C-956-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-956/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
Referencia: expediente
D-6808
Demanda de inconstitucionalidad parcial  contra el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Juan Guillermo Salgado Arias
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., catorce (14.) de noviembre de dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Juan Guillermo Salgado Arias presentó demanda contra el artículo
41 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, “por la
cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones”.  La
demanda correspondió por reparto al entonces magistrado Álvaro Tafur Galvis.
Mediante auto del catorce (14) de mayo de 2007, el mencionado
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así
mismo, ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social. Igualmente, invitó a
participar al proceso la Superintendencia Nacional de Salud, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral -ACEMI- y a la Asociación Colombiana de Hospitales y
Clínicas.
Terminado el período constitucional del magistrado sustanciador
Álvaro Tafur Galvis, el magistrado Mauricio González Cuervo manifestó ante la
Sala Plena de esta Corporación su impedimento para conocer del presente
proceso. Mediante auto de Sala Plena de fecha 31 de octubre de 2007 fue
aceptado el anterior impedimento, por lo cual el proceso fue nuevamente
sometido a reparto, habiéndole correspondido al magistrado Marco Gerardo Monroy
Cabra.
Cumplidos los
trámites ya relacionados y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 45.506 del nueve (9) de enero de 2007. Se subraya
la expresión demandada.
“LEY 1122 DE 2007
(enero 9)
“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General
de “Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
“ARTÍCULO 41. FUNCIÓN
JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar
la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución
Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de
un juez, en los siguientes asuntos:
“a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones
del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades
promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace
la salud del usuario;
“b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el
afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una
IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado
expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
“c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro
del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
“d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten
entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de
servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá
conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún
asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido
al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.
“PARÁGRAFO 2o. El procedimiento que utilizará la Superintendencia
Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será
el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la expresión “con
carácter definitivo” implica que las decisiones judiciales de la
Superintendencia Nacional de Salud no tendrán recurso de apelación y que, por
tanto, el afectado no podrá intentar su revisión ante un funcionario de segunda
instancia.
A su juicio, la exclusión del recurso de
apelación para controvertir las decisiones judiciales de la Superintendencia
Nacional de Salud desconoce los artículos 13 (igualdad), 29 (debido proceso),
31 (doble instancia) y 209 (principios de la función administrativa) de la
Constitución Política. Estos cargos de inconstitucionalidad son desarrollados
de la siguiente manera:
1. Al parecer del actor, el aparte demandado del
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 desconoce el artículo 13 superior relativo
al derecho a la igualdad, pues dicha expresión tiene un carácter absoluto que
niega a los afectados la posibilidad de hacer una adecuada defensa de sus
intereses ante una instancia diferente de la Superintendencia Nacional de
Salud. En ese sentido, dice el actor, dicha entidad tendrá la función de juzgar
con carácter definitivo y sus decisiones de fondo no tendrán recurso alguno
ante un superior imparcial que revise los errores sustanciales, de
procedimiento o probatorios en que pueda incurrir esa Superintendencia, con lo
cual las personas afectadas con tales decisiones recibirán un trato diferente
al que les es dispensado a otras que intervienen en “actuaciones similares”,
como es el caso de los procedimientos sancionatorios que adelantan las
Secretarías de Salud en el nivel territorial, para los cuales sí está previsto
el recurso de apelación.
2. Adicionalmente, la expresión acusada implica
un desconocimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función
administrativa (art.209 C.P.), porque las decisiones de la Superintendencia
tendrán “carácter definitivo” y no estarán sujetas a “ningún tipo de
revisión por la vía ordinaria”; así, la Superintendencia actuará como ente
investigador y acusador, además de que decidirá sobre los cargos que ha
investigado, con el agravante de que “su decisión tendrá carácter
definitivo, por lo tanto no podrá ser apelada, ni consultada por un superior
que tenga un punto de vista imparcial entre el acusador y el investigado”.
3. De otro lado, la expresión acusada conlleva
la violación del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.). A juicio del actor,
el debido proceso garantiza a todos los ciudadanos una defensa adecuada y el
derecho a que la decisión judicial sea revisada “por un superior jerárquico
imparcial de los hechos, sin nexos institucionales que puedan afectar su visión
de juez y más para el caso en concreto en el que se da la potestad de juez al
señor Superintendente, quien no puede convertirse en parte al momento de hacer
una revisión de su propia dependencia”.
4. Se desconoce también el principio de la doble
instancia (art. 31 C.P.), pues las investigaciones que adelante la
Superintendencia Nacional de Salud no tendrán recurso de apelación, a pesar de
que “se trata del litigio de una controversia que puede ser susceptible de
una mala interpretación y por tanto se debe tener una segunda instancia que
otorgue la posibilidad de corregir lo que pudiere llegar a errar en la primera
instancia”. El demandante considera que en la regulación del Sistema
General de Seguridad Social en Salud ya existe una garantía de doble instancia
para las investigaciones a cargo de las entidades territoriales (Decreto 2309
de 2002) y que esta garantía se debe extender al ejercicio de las funciones
jurisdiccionales por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, pues las
excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias.
El demandante cita apartes de la Sentencia C-040
de 2002[1] y afirma que
la excepción a la doble instancia en algunos asuntos contenciosos “no debe
aparecer caprichosa o carente de razón suficiente, ello es, desprovista de
elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente”. Cita al tratadista
Hernán Fabio López y señala que si bien se podría pensar que el recurso de
reposición ante la misma Superintendencia sería un medio de control de sus
decisiones judiciales, aquél no constituye una segunda instancia, toda vez que
se tramita y resuelve por el mismo funcionario que tomó la decisión, “mientras
la apelación es decidida en una instancia superior por el superior jerárquico,
quien decidirá si confirma la decisión, la modifica o la revoca”.
Concluye que si bien no existe objeción en que la
Superintendencia Nacional de Salud ejerza funciones jurisdiccionales, aspecto
que no discute, sí resulta inconstitucional “la pretensión de otorgar a la
Superintendencia la facultad absolutista frente a sus decisiones al agregar en
la disposición la expresión ‘con carácter definitivo’, pues con
esta se entendería que la actuación administrativa que adelante la
Superintendencia Nacional de Salud no tendría ningún recurso admisible y por
ende violaría los derechos de los ciudadanos incursos dentro de estas
investigaciones, al no contar con la facultad legal de recurrir en pro de que
sea revisada la decisión que consideren no se ajuste a los parámetros legales”.
(negrilla y subrayado originales)
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en
el proceso a través de apoderado judicial, para solicitar que la disposición
demandada sea declarada exequible.
Señala que el artículo 116 de la Constitución
Política permite el ejercicio de funciones judiciales por parte de las
autoridades administrativas, siempre que se trate de materias precisas y que no
comprenda la instrucción de sumarios ni el juzgamiento de delitos; que conforme
a lo establecido en las Sentencias C-672 de 1999 y C-164 de 2000[2],
la ley puede atribuir funciones judiciales a las superintendencias si los
funcionarios encargados de su ejercicio se encuentran previamente determinados
en la ley y gozan de la independencia e imparcialidad suficiente para el
desarrollo de esa actividad.
Indica que de acuerdo con el artículo 52 de la
Ley 510 de 1999, declarado exequible mediante Sentencia C-384 de 2000[3],
los fallos definitivos de las superintendencias sí son apelables y susceptibles
de la acción de tutela como cualquier otra decisión judicial, tal como se
señaló además en la Sentencia T-655 de 2005[4],
en la que se reiteró que cuando las superintendencias ejercen funciones
judiciales sus competencias obedecen al servicio de los intereses generales, a
la vez que deben ser ejercidas de manera imparcial e independiente.
A su juicio, la protección del debido proceso no
se garantiza por el número de instancias que existan para controvertir una
decisión; en consecuencia, el hecho de que la Superintendencia de Salud pueda
decidir con carácter definitivo determinados asuntos, no viola ninguna garantía
constitucional, especialmente porque esa facultad recaerá sobre asuntos de la
seguridad social, los cuales deber ser resueltos con carácter definitivo.
Concluye finalmente que “es un hecho cierto
que el derecho regulativo existe en materia de seguridad social y este Derecho
Regulativo que para el presente caso ostenta la Superintendencia de Salud, no
es ni bueno, ni malo, ni moral, ni inmoral, sólo es una instancia
administrativa perfectamente capacitada para resolver los complejos dilemas
éticos, políticos, económicos y jurídicos que plantean a la salud de los
individuos y de nuestra sociedad colombiana”.
2. Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social solicita a
través de su apoderada judicial que la expresión acusada sea declarada
exequible.
Inicialmente precisa que a pesar de que en la
demanda se alude a diversos principios y derechos, el demandante no cuestiona
la asignación de funciones judiciales a la Superintendencia de Salud, sino
únicamente el hecho de que no exista una segunda instancia para el control de
ese tipo de decisiones.
Se refiere entonces al ejercicio de funciones
judiciales por las superintendencias, lo que considera un fenómeno propio de
los años 90, debido a la necesidad de descongestionar la administración de
justicia y de establecer mecanismos eficaces para la solución de problemas
cotidianos, en ocasiones ínfimos, pero de gran trascendencia para quien los
soporta. Considera que, en ese sentido, las Superintendencias actúan como
entidades técnicas y especializadas en determinadas materias, cuyas funciones
están concebidas para velar por la adecuada prestación de determinados
servicios y brindar confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que
allí se establecen.
Hace un recuento histórico del surgimiento de
las superintendencias y señala que sus funciones de policía administrativa se
han extendido paulatinamente “como una fórmula de alternatividad judicial”
, la cual ha sido avalada por la Corte Constitucional en diversas
oportunidades; a su juicio, la disposición acusada cumple los parámetros
existentes para el traslado de funciones judiciales a las superintendencias, en
cuanto a que el mismo sea excepcional y preciso y no recaiga sobre aspectos expresamente
excluidos por la Constitución (instrucción de sumarios y juzgamiento de
delitos).
Considera que no se vulnera el derecho a la
igualdad por el hecho de que la decisión sea “definitiva” -porque en todo caso
procederá la acción de tutela, como sucede frente a cualquier decisión
judicial-, ni tampoco el principio de imparcialidad, pues su garantía no
depende de la expresión acusada, sino de la estructura interna que adopte la
Superintendencia para ejercer separadamente sus funciones administrativa y
judicial.
Termina su intervención indicando que la Corte
ha considerado exequible el carácter “definitivo” de las decisiones judiciales
de las superintendencias (Sentencias C-501 de 2001 y C-1038 de 2002) y que, en
ese sentido, el actor confunde las decisiones administrativas y las judiciales,
olvidando que estas últimas se rigen por el artículo 148 de la Ley 446 de 1998
(modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999), conforme lo establece la
parte final de la disposición acusada.
3. Superintendencia Nacional de Salud
La Superintendencia Nacional de Salud acude al
proceso a través de su apoderada judicial, quien solicita que la disposición
acusada sea declarada exequible.
Indica inicialmente que la Superintendencia
Nacional de Salud es un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de
Salud, que ejerce funciones de inspección, control y vigilancia de las
instituciones que prestan servicios de salud, de acuerdo con los objetivos
fijados en el Decreto 1018 de 2007.
Luego se refiere a los antecedentes de la
atribución de funciones judiciales a las Superintendencias, como mecanismo para
descongestionar los despachos judiciales en aquéllos asuntos de carácter
técnico y especializado que conocen dichos organismos de control. Recuerda que la
Corte se ha referido al carácter excepcional de la asignación de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas y a la necesidad de que se
definan de manera precisa las materias objeto de dicha facultad, con fundamento
en lo cual ha declarado exequible el ejercicio de funciones judiciales por
parte de las Superintendencias de Valores, de Industria y Comercio y de
Sociedades, en el entendido que los funcionarios que cumplirán esa función
tienen garantía de independencia, imparcialidad y autonomía.
Señala que respecto de la disposición acusada el
actor confunde el “carácter definitivo” de la decisión, que es connatural a
cualquier sentencia judicial, con el hecho de que la misma se encuentre o no
sujeta al principio de doble instancia y pueda o no ser apelada, según lo haya
establecido el legislador al regular la materia.
Afirma que en el caso concreto, el artículo 41
de la Ley 1122 de 2007 estableció en su parte final que el ejercicio de las
funciones judiciales por parte de la Superintendencia Nacional de Salud se
sujetaría al procedimiento establecido en el artículo 148 de la Ley 446 de
1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, conforme al cual el
fallo definitivo sí es apelable.
Considera que conforme a lo anterior se puede
observar que el actor parte de un supuesto equivocado, pues la expresión
demandada no implica que las decisiones judiciales de la Superintendencia
Nacional de Salud no puedan ser apeladas ante un superior, pues así lo permite
expresamente el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 a la cual se remite el mismo
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
Explica además cuál es la estructura de la
Superintendencia Nacional de Salud (Decreto 1018 de 2007) y señala en ella se
define con claridad la forma en que ha de cumplirse la función judicial
asignada por la ley, “siendo evidente que la organización de la
Superintendencia permite que una superintendencia delegada para el ejercicio de
dicha función actúe con total independencia de las demás áreas de la
institución, garantizando la transparencia y debido proceso en los casos
sometidos a la función judicial”.
Luego de citar en extenso la Sentencia C-415 de
2002 en la que la Corte revisó la constitucionalidad del artículo 148 de la Ley
446 de 1998, concluye que la norma demandada es exequible, porque “la forma
en que ha sido estructurada no vulnera de manera alguna los derechos a la
igualdad, el debido proceso y a la doble instancia, pues es sumamente claro que
contra las decisiones definitivas que se tomen en vía judicial procede el
recurso de apelación que se hará ante la autoridad judicial que tuvo
originalmente la competencia para tramitar el asunto que se debate”.
4. Departamento Administrativo de la Función
Pública
El Departamento Administrativo de la Función
Pública intervino en el proceso a través de su apoderado judicial, quien
solicitó que la Corte se declare inhibida para adoptar una decisión de fondo,
pues a su juicio los cargos son aparentes y corresponden a una simple
interpretación del actor, en todo ajena al espíritu de la Constitución.
Señala que la Ley 1122 de 2007 le asignó funciones
de conciliación y judiciales a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual
busca que los usuarios del servicio de salud puedan tener una solución rápida y
eficaz en lo que respecta a sus derechos a la salud y la vida, evitando que
cierto tipo de controversias deban ser solucionadas por vía de tutela.
Indica que en ese contexto es necesario que las
decisiones judiciales de la Superintendencia tengan carácter definitivo, sin
perjuicio de que los interesados puedan acudir al amparo constitucional cuando
se desconocen sus garantías fundamentales.
Advierte que la asignación de funciones
judiciales a las autoridades administrativas tiene sustento en el artículo 116
de la Constitución Política y que en virtud de ello se han expedido diversas
leyes, muchas de las cuales han sido avaladas por la Corte Constitucional (Sentencia
C-1143 de 2000 y C-1150 de 2003).
Señala que, en ese orden, los cuestionamientos
del actor resultan infundados pues no de otra manera se podría proteger el
núcleo esencial de los derechos a la salud y la vida, de forma que la
disposición acusada lo que pretende es “garantizar y preservar derechos de
rango constitucional que no pueden verse sometidos a trámites dilatorios e
injustificados”.
Concluye que la Corte debe declararse inhibida
para fallar “por no reunir los cargos formulados en la demanda los
requisitos de procedibilidad exigidos”, o en su defecto, declarar la
exequibilidad de la expresión “con carácter definitivo” contenida en el
inciso primero del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
5. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral -ACEMI-
La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral ACEMI, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación en el auto
admisorio de la demanda, acudió al proceso a través de su Presidente Ejecutivo,
Doctor Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz.
El interviniente recuerda que la
Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, control y
vigilancia respecto de los prestadores del servicio de salud y que la
disposición acusada ha agregado una función jurisdiccional en aspectos
relacionados con el cumplimiento de las obligaciones derivadas del POS, la
atención de urgencias, los problemas de multiafiliación y el derecho de libre
elección de la EPS por parte del usuario, entre otros aspectos.
Indica que conforme a lo establecido por la
Corte Constitucional en diversas sentencias, la convergencia de ambas
actividades en las superintendencias sólo es posible si se garantiza la
independencia e imparcialidad de la función judicial respecto de las tareas de
inspección, control y vigilancia que corresponde desarrollar a esos entes de
supervisión. Que, en ese sentido, el artículo 22 del Decreto Reglamentario 1018
de 2007 modificó la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y creó la
Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación,
señalando además que el recurso de apelación de las decisiones jurisdiccionales
de primera instancia de esa Superintendencia será de conocimiento del superior
jerárquico de la autoridad judicial que originalmente tenía la competencia para
tramitar el asunto objeto de debate.
Concluye entonces que si se interpreta que el
recurso de apelación de las decisiones judiciales de la Superintendencia
Nacional de Salud se surte fuera del ente de control, es decir, ante una
autoridad jurisdiccional como tal, sin que para el efecto participe el superior
jerárquico administrativo de la superintendencia, podría existir la
independencia requerida para que la disposición acusada sea declarada
exequible; de lo contrario, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 sería
inconstitucional “por la concurrencia de funciones de inspección, vigilancia
y control con facultades jurisdiccionales en cabeza de un mismo ente, es decir,
de la Superintendencia Nacional de Salud”.
6. Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas
La Asociación Colombiana de Hospitales y
Clínicas, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación en el auto
admisorio de la demanda, acudió al proceso a través de su Director General,
Doctor Juan Carlos Giraldo Valencia, quien considera que la expresión demandada
no desconoce los preceptos constitucionales invocados por el demandante.
Señala en primer lugar que conforme al artículo 116
de la Constitución Política, las autoridades administrativas pueden ejercer
funciones jurisdiccionales cuando la ley les concede excepcionalmente esa
facultad, tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional al estudiar,
precisamente, la asignación de funciones judiciales a las superintendencias.
Recuerda que el artículo 148 de la Ley 446 de
1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, regula el
procedimiento para el ejercicio de las funciones judiciales por las
superintendencias y en él se establece que sus fallos serán susceptibles de
recurso de apelación, el cual, de acuerdo con la Sentencia C-415 de 2002, será
de competencia del superior jerárquico del juez que desplazó la
Superintendencia.
Indica que, precisamente, la disposición acusada
remite al procedimiento previsto en la Ley 446 de 1998, de forma que las
decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán
susceptibles de recurso de apelación y, en esa medida, no existe ninguna
excepción al principio de la doble instancia, tal como equivocadamente lo
afirma el demandante. Así, a pesar de que el principio de la doble instancia no
es absoluto y admite excepciones, en el presente caso el legislador no
estableció un procedimiento judicial de única instancia: “queda claro que
por el hecho de señalar el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 el carácter
definitivo del fallo emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, esto no
significa que el legislador haya establecido la excepción a la doble instancia
consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, con mayor razón cuando
en este artículo se señala en el parágrafo 2º el trámite que debe seguir el
ente de vigilancia y control para resolver y fallar sobre los casos contenidos
en él”.
Concluye que el “carácter definitivo” de
las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud “debe
entenderse como una cualidad del fallo mas no como el establecimiento por parte
del legislador de la excepción al principio de la doble instancia”, ni como
una limitación para el ejercicio de la acción de tutela o de las acciones
contenciosas previstas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
cuando se presenta exceso en el ejercicio de las competencias jurisdiccionales.
7. Jhon Alexander Torres Duarte
El ciudadano Jhon Alexander Torres Duarte
intervino dentro del término de fijación en lista de la demanda, solicitando a la
Corte que declare  inexequible la expresión “con carácter definitivo” que forma
parte del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
Indica que si bien las decisiones judiciales de la
Superintendencia formalmente tienen recurso de apelación por la remisión que la
disposición acusada hace al procedimiento previsto en el artículo 148 de la Ley
446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en la
práctica dicho recurso es incierto e indeterminado pues no existe una autoridad
judicial que tenga asignada esa competencia.
Explica que el artículo 22 del Decreto 1018 de
2007 le asignó a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y
de Conciliación las atribuciones judiciales previstas en la disposición acusada
y estableció que “el recurso de apelación se hará ante el superior jerárquico
de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el
asunto objeto de debate”. A su juicio, tal remisión es indeterminada porque no
se precisa cuál sería ese funcionario judicial y
ello “ haría definitiva la decisión que adopte la Superintendencia
Delegada”.
Considera que para evitar la vulneración del
derecho al debido proceso es necesaria la asignación de competencia
judicial “no sólo al funcionario que decidirá el asunto, sino al superior
jerárquico que fallará la apelación”. Por tanto, “el derecho a la
autoridad competente de conocer la apelación, implica que el órgano judicial,
incluyendo la segunda instancia, esté previamente determinada por la ley, de forma
general y anterior al caso concreto, cuestión relacionada con el principio de
legalidad y el principio de la doble instancia”.
Señala así que la disposición acusada termina
por eliminar caprichosamente y sin justificación la doble instancia en los procesos
judiciales a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud por la
indeterminación del funcionario que tendrá a su cargo la segunda instancia de
los respectivos procesos.
Concluye que “la situación jurídica de
asignar competencia jurisdiccional a la Superintendencia Nacional de Salud,
quien la delegó en la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional
y de Conciliación sin la designación concreta del funcionario a cargo del
conocimiento de la apelación, resulta violatoria de la garantía constitucional
del debido proceso contenida en el artículo 29 de la Constitución Nacional,
pues torna definitiva la decisión de primera o única instancia, por lo que
habrá de retirarse la expresión “con carácter definitivo” contenida en el
inciso 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, para dar paso a la garantía de
la doble instancia, que implica necesariamente la predeterminación de la
autoridad competente a quien corresponderá la apelación dentro del ejercicio de
la función jurisdiccional”.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación allegó el concepto número 4339
del 4 de julio de 2007, en el que solicita que la norma sea declarada exequible
“bajo el entendido que las decisiones que la Superintendencia Nacional de
Salud adopte en ejercicio de su función jurisdiccional son susceptibles de las
acciones de tutela y contencioso administrativas, cuando se den los eventos
excepcionales  de violación de derechos fundamentales o extralimitación de la
competencia jurisdiccional”.
Señala que de acuerdo con la demanda el problema
jurídico se circunscribe a determinar si el “carácter definitivo” asignado por
el legislador a las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de
Salud conlleva la eliminación del recurso de apelación y, por esa vía, la
vulneración del principio de la doble instancia y los derechos a la igualdad y
el debido proceso.
Inicialmente se refiere a las facultades
jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud. Indica que su asignación
es razonable y necesaria para resolver asuntos que generaban un alto índice de
conflictividad entre los usuarios del sistema y los prestadores del servicio de
salud, a la vez que permite descongestionar los despachos judiciales, quienes
por vía de tutela tenían a su cargo la solución de los mismos. Resalta que en
ese sentido la Ley 1122 de 2007 dispone que el ejercicio de dichas funciones
judiciales debe encaminarse a garantizar la prestación del servicio de salud a
los usuarios, lo cual resulta compatible con los fines y objetivos de la
Superintendencia Nacional de Salud como organismo técnico y especializado en la
vigilancia y control del sector salud.
Advierte que el ejercicio de funciones
judiciales por parte de las superintendencias no está desprovisto de
responsabilidades y controles y que existe una garantía de sujeción al
ordenamiento jurídico que protege los derechos de los ciudadanos.
Hace énfasis en que de acuerdo con el diseño
establecido para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por las
superintendencias, no resulta extraño que sus decisiones sean definitivas -en
cuanto que no existen nuevas acciones ante otras autoridades judiciales-, sin
perjuicio de los recursos que tienen las partes para recurrir las respectivas
providencias judiciales de acuerdo con lo que al respecto haya dispuesto el
legislador (Sentencia C-384 de 2000).
Señala además que para el desempeño de su nueva
función judicial, la Superintendencia Nacional de Salud modificó su estructura
(Decreto 1018 de 2007) y creó la Superintendencia Delegada para la Función
Jurisdiccional y de Conciliación, a la cual le fue asignada dicha función.
Advierte que los cargos formulados en la demanda
parten de una errónea lectura del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, pues
todas las acusaciones hacen referencia a que contra las decisiones judiciales
de la Superintendencia Nacional de Salud no existirá recurso de apelación y
que, por ende, no será posible intentar su control ante una instancia superior;
a juicio del Ministerio Público, el actor pasa por alto que el mismo artículo
demandado establece expresamente que la Superintendencia deberá seguir el
procedimiento previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por
la Ley 510 de 1999, en el que se prevé, precisamente, que los fallos
definitivos y aquéllas providencias en que se declare la incompetencia para
conocer de un asunto son susceptibles del recurso de apelación, tal como ya fue
analizado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-384 de 2000.
Considera entonces que el actor desconoce que el
segmento demandado hace parte de una disposición que remite al procedimiento
regulado en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo
52 de la Ley 510 de 1999 -en el que se consagra el recurso de apelación-, de
manera que la demanda “parte en su argumentación de una premisa falsa por
incompleta y, por lo mismo, deduce erróneamente la inexistencia de la doble
instancia en los procedimientos que en ejercicio de la facultad jurisdiccional
competen a la Superintendencia Nacional de Salud”.
Indica que además de lo anterior, el accionante
confunde las funciones administrativa y judicial porque (i) invoca el artículo
209 de la Constitución Política sobre los principios de la función
administrativa; (ii) alude a procedimientos reguladores de actuaciones
administrativas en las que no se ejerce función judicial (funciones de las
Secretarías de Salud en el nivel territorial); (iii) acude al artículo 52 del
Código Contencioso Administrativo referente a la vía gubernativa de los actos
administrativos.
Cita la Sentencia C-415 de 2002 -en la que se
declaró exequible el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 al que remite la
disposición acusada- y concluye que conforme se señaló en dicha providencia las
decisiones judiciales de la Superintendencia serán apelables, “sin perjuicio
del ejercicio de la acción de tutela frente a la violación de derechos
fundamentales o a las acciones contenciosas encaminadas al resarcimiento de
daños patrimoniales por extralimitación de las autoridades judiciales en sus
providencias, -en los términos establecidos por la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administración de Justicia-, como lo ha señalado la Corte
Constitucional”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la
República.
2. El problema jurídico que plantea la demanda.
2.1 Según se expuso en el acápite de
Antecedentes de esta misma Sentencia, el demandante estima que la expresión “con
carácter definitivo” contenida en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007
implica que las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud
no tendrán recurso de apelación y que, por tanto, el afectado no podrá intentar
su revisión ante un funcionario de segunda instancia. Esta circunstancia, a
juicio suyo, implica el desconocimiento de los artículos 13, 29, 31 y 209 de la
Constitución.
2.2 La mayor parte de las intervenciones señalan
que el actor hace una lectura errónea de la disposición, puesto que la
expresión “con carácter definitivo”  no tiene el alcance que le atribuye
la demanda. De manera particular, ponen de presente que el mismo artículo 41 de
la Ley 1122 de 2007, en su parágrafo 2° no acusado, remite al artículo 148 de la
Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en donde
se consagra que contra las decisiones judiciales de las superintendencias
procede el recurso de apelación.[5]
2.3 Así las cosas, todos los cargos de inconstitucionalidad parten
del supuesto según el cual la expresión acusada prescribe que las decisiones
judiciales de la Superintendencia de Salud no tienen recurso de apelación. Pero
la mayoría de las intervenciones y la vista fiscal desmienten que ese sea el
alcance de la expresión demandada, por cuanto el mismo artículo en que se
encuentra insertada, al decir en su parágrafo segundo que “(e)l
procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite
de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998”,
implícitamente está consagrando la procedencia del recurso de apelación
respecto de las decisiones judiciales de esa Superintendencia.
2.4 Así las
cosas, lo primero que debe establecer la Corte es si los cargos de la demanda
resultan sustancialmente aptos para propiciar un juicio de
inconstitucionalidad,  al estar fundados en un contenido normativo claramente
extraíble de la expresión que se acusa, o si al no ser así, debe proferir un
fallo inhibitorio.
3. Necesidad
de proferir un fallo inhibitorio:
El numeral 3°
del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 prescribe que las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad deberán contener “(l)as razones
por las cuales dichos textos se estiman violados”. En relación con el
requisito de las demandas de inconstitucionalidad de expresar las razones por
las cuales los textos constitucionales se estiman violados, esta Corporación ha
explicado que ello “supone la exposición de las razones por las cuales el
actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado
por las disposiciones que son objeto de  la demanda.” Lo anterior implica
que al ciudadano le corresponde hacer “la exposición del contenido normativo
de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.”[6]
Además, el
requisito de exponer los motivos de la violación, implica que las razones que
se expongan sean específicas, es decir, que definan
con claridad la manera como se desconoce o vulnera la Carta Política, lo cual
excluye que puedan ser estudiadas demandas de inconstitucionalidad a partir de argumentos
“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales.”[7]
(Sub rayas fuera del original) De otro lado, dichas razones deben ser claras,
entendiéndose por claridad la existencia de un hilo conductor que
desarrolle de manera inteligible el argumento en que se sustenta la oposición
normativa entre la disposición legal y la disposición constitucional.[8]
Así mismo, la Corte ha hecho ver que los argumentos deben ser suficientes,
explicando que un argumento es suficiente cuando permite ilustrar que,
por lo menos prima facie, existe una oposición normativa entre el texto
de la Constitución y el texto de la Ley que se acusa. Si de la argumentación
expuesta por el actor quedan asuntos por resolver que sería necesario agotar
para entender la oposición normativa que pretende dilucidar, el cargo deberá
ser considerado insuficiente.[9]
3.1 Al parecer
de la Corte, en el presente caso la demanda no cumple los anteriores
requisitos. De manera especial, encuentra que los cargos formulados son
inespecíficos. En efecto, tal y como lo señalan los intervinientes y la vista
fiscal, la interpretación sistemática de la expresión acusada, es decir su
lectura armónica junto con lo prescrito por el parágrafo segundo del mismo
artículo y por el  artículo 148 de la Ley 446 de
1998, modificado por el artículo 52 de la Ley
510 de 1999, permiten concluir con certeza que las decisiones judiciales de las
Superintendencias a que se refiere el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, aquí
acusado parcialmente, son susceptibles del recurso de apelación.
En efecto, de acuerdo
con el parágrafo 2º del referido artículo 41 “el procedimiento que utilizará
la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata
este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998”.
Ahora bien, según este artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el
artículo 52 de la Ley 510 de 1999, contra las decisiones judiciales de las
superintendencias procede el recurso de apelación en los siguientes términos:
“(…) Inciso 3º. Los actos que dicten las
Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por
la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas (…)”. (se subraya)
Así pues, contrario a lo sostenido por el demandante, tanto el fallo
definitivo, como la decisión por la cual dicha entidad se declare incompetente,
son apelables ante el superior jerárquico del juez que hubiere desplazado esa
Superintendencia.
3.2 Visto lo anterior, la Corte concluye que
si lo que el demandante estimaba era que la remisión al artículo 148 de la
Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, dispuesta
en el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley
1122 de 2007, no aseguraba la posibilidad de que las decisiones de judiciales
de la Superintendencia Nacional de Salud fueran objeto de segunda instancia,
con las consecuencias inconstitucionales que a su parecer ello conllevaría,
entonces ha debido dirigir su demanda contra lo preceptuado por dicho
parágrafo, junto con el mencionado artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999. Como no lo hizo, los
cargos de inconstitucionalidad, por este concepto, no resultan ser “específicos”,
pues se estructuran a partir de argumentos indirectos,  es decir,
dirigidos en contra de otros apartes de la disposición, y no de aquel que
realmente regula el asunto de los recursos que proceden en contra de las
decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud.
Así las cosas, no siendo específicos, los cargos de
la demanda, la Corte considera que se presenta una ineptitud sustancial de la
misma, que debe conducir a un fallo inhibitorio.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo en relación con la expresión
“con carácter definitivo” contenida en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[2] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[3] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[4] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[5]
Este parágrafo, se recuerda, dice
así: “PARÁGRAFO
2o. El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el
trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”
[6] Ver Sentencia C-1052 de 2001,
M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[7] Ver Sentencia C-1052 de 2001,
M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[8] Ibidem
[9] Cf. Ibidem.