T-712-03
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia T-712/03
ACCION DE TUTELA-Inmediatez
En el expediente no se evidencia una justa causa que
explique los motivos por los cuales los peticionarios no instauraron la acción
de manera oportuna, dentro de un término prudencial y adecuado. Por ello, no
pueden ahora acudir a la tutela para iniciar un trámite que debieron surtir en
su oportunidad. Así las cosas, en el presente caso la acción ha sido ejercida
incumpliendo el presupuesto constitucional de la inmediatez, dado que no se
acudió a ella en un término razonable, máxime si se considera que dejaron
transcurrir dos años para solicitar la protección constitucional a pesar de la
informalidad que caracteriza a la tutela. Además, en su caso no se aprecian
circunstancias objetivas que justifiquen la tardanza ni se evidencia la
ocurrencia de hechos nuevos que impongan el amparo demandado.
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza
y régimen
SUBSIDIO FAMILIAR POR CAJA DE COMPENSACION-Omisión en cancelarlo oportunamente
Si bien el pago fraccionado está prohibido para los
empleadores, esta conducta en nada justifica la omisión de las cajas de
compensación para cancelar oportunamente el subsidio a los beneficiarios a
nombre de quienes se efectúen los aportes. De tal suerte que asuntos
administrativos internos de las cajas de compensación familiar no sirven de
excusa para omitir el cumplimiento de sus obligaciones en el manejo de los
recursos públicos que administran, si con ello además vulneran derechos
fundamentales de los niños.
Referencia: expedientes acumulados
T-728386 y T-728389
Acción de tutela instaurada de manera
separada por Gladys Teresa Rolón de Silva y Jesús Manuel Valencia Núñez contra
el Fondo Educativo Regional de Norte de Santander y la Caja Colombiana de
Compensación Familiar del Oriente Colombiano –COMFAORIENTE
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de
dos mil tres (2003).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos dictados en el
asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta y
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Laboral (expediente
T-728.386) y por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pamplona y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona –Sala Única de Decisión
(expediente T-728.389).
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de las solicitudes de amparo
La señora Gladys Teresa Rolón de Silva
trabaja como pagadora en el Colegio General Departamental Integrado José María
Córdoba de Durania, está afiliada a la Caja de Compensación Familiar del
Oriente Colombiano COMFAORIENTE y tiene como beneficiarios a sus menores hijos
Paola Andrea, Carlos Leopoldo, Angélica María y Silvia Ximena Silva Rolón.
Por su parte, el señor Jesús Manuel
Valencia Núñez se desempeña como Auxiliar Técnico del Colegio Básico Núcleo
Escolar Agrícola de Labateca, está afiliado a COMFAORIENTE y tiene como
beneficiario a su menor hijo Brayan Jesús Valencia Rojas.
Informan los accionantes que dicha caja
de compensación familiar no les ha pagado el subsidio de 5 meses del año 2000 y
los meses de noviembre y diciembre de 2001, a pesar de las diferentes
reclamaciones verbales que han formulado.
Expresan que COMFAORIENTE aduce que no ha
efectuado los pagos por estos conceptos, dado que la entidad empleadora no ha
consignado los dineros correspondientes a los aportes del subsidio familiar.
Por lo anterior, instauran por separado
acciones de tutela para solicitar el amparo de los derechos a la vida,
educación, recreación y mínimo vital de sus menores hijos y para que, como
consecuencia de la protección, se ordene a la entidad accionada que en un
término prudencial pague las cuotas que les adeuda por concepto de subsidio
familiar.
Expresan que el dinero que reciben por
este concepto tiene como destino la educación, recreación, bienestar social y
salud de los destinatarios del auxilio, es decir, sus hijos. Por ello estiman
que es procedente la acción de tutela, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 44 de la Constitución Política, los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás.
2. Intervenciones de las entidades accionadas
2.1. El Secretario de Educación del
Departamento de Norte de Santander solicita al juez constitucional que se
inhiba para pronunciarse de fondo en la tutela por carencia de legitimidad de
la parte pasiva y, en subsidio, que en la sentencia se absuelva al Departamento
y a la dependencia que él representa. El contenido de su escrito es el mismo
para los dos expedientes.
En relación con la primera petición
manifiesta que la tutela se promueve contra el Fondo Educativo Regional -FER,
que carece de existencia jurídica como persona de derecho público puesto que se
trata de una cuenta especial que presupuestalmente tiene una denominación,
donde se consignan los recursos cedidos por la Nación, y que contablemente
administra la entidad territorial, departamento o municipio, según el caso.
Así mismo, sustenta la solicitud de
absolución para el Departamento y la Secretaría Departamental de Educación en
el oficio remitido por la Coordinadora del Grupo de Presupuesto de esa
dependencia, en el que certifica que se adeudan aportes a la nómina de personal
docente de las vigencias 2000 y 2001, y que se está al día en los aportes de
personal administrativo. Señala que esta información coincide con lo expresado,
en el mismo sentido, por el jefe de la oficina de tesorería de la Secretaría de
Educación.
Destaca que “por lo expuesto el Fondo
Educativo Regional se encuentra al día en los aportes con el personal del orden
administrativo. Se reitera por tanto que la oficina fondo, no ha vulnerado
ningún derecho, habiendo cumplido en trasladar los recursos parafiscales mediante
la consignación por concepto de subsidio, advirtiendo que la entidad que está
en mora de satisfacer esa prestación es Comfaoriente y que a esta Caja de
Compensación se le debe requerir el cumplimiento correspondiente”[1].
Agrega que “en el Fondo constituido como
cuenta se consignan por un lado lo correspondiente al personal administrativo y
por otra parte lo del personal docente. Otra cosa es que la Caja globalice en
una sola cuenta tanto lo de un personal como lo del otro y se abstenga de pagar
a los administrativos, alegando que el Fondo no está al día”[2].
De otro lado, manifiesta que, dada su
naturaleza subsidiaria, la tutela no procede en principio para obtener el pago
de las obligaciones emanadas de las relaciones laborales, toda vez que el
sistema jurídico ha previsto las vías ordinarias conducentes a la satisfacción
de estos derechos.
En el mismo sentido advierte sobre el
incumplimiento de los presupuestos de inminencia y actualidad, que son
inherentes a la acción de tutela, por cuanto los actores exigen la entrega de
lo dejado de pagar en los años 2000 y 2001, lo que evidencia que se está ante
hechos consumados. Por ello, estima que los accionantes deberán acudir ante la
jurisdicción laboral para obtener el pago de lo debido. Así entonces, concluye,
la tutela no es el medio adecuado para exigir el pago de los subsidios dejados
de cancelar.
2.2. El señor Fernando Emiro Carrascal,
de la División de Aportes, Subsidios, Créditos y Fovis de COMFAORIENTE, informa
que el Fondo Educativo Regional efectuó el pago de los aportes correspondientes
al personal administrativo por valor de $104’084.049.oo, pero está pendiente la
cancelación de lo correspondiente al personal docente de preescolar, primaria y
secundaria, en los períodos agosto a diciembre de 2000 y noviembre a diciembre
de 2001. Asegura que este pago fraccionado no permite consolidar el pago total
de aportes parafiscales, respecto de la totalidad de la nómina del FER.
Señala que los accionantes y su núcleo
familiar están afiliados a la Caja y reconoce que efectivamente se les adeuda
el subsidio correspondiente a los meses por ellos referidos. Pero también
manifiesta que la falta de pago obedece al fraccionamiento de la nómina y de
los pagos hecho por el FER, a pesar de ser una única entidad, con un sólo
Número de Identificación Tributario y una sola nómina. Admite que “la anterior
situación generó como consecuencia el no pago del subsidio en dinero por parte
de COMFAORIENTE, puesto que están pendientes de cancelar aportes por los mismos
períodos”[3].
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Expediente T-728.386
3.1.1. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Cúcuta declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Gladys
Teresa Rolón de Silva.
Afirma el a quo que dado el carácter
subsidiario de la tutela, ésta no es procedente cuando el sistema jurídico
contempla las vías adecuadas para hacer efectivos los derechos originados en
una relación laboral. Por ello, considera que la accionante debe acudir ante el
juez laboral para obtener el pago de la mencionada pretensión económica.
3.1.2. La accionante impugna la sentencia. Como
fundamento para solicitar que se revoque el Fallo y se resuelva a su favor,
expresa lo siguiente: “Conforme a los art. 13 y 23 de la Constitución Nacional,
el derecho a la igualdad y las peticiones. Art. 44, 46 y 53 de la carta magna
que hablan de la recreación y demás necesidades vitales del ser humano y
principalmente de mis hijos y al decreto 2591 de 1991, impugno y fundamento
estos derechos, por no estar de acuerdo con el fallo de la primera instancia y
conforme a la ley pueda ser revocado por el superior”[4].
3.1.3. La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta confirmó la sentencia impugnada por la
peticionaria. El ad quem señala que la acción de tutela es improcedente
dado que la accionante puede acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral para
que allí se dirima por los jueces ordinarios competentes la controversia
suscitada.
3.2. Expediente T-728.389
3.2.1. El Juzgado Segundo Civil del Circuito
de Pamplona declara improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor
Jesús Manuel Valencia Núñez.
Afirma el a quo que, de acuerdo
con la sentencia T-202 de 1997, la acción de tutela es improcedente para
reclamar la cancelación del subsidio familiar. Sostiene que las entidades
accionadas no han puesto en peligro la vida, la educación, la recreación ni el
mínimo vital del menor hijo del accionante. Manifiesta además que con el no
pago del subsidio en dinero de 5 meses del año 2000 y 2 del 2001 no se vulneran
los derechos fundamentales enunciados por el actor, quien por demás está
laborando en la actualidad.
3.2.2. El actor impugna la sentencia.
Sostiene que no reclama un subsidio del trabajador sino derechos de los
menores, que son los beneficiarios de los subsidios y los directamente
afectados. Informa que es padre cabeza de hogar y que gana el salario mínimo,
razón por la cual el subsidio que reclama afecta en grado sumo su situación
económica e impide atender las necesidades de los menores.
3.2.3. La Sala Única de Decisión del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pamplona confirmó el Fallo impugnado. En su
criterio, la tutela es improcedente en el caso concreto para solicitar el pago
de meses causados en los años 2000 y 2001, puesto que con ello no se está
afectando ninguno de los derechos invocados por el solicitante. Estima que
“ante esta expresa y connotada situación, un hecho ya superado, no puede ni
siquiera hablarse del amparo tutelar como medio excepcional, y no residual, ante
la inminencia de causarle un perjuicio irremediable al menor”[5]. Considera que el actor
debe acudir ante el “estrado judicial competente”[6].
Expresa finalmente el Juzgado que “ninguna
de las dos entidades involucradas le ha negado al peticionario el subsidio
familiar a que tiene derecho, presentándose sólo una situación
interadministrativa derivada de la constante falta de eficacia y eficiencia de
órganos como los aquí conocidos; siendo el resultado actual el de que la
obligada a pagar, no lo hace, porque la entidad generadora de la prestación, no
se sabe ante qué razón, en algunas oportunidades ha fraccionado la nómina de
aportes que deben hacer, dejando de lado a los profesores, pero enviando lo
correspondiente al personal administrativo vinculados a la Secretaría de
Educación del Departamento; produciéndose así una negativa de pago que debe ser
resuelta por otra instancia judicial, siendo esa otra vía, fuera de eficaz, más
llamativa en lo económico, ya que se tendría derecho al pago de intereses
moratorios y costas del proceso; amén de que ante la Superintendencia que
vigila a las Cajas de Compensación Familiar, podrá presentarse queja tendiente
a averiguar si la Caja accionada tiene razón en cuanto a las disculpas
presentadas”[7].
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Presupuesto de la inmediatez: requisito de procedibilidad de la
tutela. Reiteración de jurisprudencia
1.1 En reciente fallo de esta misma Sala se acudió al principio de
la inmediatez para resolver en el caso objeto de revisión[8].  En aquella ocasión se
señaló lo siguiente:
La jurisprudencia constitucional tiene establecido que el
presupuesto de la inmediatez constituye uno de los requisitos de procedibilidad
de la tutela[9].
Significa lo anterior que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo
razonable, oportuno y justo, de tal suerte que este mecanismo de defensa
judicial no se convierta ni en herramienta para premiar la desidia, negligencia
o indiferencia de los actores, ni en factor de inseguridad jurídica.
Este presupuesto está contemplado en el artículo 86 de la
Constitución como una de las características de la tutela, dado que el objeto
de la acción es precisamente la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley.
Por lo tanto, es inherente a la tutela que su ejercicio tenga como
propósito la protección actual, inmediata y efectiva, a lo cual se oponen las
intervenciones por fuera del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de
los derechos.
Desde sus primeras sentencias la Corte ha considerado la inmediatez
como característica propia de la tutela. Así por ejemplo, en la sentencia C-542
de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, expresó:
(...) la Corte ha señalado que dos de las características esenciales
de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y
la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida
como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento
llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los
jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales.
Posteriormente, en la sentencia SU-961 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, dijo al respecto que la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable. Y agregó que “la razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para
interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de
manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se
ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un
deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
En la sentencia de unificación que se menciona, se
concluyó que “Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda.  En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa
el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio
establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la
falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el
reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, ...”.
1.2. En el presente caso, los accionantes
pertenecen a la planta administrativa de la Secretaría de Educación del
Departamento de Norte de Santander.
La Secretaría Departamental de Educación
ha consignado de manera oportuna y completa los aportes de subsidio familiar
del personal administrativo a la Caja de Compensación Familiar del Oriente
Colombiano –COMFAORIENTE, pero no efectuó la consignación de lo correspondiente
al personal docente por los períodos comprendidos entre agosto y diciembre de
2000 y noviembre a diciembre de 2001.
La caja de compensación familiar
accionada manifiesta que este fraccionamiento de la nómina no le permite consolidar
el pago total de aportes, dado que el empleador es uno solo, razón por la cual
no cancela el subsidio familiar en dinero al personal administrativo y
correspondiente a aquellos meses de 2000 y 2001, hasta tanto no reciba los
aportes correspondientes al personal docente.
Los accionantes han recibido oportunamente el
subsidio familiar en dinero durante en el año 2002 y lo que va corrido del
2003. Su mínimo vital no está siendo afectado. Y, en diciembre de 2002 y enero
de 2003, respectivamente, acuden en acción de tutela para solicitar al juez
constitucional la protección de los derechos fundamentales de sus menores
hijos.
No obstante, en el expediente no se evidencia una
justa causa que explique los motivos por los cuales los peticionarios no instauraron
la acción de manera oportuna, dentro de un término prudencial y adecuado. Por
ello, no pueden ahora acudir a la tutela para iniciar un trámite que debieron
surtir en su oportunidad.
Así las cosas, en el presente caso la acción ha sido
ejercida incumpliendo el presupuesto constitucional de la inmediatez, dado que
no se acudió a ella en un término razonable, máxime si se considera que dejaron
transcurrir dos años para solicitar la protección constitucional a pesar de la
informalidad que caracteriza a la tutela. Además, en su caso no se aprecian
circunstancias objetivas que justifiquen la tardanza ni se evidencia la
ocurrencia de hechos nuevos que impongan el amparo demandado.
Ante estas circunstancias, la Sala
confirmará las sentencias proferidas en segunda instancia, las que a su vez
confirman las sentencias impugnadas y que niegan el amparo constitucional de
los derechos fundamentales de los menores hijos de los accionantes.
1.3. Es del caso recordar que, según lo
dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
está instituida para que toda persona pueda reclamar protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que establezca la ley. Agrega que la
acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
Significa lo anterior que la tutela, en
los eventos en que el accionante disponga de otro medio de defensa judicial,
sólo procederá en la medida en que se trate de evitar un perjuicio
irremediable.
El ordenamiento jurídico garantiza a los
accionantes un medio de defensa judicial, la jurisdicción laboral ordinaria,
para reclamar a la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano
–COMFAORIENTE- el pago del subsidio familiar dejado de cancelar.
1.4. De otro lado, a pesar de la
improcedencia de la acción de tutela, la Sala considera oportuno hacer los
siguientes comentarios en relación con el régimen y la naturaleza del subsidio
familiar y la actitud asumida por la caja de compensación accionada.
2. Régimen y naturaleza del subsidio familiar
2.1.  El subsidio familiar fue creado por
los Decretos Legislativos Nos. 118 y 249 de 1957, como un beneficio de carácter
prestacional, selectivo y especial. Posteriormente, mediante la Ley 58 de 1963
se amplió la cobertura de este beneficio a los trabajadores del sector público
y a los de las empresas y patronos con patrimonio neto igual o superior a
cincuenta mil pesos. Esta ley autorizó la creación de cajas de compensación
familiar. La Ley 56 de 1973 consagra la participación de los trabajadores en
los consejos directivos de las cajas de compensación familiar.
La Ley 25 de 1981 crea la
Superintendencia de Subsidio Familiar para ejercer funciones de inspección y
vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las
asignaciones del subsidio familiar.
La Ley 21 de 1982 fija un nuevo marco
normativo y establece el subsidio familiar en dinero para los trabajadores con
remuneración fija o variable que no sobrepase los cuatro salarios mínimos
legales mensuales. Según lo ha señalado esta Corporación, con la Ley 21/82 “se
pretendió remediar la situación de marginación en que quedaba un amplio sector
de la población laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era
justamente el más necesitado de esta prestación”[10].
La Ley 71 de 1988 amplía la cobertura a
los pensionados, salvo el subsidio en dinero[11].
La Ley 49 de 1990 crea el subsidio a la vivienda de interés social por parte de
las cajas de compensación familiar. La Ley 100 de 1993 dispuso que las cajas de
compensación familiar destinen el 5% de los recaudos del subsidio familiar que
administran, para financiar el régimen de subsidios en Salud, salvo aquéllas
cajas que obtengan un cuociente superior al 100% del recaudo del subsidio
familiar del respectivo año, las cuales tendrán que destinar un 10%. La Ley 789
de 2003, entre otras medidas, modifica el régimen del subsidio familiar en
dinero[12],
crea el subsidio temporal al desempleo, modifica el régimen de organización y
funcionamiento de las cajas de compensación familiar y redefine las funciones y
facultades de la Superintendencia de Subsidio Familiar.
2.2.  A partir de la legislación vigente,
se destacan las siguientes características del subsidio familiar:
-  El subsidio familiar es considerado como una
especie del género de la seguridad social[13],
regido, por lo tanto, por los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad incorporados en el artículo 49 de la Carta Política. Constituye,
por ende, una valiosa herramienta para la consecución de los objetivos de la
política social y laboral del Gobierno.
-  Es una prestación social cuya finalidad es la de
aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia
como núcleo básico de la sociedad, de forma que tales condiciones materiales
puedan ser satisfechas[14].
Su objetivo no es entonces retribuir directamente el trabajo, como sí lo hace
el salario.
-  Se paga en dinero, en servicios y en especie a
los trabajadores de menores o medianos ingresos y de los pensionados, en
proporción al número de personas a cargo[15].
Según lo dispone el artículo 5º de la Ley 21 de 1982, el “Subsidio en dinero es
la cuota monetaria que se paga por cada persona a cargo que dé derecho a la
prestación. [El] Subsidio en especie es el reconocido en alimentos, vestidos,
becas de estudio, textos escolares, y demás frutos o géneros diferentes al
dinero que determine la reglamentación de esta Ley.
[Y el] Subsidio en servicios es aquel que se reconoce a través de la
utilización de las obras y  programas sociales que organicen las Cajas de
Compensación Familiar dentro del orden de prioridades prescrito en la Ley”.
-  Su pago está a cargo de los empleadores públicos
y de los privados que ocupen uno o más trabajadores permanentes, en suma equivalente
al 6% del monto de sus respectivas nóminas[16].
-  Es recaudado, distribuido y pagado por las cajas
de compensación familiar, las que además están en la obligación de organizar y
administrar las obras y programas que se establezcan para el pago del subsidio
familiar[17].
-  Los aportes recaudados por las cajas
por concepto del subsidio familiar se distribuirán en la siguiente forma: Un
cincuenta y cinco por ciento (55%) para el pago del subsidio familiar en
dinero; hasta un diez por ciento (10%) para gastos de instalación,
administración y funcionamiento; hasta un tres por ciento (3%) para la
construcción de la reserva legal de fácil liquidez dentro de los límites de que
trata la Ley 21 de 1982, y el saldo se apropiará para
las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con el
fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, descontados los
aportes que señale la Ley para el sostenimiento de la
Superintendencia del Subsidio Familiar[18].
- Las cajas de compensación familiar son personas
jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones
en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social
y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado, a través de la
Superintendencia de Subsidio Familiar[19].
2.3.  En concordancia con lo expuesto,
esta Corporación ha resaltado la naturaleza del subsidio familiar como función
pública y mecanismo de redistribución del ingreso a cargo del Estado, que
impone obligaciones al empleador y a las entidades encargadas de su recaudo,
administración y pago. Sobre el particular expresó la Corte:
Naturaleza jurídica del subsidio familiar. En líneas generales, del anterior
panorama de desarrollo histórico puede concluirse que el subsidio familiar en
Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población,
estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos,
dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del
grupo familiar.
Los medios para la consecución de este
objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los
trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se
paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un
subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y
recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de
redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en
dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos
niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las
necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y
alojamiento.
Los principios que lo inspiraron y los
objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el
subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado
desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone,
derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es
considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social.
Y desde el punto de vista de la
prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el
Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y
trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera
comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que
persigue. [20]
2.4.  Así mismo, los recursos del
subsidio familiar manejados por las cajas de compensación familiar han sido
considerados como rentas parafiscales, lo que impone que, por su afectación
especial, no puedan ser destinados a finalidades diferentes a las previstas en
la ley. En este sentido, como lo ha señalado esta Corporación, “la
parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de
un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión
del resto de la sociedad”[21].
3. El pago del subsidio familiar cuando los beneficiarios son
menores de edad y la actitud asumida por COMFAORIENTE
3.1. Los hijos de los trabajadores
beneficiarios están incluidos en el primer lugar de quienes dan derecho al
subsidio familiar[22].
Adicionalmente, la Constitución Política garantiza una protección especial al
niño, dándole a tal garantía el carácter de principio constitucional y derecho
fundamental prevalente[23].
Esta Corporación ha resaltado en
diferentes ocasiones la protección especial que la Constitución dispensa a los
niños. Por ejemplo, en la sentencia T-283 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, expresó:
La consideración del niño como sujeto
privilegiado de la sociedad produce efectos en distintos planos. La condición
física y mental del menor convoca la protección especial del Estado y le
concede validez a las acciones y medidas ordenadas a mitigar su situación de
debilidad que, de otro modo, serían violatorias del principio de igualdad (CP
art. 13). Dentro del gasto público social, las asignaciones dirigidas a atender
los derechos prestacionales en favor de los niños deben tener prioridad sobre
cualesquiera otras (CP art. 350). Todas las personas gozan de legitimidad para
exigir el cumplimiento de los derechos de los niños y la sanción de los
infractores (CP art. 44). La coordinación de derechos y la regulación de los conflictos
que entre éstos se presenten en el caso de que se vea comprometido el de un
menor, debe resolverse según la regla pro infans (CP art. 44)
Así las cosas, el Estado tiene la
obligación real, ineludible y vinculante de otorgar una protección especial a
los niños, para lo cual desplegará acciones que mitiguen los efectos que les
reporte su situación de debilidad, dará prioridad a la atención de sus derechos
prestacionales y resolverá toda tensión de derechos dando aplicación al
principio de primacía y favorabilidad de los derechos de los niños.
3.2. La Corte Constitucional ha señalado
que el subsidio familiar hace parte del derecho a la seguridad social[24]. En el caso de los
niños, en aplicación de la prevalencia y protección especial a que alude el
artículo 44 Superior, el derecho a la seguridad social, incluido el pago del
subsidio familiar, adquiere la categoría de derecho fundamental y prevalente,
que admite ser amparado a través de la acción de tutela[25].
Esta posición está respaldada por el
derecho internacional, adoptado por la legislación interna, en el que se exige
a los Estados lograr la plena realización del derecho a la seguridad social
para los niños. Al respecto, en la ya citada sentencia T-223 de 1998 la Corte
señaló que:
Es evidente que las obligaciones
radicadas en las entidades y organismos, públicos y privados, que tienen a su
cargo la seguridad social se intensifican y amplían en la medida en que estén
de por medio la salud y la vida de los niños, por lo cual, tratándose de ellos,
aumentan de modo considerable las posibilidades de su vulneración por
negligencia, descuido o desconocimiento del nivel preferente al que han sido
elevados por la propia Constitución.
Ello se refleja a nivel internacional en
la Convención sobre Derechos del Niño, ratificada por Colombia y aprobada
mediante la Ley 12 de 1991, y en el orden interno en la clara advertencia del
Decreto Ley 1298 de 1994, mediante el cual se expidió el Estatuto Orgánico del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuyo artículo 10 establece:
‘Artículo 10. Derecho a la seguridad
social para los niños. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 12 de 1991, el
Estado reconocerá a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad
social, y adoptará las medidas necesarias para lograr la plena realización de
este derecho de conformidad con la legislación vigente’. (T-001/95 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo)
3.3. En contravía de los anteriores
postulados Superiores, que son vinculantes para las cajas de compensación
familiar, COMFAORIENTE, a pesar de haber recibido el dinero de los aportes
correspondientes al subsidio familiar del personal administrativo, como ella
misma lo reconoce, se limita a señalar que no les pagará hasta tanto el
empleador no consigne los aportes del subsidio familiar del personal docente
por los referidos meses de 2000 y 2001.
Es decir, la Caja accionada no tiene en
cuenta que los aportes corresponden al personal administrativo del FER, quienes
son funcionarios fácilmente determinables, y que la falta de consignación de
los aportes del personal docente no puede legítimamente afectar derechos
fundamentales de aquellos.
Los dineros que se reconocen a través del subsidio
familiar no pertenecen al trabajador sino al núcleo familiar y, en especial, al
sostenimiento y formación de las personas que dan derecho a su reconocimiento.
En los casos objeto de estudio, a los menores hijos de los accionantes, cuyos
derechos a la seguridad social son fundamentales y prevalentes sobre los
derechos de los demás[26].
Entonces, si bien el pago fraccionado
está prohibido para los empleadores, esta conducta en nada justifica la omisión
de las cajas de compensación para cancelar oportunamente el subsidio a los
beneficiarios a nombre de quienes se efectúen los aportes. De tal suerte que
asuntos administrativos internos de las cajas de compensación familiar no
sirven de excusa para omitir el cumplimiento de sus obligaciones en el manejo
de los recursos públicos que administran, si con ello además vulneran derechos
fundamentales de los niños.
Son inadmisibles entonces conductas
dilatorias injustificadas como las de COMFAORIENTE y que afectan derechos
constitucionales, amparándose en argumentos técnicos como la no consolidación
de la totalidad de aportes, máxime cuando le es fácilmente determinable la
población de beneficiarios a cuyo nombre ya se ha hecho la respectiva
consignación de aportes por parte del empleador.
Por ello, se compulsará copia de los
expedientes y de la sentencia a la Superintendencia del Subsidio Familiar para
lo de su competencia. Igualmente, se exhortará a esta entidad oficial a fin de
que tome los correctivos necesarios para que conductas como las conocidas en
este proceso no vuelvan a presentarse.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  Confirmar,
por los motivos expuestos en esta sentencia, los fallos proferidos en los
procesos de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta –Sala Laboral (expediente T-728.386) y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pamplona –Sala Única de Decisión (expediente T-728-389).
Segundo.- Compulsar
copia de los expedientes y de esta sentencia a la Superintendencia de Subsidio
Familiar para lo de su competencia.
Tercero.- Exhortar a
la Superintendencia de Subsidio Familiar a fin de que tome los correctivos
necesarios para que conductas como las conocidas en este proceso no vuelvan a
presentarse.
Cuarto.- Dar cumplimiento
a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]   Folios 18 del expediente T-728.386 y
48 del expediente T-728.389.
[2]   Ibídem.
[3]   Folios 27 del expediente T-728.386 y
38 del expediente T-728.389.
[4]   Folio 43 del expediente.
[5]   Folio 9 cuaderno anexo del
expediente.
[6]   Ibídem.
[7]   Folio 10 cuaderno anexo del
expediente.
[8]   Corte Constitucional. Sentencia
T-699 del 13 de agosto de 2003.
[9]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-575-02, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]   Corte Constitucional. Sentencia
C-1173-01, M.P. Clara Inés Várgas Hernández.
[11]   El artículo 6º de
la Ley 71 de 1988 dispone lo siguiente: “Artículo 6º. Las cajas de
compensación familiar deberán prestar a los pensionados, mediante previa
solicitud, los servicios a que tienen derecho los trabajadores activos. Para
estos efectos los pensionados cotizarán de acuerdo con los reglamentos que
expida el Gobierno Nacional, sin que en ningún caso la cuantía de la cotización
sea superior al dos por ciento (2%) de la correspondiente mesada. Los
pensionados que se acojan a este beneficio no recibirán subsidio en dinero”.
[12]   El artículo 3º de
la Ley 789 modifica el régimen del subsidio familiar en dinero. Según esta
disposición “Tienen derecho al subsidio familiar en dinero los trabajadores
cuya remuneración mensual, fija o variable no sobrepase los cuatro (4) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, siempre y cuando laboren al menos 96
horas al mes; y que sumados sus ingresos con los de su cónyuge o compañero (a),
no sobrepasen seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv.
(...)”.
[13]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias C-149-94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1173-01 M.P. Clara Inés
Várgas Hernández. Al respecto, en la primera de las providencias mencionadas se
señaló que: “La seguridad social ostenta a nivel constitucional la doble
naturaleza de servicio público mediante el que se realizan los fines esenciales
del Estado (CP arts. 2, 48, 365 y 366) y de derecho constitucional garantizado
a todos los habitantes (CP art. 48). Su finalidad es asegurar a toda persona,
independientemente de su situación laboral, las condiciones necesarias para una
existencia digna y la plena realización personal”.
[14]   En la sentencia C-1173-01, M.P.
Clara Inés Várgas Hernández, se aludió, en los siguientes términos, a la
finalidad del subsidio familiar: “Tiene por objetivo fundamental la protección integral de la familia. La
razón de ser de este beneficio es la familia como núcleo básico donde el hombre
se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. En este
sentido, es valido afirmar que el subsidio familiar es la materialización del
mandato consagrado en el canon 42 de la Carta según el cual “El Estado y la
sociedad garantizarán la protección integral de la familia”.
[15]   La salvedad la constituyen los
pensionados, a quienes no se les paga susidio familiar en dinero. Art.  6º, Ley
71/88. Al analizar la constitucionalidad de esta norma, en la Sentencia C-149
de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró exequible tal
precepto, se dijo que: “... no comparte la Corte la afirmación según la cual
en materia de subsidio familiar es indiferente la condición de trabajador o
pensionado.  “En el primer caso, el pago de subsidio en dinero es consecuencia
de una obligación legal de los empleadores. En el segundo, en cambio, la
contraprestación que dicho pago exige no está definida por ley ni impuesta a
persona alguna en particular, lo cual no quiere decir que, en justicia, los
pensionados con personas a su cargo no merezcan dicho reconocimiento. No se
configura, por lo tanto,  vulneración alguna de los derechos a la igualdad, a
la protección de la familia o de la niñez por efecto de que el Legislador haya
dispuesto ofrecer a los pensionados la posibilidad de afiliarse a las Cajas de
Compensación Familiar para así beneficiarse de los servicios que ellas prestan,
con prescindencia, sin embargo, del subsidio dinerario”.
[16]   Cfr. Artículos 7º y ss de la
Ley 21 de 1982.
[17]   Cfr. Artículo 41 de la Ley 21
de 1982, adicionado por el artículo 16 de la Ley 789 de 2003.
[18]   Cfr. Artículo 43 de la Ley 21
de 1982.
[19]   Cfr. Artículo 39 de la Ley 21
de 1982. En relación con la naturaleza jurídica de las cajas de compensación
familiar, en la sentencia C-508-97, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se dijo: “Es
incuestionable entonces que en las actividades que se relacionan con el
subsidio familiar - recaudo, administración de los recursos y pago a
beneficiarios -, existe un interés público, por lo cual su regulación y
orientación compete al Estado.  De aquí se desprenden significativas
consecuencias : teniendo en cuenta que el subsidio familiar es administrado
por entidades intermediarias entre los empleadores y los trabajadores,  cuya
gestión compromete el interés general  por lo cual requiere no sólo ser objeto
de inspección, vigilancia y control, sino de armonización de políticas
generales, dicho régimen jurídico contempla expresamente normas que se refieren
a la organización administración y funcionamiento de las Cajas de Compensación
Familiar”.
[20]  Sentencia C-508-97, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[21]   Corte Constitucional. Sentencia
C-183-97, M.P.  José Gregorio Hernández Galindo.
[22]   Cfr. Artículos 27 y 28 de la
Ley 21 de 1982, modificados por el parágrafo 1º del artículo 3 de la Ley 689 de
2003.
[23]   Cfr. Artículo 44 de la
Constitución Política.
[24]   En la sentencia C-508-97, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, dijo: “El subsidio familiar en Colombia ha buscado
beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema
de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que
mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los
medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento
de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan
salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también
en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de
salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es
entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende
a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga
familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en
forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario,
educación y alojamiento”.
[25]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-287-01, M.P. Alvaro Tafur Gálvis; T-686-01, M.P. Rodrigo Escobar
Gil y T-356-02, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] Así entonces, como lo
ha señalado esta Corporación, “puede colegirse que el derecho a recibir el
subsidio familiar, que ha sido reconocido como una derivación prestacional del
derecho a la seguridad social, puede ser reclamado por vía de tutela cuando el
afectado es un menor de edad, pues la Constitución lo eleva en estos casos a la
categoría de derecho fundamental”. Sentencia T-223-98, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.