vida digna a la población de Yopal por
parte de la Nación (Fondo de Adaptación), el departamento de Casanare, el
municipio de Yopal y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal
EICE ESP por no haber suministrado agua potable en forma permanente desde mayo
de 2011 hasta la fecha”.[7]
3.3. Documentos allegados por la EAAAY:
-Copia de certificaciones de la secretaría municipal
de Yopal sobre los resultados obtenidos de los análisis del agua para consumo
humano, realizados a través de vigilancia sanitaria durante los años 2011,
2012, 2013 y 2014. [8]
-Resolución Defensorial Nº 57 sobre cumplimiento del
derecho humano al agua.[9]
-Copia del informe de la EAAAY, de junio de 2014,
sobre los avances en las acciones que se adelantan para garantizar la calidad
del agua que se suministra a la población de Yopal.[10]
-Copia del oficio de junio 27 de 2014, suscrito por
Fernando Pio de la Hoz Restrepo, Director General del INS, mediante el cual se
responde a una solicitud de información sobre la calidad del agua en Yopal
formulada por Ana Mercedes Arce Arango, Procuradora Regional de Casanare[11],
junto con sus respectivos anexos:
i)
Informe técnico emitido por el
Coordinador del Grupo de Calidad de Agua de la Dirección de Redes en Salud
Pública del INS, en el que se responden los interrogantes planteados por la
comunidad[12];
ii)
Informe técnico suscrito por el
Coordinador del Grupo de Calidad del Agua de la Dirección de Redes en Salud
Pública del INS, sobre la situación de la calidad del agua del municipio de
Yopal entre 2008 y 2014[13].
iii)
Informe ejecutivo final de la
visita efectuada por el INS en el año 2013.[14]
- Copia del documento “Inclusión al plan operativo.
Plan de contingencia y emergencias -Captación- Líneas-Sistema Provisional de
Tratamiento STAP enfocado en el evento presentado por la notificación de Virus
entéricos como adenovirus, enterovirus y hepatitis A.[15]
- Copia de informe para la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios.[16]
4. La decisión judicial objeto de revisión
El
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal declaró improcedente la tutela
promovida por el señor López mediante providencia del cuatro (4) de agosto de
2014, bajo el supuesto de que, de conformidad con el literal j) del artículo 4°
de la Ley 472 de 1998, el derecho de acceder a los servicios públicos de manera
eficiente y oportuna es un derecho colectivo, para cuya protección está
instituida la acción popular.
El
juez a quo advirtió que la Corte Constitucional ha elevado al rango de derecho
fundamental el derecho al agua. No obstante, dijo, la Corte también ha
condicionado la procedencia de la acción de tutela que se promueve para
proteger ese derecho a que se reúnan ciertos requisitos. En ese sentido,
mencionó la Sentencia T-381 de 2009[17],
que, entre otras cosas, precisa que el derecho al agua solo tiene el carácter
de fundamental cuando está destinada al consumo humano; que la acción de tutela
solo es procedente para proteger el derecho al agua potable cuando ella es
necesaria para preservar la vida, la salud o la salubridad y que la tutela desplaza la acción popular, para efectos de proteger el derecho al
consumo humano de agua potable, cuando su afectación se presenta en cabeza de
una, varias o múltiples personas, o cuando existe la amenaza de consumación de
un perjuicio irremediable en la órbita del derecho fundamental.
En ese contexto, el juez dio cuenta de que la petición del
señor López tenía un claro vínculo con sus derechos a la vida digna y a la
salud. Así mismo, advirtió que la destrucción de la planta de tratamiento de
Yopal vulneró los derechos colectivos de la población del municipio, toda vez
que la falta de suministro de agua creó una emergencia sanitaria.
No obstante, recordó también que tal situación propició el
trámite de una acción popular ante el Tribunal Administrativo de Yopal, en la
que se declaró “la existencia de vulneración de los derechos colectivos a la
salubridad pública, ambiente sano, acceso a los servicios públicos de forma
eficiente y oportuna, y de contera al goce de buena salud y vida digna a la
población de Yopal” y se impartieron medidas cautelares y definitivas para
mejorar la continuidad y la calidad del servicio, como el suministro de agua a
través de carro tanques y la interconexión de la quebrada La Tablona con la red
de acueducto.
A juicio del juez a quo, el accionante no demostró que esas órdenes
hubieran resultado insuficientes para materializar el amparo concedido. Tampoco
acreditó que estuviera expuesto a un perjuicio irremediable.
Así las cosas, considerando que la acción de tutela solo
procede cuando no existe otro mecanismo de defensa y que no es la vía para
obtener prestaciones imposibles, como el suministro del servicio público
domiciliario por la red en el término de 48 horas, el juez a quo concluyó que
la tutela promovida por el señor López no cumplió con los requisitos generales de
procedencia.
El fallo sostuvo que lo pretendido por el accionante en
relación con el suministro del líquido requiere de un plazo mucho mayor que el
solicitado, dadas las circunstancias actuales de Yopal. Las decisiones que se
adopten en el marco de este tipo de proyectos, concluyó, deben cumplir el ciclo
respectivo en sus fases de planeación, dirección, ejecución y control,
sentenció al respecto.
Por último, precisó que la aplicación de los principios que
inspiran la gestión de la administración pública, como la concurrencia y la
subsidiariedad, responden a decisiones políticas de los distintos niveles de la
administración y otras formas de control distintas de la judicial, por lo cual
no podían debatirse, tampoco, en el escenario de la acción de tutela.
El fallo no fue impugnado.
5. Actuaciones adelantadas en sede de
revisión constitucional.
Dado que en el cuaderno de primera
instancia del expediente constitucional no obraba el oficio mediante el cual se
notificó al accionante del fallo que resolvió la acción de tutela, el
magistrado sustanciador dispuso que, a través de la Secretaría General de la
Corte, se oficiara al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Casanare para que
informara “en qué fecha notificó al señor Yerson Enrique López
Blanco de la sentencia de radicado 2014-0027-00”
y remitiera copia del telegrama u oficio respectivos en caso de que la
notificación se hubiera realizado por estos medios.
El juzgado respondió a lo solicitado por la Corte mediante
escrito del veinticuatro de marzo de 2015[18].
El documento remite un informe suscrito por el escribiente del despacho en el
que indica que el cinco de agosto de 2014 estableció comunicación telefónica
con el señor López Blanco, informándole que se había proferido fallo de primera
instancia en la acción de tutela que dirigió contra el departamento de
Casanare, la alcaldía de Yopal y la empresa de acueducto, alcantarillado y aseo
de ese municipio, y solicitándole acercarse a la secretaría del despacho para
llevar a cabo la notificación personal.
Informó el escribiente que, con ocasión de lo solicitado
por la Sala, estableció nueva comunicación con el peticionario, quien manifestó
que efectivamente se le comunicó la decisión de instancia y que, al enterarse
de que no prosperaron sus pretensiones, no se interesó en notificarse de forma
personal.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Sala es competente para conocer de la sentencia materia de revisión, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del
veintiuno (21) de noviembre de dos mil catorce (2014), expedido por la Sala de Selección
de Tutelas Número Once (11) de esta Corporación.
2.
Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología de
la decisión que se adoptará en este caso:
2.1. El
asunto que convoca a la Sala tiene como punto de partida la acción de tutela
que interpuso el señor Yerson López con el objeto de que obtener el amparo de
los derechos fundamentales que la alcaldía de Yopal, la Gobernación de Casanare
y la EAAAY le habrían vulnerado al no garantizarle el acceso a agua potable, en
condiciones de suficiencia, salubridad y aceptabilidad. Como se expuso antes,
el peticionario pretende que se ordene el suministro de agua potable a través
de la red de acueducto o por la vía que resulte más eficiente para el efecto.
2.2. Las
accionadas se opusieron a la solicitud de amparo planteando argumentos
relativos a la imposibilidad de tratar un asunto de esa naturaleza a través de
este mecanismo excepcional.
La alcaldía
de Yopal señaló que la problemática planteada se ha venido solucionando en el
marco de las medidas adoptadas en un fallo de acción popular, que estudió el
asunto desde la óptica de los derechos colectivos. La EAAAY se pronunció en el
mismo sentido. Para la entidad, la tutela trata de hechos que se han superado,
como lo demuestran los reportes de cumplimiento de la sentencia de la acción
popular y del plan de contingencia que se adoptó una vez colapsó la planta de
tratamiento. A partir de tales argumentos, solicitaron declarar improcedente la
tutela.
Adicionalmente,
las entidades solicitaron tener en cuenta que el accionante no demostró haber
sufrido una afectación concreta de sus derechos fundamentales, en
circunstancias distintas a aquellas que han afectado a los demás habitantes de
Yopal. Tampoco demostró encontrarse expuesto a un perjuicio irremediable que
justificara examinar sus pretensiones por esta vía, sin considerar lo que ha
dispuesto el Tribunal Administrativo de Casanare en el trámite del cumplimiento
de la sentencia de acción popular proferida en 2012.
2.3. El juez
de instancia les dio la razón a las accionadas. La tutela fue declarada
improcedente sobre el supuesto de que el fallo de acción popular que amparó los
derechos colectivos vulnerados por cuenta del colapso de la planta de
tratamiento de agua potable de Yopal había adoptado medidas correctivas para
asegurar la continuidad y la calidad del servicio. Tal circunstancia, sumada a
que el actor no demostró la estructuración de un perjuicio irremediable y a que
formuló unas pretensiones imposibles de cumplir, confirmaba la improcedencia de
la acción de tutela.
2.4. De
conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, en primera
medida, si la acción de tutela que promovió el señor López resultaba procedente
para amparar su derecho a acceder a agua potable en condiciones de
aceptabilidad, continuidad, salubridad y suficiencia, pese a que, en el marco
de una sentencia de acción popular, el Tribunal Administrativo de Casanare
adoptó una serie de medidas destinadas a garantizar el suministro de agua
potable a todos los habitantes del municipio.
Si la acción
de tutela resulta procedente, la Sala deberá establecer si la alcaldía de
Yopal, el Departamento del Casanare y la EAAAY han vulnerado el derecho del
señor López a acceder a agua potable para el consumo humano, al no garantizar
que el líquido llegue directamente a su residencia a través de la red de
acueducto.
2.5. Para
resolver esos problemas jurídicos, la Sala recordará las reglas que determinan
la procedibilidad formal de las tutelas que buscan la protección del derecho
fundamental al agua, indagando, en particular, por los criterios que deben
valorarse cuando la infracción constitucional denunciada se asocia a la
vulneración de un derecho colectivo. Precisado esto, reiterará la
jurisprudencia constitucional sobre el contenido del derecho fundamental a
acceder a agua apta para el consumo humano y, en esos términos, abordará el
examen del caso concreto.
3. Procedencia de la acción de
tutela para la protección del derecho fundamental al agua cuando su infracción o
amenaza implica, también, la vulneración de un derecho colectivo.
3.1 Desde sus primeras
sentencias, la Corte Constitucional ha reconocido las dificultades que, para
efectos de determinar el escenario a través del cual debe perseguirse la
protección del derecho al agua, se derivan del hecho de que se le haya
atribuido la connotación jurídica de derecho fundamental, de derecho colectivo
y de servicio público.
La Constitución ubica al agua
en la tercera categoría. Su artículo 366, que califica al bienestar general y
al mejoramiento de la calidad de vida de la población como finalidades sociales
del Estado, determina, en la misma línea, que la solución de las necesidades
básicas insatisfechas en materia de agua potable es un objetivo fundamental de
la actividad estatal.
Esta corporación, sin embargo,
ha reconocido que la protección del agua no tiene que ver solamente con su
carácter de servicio público. Además, ha dado cuenta de su papel en la
conservación de un ambiente sano[19]
y ha advertido sobre su naturaleza de derecho fundamental, cuando se destina al
consumo humano.
Así mismo, ha admitido que en
función de la manera en que su afectación puede comprometer el interés general,
el derecho al agua puede ser considerado como un derecho colectivo. Finalmente,
sería el legislador el que lo introduciría en esa categoría. Así lo hizo la Ley
472 de 1998, al calificar como derechos colectivos el goce de un ambiente sano;
el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública y el acceso y la prestación eficiente y oportuna de los servicios
públicos.[20]
3.2. La idea del agua como
derecho fundamental tiene, en efecto, un origen jurisprudencial. La Corte le
reconoció tal naturaleza desde sus primeras sentencias, considerando la
importancia que representa para la garantía de otros derechos fundamentales,
como la vida, la salud y la dignidad humana, entendida esta como la posibilidad
que tiene cada persona de gozar de condiciones materiales de existencia que le
permitan diseñar un plan de vida y determinarse según sus características.
La Sentencia T-578 de 1992[21],
por ejemplo, advirtió que “el agua constituye
fuente de vida y la falta del servicio atenta directamente con el derecho
fundamental a la vida de las personas. Así pues, el servicio público
domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que afecte la vida de las
personas (CP art. 11), la salubridad pública (CP arts. 365 y 366) o la salud
(CP art. 49), es un derecho constitucional fundamental y como tal ser objeto de
protección a través de la acción de tutela”. De esa manera, vinculó el carácter de derecho fundamental que se le
reconoce al derecho al agua, y su justiciabilidad por vía de tutela, a que la
misma se destine al consumo humano.[22]
Tal
perspectiva ha sido retomada y profundizada en numerosos fallos de tutela que,
partiendo de una lectura sistemática de la Carta Política, y en el marco de los
desarrollos legislativos y de los lineamientos que sobre la garantía del
derecho al agua consagran los tratados internacionales sobre derechos humanos,
han protegido el derecho fundamental a disponer de agua suficiente, salubre,
accesible y asequible para el uso personal y doméstico.
3.3.
Un primer elemento que deben verificar los funcionarios judiciales a la hora de
establecer si determinada pretensión sobre la protección del derecho al agua
puede ser evaluada en el marco de una acción de tutela es, entonces, aquel que
tiene ver con el hecho de que la solicitud se dirija a asegurar la
disponibilidad de agua destinada al consumo humano.
Ese
ejercicio, sin embargo, es tan solo un punto de partida. La caracterización del
agua como derecho colectivo y servicio público exige que el examen de la
procedibilidad formal de estas tutelas se asuma considerando la multiplicidad
de intereses que pueden verse comprometidos cuando se presenta una falla en la
prestación del servicio de acueducto.
Puede
ocurrir, en efecto, que una sola situación relacionada con la imposibilidad de
obtener agua en condiciones de accesibilidad, disponibilidad, calidad y no
discriminación en la distribución vulnere, al mismo tiempo, derechos
fundamentales y derechos colectivos. En esos casos, no basta con comprobar que
el accionante persigue la protección de su derecho a obtener agua para consumo
personal o doméstico. Enfrentado a esas situaciones, el juez de tutela tiene la
tarea de exponer las razones por las que, en su criterio, es esta vía
excepcional, y no la acción popular, el mecanismo idóneo para resolver la
controversia que motiva la solicitud de amparo.
¿Cómo
resolver ese dilema? Como primera medida, la Corte ha llamado la atención sobre
sobre la importancia de que dicho examen se efectúe considerando las
particulares circunstancias que sustentan la pretensión correspondiente. El
juez de tutela debe analizar cada petición en su contexto, para determinar si
es propia de la acción de tutela o si, en realidad, el debate propuesto debe
abordarse en el marco de una acción popular. Identificadas esas particularidades,
debe contrastarlas con las reglas fijadas por esta corporación al resolver
casos similares. La jurisprudencia sobre el tema es profusa. A continuación, la
Sala identificará los lineamientos generales que se han fijado sobre la
materia.
3.4.
A la posibilidad de que una controversia sobre la garantía del derecho al agua
involucre la afectación de derechos fundamentales y colectivos y a las
dificultades que eso comporta para efectos de establecer si la misma debe
resolverse en el ámbito de una acción de tutela o de una acción popular se
refirió la Sentencia T-539 de 1993[23].
Para
ese entonces, la Corte ya había definido que, aun si determinada situación
generaba la infracción de un derecho colectivo cuya protección debiera
perseguirse por la vía de la acción popular, la acción de tutela resultaba
procedente, si estaba de por medio, además, “un derecho fundamental del
accionante que así lo pruebe en su caso específico y que acredite la relación
de causalidad existente entre la acción u omisión que afecta el interés
colectivo y su propia circunstancia”. En tales condiciones, dijo el
fallo, procede la protección del derecho personal afectado o amenazado, aunque,
al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad.
El caso concreto se resolvió
considerando que, efectivamente, la circunstancia denunciada había generado un
perjuicio directo y personal para el peticionario, distinto de aquel que
estaban sufriendo otros habitantes de Lorica por cuenta de la desaparición de
un ducto que afectó la prestación del servicio de acueducto. La Sala de
Revisión determinó que, de no concederse la tutela, el accionante seguiría
viendo amenazados indefinidamente sus derechos a la salud y a la vida. En
consecuencia, concedió la protección solicitada, y ordenó adelantar las obras
necesarias para garantizar que el servicio de agua potable se prestara de
manera continua, en las condiciones previstas por el juez de primera instancia.[24]
3.5. La Sentencia T-539 de
1993 ilustra cómo, en principio, la procedibilidad formal de las tutelas
promovidas a raíz de una falla en la prestación del servicio de acueducto fue
vinculada a que el interesado demostrara la afectación particular que le
causaba la circunstancia denunciada -lo cual, de suyo, implicaba que la
controversia tuviera que ver con la disponibilidad de agua para consumo humano-,
a que diera cuenta de que la afectación de sus derechos fundamentales se
derivaba de la infracción de un derecho colectivo y, eventualmente, de que
acreditara que se encontraba expuesto a la estructuración de un perjuicio
irremediable.
Hay que tener en cuenta, sin
embargo, que para ese momento no se había expedido la Ley 472 de 1998, que puso
en marcha el mecanismo concebido en la Carta Política para la protección de los
derechos colectivos: las acciones populares. La entrada en vigencia de la nueva
normativa condujo a que la Corte redefiniera su jurisprudencia sobre la
materia, considerando, sobre todo, el carácter subsidiario que se le atribuye a
la acción de tutela.  Sobre el particular, señaló la Sentencia SU-1116 de 2001[25]:
(…) [L]a
entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares
implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados en el fundamento 4º de la
presente sentencia[26],
para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es
además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la
tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular
no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En
efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta
adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero
ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado
en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente
de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger
el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción
popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor
recurra a ella "como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción
competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte
indispensable para la protección de un derecho fundamental”.
La
procedibilidad formal de las tutelas relativas a la protección del derecho al
agua que involucraran simultáneamente la infracción de derechos fundamentales y
colectivos quedó sujeta, entonces, a un requisito adicional. Además de
comprobar que la solicitud de amparo se dirigiera a asegurar la disponibilidad de
agua para consumo humano, que la circunstancia a la que se atribuía la
vulneración iusfundamental afectara de manera concreta al peticionario, y la
existencia de un vínculo de conexidad entre la afectación del derecho
fundamental y el colectivo, el juez constitucional tendría que descartar la
idoneidad de la acción popular para brindar la protección reclamada por el
accionante.
La Sentencia
SU-1116 de 2001 verificó el cumplimiento de requisitos en el caso concreto. El
fallo confirmó la decisión de instancia que había concedido el amparo, debido a
que, a partir de las pruebas obrantes en el expediente, se pudo demostrar
plenamente que la ausencia de un sistema de canalización de aguas lluvias en el
sector que habitaba la peticionaria representaba una amenaza inmediata para su
salud y para su vida, que no podría ser conjurada, efectivamente, a través de
una acción popular.
3.6. En el
marco de las pautas fijadas en la sentencia de unificación, la Corte ha identificado
otros criterios que deben ser valorados por los jueces de tutela al momento de
definir cuál es el mecanismo judicial a través del cual deben tramitarse
aquellas controversias sobre la presunta infracción del derecho fundamental al
agua cuando, además, conllevan la vulneración de los derechos colectivos a
gozar de un ambiente sano, a acceder a una infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública o a disponer de un servicio público de
acueducto que se preste en condiciones de oportunidad y eficiencia.
Las reglas
para la solución de los casos que involucran ese tipo de tensiones se han
venido construyendo continuamente, en función de las particularidades de los
asuntos seleccionados para surtir el trámite de revisión de tutela.
En línea con
el debate que la Sala deberá abordar de cara a la solución del caso concreto,
se referirá, a continuación, a tres casos emblemáticos que permiten ilustrar
los distintos aspectos que esta corporación ha valorado al enfrentarse a la
tarea de determinar si el escenario idóneo para resolver un asunto de estas
características debe ser la acción popular o la acción de tutela.
3.7. La
Sentencia T-410 de 2003[27], por ejemplo,
estudió la tutela que instauró un concejal de Versalles, en el Departamento del
Valle, debido a que el municipio no contaba con servicio de agua potable, pues
el líquido se distribuía a los usuarios sin ningún tipo de tratamiento. Dado
que la solicitud de amparo se promovió con el objeto de lograr que se
adelantaran las acciones necesarias para garantizar el tratamiento o
potabilización del agua que consumen los habitantes del casco urbano del
municipio, el fallo comenzó por examinar la viabilidad de que tal discusión se
abordara a través de una acción de tutela.
Para el
efecto, la Sala de Revisión se remitió a los precedentes jurisprudenciales que
habían asociado la garantía del acceso al agua potable con la noción jurídica
de dignidad humana, en el ámbito de las condiciones materiales de existencia.
Así, concluyó que el papel que cumple el servicio público de acueducto en la
satisfacción de necesidades de las personas habilitaba al juez de tutela para
estudiar la infracción de los derechos fundamentales que podría derivarse de la
ausencia de un sistema de tratamiento que incumpliera las condiciones mínimas
para su suministro.
Además, el
fallo comprobó que tal situación afectaba particularmente al peticionario,
quien, a pesar de identificarse como concejal, dijo actuar, también, en defensa
de sus propios derechos y garantías. Establecido así que el accionante y los
demás habitantes de Versalles estaban recibiendo agua contaminada y no apta
para el consumo humano a través del sistema de acueducto, la Corte concedió el
amparo invocado.
3.8. La
Sentencia T-888 de 2008[28] se propuso
determinar, más tarde, si la acción de tutela era el mecanismo idóneo para
ordenar la reposición de las tuberías de un barrio de Montería, considerando
que, según el accionante, el deterioro de los tubos había propiciado la
filtración de aguas negras, lo cual vulneraba su derecho a disponer de agua
apta para el consumo humano.
En esta ocasión, la Corte recordó que no es posible descartar
la procedibilidad de una tutela relativa a la protección del derecho
fundamental al agua considerando, solamente, que también involucraba un debate
sobre la protección de un derecho colectivo. Por el contrario, señaló, la
acción de tutela resulta procedente si el interesado demuestra que la
circunstancia que motivó su solicitud requiere la intervención urgente e
inmediata del juez de tutela, bien sea porque lo expuso a la consumación de un
perjuicio irremediable o porque le vulneró, directamente, un derecho fundamental,
independientemente de que tal vulneración pueda predicarse de uno o varios
sujetos.[29]
Advertido
esto, y considerando que el consumo de agua apta para la vida involucra un
derecho fundamental que puede ser protegido por vía de tutela, la sentencia
avaló la procedibilidad formal de la solicitud de amparo. Pese a eso, negó la
protección pretendida, ante la ausencia de pruebas que demostraran que el agua
consumida por el accionante y su familia no era potable. El fallo dio cuenta de
la existencia de un informe técnico, suscrito por un profesional calificado e
imparcial, que daba cuenta de la potabilidad agua que se estaba surtiendo en la
residencia.
3.9.
Finalmente, la Sentencia T- 312 de 2012[30] se
pronunció sobre la infracción de los derechos fundamentales a la vida digna y
al agua potable de los habitantes de las veredas La Ceiba y La Horqueta del
municipio de Apulo y de la vereda San Carlos del municipio de Tocaima, en
Cundinamarca, quienes no contaban con redes locales de acueducto y, en todo
caso, debían soportar deficiencias en la prestación del servicio que se les
estaba suministrando a través del municipio de Viotá.
El
fallo verificó la procedibilidad formal de la solicitud, teniendo en cuenta que
la situación objeto de estudio involucraba un debate sobre el agua como derecho
fundamental. Los accionantes, en efecto, pretendían que el líquido fuera
suministrado en su vivienda, en cantidad suficiente para su consumo, higiene personal
y doméstica y para la preparación de alimentos. La acción de tutela, por
lo tanto, procedía para conjurar la amenaza que la ausencia de agua
representaba para el disfrute de los derechos a la vida, a la salud y a la vida
digna de los peticionarios, sin perjuicio de las discusiones que, en el marco
de las acciones contempladas para la defensa de los derechos colectivos,
pudieran presentarse en relación con las deficiencias del servicio y las
afectaciones patrimoniales que de ellas se derivaran.
3.10. La Sentencia T-312 de 2012 representa un importante precedente
a considerar al definir la procedibilidad formal de las tutelas que involucran
un debate sobre la protección del derecho fundamental al agua cuando su
infracción o amenaza compromete, también, derechos colectivos.
Su relevancia para estos efectos tiene que ver con que haya advertido
cómo el carácter indivisible e interdependiente de los derechos le resta
relevancia a la idea de que la procedencia de estas tutelas depende de que se
demuestre una conexidad entre la vulneración del derecho fundamental al agua y
la violación o amenaza de un derecho colectivo, “de tal suerte que el daño o la
amenaza del derecho fundamental sea consecuencia inmediata y directa de la
perturbación del derecho colectivo”.[31]
El
fallo explicó que, en el marco de la jurisprudencia constitucional que ha
reconocido la relación intrínseca que existe entre todos los derechos –en tanto
su fundamento y finalidad es la eficacia de la dignidad humana- el análisis de procedibilidad de las tutelas
sobre el derecho al agua que pudieran impactar en la protección de intereses
colectivos debía centrarse, más bien, en i) examinar los problemas
de legitimación de la solicitud, es decir, la titularidad del
derecho por parte del peticionario y la presencia de un riesgo o un perjuicio
directo para sus derechos, individualmente considerados y en ii) verificar
el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, evaluando si
la tutela es idónea para proteger el derecho amenazado, o si su adecuada
protección solo puede lograrse mediante las acciones populares y de grupo,
dadas las circunstancias del caso concreto.[32]
Finalmente, la sentencia recordó que, pese a la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial, la tutela resulta procedente en esos eventos
ante la necesidad de evitar la consumación de un perjuicio irremediable o de
adoptar medidas impostergables que corrijan oportuna y proporcionalmente el
daño que podría causarse al actor.
Conclusiones
3.11. En los párrafos precedentes, la Sala sintetizó los criterios
que ha valorado la jurisprudencia constitucional al abordar controversias
relativas a la  posibilidad de estudiar, por vía de tutela, situaciones que
comportan simultáneamente la infracción del derecho fundamental al agua y la
vulneración o amenaza de derechos colectivos.
Lo expuesto
revela que, desde un principio, esta corporación vinculó la procedibilidad
formal de estas tutelas a que se dirigieran a obtener la protección del derecho
a obtener agua para el consumo humano, esto es, a suplir las necesidades de
consumo, cocina, higiene personal e higiene doméstica.  Las primeras decisiones
que la Corte adoptó sobre el particular se supeditaron, además, a que el
interesado demostrara la infracción concreta de sus derechos fundamentales y el
vínculo de tal afectación con la vulneración de derechos colectivos.
Después,
en 2001, un fallo de unificación sistematizó los lineamientos que hasta
entonces se habían aplicado al abordar controversias de esa naturaleza
(conexidad entre la vulneración del derecho fundamental y los derechos colectivos;
que el accionante fuera el directamente afectado en su derecho fundamental; que
la infracción iusfundamental se hubiera probado debidamente y que la orden
judicial buscara el restablecimiento del derecho fundamental afectado)[33]
y planteó una exigencia adicional: antes de abordar el estudio de pretensiones
relativas a la garantía del derecho fundamental al agua en las que se veía
involucrado un interés colectivo, el juez de tutela debería explicar, también,
las razones por las cuales la acción popular no era idónea
para brindar la protección reclamada por el peticionario.
Hasta ahora, la procedibilidad formal de las tutelas a las
que se ha dedicado este acápite sigue supeditada a la verificación de esas reglas.
No obstante, sobre la base de la jurisprudencia que admite la interdependencia
que existe entre todos los derechos, los funcionarios judiciales se encuentran
relevados de demostrar que existe un vínculo de conexidad entre la vulneración
del derecho fundamental y la del derecho colectivo.
En lugar de ello, el análisis que realicen sobre el
particular debe circunscribirse a verificar si el accionante es el titular del
derecho cuya protección reclama; el riesgo o perjuicio directo que la situación
denunciada le representa y las razones por las que la amenaza o vulneración
iusfundamental no podría conjurarse, efectivamente, a través de una acción
popular.
La Sala evaluará la procedibilidad de la tutela que en esta
ocasión se examina siguiendo tales preceptos.
4. Contenido del derecho
fundamental al agua. Reiteración de jurisprudencia.
4.1.
Tras reconocer el carácter fundamental del derecho al agua, a partir de una
lectura sistemática de la Carta Política y de las preceptivas que sobre su
garantía consagran los tratados internacionales de derechos humanos y los
órganos autorizados para interpretarlos, la jurisprudencia constitucional se ha
ocupado de precisar su contenido y alcance y de identificar las facetas cuya
protección puede reclamarse a través de la acción de tutela.
La
Corte, en efecto, ha adoptado múltiples decisiones encaminadas a hacer
efectivas las garantías mínimas de disponibilidad, accesibilidad, calidad y no
discriminación en la distribución del agua destinada al consumo humano. A
continuación, la Sala precisará en qué consiste cada una de esas dimensiones y
mencionará algunas de las decisiones que las han protegido, siguiendo el
esquema de exposición y las consideraciones planteadas en la Sentencia T-312 de
2012.[34]
La
protección del derecho fundamental al agua en su faceta de disponibilidad.
4.2.
El derecho a disponer de agua supone, en los términos de la Observación General
No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas, que cada persona pueda abastecerse de agua de forma continua y
suficiente para los usos personales y domésticos, es decir, para su consumo,
para el saneamiento, la preparación de alimentos y la higiene personal y
doméstica. A tal faceta del derecho al agua se han referido, entre otras, las
Sentencias T-539 de 1993[35], T-546 de 2009[36]
y T-616 de 2010[37].
La
primera revisó la tutela que promovió un habitante de un barrio de Lorica,
debido a que, por cuenta de la desaparición de un ducto, dejó de recibir el
servicio de agua en condiciones regulares. El fallo verificó que en el lugar de
residencia del actor y en otros barrios
circundantes el servicio se estaba prestando sin la regularidad y continuidad
necesarias, que algunas de las viviendas ni siquiera recibían el servicio de
agua y que, de todas maneras, el agua que llegaba no era apta para el consumo
humano.
La
segunda decisión estudió el caso de una familia que había dejado de recibir
agua en su residencia por haber incurrido en mora en el pago del servicio. Esta
vez, la Corte advirtió que la prestación del servicio público domiciliario de
acueducto no puede suspenderse, pese al incumplimiento en el pago, “si los efectos de la
suspensión se concretan en un desconocimiento desproporcionado a los derechos
constitucionales de sujetos o establecimientos especialmente protegidos o en
una grave afectación en las condiciones de vida de una comunidad”.
La Sentencia T-616 de 2010, por su
parte, examinó dos casos en los que se
vio  comprometida la disponibilidad del agua. La primera tutela planteaba el
caso de una persona que se vio desprovista del servicio porque su vivienda no contaba
con las redes locales para realizar la conexión. Además, la empresa prestadora
se había negado a realizar los ajustes correspondientes, porque el peticionario
se había conectado a la llave de agua de la casa contigua para obtener el
líquido. La Corte comprobó que la forma en que el accionante se procuraba el
agua para satisfacer sus necesidades básicas no aseguraba los niveles mínimos
de disponibilidad del líquido en su hogar. Por esa razón, concedió el amparo
reclamado.[38]
La
segunda tutela había sido promovida por varios habitantes del barrio Nueva
Granada, en Buenaventura, debido a que el servicio de acueducto se les prestaba
de forma intermitente (día por medio, entre las seis de la tarde y las 12 de la
noche) y deficiente. Los accionantes denunciaron que el agua llegaba sin
suficiente presión, lo cual impedía que los habitantes de las viviendas
ubicadas en la parte alta del barrio dispusieran del servicio.
El
fallo verificó que la accionada, Hidropacífico S.A. ESP, vulneró el derecho de
los peticionarios a contar con disponibilidad mínima de agua, pues no
suministraba el líquido diariamente ni tenía contemplados otros sistemas de
provisión diaria, como el uso de carro tanques o de sistemas de almacenamiento
individuales o colectivos. En consecuencia, le ordenó adoptar las medidas presupuestales y técnicas necesarias
para programar el suministro de agua potable en las viviendas de los
accionantes por lo menos una vez al día, haciendo uso de esas alternativas.[39]
La
protección del derecho fundamental al agua en su faceta de accesibilidad.
4.3.
El derecho fundamental al agua se vulnera, también, cuando se impide el acceso
a las instalaciones necesarias y adecuadas para la prestación del servicio de
acueducto. La faceta de accesibilidad supone, en consecuencia, que los
servicios e instalaciones del agua sean accesibles para todos, sin discriminación
alguna.
El
literal c) del artículo 12 de la Observación General No. 15 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas identifica
cuatro dimensiones del derecho a la accesibilidad.
La
accesibilidad física implica que el agua y sus instalaciones y servicios
deben estar al alcance físico de todos los sectores de la población, de manera
que cualquier persona pueda acceder a un suministro de agua suficiente, salubre
y aceptable en cada hogar, institución educativa y en su lugar de trabajo. La
observación exige que todas las instalaciones y servicios sean de calidad
suficiente y culturalmente adecuados y que tengan en cuenta las necesidades
relativas al género, al ciclo vital y a la intimidad. Además, advierte que la
seguridad física no debe verse amenazada durante el acceso a los servicios e
instalaciones de agua.
La
segunda dimensión del derecho de acceso al agua potable es la accesibilidad
económica, en virtud de la cual se exige que los costos y cargos directos e
indirectos asociados con el abastecimiento de agua sean asequibles y no
comprometan ni pongan en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en
el pacto.
La
tercera dimensión es la no discriminación. El agua y los servicios e
instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho,
incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin
discriminación alguna por motivos prohibidos.
Finalmente,
la garantía de acceso al agua comprende el acceso a la información, esto es, el
derecho a solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del
agua.
4.4.
La Corte ha protegido el derecho fundamental a acceder al agua potable en cada
una de esas dimensiones. Una decisión paradigmática sobre la dimensión de
accesibilidad física es, por ejemplo, la que adoptó la Sentencia T-418 de 2010[40],
al analizar la tutela que interpuso un grupo de habitantes de la zona rural del
municipio de Arbeláez, en Cundinamarca, debido a que no tenían acceso al servicio
de agua potable por razones técnicas que hacían costosa la prestación del
servicio.
El
fallo comprobó que, efectivamente, la entidad territorial accionada había
vulnerado el derecho fundamental al agua de los accionantes, en su faceta de
accesibilidad física, al no adoptar un plan de acción destinado a asegurar el
acceso progresivo a agua potable de quienes habitaban en las zonas rurales. Por
esas razones, ordenó diseñar dicho plan e implementar, mientras tanto, medidas
adecuadas para asegurar que las personas del sector accedieran a un mínimo de
agua potable, mediante alternativas distintas a la conexión al acueducto.
La
sentencia en mención representa, además, un precedente paradigmático acerca de
la prohibición de supeditar la accesibilidad al agua a exigencias
discriminatorias, pues alertó sobre la imposibilidad de que, dentro del actual
Estado social y democrático de derecho, las personas del sector rural sean
tratados como los últimos de la fila a la hora de acceder al agua potable y al
saneamiento básico.
4.5.
La eventual infracción del derecho al agua en su faceta de accesibilidad
económica ha sido objeto de estudio por parte de esta corporación cuando las
empresas prestadoras del servicio de acueducto se niegan a instalar las
acometidas o cuando condicionan la adecuación de las redes locales a costos
desproporcionados que afectan la estabilidad financiera y el mínimo vital del
accionante. En estos casos, se ha ordenado conectar a los usuarios a las redes,
autorizando el cobro de la instalación, pero sin trasladarles los gastos por
estudios técnicos, planos y licencias, que deben ser asumidos por la empresa
correspondiente.
La
sentencia T- 279 de 2011[41] estudió un
asunto de esas características. La providencia amparó el derecho fundamental al
agua de una persona a la que se le negó la instalación del servicio de agua con
medidor independiente sobre el supuesto de que su vivienda estaba ubicada en un
lote de terreno de mayor extensión sobre el cual existían 70 facturas
pendientes de pago del servicio de acueducto.
La Corte verificó que el accionante no estaba obligado
a pagar la totalidad de la deuda. Por eso, al condicionar la instalación del
servicio a dicho pago, la empresa estaba abusando de su posición dominante
contractual, en detrimento de sujetos de especial protección constitucional, ya
que el actor estaba a cargo de su hijo de tres años. El fallo ordenó que la
accionada realizara las obras necesarias
para instalar el medidor independiente en el inmueble del peticionario, sin que
para el efecto pudiera cobrarle más que los costos de la instalación del
servicio y las dos primeras facturas que se adeudaban del contrato anterior.[42]
Luego,
la Sentencia T-541 de 2013 examinó una situación similar.[43]
En esta ocasión, el accionante, quien actuaba como representante legal de una
fundación dedicada a brindarles educación y alimentación a varios niños del
Barrio Ciudad Galán, en Bogotá, relató que la vivienda destinada para el efecto
había dejado de recibir los servicios de acueducto y alcantarillado, por cuenta
de una deuda que la fundación no estaba en capacidad de pagar.
La
Corte verificó que la factura que la empresa de servicios públicos pretendía
cobrarle al accionante tenía un costo desmesurado por razones atribuibles a la
compañía. Por eso censuró que, por cuenta de la negligencia de la empresa, se
hubiera comprometido el acceso al agua de los casi 100 niños que acudían a la
fundación.[44]
La
protección del derecho fundamental al agua en su faceta de calidad
4.6.
La faceta de calidad del derecho al agua implica que el líquido que se destine para el uso personal o doméstico sea salubre y
que, por lo tanto, no contenga microorganismos o sustancias químicas o
radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. La calidad del agua implica,
además, que la misma tenga un color, un olor y un sabor aceptables para cada
uso personal o doméstico.[45]
La
Corte ha protegido el derecho a recibir el agua en condiciones químicas y
físicas aceptables. Así lo ordenó, por ejemplo, la Sentencia T-410 de 2003[46],
mencionada previamente (Supra 3.7.), tras verificar que la infraestructura
del sistema de acueducto municipal de Versalles, en el Valle del Cauca, estaba
en precarias condiciones, y que estaba suministrando agua contaminada, no apta
para el consumo humano, a los habitantes del municipio.
Los
resultados de algunos exámenes de laboratorio y las declaraciones de las
propias autoridades accionadas, quienes expresaron que el agua no estaba
clorificada por los altos costos que demandaba su tratamiento y la falta de
recursos con que contaba el municipio para el efecto, demostraron la amenaza
que el consumo del líquido representaba para la salud y la vida de los
habitantes de Versalles.
El
fallo, por lo tanto, ordenó iniciar los trámites administrativos, financieros y
presupuestales necesarios para que, en un plazo no superior a seis meses, se
garantizara el acceso del accionante y de la población del municipio al
servicio público de acueducto en las condiciones de calidad, regularidad,
inmediatez y continuidad exigidas en la Constitución y en la Ley. [47]
El
derecho a la no discriminación en la distribución del agua potable
4.7.
Para finalizar este acápite, la Sala debe referirse a aquellos casos en los que
la Corte ha dado cuenta de la imposibilidad de que la distribución del servicio
de agua se supedite a criterios discriminatorios. Esta fue la posición que
adoptó este alto tribunal al establecer que ninguna fuente de agua puede ser
utilizada de manera que el líquido logre abastecer solo a algunas personas, y
se deje sin provisión a otros.
Tal
fue la tesis expuesta por la Sentencia T-244 de 1994[48], a propósito de la tutela
que promovió un habitante de Guaduas, Cundinamarca, con ocasión de la
construcción de un embalse que interrumpió el flujo normal del agua de una
quebrada con la que se surtía del líquido la comunidad del sector. El fallo
comprobó que el embalse, construido por unos particulares, había alterado la
distribución del caudal de las aguas de la quebrada en detrimento de los
habitantes de las zonas rurales de Guaduas.
De
hecho, la sentencia reprochó que las autoridades municipales accionadas
parecieran preocupadas, solamente, por la situación que se vivía en el casco
urbano del municipio, sin considerar que la mayor parte de la población –la que
más requería de la atención del Estado- vivía en las zonas rurales. En línea
con tales argumentos, la providencia le ordenó al entonces Inderena suprimir
los registros del embalse que obstaculizaba la distribución del agua, para que
la misma pudiera transitar libremente por el cauce de la quebrada que la
conducía hacia la comunidad de Guaduas. Así mismo, dispuso que el Gobernador de
Cundinamarca debería adoptar medidas encaminadas a garantizar la realización de
un estudio para la construcción de un acueducto para la vereda Peladeros, de
ese municipio.
Otra providencia que amparó el derecho de acceso al agua por
cuenta de la exigencia de un requisito discriminatorio fue la Sentencia T-463
de 1994[49],
que calificó como “abiertamente”
violatorio de la Carta Política “exigir que quienes quieran tener acceso a la prestación del
servicio público de acueducto deben haber sido asociados desde el comienzo o
haber sido admitidos posteriormente como socios [de una asociación de usuarios
de acueducto] de acuerdo con los estatutos”. En el caso concreto,
el derecho de acceder al servicio público de agua se había supeditado a
pertenecer a tal asociación de usuarios, con lo cual se forzó el consentimiento
de los accionantes y se introdujo un factor de desigualdad, pues se les privó
de su derecho a disponer del agua, aunque había pagado un estipendio por
acceder a ella, como los demás usuarios del acueducto.
5. El caso concreto
5.1. Según se indicó en los
antecedentes de esta decisión, el señor Yerson Enrique López pretende la protección de los derechos fundamentales que el municipio de
Yopal, la EAAAY y el Departamento del Casanare le habrían vulnerado al
impedirle acceder a agua potable, suficiente, aceptable, asequible y accesible
para su uso personal y doméstico.
En criterio
del peticionario, la infracción iusfundamental denunciada se concreta en el
hecho de que, a más de tres años de la fecha en que colapsó la planta de
tratamiento de agua potable de Yopal, los habitantes del municipio no puedan,
todavía, disponer de agua potable para satisfacer sus necesidades básicas.
El señor
López cuestionó que las rutas de los carro tanques que están surtiendo el
líquido en la ciudad operen en horarios laborales y que no se parqueen en
lugares cercanos a su residencia. Debido a esas circunstancias, dice, ha puesto
en riesgo su integridad física, ya que, para recoger el líquido, debe
trasladarse de noche a los puntos de abasto. Además, denunció la baja calidad
del agua que se está distribuyendo por las redes de acueducto.
5.2. Las
accionadas reconocieron la difícil situación que aqueja a los habitantes de
Yopal por cuenta de los daños que sufrió la planta de tratamiento de agua
potable en 2011. Pese a eso, las tres coincidieron en solicitar que la tutela
se declare improcedente, considerando que las medidas necesarias para enfrentar
las circunstancias derivadas de la falta de agua potable se están adoptando, en
el marco del trámite de cumplimiento de un fallo de acción popular que amparó
los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente sano, de acceso a
los servicios públicos y los derechos fundamentales a la salud y a la vida
digna de la población de Yopal.
5.3. El Juez
Segundo Penal del Circuito de Yopal les dio la razón a las accionadas. La
sentencia que ahora se revisa declaró improcedente la tutela, considerando que
la emergencia sanitaria que se produjo como consecuencia de la destrucción de
la planta de tratamiento de agua potable de Yopal ha sido atendida por las
entidades competentes en la materia, de conformidad con las directrices que
impartió el Tribunal Administrativo de Casanare al amparar los derechos
colectivos comprometidos por cuenta de esas circunstancias.
Dado que el
accionante no demostró que las medidas adoptadas en el fallo de acción popular
hubieran resultado insuficientes para materializar el amparo concedido ni alegó
encontrarse expuesto a un perjuicio irremediable, no podía acudir a la tutela
como mecanismo principal de defensa. El juez a quo indicó, finalmente, que las
órdenes que el actor pretendía que se impartieran por esta vía excepcional
requerían de ciertas decisiones políticas de distintos niveles de la
administración, cuyo escenario natural no es la acción de tutela.
5.4. En ese
orden de ideas, y de conformidad con lo referido en el acápite correspondiente
a la formulación del problema jurídico (Supra 2.4.) la Sala deberá
asumir dos tareas.
En primer
lugar, deberá verificar si la solicitud de amparo que formuló el señor López es
procedente, considerando los criterios expuestos en los fundamentos de esta
providencia acerca de la procedibilidad formal de las tutelas que buscan la
protección del derecho fundamental al agua, cuando el mismo se ha visto
amenazado o ha sido vulnerado por cuenta de una situación que ocasionó,
también, la infracción de derechos colectivos.
Si la tutela
llega a superar dicho análisis de procedibilidad formal, la Sala emprenderá el
estudio material de la tutela. En ese caso, deberá verificar si el departamento
de Casanare, la alcaldía de Yopal y la EAAAY vulneraron el derecho fundamental
del señor López a obtener agua potable en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad y calidad.
Análisis de procedibilidad formal de la acción de tutela.
5.5.
De conformidad con lo expuesto en los fundamentos de esta providencia, la
procedibilidad formal de las tutelas relativas a la protección del derecho
fundamental al agua que comportan también la posible infracción de derechos
colectivos depende de que se verifiquen dos aspectos concretos: la legitimación
del accionante para formular la tutela y
el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad, dada la posibilidad de que la protección
pretendida pueda lograrse en el marco de una acción popular o de grupo.
El
estudio del requisito de legitimación exige, a su vez, constatar que el
peticionario sea titular del derecho fundamental al agua y establecer la
presencia del riesgo o perjuicio directo que la circunstancia denunciada le
estaría generando. El análisis del requisito de subsidiariedad, ya se dijo,
supone demostrar la idoneidad de la acción de tutela, de cara a la existencia
de otros medios de defensa judicial a los que podría acudir el accionante en
aras de la protección de sus derechos. La Sala procederá, entonces, a examinar
estos elementos en el marco de las particulares circunstancias del caso
concreto.
- El accionante es
titular del derecho fundamental al agua. La tutela, en consecuencia, satisface
el requisito formal de legitimación.
5.6.
Lo primero que hay que considerar para efectos de determinar si el accionante
se encontraba legitimado para interponer la tutela es que la connotación de
derecho fundamental que se le atribuye al agua ha sido vinculada al hecho de
que se destine al consumo humano. La solicitud de amparo cumple con ese primer
requisito, pues la pretensión formulada por el señor López se dirige a obtener
agua para su consumo personal y doméstico.
El
peticionario, en efecto, reclamó la protección de su derecho a disponer y
acceder a un mínimo vital de agua potable para su consumo, higiene personal y
para cocinar sus alimentos. Esto comprueba que la situación de
desabastecimiento de agua que se vive en Yopal podría estarlo afectando de
forma particular y concreta, lo cual acredita su condición de titular del
derecho fundamental al agua y lo legitima para interponer la tutela.
Tal
circunstancia fue advertida por el juez de instancia, que reconoció, en ese
contexto, el claro vínculo que la solicitud del señor López tenía con sus
derechos fundamentales a la salud y a la vida digna. Pese a esto, como se
indicó antes, el juez a quo consideró que la situación narrada en la tutela no
había expuesto al actor a un perjuicio irremediable.
Tal
asunto, sin embargo, deberá analizarse en el marco del examen de subsidiariedad
de la solicitud de amparo. A ello procederá la Sala, tras haber constatado, ya,
que ante la posibilidad de que el accionante se haya visto afectado de manera directa y real por cuenta de la situación
denunciada, se encontraba legitimado para promover la acción de tutela.
-La subsidiariedad
de la acción de tutela cuando un fallo de acción popular adoptó, previamente,
medidas para proteger los derechos colectivos y fundamentales comprometidos.
5.7. En este punto, correspondería a la Sala determinar si la acción de
tutela que formuló el señor López para obtener el amparo de su derecho
fundamental al agua es procedente, o si, por el contrario, el hecho de que su
solicitud involucrara un debate relativo a la posible infracción o amenaza de
derechos colectivos exigía que el mismo fuera abordado en el escenario de una
acción popular. La procedencia de la tutela, en estos términos, exigía
descartar que la acción popular fuera idónea para obtener el amparo pretendido.
Ocurre, sin embargo, que el caso que ahora se estudia reviste de unas
particularidades que lo hacen sustancialmente distinto de los analizados en las
sentencias que la Sala reseñó, previamente, con el ánimo de poner en contexto
las reglas que la Corte ha considerado al decidir sobre la procedibilidad
formal de las tutelas que involucran la posible infracción de derechos
fundamentales y colectivos, simultáneamente.
Lo que distingue el asunto objeto de revisión de aquellos examinados
por esta corporación en el pasado es que, en este caso en particular, el
requisito de subsidiariedad no puede examinarse en abstracto, es decir, en
función de la posibilidad de que el peticionario hubiera perseguido la
protección de sus derechos a través de una acción popular.
Los alegatos que las entidades accionadas formularon en relación con la
improcedencia formal de la acción de tutela se fundamentan en una circunstancia
distinta: el hecho de que se haya proferido, ya, una sentencia de acción
popular que adoptó medidas destinadas a conjurar los perjuicios que los
habitantes de Yopal han sufrido por cuenta de la situación de desabastecimiento
de agua potable que se vive en ese municipio desde 2011.
5.8. Tal fue, en efecto, la razón que condujo a que el funcionario
judicial de instancia, el Juez Segundo Penal del Circuito de Yopal, declarara
improcedente la solicitud de amparo. En criterio del funcionario, la tutela que
impetró el señor López no cumplió los requisitos formales de procedencia,
porque i) el Tribunal
Administrativo de Casanare ya había declarado, en un fallo de acción popular de
2012, “la existencia de
vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública, ambiente sano,
acceso a los servicios públicos de forma eficiente y oportuna y, de contera al
goce de la buena salud y vida digna de la población de Yopal”; porque ii) en ese ámbito, se adoptaron medidas para
mejorar la continuidad y la calidad en la prestación del servicio de acueducto
y porque, de todas maneras, iii)
el
peticionario no demostró que las órdenes impartidas por el juez popular
resultaran insuficientes para materializar la protección que en esa oportunidad
se concedió.
Tales argumentos sitúan a la Sala en un escenario distinto del
examinado por los precedentes jurisprudenciales aludidos previamente. En este
ámbito, se insiste, no haría falta determinar si el señor López podía discutir
ante el juez popular la situación que relata en la tutela, sino establecer, en
concreto, si las medidas adoptadas por la sentencia de acción popular de 2012
descartaban la procedibilidad formal de la tutela que promovió el señor Yerson
López.
5.9. El asunto objeto de revisión plantea, por lo tanto, nuevas
inquietudes. Vincular la improcedencia formal de la acción de tutela que acá se
examina a que existe una decisión judicial previa que imparte órdenes
encaminadas a la superar las circunstancias de desabastecimiento de agua que se
viven en Yopal parecería sugerir que, por cuenta de la decisión que adoptó al
respecto el Tribunal Administrativo de Casanare, los habitantes de ese
municipio que se consideren afectados por la falta de agua potable no pueden
promover una acción de tutela para reclamar la protección de sus derechos
fundamentales.
Tal argumento resulta problemático por varias razones. La primera tiene
que ver con que, evidentemente, la adopción de una decisión judicial, cualquiera
que sea, no tiene la potencialidad de restringir la interposición de futuras
acciones de tutela. A menos que, por ejemplo, se configure el fenómeno de la
cosa juzgada.
Podría pensarse, entonces, que es eso lo que sugiere el juez de
instancia: que la situación planteada por el señor López ya fue examinada y
resuelta por el Tribunal Administrativo de Casanare y que, en ese contexto, la
acción de tutela que acá se examina resulta improcedente. Sin embargo, lo que
en realidad plantea el fallo objeto de revisión, tras aludir al fallo de acción
popular, es que “la acción de tutela solo procede cuando no existe otro
mecanismo de defensa”. ¿Significa esto que una decisión judicial en firme es un
medio alternativo e idóneo de defensa judicial?
5.10. Estos interrogantes exigen que la Sala se remita al fallo de
acción popular que, en criterio de las entidades accionadas y el juez de
instancia, justifica que la acción de tutela que formuló el señor López se
declare improcedente. Así las cosas, la Sala dedicará los párrafos
subsiguientes a realizar una síntesis de la referida providencia. Elaborada tal
síntesis, definirá si la solicitud es procedente o si, en realidad, no
satisface el requisito de subsidiariedad, como lo decidió el juez a quo.
-Síntesis del
fallo de acción popular adoptado por el Tribunal Administrativo de Casanare el
28 de junio de 2012.
La acción
popular
5.11. La sentencia a que se refieren la alcaldía de Yopal, el
departamento de Casanare, la EAAAY y el juez de instancia resolvió la acción
popular que promovió, en agosto de 2011, el señor Wulfran Amadeo Castillo
Rodríguez, vocero coordinador de la veeduría ciudadana para la vigilancia de la
consultoría y licitación pública de la construcción del nuevo acueducto de la
ciudad de Yopal, con el objeto de que se protegieran los derechos colectivos
(goce de una buena salud,  la vida, la salubridad pública, el ambiente sano, el derecho a
acceder a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna), que estaban siendo vulnerados por cuenta del colapso de la
infraestructura de la planta de tratamiento de agua potable del municipio de
Yopal, en 2011.
Según
se indica en el fallo del Tribunal Administrativo de Casanare, el señor
Castillo narró, en los siguientes términos, los hechos que sustentaban su
solicitud de amparo:
1. El día 29 de mayo de
2011, colapsó la planta de tratamiento del acueducto de Yopal, debido a una
falla geológica producida por el fenómeno climático de “La Niña”, hecho
que generó que más de ciento treinta mil (130.000) habitantes quedaran sin
suministro de agua potable.
2. La inejecución del
proyecto o de las obras por adelantar implica un retroceso de las políticas
nacionales, departamentales y municipales sobre el goce del agua potable y
sobre el manejo adecuado del saneamiento básico.
3. El 29 de julio de 2011,
la Alcaldesa de Yopal y el Gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y
Aseo de Yopal E.I.C.E. E.S.P. solicitaron al departamento de Casanare el apoyo
para la ejecución de los estudios y diseños de la planta de tratamiento de agua
potable y la asignación de cuatro mil millones de pesos para adelantar los
estudios de factibilidad y los estudios definitivos del proyecto, que
permitieran dotar al municipio, en el menor tiempo posible, de la infraestructura
adecuada para el tratamiento del agua para consumo humano.
4. El 19 de julio de 2011,
el actor popular le solicitó a la Alcaldía de Yopal  informarle sobre las
actuaciones administrativas adelantadas para restablecer el servicio de agua
potable en el municipio. La petición fue contestada por la administración en un
sentido ambiguo, pues le informó que estaba adelantando actividades para la
construcción de proyectos de infraestructura y rehabilitación de sectores
afectados por la temporada de lluvias, a través del Fondo Adaptación, y que los
procesos serían contratados de manera acelerada por el Gobierno Nacional, lo
cual, a su juicio, buscaba dilatar el proceso.
5. El gobernador de
Casanare se había comprometido públicamente a destinar recursos de regalías
petroleras por seis mil millones de pesos  ($6.000.000.oo) para financiar los
estudios de consultoría. Sin embargo, esos recursos se encuentran congelados.
6. Existe falta de
diligencia por parte del municipio de Yopal y de la empresa de acueducto y
alcantarillado de la ciudad, que no han definido el inmueble donde se pretende
localizar y construir la nueva planta de tratamiento.
7. Al omitirse la
declaratoria de urgencia manifiesta por parte del municipio, no se apropiaron
los recursos ni las partidas presupuestales necesarias para superar la
emergencia.
8. Todo esto ha conducido
a que, a la fecha de la interposición de la acción popular, no exista en el
municipio suministro de agua potable.
Con
fundamento en lo expuesto, el actor popular formuló las siguientes
pretensiones:
1.     Que se ordene al municipio
de Yopal, a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal, al
departamento de Casanare y demás organismos iniciar de manera urgente los
trámites de suscripción del Contrato de Consultoría para la elaboración de los
estudios de prefactibilidad, factibilidad y diseños definitivos para la
construcción de la Obra Pública de Acueducto de la Ciudad de Yopal.
2.     Que se garantice el
suministro del agua de manera oportuna, continua, y con la potabilidad
necesaria para el consumo humano.
3.     Que se ordene la
apropiación de los recursos o partidas presupuestales indispensables para
celebrar los contratos de consultoría y de obra pública del nuevo acueducto de
la ciudad de Yopal y que se les dé celeridad a los trámites administrativos
necesarios para tales fines, de manera que los proyectos, incluyendo las
actividades encaminadas a la obtención de los recursos necesarios del rubro de
regalías petroleras dentro de la vigencia fiscal actual ante el departamento de
Casanare.
La Sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare
5.12. Surtido el trámite correspondiente, el Tribunal
Administrativo de Casanare profirió sentencia el 28 de junio de 2012, que
accedió a las pretensiones del actor popular, tras encontrar probada la
vulneración de los derechos colectivos invocados. Sobre este aspecto en
particular, el fallo indicó lo siguiente:
-El 29 de mayo de 2011, la planta de tratamiento de
agua potable de Yopal colapsó como consecuencia de un evento geológico que
afectó un área de cinco hectáreas que dejó a todo el municipio sin agua, pues
destruyó toda la infraestructura de potabilización.
-El colapso de las estructuras fue total. Por eso, no
es viable recuperar la planta de tratamiento. De hecho, no es posible la
construcción de una planta de la misma naturaleza en el mismo sitio.
-El municipio de Yopal tiene una población aproximada
de 130.000 habitantes en el área urbana, la cual requiere como mínimo un caudal
promedio diario de 380 litros de agua por segundo y un caudal máximo diario
cercano a los 500 litros por segundo.
-La población de Yopal ha tenido un incremento
inusual. Es estudio de prefactibilidad arroja una proyección de población
futura en los próximos años que oscila entre los 400.000 y los 450.000
habitantes.
-Para mitigar los problemas derivados de la
destrucción de la planta de tratamiento, las administraciones municipal,
departamental y nacional, con la intervención de entidades públicas y privadas,
han utilizado los sistemas de suministro de agua a través de carro tanques, la
construcción de una línea de interconexión entre las líneas de conducción
provenientes de la Quebrada La Tablona y el sistema de acueducto. Tales
medidas, sin embargo, han resultado insuficientes para dotar de agua potable a
la población de Yopal, pues se presentan cortes periódicos y la captación y
potabilización del agua proveniente de La Tablona tiene ciertos inconvenientes,
pues, en la temporada de lluvias, el aumento del caudal de la quebrada
transporta sedimentos, lo cual obliga a suspender el suministro. Los sistemas
que hasta ahora se han utilizado presentan, en todo caso, problemas relacionados
con la calidad del agua que se suministra.
-Aunque la alcaldía de Yopal refirió que los problemas
de suministro se estaban solucionando, es un hecho notorio que ello no ha
ocurrido. En efecto, a diario se observan filas y filas de personas tratando de
obtener el líquido de los carro tanques y de los sitios que se han adecuado
para su suministro. Así mismo, se les observa con recipientes yendo a lavar su
ropa en las quebradas aledañas, o transportando el líquido del río Cravo Sur y
de otras fuentes existentes.
5.13. El Tribunal Administrativo consideró demostrado,
en los términos referidos, que la población de Yopal había sido víctima de la
infracción de los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente
sano, al acceso a los servicios públicos domiciliarios, a su prestación en
forma eficiente y oportuna “y de contera, al goce de buena salud y la vida
digna”, desde mayo de 2011.
Así, tras valorar la responsabilidad de las entidades
accionadas en la vulneración de esos derechos, concluyó que la medida
definitiva para protegerlos de manera efectiva debía ser la construcción de una
nueva planta de tratamiento. Sin embargo, advirtió que los estudios allegados
al proceso en ese sentido no incluían análisis serios sobre la población de
Yopal ni sobre la manera en que su incremento aumentaría la necesidad de agua
en litros por segundo. Tampoco precisaba el costo de la nueva planta, su
financiación ni las contribuciones que harían para el efecto las entidades
responsables del suministro de agua.
Ante tales falencias, el Tribunal adoptó medidas
cautelares y definitivas en aras de la protección de los derechos colectivos
conculcados a la población de Yopal.
A continuación, se transcribe la parte resolutiva del
mencionado fallo de acción popular:
“En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo
de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones
de “ausencia de vulneración de derechos colectivos” y “hecho superado”
propuestas por el municipio de Yopal; de “inexistencia de las actuaciones
endilgadas por el accionante” incoada por la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E. E.S.P.; de “falta de legitimación en
la causa por pasiva” aducidas por el Departamento de Casanare y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de “ausencia de
vulneración de los derechos colectivos supuestamente vulnerados” alegada
por el Fondo Adaptación, por las razones indicadas en la parte considerativa.
SEGUNDO: DECLARAR que existe vulneración a los
derechos colectivos a la salubridad pública,
al ambiente sano, al acceso a los servicios públicos en forma eficiente y
oportuna y de contera al goce de buena salud y a la vida digna, a la población
de Yopal, por parte de la Nación (Fondo de Adaptación), el departamento de
Casanare, el municipio de Yopal y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Yopal E.I.C.E. E.S.P. por no haber suministrado agua potable en forma
permanente desde mayo de 2011 hasta la fecha. Para garantizar dichos derechos
se ordenará la implantación de las medidas cautelares y definitivas que se
indican a continuación:
1)    Medidas cautelares
Contenido
Plazo
Responsable y
porcentaje de financiación
Continuar con el suministro de agua potable a la
población de Yopal a través de carros tanques e interconexión de la quebrada
de la Tablona con la red de acueducto de Yopal pero mejorando lo relacionado
con continuidad del servicio y calidad.
Desde la fecha de notificación del fallo y hasta que se
ponga en funcionamiento la nueva planta de tratamiento o el sistema que se
adopte para garantizar el suministro del servicio permanente de agua potable
a la población de Yopal en condiciones normales de calidad y periodicidad.
1. Fondo de  Adaptación (40%).
2. Departamento de Casanare (35%).
3. Municipio de Yopal (20%).
4.  EAAAY (5%).
Actividades de reglamentación para garantizar que la
calidad del agua que se está  suministrando a la población de Yopal sea apta
para el consumo humano.
Durante la vigencia de las medidas provisionales.
Ministerios de
Protección Social, de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial o los que
los hayan reemplazado, la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el Instituto Nacional de Salud, las direcciones
departamentales, distritales y municipales de salud y la EAAAY.
Informes periódicos a este Tribunal sobre los resultados
obtenidos.
Cada dos meses contados a partir de la notificación de
esta sentencia y hasta la finalización de las medidas provisionales.
Ministerios de
Protección Social, de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial o los que
los hayan reemplazado, la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el Instituto Nacional de Salud, las direcciones
departamentales, distritales y municipales de salud y la EAAAY.
2)    Medidas definitivas
Contenido
Plazo
Responsable y
porcentaje de financiación
Diseñar, financiar, constituir y poner en operación un
sistema integral de acueducto (a través de planta de tratamiento, pozos
profundos o el sistema más conveniente de acuerdo con los estudios que se
deben realizar para el efecto) que cubra las necesidades actuales de la
población de Yopal y también las necesidades proyectadas a futuro en un lapso
no menor a 20 años.
Desde la ejecutoria de esta  sentencia y hasta por un
plazo máximo de 5 años, cumpliendo las siguientes etapas:
-
Estudio de
Factibilidad
(6 meses)
-
Estudios y diseños
definitivos
(14 meses)
-
Adquisición de
inmuebles y contratación
(4 meses)
-
Construcción y
puesta en funcionamiento
(36 meses)
1. Fondo de  Adaptación (40%).
2. Departamento de Casanare (35%).
3. Municipio de Yopal (20%).
4.  EAAAY (5%).
TERCERO: CONFORMAR
un comité de verificación de lo ordenado en el fallo que estará integrado y
tendrá las funciones indicadas en la parte considerativa.[50]
CUARTO: DISPONER
adicionalmente que:
1.
Las autoridades de regulación del sector de servicios públicos
domiciliarios, los ministerios, el Departamento Nacional de Planeación y las
ambientales vinculadas a la presente acción den prioridad a las licencias y
permisos que se requieran para la realización de las obras necesarias para
garantizar los derechos colectivos a la población de Yopal.
2.
Las Corporaciones Públicas (Asamblea Departamental de Casanare y
el Concejo Municipal de Yopal) deberán tramitar a la brevedad y priorizar los
proyectos de ordenanza y de acuerdo que les presente el gobernador y el alcalde
respectivamente, para financiar las obras indicadas en este sentencia.
3.
La financiación correspondiente al departamento de Casanare y al
municipio de Yopal se impute a los recursos provenientes del sistema general de
particiones y a recursos propios para inversión, y si fuere necesario a los
recursos originados en regalías, para lo cual el gobernador y el alcalde de las
citadas entidades deberán presentar con la debida anticipación los proyectos
respectivos ante el Departamento Administrativo Nacional de Planeación, el cual
deberá darles la prioridad que corresponde a las obras necesarias para superar
el estado de perturbación de los derechos colectivos conculcados a la población
de Yopal.
QUINTO: DECLARAR
que no hay lugar al pago de incentivos y de costas.
SEXTO: ORDENAR
a la Secretaría que remita copia de la demanda, del auto admisorio y de este
fallo a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de
la Ley 472 de 1998, relacionados con el registro público centralizado de
acciones populares y acciones de grupo.
De igual
manera, ORDENAR a la misma dependencia que remita copia de la presente
sentencia a todos y cada uno de los sujetos procesales de la presente acción
para el cumplimiento inmediato de las medidas cautelares ordenadas.
SÉPTIMO: Si la
presente sentencia no fuere apelada, DESE cumplimiento a lo ordenado en
el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.”
5.14. El relato elaborado hasta acá da
cuenta, entonces, de que las circunstancias que suscitaron la interposición de
la acción popular por parte del vocero coordinador de la veeduría ciudadana para la vigilancia de
la construcción del nuevo acueducto de la ciudad de Yopal, en 2011, son distintas
de las que motivaron al señor López a formular la acción de tutela, en agosto
de 2014.
La acción popular, que se formuló durante
los meses siguientes a la fecha en que colapsó la planta de tratamiento de agua
potable de Yopal, buscaba que se protegieran los derechos colectivos
comprometidos por cuenta de la situación de emergencia en la que dicha
circunstancia sumió a todos los habitantes del municipio, que se adoptaran las
medidas necesarias para acelerar la construcción del acueducto y que se garantizara, en el
entre tanto, que la población de Yopal dispusiera de un mínimo de agua potable.
La acción de tutela que en esta ocasión se examina
persigue, en cambio, la salvaguarda del derecho fundamental al agua de un
ciudadano que dice haberse visto afectado por la falta de efectividad de las
medidas que las entidades accionadas han adoptado para asegurar el suministro
del líquido, mientras se construye un nuevo sistema de acueducto.
Nótese que, en efecto, lo que el accionante cuestiona
es que “ni el municipio, ni el departamento, ni la Nación” hayan brindado
alternativas para garantizar la prestación continua del servicio de agua. El
señor López alega que los carro tanques no están llevando el líquido hasta el
sector en el que se ubica su vivienda y critica que realicen sus recorridos en
horas laborales, cuando no le es posible recoger el líquido. Eso, dice, ha
obligado a los habitantes de Yopal a consumir el agua que se suministra por la
red de acueducto (que no sería apta para consumo humano) y a desplazarse en
horas de la noche hasta los puntos de abasto que se han dispuesto en algunas
zonas de la ciudad.
De ahí que haya reclamado que se impartan órdenes
encaminadas a garantizar el suministro de agua potable a través de la red de
acueducto o del mecanismo que resulta más eficiente para el efecto, dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia.
5.15. Tal panorama confirma, entonces, que fueron
situaciones disímiles las que motivaron la interposición de una y otra acción
constitucional. No ve la Sala, por eso, cómo el solo hecho de que ya se hubiera
resuelto la primera –la acción popular- pudiera conducir a declarar,
automáticamente, la improcedibilidad formal de la acción de tutela. Sobre todo
cuando, ya se ha dicho, el acaecimiento de circunstancias como la que ahora se
examina suele redundar en la amenaza o infracción de bienes jurídicos de
distinta naturaleza.
Obsérvese que, efectivamente, el colapso de la planta
de tratamiento de agua potable de Yopal comprometió los derechos fundamentales
y los derechos colectivos de la población de ese municipio. Y aunque ya se
adoptó una decisión judicial encaminada a superar las dificultades que ha
supuesto la falta de suministro continuo del líquido, las órdenes impartidas en
ese escenario no tienen la capacidad de evitar la estructuración de otros
eventos trasgresores del derecho fundamental al agua potable en sus facetas de
acceso, disponibilidad, calidad y no discriminación.
Una sentencia de acción popular no puede impedir, por
eso, que quien se considere afectado por la situación de desabastecimiento de
agua que se vive en Yopal reclame ante el juez de tutela la adopción de las
medidas necesarias para conjurar la amenaza o propiciar el restablecimiento de
sus derechos. Tal decisión judicial no es óbice, tampoco, para que el promotor
de la acción de tutela obtenga la protección correspondiente, si demuestra, en
línea con lo que aquí se ha expuesto, que es titular del derecho fundamental al
agua; que ha sufrido un riesgo o un perjuicio directo por cuenta de la
situación que denuncia y que no cuenta con otro medio judicial efectivo para
obtener la protección que pretende.
5.16. Establecido así que la firmeza de un fallo de
acción popular no hace improcedentes las tutelas que se promuevan
posteriormente en aras del amparo de los derechos fundamentales comprometidos
por la situación valorada en el primer escenario, la Sala encuentra que el
fallo que adoptó el Tribunal Administrativo de Casanare 2012 para conjurar el
daño causado a los habitantes de Yopal tras el colapso de la planta de
tratamiento de agua potable del municipio no hacía improcedente la tutela que
luego promovió el señor López debido a la forma en que esa misma situación
estaba impactando en sus propios derechos.
Y es que, como se anunció antes, una decisión judicial no tiene puede
restringir el posterior ejercicio la acción de tutela ni constituye, tampoco,
un medio alternativo e idóneo de defensa que impida acudir a esta acción
constitucional en situaciones de amenaza o vulneración de derechos
fundamentales.
Aun en ese marco, para la Sala es claro que la tutela
que promovió el señor López sí debía declararse improcedente, pues, como se
verá a continuación, la solicitud de amparo no satisface el requisito de
subsidiariedad. No porque ya existiera una decisión judicial previa, como lo
refirió el juez de primera instancia. La improcedencia de la tutela tiene que
ver con el hecho de que el accionante hubiera podido formular sus pretensiones
en otro escenario judicial que resultaba idóneo y efectivo para el efecto: el
trámite de verificación del cumplimiento del fallo de acción de popular
proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare. De ese punto se ocupará
la Sala en el siguiente acápite.
El trámite de verificación de cumplimiento del fallo
de acción popular era el escenario idóneo para perseguir la adopción de las
medidas que reclama el peticionario. La acción de tutela no cumple el requisito
de subsidiariedad y, por lo tanto, es improcedente.
5.17. Esta corporación se ha referido, en varias
oportunidades, a las amplias facultades que el legislador le concedió al juez
popular con el fin de dotarlo de las herramientas necesarias para materializar,
tanto en el trámite de la acción popular, como en la fase de su cumplimiento,
los principios de eficacia y de primacía del derecho sustancial que son propios
de estas acciones constitucionales.
En efecto, son varios los pronunciamientos que han
dado cuenta de la importancia que el legislador le concedió a la tarea de
asegurar la protección judicial, actual y efectiva de los derechos e intereses
colectivos contemplados en la Ley 472 de 1998. En palabras de la Corte, la
estructura especial de dichas acciones constitucionales tiene que ver con la
necesidad de “precaver o superar un daño en bienes
que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, frente a
los poderes del Estado, de la Administración Pública y de los grandes grupos
económicos”.[51]
Ese propósito explica que el juez de la acción popular
cuente con amplios poderes para impulsar su trámite y
para adoptar las medidas que conduzcan a evitar una eventual vulneración de los
derechos colectivos o a detener su afectación actual. Esos poderes, como se
explicará más adelante, se extienden también al escenario que prosigue la
adopción del fallo correspondiente.
5.18. La
Sentencia T-254 de 2014[52] se refirió, recientemente, a las
facultades con que cuenta el juez de la acción popular en aras de la concreción
de las órdenes que imparte en sus fallos estimatorios. En esa ocasión, esta
Sala de Revisión estudió las tutelas que promovieron varias mujeres, de forma
separada, contra una providencia adoptada en el marco de un incidente de
desacato de un fallo de acción popular que había protegido los derechos
colectivos vulnerados por el municipio de Manizales al permitir la construcción
de desarrollos urbanos en un terreno que era reserva natural y que se
encontraba en zona de alto riesgo de deslizamiento.
La
providencia cuestionada había descartado la posibilidad de modificar las
órdenes de protección impartidas en la sentencia de acción popular. Las
accionantes consideraron que tal decisión vulneraba sus derechos fundamentales,
porque las obligaba a desalojar sus viviendas -como se había ordenado en el
fallo- pese a que, en el trámite de cumplimiento, se habían allegado unos
informes técnicos que avalaban una alternativa de garantizar los derechos
colectivos protegidos sin necesidad de proceder a su reubicación.
La Sala resolvió que la tutela era
improcedente, porque solo el auto que le pone fin al incidente de desacato de
la acción popular puede ser atacado por esta vía excepcional. No obstante, precisó que los jueces de la acción popular sí pueden
ajustar las órdenes contenidas en sus fallos, en las mismas hipótesis en las
que los jueces de tutela actúan en ese sentido, esto es, cuando resulta
necesario para asegurar la materialización del amparo prodigado en la
sentencia. La modificación del fallo de acción popular era, por lo tanto,
posible, como lo habían reclamado las peticionarias.
5.19. La relevancia de la Sentencia T-254 de 2014 para
los efectos del asunto que ahora convoca a la Sala tiene que ver, sin embargo,
con el hecho de que haya advertido acerca de las responsabilidades
específicas que adquiere el juez de la acción popular una vez profiere su
decisión y sobre los dos escenarios procesales en los que puede ejercer los
poderes que le fueron concedidos en aras de la materialización del amparo de
los derechos colectivos: el trámite de verificación del cumplimiento del fallo
y el incidente de desacato. Al primero se refiere Ley 472 de 1998, cuando
consagra, en su artículo 34, que el juez de la acción popular conserva su
competencia, “durante el término prudencial fijado en el fallo”, para
tomar las medidas que conduzcan a materializar las órdenes de protección que
impartió, de conformidad con lo dispuesto en las normas del Código de
Procedimiento Civil.
Las facultades concedidas al juez trámite de verificación
del cumplimiento de un fallo de acción popular implican, en esos términos, que
el funcionario judicial pueda requerir a las
entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección para que actúen de
conformidad; que pueda practicar pruebas para establecer los motivos que
justifican su negligencia y que, en virtud de lo que se demuestre en ese marco,
pueda adoptar las medidas correctivas que correspondan, llegando, incluso, a
modificar las órdenes impartidas en el fallo, si de las pruebas practicadas se
concluye que no garantizarán el goce efectivo del derecho amparado, que su
ejecución podría alterar el orden público o se establece que no podrán
cumplirse.
El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 permite, además, que
el juez de la acción popular conforme un comité para la verificación del
cumplimiento de su sentencia, el cual “podrá estar integrado por él mismo,
por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el derecho o
interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización no
gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. El comité, por lo
tanto, cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la
formulación de las propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida
y facilita la vigilancia de las gestiones que los responsables de restablecer
el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto. Finalmente,
la Ley 472 de 1998 faculta al juez de la acción popular para presionar el
cumplimiento del fallo, en ejercicio de sus poderes disciplinarios, por la vía
del incidente de desacato.[53]
5.20.
Lo que hasta acá se ha expuesto supone, entonces, que la competencia del juez
de la acción popular no se agota cuando profiere su sentencia, sino que, por el
contrario, permanece en función de la posibilidad de adoptar las medidas que
permitan materializar el amparo concedido, en los términos previstos en el
fallo.
Eso
explica la importancia de que las providencias estimatorias de las pretensiones
de un actor popular i) contengan una orden de hacer o de no hacer que, a su
vez, defina la conducta que se deberá cumplir para proteger el derecho o
interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en
las acciones u omisiones que justificaron el amparo concedido; ii) condenen al
pago de perjuicios, si es del caso; iii) exijan la ejecución de las conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o interés colectivo, si esto es físicamente posible, y iv) señalen el
plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse su cumplimiento y culminarse
su ejecución.
Son
esos, en efecto, los estrictos términos que operan como marco de referencia
para propiciar la concreción del amparo concedido y, en el contexto de la
discusión que ahora se aborda, para determinar si es una acción de tutela, el
trámite de cumplimiento de la sentencia de acción popular o, incluso, el
incidente de desacato, la vía judicial idónea para perseguir la concreción de
las órdenes impartidas en el fallo, cuando su incumplimiento puede propiciar la
infracción de derechos fundamentales.
5.21.
Haría falta preguntarse entonces, si, considerando que el Tribunal
Administrativo de Casanare adoptó una serie de medidas cautelares y definitivas
para proteger los derechos colectivos vulnerados por cuenta de la falta de
suministro de agua en Yopal, era la acción de tutela la vía judicial idónea para
que el señor López solicitara el suministro de agua potable a través de
la red o del mecanismo que resultara más eficiente para el efecto, o si las
amplias facultades con que cuenta el juez de la acción popular para impulsar el
cumplimiento de sus fallos, hacía del trámite de verificación de cumplimiento
el escenario judicial para formular una pretensión de esa naturaleza.
La
solución de ese interrogante exige valorar la solicitud del señor López a la
luz de los criterios a los que esta corporación ha vinculado el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. La Sala debe
determinar, por lo tanto, si el trámite de verificación del cumplimiento del
fallo de acción popular adoptado por el Tribunal Administrativo de Casanare en
2012 le ofrecía al señor López la misma protección que pretendía obtener a
través de la acción de tutela; si, siendo ello así, alguna circunstancia lo
excusaba de plantear su pretensión en ese escenario o si estaba expuesto a un
perjuicio irremediable que justificara conceder un amparo transitorio.
El
trámite de verificación del cumplimiento del fallo de
acción popular del Tribunal Administrativo de Casanare ofrecía al peticionario
la misma protección que busca obtener a través de la acción de tutela.
5.22. La multiplicidad de medidas que el juez de la acción popular
puede adoptar durante el trámite de cumplimiento de sus sentencias estimatorias
para impulsar la ejecución de las órdenes impartidas y para materializar el
principio de eficacia que inspira el trámite de estas acciones constitucionales
hacían de ese escenario la vía idónea para que el señor López planteara su
pretensión de amparo, la cual, como se dijo, tiene que ver con la garantía del
suministro de agua potable a través de la red de acueducto o del mecanismo que
resultara más eficiente para el efecto.
Considérese, primero, que así como el fallo de acción popular que
profirió el Tribunal Administrativo de Casanare en 2012 ordenó diseñar,
constituir y poner en operación un sistema integral de acueducto que permitiera
conjurar de forma definitiva la situación de desabastecimiento que han
enfrentado los habitantes de Yopal por cuenta del colapso de la planta de
tratamiento de agua potable, previó, también, la adopción de unas medidas
provisionales destinadas a satisfacer la demanda inmediata del líquido mientras
se cumple el plazo de cinco años que contempló para el cumplimiento de la
primera orden.
La sentencia, en efecto, dispuso que las entidades responsables de
la ejecución del fallo deberían seguir suministrando agua potable a la
población de Yopal a través de carro tanques e interconexión de la quebrada La
Tablona con la red de acueducto de Yopal, “pero mejorando lo relacionado con
continuidad del servicio y calidad”. Es ese, precisamente, el origen del
plan de contingencia que ha venido ejecutando la EAAAY para asegurar el
suministro de agua continuo y controlar y mitigar la posible contaminación del
agua que se está distribuyendo, a partir de los reportes efectuados, para el
efecto, por el Instituto Nacional de Salud.
5.23. Las pruebas incorporadas en el expediente dan cuenta de que
las medidas que la EAAAY diseñó en esa dirección se han venido ejecutando[54]. No obstante,  para lo efectos de lo
que ahora se discute, lo verdaderamente relevante es que la efectividad de esas
medidas ha sido objeto de seguimiento por parte del Tribunal Administrativo del
Casanare, en el marco del trámite de cumplimiento del fallo de acción popular
que adoptó en ese sentido.
Tanto así que, mediante providencia de agosto de 2013, el alcalde
del municipio de Yopal, la gerente del Fondo Nacional de Adaptación y el
gerente de la EAAAY fueron declarados responsables de haber incurrido en
desacato a las medidas cautelares impuestas en la referida sentencia. La
decisión que en ese sentido adoptó el Tribunal Administrativo de Casanare fue
confirmada, en grado de consulta, por la Sección Primera del Consejo de Estado
en octubre siguiente, tras revisar las actas de las reuniones del comité de
verificación del cumplimiento del fallo, los oficios allegados por el defensor
del pueblo en ese escenario y los reportes entregados por el Instituto Nacional
de Salud.[55]
Así mismo, observa la Sala que mediante sentencia del tres de
abril del año pasado la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó, en
segunda instancia, el fallo estimatorio de acción popular proferido por el
Tribunal Administrativo de Casanare.[56]
El Consejo de Estado reiteró que la EAAAY está obligada a continuar prestando
el servicio de acueducto mediante el “abastecimiento continuo de agua
potable en condiciones que supongan un nivel de riesgo bajo para la población
de Yopal, como solución provisional al suministro de agua” en el municipio,
y le ordenó efectuar, junto con la alcaldía de Yopal, campañas de educación
sanitaria destinadas a instruir a los habitantes de la ciudad sobre las
precauciones que deben observar al momento de consumir el agua que se
suministra.
Además, la corporación compulsó copias de su decisión y del
expediente de la acción popular a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República, para que adelantaran las investigaciones que resultaran “de las irregularidades y omisiones
a que hubiere lugar, advertidas con ocasión del colapso del tanque No. 4 de la
planta modular y de los sucesivos retrasos en el cumplimiento de las órdenes
impartidas por el Tribunal Administrativo de Casanare”.
Todo esto, leído junto al material probatorio que da cuenta de la
continua  celebración de las audiencias de seguimiento al cumplimiento del
fallo de acción popular y de las directrices que allí se han adoptado en
presencia de las entidades responsables de la materialización del amparo, de
los delegados del ministerio público, de los veedores ciudadanos y de las demás
personas interesadas en la concreción de las órdenes impartidas, ratifica que
una pretensión como la que ahora plantea el señor López debía ser formulada,
primero, dentro de ese escenario, por reunir las características de idoneidad y
eficacia que lo erigían en el mecanismo principal de defensa para obtener lo
que aquí se pretende.
5.24. En este sentido, resulta preciso recordar las consideraciones
efectuadas en la Sentencia T-254 de 2014 acerca de la “variedad de instrumentos
procesales que la Ley 472 de 1998 puso a disposición del promotor del
incidente, y en general, de cualquier interesado en la ejecución de la
sentencia, para que persiguiera tal propósito ante el funcionario
correspondiente, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, cuya
procedencia, se insiste, es excepcional y subsidiaria”[57].
Siguiendo
el criterio de decisión aplicado entonces, la Sala reitera que quienes
acrediten haberse visto afectados de manera directa a raíz de las
determinaciones que se adopten por cuenta de la ejecución de un fallo de acción
popular están legitimados para intervenir en el trámite de su cumplimiento, para
aportar pruebas, para requerir la intervención de los organismos de control y,
sobre todo, para solicitarle al juez del caso que haga uso de sus poderes
oficiosos en aras de una pronta concreción del amparo de los derechos
colectivos que propenda, también, por la salvaguarda de sus garantías
fundamentales .
Tal posibilidad era manifiesta en
este caso, considerando que el Tribunal Administrativo Casanare fue enfático al
advertir que los miembros de
la comunidad de Yopal podrían participar de las reuniones del Comité de
Verificación, para garantizar, de esa manera, el ejercicio de los derechos
consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política.[58]
5.25. El señor López pudo, entonces,
acudir a esas reuniones para formular sus cuestionamientos sobre el cubrimiento
de las rutas de los carro tanques y sobre las condiciones del suministro de agua
que se está llevando a cabo a través de las redes. O pudo, en lugar de ello,
intervenir en el trámite de cumplimiento que actualmente adelanta el Tribunal
Administrativo del Casanare, solicitando la práctica de las pruebas necesarias
para resolver sus inquietudes o, inclusive, la imposición de una medida
provisional que atendiera sus necesidades urgentes de agua potable y las de su
familia. No obstante, no lo hizo, ni alegó estar expuesto tampoco a un
perjuicio irremediable o a circunstancias de especial vulnerabilidad que lo
excusaran de agotar ese mecanismo de protección judicial. Tampoco encuentra la
Sala ningún indicio de que el señor López esté expuesto a una situación
excepcional, distinta de la que, desde hace ya cuatro años, aqueja a la
población de Yopal por cuenta de la falta de suministro de agua potable en el
municipio.
Tal situación, que como se ha visto, ha
exigido la implementación de medidas estructurales y complejas por parte del
juez de la acción popular que han sido objeto, además, del respectivo
seguimiento, limita de manera importante la posibilidad de sustraer del
conocimiento de la referida autoridad judicial controversias como la que en
esta oportunidad propone el señor López.
Los amplios poderes con los que
cuenta el Tribunal Administrativo de Casanare para garantizar la satisfacción
de las órdenes de protección que dictó en 2012 y para asegurar, en ese
contexto, el goce efectivo de los derechos fundamentales que puedan resultar
comprometidos por cuenta de su incumplimiento hacían de ese trámite un
mecanismo judicial idóneo y efectivo para que el accionante procurara la
protección que pretende, en lugar de acudir a la acción de tutela que, ya se ha
dicho, opera solo como medio subsidiario de defensa.
Consentir lo contrario, esto es, la
interposición de tutelas como mecanismo principal para lograr la adopción de
medidas que pueden y deben ser adoptadas por el Tribunal Administrativo de
Casanare desconocería el papel que cumplen las acciones populares y su trámite
de cumplimiento como primer escenario de protección de los derechos
fundamentales que pueden verse afectados por cuenta de una situación que
comporta, también, la infracción de derechos colectivos.
Los principios de especialidad de jurisdicción y
seguridad jurídica y el respeto por las facultades concedidas al juez de la
acción popular justifican, en ese orden de ideas, la rigurosidad con que se ha
abordado la procedibilidad formal de la tutela que promovió el señor López. Las
particularidades del caso descartan que fuera este escenario la vía idónea para
resolver sus cuestionamientos sobre las medidas que han adoptado la EAAAY y la
alcaldía accionada para garantizar el suministro continuo de agua potable en Yopal
y para valorar las circunstancias que estarían impidiendo que él y su familia
accedan a agua potable en condiciones de disponibilidad, continuidad y calidad.
Las medidas que el
Tribunal Administrativo de Casanare ha venido  adoptando con el ánimo de asegurar
la efectividad del amparo que concedió en 2012 demuestran por qué la
controversia que aquí se propone debió abordarse inicialmente en ese escenario.
El trámite de cumplimiento de un fallo de acción popular es un proceso
esencialmente dinámico, que se nutre de las intervenciones de las entidades
vinculadas al mismo y de los conceptos de los ciudadanos y de los expertos que
intervienen en las reuniones del comité de verificación y en las demás
diligencias que se efectúan con ese objeto. Esas condiciones lo convierten en
un escenario idóneo para la protección efectiva de los derechos fundamentales
afectados por cuenta de la situación valorada en ese marco, y hacen de él un
mecanismo principal de defensa, al que debió acudir el señor López, antes de
acudir a la acción de tutela.
5.26.
La Sala, en consecuencia, confirmará la decisión objeto de revisión y ordenará
que se remita copia de la presente
decisión al Tribunal Administrativo de Casanare, para que la ponga en
conocimiento de cada uno de los integrantes del Comité de Verificación del
Cumplimiento del fallo de acción popular que amparó los derechos colectivos comprometidos por cuenta del colapso de la planta de
tratamiento de agua potable de ese municipio y adopte las medidas que
correspondan, en ejercicio de las facultades oficiosas que, para el efecto, le
concede la Ley 472 de 1998. Además, le advertirá al accionante que puede
intervenir en el trámite de cumplimiento del fallo de acción popular al que acá
se ha hecho referencia y participar, si así lo desea, en las reuniones que
adelanta cada dos meses el respectivo Comité de Verificación constituido para
vigilar el cumplimiento de las medidas cautelares y definitivas adoptadas en la
sentencia.
III.
DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,
la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal
el catorce de agosto de 2014, que declaró improcedente la acción de tutela
promovida por el señor Yerson Enrique López Blanco contra el
Municipio de Yopal, la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal y
el Departamento de Casanare.
Segundo. REMITIR copia de la presente decisión al Tribunal
Administrativo de Casanare, con el objeto de que, en ejercicio de las
facultades que le reconoce la Ley 472 de 1998, la ponga en conocimiento de
todos los integrantes del Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo de
acción popular que, el 28 de junio de 2012, concedió el amparo de los derechos
colectivos de la población de Yopal que
se ha visto afectada, desde mayo 2011, por el colapso de la planta de
tratamiento de agua potable de ese municipio.
Tercero.-
ADVERTIR al señor Yerson Enrique
López Blanco que, dada la categoría de los bienes jurídicos que pueden resultar
comprometidos por cuenta de la infracción de derechos colectivos, como los
protegidos por el Tribunal Administrativo de Casanare en el fallo del 28 de
julio de 2012, cualquier persona que acredite haberse visto afectada por cuenta
de la ejecución de la sentencia estimatoria de una acción popular puede
intervenir en el trámite de su cumplimiento, aportando pruebas, controvirtiendo
las que allegue la autoridad investigada, exigiendo la vinculación de los
organismos de control o reclamando, en fin, celeridad en la verificación del
cumplimiento. Adviértasele igualmente que, en los términos previstos en la
referida sentencia, cualquier miembro de la comunidad de Yopal puede participar
en las reuniones del Comité de Verificación constituido para vigilar el
cumplimiento de las medidas cautelares adoptadas en dicha decisión y realizar
el seguimiento de las actividades que se ejecuten en aras de la adopción de las
medidas definitivas, de conformidad con lo allí ordenado.
Cuarto.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                  MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                    Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1]
Folios 15 y 16 del cuaderno principal.
[2]
19 a 29 del cuaderno principal.
[3]
Folios 75 a 95 del cuaderno principal.
[4]
Folios 119 a 126 del cuaderno principal. La acción de grupo
fue promovida por una ciudadana de Yopal, que
[5]
El informe reporta los resultados de una muestra procesada el
cinco de junio de 2014, cuyo punto de recolección fue “grifo 013 frente al
ICBF, localidad Luis María Jiménez, Municipio de Yopal, Casanare, con fuente en
La Tablona”. Se reportan resultados positivos para Hepatitis A, Enterovirus y
Adenovirus (Folios 6 y 7 del cuaderno principal).
[6]
Folio 9 del cuaderno principal.
[7]
39 a 74 del cuaderno principal.
[8]
Folios 96 al 99 del cuaderno principal.
[9]
Folios 100 al 118 del cuaderno principal.
[10]
Folios 164 y 165 del cuaderno principal.
[11]
Folio 166 del cuaderno principal.
[12]
Folios 167 a 171 del cuaderno principal.
[13]
Folios 167 a 172 del cuaderno principal.
[14]
Folios 177 a 184 del cuaderno principal.
[15]
Folios 185 a 204 del cuaderno principal.
[16]
Folios 205 al 218 del cuaderno principal.
[17]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[18]
Folios 18 y 19 del cuaderno de revisión constitucional.
[19]
Sobre la protección del agua en el contexto de la conservación del ambiente
sano se pronunció la Sentencia C-220 de 2011, que declaró exequible el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993. El fallo consideró que no se
vulneraban los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad de las cargas
públicas al determinar que la tasa por utilización de aguas fuera del 1% del
total de lo invertido en obras y acciones de recuperación, preservación y
conservación de la cuenca que se determine en la licencia ambiental. Al
respecto puede revisarse, también, la Sentencia T-145 de 2013 (M.P. Nilson
Pinilla) que, entre otras medidas, le ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
promover un plan de acción destinado a erigir una política nacional integral
para optimizar y hacer cumplir prioritariamente la prevención y el control
contra la contaminación del aire y del agua causada por la explotación y
transporte de carbón. La Sentencia C-094 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva)  se refirió, recientemente, a la protección del recurso hídrico
en el orden constitucional colombiano.
[20]
Ley 472 de 1998, artículo 8º. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros, los relacionados con: a) el goce de un ambiente sano,
de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las
disposiciones reglamentarias; h) el acceso a una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad pública y  j) el acceso a los servicios públicos y
a que su prestación sea eficiente y oportuna.
[21]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22]
La tutela había sido promovida por una
urbanizadora que reclamaba la prestación del servicio en unos predios de su
propiedad que se encontraban deshabitados. Por esa razón, la Sala de Revisión
denegó el amparo solicitado
[23]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[24]
La sentencia estudió la tutela que promovió el habitante de un barrio de
Lorica, debido a que, por cuenta de la desaparición de un ducto, dejó de
recibir el servicio de agua en condiciones regulares. El fallo verificó que en
el lugar de residencia del actor y en otros barrios
circundantes el servicio se estaba prestando sin la regularidad y continuidad
necesarias, que algunas de las viviendas ni siquiera recibían el servicio de
agua y que, de todas maneras, el agua que llegaba no era apta para el consumo
humano.
[25]
M.P. Eduardo Montealegre
[26]
El fallo recoge en ese punto las reglas de ponderación que, hasta entonces,
habían determinado la procedibilidad formal de las tutelas que reclamaban la
protección de un derecho fundamental originado en una circunstancia que
afectaba, a su vez, derechos colectivos. De acuerdo con la sentencia, la
procedencia de esas solicitudes dependía de la acreditación de los siguientes
requisitos: “(i) que exista conexidad entre la
vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
"consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o
realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de
naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental
no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el
expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”.
[27]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28]
M.P. Marco Gerardo Monroy.
[29]
Retomando el criterio jurisprudencial expuesto en la Sentencia
T-268 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), el fallo recordó que el
hecho de que varios sujetos reclamen el amparo de sus derechos fundamentales no
traslada la discusión al ámbito de las acciones populares. “En efecto, sería absurdo que de ser violados los
derechos fundamentales de varias personas, la tutela no fuera procedente y que
únicamente lo fuera, si el menoscabo se circunscribiera a
una sola de ellas. En ese orden de ideas, esta Corporación ha reconocido,
que la tutela puede ser procedente para asegurar la protección de los derechos
fundamentales de una multiplicidad de personas sin que ello implique acceder a
las fronteras de las acciones populares”.
[30]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31]
A tal criterio de conexidad se refiere la Sentencia SU-1116 de
2001.
[32] Tal
tesis fue planteada por la Sentencia T-235 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas),
al analizar la procedencia formal de una acción de tutela promovida con ocasión
de unos sucesos que comprometían, también, el derecho colectivo a la seguridad
y la prevención de desastres técnicamente previsibles.
[33]
Fundamento jurídico 3.5. de esta providencia.
[34]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35]
M.P. José Gregorio Hernández.
[36]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[37]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] En dicha
ocasión dijo la Corte: “Adicionalmente, la forma en que el señor
Galeano se ve obligado a obtener el agua no asegura los niveles mínimos de
disponibilidad que debe garantizar el Estado, puesto que el suministro procede
de una tubería pequeña construida por el mismo actor, que se alimenta del
servicio recibido por otra vivienda conforme a las estipulaciones de un acuerdo
privado. Este acuerdo solo contempla dos horas diarias de suministro y exige el
pago de $40.000 mensuales. Para la Sala, un abastecimiento en estas
condiciones, forzado por la conducta omisiva de la entidad accionada, es
claramente discontinuo y no permite asegurar una cantidad mínima de agua
disponible”.
[39]
La Sentencia T-790 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) indicó, recientemente,
que la ausencia de mecanismos destinados a garantizar el disfrute del mínimo de
agua indispensable para los usos diarios, cuando no sea posible suministrarla a
través de las instalaciones domiciliarias del acueducto, constituye una
vulneración del deber mínimo en materia de disponibilidad y, con ello, un
desconocimiento del derecho al agua.
[40]
M.P. María Victoria Calle.
[41]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] Sobre el mismo tema pueden
revisarse, también, las sentencias T-1104 de 2005 (M.P. Jaime
Araujo Rentería)  y T-616 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[43]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[44] Además, el fallo le reprochó a la empresa de
servicios públicos el hecho de que no hubiera propiciado un acuerdo de pago con
el accionante. En consecuencia, le ordenó reconectar el servicio de acueducto y buscar un acuerdo de pago
que facilitara la cancelación de los dineros que resultaran probados, teniendo
en cuenta que se trata de una institución de escasos recursos en la que se
prestan servicios de educación y alimentación a niños.
[45]
Literal b), artículo 12 de la Observación General Nº 15 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[46]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[47]
Sobre el particular pueden revisarse, también, las sentencias T-570 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-092 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara) y T-481 de 1997 (MP Fabio Morón Díaz), T-888
de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-381 de 2009 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[48] Sentencia T-244 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[49]
M.P. José Gregorio Hernández.
[50]
Sobre el comité de verificación del fallo de acción popular,
en la parte motiva de la sentencia se indica lo siguiente: “Acorde con lo
establecido en la Ley 472 de 1998, se considera necesario conformar un comité
de verificación de lo ordenado en la presente sentencia que estará integrado
por: a) el accionante, b) el representante legal del fondo de adaptación o su
delegado, c) el gobernador del departamento de Yopal o su delegado, d) el
alcalde del municipio de Yopal o su delegado, e) el servidor público que
desempeñe el cargo de procurador judicial ambiental y agrario de Yopal, f) el
personero municipal y g) el secretario de salud del Departamento de Casanare.
Los delegados indicados en los numerales b), c) y d) para conformar el comité
de verificación deberán pertenecer al nivel directivo. Este comité lo presidirá
el alcalde del municipio de Yopal o su delegado, deberá reunirse periódicamente
cada dos meses en el sitio que indique su presidente, primero para verificar el
cumplimiento de las medidas cautelares y a partir de la ejecutoria de esta
sentencia para coordinar y verificar las actividades que se ejecuten en virtud de
lo ordenado de este fallo. Por ser pública la acción popular, podrán
participar en estas reuniones los coadyuvantes y demás miembros de la
comunidad, especialmente los representantes de los comités de usuarios de
servicios públicos domiciliarios, las juntas de acción comunal y demás
organizaciones debidamente reconocidas, con el fin de garantizar el ejercicio
de los derechos consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política y
demás normas concordantes”. (Resaltado de la Sala).
[51]
Sentencia
C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar)
[52]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[53] Sobre el incidente de desacato de la acción popular,
se indica en la Sentencia T-254 de 2014: “El artículo 41 de la Ley 472 de
1998 sostiene que quien incumpla una orden judicial proferida por la autoridad
competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, “incurrirá
en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables hasta
con arresto hasta de seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar”. La sanción debe ser impuesta por la misma autoridad que
profirió la orden judicial, a través de trámite incidental, y ser consultada al
superior jerárquico, quien deberá decidir, en el efecto devolutivo, si la
sanción debe revocarse”.
[54]
El
documento “Inclusión al plan operativo. Plan de contingencia y emergencias -Captación-
Líneas-Sistema Provisional de Tratamiento STAP enfocado en el evento presentado
por la notificación de Virus entéricos como adenovirus, enterovirus y hepatitis
A” (Folios 185 a 204 del Cuaderno Principal) informa sobre las acciones
establecidas en el plan de contingencias y emergencias para 2014, entre las que
se cuentan la instalación, construcción y adecuación de pozos profundos; el
suministro, instalación y puesta en marcha de plantas de tratamiento de agua
potable portátiles, la distribución de agua potable por medio de carro tanques
y camiones para los puntos de difícil acceso, hogares sustitutos y grupos
vulnerables y la programación de monitoreos virológicos en la fuente de
abastecimiento y en las redes de distribución. El documento indica, además, que
la ciudad está dividida en sectores hidráulicos y que constantemente se informa
a la comunidad la manera en que se suministrará el líquido a través de cada uno
de ellos, tanto por red, como por carro tanques. También precisa que el
cubrimiento de las rutas por carro tanques se planea considerando las
condiciones del suministro por redes, priorizando aquellos sitios a los que el
líquido no llega por este sistema. El ruteo de los carro tanques se programa
considerando la capacidad de los pozos, el tiempo de  los recorridos y del
llenado de los vehículos, la ubicación de destino y la cantidad de
almacenamiento de los inmuebles, en metros cúbicos.
[55]
Consejo de Estado, Sección Primera. Auto del 17 de octubre de 2013, Radicado 85001-23-31-000-2011-00210-02(AP)
A (C.P. María Claudia Rojas Lasso)
[56]
Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del tres de abril de 2014,
Radicado 85001-23-31-000-2011-00210-02(AP) A (C.P. María Claudia Rojas Lasso).
El fallo resuelve : PRIMERO.- ADICIÓNASE la sentencia apelada,
con el siguiente numeral: ii) ORDÉNASE a la
E.A.A.A.Y. E.I.C.E. ESP que de manera obligatoria, mientras se concluyen de
manera satisfactoria las obras de construcción y puesta en funcionamiento de la
nueva planta de tratamiento de agua del municipio de Yopal, continúe con la
prestación del servicio de acueducto mediante el abastecimiento continúo de
agua potable en condiciones que  no supongan riesgo para la población de Yopal,
como solución provisional al suministro de agua del municipio; y efectúe
inmediatamente, junto con la Alcaldía de Yopal, campañas de educación sanitaria
que instruya a los habitantes del municipio, sobre las precauciones que deben
observar al momento de consumir el agua suministrada. SEGUNDO.- CONFÍRMASE en
lo demás la sentencia apelada. TERCERO.-
COMPÚLSENSE copias de la presente decisión y del expediente a la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República,
para que adelanten las investigaciones que resultaren de las irregularidades y
omisiones a que hubiere lugar, advertidas con ocasión del colapsó del tanque
No. 4 de la planta modular y de los sucesivos retrasos en el cumplimiento de
las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Casanare, conforme lo
informa el Presidente de dicho Tribunal, en escrito de 14 de marzo de 2014 y,
como se estableció en providencia de 17 de octubre de 2013, por la cual esta
Sala confirmó la sanción por desacato impuesta al Alcalde de Yopal y a los
Gerentes de la E.A.A.A.Y. E.I.C.E. ESP y el
Fondo de Adaptación.
[57]
Sentencia T-154 de 2014, fundamento jurídico 5.11.
[58]
Lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Casanare a este
respecto se trascribe en el pie de página número 50 de esta providencia.