T-287-16
Sentencia T-287/16
DERECHO
A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Reiteración de
jurisprudencia
(i) El derecho a la salud hace parte de los derechos fundamentales
que no pueden ser restringidos como consecuencia de la situación de reclusión;
(ii) el Estado, a través del sistema penitenciario, está obligado a proveer los
servicios de salud a la población reclusa sin discriminaciones fundadas en su
situación jurídica; (iii) el servicio de salud a cargo del Estado debe ser
integral, lo que incluye todas las prestaciones necesarias para la prevención,
diagnóstico y tratamiento de las afecciones de los internos.
DERECHO
A LA SALUD DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Protección
integral, continua y en condiciones de calidad por parte del Estado
Tal como lo prevé el ordenamiento jurídico y lo ha señalado en
diversas oportunidades la jurisprudencia constitucional, la privación de la
libertad  derivada del cumplimiento de penas por la comisión de conductas
tipificadas como delitos comporta tanto la suspensión absoluta, como la
restricción de algunos derechos, incluso fundamentales. No obstante, una amplia
gama de derechos no pueden resultar afectados como consecuencia del ejercicio
del poder punitivo del Estado, en la medida en que definen y son connaturales a
la condición humana.
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Clasificación en
tres grupos: derechos suspendidos, derechos intocables y derechos restringidos
o limitados
Se ha desarrollado una categorización de los derechos de los
reclusos que atiende al grado de la limitación y comprende tres niveles. La
primera categoría está determinada por la suspensión absoluta, que recae en
prerrogativas como la libertad personal y de locomoción, propia de la pena de
reclusión. La segunda, la demarca la restricción, que admite niveles e incluye,
entre otros, los derechos al trabajo, a la educación, y a la intimidad. FinaF5TRlmente,
existen diversos derechos que no pueden resultar restringidos, a pesar de la
situación de reclusión, tales como la vida, la dignidad humana, el debido
proceso, el habeas data y la salud, y por el contrario, respecto de los mismos
surge un deber de respeto, promoción y garantía por parte de las autoridades
competentes.
DERECHO
A LA CONTINUIDAD DEL SERVICIO DE SALUD CUANDO LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA
LIBERTAD RECOBRAN LA LIBERTAD-Deberes en cabeza de las
entidades territoriales
Uno de los principios rectores de la prestación
del servicio de salud es el de continuidad, que impone cargas específicas a las
autoridades y entidades encargadas de la prestación de los servicios médicos,
las cuales han contado con amplios desarrollos legales y jurisprudenciales en
los que se ha privilegiado el acceso y la prestación efectiva de la atención en
salud sobre aspectos administrativos y formales. Particularmente, respecto a
las personas que recobran la libertad tras su reclusión en centros carcelarios
se consagraron deberes en cabeza de las entidades territoriales, los cuales se
desprenden del Decreto 2496 de 2012 y
del Decreto 2245 de 2015 -que remite a la Ley 1438 de 2011- y se concretan en: (i) brindar la atención en salud requerida; (ii)
adelantar la afiliación en el régimen subsidiado; (iii) determinar la
elegibilidad de la persona que recobró la libertad para el subsidio en salud; y
(iv) financiar los servicios de salud mientras se adelanta la afiliación.
DERECHO
A LA CONTINUIDAD DEL SERVICIO DE SALUD CUANDO LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA
LIBERTAD RECOBRAN LA LIBERTAD-Vulneración por incumplir el
Estado la obligación de aseguramiento en salud de la población carcelaria
La
Corte ha advertido una profunda y sistemática afectación de los derechos
fundamentales de las personas recluidas en establecimientos carcelarios y, de
forma particular, ha verificado la grave vulneración del derecho a la salud
derivada de las condiciones de insalubridad de los centros de reclusión y la
falta de provisión de los servicios médicos a los internos. Como respuesta a esa problemática, se han emprendido diversas
acciones tendientes a restablecer las garantías conculcadas y garantizar la
vida en condiciones dignas en los centros de reclusión, mediante órdenes generales, iniciales, dirigidas
a solventar los problemas de hacinamiento y a través de mandatos recientes, más
concretos y detallados sobre el alcance y la forma de prestación de los
servicios de salud a la población carcelaria. Asimismo,
con base en la comprobada afectación de los derechos fundamentales, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado, y en esta oportunidad se reitera,
el deber de los jueces constitucionales y de las autoridades públicas de
emprender todas las actuaciones a su alcance para contribuir con la superación
del estado de cosas contrario a la Carta Política que se presenta en los centros
de reclusión, con una especial sensibilidad frente a la protección de los
derechos de los internos.
DERECHO
A LA SALUD DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Entidades
encargadas de la prestación de los servicios de salud
DERECHO
A LA SALUD Y ESPECIAL PROTECCION DE PERSONAS PORTADORAS DEL VIH/SIDA-Reiteración
de jurisprudencia
Para los jueces constitucionales
y, en general, para el Estado, la preservación de la salud y de la vida en
condiciones dignas de quienes padecen enfermedades ruinosas ha sido un asunto de
especial preocupación, que se evidencia en los desarrollos legales y
jurisprudenciales sobre la materia. Desde sus primeras decisiones, esta
Corporación ha protegido, de forma particular, los derechos de las personas
contagiadas con  VIH, a quienes ha considerado sujetos de especial protección
constitucional. Cabe precisar que la especial protección de las
personas contagiadas de VIH, tiene fundamento en sus afecciones físicas y en
las implicaciones sociales de la enfermedad, relacionadas con situaciones de
exclusión y discriminación. En armonía con esas consideraciones, se ha señalado
que el grado de deterioro de la salud que provoca el VIH deja a los afectados
en una situación de gran vulnerabilidad, que impone la atención y protección
prioritaria no sólo respecto a la provisión de servicios de salud, pues ese
resguardo especial debe extenderse a los demás ámbitos en los que esté de por
medio el goce de derechos fundamentales.
DEBERES
MINIMOS DEL ACCIONANTE AL INSTAURAR ACCION DE TUTELA-Indicar
cuál es la vulneración o amenaza al derecho fundamental que busca proteger
La finalidad de la tutela y los
principios que rigen su trámite la despojan de mayores formalidades y
exigencias, máxime si se considera que puede ser formulada por cualquier
ciudadano, lo que excluye requisitos formales que dificulten el acceso efectivo
al mecanismo e impidan la protección real y oportuna de los derechos
constitucionales fundamentales por parte de los jueces. No obstante lo
anterior, existe un deber mínimo en cabeza del accionante, que consiste en
indicar cuál es la vulneración o amenaza al derecho fundamental que busca
remediar por vía de la tutela, pues sin esa referencia el juez no estará en
condiciones de establecer la anunciada afectación y, por ende, tampoco podrá adoptar
las medidas pertinentes para el restablecimiento de los derechos. las
referencias genéricas sobre la trasgresión de derechos superiores en las que no
se advierte cuál es la amenaza o infracción concreta al derecho que se busca
superar con la tutela, desproveen a la acción, desde su misma formulación, del
propósito que se le encomendó en el artículo 86 Superior, pues una afirmación
general y carente de contenido fáctico, no permite identificar la vulneración o
amenaza de los derechos constitucionales fundamentales e impide que se adopten
medidas de protección.
JUEZ
DE TUTELA-Facultad
oficiosa para proteger derechos constitucionales
El Decreto 2591 de 1991 consideró el principio de buena fe que
ampara las declaraciones y actuaciones de los particulares, así como el
propósito de la acción, la celeridad y la informalidad que la rigen, para
establecer un papel activo y oficioso del juez que incluye el requerimiento de
informes a las autoridades accionadas con el fin de contar con elementos
suficientes que le permitan corroborar los hechos expuestos y adoptar las
medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos. El silencio frente
a los requerimientos que se eleven en el marco de la acción de tutela permite
que se tengan “por ciertos
los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”. Previsión de la que se advierte que la aplicación de
la presunción de veracidad no es automática, pues en algunos casos el mutismo
del accionado suplirá la prueba, pero si subsisten dudas sobre los hechos en
los que se fundamenta la solicitud de amparo le corresponde al juez emprender
una actividad probatoria dirigida a verificar el sustento fáctico de la
pretensión.
JUEZ
DE TUTELA-Mayor
diligencia en la facultad oficiosa para comprobar vulneración de derechos de
sujetos de especial protección constitucional
DERECHO
A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Vulneración por indebida
prestación de servicios de salud integral a enfermo de VIH/SIDA
DEBERES
DEL JUEZ FRENTE A VULNERACION DE DERECHOS DE PERSONAS EN SITUACION DE DEBILIDAD
MANIFIESTA-Vulneración por juez constitucional del derecho a la
salud de enfermo de sida recluido en centro penitenciario, quien a pesar de
constar la falta de atención médica, se abstuvo de ordenar su protección
DERECHO
A LA SALUD Y ESPECIAL PROTECCION DE PERSONAS PORTADORAS DEL VIH/SIDA-Se
adoptan medidas de restablecimiento de los derechos del accionante y la
continuidad de la atención en salud tras recobrar la libertad
Referencia: expediente
T-5.382.751
Acción de tutela formulada
por Jaime Moreno Rojas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
el Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo, la Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá, la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones CAPRECOM EICE -en liquidación-, la Organización
Vihonco IPS SAS y el Patrimonio Autónomo PAP
Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015
Procedencia: Juzgado
Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá
Asunto: continuidad en la
prestación del servicio de salud a personas que recobran la libertad tras
reclusión en centros carcelarios
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., primero (1)
de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado
Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, dentro del
trámite de la acción de tutela incoada por Jaime Moreno Rojas contra el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el Establecimiento Carcelario de
Bogotá La Modelo, la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones CAPRECOM EICE -en liquidación- y la Organización
Vihonco IPS SAS. Trámite al que se vinculó a la Secretaría Distrital de Salud
de Bogotá y al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015.
El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por el
Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Bogotá, de conformidad con los artículos 86 inciso 2°
de la Constitución Política, y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala Segunda de Selección de tutelas, escogió para revisión el
expediente de la referencia, mediante auto de 26 de febrero de 2016.
I. ANTECEDENTES
Jaime Moreno Rojas, recluido en el Establecimiento Carcelario de
Bogotá La Modelo, formuló acción de tutela por la violación de sus derechos a
la salud, seguridad social, vida y dignidad humana, y por el desconocimiento de
la especial protección y asistencia que merece como portador del virus de la
inmunodeficiencia humana (VIH). Para el actor, la vulneración de los derechos
que denunció, se desprende de la negligencia de las autoridades accionadas en
el tratamiento oportuno de la enfermedad catastrófica que padece así como de
sus demás afecciones de salud, la cual se concretó en la tardanza u omisión en
la asignación de citas con médicos especialistas para que valoren los problemas
cardiovasculares, oftalmológicos, de vena varice, triglicéridos y la
toxoplasmosis que le han sido diagnosticados. También denunció la tardía
provisión de los medicamentos prescritos para la prevención de una infección
tuberculosa y para el tratamiento de dislipidemia.
A. Hechos y pretensiones
1.
Jaime Moreno Rojas es portador de VIH desde hace 17 años y está
recluido en el Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo.
2.     Adujo que, como consecuencia de la enfermedad catastrófica que
padece, ha desarrollado otras afecciones de salud, tales como problemas
cardiovasculares, oftalmológicos, de vena várice, de triglicéridos,
toxoplasmosis y riesgo de infección tuberculosa, los cuales no han sido
atendidos por las entidades accionadas.
3.     Indicó, concretamente, que a pesar de las múltiples remisiones a
cirugía cardiovascular, oftalmología y cardiología, no ha sido valorado por
médicos especialistas, ni se le han suministrado los medicamentos prescritos
para el tratamiento de los problemas de salud que lo aquejan.
4.     Como consecuencia de lo anterior solicitó, como pretensión
general, la prestación integral y eficaz de los servicios necesarios para el
tratamiento de sus diversas afecciones de salud y, de forma particular, que se
asigne cita con los médicos especialistas para que valoren y traten sus
problemas oftalmológicos, cardiovasculares, de triglicéridos, de vena varice y
toxoplasmosis.
B. Actuaciones en sede de tutela
El Juzgado Dieciséis de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá admitió la acción de tutela
dirigida contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo, la
Caja de Previsión Social de Comunicaciones en adelante CAPRECOM EICE -en
liquidación- y la Organización Vihonco IPS SAS. También
vinculó al trámite a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y dispuso su notificación para que se pronunciara sobre los
hechos expuestos en el escrito de tutela.
Las entidades accionadas
contestaron la solicitud de amparo así:
Organización VIHONCO IPS SAS
La Organización VIHONCO IPS
SAS indicó que desde el 14 de diciembre de 2011 le suministra los servicios de
salud a Jaime Moreno Rojas para el tratamiento del VIH.
Precisó que la atención que
le brinda al actor está relacionada únicamente con el manejo del virus y que
las demás afecciones, que no se desprendan de las “enfermedades de base” incluidas
en su portafolio de servicios, deben ser atendidas por CAPRECOM EPS, a través
de alguna de las instituciones de su red. En consecuencia, ha suministrado la
atención integral en salud en el marco de sus competencias y ha efectuado las
remisiones correspondientes para que otros especialistas valoren al accionante.
Estas no han sido observadas por la entidad promotora de salud, que se ha
abstenido de asignar las citas correspondientes y suministrar los medicamentos
prescritos que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud.
Para respaldar sus
afirmaciones, la institución adjuntó copia de la historia clínica del promotor
de la acción, y la relación de las fórmulas médicas y remisiones a
especialistas.
Secretaría Distrital
de Salud de Bogotá
La Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá solicitó ser desvinculada del trámite constitucional por falta
de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es competente para
prestar los servicios de salud que requiere el accionante.
Como fundamento de esa
solicitud refirió sus funciones, que corresponden a la coordinación,
integración, asesoría, vigilancia y control de los aspectos técnicos,
científicos, administrativos y financieros de la salud en el distrito, y
resaltó que entre dichas competencias no se encuentra la prestación directa de
servicios a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
También precisó que la
afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud para la población reclusa en
establecimientos carcelarios está a cargo del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario, y se realiza en el régimen subsidiado a través de CAPRECOM EPS-S.
En consecuencia, la atención médica y asistencial a Jaime Moreno Rojas es
responsabilidad del INPEC y de la entidad prestadora de servicios de salud
referida.
Establecimiento
Carcelario de Bogotá La Modelo
El Director del
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo señaló que ha sido respetuoso de
los derechos fundamentales del accionante, quien es atendido por el servicio
médico de sanidad de CAPRECOM EPS-S y está incluido en el programa de manejo
integral de patología infecciosa de la organización VIHONCO IPS SAS, que
programa directamente los controles por el grupo interdisciplinario. También
precisó que el 27 de noviembre de 2015 la oficina de sanidad del
establecimiento que dirige solicitó a la entidad promotora de salud expedir las
autorizaciones correspondientes para el control de oftalmología y cirugía
vascular, en cumplimiento de una orden de tutela previa.
Para respaldar la
observancia de sus deberes legales indicó que, de acuerdo con el Decreto 1141
de 2009, el servicio de salud de la población reclusa a cargo del INPEC se debe
prestar mediante una entidad promotora de salud del régimen subsidiado, lo que
motivó la contratación con CAPRECOM EPSS que, por esta razón, es la entidad
obligada a la provisión directa de los servicios médicos. Con base en esa
competencia, el accionado destacó que los funcionarios del establecimiento
carcelario no proveen directamente los servicios de salud a los internos y que
su labor se limita a adelantar gestiones administrativas, principalmente a solicitar
las citas médicas con base en las autorizaciones expedidas para el efecto.
C. Decisiones objeto
de revisión
Sentencia de única
instancia
El 23 de diciembre de 2015, el Juzgado Dieciséis de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá denegó el amparo exigido porque no
encontró respaldo probatorio de las denuncias del accionante y por la eventual
formulación de una acción de tutela previa con pretensiones similares.
Como fundamento de la decisión, el juez se refirió al derecho a la
salud, al acceso a los servicios de salud de los sujetos de especial protección
constitucional y a la especial relación de las personas privadas de la libertad
con el Estado, que, en consecuencia, está obligado a garantizarles derechos como
la vida, la salud, dignidad y la seguridad social, inherentes a la condición
humana y que no pueden limitarse por la situación de reclusión.
Con base en la especial relación de los reclusos con el Estado, en
el análisis del caso concreto el juez estableció la vulneración de los derechos
del accionante derivada de omisiones imputables a CAPRECOM EPSS, en la
prestación oportuna de los servicios de salud, particularmente en la asignación
de consultas con especialistas, así como la afectación derivada de omisiones
del centro de reclusión, pues se abstuvo de adelantar las gestiones a su
alcance para garantizar la efectiva prestación de la atención médica. A pesar
de que el juez estableció la vulneración  de los derechos invocados por Jaime
Moreno Rojas, consideró que la ausencia de pruebas sobre las remisiones a los
especialistas y la posible formulación de una acción de tutela previa con las
mismas pretensiones, impedían conceder la protección solicitada.
Luego de conocer el contenido del fallo de tutela, el accionante
remitió las siguientes órdenes médicas al juez de instancia: (i) remisión a
oftalmología -11 de septiembre de 2014-, (ii) remisión a cardiología -11 de
septiembre de 2014, (iii) remisión a cirugía cardiovascular -11 de septiembre
de 2014-, (iv) remisión a oftalmología por toxoplasmosis -2 de enero de 2015-,
(v) remisión a oftalmología por toxoplasmosis -13 de agosto de 2015- (vi)
solicitud y justificación del médico tratante del uso del medicamento No POS Gemfibrozilo
-10 de abril de 2015- y (vii) resultados de exámenes de laboratorio.
D. Actuaciones
en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la
magistrada sustanciadora profirió un auto el 11 de abril de 2016 en el que
ordenó a CAPRECOM EICE –en liquidación-, a la Organización Vihonco IPS SAS y
al Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo remitir
información de la historia clínica del accionante, la relación de los servicios
médicos que le prestaron al actor desde el 23 de noviembre de 2015 y de las
gestiones adelantadas para garantizar la atención en salud, así como las copia
de los fallos de tutela con los que contaran, concernientes a la atención
médica de Jaime Moreno Rojas. También se ordenó al Juzgado Primero Oral
Administrativo del Circuito de Ibagué remitir copia del fallo de tutela en el
que amparó los derechos del accionante.
La Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE
en liquidación indicó que la historia clínica del promotor de la acción
está bajo custodia del INPEC, refirió las autorizaciones y servicios médicos
prestados desde el 23 de noviembre de 2015 –consulta de urgencias por medicina
general y paquetes de atención integral ambulatorio con medicamentos para
pacientes que padecen VIH- y precisó que desde el 31 de marzo de 2016 carece de
competencia para contratar la prestación de los servicios de salud de la
población privada de la libertad, ya que esta se trasladó al Consorcio Fondo de
Atención en Salud PPL 2015, de acuerdo con lo previsto en el otrosí número 1 al
contrato núm. 59940-001-2015 del 30 de diciembre de 2015 suscrito entre el
referido consorcio y la Fiduciaria La Previsora S.A.
La Organización VIHONCO IPS SAS indicó que el diagnóstico
del accionante es VIH y comorbilidad cardiovascular, razón por la que médicos
adscritos a su institución lo han remitido, en múltiples oportunidades, a
cardiología sin que haya logrado el control correspondiente por omisión de la
EPS. También refirió los servicios de salud que le suministró al actor entre el
1º de noviembre de 2015 y el 31 de enero de 2016, y precisó que la provisión de
servicios de salud al accionante concluyó el 31 de enero de 2016 por la
terminación del contrato con CAPRECOM EPS –en liquidación-.
El Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá La
Modelo indicó que en la historia clínica del actor están registrados
servicios de medicina general, laboratorio clínico, nutrición y enfermería, y
están pendientes las valoraciones por oftalmología y cirugía vascular, que
solicitó en remisiones médicas anteriores. Resaltó que el accionante asistió
regularmente al programa de patología infecciosa de la IPS Vihonco SAS hasta el
mes de enero de 2016 y que “la cita pendiente por cirugía vascular con el
resultado del Dopler ya se encuentra en trámite” (fl.96 cd.3).
Asimismo, precisó que la hoja de vida que reposa en su archivo
registra un fallo de tutela emitido por el Juzgado 28 Penal del Circuito de
Conocimiento de Bogotá y que “(…) el mencionado interno salió en libertad por
autoridad el día de ayer 19/04/2016” (fl.84 cd.3)
Finalmente, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
de Ibagué remitió copia del fallo de tutela emitido el 19 de mayo de 2014
formulado por Jaime Moreno Rojas en contra de Salud Total EPS y la Clínica
Nuestra Señora del Rosario.
Como quiera que CAPRECOM EICE -en
liquidación- precisó que el Patrimonio Autónomo PAP Consorcio Fondo de Atención
en Salud PPL 2015  asumió la competencia para contratar los servicios de salud
para la población recluida en centros carcelarios desde el 30 de enero de 2016
y que el Director del Establecimiento Carcelario La Modelo indicó que el
accionante recobró la libertad el 19 de abril de 2016, la Magistrada
Sustanciadora profirió un nuevo auto en el que dispuso la vinculación de la
entidad competente para la provisión de los servicios de salud a la población
carcelaria y emitió diversas órdenes tendientes a establecer si el actor
continua recluido en centro carcelario.
En atención al nuevo
requerimiento elevado, el Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá
indicó que “(…) el Señor JAIME MORENO ROJAS,
salió en libertad condicional el día 19 de abril de 2016, en proceso radicado
bajo el número 110016000098201080157, Juzgado 17 de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Bogotá, mediante boleta de libertad No 0056 del
18/04/2016”(fl.165 cd.3)
El Juzgado Segundo Penal
del Circuito Especializado de Cundinamarca indicó que la última actuación
que adelantó en el proceso número 2010-80157 seguido en contra de Jaime Moreno
Rojas corresponde al auto emitido el 26 de abril de 2016, en el que confirmó la
decisión proferida el 3 de noviembre de 2015 por el Juzgado Diecisiete de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad que denegó la solicitud de libertad
condicional elevada por el condenado.
En consulta realizada el 20
de mayo de 2016 en la página web de la Rama Judicial del Poder Público[1] obra como última anotación en el
proceso 2010-80157 seguido en contra de Jaime Moreno Rojas, la efectuada el 16
de mayo de 2016: “JAIME - MORENO ROJAS* PROVIDENCIA DE FECHA *18/04/2016 *
Auto que concede libertad condicional y redención de pena”.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer del fallo de
tutela proferido dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión
y problemas jurídicos
2.- Jaime Moreno Rojas,
quien padece VIH y estaba recluido en el Establecimiento Carcelario de Bogotá
La Modelo, formuló acción de tutela con el propósito de que se restablecieran
sus derechos a la vida, salud, seguridad social y dignidad humana, los cuales,
adujo, han sido vulnerados por las entidades accionadas por la falta de
suministro integral y oportuno de los servicios médicos para el tratamiento de
sus enfermedades. En consecuencia, solicitó que se tomen medidas de protección
de sus derechos fundamentales que incluyan la atención integral de sus
afecciones de salud y, de forma particular, que se ordene la asignación de las
citas con especialistas, prescritas por los médicos tratantes.
Frente a las pretensiones de
la acción de tutela, CAPRECOM EICE –en liquidación- guardó silencio en el
trámite de la instancia ordinaria. Requerida nuevamente en esta sede, indicó
que desde el mes de enero de 2016 carece de competencia para la prestación de
los servicios de salud a la población carcelaria y que, actualmente, dicha
función está radicada en cabeza del Patrimonio Autónomo PAP Consorcio Fondo de
Atención en Salud PPL 2015.
Por su parte, la Organización
VIHONCO IPS indicó que entre diciembre de 2011 y enero de 2016 suministró, de
acuerdo con su competencia, los servicios requeridos por Jaime Moreno Rojas
para el manejo de la enfermedad catastrófica que padece y destacó las diversas
remisiones que emitió para la valoración de otras especialidades médicas, las
cuales no fueron asignadas por la entidad promotora de salud.
A su turno, el Director del
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo adujo, en el trámite de la única
instancia, que la omisión en la prestación de servicios médicos es
responsabilidad de la entidad promotora de salud contratada para ese propósito
y que su competencia se limita a adelantar asuntos administrativos, que ha
observado. Posteriormente, en sede de revisión, señaló que el actor recobró su
libertad el 19 de abril de 2016, por orden de autoridad judicial, circunstancia
que reiteró mediante comunicación del 12 de mayo de 2016.
El Patrimonio Autónomo PAP
Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, vinculado al trámite en sede de
revisión, guardó silencio.
3.- El juez
que conoció de la petición de amparo en única instancia, advirtió la
vulneración de los derechos invocados por Jaime Moreno Rojas como consecuencia
de omisiones imputables tanto a CAPRECOM EICE –en liquidación- como a la
Dirección del Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo, en la prestación
de los servicios médicos. Sin embargo, se abstuvo de emitir órdenes de amparo
concretas por la falta de elementos de prueba que dieran cuenta de la
prescripción de los servicios médicos requeridos por el actor en el escrito de
tutela.
4.- Como
quiera que a través de la acción de tutela Jaime Moreno Rojas, quien padece VIH
y estaba recluido en el Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo,
denunció la vulneración de sus derechos fundamentales derivada de omisiones de
las entidades accionadas en la prestación del servicio de salud, el problema
jurídico que debe absolver la Sala consiste en establecer, bajo un estándar
probatorio que atienda a las circunstancias del actor como sujeto de especial
protección constitucional, si se vulneraron sus derechos a la vida, salud,
seguridad social y dignidad humana por la omisión prolongada en la asignación
de citas con médicos especialistas en oftalmología, cardiología y cirugía
cardiovascular, prescritas por los médicos tratantes.
En caso de
que se verifique la vulneración de los derechos fundamentales del accionante,
le corresponde a la Sala determinar dos cuestiones relacionadas con las medidas
de protección. La primera, consiste en establecer si, como lo consideró el juez
de instancia, la ausencia de elementos de prueba remitidos por el actor impide
que se emitan órdenes para el restablecimiento de los derechos vulnerados. La
segunda, consiste en determinar las consecuencias de la actual situación de
libertad condicional de Jaime Moreno Rojas frente a las medidas de protección
de sus derechos fundamentales y la continuidad de la
prestación del servicio de salud.
5.- Para
responder los problemas jurídicos anunciados, la Sala examinará inicialmente la
procedencia general de la acción de tutela, con énfasis en el presupuesto de
subsidiariedad, ante la eventual existencia una orden de amparo previa de la
que se desprenden mecanismos para lograr las pretensiones formuladas por el
actor. Superado el análisis de procedibilidad, se abordarán los siguientes
temas: (i) la obligación del Estado
de satisfacer el derecho a la salud de la población reclusa; (ii) la continuidad del servicio de salud cuando las
personas recluidas en centros carcelarios recobran la libertad; (iii) la
protección constitucional especial de personas portadoras de VIH/SIDA; (iv) la carga de la prueba, la presunción de veracidad y
los deberes del juez orientados a establecer la afectación de los derechos
fundamentales cuando la acción es formulada por sujetos de especial protección
constitucional; y, finalmente, se estudiará  (v) el caso concreto.
La procedencia de la
acción de tutela
6.- En el análisis que le
corresponde adelantar al juez para determinar la procedencia de la acción de
tutela debe establecer la concurrencia de los requisitos generales, que emanan
del artículo 86 de la Carta Política, según el cual: “[t]oda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Este precepto determina la legitimación en la causa y la necesidad
de que se formule la acción dentro de un plazo razonable, contado desde el
momento en el que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental,
de tal manera que el amparo constitucional no se convierta en un factor de
inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros.
7.- En el presente caso se
advierte, fácilmente, la concurrencia de los presupuestos referidos, dado que
la acción se formuló por Jaime Moreno Rojas, quien denunció la afectación de
sus derechos constitucionales fundamentales derivada de las omisiones de las
autoridades accionadas en la provisión de los servicios necesarios para el
tratamiento del VIH y de las diversas afecciones de salud que lo aquejan.
8.- El cumplimiento del
requisito de inmediatez se deriva del carácter permanente de la
vulneración denunciada, pues el actor formuló la solicitud de amparo cuando se
encontraba recluido en el Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo y la
vulneración de sus derechos fundamentales la fundó en las diversas omisiones en
la atención en salud que requería, las cuales no se habían conjurado para el
momento de presentación de la tutela. En efecto, los elementos de prueba
recaudados evidencian múltiples y reiteradas prescripciones de servicios
médicos[2] que seguían desatendidas aún en el
trámite de la revisión ante esta Corporación.
Análisis
del presupuesto de subsidiariedad y la posible formulación previa de la misma
acción de tutela por parte del accionante
9.- El presupuesto de subsidiariedad
que se desprende del inciso 3º del artículo 86 Superior, según el cual la
acción sólo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa
judicial para la protección de sus derechos, también concurre en el presente
caso, ya que por las especiales circunstancias del accionante, la privación de
la libertad y la enfermedad catastrófica que padece, no cuenta con otro
mecanismo célere y eficaz que le garantice el acceso a los servicios de salud
prescritos por los médicos tratantes.
10.- En el análisis que se
adelanta en este acápite, la Sala considera importante hacer algunas
precisiones sobre el carácter subsidiario de la acción presentada por Jaime
Moreno Rojas, dado que el juez de instancia, con base en la respuesta emitida
por el Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo, en la que
refirió las gestiones que adelantó para el cumplimiento de una orden de amparo
anterior, consideró que la solicitud elevada en esta oportunidad podría
enmarcarse dentro del cumplimiento de un mandato de protección previo,
circunstancia que esgrimió como una razón adicional para no acceder a la
protección reclamada.
Entonces, como una de las
razones expuestas para denegar el amparo fue la aparente emisión de una
orden de protección anterior y, por ende, la posibilidad de promover el
incidente de desacato como mecanismo al alcance del afectado para lograr el
suministro de los servicios de salud  prescritos, la Sala describirá los
asuntos que debieron ser considerados por el juez frente a dicha circunstancia.
La primera cuestión
relevante ante  la posible formulación preliminar de una acción de tutela
idéntica, es la cosa juzgada:
“(…)
figura por la cual se entiende que los procesos judiciales han culminado
mediante sentencia y en consecuencia han cerrado la posibilidad de continuar el
desarrollo de la Litis sobre la materia resuelta. Este esquema permite guardar
la coherencia y seguridad jurídica del aparato judicial para cumplir con los
postulados institucionales consagrados en la Constitución Política.”[3]
En efecto, la tutela, a
pesar del especial propósito para el que se instituyó, también está sujeta a
los efectos de la cosa juzgada, la cual se consolida en los siguientes eventos:
“(i) cuando la acción de tutela es excluida de
su revisión por parte de la Corte Constitucional; (ii) cuando es seleccionada,
analizada y resuelta por la misma corporación.”[4]
Para
facilitar la determinación de la cosa juzgada, el artículo 37 del Decreto 2591
de 1991 establece, en cabeza del solicitante, la obligación de manifestar, bajo
la gravedad del juramento, que no ha presentado otra acción respecto de los
mismos hechos y derechos.
La segunda
cuestión relevante se prevé en el artículo 38 ibídem y corresponde a la “actuación temeraria” derivada de
la presentación injustificada de la misma acción de tutela ante varios jueces y
tribunales, que devela el abuso del derecho a reclamar la protección de las
prerrogativas fundamentales. Por ende, se prevén sanciones relacionadas
directamente con las solicitudes de amparo: su desestimación y, de otra parte,
sanciones disciplinarias para los profesionales del derecho que incurran en dicha
conducta.
11.- De lo anterior se
desprende que, en efecto, tal como lo consideró el juez de instancia, la
formulación de la misma acción de tutela es un asunto relevante en el análisis
de la protección deprecada. Sin embargo, si esta circunstancia determina el
sentido de la decisión y la denegación de la protección de derechos
fundamentales, el juez constitucional debe tener certeza sobre la configuración
de la cosa juzgada mediante la verificación de los siguientes elementos:“(i) que se adelante un nuevo proceso con
posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; (ii) que en el nuevo proceso exista identidad jurídica
de partes; (iii) que
el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas
pretensiones; (iv) que
el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es
decir, por los mismos hechos”[5]
En consecuencia, la eventual
formulación de una acción de tutela por parte del accionante debió provocar una
mayor actividad del Juez Dieciséis de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad
de Bogotá tendiente a verificar si, en efecto, ya se había emitido una orden
para la prestación integral de los servicios de salud en favor de Jaime Moreno
Rojas, no sólo para determinar si se configuraba la cosa juzgada, sino,
especialmente, para establecer si una vía más eficaz para el restablecimiento
de los derechos del accionante era la de promover el trámite tendiente a obtener
el cumplimiento de un mandato de amparo previo ante el juez que dictó la
medida.
Sin embargo, a pesar de que
no estaba acreditada la formulación de la misma acción, ni la concurrencia de
los elementos de la cosa juzgada, el juez de instancia, en abierta
contradicción con las finalidades de la tutela y sin considerar las
circunstancias particulares del actor, desestimó sus pretensiones.
12.- Es necesario resaltar
que la duda que se generó sobre la eventual formulación de la misma acción de
tutela en el presente caso debió disiparse en favor del accionante, por
tratarse de un sujeto de especial protección constitucional como consecuencia
de la enfermedad catastrófica que padece y por la situación de vulnerabilidad
en la que se encuentra, derivada de la reclusión en un centro carcelario.
En efecto, la jurisprudencia
de esta Corporación ha destacado la especial sensibilidad que debe tener el
juez de tutela en la protección de los derechos de las personas recluidas en
centros carcelarios, la cual se deriva del estado de cosas inconstitucional en
el sistema penitenciario, reconocido desde la sentencia T-153 de 1998[6] y que se abordará, con mayor detalle,
en el fundamento jurídico número 16 de esta sentencia.
Bajo ese panorama, en el
caso que ahora ocupa la atención de la Sala se tiene por satisfecho el
requisito de subsidiariedad por la inexistencia de otro mecanismo idóneo para
la protección de los derechos del accionante, por la condición de sujeto de
especial protección constitucional de Jaime Moreno Rojas, derivada de la
enfermedad catastrófica que padece y de su situación de reclusión, y porque no
se comprobó que las pretensiones que elevó en la acción de tutela pudieran
satisfacerse mediante el trámite de cumplimiento de una orden de protección
emitida previamente.
Alcance de la obligación del Estado de satisfacer el derecho a la
salud de la población reclusa
13.- Tal como lo prevé el ordenamiento jurídico y lo ha señalado
en diversas oportunidades la jurisprudencia constitucional, la privación de la
libertad  derivada del cumplimiento de penas por la comisión de conductas
tipificadas como delitos comporta tanto la suspensión absoluta, como la
restricción de algunos derechos, incluso fundamentales. No obstante, una amplia
gama de derechos no pueden resultar afectados como consecuencia del ejercicio
del poder punitivo del Estado, en la medida en que definen y son connaturales a
la condición humana.
En concordancia con lo anterior, se ha desarrollado una
categorización[7]
de los derechos de los reclusos que atiende al grado de la limitación y
comprende tres niveles. La primera categoría está determinada por la suspensión
absoluta, que recae en prerrogativas como la libertad personal y de locomoción,
propia de la pena de reclusión. La segunda, la demarca la restricción, que
admite niveles e incluye, entre otros, los derechos al trabajo, a la educación,
y a la intimidad. Finalmente, existen diversos derechos que no pueden resultar
restringidos, a pesar de la situación de reclusión, tales como la vida, la
dignidad humana, el debido proceso, el habeas data y la salud, y por el
contrario, respecto de los mismos surge un deber de respeto, promoción y
garantía por parte de las autoridades competentes.
14.- En la categoría de prerrogativas que no pueden suspenderse o
restringirse como consecuencia de la privación de la libertad se destaca, en
esta oportunidad, el derecho a la salud[8],
que además de ser un derecho fundamental autónomo y, por ende, su protección se
puede reclamar directamente, guarda íntima conexión con otros bienes de interés
superior como la vida, la dignidad humana y la seguridad social.
La garantía del derecho a la salud comporta, en términos
generales, tanto acciones de aseguramiento y promoción, como mandatos de
abstención por parte del Estado, los cuales se desprenden de la previsión de la
seguridad social en el artículo 48 de la Carta Política[9] como “servicio público de carácter
obligatorio” y del artículo 49 ibídem que señala que la atención en salud
corresponde a un servicio público a cargo del Estado y consagra su acceso
universal.
De los preceptos constitucionales referidos emerge una de las
obligaciones en cabeza del Estado, en su dimensión positiva, esto es, la
garantía de acceso al servicio público de salud, que implica la organización,
dirección, reglamentación, vigilancia y, en algunos casos, la provisión directa
de las prestaciones médicas a los asociados.
15.- Lo dicho hasta este momento supone la obligación del Estado
de garantizar el acceso al servicio de salud de la población reclusa, la cual,
en efecto, tiene sustento constitucional -artículos 48 y 49 Superiores-,
reglamentación  legal y desarrollo jurisprudencial.
El Código Penitenciario y Carcelario –Ley 65 de 1993- estableció
la asistencia médica obligatoria para todas las personas recluidas en
establecimientos carcelarios. De forma expresa indicó que: “[t]odo interno en un establecimiento de reclusión
debe recibir asistencia médica en la forma y condiciones previstas por el
reglamento”[10] y fijó los parámetros para la organización del
servicio de sanidad y la garantía de atención en salud en los centros
carcelarios.[11]
Con la misma orientación, la Ley 1709 de 2014 señaló que “[l]as
personas privadas de la libertad tendrán acceso a todos los servicios del
sistema general de salud de conformidad con lo establecido en la ley sin
discriminación por su condición jurídica”[12] y refirió los servicios que deben
proveerse, que corresponden a la prevención, diagnóstico y tratamiento adecuado
de las enfermedades de los internos, el cual debe brindarse con la garantía del
respeto por la dignidad humana.
En armonía con las previsiones constitucionales y legales, la
jurisprudencia ha precisado que el sistema penitenciario y carcelario debe
preservar las condiciones de salubridad en los lugares de reclusión y
suministrar todos los servicios necesarios para la atención y aseguramiento en
salud de los internos como consecuencia de la “especial relación de sujeción”[13]
que estos mantienen con el Estado y de la imposibilidad de que satisfagan
autónomamente dichas necesidades, por cuanto “dependen única y exclusivamente de los servicios de salud
que el sistema carcelario ofrece”.[14]
En la
medida en que el derecho a la salud de los internos no puede limitarse como
consecuencia de la reclusión y que esta circunstancia tampoco puede generar
discriminaciones respecto a la calidad y alcance de la atención médica, la
prestación del servicio de salud en los establecimientos carcelarios también se
rige por el principio de integralidad, de acuerdo con el cual el servicio
comprende: “ todo cuidado, suministro de
medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes
de diagnóstico y seguimiento de los tratamientos iniciados así como todo otro
componente que los médicos valoren como necesario para el restablecimiento de
la salud del/ de la paciente”[15].
Asimismo,
el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho (adicionado
por el Decreto 2445 de 2015) refirió el respeto a la dignidad humana, la
favorabilidad, accesibilidad, corresponsabilidad, continuidad, eficiencia,
universalidad y enfoque diferencial como los principios que rigen la prestación
de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad bajo la
custodia y vigilancia del INPEC.
De lo expuesto se concluye que: (i) el derecho a la salud hace
parte de los derechos fundamentales que no pueden ser restringidos como
consecuencia de la situación de reclusión; (ii) el Estado, a través del sistema
penitenciario, está obligado a proveer los servicios de salud a la población
reclusa sin discriminaciones fundadas en su situación jurídica; (iii) el
servicio de salud a cargo del Estado debe ser integral, lo que incluye todas
las prestaciones necesarias para la prevención, diagnóstico y tratamiento de
las afecciones de los internos.
La continuidad del servicio de salud
cuando las personas recluidas en establecimientos carcelarios recobran la libertad
16.- Uno de
los principios que rige la prestación de los servicios de salud es el de
continuidad, el cual se desprende de la garantía de acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud prevista en el artículo 49
Superior, y se estableció, de forma expresa, en
el artículo 3.21 de la Ley 1438 de 2011 como principio del Sistema de Seguridad
Social en los siguientes términos: “[t]oda persona que habiendo ingresado al
Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene vocación de permanencia y no
debe, en principio, ser separado del mismo cuando esté en peligro su calidad de
vida e integridad”. En igual sentido,  el artículo 6º de la Ley 1751 de 2015 estableció como
principio del derecho fundamental a la salud, que: “[l]as personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de
manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no
podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas”.
La garantía
de continuidad del servicio de salud obliga a que se provean de forma
ininterrumpida todas aquellas atenciones subjetivas y concretas derivadas de
las normas que rigen el derecho a la salud y que se estimaron necesarias por
los médicos tratantes para la preservación de la vida en condiciones dignas. De
acuerdo con lo anterior, un procedimiento o tratamiento médico no puede ser
interrumpido por razones administrativas que desatiendan la necesidad de las
prestaciones para el restablecimiento del derecho a la salud.
En armonía
con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha emitido diversas reglas
dirigidas a garantizar la continuidad de las prestaciones de salud. Así, por
ejemplo, la sentencia T-263 de 2009[16],
al estudiar el caso de
una mujer a la que le fue ordenado un tratamiento de 5 años por padecer cáncer
de mama y fue despedida y desvinculada del sistema de salud, estableció que el
principio de continuidad del servicio de salud debía ser interpretado en concordancia
con los siguientes aspectos: (i) la necesidad del paciente de recibir el
servicio; y (ii) el principio de la buena fe y la confianza legítima. El
primero de estos aspectos se refiere a que la suspensión del servicio puede
afectar gravemente el derecho a la vida, la dignidad o la integridad física de
la persona y el segundo, se refiere a la confianza que tiene el paciente de que
una vez haya iniciado un tratamiento, tiene derecho a recibirlo hasta su
culminación. Adicionalmente, la Corte señaló que la desvinculación laboral no
era razón suficiente para retirar a un paciente e interrumpir un tratamiento
médico en curso.
En el mismo sentido, en las Sentencias: T-1198 de 2003[17], T-059 de 2007[18], T-164 de 2009[19], T-505 de 2012[20], T-804 de 2013[21], T-214 de 2013[22] y T-745 de 2014[23] la Corte estableció que el principio
de continuidad de la prestación de los servicios de salud es aplicable cuando
un paciente haya iniciado un tratamiento durante la vigencia de la afiliación y
consiste en (i) la prohibición de suspender el tratamiento y (ii) la obligación
de la empresa prestadora de salud de seguir prestando los servicios hasta su
culminación.
17.- La continuidad también
rige la prestación del servicio de salud a las personas recluidas en
establecimientos carcelarios y debe garantizarse cuando recobran la libertad,
razón por la cual se han emitido normas que imponen a las autoridades
penitenciarias y entes territoriales obligaciones específicas dirigidas a que
la alteración de su situación jurídica no interrumpa los tratamientos médicos
y, en general, la atención de salud.
Así, por ejemplo, el
artículo 7º del Decreto 1141 de 2009 indicó que:
“La
población de internos recluida en los establecimientos de reclusión a cargo del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, que en virtud de lo
establecido en el presente decreto se afilie al régimen subsidiado, una vez
culmine su reclusión, terminará su afiliación a dicho régimen a cargo del
Instituto. Con el fin de dar continuidad en el acceso a la prestación de
servicios de salud, el municipio, distrito o departamento, en el caso de
corregimientos departamentales, en donde esté domiciliado deberá revisar su
clasificación en el Sistema de Identificación de Beneficiarios de Subsidios
-Sisbén- o el instrumento que haga sus veces, y de ser una persona objeto de
subsidio deberá realizar su afiliación conforme a las reglas del régimen
subsidiado. Mientras esta afiliación se realiza, los servicios de salud que
requiera esta población serán financiados por la entidad territorial con cargo
a los recursos destinados a la atención de la población pobre en lo no cubierto
con subsidios a la demanda, cuando se trate de población objeto de dichos
recursos.”
Posteriormente,
el artículo 8º del Decreto 2496 de 2012 que derogó el Decreto 1141 de 2009, señaló
que:
“Cuando la población
de internos afiliada al Régimen Subsidiado en los términos y condiciones del
presente decreto sea puesta en libertad, o sea revocada o suspendida la medida
de aseguramiento en su contra, el municipio o distrito en donde dicha población
esté domiciliada deberá revisar su clasificación en el Sisbén o el instrumento
que haga sus veces y, de ser una persona objeto de subsidio, deberá continuar
su afiliación conforme a las reglas del Régimen Subsidiado. En todo caso, se
garantizará la libre escogencia de la Entidad Promotora de Salud - EPS por
parte de la persona puesta en libertad.
Mientras esta
afiliación se realiza, los servicios de salud que requiera esta población serán
financiados por la entidad territorial con cargo a los recursos destinados a la
atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.”
Por su
parte, el Decreto 2245 de 2015[24] en el artículo 2.2.1.11.7.1. dispuso, respecto a la continuidad en el
acceso a la prestación de los servicios de salud, que:
“Cuando una persona
destinataria de las disposiciones de este capítulo deje de ser sujeto de
custodia y vigilancia por parte del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC, deberá continuar con la afiliación al Sistema General de
Seguridad Social en Salud de acuerdo con su capacidad de pago y según los
procedimientos establecidos en la norma vigente”
Frente a la
vigencia de las normas que rigen los deberes relacionados con la continuidad en
la prestación del servicio de salud, hay que destacar que el artículo 2º del
Decreto 2245 de 2015 derogó expresamente el Decreto 2496 de 2012 y el parágrafo
final estableció la vigencia del decreto anterior únicamente para efectos del aseguramiento en salud de la población reclusa a cargo
de las entidades territoriales, en los establecimientos de reclusión de los
órdenes departamental, distrital o municipal así como para quienes estén
recluidos en guarnición militar o de policía, hasta que se expida la nueva
reglamentación.
En atención
a esas prescripciones, las disposiciones del Decreto 2496 de 2012 no resultan aplicables
respecto a establecimientos carcelarios del orden nacional como el Establecimiento
Carcelario de Bogotá La Modelo, lo que significa que la garantía en la
continuidad de la prestación del servicio de salud respecto a las personas
recluidas en ese tipo de cárceles se rige conforme a las previsiones del
Decreto 2245 de 2015 que, a su vez, remite a la norma vigente en la materia, es
decir a la Ley 1438 de 2011 que radica en los entes territoriales las obligaciones
de afiliación y atención dirigidas a alcanzar el acceso universal al Sistema de
Seguridad Social en Salud[25].
En efecto, desde la Ley 715
de 2001 se aumentaron los subsidios a las entidades territoriales, para que a
partir de los ingresos con destinación específica para salud y los ingresos
corrientes de libre destinación, se garantizara la continuidad y cobertura
universal en salud a la población que no se encuentra afiliada al sistema de
salud por cinco años adicionales. Luego, el artículo 9º de la Ley 1122 de 2007
aumentó el plazo para la cobertura universal de salud en los niveles I, II y
III del Sisbén por tres años más.
Finalmente, el Legislador
emitió la Ley 1438 de 2011 “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” en la
que se reiteró que el principio de universalidad es un pilar fundamental del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través del cual se garantiza el
cubrimiento del servicio a todos los residentes del país.
Adicionalmente, el artículo
32 ibídem determinó las obligaciones y el procedimiento a seguir cuando
una persona que requiera la atención en salud no se encuentre afiliada al sistema,
ni tenga capacidad de pago. En concreto, estableció el deber de atención
obligatoria, la afiliación al régimen subsidiado y la posterior verificación de
las condiciones para la permanencia en dicho régimen.
18.- La Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre las obligaciones establecidas en el artículo 32 de la
Ley 1438 de 2011. En particular, en la sentencia T-611 de 2014[26],
al analizar un caso de una joven que padecía de hipertensión pulmonar
severa, a la que la Secretaría de Salud del Distrito de Bogotá se negó a
afiliar al régimen subsidiado de salud y a exonerarla de copagos por cada
servicio que requería para atender su padecimiento, la Sala de Revisión
concluyó que la Secretaría de Salud del Distrito de Bogotá vulneró el derecho a
la salud de la accionante, al incumplir lo establecido en el artículo 32 de la
Ley 1438 de 2011. Lo anterior debido a que omitió realizar las gestiones
correspondientes para afiliar a la actora al régimen subsidiado de salud, a
pesar de que ya había sido calificada por el Sisbén.
En esa oportunidad, se
indicó que la implementación del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 en el
ordenamiento jurídico tiene dos consecuencias: (i) la desaparición de la figura
de los participantes vinculados consagrada en el artículo 157 de la Ley 100 de
1993 y (ii) el aumento de la responsabilidad de las entidades territoriales en
la garantía de acceso verdadero al servicio de salud de las personas que no se
encuentran aseguradas.
La anterior regla
jurisprudencial fue reiterada en la sentencia T-614 de 2014[27], en
la que se analizó el caso de un menor de edad al que la Secretaría de Salud del
Distrito de Bogotá y el Fondo Financiero del Distrito de Bogotá le negaron la
afiliación al sistema, debido a que no se había realizado la encuesta para
clasificarlo en el Sisbén. En esa ocasión, la Corte reiteró:
“ La introducción del artículo 32 implicó no solo la desaparición
de la figura de “participantes vinculados” del artículo 157 de la Ley 100 de
1993, sino que además, generó una mayor carga en las entidades territoriales,
ya que es en estas últimas, en quienes recae el deber de asumir de manera activa
la obligación de garantizar un verdadero acceso al servicio de salud a toda
aquella población pobre no asegurada, que no tiene acceso al régimen
contributivo, máxime cuando se ha establecido el carácter de fundamentalidad
del derecho a la salud.”
19.- En
conclusión, uno de los principios rectores de la prestación del servicio de
salud es el de continuidad, que impone cargas específicas a las autoridades y
entidades encargadas de la prestación de los servicios médicos, las cuales han
contado con amplios desarrollos legales y jurisprudenciales en los que se ha privilegiado
el acceso y la prestación efectiva de la atención en salud sobre aspectos
administrativos y formales. Particularmente, respecto a las personas que
recobran la libertad tras su reclusión en centros carcelarios se consagraron
deberes en cabeza de las entidades territoriales, los cuales se desprenden del
Decreto 2496 de 2012[28] y del Decreto 2245 de 2015[29] -que remite a la Ley 1438 de 2011- y
se concretan en: (i) brindar la atención en
salud requerida; (ii) adelantar la afiliación en el régimen subsidiado; (iii) determinar
la elegibilidad de la persona que recobró la libertad para el subsidio en salud;
y (iv) financiar los servicios de salud mientras se adelanta la afiliación.
El incumplimiento del Estado de la
obligación de aseguramiento en salud de la población carcelaria
20.- La inobservancia de los deberes del Estado frente a la
preservación y garantía del derecho a la salud y dignidad humana de la
población carcelaria ha motivado diversos y reiterados pronunciamientos de esta
Corporación. Sin embargo, la determinación del carácter sistemático y
prolongado del  incumplimiento, con consecuencias altamente vejatorias para los
reclusos se estableció en la sentencia T-153 de 1998[30], en la que la Corte determinó
que el alto grado de hacinamiento en las cárceles del país provocó un estado de
cosas inconstitucional que comporta una: “flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales
de los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad,
la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al
trabajo y a la presunción de inocencia, etc.”
En esa
oportunidad, se recordaron los deberes especiales que el Estado tiene para con
los reclusos en cuanto a la garantía de los derechos que no pueden resultar
menguados como consecuencia de la reclusión. Luego, se destacaron las
características de las cárceles: hacinamiento, deficiencias en los servicios
públicos y asistenciales, violencia, corrupción y ausencia de medidas de resocialización,
y su impacto en los derechos fundamentales de los internos. Particularmente,
respecto al derecho a la salud se advirtió que: “se conculca dadas las
carencias infraestructurales de las áreas sanitarias, la congestión carcelaria,
la deficiencia de los servicios de agua y alcantarillado y la escasez de
guardia para cumplir con las remisiones a los centros hospitalarios”.
Tras ese
diagnóstico, que motivó diversas órdenes dirigidas, principalmente, a superar
los altos niveles de hacinamiento, la Corte a través de diversas sentencias
reiteró la obligación en cabeza del Estado de garantizar la salud de los
internos. Por ejemplo, en la sentencia T-607 de 1998[31] la Sala Quinta de Revisión ordenó,
como medida de protección de los derechos fundamentales de un interno de la
Penitenciaria Nacional de Cúcuta, quien refirió un intenso dolor en sus manos
desatendido por el INPEC, que se dispusiera la efectiva atención médica, una
evaluación por especialista en fisiatría, el suministro de los medicamentos
prescritos y la provisión del tratamiento necesario para el manejo de la
afección de salud denunciada.
A propósito
de la afectación evidenciada, se reiteraron insuficiencias de la atención en
salud a las personas recluidas en los establecimientos carcelarios, derivadas,
entre otras razones, de la organización y prestación directa de los servicios
por parte del personal del INPEC. Respecto a las circunstancias advertidas, la
Sala cuestionó entonces:
“(…) siendo de cargo del Estado la permanente e integral atención
de los presos frente a las contingencias que por los más diversos motivos
pueden presentarse en su salud, no se explica esta Corte porqué se ha omitido
la previsión, que parece elemental, de un sistema de seguridad social que cubra
adecuadamente la totalidad de los riesgos que aquéllos afrontan y que libere al
sistema carcelario de la carga que hoy soporta (...)”
Posteriormente,
la sentencia T-388 de 2013[32] adelantó un nuevo
análisis estructural de la situación de las cárceles en el país, del que
concluyó la existencia de un estado de cosas inconstitucional[33], diferente al que la Corte había constatado
previamente. En esa oportunidad se fijaron las condiciones respetuosas de un
mínimo vital en dignidad que deben ser aseguradas a todas las personas privadas
de la libertad:
“(…) una
reclusión libre de hacinamiento; una infraestructura adecuada; el derecho a no
estar sometido a temperaturas extremas; el acceso a servicios públicos; a
alimentación adecuada y suficiente; al derecho a la salud, a la integridad
física y mental y a vivir en un ambiente salubre e higiénico; el derecho de
toda persona a las visitas íntimas; el derecho a poder regresar a una sociedad
en libertad y democracia; así como el derecho de acceso a la administración
pública y a la administración de justicia.”(Subrayado
fuera del texto original)
En cuanto
al derecho a la salud y la forma en la que resulta vulnerado en los centros
carcelarios, se verificó el
incumplimiento de las obligaciones del Estado en sus dos dimensiones, positiva
y negativa. Pues, de un lado, se desconoce el deber de garantía que exige la
provisión de los servicios requeridos para el tratamiento de las afecciones
físicas de los internos y, además, las condiciones de insalubridad de las
cárceles contribuyen a la afectación del estado de salud de los reclusos[34].
En atención
a las circunstancias advertidas, relacionadas con la trasgresión del derecho a
la salud de los internos, en la sentencia se emitieron tanto órdenes
específicas frente a los casos analizados, como generales, dirigidas a
solucionar el problema estructural. En las medidas generales se previó el
diseño e implementación de acciones adecuadas y necesarias para la remoción de
los obstáculos al acceso a los servicios, la implementación de brigadas de
salud quincenales, y se fijaron otros medios para el acceso adecuado y eficaz
de la población reclusa al servicio de salud.
Luego, la
sentencia T-762 de 2015[35] indicó, con base en
las circunstancias que evidenciaban los casos seleccionados respecto a diversos
centros carcelarios del país, que:
“(…) la situación de salud en el sistema
penitenciario y carcelario vulnera de manera grave los derechos de las personas
privadas de la libertad. Las demoras excesivas en la atención, la ausencia de
personal médico al interior de los centros de reclusión, la ausencia de
contratos o el represamiento de las solicitudes de procedimientos y
autorización de medicamentos, son algunas de las circunstancias que se
denuncian y que permiten a esta Sala establecer que el Estado colombiano está
incumpliendo sus deberes de protección y garantía de
derechos.”
Para conjurar el grave panorama en la materia y como un avance
frente a órdenes más abiertas emitidas previamente, en la precitada sentencia
se refirieron las prestaciones mínimas que debe garantizar el servicio de
salud, en cuanto al número de profesionales que deben estar
presentes en el establecimiento penitenciario, las directrices sanitarias, los
requerimientos sobre infraestructura y la disposición mínima de implementos médicos
y de medicamentos, cuya reglamentación se encargó al Ministerio de Salud.
21.- En
síntesis, la Corte ha advertido una profunda y sistemática afectación de los
derechos fundamentales de las personas recluidas en establecimientos
carcelarios y, de forma particular, ha verificado la grave vulneración del
derecho a la salud derivada de las condiciones de insalubridad de los centros
de reclusión y la falta de provisión de los servicios médicos a los internos. Como respuesta a esa problemática, se han emprendido diversas
acciones tendientes a restablecer las garantías conculcadas y garantizar la
vida en condiciones dignas en los centros de reclusión, mediante órdenes generales, iniciales, dirigidas a solventar
los problemas de hacinamiento y a través de mandatos recientes, más concretos y
detallados sobre el alcance y la forma de prestación de los servicios de salud
a la población carcelaria.
Asimismo, con base en la
comprobada afectación de los derechos fundamentales, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado, y en esta oportunidad se reitera, el deber de los
jueces constitucionales y de las autoridades públicas de emprender todas las
actuaciones a su alcance para contribuir con la superación del estado de cosas
contrario a la Carta Política que se presenta en los centros de reclusión, con
una especial sensibilidad frente a la protección de los derechos de los
internos.
Las entidades encargadas de la prestación de los
servicios de salud
22.- En atención a las circunstancias del caso[36],
la Sala considera pertinente revisar la reglamentación sobre las entidades
encargadas de la prestación directa de los servicios de salud a la población
carcelaria, pues como se advirtió en el acápite antecedente, éste es un factor
que ha contribuido a la ineficiencia del servicio.
Bajo la vigencia inicial de la Ley 65 de 1993, la
atención médica de los internos se adelantó, directamente, a través del
personal del INPEC, dado que el artículo 104 ibídem permitía que los servicios de sanidad y salud se
prestaran por el personal de planta o mediante contratos celebrados con
entidades públicas o privadas. Ese modelo de
atención presentaba diversas dificultades derivadas de la insuficiencia del
personal administrativo y de la ausencia de un infraestructura que permitieran
una prestación integral del servicio, pues cuando se requería un servicio
especializado y concreto para la atención de un interno, éste se contrataba
directamente con una institución prestadora del servicio de salud, lo que
demandaba múltiples gestiones administrativas.
Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 indicó que la población reclusa debía afiliarse al Sistema General
de Seguridad Social en Salud y le ordenó al Gobierno Nacional activar los mecanismos
necesarios para que este grupo de personas recibiera adecuadamente los
servicios de salud. En desarrollo de esa obligación, el Decreto 1141 de 2009,
modificado por el Decreto 2777 de 2010, indicó que la afiliación de la
población carcelaria a cargo del INPEC se realizaría en el régimen subsidiado
mediante subsidio total, a través de una entidad promotora de salud de
naturaleza pública del orden nacional. Al mismo tiempo, se permitió a la
población afiliada al
régimen contributivo o a regímenes exceptuados que conservara sus afiliaciones.
Por su parte, el Decreto 2496 de 2012 señaló
que la afiliación al sistema general de seguridad social de la población
reclusa se haría en el régimen subsidiado a través de entidades promotoras de
salud públicas o privadas, tanto del régimen subsidiado como del régimen
contributivo.
Dadas esas
prescripciones en la materia, particularmente la limitación inicial prevista
por el Decreto 1141 de 2009 sobre el tipo de entidad –pública del orden
nacional- que debía proveer la atención en salud a la población reclusa,
CAPRECOM EPSS asumió esa labor. Sin embargo, los desarrollos legislativos y
jurisprudenciales posteriores promovieron la diversificación en la contratación
de entidades “con el fin de fomentar la prestación de un servicio de
calidad”[37].
Actualmente y como consecuencia del proceso de
liquidación de dicha entidad, el Consorcio Fondo de
Atención en Salud PPL 2015 está encargado de las prestaciones en salud de los
reclusos, de acuerdo con lo previsto en el otrosí número 1 al contrato núm.
59940-001-2015 del 30 de diciembre de 2015 suscrito entre el referido consorcio
y la Fiduciaria La Previsora S.A.
A pesar de las previsiones administrativas para continuar con la
atención en salud en el marco del proceso de liquidación de CAPRECOM EPSS, la
satisfacción de las necesidades médicas de la población carcelaria se vio
seriamente afectada, razón por la que el pasado 5 de mayo el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, con el aval del Ministerio de Justicia y del
Derecho decretó la “emergencia carcelaria”[38],
en virtud de la cual se otorgaron facultades especiales tendientes a conjurar
la crisis.
El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario con base en: (i) las facultades extraordinarias otorgadas por la
situación de emergencia carcelaria; (ii) la omisión del Consorcio Fiduciario
Previsora S.A. en la contratación de los profesionales requeridos para la
atención en salud y (iii) la falta de atención y suministro de servicios
médicos a la población carcelaria,  expidió la Resolución núm. 2440 del 13 de
mayo de 2016, en la que asignó diversas funciones en la materia al personal del
INPEC que cuenta con conocimientos en las áreas de la salud.
23.- Lo expuesto evidencia
que la contratación, asignación y traslado de competencias para la provisión
directa de los servicios de salud son factores que han contribuido al
incumplimiento sistemático y permanente de los deberes de garantía y protección
del derecho a la salud de la población carcelaria. En efecto, la falta de
previsión y de una adecuada gestión administrativa en esos aspectos han
favorecido el estado de cosas inconstitucional, que corrobora la actual
situación de emergencia carcelaria y penitenciaria.
La protección constitucional especial de personas portadoras de
VIH/SIDA
24.- Como se indicó en el fundamento jurídico número 14 de esta
sentencia, la salud es un derecho fundamental, de carácter
autónomo e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos, razón
por la que ha sido objeto de un amplio desarrollo por parte de la jurisprudencia
constitucional, en el que se han establecido las diferentes facetas y
prestaciones mínimas que deben garantizarse a los asociados.
No obstante
el carácter universal del derecho a la salud por su íntima conexión con la
dignidad humana, el artículo 13 Superior impone al Estado la obligación de
proteger, de forma especial, a quienes por su condición económica, física o
mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
En atención
a ese mandato de protección reforzada y focalizada, fundada en la situación de
vulnerabilidad, se han identificado sujetos de especial protección
constitucional, entre los que se encuentran los niños, las personas en
situación de discapacidad, recluidas en establecimientos carcelarios, de la
tercera edad y quienes padecen enfermedades catastróficas, como los portadores
de VIH.
25.- Para
los jueces constitucionales y, en general, para el Estado, la preservación de
la salud y de la vida en condiciones dignas de quienes padecen enfermedades
ruinosas ha sido un asunto de especial preocupación, que se evidencia en los
desarrollos legales y jurisprudenciales sobre la materia. Desde sus primeras
decisiones, esta Corporación ha protegido, de forma particular, los derechos de
las personas contagiadas con  VIH, a quienes ha considerado sujetos de especial
protección constitucional:
“[l]as
personas portadoras del VIH o que padezcan sida son sujetos de especial
protección constitucional, por cuanto se trata de una enfermedad mortal que
causa el deterioro progresivo del estado de salud y que hace exigible un trato
igualitario, solidario y digno ante las circunstancias de debilidad manifiesta
en que se encuentran.”[39]
Cabe
precisar que la especial protección de las personas contagiadas de VIH, tiene
fundamento en sus afecciones físicas y en las implicaciones sociales de la
enfermedad, relacionadas con situaciones de exclusión y discriminación.[40]
En armonía
con esas consideraciones, se ha señalado que el grado de deterioro de la salud
que provoca el VIH deja a los afectados en una situación de gran
vulnerabilidad, que impone la atención y protección prioritaria no sólo
respecto a la provisión de servicios de salud, pues ese resguardo especial debe
extenderse a los demás ámbitos en los que esté de por medio el goce de derechos
fundamentales.
26.- La
extensión de la protección que debe brindarse a las personas infectadas con el
VIH se evidencia en la sentencia T-948 de 2008[41],
en la que la Sala Novena de Revisión hizo un recuento de las medidas adoptadas
por la Corte para el amparo y el restablecimiento de los derechos fundamentales
en diversos ámbitos, como el de seguridad social en materias de salud y pensional,
en el contexto penitenciario, educativo y de convivencia.
Igualmente,
en  materia legislativa y en las actuaciones administrativas se han presentado
diversas acciones dirigidas a la protección de los derechos de quienes padecen
VIH. Por ejemplo, el Decreto 1543 de 1997 reglamentó el manejo de la infección
por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH), Síndrome de la
Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y las otras Enfermedades de Transmisión
Sexual (ETS), en el que estableció una política pública de promoción,
prevención, asistencia y control de la infección por VIH/SIDA, que previó, de forma específica, la atención
integral en salud en las áreas de prevención, diagnóstico, tratamiento,
rehabilitación y readaptación.
De otra
parte, la Ley 72 de 2005 adoptó medidas para mejorar la atención en salud de la
población que padece enfermedades ruinosas o catastróficas, especialmente
VIH/SIDA. En el artículo 1º ibídem se estableció que la atención
integral y la lucha contra la enfermedad es una prioridad para el Estado y, por
ende, el Sistema General de Seguridad Social en Salud está obligado a
garantizar: “el suministro de los medicamentos, reactivos y dispositivos
médicos autorizados para el diagnóstico y tratamiento de las enfermedades
ruinosas o catastróficas, de acuerdo con las competencias y las normas que debe
atender cada uno de ellos”.
Por su
parte, el artículo 67 de la Ley 1709 de 2014 estableció la protección especial
que debe brindarse a las personas privadas de la libertad portadoras de VIH,
con enfermedades infecto contagiosas o en fase terminal.
27.- En suma, el inciso 3º
del artículo 13 Superior comporta un mandato de protección reforzada para los
sujetos que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, las cuales
concurren respecto a las personas infectadas por el VIH, no sólo por las
implicaciones físicas de la enfermedad sino por la situación de exclusión y
discriminación de las que pueden ser víctimas.
La
carga de la prueba, la presunción de veracidad y los deberes del juez
orientados a establecer la afectación de derechos fundamentales invocados por sujetos de especial
protección constitucional
28.- Por el especial
propósito para el que se consagró la acción de tutela ésta se tramita mediante
un procedimiento preferente y sumario que, de acuerdo con el artículo 3º del
Decreto 2591 de 1991, está orientado por los principios de prevalencia del derecho
sustancial, economía, celeridad y eficacia.
29.- La finalidad de la
tutela y los principios que rigen su trámite la despojan de mayores
formalidades y exigencias, máxime si se considera que puede ser formulada por
cualquier ciudadano, lo que excluye requisitos formales que dificulten el
acceso efectivo al mecanismo e impidan la protección real y oportuna de los
derechos constitucionales fundamentales por parte de los jueces. No obstante lo
anterior, existe un deber mínimo en cabeza del accionante, que consiste en
indicar cuál es la vulneración o amenaza al derecho fundamental que busca
remediar por vía de la tutela, pues sin esa referencia el juez no estará en
condiciones de establecer la anunciada afectación y, por ende, tampoco podrá
adoptar las medidas pertinentes para el restablecimiento de los derechos.
30.- La identificación
de la vulneración o amenaza aunque relacionada se diferencia de la prueba de la
afectación del derecho. Esa divergencia es más clara si se piensa en las
consecuencias que genera la omisión de una y otra, pues si no se refieren los
hechos constitutivos de la amenaza o vulneración del derecho fundamental el
juez no puede determinar el presupuesto esencial de la acción ni emitir una
orden de amparo. Por el contrario, cuando no se aportan los elementos que
prueban las circunstancias de la vulneración, pero éstas se refieren con
precisión, el juez puede aplicar la presunción de veracidad y ejercer sus
facultades oficiosas en aras de verificar la afectación denunciada, y el
consecuente restablecimiento de los derechos fundamentales.
De acuerdo con lo
anterior, las referencias genéricas sobre la trasgresión de derechos superiores
en las que no se advierte cuál es la amenaza o infracción concreta al derecho
que se busca superar con la tutela, desproveen a la acción, desde su misma
formulación, del propósito que se le encomendó en el artículo 86 Superior, pues
una afirmación general y carente de contenido fáctico, no permite identificar
la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales e
impide que se adopten medidas de protección.
31.- Establecida la
necesidad de una identificación mínima de las circunstancias y fundamentos de
hecho que motivaron el ejercicio de la acción de amparo, conviene recordar las
previsiones probatorias que operan en  materia de tutela, en las cuales se
considera el principio general, según el cual,  incumbe a la parte que alega probar los fundamentos de hecho de su
pretensión. Esta carga procesal es aplicable a todos los procesos y por esa razón
al trámite de la acción de tutela.
32.- Sin desconocer la obligación general en materia probatoria
referida previamente, el Decreto 2591 de 1991 consideró el principio de buena
fe que ampara las declaraciones y actuaciones de los particulares, así como el
propósito de la acción, la celeridad y la informalidad que la rigen, para
establecer un papel activo y oficioso del juez que incluye el requerimiento de
informes a las autoridades accionadas con el fin de contar con elementos
suficientes que le permitan corroborar los hechos expuestos y adoptar las
medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos.
El silencio frente a los requerimientos que se eleven en el marco
de la acción de tutela permite que se tengan “por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano,
salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”[42].  Previsión
de la que se advierte que la aplicación de la presunción de veracidad no es
automática, pues en algunos casos el mutismo del accionado suplirá la prueba,
pero si subsisten dudas sobre los hechos en los que se fundamenta la solicitud
de amparo le corresponde al juez emprender una actividad probatoria dirigida a
verificar el sustento fáctico de la pretensión.
El deber de constatación
oficiosa en cabeza del juez ha sido objeto de diversos pronunciamientos
jurisprudenciales. Por ejemplo, en la sentencia T-661 de 2010[43],
en la que se estudió una acción de tutela formulada para obtener el pago de las
prestaciones laborales insolutas, la Corte, a pesar del silencio de la entidad
accionada, consideró necesario decretar pruebas, ya que “no puede el juez de tutela
precipitarse a fallar dando por verdadero todo lo que afirma el accionante,
sino que está obligado a buscar los elementos de juicio fácticos que, mediante
la adecuada información, le permitan llegar a una convicción seria y suficiente
de los hechos y aspectos jurídicos sobre los cuales habrá de pronunciarse.”
33.-
Las opciones previstas en materia probatoria que atienden al propósito de la
acción de tutela y a la celeridad que debe regir su trámite, facilitan la labor
del juez y permiten que la protección de los derechos superiores sea efectiva y
no quede supeditada a la respuesta de las accionadas. Sin embargo, esas
previsiones no relevan de una demostración mínima de los hechos sobre los que
se fundamenta la solicitud de amparo, que sirva de insumo y respaldo de la
decisión, pues un fallo de tutela carente de análisis probatorio  desconoce  la
labor de ponderación y justificación imperiosa en todas las decisiones
judiciales.
En ese sentido, en la sentencia
T-724 de 2012[44]
que estudió la solicitud de amparo formulada por víctimas de desplazamiento forzado, a quienes se les denegó un subsidio de
vivienda de interés social, bajo el argumento de aparecer como propietarios de
un predio ubicado en un lugar distinto al de expulsión, cuando analizó la presunción de
buena fe consideró que esta no habilita al juez a desconocer la necesidad de
que la decisión se sustente en los hechos verificados, por lo que debe hacer
uso de las herramientas a su alcance.
La sentencia T-400 de 2009[45]
que declaró improcedente una acción de tutela formulada con el propósito de que
se reliquidara una pensión por la aparente afectación del mínimo vital  del
accionante sin respaldo probatorio, señaló las diversas previsiones en materia
de pruebas que le facilitan al actor la demostración de los hechos en los que
sustenta la solicitud de amparo y que facultan al juez a emprender diversas
acciones para determinar la existencia de la amenaza o vulneración. Con todo,
indicó que la previsión de esos instrumentos y la informalidad de la acción no
eximen al solicitante de la carga probatoria.
De otra parte, en la sentencia
T-675 de 2014[46]
que
revisó la acción de tutela de una persona que afirmó ser acreedora de una suma
de dinero como beneficiaria de un proyecto de
generación de ingresos promovido por la UARIV[47], pero
no aportó un documento que diera cuenta del derecho que reclamaba,  la Corte
estudió la carga de la prueba en materia de tutela e indicó que las alegaciones deben estar
mínimamente sustentadas con elementos de prueba que acrediten el derecho que se
pretende.
34.- Ahora bien, aunque existe una carga general de la prueba en
cabeza del accionante, que comporta la demostración mínima de los hechos en los
que se funda la petición de amparo, es necesario que el juez de tutela, en
concordancia con la especial función que se le asignó, efectué un análisis
particular de esa obligación en el caso concreto. En efecto: (i) las
circunstancias en las que se produjo la vulneración; (ii) las condiciones del
sujeto que reclama la protección; (iii) las relaciones de subordinación y (iv)
el tipo de afirmaciones sobre las que se funda la solicitud de amparo vb.
negaciones indefinidas, deben ser consideradas para determinar las
posibilidades reales del accionante en materia probatoria y, en consecuencia,
establecer las pruebas que debe decretar, activar sus poderes oficiosos,
trasladar las cargas probatorias entre las partes y aplicar las consecuencias
legales derivadas de la omisiones en la rendición de los informes requeridos.
La Corte[48] ha
sostenido que la carga de la prueba de actos de discriminación en el ámbito
laboral se atenúa en favor del accionante, por la situación de subordinación en
la que suele encontrarse, y se traslada al accionado, quien cuenta con mayores
posibilidades de aportar elementos de convicción para establecer o descartar la
afectación denunciada. La redistribución de la carga se justifica por la
dificultad que comporta para la parte débil de la relación laboral acceder a
ciertos documentos y elementos que le permitan demostrar las circunstancias en
las que se produjo la vulneración de sus derechos.
Paralelamente, respecto a la capacidad de pago para determinar la
procedencia del suministro de servicios excluidos del Plan Obligatorio de
Salud, se han establecido reglas probatorias que incluyen la inversión de la
carga de la prueba ante la negación indefinida sobre la falta de recursos,
manifestada por el accionante, que impone a la entidad accionada la obligación
de desvirtuar dicha afirmación y la activación de los poderes oficiosos en
cabeza del juez.[49]
En concordancia con lo anterior, cuando la acción se formula por
sujetos de especial protección constitucional, respecto de los que se
evidencien dificultades para la demostración de la vulneración, se acentúa el
deber de protección del juez constitucional, quien debe activar sus facultades
para establecer la afectación u amenaza de los derechos y adoptar las medidas
de protección y restablecimiento.
Respecto a la especial labor del juez de tutela, de protección de
los derechos fundamentales, y a las acciones que debe emprender en materia
probatoria para cumplir con su función constitucional, esta Corporación sostuvo
desde sus primeros pronunciamientos que: “[r]esulta inadmisible que el juez
niegue o conceda la tutela de antemano, sin verificar ni
sopesar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes. No puede
resolver el fallador sin llegar a una persuasión racional y fundada sobre el
trato que merece el asunto sometido a juicio, pues la decisión carece de
sustento si no se la pone en relación con los hechos probados, tanto como si se
la adopta de espaldas a la normativa aplicable”[50]
35.- Las consideraciones expuestas
permiten concluir que: (i) la identificación de la vulneración de los derechos
fundamentales difiere de la prueba de la afectación; (ii) la identificación de
los hechos que generan la transgresión de los derechos es un presupuesto mínimo
de la formulación de la acción, de otra forma el juez no puede establecer la
afectación denunciada ni tomar las medidas para la protección de los derechos;
(iii) existe una carga general, en cabeza del accionante, de demostrar los
hechos sobre los que sustenta su petición de amparo; (iv) el ordenamiento
establece la presunción de veracidad como una  herramienta que facilita la
efectiva protección de los derechos superiores, pero no es de aplicación
automática; (v) el juez debe ponderar las circunstancias especiales del caso
para activar sus poderes oficiosos en materia probatoria y trasladar
las cargas probatorias entre las partes; (vi) la formulación de la acción por parte de sujetos de
especial protección constitucional conmina al juez a adelantar una mayor
actividad oficiosa  para comprobar la afectación denunciada.
El caso
concreto
36.- Jaime Moreno Rojas,
quien padece VIH y estaba recluido en el Establecimiento Carcelario de Bogotá
La Modelo, denunció la vulneración de sus derechos a la vida, salud, seguridad
social y dignidad humana como consecuencia de diversas omisiones en el
suministro integral y oportuno de los servicios médicos para el tratamiento de
distintas enfermedades. En consecuencia, solicitó que se tomaran medidas de
protección de sus derechos fundamentales que incluyeran la atención integral de
sus afecciones de salud y, de forma particular, que se ordenara la asignación
de las citas con especialistas, prescritas por los médicos tratantes.
El Director del
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo adujo, en el trámite de la única
instancia, que la omisión en la prestación de servicios médicos es
responsabilidad de la entidad promotora de salud contratada para ese propósito
y que su competencia se limita a adelantar asuntos administrativos, que ha
observado. Posteriormente, en sede de revisión, señaló que el actor recobró su
libertad el 19 de abril de 2016, por orden de autoridad judicial, circunstancia
que reiteró mediante comunicación del 12 de mayo de 2016.
En el trámite de la instancia,
CAPRECOM EICE –en liquidación- guardó silencio y, requerida en
esta sede, indicó que carece de competencia para la prestación de los servicios
de salud a la población interna en centros de reclusión.
Por su parte, la
Organización VIHONCO IPS adujo que entre diciembre de 2011 y enero de 2016
suministró, de acuerdo con su competencia, los servicios requeridos por Jaime
Moreno Rojas para el manejo de la enfermedad catastrófica que padece y destacó
las diversas remisiones emitidas por médicos adscritos a su institución para la
valoración de otras especialidades médicas, que no fueron asignadas por la
entidad promotora de salud.
El Patrimonio Autónomo PAP
Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, vinculado al trámite en sede de
revisión, guardó silencio.
La
vulneración de los derechos a la salud, seguridad social y vida en condiciones
dignas de Jaime Moreno Rojas
37.- De los elementos de
prueba obrantes en el proceso, se advierte que el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario incumplió sus obligaciones de protección y garantía
del derecho a la salud y vida en condiciones dignas del accionante previstas,
entre otras, en el artículo 6º de la Ley 1709 de 2014 y ampliamente
desarrolladas legal y jurisprudencialmente. En efecto, el Director del
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo reconoció que el personal del
INPEC tiene a su cargo la obligación de gestionar las citas médicas con base en
las autorizaciones emitidas y realizar la auditoria de los servicios
asistenciales que presta CAPRECOM EPSS (fls.237-238 cd.1).
A pesar de dichos deberes, de
las constantes remisiones del actor a especialistas que obran en la historia
clínica y de las pruebas aportadas por el accionante: (i)
remisión a oftalmología -11 de septiembre de 2014-, (ii) remisión a cardiología
-11 de septiembre de 2014, (iii) remisión a cirugía cardiovascular -11 de
septiembre de 2014-, (iv) remisión a oftalmología por toxoplasmosis -2 de enero
de 2015 y (v) remisión a oftalmología por toxoplasmosis -13 de agosto de 2015-[51],
la autoridad penitenciaria accionada no acreditó gestiones
suficientes tendientes a la efectiva asignación de esas citas, ni demostró en
qué consistió la labor de auditoría sobre la entidad promotora de salud.
En primer lugar, el
establecimiento carcelario accionado no refirió ni demostró acciones suficientes
dirigidas a lograr que el accionante recibiera las valoraciones por
especialistas en oftalmología, cardiología y cirugía cardiovascular[52], a
pesar de que éstas se estimaron necesarias por los médicos generales, las
reiteraciones de dichas remisiones –más de 13- y el tiempo transcurrido desde
la primera remisión -26 de abril de 2014-. Tampoco demostró que, como
consecuencia de las prolongadas omisiones por parte de la entidad promotora de
salud, hubiera realizado alguna gestión de auditoria. En consecuencia, las
autoridades del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, particularmente
la dirección del Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo no lograron
desvirtuar su responsabilidad respecto a la comprobada vulneración de los
derechos fundamentales del actor.
Por su parte, CAPRECOM EPSS
-en liquidación- también desconoció las  obligaciones de protección y garantía
de los derechos a la salud y vida en condiciones dignas de Jaime Moreno Rojas,
que evidencia la prolongada omisión en la prestación de los servicios de salud
a su cargo.
En efecto, los elementos de
prueba obrantes en el expediente, particularmente la historia clínica[53] demuestran que, a través de VIHONCO
IPS, se suministraron los servicios de salud previstos en el programa de
atención de VIH, que comprendía prestaciones especiales. Sin embargo, a pesar
de existir remisiones a especialistas en cirugía cardiovascular,
cardiología y oftalmología, éstas no fueron atendidas. Entonces, la entidad
promotora de salud se limitó a brindar las prestaciones específicas para el
manejo de VIH/SIDA[54] y, en abierta contradicción con el
principio de integralidad del servicio, desatendió los requerimientos en salud
que excedían el propósito de dicho programa, pero que resultaban
imperativos para la preservación de la salud y vida en condiciones dignas del
actor.
Las circunstancias
descritas, dan cuenta del total desconocimiento de la condición de sujeto de
especial protección constitucional del accionante por la enfermedad
catastrófica que padece y de sus necesidades en materia de salud, que
provocaron que las órdenes de remisión emitidas por los médicos generales se
renovaran hasta 13 veces[55].
Finalmente, es importante
destacar que la indebida prestación de un servicio de salud integral al
promotor de la acción de tutela, corroborada en esta oportunidad, se enmarca en
la reiterada y extendida vulneración de los derechos fundamentales de las
personas internas en centros de reclusión y que configura el estado de cosas
inconstitucional.
El
desconocimiento del deber de protección de los derechos fundamentales por parte
del juez que conoció la acción de tutela en única instancia
38.- Para el Juez Dieciséis
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá la trasgresión de los
derechos del accionante también resultó evidente, por esa razón reprochó, en la
parte considerativa de la sentencia de 23 de diciembre de 2015, las omisiones
de las autoridades accionadas en la atención en salud del actor. A pesar de esa
conclusión, se abstuvo de amparar los derechos que advirtió vulnerados y de
adoptar medidas para su restablecimiento, por cuanto el accionante no aportó
elementos de prueba que permitieran establecer las remisiones a los
especialistas y por la aparente concesión de una orden de protección previa.
En atención a esos
fundamentos, la Sala reprocha la decisión emitida por el juez de instancia,
pues contribuyó a que siguieran desatendidas las comprobadas necesidades
médicas del accionante y, de esa forma, prolongó la vulneración de sus derechos
fundamentales, en abierta contradicción con los propósitos de la acción de
tutela y de la función constitucional encomendada al juez como garante de los
derechos de los asociados.
Para la Corte resulta
inaceptable que el juez constitucional compruebe la grave afectación de los
derechos fundamentales y eluda su deber de protección como acaeció en el
presente caso, bajo argumentos que ignoraron la condición de sujeto de especial
protección constitucional del accionante por la enfermedad catastrófica que
padece, la especial sensibilidad que debe acompañar la labor del juez frente al
amparo de los derechos de personas recluidas en centros carcelarios y los
elementos de prueba obrantes en el expediente que daban cuenta de la
desatención de las órdenes médicas.
En definitiva, las razones
expuestas en el fallo de primera instancia no eran suficientes para denegar el
amparo, frente a la comprobada vulneración del derecho a la salud y la dignidad
humana del tutelante. Respecto al primero de los argumentos, relacionado con la
ausencia de pruebas, lo primero que debe destacarse es que, como se indicó, los
elementos recaudados en el trámite corroboraron las denuncias del actor,
particularmente la omisión en la asignación de citas con especialistas,
prescritas por los médicos tratantes. De suerte que demostrada la vulneración,
que constituye el fundamento de la acción de tutela, no podía el juzgador
abstenerse de tomar medidas de protección fundado en una carga probatoria
desproporcionada para el accionante.
De otra parte, es importante
destacar que aún en el evento de que dichos elementos de prueba no se hubieran
recaudado, la condición de sujeto de especial protección constitucional de
Jaime Moreno Rojas, derivada de la enfermedad ruinosa que padece y de la
situación de reclusión, que le generaban serias dificultades para demostrar los
hechos alegados, obligaban al juez a activar sus facultades oficiosas para verificar
las circunstancias en las que se fundó la solicitud de amparo, trasladar la
carga de la prueba y, eventualmente, tener por ciertos los hechos de la tutela
de acuerdo con lo previsto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, máxime
cuando está reconocida la sistemática y grave afectación de los derechos de la
población carcelaria y ha sido reiterada la especial sensibilidad que debe
tener el juez de tutela en la protección de sus derechos.
Ahora bien, frente al
segundo argumento referido hay que reiterar, como se indicó en el fundamento
jurídico número 10 de esta sentencia, que la denegación del amparo como
consecuencia de la formulación de la misma acción de tutela exige que el juez
tenga certeza sobre la existencia de otra acción idéntica y la configuración de
la cosa juzgada. En contraste, en el presente caso no se estableció la emisión
de un fallo de tutela previo, fundado en los mismos hechos y pretensiones, lo
que impedía referir esa circunstancia como fundamento de la decisión.
De manera que está
comprobado el injustificado desconocimiento del deber de protección de los
derechos fundamentales por parte del juez de tutela, y la contradicción de la
decisión que emitió, pues tuvo por acreditada la vulneración de los derechos
del accionante, pero se abstuvo de emitir órdenes de protección imperativas
bajo una carga probatoria carente de fundamento constitucional o legal, pues
estaba demostrada la vulneración de los derechos invocados,  que resultaba
desproporcionada para el accionante como sujeto de especial protección
constitucional.
En definitiva, la afectación
de los derechos a la salud y vida en condiciones dignas de Jaime Moreno Rojas,
como consecuencia de las prolongadas omisiones de las autoridades carcelarias
en la prestación de los servicios de salud requeridos  para el manejo de las
diversas afecciones de salud que padece, obligaba al juez de tutela a emitir
órdenes para el restablecimiento de los derechos vulnerados.
Las medidas de restablecimiento de los derechos
del accionante y la continuidad de la atención en salud tras recobrar la
libertad
39.- En el trámite de la
presente acción constitucional quedó ampliamente acreditada la afectación de
los derechos fundamentales de Jaime Moreno Rojas como consecuencia de la falta
de prestación de los servicios necesarios para el tratamiento del VIH y las
demás afecciones de salud que padece, derivada de la inobservancia de los
deberes de protección y garantía del derecho a la salud a cargo  del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario y de CAPRECOM EICE –en liquidación-.
De otra parte, en el
curso de la revisión adelantada en esta sede, se demostró que el accionante
ya no está recluido en centro carcelario por el otorgamiento de libertad
condicional, hecho que fue informado a la Sala mediante comunicación del 20 de
abril de 2016 emitida por el Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá
La Modelo. Allí se indicó que: “el mencionado interno salió en libertad por
autoridad el día de ayer 19/04/2016”[56]. Esa circunstancia la reiteró el 12 de mayo siguiente, cuando
precisó: “el Señor JAIME MORENO ROJAS, salió en libertad condicional el día
19 de abril de 2016, en proceso radicado bajo el número 110016000098201080157,
Juzgado 17 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, mediante
boleta de libertad No 0056 del 18/04/2016”.[57]
Dichas manifestaciones, aunadas
a la información que reposa en el sistema de consulta web de la Rama Judicial
del Poder Público[58] y en la base de datos única de
afiliación al Sistema de Seguridad Social[59] demuestran que, actualmente, el
promotor de la acción no está recluido en un establecimiento carcelario ni está
afiliado a una entidad promotora de servicios de salud. Estas circunstancias influyen
en el alcance de las órdenes que se deben emitir para la protección y restablecimiento
de los derechos fundamentales del actor, así como en la determinación de los
sujetos obligados, en el contexto actual, a garantizar la efectiva provisión de
las atenciones médicas.
En efecto, la situación de
libertad condicional de Jaime Moreno Rojas impide que se emitan órdenes al
INPEC para que haga efectivas las remisiones de aquél a diversos especialistas,
que fueron indebidamente desatendidas en el tiempo de reclusión. Esa dificultad
se desprende del desarrollo legal en la materia, por cuanto la afiliación en
salud, a través de dicho instituto, únicamente beneficia a la población
carcelaria[60] de la que ya no hace parte el actor.
En ese sentido, el artículo
105 del Código Penitenciario y Carcelario, modificado por el artículo 66 de la
Ley 1709 de 2014, precisa que el servicio médico penitenciario y carcelario
corresponde a un modelo de atención en salud especial para la población privada
de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria,
circunstancias que ya no se configuran respecto del accionante.
A pesar de que la provisión
de la atención médica requerida por Jaime Moreno Rojas ya no corresponde al
INPEC y que se modificaron las circunstancias referidas en la acción de tutela,
en torno de las cuales giró el debate constitucional, lo cierto es que la
protección de los derechos fundamentales del actor como sujeto de especial
protección constitucional es imperativa, pues quedó demostrada la prolongada afectación de dichas prerrogativas,
que es el reflejo del estado de cosas contrario a la Carta Política en el
sistema penitenciario y carcelario del país, que esta Corporación ha declarado
en las sentencias T-388 de 2013[61] y T-762
de 2015[62].
Entonces, las medidas de
protección y restablecimiento de los derechos a la salud y vida en condiciones
dignas del accionante deben considerar: (i) la superación de la situación de
reclusión; (ii) las previsiones legales respecto a la prestación de servicios
médicos para la población carcelaria y (iii) la continuidad de la prestación
del servicio de salud para las personas que recobran la libertad tras su
reclusión en centros carcelarios.
De acuerdo con las circunstancias
referidas previamente y según lo dispuesto en los artículos 2.2.1.11.7.1 del
Decreto 2245 de 2015 y 32 de la Ley 1438 de 2011 se ordenará a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá que haga
efectivas las diversas remisiones de Jaime Moreno Rojas a especialistas en
oftalmología, cardiología y cirugía cardiovascular desatendidas durante el
tiempo de reclusión y que garantice al actor la atención integral en salud que
requiere para el tratamiento de la enfermedad catastrófica que padece. La
obligación descrita se mantendrá mientras adelanta el trámite previsto en la
Ley 1438 de 2011, particularmente la afiliación del accionante a una entidad
promotora de salud del régimen subsidiado y la posterior verificación de las
condiciones para ser beneficiario del subsidio de salud.
Cabe precisar que la
afiliación del actor al régimen subsidiado de salud estará vigente mientras se
preserven las circunstancias materiales que la motivaron, de acuerdo con las
previsiones del capítulo III de la Ley 1438 de 2011.
Finalmente, aunque no se emitirá una orden al INPEC dirigida a que
provea las prestaciones de salud, pues ya no cuenta con la competencia legal
para el efecto, se prevendrá al Director del
Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo para que, en ningún caso, vuelva
a incurrir en las omisiones censuradas en la parte motiva de esta providencia y
adelante, de acuerdo con sus competencias, todas las gestiones necesarias
tendientes a garantizar la efectiva prestación de los servicios de sanidad a
las personas recluidas en el centro carcelario que dirige, con observancia de
los parámetros fijados en la sentencia T-762 de 2015[63]
y de las acciones que se emprendan por el INPEC, la USPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el
Departamento Nacional de Planeación en cumplimiento de las órdenes emitidas en
la referida sentencia, particularmente del mandato contenido en el numeral 26[64]
de la parte resolutiva de esa providencia.
40.- Como consecuencia de lo
expuesto, se revocará la decisión de única instancia,
proferida por el Juzgado 16 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Bogotá que denegó el amparo de los derechos del accionante y en su lugar, se concederá
la protección deprecada que, por la actual libertad condicional del actor,
implica mandatos dirigidos a que se adelanten las gestiones tendientes a lograr
su afiliación a una EPS del régimen subsidiado, se determine la viabilidad del
subsidio y la prestación efectiva de los servicios médicos.
III.-
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR por las razones expuestas, la decisión adoptada por el Juzgado 16
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, el 23 de diciembre de
2015. En su lugar CONCEDER
el amparo impetrado por Jaime Moreno Rojas por la vulneración de sus
derechos a la salud, vida en condiciones dignas y seguridad social.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá que adelante las gestiones necesarias para hacer efectivas las
remisiones de Jaime Moreno Rojas a especialistas en cardiología, oftalmología y
cirugía cardiovascular. La prestación efectiva de los servicios referidos debe adelantarse
en un término máximo de diez (10) días contados a partir de la notificación de
esta decisión.
TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá que afilie a
Jaime Moreno Rojas a una Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado.
CUARTO.-
ORDENAR a la Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá que, tras la afiliación ordenada
previamente, verifique si Jaime Moreno Rojas es elegible para el
subsidio en salud. En caso de no serlo podrá cancelar la afiliación que
adelantó en cumplimiento del numeral tercero de la parte resolutiva de esta
sentencia.
La Secretaría Distrital
de Salud de Bogotá deberá
garantizar la prestación ininterrumpida de los servicios de salud al
accionante, durante el proceso de afiliación inicial a una EPS del régimen
subsidiado y durante el trámite dirigido a establecer si es elegible para el subsidio en salud.
QUINTO.- PREVENIR al Director del Establecimiento Carcelario de Bogotá La Modelo
para que, en ningún caso, vuelva a incurrir en las omisiones censuradas en la
parte motiva de esta providencia y adelante, de acuerdo con sus competencias,
todas las gestiones necesarias tendientes a garantizar la efectiva prestación
de los servicios de sanidad a las personas recluidas en el  centro carcelario
que dirige. En cumplimiento de su obligación de aseguramiento deberá observar
los parámetros fijados en la sentencia T-762 de 2015 y las medidas
adoptadas por el INPEC, la USPEC, el
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Nacional de Planeación
en cumplimiento de las órdenes emitidas en la referida sentencia,
particularmente del mandato contenido en el numeral 26.
SEXTO.- Por Secretaría General
líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] http://www.procesos.ramajudicial.gov.co
[2] Folios 68, 73,115,
126, 134, 138, 144, 176,179, 184 cuaderno 1, folios 28-32 cuaderno 2.
[3] Sentencia T-137 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[4] Sentencia T-019 de 2016 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[5] Auto 127
de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[6] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sentencias T-690 de 2010 M.P. sentencia T-266 de 2013 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, sentencia T-588 A de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
entre otras.
[8] En la sentencia T-494 de 19936. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se
indicó que la salud comprende: "la facultad que tiene todo ser
humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el
plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una
perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por
tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento (...)"
[9] Artículo 48 de la Carta Política: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas
o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante.”
[10]Ley 65
de 1993, artículo 106.
[11] Los parámetros fijados corresponden a (i) la obligación de que cada
establecimiento cuente con el servicio de sanidad; (ii) la forma de provisión
de los servicios, directamente a través de funcionarios del establecimiento o
mediante la contratación de otras entidades y (iii) los asuntos que comprende
el servicio de sanidad: la atención médica penitenciaria, la evaluación de las
condiciones de salud de los internos, la promoción de medidas de salubridad e
higiene, la supervisión de la alimentación y de las condiciones de higiene y
salubridad ambiental.
[12] Artículo 65, Ley 1709 de 2014.
[13] Sentencia T-793 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto “De la
jurisprudencia de la Corte Constitucional la Sala identifica seis elementos
característicos qué procederá a relacionar así: las relaciones de especial
sujeción implican (i) la subordinación de una parte (el recluso), a la otra (el
Estado); (ii) Esta subordinación se concreta en el sometimiento del interno a
un régimen jurídico especial (controles disciplinarios y administrativos
especiales y posibilidad de limitar el ejercicio de derechos, incluso
fundamentales). (iii) Este régimen en cuanto al ejercicio de la potestad
disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales debe
estar autorizado por la Constitución y la ley. (iv) La finalidad del ejercicio
de la potestad disciplinaria y de la limitación de los derechos fundamentales,
es la de garantizar los medios para el ejercicio de los demás derechos de los
internos (mediante medidas dirigidas a garantizar disciplina, seguridad y
salubridad) y lograr el cometido principal de la pena (la resocialización).
(v)  Como consecuencia de la subordinación, surgen ciertos derechos
especiales (relacionados con las condiciones materiales de existencia:
alimentación, habitación, servicios públicos) en cabeza de los reclusos, los
cuales deben ser especialmente garantizados por el Estado. (vi) Simultáneamente
el Estado debe garantizar de manera especial el principio de eficacia de los derechos
fundamentales de los reclusos (sobre todo con el desarrollo de conductas
activas).”
[14] Sentencia T-190 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo
[15] Sentencia T-574 de 2010 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez
[16] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[17] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[19] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[20] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[21] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[22]M .P. Luis Ernesto Vargas Silva
[23] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[24] “por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015,
Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado con la
prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad
bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(Inpec)”
[25] Ley 1438 de 2011. “Artículo  29. Administración del Régimen Subsidiado. Los entes territoriales
administrarán el Régimen Subsidiado mediante el seguimiento y control del
aseguramiento de los afiliados dentro de su jurisdicción, garantizando el
acceso oportuno y de calidad al Plan de Beneficios.”
[26] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[27] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[28] Para efectos del aseguramiento en
salud de la población reclusa el caso de los
establecimientos de reclusión de los órdenes departamental, distrital o
municipal, guarnición militar o de policía.
[29] Para efectos del aseguramiento en
salud de la población que estuvo recluida en establecimientos del orden
nacional.
[30]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[32] M.P. María Victoria Calle Correa
[33] Los elementos desarrollados por la
jurisprudencia constitucional que determinan el estado de cosas
inconstitucional, confrontados de cara a las circunstancias verificadas por la
Corte llevaron a concluir que:  (i) los
derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados
de manera masiva y generalizada;  (ii) las obligaciones de respeto,
protección y garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad
han sido incumplidas de forma prolongada;  (iii) el Sistema penitenciario
y carcelario ha institucionalizado prácticas inconstitucionales;  (iv) las
autoridades encargadas no han adoptado las medidas legislativas,
administrativas o presupuestales necesarias para evitar efectivamente la
vulneración de los derechos;  (v) las soluciones a los problemas constatados
en el Sistema penitenciario y carcelario, comprometen la intervención de varias
entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un
nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y,
por último,  (vi) si todas las personas privadas de la libertad acudieran
a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor de la que ya
existe actualmente.”
[34] “(…) el derecho a la salud de las personas
privadas de la libertad se irrespeta y se deja de proteger y garantizar: se
somete a la personas a condiciones que deterioran su salud y, luego, se les
priva de acceso a los servicios de salud requerido”
[35] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[36] En el presente
caso, la entidad encargada de la prestación directa de los servicios de salud
al accionante era Caprecom EPSS, contra quien se dirigió la acción y en el
trámite de revisión se advirtió la modificación de esa obligación como
consecuencia del proceso de liquidación de dicha entidad.
[37] Sentencia T-762 de 2015
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[38] Resolución núm. 2390 del 10 de mayo de 2016 expedida por la
Dirección General del INPEC.
[39] Sentencia T-948 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[40] Sentencia T-271 de 1995.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esa oportunidad la Corte describió
la situación de exclusión y discriminación de las personas contagiadas con VIH
que comporta un motivo adicional de protección: “(…) la menguada
situación en que se hallan los afectados por el VIH/SIDA no se origina
únicamente en el padecimiento corporal y psíquico que una enfermedad incurable
y mortal entraña, puesto que a esa desafortunada circunstancia se suma la
condición minoritaria de los afectados, las más de las veces pertenecientes a
sectores desfavorecidos y marginados; el menosprecio social y la consiguiente
estigmatización que soportan, como resultado de incidencias culturales
negativas, fundadas, primordialmente, en el temor que la infección despierta.”
[41] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[42] Decreto 2591 de 1991, artículo 20
[43] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[44]Ib.
[45] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[46] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[47] Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
[48] Ver Sentencia T-741 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[49] Sentencia T-1066 de 2006, Sentencia T-725 de 2010 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez
[50] Sentencia T-264 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[51] Folios 28-32, cuaderno 2.
[52] Folio 92, cuaderno 3.
Sólo obra una petición ante CAPRECOM EPSS con el propósito de que el accionante
recibiera las valoraciones por especialistas en oftalmología y cirugía
cardiovascular. 27 de noviembre de 2015.
[53] Folios  23-234, cuaderno 1
[54] Folio 16, cuaderno 1
[55] Folio
184, cuaderno 1
[56] Folio 49, cuaderno 3
[57] Folio 165, cuaderno 3
[58]  http://www.procesos.ramajudicial.gov.co consultada el 20 de mayo de
2016.
[59]http://www.fosyga.gov.co/Aplicaciones/InternetBDUA/Pages/RespuestaConsulta.aspx, base de datos consultada el 20
de mayo de 2016 y el 13 de junio de 2016 en la que se indica el estado
“retirado” y como última EPS la Caja de Previsión Social de Comunicaciones
CAPRECOM E.P.S.S
[60] Decreto 1141 de 2009,
artículo 2º “Parágrafo 2°. La afiliación al régimen subsidiado a través del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, beneficiará únicamente a
los internos recluidos en los establecimientos de reclusión a cargo del
mencionado Instituto y a los menores de tres (3) años que convivan con sus
madres en estos establecimientos.”
[61] M.P. María Victoria Calle Correa
[62] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[63] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[64] “ORDENAR al
INPEC, a la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento
Nacional de Planeación, por intermedio de sus representantes legales o quienes
hagan sus veces, que continúen tomando todas las medidas necesarias para lograr
una adecuada prestación del servicio de salud al interior de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios del país. En especial, las
acciones encaminadas a diversificar las Empresas Promotoras de Salud y a la
instauración de brigadas médicas en los centros de reclusión, deberán
implementarse en un término no superior a un (1) año contado a partir de la
notificación de la presente providencia. Lo anterior de conformidad con la
regulación que haga el Ministerio de Salud y Protección Social.”