C-469-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-469/11
DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES
DEL DESCUENTO AL IVA DE LICORES-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible
CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS
LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA
LOS PRODUCTORES OFICIALES-Contenido
normativo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD-Condiciones
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Características
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
El principio de identidad es el nombre
que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la
Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley
sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara,
y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el
proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo
que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer
modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el
artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas
nuevos, es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las
comisiones. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad
material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo.
Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto discutido
como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la
Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad
judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo
del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de
precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles
ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas
legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la
máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino
absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada
por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. Esta compresión fue
modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160 prevé de manera
expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún
en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las
Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC, de
ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de
identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento
de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta
manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de
pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la
opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una
confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias
únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las
comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE IDENTIDAD
FLEXIBLE-Contenido
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Límites
al margen de modificación de los proyectos de ley
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe aplicarse a cada caso que estudie la
Corte Constitucional
El principio de identidad relativa debe
aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que
haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes
de legitimidad al órgano legislador –lo cual iría en contra de la base
democrática de funcionamiento del sistema jurídico colombiano- sino para que,
valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego,
realice un juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar
mediante parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o
modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la
regla general será la primacía del principio democrático del órgano de
representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de
aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Relación con el principio de
consecutividad/VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No siempre
implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la
identidad involucra una vulneración a la consecutividad
Es preciso referirse a que cuando se
explica el principio de identidad relativa, usualmente es relacionado de manera
automática, e incluso identificándolo, con el principio de consecutividad, que
consiste en la obligación de que todo asunto incluido en el proyecto de ley sea
discutido durante los cuatro debates. Ahora bien, esa relación no es siempre
ineludible pues puede ocurrir que una disposición no haya sido aprobada en
cuatro debates sin que su contenido convierta al proyecto de ley en uno
totalmente distinto. Sin embargo, sí debe afirmarse que siempre que se
identifique un vicio por violación del principio de identidad con la
introducción de una enmienda, se traduce en la vulneración de la consecutividad
pues, precisamente, dichos cambios, a pesar de ser esenciales, no fueron
aprobados o siquiera discutidos con todos los debates reglamentarios. Así que,
no toda trasgresión de la consecutividad implica la violación de la identidad
pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la
consecutividad.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Características
MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones
Las modificaciones o adiciones
introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema
general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se
refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos
temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. Y, advirtió que,
en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden
introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad
temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates
anteriores, pues, de lo contrario, se tendrá que no fueron debatidas por la
Comisión o Plenaria que haya estudiado el proyecto de ley con anterioridad,
vulnerándose así el principio de consecutividad. De manera que la introducción
de nuevas regulaciones no previstas por los congresistas que participaron en la
aprobación del proyecto de ley con anterioridad, desconoce el mandato de los
numerales 2 y 3 del artículo 157 y, además, el principio de publicidad,
prerrogativa esencial para la efectividad del principio democrático. Lo
anterior significa que todos los congresistas que participan desde el primer
debate de un proyecto de ley, deben conocer qué se va a regular en el proyecto
de ley al ser aprobado en cuarto debate. De lo contrario, terminarían
participando en un trámite legislativo que da como resultado una regulación que
jamás conocieron ni supieron se iba a adoptar. Bajo este entendido, esas
modificaciones que impliquen la introducción de temas nuevos no conocidos en lo
absoluto en las etapas previas del trámite legislativo, deben siempre
devolverse a la Comisión de origen para que surtan todos los debates
establecidos en el artículo 157 Superior.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional
CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE
LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA
LOS PRODUCTORES OFICIALES-Trámite
legislativo
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales
Respecto del principio de consecutividad
resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la
sentencia C-208 de 2005, se expresa  “en desarrollo del principio de
consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las
Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han
sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho
deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el
objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”. Al respecto, ha
señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la
ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la
comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En
cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones,
conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que
se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de
que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de
consecutividad”. De manera que el principio de consecutividad  debe entenderse
como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el
debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii)
que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al
igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse,
debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la
que son sometidas a consideración”.
Referencia: Expediente D-8265
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la
cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo
correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.
Actor: Eduardo Montealegre Lynnet
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan
Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Montealegre
Lynnet presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo
de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del
impuesto para los productores oficiales”.
Mediante auto de septiembre 22 de dos mil
diez (2010) el Magistrado ponente admitió la demanda. Además, teniendo en
cuenta que ésta se sustenta de manera directa en la presunta ocurrencia de
vicios de procedimiento en el trámite que condujo a la aprobación de la norma
parcialmente acusada, ordenó solicitar a los Secretarios Generales de las
cámaras legislativas remitir la información necesaria para estudiar los cargos
planteados.
En la misma providencia se ordenó fijar en
lista el presente asunto, correr traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor y comunicar la iniciación de este
proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y Ministros del Interior y de Justicia y de
Hacienda y Crédito Público. También se extendió invitación al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Contraloría General de la República y a las facultades de derecho de las
Universidades Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, de
Antioquia, del Norte, de Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y
Nacional de Colombia, para que,
si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la exequibilidad del
precepto demandado. Sin embargo, todas estas diligencias sólo se cumplieron una
vez recibidas las pruebas que en su momento se solicitaron al Congreso de la
República.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.586 del
8 de enero de 2010, advirtiendo que la parte acusada es únicamente la resaltada
en negrillas:
“LEY 1378 DE 2010
(enero 8)
“Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a
cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del
impuesto para los productores oficiales”.
ARTÍCULO 1o. CESIÓN
DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras
departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto
Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso
podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los
productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este
impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos
estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida
directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso
1o.
PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan
por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación
de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la
unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.”
1.2.
DEMANDA
El actor formula un solo cargo de
inconstitucionalidad referente a vicios ocurridos durante el trámite de aprobación
legislativa del parágrafo acusado. Según explica, con ocasión del mismo se
habrían contrariado el artículo 157 y el 2° inciso del 160, ambos de la
Constitución Política, así como los artículos 177, 178 y 179 del Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992).
Tales vicios derivarían de la tardía
introducción de este parágrafo, durante el segundo debate del respectivo
proyecto ante la plenaria del Senado de la República. Con ello, de una parte,
el texto aquí cuestionado no habría cumplido con el número de debates
necesarios para convertirse en Ley de la República; de otra, se habría
introducido durante el último debate un cambio al articulado del proyecto, que
por su gran trascendencia debería considerarse un asunto nuevo, sin observar
las formalidades que la Constitución y el Reglamento prevén para tales casos.
Las indicadas circunstancias implican que se habría faltado a los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo, lo que
acarrearía la inconstitucionalidad de esta norma.
A continuación se presenta un resumen de
las principales consideraciones con apoyo en las cuales el actor pide a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de este parágrafo:
1.2.1. Después de precisar que esta demanda
por vicios de forma se presenta antes del vencimiento del término de caducidad
previsto en el artículo 242 de la Constitución Política, el ciudadano
demandante se refiere a la relevancia que en un Estado democrático tiene el
control constitucional sobre los vicios y errores ocurridos durante el proceso
de formación de la ley.
Explica que siendo el respeto a la voluntad
democrática uno de los principios estructurales del Estado, la correcta
observancia de las reglas que gobiernan el trámite legislativo es esencial para
la real prevalencia de aquélla. Precisa que sólo así puede garantizarse la
vigencia de la Constitución y prevenir la toma de decisiones a espaldas de los
intereses mayoritarios, todo ello dentro de un marco de seguridad jurídica. No
obstante, reconoce que aún dentro de este ámbito, el derecho sustancial debe
primar sobre los meros formalismos.
En esta misma línea, señala que por mandato
de la carta política, las leyes estatutarias y orgánicas hacen parte del
parámetro de constitucionalidad a partir del cual debe examinarse la corrección
del trámite legislativo ordinario, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia.
En tal medida, constituyen un límite a la actuación del poder legislativo cuyo
respeto debe ser verificado por el juez constitucional, y su desconocimiento acarrea
la inexequibilidad de las normas así expedidas, tanto como si se hubieran
transgredido los mismos preceptos superiores. De lo anterior deduce que el
Reglamento del Congreso, norma orgánica contenida en la Ley 5ª de 1992 debe ser
tenida en cuenta en el trámite legislativo, que su inobservancia ocasiona la
inconstitucionalidad de las leyes que así llegaren a ser aprobadas, y que por
lo tanto, es posible estructurar cargos de inconstitucionalidad a partir de su
infracción.
1.2.2. Posteriormente, analiza el contenido
de los principios de consecutividad e identidad en el proceso legislativo, y su
trascendencia como parámetro de constitucionalidad de las normas que durante él
se expidan.
Se refiere primero al principio de consecutividad,
en desarrollo del cual todos los contenidos que hagan parte de la ley expedida
deben observar los cuatro requisitos establecidos en el artículo 157 superior,
esto es: i) su publicación antes de darle curso en la respectiva comisión; ii)
su aprobación en las comisiones constitucionales permanentes de las dos
cámaras, competentes según el tema objeto del proyecto; iii) su aprobación en
segundo debate en la plenaria de cada una de esas cámaras, y iv) la sanción del
Gobierno.
Señala que, según lo ha entendido la
jurisprudencia, el recto cumplimiento de este principio asegura la
concentración de la actividad legislativa, facilita la participación de la
ciudadanía y la vigencia del pluralismo, contribuye a la eficacia y eficiencia
del trabajo del Congreso y permite materializar la estructura bicameral que
caracteriza a la Constitución colombiana de 1991.
Indica que, en desarrollo de este
principio, y según lo ha precisado la jurisprudencia: i) ni las comisiones ni
las plenarias pueden renunciar ni delegar su deber de analizar y discutir una
iniciativa legislativa, frente a lo cual ejemplifica varias situaciones que
implicarían incumplimiento de este deber; ii) no es posible introducir aspectos
nuevos y sustanciales durante el último debate de un proyecto, pues en caso de
que así suceda, el proyecto debe retornar para el debido análisis de tales
temas en las correspondientes comisiones; iii) cuando el proyecto surta su
primer debate de manera conjunta y simultánea en las comisiones de ambas
cámaras legislativas el posterior debate en cada una de las plenarias queda
limitado a las materias que hayan sido estudiadas por las comisiones; iv)
cuando al término de los debates en las plenarias existen discrepancias entre
lo aprobado por ellas, esos asuntos deben pasar a conocimiento de las comisiones
de conciliación, las cuales acordarán un solo texto final para la nueva
aprobación de las plenarias, pero no podrá ser objeto de conciliación algún
tema o materia que no hubiere sido conocido y aprobado por ambas comisiones. En
cada caso el demandante ofrece ejemplos en los que esta corporación ha
declarado la inexequibilidad de distintas normas legales por haberse infringido
estas subreglas.
En relación con el principio de identidad
flexible, desarrollado por los artículos 177 a 179 del Reglamento del
Congreso[1], explica cómo aquel
atempera la aparente rigidez del principio de consecutividad, permitiendo que
hagan parte de la ley finalmente aprobada textos que no permanecieron idénticos
a todo lo largo del trámite legislativo, a condición de que las materias o
temas principales de que ellos tratan sí hayan estado presentes en todas las
etapas del mismo.
Señala que esta flexibilidad supone una
importante diferencia con las reglas existentes en vigencia de la Constitución
derogada, de conformidad con las cuales el texto del proyecto debía permanecer
inalterado durante todo el proceso de discusión parlamentaria. Agrega que el
referido cambio tuvo como propósito privilegiar el principio democrático y
facilitar la concertación y el consenso durante el trabajo legislativo. También
en este caso, el actor alude a casos en que la Corte habría interpretado el
alcance de este principio y declarado inexequibles algunas normas en cuyo
proceso de expedición se introdujeron cambios que excedieron lo que conforme a
él resulta aceptable.
Más adelante, ejemplifica también algunas
situaciones de común ocurrencia relacionadas con la aplicación de este
principio. Así por ejemplo, aclara que sí resultan aceptables textos
introducidos incluso durante el cuarto y último debate, siempre y cuando se
refieran a temas que hubieren estado presentes a todo lo largo del trámite
legislativo, y que guarden coherencia con la temática general que es objeto de
la futura ley.
1.2.3. A continuación, el actor pasa a
explicar la manera como, en su criterio, se desconocieron estos principios y se
vulneraron las reglas que los consagran, durante el proceso de expedición de la
Ley 1378 de 2010 por él demandada.
Según lo explica el demandante, el proyecto
que dio origen a la Ley 1378 de 2010 fue presentado a consideración de las
cámaras por el Representante Mauricio Lizcano Arango el 26 de noviembre de
2008. En su versión original el texto de su artículo 1° era el siguiente:
“ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión
del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los
artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso
podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los
productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este
impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados”.
Según continúa refiriendo, al término del
primer debate ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el
proyecto fue aprobado[2] con una pequeña adición
al segundo inciso de su artículo 1°, el cual quedó así (se resalta en negrilla
el texto adicionado):
“ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión
del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los
artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso
podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los
productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este
impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos
estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida
directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso
1°.”
Informa que este texto se mantuvo
inalterado en varias de las etapas subsiguientes del trámite legislativo,
siendo aprobado también por la plenaria de la Cámara de Representantes[3]
y por la Comisión Tercera del Senado[4].
Relata después que dentro de la ponencia
para segundo debate ante el Senado de la República, el último de su trámite
legislativo, se propuso un artículo 2° que hasta el momento no hacía parte del
proyecto, que al momento del debate no fue aceptado. Sin embargo, dentro de la
discusión que surgió al respecto, terminó imponiéndose y siendo aprobada la
propuesta de adicionar un parágrafo al artículo 1°, del siguiente tenor:
“PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan
por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación
de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la
unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.”
Después de comparar los textos así
aprobados durante las distintas etapas del trámite legislativo, anota el actor
que en razón a las diferencias existentes entre las versiones finales de las
plenarias de la Cámara y del Senado, relacionadas con la ausencia o inclusión
del referido parágrafo, se hizo necesario realizar la conciliación de tales
textos. Como resultado de ésta fue finalmente acogido y aprobado por la
plenaria de ambas cámaras[5] aquél proveniente del
Senado de la República, es decir, el que incluía el parágrafo que dio origen a
la diferencia.
A partir de lo anterior, y luego de
resaltar que el parágrafo que finalmente quedó recogido en el texto de la Ley
1378 de 2010 sancionada por el Presidente de la República fue propuesto y
aceptado durante el cuarto debate, afirma que ese hecho constituye una
violación a los principios de identidad y consecutividad, en razón a la alteración
de la literalidad del texto aprobado durante los tres primeros debates, así
como al cambio que esa inclusión implicó en cuanto al sentido y alcances de la
norma inicialmente propuesta por el Representante Lizcano, ya que en su
concepto “no se trató de un cambio menor, sino que transformó totalmente el
sentido de la disposición”.
A continuación, el demandante sustenta esta
última afirmación, para lo cual explica que mientras que, conforme a su
exposición de motivos, el objetivo de la norma propuesta era aumentar las
utilidades de las licoreras oficiales, con la inclusión de este parágrafo el
propósito pasa a ser atender necesidades del sistema de seguridad social en
salud, pues tales empresas no podrán conservar los recursos producto del
descuento, sino que deberán entregarlos para la financiación del Plan
Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado.
Explica además que es notorio que se trata
de un tema nuevo, no conocido ni discutido durante las anteriores etapas del
trámite legislativo. A este respecto ofrece ejemplos de casos en que esta
corporación ha considerado válida la introducción de textos nuevos, incluso
durante el cuarto debate, siempre que el tema de que se trata si hubiere estado
presente durante la discusión del proyecto en las fases previas de aprobación[6].
Añade que es posible incluso que llegue a hacer parte de la ley sancionada un
texto que se introduce apenas durante la conciliación del proyecto entre los
congresistas designados por los presidentes de las dos cámaras, siempre que sea
claro que el tema con el que él se relaciona estuvo presente desde el comienzo
del trámite legislativo.
Finalmente, insiste en que la situación que
en este caso se presentó difiere de todas aquellas que han sido abordadas en
las sentencias citadas, por cuanto el parágrafo introducido durante el cuarto
debate corresponde a un tema enteramente nuevo, no tratado durante las fases
anteriores, lo que implica violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
Para efectos de demostrar la ausencia del
tema durante las etapas previas del proceso legislativo, el actor transcribe
nuevamente en este punto fragmentos de la exposición de motivos y de las
ponencias, en los cuales se resalta que el propósito de la norma propuesta es
mejorar la situación financiera de las licoreras departamentales, y en ningún
caso contribuir a la financiación del régimen subsidiado en salud. También
vuelve sobre el título y el texto del proyecto (con exclusión del parágrafo
cuya tardía adición cuestiona) para llamar la atención sobre la coherencia
temática que hasta el tercer debate podía apreciarse y acerca de las
implicaciones del cambio luego introducido.
Agrega que si bien es claro que el
beneficio inicialmente pensado a favor de las licoreras departamentales podía
sin duda repercutir sobre el servicio de la salud a cargo de los departamentos,
esa era apenas una posibilidad, pudiendo también suceder que esos recursos se
destinaran a cualquier otra actividad o gasto que deba asumirse por esas
entidades territoriales. Así las cosas, la posible asignación de estos recursos
al servicio de salud se asumía como una consecuencia mediata o eventual, y por
lo tanto, configuraba una situación distinta de la que ocurrirá conforme al
parágrafo cuya validez cuestiona, ya que de acuerdo con el texto aprobado y
sancionado, los recursos derivados de este descuento “serán destinados exclusivamente para la
financiación de los servicios de Salud”, lo que excluye cualquier otra posible destinación.
Finalmente recuerda que, conforme al texto
superior y a la jurisprudencia de esta corporación, los defectos sucedidos
durante el trámite legislativo no conducen inexorablemente a la
inconstitucionalidad de las normas así aprobadas, pues de una parte, debe
apreciarse la gravedad o trascendencia del vicio detectado, y de otra, en
algunos eventos el defecto podría ser subsanado. Sin embargo, considera que en
este caso no se presenta ninguna de estas posibilidades: no procede la primera,
puesto que se trata de una irregularidad importante y relevante, que en cuanto
tal no debe ser pasada por alto; tampoco la segunda, pues en razón a la
trascendencia del cambio introducido, el único remedio posible en este caso
sería el regreso del proyecto a primer debate, lo que implicaría la repetición
casi total del trámite legislativo, escenario casi equivalente, e incluso más
limitado, que el que quedaría planteado en caso de declararse la
inconstitucionalidad de este precepto.
Por todo lo anterior, el demandante
concluye reiterando su pedido
para que la Corte declare la inexequibilidad de este parágrafo.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Presidente de este instituto hizo llegar
a la Corte un breve escrito en el que manifiesta que, teniendo en cuenta que el
único posible vicio de inconstitucionalidad invocado en este caso se refiere a
situaciones relacionadas con el trámite de aprobación de la ley parcialmente
atacada, ese instituto carece de elementos de juicio para pronunciarse sobre lo
planteado. En consecuencia, se abstiene de emitir opinión sobre el particular.
1.3.2. Asociación Colombiana de Empresas
Licoreras
Esta entidad intervino por conducto de su
Directora Ejecutiva, e hizo llegar a la Corte un escrito en el que pidió
declarar la inexequibilidad de la disposición legal atacada.
En respaldo de su solicitud, la
interviniente presenta información relacionada con el objetivo de este proyecto
y su trámite ante el Congreso de la República. Sobre lo primero, indica que la
iniciativa radicada en noviembre de 2008 ante la Cámara de Representantes
buscaba revivir la regla anteriormente contenida en el inciso 4° del artículo
54 de la Ley 788 de 2002, derogada en su momento por el artículo 78 de la Ley
1111 de 2006, según la cual la cesión a los departamentos y el Distrito Capital
del IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y
extranjeros que por esa norma se reiteró, sólo sería afectada por el descuento
que los productores oficiales podrían hacer del IVA pagado en la producción de
los bienes gravados.
Acerca de lo segundo, resalta que el
objetivo antes referido fue explícito y manifiesto desde la exposición de
motivos del respectivo proyecto, y que el mismo fue reiterado en la totalidad
de las ponencias que al respecto se presentaron, incluso en aquella que
precedió el segundo y último debate ante la plenaria del Senado. En sustento de
esta afirmación transcribe apartes de cada una de tales ponencias. Resalta que
en todas estas oportunidades se explicó que esa regla resultaría beneficiosa
para las tesorerías departamentales de manera directa o mediata, gracias a la
generación de mayores utilidades en cabeza de las licoreras departamentales,
propósito que contó con el respaldo tanto de los miembros del Congreso como del
Gobierno Nacional.
Más adelante, relata cómo durante el cuarto
y último debate surgió una propuesta de artículo 2° que haría extensivo el
beneficio antes explicado a algunos de los productores privados, idea que por
ir en dirección contraria al ya explicado propósito de este proyecto fue
rechazada de manera explícita tanto por los congresistas como por el Ministro
de Hacienda. Añade que tampoco se ventiló en momento alguno la posibilidad de
que el impuesto descontado se destinara de manera exclusiva a la financiación
de la salud subsidiada, regla que así mismo considera contraria al propósito
del proyecto.
Empero, esta última iniciativa fue luego
aprobada por el Senado durante el último debate, y por la vía de la
conciliación, acogida también por la Cámara de Representantes, pese a no haber
sido presentada, ni menos aún discutida, durante los debates precedentes. A
este respecto manifiesta que, al margen de la conveniencia o no de dicha regla,
su introducción al texto aprobado es contraria a la Constitución por las
circunstancias en que tuvo lugar.
En este punto comenta el alcance que según
la jurisprudencia constitucional tiene el principio de identidad flexible
dentro del trámite legislativo, y alaba el cambio que a este respecto se
produjo gracias a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.
En todo caso apunta que los cambios que el proyecto puede sufrir a lo largo de
su trámite están sujetos a ciertas reglas básicas que en este caso fueron
ignoradas, entre ellas la obligación de respetar la filosofía general del proyecto
y la imposibilidad de variar radicalmente su contenido[7].
A partir de esta reflexión anota que la incorporación de este parágrafo no
podrá considerarse una modificación sin mayor trascendencia, sino por el
contrario un cambio grave y fundamental, ya que esa nueva regla altera
completamente el propósito con el que inicialmente se propuso este proyecto e
impide su cumplimiento al ordenar que el impuesto descontado sea
obligatoriamente transferido a la financiación de la salud.
Finalmente, hace algunas otras
consideraciones alusivas a la justificación del beneficio a las licoreras
oficiales pretendido por el proyecto y luego frustrado por la introducción del
parágrafo acusado, indicando que en años anteriores esta corporación declaró
exequible otra norma con ese mismo contenido[8].
1.3.3. Empresa de Licores de Cundinamarca
Esta empresa presentó a la Corte un escrito
en el que se pronuncia sobre la demanda, solicitando declarar la
inexequibilidad del parágrafo acusado
Para ello, manifiesta que adhiere de manera
integral a los planteamientos del actor en cuanto igualmente considera que con
la aprobación del parágrafo demandado se vulneraron los principios de unidad de
materia, consecutividad e identidad flexible.
También realiza otras reflexiones en torno
a la finalidad social que tiene el arbitrio rentístico atribuido a las empresas
licoreras cuyas utilidades deben destinarse “preferentemente a los servicios
de salud y educación”. A partir de ello sostiene que el parágrafo cuya
constitucionalidad se analiza resulta redundante, además de antitécnico.
De otra parte, indica que si bien su
contenido podría considerarse relacionado con el tema de fondo discutido
durante los tres debates anteriores, es evidente que su introducción transformó
radical e indebidamente el objetivo del proyecto, pues en ninguna parte de
tales deliberaciones se propuso siquiera la regla de la destinación exclusiva a
la financiación de la salud, ni a ningún otro propósito específico. Advierte
también que este hecho resulta contrario a la intención que justifica la
existencia constitucional de los cuatro debates y el espaciamiento temporal que
entre ellos debe mediar, cual es la de procurar que las decisiones legislativas
sean el producto de una suficiente deliberación y reflexión sobre el contenido
de la norma y sobre sus consecuencias, propósito que en este caso no pudo
cumplirse en razón del cortísimo tiempo transcurrido entre la fecha en que la
norma fue propuesta por primera vez y el día de su final aprobación. Señala que
en razón a la trascendencia del cambio que este parágrafo implicaba frente a la
finalidad y contenido del proyecto, su válida aprobación sólo hubiera sido
posible si el mismo hubiera regresado a primer debate en la correspondiente
comisión, lo que en este caso es claro que no ocurrió.
Adicionalmente, suscribe también los
planteamientos del demandante en lo relacionado con la trascendencia del
defecto formal evidenciado en este caso, que estima suficiente para que se
declare la inexequibilidad de este precepto, así como con la imposibilidad de
subsanarlo.
1.3.4. Fábrica de Licores de Antioquia
Esta empresa se pronunció, también a favor
de la inexequibilidad del parágrafo acusado, mediante escrito presentado por su
Gerente General.
Previamente, este interviniente realiza un
recuento de las normas que desde 1963 han regulado el tema del IVA sobre los
licores nacionales y/o extranjeros y el de la eventual destinación de este
impuesto a la financiación de la salud o a otras finalidades. También explica
de manera detallada lo relativo a la estructura del IVA descontable en la
producción de bienes gravados, y en general, los distintos elementos que
configuran ese gravamen.
Frente al caso concreto, se refiere, en
términos semejantes a los del actor y los otros intervinientes, a la finalidad
que presuntamente animaba la presentación del proyecto de ley que antecedió a
la expedición de la Ley 1378 de 2010, como una iniciativa encaminada a mejorar
los resultados de las licoreras oficiales, bajo la perspectiva de que ese resultado
repercutiría a su vez en los ingresos de los departamentos, en su calidad de
propietarios exclusivos o mayoritarios de tales empresas. En esta línea incluye
también transcripciones de la exposición de motivos, de las ponencias y de las
actas de los debates, con el objeto de resaltar que ese fue el objetivo del
proyecto, al menos hasta el primer debate en comisión del Senado, y que el
parágrafo posteriormente introducido cambió radicalmente el rumbo y propósito
de esta iniciativa.
Más adelante, incorpora un amplio registro
de la jurisprudencia de esta corporación en relación con los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo, con base en el
cual apoya el planteamiento del demandante en el sentido de que en este caso,
la tardía introducción del parágrafo acusado y el alcance de la modificación
que él supuso demuestran la vulneración de tales principios, y en tal medida,
la de las normas orgánicas y constitucionales citadas en la demanda. En este
punto critica también la premura con que el precepto acusado fue incorporado y
la escasa discusión que precedió a su aprobación, hechos ambos que entiende
contrarios a los objetivos constitucionales del procedimiento legislativo.
Concluye afirmando que en tanto la
destinación exclusiva del impuesto descontado a la financiación de los
servicios de salud es un tema que no fue mencionado, tratado ni discutido
durante los tres primeros pasos del trámite de esta ley, y vista la grave
variación que su adición ocasiona en el sentido y propósito de esta iniciativa,
este parágrafo debe ser declarado inexequible.
1.3.2.
Intervención
de la ciudadana Análida
Nauffal Correa
Esta ciudadana intervino dentro de este
trámite presentando un escrito en el que pide también a la Corte declarar la
inexequibilidad de la norma acusada. Para sustentar su solicitud, y en línea
semejante a la de los otros intervinientes anteriormente reseñados, hizo
referencia a: i) los antecedentes legislativos de la Ley 1378 de 2010; ii) el
principio democrático como razón que justifica la importancia de las formas
como límite de las competencias del órgano legislativo; iii) la necesidad de
que las leyes orgánicas hagan parte del parámetro de constitucionalidad
aplicable al estudio de las leyes ordinarias; iv) los principios de consecutividad
e identidad flexible y su aplicación al trámite de las leyes, y v) el propósito
original de esta iniciativa y al nuevo sentido que ésta habría adquirido como
resultado de la incorporación de este parágrafo. El desarrollo de todos estos
puntos estuvo enmarcado por el análisis de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre tales materias.
Sin embargo, esta interviniente sustentó la
novedad del tema contenido en el parágrafo y la importancia del cambio
ocasionado con su introducción en el hecho de que la destinación exclusiva a la
salud del impuesto descontado envuelve la creación de una renta parafiscal[9],
propósito que considera, estuvo completamente ausente durante las etapas
iniciales del proyecto, y cuya introducción implica un trascendental cambio en
el propósito del mismo.
La ciudadana Nauffal Correa insiste en que
ese planteamiento es radicalmente distinto al contenido en todas las demás
normas que con anterioridad a esta regularon la destinación de este impuesto
por parte de los departamentos, pues desde 1991 por mandato de la Constitución
se asume la destinación preferente de estos recursos a las actividades de salud
y educación, escenario diferente al de la total destinación, obligatoria y
exclusiva, de tales recursos a una sola de tales actividades. Destaca que, pese
a su gran implicación, este cambio habría pasado casi inadvertido para los
miembros de las cámaras, quienes en vista de la inminente terminación del
período legislativo aprobaron esta propuesta sin poder medir sus reales
implicaciones, entre ellas el cambio que suponía frente a lo primeramente
propuesto y aprobado, y el hecho de que, por eso mismo, esta materia no surtió
los cuatro debates necesarios para su aprobación, según lo tiene previsto el
procedimiento legislativo colombiano.
De manera complementaria señala que, si
bien es posible la introducción de nuevas normas y textos, incluso durante el
cuarto debate, y la aprobación de éstos por las comisiones accidentales de
conciliación, ello resulta factible siempre y cuando el tema sobre el cual
versan las nuevas disposiciones haya hecho parte de la discusión adelantada en
los debates precedentes. Según lo explicado, no fue esa la situación que
ocurrió en este caso, pues la creación de una nueva renta parafiscal como la finalmente
contenida en este parágrafo nunca fue planteada en los textos y trámites
iniciales de este proyecto de ley.
1.3.3.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio presentó a consideración de
la Corte, por conducto de apoderado especial, un documento en el que analiza la
norma demandada y los cargos que contra ella se proponen y concluye proponiendo
que se adopte una decisión inhibitoria, al no cumplirse en su opinión las
pautas necesarias para la formulación de cargos de inconstitucionalidad por
vicios de trámite. En subsidio, pide a este tribunal declarar la exequibilidad
de esta norma.
Así, en primer término, y en sustento de la
solicitud de inhibición, señala que, en su concepto, los cargos de la demanda
no cumplen con los presupuestos de certeza y suficiencia,
necesarios según la jurisprudencia de esta Corte para que se pueda dictar un
fallo de mérito como resultado de una acción pública de inconstitucionalidad.
No se cumpliría el criterio de certeza por cuanto los argumentos del
demandante tienen un gran contenido subjetivo, relacionado con lo que, en
criterio de aquél, eran los objetivos de este proyecto de ley y los alcances
del cambio que generó su subsiguiente alteración. Tampoco se llenaría el de suficiencia,
por cuanto en su entender, el accionante no satisface la carga de argumentación
que incumbe a quien a través de esta acción denuncia el quebrantamiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible dentro del
curso de un trámite legislativo, sino que se limita a afirmar que se han
desconocido tales principios.
Para el caso en que la Corte no acoja estos
planteamientos y decida proferir un fallo de fondo en relación con lo
demandado, el representante de este Ministerio explica las razones a partir de
las cuales solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada, cuya
aprobación considera que no lesionó los principios de consecutividad e
identidad flexible.
Para esto el interviniente reivindica la
posibilidad, reconocida por el actor, de que las plenarias de las cámaras
legislativas introduzcan modificaciones, e incluso artículos nuevos, aún
durante el transcurso del último debate, frente a lo previamente aprobado por
las comisiones constitucionales permanentes.
Aceptando que esta posibilidad supone el
cumplimiento de algunas reglas, entre ellas el hecho de que el tema objeto de
las nuevas disposiciones hubiere sido previamente debatido, invoca
jurisprudencia de esta corporación[10] que en su entender
determina que sólo en casos de absoluta desconexión e imposible relación entre
lo inicialmente debatido y lo posteriormente aprobado, o cuando se ha producido
lo que podría considerarse la enmienda total del proyecto, es posible declarar
la inexequibilidad de una norma legal por este motivo. También señala la
diferencia existente entre un artículo nuevo, que es una posibilidad permitida
conforme a estos principios, y la proposición de un asunto nuevo, que es la que
estaría proscrita por la misma preceptiva.
Frente a estas reglas, señala que este caso
no podría entenderse que el tema relativo a la destinación de los recursos
producto del impuesto descontado estuvo ausente del trámite ante las
comisiones, ya que si el tema debatido era el establecimiento de un descuento
tributario, la destinación de esos recaudos es, de suyo, uno de los aspectos
inherentes a la cuestión planteada.
Más allá de esto, cita varias referencias
de la exposición de motivos y de las ponencias presentadas durante el trámite
de este proyecto, en las que se habría aludido al hecho de que las industrias licoreras
oficiales son un arbitrio rentístico cuyos ingresos están habitualmente
destinados a la financiación de los servicios de salud y educación, las que
considera suficiente constancia de la presencia del tema desde el inicio del
correspondiente trámite legislativo, lo que, considera, hacía posible la
introducción de este parágrafo durante el cuarto y último debate del proyecto.
De otra parte, narra de manera detallada
las incidencias de ese último debate ante la plenaria del Senado, en particular
la proposición y trámite de varias propuestas encaminadas a precisar el destino
del impuesto cuyo descuento se autorizaba por la misma norma. En este sentido,
explica cómo los desacuerdos existentes entre algunos senadores condujeron a la
conformación de una subcomisión que preparó y propuso el parágrafo hoy
demandado, fórmula que satisfizo en forma adecuada las preocupaciones de los
participantes.
Como razón adicional de su solicitud señala
el interviniente que todas las normas que desde 1963 han regulado esta materia
han incluido disposiciones expresamente relacionadas con la destinación de esos
recursos a los servicios de salud y educación, por lo que, en su entender, no
podría alguien sorprenderse de que las normas que regulen la cesión de este
impuesto contengan también reglas sobre la destinación de esos recursos.
Por último, señala que en la sentencia
C-1035 de 2003 esta corporación reconoció que la destinación de sus utilidades
y excedentes a la financiación de la salud y la educación eran razones que justificaban
que la Ley otorgara a las empresas licoreras oficiales ventajas y facilidades
no concedidas a sus competidoras privadas, circunstancia que también abonaría
la tardía introducción del parágrafo aquí demandando, como una válida
derivación del mismo tema que originalmente se venía desarrollando.
1.3.4.  Intervenciones extemporáneas
Una vez expirado el término de fijación
en lista se recibieron dos escritos más, remitidos por sendos profesores de las
Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y de la
Universidad Autónoma de Bucaramanga, el primero de los cuales solicitó la
exequibilidad del parágrafo acusado, mientras que el otro propuso su
inexequibilidad. Sin embargo, dada su extemporaneidad, esas solicitudes no
serán consideradas en esta decisión.
1.4.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5074 de fecha enero 12 de
2011 el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional que
declare exequible el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010.
Después de evocar en varias extensas citas
la jurisprudencia de esta corporación en relación con los principios de
consecutividad e identidad flexible, el Procurador General reconoce que el
texto finalmente recogido en el parágrafo del artículo 1° no fue objeto de
discusión durante el primer debate cumplido en cada una de las comisiones
constitucionales permanentes, como tampoco en la plenaria de la Cámara de
Representantes.
Sin embargo, destaca que desde la
exposición de motivos del proyecto original hubo referencias al hecho de que el
destino de este tipo de impuestos es normalmente la financiación de la salud y
la educación. Y en la misma línea, comenta también que todas las normas que en
los últimos años han tratado sobre el tema han previsto siempre que los
productos de este impuesto sirvan a la financiación de tales servicios
públicos.
Por todo lo anterior, y a partir del
entendimiento que la jurisprudencia reseñada tiene sobre los principios de
consecutividad e identidad flexible, considera que la inclusión del tema en la
versión que fue objeto de conciliación y aprobación final por ambas plenarias
es suficiente para que ese asunto pudiera hacer parte de la versión finalmente
sancionada, sin que ello implique desconocimiento de los principios de consecutividad
e identidad.
1.5.
INTERVENCIÓN
POSTERIOR DEL ACTOR
Después de recibido el concepto del Procurador
General, el 10 de marzo de 2011 el ciudadano Eduardo Montealegre Lynnet
presentó a consideración de la Corte un escrito adicional en el que reitera varios de los aspectos desarrollados
en la demanda, y de otra parte refuta
los planteamientos a partir de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida en
relación con la misma.
De manera especial el actor rechaza la ausencia de los
criterios de certeza y suficiencia, sobre los cuales realiza una extensa
exploración jurisprudencial. Así mismo, efectúa un nuevo desarrollo de las
razones por las cuales considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad
del parágrafo acusado.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una
ley.
2.2.
OPORTUNIDAD DE
LA ACCIÓN
De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de
la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma –como la que se examina- caducan en el término de un (1) año, contado
desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1378 de 2010 fue
expedida el 8 de enero de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.586 de la
misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada a los ocho
meses, el 31 de agosto de 2010, es decir, dentro del término arriba señalado.
2.3.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO
El demandante señala que el artículo 1°
de la Ley 1378 de 2010 estipula dos aspectos principales: i) mantiene la cesión
realizada por la Nación a los departamentos y al distrito de Bogotá, del IVA de
lictores cuya retención corresponde a las licoreras departamentales; y ii)
autoriza a los productores oficiales descontar del IVA  de licores, el IVA
pagado en la producción de bienes gravados.
Explica que, por su parte, el parágrafo
acusado, incluido en el artículo 1° durante el último debate del trámite
legislativo, dispone que el dinero correspondiente al descuento del IVA debe
ser destinado exclusivamente a financiar la salud mientas se logre la cobertura
universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo
departamento.
Aduce entonces que el contenido de la
norma demandada corresponde a un asunto nuevo, una enmienda total o un cambio
sustancial que no fue devuelto a las comisiones de las cámaras sino que fue
aprobado en conciliación, vulnerándose así los principios de consecutividad e
identidad flexible.
El Ministerio Público considera que a
pesar de que las Comisiones Terceras de las Cámara y del Senado no tuvieron la
oportunidad de discutir y votar el texto del parágrafo del artículo 1° de la
ley 1378 de 2010, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al
aprobar un texto nuevo, introducido en el cuarto debate en el Senado de la
República y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados
para dicho fin, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta.
Por lo anterior, afirma que es claro que en el proceso de formación de la norma
demandada no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. Se refiere además al
principio de unidad de materia aunque el demandante no lo invoca como
vulnerado, señalando que éste tampoco se encuentra menoscabado pues además de
que desde la exposición de motivos se advierte que el proyecto estuvo
encaminado a lograr la cesión del IVA por parte de las licoreras
departamentales a la salud y la educación, una serie de normas que va desde el
Decreto 2073 de 1965 hasta la Ley 788 de 2002, ha tenido como finalidad la
destinación del IVA cedido por las licoreras oficiales al sector de la salud.
En hilo de lo expuesto, corresponde a la
Sala Plena determinar, primero, si la demanda cumple con la carga
argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de
inconstitucionalidad por la violación de los principios consecutividad e
identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá la Sala
establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del artículo 1°
de la Ley 1378 de 2010 vulneran los principios de consecutividad e identidad
flexible en cuanto lo allí establecido debió debatirse desde el principio del
proceso legislativo y no en el cuarto debate al no guardar ningún tipo de
relación de conexidad con el objeto de la ley.
Para resolver los problemas jurídicos
planteados la Sala estudiará: primero, los deberes del demandante y las
directrices del juicio de constitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible. Segundo, la caracterización de los
principios de consecutividad e identidad flexible; y, tercero, el caso
concreto.
2.4.
Requisitos
mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación de
los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con
estos cargos en la demanda bajo estudio.
2.4.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo
de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse
determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[11],
se señaló:
“Sobre este particular, y en la medida en
que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias
entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la
Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente
permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª
de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “...
cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las
discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones
constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no
aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser
reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento
al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones
accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución,
señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de
articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas.”
Se tiene entonces que, no basta con
establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de
lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación
o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es
necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar,
que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo
aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo
por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se
limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan
adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que
ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del
Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar
un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla
las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden  a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido [con anterioridad].
La pretensión así estructurada comporta
un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz
de los principios de identidad y de consecutividad.” (Subrayas
fuera del texto).
Así también lo reiteró posteriormente esta
Corte en la Sentencia C-839 de 2003[12], cuando indicó que para
configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad “no
basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo
respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una
modificación o adición producida en los términos de las normas superiores
citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda
prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con
lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”[13].
Igualmente, la sentencia C-1124 de 2004[14]
advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el
trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las
cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones
o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en
un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente,
que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un
momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al
demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por
qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente identificada en la
demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la
potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.”
Asimismo, la sentencia C-856 de 2005[15]
concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir
del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del
proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es
decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible
vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para
ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en
el presente caso”.
2.4.2. En el asunto bajo revisión se observa que la
demandante sí cumplió con la carga mínima de argumentación para la existencia
de los cargos por violación de consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar, la demandante identifica
el contenido normativo que se considera nuevo, esto es, el parágrafo del
artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a
demostrar que fue introducido en el último debate del trámite legislativo;
luego, señala las razones por las cuales considera que lo allí establecido no
guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la
esencia del proyecto. En efecto, afirma que el fin principal del proyecto era
crear la autoridad única de competencia por lo que al final del trámite establecer
que existe una autoridad distinta a la SIC, cambia la esencia del proyecto y el
contenido del mismo.
En este orden de ideas, la Sala Plena
entrará a estudiar de fondo los vicios advertidos por la demandante al
encontrar que en relación con los mismos existe suficiente carga argumentativa
y, por tanto, aptitud sustantiva de la demanda.
2.5.
Caracterización
del principio de identidad flexible
2.5.1. Este principio se deriva del análisis sistemático del segundo inciso
del artículo 160 Superior con los numerales 2° y 3° del artículo 157. Así,
surge del mandato constitucional según el cual durante el segundo debate cada
cámara podrá introducir las enmiendas que considere pertinentes (art. 160[16]),
siempre y cuando ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese
momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates
requeridos de acuerdo al artículo 157[17].
Para mayor ilustración, es preciso recordar que, en
contraste con el actual carácter flexible del principio de identidad, en la Constitución
Política de 1886, se consagraba un principio de identidad de carácter absoluto,
de acuerdo con el cual los proyectos de ley presentados al Congreso no podían
ser modificados por el legislador durante su trámite y, entonces, debían ser
aprobados idénticos a como fueron radicados en su origen.
El constituyente consideró necesario, en virtud del
principio democrático, deliberativo y pluralista, transversal a la Carta del 91
y rotundamente aplicable a la actividad parlamentaria, que dicho principio se
relativizara en función de la posibilidad de enmienda de los proyectos para
mejor proveer del contenido, efectividad y racionalización de la legislación y,
por supuesto, de la actividad legislativa. Pero, claro está, cumpliéndose los
cuatro debates cuando éstas se entiendan esenciales para el proyecto, en
garantía de la iniciativa legislativa. De manera que, en esos eventos, las
modificaciones, adiciones o supresiones deben ser trasladadas a la respectiva
comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de
aprobación desde el primer debate (artículo 179 de la Ley Orgánica de
Reglamento del Congreso)[18].
2.5.2. Así las cosas, la sentencia C-942 de 2008[19]
señala que la Corte  ha
definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el
proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite
legislativo.
En igual sentido, en sentencia C-141 de
2010[20], la Corte determinó
como  núcleo conceptual del principio de identidad relativa, “la idea que a
lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo
proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los
principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no
sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro
completamente distinto”.
En este orden de ideas, dispuso la Corte
en la providencia en cita:
“El principio de identidad
es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de
la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en
ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra
cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que
el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial,
el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan
hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra
expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no
podrán incluir temas nuevos[21], es
decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las
comisiones[22]. Desde
este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material
entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[23].
Resalta la Corte que la consideración de
la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento
legislativo es anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte
Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de
constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se
había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento
legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que
alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el
Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido
no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la
ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a
modificar tales iniciativas.
Esta compresión fue modificada por la
Constitución de 1991, cuyo artículo 160[24] prevé
de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos
de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las
Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el
artículo 178 RC[25], de ahí
que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de
identidad flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el
procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio
democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las
diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las
cámaras “de
manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y
de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las
plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de
las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[26].
Al respecto, esa sentencia se refiriere a
la sentencia C-539 de 2008 en donde se aclararon aspectos fundamentales de
dicho principio:
“En cuanto al contenido específico del
mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido:
‘[E]n el ámbito del proceso legislativo y
en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras
debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de
que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las
disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se
abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es
susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a
regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos
susceptibles de abordar en la materia[27]’
(negrillas añadidas).
“Este alcance sería precisado en la
sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien está permitida la
introducción por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso
artículos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a
temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también éstos temas
guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. En consecuencia,
si bien el Congreso de la República es el titular de la facultad de
configuración normativa en materia legal, a la hora de introducir
modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe
ser encauzada dentro de determinados parámetros con el objetivo de asegurar la
salvaguarda del texto constitucional.”
(…)
“En consecuencia, como fue indicado en
las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad
relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el
propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total”
que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así
pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un
“texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual,
debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por
el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva
comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de
aprobación desde el primer debate[28].” –subrayado ausente en texto original-
Señaló, además, que esta regla básica
debe estudiarse en relación con cada caso en particular, de acuerdo a sus
características concretas, pero partiendo de que la regla general es el respeto
por el principio democrático (Art. 133 Superior). De manera que afirma: “Con esta idea esencial el principio de identidad
relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para
evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree límites
injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador –lo cual iría en
contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico
colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos
fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea
posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de
enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en
cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del
órgano de representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente,
la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos
estudiados”.
2.5.3. Por otra parte, es preciso referirse a que cuando se
explica el principio de identidad relativa, usualmente es relacionado de manera
automática, e incluso identificándolo, con el principio de consecutividad, que
consiste en la obligación de que todo asunto incluido en el proyecto de ley sea
discutido durante los cuatro debates. Ahora bien, esa relación no es siempre
ineludible pues puede ocurrir que una disposición no haya sido aprobada en
cuatro debates sin que su contenido convierta al proyecto de ley en uno
totalmente distinto. Sin embargo, sí debe afirmarse que siempre que se
identifique un vicio por violación del principio de identidad con la
introducción de una enmienda, se traduce en la vulneración de la consecutividad
pues, precisamente, dichos cambios, a pesar de ser esenciales, no fueron
aprobados o siquiera discutidos con todos los debates reglamentarios. Así que,
no toda trasgresión de la consecutividad implica la violación de la identidad
pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la
consecutividad.
2.6.
Caracterización
del principio de consecutividad
2.6.1. Como se explicaba, el principio de consecutividad, derivado del
artículo 157 Superior, consagra la obligación de que todos los asuntos
aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de
ambas cámaras y por sus plenarias. Esto no significa que cada una de las
variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer
debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos no
tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que
sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el
proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas
disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del
artículo 157 de la Carta. De manera que, el principio de consecutividad no se
predica de los contenidos exactos de los artículos sino de los asuntos o temas
regulados en la ley que los contienen.
Así las cosas, para establecer si determinado asunto
fue discutido desde el principio del procedimiento legislativo, será necesario
estudiar en cada caso concreto si, ya sea en la exposición de motivos, en el
informe de ponencia para primer debate o en el acta que consigna la discusión y
aprobación en esa etapa, se encuentran referencias, discusiones  o propuestas
que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que comprobar que cada disposición
haya sido propuesta a redactada textualmente desde el inicio tal cual como se aprobó
finalmente.
2.6.2. Así, la sentencia C-942 de 2008[29]
establece que las
modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un
vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica
que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer
debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto[30]. Y,
advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto
debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas
tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en
los debates anteriores, pues, de lo contrario, se tendrá que no fueron
debatidas por la Comisión o Plenaria que haya estudiado el proyecto de ley con
anterioridad, vulnerándose así el principio de consecutividad.
De manera que la introducción de nuevas
regulaciones no previstas por los congresistas que participaron en la
aprobación del proyecto de ley con anterioridad, desconoce el mandato de los
numerales 2 y 3 del artículo 157 y, además, el principio de
publicidad, prerrogativa esencial para la efectividad del principio
democrático. Lo anterior significa que todos los congresistas que participan
desde el primer debate de un proyecto de ley, deben conocer qué se va a regular
en el proyecto de ley al ser aprobado en cuarto debate. De lo contrario,
terminarían participando en un trámite legislativo que da como resultado una
regulación que jamás conocieron ni supieron se iba a adoptar. Bajo este
entendido, esas modificaciones que impliquen la introducción de temas nuevos no
conocidos en lo absoluto en las etapas previas del trámite legislativo, deben
siempre devolverse a la Comisión de origen para que surtan todos los debates
establecidos en el artículo 157 Superior.
Haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional
relacionada con este principio, la sentencia C-141 de 2010 explicó:
“Por otra parte, respecto del principio
de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual,
citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa  “en desarrollo del principio
de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las
Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que
han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar
a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula
legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”[31].
Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta
decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de
modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de
un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad.’[32]”.
De manera que el principio de
consecutividad  debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas
que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que
no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado
asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad
del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.”
También así lo entendió la Corte en
Sentencia C-277 de 2011[33], al declarar exequible
el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009, que había sido demandado
por supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad, en cuanto durante el cuarto debate se dispuso que además de la
Superintendencia de Industria y Comercia, establecida como autoridad única en
materia de protección de la competencia, la Aeronáutica Civil conserva sus
facultades de protección de la competencia en su sector. Dijo la Corte en esa
oportunidad que tal como se observa en la descripción hecha al trámite de la
ley, durante los cuatro debates y, especialmente, durante las discusiones dadas
en la Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia,
conveniencia y constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e
inspección de la libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de
la Superintendencia de Industria y Comercio, con posiciones a favor y en contra
de esa medida. Concluyó entonces que si bien con anterioridad al cuarto debate
no se habló específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia
de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones
surgidas durante las primeras etapas del trámite sobre la centralización o no
de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre
competencia económica.
2.7.
ESTUDIO DEL
CASO CONCRETO
2.7.1. Trámite legislativo de la Ley 1378
de 2010
2.7.1.1. Trámite surtido ante la Cámara de
Representantes
a)
El proyecto fue presentado el 26 de noviembre de 2008, ante la Secretaría de la
Cámara de Representantes, por el Representante  Oscar Mauricio Lizcano Arango.
Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 870 del 28 de noviembre de 2008[34]
y radicado con los números 212 de 2008 Cámara – 331 de 2009 Senado con
el título “por el cual .
Al leer el texto del proyecto presentado ante la
Cámara de Representantes, se observa que el artículo 1 sólo señalaba:
Artículo 1°. Cesión del IVA. Mantiénese la cesión del
IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los
artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser
afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores
oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA
pagado en la producción de los bienes gravados.
La exposición de motivos del proyecto señaló lo
siguiente en relación con el objeto de la ley:
La afectación con descuento que se hace a favor de las
licoreras oficiales departamentales, se circunscribe al componente que tiene
destinación específica, originando la cesión de rentas que ha hecho la Nación a
favor de los departamentos y la discriminación a los productores particulares,
encuentra justificación plena en el hecho de que los beneficios que obtienen
las empresas licoreras oficiales repercuten positivamente a favor de las rentas
departamentales, ya sea por vía indirecta a través de los excedentes
financieros de estas empresas que se incorporan al presupuesto del departamento
o bien sea por vía directa por la incorporación permanente de utilidades. En
conclusión, los recursos de los cuales se desprende el departamento por vía del
descuento lo recupera por vía de las utilidades de las empresas, lo cual no
sería posible si el descuento se autorizara a los particulares.
Por otra parte, el trato preferencial por la Ley 788
de 2002 a los productores oficiales de los departamentos al permitirles
descontar el impuesto al consumo o de la participación, el IVA pagado en el
proceso de producción, se ajusta a la C.P. en particular con el artículo 294 de
la misma por cuanto tal afectación quedó circunscrita al componente del
impuesto al consumo que tiene destinación específica y que recoge la renta de
la cual se despojó bajo la figura de la cesión, que tiene la connotación de ser
renta exógena, por lo tanto, es legítima la afectación dada por el legislador,
según jurisprudencia de la Corte Constitucional como lo expone la Sentencia
C-219 de 1997 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional
encuentra sustento el articulado de este proyecto pues la correspondiente
corporación se pronunció en los siguientes términos en la Sentencia C-1035/03:
“Ciertamente, se trata de una especie de beneficio
tributario que cobija a los productores oficiales exclusivamente. Empero, la
Corte ha establecido que no todo beneficio tributario resulta inconstitucional,
pues algunos se justifican por la finalidad constitucional que persiguen, si
además resultan razonables y proporcionados; además, ha señalado que al
legislador le compete un amplio margen de libertad configurativa en materia
tributaria, que debe llevar a un escrutinio flexible de aquellas normas que,
como la acusada, establecen tal clase de beneficios” ratificando así el
pronunciamiento previo realizado en la Sentencia C-427 de 2000 con ponencia del
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa:
“Respecto de los alcances de la libertad de
configuración del legislador, esta Corporación ha determinado que dependen de
la materia sobre la cual verse la regulación. Así, por ejemplo, en cuanto a la
intervención económica, la libertad del legislador se amplía, debido a que la
Constitución le encarga al Estado la dirección general de la economía (artículo
334), por lo cual se permite una mayor restricción de la libertad económica de los
particulares, en aras del interés general. Ello, a su vez, lleva a la
conclusión de que en materia de regulación económica, el examen de
constitucionalidad sobre las normas debe flexibilizarse para permitir al Estado
cumplir la función de asegurar la prevalencia del interés general, obviamente,
siempre que ello no dé lugar a una restricción desproporcionada de los derechos
de los individuos’.
En este sentido, ver igualmente la Sentencia C-429 de
1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero:
“Así pues, aunque desde la óptica del mercado en el
que operan una y otra categoría de empresas licoreras están en la misma
situación de hecho, desde la perspectiva de su régimen jurídico y de su
finalidad social no lo están. Las privadas persiguen un ánimo de lucro
individual o particular, las oficiales pretenden ser un arbitrio rentístico
destinado a financiar los servicios de salud y educación del departamento, por
mandato expreso de la Constitución, que busca así encontrar un cauce para
realizar la ¿cláusula social¿ del Estado de Derecho. Las primeras pueden
libremente reinvertir sus rentas (utilidades), o distribuirlas entre sus
propietarios, al paso que las segundas deben destinarlas preferentemente a los
servicios de salud y educación. Su distinto régimen jurídico implica también un
distinto manejo económico, menos ¿libre¿ en el caso de las públicas. Por eso,
no puede afirmarse que, ni siquiera como agentes simplemente económicos, estén
en la misma situación de hecho.”
Con fundamento en los argumentos anteriormente
expuestos, se solicita dar ponencia positiva al presente proyecto, por
encontrarse conforme a las disposiciones constitucionales y legales vigentes.
Este proyecto, honorables Senadores, busca proteger
los fines del Estado Social de Derecho, mediante las rentas destinadas a la
salud y a la educación garantizando los recursos de los entes territoriales. (Subrayas fuera de texto)
b) El
informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, presentado por los Representantes Oscar
Mauricio Lizcano A., Angel Custodio Cabrera B., Germán Darío Hoyos G., Orlando
Montoya Toro, Santiago Castro Gómez y Felipe Fabián Orozco V., fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 141 del 19 de marzo de 2009[35].
En el informe de ponencia se expusieron como objetivos y beneficios del
proyecto los siguientes:
Objetivo y beneficios del proyecto
La Constitución Política de Colombia, en
su artículo 336, se refiere en los siguientes términos al monopolio rentístico
de licores:
“Ningún monopolio podrá establecerse sino
como arbitrio rentístico, con una finalidad de inte­rés público o social y en
virtud de la ley”.
(…)
“Las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de licores, estarán destinadas pre­ferentemente a los servicios de
salud y educación”.
De acuerdo con la norma descrita, la
finalidad de un monopolio será siempre el interés público o social, que en el
caso de la industria licorera se manifiesta en la destinación para financiar
los servicios de Salud y Educación. Es así como la Nación ha cedido a las
entidades territoriales el IVA recaudado por concepto de venta de licores
destilados, vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, según lo
dispuso la Ley 14 de 19831. En consecuencia, el régimen aplicable a este tipo
de industria es especial en consideración al mandato constitucional, por la
finalidad que este persigue.
Por ser un régimen especial, la
normatividad que le es aplicable podrá contener excepciones o beneficios, como
la que describe la norma propuesta, pues busca que los productores oficiales de
licores puedan descontar los impuestos pagados durante el proceso de
producción. El objetivo de esta norma, es generar un impacto positivo en
las utilidades provenientes de esta Industria, las cuales a diferencia de
quienes pertenecen al sector privado, están destinadas preferentemente a los
servicios de Salud y Educación. Lo anterior representa un beneficio para los
Departamentos y en consecuencia para la Nación, concretada en sus habitantes
para quienes se garantiza una destinación mayor de rentas para servicios
prioritarios e indispensables.
Es así como, además de establecerse la
cesión del IVA generado por las ventas a favor de los Departamentos, lo cual se
aplica tanto a productores oficiales, como comercializadores particulares, es
indispensable establecer como descontable este impuesto para los productores
oficiales, dado que esto redunda en el incremento de las rentas departamentales
que han de destinarse a los servicios mencionados, lo cual representa un
beneficio para los habitantes del territorio nacional, estableciendo así este
articulado un mecanismo útil para esos efectos, dado que consigue una
disminución en los costos de producción con el consecuencial aumento de las
rentas destinadas a salud y educación.(Subrayas fuera de texto)
c) El
proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes durante la sesión del día 22 de abril de 2009, tal como consta
en el Acta No. 26 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 302
del 4 de julio de 2010. La Sala pudo verificar que se modificó el título
del proyecto de ley quedando así: “por la cual se autoriza el descuento del
IVA por parte de las Industrias Licoreras Oficiales” y se agregó la última
frase del segundo inciso del artículo 1: “entendidos estos como licores cuya
producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas
departamentales a las que se refiere el inciso 1º”.
Se observa entonces que el parágrafo demandado no fue
incluido durante esta etapa del trámite[36]. Ahora bien,
durante la discusión del proyecto, los Representantes intervinientes explicaron
que dichos recursos se entienden destinados a la educación y a la salud de los
entes territoriales.  Se realizaron las siguientes consideraciones sobre la
destinación de dichos recursos a la salud:
Honorable Representante Wilson Borja Díaz:
Presidente, si ustedes quieren aprobarlo, pero no
quiero ser ponente, hoy yo estoy convencido de que el proyecto no debería pasar
y estoy convencido que con los datos que estoy pidiendo técnicamente no es
válido aprobar este proyecto, más si lo que queremos es solucionar los
problemas de la reforma del estatuto tributario; por eso yo no quiero hacer
parte como ponente, yo he estudiado eso a fondo, yo hice una aclaración en la
sesión pasada con datos precisos de todo lo que podía suceder; es más llamé la
atención que todo lo contrario de lo que se planteaba en la ponencia iba
a resultar más perjudicial para la salud porque no iban a recoger plata, porque
eso es una locura cuando se recoge plata para la salud y la educación, toca
beber y fumar como locos para tener plata para la educación y jugar loterías;
en aras de la verdad no aprobaría y sobre el hecho de que existiera no es el
hecho para volverlo a poner, porque el hecho de que se quitara fue precisamente
porque técnicamente era un problema para el Estatuto Tributario; yo lo haría
peor, no quiero ser ponente porque no quiero ir a la Plenaria, ahí sí ya
obligado a tener que presentar una ponencia negativa del proyecto tal como yo
lo pienso.
(…)
Honorable Representante Germán Hoyos Giraldo:
Agradecerle al Representante Borja por la oportunidad
que nos da de seguir discutiendo este proyecto, yo creo que está claramente
definido que es para la licorera oficial y lo que pretende es que el IVA sea
descontable, que no afecte el PyG de las empresas oficiales; al no
afectar el PyG, obviamente las utilidades aumentan, al aumentar las utilidades
de estas empresas, se aumentan las transferencias que esas mismas hacen a los
departamentos, se apalancan financieramente los planes de desarrollo y
obviamente la inversión en los diferentes departamentos como Cundinamarca,
Antioquia, Valle, Tolima, Caldas, el Meta y otros donde hay licoreras o se
hacen y además no se correría el riesgo por no afectar el precio de venta de
estos productos oficiales de licores, las posibles transferencias que se hagan
para el tema de la salud.
Presidente:
Primero quiero dar claridad al doctor Santos, que este
proyecto de ley en nada riñe con la reforma tributaria territorial que acaba de
presentar el Gobierno Nacional, que además desde 1986 con el Decreto 1222,
existía esta sesión del IVA que posteriormente la reforma tributaria del 2002,
Ley 778, se mantiene la Ley 1111, lo deroga, pero la 1151 deroga esa
derogatoria; como lo dice el doctor Hoyos son más de 35 mil millones,
esto ha sido evaluado constitucionalmente y de esos valores yo quiero decirles
que el 70% va para la salud y el 30% está concebido para el deporte y
que las licoreras oficiales guardan esa potestad o ese querer, ese favor de
1986 para que haya claridad de qué estamos hablando y no va a haber ningún
inconveniente en esta discusión.
(…)
Honorable Representante Óscar Lizcano
Arango:
pero es claro que el tema es lo siguiente:
Primero. Este es un tema que no favorece a nadie en
particular, diferente a los departamentos, entidades territoriales colombianas
que están representadas en sus gobernadores.
Segundo. Que esos recursos y todos sabemos que
van al deporte, a la salud y en algunos casos van a la educación, esa es la
gran conclusión. ¿Quiénes se van a beneficiar de esto? El Estado tiene
esa voluntad de ayudarle a los departamentos que descuenten eso como una forma
de promover eso en los departamentos.
c)
Para rendir ponencia en segundo debate en la Cámara de Representantes se
designó a los Representantes Oscar Mauricio Lizcano A., Angel Custodio Cabrera
B., Germán Darío Hoyos G., Orlando Montoya Toro, Santiago Castro Gómez, Felipe
Fabián Orozco V., Carlos Ramiro Chavarro, Guillermo A. Santos Marín y Jairo
Alberto Llano G.
La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 300 del 12 de mayo de 2009[37]. En ella se
verifica que no se propusieron modificaciones al artículo 1 del proyecto de
ley, ni la creación del parágrafo demandado. Sin embargo, el informe de
ponencia es mucho más amplio que el presentado para primer debate y en él se
explica pródigamente la importancia de lo establecido en el artículo 1 del
proyecto, para la generación de mayores recursos destinados a los departamentos
para la prestación de servicios de salud. Veamos:
Con base en la jurisprudencia descrita, es
importante resaltar que la norma presentada en este proyecto pretende
establecer una regulación específica sobre ese régimen propio de los monopolios
como arbitrios rentísticos y por eso pretende obtener recursos que son
públicos y que serán destinados a intereses sociales, en el caso de las
licoreras, tal como lo establece la Constitución, se tratará de dineros
destinados “preferentemente a los servicios de salud y educación” (artículo 336
inciso 5° C. P.)
Esta destinación y el concepto mismo de
monopolio como arbitrio rentístico tiene una estrecha relación con el concepto
de Estado Social de Derecho, pues las funciones para las cuales están
destinados los recursos obtenidos hacen parte de sus fines fundamentales.
Además, esta norma pretende que los beneficios que obtengan las empresas
licoreras oficiales tengan un impacto positivo en las rentas departamentales,
destinadas a estos servicios.
(…)
Algunas manifestaciones concretas del
principio fundamental del Estado Social de Derecho se identifican con la
protección real de derechos como la salud y la educación, cuyos recursos se
pretenden asegurar a través de la norma presentada.
(…)
La mencionada Sentencia C-1035 de 2003
hizo un estudio detallado sobre las licoreras oficiales y las licoreras
privadas, las finalidades que persiguen, el monopolio de licores y el juicio de
igualdad. En aquella ocasión afirmó que “Lo anterior denota que, frente al
interés público o social, no es la misma la situación de hecho en la que se
encuentran las licoreras oficiales y las privadas. Y no se trata sólo de un
interés público difuso, presente en toda la actividad estatal, sino de
uno muy concreto determinado por la destinación específica y preferente de las
rentas de las licoreras oficiales al cubrimiento de los servicios de salud y de
educación, por mandato expreso del inciso quinto del artículo 336 superior.
Así pues, aunque desde la óptica del mercado en el que operan una y otra
categoría de empresas licoreras están en la misma situación de hecho, desde la
perspectiva de su régimen jurídico y de su finalidad social no lo están. Las
privadas persiguen un ánimo de lucro individual o particular, las
oficiales pretenden ser un arbitrio rentístico destinado a financiar los
servicios de salud y educación del departamento, por mandato expreso de la
Constitución, que busca así encontrar un cauce para realizar la `cláusula
social¿ del Estado de Derecho. Las primeras pueden libremente
reinvertir sus rentas (utilidades), o distribuirlas entre sus propietarios,
al paso que las segundas deben destinarlas preferentemente a los servicios de
salud y educación. Su distinto régimen jurídico implica también un
distinto manejo económico, menos `libre’ en el caso de las públicas. Por eso,
no puede afirmarse que, ni siquiera como agentes simplemente económicos, estén
en la misma situación de hecho.
(…)
De todo lo anterior se concluye que este
proyecto, busca proteger los fines del Estado Social de Derecho, estableciendo
un beneficio tributario a los entes territoriales para que pueda asegurar los
recursos suficientes para atender la salud y educación de sus habitantes. Aunque parte de la amplia libertad de
configuración del legislador en la materia respeta las condiciones básicas de
los monopolios como arbitrios rentísticos y pretende sacar la mayor ventaja de
la figura en términos de cumplimiento de los fines del Estado Social de
Derecho. Por eso se trata de una norma de gran importancia para asegurar
la salud y la educación de los habitantes de Colombia a través de una adecuada
recaudación de rentas en los departamentos.
d) El proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los
requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo
lugar el  26 de mayo de 2009, según consta en el Acta No. 180 de
esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 del 23 de julio de
2009[38].
Según informe allegado por el Secretario General de la
Cámara de Representantes fechado octubre 6 de 2010, se certifica que dicha
aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la Sesión Plenaria del 20
de mayo de 2009, según consta en el acta número 179 correspondiente
a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 568 del 10 de julio
de 2009[39].
Esta Sala observa que si bien durante la discusión del
artículo 1 del proyecto durante el debate en plenaria de la Cámara de
Representantes, no se aprobó el parágrafo demandado, sí se señaló que los
recursos obtenidos pro el descuento del IVA se entienden destinados a la salud
y educación:
Por eso es pues la bondad de este proyecto
de ley, para que ese IVA sea descontable, no afecta el P y G y haya pues
unas mayores utilidades y en su defecto una mayor transferencia para los
departamentos y además, porque se podrían aumentar las ventas y se aumentan
pues los recursos para la salud y la educación.
Tal como se observa, desde la publicación del
proyecto, su ponencia para primer debate en la Comisión Tercera Constitucional,
con su respectiva exposición de motivos, hasta el texto aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, se constata que
específicamente el contenido textual del parágrafo del artículo 1° de la Ley
1378 de 2010, no fue aprobado en esa célula legislativa, pero el asunto de la
destinación de los recursos obtenidos del descuento del IVA al servicio de
salud sí se trató y se entendió desde el principio del trámite legislativo como
una regla indiscutible derivada del mandato del inciso 5 del artículo 336 de la
Carta.
2.7.1.2.
Trámite surtido ante
el Senado de la República
a)
El proyecto fue remitido a la Comisión Tercera Constitucional Permanente del
Senado de la República, cuya mesa directiva designó como ponente al Senador
Aurelio Iragorri.
El informe de ponencia y el texto propuesto para
primer debate en la Comisión Tercera, fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 772 del 24 de agosto de 2009[40]. La
ponencia no propuso modificaciones al texto del proyecto proveniente de la
Cámara de Representantes, esto es, no se propuso la inclusión del parágrafo
demandado, pero, de nuevo, se entendió que la destinación de los recursos
obtenidos del descuento del IVA es específica para los servicios de salud y
educación y de ello se deriva la importancia de la ley bajo estudio:
Algunas manifestaciones concretas del principio
fundamental del Estado Social de Derecho se identifican con la protección
real de derechos como la salud y la educación, cuyos recursos se pretenden
asegurar a través de la norma presentada.
(…)
Este proyecto es de gran importancia porque
conlleva poder asegurar a los habitantes de nuestro país la salud y la
educación a través de una adecuada recaudación de rentas en los departamentos.
b)
El proyecto fue discutido y aprobado por dicha Comisión en la sesión del 4
de noviembre de 2009[41],
según consta en el Acta No. 09 de esa fecha, que aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 1230 del 1 de diciembre de 2009[42].
Durante las discusiones del proyecto en esta etapa del
trámite, si bien no se aprobó la inclusión del parágrafo acusado, sí se trató
el asunto de la destinación de los recursos del descuento del IVA a los
servicios de salud de los departamentos obligatoriamente:
Honorable Senador Óscar Darío Pérez Pineda:
Antes de que se unificaran todos los
impuestos doctora, antes de que se unificaran todos los impuestos en uno solo
existían dos tipos de impuestos cuando se vendía una botella de aguardiente,
que era un impuesto al consumo y un IVA, cuando se vendía una botella de
cerveza se causaban 3 impuestos, un impuesto al consumo, un IVA y un impuesto a
las ventas, que son distintos el IVA y el impuesto a las ventas son distintos.
Toda esa legislación fue recogida cuando dijimos que se asociaba el costo al
grado alcoholimetrito y todo se resumió a una cosa que se llama impuesto al
consumo. Pero se dijo como el impuesto al consumo es departamental, es de los
departamentos, no de la Nación, es cedido por la Nación a los departamentos, se
dijo que lo que era IVA, el que era un 35% ese impuesto al consumo 100 pesos,
35 son IVA. ¿Por qué hay que desagregarlo?, porque esos 35 van para la
salud, van para la salud obligatoriamente.
Este IVA descontable va contra esos 35 que
son IVA o sea las licoreras pagan IVA por la etiquetas, IVA por la botellas,
IVA por las tapas, ese IVA si no hay de donde descontarlo se pierde, ¿a dónde
va?, a que el costo de producción sea más alto. Para los productores de licores
es un castigo que el IVA sea más alto, porque las utilidades serán menores entonces
y menos recursos destinaran para los departamentos para salud y educación.
Cuál es el efecto en los departamentos que
no tienen licoreras productoras, pues ustedes saben que los que no producen por
supuesto que no pagan IVA y si no pagan IVA no se descuentan ningún IVA porque
no lo producen, lo producen son los particulares. Qué es lo que pagan los
departamentos productores a los no productores, cuando Antioquia vende en
Sucre, ¿qué es lo que le paga?, el impuesto al consumo anticipado al
Departamento de Sucre y el Departamento de Sucre de lo recibe la proporción del
IVA es la que le tiene que trasladar a la salud.
(…)
De acuerdo, por eso, vea ella tiene razón
el IVA se cruza con IVA, entonces, una botella de aguardiente paga impuesto al
consumo 100 pesos, hasta ahí estamos bien, está claro que dentro de esos 100
pesos 35 pesos eran el IVA, pero para efectos legales se conserva como si
fuera todavía IVA, entonces, 35 son IVA, para donde va esos 35, para el
servicio seccional de salud, para donde van los otros 65, para la
secretaría de Hacienda, para poderle trasladar los 35 completos es que el IVA
que pagaron esa licoreras en el proceso productivo lo que usted dice, lo pueda
descontar de esos 35 porque ellos, el IVA son 35 pero la licorera pagó unos
IVAS que se van a perder, entonces, lo que se está haciendo es el IVA que pagué
yo le traslade menos IVA por los costos en que yo incurrí, los 35 del impuesto
al consumo es el IVA, es lo que le dice el doctor Bellota ahí, los 35, es el
35% doctora Luz María.
c) Para segundo debate en el Senado de la República, se
presentó informe de ponencia por el Senador Aurelio Iragorri, publicado en la Gaceta
del Congreso No. 1183 del 19 de noviembre de 2009, que en esencia reproduce
la ponencia presentada para primer debate, señalando de nuevo que el descuento
del IVA se entiende destinado a la salud de los departamentos.
d)
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General
del Senado de la República[43], el proyecto fue
discutido y aprobado en cuarto debate, en la sesión que tuvo lugar el 15 de
diciembre de 2009, tal como se consignó en el Acta No. 27 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 27 del 5 de febrero de 2010[44].
Al leer el Acta No. 27 del 15 de diciembre de 2009, se
observa que la inclusión del parágrafo demandado se debió a las dudas
manifestadas por la Senadora Dilian Francisca Toro sobre la conveniencia o no
del descuento del IVA de las licoreras para el monto de los recursos destinados
a la salud de los departamentos. Frente a la duda expresada por la senadora, el
Senador Óscar Darío Pérez Pineda, le explicó a la Plenaria que, por el
contrario, con el descuento se generan mayores recursos para la salud y que es
ese el objetivo del proyecto de ley desde que fue presentado ante la Cámara de
Representantes. Tras esa explicación, el Senador Ponente Aurelio Iragorri
propuso que, para que no hubiera confusiones, se incluyera un parágrafo
estableciendo que esos recursos exclusivamente se destinarán a la salud y en
igual sentido se pronunció el Senador Alexánder López Maya.
Así que la inclusión del parágrafo demandado se dio de
la siguiente manera:
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela
la honorable Senadora Dilian Francisca Toro Torres:
Gracias Presidente, pues realmente yo sí tengo muchas
dudas con respecto a este Proyecto de ley, porque yo sí creo que en este
Proyecto de ley lo que se le va a quitar son recursos a la salud, no,
aunque digan que no les quiero decir que sí, por que es que le están
descontando el IVA que es el impuesto, que es el impuesto para la salud.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela
el honorable Senador Óscar Darío Pérez Pineda:
Pero necesito que me permitan poderle
explicar doctora Dilian Francisca Toro Torres, sabe qué es lo que va a suceder,
que las licoreras departamentales todo los días están perdiendo más mercado,
todos los días el IVA que están recaudando por menores ventas, está
disminuyendo los recursos para la salud, es al revés de lo que usted está
viendo, si nosotros secamos las licoreras que son la fuente de los recursos en
un 70% de todos los departamentos de Colombia.
Esas licoreras, están todos los días
perdiendo mercado, porque son menos competitivas, en cambio el sector privado,
en cambio las productoras de licores privadas que sí están ganando más terreno,
en cambio la cerveza, en cambio los vinos, no todo lo que venden trasladan los
recursos de lo que venden a la salud, es muy buena su inquietud.
Digamos en otros términos la Ley 788 lo que
hizo fue, subirle los impuestos a las licoreras departamentales y bajarles los
impuestos al Sector Privado, con esa inequidad tributaria a las licoreras
departamentales se les otorgó que el IVA del procesos productivo lo pudieran
descontar oh clamor, qué pasó con ese IVA descontable, salieron hay mismo los
del Sector Privado a demandarlo ante la Corte Constitucional.
Aquí están todos los gremios de las
licoreras y los departamentos que también tienen recursos para la salud,
defendiendo este proyecto de ley, entre otras cosas muchos de los que han protestado
por el proyecto son productores dizque unos licores, que definitivamente no son
licores como lo que anuncian en las respectivas publicidades.
Miren los impuestos que se pagan en
Colombia de licores: el impuesto pagado de las cervezas nacionales es en
promedio 20.167 por litro, en cambio en las licoreras nacionales pagan 37.850
pesos por litro, o sea que el tema de la competitividad no es un juego, esto no
es un juego o competimos o se acaban las licoreras departamentales y ahí
sí yo no sé de dónde irán a ir recursos para la salud, de los que
reclama la doctora Dilian Francisca Toro Torres.
Y esas licoreras que sí tienen esos
departamentos, que si tienen licorera le trasladan los recursos para la salud a
esos departamentos y qué pasó en la Ley 788, una cosa muy sencilla, el IVA de
los licores importados se los cedimos a los departamentos para la salud, que no
lo tenían, eso no lo tenían antes, entonces en ese momento le dimos más
recursos a la salud
Recobra el uso de la palabra el honorable
Senador Aurelio Iragorri Hormaza:
Señor Presidente yo no tengo ningún
inconveniente en que se adicione una proposición encaminada exclusivamente a
que ese recurso vaya exclusivamente para la salud, no tengo ningún
inconveniente.
Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Alexánder López Maya:
La primera, es que le da mayor
competitividad a las empresas porque le reduce los costos operativos y al
reducir costos operativos pueden inclusive presentar una mejor oferta a efectos
de lograr unas mayores ventas que puedan redundar naturalmente mayores
aportes a la salud de los colombianos o de las distintas Entidades
Territoriales donde existan las industrias licoreras como en el caso
del Valle del Cauca, de Antioquia, de Quindío.
El planteamiento de hoy como se ha dicho
acá pues al lograr ese ahorro por parte de estas empresas pues ese ahorro iría
dirigido naturalmente a fortalecer los recursos de la salud de los colombianos,
la adición entonces que se plantea en términos, se deje de manera
específica definido que el ahorro que se logre producto de la exención del 14
del IVA vaya directamente a la salud.
Pues reafirma naturalmente la intención que
tiene el proyecto y creo doctor Aurelio Iragorri Hormaza que en nada afectaría
el consenso que tenemos a efectos de fortalecer las industrias licoreras de
nuestros departamentos.
Creo que el consenso se podría concretar
adicionando a este artículo, que los recursos que se generen producto de la
exención del 14% de IVA se destinen exclusivamente a la salud y eso finalmente
yo creo que recogería el consenso de toda la Plenaria y creo señor Presidente
que lograría acondicionar naturalmente esta propuesta; muchísimas gracias señor
Presidente.
(…)
Con la venia de la presidencia hace uso de
la palabra la honorable Senadora Dilian Francisca Toro Torres:
Gracias, la proposición quedó el parágrafo,
se adiciona un parágrafo al artículo 1°, y que dice así: los
recursos que se obtengan por el descuento del IVA serán destinados exclusivamente
para la financiación de los servicios de salud, hasta tanto se logre la
cobertura universal y la unificación del plan obligatorio de salud en el
respectivo departamento así conciliamos y pienso que así queda muy bien el
Proyecto de ley.
2.7.2.
No se violaron
los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la
norma acusada.
Aplicadas las anteriores reglas al asunto
bajo revisión y observando el trámite surtido para la aprobación del parágrafo
del artículo 1 de la Ley 1378 de 2010, considera la Corte que en éste se
respetaron los principios de identidad y de consecutividad.
2.7.2.1.
En cuanto al principio
de consecutividad, encuentra esta Sala que si bien el parágrafo demandado
fue incluido de manera textual durante el cuarto debate, el asunto en él
contenido fue tratado desde la exposición de motivos del proyecto de ley. Si el
principio de consecutividad se vulnera cuando alguno de los temas contenidos en
el proyecto de ley no fue debatido por las comisiones y las plenarias de ambas
cámaras, no podría concluirse que así ocurrió en esta ocasión.
Tal como se observa en la descripción hecha al trámite
de la ley, durante los cuatro debates y en los informes de ponencia se entendió
por los congresistas que el objeto de la ley con el establecimiento del
descuento del IVA por parte de las licoreras departamentales, fue asegurar
mayores ahorros que repercutieran en el incremento de los recursos destinados a
la salud. Con este entendimiento, se aprobó el proyecto de ley en tres debates.
Lo que ocurrió en el último debate fue que se decidió precisarlo de manera
expresa para evitar confusiones.
Así las cosas, se observa que los Representantes a la
Cámara cuando discutieron y aprobaron el proyecto de ley durante los primeros
debates, previeron que la regulación que iba a ser aprobada en el cuarto debate
iba a dirigirse a la garantía de mayores recursos para la salud de los
departamentos, reflejándose el respeto por la publicidad como prerrogativa
esencial del principio democrático. Esto, aunado a que la misma Constitución
Política en su artículo 336 dispone la destinación preferente de los recursos
del monopolio de los licores a la salud y educación de los departamentos. De
manera que no podría afirmarse que para los congresistas que participaron en el
trámite del proyecto de ley con anterioridad al cuarto debate, no querían o no
les era posible prever que los recursos resultantes del descuento del IVA
estaban destinados a la salud.
Tal como se advertía al estudiar la jurisprudencia
constitucional sobre este principio, se encuentra que en varias sentencias la
Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al
proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la
materia que venía siendo discutida en los debates anteriores[45],
como sucedió en este caso.
Si bien el texto específico de este parágrafo fue
introducido durante el cuarto debate ante la Plenaria del Senado de la
República, su contenido material – la destinación exclusiva a la salud
de los recursos provenientes del ahorro resultante del descuento del IVA de los
licores- guarda una conexidad temática directa con el contenido del artículo 1°
hasta ese momento aprobado.
En efecto, la conexidad directa que existe entre el
parágrafo acusado y el artículo y la ley a los cuales pertenece, reside en que,
como ya se afirmaba, es lo establecido en dicho parágrafo es una regla que
proviene del texto constitucional. Y así lo entendieron los congresistas en las
discusiones y los ponentes en los informes de ponencia, e incluso así se
estableció en la exposición de motivos.
2.7.2.2.
En relación con el
principio de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la
regla jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro
debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen
por convertirlo en otro completamente distinto”.
En efecto, el contenido del parágrafo acusado no
convirtió el proyecto de ley aprobado en tercer debate en uno sustancialmente
distinto, sino que, tal como lo manifestaron los Senadores durante la discusión
del proyecto en cuarto debate, se trata de una norma que busca aclarar
expresamente una regla que ya se entendía incluida desde que el proyecto de ley
se radicó en la Cámara.
De manera que se trata de una disposición accesoria al
proyecto hasta ese momento aprobado, en cuanto precisa lo ya estipulado. Como
se demostraba al describirse el trámite legislativo, la destinación de los
recursos provenientes del ahorro del descuento del IVA  a la salud de los
departamentos fue desde el inicio la regla implícita que constituyó el objeto
del proyecto de ley.
No ocurrió que se haya variado una regla por otra, o
que en un principio se entendió que dichos recursos se encontraban destinados a
otro servicio o simplemente a otro objeto, lo cual sí hubiera cambiado el
proyecto de ley por uno distinto. Por el contrario, lo que hizo la plenaria del
senado con la inclusión del parágrafo acusado fue reafirmar el objeto que al
proyecto de ley le había asignado tanto la exposición de motivos como los
Representantes y miembros de la comisión tercera del Senado. Se trató entonces
de una precisión y no de la creación de una regla nueva contraria a lo aprobado
en tercer debate.
Por las anteriores razones, la Corte
considera que el cargo por vicios de procedimiento formulado en la demanda no
está llamado a prosperar. La norma se declarará exequible, por los cargos
analizados en este acápite.
3.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE por los cargos
analizados el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1378 de 2010, salvo la
expresión “hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del
Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento”, que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-469/11
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Imperativo en normas de contenido fiscal/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Se desconoce al subsumir un asunto de índole
impositiva en una discusión de carácter general
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de debates sobre temas expresos e identificables/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación
de su cumplimiento con mayor rigurosidad en normas de contenido fiscal
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento excluyen temas tácitos o de trasfondo al igual que debates
implícitos al interior del Congreso
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE-Desconocimiento
en norma que fija la destinación de recursos provenientes del descuento al IVA
de licores
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas
por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala
Plena en el fallo C-469 del 13 de junio de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), la cual declaró exequible, por los cargos analizados el parágrafo del
artículo 1º de la Ley 1378 de 2010, salvo la expresión “hasta tanto se logre
la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el
respectivo Departamento”, que fue declarada inexequible.
1. La mayoría concluyó, luego de reiterar las reglas
fijadas por el precedente constitucional sobre esa materia, que la norma
acusada no se mostraba contraria a los principios de consecutividad e identidad
flexible, puesto que el tema del uso de los recursos de arbitrios rentísticos
en la financiación de la salud había estado presente a lo largo del trámite
legislativo.  Así, se señaló por el Pleno que “…durante los cuatro debates y
en los informes de ponencia se entendió por los congresistas que el objeto de
la ley con el establecimiento del descuento del IVA por parte de las licoreras
departamentales, fue asegurar mayores ahorros que repercutieran en el
incremento de los recursos destinados a la salud. Con este entendimiento, se
aprobó el proyecto de ley en tres debates. Lo que ocurrió en el último debate
fue que se decidió precisarlo de manera expresa para evitar confusiones.” De
igual forma, en lo referido a la inexistencia de afectación del principio de
identidad flexible, se llegó a idéntica conclusión, en el sentido que el tema
estuvo implícito durante los debates previos, por lo que la disposición
resultante, objeto de demanda, no era más que la “concreción” de esa permanente
preocupación del Congreso.  Sobre el particular, se señaló que “… el contenido
del parágrafo acusado no convirtió el proyecto de ley aprobado en tercer debate
en uno sustancialmente distinto, sino que, tal como lo manifestaron los
Senadores durante la discusión del proyecto en cuarto debate, se trata de una
norma que busca aclarar expresamente una regla que ya se entendía incluida
desde que el proyecto de ley se radicó en la Cámara. || De manera que se
trata de una disposición accesoria al proyecto hasta ese momento aprobado, en
cuanto precisa lo ya estipulado. Como se demostraba al describirse el trámite
legislativo, la destinación de los recursos provenientes del ahorro del
descuento del IVA  a la salud de los departamentos fue desde el inicio la regla
implícita que constituyó el objeto del proyecto de ley.
2.  Disiento de estas conclusiones, pues considero que
están fundadas en dos premisas que se distancian radicalmente de las reglas
constitucionales pertinentes, no solo de procedimiento legislativo, sino de
índole sustantiva.  En especial, estimo que la decisión adoptada por la Sala
(i) resta eficacia a los principios de consecutividad e identidad flexible, en
tanto introduce el factor de las discusiones o debates “implícitos” al interior
del Congreso; y (ii) se enfrenta al carácter vinculante del principio
democrático representativo en la formulación y aprobación de normas de
naturaleza fiscal.
2.1. En cuanto a lo primero, advierto de manera
preliminar que no puede perderse de vista la modalidad de norma objeto de
censura.  Se trata de una regulación en materia fiscal, que define la
destinación de un tributo particular, como es el impuesto a las ventas generado
de operaciones mercantiles que realizan las licoreras departamentales.  Como es
sabido, la expedición de normas de esa naturaleza debe estar sujeta al
cumplimiento del principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 338
C.P. y que es rasgo característico de las democracias liberales, a partir del
imperativo del “no hay impuesto sin representación”.
Esta condición, a mi juicio, obliga a que la
definición de reglas de índole impositiva por parte del Congreso, esté fundada
en la discusión particular y concreta de la materia correspondiente, que en el
caso analizado no es otra que la determinación del uso de un ingreso corriente
derivado del impuesto a las ventas.  Este asunto específico no puede ser
subsumido por una discusión general acerca de la utilización del recurso, como
lo consideró la mayoría, pues ello desconocería las implicaciones de la
legalidad tributaria, que la jurisprudencia constitucional ha identificado con
extensión y suficiencia.   En el asunto analizado, el Pleno llegó a la
conclusión que como la materia fiscal estaba en el trasfondo de la discusión
parlamentaria, no podía colegirse afectación alguna a los principios de
identidad flexible y consecutividad en el trámite legislativo.  Con todo, esa
conclusión no se muestra compatible con la exigencia de estricta legalidad que
la Constitución y la jurisprudencia constitucional exigen para la aprobación de
normas de contenido tributario.
2.2. En relación con lo segundo, advierto que la
consideración según la cual la inclusión de temas tácitos o de trasfondo como
sucedáneo de los principios constitucionales en comento, ofrece serios retos en
términos de vigencia del principio democrático, que para el caso del
procedimiento legislativo está intrínsecamente relacionado con la debida
conformación de la voluntad de las cámaras.  La Sala, en la sentencia que me
aparto, parte del supuesto que dentro del debate parlamentario pueden concurrir
temas de trasfondo, tácitos o de contexto, los cuales son inmanentes al mismo y
que, en razón a su continua permanencia, solventan las exigencias propias de
los principios constitucionales antes mencionados. Para el caso analizado, esa
temática inmanente refiere a la destinación exclusiva del IVA descontable al
rubro de financiación en salud.  Esta posición es problemática, puesto que no
existe ningún parámetro que permita identificar cuáles son esos temas de
trasfondo, habida consideración que no son explícitos y apelan, por ende, a
consideraciones imposibles de verificar a partir del estudio de los documentos
que dan cuenta de la deliberación del Congreso.
Además, la posición adoptada por la mayoría se opone a
lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en el sentido que los
debates sobre cada uno de los temas deben ser expresos e identificables, pues
solo así es posible comprobar la debida conformación de la voluntad democrática
de las cámaras, antes mencionada.  A partir de la posición defendida en esta
sentencia por la mayoría, basta que se pueda hallar, a partir de confusas e
inasibles metodologías, los temas de trasfondo que pervivieron tácitamente en
la discusión parlamentaria, para concluir que la materia ha sido objeto de
debate, en los términos del artículo 157 C.P. Esta opción lleva
irremediablemente a flexibilizar los principios de identidad y consecutividad a
un grado tal que conllevaría su desnaturalización.
En este orden de ideas, al margen de la compatibilidad entre la adecuada y
suficiente financiación del sistema de salud y fines constitucionales de primer
orden, en todo caso previsiones como la acusada, deben ser fruto del genuino
debate democrático y no de suposiciones del mismo, como erróneamente lo
concluyó la mayoría.  Ello mucho más cuando se trata de normas de naturaleza
tributaria, donde concurre una particular exigencia de deliberación.   Esto
bajo el supuesto que los procedimientos para la producción del derecho
legislado no son simples formalismos, sino que buscan proteger bienes centrales
para la democracia constitucional, como reiteradamente lo sostiene la
jurisprudencia de esta Corte.
Con todo, también advierto que los argumentos
planteados por la mayoría en la sentencia que me aparto tienen carácter insular
y en modo alguno pueden revertir la jurisprudencia estable y consolidada por
cerca de dos décadas, acerca de las exigencias que, en relación con la garantía
de los principios de identidad flexible y consecutividad, son aplicables a la
producción de normas legales y, en particular, a aquellas de contenido fiscal.
Por ende, considero que ese es el precedente que se muestra vinculante para los
casos que el futuro asuma la Corte sobre materias análogas a la ahora sometida
a escrutinio judicial.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-469/11
Referencia: expediente D-8265
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la
cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo
correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.
Actor: Eduardo Montealegre Lynnet
Magistrado ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, y teniendo
en cuenta que la Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con
este asunto sometí a su consideración, comedidamente me permito presentar las
razones que me llevan a apartarme de la decisión finalmente adoptada, las
cuales he extractado de la referida ponencia.
En mi ponencia, propuse declarar la
inconstitucionalidad del parágrafo acusado, pues considero que, según lo
demuestra la evidencia contenida en las actas y gacetas que dan testimonio del
trámite legislativo, en la aprobación de esta norma se infringieron los
principios de consecutividad e identidad flexible. A esta conclusión se llega
al considerar que ese texto se introdujo durante el cuarto debate ante la
plenaria del Senado, después de haber estado enteramente ausente tanto en la
versión original del correspondiente proyecto antecedente, como en los textos
aprobados durante los tres primeros debates.
Según lo planteé ante la Sala Plana,
aunque de conformidad con la jurisprudencia de este tribunal, es posible
considerar que un nuevo texto cumple con los principios arriba referidos no
obstante su tardía introducción, aún si ésta ocurre durante el cuarto debate
del respectivo proyecto, es claro que ello solo resulta posible en cuanto se
trate de un tema que, más allá de los textos específicos, sí hubiere sido
tratado y debatido durante las anteriores fases del trámite legislativo. Sin
embargo, encuentro que ello no ocurrió en el caso de autos, pues sin lugar a
dudas, el contenido del parágrafo añadido corresponde a un asunto nuevo, que
confiere a la norma resultante un contenido integral notoriamente diverso del
inicial, o del que tendría en ausencia de tal adición.
En este sentido, me permito resaltar
algunos pocos aspectos, ampliamente desarrollados en la ponencia que en su
momento propuse a la Sala Plena, que a mi juicio demostraban plenamente la
novedad de este tema frente a la previa evolución del correspondiente proyecto
de ley:
En primer lugar, frente a lo alegado por
algunos intervinientes, no
es cierto que por el solo hecho de establecerse un descuento tributario (que
desde su inicio era el objetivo de este proyecto) el tema de la futura
destinación de esos recursos haga necesariamente parte de la misma materia. Por
el contrario, estimo que se trata de asuntos claramente independientes. Esta
observación se soporta además al considerar que el descuento tributario es un
beneficio para un determinado grupo de contribuyentes que se refleja en un
menor pago de gravamen por parte de éste, y no en un ingreso público, por lo
que, salvo en la excepcional hipótesis de que ese contribuyente sea una persona
jurídica cuyo capital o aportes pertenezcan al Estado, carece de sentido
suponer que los recursos producto de un descuento tributario tendrán alguna
específica destinación de carácter oficial, como en este caso se determinó.
De otra parte, tampoco resulta aceptable sostener que las repetidas
referencias al hecho de que, por mandato constitucional, las rentas de las
empresas licoreras oficiales están preferentemente destinadas a la financiación
de los servicios de salud y educación, sea razón suficiente para concluir que
el asunto sobre el cual versa el parágrafo acusado hacía parte del tema
originalmente planteado. No lo entiendo así, pues una cosa es una destinación
preferente a dos distintas actividades (salud y educación)[46]
respecto de las cuales la norma superior no establece ninguna asignación de
porcentajes, que además sólo se materializa al momento de repartir las
eventuales utilidades de esas empresas, y otra muy distinta la destinación
directa, total e imperativa de tales recursos a una sola de estas actividades.
Evidentemente, es muy diferente la
genérica alusión a los fines del Estado social de derecho y la repetida mención
de que las utilidades de estas empresas suelen destinarse a los servicios de
salud y educación (énfasis añadido), en desarrollo de un principio que
es transversal al tema del monopolio de licores previsto en la Constitución
Política, de la obligatoria destinación de la totalidad del impuesto cedido a
una sola de tales actividades, lo que refuerza mi convicción de que el tema
objeto del parágrafo cuestionado era indudablemente un asunto nuevo, respecto
del originalmente comprendido en este proyecto de ley.
Finalmente, debe recordarse que una vez
concluido el cuarto debate, fase dentro de la cual se introdujo este parágrafo,
se decidió adelantar el trámite de conciliación entre las versiones aprobadas
por las dos plenarias, hecho que, al menos a primera vista, sugeriría la
existencia de importantes diferencias entre ellas, dentro de lo permitido por
el principio de identidad flexible. Sin embargo, la verdad es que fue
equivocado proceder a este trámite, ya que aquél se realiza a partir del
supuesto de que existen diferencias respecto de temas que fueron debatidos por
ambas cámaras, lo que claramente no ocurrió en el presente caso, pues como
quedó dicho, el tema de la destinación de los recursos resultantes de este descuento
nunca fue planteado ni considerado durante el trámite cumplido ante la Comisión
y la plenaria de la Cámara de Representantes.
Por las razones aquí brevemente
referidas, mantuve mi postura en el sentido de que la norma acusada ha debido
ser declarada inexequible, opción que al ser mayoritariamente rechazada por la
Sala Plena, me condujo a salvar el voto frente a la providencia finalmente
aprobada.
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
[1]  Ley 5ª de 1992.
[2] En sesión cumplida el día 22 de abril de 2009, cuyo
desarrollo quedó recogido en el acta 26, publicada en la Gaceta 302 del 4 de
junio de 2010.
[3] En sesión cumplida el día 26 de mayo de 2009, cuyo
desarrollo quedó recogido en el acta 180, publicada en la Gaceta 616 del 23 de
julio de 2009.
[4] En sesión cumplida el día 4 de noviembre de 2009,
cuyo desarrollo quedó recogido en el acta 9.
[5] En sesiones realizadas los días 16 de diciembre de
2009 (en el Senado de la República) y 17 de diciembre del mismo año (en la
Cámara de Representantes), cuyo desarrollo consta en las actas 28 y 229,
publicadas en las Gacetas 47 y 45 del 23 y 22 de febrero de 2010
respectivamente.
[6] Cita entre otras las sentencias C-940 y C-1147 de
2003, C-138 de 2007, C-1011 de 2008  y C-321 de 2009.
[7] A este respecto cita también la sentencias C-1147 de
2003.
[8] Sentencia C-1035 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) por la cual se declaró exequible el inciso 4° del artículo 54 de la Ley
788 de 2002.
[9] En los términos explicados en la sentencia C-1040 de
2003 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
[10] Sobre este particular cita y transcribe fragmentos de
las sentencias C-801 y C-1147 de 2003, C-305 de 2004, C-208 de 2005, C-427 de
2008 y C-321 de 2009, entre otras.
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[13] Sentencia C-992 de 2001,  M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[14] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[15] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16] El segundo inciso del artículo 160 Superior
establece: “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
[17] Los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Carta
señalan:
“Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes:
(…)
2º) Haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada cámara (…).
3º) Haber sido aprobado en cada cámara en
segundo debate
(…)”
[18] Sobre la caracterización del principio de
identidad, ver sentencias C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-178 de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-312 de
2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C- 801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-839 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-922 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y  C-1488 de
2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[19] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[20] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[21] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002,
C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
[22] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004,
C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
[23] Sentencia C-178 de 2007.
[24] El inciso segundo recita: “Durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[25] El cual señala: “Modificaciones. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución
Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse
sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
[26] Sentencia C-305 de 2004.
[27] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001,
C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.
[28] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[29] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[30] Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de
2004 y C-376 de 2008.
[31] Sentencia C-208 de 2005 “resulta
contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un
texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”
[32] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003,
C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003,
C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[34] Ver folios 5 y 6 del cuaderno de pruebas
No. 2
[35] Ver folios 18 y 19 del cuaderno de pruebas
No. 2
[36] Así puede observarse también en la Gaceta No. 261 del
29 de abril de 2009, donde se encuentra publicado el texto definitivo aprobado
en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (folios 126 127 del
cuaderno de pruebas No. 2)
[37] Ver Folios 129 a 136 del cuaderno de pruebas No. 2
[38] Ver Folios 247 a 250 del cuaderno de
pruebas No.2
[39] Ver Folio 189 del cuaderno de pruebas No. 2.
[40] Ver Folios 13 a 15 del cuaderno de pruebas No. 3
[41] Previo su anuncio que se llevó a cabo en la sesión
del día 27 de octubre de 2009, según consta en el Acta No. 08 de esa fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1230 del 1 de diciembre de 2009.
[42] Copia de la Gaceta no obra en el
expediente, pero el despacho del Magistrado Ponente tuvo acceso a la misma en
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[43] Ver folios 1 y 2 del cuaderno de pruebas
No. 3
[44] Folios 165 a 176 del cuaderno de pruebas
No. 5
[45] Ver entre otras las sentencias C-922 de
2000, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria
Sáchica Méndez; C-198 de 2001, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001,
MP: Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett; C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001,  MP(E): Rodrigo
Uprimny Yepes, C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004,
MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, MP: Clara Inés
Vargas Hernández; C-1040 y C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-942
de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[46] El mandato constitucional sobre destinación preferente de las
rentas obtenidas en el monopolio de licores a los servicios de salud y
educación podría incluso sugerir dudas sobre la validez constitucional de la
regla contenida en este parágrafo. Sobre los alcances del concepto de
destinación preferente puede verse, entre otras, la sentencia T-213 de 2010 (M.
P. Juan Carlos Henao Pérez).