C-077-99
Sentencia C-077/99
Sentencia C-077/99
LEY DEL FOTOGRAFO
Y CAMAROGRAFO-Inexequibilidad/TARJETA
DE FOTOGRAFO/TARJETA DE CAMAROGRAFO
La Corte no
encuentra justificada y razonable constitucionalmente la necesidad de que los
conocimientos y técnicas referidos para habilitar a una persona como fotógrafo
o camarógrafo sólo puedan adquirirse como resultado de una formación
universitaria, cuando la realidad  demuestra que grandes expertos de reconocida
autoridad y amplia trayectoria en esta actividad se han formado al amparo de su
propia capacidad y experiencia y con la orientación pragmática de los expertos
en estos menesteres. Tampoco encuentra la Corte una justificación plausible del
condicionamiento legal anotado como medio para reducir o evitar el riesgo
social que pudiera constituir el ejercicio de la fotografía y la camarografía
sin una validación, pues, en qué consistiría el riesgo a que podía verse
expuesta la sociedad o una parte de ella, con la actividad de un fotógrafo o
camarógrafo que ejerce sin título de técnico o tecnólogo en fotografía o
camarografía? No se descarta que el ejercicio desviado, perverso o negligente
de la referida actividad puede eventualmente afectar derechos fundamentales de
otras personas; pero ello no se conjura con la limitación discrecional y hasta
límites irrazonables del derecho a ejercer el mencionado oficio, pues la
Constitución sólo admite restricciones cuando hay de por medio un riesgo
social, aparte de que existen en el ordenamiento jurídico instrumentos
efectivos de garantía que apuntan a la debida protección de los referidos
derechos fundamentales. Considera la Corte que la normatividad contenida en la
ley acusada es violatoria de las normas constitucionales que antes se han
reseñado. Por consiguiente, será declara inexequible en su totalidad dada su
unidad temática.
LIBERTAD DE
PROFESION U OFICIO-Facultad
del legislador para exigir título académico
Para la Corte no
existe una justificación razonable de la limitación impuesta por la ley
acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotografía
y camarografía representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado
mediante la exigencia de título académico. En estas circunstancias, se
evidencia una clara desproporción entre la medida restrictiva y el fin que
persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la
misión que le asigna el art. 26 de la Constitución de proteger el interés
general en cuanto a la eliminación de los riesgos sociales que implica el
ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las
preocupaciones reguladoras, sino que, además de limitar, sin razón, la libertad
de ejercicio profesional de una ocupación, afecta consecuentemente otros
principios y derechos fundamentales como el de la dignidad humana, el  libre
desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto este último, es evidente
que la vigencia de la regulación legal acusada restringe el ejercicio del
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Referencia:
Expediente D-2110
Demanda De
Inconstitucionalidad Contra Los Artículos 1, 2, 3, 4, 6 Literal E), 7 Y 8 De La
Ley 20 De 1991.
Actor: Efraín García
Torres
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., febrero diez y
siete (17) mil novecientos noventa y nueve  (1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir en sentencia de mérito sobre
la demanda presentada por el ciudadano Efraín García Torres contra la ley 20 de
1991, o en su defecto contra sus artículos 1, 2, 3, 4, 6 literal e), 7 y 8.
La Corte afirma su competencia para decidir
en el presente asunto, en virtud de las atribuciones que le otorga el artículo
241-5 de la Constitución.
II.     TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación el texto de
las normas acusadas:
LEY 20 DE 1991
(febrero 20)
Por medio de la cual se reglamenta el
ejercicio de la actividad técnica o la profesional tecnológica especializada de
la fotografía y camarografía y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1.
Reconózcase y en tal virtud legalízase el ejercicio de la actividad técnica y
la profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografía en
Colombia como una modalidad de Educación Superior de conformidad con lo
previsto en el artículo 25 del Decreto-ley 80 de 1980.
Artículo 2. Otórgase
el título de técnico en la actividad tecnológica o de tecnólogo en el ejercicio
de la profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografía a
toda persona que cumpla con uno de los requisitos establecidos en el artículo 3
de la presente Ley.
Artículo 3. Para
el ejercicio de la actividad de técnico o tecnólogo especializado de la
fotografía o camarografía en el territorio nacional se deberán llenar uno de
los siguientes requisitos:
a) Poseer título
de técnico o tecnólogo especializado en los términos señalados por los
artículos 26, 27 y 28 del Decreto-ley 80 de 1980, expedido por una institución
de educación post-secundaria, debidamente aprobado por el ICFES;
b) Demostrar en
los términos previsto en esta Ley haber ejercido en forma continua la profesión
de fotógrafo o camarógrafo durante un lapso no inferior a cinco años,
retroactivos a la vigencia de esta Ley y aprobado el interesado exámenes de
cultura general y conocimientos fotográficos y camarográficos, según
reglamentación que exige el ICFES, en coordinación con el Consejo Nacional de
la Fotografía y Camarografía.
c) Los egresados
de Institución Superior de otros países con los cuales existan convenios de
convalidación de títulos y cuyos estudios hayan sido aprobados por el ICFES.
Parágrafo 1o. En
cualquiera de las situaciones establecidas en este artículo, el aspirante debe
inscribirse y obtener del Consejo Nacional de la Fotografía y Camarografía la
matrícula respectiva que le permitirá ejercer la actividad técnica o la
profesión tecnológica especializada.
Parágrafo 2o. Los
aspirantes a obtener la matrícula de técnico o tecnólogo especializado en
fotografía y camarografía que reúnan los requisitos establecidos en el literal
b) de este artículo, deberán tramitar ante el Consejo Profesional la respectiva
solicitud dentro de los cuatro años siguientes a la expedición de esta Ley.
Artículo 4. El
Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con el Consejo Nacional de
Fotografía y Camarografía reglamentará el procedimiento para comprobar el lleno
de los requisitos exigidos en el literal b) del artículo 3o. de la presente Ley
y el trámite en la expedición de la respectiva tarjeta.
Artículo 5.
Créase el Consejo Profesional Nacional de la Fotografía y Camarografía
integrado de la siguiente manera:
a) El Ministro de
Educación Nacional o su delegado;
b) Un
representante de la Federación Colombiana de Fotógrafos Profesionales,
Camarágrafos y Afines;
c) Un
representante de la Asociación Sindical de Fotógrafos y Camarágrafos con mayor
número de afiliados debidamente reconocida por el Ministerio de Trabajo, que no
esté afiliada a la Federación;
d) Un
representante de las Instituciones Tecnológicas con programas de estudio en
fotografía y camarografía elegido por ellas.
Artículo 6. Son
atribuciones del Comité Nacional de Fotografía y Camarografía las siguientes:
a)Clasificar,
según su especialización, a los profesionales de la fotografía y camarografía.
b) Organizar,
conservar y actualizar periódicamente el registro legal de estos profesionales;
c) Expedir el
Código de Etica Profesional y establecer las sanciones en caso de su violación.
d) Asesorar a las
instituciones de educación superior que tengan programas de estudio de esta
modalidad y al ICFES;
e) Expedir las
tarjetas profesionales
Artículo 7. Quien
ejerza profesionalmente, ya sea independientemente, vinculado a una
organización gremial sindical, la profesión de fotógrafo o camarógrafo sin
haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente, estará sujeto a las
sanciones establecidas en el Código de Etica Profesional.
Parágrafo. Fíjase
como término para la aplicación de este artículo un lapso de cuatro (4) años,
contados con posterioridad a la fecha de expedición de la presente Ley.
Artículo 8. El
Comité Nacional del Fotógrafo y Camarógrafo conocerá en primera instancia de
las quejas por el ejercicio ilegal de la profesión y sus decisiones se
absolverán mediante resolución motivada, contra la cual procederá el recurso de
reposición interpuesto dentro de los tres días siguientes a la fecha de
notificación.
Artículo 9. Todo
fotógrafo o camarógrafo profesional o la entidad a la cual este vinculado
permanentemente será reconocido como propietario del negativo original,
fotografía, transparencia y película cinematográfica que haya tomado y en tal
razón se le reconocerán sus derechos de autor, según la ley 23 de 1982 y demás
normas sobre la materia que rige en la legislación colombiana, para efectos
posteriores de publicación o reproducción, salvo el motivo original para el que
fueron tomadas.
Artículo 10. El
rubro de los derechos de autor será independiente de las sumas cobradas por
concepto de las fotografías, filmaciones realizadas por estos profesionales.
Complementando la
anterior disposición, no se permitirá la publicación o reproducción total o
parcial de fotografías o cintas cinematográgráficas con fines comerciales sin
pagar previamente los derechos de autor y acreditar debidamente el nombre del
fotógrafo o camarógrafo profesional o de la entidad correspondiente.
Artículo 11.
Señálese como Día Nacional del Fotógrafo Profesional Colombiano, el día en que
esta ley sea aprobada por el Congreso de la República. Será función del Consejo
Nacional del Fotógrafo y Camarógrafo Profesional, organizar anualmente la
celebración de tal fecha.
Artículo 12. Será
función del Consejo Nacional del Fotógrafo y Camarógrafo Profesional Colombiano
organizar la reglamentación y la afiliación del fotógrafo y del camarógrafo
profesional al Instituto de Seguros Sociales (ISS).
Artículo 13. Esta
ley rige desde su sanción y promulgación.
III. LA DEMANDA.
El demandante solicita la declaración de
inexequibilidad de la totalidad de la Ley 20 de 1991, o en su defecto, sus
artículos 1, 2, 3, 4, 6 literal e), 7 y 8, por considerar que sus respectivas
disposiciones violan los artículos 1, 2, 5, 13, 15, 16, 20, 25, 26, 27, 53, 67,
70, 71, 84, 85, 95-8, 189-11 y 333 de la Constitución, con fundamento en las
siguientes razones:
La ley demandada contiene un "defecto
técnico formal constitucional" al reglamentar, según se advierte en su
encabezamiento, el ejercicio de la actividad técnica o la profesión tecnológica
especializada de la fotografía y camarografía, cuando el ejercicio de la
potestad reglamentaria sólo le corresponde al Presidente de la República. El
legislador debió manifestar únicamente su intensión de legislar sobre las
profesiones y fotografía y camarografía y dejar su reglamentación al Presidente
de la República.
El artículo 1o. de la ley está viciado por
desconocer la primera parte del art. 26 superior que consagra la facultad de
toda persona para escoger profesión u oficio.
No es acertado legalizar el ejercicio de la
fotografía y camarografía como modalidad de estudios de educación superior,
pues "la calidad de fotógrafo o camarógrafo profesional no la da un título
académico, además porque no existen academias de estas profesiones, ni un
reconocimiento legal, ni una inscripción, ni un registro, ni una matrícula, ni
tampoco una tarjeta profesional, sino los resultados, puesto que aun
poseyéndose conocimientos generales y técnicos la obra definitiva puede ser
pésima, por consiguiente, reconocer un técnico de la actividad o profesión
especializada de la camarografía o fotografía no es reconocer un fotógrafo o camarógrafo
...".
- Los artículos 2, 3, 4 y 6 lit. e) que
regulan el ejercicio de la profesión y establecen los organismos de control son
inconstitucionales, porque exigen un título que no es suficiente para ejercer
la profesión ni necesario y convierten su acreditación, su inscripción, la
obtención de matrícula y de la correspondiente tarjeta profesional en requisito
para ejercerla, desconociéndose de este modo el artículo 26 de la Constitución,
particularmente el segmento en donde se dispone que "las ocupaciones,
artes u oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquéllos que impliquen un riesgo social".
Con apoyo en la sentencia C-087/98 de la
Corte Constitucional, concluye:
"Finalmente
quiero agregar que exigir una tarjeta profesional de fotógrafo o camarógrafo es
como exigírsela a un pintor, escultor, músico, cantor, escritor o poeta, cosa
traída de los cabellos  y además,  si una fotografía o cinta es buena o mala,
la responsabilidad por un daño eventual no trasciende a la sociedad ni aún en
el caso de los camarógrafos de informativos que registren un hecho social  pues
la calidad no influye en el contenido".
- Los artículos 7 y 8 son
inconstitucionales puesto que al prever el legislador sanciones contra la ética
y el ejercicio legal de la profesión por carencia de inscripción, matrícula y
tarjeta profesional, se viola "la dignidad humana, esto es, lo que un
hombre se merece como persona, es decir, su derecho a la honra, buen nombre profesional,
libertad de escoger profesión y oficio, libertad de aprendizaje e
investigación, libertad de educación para el acceso y mejoramiento de la
ciencia, técnica y demás bienes y valores de la cultura, el ejercicio de la
libre empresa y de la iniciativa privada", esto último, porque además de
sus calidades técnicas, artísticas y científicas las empresas de fotografía
tradicionalmente han sido consideradas por el legislador colombiano como
comerciales.
IV. INTERVENCIONES.
1.      Intervención del ciudadano Hernando Oliveros Gómez.
El ciudadano Hernando Oliveros Gómez,
fotógrafo profesional, con larga experiencia, intervino en el proceso para
expresar lo que en su sentir son inconsistencias e inconveniencias de la ley
demandada. Sobre el particular señaló:
Inicialmente se pensó que una regulación
como la contenida en la ley demandada llenaba gran cantidad de expectativas,
pues al convertir a los practicantes de la fotografía y la camarografía en
profesionales con tarjetas se mejoraría su condición social al permitirles
ingresar en un medio en el cual sólo podrían tener acceso los mejores y de este
modo gozar de una serie de prerrogativas, entre otras, las contrataciones con
el Estado.
Sin embargo, expedida la ley salieron a
flote sus deficiencias. En efecto:
a) Se creó el Consejo Nacional de la
Fotografía y Camarografía, que prácticamente sólo exigía calidades a uno de sus
miembros, el Ministro de Educación o su delegado, a los restantes no se le
exigió calidad alguna; ello explica la cantidad de desaciertos del mencionado
Consejo.
b) No pudieron obtener la tarjeta
profesional los maestros del ramo; en cambio si la recibieron personas sin
ningún mérito para ello.
c) Se aspiraba a que las autoridades le
dieran cierto crédito al fotógrafo portador de la tarjeta, pero se ha podido
establecer que da lo mismo poseerla o no, "porque las autoridades
militares y policivas atropellan a quien tiene la tarjeta o al que no la
tiene".
d) La ley fue incompleta porque no
diferencia entre fotógrafo social, reportero gráfico, judicial, industrial,
comercial, científico, el retratista de estudios o galerías, el naturalista, el
editorialista, etc.
"En resumen parece que la ley tuvo una
característica clasista y se limitó a considerar el reportero gráfico, dejando
de lado las otras ramas de la fotografía, o sea, esta ley no cumple con ser
general, porque en su preparación y estudio, no fueron consultados expertos de
las diferentes ramas".
2.      Intervención del Círculo Colombiano de Reporteros Gráficos.
El Círculo Colombiano de Reporteros
Gráficos, invitado para exponer su criterio en relación con la mencionada
demanda, intervino en el proceso a través de su Presidente, Guillermo Aya S.,
quien en un brevísimo escrito consideró que la ley 20 de 1991 debe ser
declarada inexequible por ser incompleta, discriminatoria, utópica, y porque no
llena las aspiraciones del gremio y limita el desarrollo personal y profesional
de los miembros de éste.
3.      Intervención del Ministerio de Educación.
Por conducto de apoderado intervino el
Ministerio de Educación Nacional, para defender la constitucionalidad de la ley
acusada. Por ser extemporánea dicha intervención no será tenida en cuenta.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación rindió
el correspondiente concepto y solicitó a la Corte declarar inexequible la ley
20 de 1991, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Es equivocado el cargo formulado por el
actor, con el argumento de que al "reglamentar" el legislador la
profesión de fotógrafo y camarógrafo, usurpó la potestad del Presidente de la
República a quien la Constitución le asigna dicha facultad, según los términos
del art. 189-11 de la Constitución. En efecto, "....cuando la ley
reglamenta una actividad señala las reglas generales y abstractas a las que se
deben ceñir sus destinatarios, de conformidad con la competencia asignada al
Congreso por la norma superior, sin que el uso de este término signifique la
intromisión del Legislador en la órbita de las competencias radicadas en cabeza
de las autoridades administrativas".
La ley demandada debe ser declarada
inexequible, porque las disposiciones en ella contenidas "antes que
favorecer las actividades de la fotografía y de la camarografía, a través de la
promoción de quienes a ellas se dedican, facilitando los medios técnicos,
académicos y la infraestructura para su creación, propiciando la conservación
del material fotográfico de interés general, están encaminadas a la protección
de un grupo de personas que realicen estudios en estas áreas, a costa de
quienes, a pesar de no tener títulos académicos, cuentan con el saber, la
aptitud y la experiencia necesarios para desempeñarse en forma idónea en tales
actividades".
No resulta razonable ni proporcional el
alcance de las normas con el fin que se propone, que no es otro que el de
"proteger laboralmente a un grupo determinado de personas que adelantaron
estudios de fotografía o camarografía", en perjuicio de quienes han
desempeñado por tantos años el oficio con idoneidad y suficiente solvencia, así
no hayan adelantado estudios en dichas áreas, "ya que de esta manera se
atenta contra sus derechos fundamentales al trabajo, al libre desarrollo de la
personalidad, a escoger libremente profesión u oficio y a la libre expresión
artística".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1. Cuestión preliminar.
Es de observar que la demanda fue admitida
sólo con respecto a los artículos 1, 2, 3, 4, 6, literal e), 7 y 8 de la ley 20
de 1991. No obstante, dada la unidad inescindible que presentan las diferentes
disposiciones de dicha ley, la Corte considera necesario hacer un estudio
integral de las mismas y pronunciarse en relación con todas ellas.
2.
El problema jurídico planteado.
Conforme a los cargos formulados en la
demanda, las intervenciones relacionadas anteriormente y el concepto del señor
Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar, si la
competencia para reglamentar, las profesiones, ocupaciones, artes y oficios
corresponde al legislador o al Presidente de la República en ejercicio de la
potestad reglamentaria. Además, bajo el supuesto de admitir la atribución del
legislador en esta materia, si éste puede exigir formación académica y título
de idoneidad para el ejercicio de la fotografía y la camarografía, o si por el
contrario, se trata de una ocupación, arte u oficio que no requiere formación
académica y su ejercicio, por lo mismo, es libre, por no implicar un riesgo
social.
3. La solución al problema planteado.
3.1. En primer término, debe la Corte
adelantar el examen del cargo que formula el demandante, en el sentido de que
la ley es inconstitucional, en virtud de que las regulaciones en ella
contenidas corresponden a la potestad reglamentaria, propia del Presidente de
la República, conforme al artículo 189-11 de la Constitución.
Anota la Corte que el actor confunde la
potestad reglamentaria del Presidente de la República con la regulación o
reglamentación de una actividad o ejercicio de un derecho, como el consagrado
en el art. 26 de la Constitución, que es potestativa del Congreso.
3.2. La jurisprudencia de esta Corporación[1] se ha orientado en el
sentido de que el derecho reconocido por el art. 26 de la Constitución,
constituye una modalidad de la libertad, que implica no sólo la facultad o la
opción libre que tiene toda persona para escoger la profesión u oficio que
considere mas conveniente, según sus aptitudes, capacidades, destrezas y
preferencias o gustos, acorde con sus posibilidades socioeconómicas, sino el
derecho al ejercicio de una actividad laboral concreta, independiente o
subordinada, acorde con la naturaleza de la profesión o del oficio escogidos.
Se diferencia asi claramente una esfera de
libertad del individuo, conforme a la cual le corresponde autónomamente elegir
la profesión o el oficio lícitos, sin la interferencia de las autoridades del
Estado ni de terceros, del ejercicio concreto de la actividad que corresponde a
la profesión o al oficio escogidos, el cual puede ser objeto de la imposición
de ciertas restricciones o cargas por las autoridades, según lo demande el
respeto por los derechos de los demás y el interés público o social[2]. Es decir, que a
diferencia del derecho a elegir profesión u oficio, que determina la materia
del trabajo o de la ocupación, el desarrollo o ejercicio de aquéllas se
encuentra expresamente condicionada; es asi como el art. 26 confiere a las
autoridades competentes la facultad para inspeccionar el ejercicio de las
profesiones, cuando quiera que su práctica implique un riesgo social y para
imponer, por ésta misma razón, limitaciones a las artes y oficios, cuyo
ejercicio, en principio, es libre.
3.3. Dice el primer inciso del artículo 26 de la
Constitución:
"Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquéllas que impliquen un riesgo social".
La norma transcrita consagra, en primer
término, el principio de la libre escogencia de profesión u oficio para toda
persona. En segundo lugar, habilita al legislador para exigir títulos de
idoneidad, en general, es decir, tanto para las profesiones como para los
oficios. Luego, la referida disposición consagra para las autoridades
competentes la facultad para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las
profesiones y, finalmente, declara que las ocupaciones, artes y oficios que no
exigen formación académica son de libre ejercicio, salvo aquéllas que impliquen
un riesgo social.
La Constitución no se compromete con la
definición de los conceptos de ocupación, profesión, arte u oficio, ni ofrece
los elementos objetivos requeridos para elaborar las correspondientes nociones.
No obstante, acorde con la jurisprudencia de la Corporación, antes citada,
puede deducirse de una interpretación integral y sistemática de la norma, que
el concepto de ocupación constituye una noción genérica, que comprende las
profesiones, las artes y los oficios. De este modo, es posible inferir que se
puede exigir título de idoneidad para el ejercicio de cualquiera de las
ocupaciones, esto es, para las profesiones, artes u oficios que impliquen un
riesgo social.
En la sentencia C-226/94[3] la Corte se refirió a
la posibilidad del control del Estado en el ejercicio de las profesiones y
oficios, en los siguientes términos:
"De la
lectura de la disposición anterior se deduce una cierta diferenciación entre
las profesiones y las ocupaciones, artes y oficios; en las primeras la regla
general es la inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes,
y en las segundas, en cambio, en principio opera el libre ejercicio. Lo
expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van
ligadas a una necesaria cuota de escolaridad, la cual se presentaría como
garantía de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce
el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una
actividad profesional. En cambio, el Constituyente entiende que las
ocupaciones, artes y oficios, por lo general, no requieren formación académica
y no comportan un riesgo social. Así, se presenta la necesidad de controlar el ejercicio
de las profesiones y la posibilidad del libre ejercicio de las ocupaciones,
artes y oficios. Sin embargo, la propia Carta fundamental establece la
posibilidad de reglamentación, inspección y vigilancia sobre aquellas
ocupaciones no profesionales que exijan formación académica o que, a pesar de
no necesitar la mencionada formación, impliquen un riesgo social".
El riesgo a que se refiere la norma del
artículo 26, consiste en la contingencia dañosa a que puede verse expuesta una
persona o la sociedad, por quien ejerce una ocupación sin la idoneidad
necesaria que lo habilite para realizarla de manera eficiente.
Por supuesto que cualquier actividad puede,
por lo menos en principio, ofrecer riesgos, pero no frente a cualquier temor el
Legislador está autorizado para condicionar su ejercicio a títulos de
idoneidad, porque en tal caso éste no gozaría de una facultad, es decir, de la
posibilidad de discernir sobre la necesidad y razonabilidad de la limitación
("La ley podrá..."), si no que constituiría una orden que fatalmente
debería cumplir.
Es claro que el uso por el legislador de
las facultades que le atribuye la Constitución, jamás lo habilitan para adoptar
las medidas consecuentes de manera abusiva, esto es, sin tener en cuenta o
desbordando los fines ínsitos o explícitos que persigue la norma habilitante y
el principio de razonabilidad que le impide dictar normas arbitrarias.
La Corte se ha pronunciado sobre el tema y
ha señalado al efecto[4]:
"Parece
claro, no obstante la forma en que el artículo está redactado ("la ley
podrá...), que no se trata de una potestad arbitraria conferida al legislador,
sino de una competencia que debe ser ejercida razonablemente en vista de una
finalidad que el Constituyente juzga plausible (y aun inaplazable): impedir que
el ejercicio torpe de un oficio (arte o profesión), produzca efectos nocivos en
la comunidad.  Y el motivo se hace explícito en el aparte 2, al aludir de modo
inequívoco al riesgo social".
"Se desprende
entonces, sin dificultad alguna, que el ejercicio de un arte, oficio o
profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino
cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo
social".
Es necesario señalar que cuando el
legislador decide condicionar el libre ejercicio de una ocupación, imponiendo
el deber de acreditar título de idoneidad, debe tener en cuenta el riesgo
cierto o presumible que ofrece o se deriva de la práctica de la correspondiente
actividad, es decir, la medida en que ésta representa una contingencia real de
un daño con una alta probabilidad de ocurrencia. En todo caso, se requiere que
la limitación sea la estrictamente necesaria y que ella sea proporcional al fin
constitucional que se persigue, cual es el de evitar que el ejercicio
inadecuado o negligente de la correspondiente actividad genere daño social.
3.4.
La ley acusada reconoce y legaliza el ejercicio de la actividad técnica y la
profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografía, como a una
modalidad de la educación superior, sujeto a la obtención del correspondiente
título. Para ejercer la mencionada actividad, en consecuencia, se requiere
inscribirse y obtener del Consejo Nacional de la Fotografía y Camarografía que
se crea por la ley la correspondiente matrícula y, además, poseer la tarjeta
profesional correspondiente (arst. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7). Quien ejerce
profesionalmente la referida actividad, sin haber obtenido dicha tarjeta,
incurre en las sanciones establecidas en el Código de Etica Profesional.
Según se advirtió en la exposición de
motivos y se reiteró luego por los  ponentes durante el trámite del proyecto en
el Congreso, el objetivo de la ley 20/91 fue el de hacer realidad la vieja
aspiración de las asociaciones de fotógrafos y camarógrafos de profesionalizar
su actividad, de manera que en adelante su ejercicio exigiera la necesidad de
acreditar un título universitario de técnico o tecnólogo en la materia otorgado
por un organismo educativo de nivel superior.
Sin embargo, la ley le otorgó un
tratamiento especial a los fotógrafos y camarógrafos que venían ejerciendo con
anterioridad dicha actividad, al permitirles obtener el título acreditando una
experiencia no inferior a cinco años y sometiéndose a "exámenes de cultura
general y conocimientos fotográficos y camarográficos, según reglamentación que
exige el ICFES, en coordinación con el Consejo Nacional de la Fotografía y
Camarografía".
La ley acusada regula la fotografía y
camarografía como una profesión, es decir, como una actividad laboral
permanente con fines lucrativos que puede desarrollarse en forma independiente
o subordinada; excluye, por consiguiente, la actividad de la fotografía y
camarografía meramente ocasional, sin ánimo de lucro, propia de los
aficionados, la cual, por supuesto, no está condicionada a ninguna exigencia
específica.
En términos generales, la actividad de la
fotografía y la camarografía supone el conocimiento de una serie de técnicas y
procedimientos que permiten realizar el registro permanente de una imagen o
captarla y transmitirla con la ayuda de equipos especializados.
La Corte no encuentra justificada y
razonable constitucionalmente la necesidad de que los conocimientos y técnicas
referidos para habilitar a una persona como fotógrafo o camarógrafo sólo puedan
adquirirse como resultado de una formación universitaria, cuando la realidad
demuestra que grandes expertos de reconocida autoridad y amplia trayectoria en
esta actividad se han formado al amparo de su propia capacidad y experiencia y
con la orientación pragmática de los expertos en estos menesteres.
Tampoco encuentra la Corte una
justificación plausible del condicionamiento legal anotado como medio para
reducir o evitar el riesgo social que pudiera constituir el ejercicio de la
fotografía y la camarografía sin una validación, pues, en qué consistiría el
riesgo a que podía verse expuesta la sociedad o una parte de ella, con la
actividad de un fotógrafo o camarógrafo que ejerce sin título de técnico o
tecnólogo en fotografía o camarografía?
La respuesta es, que para la Corte no
existe una justificación razonable de la limitación impuesta por la ley
acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotografía
y camarografía representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado
mediante la exigencia de título académico. En estas circunstancias, se
evidencia una clara desproporción entre la medida restrictiva y el fin que
persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la
misión que le asigna el art. 26 de la Constitución de proteger el interés
general en cuanto a la eliminación de los riesgos sociales que implica el
ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las
preocupaciones reguladoras, sino que, además de limitar, sin razón, la libertad
de ejercicio profesional de una ocupación, afecta consecuentemente otros
principios y derechos fundamentales como el de la dignidad humana, el  libre
desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto este último, es evidente
que la vigencia de la regulación legal acusada restringe el ejercicio del
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
En este sentido se ha pronunciado la Corte,
cuando advierte:[5]
"Acorde con
lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del derecho
fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los
requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez
que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de
libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo
de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana".
No se puede deducir de los razonamientos
anteriores, que la Corte desconozca la necesidad de la capacitación que
evidentemente se requiere para el adecuado y eficiente desempeño del ejercicio
de la actividad de la fotografía y camarografía, como lo ha puesto de presente
en diferentes oportunidades y últimamente en las sentencias C-087/98 y 031/99,
pero ello no puede conducir a la exigencia de requisitos académicos que
condicionen dicho ejercicio, limitando innecesaria e irrazonablemente los
aludidos derechos fundamentales, sin que lo justifique la necesidad de evitar
riesgos sociales.
No se descarta que el ejercicio desviado,
perverso o negligente de la referida actividad puede eventualmente afectar
derechos fundamentales de otras personas; pero ello no se conjura con la
limitación discrecional y hasta límites irrazonables del derecho a ejercer el
mencionado oficio, pues la Constitución sólo admite restricciones cuando hay de
por medio un riesgo social, aparte de que existen en el ordenamiento jurídico
instrumentos efectivos de garantía que apuntan a la debida protección de los
referidos derechos fundamentales.
4. En conclusión, considera la Corte que la
normatividad contenida en la ley acusada es violatoria de las normas
constitucionales que antes se han reseñado. Por consiguiente, será declara
inexequible en su totalidad dada su unidad temática.
VI. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 20 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1]
Sentencias C-606/92, C-540/93, C-377/94, C-280/95, C-619/96, C-087/98, C-031/99
[2]
Sentencia C-031/99 M.P. Alejandro Martínez caballero, considerando 2
Fundamentos Jurídicos.
[3]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4]
Sentencia C-087/98, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]
Sentencia C-606/92, M.P. Ciro Angarita Barón.