C-598-97
Sentencia C-598/97
Sentencia
C-598/97
VACACIONES-Definición
Las vacaciones
constituyen un derecho del que gozan todos los trabajadores, como quiera que el
reposo es una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado
renueve la fuerza y la dedicación para el desarrollo de sus actividades. Las
vacaciones no son entonces un sobre sueldo sino un derecho a un descanso
remunerado. Por ello, la compensación en dinero de las vacaciones está
prohibida, salvo en los casos taxativamente señalados en la ley, puesto que la
finalidad es que el trabajador efectivamente descanse. Una de las situaciones
de excepción es en caso de que los trabajadores se desvinculen del servicio, y
no hayan gozado de su derecho al descanso remunerado, pueden recibir una
indemnización monetaria.
VACACIONES-Compensación/VACACIONES-Trabajadores
particulares y servidores públicos
La ley colombiana
establece que en general todo trabajador que hubiere prestado sus servicios a
un patrono durante un año tiene derecho a 15 días hábiles consecutivos de
descanso remunerado. Por consiguiente, una vez cumplido el año, se causan las
vacaciones y el trabajador  adquiere el derecho a ellas. Sin embargo, es
posible que el trabajador acumule las vacaciones, y por ende que la relación
laboral termine sin que el empleado haya realmente gozado de los descansos. Es
en estos casos en donde opera la compensación en dinero, pues el patrono debe
pagar aquellas vacaciones causadas pero que no fueron disfrutadas por el
empleado. Existe una diferencia entre el régimen establecido para los
trabajadores particulares, que rigen su relación por el Código Sustantivo del
Trabajo, y los servidores públicos, esto es, empleados públicos y trabajadores
oficiales del sector nacional. Los primeros tienen derecho al pago proporcional
de las vacaciones en caso de retiro, si el contrato de trabajo termina
"sin que el trabajador hubiere disfrutado de vacaciones, la compensación
de éstas en dinero procederá por año cumplido de servicio y proporcionalmente
por fracción de año, siempre y cuando ésta exceda de seis (6) meses". Por
su parte, tal y como lo expresa el literal b) del artículo 20 del Decreto 1048
de 1978, los trabajadores al servicio del Estado tienen derecho a la
compensación en dinero de las vacaciones efectivamente causadas, pues esa
disposición establece que el pago opera "cuando el empleado público o
trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber
disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces".
VACACIONES-Compensación para servidores del Estado/VACACIONES-Compensación
para trabajadores privados
El servidor del
Estado no tiene derecho a la compensación en dinero de las vacaciones sino
cuando ha laborado 11 meses del año en que no ha gozado de los respectivos
descansos remunerados, mientras que los trabajadores privados pueden efectuar
esa compensación a partir de los seis meses, en forma proporcional al tiempo
laborado.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
La proposición
jurídica se entiende integrada en debida forma siempre y cuando "lo que se
demande tenga autonomía y suficiencia, en forma que permita que se produzca un
pronunciamiento de fondo". Por ende, sería una carga excesiva para un
ciudadano, lego en derecho, exigirle que señale con precisión todas las normas
relevantes sobre un tema. Para que el cargo se encuentre adecuadamente
formulado, basta entonces que el ciudadano señale la norma relevante y, si es
el caso, la Corte podrá dar aplicación al artículo 6º del decreto 2067 de 1991,
e integrará la correspondiente unidad normativa a fin de "que el  fallo en
si mismo no sea inocuo". Por ello la Corte había distinguido con claridad
"el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica
inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso,
excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el
contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no
puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite
inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte",
eventos en los cuáles, de ser necesario, corresponde al juez constitucional
efectuar la unidad normativa.
IGUALDAD LABORAL-Diferencia entre patrono público y privado/PROTECCION
DEL TRABAJO
La protección del
trabajo en todas sus formas y la cláusula específica de igualdad en materia
laboral implican que la diferencia entre patronos público y privado no es en sí
misma un criterio relevante de diferenciación en relación con las prestaciones
debidas a los trabajadores. La Corte considera que en principio  no es
admisible que la ley establezca diferencias de beneficios jurídicos entre los
trabajadores exclusivamente por la distinta naturaleza de los patronos.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD DEL TRABAJADOR-Aplicación
y configuración de la ley
El
principio de igualdad de los trabajadores en la aplicación y configuración de
la ley, parte de la base de que si bien la existencia de dos regímenes
jurídicos es una opción constitucional válida para el Legislador, aquella no
significa que la naturaleza jurídica del empleador justifique en sí misma la
diferencia de trato entre los trabajadores de los dos regímenes jurídicos. Sin
embargo, lo anterior no significa un mandato de parificación y de
igualitarismo, pues en determinados casos esa diferencia de patrono puede
constituir una justificación relevante para una trato diferente, pero en tales
casos el examen constitucional de igualdad por el juez constitucional tiene que
ser más riguroso.
IGUALDAD-Imposibilidad de efectuar examen/COSA
JUZGADA RELATIVA
El cargo del
actor no está llamado a prosperar, por cuanto no es posible efectuar el examen
de igualdad, ya que el demandante se limitó a atacar un aspecto de una
prestación aislada, y no puede la Corte proceder a realizar oficiosamente un
estudio general de igualdad del sistema prestacional previsto por los dos
regímenes. Por tal razón, la norma será declarada exequible. Sin embargo, como
es posible que una acusación sistemática de distintas normas permita demostrar
que efectivamente existe una discriminación prestacional contra  los servidores
públicos, o que aparezcan otros motivos de inconstitucionalidad de la norma
acusada,  la Corte considera que en este caso resulta necesario limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, a fin de precisar que ésta es
relativa, por cuanto la norma es exequible pero únicamente por cuanto no
prospera el cargo del actor estudiado en la sentencia.
Referencia:
Expediente D-1686
Norma acusada:
Artículo 21 del Decreto 1045 de 1978
Actora: Martha Elena
Calderón Jaramillo.
Temas:
Compensación en
dinero de las vacaciones de trabajadores públicos y privados, y principio de
igualdad.
La protección del
trabajo en todas sus formas y la cláusula específica de igualdad en materia
laboral implican que la diferencia entre patronos público y privado no es en sí
misma un criterio relevante de diferenciación en relación con las prestaciones
debidas a los trabajadores.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Martha
Elena Calderón Jaramillo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demanda el artículo 21 del Decreto 1045 de 1978, la cual
fue radicada con el número D-1686. Cumplidos, como están, los trámites
previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte
a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo demandado.
Decreto número 1045 de 1978
(junio 7)
"Por el cual se fijan reglas generales
para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados
públicos y trabajadores oficiales del sector nacional
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5ª de
1978
DECRETA:
(...)
Artículo 21.  Del
reconocimiento de vacaciones no causadas en caso de retiro del servicio. Cuando
una persona cese en sus funciones faltándole treinta días o menos para cumplir
un año de servicio, tendrá derecho a que se le reconozcan y compensen en dinero
las correspondientes vacaciones como si hubiera trabajado un año completo.
III. LA DEMANDA.
Según criterio de la
actora, la norma acusada transgrede los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13º y 53 de
la Constitución, pues discrimina a los servidores públicos respecto de los
trabajadores particulares, habida cuenta de que “no hay justa causa para que la
ley diferencie entre seis meses para el empleado particular, y más de diez
meses para el servidor público, como requisito para tener derecho al
reconocimiento y pago de las vacaciones”.  Como consecuencia de ello, la
ciudadana afirma que la norma desconoce los principios mínimos que consagra el
artículo 53 de la Constitución.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
El ciudadano Antonio
Medina Romero, en representación del Departamento Administrativo de la Función
Pública, interviene en el proceso para impugnar la demanda. Según su criterio,
el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que regulan las
relaciones entre particulares y empleadores es diferente de las que reglamentan
las relaciones de los servidores públicos y el Estado. Por consiguiente,
resulta equivocado que se intente fusionar dos regímenes jurídicos disímiles,
en la medida en que no se puede tratar “igualitariamente a trabajadores y
funcionarios cuando los presupuestos y fines de unos y otros son distintos”.
Dicho de otro modo, el interviniente considera que la Constitución garantiza un
trato legal distinto en materia de prestaciones, como las vacaciones, a que
tienen derecho los trabajadores de diferentes status jurídicos.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor y
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada.  La
Vista Fiscal afirma que los servidores públicos cuentan con un régimen
prestacional especial que se explica por la naturaleza de la vinculación con el
Estado, pues la particularidad de la función y la responsabilidad que deben
desarrollar para satisfacer el interés general justifican el trato diferente.
Así mismo, el
Procurador considera que la desigualdad de remuneración es razonable, pues
obedece a la serie de condicionamientos que demanda la perspectiva
macroeconómica, presupuestal y fiscal del Estado. Por lo tanto, la esencia de
la regulación jurídica de empleados particulares y de servidores públicos en
materia de vacaciones debe operar de manera diferente, pues la propia
Constitución establece una distinción entre quienes laboran al servicio del
Estado y quienes no lo hacen. Esta diferencia, según la Vista Fiscal, no sólo
acarrea la creación de un régimen propio aplicable a las relaciones laborales
entre el Estado y sus agentes, sino que también se relaciona con la
responsabilidad que se deriva del ejercicio del cargo, la forma de vinculación
y la naturaleza de los fines superiores que caracterizan la función pública.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
ordinal 5º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de la norma demandada, ya que se trata de la
demanda de un ciudadano contra un artículo contenido en un decreto con fuerza
de ley.
Alcance de la
norma impugnada e integración de la proposición jurídica
2. La demanda se
refiere al tema de la compensación en dinero de las vacaciones en el sector
público y en el sector privado. Por ello la Corte considera que es necesario
comenzar por precisar brevemente el alcance de esta figura, a fin de entender
mejor el sentido de la disposición acusada y los argumentos expuestos por la
actora y por los intervinientes.
Las vacaciones
constituyen un derecho del que gozan todos los trabajadores, como quiera que el
reposo es una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado
renueve la fuerza y la dedicación para el desarrollo de sus actividades. Las
vacaciones no son entonces un sobre sueldo sino un derecho a un descanso
remunerado. Por ello, la compensación en dinero de las vacaciones está prohibida,
salvo en los casos taxativamente señalados en la ley, puesto que la finalidad
es que el trabajador efectivamente descanse. Una de las situaciones de
excepción es precisamente la consagrada por la norma demandada, pues en caso de
que los trabajadores se desvinculen del servicio, y no hayan gozado de su
derecho al descanso remunerado, pueden recibir una indemnización monetaria.
Como vemos, para
entender adecuadamente el sentido de la disposición acusada, es necesario
distinguir el momento en que se causan las vacaciones del momento en que el
trabajador efectivamente disfruta de ellas.  Así, la ley colombiana establece
que en general todo trabajador que hubiere prestado sus servicios a un patrono
durante un año tiene derecho a 15 días hábiles consecutivos de descanso
remunerado. Por consiguiente, una vez cumplido el año, se causan las vacaciones
y el trabajador  adquiere el derecho a ellas. Sin embargo, es posible que el
trabajador acumule las vacaciones, y por ende que la relación laboral termine
sin que el empleado haya realmente gozado de los descansos. Es en estos casos
en donde opera la compensación en dinero, pues el patrono debe pagar aquellas
vacaciones causadas pero que no fueron disfrutadas por el empleado. El problema
surge entonces con aquellos períodos que fueron laborados por el trabajador
pero que son inferiores a un año, pues en tal evento las vacaciones no han sido
todavía causadas.  En tales casos, existe una diferencia entre el régimen
establecido para los trabajadores particulares, que rigen su relación por el
Código Sustantivo del Trabajo, y los servidores públicos, esto es, empleados
públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. Los primeros tienen
derecho al pago proporcional de las vacaciones en caso de retiro, pues el artículo
189 del estatuto laboral dispone que si el contrato de trabajo termina “sin que
el trabajador hubiere disfrutado de vacaciones, la compensación de éstas en
dinero procederá por año cumplido de servicio y proporcionalmente por fracción
de año, siempre y cuando ésta exceda de seis (6) meses". Por su parte, tal
y como lo expresa el literal b) del artículo 20 del Decreto 1048 de 1978, los
trabajadores al servicio del Estado tienen derecho a la compensación en dinero
de las vacaciones efectivamente causadas, pues esa disposición establece que el
pago opera "cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado
definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas
hasta entonces".   Sin embargo, desde 1969 existen normas que hacen más
flexible la regla general, y que favorecen al trabajador del Estado, pues el
literal c) del artículo 47 del Decreto 1848 de 1969 preceptuaba que la
compensación en dinero operaba también cuando el retiro se causaba antes de 15
días para cumplir el año completo. Esta norma fue derogada por el artículo 21
del Decreto Ley 1048 de 1978, que es precisamente la norma demandada en el
presente caso, el cual otorga un "término de gracia" de un mes, como
quiera que dispone que, en caso de desvinculación del servicio, el empleado que
hubiere laborado 11 meses tendrá derecho al pago de la totalidad de las
vacaciones correspondientes a un año.
3- Como vemos,
conforme a la ley, el servidor del Estado no tiene derecho a la compensación en
dinero de las vacaciones sino cuando ha laborado 11 meses del año en que no ha
gozado de los respectivos descansos remunerados, mientras que los trabajadores
privados pueden efectuar esa compensación a partir de los seis meses, en forma
proporcional al tiempo laborado.  Esto significa que un empleado particular que
haya trabajado veinte meses y se retire tiene derecho  a veinticinco días de
salario como compensación monetaria, pues recibiría quince por el primer año y
diez por los ochos meses del segundo año, mientras que en la misma hipótesis un
empleado público sólo obtendría quince días de salario por tal concepto. Es
precisamente este punto el que la actora cuestiona. Según su criterio, esta
diferencia de trato es discriminatoria, toda vez que no se justifica
constitucionalmente. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal
consideran que la norma demandada tan sólo distingue ciertos derechos
económicos para servidores públicos, lo cual no constituye una discriminación,
como quiera que es una diferencia razonable y necesaria, que se justifica por
la especial naturaleza de la vinculación con el Estado, cuya particularidad se
origina en el tipo de función que ahí se desarrolla y en la responsabilidad
derivada de la ejecución de los fines públicos. Como vemos, el problema material
a ser resuelto en esta sentencia es si esa diferencia de trato se justifica
constitucionalmente o, por el contrario, es una discriminación contraria al
principio de igualdad (CP art. 13).
Un asunto
procesal previo: ¿hubo demanda en debida forma?
4- Con todo, algunos
podrían objetar que en el presente caso no procede un pronunciamiento de fondo
de la Corte, pues el actor no atacó todos los artículos que establecen la
diferencia de trato entre el sector público y privado en materia de
compensación monetaria de las vacaciones, ya que se limitó a demandar el
artículo 21 del Decreto 1045 de 1978. Sin embargo, la diferencia de trato no
existe en esa norma en sí misma considerada, sino que surge de su comparación
con los artículos que regulan el mismo fenómeno en el estatuto laboral. Habría
pues ineptitud sustancial de la demanda por ausencia de proposición jurídica
completa
La Corte no comparte
este criterio. Así, en reciente decisión esta Corporación tuvo la oportunidad
de señalar que el ciudadano que demande una norma legal tiene una "carga
mínima”, que consiste en sustentar “de manera específica el concepto de la
violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia"[1], y que por tanto se
requiere "la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y
discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto".
Sin  embargo, esa exigencia no implica formalizar a tal punto el juicio
constitucional que se exija al ciudadano pericias jurídicas propias de los
abogados, pues se estaría desconociendo el carácter público de estas demandas.
Por consiguiente, la informalidad y la relativa flexibilidad de los requisitos
para formular una demanda de inexequibilidad, propios del control
constitucional ciudadano, permiten la presentación de peticiones, sin técnicas
o requisitos jurídicamente especiales, siempre y cuando el actor formule una
acusación capaz de constituir una premisa suficientemente autónoma para
producir una decisión de fondo. Por ello esta Corporación ha señalado que la
proposición jurídica se entiende integrada en debida forma siempre y cuando “lo
que se demande tenga autonomía y suficiencia, en forma que permita que se
produzca un pronunciamiento de fondo”[2].
Por ende, sería una carga excesiva para un ciudadano, lego en derecho, exigirle
que señale con precisión todas las normas relevantes sobre un tema. Para que el
cargo se encuentre adecuadamente formulado, basta entonces que el ciudadano
señale la norma relevante y, si es el caso, la Corte podrá dar aplicación al
artículo 6º del decreto 2067 de 1991, e integrará la correspondiente unidad
normativa a fin de “que el  fallo en si mismo no sea inocuo”. Por ello la Corte
había distinguido con claridad “el caso de la demanda inepta, por falta de
proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e
incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que
el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero
no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite
inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte”[3], eventos en los cuáles,
de ser necesario, corresponde al juez constitucional efectuar la unidad
normativa.
Ahora bien, en el
presente proceso, la norma acusada, al ser interpretada en consonancia con las
disposiciones pertinentes del estatuto del trabajo, tal y como lo hace la
actora, establece un trato jurídico especial para la compensación en dinero de
las vacaciones de los empleados del sector público, que es el aspecto que se
considera discriminatorio en la demanda. Por lo tanto, la Corte considera que
la actora formula un cargo concreto contra el artículo 21 del Decreto 1048 de
1978, pues permite estudiar si la diferencia de beneficios económicos entre
trabajadores que rigen su relación por el Código Sustantivo del Trabajo y los
servidores del Estado es razonable y objetiva, o por el contrario vulnera los
artículos 13 y 53 constitucionales que establecen la igualdad de los
trabajadores ante la ley. En consecuencia, la Corte entra a estudiar el fondo
de la acusación.
La protección del
trabajo en todas sus formas y la cláusula específica de igualdad en materia
laboral implican que la diferencia entre patronos público y privado no es en sí
misma un criterio relevante de diferenciación en relación con las prestaciones
debidas a los trabajadores
5- En reiterada
jurisprudencia, esta Corporación ha manifestado que el juicio correcto de la
igualdad debe partir de dos supuestos susceptibles de comparación. En otras
palabras, el aplicador jurídico debe estudiar si los supuestos fácticos
presentan equivalencia funcional y material, pues sólo existiendo una
regulación diversa de situaciones iguales podríamos hablar de violación a la
igualdad. Un interrogante obvio surge: ¿es igual la situación de un servidor
del Estado y de un trabajador particular en relación con el fenómeno de la
compensación en dinero de las vacaciones?
Como respuesta a los
anteriores interrogantes existen dos interpretaciones posibles. De un lado, se
encuentra el argumento implícito en la demanda, según el cual el principio de
igualdad impone idéntico trato salarial y prestacional a los trabajadores que
desempeñan cargos funcional y materialmente iguales. Por lo tanto, si el tiempo
transcurrido de trabajo es el aspecto que condiciona el surgimiento del derecho
a la compensación en dinero de las vacaciones, entonces el criterio relevante
de comparación en este caso es el tiempo de servicio efectivamente laborado
durante el período para acceder a las vacaciones, pues se trata de un criterio
objetivo que sustenta la diferencia de trato. Por ende, la norma acusada viola
la igualdad, pues discrimina a los servidores públicos.
De otro
lado, la segunda hermenéutica, que es la adoptada por los intervinientes y por
la Vista Fiscal, sostiene que la diferencia de trato es válida pues no estamos
en frente de situaciones iguales, debido a la diferente naturaleza del vínculo
laboral. Así, los trabajadores particulares gozan de un nexo laboral mientras
que los servidores públicos pueden vincularse a través de dos formas: los
trabajadores oficiales por medio de contrato y los empleados públicos por una
relación estatutaria. Así mismo, esta argumentación considera que la tesis que
favorece la inconstitucionalidad excluye el análisis de otros elementos
determinantes en la relación laboral, como son la disponibilidad presupuestal y
la especificidad de la función pública (C.P. arts. 125 ss y 209), los cuales se
constituyen en aspectos relevantes constitucionalmente, pues resulta indudable
la diferencia constitucional de la naturaleza jurídica del régimen de la
función pública y del régimen privado laboral.  Por consiguiente, de acuerdo
con esta interpretación, la tesis de la actora debería desecharse porque no se
está en presencia de dos situaciones iguales que sean susceptibles de
comparación, como quiera que los individuos se encuentran en distintos
parámetros que no permiten su equiparación. Por lo tanto, a juicio de los
intervinientes, la norma impugnada sería exequible.
6- Como vemos, el
primer interrogante a ser resuelto es cuál es el criterio relevante para
analizar qué es igual y qué es desigual en este caso, esto es, debe la Corte
proceder a determinar el adecuado término de referencia o tertium
comparationis, a fin de poder analizar si estamos en frente de situaciones
iguales. Esto es necesario por cuanto, a nivel fáctico, todas las personas y
todas las situaciones son siempre iguales en determinados aspectos y diferentes
con respecto a otros criterios. Por ello el juicio de igualdad es siempre
relacional y supone componentes normativos, pues implica establecer la relevancia
de un criterio de comparación o patrón valorativo. Así, dos situaciones pueden
ser fácticamente iguales con respecto a un cierto criterio, sin que ello
signifique que deban ser tratadas jurídicamente de la misma forma. Igualmente,
dos situaciones pueden ser diversas con respecto a otro criterio, y no por ello
deben obligatoriamente ser reguladas en forma distinta. Como bien lo señala
Robert  Alexy,  la "igualdad fáctica parcial es conciliable con un
tratamiento desigual y la desigualdad fáctica parcial, con un tratamiento
igual. El hecho de que A sea un marinero al igual que B no excluye la
posibilidad de que A sea castigado por hurto pero no B. Que A sea un marinero y
B un empleado de banco no excluye que ambos sean castigados por hurto.[4]"
En tales
circunstancias, uno de los grandes problemas del juicio de igualdad es la
determinación del patrón o criterio que permita juzgar si dos personas o
situaciones son diversas o idénticas desde un punto de vista que sea
jurídicamente relevante. Y en general se entiende que el criterio relevante o tertium
comparationis tiene que ver con la finalidad misma de la norma que
establece la diferencia de trato, esto es, a partir del objetivo perseguido por
la disposición se puede determinar un criterio para saber si las situaciones
son o no iguales. En efecto, utilizando el anterior ejemplo, si la finalidad de
la ley penal es sancionar los hechos punibles, entonces es perfectamente válido
que se sancione a aquel marinero  que hurtó, pero no al otro marinero, por
cuanto éste no cometió el delito. Ser o no marinero no es relevante en este
caso. Por el contrario, si se trata de regular el oficio de marinero, este
criterio puede adquirir relevancia.
7- Así las cosas, la
Corte considera que en principio no es relevante la naturaleza jurídica o
privada del patrono para la regulación de la compensación monetaria de las
vacaciones, por las siguientes dos razones:
En primer término,
la Constitución señala con claridad que todas las formas de trabajo gozan de la
especial protección del Estado (CP art. 25), por lo cual no es en principio
válido debilitar el amparo a una forma de trabajo únicamente debido a
determinadas calidades  jurídicas del patrono. De otro lado, y directamente
ligado a lo anterior, la Constitución consagra una cláusula específica de
igualdad en materia laboral. En efecto, las relaciones de trabajo no sólo están
sometidas al principio general de igualdad del artículo 13 superior sino que el
artículo 53 confiere aún más fuerza a este mandato en este ámbito, pues ordena
la “igualdad de oportunidades” para todos los trabajadores y establece la regla
de “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo” (C.P. art. 53), esto es lo que la ley y la doctrina laboral han
determinado como el principio de “igual trabajo igual salario”. Resulta
entonces claro que los trabajadores, independientemente de las circunstancias
particulares de su empleador, gozan de plenas garantías constitucionales y de
la especial protección del Estado (CP arts 25 y 53), lo cual permite excluir el
trato diferente que se justifica única y exclusivamente en el status
jurídico de los patronos. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
En tratándose del
trabajo, el artículo 53 se refiere a una de las aplicaciones concretas del
artículo 13: la  igualdad de oportunidades para los trabajadores. Esta
igualdad implica que el trabajador, en lo relativo a su retribución, depende de
sus habilidades y de la labor que desempeña, y no de las condiciones o
circunstancias de su patrono. Este es el fundamento de una de las máximas del
derecho laboral: a trabajo igual, salario igual.
En conclusión, la
Constitución no autoriza el que la condición o las circunstancias particulares
del patrono se conviertan en factores de tratos desiguales, en perjuicio de los
trabajadores[5].
En síntesis, la
protección del trabajo en todas sus formas y la cláusula específica de igualdad
en materia laboral (CP arts 25 y 53) implican que la diferencia entre patronos
público y privado no es en sí misma un criterio relevante de diferenciación en
relación con las prestaciones debidas a los trabajadores. Por ello la Corte
considera que en principio  no es admisible que la ley establezca diferencias
de beneficios jurídicos entre los trabajadores exclusivamente por la distinta
naturaleza de los patronos. Así, en varias ocasiones, esta Corporación ha
realizado juicios de igualdad entre trabajadores de los regímenes privado y
público, como quiera que se considera que la naturaleza jurídica del empleador
no excluye prima facie la comparación entre los trabajadores al servicio
del Estado y los particulares, y por ende son dos aspectos susceptibles de
comparación[6].
Así, a guisa de ejemplo, se puede consultar la sentencia C-252 de 1995[7] en donde se declaró
inexequible una norma que establecía la diferencia de trato para los docentes
públicos y privados; las sentencias C-461 de 1995[8], C-308 de 1995[9] y C-046 de 1996[10] que juzgaron que la
calidad de pensionado, el mínimo salarial y el régimen de riesgos
profesionales, no se derivan del status jurídico del trabajador sino de
las condiciones y requisitos especiales para adquirir los derechos.
En
síntesis, la interpretación que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
realizado en relación el principio de igualdad de los trabajadores en la
aplicación y configuración de la ley, parte de la base de que si bien la
existencia de dos regímenes jurídicos es una opción constitucional válida para
el Legislador, aquella no significa que la naturaleza jurídica del empleador
justifique en sí misma la diferencia de trato entre los trabajadores de los dos
regímenes jurídicos. Sin embargo, lo anterior no significa un mandato de
parificación y de igualitarismo, pues en determinados casos esa diferencia de
patrono puede constituir una justificación relevante para una trato diferente,
pero en tales casos el examen constitucional de igualdad por el juez
constitucional tiene que ser más riguroso.
Improcedencia
del cargo del actor por la imposibilidad de comparar prestaciones aisladas.
8- Por lo tanto, la
Corte concluye que en principio la actora tiene razón en que la diferencia
entre patrono público y privado no justifica en sí misma que se establezca una
diversidad de trato en materia de compensación de vacaciones entre distintos
trabajadores, pues el criterio relevante es el tiempo trabajado sin que el
empleado haya gozado del descanso remunerado. Con todo, esta Corporación
considera que el cargo del actor no está llamado a prosperar, por cuanto
resulta imposible comparar prestaciones aisladas, como las vacaciones y su
compensación, pues éstas hacen parte de un régimen prestacional general, que es
parcialmente diferente entre servidores públicos y trabajadores privados. Ahora
bien, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso
que el otro, pero en otros puntos puede suceder los contrario, por lo cual no
es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos
regímenes prestacionales, ya que la desventaja que se pueda constatar en un
aspecto puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras dimensiones.
Es más, incluso en relación con una misma prestación, es posible que uno de los
regímenes sea al mismo tiempo más benéfico y más perjudicial para el trabajador
que el otro régimen. Esto sucede precisamente en el presente caso, pues si bien
la norma acusada es menos beneficiosa para los servidores públicos en ciertos
aspectos, pues por ejemplo un empleado público que se retire a los veintidós
meses no recibe ninguna compensación por las vacaciones no causadas del segundo
año, por el contrario la norma los favorece en otros puntos. En efecto,  al
llegar a los veintitrés meses, la situación del servidor público es mejor pues
tiene derecho a que se le reconozcan y compensen en dinero las correspondientes
vacaciones del segundo año, como si hubiera trabajado un período completo,
mientras que el trabajador privado recibe para ese año una suma proporcional a
los once meses.
Así las cosas, la
Corte concluye que el cargo del actor no está llamado a prosperar, por cuanto
no es posible efectuar el examen de igualdad, ya que el demandante se limitó a
atacar un aspecto de una prestación aislada, y no puede la Corte proceder a
realizar oficiosamente un estudio general de igualdad del sistema prestacional
previsto por los dos regímenes. Por tal razón, la norma será declarada
exequible. Sin embargo, como es posible que una acusación sistemática de
distintas normas permita demostrar que efectivamente existe una discriminación
prestacional contra  los servidores públicos, o que aparezcan otros motivos de
inconstitucionalidad de la norma acusada,  la Corte considera que en este caso
resulta necesario limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional[11], a fin de precisar que
ésta es relativa, por cuanto la norma es exequible pero únicamente por cuanto
no prospera el cargo del actor estudiado en la sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 21 del Decreto 1045 de 1978, pero únicamente por cuanto no prospera
el cargo del actor estudiado en la sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                    EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                       JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA          Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento jurídico No. 3
[2] Sentencia C-397 de 1994. MP Hernando Herrera Vergara.
Consideración de la Corte No 2.
[3] Sentencia C-320 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 4.
[4]Robert Alexy. Teoría de los derechos fundamentales.  Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p 387.
[5] Puede verse la sentencia C-051 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
Consideración de la Corte No 4.
[6] Sobre el punto también puede consultarse la sentencia C-059 de
1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico No. 4
[7] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico No. 8.1.
[8] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico No. 4
[9] M.P. Antonio Barrera Carbonell. Fundamento jurídico No. 2.3.
[10] M.P. Carlos Gaviria Díaz. Fundamento jurídico No. 1.
[11]Sobre cosa juzgada relativa, ver, entre otras, C-527/94, C-055/94
y C-318 de 1995.