T-169-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-169/06
DERECHO AL MINIMO VITAL ANTE EL NO PAGO DE
MESADAS PENSIONALES-Reiteración
de jurisprudencia
DEBER CONSTITUCIONAL DE CANCELAR
DEBIDAMENTE MESADAS PENSIONALES-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO AL MINIMO VITAL-Pago oportuno de mesadas pensionales
FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL CAUCA-Incumplimiento en pago de mesadas pensionales
DERECHO AL PAGO OPORTUNO DE MESADAS
PENSIONALES-Suspensión del
pago
Por regla general, para la suspensión del pago de las
mesadas pensionales por parte de la Administración, es necesario que exista una
decisión ejecutoriada suya que revoque legalmente el reconocimiento de la
pensión respectiva o la declaración de nulidad del mismo por parte del juez
competente. Actuar de otro modo, implica incurrir en una vía de hecho contraria
al artículo 29 Superior e inadmisible en nuestro sistema jurídico. De esta
manera es oportuno concluir que hasta tanto se produzcan dichas decisiones, las
entidades demandadas deben continuar cumpliendo con su obligación de cancelar
las mesadas pensionales.
Referencia: expediente T-1220340
Acción de tutela instaurada por Ana Cecilia
Pechene de Domínguez contra el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional - Sector
Salud del Ministerio de Protección Social y el Fondo Territorial de Pensiones y
la Dirección Departamental de Salud del Cauca.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., siete  (7) de marzo de dos
mil seis (2006).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRÁN SIERRA, MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior del distrito
judicial de Popayán, en primera instancia, y por la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de justicia, en segunda,  dentro del trámite de la acción de
tutela iniciada por la Señora Ana Cecilia Pechene de Domínguez contra el Fondo
Nacional del Pasivo Prestacional - Sector Salud del Ministerio de Protección
Social y el Fondo Territorial de Pensiones y la Dirección Departamental de
Salud del Cauca.
I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el día
veintinueve (29) de julio de dos mil cinco (2005), la Señora Pechene, actuando
en nombre propio, solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la
igualdad, la salud, el mínimo vital, la integridad personal, la seguridad
social y la protección especial a las personas de la tercera edad,
presuntamente vulnerados por la entidades demandadas.
La solicitud de amparo se sustenta en los
siguientes:
1. Hechos.
La accionante, de 79 años de edad, manifiesta que en
septiembre veinticinco (25) de 1961, mediante resolución N° 277, la Dirección
Departamental de Salud del Cauca le reconoció a su extinto cónyuge, el Señor
Gonzalo Domínguez Caicedo, el derecho al pago de la pensión mensual vitalicia
de jubilación.
A su vez, mediante oficio autenticado de fecha mayo
diecisiete (17) de 1985, este último efectuó el traspaso de su derecho
pensional, desde el momento de su deceso, en favor de la Señora Pechene,
manifestando para tal efecto no tener hijos menores ni incapaces.
Así las cosas, en septiembre primero (1) de 1998,
luego del fallecimiento del Señor Domínguez acontecido en julio dos (2) del
mismo año, la entidad en mención expidió la resolución N° 3532 en la que
resolvió sustituir la pensión de jubilación de aquel  a su consorte
sobreviviente, quien a partir de entonces empezó a recibir el pago de las
mesadas pensionales correspondientes.
No obstante lo anterior, expresa la peticionaria que
en el mes de junio de 2005, le fue suspendido el pago de dicha acreencia con
los respectivos aportes al sistema de seguridad social en salud, circunstancia
que la ha dejado en estado de indefensión y vulnerabilidad extrema al quedarse
de esta manera sin ninguna fuente de ingresos que le permita satisfacer sus
necesidades básicas, en medio de su avanzada edad y su deteriorado estado de
salud.
Finalmente, se lee en el escrito de tutela que la
Señora Pechene se ha acercado en reiteradas oportunidades a las instalaciones
de la Secretaría Departamental de Salud y del Fondo Territorial de Pensiones
del Cauca, solicitando el restablecimiento del pago de su pensión sustitutiva y
recibiendo a cambio tan solo respuestas evasivas como el traslado del pasivo
pensional a otras entidades públicas, la carencia de recursos financieros para
cubrirlo o la firma pendiente de un acuerdo de concurrencia que permita su
cancelación efectiva.
2. Solicitud
La accionante dentro del presente proceso de tutela
exhorta a la autoridad judicial para que ampare sus derechos fundamentales a la
igualdad, la salud, el mínimo vital, la integridad personal, la seguridad
social y la protección especial a las personas de la tercera edad, ordenando a
la Nación, a través del Ministerio de Protección Social – Fondo del Pasivo
Prestacional del Sector Salud y al departamento del Cauca, a través del Fondo
Territorial de Pensiones y de la Secretaría Departamental de Salud, que en el
término improrrogable de cinco (5) días procedan a realizar las gestiones
necesarias para lograr el pago inmediato de sus mesadas pensionales atrasadas y
para garantizar la oportuna cancelación de las que se generen a su favor hacia
el futuro.
3. Trámite de instancia.
3.1 Mediante auto de agosto primero (1) de dos mil
cinco (2005), el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Popayán se declara
incompetente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela que se
revisa por cuanto una de las entidades demandadas corresponde a una autoridad
pública del orden nacional y, en consecuencia, dispone su remisión al Tribunal
Superior de la misma ciudad, en aplicación del artículo 1°, numeral 1 del
decreto 1382 de 2000.
3.2 Surtido el trámite descrito, la Sala
Civil Laboral del Tribunal Superior del distrito judicial de Popayán dictó auto
admisorio de fecha agosto ocho (8) de dos mil cinco (2005), ordenando el
correspondiente traslado a las entidades demandadas para efectos de garantizar
su derecho de contradicción.
3.3 En este orden de ideas, estando
dentro de la oportunidad procesal para hacerlo, el Señor Bolivar Herminio
Riascos Idrobo se pronunció sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela,
en su calidad de Subdirector de la Dirección Departamental de Salud del Cauca
con funciones asignadas de Director Departamental de Salud del Cauca. Al
respecto, solicitó desestimarlos y, por ende, denegar las pretensiones de la
acción, argumentando que la entidad encargada de pagar las mesadas pensionales
pasadas y futuras de la Señora Pechene es el Departamento del Cauca – Fondo
Territorial de Pensiones de acuerdo con lo establecido en el contrato
interadministrativo de concurrencia N° 494 de 1999, a partir del año 2002
cuando éste fue modificado y adicionado, sin que hasta esa fecha su
representada adeudara ninguna suma de dinero por tal concepto.
3.4 Por su parte, la Señora Teresa Quibano Sánchez,
actuando en su condición de profesional especializada adscrita al Fondo
Territorial de Pensiones del departamento de Cauca, solicitó no acceder a las
peticiones de la accionante, teniendo en cuenta que las pensiones de los
funcionarios y ex funcionarios del servicio seccional de salud y doce
hospitales de Cauca son canceladas no con recursos propios del Departamento
sino con los que le son girados por el Ministerio de Salud y que, ante el
agotamiento de los mismos, se han realizado las gestiones para efectos de
superar las inconsistencias presentadas en cumplimiento del contrato de
concurrencia N° 494 de 1999, sin que hasta la fecha se haya obtenido respuesta
alguna por parte de las autoridades nacionales y departamentales competentes.
3.5.
Finalmente, el día 12 de agosto de 2005 fue radicado en escrito firmado por la
Señora Alba Valderrama de Peña, en representación del Ministerio de Protección
Social, el cual no fue tenido en cuenta por ser presentado de manera
extemporánea.
4. Pruebas relevantes que obran en el expediente.
- Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la Señora
Pechene (folio 1)
- Fotocopia de la resolución N° 3532 de septiembre 1
de 1998 en la que el Director Departamental de Salud del Cauca reconoce el
derecho a la pensión sustitutiva de la Señora Chávez (folios 2 y 3)
- Fotocopia del contrato interadministrativo de
concurrencia N° 494 de 1999 (folios 4-15)
- Fotocopia de la resolución N° 2696 por la cual se
encargan las funciones de Director Departamental de Salud de Cauca al Señor
Bolivar Riascos (folio 36)
- Fotocopia del oficio N° 2120 de mayo 16 de 2002
dirigido a la Señora Martha Yaneth Benitez, profesional universitaria del Fondo
Territorial de Pensiones de Cauca (folio 37)
- Fotocopia de los oficios N° 3067 y 2840 de julio 10
de 2002 y junio 25 de 2002 dirigidos a la Señora María Eugenia Castro, Jefe
Administrativa y Financiera del Departamento de Cauca (folios 38-42)
- Fotocopia del oficio N° 365 de agosto 2 de 2005
dirigido a la Señora Martha Lucía Medina Palomino, Jefe de la Oficina Jurídica
de la Dirección Departamental de Salud de Cauca (folios 43 y 44)
- Fotocopia del oficio N° 3279 de junio 17 de 2005
dirigido al Señor Victorio Garrido Caicedo, Secretario Administrativo y
Financiero del departamento de Cauca (folios 45 y 46)
II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN
1. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia de agosto 12 de 2005, la Sala de
decisión Civil Laboral del Tribunal Superior del distrito judicial de Popayán,
resuelve conceder la tutela de los derechos fundamentales de la accionante,
ordenando al Ministerio de Protección Social – Fondo Nacional de Pasivo
Prestacional Sector Salud y al Departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones realizar las gestiones pertinentes y necesarias para que a la Señora
Pechene le sea pagada su mesada pensional correspondiente al mes de agosto de
2005, con exclusión de los meses de junio y julio del mismo año.
En relación con los meses excluidos, el A
quo consideró que si bien la edad de la peticionaria la hace acreedora de una
especial protección del Estado, no se encuentra probado en el expediente que
ella ostente un grado de incapacidad e indefensión tal que, con el no pago de
su mesada pensional, se pueda llegar a ver comprometida su calidad de vida o la
de su núcleo familiar.
Asimismo, al valorar las actuaciones de
rigor, destaca el juzgador el corto lapso temporal que transcurre entre la
suspensión del pago de las mesadas pensionales acusada y la instauración de la
acción como también la ausencia de circunstancias vivenciales particulares,
debidamente acreditadas, que permitan presumir, por sí solas, la vulneración
del mínimo vital de la actora, motivo por el cual decide no ordenar el pago de
las mesadas pensionales atrasadas, las cuales deben ser exigidas por la vía
ordinaria.
2. Impugnación
Inconforme con la decisión tomada por la
Sala de Decisión Civil Laboral del Tribunal Superior del distrito judicial de
Popayán, el Ministerio de Protección Social decide impugnarla con base en que
el artículo 61 de la ley 715 de 2001 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional
para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la ley 60 de 1993,
trasladando la responsabilidad financiera para el pago de las cesantías y
pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los Convenios de concurrencia correspondientes.
Adicionalmente, se menciona en el escrito
de impugnación que el extinto Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector
Salud, en su momento, efectuó al Departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones, el giro completo de los recursos requeridos para el pago de las
pensiones de sus beneficiarios en cumplimiento de las obligaciones a cargo de
la Nación establecidas en el Convenio interadministrativo de concurrencia  494
de 1999, en los términos establecidos en el decreto 530 de 1994 y demás
disposiciones reglamentarias sobre la materia.
Finalmente, concluye el citado Ministerio
que cualquier acción judicial tendiente al pago de mesadas pensionales
atrasadas debe dirigirse contra quien efectivamente tiene la carga de su pago
que, en este caso, es el Departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones.
3. Sentencia de segunda instancia
En fallo de fecha septiembre 27 de 2005,
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió revocar, en
todas sus partes, la sentencia proferida por el A quo, y en su lugar negar el
amparo solicitado por considerar que:
i) La acción de tutela solo procede
cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judicial,
salvo que exista probadamente un perjuicio irremediable que haga imperioso el
amparo constitucional, como mecanismo transitorio, el cual no se configura en
la presente causa jurídica.
ii) El carácter subsidiario de la acción
de tutela, se traduce en que este mecanismo no constituye un dispositivo
paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección judicial
de los derechos, cuando existe otra vía de amparo idónea.
iii) Las pretensiones de la accionante no
pueden recibir el amparo del juez constitucional, dado que entrañan discusiones
de naturaleza legal y de contenido patrimonial que escapan a su órbita de
competencia, de manera que el debate en torno al pago de las acreencias
pensionales que se reclaman, debe suscitarse dentro del procedimiento idóneo
para ello, es decir, la vía laboral ordinaria.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela dictado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en
la acción iniciada por Ana Cecilia Pechene de Domínguez contra el Fondo
Nacional del Pasivo Prestacional para el Sector Salud del Ministerio de
Protección Social y el Fondo Territorial de Pensiones y la Dirección
Departamental de Salud del Cauca, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en Auto de la Sala de Selección Número
Once (11) de noviembre tres (3) de dos mil cinco (2005).
2. Problema Jurídico
La presente controversia plantea como
interrogante a resolver, a la luz de los postulados constitucionales vigentes,
si la acción de tutela constituye el instrumento procesal adecuado para que la
demandante obtenga el pago de las sumas de dinero que le adeuda el Departamento
del Cauca – Fondo Territorial de Pensiones, por concepto de pensión
sustitutiva.
En este sentido se reseñará, a
continuación, la línea jurisprudencial establecida por esta Corporación
respecto de la protección de los derechos fundamentales de los pensionados a
quienes su empleador no cancela, de forma completa y oportuna, el monto de sus
mesadas pensionales y después se examinará el caso concreto.
3. La afectación del derecho al mínimo
vital ante el no pago de mesadas pensionales. Reiteración de jurisprudencia
Esta Corte, ha enunciado un par de
elementos principales que deben concurrir para que se pueda establecer con
certeza la existencia de una lesión del derecho al mínimo vital, como
consecuencia del no pago de las mesadas pensionales, a saber:
(i) que existiendo un salario o
mesada como ingreso exclusivo del trabajador o pensionado, o que habiendo otros
ingresos adicionales sean insuficientes para asumir las necesidades básicas y
que (ii) la falta de pago de la prestación reclamada cause un grave desequilibrio
económico y emocional al afectado, derivado de un hecho injustificado,
inminente y grave. (Sentencia T-027 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño).
No obstante, con el propósito de facilitar la defensa
judicial efectiva de los derechos fundamentales del pensionado cuyas acreencias
laborales no han sido satisfechas integralmente por su ex empleador, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que:
(i) la acción de
tutela constituye un instrumento excepcional mediante el cual es posible
reclamar el pago oportuno de acreencias laborales; (ii) La omisión continua y
extendida en el tiempo de esta prestación hace presumir la vulneración del
mínimo vital del trabajador o pensionado y de su familia; (iii) Ante tal
evento, se invierte la carga de la prueba, correspondiendo al demandado
desvirtuar la vulneración del derecho fundamental[1].
(Sentencia T-567 de 2005)
De esta
manera, se impone que ante la omisión reiterada del empleador, durante varios
periodos consecutivos, en cuanto al pago de las mesadas pensionales a su cargo,
se presume judicialmente el menoscabo del derecho al mínimo vital del
pensionado y de su núcleo familiar, invirtiéndose la carga de la prueba.
Solo resta mencionar, que conforme con lo expresado
por esta misma Sala, en sentencia T-973 de 2005:
“Por vía de tutela, solo procede ordenar el
pago de aquellas mesadas pensionales cuya no cancelación afecta, actual y
efectivamente, el mínimo vital de su titular y de su núcleo familiar. Por tal
motivo, es menester determinar, en cada caso, el momento desde el que se
produce la vulneración de este derecho fundamental, la cual puede presumirse,
de acuerdo con la razón y las reglas de la experiencia, a partir del tercer mes
anterior a la presentación de la acción de tutela respectiva, sin perjuicio de
que con base en los elementos fácticos y probatorios particulares, se
establezca otro periodo de vulneración [2].”
4. Deber constitucional de cancelar cumplidamente las
mesadas pensiónales. Reiteración de jurisprudencia
Cuando una persona adquiere la calidad de
pensionado, obtiene el derecho a que le sean canceladas, en forma puntual y
completa, sus mesadas pensionales, como elemento necesario para continuar
supliendo sus necesidades básicas de subsistencia y las de su familia. La Corte
Constitucional ya se ha pronunciado en este mismo sentido:
“Debe recordarse entonces, que el pago de
la mesada a que tiene derecho todo pensionado, no se limita al pago de una suma
de dinero que sólo cubriría las necesidades meramente biológicas, sino que esta
mesada debe garantizar una vida en condiciones de dignidad, la cual le
permitirá tanto al pensionado como a las personas dependientes económicamente
de él, suplir sus necesidades básicas, de alimentación, vivienda, vestuario,
educación, salud, etc. De esta manera, el pago de la pensión, que por lo
general se constituye en la única fuente de recursos económicos para cubrir su
mínimo vital, requiere que su pago sea puntual y completo, pues de no suceder
ello, la subsistencia digna y el mínimo vital del ex-trabajador se verían
efectivamente vulnerados”.  (Sentencia T-020
de 2003)
En consecuencia, cuando las mesadas pensionales no le
son pagadas efectivamente al jubilado, su derecho al mínimo vital y el de su
familia se amenaza gravemente y asimismo se vulnera su derecho a llevar una
vida en condiciones dignas, más aún cuando no existen fuentes de ingresos
adicionales o alternativas que le permitan suplir, siquiera parcial y
transitoriamente, sus gastos básicos de manutención.
Al respecto, debe recordarse que el fin primordial de
la acción de tutela es lograr una orden judicial que permita al agraviado el
pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, en cuanto
fuere posible. Por tanto, el juez constitucional debe adoptar todas las medidas
que sean necesarias para lograr la protección efectiva del derecho fundamental
respectivo, obviamente respetando el marco de la Constitución y la ley.
En este orden de ideas, cuando la vulneración de
derechos fundamentales proviene del no pago de mesadas pensiónales, esta
Corporación ha ordenado su cancelación hacia el pasado, con limitaciones de
tiempo y también hacia el futuro, sin limitaciones de tiempo. En efecto, la
sentencia SU-090 DE 2000, reza:
“De esta manera, la Corte ha decidido en
forma reiterada conceder las tutelas solicitadas y ha ordenado el pago de las
pensiones, en unos casos en el sentido de que se reanude el pago de las mismas
– es decir, hacia el futuro – y en otros, incluyendo dentro del mandato a las
mesadas atrasadas. Además, la Corte ha señalado que si el departamento no
contaba con los recursos necesarios para cumplir la orden, debía iniciar de
manera inmediata los trámites necesarios para obtener el dinero requerido,
diligencias éstas que debían culminarse en un término dado”.
Por lo anterior, es perfectamente válido que entre las
medidas que ordene el Juzgador para proteger el derecho que está siendo
vulnerado, se encuentre la de ordenar el pago de las mesadas pensiónales
atrasadas y las que en el futuro se generen, siempre que las circunstancias
particulares del caso así lo ameriten.[3]
5. Las consecuencias adversas de los manejos
administrativos o financieros de la entidad obligada a pagar la mesada
pensional no pueden ser asumidos por el pensionado. Reiteración de
jurisprudencia
Los empleadores, sean estos públicos o privados, que
hayan asumido de manera directa la responsabilidad de reconocer y pagar las
mesadas pensionales de sus extrabajadores, se encuentran en la obligación de
asignar dentro de su presupuesto, una partida destinada de manera exclusiva a
garantizar el pago de dichos créditos, la cual debe ser ajustada
periódicamente, cada vez que el número de pensionados a su cargo varíe. Por
ello, la mora en el pago de estas obligaciones laborales no puede sustentarse
en el incumplimiento de las metas financieras establecidas por el empleador, ni
en su insolvencia económica
Sobre el particular, la Corte en sentencia T-180 de
1999, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, señaló lo siguiente:
"...el derecho fundamental e
inaplazable que tienen los pensionados a recibir oportunamente las mesadas, no
puede verse sometido a la condición de que se resuelvan los problemas internos
de tipo administrativo o presupuestal que afronten las entidades obligadas a
soportar la deuda".
En este mismo sentido, conviene aclarar que:
"Sostener lo contrario implicaría
desconocer evidentes razones de justicia material que llevaron al constituyente
a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de
su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la
riqueza nacional, merecen de la sociedad, no sólo un justo reconocimiento sino
una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez
tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y
prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y años
de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera
transitoriamente, desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del
propio Estado o de los particulares que por ley estén obligados a asumir la
prestación social”
(Sentencia T-323 de 1996).
6. El caso concreto
Corresponde a esta Corte decidir el presente caso
sobre prestaciones asistenciales en el que la accionante acude ante la
jurisdicción constitucional en procura de lograr que le sean pagadas las
mesadas pensionales atrasadas y las que se generen hacia el futuro a favor
suyo, por concepto de su derecho a la pensión sustitutiva que le fuera
reconocido en septiembre 1 de 1998, luego del fallecimiento de su cónyuge el
Señor Gonzalo Domínguez Caicedo.
Para tal efecto es menester, a
continuación, realizar un estudio de forma en el que se verifique si están
satisfechos los presupuestos de procedencia de la acción de tutela descritos en
la jurisprudencia atrás reseñada para, en seguida, abordar el estudio de fondo
con base en el problema jurídico formulado.
8.1 De
acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el Departamento
de Cauca – Fondo Territorial de Pensiones le adeuda a la Señora Pechene, las
mesadas pensionales posteriores al mes de junio de 2005. Ante tal situación, y
teniendo presente que se trata de una persona de la tercera edad y que esta
acreencia periódica constituye su única fuente de ingresos, no cabe otra
posibilidad distinta a presumir la afectación de su derecho al mínimo vital.
Por su parte las personas demandadas, en sus
actuaciones procesales, omitieron referirse a este aspecto esencial del
presente caso, desconociendo la mencionada presunción en su contra, y no
cumplieron la carga procesal de desvirtuarla.
En consecuencia, solo hay lugar para concluir que la
conducta omisiva bajo estudio, afecta negativamente los elementos necesarios
para la congrua subsistencia de la peticionaria, legitimando la intervención
del juez constitucional, a través de la acción de tutela.
8.2 Ahora,
una vez constatada la procedencia del amparo solicitado, esta Sala debe
realizar el análisis del problema jurídico de fondo ya planteado para
determinar, a partir del mismo, si deben prosperar o no las pretensiones de la
accionante dirigidas, en concreto, a lograr la cancelación efectiva de las
mesadas pensionales que hasta la fecha le son adeudadas y las que, hacia el
futuro, se generen.
Para tal efecto, y en consideración a que
la existencia del crédito a favor de la Señora Pechene, por concepto de mesadas
pensionales atrasadas, no fue controvertido dentro del trámite de instancia,
enseguida, serán analizados individualmente los argumentos centrales expuestos
por cada una de las entidades demandadas para justificar su negativa a cumplir
con dicha obligación laboral y, en esa medida decidir sobre la validez
constitucional de los mismos:
El departamento de Cauca - Fondo
Territorial de Pensiones no desconoce la existencia de la obligación a su cargo
y excusa su incumplimiento en dos razones concretas: i) La falta de
disponibilidad presupuestal a nivel interno, y ii) Las inconsistencias
presentadas en la ejecución del contrato de concurrencia N° 494 de 1999:
Respecto al primer argumento principal,
conviene precisar que ante todo confirma la incapacidad de dicha entidad
territorial para emprender con éxito las gestiones a su alcance que permitan
lograr el fiel cumplimiento de todas sus obligaciones laborales. Así las cosas,
no resulta admisible pretender que sea el pensionado quien deba soportar las
consecuencias lesivas de tal falta de diligencia, contraria a las pautas de
comportamiento del servicio público en el Estado Social de Derecho. En este
sentido, la Sala acoge el criterio expresado por esta Corte, en sentencia T-062
de 2000, que en lo pertinente dice:
"Según lo ha sostenido esta
Corporación en varias oportunidades -y ahora lo reitera-, la penuria económica
que aqueja a las distintas entidades territoriales no debe conducir al
deterioro de la calidad de vida del personal que para ellas labora, en razón de
la mora en el pago de los salarios y prestaciones que a los trabajadores
corresponden, máxime si se trata, como sucede en el caso de autos, de pensionados
cuya subsistencia y la de su familia se encuentra ostensiblemente comprometida
por la carencia de los recursos económicos solicitados -única fuente de
ingresos- y se añade a ello un delicado estado de salud”
"Es consciente la Sala de que la
crisis financiera de los últimos años, ha perturbado los planes y programas que
desarrollan las entidades territoriales, pero lo que sí debe llamar la atención
de los jueces de tutela es el hecho de que las administraciones deben
disponer oportunamente en sus presupuestos de una cantidad suficiente para
atender con carácter prioritario -por encima de otros gastos- los compromisos
contraídos con sus trabajadores o extrabajadores, de modo que no se vean
entorpecidos por situaciones como las aquí señaladas” (negrita fuera del original).
Respecto al segundo argumento principal, conviene
recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido recurrente en
señalar que el trabajador que ha alcanzado la edad y el tiempo de servicios
establecidos en normas legales o convencionales para acceder a su pensión de
jubilación, tiene el derecho constitucional a que la misma le sea liquidada,
reconocida y cancelada de manera completa y oportuna, de tal suerte que se le
garantice su subsistencia y la de su familia en condiciones dignas.
Resulta claro, entonces, que los pensionados son
sujetos de una especial protección del Estado, como quiera que su situación
jurídica encuentra sustento en las normas Superiores que protegen el derecho al
trabajo, por una parte, y el derecho al mínimo vital, por otra. De ahí, que
esta Corporación haya aceptado en forma excepcional la procedencia de la acción
de tutela cuando se trata del pago de mesadas pensionales dejadas de percibir
por personas que no cuentan con otro ingreso que les permita tener una vida
digna, como ha quedado establecido en el caso bajo análisis.
Desde esta perspectiva, el incumplimiento del
Departamento de Cauca – Fondo Territorial de Pensiones que se pretende excusar
con la presunta existencia de inconsistencias indeterminadas, en la ejecución
del contrato interadministrativo de concurrencia N° 494 de 1999 no puede, en
absoluto, mantener indefinidamente paralizado el pago de las mesadas
pensionales ya reconocidas, en clara vulneración de los derechos
constitucionales de las personas que se han hecho merecedoras, gracias a su
trabajo de toda la vida, a una  fuente de manutención con la cual garantizar
dignamente el derecho a su subsistencia.
La Dirección departamental de Salud de
Cauca y el Ministerio de Protección, por su parte, manifiestan haber cumplido
oportunamente las obligaciones que adquirieron, en su momento, en el pago del
pasivo pensional del Servicio Seccional de Salud y doce hospitales del
departamento de Cauca. Asimismo, expresan que de conformidad con la modificaciones
introducidas al Acuerdo de concurrencia en mención en el año 2002, el  pago de
las mesadas pensionales atrasadas y futuras de la Señora Pechene corresponde al
Departamento de Cauca a través del Fondo Territorial de Pensiones, quien asumió
dicha obligación legal con fundamento en lo dispuesto en el artículo 33 de la
ley 60 de 1993 y el artículo 61 y siguientes de la ley 715 de 2001. Estas afirmaciones, al no ser objeto de contradicción dentro de la
presente acción, se tienen por ciertas para los efectos de la decisión final.
Finalmente, esta Sala de Revisión se pronunciará sobre la validez constitucional de
la conducta observada por el departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones en el sentido de suspender unilateralmente el pago de una mesada pensional a su cargo, sometiéndolo a
un hecho o circunstancia coyuntural e indeterminada, ante lo cual se enfatiza
que esta actuación no encuentra asidero en el Estatuto Superior pues, en la
práctica, equivale a crear una competencia, a favor de la Administración Pública, para modificar o
incluso evitar indefinidamente el pago de sus deudas laborales. Al respecto,
conviene recordar la recopilación jurisprudencial sobre esta materia, realizada
en la sentencia T-567 de 2005, con ponencia de la doctora Clara Inés Vargas Hernández:
“En la sentencia T-516 de 1993 la
Corte estudió la suspensión unilateral de una pensión de parte del Seguro
Social; en la sentencia T-278 de 1997 se analizó la modificación del pago de
varias pensiones del IDEMA a partir de un acuerdo en el
que se sujetaba y condicionaba el pago de las mismas a los contratos de trueque
de arroz; en la sentencia  T-281 de 2002 se examinó la suspensión unilateral de
una acreencia de parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional debido a una “potencial causal de extinción de pensión”; en la
sentencia T-1130 de 2001 la Corte examinó los cargos presentados frente a una
suspensión ordenada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y en
el caso presente en la sentencia T 433 de 2002 la Corte
reflexionó acerca del condicionamiento que el Seguro Social hizo de una pensión
de sobreviviente por bajo rendimiento académico de la titular.
En todas las decisiones mencionadas la
Corte censuró el condicionamiento que se le hizo al pago de la mesada pensional con excepción de
la orden legítima proveniente del juez de lo contencioso administrativo visto
en la sentencia T-1130 de 2001[4].  En la misma forma en que se hará en esta
providencia, la Corte identificó en cada uno de los casos estudiados que la
Administración, en lugar de acudir al juez competente, había echado mano de un
acto unilateral y por ende arbitrario, que además de burlar el derecho de defensa de los
titulares vulneraba explícitamente el debido proceso.  En esas ocasiones, la
Administración justificó su acción a partir de argumentos que pretendían
legitimar el comportamiento unilateral en perjuicio de derechos subjetivos reconocidos por ellos mismos,
obviando la forma propia prevista para cada juicio”.
En efecto, por regla general, para la
suspensión del pago de las mesadas pensionales por parte de la Administración,
es necesario que exista una decisión ejecutoriada suya que revoque legalmente
el reconocimiento de la pensión respectiva o la declaración de nulidad del
mismo por parte del juez competente. Actuar de otro modo, implica incurrir en
una vía de hecho contraria al artículo 29 Superior e inadmisible en nuestro
sistema jurídico. De esta manera es oportuno concluir que hasta tanto se
produzcan dichas decisiones, las entidades demandadas deben continuar
cumpliendo con su obligación de cancelar las mesadas pensionales.
Finalmente, solo resta mencionar que, en el caso que
se revisa, la omisión en el pago de las acreencias laborales de la
peticionaria, a cargo del departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones se produjo desde el mes de junio de 2005 y la acción de tutela
solicitando su satisfacción se presentó el día 29 de julio del mismo año, es
decir, dos meses después de suspendido su pago. Por tanto, aplicando el
criterio enunciado en la ya citada sentencia T-973 de 2005, se presume que la
afectación del mínimo vital de la Señora Pechene, por la conducta de la
demandada, se produjo a partir del momento preciso de configurada la omisión en
su contra.
Por las razones anteriores, esta Sala revocará la
sentencia dictada, en segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la peticionaria. Para
tal propósito, se ordenará al Departamento de Cauca – Fondo Territorial de
Pensiones cancelar las mesadas pensionales adeudadas a la Señora Pechene a
partir del mes de junio de 2005 y hasta la fecha en que le sea notificada esta
providencia, así como las que se generen a su favor hacia el futuro.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia de fecha septiembre
veintisiete (27) de dos mil cinco (2005) proferida por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia, dentro de la
acción de tutela promovida por Ana Cecilia Pechene de Domínguez contra el Fondo
Nacional del Pasivo Prestacional - Sector Salud del Ministerio de Protección
Social y el Fondo Territorial de Pensiones y la Dirección Departamental de
Salud del Cauca. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la peticionaria.
Segundo. ORDENAR al Departamento del Cauca – Fondo
Territorial de Pensiones que en el término de cinco (5) días, contados a partir
de la notificación de la presente providencia, si ya no lo hubiere hecho,
proceda a cancelar las mesadas pensionales adeudadas a la Señora Pechene desde
el mes de junio de 2005 y hasta la fecha en que sea notificada la presente
sentencia.
Igualmente, deberá pagar las mesadas
pensionales que se generen a favor de la accionante hacia el futuro.
Por último, deberá realizar oportunamente
los descuentos y traslados de las cotizaciones al Sistema general de Seguridad
Social en Salud, correspondientes a los pagos que sean realizados.
Tercero. ADVERTIR al Departamento del Cauca – Fondo Territorial
de Pensiones que, hacia el futuro, debe cumplir oportunamente con sus
obligaciones, legales y convencionales, en relación con el pago del pasivo
pensional del servicio seccional de salud del mismo Departamento.
Cuarto. Por Secretaría General, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]  Sentencias T-426 de 1992, MP: Eduardo Cifuentes;
T-01 de 1997, MP: José Gregorio Hernández; T-118 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-011 de 1998, MP: José Gregorio Hernández; T-544 de 1998, MP: Vladimiro
Naranjo Mesa; T-387 de 1999, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-325 de 1999, MP:
Fabio Morón Díaz; T-308 de 1999, MP: Alfredo Beltrán Sierra; SU-995 de 1999,
MP: Carlos Gaviria Díaz; T-129 de 2000, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-130 de 2000, MP: José Gregorio Hernández;
SU-090 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T- 959 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; SU-1023 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño; T-751 de 2002.
MP. Manuel José Cepeda; T-273 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de
2004, MP: Rodrigo Uprimny; T-025 de 2005, MP: Marco Gerardo Monroy; T-133 de
2005, MP: Manuel José Cepeda.
[2] En similar sentido, se pronunció esta Corporación en la sentencia
T-1023 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra: “Aunque existe mora en el pago
de los salarios por parte de la entidad demandada, no puede considerarse que se
está afectando el mínimo vital de los trabajadores por cuanto se reclaman
salarios atrasados que si bien pudieron generar dificultades económicas, han
podido ser de una u otra forma superadas”.
[3]
Entre otras sentencias ver la SU-022 de 1998, SU-090 de 2000, T- 330 de 1998,
T-528 de 1995, T-147 de 1995.
[4]  La misma situación de hecho se encuentra en la sentencia T-438
de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.