C-942-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-942/08
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caducidad
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Implicaciones
Tal como ha sido reiterado por la jurisprudencia, el
principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve
siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o
núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas
como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por inclusión de norma cuando su contenido material guarda
conexidad temática directa con el contenido del proyecto
En el presente caso, la Corte considera que en el
trámite del parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se respetaron
los principios de identidad y de consecutividad. Si bien el texto específico de
este parágrafo fue introducido durante el cuarto debate ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes, su contenido material guarda una conexidad temática
directa con el contenido de las demás disposiciones del artículo 5, que
establece los criterios de selección objetiva que deben tener en cuenta las
entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, al
definir los factores de escogencia y calificación. En efecto, la
conexidad directa que existe entre el parágrafo acusado y el artículo al cual
pertenece reside en la relación que existe entre el género y la especie,
estando el tema de los criterios de selección objetiva y los factores
correspondientes presente desde el inicio del trámite legislativo puesto que
fue incluido en el proyecto de ley. Además, fue objeto de discusión y votación
a lo largo de los cuatro debates. La Corte ha subrayado que en el cuarto debate
se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan
conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los
debates anteriores.
COMISION DE CONCILIACION-Conciliación de discrepancias provenientes
de la inclusión de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas
Dado que no se vulneraron los principios de identidad
y consecutividad, la diferencia entre el texto aprobado por el Senado de la
República y el texto aprobado por la Cámara de Representantes constituía una
diferencia que válidamente se sometió a la decisión de la Comisión Accidental
de Conciliación conformada para el efecto, surtiéndose válidamente el
procedimiento de conciliación. El acta de conciliación aprobada por dicha
comisión fue sometida, con plena validez, a la decisión de las plenarias de
ambas Cámaras.
Referencia: expediente D-7026
Actor: Edgar Eduardo Cortés Prieto
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
2º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, “por medio de la cual se
introducen medidas para la eficacia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos
públicos”
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
primero (1) de octubre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Edgar Eduardo Cortés Prieto demandó el parágrafo
2º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, “por medio de la cual se introducen
medidas para la eficacia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan
otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”,
considerando que la norma acusada viola los artículos 157 y 161 de la Carta.
Mediante Auto del 26 de noviembre de 2007, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar
su iniciación al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior y de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del
Decreto 2067 de 2001.
Asimismo, ordenó comunicarlo el auto admisorio a las facultades
de Derecho de las Universidades del Rosario, de Antioquia, ICESI de Cali, de conformidad
con lo que establece el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Además, ordenó
correr traslado al Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo
prescrito por el artículo 7 del referido decreto. Finalmente, ordenó fijar en
lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo
lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se
trascribe el texto del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, con el aparte
demandado resaltado en negrilla:
“LEY
1150 DE 2007
(julio 16)
por medio de la cual se introducen medidas
para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras
disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.
(…)
Artículo 5°. De la
selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se
haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca,
sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general,
cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de
escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y
las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los
proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos
habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán
puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La
exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza
del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las
condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de
conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la presente ley, de acuerdo
con lo cual se expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable
será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de
escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la
entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los
contenidos en dichos documentos. En los contratos de obra pública, el menor
plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las
comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la
consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de
la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo
previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones
para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las
entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio
ofrecido.
4. En los procesos para la
selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a
valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las
condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de
experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que
se trate.
En ningún caso se podrá
incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores.
Parágrafo 1°. La ausencia de
requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al
proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de
título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia,
todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de
puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta
la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en
los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el
momento previo a su realización.
Parágrafo 2°. Las
certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de
calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar
en licitaciones o concursos.
III.
LA
DEMANDA
Para el accionante el parágrafo 2º del artículo 5 de la
Ley 1150 de 2007, resulta contrario a los artículos 157 y 161 de la Carta, como
quiera que fuera aprobado desconociendo los principios de consecutividad e
identidad.
En primer lugar, resalta el actor que el parágrafo
cuestionado sólo fue aprobado en un debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, y posteriormente incluido por la Comisión de Conciliación en su
informe, y finalmente aprobado por las Plenarias de ambas cámaras.
Describe el accionante que el parágrafo 2º no estaba
incluido en el proyecto de ley presentado por el gobierno, ni fue adicionado en
la ponencia para primer debate en el Senado. Afirma que en la Comisión Primera del
Senado el parágrafo cuestionado no fue aprobado como modificación o adición al
artículo 5, incluido en la ponencia para segundo debate por la Plenaria del
Senado ni adoptado por la Plenaria del Senado.
Agrega que la Comisión Primera de la Cámara tampoco
contempló la adición de un parágrafo al artículo 5º ni incluyó un artículo
relativo a las certificaciones de sistemas de gestión de calidad dentro de los
procesos de contratación estatal. Resalta que la referencia al parágrafo
demandado aparece por primera vez en la ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, en los siguientes términos:
Parágrafo 2°. Nuevo. Se adiciona un
parágrafo nuevo para establecer de manera concreta que las certificaciones de
sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán
establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o
concursos, con el fin de evitar la exclusión de aquellas personas o empresas
principalmente en regiones apartadas que carecen de tal requisito. Dejando sin
embargo a la administración la posibilidad de fijar la implementación de planes
de calidad.[1]
Señala que en la sesión del día martes 15 de mayo de
2007, “se abrió el debate al proyecto de ley 057 de 2006 Cámara, 020 de 2005
Senado, sesión en la que no se registra que hubiera sido debatida la
proposición sobre la adición del parágrafo 2 del artículo 5, sino que por el
contrario aparece: (i) que se propuso se aprobación en bloque y ésta se negó
ante solicitud expresa para ser sometido a discusión de la Plenaria el citado
artículo 5º, (ii) que posteriormente se eludió el debate sobre el artículo 5º a
pesar de otras solicitudes expresas para que fuera debatido y discutido, y (iii)
que fue aprobado negando el espacio para su discusión, en lo que se conoce como
pupitrazo.”
A continuación cita algunos apartes del acta 49 de la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 15 de mayo de 2007, en
donde, según el actor, resulta evidente que (i) el parágrafo cuestionado no fue
aprobado en bloque por solicitud expresa del Representante Jorge Enrique Rozo
Rodríguez, (ii) que tampoco fue objeto de debate expreso, porque al momento de
iniciarse su discusión, el Representante Germán Varón Cotrino propuso a la
Cámara discutir temas más complejos que el planteado por el artículo 5º,
propuesta que fue aceptada por la Plenaria, y (iii) que finalmente fue aprobado
sin discusión por la Plenaria de la Cámara.
Para el demandante, dado que el parágrafo 2º del
artículo 5º no fue objeto de los 4 debates exigidos constitucionalmente, no
podía ser incluido por la Comisión de Conciliación en su informe, y mucho menos
aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras.
Por lo anterior, el demandante solicita que el
parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
Fernando Gómez Mejía, actuando como apoderado del
Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el presente proceso para
solicitar que la norma cuestionada fuera declarada exequible.
Para el apoderado del Ministerio del Interior y de
Justicia, el párrafo cuestionado está íntimamente relacionado con el tema de la
selección objetiva, asunto que estaba presente en el proyecto de ley presentado
por el gobierno, fue incluido en las ponencias y objeto de debate y
consideración tanto en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes,
como en las Plenarias de Senado y Cámara.
En su intervención dice lo siguiente. “al analizar
detenidamente el texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional de
Senado, consta el texto del parágrafo del artículo 5 del proyecto, el cual, sin
tener los exactos términos de la disposición demandada, trata el mismo tema de
fondo, cual es la no exigibilidad de documentos, certificaciones u otros
elementos que no sean necesarios para la comparación y valoración de las
propuestas, lo cual significa que tales documentos, como lo expresa el
parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, no pueden erigirse en un
mecanismo de exclusión o habilitación para la participación en licitaciones o
concursos.”
Resalta el interviniente que la no exigencia de certificaciones
o documentos no relevantes para el proceso de selección, fue un asunto
considerado y debatido expresamente en la Plenaria del Senado. “Como puede
notarse, ambas disposiciones, la del proyecto en esa etapa del trámite legislativo
y la de la ley acusada, abordan el tema de que no se puede excluir o
inhabilitar la participación de proponentes que no alleguen al proceso
contractual ciertos documentos o certificaciones que no resultan relevantes
para efectos de dar aplicación al principio de selección objetiva. Los términos
y las palabras son diferentes, pero el fondo del asunto es el mismo, lo cual
demuestra, nuevamente, la falta de entidad de los cargos que se responden.”
Al describir el trámite del proyecto de ley en la
Cámara de Representantes, el interviniente resalta que en todo momento, el
asunto de la selección objetiva y la no exigencia de documentos o
certificaciones innecesarias estuvo presente y fue objeto de debate expreso,
aun cuando los términos de los textos discutidos diferían del texto finalmente
aprobado.
Por lo anterior concluye, “no es cierto que existan
los vicios de procedimiento legislativo alegados por el accionante, por cuanto
el tema de la selección objetiva, dentro del cual se enmarca la disposición
acusada, como lo demuestran los antecedentes legislativos (…), fue ampliamente
discutido durante el trámite de la Ley 1150 de 2007 en el Congreso de la
República. De hecho el tema de la sección objetiva tuvo amplia discusión
en ambas comisiones constitucionales permanentes y lo que se tiene como
disposición acusada no es más que el resultado y desarrollo de tales
controversias y debates, ratificado expresamente por las plenarias de ambas
cámaras cuando se presentó para su aprobación el informe de conciliación. (…)
[Aún] cuando el texto como tal, de la disposición acusada sólo surgió durante
el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes, el contenido del mismo,
con otros términos, pero similaridad de objetivos, fue discutido y debatido
desde su paso por el Senado de la República.”
2.
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, intervino
en el presente proceso para defender la constitucionalidad del parágrafo
demandado.
El interviniente señala que “la lectura integral y
la interpretación armónica y sistemática de las normas que regulan el trámite
legislativo ante el Congreso, así como la aplicación de la jurisprudencia
constitucional sobre los principios de continuidad (sic), identidad flexible y
unidad temática que gobiernan dicho trámite permitirían evidenciar que el
parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, contrariamente a lo señalado
por el demandante, no adolece de vicios de procedimiento en su formación, por
cuanto su trámite se enmarcó dentro de lo previsto, específicamente, en los
artículos 160 y 161 de la Constitución Política y el artículo 160 y siguientes
del Reglamento del Congreso.”
Recuerda el interviniente que “la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha precisado que la aplicación del principio de
consecutividad conjuntamente con los principios de identidad flexible y unidad
de materia, implica entonces, que un proyecto que deba ser analizado en su
conjunto sin que sea posible, como lo hace el demandante, considerar
aisladamente las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados. En
esta medida, la Corte ha precisado que el principio de consecutividad debe
entenderse como la exigencia para que el objeto de lo decidido a lo largo de
los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones
sea diferente e, inclusive, contrario. Lo anterior por cuanto de presentarse
contradicción o divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible
armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.”
Para el interviniente, la Comisión de conciliación era
competente para armonizar los textos aprobados por las Plenarias del Senado y
de la Cámara, como quiera que el tema de la selección objetiva fue debatido en
ambas cámaras y existían discrepancias entre las fórmulas adoptadas en cada una
de ellas. Afirma también que el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de
2007 respeta el principio de identidad flexible ya que guarda relación temática
con lo discutido y aprobado en los debates previos en la Cámara de
Representantes, y con lo aprobado por el Senado. Agrega que “la inclusión en
el artículo 5 de la disposición según la cual las certificaciones de sistemas
de gestión de calidad no puedan ser objeto de calificación ni puedan
establecerse como documentos habilitantes para participar en licitaciones o
concursos, era necesaria para la aplicación del principio de selección
objetiva, todo lo cual hace evidente la unidad de materia durante el proceso
legislativo.”
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
Nº 4552 de 2008, solicita a esta Corte que declare exequible el parágrafo 2 del
artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. Las razones de su solicitud se resumen a
continuación.
En primer lugar, en relación con la supuesta
violación del artículo 157 de la Carta en la aprobación del parágrafo 2º del
artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, el Procurador General de la Nación señala
que si bien dicho parágrafo fue aprobado tal como afirma el demandante, “por
primera y única vez en la en la sesión plenaria de la honorable Cámara de
Representantes del 15 de mayo de 2007, sin que hubiese pasado por la aprobación
en las correspondientes comisiones permanentes,” tal hecho no implica que
hubiera existido un vicio de procedimiento. Para la Vista Fiscal, “la
actividad legislativa permite que dentro del proceso de formación de leyes se
puedan hacer modificaciones, supresiones y adiciones que se consideren
necesarias, sin necesidad de que éste sea devuelto a la comisión de origen, lo
que desarrolla el Principio de Identidad Flexible en un proyecto de ley.
(…) En tal medida, los cuatro debates celebrados en torno a la Ley 1150 de
2007, tanto en Senado como en Cámara de Representantes en sus respectivas
comisiones y plenarias han mantenido unidad de materia, por cuanto el parágrafo
acusado, que buscaba hacer modificaciones a la Ley 80 de 1993 de Contratación
Estatal, hace parte del espíritu de la misma.”
A continuación la Vista Fiscal describe cómo el tema
del párrafo cuestionado, que hace referencia a que las certificaciones de los
sistemas de gestión de calidad no podrán considerarse como documentos
habilitantes para participar en licitaciones o concursos y que en tal medida no
serán objeto de calificación, estaba íntimamente relacionado con el tema del
artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que regula los criterios que se deben tener
en cuenta para la selección objetiva en la escogencia de la propuesta más favorable
para la entidad contratante. A continuación el Procurador señala lo siguiente:
“(…) se puede observar que en el Proyecto
de ley 020 de 2005-Senado y 057 de 2006-Cámara, desde la exposición de motivos
publicada en la Gaceta del Congreso 458 de 2005 se discutió la reformulación
del contenido del deber de selección objetiva en el sentido de “cerrar puertas
falsas usadas a veces para afectar la sana competencia e igualdad de
oportunidades de los partícipes en los procesos contractuales.” En tal medida
se busca que la selección objetiva se concentre en aspectos técnicos y
económicos de forma que las condiciones del proponente (capacidad
administrativa, operacional, financiera y experiencia) no sean objeto de
evaluación sino de verificación de cumplimento, es decir, se conviertan en
requisitos de habilitación para participar en el proceso.
Así mismo, en el Informe de Ponencia para
Segundo Debate de Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de marzo
de 2007, se adicionó como nuevo entre el pliego de modificaciones propuesto
para la plenaria de la Cámara el Parágrafo 2º del Artículo 5º, consistente en
que las certificaciones del sistema de gestión de calidad no serán objeto de
calificación, ni podrá establecerse como documento habilitante para participar
en licitaciones o concursos, esto con el “fin de evitar la exclusión de
aquellas personas o empresas principalmente en regiones apartadas que carecen
de tal requisito”.
Todo lo anterior lleva a concluir que
desde la misma exposición de motivos hasta el momento en que fue adicionado y
aprobado el parágrafo 2º del artículo 5º en la Plenaria de la Cámara, se
discutió el tema relacionado con la selección objetiva y la importancia de la
sana competencia e igualdad de oportunidades de los partícipes en los procesos
contractuales, lo cual conduce a concluir que no procede el cargo aducido por
el actor en el sentido que se violó la exigencia Constitucional de la
aprobación del Congreso en los cuatro debates.
En cuanto al cargo del demandante según el cual el
parágrafo desconoció lo prescrito en el artículo 161 de la Carta, porque no
podía ser sometido a conciliación al no haber sido objeto de los 4 debates
exigidos constitucionalmente, el Procurador señala que tal argumento no es
válido, porque el asunto al que se refiere el parágrafo cuestionado fue
debatido y aprobado de manera diferente en ambas cámaras, por lo que debía ser
objeto de conciliación.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
Para el demandante, dado que el texto del parágrafo 2
del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 fue introducido durante el cuarto debate
ante la Plenaria de la Cámara de Representantes y aprobado en esa Cámara, para
luego se objeto de conciliación, no surtió el trámite exigido por los artículos
157 y 161 de la Carta y violó los principios de consecutividad e identidad.
Por su parte, los intervinientes y el Procurador
sostienen que no se presentó ningún vicio de trámite en la aprobación del
parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. Sostienen que la unidad
temática existente entre el asunto al que se refiere el parágrafo cuestionado y
la materia del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y el hecho de que los
principios de consecutividad e identidad flexible permiten a las Plenarias de
las Cámaras introducir modificaciones, sin que tales cambios deban ser objeto
de nuevo debate por las Comisiones Constitucionales, siempre que tales cambios
guarden relación con la materia debatida, permitían que la Plenaria de la
Cámara de Representantes adicionara válidamente el parágrafo cuestionado.
Por lo anterior, corresponde a la Corte Constitucional
resolver el siguiente problema jurídico:
¿Se violaron los principios de
consecutividad y de identidad flexible (artículos 157 y 161, CP), al haber adicionado
en el cuarto debate un parágrafo ‑relativo a la no exigencia de certificaciones de sistemas de gestión de calidad como documento
habilitante para participar en licitaciones o concursos ‑ al
artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que trata sobre los criterios de selección
objetiva?
Para resolver este problema, en primer lugar se efectuará
una breve revisión del procedimiento de formación del párrafo 2 del artículo 5
de la Ley 1150 de 2007. En segundo lugar, recordará la jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre los principios de consecutividad y de identidad
flexible, y finalmente, resolverá el problema planteado.
3.
La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue
interpuesta dentro del término constitucional
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del
artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la
publicación del respectivo acto.
En el caso
objeto de examen, la Ley 1150 de 2007, fue expedida el 16 de julio de 2007 y
publicada en el Diario Oficial Año Cxliii.
N. 46691. La demanda de inconstitucionalidad fue
presentada el 31 de octubre de 2007, es decir, cuando todavía no había vencido
el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del
Constituyente para ejercer la acción.
4.
El trámite legislativo seguido en la aprobación de la Ley
1150 de 2007 y del parágrafo 2 del artículo 5 cuestionado
El Proyecto de
Ley 020 de 2005 Senado, fue presentado ante la Secretaría del Senado de la
República por los Ministros del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la
Vega, y de Transporte, Andrés Uriel Gallego, el día 25 de julio de 2005. El
texto original y la respectiva exposición de motivos, fueron publicados en
la Gaceta del Congreso de la República No. 458 de 2005. A dicho proyecto
de ley fueron adicionados los proyectos de ley 013,[2]
019,[3]
032[4]
y 083[5] de
2005.
En cuanto a la
selección objetiva el proyecto original decía:
“Artículo 5º. De la selección objetiva. Es
objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que
establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o términos de
referencia, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción
de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales
condiciones debe ser adecuada y proporcionada a la naturaleza del contrato a
suscribir y a su valor.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación matemática precisa y detallada de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o términos de referencia, resulte ser la más ventajosa
para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a
los contenidos en dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del
caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios
o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los
organismos consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones o términos de
referencia para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro
de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común
utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación
el menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
La ponderación del factor económico de la oferta no podrá ser superior al 20%
de la calificación total.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas, no servirá de título suficiente
para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos
requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser
solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante
lo anterior en aquellos procesos de selección en los que se utilice el
mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su
realización.
Parágrafo transitorio. Corresponderá a las
entidades cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los
proponentes a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, hasta tanto
entre en vigencia el artículo 6º de la presente ley
La ponencia para primer debate en el Senado de la
República correspondió a los Senadores Germán Vargas Lleras, Mario Uribe
Escobar, Hernán Andrade Serrano, Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Antonio
Navarro Wolf, Andrés González Díaz y Ciro Ramírez Pinzón y fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 656 del 22de septiembre de 2005.
En la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del Senado de la República, el artículo 5 establecía:
“Artículo 5°. De la selección objetiva. Es
objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que
establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción
de lo previsto en el numeral 4º del presente artículo. La exigencia de tales
condiciones debe ser adecuada y proporcionada a la naturaleza del contrato a
suscribir y a su valor. La verificación de las condiciones antes señaladas será
efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el
artículo 6° de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la
respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1º del presente artículo, en los contratos de encargo fiduciario que
celebren las entidades territoriales para respaldar los acuerdos de
reestructuración a que se refiere la Ley 550 de 1999, la menor cuantía, la
contratación de bienes y servicios cuyo proceso licitatorio haya sido declarado
desierto, el arrendamiento o la adquisición de inmuebles, la adquisición de
productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas
de productos legalmente constituidas y la contratación de obras civiles a
través de cualquiera de las modalidades de selección previstas en esta ley, las
entidades estatales incluirán como factor de evaluación con una ponderación de
por lo menos el 80% de la calificación total, el menor precio ofrecido.
En los procesos de selección para la
adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas
uniformes y común utilización, se utilizará como único factor de evaluación el
menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
La ponderación del factor económico de la oferta no podrá ser superior al 20%
de la calificación total.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título
suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos
aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje,
podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la
adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los
que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el
momento previo a su realización.
Parágrafo transitorio. Corresponderá a las
entidades cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los
proponentes a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, hasta tanto
entre en vigencia el artículo 6º de la presente ley.
El Proyecto de Ley fue debatido
en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República los días 2, 6, 7,
13, 14 y 15 de diciembre de 2005 y fue finalmente aprobado el 15 de diciembre
de 2005.[6] El
texto relativo a la selección objetiva, aprobado por la Comisión Primera del
Senado decía:
Artículo 5º. De la selección objetiva. Es
objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que
establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con
excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de
tales condiciones debe ser adecuada y proporcionada a la naturaleza del
contrato a suscribir y a su valor. La verificación de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1 del presente artículo, en los contratos de encargo fiduciario que
celebren las entidades territoriales para respaldar los acuerdos de
reestructuración a que se refiere la Ley 550 de 1999, la menor cuantía, la
contratación de bienes y servicios cuyo proceso licitatorio haya sido declarado
desierto, el arrendamiento o la adquisición de inmuebles, la adquisición de
productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas
de productos legalmente constituidas y la contratación de obras civiles a
través de cualquiera de las modalidades de selección previstas en esta ley, las
entidades estatales incluirán como factor de evaluación con una ponderación de
por lo menos el 80% de la calificación total, el menor precio ofrecido.
En los procesos de selección para la
adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas
uniformes y común utilización, se utilizará como único factor de evaluación el
menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título
suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos
aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje,
podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la
adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los
que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el
momento previo a su realización.
Parágrafo transitorio. Corresponderá a las
entidades cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los
proponentes a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, hasta tanto
entre en vigencia el artículo 6º de la presente ley.
La ponencia
para segundo debate
ante la Plenaria del Senado de la República fue presentada por los Senadores
Germán Vargas Lleras, Mario Uribe Escobar, Hernán Andrade Serrano, Oswaldo
Darío Martínez Betancourt, Antonio Navarro Wolf, Andrés González Díaz y Ciro
Ramírez Pinzón, y fue publicada en la Gaceta del Congreso No 90 de 2006.[7]
En la Ponencia
para segundo debate, el artículo relativo a la selección objetiva decía:
Artículo 5º. De la selección objetiva.
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que
establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con
excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de
tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato
a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones o términos de
referencia para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro
de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común
utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación
el menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente
para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos
requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser
solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No
obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice
el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su
realización.
El proyecto de ley fue debatido y aprobado por la
Plenaria del Senado en las sesiones de los días 6, 7, 12, y 13 de junio de 2006,[8]
como consta en las Actas No. 49, 50, 51, y 52 de esas fecha, publicadas en las
Gacetas Nº 225, 226, 227 y 231 de 2006. El texto aprobado por el Senado de la
República relativo a la selección objetiva decía:
Artículo 5º. De la selección objetiva.
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan
las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en
cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con
excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de
tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato
a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones o términos de
referencia para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro
de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común
utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación
el menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
5. La Administración contratante podrá
imponer mediante acto administrativo multas de apremio por incumplimiento
parcial del contrato, y exigir su pago. Esta decisión deberá estar precedida de
audiencia del afectado y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución
de las obligaciones a cargo del contratista.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título
suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos
aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje,
podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación.
No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se
utilice el mecanismo de subasta, deberá ser solicitados hasta el momento previo
a su realización.
En la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley 020
de 2005 Senado, fue radicado con el número Proyecto de Ley 057 de 2006 Cámara,
020 de 2005 Senado. Como ponentes fueron designados los Representantes Germán
Varón Cotrino (Ponente Coordinador), Oscar Arboleda Palacio, Jorge Luis
Caballero C. Orlando Guerra de La Rosa, Karime Mota y Morad, Germán A. Olano
Becerra, Zamir Eduardo Silva Amín, Tarquino Pacheco C. William Vélez, Roy
Barreras.
La ponencia para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicada el
15 de noviembre de 2006 en la Gaceta del Congreso No. 536 de 2006.[9]
El artículo relativo a la selección objetiva contenido en la ponencia decía:
Artículo 5º. De la selección objetiva.
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que
establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones
de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con
excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de
tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato
a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella
que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la
ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el
cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el
numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las
contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las
entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio
ofrecido.
4. En los procesos para la selección de
consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar
primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia
específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
Parágrafo. La ausencia de requisitos o la
falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no
necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título
suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos
aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje,
podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación.
No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se
utilice el mecanismo de subasta, deberá ser solicitados hasta el momento previo
a su realización.
El Proyecto de Ley 057 de 2006
Cámara, 020 de 2005 Senado fue debatido, en la Comisión Primera Permanente de la
Cámara de Representantes los días 28, 29 y 30 de noviembre de 2006[10]
y fue finalmente aprobado el 30 de noviembre de 2006.[11]
En relación con el artículo 5
de la Ley 1150 2007, al que pertenece el parágrafo cuestionado, fue aprobado de
la siguiente manera en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes:
Artículo
5°. De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la
escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que
ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en
general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores
de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La
capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de
organización de los proponentes, serán objeto de verificación de cumplimiento
como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y
no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente
artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a
la naturaleza del contrato por suscribir y a su valor. La verificación
documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de
Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la presente
ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.
2. La
oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos
y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos,
contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más
ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores
diferentes a los contenidos en dichos documentos. La entidad efectuará las
comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la
consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de
la entidad o de los organismos consultor es o asesores designados para ello.
3. Sin
perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos
de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o
suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común
utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación
el menor precio ofrecido.
4. En los
procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de
calificación destinados a valorar primordialmente los aspectos técnicos de la
oferta, así como la experiencia específica del oferente y del equipo de
trabajo, en el campo de que se trate.
Parágrafo.
La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura
contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las
propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los
ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la
propuesta que no afecten la asignación de puntaje  podrán ser solicitados
por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo
anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo
de subasta, deberá ser solicitados hasta el momento previo a su realización.
La ponencia
para segundo debate
ante la Plenaria de la Cámara de Representantes fue presentada por los
Representantes Germán Varón
Cotrino, (Ponente
Coordinador), Oscar Arboleda Palacio, Orlando Guerra de la Rosa, Roy Barreras,
Carlos Enrique Soto, Germán A. Olano Becerra, Zamir Eduardo Silva Amín,
Tarquino Pacheco C. y William Vélez, y fue publicada en la Gaceta del
Congreso No 96 de 2007.[12]
El texto del
artículo 5 sobre selección objetiva contenido en la ponencia para segundo
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue el siguiente:
Artículo
5°. De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la
escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que
ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en
general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores
de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las
condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los
proponentes, serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos
habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán
puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La
exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza
del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las
condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de
conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo
con lo cual se expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será
aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de
escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la
entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los
contenidos en dichos documentos. La entidad efectuará las comparaciones del
caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios
o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los
organismos consultores o asesores designados para ello.
3. Sin
perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos
de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o
suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común
utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación
el menor precio ofrecido.
4. En los
procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de
calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o
proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se
podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo
de trabajo, en el campo de que se trate.
En aquellos
casos en que se incluya el factor económico como criterio para la calificación
de la oferta o proyecto, su ponderación no podrá ser superior al veinte por
ciento (20%).
Parágrafo
1°. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura
contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las
propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los
ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la
propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por
las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo
anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo
de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización En
los pliegos de condiciones se establecerá en forma clara y expresa cuáles son
los requisitos y documentos subsanables y aquellos que no lo son.
Parágrafo
2°. Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de
calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar
en licitaciones o concursos. No obstante en los pliegos de condiciones se podrá
fijar la implementación de planes de calidad.
El ponente explicó la razón de las
modificaciones introducidas al artículo 5 de la siguiente manera:
Artículo 5°
numeral 4.
Al
modificarse la redacción del Concurso de méritos, para la selección de
consultores, es preciso adicionar un inciso relacionado con aquellos casos en
que se incluya el factor económico como criterio para la calificación de la
oferta o proyecto, fijando que su ponderación no podrá ser superior al veinte
por ciento (20%).
Parágrafo
1°.
En relación
con la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la
futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las
propuestas, se adiciona que en los pliegos de condiciones se establecerá en
forma clara y expresa cuáles son los requisitos y documentos subsanables y
aquellos que no lo son, con el fin de evitar la aplicación de criterios
subjetivos a la hora de su valoración...
Parágrafo
2°. Nuevo. Se adiciona un parágrafo nuevo para establecer de manera
concreta que las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán
objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para
participar en licitaciones o concursos, con el fin de evitar la exclusión
de aquellas personas o empresas principalmente en regiones apartadas que
carecen de tal requisito. Dejando sin embargo a la administración la
posibilidad de fijar la implementación de planes de calidad.
El proyecto de ley fue debatido y aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes los días
8 y 15 de mayo de 2007, como consta en las Actas 048 y 049
de esa fecha, publicadas en las Gacetas números 264 y 289 de 2007.[13]
El texto relativo a la selección objetiva aprobado por
la Plenaria de la Cámara fue el siguiente:
Artículo 5°. De la selección
objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al
ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener
en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase
de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y
calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus
equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. La capacidad jurídica y las
condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes,
serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para
la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con
excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de
tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato
a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será
aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de
escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la
entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los
contenidos en dichos documentos. El menor plazo que se ofrezca inferior al
solicitado en los pliegos no será objeto de evaluación La entidad efectuará las
comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la
consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de
la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto
en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las
contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las
entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio
ofrecido.
4. En los procesos para la
selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a
valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las
condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de
experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que
se trate.
En ningún caso se podrá incluir
el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores.
Parágrafo 1°. La ausencia de
requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al
proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de
título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia,
todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de
puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta
la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en
los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el
momento previo a su realización. En los pliegos de condiciones se establecerá
en forma clara y expresa cuáles son los requisitos y documentos subsanables y
aquellos que no lo son.
Parágrafo 2°. Las
certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de
calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar
en licitaciones o concursos.
Al hacer su intervención el Representante Germán Varón
Cetrino, ponente del proyecto para segundo debate ante la Plenaria de la
Cámara, explicó el sentido de las modificaciones propuestas, orientadas
principalmente a dar mayor precisión al contenido de algunos artículos del
proyecto. Las intervenciones de los representantes se orientaron principalmente
a los temas de mayor discusión. Por ello, una vez aprobada la proposición con
que termina la ponencia, la Plenaria de la Cámara optó por someter a votación en
bloque aquellos artículos respecto de los cuales existía consenso.  Así, de los
34 artículos que componen el proyecto, 12 fueron aprobados en bloque, incluido
el artículo 5 al que pertenece el parágrafo cuestionado en el presente proceso.
A ninguno de los congresistas inscritos para intervenir se les negó el uso de
la palabra. Tampoco se objetó el procedimiento escogido para la votación del
articulado.
Ante las discrepancias entre los textos aprobados por
cada una de las cámaras legislativas, se conformó una comisión accidental de
conciliación integrada por los Senadores Germán Vargas Lleras y Hernán Andrade
Serrano y los Representantes a la Cámara Germán Varón Cotrino y Germán Olano. El
informe de conciliación fue publicado en la Gaceta No. 274 de 2007.
El texto del artículo 5 relativo a la selección
objetiva incluido en el informe de conciliación es el siguiente:
Artículo 5°. De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se
haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca,
sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general,
cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de
escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes
criterios:
1. La capacidad jurídica y las condiciones de
experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes, serán
objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la
participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción
de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales
condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a
suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo
establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se
expedirá la respectiva certificación.
2. La oferta más favorable será aquella que, teniendo
en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación
precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o
sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la
favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos
documentos. En los contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será
objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante
el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones
del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello.
3. Sin perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del
presente artículo, en los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo
objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características
técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como
único factor de evaluación el menor precio ofrecido.
4. En los procesos para la selección de consultores se
hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos
de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el
reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente
y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor
de escogencia para la selección de consultores.
Parágrafo 1°. La ausencia de requisitos o la falta de documentos
referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la
comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo
de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la
propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por
las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo
anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo
de subasta, deberá ser solicitados hasta el momento previo a su
realización.
Parágrafo 2°. Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad
no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento
habilitante para participar en licitaciones o concursos.
El Proyecto de Ley 057 de 2006 Cámara, 020 de 2005
Senado, fue aprobado en la sesión plenaria del Senado del día 19 de junio de
2007, tal como consta en el Acta No. 67 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 416 de 28 de agosto de 2007.[14]
El informe conciliación fue aprobado por la Plenaria
de la Cámara de Representantes el 14 de junio de 2007,[15]
como consta en Acta No. 57 publicada en la Gaceta del Congreso No.
380 de 14 de agosto de 2007.
5.
Los principios de consecutividad y de identidad relativa en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional
Considera la Corte que no existió el vicio invocado
por el actor en su demanda, toda vez que no se violaron los principios de
identidad ni de consecutividad, y se surtió válidamente el procedimiento de
conciliación.
Tal como ha sido reiterado por la jurisprudencia, el
principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve
siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o
núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas
como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.[16]
En la sentencia C-648 de 2006,[17]
la Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia:
En primer lugar, se recuerda que de
conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre
los principios de identidad y consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208
de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena[18]-,
“lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en
armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el
número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de
que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de
sus normas en particular”.
También precisó la Corte que en virtud del
principio de consecutividad, “tanto las comisiones como las plenarias están
en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a
su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir
su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior
debate sea considerado un asunto” – punto en el cual se reiteraron, entre
otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de
2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos
pronunciamientos, “es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la
misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite
legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. En suma, se
estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del
principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos
ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157
Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio
y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el
debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen[19].
De tal manera, la jurisprudencia
constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de
consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba
permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido
que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad
de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial
énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los
asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se
desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera
que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no
guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.
Recordada la línea jurisprudencial pertinente, pasa la
Corte a resolver el asunto planteado por el demandante.
6.
Aplicación al caso concreto
Aplicadas las anteriores reglas al asunto bajo
revisión, considera la Corte que en el trámite del parágrafo 2º del artículo 5 de
la Ley 1150 de 2007 se respetaron los principios de identidad y de
consecutividad. Si bien el texto específico de este parágrafo fue introducido
durante el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, su
contenido material – las certificaciones de sistemas de
gestión de calidad como documento no habilitante para participar en
licitaciones o concursos ‑ guarda una conexidad temática directa
con el contenido de las demás disposiciones del artículo 5, que establece los
criterios de selección objetiva que deben tener en cuenta las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, al definir los
factores de escogencia y calificación.
En efecto, la conexidad directa que existe entre el parágrafo
acusado y el artículo al cual pertenece reside en la relación que existe entre
el género y la especie. El artículo 5 regula los criterios de selección
objetiva que deben ser tenidos en cuenta por las entidades contratantes al
definir los sistemas de selección o calificación. A su turno, el parágrafo
acusado excluye de los criterios de calificación o selección la posibilidad de
exigir o admitir un documento específico: las certificaciones de sistemas de
gestión de calidad. Ello, según se desprende de la historia de la ley, debido a
que tales certificaciones no necesariamente reflejan un criterio relevante de
selección y pueden llegar a excluir arbitrariamente a empresas o personas que
de otra forma estarían habilitadas para participar en el proceso de
contratación.
El tema de los criterios de selección objetiva y los
factores correspondientes estuvo presente desde el inicio del trámite
legislativo puesto que fue incluido en el proyecto de ley. Además, fue objeto
de discusión y votación a lo largo de los cuatro debates, como se mostró en la
sección anterior de esta providencia.
Alega el demandante que el artículo, con el parágrafo
correspondiente, fue votado mediante “pupitrazo”. Al respecto, la jurisprudencia
ha dicho que no constituye “pupitrazo”, entendido como la aprobación
irreflexiva de un texto desconocido que no guarda relación con la materia del
proyecto,[20] (i) la votación en
bloque del articulado,[21] (ii) ni la aprobación ordinaria
de un artículo que guarda relación de conexidad con la materia del proyecto,
cuando éste ha surgido como parte de la evolución del proyecto.[22]
En varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden
introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad
temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates
anteriores, como sucedió en este caso.[23]
Dado que no se vulneraron los principios de identidad
y consecutividad, la diferencia entre el texto aprobado por el Senado de la
República y el texto aprobado por la Cámara de Representantes constituía una
diferencia que válidamente se sometió a la decisión de la Comisión Accidental
de Conciliación conformada para el efecto. Posteriormente el acta de
conciliación aprobada por dicha comisión fue sometida, con plena validez, a la
decisión de las plenarias de ambas Cámaras.
Por las anteriores razones, la Corte considera que el
cargo por vicios de procedimiento formulado en la demanda no está llamado a
prosperar. La norma se declarará exequible, por los cargos analizados en este
acápite.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º
del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                                RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                    Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Gaceta del Congreso No. 96 de 2007, página 5
[2]
Gaceta del Congreso No. 466 de 2005, pp.3-4. Proyecto de Ley 013 de 2005
Senado, por la cual se establecen reglas de transparencia en materia de
contratación estatal con empresas multinacionales. Autor: Senador Gabriel
Zapata Correa.
[3]
Gaceta del Congreso No. 466 de 2005, pp.47-56. Proyecto de Ley 019 de 2005
Senado, por medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993. Estatuto General de
la Contratación de la Administración Pública. Autores: Senadores Humberto Gómez
Gallo y Luis Antonio Serrano.
[4]
Gaceta del Congreso No. 458 de 2005. Proyecto de Ley 032 de 2005 Senado, por la
cual se modifica la Ley 80 de 1993. Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública. Autor: Carlos Moreno de Caro
[5]
Gaceta del Congreso No. 454 de 2005. Proyecto de Ley 032 de 2005 Senado, por
medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993. Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública. Autor: Gustavo Adolfo Lanzziano
Molano.
[6]
Gaceta del Congreso No. 43 de 2006. El Proyecto de Ley 020 de
2005 Senado fue anunciado por primera vez el 1 de noviembre de 2005, para ser
discutido y votado en primer debate, en la próxima sesión (Gaceta del
Congreso No 20 de 2005). El anuncio lo hizo el Secretario de la
Comisión Primera Permanente del Senado de la República, por instrucciones del
Presidente de la Comisión.
[7] Gaceta del Congreso No 90 de 2006.
[8]
El proyecto de ley fue anunciado
previamente para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República en la
sesión del 17 de mayo de 2006, tal como consta en el Acta No. 48 de la fecha,
la cual fue publicada en la Gaceta de Congreso No. 151 de 2006.
[9] Gaceta del Congreso No. 536
de 2006, pp.3-15.
[10]
El Proyecto de Ley 057 de 2006 Cámara, 020 de 2005 Senado fue
anunciado para su votación en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el 16 de noviembre de 2006, para ser discutido y votado en
primer debate, en la próxima sesión. El anuncio previo lo hizo el Secretario de
la Comisión Primera Permanente, por instrucciones del Presidente de la Comisión
(Gaceta del Congreso No 675 de 2006). Este anuncio fue
reiterado el días 21 de noviembre de 2006, según consta en la Gaceta del
Congreso No. 676 de 2006.
[11]
Gaceta del Congreso No. 681 de 2006.
[12] Gaceta del Congreso No 96 de 2007, pp. 1-18.
[13] El proyecto de ley fue anunciado previamente
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión
del 4 de mayo de 2007 y fue reiterado el día 8 de mayo de 2007, tal como consta
en las Actas No. 46 y 47 de 2007. Gacetas del Congreso No. 241 y 263 de 2007.
[14] El
anuncio previo para votación del informe de conciliación en el Senado de la
República se hizo del día 14 de junio de
2007, tal como consta en el
Acta No. 66 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. No. 415 de 28 de agosto de 2007.
[15]
El anuncio previo para votación del informe de conciliación en
la Cámara de Representantes se hizo el día 13 de junio de 2007, como
consta en el Acta No. 56 publicada en la Gaceta del Congreso No. 358 del 30 de
julio de 2007.
[16]
Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-648 de 2006, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[18]
En la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda
interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una
reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se
regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de
curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el
proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del
voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta
Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el
mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una
proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo
formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante
proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la
Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por
la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las
plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente
para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema
del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene
la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de
Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites
competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el
Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se
omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[19]
En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en
cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de
un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio
de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido
debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión
primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar
un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas
relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de
consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad,
sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir
de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra
célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas,
la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de
curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la
República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto
preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el
debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se
advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto
relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de
candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros,
adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan
solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de
la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad
sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible
de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad
temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto
así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
[20] Ver entre otras, las sentencias, C-013 de 1993, MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz, Se discute si constituye un vicio en el proceso de
formación de una ley, la no discusión o deliberación activa del proyecto en
Comisión o en Plenaria de alguna de las Cámaras, al igual que su aprobación
"a pupitrazo". En este evento, en una de las plenarias se había
aprobado en bloque el articulado del proyecto, sin darle lectura, por solicitud
del ponente, a excepción de ciertos artículos. La Corte encuentra que ese
procedimiento se ajustaba a la Constitución de 1886.  “Sobre el tema de las
votaciones, el artículo 302 del Reglamento del Senado disponía: "La
votación ordinaria se efectuará dando los Senadores, con la mano, un golpe
sobre el pupitre. El Secretario informará en alta voz sobre el resultado de la
votación, según el concepto que se forme; y si nadie pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe". Para el Reglamento de la
Cámara de Representantes, votación ordinaria es la que se efectúa "poniéndose
de pies los Representantes que quieren el sí, y permaneciendo sentados los que quieren
el no de la proposición interrogativa presentada por el Presidente".
Acto seguido, el Secretario cuenta los votos afirmativos y publica el
resultado.” C-203 de 1995, MP. José Gregorio Hernández Galindo, Se define el
pupitrazo como la aprobación irreflexiva de leyes. “Tales términos [los
previstos para han sido consagrados con el propósito de asegurar que los
miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su
consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia,
para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del
“pupitrazo” sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la
iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación que se produce en
las sucesivas instancias legislativas.” C-013 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, Se discute si constituye un vicio en el proceso de formación de una ley,
la no discusión o deliberación activa del proyecto en Comisión o en Plenaria de
alguna de las Cámaras, al igual que su aprobación "a pupitrazo". En
este evento, en una de las plenarias se había aprobado en bloque el articulado
del proyecto, sin darle lectura, por solicitud del ponente, a excepción de
ciertos artículos. La Corte encuentra que ese procedimiento se ajustaba a la
Constitución de 1886.  “Sobre el tema de las votaciones, el artículo 302 del
Reglamento del Senado disponía: "La votación ordinaria se efectuará
dando los Senadores, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario
informará en alta voz sobre el resultado de la votación, según el concepto que
se forme; y si nadie pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe". Para el Reglamento de la Cámara de Representantes,
votación ordinaria es la que se efectúa "poniéndose de pies los
Representantes que quieren el sí, y permaneciendo sentados los que quieren el
no de la proposición interrogativa presentada por el Presidente". Acto
seguido, el Secretario cuenta los votos afirmativos y publica el resultado.” C-203
de 1995, MP. José Gregorio Hernández Galindo, Se define el pupitrazo como la
aprobación irreflexiva de leyes. “Tales términos [los previstos para han sido
consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes
de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de
estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que
cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del “pupitrazo” sino a la
persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le da
importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas instancias
legislativas.” C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004,
MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-1040 y C-1041 de 2005,
MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández
[21] Ver entre otras, las sentencias, C-155 de 1998, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa. Se alega que hubo pupitrazo por haberse procedido a
votación en bloque a pesar de expresa solicitud de parlamentario de hacer la
votación artículo por artículo. Al examinar el procedimiento seguido en el
plenario, se encontró que el Plenario aprobó como sistema de votación, la
votación en bloque de las disposiciones que no habían sido objeto de propuesta
o solicitud expresa. La Corte rechaza el cargo. SV: José Gregorio Hernández
Galindo sobre irrenunciabilidad de los derechos.
[22] Ver entre otras, las sentencias C-702 de 1999, MP:
Fabio Morón Díaz. Define el pupitrazo como la aprobación de un texto propuesto
por la Comisión de Conciliación que no había sido previamente debatido y
aprobado por las Cámaras. La norma sobre facultades extraordinarias
introducidas en el último debate fue declarada inexequible. C-438 de 2000, MP:
Antonio Barrera Carbonell. Define el pupitrazo como la aprobación de un
proyecto a última hora y sin el análisis detenido y ponderado. “(...) la
necesidad de evitar que la discusión de los proyectos se lleve a cabo sin un
análisis detenido y ponderado, de forma que su a su aprobación sea el resultado
a última hora de un "pupitrazo", como se denomina el
procedimiento reprochable que muchas veces se utiliza por el Legislador para
decidir sobre una propuesta legislativa.” C-760 de 2001, MMPP: Manuel José
Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, donde el demandante insinúa que
el pupitrazo consiste en aprobar un texto no conocido. La Corte no define el
concepto, pero si encuentra que son inconstitucionales las disposiciones
aprobadas sin cumplir un mínimo de publicidad.
[23]
Ver entre otras las sentencias C-922 de 2000, MP: Antonio Barrera Carbonell;
C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez; C-198 de 2001, MP:
Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño SV:
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; C-992 de 2001, MP:
Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001,  MP(E): Rodrigo Uprimny Yepes, C-179 de 2002
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004, MMPP: Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-1040 y
C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla.