C-702-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-702/15
MEDIDAS ESPECIALES PARA GARANTIZAR LA REUNIFICACION FAMILIAR DE LOS
CIUDADANOS COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O RETORNADOS DE MANERA FORZOSA AL
PAIS-Resultan acordes con la finalidad perseguida,
la necesidad, idoneidad y proporcionalidad que se exige de la normatividad
expedida en desarrollo del Estado de Emergencia decretado en la frontera
Colombo-venezolana
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO
DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
La Corte
reitera que la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera sostenida,
que el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte en
virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la Constitución Política, debe
ser estricto y riguroso para evitar o subsanar la eventual contradicción con
los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su
declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que
temporalmente se inviste al Ejecutivo, para conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos.
ESTADOS DE EXCEPCION-Consagración
constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Instituciones diferenciables
ESTADOS DE EXCEPCION-Nueva regulación
para garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
institucionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADOS DE EXCEPCION-Modalidades
REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O
RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN
VENEZUELA-Cumplimento de requisitos formales
REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O
RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN
VENEZUELA-Cumplimiento de requisitos materiales
En cuanto a
los requisitos materiales exigidos por las normas constitucionales y
estatutarias para una declaratoria de un estado de emergencia se aplicó el
juicio (i) de conexidad: en el cual se determinó que existe una relación
directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las
causas de la perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado
de emergencia por parte del Decreto 1770 de 2015; (ii) de finalidad: que llevó
a concluir a la Corporación que cada una de las medidas adoptadas por el
Decreto 1772 de 2015 se encuentran directa y específicamente dirigidas a
conjurar la situación de crisis humanitaria, específicamente en lo que atañe a
la separación de familias en razón de la nacionalidad de sus integrantes, y a
evitar la extensión de sus efectos; (iii) de necesidad: bajo cuyo examen la
Corte Constitucional determinó que en el decreto legislativo se expresaron con
claridad y suficiencia las razones que justifican las diferentes medidas,
dejando en claro que son necesarias para alcanzar la finalidad de facilitar y
proteger la reunificación de las familias afectadas por las medidas del
Gobierno venezolano que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia;
(iv) de proporcionalidad: de cuyo análisis resultó para la Corte la conclusión
de que las medidas adoptadas guardan completa proporción con la gravedad de los
hechos que se pretenden superar y de los derechos que se pretende proteger, y
finalmente, (v) de incompatibilidad: en que se concluyó que en efecto el
Decreto 1772 de 2015 deja en claro las razones por las cuales las disposiciones
que exigen la apostilla en los documentos públicos extranjeros, cargos para los
trámites de inmigración y sanciones económicas por permanencias extemporáneas a
los venezolanos cónyuges o compañeros de colombianos que fueron deportados de
Venezuela resultan incompatibles con el respectivo estado de excepción.
REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O
RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN
VENEZUELA-Juicio de conexidad
REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O
RETORNADOS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN
VENEZUELA-Juicio de finalidad, necesidad,
proporcionalidad e incompatibilidad
REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O
RETORNADOS CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN VENEZUELA-Exención del requisito de apostilla, cargos de entrada y
nacionalización y multas por entradas o permanencias extemporáneas en el país
no configuran límites a derechos de personas en Colombia
Considera la
Corte que las medidas del Decreto 1772 de 2015 (i) no establecen limitaciones a
los derechos y libertades de personas residentes en el territorio nacional,
antes bien, flexibilizan normas para hacer más efectivo el goce efectivo del
derecho a la unidad familiar; (ii) que las mismas no entrañan discriminación alguna
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica, puesto que no establecen restricción de
derechos, sino que establecen una diferenciación positiva, fundada en una
condición objetiva y con una finalidad legítima frente a los ciudadanos
venezolanos que son cónyuges o compañeros permanentes de ciudadanos colombianos
objeto de deportación a fin de facilitar su reunificación familiar en Colombia;
(iii) que no suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales,
(iv) que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
ni de los órganos del Estado, en tanto los requisitos eximidos (apostilla,
cargos administrativos y pagos de sanciones para la entrada en Colombia) no tienen
incidencia en el normal funcionamiento del Estado (v) que no suprimen ni
modifiquen los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y
(vi) que tampoco desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.
Referencia:
expediente RE-212
Revisión
oficiosa del Decreto Legislativo número 1772 del 7 de septiembre de 2015, “Por
medio del cual se establecen disposiciones excepcionales para garantizar la
reunificación familiar de
los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como
consecuencia de la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República
Bolivariana de Venezuela”
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,   dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María
Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán (e), Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Alberto
Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia de conformidad con los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
1.1.
Mediante oficio del 8 de septiembre
de 2015, el Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Legislativo
número 1772 del 7 de septiembre de 2015, “Por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales
para garantizar la reunificación familiar de los nacionales colombianos
deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del
Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana de Venezuela”.
1.2.
El día dieciséis (16) de septiembre
de dos mil quince (2015), en  reparto efectuado en la Sala Plena, el estudio del decreto de la referencia le
correspondió al presente despacho.
1.3.
De conformidad con lo previsto en el artículo
10 del Decreto 2067 de 1991[1]
“Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, mediante
Auto del veintidós (22) de septiembre de
dos mil quince (2015), el despacho del Magistrado Sustanciador asumió el
conocimiento del proceso y decidió:
1.3.1.
Oficiar, a través de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República para
que remitiera a esta Corporación un informe detallado acerca de las razones que
motivaron la expedición del Decreto Legislativo 1772 de 2015;
su conexidad con el Decreto Legislativo 1770 de 2015, la necesidad, idoneidad y
proporcionalidad en estricto sentido de las medidas que contempla, y las
razones por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1772 de
2015 contribuirán a superar y/o contrarrestar la crisis.
Se determinó además, que el
informe debía contener, entre otra información, la siguiente: (i) las razones
detalladas que expliquen la necesidad de la expedición del Decreto Legislativo 1772 de 2015; (ii) razones detalladas
sobre el alcance de las disposiciones que contiene el Decreto Legislativo 1772 de 2015; (iii) los motivos por los
cuales las disposiciones ordinarias sobre el tema no son suficientes para
superar y/o contrarrestar la crisis en las zonas de frontera; (iv) las
razones por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo 1772 de 2015, contribuirán a superar y/o contrarrestar la crisis en
las zonas afectadas.
1.3.2.
Disponer su fijación en lista una vez vencido el
término probatorio de tres días (3) días hábiles contados a partir de la
comunicación del Auto.
1.3.3.
Comunicar la iniciación de este proceso al
Ministerio de Relaciones Exteriores, a Migración Colombia, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, a la Defensoría del Pueblo, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior y de
Justicia y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
1.3.4.
Invitar a la Cruz Roja Colombiana, a la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la ACNUR –
Agencia de la ONU para los Refugiados-, a las Facultades de Jurisprudencia y
Ciencia Política de la Universidad del Rosario, a la
Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, a la Pontificia Universidad
Javeriana – Sede Bogotá, a la Universidad del Sinú, a la Universidad Sergio
Arboleda, a la Universidad Externado de Colombia, a la Universidad de la
Sabana, a la Universidad del Norte, a la Universidad Libre de Bogotá, a la
Universidad del Valle, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Nacional
de Colombia, para que, si lo estiman conveniente, participen en el debate
jurídico que por este juicio se propicia.
1.3.5.
Correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación
para que rinda el concepto de rigor.
2.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN
El texto de la norma objeto de
análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.628 del
siete (07) de septiembre de dos mil quince (2015), es el siguiente:
“DECRETO 1772 DE 2015
(SIETE DE SEPTIEMBRE DE 2015)
Por medio del cual se establecen
disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los
nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de
la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana
de Venezuela.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 137 de
1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1770 de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos
los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que mediante Decreto 1770 de 2015 fue
declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del
territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la
fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 07 de septiembre de
2015, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que en dicho decreto se señala
expresamente que debido a las deportaciones, expulsiones, repatriaciones y el
retorno de colombianos efectuados por el gobierno de la República Bolivariana
de Venezuela, en el marco de la declaratoria de Estados de Excepción, se generó
un fenómeno de desintegración familiar que requiere la adopción de medidas
excepcionales por parte de las autoridades colombianas con el fin de garantizar
la efectiva reunificación de las familias compuestas por nacionales colombianos
y venezolanos.
Que estas medidas incluyen la exoneración
o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento
de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana
por adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por
infracción de la ley migratoria.
Que para el trámite de expedición de esos
permisos especiales y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana por
adopción, se hace necesaria la presentación de algunos documentos expedidos en
el extranjero que permitan acreditar el cumplimiento de determinados requisitos
por parte del solicitante.
Que de conformidad con lo previsto en el
artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los documentos
públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con su
intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.
Que en atención al Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional y ante la
necesidad de adoptar medidas excepcionales para conjurar la crisis en relación
con los casos de desintegración del núcleo familiar, se hace necesario
prescindir del requisito de apostilla o legalización de los documentos públicos
expedidos en el extranjero presentados para la obtención de permisos especiales
de ingreso y permanencia y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana
por adopción, en consideración a la dificultad que el cumplimiento de este requisito
representa para las personas que se encuentran en esta situación y que
impediría la efectiva reunificación familiar.
Que en atención a las precarias
condiciones en que se encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas
o retornadas, resulta indispensable eximir del pago de las tasas a que hubiere
lugar y de las multas que se causen por infracción a la ley migratoria a los
nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales
colombianos deportados, repatriados, expulsados o retornados, que soliciten Permisos
Especiales de Ingreso y Permanencia o la nacionalidad colombiana por adopción y
que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las autoridades
competentes.
DECRETA
ARTÍCULO 1.-. Exímase del
requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el
extranjero que sean presentados para el trámite de Permisos Especiales de Ingreso
y Permanencia por los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes
de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados con motivo de
la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana
de Venezuela y que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las
autoridades competentes.
ARTÍCULO 2.- Exímase del
requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el
extranjero que sean presentados para el trámite de solicitud de la nacionalidad
colombiana por adopción por los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros
permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados
con motivo de la declaratoria del Estado de Excepción (SIC) por parte de la República
Bolivariana de Venezuela y que se encuentren incluidos en los registros
elaborados por las autoridades competentes.
ARTÍCULO 3.- Exímase del
pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la
prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y
demás servicios migratorios a los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros
permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados a
partir de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana
de Venezuela y que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las
autoridades competentes.
ARTÍCULO 4.- Exímase de las
sanciones económicas derivadas de la imposición de multas a que hubiere lugar
con motivo de la infracción de las normas migratorias a los nacionales
venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales colombianos
deportados, expulsados o retornados con motivo de la declaratoria del Estado de
Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y que se
encuentren incluidos en los registros elaborados por las autoridades
competentes.
ARTÍCULO 5.- Este decreto
rige a partir de la fecha de su publicación.”
3.
RESPUESTA A LA SOLICITUD REALIZADA EN VIRTUD DEL AUTO DEL
22 DE SEPTIEMBRE DE 2015
3.1.
Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República
Vencido el término de fijación en lista el día siete (7) de octubre
de dos mil quince (2015), y en cumplimiento de lo ordenado por el Auto del
veintidós (22) de septiembre de dos mil quince (2015), se recibió por parte de
esta Corporación un Informe remitido por la doctora Cristina Pardo Schlesinger,
en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en virtud
del cual se dispuso a defender la constitucionalidad del Decreto objeto de examen,
de conformidad con las siguientes consideraciones:
3.1.1.
Sostiene que el examen de los decretos que
desarrollan una emergencia social debe sujetarse a diferentes requisitos
señalados en la Constitución Política, en las disposiciones internacionales que
hacen parte del bloque de constitucionalidad, en la Ley Estatutaria 137 de 1994
“Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia” y en la jurisprudencia
constitucional. Al respecto indica que en la sentencia C-146 de 2009, la Corte
sostuvo lo siguiente:
“Para el caso de los decretos que desarrollen el estado de
emergencia económica, social y ecológica, conformarán el parámetro de validez
constitucional de la medida de excepción (i) las condiciones previstas en esa
disposición, que deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
condiciones que han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo
los criterios de conexidad y especificidad; (ii) los requisitos que a dichos
decretos impone la normatividad estatutaria sobre los estados de excepción; y
(iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen
en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P.”
3.1.2.
De conformidad con lo anterior, y en el marco de la expedición de
decretos legislativos por parte del Presidente de la República, indica que los
criterios de constitucionalidad establecidos en los diferentes niveles
normativos, permiten un análisis diferenciado de los fines de las medidas
adoptadas, de los medios utilizados para alcanzar los mismos y de la relación
de proporcionalidad que la correspondencia medio-fin implica; criterios que según
sostiene, serán utilizados para sustentar ante esta Corporación las razones por
las cuales el Decreto 1772 de 2015 cumple con los requisitos propios del juicio
de constitucionalidad.
3.1.3.
Así bien, sostiene que el Decreto objeto de control de
constitucionalidad, cumple en forma estricta con los requerimientos que la
Constitución Política y la Ley 137 de 1994 exigen para su expedición, a saber:
3.1.3.1.   Ajuste formal
del Decreto a derecho:
3.1.3.1.1. Firma: El
mencionado decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la
República y todos los Ministros del Despacho. Sin embargo, aclara que por
disposición del Decreto 1767 del 4 de septiembre de 2015, la Ministra de
Relaciones Exteriores se encontraba en comisión en el exterior, razón por la
cual el Decreto 1772 de 2015 aparece firmado por el Ministro del Interior como
encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones
Exteriores.
3.1.3.1.2. Motivación: El texto del
Decreto 1772 de 2015 expone en los considerandos, los motivos en que se basó el
Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en ejercicio de las
facultades que el artículo 215 superior y la Ley 137 de 1994 le confieren al
Presidente de la República así:
“(…) Que mediante Decreto 1770 de 2015
fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte
del territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir
de la fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 07 de
septiembre de 2015, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos.
Que en dicho decreto se señala
expresamente que debido a las deportaciones, expulsiones, repatriaciones
y el retorno de colombianos efectuados por el gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela, en el marco de la declaratoria de Estados de
Excepción, se generó un fenómeno de desintegración familiar que requiere
la adopción de medidas excepcionales por parte de las autoridades colombianas
con el fin de garantizar la efectiva reunificación de las familias compuestas
por nacionales colombianos y venezolanos.
Que estas medidas incluyen la exoneración
o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento
de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana
por adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por
infracción de la ley migratoria.
Que para el trámite de expedición
de esos permisos especiales y para las solicitudes de la nacionalidad
colombiana por adopción, se hace necesaria la presentación de algunos
documentos expedidos en el extranjero que permitan acreditar el cumplimiento de
determinados requisitos por parte del solicitante.
Que de conformidad con lo previsto en el
artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los
documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con
su intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.
Que en atención al Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional y ante la
necesidad de adoptar medidas excepcionales para conjurar la crisis en relación
con los casos de desintegración del núcleo familiar, se hace necesario
prescindir del requisito de apostilla o legalización de los documentos públicos
expedidos en el extranjero presentados para la obtención de permisos especiales
de ingreso y permanencia y para las solicitudes de la nacionalidad colombiana
por adopción, en consideración a la dificultad que el cumplimiento de este
requisito representa para las personas que se encuentran en esta situación y
que impediría la efectiva reunificación familiar.
Que en atención a las precarias
condiciones en que se encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas
o retornadas, resulta indispensable eximir del pago de las tasas a que hubiere
lugar y de las multas que se causen por infracción a la ley migratoria a los
nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales
colombianos deportados, repatriados, expulsados o retornados, que soliciten
Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia o la nacionalidad colombiana por
adopción y que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las
autoridades competentes”. (Subraya fuera del texto)
3.1.3.2.   Oportunidad:
El Decreto 1772
de 2015 fue expedido estando vigente el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica declarado por el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.
3.1.3.3.   Finalidad/Conexidad
3.1.3.3.1. Manifiesta que de conformidad
con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas
adoptadas por el Decreto Legislativo objeto de estudio, se encuentran directa y
específicamente encaminadas a conjurar e impedir la extensión de los efectos generados
por la perturbación que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia.
3.1.3.3.2. Indica que en efecto, el
decreto materia de estudio se sustenta en la existencia de los hechos
perturbadores del orden económico, social y ecológico que dieron lugar a la
declaratoria de la Emergencia Social mediante el Decreto 1770 de 2015, entre
las cuales se destacan:
“Que como consecuencia las adoptadas por
el gobierno venezolano en desarrollo del Estado Excepción, miles de
colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a
Colombia.
Que aunque es un hecho notorio que la
migración forzada connacionales ha generado una inminente de tipo humanitario,
económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente
los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales,
internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes
han descrito con detalle la magnitud de los hechos.
Que según datos de Migración
Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir
en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas
que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con
Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a
menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que
ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido entre el  1 de
enero 2015 al 20 agosto de año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas
que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo año 2014 (Dinámica
migratoria en la frontera con Venezuela- Informe Estadístico seguimiento N° 158
del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura al 06
septiembre, 7 de septiembre 2015).
Que además la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra
10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al
país desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo
manifestó el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2
de septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha
dado por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones)
que las autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta
información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el coordinador
residente y humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild, en
entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W.
Que, por su parte, según el informe de
situación 2 del 1º de septiembre de 2015 de la oficina para la coordinación de
asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del estado de
excepción constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de
agosto en diez municipios del Estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han
sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de
edad (al 30 de ago., 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos
de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan
a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,
según cálculos del PMU al 30 de agosto”.
Que según dicha publicación, a “31 de
agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario,
de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332
personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o
evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles”.
Que de acuerdo con dicho documento
entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al
menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.
Que, además, según comunicado de prensa
del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de
“acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se
encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a
su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y
operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados
por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades
venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus
casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las
autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma
arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos
habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos
y otros de sus bienes”.
Que de acuerdo con el mismo comunicado, la
“CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas
deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas
adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a
Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la
comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han
procedido a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el
barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y
deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.
Que según indica la CIDH en el documento,
“el comisionado Felipe González, relator sobre los derechos de los migrantes de
la CIDH, manifestó que... ‘La información de la que disponemos indica que
estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se
respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad
familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni
el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están
llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando
múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva,
algo que es completamente contrario al derecho internacional. Desde la
comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se encuentran
refugiados y otras personas que requieren protección internacional, sobre las
cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de no
devolución’”.
Que según lo informó la Canciller
colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo Extraordinario de Ministros que
se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían
reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la
frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene
datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica
que las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos
con el país vecino.” (Subraya fuera del texto)
3.1.3.3.3. Aduce que los hechos
desencadenados como consecuencia de la declaratoria del estado de excepción por
parte del Gobierno Venezolano generaron un gran impacto en el orden económico,
social y ecológico de la frontera, por lo cual se requirió la toma de acciones
inmediatas para conjurar la emergencia, y que en virtud de ello, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 1770 de 2015, mediante el cual declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica.
3.1.3.3.4. Señala que el Gobierno
Nacional adoptó, en virtud del Decreto 1772 de 2015 y dentro de las
competencias otorgadas en el marco de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica, algunas medidas excepcionales de tipo migratorio que
permitieran la expedición de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia en el
territorio nacional y el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana, a
favor de los cónyuges o compañeros permanentes de nacionalidad venezolana
En este sentido, reseña que se decretaron
las siguientes medidas de tipo migratorio para facilitar la reunificación
familiar de los ciudadanos colombianos expulsados de Venezuela:
3.1.3.3.4.1.
Se exime del requisito de apostilla y legalización de algunos de los
documentos que se deben presentar para adelantar los trámites de obtención de
los Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad
colombiana por adopción:
(i)
Indica que por lo general, los trámites de apostilla o legalización
representan costos importantes para el interesado, además del cumplimiento de
procedimientos que en algunos países representan un largo periodo de tiempo e
incluso el traslado hacia otras ciudades.
(ii)
En atención a la urgencia de reunificación familiar y con el fin de
conjurar la grave situación en que quedaron muchas familias, dadas las medidas
unilaterales adoptadas por el Gobierno venezolano, se hizo necesario proceder a
regularizar y definir la situación migratoria de los nacionales venezolanos, a
través de la expedición de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia que
permitieran la reunificación familiar inmediata y el inicio del proceso de
solicitud de nacionalidad colombiana, con el fin último de evitar a esas
familias riesgos de separación por aspectos migratorios.
(iii)
Mediante la exención del requisito de apostilla, se procura
simplificar las gestiones para la obtención de los documentos que les
permitirán establecerse legalmente en territorio nacional, o para solicitar la
nacionalidad colombiana por adopción, facilitando, de esta manera, la
consecución de la documentación requerida para adelantar dichos trámites con el
fin principal de lograr la reunificación inmediata de estas familias y
contribuir significativamente a conjurar algunas de las causas de la
perturbación del orden económico y social presentado en la zona de frontera.
(iv)
Considera que lo anterior cobra particular importancia si se tiene
en cuenta que las familias que hoy se encuentran separadas y ubicadas en
albergues, manifiestan sus objeciones a dejar estos lugares y a ser reubicadas,
exigiendo previamente la reunificación de su familia.
3.1.3.3.4.2.
Se exime del pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley
961 de 2005, para la prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula
de ciudadanía y demás servicios migratorios:
(i)
Dado el rango legal que ostentan las normas que regulan el pago de
las tasas previstas para la expedición de la cédula de ciudadanía y la prórroga
de permanencia en el territorio nacional, y demás servicios migratorios, se
hace indispensable la expedición de un decreto con la misma fuerza para eximir
de este pago a los nacionales venezolanos que pretendan regularizar su
situación migratoria en Colombia.
(ii)
En este sentido, y mediante la exención del pago de tasas por los
servicios migratorios descritos, se posibilita la consecución de la
documentación requerida para permanecer legalmente en el territorio nacional,
mientras se solicita la nacionalidad colombiana por adopción, con el propósito
de lograr la reunificación inmediata de estas familias y contribuir
significativamente a conjurar algunas de las causas de la perturbación del
orden económico y social que se presenta en la zona de frontera.
(iii)
De conformidad con el orden jurídico actual, cuando un ciudadano extranjero
ingresa al país como titular de una visa con vigencia superior a 3 meses o
ingresa con un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), debe tramitar ante
Migración Colombia, la expedición de una cedula de ciudadanía cuyo valor
equivale a $160.000, o una Prórroga del Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP)
que tiene un costo de $81.000.
(iv)
En este entendido, los ciudadanos venezolanos, cónyuges o compañeros
permanentes de los colombianos que han sido sujetos de medidas de deportación,
expulsión o retorno al país por parte de las autoridades venezolanas, que se
han visto en la necesidad de desplazarse a Colombia con el fin de mantener
unidas sus familias, y que pretendan regularizar su situación migratoria en
Colombia, tendrían la obligación de disponer de los recursos económicos para
pagar las tasas que cobra Migración Colombia.
(v)
Sin embargo, se ha constatado que muchas de las familias afectadas
tienen grandes limitaciones económicas, por lo que la poca disponibilidad de
recursos debería ser utilizada para su sustento diario. En este sentido, se
estableció la necesidad de exonerar a estas personas de los pagos en mención[2],
ya que resultaría desproporcionado imponerles cargas adicionales de tipo
económico a quienes están interesados en regularizar su situación migratoria en
el país.
3.1.3.3.4.3.
Se exime de las sanciones económicas derivadas de las multas por la
infracción a las normas migratorias:
(i)
Considera necesario eximir de las sanciones económicas impuestas por
Migración Colombia, a las personas que por cuenta del cierre de fronteras, se
vieron forzadas a ingresar al país por lugares distintos a los Puestos de
Control Migratorio, incurriendo así, en infracciones a la normativa migratoria.
(ii)
Con la exención de dichas sanciones económicas, se pretende
facilitar la regularización de los ciudadanos venezolanos mediante la concesión
de los permisos especiales y el trámite de naturalización como colombianos por
adopción, en aras de la inmediata reintegración del núcleo familiar.
3.1.3.3.5. Concluye que mediante las
exenciones establecidas, se pretende conjurar algunos de los efectos producidos
por las decisiones del Gobierno de Venezuela, al facilitarle a los afectados
por esta crisis los trámites exigidos para la regularización  de su situación
migratoria en el país y posterior solicitud de naturalización como colombianos
por adopción; ello con el propósito principal de lograr la reunificación
inmediata de estas familias.
3.1.3.3.6. Expone que se tiene entonces
como finalidad principal, lograr que los nacionales venezolanos puedan
establecerse de manera regular en el territorio nacional con sus familias y se
les pueda garantizar los derechos a una subsistencia digna, el trabajo, a la
vivienda, a la familia, a la salud, entre otros.
3.1.3.4.   Necesidad
3.1.3.4.1. Teniendo en cuenta que la
República de Colombia y la República Bolivariana son Estados Parte de la
Convención sobre la abolición del requisito de legalización para documentos
públicos extranjeros suscrita en la Haya, y que el requisito de apostilla de
estos documentos reviste un carácter legal, indica que resulta indispensable
que los documentos públicos otorgados por autoridad venezolana se presenten
apostillados.
3.1.3.4.2. Así las cosas, sostiene que
para la expedición de los “Permisos de Ingreso y Permanencia” y para adelantar
el trámite para la obtención de la nacionalidad colombiana por adopción, se
requiere la presentación de algunos documentos públicos que han sido expedidos
por las autoridades venezolanas, los cuales deben aportarse apostillados, de
acuerdo con las normas citadas.
3.1.3.4.3. En este contexto, señala que
los ciudadanos colombianos y sus cónyuges o compañeros permanentes venezolanos
afectados por las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano, de acuerdo con
la información suministrada por las distintas entidades del Gobierno, se encuentran
en una grave situación económica y social, por lo cual, no resulta viable la
exigencia de este requisito para la presentación de la documentación requerida,
con miras a establecerse con sus familias de manera legal en el territorio
colombiano.
3.1.3.4.4. A su turno, la precaria
situación y el estado de vulnerabilidad en que se encuentran, permite inferir
que estas personas no tienen la posibilidad de retornar a Venezuela para
efectos de apostillar la documentación expedida por ese Estado, y en ese
sentido, el requisito de la apostilla se torna en un formalismo de difícil
consecución y en un impedimento para permanecer con sus familias en Colombia.
3.1.3.4.5. Manifiesta que la exigencia de
acreditación del requisito de apostilla obstaculizaría de forma grave la
posibilidad de su permanencia legal en el territorio colombiano, impidiendo de
esta forma, la efectiva e inmediata reunificación de estas familias.
3.1.3.4.6. En ese sentido, sostiene que
la eliminación de este requisito, para los efectos señalados, permitiría a los
nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales
colombianos deportados, expulsados o retornados, cuya situación se enmarca
dentro de este Estado de Excepción, minimizar los requisitos exigidos en la
regularización de su situación migratoria, para acceder a la solicitud de la
nacionalidad colombiana por adopción, cuyo fin último es garantizar la
reunificación efectiva e inmediata de estos extranjeros con sus familias
colombianas.
3.1.3.4.7. Por otra parte, aduce que el
pago de las tasas previstas para estos servicios migratorios reviste de un
carácter legal que hace indispensable la expedición de un decreto con fuerza de
ley para poder eximir de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del
Estado de Excepción, a los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su
situación migratoria en Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por
adopción, en virtud de la medida de reunificación familiar señalada.
3.1.3.4.8. Con respecto a las razones por
las cuales las disposiciones ordinarias sobre el tema no son suficientes para
superar y contrarrestar la crisis en las zonas de frontera, indica que el
cumplimiento de los requisitos que establece la ley para efectos de obtener
ciertos documentos que legalicen la situación migratoria de los extranjeros, se
convierte en un obstáculo insuperable para quienes buscan normalizar su
situación migratoria en el país y permanecer cerca de sus familias.
3.1.3.4.9. Como tales requisitos están
previstos en la ley y la administración no puede eliminarlos, suprimirlos o
suspenderlos en beneficio de los emigrados, es necesario expedir un decreto
legislativo que contenga normas de la misma jerarquía de las que se pretende
modificar, en aras de garantizar la inmediata reagrupación de las familias
colombo-venezolanas.
3.1.3.4.10.Frente
a las razones por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto objeto de
estudio contribuirían a superar y contrarrestar la crisis en las zonas
fronterizas, aduce que tales medidas tienen como propósito central garantizar
la reunificación familiar de las personas afectadas por la deportación,
expulsión y retorno al país, como consecuencia del cierre fronterizo efectuado
por el Estado venezolano.
3.1.3.4.11.Como
mecanismo principal para garantizar la finalidad referida, el Gobierno Nacional
contempló la medida de expedir a favor de los nacionales venezolanos afectados,
Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia en el territorio nacional de
carácter gratuito y con vigencia de 180 días, para así permitir la
reintegración de su núcleo familiar, facilitar su proceso de regularización en
el país y adelantar el trámite de su nacionalización como colombianos.
3.1.3.4.12.Expone que con la expedición de estos permisos, las
personas podrían acceder a los beneficios dispuestos por el Gobierno Nacional
para atender la crisis humanitaria, social y económica que se presenta, así
como ejercer cualquier actividad en el país, incluidas aquellas que se
desarrollen en virtud de una vinculación laboral o contrato de trabajo, lo cual
garantizará que no se extiendan en el tiempo los efectos causados por la crisis
en los municipios fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela.
3.1.3.4.13.De
igual manera, sostiene que estas medidas contribuirían a que las personas
afectadas puedan establecerse en el país, garantizando sus derechos
fundamentales y la satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas, tales
como el acceso a los servicios de salud, educación, vivienda y trabajo; muestra
de ello, es que para el día 25 de septiembre de 2015, el Ministerio de
Relaciones Exteriores había logrado reunificar 70 familias, que incluyen 91
menores de edad.
3.1.3.5.   Proporcionalidad
3.1.3.5.1. Sostiene que el Decreto
materia de control de constitucionalidad resulta proporcional respecto de la
gravedad de los hechos que busca conjurar, en tanto las masivas deportaciones,
expulsiones y retornos de colombianos impulsados por el Estado venezolano, produjeron
graves repercusiones de tipo económico y social, con incidencia directa en las
familias compuestas por miembros de ambas nacionalidades.
3.1.3.5.2. Manifiesta que de acuerdo con
información suministrada por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, a la fecha de expedición de los Decretos 1770 y 1772 de
2015, serían al menos 13.138 personas las perjudicadas debido a la emergencia
que se vive en la frontera; todas ellas provenientes del territorio venezolano y
con miedo a las medidas represivas que las autoridades venezolanas puedan
ejercer en su contra, tales como desalojo forzado de sus viviendas, abusos, el
uso excesivo de la fuerza y la deportación arbitraria y colectiva.
3.1.3.5.3. Indica que la mayoría de estas
personas salieron de territorio venezolano sin enseres ni documentos, y
forzados a apartarse de su familia, lo cual dio lugar a un fenómeno de
desintegración familiar motivado por la situación de urgencia a que estuvieron
expuestos los ciudadanos colombianos y por el interés legítimo de salvaguardar
su vida y la de su familia.
3.1.3.5.4. Aduce que las medidas
contempladas para mitigar los efectos adversos producidos por el cierre
fronterizo y que afectaron a un gran número de personas localizadas en los
municipios de frontera entre Colombia y Venezuela, constituyen mecanismos
orientados al cese de las violaciones a los derechos fundamentales de los
afectados.
3.1.3.5.5. Es así como la eliminación del
requisito de apostilla y legalización de documentos públicos para la expedición
de los Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia, busca contrarrestar las
dilaciones y trabas para lograr el proceso de reunificación de las familias
compuestas por miembros de nacionalidad colombiana y venezolana.
3.1.3.5.6. Finalmente concluye que las
medidas previstas en el Decreto bajo estudio, tienen como finalidad: (i)
brindar la protección necesaria a las familias afectadas permitiéndoles
establecerse en el territorio nacional en condiciones dignas, y eliminando así
los obstáculos que les impide regularizar su situación migratoria, con la
posibilidad de acceder a los beneficios otorgados por el Gobierno Nacional; e (ii)
impedir que debido a su precaria situación económica, no puedan acceder a los
servicios migratorios.
3.1.3.5.7. Sostiene que, según informa
Migración Colombia, al 25 de septiembre del año en curso, se han expedido 97
Permisos de Ingreso y Permanencia a nivel nacional, 4 Permisos Especiales de
Ingreso y Permanencia y 8 solicitudes de cédula de ciudadanía.
4.
INTERVENCIONES
4.1.
Universidad del Rosario
El Grupo de
Investigación en Derechos Humanos de la Universidad del Rosario, considera que el
Decreto Legislativo 1772 de 2015 debe ser declarado exequible de conformidad
con las siguientes consideraciones:
4.1.1.
Indica que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha
establecido unos estrictos criterios para la procedencia de las expulsiones
individuales o deportaciones de personas extranjeras que se encuentran bajo la
jurisdicción de un Estado que no corresponde al de su nacionalidad; tales
requisitos constituyen un límite a la soberanía de los países en el ejercicio
de su política migratoria.
4.1.2.    Manifiesta
que en el caso de los colombianos que han sido víctimas de expulsiones masivas,
a raíz de la práctica migratoria de la República Bolivariana de Venezuela, se
pueden identificar numerosas vulneraciones a los derechos de estas personas,
entre ellas, la separación de los menores de edad y la desintegración de sus
familias.
4.1.3.
Sostiene que el derecho a la vida familiar está reconocido en los
tratados internacionales de los cuales hace parte el Estado colombiano; de
conformidad con el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, se prohíbe a las Partes cualquier tipo de injerencia arbitraria en la
vida familiar de las personas, igualmente, el artículo 8.1. de la Convención sobre
los Derechos de los Niños, dispone que los Estados se comprometen a respetar el
derecho del niño a preservar las relaciones familiares y se obligan a prevenir
la separación familiar y mantener su unidad; disposiciones que se rescatan en
la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y en la Convención Americana de
Derechos Humanos.
4.1.4.
En este sentido, señala que se ha estructurado un marco normativo de
protección internacional que ubica a la familia en un lugar central dentro de
la vida de las personas migrantes y que dichas normas se aplican a todas las
personas independientemente de su origen nacional o racial, siendo también
indiferente su situación jurídica de regularidad (documentado) o irregularidad
(indocumentado) en la que se encuentren.
4.1.5.
Aduce que debido a que son muchos los niños afectados por los
procedimientos migratorios irregulares que ha adoptado el Estado venezolano, es
oportuno tener en consideración para el análisis de constitucionalidad del
Decreto 1771 de 2015, lo que ha estimado la jurisprudencia interamericana y la
universal sobre la materia.
4.1.6.
En el marco de la jurisprudencia interamericana, indica que el
Comité de Derechos del Niño señaló en la Observación General No. 6, que el
objetivo final de regular la situación de los menores no acompañados o separados
de su familia, es identificar una solución duradera que resuelva todas sus
necesidades de protección, teniendo en cuenta las opiniones del menor y
conduciendo a resolver su situación; para lo cual resultan útiles las medidas
de localización de la familia biológica del menor y la integración en el país
de acogida en caso de que su retorno al país se torne imposible por razones jurídicas
o de hecho.
4.1.7.
Indica que el Estado, al analizar las medidas más apropiadas en
estos casos, deberá adoptar aquellas que estén irradiadas por el interés
superior del menor, el cual deberá ser tenido como la consideración primordial
en la búsqueda de soluciones a corto y largo plazo.
4.1.8.
Se refiere también a la Opinión Consultiva No. 21
del 19 de agosto de 2014 solicitada por las Repúblicas de Argentina, de Brasil,
de Paraguay y de Uruguay, en virtud de la cual se precisa que la vida familiar
forma parte implícita del derecho genérico a la protección de la familia.
4.1.9.
Sostiene que según la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
existe una relación estrecha entre la deportación o la expulsión de los padres
y la estabilidad de la vida familiar, y que si bien los Estados tienen dentro
del ámbito de sus competencias soberanas elaborar y ejecutar sus propias políticas
migratorias, al adoptar una medida que implique separar a los menores de su
núcleo familiar, ésta deberá ser excepcional, temporal y estar estrictamente
justificada por el interés superior del niño; de no darse cumplimiento a estos
requisitos, el gobierno deberá buscar las alternativas para favorecer la
reunificación familiar en el menor tiempo posible.
4.1.10.    En este
sentido, arguye que las medidas que ha adoptado Colombia con ocasión a la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son
perfectamente constitucionales, en la medida en que la supresión de trámites,
procedimientos y exoneración de costos derivados de las diligencia migratorias,
constituyen medidas oportunas y eficaces que eliminan los obstáculos y
favorecen la reunificación pronta de las familias que han sido separadas.
4.1.11.    Recuerda que
para Colombia son vinculantes los compromisos internacionales contenidos en los
tratados referenciados, en virtud de la aplicación del bloque de
constitucionalidad, y en ese sentido, las normas transitorias adoptadas en este
marco resultan ser respetuosas de la Constitución Política, pero sobre todo, de
la dignidad de las personas, lo que redunda en el restablecimiento de sus
derechos.
4.1.12.    En estos
términos, sostiene que debido a que las familias colombo-venezolanas han
sufrido una desintegración en razón a la política migratoria adoptada por el
Estado venezolano y al desconocimiento de las normas internacionales atrás
referidas, es viable y constitucional que en su lugar, el Gobierno colombiano
actúe en este sentido; toda vez que con la situación actual resulta improbable
el retorno de las personas expulsadas o deportadas al territorio de Venezuela.
4.1.13.    Finalmente concluye que el Estado colombiano, bajo su forma de   democrática
y social de derecho, debe ser garante de los derechos de las personas afectadas
por la crisis fronteriza, y esto se traduce en la supresión de los requisitos
administrativo-consulares que permiten el restablecimiento oportuno de sus
derechos.
4.2.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados
4.2.1.
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados, a través de su representante en
Colombia, intervino en el presente proceso de constitucionalidad, no para
discutir la adecuación de las normas examinadas frente a la legislación
nacional preexistente, sino para determinar su congruencia con los compromisos
internacionales asumidos por el Estado Colombiano, y su idoneidad frente a la
protección de las personas objeto de estas medidas.
4.2.2.
En principio, sostiene que los estándares
internacionales aplicables a los casos de refugiados, son los que se derivan de
los compromisos internacionales adquiridos por el Estado, así como aquellos
surgidos de otras fuentes del derecho internacional, incluyendo la costumbre
internacional y las normas de ius cogens, entre otras.
En ese
sentido, aduce que no encuentra que una disposición nacional que establezca
mecanismos preferenciales para que un grupo particular de extranjeros accedan
al territorio del país y adquieran un status migratorio particular, o se
naturalicen como nacionales, sea contraria al derecho internacional. Por el
contrario, sostiene que dado que el régimen de derechos humanos establece
reglas mínimas de tratamiento, este tipo de medidas nacionales, que ofrecen un
estándar de protección aún más alto a poblaciones particularmente vulnerables,
son ciertamente bienvenidas.
Agrega
que, encontrándose los extranjeros en el territorio de un Estado, éste no sólo
debe respetar y promover sus derechos bajo su normatividad interna, sino que
adicionalmente debe garantizar la efectividad de sus garantías fundamentales,
incluyendo la unidad familiar y tener una nacionalidad.
4.2.3.
Con base en la anterior reflexión, la
ACNUR expone algunas consideraciones con respecto a los derechos aplicables a
estas poblaciones. Al respecto sostiene:
4.2.4.
El Derecho Internacional considera a la
familia como elemento fundamental de la sociedad y como objeto de protección
especial por parte de los Estados, quienes deben promover la reunificación de
las familias que se hayan separado durante los movimientos migratorios,
protección que debe extenderse a los casos en que dos o más individuos
conformen una familia, incluyendo el caso de las parejas del mismo sexo.
Así las
cosas, considera que el Decreto 1772 de 2015, flexibiliza los procesos de
regulación del estatus migratorio en Colombia de los familiares venezolanos de
los nacionales colombianos, lo cual está de acuerdo con el propósito de evitar
la fractura y el distanciamiento temporal de las familias.
No
obstante, considera que la medida puede complementarse con acciones encaminadas
a: i) crear un procedimiento que regule las reunificaciones para los casos de
familias separadas; ii) crear mecanismos que tengan en cuenta los riesgos
extraordinarios que puedan presentarse en situaciones fronterizas, como la
trata y el tráfico de personas; así como mecanismos de seguimiento en los casos
de reunificación en los que hayan niños y adolescentes; iii) reconocer familias
de distinta naturaleza en su conformación, como lo son las parejas
comprometidas a casarse, parejas en matrimonios de hecho, parejas que han
vivido juntas durante un periodo sustancial y las familias compuestas por las
parejas del mismo sexo; iv) apoyar con los gastos de transporte, hospedaje y
otros gastos necesarios para que el proceso de reunificación familiar sea
posible.
4.2.5.
En cuanto a la nacionalidad, la ACNUR
revela que la ausencia de ésta conlleva a la situación de apátrida, lo que hace
que la persona apátrida asuma el abandono de un Estado que proteja y promueva
sus derechos, exponiéndola a múltiples riesgos.
Agrega que
para evitar más casos de apátridas, dado el gran número de colombianos que han
regresado al territorio de este país como consecuencia de la declaratoria de estado
de excepción de la República Bolivariana de Venezuela, la Registradora
Nacional del Estado Civil ha adoptado medidas a nivel institucional para
facilitar la confirmación de la nacionalidad colombiana de menores de edad,
mediante la implementación de un sistema que requiere de dos testigos, con el
fin de que la exigencia formal de registro apostillado no se convierta en un
obstáculo para el goce de sus derechos.
En cuanto
a estas medidas, indica que la ACNUR valora las medidas implementadas, pues ellas
han permitido el registro y confirmación de la nacionalidad colombiana de
menores en situación de riesgo y vulnerabilidad. No obstante, sostiene que
dichas medidas deben extenderse en el tiempo y en su cobertura a todo el
territorio nacional, debido a que este grupo poblacional no se encuentra
ubicado necesariamente en los municipios señalados por el Decreto.
También
precisa que se hace necesario extender las medidas para la confirmación de la
nacionalidad en el maro de emergencia, a personas mayores de edad que lo
requieran, facilitando el cubrimiento de servicios básicos y evitando así el
riesgo de apátrida.
Aunado a
lo anterior, respecto a este punto, finalmente manifiesta que el Estado colombiano
también debe establecer mecanismos y jornadas especiales para la confirmación
de nacionalidad de poblaciones campesinas, afro descendientes, indígenas y
poblaciones establecidas en zonas fronterizas, con el fin de evitar que el
tratamiento de este tema sea exclusivamente coyuntural.
4.2.6.
Por otra parte, sostiene que con el flujo
masivo e intempestivo de personas al territorio nacional a través de la
frontera colombiana, se ha expuesto a la población a un sinnúmero de problemas
que requieren de respuestas inmediatas en términos humanitarios, así como la
creación de medidas de mediano y largo plazo, las cuales consisten, entre
otras, en: i) recibir orientación sobre los mecanismos para acceder a la oferta
institucional del país; ii) acceso al agua, a la alimentación, a un albergue
digno y seguro y al sistema educativo; iii) atención psicosocial; iv) apoyo en
los procesos de reunificación familiar; y v) apoyo para la restitución de los
bienes y tierras perdidas dentro y fuera del territorio nacional.
En este
sentido, la ACNUR considera que la situación actual ha resaltado la importancia
de tomar medidas urgentes con el fin de mejorar la capacidad de respuesta del
Estado a las situaciones que puedan surgir en zonas de frontera, incluyendo: i)
el fortalecimiento de mecanismos y esquemas permanentes de protección
institucional y de cooperación entre socios claves, mediante la inclusión de
planes de contingencia regionales y el diseño de rutas locales de atención y
acceso a derechos; ii) recolección y análisis de información de frontera:; iii)
sistemas de ingreso sensibles a la protección que cuente con estrategia de
información que permita dar información básica en distintos idiomas en los
sitios donde entre la población; iv) fortalecimiento de los mecanismos de
recepción; v) mecanismos para identificar perfiles y referir casos; vi)
procesos y procedimientos de respuesta diferenciados.
4.3.
Universidad Nacional de Colombia
La
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
de Colombia, presentó su intervención en la cual analiza los antecedentes y el
contexto de emisión del Decreto analizado a fin de determinar su concordancia
general con el orden constitucional colombiano.
4.3.1.
Indica que el Decreto 1772 de 2015 debe
ser analizado como respuesta a las graves afectaciones resultantes de las
medidas tomadas por Venezuela, en el contexto de una serie de medidas de
emergencia económica, social y ecológica tomadas por el gobierno colombiano y
que están dirigidas a lograr la atención social, de reunificación familiar,
convenios interadministrativos, definición de situación militar , mercado laboral,
comercio e industria, transporte de carbón y reubicación de industrias
colombianas localizadas en Venezuela.
4.3.2.
Pasa a analizar las materias reguladas, y
se adentra en el estudio del Tratado internacional vigente en materia de
apostilla. Al respecto señala que se trata de la “Convención  sobre la
abolición del requisito de legalización para documento públicos extranjeros”
suscrita en La Haya el 5 de octubre de 1961.
Sostiene
que la tendencia internacional en la materia se encamina a eliminar el
requisito de la apostilla a favor del auge y desarrollo de los documentos
electrónicos, tal como sucede en España.
4.3.3.
Como conclusión, señala que en el Decreto
1772 de 2015 no se observa “nada que valla en contra de la Constitución
Política de Colombia, ni de las normas internacionales básicas que rigen los
mecanismos de apostilla contenidas en el Tratado de La Haya sobre la materia”.
4.3.4.
Finalmente sugiere que el Gobierno de Colombia
pida al Estado de Venezuela el cumplimiento de las normas mínimas sobre
expulsión de extranjeros contenidas en el proyecto de articulado adoptado por
la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de las Naciones
Unidas,  que en el artículo 4, impone la obligación jurídica de expulsar
extranjeros únicamente en cumplimiento se decisión producida de conformidad con
la Ley.
5.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó
declarar la exequibilidad del Decreto 1772 de 2015 de conformidad con los
argumentos que a continuación se exponen:
5.1.
Señala que de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del
artículo 241 superior y el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, el análisis de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades concedidas en virtud de los
artículos 212, 213 y 215 constitucionales, debe ser integral, es decir, debe
versar sobre los requisitos de forma y de fondo que son constitucionalmente
exigibles para la expedición de este tipo de medidas.
5.2.
Revisión del aspecto formal
5.2.1.
Sostiene en relación con los requisitos de forma que deben
verificarse en el estudio de constitucionalidad de las medidas adoptadas por el
Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia, que la
Constitución y la Ley 137 de 1994 han señalado los siguientes: (i) que
el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto
que declaró el Estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma
del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho; (iii)
que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de
Emergencia; y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el
señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.
5.2.2.
En estos términos, reseña que con base en las facultades
contempladas en el artículo 215 superior y en virtud de la declaratoria del
Estado de Emergencia Social efectuada mediante el Decreto 1770 de 2015, el
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el
Decreto 1772 de 2015, y fue publicado en el Diario Oficial No. 49.628 del 07 de
septiembre de la misma anualidad, señalando en debida forma las razones y
causas que condujeron a su expedición.
5.2.3.
Anota que el referido decreto contó con la firma del Ministro del
Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos en dos ocasiones, obrando en
propiedad como jefe de su propia cartera, y de acuerdo a la delegación de
funciones como Ministro de Relaciones Exteriores, acto de delegación efectuado
conforme al Decreto 1767 de 2015.
5.2.4.
Manifiesta que no encuentra problemas de constitucionalidad en la
referida delegación, ya que ésta se encuentra motivada en una comisión de
servicios de la doctora María Ángela Holguín Cuellar, que implicaba ausentarse
del territorio nacional y no en una forma de obviar la firma de la referida
Ministra.
5.2.5.
De conformidad con lo anterior, considera que el Decreto bajo
estudio guarda los preceptos constitucionales formales.
5.3.
Revisión del contenido normativo
5.3.1.
Indica que en el marco de un decreto legislativo, las facultades del
Gobierno Nacional deben estar destinadas a conjurar la crisis que motivó la
declaratoria del Estado de Emergencia e impedir la extensión de sus efectos,
por lo que los decretos extraordinarios pertinentes sólo pueden referirse a
materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere
determinado la declaratoria del Estado de Excepción, y las medidas que se
adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos que se buscan
conjurar:
“En lo que
hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta
Corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre
las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación
o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de
conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y
específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la
extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos
legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y
si éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas
guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar
(juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las medidas
se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las
razones por las cuales las disposiciones suspendidas son incompatibles con el
respectivo estado de excepción (juicio de incompatibilidad)”.
5.3.2.
Así las cosas, sostiene que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 1770 de 2015, tiene como
fundamento que, en virtud del Estado de Excepción decretado por el
Gobierno Venezolano en varios municipios de la frontera con Colombia, miles de
colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados del
vecino país, generando una crisis de tipo humanitario, económico y social que
ha impactado en forma directa la unión familiar.
5.3.3.
Aduce que el Decreto objeto de estudio fue dictado para beneficiar a
las personas venezolanas que sean cónyuges o compañeros permanentes de
colombianas que hayan sido expulsados o retornados del territorio venezolano, y
así favorecer la reunificación familiar, a través de la implementación de las
siguientes medidas: (i) eximir del requisito de apostilla y legalización
de los documentos públicos expedidos en el extranjero y que sean presentados
para el trámite de permisos especiales de ingreso y permanencia; (ii)
eximir del mismo requisito a tales personas para el trámite de nacionalidad
colombiana por adopción; (iii) eximir del pago de tasas para la prórroga
de permanencia en el territorio colombiano a las personas referidas; y (iv)
eximir de las sanciones económicas en caso que dicha personas violen las normas
migratorias.
5.3.4.
Resalta que en general, las medidas adoptadas guardan estrecha
relación con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de
Excepción, principalmente porque se encuentran dirigidas a atender los efectos
humanitarios familiares que se han generado debido a la crisis fronteriza.
5.3.5.
Señala que al evaluar los hechos que dieron
origen a la calamidad social de las personas que sufrieron deportaciones o repatriaciones
masivas de parte del vecino país, se encuentra que uno de los principales
efectos que se produjeron consistió en la ruptura familiar, ya que en muchos
casos el vínculo familiar estaba conformado por nacionales colombianos y
nacionales venezolanos; siendo esta situación un drama humano que merece ser
atendido en forma prioritaria por el gobierno colombiano.
5.3.6.
Recuerda que la Constitución Política reconoce a la familia como el
núcleo fundamental de la sociedad y el derecho de los infantes a tener una
familia como una de las prerrogativas fundamentales de nuestro ordenamiento,
conforme a la centralidad que tiene la familia en el desarrollo del plan vital
de cada ser humano.
5.3.7.
Una vez analizadas las medidas implementadas por el Decreto, considera
que si bien es cierto que es adecuado que el ordenamiento jurídico exija
ciertas formalidades para verificar la autenticidad de los documentos públicos
expedidos en el extranjero,  en especial por cuanto las autoridades colombianas
no tienen la obligación de conocer los procedimientos documentales foráneos, también
lo es que ante una situación humanitaria de emergencia como la que se ha
presentado, es admisible que se confiera un peso mayor al principio de la buena
fe, obviándose las exigencias formales ordinarias.
5.3.8.
Igualmente considera que si bien la Constitución Política permite
establecer tratamientos diferenciados entre los nacionales y los extranjeros,
en especial en lo relativo a las condiciones para el ingreso y permanencia en
el territorio nacional, dichos requisitos son perfectamente subordinables a
otros bienes superiores, tales como la reunificación familiar. Más aún, no se
encuentra que las medidas adoptadas flexibilicen asuntos reservados
directamente por la Constitución, como lo serían las clases de nacionalidad o
los requisitos para acceder a ella, pues se circunscriben a asuntos de
naturaleza administrativa como costos de trámites o multas.
5.3.9.
Con respecto al requisito de proporcionalidad de las medidas
implementadas, indica que todas ellas están destinadas directamente a
beneficiar a las personas afectadas por las repatriaciones que dieron origen al
Estado de Excepción, y por ello, su radio de aplicación no desborda las
competencias presidenciales; esto porque más allá de favorecer directamente a
los cónyuges o compañeros permanentes de las personas que han sido retornadas
al país, lo que realmente se persigue es la garantía de la unidad familiar en
el territorio colombiano, ante la imposibilidad de conformar nuevamente la
familia en el territorio venezolano.
5.3.10. En este sentido, concluye que
las medidas implementadas en virtud del Decreto bajo estudio, efectivamente
tienen por objeto conjurar los efectos de la crisis y no podrán ser utilizadas
para un evento distinto al que dio origen a la situación excepcional presente.
5.3.11.    Así mismo,
sostiene que todas estas medidas están dirigidas a los familiares que sean identificados
como personas afectadas por los hechos que dieron origen al estado de conmoción
declarado mediante el Decreto 1770 de 2015, hecho con el cual se encuentra la
necesaria conexión entre estas y aquél, lo que reafirma su conformidad con la
Constitución Política.
6.
CONSIDERACIONES
6.1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 1772 del 7 de
septiembre de 2015, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo Decreto
Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y
en el numeral 7° del artículo 241 de la Constitución Política.
6.2.
Alcance del control de constitucionalidad
sobre los decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
6.2.1.
Los artículos 212
a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de
Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i)
el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de
Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia
(C.P. art. 215).
6.2.2.
Según lo ha puesto de presente esta Corporación,
la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la
decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la
Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de
su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios
ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución
le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional,
materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas
extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para
atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.
6.2.3.
Como respuesta al uso abusivo que
históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el
Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el
fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado
Social de Derecho. Se configuró así una nueva regulación para los estados de
excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y
transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que estas
excepciones se hallan sometidas. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que
ni siquiera en las situaciones de anormalidad le asisten facultades ilimitadas
al poder ejecutivo. Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente
en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y
de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la
Carta”[3].
6.2.4.
Dentro del propósito de ajustar los estados
de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se
ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de
señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio
(arts. 212 a 215). Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al
legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art.
154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los
Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137
de 1994.
6.2.5.
En cuanto hace a los límites
institucionales, éstos se constituyeron a través de un control político, a
cargo del Congreso de la República, y de un control jurídico, a cargo de la
Corte Constitucional. La doctrina y la propia jurisprudencia han calificado
dichos sistemas de control como de carácter mixto, que no necesariamente son
incompatibles o excluyentes, si se tiene en cuenta que los mismos están
dirigidos a examinar aspectos diferentes del ejercicio de las facultades
excepcionales[4].
El control político se dirige a  “deducir la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados
en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales (Art. 215 C. P.)”[5].
Por su parte, el control jurídico, que le corresponde a la Corte
Constitucional,  recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en
virtud del estado de excepción, y está llamado a operar, “en aras de asegurar
que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden
los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el
respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta”[6]
6.2.6.
Conforme lo ha señalado esta Corporación, el
control jurídico, que como se ha expresado es de naturaleza constitucional,
debe ejercerse, tanto sobre el decreto que declara el estado de excepción, como
sobre los decretos legislativos que lo desarrollan, revistiendo el mismo un
carácter integral, automático u oficioso[7],
con el que se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material, si
efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos
contenidos en las normas que los regulan, o si, por el contrario, a través de
ellas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y
condiciones establecidas.
6.2.7.
En relación con esto último, la propia
jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al
amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y
limitaciones, formales y materiales, que se desprenden de la propia
Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46
a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud
de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden
interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.
6.2.8.
En la medida en que la regulación de
excepción reviste tres modalidades, como son la Guerra Exterior, la Conmoción
Interior y la Emergencia Económica, Social y Ecológica o de Calamidad Pública,
el control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse
a cabo teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos
para cada situación.
6.2.9.
Tratándose del Estado de Emergencia, que
interesa a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido
unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de
las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta
de interés destacar los siguientes:
(i)
El estado de Emergencia se puede declarar por
períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa
días en el año calendario.
(ii)
En el Decreto declarativo, el Gobierno debe
señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para
los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las
causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la
conveniencia de las medidas en ella adoptadas.
(iii)
Mediante tal declaración, que deberá ser
motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos
con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos”.
(iv)
Los decretos legislativos que expida el Gobierno
durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la
declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia[8],
lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y
poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes[9],
en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”.[10]
(v)       Los decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de
Emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que
se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.
(vi)
Mediante los decretos de desarrollo del Estado
de Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
6.2.10.
A partir de las citadas reglas, tal y como
fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso
de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la
Corte verificar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de cada
Decreto legislativo tal como se hará a continuación.
6.3.
Examen formal del Decreto legislativo
1772 de 2015
Le corresponde a la Corte verificar los siguientes
requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y
promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii)
que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los
ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del
término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre
debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que
condujeron a su expedición.
6.3.1.
Que haya sido dictado en desarrollo del
decreto que declaró el examen de emergencia. En efecto, tal como surge de la
parte considerativa del Decreto Legislativo 1772 de 20015, el mismo se dictó por
el Presidente de la República “En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 137 de
1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1770 de 2015”.
6.3.1.1.
Fue el Decreto 1770 de 2015 el instrumento jurídico
a través del cual   fue
declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del
territorio nacional en frontera con Venezuela, por el término de treinta (30)
días a partir del 07 de septiembre de 2015. En su artículo 3, el mencionado
Decreto determina: El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos
legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de
emergencia económica, social y ecológica y dispondrá de las operaciones
presupuestales necesarias.
6.3.1.2.
Por su parte, la Corte Constitucional
adelantó el estudio de constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015
encontrándolo ajustado a la Constitución y declarando su exequibilidad en la
sentencia C-670 de  2015
6.3.1.3.
En conclusión, la Corte encuentra que el
Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de haberse dictado en
desarrollo de un Decreto que establece el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
6.3.2.
Contar con la firma del Presidente de la
República y de todos los ministros del despacho.
6.3.2.1.
En efecto, constata la Corte que el
mencionado decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la
República y por todos los Ministros del Despacho, a excepción de la Ministra de
Relaciones Exteriores. En su reemplazo aparece el Ministro del Interior,
encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones
Exteriores.
6.3.2.2.
Según lo aclara la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, por disposición del Decreto 1767 del 4 de
septiembre de 2015, la Ministra de Relaciones Exteriores se encontraba en
comisión en el exterior, razón por la cual el Decreto 1772 de 2015 aparece
firmado por el Ministro del Interior como encargado de las funciones del
despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores.
6.3.2.3.
En consecuencia, la Corte Constitucional
verifica que el Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de llevar
la firma del Presidente de la República y todos los Ministros.
6.3.3.
Que hubiere sido expedido dentro del
término de vigencia del Estado de Emergencia.
6.3.3.1.
Como lo ha determinado esta Corporación, el
principio de temporalidad impone, entre otros aspectos, la expedición de los
decretos legislativos de desarrollo dentro del término por el cual se declaró
el respectivo estado de excepción. Ello significa que el Gobierno Nacional no
puede dictar medidas legislativas extraordinarias por fuera del término
establecido en el decreto declaratorio, ya que de hacerlo conllevaría
indefectiblemente a la existencia de un vicio de procedimiento insaneable por
falta de competencia.[11]
6.3.3.2.
En el caso concreto, el Decreto 1772  de
2015 fue expedido en fecha siete (7) de septiembre de dos mil quince (2015),
exactamente la misma fecha en que se expidió la norma habilitante, el Decreto
1770 de 2015.
6.3.3.3.
En consecuencia, la Corte Constitucional
encuentra que el Decreto 1772 de 2015 cumple con el requisito formal de temporalidad
al haberse dictado y promulgado dentro del término de treinta días posteriores
a la expedición del Decreto que declaró el Estado de Emergencia.
6.3.4.
El Decreto debe estar debidamente motivado,
con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.
6.3.4.1.
Es el Artículo 215 superior quien exige que
exista una motivación expresa de la norma. La Jurisprudencia constitucional lo
considera satisfecho “en la medida en que en el texto mismo del decreto y a
modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la
declaratoria”[12].
El examen formal en la materia se limita a establecer si existe o no una
motivación expresa en el Decreto, sin entrar al estudio de su contenido, el que
corresponderá a la fase de análisis de los requisitos materiales de la norma.
El fundamento de este requisito ha sido explicado por la Corporación de la
siguiente forma: “la exigencia de motivación no era una mera formalidad, sino
un requisito de orden sustancial, porque la expresión de las razones de la
declaratoria le permite a la corte ejercer control integral sobre los estados
de excepción.”[13]
6.3.4.2.
En el caso concreto, la Corte constata que
el Decreto 1772 de 2015 contiene una motivación amplia y detallada, que expone
con claridad las razones que llevaron al Gobierno Nacional a tomar las
decisiones que allí se consignan. Para la Corte, la exposición de motivos es
suficientemente amplia, detalla con precisión las causas que dan lugar a las
medidas y en ese sentido resulta suficiente para poder realizar un examen
minucioso del contenido de los mismos en el posterior estudio de cumplimiento
de los requisitos materiales de la norma.
6.3.5.
En conclusión, la Corte encuentra que el
Decreto 1772 de 2015 se ajusta a los requisitos formales exigidos para su
exequibilidad, y en consecuencia, pasa a analizar los requisitos materiales.
6.4.
Examen sustancial del Decreto 1772 de
2015.
En lo que respecta a los requerimientos de orden
sustancial o material, es deber de esta Corporación establecer: (i) si
existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el
respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron
la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de conexidad);
(ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y
específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la
extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii)
si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las
diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que
motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de
necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción
con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de
proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las
medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se
expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son
incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de
incompatibilidad).
Adicionalmente, también le compete al juez
constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos
legislativos que desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a
ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de
haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado
estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que
las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii)
que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv)
que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los
organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que
tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.
Previo al análisis de los requisitos, la Corte
considera pertinente traer a colación las medidas que serán objeto de análisis.
Los artículos 1 a 4 del Decreto analizado establecen, en resumen, las
siguientes medidas, por las cuales se exime:
1.
Del requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el extranjero que sean
presentados para el trámite de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia
(Art. 1),
2.
Del mismo requisito, a los documentos
presentados para el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana por
adopción.
3.
Del pago de las tasas previstas en el
artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el
territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios;
4.
De las sanciones económicas derivadas de
la imposición de multas a que hubiere lugar con motivo de la infracción de las
normas migratorias,
Las medidas benefician a los nacionales venezolanos cónyuges o
compañeros permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o
retornados con motivo de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de
la República Bolivariana de Venezuela y que se encuentren incluidos en los
registros elaborados por las autoridades competentes.
6.4.1.  Juicio de conexidad
Para
su exequibilidad, las medidas adoptadas en el Decreto 1772 de 2015 deberán
contar con una relación directa y específica con las causas de la perturbación
o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia.
6.4.1.1.
El Estado de Emergencia fue declarado por el Decreto 1770 de 2015. En
dicho decreto se señala expresamente que debido a las deportaciones,
expulsiones, repatriaciones y el retorno de colombianos efectuados por el
gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el marco de la
declaratoria de Estados de Excepción, se generó un fenómeno de desintegración
familiar que requiere la adopción de medidas excepcionales por parte de las
autoridades colombianas con el fin de garantizar la efectiva reunificación de
las familias compuestas por nacionales colombianos y venezolanos.
6.4.1.2.      Según indica la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la
República, el decreto materia de estudio se sustenta en la existencia de
los hechos perturbadores del orden económico, social y ecológico que dieron
lugar a la declaratoria de la Emergencia Social mediante el Decreto 1770 de
2015, entre las cuales se destacan:
“Que como consecuencia las adoptadas por
el gobierno venezolano en desarrollo del Estado Excepción, miles de
colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a
Colombia.
Que aunque es un hecho notorio que la
migración forzada connacionales ha generado una inminente de tipo humanitario,
económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente
los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales,
internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes
han descrito con detalle la magnitud de los hechos.
Que según datos de Migración
Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir
en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas
que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con
Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a
menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que
ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido entre el  1 de
enero 2015 al 20 agosto de año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas
que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo año 2014 (Dinámica
migratoria en la frontera con Venezuela- Informe Estadístico seguimiento N° 158
del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura al 06
septiembre, 7 de septiembre 2015).
Que además la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra
10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al
país desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo
manifestó el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2
de septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha
dado por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones)
que las autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta
información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el
coordinador residente y humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio
Hochschild, en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio
la W.
Que en el mismo informe de la UNGRD
se tienen datos totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas
perjudicadas con la emergencia en la frontera.
Que, por su parte, según el informe de
situación 2 del 1º de septiembre de 2015 de la oficina para la coordinación de
asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del estado de
excepción constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de
agosto en diez municipios del Estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han
sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de
edad (al 30 de ago., 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos
de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan
a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,
según cálculos del PMU al 30 de agosto”.
Que según dicha publicación, a “31 de
agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario,
de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332
personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o
evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles”.
Que de acuerdo con dicho documento
entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al
menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.
Que, además, según comunicado de prensa
del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de
“acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se
encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a
su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y
operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados
por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades
venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus
casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las
autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma
arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos
habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus
documentos y otros de sus bienes”.
Que de acuerdo con el mismo comunicado, la
“CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas
deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas
adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a
Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la
comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han
procedido a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el
barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y
deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.
Que según indica la CIDH en el documento,
“el comisionado Felipe González, relator sobre los derechos de los migrantes de
la CIDH, manifestó que... ‘La información de la que disponemos indica que
estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se
respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad
familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni
el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están
llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están
violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma
colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional.
Desde la comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se
encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional,
sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio
de no devolución’”.
Que según lo informó la Canciller
colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo Extraordinario de Ministros que
se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían
reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la
frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene
datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica
que las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos
con el país vecino.” (Subraya fuera del texto)
6.4.1.3.
El Decreto 1772 de 2015 está dirigido a establecer una serie de
medidas relacionadas directamente con la superación de las barreras
administrativas y económicas que, el proceso de inmigración colombiano pueda
constituir para el logro de la reunificación de aquellas familias que fuesen
afectadas por las deportaciones realizadas en Venezuela.
El contenido
y alcance de las medidas decretadas, su ámbito de aplicación y el efecto que
ellas producen está claramente relacionado y delimitado a facilitar la
reunificación familiar y se constituyen como herramientas para proteger y
garantizar los derechos especialmente de los menores que requieren de la
protección de sus padres.
6.4.1.4.
En consecuencia, para la Corte es claro que las medidas ordenadas
por el Decreto estudiado, tienen plena conexidad con la norma que declaró el
Estado de Emergencia, y están dirigidas a paliar las dificultades que
encuentran las familias compuestas por ciudadanos colombianos y venezolanos,
que fueron afectadas por las deportaciones del vecino país, de tal forma que
los trámites para llevar a cabo su reunificación en Colombia se puedan hacer de
forma más ágil al flexibilizar requisitos formales y excluir ciertos tributos.
6.4.2.
Juicio de finalidad
Debe la Corte
estudiar si el Decreto Legislativo expresó claramente las razones que
justifican las medidas tomadas y si estás resultan necesarias para los fines
que motivaron el Estado de Emergencia.
6.4.2.1.
El Decreto 1772 de 2015 se motiva de forma expresa en varios
párrafos que ya han sido referidos en esta sentencia y que dan cuenta, de que
las razones en que se fundamenta son las siguientes:
(i)
Existe información de fuentes nacionales e internacionales que corrobora
que, como producto de las medidas tomadas por el Gobierno de Venezuela en
Estado de Excepción, un gran número de colombianos -según informe de la UNGRD
serían al menos 13.138- fue expulsado y repatriado a Colombia, ingresando al
país por los puestos de Control Migratorio en la frontera de Venezuela. Según
la información disponible, de dichas personas, el 19 % eran menores de edad.
(ii)
El número de personas que entró al país en ocasión a las medidas del
Gobierno de Venezuela, durante tan solo 17 días, corresponde a más de 4 veces,
el número total de personas que habían entrado al país en los 7 meses que van
corridos del año 2015.
(iii)
Según información de la CIDH, las deportaciones han sido resultado de
acciones abusivas e intempestivas por parte de las autoridades venezolanas y
muchas personas han sido separadas de sus familias, sin que se respeten los
procedimientos migratorios y en vulneración del derecho a la unidad familiar.
6.4.2.2.   En
ese contexto, y para lograr el objetivo expuesto en el Decreto que establece el
Estado de Emergencia respecto de lograr la reunificación de las familias
compuestas por nacionales colombianos y venezolanos, el Decreto prevé:
Que estas medidas incluyen la exoneración
o flexibilización del cumplimiento de requisitos legales para el otorgamiento
de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia y de la nacionalidad colombiana
por adopción, que incluyen el pago de tasas a que hubiere lugar y multas por
infracción de la ley migratoria.
6.4.2.3.
Encuentra la Corte que en el texto del Decreto analizado está
suficientemente explícita la finalidad de las medidas decretadas, consistente
en facilitar la reunificación familiar eliminando los requisitos que se
convierten en barreras para el ingreso al país o la nacionalización de los
ciudadanos venezolanos que hicieren parte de las familias de colombianos que
están siendo deportadas.
Explica la
Presidencia de la República que, mediante la exención del requisito de
apostilla, se procura simplificar las gestiones para la obtención de los
documentos que les permitirán establecerse legalmente en territorio nacional, o
para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, facilitando, de esta
manera, la consecución de la documentación requerida para adelantar dichos
trámites con el fin principal de lograr la reunificación inmediata de estas
familias y contribuir significativamente a conjurar algunas de las causas de la
perturbación del orden económico y social presentado en la zona de frontera.
Por otra parte,
mediante la exención del pago de tasas por los servicios migratorios descritos,
se posibilita la consecución de la documentación requerida para permanecer
legalmente en el territorio nacional, mientras se solicita la nacionalidad
colombiana por adopción, con el propósito de lograr la reunificación inmediata
de estas familias y contribuir significativamente a conjurar algunas de las
causas de la perturbación del orden económico y social que se presenta en la
zona de frontera.
En igual
sentido, se considera necesario eximir de las sanciones económicas impuestas
por Migración Colombia, a las personas que por cuenta del cierre de fronteras,
se vieron forzadas a ingresar al país por lugares distintos a los Puestos de
Control Migratorio, incurriendo así, en infracciones a la normativa migratoria.
Con la exención de dichas sanciones económicas, se pretende facilitar la
regularización de los ciudadanos venezolanos mediante la concesión de los
permisos especiales y el trámite de naturalización como colombianos por
adopción, en aras de la inmediata reintegración del núcleo familiar.
6.4.2.4.
Visto lo anterior, la Corte Constitucional encuentra que el Decreto
analizado cumple con el juicio de finalidad.
6.4.3.
Juicio de Necesidad
En Colombia  el
requisito de apostilla de los documentos públicos extranjeros solicitados para
la expedición de los Permisos de Ingreso y Permanencia y para adelantar el
trámite para la obtención de la nacionalidad colombiana por adopción reviste un
carácter legal, y en consecuencia es una exigencia vigente que los documentos
públicos otorgados por autoridad venezolana se presenten apostillados.
6.4.3.1.
Como lo explica el Decreto analizado, de conformidad con lo previsto
en el artículo 251 del Código General del Proceso -Ley 1564 de 2012-, los
documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de este o con
su intervención, deberán estar debidamente apostillados o legalizados.
En este
contexto, los ciudadanos colombianos y sus cónyuges o compañeros permanentes
venezolanos afectados por las medidas del Gobierno venezolano que dieron lugar
a la declaratoria de Emergencia, de acuerdo con la información suministrada por
las distintas entidades del Gobierno, se encuentran en una grave situación
económica y social, ante lo cual la exigencia de este requisito para la
presentación de la documentación requerida, con miras a establecerse con sus
familias de manera legal en el territorio colombiano, se convierte en un
obstáculo.
6.4.3.2.
La precaria situación y el estado de vulnerabilidad en que se
encuentran estas personas, sumando al hecho de que no les es posible retornar a
Venezuela para efectos de apostillar la documentación expedida por ese Estado, convierte
el requisito de la apostilla  en un formalismo de difícil consecución y en un
impedimento para la reunificación inmediata  y permanencia de sus familias en
Colombia.
6.4.3.3.
Por otra parte, dada la situación de emergencia en que se encuentran
las personas a quienes se pretende beneficiar con la medida, el hecho de
eximirles de los cobros exigidos para los tramites de residencia e inmigración
se convierte en una herramienta necesaria para el logo del objetivo de
reunificación familiar.
6.4.3.4.
Tanto el requisito de apostilla como el pago de las tasas previstas
para estos servicios migratorios revisten de un carácter legal que hace
indispensable la expedición de un decreto con fuerza de ley para poder eximir
de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del Estado de Excepción, a
los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su situación migratoria en
Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, en virtud de
la medida de reunificación familiar señalada.
Los
requisitos están previstos en la ley y la administración no puede eliminarlos,
suprimirlos o suspenderlos en beneficio de los emigrados,  sino a través de normas
de la misma jerarquía, como el  decreto legislativo que aquí se analiza.
6.4.3.5.
En ese sentido, encuentra la Corte que la medida resulta necesaria
para poder facilitar la reunificación familiar de las personas afectadas,
habida cuenta la naturaleza legal de las exigencias que se pretenden suspender,
y las circunstancias fácticas que motivan la medida.
6.4.4.
Juicio de Proporcionalidad
6.4.4.1.      Tal
como lo recalcan las intervenciones, actualmente existe un marco normativo de
protección internacional que protege a la familia y en particular el derecho a
que ella permanezca unida, en particular respecto de las personas migrantes
independientemente de su origen nacional o racial, su situación jurídica de
regularidad (documentado) o irregularidad (indocumentado).
6.4.4.2.      En
efecto, el derecho a la vida familiar y a la unidad familiar está reconocido en
diversos tratados internacionales ratificados por Colombia; de conformidad con
el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se
prohíbe a los Estados cualquier tipo de injerencia arbitraria en la vida
familiar de las personas, igualmente, el artículo 8.1. de la Convención sobre
los Derechos de los Niños, dispone que las partes se comprometen a respetar el
derecho del niño a preservar las relaciones familiares y se obligan a prevenir
la separación familiar y mantener su unidad; disposiciones que se rescatan en
la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y en la Convención Americana de
Derechos Humanos.[14]
6.4.4.3.
Según manifiesta la Presidencia de la República, de acuerdo con
información suministrada por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, a la fecha de expedición de los Decretos 1770 y 1772 de
2015, serían al menos 13.138 personas las perjudicadas debido a la emergencia
que se vive en la frontera; todas ellas provenientes del territorio venezolano
y con miedo a las medidas represivas que las autoridades venezolanas puedan
ejercer en su contra, tales como desalojo forzado de sus viviendas, abusos, el
uso excesivo de la fuerza y la deportación arbitraria y colectiva.
6.4.4.4.
Al parecer, la mayoría de estas personas salieron de territorio
venezolano sin enseres ni documentos, y forzados a apartarse de su familia, lo
cual dio lugar a un fenómeno de desintegración familiar motivado por la
situación de urgencia a que estuvieron expuestos los ciudadanos colombianos y
por el interés legítimo de salvaguardar su vida y la de su familia.
6.4.4.5.
En ese contexto, según la Presidencia de la República, las medidas
contempladas para mitigar los efectos adversos producidos por el cierre
fronterizo y que afectaron a un gran número de personas localizadas en los
municipios de frontera entre Colombia y Venezuela, constituyen mecanismos
orientados al cese de las violaciones a los derechos fundamentales de los
afectados.
Según la información
suministrada, la eliminación del requisito de apostilla y legalización de
documentos públicos para la expedición de los Permisos Especiales de Ingreso y
Permanencia, busca contrarrestar las dilaciones y trabas para lograr el proceso
de reunificación de las familias compuestas por miembros de nacionalidad
colombiana y venezolana.
6.4.4.6.
Para la Corte, queda claro que las medidas adoptadas por el Decreto
1772 de 2015 constituyen excepciones justificadas para el cumplimiento de
algunos de los requisitos legales para los procesos destinados a lograr la
reunificación familiar de quienes entran al país que, de otra forma y dada a
situación de gravedad y urgencia que dio lugar a la declaratoria de Estado de
Emergencia, se convertirían en obstáculos para quienes, en situación precaria,
con graves dificultades para volver a Venezuela y con las dificultades propias
de la situación, verían en las exigencias de apostilla y en los cobros eximidos
unas graves barreras para lograr mantener sus familias unidas.
6.4.4.7.
En ese sentido, la Corte encuentra que, habida cuenta la importancia
del derecho a la vida familiar y la unidad familiar que se persigue proteger, y
de las situaciones fácticas de lo sucedido en la zona de frontera afectada, las
medidas tomadas por el Decreto estudiado resultan proporcionales y adecuadas.
6.4.5.
El juicio de incompatibilidad
Le
corresponde a la corte finalmente establecer si las disposiciones legales
suspendidas con el Decreto Legislativo son incompatibles con los objetivos que
persigue la norma, en el caso concreto, el objetivo de facilitar los procesos
de ingreso al país por parte de los ciudadanos venezolanos parientes de
colombianos que fueron deportados de Venezuela en razón de las medidas
extraordinarias que allí se decretaron.
6.4.5.1.
Para la Corte es claro, según los análisis que se hicieron en el
juicio de necesidad y finalidad, que efectivamente las normas legales afectadas
por el Decreto, dadas las circunstancias excepcionales y graves que han
motivado la expedición del Estado de Excepción, constituyen barreras para la
reunificación familiar de aquellas familias compuestas por ciudadanos
colombianos que han sido objeto de las deportaciones y ciudadanos venezolanos.
6.4.5.2.
Se ha insistido en este fallo, que el objetivo principal del
Decreto-Legislativo 1772 de 2015, es establecer una estrategia para enfrentar
el riesgo de afectación a la unificación familiar de aquellos grupos familiares
compuestos por ciudadanos venezolanos y colombianos deportados a Colombia por
las medidas extraordinarias tomadas en la zona de frontera por parte de
Venezuela. Para dar cumplimiento a dicho propósito, se adoptaron medidas
dirigidas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con las
exigencias de apostilla en los documentos públicos extranjeros, reducción de
las tasas para los trámites de nacionalización y permisos de residencia, así
como exención de las multas por la infracción de normas migratorias.
6.4.5.3.
Cabe destacar, que las medidas  adoptadas en el Decreto-Legislativo
implican una  suspensión a los efectos del artículo 251 del Código General del
Proceso – Ley 1564 de 2012 que establece que “los documentos públicos otorgados
en país extranjero por funcionarios de éste o con su intervención, deberán
estar debidamente apostillados o legalizados.” Suspende igualmente el efecto
del artículo 3 de la Ley 961 de 2005, que establece las tasas para la prórroga
de permanencia de los extranjeros en el territorio nacional, y  finalmente,
suspende la aplicación de las multas reguladas en el Articulo 72 del Decreto
834 de 2013 del Ministerio de Relaciones Exteriores y en particular de la
Resolución 714 de 2015 “por la cual se establecer los criterios para el
cumplimiento de las obligaciones migratorias y el procedimiento sancionatoria
de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”  cuyo artículo 16  se
encarga de la clasificación de las infracciones y la graduación de las
sanciones, dejando a las infracciones leves y moderadas la sanción de multas
que serían eximidas para los beneficiarios del Decreto legislativo aquí
analizado.
6.4.5.4.
Dichas normas, necesarias para el normal funcionamiento del proceso
migratorio, establecen  restricciones que resultan razonables y proporcionales
para tiempos de normalidad, en cuanto que, por su intermedio, se busca que el
proceso migratorio se desarrolle en óptimas condiciones, evitando
irregularidades o conductas fraudulentas que atenten contra la seguridad
pública o contra el ejercicio soberano del Estado en materia de
nacionalización.   Las referidas medidas, han sido edificadas sobre la base de
que es el Estado quien tiene la potestad exclusiva de determinar las
condiciones necesarias para regular las condiciones de entrada de extranjeros
en el territorio nacional, su permanencia, sus obligaciones especiales y el
trámite para su nacionalización.
6.4.5.5.
Tales medidas, por haber sido diseñadas para tiempos de normalidad,
no permiten enfrentar la situación de crisis extraordinaria producida por las
medidas especiales tomadas en Venezuela que han afectado a miles de hogares
colombianos, muchos de ellos compuestos también por integrantes venezolanos y
que en situaciones sorpresivas, de gran precariedad y extremas irregularidades
fueron objeto de medida de deportación del territorio venezolano, teniendo que
dejar intempestivamente sus bienes, sus casas y todos sus enceres. Y lo más
grave, separando a sus familias en razón de la nacionalidad, dejando a niñas y
niños privados de sus derechos.
6.4.5.6.
La necesidad de adoptar medidas extraordinarias, surge, entonces,
del hecho de que las disposiciones ordinarias vigentes que regulan los temas
referentes al  proceso migratorio, dadas las condiciones de precariedad en que
se encuentran las familias afectadas,  se convierten en barreras incompatibles
con la necesidad de garantizar la reunificación familiar, por lo cual se
requería hacerles algunos ajustes que permitieran su flexibilización.
6.4.5.7.
De este modo, a partir de las reformas introducidas por el
Decreto-Legislativo 1772 de 2015, se pretende superar las graves consecuencias
que han ocasionado las medidas tomadas por el Gobierno venezolano y facilitar
los procedimientos migratorios a fin de revertir el efecto de la separación
familiar causada por las medidas de deportación de familias con integrantes de
nacionalidad venezolana.
6.4.5.8.
Al comprobar que las medidas adoptadas por el Decreto 1772 de 2015
suspenden el efecto de disposiciones que resultan incompatibles con los
objetivos perseguidos por la declaración de Estado de Emergencia pasa la Corte
a dar por superado el test de incompatibilidad.
6.4.6.
Finalmente, la Corte Constitucional constata, que
las medidas ordenadas por el Decreto 1772 de 2015, se limitan a facilitar los
procesos de reunificación familiar de las familias colombianas deportadas desde
Venezuela en que uno de sus miembros tienen nacionalidad venezolana y quiere
entrar a Colombia. La exención del requisito de apostilla, de los cargos de
entrada y nacionalización y de las multas por entradas o permanencias
extemporáneas en el país, no  configuran limitaciones de ninguna naturaleza a
los derechos de las personas en Colombia.
En ese
sentido, considera la Corte que las medidas del Decreto 1772 de 2015 (i) no establecen
limitaciones a los derechos y libertades de personas residentes en el
territorio nacional, antes bien, flexibilizan normas para hacer más efectivo el
goce efectivo del derecho a la unidad familiar; (ii) que las mismas no entrañan
discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica, puesto que no establecen
restricción de derechos, sino que establecen una diferenciación positiva,
fundada en una condición objetiva y con una finalidad legítima frente a los
ciudadanos venezolanos que son cónyuges o compañeros permanentes de ciudadanos
colombianos objeto de deportación a fin de facilitar su reunificación familiar
en Colombia; (iii) que no suspenden los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, (iv) que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado, en tanto los requisitos
eximidos (apostilla, cargos administrativos y pagos de sanciones para la
entrada en Colombia) no tienen incidencia en el normal funcionamiento del
Estado (v) que no suprimen ni modifiquen los organismos y funciones básicas de
acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco desmejoran los derechos sociales de
los trabajadores.
7.
Conclusiones
7.1.
En primer lugar la Corte comenzó por subrayar el carácter
extraordinario que caracteriza una declaración de estado de emergencia por
causas económicas, sociales, ecológicas o que constituyan grave calamidad
pública, por cuanto compromete entre otros, los principios democrático y de
separación de poderes, pilares del Estado Social de Derecho. Sobre este punto
la Corte reitera que la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera
sostenida, que el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a
la Corte en virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la Constitución
Política, debe ser estricto y riguroso para evitar o subsanar la eventual
contradicción con los postulados y preceptos superiores a los que deben
sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las
facultades de las que temporalmente se inviste al Ejecutivo, para conjurar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos.
En
consecuencia, es necesario adelantar un examen formal y sustancial de las
medidas decretadas y verificar que las mismas no constituyan limitaciones a los
derechos o al normal funcionamiento del Estado.
7.2.
Los artículos 1 a 4 del Decreto 1772 de 2015
establecen, en resumen, las siguientes medidas, por las cuales se exime a los
nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales
colombianos deportados, expulsados o retornados con motivo de la declaratoria
del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y
que se encuentren incluidos en los registros elaborados por las autoridades
competentes:
1.
Del requisito de apostilla y legalización a los documentos públicos expedidos en el extranjero que sean
presentados para el trámite de Permisos Especiales de Ingreso y Permanencia
(Art. 1),
2.
Del mismo requisito, a los documentos
presentados para el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana por
adopción.
3.
Del pago de las tasas previstas en el
artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el
territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios;
4.
De las sanciones económicas derivadas de
la imposición de multas a que hubiere lugar con motivo de la infracción de las
normas migratorias,
Todo ello en consideración a la grave situación que implican las
medidas tomadas en Venezuela para las familias compuestas por miembros
venezolanos que requieren ingresar a Colombia para acompañar a sus esposos(as),
hijos y mantener así la unidad del núcleo familiar, y tomando en cuenta las
difíciles circunstancias que rodean la emergencia de la zona de frontera.
7.3.
Sobre el análisis de los presupuestos formales establecidos en la
Constitución, encuentra la Corte que el Decreto 1772 del 7 de septiembre de
2015 cumple con los requisitos formales ya que éste. (i) fue citado y promulgado en desarrollo del Decreto 1770 de 2015 que
declaró el estado de Emergencia y que fue declarado exequible por la Corte
Constitucional; (ii) que el decreto lleva la firma del Presidente de la
República y de todos los ministros del despacho, (iii) que se expidió en
la misma fecha del Decreto 1770 de 2015, esto es, dentro del término de
vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentra debidamente
motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su
expedición.
7.4.
En cuanto a los requisitos materiales exigidos por las normas
constitucionales y estatutarias para una declaratoria de un estado de
emergencia se aplicó el juicio (i) de conexidad: en el cual se determinó
que existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el
respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron
la declaratoria del Estado de emergencia por parte del Decreto 1770 de 2015; (ii)
de finalidad: que llevó a concluir a la Corporación que cada una de las
medidas adoptadas por el Decreto 1772 de 2015 se encuentran directa y
específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis humanitaria,
específicamente en lo que atañe a la separación de familias en razón de la
nacionalidad de sus integrantes, y a evitar la extensión de sus efectos; (iii)
de necesidad: bajo cuyo examen la Corte Constitucional determinó que en el
decreto legislativo se expresaron con claridad y suficiencia las razones que
justifican las diferentes medidas, dejando en claro que son necesarias para
alcanzar la finalidad de facilitar y proteger la reunificación de las familias
afectadas por las medidas del Gobierno venezolano que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia; (iv) de proporcionalidad: de cuyo análisis
resultó para la Corte la conclusión de que las medidas adoptadas guardan completa
proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar y de los
derechos que se pretende proteger, y finalmente, (v) de incompatibilidad:
en que se concluyó que en efecto el Decreto 1772 de 2015 deja en claro las
razones por las cuales las disposiciones que exigen la apostilla en los
documentos públicos extranjeros, cargos para los trámites de inmigración y
sanciones económicas por permanencias extemporáneas a los venezolanos cónyuges
o compañeros de colombianos que fueron deportados de Venezuela resultan
incompatibles con el respectivo estado de excepción.
8. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 1772 de 2015 “por medio del cual se establecen
disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los
nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de
la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana
de Venezuela”.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
(E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN          LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ             Magistrada (e)
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO       GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS                          LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “Siempre que para la decisión sea
menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto sometido al
juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la
decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la
demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el
término de diez días”.
[2] Cita uno de los considerandos del
Decreto 1770 de 2015 que hace énfasis en el hecho de que son familias de
escasos recursos y el informe presentado por el Gobierno Nacional al Congreso
de la República en donde se resaltaron las dificultades económicas de las
personas afectadas por la crisis, así como la precaria situación laboral de los
habitantes en la frontera.
[3] Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[4] Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Ver entre otras, las sentencias C-004 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-447 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-366 de
1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; M.P.  C-122 de 1997, M.M.P.P. Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-216 de 1999, M.P. Antonio
Barrera Carbonell y C-135 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto.
[8] Sentencia C-136 de 1999, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[9] Sentencia C-179 de 1994 (abril 13), M.
P. Carlos Gaviria Díaz.
[10] La jurisprudencia constitucional ha
dejado sentado que es constitucionalmente admisible que en los Estados de
Emergencia se adopten medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia
C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o modificación de
tipos penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen
vigencia de un año después de la expedición del decreto legislativo
correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue
carácter permanente’ ”.
[11] Sentencia C-217 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[12] Sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
y Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[13] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[14] Intervención de la Universidad del Rosario y de ACNUR.