C-427-94
Sentencia
No
Sentencia  No.
C-427/94
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Veeduría/FUNCION DISCIPLINARIA-Medida
preventiva
La medida
preventiva que se autoriza, según la cual la oficina investigadora "podrá
separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se comunica el
resultado de la investigación, consulta criterios de moralidad pública que
deben prevalecer en el funcionamiento de todas las entidades estatales,  según
los cuales, a la  manera de las medidas de aseguramiento propias del
procedimiento penal, debe separarse precautelativamente a determinados
funcionarios, contra quienes medien indicios graves, a juicio de quien tiene a
cargo la determinación de los hechos, separación del servicio que no implica
sanción alguna, y que sólo en cuanto la encuentre fundada el funcionario
encargado de calificar de manera definitiva la falta e imponer la
correspondiente sanción, será imputable al investigado. Sin embargo, estima la
Corte que, a la luz de la nueva preceptiva constitucional, conviene que la
Veeduría antes de tomar las decisiones que se autorizan en este caso, oiga en
descargos al servidos público y motive las correspondientes resoluciones
disciplinarias. Corresponde la prerrogativa comentada a un privilegio de la
administración pública, que encuentra soporte en el interés público y general
que persigue, de manera que el "separar"  del cargo a un funcionario
que, a juicio del instructor, es responsable, mientras resuelve el superior o
nominador competente, para imponer o nó la  correspondiente sanción
disciplinaria, no es contraria al debido proceso ni a las garantías que le son
implícitas.
FALTA DISCIPLINARIA
La prohibición
legal de la conducta delictiva tiene por fin la  defensa de la sociedad,
mientras que la falta disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor
público, con miras al cumplimiento de la función pública. En la definición de
las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación.
SANCION PENAL/SANCION DISCIPLINARIA
Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales  que puedan
deducirse de los hechos que la originaron.
REGIMEN DISCIPLINARIO/POTESTAD
DISCIPLINARIA
La Constitución
Política autoriza en varios de sus preceptos la potestad disciplinaria en tanto
manifestación de la función pública (artículos 125, 277, 150-23 de la
Constitución Política). Y de manera especial, autoriza a la ley para  organizar
un régimen disciplinario para la Fiscalía General de la Nación (artículo 253 de
la C.N.). Luego, lo primero que debe afirmarse es que el constituyente quiso
ubicar en el legislador la facultad de regulación jurídica de esa potestad
disciplinaria, sin condicionar de manera expresa el ejercicio de esa
competencia  legislativa. Solo en los principios, valores y contenidos
programáticos del orden constitucional referibles a la materia, podrían
encontrarse razones de inconstitucionalidad del precepto.
FUNCION ADMINISTRATIVA/CONDUCTA CONTRARIA A
LA MORAL
El artículo 209
de la Carta, dispone que la función administrativa se desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, que integran una moral del funcionario y unos patrones objetivos de
lo que son las buenas costumbres en la administración.  Pero no sólo eso
preceptúa la norma, sino también  la obligación de la función pública de
acordarse a "la moralidad", concepto jurídico que aquí no responde a
ninguna particular exigencia confesional o subjetiva, sino, se repite, al marco
ético conceptual, propio de la moral media o social, que contiene la
Constitución; así por ejemplo, será contrario a esa moral, el irrespeto a la
autoridad jerárquica, o las faltas contra la honra de las personas, o su
intimidad, o un trato discriminatorio o vejatorio contra alguien, o la traición
del interés nacional en beneficio del exterior, o las afrentas a la dignidad
inherente a la persona humana, o los elementos justificativos de las
inhabilidades, incompatibilidades y requisitos o calidades para el desempeño de
la función pública.
FUNCION PUBLICA-Elementos rectores
Los conceptos de
probidad, imparcialidad, decoro y  dignidad a que alude la providencia anterior
como elementos rectores de la función pública, hoy más  que en el
constitucionalismo anterior, vienen a explicar y justificar la existencia de
causales disciplinarias como la contenida en el literal b) del artículo 115
acusado,  pues sus referencias a la moral ajustadas estrictamente a los
predicados  expresos que sobre la misma realiza la Carta, son ingredientes que,
en consecuencia, pueden conformar las características de los tipos
disciplinarios aplicables a los funcionarios públicos.
REF:    Expediente
No. D-562
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 113 (parcial) y 115 (parcial) del
Decreto No. 2699 del 30 de noviembre de 1991.
La función
disciplinaria
La falta
disciplinaria
Actor:
JAIME ENRIQUE
LOZANO
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre veintinueve (29) mil novecientos  noventa y cuatro (1994)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano JAIME
ENRIQUE LOZANO, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en
el artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación
declarar parcialmente inexequibles los artículos 113 y 115 del Decreto No. 2699
de 1991 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General
de la Nación".
Cumplidas las
diligencias que señalan la Constitución y la ley para el trámite de la demanda,
procede la Corte Constitucional a dictar sentencia  a fin de resolver sobre la
petición formulada, dentro de los términos que le son indicados en el
ordenamiento jurídico.
II. LA PRECEPTIVA ACUSADA
"Decreto No.
2699 de 1991
"(noviembre 30)
"Por el cual
se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación.
"El Presidente
de la República  de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el
literal a) del artículo transitorio 5o., del capítulo 1o. de las disposiciones
transitorias de la Constitución Política de Colombia, previa consideración y no
improbación  por la Comisión Especial,
"DECRETA:
".....
"Artículo 113.
Para los Fiscales y Unidades de Policía Judicial la Oficina de Veeduría podrá
adelantar investigación, en cualquier momento, sobre  el tratamiento tanto
ético, como de procedimiento, dado a los diferentes casos  y procesos que
tengan asignados.
"Si como
producto de esta investigación se encuentran irregularidades, la oficina de
Veeduría podrá separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se
comunica al superior inmediato o a la autoridad nominadora, según  la gravedad
de la falta.
".......
"Artículo 115.
Constituyen faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados de la
Fiscalía General de la Nación el incumplimiento de los deberes, el abuso de
los derechos, la violación de las prohibiciones y la incursión en causales
de inhabilidad e incompatibilidad legales.
"Además,
constituyen faltas disciplinarias:
"1.  Contra la
moral y la ética:
".....
"b)  Ejecutar
en el lugar  de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o
las buenas  costumbres.
"..... "
Lo subrayado es lo
que se acusa de inexequible.
III.   LA DEMANDA
El actor considera
que los preceptos acusados violan los artículos 1o., 2o., 4o.,  13,  15, 16, 18
y 29 de la Constitución Nacional, por las razones siguientes:
-        Que la
facultad que se le otorga a la Oficina de Veeduría de la Fiscalía General de la
Nación,  en el artículo 113 del Decreto, "choca contra principios
fundantes del Estado Social de Derecho  como son la dignidad humana, el
principio de legalidad y de seguridad jurídicas, del debido proceso, la
presunción de inocencia ínsita en el artículo 29 de la Carta e invierte la
carga  de la prueba del Estado hacia el funcionario o empleado 'responsable';
además, se califica de 'funcionario o empleado responsable' a quien no ha sido
oído ni vencido en juicio así sea disciplinario".
-        Que el
artículo 115 del Decreto en la parte acusada,  "...deja al libre arbitrio
del funcionario investigador, DEFINIR qué actos del funcionario o empleado
atentan '...contra la moral o las buenas costumbres....' ¿ Quién puede señalar
unos parámetros fijos de moralidad? ¿A qué clase de MORAL se refiere esta
abstracta e indefinida norma? ¿En qué criterios éticos se basará el funcionario
investigador para definir el tipo de moral contra la que no se debe atentar?,
¿Quién puede señalar unos parámetros fijos e inmodificables de 'buenas
costumbres'? ¿A qué clase de  buenas costumbres se refiere la norma? ¿Queda al
libre albedrío y personalísimo criterio del investigador  definir cuáles son las
'buenas costumbres'? "
-        Que el
legislador no puede, "...presumir a priori, per se, que el funcionario o
empleado 'es responsable' cuando apenas está  en proceso de investigación de la
conducta endilgada.  Tampoco puede el legislador, otorgar la delicadísima
facultad de calificar  'la gravedad de la falta, para, con base en esa
personalísima  y subjetiva apreciación, disponer la separación del cargo, así
sea en forma temporal", pues con ello se viola el artículo 29 de la C.N..
-        Que ese
poder discrecional otorgado a "funcionarios de mediano y bajo rango que no
garantizan una adecuada preparación intelectual y una ponderada ecuanimidad y
serenidad para 'calificar' la gravedad de una presunta falta, lo cual afecta el
derecho al trabajo.  "Además la sola separación del cargo, implica la
vulneración del derecho fundamental a la honra y al buen nombre, pues esa
suspensión laboral servirá de base para los chismes y consejas sobre la
honradez y  pulcritud del funcionario cuando aún no  ha sido oído ni vencido en
juicio".
-        Que
"el literal b) del artículo 115 en la parte acusada, vulnera los derechos
enunciados, al facultar al funcionario investigador para definir los actos 'que
supuestamente atentarían contra la moral (¿cuál?) y las buenas costumbres
(¿cuáles?)'. Estos conceptos, a su juicio, dependen de la disímil cultura de
cada región y de las particulares creencias y confesión religiosa de las
personas.  Lo que de acuerdo con una particular concepción de la vida puede ser
tenido como un  'atentado contra la moral y las buenas costumbres, en otra
perspectiva no lo sería violándose derechos fundamentales como los ya
enunciados".
IV.  CONCEPTO  DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, en el oficio No. 437 del 10 de junio de 1994, rindió
concepto en el asunto de la referencia, dentro del término legal, en el cual
solicita a la Corte declarar:  "1.  Que es INEXEQUIBLE el inciso segundo
del artículo 113.  2.  Que se inhiba de decidir sobre el mérito  constitucional
de las expresiones 'el abuso  de los derechos' contenidas en el inciso primero
del artículo 115, por ineptitud sustantiva de la demanda ante la carencia de
concepto de violación.  3. Que es EXEQUIBLE el literal b) del artículo
115", por las razones siguientes:
-        Que el
artículo 113 regula una etapa  "que corresponde sin duda a una fase
preliminar, frente al régimen disciplinario propiamente dicho de competencia de
los superiores jerárquicos y nominadores  al interior de la Fiscalía
General".
-        Que la
medida que se autoriza en el inciso 2o. del artículo 113, "crea una
situación transitoria que instrumentalmente hablando tiene como objeto el
proseguir una investigación disciplinaria libre de las injerencias del
investigado, así como también tutelar el derecho colectivo de obtener una
administración diligente, eficaz y eficiente, al separar del ejercicio del
cargo a aquellos  servidores que no son garantía en el desempeño de la función
pública".
-        Que la
"razonabilidad de la medida, no justifica sin embargo la característica de
la indeterminación de los supuestos en que  opera". Pues su
"contenido normativo presenta ambivalencia entre el carácter
precautelativo que la rotula y la calificación como de 'responsable' al
servidor público sujeto de la misma."
"En este
sentido no aparece en el conjunto normativo del cual hace parte la disposición
acusada, ni en ella misma, referencia temporal que permita identificar el lapso
o término que tiene el funcionario de la Veeduría para poner en conocimiento
del superior jerárquico o del nominador del presunto infractor, la posible
falta, así como tampoco aquella que permita al aplicador moverse dentro de unos
parámetros de gravedad de ésta, carencias que la tornan desproporcionada y por
ende contrarias a los mandatos superiores, en especial los contenidos en el
artículo 29 constitucional".
-        Que
"las expresiones 'abuso de los derechos' contenidas  en el inciso primero
del artículo 115 también acusadas, carecen de concepto de violación, lo que le
releva de pronunciarse sobre ellas y a la Corte de decidir sobre su
constitucionalidad".
-        Que la
tipificación de la conducta reprochable disciplinariamente en los términos del
artículo impugnado no es nueva; "referencias de esta clase son comunes en
los regímenes generales o particulares del derecho disciplinario ('buenas
costumbres', 'moral', 'mal comportamiento social', etc.)."
-        Que los
"tipos abiertos", son comunes en los regímenes disciplinarios,
"ante la imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se
subsuman todas aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública y
por ende que son reprochables". (Corte Suprema de Justicia, sentencias  de
julio 5 de 1975  y de agosto 12 de 1982).
-        Que la
probidad a que alude la Corte Suprema de Justicia "en la sentencia que
procede, es a no dudarlo la misma que se exige  para los servidores de la
Fiscalía General de la Nación en su actuar público y privado, confirmando
entonces la constitucionalidad de las referencias a la moral y a las buenas
costumbres, ingredientes del tipo disciplinario, que hacen parte del régimen de
esos servidores que hoy se analiza".
V.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a)   La
Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente acción, por pertenecer el
Decreto 2699 de 1991 al conjunto  de reglas jurídicas que fueron expedidas
conforme al  artículo 5o. transitorio de la Carta, según lo preceptúa
expresamente el artículo  10° transitorio ibidem.
b)   La Materia
La sentencia
resuelve los asuntos relacionados con el procedimiento disciplinario de  la
Fiscalía General de la Nación, atinentes a las facultades del funcionario
instructor contenidas en el artículo 113, y lo relativo a la naturaleza de la
sanción disciplinaria y la posibilidad de una valoración de los hechos que, en
definitiva, realice el superior jerárquico.
EL PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO
El estatuto orgánico
de la Fiscalía General de la Nación, como instrumento de control interno de la
administración, dispone la existencia de una oficina de Veeduría, cuyos fines,
de manera globalmente considerados tienen  relación con el especial interés del
legislador de promover el seguimiento, evaluación y control de la conducta
ética de sus funcionarios; la adecuada prestación de los servicios a su cargo,
sin perjuicio de las facultades del Ministerio Público, la organización de
sistemas de protección de los derechos humanos; la vigilancia de la aplicación
del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos, y el
adelanto de las investigaciones por irregularidades  en su aplicación;
igualmente, la oficina de Veeduría, cumple con el principio propio de la
democracia participativa de poner, a disposición de los administrados,
instancias que les permitan entablar diálogos con las distintas agencias
públicas, quedando autorizada para recibir no sólo de los
"particulares", sino también de los "servidores públicos"
las denuncias o quejas por las violaciones de las normas constitucionales o
legales en las investigaciones o procesos que se adelanten en la Fiscalía, o
por los miembros de las Unidades de Policía Judicial.  En respuesta a dichas
denuncias o quejas, realizará las investigaciones de faltas contra la ética, la
eficaz prestación del servicio o violación de los  derechos humanos, cometidas
por servidores de la Fiscalía, o solicitarlas cuando se trate de otros
servidores públicos (art. 25 Dto. 2699/91).
En desarrollo de lo
anterior, el artículo 113 parcialmente acusado, otorga competencia a la Oficina
de Veeduría para adelantar investigación, en cualquier momento, sobre el
tratamiento tanto ético, como de procedimiento, dado a los diferentes casos y
procesos que tengan asignados los fiscales y las Unidades de Policía Judicial.
La parte que se
demanda indica que la oficina podrá separar del cargo temporalmente al
funcionario responsable mientras se comunica al superior  inmediato o a la
autoridad nominadora, según  la gravedad de la falta.
Se observa que esta
labor de investigación sobre las posibles faltas disciplinarias, no significa
en esencia el reconocimiento de la potestad disciplinaria en la mencionada
dependencia, la cual deberá, según se desprende del contexto legislativo, de
inmediato poner en conocimiento del superior o nominador el resultado de su
investigación, para que éste juzgue la conducta  del funcionario responsable
(artículo 114 ibidem).
La acusación según
la cual  la expresión "funcionario responsable" del precepto
implicaría un juzgamiento por quien no tiene competencia para ello resulta
infundada, toda vez que la responsabilidad que pueda deducir el funcionario
instructor de los hechos que investiga y determina no implica para el encartado
ninguna condena, pues sólo se refiere a la convicción a que llega aquel de que
éste es responsable de una falta en el caso, y que por lo tanto  median razones
para formular la acusación ante el superior o nominador respectivo, para que
sea éste definitivamente quien decida sobre la responsabilidad del inculpado.
No resulta  por este aspecto violación al derecho fundamental al debido
proceso, menos aun, si se tiene en cuenta que ha podido la ley incluso
otorgarle potestad disciplinaria autónoma y preclusiva a la tantas veces
mencionada veeduría, de conformidad con el artículo 253 del Estatuto Superior.
La medida preventiva
que se autoriza, según la cual la oficina investigadora "podrá separar
temporalmente al funcionario responsable, mientras se comunica el resultado de
la investigación, consulta criterios de moralidad pública que deben prevalecer en
el funcionamiento de todas las entidades estatales,  según los cuales, a la
manera de las medidas de aseguramiento propias del procedimiento penal, debe
separarse precautelativamente a determinados funcionarios, contra quienes
medien indicios graves, a juicio de quien tiene a cargo la determinación de los
hechos, separación del servicio que no implica sanción alguna, y que sólo en
cuanto la encuentre fundada el funcionario encargado de calificar de manera
definitiva la falta e imponer la correspondiente sanción, será imputable al
investigado.
Sin embargo, estima
la Corte que, a la luz de la nueva preceptiva constitucional, conviene que la
Veeduría antes de tomar las decisiones que se autorizan en este caso, oiga en
descargos al servidos público y motive las correspondientes resoluciones
disciplinarias.
Corresponde la
prerrogativa comentada a un privilegio de la administración pública, que
encuentra soporte en el interés público y general que persigue, de manera que
el "separar"  del cargo a un funcionario que, a juicio del
instructor, es responsable, mientras resuelve el superior o nominador
competente, para imponer o nó la  correspondiente sanción disciplinaria, no es
contraria al debido proceso ni a las garantías que le son implícitas, como lo
sostiene el actor y el concepto del Ministerio Público.
LA SANCION
DISCIPLINARIA
Es cierto que
existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento
disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de  una
conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad
imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el
debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y
la  medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede
concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines
perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus
particulares  contenidos, difieren  unos de otros.
La prohibición legal
de la conducta delictiva tiene por fin la  defensa de la sociedad,  mientras
que la falta disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor público,
con miras al cumplimiento de la función pública.
La prohibición de la
conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales  que puedan
deducirse de los hechos que la originaron.
El demandante
considera la causal contenida en el literal b) del artículo 115, por lo amplia
e imprecisa, contraria al debido proceso, al dar pie a que la discrecionalidad
del intérprete de la norma se convierta en arbitrariedad.
La naturaleza propia
de las causales disciplinarias tanto en la legislación nacional como en la
extranjera, no permite tener la causal, en manera alguna, en contravía de la
lógica jurídica que inspira a los sistemas legales de esta clase. Pues esas
causales, que interesan finalísticamente consideradas, a una lógica de
tratamiento de gobierno de la función pública y del interés general, tienen en
sus contenidos habituales elementos tales como las "buenas
costumbres", la "moral", el "mal comportamiento
social", entre otros, en los que el poder disciplinario encuentra soporte
a sus decisiones.  Y debe distinguirse este poder  sancionatorio-disciplinario
del sancionatorio-penal, pues mientras éste opera en el ámbito delincuencial,
aquel lo hace en el administrativo.
Asiste razón al
Ministerio Público al sostener la admisibilidad jurídica de la validez de
tipos  abiertos en las conductas constitutivas de  falta disciplinaria, ante la
imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se subsuman todas
aquellas que se alejen de los propósitos  de la función pública, y por  ende
resulten sancionables.
Lo anterior no
significa que las conductas tipificadas como falta disciplinaria, no puedan ser
claramente reconocidas por el servidor público, quien además, al encontrarse en
una de ellas, será juzgado conforme a la racionalidad propia de la causal, por
la autoridad disciplinaria.
Sobre este aspecto
de la falta disciplinaria, y utilizando criterios diferenciadores con la
tipicidad de la conducta criminal, se ha pronunciado la jurisprudencia
nacional  en distintas oportunidades.  La Honorable Corte Suprema de Justicia,
Sala Plena, en sentencia de junio 5 de 1975, expresó:
"Las faltas
disciplinarias, en cambio, no son diseñadas con el mismo pormenor, (que las
acciones delictuosas), y de ordinario se las señala en diversos ordenamientos
por vía genérica, que dan margen de apreciación a quien haya  de calificarlas,
pudiendo éste, para bien de la función pública, decidir en  algunas
circunstancias si un hecho ofrece aspectos suficientemente reprensibles para
justificar o nó un correctivo disciplinario.   Este proceder se aleja del principio
sobre la legalidad de los delitos.  Y las represiones disciplinarias, además de
latas e individualizables, según la sana crítica del juzgador, se refieren
siempre a la situación del inculpado en calidad de funcionario, de modo que
apenas  la afectan en relación con el servicio público, o sea con la actividad
que atienda (amonestación, anotación en la hoja de vida, multa deducible del
sueldo, suspensión, destitución, etc.). Obsérvese, en fin, que la represión
disciplinaria es independiente de la penal, de modo que si el acto de un
funcionario  es a la vez de naturaleza penal y de carácter disciplinario, el
sujeto infractor puede ser  sancionado tanto por el delito como por la falta
disciplinaria, con cada uno de los correctivos previstos en los mandatos pertinentes".
(G.J. Tomos CL II y CLIII números 2393 y 2394 pgs 86 y 87).
La Constitución
Política autoriza en varios de sus preceptos la potestad disciplinaria en tanto
manifestación de la función pública (artículos 125, 277, 150-23 de la
Constitución Política). Y de manera especial, autoriza a la ley para  organizar
un régimen disciplinario para la Fiscalía General de la Nación (artículo 253 de
la C.N.). Luego, lo primero que debe afirmarse es que el constituyente quiso
ubicar en el legislador la facultad de regulación jurídica de esa potestad
disciplinaria, sin condicionar de manera expresa el ejercicio de esa
competencia  legislativa. Solo en los principios, valores y contenidos
programáticos del orden constitucional referibles a la materia, podrían encontrarse
razones de inconstitucionalidad del precepto.
La Constitución
Política dispone que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales, luego será contrario a la "moral social" (art.
34 C.N.) que debe presidir los actos de los servidores públicos, cualquier acto
contrario al interés general, desplegado en interés particular o por odios o
rencores partidistas, religiosos o simplemente personales.
El artículo 209 de
la Carta, dispone que la función administrativa se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, que integran una moral del funcionario y unos patrones objetivos de
lo que son las buenas costumbres en la administración.  Pero no sólo eso
preceptúa la norma, sino también  la obligación de la función pública de
acordarse a "la moralidad", concepto jurídico que aquí no responde a
ninguna particular exigencia confesional o subjetiva, sino, se repite, al marco
ético conceptual, propio de la moral media o social, que contiene la
Constitución; así por ejemplo, será contrario a esa moral, el irrespeto a la
autoridad jerárquica, o las faltas contra la honra de las personas, o su
intimidad, o un trato discriminatorio o vejatorio contra alguien, o la traición
del interés nacional en beneficio del exterior, o las afrentas a la dignidad
inherente a la persona humana, o los elementos justificativos de las
inhabilidades, incompatibilidades y requisitos o calidades para el desempeño de
la función pública.
La jurisprudencia
nacional, se ha ocupado del tema, con ocasión de la demanda que se formuló
contra las expresiones "mal comportamiento social" del artículo 94
del Decreto 250 de 1970; en esa oportunidad la Honorable Corte Suprema de
Justicia dijo:
"No estimó
indispensable el legislador extraordinario, por razonable cautela, detallar de
manera exhaustiva y casuística todo comportamiento social que atente contra la
dignidad de la justicia, sino que  buscó resguardar con su espectro normativo
la imagen social de la justicia, según los valores de nuestra comunidad.  Claro
que la regulación genérica de la conducta indebida del funcionario no comporta
la facultad de su catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva a la
autoridad de la obligación de ceñir sus mandatos o decisiones a los precisos
cometidos propuestos.  Advierte la Corte que al respecto se deben dejar nítidos
algunos parámetros esenciales de interpretación de aquella parte del precepto:
en primer lugar, anótese que cualquier mal comportamiento supone un modo de
actuar más o menos habitual y no excepcional, ni inusitado, ni esporádico, una
conducta relativamente frecuente o reiterada; en segundo, que por malo o
indebido debe suscitar necesario y ostensible reproche general  y no simple
rechazo subjetivo crítico, o intolerante actitud mojigata; en tercero, que por
ser "social", debe provocar una objetiva actitud de desaprobación
aproximada a los patrones axiológicos que rigen el medio social; y en cuarto,
que esa conducta pueda ocasionar un perjuicio a la dignidad de la justicia.  A
eso se contrae el alcance de la parte final del precepto y dentro de ese cauce
la entiende la Corte como ajustada a la Constitución".
Y destacó que la
función pública en sus distintos elementos impone obligaciones genéricas al servidor
público, puntualizando:
"Todos estos
aspectos suponen en común que quien decida asumir una función pública, se acoge
al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete a sus
mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse de
ellos una vez adquiera el status de funcionario público.  Pues la
función  pública supone no sólo la tutela implícita a la libertad de trabajo y
de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la
fundamental y explícita de garantía de imparcialidad, decoro, dignidad,
probidad, aptitud, capacidad e idoneidad de los funcionarios que el Estado le
debe a sus gobernados.  No le  basta al funcionario no violar la Constitución y
la ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le  exige además cumplir con
los deberes asignados y tener que ceñirse a los mandamientos legales
autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relación con su
función, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y
queda  sometido a la jurisdicción correccional o disciplinaria
respectiva."  (C.S. de J.  Sentencia de agosto 12 de 1982 M.P. Dr. Manuel
Gaona Cruz).
Los conceptos de
probidad, imparcialidad, decoro y  dignidad a que alude la providencia anterior
como elementos rectores de la función pública, hoy más  que en el
constitucionalismo anterior, vienen a explicar y justificar la existencia de
causales disciplinarias como la contenida en el literal b) del artículo 115
acusado,  pues sus referencias a la moral ajustadas estrictamente a los
predicados  expresos que sobre la misma realiza la Carta, son ingredientes que,
en consecuencia, pueden conformar las características de los tipos
disciplinarios aplicables a los funcionarios públicos.
Finalmente, se
inhibe la Corte  de pronunciarse sobre el segmento legal "el abuso de
los derechos", del inciso primero del artículo 115 del Decreto 2699 de
1991, por ineptitud sustantiva de la demanda, al no existir concepto de la
violación en la misma, que justifique la inconstitucionalidad solicitada.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  Declarar exequibles, la parte del artículo
113 que dice "Si como producto de esta investigación se encuentran
irregularidades, la oficina de Veeduría podrá separar temporalmente al funcionario
responsable, mientras se comunica al superior inmediato o a la autoridad
nominadora, según la gravedad de la falta", siempre y cuando se realice
audiencia previa y mediante decisión motivada, y la parte del artículo 115 que
dice: "b) Ejecutar en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier
acto contra la moral o las buenas costumbres", del Decreto 2699 del 30 de
noviembre de 1991.
Segundo.- Inhibirse de fallar sobre la expresión
"el abuso de los derechos", del artículo 115 del Decreto 2699 del 30
de noviembre de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria