C-525-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-525/95
POLICIA NACIONAL-Función
En el caso
colombiano tales fines están señalados en el artículo 2o. de la Carta Política.
Entre éstos se destacan los de "servir a la comunidad",
"garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución", y "asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo", los cuales tocan directamente con la función
que le corresponde cumplir a la Policía Nacional. Así mismo, el precepto
constitucional antes citado señala que "las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares". Este deber de protección recae también, en primerísimo
lugar, en las autoridades de policía, que son las encargadas de garantizar el
derecho constitucional fundamental a la protección a todas las personas dentro
del territorio de la República.
ACTO DISCRECIONAL
Encontramos en la
discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuación de la decisión a los fines
de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la proporcionalidad
con los hechos que sirvieron de causa.  La adecuación es la correspondencia, en
este caso, del contenido jurídico discrecional con la finalidad de la norma
originante, en otras palabras, la armonía del medio con el fin; el fin jurídico
siempre exige medios idóneos y coherentes con él. Por su parte, la
proporcionalidad es con los hechos que le sirven de causa a la decisión, y no
es otra cosa que la acción del hecho causal sobre el efecto jurídico; de ahí
que cobre sentido la afirmación de Kelsen, para quien la decisión en derecho
asigna determinados efectos jurídicos a los supuestos de hecho. De todo lo
anterior se desprende que la discrecionalidad no implica arbitrariedad al estar
basada en los principios de racionalidad y razonabilidad.
CARRERA EN LA
POLICIA NACIONAL
Es preciso tener
en cuenta que el régimen de carrera para los miembros de la Policía Nacional es
especial y distinto, por consiguiente, al de la carrera administrativa. En
efecto, el artículo 218 superior dispone respecto de la Policía Nacional que
"la ley determinará su régimen de carrera, prestacional o
disciplinaria". Con ello se está reconociendo la especificidad de la
carrera policial. Dicha norma está en concordancia con lo dispuesto en los
artículos 219, 220, 221 y 222, y no con el artículo 125 como erróneamente
sostiene el actor.  Es obvio que la naturaleza especial de este cuerpo armado
requiere de un régimen especial, y así lo ha dispuesto el constituyente. Por
ello las normas de carrera del personal de la Policía están contenidas en el
Decreto-Ley 41 de 1994.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Supremo director
de la fuerza pública
El presidente de
la República disponía de plenas facultades constitucionales para dictar la
norma sub examine, no sólo por cuanto le fueron conferidas expresamente por el
Congreso Nacional sino en razón del carácter que constitucionalmente ostenta
como supremo director de la Fuerza Pública, que, como se sabe incluye a la
Policía Nacional, responsable de la conservación del orden en todo el
territorio nacional.
POLICIA NACIONAL-Depuración/RETIRO DEL SERVICIO DE LA
POLICIA NACIONAL
Las medidas
adoptadas tienen por finalidad facilitar la urgente y necesaria depuración al
interior de la Policía Nacional, muchos de cuyos efectivos han venido
incurriendo en los últimos tiempos -como es bien conocido de la ciudadanía, que
lo ha padecido- en una serie de graves anomalías que van desde la ostensible
ineficiencia en el cumplimiento de elementales deberes de protección al
ciudadano, hasta la comisión de graves delitos de diversa índole. Puede
afirmarse, y ello ha sido reconocido por el gobierno y las propias autoridades
de policía, que esta institución, como se ha señalado, ha venido atravesando
una situación crítica de corrupción e ineficiencia que es necesario afrontar a
través de mecanismos flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor
prontitud tales vicios. La más lógica y obvia de estas medidas es la que
faculte a la institución para disponer con la mayor celeridad el retiro de
aquellos de sus miembros, de cualquier rango que sean, sobre quienes haya
graves indicios, o desde luego pruebas suficientes, de que no son aptos para
asumir la delicada responsabilidad que se les confía, o que han incurrido en faltas
graves, sobre todo delitos contra los ciudadanos, contra el patrimonio público,
o contra los supremos intereses del Estado y de la sociedad.
DERECHOS
ADQUIRIDOS SOBRE EL CARGO-Inexistencia
Es apenas
connatural que al servidor de la policía  no lo asiste un derecho adquirido
sobre el cargo, ya que la naturaleza funcional del oficio conlleva la
disponibilidad para la remoción de su personal. El fin esencial que busca la
ley es el de garantizar la seguridad ciudadana, con lo cual se logra la
prevalencia del interés general, que recae sobre el servicio de policía como
guardián de la paz social.
Ref: Expediente
D-942
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 12 del Decreto-Ley 573 de 1995,
"por el cual se modifica parcialmente el Decreto 41 del 10 de enero de
1994, normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional",  y contra el artículo 11 del Decreto 574 de 1995, "por el cual
se modifica parcialmente el Decreto 262 de 31 de enero de 1994, normas de
carrera del personal de agentes de la Policía Nacional".
Actor: PEDRO
ANTONIO HERRERA MIRANDA.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.      ANTECEDENTES
El ciudadano Pedro
Antonio Herrera Miranda, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto 573 de 1995,
"por el cual se modifica parcialmente el Decreto 41 del 10 de enero de
1994, normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional",  y del artículo 11 del Decreto 574 de 1995,  "por el cual
se modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de
carrera del personal de agentes de la Policía Nacional"
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.     TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
"Decreto 573 de 1995
"Por el cual se
modifica parcialmente el Decreto 41 del 10 de enero de 1994, normas de carrera
del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional"
"El Presidente
de la República, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el
numeral 4o. del artículo 7o. de la ley 180 del 13 de enero de 1995, y oído el
concepto de la Comisión Especial integrada por los honorables miembros del
Congreso designados las Mesas Directivas de ambas Cámaras,
DECRETA:
"......................................................................................................."
"Artículo
12. Retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía
Nacional. Por
razones del servicio y en forma discrecional, el Gobierno Nacional o la
Dirección General, según el caso, podrán disponer el retiro de los Oficiales y
Suboficiales, con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación del Comité
de Evaluación de Oficiales Superiores, establecido en el artículo 50 del
Decreto 41 de 1994."
"Decreto 574 de 1995
"Por el cual se
modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de carrera
del personal de agentes de la Policía Nacional."
"El Presidente
de la República, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el
numeral 5o. del artículo 7o. de la ley 180 del 13 de enero de 1995, y oído el
concepto de la Comisión Especial integrada por los honorables miembros del
Congreso designados las Mesas directivas de ambas Cámaras,
"DECRETA
"......................................................................................................"
"Artículo
11. Retiro por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma
discrecional la Dirección General de la Policía Nacional podrá disponer el
retiro de los agentes con cualquier tiempo de servicio, con la sola
recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, establecido
en el artículo 52 del Decreto 41 de 1994."
(lo subrayado es lo
demandado).
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2o., 6o., 12, 13,
15, 21, 29, 52 y 125 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
A juicio del
demandante, las normas acusadas vulneran el derecho a la honra, el honor, la
dignidad y el buen nombre del personal que es retirado por voluntad del Gobierno
o de la Dirección General de la Policía Nacional. Dice que a aquellas personas
que se les aplican las normas acusadas jamás recobran lo que se ha denominado
"honor policial", toda vez que quedan "estigmatizados"
frente a sus compañeros, superiores y subalternos.
De otra parte,
considera que las facultades que las normas acusadas le otorgan al Gobierno y
al director de la Policía Nacional son contrarias al artículo 6o. de la
Constitución Política, ya que les permite que se extralimiten en sus funciones
y patrocinan el desconocimiento de los derechos fundamentales de los oficiales,
suboficiales y agentes de la Policía Nacional. Al respecto, señala: "La
discrecionalidad en el ejercicio de la actividad del Gobierno para retirar del
servicio activo a un oficial, suboficial o agente de la Fuerza Pública no
indica que ella tenga un referente puramente subjetivo. Por el contrario, los
hechos sobre los cuales se erige el juicio moral, deben ser objetivos y
comprobables, requisitos que no figuran en las normas acusadas. "
Así mismo, afirma
que las normas acusadas violan el principio de la igualdad, toda vez que
"es un mecanismo que utilizan los señores Generales para desvincular en la
mayoría de las veces a oficiales, suboficiales y agentes que no son de su
agrado, empleando la fórmula de 'VERDAD SABIDA Y BUENA FE GUARDADA' o
'CONVICCION MORAL', con lo cual tocan la esfera del derecho a la igualdad del
personal retirado con este mecanismo."
Manifiesta que
también existe una violación de los artículos 25 y 53 de la Constitución
Política ya que las normas demandadas desconocen la estabilidad que se le debe
garantizar en su trabajo al personal de la Policía Nacional.
Considera el actor
que las normas acusadas resultan violatorias del derecho al debido proceso,
pues en ellas se desconoce la presunción de inocencia mediante la aplicación
del llamado sistema de la "verdad sabida y buena fe guardada", que es
propio de sistemas monárquicos y dictatoriales, pero que resultan contrarios a
los postulados generales de un Estado social de derecho.
Finalmente el actor
considera las disposiciones demandadas son contrarias al artículo 125 superior,
ya que los funcionarios de la Policía Nacional son empleados de carrera, y por
tanto únicamente pueden ser retirados del servicio por calificación no
satisfactoria en su desempeño, por violación al régimen penal y disciplinario
de la institución o por motivos de salud.
Es preciso señalar
que el actor argumenta que las normas acusadas resultan violatorias de normas
de orden legal, lo cual no será tenido en consideración, toda vez que la Corte
Constitucional únicamente se ocupa de confrontar lo acusado con las
disposiciones constitucionales.
IV.    INTERVENCIONES
4.1    Intervención
del director general de la Policía Nacional
Mediante memorial
presentado el día 5 de junio de 1995, el director general de la Policía
Nacional solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de
las normas acusadas, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen:
En primer lugar, el
defensor de las normas acusadas señala que el artículo 218 de la Constitución
Política defiere en la ley la determinación del régimen de carrera,
prestacional y disciplinario del personal que integra la Policía Nacional. Por
ello afirma: "En consecuencia con este principio constitucional, el
artículo primero de la ley 180 de 1995, modificatorio del artículo 6 de la ley
62 de 1993, dispone que la Policía Nacional está integrada por oficiales,
personal del nivel ejecutivo, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes
presten servicio militar obligatorio en la Institución, así como los servidores
públicos no uniformados pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas
propias de carrera y disciplina en la forma en que en todo tiempo
establezca la ley" (resaltado del interviniente).
En desarrollo de los
anteriores postulados, sostiene que las normas de carrera del personal de
oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se encuentran contenidas en el
Decreto Ley 41 de 1994, modificado parcialmente por los Decretos 573 de 1995, y
las correspondientes a los agentes se encuentran en el Decreto Ley 262 de 1994,
modificado parcialmente por el Decreto 574 de 1995. En consecuencia estima:
"Estas disposiciones regulan integralmente todo lo relacionado con:
jerarquía, clasificación y escalafón; administración de personal (ingreso,
formación, ascensos); sistema de evaluación; destinaciones, traslados,
comisiones y licencias; y la suspensión, el RETIRO y la incorporación,
entre otras materias." (mayúsculas y resaltado del interviniente).
Así, afirma que la
ley determina cuales son las causales de retiro de la Policía Nacional, y que
dentro de estas causales se encuentran las señaladas en las normas acusadas,
que prevén la facultad de que, "previa recomendación de comités integrados
por altos mandos policiales, el Gobierno Nacional (Presidente de la República y
Ministro de Defensa) o la Dirección General de la Policía Nacional puedan tomar
la decisión de prescindir de los servicios de algún miembro de la fuerza
pública, únicamente por razones del servicio, es decir, para poderle garantizar
a la sociedad colombiana una efectiva protección de sus derechos
constitucionales. Precisamente por esta razón y para tales efectos, el Comité
de Evaluación de Oficiales Superiores establecido en el artículo 50 del Decreto
Ley 41 de 1994, esta integrado por el subdirector General, por los dos
oficiales generales que le sigan en antigüedad, que se encuentren en la
guarnición de Santafé de Bogotá, y por el Director de Recursos Humanos, que
actúa como secretario. A su vez, el Comité de Evaluación de Oficiales
subalternos esta integrado por dos oficiales generales de la Policía en
servicio activo, designados por el director general, el director de Recursos
Humanos y el jefe de la División de Procedimiento de Personal, que hace las
veces de secretario del comité. La reunión de oficiales de tan alta graduación,
necesariamente debe garantizar que las decisiones que se tomen sean las que
corresponden a la verdadera situación de fortalecimiento que, en materia de
servicio a los ciudadanos, persigue la institución policial."
En virtud de lo
anterior, manifiesta que la carrera establecida por ley para el personal de la
Policía Nacional tiene sustento en el artículo 218 y subsiguientes de la
Constitución Política, y no en el artículo 125 superior, como lo sostiene el
demandante. Así, manifiesta que "es absolutamente lógico sostener que el
régimen de carrera de los miembros de la Policía Nacional no puede ser igual al
de los demás servidores civiles del Estado, porque si esto no fuera así, en
primer lugar, no se hubiera consagrado en la Constitución Política, en el
capítulo especial para la fuerza pública, y en segundo término, porque la
delicada misión que deben cumplir los policías de Colombia, y la confianza
depositada en ellos por la sociedad para el manejo de las armas, impone la
necesidad de darles un tratamiento que debe incorporar determinados parámetros
discrecionales, para que, en un momento dado, el mismo Estado, a través de sus
gobernantes, pueda conjurar situaciones excepcionales, que de no ser así, se
volverían incontrolables y sus consecuencias podrían degenerar en graves
perturbaciones de orden público, cuya conservación esta precisamente en cabeza
del Presidente de la República."
De otra parte,
sostiene que las facultades concedidas al Gobierno Nacional y al director de
la  Policía Nacional para retirar en forma discrecional a oficiales,
suboficiales y agentes, aclara que dicha medida debe ser tomada en casos excepcionales
y en todos los casos se debe respetar el régimen disciplinario de la
institución; por eso señala que la misma ley establece los mecanismos de
control para evitar que en ejercicio de dicha facultad se cometan actos
arbitrarios e injustos. Por esta razón considera que no tienen sustento las
afirmaciones del demandante según las cuales las normas acusadas resultan
violatorias de los derechos fundamentales  a la honra, el honor y el buen
nombre de quienes sean retirados de la Policía mediante el correspondiente
procedimiento.
En igual sentido
afirma que no se viola el principio de la igualdad, ya que todo el personal de
la Policía Nacional se encuentran en igualdad de condiciones frente a la norma
acusada, cuyo fin último es el de lograr el mejoramiento de la eficacia del
servicio que dicha institución presta al país.
4.2    Intervención
del Ministerio de Defensa
El día 7 de junio de
1995, el entonces señor Ministro de Defensa presentó memorial en el cual
manifiesta que coadyuva los argumentos expuestos por el señor Director General
de la Policía Nacional.
V.     CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA          NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de las normas acusadas, bajo la condición de que se garantice el
derecho de defensa en su aplicación,  de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
Luego de señalar las
normas constitucionales dentro de las cuales se enmarca la institución de la
Policía Nacional, afirma el señor procurador general de la Nación (e) que
"la institución policiva, de manera análoga a como sucede en la institución
militar, debe ser entendida como estructurada principalmente en torno a los
valores de la disciplina y la subordinación jerárquica. La importancia del
principio de la disciplina, aunada en el hecho de que la sociedad ha depositado
en la policía y en las Fuerzas Militares el instrumento de las armas, avala el
rigor especial de los códigos penales y disciplinarios correspondientes, por lo
menos en lo que atañe a cuestiones como la obediencia y el respeto a las
jerarquías."
Con fundamento en
los anteriores argumentos considera que las normas de carácter disciplinario
que le son propias a la Policía Nacional deben ser más estrictas que las que se
les imponen a los funcionarios civiles, lo cual encuentra una justificación
tanto jurídica como política, "máxime cuando se le endilgan crisis en su
disciplina y moralidad que socavan su legitimidad."
A juicio del jefe
del Ministerio Público (e), el propósito de las normas acusadas es solucionar
la crisis que se presenta al interior de la institución policial, mediante la
depuración del personal que no actúe dentro del marco de la legalidad. Sin
embargo afirma que la facultad contenida en las mencionadas normas no se pude
aplicar con discrecionalidad absoluta, es decir en forma arbitraria, sino que
en ellas mismas se prevé que su aplicación se encuentra supeditada a las
denominadas razones del servicio. "Las razones del servicio no son otras
que la proyección misma de las funciones de la Policía,  que en la fórmula
constitucional corresponden al mantenimiento de las condiciones necesarias para
el ejercicio de las libertades públicas y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz (art. 218). Esta misma teleología es la que informa
los desarrollos legales y reglamentarios descriptivos de las funciones de la
institución policial de manera tal  que en todo caso la fuerza que en ella ha
sido depositada se encuentra al servicio del derecho."
Finalmente
manifiesta que la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas
debe condicionarse al hecho de que en su aplicación se garantice el derecho de
defensa de las personas a quienes eventualmente se les apliquen, toda vez que
las actuaciones de todo poder u órgano del Estado se deben someter a los
preceptos constitucionales.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una decreto con fuerza de
ley, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-5 de la Carta
Fundamental.
2.
Consideraciones previas
2.1  La
Policía Nacional y su función constitucional
Como es bien sabido
la Policía Nacional por mandato de la Constitución, hace parte de la Fuerza
Pública (Art. 216 C.P.), y parte esencial por cuanto como cuerpo armado
permanente, aunque de naturaleza civil, tiene como fin primordial "el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz" (Art. 218 C.P.). La función que corresponde cumplir a este cuerpo
es pues de trascendental importancia para el Estado y la sociedad, como que de
su accionar depende, por una parte, que los asociados puedan ejercer a plenitud
sus derechos y libertades dentro del marco de la Constitución y la ley y, por
otra, garantizar la convivencia pacífica dentro del seno de la sociedad
colombiana. Es sabido también que toda sociedad civilizada requiere para su
pleno desarrollo del soporte de ese trípode institucional conformado por el
juez, el maestro y el policía. Si una de las bases de este trípode falla, toda
la estructura social se ve seriamente comprometida y amenazada. De ahí que
todos los esfuerzos que se hagan y todas las medidas que se tomen encaminados a
vigorizar las bases que componen esa trilogía, son esfuerzos y medidas que de
manera directa y decisiva están encaminados a la realización de los fines de un
Estado de Derecho moderno y democrático.
En el caso
colombiano tales fines están señalados en el artículo 2o. de la Carta Política.
Entre éstos se destacan los de "servir a la comunidad",
"garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución", y "asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo", los cuales tocan directamente con la
función que le corresponde cumplir a la Policía Nacional. Así mismo, el
precepto constitucional antes citado señala que "las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares". Este deber de protección recae también, en primerísimo
lugar, en las autoridades de policía, que son las encargadas de garantizar el
derecho constitucional fundamental a la protección a todas las personas dentro
del territorio de la República.
Entre los esfuerzos
y medidas que el Estado debe adoptar, -como antes se señaló-, encaminados a asegurar
el cabal cumplimiento de la noble y trascendental misión que deben cumplir los
componentes de la trilogía mencionada, -los jueces,  maestros y policías-,
figuran en primer lugar los que tengan por objeto asegurar su formación
profesional, moral y ética, que los hagan aptos para el desempeño de su noble
oficio y para asumir a plenitud la enorme responsabilidad que sobre ellos pesa:
para que el juez pueda administrar justicia con sabiduría, independencia e
imparcialidad, para que el maestro tenga la idoneidad ética y pedagógica que la
Carta exige (Art. 68) y puede impartir una enseñanza de calidad orientada a la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (Art. 67), y para
que el agente de policía pueda velar adecuadamente por la protección de los
habitantes, porque sus derechos y libertades sean respetados, porque los
asociados convivan en paz (Arts. 2o. y 218 C.P.).
En el caso concreto
de la Policía Nacional encontramos, entonces, que las condiciones esenciales
para el ingreso y permanencia de un individuo en la institución debe ser -como
en general ocurre para todos los servidores públicos- además de la eficiencia,
la de una moralidad y una ética a toda prueba. Cabe recordar, a este propósito,
que uno de los principios fundamentales de la función pública, señalados en el
artículo 209 de la C.P. es el de la moralidad. Si ella falta en una
institución, como la Policía Nacional, naturalmente los valores que  ella debe
respetar y defender como son la protección de los derechos y libertades, la
seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, estarán gravemente amenazados o
conculcados. Por ello resulta a penas razonable y lógico que en una institución
de esta naturaleza sus directivas tengan las más amplias facultades legales y
reglamentarias para remover a aquellos de sus miembros, cualquiera que sea su
rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben
regir su accionar. Si ello resulta lógico en cualquier tipo de entidades
estatales, o aún particulares, con más razón lo es en el caso de la Policía
Nacional.
2.2
Discrecionalidad y arbitrariedad
Esta Corporación ya
ha advertido cómo en casos especiales, como es el de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios y otros análogos, la discrecionalidad para la remoción
de subalternos por parte de la respectiva autoridad, no significa arbitrariedad
sino que es un instrumento normal, y por lo demás necesario, para el correcto
funcionamiento de tales instituciones. En efecto la Corte, al declarar
exequible el artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994, que consagra la facultad
discrecional del director del INPEC para remover a miembros del personal bajo
su dependencia, señaló en la Sentencia 108/95[1]:
"En particular,
en lo referente al artículo 65, la Corte entiende que se trata de una
disposición que busca responder  a la grave crisis que  desde hace ya largo
tiempo se ha venido presentado en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, y a la peculiar naturaleza y función que le corresponde
cumplir a esta entidad. En efecto, es bien sabido que los problemas de
corrupción evidenciados en los distintos niveles, dentro del personal de dicho
instituto, en especial la comprobada participación de un elevado porcentaje de
funcionarios y empleados suyos comprometidos en sobornos o, cuando menos, en
graves anomalías que han dado como resultado frecuente la fuga de presos, la
ostensible y reiterada violación de los reglamentos internos, la tolerancia frente
a actividades viciosas y aún  prácticas  delictivas dentro de los
establecimientos  carcelarios, han distorsionado de manera  aberrante la
función penalizadora y a la vez resocializadora que deben cumplir estos centros
y que les asigna la ley, y ha sido un factor más para agravar el fenómeno de la
impunidad que ha venido agobiando a la sociedad colombiana.
"El artículo en
comento le da un margen razonable de flexibilidad al Director General del INPEC
para que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en
él señalados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La
medida busca a todas luces facilitar la depuración y la moralización
administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios".
Los argumentos
expuestos en la Sentencia citada son a todas luces valederos para sustentar la
constitucionalidad de las normas acusadas en el caso bajo examen. Es claro que
un fin especial, cual es el contemplado en el acápite 2.1 de las
Consideraciones de esta Sentencia, requiere también de un medio especial, sin
que ello signifique que pueda haber extralimitación de atribuciones, que
desconozca los requisitos de racionalidad y razonabilidad que deben acompañar
todo acto discrecional. Este debe tener un mínimo de motivación justificante,
más aún cuando la discrecionalidad radica en cabeza de una autoridad pública.
En este caso la discrecionalidad del gobierno y de la Dirección general de la
Policía está justificada en las razones del servicio, y requiere en el caso del
artículo 12 del Decreto 573 de 1995, del aval previo del Comité de Evaluación
de Oficiales Superiores, y en el del artículo 11 del Decreto 574 de 1995, del
aval previo del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos.
Estos comités tienen
a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la
separación -el primero- de oficiales o suboficiales, o de agentes, el segundo.
En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es
propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así
como del "Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional;
hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado
sea o no retirado de la institución. De todo ello se levanta un acta, y en caso
de decidirse la remoción se le notifica al implicado. No se trata pues de un
procedimiento arbitrario, sino de una decisión fundamentada en la evaluación
hecha por un Comité establecido legalmente para el efecto (Arts. 50 y 52 del
Decreto 041 de 1994), y motivada en las razones del servicio.
Se trata entonces de
una discrecionalidad basada en la razonabilidad, sobre lo cual  ya esta
Corporación ha sentado jurisprudencia; en efecto, sobre la razonabilidad ha
explicado que ella "hace relación  a un juicio, raciocinio o idea esté
conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso
concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión de una idea,
juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en cambio,
expresa el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos humanos. Es
simplemente producto de la esencia racional del ser humano.
"Por lo
anterior, -agrega la Corte-, es posible afirmar que no es improbable que se
presente la eventualidad de que un trato desigual 'racional' -en el supuesto
hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea
'razonable', porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente
admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hechos distintos
con una estructura razonable sea objeto de una diferenciación
irracional..." (Sentencia T-445/94)[2].
En otra Sentencia la
Corte se pronunció sobre la potestad reglada y la facultad discrecional:
"(...) En
ejercicio de la potestad reglada hay una mera aplicación obligada de la norma
en la que la relativa discrecionalidad de la decisión viene a estar supeditada
por el postulado del buen servicio a la colectividad por parte del órgano
competente para expedir el acto administrativo correspondiente.
"De esa manera,
puede afirmarse que hay facultad o competencia discrecional cuando la autoridad
administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre
(dentro de los límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es
decir, cuando su conducta no esté previamente determinada por la ley.
"A contrario
sensu hay competencia reglada cuando la ley ha previsto que frente a
determinados supuestos de hecho el administrador debe tomar las medidas a él
asignadas en forma expresa y sujetarse a las mismas (...).
"(...) Dentro
de la facultad discrecional el poder o la competencia no tiene prefijada su
decisión de manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de
los factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el
precepto más adecuado y justo a la decisión concreta, ateniéndose a los
objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho.
Tanto es así, que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el
recurso contencioso administrativo por desviación de poder contra aquellos
actos discrecionales de la administración en que el agente de la administración
se aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines
propios del Estado de Derecho" (Sentencia C-031)[3].
El h. Consejo de
Estado, a su vez, ha sostenido:
"En el
ejercicio de la facultad reglada hay mera aplicación obligada de la norma: en
el de la relativa discrecionalidad, la decisión viene a ser completada por el
juicio y la voluntad del órgano que añaden una dimensión no prevista en la
disposición".[4]
.
El artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo, por su parte, señala:
"En la medida
en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que lo autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa".
Encontramos, pues,
en la discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuación de la decisión a los
fines de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la
proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa.  La adecuación es la
correspondencia, en este caso, del contenido jurídico discrecional con la
finalidad de la norma originante, en otras palabras, la armonía del medio con
el fin; el fin jurídico siempre exige medios idóneos y coherentes con él. Por
su parte, la proporcionalidad es con los hechos que le sirven de causa a la
decisión, y no es otra cosa que la acción del hecho causal sobre el efecto
jurídico; de ahí que cobre sentido la afirmación de Kelsen, para quien la
decisión en derecho asigna determinados efectos jurídicos a los supuestos de
hecho. De todo lo anterior se desprende que la discrecionalidad no implica
arbitrariedad al estar basada en los principios de racionalidad y
razonabilidad. Se advierte, sin embargo, que esta discrecionalidad no puede
entenderse como regla general, sino que es excepcional, para situaciones como
la que ahora ocupa la atención de la Corte; cuando, en eventos diferentes, se
trata de la aplicación de sanciones por parte de la autoridad, debe respetarse
el debido proceso, y el inculpado debe ser oido en descargos.
3.      Las
razones del servicio
En el caso de la
Policía Nacional, las razones del servicio están básicamente señaladas en la
propia Constitución Política (art. 218), a saber: el mantenimiento de las
condiciones necesarias  par el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. El Comité Evaluador
debe verificar si, dentro de estos parámetros, los oficiales, suboficiales y
agentes están cumpliendo correctamente con su deber, si están en condiciones
psíquicas, físicas y morales para prestar el servicio y en actitud para
afrontar todas las situaciones que en razón de su actividad de salvaguarda del
orden se presenten . Por otra parte, debe tener en cuenta que el servicio tiene
unas exigencias de confiabilidad y de eficiencia que implican que los altos
mandos de la institución puedan contar, en condiciones de absoluta fiabilidad,
con el personal bajo su mando. Es claro que el éxito del servicio guarda
relación de proporcionalidad entre las aptitudes del personal que lo presta y
el fin de la institución; en caso de descoordinación entre el servidor y el fin
de la institución debe primar éste, y por ende debe la institución estar
habilitada para remover  a quien por cualquier motivo impida la consecución del
fin propuesto.
Son pues las razones
del servicio las que permiten corregir los medios para asegurar el fin, sin que
ello implique arbitrariedad; la discrecionalidad de los altos mandos en lo que
se refiere a la desvinculación de oficiales, suboficiales o agentes debe
basarse entonces en las razones del servicio que tiene que preservar y aplicar.
Como se ha señalado, la decisión que tome el Gobierno o la Dirección General de
la Policía, debe ser una decisión razonada con base en el informe previo del
respectivo Comité con lo cual se evita la arbitrariedad. Las razones del
servicio imponen un deber, el cual se cumple con la decisión oportuna que se
adopte en defensa de la tarea que la Constitución y las leyes le confían a la institución,
la cual se desvirtúa cuando no se cuenta con un personal que, por sus
condiciones morales no se amolde a la naturaleza de su función.
En el caso concreto
de la Policía Nacional, en el cual los valores de la disciplina, la moralidad y
la eficiencia adquieren características relievantes, considerando la naturaleza
de la misión a ella encomendada, el instrumento de la discrecionalidad en
cabeza de sus  directivas, en lo que toca al mantenimiento o remoción del
personal subalterno -tanto de oficiales y suboficiales como de agentes-, cobra
especial importancia. Más si se tiene en cuenta la imposibilidad de que toda su
actividad como cuerpo esté totalmente reglada, ya que el acto humano tiene un
espacio indeterminado de proyección ante las contingencias impredecibles, que
la norma jurídica no alcanza a tipificar por imposibilidad material y, sobre
todo, que una institución de esta naturaleza  exige que, en aras de su correcto
funcionamiento, se permitan procedimientos ágiles que se adecúen a los casos concretos
y específicos.
4.      Constitucionalidad
de las  disposiciones acusadas
Para apreciar la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas es preciso tener en
consideración en primer término, la situación crítica por la que ha venido
atravesando en los últimos tiempos la Policía Nacional, debido a los problemas
de corrupción interna y de ineficiencia por parte de sus miembros, a todos los
niveles, desde el grado de oficial hasta agentes, incluyendo personal civil al
servicio de la misma. Esta situación ha generado en la ciudadanía un
justificado sentimiento de desconfianza y de falta de credibilidad en ese
Cuerpo que, como anteriormente se ha señalado, tiene a su cargo una misión de
tanta trascendencia para el orden público y la convivencia pacífica de los
colombianos. Siendo ello así, a la sociedad civil le asiste el derecho de que
la Institución encargada de su defensa y protección sea depurada para que pueda
cumplir a cabalidad con su cometido constitucional. Este derecho tiene pleno
amparo en la Carta Política.
En efecto, en el
Preámbulo se señalan entre los fines del Estado y de la Constitución, el de
asegurar a los integrantes de la Nación la vida, la convivencia, la justicia y
la paz dentro de un marco jurídico que garantice un orden justo. En su artículo
1o. se establece que la República debe estar fundada en el respecto de la
dignidad humana en la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia de interés general. Es apenas obvio, y no requiere de mayores
explicaciones, que es de interés general, el que la Policía Nacional cumpla a
cabalidad la altísima misión a ella encomendada y que en su seno  no tengan
cabida elementos cuya condición moral o cuyas aptitudes para el desempeño de
esa labor no sean los más idóneos. El artículo 2o. señala entre los fines
esenciales del Estado los de "servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios  derechos y
deberes consagrados en la Constitución" y "asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo". Ninguno de estos fines se logra
si la Policía Nacional, a la cual se confía en buena parte  su realización, no
cuenta con un personal plenamente idóneo y capacitado para garantizarlos.
Tampoco se asegura el deber de protección a todas las personas en su vida,
honra y bienes y demás derechos y libertades, si quienes están encargados de
ese deber, como son las autoridades de Policía, faltan a la idoneidad y a la
ética que exige tan importante cometido. Como si ello fuera poco, el artículo
6o. señala que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir
la Constitución y la Ley, sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones. Y qué decir de la suerte que corren los derechos fundamentales y
sus garantías, consagrados en la Carta, si quienes tienen el deber de
asegurarlos, entre los que se destacan los miembros de la institución policial,
no están en aptitud de cumplir esa función, o son indignos de adelantarla.
Por otra parte, es
preciso tener en cuenta que el régimen de carrera para los miembros de la
Policía Nacional es especial y distinto, por consiguiente, al de la carrera
administrativa. En efecto, el artículo 218 superior dispone respecto de la
Policía Nacional que "la ley determinará su régimen de carrera,
prestacional o disciplinaria". Con ello se está reconociendo la
especificidad de la carrera policial. Dicha norma está en concordancia con lo
dispuesto en los artículos 219, 220, 221 y 222, y no con el artículo 125 como
erróneamente sostiene el actor.  Es obvio que la naturaleza especial de este
cuerpo armado requiere de un régimen especial, y así lo ha dispuesto el
constituyente. Por ello las normas de carrera del personal de la Policía están
contenidas en el Decreto-Ley 41 de 1994.
Ahora bien, el
Decreto 573 de 1995, por el cual se modificó parcialmente el Decreto 41 de 1994
sobre normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional, fue dictado por el presidente de la República en uso de las
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 4o. del artículo 7o. de la
Ley 180 del 13 de enero de 1995, previo concepto de la comisión especial
integrada por el Congreso Nacional, por designación de las mesas directivas de
ambas cámaras.
Se tiene pues que la
norma objeto de la demanda, el artículo 12 del Decreto 573 de 1995 fue dictada
en uso de precisas facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso
Nacional por el presidente de la República, quien, por mandato expreso de la
Constitución tiene entre sus atribuciones la de dirigir la fuerza pública (Art.
189 numeral 3o.), disponer de ella como comandante supremo de las Fuerzas
Armadas de la República (Id.) y conservar en todo el territorio el orden
público (Art. 189 numeral 4o.). Es claro pues, que el presidente de la República
disponía de plenas facultades constitucionales para dictar la norma sub
examine, no sólo por cuanto le fueron conferidas expresamente por el
Congreso Nacional (Art. 150 numeral 10) sino en razón del carácter que
constitucionalmente ostenta como supremo director de la Fuerza Pública, que,
como se sabe incluye a la Policía Nacional, responsable de la conservación del
orden en todo el territorio nacional.
En razón de lo
anterior , ninguna autoridad en la República cuenta, como el presidente, con
atribuciones tan claras y precisas en lo que hace a la dirección de las fuerzas
militares y muy particularmente a lo que toca con la seguridad interna del
país. En ello radica quizás una de las más graves responsabilidades que sobre
él pesa. Responsabilidad que desde luego es compartida en la más alta instancia
para estos efectos, por el director general de la Policía Nacional. Más que
nadie son ellos los llamados a determinar la clase y oportunidad de las medidas
que, dentro de los parámetros de la Constitución, deben adoptar con miras al
buen funcionamiento de la institución armada, sobre la cual recae la misión -se
repite- de proteger a todas las personas en Colombia, a garantizar el ejercicio
de los derechos y libertades públicas y asegurar la convivencia pacífica.
Las medidas
adoptadas a través del artículo 12 del Decreto 573 de 1995 acusado tienen por
finalidad -ello es claro- facilitar la urgente y necesaria depuración al
interior de la Policía Nacional, muchos de cuyos efectivos han venido
incurriendo en los últimos tiempos -como es bien conocido de la ciudadanía, que
lo ha padecido- en una serie de graves anomalías que van desde la ostensible
ineficiencia en el cumplimiento de elementales deberes de protección al
ciudadano, hasta la comisión de graves delitos de diversa índole. Puede
afirmarse, y ello ha sido reconocido por el gobierno y las propias autoridades
de policía, que esta institución, como se ha señalado, ha venido atravesando
una situación crítica de corrupción e ineficiencia que es necesario afrontar a
través de mecanismos flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor
prontitud tales vicios. La más lógica y obvia de estas medidas es la que
faculte a la institución para disponer con la mayor celeridad el retiro de
aquellos de sus miembros, de cualquier rango que sean, sobre quienes haya
graves indicios, o desde luego pruebas suficientes, de que no son aptos para
asumir la delicada responsabilidad que se les confía, o que han incurrido en
faltas graves, sobre todo delitos contra los ciudadanos, contra el patrimonio
público, o contra los supremos intereses del Estado y de la sociedad. Sucede
que en muchos casos resulta imposible, o por lo menos muy difícil, para la
institución allegar todas las pruebas que permitan deducir la culpabilidad del
oficial, suboficial o agente acusado o sospechoso. Y en tal caso, de todas
formas la apertura y realización del proceso penal implica que durante  un
lapso prolongado el individuo tendría que permanecer dentro de la institución
con el consecuente daño  para ésta y para la sociedad.
Por lo demás, las
normas acusadas tampoco violan el debido proceso, ni el derecho a la igualdad,
ni el derecho al trabajo. En cuanto hace a la presunta violación del debido
proceso, debe señalarse que las normas acusadas no tienen el carácter de una
sanción. En otras palabras, el retiro previsto en ellas tanto de oficiales y
suboficiales como de agentes, no es a título de sanción, sino, que como se
había explicado, éste se origina en un acto discrecional plenamente justificado.
Cabría hablar de violación del debido proceso, si se tratara de aplicar sanción
sin que hubieran mediado las formas propias de un proceso penal o
disciplinario. Tampoco puede hablarse de violación al derecho de igualdad
cuando previa evaluación del caso particular se decide la remoción de un
subalterno que, a juicio de la autoridad competente, no cumple con los
requisitos mínimos exigidos para el desempeño de su función. Igual cosa podría
decirse de la presunta violación del derecho al trabajo. A este respecto, no
encuentra la Corte que se afecte el núcleo esencial de tal derecho. Es apenas
connatural que al servidor de la policía  no lo asiste un derecho adquirido
sobre el cargo, ya que la naturaleza funcional del oficio conlleva la
disponibilidad para la remoción de su personal. El fin esencial que busca la
ley es el de garantizar la seguridad ciudadana, con lo cual se logra la
prevalencia del interés general, que recae sobre el servicio de policía como
guardián de la paz social.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLES el
artículo 12 del Decreto-Ley 573 de 1995, "por el cual se modifica
parcialmente el Decreto 41 del 10 de enero de 1994, normas de carrera del
personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional",  y el
artículo 11 del Decreto 574 de 1995, "por el cual se modifica parcialmente
el Decreto 262 de 31 de enero de 1994, normas de carrera del personal de
agentes de la Policía Nacional".
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[4]  Consejo de Estado, Sala de Consulta, Oct. 22/95.