C-523-02
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Sentencia
C-523/02
LEY ESTATUTARIA-Características
La Carta Política contempla la existencia
de leyes de carácter estatutario encargadas de la regulación de materias
específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior; estas disposiciones se
caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al
corriente que (i.) exige la mayoría absoluta  de los miembros del Congreso;
(ii.) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y, (iii.) precisa
de la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte
Constitucional. También desde el punto de vista material, las leyes
estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su contenido ha
sido expresamente señalado en la Carta política.
LEY ESTATUTARIA-Regulación de asuntos medulares/LEY
ESTATUTARIA-No implica deber de agotar regulación de asuntos que
constituyen su objeto
Se trata de leyes fundamentales para
la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el
Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve
la Carta Política de 1991.  Sin embargo, la naturaleza especial que desde el punto
de vista material identifica a dichas leyes no se traduce en el deber de agotar
por esta vía la regulación de los asuntos que constituyen su objeto.
LEY
ESTATUTARIA-Regulación de materia general no
significa exclusión del ámbito de la ley ordinaria
LEY
ESTATUTARIA-No toda regulación de temas afines
implica observancia del procedimiento restrictivo
LEY
ESTATUTARIA-No regulación exhaustiva y casuística
de cualquier evento ligada a ella
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Independencia administrativa y
presupuestal
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION ANTE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Representación específica y precisa de asuntos no se contrapone al
de Director Ejecutivo de Administración Judicial
LEY
ESTATUTARIA-Contenido sustancial
PRINCIPIO
DE RESERVA MATERIAL EN LEY ESTATUTARIA-No depende
de mera voluntad del legislador/PRINCIPIO DE RESERVA MATERIAL EN LEY
ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Finalidad
Como lo ha afirmado la Corte, el
principio de reserva material que la Carta Política ha definido para las leyes
estatutarias no depende de la mera voluntad del legislador. De cara a la
administración de justicia es claro que la necesidad de una ley estatutaria en
esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto:
únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan la
estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y
garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.)
desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben
observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria.
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Desarrollo por leyes ordinarias y
decretos
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Representación de la Nación
La atribución de representar a la Nación
que, en casos específicos, se le confiere al Fiscal no afecta la estructura
general de la administración de justicia, pues tal facultad de representación
tiene efectos particulares respecto asuntos litigiosos que comprometen a la
Fiscalía como entidad pública que es objeto de una demanda ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, dejando intactas sus funciones dentro de la
administración de justicia. El contenido de la disposición demandada no
interfiere de manera alguna en el régimen que establece los principios a través
de los cuales las autoridades competentes se comprometen a garantizar el acceso
a la justicia a toda persona. En efecto, la expresión demandada no compromete
la naturaleza pública de la función que se cumple al administrar justicia,
tampoco afecta la independencia de sus decisiones ni le niega el carácter
público y permanente a sus actuaciones; en el mismo sentido, no desconoce la
prevalencia del derecho sustancial ni la observancia diligente de los términos
procesales, preceptos en los que se sustenta una administración de justicia
eficaz. En tercer lugar, la expresión impugnada no desarrolla ningún aspecto
sustancial de la rama judicial del poder público.
LEY ESTATUTARIA-Regulación de materia no excluye
necesariamente al legislador ordinario
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Facultad
constitucional del poder legislativo para desarrollar aspectos organizativos
LEY ESTATUTARIA-Materia de regulación no implica
necesariamente sujeción al cualificado
El hecho de que una determinada materia
haya sido parte integrante del temario contenido en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia no la convierte en un asunto que queda sometido
necesariamente al proceso legislativo cualificado propio de las de las leyes
estatutarias.
LEY ESTATUTARIA Y
LEY ORDINARIA-Constitución
señala materias sujetas/LEY ESTATUTARIA-Regulación de materias
ordinarias
Es la misma Constitución la que ha
indicado qué materias son de competencia del legislador estatutario y qué
materias son propias del legislador ordinario. Cuando el legislador estatutario
se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la
norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que
se han cumplido todos los requisitos mínimos para que ésta ingrese válidamente
al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más
riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya
sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador
ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo
tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario.
Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario
vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada
rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias
adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la
Constitución para la aprobación de leyes ordinarias.
LEY-Reclasificación de temas objeto de
regulación más rigurosa o trámite ordinario
Referencia: expediente D-3850
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 149, parcial, de la Ley 446 de 1998
Actor: Efrén
Fernando Escobar Agudelo
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil dos
(2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Efrén Fernando Escobar
Agudelo presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 49,
parcial, de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se reforma el Código Contencioso
Administrativo”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto del
artículo demandado es el siguiente:
“Ley 446 de 1998
Por la cual se reforma el
Código Contencioso Administrativo
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 49.  Representación de la personas de derecho
público. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
Artículo 149.
Representación de las personas de derecho público.  Las entidades públicas y
las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes,
demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por
medio de sus representantes debidamente acreditados.  Ellas podrán incoar todas
las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan.
En los procesos
contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director General de Departamento
Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal
General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la
entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El presidente del
Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso.  La
Nación Rama Judicial estará representada por el Director Ejecutivo de
Administración Judicial.  En los procesos sobre impuestos, tasas o
contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el
Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o
el funcionario que expidió el acto.”
Se subrayan
las expresiones objeto de demanda.
III.
LA DEMANDA
En opinión
del actor, la expresión acusada del artículo 64 de la Ley 675 de 2001 vulnera
los artículos 152 y 153 de la Constitución Política por la siguiente razón:
“En el caso
que nos ocupa tenemos que el legislador mediante la Ley 270 de 1996 o llamada
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, indicó la conformación de la
Rama Judicial del Poder Público, y en su articulo 11 determinó la composición
de la misma, aludiendo entonces en su numeral 2 a la Fiscalía General de la
Nación y, a su turno, en el artículo 99 numeral 8, especifica como funciones
del Director Ejecutivo de la Administración Judicial, ´representar a la Nación
– Rama Judicial, en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir
apoderados especiales´.  No obstante, el mismo legislador mediante la ley
ordinaria 446 de 1998, concretamente en el inciso segundo del artículo 149 del
Código Contencioso Administrativo (reformado, precisamente, por el artículo 49
de la Ley 446 de 1998) varió sin reparo alguno y eludiendo el camino
legislativo adecuado el artículo 99 numeral 8 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, dado que la norma referenciada cambia la
representación en asuntos judiciales, puntualmente en asuntos contenciosos
administrativos, cuando se llame en juicio a la Fiscalía General de la Nación,
variación legislativa a todas luces contraproducente con lo definido mediante
la Ley 270 de 1996”[1].
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención de la Dirección
Ejecutiva de la Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura
El ciudadano
Juan Manuel Rodríguez Parra, en representación de Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura solicita a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas con el
siguiente argumento:
“En cuanto a la representación de la Nación
– Rama Judicial, ésta debe radicar única y exclusivamente en la persona que
ejerza el cargo de Director Ejecutivo de la Administración Judicial, con la
facultad de constituir apoderados especiales, sin establecer excepción alguna
para su ejercicio. Cuando el numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 se
refiere a la Rama Judicial tiene en cuenta, en primer término, a todos los
organismos que la conforman, según el Título VIII de la Constitución Política;
y en segundo término, la enumeración del artículo 11 de la Ley  270 de 1996,
subrogado por el artículo 1 de la Ley 585 de 2000.  Es pertinente concluir que
la representación judicial de la Nación – Rama Judicial que se le reconoce al
Director Ejecutivo de la Administración de Judicial no contraría la autonomía
administrativa y presupuestal de la Fiscalía General de la Nación, consagradas
por la Constitución Política y la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia”[2].
2. Intervención de la Fiscalía
General de la Nación
La ciudadano Luis Camilo Osorio Isaza,
quien interviene en el presente proceso en su calidad de Fiscal General de la
Nación, considera que la norma parcialmente acusada no viola la Constitución
Política y, por lo tanto, solicita a esta Corporación declarar su
exequibilidad.  Este es el argumento en el que funda su solicitud:
2.1. La
disposición acusada no es más que el desarrollo de una facultad dada por el
constituyente al legislador ordinario, quien, con fundamento en la reserva
legal, tiene a su cargo la regulación de las diferentes materias, cuyo sustrato
material se encuentra en la Constitución Política y normas de carácter
estatutario. “Es precisamente dentro de este contexto que encuentran su
desarrollo tanto el artículo 28 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, así como el artículo 1 del Decreto 261 de 2000 –Estatuto Orgánico de
la Fiscalía General de la Nación-, normas a partir de las cuales encuentra
legitimidad la facultad que tiene el ente acusador para defenderse judicialmente
y, a su vez, para que le sea reconocida su capacidad procesal a fin de actuar
en juicio”[3].
“Esta representación judicial en cabeza del
Fiscal General de la Nación encuentra plena concordancia con la otorgada en el
inciso 2 del artículo 49 de la Ley 446 demandada para actuar en los procesos
contenciosos administrativos, característica indisoluble de la autonomía
administrativa y presupuestal que se predica de la Fiscalía”[4].
2.2. “Dentro de este contexto ha de
inferirse que, con fundamento en un entendimiento acorde con los principios
constitucionales y legales ya señalados, la representación judicial radicada en
cabeza de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial corresponde al
género Rama Judicial, excluyéndose en ese mandato, por claro querer
constitucional, el régimen especial que aplicaba para la Fiscalía General de la
Nación, entidad esta a quien compete exclusivamente la defensa de los intereses
de la Nación en los procesos judiciales en que se vea afectada a causa de sus
propias actuaciones”[5]
3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos,
quien actúa en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, pide a
la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la norma parcialmente
demandada.
3.1. “En virtud de la autonomía reconocida
constitucionalmente a la Fiscalía, esta entidad tiene la facultad de gestionar
y dirigir directamente todos aquellos asuntos de carácter económico,
contractual laboral y, en general, todos aquellos asuntos propios de la gestión
administrativa y presupuestal y, en esa medida, es razonable que respecto de
aquellos asuntos asuma la responsabilidad que le corresponde por su gestión
directa y represente a la Nación a través de la persona de mayor jerarquía en
la entidad, que lo es el Fiscal General, en los procesos de carácter
administrativo cuyo objeto tenga relación con dichas funciones”[6].
3.2. “Por otra parte, y teniendo en cuenta
que la Fiscalía General de la Nación como órgano integrante de la rama
judicial, cumple además funciones jurisdiccionales en desarrollo de la facultad
de investigar y acusar a los responsables de delitos, es lógico que respecto de
éstas se haga evidente su pertinencia en la rama judicial y, por tal razón, en
los procesos que versen sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales, la
representación la asuma el Director Ejecutiva de la Administración Judicial
como representante judicial de la Nación Rama Judicial en los término de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia”[7].
3.3. “Así las cosas, las disposición
acusada, al regular de manera uniforme y general la representación de la nación
en los procesos contencioso administrativos en cabeza de la persona de mayor
jerarquía en la entidad, no está reformando de manera alguna la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, porque se refiere únicamente a actos o
situaciones de carácter administrativo, mas no a las actuaciones
jurisdiccionales, en cuyo caso la Nación si estaría representada por el
Director Ejecutivo de Administración de Justicia”[8].
4. Intervención ciudadana
El señor Jesús Antonio Sánchez Sossa
intervino en el proceso “a efectos de defender la constitucionalidad de las
normas acusadas”.  Estos son los argumentos que sintetizan su posición:
4.1. La representación judicial que en
cabeza de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial señala el
artículo 99 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia debe ser
entendida de manera acorde “con los principios constitucionales y legales que
señalan y desarrollan la autonomía administrativa y presupuestal de la Fiscalía
General de la Nación”[9], lo cual supone que la representación de la
mencionada Dirección Ejecutiva “se entiende para la Rama Judicial – Judicatura,
dentro de la interpretación sistemática del Libro Cuarto de la Ley Estatutaria
, sin que se desconozca, así, la autonomía administrativa que la Constitución
Política le otorga a la Fiscalía y sin menoscabar los intereses de la Nación,
en el proceso judicial en que se vea afectada por actuaciones de esta entidad”[10].
4.2. “Corolario de lo anterior es que al
señalar la Ley Estatutaria una competencia específica para el Director
Ejecutivo de la Administración Judicial (artículo 99 numeral 8) limitada a la
Rama Judicial – Judicatura, las normas impugnadas que establecen la competencia
de defensa judicial a favor de la Fiscalía General de la Nación, lejos de ser
contrarias son complementarias, pues se precisa la facultad de representación
de la Fiscalía en cabeza del Fiscal General, complementándose de esta manera la
designación de los representantes para la Rama Judicial, atendiendo lógicamente
a su estructura orgánica dual”[11].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Actuando dentro del término procesal
previsto, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2817
del 21 de febrero de 2002, solicitó a la Corte “declarar exequible el artículo
49 de la Ley 446 que modificó el artículo 149 del Código Contencioso
Administrativo, sólo en cuanto a los aspectos analizados”[12], con fundamento en los siguientes
argumentos.
1. “De acuerdo con la interpretación
jurisprudencial, no todo asunto relacionado con la justicia debe someterse al
trámite de una ley estatutaria porque ello, no sólo contraría la facultad
constitucional del legislador para que mediante leyes ordinarias regulen los
aspectos relativos a la representación de los organismos autónomos sino que,
además, entrabaría de manera innecesaria el ejercicio de la función
legislativa”[13].  La Corte Constitucional ha sido clara al
expresar que “si se interpreta de manera absoluta que los temas fundamentales
de una ley estatutaria requieren con posterioridad a esta de una ley del mismo
tenor para regular cualquier asunto que guarde  relación o conexidad con el
tema de dicha ley estatutaria, el querer del constituyente se desvirtúa, a tal
punto que lo excepcional para a convertirse en la regla general y, a la
inversa, se vaciaría el contenido de la ley ordinaria”[14].
2. “Habrá de entenderse, entonces, que no
obstante que el numeral 8 del artículo 99 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia otorgó al Director Ejecutivo de Administración
Judicial la facultad para ´representar la Nación –Rama Judicial- en los
procesos judiciales (…)”, el mandato del artículo 253 de la Carta Política que
ordena la determinación de la estructura y funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación a través de una ley, “no se agotó con la expedición de la
primera de las normas citadas”[15].
3. “Ahora bien, por cuanto en las acciones
contenciosas que pueden incoarse en contra de la Fiscalía General de la Nación,
valga decir a título de ejemplo: por privación injusta de la libertad,
inmovilización y retención de naves o aeronaves o defectuoso funcionamiento de
la administración de justicia, está de por medio el patrimonio de la Fiscalía,
ello, aunado la circunstancia del manejo especial de la prueba, el Ministerio
Público encuentra razonable la disposición del legislador al otorgar al Fiscal
General de la Nación la facultad de representar los intereses de esta persona
jurídica de derecho público, dada su naturaleza”[16]
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
La acusación que contra de parte del
artículo 49 de la Ley 446 de 1998 presenta el actor se fundamenta en el hecho
que el artículo 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia), señaló como función del Director Ejecutivo de la
Administración Judicial “[r]epresentar a la Nación – Rama Judicial en los
procesos judiciales para los cuales podrá constituir apoderados especiales”[17].  Por su parte, la norma parcialmente impugnada (modificatoria del
artículo 149 del Código Contencioso Administrativo), señala que en los procesos
contencioso administrativos la Nación puede ser representada por el Fiscal
General de la Nación.  De esta manera, según el demandante, se crea no sólo una
dualidad de disposiciones respecto de un mismo punto (la representación de la
rama judicial), sino que se viola el contenido de los artículos 152 y 153 de la
Constitución, toda vez que mediante una ley ordinaria se crea una atribución en
cabeza del Fiscal General, materia que siempre debe ser objeto de una ley
estatutaria.
En este orden de ideas, corresponde a la
Corte Constitucional resolver el siguiente interrogante:  ¿la decisión del
legislador de otorgar al Fiscal General la representación de la Nación en los
procesos contencioso administrativos en los eventos en que a ello haya lugar, a
través de una ley ordinaria, viola los preceptos constitucionales que reservan
a la ley estatutaria la regulación de la administración de justicia? Con el
propósito de resolver esta cuestión se procederá a (i.) hacer una breve
alusión al objeto de la  Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
identificando cuál es el núcleo sustancial que siempre ha de ser objeto de una
ley estatutaria y, posteriormente,  (ii.) se analizará, a la luz de la
jurisprudencia constitucional en la materia, el cargo presentado en la demanda
por el actor.
3. Sobre el objeto de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia
La Carta Política contempla la existencia
de leyes de carácter estatutario encargadas de la regulación de materias
específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior; estas disposiciones se
caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al
corriente que (i.) exige la mayoría absoluta  de los miembros del
Congreso; (ii.) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y,
(iii.) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por parte de
la Corte Constitucional.
También desde el punto de vista material,
las leyes estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su
contenido ha sido expresamente señalado en la Carta política. Sobre este
particular, existen algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente que contribuyen a develar el sentido y la finalidad de su
consagración en el texto de la Constitución:
“Los miembros de la
Comisión Tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a desenvolver y
concretar el concepto [de ley estatutaria] de manera que cubriera aquellas
situaciones que reclaman una normatividad especial.  De allí que el fin primero
y último del precepto se dirige a proporcionar una solución jurídica a las
nuevas realidades que la Asamblea debe afrontar y resolver dentro del orden
constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría
proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los
derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y
la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa
naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación
detallada.
“El precepto
contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se
trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su
rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada
por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su
trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de
revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su
perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la
Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su
carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma
como por su contenido.  Su valor constitucional asienta con precisión su
función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las
instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de
la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad
con sus finalidades respectivas”[18].
Se trata pues, de leyes fundamentales
para la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el
Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve
la Carta Política de 1991.  Sin embargo, la naturaleza especial que desde el
punto de vista material identifica a dichas leyes no se traduce en el deber de
agotar por esta vía la regulación de los asuntos que constituyen su objeto.
En efecto, el hecho que una materia general
sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los
asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente
excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria.  Como ocurre en el
caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en las que la
Constitución, “(i.) reconociendo la autonomía que la Constitución
predica de ciertas entidades –artículo 249 C.P.-, y (ii.) en atención a
los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea
a través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos
centrales de un organismo determinado”[19]. Tal autorización ha sido aceptada y
justificada por la propia Corte Constitucional[20].
Así, no es posible afirmar –como lo hace el
actor- que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley
estatutaria, obliga a seguir el procedimiento restrictivo y más exigente
previsto por el Constituyente para su formación[21], pues cuando el mismo Ordenamiento
Superior defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria, tal procedimiento se
hace innecesario. Por otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
enfática en señalar que "el propósito de las Leyes Estatutarias no es el
de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto"[22], puesto que “estas leyes están encargadas
de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los
derechos fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho
procedimiento], pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de
regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues,
de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve
precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan. (Subraya no
original).[23]
De este modo, cuando el Congreso expidió la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, reconoció a la Fiscalía de la
independencia administrativa y presupuestal –ya establecida en la Constitución-
para el adecuado cumplimiento de sus funciones y, además, señaló la necesidad
de que fuera a través de una ley ordinaria que se determinara su estructura y
funcionamiento específicos.  Esto es lo que dice al respecto la referida ley:
ARTICULO 30.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la
Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad,
asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá
variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y
funciones de cada uno de los empleos.
En ejercicio de
estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al Tesoro,
obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en
la ley de apropiaciones iniciales[24].
Por su parte, la Corte Constitucional al
efectuar la revisión previa del Proyecto de Ley Estatutaria, en los términos
que señala la Constitución –artículo 153 C.P.-, expresó como argumentos para
respaldar la exequibilidad de las normas, los siguientes:
"[L]a
Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status
especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama
judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la
autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador
(Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que
versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano
al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución
dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese
mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido
haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones
administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la
definición de la estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de
personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones”[25].
Estas disposiciones, resulta oportuno
señalar, no desconocen las atribuciones otorgadas al Consejo Superior de la
Judicatura para "(c)rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la
administración de justicia" o "dictar los reglamentos necesarios para
el eficaz funcionamiento de la administración de justicia" (artículo 257,
numerales 2 y 3 C.P.), "pues estos constituyen, por así decirlo, la regla
general en materia de la estructura y funcionamiento de la administración de
justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política determinó ciertas
excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que se le ha
conferido a la Fiscalía en la Constitución"[26].  En el mismo sentido, el régimen especial
que la Constitución le reconoce a la Fiscalía General de la Nación –del cual la
norma acusada es un ejemplo-, tampoco se contrapone, en materia de
representación, a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, pues nada obsta para que mientras al Director Ejecutivo de
Administración Judicial se le encomienda la representación general de la Nación
– Rama Judicial, al Fiscal se le reconozca esta misma atribución, no de manera
general, sino específica y precisa respecto de los asuntos y actuaciones que
son de su competencia en los procesos contencioso administrativos. A
continuación se expondrán las razones que respaldan esta afirmación.
4. Sobre el
contenido sustancial de la Ley Estatutaria de la Administración  de Justicia
Nada impide al legislador, de acuerdo con
lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia ordinaria que le
reconoce la Constitución (artículo 150 numeral 7 C.P.) y cumpliendo la
atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al Fiscal
General de la Nación para que la represente en procesos de carácter contencioso
ante la jurisdicción administrativa.
Como ya lo ha afirmado la Corte, el
principio de reserva material que la Carta Política ha definido para las leyes
estatutarias no depende de la mera voluntad del legislador. De cara a la
administración de justicia es claro que la necesidad de una ley estatutaria en
esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto:
únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan
la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen
y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.)
desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben
observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria[27].
Ciertamente,
existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien
pueden ser  objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos
proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre
tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la
órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por la
Constitución.
En efecto, en el presente caso, el artículo
parcialmente demandado de la Ley 446 de 1998 modifica el artículo 149 del
Código Contencioso Administrativo señalando que en los procesos contenciosos
administrativos el Fiscal General representará a la Nación en los asuntos de su
competencia que se ventilen ante dicha jurisdicción.  Tal determinación,
constituye un típico caso en el que, en los términos del artículo 230 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, se hace referencia al legislador
ordinario para desarrollar la estructura y funcionamiento de Fiscalía General,
sin que sea posible afirmar que por ello se infringe el Ordenamiento Superior.
En primer lugar, la atribución de
representar a la Nación que, en casos específicos, se le confiere al Fiscal no
afecta la estructura general de la administración de justicia, pues tal
facultad de representación tiene efectos particulares respecto asuntos
litigiosos que comprometen a la Fiscalía como entidad pública que es objeto de
una demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dejando intactas
sus funciones dentro de la administración de justicia.
En segundo lugar, el contenido de la
disposición demandada no interfiere de manera alguna en el régimen que
establece los principios a través de los cuales las autoridades competentes se
comprometen a garantizar el acceso a la justicia a toda persona (artículo 229
C.P.).  En efecto, la expresión demandada no compromete la naturaleza pública
de la función que se cumple al administrar justicia, tampoco afecta la
independencia de sus decisiones ni le niega el carácter público y permanente a
sus actuaciones; en el mismo sentido, no desconoce la prevalencia del derecho
sustancial ni la observancia diligente de los términos procesales, preceptos en
los que se sustenta una administración de justicia eficaz (artículo 228 C.P.).
En tercer lugar, la expresión impugnada no
desarrolla ningún aspecto sustancial de la rama judicial del poder público.
5. La
regulación de una materia por el legislador estatutario no excluye
necesariamente al legislador ordinario.
Cabe preguntar, finalmente: ¿el hecho de
que el legislador estatutario haya señalado quién representa a toda la rama
judicial (numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996) impide que el
legislador ordinario se ocupe de un aspecto como el de la representación judicial
de la Fiscalía General de la Nación en los procesos contencioso
administrativos? La Corte considera que no. La representación que por efecto de
la disposición demandada se le otorga al Fiscal General para actuar en nombre
de la Nación en los procesos de carácter contencioso administrativo es
específica. El Director de Administración Judicial actúa a nombre de la Nación
- Rama Judicial, concebida como un todo compuesto por diferentes órganos, en
aquellos procesos judiciales que son de su competencia, circunstancia que no se
ve interferida por la atribución específica que recae en cabeza del Fiscal
General, pues a pesar de que la Fiscalía también hace parte de dicha rama, la
Constitución le reconoce una autonomía que en los términos de la propia Ley
Estatutaria de Administración de Justicia puede ser desarrollada a través de
una ley ordinaria, siempre y cuando se refiera a asuntos –como la facultad de
representación del Fiscal- que no hacen parte del contenido sustancial que
corresponde abordar al legislador estatutario.
Como ya se aludió, fue el propio
constituyente el que facultó al poder legislativo para que en uso de sus
atribuciones constitucionales desarrolle aspectos organizativos relacionados
con la Fiscalía mediante la expedición de leyes ordinarias (artículo 253
C.P.).  Son estos asuntos específicos que por su propia naturaleza no están
sujetos al procedimiento legal estatutario, pues, como en el presente caso,
versan sobre aspectos procesales que aseguran el adecuado funcionamiento de un
órgano constitucional, garantizando, al mismo tiempo, la efectividad de sus
funciones y su independencia frente a los demás órganos del Estado.
Por otra parte, el hecho de que una
determinada materia (v.gr. la representación judicial de la rama
judicial) haya sido parte integrante del temario contenido en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia no la convierte en un asunto que
queda sometido necesariamente al proceso legislativo cualificado propio de las
de las leyes estatutarias. La representación judicial de la Fiscalía no hace
parte del contenido esencial de la Ley 270 de 1997, pues no guarda relación con
la definición de la estructura de la justicia, con los principios básicos que
la orientan, ni con aspectos sustanciales de dicha rama del poder. Por esta
razón, el legislador ordinario sigue siendo competente para regular materias
como ésta, pues no existe razón que justifique que el desarrollo legal de
determinados asuntos esté sometido al proceso estricto que la Constitución
señala para la legislación estatutaria.
Si bien el legislador dispone de un
margen para decidir si es conveniente que un tema específico sea abordado en
determinada ley en aras de lograr una mayor racionalidad legislativa y una
clara armonía en la regulación de una materia, subraya la Corte que es la misma
Constitución la que ha indicado qué materias son de competencia del legislador
estatutario y qué materias son propias del legislador ordinario. Cuando el
legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del
legislador ordinario, la norma correspondiente no se torna necesariamente
inconstitucional, puesto que se han cumplido todos los requisitos mínimos para
que ésta ingrese válidamente al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las
leyes estatutarias es más riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el
hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo
propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley
estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del
legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el
legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual
introduce demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las
mayorías ordinarias adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos
fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias.
Aplicando los criterios fijados por la
Constitución para determinar las materias de ley estatutaria, de ley orgánica,
o de ley ordinaria, la Corte puede, atendiendo a las particularidades de cada
caso, efectuar una reclasificación de los temas que son objeto de estos
tipos de leyes[28], distinguiendo con claridad, y en estricta
aplicación de la Constitución, entre las materias que han de someterse a un
trámite legislativo más riguroso y aquellas otras que pueden ser reguladas a
través de leyes ordinarias. En este caso concreto, la norma citada de la Ley
270 de 1997 no sustrajo de la competencia del legislador ordinario la
regulación de la representación judicial de la Fiscalía General en ciertos
procesos judiciales la cual puede válidamente ser definida en leyes ordinarias,
v.gr. el Código Contencioso Administrativo en el ámbito preciso y específico de
los procedimientos judiciales por él reglamentados.
Estas razones resultan suficientes para
declarar exequible, en la parte demandada, el artículo 49 de la Ley 446 de 1998
y así se hará en la parte resolutiva del presente fallo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 49,
en la parte demandada, de la Ley 446 de 1998, respecto de los cargos formulados
por el actor en su demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA                        JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA             JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                           Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL             EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. folio 3 del expediente.
[2] Cfr. folio 23 del expediente.
[3] Cfr. folio 29 del expediente.
[4] Ibíd. folio 29 del expediente.
[5] Ibíd. folio 29 del expediente.
[6] Cfr. folios 30 y 31 del expediente.
[7] Ibíd. folio 31 del expediente.
[8] Ibíd. folio 31 del expediente.
[9] Cfr. folio 41 del expediente.
[10] Ibíd. folio 41 del expediente.
[11] Ibíd. folio 41 del expediente.
[12] Cfr. folio 50 del expediente.
[13] Cfr. folio 47 del expediente.
[14] Cfr. folio 48 del expediente.
[15] Cfr. folio 49 del expediente.
[16] Ibíd. folio 49 del expediente.
[17] El texto completo del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 es el
siguiente:
ARTICULO 99. DEL DIRECTOR
EJECUTIVO DE ADMINISTRACION JUDICIAL. El Director Ejecutivo de Administración
Judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas,
financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos
campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los
Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
Son funciones del Director
Ejecutivo de Administración Judicial:
1.            Ejecutar el Plan
Sectorial y las demás políticas definidas para la Rama Judicial;
2.            Administrar los
bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y
responder por su correcta aplicación o utilización ;
3.            Suscribir en
nombre de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura los actos y contratos que
deban otorgarse o celebrarse. Tratándose de contratos que superen la suma de
cien salarios mínimos legales mensuales, se requerirá la autorización previa de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura;
4.            Nombrar y remover
a los empleados del Consejo Superior de la Judicatura y definir sus situaciones
administrativas, en los casos en los cuales dichas competencias no correspondan
a las Salas de esa Corporación;
5.            Nombrar a los
Directores Ejecutivos Seccionales de ternas preparadas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura;
6.            Elaborar y
presentar al Consejo Superior los balances y estados financieros que
correspondan;
7.            Actuar como
ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan;
8.            Representar a la
Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir
apoderados especiales; y,
9.            Las demás
funciones previstas en la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo
Superior de la Judicatura.
[18] Ponencia para primer debate. Gaceta Constitucional Nº
79, página 2 y siguientes. La idea de la existencia de un ley de tal naturaleza
se remonta a la reforma constitucional propuesta por el Gobierno al Congreso en
1944. El Ministro de Gobierno de la época, al dirigirse a al órgano legislativo
las definió como “una prolongación de la Constitución, que organizan la
República, que dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente,
como no cambia la Constitución”.  A este antecedente también se hizo referencia
en el citado informe-ponencia.
[19] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-670 de 2001.  En esta
oportunidad, a propósito de una demanda presentada contra varios artículos del
Decreto Ley 261 de 2001 "por el cual se modifica
la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones", la Corte tuvo que abordar el asunto de la identificación
de las materias que dentro de la administración de justicia son objeto
exclusivo de una ley estatutaria.
[20] Corte Constitucional Sentencia C-037 de 1996 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1999
M.P. Fabio Morón Díaz. En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de
varios artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991
y del Decreto 2279 de 1989 , se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el
cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse
a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se
reitera.
[22] Ibíd. Esta regla fue reiterada, entre otras, en las sentencias
C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-424 de 1994 (M.P. Fabio
Morón Díaz).
[23] Corte Constitucional Sentencia C-425 de 1994 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo).  La Corte, al declarar la exequibilidad de
los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones", no acogió el argumento de
impugnación, según el cual, dichas materias hacían parte de una ley estatutaria
que desarrollara el derecho fundamental de expresión, a pesar de la relación
temática entre las normas acusadas y dicha garantía.  Este pronunciamiento
recoge la tesis que aboga por la interpretación restrictiva en materia de
aplicación del artículo 152 de la Constitución, al que ya había hecho alusión
la Corte en la Sentencia C-313 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz  (se declara
exequible la "Ley 57 de 1993 “Por la cual se adiciona parcialmente
el Código Penal”). Allí se dijo: “Si se prohijara la tesis extrema de que la
totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos
constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley
estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento
integrado en su mayor parte por esta clase de leyes que, al expandir en forma
inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción de la
normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole
un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo excepcional devendría en
lo corriente y a la inversa”. Cfr., además, la sentencia C-247 de 1995 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[24] Cfr. Ley 270 de 1996.
[25] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.  En esta oportunidad se efectuó la revisión de constitucionalidad
del Proyecto de Ley -58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara)- Estatutaria de
la Administración de Justicia.
[26] Esta es una materia que ya ha sido desarrollada por la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional.  Por ejemplo, en la sentencia C-368
de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), aunque se declaró la
inexequibilidad de un artículo 76 del Decreto Ley 2150 de 1995, (por el cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública) por exceder las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente por el Congreso, se estableció una
clara diferencia entre las normas que organizan entidades del Estado (estatutos
orgánicos) y las que hacen parte de leyes de otra naturaleza como las orgánicas
o las estatutarias. Las primeras "pueden ser objeto de facultades
extraordinarias, pues no se hallan cobijadas por la prohibición del numeral 10
del artículo 150 C.P.".  Esta misma distinción entre fuentes normativas,
en la que se diferencia la naturaleza de las leyes  orgánicas y  estatutarias,
de otras disposiciones que se expiden en desarrollo de los directrices
contenidas en aquéllas (negando mayor jerarquía, per se, a los estatutos
orgánicos o las disposiciones que desarrollan una ley estatutaria), también ha
sido desarrollada en las sentencias C-283 de 1997 y C-496 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[27] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-662 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz.  La Sala Plena de esta Corporación al declarar la exequibilidad de
varios artículos de la "Ley 527 de 1999 “por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se
dictan otras disposiciones", no acogió el  cargo presentado por el actor
de acuerdo con el cual, la naturaleza de los asuntos tratados por dicha
regulación debían ser objeto de una ley estatutaria, pues guardan relación con
la administración de justicia.  Se señaló en tal oportunidad que: "no es
necesario un análisis detallado acerca de la naturaleza jurídica de las leyes
estatutarias y de las materias a ellas asignadas por el artículo 152
constitucional, pues ya la Corte se ha ocupado con suficiencia del tema y ha
establecido que… ellas no agotan la regulación sobre determinados asuntos… [o
exigen que] todo asunto que se relacione con los temas  previstos en el
artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse  a dicho trámite
especial".
[28] En el derecho comparado, la reclasificación de las materias que
son objeto de leyes de diverso tipo puede hacerse “hacia arriba”, cuando lo
regulado por el legislador ordinario cumple los requisitos más rigurosos de
otro tipo de leyes, o hacia abajo, cuando un tipo especial de ley reguló lo que
era propio del legislador ordinario. En efecto, en sistemas jurídicos en los
que se reconoce la existencia de diferentes tipos de leyes, dependiendo de las
materias sobre las que versan y el rigor para que se adopten, como, por ejemplo,
en el caso francés, el Consejo Constitucional ha procedido a la
reclasificación, siguiendo los criterios de la Constitución de 1958. Cfr., entre otros, Bruno Genevois “La jurisprudence du conseil
constitutionnel.” Editions Sciences et Techniches Humaines París, 1988.