T-385-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-385/05
COMITE DE DERECHOS HUMANOS-Naturaleza y funciones
Las funciones
del Comité están señaladas en el mismo pacto, en el Protocolo Facultativo del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  y en el Reglamento del
Comité de Derechos Humanos. Se trata de un organismo que no tiene naturaleza
jurisdiccional y que básicamente pretende vigilar el cumplimiento de las
obligaciones adquiridas por los Estados al suscribir el tratado y difundir la
interpretación de los derechos protegidos por él, con la finalidad de guiar a
los organismos ejecutores a nivel interno en la aplicación correcta de las
normas internacionales sobre los derechos humanos civiles y políticos. Además
de examinar los informes que deben presentar los Estados Partes explicando el
cumplimiento de sus obligaciones internacionales, de proferir observaciones
generales señalando el contenido y el alcance de los derechos y obligaciones
consagrados por el Pacto, y de estudiar las denuncias presentadas entre Estados
Partes, el Comité también debe examinar las denuncias formuladas por
particulares.
PREVENCION EN TUTELA-Promoción y protección de derechos humanos
ACCION DE TUTELA-Procedencia de la ejecución de medidas cautelares
decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
La Corte
también hizo énfasis en que el juez constitucional no se puede sustraer de la
función protectora que le fue atribuida cuando a través de la acción de tutela
se presentan circunstancias que podrían implicar la vulneración de derechos
fundamentales. En igual sentido, en la sentencia T-786 de 2003 se resaltó la
obligación del juez constitucional de proteger los derechos fundamentales del
ciudadano que ha acudido a la acción de tutela para solicitar el cumplimiento
de una medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Se puede concluir que las observaciones que profiera el Comité de
Derechos Humanos deben observarse y ejecutarse por el Estado parte de buena fe,
y es del resorte del juez constitucional pronunciarse sobre la existencia de
una amenaza o violación a los derechos fundamentales cuando las circunstancias
que subyacen a las recomendaciones internacionales ameriten su intervención.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar el cumplimiento de
recomendaciones del CDH en el caso concreto
Partiendo de
las pretensiones del actor, observa la Sala que en este caso el juez de tutela
no es competente para verificar ni ordenar el cumplimiento de una observación
proferida por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Bien se
trate de recomendaciones generales sobre la interpretación o alcance de los
derechos consagrados en el Pacto, o de recomendaciones derivadas de denuncias
presentadas por particulares, la jurisdicción constitucional no fue instituida
para ordenar la ejecución de los actos internacionales así como tampoco para
decidir sobre la procedencia o no de los recursos que presente el Estado
colombiano como parte de su defensa en el plano internacional.
JUEZ CONSTITUCIONAL-Deber de proteger los derechos fundamentales aunque su
protección se hubiese alegado ante organismo internacional
Independientemente
de que el actor hubiese acudido ante el organismo internacional buscando
proteger sus derechos, si las circunstancias alegadas ante el organismo
internacional continúan produciendo efectos perjudiciales en el momento en el
que se presentó la acción de tutela, el juez constitucional debe entrar a
adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos fundamentales
del accionante.
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Medio de defensa judicial para obtener
indemnización de perjuicios por parte del Estado/DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Inexistencia de impedimento para acudir a los
medios de defensa judicial
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Investigaciones previas fueron adelantadas
por las autoridades competentes
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no darse el presupuesto de
inmediatez
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no haberse probado vulneración o
amenaza actual de los derechos fundamentales
Referencia: expediente T-857042
Accionante: Luis
Asdrúbal Jiménez Vaca.
Demandados: Ministerio
del Interior y de Justicia, Ministerio de Defensa Nacional, Fiscalía General de
la Nación, Procuraduría General de la Nación, Policía Nacional y Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil cinco (2005).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio
Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Bogotá en primera instancia, y la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia
en segunda instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por Luis
Asdrúbal Jiménez Vaca contra el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Solicitud.
El
accionante solicita se protejan sus derechos fundamentales a la vida, integridad
personal, justicia, verdad, debido proceso, reparación integral, libre
circulación y residencia, libre desarrollo de la personalidad, trabajo,
dignidad, igualdad y propiedad, ordenándole a las entidades demandadas que den
cumplimiento a la Recomendación CCPR/C/74/D/859/1999 del 15 de abril de 2002
proferida por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
2.
Hechos relevantes.
.1.
Desde el 4 de enero de 1989, el accionante
goza del estatus de refugiado en Inglaterra, debido a las constantes amenazas
que sufrió durante la década de los 80 en el departamento de Antioquia;
incluyendo un atentado contra su vida el 20 de mayo de 1988 que le alteró
parcialmente y de manera permanente su sistema motriz, su sistema
gastrointestinal y le limitó el funcionamiento del sistema cardiovascular de su
pierna izquierda.
.2.
El Juzgado 28 de Instrucción Criminal de
Medellín asumió de oficio la investigación penal por el atentado perpetrado
contra la vida del actor. Sin embargo, a éste no se le ha notificado ninguna
providencia al respecto por lo que aduce que no revelaron ningún resultado.
.3.
El 9 de febrero de 1990 el accionante
presentó una acción de reparación directa ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Antioquia, solicitando se declarara la responsabilidad de la
Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito Nacional y Policía Nacional, y
la consecuente reparación de los daños y perjuicios sufridos por la omisión de
estas autoridades en proteger su vida y por la posible participación de algunos
de sus miembros en el atentado.
.4.
Ante la ineficacia de los recursos jurídicos
internos para proteger sus derechos fundamentales y para obtener la reparación
a los perjuicios sufridos, el 4 de diciembre de 1998 el actor denunció su
situación ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
.5.
El 8 de julio de 1999, la Sala Séptima de
Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia desestimó las pretensiones de
la acción de reparación directa al no encontrar que las entidades demandadas
hubiesen incurrido en una falla del servicio, teniendo en consideración que la
víctima nunca solicitó protección especial ante las autoridades competentes.
.6.
Mediante la Recomendación
CCPR/C/74/D/859/1999 adoptada el 25 de marzo de 2002, el Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas dictaminó que el Estado Colombiano violó el
artículo 6º, párrafo 1º, relativo al derecho a la vida como inherente a la
persona humana; 9o, párrafo 1º, relativo al derecho a la libertad y a la
seguridad personal; 12, párrafos 1 y 4, relativos al derecho a la libertad de
circulación y a fijar libremente el lugar de residencia. En consecuencia, y con
fundamento en el literal a) del párrafo 3º del artículo 2º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Comité decidió que el Estado
Colombiano “tiene la obligación de proporcionar al Sr. Luis Asdrúbal Jiménez
Vaca un recurso efectivo, que incluya una indemnización y de adoptar medidas
adecuadas para proteger su seguridad personal y su vida de manera que sea
posible su regreso al país.” Así mismo, “(...) insta al Estado Parte a
realizar investigaciones independientes sobre el atentado y a acelerar las
actuaciones penales contra las personas responsables del mismo. El Estado Parte
tiene la obligación de procurar que no ocurran violaciones análogas en el
futuro.”
.7.
Con fundamento en lo dispuesto en la Ley 228
de 1996, y mediante la Resolución 05 del 22 de julio de 2002, el Comité de
Ministros integrado por los Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores,
de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, emitió concepto desfavorable
para el cumplimiento del Dictamen No. 859 de 1999 del Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas y sugirió presentar la demanda o los recursos
procedentes.
.8.
El 25 de octubre de 2002, el Ministerio de
Relaciones Exteriores solicitó al Comité de Derechos Humanos la reconsideración
y revisión de la decisión final adoptada por dicho órgano, aduciendo razones
procedimentales y de fondo.
.9.
Mediante oficio DDH 47326 del 30 de octubre
de 2002, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
del Ministerio de Relaciones Exteriores le informó al accionante que en virtud
de la Resolución 05 del 22 de julio de 2002 proferida por el Comité de
Ministros, el Estado Colombiano solicitó al Comité de Derechos Humanos la
reconsideración de la decisión final adoptada dentro de su caso.
1.
Fundamentos de la acción.
Para
el accionante, las entidades accionadas están vulnerando los derechos
fundamentales invocados, por la dilación en dar cumplimiento al dictamen
expreso del Comité de Derechos Humanos en relación con la protección a su vida
y la disposición de medios de defensa jurídicos para determinar los
responsables de las amenazas y del atentado que sufrió antes de exiliarse y
para obtener la reparación de los perjuicios generados.
Sostiene
que, según el artículo 93 de la Constitución y las leyes 74 de 1968 y 228 de
1996, las decisiones del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se
encuentran incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico. El Estado Colombiano
debe acatar dichos dictámenes, sin que le sea facultativo adoptarlas o no, pues
al no hacerlo incumple con los deberes internacionales asumidos al ratificar el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Así mismo lo expresó la
Corte Constitucional en la sentencia T-786 de 2003, en  un caso similar al
presente en el que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ordenó al
Estado Colombiano el cumplimiento de unas medidas cautelares, y de igual forma
lo entendió el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas al señalar
que:
“Teniendo en cuenta que, al adherirse al Protocolo Facultativo el
Estado Parte (Colombia) ha reconocido la competencia del Comité para determinar
si se ha violado el Pacto y que, conforme el artículo 2 de éste, el Estado
Parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren
en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en
el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y aplicable en el caso de que se
haya comprobado una violación...”.
Por
lo demás, para el actor la presentación de un recurso de reconsideración por
parte del Estado Colombiano constituye una “actuación dilatoria (e...)
injustificada”, pues el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos no prevé la posibilidad de presentar ningún
recurso en contra de las recomendaciones del Comité de Derechos Humanos DE LAS
Naciones Unidas.
En
esta medida, el incumplimiento por parte del Estado colombiano de sus
obligaciones internacionales implica una permanente violación a sus derechos
fundamentales a la vida, integridad personal, justicia, verdad, debido proceso,
reparación integral, libre circulación y residencia, libre desarrollo de la
personalidad, trabajo, dignidad, igualdad, propiedad y a retornar a la Patria.
II. ACTUACIONES PROCESALES.
2.1. Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En
respuesta a la solicitud de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, la Directora de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó desestimar las
pretensiones del accionante.
Para
comenzar, hizo una relación detallada de todas las gestiones realizadas por
dicha cartera desde el 12 de marzo de 1999 en relación con la solicitud del
señor Luis Asdrúbal Jiménez Vaca ante el Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas. En su listado incluye varias comunicaciones enviadas a la
Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, al
Consejo de Estado y a los ministerios del Interior y de Justicia y de Defensa
Nacional, con el fin de determinar las actuaciones que han adelantado en los
últimos quince años frente a la situación del actor.
Luego,
la funcionaria explicó el alcance de las competencias atribuidas al Comité de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas por el Primer y el Segundo Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por el
Reglamento del Comité, frente a las denuncias que presenten los particulares
por la violación de cualquiera de los derechos reconocidos en el tratado por un
Estado Parte. Al respecto concluyó que la facultad de formular observaciones
teniendo en consideración toda la información suministrada por el denunciante y
el Estado Parte interesado, prevista en el artículo 5º del Primer Protocolo
Facultativo y en el artículo 94 del Reglamento:
“no tienen carácter vinculante para el Estado, en la medida que no
son de obligatorio cumplimiento. (...) ni en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, ni en el Primer Protocolo Facultativo del Pacto, ni en el
Reglamento del Comité de Derechos Humanos los Estados Partes han concedido
poder coercitivo o vinculante de las observaciones del Comité, por lo que no se
puede deducir este carácter.(...) El Comité no puede obligar a un Estado a la
adopción de dichas observaciones, sin embargo éstas pueden tener una gran
fuerza política o moral que conmina a muchos Estados al cumplimiento voluntario
de éstas.”
Es
por eso que, atendiendo la naturaleza jurídica de estas recomendaciones, el
parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 228 de 1996 exige un concepto
favorable del Comité de Ministros como requisito previo para proceder a dar
cumplimiento a las decisiones de los órganos internacionales de derechos
humanos. Este comité tendrá en cuenta las pruebas recaudadas, las providencias
proferidas en los procesos judiciales, administrativos o disciplinarios y la
actuación surtida ante el órgano internacional.
Partiendo
de esta base, la Directora de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores resaltó que mediante la
Resolución 05 del 22 de julio de 2002, el Comité de Ministros emitió un
concepto desfavorable en relación con el Dictamen no. 859 de 1999 adoptado por
el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, sugiriendo la
presentación de los recursos procedentes en contra de la decisión. Por esta
razón, el Estado Colombiano presentó el 25 de octubre de 2002 un recurso de
reconsideración, absteniéndose de adoptar cualquier medida mientras el Comité
de las Naciones Unidas resuelve el recurso.
Por
estas razones, considera que el Ministerio de Relaciones Exteriores se ha
sujetado al procedimiento constitucional y legal, sin que su conducta pueda ser
calificada como dilatoria, omisiva y mucho menos, vulneratoria de los derechos
fundamentales invocados por el actor.
2.2. Respuesta del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
El
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de
Seguridad dio respuesta a la acción de tutela instaurada en su contra,
solicitando sean denegadas las pretensiones respecto de dicha entidad.
El
funcionario señaló que como organismo de seguridad del Estado, la prestación de
sus servicios cualificados se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos
requisitos, una vez se haya efectuado el estudio técnico de nivel de riesgo y
grado de amenaza de la persona que solicita la asignación de protección
especial. Lo anterior debido a que sus recursos limitados deben ser utilizados
estrictamente en aquellos casos en que las circunstancias de peligro lo
ameriten. Advirtió que para la situación de riesgo general a la que se
encuentra sometida la población colombiana, son los miembros de la fuerza
pública (Fuerzas Militares, y Policía Nacional) los responsables de su
protección, pues resulta imposible que el DAS proporcione protección
personalizada a todo aquel que sienta amenazados sus derechos fundamentales,
como ocurre en el presente caso.
Puso
de presente, además, que según las leyes 199 de 1995 y 418 de 1997 y el Decreto
372 del 26 de febrero de 1996[1],
la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos
del Ministerio del Interior tiene la función de desarrollar y ejecutar el
Programa de Protección Especial a las personas amenazadas, programa “orientado
a la protección de la vida e integridad personal de los dirigentes y activistas
de partidos y movimientos políticos, de movimientos sociales y de
organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y de los testigos en caso
de violación de los mismos.”[2]
Por lo tanto, debido a la calidad de activista sindicalista del actor, éste
debe acudir a la Dirección anterior y no al Departamento Administrativo de
Seguridad para obtener protección estatal.
Teniendo
en cuenta lo anterior, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento
Administrativo de Seguridad considera que la acción de tutela en contra de
dicha entidad no debe prosperar, por cuanto no tiene obligación de protección
alguna respecto de los derechos fundamentales del actor.
2.3. Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia.
El
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia
solicitó se nieguen las pretensiones de la acción de tutela.
En
primer lugar, reiteró que el Comité de Ministros competente para emitir el
concepto favorable requerido para dar cumplimiento a la decisión del organismo
internacional, sugirió presentar un recurso de reconsideración en contra de la
decisión final, el cual aún no ha sido resuelto por el Comité de Derechos
Humanos.
En
segundo lugar, puso de presente que en ningún momento el accionante ha
presentado una solicitud para ser beneficiario del programa de protección para
las personas que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida,
integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política
o ideológica o con el conflicto armado interno, que lidera la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
2.4. Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional.
El
Coordinador del Grupo de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional
respondió la acción de tutela solicitando sea declarada improcedente, por
cuanto el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aún no se ha
pronunciado sobre el recurso de reconsideración presentado por el Estado
Colombiano en contra del dictamen que el accionante solicita sea acatado.
Por
lo demás, se atiene a la respuesta a la demanda presentada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, enfatizando en que el Tribunal Administrativo de
Antioquia, en primera instancia, se abstuvo de declarar la responsabilidad del
Ministerio de Defensa Nacional por los perjuicios alegados por el actor en la
demanda de reparación directa que actualmente es de conocimiento del Consejo de
Estado en segunda instancia.
2.5. Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional – Policía
Nacional
La
Jefe de la Oficina Jurídica de la Policía Nacional dio respuesta a la acción de
tutela instaurada en su contra, solicitando sea declarada improcedente respecto
de dicha entidad, por cuanto es la responsabilidad del Ejercito Nacional la que
debe ser analizada frente al caso concreto. Puso de presente, además, que han
transcurrido quince años desde que el actor fue víctima de las amenazas y del
atentado, y que además de hacer denuncias públicas el accionante en ningún
momento presentó peticiones concretas a las autoridades competentes para que le
brindaran protección especializada.
2.6. Respuesta de la Procuraduría General de la Nación.
La
Procuraduría General de la Nación dio respuesta a la acción de tutela a través
de apoderada, solicitando sea declarada improcedente por cuanto no es del
resorte de la acción de tutela pretender obtener reparaciones indemnizatorias
por perjuicios que, por lo demás, no han sido ocasionados por dicho organismo
de control.
Señaló,
además, que desde que el accionante se encuentra en el exilio, no ha solicitado
ningún tipo de protección especial para su integridad personal ante los
organismos competentes, por lo que no se puede culpar a dichas entidades de su
imposibilidad para regresar al país.
Resaltó
que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas no ha resuelto el
recurso de reconsideración presentado por el Estado colombiano en contra de la
decisión final y agregó que sus recomendaciones no son vinculantes sino que son
simples observaciones que se le hacen a los Estados partes.
III. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
3.1. Primera instancia.
Mediante
Sentencia del 2 de diciembre de 2003, la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá denegó el amparo constitucional solicitado,
argumentando que en nuestro ordenamiento jurídico las recomendaciones
proferidas por los organismos internacionales sólo son de obligatorio
cumplimiento cuando el Comité de Ministros emite un concepto favorable al
cumplimiento de la decisión, de conformidad con lo establecido en el parágrafo
primero del artículo 2º de la Ley 288 de 1996. A su juicio, los organismos que
investigan conductas violatorias de derechos humanos protegidos por tratados
internacionales, salvo norma expresa en contrario, “únicamente se entienden
autorizados para recibir la denuncia correspondiente, considerar su
admisibilidad, pedir aclaraciones, insinuar al estado Parte la adopción de medidas
provisionales, formular observaciones a título de pronunciamiento de fondo, así
como realizar un seguimiento de dichas observaciones a fin de conocer las
medidas adoptadas por aquél con fundamento en ellas.”
En
esta medida, las autoridades demandadas no tienen competencia para disponer el
cumplimiento de la decisión adoptada por el Comité de Derechos Humanos,
teniendo en consideración que el Comité de Ministros rindió concepto
desfavorable y que el Estado colombiano presentó un recurso de reconsideración
que aún no ha sido resuelto por el organismo internacional.
3.2. Impugnación.
El
apoderado de la parte accionante impugnó el fallo del a-quo, y solicitó
que la decisión fuera revocada.
En
primer lugar, argumentó que los dictámenes o decisiones que profiere el Comité
de Derechos Humanos tienen carácter vinculante para el Estado colombiano a
partir de la ratificación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. En efecto, en virtud del principio del derecho internacional pacta
sunt servanda, los estados parte deben cumplir de buena fe con las
disposiciones de los acuerdos que suscriban (T-568 de 1999, C-914 de 2001,
SU-383 de 2003):
“suponer lo contrario, es decir, la no obligatoriedad de este tipo
de Tratados, sería recoger la mala fe del Estado Parte. ¿Para qué serviría
entonces permitir a sus ciudadanos adelantar una acción ante el Comité del
pacto, si, en caso de no favorecer al Estado, este puede alegar que el dictamen
no lo obliga? ¿Ese es el fin de una norma de Derecho Internacional con vocación
protectora de los Derechos Humanos?”
En
segundo lugar, expuso que Ley 288 de 1996 es la concreción legal del deber de
resarcir aquellos perjuicios que hayan sido dictaminados por los organismos
internacionales para la protección de los derechos.
Así
mismo, puso de presente que según el parágrafo segundo del numeral 2º del
artículo 2 de la Ley 228 de 1996, el Comité de Ministros debe rendir concepto
favorable cuando no exista una segunda instancia prevista para los dictámenes
proferidos por un organismos internacional. En esta medida, el referido Comité
no podía emitir un concepto desfavorable en el presente caso, puesto que el
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos no prevé otra instancia
para los dictámenes del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, así
como tampoco la procedencia de un recurso de reconsideración para
controvertirlos. Caso contrario es el de las denuncias que conoce la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, las cuales sí están sujetas a una segunda
instancia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En
relación con la Resolución 05 de 2002 proferida por el Comité de Ministros, el
apoderado del accionante consideró que se configuró una violación al debido
proceso por cuanto ésta no le fue notificada al actor para que propusiera los
recursos correspondientes en las vías gubernativa y judicial.
Finalmente,
resaltó que la acción de tutela no va dirigida exclusivamente a obtener el
resarcimiento de los perjuicios, sino también a obtener la protección del
Estado colombiano para poder retornar a su país y a que se adelanten las
investigaciones pertinentes para que se sancionen a los responsables de las
amenazas y el atentado del que fue víctima.
3.3. Segunda instancia.
Mediante
Sentencia del 26 de enero de 2004, la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado, por considerar que la acción
de tutela resulta improcedente toda vez que el Estado colombiano solicitó la reconsideración
de la decisión final adoptada por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas. La procedencia de dicho recurso encuentra respaldo, a su juicio, en los
artículos 93 y 94 del Reglamento del Comité de Derechos Humanos. Mientras éste
no sea resuelto resulta anticipado acudir a otro medio de defensa judicial para
la protección de unos derechos cuya protección ya ha sido sometida a una
autoridad internacional.
IV. PRUEBAS ORDENADAS Y
RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante
Auto del 1º de junio del 2004, esta Sala de Revisión solicitó al Ministerio de
Relaciones Exteriores que enviara copia de la Resolución 05 del 22 de julio de
2002 proferida por el Comité de Ministros, en la cual emite concepto
desfavorable para el cumplimiento de la Comunicación No. 859 de 1999 del Comité
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Así mismo, que informara si el
mismo Comité ya se pronunció sobre la nota sin número de octubre 25 de 2002, en
el cual el Estado colombiano solicita se reconsidere y revise la decisión final
adoptada en la Comunicación no. 859 de 1999.
Conforme
a lo solicitado, la Directora del Área de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores envió copia
de la Resolución 05 de 2002 proferida por el Comité de Ministros, en la que se
lee que:
“(...) una vez analizado el Informe del Comité de Derechos Humanos,
el Comité de Ministros ha considerado pertinente recomendar al Gobierno
Nacional que presente la demanda o interponga los recursos del caso contra la
decisión respecto de la decisión del Comité sobre la comunicación No 859/1999;
Resuelve
Emitir concepto desfavorable para el cumplimiento del Dictamen sobre
la comunicación No 859/1999 del Comité de Derechos Humanos, en los términos y
para los efectos de la Ley 228 de 1996, en relación con lo dispuesto respecto
de Luis Asdrúbal Jiménez Vaca, como quiera que, a juicio del Comité, no se dan
los presupuestos de hecho y de derecho contemplados en la Constitución Política
y en los tratados internacionales aplicables.”
Adicionalmente,
informó que dicho ministerio no ha recibido respuesta del Comité de Derechos
Humanos en relación con la solicitud de reconsideración del 25 de octubre de
2002.
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
1.
Competencia.
Con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia.
2.
Problema Jurídico
De
conformidad con el acápite de antecedentes, el actor considera que la demora
por parte de las entidades accionadas en cumplir con el dictamen proferido a su
favor por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas vulnera sus
derechos fundamentales a la vida, integridad personal, justicia, verdad, debido
proceso, reparación integral, libre circulación y residencia, libre desarrollo
de la personalidad, trabajo, dignidad, igualdad y propiedad.
Por
su parte, las entidades demandadas, respaldadas por los jueces de instancia,
alegan que su inactividad encuentra respaldo en el recurso de reconsideración
que fue presentado por el Estado colombiano y que suspendió los efectos de dicha
decisión, la cual además no tiene fuerza vinculante según las autoridades.
Para
pronunciarse sobre las pretensiones del actor, y definir acerca de la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales invocados, le corresponde a la Sala
de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿Es procedente
la acción de tutela para hacer efectivos los dictámenes proferidos por el
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, dentro del marco de las
solicitudes que pueden presentar los individuos por violación del Pacto
Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos?
¿La actuación de
las autoridades en relación con los hechos que dieron lugar a la recomendación
del Comité de Derechos Humanos es lesiva, por acción u omisión, de los derechos
fundamentales del accionante?
Para ese efecto,
la Sala procederá a analizar la competencia del juez de tutela frente a las
solicitudes de cumplimiento de los dictámenes proferidos por el Comité de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
3.
Competencia del juez de tutela frente al
cumplimiento de los dictámenes proferidos por el Comité de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas.
3.1. En 1966, la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, instrumento que traduce los principios
establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en varios
derechos específicos, diferenciando los derechos civiles y políticos[3] de aquellos económicos,
sociales y culturales que se encuentran contenidos en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.[4]
Para la
supervisión de su cumplimiento, el mismo tratado previó el establecimiento de
un Comité de Derechos Humanos compuesto de expertos en este sector. [5] Las funciones del
Comité están señaladas en el mismo pacto, en el Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos [6]
y en el Reglamento del Comité de Derechos Humanos. Se trata de un organismo que
no tiene naturaleza jurisdiccional y que básicamente pretende vigilar el
cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los Estados al suscribir el tratado
y difundir la interpretación de los derechos protegidos por él, con la
finalidad de guiar a los organismos ejecutores a nivel interno en la aplicación
correcta de las normas internacionales sobre los derechos humanos civiles y
políticos.
Además de
examinar los informes que deben presentar los Estados Partes explicando el
cumplimiento de sus obligaciones internacionales, de proferir observaciones
generales señalando el contenido y el alcance de los derechos y obligaciones
consagrados por el Pacto[7],
y de estudiar las denuncias presentadas entre Estados Partes[8], el Comité también debe
examinar las denuncias formuladas por particulares.
En efecto, a
partir del Protocolo Facultativo adoptado por la Asamblea General el 16 de
diciembre de 1966 los individuos tienen la posibilidad de presentar denuncias
ante el Comité cuando consideren haber sido víctimas de una violación de
cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto por parte de un Estado que
haya ratificado ambos instrumentos internacionales, es decir, el Protocolo y el
Pacto. La comunicación del individuo da inicio a un trámite en el que el Estado
denunciado puede esgrimir argumentos en su defensa, oponiéndose a la
admisibilidad de la comunicación o al fondo de la cuestión.[9] Luego de confrontar las
situaciones de hecho con las obligaciones contraídas en virtud de la
ratificación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “el
Comité presentará sus observaciones al Estado Parte interesado y al individuo.”[10]
En la práctica, la denominación de este
acto jurídico es muy variada, por cuanto el Protocolo Facultativo alude al
término “observaciones” mientras que el Comité de Derechos Humanos señala que
adopta “dictámenes”. En todo caso, frente a la reglamentación de este organismo
en particular resulta evidente que los pronunciamientos sobre los casos
individuales presentados para su conocimiento son una verificación sobre la
observancia o inobservancia de las obligaciones derivadas del Pacto.
3.2. Ahora bien, el Estado
colombiano aprobó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a
través de la Ley 74 de 1968, la cual fue ratificada el 29 de octubre de 1969,
estando en vigor en nuestro país desde el 23 de marzo de 1976. Con su adhesión
a este tratado, el Estado colombiano se comprometió con las obligaciones
contraídas en relación con el respeto y la protección de los derechos
reconocidos en el Pacto, así como a observar de buena fe los dictámenes que
profiera el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas encargado de
vigilar su cumplimiento.
3.3. Frente a la solicitud de
cumplimiento de este tipo de actos jurídicos proferidos por organismos
internacionales, la Corte Constitucional ha resaltado que dichas observaciones
tienen la virtualidad de llamar la atención sobre situaciones en las que se
encuentran en peligro no sólo los derechos humanos protegidos por el
instrumento internacional, sino también los derechos fundamentales
constitucionales garantizados por nuestra Carta Política. En esta media, los
dictámenes proferidos por los organismos internacionales deben ser analizados
por las autoridades internas con el fin de adoptar las medidas orientadas a corregir
las actuaciones que dan lugar a las recomendaciones, y el juez de tutela puede
adoptar las medidas de protección inmediatas que resulten necesarias para
salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales involucrados.
Frente a una solicitud de
cumplimiento de una medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, en la sentencia T-558 de 2003[11] esta Corporación
resaltó que, independientemente de la naturaleza jurídica de las medidas
cautelares decretadas por este organismo internacional, éstas debían ser
acatadas de buena fe por las autoridades públicas internas debido al compromiso
internacional por ser Colombia parte del Pacto de San José de Costa Rica, y
como consecuencia de los deberes de protección derivados directamente de la
Constitución Política.
La
Corte también hizo énfasis en que el juez constitucional no se puede sustraer
de la función protectora que le fue atribuida cuando a través de la acción de
tutela se presentan circunstancias que podrían implicar la vulneración de
derechos fundamentales. Señaló esta Corporación en el fallo anteriormente
citado:
“(...) la acción de tutela no fue concebida para garantizar el
cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No
obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos puedan
llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así
pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la autoridad pública
proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción
de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera
ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela.”(T-558 de 2003, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández)
En
igual sentido, en la sentencia T-786 de 2003[12]
se resaltó la obligación del juez constitucional de proteger los derechos
fundamentales del ciudadano que ha acudido a la acción de tutela para solicitar
el cumplimiento de una medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
Se puede
concluir, entonces, que las observaciones que profiera el Comité de Derechos
Humanos deben observarse y ejecutarse por el Estado parte de buena fe, y es del
resorte del juez constitucional pronunciarse sobre la existencia de una amenaza
o violación a los derechos fundamentales cuando las circunstancias que subyacen
a las recomendaciones internacionales ameriten su intervención.
4. Caso
concreto
4.1.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, esta Sala de Revisión  procede a
analizar si los derechos fundamentales a la vida, integridad personal,
justicia, verdad, debido proceso, reparación integral, libre circulación y
residencia, libre desarrollo de la personalidad, trabajo, dignidad, igualdad y
propiedad del accionante, están siendo vulnerados por la acción o la omisión
del Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Defensa Nacional,
la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la
Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
Para
el actor, la afectación de los derechos fundamentales constitucionales citados
se deriva directamente de la dilación del Estado colombiano en darle
cumplimiento al Dictamen No. 859 de 1999 proferido por el Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. Señala que es una obligación internacional cumplir
las recomendaciones proferidas por este organismo y que el recurso de
reconsideración únicamente se interpuso como maniobra para sustraerse del
cumplimiento de compromisos internacionales, pues es improcedente según el
reglamento del organismo. Por eso, a través de este mecanismo constitucional le
solicita al juez de tutela que ordene el inmediato cumplimiento de la decisión
internacional señalada.
4.2.
Partiendo de las pretensiones del actor, observa la Sala que en este caso el
juez de tutela no es competente para verificar ni ordenar el cumplimiento de
una observación proferida por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas. Bien se trate de recomendaciones generales sobre la interpretación o
alcance de los derechos consagrados en el Pacto, o de recomendaciones derivadas
de denuncias presentadas por particulares, la jurisdicción constitucional no
fue instituida para ordenar la ejecución de los actos internacionales así como
tampoco para decidir sobre la procedencia o no de los recursos que presente el
Estado colombiano como parte de su defensa en el plano internacional.
Así,
si el Estado colombiano presentó un recurso de reconsideración no previsto en
el reglamento del Comité de Derechos Humanos, es éste el organismo competente
para decidir acerca de su improcedencia. Tampoco puede el juez constitucional
definir si el Estado colombiano ha incumplido sus compromisos internacionales
ni la manera como deben adoptarse a nivel interno las recomendaciones.
4.3. No obstante
lo anterior, la situación fáctica que dio origen al Dictamen No. 859 de 1999
del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas puede ser, en sí misma,
constitutiva de una violación o amenaza actual para los derechos fundamentales
del accionante. Independientemente de que el actor hubiese acudido ante el
organismo internacional buscando proteger sus derechos, si las circunstancias
alegadas ante el organismo internacional continúan produciendo efectos
perjudiciales en el momento en el que se presentó la acción de tutela, el juez
constitucional debe entrar a adoptar las medidas necesarias para la protección
de los derechos fundamentales del accionante.
Siendo
este el caso, esta Sala de Revisión guiará el análisis de las presuntas
amenazas y violaciones a los derechos fundamentales del actor por parte de las
autoridades colombianas, a partir de la comunicación que presentó el actor ante
el Comité de Derechos Humanos y el dictamen proferido por este organismo.
4.4. Previamente
debe aclararse que, aunque el conocimiento que tiene el juez de tutela de los
hechos está mediado por la intervención del organismo internacional, no se
trata de controvertir ni revisar los criterios que éste tuvo en cuenta para
arribar a la conclusión que el Estado colombiano vulneró algunos derechos
protegidos por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ni
tampoco de pronunciarse sobre la oportunidad y la suficiencia de la posición
jurídica asumida por el Estado colombiano. En este caso el pronunciamiento del
juez de tutela se produce en el ámbito que le corresponde, esto es, desde una
aproximación que se encuadra a partir de la Constitución Política, y que
únicamente produce efectos dentro de nuestro ordenamiento jurídico y frente a
las autoridades colombianas, sin perjuicio de la facultad convencional de las
instancias internacionales para calificar la conducta desplegada por las
autoridades del Estado en este campo.
4.5. Así,
analizadas la denuncia del actor y la defensa del Estado colombiano a la luz de
los compromisos contraídos desde la ratificación del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas advirtió sobre la necesidad de adelantar varias actuaciones para
garantizarle al peticionario los derechos a la vida (artículo 6º párrafo 1º del
Pacto), a la seguridad personal (artículo 9 párrafo 1º del Pacto), a la
circulación y a permanecer en el país (artículo 12 párrafos 1º y 4º del Pacto).
La primera de ellas es proporcionar al accionante “un recurso efectivo, que
incluya una indemnización”; la segunda es “adoptar medidas adecuadas
para proteger su seguridad personal y su vida de manera que sea posible su
regreso al país”; la tercera es “realizar investigaciones independientes
sobre el atentado y (...) acelerar las actuaciones penales contra las personas
responsables del mismo”; y por último, “procurar que no ocurran
violaciones análogas en el futuro.”
Cabe constatar, entonces, cual ha sido
la actuación del Estado colombiano frente a los hechos que dieron lugar a las recomendaciones
anteriores, para determinar si los Ministerios del Interior y de Justicia y de
Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de
la Nación, la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad
-DAS- o cualquier otra autoridad han omitido cumplir con sus deberes de
protección de los derechos fundamentales del actor.
Sobre el
medio de defensa judicial para obtener la indemnización de los perjuicios
4.6. La primera
recomendación que plantea el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
es proporcionarle al accionante un recurso efectivo que incluya la
indemnización de los perjuicios ocasionados por las amenazas y el atentado del
que fue víctima.
Lo anterior se
traduce dentro de nuestro ordenamiento jurídico en el derecho que tiene toda
persona de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio de
las acciones judiciales establecidas por el legislador para determinar la
verdad sobre lo ocurrido y obtener la sanción de los responsables y la
reparación material de los daños que se hayan sufrido. También guarda relación
con el derecho a un recurso judicial que sea idóneo y efectivo para
materializar los derechos ante las instancias judiciales.
Ahora bien, para
demandar a las entidades estatales que se consideren responsables de los
perjuicios sufridos por una persona en razón de la acción u omisión de alguna
de las autoridades públicas, el ordenamiento jurídico colombiano tiene prevista
la acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo). A través de
esta acción, y con fundamento en el artículo 90 Superior, la víctima es
reparada integralmente por el Estado si el juez contencioso encuentra que la entidad
o las entidades demandadas tienen responsabilidad en la ocurrencia del daño.
En el presente
caso, el actor interpuso en su debido momento una acción de reparación directa
contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito Nacional y Policía Nacional.
La demanda fue denegada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, y actualmente es de conocimiento de la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en segunda instancia.[13] En el evento en que se
demuestre la responsabilidad de aquellas autoridades en el daño que alega el
actor, el daño antijurídico le será reparado y habrá obtenido la protección de
sus derechos.
De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, a través de la acción de tutela no
pueden controvertirse asuntos que están siendo tramitados por la vía ordinaria,
salvo que se acredite la inminencia de un perjuicio irremediable que haga
necesaria una intervención inmediata y transitoria del juez constitucional.
Obsérvese que la acción de tutela habría de versar sobre el mismo asunto que
actualmente esta siendo objeto de conocimiento por su juez natural, sin que se
hubiesen acreditado las circunstancias que darían lugar a un perjuicio
irremediable que justificara la procedencia excepcional de esta acción
constitucional sumaria y residual.
La discusión
sobre si dicho mecanismo interno resulta o no efectivo teniendo en
consideración que su tramitación se ha prolongado excesivamente, es uno de los
asuntos controvertidos ante la instancia internacional y no corresponde
resolverlo en esta acción de tutela. Si bien el proceso se ha tardado quince
años y aún no se han surtido todas las etapas procesales posibles, la víctima
ha podido adelantar un  trámite ante una autoridad judicial en el que se le ha
garantizado su derecho de contradicción. Aunque adverso a sus pretensiones,
obtuvo un pronunciamiento judicial que, por su voluntad, está siendo revisado
en segunda instancia.
Lo cierto es que
para efectos de la presente solicitud de amparo del derecho de acceso a la
administración de justicia, ni las autoridades demandadas ni ninguna otra le
han impedido al actor acudir al medio de defensa judicial, que dentro de
nuestro ordenamiento jurídico se considera eficaz para satisfacer su pretensión
indemnizatoria.
Sobre las
investigaciones penales por el atentado en su contra
4.7. La segunda recomendación del Comité
remite a la necesidad de garantizarle al accionante investigaciones penales
independientes, así como de acelerar el desarrollo de las que se adelanten,
buscando materializar los derechos del ciudadano a la verdad y a la justicia.
Por el lado de las actuaciones penales
contra las personas responsables del atentado, el Ministerio de Relaciones
Exteriores estableció que el aparato judicial adelantó las labores de
instrucción pertinentes durante los dos años siguientes al atentado que sufrió
el actor el 4 de abril de 1988.
Con fundamento
en la denuncia presentada por el conductor del taxi en el que se desplazaba el
accionante[14],
el 8 de abril de este mismo año el Juzgado 28 de Instrucción Criminal de
Medellín aprehendió el conocimiento del asunto e inició las investigaciones
preliminares para efectos de lograr la identificación o individualización del
autor o autores del hecho punible de tentativa de homicidio. Para ello, el 9 de
abril de 1988 el juez se desplazó a la clínica donde se encontraba el actor
Asdrúbal Jiménez Vacca con el fin de recibirle su declaración, sin embargo sus
familiares no le permitieron acceder al paciente.[15]  El 15 de abril del
mismo año se recibió la declaración de la hermana de la víctima quien manifestó
no conocer nada respecto de los hechos investigados ni de la salida del país de
su hermano, así como el desconocimiento de su paradero.[16]  El 19 de abril
siguiente se realizó una diligencia de inspección judicial al vehículo en el
que se encontraba el actor en el momento del atentado, sin que ello diera
alguna luz sobre los responsables del atentado. Vencido el término de la
indagación preliminar sin haber logrado la individualización de los autores del
hecho punible, pues “hasta los mismos allegados al afectado han manifestado
desinterés para el desenvolvimiento del averiguatorio”, el 25 de agosto de
1988 se suspendieron la diligencias y se dispuso su remisión al Cuerpo Técnico
de Policía Judicial para que intentaran hallar prueba de la identificación de
los presuntos infractores.[17]
Posteriormente, la Unidad de Investigación Preliminar del Cuerpo Técnico de
Policía Judicial recibió la ampliación de la declaración de la hermana de la
víctima, quien nuevamente declaró no tener conocimiento de los autores ni de
los motivos del atentado. Así, no habiéndose logrado obtener prueba alguna
respecto de los autores del atentado, el 1º de noviembre de 1991 el Juzgado 28
de Instrucción Criminal decidió inhibirse de abrir investigación penal por el
intento de homicidio del accionante.
Ahora bien, mas de diez años después,
cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores le comunicó a la Dirección de
Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación sobre la
comunicación presentada por el actor ante el Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, la Fiscalía Delegada ante los Jueces del Circuito
Especializado inició una investigación previa para determinar si había lugar o
no al ejercicio de la acción penal por los hechos narrados por el señor Jiménez
Vacca en su denuncia ante el organismo internacional.[18] Así, tuvieron
conocimiento de la denuncia por calumnia que el actor presentó el 23 de julio
de 1987[19],
y la cual fue tramitada por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Turbo,
Antioquia hasta el 24 de enero de 1988 cuando “salió definitivamente para la
Inspección Central de Policía de la localidad por competencia.”[20]
También se informaron del proceso
adelantado por el Juzgado 28 de Instrucción Criminal anteriormente reseñado y
de la providencia en la que se inhibe de abrir investigación por falta de
pruebas.[21]
Por cuanto dicha investigación correspondía exactamente a los mismos hechos
denunciados ante el organismo internacional, la Fiscalía Especializada que
adelantaba la averiguación sobre el caso ordenó remitir dichas diligencias al
Archivo General de la Fiscalía para que fueran anexadas a la investigación
previa adelantada por el Juzgado 28 de Instrucción Criminal diez años antes.[22]
4.8. Teniendo en
cuenta lo anterior, esta Sala de Revisión observa que las autoridades
competentes adelantaron las investigaciones previas correspondientes, como
consecuencia de la denuncia penal que presentó el conductor del vehículo en el
que se desplazaba el actor el día del atentado.
El hecho de que
no se hubiese encontrado a los responsables del hecho punible no implica la
inactividad del Estado, como lo plantea el accionante. No se puede llegar a la
conclusión de que no ha existido una investigación independiente y que se ha
negado el acceso a la justicia con fundamento únicamente en la ausencia de
resultados.
Es más, la falta
de colaboración de la víctima en el esclarecimiento de los hechos influyó
decisivamente en que el juez se inhibiera de abrir la etapa de instrucción. Su
salida intempestiva del país y su desconfianza en las autoridades -a quienes
acusaba de ser cómplices de las amenazas que venía recibiendo- dificultaron la
labor de identificación de los responsables y la obtención de las pruebas que
permitieran dilucidar los hechos, a pesar de la utilización de las facultades
inquisitivas del juez que asumió el conocimiento de la investigación previa.
Lo que se desprende del expediente penal
es que las investigaciones fueron adelantadas por las autoridades competentes y
que, en dicho momento, su independencia no fue cuestionada a través del trámite
previsto en el Código de Procedimiento Penal para recusarlos. Si bien es cierto
que acudió a la instancia internacional precisamente por su desconfianza
generalizada hacia las autoridades internas, en su momento contaba con
mecanismos para objetar la parcialidad del funcionario o de la entidad que
estaba conociendo su caso en concreto.
En esta medida,
tampoco se aprecia en este evento una violación actual del derecho de acceso a
la administración de justicia, ni la existencia de una vía de hecho por acción
u omisión en la conducción de la investigación preliminar.
Cabría, sin embargo que las autoridades
colombianas hubiesen expresado a la instancia internacional, y por su
intermedio al accionante, la disposición de reabrir la investigación si éste
tuviese el ánimo de contribuir al buen suceso de la misma, aportando elementos
nuevos que sean conducentes. Pese a que el peticionario no aporta evidencia
alguna que permita cuestionar la independencia del juzgado que en su momento
adelantó las investigaciones, podría ofrecérsele una oportunidad adicional para
avanzar en la investigación de los responsables del atentado perpetrado en su
contra, siempre y cuando la acción penal no haya prescrito.
Sobre la
protección especial a su vida e integridad personal para que pueda regresar al
país
4.9.  Por
último, el actor también consideró que sus derechos fundamentales a la vida,
integridad, libre circulación, libre desarrollo de la personalidad y trabajo
están siendo amenazados y vulnerados por la abstención del Estado colombiano de
adoptar las medidas adecuadas para protegerlo, de manera que sea posible su
regreso al país.
En 1988 el accionante abandonó el país,
obteniendo el estatus de refugiado en Inglaterra un año mas tarde. Desde
entonces reside en dicho país, sin haber manifestado ante las autoridades
colombianas su interés de regresar a Colombia, ni haber adelantado gestión
alguna en esa dirección, hasta 1998 cuando presentó la comunicación ante el
Comité de Derechos Humanos solicitando la protección de sus derechos
fundamentales para poder regresar a Colombia.
El actor declara
que las amenazas contra su vida recibidas entre 1980 y 1988, y el atentado
realizado en su contra el 4 de abril del último año, se derivaban de su
condición de asesor jurídico de varios sindicatos de trabajadores,
organizaciones populares y de campesinos, y de comisiones de alto nivel en el
departamento de Antioquia.
Manifiesta,
también, que en septiembre de 1984 presentó una denuncia por amenazas de muerte
ante la Oficina Regional del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- del
Municipio de Turbo, sin que se le hubiese dado protección alguna. Agrega que en
diciembre de 1985 denunció ante la Procuraduría General de la Nación la
participación de miembros de un batallón del Ejercito Nacional en
hostigamientos y amenazas relacionadas con unos conflictos laborales, sin que
dicho organismo de control le hubiese notificado los resultados de la
investigación.  Señala que en el “Foro por el Derecho a la Vida” llevado a cabo
en 1986 en presencia del Procurador General de la Nación y el Director Nacional
de Instrucción Criminal, y al integrar la “Comisión de Alto Nivel” en febrero
de 1987, reiteró las denuncias públicas sobre las amenazas de las cuales estaba
siendo víctima.
Frente a esta
acusación, el Estado colombiano respondió ante el organismo internacional que
no se encontró ninguna denuncia presentada por el accionante en el archivo de
la Dirección Nacional de Atención y Trámite de Quejas, y que ni la Procuraduría
General de la Nación, ni la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares,
ni la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, ni la Procuraduría
Departamental de Antioquia, ni la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales adelantaron investigación alguna por presuntas amenazas,
hostigamientos, provocaciones e intento de homicidio contra el actor.
4.10. Observa la Sala que, tratándose de
hechos ocurridos hace más de una década, el principio de inmediatez que rige
este mecanismo de amparo constitucional impide que a través de él se cuestionen
las actuaciones que el Estado colombiano adelantó o debió haber adelantado en
su momento. Sin embargo, sí cabe pronunciarse respecto de las gestiones que
pudieron haber adelantado las entidades relacionadas con la situación del actor
luego de que éste manifestó su deseo de regresar al país a través de la
denuncia presentada ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
El ordenamiento jurídico vigente para
ese entonces disponía en cabeza del Ministerio del Interior la coordinación de
los programas de protección especial de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. Según el artículo 6 de la Ley 199 de 1995:
“En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional
de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio
del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo,
encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos.
El Ministerio
del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de
los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad
Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá
actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y
desarrollar programas orientados a la protección, preservación y
restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del
Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de
oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin
detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio
Público.”
El Decreto 0372 de 1996 que reglamentó
la ley anterior, le asignó a la Dirección General Unidad Administrativa
Especial para los Derechos Humanos la competencia para “actuar
preventivamente en los casos de amenaza inminente de los derechos humanos,
desarrollar programas especiales para su protección, preservación y
restablecimiento; y emprender de oficio las acciones correspondientes ante las
autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes”[23].
Para ser beneficiario del programa, el
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos -CRER- debía valorar el riesgo
de cada denunciante y determinar el nivel de protección que requiere.
Al amparo de lo dispuesto por el
artículo 6º de la Ley 199 de 1995, se creó un programa de protección a personas
que se encuentren en situación de riesgo para su vida, integridad, seguridad o
libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, entre
los cuales expresamente se señalan los dirigentes y activistas de
organizaciones sindicales y campesinas[24]
en el cual se clasificaría al actor. Para acceder a dicha protección, se señaló
como requisito indispensable que el interesado demuestre que existe conexidad
directa entre la amenaza y la actividad que ejerce dentro de la organización.[25]
Por lo demás,
las Fuerzas Militares y la Policía que conforman la fuerza pública del Estado
están instituidas para mantener el orden público y velar por las condiciones
necesarias para que todos los ciudadanos, sin discriminación alguna,  ejerzan
sus derechos y libertades públicas[26].
En consecuencia, la Dirección General
Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior era la dependencia encargada de coordinar los programas de protección
especial que pudiera requerir el accionante, sin perjuicio de las labores de
seguridad que adelantan las Fuerzas Militares y la Policía para la población en
general.
4.11. Ahora bien, que la vida y la
integridad personal del accionante se encontraran en peligro hace más de quince
años debido a su actividad profesional y a su pensamiento político y social, no
necesariamente significa que aún se encuentren sometidos al mismo riesgo. Por
lo que resultaría necesario que el Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos -CRER- (o su equivalente dentro de la estructura orgánica del actual
Ministerio del Interior y de Justicia)  evaluara y determinara la situación
real de riesgo del accionante en la actualidad, para que pudiera acceder a los
beneficios del programa de protección señalado. Se ingresa a este programa a
través de una solicitud concreta en la que se expliquen las circunstancias de
hecho que sustentan la necesidad de la protección, actuación que el actor podrá
realizar una vez concrete su regreso al país.
Pero, a pesar de que aún no se ha
establecido dicho riesgo, y no obstante la interposición del recurso en contra
de la recomendación del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, cabe
que paralelamente, y como expresión de la voluntad de cumplir de buena fe el
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, el Estado colombiano
manifieste la disposición de poner al alcance del accionado los diversos
mecanismos jurídicos de protección existentes. Una vez enterado el Ministerio
de Relaciones Exteriores sobre el deseo del actor de regresar al país, debió
haber coordinado con las demás entidades estatales pertinentes la manera de
manifestarle su disposición de poner en movimiento todos los mecanismos de
protección disponibles en el ordenamiento jurídico para proteger sus derechos
fundamentales.
Que en el plano internacional el Estado
colombiano ejerza su derecho a defenderse no implica que a nivel interno las
autoridades puedan asumir una posición pasiva ante la manifestación de una
posible amenaza a los derechos fundamentales constitucionales de un ciudadano.
En estos casos, el Ministerio de Relaciones Exteriores cumple un importante
papel de coordinación entre las entidades estatales que deban desplegar algún
tipo de actuación protectora, que supera la simple función de informarles sobre
las decisiones de los organismos internacionales.[27] Hacerlo así, no solo
era una exigencia derivada del compromiso de acoger de buena fe las
recomendaciones del Comité sino también, y principalmente, una manifestación de
su deber de proteger los derechos fundamentales recogidos en la Carta Política.
4.12. Todo lo anterior lleva a esta Sala
de Revisión a concluir que no se encuentra comprobada la existencia de una
vulneración ni de una amenaza actual sobre los derechos fundamentales del
actor, que haya implicado una omisión de los deberes de protección de las
entidades demandadas.
Aún cuando el Ministerio de Relaciones
Exteriores pudo haber adelantado una actuación más activa a nivel interno, para
coordinar a las demás entidades estatales pertinentes en la búsqueda de una
forma para que el actor regresara pronto al país con la confianza suficiente en
la salvaguarda de sus derechos fundamentales, lo cierto es que no se encuentra
comprobada la amenaza real de sus derechos a la vida y a la integridad física,
así como tampoco que alguna autoridad le haya impedido ejercer los mecanismos
de defensa administrativos y judiciales para obtener la reparación de los perjuicios
y para castigar penalmente a los culpables del hecho punible perpetrado en su
contra.
4.13.
En consecuencia, esta Sala de Revisión confirmará los fallos de instancia que
negaron la protección constitucional invocada por el actor. No obstante, le
exhortará al Ministerio de Relaciones Exteriores que le manifieste al
accionante la disposición del Estado colombiano de proteger su vida frente a
las amenazas que pudiera recibir, y de hacer todo lo que está a su alcance para
que, dentro del régimen legal, regrese al país.
RESUELVE:
PRIMERO.- REANUDAR los términos dentro
del proceso de tutela T-857.042, los cuales fueron suspendidos por orden de
esta Sala Quinta de Revisión mediante Auto del 1º de junio de 2004.
SEGUNDO.- CONFIRMAR los fallos de tutela
proferidos por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, en primera instancia, y por la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por
Luis Asdrúbal Jiménez Vaca contre el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía general de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-.
TERCERO.- EXHORTAR al Ministerio de
Relaciones Exteriores que ponga en conocimiento del actor los
instrumentos de protección que el ordenamiento jurídico ha previsto para
proteger a los ciudadanos de amenazas como las que se pudieran presentar en su
caso, los mecanismos y las condiciones para acceder a ellos y la disposición
del Estado colombiano de dar el apoyo que requiera para que, dentro del régimen
legal, pueda ingresar al país.
CUARTO.- DESE cumplimiento a lo previsto
por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente de la Sala
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Decreto 372 de 1996 “por el cual se establece la estructura interna del
Ministerio del Interior, se determinan sus funciones y se dictan disposiciones
complementarias”
[2]
Artículo 32 del Decreto 372 de 1996.
[3]
Comprende los derechos a la vida; la prohibición de la tortura y las penas o
tratos crueles, inhumanos o degradantes; la libertad de circulación; la
igualdad ante los tribunales y el derecho de toda persona a ser oída
públicamente por un tribunal competente establecido por la ley, entre otros.
[4]
El segundo pacto mencionado comprende los derechos al trabajo, a la seguridad
social, a la salud, a la alimentación y a la educación, entre otros.
[5]
El Estado colombiano aprobó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos a través de la Ley 74 de 1968, la cual fue ratificada el 29 de
octubre de 1969 y se encuentra en vigor desde el 23 de marzo de 1976.
[6] Adoptado por la Asamblea General el 16
de diciembre de 1966, entrado en vigor el 23 de marzo de 1976 y entrado en
vigor para Colombia en virtud de la Ley 74 de 1968.
[7]
Artículo 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[8]
Artículo 41 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[9]
Artículos 87-95 del Reglamento del Comité de Derechos Humanos.
[10]
Artículo 5.4. del Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos.
[11]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13]
Radicado con el número 17842 (05001-23-26-000-1990-06381-01), el proceso le fue
asignado al Consejero Germán Rodríguez Villamizar y actualmente se encuentra en
su despacho para ser fallado.
[14]
Folio 1 del cuaderno correspondiente al proceso penal, no. de radicación 309.
[15]
Folio 29 del cuaderno correspondiente al proceso penal, no. de radicación 309.
[16]
Folio 33-36 del cuaderno correspondiente al proceso penal, no. de radicación
309.
[17]
Folio 53 del cuaderno correspondiente al proceso penal, no. de radicación 309.
[18]
Folio 41 del cuaderno de la Unidad Especializada Terrorismo de la seccional de
fiscalías de Medellín, radicado no. 334585.
[19]
Folio 51 del cuaderno de la Unidad Especializada Terrorismo de la seccional de
fiscalías de Medellín, radicado no. 334585.
[20]
Folio 66 del cuaderno de la Unidad Especializada Terrorismo de la seccional de
fiscalías de Medellín, radicado no. 334585.
[21]
Folios 60-62 del cuaderno de la Unidad Especializada Terrorismo de la seccional
de fiscalías de Medellín, radicado no. 334585.
[22]
Folio 95 del cuaderno de la Unidad Especializada Terrorismo de la seccional de
fiscalías de Medellín, radicado no. 334585.
[23] Artículo 28 del Decreto Reglamentario 0372 de
1996.
[24]
Artículo 81 de la Ley 418 de 1997.
[25]
Parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley 782 de 2002.
[26]
Constitución Política, artículo 216, 217, 218.
[27]
Sentencia T-558 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)