C-454-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-454/93
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD/NORMA DEROGADA_
Si la Corte
Constitucional encuentra que una disposición sometida a su juicio entra en
colisión con los preceptos fundamentales, debe declararlo, máxime cuando al
hacerlo define una inquietud pública acerca de si la regla cuestionada
permanece vigente a la luz de los nuevos mandatos constitucionales. Estos
-recuérdese- tienen una fuerza normativa superior y, al entrar en vigencia,
derogan o modifican, según el caso, las normas del ordenamiento jurídico
anterior con las cuales no coinciden. Aún en los eventos en que la norma
demandada se encuentre derogada, se justifica la decisión de la Corte en lo que
respecta a su constitucionalidad.
SUSTRACCION DE
MATERIA
Si la sustracción
de materia no estorba el ejercicio del pleno control de constitucionalidad
entratándose de leyes derogadas por otras, menos aún puede alegarse como motivo
para la inhibición en la sentencia o para la negativa de curso a la demanda
cuando cabalmente lo que se pone en tela de juicio es la subsistencia de la
norma acusada frente a la Constitución por considerar el actor que sus
contenidos son opuestos.
EMPLEADO
PUBLICO/PARTICIPACION EN POLITICA
La prohibición de
tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus
entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro
de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto,
restringido. Los empleados no comprendidos en la prohibición están autorizados
expresamente por la propia Constitución para participar en esas actividades y
controversias. Se deja en cabeza de la ley la definición de las condiciones en
que ello se haga, pero no la potestad de extender la prohibición más allá de la
previsión constitucional.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
La Constitución
amplió considerablemente la base de la participación y la extendió a personas
que antes de su vigencia la tenían claramente restringida, pero a la vez fue
exigente y estricta con los servidores públicos titulares del derecho, buscando
preservar la necesaria imparcialidad del aparato estatal en el proceso político
y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los intereses de
partidos y de grupos.
DERECHOS
ABSOLUTOS/DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA
La Carta Política
no ha plasmado derechos absolutos y, por tanto, a nadie le es posible alegar en
su favor uno de ellos para sacrificar el bien de todos. Así, el ejercicio del
derecho de participación política no constituye argumento para usar de manera
indebida o con parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio
público.
PARTICIPACION EN
POLITICA-Límites/ABUSO
DEL DERECHO
La participación
en política -hoy permitida por la Constitución en los términos dichos- no
dispensa al servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes
constitucionales ni puede interferir con la actividad pública y si acontece que
estos principios resultan contrariados en la práctica, se tiene un abuso del
derecho, sancionable con arreglo a las leyes.
EMPLEADOS DE LA
TRIBUTACION
Los empleados de
la tributación que no ejerzan cargos de dirección administrativa pueden
participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas en las condiciones que señale la ley. La
inconstitucionalidad definida por la Corte no implica que los servidores
públicos aludidos en tales normas queden todas automáticamente habilitados para
el ejercicio de las enunciadas actividades políticas, pues -como los demás
empleados estatales- quienes encuadren en las categorías que contempla el
artículo 127, inciso 2º, de la Carta, están excluidos de aquellas.
UNIDAD NORMATIVA
Se encuentra que
los artículos 10 del Decreto 2400 de 1968, parcialmente, 15, numeral 20, de la
Ley 13 de 1984 y 158 del Código Penal, aplicables a servidores públicos,
consagran prohibiciones cuyo contenido material es exactamente el mismo de los
numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 que se declararán
inconstitucionales, sin excluir a aquellos servidores que el artículo 107,
inciso 3º, de la Constitución excluye expresamente, por cuanto no establecen distinción
alguna.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-250
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numerales 16 y 17, del Decreto 1647
de 1991.
Actor: FELIX
MARIA TAPIA PEREZ
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta de Sala Plena del día trece (13) de
octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. LA DEMANDA
Decide la Corte
sobre la demanda incoada por el ciudadano FELIX MARIA TAPIA PEREZ contra los
numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647 de 1991, cuyo texto se
transcribe:
"DECRETO 1647 DE 1991
(Junio 27)
Por el cual se
establece el régimen de personal, la carrera tributaria, el sistema de planta y
el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos
Nacionales, se crea el Fondo de Gestión Tributaria y se dictan otras
disposiciones.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 35 de la Ley 49 de 1990 y oída la comisión de consulta de
que trata el artículo 80 de la misma Ley,
DECRETA:
(...)
Artículo 6º.- A los
funcionarios de la tributación les está prohibido:
(...)
16. Sin perjuicio de
ejercer libremente el derecho del sufragio, desarrollar actividades
partidarias. Se entiende por tales, aceptar la designación a formar parte de
directorios y comités de partidos políticos, aun cuando no se ejerzan las funciones
correspondientes, e intervenir en la organización de manifestaciones o
reuniones públicas de los partidos.
17. Pronunciar
discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de
periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma
naturaleza".
Señala el demandante
que el artículo 127, inciso 3º, de la Constitución permite en forma expresa la
participación en actividades políticas a aquellos empleados del Estado o de sus
entidades descentralizadas (entre los cuales se incluyen los funcionarios de la
tributación) que no ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, ni cargos
de dirección administrativa o que no se desempeñen en los órganos judicial,
electoral o de control.
Recuerda, que al
tenor del precepto constitucional, "los empleados no contemplados en esta
prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las
condiciones que señale la ley".
Concluye, por tanto,
que las disposiciones acusadas son incompatibles con la Constitución.
II. DEFENSA
La Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, por conducto de la
abogada Sandra Consuelo Rodríguez Almanza, se opuso a la demanda mediante
escrito presentado en tiempo.
Allí se dijo, en
defensa de las normas acusadas:
"El tema del
servidor público tuvo especial importancia en muchos de los 131 proyectos de
Reforma Constitucional que fueron presentados a la Asamblea Nacional
Constituyente, y en las propuestas hechas ante las mesas de trabajo donde la
necesidad de hacer más eficiente el funcionamiento del Estado, el hacer
copartícipe a la comunidad de la gestión estatal y un exigente régimen para los
servidores públicos constituyeron los temas centrales, los cuales fueron objeto
de debate en la comisión tercera de dicha Asamblea encargada de redactar el
articulado sobre la estructura del Estado.
En relación con la
participación de servidores públicos en actividades políticas, la comisión
tercera incluyó dos alternativas en su articulado, la primera de ellas con dos
variantes, permite el ejercicio de los derechos políticos de los servidores
públicos, pero trasladando al legislador la fijación de condiciones y
requisitos para su participación; y la segunda variante, amplía la
participación de los servidores públicos en la actividad política, sin delegar
competencias, excluyendo de este derecho a aquellos servidores públicos que
desempeñan cargos de jurisdicción y mando".
(...)
"La segunda
posición consistió en que la participación en política de los funcionarios
públicos, en cualquiera de sus manifestaciones y para toda clase de servidores
del Estado debía estar prohibida".
(...)
"Posteriormente,
en el Acta de Sesión Plenaria del 22 de mayo de 1991, es presentada la
proposición sustitutiva No. 23, la cual concilia las dos posiciones encontradas
en el sentido de consagrar la prohibición expresa a ciertos servidores
públicos, permitiendo que la ley fije las condiciones para la participación de
los servidores públicos en actividades políticas".
(...)
"Esta
proposición fue sometida a votación y aprobada, con algunas modificaciones de
carácter gramatical, en la sesión plenaria del 18 de junio de 1991, en el
capítulo de los partidos y movimientos políticos. En la plenaria del 1º de
julio se decidió incluir este artículo dentro del de incompatibilidades del
servidor público, y que constituye el artículo 127, incisos 2 y 3, de la
Constitución Nacional de 1991".
(...)
"Lo anterior
significa que la voluntad del constituyente consistió en dejar bien claro que
ciertos servidores públicos (los señalados en la norma) nunca podrán tomar
parte en la actividad política y que la actividad política de los demás
empleados no contemplados en la prohibición de la norma será regulada por la
ley, permitiendo en consecuencia que la misma extienda dicha prohibición a
otros funcionarios públicos con el objeto de garantizar una completa
neutralidad en las decisiones y actuaciones de los funcionarios estatales, ya
que éstas deben ser imparciales.
En materia
impositiva, en aras de garantizar la neutralidad y el interés general, el
legislador extraordinario, en uso de las facultades consagradas en el artículo
35 de la Ley 49 de 1990, decidió extender dicha prohibición a todos los
funcionarios de la tributación en el D.L. 1647 de 1991 artículo 6º numeral 16 y
17; esta prohibición tiene su razón de ser en vista de las amplias facultades
de fiscalización para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas
sustanciales".
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para resolver
por cuanto, a su juicio, las normas acusadas fueron derogadas por la
Constitución y, en consecuencia, hay sustracción de materia.
Dice el Ministerio
Público:
"Se evidencia
(...) una innovación en el campo del derecho público colombiano, al
concedérsele a determinada clase de empleados -no a todos- el derecho de
participar en la actividad política de los partidos.
Aún más, cabe pensar
que la nueva Constitución como expresión que es de las nuevas circunstancias
políticas que caracterizaron el desmonte del Frente Nacional quiso ser bajo
ciertos respectos menos restrictiva en lo que atañe a la participación en
política de todos los funcionarios públicos.
Los llamados
gobiernos de hegemonía que marcaron con su impronta patrimonialista y de
exclusión política (inclusive violenta) de la oposición, la historia política
del presente siglo y que concluyeron con el absurdo de la guerra civil
liberal-conservadora de finales de los años cuarenta y comienzos de los años
cincuenta, generaron una angustiosa conciencia nacional sobre la necesidad de
despolitizar la gestión estatal. La despolitización partidista de los gobiernos
y del Estado en general, en que consistieron el Frente y el Post-Frente
Nacional (Gobiernos de responsabilidad compartida), estuvo sin embargo
acompañada de una peligrosa apoteósis del clientelismo.
La Asamblea Nacional
Constituyente debió encarar simultáneamente ambos retos. Para ella se trataba
de un lado, de favorecer la repolitización partidista, de manera que
regresáramos a través de la dinámica gobierno-oposición, al ejercicio pleno de
la democracia; y de otro, de poner freno al cáncer del clientelismo.
Lo último lleva
implícito el imperativo -constitucionalizado- de prohibir y castigar aquellas
modalidades de la participación en política que favorecen la apropiación
clientelista de la cosa pública por parte de las distintas colectividades
políticas, pero sobre todo el favorecimiento de candidaturas, etc. (art. 110,
123 inc.3). Lo primero en cambio, lleva implícita la necesidad de aceptar que
los partidos de gobierno en cuanto articulados a la manera de gobiernos de
partido tengan frente a los electores y frente a la comunidad en general la
responsabilidad de presentar informes de sus ejecutorias etc., que no
constituyen intervenciones indebidas en la política en la medida en que no
configuren participación protagónica en la vida de los partidos, ni en las
controversias políticas inter e intrapartidistas en torno a candidaturas, etc. (C.P.
Título IV de la Participación Democrática y de los Partidos Políticos).
De todas maneras, en
lo que atañe a las normas objeto de la demanda, salta a la vista, que la
preceptiva constitucional reproducida reformó, como modalidad derogatoria, para
los empleados no comprendidos dentro del inciso segundo la normatividad que
prohibia a éstos desarrollar actividades partidarias, entre otras el artículo
10 del Decreto 2400 de 1989, 1º de la Ley 85 de 1981, 15 de la Ley 13 de 1984,
201 del Código Electoral y obviamente, los numerales 16 y 17 del artículo 6º
del Decreto 1647 de 1991, hoy acusados, disposiciones soportadas todas en el
mandato del artículo 62 de la Constitución de 1986 también derogado.
Retomando la premisa
inicial y el contexto anterior, lo procedente es concluir que frente a los
numerales impugnados, ha operado el instituto de la derogatoria, toda vez que
la generalidad de la hipótesis normativa entró en pugna con el texto nuevo
constitucional, lo que afecta no sólo su vigencia sino también su validez.
Asi las cosas, lo
procedente será pedirle a la Corte que se inhiba de fallar de fondo la
cuestión, por no hallarse vigente lo acusado.
Sin embargo, el
pronunciamiento en este sentido de esa Corporación, deberá tener efecto
expansivo aplicable a toda preceptiva legal o de cualquier orden que esté en
abierta contradicción con el texto constitucional como garantía misma de
certeza jurídica".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver en definitiva acerca de lo planteado
en la demanda, pues los numerales objeto de ella hacen parte de un decreto
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política).
La Corte no acogerá
la propuesta del Procurador General en el sentido de abstenerse de resolver
sobre el fondo de lo demandado, pues entiende que el actor ha acudido a la
Corporación precisamente para obtener certeza respecto a la conformidad de las
disposiciones demandadas con la Constitución Política.
La sustracción de
materia se daría en este caso, tal como la invoca el Ministerio Público,
precisamente a partir del presupuesto de la oposición entre tales normas y las
de la Carta, lo cual exigiría una comprobación acerca de que ello es así y, en
consecuencia, sería contradictorio un fallo que, basado en ese argumento,
concluyera en la inhibición.
Si la Corte
Constitucional encuentra que una disposición sometida a su juicio entra en
colisión con los preceptos fundamentales, debe declararlo, máxime cuando al
hacerlo define una inquietud pública acerca de si la regla cuestionada
permanece vigente a la luz de los nuevos mandatos constitucionales. Estos
-recuérdese- tienen una fuerza normativa superior y, al entrar en vigencia,
derogan o modifican, según el caso, las normas del ordenamiento jurídico
anterior con las cuales no coinciden.
Además, ha sido
reiterada la jurisprudencia constitucional reciente al afirmar que, aún en los
eventos en que la norma demandada se encuentre derogada, se justifica la
decisión de la Corte en lo que respecta a su constitucionalidad.
Se ha señalado al
respecto:
"Ahora bien, la
Corte discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia
debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del
control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la
futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al
establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran.
Aún en el caso de
pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella
emerge como criterio auxiliar".
(...)
"No puede,
entonces, erigirse el argumento de la sustracción de materia, como sucedió en
el pasado, en obstáculo infranqueable para que la jurisdicción constitucional
cumpla cabalmente el trascendental cometido que  tuvo a bien confiarle el
propio Constituyente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
No. 416 del 18 de junio de 1992).
En reciente fallo se
reiteró:
"Inicialmente
esta Corporación ha señalado que su deber es, en principio, el de fallar en
todo caso de demandas ciudadanas contra las leyes o contra los decretos leyes,
no obstante que la disposición acusada haya perdido su vigencias, siempre con
fundamento en el alto magisterio moral que le corresponde y dadas sus funciones
de guardiana de la supremacía y de la integridad de la Carta, y porque la
simple sustracción de materia no es óbice definitivo para que esta corporación
deje de cumplir sus altas tareas.
En concepto de la
Corte, las violaciones a la Constitución causadas con ocasión de los actos
asignados a su conocimiento de modo preciso y estricto por los artículos 241 y
242, son el objeto de la actividad judicial de control que se le asigna de modo
prevalente (...)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No.
C-103 del 11 de marzo de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).
Si la sustracción de
materia no estorba el ejercicio del pleno control de constitucionalidad
entratándose de leyes derogadas por otras, menos aún puede alegarse como motivo
para la inhibición en la sentencia o para la negativa de curso a la demanda
cuando cabalmente lo que se pone en tela de juicio es la subsistencia de la
norma acusada frente a la Constitución por considerar el actor que sus
contenidos son opuestos.
Deben reiterarse
ahora las apreciaciones de la Corte en el enunciado sentido, con mayor razón si
se tiene en cuenta que los preceptos atacados están produciendo efectos y que
su aplicación comporta la imposición de sanciones disciplinarias y aun penales cuando
se establezca y pruebe que un empleado ha incurrido en las faltas que allí se
contemplan.
La
participación de servidores públicos en actividades políticas
Objetivo primordial
de la Carta Política de 1991 fue el de crear las condiciones institucionales
indispensables para incrementar y desarrollar los mecanismos de participación
democrática. Así lo declara el Preámbulo de la Constitución y lo consignan
expresamente numerosas disposiciones, entre otras las consagradas en los
artículos 1º y 2º -la participación como característica y fin esencial del
Estado-; 3º -la titularidad de la soberanía en cabeza del pueblo, que la
ejerce  directamente  o por  medio de  sus  representantes-; 40 -derecho de
todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político-; 95 -deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria
del país-; 99 y 100 -ejercicio de derechos políticos-; 103 a 106 -mecanismos de
participación del pueblo en ejercicio de su soberanía-;  107  a  111  -partidos
y  movimientos   políticos-;  112   -estatuto   de  la   oposición-;  155
-iniciativa popular legislativa-; 170 -derogatoria de leyes por voto popular-;
258 a 263 -sufragio y elecciones-; 303 y 314 -elección popular de gobernadores
y alcaldes-; 374 a 379 -participación popular en reformas constitucionales-.
De acuerdo con una
de las normas mencionadas, la del artículo 40 de la Constitución, todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político y, para hacer efectivo este derecho, puede, además de elegir
y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos libremente y difundir sus ideas y programas, entre otras actividades.
El artículo 95
Ibidem señala como deber del ciudadano el de participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país.
Con estas normas y
con la del artículo 127, inciso 3º, buscó la Constitución abrir nuevas
oportunidades de practicar la democracia.
Y es que, como ya lo
subrayó esta Corte en Sentencia No. T-03 del 11 de mayo de 1992, el principio
de la participación se constituye en elemento esencial dentro de la filosofía
política que inspira la Carta y en sustento innegable de las nuevas
instituciones. El texto de la papeleta mediante la cual el pueblo colombiano
votó el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente
tenía por único propósito expreso el de "fortalecer la democracia
participativa".
En el Informe -
Ponencia para primer debate en la Plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, titulado "Carta de derechos, deberes, garantías y
libertades", el Delegatario Diego Uribe Vargas expresa en torno a los
derechos políticos:
"La enumeración
de los derechos políticos de los ciudadanos es modalidad propia de la
estructura democrática y corresponde al estilo didáctico en que se ha redactado
la nueva Constitución, a fin de que el ciudadano pueda identificar con
facilidad tanto sus derechos, como los deberes que le son correlativos. El
elegir y ser elegido, el tomar parte en las elecciones, plebiscitos,
referéndums, consultas populares y otras formas de participación democrática, rompen
el viejo esquema de la participación ciudadana restringida a los días de
elecciones, abriéndole paso a la verdadera democracia participativa, que se
consagró como finalidad en la papeleta del 9 de diciembre y que dio origen a la
Asamblea Nacional Constituyente.
El construir (sic)
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, sin restricción alguna, el
formar parte de ellos libremente y difundir sin limitaciones sus ideas y
programas, resume, no sólo lo que respecta al ejercicio mismo de los derechos
políticos, sino que desarrolla otras prerrogativas que son propias de la
función pública y de la práctica de los derechos consagrados en la Carta. El
revocar el mandato de los elegidos según lo previsto en la Constitución y en la
ley, el tener iniciativa en las corporaciones, el acceder a cargos en la
administración y el interponer acciones públicas en defensa de la Carta y de
las leyes, completan el cuadro de derechos políticos, que en este artículo
(hacía referencia al proyecto del actual artículo 40 C.N.) se catalogan y
ordenan" (Cfr. Gaceta Constitucional. No. 82. Mayo 25 de 1991. Página 12).
El Constituyente
Fernando Carrillo Flórez, en el Informe presentado a la Asamblea sobre
conclusiones y recomendaciones acerca de los objetivos de la participación,
destacaba como el primero entre éstos el de "realizar el ideal del Estado
democrático de Derecho, permitiendo el acceso de todo ciudadano a la toma de
decisiones políticas" y concluía: "La Democracia Participativa es un
concepto teórico que busca en la práctica la actualización del control político
sobre el poder, en esquemas de intervención directa del ciudadano" (Cfr.
Gaceta Constitucional. No. 107. Junio 24 de 1991. Pág. 8).
En el
Informe-Ponencia titulado "Partidos, Sistema Electoral y Estatuto de la
Oposición", los constituyentes Horacio Serpa Uribe, Augusto Ramírez Ocampo
y Otty Patiño Hormaza señalaban, en torno a los partidos políticos:
"El hilo
conductor de la nueva Carta Fundamental es sin duda el de la democracia
participativa dentro de los cauces de un amplio pluralismo, tal como lo enuncia
el mandato que recibimos en las urnas el pasado 9 de diciembre. Elemento
esencial para la realización de dichos conceptos son los partidos y movimientos
políticos que además de expresar el pluralismo ideológico son instrumentos para
la formación y la manifestación de la voluntad popular. La gran mayoría de
proyectos que tratan el tema coinciden en la necesidad de institucionalizarlos
en función de principios de organización democrática y del respeto a la Constitución
y las leyes, sin que estos parámetros rectores puedan interpretarse como
limitaciones a la libertad que tiene todo nacional (esta acepción excluye a los
jóvenes menores de edad) para concurrir a la organización de partidos y
movimientos y para afiliarse o retirarse de ellos". (Cfr. Gaceta
Constitucional. No. 56. Abril 22 de 1991. Pág. 8).
Es claro que el tema
específico de la participación de los servidores públicos en actividades
partidistas, que constituye objeto del presente proceso, no puede comprenderse
a cabalidad ni es posible hacer adecuada interpretación del actual régimen
constitucional sobre la materia sin tener en cuenta los referidos criterios
directrices del ordenamiento superior, en cuya virtud se quiso ampliar,
profundizar y extender los instrumentos y las vías de efectiva participación
política.
El artículo 62 de la
Constitución anterior, tal como quedó después del Plebiscito del 1º de
diciembre de 1957 (artículo 6º), establecía de modo perentorio:
"(...)
A los empleados y
funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar
parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio.
El quebrantamiento
de esta prohibición constituye causal de mala conducta".
Era una prohibición
general y absoluta que, para tales empleos, no admitía excepciones distintas de
la correspondiente al voto.
También lo era la
del artículo 178, adoptado en la Reforma Constitucional de 1945, respecto de
los empleados judiciales y del Ministerio Público:
"Los
funcionarios de la rama jurisdiccional y los empleados subalternos de la misma,
así como los del Ministerio Público, no podrán ser miembros activos de partidos
políticos, ni intervenir en debates de carácter electoral, a excepción del
ejercicio del sufragio. La desobediencia a este mandato es causal de mala
conducta que ocasiona la pérdida del empleo".
La tendencia a
modificar estos criterios, especialmente en cuanto a los trabajadores estatales
de la rama administrativa, fue muy clara en varias de las propuestas que se
formularon a la Asamblea Nacional Constituyente. Así puede verse, por ejemplo,
en el Informe-Ponencia últimamente citado, que en la parte pertinente señalaba:
"En cuanto a la
participación en política de los empleados públicos, proponemos mantener la
prohibición actual para aquellos que detenten jurisdicción y mando o cargos de
dirección administrativa en la rama ejecutiva. De esta manera, y desde luego
dentro de la aplicación de la carrera administrativa en todos los niveles de la
administración, los empleados subalternos podrán ejercer todos sus derechos
políticos sin que se vea involucrada la imparcialidad que debe reinar en esta
materia por parte de la administración pública cuyos poderes ejercen
funcionarios de rango superior. La prohibición se mantiene para todos los
ciudadanos al servicio de la rama jurisdiccional, el órgano electoral que
proponemos y los organismos de control".
Conviene, para los
fines de esta providencia, reproducir el análisis efectuado por la Sala Primera
de Revisión de la Corte (Sentencia No. T-438 del 1º de julio de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), en torno a los antecedentes
constitucionales de la disposición en vigor sobre la materia:
"4. En la
comisión tercera encargada de redactar el artículado sobre la estructura del
Estado tuvo especial importancia el tema del régimen del servidor público. Los
debates estuvieron marcados por la idea de la modernización de la
administración y de la eliminación de viejas prácticas clientelistas
propiciadas por los servidores públicos, consideradas como causa de inmoralidad
y descrédito de las instituciones del Estado.
En el marco de estas
preocupaciones tuvo lugar la polémica sobre la intervención en política de los
empleados públicos, que finalmente daría lugar a la votación del artículo 127
de la Constitución.
La discusión puso en
evidencia la existencia de dos posiciones encontradas. La primera de ellas era
partidaria de la prohibición constitucional como regla general; la segunda, en
cambio, prefería la permisión constitucional como regla general.
5. Los principales
defensores de la tesis según la cual la participación en política de los
funcionarios públicos, en cualquiera de sus manifestaciones y para toda clase
de servidores del Estado, debía estar prohibida, fueron  los delegatarios
Hernando Yepes y María Teresa Garcés, quienes  presentaron el siguiente texto a
consideración de la plenaria:
"Artículo 5: A
los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de
los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio que ejerzan el
derecho al sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal
de mala conducta"
6. Por otra parte
estaban los partidarios de que se permitiera como regla general la
participación en política de los empleados públicos.
En este grupo
existían dos tendencias: la primera de ellas consideraba que cualquier
excepción a la regla general de la participación debía estar consagrada en la
Constitución y al respecto presentaron el siguiente texto:
"Artículo 5a: A
los funcionarios públicos que detenten jurisdicción y mando o cargo de
dirección administrativa, así como todos los que están vinculados a la rama
juirisdiccional, la electoral y los mecanismos de control les está prohibido
tomar parte en las actividades de partido  o movimientos políticos, en las
controversias políticas e intervenir en debates de carácter electoral sin
perjuicio de ejercer libremente  el derecho al sufragio. El quebrantamiento de
esta prohibición será causal de mala conducta"
La segunda tendencia
del grupo de los partidarios de la permisión, sostenía que correspondía al
legislador establecer todo lo relacionado con la posibilidad de la
participación en política de los funcionarios públicos. Entre los defensores de
esta idea se encontraban los constituyentes Jesús Pérez, Eduardo Espinosa, así
como la propuesta de la Cámara de Representantes y la del gobierno nacional.
De acuerdo con esta
opinión el Constituyente Abel Rodríguez propuso el siguiente  artículo:
"Artículo 14:
La ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos
en política ...
"Está propuesta
constituye un  significativo avance frente al régimen vigente, en el sentido de
permitirle el ejercicio pleno de los derechos  políticos de los ciudadanos, no
obstante su vinculación al Estado; conscientes eso sí que la autoridad de la
cual pueden estar investidos no puede constituirse en elemento al servicio de
una causa o partido. En consecuencia y con el ánimo de que pueda realizarse un
desmonte parcial de la prohibición actual se ha trasladado  al legislador la
fijación de condiciones y requisitos para la participación de los servidores
públicos en política."
7. Luego de este
debate, la mayoría de  constituyentes fueron partidarios de abolir la
prohibición que se tenía a  todos los empleados públicos  de intervenir en
política. Se pensó que la prohibición era demasiado restrictiva, que si bien
frente a ciertos funcionarios se justificaba la prohibición, frente a otros no
era razonable y podía conducir a excesos e injusticias.
Fue así como el
constituyente Carlos Rodado Noriega presento una propuesta sustitutiva de
artículo 14 presentado por la comisión tercera, según la cual se le defería a
la ley  la reglamentanción de la intervención política  de los servidores
públicos. El texto sustitutivo fue  el siguiente:
"Artículo 14:
La ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos
en actividades políticas, salvo en los casos de los funcionarios que  detenten
jurisdicción o mando o dirección administrativa o de la rama jurisdiccional, la
electoral y los organismos  de control. Con todo el servidor público que
induzca o presione indebidamente a cualquier persona natural o jurídica, para
que respalde una causa o campaña política perderá el empleo  e incurrirá en
derechos y funciones por el término de cinco años"
Como se ve, la
propuesta conciliaba la idea de la prohibición taxativa para ciertos
funcionarios públicos con la idea de la permisión regulada por la ley.
Fue sometida a
votación y aprobada, con algunas modificaciones de carácter gramatical, en la
sesión plenaria del 18 de junio de 1991, en el capítulo de los partidos y
movimientos políticos. El texto aprobado fue el siguiente:
"Artículo 6: A
los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan
jurisdicción, autoridad civil o administrativa, o se desempeñen en los órganos
judicial, electoral y de control, les está prohibido tomar parte en las
actividades de  los partidos o movimientos y en las controversias políticas,
sin  perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
Los empleados no contemplados
en está prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en
las condiciones que señale la ley."
En la plenaria del 1
de Julio se decidió incluir dentro del artículo de incompatibilidades del
servidor público este artículo  que estaba disgregado de este capítulo, donde
la prohibición de intervenir en política se convirtió en la excepción dentro
de  la regla  y será al legislador a quien le corresponderá establecer la forma
de acceso de los servidores públicos al plano de la actividad política".
Por ello, la Corte
Constitucional ha reiterado el concepto de participación como derecho
fundamental y como uno de los conceptos con mayor arraigo en la Constitución de
1991:
"No puede ser
ajeno a la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el
ejercicio cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación
política, ya que estos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual
exige, como algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el
manejo de los asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista
con el Estado el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los
requerimientos constitucionales y legales para su ejercicio" (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
"Los derechos
políticos de participación (C.P. Art. 40) hacen parte de los derechos
fundamentales de la persona humana. El hombre sólo adquiere su real dimensión
de ser humano mediante el reconocimiento del otro y de su condición inalienable
como sujeto igualmente libre. Los derechos de participación en la dirección
política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la
autodeterminación de la persona (C.P. Art. 16), el aseguramiento de la
convivencia pacífica y la consecución de un orden justo (C.P. Preámbulo, Art.
2º)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia
T-439, 2 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Los tres últimos
incisos del artículo 127 de la Constitución plasman el texto votado en la
Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente el 1º de julio de 1991 por
cincuenta y tres votos a favor, según certificación expedida el 16 de julio del
mismo año por el Secretario General de aquella, referente a los artículos,
parágrafos o incisos omitidos en la codificación constitucional publicada en la
Gaceta correspondiente al número 114.
Ordena dicha norma:
"Artículo 127
(...)
A los empleados del
Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad
civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los
órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
Los empleados no
contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y
controversias en las condiciones que señale la ley.
La utilización del
empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política
constituye causal de mala conducta".
Del mandato
constitucional transcrito se deducen sin dificultad los principios aplicables
al asunto del que se ocupa la Corte:
1. La prohibición de
tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus
entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro
de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto,
restringido.
La regla general
consiste hoy en permitir tales actividades aun a los servidores públicos, con
las siguientes excepciones:
a) Aquellos que
-bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas- ejercen
jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa.
Se trata únicamente de aquellos empleados que adoptan decisiones
en cualquiera de los campos dichos;
b) Quienes integran
la rama judicial, o los órganos electoral o de control. Aquí no interesa el
nivel del cargo que se desempeñe sino el papel que juega, dentro de la
organización del Estado, el cuerpo al que se pertenece. Se trata de una
garantía adicional de plena imparcialidad e independencia del empleado.
2. En todo caso, no
resulta afectado el ejercicio del derecho al sufragio.
3. Los empleados no
comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia
Constitución para participar en esas actividades y controversias. Se deja en
cabeza de la ley la definición de las condiciones en que ello se
haga, pero no la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión
constitucional.
En consecuencia, por
tal ejercicio no pueden ser incriminados ni penados, mientras se ajusten a la
Constitución y a la ley. En otras palabras, después de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991, para tales servidores públicos ha cambiado
radicalmente la situación, pues ya no enfrentan la tajante prohibición señalada
en la Carta Política anterior.
4. En concordancia
con la mayor libertad de acción que se reconoce y para impedir su ejercicio
abusivo, se sanciona, ya no la participación del empleado en actividades y
controversias políticas, sino el uso del empleo como medio de presión sobre los
ciudadanos para favorecer una determinada causa o campaña.
Es natural que así
suceda, pues la Constitución amplió considerablemente la base de la
participación y la extendió a personas que antes de su vigencia la tenían
claramente restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los
servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la necesaria
imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del
bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y de grupos.
Ello resulta, además
del precepto constitucional en comento, de la perentoria advertencia consagrada
en el artículo 123 de la Carta: "Los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley y el reglamento".
De allí se deduce
que el abuso en que incurra un servidor público en esta materia tenga que ser
drásticamente sancionado con arreglo a la ley (artículo 124 C.N.), la cual
también tiene a su cargo la fijación de los límites y forma en que habrá de
ejercitarse el derecho de participación concedido por el Constituyente
(artículo 127, numeral 3º). El fundamento de esa responsabilidad aparece en el
artículo 6º de la Constitución, en el cual se dispone que los servidores
públicos responden ante las autoridades no solamente por infringir la Carta
Política y las leyes sino por omisión o extralimitación en sus funciones.
El artículo 209 de
la Constitución, aplicable a los servidores públicos mencionados en la norma
que se examina, define con claridad el ámbito de la función administrativa y
declara que ella está al servicio de los intereses generales, señalando la
imparcialidad como uno de los principios en los cuales se fundamenta.
Como repetidamente
lo ha sostenido la Corte Constitucional, la Carta Política no ha plasmado
derechos absolutos y, por tanto, a nadie le es posible alegar en su favor uno
de ellos para sacrificar el bien de todos. Así, el ejercicio del derecho de
participación política no constituye argumento para usar de manera indebida o
con parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio público.
Considera la Corte
que existen linderos precisos, fijados por la misma Constitución, entre el
derecho individual que, como persona, tiene el servidor público cobijado  por
el inciso  3º del  artículo 127 de ella -que le permite tomar parte en
actividades y controversias políticas en las condiciones que señale la ley- y
la actividad que, como servidor público, desarrolla, la cual está
exclusivamente enderezada al cumplimiento de las funciones que le imponen la
Constitución, la ley y el reglamento (artículos 122, 123 y 209 C.N.).
Por ello, abusa de
sus derechos el empleado o funcionario que utiliza los elementos de su despacho
para hacer proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad
política; el que dispone del tiempo de servicio u horario de trabajo para
gestionar ese tipo de intereses; el que usa con los mismos fines información
reservada tomada de los archivos de la entidad pública a los cuales tiene
acceso por razón de su cargo; el que ejerce sus competencias de modo tal que
inclina la balanza del aparato estatal a favor de una determinada corriente o
movimiento político.
En fin, la
participación en política -hoy permitida por la Constitución en los términos
dichos- no dispensa al servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes
constitucionales ni puede interferir con la actividad pública y si acontece que
estos principios resultan contrariados en la práctica, se tiene un abuso del
derecho, sancionable con arreglo a las leyes. Ello explica normas como la del
inciso final del artículo 127 y la del artículo 110, a cuyo tenor está
prohibido a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a
los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo
las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas
prohibiciones -dice la norma- será causal de remoción del cargo o de pérdida de
la investidura.
Las
disposiciones acusadas
El artículo acusado,
que hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido con anterioridad a la
vigencia de la Constitución, establece en sus numerales 16 y 17 dos
prohibiciones para los funcionarios de la tributación, independientemente de su
categoría y atribuciones específicas: la de "desarrollar actividades
partidarias" y la de "pronunciar discursos o conferencias de carácter
partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de
información, temas de la misma naturaleza". El primero de tales preceptos
define como actividades partidarias: "aceptar la designación a formar
parte de directorios y comités de partidos políticos, aún cuando no se ejerzan
las funciones correspondientes, e intervenir en la organización de
manifestaciones o reuniones públicas de los partidos".
Una simple
confrontación de los actos prohibidos en las disposiciones demandadas y de los
sujetos a los cuales se aplican con las enunciadas previsiones constitucionales
muestra a las claras que aquellas no son compatibles con éstas.
En efecto, desde el
punto de vista material hay coincidencia, pues "desarrollar actividades
partidarias" es lo que, en el lenguaje del nuevo Ordenamiento Fundamental,
se entiende por "tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos (políticos)", al paso que "pronunciar discursos o
conferencias de carácter partidario" y comentar sobre temas políticos en
los medios de información son formas de participación en las controversias
políticas a que alude el artículo 127 de la Constitución y corresponden,
además, al ejercicio de la libertad -garantizada por la Constitución (artículo
20) a toda persona- de expresar y difundir su pensamiento y opiniones. Los dos
tipos de conductas están comprendidos en el derecho de todo ciudadano a
participar en la conformación del poder político, particularmente en lo que
hace a la constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna -salvo las excepciones que están contempladas en la misma
Carta-, la libre integración a ellos y la difusión de sus ideas y programas
(artículo 40, numeral 3º, de la Constitución).
Por el aspecto
subjetivo es evidente que entre el alcance de una y otra norma -la del artículo
127 de la Constitución y la del precepto impugnado- media la diferencia que hay
entre el género y la especie: cuando la Constitución dispone que "los
empleados no contemplados en la prohibición podrán participar en dichas
actividades y controversias" alude a los del Estado y a los de sus
entidades descentralizadas, dentro de los cuales están comprendidos
indudablemente los de la tributación, quienes pertenecen a la Dirección de
Impuestos Nacionales cuyo régimen de personal fue establecido por el Decreto 1647
de 1991.
Aplicando a estos
trabajadores el mandato constitucional, habrá de concluirse: los empleados de
la tributación que no ejerzan cargos de dirección administrativa pueden
participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias
políticas en las condiciones que señale la ley.
Infiérese de lo
dicho que el artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 es inconstitucional en sus
numerales 16 y 17 en cuanto cobija con la prohibición de tomar parte en
actividades partidistas y en controversias políticas a todos los empleados de
la tributación sin distinguir entre ellos, como sí lo hace la Carta Política de
1991, a cuyo tenor dichas posibilidades de participación política están vedadas
únicamente a los servidores públicos taxativamente enunciados en su artículo
127, inciso 2º, pues los demás gozan de autorización para hacerlo en las
condiciones que señale la ley. Se repite que la tarea de ésta se halla
circunscrita por la norma constitucional a estatuir las condiciones dentro de
las cuales pueden desarrollarse las actividades en mención, esto es el modo,
tiempo y lugar en que resulta posible llevarlas a cabo, pero de ninguna manera
para ampliar el radio de las prohibiciones constitucionales.
Así, pues, los
numerales en cita habrán de ser declarados inexequibles en lo que se relaciona
con servidores públicos no incluídos en la prohibición del artículo 127, inciso
2º, de la Constitución.
Adviértese que la
inconstitucionalidad definida por la Corte no implica que los servidores
públicos aludidos en tales normas queden todas automáticamente habilitados para
el ejercicio de las enunciadas actividades políticas, pues -como los demás
empleados estatales- quienes encuadren en las categorías que contempla el
artículo 127, inciso 2º, de la Carta, están excluidos de aquellas. Por otra
parte, la prohibición de utilizar los empleos para presionar a los ciudadanos a
respaldar una causa o campaña política determinada cobija a la totalidad de los
empleados al servicio del Estado.
Finalmente, debe
recordarse que el ejercicio efectivo y concreto de la autorización
constitucional prevista para los empleados no cobijados por las señaladas
limitaciones, depende de las condiciones que señale la ley.
Unidad
normativa
Dispone el artículo
6º del Decreto 2067 de 1991:
"Artículo 6.-
(...)
La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales".
En el presente caso
se encuentra que los artículos 10 del Decreto 2400 de 1968, parcialmente, 15,
numeral 20, de la Ley 13 de 1984 y 158 del Código Penal, aplicables a
servidores públicos, consagran prohibiciones cuyo contenido material es
exactamente el mismo de los numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647
de 1991 que se declararán inconstitucionales, sin excluir a aquellos servidores
que el artículo 107, inciso 3º, de la Constitución excluye expresamente, por
cuanto no establecen distinción alguna.
En efecto, dice el
artículo 10 del Decreto 2400 de 1968 en la parte pertinente:
"Artículo 10.-
Asimismo a los empleados les está prohibido, sin perjuicio de ejercer
libremente el derecho del sufragio, desarrollar actividades partidarias. Se
entiende por tales, aceptar la designación o formar parte de directorios
y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones
correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones
públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter
partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de
información, temas de la misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación
política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer
discriminaciones en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión
la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos". (Subraya la
Corte)
Por su parte, el
numeral 20 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984 dispone:
"Artículo 15.-
(...)
En todo caso dan
lugar a destitución las siguientes faltas:
(...)
20) Formar parte de
comités, juntas o directorios políticos, o intervenir en debates o actividades
de este carácter".
Lo propio ocurre con
el artículo 158 del Código Penal, que en su parte pertinente preceptúa:
"Artículo
158.- Intervención en política. El empleado oficial que forme parte
de comités, juntas o directorios políticos o intervenga en debates o
actividades de este carácter, incurrirá en interdicción de derechos y funciones
públicas de uno a tres años".
Habida cuenta de la
unidad de materia, las aludidas disposiciones serán declaradas
inconstitucionales en lo que respecta a los servidores públicos a quienes la
Carta no prohibe ejercer el derecho de participación en política.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Los numerales 16 y 17 del artículo 6º
del Decreto 1647 de 1991 son INEXEQUIBLES en lo que se refiere a servidores
públicos no contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la
Constitución Política. Son EXEQUIBLES en cuanto concierne a los cobijados por
la mencionada prohibición constitucional.
Segundo.- También son parcialmente INEXEQUIBLES
las siguientes normas:
a) El artículo 10
del Decreto 2400 de 1968 en la parte que dice: "...aceptar la designación
o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se
ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de
manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o
conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos,
noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza..."
b) El numeral 20 del
artículo 15 de la Ley 13 de 1984, que dice: "Formar parte de comités,
juntas o directorios políticos, o intervenir en debates o actividades de este
carácter".
c) El artículo 158
del Código Penal (Decreto Ley 100 de 1980), en la parte que dice: "El
emplelado oficial que forme parte de comités, juntas o directorios políticos o
intervenga en debates o actividades de este carácter, incurrirá en interdicción
de derechos y funciones públicas de uno a 3 años".
Las normas citadas
se declaran INEXEQUIBLES en lo que se refiere a empleados no contemplados en la
prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la Constitución. Son EXEQUIBLES en
cuanto concierne a los cobijados por la mencionada prohibición constitucional.
Tercero.-El ejercicio efectivo de la autorización
constitucional plasmada en el artículo 127, inciso 3º, de la Constitución, por
parte de los empleados del Estado, incluídos los de la tributación, a los
cuales se refiere el Decreto 1647 de 1991, está supeditado a las condiciones
que señale la ley.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                               Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                               Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-454/93
ARTICULO
CONSTITUCIONAL-Vigencia
(Salvamento de voto)
La decisión que
no compartimos partió de la base de la plena vigencia del inciso tercero del
artículo 127. Nosotros, por el contrario, sostenemos que la norma sólo está
vigente para permitir que se dicte la ley a que ella se refiere, no para
permitir que los empleados públicos actúen en las actividades políticas.
PARTICIPACION EN
POLITICA-Prohibición/LEY-Reglamentación
(Salvamento de voto)
Se subordinó la
participación a "las condiciones que señale la ley". Esto significa,
de una parte, que la participación en política no es ilimitada, sino
restringida por las condiciones que la ley señale; y de la otra, que mientras
no se dicte la ley, los empleados públicos no pueden actuar en política, como
se reconoce en la sentencia.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Efectos/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL (Salvamento de voto)
La  Corte, en
virtud de la cosa juzgada constitucional, le ha notificado al Congreso que no
podrá prohibir, en la ley que expida, a los empleados públicos su actuación
ilimitada en política.
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-Vulneración
(Salvamento de voto)
Una actividad
política ilimitada, desbordada, de parte de los empleados públicos, es
contraria a la Constitución porque viola el principio de la imparcialidad;
vulnera, además, el inciso segundo del artículo 123, según el cual "los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad", pues
mal podrán estarlo quienes estén consagrados al servicio de una causa política.
Ref.: EXPEDIENTE
D-250
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 6o., NUMERALES 16 Y 17 DEL DECRETO 1647 DE
1991.
MAGISTRADO
PONENTE:
DOCTOR JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
SANTAFE DE
BOGOTA, 13 DE OCTUBRE DE 1993
Discrepamos de la
opinión mayoritaria, porque consideramos que los numerales 16 y 17 del artículo
6o. del Decreto 1647 de 1991, son exequibles, por las siguientes razones:
Primera.-
Vigencia del inciso tercero del artículo 127 de la Constitución.
La decisión que no
compartimos partió de la base de la plena vigencia del inciso tercero del
artículo 127. Nosotros, por el contrario, sostenemos que la norma sólo está
vigente para permitir que se dicte la ley a que ella se refiere, no para
permitir que los empleados públicos actúen en las actividades políticas. En
efecto, veamos.
Dispone el inciso
tercero:
"Los empleados
no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y
controversias en las condiciones que señale la ley".
Es evidente que la
frase transcrita está redactada en futuro: "podrán participar",
"en las condiciones que señale la ley". Y su redacción implica lo
siguiente:
a) Si el
Constituyente hubiera querido que los empleados públicos a quienes se refiere
el inciso tercero, pudieran participar en política desde el momento en que entró
en vigencia la Constitución le habría bastado decir:
"... Podrán
participar en dichas actividades y controversias".
b) No lo quiso así
y, por el contrario, subordinó la participación a "las condiciones que
señale la ley". Esto significa, de una parte, que la participación en
política no es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley
señale; y de la otra, que mientras no se dicte la ley, los empleados públicos
no pueden actuar en política, como se reconoce en la sentencia.
c) Pero, el que los
empleados públicos no puedan participar en política mientras no se dicte la ley
indicada en el inciso tercero, lleva necesariamente a una conclusión que la
decisión mayoritaria olvidó: la exequibilidad de la norma demandada. Por qué?
Por unas razones bien sencillas:
Como aún no se ha
dictado la ley que señale las condiciones, pesa sobre los empleados públicos la
prohibición absoluta de actuar en política. Y si no pueden actuar en política,
cómo podría ser inexequible una norma que sólo prohibe algunas formas de
intervención en política a una clase de empleados?
Segunda.- En el
debate sostuvimos la tesis de que la norma acusada no era contraria al inciso
tercero del artículo 127, por no estar éste plenamente vigente en razón de no
haberse dictado la ley respectiva. Y agregábamos que no podría la Corte
declarar la inexequibilidad demandada, pues ello equivaldría, ni más ni menos,
a trazarle pautas al Congreso de la República en relación con este asunto.
Ahora la  Corte, en
virtud de la cosa juzgada constitucional, le ha notificado al Congreso que no
podrá prohibir, en la ley que expida, a los empleados públicos su actuación
ilimitada en política.
Y así tendremos a
los empleados públicos como miembros de directorios políticos, directores de
diarios, organizadores de campañas, pues el Congreso no podrá limitar sus
actividades.
Tercera.- Una
actividad política ilimitada, desbordada, de parte de los empleados públicos,
es contraria a la Constitución porque viola el principio de la imparcialidad
(artículo 209 C.P.); vulnera, además, el inciso segundo del artículo 123, según
el cual "los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad", pues mal podrán estarlo quienes estén consagrados al servicio
de una causa política.
Cuarta.- El país dió
un paso gigantesco en la civilización de las costumbres políticas, cuando la
Reforma Plebiscitaria de 1957 impuso a los empleados públicos la prohibición
absoluta de intervenir en las luchas de los partidos. Ahora, so pretexto de
hacer realidad la democracia participativa, se ha retrocedido.
Las consecuencias
serán muy distintas a las ingenuas esperanzas; en todos los municipios del
país, empleados politiqueros podrán dedicarse desembozadamente a los menesteres
clientelistas, impidiendo de paso a los simples ciudadanos el ejercicio de sus
libertades políticas.
Nada más distinto a
la igualdad que esta nueva clase de empleados públicos al servicios de los
partidos y grupos políticos, pagados por el erario y dueños de todo el poder
que la administración pública pone en sus manos.
El tiempo demostrará
que el morbo politiquero seguirá siendo causa de males incalculables para la
democracia colombiana.  Males cuyo origen está a la vista, pues se pone en
manos de unos cuantos la administración pública para que la empleen como una
arma en favor de su partido o su grupo.
Quinta.- Que la
Constitución no autoriza la ilimitada participación de los empleados públicos
en política, lo demuestran normas como el artículo 110, que "prohibe a
quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos,
movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las
excepciones que establezcan la ley". Esta norma permite concluir:
a) Las
contribuciones prohibidas son todas, no solamente las que se hagan en dinero,
sino las consistentes en servicios personales, como las contempladas en la
norma acusada. No puede el empleado público, por ejemplo, contribuir
políticamente siendo miembro de un directorio, u organizando una manifestación;
b) Como la ley que
señale las excepciones a la prohibición no se ha dictado aún, la misma
prohibición está vigente;
c) Así se tiene: de
una lado, la participación en política a que se refiere el inciso tercero del
artículo 127, no es posible hoy, por no haberse dictado la ley que señale sus
condiciones; y del otro, está vigente la prohibición absoluta del artículo 110,
por no haberse dictado la ley que consagre excepciones.
Sexta.- El problema
creado es de tal magnitud para la vigencia del sistema democrático, que, si la
interpretación que no prohijamos fuere la correcta, la experiencia mostrará la
necesidad de reformar la Carta en esta materia.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado