T-949-10
Sentencia T-949/10
Sentencia T-949/10
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION-Casos en que
se revocan mesadas pensionales por presunta ilegalidad de actos administrativos
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION-Solo puede
efectuarse previo el consentimiento expreso del involucrado
DEBIDO PROCESO-Vulneración
por cuanto no existió expreso consentimiento de los involucrados y no se probó
manifiesta ilegalidad
Referencia:
expedientes T-2744207 y T-2744534, acumulados.
Acciones de tutela instauradas por Hugo Méndez
Herrera, mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales, seccional
Valle del Cauca (expediente T-2744207); y Juan Azarías Mosquera Orejuela,
contra la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca
(expediente T-2744534).
Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior
de Cali (expediente T-2744207); y Juzgado
10 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali (expediente T-2744534).
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.
C.,  veinticinco (25) de noviembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión de decisiones de tutela, proferidas por el Tribunal Superior de
Cali, Sala Penal y el Juzgado 10 Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de la misma ciudad, dentro de las acciones promovidas mediante
apoderado por Hugo Méndez Herrera, contra el Instituto de Seguros Sociales (expediente
T-2744207), y Juan Azarías Mosquera Orejuela, contra la Secretaría de Educación
del Valle del Cauca (expediente T-2744534) .
Los
expedientes arribaron a la Corte Constitucional por remisión efectuada por los
citados despachos, en virtud de lo ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la
Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La
Sala Octava de Selección de esta corporación, en agosto 11 de 2010, los eligió
para revisión y dispuso acumularlos entre sí por presentar unidad de materia,
para que sean fallados en una sola sentencia, a lo que en efecto procede esta
Sala de Revisión.
I. ANTECEDENTES.
Hugo Méndez Herrera y Juan
Azarías Mosquera Orejuela presentaron sendas demandas de tutela, el primero
contra el Instituto de Seguros Sociales y el segundo contra la Secretaría de
Educación, ambos del Valle del Cauca, en marzo 8 y junio 2 de 2010,
respectivamente, por considerar vulnerados sus derechos a la “igualdad, al debido
proceso, a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital” (T-2744207)
y “al debido proceso” (T-2744534).
A. Hechos concernientes a
las acciones de tutela que se estudian en la presente sentencia.
A continuación serán expuestos,
separada y sucintamente, los hechos que dieron origen a cada una de las
acciones:
Expediente T-2744207.
1. Hugo
Méndez Herrera , de 63 años de edad[1], solicitó ante el Instituto
de Seguros Sociales, seccional Valle de Cauca, en febrero 12 de 2002, pensión
de vejez, la cual le fue reconocida mediante Resolución Nº 077085 de septiembre
29 siguiente, al considerar que cumplía con requisitos “para adquirir el
pretendido derecho” (f. 35 cd. inicial respectivo).
2.
Posteriormente, a través de la Resolución Nº 0533 de 2009, el ISS revocó
unilateralmente la pensión otorgada al actor, anotando que “el asegurado no
contaba con la densidad mínima de semanas requeridas para acceder al derecho, y
por  ende, desde la fecha de ingreso a nómina, noviembre de 2002 hasta
noviembre de 2008, el señor Méndez Herrera ha percibido una prestación a la
cual no tiene derecho” (fs. 37 y 38 ib.).
Adicionalmente,
se indicó en esta Resolución que “a través de Auto de Pruebas Nº 5283 del 30
de diciembre de 2008, el Jefe del Departamento de Atención al Pensionado de la
Seccional del Valle del Cauca, requirió al señor Hugo Méndez Herrera, para que…
se presentara a rendir declaración tendiente a establecer las causales de las
inconsistencias presentadas en su Historial Laboral e igualmente presentara
todas y cada una de las pruebas documentales que pretenda hacer valer”,
donde a su vez puntualizó que el actor “no presentó declaración juramentada
ni allegó documentos tendientes a demostrar las cotizaciones exigidas para el
reconocimiento de la prestación”; por ende, mediante auto de cierre de
pruebas Nº 0208 de enero 26 de 2009, se dio por terminada la etapa de
investigación (fs. 42 y 43 ib.).
3. La parte
actora expresó que el ISS “no ha presentado” contra el ahora demandante
la acción de “lesividad” para anular su propio acto administrativo, “violando
el debido proceso de que trata el Art. 29 de la Carta Política” (f. 3 ib.).
Agregó que
al examinar la Resolución Nº 0533 de 2009, no encuentra “debidamente
detallados los elementos de juicio probados que motivaron al ISS a revocarla…
simplemente lo tiene narrado sin haberlo probado”; en cuanto al tiempo de
servicio, “lo debió tener el Instituto en su archivo y el ISS manifestó que
era correcta su pretensión” (f. 7 ib.).
4. En
consecuencia, el accionante solicitó que se “restablezca el pago de las
mesadas pensionales, con la debida retroactividad, las cuales fueron
suspendidas, sin el agotamiento del debido proceso” y con la “ausencia de
causal legal- fundamental-y probada, por medio de la cual le fue suspendida su
pensión”; además, pidió que se reponga “el servicio de salud
indebidamente cercenado y que le fue suspendido a una persona de edad avanzada”
(fs. 22 y 23 ib.).
Expediente T-2744534.
1. El señor
Juan Azarías Mosquera Orejuela manifestó que tras el fallecimiento de su esposa
Milsa Humildad Mosquera de Mosquera, quien se encontraba pensionada por la
Secretaría de Educación del Valle del Cauca, solicitó pensión de
sobrevivientes, como cónyuge supérstite; no obstante, la entidad accionada
mediante Resolución Nº 034 de febrero 10 de 1994, negó lo pretendido por el
actor, concediendo dicha prestación a Yimmy Mosquera Mosquera, hijo de la
occisa y del accionante.
Frente a lo
anterior, el ahora demandante interpuso los recursos de reposición y en
subsidio apelación, los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones
Nº 225 de abril 25 y Nº 744 de julio 19, ambas de 1994, las cuales confirmaron
en todas sus partes la Resolución Nº 034 de 1994, ya mencionada.
2. El
interesado inició entonces proceso de revocatoria directa contra esa Resolución
N° 034 y la Secretaría de Educación, luego de analizar los documentos del caso,
expidió la Resolución N° 0338 de marzo 15 de 2010, revocando parcialmente la N°
034 de 1994 y ordenando “reconocer y pagar” a favor del accionante “la
restitución de la pensión… en cuantía del 50% desde 01/01/1993 hasta 31/12/1995” y el 100% “desde 01/01/1996 hasta su fallecimiento” (f. 2 cd. inicial respectivo).
Agregó el
demandante que, no obstante, la entidad accionada, mediante Resolución Nº 0847
de mayo 7 de 2010, revocó en todas sus partes la N° 0338 de esta anualidad, de
manera unilateral y sin el consentimiento del actor.
3. Por ende,
pidió que se decrete la nulidad de la Resolución Nº 0847 de 2010 y se “haga
efectivo la inclusión en nómina y el pago real y material de lo debido desde
que se causó el derecho hasta la fecha que se cumpla esta obligación” (f. 3
ib.).
B.
Documentos relevantes cuya copia obra en los expedientes.
Expedientes T-2744207.
1.
Resolución Nº 07085 de septiembre 29 de 2002, expedida por el ISS, donde se
reconoció la pensión de vejez del señor Hugo Méndez Herrera (fs. 35 y 36 cd.
inicial respectivo).
2.
Resolución Nº 0533 de 2009, por la cual el ISS revocó unilateralmente la
pensión reconocida al actor (fs. 37 a 44 ib.).
Expediente T-2744534.
1.
Resolución Nº 034 de febrero 10 de 1994, expedida por la Secretaría de
Educación del Valle del Cauca, en la cual se negó la pensión al señor Juan
Azarías Mosquera Orejuela y se le concedió a Yimmy Mosquera Mosquera, hijo de
la educadora y del actor (fs. 7 y 8 cd. inicial respectivo).
2.
Resolución Nº 0338 de marzo 15 de 2010, emitida por la entidad demandada, donde
se revocó parcialmente la Resolución N° 034 de 1994 y se ordenó reconocer y
pagar la sustitución pensional a favor del accionante, en la forma antes
indicada (fs. 9 a 14 ib.).
3.
Resolución Nº 0847 de mayo 7 siguiente, expedida por la dependencia accionada,
mediante la cual recovó la Nº 0338 (fs. 17 a 20 ib.).
II.
ACTUACIONES PROCESALES.
Expediente T-2744207.
1.
Mediante auto de marzo 11 de 2010, el Juzgado 14 Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cali, admitió la acción y requirió a la entidad
demandada para que ejerciera su derecho de defensa, sin obtener respuesta.
2.
Después, a través de auto de junio 15 siguiente, el Tribunal Superior de Cali,
Sala Penal, pidió al ISS que en el término de un día se pronunciara “sobre
los hechos que fundamentan la demanda” (f. 95 cd. inicial respectivo), pero
tampoco logró contestación.
Expediente T-2744534.
1.
Mediante auto de junio 3 de 2010, el Juzgado 10 Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cali, aceptó la acción de tutela y pidió a la
Secretaría de Educación del Valle del Cauca que “se pronuncie sobre los
hechos alegados” (f. 25 cd. inicial respectivo).
2.
En junio 16 de 2010, el Director Técnico de la mencionada Secretaría dio
respuesta, solicitando al Juzgado “abstenerse de continuar con el trámite de
tutela al no existir vulneración de derecho alguno”, bajo la siguiente
argumentación (f. 30 ib.):
“… la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
exigir o decidir sobre derechos que sean susceptibles de ser resueltos por los
mecanismos ya existentes, es imperativo insistir en el hecho de que si bien es
cierto se cometió un error por parte de la administración en el sentido de
revocar un acto administrativo que no era viable jurídicamente de ser revocado,
no es menos cierto que dicha revocatoria no procedía en ningún caso toda vez
que el elemento primordial para que procediera la referida revocatoria es que
no se hubiese agotado la vía gubernativa, lo cual está demostrado que si se
agotó por parte del peticionario. Ante este panorama era necesario producir la
revocatoria que subsanara el mencionado error.”
Agregó
que “cuando se revocan los actos de carácter concreto es cierto que estos no
podrán ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del particular,
pero lo que es claro es que si es viable siempre y cuando violen la
Constitución y la Ley” (f. 30 ib.).
Además,
allegó copia de las Resoluciones Nº 225 de abril 25 y Nº 744 de julio 19,
ambas  de 1994, que confirmaron en todas sus partes la Nº 034 del mismo año,
negando la sustitución pensional al actor.
A. Sentencias de instancia.
Expediente T-2744207.
El
Juzgado 14 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali, negó el
amparo en marzo 25 de 2010, al considerar (fs. 58 y 59 ib.):
“… queda demostrado que el seguro social contaba con
elementos de juicio que le permitían deducir que la pensión que se le había
reconocido al señor Hugo Méndez Herrera, no reunía los requisitos legales… y
que de acuerdo a lo expuesto en la Resolución Nº 0533 de 2009, se adelantó una
actuación administrativa previa donde se le garantizó el debido proceso al
habérsele citado para hacer valer sus derechos; diferente es que el afectado…
no haya hecho uso de ese derecho con lo cual la administración sólo contaba con
los elementos de juicio avistados en el proceso de reconocimiento de la pensión.”
Impugnada
esa decisión, reafirmándose la parte actora “en los hechos y en los
fundamentos de derecho” de la demanda de tutela (f. 61 ib.), en marzo 25 de
2010 el Tribunal Superior de Cali, Sala Penal, confirmó la providencia apelada,
desarrollando básicamente los mismos argumentos del a quo.
Expediente T-2744534.
El Juzgado 10 Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Cali, mediante providencia de junio 18 de 2010 que no fue
impugnada, negó el amparo deprecado, argumentando (fs. 45 y 46 ib.):
“… la petición del actor es violatoria del artículo 70
del C.C.A., y por ende la decisión al respecto tomada por la administración… es
ilegal, por lo tanto para la revocatoria de la misma no requería del
consentimiento del demandante.
Es que si para lograr la expedición de un acto
administrativo que reconoce un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales,
el derecho no es digno de protección y en este caso opera lo consagrado en el
numeral 1° del artículo 69 del C.C.A., es precisamente este fundamento o
principio el que justifica la obligatoriedad de los actos administrativos, pero
si se quebranta el bloque normativo al expedir un acto se impone
ineludiblemente como medida de autocontrol o auto-tutela de la administración,
es por lo tanto esta causal de revocación de los actos administrativos una
señalamiento para aquellos actos que violan el ordenamiento jurídico vigente.”
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Como se
desprende de los antecedentes reseñados, los demandantes Hugo Méndez Herrera y Juan
Azarías Mosquera Orejuela, acudieron a la acción de tutela al considerar separadamente
que las entidades contra las que respectivamente se dirigen, vulneraron sus
derechos a la “igualdad, al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad
social y al mínimo vital” (T-2744207)  y “al debido proceso” (T-2744534),
al revocar unilateralmente, sin el consentimiento de ellos, las resoluciones
que reconocieron las pensiones reclamadas.
Tercera. Revocatoria de reconocimientos pensionales por la
presunta ilegalidad de actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corte ha
señalado que, por regla general, la revocatoria o suspensión unilateral de un
acto administrativo particular y concreto, sólo se puede efectuar previo el
consentimiento expreso del involucrado, excepto en los casos en los que se presente
una manifiesta ilegalidad, situación extraordinaria que busca proteger el interés
público, donde lo que se debe agotar es el procedimiento establecido en el
artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[2] e iniciar las acciones
fiscales, judiciales, penales y disciplinarias pertinentes, en procura de la
restitución de los recursos y la imposición de las sanciones que corresponda, ante
las actuaciones ilícitas.
La facultad de
revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones
sin la autorización expresa del titular del derecho, se encuentra legalmente reglada.
El artículo 19 de la Ley 797 de 2003[3],
cuya constitucionalidad condicionada se estableció mediante sentencia C-835 de
septiembre 23 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería, prevé la facultad de que la
administración realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o
prestaciones económicas a cargo del tesoro público en las cuales existan serios
indicios de reconocimiento indebido. Así se indicó en el fallo anotado:
“... en lo concerniente a la verificación oficiosa
que la norma le impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no
encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la Corporación que con un tal deber
se tiende a proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la
función administrativa… en orden al correcto reconocimiento y pago de las
pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad
social. Y es que la labor de los citados funcionarios no puede enclaustrarse en
el nicho de la apariencia ritual ni el manejo mecánico de los actos
administrativos que les compete expedir, considerar, atender o satisfacer,
incluidos los documentos que soporten el trámite y expedición de los
respectivos actos de reconocimiento y pago. Así mismo, no se trata de prohijar
la instauración de instancias administrativas contrarias a los principios de
economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función
administrativa, que en todo caso debe resolverse en la materialización de los
derechos y deberes de las personas. Por el contrario, con arraigo en los
principios que informan la función administrativa, al igual que en aras de la
legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del tesoro público, la
verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber, confluye en la
esfera positiva con claro linaje constitucional. Sin embargo, es de observar
que la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó,
derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas,
que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento
del non bis in ídem. Revisado un asunto por la Administración éste debe ser
decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar
el mismo asunto una segunda o tercera vez.”
Adicionalmente,
en sentencia T-776 de agosto 11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se indicó que para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen
pensiones, deben preceder motivos reales, objetivos y trascendentes. Así,
surgen tres diferentes situaciones: “(i) la Administración tendrá la
facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario,
siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14,
28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en
la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la
ley penal, ‘aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal’[4];
(ii) se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de
silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo; (iii) la Administración deberá acudir directa e indefectiblemente
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el
acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en
la ley penal.”
Igualmente,
esta corporación puntualizó que no se
puede revocar un acto administrativo de reconocimiento de una prestación, sin
el consentimiento del titular, por el simple incumplimiento de algunos
requisitos, sin que al interesado se le haya probado una conducta delictiva,
correspondiéndole a la administración sanear los defectos que encuentre en
dicho acto. Al respecto, en la precitada sentencia C-835 de 2003 se manifestó:
“… no se puede tratar de cualquier incumplimiento de
requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante
inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades
correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus
causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al
respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de
los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos
institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y,
llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes. Por lo mismo,
ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de
las pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así
como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene.”
En la misma sentencia se estableció, además, que
cuando se deba revocar el correspondiente acto administrativo, “será
necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el
de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad
emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Pues: ‘razones de seguridad jurídica y de respeto a
los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de
legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”.
Igualmente,
en esa misma providencia se expresó que basta con la tipificación de la
conducta como delito para que la administración pueda revocar, aunque no se den
los otros elementos de la responsabilidad penal; por consiguiente, como se
trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, “la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias”.
Por otro lado, en cuanto al desarrollo del debido
proceso, la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003
tiene que cumplir con la ritualidad prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Sin
embargo, esta corporación en la sentencia de constitucionalidad condicionada a
la que nuevamente se acude, sostuvo que cuando se trate de prestaciones
económicas, “deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1° del mismo
estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso”.
Aclaró que mientras se adelanta el correspondiente procedimiento, “se le
debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o
prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución
de continuidad”.
La Corte expresó también en dicha sentencia C-835 de
2003:
“... en
materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene
un funcionario administrativo que cuando interviene el Juez; y que, en todo
caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión
o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que cuando el
litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo,
el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la
aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben
ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del
acto administrativo sin el consentimiento del particular.”
Con todo, no media
fundamento constitucional alguno para que la administración pueda suspender el
pago de una pensión previamente reconocida, salvo las facultades explícitamente
previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia
C-835 de 2003.
No obstante, en sentencia T-567 de mayo 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, esta corporación consideró (no está en negrilla en el texto
original): “Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en
las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para
válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva
a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29
Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional.”
Cuarta. Análisis de los casos
concretos.
Disponiendo
de los elementos constitucionales, jurisprudenciales y fácticos a los que se ha
hecho referencia, la Corte debe analizar si las actuaciones del ISS y de
la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, en
los asuntos de la referencia, devinieron en vulneración de los derechos
a la “igualdad, al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y
al mínimo vital” (T-2744207) y “al debido proceso” (T-2744534).
4.1. En el expediente T-2744207, se observa que
el señor Hugo Méndez Herrera, de 63 años de edad, solicitó en febrero 12 de 2002,
ante el ISS, pensión de vejez, la cual fue reconocida mediante Resolución Nº 077085
del mismo año; sin embargo, a través de Resolución Nº 0533 de 2009, el
Instituto accionado revocó unilateralmente dicho reconocimiento, porque “la
prestación se efectuó de manera ilegal, por cuanto… el asegurado no contaba con
las densidad mínima de semanas requeridas para acceder al derecho” (f. 37
cd. inicial respectivo).
La entidad
demandada, en la Resolución que revocó la pensión, indicó que el Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado requirió al actor para que “se presentara
a rendir declaración tendiente a establecer las causales de las inconsistencias
presentadas en su Historial Laboral”, donde además puntualizó que el actor “no
presentó declaración juramentada ni allegó documentos tendientes a demostrar
las cotizaciones exigidas para el reconocimiento de la prestación” (fs. 42
y 43 ib.).
Igualmente,
en la sentencia de primera instancia se anotó que “la pensión que se le
había reconocido al señor Hugo Méndez Herrera, no reunía los requisitos
legales”, donde se coligió “que de alguna manera hubo una actividad
ajena a la ley”, y además “se adelantó una actuación administrativa
previa donde se le garantizó el debido proceso al habérsele citado para hacer
valer sus derechos” (fs. 57 y 58 ib.).
Frente a lo
anterior, es importante aclarar, como se refirió en precedencia, que por regla
general, para revocar un acto administrativo de forma unilateral se necesita el
previo consentimiento expreso del involucrado, excepto en los casos en los que exista
manifiesta ilegalidad[5].
En la
precitada sentencia T-776 de 2008, fueron contempladas tres diferentes
situaciones: “(i) la Administración tendrá la facultad de revocar su propio
acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo
el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, ‘aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal’ ; (ii) se podrá revocar
unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo
positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii)
la Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que
las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley
penal.”
En la
Resolución mediante la cual finalmente fue revocada la pensión del actor, la Sala
encuentra que el ISS se limitó a mencionar que “la prestación se efectuó de
manera ilegal”, sin especificar si se cometió un delito, ni expresar los
elementos de comprobación que sustentaría ese aserto. Tampoco en las decisiones
de instancia se dilucidó a qué medios presuntamente fraudulentos habría acudido
el ahora demandante para que se le reconociera la prestación a la que no
tendría derecho.
La Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de julio 16 de 2002,
radicado 23001-23-31-000- 1997-8732-02, C. P. Ana Margarita Olaya Forero, precisó: “… se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la
administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta
en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer
énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser
debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta
aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto
de una sospecha de la administración.  Debe darse una evidencia de que el acto
ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente
demostrados tal situación.”
Es claro que
la administración, mediante auto de pruebas Nº 5283 de diciembre 30 de 2008,
instó a Hugo Méndez Herrera para que rindiera declaración “tendiente
a establecer las causales de las inconsistencias presentadas en su Historial
Laboral” (f. 42 ib.) y presentara las pruebas pertinentes, sin que
el actor lo hiciera. Sin embargo, i) es imperioso advertir que la carga de la
prueba la tiene la entidad[6]; y ii) el ISS, al no
demostrar la ilegalidad a la que hizo mención, debió acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que “no identifican en el
acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en
la ley penal”[7].
En
conclusión, la entidad demandada sí violó el derecho al debido proceso, al no
demostrar la ilegalidad del acto administrativo por el cual le reconoció
pensión al señor Hugo Méndez Herrera, que después revocó unilateralmente.
4.2. En el
expediente T-2744534 se observa que Juan Azarías Mosquera
Orejuela expuso que debido al fallecimiento de su esposa, quien se encontraba
pensionada por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, solicitó pensión
de sobrevivientes, como cónyuge supérstite; no obstante, la entidad accionada
mediante Resolución Nº 034 de febrero 10 de 1994, negó lo pretendido,
concediéndole dicha prestación al hijo de la occisa y del tutelante.
El
accionante interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales
fueron resueltos mediante las Resoluciones Nº 225 de abril 25 y Nº 744 de julio
19, ambas de 1994, las cuales confirmaron en todas sus partes la Resolución Nº
034 de 1994, ya mencionada.
Por lo
anterior, el demandante solicitó a la Secretaría accionada revocatoria directa
del acto administrativo Nº 034, la cual procedió a emitir la Resolución Nº 0338
de marzo 15 de 2010, revocando parcialmente la Resolución Nº 034 de 1994, para
en su lugar reconocerle “la restitución de la pensión… en cuantía del 50%
desde 01/01/1993 hasta 31/12/ 1995” y el 100% “desde 01/01/1996 hasta su
fallecimiento” (f. 2 cd. inicial respectivo).
Sin embargo la
Secretaría demandada, mediante Resolución Nº 0847 de mayo 7 de 2010, revocó en
todas sus partes la Nº 0338 de esta anualidad, de forma unilateral y sin el
consentimiento del actor  (f. 3 ib.).
Dicha
Secretaría expresó que “cometió un error… en el sentido de revocar un acto
administrativo que no era viable jurídicamente de ser revocado” y afirmó
que tal revocatoria no procedía “en ningún caso toda vez que el elemento
primordial para que procediera la referida revocatoria es que no se hubiese
agotado la vía gubernativa, lo cual está demostrado que sí se agotó por parte
del peticionario” (f. 30 ib.).
Además, el
fallador único de instancia expresó que “la petición del actor es violatoria
del artículo 70 del C.C.A…, por lo tanto para la revocatoria de la misma no
requería del consentimiento del demandante” (f. 46 ib.).
Como ya se indicó anteriormente, la revocatoria
unilateral de los actos administrativos sólo se puede realizar con el
consentimiento expreso del titular, excepto en los casos en los que exista
manifiesta ilegalidad[8], lo cual en este caso no
sucedió, al punto que la Secretaría de Educación del Valle del Cauca
simplemente aseveró, pero no probó, que el actor la indujo en error, lo cual
acogió sin más el Juzgado único de instancia.
En la precitada sentencia C-835 de 2003, se estableció que cuando
se deba revocar un acto administrativo, “será necesario el consentimiento
expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no
lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá
demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Por
ello, la Sala considera que la accionada, al no probar la ilegalidad a la que
hizo mención, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
y agotar el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo, lo cual la entidad misma reconoce no haber
efectuado porque se violaron “la Constitución y la Ley” (f.
30 ib.), aserto carente de demostración.
Es
importante reafirmar que no le asistía derecho a la Secretaría de Educación del
Valle del Cauca para revocar la Resolución alegando su propio error, ya que la “ni
la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la
pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria”[9].
Se puede colegir entonces que la
Secretaría de Educación demandada sí violó el debido proceso, contra el señor Juan Azarías Mosquera Orejuela, porque tan sólo afirmó
pero no demostró, ni siquiera especificó, el presunto error al cual alega le
indujo el accionante, de quien no obtuvo el consentimiento para revocar el acto
administrativo y no aplicó el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo[10].
6.3. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional revocará,
frente a la situación de Hugo Méndez Herrera,
la sentencia dictada en junio 25 de 2010 por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Cali, mediante la cual confirmó la denegación de la tutela que
determinó el Juzgado 14 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la
misma ciudad, en fallo de marzo 25 del presente año (expediente
T-2744207).
En lo atinente a Juan Azarías Mosquera Orejuela, será revocada la sentencia única de instancia adoptada en
junio 18 de 2010, por el Juzgado 10 Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Cali (expediente T-2744534).
En su
lugar, la Corte tutelará el derecho al debido proceso de los accionantes y, en consecuencia, ordenará al Instituto de Seguros
Sociales, seccional Valle del Cauca, y a la Secretaría de Educación del Valle
del Cauca, respectivamente, que por conducto de su representante
legal y de la Secretaria, o quien haga sus veces, si aún no lo han realizado,
en un término no superior a cinco (5) días hábiles, contados a partir de la
notificación de esta providencia, restablezcan a favor de  Hugo Méndez Herrera (T-2744207)
y a Juan Azarías Mosquera Orejuela (T-2744534) las pensiones de vejez y
de sobrevivientes, respectivamente, que les habían reconocido e indebidamente
revocaron las entidades accionadas.
6.4. Se advierte que las entidades
demandadas podrán incoar nuevamente las revocatorias de dichos actos
administrativos, de ser pertinente, pero con pruebas, respetando como mínimo el
procedimiento previsto en los citados artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y lo señalado por la jurisprudencia de esta
corporación.
IV.- DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR, en el expediente T-2744207, la sentencia dictada en junio 25
de 2010, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali, mediante la cual
confirmó la proferida en marzo 25 del presente año por el Juzgado 14 Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de la misma
ciudad.
Segundo.-
En su lugar, se dispone TUTELAR el derecho al debido proceso  del
señor Hugo Méndez Herrera y ordenar al Instituto
de Seguros Sociales, seccional Valle del Cauca, por
conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo han
realizado, en un término no superior a cinco (5) días hábiles contados a
partir de la notificación de esta providencia, restablezca a favor de Hugo
Méndez Herrera la pensión de vejez, que le había reconocido e indebidamente
revocó.
Tercero.- REVOCAR,
en el expediente T-2744534, la sentencia adoptada en junio 18 de 2010,
por el Juzgado 10 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali.
Cuarto.-
En su lugar, se dispone TUTELAR el derecho al debido proceso del
señor Juan Azarías Mosquera Orejuela y ordenar a
la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, por
conducto de la respectiva Secretaria, o quien haga sus veces, que si aún no lo
ha realizado, en un término no superior a cinco (5) días hábiles, contados
a partir de la notificación de esta providencia, restablezca a favor de Juan
Azarías Mosquera Orejuela la pensión de sobrevivientes, que le había reconocido
e indebidamente revocó.
Quinto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Marzo 29 de 1940 (f. 35 cd. inicial respectivo).
[2] Cfr. T-376 de agosto 21 de 1996, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-639 de noviembre
22 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-336 de julio 15 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-672 de
junio 28 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-835 de septiembre 23 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-494 de julio 23 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] Esta norma dispone:
“REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.”
[4]  “Sentencia C- 835 de 2003, fundamento jurídico número 4.”
[5] T-494 de 2009, antes citada.
[6] C-835 de 2003, ya citada.
[7] T-776 de 2008, ya citada.
[8] T-494 de 2009, antes citada.
[9] C-835 de 2003, ya referida.
[10] “ARTICULO 14. CITACION DE TERCEROS. Cuando de la misma
petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros
determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la
decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus
derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no
hay otro medio más eficaz.
En el
acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el
objeto de la petición.
Si la
citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se
hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
ARTICULO 28. DEBER DE
COMUNICAR. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa,
a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la
misma.
En estas actuaciones se
aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35.
ARTICULO 34. PRUEBAS.
Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y
allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a
petición del interesado.
ARTICULO 35. ADOPCION DE
DECISIONES. <Aparte subrayado condicionalmente EXEQUIBLE> Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al
menos en forma sumaria si afecta a particulares.
ARTICULO 74.
PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO.
Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes de este Código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de
las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones
penales o disciplinarias correspondientes.
El beneficiario del
silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante
la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.”