C-257-13
Sentencia C-257/13
Sentencia C-257/13
FORTALECIMIENTO DE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y
SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Prohibición
para que ex servidores públicos gestionen intereses privados/FORTALECIMIENTO
DE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y
EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Inhabilidad para que ex
empleados públicos contraten con el Estado
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER
FUNCIONES PUBLICAS-Jurisprudencia constitucional/REGIMEN DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Límites a la libertad de
configuración legislativa/LIMITES A LA
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Criterios/CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN PROHIBICIONES Y DETERMINACION DE CAUSALES DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-No
puede desconocer los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
La Corte Constitucional ha señalado
sistemáticamente que el artículo 123 de la
Carta Política prescribe que los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. En esa dirección, el numeral 23 del
artículo 150establece que el legislador expedirá las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
(i) De acuerdo con las normas citadas, es competencia del legislador regular la
función pública y establecer los requisitos, exigencias, condiciones o
calidades que deben reunir las personas que aspiran a ejercerla, así como el
régimen disciplinario y el de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones  a que ellas están sujetas. (ii)  El ejercicio de esta
potestad del legislador tiene como misión proteger el interés general,
garantizar el cumplimiento de la función administrativa en los términos del
artículo 209 Superior, y buscar el aseguramiento de los fines esenciales del
Estado, establecidos en el artículo 2 de las Constitución. En concreto, el
artículo 209 precitado establece una serie de principios que irradian el
ejercicio de la función administrativa: los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad. (iii) Con el fin de asegurar el cumplimiento de estos principios,
el Constituyente permitió que el legislador definiera estrictas reglas de
conducta dirigidas a garantizar la moralidad pública y el ejercicio de las
funciones atribuidas a los servidores públicos, bajo el parámetro de la defensa
del interés general y el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 122, 124
a 129 C.P.). (iv) En concordancia con lo
anterior, nuestro ordenamiento jurídico ha ido configurando un régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, dirigido a impedir o limitar
el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no observen las
condiciones establecidas para asegurar la idoneidad y probidad de quien aspira
a ingresar o está desempeñando un cargo público. De la misma manera, la
regulación de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, persigue
evitar cualquier tipo de injerencia indebida en la gestión de los asuntos
públicos al limitar el ejercicio de ciertas  actividades por los
servidores públicos durante y aún después de la dejación de sus
correspondientes cargos. (v) Específicamente, sobre la posibilidad que tiene el
legislador para definir el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones, la Corte ha señalado, en pronunciamientos de diverso orden, que
éste goza de un amplio margen de configuración. (vi) A pesar de lo anterior, el
ejercicio de esta potestad legislativa se encuentra atada a límites ciertos y
determinados: de un lado, aquellos fijados de manera explícita por la
Carta Política en clave de valores, principios y derechos, y en particular,
los establecidos en los artículos 13, 25, 26 y 40-7. De otro lado, la
Corte ha indicado que el Legislador al momento de establecer
prohibiciones y determinar causales de inhabilidad e incompatibilidad  o
incluso para regular su alcance no puede desconocer los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad. En particular, sobre este último aspecto la
Corte ha indicado que la razonabilidad y la proporcionalidad tienen como punto
de referencia la prevalencia de los principios que rigen la función pública
(art. 209 CP). En este orden de ideas, de acuerdo con los lineamientos
definidos por la jurisprudencia, la valoración constitucional de toda
prohibición, inhabilidad o incompatibilidad tendrá como presupuesto la
realización material de los principios de transparencia, moralidad, igualdad,
eficacia y eficiencia a la función pública.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Fundamento de aplicación
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Derechos, deberes, prohibiciones,
incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses de
servidor público
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional/COSA JUZGADA MATERIAL-Definición/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Definición/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO LATO O AMPLIO-Definición/COSA
JUZGADA FORMAL-Definición
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER
FUNCIONES PUBLICAS-Análisis de proporcionalidad
RESTRICCIONES
DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD EN CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
Una disposición
que comporte la restricción de derechos fundamentales, no sólo debe estar
orientada a lograr una finalidad legítima y resultar útil y necesaria para
alcanzarla. Adicionalmente, para que se ajuste a la
Constitución, se requiere que sea ponderada o estrictamente proporcional. Este
paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una
perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es
equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se
produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio
constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es
desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.
RESTRICCION A EX EMPLEADOS PUBLICOS PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Ampliación
de plazo/RESTRICCION A EX EMPLEADOS PUBLICOS PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Finalidad
DERECHO A EJERCER PROFESION U OFICIO-Restricciones
EX FUNCIONARIO PUBLICO-Restricciones
para contratar con el Estado en asuntos relacionados con funciones propias del
cargo
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES.
INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES-Alcance
PROHIBICION PARA EX SERVIDORES PUBLICOS DURANTE DOS AÑOS DESPUES
DE LA DEJACION DEL CARGO-Exequibilidad condicionada de la
expresión “asuntos relacionados con las funciones propias del cargo”, contenida
en el artículo 3 de la ley 1474 de 2011
Referencia: expediente D-9087
Demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 1º del
artículo 3 y el artículo 4 de la ley 1474 de 2011.
Actor: Rodrigo Escobar Gil.
Conjuez Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos
mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
.- En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Rodrigo Escobar Gil, demandó la constitucionalidad de dos
disposiciones: de un lado, el inciso primero del artículo 3º y, de otro lado, el
artículo 4º  de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas
a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
.- En auto del catorce (14) de mayo de dos mil doce (2012), el
Magistrado sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma
parcialmente acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación
del asunto al señor Presidente de la
República y al señor Presidente del Congreso para los fines del artículo 244
de la Constitución, así como  al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia
y del Derecho, al Ministro de Trabajo y de Justicia, al Director del
Departamento Administrativo de la
Función Pública y a la Contralora General de la
República.
.- De conformidad con lo previsto en los artículos 25 y 26 del
Decreto 2067 de 1991 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados
Adriana María Guillén Arango, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Humberto Sierra
Porto, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto
Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Nilson
Pinilla Pinilla, y posteriormente, Luis Guillermo Guerrero Pérez. Aceptado el
impedimento, se procedió a sortear y designar los conjueces respectivos.
.- Integrada la Sala de Conjueces, cumplidos
los trámites constitucionales y legales, y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la
Corte a decidir.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
.- A continuación, se transcribe el texto de la disposición
acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.128 de 1 de
julio de 2011, subrayándose la parte demandada.
“LEY 1474 DE 2011
(Julio 12)
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 3o. PROHIBICIÓN PARA QUE EX
SERVIDORES PÚBLICOS GESTIONEN INTERESES PRIVADOS. El numeral 22
del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
Prestar, a
título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia,
representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del
cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después
de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en
la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia,
representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección,
vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que
se haya estado vinculado.
Esta prohibición
será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el
servidor conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por
asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos
de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el
ejercicio de sus funciones y de los cuales existe <sic> sujetos
claramente determinados.
ARTÍCULO
4o. INHABILIDAD PARA QUE EX EMPLEADOS PÚBLICOS CONTRATEN CON EL ESTADO. Adiciónase
un literal f) al numeral 2 del artículo 8º de la
Ley 80 de 1993, el cual quedará así:
Directa o
indirectamente las personas que hayan ejercido cargos en el nivel directivo en
entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén
vinculados a cualquier título, durante los dos (2) años siguientes
al retiro del
ejercicio del cargo público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación
con el sector al cual prestaron sus servicios.
Esta
incompatibilidad también operará para las personas que se encuentren dentro del
primer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o primero civil del ex
empleado público. (…)”
III. CONTENIDO DE LA DEMANDA
.- Para el actor, el aparte demandado del artículo 3º de la
Ley 1474 de 2011, viola los artículos 13, 25 y 26 de la
Constitución, en tanto que el artículo 4º infringe el artículo 14
constitucional. Sus razones se resumen a continuación respecto de cada una de
las normas cuestionadas:
1. De la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley
1474 de 2011, que modifica el numeral 22 de la ley 734 de 2002.
.- Antes de presentar los cargos que estructuran la acusación
formulada contra el inciso primero del artículo 3 de la ley 1474 de 2011, el
demandante precisa el contenido del enunciado acusado. A su juicio, el aparte
demandado contiene una prohibición para que ex servidores públicos gestionen
intereses privados durante dos años después de la dejación del cargo en dos
supuestos normativos prohibitivos: (i)asesorar, representar o asistir, a
título personal o por interpuesta persona, en asuntos relacionados con las
funciones propias del cargo, respecto del organismo, entidad o corporación en
la cual prestó sus servicios y (ii)la prestación de iguales servicios a
aquellas personas jurídicas o naturales sujetas a la inspección, vigilancia,
control o regulación del organismo, entidad o corporación con el que hubiera
estado vinculado.
.- De acuerdo con el actor, respecto de esta primera disposición
acusada no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por dos
razones: Primera. Manifiesta que si bien en la sentencia C-893 de 2003 la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la
Ley 734 de 2002, la norma hoy acusada al extender el plazo de la prohibición, de
uno a dos años, es una norma diferente a la disposición estudiada en aquella
ocasión por la Corte. Segunda. Agrega que tampoco puede hablarse de la
existencia de cosa juzgada puesto que en esta demanda se exponen cargos
diferentes a los analizados en dicha oportunidad por esta Corporación.
.- Hechas las anteriores precisiones, el actor expone los cargos
de la acusación contra el primer inciso del artículo 3 de la ley 1474 de 2011,
así:
a)    Violación del artículo 25 de la
Constitución Política:
.- A juicio del actor, la primera prohibición no cumple los
requisitos de necesidad e idoneidad. En primer lugar, la disposición pues no
resulta necesaria ante la existencia de diferentes disposiciones vigentes que
de ser aplicadas, sin restringir el derecho al trabajo,  cumplirían el mismo
fin,  tal es el caso de lo dispuesto en los artículos 6 de la
Constitución, 34 de la Ley 734 de 2002, 205A, 258, 409 y 41, 411A, 412, 431 y
432 del Código Penal, Art. 30 del Código Contencioso Administrativo y Art. 150
del Código de Procedimiento Civil.
.- En segundo lugar, la primera prohibición, además, resulta
desproporcionada, excesiva e irrazonable y desconoce los límites (no afectación
de derechos)  señalados por la jurisprudencia constitucional en materia de
inhabilidad y prohibiciones porque (i) no se limita a asuntos que
conoció en ejercicio de sus funciones, sino que se extiende a “asuntos relacionados
con las funciones propias del cargo, frente a la entidad respectiva”, término
de suyo indeterminado;(ii )deja de lado el hecho de que en la estructura
del Estado es común que las entidades y cargos son de gran amplitud y se
encuentran relacionados con varios temas, lo cual implica que se excluye
cualquier tipo de actuación por indirecta que sea la relación con las funciones
del cargo desempeñado; (iii) la
Prohibición por el término de dos ( 2)  años resulta irrazonable si se toma en
cuenta que la norma anterior establecía un (1) año y no es de recibo como
justificación del cambio el incremento o no disminución de las tasas de
corrupción en el país máxime si no se ponderó con las dificultades para
conseguir empleo; (iv) la sentencia C-194 de 1995 constituye un
precedente relevante pues estableció que la prohibición a los ex servidores
públicos de ejercer actividades no puede ser absoluta y “no puede hacerse
sin distinciones que la tornen razonable y proporcionada”; (v)impide
que la persona se desempeñe en las áreas de su conocimiento y experiencia adquiridos
en su paso por el servicio público por un término prolongado que afecta su
dignidad y el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil violando los
principios previstos en el artículo 53 de la
Carta y que el legislador  laboral debe respetar, según lo estableció la
Corte en la Sentencia C-093 de 2001.
.- La segunda prohibición es igualmente desproporcionada e
irrazonable y afecta el núcleo esencial del derecho al trabajo,  por cuanto
impide que el ex funcionario público tenga cualquier tipo de relación con  las
personas que estuvieron sujetas a la inspección, vigilancia, control o
regulación por parte de  entidad pública a la que prestó sus servicios, lo cual
reviste tal grado de indeterminación y amplitud que impide relacionarse con
cualquier agente de los sectores comercial e industrial o “simplemente el
societario in genere”. Para tal efecto el demandante desarrolla y
diferencia los conceptos de regulación, inspección, vigilancia y control. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional subraya que la regulación y la
supervisión estatal tienen fines y contenidos diversos.
.- Este marco general le sirve al demandante para señalar que la
prohibición demandada tampoco respeta los criterios de necesidad, idoneidad,
proporcionalidad y razonabilidad y ello es así porque (i) el ordenamiento
jurídico contempla diferentes mecanismos para obtener los fines que busca la
norma que no restringen derechos fundamentales; (ii) por sí misma no constituye
una fuente directa ni indirecta de actos contra la moral pública o contra la
legalidad; (iii) la finalidad de impedir al ex funcionario el aprovechamiento
indebido de su capacidad de influencia en la entidad o sector en que trabajó a
favor de la empresa a la que presta ahora sus servicios, “sólo sería
factible y de manera bastante discutible, en relación con las funciones de
supervisión y no con las de regulación”, pues la regulación al recaer sobre
sectores económicos completos hace que el funcionario no pueda ejercer en
dirección a  la oportunidad de su vinculación laboral futura;  (iv) el ex
funcionario no podrá ejercer el derecho al trabajo frente a “todas” las
personas que estuvieron sujetos a la regulación, inspección, vigilancia y
control, lo cual significa que se le impide el ejercicio del derecho en
sectores completos de la economía.  Las regulaciones en particular tienen un
radio de acción más amplio que cubre todo un sector o subsector y (v) la norma
impide a los funciones de las entidades de regulación o supervisión sobre algún
sector de la economía que trabajen durante un tiempo prolongado en cualquiera
de las empresas que hace parte de dicho sector, lo cual implica una restricción
injustificada e irrazonable del ejercicio del derecho al trabajo con grave
afectación para la atención de sus necesidades básicas.
b)    Violación del artículo 26 de la
Constitución Política
.- La primera prohibición limita el ejercicio de la profesión u
oficio de los servidores públicos por el término de dos años a partir del
retiro del cargo, por cuanto (i) el ejercicio de una profesión concreta
únicamente puede adelantarse ante ciertas entidades; (ii) si bien la
prohibición no es absoluta en la práctica implica que  el ex funcionario no
puede competir en el mercado laboral en los temas de su especialidad y que
deben necesariamente ser ejercidos ante la entidad en que trabajó; (iii)
resulta contradictorio que en defensa del interés general se exija en la
práctica un  mayor nivel de especialidad en las profesiones y al propio tiempo
se castigue la especialidad al restringir, sin hacer distinciones, el ejercicio
del derecho al trabajo y  (iv) se compele al trabajador a laborar  en
actividades distintas a las de su conocimiento, especialidad y experiencia, lo
cual resulta poco razonable y desproporcionado.
.- La segunda prohibición igualmente viola el derecho a escoger
profesión u oficio porque (i) las funciones de regulación y supervisión se
ejercen frente a sectores completos de la economía y, en consecuencia, la
imposibilidad de aplicar los conocimientos propios de la profesión que se ha
escogido resulta aún mayor; (ii) implica la imposibilidad de que los ex
funcionarios se puedan emplear en un amplio rango de sectores de la economía;
(iii) no incentiva el Estado a los  nuevos profesionales para el servicio
público y (iv) impide el desplazamiento del personal del sector público, por la
falta de claridad en la norma y por la amplitud de la prohibición que afectaría
las oportunidades para acceder al trabajo.
c)     Violación del artículo 13 de la
Constitución Política
.- La primera prohibición viola el principio de igualdad, por
cuanto sin razones objetivas discrimina a los ex servidores públicos para
prestar asesoría, asistencia o representación en “asuntos que no conoció
pero que están relacionados con las funciones que ocupaba en la entidad para la
cual laboraba”. La norma deja en desventaja  a estos ex funcionarios por
dos años respecto de otras personas que en el mercado laboral presten esos
mismos servicios en temas relacionados con las funciones que aquellos cumplían.
.- El legislador impuso una misma consecuencia jurídica frente a
supuestos de hecho diferenciables sin tomar en cuenta sus características
específicas.
.- En concreto, el demandante plantea que la prohibición  contiene
una desigualdad entre los funcionarios de la rama ejecutiva y los de la rama
judicial por cuanto estos últimos sólo estarían inhabilitados ante el despacho
judicial en que trabajaron, mientras que los otros lo estarían ante la entidad
respectiva.
.- La segunda prohibición  viola la igualdad porque desconoce los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad en la medida que equipara
indebidamente la función de regulación con las funciones de supervisión
(inspección, vigilancia y control; genera una carga desproporcionada por la
falta de claridad jurídicas en los conceptos de inspección, vigilancia y
control y porque impone efectos de diversa severidad a distintos servidores,
sin justificación alguna.
2.- Inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley 1474 de 2001,
que adiciona un literal f) al numeral 2 del artículo 8 de la
Ley 80 de 1993.
.- En criterio del demandante la norma cuestionada viola el
artículo 14 de la
Constitución Política que consagra el derecho a la personalidad jurídica, pues
al consagrar una inhabilidad  para (i) los ex funcionarios públicos, (ii) las
sociedades en las que estén vinculados a cualquier título y (iii) sus parientes,
de contratar con la entidad estatal a la que estuvo vinculado como directivo,
establece una restricción inconstitucional a la personalidad jurídica en el
ámbito contractual.
.- En los términos del actor, la restricción no supera el test de
proporcionalidad toda vez que (i) la medida  no es idónea para obtener la
finalidad que se propuso el legislador; (ii) en el ordenamiento jurídico  hay
otros mecanismos para  lograr el mismo objetivo y que no implican la
restricción de derechos fundamentales y (iii) la medida no es proporcional en
tanto la restricción del derecho fundamental implicado resulta excesiva frente
a la realización de los logros o beneficios obtenidos.
.- La inhabilidad no es idónea pues no está dirigida a los
familiares de quienes tienen poder de decisión, sino a quienes ya no se
encuentran en la entidad y por lo tanto no tienen injerencia. Manifiesta el
actor que si la inhabilidad se considera idónea existen otros mecanismos
jurídicos para lograr la finalidad pretendida como se reseñó en el acápite
anterior de la demanda.
.- Aun siendo necesaria, la medida no es proporcional porque
impone una restricción al ejercicio del derecho a la personalidad jurídica como
que impide “a quien en virtud de su paso por el sector público ha obtenido
un conocimiento especializado, contratar en uno de los foros que por naturaleza
resultarían más apropiados para aplicar su conocimiento”.
.- Pero además  resulta excesivo el término de dos años de
inhabilidad, pues “es la contratación con las entidades públicas la forma en
la que gran cantidad de particulares derivan sus ingresos para su subsistencia
básica”.
.- La norma hace referencia a todo tipo de sociedades, incluidas
las anónimas, lo cual (i) podría afectar a empresas que hayan realizado ofertas
públicas de acciones a partir de las cuales servidores públicos se conviertan
en accionistas y (ii) resulta desproporcionado, pues no tiene en cuenta los
casos en los que “por tratarse de sociedades anónimas abiertas la persona
jurídica no tienen ninguna posibilidad de control o vigilancia sobre la
actividad de todos sus accionistas y puede resultar afectada por la actividad
de solo uno de ellos, sin importar el porcentaje de participación”.
.- En consecuencia el demandante solicita  a la
Corte (i) declarar la inconstitucionalidad de los apartes señalados del
artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, y de manera subsidiaria declarar la
exequibilidad condicionada de la segunda prohibición “bajo el entendido de
que sólo aplica para los eventos de supervisión permanente y subjetiva y para
las entidades reguladoras propiamente dichas que ejercen función reguladora
como función principal” y (ii) declarar la inconstitucionalidad del
artículo 4 de la Ley 1474 de 2011 y subsidiariamente  declarar que de la
aplicación de las normas queden exceptuadas las sociedades anónimas.
IV. INTERVENCIONES
.- Dentro del término constitucional establecido para intervenir
en la defensa o impugnación de las normas acusadas, fueron presentados los
siguientes escritos:
a)    Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y del
Ministerio del Trabajo
.- Por intermedio de apoderados, tanto el Ministerio de Justicia y
del Derecho  como la representación del Ministerio del Trabajo, en escritos
independientes, defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. De
acuerdo con los representantes de estas dos Carteras las normas acusadas se
encuentran ajustadas a la
Constitución en la medida en que persiguen fines constitucionalmente válidos
como la protección de la integridad y la moralidad de la función pública. Desde
ese punto de vista, en las intervenciones reconstruyen varias de las
discusiones que orientaron la motivación en el procedimiento legislativo y, con
base en ellas, sostienen que el sistema de prohibiciones contemplado en las
normas acusadas está enmarcado dentro de la libertad de configuración del
normativa del legislador. De acuerdo con ellos, las restricciones contempladas
en las disposiciones objeto de examen, en modo alguno implican una negación al
derecho al trabajo en la medida en que las prohibiciones operan, únicamente, o
bien respecto de la entidad para la cual el exservidor público prestó sus
servicios, o respecto de las empresas sobre las cuales la entidad a la cual
estuvo vinculado el ex servidor ejerce funciones de inspección, regulación,
control o vigilancia, no para el resto de alternativas de oferta laboral
posibles.
b)    Intervención de la
Contraloría General de la República.
.- Por intermedio de representante, la
Contraloría General de la República solicitó la declaratoria de exequibilidad
de las dos disposiciones acusadas. En términos generales, en la intervención se
reconoce el carácter amplio de las prohibiciones contempladas en las normas
atacadas por el actor si se compara con el régimen existente en el anterior
esquema normativo. Sin embargo, manifiesta que el régimen de prohibiciones para
exservidores contenido en las normas acusadas, se enmarca dentro de la lucha
contra la corrupción y la búsqueda de los fines esenciales del Estado. En ese
sentido, advierte que a pesar del sistema estricto y amplio contemplado en las
normas, éstas buscan materializar objetivos constitucionalmente válidos, por lo
cual deben ser declaradas constitucionales.
c)     Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública.
.- El Departamento Administrativo de la
Función Pública, a través de representante defendió la constitucionalidad de
las normas acusadas. En relación con la exequibilidad del artículo 3 de la
Ley 1474 de 2011 manifiesta que existe un pronunciamiento previo de la
Corte Constitucional en la Sentencia C-893 de 2003 donde la
Corte se manifestó sobre la exequibilidad del artículo 35 del numeral 22 de la
Ley 734 de 2002 que guarda un alto grado de identidad con la prohibición que
ahora se analiza. En esa dirección argumenta que la
Corte debe aplicar el precedente jurisprudencial respecto del análisis del
artículo 3 de la Ley 1474 de 2011.
.- Con relación al artículo 4, manifiesta que la norma se
encuentra dentro de un margen de razonabilidad dado que la prohibición aplica
únicamente para funcionarios del nivel directivo, quienes tienen poder
decisorio y en esa medida, lo que pretende la norma es que este tipo de ex
servidores tengan tratamientos privilegiados en el marco de los procesos de
contratación en relación con cargos que ocuparon en la entidad en la que se
hallaban vinculados. En ese sentido, la inhabilidad consagrada en este artículo
“tiene un claro respaldo constitucional (art. 122, 123, 124, 150-23, 150-25)
amén de que resulta proporcional y adecuada para la protección de la moralidad
pública y demás principios que orientan la función administrativa (…)”, por
lo cual solicita a la Corte que también la declare exequible.
d)
Intervención de la Universidad de los Andes:
.- Pablo Ernesto Medrano Moreno, en su condición de asesor docente
del Área de Derecho Público del Consultorio Jurídico de la
Universidad de los Andes solicitó a la
Corte lo siguiente:
.- (i) En relación con las prohibiciones contenidas en el artículo
3 de la Ley 1474 de 2011, solicita a la
Corte que se declare inhibida, dado que existe cosa juzgada constitucional, en
la medida en que la norma acusada reproduce el contenido normativo del numeral
22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, incluyendo el condicionamiento que la
Corte Constitucional dispuso para dicha norma en la sentencia C-893 de 2003.
Adicionalmente, a su juicio, el actor no demostró de manera suficiente razones
que justifiquen una readecuación de los criterios definidos por la
Corte en la sentencia precitada;
.- (ii) En relación con la prohibición contenida en el artículo 4
de la Ley 1471 de 2011 que adiciona el literal F al numeral 2 el artículo 8 de la
Ley 80 de 1993, solicita que la
Corte Constitucional declare la constitucionalidad condicionada de la norma, “en
el sentido de excluir de la inhabilidad aquellos tipos societarios donde prima
el intuito pecunie, ya que por su composición no existe un control sobre los
accionistas de la sociedad”
e)
Intervención de Andrés Felipe Padilla Isaza
.- El interviniente coadyuva la petición de la demanda y su
argumentación. Agrega que al analizar el origen de la norma y las razones que
provocaron su expedición se advierte que la norma contienen una prohibición
fundada en una especie de presunción de la mala fe del ex servidor público, lo
que implica adicionalmente una violación directa al contenido del artículo 83
Superior. Manifiesta que de mantenerse la constitucionalidad de la norma
acusada, se generaría una “desmotivación efectiva de ingreso a ‘lo público’
para los miembros del sector privado, dadas las consecuencias de su eventual
posterior retiro”
f)      Otras intervenciones.
.- De acuerdo con constancia secretarial, vencido el término de
fijación en lista, se recibieron en la
Secretaría de la Corte Constitucional dos escritos de intervención. El primero
de ellos presentado por el Manuel Alberto Restrepo Medina, en nombre de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, en el cual solicita la inexequibilidad de los
artículos acusados, al considerar que las prohibiciones e inhabilidades
consagradas en ellos consagradas no superan el test de proporcionalidad. El
segundo, suscrito por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la
Universidad Externado de Colombia en el que se solicita  (i) la declaratoria
inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 3 , por que la medida no
resulta ni idónea ni necesaria al fin propuesto y (ii)  la exequibilidad del
artículo 4 de la Ley 1474 de 2011.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
.- Por medio del concepto número 5394 del 26
de junio de dos mil doce 2012, el Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte Constitucional, declarar la exequibilidad de las
normas acusadas. En relación con el inciso primero del artículo 3 de la
Ley 1474 de 2011 afirma que operó el fenómeno de la cosa juzgada, como
resultado del pronunciamiento de la
Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2003. En relación con la
prohibición contenida en el artículo 4 de la
Ley 1474 de 2011 manifiesta que se enmarca dentro de una garantía razonable
para asegurar los principios constitucionales de imparcialidad y de
transparencia en la contratación estatal dada la capacidad que tienen los
servidores públicos del nivel directivo, incluso una vez dejado su cargo, para
incidir en determinados sectores y decisiones de la entidad en la cual
prestaron sus servicios.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
.- La Corte es competente para conocer de la demanda de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, pues se acusan parcialmente artículos contenidos en una ley de la
República.
2. Problema jurídico
.- Dado el contenido de las acusaciones formuladas en la demanda y
los diferentes argumentos planteados por los intervinientes, en este caso, el
análisis de constitucionalidad se centra en determinar si las disposiciones
cuestionadas establecen prohibiciones que, a la luz de nuestro régimen
constitucional, constituyen un exceso en la libertad de configuración del
legislador dentro su facultad de establecer medidas encaminadas a garantizar el
correcto y transparente ejercicio de la administración pública.
.- En concreto, para la Corte es necesario determinar si las
prohibiciones contenidas en las normas acusadas por el actor configuran
restricciones irrazonables o desproporcionadas a las garantías iusfundamentales
invocadas por el actor como vulneradas.
.- Ahora bien, teniendo en cuenta que el alcance de cada una de
las normas demandadas es diferente, al igual que el contenido de los cargos
expuestos en contra de ellas, metodológicamente, la
Corte ha distribuido la parte considerativa en tres partes: en la primera,
reconstruirá las reglas definidas por la jurisprudencia de la
Corporación relacionadas con los límites a la libertad de
configuración legislativa en el tema de las inhabilidades e incompatibilidades
y prohibiciones en el ejercicio de funciones públicas. En la segunda parte,
abordará el análisis de constitucionalidad del inciso primero del artículo 3 de
la ley 1474 de 2011. Este segundo apartado, a su vez, está distribuido en dos
acápites: en el primero, se estudiará la eventual existencia del fenómeno de la
cosa juzgada constitucional y, en el segundo, la
Corte analizará el contenido sustancial de la acusación formulada por el actor
en contra del artículo 3 de la ley 1474 de 2011. La tercera parte, está
destinada al estudio de los cargos formulados en contradel
artículo 4 de la ley 1474 de 2011. Luego de lo anterior, la
Corte adoptará las decisiones correspondientes.
3.- Límites a la libertad de configuración
legislativa en inhabilidades,  incompatibilidades y prohibiciones en el
ejercicio de funciones publicas.Reiteración de
jurisprudencia.
.- La Corte Constitucional ha señalado sistemáticamente que el
artículo 123 de la Carta Política prescribe que los servidores públicos están
al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento[1].En
esa dirección, el numeral 23 del artículo 150establece que el legislador
expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos.
.- De acuerdo con las normas citadas, es competencia del
legisladorregular la función pública y establecer los requisitos, exigencias,
condiciones o calidades que deben reunir las personas que aspiran a ejercerla,
así como el régimen disciplinario y el de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones  a que ellas están sujetas.
.- El ejercicio de esta potestad del legislador tiene como misión proteger el
interés general, garantizar el cumplimiento de la función administrativa en los
términos del artículo 209 Superior, y buscar el aseguramiento de los fines
esenciales del Estado, establecidos en el artículo 2 de las Constitución. En
concreto, el artículo 209 precitado establece una serie de principios que
irradian el ejercicio de la función administrativa: los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad.
.- Con el fin de asegurar el cumplimiento de estos principios, el
Constituyente permitió que el legislador definiera estrictas reglas de conducta
dirigidas a garantizar la moralidad pública y el ejercicio de las funciones
atribuidas a los servidores públicos, bajo el parámetro de la defensa del
interés general y el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 122, 124
a 129 C.P.).
.- En concordancia con lo anterior, nuestro ordenamiento jurídico
ha ido configurando un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones,
dirigido a impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los
ciudadanos que no observen las condiciones establecidas para asegurar la
idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar o está desempeñando un cargo
público. De la misma manera, la regulación de inhabilidades, incompatibilidades
y prohibiciones, persigue evitar cualquier tipo de injerencia indebida en la
gestión de los asuntos públicos al limitar el ejercicio de ciertas
actividades por los servidores públicos durante y aún después de la dejación de
sus correspondientes cargos.
.- Específicamente, sobre la posibilidad que tiene el legislador
para definir el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, la
Corte ha señalado, en pronunciamientos de diverso orden, que éste goza de un
amplio margen de configuración.
.- A pesar de lo anterior, el ejercicio de esta potestad
legislativa se encuentra atada a límites ciertos y determinados: de un lado,
aquellos fijados de manera explícita por la
Carta Política en clave de valores, principios y derechos, y en particular,
los establecidos en los artículos 13, 25, 26 y 40-7. De otro lado, la
Corte ha indicado que el Legislador al momento de establecer prohibiciones y
determinar causales de inhabilidad e incompatibilidad  o incluso para
regular su alcance no puede desconocer los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[2].
En particular, sobre este último aspecto la
Corte ha indicado que la razonabilidad y la proporcionalidad tienen como punto
de referencia la prevalencia de los principios que rigen la función pública
(art. 209 CP). En este orden de ideas, de acuerdo con los lineamientos
definidos por la jurisprudencia, la valoración constitucional de toda
prohibición, inhabilidad o incompatibilidad tendrá como presupuesto la
realización material de los principios de transparencia, moralidad, igualdad,
eficacia y eficiencia a la función pública[3].
A
partir de estos criterios, la Corte procede a examinar las acusaciones objeto
de este proceso;
3. De la inconstitucionalidad parcial del artículo 3 de la ley
1474 de 2011, que modifica el numeral 22 de la ley 734 de 2002.
a) De la cosa juzgada constitucional en este asunto.
.- Revisado el contenido normativo del artículo 3 de la ley 1474
de 2011, es necesario advertir, en primer lugar, que la norma contempla tres
(3) prohibiciones que merecen ser diferenciadas, así:
Prohibición 1
Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios
de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las
funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término
de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del organismo,
entidad o corporación en la cual prestó sus servicios,
Prohibición 2
Prestar servicios de asistencia, representación o asesoría a
quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación
de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado
[hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, en
asuntos relacionados con las funciones propias del cargo].
Prohibición 3
Prestar servicios de asistencia, representación o asesoría a
quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación
de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado “respecto
de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de
sus funciones”.
.- Varios de los intervinientes manifestaron que respecto de las prohibiciones
contenidas en el artículo 3 de la ley 1472 de 2011
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional debido a que la
Sentencia C-893 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) la
Corte se manifestó sobre la exequibilidad del artículo 35 del numeral 22 de la
Ley 734 de 2002, que guarda un alto grado de identidad con la proposición
normativa contenida en la disposición acusada.
.- Con el fin de analizar esta situación se hace necesario
reconstruir brevemente el contenido de la
Sentencia C-893 de 2003. En esa oportunidad, la
Corte tuvo que pronunciarse en relación con una demanda que cuestionaba la
constitucionalidad del numeral 22 del artículo 35 de la ley 734 de 2002 “por medio de
la cual se expide el Código Disciplinario Único” que establecía lo
siguiente:
“LEY 734 DE 2002(MAYO 5)
por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
TITULO IV
DERECHOS, DEBERES,
PROHIBICIONES,
INCOMPATIBILIDADES,
IMPEDIMENTOS, INHABILIDADES
Y CONFLICTO DE INTERESES DEL
SERVIDOR PÚBLICO
CAPITULO TERCERO
Prohibiciones
“Artículo 35. Prohibiciones. A
todo servidor público le está prohibido:
(....)
“22. Prestar, a título particular, servicios de asistencia,
representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del
cargo, hasta por un término de un año después de la dejación del cargo o
permitir que ello ocurra”.
.-La Corte concluyó que era “EXEQUIBLE el numeral 22
del artículo 35 de la ley 734 de 2002 en el entendido que la prohibición
establecida en este numeral será indefinida en el tiempo respecto de los
asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus
funciones; y que será de un (1) año en los demás casos, con respecto del
organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la
prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes
estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la
entidad, corporación u organismo al que se haya estado vinculado”.
.- Es decir, la Corte precisó la existencia de tres (3)
prohibiciones. La primera, aquella contenida en la norma que fue acusada
transcrita anteriormente. La segunda, indefinida en el tiempo en relación con
los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus
funciones. Y la tercera, de un (1) año con respecto del organismo,
entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de
servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos
a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u
organismo al que se haya estado vinculado.
.- En términos generales, la
Corte concluyó que la validez constitucional de estas dos prohibiciones tenía
origen en la necesidad de que el legislador asegure que no se presenten
lesiones a los principios de moralidad, la convivencia pacífica, la igualdad
y la transparencia en la función administrativa y de esta manera, “garantizar
el interés general frente a los intereses de los particulares, en relación con
quienes están o han estado al servicio del Estado”.
.- Al confrontar las reglas que se desprenden del artículo 35 de
la ley 734 de 2002 y los condicionamientos hechos en la sentencia C-893 de
2003respecto del contenido del artículo 3 de la
Ley 1474 de 2011 se advierten varias cuestiones:
Artículo 35 de la Ley 734 de 2002 + sentencia C-893 de 2003
Art. 3 de la Ley 1474 de 2011
P1
Prestar, a título particular, servicios de asistencia,
representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias
del cargo, hasta por un término de un año después de la dejación del cargo o
permitir que ello ocurra
Prestar, a título personal o por interpuesta persona,
servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados
con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por
el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto
del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios.
P2
[La prohibición] será de un (1) año en los demás casos,
con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus
servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o
asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o
regulación de la entidad, corporación u organismo al que se haya estado
vinculado
Prestar servicios de asistencia, representación o asesoría a
quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación
de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado
[hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, en
asuntos relacionados con las funciones propias del cargo].
P3
“la
prohibición (…) [de
prestar servicios de asistencia, representación o asesoría] será
indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el
servidor conoció en ejercicio de sus funciones”
Prestar servicios de asistencia, representación o asesoría a
quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación
de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado “respecto
de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de
sus funciones”.
.- En primer lugar, se puede observar que, en términos generales,
lo que hizo el legislador al diseñar el artículo 3 de la
Ley 1474 de 2011 fue recoger los lineamientos definidos por la
Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2003. Sin embargo, existen
variaciones en los enunciados normativos dirigidos a establecer un régimen de
prohibiciones más estricto que el anterior al definir para el caso de las
prohibiciones P1 y P2 un término de dos (2) años y no uno (1) como estaba
prescrito en la anterior legislación.
.-  Así las cosas, corresponde a esta Sala Plena determinar si
ante la situación descrita en el párrafo anterior se presenta el fenómeno de la
cosa juzgada.
.- De acuerdo a lo establecido en el artículo el artículo 243 de la
Constitución Política, a los fallos que la
Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional se les
reconoce fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales
tomadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la
integridad y la supremacía de la
Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante.[4]
.- En ese sentido, la cosa juzgada
constitucional, además de proteger la supremacía normativa de la
Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, ya que
por medio de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control
constitucional sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente.
.- Como ha indicado la jurisprudencia de esta Corte,
la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos de
inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades
-incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al
continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición
jurídica en sí misma considerada”[5].
No obstante, es la misma Corte quien determina  los efectos de sus fallos[6], en
razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la
Carta.
.- El alcance de la cosa juzgada constitucional ha
sido desarrollado de manera amplía en la jurisprudencia, a través de la
definición de categorías independientes con diferencias claras. De esta forma,
se han establecido diferencias conceptuales y prácticas entre lo que se
entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa juzgada relativa, y
entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. Para los
efectos del análisis que le corresponde adelantar a la
Corte en este caso, la Sala se referirá a la última distinción, esto es, a la
diferencia existente entre cosa juzgada forma y cosa juzgada material.
.- La Corte ha establecido que puede declararse la
existencia de cosa juzgada formal, en aquellos casos donde existe un
pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que
es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional[7],
en tanto se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a
pesar de haberse atacado por medio de una demanda, la constitucionalidad de una
norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo[8]
resulta ser idéntico al de otra(s) disposición(es) que ya fue(ron) objeto del
análisis de constitucionalidad.[9]
En este contexto, ha dicho la doctrina constitucional que la cosa juzgada
material se predica de la similitud en los contenidos normativos de distintas
disposiciones jurídicas, aunque ello no significa que exista semejanza o
coincidencia entre el problema jurídico propuesto y el que fue objeto de
pronunciamiento en la decisión precedente[10].
Particularmente, en relación a la
existencia de cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido la
ocurrencia de dos eventos[11]:
(i) La cosa juzgada
material en sentido estricto, que se presenta cuando concurren
los siguientes elementos:
“1. Que
un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible.
2. Que
la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del
ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido
material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible.
Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los
artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada,
de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el
mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción, y, por
el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un
significado normativo distinto, se entiende que no se realizó una reproducción.
3. Que
el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la
“reproducción” haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo
cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber
reposado en un vicio de forma.
4. Que
subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las
razones de fondo en el juicio previo de la
Corte en el cual se declaró la inexequibilidad.”[12]
En
consecuencia, cuando se presentan estos cuatro elementos, la norma reproducida,
también debe ser declarada inexequible por la violación del mandato dispuesto
en el artículo 243 de la
Constitución Política, pues éste limita la competencia del legislador para
expedir la norma ya declarada contraria a la
Carta Fundamental.
(ii) La
cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando
existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma
demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello
sucede, ha indicado la jurisprudencia[13]
no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior, pero en cambio, sí se le exige a ésta justificar las razones por las
cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente específico
aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los
términos que ha señalado la jurisprudencia:
“Una
vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si en el nuevo
contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos
distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al
anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la
Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia
o cambiarla”[14]
En
este sentido, el fallo anterior implica un precedente frente al cual la
Corte Constitucional tiene varias opciones[15]. La primera,
es respetar el precedente, garantizando la preservación de la consistencia
judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica, del
principio de la confianza legítima y de otros valores, principios o derechos
protegidos por la Constitución y ampliamente desarrollados por la
jurisprudencia de esta Corte[16].
Cuando la Corte opta por esta alternativa, decide seguir la ratio decidendi
anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse  a lo resuelto
y, además, declarar exequible la norma demandada[17].
Otra alternativa, es que la Corte llegue a la misma conclusión de su fallo
anterior pero por razones adicionales o diversas.
La segunda posibilidad que tiene la
Corte, es apartarse del precedente, asumiendo la carga argumentativa que la
obliga a justificar por medio de “razones poderosas” que respondan a los
criterios que también ha señalado la Corte en su jurisprudencia, que el cambio
se hace para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales
errores[18].
Ha dicho esta Corporación que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo
de exequibilidad son específicos[19]
y se enmarcan dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales que garantiza
la interpretación de la Constitución como un texto viviente[20].
.-  En este caso, la Sala encuentra que las dos prohibiciones
contenidas en el inciso acusado por el actor del artículo 3 de la ley 1474 de
2011 fueron objeto de un pronunciamiento previo por parte de la
Corte, que declaró su exequibilidad. No obstante, para la
Sala es importante indicar que el pronunciamiento hecho en la sentencia C-893
de 2003 se hizo en relación con el contenido material de las prohibiciones bajo
el entendido de que su duración era de un (1) año. Con la norma acusada, el
legislador extendió el plazo a dos (2) años, por lo tanto, en relación con este
último aspecto, estamos en presencia de un supuesto normativo de análisis
diferente.
.- Así las cosas, de acuerdo con las precisiones conceptuales
hechas en relación con las categorías constitucionales de la cosa juzgada, a
juicio de esta Sala Plena, frente al inciso acusado del artículo 3 de la ley
1474 de 2011, se configura la cosa juzgada material en sentido lato o amplio,
pero únicamente en relación con el contenido de las prohibiciones, más no en lo
relacionado con el nuevo margen de duración definido en la norma objeto de
estudio, esto es, el plazo de dos (2) años.
b) Análisis de la proporcionalidad de la restricción contenida en
la norma acusada.
.- Como se destacó en párrafos anteriores, la
Corte Constitucional, en la sentencia C-893 de 2003 al examinar la
exequibilidad del artículo 35 del numeral 22 de la
Ley 734 de 2002, que guarda un alto grado de identidad con la proposición
normativa contenida en la disposición acusada, se pronunció sobre la
justificación constitucional de las prohibiciones contenidas en el inciso
acusado. Sobre la justificación dada en ese entonces por la
Corte, la Sala no encuentra razones que motiven la necesidad de apartarse del
precedente fijado por la
Corporación. Por el contrario, advierte la preocupación del Legislador por
sistematizar en un texto legal los criterios que la misma Corte definió sobre
el tema, tendencia que responde  a una continuidad histórica orientada a
establecer mecanismos preventivos contra la corrupción, entre los cuales
tienen  importancia señalada aquellos que restringen y limitan  la injerencia
de los ex servidores en los asuntos que debe resolver la administración
pública. Estos mecanismos ya habían sido previstos en el artículo 8 de la ley
80 de 1993, en el artículo 35, numeral 22 de la
Ley 734 de 2002  (Código Único Disciplinario),  y ahora en la  ley 1474 de
2011.
.- Sin embargo, el legislador optó, al momento de redefinir el
régimen disciplinario, por contemplar un plazo más extenso en las prohibiciones
consagradas en el inciso acusado. En concreto, la primera y segunda
prohibiciones, pasaron de un (1) año a dos (2) años de duración. En esos
términos, le corresponde a la Corte, en esta oportunidad, valorar si esta
extensión en el tiempo configura un exceso en la libertad de configuración del
legislador en la medida que, de acuerdo con el actor, tal determinación
restringe de manera desproporcionada, el disfrute de garantías fundamentales
como el derecho al trabajo (art. 25), la libertad de escoger y ejercer
profesión u oficio (art. 26) y el derecho a la igualdad (art. 13).
.- Para la Corte,  resulta evidente  que  las prohibiciones
contenidas en la norma acusada consagran una restricción que establece una
serie de limitaciones fácticas en el ejercicio de los derechos invocados por el
actor, especialmente en relación con el derecho al trabajo. No obstante, esta
Corporación encuentra que dicha restricción, si bien establece un régimen más
estricto que el anterior, se enmarca dentro del grado de libertad de
configuración que la Corte ha deferido al legislador en materia de
prohibiciones e inhabilidades de los ex empleados del Estado y no tienen la
envergadura para ser consideradas como manifiestamente  desproporcionadas o
irrazonables en los términos que a continuación se describirán.
.- Desde sus primeros fallos la
Corte ha sostenido lo siguiente:
“Una disposición que comporte
la restricción de derechos fundamentales, no sólo debe estar orientada a lograr
una finalidad legítima y resultar útil y necesaria para alcanzarla.
Adicionalmente, para que se ajuste a la
Constitución, se requiere que sea ponderada o estrictamente proporcional. Este
paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una
perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es
equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se
produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio
constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es
desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.”[21]
.- Para la Corte, la proposición normativa contenida en la
disposición acusada establece lo siguiente: los exservidores públicos, no
podrán,(i) por el término de dos años después de la dejación del cargo, (ii) en
asuntos relacionados con el ejercicio de cargo, prestar,
a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia,
representación (…), con respecto del organismo, entidad o corporación en la
cual prestó sus servicios(P1); ni tampoco prestar
servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos
a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u
organismos al que se haya estado vinculado(P2)
.- En relación con la finalidad, la utilidad y la necesidad de las
medidas objeto de análisis ya se pronunció la
Corte en la citada sentencia C-893 de 2003.
Pero, ahora, corresponde revisar si la definición de un plazo de
dos años comporta, desde una perspectiva constitucional, una restricción
razonable respecto de los beneficios que estas medidas prohibitivas buscan. En
términos de la propia Corte, si el daño que eventualmente se produce  sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos afectados por la norma acusada, es
superior al beneficio constitucional que la norma pretende alcanzar.
El criterio que sirvió de fundamento al legislador para adoptar
una ampliación del plazo señalado no fue otro que el regarantizar con mayor énfasis
el interés general, el cumplimiento de la función administrativa y de manera
concreta los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, como lo había precisado la
Corte en la sentencia C-893 de 2003 y, en
consecuencia, en el marco de una política de Estado orientada a la lucha contra
la corrupción, era necesario   ampliar por un año más el término durante el
cual habrían de regir  las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
previstas  para los servidores públicos al dejar sus cargos y expresamente  en
las hipótesis ya señaladas.
No escapa a la consideración de la
Corte que la ampliación de este término, como se señaló,  implica un régimen más
estricto y por tanto más restrictivo para los servidores públicos en la
perspectiva de sus derechos constitucionales al trabajo, libertad de escoger
profesión, arte u oficio  y a la igualdad.  Sin embargo no es menos cierto que
la decisión adoptada dentro del margen de configuración que la jurisprudencia
ha reconocido al legislador en esta materia, no desconoce  los criterios  de
razonabilidad y proporcionalidad, si el tema se mira en el balance necesario
entre los fines legítimos propuestos y la restricción de los derechos por un
plazo de dos (2) años.
Para la Corte ninguna de las hipótesis restrictivas miradas desde
el punto de vista del plazo de dos años de duración de las prohibiciones,
incompatibilidades e  inhabilidades de los servidores públicos que han dejado
el cargo, resultan manifiestamente desproporcionadas o irrazonables, pues no
solo no implican una negación del derecho, toda vez que  la restricción no se
establece como permanente, vale decir que no afecta el núcleo esencial de los
derechos en juego, sino que no limitan la posibilidad de acceso a
otros escenarios laborales por fuera de la disposición.
En
relación con el punto concreto del examen  necesidad de la medida, vale decir
si es un mecanismo útil y que contribuye  claramente al fin constitucional
perseguido (bien jurídico), la Corte admite que la medida es debatible, dado
que, como lo plantea el demandante y algunos intervinientes,  existen en el
ordenamiento jurídico otras disposiciones que lograrían la misma finalidad, sin
afectar el derecho fundamental al trabajo y a la libertad de escoger profesión,
arte u oficio.
Lo
que la Corte debe hacer en este caso, dado el grado de libertad que se reconoce
al legislador en esta materia, es un control de excesos y, desde esa
perspectiva, lo que encuentra es que la medida sub-examine no es
manifiestamente innecesaria.
En
efecto:
El
servidor público al dejar su cargo,  en los casos puntualmente examinados, aunque
tiene limitados unos escenarios concretos y definidos para desarrollar sus
actividades laborales y sus competencias profesionales o técnicas,  de ello no
se deriva que por fuera de ellos no pueda desempeñar actividades compatibles
con su experiencia,  trayectoria e intereses. Esa  medida constitucionalmente
legítima escogida por el legislador en el marco de una política estatal en
favor de la moralidad administrativa, no cercena el ejercicio de los derechos
de los ex servidores públicos, sino que comporta una restricción tolerable y de
menor impacto frente al valor y significado del fin perseguido.
Estas
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones resultan perfectamente
compatibles con la Constitución política, pues como tuvo oportunidad de
señalarlo la Corte en la sentencia C-893 de 2003, que le sirvió de guía y
fundamento en esta oportunidad al legislador, responde a un fin
constitucionalmente legítimo como es el de abolir la práctica de indebidas
influencias en la administración pública,  favoritismos  o ventajas
inaceptables, que no se eliminarían de aceptarse que los ex servidores
públicos,  dentro de ese plazo razonable, puedan, sin límite alguno, asistir,
asesorar o representar al propio organismo, entidad o corporación a la cual
prestaron sus servicios, o gestionar ante ellas  asuntos relacionados con el
cargo que desempeñó o aún peor en relación con los asuntos concretos que el
funcionario conoció en ejercicio de sus funciones, o hacerlo a favor de
empresas, sociedades o entidades que precisamente estuvieron sujetas - de
manera concreta y específica -  a su control, vigilancia, inspección o
regulación cuando desempeñó las funciones públicas.
Se
reitera en esta oportunidad que la decisión del legislador en este punto
resulta perfectamente compatible con los principios constitucionales que
informan la función pública de los cuales surge la necesidad de establecer una
clara separación entre los intereses particulares y el ejercicio de las
funciones públicas.
De
tal suerte que las restricciones en sí mismas consideradas y la  ampliación del
término  a dos años, consultan un principio de razón suficiente y supera el
test de proporcionalidad, si se tiene en cuenta  que la restricción a los
derechos resulta menor que el beneficio constitucional que pretende la medida y
que se enmarca en la dirección de los principios esenciales de la función
pública señalados en el artículo 209 superior.
En el examen de la proporcionalidad de la
norma debe considerarse que  esas restricciones y el plazo de su vigencia, se
afianzan constitucionalmente también en los derechos que los ciudadanos  tienen
a que la función pública se cumpla en los términos que la
Carta establece, es decir a que el poder que entraña dicha función sea
reglado, limitado,  transparente, imparcial e igual para todos, principios y
fines que no se lograrían cabalmente si no se establecen las restricciones señaladas
con el contenido material y por el término previstos en las normas demandadas.
Tales supuestos no se alcanzarían en el
grado que es deseable para el correcto y transparente ejercicio de la función
pública, si se admitiera que los mecanismos previstos en la ley penal al
tipificar diversas conductas contra la administración pública, o la
determinación del catálogo de deberes de los servidores públicos previstos en
el Código Disciplinario, o las garantías de imparcialidad reguladas en el
Código Contencioso Administrativo, son suficientes. La medida examinada no es
claramente innecesaria, pues constituye una estrategia es  legítima, específica
y complementaria a las demás disposiciones del ordenamiento que se orientan a
la misma finalidad.
Por lo demás el plazo de dos años sigue
siendo razonable y proporcionado si se toma en cuenta que la finalidad
perseguida  es  precisamente la de evitar o minimizar los canales de influencia
del ex servidor con las entidades a las que estuvieron vinculados o, de otra parte,
los vínculos con los sujetos o empresas  que fueron objeto de manera concreta
del control, vigilancia, inspección o regulación  durante el ejercicio de sus
responsabilidades públicas.
Sin
embargo, precisa
la Corte que el ámbito material de las dos prohibiciones consagradas en el
inciso 1º. Del artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, se entiende a  ex servidores públicos para gestionar intereses privados durante
dos años después de la dejación del cargo en dos supuestos: (i)
asesorar, representar o asistir, a título personal o por interpuesta persona,
respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, en asuntos
relacionados con funciones propias del cargo, y (ii)
la prestación de iguales servicios a aquellas personas jurídicas o naturales
sujetas a la inspección, vigilancia, control o regulación del organismo,
entidad o corporación con el que hubiera estado vinculado.
Desde el punto de vista del contenido
literal de la norma podría admitirse que el presupuesto en asuntos
relacionados con las funciones propias del cargo, se aplicaría únicamente a
la primera prohibición.  Esta interpretación indicaría que la segunda
prohibición al no estar sujeta al mismo supuesto que la primera, consagraría
para los  ex servidores públicos que cumplieron funciones de inspección,
vigilancia, control o regulación, una restricción desproporcionada frente a sus
derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de escoger profesión, arte u
oficio, pues no podrían, durante el plazo previsto de los dos años a partir de
la dejación de su cargo, asesorar, representar o asistir a cualquier persona
natural o jurídica que pertenezca a los sectores que  comprendían sus funciones
y en cualquier tipo de asunto.  Por esta razón y en aplicación del principio de
conservación del derecho, se hace necesario expulsar del ordenamiento esa
posible interpretación inconstitucional y, en su lugar, declarar la exequibilidad
de la norma, bajo el entendido que el requisito “en asuntos relacionados con
las funciones propias del cargo”, se aplica a las dos prohibiciones allí
consagradas. Y ello precisamente en razón de  la amplitud e interminación de
los sectores que comprenden estas funciones específicas y que implicaría, como
se anotó, una restricción constitucionalmente desproporcionada frente a los
derechos fundamentales en juego.
De tal manera que las prohibiciones
previstas en la norma acusada se aplican única y exclusivamente respecto de
asuntos que tengan relación con las funciones propias del cargo que
desempeñaron y con respecto a la entidad, organismo o corporación a la que
prestaron sus servicios. Lo cual significa que los ex servidores públicos en
uno y otro caso sí podrían, asistir, representar o asesorar con respecto de las
entidades para las cuales prestaron sus servicios o a quienes estuvieron
sujetos (personas naturales o jurídicas) a su inspección, vigilancia, control o
regulación, en asuntos distintos a aquellos que se relacionen con las
específicas y concretas competencias que desempeñaron durante el tiempo de su
vinculación a la entidad respectiva y con respecto a la misma.
4.- Análisis de la constitucionalidad del artículo 4º de la ley
1474 de 2001, que adiciona un literal f) al numeral 2 del artículo 8 de la
Ley 80 de 1993.
Esta disposición normativa establece, dentro del conjunto de
inhabilidades que el legislador ha previsto para contratar con el Estado,
específicamente para(i)quienes hayan ejercicio cargos directivos en las
entidades del Estado; (ii) sus parientes dentro del primer grado de
consanguinidad, primero de afinidad o primero civil; y (iii) las sociedades en
las cuales dichos ex directivos – a sus parientes próximos -hagan parte o estén
vinculados a cualquier título a esa sociedad, cuando el objeto que desarrollen
tenga relación con el sector al cual prestaron sus servicios. La inhabilidad
rige  durante los dos años siguientes a su retiro.
El demandante plantea que esta disposición (i) viola el derecho a
la personalidad jurídica consagrado en el artículo 14 superior, pues impide a
las personas que hayan desempeñado una función pública como directivos
contratar con el Estado precisamente en las áreas que corresponden y son más
apropiados para aplicar  su conocimiento, especialidad y experiencia; (ii) la
medida no es idónea pues existen otros mecanismos menos gravosos para los
derechos fundamentales para lograr la finalidad que persigue y  está dirigida
contra quienes ya no tienen injerencia; (iii) la restricción  es  excesiva
frente a los beneficios buscados, lo mismo que el plazo previsto si se toma en
cuenta que para muchas personas la contratación pública es la fuente de su
subsistencia.
Plantea además el demandante que al no diferenciar la norma el
tipo de sociedades respecto de las cuales se aplica la inhabilidad, estarían
comprendidas también las sociedades anónimas, lo cual implica que (i) podría
afectar a empresas que hayan realizado ofertas públicas de acciones a partir de
las cuales servidores públicos se conviertan en accionistas y (ii) resulta
desproporcionado, pues no tiene en cuenta los casos en los que puede resultar
afectada por la actividad de  uno solo  de ellos, sin importar el porcentaje de
participación.
En los términos ya señalados, se reitera que el legislador goza en
esta materia de una amplia libertad de configuración para establecer un régimen
estricto de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos durante
el ejercicio de sus funciones y por un tiempo razonable a partir de su retiro,
especialmente en el ámbito de la contratación pública. En este caso las medidas
legislativas se han adoptado como parte esencial de una  política pública cuyo
fin  es la de erradicar y prevenir no solo posibles actos  corrupción, sino la
de proscribir ventajas y privilegios que entrañan grave desconocimiento de los
fines del estado, de  los principios de la función pública y de los derechos de
los ciudadanos en materia de contratación estatal. Política pública que, como
ya se anotó, responde a una continuidad histórica, desde su consagración en el
artículo 8 de la ley 80 de 1993 y que se ha ordenado a establecer rigurosos
mecanismos de prevención de prácticas indeseables en la contratación pública.
Por ello resulta constitucionalmente admisible  establecer una inhabilidad para
contratar con el Estado a  los ex servidores públicos que ejercieron funciones
directivas y a las sociedades en que en estos o sus parientes hagan parte y la
entidad del estado a la cual estuvo vinculado como directivo.
No puede perderse de vista que la norma acusada establece la
inhabilidad para contratar,  directa o indirectamente, a quienes  hayan ejercido
cargos en el nivel directivo en entidades del Estado, o sus parientes,  y las
sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier
título. Es claro que la norma  señala que la inhabilidad se aplica  en relación
con aquellos servidores públicos que  desempeñaron funciones de dirección para
evitar  que puedan utilizarlos vínculos, influencia y ascendencia que estos ex
directivos – o sus familiares cercanos - puedan tener con la entidad y sus
funcionarios encargados de los procesos de selección,  precisamente por el rol
de jerarquía y mando que ejerció, con lo cual se trata de poner a salvo los
principios constitucionales de la administración pública ya referidos.
Sin embargo, como lo plantea el demandante y algunos
intervinientes, tratándose de sociedades anónimas por acciones, dadas sus
características esenciales, la restricción no podría aplicarse, pues en estos
casos no existe posibilidad  de control sobre los accionistas que puedan
acceder a la compra de acciones, y que lo  pueden hacer con plena libertad,
incluso en el mercado bursátil abierto, en razón de la capacidad económica y
voluntad del inversionista y no por sus condiciones personales y de manera
particular por  su condición de ex servidor público. Esta circunstancia de suyo
no implica que  la norma deba ser declarada inconstitucional o la necesidad de
que la Corte profiera una sentencia condicionada, pues de lo que se trata en
este caso es  de fijar el alcance material de la proposición normativa objeto
de control.
Para
la Corte es claro que la prohibición establecida en el  artículo 4 de la ley
1474 de 2011, que adiciona el literal F al numeral 2 del artículo 8 de la
Ley 80 de 1993,  no aplica respecto de aquellos tipos societarios en donde la
forma de vinculación de los socios hace imposible un control directo
y efectivo sobre su ingreso y sobre las calidades personales de los mismos.
Esta hipótesis  es distinta, se aclara,  a la del ex servidor
público que tiene la condición de directivo o representante legal de este tipo
de sociedades y pretende en nombre de aquella contratar con la entidad a la
cual estuvo vinculado y cuyo objeto tenga relación con las funciones públicas
que desempeñó.
Bajo esas precisiones la Corte declarará la constitucionalidad del
enunciado normativo acusado.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE, frente a  los cargos analizados, el inciso primero del artículo 3º de la ley 1474 de 2011, que modifica el numeral 22 de
la ley 734 de 2002, en el sentido de que la expresión “asuntos
relacionados con las funciones propias del cargo”, se  aplica a las dos
prohibiciones en el establecidas.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE, frente al cargo analizado, el artículo
4 de la ley 1474 de 2011, que adiciona el literal F al numeral 2 del artículo 8
de la Ley 80 de 1993.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Conjuez
Con salvamento parcial de
voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Conjuez
JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA
Conjuez
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLÁZÓN
Conjuez
GABRIEL MELO GUEVARA
Conjuez
CARMEN MILLÁN DE BENAVIDES
Conjuez
Ausente con excusa
RAFAEL ROMERO SIERRA
Conjuez
AUGUSTO TRUJILLO MUÑOZ
Conjuez
RODRIGO UPRIMNY YEPEZ
Conjuez
Con aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL
DEL CONJUEZ
ALFREDO BELTRAN SIERRA
A LA
SENTENCIA C-257/13
AMPLIACION
DE PLAZO A EX EMPLEADOS PUBLICOS PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Exequibilidad de
las normas acusadas queda limitada a los cargos analizados, pese a que ninguno
de ellos se refería a vicios formales sobre la
Ley 1474 de 2011 (Salvamento parcial de voto)
AMPLIACION
DE PLAZO A EX EMPLEADOS PUBLICOS PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Exequibilidad
absoluta en guarda de la seguridad jurídica y de la integridad de la
Constitución Política (Salvamento parcial de voto)
Expediente 0-9087
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 3°, inciso
1° y el artículo 4° de la Ley 1474 de 2011.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, conforme a lo anunciado en la
Sala Plena del 7 de mayo de 2013, en la cual fue decidida la demanda de
inexequibilidad contra el artículo 3°, inciso l° y el artículo 4° de la
Ley 1474 de 2011, formulo salvamento de voto parcial a la decisión allí
contenida, por las razones que van a expresarse:
l. La existencia misma del Estado de Derecho supone que en la
cúspide del ordenamiento jurídico se encuentra la
Constitución Política, norma de imperativo acatamiento tanto para las
autoridades públicas como para los habitantes del territorio nacional,
nacionales y extranjeros, principio este que encuentra expresa consagración
constitucional en el artículo 4° de nuestra Carta Política que así lo
establece.
2. Es esa la razón por la cual surgió el control de
constitucionalidad, hoy a cargo de la
Corte Constitucional a la cual se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta de acuerdo con el artículo 241 de la misma, control que
ha de realizarse de acuerdo con las disposiciones establecidas, desde la
Constitución para el efecto como aparece en su artículo 242.
3. Con el preciso objeto de darle certeza jurídica a los asociados
y al Estado sobre las normas sometidas al control de constitucionalidad, con
antecedentes legislativos anteriores que se remontan a 1936, el Decreto ley 432
de 1969 estableció en su artículo 29 que en ejercicio de la función de control
constitucional que en ese tiempo se ejercía por la
Corte Suprema de Justicia, a ella como guardiana de la integridad y la
supremacía de la Carta le correspondía la confrontación de las disposiciones
objetadas, revisadas o acusadas, "con la totalidad de los preceptos de la
Constitución ", para que en el fallo respectivo se hiciera la
correspondiente declaración de inconstitucionalidad, cualquiera que fuese la
norma constitucional que hubiere sido infringida, aun cuando no fuera invocada
expresamente por el actor o por el Gobierno en caso de objeción.
4. En la misma dirección y con idéntico propósito el artículo 22
del Decreto 2067 de 1991, dispone que "la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control
con la totalidad de los preceptos de la
Constitución, especialmente los del título 11, salvo cuando para garantizar la
supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del
artículo 21”, esto es cuando se declara la constitucionalidad de una norma
impugnada por vicios formales, lo cual no obsta para que posteriormente pueda
ser demandada por vicios de fondo.
5. Así las cosas, la discrepancia parcial con lo resuelto radica
en que la exequibilidad de las normas acusadas que se declara en la sentencia,
queda limitada según el texto del fallo a los cargos analizados, pese a que
ninguno de ellos se refería a vicios formales sobre la
Ley 1474 de 2011, por una parte; y, por otra, por cuanto conforme aparece en
la motivación de esta sentencia no se encontró que las normas cuya
exequibilidad se declara infrinjan ningún precepto de la
Constitución Política, por lo que, en consecuencia, su exequibilidad no puede
ser relativa sino absoluta en guarda de la seguridad jurídica y de la
integridad de la Constitución.
Atentamente,
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Conjuez
[1]Cfr.
C-1173 de 2005.
[2]Cfr.
Sentencias
C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997
[3] Cfr. Sentencia
C-1372 de 2000.
[4]Cfr., entre otras,
las siguientes providencias: Sentencias C-310 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil),
C-397/95 y C-774/200; los Autos A-174 y A-289ª de 2001. SU-047 de 1999.
[5] Sentencia
C-301/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] En la
Sentencia C-113/93 (M.P. Jorge Arango Mejía) la
Corte precisó que: “sólo la
Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este
principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las
sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”.
[7]Cfr., Al respecto se
ha pronunciado esta Corte en las sentencias C-457 de 2004 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-394 de 2004 (MP. Álvaro  Tafur Galvis), C-1148 de 2003 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), C-627 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-210
de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur
Galvis), C-1038 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), C-1216 de 2001 (MP.
Jaime Araujo Rentería), C-1046 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), C-774
de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-489 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz) y
C-427 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[8] Tal como lo establece
la sentencia C-1046 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), “es posible
distinguir entre, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los
textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones
jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la
interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la
disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las
normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el
resultado de las mismas. El primero hace referencia a un precepto específico,
consagrado en una disposición determinada. El segundo, por su parte, refiere al
contenido normativo y a las consecuencias jurídicas que se derivan de una
norma, pero no se reduce a un precepto específico.”
[9] Cfr., entre
otras, las Sentencias C-427/96, C-447/97, C-774/2001 y C-1064/2001.
[10] En este
sentido, ver las sentencias C-427 de 1996, (M.P. Alejandro Martínez
Caballero)
y C-1064
de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[11]Cfr. Sentencia C-1189
de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto)
[12]Cfr. Sentencia C-1173
de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[13]Cfr. Sentencia C-096
de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[14] C-311 de 2002
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[15] Sentencia C-447
de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[16] Sentencias
C-131 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-083 de 1995 (MP. Carlos
Gaviria Díaz), T-123 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-047 de 1999 (MP.
Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero), SU-168 de 1999 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
[17] C-311 de 2002
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[18] Sentencia C-774
de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[19] Sentencia C-096
de 2003, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] En la sentencia C-774 de 2001 (Op. Cit.)
se indicó que “[e]l concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que
en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e
incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la
luz de la Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos
normativos y valorativos, de esas realidades-, un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[21]Ver,
entre otras, C-584 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)