C-040-20
Sentencia
C-040/20
Referencia: Expediente
D-13337 y D-13339 acumulados
Acción
Pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 “Por
medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006,
1421 de 2010 y 1738 de 2014”.
Magistrado
sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte
(2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA:
I.
ANTECEDENTES
1.      El
12 de junio de 2019, los ciudadanos Soraya Gutiérrez Argüeyo, Jomary Ortegón
Osorio y José Jans Carretero Pardo[1];
Harold A. Vargas Hortúa y Daniela Stefanía Rodríguez[2];
Alberto Yepes Palacio[3];
Diana Salamanca[4];
Luis Fernando Sánchez Supelano[5];
Irene López y Natalia Herrera Gálvez[6];
y Gustavo Bolívar e Iván Cepeda Castro, presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018.
2.      Los
mismos ciudadanos y ciudadanas, en la misma fecha, presentaron otro escrito de
demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la misma norma, planteando
nuevos argumentos y cargos en contra de la norma impugnada. Las demandas con
radicados D-13337 y D-13339 fueron acumuladas en un solo expediente.
Posteriormente, el 2 de julio, los accionantes presentaron adición a la demanda
de inconstitucionalidad.
3.      El 15 de
julio de la misma anualidad, el magistrado sustanciador profirió auto de
sustanciación en el que resolvió (i) admitir las demandas; (ii) comunicarlas a
las autoridades que intervinieron en la expedición de la norma; (iii) fijar en
la lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana; (iv) dar
traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (v)
invitar a otras autoridades gubernamentales; e (vi) invitar a instituciones
públicas, universitarias, centros de pensamiento, organizaciones de derechos
humanos, organizaciones sociales y a la Organización de Naciones Unidas, a
rendir concepto sobre el asunto en debate de constitucionalidad.
4.      Entre el
25 de julio y el 8 de agosto de 2019 transcurrió el término de fijación en
lista, así como el término para rendir conceptos por parte de las instituciones
y entidades invitadas. Durante el término se recibieron por Secretaría:
4.1.   El
escrito de la organización Abogados Sin Fronteras -Canadá-, a título de amicus
curiae, suscrito por la Jefa de Misión para Colombia Stelsie Angers.
4.2.   El
concepto de la Comisión Colombiana de Juristas, suscrito por Gustavo Gallón
Giraldo, Julían González Escallón, Juan Ospina Rendón y David Fernando Cruz.
4.3.   El
concepto del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, suscrito por su director
Jorge Kenneth Burbano Villamarín, así como de sus miembros Óscar Andrés López
Cortes y Javier Enrique Santander Díaz.
4.4.   La
intervención gubernamental de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior,
suscrita por la Secretaria Jurídica de la Presidencia Clara María González
Zabala, la apoderada del ministerio de Defensa Nacional Sandra Marcela Parada
Aceros, y la apoderada del Ministerio del Interior Martha Jeannette González
Gutiérrez.
4.5.   La
intervención del Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional Rafael
Guarín.
4.6.   La
intervención de la Defensoría del Pueblo, suscrita por la Delegada para Asuntos
Constitucionales y Legales Paula Robledo Silva.
4.7.   La
intervención del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad
Externado de Colombia, suscrita por Alejandro Santamaría Ortiz y María
Alejandra Osorio Álvis.
4.8.   La
intervención de la Agencia de Renovación del Territorio -ART-, suscrita por su
Jefe de Oficina Jurídica Adriana Forero Parra.
4.9.   Por fuera
de término, se recibió el escrito de intervención de la Universidad Industrial
de Santander – UIS.
5.      El 5 de
septiembre de 2019 el Procurador General de la Nación radicó su concepto sobre
la constitucionalidad sobre la norma demandada.
II.
TEXTO
DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN
Ley
1941 de 2018
“Por medio de la cual se
prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por
las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de
2014”.
ARTÍCULO
2o. Adiciónese al artículo 6o
de la Ley 418 de 1997, lo siguiente:
El
Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral
a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la
seguridad nacional, con el fin de proteger a la población y garantizar una acción
unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral
del Estado. Estas zonas serán objeto
de planes especiales de fortalecimiento
del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales
y de medidas reforzadas de protección a la población.
Los
planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos
planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y
respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el
Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se
requieren para su ejecución.
Los planes integrales tendrán
la duración que se determine
y articularán a
las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional.
El
Presidente de la República designará un Gabinete de Paz que coordine
la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articularán
en la Hoja de Ruta Única, lo correspondiente a la intervención de las
Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la
Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS) y
los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI).
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional reglamentará una subcuenta en el Fondo
de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997,
con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán
en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de
intervención integral. La financiación de estos planes, programas y
estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público,
recursos de cooperación internacional y aportes
del sector privado.
PARÁGRAFO
2o. Los recursos destinados a la
financiación de las Zonas Especiales de Inversión en
ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementación para los PDET.
III.
LA
DEMANDA
Como se expuso
en los antecedentes, los accionantes, el mismo día, presentaron 2 demandas de
inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018. La primera
demanda dio lugar a la apertura del expediente D-13337[7], la
segunda de ellas, en la que se plantean cargos adicionales, dio lugar a la
apertura del expediente D-13339[8].
1.     Cargos
en el proceso D-13337
En la demanda
correspondiente al expediente D-13337 se impugna la constitucionalidad del
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 con fundamento en dos cargos. En el primero,
los demandantes plantean que se desconoció el derecho de consulta previa de
las comunidades étnicas configurándose la vulneración de los artículos 2
“(multiculturalismo como fin esencial del Estado)”[9], 7
“(reconocimiento de la diversidad cultural)”[10],
40 “(derecho a participar en la información, ejercicio y control del poder
político)”[11],
330 “(Deber de consulta previa)”[12]
de la Constitución, así como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Los demandantes
sostienen que las Zonas Estrategias de Intervención Integral (en adelante
ZEEI), a las que se refiere la disposición demandada “pese a su redacción en
términos generales, sí es de aquellos que pueden tener una repercusión directa,
diferencial y específica sobre los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes del país. Por cuanto plantea un mecanismo de intervención
territorial en materia de política social (prestación de servicios sociales),
criminalidad y protección, esta intervención territorial es susceptible de
afectar los derechos de autogobierno y administración del propio territorio”[13].
La demanda hace
un recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa en
medidas legislativas y desarrolla el concepto de afectación directa como
criterio fundamental para determinar si una medida debe ser objeto o no de
consulta previa[14].
Argumentan los accionantes que la disposición demandada genera una afectación
directa para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, pues:
(i)
“Dentro
de las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos
diferenciados étnica y culturalmente, titulares del derecho a la consulta
previa”[15],
y no se contempla participación de dichas comunidades en el esquema de la
declaratoria de dichas zonas, ni en la definición de los planes de
intervención.
(ii)
Las
autoridades nacionales adoptarán decisiones en materia de política social,
protección y seguridad “en detrimento del derecho de los territorios
indígenas a darse su propio gobierno conforme los usos y costumbres de sus
comunidades (arts. 246, 286 y 330 de la Constitución Política”[16].
(iii)      “[S]e
permite que sea desde el nivel nacional (Consejo de Seguridad Nacional) que se
tomen decisiones en materia de administración de territorios étnicos, lo que
podría ir en detrimento de los derechos territoriales reconocidos por la
Constitución Política a los pueblos indígenas”.
(iv)       “[e]n
la medida en que las ZEII se conciben en uno de los componentes como una
estrategia de protección de las comunidades tienen el potencial de afectar las
políticas y estrategias comunitarias de protección así como sus territorios” frente
a la situación que enfrentan los pueblos étnicos, quienes “han denunciado de
manera constante cómo han sido víctimas de asesinatos de sus líderes y
autoridades tradicionales, víctimas de amenazas, confinamiento y amenazas por
parte de grupos organizados al margen de la ley”. Se sostiene en la
demanda que la vulneración de la Constitución se configura en cuanto la
administración nacional podría definir unilateralmente las medidas de
protección.
En consecuencia,
los demandantes sostienen que “el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 debió
ser objeto de consulta o en su defecto debe declararse su constitucionalidad
condicionada bajo el entendido que previo a la declaratoria de ZEII que se
solapen con territorios étnicos, debe procederse a realizar la Consulta Previa”[17].
Más adelante piden, en subsidio, “en los casos en que se pretenda
incorporar dentro de las ZEII áreas consideradas como territorio étnicos [sic],
esta declaratoria debe ser consultada de manera previa con los pueblos étnica y
culturalmente diferenciados, y de igual forma deberá procederse con el plan
especial y la ruta de hoja única en lo que afecte a los pueblos étnica y
culturalmente diferenciados”[18].
En el segundo
cargo, los accionantes argumentan que la disposición vulnera el derecho
de participación política de las comunidades en general, desconociéndose
los artículos 2 “(deber de facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural)”[19]
y 40 “(derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político)”[20]
de la Constitución, así como el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y los artículos 13, 20, 21 y 22 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos a ser parte en las decisiones
de las autoridades, a reunirse y a asociarse, así como presentar peticiones
respetuosas.
Afirman los
demandantes que la disposición impugnada “es inconstitucional por vulnerar
el derecho a la participación de las comunidades en las decisiones que los
afectan y por vulnerar el principio democrático al no contar con mecanismos
adecuados para garantizar la participación de la población y además, por
reducir y supeditar el alcance de instrumentos de planificación que sí fueron
construidos participativamente”[21].
Como sustento explican que la norma da la facultad de definición del plan
de acción a una autoridad nacional, con intervención de autoridades militares y
de policía. Dicho plan se implementa en el ámbito territorial, sin
participación de la comunidad ni de las autoridades territoriales, definiendo
acciones en términos “de política criminal, protección y política social”[22].
En la demanda se
cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la
importancia de los derechos políticos y su incidencia en la democracia.
Igualmente, se cita jurisprudencia constitucional que, señalan los accionantes,
“ha reconocido como aspectos estructurales e inescindibles del modelo
constitucional (Estado social de derecho) acogido por el Constituyente de 1991,
la soberanía popular y el sistema político democrático, participativo y
pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-010 de 2013 y C-579
de 2013). Tales determinaciones han permitido a la Corte determinar como ejes
definitorios de la Constitución el “marco democrático y participativo” y la
“participación política” (sentencias C-577 de 2014 y C-408 de 2017)”[23].
En la demanda se desarrolla el carácter expansivo y universal del principio
democrático, su relación con la soberanía popular, su carácter esencial y
transversal[24].
Igualmente, se expone en la demanda que la participación democrática es una
manifestación del control político[25],
y que el Constituyente la previó como un camino para alcanzar la paz y
facilitar la convivencia social[26].
Concluye la
demanda que “a) existe un deber constitucional sustantivo del Estado de
garantizar y desarrollar los mecanismos que posibiliten la participación real,
justa y efectiva de las personas afectadas por una decisión estatal como
concreción de los derechos políticos consagrados en la Constitución y el
paradigma de democracia participativo [sic] asumido por la misma; b) el
cumplimiento de este deber es un parámetro para evaluar la constitucionalidad
de las normas; c) una medida o decisión de las autoridades que pretenda o tenga
por efecto desconocer el derecho a la participación y el principio democrático
implicaría el desconocimiento de derechos fundamentales de los destinatarios de
la orden o regulación. Por el contrario, si esa determinación maximiza dicha
dimensión de ese principio, se garantizará esas potestades subjetivas. De otro
lado, si un enunciado pretende garantizar la naturaleza expansiva del principio
democrático, ésta será prima facie constitucional”[27].
En concreto, los
accionantes argumentan que “la norma acusada restringe el derecho a la
participación y el principio democrático por al menos tres razones a) permite
que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto exclusivamente por entidades
del orden nacional subordinadas al Presidente de la república) delimite zonas
de intervención en materia de política criminal, protección y política social,
sin garantizar la participación de las comunidades afectadas o tan siquiera de
las autoridades administrativas locales; b) permite que el Consejo Nacional de
Seguridad construya planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de
Derecho, para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de
protección a la población sin la participación de las comunidades afectadas o de
las autoridades de las entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que
se agrava si se tiene en cuenta que estos planes tendrían una duración
indeterminada la norma señala que tendrán “la duración que se determine”; c)
subvierte el orden de prelación de los instrumentos de planificación local sin
la participación de las comunidades”[28].
En la demanda se
expone además que el diseño ofrece una amplia discrecionalidad a las
autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, agrega, “hacen
que instrumentos construidos sin la participación de las comunidades primen
sobre aquellos que sí fueron construidos con la participación de aquellas”[29].
Sobre este
cargo, concluyen solicitando que se declare la inexequibilidad del artículo 2
de la Ley 1941 de 2018 o, en su defecto, se declare “su constitucionalidad
condicionada bajo el entendido de que, en todo caso, los instrumentos de
planificación en lo relacionado con la prestación de los servicios sociales y
la protección deben contar con su construcción y ejecución con la participación
de las comunidades afectadas”[30].
2.     Cargos
en el proceso D-13339
En la demanda
del expediente D-13339, los accionantes formularon cargos adicionales a los
planteados en el expediente D-13337. En el primer cargo los demandantes
argumentan que la disposición viola el principio de reserva legal (artículos
121, 150, y 213 de la Constitución), pues la misma “no contiene límites
de las atribuciones, funciones y competencias del Consejo de Seguridad
Nacional, para la creación de las zonas estratégicas y para la definición de
los planes integrales de intervención. Tampoco establece qué entidades
participarán en la implementación de los planes integrales, con qué
responsabilidad, recursos y competencias, lo anterior desconociendo el
pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-1024 de 2002”[31].
En la demanda se
sostiene que “en cuanto la norma define un ámbito espacial del territorio
nacional, necesariamente deben estar delimitadas por una ley, máxime cuando, las
medidas reforzadas que se tomen para garantizar la protección a la población
podrían limitar derechos fundamentales”[32].
Sostienen los
accionantes que en las ZEII se podrán aplicar estados de excepción por
conmoción interior; que adicionalmente su regulación limita el diseño y
desarrollo de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante
PDET).
La demanda
plantea un segundo cargo consistente en la vulneración del derecho a
la paz y de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final (arts. de la
Constitución 2, 22, 83 y transitorio incorporado por el artículo 1º del Acto
Legislativo 02 de 2017). La demanda cita contenidos del Acuerdo Final y
jurisprudencia constitucional referentes a los PDET, planteando que dichos
programas ocupan un lugar central dentro de la Reforma Rural Integral pactada
en el Acuerdo, que son un medio para la realización de los derechos
constitucionales fundamentales y del Estado Social de Derecho, que fueron
previstos como un mecanismo de carácter eminentemente participativo para las
comunidades y las autoridades territoriales, que, en sí mismos, pretenden ser
una garantía de no repetición, y que contribuyen a la reparación individual y
colectiva de las víctimas del conflicto armado.
Posteriormente,
la demanda hace referencia a la obligación de las autoridades de cumplir el
Acuerdo Final, de acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 2017 y la
interpretación fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-630 de
2017, según la cual las autoridades no pierden su autonomía o competencias,
sino que deben ejercerlas de la manera en que mejor se orienten al cumplimiento
del Acuerdo de Paz, respetando siempre la supremacía constitucional.
La demanda hace
un amplio desarrollo del principio de buena fe, del pacta sunt servanda en
el ordenamiento jurídico y, particularmente en el Derecho Internacional y
concluye la obligatoriedad para las partes firmantes de cumplir el Acuerdo
Final bajo el respeto integral de dicho principio.
En concreto, la
demanda dirige el cargo contra el inciso segundo del artículo 2 de la Ley
1941 de 2018 y particularmente contra el aparte “y, donde coincidan, se
articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del
Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del
Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentará los
aspectos que se requieran para su ejecución”. Los accionantes argumentan
que dicho inciso vulnera las disposiciones superiores citadas de las que se
deriva la obligación de brindar autonomía a los PDET. Sobre el precepto
normativo señalan que “más que una garantía de desarrollo de los PDET, esta
norma se constituye en una limitación para los mismos, dejando a
discrecionalidad del Gobierno Nacional y más específicamente del Consejo de
Seguridad Nacional la articulación, con lo cual se rompe la garantía que tienen
los PDET en su funcionamiento”[33].
Plantean los accionantes que la norma relativiza el rol de los PDET, así
como que deja en entredicho la participación de las víctimas en su configuración,
lo cual los desnaturaliza, vulnerándose el derecho a la paz y la obligación de
cumplir de buena fe el Acuerdo Final.
En un tercer
cargo, la demanda dirige la argumentación específicamente contra el parágrafo
1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 por violación del derecho a la
paz, de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, y de los
principios de la función administrativa (arts. de la Constitución 2, 22, 83,
150, 209 y transitorio incorporado por el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de
2017). El parágrafo 1º de la disposición demandada se refiere a la
financiación de las ZEII a través de una subcuenta del Fondo de Programas
Especiales para la Paz (en adelante FPEP), creado por la Ley 368 de 1997. Los
accionantes advierten que el FPEP “tiene como objeto la financiación de las
acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, así como los programas de paz
encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de los grupos alzados
en armas, de acuerdo con la política de paz existente, según la Ley 368 de 1997
y el Decreto Reglamentario 2429 de 1997 que fue compilado por el artículo
1.1.2.1 y el título 2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, la financiación de
las ZEII excede este objeto y no se articula con las normas e instituciones
vigentes para el cumplimiento del Acuerdo, generando un problema de
constitucionalidad sobre la financiación del mismo”[34].
En consecuencia,
los accionantes sostienen que el parágrafo 1º de la disposición es inexequible
“debido a que introduce al Consejo de Seguridad Nacional como entidad
encargada de administrar recursos del FPEP por fuera del objeto de dicho fondo
y en contravía de los puntos 6 y 6.1 del Acuerdo Final de Paz que deberían ser
cumplidos de buena fe (Acto Legislativo 02 de 2017) por todas las autoridades
del Estado colombiano. Esta regulación y creación de la subcuenta resulta
inconstitucional debido a que desconoce el derecho a la paz y el principio de
legalidad que tienen todas las autoridades públicas al (i) destinar recursos
asignados específicamente a determinados programas de paz a estrategias de
seguridad fuera de dicho objeto sin una regulación mínima de cooperación según
el marco legal vigente y (ii) al atribuirle funciones al Consejo de Seguridad
Nacional distintas a las establecidas en los decretos 4748 de 2010 y 469 de
2015, sin establecer relaciones de cooperación con las normas e instituciones
vigentes”[35].
La demanda
plantea tres interpretaciones posibles sobre el parágrafo 1º de la disposición
demandada, relativas a la finalidad de los recursos que se dispongan para la
implementación de los planes que se adopten en las ZEII. Según la primera, los
recursos de la subcuenta servirían para el financiamiento de las ZEII “siempre
que se cumpla el objeto del Fondo de Programas Especiales para la Paz”[36];
según la segunda interpretación “la subcuenta maneja cierto nivel de
autonomía lo cual implica que puede apartarse del objeto y los objetivos del
fondo, pues se usaría con el único objetivo de financiar los ZEII de manera
independiente al FPEP”[37].
Según la tercera interpretación, cualquier ejecución de esos recursos debe
tomar en cuenta las atribuciones del Fondo Colombia en Paz que, según el
artículo 2 del Decreto 691 e 2017, debe articular todos los recursos necesarios
para los usos e intervenciones dirigidas a consolidad la paz.
En la reforma a
la demanda, los demandantes precisan que (i) el Acuerdo de Paz es de
obligatorio cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional
a la paz, así como el principio de buena fe; (ii) que la Ley 1941, en general,
no se articula con los demás instrumentos legales en materia de paz y surgen
dudas sobre el funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a
los de las ZEII, pues no queda claro quién administraría la subcuenta, ni quién
tomaría las decisiones finales sobre el destino de los recursos; (iii) que la
creación de la subcuenta en estas condiciones muestra la reducción de recursos
para la paz ya pactada, lo que obstaculiza la ejecución del Acuerdo de Paz. En
consecuencia, sostienen que se vulnera el artículo 209 de la Constitución
respecto del deber de las autoridades públicas de coordinar para el
cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia
constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo cual vulnera
también el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, considera que esta
regulación desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su
implementación, verificación y refrendación; y particularmente el punto 6.1 que
define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los recursos.
La demanda
reformada del proceso D-13339 concluye planteando como pretensión principal que
se declare la inexequibilidad de la disposición y, subsidiariamente, (i) que
“se declare inexequible el inciso 2º del artículo 2º que contiene lo siguiente
“y donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será la
coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la
participación del Alto Consejero para Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará
los aspectos que se requieran para su ejecución” en los términos
del segundo cargo expuesto en la presente”[38],
y (ii) que se declare la inexequibilidad del “parágrafo 1 del Artículo 2 de la
Ley 1941 de 2018 en los términos del tercer cargo expuesto en la presente”[39].
IV.
INTERVENCIONES
Y CONCEPTOS
Los
planteamientos de las distintas intervenciones y conceptos se resumen a
continuación agrupados según el tipo de solicitud formulada a la Corte.
1.     Escritos
que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada
Presentaron
escritos solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
demandada (i) la organización no gubernamental de carácter internacional
Abogados sin Fronteras -Canadá-, como amicus curiae; (ii) la Comisión
Colombiana de Juristas; (iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá; (iv) la Defensoría del Pueblo, a través de la Defensora Delegada para
Asuntos Constitucionales y Legales; y (v) el Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.
1.1.
Abogados
sin Fronteras -Canadá-, como amicus curiae, inicia
fundamentando el interés de la organización para actuar ante la Corte en su
misión institucional, relacionada con la defensa de los derechos humanos y la
cooperación para la construcción de paz en Colombia. El escrito formula como
problema jurídico si “¿se puede establecer que el precepto normativo
demandado viola los principios de democracia participativa, separación de
poderes -en su dimensión de reserva legal- y el derecho a la paz que son ejes
fundamentales de la Constitución?”[40].
El escrito recorre jurisprudencia constitucional y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos relativa a la reserva legal en medidas que
impliquen la restricción de derechos en ciertas zonas del territorio nacional;
se exponen los requisitos jurídicos para la suspensión de derechos en estados
de excepción de acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; y se refiere el carácter del Acuerdo de Paz según el Acto
Legislativo 02 de 2017 y la jurisprudencia constitucional.
Sostiene la
organización internacional que la intervención del ejecutivo en las ZEII, tal
como está prevista en el artículo demandado “desconoce por un lado los
principios de descentralización administrativa y por el otro de participación
en los asuntos de interés para las comunidades”[41].
Esto lo sustenta en el hecho de que la norma no contempla mecanismos de
participación de la población afectada ni de los alcaldes y gobernadores. Por
consiguiente, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
demandada o, en el evento en que esta no prospere, que se condicione “bajo
el entendido de que la declaratoria de ZEII y los planes integrales sean
construidos contando con la participación de las comunidades y autoridades
locales”[42].
Adicionalmente,
sostiene la intervención que la norma desconoce el principio de reserva legal,
al autorizar a una instancia de la rama ejecutiva la delimitación de las zonas,
sin fijar criterios para su establecimiento, ni definir las medidas que se
podrán adoptar para contrarrestar la criminalidad, ni tampoco ofrecen un marco
de temporalidad de la intervención, ni se prevén controles frente a posibles
conductas arbitrarias o de abuso del poder. Se refiere a las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo para plantear que las ZEII se abordarán “desde una
óptica de seguridad nacional que no coincide necesariamente con las visiones de
desarrollo de las comunidades”[43].
Se sostiene adicionalmente que se ha presentado un cambio en la aproximación de
la intervención gubernamental girando del enfoque de desarrollo territorial al
de estabilización, el cual no es acorde con el abordaje de seguridad humana que
contempla el Acuerdo Final[44]
y que debe ser tomado en cuenta por el legislador de conformidad con el Acto
Legislativo 02 de 2017. También advierte el escrito que la norma introduce un
fuerte cambio en la dinámica de planeación participativa que se ha
llevado a cabo en los territorios PDET.
Se concluye
solicitando la declaratoria de inexequibilidad “salvo que se opte por una
declaratoria de exequibilidad condicionada que adecúe este precepto a los
estándares constitucionales e internacionales que han sido reseñados”[45].
1.2.
La
Comisión Colombiana de Juristas (en adelante CCJ) presentó concepto
proponiendo a la Corte la realización de un test de proporcionalidad de
carácter estricto sobre la disposición demandada. Fundamentan la
intensidad del test en la consideración de que el precepto impugnado restringe
el derecho a la consulta previa y en que el mismo es de carácter fundamental.
En cuanto a la finalidad
de la medida, la CCJ plantea que, según la exposición de motivos[46], es
la de alcanzar la seguridad bajo la estrategia “Seguridad con legalidad”
de Presidencia de la República. Señala que dicha finalidad es legítima
constitucionalmente pues encuentra fundamento en el artículo 2 C.P. así
como en el hecho de que la seguridad tiene el carácter de principio rector y
fin esencial del Estado. Sostienen que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional la seguridad está orientada el goce efectivo de los derechos a
la vida, la integridad personal y la libertad de locomoción (arts. 11, 12 y 24
C.P.), al derecho colectivo a la seguridad y la convivencia pacífica (Sentencia
C-555 de 2017).
Respecto a la idoneidad
de
la medida, después de plantear el contenido y alcance de la disposición demandada,
sostienen que “la amplitud de la medida que contiene el artículo 2
de la Ley 1941 supone un problema para identificar su idoneidad”[47].
Sobre
el punto señalan que, si las ZEII se orientan a alcanzar seguridad sin
mecanismos alternativos a las economías ilegales, ampliarán la vulnerabilidad
de la población; mientras que si se articulan debidamente con los PDET tendrán
más probabilidad de alcanzar la finalidad constitucional.
En lo referente
a la necesidad
de
la medida, afirman que se debe analizar si “existen medidas
para enfrentar los problemas de seguridad en el territorio que mantengan su
idoneidad pero que no sacrifiquen el goce efectivo de un derecho fundamental”[48],
esto
es, el de consulta previa. Al respecto sostienen que es evidente que las ZEII no
son incompatibles con el ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa
y que la tensión constitucional deriva de que el legislador pasó por alto la
afectación de la disposición a comunidades étnicas y, por consiguiente, la
pertinencia de la consulta previa “en los casos en los que la
definición territorial tenga incidencia sobre territorios ancestrales o que
puedan afectar intereses comunitarios, palenqueros, raizales o ROM”[49].
En
consecuencia, concluyen que la medida no cumple el requisito de necesidad.
Para subsanar el
vicio de inconstitucionalidad, concluye solicitando la declaratoria de
inexequibilidad de la disposición demandada y, de forma subsidiaria, que se
declare exequibilidad condicionada “en el entendido
de que, en los casos en que las ZEII afecten territorios ancestrales o
relacionados con los pueblos étnicos, se concrete la obligación en cabeza del
Consejo Nacional de Seguridad de adelantar consultas previas con los estándares
constitucionales aplicables”[50].
1.3.
La
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá inicia su
argumentación sosteniendo que la modificación de la Ley de orden público tuvo
como finalidad adecuarla a la nueva política de seguridad nacional, según la
cual, para recuperar la legalidad en los territorios no basta con la acción
militar, sino que es necesario fortalecer la presencia institucional[51].
Sostiene que
existe una coincidencia entre las zonas del territorio nacional con mayor
victimización y la presencia de territorios de comunidades étnicas, lo cual sustenta
en un mapa titulado “número de víctimas del conflicto, territorialidad de
comunidades y convergencia histórica de actores armados periodo 1998-2015”[52]. El
centro académico advierte que la norma bajo estudio no contempla ninguna medida
de coordinación con las entidades relevantes del SNARIV, del Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, la UARIV, ni con las
organizaciones de víctimas, ni con las entidades territoriales. De esta manera,
sostiene “se
afecta el derecho de participación política, pero además se desperdiciará una
cantidad inconmensurable de recursos que han sido invertidos en la
identificación de las afectaciones padecidas por las poblaciones que habitan
las zonas más afectadas por la criminalidad”[53].
1.4.
La
Defensoría del Pueblo plantea siete problemas jurídicos que, en su
concepto, la Corte debe estudiar y resolver. El primero versa sobre la
obligatoriedad o no de la consulta previa antes de la radicación del proyecto
de ley de acuerdo a su contenido; el segundo plantea la pregunta de si es
necesaria la realización de la consulta previa antes de la declaratoria y
entrada en funcionamiento de una ZEII cuando en la misma hagan presencia
comunidades étnicas; en el tercero se presenta la duda de si vulnera el principio
democrático y el derecho a la participación democrática al otorgar competencias
para la declaratoria de las ZEII sin que se prevean mecanismos de participación
ciudadana; el cuarto problema cuestiona si la declaratoria de una ZEII puede
vulnerar el principio constitucional de autonomía de las entidades
territoriales “al no establecerse escenarios de articulación con
las entidades territoriales e instrumentos de planificación con presencia en
los territorios involucrados”[54]; el
quinto problema interroga si hay coincidencia entre la figura de los estados de
excepción de conmoción interior, y los presupuestos y finalidades de las ZEII;
en el sexto problema se pregunta si, según los objetivos legales de las ZEII,
su constitución tiene reserva de ley; por último, en el séptimo problema se
interroga si la creación de las ZEII desconoce, afecta u obstruye, los PDET,
generándose una vulneración al Acto Legislativo 02 de 2017.
Antes de entrar
en el estudio de los problemas jurídicos, la Defensoría del Pueblo argumenta
que el tercer cargo del proceso D-13339 dirigido contra el parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1941 de 2018 no cumple con los requisitos necesarios para
emitir decisión de fondo, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991. Al respecto, plantea que el cargo no cumple con el
requisito de claridad pues “[n]o
se presenta un discurso explicativo comprensible, en la medida en que de
ninguna manera puede apreciarse cómo la existencia de instituciones, fondos y
funcionarios con competencias concurrentes, puede configurar la existencia de
una vulneración al principio de buena fe, de conformidad con lo señalado en el
artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017”[55].
Igualmente,
sostiene que el cargo no cumple con el requisito de certeza pues
la demanda “pretende dar a entender que la norma demanda, al
prever la creación de una subcuenta en la cual se dispondrán los recursos
necesarios para apalancar el funcionamiento de las ZEII, obstaculiza el
desarrollo de los instrumentos creados en el Acuerdo de Paz para la
consolidación del estado en el territorio. Lo anterior, aun cuando el parágrafo
2 del artículo demandado prevé de forma expresa que los recursos destinados
para el funcionamiento de las ZEII en ningún caso podrán comprometer los recursos
definidos para el funcionamiento de las ZEII en ningún caso podrán comprometer
los recursos definidos en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo de Paz,
para el desarrollo de los PDET”[56].
Es
decir que la interpretación propuesta por los demandantes, no sólo no se
desprende del texto literal de la norma, sino que además contradice su sentido
expreso.
Por último,
sostiene que algunos argumentos propuestos en el cargo están dirigidos a
señalar la inconveniencia de la creación de la subcuenta y el desconocimiento de
lo establecido en la Ley 368 de 1997. Así las cosas, sostiene que estos
argumentos no tienen relevancia constitucional.
Posteriormente,
el escrito de la Defensoría del Pueblo aborda el alcance constitucional del
derecho a la consulta previa para dar paso al análisis del primer problema
jurídico y concluye que “para el caso concreto, se advierte que
el contenido de la disposición demandada cuenta con un grado de generalidad que
no permite extraer de la misma una afectación directa para las comunidades
étnicas que pueda enmarcarse en uno de los presupuestos señalados por la Corte
Constitucional para hacer exigible la realización de una consulta previa frente
a la iniciativa que dio lugar a la expedición de dicha norma”[57].
Argumenta
que la disposición no define la zona determinada del territorio nacional en que
se implementarán las ZEII, por lo cual no se puede establecer por su contenido
afectación directa a comunidades étnicas.
Respecto del
segundo problema jurídico, el concepto sostiene que en el evento en que el
Consejo de Seguridad Nacional defina declarar una ZEII en un área con presencia
de comunidades étnicas o de territorios ancestrales “tal
decisión necesariamente deberá estar precedida de un proceso de consulta
previa”[58], lo
anterior, debido a que se trataría del ejercicio de una función administrativa
que tendría efectos directos sobre el desarrollo de las comunidades étnicas, en
desmedro de las competencias de sus autoridades propias, Igualmente, frente a
la petición subsidiaria de la demanda de condicionar la norma advirtiendo la
obligatoriedad de la consulta en zonas que afecten territorios étnicos, la
Defensoría del Pueblo considera que no es necesario tal condicionamiento, en
cuanto “debe
entenderse incorporado de forma intrínseca al ejercicio de la función
administrativa regulada por el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, en aplicación
de los principios de legalidad, de participación democrática y de
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, así como de la normatividad
internacional aplicable a la consulta previa; y por las mismas razones, estima
que las razones expuestas por los demandantes, concretamente en lo que tiene
que ver con este cargo, no vician de inconstitucionalidad la disposición
demandada”[59].
En relación con
el tercer problema jurídico, el concepto resume la jurisprudencia
constitucional y respecto del cargo concluye que “no puede
considerarse ajustado a la Constitución el modelo de participación adoptado en
el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, en la medida en que el mismo se limita a
señalar única y exclusivamente escenarios de actuación de autoridades del orden
nacional, en el desarrollo de una estrategia, las ZEII, destinada a la
satisfacción de las necesidades anotadas en líneas precedentes, sin que en
ninguna etapa del proceso se prevea la necesidad de abrir espacios para
discutir con la población afectada por las medidas que se adoptarán en tales
Zonas”[60].
En
consecuencia, la Defensoría del Pueblo solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la disposición demandada por vulneración de los artículos 2,
4 y 40 de la Constitución Política.
Luego pasa a
abordar el estudio del cuarto problema jurídico, trayendo a colación las normas
constitucionales y la jurisprudencia aplicable al asunto. Según el concepto de
la Defensoría, las ZEII como mecanismo de intervención, se caracterizan porque
(i) su creación no está supeditada a ningún mecanismo que aplique el principio
de subsidiariedad para la actuación de las autoridades nacionales; (ii) omite
totalmente la participación de las entidades territoriales contraviniéndose los
principios de concurrencia y coordinación, pues dichas entidades cuentan con
competencias para la actuación sobre los asuntos sobre los cuales se ocupan las
ZEII; (iii) desconoce completamente a los municipios como entidad fundamental de
la división político – administrativa del Estado colombiano; y (iv) sólo se
prevé la articulación con instrumentos de planeación del orden nacional (PDET,
PISDA, PMI, PNS), sin contemplar instrumentos de planificación con planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial municipal y departamentales.
El concepto
dictamina que, en consecuencia, “la norma demandada resulta
contraria al principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales,
dado que para la creación e implementación de las ZEII, no se prevé ninguna
medida de articulación que brinde garantías de cumplimiento de los principios
de concurrencia, coordinación, subsidiariedad, en las relaciones entre las
instituciones del nivel nacional y las entidades territoriales cuyos
territoriales se verán involucrados en la declaratoria de tales Zonas”[61].
Por
consiguiente, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la
norma demandada por vulneración de los artículos 1, 287 y 311 de la
Constitución o, subsidiariamente, que se condicione la norma “en el
entendido de que el Consejo de Seguridad Nacional, deberá articularse con las
entidades del orden territorial que cuenten con competencias en las materias en
las que se pretenda intervenir con la declaratoria de una ZEII, y que los
instrumentos de planeación adoptados para el funcionamiento de las zonas
(planes especiales y hojas de rutas únicas), deberán ser armonizados con
instrumentos de planeación adoptados por cada entidad territorial cuyo
territorio sea incorporado dentro del área geográfica definida para el
funcionamiento de una ZEII”[62].
Posteriormente,
se ocupa del quinto cargo relativo a las ZEII y los estados de conmoción
interior. Al respecto señala que existen similitudes entre los eventos en los
que procede la declaratoria de la conmoción interior y la definición de las
ZEII. Plantea la entidad que las ZEII permiten adoptar “medidas reforzadas de
protección a la población” que no pueden adoptarse sin su declaratoria y
sostienen que “interpretar que las medidas a adoptar tras la
conformación de una ZEII exceden de aquellas que pueden adoptarse en
situaciones de normalidad, sería restarle todo efecto útil a la disposición
demandada, por cuanto, de interpretare que sin la expedición de la misma las
autoridades del Estado en el nivel nacional igualmente podrán adoptar medidas
como las allí previstas, no tendría ningún sentido haber sometido tal
disposición al trámite legislativo”[63].
En
consecuencia, considera la Defensoría del Pueblo que la figura de las ZEII
tiene un estatus análogo al de un estado de conmoción interior, sin que medien
los presupuestos constitucionales necesarios para su declaratoria (i) delegando
la declaratoria al Consejo de Seguridad Nacional, a pesar de tratarse de una
función indelegable del Presidente de la República; (ii) evadiendo el control
constitucional de las medidas; y (iii) sin definir ninguna temporalidad de las
medidas excepcionales  o “reforzadas” de protección de la población. En
consecuencia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada
por violación del artículo 213 de la Constitución.
El concepto
avanza al estudio del sexto problema jurídico, relacionado con la eventual
violación del principio de reserva de ley. Al respecto, argumenta que la
disposición es inconstitucional por las mismas razones de los controles
necesarios de medidas propias del estado de conmoción interior.
Adicionalmente,
entiende que la norma regula la distribución general de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, asunto que según el artículo 288 de la
Constitución es de reserva de ley orgánica. Así, la norma asigna de manera
exclusiva a instancias nacionales competencias concurrentes de la nación y las
entidades territoriales, lo cual sólo se podría hacer a través de una ley
orgánica. Por lo anterior, se solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
norma por vulneración del artículo 288 de la Constitución.
Por último,
analiza el séptimo problema jurídico, relativo al presunto incumplimiento de la
obligación de atender de buena fe el Acuerdo de Paz de conformidad con el Acto
Legislativo 02 de 2017, en relación con los PDET. Sobre el particular, advierte
que la disposición no tiene contenidos de los que se pueda concluir que la
implementación de las ZEII tendrá un impacto negativo en el desarrollo de los
PDET, los PATR, los PISD y los PNS, pues se prevén mecanismos de coordinación y
armonización. Adicionalmente, los incisos 2 y 4, así como el parágrafo primero
impiden que las ZEII o sus hojas de ruta modifiquen los PDET, y tampoco pueden
comprometer sus recursos.
Sin embargo,
sostiene que la disposición confiere al Consejo de Seguridad Nacional
competencias muy generales que pueden dar lugar “a
reglamentaciones posteriores que pretendan realizar modificaciones a los PDET,
lo cual comportaría un desconocimiento del principio de buena fe relacionado
con el cumplimiento del Acuerdo de Paz “[64], no
por la modificación misma de los planes adoptados en el PDET, sino por desconocer
los requisitos de “participación, socialización y
articulación con entidades e instrumentos de planeación territoriales,
previstos en el acuerdo y normativizados en el Decreto-Ley 893 de 2017”[65].
Concluye
solicitado a la Corte que “en el evento en que hallase infundadas
las solicitudes de declaratoria de inconstitucionalidad desarrolladas con
anterioridad en el presente escrito, declare la constitucionalidad condicionada
de la norma en el entendido de que la conformación de las ZEII, así como los planes
especiales y hojas de ruta únicas previstas en la norma demandada, no podrá
derivarse en ninguna modificación de los PDET o de sus PATR, sin que para el
efecto se hayan cumplido los mismos presupuestos de participación,
socialización y armonización con los instrumentos de planeación de carácter
territorial, a los cuales están sometidos en virtud dl Acuerdo de Paz y el
Decreto-Ley 893 de 2017”[66]
1.5.
El
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de
Colombia formula tres problemas jurídicos: “(i) ¿Debió celebrarse consulta
previa antes de la aprobación del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por
tratarse de asuntos que afectan directamente a los pueblos indígenas? Una
repuesta negativa a la pregunta anterior, de acuerdo con la argumentación de
los demandantes, supone entrar a considerar un segundo problema jurídico: (ii)
¿Debe celebrarse consulta previa para la declaración de un área como Zona
Estratégica de Intervención Integral (ZEII), cuando corresponde a territorios
étnicos? Independientemente de la respuesta a este problema, surge, además un
tercer problema, el cual es: (iii) ¿Debe celebrarse consulta previa para la
definición del “plan especial de fortalecimiento del Estado Social y de
Derecho”, “de prioridad para la prestación de servicios sociales” y de “medidas
reforzadas de protección a la población”, cuando se trata de territorios
étnicos?”[67].
Desarrolla la
aproximación antropológica del diálogo ontológico,
como una aproximación más adecuada a la del diálogo
intercultural. El segundo se centra exclusivamente en elementos
“humanos”, mientras que el primero aborda la complejidad de los diversos
entendimientos de los mundos indígenas y se basa, entre otras, en la diversidad
de las percepciones indígenas, o en la diversidad de dichas ontologías que
supone que “cada colectivo indígena supone la identificación de diversos
elementos del entorno como importantes y se relaciona con aquellos de
diferentes maneras (diversos sujetos o términos de relación, y diversos valores
morales y sociales)”[68].
El concepto relata también que la aproximación de los derechos humanos
exclusivamente como derechos culturales entre el mundo occidental y los
indígenas, se basa en una definición de cultura excluyente derivada de
paradigmas antropológicos de finales del siglo XIX y que, una mirada ontológica
de los pueblos indígenas “supone analizar su realidad a la luz de otros
derechos como el libre desarrollo de la personalidad, la integridad física y
psíquica del ser humano y, por ende, esto nos lleva a una mejor comprensión de
lo que verdaderamente está en juego y a una mayor igualdad ante la ley”[69].
Sostiene que la
Constitución se basa en principios que parecen optar
por un enfoque ontológico como lo son el principio democrático, participativo y
pluralista, el hecho de que el Estado se funda en la dignidad humana, el
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y la obligación de proteger
las riquezas culturales y naturales de la nación, el reconocimiento
constitucional de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos, la
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras
comunales de los grupos étnicos y las tierras de resguardo, la afirmación de
que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la
nacionalidad, así como el reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las
culturas que conviven en el país (arts. 1, 7, 8 y 10 C.P.).
Posteriormente,
en su intervención, el centro académico plantea que la garantía del
principio-derecho de participación constituye herramienta para la consolidación
de un Estado con gran diversidad ontológica, y cuenta con fundamento en normas
internacionales, como el artículo 1 común a los pactos Internacionales de
Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
que reconocen la autodeterminación de los pueblos y la facultad de disponer
libremente de sus recursos y riquezas, sin privar a dichos pueblos de sus
propios medios de subsistencia. La Universidad advierte que Naciones Unidas ha
interpretado que la palabra “pueblos” de estos artículos excluye a los pueblos
indígenas, sin embargo, objeta que dicha interpretación es arbitraria pues su
sentido es proteger a pueblos de la dominación, y que esta protección es
necesaria no solo frente a pueblos que se liberaron de la colonización, sino
también frente a pueblos indígenas que subsisten en estados que tuvieron su
proceso de independencia. Plantea como soporte a su argumentación las
Declaraciones, Americana y la de Naciones Unidas, sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas. El escrito conecta el análisis con la Convención para la
Prevención y Sanción del Delito de Genocidio de 1948 que protege a los pueblos
indígenas de actos dirigidos a su destrucción total o parcial. Sin embargo,
sostiene que el instrumento de mayor relevancia es el Convenio 169 de la OIT
que considera es la “aplicación particular del derecho a la libre determinación
de los pueblos respecto de las comunidades indígenas y tribales”[70] y
cita sus artículos 2, 4 y 6 para argumentar que el convenio tiene tres facetas
esenciales sobre las cuales debe girar el relacionamiento del Estado con los
pueblos indígenas: (i) los pueblos deben tener las herramientas para participar
en pie de igualdad con el resto de la población en decisiones que les incumban;
(ii) los pueblos deben ser partícipes de todas las medidas dirigidas a su
reconocimiento y protección; y (iii) las decisiones administrativas o
legislativas que no tengan como destinatarios a los pueblos indígenas pero que
sean susceptibles de afectarlos de una u otra forma. El concepto refiere a
profundidad los artículos 10, 19, 29 y 32 de la Declaración de Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y cita jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos para concluir que el principio de
participación de los pueblos indígenas a través de la consulta previa es de
naturaleza reactiva “como encarnación de una legítima defensa a favor de los
pueblos indígenas”[71],
por lo que debería acudirse a ella como una última ratio,
agotadas otras formas de participación más amplias.
El concepto
avanza exponiendo el alcance de los derechos de participación y consulta previa
de los pueblos indígenas de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia
constitucional y afirma que no resulta constitucional “que el diálogo
ontológico que reconoce nuestro ordenamiento jurídico se agote en algunas
curules en el Congreso y en la figura (que debería ser excepcional) de la
consulta previa”[72].
Adicionalmente, el
escrito desarrolla un acápite sobre la seguridad nacional como una prioridad
general del Estado en el que sostiene, con fundamento en la jurisprudencia
constitucional, que la seguridad y la conservación del orden público es un fin
de primer orden constitucional que da cierta discrecionalidad al Estado para
garantizarlo, siempre que se acate la Constitución. En ese sentido, la
restricción de derechos fundamentales es admisible bajo principios de
razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual se ha permitido la restricción
del derecho de acceso a la información, el derecho de petición, la libertad de
expresión y la libertad de escoger profesión u oficio.
Para estudiar el
primer problema jurídico sobre el cual señala que “no podría caerse en el error
de que, como parte de la población del país, los pueblos indígenas se ven
afectados por la adopción legislativa de esta figura, debido a que, entonces,
toda la actividad normativa del Estado, con carácter general y abstracto
tendría que consultarse con estos pueblos. Para estas normas generales y
abstractas, cuyo destinatario es todo el país, la diversidad ontológica se ve
participada por medio de las circunscripciones especiales étnicas de las
Cámaras que conforman el Congreso, debido a que no existe una ontología
específica en juego, sino que son todos los colombianos los involucrados. Es
decir, al tratarse de una finalidad básica para el ejercicio de todo derecho
(seguridad nacional), no es necesario el diálogo ontológico como mecanismo para
el entendimiento mutuo y la construcción de un Estado diverso”[73]
Con relación al
segundo problema jurídico, se expresa que “teniendo en cuenta que están en
peligro derechos como la vida e integridad física de las personas, consideramos
que no es posible exigirle al Estado que celebre una consulta previa a los
pueblos indígenas cuyo territorio coincide con la región sobre la cual se va a
hacer la declaratoria de ZEII. Es decir, si el gobierno tiene tiempo para
solicitar un proceso como el que exige la consulta, probablemente no existan
las condiciones de criminalidad que exige la figura (que esté en peligro la
seguridad nacional)”[74].
Agrega que la declaratoria supone unas condiciones fácticas específicas, y es
que se presente una situación de gravedad tal que ponga en riesgo la seguridad
nacional, y para advertirla se debe acceder a información calificada que sólo
está en manos de las autoridades, y que la información que los pobladores de
una región tengan sobre su seguridad “no se advierte como indispensable”[75], por
lo que concluye que la declaratoria de las ZEII no requieren consulta previa.
Por último, con
respecto al tercer problema jurídico, en el concepto se sostiene que, en
relación con la priorización en la prestación de servicios sociales y las
medidas reforzadas de protección de la población, es indispensable el diálogo
inter ontológico. Sin embargo, plantea también que la
consulta previa no es el instrumento adecuado en cuanto puede no darse con la
rapidez necesaria por su rigidez procedimental y porque no necesariamente
garantiza que lo planteado por las comunidades indígenas se convierta en las
decisiones que se adopten. Por consiguiente se propone “darle plena aplicación
al principio de participación establecido en el Convenio 169 de la OIT,
especialmente en sus dos primeras facetas: primera, que estos pueblos tengan
las herramientas necesarias para participar, en pie de igualdad con el resto de
la población, en toda aquella decisión que como Nación les incumba (artículo
6.1.b); y, segunda, que estos pueblos deben ser partícipes de todas aquellas
medidas que se erijan para su reconocimiento y protección, es decir, aquellas
decisiones que se adopten en la concreción de sus derechos (art.2.1 h 4.1 -2)”[76].
Adicionalmente, sugiere que el gabinete de paz a que refiere la norma sea el
escenario para incluir a los pueblos indígenas, además de un espacio que deba
contemplarse a nivel territorial.
En conclusión,
dictamina que existe una inconstitucionalidad de la disposición por violación
de los artículos 1, 2, 7, 8, 63 y, especialmente el 70 de la Constitución, así
como de los artículos 6.1.b, 2.1, 4.1 y 4.2 del Convenio 169 de la OIT, y
propone como alternativa un condicionamiento incluyendo en la norma “la
obligación del Gobierno Nacional de incluir una representación general de los
pueblos indígenas en el Gabinete de Paz, y una representación de cada uno de
los pueblos indígenas de la región que sobre la cual se haya declarado la ZEII,
para que, en un diálogo ontológico entre grupos iguales y dignos, se
establezcan las medidas más acordes con cada modo de percibir el entorno”[77]. Por
último, se agrega que para la sostenibilidad de las medidas es necesaria la
participación de las poblaciones de las zonas que se declaren.
2.     Escritos
que defendieron la exequibilidad de la disposición demandada
Presentaron
escritos defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada (i) la Agencia
de Renovación del Territorio -ART-; (ii) el Ministerio del Interior, el
Ministerio de Defensa y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, en intervención conjunta; (ii) el Consejero Presidencial para la Seguridad
Nacional también presentó escrito adhiriendo la anterior intervención
gubernamental y añadiendo argumentos de contexto sobre las ZEII y el Plan
Nacional de Desarrollo.
2.1.
La
Agencia de Renovación del Territorio (en adelante ART) inicia haciendo
referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad para señalar que “surgen vacíos en relación con el
cumplimiento de las exigencias de especificidad, pertinencia y suficiencia en
los términos antes descritos”[78].
Posteriormente, el escrito centra su argumentación en el análisis del cargo
relacionado con las violaciones a la Constitución que se podrían derivar de la
indebida coordinación de las ZEII con los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial -PDET-. Al respecto, la ART informa que los 16 PDET definidos en el
Decreto Ley 893 de 2017 fueron formulados de manera participativa, con enfoque
diferencial y territorial, y se encuentran en proceso de articulación y
armonización con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, los planes de
desarrollo territorial y otros instrumentos de planeación y ordenamiento del
territorio.
Igualmente, señala
que la formulación de los Planes de Acción para la Transformación Regional
-PATR- contó con tres fases, a saber, (i) la fase submunicipal o veredal de la
que surgieron los pactos comunitarios; (ii) la fase municipal en la que surgen
los pactos municipales; y (iii) la fase subregional, la cual incluye los pactos
municipales durante la cual se construye el PATR. Adicionalmente, que de acuerdo
con el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, los PDET y PATR se desarrollan
a través de un mecanismo especial de consulta, en virtud de los cuales se
realizaron actividades específicas conforme a las particularidades de los
puebles étnicos involucrados en cada proceso. Advierte que el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022 previó el establecimiento de una “Hoja de Ruta Única para
la implementación de la Política de Estabilización” como herramienta que
articula los instrumentos derivados del Acuerdo Final de Paz, particularmente,
y cita el parágrafo 1º del artículo 281 de la Ley del Plan 1955 de 2019 según
el cual:
PARÁGRAFO
1º. Los planes para las Zonas Estratégicas de Intervención          Integral
(ZEII), creadas mediante la Ley 1941 de 2018, en las zonas en que          coincidan
con PDET, deberán coordinarse con la Consejería para la          Estabilización
y la Consolidación y construirse a partir de los resultados de      los
procesos participativos de los Planes de Acción para la Transformación
Regional.
Con fundamento
en lo anterior sostiene que el cargo de la demanda no atiende a lo definido en
el marco jurídico y que la disposición demandada “no afecta las competencias ni
las atribuciones que en virtud de la Constitución Política y la ley,
corresponden a las entidades territoriales, entre ellas las contempladas en los
artículos 287, 288, 300, 305, 313, 315 de la carta política; como tampoco los
procesos participativos previstos para la construcción delos planes para las
zonas estratégicas de intervención integral ZEII, ya que como se advirtió, en
cuanto coinciden con las PDET, además de coordinarse con la Consejería para la
Estabilización y la Consolidación en el marco de la Hoja de Ruta Única, deben
ser construidos a partir de los resultados de los procesos participativos de
los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR- de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET”[79]
Por último,
resalta que (i) la declaratoria de las ZEII se enmarca en las decisiones del
Gobierno Nacional en materia de seguridad nacional y las deliberaciones y
documentos de políticas de seguridad están sometidos a reserva legal; (ii) los
PDET son un instrumento de implementación del Acuerdo Final y tienen su propia
regulación jurídica en el Decreto Ley 893 de 2017; (iii) los planes especiales
de fortalecimiento de las ZEII se articulan con los PATR que fueron construidos
de manera participativa, amplia y pluralista; (iv) los 16 PATR fueron firmados
por los gobernadores y alcaldes municipales de las subregiones PDET y se
encuentran en proceso de armonización con los instrumentos de planeación
nacional y departamental; (v) la formulación de los PATR se realizó con
metodología participativa en las fases veredal, municipal y subregional; (vi)
cuando los PDET se desarrollan en zonas con presencia de grupos étnicos se
armonizan con sus planes de vida, planes de salvaguarda, etnodesarrollo, de
manejo ambiental y de ordenamiento territorial o sus equivalentes; (vii) el
Decreto Ley 893 de 2017 contempla un mecanismo especial de consulta para la
implementación de los PDET y los PATR; (viii) cuando las ZEII coincidan con los
PDET, la Consejería para la Estabilización y la Consolidación deberá coordinar
con la Hoja de Ruta Única, según el artículo 281 de la Ley 1955 del 2019, Ley
del Plan de Desarrollo.
Con fundamento
en estos argumentos, solicita la declaratoria de constitucionalidad de la
disposición demandada “especialmente en relación con la articulación de los
Planes de las Zonas Estratégicas DE Inversión Integral con los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET”[80].
2.2.
El
concepto del Gobierno Nacional rendido por representantes del Ministerio
del Interior[81],
el Ministerio de Defensa y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, se dirigió a defender la constitucionalidad de la disposición
demandada. En cuanto al cargo por violación del derecho fundamental a la
consulta previa se sostiene que la disposición demandada no afecta directamente
a las comunidades étnicas, sino que dicha afectación es hipotética, en cuanto
las ZEII puede incluir, o no, territorios pertenecientes a comunidades étnicas.
Precisa entonces que el reproche no deriva de su contenido, sino que se soporta
en las eventuales actuaciones del Consejo de Seguridad Nacional. Adicionalmente,
sostiene que el cargo “carece de certeza por cuanto no se dirige concretamente
contra la disposición legal acusada sino contra eventuales actos del Consejo de
Seguridad Nacional”[82]
En lo referente
al cargo por violación del derecho a la participación ciudadana y al principio
democrático, sostiene que los demandantes no toman en consideración que la
misma disposición prevé mecanismos de participación locales en cuanto exige que
se garantice una acción unificada y coordinada del Estado, lo cual supone un
trabajo conjunto del Estado para alcanzar las metas propuestas. Plantea además
que los planes para las ZEII no pueden suspender ni colisionar con los PDET que
se construyen de manera participativa, amplia y pluralista. Aclara que “los
PDET están proyectados para materializarse en un término de 10 años, sin
embargo, El Estado, consiente de la compleja situación que afecta estas zonas,
mediante las ZEII, busca priorizar su realización”[83].
El concepto
gubernamental pasa al estudio del cargo por violación del principio de reserva
legal para sostener que, a diferencia de lo planteado por los demandantes, la
norma “(i)
concede
facultades al Consejo de Seguridad Nacional para la declaratoria de ZEII con
precisos fines y limitaciones, por lo que la regulación ofrecida por el
Legislador respeta dicho principio, y (ii) no
modifica la normativa vigente sobre la declaratoria de estado de conmoción
interior”[84].
En el escrito se
sostiene que las ZEII deben declararse sobre regiones afectadas por la
criminalidad que afecten la seguridad nacional, con el fin de proteger a la
población para garantizar una acción coordinada del Estado, mediante planes de
fortalecimiento del Estado Social de Derecho, planes que no pueden suspender
los PDET ni colisionar con ellos, y que se deben estipular por una duración
determinada, de manera que no pueden ser indefinidos. Por lo anterior, concluye
que “[n]o es cierto que el Legislador le haya otorgado una facultad abierta e
indiscriminada al Consejo de Seguridad Nacional para la creación de ZEII”[85].
Avanzando al
estudio del cargo por violación del deber de cumplimiento de buena fe del
Acuerdo Final de Paz, el concepto plantea que la disposición demandada, antes
de desconocer el Acuerdo, está orientada a su materialización, pues están
orientados a “generar un ambiente de estabilidad y seguridad en territorios
afectados por la criminalidad, lo que permitirá la correcta y pronta
implementación de los PDET”[86]
y reitera que los planes de las ZEII no pueden colisionar con los PDET.
Sobre el
eventual desconocimiento de la Constitución por la creación de una subcuenta en
el Fondo de Programas Especiales para la Paz – FPEP, plantea que no es cierto
que la subcuenta no esté articulada con el marco de implementación del Acuerdo
de Paz.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, solicita la declaratoria de exequibilidad de
la disposición demandada.
2.3
El
Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional intervino para anexar
antecedentes a la intervención del Gobierno Nacional que consideró relevantes
para el estudio de constitucionalidad de la disposición demandada. Al respecto,
informa que conforme a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, la
ausencia de instituciones o su frágil presencia en ciertas zonas del territorio
da lugar a condiciones de marginalidad social, política y económica, de sus
habitantes, marginalidad que es aprovechada por los grupos criminales. Según el
escrito, estos vacíos constituyen la principal amenaza a la seguridad a través
de la delincuencia, la violencia y las economías ilícitas, y permite la
presencia de Grupos Armados Organizados (GAO) de alto nivel de organización que
afectan la seguridad nacional y los derechos de la población.
En consecuencia,
plantea el escrito, el Plan Nacional de Desarrollo incorpora el “Pacto
por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos
vivamos con libertad y en democracia”[87]
que
busca consolidar “la presencia del Estado en todo el país y, en particular, en
aquellos territorios donde han persistido la ausencia de las instituciones y
los espacios vacíos de autoridad”[88].
Particularmente, el objetivo 1, referente al Control
institucional del territorio contempló la creación de las ZEII con el
propósito de “[t]ransitar del control militar y policial al control
institucional, mediante la acción unificada de las instituciones del Estado,
las entidades privadas, las organizaciones civiles, la cooperación
internacional y la Fuerza Pública”[89].
Sostiene entonces que es posible que algunas ZEII coincidan con los PDET, caso
en el cual, con la participación del Consejero para la Estabilización y
Consolidación, se articularán con los PDET sin suspenderlos. Recuerda que el
Plan Nacional de Desarrollo es fruto de un proceso participativo y de consulta
previa.
El documento
describe las características de criminalidad, marginalidad y ausencia o
debilidad institucional de las ZEII y relata que “[l]a intervención integral en
estas zonas estará precedida del despliegue de unidades de las Fuerzas
Militares y de Policía y será acompañada por la acción unificada del Estado que
contribuirá a eliminar los principales factores de amenazas a la seguridad. En
las ZEII habrá una sola estrategia y control civil para su ejecución, no
obstante, ésta sea interagencial”[90].
Por último, en
el escrito se afirma que la Ley 1941 de 2018 contó con el trámite legislativo
correspondiente de deliberación democrática, y que la Ley 418 de 1997 y sus
sucesivas prórrogas son un instrumento necesario para diferentes objetivos del
Estado y que es necesaria su actualización a las realidades y problemáticas que
enfrenta cada Gobierno.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General
de la Nación presentó concepto solicitando a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de la disposición demandada, a partir del siguiente problema
jurídico:
“¿El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, que regula los aspectos relativos a las          Zonas
estratégicas de Intervención integral vulnera el derecho de
participación, el
principio democrático y desconoce la consulta previa de las          comunidades
étnicas al no incluir mecanismos de participación de las    comunidades?”[91]
El Procurador
“considera que las ZEII constituyen un mecanismo necesario e importante para el
posconflicto en tanto el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera requiere instrumentos que
desarrollen e implementen el componente de seguridad, particularmente en lo
relativo al desarrollo territorial, como garantía de la reparación integral y
de la no repetición”[92].
En consecuencia, se señala que es necesario articular las ZEII con los demás
instrumentos del Sistema Integral de Verdad, Justicia Reparación y No
Repetición; así como complementarse con los PDET, y con la Hoja de Ruta Única
para la implementación del Acuerdo de Paz, según el artículo 281 de la Ley 1955
de 2019.
Respecto del
cargo por presunta violación del derecho fundamental de consulta previa,
sostiene que:
“para la Procuraduría es claro
que la norma acusada no genera una afectación          directa en alguna
comunidad étnica, por lo que contrario a lo sostenido por los          accionantes,
no era necesaria la consulta como requisito del trámite de la ley   y,
adicionalmente, el reproche formulado se deriva de un posible efecto de la      disposición
en los casos en que las ZEII se conformen en regiones donde estén         asentadas
dichas comunidades caso en el que evidentemente las autoridades
deberán
garantizar que se lleve a cabo la consulta previa, como mecanismo       para
garantizar el cumplimiento efectivo de los mandatos constitucionales en         materia
de protección de las comunidades étnicas”[93].
Sostiene además que la norma “no
proscribe la aplicación de la consulta previa, ni la implementación de
mecanismos de participación ciudadana, razón por la cual no es incompatible con
estos mandatos”[94].
Sobre el cargo por violación del derecho
a la participación política, en el concepto se afirma que la Constitución
garantiza la participación efectiva a través de la democracia participativa y
representativa. Refiere que los planes de las ZEII se deben articular con los
PDET y con los otros mecanismos de implementación, lo cual supone la
participación política efectiva de las autoridades territoriales. Afirma
igualmente que los planes de las ZEII no suspenden los PDET, que además han
garantizado la participación efectiva, amplía y pluralista de las
comunidades. Así las cosas, concluye:
“Por
todo lo anterior, de una interpretación sistemática y teleológica de la norma
es posible concluir que el artículo acusado de la Ley 1941 de 2018, no
desconoce los derechos a la consulta previa, ni a la participación política y
tampoco se hace necesario condicionamiento alguno porque es evidente que la
declaratoria de las ZEII, así como las reglamentaciones específicas para su
ejecución y desarrollo, deben ser socializadas y contar con mecanismos
efectivos de participación ciudadana y de las autoridades territoriales, aunque
no estén previstos de manera específica en el artículo demandado, razón por la
cual el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que los declare
exequible”[95]
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.
Asunto
previo: aptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo contra el parágrafo
1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por violación al derecho a la paz, de
la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final y de los principios de la
función administrativa.
2.1.
La
Defensoría del Pueblo plante que el cargo dentro del proceso D-13339 contra el
parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, que se refiere a la
financiación de las ZEII a través de una subcuenta del Fondo de Programas
Especiales para la Paz -FPEP, creado por la Ley 368 de 1997, es inepto por
falta de claridad, certeza y relevancia constitucional. Por su parte, el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, señalan que no es cierto que la subcuenta no
esté articulada con el marco de implementación del Acuerdo de Paz.
2.2.
Respecto
de la aptitud de la demanda, es bien sabido que su admisión se realiza por el
magistrado sustanciador a la luz del principio pro actione, dado el
carácter ciudadano que la Constitución le atribuye. Dicha admisión se decide a
partir de la verificación del cumplimiento de unos requisitos mínimos que
permiten delimitar el control de constitucionalidad a cargo de la Corte y, por
lo mismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende
adelantarse. El Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”, establece, en su artículo 2, que la demanda debe contener:
(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la
publicación oficial (núm.1º); (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideran infringidas (núm.2º), (iii) las
razones por las cuales se estiman infringidas tales normas constitucionales
(núm.3º); (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado (núm.4º), y (v) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda (núm.5º).
El tercero de los requisitos
mencionados, que se conoce como concepto de la violación[96],
implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la
presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos
mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de
tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o
globales, al punto de que no planteen una verdadera controversia
constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación se formula debidamente cuando se expone el contenido
normativo de las disposiciones acusadas y se expresan las razones por las
cuales se considera que los textos demandados violan la Constitución. Esas
razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
En las sentencias C-1052 de 2001 y C-856
de 2005, este Tribunal precisó el alcance de tales mínimos argumentativos, al
decir que hay claridad cuando existe  un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las razones
en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una
proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera
subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la
disposición demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando
se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia, y hay suficiencia cuando
la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando formula al menos una duda
sobre la exequibilidad de la disposición demandada[97].
2.3.
Ha
sostenido esta Corporación que, en principio, en el auto admisorio de la
demanda se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de
procedibilidad, pero que ese primer acercamiento responde a una valoración
sumaria, realizada por el magistrado sustanciador, razón por la que no se
compromete la competencia de la Sala Plena de la Corte, órgano al que compete
decidir definitivamente sobre las demandas ciudadanas contra las leyes o los
decretos con fuerza de ley[98].
Además, solo después del auto admisorio
de la demanda los ciudadanos y la Procuraduría tienen la oportunidad de
intervenir en el proceso y de manifestar su concepto a la Corte. Tales
intervenciones deben ser consideradas por este Tribunal al momento de tomar una
decisión por cuanto se trata de un proceso participativo de control ciudadano[99]. Dado
que estos escritos se pueden referir a la aptitud de la demanda, la decisión
definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corporación.
2.4.
Para
la Sala, el cargo contra el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018,
por violación del derecho a la paz, de la obligación de cumplir de buena fe el
Acuerdo Final y de los principios de la función administrativa, no cumple los
requisitos relacionados con el concepto de la violación, como lo plantearon la
Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, el de Defensa y la
Secretaría Jurídica de Presidencia, conforme a las siguientes consideraciones:
2.5.
Los
demandantes sostienen que la disposición demandada no se articula con los demás
instrumentos legales en materia de paz, por lo cual surgen dudas sobre el
funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a los de las
ZEII y no queda claro quién administraría la subcuenta, ni quién tomaría las
decisiones finales sobre el destino de los recursos; y que (ii) la creación de
la subcuenta en estas condiciones muestra la reducción de recursos para la paz
ya pactada, lo que obstaculiza la ejecución del Acuerdo de Paz. En
consecuencia, sostienen que (iii) se vulnera el artículo 209 de la Constitución
respecto del deber de las autoridades públicas de coordinar el
cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia
constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo que (iv) vulnera
también el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, consideran que esta
regulación desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su
implementación, verificación y refrendación; y particularmente el punto 6.1. en
cuanto define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los
recursos.
2.6.
En
primer lugar, el argumento según el cual las medidas previstas en el artículo
2º de la Ley 1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de
paz, corresponde a una apreciación subjetiva de los demandantes. De hecho, la
misma disposición demandada establece que una de las finalidades de la creación
de las ZEII es garantizar la acción coordinada del Estado en dichas
zonas, que los planes especiales que se adopten no suspenden los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se
articularán, incluso con los Planes de Acción para la Transformación Rural
(PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA),
los Planes Naciones Sectoriales (PNS), el Plan Marco de Implementación (PMI) y
el Fondo de Programas Especiales para la Paz (FPEPT). Carece de certeza, en
consecuencia, sostener que las medidas previstas en el artículo 2º de la Ley
1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de paz.
En cualquier caso, aún en el evento de
que los mecanismos de articulación previstos resultaren inadecuados, o se
presentaren tensiones en la aplicación de los diferentes mecanismos e
instrumentos normativos de coordinación, los argumentos de la demanda se ubican
en el terreno de la legalidad, pues si bien los accionantes señalan problemas
que encuentran violatorios del artículo 209 superior, según el cual “[l]as
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado”, ellos no se derivan del contenido
normativo demandado. En este sentido, el cargo adolece de suficiencia y
pertinencia, pues las razones expuestas son de convivencia o de corrección
de decisiones legislativas y, por lo mismo, no tienen la capacidad de
configurar un cargo de inconstitucionalidad de la disposición.
La argumentación tampoco cumple con los
requisitos de certeza y pertinencia, y por tanto no son suficientes.
Como se dijo, no es cierto (i) que la disposición no prevea instrumentos de
coordinación o articulación con otros instrumentos normativos de paz. Tampoco
se advierte (ii) que los instrumentos previstos puedan ser insuficientes o
inadecuados como consecuencia de la regulación demandada, por lo que el cargo
se funda en una apreciación subjetiva de los demandantes. Menos se deriva de la
disposición demandada una regla que desconozca el mandato constitucional de
coordinación.
Por último, los demandantes afirman que
la disposición desconoce el acápite 6, y particularmente el 6.1. del Acuerdo
Final, en cuanto a su mandato de eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos de su implementación, lo cual generaría una vulneración del Acto
Legislativo 02 de 2017, según el cual el Acuerdo de Paz es de obligatorio
cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional a
la paz, así como el principio de buena fe.
Del artículo 1 del Acto Legislativo 02
de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a
normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen
dos funciones específicas respecto de las normas y leyes de implementación y
desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente parámetros de
interpretación y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos,
con sujeción a las disposiciones constitucionales[100].
Asimismo, las autoridades del Estado “tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y todas las actuaciones estatales y
sus desarrollos normativos “deberán guardar coherencia e integridad con lo
acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final” (art.1 Acto Legislativo 02 de 2017)[101].
Así las cosas, si bien es inobjetable,
como plantean los demandantes, que existe una obligación de las autoridades del
Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto política de Estado,
en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el
mismo tenga per sé valor normativo que permita la realización de un
juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposición
demandada con el contenido del Acuerdo Final.
Ahora bien, en cuanto a la aplicación de
algunos contenidos del Acuerdo como referentes de desarrollo y validez, los demandantes
no demuestran (i) que la disposición demandada sea una norma de implementación
del Acuerdo de Paz; (ii) no indican los contenidos de dicho Acuerdo relativos a
derechos fundamentales o al Derecho Internacional Humanitario, que puedan ser
tenidos como referentes de desarrollo y validez o como parámetros de
interpretación de la disposición demandada; (iii) no argumentan por qué el
punto 6.1 del Acuerdo debe ser aplicado como referente respecto de la
disposición demandada; y (iv) aún en el evento en que el Acuerdo Final pudiera
tener dichas funciones respecto de la disposición demandada, tampoco es claro
por qué razón la misma supone un recorte a los recursos para la implementación
del Acuerdo de Paz, o plantea ineficiencia o ineficacia en el uso de los
recursos pues, contrario a lo planteado por los demandantes, los parágrafos 1 y
2 de la disposición demandada establecen claramente que la financiación de los
planes especiales para las ZEII provendrá de recursos adicionales del
presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector
privado , y que en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el
Plan Marco de Implementación para los PDET.
En estas condiciones, el argumento
relacionado con la violación del Acto Legislativo 02 de 2017 carece de certeza,
pues la interpretación sobre uso ineficaz o ineficiente de los recursos no se
deriva de la disposición acusada.
En su conjunto, el cargo carece de claridad
pues no existe un discurso explicativo comprensible, ni hay un hilo
conductor que permita apreciar cómo la existencia de instituciones, fondos y
funcionarios son competencias concurrentes puede configurar la existencia de
una vulneración al principio de buena fe exigible de las autoridades en el
cumplimiento del Acuerdo Final, de conformidad con lo señalado en el artículo 1
del Acto Legislativo 02 de 2017.
3.
Metodología
de la decisión
Descartado por ineptitud el cargo
analizado en el acápite anterior, formulado en la demanda radicada con el No.
D-13339, se abordará a continuación el estudio de los cargos restantes
formulados en las demandas D-13339 y D-13337, en el siguiente orden: (i) el
parámetro de constitucionalidad alegado, (ii) el problema jurídico a resolver,
y (iii) el análisis de constitucionalidad de la disposición impugnada.
4.
Estudio
del cargo por violación del derecho a la consulta previa de las comunidades
étnicas
4.1.
El
parámetro de constitucionalidad de la disposición demandada para este cargo se
constituye por las normas constitucionales que sustentan la obligación de
consulta previa de medidas legislativas. Desde una perspectiva general, el
deber de consulta previa de las comunidades étnicas se fundamenta en el
carácter pluralista del Estado colombiano (art. 1 C.P.) el reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural (art. 7 C.P.) cuya garantía como
principio fundamental es un fin esencial del Estado (art.2 C.P.), así como en
el reconocimiento a las comunidades indígenas de su territorio y el derecho a
su auto gobierno (arts. 329 y 330 C.P.); en el reconocimiento de derechos
particulares y territoriales a las comunidades negras que desarrolló la Ley 70
de 1993 con fundamento en el artículo 55 transitorio de la Constitución; y en
las diversas normas constitucionales que reconocen los derechos de
participación ciudadana (Preámbulo y arts. 1, 2, 40).
Específicamente, el derecho de consulta
previa de las comunidades étnicas frente a medidas legislativas está contemplado
en el Convenio 169 de la OIT[102]
que hace parte del bloque de constitucionalidad pues, según el artículo 93 de
la Constitución “[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia”. En efecto, e literal a) del numeral 1 del
artículo 6 del Convenio 169 estipula obliga a:
“a). Consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente;”
Ahora bien, como lo resalta la
intervención de la Universidad Externado de Colombia en su concepto, la
consulta previa no es el único mecanismo de participación contemplado en el
marco jurídico aplicable, pues tanto el Convenio 169, como las citadas normas
constitucionales, establecen diferentes formas de participación de las
comunidades étnicas y sus miembros que deben seguirse de manera cotidiana en la
acción del Estado.
4.2    Con este fundamento la Corte ha
reconocido el derecho fundamental a la consulta previa. A partir del año 2001
la Corte Constitucional comenzó a discutir si el deber de consulta previa se
entendía a los proyectos de ley. En un comienzo adoptó una postura restringida
y aseguró que, dado que ni la Constitución ni la ley orgánica que regula el
procedimiento legislativo exigen la consulta previa en el procedimiento de
aprobación de un proyecto ley, la consulta no era obligatoria es estos casos.
Así, en la Sentencia C-169 de 2001, en la que se analizó la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se creó una
circunscripción electoral especial para que las comunidades afrocolombianas, la
Corte consideró que la omisión de consulta no viciaba la constitucionalidad de
la medida.
En la Sentencia C-030 de 2008 que
examinó la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide
la Ley General Forestal” se sistematizaron los criterios que la
jurisprudencia había venido desarrollando y los criterios para su
implementación , y amplió los ámbitos de aplicación de la consulta previa de
los grupos étnicos a otras medidas legislativas diferentes a las relacionadas
con explotación de recursos naturales en territorios de los grupos étnicos,
además definió claramente los efectos, o bien la inexequibilidad, exequibilidad
parcial o declaración de omisión legislativa, en los casos en los que no se
efectuara la consulta. En esa ocasión la Corte declaró inexequible la norma
revisada por no haber sido consultada a las comunidades afrocolombianas e
indígenas antes de su aprobación legislativa, pese a que ninguna ley o decreto
ordenaba la consulta de manera explícita. Esa tesis fue reiterada en todos los
fallos posteriores que versaron sobre la misma controversia, y se extendió a
los actos legislativos, las leyes aprobatorias de tratados y los proyectos de
leyes estatutarias como modalidades de medidas legislativas.
En la Sentencia C-253 de 2013 definió
la que dicha consulta solo sería exigible para medidas legislativas o
administrativas posteriores a la sentencia C-030 de 2008. Igualmente, precisó
que el mecanismo de consulta previa debe surtirse no solamente ante decisiones
que versen sobre la explotación de recursos naturales existentes en territorios
pertenecientes a las comunidades étnicas, sino también en casos que involucren
decisiones administrativas y legislativas que afecten directamente o
comprometan intereses propios de los pueblos indígenas y tribales.
Ahora bien, la Corte ha desarrollado un
conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una
medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades étnicas: (i) la
afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política,
plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los
pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta
a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas
o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su
situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos
definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se
trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o
de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados (ver Sentencias
C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y
C-389 de 2016).
En la Sentencia C-389 de 2016, en
la que se estudió la concesión de títulos mineros en territorios de comunidades
étnicamente diferenciadas se sostuvo que los anteriores criterios de
apreciación “no cierran por completo la vaguedad del concepto de afectación
directa y mantienen de esa forma la importancia de una evaluación caso a caso
sobre la obligatoriedad de la medida. Pero constituyen, sin embargo, una
orientación suficiente para el desempeño de esa tarea en términos acordes a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
En la Sentencia C-730 de 2017, la
Corte estudió la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 referente los
Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET. Dicha sentencia resulta
especialmente pertinente en cuanto a la similitud que los demandantes plantean
entre las ZEII y los PDET. En aquella ocasión, al desarrollar el control
automático e integral previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 para normas
expedidas bajo el procedimiento allí contemplado, la Corte Constitucional
evaluó si el Decreto Ley debía haber sido objeto de consulta previa y desestimó
su procedencia obligatoria “por cuanto en su artículo no se dispone
sustancialmente ninguna intervención específica que afecte a los pueblos y
comunidades étnicas, en cuanto “se limita a crear herramientas administrativas,
para ser ejecutadas en forma posterior”, frente a las cuales si podría resultar
obligatoria la referida consulta previa”[103].
Además, resaltó en aquella ocasión que el Decreto estudiado “plantea una ruta
que debe seguirse en el procedimiento de elaboración de los PDET y de los PATR,
marco que prevé, en todo caso, que cuando se pretenda su realización en
regiones que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con
presencia de grupos étnicos, deberá garantizarse el derecho fundamental a la
consulta previa para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva
étnica y cultural en el enfoque territorial”[104].
4.3    De conformidad con la
argumentación planteada en la demanda, y el parámetro de constitucionalidad
aplicable, la Corte Constitucional deberá resolver el siguiente problema
jurídico:
¿El artículo 2 de la Ley 1941
de 2018 genera una afectación directa a las          comunidades étnicas que
hace obligatorio el trámite de consulta previa para su          expedición?
En el evento en que la respuesta sea
positiva, se habría producido una violación del derecho fundamental a la
consulta previa, generando la inconstitucionalidad de la norma.
4.4.   La norma demandada autoriza al
Consejo de Seguridad Nacional a (i) declarar Zonas Estratégicas de Intervención
Integral, y (ii) a adoptar planes especiales de fortalecimiento del Estado
Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y medidas
reforzadas de protección a la población.
Sin embargo, la norma no define cuáles
son las áreas del territorio nacional en las que se implementarán las medidas
pues justamente la facultad de su declaratoria se difiere al Consejo de
Seguridad Nacional.
Por consiguiente, como plantean varias
entidades que han participado en el presente proceso de constitucionalidad, la
norma demandada tiene la virtualidad de ser aplicada en zonas en las que hagan
presencia comunidades étnicas. Sin embargo, dicha afectación es eventual y no
directa, como exige el marco jurídico aplicable para hacer procedente la
consulta previa.
Adicionalmente, la norma tampoco aborda
asuntos que la jurisprudencia ha identificado por constituir afectaciones
directas[105]:
La norma impugnada no se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; ni
impone cargas o atribuye beneficios a una comunidad modificando su situación o
posición jurídica; ni interfiere con elementos definitorios de la identidad o
cultura de una comunidad étnica; tampoco se trata de una medida general que
afecte con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos
étnicamente diferenciados pues eso dependerá de la focalización de las ZEII.
Adicionalmente, es de aclarar que la
consulta previa no es la única manera de garantizar la participación de las
comunidades étnicas en las decisiones públicas. Como lo plantea la intervención
de la Universidad Externado de Colombia, existen diferentes maneras de
proporcionar instrumentos de participación a las comunidades étnicas que no se
circunscriben exclusivamente a la consulta previa. Por ejemplo, en el debate en
el Congreso de la República esta participación se da a través de los
instrumentos de democracia representativa que se ejercen por medio de las
curules asignadas por la circunscripción especial indígena que contempla el
artículo 171 de la Constitución. Adicionalmente, los miembros de las
comunidades étnicas y sus autoridades tienen el derecho, de conformidad con el
artículo 40 constitucional, a participar en pie de igualdad con los demás
miembros de la población a través de los numerosos mecanismos previstos en la
Constitución y en la legislación, según el tipo de decisión a adoptar.
Ahora bien, resulta indudable que cuando
las autoridades administrativas opten por declarar las ZEII y adoptar las
medidas derivadas de dicha declaratoria en zonas con presencia de comunidades y
territorios étnicos, procede el trámite de consulta previa. Esto en virtud del
mismo artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece que la consulta
previa procede ante medidas administrativas susceptibles de afectar
directamente a las comunidades étnicas.
Como advierte la demanda en el sustento
de su petición subsidiaria, así como el concepto Fiscal, el de la Defensoría
del Pueblo y de la Comisión Colombiana de Juristas, la declaratoria de las ZEII
en áreas con presencia de comunidades y territorios étnicos, así como la
formulación de planes en las mismas, convierte la afectación hipotética que
prevé la norma en una afectación directa a dichas comunidades. Por
consiguiente, conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, en armonía con
las normas constitucionales que reconocen los derechos de las comunidades
étnicas, procederá la realización de la consulta previa.
En efecto, como plantean los
demandantes, dentro de las ZEII se adoptarían decisiones en materia de
priorización de servicios sociales, de protección y seguridad que afectarían
sus facultades constitucionales de autogobierno y autonomía territorial,
reconocidos en los artículos 329 y 330 de la Constitución, así como en la Ley
70 de 1993, expedida por disposición del artículo 55 transitorio
constitucional.
Ahora bien, cabe aclarar que, en cuanto
la norma demandada también hace mención a medidas de protección reforzadas de
la población, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en
materia de orden público de las autoridades no está supeditadas a la
realización de la consulta previa. En efecto, de conformidad con la
Constitución, el Presidente tiene la función de garantizar el orden público en
todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con
las autoridades y consejos de gobierno de los territorios étnicos, de
conformidad con el numeral 7 del artículo 330 de la Constitución que estatuye
como función de estos “[c]olaborar con el mantenimiento del orden público
dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del
Gobierno Nacional”. Estas funciones también se ejercen coordinadamente con los
Gobernadores como agentes del Presidente en materia de orden público (art. 303
C.P.) y con los alcaldes, que tienen como función conservar el orden público
bajo las órdenes e instrucciones del Presidente y el gobernador (art.315.2
C.P.), bajo la decisión preferente del Presidente de la República (art. 296
C.P.).
En efecto, sería desproporcionado exigir
consulta previa para ejercer las atribuciones de control de orden público y
protección de la población que deben ser implementadas con la urgencia que las
circunstancias exijan, bajo la responsabilidad de las autoridades facultadas
para tal fin. Entonces el ejercicio de dichas facultades no exige consulta
previa, pero demanda la debida coordinación con las autoridades étnicas que
permitan el respeto a su autonomía y territorio, dentro de la órbita de las
competencias constitucionales señaladas.
4.5    Así las cosas, para dar respuesta
al problema jurídico formulado, se concluye que la norma demandada no afecta de
manera directa a las comunidades étnicas, razón por la cual no debió ser objeto
de consulta previa.
En cuanto a la solicitud subsidiaria de
condicionar la norma en el entendido de que se deberá garantizar la consulta
previa de la declaratoria y adopción de planes de las ZEII, la Corte advierte
que el condicionamiento no es necesario pues la norma no proscribe la
realización de la consulta. No es dable deducir que el hecho de que una norma
no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas
que afecten directamente a comunidades étnicas, excluye dicho deber. Al
contrario, las normas constitucionales y el artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas,
por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no
señalarlo expresamente.
En mérito de lo anterior, la Corte
concluye que la norma es exequible en relación con el cargo analizado,
referente a la presunta violación del derecho fundamental a la consulta previa.
5.
Estudio
del cargo por violación del derecho a participación de las comunidades y
autonomía de las entidades territoriales
5.1.
En
la demanda se argumenta que el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los
artículos 2 “(deber de facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural)”[106] y 40
“(derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político)”[107]
de la Constitución, así como el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y los artículos 13, 20, 21 y 22 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos ciudadanos a ser parte
en las decisiones públicas, a reunirse y a asociarse, así como a presentar
peticiones respetuosas. También plantean que la norma afecta el principio
democrático e invade competencias propias de las entidades territoriales, en
cuanto “a) permite que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto
exclusivamente por entidades del orden nacional subordinadas al Presidente de
la República) delimite zonas de intervención en materia de política criminal,
protección y política social, sin garantizar la participación de las
comunidades afectadas o tan siquiera de las autoridades administrativas
locales: b) permite que el Consejo Nacional de Seguridad construya planes
especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, para la prestación de
servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población sin la
participación de las comunidades afectadas o de las autoridades de las
entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que se agrava si se tiene
en cuenta que estos planes tendrían una duración indeterminada (“la duración
que se determine”); c) subvierte el orden de prelación de los instrumentos de
planificación local sin la participación de las comunidades”[108]. En
la demanda se expone además que el diseño ofrece una amplia discrecionalidad a
las autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, se agrega,
“hacen que instrumentos construidos sin la participación de las comunidades
primen sobre aquellos que sí fueron construidos con la participación de
aquellas”[109].
Así las cosas, los accionantes plantean
dos tipos de vulneración de la Constitución. De una parte, el derecho
fundamental a la participación de las comunidades ubicadas en las ZEII; y, de
otra, la autonomía de las entidades territoriales frente a las autoridades
nacionales, incluidas las atribuciones en materia de planeación territorial.
Por tal razón, se pasará a analizar separadamente estos dos asuntos, para luego
formular los problemas jurídicos y analizar la constitucionalidad de la
disposición demandada.
5.2.
En
cuanto al parámetro de constitucionalidad relativo a la democracia
participativa y al derecho fundamental a la participación, que hacen parte
de un eje esencial de la Constitución, habría que señalar que la Carta Política
dispone que las finalidades de la Constitución se deben garantizar dentro de un
marco participativo (Preámbulo), que Colombia es una República unitaria,
democrática, participativa y pluralista (art. 1 C.P.), que uno de los fines del
Estado es facilitar la participación de todas las personas en las decisiones
que les afecten (art. 2 C.P.), y que la participación es una expresión de
soberanía popular (arts. 3 y 103 C.P.). Como consecuencia de lo anterior, se
reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, a través de múltiples “formas de participación
democrática” (Art. 40 C.P.). La Constitución obliga a la educación en valores
democráticos (art. 41 C.P.), garantiza la participación de los jóvenes, las
personas de la tercera edad y las personas con discapacidad, ante instancias
que definan las políticas que les conciernen (arts. 45, 46 y 49 C.P.) y de la
comunidad en la organización de servicios de salud (art. 49 C.P.), en asuntos
sobre derechos del consumidor (art. 78 C.P.) y ambiente sano (art. 79 C.P.). La
Constitución también estipula como deber ciudadano el de “[p]articipar en la
vida política, cívica y comunitaria del país” (Art. 95.5 C.P.). El Título IV,
regula la participación democrática y señala distintos mecanismos de
participación democrática; y reserva al legislador estatutario la regulación de
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (art. 152.d).
La participación ha sido igualmente
reconocida como derecho fundamental en instrumentos internacionales. En efecto,
la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos dispone que
“la participación de una ciudadanía en las decisiones relativas a su propio
desarrollo es un derecho y una responsabilidad” (art. 6); el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[110]
prevé que las personas gozan, sin restricciones (a) del Derecho a participar en
la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en
elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
(c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las
funciones públicas; y el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos[111]
ampara los mismos derechos.
La Ley Estatutaria 1757 de 2015 “Por
la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática”[112]
regula instrumentos normativos para promover, proteger, y garantizar “el
derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social y
cultural, y asimismo a controlar el poder político” y para tal fin, desarrolla
diferentes mecanismos de participación cuya regulación “no impedirá el
desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida política,
económica, social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no
mencionados en esta ley” (art. 1 Ley Estatutaria 1757 de 2015).
La ley 1757 define como atributos del
derecho fundamental a la participación la disponibilidad, el acceso, la
calidad y la permanencia. De especial relevancia para el análisis de
constitucionalidad planteado en este cargo, resulta la definición de los
atributos de disponibilidad, acceso y permanencia:
“a)
Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones      normativas,
institucionales y sociales para participar en la construcción de lo
público en
los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía         ciudadana;
b) Acceso: cuando el ciudadano
puede ejercer la libre expresión, libre    asociación, libre movilización,
protesta social, elegir y ser elegido; en    condiciones de equidad e igualdad,
sin ningún tipo de discriminación, que         permita la expresión de sus
diferencias, intereses, posiciones políticas y       visiones de futuro de
manera autónoma;
(…)
(d) Permanencia: entendida como
la garantía de procesos sostenibles de          participación ciudadana,
logrando mayor incidencia en la construcción de lo          público” (art. 109
Ley Estatutaria 1757 de 2015)”.
Igualmente, la Ley Estatutaria señala
que “los planes de gestión de las instituciones públicas harán explícita la
forma como se facilitará y promoverá la participación de las personas en los
asuntos de su competencia” (art. 2 Ley Estatutaria 1757 de 2015).
La Ley Estatutaria consagra, entre
otros, un deber de todos los niveles de la administración y del Estado de
“[p]romover, proteger, implementar y acompañar instancias de participación” y
“[g[arantizar la participación ciudadana en los temas de planeación del
desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliación, y
de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas”(literales a y b, art.
104 Ley Estatutaria 1757 de 2015).
La Ley Estatutaria define derechos de
los ciudadanos en la participación ciudadana, así como responsabilidades
derivadas del ejercicio de dicha participación (arts. 102 y 103 Ley Estatutaria
1757 de 2015).
En desarrollo de tales disposiciones e
instrumentos normativos la jurisprudencia Constitucional ha señalado
ampliamente el rol esencial que tiene el principio democrático y de
participación ciudadana en la vida democrática de la Nación. Un completo
recuento jurisprudencial se realizó en la Sentencia C-150 de 2015, que estudió
la constitucionalidad de la Ley Estatutaria. Aquí se reseñarán los desarrollos
más relevantes para el presente análisis de constitucionalidad. La Corte ha
desarrollado el deber de las autoridades y del legislador de promover, en
cuanto resulte posible, mecanismos de participación[113]; ha
hecho mención a la complementariedad entre los enfoques de   democracia
representativa y participativa, señalando que ambos “se complementan logrando
así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante
el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos
jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan
directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”[114].
La Corte ha recordado que, conforme a la
Constitución, el principio democrático es universal y expansivo, “universal en
la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto
públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta
se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad
y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y
asignación del poder social”, y “expansivo pues su dinámica lejos de
ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia,  lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados denodado esfuerzo para su efectiva
construcción”[115]
En la Sentencia C-150 de 2015, al
estudiar el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, antes citado, que
obliga a garantizar la participación en los planes de desarrollo y en la
gestión pública, la Corte sostuvo:
6.2.2.
El
primer inciso impone un deber de incorporar en los instrumentos que orientan y
determinan la actividad de las diferentes entidades del Estado, mecanismos de
diferente naturaleza para la garantía de la democracia. Respecto de los planes
de desarrollo -artículo 339 de la Constitución-, la disposición prevé la
adopción de medidas que se desdoblan en dos niveles en los que se manifiesta la
democracia: (i) la participación de los ciudadanos en las decisiones que pueden
afectarlos; (ii) las formas de organización de la sociedad, cuyas estructuras,
propósitos y medios de acción pueden ser del más diverso tipo. Así, el proyecto
prevé que el nivel más alto de la organización de la gestión pública -planes de
desarrollo- se dispongan medidas que propicien, favorezcan o realicen formas de
participación, o bien permitiendo la incidencia de los ciudadanos en las
decisiones que les interesan, o apoyando organizaciones sociales cuya actividad
se encuentre reconocida en la Constitución tal y como ocurre, por ejemplo, con
las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales a las que alude al artículo
103 de la Carta. En relación con los planes de gestión de las entidades
públicas y por ello en un nivel particular, se demanda de éstas la previsión de
formas para que las personas puedan participar en aquellos asuntos que sean de
su competencia.
6.2.3.
El
deber fijado en el segundo inciso tiene como propósito ampliar los canales de
participación de manera tal que se asegure la máxima participación posible. Se
trata de una forma de optimización del principio democrático, en tanto
fortalece la vinculación de los ciudadanos a las etapas en las cuales se
diseñan y materializa las políticas de participación”[116].
Y con respecto a los atributos del
derecho a la participación, referidos en el artículo 109 de la Ley Estatutaria,
la Corte sostuvo:
“6.51.2. Los atributos del derecho a la
participación establecidos en el artículo 109 evidencian su complejidad y
permiten identificar, de una parte, que tal derecho se asegura fijando
obligaciones de acción y de omisión de las autoridades y de los particulares y,
de otra, que su materialización requiere de la existencia y protección de otras
garantías constitucionales como el derecho a la información y las libertades de
expresión, asociación y manifestación. Asimismo es necesario destacar que el
derecho como un todo, concepto que subyace al artículo 109, implica también el
deber de las autoridades públicas de adoptar normas, diseñar instituciones y
poner en práctica los mecanismos que se requieren para optimizar el respeto, la
garantía, la protección y la promoción del derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, establecido como
fundamental en el artículo 40 de la Constitución y reconocido, como se sabe, en
normas de derecho internacional integradas al bloque de constitucionalidad”[117].
En síntesis, el principio de democracia
participativa y el derecho fundamental a la participación constituyen un
elemento esencial de la Constitución, que tiene un amplio y variado despliegue
normativo en la Carta fundamental y en instrumentos internacionales que son
criterio de interpretación como parte del bloque de constitucionalidad. La Ley
Estatutaria 1757 de 2015 de Participación, que igualmente forma parte del
parámetro de constitucionalidad, desarrolla extensamente criterios y mecanismos
de participación democrática. Conforme a lo anterior, interpretado de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, se puede sostener que la participación es
un derecho fundamental que incorpora, entre otros aspectos, el derecho de toda
persona a tomar parte en las decisiones que le conciernen, tanto en el ámbito
público como en el privado y, para tal fin, el marco normativo contempla
múltiples mecanismos que no excluyen otras formas de participación que se
puedan establecer.
De acuerdo con la Ley Estatutaria, el
derecho a la participación debe estar disponible, se debe asegurar su acceso
a través de la garantía de otros derechos que la posibilitan, en
condiciones de permanencia y sostenibilidad; la Ley Estatutaria
también obliga a que la gestión de las instituciones públicas garantice la
participación, particularmente en políticas sociales, de convivencia ciudadana,
de reconciliación y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas.
El derecho a la participación, en tanto universal
y expansivo, se debe garantizar progresivamente, profundizando cada vez
más la democracia. El deber de las autoridades de asegurar la participación,
entonces, no es facultativo sino imperativo. Así, cuando la ley no defina
expresamente los instrumentos o mecanismos de participación, las autoridades
tienen el deber de habilitar los que resulten más adecuados de acuerdo con las
decisiones a adoptar pues, se repite, existe una obligación transversal de
garantizar la participación de todos los colombianos en las decisiones que
5.3.    El
principio de autonomía de las entidades territoriales también es un eje
esencial de la Constitución, que define a Colombia como “[r]epública unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” (art.1 C.P.). El
título XI de la Constitución, dedicado a la organización territorial estipula
que “[l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” y les otorga
los derechos a (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer sus
competencias, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las
rentas nacionales (art.287 C.P.). Dichas facultades y derechos deben siempre interpretarse
armónicamente con el carácter de República unitaria del Estado
colombiano, para lo cual como se expondrá, la misma Constitución prevé
principios de armonización y coordinación de competencias.
La autonomía de las entidades
territoriales está esencialmente vinculada con el carácter democrático y
participativo del Estado, pues contribuye a garantizar de mejor manera el
principio democrático, propiciando mejores condiciones para que los habitantes
participen en las decisiones que les afectan, no sólo a través de mecanismos de
democracia representativa, es decir, a través del auto gobierno, sino también a
través de mecanismos de democracia participativa en la vida política, económica
y social, en el ámbito territorial más próximo a sus necesidades.
Particularmente, el municipio es la
“entidad fundamental de la división político -administrativa del Estado” y “le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las
leyes” (art. 311). La Ley Orgánica del Territorio establece que “[l]os
municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida
expresamente a los departamentos o a la Nación” (parágrafo del art. 28, Ley
1454 de 2011).
La importancia que la Constitución da al
municipio se basa en que éste es la instancia estatal más cercana a la
ciudadanía, el lugar donde residen los habitantes. El régimen municipal está
configurado para garantizar la participación ciudadana, pues la Constitución
estipula que “[c]on el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar
la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de
carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se
trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales”.
Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras
Locales que tienen como función “[p]articipar en los planes y programas
municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas”, así como
“distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal”,
entre otras (art. 318 C.P.).
En ejercicio del derecho a gobernarse por
autoridades propias, los habitantes de los municipios y distritos eligen al
alcalde (art.314 C.P.), al Concejo Municipal (art. 312 C.P.) y las Juntas
Administradoras Locales (art. 318 C.P.). Por su parte, los residentes en los
departamentos eligen al gobernador (art. 303 C.P.) y a los miembros de la
Asamblea Departamental (art. 299 C.P.). Las funciones de estas autoridades
político-administrativas son expresión de su autonomía y han sido asignadas
directamente por la Constitución, sin perjuicio de las que les pueda asignar el
legislador orgánico al distribuir, dentro del marco de la Constitución,
competencias entre la nación y las entidades territoriales conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288 C.P.),
principios que la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial define de la
siguiente manera (art. 27 de la Ley 1454 de 2011):
“1. Coordinación. La
Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus         competencias
de manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este         principio,
las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se      articularán,
con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito        especial
de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como   individuos,
los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la       Constitución
Política.
2.
Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente
acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido,
con respeto de su autonomía.
3.
Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de
integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio
de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo
económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial,
cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas
competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación y
seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El
Gobierno Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes
territoriales”.
Tanto departamentos como municipios
disponen de autonomía para la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio, en los términos establecidos por la
Constitución (arts. 298 y 311 C.P.). Las entidades territoriales tienen la
facultad de elaborar y adoptar “de manera concertada entre ellas y el gobierno
nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de
sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas por la Constitución y la ley” (art. 339 C.P.). El proceso de
planeación territorial es esencialmente participativo por disposición
Constitucional, la cual prevé la conformación de Consejos territoriales de
planeación, de los que hagan parte “los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales” y que deben rendir concepto sobre los
proyectos de planes de desarrollo antes de que sean presentados a los Concejos
o Asambleas, según el caso (art. 340 C.P.).
Los Concejos Municipales adoptan los
planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas (art.
313.2 C.P.) que les presente el alcalde (art. 315.5 C.P.). En el Departamento,
corresponde a las Asambleas expedir disposiciones relacionadas con su
planeación, desarrollo económico y social y adoptar, de acuerdo con la ley, los
planes y programas de desarrollo económico y social que le presente el
Gobernador (arts. 300 y 305.3 C.P.).
Los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, los mecanismos para su
armonización, así como las funciones de los Consejos de Planeación nacional y
territoriales y otros procedimientos para hacer efectiva la participación
ciudadana, son de reserva de la ley orgánica de planeación (art. 342 C.P.).
Otra expresión de la autonomía de las
entidades territoriales es la autonomía financiera, según la cual los entes
territoriales, de conformidad con la Constitución y la ley, tienen la facultad
de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. El Concejo Municipal o Distrital y la Asamblea
Departamental aprueban su presupuesto anual a partir de la propuesta que
presentan el gobernador y el alcalde, respectivamente (arts. 300.5, 305.4,
313.5 C.P.), de conformidad con el presupuesto plurianual contemplado en el
Plan de Desarrollo. El Título XII de la Constitución, sobre el régimen
económico y de la Hacienda Pública, en su capítulo III, relativo al
presupuesto, establece que los principios y disposiciones de dicho título son
aplicables a las entidades territoriales en la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto (art. 353 C.P.), precisando que será la ley
orgánica la que regulará la materia (art. 352 C.P.).
La Constitución asigna a los municipios
y a los departamentos, la responsabilidad en la prestación de ciertos servicios
públicos. Particularmente los de salud se deben prestar de manera
descentralizada (arts. 49 y 356 C.P.), educación hasta nivel medio (arts. 67 y
356 C.P.), servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico
(art. 356 y 367 C.P.), para lo cual se crea el Sistema General de
Participaciones que está orientado a garantizar la financiación para estos
servicios esenciales. Con fundamento en “los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad”, la Constitución faculta al legislador para
definir “los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de
los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia
de los departamentos, distritos y municipios” (art. 356 C.P.).
La Constitución faculta al Gobierno
nacional para “definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del
Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de
cobertura y calidad” y establece que dicha estrategia “deberá fortalecer los
espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos
de rendición de cuentas” (art. 356 C.P.). Adicionalmente, los recursos del Sistema
General de Regalías que están orientados a fortalecer la financiación de
ciertas funciones de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentra
la infraestructura educativa (arts. 360 y 361 C.P.).
Por último, como se expuso, por expresa
disposición constitucional (arts. 151, 288, 342 y 349  C.P.), también hacen
parte del parámetro de constitucionalidad las Leyes Orgánicas de Ordenamiento
Territorial (Ley Orgánica 1454 de 2011), la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
(Ley Orgánica 152 de 1994) y la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de
1996, que compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto). Lo anterior, en cuanto la
actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. La Constitución
dispuso que la regulación de estos asuntos, que garantizan la autonomía de las
entidades territoriales como principio esencial de la Constitución, fueran
materia de ley orgánica.
La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado en muchas ocasiones de problemas jurídicos de constitucionalidad sobre
autonomía de las entidades territoriales en armonía con el carácter unitario
del Estado. Sobre el punto, recientemente recordó:
“El alcance del principio de
autonomía de las entidades territoriales se   determina, constitucionalmente,
por el influjo de dos elementos     complementarios: el principio de Estado
Unitario y las competencias
constitucionales propias de las entidades territoriales,
en virtud de su      autonomía. El principio de Estado Unitario determina que
todos los órganos      del Estado, comprendidos todos los niveles de la
administración pública,          incluida la territorialidad, hacen parte de la
unidad política del Estado, lo que          implica que las potestades
derivadas de la soberanía, tales como la política          macroeconómica, el
acuño de la moneda, el manejo de las relaciones          internacionales, el
ejercicio de la función jurisdiccional y de la función    legislativa e,
incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que          pertenecen
al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades      territoriales
carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su      autonomía no
es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas      potestades
estatales. Así, el sometimiento de las entidades territoriales a la       Constitución
Política y a las leyes de la República, son elementos que       garantizan que
la autonomía de las entidades territoriales se ejerza dentro           del
Estado
Unitario”[118].
La autonomía territorial, no es de
carácter absoluto, y el legislador puede regularla sin que ello le permita
afectar el núcleo esencial de dicha autonomía. Cualquier limitación debe ser
necesaria, útil y proporcionada a un fin constitucional[119].
5.4.
En
consecuencia, la Corte deberá resolver varios problemas jurídicos, de
conformidad con el parámetro constitucional expuesto:
(i)
¿El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 otorga al Consejo de Seguridad Nacional
competencias que la Constitución atribuye a las entidades territoriales, en
materias relacionadas con la prestación de servicios sociales y la planeación
de su desarrollo económico y social?
(ii)
¿El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los principios constitucionales de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad?
(iii)
¿El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 vulnera el principio democrático y el derecho
constitucional fundamental a la participación de los habitantes de las zonas
declaradas como ZEII?
5.5.
La
Corte encuentra que la disposición demandada atribuye al Consejo de Seguridad
Nacional competencias relacionadas con la garantía y el mantenimiento del orden
público, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestación de
servicios sociales, que podrían entrar en colisión con competencias de las
entidades territoriales en dichas materias.
Las ZEII fueron concebidas, según la
disposición, como instrumento para garantizar la seguridad nacional en
“regiones afectadas por la criminalidad”. Como se expuso en el punto 4.4. de
esta providencia, la garantía de la seguridad nacional corresponde al
presidente de la República, a cuya consecución concurren gobernadores, alcaldes
y autoridades de los territorios étnicos. En efecto, el presidente tiene la
función de conservar el orden público en todo el territorio nacional y la de
restablecerlo en donde fuere turbado (art. 189 numerales 3 y 4); los
gobernadores, por su parte, en la condición de agentes del presidente, la de
mantenerlo en el departamento (art. 303 C.P.); los alcaldes, la función de
conservar el orden público bajo las órdenes e instrucciones del presidente y
del gobernador (art. 315.2 C.P.); y los consejos de gobierno de los territorios
étnicos, la de colaborar en el mantenimiento del orden público dentro de sus territorios,
de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional (art.
330.7 C.P.). En esta materia, los actos y órdenes del presidente de la
República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre
los de los gobernadores y los de éstos, a su vez, sobre los de los alcaldes
(art. 296 C.P.).
Se trata, en consecuencia, de una
competencia que, si bien comparten autoridades de distintos niveles
territoriales, su ejercicio se encuentra subordinado a las disposiciones e
instrucciones del presidente de la República. El legislador, dentro de su
amplio margen de configuración del ordenamiento jurídico, puede dotar al
Gobierno Nacional de instrumentos que le permitan, dentro del marco de sus
competencias constitucionales, garantizar el orden público y proteger la
población, particularmente en aquellas zonas del territorio nacional más
afectadas por la criminalidad.
Las zonas estratégicas de intervención
integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado
en esta oportunidad al gobierno para la conservación del orden público, cuya
declaratoria habilita la intervención estatal mediante (i) la elaboración de planes
especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestación
prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopción de medidas
reforzadas de protección a la población.
Los planes especiales de
fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestación prioritaria de
determinados servicios sociales, involucran competencias de autoridades tanto
del orden nacional como del orden territorial y, si bien, desde una perspectiva
amplia, se relaciona con la seguridad y el orden público, comprometen en su
conjunto la acción del Estado en el territorio.
Las medidas reforzadas de protección
a la población en los territorios más afectados por la criminalidad han de
entenderse relacionadas con la seguridad, el orden público y la protección de
los derechos a la vida e integridad física de los habitantes de dichos
territorios, de competencia prevalente de autoridades nacionales en los
términos antes vistos.
Los dos primeros tipos de medidas
resultan problemáticos si se tiene en cuenta que las ZEII son declaradas por el
Consejo de Seguridad Nacional que es una instancia de coordinación del orden
nacional, presidida por el presidente de la República y de la que hacen parte
exclusivamente autoridades del orden nacional, tales como consejeros de la
Presidencia de la República, representantes de los Ministerios de Defensa,
Interior, Justicia, Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional
de Planeación, así como autoridades de inteligencia, militares y de policía[120].
Una primera cuestión es que en dicho
órgano no participan las entidades territoriales, no obstante que la
declaratoria de las ZEII está orientada a garantizar “una acción unificada,
coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado”, que, como se vio,
incluye asuntos de seguridad nacional, pero también actividades de planeación,
priorización e implementación de política social. El inciso tercero estipula
que los planes integrales “articularán a las instituciones públicas, el
sector privado y la cooperación internacional”, dejando a las entidades
territoriales en el mismo nivel de las demás instituciones públicas, sin
consideración a sus competencias constitucionales y legales en materia de
planeación del desarrollo y de servicios sociales, y a las entidades públicas
en el mismo nivel de las instituciones del sector privado y de cooperación
internacional.
La disposición objeto de control prevé
adicionalmente, en los incisos segundo y cuarto, instrumentos de articulación
con mecanismos de planeación e implementación del Acuerdo de Paz, como los
programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción
para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo (PISDA), y el Plan Marco de Implementación (PMI)[121].
También prevé mecanismos de articulación intersectorial en instancias
nacionales, a través de los Planes Nacionales Sectoriales (PNS). En tales casos
se prevén mecanismos de articulación interna con autoridades nacionales, como
con el Alto Consejero para el Posconflicto, y la designación por el presidente
de la República de un Gabinete de Paz al que se le asigna la función de
coordinar la estrategia integral en los territorios priorizados, a través de
una Hoja de Ruta Única.
Tal disposición, sin embargo, (i) no
prevé ningún mecanismo de participación de los municipios ni de los
departamentos ubicados dentro de las ZEII; (ii) no establece ningún dispositivo
o instrumento de articulación con los planes de desarrollo de dichas entidades
territoriales; (iv) no contempla ningún mecanismo de participación de las
comunidades o sectores de la población asentados en dichas zonas, no obstante
que participaron o tienen derecho a participar en la formulación y aprobación
de los planes de desarrollo locales, en los PDET y en los PISDA.
Sobre el particular conviene recordar
que recientemente la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del
Decreto Ley 893 de 2017 mediante el cual se regularon los Planes de Desarrollo
con Enfoque Territorial, se ocupó de examinar si tales instrumentos de
planeación, adicionales a los de planeación del territorio, invadían
competencias de las entidades territoriales y si desconocían la reserva de ley
orgánica en materia de ordenamiento territorial y de planeación En esa ocasión
la Corte encontró que la referida regulación no presentaba problemas de
constitucionalidad conforme a las siguientes consideraciones:
“(…), la Corte constata que (…), los artículos 1º,
4º y 6º del Decreto Ley 893 de 2017 prevén la sujeción de los PDET y de los
PATR a los planes de desarrollo, a otros instrumentos de planeación y
ordenamiento del territorio, así como a las normas orgánicas de planeación,
bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo
288 C.P.), y con respeto de la autonomía de las entidades territoriales.
Los PDET, en consecuencia, constituyen instrumentos
administrativos de coordinación y gestión de la Nación con el objeto de
articular la acción del Estado en su conjunto en los territorios más afectados
por el conflicto, con mayores niveles de pobreza, débil institucionalidad
administrativa y presencia de cultivos de uso ilícito y otras economías
ilegítimas. Tales instrumentos permiten realizar el principio de subsidiariedad
en las entidades territoriales que resultaron más afectadas por el conflicto
armado, generándoles profundos desequilibrios y enormes brechas respecto de
núcleos urbanos que no sufrieron directamente los embates del conflicto, razón
por la que cumplen además la función de materializar la reparación colectiva de
las comunidades asentadas en dichos territorios. Concurre de esta manera la
Nación al cumplimiento de las obligaciones a cargo de tales entidades
territoriales respecto de sus territorios en los que, mencionadas razones, les
resulta imposible o demasiado difícil satisfacer de manera eficaz las
necesidades básicas de sus habitantes, sus derechos fundamentales y los
requerimientos de la reparación de las víctimas.
Las autoridades territoriales, de acuerdo con el artículo
7º del Decreto Ley, participan en ejercicio de sus competencias en el proceso
de formulación de los PDET y los PATR. En efecto, la Corte constató que el
decreto objeto de examen no modifica ni condiciona las competencias de las
autoridades nacionales ni territoriales en materia de formulación, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo, de acuerdo con las normas vigentes sobre
el particular, sin perjuicio del deber de todas las autoridades públicas de
cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, de conformidad con el Acto
Legislativo 02 de 2017”[122].
5.6.
La
Corte encuentra, por el contrario, que la disposición demandada en esta
oportunidad tiene dos posibles interpretaciones, una de las cuales es contraria
a la Constitución. En efecto, es posible sostener que, conforme a la
disposición demandada, los planes especiales de fortalecimiento del Estado
Social de Derecho a ejecutar en las ZEII y la priorización de servicios
sociales, a cargo del Consejo de Seguridad Nacional, interfieren competencias
constitucionales de las entidades territoriales, en cuanto tales medios de
intervención podrían involucrar competencias que corresponden
constitucionalmente a departamentos y municipios. Esto es problemático
constitucionalmente porque (i) el Consejo de Seguridad es una instancia que se
encuentra conformada exclusivamente por autoridades del orden nacional,
subordinadas al presidente de la República (ii) con competencias relacionadas
exclusivamente con la seguridad nacional, y (iii) sin sujeción a mecanismos de
articulación con los procesos de planeación y participación de las entidades
territoriales. Esta posibilidad es contraria a la autonomía de las entidades
territoriales y al derecho de los habitantes de los territorios incluidos en la
ZEII a participar, directamente o a través de sus representantes elegidos
democráticamente, en los asuntos que los afectan en su territorio.
La autonomía de las entidades
territoriales en las materias de las que se ocupa la disposición demandada se
concreta en su derecho a gobernarse por autoridades propias y elegidas mediante
mecanismos de democracia representativa, y a ejercer a través de tales
autoridades (asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes), las competencias
que les corresponden en materia de planeación del desarrollo económico, social
y de obras públicas, y a adoptar las medidas que consideren necesarias para
impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento (artículos 287, 299, 303, 314
y 312 de la Constitución).
La disposición demandada, en
consecuencia, debe ser interpretada y aplicada conforme a la Constitución y,
por lo mismo, en el entendido de que la adopción y ejecución de las medidas de
intervención relacionadas con los planes especiales de fortalecimiento del
Estado Social de Derecho y la prestación prioritaria de servicios sociales,
deberán tener en cuenta la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, la autonomía de estas últimas para para la gestión de
las que la Constitución les atribuye, y el derecho ciudadano a participar en
las decisiones que los afecten, de conformidad con los planes de desarrollo de
sus respectivas entidades territoriales, a cuya formulación están llamados a
contribuir a través de diversos mecanismos dispuestos por el legislador, como
los Consejos Territoriales de Planeación (artículos 340 y 342 de la
Constitución, Ley Orgánica 152 de 1994 y Ley Estatutaria 1757 de 2015), en
concordancia con la obligación del Estado de “[g]arantizar la participación
ciudadana en los temas de planeación del desarrollo, de políticas sociales, de
convivencia ciudadana y reconciliación, y de inclusión de poblaciones
tradicionalmente excluidas”, como lo disponen los literales a) y b) del art.
104 Ley Estatutaria 1757 de 2015.
Por las mismas razones, el Consejo de
Seguridad Nacional deberá tener en cuenta los resultados de los procesos de
participación que se hubieren surtido para la adopción de los PATR, en el marco
de los PDET, según los artículos 5[123],
12[124]
y 14[125]
del Decreto Ley 893 de 2017, pues, aunque la disposición demandada ordena
articular los planes especiales con estos instrumentos , no contempla su
sujeción a ellos al priorizar “la prestación de servicios sociales” definidos
participativamente en dichas zonas, dejando abierta la posibilidad de que en el
plan integral de las ZEII se realice una nueva priorización en desmedro
de los procesos participativos que se hubieren surtido con ocasión de la
formulación de los PDET, contrariando la autonomía territorial y el derecho a
la participación de los habitantes de las ZEII.
Conviene reiterar que el derecho
fundamental a la participación en los asuntos públicos es expresión del
principio democrático reconocido en el Preámbulo y en los artículos 2 y 40 de
la Constitución, y en las normas internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad, en los términos del inciso segundo del artículo 93 de la
Constitución, las cuales sirven de criterio de interpretación de los derechos
fundamentales reconocidos en la Carta.
A diferencia, entonces, de las
competencias en materia de orden público y de seguridad que corresponden al
presidente de la República, las relativas a la planeación y a la prestación de
los servicios públicos en sus territorios están asignadas de manera principal
a las entidades territoriales. No obstante, como lo sostiene la Defensoría
del Pueblo, la disposición demandada (i) no prevé ningún mecanismo que aplique
el principio de subsidiariedad para la actuación de las autoridades
nacionales; (ii) al omitir la participación de las entidades territoriales,
vulnera los principios de concurrencia y coordinación, en cuanto tales
entidades disponen de competencias sobre los asuntos de los que se pueden
ocupar los planes especiales y estratégicos a desarrollar en las ZEII,
desconociendo los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (artículos 288 de la Constitución y 27 de la Ley Orgánica 1454
de 2011).
En síntesis, a los problemas jurídicos
formulados se puede responder sosteniendo que la disposición demandada (i)
otorga a autoridades nacionales competencias que se podrían superponer a las
atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales, (ii) sin
mecanismos que garanticen que su ejercicio se realice de conformidad con los
principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
contraviniendo, de esa manera, las normas constitucionales que reconocen la
autonomía territorial, especialmente en materia de planeación y de servicios
sociales. Adicionalmente, el derecho constitucional fundamental de los
habitantes de los territorios ubicados en las ZEII, a participar directamente o
a través de sus representantes en los asuntos que los afectan.
Por tales razones, la interpretación
conforme a la Constitución del artículo 2 de la Ley 194 de 2018 permitirá
entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas
estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán ser formulados e implementados
conforme a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y
participación, a efectos de respetar la autonomía territorial y el derecho
ciudadano a la participación.
Bajo tales consideraciones, los planes
de fortalecimiento del Estado Social de Derecho como mecanismo de intervención
en las ZEII, esto es, en regiones afectadas por la criminalidad, no plantea
ningún problema de inconstitucionalidad en cuanto, si bien el fortalecimiento
del Estado Social de Derecho implica una tarea amplia y de largo aliento que
compromete al Estado en todos sus órdenes y niveles, se trata de responder a la
amenaza contra la seguridad nacional mediante una acción unificada, coordinada,
interagencial, sostenida e integral de las autoridades del orden nacional en el
territorio, en orden a restablecer el orden público y garantizar la seguridad y
la protección de la población, lo cual sin duda contribuye a crear condiciones
indispensables para la realización del Estado Social de Derecho, a cuya
consecución deben concurrir todas las autoridades públicas.
6.
Estudio
del cargo por violación del principio de reserva legal y normas
constitucionales que rigen los estados de conmoción interior
Los demandantes plantean que la disposición
acusada viola la reserva legal (artículos 121, 150 y 213 de la Constitución),
en cuanto (i) no establece con precisión la competencia del Consejo de
Seguridad Nacional para crear las ZEII ni para formular los planes de
intervención[126];
(ii) no indica qué entidades pueden participar en la implementación de los
planes de intervención, ni en ejercicio de qué tipo de competencias, ni con qué
recursos, y (iii) desconoce requisitos constitucionales para el establecimiento
de  un ámbito espacial del territorio nacional en el que se
adoptarán medidas reforzadas de protección a la población que podrían
limitar derechos fundamentales.
6.1.
El
parámetro de constitucionalidad que se considera vulnerado es el
principio de reserva legal. La Constitución señala que “ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley” (art. 121 C.P.). Esta norma es concordante con aquella
según la cual “[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes” y “[l]os servidores públicos lo son
por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones”. El principio de legalidad es una expresión del principio
democrático (art. 3 C.P.), de la separación de poderes (art. 113 C.P.) y del
Estado de Derecho (art. 1 y 6 C.P.) que garantiza que los servidores públicos
sólo pueden ejercer competencias expresamente atribuidas por la Constitución y
la ley, en función de los objetivos del Estado social de derecho (arts. 1 y 2
C.P.), proscribiendo la arbitrariedad y el abuso del poder. Así, la
Constitución prevé que “[n]o habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se
requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus
emolumentos en el presupuesto correspondiente” (art. 122 C.P.).
El artículo 150 de la Constitución
señala materias sujetas a reserva de ley y, en su numeral 10, autoriza al
legislador para conferir facultades extraordinarias al presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley. Tales facultades han de ser
(i) temporales, pues sólo se pueden conferir hasta por seis meses; (ii) solicitadas
por el Gobierno y concedidas por mayoría absoluta, teniendo en cuenta las
necesidades y la conveniencia pública, (iii) precisas, porque deben
señalar el fin para el cual se conceden; y (iv) no podrán concederse para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni decretar impuestos.
Según los demandantes, se vulneran
igualmente las normas constitucionales que regulan el Estado de Conmoción
Interior, según las cuales estos se pueden decretar por el presidente denla
República con la firma de todos los ministros, en todo el territorio o parte de
él, “[e]n caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la
convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de Policía”. El Estado de Conmoción Interior es
de carácter estrictamente temporal, pues sólo se puede declarar por oventa
días, prorrogable hasta por dos períodos iguales (art. 213 C.P.).
Con tal declaratoria, el Gobierno
adquiere las facultades estrictamente necesarias para conjurar la
perturbación del orden público. Dichas facultades son de carácter
extraordinario: el Gobierno puede suspender temporalmente leyes incompatibles
con el estado de conmoción interior; expedir decretos legislativos, siempre que
guarden relación directa y específica con las causas de la declaratoria; y
puede limitar derechos fundamentales (arts. 213 y 214 C.P.).
Los Estados de Excepción, por su
naturaleza, se encuentran sometidos a los controles extraordinarios señalados
en la Constitución, entre los cuales se encuentran: (i) el control político,
para lo cual el Congreso debe reunirse, dentro de los tres días siguientes, por
derecho propio, con el pleno de sus atribuciones, y (ii) el control jurídico,
de carácter inmediato y automático respecto del decreto de declaratoria de la
conmoción interior y de los decretos legislativos que se dicten en su
desarrollo, a cargo de la Corte Constitucional. La suspensión de derechos
fundamentales, además de cumplir requisitos de estricta necesidad, se
encuentra prohibida cuando se trata de los derechos a que se refieren los artículos
4 y 5 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepción, el artículo 4
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; tampoco se pueden suspender las
garantías judiciales para su protección; (v) se respetarán en todo las reglas
del Derecho Internacional Humanitario; (vi) las medidas que se adopten deben
guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos; (vii) no se
puede suspender el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado; (ix) en ningún caso los civiles pueden ser investigados
por la justicia penal militar (art. 214 C.P.). Por último, la regulación de los
estados de excepción, incluyendo la conmoción interior, es materia de ley
estatutaria (arts. 214 y 152.e C.P.).
Las facultades de limitación de derechos
fundamentales durante estados de conmoción interior están regladas
estatutariamente en el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y su interpretación
es de carácter restrictivo. Según dicha disposición, y siempre en condiciones
de estricta necesidad y proporcionalidad, durante estados de excepción
el Gobierno está facultado, entre otros, para (i) restringir, sin afectar su
núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia; (ii) utilizar bienes
temporalmente e imponer prestación de servicios técnicos y profesionales sin
que constituyan trabajos forzados; (iv) establecer restricciones a la radio y
la televisión en divulgación de cierta información sin que esté permitido
prohibir a organizaciones o personas la divulgación de información sobre
violaciones a derechos humanos, ni ejercer censura previa; (v) someter a
permiso previo la celebración de reuniones y  manifestaciones que pongan en
riesgo el orden público; (vi) disponer, con orden de autoridad judicial
competente o con control posterior judicial inmediato, la interceptación o registro
de comunicaciones y de domicilios y la aprehensión preventiva de personas que
estén participando en la comisión de delitos (art. 38 de la Ley 137 de 1994
Estatutaria de Estados de Excepción).
6.2.
Bajo
tales parámetros y de conformidad con los cargos planteados en la demanda,
corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i)
¿Desconoce
la reserva de ley el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, al autorizar al Consejo
de Seguridad Nacional para declarar zonas estratégicas de intervención
integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas
reforzadas de protección a la población asentada en dichas zonas?
(ii)
¿El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, al no delimitar las zonas estratégicas de
intervención integral ni determinas las competencias para efectos de la
formulación y ejecución de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas,
difiere a autoridades administrativas regulaciones de reserva legal?
6.3.
Respecto
del primer problema jurídico, la Corte no encuentra fundamento al asimilar
la declaración de las zonas estratégicas de intervención integral, a que se refiere
el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, con la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior en una parte del territorio nacional. Si bien ambas
instituciones constituyen respuestas del Estado ante graves perturbaciones del
orden público, su naturaleza, finalidades y alcances son distintas. La
declaración de zonas estratégicas de intervención integral en regiones
afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que
permite focalizar la acción del Estado en territorios afectados por la
criminalidad mediante la adopción de un conjunto de medidas de planeación,
prestación de servicios sociales y protección a la población, todas de
naturaleza administrativa y dentro del ámbito de competencias ordinariamente
atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaración las habilite
para ejercer ningún tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos
fundamentales.
La declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, por el contrario, procede en casos de “grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía” (art. 213 C.P.).
Como se expuso, cuando se presenta una
afectación del orden público, como puede ocurrir en “regiones afectadas por la
criminalidad”, sin que tal afectación revista las características de gravedad,
inminencia e imprevisibilidad , no sólo no procede la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, sino que ella debe ser conjurada mediante el
ejercicio de las facultades ordinarias de las autoridades de policía, entre
ellas las que corresponden al Presidente de la República (art. 189 numerales 3
y 4), que como se ha reiterado en esta providencia, debe ejercer directamente o
impartiendo disposiciones e instrucciones a los Gobernadores, como agentes del
Presidente en materia de orden público (arts. 296 y 303 C.P.) y a los alcaldes,
que tienen como función conservar el orden público bajo las órdenes e
instrucciones del presidente y del gobernador (art. 315.2 C.P.).
Así las cosas, se advierte que la norma
es una medida que adopta el legislativo, fundada en el deber del Estado de
garantizar el orden público, mediante la atribución de una competencia de
carácter permanente, con el objeto de dotar al ejecutivo de un mecanismo de
coordinación y articulación administrativa para conjurar fenómenos de
criminalidad sin que sea necesario acudir a un estado de excepción ni al
ejercicio de facultades excepcionales de naturaleza legislativa ni, mucho
menos, a la restricción de derechos fundamentales, como ocurre en el Estado de
Conmoción Interior.
La norma ofrece, se reitera,
herramientas para la focalización de acciones conducentes al mantenimiento del
orden público mediante una estrategia de intervención integral, en particular,
a través de medidas militares y de policía. Para tal fin, establece que dichas
medidas se adoptarán por parte del Consejo de Seguridad Nacional.
No asiste razón a los demandantes, en
consecuencia, al comparar las ZEII con instrumentos legales que en el pasado
han sido declarados inconstitucionales por esta Corporación. Los accionantes y
algunos intervinientes platean que las ZEII son homologables con (i) los
teatros de operaciones que contemplaba la Ley 684 de 2011 sobre Seguridad y
Defensa Nacional; o (ii) las zonas de rehabilitación y consolidación creadas a
través del Decreto 2002 de 2002 en ejercicio de atribuciones de conmoción
interior.
Los
teatros de operaciones hacían referencia a áreas del territorio donde se
presentaban amenazas o alteraciones “del orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las
operaciones militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y
Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública”
(art. 54 de la Ley 684 de 2001).  En los teatros de operaciones, el presidente
podía adoptar medidas, no sólo de protección, sino de control a la
población civil, por lo que la Ley 684 de 2001 autorizaba al comandante que
ejerciera control operacional, para establecer un registro de la
población, controlando el ingreso y salida de las zonas, así como la
modificación del domicilio; las autoridades militares estaban autorizadas para
realizar capturas “en flagrancia” en condiciones legales novedosas que no
constituían flagrancia en sentido estricto y eximiendo a las autoridades que
realizaban la captura del deber de la entrega física de la persona capturada a
la autoridad judicial para el control de la captura (art. 58 de la Ley 684 de
2001); ordenaba a la Fiscalía General de la Nación otorgar funciones de policía
judicial a las Fuerzas Militares en ciertas condiciones (art. 59 de la ley 684
de 2001).
En
efecto, el régimen de los teatros de operaciones correspondía a un estado de
excepción, decretado de manera permanente, sin observancia de los criterios de temporalidad,
proporcionalidad y estricta necesidad que, conforme se expuso, rigen las
medidas de los Estados de Conmoción Interior. Tampoco se activaban los
controles políticos, a cargo del Congreso de la República, ni el control de
constitucionalidad de la declaratoria y de las medidas a cargo de la Corte
Constitucional.  En los teatros de operaciones se subordinaban las autoridades
civiles a las autoridades militares.  Por tales razones, la Corte declaró la
inexequibilidad de dicha medida, de las citadas facultades otorgadas a los
comandantes militares y de la integridad de la Ley de 684 de 2001, de Defensa y
Seguridad Nacional[127]
Las
zonas de rehabilitación y consolidación fueron reguladas e implementadas
en virtud del Decreto de conmoción interior 2002 de 2002. Igualmente consistían
en áreas geográficas afectadas “por acciones de grupos criminales en donde, con
el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden
constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la
población civil” se adoptaban medidas excepcionales de conservación del orden
público (art. 11 del Decreto 2002 de 2002), serían delimitadas por el
presidente de la República (art. 12 del Decreto 2002 de 2002), en las que se
asignaba el control operacional a un comandante militar (art. 13 del Decreto
2002 de 2002), se restringía el derecho de circulación y residencia,
particularmente de personas extranjeras (arts. 14 y 22 el Decreto 2002 de
2002), se autorizaba a las autoridades militares a retener hasta por 24 horas a
personas que no portaran su documento de identificación (art. 20 del Decreto
2002 de 2002) y se autorizaba la utilización de bienes y servicios de
particulares para funciones de seguridad (art. 23 del Decreto 2002 de 2002).  A
pesar de ser medidas que habían sido adoptadas en el marco de un estado de
conmoción interior, es decir, por decreto legislativo en desarrollo del Estado
de Conmoción Interior, la Corte encontró que varias de las medidas eran
inconstitucionales, o debían ser condicionadas para restringir las facultades
de captura, interceptación y registro domiciliario o allanamiento por parte de
autoridades militares y de inteligencia; y para garantizar el efectivo control
judicial de dichas capturas. En efecto, como señalan los demandantes, la Corte
declaró la inconstitucionalidad de la norma que difería la declaratoria de
dichas zonas al presidente de la República, al considerar que las mismas
deberían ser declaradas por decreto legislativo de conmoción interior. Lo anterior,
debido a que de conformidad con el artículo 213 de la Constitución, cuando la
declaratoria de la Conmoción Interior y la restricción de derechos derivada de
la misma afecte exclusivamente una zona del territorio nacional, dicha
declaratoria deberá hacerse por decreto legislativo expedido por el presidente,
con la firma de todos los ministros.  Al no cumplirse dicho requisito, la Corte
declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto 2002 de 2002, que
difería dicha competencia al presidente de la República sin necesidad de
expedir un decreto de tales características[128].
Contrario
a lo manifestado por los demandantes, la norma objeto de control en esta
oportunidad no faculta a las autoridades para la adopción de medidas propias
del Estado de Conmoción Interior como las que establecían la Ley 684 de 2001 o
el Decreto 2002 de 2002, ni se puede presumir tampoco de su contenido que las
autoridades del Consejo de Seguridad Nacional queden implícitamente autorizadas
para adoptarlas.
La
Corte tampoco comparte el planteamiento de la Defensoría del Pueblo, según el
cual la única interpretación de la norma, confiriéndole un efecto útil, es
que está orientada a conceder facultades con las que no cuentan ordinariamente
las autoridades que forman parte del Consejo de Seguridad Nacional.
Contrario
a dicho planteamiento, la norma regula herramientas específicas de coordinación
en materia de orden público pues (i) faculta al Consejo de Seguridad Nacional
para (ii) la definición de dichas zonas; (iii) y para la adopción de planes
especiales que permitan medidas reforzadas de protección a la población en el
marco de la búsqueda del fortalecimiento del Estado social de Derecho; (iv)
prevé mecanismos de articulación con otros instrumentos de intervención
territorial del Estado, particularmente en materia de implementación del
Acuerdo de Paz; y (v) define mecanismos y reglas de financiación de dichos
planes.
Así,
las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinación de autoridades
del nivel central para la ejecución de “medidas reforzadas de protección
a la población” que no implican ni pueden constituir restricciones de
derechos fundamentales.  Este es el efecto útil que se puede dar a la
norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretación en el sentido de que
autoriza la restricción de derechos propia de los Estados de Conmoción
Interior.
Por
todo ello, la declaratoria de las ZEII, por razón de su naturaleza, finalidades
y alcances, no está sujeta a reserva legal, lo cual no quiere decir que el
Consejo de Seguridad Nacional pueda adoptar dicha medida en forma arbitraria o
con desviación de poder, ni que, al adoptar e implementar las medidas de
intervención, no se encuentre obligado a los principios de la función
administrativa, en los términos del artículo 209 de la Constitución.
6.4.
En cuanto al segundo problema jurídico, tampoco encuentra la Corte que
se desconozca el principio de reserva legal en la definición de las
competencias de las autoridades del Estado que intervendrán en las ZEII. El
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, atribuye al Consejo de Seguridad Nacional la
competencia para declarar las ZEII. Se trata de una instancia de coordinación
del orden nacional, de la que hacen parte consejeros del presidente de la
República, representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Justicia,
Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional de Planeación, así
como autoridades de inteligencia, militares y de policía; y es presidido por el
presidente de la República[129].
Dicho
Consejo deberá coordinar la formulación de los planes especiales que
contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y
legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de
las que ya disponen para la garantía del orden público, en el marco del respeto
de los derechos humanos, conforme a las normas que se han reseñado. El Consejo
de Seguridad es presidido por el presidente de la República, quien es la
primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservación del
orden público en todo el territorio nacional, por lo que la definición de
medidas especiales de protección en las ZEII serán las que adopte el
presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los límites
de sus competencias. Las demás autoridades que pertenecen a esta instancia
también están facultadas para los fines que la norma establece únicamente
dentro de los límites de sus competencias, conforme a los artículos
constitucionales 6 y 121 de la Constitución.
Adicionalmente,
el Consejo de Seguridad es una instancia creada por el Gobierno nacional por
medio de decreto, en ejercicio de sus funciones orientadas a garantizar el
orden público (art. 189 numerales 3 y 4 C.P.), como instrumento que garantiza
la coordinación dentro del Gobierno nacional (arts. 209 C.P.), en el
marco de sus competencias relacionadas con la determinación de la estructura de
la administración nacional (art. 189.16 C.P.)[130]
Así,
entiende la Corte que la declaratoria de zonas estratégicas de intervención
integral es un mecanismo que permite focalizar la acción coordinada de las
autoridades nacionales en el territorio, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales ordinarias, por lo que no viola el principio de
reserva legal.
6.5.
En síntesis, como respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Corte
concluye que el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 no desconoce la
reserva de ley (i) al autorizar al Consejo de Seguridad Nacional para declarar zonas
estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la
criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protección a la población,
en dichas zonas; ni (ii) al no delimitar las Zonas Estratégicas de Intervención
Integral ni determinar las competencias para efectos de la formulación y
ejecución de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas estratégicas
de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar
medidas reforzadas de protección a la población, en dichas zonas; ni
(ii) al no delimitar las Zonas Estratégicas de Intervención Integral ni
determinar las competencias para efectos de la formulación y ejecución de los
planes especiales a ejecutar en dichas zonas.
Y
no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la
disposición se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la función de
declarar zonas estratégicas de intervención integral, señalando claramente (i)
el ámbito territorial, en cuanto sólo puede recaer en regiones afectadas
por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectación, sino de
un fenómeno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto
es que trascienda el ámbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en
cuanto tal declaratoria sólo puede tener por objeto proteger a la población
y garantizar la acción coordinada del Estado en dichas zonas, como una
estrategia para la conservación del orden público, y (iii) los medios de la
intervención Estatal en dichas zonas, en cuanto señala que estas zonas serán
objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho,
prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas
de protección a la población, quedando excluida cualquier restricción de
derechos propia de los estados de conmoción interior.
Precisa
la Corte, que el legislador cuenta con un amplio margen de regulación en la
materia, en virtud del cual puede dotar al gobierno nacional de los
instrumentos que estime necesarios para la conservación y restablecimiento del
orden público en todo el territorio nacional, en particular, como lo hace la
disposición demandada, para proteger a la población y garantizar una acción
unificada, coordinada e integral del Estado, en los territorios más afectados
por la criminalidad.
No
obstante, como ya se dijo, la Corte encuentra que la disposición otorga al
Consejo de Seguridad Nacional y a otras autoridades del orden nacional
funciones en materia de prestación de servicios sociales que podrían interferir
con competencias que la Constitución asigna a las entidades territoriales, las
cuales deben ser ejercidas en los términos del artículo 288 de la Constitución,
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, con el
objeto de garantizar la autonomía territorial.
Así
mismo, dado que la disposición demandada autoriza la intervención integral del
Estado mediante la formulación e implementación de planes especiales de
fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de
servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población, que
podrían involucrar diferentes ámbitos de la vida económica, política y
administrativa de las regiones objeto de intervención, las autoridades deben
garantizar la participación de sus habitantes en las decisiones que los
afecten.
7.   Estudio
del cargo contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por
vulneración del
derecho a la paz y de la obligación de cumplir de buena        fe el Acuerdo
Final
7.1.   El
cargo lo formulan los demandantes específicamente contra el siguiente aparte
del inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018; “y, donde
coincidan, se articularán.  La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación
del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación
del Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentará los
aspectos que se requieran para su ejecución”.
Específicamente, la demanda plantea que
los PDET son un instrumento esencial del primer punto del Acuerdo para la
Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera[131],
sobre Reforma Rural Integral, y que, sin embargo, la norma impugnada limita los
PDET pues, en su entender, deja a discrecionalidad del Consejo de Seguridad
Nacional la articulación con ellos, relativizando su rol y dejando en
entredicho la participación de las víctimas, quienes concurrieron a su
formulación y adopción.  De esta manera, la demanda plantea una violación de la
obligación constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, de
conformidad con los artículos 2, 22, 83 y 1° del Acto Legislativo 02 de 2017.
7.2.   El
parámetro de constitucionalidad ha sido formulado a partir de las normas
constitucionales que consagran la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo
para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y
Duradera[132].
La búsqueda de la paz o de la convivencia pacífica es un eje axial de la
Constitución Política de Colombia[133]
que se encuentra reconocido de manera transversal en el texto superior.  En
efecto, garantizar la paz a los integrantes de la Nación fue una aspiración y
propósito de la Asamblea Nacional Constituyente (Preámbulo), asegurar la
convivencia pacífica es un fin esencial de Estado (art. 2 C.P.), y, así mismo,
la paz es un derecho fundamental y un deber de obligatorio cumplimiento (arts.
22 y 95.6 C.P.).
En
el 2016, se suscribió el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la
construcción de una Paz Estable y Duradera con el entonces grupo
guerrillero FARC-EP (en adelante Acuerdo de Paz o Acuerdo Final).  La
Jurisprudencia constitucional se ha ocupado ampliamente del rol que tiene el
Acuerdo de Paz en el marco jurídico constitucional.  La Corte ha sostenido que
el Acuerdo de Paz es una decisión trascendental nacional[134] y su
suscripción está regida por los principios de buena fe y pacta sunt servanda
que obligan al gobierno a disponer de todas las facultades constitucionales y
legales para cumplirlo (art. 83 C.P.). Sin embargo, la sola suscripción por el
presidente de la República no es suficiente para darle fuerza normativa erga
omnes.
Para
llenar ese vacío, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagró dos tipos de
herramientas especiales de implementación normativa del Acuerdo de Paz: el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (art. 1) y las Facultades
Presidenciales para la Paz (art. 2), a través de las cuales el Estado en su
conjunto contó con instrumentos extraordinarios para cumplir con el compromiso
de implementar y desarrollar el Acuerdo de Paz.  En ejercicio de dichas
facultades, los contenidos del Acuerdo de Paz implementados normativamente
dejarían de estar en el plano político y, por lo mismo, dejarían de comprometer
principalmente al presidente y al Gobierno, para convertirse en normas
jurídicas obligatorias dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico.
Con todo, el proceso de cumplimiento e implementación del Acuerdo de Paz no se
agota con el proceso de implementación normativa a través de las herramientas
estipuladas en el Acto Legislativo 01 de 2016, como pasa a exponerse.
En
2017, se adoptó el Acto Legislativo 02, mediante el cual se dispuso:
“Artículo
1. En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la
Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales.
Las
instituciones y autoridades del estado tienen la obligación de cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de
todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del
Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e
integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el
espíritu y los principios del Acuerdo Final.
Artículo 2. El presente Acto
legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo número 01 de 2016 y rige
a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos
presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”.
Como se expuso en el acápite 2 supra,
según el inciso primero del artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017, los
contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional
Humanitario y de derechos fundamentales, cumplen dos funciones respecto de las
normas y leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son
referente de desarrollo y validez, y (ii) son obligatoriamente parámetros de
interpretación[135].
Son referente de desarrollo y validez en
cuanto, como sostuvo la Corte, las normas de desarrollo e implementación deben
guardar conexidad con tales contenidos del Acuerdo de Paz, así como con
las normas implementadas normativamente:
“Desde
esa óptica, la conexidad opera en una doble vía, de un lado, entre las normas
de implementación y los contenidos del Acuerdo Final y, por el otro, entre las
propias normas de implementación y desarrollo normativo, en el sentido de que
disposiciones posteriores no pueden contradecir las expedidas con anterioridad
sobre las cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad”[136].
Con respecto al inciso segundo, la Corte
precisó:
“(i)
La expresión “obligación” del inciso segundo del artículo 1° se refiere
a una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para
cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado,
cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integridad de los
compromisos plasmados en el mismo.
(iii)
Y,
la expresión “deberán guardar coherencia” del inciso segundo del
artículo 1° se entiende en el sentido de que se impone a los órganos y
autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y
finalidades del Acuerdo Final, paro lo cual, en el ámbito de sus competencias,
gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para
ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad[137].
Adicionalmente, señaló la Corte, de
conformidad con el inciso segundo del artículo 1°, así como el artículo 2°, del
Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final tiene el carácter de política
pública de Estado y no solo de Gobierno:
“Igualmente,
a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado,
de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se
encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y, por
tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto se cabal
cumplimento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y
principios.  Por la misma razón de su reconocimiento como política de Estado,
teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017,
se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes.
(…)
El
concepto de política de Estado en este contexto alude a un proyecto a mediano y
largo plazo sobre temas que, como en este caso se refieren a la consolidación
de una paz estable y duradera, que, a su vez, incluye medidas de transición
hacia la paz de tipo penal, político, social, económico y cultural, de derechos
de las víctimas, de seguridad ciudadana, que conllevan los cambios
estructurales necesarios de las causas que dieron origen al conflicto interno
para su finalización y garantías de no repetición.  Todos estos aspectos tienen
un valor estratégico, pues no dependen de los variables dinámicas de la
actividad política”[138].
De acuerdo con el artículo 2° del Acto Legislativo,
se consagro entonces un compromiso de Estado que debe ser desarrollado durante
tres periodos de gobierno.
7.3.   De conformidad con el
planteamiento de la demanda y el parámetro de constitucionalidad fijado, la
Corte deberá resolver el siguiente problema jurídico:
¿Es contrario a la obligación
constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, autorizar la
elaboración de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de
Derecho bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional en regiones
afectadas por la criminalidad que correspondan a zonas PDTE, y su ejecución y
articulación de conformidad con el reglamento que adopte el Gobierno Nacional,
previstas en el artículo 2° de la Ley 1941 de 2018?
7.4.   Para dar respuesta a este problema
jurídico resulta necesario partir del análisis del cargo relativo a la
violación del derecho a la participación de las comunidades y de la autonomía
de las entidades territoriales que se hizo en el acápite 5 supra,
respecto del cual se concluyó que las competencias que la disposición demandada
asigna al Consejo de Seguridad Nacional para adoptar planes especiales de
fortalecimiento del Estado Social de Derecho y priorizar la prestación de
servicios sociales, deben ser interpretadas e implementadas dando aplicación de
los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación.
Dichas facultades, por tanto, deben ejercerse respetando la autonomía de las
entidades territoriales y el derecho fundamental de los residentes en los
municipios y departamentos que llegaren a formar parte de las ZEII a participar
en las decisiones que los afecten, en particular en los asuntos relacionados
con la planeación del desarrollo de sus territorios y la formulación y
priorización de las políticas sociales.
Como se advirtió en aquella oportunidad,
la disposición demandada tiene dos interpretaciones posibles, una de las cuales
permite desconocer los procesos de participación que se hubieren surtido para
la adopción de los PATR, en el marco de los PDET; y el derecho a la
participación de las comunidades asentadas en las regiones afectadas por la
criminalidad declaradas como ZEII, en la adopción de los planes
integrales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho.
Tal interpretación resulta incompatible
con la Constitución y por tal razón ha de ser excluida del ordenamiento
jurídico mediante su condicionamiento en el sentido de que los planes, medidas
y recursos a ejecutar en las ZEII para la prestación de servicios sociales,
deberán ser formulados e implementados conforme a los principios de
coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación.
7.5.   Ahora bien, en relación con el
cargo que ahora se estudia, relacionado con la obligación de cumplir de buena
el Acuerdo Final en materia de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
-PDET-, es preciso recordar, como lo señalan los demandantes, que su adopción
fue contemplada en el Acuerdo Final en el punto relativo a la Reforma Rural
Integral.   Dicho compromiso del Acuerdo Final fue objeto de implementación
normativa a través del Decreto Ley 893 de 2017. Tales planes y su principal
instrumento de ejecución, los PATR, se ocupan prioritariamente de asuntos de
desarrollo económico y social, como se desprende del artículo 2° del Decreto
Ley 893 de 2017:
“Según
lo establecido en el Acuerdo Final, cada PDET tiene por finalidad la
transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento
equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas priorizadas a las que se
refiere el artículo 3 del presente Decreto, asegurando el bienestar y el buen
vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, el desarrollo
de la economía campesina y familiar y las formas propias de producción de
las     [pueblos, comunidades y grupos étnicos], el desarrollo y la integración
de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y
la promoción a las organizaciones de mujeres rurales, y hacer del campo
colombiano un escenario de reconciliación”.
Como se dijo,
los accionantes dirigen el cargo contra la mayor parte del inciso segundo del
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Los
planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será
bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET
con la participación del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno
nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución”.
La parte no demandada del precitado
inciso establece que los planes integrales de las ZEII “no suspenderán”
los PDET.  El contenido normativo demandado, en el contexto de la disposición
de la que forma parte, estipula que los planes integrales de las ZEII
cuando coincidan con las zonas PDET (i) se articularán, y (ii) se
elaborarán bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional con la
participación del Alto Consejero para el Posconflicto. Adicionalmente establece
que el Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su
ejecución.
7.6.   Aunque los demandantes focalizan
su cargo en un contenido específico del artículo 2°, lo cierto es que dicha
disposición regula, en general, los planes especiales de fortalecimiento del
Estado Social de Derecho de que serán objeto las regiones afectadas por la
criminalidad declaradas como zonas estratégicas de intervención integral.
Dichas zonas podrían coincidir con los territorios más afectados por el
conflicto, la miseria y el abandono, en los cuales, de conformidad con lo
establecido en el Acuerdo Final, se prioriza la Reforma Rural Integral a través
de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET. Se trata, sin duda,
de territorios afectados por la criminalidad si se tiene en cuenta que para su
priorización se acordaron como criterios, entre otros, el grado de afectación
derivado del conflicto y la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras
economías ilegítimas.
Como se dijo en la parte motiva del
Decreto Ley 893 de 2017 “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial -PDET-“, para el criterio el grado de afectación derivado
del conflicto, se agruparon las variables en dos componentes: uno de intensidad
de la confrontación armada, en el que se encuentran tanto las acciones de las
fuerzas militares como de los grupos al margen de la ley, y otro que recoge las
variables de victimización, entre las que se encuentran tasas de homicidio,
secuestro, masacres, despojo, desplazamiento, victimas por minas antipersona,
tierras.  Para el criterio de cultivos de uso ilícito y otras economías
ilegítimas se incluyeron las variables de hectáreas de cultivos de coca e
índice de vulnerabilidad, explotación ilegal de minerales y contrabando.
Ahora bien, en el punto 1.2.5 del
Acuerdo Final de señaló que los PDET son el mecanismo de ejecución, en las
zonas priorizadas, de los diferentes planes nacionales, y que el Gobierno
Nacional destinará los recursos necesarios para garantizar el diseño y ejecución
de los planes de acción para la transformación estructural, con el concurso de
las entidades territoriales.
Les asiste razón a los demandantes,
entonces, cuando advierten que las zonas estratégicas de intervención integral
-ZEII-, podrían coincidir con las zonas priorizadas para la ejecución de
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, en tanto se trata de
regiones afectadas por la criminalidad objeto de varios instrumentos de
implementación del Acuerdo de Paz, no solo los PDET, tales como “los Planes de
Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de
Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales
(PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI)”, que señala la
disposición objeto de la demanda.  En síntesis, las ZEII coinciden con las
zonas PDET[139]
y PISDA[140]
en cuanto (i) constituyen instrumentos de intervención articulada del Estado en
el territorio, (ii) pretenden superar condiciones de pobreza, marginación y
violencia, (iii) se trata de zonas afectadas por la violencia y las economías
ilegales, incluyendo los cultivos de uso ilícito.
Sin embargo, en el inciso segundo
demandado se prevé que los planes especiales de fortalecimiento del Estado
Social de Derecho que se adopten para las ZEII no suspenderán los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se
articularán.  Así las cosas, lejos de desconocer el Acuerdo de Paz, la
disposición garantiza su articulación con los PDET (art. 209 C.P.), lo que
puede contribuir al cumplimiento de los propósitos de construcción de paz, por
cuanto permiten que en dichas zonas haya condiciones mínimas de seguridad, de
las que históricamente han carecido dichas regiones[141].
Por otra parte, como se expuso al
formular el parámetro de constitucionalidad, el Estado no ha perdido
competencia para definir nuevos instrumentos de acción que eventualmente puedan
coincidir con los acordados en el Acuerdo de Paz y desarrollados en sus normas
de implementación. Las nuevas regulaciones en estas materias, sin embargo, como
precisó la Corte en la Sentencia C-630 de 2017 “no pueden contradecir las
expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensión de
intangibilidad”. Sobre el particular conviene recordar que el Acto Legislativo
02 de 2017 dispuso que las actuaciones de todos los órganos y autoridades
del Estado deberán guardar coherencia e integralidad con los acordado,
preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del
Acuerdo Final, expresión que la Corte entendió “en el sentido de que
impone a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe
de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito
de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios
más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de
progresividad”.
Pues bien, en el caso concreto, la
disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones de planeación,
coordinación e intervención en las zonas estratégicas de intervención integral
-ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial de ejecución de
instrumentos participativos de planeación y gestión de las zonas más afectadas
por el conflicto previstos en el Acuerdo Final.
Así las cosas, cabe admitir que la
disposición demandada admite dos interpretaciones, una de las cuales resulta
inconstitucional: aquella según la cual sería admisible que el Consejo de
Seguridad Nacional y el Gabinete de Paz que designe el presidente de la
República, instancias de composición centralizada y que no contemplan ningún
mecanismo de participación, podrían definir unilateralmente una nueva
planeación a través de la referida Hoja de Ruta Única[142].  Si
bien la disposición demandada, como se señaló antes, estipula que los PDET no
se suspenden, que, donde coincidan con las ZEII se articularán, estas normas
son insuficientes para garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz pues la
nueva planeación, la articulación, la hoja de ruta única puede significar  un
cambio en las prioridades de los planes ya definidos, así como en su
financiación, sin respetar los mecanismos de planeación participativa que las
normas de implementación del Acuerdo de Paz ya diseñó, particularmente los
Decretos Ley 893 y 896 de 2017.
Por tales razones, se condicionará la
norma en el entendido de que las actuaciones de las autoridades previstas en la
disposición deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del
Acuerdo Final en materia de intervención del Estado en las zonas más afectadas
por el conflicto.
Por último, los demandantes objetan
también el aparte que hace referencia a la facultad del Gobierno para
reglamentar los aspectos que se requieren para la ejecución de los planes
especiales.  La Corte no encuentra ninguna inconstitucionalidad en ese aparte
normativo específico, pues dicha expresión se limita a reiterar una facultad
constitucional ordinaria del presidente de la República, como jefe de gobierno,
cuyo ejercicio no requiere autorización legal[143]. Por
consiguiente, no se encuentra ningún fundamento para su inconstitucional.
Tampoco se advierte de qué manera su contenido podría violar las normas que se
exponen como parámetro de constitucionalidad en este cargo. En efecto, como se
ha reiterado, la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final no conduce
a que los órganos del Estado no puedan ejercer sus competencias ordinarias,
sino que, por el contrario, ellas deben ser ejercidas eligiendo los medios más
apropiados para ello, en el marco de los convenido, bajo el principio de
progresividad.
8.      En síntesis, en cuanto al cargo
por desconocimiento de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, y dado que la disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones
de planeación, coordinación e intervención en las zonas estratégicas de
intervención integral -ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial
de ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los
Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de
Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales
(PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI), previstos en el
Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeación y gestión de las
zonas más afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones,
ejecutadas en desarrollo de la disposición demandada y conforme a lo dispuesto
en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con
los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, espíritu y
principios. Por consiguiente, la disposición demandada debe interpretarse en el
entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas
estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán guardar coherencia e
integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención
del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo
2 de la Ley 1941 de 2018 por los cargos analizados, en el entendido
de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de
intervención integral (ZEII) para la prestación de servicios sociales, deberán
ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinación,
concurrencia, subsidiariedad y participación; y deberán guardar coherencia e
integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención
del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto-
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
Con
salvamento de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Ausente
por incapacidad
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANOTNIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA C-040/20
Expedientes:
D-13337 y D-13339 (acumulados)
Magistrado
ponente: Antonio José Lizarazo
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena, suscribo este salvamento de voto en relación con
la sentencia de la referencia. Considero que la Sala debió inhibirse para
emitir decisión de fondo, dado que los argumentos formulados por el actor no
cumplían con los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional,
tal como se expondrá a continuación.
1.     El
presunto cargo por desconocimiento del derecho a la consulta previa carece de
certeza, especificidad y suficiencia
Según los demandantes, las Zonas
Especiales de Intervención Integral (ZEII) pueden afectar de manera directa a
las comunidades indígenas y afrocolombianas del país y sus derechos al
autogobierno y a la administración del territorio. Esta acusación carece de certeza,
dado que (i) parte de las inferencias de los accionantes respecto de las
eventuales consecuencias de la creación de estas zonas y de la formulación de
los planes especiales, más no del contenido normativo que razonablemente se le
puede atribuir a la disposición, y (ii) deriva la obligación de
adelantar la consulta previa de una mera suposición, esto es, que “dentro de
las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos
diferenciados étnica y culturalmente”.
Además, el presunto cargo carece de especificidad,
dado que los demandantes no sustentan cuál es el contenido de la medida
legislativa que, por su potencialidad de afectar directamente a las minorías
étnicas del país, debería ser objeto de consulta previa. En ese sentido, los
accionantes no explican de forma concreta por qué la facultad general del
Consejo de Seguridad Nacional para declarar las ZEII y coordinar la
elaboración de planes especiales implica, siquiera prima facie, un
impacto directo sobre tales comunidades. Por todo lo anterior, lo señalado por
los demandantes es insuficiente, dado que sus argumentos no tenían la
entidad para cuestionar si la norma debía ser objeto de consulta previa.
2.     El
presunto cargo por desconocimiento del derecho a la participación y del principio
democrático carece de certeza, especificidad y suficiencia
Los demandantes alegan que las
decisiones del Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por delegados del nivel
central del gobierno, tendrán prioridad sobre los instrumentos y planes construidos
por los municipios en ejercicio de su autonomía, por lo que invierten “el
orden de prelación de los instrumentos de planificación local sin la
participación de las comunidades”. Dichas acusaciones no son ciertas,
pues la norma no hace mención alguna de la supuesta prevalencia o jerarquía
entre los planes municipales y los planes especiales de las ZEII. Además,
contrario a lo señalado por los demandantes, la norma dispone expresamente que
los planes especiales propuestos por el Consejo de Seguridad Nacional para las
ZEII (i) no podrán suspender los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), (ii) deberán articularse con los PDET, en caso de
concurrencia, y (iii) harán parte de la estrategia integral en los
territorios priorizados, donde se articularán en la “Hoja de Ruta Única”.
Los actores también alegan que la norma
es contraria a los artículos 2 y 40 de la Constitución, pues esta no prevé
expresamente los mecanismos por medio de los cuales las comunidades y
autoridades territoriales participarán en la definición de tales zonas. Esa
acusación carece de especificidad, pues los actores no sustentan por qué
los parámetros invocados incorporan un deber constitucional que obliga al
gobierno a incluir mecanismos de participación en las normas que lo habilitan
para tomar medidas de conservación del orden público, tales como la creación de
las ZEII.
La acusación también carece de especificidad
en relación con la presunta falta de participación de las comunidades y
de las autoridades locales en la elaboración de los planes especiales de
priorización “para la prestación de servicios sociales”. Así, los
demandantes no señalan por qué los artículos constitucionales supuestamente
vulnerados: (i) imponen al gobierno nacional la obligación de crear
instancias formales de participación ciudadana para definir si un
municipio o territorio específico puede ser objeto de priorización para la
prestación de servicios sociales y (ii) prescriben el deber de facilitar
la participación de las autoridades locales y entidades territoriales en la
eventual priorización para la prestación de servicios sociales, como parte del
ejercicio de la autonomía territorial.
3.
El
presunto cargo por desconocimiento de los principios de reserva legal y
legalidad en el ejercicio de la función administrativa carece de certeza y de
especificidad
Según los accionantes, la creación de la
ZEII viola el principio de reserva legal (art. 150 C.P.) y de legalidad en el
ejercicio de la función administrativa (art. 121 C.P.), por cuanto: (i)
faculta a las autoridades para ejercer medidas excepcionales y equivalentes a
las del estado de conmoción interior, sin cumplir los requisitos del artículo
213 de la Constitución, y (ii) no define con precisión las funciones y
competencias del Consejo de Seguridad Nacional. En primer lugar, el argumento
carece de certeza, pues la norma demandada faculta al Consejo de
Seguridad Nacional para declarar las ZEII en regiones afectadas por la
criminalidad y coordinar la creación de los planes especiales en dichas
zonas. Ningún elemento de la disposición demandada permita inferir,
razonablemente, que la declaratoria de creación de las ZEII habilita al
gobierno para tomar medidas extraordinarias en tales sitios. En segundo lugar,
tampoco es cierto que la indeterminación de las competencias y
atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional y de las autoridades
involucradas derive en el desconocimiento del principio de legalidad o de las
competencias exclusivas del Congreso. Este presunto cargo parte del supuesto
según el cual el Consejo de Seguridad Nacional puede ejercer medidas
excepcionales que restrinjan los derechos fundamentales, lo cual, como ya se
explicó, no es cierto. Por lo anterior, el presunto cargo también carece
de especificidad, pues las suposiciones de los demandantes son genéricas
y tienen tal nivel de vaguedad, que escapan al sentido de la norma, lo que
impide identificar una contradicción puntual entre el enunciado demandado y el
parámetro constitucional invocado.
4.     El
presunto cargo por desconocimiento del derecho a la paz y otros, en relación
con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, carecen de certeza y
especificidad
Según los demandantes, el inciso 2º del
artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 “transgrede y limita los PDET”, dado
que (i) autoriza la creación de ZEII en territorios definidos como PDET
y (ii) desconoce el modelo constitucional de participación ciudadana
definido en el Acto Legislativo 02 de 2017 para los PDET. Este presunto cargo
carece de certeza, pues los demandantes equiparan la concurrencia entre
las ZEII y los PDET, con una restricción absoluta de los segundos. Esta
conclusión no deriva del sentido normativo de la disposición que, como ya se
explicó (núm. 2), dispone que los PDET (i) no serán suspendidos
en virtud de la declaratoria de una ZEII y (ii) se articularán, en caso
de coincidir con zonas declaradas como ZEII.
A su vez, lo manifestado por los accionantes
carece de especificidad, dado que estos no explican por qué la
concurrencia de los PDET y las ZEII deriva en el desconocimiento del Acto
Legislativo 02 de 2017 y de los demás parámetros invocados. En efecto, los
accionantes no señalan qué elemento del parámetro constitucional invocado exige
garantizar la no concurrencia de los PDET con otras estrategias del gobierno
nacional, o su completa autonomía respecto de otros mecanismos de intervención
territorial. Tampoco explican por qué el esquema de elaboración y coordinación
de los planes especiales en las ZEII, propuesto en el inciso 2º del artículo 2
de la Ley 1941 de 2018, desconoce la obligación de cumplir de buena fe “lo
establecido en el acuerdo final” y, en particular, lo referido a la
participación de las víctimas. En ese sentido, no es posible identificar cuál
es la contradicción puntual que los demandantes presentan en relación con el
aparte demandado, dada la generalidad de los argumentos presentados.
5.     El
presunto cargo por desconocimiento del derecho a la paz y otros, en relación
con la financiación de las Zonas Especiales de Intervención integral, carece de
certeza y pertinencia
Los demandantes alegan que el parágrafo
1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce lo pactado en el Acuerdo
Final, pues (i) señala que las ZEII se financiarán con una subcuenta del
Fondo de Programas Especiales para la Paz, sin precisar cómo se articularán al
cumplimiento de ese objetivo, y (ii) reduce los “recursos a esa paz
ya pactada y a todas sus estrategias”. Este argumento carece de certeza,
dado que la norma señala expresamente que los ZEII se articularán bajo una “estrategia
integral” con otros instrumentos como los PDET, los Planes de Acción para
la Transformación Rural (PATR), entre otros, los cuales están orientados por
las estrategias de paz. Los ataques de los accionantes también son impertinentes,
pues no presentan un juicio de validez entre la norma atacada y la
Constitución, sino una opinión respecto de la forma, presuntamente
insuficiente, en la que la Ley 1941 de 2018 se articula con “los demás
instrumentos legales, especialmente en materia de paz”.
Con base en lo expuesto, concluyo que la
Sala Plena de la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la disposición
demandada con base en supuestos que no derivan de su contenido normativo. En
efecto, asumió que los planes especiales de las ZEII podrán (i)
sustituir o modificar los instrumentos territoriales definidos por los
municipios y demás entidades y (ii) afectar los planes definidos para
las regiones priorizadas en el marco de la implementación del Acuerdo Final.
Esto, a pesar de que tales conclusiones exceden por completo el ámbito
semántico de la norma sub examine, pues esta (i) no desarrolla
elemento alguno de los instrumentos de planeación o gestión territorial de los
municipios, ni fija sistema alguno de priorización que pueda desconocer tales
ejercicios, y (ii) impone expresamente un deber de articulación entre
los distintos instrumentos y herramientas derivados del Acuerdo Final.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Quienes dicen actuar
en su condición de presidenta, vicepresidenta y abogado de la Corporación
Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” -CAJAR-.
[2] Quienes se presentan
como miembros del Comité de Solidaridad con Presos Políticos CSPP.
[3] Quien se presenta
como miembro del observatorio de la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos
- CCEEU
[4] Del Movimiento de
Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE).
[5] De la Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES).
[6] De la Corporación
Jurídica Yira Castro.
[7] El 2 de julio de
2019, los accionantes remitieron por correo electrónico una adición a la
demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13337 en la que reiteraron los
argumentos planteados en el primer escrito de demanda original.
[8] El 2 de julio de 2019,
los accionantes remitieron por correo electrónico una adición a la
demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13339 en la que reiteraron los
argumentos planteados en el primer escrito de la demanda original.
[9] Folio 7 del
expediente.
[10] Folio 7 del
expediente.
[11] Folio 7 del
expediente.
[12] Folio 7 del
expediente.
[13] Folio 4 del
expediente.
[14] Folio 18 a 22 del
expediente.
[15] Folio 22 del
expediente.
[16] Folio 23 del
expediente.
[17] Folio 4 del
expediente.
[18] Folio 24 y 25 del
expediente.
[19] Folio 8 del expediente.
[20] Folio 8 del
expediente.
[21] Folio 5 del
expediente.
[22] Folio 7 del
expediente.
[23] Folio 10 del
expediente.
[24] Folio 11 del
expediente.
[25] Folio 13 y 14 del
expediente.
[26] Folio 14 del
expediente.
[27] Folio 14 del
expediente.
[28] Folio 15 del
expediente.
[29] Folios 17 y 18 del
expediente.
[30] Folios 18 y 25 del
expediente.
[31] Folio 34 del
expediente.
[32] Folio 4 del
expediente.
[33] Folio 52 del
expediente.
[34] Folio 35 del
expediente
[35] Folios 35 y 36 del
expediente.
[36] Folio 38 del
expediente.
[37] Folio 38 del
expediente.
[38] Folio 106 del
expediente.
[39] Folio 106 del
expediente.
[40] Folio 153 del
expediente.
[41] Folio 158 del
expediente.
[42] Folio 158 del
expediente.
[43] Folio 158 del
expediente.
[44] Para sustento se cita
una definición de seguridad del Acuerdo Final. Folio 159 del expediente.
[45] Folio 159 del
expediente.
[46] Cita la Gaceta del
Congreso 949 de 2018. Folio 162 del expediente.
[47] Folio 163 del
expediente.
[48] Folio 164 del
expediente.
[49] Folio 164 del
expediente.
[50]  Folio 164 del
expediente.
[51] En sustento cita el
documento de “Política de defensa y seguridad PDS: Para la legalidad, el
emprendimiento y la equidad”, así como la exposición de motivos publicada en la
Gaceta del Congreso No.810 de 2018. Folio 166 del expediente.
[52] Folio 168 del
expediente.
[53] Folio 169 del
expediente.
[54] Folio 255 del
expediente.
[55] Folio 256 del
expediente.
[56] Folio 256 del
expediente.
[57] Folio 258 del
expediente.
[58] Folio 258 del
expediente.
[59] Folio 259 del
expediente.
[60] Folio 262 del
expediente.
[61] Folio 264 del
expediente.
[62] Folio 264 del
expediente.
[63] Folio 266 del
expediente.
[64] Folio 270 del
expediente.
[65] Folio 270 del
expediente.
[66] Folio 270 del
expediente.
[67] Folio 274 del
expediente.
[68] Folio 275 del
expediente.
[69] Folio 276 del
expediente.
[70] Folio 277 del
expediente.
[71] Folio 279 del
expediente.
[72] Folio 280 del
expediente.
[73] Folio 283 del
expediente.
[74] Folio 284 del
expediente.
[75] Folio 284 del
expediente.
[76] Folio 284 del
expediente.
[77] Folio 285 del
expediente.
[78] Folio 287 del
expediente.
[79] Folio 288 del
expediente.
[80] Folio 289 del
expediente.
[81] La intervención
radicada el 8 de agosto de 2019 ante la Corte se encuentra suscrita por Martha
Jeannette González Gutiérrez, en calidad de agente oficiosa del
Ministerio del Interior. Posteriormente, el 30 de agosto, la Señora González
Gutiérrez aportó poder otorgado por Sandra Jeannette Faura Vargas, Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio del Interior.
[82] Folio 182 del
expediente.
[83] Folio 183 del
expediente.
[84] Folio 184 del
expediente.
[85] Folio 184 y 185 del
expediente.
[86] Folio 186 del
expediente.
[87] Citando a su vez las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente.
[88] Citando a su vez las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente.
[89] Citando a su vez las
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente.
[90] Folio 238 del
expediente.
[91] Folio 333 del
expediente.
[92] Folio 334 del
expediente.
[93] Folios 334 y 335 del
expediente.
[94] Folio 335 del
expediente.
[95] Folio 335 y 336 del
expediente.
[96] Ver Corte
Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-405 de 2009, C-012 de 2010 y C-423
de 2010, y el auto 249 de 2009, entre otras providencias.
[97] Estas condiciones
fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde
entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[98] Corte Constitucional,
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013 y C-158 de 2016.
[99] Corte Constitucional,
Sentencia C-1123 de 2008.
[100] “En consecuencia, el
Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante
de la activación de los mecanismos de implementación y desarrollo, como
política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su
implementación. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los
contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional
humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la Constitución serán
parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas
de implementación de lo pactado, con sujeción al ordenamiento constitucional.
Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política
de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del
Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena
fe y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal
cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y
principios. Por la misma razón de su reconocimiento como política de Estado,
teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017,
se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes”.
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017
[101] “(i) La expresión “obligación”
del inciso segundo del artículo 1º se refiere a una obligación de medio, esto
es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en
el Acuerdo Final, entendido como Política de Estado, cuyo cumplimiento
se rige por la condicionalidad y la integridad de los compromisos plasmados en
el mismo. //(ii) Y, la expresión “deberán guardar coherencia” del inciso
segundo del artículo 1º se entiende en el sentido que impone a los órganos y
autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y
finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito de sus competencias,
gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para
ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad”. Corte
Constitucional, Sentencia C-630 de 2017.
[102] Ratificado por
Colombia a través de la Ley 21 de 1991.
[103] Corte Constitucional.
Sentencia C-730 de 2017.
[104] Ibídem.
[105] Corte Constitucional.
Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de
2015 y C-389 de 2016.
[106] Folio 8 del
expediente.
[107] Folio 8 del
expediente.
[108] Folio 15 del
expediente.
[109] Folios 17 y 18 del
expediente.
[110] Aprobado por la Ley
74 de 1968.
[111] Aprobado por la Ley
16 de 1972.
[112] La Ley 1757 de 2015
reformó la Ley Estatutaria 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas sobre
participación ciudadana”.
[113] “5.1.1.3. La
naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone entonces la
obligación de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de
formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la
expresión de sus dimensiones representativas113. Este criterio de
interpretación se apoya, de un aparte, en el reconocimiento que la Carta hace
de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la
pretensión reconocida en el artículo 2º de la Constitución de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación. De acuerdo con lo
anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la Carta, el
alcance de cada una de estas expresiones de la democracia encontrándose
obligado a diseñar e instrumentar medidas que permitan que los mecanismos de
participación sean realmente efectivos”. Corte Constitucional, Sentencia C-150
de 2015.
[114] Sentencia C-089 de
1994. Igualmente ha dicho: “”5.1.1.4 Al ocuparse de las tensiones que se
suscitan entre las manifestaciones de la democracia, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que la principal diferenciación entre sus
expresiones participativas y representativas radica en las nociones de
soberanía en que ellas se asientan. El artículo 3º de la Constitución reconoce
que la Soberanía está radicada en el pueblo y se constituye por la suma de
todas las voluntades individuales (soberanía popular). A su vez, ha sostenido
que en la democracia representativa -que se sustenta en el concepto de
soberanía nacional- “los funcionarios públicos elegidos democráticamente
representan a la nación entera y no a sus electores individualmente
considerados”114 al paso que, en el modelo de la democracia
participativa, “los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un
mandato imperativo”114.
En la solución de esta tensión,
el Constituyente excluyó de la democracia directa -momento de decisión de la
dimensión participativa- algunos que por su especial complejidad debían ser
examinados y decididos en escenarios técnicos con una incidencia ciudadana
limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en otros casos autorizó a los
ciudadanos a participar ampliamente, incluso eliminando la injerencia de
instituciones representativas para su convocatoria tal y como ocurre, por
ejemplo, con el denominado referendo constitucional derogatorio (art. 377)”.
Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.
[115] Corte Constitucional,
Sentencia C-089 de 1994, reiterado en las Sentencias C-179 de 2002 y SU-1122 de
2001.
[116] Corte Constitucional,
Sentencia C-150 de 2015.
[117] Corte Constitucional,
Sentencia C-150 de 2015.
[118] Corte Constitucional,
Sentencia C-189 de 2019.
[119] Corte Constitucional,
Sentencias C-219 de 1997, C- 447 de 1998 y C-346 de 2017.
[120] Decreto 469 de 2015.
[121] En el análisis del
siguiente cargo se estudiará si estos mecanismos de articulación son
compatibles con las normas constitucionales sobre implementación y cumplimiento
de buena fe del Acuerdo de Paz.
[122] Corte Constitucional,
Sentencia C-730 de 2017.
[123] “Artículo 5.
Participación. De acuerdo a las particularidades y dinámicas de cada región, se
garantizará la participación efectiva, amplia y pluralista de todos los actores
del territorio, en los diferentes niveles territoriales, en -el proceso de
elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET y
de los PATR”.
[124] “Artículo 12. Enfoque
étnico de los PDET y PATR. Los PDET y los PATR, cuya realización esté
proyectada para hacerse en las regiones PDET que incluyan territorios de
pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberán
contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin
de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial;
acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial, o sus equivalentes. Así mismo, en estas regiones se
garantizará también la integridad de la territorialidad y sus dimensiones
culturales y espirituales, la protección reforzada de los pueblos en riesgo de
extinción, y sus planes de salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en
armonía con todos los actores del territorio. // Parágrafo 1. El mecanismo
especial de consulta se entenderá como la garantía de participación efectiva de
los pueblos y comunidades étnicas en el diseño, la formulación, la ejecución y
el seguimiento de los PDET y los PATR. Dicho mecanismo respetará su cosmovisión
y sistemas propios de gobierno. (…)”
[125] Artículo 14. Lineamientos
para la planeación participativa. Para garantizar la incorporación del
enfoque étnico en la planeación participativa se considerarán los siguientes
lineamientos: //1. Autonomía, Gobierno propio y espiritualidad. // 2.
Fortalecimiento territorial, pervivencia cultural, ambiental y de la biodiversidad.
// 3. Sistemas propios de los pueblos,
comunidades y grupos étnicos. // 4. Infraestructura, visiones propias de
desarrollo, procesos de economía propia y agropecuaria. // 5. Mujer, familia y
generación. // 6. Medidas para proteger la intangibilidad de los territorios
indígenas de los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial. // 7.
Medidas para proteger la intangibilidad del patrimonio cultural del Pueblo Rrom
o Gitano. // 8. Las demás que sean requeridas y priorizadas para el desarrollo
de los pueblos, comunidades y grupos étnicos”.
[126] “no contiene
límites de las atribuciones, funciones y competencias del Consejo de Seguridad
Nacional, para la creación de las zonas estratégicas y para la definición de
los planes integrales de intervención.
[127] Corte Constitucional,
Sentencia C-251 de 2001.
[128] Corte Constitucional,
Sentencia 2024 de 2002.
[129]
Decreto 469 de 2015.
[130] En
el pasado, la Corte ha declarado la constitucionalidad de normas que se
refieren al Consejo de Seguridad Nacional, en cuanto entiende que las
autoridades que lo conforman, siempre se les asignen funciones en el marco de
sus competencias. “La Corte no encuentra reparo alguno de constitucionalidad en
la disposición que precisa e identifica los receptores de productos de
inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con las reglas de reserva,
como son: el Presidente de la República; los miembros del Consejo de Seguridad
Nacional y en lo relacionado con las sesiones a que asistan, los invitados al
Consejo; el Secretario General de la Presidencia de la República, los Ministros
y Viceministros, y el Secretario Privado del Presidente de la República en relación
con sus funciones; los miembros de la Comisión Legal de inteligencia y
contrainteligencia; los miembros de la Fuerza Pública de acuerdo con sus
funciones y niveles de acceso a la información; los demás servidores públicos
de conformidad con sus funciones y niveles de acceso a la información, siempre
que aprueben exámenes de credibilidad y confiabilidad; y los organismos de
inteligencia de otros países con los que existan programas de cooperación.
Además, la Corte reconoce que la identificación de los receptores se constituye
en una garantía de transparencia y eficiencia para direccionar con precisión la
difusión de la información”.  Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2012, en
la que estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número
263/11 Senado y 195/11 Cámara. “Por medio del cual se expiden normas para
fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión
[131]
Suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC el 24 de noviembre de 2018.
[132] Suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC el 24 de noviembre de 2018.
[133] Corte Constitucional,
Sentencia C-730 de 2017.  Sin embargo, con anterioridad, ha sido vasta la
jurisprudencia constitucional que se ha ocupado de las diferentes funciones y
funciones que tiene la paz en el ordenamiento constitucional.  Entre ellas, las
Sentencias C-047 de 2001, C-376 de 2006, C-579 de 2013, C-699 de 2016, C-379 de
2016, C-007 de 2018 y C-080 de 2018.
[134]
Así lo sostuvo al estudiar la constitucionalidad de la ley que convocaba a un
plebiscito para su refrendación.
[135] “En
consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que
significa que ex ante de la activación de los mecanismos de implementación y
desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga
a impulsar su implementación. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de
2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho
internacional humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la
constitución serán parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y
validez de las normas de implementación de lo pactado, con sujeción al
ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo el
Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los órganos,
instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su
desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del
mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus
contenidos, finalidades, espíritu y principios.  Por la misma razón de su
reconocimiento como política de Estado, tenido en cuenta su refrendación y a
partir del Acto Legislativo 02 de 2017. Se dispuso que rigiera durante los tres
periodos presidenciales siguientes”. Corte Constitucional.
[136]
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017.
[137] Corte Constitucional,
Sentencia C-630 de 2017.
[138] Corte Constitucional
Sentencia C-630 de 2017.
[139] Los PDET fueron
focalizados, según los considerandos del Decreto Ley 893 de 2017 y según el
punto 1.2.2. del Acuerdo Final según “i) los niveles de pobreza, en particular,
de pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; ii) el grado de afectación
derivado del conflicto; iii) la debilidad de la institucionalidad
administrativa y de la capacidad de gestión; y iv) la presencia de cultivos de
uso ilícito y de otras economías ilegítimas”.
[140]
Según los considerandos del Decreto Ley 896 de 2017 y de conformidad con el
punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final, el Programa Nacional de Sustitución de
Cultivos de Uso ilícito (PNIS) se desarrolla a través de los Planes Integrales
Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA) en
“todas las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los
acuerdos con las comunidades e iniciará su implementación efectiva”.
[141] Según los
considerandos del Decreto Ley 893 de 2017, los PDET son zonas que, por sus
características enfrentan especiales riesgos de violencia y criminalidad: “Que
el complejo escenario de los territorios priorizados los hace vulnerables a
diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los cronogramas
para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir durante la
entrega de armas y la reincorporación a la vida civil de los excombatientes de
las FARC, aprovechan tal situación en favor de sus intereses, debilitando aún
más la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y, por lo tanto,
agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de afectación derivada
del conflicto. En consecuencia, es imperativa y urgente la presencia de
autoridades junto a la ciudadanía que prevén los Planes de Desarrollo con
Enfoque Territorial, para contrarrestar en estos territorios, la amenaza de la
ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la revictimización
e iniciar cuanto antes la transformación del territorio y las condiciones que
han perpetuado el conflicto”.
[142] La hoja de ruta
también es mencionada en el artículo 220 de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022, 1955 de 2019: “ARTÍCULO 220. TRAZADOR PRESUPUESTAL
PARA LA PAZ. Para cada vigencia fiscal, las entidades estatales del orden
nacional conforme a sus competencias identificarán mediante un marcador
presupuestal especial denominado -Construcción de Paz- las partidas
presupuestales tanto de funcionamiento como de inversión, destinadas a cumplir
la implementación el Acuerdo de Paz. Esta información deberá conformar el
proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación que se presente al
Congreso anualmente, durante el tiempo de ejecución del PMI, como un anexo
denominado Anexo Gasto Construcción de Paz PGN. // En la elaboración del Plan
Operativo Anual de Inversiones que prioriza el Departamento Nacional de
Planeación, se identificarán los proyectos de inversión que dispondrán del
nuevo trazador presupuestal a que hace referencia el inciso anterior. // El
Departamento Nacional de Planeación por su parte deberá garantizar que los
proyectos formulados para implementar las acciones con ocasión al Plan Marco de
Implementación se encuentren alineados con la implementación de la Hoja de
Ruta, sean identificados de igual manera con la denominación Construcción de
Paz.// Las Entidades Estatales del orden nacional conforme a sus competencias
deberán reportar periódicamente el avance de los indicadores estipulados en el
Plan Marco de Implementación en el Sistema de Información Integral para el
Posconflicto (SIIPO), o el que para estos fines disponga el Gobierno nacional,
información que deberá ser pública. La Consejería Presidencial para la
Estabilización y Consolidación en articulación con el Departamento Nacional de
Planeación estarán a cargo del Sistema”.
[143] Artículo 189 de la
Constitución: “11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de
los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de
las leyes” (art.189.11 C.P.).