T-441-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-441/92
ACCION DE TUTELA-Titularidad/DERECHOS
FUNDAMENTALES/PERSONA JURIDICA
La acción de tutela puede ser ejercida por
personas naturales o jurídicas. Las personas jurídicas poseen derechos
constitucionales fundamentales por dos vías: a) directamente: cuando las
personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque actúan en
sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre, claro
está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas y
b) indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL
El derecho de
asociación sindical es un derecho subjetivo que tiene una función estructural
que desempeñar, en cuanto constituye una vía de realización y reafirmación de
un estado social y democrático de derecho, más aún cuando este derecho que
permite la integración del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye
un fin en sí mismo o un simple derecho de un particular, sino un fenómeno
social fundamental en una sociedad democrática  y, es más, debe ser reconocido
por todas las ramas y órganos del poder público. La Asociación Sindical tiene
un carácter voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación
de la persona de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa
asociación. Tiene también un carácter relacional o sea que se forma de una
doble dimensión. Ya que de un lado aparece como un derecho subjetivo de
carácter individual y por el otro se ejerce necesariamente en tanto haya otros
ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo derecho y una vez se dé el
acuerdo de voluntades se  forma una persona colectiva. Tiene así mismo un
carácter instrumental ya que se crea sobre la base de un vínculo jurídico,
necesario para la consecución de unos fines que las personas van a desarrollar
en el ámbito de la formación social.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/CONVENCION COLECTIVA-Incumplimiento
Es claro que no en todas las ocasiones en
que una resolución administrativa sea la causante de la violación o amenaza de
un derecho constitucional fundamental y que sea posible su cuestionamiento a
través de las vías de los recursos ordinarios, puede el Juez de Tutela desechar
la protección del derecho constitucional fundamental, pues es necesario
realmente verificar en el caso concreto si los recursos a que alude la
normatividad son verdaderos medios de defensa que le garanticen a la persona el
goce pleno de su derecho. En relación con el incumplimiento de la Convención
Colectiva, considera esta Sala que no procede la acción de tutela por cuanto es
muy claro que existen para dichos efectos otros medios judiciales de defensa
que le permitían a la Unión de Empleados Bancarios demandar su cumplimiento.
SUSPENSION
PROVISIONAL-Alcance
La suspensión provisional,  suspende los
efectos de un acto negativo pero no tiene la virtud de hacer producir un acto
positivo, ni mucho menos puede indemnizar o reparar un perjuicio ocasionado.
Según la naturaleza jurídica de la suspensión provisional, se puede lograr la
simple paralización de la actividad ejecutiva, pero carece de eficacia
-obligación de hacer-, en que el acto administrativo contiene la denegación o
prohibición del ejercicio de una actividad. En este caso la suspensión
provisional no habría podido tutelar los derechos entre el momento de su
violación y la expedición de la sentencia definitiva del Contencioso
Administrativo.  El juez administrativo puede obligar a la administración a
expedir una resolución coercitiva que efectivamente proteja los derechos de la
UNEB. Un pronunciamiento de esta índole se constituye en un mecanismo idóneo de
defensa judicial.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia/JUEZ
DE TUTELA-Facultades/IGUALDAD MATERIAL-Vulneración
No habiéndose
solicitado la tutela como mecanismo transitorio, cabría entonces preguntarse si
el juez de tutela estaría habilitado para conceder, en principio, una acción en
términos diferentes a los solicitados por el presente. Esta Sala observa que
ello es posible e incluso necesario, según las circunstancias de cada caso. En
el negocio concreto, empero, esta Sala estima que la adecuación oficiosa de la
tutela, haciéndola pasar de definitiva a transitoria, no es procedente porque
ello violaría el principio de igualdad material,  según el cual las situaciones
diferentes deben ser tratadas de manera desigual. En este sentido, el socorrer
la solicitud de tutela de un abogado especialista por parte de la Corte
Constitucional en forma oficiosa, coloca a los petentes que son abogados -la
mayoría- en una situación ventajosa respecto de los demás, ya que las prerrogativas
que el constituyente y el legislador establecieron para que toda persona
pudiese acceder a la administración de justicia, no podrían ser extendidas por
el juez de tutela a los abogados especialistas. Ello sin duda violaría la
especial protección que requieren todas aquellas personas que se encuentran en
condiciones de inferioridad o debilidad.
REF: Expediente
Nº T-1.378
Peticionario:
UNION NACIONAL DE EMPLEADOS  BANCARIOS -UNEB-
Procedencia:
Corte Suprema de Justicia (Sala Laboral).
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá, D.C., julio tres (3) de
mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional compuesta por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz y Simón Rodríguez Rodríguez,
EN NOMBRE  DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de tutela identificado con el
número de radicación T-1.378, adelantada por la UNION NACIONAL DE EMPLEADOS
BANCARIOS -UNEB-.
I. ANTECEDENTES
Con base en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
correspondiente de la Corte  Constitucional llevó a cabo la escogencia para su
revisión de la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le correspondió  a esta Sala
Cuarta de Revisión el presente negocio, el cual fue formalmente recibido el día
26 de marzo del presente año.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar
sentencia.
1. Solicitud.
La UNION NACIONAL DE EMPLEADOS BANCARIOS
-UNEB- confirió poder al abogado Octavio Gil Gámez para presentar  ante el
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá una acción de tutela.
Se fundamenta el mecanismo tutelar incoado
en el hecho de que UNEB es un sindicato con personería jurídica legalmente
reconocida, en cuyo seno se encuentran afiliados trabajadores de diferentes
bancos, cajas de ahorros y otras entidades  dependientes de la Superintendencia
Bancaria.
El sindicato firmó convención colectiva con
la Corporación Popular de Ahorro y Vivienda -CORPAVI- el día 6 de abril de
1989, pero desde el 6 de agosto de 1990 esta Corporación ha venido desconociendo
dicha convención.
Como consecuencia de lo anterior, el
Ministerio del Trabajo ha multado varias veces a CORPAVI y la ha conminado para
que no siga ejerciendo hechos que atentan contra el derecho de asociación.
UNEB presentó a CORPAVI otro pliego de
peticiones laborales sin que haya sido posible su negociación, precisamente por
las mismas causas.
El sindicato solicitó entonces la
intervención del Ministerio del Trabajo, el cual, por medio de la Resolución Nº
0195 de febrero 3 de 1992, se abstuvo de obligar a CORPAVI a negociar el
pliego. En consecuencia finiquitó la etapa del conflicto laboral de
negociación, por las razones que presentó el Ministerio en su oportunidad.
Concluye el peticionario que se está desconociendo
el derecho de los empleados de CORPAVI a afiliarse a la UNEB, a pesar de que
había una convención firmada. Agrega que es preciso garantizar el pleno derecho
de asociación que tienen los trabajadores de CORPAVI y por ende el de
contratación colectiva en cabeza de la UNEB.
Examinado el texto de la acción de tutela,
observa esta Sala de Revisión que el peticionario no invocó el mecanismo
transitorio ni registró la lesión aducida como perjuicio irremediable
ocasionado por la omisión del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
2. Fallos.
2.1. Del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral-(providencia de febrero 11 de
1992).
En primera instancia, el Tribunal Superior
no accedió a la petición de acción de tutela propuesta por la UNEB.
Los siguientes fueron los argumentos del
Tribunal Superior para denegar la solicitud.
a- La acción de
tutela no está instaurada para impugnar actos administrativos sino para
proteger  inmediatamente los derechos constitucionales fundamentales.
b- La acción de
tutela es en este caso improcedente, de acuerdo con el artículo 6º del Decreto
2591 de 1991, por cuantos existen "otros recursos o medios de defensa
judiciales...". Como en el presente asunto son procedentes los recursos de
reposición y apelación de la resolución que se acusa,  se rechazó en
consecuencia la acción.
2.2. De la Corte Suprema de Justicia -Sala
Laboral- (providencia de marzo 3 de 1992).
En segunda instancia se pronunció la Corte
Suprema de Justicia sobre la solicitud de impugnación, de conformidad con el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
Consideró el Alto Tribunal que no es
procedente la acción invocada y por lo tanto confirma la providencia de
instancia, con base en las siguientes  razones:
a- Los actos administrativos
expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social gozan de otros medios
defensivos que deben ser agotados.
b- El peticionario
no invocó la tutela como mecanismo transitorio y además tampoco registró la
lesión aducida  como perjuicio irremediable ocasionada por parte del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para proferir Sentencia de revisión de los
fallo dictado por la Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, con
fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que
de dicho fallos practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó
en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Legitimidad de la persona jurídica para
ejercer la acción de tutela.
Para el caso en estudio por esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, se trata de una acción de tutela
presentada por persona jurídica -Unión de Empleados Bancarios -UNEB-, que es un
sindicato con personería jurídica reconocida legalmente y cuyos estatutos se
encuentran aprobados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En realidad la acción de tutela puede ser
ejercida por personas naturales o jurídicas. En efecto, el artículo 86
de la Constitución establece que toda persona tendrá acción de tutela, así:
"Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales" (subrayas y negrillas fuera del texto).
El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991
establece:
"La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante..." (subrayas y negrillas fuera del
texto).
En el derecho colombiano se distinguen dos
tipos de personas, a saber: las personas naturales y las personas jurídicas
(artículo 73 del código civil).
a- Personas
naturales: son absolutamente todos los seres humanos (artículo 74 del Código
Civil).
b- Persona jurídica:
el artículo 633 del Código Civil las define de la siguiente manera:
"Se llama
persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer
obligaciones civiles, y de ser respetada judicial y extra judicialmente".
Sobre la titularidad de las personas
jurídicas respecto de la acción de tutela, esta Sala considera que ellas son
ciertamente titulares de la acción, como lo dijo ya la Corte en Sentencia de
tutela número T-411.1
Para los efectos relacionados con la
titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos
fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el
derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11);
prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15);
entre otros.
Pero otros derechos ya no son exclusivos de
los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran
insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de
defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes.
En consecuencia, en principio, es necesario
tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas,
no per se, sino en tanto que vehículo para garantizar los derechos
constitucionales fundamentales de las personas naturales, en cada caso
concreto, a criterio razonable del Juez de Tutela.
Otros derechos constitucionales
fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen directamente: es
el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), el debido proceso
(artículo 29) o la libertad de asociación sindical (artículo 38), entre otros.
Luego, las personas jurídicas poseen
derechos constitucionales fundamentales por dos vías:
a- directamente:
cuando las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque
actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre,
claro está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas
mismas.
b- indirectamente:
cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas.
Esta tesis ha sido adoptada por el derecho
comparado, así: el artículo 162.1.b. de la Constitución española reconoce
expresamente la acción de amparo para personas naturales y jurídicas; y la Ley
Fundamental alemana, en su artículo 19.III., dispone lo mismo.
Observa la Sala que, en este orden de
ideas, la Unión de Empleados Bancarios -UNEB-, es considerada titular Legítima
de dicha acción.
3. Derecho al Trabajo como valor
fundamental.
La Constitución es un sistema portador de
valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se
encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental
se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico,
democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social
justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio
informador del Estado Social de derecho, al considerarlo como uno de sus
fundamentos, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que
integran la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la
Constitución).
La persona es el sujeto de la Constitución
y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y
deberes (Título II). El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con
un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la
Carta-propiedad (artículo 58), trabajo (artículo 25), empresa (artículo 333)-,
cumple una función social.
El mandato Constitucional obliga proteger
el trabajo como derecho-deber, para el cumplimiento de uno de los fines
esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes que genera esa labor humana (artículo 2º).
Ahora bien, la protección especial que la
Carta le confiere al trabajo comprende, de suyo, la garantía al derecho de
asociación sindical y, como un elemento derivado, también al derecho a la
negociación colectiva a partir de la consideración según la cual no puede
conferírsele igualdad de trato al patrono y a cada uno de los trabajadores en
sus relaciones contractuales; por lo tanto se hace necesario asegurar el
derecho de asociación para equilibrar la relación capital-trabajo.
4. Derecho fundamental a la libre
asociación de los trabajadores.
4.1. Nociones generales.
La libre asociación sindical es una especie
del derecho genérico a la asociación, consagrado en el artículo 38 de la Carta,
así:
"Se garantiza
el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades
que las personas realizan en sociedad".
El artículo 39 de la Constitución
establece:
"Los
trabajadores y empleadores tienen derecho a constituír sindicatos o
asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura
interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y
gremiales se sujetarán al orden legal y los principios democráticos.
La cancelación o la
suspensión de la personería jurídica solo procede por vía judicial.
Se reconoce a los
representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el
cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los
miembros de la fuerza pública".
Los antecedentes de esta norma en la
Asamblea Nacional Constituyente se pueden resumir en el papel fundamental que
debe jugar la asociación sindical en el desarrollo social, económico y político
del país.
Estimó el constituyente en este sentido lo
siguiente:
"Debe existir
esa concertación tripartita que aconseja la O.I.T. para que de esta forma se
disminuyan los conflictos sociales y se distense ese ambiente de antagonismo,
de irrespeto, de desconfianza, de intolerancia.
En ese orden de
ideas, se busca un sindicalismo que sea escuchado, respetado y que contribuya a
afianzar la paz y la democracia"2 .
En el informe-ponencia del Constituyente
Angelino Garzón se aborda el tema del derecho de asociación sindical. Estima el
ponente que  éste hace parte de los derechos humanos y éstos a su vez de la
democracia. Se estudia, en la ponencia, la relación entre capital y trabajo. Se
dice que, tal relación y el papel mediador del Estado, es decisivo para la
democracia y el desarrollo económico y social del país. La relación antes
citada se finca en el principio de redistribución económica del capital, como
elemento de justicia social.
"En este marco,
tanto empresas como sindicatos son elementos complementarios y no antagónicos
de la democracia. Por tanto se deben asumir las relaciones laborales en el
ámbito del respeto mutuo, del beneficio recíproco y del bien común".3
El artículo 93 de la Constitución le
confiere a los Tratados Internacionales sobre derechos humanos el carácter de
norma prevalente en el ordenamiento interno, si se ajustan al orden
constitucional, y les otorga la condición de criterio de interpretación  para
buscar el sentido de los derechos y deberes consagrados en la Carta
Fundamental.
Específicamente en materia laboral el
artículo 53 de la Constitución establece que los convenios internacionales del
trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
Los fundamentos del artículo 39 de la
Constitución se encuentran en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, ratificado por Colombia mediante la Ley 64 de 1968.
El concepto del derecho a la
sindicalización consagrado por el Pacto Internacional de 1966, había sido
elaborado y desarrollado por los Convenios Internacionales 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo. Es de advertir que esos Convenios tienen
el carácter de norma mínima laboral para los Países que lo ratifiquen, en
virtud del numeral 8º del  artículo 19 de la Constitución de la  Organización
Internacional del Trabajo -aprobada por Colombia mediante la Ley 49 de 1919, ya
que ella era uno de los compromisos que adquirieron los países al suscribir el
Pacto de la Liga de las Naciones acordado por la conferencia de La Paz con que
culminó la primera guerra mundial-.
El Estado colombiano aprobó mediante la Ley
26 de 1976 (septiembre 15) el Convenio número 87 adoptado por la Trigésima
Primera Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del
Trabajo (1948), relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho
de sindicalización.
Se concluye que el derecho de asociación sindical
es un derecho subjetivo que tiene una función estructural qué desempeñar, en
cuanto constituye una vía de realización y reafirmación de un estado social y
democrático de derecho, más aún cuando este derecho que permite la integración
del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye un fin en sí mismo o un
simple derecho de un particular, sino un fenómeno social fundamental en una
sociedad democrática  y, es más, debe ser reconocido por todas las ramas y
órganos del poder público.
La Asociación Sindical tiene un carácter
voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación de la persona
de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa asociación.
Tiene también un carácter relacional o sea
que se forma de una doble dimensión. Ya que de un lado aparece como un derecho
subjetivo de carácter individual y por el otro se ejerce necesariamente en
tanto haya otros ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo derecho y
una vez se dé el acuerdo de voluntades se forma una persona colectiva.
Tiene así mismo un carácter instrumental ya
que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución
de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación
social.
La libertad de asociación sindical
comprende tres enfoques:
a- Libertad
individual de organizar sindicatos, cuyo pluralismo sindical está consagrado en
el artículo 2º del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo.
b- Libertad de
sindicalización (o sindicación), ya que nadie puede ser obligado a afiliarse o
a desafiliarse a un sindicato; en palabras del artículo 358 del Código
Sustantivo de Trabajo, inciso 1º: "Los sindicatos son asociaciones de
libre ingreso y de retiro de los trabajadores".
c- Autonomía
sindical que es la facultad que tiene la organización sindical para crear su
propio derecho interno, para organizarse. Así lo dispone el artículo 3º del
Convenio 87 de la OIT.
La importancia que hoy en día ha tomado
este derecho, hace que se acoja por los Estados en forma universal. Así por
ejemplo este derecho lo consagran todas las constituciones elaboradas en este
siglo.
4.2. El derecho de asociación sindical en
el caso concreto.
La Unión Nacional de Empleados Bancarios
UNEB, es un sindicato con personería jurídica reconocida legalmente y los
estatutos vigentes hasta 1989, debidamente aprobados por el Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social.
En el artículo 1º (en su parágrafo) y en el
artículo 7º de los anteriores estatutos de la UNEB se estableció que ésta podía
tener afiliados en "los Bancos, cajas de ahorro o toda entidad dependiente
de la Superintendencia Bancaria".
La UNEB presentó reforma de estatutos, para
su aprobación, al Ministerio del trabajo y Seguridad Social, buscando precisar
y aclarar lo mejor posible, la cobertura del sindicato de industria bancario.
El Ministerio redujo el alcance o cobertura de la UNEB, mediante resolución
número 03620 del 20 de agosto de 1990.
La resolución número 0598 de fecha 4 de
octubre de 1991 y que dá validez a la reforma de los estatutos de la UNEB, que
a su vez permite que los trabajadores de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda
puedan afiliarse a la referida organización sindical, se produjo con fecha 5 de
noviembre de 1991, según certificación expedida por la Subdirectora de
Relaciones Colectivas, por lo tanto en la fecha en que se celebró el Congreso
en donde se aprobó el pliego de peticiones de los trabajadores de CORPAVI
afiliados a la UNEB, esta organización sindical no podía tener como afiliados a
los trabajadores de CORPAVI.
Para el Ministerio del Trabajo es claro que
según se expresa en el acto administrativo número 1653 de 4 de diciembre de
1991, proferido por la Dirección Regional Santafé de Bogotá- Cundinamarca, la
Convención de Trabajo suscrita entre las partes puede estar presuntamente
viciada de nulidad y que está vigente hasta que no sea declarada por la
autoridad competente y mientras esto no suceda sigue generando a plenitud todos
los efectos jurídicos que la misma implica.
5. La acción de tutela en el caso
sub-exámine.
Para esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional no es procedente en este caso  la acción de tutela, por los
siguientes motivos:
a- En términos generales, esta Sala
advierte que si bien es cierto que la acción de tutela no opera cuando existen
otros medios judiciales de defensa, es lo cierto que, como ya lo tiene
establecido esta Corporación4 , es necesario que esos medios
alternativos de defensa judicial sean eficaces e idóneos para la protección
real de los derechos constitucionales fundamentales.
En otras palabras, para esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es claro que no en todas las ocasiones en
que una resolución administrativa sea la causante de la violación o amenaza de
un derecho constitucional fundamental y que sea posible su cuestionamiento a
través de las vías de los recursos ordinarios, puede el Juez de Tutela desechar
la protección del derecho constitucional fundamental, pues es necesario
realmente verificar en el caso concreto si los recursos a que alude la
normatividad son verdaderos medios de defensa que le garanticen a la persona el
goce pleno de su derecho, como bien lo ordena el artículo 6º del Decreto 2591
de l991 que establece:
"La acción de
tutela no procederá:
1. Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante"(negrillas
fuera del texto).
b- Pero en términos específicos, en el caso
concreto la solicitud tutelar goza ciertamente de medio idóneos de defensa
judicial, como se verá a continuación, tanto para el caso de la violación de la
Convención colectiva como para el caso de la negativa de negociación del pliego
de peticiones.
5.1. La acción de tutela frente a la
violación de la Convención Colectiva.
La Convención Colectiva de Trabajo suscrita
entre la empresa Corporación de Ahorro y Vivienda CORPAVI y la Organización
Sindical denominada Unión Nacional de Empleados Bancarios, contiene en el
artículo tercero su término de vigencia de dos años contados a partir del
primero (1º) de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (1989) hasta el
veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991).
Durante la vigencia de la Convención, y
obrando en concordancia con el artículo 479 del Código Sustantivo del Trabajo,
la Unión Nacional de Empleados Bancarios, en fecha diciembre 20 de 1990,
expresó su voluntad de dar por terminada la Convención Colectiva de Trabajo, y
para los efectos legales presentaron con las formalidades debidas la denuncia
ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Según el expediente, CORPAVI incumplió las
cláusulas de la Convención Colectiva, de conformidad con las siguientes
resoluciones expedidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, con
fundamento en el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por
el Decreto 2351 de 1965 -artículo 41-:
a- Resolución No.
317 de 1991: por la cual se resuelve una petición por violación de la
Convención Colectiva. En esta decisión administrativa se procedió a conminar
bajo apremios de sanción pecuniaria a la Corporación, a la multa de veinte (20)
salarios mínimos para que diera cumplimiento a las obligaciones originadas en la
Convención Colectiva ya mencionada.
b- Resolución No.
1653 de 1991: en ésta se considera que la Convención Colectiva creó un
derecho objetivo más favorable que la ley para servir de contenido obligatorio
de los contratos de trabajo durante su vigencia. La violación de una de las
cláusulas de la Convención, como fue la  relativa a los préstamos de vivienda,
hizo merecedora a la Corporación de una sanción de multa correspondiente a
cincuenta (50) salarios mínimos.
Para esta Sala, frente al incumplimiento de
la Convención Colectiva, el Sindicato posee los siguientes mecanismos idóneos
judiciales de defensa:
a- El artículo 475
del Código Sustantivo del Trabajo que dispone que los sindicatos que sean parte
de una convención colectiva tienen acción para exigir su
cumplimiento o el pago de daños y perjuicios.
b- El artículo 476
determina que los trabajadores obligados por una convención colectiva tienen
acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios, siempre
que el incumplimiento les ocasione un perjuicio individual. Los trabajadores
pueden delegar el ejercicio de esta acción en su sindicato.
Así mismo, la Sección de Trabajo y
Vigilancia de las Direcciones Regionales del Ministerio del Trabajo, es
autoridad administrativa competente para aplicar las sanciones a que haya lugar
por violación o desconocimiento de las normas laborales contempladas en las
leyes, convenciones, pactos colectivos o laudos arbitrales.
En relación con el incumplimiento de la
Convención Colectiva, considera esta Sala que no procede la acción de tutela
por cuanto es muy claro que existen para dichos efectos otros medios judiciales
de defensa que le permitían a la Unión de Empleados Bancarios demandar su
cumplimiento.
5.2.  La acción de tutela frente a la
negativa de negociar el pliego de peticiones.
El pliego de peticiones fue aprobado y
ratificado por el V Congreso Nacional extraordinario de delegados de la UNEB
realizado los días 23 y 24 de mayo de 1992, firmado por el Presidente y
Secretario General de la Unión de Empleados Bancarios.
Este pliego fue oportunamente presentado al
patrono, quien no ha querido entrar a negociarlo. Ante este hecho, el Sindicato
elevó una petición al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social para obligar a
CORPAVI a negociar el pliego con fundamento en el artículo 433, numeral 2º del
Código Sustantivo del Trabajo, que dice:
"El patrono que
se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del
término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas
equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual
más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA). Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa,
el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho
establecimiento".
La  Resolución Número 0195 del 3 de febrero
de 1992, del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social era ciertamente objeto
de esta acción, en la cual incluso es susceptible de suspensión provisional.
Es de advertir que para esta Sala de
Revisión la suspensión provisional,  suspende los efectos de un acto
negativo pero no tiene la virtud de hacer producir un acto positivo, ni mucho
menos puede indemnizar o reparar un perjuicio ocasionado.
En consecuencia considera esta Sala que
según la naturaleza jurídica de la suspensión provisional, se puede lograr la
simple paralización de la actividad ejecutiva, pero carece de eficacia
-obligación de hacer-, en que el acto administrativo contiene la denegación o
prohibición del ejercicio de una actividad; es decir de nada sirven los casos
de inactividad administrativa o de denegación de la petición ante ella aducida.
Por lo tanto en este caso, la suspensión provisional, analizada en concreto
en cuanto a su eficacia, no es un medio idóneo para evitar el perjuicio que el
acto administrativo no impide generar y en principio procedería  la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irreparable.
Lo anterior en razón que la suspensión
provisional prevista en el ordenamiento jurídico colombiano no consagra la
ejecución provisional de peticiones denegadas o del ejercicio de una actividad
prohibida por un acto administrativo, como sí está consagrada en el derecho
alemán con la figura del "orden provisional" y "orden para hacer
desistir de hacer" en Puerto Rico.
La suspensión provisional no habría podido
tutelar dichos derechos entre el momento de su violación y la expedición de la
sentencia definitiva del contencioso administrativo.
Como anotan Henri y  León Mazeaud y André
Tunc, "...Por último existe un tercero y último caso en que surge una
imposibilidad de ejecución o cumplimiento en especie. El Tribunal, ya sea por
lo demás judicial o incluso administrativo, no lo puede ordenar porque
conduciría a la anulación, a la modificación o a la ejecución de la medida
administrativa; y eso sería violar el principio de la separación de
poderes".5
Y en el mismo sentido Georges Vedel
expresa, "...El juez administrativo puede anular los actos de la
administración y puede condenarla a pagar tal suma, pero no puede ordenarle o
prohibirle tal o cual acto u operación y, aún menos, sustituírla..."6
La labor del Juez de tutela es tan
importante y, como lo ha dicho ya la Corte Constitucional en Sentencia Nº T-02:
"El Juez está frente a lo que la doctrina denomina un 'concepto jurídico
indeterminado': los derechos constitucionales fundamentales que pueden ser o no
ser al mismo tiempo o ser simultáneamente de una manera o de otra, pero siempre
su sentido se define bajo las circunstancias de tiempo, modo y lugar".7
La acción de nulidad y restablecimiento del
derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo,
establece:
"Toda persona
que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo y se restablezca en su derecho;
también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien
pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la
devolución de lo que pagó indebidamente".
¿Puede la sentencia final del contencioso
administrativo obligar al Ministerio del trabajo y Seguridad Social a expedir
la resolución coercitiva?
Para esta Sala la respuesta es afirmativa,
es decir, el juez administrativo puede obligar a la Administración a expedir
una resolución como la que nos ocupa, que efectivamente proteja los derechos de
la UNEB.
Así las  cosas, un pronunciamiento de esta
índole se constituye en un mecanismo idóneo de defensa judicial y, en
consecuencia, no prospera la tutela en los términos en los que la solicitó el
peticionario, motivo por el cual la sentencia de instancia será confirmada.
En otras palabras, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho permite, en su sentencia de fondo, proteger
eficazmente los derechos cuya tutela aquí se solicita.
Ahora bien, no habiéndose solicitado la
tutela como mecanismo transitorio, cabría entonces preguntarse si el juez de
tutela estaría habilitado para conceder, en principio, una acción en términos
diferentes a los solicitados por el presente. Esta Sala observa que ello es
posible e incluso necesario, según las circunstancias de cada caso.
En el negocio concreto, empero, esta Sala
estima que la adecuación oficiosa de la tutela, haciéndola pasar de definitiva
a transitoria, no es procedente porque ello violaría el principio de igualdad
material, consagrado en el artículo 13 constitucional, según el cual las
situaciones diferentes deben ser tratadas de manera desigual. En este sentido,
el socorrer la solicitud de tutela de un abogado especialista por parte de la
Corte Constitucional en forma oficiosa, coloca a los petentes que no son
abogados -la mayoría- en una situación ventajosa respecto de los demás, ya que
las prerrogativas que el constituyente y el legislador establecieron para que
toda persona pudiese acceder a la administración de justicia, no podrían ser
extendidas por el juez de tutela a los abogados especialistas. Ello sin duda
violaría la especial protección que requieren todas aquellas personas que se
encuentran en condiciones de inferioridad o debilidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- Confirmar la Sentencia proferida por la Corte Suprema
de Justicia en Sala Laboral por las razones expuestas en esta Sentencia.
Segundo.- A través de la Secretaría General de
la Corte Constitucional, enviar copia de esta Sentencia a la Corte Suprema de
Justicia -Sala Laboral-, al Tribunal Superior de Santafé de Bogotá  -Sala
Laboral-, al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, a la Corporación de
Ahorro y Vivienda "CORPAVI", a la Unión Nacional de Empleados
Bancarios "UNEB", al apoderado de la UNEB, Dr. Octavio Gil Gámez, a
la Central Unitaria de Trabajadores CUT, a la Confederación de Trabajadores de
Colombia CTC y a la Confederación General de Trabajadores Democráticos CGTD.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO.
Magistrado Sustanciador.
FABIO MORON DIAZ.
Magistrado.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
Magistrado.
Sentencia de Revisión discutida y aprobada
en Sala de Revisión Nº 4 de la Corte Constitucional, de fecha tres (3) de julio
de mil novecientos noventa y dos (1992).
1 Sentencia Nro. T-411 de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional de fecha 17 de junio de 1992.
2 Informe-Ponencia. Asociación Sindical. Gaceta Constitucional Nº
45. Pág. 2 a 4.
3 Propuestas laborales para la nueva Constitución Política
Nacional. Gaceta Constitucional Nº 11 a 12.
4 Cfr, Sentencia Nº T-03 de la Sala de Revisión número 3 de la
Corte Constitucional de fecha 11 de mayo de 1992.
5 MAZEAUD, Henri y León. TUNC, André. Tratado teórico y práctico de
la responsabilidad civil. Delictual y contractual, T.III, vol. I, Ediciones
Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1.963. P. 493.
6 VEDEL, Georges.Derecho Administrativo. Biblioteca jurídica
Aguilar. Madrid. 1.980. P. 451.
7 Sentencia Nº T-02 de la Corte Constitucional de fecha mayo 8 de
1992.