T-531-19
Sentencia T-531/19
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Test de procedencia
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Garantía
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE-Régimen aplicable
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE
ANTES DEL 7 DE AGOSTO DE 2002-Reglas de unificación del Consejo de Estado
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE
ANTES DEL 7 DE AGOSTO DE 2002-Vulneración por cuanto se desconocieron reglas de unificación del
Consejo de Estado
Considera la Sala que el Ministerio
accionado actuó de manera arbitraria e incumplió este deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia, pues negó el reconocimiento y pago
de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, bajo argumentos que
carecen de fundamento fáctico y jurídico. En efecto, aseveró que no existía
sentencia de unificación del Consejo de Estado que definiera el régimen
aplicable a los beneficiarios de los soldados voluntarios fallecidos en combate
antes del 7 de agosto de 2002, a pesar de que en el trámite del procedimiento
administrativo iniciado por la accionante, la Sección Segunda de esa
corporación le puso en conocimiento el contenido de la sentencia de unificación
de jurisprudencia del 4 de octubre de 2018, en la que el Ministerio de Defensa
y el Ejército Nacional actuaron en calidad de demandadas y mediante la cual se
definió que el marco jurídico que regula el supuesto mencionado es lo dispuesto
en el Decreto 1211 de 1990.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES DE
SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE-Orden reconocer y pagar pensión de sobrevivientes
Referencia: Expediente
T-7.346.498
Acción de tutela interpuesta por Edelmira
Melgarejo de Cristancho contra el Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de
Prestaciones Sociales.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José Lizarazo
Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE
TUTELA
1.
La señora Edelmira
Melgarejo de Cristancho interpuso acción de tutela contra el Ministerio de
Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales (en adelante, el “Ministerio”)
solicitando la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social y a la dignidad humana, los cuales considera que fueron
vulnerados con ocasión de la expedición de la Resolución No. 3842 del 20 de
septiembre de 2018, confirmada por la Resolución No. 6403 del 28 de diciembre
del mismo año, por medio de la cual la entidad accionada negó el reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes que ésta reclamó por el fallecimiento en
combate de su hijo, quien prestó sus servicios al Ejército Nacional en calidad
de soldado voluntario.
2.
Por lo anterior, la
actora solicitó al juez de tutela: (i) conceder el amparo de los derechos
fundamentales invocados; y (ii) ordenar a la entidad accionada que reconozca y
pague a su favor la pensión de sobrevivientes causada por la muerte de su hijo.
B.
HECHOS
RELEVANTES
3.
El señor Joselin
Cristancho Melgarejo ingresó al Ejército Nacional como soldado voluntario el 1°
de abril de 1993. Posteriormente, como consecuencia de su muerte “en combate
y por acción directa del enemigo”[1], fue dado de baja el 21 de septiembre de
1996.
4.
El Ministerio de
Defensa Nacional, mediante Resolución No .5172 del 16 de abril de 1997,
resolvió reconocer y pagar a favor de la señora Edelmira Melgarejo de
Cristancho, madre del causante, la totalidad de las prestaciones sociales
establecidas en el Decreto 2728 de 1968, con base en la asignación de un
suboficial del Ejército Nacional[2]. Esto, en razón a que el señor Luis Francisco
Cristancho, padre del causante, falleció con anterioridad al deceso de su hijo[3].
5.
El 2 de agosto de 2018,
la accionante, por intermedio de la Personera del Municipio de Charalá,
Santander, entre otras cosas, solicitó al Grupo de Prestaciones Sociales del
Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes con ocasión de la muerte en combate de su hijo, de acuerdo con
lo establecido en el Decreto 1211 de 1990[4] y en el Decreto 4433 de 2004[5]. Al respecto, la señora Lina Yohana
Quintero Granados, actuando en calidad de Personera del municipio de Charalá,
manifestó en el escrito de petición que la accionante “(…) es una adulta
mayor, enferma, no cuenta con vivienda propia y vive en precarias condiciones”,
además que “es una persona iletrada, residió en el sector rural pero por cuestiones
de salud tuvo que ubicarse en el perímetro urbano”.  Por último, aseveró
que “no [había] solicitado la pensión de sobreviviente pues no sabía
que tenía derecho a reclamar” [6].
6.
En respuesta a lo
anterior, la Directora Administrativa (E) del Ministerio accionado, mediante
Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018, declaró que no había lugar al
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora
Melgarejo de Cristancho. Esto, bajo el argumento de que el Decreto 2728 de 1968,
norma que consideró aplicable al caso concreto, “no consagra pensión con
ocasión de la muerte de personal de Soldados, Grumetes e Infantes de Marina de
las Fuerzas Militares”[7]. La actora interpuso recurso de reposición contra
esta decisión, con base en lo establecido en el Decreto 1211 de 1990 y lo
previsto por la Corte Constitucional en la sentencia T-378 de 2018.
7.
Sin embargo, mediante
Resolución No. 6403 del 28 de diciembre de 2018, se confirmó la resolución
cuestionada por las mismas razones. Asimismo, en dicha resolución se afirmó que
la sentencia invocada por la accionante no modificaba la decisión adoptada,
debido a que “ni el Consejo de Estado ni la honorable Corte Constitucional
ha (sic) expedido una sentencia de unificación frente a la aplicación
del Decreto 1211 de 1990, en los eventos que los soldados voluntarios
fallecieron en combate (…)”[8].
8.
Por lo anterior, el 28
de enero de 2019[9], la accionante, de manera directa, interpuso acción
de tutela contra las resoluciones por medio de las cuales el Ministerio de
Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales, negó el reconocimiento y pago
de la pensión de sobrevivientes. Aparte de reiterar los argumentos expuestos en
el recurso de reposición (ver supra, numeral 6), la actora manifestó que procede el amparo en razón a que es una
adulta mayor de 69 años, no tiene cónyuge, “no tiene vivienda propia ni
ingreso alguno”[10], además que dependía económicamente de su
hijo[11], “por lo que en la actualidad no cuenta
con recursos necesarios que [le] permitan satisfacer [su] congrua
subsistencia.”[12]. Por último, afirmó que padece de
múltiples enfermedades y que la afectación de sus derechos fundamentales es
continua y actual.
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
9.
El Ministerio accionado
guardó silencio en el trámite de la primera y de la segunda instancia del
proceso de tutela[13].
D.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Charalá, Santander, el 11 de febrero de 2019
10.
El Juzgado Promiscuo
del Circuito de Charalá, Santander, resolvió declarar improcedente la solicitud
de amparo formulada por la actora, primero, porque los actos administrativos
acusados son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y, segundo, debido a que no se vislumbró la
existencia de un perjuicio inminente y grave, que habilite la acción de tutela
como mecanismo transitorio de protección.
Impugnación
11.
El 14 de febrero de
2019, la accionante impugnó el fallo de primera instancia, por las mismas
razones que sustentaron el escrito de tutela[14].
Segunda instancia: sentencia proferida por la Sala Civil, Familia,
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, el 7 de marzo
de 2019
12.
La Sala Civil, Familia,
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil resolvió
confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que los medios de control
ante el juez administrativo eran idóneos y eficaces para controvertir la
legalidad de las resoluciones expedidas por la accionada. También descartó la
existencia de un perjuicio irremediable que tornara procedente el amparo.
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
13.
Mediante auto del 9 de
agosto de 2019, el Magistrado sustanciador, a fin de recaudar pruebas para
mejor proveer, requirió a la accionante y a la entidad accionada, para que
suministraran información relacionada con los hechos objeto del proceso. En
respuesta a lo anterior, las partes allegaron los documentos que se relacionan
a continuación[15].
Información allegada por la señora Edelmira Melgarejo de Cristancho
14.
Por medio de oficio del
16 de agosto de 2019, la accionante dio respuesta a la solicitud de la Corte.
Para tal efecto, aportó copia de la declaración extraproceso que rindió ante la
Notaría Única del Círculo de Charalá, Santander, el 15 de agosto de 2019, en la
que manifestó lo siguiente:
a.
Convive con su hija Luz
Marina Cristancho Melgarejo, quien es madre soltera, y con sus tres nietos de
10, 7 y 3 años de edad, respectivamente.
b.
Tuvo cuatro hijos: el
señor Joselin Cristancho Melgarejo (muerto en combate), la señora Luz Marina,
quien tiene tres hijos y convive con ella, y los señores Leonidas y Luis
Emilio, quienes conviven con sus esposas e hijos, y no tienen la posibilidad de
ayudarle económicamente[16].
c.
No tiene ni ha tenido
relación sentimental alguna después de haber quedado viuda.
d.
El único ingreso que
percibe es la suma de $15.000 o $20.000 a la semana, por algunos trabajos
domésticos, y de $65.000 mensuales por concepto del subsidio de adulto mayor.
Señaló que paga $150.000 mensuales por canon de arrendamiento e informó: “no
tengo ninguna profesión ni arte, mi situación económica es precaria, no cuento
con apoyo económico de ninguno de mis hijos (…) tengo que rebuscarme
para pagar arriendo junto con mi hija, he tenido que acudir a pedir mercado en
la Iglesia pues muchas veces si tengo para el arriendo no tengo para comer”.
e.
No es propietaria de
ningún bien mueble ni inmueble.
f.
Padece de varias
enfermedades, entre ellas, cataratas y dolor en las piernas, que le limita la
movilidad[17].
15.
Así mismo, aportó (i)
copia de declaración extra proceso rendida por la señora María Eugenia Triana
Corzo y el señor Luis Francisco Díaz Suárez, ante la Notaría Única del Círculo
de Charalá, Santander, el 15 de agosto de 2019, mediante la cual manifestaron
que la accionante “dependía económicamente única y exclusivamente” de su
hijo; y (ii) copia del informe de visita domiciliaria realizada por una
trabajadora social[18],
el 15 de agosto de 2019, que registra las difíciles condiciones sociofamiliares[19], habitacionales[20] y socioeconómicas[21], que enfrenta el
núcleo familiar de la actora.
Información allegada por el Ministerio de Defensa –Grupo de
Prestaciones Sociales
16.
Mediante oficio del 20
de agosto de 2019, la entidad accionada respondió al requerimiento de la Corte
y remitió copia del expediente relacionado con el trámite de la solicitud de
reconocimiento del derecho pensional. En concreto, alegó que se debe “negar
por improcedente” la acción de tutela interpuesta por la tutelante, en la
medida que no se cumple con el requisito de subsidiariedad[22]. Lo anterior, por
cuanto, existen medios de control ante el juez administrativo, quien puede
decretar medidas cautelares, tales como la suspensión provisional de los
efectos de los actos administrativos. Así mismo, descartó la procedencia
transitoria de la acción de tutela en razón a que no existe evidencia de un
perjuicio irremediable. Por último, informó que el hijo de la accionante estuvo
vinculado con el Ejército Nacional por el término de 4 años, 11 meses y 19
días.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
17.
Esta
Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política,
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto
del 31 de mayo de 2019, notificado el 17 de junio del mismo año, expedido por
la Sala de Selección de Tutela Número Cinco de esta Corte, que decidió seleccionar para
revisión el proceso de la referencia[23].
B.
PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
18.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada
jurisprudencia constitucional dictada en la materia[24] y los artículos
concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, razón por la cual solo procede excepcionalmente como
mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio
carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral
los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto. Así mismo,
procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En el evento
de proceder como mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer dicha
acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y
la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por
parte del juez ordinario[25].
19.
Antes de realizar el
estudio de fondo de la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero
a verificar si esta cumple los requisitos formales de procedibilidad.
Procedencia de
la acción de tutela – Caso concreto
20.
Legitimación por
activa. Con base en lo establecido
por el artículo 86 de la Constitución y lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991[26],
la Sala considera que la accionante está legitimada para ejercer de manera
directa el amparo deprecado, por cuanto es la titular de los derechos presuntamente
vulnerados por la entidad accionada.
21.
Legitimación por
pasiva. La acción de tutela se dirige contra el
Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales, entidad que
cuenta con personería jurídica, de conformidad con lo establecido en Ley 489 de
1998[27]. Se trata entonces
de una autoridad pública, por lo cual existe legitimación en la causa por
pasiva, en los términos del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991.
22.
Inmediatez. Conforme con lo previsto en el artículo 86
de la Constitución Política y el alcance que le ha dado la jurisprudencia
constitucional al principio de inmediatez, la acción de tutela debe ser
interpuesta dentro de un término prudente y razonable respecto del momento en
el que presuntamente se causa la vulneración[28].
Cabe anotar que la razonabilidad del término no se valora en abstracto, sino
que corresponde al juez de tutela evaluar, a la luz de las circunstancias de
cada caso, lo que constituye un término razonable.
23.
En el caso bajo
estudio, la acción de tutela que se revisa se radicó el 28 de enero de 2019 y
el último acto que la peticionaria considera lesivo de sus garantías
constitucionales es la Resolución No. 6403 del 28 de diciembre de 2018, por
medio de la cual, la Directora Administrativa (E) del Ministerio de Defensa
Nacional resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión de negar el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes dispuesta a través de la
Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018. Conforme a lo anterior,
observa la Sala que, entre la fecha en la que fue notificado el último acto
administrativo señalado de vulnerar los derechos invocados y el momento de la
presentación de la solicitud de amparo, transcurrió un mes, lo cual, a la luz
de la jurisprudencia constitucional, se ha considerado un plazo prudente y
razonable para el ejercicio de la acción de tutela[29].
24.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Teniendo en cuenta esta
norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de
improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de
defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como
mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable.
25.
La jurisprudencia
constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el
peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a
su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la
protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o
amenazados. Ha sostenido también que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo
cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales
derechos, y es efectivo cuando está diseñado para protegerlos de manera
oportuna[30].
Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad
y efectividad de los recursos judiciales se encuentra la condición de la
persona que acude a la tutela[31].
Por ejemplo, respecto de las solicitudes de amparo presentadas con el fin de
proteger las garantías fundamentales de los adultos mayores, grupo considerado
de especial protección constitucional en razón a “la disminución de sus
capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor
afectación en sus condiciones de salud”[32],
la Corte ha establecido que se flexibiliza el requisito de subsidiariedad,
en la medida en que “puede ser desproporcionado someterlos a la espera de un
proceso ordinario o contencioso administrativo que resuelva definitivamente sus
pretensiones”[33].
26.
En el presente caso, la
demandante alega que las resoluciones por medio de las cuales el Ministerio
accionado le negó el acceso a la pensión de sobrevivientes causada por la
muerte en combate de su hijo, violan sus derechos fundamentales a la igualdad,
al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana. Por este motivo,
la procedencia o no de la acción de tutela está supeditada a que la Sala
verifique si existe un medio ordinario de defensa judicial que sea idóneo y
eficaz para lograr las finalidades de la tutela, esto es, el restablecimiento y
protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
27.
Esta Sala de Revisión
se ha referido a la procedibilidad de la acción de tutela cuando, a través de
esta, se pretende controvertir los actos administrativos que resuelven sobre el
reconocimiento y pago de derechos pensionales. Ha precisado que, por regla
general, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para tramitar este
tipo de solicitudes, debido a que se trata de un asunto que se encuentra dentro
de la esfera de competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho. Sin embargo, ha considerado que, de manera excepcional, la acción de
tutela podría proceder para solicitar el acceso a derechos pensionales, entre
ellos, la pensión de sobrevivientes, siempre que en el caso concreto se
configuren los siguientes supuestos: “(i) su falta de otorgamiento ha
generado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del
accionante, en particular de su derecho al mínimo vital; (ii) se ha desplegado
cierta actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a
obtener la salvaguarda de sus derechos; y (iii) aparecen acreditadas las
razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial es ineficaz para
lograr la protección integral de los derechos presuntamente afectados o, en su
lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable”[34]. A esto, además, se ha agregado un
elemento adicional, consistente en verificar que “(iv) (…) en el
trámite de la acción de tutela –por lo menos sumariamente- se cumplen con los
requisitos legales para acceder a la prestación reclamada”[35]. Específicamente, en la sentencia SU-005 de 2018, la Corte unificó su
jurisprudencia en relación con la valoración de este requisito de procedencia
en materia de aquellos asuntos en los que el problema jurídico sustancial del
caso sea relativo al estudio del principio de la condición más beneficiosa,
para efectos del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. En este
sentido, en la mencionada sentencia se adoptó el test de procedencia, de
conformidad con el cual se deben satisfacer las siguientes condiciones para
acreditar que la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad:
Test de Procedencia
Primera
condición
Debe
establecerse que el accionante pertenece a un grupo de especial protección
constitucional o se encuentra en uno o varios supuestos de riesgo tales como
analfabetismo, vejez, enfermedad, pobreza extrema, cabeza de familia o
desplazamiento.
Segunda
condición
Debe
establecerse que la carencia del reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes que solicita el accionante afecta directamente la satisfacción
de sus necesidades básicas, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una
vida en condiciones dignas.
Tercera
condición
Debe
establecerse que el accionante dependía económicamente del causante antes del
fallecimiento de este, de tal manera que la pensión de sobreviviente
sustituye el ingreso que aportaba el causante al tutelante-beneficiario.
Cuarta
condición
Debe
establecerse que el causante se encontraba en circunstancias en las cuales no
le fue posible cotizar las semanas previstas en el Sistema General de
Pensiones para adquirir la pensión de sobrevivientes.
Quinta
condición
Debe
establecerse que el accionante tuvo una actuación diligente en adelantar las
solicitudes administrativas o judiciales para solicitar el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes.
28.
En el asunto bajo
estudio, si bien no tendría lugar dar aplicación a la cuarta condición, por
cuanto, no se trata este caso del principio de condición más beneficiosa; esta
Sala de Revisión procederá a analizar si se cumplen o no las condiciones
primera, segunda, tercera y quinta, para que proceda la presente acción. Si
bien, se podría afirmar que la accionante, en principio, tendría la posibilidad
de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el presente
asunto, observa la Sala que la situación en la que se encuentra la actora se
encuadra dentro de los supuestos que habilitan la procedencia excepcional de la
acción de tutela (ver supra, numeral 27)[36].
En efecto, en el presente caso se configuran los siguientes elementos, primero,
se desdibuja la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial de cara a
las circunstancias particulares que atraviesa la tutelante, dado que se trata
de una adulta mayor de 69 años, cuyas patologías le impiden seguir trabajando
como empleada doméstica (diagnosticada con pérdida de la agudeza visual y
afectación en sus miembros inferiores), no es propietaria de bienes muebles ni
inmuebles que le generen renta, sino que, vive en arriendo. Esto sumado a que,
consultada la base de datos RUAF, se evidencia que la señora Melgarejo de
Cristancho está afiliada al régimen subsidiado de salud, en el cual aparece
referida como cabeza de familia, y que no es titular de derechos pensionales.
Adicionalmente, en el año 2010 fue beneficiaria del programa de asistencia
social “Adulto mayor fondo de solidaridad pensional Subcuenta de solidaridad
PPSAM”, el cual, de conformidad con el informe de la trabajadora social
sigue recibiendo en la actualidad. También está incluida en el SISBEN con un
puntaje de 21.70, en el sector rural disperso. Hechos que refuerzan la
verificación de la primera condición, así, es claro para esta Sala que la
accionante se encuentra en un grupo especial de protección constitucional.
29.
Ahora bien, en cuanto
al segundo requisito relacionado con la afectación directa del mínimo
vital de la accionante, es claro que la falta de reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes afecta el derecho al mínimo vital de la actora, pues los
ingresos percibidos por su núcleo familiar, incluido el subsidio de adulto
mayor, resultan insuficientes para garantizar los gastos básicos de manutención[37]. En cuanto al
cumplimiento del tercer requisito, de las pruebas aportadas al proceso, se
evidencia de manera sumaria el cumplimiento de los requisitos exigidos por el
Decreto 1211 de 1990, cuya aplicación precisamente se solicita vía tutela, para
acceder a la pensión de sobrevivientes causada por la muerte en combate de su
hijo. Esto es, el vínculo de parentesco entre madre e hijo, la dependencia
económica respecto del causante y la ausencia de posibles beneficiarios con
mejor derecho. Por lo cual, es dado concluir que el accionante dependía
económicamente del causante antes del fallecimiento de este, de tal manera que
la pensión de sobreviviente sustituye el ingreso que aportaba el causante al
tutelante-beneficiario.
30.
Finalmente, en cuanto
al cumplimiento del quinto requisito, de los antecedentes esbozados en
esta providencia, se puede afirmar que la tutelante agotó la vía administrativa
a fin de obtener el pago del derecho pensional, en tanto solicitó el
acompañamiento de la Personería municipal de Charalá para requerir al
Ministerio accionado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Por lo
anterior, la Sala evidencia que la accionante tuvo una actuación diligente en
adelantar las solicitudes administrativas para solicitar el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes.
31.
En consecuencia,
concluye la Sala que la acción de tutela objeto de revisión cumple con los
requisitos formales de procedencia.
C.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
32.
Acorde con los
fundamentos fácticos expuestos en la Sección I anterior de esta providencia, le
corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si el Ministerio de Defensa
Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales-, vulneró los derechos al debido
proceso administrativo, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora
Edelmira Melgarejo de Cristancho, al negarle el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes que solicitó con ocasión de la muerte en combate de
su hijo, quien estuvo vinculado al Ejército Nacional como soldado voluntario,
bajo el argumento de que el Decreto 2728 de 1968 no consagra dicha prestación
por el deceso del personal de soldados, grumetes e infantes de marina de las
Fuerzas Militares de Colombia.
33.
Con el fin de resolver
el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Sala explicará las
garantías del debido proceso en el trámite de procedimientos administrativos de
carácter pensional. Segundo, hará referencia al precedente de unificación de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, que definió el régimen legal aplicable a
la pensión de sobrevivientes por muerte de soldado voluntario. Finalmente, con
base en ese marco de análisis, se procederá a resolver el caso concreto.
D.
LA GARANTÍA DEL
DEBIDO PROCESO EN EL TRÁMITE DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER
PENSIONAL
34.
El
derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, ha sido definido como el derecho que tienen las partes
de hacer uso del conjunto de facultades y garantías que el ordenamiento
jurídico les otorga, para efecto de hacer valer sus derechos sustanciales,
dentro de un procedimiento judicial o administrativo[38].
35.
En
atención a los hechos del caso que ocupa la atención de la Sala, es pertinente
centrarse en las garantías que se desprenden del principio de legalidad, en
especial, en el derecho de las personas a que la Administración resuelva su
situación de acuerdo con las
fuentes jurídicas aplicables. Para la Corte esta prerrogativa, en tanto componente esencial
del debido proceso administrativo, constituye una barrera al ejercicio
arbitrario y caprichoso de las facultades estatales[39].
36.
Lo anterior adquiere
especial relevancia cuando se trata de procesos administrativos mediante los
cuales se decide el reconocimiento de prestaciones económicas concernientes a
pensiones, puesto que la determinación sobre la concesión o negación de estas
condiciona la materialización de los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital del afiliado o beneficiario[40]. Por esta razón, las
entidades a cargo de la administración de pensiones deben sujetarse en todas
sus actuaciones a los postulados del debido proceso, de tal manera que sus
decisiones tengan un fundamento objetivo, esto es, entre otras cosas, que
consulten la realidad fáctica del solicitante y verifiquen el cumplimiento de
los requisitos legales, con base en el régimen jurídico aplicable[41].
37.
En ese orden, la Corte
ha explicado que la autoridad administrativa viola el derecho al debido proceso
administrativo cuando se comprueba que su actuación está viciada con alguno de
los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, defecto fáctico,
defecto material o sustantivo, error inducido, falta de motivación,
desconocimiento del precedente constitucional vinculante y violación directa de
la Constitución[42].
En lo que respecta al defecto sustantivo, cuyo análisis se profundiza por los
hechos del caso concreto, este Tribunal ha reiterado que se configura “cuando
la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de
normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la
jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto”[43]. La
jurisprudencia constitucional, en consonancia con lo dispuesto en el artículo
10 del CPACA[44],
también ha considerado que otra modalidad en la que puede configurarse un
defecto material o sustantivo es el desconocimiento del precedente judicial[45].
E.
RÉGIMEN APLICABLE
A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES POR MUERTE DE SOLDADOS VOLUNTARIOS
38.
Mediante sentencia de
unificación del 4 de octubre de 2018[46], notificada el 8 de octubre del mismo año[47], la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio por terminada la
disparidad de criterios que se habían presentado al interior de las
Subsecciones de dicha corporación respecto del régimen legal aplicable a la
pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los soldados voluntarios
fallecidos antes del 7 de agosto de 2002[48].
39.
El citado fallo explicó
que el régimen especial de las Fuerzas Militares reguló de diferente manera el
tema de las prestaciones por muerte de sus miembros, en atención a las
particularidades de cada una de las vinculaciones. En efecto, se previó un
régimen para los soldados voluntarios, otro para los oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares, y uno adicional para quienes prestaran el servicio
militar obligatorio[49].
En cuanto al régimen aplicable a los soldados voluntarios señaló dicha
sentencia:
“(...) en
tratándose de soldados voluntarios fallecidos en combate, estos tienen el
derecho a las prestaciones económicas que concede el Decreto 2728 de 1968, el
cual contempla el [ascenso
póstumo al grado de cabo segundo o marinero, reconocimiento y pago de 48 meses
de los haberes correspondientes a dicho grado y pago doble de la cesantía, sin
embargo, dentro de tales prestaciones no está la pensión de sobrevivientes].
Ahora por virtud de ese ascenso póstumo, el fallecido pasa a ser suboficial de
las Fuerzas Militares y por ende a ser destinatario de las prestaciones
contenidas en los regímenes prestacionales de ese personal, que en su orden
serían los Decretos 89 de 1984[50],
85 de 1989 y 1211 de 1990 y posteriormente, la Ley 923 de 2004 y el Decreto
4433 del mismo año, los cuales consagraron de manera expresa la pensión de
sobrevivientes para ese personal.
(...) solo
con la entrada en vigencia del Decreto 95 de 1989, [los beneficiarios de los
soldados voluntarios fallecidos en combate] obtuvieron el derecho a tal
prestación, toda vez que la aludida disposición la preveía con independencia
del tiempo de servicio, lo cual se mantuvo con el Decreto 1211 de 1990 (...)
De
acuerdo con lo anterior y en atención al contenido del principio de
especialidad explicado en precedencia[51], se debe dar
prevalencia al régimen especial[52]
que regula de manera particular el supuesto de hecho a que se refiere la norma,
pues tal medida se armoniza con los principios protectorio, pro homine, de
justicia y de igualdad que encauzan el derecho laboral.
La
identidad fáctica anotada ha sido el referente para que el Consejo de Estado[53]
haya encontrado que no es razonable ni existe justificación válida para que
tanto el Decreto 2728 de 1968 como el Decreto 1211 de 1990[54]
ordenen un ascenso póstumo, así como el reconocimiento de unas prestaciones
económicas en favor de sus beneficiarios, pero no el pago de la pensión de
sobreviviente a favor de quienes con el hecho de la muerte de un miembro de la
Fuerzas Militares pierden el sustento y apoyo económico que este les brindaba,
por ello, en aras de efectivizar el derecho a la igualdad y proteger el núcleo
familiar del soldado que fallece en combate, ha reparado en la viabilidad de
inaplicar el Decreto 2728 de 1968 y tener en cuenta el Decreto 95 de 1989 o el
Decreto 1211 de 1990, dependiendo de la fecha de la muerte del causante, con el
objetivo de reconocer la prestación periódica[55].” (Subrayado fuera del texto original)
40.
Con base en lo
anterior, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado estableció las siguientes reglas de unificación de la
jurisprudencia en el tema puesto a consideración:
“1. Con fundamento en el principio de
especialidad, los beneficiarios de los soldados voluntarios fallecidos antes
del 7 de agosto de 2002[56],
por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del
enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden
público, pueden beneficiarse del régimen de prestaciones por muerte contenido
en el artículo 184 del Decreto 095 de 1989 o en el artículo 189 del Decreto
1211 de 1990, según la fecha de muerte, por ser el régimen especial que regula
de manera particular el supuesto de hecho a que se refiere la norma, pues tal
medida se armoniza con los principios protectorio, pro homine, de justicia y de
igualdad que encauzan el derecho laboral.
2. Al reconocer el derecho
a la pensión de sobrevivientes de soldados voluntarios fallecidos en combate,
no habrá lugar a descuentos de lo pagado por concepto de compensación y
cesantías dobles a sus beneficiarios en virtud del Decreto 2728 de 1968.
3. Al hacer extensivo el régimen especial
para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de
los soldados voluntarios fallecidos antes del 7 de agosto de 2002[57],
por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del
enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden
público, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas
pensionales, es el cuatrienal de acuerdo con lo señalado en el régimen propio
de las Fuerzas Militares (artículo 169 del Decreto 095 de 1989 y artículo 174
del Decreto 1211 de 1990)”[58]-
41.
En cuanto a los efectos
de las reglas de unificación precitadas, en primer lugar, determinó que “deben
aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de discusión
tanto en vía administrativa como en vía judicial”[59]. En segundo lugar, advirtió que, en virtud del
principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables aquellos casos
respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada. Y, en tercer lugar, señaló
que esta sentencia de unificación es extensible “a todas las personas que
acrediten encontrarse en la misma situación fáctica y jurídica”, teniendo
en cuenta que en esta se reconoció un derecho y de acuerdo con lo establecido
en los artículos 10, 102 y 271 de la Ley 1437 de 2011[60].
42.
Por lo demás, dicha
sentencia de unificación estableció que la autoridad administrativa deberá
reconocer a los beneficiarios de los soldados voluntarios fallecidos en combate
la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo 189, literal d) del
Decreto 1211 de 1990, o 184, literal d) del Decreto 95 de 1989, según la
fecha del deceso, “siempre y cuando se acrediten los requisitos exigidos por
el régimen general para efectos del reconocimiento de dicha prestación, esto es,
acreditar el parentesco con el causante”. En ese sentido, determinó
que el reconocimiento de tal prestación estará sujeto a las siguientes reglas:
“1. Deberá atender el orden de
beneficiarios de que trata el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990 o el del
Decreto 95 de 1989, según la fecha de fallecimiento.
2. Para efectos de calcular el monto de la
pensión habrá de tener en cuenta los haberes correspondientes al grado
conferido como consecuencia del ascenso póstumo.
3. El ingreso base de liquidación deberá
establecerse conforme las partidas computables previstas en el artículo 158 del
Decreto 1211 de 1990 o las del artículo 153 del Decreto 95 de 1989.
4. No deberá efectuar descuento alguno por
concepto de la compensación por muerte que hubiere recibido de conformidad con
las reglas de unificación señaladas en esta providencia”.
43.
Sobre la base de los
fundamentos expuestos, en el acápite del caso concreto, el Consejo de Estado
solucionó la demanda presentada por los padres de un soldado voluntario fallecido
en combate. Para tal efecto, resolvió inaplicar lo dispuesto en el artículo 8
del Decreto 2728 de 1968, con base en lo dispuesto en el artículo 4 de la
Constitución Política. En este sentido, decidió dicha corporación que en la
medida que “no señala el reconocimiento y pago de una pensión de
sobreviviente a favor de los familiares de los soldados voluntarios muertos en
combate”, en su lugar, se debe “aplicar el artículo 189 del Decreto 1211
de 1990, que sí reconoce la citada prestación pensional a favor de los
beneficiarios de que trata el artículo 185 de la misma (...)”[61]. De esta forma, se analizan a continuación
los requisitos exigidos por el Consejo de Estado en el caso concreto:
Requisitos
beneficiarios pensión de sobrevivientes de soldado voluntario. Decreto 1211
de 1990
Caso estudiado en la sentencia de
unificación del Consejo de Estado
Condición de beneficiarios
Padre y madre
Ausencia de otros beneficiarios[62]
Sí
Dependencia económica[63]
Sí
Fecha de ingreso al Ejército Nacional
17 enero 1997
Fecha del fallecimiento anterior al 7 de
agosto de 2002
3 agosto 1998
Muerte en combate
Sí
44.
Como resultado de lo
anterior, al verificar que en el caso concreto objeto de la sentencia de
unificación proferida por el Consejo de Estado, fueron acreditados los
requisitos legales establecidos en el Decreto 1211 de 1990, en virtud de las
reglas de unificación mencionadas (ver supra, numeral 27), resolvió confirmar el fallo de segunda instancia, que accedió
parcialmente a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho. Así mismo, definió las condiciones en las que se
aplicarían la base de liquidación, la prescripción y los descuentos respecto de
la pensión de sobrevivientes concedida a los demandantes.
45.
Finalmente, resalta la
Sala que mediante la sentencia T-378 de 2018, la Sala Novena de Revisión de la
Corte señaló que en providencia del 1° de abril de 2004, la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (Sección Segunda- Subsección
A) indicó que “es un contrasentido que la ley ordene ascender a los soldados
que mueren en misiones de orden público, en combate o por acción directa del
enemigo, al grado de Cabo Segundo, les conceda la misma compensación, en
cuantía de 48 meses de los haberes correspondientes y doble la cesantía, como
en el caso de los Oficiales y Suboficiales, pero en cambio no les otorgue a sus
beneficiarios la pensión que si concede tratándose de estos últimos militares
y, por ello, no ve tan claro que a aquellos solo se les aplique el Decreto 2728
de 1968 y no el 1211 de 1990”. A partir de lo expuesto, y dando aplicación
a la verificación de los requisitos en el caso concreto, señaló que la madre
del causante en este caso, tenía derecho a la pensión consagrada en el literal
“D” del artículo 189 del Decreto Ley 1211 de 1990. Es importante precisar que
esta sentencia fue proferida de forma previa a la sentencia de unificación
proferida por el Consejo de Estado (ver supra, numerales 38 a 43), sin embargo, considera la Sala que este es un referente necesario
para la decisión del caso sometido a análisis en esta oportunidad.
F.
SOLUCIÓN DEL
CASO CONCRETO
46.
En el asunto bajo
estudio, la Sala constató que el Ministerio de Defensa Nacional -Grupo de
Prestaciones Sociales-, vulneró los derechos al debido proceso administrativo,
y por conducto de lo anterior, impidió la materialización de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, con
base en las razones que se exponen a continuación.
47.
Reconoce la Sala de
Revisión que al momento de iniciarse el procedimiento administrativo formulado
por parte de la accionante, con el propósito de obtener el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, existía una disparidad de criterios judiciales en
cuanto al fundamento del reconocimiento de dicha pensión de sobrevivientes a
beneficiarios de soldados voluntarios fallecidos antes del 7 de agosto de 2002.
Sin embargo, de forma previa a la interposición del recurso de reposición
presentado por parte de la actora y a la fecha de expedición de la resolución
que lo resolvió[64],
el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo unificó
su jurisprudencia en torno al régimen aplicable a este tipo de prestaciones
(ver supra, numerales 38 a 44).
48.
Las reglas establecidas
en la sentencia anotada, en tanto son producto del ejercicio de la facultad de
unificación del Consejo de Estado y constituyen el fundamento para el
reconocimiento de un derecho, tienen efectos vinculantes para la autoridad
administrativa en los trámites que estuvieren en curso (ver supra, numeral 41), de forma que frente a situaciones con identidad fáctica y jurídica
les corresponde reconocer a los beneficiarios de los soldados voluntarios
fallecidos en combate, la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo
189, literal d) del Decreto 1211 de 1990, o 184, literal d) del Decreto 95 de
1989, dependiendo de la fecha del deceso[65].
49.
Por consiguiente,
considera la Sala que el Ministerio accionado actuó de manera arbitraria e
incumplió este deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia,
pues negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes solicitada
por la actora, bajo argumentos que carecen de fundamento fáctico y jurídico. En
efecto, aseveró que no existía sentencia de unificación del Consejo de Estado
que definiera el régimen aplicable a los beneficiarios de los soldados
voluntarios fallecidos en combate antes del 7 de agosto de 2002[66], a pesar de que en el
trámite del procedimiento administrativo iniciado por la accionante, la Sección
Segunda de esa corporación le puso en conocimiento el contenido de la sentencia
de unificación de jurisprudencia del 4 de octubre de 2018[67], en la que el
Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional actuaron en calidad de demandadas
y mediante la cual se definió que el marco jurídico que regula el supuesto
mencionado es lo dispuesto en el Decreto 1211 de 1990.
50.
Por lo demás, la Sala
Cuarta de Revisión de esta Corte considera que el Ministerio accionado al
proferir los actos administrativos, por medio de los cuales negó la prestación
reclamada por la actora, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento
del precedente judicial, en tanto omitió tener en consideración en el trámite
del procedimiento administrativo de carácter pensional, las reglas de
unificación jurisprudencial proferidas por la Sección Segunda del Consejo de
Estado, en relación con el régimen legal aplicable a los beneficiarios de las
pensiones de sobrevivientes de soldados voluntarios fallecidos antes del 7 de
agosto de 2002. De esta forma, observa la Sala que en el asunto sometido a
revisión se cumplen la totalidad de los requisitos, para que se pueda conceder
la pensión de sobrevivientes a la accionante, así:
Requisitos
beneficiarios pensión de sobrevivientes de soldado voluntario. Decreto 1211
de 1990
Caso concreto
Condición de beneficiarios
Madre
Ausencia de otros beneficiarios[68]
Sí
Dependencia económica[69]
Sí
Fecha de ingreso al Ejército Nacional
1 de abril de 1993
Fecha del fallecimiento anterior al 7 de
agosto de 2002
21 de septiembre de 1996
Muerte en combate
Sí
51.
En ese orden de ideas,
la Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo, y por conducto de lo anterior de los derechos fundamentales a
la seguridad social y al mínimo vital de la actora. En consecuencia, ordenará
al Ministerio de Defensa –Grupo de Prestaciones Sociales, que deje sin efectos
las resoluciones que negaron a la accionante el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes causada por la muerte en combate de su hijo (soldado
voluntario), a fin de que expida un nuevo acto administrativo, con fundamento
en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y en
las reglas de unificación jurisprudencial dispuestas en la sentencia de
unificación del 4 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado. Asimismo, se advierte a la entidad accionada que el derecho
pensional debe reconocerse desde el momento de la causación del derecho,
incluyendo la suma adeudada a la accionante por concepto de retroactivo
pensional, sin perjuicio de que se aplique el fenómeno de la prescripción trienal
consagrada en el artículo 448 del Código Sustantivo de Trabajo, toda vez que
operó con la primera petición de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
elevada por la accionante, la interrupción de ese plazo extintivo de derecho[70].
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
52.
El Ministerio de
Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales-, vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo, y por conducto de lo anterior
impidió la materialización de los derechos fundamentales a la seguridad social
y al mínimo vital de la actora, por haberle negado el reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes reclamada con ocasión de la muerte en combate de
su hijo (soldado voluntario) fallecido antes del 7 de agosto de 2002, esto es,
el 21 de septiembre de 1996, al desconocer las reglas de unificación
jurisprudencial dispuestas en esta materia por la Sección Segunda del Consejo de
Estado (ver supra, numerales 38 a 44).
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR por las razones expuestas en
esta providencia, las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas por
el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Charalá, Santander, el 11 de febrero de 2019, y por la Sala Civil, Familia,
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, el 7 de marzo
de 2019, respectivamente, que resolvieron declarar improcedente la
acción de tutela interpuesta por la señora Edelmira Melgarejo de Cristancho. En
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso administrativo, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora
Edelmira Melgarejo de Cristancho.
SEGUNDO.- Por las razones expuestas en esta
sentencia, DEJAR SIN
EFECTOS tanto la Resolución No. 3842 del 20
de septiembre de 2018, por medio de la cual la Directora Administrativa (E) del
Ministerio de Defensa Nacional resolvió negar el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes solicitada por la accionante, como la Resolución No. 6403 del 28 de
diciembre de 2018, que confirmó lo decidido en la mencionada resolución del 20
de septiembre de 2018.
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio de Defensa
Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales que, en el término máximo de cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún
no lo hubiese hecho, proceda a expedir un nuevo acto administrativo de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por muerte en combate de
soldado voluntario presentada por la señora Edelmira Melgarejo de Cristancho,
dando aplicación a: (i) las consideraciones expuestas en la parte motiva de
esta providencia; y (ii) las reglas de unificación jurisprudencial proferidas
por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, en la sentencia del 4 de octubre de 2018
(05001-23-33-000-2013-00741-01(4648-15), CE-SUJ2-013-18).
CUARTO. – LIBRAR las comunicaciones –por la
Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las
notificaciones a las partes y terceros intervinientes, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, a través
del Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, Santander.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Según consta en la copia de la Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de
2018, “por la cual se resuelve la solicitud de pensión de sobrevivientes [solicitada
por la accionante con ocasión del fallecimiento en combate de su hijo]”. Folio
7 del cuaderno principal.
[2]
De acuerdo con lo dispuesto en la Resolución No.5172 del 16 de abril de 1996,
el Ministerio de Defensa Nacional reconoció y pagó a la demandante la suma de
$18.500.301.18, por concepto de las prestaciones sociales consolidadas por el
fallecimiento de su hijo, Cabo Segundo (Póstumo) del Ejército. En concreto,
ordenó el pago de la cesantía doble y definitiva, y la compensación por muerte
establecida en el Decreto 2728 de 1968, en concordancia con el Decreto 1211 de
1990. Folios 5 y 6 del cuaderno principal.
[3]
Según consta en la copia del Registro Civil de Defunción, el padre del
accionante falleció el 10 de marzo de 1993 en el municipio de Charalá,
Santander. Folio 3 del cuaderno principal.
[4]
Decreto 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares.”
[5]
Decreto 4433 de 2004, “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.”
[6]
Folio 6 del cuaderno principal.
[7]
Folios 9 y 10 del cuaderno principal.
[8]
Folio 12 del cuaderno principal. Adicionalmente, la accionante se encuentra
afiliada al régimen subsidiado en salud, y cuenta con un puntaje de 21.70 en el
SISBEN.
[9]
Folio 18 del cuaderno principal.
[10] Folio 14 del cuaderno principal. Escrito de tutela
[11] En ese sentido, la actora manifestó: “Desde el fallecimiento de
mi hijo JOSELIN, he trabajado haciendo mandados y aseos en casas de familia
para poder subsistir, actividades que por mi estado de salud y mi avanzada edad
ya no puedo desempeñar.” Folio 14 del cuaderno principal. Escrito de
tutela.
[12] Ibíd.
[13] Por medio de auto del 29 de enero de 2019, el juzgado de primera
instancia resolvió admitir la presente demanda de tutela y, en consecuencia,
ordenar a la cartera accionada que rinda informe sobre los hechos objeto de
estudio. Sin embargo, vencido el término de traslado, la entidad no atendió
este requerimiento. Folio 24 del cuaderno principal.
[14] Adicionalmente, la accionante manifestó que, por sugerencia de la
Personería del municipio de Charalá, solicitó a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, la inclusión en el Registro Único
de Víctimas –RUV-, por el homicidio de su hijo Joselin Cristancho Melgarejo.
Sin embargo, mediante Resolución No. 201459805 del 21 de octubre de 2014,
confirmada por la Resolución No. 201830043 del 30 de mayo de 2018, la entidad
negó lo solicitado porque no se enmarcaba dentro de lo establecido en la Ley
1448 de 2011. Folio 41 y 42 del cuaderno principal.
[15] Mediante oficio del 23 de agosto de 2019, la Secretaría General de
esta Corte remitió al despacho del magistrado sustanciador los informes que
allegaron las partes en respuesta al auto de pruebas.
[16] En este punto, manifestó que “no cuento con el apoyo de ninguno
de mis hijos, salvo LUZ MARINA, pues los (sic) demás no les alcanza para
solventar lo de sus familias, mis hijos ninguno pudo estudiar solo tienen
primaria lo que les impide tener otro trabajo para solventarse las necesidades.”
En ese sentido, informó que sus hijos Leonidas y Luis Emilio tienen unas
familias conformadas por sus esposas y sus hijos, tres y cinco,
respectivamente.
[17] De acuerdo con la historia clínica expedida por la E.S.E. Luis
Carlos Galán Sarmiento, en febrero de 2018, la accionante requirió servicio
médico por dolor en la pierna derecha, que le limitaba la marcha y la
realización de actividades diarias. Así mismo, en diciembre de 2018, la
paciente fue diagnosticada con “catarata no especificada”, que le
ocasiona “disminución de la agudeza visual.” Folios 29 a 30 del CD-ROM
que se encuentra como anexo en el cuaderno de revisión.
[18] La señora Johanna Andrea López Acuña.
[19] El Informe de Visita Social registra que la familia está
constituida por la accionante, su hija Luz Marina Cristancho Melgarejo, de 32
años, sus nietas Nicol y Daniela, de 10 y 3 años, y su nieto Maicol de 7 años.
Así mismo, señala que existe “una adecuada dinámica familiar.”
[20] Con relación a las condiciones habitacionales, el informe señala
que “[l]a familia reside en una vivienda ubicada (…) en el casco urbano del
municipio de Charalá/Santander. Vivienda de tenencia arrendada por la cual
deben cancelar $150.000 mensuales, dicha vivienda se halla construida en
ladrillo y adobe, techo de láminas de asbesto, tabla y guadua y piso de
tableta, tanto paredes como techo y suelo se hallan en condiciones inadecuadas
lo que representa un factor de riesgo para las personas que la ocupan. Vivienda
que cuenta con espacio para pasillo, baño, cocina, patio y una habitación la
cual cuenta con tres camas, lo que representa hacinamiento.” (Subrayado
fuera del texto original).
[21] En lo que respecta a las condiciones socioeconómicas, el informe
indica que la accionante y su hija son “las únicas proveedoras del hogar,
devengando la suma de $150.000 mensuales cada una producto de trabajo doméstico
realizado a sus vecinos, suma con la cual deben solventar gastos de vivienda, servicios
y demás necesidades de los integrantes del hogar.” Así mismo, señala que la
actora es beneficiaria de un subsidio de adulto mayor que asciende a $65.000
mensuales, “con lo que se apoya para contribuir a su manutención.”
[22] En este punto, la parte accionada invocó lo dispuesto por la Corte
en las sentencias T-702 de 2000, T-161 y T-373 de 2005, T-199 de 2007, T-1008
de 2012, T-630 de 2015, entre otras. Así mismo, refirió que en materia de
pensiones le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los
requisitos de procedencia establecidos en las sentencia SU-005 de 2018.
[23] La Sala de Selección Número Cinco, integrada por la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo,
resolvieron seleccionar para revisión el proceso de la referencia, con
fundamento en el criterio subjetivo de selección de urgencia de proteger un
derecho fundamental.
[24] Corte Constitucional, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015,
T-446 de 2015, T-548 de 2015, y T-317 de 2015.
[25] Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela
como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela. (…)”.
[26] Al regular la acción de tutela, la Constitución establece quiénes
son los legitimados para interponerla. Establece al respecto el artículo 86:
“[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí
misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales” (Subrayado fuera del texto original). En
desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 reguló las
distintas hipótesis de legitimación en la causa por activa, de la siguiente
forma: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales,
quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos” (Subrayado fuera de texto original).
[27] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
[28] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-295 de 2018.
[30] Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009.
[31] La idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no
pueden darse por sentadas ni ser descartadas de manera general, sin
consideración a las circunstancias particulares del asunto sometido a
conocimiento del juez. En otros términos, no es posible afirmar que
determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para lograr determinadas
pretensiones sin consideración a las circunstancias del caso concreto.
[32] Corte Constitucional, sentencia T-1316 de 2001, reiterada por la sentencia T-424 de 2018.
[33] Corte Constitucional, sentencia T-654 de 2016, reiterada por la sentencia T-424 de 2018.
[34] Ver sentencia T-340 de 2018, reiterada por la sentencia T-424 de
2018.
[35] En esa dirección, ver sentencias T-836 de 2006, T-300 de 2010,
T-868 de 2011, T-732 de 2012, T-340 y T-424 de 2018.
[36] Cabe mencionar que, en sede de revisión, la entidad accionada
afirmó que la acción de tutela bajo estudio no satisfacía los requisitos de
subsidiariedad previstos en la sentencia SU-005 de 2018, sin embargo, se aclara
que dichos presupuestos se relacionan con la procedencia de la acción de tutela
cuando se invoca la aplicación de la condición más beneficiosa en materia
pensional, de ahí que no sea exigible la condición referida a que se establezca
por la parte tutelante que el causante se encontraba en circunstancias que le
impidieron cotizar a pensión. En cuanto a las otras condiciones, se tratan de
presupuestos generales de procedencia en materia pensional, que la Sala
encuentra acreditados en el caso concreto.
[37] En sede de revisión, la accionante allegó una relación de ingresos
y gastos, de la cual se puede concluir que los ingresos de su núcleo familiar
(hija y tres nietas menores de edad) no superan los $365.000 mensuales
($300.000 que recibe la actora y su hija por trabajo doméstico y $65.000 por
concepto de subsidio), esto es, una cifra inferior a la mitad de un s.m.l.m.v.,
que para el año 2019 asciende a los $828.116. https://www.dane.gov.co/index.php/indicadores-economicos.
[38] Corte Constitucional, sentencia T-546 de 2000.
[39] Corte Constitucional, sentencia T-1082 de 2012.
[40] En múltiples ocasiones, la Corte ha señalado que la seguridad
social es un derecho constitucional fundamental. En efecto, “[l]os artículos
48 y 49 de la Carta Política establecen la seguridad social, por un lado, como
un derecho irrenunciable y, por otro lado, como un servicio público, de tal
manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a
dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución. Conforme a la
jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad social es un real derecho
fundamental cuya efectividad se deriva de “(i) su carácter irrenunciable,
(ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales
ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación
como servicio público en concordancia con el principio de universalidad”. Corte
Constitucional, sentencias T-414 de 2009, T-549 de 2015, T-480 y T-195 de 2017
y T-036 de 2018.
[41] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, el artículo
10 dispone: “Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.
Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta
las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que
se interpreten y apliquen dichas normas.” Este artículo fue declarado
condicionalmente exequible, por los cargos analizados, por la Corte mediante
sentencia C-634 de 2011 “en el entendido que las autoridades tendrán en
cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por
el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad.”
[42] Corte Constitucional, sentencia T- 076 de 2011 y
T-076 de 2018.
[43] Corte Constitucional, sentencia T- 076 de 2011.
[44] Ob. Cit.
[45] En la sentencia SU-298 de 2015, reiterada por la sentencia T-109 de
2019, la Corte señaló que el desconocimiento del precedente puede tener una
estrecha relación con el defecto sustantivo, en tanto esta causal específica de
procedencia puede configurarse en dos circunstancias posibles: “(i)
cuando se demuestra un defecto sustantivo, en la modalidad de desconocimiento
del precedente judicial; o (ii) cuando se da el desconocimiento del
precedente en forma autónoma. Según la misma sentencia, se trata de situaciones
que, en ciertos eventos, no presentan límites enteramente definidos, de modo
que se complementan entre sí.” (Subrayado fuera del texto original). La
Corte, en sentencia C-816 de 2011, estableció con claridad que las decisiones
de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las
correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de
la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos
diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los
principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica contenidos en los
artículos 13 y 83 de la Carta Política. Por lo tanto, su contenido y la regla o
norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y
carácter vinculante y obligatorio.
[46] Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00741-01(4648-15)
CE-SUJ2-013-18. Consejero Ponente. William Hernández Gómez (en adelante, la
“sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado”).
[47] El Sistema de Consulta de Procesos Judiciales del Consejo de Estado
registra que la parte demandante y los demandados (Ministerio de Defensa y el
Ejército Nacional), así como entidades de control, fueron notificados de la
sentencia de unificación, por email, el 8 de octubre de 2018.
http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?numero=05001233300020130074101.
[48] En esta providencia, el Consejo de Estado identificó las tesis
jurisprudenciales que existían hasta ese momento en la Sección Segunda de dicha
corporación, así como en algunas Salas de Revisión de la Corte Constitucional.
Explicó que si bien la jurisprudencia emanada de estos altos tribunales había
sido uniforme en relación con el derecho al reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes de los soldados voluntarios muertos en combate, la cual no se
encontraba contenida en el Decreto 2728 de 1968, no había ocurrido lo mismo en
relación con el régimen aplicable para el efecto, puesto que habían optado por
3 normativas distintas: (i) el Decreto 1211 de 1990, artículo 189, cuyos
destinatarios son los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; (ii)
la Ley 447 de 1998, que cobija a quienes prestan el servicio militar
obligatorio; y  (iii) la Ley 100 de 1993, artículo 46, contentiva del régimen
general. Fundamentos jurídicos 24 a 34 de la sentencia de unificación.
[49] El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó a las Fuerzas
Militares de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social y, por su
parte, los artículos 150, ordinal 19, literal e) y 217 de
la Constitución Política establecieron que la ley debía fijar el régimen
salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares.
Tal consideración encontró justificación en el riesgo latente que envuelve la
función pública que prestan y desarrollan.
[50] Es de anotar que no se incluyen prestaciones anteriores al Decreto
89 de 1984, como quiera que fue la Ley 131 de 1985, la que previó la
incorporación a las Fuerzas Militares de los soldados voluntarios.
[51] Ver acápite 6.6. de la sentencia de unificación.
[52] Tan solo a partir de la entrada en vigencia del Decreto 95 de 1989.
[53] En la providencia se citan: Consejo de Estado, Sección Segunda
Subsección B, sentencia del 7 de julio de 2011, radicación: 2161-2009 ii)
Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 19 de enero de
2015, radicación: 4353-2013; iii) Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección
B, sentencia del 26 de enero de 2017, radicación: 2801-2015.
[54] Argumento que resulta igualmente válido frente al Decreto 95 de
1989.
[55] Ver, entre otras, la providencia del Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección A, sentencia del 25 mayo de 2017, radicación: 680012333000201400209-01
(4980-2014), actor: Clelia Ropero Niño.
[56] En atención a que el Decreto 4433 de 2004, en el artículo 22,
entendió por soldados profesionales los soldados voluntarios que
hubieren fallecido entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de diciembre de 2003,
con lo que cambió su situación jurídica en lo atinente a las prestaciones por
muerte en combate.
[57] En atención a que el Decreto 4433 de 2004, en el artículo 22,
entendió por soldados profesionales los soldados voluntarios que
hubieren fallecido entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de diciembre de 2003,
con lo que cambió su situación jurídica en lo atinente a las prestaciones por
muerte en combate.
[58] Numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de
unificación proferida por el Consejo de Estado.
[59] Fundamento jurídico 187 de la sentencia de unificación proferida
por el Consejo de Estado.
[60] Fundamento jurídico 226 de la sentencia de unificación proferida
por el Consejo de Estado.
[61] Decreto 1211 de 1990, artículo 185 dispone “d.) Si no hubiere
cónyuge sobreviviente ni hijos, la prestación se divide entre los padres así: -
Si el causante es hijo legítimo llevan toda la prestación a los padres. (…), en
porcentaje liquidado de conformidad con el artículo 189, literal d.) ibidem, en
cuanto prevé: «tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague una
pensión mensual equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas de
que trata el artículo 158 de este Decreto (…)”.
[62] En el caso resuelto en la sentencia de unificación y en el que
ahora ocupa la atención de la Sala, los elementos de prueba aportados por los
extremos procesales demostraron que el causante no tuvo hijos, no contrajo
matrimonio ni tenía compañera permanente, información que no controvirtió la
parte demandada.
[63] Con relación a la dependencia económica de los beneficiarios frente
al causante, el Consejo de Estado determinó que, si bien esta condición fue
demostrada en el caso concreto, en todo caso, no constituye una exigencia
incluida en el Decreto 1211 de 1990 para el reconocimiento de prestaciones por
muerte en combate.
[64] Resolución No.6403 del 28 de diciembre de 2018. Folio 11 del
cuaderno principal.
[65] Fundamento jurídico 226 de la sentencia de unificación proferida
por el Consejo de Estado.
[66] En concreto, afirmó que “ni el Consejo de Estado ni la honorable
Corte Constitucional ha (sic) expedido una sentencia de unificación frente a la
aplicación del Decreto 1211 de 1990, en los eventos que los soldados
voluntarios fallecieron en combate (…)”. Folio 12 del cuaderno principal.
[67] Ob. Cit.
[68] En el caso resuelto en la sentencia de unificación y en el que
ahora ocupa la atención de la Sala, los elementos de prueba aportados por los
extremos procesales demostraron que el causante no tuvo hijos, no contrajo
matrimonio ni tenía compañera permanente, información que no controvirtió la
parte demandada.
[69] Si bien, con relación a la dependencia económica de los
beneficiarios frente al causante, el Consejo de Estado determinó que, si bien
esta condición fue demostrada en el caso concreto, en todo caso, no constituye
una exigencia incluida en el Decreto 1211 de 1990 para el reconocimiento de
prestaciones por muerte en combate; en este caso, considera la Sala de Revisión
que si bien dicha norma no exige la demostración del mencionado requisito, una
lectura sistemática y teleológica de la norma en consonancia con los principios
constitucionales de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad
financiera del sistema pensional, previstos en el artículo 48 superior, conduce
a la necesidad de que se pruebe dicho requisito. De esta forma, la
interpretación de esta Sala, respecto del artículo 189 del Decreto 1211 de 1990
que se ajusta a la Constitución exige tener en cuenta la dependencia económica
como presupuesto para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
Lo anterior, por cuanto, una lectura contraria permitiría que se garantizara
esta prestación económica a personas que no dependieron del causante,
contraviniendo que esta prestación tiene como propósito y finalidad garantizar
el derecho fundamental a la seguridad social de quienes se ven desprovistos de
los medios de subsistencia que recibían cuando el causante estaba en vida. En
el caso concreto que analiza la Sala, es claro de conformidad con las pruebas
que obran en el proceso, que se acreditó que la accionante ha desmejorado
progresivamente sus condiciones de vida a partir de la muerte del causante, con
lo cual sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana se
ven amenazados, circunstancia que se agrava dada la imposibilidad de la actora
de desempeñar sus labores como trabajadora doméstica.
[70] La decisión de reconocimiento del retroactivo pensional, se
fundamenta en lo dispuesto en la sentencia T-378 de 2018.