C-289-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-289/02
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
mención de otras disposiciones legales consideradas inconstitucionales
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Necesidad
de identificar normas legales de las cuales se derivan efectos considerados
inconstitucionales
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
integración de proposiciones jurídicas
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
sustentación jurídica de relación entre disposición acusada y efectos
inconstitucionales
Referencia:
expediente D-3747
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto
Tributario).
Demandante: Miguel
Herrera Parga
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de
dos mil dos (2002).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Miguel Herrera Parga, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo 4 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario) .
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de la disposición demandada es el
siguiente:
“Decreto 624 de 1989
“Artículo 4 –Sinónimos. Para los
fines del impuesto sobre las ventas se consideran sinónimos los términos
contribuyente y responsable.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el demandante que la disposición
acusada vulnera los artículos 6º, 13, 28, 29, 95-5  y 363 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos de la demanda
2.1 Cargos por violación del artículo 6º de
la Constitución
El artículo 6º Superior establece los
lineamientos de la responsabilidad de los particulares, señalando que estos
sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley; lo cual supone
que el Estado sólo puede responsabilizar a cada persona por su conducta
individual.  Al asimilar los términos contribuyente y responsable para efectos
del impuesto sobre las ventas, la norma demandada, hace que todas las
consecuencias legales, económicas y penales recaigan en cabeza del responsable
del pago del impuesto.
Considera que, como consecuencia de la
equivalencia que el artículo demandado consagra, desde el momento en que el
responsable presenta la declaración del impuesto a las ventas, el contribuyente
queda liberado totalmente de la responsabilidad penal, la cual ha sido
trasladada al responsable.
2.2 Cargos por violación del artículo 28
En su concepto la norma acusada viola el
artículo 28 de la Constitución, puesto que al establecer la equivalencia de los
términos contribuyente y responsable para efectos del impuesto a las ventas,
está estableciendo la pena de prisión por deudas ajenas.
Señala que en virtud de dicha asimilación a
partir del momento de presentación de la declaración, el responsable es tratado
como un contribuyente, ya que se le hace responsable del pago del tributo
mismo.
2.3 Cargos por violación del artículo 29
En consideración del accionante la norma
demandada vulnera el derecho al debido proceso, creando para el responsable una
deuda en y una serie de sanciones sin que en la realización del hecho
penalizado haya concurrido su voluntad.  Sin tener en cuenta si hubo
apropiación, o si dichas sumas mejoraron su balance patrimonial.
Igualmente afirma que en el caso de ventas
a plazo (60 a 90 días) por la aplicación el sistema de causación del impuesto
sobre las ventas  tipo IVA,  cuando se recibe efectivamente el dinero que se
recauda, éste ya se encuentra afectado por los intereses.
2.4 Cargos por violación del artículo 363
Afirma que la norma demandada viola los
principios de equidad, igualdad y proporcionalidad, ya que al asimilar las
figuras del contribuyente y el responsable, “le está trasladando a éste
último cargas en exceso” ya que debe responder ante el Estado por el incumplimiento
ajeno, aun cuando el incumplido sea el Estado.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana
Ana Isabel Camargo Angel presentó escrito de intervención representando al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual solicita que la
disposición acusada se declare exequible, con base en las siguientes
consideraciones:
-El legislador,
dentro de su potestad de configuración normativa en materia tributaria, efectuó
la equivalencia entre el responsable y el contribuyente para efectos del IVA,
con el objeto de facilitar el manejo del tributo ya que, por tener dicho
impuesto una naturaleza de gravamen indirecto bajo la modalidad de la
imposición general al consumo, requería de la consolidación de un engranaje que
lo hiciera viable, como es el de “regular en cabeza del comerciante el recaudo
del valor del impuesto recaído sobre los bienes y servicios adquiridos”.
- Considera que
la asimilación prevista en el artículo acusado no le está atribuyendo
responsabilidades distintas a las que ya tiene quien importa, vende o presta
servicios sujetos al gravamen del impuesto a las ventas, en cumplimiento de la
función pública de recaudarlo, consagradas en el artículo 437 del Estatuto
Tributario.  Por lo tanto, no es de recibo el argumento según el cual la
asimilación ente los términos contribuyente y responsable genere las supuestas
responsabilidades de carácter civil y penal planteadas por el actor para
sustentar la violación del artículo 28 Superior ya que esta sinonimia “no
afecta más allá de las obligaciones que éste [el vendedor] debe cumplir, ya que
los supuestos fácticos de incurrir hasta en sanciones penales, sólo se derivan
del incumplimiento de los deberes que el mismo legislador señaló, como por ejemplo
no cobrar el Iva o cobrarlo y no consignarlo.”  Agregando posteriormente que
“[e]n el mismo sentido, se encuentra lo normado en el artículo 2º ibídem, de
donde claramente se desprende que el hecho generador de la obligación
sustancial es lo que determina al contribuyente o responsable directo del pago”
y que “la asimilación del artículo 4º materia de la litis, está dada en razón a
que el Estado le asigna a quien vende o presta servicios sujetos al gravamen
del Iva, el cumplimiento de una función pública, hecho que excluye las
supuestas figuras de carácter civil planteadas por el actor en el escrito de
demanda”.
- En cuanto al
IVA no recaudado, manifiesta que no es explicable cómo, si en acato a las
premisas que enmarcan la responsabilidad de recaudar el impuesto, incluyéndolo
como parte del precio, el responsable lo ha facturado en los porcentajes
señalados en las disposiciones tributarias y lo incluye en la declaración del
respectivo bimestre, existan sumas sin recaudar, pues esta hipótesis sólo llevaría
a pensar que quien tiene la función de recaudar el impuesto no cumplió con su
obligación, y por lo tanto, debe ser sancionado.
2. Concepto
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El experto
técnico solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con base
en las siguientes consideraciones:
-En su
concepto, a diferencia de lo que señala el accionante, el denominado
“responsable” del IVA por la ley no es un mero recaudador del impuesto, sino
que, de acuerdo con la estructura prevista para el impuesto sobre las ventas,
se comporta como un verdadero sujeto pasivo titular del hecho gravado, previsto
en la ley (importaciones, venta de bienes, prestación de servicios), “cuya
deuda se determina por la diferencia entre el impuesto que debe cobrar o
transferir vía precio menos los impuestos que ha asumido con ocasión de las
compras de bienes o servicios gravados con el mismo impuesto, con el fin de
tributar únicamente sobre el valor agregado que haya aplicado en dicha operación”.
De lo anterior concluye que si bien el IVA se encuentra catalogado como un
impuesto de consumo, no es el consumidor final el único obligado al gravamen,
sino que también lo son todos aquellos intervinientes en la cadena de
agregación de valor del bien o servicio de que se trate.
-De esta
manera, afirma que no existe ninguna analogía en el texto de la norma
demandada, como tampoco se están trasladando responsabilidades de terceros en
cabeza del responsable, ya que la obligación principal se traba entre el Estado
y él, quien resulta siendo el verdadero deudor legal del impuesto.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR
El
representante del Ministerio Público solicita se declare la exequibilidad de la
norma demandada.  Afirma que la equivalencia entre contribuyente y responsable
no vulnera los principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria,
pues como el IVA se aplica en cada fase de la producción de un bien o servicio,
todos aquellos que intervienen en la cadena de agregación de valor son a la vez
responsables y contribuyentes del impuesto.  Además el legislador distinguió
entre las obligaciones del contribuyente y las del responsable, por lo que el
incumplimiento de alguna de ellas generará las respectivas consecuencias para
quien ha incurrido en la omisión.
Señala
igualmente, que aunque en estricto sentido, el responsable no es el sujeto
pasivo de la obligación tributaria sustancial, a éste es a quien corresponde
recaudar el impuesto y consignarlo a favor del Estado, por lo que, la acusación
del actor carece de fundamento, ya que es errada su posición “fundada en que
el contribuyente es el obligado a cumplir con las obligaciones señaladas en las
normas tributarias para el responsable del impuesto a las ventas, sin tener en
cuenta que la ley tributaria determina con claridad las obligaciones de uno y
otro.”
Por otra parte,
dice el concepto fiscal que no es cierto que la disposición demandada esté
consagrando la prisión por deudas, pues según el artículo 402 del Código Penal,
el único sujeto pasivo de la acción penal es el responsable del pago, como
agente recaudador, quien está obligado a cobrar con el precio y a consignar el
impuesto a favor del fisco.
Finalmente dice
que el artículo 34 de la Constitución tampoco resulta vulnerado, pues la
obligación de pagar impuestos no recaudados no deviene de la disposición
demandada sino del sistema de causación adoptado por nuestro sistema tributario
para el pago de este impuesto.
VI.
CONSIDERACIONES
Ineptitud
sustancial de la demanda: ausencia de proposición jurídica completa como
extremo sobre el cual la Corte pueda determinar si los efectos considerados
inconstitucionales son predicables de la disposición demandada
Según el
demandante la sinonimia legal entre el contribuyente y el responsable del
impuesto a las ventas tiene como consecuencia la atribución de algunas
responsabilidades del contribuyente a éste último.  Alega que la atribución de
responsabilidades penales, administrativas y económicas al responsable del pago
del impuesto –como contribuyente por virtud de la disposición demandada-
resulta inconstitucional, pues no es él quien posee la capacidad contributiva
real.  El sólo recibe el importe del impuesto sobre las ventas que paga el
comprador, quien es el verdadero contribuyente.  Sin embargo, agrega, puede
ocurrir que el vendedor responsable realmente no reciba el importe del impuesto
del comprador, a pesar de lo cual le serían atribuidas todas las
responsabilidades antes mencionadas, por un hecho que no le es imputable.
Sin embargo, la
sinonimia no tiene por sí misma las consecuencias imputadas, pues no está
atribuyendo responsabilidades directamente.  Estas responsabilidades no están
consagradas directamente en la disposición demandada, sino que son consecuencia
de su integración con otras disposiciones que, en conjunto con aquella,
producen los efectos acusados.  En esa medida, esta sinonimia tendría la
potencialidad de producir efectos civiles y penales en cabeza de los
responsables –vendedores-, en la medida en que, en conjunto con otras disposiciones,
que le atribuyeran responsabilidades civiles y penales a los contribuyentes
–compradores-, y que al asimilar a los responsables con los contribuyentes, se
produjeran los efectos que el demandante considera inconstitucionales.
De ser este el
caso, habría sido indispensable que el demandante hubiera integrado la
proposición jurídica completa.  Con todo, no sólo no acusó las disposiciones
que en conjunto con la disposición demandada producen los efectos que él
considera inconstitucionales, sino que ni siquiera las enunció.  Es decir, si
bien afirmó que la disposición demandada trae consecuencias económicas y
penales, no mencionó cuáles son esas otras disposiciones legales que en
conjunto con la demandada producen los efectos normativos que él considera inconstitucionales.
En efecto, el demandante no acusa, cita ni menciona las disposiciones por
virtud de las cuales se le atribuyen responsabilidades penales, civiles o
administrativas a los contribuyentes.  En tal medida, no ha formulado realmente
un cargo de inconstitucionalidad, pues si bien afirma que es por virtud de la
sinonimia consagrada en la disposición acusada que se producen tales
consecuencias, no lo sustenta adecuadamente, integrando las proposiciones
jurídicas necesarias para que la Corte entre a analizar su afirmación.
La necesidad de
identificar con precisión las normas legales de las cuales se derivan cada uno
de los efectos enunciados por el demandante resulta de la mayor relevancia para
la decisión de la Corte.  Puede ocurrir que la extensión de algunos de tales
efectos al responsable del impuesto –en virtud de la disposición demandada- sea
inconstitucional, pero que en relación con otros efectos la norma demandada no
lo sea.  Por ejemplo, podría ocurrir que la atribución de efectos penales al
responsable -alegada por el demandante- fuera inconstitucional, mientras que la
atribución de efectos civiles resultara ajustada a la Carta.  Sin embargo, para
poder identificar con precisión cada uno de los efectos que el demandante
alega, y pronunciarse respecto de cada uno de ellos, habría sido necesario que
demandante integrara cada proposición jurídica completa, compuesta por el
artículo que establece la sinonimia, pero además, por cada una de las
disposiciones cuyos efectos, aunados a los de la sinonimia, considera
inconstitucionales.  Sólo así podría proceder la Corte a declarar una eventual
constitucionalidad condicionada en relación con cada uno de los efectos que,
por virtud de la sinonimia, la disposición extiende al responsable del impuesto.
Al no integrar
estas proposiciones jurídicas, el fallo de la Corte debe ser inhibitorio por
dos razones fundamentales.
Por una parte,
como ya se dijo, a pesar de que el accionante formalmente está demandando la
disposición que consagra la sinonimia entre contribuyente y responsable, la
acusación de inconstitucionalidad no se predica de la sinonimia en sí misma,
sino de una supuesta extensión de las responsabilidades del primero de estos
sujetos al segundo.  Es decir, lo que se considera inexequible es la presunta
atribución de consecuencias específicas al responsable del tributo como
contribuyente.  En esa medida, la disposición demandada configura una
proposición jurídica completa sólo en relación con cada una de las
disposiciones que atribuyen responsabilidades a los contribuyentes.  Sin
embargo, el análisis de constitucionalidad de cada una de las consecuencias
jurídicas por parte de esta Corporación, supone que también hayan sido
demandadas las disposiciones que las contienen, pues su pronunciamiento versa
sobre la atribución de cada uno de tales efectos al responsable del tributo.
Ahora bien, la
integración de la proposición jurídica sería suficiente en la medida en que las
disposiciones que no han sido integradas atribuyan responsabilidades a los
contribuyentes como tales.  Sólo así tendría sentido la acusación sobre la
sinonimia.  Sin embargo, en la medida en que las responsabilidades civiles y
penales en relación con el impuesto a las ventas no estén en cabeza del
contribuyente sino directamente del responsable, como realizador del hecho
generador del impuesto, la demanda de la sinonimia carecería de sentido, pues
serían otras las disposiciones en virtud de las cuales se estarían atribuyendo
consecuencias jurídicas en cabeza de los responsables.  Con todo, en la medida
en que el demandante no cita las disposiciones en virtud de las cuales él
afirma que se atribuyen efectos civiles y penales en cabeza de los
contribuyentes, no se puede establecer si efectivamente la sinonimia está
extendiendo las cargas de estos a los responsables o si son las otras
disposiciones las que están atribuyendo tales efectos directamente en cabeza de
los responsables.  Por lo tanto, la Corte carecería de los elementos de juicio
suficientes para determinar si los efectos presuntamente inconstitucionales son
efectivamente consecuencia de la sinonimia o si, como lo resaltan el procurador
y algunos de los intervinientes, son consecuencia de la manera como está
estructurado nuestro sistema tributario.
Ahora bien,
podría alegarse que la Corte puede entrar a integrar las proposiciones
jurídicas completas, incorporando en su decisión aquellas normas que,
conjuntamente con la disposición acusada, producen cada uno de los efectos
considerados inconstitucionales por el demandante.[1]  Sin embargo, para ello
habría sido indispensable que el demandante hubiera sustentado, al menos, que
los efectos que él atribuye son realmente predicables de la disposición
demandada.[2]
Por el contrario, no lo hizo, y en esa medida no sustentó jurídicamente la
relación que aduce que existe entre la disposición demandada y los efectos que
considera inconstitucionales.  Es decir, no sustentó que las cargas penales,
administrativas y civiles endilgadas, son consecuencia de darle al responsable
del pago del impuesto la calidad de contribuyente.  Por lo tanto, la Corte se
inhibirá de proferir un pronunciamiento de fondo en este caso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo en relación
con el artículo 4º del Decreto 624 de 1989.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional  y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en permiso, el cual fue debidamente autorizado por la
Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La Corte ha establecido que la
integración de la unidad normativa debe ser excepcional.  Al respecto ha dicho:
“Es cierto que, conforme al artículo 6º del decreto 2067 de 1991, la Corte
puede efectuar la unidad normativa en las decisiones de inexequibilidad, cuando
ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo. Sin embargo, en función
del carácter participativo del proceso de control constitucional en nuestro
país (CP arts 1º, 40 ord 6º y 241), la Corte considera que la realización de
unidades normativas debe ser excepcional, a fin de permitir  el más amplio
debate ciudadano sobre las disposiciones examinadas por la Corporación.”
C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).  A su vez, en una decisión
posterior, especificó aun más el evento en que la Corte puede integrar la
unidad normativa: “(1) cuando la disposición demandada – en un primer evento -,
o la que pretende integrarse a la proposición cuestionada – en un segundo caso
-, no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que resulte
absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la
norma no demandada – en el primer caso – o de la disposición demandada – en el
segundo -.; (2) en aquellas circunstancias en las cuales la norma demandada se
encuentra reproducida en otras disposiciones que no fueron objeto de la
demandada. En estos casos, se integra la unidad normativa para impedir que el
fallo resulte inocuo ; (3)  en tercer lugar, procede la integración de la
unidad normativa cuando, a pesar de que no se verifica ninguna de las dos
causales anteriores, la disposición cuestionada está inserta en un sistema
normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad.”
C-580/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] Con todo, la Corte ha señalado
que la integración de la unidad normativa sólo procede cuando el demandante ha
formulado adecuadamente el cargo, pero por cuestiones diferentes a la idoneidad
del cargo, la decisión resultaría inocua: “la unidad normativa es excepcional,
y sólo procede (...) cuando ella es absolutamente indispensable para
pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en
debida forma por un ciudadano.” (resaltado fuera de texto) C-320/97 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).