C-211-97
Sentencia C-211/97
Sentencia
C-211/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Extralimitación
facultades por descuentos para Prosocial
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Destinación de
beneficios/
COOPERATIVA DE
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Prohibición destinación contribución parafiscal a
particular
Estamos en
presencia de una contribución parafiscal, que por un lado fue declarada
inexequible, con lo cual la demanda de la disposición carece de razón de ser
por sustracción de materia, y por otro está destinada a una persona jurídica de
derecho privado como lo es la cooperativa de la Dirección de Impuestos y
Aduanas DIAN, lo cual contraría los principios de la parafiscalidad
establecidos en el Estatuto superior.
Referencia:
Expediente D-1466
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978 y
artículo 64 del Decreto 1647 de 1991.
Actor: Alfonso
Herrera Ramírez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ALFONSO
HERRERA RAMIREZ, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
que establece el artículo 242 de la Constitución Política, presentó ante la
Corte Constitucional, la demanda de la referencia contra los artículos 27 del
Decreto 1045 de 1978 y 64 del Decreto 1647 de 1991.
Admitida la demanda,
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte y, simultáneamente, se
dió traslado al Señor Procurador General de la Nación, para que éste rindiera
el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se
transcriben los artículos demandados:
"DECRETO LEY
1045 DE 1978
"Por el cual se
fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones
sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector
nacional.
".....
"Artículo
27.  De los descuentos a
favor de Prosocial.  El valor de tres días de los quince días de prima, salvo
disposición legal en contrario, será depositado por el respectivo organismo en
la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, entidad que manejará dichos
recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre
su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes
vacacionales."
"Decreto
1647 de 1991
"Por el cual se
establece el régimen de personal, la carrera tributaria, sistema de planta y
régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacional,
se crea el Fondo de Gestión Tributaria y se dictan otras disposiciones.
"......
"Artículo
64.  Programas de
Bienestar.  Dentro de los programas de bienestar que la Dirección de Impuestos
Nacionales proporcione a sus funcionarios, se incluirá la administración y
ejecución de programas recreacionales y vacacionales con los recursos
provenientes del descuento ordenado por el artículo  27 del Decreto 1045 de
1978, que constituyen recursos privados y que serán manejados directamente por
contratación o entregados a formas asociativas o mutualistas de los
funcionarios para tales fines".
III.   LA DEMANDA
A.  Normas
Constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 16, 38 y 150-12
de la Carta Política.
B.  Fundamentos
de la demanda
En opinión del
demandante, las normas cuestionadas que establecen un descuento obligatorio
equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones de los empleados y
trabajadores oficiales del sector nacional, con destino a la Promotora de
Vacaciones y Recreación Social, PROSOCIAL, entidad  pública vinculada al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, vulnera el artículo 16 superior, en
virtud  a que el Estado invierte parte de las prestaciones sociales,
disminuyendo los ingresos laborales de sus trabajadores en una de sus empresas
industriales y comerciales, para programas vacacionales, en lugares y sitios
predeterminados por la administración, a los cuales tienen acceso no solo los
servidores públicos sino también los particulares. Argumenta igualmente, el
actor, que si bien es cierto que el artículo 52 de la Constitución Política
reconoce a todas las personas el derecho a la recreación, a la práctica del
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, mal puede el mismo Estado
condicionar al servidor público mediante un gravamen a su prima de vacaciones,
obligándolo a "ahorrar" parte de la misma para que la entidad maneje
estos recursos privados y luego  le expida al servidor un certificado sobre sus
aportes y de acuerdo con ellos, unilateralmente le conceda o no, mediante
cuenta especial, el derecho a disfrutar de un plan de vacaciones para que el
trabajador aproveche su tiempo libre en los lugares, centros vacacionales o
mediante planes que ofrece la administración pública, a bajos costos y
limitando al trabajador su decisión de decidir, dónde, cómo y con quien
disfrutar su tiempo libre.
Por otra parte, afirma
el demandante que el artículo 64 del  Decreto 1647 de 1991 transgrede la órbita
del artículo 16 de la Carta, ya que en su contenido, al establecer el régimen
de personal de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales
(DIAN)  y referirse al origen de los recursos provenientes del descuento
ordenado por el artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, reconoció el legislador
que ellos constituyen recursos privados manejados directamente por contratación
o entregados a formas asociativas o mutualistas de los funcionarios para tales
fines, con lo cual el legislador extraordinario se excedió en su competencia al
estipular que tres días del valor que se le  pague a los funcionarios de la
Unidad Administrativa Dirección de Impuestos Nacionales DIAN por concepto de
prima de vacaciones se destinen para financiar los programas de Bienestar
Social de la Entidad, mediante la administración y ejecución de programas
recreacionales y vacacionales, invadiendo un terreno que es propio del ámbito
interno del servidor, pues una cosa es que dentro de las políticas de
administración de cada entidad se establezcan programas de bienestar social,
cuyo objetivo es lograr un aumento en la productividad de sus empleados, para
lo cual deben hacerse las apropiaciones presupuestales indispensables, y otra
cosa es que el empleado de la DIAN, de su patrimonio, se le descuenten tres
días de la prima de vacaciones y se le obligue, unilateralmente, a divertirse o
disfrutar sus vacaciones en los centros predeterminados por la misma entidad,
so pena de la pérdida de su ahorro pues, en opinión del actor, a nadie le han
devuelto su dinero por este concepto cuando no hace uso de tales programas
vacacionales.
De otra parte,
afirma el actor que los artículos demandados violan el artículo 38 superior
dado que obligan a los servidores públicos y especialmente a los de
funcionarios y empleados de la DIAN a hacer aportes a una empresa industrial y
comercial del Estado y a formas asociativas o mutualistas de los funcionarios
para tales fines, con lo cual se obliga  a los servidores  a pertenecer como
aportante, socio o cliente a una empresa  desconociendo  que quienes  deben
decidir autónomamente si aportan  o no el valor de tres días de su prima de
vacaciones, sea el propio servidor público, ya sea a PROSOCIAL o a cualquier
cooperativa como COOTRADIAN O FEDIAN, para tener derecho a participar de los
programas  que ofrecen estas entidades.
Finalmente,  opina
el demandante que el artículo 150.12 de la Carta  y el artículo 2o. de la ley
225 de 1995, así como las sentencias  C-040 de 1993 de la Corte Constitucional,
definieron que los descuentos establecidos por las leyes en las normas acusadas
no son impuestos, ni tasas, ni son ingresos  parafiscales y, en consecuencia,
los descuentos de tres días  de los 15 días de la prima de vacaciones
establecidos en los artículos demandados gozan de la característica legal de
ingresos privados perteneciente al patrimonio privado del servidor público,
producto de su actividad laboral y, en tal  sentido, no le corresponde al
Estado  emplear estos recursos en programas de bienestar social de una entidad
estatal ni tampoco obligan a sus empleados a asociarse o entregar estos dineros
a particulares, para que ofrezcan a los empleados de la DIAN programas
recreacionales o vacacionales.
IV.  INTERVENCIONES OFICIALES
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el Jefe  Asignado de la División
de Representación Externa de la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para
intervenir dentro de este proceso de constitucionalidad  y manifiesta en su
concepto que las normas acusadas son constitucionales, por los siguientes
motivos:
En su opinión, el
artículo 27 del Decreto ley 1045 de 1978 y el 64 del Decreto  1647 de 1991,
tuvieron como origen los preceptos contenidos en las leyes 5a. de 1978 y 49  de
1990, los cuales se armonizan con los derechos sociales económicos y culturales
consagrados en el capítulo 2o. del título II de la Carta, así como en la órbita
de los deberes constitucionales.
De otra parte,
estima el funcionario de la DIAN que el legislador, al crear  la prestación
social de la prima de vacaciones y el descuento previsto en los artículos
cuestionados, quiso facilitar y asegurar al servidor el disfrute de sus
vacaciones, creando una infraestructura vacacional que permite el goce efectivo
de su tiempo libre en unión con su familia, el cual tiene su fundamento en el
artículo 52 de la Constitución que reconoce el derecho de todas las personas a
la recreación, a la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre,
como elemento del Estado Social de Derecho.
Afirma igualmente el
interviniente que los recursos establecidos en el decreto 1647 de 1991 pueden
ser administrados por la DIAN en virtud a que dichos recursos privados, cuyo
origen es una prestación social que la ley ha creado, pueden ser destinados a
programas recreativos, vacacionales o de solidaridad que beneficien al servidor
público, pues el hecho de que sean privados no significa que formen parte  del
patrimonio personal del trabajador, tal como lo definió el Consejo de Estado,
Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de fecha 16 de diciembre de
1993, radicado  con el No. 574.
Finalmente expuso la
DIAN, que las normas cuestionadas no desconocen los artículos 16 y 38 de la
Carta, pues dichas disposiciones desarrollan el principio de solidaridad
previsto en el preámbulo constitucional y el derecho de asociación, igualmente
que los dineros recaudados deben estar destinados al objeto para el cual fueron
constituídos  y se encuentran incorporados al presupuesto general de la Nación
manejados directamente por  la DIAN, lo cual se aviene al artículo 150-12 de la
Carta.
El Departamento
Administrativo de la Función Pública, dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, presentó un escrito de justificación  de la constitucionalidad
de las normas demandadas, a través de apoderado judicial.
En opinión del
apoderado, las normas demandadas se ajustan a los artículos 52 y 44 de la
Carta, en razón a que el Estado mediante las disposiciones en cuestión,
garantiza y fomenta la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento
del tiempo libre entre  sus asociados, ya que posee el objetivo de promocionar
y financiar programas  destinados al descanso y bienestar de los servidores
públicos y sus familias, mejorando el estado físico integral de quienes
trabajan y producen en el  sector público.  Apoyado en las sentencias T-542 de
1992, T-466 de 1992 de la Corte Constitucional, concluye que las disposiciones
atacadas no afectan el derecho individual al desarrollo de la personalidad;
asimismo, opina el apoderado, los recursos definidos en los artículo  27 de
decreto 1045 de 1978 y 64 del decreto 1647 de 1991 gozan de la naturaleza de
parafiscales por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, y por
ello el Estado a través de su potestad tributaria puede establecer
contribuciones parafiscales, con el propósito de cumplir con objetivos
específicos que la  Constitución y la ley ordenan, los cuales se revierten en
beneficio de los mismos sujetos procesales.
La Promotora de
Vacaciones y Recreación Social PROSOCIAL; se hizo presente dentro de la
oportunidad prevista en el inciso  2o. del artículo 11 del decreto 2067 de 1991
y mediante su Director Ejecutivo, a través  de escrito justificó la
constitucionalidad de las normas demandadas con los siguientes  argumentos:
Anota el
interviniente que los derechos a la recreación, a la práctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre a los que se refiere el artículo 52 de la C.P.
se encuentran por conexidad relacionados con el derecho al libre desarrollo de
la personalidad, el cual los complementa. En virtud de lo anterior, el Estado a
través de PROSOCIAL se dedica al fomento de estas actividades para los
servidores afiliados y por ello, el aporte de tres (3) días de la prima de
Navidad revierte en el mismo empleado con descuentos y bajos costos en sus
planes vacacionales, que desarrollan a través de la infraestructura física de
la entidad.
De otra parte, opina
el interviniente que en virtud del concepto de la Dirección General del
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los aportes
establecidos en el artículo 27 del decreto 1045 de 1978, son parafiscales, por
sus especiales características.
V. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación (E) rindió el concepto
de su competencia mediante oficio 1149 de 25 de noviembre de 1996, solicitando
a esta Corporación que se declaren exequibles los artículos acusados, salvo las
expresiones "privados" o "entregados a formas asociativas o
mutualistas de los funcionarios para tales fines" del artículo 64 del
Decreto 1647 de 1991, que son inexequibles.
Fundamenta su
solicitud en los siguientes argumentos:
Manifiesta el
Ministerio Público, que sobre el artículo 27  del Decreto 1045 de 1978 rindió
concepto dentro del expediente D-1413 cuyos argumentos son similares a los
expuestos dentro de esta acción; por lo tanto, el Procurador  solicita a esta
Corporación que en virtud de existir identidad de  causa petendi se esté a lo
allí resuelto.
Sobre el artículo 64
del Decreto 1647 de 1991, estima el Ministerio Público, que la contribución
impuesta a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas DIAN, se
ajuste a la Carta Política en razón a que estas  exacciones pueden ser
administradas por un organismo  que forma parte del Presupuesto General de la
Nación; en consecuencia, los supuestos consagrados en la parte final del
artículo  64  cuestionado que define como privados los recursos de que trata el
artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, al igual que la posibilidad que
seguidamente se prevé de conferir la administración y ejecución de dichos
recursos a formas asociativas o mutualistas de los funcionarios, resultan
contrarios a las normas fundamentales por ser estas personas jurídicas de
derecho privado ajenas  por completo a la administración pública.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.  La
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada por
el demandante contra los artículos 27 del Decreto 1045 de 1978 y 64 del Decreto
1647 de 1991, disposiciones expedidas en virtud de facultades extraordinarias
que le otorgó para el efecto el Congreso de la República mediante las leyes  5a.
de 1978 y 49 de 1990, respectivamente.
Segunda.  La Cosa
Juzgada Constitucional
En sentencia
C-105/97, proferida dentro del proceso D-1413, la Corte Constitucional declaró
inexequible el artículo 27 del Decreto ley  1045 de 1978 "Por el cual se
fijan  las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones
sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales  del sector
nacional", por exceder su contenido la Ley 5 de 1978.
En efecto, consideró
la Corporación que:
"Es claro
entonces, que las facultades otorgadas por el legislador al ejecutivo, a través
del artículo 2o. de la ley 5a. de 1978, de abrir créditos y realizar los
traslados presupuestarios necesarios para dar cumplimiento a la ley, no
incluían la posibilidad de que el Presidente de la República creara, como lo
hizo, una contribución que por sus características se puede calificar como
parafiscal.
"Con base en
los resultados del análisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas
cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la
República a través de la ley 5a. de 1978, no hay ninguna que de manera expresa
le haya otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la
consignada en el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de
ninguna de ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia.
"Por los
motivos señalados la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o
desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el
legislador a través de la ley 5a. de 1978, en lo que hace al artículo 27 del
Decreto Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del
ordenamiento jurídico.
"En
consecuencia, al ser inexequible el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978,
norma impugnada por el actor, por exceder su contenido el marco señalado por el
Congreso de la República en la Ley 5a. de 1978, no hay lugar a pronunciarse
sobre los demás cargos que fundamentan la demanda, pues sea cual fuere la
decisión que se adoptara, la norma de todas maneras se retirará del universo
jurídico."  (Cfr. Sentencia C-105/97. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
De otra parte,
según  los artículos 243 de la C.P., 21 y 46 del Decreto 2067 de 1991, las
sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada.
En acatamiento de
tales disposiciones en lo que respecta al artículo 27 del decreto ley 1045 de
1978  habrá que estarse a lo resuelto en la sentencia C-105 de 1997, que con
ponencia del Dr. Fabio Morón Díaz declaró inexequible el artículo 27.
Así mismo, considera
la Corte que en relación con el artículo 64 del Decreto 1647 de 1991 demandado,
es menester reiterar su doctrina jurisprudencial fijada en un caso semejante al
subjudice, en el cual sostuvo la Sala Plena que la Carta no autoriza el que se
exija una contribución  parafiscal para que el Estado la entregue directamente
a los particulares, como ocurre en este evento.
En efecto,  esta
Corporación sostuvo en la sentencia C-273 de 1996:
"Los recursos
parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración
corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se
cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de
derecho privado. Es el caso del Fondo Nacional del Café, cuya administración
corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en virtud de
contratos celebrados por ésta con la Nación, desde el mes de diciembre de 1940.
La Constitución no
autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la
entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se
analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado,
sino en favor de una persona jurídica de derecho privado.
Puede, en
consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución.
De otra parte, el
derecho que la Constitución reconoce a todas las personas, a la recreación, al
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, es contrario a que este último
se haga por medio de una persona jurídica de derecho privado, obligatoriamente.
Si puede la persona decidir cómo aprovecha su tiempo libre, la ley no puede
obligarla a entregar parte de su ingreso a un particular, para que éste decida
el empleo de ese tiempo libre.
Se dirá que la
Cooperativa presta un servicio público. Si así fuera, dadas las especiales
características de ese servicio, solamente aquellos que voluntariamente
quisieran hacer uso de él, deberían pagar la contribución.
En síntesis: la
Constitución no permite destinar, por ley, un impuesto o una contribución
parafiscal, a un particular. La facultad impositiva se ejerce por el Estado en
su propio beneficio. En el caso de las contribuciones parafiscales, el producto
de éstas es un recurso público, no forma parte del patrimonio de una persona
jurídica de derecho privado, como acontece con el recaudo autorizado por la
norma acusada."  (M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
En el caso que nos
ocupa, estamos en presencia de una contribución parafiscal, que por un lado fue
declarada inexequible en virtud de la sentencia  C-105 de marzo 6 de 1997, con
lo cual la demanda de la disposición carece de razón de ser por sustracción de
materia, y por otro está destinada a una persona jurídica de derecho privado
como lo es la cooperativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas DIAN, lo cual
contraría los principios de la parafiscalidad establecidos en el Estatuto
superior.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del Señor Procurador general de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Nacional,
RESUELVE:
Primero.  ESTESE A LO RESUELTO por la Corte
Constitucional en la sentencia C-105  de marzo 6   de 1997.
Segundo.  Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 64 del Decreto 1647 de 1991.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrada  (E)
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General