C-714-98
Sentencia C-714/98
Sentencia C-714/98
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público/SEGURIDAD SOCIAL-Organización
es competencia del legislador
El servicio público de la seguridad social,
a juicio de la Corte, debe prestarse con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, igualdad, unidad y participación en forma
progresiva, con el objeto de amparar a la población colombiana; en este
sentido, el contenido normativo de la ley 100 de 1993 y demás normas
complementarias, debe ser interpretado, tomando en cuenta este particular marco
conceptual. En consecuencia, la organización del  aparato de la seguridad
social integral, cuya dirección, coordinación y control estará a cargo del
Estado, cuyos objetivos  básicos son los de garantizar las prestaciones
económicas y de salud a quienes gozan de una relación laboral o capacidad
económica suficiente para afiliarse al sistema o a los diversos grupos humanos
de la población subsidiada o garantizar los servicios sociales complementarios;
es, en criterio de esta Corporación, de reserva del legislador; por lo tanto,
los mecanismos de acceso al sistema para la población de trabajadores
dependientes o independientes, está condicionado por los precisos términos que
establezca el legislador, mediante el ordenamiento pertinente.
SEGURIDAD SOCIAL-Afiliación
El legislador definió un sistema de
afiliación a la seguridad social, en función de un trato diferencial, en virtud
de la naturaleza y condiciones de los trabajadores, según se trate de la
existencia de una relación laboral dependiente -contrato de trabajo e
independiente- ausencia del mismo, vale decir, la ley 100 de 1993, establece
una afiliación simple y compuesta al sistema general de pensiones, por lo que
el artículo 15 de la ley describe expresamente las formas de afiliación, que se
repite, puede ser obligatoria o voluntaria. Asimismo, el legislador estableció
las formas de afiliación que, la doctrina sobre la materia califica de
"compuesta", que es justamente la que resulta de la afiliación de un
trabajador que es a su vez, dependiente e independiente; en esta hipótesis, a
juicio de la Corte, el afiliado compuesto cotiza como dependiente de acuerdo
con los artículos 18 y 20 de la ley 100 de 1993, y como independiente con
fundamento en el artículo 19 del mismo estatuto, el cual fue declarado
exequible mediante sentencia C-560 de 1996. conclusión a la que arriba la Corte
luego de interpretar sistemáticamente las normas diseñadas por el legislador.
SISTEMAS
PENSIONALES-Libre opción
del afiliado
La ley 100 de 1993, no excluye, como lo
afirma el actor en su libelo, a los denominados "afiliados mixtos",
por el contrario, el artículo 15 de la referida ley, en concordancia con el
artículo 9 del decreto 692 de 1994, fijó los sistemas de afiliación, así como
que los trabajadores deberán seleccionar cualquiera de los dos regímenes que
componen el sistema integral de seguridad social en materia pensional, los
cuales son excluyentes pero complementarios, el tradicional del ISS o régimen
solidario de prima media con prestación definida y el de los fondos privados de
pensiones o régimen de ahorro individual con solidaridad, el primero de los
cuales conservó el sistema de reparto simple financiado con aportes de los
trabajadores dependientes o independientes y de sus empleados, el segundo o de
capitalización individual que dependen fundamentalmente de las tasas de
rentabilidad de las inversiones y los aportes del afiliado. Como puede
observarse los dos subsistemas responden a características disímiles.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Trabajadores
dependientes e independientes
Es potestativo del legislador fijar el
tratamiento diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en
cuanto a la base de cotizaciones y el monto y distribución de éstas, en virtud
de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales son
diferentes entre una y otra categoría de trabajadores. Además, es claro para la
Corte Constitucional, que una cosa es la discriminación que prohibe el artículo
13 de la Carta y otra la diferenciación racional y razonable que establece el
legislador entre distintos sujetos para atender situaciones materiales o de
hecho diferentes, por lo tanto, resulta claro que, en opinión de la Corte los
trabajadores independientes, les corresponda asumir en su integridad el costo
total de su afiliación al sistema, el cual se produce en forma voluntaria o
espontánea.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Trabajador
mixto
En cuanto a la afiliación de un trabajador
mixto o compuesto, es decir, aquellos que se encuentran, para unos eventos en
situación jurídica de dependientes o bajo la órbita de una relación laboral, y
en otros momentos como independientes, la ley 100 de 1993 no los excluye como,
al parecer lo plantea el actor en su demanda, por el contrario, lo que sucede
es que ante tales circunstancias de hecho y de derecho, el legislador permite
que ellos puedan vincularse, según el caso, al régimen de ahorro individual con
solidaridad, dentro del cual puede realizar las cotizaciones obligatorias y
voluntarias sobre los ingresos mensuales que declaren y aportar las
cotizaciones voluntarias, periódicas u ocasionales, con el propósito de
incrementar los saldos de sus cuentas individuales de ahorro pensional, para
optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.  En efecto, estima la Corte
que en cuanto al  ingreso base de cotización el artículo 21 de la ley 100/93,
debe armonizarse con las disposiciones jurídicas que define los factores
salariales de los trabajadores dependientes del sector privado, los cuales
deben calcularse con base en el salario mínimo mensual devengado, y que en
cuanto a los servidores públicos, estos deberán cotizar sobre los factores
salariales, que para tal efecto determine el gobierno nacional, conforme lo
disponen los artículos 18 de la ley 100 de 1993 y la ley 4ª. de 1992,
respectivamente.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Base de
cotización de trabajadores dependientes e independientes
El legislador estableció en los artículos
18 y 19 los criterios, los factores y las pautas técnicas para establecer la
base de cotización de los trabajadores dependientes e independientes, los
cuales, a su vez, fueron posteriormente desarrollados en el Decreto reglamentario
692 de 1994 artículo 20; todos los cuales, a juicio de la Corte, obedecen al
legítimo ejercicio de configuración del derecho por parte del legislador dentro
de su libertad de conformación y estructuración del sistema integral de
seguridad social, de acuerdo con el ámbito que prevé el artículo 48 superior.
En cuanto se refiere a los trabajadores independientes y demás afiliados
voluntarios, estos deben, en criterio de la Corporación, efectuar las
cotizaciones obligatorias sobre los ingresos mensuales que declaren a la
entidad a la cual se afilien; en efecto, todas las cotizaciones efectuadas por
estos afiliados, se entienden realizadas para cada período de manera anticipada
y no por mes vencido, tal como lo estipula el artículo 6 del Decreto 692 de 1994.
En ningún caso la base de la cotización podrá ser inferior al monto del salario
mínimo legal mensual vigente, según lo contempla la Ley 11 de 1988.
SISTEMA DE PRIMA
MEDIA-Trabajador mixto
En el evento de los trabajadores mixtos o
compuestos, estos pueden vincularse al  régimen de prima media con prestación
definida, a través del ISS o de los fondos de pensiones a los que se refiere la
ley.  En virtud de la naturaleza de este subsistema de la seguridad social en
pensiones, los cálculos que componen este fondo público buscan amparar el
equilibrio financiero de este mecanismo, el cual descansa en la proyección de
un  crecimiento salarial progresivo, que permite la consistencia y la
coherencia financiera del mismo, tal como lo define el artículo 31 de la Ley
100 de 1993. En igual sentido, en criterio de la Corte, los ingresos
adicionales realizados en virtud de la afiliación voluntaria durante los
últimos diez (10) años o parte de éstos de la vida laboral del trabajador
compuesto (dependiente e independiente), deberán acrecentar su monto pensional,
teniendo en cuenta que la base de liquidación de la pensión es el promedio de
ingreso base de cotización o su equivalente en el número de semanas sobre las
que efectivamente se cotizó, la cual deberá ser actualizada según la variación
del índice de precios al consumidor, total nacional, en virtud de la
certificación del DANE, el cual tiene efectos para determinar el monto de la
pensión a que se tendría derecho, según lo estipulado por el artículo 21 inciso
1 de la Ley 100 de 1993.
SISTEMA DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Trabajador
mixto
En el evento de los trabajadores mixtos, o
sea aquellos que gozan a su vez de la condición de trabajadores dependientes e
independientes, ellos pueden también vincularse al régimen de ahorro individual
con solidaridad, dentro del cual pueden efectuar las cotizaciones obligatorias,
sobre los ingresos mensuales que declaren así como realizar las cotizaciones
voluntarias o periódicas u ocasionales, con el fin de incrementar los saldos de
sus cuentas individuales de ahorro pensional, y por esta vía, optar por una
mayor pensión.
Referencia:
Expediente D-2078
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos  15, 19 y 21 (todos parcialmente), de
la ley 100 de 1993  “ Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”
Actor: Benjamin
Ochoa Moreno
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá D.C., noviembre
veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el  artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano BENJAMIN OCHOA MORENO, solicitó  a esta Corporación la
declaración de inexequibilidad parcial de los artículos 15, 19 y 21, de la ley
100 de 1993  “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”.
Por auto de junio 5
de 1998, el Magistrado Sustanciador  decidió admitir la demanda únicamente en
relación con los artículos 15 y 21, ambos parcialmente, de la ley 100 de 1993,
a su vez, rechazó la demanda contra el artículo 19 de la misma ley, ya que
mediante sentencia C-560 de 1996, esta Corporación declaró exequible el
mencionado artículo. De otra parte, también ordenó fijar en lista el negocio,
correr el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para
efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar las comunicaciones
respectivas al señor Presidente de la República y a los señores Ministros de
Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y Salud.
Una vez cumplidos
todos los trámites propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a
decidir.
II.             EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
“LEY 100 DE 1993
“Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
“….
“Artículo 15.
Afiliados.  Serán afiliados al sistema general de pensiones:
“1.  En forma
obligatoria:
“Todas aquellas
personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos,
salvo las excepciones previstas en esta ley.  Así mismo, los grupos de
población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean
elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad
Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
“2.  En forma
voluntaria:
“Los trabajadores
independientes y en general todas las personas naturales residentes en el país
y los colombianos domiciliados en el exterior, que no tengan la calidad
de afiliados  obligatorios y que no se encuentren excluídos por la
presente ley.
“Los extranjeros
que en virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén
cubiertos por algún régimen de su país de origen o de cualquier otro.
“Parágrafo.  La personas a que se refiere el numeral
segundo del presente artículo podrán afiliarse al régimen por intermedio de sus
agremiaciones o asociaciones, de acuerdo con la reglamentación que para el
efecto se expida dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta
ley.”
“….
“Artículo 21.  Ingreso  base de liquidación.  Se
entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el
promedio de los salarios o rentas sobre los cuales  ha cotizado el afiliado
durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en
todo el tiempo si éste fuere  inferior para el caso de las pensiones de
invalidez o sobrevivencia,  actualizados anualmente con base en la variación
del índice de precios del consumidor, según certificación que expida el Dane.
“Cuando el
promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos
de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el
inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando
haya cotizado 1.250 semanas como mínimo.”
III.  LA DEMANDA
Estima  el actor que
los apartes acusados de los artículos  15, 19 y 21 de la ley 100 de 1993,
vulneran los artículos  13, 25 y 53 de la Carta.
A juicio del
demandante, las normas parcialmente cuestionadas, relacionadas con las
diferentes formas de afiliación, la base de cotización para los trabajadores
independientes, así como el ingreso  base de pensiones, deben gozar del mismo
tratamiento por parte del legislador.
En criterio del
actor, son inconstitucionales los artículos 15, 19 y 21 demandados, ya que las
formas de trabajo dependientes, independiente y mixta, deben disfrutar de los
mismos  derechos y oportunidades, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 13,  25 y 53 superiores, los cuales, a su vez, garantizan a los
trabajadores, iguales expectativas en materia de pensión y de seguridad social.
En efecto, considera
el ciudadano que es inadmisible que las normas acusadas, en tanto sólo permiten
a los trabajadores “compuestos o mixtos”, vale decir aquellos que al
mismo tiempo pueden ser dependientes de un patrono o empresario e
independientes, cotizar sus ingresos como trabajadores dependientes, más no
sobre sus ingresos como trabajadores independientes, pues el legislador les
niega la posibilidad de que exista una proporcionalidad entre sus ingresos,
cotizaciones y pensiones. De otra parte, las normas acusadas, en criterio del
demandante generan un trato discriminatorio, frente a los trabajadores
dependientes e independientes, toda vez  que a los primeros la ley  100 de
1993, si les permite la  acumulación de salarios para efecto de las
cotizaciones, y, por ende,  para la fijación del ingreso base de liquidación y
el monto de las pensiones mientras que los independientes solo pueden acumular
sus diversos ingresos, cotizando sobre los que declara la entidad de seguridad
social, situación que no se predica de los trabajadores mixtos, con lo cual se
vulnera el derecho a la igualdad y se viola de paso el derecho al trabajo y a
la seguridad social.
IV.  INTERVENCIONES OFICIALES
A.  EL MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
En memorial dirigido
al Magistrado Sustanciador y dentro del término legal, el ciudadano Manuel
Avila Olarte, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicitó a esta Corporación declarar exequibles los fragmentos de los
artículos 15 y 21 de la ley 100 de 1993 y, a su vez, estarse a lo resuelto en
las sentencias C-560 de 1996, en relación con el artículo 19 cuestionado.
En efecto, según el
interviniente, el artículo 15 de la ley 100 de 1993, describe expresamente las
formas de afiliación simple al sistema general de pensiones, las cuales a su
vez se clasifican  en  obligatorio y voluntaria.
Indica el apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la forma de afiliación
compuesta es, justamente, la que resulta de la afiliación de un trabajador que
es, a la vez, dependiente e independiente; en este evento, en criterio del
interviniente, el afiliado “compuesto” cotiza como dependiente, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 18  y  20  de la ley 100 de 1993, y como
independiente, de acuerdo con el artículo 19 de la misma ley, por lo que el
legislador no genera un trato discriminatorio, como lo plantea el ciudadano
demandante.
Señala el
interviniente que el fundamento para que la afiliación y la cotización se
realice de esta manera radica en la naturaleza misma del régimen de prima media
con prestación definida, ya que los cálculos que amparan el equilibrio
financiero de este sistema descansan en la proyección de un crecimiento
salarial progresivo, que permite la coherencia financiera del mismo.
Aduce el apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que:
“Los ingresos
adicionales realizados en virtud de la afiliación voluntaria durante  los
últimos  10 años o parte  de estos de la vida laboral del trabajador mixto
acrecentarían el monto pensional, teniendo en cuenta que es el promedio del
ingreso base de cotización de los últimos  diez años el que tiene efecto para
determinar el monto de la pensión  a que se tendría derecho, sin que el sistema
hubiere hecho las previsiones  financieras necesarias.
"Por tal
razón, la afiliación y cotización voluntaria que realizaría el trabajador mixto
en relación con el fondo de pensiones a que se refiere el Decreto 2513 de 1987,
para mejorar su pensión, no sólo permite mantener la consistencia financiera
del régimen de prima media sino que logra que con el aporte adicional del
trabajador, pueda mejorar  su ingreso pensional cuando al mismo  hubiere lugar.
“Desde tal punto
de vista jurídico, no resulta acertada la afirmación del demandante, en el
sentido que la afiliación compuesta  está prohibida por la ley 100 de 1993, en
los artículos  que demanda, en la medida en que, tal como se ha sostenido, la
obligatoria se realiza a través del régimen de prestación definida y la
voluntaria a través de los fondos a los que se ha aludido.
“De otra parte,
como consecuencia del principio de equidad  tributaria, la ley 100 de 1993 ha
sido consistente al determinar una base de cotización al sistema general de
pensiones (artículos 18 y  19) similar al ingreso  base de liquidación de las
pensiones dentro del mencionado sistema, lo que debe permitir que las
autoridades administrativas apliquen los correctivos necesarios cuando esta
proporcionalidad se rompa, de acuerdo con el artículo 53 de la ley 100 de
1993.”
B. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social, intervino, en la oportunidad legal respectiva,
mediante apoderado especial, el cual a través de escrito solicitó a esta
Corporación declarar exequibles los segmentos acusados de las normas
demandadas.
En efecto, expuso el
interviniente que los artículos 15, 19 y 21  de la ley objeto del
cuestionamiento, desarrollan directamente los principios constitucionales que
sobre seguridad social, la Carta de 1991 consagró.
Aduce la apoderada
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que el sistema de seguridad
social contempla formas de vinculación voluntaria y obligatoria desarrolladas
en el artículo 15 de la ley 100 de 1993 y 9 del decreto 692 de 1994.
Según la
interviniente, el legislador contempló en el marco normativo de la seguridad
social un sistema de afiliación, fundamentado en un trato diferencial, el cual
está diseñado en función de la naturaleza y condiciones de los trabajadores,
tomando como elemento diferenciador la existencia de una relación laboral
dependiente -contrato de trabajo- o ausencia del mismo.
De otra parte, luego
de citar algunos apartes de  la sentencia C-560 de 1996, concluye la apoderada
del Ministerio, que al trabajador independiente le corresponde asumir en su
integridad el costo total de su afiliación al sistema de seguridad social, por
virtud del elemento externo, esto es por la voluntariedad  del trabajador.
Finalmente indica
la  apoderada  que:
“Así las cosas,
vemos que los artículos demandados en ninguna manera quebrantan los artículos
13, 25 y 53 de la Carta Magna, toda vez que en los citados artículos constitucionales
se desarrollan  los principios de la igualdad, ya que dos situaciones laborales
diferentes en los trabajadores dependientes e independientes son reguladas  de
manera distinta por los  artículos 19  y 21 de la Ley 100 de 1993;  además,
como la misma Corte Constitucional lo ha venido sosteniendo, el principio de
igualdad, depende íntegramente del Principio de Legalidad, y si la ley 100 de
1993 establece ciertos requisitos, no por ello se debe entender que la norma
inferior es discriminatoria o desigual, ni mucho menos inconstitucional.   Por
lo  tanto, tampoco compartimos la postura del  demandante  al considerar en el
texto de la demanda, que se está vulnerando el derecho a la igualdad previsto
en la Constitución Política de 1991.
“Tampoco, creemos
que se esté atentando contra la igualdad de oportunidades para los
trabajadores, ya que uno de los objetivos de la consagración del Sistema de
Seguridad social colombiano es garantizar los derechos irrenunciables de la
persona y la comunidad para  obtener la calidad de vida acorde con la dignidad
humana.”
V.  EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación
rindió el concepto de su competencia, dentro del  término legal, mediante
oficio  No. 1597 de 3 de agosto de 1998, en el cual solicitó a esta Corporación
declarar exequibles, en lo acusado, los artículos  15 y 21 de la ley 100 de
1993.
Señaló el Jefe del Ministerio Público que
el legislador en desarrollo  del artículo 48 superior, expidió la ley 100 de
1993, la cual creó el sistema integral de seguridad social, compuesto a su vez,
por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y
servicios sociales complementarios.
De otra parte, luego de analizar algunas
características sobre el régimen de la ley 100, y sus diversas formas de
vinculación por parte de los trabajadores dependientes, independientes y
compuestos, así como los órganos públicos y privados que participan en el
sistema integral de seguridad social, el Jefe del Ministerio Público, se
refirió a los elementos esenciales de los distintos subregímenes que conforman
la estructura del  sistema integral de seguridad social, esto es, el régimen de
ahorro individual con solidaridad y el de prima media con prestación definida;
concluyendo el Procurador, que es un derecho de los trabajadores la escogencia
del sistema de pensiones al que deseen pertenecer.  Adujo el Jefe del
Ministerio Público que el legislador contempló la prohibición sobre la múltiple
vinculación y las excepciones previstas en los artículos  15 y 16 del decreto
692 de 1994, explicando que, durante la vigencia de la relación laboral deben
efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de
pensiones, por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que
aquellos devenguen.
De otro lado, argumenta el Procurador
General de la Nación, que en el régimen solidario de prima media con prestación
definida, el legislador dispuso que la obligación de cotizar cesa cuando el
afiliado cumpla los requisitos para obtener la pensión de vejez o se pensione
por invalidez, o que también pueda continuar cotizando a su cargo por cinco
años más para aumentar el monto de la pensión (Dto.  692/98 art. 19), mientras
que en  el régimen de ahorro individual con solidaridad, la obligación de
cotizar finaliza cuando se cause la pensión de invalidez o la de sobrevivientes
o cuando el afiliado opte por pensionarse anticipadamente.
También argumentó el señor Procurador en su
concepto, que al haber cumplido los requisitos para la pensión de vejez, el
afiliado  podrá continuar cotizando, en cualquier sistema, en cuyo caso el
empleador estará obligado a efectuar  las cotizaciones a su cargo, mientras
dura la relación laboral legal o reglamentaria y hasta la fecha en la cual el
trabajador cumpla sesenta (60)  años  si es mujer o 62 si es hombre (Dto.
692/94 art. 19).
Conforme apunta el Procurador, el
legislador estableció un trato diferenciado con respecto a la base de
cotización y a las formas como deben ser pagadas las cotizaciones de los
afiliados al sistema de seguridad  social, según se trate de trabajadores
dependientes e independientes, lo cual, a su juicio, tiene una justificación
objetiva, razonable y proporcionada, por la distinta situación jurídica y
material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores.
En criterio del Jefe del Ministerio
Público, el legislador ha dado a los trabajadores dependientes e
independientes, un trato diferenciado, el cual resulta justificado porque los
artículos 46 y 48 superiores, le otorgaron al legislador una libertad de
configuración para diseñar los sistemas de la seguridad social, permitiendo
ampliar progresivamente su cobertura, citando en apoyo de esta tesis al
sentencia C-560 de 1996 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Finalmente, afirma el señor Procurador que,
contrario a lo estimado por el actor, la ley 100 de 1993, no excluye a los
trabajadores mixtos (dependientes - independientes) del sistema general de
pensiones, como tampoco las normas cuestionadas vulneran los artículos 25 y 53
de la Carta, porque ellos  pueden vincularse al régimen individual con
solidaridad, dentro del cual pueden realizar las cotizaciones obligatorias sobre
los ingresos mensuales que declaren y realizar cotizaciones voluntarias
periódicas u ocasionales con el fin de incrementar los  saldos de sus cuentas
individuales de ahorro pensional para optar por una pensión mayor o un retiro
anticipado.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La
Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda, ya que los segmentos de la preceptiva acusada hacen
parte de una ley de la República.
Segunda:  La Materia
a)  Cuestión Preliminar
En múltiples sentencias de
constitucionalidad o de tutela[1]
esta Corporación ha estimado que la seguridad social es un servicio público
obligatorio prestado en los términos y condiciones  establecidos por la ley,
cuya estructura está conformada por un conjunto de  instituciones, normas y
procedimientos  de que dispone la comunidad para  gozar de una calidad de vida,
mediante el cumplimiento progresivo y sistemático de los planes y programas que
el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de
la contingencias,  especialmente las que menoscaban  la salud y la capacidad
económica de los habitantes del territorio nacional, con el propósito de lograr
el bienestar y  la integración en la comunidad.  También ha sostenido esta
Corte que el sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar
los derechos irrenunciables de las personas y la comunidad para obtener un
mejor vivir acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que los afecten; por lo tanto, el sistema implica el cumplimiento
y el desarrollo de unos principios como los de universalidad, progresividad,
eficacia, eficiencia y solidaridad, y comprende las obligaciones del Estado y
la  sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar  la
cobertura territorial hasta lograr que toda la población acceda al  sistema
mediante mecanismos que, en desarrollo del principio constitucional de solidaridad,
permiten que sectores con o sin capacidad económica se vinculen al sistema y
puedan gozar del otorgamiento de las prestaciones es forma integral en materia
de  salarios y pensiones.  En este orden de ideas, el servicio público de la
seguridad social, a juicio de la Corte, debe prestarse con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad, igualdad, unidad y participación en
forma progresiva, con el objeto de amparar a la población  colombiana; en este
sentido, el contenido normativo de la ley 100 de 1993 y demás normas
complementarias, debe ser interpretado, tomando en cuenta este particular marco
conceptual.  En consecuencia, la organización del  aparato de la seguridad
social integral, cuya dirección, coordinación y control estará a cargo del
Estado, cuyos objetivos  básicos son los de garantizar las prestaciones
económicas y de salud a quienes gozan de una relación laboral o capacidad
económica suficiente para afiliarse al sistema o a los diversos grupos humanos
de la población subsidiada o garantizar los servicios sociales complementarios;
es, en criterio de esta Corporación, de reserva del legislador; por lo tanto,
los mecanismos de acceso al sistema para la población de trabajadores
dependientes o independientes, está condicionado por los precisos términos que
establezca el legislador, mediante el ordenamiento pertinente.
Bajo esta perspectiva entrará la Corte a
estudiar el contenido normativo  cuestionado  a la luz del Estatuto
fundamental.
b)  El análisis de los cargos de la demanda
En el escrito de demanda, argumenta el
actor que las formas de trabajo dependiente, independiente, o mixta o
compuesta, debe gozar del mismo trato  por parte del legislador; en este
sentido, aduce el actor, los trabajadores deben gozar de los mismos derechos y
oportunidades de conformidad con lo dispuesto  por los artículos 13, 25 y 53 de
la Carta, los que, a su vez, garantizan a los trabajadores iguales
expectativas de pensión  y justicia retributiva en materia salarial.
En efecto, en criterio del demandante, en
tanto sólo los artículos 15, 19 y 21 parcialmente, de la Ley 100 de 1993,
permiten a los trabajadores de naturaleza compuesta, es decir, dependientes e
independientes a la vez, cotizar sobre los ingresos como trabajadores
dependientes, más no sobre sus ingresos como trabajadores independientes, el
legislador les niega la posibilidad de que exista una proporcionalidad entre
sus ingresos, cotizaciones y pensiones.
De otra parte, en opinión del actor, tales
normas generan un trato discriminatorio para los trabajadores mixtos frente a
los trabajadores dependientes e independientes, toda vez que a los primeros la
ley 100 sí les permite la acumulación de salarios para efectos de las
cotizaciones y por ende para la  fijación del ingreso base de liquidación y el
monto de las pensiones;  así mismo, a los trabajadores independientes, es decir
a los segundos, éstos pueden acumular sus diversos  ingresos cotizando sobre lo
que declaran, situación que no sucede con los trabajadores mixtos o compuestos.
Para la Corporación estos argumentos no son
de recibo, en efecto, el  artículo 15 de la ley 100 de 1993, dispone que la
afiliación al sistema general de pensiones  puede ser voluntaria u obligatoria,
señalando que son  afiliados a este sistema en forma obligatoria   a)  “Todas
aquellas personas  vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos”,  salvo las excepciones establecidas en la misma ley y,  b)  “los
grupos de población que por sus características o condiciones socio-económicas
sean elegidas para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de
solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales”.
Por su parte, son afiliados  en forma
voluntaria  “los trabajadores independientes y en general todas las personas
naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior,
que no tengan la calidad  de afiliados obligatorios y que no se encuentren
expresamente excluídos” por la misma ley y,  b)  “los extranjeros que en
virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y que no estén
cubiertos por algún régimen  de su país de origen o  de cualquier otro”.
Así pues, en criterio de esta Corte, el
legislador definió un sistema de afiliación a la seguridad social, en función
de un trato diferencial, en virtud de la naturaleza y condiciones de los
trabajadores, según se trate de la existencia de una relación laboral
dependiente -contrato de trabajo e independiente-  ausencia del mismo, vale
decir, la ley 100 de 1993, establece una afiliación simple y compuesta al
sistema general de pensiones, por lo que el artículo 15 de la ley describe
expresamente las formas de afiliación, que se repite, puede ser obligatoria   o
voluntaria.
Asimismo, el legislador  estableció las
formas de afiliación que,  la doctrina sobre la materia califica de “compuesta”,
que es justamente la que resulta de la afiliación de un trabajador que es a su
vez, dependiente  e independiente; en esta hipótesis,  a juicio de la Corte, el
afiliado compuesto cotiza como dependiente de acuerdo con los artículos 18 y 20
de la ley 100 de 1993, y como independiente con fundamento en el artículo 19
del mismo estatuto, el cual fue declarado exequible mediante sentencia C-560 de
1996. (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), conclusión a la que arriba la Corte
luego de interpretar sistemáticamente las normas diseñadas por el legislador.
Ahora bien, a juicio de la Corte, en virtud
de lo previsto por el artículo 4 del Decreto 692 de 1994, en el régimen
solidario de prima media con prestación definida, los aportes de los afiliados
y los empleadores, así como sus rendimientos, constituyen un fondo común de
naturaleza pública. El monto de la pensión es preestablecido así como la edad
de jubilación y las semanas mínimas de cotización. En estos regímenes no se
hacen cotizaciones voluntarias ni se puede optar por pensiones anticipadas,
salvo que los trabajadores del sector privado y los afiliados voluntarios que
seleccionen este régimen de prima media  con prestación definida se vinculen al
ISS o continúen vinculados a éste si ya lo están (art. 44 Dto. 692/94);
contrario sensu, según el artículo 5 del decreto reglamentario 692/94, en el
régimen de ahorro individual con solidaridad, los afiliados tienen una cuenta
individual en la cual se abona el valor de sus cotizaciones y las de su
empleador, las cotizaciones voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios
del Estado, si hubiere lugar a ellos, más todos los rendimientos financieros
que genere la cuenta individual. El monto de la pensión es variable y depende
de varios factores, del monto acumulado en la cuenta, de la edad a la cual
decida retirarse el afiliado, de la modalidad de la pensión, así como de las
semanas cotizadas y los aportes de los ahorros acumulados; por lo tanto, podrán
seleccionar este régimen todos los trabajadores actuales del sector privado y
los servidores públicos, que tengan  vinculación contractual, legal o
reglamentaria, los trabajadores independientes, las personas que se vinculen
con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones previsto en la
ley 100 de 1993.
De lo anterior se desprende que la ley 100
de 1993, no excluye, como lo afirma el actor en su libelo, a los denominados “afiliados
mixtos”, por el contrario, el artículo 15 de la referida ley, en concordancia
con el artículo 9 del decreto 692 de 1994, fijó los sistemas de afiliación, así
como que los trabajadores deberán seleccionar cualquiera de los dos regímenes
que componen el sistema integral de seguridad social en materia pensional, los
cuales son excluyentes pero complementarios, el tradicional del ISS o régimen
solidario de prima media con prestación definida  y el de los fondos privados
de pensiones o régimen de ahorro individual con solidaridad, el primero de los
cuales conservó  el sistema de reparto simple financiado con aportes de los
trabajadores dependientes o independientes y de sus empleados, el segundo o de
capitalización individual que dependen fundamentalmente de las tasas de
rentabilidad de las inversiones y los aportes del afiliado.
Como puede observarse los dos subsistemas
responden a características disímiles, hecho que ha sido reconocido por esta
Corporación en  recientes sentencias de constitucionalidad como son las C-538
de 1996 M.P.  Antonio Barrera Carbonell, y C-378 de 1998,  M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.  En esta última providencia señala la Corte a propósito de la
naturaleza de los fondos de pensiones  en la ley 100 de 1993, lo siguiente:
“La ley 100 de
1993, estableció dos regímenes de administración  a los que pueden estar
sometidos los recursos originados en los aportes que están obligados a pagar
trabajadores y empleadores, para efectos de cubrir los riegos de invalidez,
vejez y muerte. Estos son: el régimen solidario de prima media con prestación
definida y el régimen de ahorro con solidaridad.
“La finalidad de
estos regímenes es igual: el cubrimiento de  los riesgos enunciados. Sin
embargo, las características de uno y otro son disímiles.
“En el régimen de
prima media con prestación definida, según la definición que de él hace la
propia ley 100 de 1993,  es aquel ‘mediante el cual los afiliados  o sus
beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes,
o una indemnización, previamente definidas’ (artículo 31 de la ley 100 de
1993). En éste,  los aportes de los trabajadores y empleadores, constituyen un fondo
común, del cual se extraen los recursos necesarios para cubrir la pensión,
si el afiliado cumple los requisitos para acceder a ella.
“Por su parte, el
régimen de ahorro individual con solidaridad, se basa  ‘en el ahorro
proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros...’
(artículo 59 de la ley 100 de 1993), en donde la cuantía de la pensión
dependerá ‘de los aportes de los afiliados y empleadores, sus rendimientos
financieros, y de los subsidios del Estado, cuando a ellos hubiere lugar’
(artículo 60, literal a) de la ley 100 de 1993).
“A diferencia del
sistema de prima media con prestación definida, en el que los aportes de cada
afiliado ingresan a un fondo común,  en el régimen de ahorro individual
con solidaridad, éstos se destinan a una cuenta individual de ahorro
para cada afiliado. Como puede observarse, la diferencia en este punto es
básica para efectos de contestar los cargos de la demanda, pues la administración
de los recursos en uno y otro régimen responden a conceptos diferentes.
“Así, el
conjunto de cuentas individuales de ahorro, según el literal d) del artículo 60
de la ley 100 de 1993, constituyen un patrimonio autónomo de propiedad de
los afiliados, administrado por las entidades que se autoricen para tal
efecto.  A diferencia del régimen de solidaridad de prima media con prestación
definida, donde se constituye un fondo común de naturaleza pública, administrado
por el Instituto de Seguros Sociales, y las cajas, fondos o entidades de
seguridad social existentes al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993
(diciembre 23 de 1993).
“Administración
que en uno y otro caso, se encuentra bajo el control del Estado, tal como lo
ordena el artículo 48 de la Constitución, a través de la  Superintendencia
Bancaria. “
De lo anterior se colige que, en opinión de
la Corte, en materia de seguridad social, el Congreso de la República a través
de la ley 100, estableció para los trabajadores dependientes la obligación
compartida a cargo de estos y los empleadores, de contribuir mediante el pago
de cotizaciones al sistema de seguridad social, esto es a uno cualquiera de los
dos regímenes, sea el solidario  con prima media o prestación definida o el de
ahorro individual con solidaridad, los cuales garantizan a los afiliados las
prestaciones o pensiones como las de vejez, invalidez o sobrevivientes o los
auxilios funerarios pertinentes.
De otra parte, la Corte debe resaltar, que
es diferente la situación de los trabajadores independientes, los cuales en
materia de seguridad social les corresponde asumir en su integridad el costo
total de su afiliación al sistema, por ser un acto voluntario, a contrario
sensu del trabajador dependiente, quien en virtud del artículo 18 de la ley
100,  debe afiliarse obligatoriamente.
Para la Corte resulta importante reiterar
lo expuesto sobre este particular en la sentencia C-560 de 1996, en la cual se
dijo:
“2.1. Para responder los cargos de la demanda
debe la Corte determinar si el trato diferenciado contenido en las normas
acusadas, con respecto a la forma como deben ser pagadas las cotizaciones de
los afiliados al sistema de seguridad social, según se trate de trabajadores
vinculados a un empleador mediante un contrato de trabajo o como servidores
públicos, o de trabajadores independientes, tiene una justificación, objetiva,
racional y razonable y proporcionada a la finalidad buscada por el legislador.
“2.2. Es indudable, que los trabajadores
dependientes, vinculados a un empleador mediante una relación laboral, regida
por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situación jurídica y
material que es sustancialmente diferente a aquélla que corresponde a los
trabajadores independientes. En efecto: el contrato de trabajo supone la
existencia de una relación jurídica en la cual concurren tres elementos
esenciales: la actividad personal del trabajador en favor del empleador, es
decir, realizada por sí mismo y sin el concurso o la ayuda de otros, la
continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador,
durante todo el tiempo de su duración y un salario como retribución del
servicio.
“El contrato de
trabajo impone, tanto a los trabajadores como a los empleadores, unas
obligaciones positivas, generales y especiales, y negativas, es decir,
prohibiciones, derivadas de la necesidad de asegurar el adecuado desarrollo de
las actividades laborales, la existencia de relaciones justas, respetuosas y
armónicas entre aquéllos, y de evitar los riesgos laborales. Pero, además, el
referido contrato comporta el establecimiento de obligaciones compartidas, a
cargo de los empleadores y de los trabajadores, de contribuir mediante el pago
de cotizaciones al sistema de seguridad social.
“En tales
circunstancias, las obligaciones de empleadores y trabajadores de vincularse
obligatoriamente al sistema de seguridad social, constituyen un derivado
necesario del vínculo contractual, en cuanto persiguen la protección y la
seguridad de estos últimos durante la existencia de la relación laboral y,
eventualmente, cuando ésta ha cesado. Con ello se busca, que el sistema de
seguridad social opere y no sólo atienda lo que concierne a la salud y a los
riesgos laborales, durante la vigencia de la relación de trabajo, sino que
asegure el otorgamiento de la pensión de vejez, para garantizar una
subsistencia digna, cuando el trabajador deba cesar en sus actividades
laborales en razón de la edad y el tiempo de servicio, pues es evidente que
tanto el patrono que aprovecha la fuerza de trabajo para los fines que
interesan a la empresa, como los trabajadores que la proporcionan, tienen un
interés común directo en contribuir a dicho sistema.
“2.3. Los trabajadores independientes no se
encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en
favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones
jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o
actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con
completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de
subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral
del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza
de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es
el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad.
“Las obligaciones
que surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la
prestación de sus servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no
rebasan el campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no
transcienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus
contratantes puedan exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o
protección, como si sucede con los trabajadores vinculados por contrato de
trabajo, aún cuando ello no es obstáculo para que puedan utilizarse mecanismos,
como los seguros para garantizar dicha protección. De ahí que el legislador no
haya previsto, por el momento, que la cobertura de la seguridad social, que es
progresiva por tratarse de un derecho programático, se aplique en las mismas
condiciones de los trabajadores dependientes o subordinados, y que su
vinculación al sistema de seguridad social sea voluntaria y no obligatoria.
“2.4. La distinta situación jurídica y material
en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio,
desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la
finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes
se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben
contribuir al sistema de seguridad social.
“2.5. Obviamente, como es deber del Estado, con
la participación de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de
la seguridad social, no se descarta que en un futuro el legislador pueda,
consultando las variables propias de las relaciones que surgen entre los
trabajadores independientes y sus contratantes y las posibilidades económicas
de aquél, crear mecanismos que garanticen la seguridad social para dichos
trabajadores en condiciones similares a las que corresponden a los trabajadores
vinculados a través de contratos de trabajo.
“2.6. Además de la diferente situación material
en que se encuentran los trabajadores dependientes e independientes, lo que
fundamentalmente justifica que los trabajadores independientes deban pagar la
totalidad de la cotización al sistema de seguridad social, es la libertad que
la Constitución le otorga (arts. 46 y 48) al legislador para diseñar el sistema
o los sistemas de seguridad social que mejor se adecuan a las finalidades que
ésta debe cumplir dentro del Estado Social de Derecho, y para disponer que ella
se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativamente.
“El legislador al
amparo de su libertad política de creación del derecho, ha establecido un
régimen distinto entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a
la base de sus cotizaciones y el monto y distribución de éstas, apoyado en el
hecho de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones
laborales con los trabajadores dependientes son diferentes a la de los
trabajadores independientes que, como se dijo, se considera razonable, sin
descartar que de acuerdo con la futura política macro económica y social del
Estado, sea posible el establecimiento de una regulación normativa diferente
que disponga una forma de cotización más favorable a dichos trabajadores.
“2.7. Finalmente, considera la Corte que la
declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, no conduciría a lograr
la finalidad pretendida por el demandante -la igualación en cuanto a la forma
de pago de las cotizaciones- sino que traería como consecuencia la eliminación
de la afiliación de los trabajadores independientes al régimen de la seguridad
social, pues esta Corporación no podría suplir el vacío normativo que crearía
dicha declaración.
“En consecuencia,
estima la Corte que el trato diferenciado que contienen las normas acusadas no
viola el artículo 13 ni ningún otro precepto de la Constitución.” (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
De lo anterior se desprende que es
potestativo del legislador fijar el tratamiento diferencial entre trabajadores
dependientes e independientes, en cuanto a la base de cotizaciones y el monto y
distribución de éstas, en virtud  de que la naturaleza, modalidades y
condiciones de las relaciones laborales son diferentes entre una y otra
categoría de trabajadores.
Además, es claro para la Corte
Constitucional, que una cosa es la discriminación que prohibe el artículo 13 de
la Carta y otra la diferenciación racional y razonable que establece el
legislador entre distintos sujetos para atender situaciones materiales o de
hecho diferentes, por lo tanto, resulta claro que, en opinión de la Corte los
trabajadores  independientes, les corresponda asumir en su integridad el costo
total de su  afiliación al sistema, el cual se produce en forma voluntaria o
espontánea.
De otra parte, para la Corte resulta
relevante destacar que la selección del régimen sea éste el de prima media con
prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad, por parte de los
afiliados, implica la aceptación tácita de todas las características y
condiciones propias de cada uno de ellos, por lo que se prohibe,  naturalmente,
la múltiple  vinculación  (art. 16 de la ley 100 de 1993), es decir  que una
vez seleccionado por el afiliado uno cualquiera de los regímenes legales de
orden  pensional, no podrá éste trasladarse   del mismo, excepto si reúne los
requisitos previstos en el decreto 692 de 1994 para este efecto.
En este orden de ideas, en cuanto a la
afiliación de un trabajador mixto o compuesto, es decir, aquellos que se
encuentran, para unos eventos en situación jurídica de dependientes o bajo la
órbita de una relación laboral, y en otros momentos como independientes, la ley
100 de 1993 no los excluye como, al parecer lo plantea el actor en su demanda,
por el contrario, lo que sucede es que ante tales circunstancias de hecho y de
derecho, el legislador permite que ellos puedan vincularse, según el caso, al
régimen de ahorro individual con solidaridad, dentro del cual puede realizar las
cotizaciones obligatorias y voluntarias sobre los ingresos mensuales que
declaren y aportar las cotizaciones voluntarias, periódicas u ocasionales, con
el propósito de incrementar los saldos de sus cuentas individuales de ahorro
pensional, para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.  En efecto,
estima la Corte que en cuanto al  ingreso base de cotización el artículo 21 de
la ley 100/93, debe armonizarse con las disposiciones jurídicas que define los
factores salariales de los trabajadores dependientes del sector privado, los
cuales deben calcularse con base en el salario mínimo mensual devengado, y que
en cuanto a los servidores públicos, estos deberán cotizar sobre los factores
salariales, que para tal efecto determine el gobierno nacional, conforme lo
disponen los artículos 18 de la ley 100 de 1993 y la ley 4ª. de 1992,
respectivamente.
Ahora bien, bajo esta perspectiva, estima
la Corte, que el legislador estableció en los artículos 18 y 19 los criterios,
los factores y las pautas técnicas para establecer la base de cotización de los
trabajadores dependientes e independientes, los cuales, a su vez, fueron
posteriormente desarrollados en el Decreto reglamentario 692 de 1994 artículo
20; todos los cuales, a juicio de la Corte, obedecen al legítimo ejercicio de
configuración del derecho por parte del legislador dentro de su libertad de
conformación y estructuración del sistema integral de seguridad social, de
acuerdo con el ámbito que prevé el artículo 48 superior.
En efecto, la base de cotización
establecida en el artículo 18 de la Ley 100, es del siguiente tenor:
"ARTICULO
18.‑ Base de Cotización de los trabajadores dependientes de los sectores
privado y público.
La base para
calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el
salario mensual.
El salario
mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que
resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.
El salario
mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que
se señale, de conformidad con lo dispuesto en la ley 4a. de 1992.
En ningún caso la
base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual
vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico
conforme a la ley 11 de 1988.
Cuando se
devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la
base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional.
Las cotizaciones
de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario
integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.
PARAGRAFO 1.‑
En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más
empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma
proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se
acumularán para todos los efectos de esta ley.
PARAGRAFO 2.‑
A partir de la vigencia de la presente ley se eliminan las tablas de categorías
y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de
previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán
con base en el salario devengado por el afiliado.
PARAGRAFO 3.‑
Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a veinte (20) salarios
mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida no podrá ser superior a dicho valor".
Igualmente, el artículo 19 de la misma ley
dispuso, en relación con la base de cotización de los trabajadores
independientes, lo siguiente:
"ARTICULO
19.‑ Base de Cotización de los trabajadores independientes.
“Los afiliados
al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo o como
servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad
a la cual se afilien, y serán responsables por la totalidad de la cotización.
“Cuando se trate
de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas
temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad
del aporte y el subsidio recibido.
“Los afiliados a
que se refiere este artículo, podrán autorizar a quien realice a su favor pagos
o abonos en cuenta, para que efectúe la retención de la cotización y haga los
traslados correspondientes.
“En ningún caso
la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente".
En cuanto a este último artículo, esta
Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia C-560 de 1996 M.P.
Dr. Antonio Barrera Carbonell, en el sentido de declarar exequible tal
disposición jurídica.
Ahora bien, en cuanto se refiere a los
trabajadores independientes y demás afiliados voluntarios, estos deben, en
criterio de la Corporación, efectuar las cotizaciones obligatorias sobre los
ingresos mensuales que declaren a la entidad a la cual se afilien; en efecto,
todas las cotizaciones efectuadas por estos afiliados, se entienden realizadas
para cada período de manera anticipada y no por mes vencido, tal como lo
estipula el artículo 6 del Decreto 692 de 1994. En ningún caso la base de la
cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual
vigente, según lo contempla la Ley 11 de 1988.
De otra parte, estima la Corte, que los
afiliados mixtos o compuestos, cuando perciban salario de dos o más
empleadores, sus respectivas cotizaciones serán efectuadas como lo disponen el
Parágrafo 1o. del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y decreto 692  de 1994
artículo 20 o las normas que lo deroguen o modifiquen, y dichos pagos se
acumularán para efectos del monto de la pensión, tal como lo definió el
legislador.
De otro lado, en el evento de los
trabajadores mixtos o compuestos, estos pueden vincularse al  régimen de prima
media con prestación definida, a través del ISS o de los fondos de pensiones a
los que se refiere la ley.  En virtud de la naturaleza de este subsistema de la
seguridad social en pensiones, los cálculos que componen este fondo público
buscan amparar el equilibrio financiero de este mecanismo, el cual descansa en
la proyección de un  crecimiento salarial progresivo, que permite la
consistencia y la coherencia financiera del mismo, tal como lo define el
artículo 31 de la Ley 100 de 1993. En igual sentido, en criterio de la Corte,
los ingresos adicionales realizados en virtud de la afiliación voluntaria
durante los últimos diez (10) años o parte de éstos de la vida laboral del
trabajador compuesto (dependiente e independiente), deberán acrecentar su monto
pensional, teniendo en cuenta que la base de liquidación de la pensión es el
promedio de ingreso base de cotización o su equivalente en el número de semanas
sobre las que efectivamente se cotizó, la cual deberá ser actualizada según la
variación del índice de precios al consumidor, total nacional, en virtud de la
certificación del DANE, el cual tiene efectos para determinar el monto de la
pensión a que se tendría derecho, según lo estipulado por el artículo 21 inciso
1 de la Ley 100 de 1993.
En este orden de ideas, considera esta
Corporación que en el evento de los trabajadores  mixtos, o sea aquellos que
gozan a su vez de la condición de trabajadores dependientes e independientes,
ellos pueden también vincularse al régimen de ahorro individual con
solidaridad, dentro del cual pueden efectuar las cotizaciones obligatorias
(art.  19 y 21 de la ley 100 de 1993), sobre los ingresos mensuales que
declaren así como realizar las cotizaciones voluntarias o  periódicas u
ocasionales, con el fin de  incrementar los saldos de sus cuentas individuales
de ahorro pensional, y por esta vía, optar por una mayor pensión.
A juicio de la Corte las disposiciones
jurídicas acusadas descansan en la libertad que la Constitución le otorga al
legislador para diseñar el sistema o los subsistemas de seguridad social que
mejor se adecuen a los propósitos que éste debe cumplir dentro de un estado
social de derecho y para disponer que ella se extienda de manera progresiva,
cuantitativa y cualitativa a la totalidad de la población colombiana, según los
artículos 46 y 48 superiores.
Finalmente, en criterio de la Corte, el
legislador, al amparo de la atribución constitucional atrás señalada, ha
establecido en los artículos 15, 18, 19, 20 y 21 del Estatuto de la Seguridad
Social, los distintos sujetos que en forma obligatoria o voluntaria pueden
acceder al sistema con sus  peculiaridades y características, e igualmente, el
monto y la base de la cotización de los trabajadores dependientes e
independientes, apoyado en el hecho de que la naturaleza de tales relaciones
laborales, son diferentes entre unos y otros trabajadores, que como se dijo, se
consideran razonables y proporcionales a la finalidad perseguida por el
legislador.
Para la Corte, con las normas demandadas no
se están vulnerando normas constitucionales, por el contrario, el legislador
señaló los criterios, las pautas y mecanismos de acceso al sistema de seguridad
social, así como los ingresos  base de liquidación y el monto de las
cotizaciones para efectos pensionales, los cuales no desconocen el ordenamiento
jurídico superior.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Declarar  EXEQUIBLES  en
lo acusado, las expresiones “que no tengan la calidad de afiliados
obligatorios”, contenida en el artículo 15 de la ley 100 de 1993.
Segundo.  Declarar EXEQUIBLE  el
artículo  21 de la ley 100 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  T-056/97  M.P. Dr. Alejandro Barrera Carbonell
C-111/96 M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz