T-510-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-510/93
DERECHO AL
TRABAJO-Protección
La protección del trabajo implica, además, el reconocimiento de que toda
persona puede ejercer una labor en condiciones dignas y justas. Así, entonces,
un trabajo podrá ejercerse en condiciones dignas y justas, cuando se le
garantiza al interesado la posibilidad de desarrollarlo de conformidad con su
aptitud dentro de un marco de igualdad según la situación y las condiciones
propias de cada quien.
IGUALDAD ANTE LA
LEY/IGUALDAD FORMAL/IGUALDAD MATERIAL
El principio de
la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales
y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la
igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la
generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite
regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente
normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato
diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la
igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática.
ORDEN PUBLICO-Núcleo Esencial/ALCALDE-Facultades/AUTORIDAD
DE POLICIA/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL
El concepto de orden público es algo más que la concurrencia de los
requisitos de tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad dentro de un
marco social. Su núcleo esencial está en la armonía general, es decir, en la
consonancia de los intereses particulares en un solo interés: el general. El
manejo del orden público en un municipio apunta a procurar la convivencia
pacífica de los asociados mediante la solución de los conflictos diarios que
puedan alterar el equilibrio y la armonía de la sociedad. Por ello, el alcalde,
en su calidad de primera autoridad de policía del municipio, debe velar por el
cumplimiento de estos fines, mediante la adopción de medidas preventivas,
reparativas o sancionatorias, según las facultades que le conceden la
Constitución, la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales.
ESTABLECIMIENTO NOCTURNO-Horario de funcionamiento
El alcalde en aras de garantizar la convivencia pacífica de un sector
residencial, puede establecer horarios estrictos para el funcionamiento de
locales nocturnos, con el fin de evitar riñas callejeras, disturbios,
escándalos, con las consecuentes molestias que puede causar la embriaguez o el
consumo de sustancias alucinógenas de quienes frecuentan este tipo de lugares.
REF.:   Expediente No. T-16672
Peticionario: Gerardo Ballesteros Macías
Procedencia:Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva
(Santander)
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., ocho (8) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela radicado bajo el número T-16672, adelantado por
Gerardo Ballesteros Macías, en contra del Alcalde Municipal de Villanueva,
Departamento de Santander.
I.       ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.      Solicitud
El
ciudadano Gerardo Ballesteros Macías interpuso, ante el Juez Promiscuo
Municipal de Villanueva, acción de tutela contra el Alcalde Municipal de dicha
población, Luis Alfredo Fuentes Arce, con el fin de que se le ampararan sus
derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, consagrados en los artículos
25 y 13 respectivamente, de la Constitución Política.
2.      Hechos
Manifiesta
el accionante que el Alcalde Municipal de Villanueva expidió la licencia de
funcionamiento No. 054 de mayo 30 de 1993, mediante la cual se autorizó el
funcionamiento de un establecimiento comercial, denominado
"Balneario". Dicha licencia lo autorizó para atender al público en un
horario de 6 a.m. a 6 p.m., "hecho que me coloca en inferiores condiciones
con los demás comerciantes que poseen su licencia para despachar al público
hasta las 10 p.m."
3.      Pretensiones
Solicita
el actor que se ordene al Alcalde Municipal de Villanueva que se le expida una
nueva licencia en las mismas condiciones y términos de las otorgadas a los
demás comerciantes del lugar.
II.      ACTUACION PROCESAL
Admitida
la presente acción de tutela, el Juez Promiscuo de Villanueva requirió al
Alcalde Municipal de dicha localidad para que rindiera informe sobre los
horarios que comúnmente se le asignan a los establecimientos comerciales, y que
explicara las razones por las cuales la licencia de funcionamiento contempla un
horario diferente.
El
alcalde dió respuesta al citado requerimiento señalando que existe un formato
de licencia de funcionamiento en el cual se establece el horario diurno que
está comprendido entre las 6:00 a.m. y las 9:00 p.m., y que para el
funcionamiento nocturno se requiere un permiso especial. Afirma que a su
despacho llegó un memorial suscrito por los residentes del Barrio Pueblo Nuevo
y un informe del comandante de la Sub-Estación de Policía, donde se puso en su
conocimiento la perturbación a la tranquilidad y el orden público causada por
las riñas que se suscitan en el sitio donde funciona el Balneario, del cual se
solicitó la licencia.
Posteriormente,
el citado funcionario advirtió que, de acuerdo con los decretos 152 de
noviembre 1° de 1992 y 024 de mayo 5 de 1993, mediante los cuales se reglamentó
el expendido de bebidas alcohólicas en el municipio de Villanueva, se establece
un horario de 6:00 a.m. hasta las 10:00 p.m. para la venta de licor en todos
los establecimientos comerciales de la localidad.
En
virtud de lo anterior, el señor alcalde arguyó: "Teniendo en cuenta que el
señor solicitante de la licencia de funcionamiento ya expendía bebidas
alcohólicas en el mismo lugar donde iba a funcionar el Balneario, se observó
que era peligroso para la integridad física de los niños que este servicio
fuera hasta las 9:00 p.m., ya que serían ellos quienes en mayor número
utilizarían el servicio de piscina, y así en el mismo lugar iba a haber
personas embriagadas que pondrían en peligro la vida de los menores, máxime
teniendo en cuenta los informes precitados sobre la ocurrencia de riñas y
escándalos en el mencionado establecimiento".
Fallo que se revisa
Mediante
providencia de fecha 15 de junio de 1993, el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villanueva resolvió conceder la tutela instaurada por el actor, y ordenó al
Alcalde Municipal de Villanueva que expidiera "una nueva licencia de
funcionamiento a favor del establecimiento comercial denominado 'BALNEARIO'
(...) con un horario de atención al público comprendido entre las 6:00 a.m. y
las 10 p.m.". Además se requirió al señor Ballesteros Macías para que se
abstuviera de realizar o permitir actos que perturben la tranquilidad de la
comunidad.
En
el citado fallo, el juez censuró la conducta del alcalde de Villanueva
relacionada con la expedición de licencias de funcionamiento, ya que, a su juicio,
no se estaban aplicando las disposiciones del Código de Policía de Santander.
Señaló el fallador que "Todo trámite, en el cual se prevea la concesión o
no de algún derecho debe estar fundamentada en resolución motivada. Es así como
el funcionario, debía haber expuesto los motivos por los cuales restringía el
horario de funcionamiento para el establecimiento comercial BALNEARIO". Se
consideró que dicha resolución debe ser el resultado de un completo estudio
sobre las condiciones urbanísticas, y que, en el presente caso se violó el
debido proceso ya que no se expidió una resolución motivada, y por tanto, el
accionante no conoció las razones de la decisión tomada.
Sostuvo
además, que los desórdenes y riñas son contravenciones previstas en el Código
de Policía de Santander, y que por tal motivo no podían aducirse como causal
para negar una licencia de funcionamiento que concediera un horario igual al de
los demás establecimientos de comercio.
III. PRUEBAS ORDENADAS POR LAS SALA NOVENA DE REVISION
Mediante
auto del veintiuno (21) de octubre del año en curso, la Sala Novena de Revisión
solicitó al alcalde municipal de Villanueva señalar si la licencia de
funcionamiento otorgada al establecimiento denominado "Balneario",
abarcaba o no el expendido de bebidas alcohólicas.
El
citado funcionario, mediante comunicación del día dos (2) de noviembre,
respondió a la solicitud en los siguientes términos.
"a)
La Licencia de Funcionamiento No. 054 expedida al señor BALLESTEROS MACIAS
GERARDO el día 30 de Mayo (sic) de 1993, ampara solamente el servicio de
"BALNEARIO".
"b)
El Horario (sic) autorizado para esta actividad es de 6 A.M. a 6 P.M.
"c)
El día 11 de Julio (sic) de 1993, fue expedida la Licencia de Funcionamiento
No. 060 a nombre de GERARDO BALLESTEROS MACIAS, que ampara el Servicio de Pista
de Baile y Venta de Bebidas Alcohólicas (sic).
"d)
El horario de funcionamiento para esta actividad es el comprendido entre las 3
P.M. y las 10 P.M."
IV.    CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 24, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2.      La materia
2.1. Los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo en el caso en
concreto
La
Constitución Política establece que el trabajo es un derecho y una obligación
social que goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado
(art. 25 C.P.). Es decir, tanto las personas vinculadas mediante un contrato
laboral, como aquellos que desarrollan en forma independiente una determinada
actividad económicamente productiva, cuentan con un título jurídico válido para
requerir de las autoridades correspondientes el amparo de su derecho al
trabajo, pero adquieren a su  vez el compromiso de brindar un provecho
económico en beneficio de la sociedad, compromiso que se fundamenta, por lo
demás, en el deber ciudadano de actuar conforme al principio de solidaridad
social (art. 95-2 C.P.) Se trata, entonces, como bien lo ha definido la
jurisprudencia de esta Corporación, de un derecho-deber1.
Ahora
bien, la protección del trabajo implica, además, el reconocimiento de que toda
persona puede ejercer una labor en condiciones dignas y justas. Por dignidad se
debe entender la capacidad de desarrollar esa actividad de acuerdo con las
exigencias propias de la condición personal del hombre. Por justo, se reconoce
el dar a cada cual lo suyo2. La justicia, como enseña
Aristóteles, significa siempre una relación de igualdad, de donde es lógico
concluir que todo lo que implique una desigualdad es manifiestamente injusto,
toda vez que -se repite- no se estaría dando a cada cual lo suyo. Y para saber
si algo es justo, es necesario enmarcarse en la situación concreta del ser
humano, de acuerdo con la naturaleza misma de las cosas y la capacidad real de
la persona. Así, entonces, un trabajo podrá ejercerse en condiciones dignas y
justas, cuando se le garantiza al interesado la posibilidad de desarrollarlo de
conformidad con su aptitud dentro de un marco de igualdad según la situación y
las condiciones propias de cada quien.
Las anteriores
razones llevan a la Sala a advertir que la violación del derecho al trabajo por
no contar con una igualdad de oportunidades -según lo manifiesta el actor-,
debe examinarse bajo unos criterios concretos, específicos y particulares que
demuestran la situación subjetiva de la persona, frente a las supuestas
condiciones de desigualdad. Al respecto, ha señalado la Corte:
"Ese principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto
de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto
de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se
permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe
diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se
supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple
igualdad matemática.
"Hay pues
que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación
del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural,
biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo
colombiano".3
(Negrillas fuera de texto original).
Debe la Corte recabar
en la necesidad de que exista una diferenciación real entre los individuos y su
posición frente a cada situación en particular. Solo de esa manera será posible
establecer si, de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y justicia, se
puede encontrar la base necesaria para determinar la vulneración del derecho
por encontrarse condiciones desiguales.
El caso que ocupa la
atención de la Sala demuestra que el peticionario considera que existe una
violación a su derecho fundamental del trabajo, por cuanto se le ha expedido
una licencia de funcionamiento con un horario diferente de los demás
establecimientos de la misma índole que se encuentran en el municipio. Sin
embargo, debe recordarse que en este caso la situación del actor es diferente,
pues las actividades que se desarrollan en su establecimiento comercial
perturban la tranquilidad de los moradores del sector, según se desprende de la
comunicación enviada al alcalde municipal por los vecinos del lugar el día
diecisiete (17) de mayo del año en curso (folio 16), así como el informe de
orden público suscrito por el comandante de la Sub-Estación de Villanueva en el
que se hace alusión a "los resultados negativos que viene ofreciendo la
realización de los bailes los fines de semana en el sitio la piscina dentro del
perímetro urbano en especial  en horas nocturnas" (folio 19). Se trata
entonces de una situación particular que merece medidas especiales, en aras de
proteger la seguridad y el bienestar de los vecinos del lugar.
De acuerdo con lo
anterior, la Sala encuentra que el peticionario fundamenta la vulneración de
sus derechos con base en una igualdad material, matemática, sin tener en
consideración que la naturaleza misma de la situación amerita una trato
diferente, el cual, de acuerdo con la prevalencia del interés general sobre el
particular, se encuentra razonablemente justificado.
2.2. Los alcaldes y el manejo del orden público en el municipio
En
materia de ordenamiento territorial, la Carta Política de 1991 introdujo
profundas modificaciones encaminadas a que el Estado lograra un mayor dinamismo
en el cumplimiento de sus obligaciones políticas, económicas y sociales. Dentro
de esas modificaciones, quizás la más importante es la cristalización del
proceso de modernización del municipio colombiano, propuesto desde la
Constitución de 18864 pero tan solo implementado
verdaderamente a partir de la reforma de 1986 con la denominada "elección
popular de alcaldes".
Fue,
en efecto, el Constituyente de 1991 el encargado de definir, para los municipios
del país, un papel trascendental en el ámbito de las diferentes relaciones de
un político-territorial que surgen dentro de un Estado como el colombiano. Ello
se logró, en primer lugar, al calificarlo como una "entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado" (art. 311), titular de una
serie de prerrogativas y responsable del cumplimiento de ciertas funciones
encaminadas a lograr una real descentralización territorial, dentro de un marco
propio de la democracia participativa, el cual constituye presupuesto básico
del Estado Social de Derecho.
El
alcalde, elegido popularmente para períodos de tres años a partir de 1995
(arts. 314 y 19 transitorio C.P.), ha sido calificado por la Carta Política
como "jefe de la administración local y representante legal del
municipio" (art. 314 C.P.). Al ser elegido por los habitantes del
municipio, esta autoridad perdió su dependencia jerárquica y administrativa con
los gobernadores y con el Presidente de la República -para el caso de Santafé de
Bogotá-, lo que significa una mayor independencia y autonomía en el desarrollo
de su gestión y en la toma de las decisiones, aunque con las limitaciones que
establece el Estatuto Superior, como es el caso del manejo del orden público
(art. 315-2) y la posibilidad de que el Presidente y los gobernadores, en los
casos taxativamente señalados por la ley, los suspendan o los destituyan.
Ahora
bien, como se señaló, el alcalde, en su calidad de autoridad pública, está
comprometido con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en
especial -para efectos del caso sub-examine- deberá asegurar la convivencia
pacífica y la protección a los habitantes en su vida, honra y bienes. Para la
efectiva realización de estos objetivos, al citado funcionario le corresponde
consultar la política general de orden público dictada por el Presidente de la
República y, por tanto, debe obedecer la órdenes que reciba de él o de los
gobernadores. Lo anterior, porque es atribución exclusiva del alcalde la de
conservar el orden público en su localidad. Para ello, el Constituyente le ha
dado el carácter de primera autoridad de policía del municipio, y le ha
encargado a la Policía Nacional cumplir con prontitud y diligencia las
instrucciones que el mencionado funcionario imparta por intermedio del
respectivo comandante (art. 315-2 C.P.)
Considera
la Sala pertinente manifestar que el concepto de orden público es algo más que
la concurrencia de los requisitos de tranquilidad, seguridad, salubridad y
moralidad dentro de un marco social. Su núcleo esencial está en la armonía
general, es decir, en la consonancia de los intereses particulares en un solo
interés: el general. Se trata, entonces, de una armonía entre los asociados que
supone, naturalmente, la coexistencia pacífica de los miembros de una
determinada población o localidad, de acuerdo con los fundamentos básicos de
todo orden justo que parte de una correspondencia de los particulares entre sí,
y de éstos con el Estado.
Ahora
bien, el orden público, esto es la armonía necesaria, tiene distintos matices
dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Una cosa es el
manejo del orden público a nivel local, otra a nivel departamental y,
naturalmente, otra bien distinta respecto de las situaciones de carácter
nacional. Sin embargo, debe resaltarse que las dos primeras inciden,
condicionan, e incluso algunas veces definen a la última.
El
manejo del orden público en un municipio apunta a procurar la convivencia
pacífica de los asociados mediante la solución de los conflictos diarios
-algunos de características menores- que puedan alterar el equilibrio y la
armonía de la sociedad. Por ello, el alcalde, en su calidad de primera
autoridad de policía del municipio, debe velar por el cumplimiento de estos
fines, mediante la adopción de medidas preventivas, reparativas o
sancionatorias, según las facultades que le conceden la Constitución, la ley,
las ordenanzas o los acuerdos municipales. Para efectos del asunto que se
revisa, debe la Sala llamar la atención en el sentido de que a la primera
autoridad del municipio le asiste la facultad para determinar los casos en que
puede adoptar medidas tendientes a evitar posteriores alteraciones del orden, o
a prevenir situaciones de inseguridad o intranquilidad para los asociados. Es
así como, por ejemplo, en aras de garantizar la convivencia pacífica de un
sector residencial, puede establecer horarios estrictos para el funcionamiento
de locales nocturnos, con el fin de evitar riñas callejeras, disturbios,
escándalos, con las consecuentes molestias que puede causar la embriaguez o el
consumo de sustancias alucinógenas de quienes frecuentan este tipo de lugares.
No se trata, entonces, -como la afirma la sentencia que se revisa- que el
alcalde esté siempre en la obligación de comprobar los daños causados para
tomar las medidas sancionatorias contenidas en el Código de Policía del
Departamento de Santander. Por el contrario, se repite, el citado funcionario
puede hacer uso de sus atribuciones como primera autoridad de policía con el
fin de establecer los casos en que los habitantes de la localidad se deben
someter a unas determinadas condiciones para la preservación del orden público.
2.3. Conclusión
De
acuerdo con las consideraciones expuestas, la Sala encuentra que el señor
alcalde de Villanueva puede perfectamente establecer los casos en los cuales,
en aras de la protección comunitaria y el bienestar social, se limiten los
horarios de funcionamiento de determinados establecimientos comerciales. Con
ello, se repite, no se están vulnerando los derechos fundamentales a la
igualdad ni al trabajo. Adicionalmente, cabe recordar que las pruebas ordenadas
por la Sala demuestran que la licencia de funcionamiento concedida para el uso
del balneario dentro de un horario de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., abarca únicamente
el servicio de piscina. Respecto del funcionamiento nocturno del local de
propiedad del peticionario destinado al baile y a la venta de bebidas
alcohólicas, el alcalde municipal expidió otra licencia de funcionamiento (No.
60), en la cual se autoriza un horario de 3:00 p.m. a 10:00 p.m. En
consecuencia, el interesado podrá desarrollar esa actividad -además con el
mismo horario que se le otorga a otros establecimientos de la misma índole-, y
deberá prestar el servicio de balneario únicamente hasta las 6:00 p.m., pues
con ello, en el sentir del alcalde, y de esta Sala, se busca la protección de
los asociados y en especial de los menores de la localidad.
Por
otra parte, la Sala encuentra que si el acto administrativo por medio del cual
se otorgó la licencia de funcionamiento para el balneario, no reúne los
requisitos establecidos en el artículo 93 del Código de Policía del
Departamento de Santander, o en las demás normas legales, el actor cuenta con
otro medio de defensa judicial para la protección de sus intereses, como la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85
del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 15 del decreto
2304 de 1989. Con todo, no sobra advertir que el citado acto administrativo goza
de una presunción de legalidad y, por tanto, tiene plena vigencia jurídica
hasta tanto la autoridad judicial competente determine lo contrario.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juez
Promiscuo Municipal de Villanueva (Santander) el pasado quince (15) de junio de
1993, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR que, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 7o. del decreto 306 de 1992,  queden sin efectos las actuaciones
administrativas desarrolladas por el alcalde municipal en cumplimiento del
fallo proferido por el Juez Promiscuo Municipal de Villanueva (Santander) el
pasado quince (15) de junio de 1993.
TERCERO: ORDENAR que por la Secretaría General de
esta Corporación se envíe copia de esta providencia al señor alcalde municipal
de Villanueva (Santander).
QUINTO: ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se
comunique el contenido de esta providencia al Juzgado Promiscuo Municipal de
Villanueva (Santander), en la forma y para los efectos previstos en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Ver Corte Constitucional. Sentencias Nos. C-002/93, T-224/92 y
T-475/92, entre otras.
2 Cfr. Aristóteles. Libro V. Etica a Nicómaco.
3 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-221/92 del 29 de
mayo de 1992. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
4 José María Samper comentaba a propósito del artículo 200 de la
Constitución de 1886: "Como no es posible ser mandatario sin recibir un
mandato, y este se recibe por medio de la elección, ya sea directa o
indirecta, es claro para nosotros que los alcaldes, según el querer de la
Constitución, han de ser elegidos por el pueblo del distrito, o cuando
menos por su concejo municipal" (Samper José María. DERECHO PUBLICO INTERNO,
Editorial Temis, Bogotá, 1982; págs. 612 y 613)