C-118-18
NOTA DE RELATORIA: Con base en memorial suscrito por la doctora
DIANA FAJARDO RIVERA y Oficio de la Secretaría General SGC-100 de fecha 3 de
febrero del 2020, se indica que la Magistrada en mención no participó en la
presente providencia, por cuanto para la fecha en que se aprobó se encontraba
en comisión de servicios.
Sentencia
C-118/18
MODIFICACION DE LA NATURALEZA
JURIDICA DE SATENA-Exequibilidad
condicionada
La Sala estableció que una de las lecturas de la norma
acusada, de acuerdo con la cual excluye los principios de la función
administrativa del régimen jurídico de la entidad en mención, transgrede el
artículo 209 Superior y, por lo tanto, para compatibilizar la norma acusada con
la Constitución Política decidió condicionarla en el sentido de precisar que el
régimen jurídico de SATENA también incluye los principios de la función
administrativa.
MODIFICACION DEL REGIMEN LABORAL DE
SATENA-Constitucionalidad del inciso 1° del artículo 6° de la Ley 1427 de 2010
[L]a Sala indicó que el Legislador no desconoció la
categorización de rango constitucional prevista en el artículo 123 de la Carta
Política y, en el marco de su amplio margen de configuración, estableció
un régimen laboral específico -regido por el Código Sustantivo del Trabajo- que
concilia los intereses públicos y privados que concurren en la sociedad en
mención. En efecto, los trabajadores y empleados de SATENA: (i) están sujetos
al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo; (ii) son objeto de
control disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación; y
(iii) mantienen su condición de servidores públicos, razón por la que están
sujetos a las previsiones expresas, de raigambre constitucional, dirigidas a
dichos servidores.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Criterios para
determinar su existencia
COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA
MATERIAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que
procede
INTEGRACION DE
UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración
ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO-Amplio margen de configuración legislativa
La sentencia
C-350 de 2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la
materia y señaló que la definición de la estructura estatal asignada al
Congreso de la República comprende: (i) el diseño de los organismos que
integran la administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus
funciones y la vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la
determinación del régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la
adopción de medidas de tipo tributario; y (iii) las características
definitorias de las entidades, tales como la independencia administrativa,
técnica y patrimonial. Por lo tanto, resulta muy amplio el espectro de
regulación del Congreso de la República en la determinación de la estructura y
funcionamiento de la administración pública.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y
contrapesos
SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Soporte constitucional/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Manifestación del principio de
descentralización por servicios/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Características/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Pertenencia a la rama ejecutiva del poder público/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Consecuencias
derivadas de su vinculación a la rama ejecutiva
En cuanto a la
ubicación de las sociedades de economía mixta en la estructura de la
administración pública, esta Corporación ha advertido que a pesar de su
autonomía jurídica están
vinculadas a la Rama Ejecutiva del Poder Público. Esta circunstancia
tiene las siguientes implicaciones para dichas entidades: (i) son objeto de
control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de la República, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están sujetas a
control político, el cual es ejercido por el Congreso de la República, según el
artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la integración de sus órganos
directivos se somete al régimen de inhabilidades previsto en los artículos
180-3, 292 y 323 de la Carta Política; (iv) se rigen por las reglas de la ley
orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de contabilidad
oficial.
SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Definición del régimen jurídico
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN REGIMEN DE SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA-Alcance
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR
PARTICULARES-Fundamento constitucional y legal/FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR
PARTICULARES-Supuestos de procedencia
SERVIDOR PUBLICO-Noción es genérica y comprende diferentes especies entre las
que se encuentran los trabajadores oficiales
REGIMEN JURIDICO DE
LOS SERVIDORES PUBLICOS-Amplio margen de configuración legislativa
REGIMEN DE LOS
SERVIDORES PUBLICOS EN LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA-Jurisprudencia
constitucional
[D]e acuerdo con la previsión
del artículo 123 Superior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que
los empleados y trabajadores de las sociedades de economía mixta son servidores
públicos. Asimismo, ha explicado que esa categorización no implica la
determinación de un régimen jurídico específico, pues este aspecto no fue
definido de manera explícita en la Carta Política y, por el contrario, su
determinación se defirió al Legislador.
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica
Referencia:
Expediente D-12046
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 5º y 6º (parciales) de la Ley 1427
de 2010, “Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la Empresa
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras
disposiciones”
Demandantes:
David Suárez Tamayo y Julián Andrés Jaramillo Gil.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados
Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana
Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos David Suárez Tamayo y Julián Andrés Jaramillo Gil
presentaron, ante esta Corporación, demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 5º y 6º (parciales) de la Ley 1427 de 2010, “por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras disposiciones”, por
considerar que quebrantan los artículos 6º, 13, 123, 124, 209 y 210 de la
Constitución.
Mediante auto
del 5 de mayo de 2017[1], se admitieron los cargos dirigidos
contra: (i) el artículo 5º -parcial- de la Ley 1427 de 2010, por violación de
los artículos 209 y 210 de la Constitución (desconocimiento de los principios
de la función administrativa); y (ii) el artículo 6º -parcial- de la misma Ley,
por violación de los artículos 6º, 123, 124 de la Carta Superior (desconocimiento
de la clasificación de los servidores públicos).
En
esa misma providencia, se inadmitió el cargo por transgresión del principio de
igualdad -artículo 13 Superior- formulado contra el artículo 6º -parcial- de la
Ley 1427 de 2010, debido a que se incumplieron los presupuestos de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, se otorgó al
demandante el término de 3 días para presentar la corrección; término que
venció en silencio[2] y, por lo tanto, la censura se
rechazó[3].
Luego,
se continuó con el trámite de los cargos admitidos y se ordenó: (i)
fijar en lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana;
(ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su
competencia;
(iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Departamento Nacional de Planeación, al
Departamento Administrativo de la Función Pública y a SATENA S.A.; e (iv) invitar
a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de Derecho de las
Universidades ICESI, del Cauca, EAFIT, Libre de Colombia, Externado de Colombia
y de la Sabana y a la facultad de Administración Pública de la ESAP para que,
si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o
atacar la constitucionalidad de los apartes demandados.
En
Auto 305 de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió suspender los
términos[4]
de este proceso a partir del 21 de junio de 2017 y hasta el 9 de mayo de 2018,
fecha en la que levantó esa medida en el presente caso[5].
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir la
demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcialmente acusadas
y se subrayan los apartes demandados:
“LEY
1427 DE 2010
(diciembre
29)
Diario
Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 5º. RÉGIMEN APLICABLE A SATENA S. A.
Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar
y desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las
reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro
del capital social de la empresa.
PARÁGRAFO. De acuerdo con
lo establecido por los artículos 9º de la Ley 80 de 1968 y 27 del Decreto 2344
de 1971, los aviones de Satena S. A. en su operación nacional, conservarán la
calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre
aeronavegación rige para estos. Sin embargo, en los casos de responsabilidad
contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de
dichos aviones en servicios de transporte aéreo, se someterán al derecho común.
Satena S. A. se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones a las normas legales
que la crearon y sus estatutos.
ARTÍCULO 6º. RÉGIMEN LABORAL. Una
vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Satena S. A., la totalidad de
los servidores públicos de Satena S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares
y, por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles
las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las
modificaciones y adiciones que se presenten.
Los trabajadores y pensionados de Satena S. A.
continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de
seguridad social.
PARÁGRAFO 1º. A Satena
S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será
aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley
617 de 2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o sustituyan.
PARÁGRAFO 2º. El
Gobierno Nacional podrá destinar personal en comisión del servicio a Satena S.
A.”
III.
LA DEMANDA
David
Suárez Tamayo y Julián Andrés Jaramillo Gil presentaron cargos de
inconstitucionalidad en contra de: (i) el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010
por el desconocimiento de los principios de la función pública -artículos 209 y
210 de la Constitución-, y (ii) el artículo 6º ibidem por la vulneración
de la clasificación de los servidores públicos -artículos 6º, 123 y 124
Superiores-[6].
Inexistencia de
cosa juzgada
Previo
al desarrollo de las censuras, los ciudadanos destinaron un capítulo en el que
describieron algunos de los fallos emitidos por esta Corporación sobre los
asuntos planteados en la demanda y presentaron los argumentos por los que, a su
juicio, no se configura la cosa juzgada.
En
primer lugar, indicaron que en la sentencia C-728 de 2015[7], la Corte conoció
una demanda contra los artículos 6º y 7º de la Ley 1427 de 2010, por
acusaciones similares a las ahora propuestas. Sin embargo, el fallo fue
inhibitorio y, por ello, no se configuró la cosa juzgada.
En
segundo lugar, identificaron la sentencia C-722 de 2007[8], en la que esta
Corporación declaró la exequibilidad de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de
2006, que modificó la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. Los actores
resaltaron que esas disposiciones tenían un contenido similar al que ahora
demandan, debido a que establecieron el cambio de régimen de dicha entidad y
precisaron que en adelante: (i) sería “exclusivamente de derecho privado”;
y (ii) sus empleados se considerarían “particulares”.
Tras
describir los asuntos abordados en esa providencia judicial, los ciudadanos
indicaron que esta no configura cosa juzgada porque las disposiciones
estudiadas en esa oportunidad definían el régimen jurídico de ECOPETROL S.A., y
las normas acusadas en esta demanda están dirigidas en contra de SATENA S.A.,
entidad que merece consideraciones diferentes, entre otras razones por su
participación societaria
Luego
de descartar la cosa juzgada, los actores cuestionaron los fundamentos de la
sentencia C-722 de 2007 y reclamaron un estudio más profundo de los asuntos
analizados en esa oportunidad, pues permitir que una sociedad de economía mixta
se rija “exclusivamente” por el régimen privado, a su juicio, desconoce
los principios que rigen la función administrativa. En efecto, argumentaron que
la decisión se enfocó en la posibilidad de que el Legislador determinara el
régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, pero no consideró los
principios previstos en los artículos 209 y 210 Superiores.
Asimismo,
los ciudadanos señalaron que las consideraciones sobre la clasificación de los
trabajadores de ECOPETROL S.A. son contradictorias, pues se admitió la calidad
de particulares establecida en la norma estudiada, pero se indicó que mantienen
la condición de servidores públicos, lo que genera diversos problemas en la
determinación del régimen disciplinario.
Finalmente,
los accionantes insistieron en la necesidad de que esta Corporación revise su
postura sobre el régimen de derecho privado que opera para las empresas de
economía mixta y la categorización como particulares de los trabajadores de
dichas sociedades.
Cargo primero.
Desconocimiento de los principios de la función administrativa -artículos 209 y
210 Superiores-
En la primera
censura, los ciudadanos indicaron que la expresión “exclusivamente” del
artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, según la cual SATENA S.A. sólo se rige por
las reglas de derecho privado, transgrede los principios de la función
administrativa previstos en los artículos 209 y 210 de la Constitución.
Los actores
adujeron que si bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración de
las entidades públicas, esta potestad debe ajustarse a los límites previstos en
la Constitución Política. Por lo tanto, en la fijación del régimen jurídico de
SATENA S.A. como sociedad de economía mixta, que hace parte de la Rama
Ejecutiva del sector descentralizado por servicios, debió observar los
principios que orientan la actividad administrativa.
Para evidenciar
ese deber, los ciudadanos identificaron las diferencias entre el derecho
privado y el público, y destacaron que en el marco del primero los principios
de la función pública tienen un menor grado de obligatoriedad. A partir de esta
distinción, explicaron que aunque el objeto social de SATENA S.A. se relaciona
con actividades comerciales que, en principio, no corresponden a funciones
públicas, la sociedad eventualmente podría ejercer funciones administrativas,
las cuales no pueden ser relevadas de los principios que orientan dichas
actividades.
Finalmente, los
demandantes advirtieron que la norma acusada genera privilegios injustificados
para SATENA S.A., pues a pesar de su naturaleza y del ejercicio eventual de
funciones administrativas, es relevada del cumplimiento de las normas de
derecho público. En ese sentido, destacaron que si bien la sentencia C-722
de 2007 declaró la exequibilidad de la norma que establece que ECOPETROL se
rige exclusivamente por derecho privado, en las consideraciones reconoció que
las entidades descentralizadas también están sujetas a disposiciones propias
del derecho público. Por lo tanto, plantearon la necesidad de rectificar la
posición jurisprudencial para que, de acuerdo con la parte motiva de la
providencia en mención, se indique que dichas entidades deben ajustarse a los
principios previstos en los artículos 209 y 210 de la Carta Política.
Cargo Segundo.
Desconocimiento de la clasificación de los servidores públicos -artículos 6º,
123 y 124 Superiores-
En la segunda
censura, los demandantes indicaron que la clasificación de los trabajadores de
SATENA S.A. como “particulares”, prevista en el artículo 6º de la Ley
1427 de 2010, desconoce los artículos 6º, 123 y 124 de la Carta Política.
Los ciudadanos
adujeron que dicha sociedad es una entidad descentralizada por servicios y, por
lo tanto, a la luz del artículo 123 de la Constitución, las personas que
trabajen allí deben ser clasificadas necesariamente como servidores públicos.
Explicaron que si bien el Legislador tiene amplio margen de configuración para
determinar el régimen del servicio público, no puede desconocer que los
trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios cuentan con una
clasificación como servidores públicos de rango constitucional.
Al mismo tiempo,
señalaron que no se puede considerar que la nominación cuestionada sólo persiga
la aplicación de las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, ya que la
norma reconoció, de manera expresa, que los servidores públicos que trabajaban
en SATENA S.A. estaban vinculados mediante contrato laboral regido por dicha
normativa. Por lo tanto, precisaron que la inconstitucionalidad se desprende de
la categorización como particulares de los trabajadores de una entidad
descentralizada por servicios y no de la determinación del régimen laboral de
acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo.
IV.INTERVENCIONES
1. Departamento
Administrativo de la Función Pública[9]
El
Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD
de los apartes acusados, ya que esas previsiones responden a la naturaleza
de las sociedades de economía mixta y se expidieron en el marco del amplio
margen de configuración del Legislador en el diseño de las entidades del
Estado.
En
primer lugar, el interviniente señaló que los cargos formulados por los
demandantes desconocen los elementos que caracterizan a las sociedades de
economía mixta, a saber: (i) la creación legal o contractual; (ii) la
atribución de funciones industriales o comerciales; (iii) la personería
jurídica; (iv) la autonomía administrativa; (v) el capital mixto; (vi) el
control por parte del poder central; y (vii) la aplicación del derecho privado[10].
La
entidad sostuvo que las características descritas responden, entre otras, a la
multiplicidad de actividades desarrolladas por el Estado, las cuales no se
limitan a las funciones administrativas, sino que también incluyen la
producción de bienes y servicios, en el marco de las cuales debe competir con
particulares en condiciones de igualdad. En efecto, para la interviniente, las necesidades
de competitividad en el ejercicio de labores industriales y comerciales
justifican una amplia libertad de configuración del Legislador en la fijación
del régimen jurídico de estas sociedades.
En
ese sentido, destacó que la Constitución de 1991 mantuvo en cabeza del Congreso
de la República la competencia para determinar la estructura de la
administración nacional, en el marco de la cual puede crear sociedades de
economía mixta, integradas por capital público y privado, y que cuentan con
características especiales y definitorias, tales como la regulación por el
derecho privado, rasgo ha sido considerado constitucional en la jurisprudencia
de esta Corporación[11].
Ahora
bien, con respecto al régimen de personal de las sociedades de economía mixta, la
entidad resaltó que la Constitución de 1991 establece dos categorías básicas de
servidores públicos (empleados públicos y trabajadores oficiales), a las cuales
se suman los miembros de las corporaciones públicas y las demás que fije la
ley. Esta regulación, a juicio del interviniente, “permite evidenciar que
aún bajo la más estricta y exegética categorización de servidores públicos, la
clasificación constitucional no está limitada al artículo 123 de la Carta, como
parecen entenderlo los accionantes”[12].
En
efecto, el interviniente hizo referencia a las sentencias C-299 de 1994[13] y
C-563 de 1998[14]
en las que se indicó que si bien la Constitución Política prevé una
clasificación de los servidores públicos, el Legislador está autorizado para
crear nuevas denominaciones o caracterizar grupos diferentes. Por lo tanto, el
Congreso tiene la potestad de establecer que los trabajadores de las sociedades
de economía mixta se consideren particulares, tal y como lo indicó la
disposición acusada.
Finalmente,
la entidad precisó, con base en los artículos 38 y 97 de la Ley 489 de 1998,
que si bien las sociedades de economía mixta están sometidas al régimen de
derecho privado y sus trabajadores se consideran particulares, no dejan de ser
entidades públicas.
En
síntesis, para el Departamento Administrativo de la Función Pública los
preceptos acusados lejos de vulnerar los artículos constitucionales invocados,
los desarrollan y se ajustan a los mandatos de la Carta Política, que otorgaron
amplias potestades al Legislador en el diseño de las entidades que conforman el
Estado.
2. Ministerio de
Defensa Nacional[15]
El Ministerio de
Defensa Nacional solicitó, como pretensión principal, que esta Corporación se
declare INHIBIDA para decidir la demanda, debido a la ineptitud de los cargos
presentados y, en subsidio, pidió que se declaren EXEQUIBLES las
disposiciones acusadas.
Luego de
describir los argumentos planteados por la Magistrada sustanciadora en la fase
de admisión y reiterar los requisitos que deben cumplir las censuras de
inconstitucionalidad, la entidad cuestionó la aptitud de los cargos formulados
en contra de los artículos 5º y 6º de la Ley 1427 de 2010 por “oscuros,
inciertos e imprecisos (…)”.[16]
En particular, indicó que los demandantes hicieron una alusión general a
las normas de la Constitución Política que consideran infringidas, pero no
explicaron cómo se produjo su vulneración, lo que obliga al intérprete a
establecer el alcance de las censuras a partir de elementos que no fueron
planteados en la demanda.
De otra parte,
el interviniente defendió la constitucionalidad de las normas acusadas a partir
de la libertad de configuración normativa con la que cuenta el Legislador en el
diseño de la organización del Estado, la cual incluye, de manera expresa, la
creación de sociedades de economía mixta y la determinación de su régimen
jurídico a través de la asignación de funciones, la organización básica
interna, la previsión de la responsabilidad de los directores y el diseño de
las formas para relacionarse con las otras entidades del Estado.
Adicionalmente,
el Ministerio explicó que la creación de sociedades de economía mixta responde
a las necesidades del Estado, relacionadas con la especialización,
tecnificación y optimización de las entidades para el cumplimiento de ciertas
funciones, entre las que se encuentran aquellas que deben ser ejercidas en un
régimen de competencia o concurrencia con los particulares. Por ejemplo, SATENA
se dedica al transporte aéreo de pasajeros, circunstancia que exige la fijación
de un régimen jurídico que responda a las funciones sociales que subyacen a esa
actividad, tales como la integración de todas las regiones del país, y que
permita la competitividad de la sociedad en el mercado.
Finalmente,
destacó la sentencia C-736 de 2007[17],
que reconoció que la fijación del régimen jurídico de los trabajadores de las
sociedades de economía mixta es uno de los aspectos relevantes para el adecuado
funcionamiento de esas entidades y, por ende, debe ser establecido por el
Legislador, quien puede regular denominaciones, clases o grupos de servidores
públicos diferentes a la clasificación prevista en el artículo123 Superior.
En síntesis,
para la entidad los dos aspectos cuestionados, la fijación del régimen jurídico
de SATENA -derecho privado- y la categorización de sus trabajadores
-particulares- hace parte de la facultad de configuración del Congreso de la
República en la creación y el diseño de las sociedades de economía mixta.
3.
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales S.A. SATENA[18]
El
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas sin condicionamientos.
En
primer lugar, para defender la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas, la interviniente hizo las siguientes precisiones preliminares: (i)
el artículo 150.7 Superior faculta al Congreso de la República a crear empresas
industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta; (ii) los
artículos 307.7 y 316.16 de la Constitución Política otorgan la competencia
descrita, en el ámbito territorial, a las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales; (iii) la calidad de sociedades mixtas obedece al capital
social, el cual está integrado por recursos públicos y particulares; (iv) la
creación de estas entidades exige, además de la autorización legal, la
celebración de un contrato entre el Estado y los socios particulares; y (v) a
pesar de las fuentes de los recursos (públicos y privados) y la forma de
creación, las sociedades están vinculadas a la estructura de la administración
pública en el nivel descentralizado.
Además
de esas premisas, la interviniente señaló que, de acuerdo con el artículo 210
Superior, el Congreso tiene la competencia para fijar el régimen jurídico de
las entidades descentralizadas, la cual incluye la definición del tipo de
vínculo de los trabajadores. Por ende, el Legislador podía fijar un régimen de
derecho privado para la sociedad y clasificar a los trabajadores como
particulares.
Adicionalmente,
indicó que la jurisprudencia ha reconocido que la determinación del régimen de
los trabajadores debe analizarse en cada caso específico, ya que el ejercicio
de las funciones públicas genera diversas formas de vinculación con el Estado.
Por ejemplo, en los casos de las sociedades de economía mixta se ha considerado
que el ejercicio de actividades industriales y comerciales justifica la
vinculación de los trabajadores a través de un régimen de derecho privado, tal
y como lo establecieron las normas acusadas.
En el
caso de SATENA S.A. se trata de una entidad que es parte de la estructura de la
administración pública, pero que cumple actividades de naturaleza industrial y
comercial con ánimo de lucro, en el marco de las cuales no resultan pertinentes
los principios de la función pública. Asimismo, el régimen laboral aplicable a
sus trabajadores -particulares- guarda coherencia con el artículo 123 Superior
que prevé quiénes son los servidores públicos, y precisa que la fijación del
régimen es una competencia asignada al Legislador.
4.
Universidad Externado de Colombia[19]
La
Universidad solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del
artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, “bajo el entendido de tener presentes
los principios de la función administrativa en el actuar de la entidad” y
la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “particulares” del artículo 6ºibídem.
En
primer lugar, el interviniente explicó que a pesar de la similitud normativa
entre las disposiciones examinadas en la sentencia C-722 de 2007, y las ahora
demandadas, no existe cosa juzgada porque se trata de normas diferentes, que
regulan  sociedades de economía mixta distintas. Sin embargo, la providencia en
mención sí constituye un precedente para el caso bajo examen.
En
segundo lugar, con respecto al aparte del artículo 5º demandado adujo que si bien
la actividad de SATENA es preponderantemente económica, esta circunstancia no
excluye que las actuaciones que adelanta se realicen mediante el uso de
facultades administrativas, las cuales deben regirse por los principios que
orientan la función administrativa. En ese sentido, resulta esclarecedor el
artículo 210 Superior, según el cual las entidades descentralizadas por
servicios sólo pueden ser creadas por ley y con fundamento en los principios
que orientan la función administrativa.
Para
evidenciar la regencia de dichos principios, la Universidad destacó que la
finalidad de las sociedades de economía mixta es la optimización de los
recursos públicos en el desarrollo de proyectos de interés general, razón por
la que esas sociedades deben contar con la agilidad y competitividad que
caracterizan a las entidades del sector privado, sin olvidar la necesidad de
preservar el interés general.
Adicionalmente,
la interviniente señaló que en la sentencia C-722 de 2007 se estudió el mismo
problema jurídico planteado por los actores sobre la aplicabilidad de los
principios de la función pública y, en esa oportunidad, la Corte se limitó a
indicar que el Legislador puede establecer que los procesos de contratación, en
sectores específicos, se adelanten a través de las reglas del derecho privado,
pero esto no significa que no deban considerarse los principios de selección
objetiva, transparencia, economía y responsabilidad establecidos en la Ley 80
de 1993.
Para
la Universidad, las consideraciones descritas evidencian que esta Corporación
no revisó detenidamente el cargo fundado en la violación de los principios de
la función administrativa, pero permiten concluir que sí los consideró
necesarios para guiar la actividad de las entidades descentralizadas. Asimismo,
indicó que esa consideración se redujo a una recomendación y no se tradujo en
una regla jurisprudencial, razón por la que es necesario que en esta
oportunidad se ahonde en el asunto y se precise, a través de un
condicionamiento, que los principios de orden público no perderán su fuerza
vinculante, incluso en los regímenes en los que el derecho privado es exclusivo
o prevalente.
En
tercer lugar, con respecto a la expresión “particulares” prevista en el
artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 la interviniente señaló que, tal y como lo
plantean los demandantes, la modificación de la naturaleza de los trabajadores
de SATENA al ser categorizados como particulares sí genera una contradicción
con la clasificación prevista en el artículo 123 Superior.
Como
antecedente relevante, destacó que el problema jurídico que suscita la
clasificación de los trabajadores de sociedades de economía mixta se abordó en
la sentencia C-722 de 2007, en la que se indicó que se trata de servidores
públicos que tienen el carácter de particulares para la determinación del
régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, y se
concluyó que esta circunstancia se ajusta a la previsión del artículo 123
Superior y resulta admisible siempre que se respeten los derechos adquiridos de
los trabajadores y se asegure la observancia de los artículos 53 y 58 de la
Constitución Política.
Luego
de citar las consideraciones expuestas en la providencia en mención, la
interviniente indicó que estas llevan a concluir que para esta Corporación  disposiciones
como las acusadas otorgan un reconocimiento de particulares a servidores
públicos, con el propósito de que se rijan por las normas laborales y se
beneficien de las convenciones colectivas de trabajo. Para la Universidad, esta
conclusión es confusa si se considera que no se puede ser particular y servidor
público al mismo tiempo.
A
partir de esa premisa, la doble categorización de un mismo trabajador, indicó
que si el propósito de la norma era aplicar el régimen del Código Sustantivo de
Trabajo no era necesario cambiar el estatus de servidores públicos, máxime si
se considera que la misma disposición previó, de forma expresa, la regencia de
ese estatuto con las modificaciones y adiciones que se presenten, es decir las
fijadas a través de convenciones colectivas de trabajo y acuerdos.
Con
base en las consideraciones descritas, la institución educativa señaló que el
Legislador cuando modificó la naturaleza de los trabajadores de SATENA se
excedió en el ejercicio de sus potestades y transgredió los artículos 6, 123 y
124 Superiores. En consecuencia, solicitó que se declarara la inexequibilidad
de la expresión “particulares” prevista en el artículo 6º  de la Ley
1427 de 2010.
5.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[20]
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que la Corte se declare
INHIBIDA para decidir la demanda, por la ineptitud sustantiva de los
cargos. De manera subsidiaria, pidió que se declare la EXEQUIBILIDAD de
las normas acusadas.
Inicialmente,
la entidad adujo que las censuras formuladas por los actores incumplen el
requisito de certeza, debido a que los demandantes resaltaron que SATENA es
una sociedad de economía mixta, que hace parte de la Rama Ejecutiva del sector
descentralizado por servicios, pero ignoraron que en la definición de ese tipo
de sociedades, prevista en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998, se precisa que
desarrollan actividades industriales y comerciales, conforme a las normas del
derecho privado. Por lo tanto, las acusaciones parten de supuestos errados que
no se derivan directamente del contenido de las normas que determinan la
naturaleza de esas sociedades.
Asimismo,
señaló que los cargos desconocen el presupuesto de pertinencia, debido a
que las consecuencias jurídicas que los demandantes derivaron de las normas
acusadas corresponden a consideraciones subjetivas, que no constituyen
interpretaciones plausibles de las mismas. En particular, indicó que los
actores, de un lado, construyeron la acusación a partir de una conclusión que
no se deriva de la norma, esto es, que los trabajadores de SATENA adquirieron
la calidad de particulares y, de otro, no consideraron la competencia del
Legislador en la determinación del régimen jurídico de las sociedades de
economía mixta y de sus trabajadores.
Por
último, resaltó el incumplimiento del requisito de especificidad, ya que
los argumentos planteados por los actores no permiten evidenciar la forma en la
que los artículos demandados transgreden la Constitución. De forma concreta,
señaló que el segundo cargo se construyó a partir de una consideración
subjetiva de los demandantes, según la cual, no era necesario cambiar el
régimen laboral de los empleados de SATENA e ignoró que la norma acusada
únicamente buscó que se aplicaran las normas de carácter privado, sin desconocer
el carácter de servidores públicos.
Con
respecto al fondo de las censuras planteadas, el Ministerio indicó que las
normas acusadas se expidieron con base en la amplia libertad de configuración
con la que cuenta el Legislador en el diseño de la estructura de la
administración nacional y la consecuente potestad para fijar los elementos de
las sociedades de economía mixta, la cual tiene origen constitucional
-artículos 150.7, 209 y 210 Superiores- y ha sido reconocida legal y
jurisprudencialmente.
Para
evidenciar las razones que justifican el diseño de SATENA, el interviniente
describió la regulación de esta entidad, la cual se creó a través del Decreto
940 de 1962, con el propósito de beneficiar a las regiones “subdesarrolladas”
del país y colaborar en las campañas asistenciales, docentes, agrícolas y
económicas.
Luego,
en la Ley 80 de 1968 el servicio se reorganizó como un establecimiento
público, con personería jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de
Defensa. La naturaleza de la entidad se modificó en el Decreto 2344 de 1971
como una empresa comercial del Estado y se precisó que el régimen laboral de
los funcionarios de la entidad era el de trabajadores oficiales, pero la Junta
Directiva  establecería las actividades de dirección y confianza desempeñadas
por empleados públicos.
Posteriormente,
el Acuerdo 011 de 2008 estableció que las personas que prestan sus
servicios en SATENA tendrían el carácter de trabajadores oficiales vinculados
mediante contrato de trabajo, salvo algunos cargos que tenían el carácter de
empleados públicos.
Recientemente,
la Ley 1427 de 2010 cambió la naturaleza jurídica de la entidad y la
transformó en una sociedad de economía mixta. Asimismo, clasificó a los
empleados como servidores públicos en la modalidad de trabajadores oficiales,
pero mutó el régimen laboral al de trabajadores particulares, lo que no
significa que hayan perdido su calidad de servidores públicos.
El
Ministerio destacó que, desde su creación, la finalidad de SATENA ha sido la
prestación del servicio de transporte aéreo en beneficio de las regiones, razón
por la que  las modificaciones de la entidad han estado encaminadas a lograr
que la empresa compita en igualdad de condiciones con las demás aerolíneas,
agilice los procesos para atender los requerimientos del negocio y minimizar la
pérdida de oportunidades.
En
atención a esas necesidades particulares, la jurisprudencia constitucional ha
considerado ajustado a la Constitución la modulación del régimen de algunas
entidades públicas, especialmente de las sociedades de economía mixta en la
medida en que concurre tanto el interés general como la garantía de la libertad
económica, la libre competencia y los intereses privados, derivados de los
recursos de particulares.
Con
base en los argumentos expuestos, la entidad destacó que SATENA es parte de la
administración pública y no puede ser considerada como una organización de tipo
particular, pero en atención a las actividades que adelanta fue revestida de
nuevas características, entre las que no cabe el ejercicio de funciones
administrativas, ya que debe cumplir actividades de naturaleza comercial
conforme al derecho privado. Por lo tanto, los principios de la función
administrativa no son aplicables a las actividades que desarrolla.
Con
respecto al segundo cargo, la entidad señaló que el mismo
cuestionamiento planteado por los actores se resolvió en la sentencia C-722 de
2007, en relación con los trabajadores de Ecopetrol, razón por la que las
consideraciones emitidas en esa oportunidad y con base en las que se declaró la
exequibilidad de la categorización de dichos trabajadores como particulares son
plenamente aplicables al caso bajo examen.
Finalmente,
indicó que la disposición acusada, en atención a la naturaleza de SATENA,
reconoció que sus trabajadores son servidores públicos, pero con el carácter de
particulares únicamente para la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo,
ya que las actividades que realizan no comportan el ejercicio de la función
administrativa. En consecuencia, en la medida en que la norma demandada mantuvo
el reconocimiento como servidores públicos, no transgredió la clasificación
prevista en el artículo 123 Superior.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Ministerio Público solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD de las
expresiones “exclusivamente” y “particulares” demandadas.
Después
de resumir los planteamientos de la demanda, el Procurador adujo que los cargos
formulados obligan a la Corte a resolver dos problemas jurídicos: el primero,
consiste en establecer si la fijación de un régimen exclusivo de derecho
privado para SATENA transgrede los  principios que rigen la función
administrativa previstos en los artículos 209 y 210 Superiores; y el segundo,
determinar si la categorización de los empleados de la sociedad en mención como
particulares desconoce la clasificación de los servidores públicos prevista en
los artículos 6º y 123 Superiores.
Para
resolver las cuestiones planteadas, la Vista Fiscal explicó que la sentencia
C-722 de 2007 planteó consideraciones que son plenamente aplicables al presente
asunto y que retomó para sustentar su postura.
En
relación con el primer cargo, destacó la competencia que el artículo 150
Superior le otorgó al Congreso de la República para determinar la estructura de
la administración nacional, y la creación de sociedades de economía mixta con
el fin de desarrollar la función administrativa, de acuerdo con las previsiones
del artículo 209 Superior.
Con
base en esas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha reconocido las facultades
del Legislador en el diseño de la estructura del Estado, las cuales incluyen la
fijación de la naturaleza jurídica, el objeto, las funciones de la entidad y su
estructura interna. Por ende, se ha considerado exequible la aplicación de
normas de derecho privado a entidades de naturaleza pública, especialmente
cuando ejercen actividades de carácter industrial y comercial, en aras de
dotarlas de versatilidad, capacidad de gestión y acción inmediata para que
compitan en igualdad de condiciones con las entidades del sector privado.
En
efecto, para el Procurador el análisis de constitucionalidad de la disposición
no puede perder de vista que el Estado moderno no sólo cumple las funciones
mínimas del Estado liberal, sino que ante la complejidad, desequilibrios y
exigencias sociales es el director general de la economía, un actor regulador
del mercado y prestador de servicios. Por ende, cuando el Legislador considera
que el régimen de derecho privado es el que le permite a una entidad cumplir su
objeto social está observando los mandatos de la Carta Política y desarrolla el
principio de eficiencia de la función administrativa.
En
ese sentido, destacó que las sociedades de economía mixta, si bien se rigen por
normas de derecho privado, también están sujetas a los principios de la función
administrativa, los cuales deben observar, de forma especial, en el manejo de
los recursos, tal y como lo explicó esta Corporación en la sentencia C-629
de 2003[21].
Asimismo, precisó que dichas entidades están sujetas a las siguientes medidas
de control: (i) creación por ley; (ii) control fiscal en cabeza de la
Contraloría General de la República; (iii) control político, ejercido por el
Congreso de la República; (iv) aplicación del régimen de inhabilidades previsto
en los artículos 180.3, 292 y 323 Superiores; (v) sujeción a las reglas de la
ley orgánica de presupuesto; y (vi) sujeción a las reglas de contabilidad
oficial.
En
consecuencia, solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 5º
parcial de la Ley 1427 de 2010, pues, contrario a lo señalado por los
demandados, la fijación de un régimen de derecho privado para SATENA no la
releva del cumplimiento de los principios de la función administrativa.
En
relación con el segundo cargo, que cuestiona la expresión “particulares”,
la Vista Fiscal adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
categoría de servidores públicos es un género que comprende diferentes
especies, tales como los miembros de las corporaciones públicas, los empleados
públicos y los trabajadores oficiales. Esta clasificación que se deriva de la
Carta Política no obsta para que el Legislador pueda crear nuevas
denominaciones, clases o grupos de servidores de acuerdo con el artículo 150.23
Superior.  Por lo tanto, el Congreso de la República, sin desconocer la calidad
de los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios, puede
señalar el régimen aplicable y optar por el de carácter privado.
Adicionalmente,
resaltó que la modificación del régimen de los trabajadores de SATENA es
consistente con la nueva naturaleza de la entidad y el tipo de actividades que
desempeña, esto es, industriales y comerciales.
En
síntesis, para el Ministerio Público, la expresión del artículo 6º de la Ley
1427 de 2010 acusada no quebranta normas constitucionales, no desconoce las
nociones de servidores públicos y particulares previstas en la Carta Política,
y responde a un fin legítimo, cual es el adecuado ejercicio de las actividades
comerciales de SATENA.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.-
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada en
contra de los artículos 5º y 6º parciales de la Ley 1427 de 2010, pues se trata
de acusaciones de inconstitucionalidad contra expresiones que forman parte de
una ley de la República y sobre las cuales, como se verá, no ha habido
pronunciamiento anterior por los cargos ahora alegados.
Asuntos
Preliminares
2.- Las
precisiones preliminares de la demanda, así como las intervenciones del
Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
obligan a la Sala Plena a pronunciarse, antes del análisis de las acusaciones
de inconstitucionalidad, sobre la eventual configuración de: (i) el fenómeno de
la cosa juzgada; y (ii) la ineptitud sustantiva de la demanda. En
efecto, la comprobación de alguno de estos asuntos impide el pronunciamiento de
fondo sobre los cargos formulados, razón por la que se resolverán de forma
inicial.
Cosa
juzgada constitucional
3.-
De acuerdo con
los artículos 243 de la Constitución, 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del
Decreto 2067 de 1991, las decisiones que dicte la Corte Constitucional en
ejercicio del control abstracto son definitivas, de obligatorio cumplimiento y
tienen efectos erga omnes[22]. En consonancia
con lo anterior, este Tribunal determinó que la cosa juzgada implica que sus
providencias tienen un carácter definitivo e incontrovertible, y proscriben los
litigios o controversias posteriores sobre el mismo tema.
La sentencia
C-744 de 2015[23] reiteró las reglas
jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de
las cuales se establece que para la configuración del fenómeno se requieren
tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii)
subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un
cambio de contexto o nuevas razones significativas que, de manera excepcional,
hagan procedente la revisión[24], circunstancia
que la jurisprudencia ha considerado un nuevo contexto de valoración[25].
Tipología
de la cosa juzgada
4.-
La cosa juzgada constitucional puede ser formal o material. Se está en
presencia de una cosa juzgada formal, cuando “existe
una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que
es llevada posteriormente a su estudio”[26] o
también, en aquellos casos en los que “se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual”[27].
Por su parte, la cosa juzgada
material ocurre cuando existen dos disposiciones formalmente distintas que,
sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que
si ya se emitió un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas
disposiciones, este involucró la evaluación del contenido normativo como tal,
que se reitera en la nueva norma, más allá de los aspectos gramaticales o
formales que pueden ser diferentes en las disposiciones comparadas[28].
Según la jurisprudencia, “la materia juzgada”, está conformada por dos
extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de
inconstitucionalidad, esto independientemente del cuerpo normativo formal en el
que se encuentre la norma[29].
Efectos
de la cosa juzgada
5.-
Establecidos los requisitos de la cosa juzgada y la principal tipología de este
fenómeno, es necesario describir sus efectos en el control de
constitucionalidad, los cuales están condicionados por la manera en que la
Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. Por ejemplo,
la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que no existe
objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, motivo por el que la
acción que se presente con posterioridad motiva el rechazo o un fallo inhibitorio
en el que se esté a lo resuelto en la decisión anterior[30].
De
otra parte, si este Tribunal resolvió la exequibilidad de una norma que
es nuevamente acusada, debe analizarse cuál fue el alcance de la decisión
previa, con la finalidad de establecer si el asunto que se plantea no ha sido
resuelto y, por ende, debe emitirse un pronunciamiento de fondo, o si la
problemática ya se decidió, hipótesis en la que “(…) la demanda deberá
rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual
decida estarse a lo resuelto en el fallo anterior”[31].
6.-
Por último, es preciso recordar que este Tribunal ha determinado efectos
concretos cuando se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material, pues
los mismos varían dependiendo de si la norma fue declarada
inexequible o exequible[32].
En
los eventos en los que la norma fue declarada inexequible por
razones de fondo, le corresponde a la Sala Plena declarar la inexequibilidad
del nuevo aparte normativo, en tanto desconoce el inciso 2º del artículo 243 de
la Constitución[33].
Para verificar la reproducción de un contenido declarado inconstitucional, la
sentencia C-096 de 2003[34]
describió los presupuestos que deben concurrir: (i) una norma declarada
inexequible; (ii) que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a razones de
fondo, y no a vicios formales en su elaboración; (iii) que la nueva disposición
tenga el mismo sentido normativo de aquel que fue expulsado del ordenamiento,
teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada; y
(iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de
parámetro de control en la declaratoria de inconstitucionalidad.
Ahora
bien, en el escenario en el que la norma anterior fue declarada exequible la
decisión de la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa y
declarar la exequibilidad de la disposición acusada, como quiera que
sobre la nueva norma todavía no existe un pronunciamiento formal. Lo anterior,
a menos que se presenten circunstancias excepcionales referentes a la variación
de los parámetros de control constitucional, causada por ejemplo por: (i) una
reforma constitucional[35];
(ii) el carácter dinámico del Texto Superior[36]; o (iii) la
necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales que conduzcan a introducir ajustes en su jurisprudencia, o
incluso, a cambiarla[37].
El
análisis de la cosa juzgada en el caso concreto
7.-
Los demandantes precisaron, de forma preliminar, que en el presente caso no se
configuró el fenómeno de la cosa juzgada en relación con dos decisiones de esta
Corporación, de un lado, la sentencia C-728 de 2015[38], en la que la Sala
Plena se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de los artículos 5º y 6º de la Ley 1427 de 2010 por ineptitud
sustancial de la demanda; y, de otro lado, la sentencia C-722 de 2007[39], que declaró la
exequibilidad de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006, en los que se
previó que la actividad de Ecopetrol S.A., como sociedad de economía mixta, se
regiría exclusivamente por las reglas del derecho privado y que la totalidad de
sus servidores públicos tendrían el carácter de trabajadores particulares.
8.-Con
respecto a la primera de las providencias referidas, resulta claro que no se
configura la cosa juzgada, debido a que la Sala Plena no se pronunció sobre la
constitucionalidad de las disposiciones que ahora se demandan. En efecto, como
se aclaró previamente, en ese fallo la Corte se abstuvo de emitir un
pronunciamiento de fondo por la ineptitud de los cargos formulados.
En
consecuencia, la sentencia C-728 de 2015 no constituye una decisión de
fondo previa de este Tribunal sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas en esta oportunidad, específicamente sobre los artículos 6º y 7º de
la Ley 1427 de 2010, razón por la cual se descarta la configuración de la cosa
juzgada en el presente caso.
9.-
Ahora bien, la sentencia C-722 de 2007[40]
decidió los cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de los
artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006, en los que se modificaron los
regímenes: (i) jurídico de Ecopetrol S.A. y (ii) laboral de los servidores
públicos que trabajan en esa entidad, medidas que, en principio, coinciden con
las normas demandadas en esta oportunidad. En consecuencia, para evaluar la
eventual identidad de las disposiciones, a continuación se transcriben las
normas examinadas en la sentencia C-722 de 2017, y las acusadas en esta
oportunidad:
Sentencia C-722 de 2007
Caso bajo examen
Ley 1118 de 2006
“Por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan
otras disposiciones.”
Ley 1427 de 2010
“Por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras disposiciones.”
ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN APLICABLE A ECOPETROL S. A. Todos
los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y
desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho
privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital
social de la empresa.
ARTÍCULO
7o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra
el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los
servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores
particulares y por ende, a los contratos individuales de
trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código
Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo
01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se
presenten.
Los
trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las
normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.(…)
ARTÍCULO
5o. RÉGIMEN APLICABLE A SATENA S. A. Todos los
actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y
desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas
del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del
capital social de la empresa.
(…)
ARTÍCULO
6o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Satena S. A., la totalidad de los servidores públicos
de Satena S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y,
por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles
las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las
modificaciones y adiciones que se presenten.
Los
trabajadores y pensionados de Satena S. A. continuarán rigiéndose por las
normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.
10.-
Para comenzar, el cotejo de las normas permite descartar la configuración de la
cosa juzgada formal, ya que las disposiciones examinadas en la sentencia
C-722 de 2007 son formalmente distintas a las demandadas en esta oportunidad.
Por lo tanto, es evidente que los cargos que ahora examina la Sala Plena no se
dirigen contra las mismas normas declaradas exequibles en la providencia en
mención.
11.-
Ahora bien, tal y como se precisó en el fundamento jurídico 4 de esta
providencia, la determinación de la cosa juzgada material exige evaluar
tanto el contenido de las normas para establecer su identidad, como los cargos
de inconstitucionalidad estudiados previamente.
En
el presente caso, las normas contrastadas cambian la naturaleza jurídica de
entidades en las que tiene participación el Estado, a través de fórmulas
idénticas en relación con el régimen jurídico y la categorización de los
servidores públicos. Sin embargo, como se verá, estos elementos no son
suficientes para concluir que se trata de las mismas disposiciones, debido a
que:(i) se dirigen a destinatarios específicos y diferentes; y (ii) se
expidieron en contextos diversos.
12.-
En primer lugar, se advierte que la Ley 1118 de 2006 estableció cambios
en el régimen jurídico y laboral de Ecopetrol S.A., que corresponde a una
sociedad de economía mixta, cuyo objeto es la exploración,
explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y
comercialización de hidrocarburos y sus derivados[41]. Por su parte,
la Ley 1427 de 2010 adoptó medidas en relación con SATENA, que es una
empresa de transporte aéreo, creada con el propósito principal de prestar ese
servicio en las regiones más apartadas del país[42].
Por
lo tanto, resulta evidente que las normas están dirigidas a destinatarios
diferentes, circunstancia que basta para descartar la identidad de las
disposiciones. Lo anterior, si se considera que el destinatario es un elemento
relevante de la estructura de las normas, que define su alcance, las
singulariza y, por ende, es determinante en el examen de constitucionalidad.
Por
ejemplo, la sentencia C-722 de 2007 consideró como elementos importantes
para el examen del cambio en el régimen jurídico de Ecopetrol y de sus
trabajadores, los antecedentes normativos y la evolución de la naturaleza
jurídica de dicha entidad, la composición accionaria de la sociedad y el tipo
de actividad que desarrolla. En efecto, para la decisión de exequibilidad
valoró, entre otros, el régimen especial de contratación pública para las
actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, elemento determinado
exclusivamente por el sujeto pasivo de la norma.
Así
las cosas, establecida la divergencia en los destinatarios de los artículos 6º
y 7º de la Ley 1118 de 2006 -Ecopetrol S.A.- y de los artículos 5º y 6º de la
Ley 1427 de 2010 -SATENA S.A.- resulta claro que se trata de disposiciones
diferentes. Por lo tanto, no se puede derivar la cosa juzgada de la sentencia
C-722 de 2007.
13.-
En segundo lugar, la Sala advierte que el contexto en el que se expidieron las
normas descritas, como elemento relevante para su identificación y
singularización, también presenta particularidades que corresponden a
divergencias ostensibles entre las disposiciones.
Por
una parte, la Ley 1118 de 2006 se expidió como consecuencia de
necesidades específicas de Ecopetrol, derivadas del cambio en sus funciones
como regulador y administrador de los recursos petroleros del país, el cual se
produjo con la reforma estructural del sector de hidrocarburos en el año 2003.
La
exposición de motivos de la norma, explica que las competencias de
administración y regulación que ostentó Ecopetrol, por cerca de 52 años, se
radicaron en cabeza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, razón por la que
dicha entidad únicamente conservó funciones empresariales y comerciales, que la
situaron como una competidora más en el mercado. Por lo tanto, esta nueva
posición exigía la adopción de medidas que la tornaran más competitiva, tales
como la participación de terceros mediante la inyección de capital y la
modificación del régimen jurídico[43].
Por
otra parte, la Ley 1427 de 2010 se profirió a partir de dos
consideraciones específicas, de un lado, la relevancia de la función de SATENA,
como prestadora de un servicio que permite la integración de las regiones más
apartadas del país, y de otro lado, la crisis financiera que atravesaba, debido
a que su patrimonio presentaba un decrecimiento anual del 5%.
En
atención a esas circunstancias, se propuso el cambio de la naturaleza de la
entidad de una empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad de
economía mixta, con el propósito de obtener mayores recursos, establecer
sucursales y agencias tanto en el territorio nacional como en el exterior, y
simplificar las actuaciones de la sociedad[44].
Como
se ve, las Leyes 1118 de 2006 y 1427 de 2010 se expidieron en contextos
específicos y claramente diferenciados, a partir de motivaciones que responden
a las situaciones particulares de cada una de las entidades destinatarias de
esa regulación. Por lo tanto, la comprobada disimilitud de contextos constituye
una razón adicional para descartar la identidad de disposiciones y, en
consecuencia, la configuración de la cosa juzgada material.
14.-
Finalmente, descartada la cosa juzgada material, la Sala considera
necesario precisar que, en la medida en que las disposiciones acusadas y los
cargos formulados guardan similitudes notables con los preceptos legales que
fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia C-722 de 2007, esta
providencia constituye un precedente para el caso bajo examen[45].
La aptitud de la
demanda
15.- La Sala
Plena advierte que los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito
Público solicitaron a la Corte declararse inhibida para fallar, pues consideran
que los accionantes no cumplieron con los presupuestos de claridad, certeza,
pertinencia y especificidad en el desarrollo del concepto de la violación. Por
tal motivo, se hace necesario revisar nuevamente la aptitud de los cargos.
16.-
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que deben contener
las demandas en los procesos de control de constitucionalidad[46].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados
hace posible un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al
concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante[47]en manifestar
que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas
acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la
argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en
la medida que el ciudadano precise la manera cómo la norma acusada vulnera la
Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que
el reproche debe fundarse en la real contraposición de una norma superior
respecto de una de contenido legal, mas no en su aplicación práctica o
hipotética; y suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos
los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y estos deben
generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
17.- La adecuada
presentación del concepto de la violación permite a la Corte, junto con otros
aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en defensa
de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual
hará el respectivo análisis de constitucionalidad. Esta carga mínima de
argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para
adelantar el juicio, a pesar de la naturaleza pública e informal que
caracteriza a la acción de inconstitucionalidad. De no atenderse dicho
presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo
de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito
con el que se pretende incoar la acción, que es lo que en este asunto pretenden
los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público. Estas consecuencias
no implican una restricción de los derechos políticos de los demandantes, pero
sí el establecimiento de elementos que informen adecuadamente al juez
constitucional para proferir un pronunciamiento de fondo[48].
18.-
El Ministerio de Defensa adujo que la demanda es inepta porque los
actores se limitaron a enunciar las normas constitucionales que consideran
infringidas y a describir hechos, elementos de los que no se deriva un cargo de
inconstitucionalidad. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público alegó que los demandantes incumplieron los requisitos de (i) certeza,
porque ignoraron que la definición de sociedades de economía mixta, prevista en
la Ley 489 de 1998, precisa que estas entidades desarrollan actividades de
acuerdo con las normas de derecho privado; (ii) pertinencia, debido a
que construyeron un cargo a partir de una premisa que no se deriva de la norma
-los trabajadores de SATENA adquirieron la calidad de particulares-, y no
consideraron la competencia del Legislador en la determinación del régimen
jurídico de las sociedades de economía mixta; y (iii) especificidad, por cuanto
la censura partió de la consideración subjetiva de los demandantes, según la
cual, no era necesario cambiar el régimen laboral de los empleados de SATENA.
Descritos
los argumentos de los intervinientes, la Sala explicará las razones que llevaron
a la admisión inicial de los cargos y evaluará las falencias identificadas por
las entidades públicas sobre la aptitud de los reproches.
19.-
En relación con el cargo formulado en contra de la expresión “exclusivamente”
prevista en el artículo en el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, esta
Sala advierte que es claro porque los demandantes adujeron que la
fijación, de forma exclusiva, del régimen jurídico de derecho privado para
SATENA S.A. permite que esta entidad, desconozca los principios previstos en
los artículos 209 y 210 Superiores.
También cumple
el requisito de certeza, debido a que censura el contenido de la norma
como tal, en la que se establece que SATENA S.A. tendrá un régimen exclusivo de
derecho privado, de lo cual se deriva plausiblemente, como lo señalan los
actores, la consecuencia jurídica que es cuestionada. Asimismo, el cargo es específico,
por cuanto los demandantes exponen la forma en la que la disposición acusada
desconoce las normas superiores invocadas. En particular, indican que la
previsión de un régimen exclusivamente privado para una entidad que hace parte
del sector descentralizado por servicios, ignora que dicha entidad, también
debe regirse por los principios que orientan la función pública, pues esa es
una exigencia constitucional.
De otra parte,
se advierte la pertinencia de la censura, ya que los actores
identificaron las normas superiores relacionadas con los principios que rigen
la función administrativa y su obligatoriedad con respecto a las entidades del
orden nacional descentralizadas por servicios, como SATENA S.A. Finalmente, el
cargo es suficiente, pues los demandantes presentaron elementos de
juicio que despiertan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, tales como la naturaleza jurídica de SATENA S.A., la
previsión de la norma de un régimen exclusivo de derecho privado
y el reconocimiento jurisprudencial sobre la aplicación de los principios de la
función administrativa por parte de las sociedades de economía mixta.
20.- Los
argumentos expuestos dan cuenta de la aptitud de la censura y descartan las
falencias referidas por los intervinientes, pues los actores, además de
identificar las normas superiores que consideran transgredidas, explicaron las
razones por las que, a su juicio, SATENA en sus actuaciones debe observar los
principios que rigen la función administrativa. Por lo tanto, contrario a lo
señalado por el Ministerio de Defensa, los ciudadanos sí plantearon un cargo de
inconstitucionalidad.
Adicionalmente,
la falta de referencia a la regulación prevista en la Ley 489 de 1998,
cuestionada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no es un asunto
que incida en la aptitud del reproche, pues se trata de una norma de rango
legal, que no constituye un parámetro de control en los juicios de
constitucionalidad que adelanta esta Corporación.
Finalmente, es
necesario precisar que los actores sí reconocieron la competencia del
Legislador en la creación y diseño de las sociedades de economía mixta, pero
cuestionaron el exceso en el ejercicio de esa potestad por la infracción de un
mandato de la Carta Política.
En atención a lo
expuesto, la Sala reitera que el cargo formulado en contra del artículo5º de la
Ley 1427 de 2010 es apto.
21.- Con
respecto al reproche dirigido en contra de la expresión “particulares”
prevista en el artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, la Sala encuentra que
es claro porque sigue un hilo conductor que permite comprender su
alcance. En particular, los demandantes señalaron que el artículo 123 Superior
clasifica a los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios
como servidores públicos y, en contraste, la norma cuestionada considera a los
trabajadores de SATENA S.A. como particulares, a pesar de que corresponde a ese
tipo de entidades. Igualmente, cumple el requisito de certeza, pues
cuestiona el contenido real de la norma, en tanto la misma de forma expresa
afirma que los servidores públicos de SATENA S.A. tendrán el carácter de “trabajadores
particulares”.
Asimismo,
observa el presupuesto de especificidad, ya que da cuenta de una
oposición objetiva entre la disposición demandada y la Carta Política. En
efecto, se identifica la categorización de los servidores públicos establecida
en la Constitución Política y la nominación realizada por la norma acusada que,
a juicio de los demandantes, contraría el artículo 123 Superior. El cargo
también es pertinente por cuanto se construye sobre el desconocimiento
de una clasificación de índole constitucional. Finalmente, el reproche es suficiente,
pues a pesar de sencillez del argumento, los demandantes aportan los elementos
que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, a saber: (i) la
clasificación de los servidores públicos prevista en la Constitución, en la que
se incluyen los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios y
(ii) la oposición con la norma cuestionada que identifica a ese tipo de
trabajadores de SATENA S.A. como particulares.
22.-
Las consideraciones expuestas dan cuenta de la aptitud de la censura y descartan
las falencias referidas por los intervinientes, pues los ciudadanos
identificaron una clasificación de orden constitucional -artículo 123 Superior-
y su aparente confrontación por la norma acusada. Por consiguiente, sí
plantearon un cargo de inconstitucionalidad.
Asimismo,
los actores cuestionan una interpretación plausible de la norma, ya que el
artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 prevé “que la totalidad de los servidores
públicos de Satena S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”. Por
lo tanto, la premisa de la que parten los ciudadanos -los trabajadores de
SATENA adquirieron la calidad de particulares-, razonablemente se infiere de la
disposición acusada.
Por
último, la Sala no advierte que el reproche se circunscriba a consideraciones
subjetivas de los actores sobre la necesidad del cambio de régimen laboral de
los trabajadores de SATENA, pues la censura se centró en demostrar la
confrontación del aparte acusado con una categorización de rango
constitucional.
Con
base en las consideraciones expuestas, la Sala reitera que el cargo formulado en
contra del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 también es apto.
Integración
de la unidad normativa
23.-
Descartada la configuración de la cosa juzgada y la ineptitud de la demanda, la
Sala evaluará la necesidad de una posible integración de la unidad normativa
por las siguientes razones: (i) los cargos se formularon en contra de
expresiones aisladas que, en principio, parecen no tener un sentido normativo
completo; y (ii) es necesario garantizar el derecho a la participación
ciudadana de los actores.
24.- De
conformidad con el artículo 241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos
términos de este artículo”. Según el numeral 4º de la norma en cita,
corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, es decir
que, por regla general, la evaluación constitucional de una ley debe ejercerse
sólo por vía de acción, esto es, sólo si se presenta una demanda de
inconstitucionalidad.
Ahora bien,
aunque en principio esta Corporación no es competente para examinar de oficio
todas las disposiciones legales, el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067
de 1991, dispone que la Corte se pronunciará de fondo sobre las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. En efecto,
excepcionalmente este Tribunal puede conocer sobre la constitucionalidad de
leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que
contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna.
La
jurisprudencia[49]
ha señalado que la integración de la unidad normativa es procedente,
exclusivamente, en los siguientes eventos:
(i)
Cuando
un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla,
es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición
que no fue acusada. Esta causal busca delimitar la materia objeto de
juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito
(ii)
En
aquellos casos en los que la disposición cuestionada está reproducida en otras
normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende
evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para
lograr la coherencia del sistema jurídico.
(iii)
Cuando
la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra
disposición que a primera vista, presenta serias dudas sobre su
constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última
hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la norma
demandada tenga estrecha relación con las disposiciones que no fueron
cuestionadas y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las
disposiciones no acusadas parezcan inconstitucionales.[50]
25.- En relación con la primera
de las hipótesis descritas este Tribunal ha precisado que no
siempre que se demanda un fragmento de una disposición normativa se está frente
a una proposición jurídica incompleta[51].
Igualmente, en este punto debe tenerse en cuenta que, aunque una expresión
resulte desde el punto de vista semántico y de la sintaxis, clara y unívoca,
puede ocurrir que tales atributos no resulten predicables desde la perspectiva
jurídica.[52]
Por lo anterior,
la jurisprudencia constitucional ha indicado que para que proceda la
integración normativa bajo esta causal deben satisfacerse
dos elementos[53]:(i)
que lo acusado sea un contenido comprensible como regla de derecho que pueda
contrastarse con las normas constitucionales y (ii) verificar si los apartes
que no han sido demandados perderían la capacidad de producir efectos jurídicos
en caso de declararse la inexequibilidad del fragmento normativo demandado.
26.- Por
ejemplo, en la Sentencia C-107 de 2013[54], el
accionante acusó como inconstitucional un fragmento del literal d), numeral 9,
del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que decía “a quienes le[s]
desobedezcan”. En esta ocasión, la Corte Constitucional afirmó que no era
posible examinar la expresión demandada de forma insular sino en el contexto
legal en el cual estaba inserta, es decir, el artículo 29 en su totalidad.
A lo largo de su
argumentación, esta Corporación también recordó que “en algunos casos la
integración puede hacerse con contenidos que hagan parte del artículo al que
pertenece el segmento que se acusa. En otros, puede integrarse con los
contenidos de otros enunciados legales distintos”. A partir de dicha
afirmación, la Corte recordó varias sentencias en las que un aparte falto de
contenido deóntico había sido objeto de integración normativa.
En el mismo
sentido, la Sentencia C-516 de 2007[55]
estudió la demanda instaurada contra el siguiente fragmento de una disposición:
“En esta audiencia se determinará la calidad de víctima, de conformidad con el
artículo 132”. En dicha ocasión, la Corte procedió a integrar su contenido
normativo con un artículo distinto que completaba su alcance.[56]
Asimismo, se
citó la Sentencia C-228 de 2002[57],
en la cual se juzgó la expresión “el perjudicado o sus sucesores, a través
de abogado, podrán constituirse en parte civil dentro de la actuación penal”.
Dado que esta expresión no tenía un contenido deóntico claro, esta Corporación
procedió a integrarla con otros artículos no demandados, que colmaban las zonas
oscuras de la norma.[58]
En la Sentencia
C-256 de 2008,[59]
se había demandado apenas un segmento que decía: “cuando las circunstancias
lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente
se encuentre”. Ese fragmento hacía parte del artículo 106 del Código de la
Infancia y la Adolescencia. La Corporación consideró que resultaba “necesario
examinar cómo definió el legislador tales ‘circunstancias’ y para ello, deben
ser valoradas las expresiones ‘indicios’, ‘situación de peligro’ contenidas en
el mismo artículo 106 de la Ley 1098 de 2006”. Entonces, procedió a
integrar la unidad normativa con el artículo 106 al que pertenecía el aparte
accionado.[60]
27.- En suma, la
integración normativa procede cuando la expresión demandada no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
es absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada[61].
En esta hipótesis, esta Corporación ha establecido que la integración puede
proceder tanto en relación con enunciados legales distintos, como con el
contenido del artículo dentro del cual se encuentra la expresión demandada. De
esta forma, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha integrado fragmentos
que carecen de contenido deóntico con varios enunciados legales que le otorguen
sentido al aparte demandado.
La integración
normativa en el caso bajo examen
28.- El primer cargo de
inconstitucionalidad se presentó en contra de la expresión “exclusivamente” prevista
en el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, la cual no presenta un contenido
deóntico completo. En efecto, el aparte individualmente considerado no tiene un
sentido normativo pleno y la fijación de su alcance requiere acudir al resto de
la norma en la que está incluida la expresión.
En ese sentido, es necesario
destacar que sólo a partir de la integración de la totalidad del inciso 1º del
artículo 5º de la Ley 1427 de 2010 es posible definir el alcance de la
disposición y entender el cargo propuesto por los demandantes, quienes
cuestionan la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado para todos
los actos, contratos y actuaciones de SATENA, como sociedad de economía mixta,
por la exclusión de los principios de la función administrativa.
Como se advierte, la censura no
controvierte el contenido normativo que se deriva únicamente de la expresión
acusada, sino una proposición jurídica completa, conformada por la restricción
del régimen jurídico -exclusivamente de derecho privado-, el sujeto al que se
dirige -sociedades de economía mixta- y el alcance de esa restricción -todos
los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarios para el desarrollo del
objeto social-.
Adicionalmente, la integración de
la totalidad del inciso es necesaria para evitar la eventual inocuidad de la
decisión de esta Corporación, pues si se cuestiona la fijación de un régimen de
derecho privado para SATENA, que para los actores excluye los principios de la
función administrativa previstos en el artículo 209 Superior, el posible ajuste
de la norma para compatibilizarla con dicho precepto no se podría lograr sólo
con la inexequibilidad de la expresión acusada, ya que se mantendría el régimen
cuestionado.
En consecuencia, la Sala
integrará la totalidad del primer inciso del artículo 5º de la Ley 1427 de
2010, en aras de que el examen recaiga sobre la totalidad de la disposición que
materialmente fue demandada –fijación de un régimen exclusivo de derecho
privado-. Esta decisión guarda coherencia con la jurisprudencia constitucional
que ha reconocido la posibilidad de integrar tanto los contenidos que hacen
parte del artículo al que pertenece el segmento acusado, como los de
enunciados legales distintos, y resguarda el derecho de participación de los
demandantes.
29.- El segundo cargo presentado
por los actores se dirigió en contra de la expresión “particulares”
prevista en el primer inciso del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 por el
desconocimiento de la clasificación constitucional de los empleados y
trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios como servidores
públicos.
La disposición acusada en el
segundo reproche merece similares consideraciones a las expuestas previamente
en relación con la expresión demandada en el primer cargo. En efecto, la
palabra “particulares” no plantea un sentido normativo completo y este
sólo puede establecerse a través de la integración del inciso en el que está
contenida.
Tal y como se indicó, sólo a
partir de la integración del inciso 1º del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010,
se puede establecer la proposición jurídica que se controvierte,
específicamente que para efectos del régimen laboral, el Legislador les otorgó
a los trabajadores de SATENA la condición de particulares, circunstancia que
para los demandantes desconoce su condición de servidores públicos. Por lo
tanto, se integrará todo el inciso para que el análisis recaiga sobre la
totalidad de la disposición acusada.
30.- En síntesis, a partir de los
cargos formulados por los actores y de acuerdo con las hipótesis desarrolladas
por la jurisprudencia constitucional para la integración de la unidad
normativa, la Sala integrará la totalidad del primer inciso en cada uno de los
artículos parcialmente acusados, en aras de que el examen de constitucionalidad
recaiga sobre los contenidos normativos completos que se cuestionan.
Planteamiento
del problema jurídico y esquema de resolución
31.-
Los demandantes aducen que el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010 a través de la
fijación de un régimen exclusivo de derecho privado viola los artículos 209 y
210 de la Constitución Política, debido a que impide que SATENA S.A., como
sociedad de economía mixta, se rija por los principios de la función
administrativa previstos en las normas superiores referidas. Asimismo,
argumentan que la calificación de los trabajadores de SATENA como particulares,
contenida en el artículo 6º de la misma Ley, quebranta los artículos 6º, 123 y
124 de la Constitución, ya que genera una variación en la clasificación de los
servidores públicos de índole constitucional.
El
Departamento Administrativo de la Función Pública y SATENA S.A., de forma
principal, y los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público, de
forma subsidiaria, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas. Lo anterior, debido a que el Legislador tiene un amplio margen de
configuración en el diseño de la estructura del Estado, el cual incluye la
creación de sociedades de economía mixta y la definición tanto del régimen de
derecho aplicable a tales empresas, como del tratamiento jurídico de sus
trabajadores.
A
su turno, la Universidad Externado de Colombia solicitó que se declare: (i) la
exequibilidad condicionada del artículo 5º acusado, para que se entiendan
incluidos los principios de la función administrativa en el régimen aplicable a
SATENA S.A.; y (ii) la inexequibilidad de la expresión “particulares”
contenida en el artículo 6º demandado, por cuanto considera que la
categorización de los trabajadores como particulares sí contradice la
clasificación prevista en el artículo 123 Superior.
Por
su parte, la Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare la
exequibilidad de los apartes acusados, pues, de un lado, es claro que los
principios de la función administrativa siempre irradian la actuación de las
entidades descentralizadas por servicios; y de otro, porque, a su juicio, es
constitucional que algunos servidores públicos se rijan por las normas del
Código Sustantivo del Trabajo, y esta circunstancia no transgrede alguna
prohibición de índole constitucional, no desconoce la noción de servidores
públicos prevista en la Carta Política, y responde a un fin legítimo, esto es, el
adecuado ejercicio de las actividades comerciales de SATENA.
32-
De acuerdo con los cargos formulados por los demandantes y las intervenciones
ciudadanas, la Corte Constitucional debe determinar si:
a)
¿El
inciso primero artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, al fijar de un régimen
exclusivo de derecho privado para SATENA, vulnera los artículos 209 y 210 de la
Constitución en cuanto estos preceptos establecen, de un lado, que la función
administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”, y, de otro, que la
creación de las entidades descentralizadas por servicios debe fundarse en “los
principios que orientan la actividad administrativa”?
b)
¿El
artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 1427 de 2010, al establecer que cuando se
produzca el cambio de naturaleza jurídica de SATENA S.A., la totalidad de sus
servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares, vulnera
los artículos 6º, 123 y 124 de la Constitución que categorizan a los miembros
de las entidades descentralizadas por servicios como servidores públicos?
Para resolver los problemas jurídicos
planteados, la Sala desarrollará los siguientes temas: (i) los principios
de la función administrativa; (ii) el amplio margen de configuración
del Legislador en la organización administrativa del Estado; (iii) las sociedades
de economía mixta en el ordenamiento jurídico colombiano; (iv) la definición
del régimen jurídico de las sociedades de economía mixta; (v) el ejercicio de
funciones administrativas por parte de los particulares; (vi) la
noción de servidores públicos y la categorización de los empleados y
trabajadores de las sociedades de economía mixta; y (vii) los antecedentes
normativos y la evolución de la naturaleza jurídica de SATENA S.A. como entidad
del Estado. Finalmente, a partir de  estas consideraciones generales se
decidirá sobre los cargos presentados.
Los principios de la función
administrativa de rango constitucional
33.- El artículo 209
Superior señala que el principal propósito de la función administrativa es la
consecución del interés general y para lograr ese objetivo establece como
principios rectores la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad. Asimismo, identifica la descentralización,
delegación y desconcentración como mecanismos para el desarrollo de la función
pública.
Los principios
descritos irradian toda la actuación del Estado y han sido objeto de un amplio
desarrollo legal y jurisprudencial. En efecto, los principales cuerpos
normativos relacionados con la administración pública, tales como las Leyes 489
de 1998, 909 de 2004 y 1437 de 2011, resaltan la necesidad de que el ejercicio
de las funciones se rija de acuerdo con esos mandatos.
34.- Por su
parte, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de definir el alcance de
los principios en mención, conforme a las demás previsiones de rango
constitucional, y ha señalado que:
El principio de igualdad,
en concordancia con el artículo 13 Superior, está relacionado con la obligación
del Estado y de sus agentes de brindar la misma protección y trato a todas las
personas, sin perjuicio de las medidas diferenciadas, dirigidas a hacer
efectivo dicho principio en relación con sujetos de especial protección
constitucional.
En relación con la
igualdad es necesario precisar que además de su carácter multidimensional,
principio, derecho fundamental y garantía, los deberes de conducta para su
materialización varían de acuerdo con los sujetos involucrados y el tipo de
actividad. Así, por ejemplo, en el marco de actividades comerciales la igualdad
se manifiesta en la posibilidad de que todos los actores e interesados concurran
al mercado y en la prohibición de adelantar actuaciones discriminatorias. Sin
embargo, la intensidad de los deberes de los particulares dirigidos a
materializar el principio son menores a los exigidos a las autoridades públicas
y al Estado.
Por su parte, el
principio de moralidad exige que el ejercicio de la función pública se
enmarque dentro de los límites legales y tenga como objetivo la realización de
las disposiciones de la Carta Política. Asimismo, de acuerdo con el principio
de celeridad la función administrativa debe cumplirse de manera ágil y
oportuna, y cubrir todas las necesidades y solicitudes de los destinatarios y
usuarios.
Los principios
de eficacia y eficiencia buscan que se cumplan las finalidades y
decisiones de la administración con la máxima racionalidad, esto es, mediante
el uso de los recursos y medios estrictamente necesarios para la obtención de
resultados óptimos[62].
De otra parte,
el principio de economía guarda relación con la consecución de una
actividad estatal eficaz, en el marco de la cual los procedimientos de tipo
administrativo y judicial, con observancia del debido proceso, se erijan en
instrumentos para la materialización de las políticas públicas y de las
decisiones de la administración, y no en barreras infranqueables que impidan la
actuación estatal y la realización de los derechos de los asociados.
Por último, el
principio de publicidad propugna por el
conocimiento público de las decisiones y trámites
administrativos, y en consecuencia permite el control político y fortalece la
democracia.
35.- De acuerdo
con las consideraciones expuestas, resulta claro que las actuaciones del Estado
y de sus agentes deben dirigirse, principalmente, a la realización del interés
general y a la consecución de los fines del Estado Social de Derecho. Estos
objetivos demarcan los principios de la función administrativa descritos, que
se erigen en herramientas para el mejoramiento de la actividad, el cumplimiento
de los objetivos estatales y la realización de los derechos y garantías
constitucionales.
El amplio margen de configuración
del Legislador en la organización administrativa del Estado
36.- La parte orgánica de la Carta
Política definió la estructura general del Estado, a través de la previsión de
las Ramas del Poder Público y los órganos autónomos, a los cuales singularizó y
caracterizó mediante la identificación de las autoridades que los conforman; la
asignación de competencias; y el diseño de los mecanismos de interacción e
incidencia entre los poderes públicos. Estos elementos, en conjunto, se rigen
por el principio de separación de poderes, que constituye un pilar de la
Constitución, y contribuye a la configuración de un sistema de pesos y
contrapesos, que busca equilibrar la relación entre los órganos del Estado y
evitar poderes omnímodos o sin control.
La importancia y el alcance fundamental
de la separación de poderes como principio rector en la definición de la
estructura del Estado han sido ampliamente reconocidos por esta Corporación.
Particularmente, la sentencia C-970 de 2004[63] manifestó que
el objetivo primordial de este postulado es garantizar la libertad de las
personas y el desarrollo de los fines estatales de forma eficiente.
Adicionalmente, indicó que la separación funcional del poder en diferentes
ramas: (i) limita su alcance en la ejecución de las funciones de cada uno de
sus órganos; (ii) restringe la indebida injerencia sobre la actividad de los
asociados, lo que garantiza el goce efectivo de una mayor libertad; y (iii)
asegura que los órganos desarrollen una mayor especialización institucional y
de esta manera manejen de forma más técnica sus funciones.
Por su parte, la sentencia C-971 de
2004[64], reiterada por
la C-141 de 2010[65] y la C-170
de 2012[66], indicó que el
constituyente de 1991 optó por un modelo en virtud del cual las funciones
necesarias para cumplir los fines del Estado se desarrollan a través de órganos
autónomos e independientes. No obstante, resaltó que la separación de poderes
se encuentra matizada a través de la colaboración armónica y el control
recíproco entre las diferentes instituciones. Lo anterior, corresponde a un
sistema de frenos y contrapesos que tiene como finalidad lograr la armonización
entre una mayor eficiencia del Estado y al mismo tiempo garantizar una esfera
de libertad para sus asociados que se materializa a través de la limitación del
poder y la distribución y articulación de competencias.
37.- Aunada a la estructura del Estado
de rango constitucional, la Carta Política radicó en el Legislador una amplia
competencia para la organización de la administración pública, a través del
otorgamiento de facultades para la creación, modificación, reglamentación y
supresión de diversas entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder
Público. Este poder se evidencia en el artículo 150.7 Superior, que señaló que
las competencias del Congreso de la República incluyen la creación,
modificación y supresión de entidades del orden nacional, tales como los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos, entre otras; la reglamentación de la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales; y la creación de empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta
Asimismo, el artículo 210 de la Carta
Política indicó que solamente el Legislador puede autorizar o crear entidades
descentralizadas por servicios del orden nacional, y el artículo 209 ibídem
precisó que el control interno de la administración pública se ejercerá en los
términos que fije la ley.
Las disposiciones descritas evidencian
una amplia competencia del Legislador para definir aspectos centrales de la
administración pública. Esta potestad ha sido objeto de diversos
pronunciamientos por parte de esta Corporación, en los que se ha destacado su
amplitud, ya que se trata de una prerrogativa concedida en términos abiertos y
sujeta únicamente a los límites que se derivan de la Constitución Política, los
cuales incluyen las previsiones competenciales de rango superior, los
principios constitucionales, las finalidades del Estado Social de Derecho, los
propósitos de la administración y del servicio público, y el respeto de los
derechos fundamentales de las personas.
En efecto, la sentencia C-350 de 2004[67]recapituló
los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que la definición de
la estructura estatal asignada al Congreso de la República comprende: (i) el
diseño de los organismos que integran la administración nacional, la fijación
de sus objetivos, sus funciones y la vinculación con otros entes para fines del
control; (ii) la determinación del régimen jurídico de los trabajadores, de la
contratación y la adopción de medidas de tipo tributario; y (iii) las
características definitorias de las entidades, tales como la independencia
administrativa, técnica y patrimonial. Por lo tanto, resulta muy amplio el
espectro de regulación del Congreso de la República en la determinación de la
estructura y funcionamiento de la administración pública.
Las sociedades de economía mixta en el ordenamiento
jurídico colombiano
38.-
Las sociedades de economía mixta son una manifestación de la descentralización
que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la Carta Política,
constituye un pilar de la organización del Estado Colombiano. Este principio “(…)
consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para
gobernarse por sí mismas”[68]y se presenta en diversas
modalidades, a saber: territorial,
por servicios, por colaboración y por estatuto personal.
La
descentralización por servicios es la modalidad, a través de la cual, el Estado
le concede a entidades no territoriales la competencia para ejercer actividades
especializadas y que requieren un alto grado de tecnificación. Por regla
general, esta medida se adelanta a través del otorgamiento de competencias a
los establecimientos públicos, las sociedades de economía mixta, las
corporaciones autónomas regionales, y las empresas industriales y comerciales
del Estado.
39.-
En particular, las sociedades de economía mixta surgen de una necesidad del
Estado de adelantar labores que superan la función administrativa en estricto
sentido[69],
y la consecuente adopción de herramientas que permitan que el ejercicio de
actividades especializadas sea eficaz y genere beneficios. En efecto, la figura
en mención permite la asociación entre capitales públicos y particulares, con
el propósito de desarrollar actividades industriales y comerciales, en cuyo
ejercicio el Estado, en su calidad de socio, se despoja de sus prerrogativas y
concurre al mercado como un competidor más.
40.-
En atención a las específicas necesidades que subyacen a estos entes, el
Legislador los revistió de características que permiten, de un lado, la
adecuada asociación y, de otro, el ejercicio efectivo del objeto social. Por
ejemplo, el artículo 461 del Código de Comercio precisa: (i) la forma de
asociación, a través de la creación de una sociedad comercial; (ii) el
tipo de aportes, que incluye públicos y privados[70], y (iii) el
régimen jurídico, por regla general de derecho privado.
En
relación con la forma de asociación, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que para la creación de la sociedad es necesaria tanto la autorización
emitida por el Congreso de la República, la Asamblea Departamental o el Concejo
Municipal o Distrital correspondiente, como la celebración del contrato de
sociedad con los particulares y su protocolización, pues la concurrencia de
estos sujetos es uno de los elementos definitorios de estas entidades[71].
Con
respecto a los aportes, se ha indicado que la categoría de “mixtas”
se deriva de la concurrencia de recursos estatales y particulares, y justamente
esta característica “(…) determina su sujeción a un régimen jurídico que le
permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus
entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades
mercantiles, se persigue por los particulares.”[72]
En
cuanto al régimen jurídico, esta Corporación ha destacado que se trata
de un aspecto que no fue desarrollado por la Constitución y, por ende, hace
parte del amplio margen de configuración del Legislador en la organización de
la administración estatal[73].
41.-
Por su parte, el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 reiteró los elementos
descritos y adicionalmente previó: (iv) un requisito de existencia, de
acuerdo con el cual, las sociedades deben ser creadas o autorizadas por ley; y
(v) el objeto social, específicamente el desarrollo de actividades de
naturaleza industrial o comercial.
El
presupuesto de creación descrito tiene origen constitucional, pues los
artículos 150.7; 300.7 y 313.6 Superiores desarrollan las competencias del
Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos en el
diseño de la estructura de la administración nacional, departamental, distrital
y municipal respectivamente, las cuales incluyen la facultad de crear o
autorizar sociedades de economía mixta en los niveles correspondientes.
Finalmente, con respecto al objeto
social, es necesario precisar que el desarrollo de actividades altamente
especializadas de naturaleza industrial o comercial, en las que estas entidades
concurren al mercado en las mismas condiciones que los otros competidores,
justifican los rasgos de esas sociedades. La participación del Estado se
adelanta en calidad de socio y tiene un fin de lucro, que se concreta en la
distribución de las utilidades derivadas del ejercicio de la actividad social.
42.- Ahora bien, en cuanto a la
ubicación de las sociedades de economía mixta en la estructura de la
administración pública, esta Corporación ha advertido que a pesar de su
autonomía jurídica están vinculadas a la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Esta circunstancia tiene las siguientes implicaciones para dichas entidades:
(i) son objeto de control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de
la República, de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están
sujetas a control político, el cual es ejercido por el Congreso de la
República, según el artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la
integración de sus órganos directivos se somete al régimen de inhabilidades
previsto en los artículos 180-3, 292 y 323 de la Carta Política; (iv) se rigen
por las reglas de la ley orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las
normas de contabilidad oficial.[74]
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que si bien las  sociedades de economía mixta están
revestidas de algunas de las características de los entes comerciales no son
particulares, ya que manejan recursos públicos, hacen parte de la
estructura de la Administración Pública y están vinculadas al sector
descentralizado por servicios.[75]
43.- En síntesis, las sociedades de
economía mixta son una de las manifestaciones del principio de
descentralización por servicios, a través de las cuales el Estado se asocia con
particulares para el ejercicio de actividades de tipo comercial e industrial. Estas
entidades requieren autorización del Legislador para su creación y en ellas
concurren aportes públicos y privados, los cuales determinan, de un lado, el
carácter de entidades públicas y las medidas de control y, de otro, el
revestimiento de especiales condiciones de funcionamiento, tales como la
sujeción al régimen del derecho privado.
La definición del régimen
jurídico de las sociedades de economía mixta
44.- En el marco de las amplias
competencias asignadas al Legislador para la definición de la estructura de la
administración, se encuentra la creación o autorización de las sociedades de
economía mixta de carácter nacional, según la potestad otorgada en el
artículo 150.7 de la Carta Política. En efecto, esta disposición, aunada a los
artículos 300.7 y 313.6 Superiores, que prevén la misma facultad de las
Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales en relación
con las sociedades de los niveles departamentales, distritales y municipales
respectivamente, constituyen las únicas referencias explícitas de rango
constitucional sobre las entidades en mención.
El ejercicio de dicha competencia se ha
adelantado no sólo mediante la creación de sociedades de economía mixta, sino
también a través de la definición de los aspectos relevantes para el
funcionamiento de este tipo de entidades, tales como el régimen jurídico de sus
actuaciones, la determinación de la relación de los trabajadores, las normas
que rigen la contratación, la fijación de los mecanismos de control y el
régimen de inhabilidades para los cargos directivos, entre otros.
45.- En lo que respecta a la definición
de los regímenes legales de dichas sociedades resulta relevante la sentencia
C-629 de 2003[76], en la que esta
Corporación decidió la demanda formulada en contra del artículo 2º de la Ley 80
de 1993, que precisó que para efectos de la aplicación del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública se denominan entidades estatales “las
sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior
al cincuenta por ciento (50%)”. El demandante señaló que la norma acusada
transgredía las disposiciones superiores que autorizan la creación de
sociedades de economía mixta y el artículo 209 Superior que prevé los
principios de la función administrativa.
En esa oportunidad, la Corte consideró
que en la medida en que las sociedades de economía mixta cumplen actividades
industriales y comerciales conforme al derecho privado no es pertinente aludir
a violación de los principios de la función administrativa por la fijación de un
régimen de un derecho privado, pues esta circunstancia no desconoce que si bien
están constituidas como sociedades
comerciales “Son organismos que hacen parte de la estructura de la
Administración Pública, pertenecen al nivel descentralizado y son organismos
vinculado” (subrayas originales)[77].
Adicionalmente, señaló que la norma al
precisar el régimen jurídico de contratación de algunas sociedades de economía
mixta, no vulneró las disposiciones de la Carta Política que se refieren a dichas
entidades, ya que estas únicamente prevén un requisito de creación que es su
origen legal. Asimismo, explicó que la determinación de medidas de contratación
y de las normas que rigen la actuación de este tipo de sociedades corresponden
al ejercicio de la potestad de organización de la administración que la
Constitución le otorgó al Legislador.
En ese mismo sentido, la sentencia
C-316 de 2003[78]al estudiar una norma que
permitía que sociedades de economía mixta operaran juegos de azar concluyó que
el hecho de que este tipo de entidades tengan capital privado excluye la
posibilidad de que puedan operar directamente el monopolio de juegos de suerte
y azar, pues implicaría desconocer la intención del Constituyente de autorizar
los monopolios sólo como arbitrio rentístico y como una actividad desarrollada
únicamente por el Estado.
Sin embargo, precisó que estas
consideraciones se circunscribían al asunto estudiado y aclaró que
“(…)
en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales
en las empresas de economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera pertinente,
regímenes jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro
que para el efecto existe libertad de configuración legislativa.”
Por su parte, la sentencia C-529 de
2006[79]decidió el cargo formulado en
contra del artículo 2º parcial de la Ley 42 de 1993, que incluía a las
sociedades de economía mixta como sujetos de control fiscal, por la violación
de los artículos 2º, 119, 121, 268 (numerales 1º, 2º, 4º y 12) y 333 de la
Constitución Política. Para el demandante, la norma acusada comportaba un
exceso en las facultades de la Controlaría e imponía
una carga desproporcionada a las sociedades de economía mixta, incompatible con
el ejercicio de libertad económica.
La Corte consideró que el control fiscal
cuestionado es necesario y se ajusta a la Carta Política, debido a que las
sociedades de economía mixta están conformadas con recursos públicos,
vinculadas a la administración pública y  cuentan con un régimen jurídico
particular que les otorga la condición de instrumentos para la consecución de
los fines del Estado.
Asimismo, precisó que ese tipo de
inspección no es incompatible con la libertad económica y que el actor
construyó el cargo a partir de una visión descontextualizada del control
fiscal, ya que este es imperativo e ineludible para las democracias interesadas
en la protección del patrimonio del Estado y en que los recursos públicos se
destinen a la consecución de los fines estatales.
La sentencia C-736 de 2007[80]decidió,
entre otros, el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de las
disposiciones que dejaban por fuera de la aplicación de las normas de
transparencia contenidas en el Decreto 128 de 1976 a los miembros de las Juntas
o Consejos Directivos de las sociedades de economía mixta y a los gerentes,
directores o presidentes de dichas sociedades cuando en estas no haya aportes
públicos superiores al 90%.
En esa oportunidad, la Corte consideró
que las disposiciones acusadas no violaban la Constitución, ya que el
Legislador está revestido de amplias facultades para señalar el régimen
jurídico de las sociedades de economía mixta, el cual incluye la regulación de
la responsabilidad de los servidores públicos de las entidades
descentralizadas, en la que puede introducir diferencias fundadas en el
porcentaje de capital público, tales como la exclusión del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades de origen legal. En
efecto, indicó que:
“3.3.3
El régimen jurídico de las sociedades de economía mixta es el señalado por el
legislador. Como se acaba de hacer ver, la Constitución Política en el primer
inciso del artículo 210 autoriza expresamente al legislador para crear o
autorizar la creación de las entidades descentralizadas, entre ellas las
sociedades de economía mixta del orden nacional, “con fundamento en los
principios que orientan la actividad administrativa.” Así mismo, el último
inciso de la misma disposición señala que al legislador compete establecer el
régimen jurídico de las entidades descentralizadas (de cualquier orden). Así
pues, debe concluirse que el Congreso de la República está revestido de
libertad de configuración legislativa para señalar el régimen jurídico
aplicable a este tipo de entidad descentralizada.”
La sentencia C-722 de 2007[81] estudió
la demanda formulada en contra de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006,
a través de los que se transformó a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta
y se precisó que todos sus actos, contratos y actuaciones se regirían
exclusivamente por las reglas de derecho privado. El actor cuestionó la
fijación del régimen jurídico, ya que releva a dicha entidad, constituida con
aportes públicos, del cumplimiento de los principios de la función
administrativa previstos en el artículo 209 Superior.
Al decidir la censura descrita, la Sala
Plena destacó que, si bien las sociedades de
economía mixta tienen fundamento constitucional, no fueron definidas
directamente por la norma superior, razón por la que el Legislador tiene la
competencia para establecer aspectos relevantes de su diseño, máxime si se
considera que el artículo 210 de la Constitución señaló que la ley debe
establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios.
Por lo tanto, si la
Carta Política le asignó al Legislador la competencia de configuración del
régimen jurídico de las entidades descentralizadas, no puede predicarse su
vulneración porque dicha autoridad, en virtud de la potestad que se le otorgó,
dispuso que Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía
mixta, se regiría exclusivamente por las reglas del derecho privado.
Adicionalmente, la Sala resaltó que
aunque la sociedad en mención (i) cuenta en su composición accionaria con la
participación de particulares; (ii) está sujeta a un régimen de derecho
privado; (iii) no cumple funciones administrativas; y (iv) desarrolla
actividades de naturaleza industrial y comercial, conserva su calidad de
entidad pública y, por ende, está sometida a:
“(…)
las disposiciones constitucionales que establecen el control fiscal respectivo
(art. 267) y a las normas de la Contaduría General de la Nación (art. 354); a
las normas constitucionales que consagran inhabilidades e incompatibilidades
(art. 180-3, art. 292, art. 323); al control político que corresponde a las
cámaras (art. 208); a la delegación de funciones que el Presidente de la
República podrá hacer en los representantes legales de entidades descentralizadas
(art. 211); a atender los informes que soliciten las asambleas departamentales
por medio de ordenanzas, sobre el ejercicio de sus funciones a los directores
de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11), entre
otros.”
Asimismo, explicó que el carácter de
entidad pública también genera para Ecopetrol la obligación de observar los
principios de la función administrativa, previstos en el artículo 209 Superior
y propugnar por la realización del interés general. En ese sentido, adujo
que en las sociedades de economía mixta “han de coexistir, de una parte, el
interés general inherente a la vinculación de recursos públicos en la
conformación del respectivo capital social y, de otra parte, la garantía de la
plena vigencia de la libertad económica, la libre competencia y, en general, de
los intereses privados propios de la actividad empresarial de los
particulares.”
De otra parte, la sentencia precisó que
las controversias y litigios originados en la actividad de Ecopetrol deben ser
juzgados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad
con la Constitución y la ley.
Finalmente, la Sala Plena consideró que
era innecesario condicionar la norma acusada, ya que esta no puede ser
interpretada en el sentido de que se desconozcan las disposiciones
constitucionales aplicables a las sociedades de economía mixta, en su calidad
de entidades descentralizadas.
46.- Las providencias descritas reiteran
que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración en el diseño de
los aspectos centrales de las sociedades de economía mixta, el cual incluye la
fijación del régimen jurídico correspondiente, que puede ser de derecho
privado. Sin embargo, la determinación de este elemento no altera la condición
de entidad pública de la sociedad, vinculada a la Rama Ejecutiva del Poder
Público, y su consecuente sujeción a las disposiciones constitucionales, que
incluyen los principios de la función administrativa y la realización del
interés general.
El ejercicio de funciones
administrativas por los particulares
47.- El artículo 2° de la Constitución
Política previó como uno de los fines del Estado facilitar la participación de
todos en la vida administrativa de la Nación. Este fin es concretado en el
artículo 210 Superior, el cual consagra la posibilidad de que “[l]os
particulares pued[a]n cumplir funciones administrativas en las
condiciones que señale la ley”. Estas funciones, a su vez, deben estar
sometidas a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad[82]
El artículo 110 de la Ley 489 de 1998
desarrolla las normas dispuestas en la Constitución Política al prever que, en
caso de que un particular ejerza funciones administrativas, la entidad titular
será la encargada de la regulación, el control, la vigilancia y la orientación
de la función asignada a los particulares. Asimismo, el artículo 112 del citado
cuerpo normativo, al referirse de forma expresa al régimen jurídico de los
actos y contratos que expidan o celebren los particulares en ejercicio de
funciones administrativas, consagró que:
“[l]a
celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de funciones
administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a la entidad
o persona privada que recibe el encargo de ejercer funciones administrativas.
No obstante, los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y
requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e
impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos. Igualmente
si se celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, los mismos se
sujetarán a las normas de contratación de las entidades estatales”[83]
En este sentido, la Sentencia C-644
de 2016[84],
que retoma consideraciones de la Sentencia C-543 de 2001[85],
caracteriza las diferentes formas en que puede concretarse la asignación de
funciones administrativas a particulares.
La primera hipótesis corresponde a los
casos en los cuales la ley confiere a un particular el ejercicio de las
funciones públicas. En cada caso, el Legislador señala las condiciones de
ejercicio de la función administrativa como, por ejemplo, el contenido del
contrato respectivo, su duración y las características y destino de los
recursos asignados. Esta hipótesis es aplicada cuando:
“el
Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas
económicas por ella misma creadas (…) para que manejen los recursos
correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la
satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos
recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus
prístinas e indispensables finalidades”[86].
La segunda hipótesis se da cuando la ley
prevé una autorización para que las entidades públicas confieran a los
particulares funciones públicas, las cuales pueden ser otorgadas mediante la
expedición de un acto administrativo y la celebración de un convenio para el
efecto, precedidos del acto administrativo correspondiente. Esta hipótesis
supone que la regulación, control, vigilancia y orientación de la función
administrativa corresponde a la entidad pública y, asimismo, que la entidad o
autoridad puede dar por terminada la autorización por motivos de interés
público[87].
Asimismo, la Corte Constitucional ha
destacado el límite de acuerdo con el cual  las funciones administrativas
conferidas a algún particular deben estar debidamente delimitadas, a través de criterios
materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales y los
demás que sean necesarios para precisar el campo de acción del particular[88].
Finalmente, la tercera hipótesis se da
con las asociaciones y fundaciones de participación mixta, en las que concurren
particulares y entidades públicas con el propósito de cumplir funciones de
naturaleza administrativa.[89]
48.- Las hipótesis descritas están
sustentadas en el Estado Social de Derecho y en los principios
constitucionales de solidaridad y participación[90].
Estos fundamentos buscan la consecución de los objetivos estatales relacionados
con la satisfacción de las necesidades básicas colectivas y la ampliación de la
democracia[91].
Un ejemplo de particulares que ejercen funciones
administrativas son las Cámaras de Comercio. El artículo 1° el Decreto 2042
de 2014 define su naturaleza jurídica como “personas jurídicas de derecho
privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro,
administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respetivo
registro mercantil que tengan la calidad de afiliados (…)” (negrilla fuera
del texto).
A pesar de su carácter privado, a estas
personas jurídicas les compete llevar el registro mercantil y certificar sobre
los actos y documentos inscritos en él.[92] Asimismo, les
corresponde llevar el registro único de proponentes[93], el
registro de entidades privadas sin ánimo de lucro[94] y la
administración de una serie de registros adicionales: el registro nacional de
turismo, el registro de todas las entidades de la economía solidaria, el
registro de veedurías ciudadanas, el registro nacional de vendedores de juegos
de suerte y azar, y el registro de entidades privadas extranjeras sin ánimo de
lucro[95].
De otra parte, también tienen funciones judiciales al actuar como centros de
conciliación y arbitraje[96].
A raíz de estas funciones, en lo que respecta al ejercicio de funciones
públicas permanentes, se encuentran sometidas como sujetos disciplinables al
Código Disciplinario Único
Por consiguiente, las funciones
administrativas de las Cámaras de Comercio demuestran cómo un determinado tipo
de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los particulares, adquiere
funciones públicas en virtud de la ley, la cual regula cuidadosamente todos los
aspectos relacionados con el carácter público de la función encomendada, la
cual debe regirse por los principios de la función administrativa previstos en
el artículo 209 Superior.[97]
Asimismo, las empresas de servicios
domiciliarios también cumplen funciones administrativas. A este respecto, esta
Corporación, en Sentencia C-558 de 2001[98]
afirmó que, por mandato de la Ley,[99]estas
entidades tienen la capacidad de conocer y decidir en cuanto a las peticiones,
quejas, reclamos y recursos. De igual forma, el artículo 33 de la Ley 142 de
1996 precisa que estas empresas:
“tienen
los mismos derechos y prerrogativas que esta ley u otras anteriores, confieren
para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y
para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los
bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al
control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad
de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales
derechos".[100]
Finalmente, la Corte Constitucional
también ha aclarado que los notarios también cumplen funciones administrativas,
a pesar de ser particulares. Al respecto la jurisprudencia precisó:
“Para
esta Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus
labores relacionadas con la fe pública les asiste el carácter de autoridades.
Ya la Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del
desarrollo de funciones públicas, “en el ejercicio de esas funciones ocupan la
posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder
público (...)”
[101]
49.- En conclusión, la autorización para
que particulares cumplan funciones administrativas busca la consecución
de los objetivos del Estado relacionados con la satisfacción de las necesidades
básicas colectivas y la ampliación de la democracia. Por lo anterior, ciertas
funciones administrativas son delegadas a particulares debido a su experiencia
o función social; sin embargo, estas son reguladas, limitadas y vigiladas por
el Estado con el fin de controlar las funciones que a él le atañen como garante
de los derechos y necesidades sociales.
La noción de servidores públicos
y la categorización de los empleados y trabajadores de las sociedades de
economía mixta
50.- Desde los primeros pronunciamientos
de la jurisprudencia constitucional y con base en las previsiones de la Carta
Política, esta Corporación ha señalado que la categoría de servidores públicos
está directamente relacionada con el ejercicio de la función pública, entendida
en su acepción amplia como “el conjunto de las actividades que realiza el
Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos
autónomos e independientes, (art. 113)  y de las demás entidades o agencias
públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.”[102]
Por lo anterior, el artículo 123 ibídem
cuando precisa que son servidores públicos: los miembros de las
corporaciones públicas, y los empleados y trabajadores del Estado y de las
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y le otorga al
Legislador la competencia para definir el régimen de los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas, no establece una categorización
taxativa.
En efecto, como quiera que el elemento
principal en la determinación de los servidores públicos es el tipo de
funciones que ejercen y no su clasificación en abstracto, esta Corporación ha
considerado que el concepto de servidor público es
una nominación genérica que comprende diferentes especies, entre las que se
encuentran los trabajadores oficiales, quienes se vinculan a la administración
a través de un contrato de trabajo, así como las otras clases, denominaciones o
grupos de servidores que la ley determine.[103]
Por lo tanto, resulta
claro que la previsión del artículo 123 Superior identifica, de manera
enunciativa, algunos de los servidores públicos del Estado, entre los que
incluye a los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas por
servicios, pero esta disposición no excluye la posibilidad de que el Legislador
establezca nuevas categorías de servidores públicos.
51.- Ahora bien, advertida la amplia
noción de servidor público es necesario determinar algunas de las consecuencias
de rango constitucional que se derivan de esa categoría y, de manera
específica, si esta tiene implicaciones en la fijación del régimen jurídico
correspondiente. La determinación de estos aspectos debe partir de las normas
de la Carta Política relacionadas con el ejercicio de la función pública, las
cuales ponen énfasis en: (i) la naturaleza de la actividad, como
elemento principal para la identificación de la categoría del servidor público;
(ii) la probidad en el ejercicio de dicha función a través de la
consagración de los principios que rigen esa actividad[104], los
requisitos del empleo público y los límites  a su ejercicio[105], la previsión
de la responsabilidad de los servidores[106], los sistemas
de nombramiento[107], y el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades[108]; y (iii) el amplio margen de
configuración del Legislador en el diseño de la función pública.
En relación con el último de los
elementos mencionados, resulta relevante el artículo 150.23 de la Carta
Política, que radica en cabeza del Congreso de la República, de manera expresa,
la competencia para regular el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de servicios públicos. Esta facultad se desarrolla por otras
disposiciones superiores, en las que se precisa que el Legislador determinará
diferentes aspectos de la función pública, tales como el régimen jurídico de
los servidores públicos; las funciones de los empleos; el régimen de
responsabilidad; el sistema de nombramiento, ingreso y retiro; las excepciones
a las prohibiciones de rango constitucional, entre otros.
En síntesis, la Constitución de 1991 le
concedió al Legislador un amplio margen de configuración en la definición de la
función pública, el cual encuentra límites en los principios y postulados
generales de la Carta Política, y en sus previsiones competenciales. Por ende,
el examen de la constitucionalidad de las leyes que regulan esta materia debe
partir de la amplitud de la competencia del Congreso de la República, que
incluye la determinación de las normas que rigen la relación laboral entre los
servidores y el Estado, pues este es un aspecto que no se definió, de forma
expresa, por la Constitución.
52.- Establecida la amplia competencia
del Legislador en la definición del régimen jurídico de los servidores públicos
y por ser relevante para el caso bajo estudio, la Sala describirá la forma en
la que esta Corporación ha examinado la constitucionalidad de normas que
regulan diferentes aspectos del régimen de los servidores de las sociedades de
economía mixta.
53.- La sentencia C-722 de 2007[109]estudió
la demanda presentada en contra de algunas disposiciones de la Ley 1118 de
2006, que cambió el régimen jurídico de ECOPETROL y la transformó en una
sociedad de economía mixta. Uno de los cargos presentados se formuló en contra
del artículo 7º ibídem que establece que para el régimen laboral los
servidores públicos de dicha entidad tendrán el carácter de trabajadores particulares.
Para el actor, esta previsión desconocía el artículo 123 de la Constitución,
según el cual son servidores públicos los miembros de las entidades
descentralizadas por servicios.
En el examen del cargo descrito, la Sala
advirtió que, contrario al planteamiento del demandante, la disposición acusada
no modificó la condición de servidores públicos de ECOPETROL para convertirlos
en trabajadores particulares, ya que la referencia al carácter de trabajadores
particulares únicamente estaba relacionada con el régimen laboral aplicable a
los contratos individuales de trabajo -Código Sustantivo del Trabajo-. Por lo
tanto, la norma acusada no transgredió el artículo 123 Superior.
Finalmente, precisó que la asignación
del régimen jurídico de los particulares por parte de la norma acusada también
tiene una justificación constitucional, ya que permite asegurar la vigencia de
las prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás
acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores y,
de este modo, se respetan los derechos adquiridos de los trabajadores.
La sentencia C-736 de 2007[110] estudió,
entre otros, el cargo formulado en contra del artículo 102 de la Ley 489 de
1998 que establece que los representantes y miembros de juntas directivas de
sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación
superior al 90% del capital se sujetan al régimen de inhabilidades previsto en
el Decreto 128 de 1976.
Para el demandante, en la medida en que
las sociedades de economía mixta son entidades descentralizadas por servicios,
sus trabajadores son servidores públicos, sin importar el monto de
participación estatal y, como tales, deben estar sometidos al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones correspondiente.
En el estudio del cargo, la Corte
destacó que el artículo 210 de la Constitución Política autorizó al Legislador
para establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas,
categoría en la que están incluidas las sociedades de economía mixta y, por lo
tanto, la ley puede definir el tipo de vínculo que une a los trabajadores con
dichas entidades.
Adicionalmente, señaló que las personas
que prestan sus servicios en las sociedades de economía mixta son servidores
públicos y, por ende, el Legislador puede diseñar su régimen jurídico sin
más límites que aquellos fijados directamente por la Constitución, tales como
los previstos en los artículos 126 y 127 superiores, que expresamente
establecen ciertas inhabilidades e incompatibilidades aplicables a todos los
servidores públicos.
Finalmente y con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Plena concluyó que la exclusión del régimen
de inhabilidades demandada, fundada en la conformación del capital de las
sociedades de economía mixta, es constitucional porque se efectuó en ejercicio
de las competencias asignadas al Legislador en la Carta Política, tiene una
justificación constitucionalmente válida –asegurar el principio de concurrencia
entre los recursos públicos y privados- y es proporcionada.
Por su parte, la sentencia C-338 de
2011[111]examinó la constitucionalidad
del artículo 53 parcial de la Ley 734 de 2002, que excluyó del régimen del
Código Disciplinario, como sujetos disciplinables, a los particulares que
trabajen en las sociedades de economía mixta. El cargo decidido en esa
oportunidad cuestionó la clasificación de los trabajadores en mención como
particulares, por la supuesta transgresión del artículo 123 Superior.
Para resolver la acusación descrita, la
Sala Plena hizo referencia a las particularidades de las sociedades de economía
mixta y destacó la competencia otorgada al Legislador en el artículo 210
Superior para definir su régimen jurídico, que incluye el de sus servidores, a
través de, entre otros, la determinación del vínculo que une a los trabajadores
con la entidad correspondiente.
A partir de esas consideraciones, adujo
que el tipo de actividades que desarrollan las sociedades de economía mixta
justifica la fijación de un régimen de derecho privado, el cual también puede
regular la relación de sus trabajadores, quienes por esta circunstancia no
pierden su condición de servidores públicos. Por
lo tanto, la exclusión del régimen disciplinario cuestionada no
transgrede el artículo 123 Superior, ya que la asignación de un régimen
específico de responsabilidad no es una consecuencia inexorable de la calidad
de servidor público, sino que obedece a las singularidades de las entidades
públicas a las que están vinculados los servidores y a la evaluación de esas
especificidades por parte del Legislador.
54.- En síntesis, de acuerdo con la
previsión del artículo 123 Superior, la jurisprudencia constitucional ha
reiterado que los empleados y trabajadores de las sociedades de economía mixta
son servidores públicos. Asimismo, ha explicado que esa categorización no
implica la determinación de un régimen jurídico específico, pues este aspecto
no fue definido de manera explícita en la Carta Política y, por el contrario,
su determinación se defirió al Legislador.
Antecedentes normativos y
evolución de la naturaleza jurídica de SATENA como entidad del Estado
55.- El Decreto 940 de 1962, en atención
a la reglamentación previa del servicio de transportes aéreos militares para
pasajeros -Decreto 2321 de 1943- y al impacto de dicho servicio para el
desarrollo económico y social de importantes sectores nacionales, autorizó al
Comando de la Fuerza Aérea Colombiana a organizar un servicio especial de
transporte aéreo en beneficio de las “regiones menos desarrolladas” del
país con el objeto de “colaborar en las campañas asistenciales, docentes, de
incremento agrícola y pecuario, de colonización y en el fomento económico y
social de tales territorios(…)”
56.- Posteriormente, la Ley 80 de 1968
estableció que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA funcionaría
como un establecimiento público, con personería jurídica y patrimonio
propio, y estaría adscrito al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, le
asignó a la entidad el ejercicio de las siguientes funciones: (i) prestar el
servicio de transporte aéreo en las regiones, (ii) colaborar con las campañas
asistenciales, de incremento agrícola y pecuario, colonización y fomento
económico y social; (iii) vincular a las regiones apartadas del país a la
economía nacional; y (iv) transportar funcionarios públicos y pasajeros, correo
y carga.
Finalmente, señaló que la entidad sería
dirigida, administrada y orientada por una junta directiva, un gerente y los
demás funcionarios que determinaran los Estatutos.
57.- Posteriormente, el Decreto 2344 de
1971, modificó la naturaleza jurídica de SATENA, para transformarla en una empresa
comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa. Esta regulación
precisó diferentes aspectos de la entidad, entre los cuales se previó: (i) la
integración del patrimonio, a través de los bienes de su propiedad, las
acciones o los aportes en sociedades de acuerdo con las autorizaciones del
Gobierno Nacional, las partidas del presupuesto nacional, el producto de las
operaciones que realice y los demás bienes que adquiera; (ii) el manejo del
patrimonio a través de presupuestos ejecutados de acuerdo con las disposiciones
correspondientes; (iii) el control fiscal por parte de la Contraloría General
de la República; (iv) las inhabilidades de los trabajadores; (v) las autoridades
de dirección y administración y sus funciones correspondientes.
Adicionalmente, el capítulo IV
estableció el régimen jurídico de los actos y contratos, y señaló en el
artículo 19 que:
“los
actos y hechos que realice SATENA para el desarrollo de sus actividades
comerciales están sujetas a las reglas del derecho privado y jurisdicción
ordinaria, conforme a las normas de competencia sobre la materia. Aquellos que
realice para el cumplimiento de las funciones administrativas que le haya
confiado la ley son actos administrativos y se someten a la justicia
contenciosa administrativa.”
Por su parte, el capítulo V reguló los
asuntos relacionados con el personal y señaló que quienes presten sus servicios
en SATENA tienen el carácter de trabajadores oficiales, vinculados por contrato
de trabajo, excepto quienes trabajan en actividades de dirección y confianza.
58.- El Decreto 2180 de 1984 introdujo
diversas modificaciones al Decreto 2344 de 1971, entre las que se destaca, por
ser relevante para el caso bajo examen, la precisión en cuanto a la naturaleza
de los trabajadores de dirección y confianza, a los que calificó como empleados
públicos.
Posteriormente, el Acuerdo 011 de 2008,
emitido por la Junta Directiva de SATENA, adoptó los estatutos que rigen la organización
y el funcionamiento de la sociedad, de acuerdo con las normas vigentes sobre la
materia.
59.- Finalmente, la Ley 1427 de 2010
modificó la naturaleza jurídica de SATENA y la transformó en una sociedad de
economía mixta, por acciones, del orden nacional, de carácter anónimo y
vinculado al Ministerio de Defensa Nacional.
Asimismo, adoptó medidas sobre la
emisión y entrega de acciones, la asunción de la deuda pública, los órganos de
dirección y administración, entre otros. En el marco de esta reforma, el
artículo 5º previó el régimen jurídico aplicable a SATENA y estableció que
todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar
y desarrollar su objeto social se regirán por las reglas del derecho privado.
Por último, en relación con el régimen
jurídico de los trabajadores indicó que: “la totalidad de los servidores
públicos de SATENA S.A. Tendrán el carácter de trabajadores particulares y por
ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones
contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones y
adiciones que se presenten.”
60.- Las disposiciones referidas
evidencian que SATENA se creó con el propósito de lograr la integración de las
regiones más apartadas del país y contribuir con su desarrollo, a través de la
provisión del transporte aéreo para apoyar la prestación de servicios de salud
y educación, así como la promoción del desarrollo agrícola y comercial. Este
propósito que motivó la creación de la entidad se ha mantenido incólume, a
pesar de los cambios en su estructura.
Examen de los
cargos de inconstitucionalidad
Cargo
primero. Desconocimiento de los principios de la función administrativa
-artículos 209 y 210 Superiores-
61.- En la primera
censura, los ciudadanos indicaron que el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010,
según el cual SATENA S.A. sólo se rige por las reglas de derecho privado,
transgrede los principios de la función administrativa previstos en los
artículos 209 y 210 de la Constitución.
Los actores adujeron que si bien
el objeto social de la entidad es el desarrollo de actividades industriales y
comerciales, en la medida en que es una entidad pública y está integrada por
aportes públicos, también puede ejercer algunas funciones de naturaleza administrativa,
las cuales deben regirse por los principios que orientan la administración
pública.
El entendimiento
del artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010
62.- Para el análisis del cargo
formulado en contra del artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010, es
necesario resaltar que, de acuerdo con los demandantes, la norma acusada tiene
como consecuencia la fijación de un régimen de derecho privado para SATENA, que
excluye las disposiciones que rigen la función administrativa, específicamente
los principios establecidos en los artículos 209 y 210 de la Carta Política.
En relación con ese
cuestionamiento, el Ministerio Público señaló que la fijación de un régimen
exclusivo de derecho privado para una sociedad de economía mixta no puede
interpretarse como lo plantean los actores, en la medida en que se trata de una
entidad pública del sector descentralizado por servicios y, por ende, le son
aplicables los principios de la función administrativa. En consecuencia, la
Sala establecerá el entendimiento de la norma para efectuar el control
constitucional.
63.- El artículo 5º de la Ley
1427 de 2010 señala que, una vez SATENA se  constituya como sociedad de
economía mixta, todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias
para administrar y desarrollar su objeto social “se
regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el
porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa.”
Bajo una interpretación
gramatical, resulta claro que la exclusividad busca singularizar el objeto
y, por lo tanto, prescindir de los demás. En este caso, se trata de la
identificación y singularización del régimen jurídico aplicable a una sociedad
de economía mixta y, por ende, genera la exclusión de los otros regímenes,
tales como las normas de derecho público.
Asimismo, la hermenéutica
planteada por los ciudadanos también se confirma mediante una interpretación
teleológica, pues como se indicó en el fundamento jurídico 55 de esta
providencia, una de las razones que motivaron el cambio de naturaleza y régimen
jurídico de SATENA es la simplificación de sus actuaciones para hacerla más
competitiva. Por lo tanto, razonablemente puede inferirse que, tal y como lo
señalan los actores, la disposición acusada busca restringir el régimen
normativo de la entidad, en el sentido de circunscribirlo a las reglas de
derecho privado.
A partir de las consideraciones
expuestas, resulta claro que la norma a través de la fijación de un régimen
exclusivo de derecho privado busca delimitar las disposiciones que rigen a
SATENA y, por ende, excluir otras normas como las que rigen la función pública.
En consecuencia, la Sala adelantará el examen de constitucionalidad bajo el
entendimiento del artículo 5 (parcial) de la Ley 1427 de 2010 descrito previamente.
Examen del cargo
de inconstitucionalidad
64.- Establecido el alcance la
norma acusada, le corresponde a la Sala determinar sí la fijación de un régimen
exclusivo de derecho privado para SATENA transgrede los principios de la
función administrativa previstos en los artículos 209 y 210 de la Carta
Política.
La resolución del problema
jurídico descrito exige, de una parte, indagar por las motivaciones expuestas
por el constituyente con respecto a la descentralización y los principios que
la rigen y, de otra, considerar la naturaleza de SATENA y su objeto social, ya
que estos elementos tienen incidencia en el examen de la restricción del
régimen jurídico que se cuestiona. En efecto, sólo a partir de los rasgos
específicos de la sociedad es posible establecer la constitucionalidad de la
norma acusada.
65.- Uno de los
insumos principales para determinar el alcance de los principios de la función
administrativa y su aplicabilidad en las diversas manifestaciones de la
descentralización, incluida la que se ejerce por servicios, es la revisión de
las consideraciones expuestas sobre el particular en la Asamblea Nacional
Constituyente y que para el caso de los artículos 209 y 210 Superiores se
pueden extraer, principalmente, de los informes presentados en las comisiones
correspondientes, pues en las votaciones no se presentaron discusiones sobre
esos artículos.
Efectuada esa
precisión preliminar, hay que  destacar que en la exposición de motivos del
informe presentado a la Comisión Tercera[112] en el que
se propuso el articulado que hoy corresponde a los artículos 209 y 210 de la
Carta Política, se hizo énfasis en la previsión de los mecanismos a través de
los cuales se puede cumplir la actividad administrativa -descentralización,
desconcentración y delegación- con el propósito de:
“lograr coherencia que necesita la
Constitución para fortalecer y estructurar, de manera lógica y armónica, el
órgano ejecutivo y facilitar y promover el ejercicio de las funciones a su
cargo, y determinar claramente quiénes lo conforman, con sus funciones
especiales y la manera de cumplirlas eficazmente.”[113]
En ese mismo
sentido, el informe presentado a la Comisión Tercera relacionado con la “Estructura
del Estado”[114]
expuso la necesidad de consagrar en la Constitución las ideas básicas del
Estado, tales como (i) las Ramas del Poder Público; (ii) los Órganos del
Estado; (iii) las Funciones y (iv) las Entidades Descentralizadas. Con respecto
a este último asunto precisó que:
“4. Entidades descentralizadas. La
creación de entidades por el Estado, que cumplan con algunas de sus funciones
debe ser estrictamente regulada por la Constitución, asignando esa competencia
al -legislador u otro órgano y determinando sus condiciones de ejercicio.”[115]
(subrayas
propias)
Por su parte, el informe de ponencia
para segundo debate precisó que la descentralización en todas sus modalidades
podía presentarse en la Constitución de 1886 a partir del artículo 5º y destacó
que este mecanismo seguiría teniendo cabida en la nueva Carta Política. “No
obstante, conviene consagrar expresamente además de la territorial, la
descentralización que se hace funcionalmente o por servicios y la que se hace
por colaboración, para señalar así los fundamentos que deben regir este
fenómeno.”[116]
Las consideraciones descritas evidencian
que el Constituyente se interesó por la inclusión de mecanismos que permitan el
adecuado ejercicio de la función de la Rama Ejecutiva y la forma en la que
operan.
En
consecuencia, la primera conclusión relevante sobre las entidades
descentralizadas es que la Carta Política no se limitó a prever requisitos de
creación, pues también se interesó por la fijación de pautas, de rango
constitucional, para el ejercicio de sus actividades que, bajo una lectura
sistemática de la Constitución, corresponden a los principios de la función
administrativa.
66.- La Ley 1427 de 2010, en el
artículo 1º, modificó la naturaleza jurídica de SATENA y la organizó como una
sociedad de economía mixta por acciones, del orden nacional, de carácter
anónimo y vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, en
concordancia con el cambio de naturaleza jurídica,  autorizó la emisión y
colocación de acciones en el mercado, las cuales pueden ser adquiridas por
particulares.
67.- Con respecto a la naturaleza de la
entidad definida en la norma en mención, es necesario resaltar que las
sociedades de economía mixta son una de las manifestaciones del principio de
descentralización por servicios, a través de las cuales el Estado se asocia con
particulares para el ejercicio de actividades de tipo comercial e industrial.
Estas entidades requieren autorización del Legislador para su creación y están
constituidas con aportes públicos y privados.
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que la concurrencia de diversos tipos de recursos e
intereses en estas sociedades las reviste de características especiales, tales
como el sometimiento a regímenes de derecho privado. Sin embargo, esta
circunstancia no modifica su condición de entidades públicas vinculadas al
sector descentralizado por servicios.
Asimismo, se ha precisado que su
conformación a través de recursos públicos y su pertenencia a la estructura de
la administración pública tiene las siguientes implicaciones: (i)
son objeto de control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de la
República, de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están
sujetas a control político, el cual es ejercido por el Congreso de la
República, según el artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la
integración de sus órganos directivos se somete al régimen de inhabilidades
previsto en los artículos 180-3, 292 y 323 de la Carta; (iv) se rigen por las
reglas de la ley orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de
contabilidad oficial[117].
68.- Las características
descritas, predicables de SATENA, evidencian que a pesar del ejercicio de una
actividad comercial, específicamente el transporte aéreo de pasajeros y de
carga, es una entidad pública conformada, entre otros, por recursos
públicos y, por lo tanto, también debe observar los principios de la función
administrativa, especialmente aquellos relacionados con la moralidad de la
actuación pública, la eficacia y la preservación de los recursos del Estado.
69.- De manera concreta, la
sujeción de SATENA a los principios previstos en el artículo 209 Superior es
imperativa como consecuencia de los siguientes elementos:
En primer lugar,
la naturaleza de la sociedad, ya que es una entidad pública del sector
descentralizado por servicios, vinculada al Ministerio de Defensa.
Este aspecto es
relevante, pues como entidad descentralizada debe observar pautas de rango
constitucional para el ejercicio de su actividad. En efecto, tal y como se
expuso previamente, el Constituyente no sólo se interesó por la creación de
estas entidades sino que también se preocupó por el cumplimiento de sus
funciones. Por ende, la referencia a los principios de la función
administrativa prevista en el artículo 210 Superior no puede leerse de forma
literal y restrictiva, para considerar que solo orientan la creación de dichas
entidades, sino que, en armonía con las motivaciones de la Asamblea Nacional
Constituyente, debe entenderse que dichas pautas también rigen el ejercicio de
su actividad.
En segundo lugar, la
conformación a través de recursos públicos. En efecto, tal y como lo
precisa el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1427 de 2010, la entidad
mantiene una participación mayoritaria del Estado.
En tercer lugar, el objeto
social, pues aunque adelanta una labor comercial, lo cierto es que la
prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros y carga, por parte de
SATENA, también persigue el cumplimiento de los fines del Estado.
Tal y como se describió en el fundamento
jurídico 55 de esta sentencia, desde su creación, el servicio de transporte
aéreo a territorios nacionales ha buscado la integración de las regiones más
distantes del país respecto de los centros económicos, en aras de contribuir
con su desarrollo. En concordancia con ese objetivo, la Ley 1427 de 2010 precisó
que la entidad seguirá cumpliendo con su aporte social “(…) para coadyuvar
al desarrollo económico, social y cultural de estas regiones, y contribuir al
ejercicio de la soberanía nacional de las zonas apartadas del país”[118].
Por ende, las actividades adelantadas por la sociedad en mención no tienen una
motivación exclusivamente comercial, sino que también persiguen el cumplimiento
de los fines estatales.
Adicionalmente, en atención a
esos objetivos, el Estado ha tomado medidas para la promoción de las actividades
de SATENA, que incluyen el uso de recursos públicos. Por ejemplo, en el Decreto
703 de 2017, el Ministerio de Defensa estableció la subvención de la diferencia
entre los egresos incurridos y los ingresos percibidos en la prestación del
servicio aéreo en las rutas sociales en las cuales es el único operador.
70. -Estos elementos, en
conjunto, permiten concluir que la definición de un régimen exclusivamente
de derecho privado para SATENA sí transgrede el artículo 209 Superior, en
el que se fijan los principios que deben orientar la función administrativa, ya
que esa entidad adelanta actividades que involucran recursos públicos, que
corresponden a la participación mayoritaria del Estado en dicha sociedad[119],
y desarrolla funciones relacionadas con la satisfacción de las necesidades de
las personas que viven en las regiones más apartadas del país.
Con respecto a esta conclusión,
es necesario señalar que la violación de la Carta Política no se deriva de la
fijación de las normas de derecho privado pues, como se explicó en los
fundamentos jurídicos 44 a 46, el Legislador tiene una amplia competencia para
definir la estructura de las entidades públicas y el régimen jurídico de su
actividad. En particular, la transgresión del artículo 209 Superior se deriva
de la sustracción de los principios de la administración pública, la cual se
origina, en principio, en la expresión “exclusivamente”, pues esta
singulariza la normatividad aplicable e impide que el manejo de los recursos
públicos invertidos en la entidad y el desarrollo de sus objetivos sociales se
adelanten conforme a los postulados en mención.
Estas consideraciones mantienen
la línea jurisprudencial de esta Corporación en relación con el régimen
jurídico de las sociedades de economía mixta, pues en diversas oportunidades ha
destacado su carácter de entidades públicas y las consecuencias que esta
condición genera en diversos aspectos, tales como su estructura y actividad. En
efecto, los pronunciamientos previos han reconocido las singularidades de estas
sociedades, y han hecho énfasis en el manejo de recursos públicos y, la
consecuente sujeción a los controles y principios de la función administrativa.
En ese sentido, es necesario
precisar que la observancia de los principios de la función administrativa por parte
de las sociedades de economía mixta está relacionada, principalmente, con la
administración de recursos públicos y debe ser coherente con el objeto de este
tipo de entidades, en la medida en que desempeñan actividades industriales y
comerciales, y concurren al mercado con otros competidores. Por lo tanto, la
aplicación de los principios en mención no puede desconocer la naturaleza de
las actividades desempeñadas y las necesidades propias del giro comercial de
los negocios que adelantan.
Finalmente, es necesario destacar
que en materia comercial el principio de igualdad se traduce, entre otros, en
la posibilidad de que todos los sujetos y actores concurran al mercado e impide
que la participación del Estado en la composición de las sociedades de economía
mixta genere prácticas que afecten la libre competencia. Asimismo, este tipo de
sociedades, al regir su actuación conforme al principio de igualdad tampoco
están obligadas a tomar medidas que desconozcan el giro de sus negocios, ni la
dinámica propia de la actividad comercial. Por ende, no se generan obligaciones
específicas en materia tarifaria, ya que la determinación de estos asuntos está
íntimamente relacionada con el giro del negocio.
Precisión del
precedente fijado en la sentencia C-722 de 2007
71.- Establecida la
incompatibilidad de la norma examinada con la Constitución Política es
necesario señalar que la decisión que se tomará en esta oportunidad precisa,
pero no cambia, el precedente fijado en la sentencia C-722 de 2007, pues se
reiterará la ratio decidendi fijada en esa providencia.
El fallo en mención declaró la
exequibilidad de una norma redactada en los mismos términos del artículo 5º de
la Ley 1427 de 2010 y que fijó el régimen jurídico de ECOPETROL como sociedad
de economía mixta. La Sala Plena señaló que, aunque dicha entidad puede estar
sometida a las reglas de derecho privado y su actividad no corresponde al
ejercicio de funciones administrativas “ello no implica que sus actos no
deban someterse a los principios consagrados en el artículo 209 de la
Constitución, pues sigue siendo una entidad pública en la que la Nación
conserva como mínimo el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en
circulación.”
Asimismo, resaltó que aunque es
constitucional que los procesos de contratación de estas entidades se rijan por
los reglas de derecho privado esto no significa “(…) que no hayan de tenerse
en cuenta en dichos procesos tanto el deber de selección objetiva como los
principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en la Ley
80 de 1993.”
Las consideraciones descritas
evidencian que en la sentencia C-722 de 2007, la Sala Plena consideró
que a pesar de la fijación de un régimen de derecho privado para ECOPETROL,
como sociedad de economía mixta, esta debía observar los principios de la
función administrativa.
72.- Establecido el alcance del
fallo en mención, la Sala reitera y precisa el precedente descrito en el
caso bajo examen, pues la naturaleza jurídica de SATENA -entidad pública-, su
objeto social -transporte aéreo- y el tipo de recursos que la integran-de
naturaleza pública- obligan a dicha sociedad a observar los principios de la
función administrativa. Sin embargo, en esta oportunidad la Sala Plena
considera necesario que la razón de decisión se refleje en la parte resolutiva
a través de la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma.
La decisión
anunciada es necesaria, debido a que esta Corporación estudió la
constitucionalidad de una disposición que puede tener varias interpretaciones
posibles, entre ellas, la hermenéutica inconstitucional que identificaron los
demandantes. Por lo tanto, la exequibilidad condicionada respeta al máximo la
voluntad del Legislador –pues el texto se mantiene en el ordenamiento– y adapta
la disposición analizada a la comprensión que más se ajusta a la Constitución
Política.
Asimismo, la
precisión del precedente, a través de la modificación de la parte resolutiva,
obedece a la principal competencia asignada a esta Corporación, de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución, pues aunque, por regla general,
ejerce esa labor a través de la determinación de la constitucionalidad de las normas
y en caso de incompatibilidad mediante su exclusión del ordenamiento, en
algunos casos:
“la Corte no sólo debe intervenir en
debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones sometidas a
control, sino que, además, debe fijar la interpretación legal que resulta
autorizada constitucionalmente, esto es, señala la forma cómo debe
interpretarse la ley y cómo no debe hacerse.”[120] (Negrilla
agregada)
Lo anterior,
pues a través de fallos interpretativos o condicionados, este Tribunal cumple
integralmente su función de armonizar las leyes con la Constitución y, a su
vez, respeta y aplica el principio democrático o de conservación del derecho,
pues elige mantener la norma, pero excluir en la parte resolutiva la
interpretación que no es coherente con la Carta Política.
El impacto de
este tipo de fallos y sus implicaciones hacen que no sea suficiente señalar los
textos ambiguos o vagos y la interpretación más ajustada a la Carta en la parte
motiva de la decisión, sino que es imperativo que la parte resolutiva
manifieste de manera expresa cuál es la única interpretación de la norma que
concuerda con la Constitución. Esta tesis se justifica no sólo por motivos
propios de la técnica constitucional, sino principalmente por razones básicas
de seguridad jurídica para los ejecutores de las disposiciones y la ciudadanía
en general.
Finalmente, es necesario señalar
que la falta de un condicionamiento expreso en la parte resolutiva tiene
impacto en la actividad del Legislador, tal y como lo evidencia el presente
caso, en el que reprodujo los términos de la norma estudiada en la sentencia
C-722 de 2007 sobre la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado sin
precisar la operancia de los principios de la función administrativa que
estableció la providencia en mención.
73.- Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala advierte que a pesar de seguir la ratio
decidendi establecida en la sentencia C-722 de 2007, la decisión que
mejor compatibiliza la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado para
SATENA con la Carta Política, es el condicionamiento de la norma
resultante de acuerdo con el postulado del artículo 209 Superior.
Medida a adoptar
en el caso concreto
74.- Los argumentos expuestos
previamente demuestran que la restricción del régimen jurídico de SATENA, para
circunscribirlo únicamente a las normas de derecho privado, vulnera el artículo
209 Superior, ya que por tratarse de una entidad pública vinculada al sector
descentralizado por servicios y constituida con recursos públicos, está
obligada a observar en su actividad los principios de la función
administrativa. En consecuencia, la Sala deberá tomar las medidas necesarias
para superar la vulneración de la Constitución Política comprobada en este
caso.
75.- La norma acusada admite dos
interpretaciones plausibles: la primera, de acuerdo con la cual el
régimen de derecho privado no excluye los principios de la función administrativa
y, por ende, estos también rigen la actividad de SATENA; y la segunda,
según la cual, la determinación de las normas aplicables -de derecho privado-
identifica un régimen específico y, por ende, excluye otras normas, tales como
los principios rectores de la función administrativa.
De las interpretaciones descritas sólo
la primera se ajusta al artículo 209 Superior, en la medida en que permite la
aplicación de esos mandatos imperativos para las entidades públicas, razón por
la que la Sala declarará la exequibilidad condicionada de la norma bajo el
entendido de que el régimen aplicable a SATENA será el correspondiente a las
reglas del derecho privado, en armonía con los principios de la función
administrativa.
76.- En síntesis, la Corte
condicionará el inciso 1º del artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 en el sentido
de precisar que el régimen jurídico de SATENA también incluye los principios de
la función administrativa. De esta forma, se mantiene el régimen jurídico
dispuesto por el Legislador –derecho privado-, pero se elimina la exclusión de
los mandatos de la función administrativa que generaba la restricción
planteada.
En efecto, aunque los actos, contratos y
actuaciones necesarios para el desarrollo del objeto social de SATENA se rijan
por las normas de derecho privado, esta entidad deberá observar los principios
de la función administrativa, los cuales no riñen con la modernización de la
sociedad ni con la eficacia de su actividad. Por el contrario, constituyen
herramientas para el mejoramiento de las funciones, ya que estos mandatos
propugnan por la creación de instrumentos necesarios para el cumplimiento de
las metas de las entidades públicas en beneficio de la calidad de la gestión y
la satisfacción de la comunidad y de los usuarios.
De suerte que, además de las
previsiones específicas sobre los controles a los recursos públicos, el control
político y los regímenes de inhabilidades de los miembros de las juntas
directivas de rango constitucional, la entidad deberá orientar su actividad, en
los aspectos que no resulten incompatibles con su competitividad en el mercado
de transporte aéreo, ni con el giro ordinario de sus negocios, conforme a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad.
Cargo
Segundo. Desconocimiento de la clasificación de los servidores públicos
-artículos 6º, 123 y 124 Superiores-
77.-
En la segunda censura, los demandantes indicaron que la clasificación de los
trabajadores de SATENA S.A. como “particulares”, prevista en el primer
inciso del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, desconoce los artículos 6º,
123 y 124 de la Carta Política.
Los
ciudadanos adujeron que dicha sociedad es una entidad descentralizada por
servicios y, por lo tanto, a la luz del artículo 123 de la Constitución, las
personas que trabajen allí deben ser clasificadas necesariamente como
servidores públicos. Explicaron que si bien el Legislador tiene un amplio
margen de configuración para determinar el régimen del servicio público, no
puede desconocer que los trabajadores de las entidades descentralizadas por
servicios cuentan con una clasificación como servidores públicos de rango
constitucional.
78.-Para
resolver la censura descrita, en primer lugar es necesario resaltar que si bien
los actores alegan la transgresión de los artículos 6º, 123 y 124 de la Carta
Política, su argumentación se concentra en la supuesta vulneración de la
clasificación de los servidores públicos prevista en el artículo 123 ibídem.
Por lo tanto, la Sala examinará el cargo únicamente frente a ese parámetro de
constitucionalidad.
79.-
Ahora bien, con respecto al fondo del reproche resulta oportuno señalar que,
tal y como lo indicó esta Corporación en la sentencia C-722 de 2007 con
respecto a una norma planteada en similares términos de la que ahora se
examina, la fijación del régimen jurídico de particulares para los empleados y
trabajadores de SATENA corresponde a la regulación de uno de los diversos
aspectos que atañen a la relación de los trabajadores con dicha entidad, pero no
comporta una alteración de su condición de servidores públicos.
En
efecto, la norma acusada está dirigida a regular únicamente el “régimen
laboral” y no a definir la naturaleza jurídica de los empleados y
trabajadores de SATENA. De hecho, la disposición reconoce de forma expresa la
condición de servidores públicos cuando señala que:
“la
totalidad de los servidores públicos de Satena S. A. tendrán el carácter de
trabajadores particulares y, por ende, a los contratos individuales de trabajo
continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo
del Trabajo, con las modificaciones y adiciones que se presenten.”(Resaltado
propio)
Adicionalmente, el artículo 7º de
la Ley 1427 de 2010 confirma la preservación de la condición de servidores
públicos al establecer que la Oficina de Control
Disciplinario Interno de la entidad mantendrá el conocimiento de los procesos
disciplinarios en curso hasta por el término de dos años, pero las demás
investigaciones y quejas que, a la fecha de constitución de la entidad como
sociedad de economía mixta estén pendientes de trámite, pasarán al conocimiento
de la Procuraduría General de la Nación.
Como se ve, la
disposición acusada considerada individual y sistemáticamente, no pretende
alterar la condición de servidores públicos de los empleados y trabajadores de
SATENA. Por el contrario, parte de reconocer esa naturaleza para definir un
elemento específico, el régimen laboral, que corresponde a uno de los aspectos
que el Legislador puede determinar conforme a la competencia otorgada en el
artículo 210 Superior.
80.- Ahora bien, además del
expreso y literal reconocimiento de la categorización prevista en el artículo
123 Superior, la Sala advierte que la argumentación planteada por los
demandantes parte de una premisa errada, de acuerdo con la cual, la fijación de
un régimen jurídico particular o de derecho privado para regular la relación
laboral entre los trabajadores y la entidad pública modifica o desconoce su
condición de servidores públicos.
En relación con esa consideración
expuesta por los actores, este Tribunal reitera que por disposición expresa de
la Carta Política, los trabajadores y empleados de las entidades
descentralizadas por servicios, tales como las sociedades de economía mixta,
son servidores públicos. Sin embargo, esta categorización no genera un
régimen laboral único e intangible, ni impide que el Legislador, en ejercicio
del amplio margen de configuración que le asignó la Constitución, defina un
tipo de vinculación particular y determine tanto el tipo de normas aplicables a
la relación laboral, como los otros aspectos propios del régimen jurídico, pues
el artículo 210 precisó que “[l]a
ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas.”
Asimismo, es necesario señalar
que la norma acusada, además de enmarcarse dentro de las competencias asignadas
al Legislador, se ajusta al cambio de naturaleza de SATENA, pues como sociedad
de economía mixta está constituida por recursos públicos y privados, y
desarrolla una actividad de naturaleza comercial -transporte aéreo de pasajeros
y carga- en un mercado al que concurre como una entidad particular. Por lo
tanto, el régimen laboral cuestionado -particular- permite que el vínculo de
los trabajadores con la entidad contribuya al ejercicio eficaz de la actividad
comercial que adelanta.
81.- Finalmente, hay que resaltar
que la clasificación demandada concilia la concurrencia entre intereses
públicos y privados, pues, como se vio, los trabajadores y empleados de SATENA:
(i) están sujetos al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo; (ii)
son objeto de control disciplinario por parte de la Procuraduría General de la
Nación; y (iii) mantienen su condición de servidores públicos, razón por la que
están sujetos a las previsiones expresas, de raigambre constitucional,
dirigidas a dichos servidores, tales como las obligaciones de prestar juramento
y declarar el monto de sus bienes y rentas previstas en el artículo 122 de la
Carta Política, las prohibiciones fijadas en el artículo 126 ibídem y el
ejercicio de sus funciones bajo la observancia de los principios previstos en
el artículo 209 ejusdem.
Con base en las consideraciones
expuestas, la Sala declarará la exequibilidad de la expresión del inciso 1º del
artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, que establece el régimen laboral, de
carácter particular y conforme al Código Sustantivo del Trabajo, para los
servidores públicos de SATENA.
Conclusiones
82.- En el presente caso, los
demandantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad en contra de la Ley
1427 de 2010. El primero, cuestionó la expresión “exclusivamente”
prevista en el primer inciso del artículo 5º, debido a que somete las
actuaciones de SATENA únicamente a la normas de derecho privado y, por ende,
excluye los principios de la función administrativa previstos en los artículos
209 y 210 Superiores. El segundo, se dirigió en contra de la expresión “particulares”
incluida en el inciso primero del artículo 6º, ya que esa caracterización de
los trabajadores de SATENA desconoce la categorización de los servidores
públicos prevista en los artículos 6º, 123 y 124 Superiores.
83.- Tras la presentación de los
argumentos de los intervinientes y del Ministerio Público, la Sala resolvió 2
cuestiones preliminares. En primer lugar, descartó la existencia de la cosa
juzgada constitucional con respecto a las sentencias C-728 de 2015 y C-722
de 2017, y reconoció que la última de dichas providencias constituía un
precedente para el caso bajo examen. En segundo lugar, estudió nuevamente y
corroboró la aptitud de los cargos presentados.
84.- Luego, al advertir que las
censuras se dirigieron en contra de las expresiones aisladas “exclusivamente”
y “particulares”, que carecían de un sentido normativo completo, la Sala
decidió integrar la totalidad de los incisos que contienen dichas expresiones,
en aras de que el examen recayera sobre la proposición jurídica completa y para
proteger el derecho a la participación ciudadana de los actores. Por lo
tanto, se integraron los incisos 1º del artículo 5° y 1º del artículo 6º de la
Ley 1427 de 2010.
85.- En el examen del primer
cargo, dirigido contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010, la Sala
estableció el alcance de la norma acusada y concluyó que la demanda se dirigió
en contra de una interpretación plausible, de acuerdo con la cual la fijación
de un régimen jurídico exclusivo de derecho privado para SATENA excluye los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 Superior.
A continuación advirtió que
SATENA, como sociedad de economía mixta, es: (i) una entidad pública vinculada
al sector descentralizado por servicios; (ii) está conformada por recursos
públicos, ya que el Estado tiene la participación mayoritaria en la sociedad; y
(iii) ejerce una actividad comercial; transporte aéreo de pasajeros y de carga,
que contribuye al ejercicio de los fines del Estado, particularmente al
desarrollo de las regiones más apartadas del país. Con base en esos elementos
concluyó que SATENA también debe observar los principios de la función
administrativa, especialmente aquellos relacionados con la moralidad de la
función pública, la eficacia y la preservación de los recursos del Estado.
En consecuencia, estableció que una de
las lecturas de la norma acusada, de acuerdo con la cual excluye los principios
de la función administrativa del régimen jurídico de la entidad en mención,
transgrede el artículo 209 Superior y, por lo tanto, para compatibilizar la
norma acusada con la Constitución Política decidió condicionarla en el
sentido de precisar que el régimen jurídico de SATENA también incluye los
principios de la función administrativa.
Finalmente, explicó que a pesar de las
diferencias en las partes resolutivas de esta providencia y de la sentencia
C-722 de 2007, en esta oportunidad se precisa el precedente, a
través de la reiteración de la ratio decidendi y su consecuente
materialización en el condicionamiento de la norma, medida que pretende
preservar la seguridad jurídica.
86.- En el examen del segundo cargo,
este Tribunal concluyó que la fijación del régimen laboral de particulares para
los empleados y trabajadores de SATENA corresponde a la regulación de uno de
los diversos aspectos que atañen a la relación de los trabajadores con dicha
entidad, pero no comporta una alteración de su condición de servidores
públicos.
En particular, la Sala indicó que el
Legislador no desconoció la categorización de rango constitucional prevista en
el artículo 123 de la Carta Política y, en el marco de su amplio margen de
configuración, estableció un régimen laboral específico -regido por el Código
Sustantivo del Trabajo- que concilia los intereses públicos y privados que
concurren en la sociedad en mención. En efecto, los trabajadores y empleados de
SATENA: (i) están sujetos al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo;
(ii) son objeto de control disciplinario por parte de la Procuraduría General
de la Nación; y (iii) mantienen su condición de servidores públicos, razón por
la que están sujetos a las previsiones expresas, de raigambre constitucional,
dirigidas a dichos servidores.
Con base en las consideraciones
expuestas decidió declarar la exequibilidad del inciso 1º del artículo 6º de
la Ley 1427 de 2010 por el cargo examinado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR
la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el
Auto 305 de 2017.
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
del inciso 1º del artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, en el entendido
que todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para
administrar y desarrollar el objeto social de SATENA S.A., una vez constituida
como sociedad de economía mixta, se regirán por las reglas del derecho privado,
en armonía con los principios de la función administrativa.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el inciso 1º del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, “por la cual se
modifica la naturaleza jurídica de la empresa Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales –SATENA– y se dictan otras disposiciones”, en relación con el
cargo por violación del artículo 123 de la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
En
comisión de Servicios
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-118/18
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica
de actos y contratos para desarrollar el objeto social (Salvamento
de voto)
SERVICIO AEREO A TERRITORIOS
NACIONALES “SATENA”-No modificación de naturaleza
jurídica por expresión “exclusivamente” (Salvamento de voto)
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Aplicación del precedente contenido
en la sentencia C-722 de 2007 (Salvamento de voto)
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Inexequibilidad propuesta es inocua
(Salvamento de voto)
SERVICIO AEREO A
TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-El cargo no es apto por falta de
pertinencia (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-12046
Magistrado
Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado
En atención a la sentencia proferida por
la Sala Plena de la Corte Constitucional  en el expediente de la referencia,
presento salvamento de voto fundamentado en las siguientes consideraciones:
(i) El artículo 210 de la Constitución
Política otorgó al Legislador un amplio margen de configuración para establecer
el régimen jurídico aplicable a las entidades descentralizadas por servicios.
Por lo tanto, la determinación del régimen aplicable a los actos y contratos
para desarrollar el objeto social de SATENA, corresponde al ejercicio de dicha
competencia constitucional atribuida al legislador.
(ii) La expresión “exclusivamente”
admite varias interpretaciones. Una de estas es la que propone la decisión en
el sentido de entender que esta implica un total apartamiento de los principios
de la función administrativa. Sin embargo, tal entendimiento no es admisible,
puesto que una interpretación armónica de los artículos 6, 209 y 210 inciso 1º
de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 13 y 14
de la Ley 1150 de 2007 (exige que la actividad contractual de las entidades
públicas que tienen un régimen especial de derecho privado, debe ceñirse a los
principios de la contratación estatal previstos en el artículo 209 y en la
gestión fiscal conforme al 267 superior), permiten concluir que dicha expresión
no necesariamente implica que SATENA quedará liberada de desarrollar su
administración y objeto social conforme a principios de derecho público.
(iii) En todo caso, de ser así, lo
cierto es que no existe una razón de orden constitucional que impida a una
entidad descentralizada por servicios, que tiene por objeto desarrollar una
actividad netamente comercial, sustraerse por completo de la aplicación de
principios y reglas de derecho público. En primer lugar, es debatible que la
actividad de transporte aéreo con fines comerciales que desarrolla SATENA
implique el ejercicio de función administrativa, en los términos previstos por
el artículo 209 de la Constitución, pues es el cumplimiento de tal función la
que se encuentra sujeta a los principios allí señalados. Al ser esto así, la
exclusión de estos principios estaría fundada en el principio de libertad
económica establecido por el artículo 333 de la Constitución.
(iv) En esa medida, resulta aplicable el
precedente contenido en la sentencia C- 722 de 2007, que declaró la
exequibilidad simple de la disposición conforme a la cual el legislador, en su
libertad de configuración, determinó que el régimen aplicable para los actos y
contratos de ECOPETROL es de derecho privado, más aun si se tiene en cuenta que
la actividad desarrollada por esta empresa supone la explotación del subsuelo,
que es de la Nación, lo que implicaría una mayor exigencia en cuanto a la sujeción
de su actividad industrial y comercial a los principios de la función
administrativa. En el caso de SATENA esa particularidad no se presenta.
(v) La inexequibilidad propuesta es
inocua, porque nada aporta frente a la claridad que se tiene de que es
constitucionalmente válido que SATENA se rija por el derecho privado, como en
la práctica ocurre, incluso antes de la expedición de la Ley que se cuestiona.
(vi) Por último, considero que el
segundo cargo no es apto por falta de pertinencia.
El argumento de inconstitucionalidad
supone que la disposición, al considerar como “trabajadores particulares”
a quienes laboren para SATENA, desconoce su carácter de “servidores públicos”,
lo que es contrario a los artículos 6, 123 y 124 superiores. De hecho, tal es
el entendimiento que se explicita en la formulación del problema jurídico de
mérito, en relación con este cargo.
Esta inferencia no es posible derivarla
de la disposición, pues esta prescribe que, “Una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Satena S.A., la totalidad de los servidores
públicos de Satena S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”.
La disposición, por tanto, supone el carácter de servidores públicos de los “trabajadores
particulares” de SATENA; si esto es así, no es posible identificar una
contradicción entre el aparte demandado y las disposiciones constitucionales
que se aducen como parámetro de control.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]Folios 17 a 22, cuaderno
1.
[2] Folio 24, cuaderno 1. El auto de 5 de mayo de 2017 se notificó por medio del estado Nº 076
del 9 de mayo siguiente, y el término de ejecutoria fue: 10, 11 y 12 de mayo de
2017.
[3] Folios 25 a 27, cuaderno
1.
[4]
En el auto en mención también suspendió: (i)
[5]
Folio 140, cuaderno 1.
[6] Tal y como se advirtió en
el auto admisorio, los accionantes plantearon cinco cargos, de los cuales tres
se dirigieron en contra del artículo 5º acusado y dos contra el 6º. Sin
embargo, este despacho advirtió que en los tres primeros cargos, los actores
presentaron los argumentos relacionados con el desconocimiento de los principios
de la función pública, previstos en los artículos 209 y 210 Superiores, razón
por la que la Magistrada sustanciadora consideró que esas razones constituían
una sola acusación. Con respecto al artículo 6º sí se plantearon dos cargos,
uno admitido (clasificación de servidores públicos) y otro inadmitido y
rechazado (igualdad).
[7]
M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[8]M.
P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]Escrito presentado el 22 de junio de 2017, por Jorge Mario Segovia
Armenta en calidad de apoderado judicial del Departamento Administrativo de la
Función Pública. Folios 46 a 63, cuaderno 1.
[10]
De acuerdo con lo previsto en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998  y en
armonía con el artículo 461 del Código de Comercio.
[11]La
entidad citó como fundamento de su conclusión la sentencia C-508 de 1997 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[12]Folio
53, cuaderno 1.
[13]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[14]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[15]Escrito enviado por e-mail el 23 de junio de 2017, por Sandra
Marcela Parada Aceros, en calidad de apoderada especial del Ministerio de
Defensa. Folios 64 a 71, cuaderno 1. También se presentó escrito en físico el
30 de junio de 2017. Folios 91 a 126, cuaderno 1.
[16]Folio 68, cuaderno
1.
[17] M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[18]Escrito
presentado el 27 de junio de 2017, por Aida Orjuela Gutiérrez, en calidad de
apoderada de SATENA. Folios 72 a 90, cuaderno 1.
[19]Escrito presentado el 6 de julio de 2017, por Alberto Montaña Plata,
en calidad de Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de
la Universidad.  Folios 122 a 129, cuaderno 1.
[20]Escrito presentado el 8 de mayo de 2018, por Juan Carlos Puerto
Acosta, en calidad de delegado del Ministro de Hacienda.  Folios 131 a 139,
cuaderno 1.
[21]M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[22]C-744
de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[23]M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24]C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-1489 de
2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[25]C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]Sentencia C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También
ver sentencia C-489 de 2000, M. P. Carlos Gaviria
Díaz.
[27] Sentencia C-030 de 2003, M. P. Álvaro
Tafur Galvis.
[28] Sentencias C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-532
de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-096 de 2017 M. P. Alejandro Linares Cantillo, entre muchas
otras.
[29] Sentencia C-007 de 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo.
[30]Sentencia C-228
de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31]C-228 de 2015
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[32] Sentencias
C-310 de 2002 M. P. Rodrigo Escobar Gil, C-096 de 2003 M. P. Manuel José
Cepeda, entre otras.
[33]“Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
[34] M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[35]Sentencia C-460
de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, en la cual se negó la existencia de una
cosa juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales
introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.
[36] Sentencia C-774
de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se apeló al concepto de
“Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad
sobre la figura de la detención preventiva.
[37]Sentencia C-228
de 2002, M. P. Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, en la cual se
realizó una nueva ponderación de valores y principios constitucionales para
determinar el alcance de los derechos de las víctimas, específicamente en lo
referente a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
[38] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[39]M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[40]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[41]Objeto
social previsto en el artículo 4 de los Estatutos Sociales, consultados el 14
de septiembre en https://www.ecopetrol.com.co/documentos/180326-Estatutos-Ecopetrol.pdf.
[42]
Artículo 1º, Ley 80 de 1968 “por la cual se reorganiza el Servicio de
Aeronavegación a Territorios Nacionales "Satena".
[43] Exposición de
motivos. Gaceta del Congreso 458 de 2016.
[44]Exposición de
motivos. Gaceta del Congreso 993 de 2010.
[45]En
la sentencia C-532 de 2013 se precisó que: “(…) en los casos
en que no existe identidad de contenido normativo sino similitudes notables,
esta Corporación no puede decretar la existencia de una cosa juzgada material,
sino que debe proceder al examen del caso planteado a partir del reconocimiento
de un precedente. Lo anterior significa que habrá un nuevo examen y
pronunciamiento de fondo, en el que se debe seguir la misma línea
jurisprudencial expuesta, a menos que se estime preciso cambiarla, siempre que
para tal efecto se cumpla con una carga de argumentación que justifique de
manera suficiente la nueva decisión adoptada”.
[46]Dice
la norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[47]Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[48]Cfr.
C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[49]Ver sentencia C-539 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Reiterada en las sentencias C-043 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-603 de 2016 M.P: María Victoria Calle Correa.
[50]Ver sentencia C-539 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[51]
Sentencia C-055 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez: “que lo acusado presente
un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado
con los postulados y mandatos constitucionales” y  “que los apartes
normativos que... no son objeto de pronunciamiento de la Corte, mantengan la
capacidad para producir efectos jurídicos y conserven un sentido útil para la
interpretación y aplicación normativa”.
[52]
Sentencia C-055 de 2010, MP Juan Carlos Henao Pérez
[53]
C-182 de 2016, MP Gloria Stella Ortiz
[54]
MP María Victoria Calle Correa.
[55]
MP Jaime Córdoba Triviño.
[56]
Sentencia C-516 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería y
Rodrigo Escobar Gil).
[57]
MP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
[58] Sentencia C-228
de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV.
Jaime Araújo Rentería).
[59] MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería.
[60]
MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería. En concreto la
Corte sostuvo, al respecto: “[…] En el presente caso, la expresión “cuando
las circunstancias lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño,
niña o adolescente se encuentre”, contenida en el artículo 106 de la Ley 1098
de 2006”, no tiene un contenido deóntico claro que pueda ser comprendido sin
necesidad de acudir a otros elementos presentes en el mismo artículo 106 o en
otras normas de la Ley 1098 de 2006. En efecto, para determinar si la facultad
conferida por el legislador al defensor o comisario de familia para allanar un
domicilio ajeno cumple con los requisitos constitucionales reseñados en la
sección 3 de esta sentencia, es necesario examinar cómo definió el legislador
tales “circunstancias” y para ello, deben ser valoradas las expresiones
“indicios”, “situación de peligro” contenidas en el mismo artículo 106 de la
Ley 1098 de 2006, y la frase “la urgencia del caso lo demande”, contenida en el
numeral 6 artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, que regulan la facultad de
rescate asignada a los defensores y comisarios de familia, y que establece:
[“]Artículo 86. Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de
familia: (…) 6. Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en
que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso
lo demande.[”]  Por lo anterior, procede la Corte a integrar la unidad
normativa del artículo 106 de la Ley 1098 de 2006 y, por tanto, a examinar si
la figura del allanamiento y rescate, tal como fue diseñada por el legislador
en los artículos 86, numeral 6 y 106 de la Ley 1098 de 2006 es constitucional”.
[61]
A este respecto, mirar las siguientes sentencias: C-001 de 2018, MP Diana
Fajardo, C-320 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero, C-539 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-355 de 2006 varios ponentes, C-055 de 2010 MP Juan
Carlos Henao Pérez y C-182 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado
[62]Sentencia T-068
de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[63] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[64]M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[65] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[66] M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[67]M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[68]Sentencia
C-1051 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[69]Para la definición de los asuntos de los que puede ocuparse
la administración pública se ha acudido a diversas metodologías, entre las que
se ha incluido la gramatical, la cual busca identificar materialmente la
actividad a partir de las acepciones de administrar y administración. En ese
sentido, la doctrina ha considerado que “(…) el concepto de
administración pública involucra el más claro y profundo compromiso de las
instituciones, autoridades, servidores y particulares de entender y ejecutar
las funciones, atribuciones o competencias propias de la administración pública
en dirección a la satisfacción del interés general o comunitario, para lo cual
cuenta con los medios y las prerrogativas de autotutela necesarios.” Santofimio
Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo.2017. Universidad
Externado de Colombia, p.p. 303.
[70]El porcentaje de los aportes públicos no incide en la
naturaleza de la sociedad, pues tal y como lo precisó esta Corporación en la
sentencia C-953 de 1999 “la existencia de una
sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que
surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la
Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo
municipal, si se trata de entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que,
lo que le da esa categoría de "mixta" es, justamente, que su capital
social se forme por aportes del Estado y de los particulares,
característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita
conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades
territoriales, con la especulación económica que, en las actividades
mercantiles, se persigue por los particulares.”
[71]“El
hecho de que las sociedades de economía mixta se organicen según los modelos
propios del derecho comercial implica que los actos de creación o autorización
legal no son suficientes para el perfeccionamiento del contrato societario. Es
necesario que la disposición legal se formalice según las normas del derecho
mercantil mediante la protocolización del contrato de constitución y la de sus
estatutos.” Sentencia C-172 de 2009 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[72]Sentencia
C-953 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[73]Sentencia
C-1442 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[74] Sentencia C-736
de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[75] Sentencia
C-316  de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[76]M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[77]
Esta consideración se reiteró en la sentencia C-338 de 2011. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[78] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[79] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[80]M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[81]M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[82]
Sentencia C-909 de 2007 MP Clara Inés Vargas
Hernández.
[83]
Esta citación normativa ha sido recogida por la Sentencia C-085
de 2014, MP Alberto Rojas Ríos.
[84]
MP Alejandro Linares Castillo.
[85]
MP Álvaro Tafur Galvis.
[86]
En similar dirección se ha pronunciado la sentencia C-482 de
2002.
[87] Sentencia C-644 de 2016, MP
Alejandro Linares. Esta sentencia, a su vez, afirma que en la sentencia C-866
de 1999 la Corte indicó lo siguiente al referirse a la necesidad de celebración
de un convenio cuando la atribución de una función pública a los particulares
tenía su origen en una decisión administrativa: “En efecto, la imposición unilateral del ejercicio de funciones
administrativas por voluntad de los funcionarios públicos, mediante acto
administrativo de contenido particular, como es aquel a que se refiere la
normatividad impugnada, desconoce el principio de igualdad, puesto que si bien
es cierto es deber de toda persona y de los ciudadanos participar en la vida
política, cívica y comunitaria del país, y hacer efectivo el principio de
solidaridad, dichos deberes deben cumplirse y hacerse cumplir dentro de los
conceptos de justicia y equidad, sin imponer a determinados ciudadanos cargas
exclusivas o particulares, que por no afectar a los demás, resultan
desproporcionadas. // Imponer unilateralmente a cierto y determinado particular el
ejercicio de una función administrativa, sin contar con su consentimiento,
denota un evidente quebrantamiento del principio de justicia distributiva y de
justicia conmutativa. Exigirles a algunos ciudadanos una serie de obligaciones,
excluyendo de esas cargas excepcionales a los demás individuos, aunque se
encuentren en idéntica situación, significa establecer el principio conocido como
la "acepción de personas", opuesto a la igualdad propia de la
justicia. // Por
ello la atribución unilateral a particulares de dichas funciones, exige una
norma de contenido absolutamente general, que cobije el universo entero de las
personas naturales o jurídicas particulares a quienes, por estar en determinada
e igual situación, incumbiría el cumplimiento de un mismo deber, cual sería el
de ejercer determinada función administrativa. En tal sentido, sólo la ley o la
Constitución pueden llevar a cabo la referida imposición unilateral, sin
necesidad de aceptación expresa por medio de convenio. Si bien, como lo ha
indicado esta Corporación “para asignar funciones públicas a los particulares,
la Constitución no exige que ellos expresen su consentimiento previamente”, tal
imposición unilateral exige ser llevada a cabo mediante una norma de contenido
general, por las razones antedichas, referentes a la preservación del principio
de igualdad”.
[88] Sentencia
C-543 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis
[89] En
relación con las hipótesis en las que los particulares pueden ejercer funciones
administrativas, también se puede ver la Sentencia C-819 de 2004, MP Clara Inés
Vargas
[90] Sentencia C-819
de 2004, MP Clara Inés Vargas
[91] En el mismo
sentido se citan las sentencias C-166 de 1995 M.P. Hernando Herrera Vergara y
C-316 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[92] Artículo 86,
Código de Comercio.
[93]  Fue
creado originalmente por el artículo 22 de la Ley 80 de 1993, pero fue
modificado por el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007.
[94] Artículos 42 a
45 y 144 del Decreto 2150 de 1995.
[95] Decreto Ley 019
de 2012
[96] Artículo 116,
Constitución Política.
[97] Sentencia C-135
de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva
[98] MP Jaime Araujo
Rentería.
[99] Artículos 154 a
159 de la Ley 142 de 1994.
[100]
Artículo 33 de la Ley 142 de 1994.
[101]
Sentencia C-166 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara.
[102]
Sentencia C-563 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.
[103]
Ver sentencias C-209 de 1997 M.P. Hernando
Herrera Vergara; C-736 de 2007 .M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y  C-338 de
2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[104]Artículo 209 de la Constitución Política.
[105]
Artículos 122 y 128 de la Constitución Política.
[106]
Artículo 124 de la Constitución Política.
[107]
Artículos 125 y 130 de la Constitución Política.
[108]
Artículos 122, 125, 127 y 129 de la Constitución Política.
[109]M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[110]M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[111]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[112]
Informe a la Comisión Tercera: “Rama  Ejecutiva del Poder Público”.
Ponentes: Hernando Herrera, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf,
José Matías Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional, tomo 62, páginas 9 y
ss.
[113]
Gaceta Constitucional, Tomo 62, página 12.
[114]
Informe a la Comisión Tercera: “Estructura del Estado”. Ponentes: Hernando
Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías
Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional, tomo 59, páginas 1 y ss.
[115]
Gaceta Constitucional, tomo 59, página 2.
[116]
Ponencia Rama Ejecutiva, Gobierno, Presidente, Vicepresidente, Ministros del
Despacho, Directores de Departamentos Administrativos, Administración Pública,
Fuerza Pública, y Relaciones Internacionales. Ponente: Hernando Yepes Arcila.
[117] Sentencia C-736
de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[118]Ley
1427 de 2010, artículo 1º, parágrafo 3º.
[119]
Ley 1427 de 2010
“ARTÍCULO 1o. NATURALEZA
JURÍDICA, DENOMINACIÓN Y SEDE. (…)PARÁGRAFO 2o. En el proceso de transformación
autorizado en este artículo, se garantizará que la Nación conserve la
participación accionaria del cincuenta y uno por ciento (51%) de SATENA S. A.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa Nacional
serán socios de SATENA S. A. se autoriza enajenar el restante cuarenta y nueve
por ciento (49%) de las acciones, conforme al plan de enajenación que defina el
Gobierno nacional para el efecto.”
[120]
C-820 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.