SU090-18
Sentencia SU090/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución
jurisprudencial respecto al reemplazo de la expresión "vía de hecho"
por la de "causales genéricas de procedibilidad"
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo
razonable y oportuno
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales de procedencia
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION COMO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL-Idoneidad y eficacia
La Corte ha establecido reglas jurisprudenciales
que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al
punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre
cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido
proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter
fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se
solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite
del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión
evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso
de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y
oportuna el derecho”.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por incumplir requisito de inmediatez y subsidiariedad, por
cuanto no se ejerció recurso extraordinario de revisión en proceso de nulidad
simple
Referencia: Expediente T-6.406.743
Acción de tutela formulada por GERMÁN
VÉLEZ ORTIZ, en su calidad de representante legal de la CORPORACIÓN GRUPO
SEMILLAS, contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por
los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal
Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José
Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, especialmente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991 ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A el 25 de mayo de 2017, y en segunda instancia, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección
Cuarta de esa misma Corporación el 17 de agosto de 2017, en la acción
de tutela promovida por el ciudadano Germán Vélez Ortiz, contra el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, con ocasión de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015.
En
virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de
1991, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta
remitió a la Corte Constitucional el expediente T-6.406.743, el
cual fue seleccionado para revisión por parte de ésta Corporación, mediante
Auto del 27 de octubre de 2017 proferido
por la Sala de Selección de Tutelas
Número Diez.
I.         ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
Germán Vélez
Ortiz, en su calidad de representante legal de la “Corporación Grupo
Semillas”, inició un proceso
de simple nulidad contra el Decreto Reglamentario 4525 de 2005[1], al considerar que éste vulnera las
disposiciones contenidas en el Decreto 2811 de 1974[2], la Ley 99 de 1993[3] y la Ley 740 de 2002[4], por las siguientes razones:
1.1.1.
El Gobierno
Nacional no cuenta con las facultades constitucionales y legales para expedir
el mencionado Decreto, y por el contrario es competencia del Congreso de la
República expedir el marco regulatorio de los Organismos Vivos Modificados[5], de acuerdo con la Ley 740 de 2002.
1.1.2.
El Decreto
4525 de 2005 reglamentó lo relacionado con el desarrollo, manipulación,
transporte, utilización, transferencia y liberación de cualquier Organismo Vivo
Modificado, con la finalidad de evitar y reducir los posibles riesgos que se
puedan presentar contra los recursos naturales y el medio ambiente.
1.1.3.
El Decreto
atacado desconoce el numeral 8 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, el cual
establece la obligación al Ministerio de Ambiente de otorgar Licencia Ambiental
a la “Producción e
importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos
sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos
internacionales”.
1.1.4.
El Decreto
4525 creó los Comités Técnicos de Bioseguridad (CTNbio)[6], los cuales, según el accionante, se
limitan a revisar la documentación allegada por los solicitantes, pero no adelantan
estudios de campo donde se establezcan los riesgos del uso de los Organismos Vivos
Modificados, yendo en contravía de la Ley 740 de 2002.
1.1.5.
De acuerdo
con los artículos 78 a 80 de la Constitución Política, subrayó que se debe tener
en cuenta la participación de las comunidades en las cuales se pretenda otorgar
una licencia de manipulación, desarrollo, transporte y demás actividades
relacionadas con Organismos Vivos Modificados, toda vez que la población tiene
el derecho de participar en las decisiones que puedan afectar su entorno medio
ambiental.
1.2.
El 5 de marzo
de 2015[7],
el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, decidió “NEGAR las
pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva”[8], dentro del proceso de simple nulidad
del Decreto 4525 de 2005.
1.3.
El 19 de mayo
de 2015, el ciudadano Germán Vélez Ortiz solicitó la nulidad procesal (de
conformidad con el artículo 135 de la Ley 1564 de 2012) del proceso de nulidad
simple resuelto el 5 de marzo de esa misma anualidad. Argumentó que el fallo
desconoció la jurisprudencia existente al momento de ser emitido.
1.4.
Mediante Auto
del 6 de julio de 2015[9],
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera
decidió rechazar por extemporánea la solicitud de nulidad procesal, decisión
que fue recurrida en reposición.
1.5.
El 19 de mayo
de 2016[10],
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera
desató el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra el auto
del 6 de julio de 2015, que rechazó, por extemporánea, la solicitud de nulidad
procesal contra el fallo del 5 de marzo de esa misma anualidad, y decidió “REVOCAR
el auto del 6 de julio de 2015 por medio del cual se rechazó por extemporánea
la solicitud de nulidad de la sentencia del 5 de marzo de 2015 proferida en
éste asunto”[11].
1.6.
El 14 de
octubre de 2016, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera rechazó la solicitud de nulidad procesal elevada por el señor Vélez
Ortiz y dejó en firme la sentencia del 5 de marzo de 2015. Argumentó que la
misma no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 140 del Código
de Procedimiento Civil[12].
1.7.
El 21 de
abril de 2017[13],
el ciudadano Germán Vélez Ortiz promovió acción de tutela contra el fallo del 5
de marzo de 2015 proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, que decidió el proceso de nulidad simple del
Decreto 4525 de 2005.
2.
Sustentación
de la vulneración
De acuerdo con lo expresado por el
accionante, la sentencia de 5 de marzo de 2015 que resolvió la demanda de
nulidad simple proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, incurrió en tres defectos específicos de
procedibilidad, los cuales se resumen a continuación.
2.1. En primer lugar, se presentó un desconocimiento
del precedente judicial de esa misma Corporación, que había sido
establecido en el fallo del 4 de febrero de 2005 dentro de una acción popular presentada
contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.[14]
Indicó que el Consejo de Estado
vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el acceso
a la administración de justicia, al no tener en cuenta “las providencias que
constituyen precedente, en tratándose de una situación aplicable al caso. Por lo
cual debe tenerse en cuenta la fuerza vinculatoriedad (sic) de las decisiones
judiciales”[15].
A su turno señaló que la providencia
del 4 de febrero de 2005[16] estableció que “la licencia
ambiental debe exigirse para la aprobación de solicitudes futuras respecto de
la importación, manejo y comercialización de organismos vivos modificados
genéticamente,” y que esa decisión no fue tenida en cuenta al momento de
determinar si se debería declarar la nulidad del Decreto Reglamentario 4525 de
2005.
2.2.
En segundo lugar, alegó una falta de motivación en la sentencia
demandada, debido a que no
se había planteado adecuadamente el problema jurídico y a que
el Gobierno Nacional se extralimitó en
las funciones reglamentarias otorgadas por la Constitución y la Ley, al expedir el
Decreto 4525 de 2005.
Señaló que el
Consejo de Estado no justificó debidamente el actuar reglamentario del
ejecutivo, pues solo hizo
referencia al numeral 11 del artículo 189
superior, el artículo 8° de la Ley 165 de 1994 y el artículo 2° de la Ley 740
de 2002, sin expresar las razones para inaplicar la cláusula general de competencia del Congreso
establecida en el artículo 150 de la Constitución
Política.
En
particular, afirmó que el Gobierno Nacional desconoció el ordenamiento legal
preexistente y que al estar la actividad reglamentaria limitada y encausada por
la norma que desarrolla, el Decreto 4525 debió tener en cuenta lo establecido
en la Ley 99 de 1993.
Indicó
que al no tener en cuenta tal normatividad (Ley 99 de 1993)
y ceñirse exclusivamente a lo señalado en la Ley 740 de 2002[17],
el Gobierno Nacional incurrió en un exceso de la potestad reglamentaria, punto en el cual el fallo no expuso las
razones (motivación) para no declarar la nulidad del mismo.
Aseguró
que “se incurre así en el defecto por indebida motivación porque no se
establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la
hipótesis legal y la del caso concreto”[18].
Y concluyó afirmando que la especialidad de la Ley 740 de 2002 no podía implicar un
desconocimiento de la Ley 99 de 1993, razón por la que se desconoció
la voluntad del legislador y la normatividad complementaria en materia de Organismos
Vivos Modificados.
2.3. Finalmente, señaló que se incurrió en una violación directa de la Constitución al desconocer los artículos 6, 113, 114, 121 y 150 superiores. En
concreto, afirmó que la competencia legislativa reside exclusivamente en el
Congreso de la República y que, por tanto, solo este último está facultado para
desarrollar el ordenamiento relacionado con el tratamiento de los Organismos
Vivos Modificados.
Igualmente, aseguró que
se desconoció la normatividad internacional en la materia, en particular el “Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica”, incorporado
a su vez por la Ley 740 de 2002, que
estableció que los Estados contratantes deberían adoptar las
medidas legislativas, administrativas o las que consideraran necesarias para darle
aplicabilidad al mismo.
Indicó
que el Gobierno Nacional desconoció el
artículo 113 de la Constitución, el cual establece la división de poderes
públicos y que de acuerdo con los artículos 114 y 150 de la Carta Política,
corresponde al Congreso de la República legislar, siendo esta función, una
competencia exclusiva de éste órgano del poder público.
Señaló que el numeral 8° del artículo 52,
de la Ley 99 de 1993 estableció que el Ministerio de Ambiente otorgaría de
manera privativa licencia ambiental para la producción e importación de
pesticidas y aquellas sustancias o productos sujetos a controles por virtud de
tratados, convenios y protocolos internacionales.
Teniendo
en cuenta que la Ley 740 de 2002 aprobó el Protocolo de Cartagena sobre
Seguridad de la Biotecnología del
Convenio sobre la Diversidad Biológica, este automáticamente se subsume en el
numeral 8 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, lo que obligaría a que se
tramite la respectiva licencia ambiental cuando se desarrollen actividades con
Organismos Vivos Modificados.
Concluyó que el Consejo de Estado
desconoció y desobedeció los principios y garantías consagradas en el
ordenamiento superior como quiera que el Decreto Reglamentario contradice los
tratados internacionales suscritos por el Gobierno Nacional, vulnerando sus
derechos fundamentales.
3.
Trámite
impartido a la acción de tutela
Con fundamento en los hechos expuestos, el ciudadano
Germán Vélez Ortiz invocó la protección del derecho fundamental a la igualdad,
al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia. Solicitó que
se tuviera en cuenta la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección
Primera dentro de la acción popular en materia de Organismos Vivos Modificados
el 4 de febrero de 2005, en la que indicó que la importación, manejo, transito,
manipulación, desarrollo y comercialización
de Organismos Vivos Modificados deberían contar con la respectiva licencia
ambiental. Situación que fue ignorada por esa misma Corporación en el fallo del
5 de marzo de 2015, la falta de motivación del fallo atacado y la violación
directa de la Constitución por parte del Consejo de Estado al decidir sobre la
simple nulidad del Decreto Reglamentario 4525 de 2005.
4.
Traslado y contestación de
la demanda
El 5 de mayo de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A admitió la acción de
tutela impulsada por el ciudadano Germán Vélez Ortiz, contra la  Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera de esa misma Corporación, que negó la nulidad simple del
Decreto 4525 de 2005 y, en consecuencia, dispuso correr traslado a la autoridad
acusada, las partes y los terceros interesados dentro del proceso para que
emitieran su concepto sobre los hechos.
Al respecto se pronunciaron los
siguientes sujetos procesales e intervinientes:
4.1.
Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Mediante escrito del 9 de mayo de
2017[19]
la apoderada judicial de la entidad, Ana Rosalba Rojas Gasca, solicitó denegar
las pretensiones de la acción de tutela y la desvinculación del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible; argumentó la falta de legitimidad por pasiva,
toda vez que dicha cartera no tiene asignadas funciones y competencias para
expedir licencias ambientales, facultades que se encuentran en cabeza de la
Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), de conformidad con el Decreto 3573
de 2011.
4.2.
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
En escrito del 9 de mayo de 2017[20], Edward Daza Guevara, en su calidad
de Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Jurídica de la
Entidad, respondió al requerimiento, solicitó desvincular al Ministerio de la
acción de tutela y declarar su improcedencia, con base en la falta de
competencia sobre la materia objeto de debate y la inexistencia de causales
jurídicas que justificaran la viabilidad del mecanismo constitucional.
5.
Decisiones
adoptadas por las autoridades judiciales
Primera instancia
5.1.
En sentencia
del 25 de mayo de 2017, el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A
rechazó por improcedente la acción de tutela promovida por la “Corporación
Grupo Semillas”, contra la providencia del 5 de marzo de 2015 por carecer
del requisito de inmediatez, comoquiera que habían transcurrido más de dos años
desde la promulgación del fallo, hasta la fecha en que se atacó el mismo.
Igualmente, negó “el amparo sobre
los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la
administración de justicia, promovido por el Grupo Semillas en contra de la
providencia del 14 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera del
Consejo de Estado”[21].
Impugnación
5.2.
Inconforme con
la decisión adoptada por el juez de tutela de primera instancia, el ciudadano
Germán Vélez Ortiz impugnó el fallo. Manifestó que:
5.2.1.
La acción de
tutela está dirigida contra el fallo del 5 de marzo de 2015 y no contra la providencia
del 14 de octubre de 2016 como afirmó el juez de instancia.
5.2.2.
El término
que se debe tener en cuenta para estudiar si se cumple con el requisito de
inmediatez no debe ser contado desde el 5 de marzo de 2015, sino desde el 14 de
octubre de 2016, fecha en la que se resolvió la solicitud de nulidad procesal y
desde la cual quedó en firme el fallo de nulidad simple contra el Decreto 4525
de 2005.
5.2.3.
Y que, desde
el 14 de octubre de 2016 hasta el 21 de abril de 2017, fecha en la que se formuló
la acción de tutela contra providencia judicial, transcurrieron 6 meses, término
prudente para cumplir con el requisito de inmediatez.
Segunda instancia
5.3.
En sentencia
del 17 de agosto de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, confirmó el fallo del 25 de mayo de ese mismo
año, proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A,
Sección Segunda de esa Corporación, que rechazó la acción de tutela por incumplir
el requisito de inmediatez.
Aseguró que la notificación del fallo
atacado tuvo lugar el 11 de mayo de 2015, y que la acción de tutela fue
impulsada el 21 de abril de 2017, lo que evidencia que transcurrieron más de 6
meses, término establecido por esa Corporación para determinar la inmediatez
como requisito de procedencia.
Aunado a lo anterior aseguró el ad
quem que la acción de tutela no se puede constituir en una tercera
instancia judicial, en la cual se pretenda debatir las inconformidades
planteadas dentro del trámite ordinario.
6.
Actuaciones
en sede revisión
6.1.
Mediante auto del 27 de octubre
de 2017, la Sala de Selección de Tutelas Número Diez seleccionó el expediente
de la referencia y lo asignó al Magistrado Alberto Rojas Ríos para proyectar la
decisión de revisión, de conformidad con el numeral 9° del artículo 241 de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
indicando como criterio de selección objetivo: asunto novedoso[22].
6.2.
Los ciudadanos Gloria Elena
Erazo Garnica[23],
Carlos Escobar Uribe, Martha Liliana Cardona, Diana Milena Murcia [24], Laura Mateus Moreno[25], Álvaro Martínez de la Vega en
representación de la “Fundación País XXI” ,
el profesor de la Universidad Nacional de Colombia, Doctor Moisés Wasserman
Lerner, Jorge Enrique Bedoya Vizcaya en representación de la Sociedad de
Agricultores de Colombia, Eder Eduardo Espitia Estrada, Cacique Mayor Regional
del Pueblo Zenú, Alba Marleny Portillo Calvache en representación de la Red de
Guardianes de Semillas de Vida[26],
Arnobia Moreno Andica, Gobernadora Indígena de Cañamomo y Lomaprieta[27] y Soraya Gutiérrez presidente de la
Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo Arguello[28],  coadyuvaron la acción de tutela formulada
por el ciudadano Germán Vélez Ortiz.
6.3.
Por su parte, los ciudadanos Diego
Fernando Villanueva Jefe del Departamento de Ciencias Biológicas de la
Universidad EAFIT, la Doctora  Elizabeth Hodson de Jaramillo Profesora emérita
de la Universidad Javeriana, Carlos Gustavo Cano profesor de la Universidad de
los Andes[29],
Gonzalo Andrés Moreno Gómez, en representación de la Asociación Colombiana de
Exportadores de Flores “ASOCOLFLORES” [30]
y Arnulfo Cupitra Ortiz[31],
en su calidad de agricultor del municipio de Natagaima-Tolima, manifestaron su apoyo
al fallo proferido por el Consejo de Estado, y solicitaron dejarlo en firme.
7.
Material
probatorio relevante que obra en el expediente
7.1.
Concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 23 de
noviembre de 2005, relacionado con la normatividad aplicable a la
transferencia, manipulación y utilización de Organismos Vivos Modificados, la viabilidad
para que el Gobierno Nacional profiriera el Decreto Reglamentario de la Ley 740
de 2002 y la necesidad o no de contar con licencia ambiental para desarrollar
proyectos con Organismos Vivos Modificados. Cuaderno principal, folios 97-110.
7.2.
Oficio del 20
de febrero de 2017, remitido por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), en
el que señala la regulación vigente en materia de Organismos Vivos Modificados
y enuncia las funciones que desarrolla esa entidad para dar cumplimiento al
mencionado ordenamiento legal. Cuaderno principal, folios 169 – 170.
7.3.
Solicitud de simple nulidad
del Decreto 4525 de 2005, por considerar que vulneraba el Decreto 2811 de 1974,
la Ley 99 de 1993 y la Ley 740 de 2002. Cuaderno principal, folios 127 – 142.
8.
Solicitud del Magistrado
Ponente para que la Sala Plena conozca y decida el asunto de la referencia
8.1.
Con base en el artículo 61 del
Acuerdo 02 de 2015[32],
el 15 de diciembre de 2017, el Magistrado Ponente solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional
que conociera y decidiera la presente acción de tutela, toda vez que, el asunto
de la referencia implica la resolución de la acción de tutela formulada por el ciudadano
Germán Alonso Vélez Ortiz contra la sentencia dictada en el marco del medio de
control de nulidad simple proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera el 5 de marzo de 2015.
8.2.
En sesión celebrada el 31 de enero
de 2018, la Sala Plena examinó y accedió a lo solicitado por el Magistrado
Ponente, por lo cual se dio cumplimiento mediante Auto del 21 de febrero del
año en curso.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte es competente para conocer la presente acción de tutela, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y
en virtud del Auto del 27 de octubre 2017
proferido por la Sala de Selección Número
Diez de esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.
2.
Presentación del caso, planteamiento del
problema jurídico y estructura de la decisión
En el presente asunto se revisa la
acción de tutela presentada contra la sentencia del 5 de marzo de 2015,
proferida por el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera dentro del
proceso de nulidad simple en el que se atacó el Decreto 4525 de 2005. El
accionante considera que dicho pronunciamiento viola directamente la
Constitución Política, careció de motivación  y desconoció la sentencia
proferida por el Consejo de Estado del 4 de febrero de 2005 dentro de la acción
popular en la que la Sección Primera de dicha Corporación estudió si era
necesario que la empresa Monsanto Colombiana INC tramitara licencia ambiental
para ingresar cincuenta toneladas de semillas genéticamente modificadas.
De conformidad con
los hechos expuestos, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional
resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i)
¿Cumple con los
requisitos generales de procedencia la acción de tutela de la referencia, que
censura la sentencia de simple nulidad del 5 de marzo de 2015, proferida por el
Consejo de Estado, Sección?
De resultar afirmativa la respuesta
al anterior problema jurídico, la Sala deberá responder los siguientes
interrogantes:
(ii)
¿Vulnera
el derecho fundamental a la igualdad, el debido proceso y acceso a la administración
de justicia la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, al no
tener en cuenta el fallo del 4 de febrero de 2005 emitido por esa misma entidad
dentro de un proceso de acción popular en el cual estableció que las
actividades relacionadas con Organismos Vivos Modificados requieren de licencia
ambiental?
(iii)
¿Vulnera
los derechos fundamentales indicados por el accionante la sentencia del 5 de
marzo de 2015, proferida
por el Consejo de
Estado, Sala de los
Contencioso Administrativo, Sección Primera, al presuntamente carecer de
motivación?
(iv)
¿Viola
directamente la Constitución la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera?
Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se
estudiarán los siguientes temas: (i) procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales; (ii) el desconocimiento del precedente; (iii) la
falta de motivación; (iv) y la violación directa de constitución como
causal de
procedibilidad; finalmente (v) se estudiará la solución del caso concreto.
2.1.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial. Reiteración de jurisprudencia
La procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido
abordada por esta Corporación en múltiples ocasiones, por lo que la Sala Plana repasará
las premisas en que se fundamenta esta posibilidad y las reglas establecidas para
el examen en un caso concreto.
La Corte Constitucional estudió la
posibilidad excepcional de controvertir una providencia judicial y por ello decantó
el concepto de vía de hecho. La evolución de la jurisprudencia constitucional ha
permitido concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante
la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, por lo que se
desarrolló el concepto de causales genéricas de procedibilidad de la
acción. Con el fin de orientar a los
jueces constitucionales y determinar unos parámetros uniformes que permitieran
establecer en qué eventos es procedente la acción de tutela contra providencias
judiciales, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-590 de
2005 y SU-913 de 2009, sistematizó y unificó los requisitos de procedencia
y las razones o motivos de procedibilidad de la tutela contra sentencia y
expresó que “no solo se trata de los casos en que el juez impone, de manera
grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos
casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente
(capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad)”[33].
Esta
situación se viabiliza
en los casos en los que
un operador judicial decide un conflicto desconociendo el ordenamiento vigente,
lo que conlleva a una vulneración de los derechos fundamentales de una de las
partes. Al respecto ha expresado esta Corporación:
“Tal comportamiento
puede traducirse en (1.) la utilización de un poder concedido al juez por el
derecho para un fin manifiestamente no previsto en las disposiciones legales
(defecto sustantivo), (2.) en el ejercicio de una atribución por un órgano que
claramente no es su titular (defecto orgánico), (3.) en la aplicación del
derecho sin contar, de manera protuberante, con el apoyo de los hechos
determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas (defecto fáctico),
o (4.) en la actuación manifiestamente por fuera del procedimiento establecido
(defecto procedimental). Esta carencia sustancial de poder o de desviación del
otorgado por la ley, revelan (i.) una manifiesta
desconexión entre lo establecido en el ordenamiento y la voluntad del
funcionario judicial (que aparejará su descalificación como acto
judicial) y (ii.) una clara
violación de los derechos fundamentales de quien sufre las consecuencias del
acto arbitrario”[34].
El
fundamento jurisprudencial de esta decisión se encuentra en la sentencia C-590
de 2005 la cual estableció que es procedente la
acción de tutela por vía de hecho cuando se cumplan una serie de requisitos
generales y específicos.
Los
requisitos generales son los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda
claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios
que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no
ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración.  De lo contrario, esto es, de
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.  No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela
llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no
previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en
cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela.  Esto por cuanto
los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas”[35].
En lo que
tiene que ver con los requisitos específicos, la sentencia C-590 de 2005 enunció que
los mismos se circunscribían a los siguientes presupuestos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de
los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos
de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución”.
2.2.
Procedencia de la acción de tutela en
el caso concreto
2.2.1. Requisitos
generales de procedibilidad
2.2.1.1.
Relevancia constitucional. En relación con
este requisito la Corte ha indicado que un caso cumple
con este requisito cuando “el asunto puesto a consideración de esta
Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto
superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así
como para la determinación del contenido y alcance de los derechos
fundamentales.”[36]
En el presente caso, se ataca un fallo de simple nulidad proferido
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, por considerar que se desconoció el precedente judicial de esa misma
Corporación, la sentencia careció de motivación y violó directamente la
Constitución Política.
La Sala encuentra que el asunto reviste relevancia constitucional
en la medida en que se discute la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia, en un caso que compromete la posible afectación del
medio ambiente, en particular, de los recursos naturales relacionados con
organismos vivos modificados. Bajo tal entendido, el caso no solamente se
relaciona con el interés de las partes del proceso ordinario objeto de tutela,
sino que repercute en valores de orden constitucional -el medio ambiente y los
recursos naturales- de todos los habitantes de la nación. Por tal motivo, el
requisito está satisfecho.
2.2.1.2.
Inmediatez.
En relación con este requisito,
la Sala considera
que la sentencia objeto de
la demanda
de tutela no cumple el plazo
razonable en la materia pues la decisión
censurada fue emitida por el Consejo de Estado,
Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 5 de marzo de 2015
y la acción de
amparo fue formulada
el 21 de abril de 2017. Lo anterior con base en las razones que
se exponen a continuación.
2.2.1.2.1.
En primer lugar, se evidencia que una vez
resuelto el proceso de nulidad simple contra el
Decreto 4525 de 2005, el 19 de mayo de 2015, el ciudadano
Germán Vélez Ortiz solicitó que se declarara la nulidad procesal de todo lo
actuado, de acuerdo
con el artículo 135[37]
de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), por no tenerse en cuenta
como precedente la sentencia proferida
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección
Primera, del 4 de febrero de 2005 dentro de un proceso de acción popular. Adicionalmente, alegó que el fallo
no había sido debidamente motivado y que había violado directamente la
Constitución y, por tanto, incurrió en vicios de nulidad según lo dispuesto en el
artículo 133 del Código General del Proceso[38].
El
referido incidente de nulidad procesal fue resuelto el 14 de octubre
de 2016, y la “Corporación
Grupo Semillas” promovió
la acción de tutela el 21 de abril de 2017.
No obstante, la demanda de
amparo se formuló específicamente
en contra de la
sentencia de simple nulidad proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera el 5
de mayo de 2015, y no así en
contra del incidente de nulidad procesal. Esta situación conlleva dos aspectos
que deben ser tenidos en cuenta para analizar el requisito de inmediatez.
En
esta medida, la censura
constitucional se dirige, concretamente,
en contra de la sentencia del proceso ordinario de nulidad simple, sin que se
realice ninguna consideración sobre el incidente de
nulidad procesal que se adelantó en la materia.
En
segundo lugar, en caso de tomar como referente esta última
actuación –la providencia que resolvió la nulidad procesal– no existe una
justificación que explique la inactividad del actor para presentar la demanda
de tutela, pues el incidente se resolvió el 14 de
octubre de 2016 y la acción de tutela se presentó el
21 de abril de 2017. Es decir, se está en
presencia de una tardanza injustificada
en la utilización del mecanismo constitucional.
Sobre
este particular, esta
Corporación ha considerado
que la inmediatez implica que “la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración”, también ha indicado que “el denominado requisito de
inmediatez hace referencia a la carga que tienen los accionantes de interponer
la tutela dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento
generador de la supuesta amenaza o vulneración a sus derechos fundamentales, so
pena de que se determine su improcedencia”[39].
Esta Corte ha señalado que para que
se cumpla con el presupuesto de inmediatez, “la acción de tutela debe ser
utilizada en un término prudencial, esto es, con
cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen
violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la
solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional”[40].
Lo
anterior, sin olvidar que la Corte ha sido enfática en señalar que en materia de acción de tutela no existe un término
caducidad, pues un término específico
contrariaría “lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede
intentarse en todo momento.”[41]
En
desarrollo de este requisito, la sentencia C-590 de
2005 señaló
que las acciones de tutela se deben interponer en un término razonable y
proporcionado desde que se generó el hecho vulnerador, con la finalidad de no
sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[42].
En suma, la
jurisprudencia constitucional no ha establecido un término específico para dar cumplimiento al requisito de la
inmediatez, y este debe ser valorado
teniendo en cuenta las particularidades de
cada caso concreto.
Bajo
tal entendido, la Corte encuentra que
en el caso sub
examine, la
demanda de amparo incoada por el
ciudadano Germán Vélez Ortiz se presentó el 11 de mayo de
2015, y el incidente de nulidad procesal se desató el
14 de octubre de 2016, sin embargo, el accionante no sustentó
las razones por las cuales se
omitió adelantar este trámite de forma más célere.
En
síntesis, el fallo atacado y del que se predica la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso fue notificado el 11 de
mayo de 2015, en tanto la acción de tutela fue formulada el 21 de abril de 2017, situación que a todas luces demuestra que
no se cumple con el requisito de la inmediatez.
Al tomar como referencia
el incidente de nulidad promovido dentro del mismo proceso, tampoco se evidencian
las razones que justifiquen el retardo en la interposición de la acción de tutela, razón por la que
esta se torna, en cualquier caso,
improcedente.
2.2.1.3.
Subsidariedad.
El proceso de nulidad simple consta de una
única instancia, sin
embargo, el accionante solicitó la nulidad procesal,
situación que está
debidamente probada dentro del expediente.
Sobre
este aspecto es importante señalar que
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las
sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado pueden ser
objeto del recurso extraordinario de revisión. Las causales para
que este recurso proceda se
encuentran establecidas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011,
y corresponden a las
siguientes:
“1. Haberse
encontrado o recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse
dictado la sentencia con fundamento en documentos
falsos o adulterados.
3. Haberse
dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por
ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.
6. Aparecer,
después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho
para reclamar.
7. No tener la
persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
8. Ser la
sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las
partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a
revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
rechazada”. (Énfasis propio)
Analizadas
las causales, la Corte
encuentra que,
si para el accionante la
sentencia estaba viciada de nulidad, lo que procedía era
el recurso extraordinario de revisión
y no el incidente de nulidad que propuso y que fue rechazado.
Sobre el particular la sentencia T-553 de 2012 consideró:
“Ahora bien, respecto
de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería
para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos
fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha
establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de
defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de
amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la
única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la
de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el
derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser
protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren
en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar
dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que
restauran de forma suficiente y oportuna el derecho” [43].
Igualmente, esta Corporación ha sido enfática al
afirmar, respecto del recurso extraordinario de revisión, que “el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, (y que) el actor debe
estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia
dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código
correspondiente. De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”[44].
De
acuerdo con el actuar del tutelante,
el yerro alegado dentro del incidente de nulidad procesal, se encuadra dentro
del numeral 5°
del artículo 250 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
esto es “existir una nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación”, situación que
por tanto debió resolverse a través del recurso extraordinario de revisión,
el cual aparece idóneo si de resolver una nulidad originada en
la sentencia es de lo que se trata.
En
suma, la Corte estima que para que proceda la tutela contra providencias
judiciales, el accionante debía cumplir con los requisitos de procedibilidad
establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación con la finalidad de
proteger los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, así como realizar
la coherencia y consistencia del sistema jurídico.
Como consecuencia del análisis de procedibilidad la Sala
Plena procederá a confirmar las sentencias
del 25 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, y del 17 de agosto de 2017, dictada
por la Sección Cuarta de esa misma Corporación, por las cuales se declaró
improcedente la acción de tutela formulada por el ciudadano GERMÁN VÉLEZ ORTIZ,
por las razones expuestas en la presente sentencia.
3.
Síntesis de la decisión
En el
presente caso la Sala Plena resolvió la acción de tutela formulada por el ciudadano Germán Vélez Ortiz, en representación de
la “Corporación Grupo Semillas”, contra el fallo del 5 de marzo de
2015, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del proceso de nulidad
simple contra el Decreto 4525 de 2005 (marco regulatorio de los Organismos Vivos
Modificados –OVM–).
El accionante
alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia, fundado en tres
razones: (i) la decisión demandada presuntamente había desconocido
el precedente judicial del Consejo de Estado en materia de licencias ambientales para Organismos Vivos Modificados, dispuesto en los
términos de la sentencia proferida el 4 de febrero de 2005, dentro de un acción
popular promovida contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (ii) el fallo acusa supuestamente falta de motivación al no tener en cuenta la
extralimitación de funciones en que incurrió el Gobierno Nacional al emitir el
Decreto Reglamentario 4525 de 2005; y (iii) presenta viola directamente la
Constitución al desconocer los artículos 6, 78, 79, 80, 113, 114, 121 y 150
superiores.
Estudiados los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional, esta Corte evidenció que el accionante no cumplió con el presupuesto
de inmediatez, toda vez que la tutela fue
formulada después de haber sido notificada de la decisión que pretende impugnar,
alegando que el fallo desconoció el precedente jurisprudencial, careció de
motiviacion y violó directamente la Constitución.
A más de lo anterior, la Sala Plena precisa que si bien el
accionante había promovido incidente de nulidad ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, este fue decidido negando su pretensión por
cuanto las causales alegadas por el accionante no se encuentran dentro de las
establecidas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil[45]. Esta circunstancia no justifica
entonces la inactividad del actor para interponer la acción de tutela, toda vez
que la nulidad formulada fue ostensiblemente contraevidente, y no tenía la
virtualidad de enervar el requisito de inmediatez en la formulación de la
acción de tutela. A lo anterior, se suma que, decidido el incidente de nulidad
procesal, el accionante demoró seis (6) meses y siete (7) días para plantear su
pretensión, sin cumplir con un plazo razonable para presentar el amparo
constitucional, toda vez que se superó sin justificación válida el término
prudencial para la oportuna formulación de la acción de tutela.
En conclusión, el actor no acudió con
inmediatez a la jurisdicción constitucional en busca del amparo invocada, sin
razón que justificara su tardanza.
Por otra parte, al analizar el requisito de subsidiaridad se
constató que el actor promovió un incidente de nulidad procesal, fundando en
las mismas causales de la acción de tutela (desconocimiento del precedente,
ausencia de motivación y violación directa de la Constitución), con el fin de que
se decretara la nulidad de la sentencia dentro del proceso de simple nulidad
del Decreto 4525 de 2005. Al respecto, la Corte advirtió que en el caso bajo
estudio el mecanismo idóneo para controvertir una nulidad originada en la
sentencia no era el incidente de nulidad propuesto sino el recurso
extraordinario de revisión, que según lo establecido
en el numeral 5° del artículo
250 del CPACA permite controvertir “la nulidad originada en la sentencia que
puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Sin embargo, el accionante no acudió a este instrumento procesal para que el
Consejo de Estado evaluara los defectos alegados en que pudo incurrir la
decisión accionada y atendiera su reclamo ius-fundamental.
Lo dicho constituia el estandar que permitiera asumir como
plenamente cumplido el presupuesto de subsidiariedad, para de esta suerte
abrirle paso a la acción de tutela de que se ocupa ahora la Sala Plena de la
Corte Constitucional.
Por las anteriores
razones, la Sala Plena confirma las sentencias del 25 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, y del 17 de agosto de 2017,
emitida por la Sección Cuarta de esa misma Corporación, por las cuales se
declaró improcedente la acción de tutela formulada por el ciudadano GERMÁN VÉLEZ
ORTIZ, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR las sentencias del 25 de mayo de 2017,
proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, y
del 17 de agosto de 2017, emitida por la Sección Cuarta de esa misma
Corporación, por las cuales se declaró improcedente la acción de tutela
formulada por el ciudadano GERMÁN VÉLEZ ORTIZ, pero por las razones expuestas
en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por medio el cual se reglamenta
la Ley 740 de 2002”.
[2] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente”.
[3] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones”.
[4] “Por medio de la cual se aprueba
el “Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio
sobre la Diversidad Biológica”, hecho en Montreal, el veintinueve (29) de enero
de dos mil (2000)”.
[5] (Organismo Vivo Modificado).
Cualquier organismo que posea una combinación nueva de material genético, que
se haya obtenido mediante la aplicación de biotecnología moderna. Decreto 4525
de 2005, (en adelante OVM).
[6] Artículo 20, Decreto 4525 de 2005.
[7] Cuaderno principal, folios 49-96.
[8] Ibídem, folio 87.
[9] Cuaderno principal, folios 162-164.
[10] Ibídem, folios 165-168.
[11] Ibídem, folio 167.
[12] Ver cuaderno principal fallo de
primera instancia de la acción de tutela, folio 259 y fallo de segunda
instancia folio 287.
[13] Ibídem, folios 1-43.
[14] La Sala precisa que
a lo largo del escrito de tutela el accionante hace referencia a distintos
pronunciamientos judiciales, especialmente de la Corte Constitucional, respecto
de diferentes temas. No obstante lo anterior, en la demanda se argumenta que es
la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 4 de febrero de
2005, proferida dentro de la demanda de acción popular a la que se hace
referencia en este acápite, la única que se había pronunciado de manera
específica y directa sobre la posibilidad de exigir licencias ambientales en
materia de Organismos Vivos Modificados, razón por la que constituía precedente
directo para la providencia judicial que se demanda en la tutela objeto de
revisión. Por ello, el planteamiento del cargo por desconocimiento del
precedente se referirá a este pronunciamiento y no a otros, que si bien hacen
parte de los fundamentos de la demanda, no se refieren, en sentido estricto, al
cargo por desconocimiento del precedente.
[15] Cuaderno principal, folio 6.
[16] Expediente No
AP-25000-23-27-000-2003-00181-02. Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
[17]
“Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo de Cartagena
sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica".
[18]
Cuaderno principal, folio 34.
[19] Cuaderno principal, folios 220-239.
[20] Cuaderno principal, folios 244-246.
[21] Ibídem, folio 266.
[22] Cuaderno Corte Constitucional. Folio
12.
[23] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 23-32.
[24] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 33-61.
[25] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 62-81.
[26] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 89-127, 136-155 y 158-163.
[27] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 165-176.
[28] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 183-216.
[29] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 128-135 y 156-157.
[30] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 178-181.
[31] Cuaderno Corte Constitucional.
Folios 218-222.
[32] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional”.
[33] Sentencia C-590 de 2005.
[34] Sentencia T-808 de 2006.
[35] Sentencia C-590 de 2005.
[36]
Sentencia T-635 de 2010.
[37] “ARTÍCULO 135. REQUISITOS PARA
ALEGAR LA NULIDAD. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación
para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta,
y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. // No podrá alegar
la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió
alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien
después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla. // La
nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento
solo podrá ser alegada por la persona afectada. // El juez rechazará de plano
la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en
este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la
que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación.”
[38]
“ARTÍCULO 133: CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es
nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes
casos: // 1. Cuando el juez actúe en el
proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. // 2. Cuando el
juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso
legalmente concluido o pretermite íntegramente la
respectiva instancia.// 3. Cuando se
adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción
o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad
debida. // 4. Cuando es
indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como
su apoderado judicial carece íntegramente de poder. // 5. Cuando se
omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando
se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con
la ley sea obligatoria. // 6. Cuando se
omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o
descorrer su traslado. // 7. Cuando la
sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. // 8. Cuando
no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda
a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean
indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o
de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando
la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a
cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. // Cuando en el
curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia
distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto
se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación
posterior que dependa de dicha providencia, salvo que
se haya saneado en la forma establecida en este código.”
[39] Sentencia T-539 de 2015. En este fallo de tutela se definió el requisito de
inmediatez como la carga que tienen los accionantes de interponer la acción
dentro de un plazo razonable y propicio, a partir del hecho generador de la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales.
[40] Sentencia SU-439 de 2017. Acción de tutela formulada por Agropecuaria El Roble
del Caribe S.A.S. contra la Superintendencia Nacional de Salud.
[41]
Sentencia C-543 de 1992, criterio reiterado en las sentencias
SU-161 de 1999, T-684 de 2003, T-594 de 2008, T-189 de 2009, T-265 de 2009,
T-739 de 2010 y T-661 de 2011.
[42]
Ver sentencias T-01 de 1992, SU-961 de 1999, T-461 de 2001,
T-105 de 2002, T-173 de 2002, T-728 de 2003, T-764 de 2004, T-802 de 2004,
T-315 de 2005 y C-590 de 2005, entre otras.
[43]
Acción de tutela
instaurada por Carmen Cecilia Álvarez Priolo y José Antonio Arnedo Álvarez
contra el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar. Dicha sentencia
indicó que el recurso de revisión procede cuando se cumpla al menos una de las
causales establecidas en el ordenamiento legal, situación que hace procedente
el uso de la acción de tutela.
[44] Sentencia
C-649 de 2011.
[45]
Auto del 14 de octubre de 2016, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Radicado 11001 0324 000 2008 00367 00.
Magistrado Ponente; Guillermo Vargas Ayala.