T-236-18
Sentencia T-236/18
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR
FALLECIMIENTO DE TITULAR DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia
La muerte del titular de los derechos fundamentales en el
trámite de la tutela requiere un análisis particular, en el que se determine el
alcance de esa circunstancia frente a la solicitud de amparo examinada. En
todos los casos, a pesar de la carencia actual de objeto y de acuerdo con las
particularidades del asunto, el juez podrá: (i) resolver la acción y tener como
actores a los sucesores procesales, siempre y cuando proceda esta figura; (ii)
establecer la configuración del daño consumado en estricto sentido, es decir,
comprobar la relación directa de la muerte con el propósito de la tutela y
pronunciarse sobre el fondo del asunto; o (iii) descartar dicha relación y
declarar la carencia actual de objeto.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los
siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza y finalidad
La sustitución pensional es una expresión del derecho
fundamental a la seguridad social. Esta figura tiene como finalidad principal
proteger a las personas que dependían del causante, quienes por su
fallecimiento pueden ver afectado su mínimo vital. A partir de ese propósito,
el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 prevé los beneficiarios de la prestación,
entre los que se encuentran los cónyuges, y los compañeros o compañeras
permanentes del pensionado fallecido.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Posibilidad de controvertir decisión
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
DE SUSTITUCION PENSIONAL-Improcedencia por configurarse carencia actual de objeto por
fallecimiento del titular de los derechos fundamentales en el trámite
constitucional
El fallecimiento del demandante impide el ejercicio y el
disfrute de los derechos fundamentales cuyo restablecimiento perseguía a través
de la solicitud de amparo. En particular, la modificación de la situación en la
que se presentó la tutela, por la muerte del interesado, tornaría inocuo el
eventual reconocimiento de la sustitución pensional reclamada en esta sede.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Vulneración por la UGPP por rechazo
de recurso de reposición presentado contra acto administrativo inicial sin
adelantar una averiguación mínima para establecer las razones por las que el
peticionario no formuló el recurso directamente
Referencia: Expediente
T-6.545.364
Acción de tutela instaurada por Jorge Fabio Santanilla de la Rosa
contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-
Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá.
Asunto: acción de tutela contra acto administrativo que denegó el
reconocimiento de la sustitución pensional. Improcedencia de la solicitud de
amparo por la configuración de la carencia actual del objeto.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de
dos mil dieciocho (2018)
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado
José Fernando Reyes Cuartas, y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión
del fallo de segunda instancia emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, el 23 de octubre de 2017, que confirmó la
decisión proferida el 14 de septiembre de 2017 por el Juzgado 20 Penal del
Circuito de Bogotá, en el proceso de tutela promovido por Jorge Fabio
Santanilla de la Rosa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
El asunto llegó a la Corte
Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto
2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría de la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. El 27 de febrero de 2018, la
Sala Número Dos de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente
caso para su revisión[1].
I. ANTECEDENTES
El
1º de septiembre de 2017, el señor Jorge Fabio Santanilla de la Rosa, a través
de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en
adelante UGPP-, con el fin de obtener la protección de sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y a la vida
en condiciones dignas, presuntamente vulnerados porque la entidad accionada se
negó a reconocer la sustitución pensional que solicitó, a pesar de que
supuestamente demostró su calidad de compañero supérstite de la causante Marina
Fajardo Ramos[2].
A. Hechos y pretensiones
1.     Para acreditar el desconocimiento de sus derechos, el actor narró
los hechos acaecidos desde el 11 de octubre de 1956. En particular, señaló que
en esa fecha Marina Fajardo Ramos contrajo matrimonio católico con el señor
Octavio Rojas, unión de la que nació Olga Patricia Rojas Fajardo.
2.      En el mes de marzo de 1969, tras la separación de cuerpos de los
esposos Rojas Fajardo, el accionante y la señora Fajardo Ramos iniciaron una
unión marital de hecho.
3.      En la Resolución 9277 del 21 de noviembre de 1980, la Caja
Nacional de Previsión reconoció la pensión de jubilación en favor de Marina
Fajardo Ramos.
4.      El 10 de diciembre de 1985, Marina Fajardo Ramos y Octavio Rojas
liquidaron y disolvieron la sociedad conyugal mediante escritura pública núm.
1.155 otorgada en la Notaría Única del Círculo de Garzón.
5.      El 26 de julio de 1998, Octavio Rojas Triana falleció en el
municipio de Garzón, Huila. Luego, el 23 de octubre de 2016, se produjo la
muerte de Marina Fajardo Ramos.
6.      El 16 de noviembre de 2016, Jorge Fabio Santanilla de la Rosa
elevó petición ante la UGPP en la que solicitó el reconocimiento de la
sustitución pensional, debido a que fue compañero permanente de la causante por
más de 47 años, hasta su fallecimiento. El solicitante anexó como soporte de su
pretensión una declaración extra juicio, que realizó ante la Notaría 50 del
Círculo de Bogotá, con la que pretendía acreditar la convivencia.
7.      En la Resolución RDP 004235 del 7 de febrero de 2017, la UGPP
negó el reconocimiento de la sustitución porque de las pruebas obrantes en el
plenario no pudo establecer quién convivió con la causante los últimos 5 años.
En efecto, la entidad destacó que en el expediente obraba, de un lado, el
registro civil del matrimonio contraído entre Marina Fajardo Ramos y Octavio
Rojas Triana sin notas marginales sobre la cesación de los efectos civiles y,
de otro, la declaración del peticionario.
8.     Olga Patricia Rojas Fajardo, invocó su calidad de hija única de la
causante y con “el poder otorgado por mi padrastro (documento anexado en la
solicitud) Jorge Fabio Santanilla de la Rosa”[3], presentó recurso de “reposición
y/o apelación” en contra de la Resolución RDP004235 en el que precisó que:
(i) el 10 de diciembre de 1985 sus padres biológicos, Marina Fajardo Ramos y
Octavio Rojas Triana, liquidaron la sociedad conyugal; (ii) el 26 de julio de
1998 el señor Rojas Triana falleció; y (iii) su padre de crianza convivió con
su madre por más de 40 años hasta su muerte.
Como soporte de esas afirmaciones, la
recurrente aportó el registro civil de defunción de Octavio Rojas Triana y
copia de la escritura pública 1.155 de 10 de diciembre de 1985, en la que se
protocolizó la liquidación de la sociedad conyugal de sus padres biológicos.
9.     En Auto ADP 002472 de 29 de marzo de 2017, la UGPP rechazó el
recurso de reposición y/o apelación por falta de legitimación en la causa de la
señora Rojas Fajardo, ya que no acreditó alguna de las calidades previstas en
la ley para la presentación de esos mecanismos de impugnación.
La entidad indicó que los artículos 76 a
78 de la Ley 1437 de 2011 regulan la oportunidad y los requisitos de los
recursos contra los actos administrativos. En particular, el artículo 77 ibídem
precisa que estos deben interponerse por el interesado, el representante o el
apoderado debidamente constituido, calidades que no fueron acreditadas por la
recurrente, lo que motivó el rechazo de la impugnación.
Por último, la unidad precisó que contra
esa decisión procedía el recurso de queja, el cual podía interponerse dentro de
los 5 días siguientes a la notificación de esa providencia.
10.
Jorge Fabio Santanilla de la Rosa, quien tenía 83 años y padecía
insuficiencia renal crónica, hipertensión esencial y estrechez uretral no
especificada, por medio de apoderado judicial formuló acción de tutela en
contra de la UGPP, con el propósito de obtener la protección de sus derechos
fundamentales.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por medio de auto del 4 de septiembre de
2017[4], el Juzgado 20 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento
de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado de la demanda a la UGPP
para que ejerciera su derecho a la defensa.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-
En el trámite de primera instancia, la UGPP solicitó que se
declarara la improcedencia de la acción de amparo.
Tras describir la actuación administrativa, la unidad adujo
que los actos a los que se les atribuye la afectación de los derechos
fundamentales fueron debidamente notificados y resolvieron de fondo las
pretensiones elevadas por el peticionario, con base en los elementos de prueba
obrantes en el proceso y las normas aplicables al caso. Por lo tanto, la
denegación de la pensión cuestionada obedeció únicamente a que en el trámite el
interesado no acreditó el derecho reclamado.
En particular, la entidad destacó que en la Resolución 4235
del 7 de febrero de 2017 precisó que, según el artículo 13 de la Ley 797 de
2003, el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge o
compañero permanente exige la acreditación de la convivencia continua e
ininterrumpida con el causante por lo menos durante los 5 años anteriores a su
fallecimiento. A partir de ese requisito, le indicó al solicitante que en el
cuaderno administrativo obraba registro civil del matrimonio celebrado el 11 de
octubre de 1956 entre Octavio Rojas y Marina Fajardo Ramos, sin notas
marginales sobre la cesación de efectos civiles, por lo tanto “no es claro
quien convivió los últimos años con la causante, toda vez que sigue legalmente
casada con el señor Octavio Rojas”[5]
De otra parte, adujo que si bien se interpuso recurso de reposición
contra el acto administrativo inicial, aquél se presentó por una tercera
persona que no demostró su legitimación en la causa, ni invocó la calidad de
agente oficiosa del actor. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 77 de la
Ley 1437 de 2011, esa entidad rechazó el recurso y precisó que procedía el de
queja, que tampoco fue presentado.
Asimismo, la unidad resaltó que el promotor del amparo
designó apoderado judicial solamente para la presentación de la acción de
tutela y no para la representación en la actuación administrativa,
circunstancia que, a su juicio, evidencia el interés de pretermitir las vías
ordinarias para el reconocimiento del derecho reclamado.
Finalmente, la UGPP destacó la existencia de mecanismos
administrativos y judiciales al alcance del actor, tales como la presentación
de una nueva solicitud que contenga todos los elementos de prueba que
demuestren la convivencia. Para la entidad accionada, deben agotarse las vías
ordinarias al alcance del afectado en atención al carácter subsidiario de la
acción de tutela, máxime si se considera que en el presente caso se desvirtúa
el perjuicio irremediable con la afiliación del peticionario al Sistema General
de Seguridad Social en salud desde el año 2008 en el régimen contributivo y en
calidad de cotizante.
Fallo de primera instancia
El 14 de septiembre de 2017[6],
el Juzgado 20 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá
declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de
subsidiariedad, debido a que el peticionario cuenta con recursos judiciales
ordinarios para controvertir los actos emitidos por la UGPP.
De otra parte, el a quo descartó
la existencia de un perjuicio irremediable que tornara procedente el amparo de
forma transitoria, con base en la afiliación del actor, como cotizante en el
régimen contributivo, al sistema de seguridad social en salud, pues a partir de
esta circunstancia presumió que contaba con los recursos económicos suficientes
para solventar sus necesidades básicas.
La impugnación
El accionante presentó
impugnación en contra de la decisión de primera instancia[7],
en la que precisó que no cuenta con los medios económicos  para asegurar su
subsistencia, razón por la que su hija de crianza, se vio obligada a afiliarlo
al sistema de seguridad social y pagar las cotizaciones correspondientes.
Asimismo, indicó que a pesar
de que la señora Rojas Fajardo es educadora, vive de su salario y provee el
sustento de su hija menor de edad, quien asiste a la universidad. Adicionalmente,
contribuye con algunas de sus necesidades básicas, tales como el pago de una
cuidadora, ya que no puede desempeñar algunas de las labores cotidianas por su
propia cuenta.
Fallo de segunda
instancia
El 23 de octubre de
2017[8],
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la
decisión de primera instancia. El ad quem reiteró los argumentos
expuestos en el fallo de tutela impugnado y destacó que la hija de crianza del
accionante asume sus pagos de salud, vela por sus cuidados y provee los
recursos necesarios para sus gastos personales, circunstancia que descarta la
configuración de un perjuicio irremediable y acredita la improcedencia de la
acción de tutela ante la comprobada la existencia de mecanismos judiciales
ordinarios para la satisfacción de los derechos del peticionario.
D. Actuaciones en sede de revisión
A través de auto de 10 de abril de 2018, la Magistrada
sustanciadora requirió al promotor del amparo y a la UGPP para que aportaran
elementos de prueba adicionales, en aras de establecer las condiciones
económicas y sociales del actor, y determinar la actuación administrativa
cuestionada.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-
La UGPP remitió copia del expediente pensional de la
causante Marina Fajardo Ramos y señaló que, revisada la página web de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, el señor Jorge Fabio Santanilla
falleció. En efecto, adjuntó certificación expedida por dicha entidad en la que
se precisa que la cédula fue “cancelada por muerte” a través de la
Resolución 3588 del 15 de marzo de 2018.
Por su parte, ni el accionante, ni su apoderado judicial,
se pronunciaron sobre los requerimientos elevados a través del auto de 10 de
abril de 2018.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional revisar las sentencias proferidas dentro de
la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cuestión previa
2.-El señor Jorge Fabio Santanilla de la
Rosa formuló acción de tutela en contra de la UGPP con el propósito de obtener
el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a
la igualdad y a la vida en condiciones dignas. En
particular, el accionante identificó como actuaciones transgresoras de sus
derechos, de un lado, la Resolución 4235 del 7 de febrero de 2017, en la que se
denegó la sustitución pensional en su calidad de compañero supérstite de la
causante Marina Fajardo Ramos y, de otro, el Auto ADP 002472 de 29 de marzo de
2017, que rechazó, por falta de legitimación en la causa, el recurso de
reposición formulado por su hija de crianza en contra del acto administrativo
principal.
3.- En el trámite de revisión adelantado
en esta sede, la Sala tuvo conocimiento del fallecimiento del accionante a
través de comunicación remitida por la UGPP, quién aportó certificado expedido
por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el que se precisó que a
través de Resolución 3588 de 15 de marzo de 2018 canceló, por muerte, la
cédula de ciudadanía del peticionario.
La acción de tutela fue seleccionada el
27 de febrero de 2018 y repartida al despacho de la Magistrada sustanciadora el
13 de marzo de 2018, es decir que en el trámite de tutela se produjo el
deceso del actor. En atención a esa circunstancia, le corresponde a la Sala
analizar, de manera preliminar, la posible
configuración de la carencia actual de objeto
derivada del fallecimiento del accionante.
Carencia actual de objeto por la muerte del titular de los
derechos fundamentales cuya protección se reclama a través de la acción de
tutela[9]
4.- El artículo 86 de la Carta Política prevé que el objeto de la
acción de tutela es la garantía de los derechos fundamentales. Sin embargo,
durante el trámite constitucional pueden presentarse circunstancias que
permitan inferir que las vulneraciones o las amenazas invocadas cesaron porque:
(i) se concretó el daño alegado; (ii) se satisfizo el derecho fundamental
afectado; o (iii) se presentó la inocuidad de las pretensiones de la solicitud
de amparo[10].
Las situaciones descritas generan la extinción del objeto jurídico
del amparo, razón por la que cualquier orden de protección emitida por el juez
en este momento procesal caería en el vacío[11]. Este
fenómeno ha sido denominado por la jurisprudencia constitucional como “carencia
actual de objeto”, y se ha clasificado en tres categorías generales: (i) el
hecho superado, (ii) el daño consumado y (iii) la pérdida de interés en la
pretensión[12].
El hecho superado se configura cuando en el trámite
constitucional las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental
desaparecen por la satisfacción de la pretensión perseguida a través de la
acción de tutela. Bajo estas circunstancias la orden a impartir por el juez
pierde su razón de ser porque el derecho ya no se encuentra en riesgo[13].
No obstante, esta Corporación ha señalado que a pesar de la
verificación del hecho superado el juez de tutela puede adelantar el estudio
del asunto sometido a su conocimiento y verificar si, de acuerdo con las
particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los
derechos conculcados[14]. En ese análisis es posible efectuar:
(i) observaciones sobre los hechos estudiados; (ii) llamados de atención sobre
la situación que originó la tutela; (iii) el reproche sobre su ocurrencia y la
advertencia sobre la garantía de no repetición[15]; y (iv)
adoptar medidas de protección objetiva[16].
Por su parte, el daño consumado
corresponde a la situación en la que se afectan de manera definitiva los
derechos de los ciudadanos antes de que el juez constitucional logre
pronunciarse sobre la petición de amparo, es decir, ocurre el daño que se pretendía evitar con la acción de tutela. En este
escenario la parte accionada no redirigió su conducta para el restablecimiento
de los derechos y cuando, en efecto, se constata la afectación denunciada, ya
no es posible conjurarla.
En esta hipótesis, a pesar de la
improcedencia de la acción, el juez también puede pronunciarse de fondo con el
propósito de: (i) valorar si la afectación tiene un sentido objetivo e
involucra la competencia del juez constitucional, en especial, la de la Corte
Constitucional cuya función principal es interpretar normas y definir los
núcleos o los contenidos de derechos fundamentales; (ii) disponer correctivos
frente a personas que puedan estar en la misma situación o que requieran de
especial protección constitucional; (iii) compulsar copias para la
investigación de las actuaciones irregulares advertidas y (iv) diseñar medidas
de reparación si lo estima conveniente.
Finalmente, la jurisprudencia ha
reconocido que la carencia actual de objeto puede ser consecuencia de una
modificación de la situación de hecho que motivó la acción de tutela que genere
la pérdida de interés del actor en la pretensión. En ese sentido, se ha
precisado que: “es posible que la carencia actual de objeto no se derive de
la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra
circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a de
tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto”[17]
5.- Ahora bien, en el marco de las
categorías descritas, la jurisprudencia constitucional ha identificado, de
forma particular, los escenarios que se configuran cuando se presenta la
muerte del titular de los derechos fundamentales en el trámite de la acción de
tutela.
En relación con esa circunstancia, la sentencia
SU-540 de 2007[18] aclaró que la muerte del
accionante no puede ser clasificada como un hecho superado, ya que este
fenómeno está íntimamente relacionado con la satisfacción de la pretensión
elevada en sede de tutela. En efecto, hizo referencia a la acepción general de
la expresión, esto es, “vencer obstáculos o dificultades” y con base en
esta señaló que:
“(…) no es posible sostener que la
muerte de un ser humano, especialmente circunscribiéndose dentro del contexto
del proceso de tutela en el cual se pretende el amparo de sus derechos
constitucionales fundamentales, se pueda entender como el vencimiento de un
obstáculo o dificultad, pues sin lugar a dudas los efectos de esa muerte frente
a la afectación de los derechos fundamentales es, más propiamente, una pérdida
o un daño consumado”
A partir de esas consideraciones, la
Sala Plena precisó que la muerte del actor en el trámite de la tutela se acerca
más a la categoría del daño consumado y puede provocar un estudio de fondo. Sin
embargo, el análisis en esta hipótesis no conlleva, necesariamente, a la
concesión del amparo, la emisión de correctivos o al reproche de la conducta
del sujeto accionado, pues el juez: (i) puede determinar el incumplimiento de
los requisitos generales de procedencia de la acción previstos en el artículo
86 Superior o (ii) a pesar del fallecimiento del titular de los derechos
descartar la vulneración denunciada.[19]
6.- En concordancia con el estudio
específico de la muerte del accionante en el trámite de la tutela, las sentencias
T-1010 de 2012[20] y T-162 de 2015[21]
identificaron los siguientes tres escenarios de análisis:
El primero, corresponde a la
verificación de la eventual sucesión procesal, de acuerdo con las reglas
generales de procedimiento. En efecto, el artículo 68 de la Ley 1564 de 2012
señala que “Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el
proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los
herederos o el correspondiente curador (…)”
Para la determinación de la sucesión
procesal se debe establecer si la pretensión perseguida a través de la acción
de tutela genera efectos en los familiares o herederos del actor fallecido. En
el análisis de esa circunstancia se toma como parámetro principal la relación
entre la pretensión y el peticionario, ya que en las solicitudes relacionadas
con derechos personalísimos no puede predicarse la extensión de consecuencias
sobre terceros.
En los eventos en los que se verifique
la sucesión procesal no hay carencia actual de objeto, pues el juez deberá
emitir una decisión de fondo, en la que decida la vulneración alegada con
respecto a los sucesores procesales reconocidos.
El segundo, está relacionado con
la configuración del daño consumado, es decir, la comprobación de que la
muerte del titular de los derechos tuvo una relación directa con la actuación u
omisión que pretendía conjurarse a través de la acción de tutela.
En esta hipótesis si bien hay lugar a
declarar la carencia actual de objeto el juez puede pronunciarse sobre el fondo
del asunto de acuerdo con los propósitos referidos en el fundamento jurídico 4
de esta providencia.
Finalmente, el tercer escenario
se presenta cuando el accionante fallece en el trámite constitucional, pero
la muerte no tiene relación con el objeto de la acción de tutela examinada.
En este evento se configura la carencia actual de objeto, ya que la solicitud
de amparo pierde su razón de ser y las eventuales órdenes de protección caerían
en el vacío.
En los casos en los que la muerte del
actor no tuvo relación directa con la pretensión perseguida en la acción
constitucional, el juez podrá pronunciarse sobre la eventual afectación de los
derechos denunciada, según los mismos objetivos reconocidos para los eventos en
los que se configure el daño consumado.
7.- En síntesis, la muerte del titular
de los derechos fundamentales en el trámite de la tutela requiere un análisis
particular, en el que se determine el alcance de esa circunstancia frente a la
solicitud de amparo examinada. En todos los casos, a pesar de la carencia
actual de objeto y de acuerdo con las particularidades del asunto, el juez
podrá: (i) resolver la acción y tener como actores a los sucesores procesales,
siempre y cuando proceda esta figura; (ii) establecer la configuración del daño
consumado en estricto sentido, es decir, comprobar la relación directa de la
muerte con el propósito de la tutela y pronunciarse sobre el fondo del asunto;
o (iii) descartar dicha relación y declarar la carencia actual de objeto.
El análisis de la muerte del
peticionario en el trámite de la presente acción de tutela
8.- Conforme a los escenarios de
análisis expuestos, le corresponde a la Sala determinar los efectos del
fallecimiento del demandante, comprobado en esta sede, a través del certificado
emitido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y que fue aportado por
la UGPP[22].
9.- En primer lugar, se advierte que la
pretensión de la acción de tutela guarda estrecha relación con los derechos
invocados por el peticionario, pues se fundó en su alegada calidad de compañero
supérstite de la causante Marina Fajardo Ramos y en la convivencia continúa e
ininterrumpida con aquélla por más de 40 años, sobre la que declaró ante la
entidad demandada.
Como quiera que la petición de amparo se
sustentó en una situación específica del actor -la aparente vulneración de sus
derechos fundamentales por las resoluciones expedidas por la UGPP-; a partir de
una circunstancia que sólo era predicable de ese sujeto -la demostración de la
calidad de compañero permanente- y que perseguía una consecuencia que sólo le
atañía a él -reconocimiento de la sustitución pensional- se descarta la
sucesión procesal en el presente caso. En efecto, la decisión cuestionada
estaba íntimamente relacionada con el solicitante y, en principio, no genera
efectos en los derechos fundamentales de terceros.
10.- En segundo
lugar, no es posible establecer el daño consumado, en estricto sentido,
debido a que los elementos de convicción obrantes en el plenario no permiten
verificar una relación causal entre el propósito de la tutela y el
fallecimiento del actor. A partir del examen de las pruebas recaudadas, la Sala
no puede concluir que la muerte del peticionario concretó el daño que se
pretendía evitar con la solicitud de amparo.
11.- Por último, de
acuerdo con las reglas jurisprudenciales establecidas en el fundamento jurídico
6 de esta providencia, se advierte que comprobada la muerte del titular de los
derechos fundamentales en el trámite constitucional y descartado tanto el daño
consumado como la sucesión procesal, en el presente caso se configura la
carencia actual de objeto. Lo anterior, porque de cara a la finalidad de la
acción de tutela prevista en el artículo 86 Superior cualquier orden de
protección emitida en este momento procesal caería en el vacío.
En efecto, el fallecimiento
del demandante impide el ejercicio y el disfrute de los derechos fundamentales
cuyo restablecimiento perseguía a través de la solicitud de amparo. En
particular, la modificación de la situación en la que se presentó la tutela,
por la muerte del interesado, tornaría inocuo el eventual reconocimiento de la
sustitución pensional reclamada en esta sede.
No obstante lo
anterior, en atención a las posibilidades de análisis con las que cuenta el
juez de tutela cuando comprueba el fallecimiento del titular de los derechos
fundamentales en el trámite constitucional y considerando la finalidad
pedagógica de las sentencia de revisión de la Corte Constitucional, la Sala
adelantará el estudio de fondo del asunto examinado con el propósito de
establecer si en el presente caso se produjo la afectación de la dimensión
objetiva de los derechos invocados, que involucre la competencia de esta
Corporación y si es necesario ordenar correctivos o compulsar copias para las
respectivas investigaciones disciplinarias.
Asunto objeto de
revisión y problema jurídico
12.- En el análisis
de la posible vulneración de los derechos fundamentales del accionante como
consecuencia de los actos administrativos de la UGPP, que denegaron el
reconocimiento de la sustitución pensional que solicitó en su calidad de
compañero supérstite de la causante Marina Fajardo Ramos, la Sala deberá
determinar, en primer lugar, la concurrencia de los requisitos generales de
procedencia de la tutela previstos en el artículo 86 Superior.
En el evento de que
se supere el análisis inicial y se determine la procedencia de la solicitud de
amparo, le corresponde a la Sala Sexta de Revisión resolver el siguiente
problema jurídico:
¿la UGPP vulneró los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y
a la vida en condiciones dignas del accionante porque: (i) negó la sustitución
pensional solicitada por aquél, a pesar de que aportó declaración en la que dio
cuenta de la convivencia con la causante por más de 40 años, y (ii) rechazó por
falta de legitimación en la causa el recurso de reposición presentado por la
hija de crianza del actor en contra del acto administrativo principal?
Para decidir la cuestión planteada se
abordarán los siguientes temas: (i) la naturaleza y el
alcance de la sustitución pensional. Reiteración de jurisprudencia; (ii) el derecho al debido proceso
administrativo y sus manifestaciones en materia probatoria y en la
contradicción de los actos de la administración;
(iii); y finalmente adelantará el análisis del caso concreto.
Examen de procedencia de la acción de
tutela
Legitimación en la causa por activa
13.- El artículo 86 de la Constitución
establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de
tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, con el fin de reclamar ante
los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados.
En concordancia con ese precepto
superior, el artículo 10[23] del Decreto 2591 de 1991 prevé la
legitimidad para el ejercicio de esta acción, el cual establece que puede ser
presentada: (i) directamente por el afectado, (ii) a través de su
representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial, (iv) por un agente
oficioso[24] y (v) pro el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales
14.- En el caso bajo examen, Jorge Fabio
Santanilla de la Rosa, a través de apoderado, formuló acción de tutela con el
propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales, circunstancia
que evidencia el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por
activa. En efecto, la solicitud de amparo se elevó por el titular de los
derechos cuya protección se reclama.
Legitimación en la causa por pasiva
15.- La legitimación en la causa por
pasiva en el marco del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal
de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues
está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental
invocado tan pronto estas se acrediten en el proceso[25].
Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad
pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental.
16.- A partir de esas definiciones, es
posible concluir que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada por pasiva
en el caso que se analiza, ya que se trata de una autoridad pública[26]
y el actor le atribuyó la afectación de sus derechos fundamentales.
Subsidiariedad[27]
17.- El inciso 4º del artículo 86 de la
Constitución consagra el principio de subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
De la norma transcrita se evidencia que
si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces
para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o
vulnerados, se debe recurrir a ellos de manera prevalente. Sobre el particular,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando los administrados
acuden a la acción de tutela, no pueden desconocer las vías judiciales
previstas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez constitucional
emita decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer el asunto en
el marco de las competencias ordinarias.[28]
No obstante lo anterior, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque
exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se
consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita que: (i) no es
idóneo ni eficaz, o (ii) a pesar de su aptitud general, resulta inminente la
configuración de un perjuicio irremediable.[29]
18.- Con respecto al primer supuesto, la
aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso
concreto, con base en sus características procesales y el derecho fundamental
involucrado. Por lo tanto, la verificación de un mecanismo judicial que
salvaguarde de manera eficaz las prerrogativas superiores invocadas torna
improcedente la tutela.[30]
19.- En relación con los medios
ordinarios para controvertir actos administrativos, en la sentencia T-822 de
2002[31], esta Corporación determinó que en
ciertas circunstancias, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
(hoy medio de control) es un mecanismo idóneo de protección de los derechos
fundamentales vulnerados por actos administrativos, y precisó que esa
conclusión exige valorar en cada caso concreto el objeto de la acción, la
naturaleza del debate que permite plantear, específicamente si es posible un
análisis ius fundamental y el resultado previsible.
En esa medida, si el juez considera que
en el caso concreto la preservación de la legalidad trae como resultado el
restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la
tutela es improcedente. En contraste, será procedente si advierte que el
mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no permite la protección
eficaz reclamada.
Además del objeto del medio ordinario y
el tipo de análisis que posibilita, la tutela puede desplazar a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, por la incidencia del tiempo sobre los
derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia
sobre la legalidad de los actos supuestamente transgresores de las garantías
fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna podría
conllevar la afectación de los derechos. La incidencia del tiempo en la
idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes
circunstancias:
“a) Porque la prolongación del
procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo
de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,
b) porque para el momento en que el juez
contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental
vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida
económicamente.”
20.- Adicionalmente, la jurisprudencia
ha reconocido el proceso ordinario laboral como uno de los medio judiciales
para la definición de controversias relacionadas con la prestación de los
servicios de seguridad social que se generen entre los afiliados, beneficiarios
o usuarios, y las entidades administradoras o prestadoras de tales servicios,
de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En relación con ese mecanismo y a partir
de la comprensión general del requisito de subsidiariedad, esta Corporación ha
señalado en diversas oportunidades que su idoneidad debe ser valorada frente a
las circunstancias específicas del accionante. Por ejemplo, la sentencia
T-456 de 2016[32] consideró que si bien el
peticionario podía controvertir el acto que negó el reconocimiento de la
pensión de sobreviviente, ante la jurisdicción laboral ordinaria, sus
condiciones de vulnerabilidad tornaban ineficiente el mecanismo “pues de
obligarse al actor a acudir a la jurisdicción laboral, a su avanzada edad y sin
tener en cuenta que es un trámite que podría durar un tiempo considerable, se
tornaría ineficaz la protección de los derechos fundamentales invocados por el
demandante.”
Recientemente, la sentencia T-598 de
2017[33] resaltó la especial
protección de las personas de la tercera edad, que son aquellos sujetos que
superaron la esperanza de vida certificada por el DANE. En esa oportunidad, la
Sala Sexta de Revisión reiteró que el incremento de la probabilidad de que
ocurra la muerte como consecuencia de la superación de la expectativa de vida
justifica que se flexibilice la valoración de los requisitos de la acción de
tutela y precisó que:
“Las personas de la tercera edad que
además de su condición etaria, tengan otra suerte de limitación o debilidad,
bien sea por factores culturales, económicos, sociales, físicos o psicológicos,
que reduzcan aún más la posibilidad de interactuar en las mismas condiciones
que el resto, ya no de la población en general, sino del conjunto particular de
personas de la tercera edad, ameritan un trato si se quiere, doblemente especial”
21.- Las consideraciones
expuestas contrastadas con las circunstancias bajo examen permiten establecer
que los mecanismos ordinarios con los que contó en vida el actor para obtener
la protección de sus derechos fundamentales no resultaban idóneos ni eficaces
de cara a sus circunstancias, contrario a lo afirmado por los jueces de
instancia y la UGPP. En efecto, la prolongación de los procedimientos
judiciales ante la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa, y el
término en el que se decidiría el eventual cuestionamiento del acto que denegó
el reconocimiento de la sustitución pensional resultaban
muy gravosos para el peticionario si se considera que, para el momento en el que elevó la solicitud
de amparo, tenía más de 83 años y padecía graves afectaciones de salud, tales
como insuficiencia renal crónica, hipertensión esencial y estrechez uretral no
especificada.[34]
En ese mismo sentido, se
advierte que de acuerdo con la protección especial de las personas de la
tercera edad, el requisito de subsidiariedad debía flexibilizarse, ya que el
demandante, para el momento de presentación de la tutela, había superado
ampliamente la expectativa de vida, calculada por el DANE en 73.95 años[35] y tenía graves problemas de salud
que ameritaban un trato “doblemente especial”.
La carencia actual de
objeto comprobada en esta sede confirma la falta de idoneidad de los medios
ordinarios de defensa, pues a pesar del carácter expedito y sumario de esta
acción constitucional el peticionario falleció antes de que se surtiera el
trámite de revisión ante esta Corporación. Por
lo tanto, la Sala concluye que los mecanismos judiciales al alcance del actor
no le permitían obtener el amparo inmediato de los derechos invocados.
Inmediatez[36]
22.- La jurisprudencia
constitucional ha resaltado que de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo la
solicitud de amparo debe formularse en un plazo razonable desde el momento en
el que se produjo el hecho vulnerador.
Esta exigencia se deriva
de la finalidad de la acción que pretende conjurar situaciones urgentes que
requieren de la inmediata intervención del juez constitucional. Por ende,
cuando ha transcurrido un periodo considerable y desproporcionado entre la
ocurrencia del evento en el que se vulneraron o amenazaron los derechos
fundamentales y la presentación de la tutela, se entiende prima facie
que su carácter apremiante fue desvirtuado, siempre que no se hayan expuesto
razones que justifiquen la tardanza para utilizar el mencionado instrumento
constitucional.
23.- En el presente caso la acción fue interpuesta en un
término razonable, debido a que el demandante tardó aproximadamente 6 meses
en la formulación de la tutela. En efecto, el último acto administrativo expedido
por la UGPP y al que se le atribuyó la alegada afectación de los derechos de la
accionante se profirió el 29 de marzo de 2017 y la solicitud de amparo se elevó
el 1º de septiembre del mismo año.
Las consideraciones expuestas
previamente dan cuenta del cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela bajo examen. En consecuencia, la Sala
emprenderá el análisis del problema jurídico de fondo anunciado en el
fundamento jurídico 12 de esta sentencia.
Naturaleza
y alcance del derecho a la sustitución pensional. Reiteración de jurisprudencia[37]
24.- El artículo 48 de la Constitución Política establece que la
seguridad social es un servicio público y un derecho irrenunciable, que el
Estado debe prestar en condiciones congruentes con los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. De manera específica, el Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones, contempla una serie de prestaciones asistenciales y
económicas que amparan los riesgos de vejez, invalidez y muerte, y desarrolla
los derechos a la sustitución pensional, a la pensión de sobrevivientes y a la
indemnización sustitutiva, entre otros[38].
25.- Los artículos 12 y 13 de la Ley 797
de 2003, que modificaron los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, prevén el
derecho a la pensión de sobrevivientes, determinan cuáles son los requisitos
para su reconocimiento y precisan que pueden ser beneficiarios, entre otros, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite que convivieron por lo
menos 5 años continuos con el causante y con anterioridad a su muerte.
Las normas diferencian dos posibles
condiciones del causante al momento de su muerte: ser afiliado al sistema o
pensionado. Las prestaciones a las que pueden acceder las personas que
dependían del trabajador fallecido son distintas dependiendo de si se trata de
un afiliado o un pensionado, pues los beneficiarios del primero acceden a la pensión
de sobrevivientes y los del segundo a la sustitución pensional.
26.- La sustitución permite a los
integrantes de la familia del causante que ya estaba pensionado, siempre que
dependieran económicamente, total o parcialmente de él, sucederlo en el derecho
con el propósito de que no queden desprovistos de la fuente de ingresos de la
que derivaban la satisfacción de sus necesidades básicas. Por ende, esta figura
no implica un reconocimiento del derecho a la pensión propiamente
dicho, sino de la “legitimación para reemplazar a la persona que venía
gozando de este derecho”[39].
En concordancia con esa finalidad, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que la prestación en mención, tiene
un rango de fundamental, no solo por su estrecha relación con los derechos al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, sino también, porque en la
mayoría de casos los beneficiarios son sujetos de especial protección
constitucional, tales como adultos mayores, niños y personas en situación de
discapacidad.
27.- En conclusión, la sustitución pensional es una expresión del derecho
fundamental a la seguridad social. Esta figura tiene como finalidad principal
proteger a las personas que dependían del causante, quienes por su
fallecimiento pueden ver afectado su mínimo vital. A partir de ese propósito,
el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 prevé los beneficiarios de la prestación,
entre los que se encuentran los cónyuges, y los compañeros o compañeras
permanentes del pensionado fallecido.
El derecho al debido proceso
administrativo y sus manifestaciones en materia probatoria y en la
contradicción de los actos de la administración[40]
28.- El artículo 29 de la Constitución Política
dispone que las actuaciones judiciales y administrativas deben desarrollarse
con respeto del debido proceso, en aras de evitar arbitrariedades derivadas del
ejercicio del poder público. En relación con el
contenido del derecho en mención, la sentencia T-001 de 1993[41], estableció que se trata del conjunto
de garantías que protegen al ciudadano y aseguran la recta y cumplida
administración de justicia, el respeto por la seguridad jurídica y la
fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho. Así pues, es “debido”
todo trámite judicial o administrativo que satisface los requerimientos,
condiciones y exigencias para garantizar la efectividad del derecho material.
Específicamente, el debido proceso comporta la obligación
correlativa a cargo de la administración, de llevar a cabo procedimientos
justos y adecuados, lo cual implica que
cada acto que se dicte en el marco de aquellos, debe observar las garantías
procesales y los principios constitucionales que rigen la función pública
(artículo 209 Superior).[42] Por lo tanto, genera derechos concretos para los administrados,
tales como conocer las actuaciones de la administración, solicitar y
controvertir las pruebas, ejercer con plenitud la defensa, impugnar los actos
administrativos y gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.[43]
29.- En atención a la
necesidad de contar con instancias de comunicación entre el Estado y los
asociados regladas de forma clara y precisa, en las que las partes conozcan sus
cargas y derechos, la Ley 1437 de 2011[44]
reguló el procedimiento administrativo. En efecto, como se verá, dicha
normativa estableció las reglas que rigen, entre otros aspectos del proceso, la
actividad probatoria en el marco de las actuaciones administrativas y los
medios de impugnación de los actos de la administración.
El debido proceso y las reglas que rigen la actividad probatoria
en las actuaciones administrativas
30.- La protección del derecho al debido proceso se extiende a los
procedimientos administrativos y judiciales, por ende abarca las actuaciones
relacionadas con la valoración de los elementos presentados por los sujetos que
intervienen en dichos trámites. La determinación de las implicaciones de la
prerrogativa en mención en el escenario probatorio exige partir del
reconocimiento de una de las principales cargas procesales de las partes, que
corresponde a la demostración de los hechos que se alegan como fundamento de
las pretensiones.
A partir de esa carga, cabe precisar que de conformidad con el
artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, durante la
actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo
en el procedimiento, se pueden aportar, pedir y practicar pruebas y serán
admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento
Civil, remisión que actualmente se entiende dirigida
a los medios de prueba contenidos en el Código General del Proceso.
En particular, el artículo 165 del CGP[45] determina que son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el
juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección
judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualquier otro medio
que sea útil para la formación del convencimiento del juez.
Adicionalmente, el artículo
176 de la mencionada normativa[46] dispone que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las
reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la
ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
31.- Las disposiciones referidas
evidencian que en el marco de los procesos administrativos, los ciudadanos
tienen un amplio margen de acción en materia probatoria, ya que pueden acudir a
diversos medios de prueba, los cuales merecen una valoración integral y crítica
por parte de la autoridad. Sin embargo, esa libertad no releva a los
interesados de su carga principal, que corresponde a la demostración de los
hechos que sustentan sus pretensiones.
El derecho de contradicción
y la presentación de recursos en el procedimiento administrativo
32.- Una de las manifestaciones del
debido proceso y específicamente del derecho de defensa es la posibilidad de
controvertir las decisiones emitidas en los trámites judiciales y administrativos.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que:
“La efectividad de ese derecho en las
instancias administrativas supone la posibilidad de que el administrado
interesado en la decisión final que se adopte con respecto de sus derechos e
intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las
que se alleguen en su contra (CP, art. 29), pues, a juicio de la Corte, de esta
forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones administrativas,
en tanto que ello evidentemente constituye un límite para evitar la
arbitrariedad del poder público.”[47]
La posibilidad de cuestionar las actuaciones administrativas está
regulada en la ley a través de las reglas de procedimiento, las cuales cumplen
una doble función, pues sirven para materializar principios como la igualdad y
la seguridad jurídica, y a su vez, permiten efectivizar la garantía de
contradicción y de defensa. De esta manera, las reglas procesales si bien
imponen cargas a los asociados aquellas en principio no resultan irrazonables y
desproporcionadas, por lo que deben ser observadas para la realización efectiva
del derecho al debido proceso.
La contradicción de los actos administrativos está regulada en los
artículos 74 a 82 de la Ley 1437 de 2011, que prevén los recursos que proceden,
la oportunidad y la forma de presentación, los requisitos de formulación, el
trámite y la decisión.
En efecto, esas disposiciones precisan que contra dichos actos
proceden los recursos de reposición y de apelación de forma principal, y el de
queja cuando se rechace la alzada, los cuales deben ser formulados por escrito
en la diligencia de notificación personal o dentro de los 10 días siguientes al
momento en el que se surte la notificación.
33.- Por su parte, el artículo 77 ibídem prevé la legitimación
en la causa cuando señala que los recursos deben ser interpuestos por: “(…)
el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.” Asimismo,
precisa que sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados y que el
recurrente que actúe como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de
abogado en ejercicio y prestar la caución que se fije para garantizar que la
persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos meses.
Por lo tanto, la legitimación para controvertir actos
administrativos definitivos de carácter particular está radicada principalmente
en el interesado, quien puede actuar a través de su apoderado, su representante
o agente oficioso. En el caso de que se invoque la agencia oficiosa esta sólo
podrá adelantarse por abogados en ejercicio, quienes deben cumplir con cargas
adicionales que garanticen la ratificación de la actuación por parte del
interesado.
Las reglas de legitimación descritas juegan un papel relevante en
el ordenamiento jurídico en la medida en que son instrumentos de ordenación del
procedimiento fundados en el reconocimiento de la autodeterminación y la
libertad de los individuos, ya que, en principio, los titulares de los derechos
son los únicos llamados a ejercerlos y a evitar que terceros dispongan
arbitrariamente sobre los intereses que se debaten ante la administración.
34.- Ahora bien, las cargas procesales que rigen la actuación
administrativa si bien son de obligatorio cumplimiento para los peticionarios,
no pueden ser aplicadas por las autoridades de forma automática e irracional, de
manera que se conviertan en un obstáculo infranqueable para el ejercicio del
derecho sustancial, máxime cuando los solicitantes son sujetos de especial
protección constitucional. En efecto, la primacía del derecho sustancial sobre
las formas prevista en el artículo 228 Superior impone la evaluación de la
finalidad de la regla procesal y las circunstancias de las personas que acuden
a la administración.
A partir de esas consideraciones, la jurisprudencia constitucional
ha indicado que en el marco de las actuaciones judiciales y administrativas: “las
normas procesales deben ser entendidas como medios que permiten la
materialización de los derechos subjetivos de los individuos y, en ese sentido,
deben aplicarse en armonía con la finalidad por la que propenden.”[48]
En concordancia con ese alcance de las cargas procesales, el
artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 previó los principios que rigen las actuaciones
administrativas, entre los que se resaltan por ser relevantes para el caso bajo
examen:
(i)
el debido proceso, de acuerdo con el cual el trámite debe
adelantarse conforme a las reglas establecidas previamente en la ley y con
plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción;
(ii)
la igualdad, que implica el trato y la protección especial
de las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta;
(iii)
la eficacia, según el cual “las autoridades buscarán que
los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio
los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones
o retardos y saneará las irregularidades procedimentales que se presenten, en
procura de la efectividad del derecho material”[49],
y
(iv)
la eficiencia, que impone el impulso oficioso de los
procedimientos y el uso de medios expeditos de comunicación, en aras de que los
trámites se adelanten con diligencia y sin dilaciones injustificadas.
Con base en los principios en mención, resulta claro el análisis
que debe efectuar la administración cuando evalúa el cumplimiento de las reglas
procesales, pues si bien tiene que considerar las normas que rigen las cargas, también
debe valorar la especial protección de personas en situación de debilidad
manifiesta, la efectividad del derecho material y el desarrollo de un proceso
célere que responda de manera oportuna a las necesidades de quienes acuden a la
administración.
Por ende, cuando existen dudas sobre el cumplimiento de requisitos
formales que tienen incidencia en los derechos de sujetos de especial
protección constitucional resulta imperativo que las autoridades hagan uso de
las facultades que les fueron otorgadas, incluida la posibilidad de decretar
pruebas de oficio[50], para verificar las circunstancias
por las que se inobservó la formalidad y si es posible obtener su subsanación,
de manera que las exigencias procesales no tornen nugatorios los derechos
fundamentales de los asociados.
35.- Así las cosas, la contradicción de los actos de la
administración está ampliamente regulada en la legislación procesal, por lo que
los asociados tienen la carga de observar dichas reglas para que el ejercicio
de su derecho de defensa sea efectivo, las cuales no se muestran, prima facie,
desproporcionadas o irrazonables. Con todo, la verificación de los requisitos
formales exige que las autoridades evalúen la finalidad de la regla, así como las
circunstancias del peticionario y consideren, de forma particular, el principio
de prevalencia del derecho sustancial.
Caso concreto
36.- Jorge Fabio Santanilla de la Rosa presentó acción de tutela
en contra de la UGPP para obtener la protección de sus derechos fundamentales
al debido proceso, la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas, que, a su juicio, fueron transgredidos porque la entidad
accionada no reconoció la sustitución pensional a pesar de que declaró que
convivió con la causante por más de 40 años.
Establecidos los fundamentos de la solicitud de amparo y la
concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la acción previstos
en el artículo 86 Superior, la Sala estudiará a continuación la actuación
demandada para establecer si se configuró la afectación de los derechos
fundamentales invocados por el peticionario.
El análisis de la posible vulneración de los derechos del
peticionario derivada de la Resolución RDP004235 del 7 de febrero de 2017
37.- En primer lugar, de las pruebas recaudadas en el trámite se
advierte que el 16 de noviembre de 2016, el accionante presentó solicitud de
reconocimiento de la sustitución pensional a la que adjuntó declaración
juramentada en los siguientes términos:
“(…) manifiesto bajo la gravedad de juramento y a sabiendas de las
consecuencias penales que ello implica:
Que conviví y compartí lecho, techo y mesa con mi difunta
compañera Marina Fajardo Ramos (Q.E.P.D.) quien en vida se identificó con la
cédula de ciudadanía núm. 20.005.594 de Bogotá desde el día 25 del mes de marzo
del año 1969 hasta el día de su fallecimiento el 23 del mes de octubre del año
2016, nuestra relación fue pública e ininterrumpida, de nuestra relación no
tuvimos hijos, yo dependía económicamente de mi difunta esposa.”[51]
La petición en mención fue estudiada por la UGPP en la Resolución
RDP004235 del 7 de febrero de 2017, en la que indicó que contrastada la
declaración efectuada por el solicitante con los elementos de prueba obrantes
en el expediente administrativo, particularmente, con el registro civil del
matrimonio de Marina Fajardo Ramos y Octavio Rojas Triana sin notas marginales
sobre la cesación de los efectos civiles, no resultaba claro quién convivió con
la causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento.
La decisión descrita debe ser examinada a partir de dos premisas
principales: (i) la carga de los ciudadanos cuando acuden a la administración,
relacionada con la demostración de los hechos en los que sustentan sus
pretensiones, y (ii) el deber que tienen las autoridades de adelantar la
valoración crítica e integral de las pruebas.
Esos presupuestos confrontados con el acto administrativo inicial
descartan la afectación de los derechos fundamentales del actor, pues aunque
contaba con libertad para escoger los medios de prueba, el elemento que aportó
valorado en conjunto con el registro civil de matrimonio no le permitió a la
UGPP establecer con certeza el derecho pensional, específicamente verificar los
hechos que daban cuenta de la convivencia durante los 5 años anteriores a la
muerte de la pensionada.
En su análisis, la UGPP consideró las exigencias previstas en el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para el reconocimiento del compañero
permanente como beneficiario de la pensión de sobreviviente, evaluó las pruebas
de forma crítica e integral, y arribó a una decisión que para la Sala no
resulta arbitraria o caprichosa con respecto a los elementos probatorios que
existían en ese momento procesal.
En efecto, cuando se presentó la petición inicial ante la unidad
resultaba razonable concluir que no había certeza sobre la convivencia con la
causante, ya que el actor indicó que dicha circunstancia tuvo lugar desde el 25
de marzo de 1969 hasta el día del fallecimiento de aquélla, el 23 de octubre de
2016, sin hacer ninguna precisión adicional. De otra parte, en el expediente
obraba el registro civil de matrimonio en mención, el cual generaba una
incertidumbre sobre la titularidad del derecho, la cual fue expuesta en la
resolución acusada y sirvió como sustentó de la decisión.
Adicionalmente, el peticionario contaba con instancias inmediatas
y subsiguientes, derivadas de la posibilidad de presentar los recursos de
reposición y de apelación contra el acto inicial, para controvertir la decisión
de la entidad y aportar elementos que permitieran demostrar el cumplimiento de
los requisitos para ser beneficiario de la pensión de su compañera. Entonces, a
través de los mencionados medios de impugnación podía exponer las
circunstancias sobre la convivencia que fueron referidas en la acción de tutela
y adjuntar las pruebas que sirvieran para la aclaración del asunto.
38.- A partir de las anteriores consideraciones, la Sala advierte
que la Resolución RDP004235 estuvo fundada en una valoración razonable e
integral de las pruebas aportadas por el actor en la solicitud inicial. Por
ende, al no comprobarse una actuación arbitraria o caprichosa de la entidad
accionada se descarta la violación de los derechos del peticionario derivada
del acto de 7 de febrero de 2017, que negó el reconocimiento de la sustitución
pensional.
El análisis de la posible vulneración de los derechos del
accionante derivada del Auto ADP 002472 del 29 de marzo de 2017
39.- La señora Olga Patricia Rojas Fajardo presentó recurso de “reposición
y/o apelación” en contra de la Resolución RDP004235, en el que hizo varias
precisiones sobre la convivencia entre Jorge Fabio Santanilla de la Rosa y
Marina Fajardo Ramos. Para justificar su actuación, la recurrente invocó su
calidad de hija única de la causante y un poder otorgado por el actor -que no
adjuntó-.
Mediante Auto de ADP 002472 del 29 de marzo de 2017 se rechazó el
recurso en mención por falta de legitimación de la señora Rojas Fajardo. En esa
oportunidad la UGPP identificó las reglas procesales que rigen la legitimación
en la causa para controvertir los actos administrativos y con base en estas
advirtió que la recurrente no era la interesada en el reconocimiento de la
pensión, no contaba con poder conferido por el actor, no lo representaba y
tampoco invocó, ni acreditó su calidad de agente oficiosa de acuerdo con las
exigencias del artículo 77 de la Ley 1437 de 2011.
40.- El acto descrito vulneró los derechos fundamentales del
accionante al debido proceso y la seguridad social, pues la unidad privilegió
las formas sobre el derecho sustancial y se abstuvo de adelantar una mínima
actividad de verificación, dirigida a establecer la legitimación de la
recurrente y conocer las razones por las que el interesado no formuló directamente
el recurso de reposición en contra del acto administrativo inicial.
Hasta ese momento de la actuación administrativa, la entidad
conocía: (i) la edad del peticionario -83 años-; (ii) la información expuesta
por la recurrente, quien indicó que era la hija
única de la causante y que contaba con un poder otorgado por el señor Jorge
Fabio Santanilla de la Rosa; (iii) las pruebas aportadas en el recurso, que
despejaban las dudas sobre la convivencia alegada por el solicitante, y que
(iv) los peticionarios no eran abogados. Estas circunstancias le imponían a la
UGPP el deber de ejercer una actividad oficiosa para establecer la legitimación
en la causa y así poder analizar el cumplimiento de los requisitos necesarios para
el reconocimiento de la sustitución pensional.
A pesar de que la entidad invocó las normas sobre legitimación
para controvertir actos de la administración, omitió considerar la finalidad de
esas reglas, que no es otra que garantizar la disposición del derecho por parte
de su titular, y a partir de este propósito emprender las averiguaciones
necesarias que le permitieran verificar el cumplimiento de los requisitos
formales cuyo incumplimiento advirtió.
En efecto, la aplicación de los principios que rigen la actuación
de las autoridades administrativas, previstos
en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, al escenario descrito previamente obligaban
a la entidad a valorar la situación de debilidad manifiesta del peticionario derivada
de su avanzada edad, adelantar una averiguación mínima en aras de conocer las
razones por las que no presentó el recurso directamente y, a partir de esta
información, tomar medidas que evitaran una decisión inhibitoria, tales como
exigir la ratificación de la actuación adelantada por parte del interesado.
La vulneración resulta más evidente si se considera la especial
sensibilidad que deben tener las entidades encargadas de la administración de prestaciones
del sistema de seguridad social, como la UGPP, en el ejercicio de sus
funciones, en la medida en que sus competencias involucran derechos
fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, lo que les impone
adelantar actuaciones más diligentes que respondan a las circunstancias
particulares de los peticionarios.
Por lo expuesto, la Sala advertirá a la UGPP que se abstenga de
adelantar conductas como las descritas en las que privilegie de manera
irreflexiva las reglas procesales y cuando tenga dudas sobre la concurrencia de
requisitos formales que impidan la realización de los derechos de personas en
situación de debilidad manifiesta cumpla con la carga mínima de averiguación
que le es exigible, dirigida a verificar la observancia de los presupuestos
formales.
41.- Con base en las consideraciones expuestas se concluye que en
el acto administrativo inicial la entidad accionada estudió las pruebas con las
que contaba en ese momento, razón por la que no es posible derivar la
afectación de los derechos fundamentales del peticionario de esa actuación. Sin
embargo, el acto posterior, que rechazó los recursos formulados por la hija de
crianza del peticionario, privilegió las formas sobre el derecho sustancial en
la medida en que se fundó en la inobservancia de un presupuesto formal sin que
la autoridad adelantara una actividad mínima dirigida a establecer las razones
por las que el actor no presentó el recurso directamente y lograr el
cumplimiento de los requisitos. Por ende, violó el derecho al debido proceso y a
la seguridad social del accionante.
A partir del análisis efectuado, la Sala considera que, a pesar
del fallecimiento del promotor del amparo y la carencia actual de objeto, es
necesario emitir un llamado de atención a la UGPP para que se abstenga de
adelantar actuaciones como la reprochada en esta oportunidad y en casos de duda
sobre el cumplimiento de requisitos formales que hagan nugatorios los derechos
sustanciales adelante una mínima gestión dirigida a establecer el cumplimiento
del requisito inobservado.
Cuestión final
42. Aunada a la vulneración de los derechos derivada de uno de los
actos  administrativos acusados, la Sala advierte que en el trámite
constitucional el actor aportó elementos de prueba que daban cuenta de sus
graves condiciones de salud y su edad, y que permitían establecer la
procedencia de la acción de tutela.
En relación con las condiciones de salud adjuntó copia de la
historia clínica en la que se evidenciaba que padecía insuficiencia renal
crónica, hipertensión esencial y estrechez uretral no especificada[52].
Asimismo, remitió copia de la cédula de ciudadanía que daba cuenta de su edad
-83 años para el momento de presentación de la acción de tutela-[53].
Tal y como se indicó en el fundamento jurídico 21 de esta
providencia, los elementos aportados por el peticionario demostraban que los
mecanismos ordinarios con los que contaba para discutir el acto que denegó el
reconocimiento de la sustitución pensional no eran idóneos ni eficaces para la
protección de sus derechos fundamentales. En efecto, la falta de idoneidad de
esos medios la corroboró el fallecimiento del actor en el trámite de tutela.
Sin embargo, los jueces de instancia consideraron que, a pesar de esas
circunstancias, la acción era improcedente por el incumplimiento del requisito
de subsidiariedad.
Las consideraciones de los jueces se basaron exclusivamente en la
afiliación del demandante al sistema de seguridad social en el régimen
contributivo y la ayuda económica que recibía su hija de crianza, pero
desconocieron las circunstancias del peticionario que evidenciaban la
imposibilidad de acudir a los medios ordinarios para obtener la protección del
derecho fundamental a la seguridad social, así como la especial protección constitucional
de la que son sujetos las personas de la tercera edad.
Las decisiones de instancia no respondieron a la responsabilidad que
tienen los jueces en la realización del derecho material, ni consideraron la
importante labor de protección de los derechos fundamentales de los asociados
que les fue asignada. Asimismo, desconocieron la prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas que rige la actividad judicial por mandato del
artículo 228 Superior, en la medida en que privilegiaron el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad sobre las evidentes condiciones de vulnerabilidad
del peticionario, que demostraban la imposibilidad de acudir a mecanismos
ordinarios de defensa y la necesidad de obtener la protección inmediata de sus
derechos.
43.- Por lo tanto, la Sala considera necesario hacer un llamado de
atención a los jueces de instancia para que en el análisis de la acción de
tutela valoren la idoneidad de los mecanismos judiciales de defensa frente a
las circunstancias específicas de los peticionarios, a través del estudio
integral de la situación en el que se determinen las posibilidades reales de
acudir al medio ordinario, y consideren como criterio relevante de sus
decisiones la prevalencia del derecho sustancial.
Conclusiones
44.- En el trámite de revisión adelantado en esta sede, la Sala
tuvo conocimiento del fallecimiento del actor, circunstancia que evaluó de
acuerdo con las reglas de análisis establecidas por la jurisprudencia de esta
Corporación y con base en las cuales determinó la configuración de la
carencia actual de objeto. Asimismo, desestimó la sucesión procesal por la
estrecha relación entre la pretensión de la tutela -reconocimiento de la
sustitución pensional- y el promotor del amparo, así como la ocurrencia del
daño consumado, debido a que la muerte del actor no tuvo una relación directa
con el objeto de la acción de tutela.
45.- Establecida la configuración de la carencia actual de objeto
como consecuencia de la muerte del titular de los derechos fundamentales cuya
protección se perseguía, la Sala consideró pertinente adelantar el análisis de
fondo del asunto para determinar la necesidad de hacer observaciones sobre los
hechos del caso, emitir llamados de atención o adoptar medidas de protección
objetiva.
46.- En el examen de las actuaciones cuestionadas no encontró
acreditada la vulneración de los derechos denunciada derivada del primer acto
acusado, pero comprobó que la UGPP violó los derechos al debido proceso y a la
seguridad social como consecuencia del rechazo del recurso de reposición
presentado contra el acto administrativo inicial sin adelantar una averiguación
mínima para establecer las razones por las que el peticionario no formuló el
recurso directamente y determinar la legitimación de la recurrente,
47.- Asimismo, la Sala advirtió que los jueces de tutela omitieron
valorar la edad y graves condiciones de salud del demandante, que evidenciaban
la falta de idoneidad de los mecanismos ordinarios para obtener la protección
de sus derechos. En consecuencia, consideró necesario realizar un llamado de
atención para que, en adelante, analicen de forma integral la situación del
peticionario, determinen las posibilidades reales de acudir a los medios
ordinarios de defensa y observen el principio de prevalencia del derecho sustancial
sobre la formas.
48.- Por las anteriores razones, se revocarán los fallos de
instancia que declararon la improcedencia de la acción de tutela por el
incumplimiento del requisito de subsidiariedad y, en su lugar, se declarará la
carencia actual de objeto derivada del fallecimiento del accionante, Jorge
Fabio Santanilla de la Rosa.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela
proferido el 23 de octubre de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá que confirmó el fallo de 14 de septiembre de 2017
emitido por el Juzgado 20 Penal del Circuito de Bogotá, en el que se declaró
improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de
subsidiariedad.
SEGUNDO.- En su lugar, DECLARAR LA
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, derivada del fallecimiento del señor Jorge Fabio
Santanilla de la Rosa en el trámite constitucional.
TERCERO.- ADVERTIR a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP- que, en adelante, se abstenga de adelantar
actuaciones como las reprochadas en esta oportunidad y en los casos en los que tenga
dudas sobre el cumplimiento de requisitos formales que hagan nugatorios los
derechos de personas en situación de debilidad manifiesta haga uso de sus
facultades para establecer las circunstancias del peticionario y obtener el
cumplimiento del requisito incumplido.
CUARTO.- ADVERTIR a la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al Juzgado 20 Penal del
Circuito de Bogotá que en el análisis de las acciones de tutela valoren, de
forma integral, los elementos a su alcance con el propósito de establecer la
idoneidad de los mecanismos ordinarios con respecto a las circunstancias específicas
de los peticionarios y consideren la prevalencia del derecho sustancial sobre
las formas.
QUINTO.- Por
Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala de selección de tutelas núm. 2 estuvo integrada
por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Antonio José Lizarazo.
[2] A pesar de que el escrito de tutela y los actos
administrativos cuestionados hacen referencia al reconocimiento de la “pensión
de sobrevivientes”, la actuación está relacionada con la sustitución
pensional, debido a que la causante estaba pensionada. En consecuencia,  la
Sala entiende que las alusiones a la pensión de sobrevivientes hacen referencia
a la sustitución pensiona, pues si bien la Ley 100 de 1993 utiliza
indistintamente esos términos, existen diferencias entre esas figuras, las
cuales se refieren en los fundamentos jurídicos 24 a 27 de esta providencia.
[3]
Folio 34, cuaderno 1.
[4] Folio 40,
cuaderno 1.
[5]
Folio 44, cuaderno 1.
[6]
Folio 63-67, cuaderno 1.
[7]
Folio 90-97, cuaderno 1.
[8]
Folio 3-11, cuaderno 2.
[9] Algunas de
las consideraciones de este acápite fueron retomadas de la sentencia T-544 de
2017 y T-673 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[10] Sentencia T-308 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11] Sentencia T-533 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T-703 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada.
[16] Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17]
Sentencia T-283 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[19] Estas conclusiones se derivan del capítulo “El efecto jurídico de
las decisiones de la Corte Constitucional en sede de revisión, ante la muerte
del accionante o beneficiario de la tutela”, desarrollado en el numeral
7.4. de la sentencia SU 540 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[20]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22]
Obrante a folio 3 del expediente administrativo remitido por
la UGPP.
[23] “ARTÍCULO
10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
[24] Sentencia
T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] Ver
sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[26]
“Ley 1151 de 2007
“Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
(…)
Artículo 156. Gestión de
Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente.”
“Decreto número 5021 de
2009
(…)
Artículo 1°. Naturaleza
Jurídica. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– es una entidad
administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público según lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.”
[27]
Este acápite fue retomado parcialmente de la sentencia T-373 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[28] En
sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En
efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de
competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el
ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el
cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el
requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias
y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que
regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior
de cada una de las jurisdicciones.”
[29] Sentencia
T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[31] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta decisión fue reiterada
por la sentencia T-892A de 2006
[32]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[33]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34]
Folio 21-22, cuaderno 1.
[35] Consultado en el 24 de mayo de 2018,en la página web:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/series_proyecciones/proyecc3.xls+&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=co
[36]
Consideraciones retomadas de las sentencias T-185 de 2016 y T-400 de 2016, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] Estas consideraciones fueron parcialmente retomadas de la sentencia
T-598 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[38]
Sentencia T-018 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] Sentencia
T-190 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[40]
Algunas de las consideraciones de este acápite fueron
retomadas de la sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41] Magistrado
Ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. El contenido de la decisión mencionada ha
sido reiterado en sentencias T-345 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-242
de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[42] Sobre el
particular, se puede consultar la sentencia C-640 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[43] Sentencia
T-746 de 2005; M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Aquella decisión es reiterada
en la sentencia C-1189 de 2005; M.P. Huberto Antonio Sierra Porto.
[44] Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[45] ARTÍCULO
165. “MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de
parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen
pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y
cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento
del juez.
El
juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las
disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio,
preservando los principios y garantías constitucionales.”
[46] ARTÍCULO
176. “APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas
en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las
solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de
ciertos actos.
El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a
cada prueba.”
[47] Sentencia T-1341 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[48]
Sentencia T-156 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[49]
Ley 1437 de 2011, numeral 11 del artículo 3º.
[50]Ley 1437 de
2011 “Artículo 40. Pruebas. Durante la actuación
administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán
aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado
sin requisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no
proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las
pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte
una decisión de fondo.
Los
gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las
pidió. Si son varios los interesados, los gastos se distribuirán en cuotas
iguales.
Serán
admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento
Civil.” (Subrayas fuera del texto
original)
[51]
Folio 325, expediente remitido por la UGPP.
[52]
Folios 21-22, cuaderno 1.
[53]
Folio 19, cuaderno 1.