T-325-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-325/93
ACCION DE TUTELA
CONTRA ALCALDE
Procesalmente la
acción de tutela procede contra el Alcalde Menor de Engativá, como
sujeto pasivo, por tratarse de una autoridad pública
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Improcedencia
La acción de
tutela no procede contra el particular, dueño del establecimiento
comercial, por cuanto no se trata de un particular cuya acción u omisión encaje
en uno de los casos en que excepcionalmente se admite la tutela contra
particulares.
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
Establecida la
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición, debe tutelarse
el ejercicio efectivo de dicho derecho, a través de la orden que inste al
Alcalde Menor de Engativa para que sin dilación alguna de respuesta a las
solicitudes elevadas por los peticionarios y tome las medidas conducentes para
el logro de la tranquilidad del vecindario aludido.
DERECHO A LA
TRANQUILIDAD/AUTORIDAD DE POLICIA
La tranquilidad
pública, elemento esencial del orden público, exige de la autoridad
administrativa, la adopción de medidas destinadas a la prevención de conductas
o actividades de los particulares, que atenten contra la convivencia pacifica,
el sosiego y el desarrollo normal de la vida de las personas. En este sentido,
en principio, corresponde a las autoridades administrativas de policía,
garantizar a todo miembro de la comunidad el derecho a no ser intranquilizado
sin justa causa y a que nadie lo inquiete o le cause desasosiego, actuando
contra la ley, por fuera de lo dispuesto en ella, o abusando de sus derechos.
Cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o
situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenaza de violación de un
derecho fundamental, vgr. la vida o la intimidad, puede ser protegida a través
del mecanismo de la tutela; se produce así, una especie de absorción del
derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que
requiere la protección.
REFERENCIA :
Expediente T-12237.
TEMA :
Conservación de la tranquilidad pública a
través de los medios de policía, o del mecanismo de la tutela cuando se afecta
un derecho constitucional fundamental.
Conciliación entre el derecho a la
tranquilidad y el derecho al trabajo.
PETICIONARIOS :
Julio Duran Valencia
y otros.
PROCEDENCIA :
Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá, Sala Penal.
MAGISTRADO
PONENTE :
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobado en Santafé
de Bogotá, D. C., a los doce (12) días del mes de agosto de mil novecientos
noventa y tres (1993).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de acción de tutela ejercida por JULIO VALENCIA DURAN Y OTROS, la cual
fue fallada por el Juzgado sesenta y cuatro (64) Penal del Circuito de Santafé
de Bogotá el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos noventa y tres
(1993) y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá el
diecisiete (17) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES
A. Los Hechos.
Un grupo de
habitantes del barrio Normandía I Sector, acuden a este mecanismo con el objeto
de que se cierre definitivamente el establecimiento comercial denominado
"TIENDA BACO 2000 LICORERA Y CIGARRERIA", ubicado en la calle 51 No.
68-30, "por haberse convertido en un foco de perturbación del vecindario,
ya que se venden toda clase de licores para consumir en los andenes del
establecimiento y hasta altas horas de la noche, con las siguientes
consecuencias:
"Escándalo
público de los borrachos (música estridente de los altoparlantes de los vehículos,
carcajadas, palabras de grueso calibre con toda serie de vulgaridades, riñas,
etc.)."
"Desaseo diario
de los alrededores del establecimiento pues se arrojan latas de cerveza,
botellas, colillas de los cigarrillos, empaques de los alimentos, etc., sin consideración
alguna al barrio."
"Han convertido
las puertas de las casas del vecindario y sus alrededores en orinales
públicos."
"Como usted
sabe Señor Juez, nosotros vivimos en un barrio estrictamente residencial de
familias trabajadoras, con niños que tienen que madrugar diariamente al Colegio
y que no pueden esperar que se vaya el último borracho para acostarse a
conciliar el sueño. Cuando llamamos a la policía los desocupados le bajan
rápidamente el volumen de sus altoparlantes y tan pronto se alejan vuelven y le
suben con grandes carcajadas".
Agregan los
peticionarios, que acuden a este mecanismo ya que "por parte de la
Alcaldía Menor no se han dado las soluciones concretas y continúa el inadecuado
funcionamiento de la cigarrería-licorera".
B. La Pretensión.
Los accionantes
solicitan la protección de sus derechos a la tranquilidad y de petición,
mediante la clausura del establecimiento de comercio "TIENDA BACO 2000
LICORERA CIGARRERIA".
C. Actuación
Procesal.
Los peticionarios
anexaron a su solicitud, los siguientes documentos:
- Cuatro cartas
dirigidas al Señor Alcalde Menor de Engativá, fechadas así: enero 28/93, enero
18/93, diciembre 15/92 y agosto 18/92, en las cuales exponen los motivos de
"inconveniencia de otorgar Licencia de Funcionamiento al
establecimiento" en comento y se solicita el cierre de dicho
establecimiento comercial.
El Juzgado de
Primera Instancia decretó y practicó las siguientes pruebas:
- Declaración bajo
juramento de Julio Duran Valencia, María Clara Vanegas de Duran, Alvaro Castro
A., Luis A. Castro (Jr.), Teresa Pinzón, Antonia Manrique de Gómez y Antonia
Gómez Castro, quienes coinciden en afirmar que en el establecimiento Baco 2000
se producen escándalos originados por el consumo de licor, que es vendido por
dicho establecimiento comercial, alterando la tranquilidad de los vecinos.
- Declaración del
Señor Guillermo León Ramírez Dussan, Alcalde Menor de Engativá.
- Declaración jurada
de la Señora Josefina Rivera de Díaz, propietaria del establecimiento
comercial, motivo origen de la presente acción.
- Diligencia de
Inspección Judicial "al sector ubicado en la calle 51 entre carreras 68 y
69 de esta ciudad".
- Diligencia de
Inspección Judicial "al expediente adelantado por la Alcaldía Menor de
Engativá por las quejas presentadas por los moradores del sector I de
Normandía, en donde se tramita la licencia de funcionamiento para el
establecimiento ubicado en la calle 51 No. 68-30".
D. Los Fallos que
se Revisan.
Primera
Instancia.
El Juzgado Sesenta y
Cuatro (64) Penal del Circuito de esta ciudad, en fallo de fecha febrero
diecinueve (19) del año en curso, decidió "declarar procedente la acción
de tutela para proteger los derechos fundamentales de petición y tranquilidad".
El soporte de su decisión se encuentra en las siguientes consideraciones:
"Los derechos fundamentales que se
creen violados: El derecho a la tranquilidad puede considerarse como un derecho
implícito en el derecho a la vida, pues todo individuo tiene derecho a vivir en
tranquilidad en un ambiente de calma, de vida pacífica y digna. En el caso
subexamine este derecho se ve vulnerado o amenazado cuando la algarabía, el
jolgorio y la fogosidad, manifestaciones propias de la ingestión de bebidas
embriagantes, hacen que los jóvenes exploten en actos que perturban el ambiente
de calma y tranquilidad propio de un sector residencial, con las consecuencias
dadas a conocer por la personas residentes en el sector".
Manifiesta el fallador
de primera instancia que, "conforme al acervo testimonial que fue recogido
en la actuación, los moradores cercanos al lugar de funcionamiento de la
cigarrería-Licorera Baco 2000, han visto violado su derecho fundamental a la
tranquilidad, pues a altas horas de la noche se venden bebidas embriagantes a
jóvenes que no limitan sus manifestaciones de jolgorio y fogosidad, producidas
como es lógico por el alcohol consumido. Es así que escuchan los vecinos
palabras vulgares, ruidos exagerados, risas y música a alto volumen que no le
permite a la comunidad vivir en tranquilidad como lo hacían hasta antes del
funcionamiento del establecimiento".
Observa el despacho
que "la tutela no procede contra la dueña del establecimiento como lo
solicitan los peticionarios al atribuirle a ella la violación al derecho a
vivir en tranquilidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991, pues su comportamiento del que presuntamente se deriva la
violación por acción u omisión no encaja dentro de ninguno de los numerales
previstos en la citada norma. Pero si es procedente tutelar este derecho
fundamental a efectos de que sea la autoridad policiva correspondiente,
dirigida por el Alcalde Menor, la que se encargue de velar por la tranquilidad
ciudadana, como es su deber, atendiendo, a que este efectivamente está siendo
vulnerado y es procedente tutelarlo para que los vecinos o moradores del sector
primero del barrio Normandía gocen de él por ser sus titulares".
"Vulneración del derecho de petición:
Se considera violado el derecho de petición, por parte del señor Alcalde Menor
de Engativá, referido a la obligación de las autoridades de dar pronta solución
a las peticiones respetuosas hechas por toda persona, por motivos de interés
particular o general". Afirma el fallador que "conforme al acervo
probatorio existente en el proceso, puede observarse claramente que no se ha
dado respuesta concreta a las peticiones hechas por los residentes del Barrio
Normandía Primer Sector a la Alcaldía Menor de Engativa, por lo cual se está
vulnerando el derecho fundamental que consagra el artículo 23 de la
Constitución Política".
De otro lado, el
Juzgado considera que "si bien es cierto se puede alegar que la señora
Josefina Rivera de Díaz, también es titular del derecho fundamental del
trabajo, éste solo se tiene cuando se cumplen lo requisitos exigidos para su
adecuado funcionamiento, requisitos que no ha cumplido, en su totalidad la
citada señora".
Segunda
Instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., Sala Penal, conoció de la
impugnación del precitado fallo, y mediante sentencia de fecha marzo diecisiete
(17) del año en curso, decidió "revocar parcialmente el fallo impugnado en
el sentido de NO TUTELAR el pretendido derecho a la tranquilidad", y en
"confirmar el fallo impugnado en referencia al derecho de petición".
En primer lugar,
observa el Tribunal que la sustentación de la impugnación fue presentada en
forma extemporánea, "pero, como la acción de tutela por su propia
concepción y principios políticos no puede estar sometida a rigurosas
formalidades, en razón de ser natural y comprensible, por ser una acción de
carácter general, la falta, en la mayoría de accionantes o partícipes en el
trámite de la acción de tutela, de conocimientos jurídicos, se debe proceder a
darle el trámite correspondiente a la segunda instancia".
El Tribunal basa su
decisión, en relación al derecho de petición, en que efectivamente se presentó
una solicitud ante el despacho de la Alcaldía Menor de Engativa, (en forma
escrita en cuatro ocasiones), con el objetivo "de encontrar respuesta a
algunos interrogantes relacionados con gestiones propias de su administración,
sin encontrar respuesta por escrito", y atendiendo al hecho de que a
"los ciudadanos por dicha calidad, ostentan el derecho de obtener pronta y
oportuna respuesta a sus interrogantes, el alcalde menor de la zona debió, y
ahora, debe pronunciarse, como autoridad pública del sector, en relación con
los motivos de inconformidad planteados por miembros de la comunidad a la cual
debe sus servicios en razón del cargo para el cual fue designado".
En lo referente a la
tranquilidad, el Tribunal advierte, que "en la forma como se concibe por
los accionantes, esto es, que no constituye medio que ni indirectamente pueda
admitirse como atentatorio contra la integridad personal o contra la vida, no
es derecho constitucional fundamental".
Asegura el Tribunal
que "se trata de un aspecto del denominado "Orden Público", de
competencia exclusiva de la rama ejecutiva del poder público, reglamentado bajo
parámetros constitucionales, por una serie de normas de carácter
administrativo, y más propiamente de orden policivo, razón por la cual, el juez
de tutela no es el competente para dilucidar aspectos relacionados con una
situación que máximo podría significar contravención administrativa de policía,
remediable por las autoridades de esa condición".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
En virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el proceso llegó a la
Corte Constitucional por la vía ordinaria de la remisión que hizo el Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá.
Conforme al artículo
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibídem, la Sala de Selección de
la Corte eligió para efectos de revisión la presente acción de tutela.
De acuerdo con los
artículos 86, inciso 2o, 241, numeral 9o, de la Constitución Política, y 34 del
Decreto aludido, entra esta Sala de Revisión a dictar el correspondiente fallo.
2. Legitimación
de los sujetos contra los cuales se dirige la acción de tutela.
En el presente caso
se ha dirigido la acción de tutela contra el Alcalde de Engativa y contra el
particular, la señora Josefina Rivera de Díaz, propietaria del establecimiento
"Tienda Baco 2000".
Procesalmente la acción de tutela procede
contra el Alcalde Menor de Engativá, como sujeto pasivo, por tratarse de
una autoridad pública (artículo 5 del decreto 2591 de 1991).
Procesalmente la acción de tutela no
procede contra el particular señora Josefina Rivera de Díaz, dueña del
establecimiento comercial mencionado, por cuanto no se trata de un particular
cuya acción u omisión encaje en uno de los casos en que excepcionalmente se
admite la tutela contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).
3. La protección
del derecho de petición a través de la acción de tutela.
La facultad de toda
persona para presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivo de
interés general o particular y a obtener pronta resolución (petición),
es un derecho constitucional fundamental, y por lo tanto, es viable promover la
acción de tutela, a efectos de protegerlo.
En el caso objeto de
estudio, y de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, los
habitantes del barrio "Normandía Sector I", en varias ocasiones,
tanto en forma escrita como verbal, han solicitado al Alcalde Menor de Engativa
insistentemente,  una solución al problema generado por el funcionamiento del
establecimiento "Tienda Baco 2000", sin obtener una respuesta
concreta a dichas reclamaciones, vulnerándoseles el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
Efectivamente,
cuando acudieron a la Alcaldía Menor de Engativa en busca de una solución al
problema generado por la venta, sin ningún control, de bebidas embriagantes y
la consiguiente pérdida de la tranquilidad del sector, ejercieron un derecho
fundamental, cual es, el derecho a solicitar a la autoridad, proveimientos en
interés particular o general, que le imponían la obligación de atender esas
solicitudes de acuerdo con las competencias y posibilidades que le otorga la
ley.
Por consiguiente,
establecida la vulneración del derecho constitucional fundamental de petición,
debe tutelarse el ejercicio efectivo de dicho derecho, a través de la orden que
inste al Alcalde Menor de Engativa para que sin dilación alguna de respuesta a
las solicitudes elevadas por los peticionarios y tome las medidas conducentes
para el logro de la tranquilidad del vecindario aludido.
4. La
conservación de la tranquilidad a través de los medios de policía, o del
mecanismo de la tutela.
Del examen a las
actuaciones procesales se observa que, desde la apertura del establecimiento
comercial "Tienda Baco 2000", a los habitantes del barrio
"Normandía I Sector", se les ha afectado la tranquilidad, entendida
como el derecho de poder convivir en una situación normal y habitual, es decir,
la posibilidad de cohabitar quieta, sosegada y pacíficamente.
4.1. La
conservación de la tranquilidad a través de los medios de policía.
La tranquilidad es
un elemento del orden público, cuyo mantenimiento, en su aspecto realizador y
operativo, corresponde, en principio, a las autoridades administrativas de
policía. En efecto:
La Constitución, las
leyes y los reglamentos han otorgado a las autoridades administrativas una
serie de atribuciones, a través de las cuales limitan, mediante la expedición
de medidas generales o particulares la libertad de las personas, con el fin de
que sus actividades se adecuen al mantenimiento de unas condiciones mínimas que
hagan posible la convivencia social, esto es, la conservación del orden
público, que constituye el objeto del llamado "Poder de Policía", que
sectorizado en cabeza de la administración, se le denomina "Poder de
Policía Administrativa".
En efecto, la
conservación del orden público, de acuerdo con el artículo 2o del Código
Nacional de Policía, corresponde a las autoridades administrativas de policía,
en los siguientes términos:
"A la policía
compete la conservación de orden público interno".
"El orden
público que protege la policía resulta de la prevención y la eliminación de las
perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la
moralidad públicas".
"A la policía
no le corresponde remover la causa de la perturbación".
La tranquilidad
pública, elemento esencial del orden público, exige de la autoridad
administrativa, la adopción de medidas destinadas a la prevención de conductas
o actividades de los particulares, que atenten contra la convivencia pacifica,
el sosiego y el desarrollo normal de la vida de las personas. En este sentido,
en principio, corresponde a las autoridades administrativas de policía,
garantizar a todo miembro de la comunidad el derecho a no ser intranquilizado
sin justa causa y a que nadie lo inquiete o le cause desasosiego, actuando
contra la ley, por fuera de lo dispuesto en ella, o abusando de sus derechos.
Las autoridades de
policía a través de los llamados "medios de policía", aseguran la
tranquilidad ciudadana, y en tal virtud, entre sus atribuciones esta la de
controlar y fiscalizar las diferentes actividades que desarrollan los
particulares. Ello explica, que para realizar actividades de naturaleza
comercial se necesite la obtención de licencia o autorización previa, la cual
sólo puede ser expedida cuando se cumplan los requisitos que, por razones de
seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad, puede exigir la autoridad
administrativa.
4.2. La
conservación de la tranquilidad a través de la acción de tutela.
El derecho de las
personas a la tranquilidad es materia propia de la normatividad constitucional,
como se infiere del preámbulo que, al señalar los elementos estructurales del
nuevo orden constitucional, alude a la convivencia y a la paz, que constituyen
el sustento de la tranquilidad, lo cual se reitera más adelante en los
artículos 2o, 15, 22, 28, 95, numeral 6o y 189, numeral 4 de la Carta, aunque
de manera expresa el constituyente no consagró la tranquilidad como un derecho
constitucional fundamental.
No obstante, cuando
la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones
concretas, conlleva la vulneración o amenaza de violación de un derecho
fundamental, vgr. la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del
mecanismo de la tutela; se produce así, una especie de absorción del derecho a
la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la
protección.
En el caso
subexamine, si bien de alguna manera se ha afectado la tranquilidad de los
vecinos del barrio "Normandía I Sector", con motivo del
funcionamiento del establecimiento comercial "Tienda Baco 2000", no
se aprecia del análisis de la prueba incorporada a los autos que
correlativamente y de manera concreta se le hayan vulnerado a los petentes
algún derecho constitucional fundamental.
6. Conciliación
entre el derecho a la tranquilidad de los petentes y el derecho al trabajo de
la propietaria del establecimiento "Tienda Baco 2000"
La queja de los
peticionarios de la tutela se suscitó con motivo de la apertura de un
establecimiento comercial cuya actividad principal es la cigarrería y
licorería, ya que el consumo de licor por los clientes de dicho establecimiento
ha dado lugar a "desordenes" que no permiten la convivencia tranquila
de los vecinos, y por ello han solicitado al Alcalde Menor de Engativa se
prohiba el funcionamiento del referido establecimiento.
Esta Sala considera
necesario precisar, que si bien la dueña del establecimiento de acuerdo con los
artículos 23, 26 y 333 de la Constitución Política, tiene derecho al trabajo, a
ejercer libremente una ocupación y a que se le garantice la iniciativa privada
y la libertad de empresa, estos, derechos y libertades, deben ejercerse dentro
de los límites del bien común y el interés social, y bajo la inspección y
vigilancia de las autoridades públicas competentes; es decir, que el derecho al
trabajo y las libertades de ejercer oficio y de empresa, deben compatibilizarse
y conciliarse con la tranquilidad de la comunidad.
En efecto, si bien
por el hecho de vivir en sociedad, esto es, por encontrarse dentro de un grupo
de personas, con unidad distinta y superior a la de sus miembros individuales,
el ciudadano debe tolerar algunos obstáculos y molestias resultantes de
actividades que sean socialmente convenientes e imprescindibles, esos
inconvenientes sólo deben soportarse cuando ellos no perturban la tranquilidad,
es decir, cuando no rebasan lo que es considerado normal, habitual y común. En
cambio cuando dichas perturbaciones son anormales o extraordinarias, por
exceder los limites de tolerancia, existirá una inaceptable agresión al derecho
de otros o un abuso en el ejercicio del propio derecho, que demanda la
intervención de la autoridad, con el fin de restablecer el estado de
tranquilidad.
Así entonces, si
bien esta Sala reconoce el derecho al trabajo que le asiste a la señora
Josefina Rivera de Díaz, propietaria del establecimiento comercial "Tienda
Baco 2000", prevendrá al Alcalde Menor de Engativa para que tome las
medidas adecuadas que garanticen la tranquilidad pública, como también el
funcionamiento del establecimiento mencionado, en cuanto ello sea permitido,
conforme a las normas legales y reglamentarias correspondientes.
III. DECISION.
Por las razones que
anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisión, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá, Sala Penal, proferido el diecisiete (17) de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993), en cuanto concedió la tutela del derecho de
petición y no tuteló el pretendido derecho a la tranquilidad impetrado por los
accionantes.
SEGUNDO: ORDENAR al Alcalde Menor de Engativa para
que en los términos legales, tramité y responda los escritos presentados por
los vecinos del barrio "Normandía Sector I", respecto al
funcionamiento del establecimiento "Tienda Baco 2000", e igualmente,
adopte las medidas adecuadas que garanticen la tranquilidad pública, como
también el funcionamiento del establecimiento mencionado, en cuanto ello sea
permitido, conforme a las normas legales y reglamentarias correspondientes.
TERCERO: ORDENAR que por Secretaría de esta
Corporación, se envíe copia auténtica de la presente sentencia al señor
Personero Distrital, para que que dentro del ámbito propio de su competencia,
vigile el cumplimiento de las decisiones adoptadas en la misma.
CUARTO: LIBRAR comunicación al Juzgado Setenta y
cuatro (74) Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, a efectos de que notifique
esta sentencia a las partes y adopte las decisiones necesarias para la
realización de lo aquí dispuesto.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte y cúmplase
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General