C-136-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-136/93
CADUCIDAD DEL
CONTRATO/CONMOCION INTERIOR-Alcance
El Gobierno
dentro del Estado de Conmoción Interior puede ocuparse de regular lo relativo a
la contratación administrativa y, especificamente, lo concerniente a la
caducidad, materia que de ordinario corresponde al Congreso, según el inciso
final del artículo 150 de la Constitución Nacional; y porque lo relativo a la
forma de terminación de los contratos, es materia que igualmente corresponde
regular al legislador ordinario, o extraordinario excepcional. El inciso final
de la norma objeto de análisis es inconstitucional porque obliga en forma
perentoria a las autoridades administrativas, dentro del breve lapso de dos
días, a declarar la caducidad del contrato, a petición del Procurador General
de la Nación o del Fiscal General de la Nación, para apartarse del criterio
prefijado en la orden de la Procuraduria o Fiscalía, con lo cual se invade una
órbita propia de la competencia administrativa, se desconoce el derecho de
audiencia y defensa de los contratistas afectados con la decisión, y se viola
el principio de imparcialidad del artículo 209 de la Constitución Política.
Advierte la Corte, que la declaratoria de inexequibilidad de esta norma, no
implica que los funcionarios públicos queden exentos de responsabilidad, cuando
omitan sin justa causa declarar la caducidad, o no ordenen la terminación
unilateral de los subcontratos, pues para tal caso, existe la norma del
artículo 9o. que se declara exequible.
FISCAL GENERAL DE
LA NACION-Facultades/CONTRATACION
ADMINISTRATIVA
En relación con
la facultad del Fiscal, para que en desarrollo de investigaciones adelantadas
en ejercicio de sus funciones, solicite la declaratoria de caducidad, Se
observa que hay una conexidad, entre las materias que son de su incumbencia, y
lo referente a la función que se le asigna, de simplemente pedir la sanción de
la caducidad; conexidad, que se evidencia, cuando el contenido de la norma del
artículo 5o del decreto 1875 de 1992 exige que esa solicitud de caducidad que
hace el Fiscal, debe acaecer "en desarrollo de investigaciones adelantadas
en ejercicio de sus funciones", esto es, dentro de la investigación de
delitos, y cuando la Constitución Política encausa las funciones del Fiscal
General de la Nación, entre otras, a la tarea o deber de colaborar en la
preservación del orden público.
SUBCONTRATO-Terminación unilateral
Siendo la
relación del subcontratista accesoria a la del contrato principal, todas las
situaciones jurídicas que afecten a la persona del contratista, necesariamente
inciden o repercuten en éste, por la estrecha relación de dependencia que se da
entre ellos, de manera que, las mismas causales o motivos de terminación del contrato,
a través de la caducidad por la administración, pueden ser esgrimidas por el
contratista para terminar unilateralmente el subcontrato, como se preveé en el
decreto materia de revisión. Además, es posible que el contratista, con el
propósito de eludir la caducidad, utilice los mecanismos del subcontrato para
ponerse a salvo de la aplicación de las causales de caducidad.
NORMA DE ORDEN
PUBLICO-Efecto Inmediato
La norma es
constitucional, porque simplemente es la aplicación del efecto inmediato que
tienen las normas expedidas por motivos de orden público o de interés público o
social, en cuanto que, a través de ellas, se garantiza la prevalencia del
interés general  y la necesidad de asegurar la convivencia pacífica y la
protección inmediata por las autoridades de la vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades de los asociados.  Además, la norma en referencia
es una reiteración del principio contenido en el artículo 18 de la ley 153 de
1887.
REF :   R. E.  0
0 1 8
TEMA:
Decreto 1875 de
1992 "Por el cual se dictan normas de conmoción interior sobre contratos y
sanciones aplicables a los contratistas".
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
abril quince (15) de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES.
En cumplimiento de
lo dispuesto por el numeral 6o del artículo 214 de la Constitución Politica y
atendiendo instrucciones del señor Presidente de la República, el Secretario
General de la Presidencia de la República, envió a la Corte Constitucional
copia auténtica del decreto número 1875 de 20 de noviembre de 1992, expedido
por el Gobierno Nacional.
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 7o de la Carta Politica y el artículo 10
del decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional avocó el conocimiento del
proceso de la referencia, decretó pruebas y ordenó fijar en lista el presente
proceso, por el término de cinco (5) días para efectos de la intervención
ciudadana.
De acuerdo con los
artículos 242 y 277 de la Constitución Nacional, se dispusó por esta
Corporación, que una vez expirado el período probatorio y de fijación en lista,
se corriera traslado al señor Procurador General de la Nación para que dentro
del término de rigor rindiere concepto. Igualmente se ordenó comunicar al
Presidente de la República y a los señores Ministros de Gobierno y Justicia la
iniciación de este proceso.
II. TEXTO DEL
DECRETO
El siguiente es el
texto en revisión:
DECRETO NUMERO 1875 DE
20 NOVIEMBRE 1992
Por el cual se dictan normas de conmoción
interior sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y
CONSIDERANDO:
Que por Decreto 1793
de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior, con base, entre otras, en
las siguientes consideraciones:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada";
"Que además de
las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica
del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y
beneficios de diferente índole;"
"Que con el fin
de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros
han logrado disponer de cuantiosos recursos económicos obtenidos por diversos
medios ilícitos, los cuales, de acuerdo con informes de inteligencia, están
siendo administrados y canalizados valiéndose de las entidades financieras y de
otros mecanismos institucionales;"
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
le permiten adelantar su actividad perturbadora del orden público;"
"Que además de
intensificar las acciones militares y de policía es necesario responder a la
estrategia de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad
ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de
aquellos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus
operaciones delincuenciales;"
Que con el fin de
hacer frente a la delicada situación de orden público, habida cuenta de su
origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la extensión de sus
efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al
ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía;
DECRETA:
ARTICULO 1o. Habrá lugar a declarar la caducidad de
todo contrato celebrado por una entidad pública cuando el contratista incurra
en cualquiera de las conductas contempladas en los artículos 2o. y 3o. de este
decreto.
Para efectos del
presente artículo se consideran entidades públicas, la Nación, las entidades
territoriales, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades sujetas al régimen de dichas empresas,
cualquiera que sea el nivel a que pertenezcan estas entidades descentralizadas.
ARTICULO 2o. La caducidad de que trata el artículo 1o.
del presente Decreto podrá declararse cuando el contratista incurra, con
ocasión del contrato, en cualquiera de las siguientes conductas:
1. Hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros.
2. Recibir,
suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar,
transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con
destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
3. Colaborar o
prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
4. Construir, ceder,
arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier título,
bienes para ser destinados a la ocultación de personas o al depósito o
almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada o de grupos
guerrilleros.
5. Paralizar,
suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los
grupos guerrilleros o de sus miembros.
PARAGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el
presente artículo constituye hecho del contratista la conducta de sus agentes o
dependientes, de la cual haya tenido conocimiento el contratista.
ARTICULO 3o. También podrá declararse la caducidad
cuando el contratista o la persona que ejerza su representación legal incumpla
el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisión haya conocido con ocasión
del contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada
o de grupos guerrilleros.
ARTICULO 4o. La declaratoria de caducidad deberá
proferirse mediante resolución motivada de la entidad contratante, haciendo
efectivas la cláusula penal y las multas contractuales a que hubiere lugar.
La notificación de
la providencia de caducidad se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo.
En firme la
providencia de caducidad, se procederá a liquidar el contrato sin que haya
lugar al pago de indemnización alguna a favor del contratista.
En ningún caso la
aplicación de esta cláusula podrá ser sometida a conciliación o a decisión
arbitral.
ARTICULO 5o. Cuando el Procurador General de la Nación
o el Fiscal General de la Nación en desarrollo de investigaciones adelantadas
en ejercicio de sus funciones, establezcan la existencia de las conductas a que
se refieren los artículos 2o. y 3o., solicitará a la autoridad competente que
declare la caducidad del contrato, con base en las circunstancias que señalen
dichos funcionarios en su solicitud.
Incurrirá en causal
de mala conducta el funcionario que no declare la caducidad del contrato dentro
de los dos días siguientes a la fecha en que haya recibido la respectiva
solicitud.
ARTICULO 6o. El contratista podrá proceder a terminar
unilateralmente los subcontratos que celebre en desarrollo de los contratos a
que hace referencia el artículo 1o. del presente decreto, cuando establezca que
el subcontratista incurrió en alguna de las conductas previstas en los artículos
2o. y 3o. de este estatuto. Igualmente deberá terminarlos cuando se lo solicite
la entidad pública contratante, el Fiscal General de la Nación o el Procurador
General de la Nación, en razón de que dichos funcionarios establezcan la
ocurrencia de los hechos a que se ha hecho referencia.
Cuando sin justa
causa el contratista no de por terminado unilateralmente el subcontrato, o
cuando no atienda la solicitud que en tal sentido le haga la entidad pública
contratante, el Procurador o el Fiscal, la entidad competente procederá a
aplicar las multas previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su
caducidad.
La terminación
unilateral a que hace referencia el presente decreto no requerirá decisión
judicial ni dará lugar al pago de indemnización de perjuicios.
ARTICULO 7o. Las cláusulas de caducidad y de
terminación unilateral, a que se refieren los artículos anteriores, se
entienden incorporadas en todos los contratos y subcontratos que se encuentren
en ejecución a la fecha de entrada en vigor del presente decreto, así como en
aquellos que se celebren a partir de la misma.
En todo caso para
decretar la caducidad o la terminación unilateral previstas en este decreto,
sólo podrán invocarse conductas realizadas con posterioridad a la fecha de
entrada en vigor del mismo.
PARAGRAFO. La inclusión de la cláusula de caducidad a
que se refiere este decreto, en los contratos de derecho privado que celebren
las entidades públicas, no modificará el régimen jurídico aplicable a este tipo
de contratos, salvo en lo que se refiere a la caducidad.
ARTICULO 8o. Los contratistas a quienes les sea
declarada la caducidad quedarán inhabilitados para celebrar, por sí o por
interpuesta persona, contratos con las entidades a que se refiere el artículo
1o. del presente decreto, en la forma prevista por el Decreto 222 de 1983.
ARTICULO 9o. Constituirá causal de mala conducta, que
será sancionada con la destitución del cargo, el hecho de que el servidor
público, sin justa causa, no declare la caducidad, no ordene la terminación unilateral
de los subcontratos, o no informe de los hechos irregulares a las autoridades
competentes.
La sanción
respectiva se aplicará conforme al procedimiento previsto en las normas
legales, y en el caso de gobernadores y alcaldes con sujeción a los procedimientos
previstos en el decreto 1811 de 1992.
ARTICULO 1Oo. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
su vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin perjuicio
de que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso 3o. del
artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, a 20 NOV. 1992
(Siguen firmas)
III.  PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
El Ministerio de
Defensa Nacional aportó, por intermedio del Comandante General de las Fuerzas
Militares, documentos relacionados con el financiamiento de la actividad
delincuencial y el acceso de los grupos guerrilleros a recursos públicos
mediante la intimidación de funcionarios y contratistas del Estado;
documentación toda ella de carácter reservado, que según el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, está
complementada con los informes de inteligencia enviados con destino al proceso
R.E.-009, a través del cual se revisó el decreto 1793 de 1992, que declaró el
estado de conmoción interior.
IV.  INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.
Al solicitar la
declaratoria de exequibilidad del Decreto 1875 de 1992 "por el cual se
dictan normas de conmoción interior sobre contratos y sanciones aplicables a
los contratistas", el señor Ministro de Justicia argumenta lo
siguiente:
El Decreto 1875 de
1.992 se ajusta a los numerales 1o. y 2o. del artículo 214 de la Constitución
Nacional en la medida en que existe simetría entre la gravedad del hecho y las
medidas adoptadas. Ciertamente el suministrar dinero, bienes, y, en general,
facilitar por cualquier medio la actividad de los grupos guerrilleros y de la delincuencia
organizada, por parte de los contratistas o subcontratistas, torna ilegal la
actividad del contratista con el cual se ha celebrado un contrato, que debe
ejecutarse de buena fé; por ello, la sanción consistente en declarar la
caducidad del contrato o terminar unilateralmente el mismo, es equilibrada y
adecuada a la conducta ilegal observada por el contratista o el subcontratista.
El restablecimiento
del orden público turbado, la normalidad en la sociedad, la seguridad de las
personas y de los bienes, la salubridad y la tranquilidad del país, se logra
básicamente sancionando aquellas conductas contrarias al ordenamiento del
decreto, tales como dar ayuda económica, suministrar bienes y, en general,
prestar cualquier tipo de colaboración a los grupos guerrilleros o a la
delincuencia organizada. Por tal motivo, el Gobierno para exigir de todas las
personas que se encuentran dentro del territorio colombiano, el cumplimiento de
los deberes constitucionales de "propender al logro y mantenimiento de
la paz" (artículo 95, num. 6o C.P.) y "el cumplimiento de las
leyes" (artículo 95, parágrafo 2o  C. P.) , expidió el  decreto 1875
de 1992, el cual, posee  entidad y relevancia, dada la evidente ruptura de la
paz, la tranquilidad y la salubridad de la ciudadanía por los actos criminales
de la guerrilla, dado que en materia de contratación administrativa el Estado
tiene una serie de prerrogativas frente a los particulares, entre ellas, las
que se originan de la cláusula exorbitante de caducidad, dicho decreto adiciona
varias causales de caducidad las cuales en ningún momento desnaturalizan el
contrato ni crean nuevas figuras jurídicas que desborden los parámetros de la
Constitución.
En cuanto al posible
quebrantamiento de alguna norma constitucional sobre los derechos fundamentales
agrega:
Ni la declaratoria
de caducidad ni la causal de mala conducta a que hacen referencia los artículos
4o y 9o del Decreto 1875 de 1992, vulneran el derecho al debido proceso
(artículo 29).
En razón a que en el
Decreto no se está negando la posibilidad de trabajar sino que simplemente se
está reglamentando una actividad laboral,   no se viola el derecho al trabajo
(artículo 26).
Y en atención a que
la libertad económica y de empresa, puede ser delimitada por la ley cuando así
lo exija el interés social, bien común que pretende el Decreto objeto de
Examen, no se desconoce la referida libertad (artículo 333).
V.  INTERVENCION
CIUDADANA Y DE AUTORIDAD PUBLICA.
El señor Secretario
General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Dr.
MIGUEL SILVA PINZON, en su doble condición de ciudadano y de autoridad pública,
intervino dentro del término legal para solicitar a la Corte la declaratoria de
exequibilidad del decreto, que es objeto de revisión, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
El decreto en Examen
cumple con todos los requisitos de forma necesarios para su validez, según el
inciso 1o del artículo 213 de la C.P.; fue expedido dentro del plazo
establecido en el decreto por el cual se declaró el estado de conmoción
interior; además, guarda relación directa y específica con las causas que
dieron origen a la declaratoria del estado de conmoción  interior (art.214-1,
ibidem).
En cuanto al
contenido material del decreto en estudio expresa, que, si bien se modifica el
régimen contractual vigente al preveer otras causales de caducidad para los
contratos celebrados por entidades públicas, lo cual de conformidad con el
artículo 150 de la Constitución Nacional atañe al Congreso de la República, debe
estar abierta la posibilidad para que puedan establecerse por el Gobierno otras
causales de caducidad, diferentes a las consagradas en el decreto 222 de 1983,
en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 213 de la C.P.,
siempre que su finalidad sea la de conjurar la crisis interior del orden
público y no se afecten los derechos fundamentales.
El Decreto se ajusta
a la Carta, en la medida en que la posibilidad de decretar la caducidad o la
terminación unilateral por las causas previstas en los artículos 2o. y 3o. del
mismo, está dirigida a asegurar el cumplimiento de los deberes consagrados por
los numerales 3o. y 6o. del artículo 95 de la Constitución, los cuales
establecen como obligaciones de las personas "respetar y apoyar a las
autoridades democráticamente constituídas para mantener la independencia y la
integridad nacionales" y "propender al logro y mantenimiento
de la paz"; regla que  desarrolla el artículo 25 del Código de
Procedimiento Penal al establecer el deber de denunciar las conductas ilícitas.
Además, el decreto 1875 asegura el derecho de defensa del contratista, pues
prevé que la caducidad se declare por medio de resolución motivada contra la
cual proceden los recursos legales.
VI.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación considera que el decreto 1875 de 1992, es exequible y
solicita a la Corte Constitucional que así lo declare. En tal virtud, en su
concepto expresa lo siguiente :
El artículo 213 de
la Constitución Nacional permite al Presidente de la República modificar y
suspender la legislación preexistente que sea contraria al estado de conmoción
interior, siempre y cuando las medidas adoptadas tengan por objeto conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión  de sus efectos, lo cual se
evidencia en el decreto que se examina; a través de este se le está dando una
aplicación práctica a los deberes ciudadanos consignados en el artículo 95
constitucional, de apoyar a las autoridades constituídas para mantener la
integridad nacional y en propender al logro y al mantenimiento de la paz,
ampliando y verificando, en una coyuntura excepcional, el régimen en materia de
caducidad para  determinadas entidades públicas.
Las causales de
caducidad no implican la violación de derechos fundamentales de los
contratistas, pues se señala que la tolerancia, ejecución u omisión de alguna
cosa, invocando o cediendo a las amenazas de las organizaciones delictivas
pueden justificarse alegando causales eximentes de responsabilidad, (art.2o),
entre ellas el hecho de no haber tenido conocimiento de la comisión de esas
conductas por los agentes o dependientes de los contratistas. Además, las
resoluciones que contengan la declaratoria de caducidad deberan motivarse,
asegurándose en esta forma,  el derecho a la defensa.
El hecho de que el
Procurador General de la Nación o el Fiscal General de la Nación pueden
solicitar la declaratoria de caducidad del contrato, cuando establezcan la
existencia de las conductas a que se refiere el decreto 1875 de 1992,
igualmente se ajusta a la Carta, puesto que esa función encuadra dentro de las
atribuídas por la Constitución a estos funcionarios.
Finalmente,
conceptúa que al disponer el decreto que las cláusulas de caducidad y
terminación unilateral se entienden incorporadas en los contratos vigentes al
momento de la expedición de la norma, y precisar que para declarar la caducidad
o terminación unilateral sólo pueden invocarse conductas realizadas con posterioridad
a su vigencia, sus disposiciones se ajustan a los principios constitucionales
en materia de aplicación e la ley en el tiempo y a las reglas consagradas en la
materia por el artículo 38 de la ley 153 de 1887.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con
los artículos constitucionales 214 numeral 6o y 241 numeral 7, corresponde a la
Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad
del decreto legislativo 1875 de veinte (20) de noviembre de mil novecientos
noventa y dos (1992), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el
artículo 213 de la Constitución Nacional.
2. Conexidad del
Decreto 1875 de 1992 con la situación que determinó la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior.
El Decreto 1875 de
1992, fue dictado, no sólo con fundamento en el artículo 213 de la C.N., sino
en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declaró el estado de conmoción
interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 días, contados a
partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por ésta Corte
según sentencia No. C-031 del 8 de febrero de 1993.
El Gobierno
Nacional, al expedir el Decreto 1793 de 1992 adujo como causas o motivos para
declarar el estado de conmoción interior, las siguientes:
"Que además de
las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la solidaridad
ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica del país y
obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y beneficios de
diferente índole;"
"Que con el fin
de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros
han logrado disponer de cuantiosos recursos económicos obtenidos por diversos
medios ilícitos, los cuales de acuerdo con informes de inteligencia, están siendo
administrados y canalizados valiéndose de las entidades financieras y de otros
mecanismos institucionales;"
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
le permitan adelantar su actividad perturbadora del orden público;"
"Que además de
intensificar las acciones militares y de policía es necesario responder a la
estrategia de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad
ciudadana, corten el flujo  de recursos  que financian las actividades de
aquellos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus
operaciones delincuenciales;"
En el Decreto,
materia de revisión, se invocan como hechos o circunstancias que originaron la
expedición de normas "sobre contratos y sanciones aplicables a los
contratistas", la necesidad de "adoptar medidas de caracter
excepcional, que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía", que contribuyan no sólo a conjurar las
causas de la perturbación del orden público y de evitar la propagación de sus
efectos, sino de responder a las acciones y maniobras de los grupos
guerrilleros, con disposiciones que interrumpan el flujo de los recursos que
financian sus actividades, obstaculicen la utilización de los bienes que
necesitan para sus operaciones y garanticen la colaboración ciudadana.
De esta manera, el
decreto objeto de Examen de exequibilidad, se refiere a materias que tienen
relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior; conexidad entre ésta y aquel, que se
precisará aún más, cuando se entre a examinar el contenido material del
estatuto en revisión.
3. Examen de
constitucionalidad del Decreto 1875 de 1992, desde el punto de vista formal.
El Decreto 1875 de
1992, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de
vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez,  por cuanto:
Se expidió por el
Presidente de la República, de acuerdo con las competencias que le fueron
asignadas por los artículos 213 y 214 de la Constitución Nacional.
De conformidad con
el artículo 213 inciso 1° de la Carta, se firmó por el Presidente de la
República y todos los Ministros; anotándose que, para la fecha de la firma del
decreto, el Ministro de Educación Nacional se encontraba encargado de las
funciones del despacho del Ministro de Salud.
Se expidió dentro
del término de vigencia del Decreto 1793 de 1992, de fecha noviembre 8 de
1992,  por medio del cual se declaró, en todo el territorio nacional, el estado
de conmoción  interior.
4. Examen de
constitucionalidad del Decreto 1875 de 1992, desde el punto de vista material.
Las facultades
excepcionales que se otorgan al Gobierno Nacional, a través de la institución
de la conmoción interior, lo habilitan para ejercer la competencia en materia
legislativa, esto es, sustituyendo al legislador ordinario en la misión que
orgánica y funcionalmente le corresponde de expedir las leyes, según el
artículo 150 de la C. P.; pero sus atribuciones no son ilimitadas ni omnímodas,
pues la propia Carta Política le establece cortapisas a su función de
legislador extraordinario.
Los límites al
ejercicio de dichas facultades de excepción, según la sentencia de ésta Corte
C-556 del 10 de octubre de 1992, se concretan en  lo siguiente:
a) Mediante la
declaración del estado de excepción, el Gobierno tendrá solamente las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos.
b) Los decretos
legislativos que se dictaren durante el estado de excepción sólo pueden
suspender las leyes incompatibles con el estado referido y dejarán de regir tan
pronto como se declare restablecido el orden público.
c)  No obstante la
declaratoria del estado de excepción, no se podrán suspender los derechos
humanos ni las libertades fundamentales, y, en todo caso, se respetarán las
reglas del derecho internacional humanitario.
d) La declaratoria
del estado de excepción, no podrá interrumpir el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado.
e) En ningún caso
los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
Significa lo
anterior que, con las limitaciones señaladas, al declararse el Estado de
Conmoción Interior, el Gobierno Nacional queda investido de la potestad de
legislar sobre aquellas materias que ordinariamente le corresponden al
Congreso. Dicha facultad, se ejerce a través de decretos legislativos, cuya
fuerza jurídica es la de "suspender" las leyes incompatibles con el
Estado de Conmoción Interior, los cuales dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público. (art. 213 inciso 3° de la C.P.).
La materia de la
cual se ocupa el Decreto 1875, corresponde de ordinario al legislador, según lo
dispuesto por el inciso final del artículo 150 de la Carta que dice:
"compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la
administración pública y en especial de la administración nacional".
La conformidad o
inconformidad material de las disposiciones del Decreto 1875 de 1992 con el
ordenamiento constitucional, debe analizarse mediante el Examen del contenido
propio de la materia regulada por aquel. Con tal propósito, así se procede,
atendiendo a su naturaleza o la afinidad material, de los diferentes contenidos
normativos del decreto.
-La declaratoria
de caducidad y sus causales.
La caducidad, como
institución propia de la contratacion administrativa, constituye una
prerrogativa o privilegio en favor  de la administración, que le confiere a
ésta la facultad para declarar terminado un contrato administrativo o privado,
en el cual se haya pactado la cláusula de caducidad, cuando el contratista
incurra, durante la vigencia del contrato, en conductas, hechos o situaciones,
predeterminados expresamente en la ley o en el contrato; existen causales de
caducidad legales, que son virtuales o implícitas en el contrato, por cuanto se
entienden incorporadas a éste, sin necesidad de cláusula especial, y
contractuales, cuando expresamente se han estipulado en el contrato.
El artículo 62 del
Decreto 222 de 1983, establece como causales de caducidad, hechos tales como:
la muerte del contratista persona natural; la incapacidad física permanente del
contratista; la interdicción judicial, la disolución de la persona jurídica
contratista; la incapacidad financiera y el incumplimiento de las obligaciones
del contratista. Tales causales apuntan, como lo expresa la norma citada, a
lograr el exacto cumplimiento del objeto del contrato.
La institución de la
caducidad, constituye el instrumento idóneo para que la administración, sin la
intervención del juez, declare la extinción del vínculo contractual,  cuando a
su juicio, el contratista, incurso en alguna de las situaciones o conductas
descritas,  no esté en condiciones de cumplir con los fines públicos que se
persiguen con la realización del objeto del contrato. Al declarar la caducidad,
la administración queda libre de la atadura del vínculo contractual y en
libertad para escoger a otro contratista, cuyas calidades le garanticen a la
administración el cumplimiento de los mencionados fines.
-La materia del
decreto 1875 de 1992.
El decreto que se
revisa, en su artículo 1° autoriza a las entidades públicas, en los diversos
órdenes, es decir, la Nación, las entidades territoriales, los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades
sujetas al régimen de dichas empresas, para declarar la caducidad
administrativa de "todo contrato", cuando el contratista,
directamente o través de sus agentes o dependientes, y con conocimiento de
este, incurra "con ocasión del contrato", en cualquiera de las
conductas que aparecen delimitadas o tipificadas en los artículos 2o y 3o del
citado decreto.
Las nuevas causales
de caducidad, se regulan en los artículos 2° y 3° del decreto objeto de
revisión,  así:
Artículo 2°.- La caducidad de que trata el artículo 1°
del presente Decreto podrá declararse cuando el contratista incurra, con
ocasión del contrato, en cualquiera de las siguientes conductas:
1. Hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros.
2. Recibir,
suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar,
transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con
destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
3. Colaborar o
prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
4. Construír, ceder,
arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier título,
bienes para ser destinados a la ocultación de personas o al depósito o
almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada o de grupos
guerrilleros.
5. Paralizar,
suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los
grupos guerrilleros o de sus miembros.
PARAGRAFO. Para
efectos de lo dispuesto en el presente artículo constituye hecho del
contratista la conducta de sus agentes o dependientes, de la cual haya tenido
conocimiento el contratista.
Artículo 3°.- También podrá declararse la caducidad
cuando el contratista o la persona que ejerza su representación legal incumpla
el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisión haya conocido con ocasión
del contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada
o de grupos guerrilleros.
En cuanto al
procedimiento para la declaratoria de caducidad, el artículo 4° prevé la
"resolución motivada", en la cual se hacen efectivas la cláusula
penal y las multas pactadas contractualmente y su notificación con arreglo al
C. C. A. Igualmente contempla, que una vez en firme dicha providencia se
liquide el contrato, sin que sea procedente el pago de indemnización alguna, en
favor del contratista.
El inciso final de
dicha norma advierte, que la aplicación de dicha cláusula no podrá ser sometida
"a conciliación o decisión arbitral".
El artículo 6°
faculta al contratista para terminar unilateralmente los sub-contratos que haya
celebrado, sin que se requiera decisión judicial ni haya lugar al pago de
indemnización alguna, cuando se establezca que el sub-contratista incurrió en
algunas de las conductas previstas en los artículos 2° y 3° como causales de
caducidad.
La norma del
artículo 5° faculta al Procurador General de la Nación y al Fiscal General de
la Nación para solicitar a la autoridad competente, la declaratoria de
caducidad del contrato, cuando "establezcan la existencia de las conductas
a que se refiere los artículos 2° y 3°".  Igual previsión se establece en
el artículo 6° para la terminación de los sub-contratos por el contratista,
quien igualmente,  y por las causales anotadas, puede, a petición de la entidad
pública contratante terminar la relación contractual.
Incurre en causal de
mala conducta "el funcionario que no declare la caducidad del
contrato" en la oportunidad que la norma preveé.
Cuando el
contratista, sin justa causa, no da por terminado el sub-contrato, en las
circunstancias antes descritas, la entidad competente procederá a aplicar las
multas previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su caducidad.
El artículo 7°,
alude a la inclusión automática de las causales de caducidad en los contratos
que se encuentren en ejecución  a la fecha de vigencia del decreto y a los
celebrados con posterioridad. Además, advierte que las conductas sancionables
son las realizadas con posterioridad a la referida vigencia y que el régimen
jurídico de los contratos privados que hubieren celebrado las entidades públicas,
sólo se afecta en lo referente a la caducidad.
El artículo 8°,
inhabilita para celebrar contratos a los contratistas a quienes se les haya
declarado la caducidad, con arreglo a las previsiones del decreto 222 de 1983.
Finalmente, el
artículo 9° erige en causal de mala conducta, sancionable con destitución,  la
omisión, sin justa causa del servidor público de no declarar la caducidad, o de
no ordenar la terminación unilateral de los sub-contratos, o de no informar
"los hechos irregulares a las autoridades competentes". Para los
gobernadores y los alcaldes, el procedimiento para aplicar la correspondiente
sanción es el contemplado en el decreto de conmoción  interior 1811 de 1992.
A juicio de esta
Corte, el decreto que se revisa es constitucional, con las salvedades que se
consignan más adelante,  por las siguientes razones:
a) Nuevas
causales de caducidad.
La inclusión de
nuevas causales de caducidad, no implica desconocimiento de las prestaciones
económicas que, según el contrato se deben reconocer por la administración al
contratista; por lo tanto, no se vulnera con ello el artículo 58 de la C.P.,
que garantiza "los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles".
Tampoco, la
inclusión de dichas causales rompe el equilibrio económico financiero o
ecuación financiera del contrato, entendida como la equivalencia o balance que
debe existir entre las cargas o prestaciones que asume el contratista con
ocasión del contrato y las prestaciones o utilidades que, como
contraprestación, debe recibir de la administración.  Además, si de hecho se
rompiera dicho equilibrio, la administración tendría que indemnizar al
contratista, mediante la aplicación de los principios que regulan la
contratación administrativa, y de lo dispuesto por el inciso primero del
artículo 90 de la Constitución Política, que dice:
"El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Por otra parte, la
cláusula de caducidad es una de las llamadas cláusulas  exorbitantes del
derecho común por la doctrina y la jurisprudencia y pone de manifiesto el
reconocimiento de poderes excepcionales a la administración que le permiten
extinguir el vínculo contractual para asegurar la primacía de los intereses
públicos o sociales que están vinculados a la realización del objeto del
contrato.
Dado que el
contratista es considerado como un colaborador de la administración en la
consecución de los fines propios del contrato necesariamente debe exigirse de
este un comportamiento  leal, honesto y correcto con la administración que se
enmarca dentro del principio de la buena fe (art. 83 C. P.), comportamiento que
supera el mero cumplimiento de las obligaciones contractuales para situarse en
el campo de la solidaridad  (art. 1° C. P.) con la persona pública contratante
que como parte integrante que es del Estado, está interesada  en que se cumplan
los postulados del preámbulo y los principios fundamentales de los artículos 1°
y 2° de la Carta Política.
Aunado lo anterior
al deber de "los nacionales y de los extranjeros " de "acatar la
Constitución y las leyes,  respetar y obedecer a las autoridades (art. 4°,
inciso 2° ibídem) de cargar con las responsabilidades que implica el ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución de cumplir con los
deberes de "respetar y apoyar las autoridades democráticas legítimamente
constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales",
de "propender al logro y mantenimiento de la paz" y de
"colaborar por el buen funcionamiento de la administración de
justicia" (art. 95, inciso 1°, 2°, numerales 3 y 6), se ajusta a los
ordenamientos constitucionales la inclusión de causales de caducidad en los
contratos que hayan celebrado las diferentes entidades públicas destinadas a
asegurar el mantenimiento del orden público y a contrarrestar las acciones de
la guerrilla subversiva.
El deber de
denunciar los hechos punibles a que alude el artículo 3°, guarda armonía con el
artículo 25 del C. P. P. que establece para todas las personas idéntico deber.
La circunstancia de
que el artículo 1o, incluye a las entidades territoriales entre los organismos
a quienes van dirigidas las normas del decreto que se revisa, no viola la
autonomía de dichos entes (artículos 1o y 287 C.P.), en primer lugar, porque el
Gobierno dentro del Estado de Conmoción Interior puede ocuparse de regular lo
relativo a la contratación administrativa y, especificamente, lo concerniente a
la caducidad, materia que de ordinario corresponde al Congreso, según el inciso
final del artículo 150 de la Constitución Nacional; en segundo lugar, por que
lo relativo a la forma de terminación de los contratos, es materia que
igualmente corresponde regular al legislador ordinario, o extraordinario
excepcional.
Atendiendo a la
materia propia de las causales de caducidad, se observa que el numeral 1o del
artículo, en cuanto consagra como causal de caducidad "hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros", al parecer regula
una conducta en forma vaga y generalizada, esto es, un tipo abierto, lo cual
podría conllevar al desconocimiento del derecho de defensa (artículo 29 C.P.). Sin
embargo, la circunstancia de que la conducta del agente debe realizarse con
motivo de la ejecución del contrato, y ser además, "injustificada",
purga el vicio aparente que un interprete desprevenido de la norma, pudiese
encontrar.
Adicionalmente, podría
pensarse que las nuevas causales de caducidad desconocen la presunción de
inocencia, consagrada en el artículo 29 de la C.P., ya que la autoridad
administrativa para efectos de verificar la ocurrencia de algunas de dichas
causales y de adoptar la correspondiente decisión, en relación con conductas
constitutivas de delitos, se estaría pronunciando, invadiendo la competencia de
la Fiscalía General de la Nación y de la Justicia Penal, en asuntos que escapan
a la órbita de sus atribuciones.
Sobre el punto conviene
precisar que dentro de un régimen de derecho administrativo como el que nos
rige y que la propia Constitución Política reconoce en diferentes normas, la
administración puede decidir mediante la aplicación del derecho y sin la
intervención previa del Juez, situaciones jurídicas controvertidas frente a un
particular; es lo que se conoce en el derecho administrativo como el privilegio
de la decisión previa. Pero el particular no se encuentra desprotegido
juridicamente ante el acto de la administración que lesiona sus intereses, pues
contra el mismo puede intentar los recursos de vía gubernativa y las acciones
contencioso administrativas.
A juicio de esta
Corte, la caducidad no se aplica en forma automática, pues la administración
debe verificar la existencia de la respectiva causal y dar oportunidad al
contratista de ejercer su derecho de defensa, oyéndolo en descargos y
permitiéndole aducir las pruebas que justifiquen su conducta.
De otra parte, el
juzgamiento que hace la administración, en sede administrativa de la conducta
del contratista, eventualmente constitutiva de un delito, sólo tiene efectos
desde el punto de vista administrativo y, en manera alguna invade la
competencia de la justicia penal, que goza de la atribución de determinar la
existencia o inexistencia del delito. Se trata, entonces, del ejercicio de
competencias superpuestas, pero que no se excluyen, ya que el juzgamiento de la
responsabilidad del inculpado recae, en cada caso, sobre una materia diferente,
esto es, la violación del contrato o del régimen penal.
Es por ello que, en
este caso, no se dá el fénomeno de la prejudicialidad penal. Además, bien puede
suceder -igual acontece en los procesos disciplinarios- que la justicia penal
declare que no existe delito y en cambio la decisión administrativa que aplica
la caducidad, se justifique desde el punto de vista legal y de conveniencia
para el interés público o social.
b)  Procedimiento
para decretar la caducidad
El artículo 4° del
Decreto en cuanto establece que la caducidad debe declararse por resolución
motivada, se ajusta a la Constitución Política, porque el afectado por la
medida tiene la oportunidad de conocer las causas que motivaron la terminación
del vínculo contractual y de impugnar, por los medios legales, tal decisión, con
lo cual se garantiza el derecho de defensa tutelado por la Constitución. (Art.
29 de la C. P.). Sin embargo, para asegurar aún más dicho derecho de defensa,
estima la Corte, que la entidad pública deberá dar al contratista la
oportunidad de expresar las razones que hubieren podido justificar la acción u
omisión que configura la respectiva causal de caducidad, así como la de aducir
la prueba correspondiente.
La obligación de
hacer efectiva la cláusula penal, es una consecuencia obligada de la declaratoria
de caducidad, por  hallarse incurso el contratista en una de las causales de
caducidad mencionadas.
En consecuencia, no
existe reparo alguno de inconstitucionalidad por este aspecto, como tampoco,
por el hecho de hacer efectivas las "multas contractuales", si con
ello se entiende que la medida no constituye una determinación simultánea con
la caducidad, sino tan solo la ejecución de estas sanciones impuestas con
anterioridad por la administración; porque si tanto la cláusula penal como la
multa pudiesen ser aplicadas al mismo tiempo en la resolución que declara la
caducidad se violaría el principio de que nadie puede ser juzgado y sancionado
dos veces por el mismo hecho (art. 29 C.P.).
La liquidación del
contrato que prevé la norma en concreto se justifica ante la declaratoria de
caducidad, y el no reconocimiento de indemnización obedece a que tal
declaratoria se hace por hechos o causas imputables al contratista (art. 90 C.
P.). Igualmente, se enmarca dentro de la competencia del Gobierno, el establecer
que la aplicación de la caducidad no "podrá ser sometida a conciliación o
a decisión arbitral".
c)  Intervención
del Procurador General de la Nación y del Fiscal General de la Nación.
La intervención que
el art. 5° del Decreto 1875 de 1992 asigna al Procurador General de la
Nación, es constitucional porque se adecúa al ámbito de las funciones que
se le asignan a dicho funcionario por el artículo 277-1, 3, 5  y  6 de la C.P.
La intervención del Fiscal
General de la Nación de que trata el artículo 5o del decreto que se revisa,
es constitucional, ya que ella se encuentra dentro del ambito de las funciones
que a él se le señalan en los artículos 250 y 251 de la Carta Política.
En relación a esta
facultad del Fiscal, para que en desarrollo de investigaciones adelantadas en
ejercicio de sus funciones, solicite la declaratoria de caducidad, observa la
Corte, que hay una conexidad, entre las materias que son de su incumbencia, y
lo referente a la función que se le asigna, de simplemente pedir la sanción de
la caducidad; conexidad, que se evidencia, cuando el contenido de la norma del
artículo 5o del decreto 1875 de 1992 exige que esa solicitud de caducidad que
hace el Fiscal, debe acaecer "en desarrollo de investigaciones adelantadas
en ejercicio de sus funciones", esto es, dentro de la investigación de
delitos, y cuando la Constitución Política encausa las funciones del Fiscal
General de la Nación, entre otras, a la tarea o deber de colaborar en la
preservación del orden público (numeral 5o del art. 251).
El inciso final de
la norma objeto de análisis es inconstitucional porque obliga en forma
perentoria a las autoridades administrativas, dentro del breve lapso de dos
días, a declarar la caducidad del contrato, a petición del Procurador General
de la Nación o del Fiscal General de la Nación, para apartarse del criterio
prefijado en la orden de la Procuraduria o Fiscalía, con lo cual se invade una
órbita propia de la competencia administrativa, se desconoce el derecho de
audiencia y defensa de los contratistas afectados con la decisión, y se viola
el principio de imparcialidad del artículo 209 de la Constitución Política
(arts 29, 121, 250, 251, 277 y 278). Advierte la Corte, que la declaratoria de
inexequibilidad de esta norma, no implica que los funcionarios públicos queden
exentos de responsabilidad, cuando omitan sin justa causa declarar la
caducidad, o no ordenen la terminación unilateral de los subcontratos (artículo
6o del decreto 1875 de 1992), pues para tal caso, existe la norma del artículo
9o que se declara exequible.
d) Terminación de
los subcontratos.
La institución del
subcontrato, aun cuando de frecuente ocurrencia en la contratación
administrativa, constituye una excepción al principio de la ejecución personal
del contrato por el contratista (principio intuito personae), según la cual,
sin el consentimiento de la entidad pública contratante no puede el contratista
ceder el contrato a un tercero que lo sustituya en su ejecución, total o
parcialmente.
La posibilidad del
subcontrato depende, entonces, de la aprobación de la administración que acepta
el subcontrato, bien en el cuerpo mismo del contrato, o en convenio separado.
Aun cuando la
relación con el subcontratista, es diferente a la que existe entre el
contratista y la administración, pues la una se gobierna por normas del derecho
privado y la otra por las disposiciones del derecho público, lo cierto es, que
siendo la relación del subcontratista accesoria a la del contrato principal,
todas las situaciones jurídicas que afecten a la persona del contratista,
necesariamente inciden o repercuten en éste, por la estrecha relación de
dependencia que se da entre ellos, de manera que, las mismas causales o motivos
de terminación del contrato, a través de la caducidad por la administración,
pueden ser esgrimidas por el contratista para terminar unilateralmente el
subcontrato, como se preveé en el decreto materia de revisión.
Además, es posible
que el contratista, con el propósito de eludir la caducidad, utilice los
mecanismos del subcontrato para ponerse a salvo de la aplicación de las
causales de caducidad.
Por las razones
anteriormente anotadas, en relación con el artículo 5° del Decreto, resulta
también constitucional la intervención del Fiscal General de la Nación en lo
relativo a la terminación unilateral de los subcontratos.
En cuanto al inciso
final del artículo 6°, según el cual, "la terminación unilateral a que
hace referencia el presente Decreto no requerirá decisión judicial ni dará
lugar al pago de indemnización de perjuicios", tampoco vulnera ninguna
norma constitucional, pues con ello no se desconoce un derecho adquirido ni se
coarta el derecho de defensa ni ningún derecho tutelado por la Constitución. No
obstante, el sub-contratista tiene expedita la vía judicial, si considera que
la terminación del contrato o subcontrato no se ajusta a derecho.
La terminación
unilateral no requiere decisión judicial, porque dicha terminación opera de
pleno derecho por el cumplimiento de la condición resolutoria, que quedó
configurada por el establecimiento de las causales de caducidad, que son, al
mismo tiempo, causales de terminación de los sub-contratos.
El no reconocimiento
de indemnización al sub-contratista se justifica, como es natural, porque el
sub-contrato termina por causas que le son imputables.  Además, los actos
ilícitos o prohibídos por la ley no pueden ser fuente de derecho.
e) Incorporación
automática a los contratos de las cláusulas de caducidad y terminación
unilateral.
El artículo 7° del
Decreto dispone que las cláusulas de caducidad y terminación unilateral se
entienden incorporadas, en todos los contratos y subcontratos que se encuentren
en ejecución a la fecha de vigencia del Decreto en cuestión, así como en
aquellos que se celebren a partir de la misma.
La norma es constitucional,
porque simplemente es la aplicación del efecto inmediato que tienen las normas
expedidas por motivos de orden público o de interés público o social, en cuanto
que, a través de ellas, se garantiza la prevalencia del interés general  y la
necesidad de asegurar la convivencia pacífica y la  protección inmediata por
las autoridades de la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades de los asociados (Artículos 1° y 2° de la C.P.).  Además, la norma
en referencia es una reiteración del principio contenido en el artículo 18 de
la ley 153 de 1887 que en lo pertinente dice:
"Las leyes que
por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos
amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato".
La previsión del
inciso final del artículo 7° es también constitucional, porque coincide con lo
preceptuado por el  inciso 2° del artículo 29 de la Carta Política, en cuanto
al juzgamiento "conforme a las leyes preexistentes al acto que se
imputa", previsión que es aplicable a las actuaciones administrativas.
Conviene precisar
además, que la inclusión automática de las causales legales de caducidad, es
una incorporación temporal, en razon de que se hace a través de normas
temporales de un decreto legislativo de Conmoción Interior, el cual, por su
misma naturaleza, no deroga las leyes incompatibles con dicho Estado, sino que
sólo podrá suspenderlas, mientras se declara restablecido el orden público
(inciso 3o del art.213 de la C.P.).
Las claúsulas de
caducidad y terminación unilateral de los contratos y subcontratos, a que se
refiere el decreto 1875 de 1992, aunque se entienden incorporadas a los
contratos en ejecución a la fecha de entrada en vigor del decreto, son
temporales, es decir, dejarán de regir en el momento mismo en que se levante el
Estado de Conmoción Interior y no se prorrogue la vigencia del decreto que las
establece; temporalidad que támbien se establece con respecto a los contratos o
subcontratos que se celebren a partir de la fecha de entrada en vigor del
mismo.
No sucede igual
cosa, cuando las claúsulas legales de caducidad se pactan expresamente en el
contrato, pues en tal caso, devienen en claúsulas contractuales y su vigencia
ya no seria temporal, sino la de la vida misma del contrato. En este evento, la
vigencia de las claúsulas no depende propiamente de la normatividad del decreto
en cuestión, sino de la autonomía de la voluntad de las partes.
f)  Inhabilidad
de los contratistas.
Lo dispuesto por el
artículo 8° del Decreto 1875 de 1992, relativo a la inhabilidad de los
contratistas, es el resultado lógico de la declaración de caducidad, situación
que igualmente consagra el numeral 2o del artículo 8o del decreto 222 de 1983,
al cual se remite específicamente la disposición analizada.
g) Causales de
mala conducta de los funcionarios públicos.
El artículo 9° del
Decreto en revisión eleva a causal de mala conducta el hecho de que un servidor
público, sin justa causa, no declare la caducidad de un contrato administrativo
ni ordene su terminación unilateral u omita informar los hechos irregulares a
que se refieren los artículos 2° y 3° del mismo Decreto, a las autoridades
competentes.
La norma en cuestión
se ajusta también a nuestra Carta Constitucional, porque las conductas
señaladas por la disposición constituyen faltas disciplinarias, que deben ser
sancionadas, si se tiene en cuenta que la norma del artículo 123 de la C. P.,
dispone que los funcionarios públicos están al servicio del Estado y la
comunidad y ejercerán sus funciones con arreglo a la Constitución, a la ley y
al reglamento, y que según los artículos 6 y 124 ibídem, a los funcionarios
públicos se les puede exigir responsabilidad, en las condiciones que determine
la ley, cuando infrinjan la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación
en  el ejercicio de sus funciones. En tal virtud,  corresponde al legislador
ordinario, y en este caso, cuando se decreta el Estado de Conmoción Interior,
al Gobierno, determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva.
Finalmente, el
procedimiento  para la aplicación de sanciones a los gobernadores y alcaldes
señalado en el inciso 2° del  artículo 9° del Decreto 1875 de 1992, se remite
al decreto 1811 de 1992, declarado constitucional por esta misma Corte.
En mérito de lo
expuesto, la  Sala Plena de la  Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE los siguientes artículos
del Decreto Legislativo 1875 de 1992 "Por el cual se dictan normas de
Conmoción Interior sobre contratos y sanciones aplicables a los
contratistas":  1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10°.
SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLE el artículo 5° del
Decreto legislativo 1875 de 1992, salvo el inciso 2o, que dice: "incurrira
en causal de mala conducta el funcionario que no declare la caducidad del
contrato dentro de los dos días siguientes a la fecha en que se haya recibido
la respectiva solicitud", el cual se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta  de la
Corte  Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General