C-889-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-889/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Operancia
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Establecimiento
legislativo de dependencia de un establecimiento público
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Objeto
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Entidades
que tienen este carácter
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Aplicación
dada por el legislador
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Evolución
de la jurisprudencia constitucional
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-No
referencia expresa en la Constitución
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Regulación
legislativa
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Referencias
normativas y jurisprudenciales
ENTIDAD PUBLICA-Régimen de autonomía/ENTIDAD
DESCENTRALIZADA-Autonomía
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA-Modalidades
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA-Mecanismos
de articulación
DESCENTRALIZACION
POR SERVICIOS-Vínculos que
se presentan
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Distinción
Mientras que la descentralización se refiere al
contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución
y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el grado de
autodeterminación y de gestión que el constituyente y el legislador garantizan
a las entidades territoriales y a la población para que participen, planeen,
programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras
del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos
La
autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y
máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los
entes territoriales. En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía
territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y
está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades
reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus
autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de
los servicios a su cargo. El límite máximo de la autonomía territorial tiene
una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe
los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en
algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades
territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1° de
la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación
de alcance por legislador
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E INDEPENDIENTE-Garantía constitucional
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Régimen
jurídico/ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Establecimiento
legislativo de régimen jurídico
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia
para determinación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
de la informalidad
La informalidad
no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya
que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la
confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una
revisión oficiosa de constitucionalidad, la cual no está permitida por la Carta
Política.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargo concreto
PENITENCIARIAS Y COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-No
aplicación de autonomía
PENITENCIARIAS Y
COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Pertenencia a la Rama ejecutiva
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Creación
legal
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Potestad
nominadora de directores
SISTEMA
PENITENCIARIO NACIONAL-Regulación
legislativa
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Vinculación
o adscripción de personas jurídicas
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Subordinación
a una entidad descentralizada
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Vínculos administrativos
MINISTRO-Dirección, formulación de políticas y
ejecución de ley pueden cumplirse por diferentes tipos de sociedades
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de juicio de una ley por vulneración de norma de igual jerarquía
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación
a la descentralización territorial y no por servicios
Referencia:
expediente D-3995
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 165 de la Ley 65 de 1993.
Actor:  William
Orlando Zambrano Rojas
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintidós
(22) de octubre de dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano William Orlando Zambrano
Rojas contra el artículo 165 de la Ley 65 de 1993.
I.
TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, de
acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 40.999 del 20 de agosto de
1993:
LEY 65 DE 1993
(agosto 19)
Por medio de la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
ARTICULO 165-. Unidades administrativas especiales.
Las penitenciarías y las colonias agrícolas serán unidades administrativas
especiales. Contarán con una junta directiva integrada por el Director General
del INPEC o su delegado, por dos delegados del Ministro de Justicia y del
Derecho, por el Gobernador o su delegado en cuya jurisdicción esté la sede de
la penitenciaría o la colonia y por un delegado de la Sociedad de Economía
Mixta "Renacimiento". El Director de cada centro hará las veces de
secretario. Estas unidades administrativas especiales gozarán de personería
jurídica, pero dependerán para todos los efectos de la Dirección del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario.
II.
LA DEMANDA
Mediante Auto del 18
de abril de 2002, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda y concedió al
actor el término de 3 días para que señalara los cargos o razones que invocaba
para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Se
surtió la inadmisión en cuanto el escrito no cumplía con la carga argumentativa
mínima, además de hacer referencia a una serie de normas constitucionales que
consideraba vulneradas, pero sin exponer las razones por las cuales estimaba
que se configuraba la violación[1].
Así pues, en su
escrito de corrección de la demanda el actor reitera su solicitud para que se
declare la inexequibilidad del Artículo 165 de la Ley 65 de 1993 por
vulneración del Preámbulo y de los artículos 1, 113, 115, 121, 136.1, 150.7,
189.16, 208, 209 y 210 de la Carta Fundamental.  Sus nuevos planteamientos son
los siguientes:
1.  La norma
demandada vulnera el Preámbulo de la Carta, que dispone que el fortalecimiento
de la unidad de la Nación y el aseguramiento a sus integrantes de los valores,
principios y derechos debe hacerse dentro de un marco jurídico que garantice un
orden justo.  Sin embargo, el legislador convierte las penitenciarias y
colonias agrícolas en unidades administrativas especiales sin atender los
requisitos y principios propios de la descentralización y autonomía
administrativa y sin adscribirlas a algún ministerio o departamento administrativo.
2.  Vulnera los
artículos 1, 113, 150.7 y 210 porque, al transformar las penitenciarías y las
colonias agrícolas en unidades administrativas especiales, el legislador debió
tener en cuenta la existencia de una actividad especial digna de autonomía;
dotarla de autonomía presupuestal, financiera y administrativa; designarle
autoridades propias y someterla al control del poder central.  Sin embargo,
sólo le dio personería jurídica y le designó una junta directiva y no tuvo en
cuenta que para ejercer la actividad especializada con la materia carcelaria
existe ya el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
3.  Contraría los
artículos 115, 189.13, 208 y 209 de la Carta porque al haber sido creadas
irregularmente tales unidades administrativas, no tienen el carácter de
entidades del orden descentralizado y por ende el Presidente no puede ejercer
sobre ellas la función de control ni la potestad nominadora que la Constitución
le otorga.  Y los artículos 136.1 y 189.16 porque el Congreso, al reestructurar
el INPEC, invadió competencias que el constituyente atribuyó al ejecutivo.
III.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad de la norma
demandada, para lo cual expone los siguientes argumentos:
1.  Las unidades
administrativas especiales constituyen una modalidad de la descentralización
propia del Estado Unitario: la descentralización especializada o por servicios.
Estas entidades pueden ser creadas por la ley y deben tener claramente definida
su estructura y objeto, contar con autonomía administrativa y financiera, tener
autoridades propias y estar adscritas, para efectos del control de tutela, a un
ministerio o departamento administrativo.
2.  Ya que el
Congreso de la República ha expedido bajo la vigencia de la Carta de 1991 la
Ley 65 de 1993, creadora de las unidades administrativas especiales cuestionadas,
y la Ley 489 de 1998, que regula la creación de esas instituciones, debe
realizarse una comparación entre el artículo 165 demandado y los artículos 67 y
82 de la Ley 489 de 1998.  De esa comparación se infiere que la norma demandada
le resta autonomía a las unidades administrativas especializadas por ella
creadas ya que las somete al INPEC y con ese proceder les impide acceder a las
prerrogativas y derechos consagrados en la Ley 489.   En virtud de ello se hace
nugatoria la descentralización por servicios.
3.  Las unidades
administrativas especiales creadas por la norma demandada no pueden desarrollar
su objeto ya que para ese mismo fin  -el cumplimiento de las medidas de
aseguramiento, penas y medidas de seguridad-  fue creado el INPEC, establecimiento
público adscrito al Ministerio de Justicia.  Así, la norma cuestionada está
descentralizando funciones propias de un ministerio que ya se hallan
descentralizadas en un establecimiento público.
4.  Como ni la Ley
65 de 1993, ni ninguna norma posterior, han determinado el régimen jurídico de
las unidades administrativas especiales, a ellas les sería aplicable el régimen
vigente para los establecimientos públicos.  No obstante, ello es imposible
dada la sujeción de esas unidades a las políticas y directrices del INPEC
dispuesta por la norma demandada.
5.  Con la
expedición del artículo 165 de la Ley 65 de 1993 el legislador desvirtúa el
principio de descentralización por servicios pues los entes creados no gozan de
los elementos esenciales para el cumplimiento de su objeto y por ello se
vulneran el principio unitario del Estado y las normas constitucionales en que
se funda la descentralización por servicios.
IV.
FUNDAMENTOS DE
LA DECISIÓN
Cuestión previa:
inexistencia de cosa juzgada
1.  Esta
Corporación ya se pronunció acerca de la constitucionalidad de las expresiones
“colonias agrícolas” y “colonia” contenidas en la norma
demandada, artículo 165 de la Ley 65 de 1993. De acuerdo con el argumento
expuesto entonces por el accionante, tales expresiones vulneran los artículos
13, 28 y 29 de la Carta Política, puesto que “permiten tratos diferenciales
y penas diferentes a las establecidas en la ley preexistente”.
La Corte Constitucional las declaró exequibles con
base en las siguientes consideraciones: “Con la puesta en funcionamiento de
colonias agrícolas que cumplan los fines punitivos ya reseñados, y más
claramente: con el específico señalamiento de las condiciones de trabajo y las
características de los condenados que podrían ser remitidos a estos lugares, no
se discrimina a la población carcelaria, ni se viola el derecho a la igualdad
–artículo 13 de la Constitución-, que inclusive en su especial circunstancia de
reclusión, les reconoce y garantiza la Carta Fundamental a todos los internos.
Simplemente se trata del cumplimiento, en la forma más adecuada, de los
objetivos de reeducación que aparecen en la base de todo el sistema carcelario
y de la tarea de protección social que se impone a las autoridades en el
cumplimiento de sus funciones. No existe, pues, razón que haga pensar que las
normas en los apartes acusados violan el ordenamiento constitucional
estableciendo tratos preferenciales o penas ilegales entre los condenados; bien
porque de lo que tratan las normas comentadas es de un lugar de reclusión –y no
de una sanción, instituido para procurar los loables fines de prevención,
corrección y resocialización de ciertas personas de acuerdo con sus capacidades
o condiciones; bien porque en todos los casos, la internación en las colonias
también debe ser el resultado de un proceso en que tienen que aplicarse los
principios de legalidad, y respeto a la dignidad humana que orientan el juicio
penal, y las garantías de igualdad y trato considerado que sustentan el sistema
carcelario. Las normas parcialmente demandadas serán declaradas exequibles”[2].
Así entonces,
al operar el fenómeno de la cosa juzgada relativa frente a la norma acusada,
procede ahora la Corte a pronunciarse en relación con los nuevos cargos de
inconstitucionalidad.
Problema jurídico
2.  El problema
jurídico a resolver en esta ocasión consiste en determinar si el legislador
está facultado o no para establecer que una Unidad Administrativa Especial, con
personería jurídica, dependa de otra entidad descentralizada, en particular de
un establecimiento público.
Con tal propósito y
en atención a los reparos de constitucionalidad formulados contra el artículo 165
de la Ley 65 de 1993, se expondrán algunas consideraciones sobre la génesis y
evolución de las Unidades Administrativas Especiales, sobre los principios de
organización del Estado en Colombia y de las entidades descentralizadas por
servicios, para luego responder cada uno de los cargos formulados contra la
norma demandada.
Las unidades administrativas
especiales
3.  Las
Unidades Administrativas Especiales fueron instituidas por el Gobierno Nacional
en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1997.
La finalidad buscada con su incorporación institucional fue disponer de un
mecanismo jurídico para garantizar que recursos económicos provenientes de la
cooperación internacional se aplicaran exclusivamente a los programas especiales
a los cuales estaban dirigidos, en áreas socio-económicas sensibles como la
salud o la asistencia agropecuaria. En esa medida, el objeto de las Unidades
Administrativas lo constituyó la más adecuada atención de programas a cargo de
Ministerios o Departamentos Administrativos que, por la naturaleza del programa
o por los recursos utilizados, estarían sujetos a un régimen administrativo
especial, que permitiera una mayor autonomía frente a la administración de los
demás recursos públicos, sin que ello implicara la separación orgánica del
Ministerio o Departamento Administrativo del cual harían parte.
La norma que
las incorporó -artículo 1º del Decreto-ley 1050 de 1968-[3], disponía lo siguiente:
Artículo 1° De la
integración de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los
siguientes organismos:
a) Presidencia de
la República
b) Ministerios y
Departamentos Administrativos
c)
Superintendencias: y
d) Establecimientos
Públicos.
La Presidencia de la República y los Ministerios y
Departamentos Administrativos son los organismos principales de la
Administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los
términos  que señale la ley, bajo la orientación y control de aquellos.
Además, el Gobierno,
previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas
especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios
ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su
naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar
sometidos al régimen administrativo ordinario.
Como organismos
consultivos o coordinadores, para toda la Administración o parte de ella,
funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o
el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los
entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos.
Parágrafo. Las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta están vinculadas a la Administración y sujetas a su orientación,
coordinación y control, en los términos de las leyes y estatutos que las rijan.
El artículo
1º del Decreto-ley 1050 de 1968, en lo referente a las Unidades Administrativas
Especiales, fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia por considerarlo
contrario al artículo 76-9 de la Constitución[4]. Según el actor, “la norma acusada crea
un nuevo tipo de repartimiento administrativo denominado Unidad Administrativa
Especial que ni es parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el sentido
constitucional anotado, ni puede calificarse como empresa o instituto
descentralizado dentro de la clasificación legal”[5].
La Corte, en
sentencia No. 16, del 28 de abril de 1981, lo declaró exequible, en atención a
las siguientes consideraciones:
1ª. La Administración Pública, cuya suprema autoridad
dentro del sistema constitucional colombiano de marcada inclinación
presidencialista es el Presidente de la República, proyecta su actividad, ora
en forma centralizada, a través de dependencias directas, ya  través de organismos
descentralizados, por servicios o regionalmente.
En tales condiciones se evidencian en el orden aludido
los fenómenos conocidos como la desconcentración y la descentralización del
poder, en el marco de los cuales realiza el Estado moderno, la hipertrófica
multiplicidad de funciones, que exige el cumplimiento de sus fines progresivos.
La letra y el espíritu de tales reformas, apuntó
dentro del citado propósito de modernización de la Administración Pública, a la
estructuración de dos niveles de instituciones dentro de aquélla. De una parte
unos organismos o instituciones principales u ordinarios, constituidos por la
Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos
Administrativos; y de otra, unos organismos secundarios o especiales, constituidos
a su turno, por los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas
regionales, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales o
comerciales del Estado, previstos todos ellos en los ordinales noveno y décimo
del artículo 76 de la Carta Fundamental.
2ª. Estos organismos previstos por la Constitución, se
complementan hoy por las superintendencias y por los llamados Fondos Rotatorios
o simplemente Fondos, y finalmente por las Unidades Administrativas Especiales,
dentro de la estructura final adoptada por la citada reforma administrativa de
mil novecientos sesenta y ocho, la cual como es bien sabido, tuvo su origen en
la Ley 65 de 1967, cuyo artículo 1º otorgó al Presidente de la República
facultades extraordinarias a fin de:
“Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en
la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y
acordar autonomía y descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la
administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines”.
En desarrollo de tales facultades se dictaron entre
otros el Decreto 1050 de 1968, por el cual se adoptaron “normas generales para
la organización y el funcionamiento de la Administración Nacional”. Con el
propósito consiguiente de “lograr la ordenación racional de los distintos
servicios y preservar su unidad técnica”, según reza el único considerando del
mismo.
Fue así como el artículo primero de este Decreto
dispuso lo siguiente:
(...)
Es conveniente tener en cuenta que, la adscripción
y la vinculación en el contexto actual de la doctrina administrativa,
expresiones empleadas en varias oportunidades por el citado artículo 1°. del
Decreto 1050 de 1968, destacan el hecho de que ciertos entes administrativos
deben estar unidos por una especie de eslabón indispensable, con los órganos
principales de la administración, lo cual evidencia la preocupación del
legislador, a fin de evitar la existencia de entidades independientes,
sometiéndolas siempre a la estructura fundamental ya mencionada y dándose a
ésta por lo tanto una vertebración sólida y coherente. De este mismo criterio
es dable deducir que la creación de las unidades administrativas especiales
como partes, como verdaderas dependencias de un Ministerio o de un Departamento
Administrativo, se concibió con el propósito de evitar en el futuro la
existencia de piezas sueltas dentro del engranaje  de la administración y cuya
actividad corresponde a necesidades sobrevinientes dentro de la problemática
que debe afrontar dinámicamente la administración moderna.
Lo anterior permite concluir en forma diáfana, que las
Unidades Administrativas Especiales, tanto desde el punto de vista de
las funciones a ellas atribuidas, como el punto de vista de su organización y
régimen, forman parte de la estructura, bien de los Ministerios, ora de los
Departamentos Administrativos, en calidad de simples dependencias. Las
entidades cuestionadas, no están pues ni adscritas ni vinculadas a la
administración central, son la administración misma.
Como consecuencia de lo anterior encuentra la Corte
que, previstos los Ministerios y los Departamentos Administrativos, como
instituciones ordinarias de la administración pública en el artículo 76.9 de la
Constitución, no resultaba por lo tanto ni técnico ni conveniente, contemplar
expresamente en su texto organismos especiales o secundarios, engastados, como
ya se dijo, por su organización y las funciones a ellos atribuidas, dentro de las
ya citadas instituciones principales u ordinarias.
Determinada en esta forma la verdadera naturaleza de
la Unidades Administrativas Especiales, lo mismo que su ubicación en la
estructura general de la Administración Nacional, la actividad del Ejecutivo en
el presente caso, no desbordó en ningún momento las facultades a él trasladadas
por el Congreso.
El Congreso en consecuencia dentro de sus atribuciones
o el Presidente de la República supuestas las facultades extraordinarias
otorgadas por el primero, pueden crear, sin que ello conlleve agravio alguno de
la Constitución, las tantas veces citadas Unidades Administrativas Especiales.
Desde el punto de observación, no resulta aceptable el
cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda, por lo cual la Corte
declarará la exequibilidad de la norma.[6] (resaltado fuera de texto)
Así entonces,
las características de las Unidades Administrativas Especiales, según la norma
que las estableció, son las siguientes:
a)  Fueron incorporadas institucionalmente por el
Gobierno en ejercicio de delegación legislativa.
b)  Su organización corresponde al Gobierno, previa
autorización legal
b)  Tienen como finalidad la más adecuada atención
de programas propios de un Ministerio o de un Departamento Administrativo
c)  En razón de la naturaleza de los programas o por
el origen de los recursos que utilicen, estarán sujetas a un régimen
administrativo especial, y
d)  El acto que las cree debe determinar los entes
administrativos ordinarios de los cuales harán parte.
A partir de
entonces, las Unidades Administrativas Especiales han formado parte de la
organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en ocasiones con criterios
o alcances diferentes a los que orientaron su concepción en 1968.
4.  En
vigencia de la anterior Constitución el Congreso y el Gobierno dieron el
carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades y organismos de
diferente naturaleza:
a)  Se empleó
para fijar la naturaleza jurídica de Superintendencias, con personería jurídica
y adscritas a un Ministerio. Por ejemplo, el Gobierno Nacional, mediante
el Decreto-ley 1569 de 1978, art. 1º, establece que la Superintendencia de
Notariado y Registro, teniendo en cuenta  la naturaleza de sus funciones y el
origen de sus recursos, continuará funcionado como unidad administrativa
especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo.[7] En este caso se mezcla otro tipo de
entidad adscrita: el establecimiento público, puesto que el decreto en
referencia agrega que el régimen presupuestal, de administración de personal y
de contratos de la Superintendencia, que es a su vez Unidad Administrativa
Especial, será el que rige para aquel tipo de entidad descentralizada.
La Ley 25 de
1981, art. 1º,  crea la Superintendencia del Subsidio Familiar, como Unidad
Administrativa Especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo y señala
que en su organización y funcionamiento se someten a las normas de la propia
ley de creación.[8]
b)  Se asignó
el carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades vinculadas a
un Ministerio. El Decreto-ley 831 de 1980, art. 1º, prescribe que la Comisión
Nacional de Valores es una Unidad Administrativa Especial vinculada al
Ministerio de Desarrollo Económico, con autonomía administrativa y financiera,
cuyo objeto es organizar y regular el mercado público de valores.[9]
c) Se otorgó
el carácter de Unidad Administrativa Especial a entidades con o sin personería
jurídica y dependientes de una entidad descentralizada. El artículo 2º de la
Ley 49 de 1983 señala que las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes,
son Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, dotadas de
personería jurídica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y
controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con
las normas contenidas en la misma ley.
Por su parte,
el artículo 3º de la Ley 4ª de 1987 organiza el Instituto Tecnológico de
Electrónica y Comunicaciones, ITEC, como una Unidad Administrativa Especial,
con carácter de institución pública de educación superior, adscrita a la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.
5.  La
Constitución de 1991 no se refiere expresamente a las Unidades Administrativas
Especiales. Han sido el Congreso de la República y el Gobierno Nacional los que
con posterioridad han dado aplicación en diferentes sectores a esta figura
jurídica:
a)  En
establecimientos de educación superior. La Ley 30 de 1992, art. 137, señala que
el ITEC continuará adscrito a Telecom, funcionará de acuerdo con su naturaleza
jurídica y su régimen académico se ajustará conforme a lo dispuesto en dicha
ley; la Ley 105 de 1994, art. 57, establece que el Centro de Estudios
Aeronáuticos –CEA- funcionará de acuerdo con la naturaleza jurídica de la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y su régimen académico
se ajustará a lo previsto en el artículo 137 de la Ley 30 de 1992 para el
otorgamiento de títulos técnicos, universitarios y de especialización;
b)  En
funciones relativas al transporte aéreo. La Ley 115 de 1994, art. 47, señala
que dichas funciones serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de
Transporte.
c)  En el
control y vigilancia de la utilización de los recursos provenientes de las
regalías y compensaciones por la explotación de recursos naturales no
renovables. La Ley 141 de 1994, art. 47, crea la Comisión Nacional de Regalías,
como una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Minas y Energía.
d)  En la
regulación de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994, art. 69,
creó las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; de
Telecomunicaciones, y de Energía y Gas, como Unidades Administrativas
Especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial y adscritas
a los Ministerios de Desarrollo Económico; Comunicaciones, y Minas y Energía,
respectivamente.
e)  Para
llevar la contabilidad general de la Nación. La Ley 298 de 1996, art. 1º, creó
la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica,
autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en
materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y
prestaciones.
f)  Para la
administración de aduanas e impuestos nacionales. El Decreto 2117 de 1992, art.
1º, fusiona la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
Nacionales, creada por el Decreto 1643 de 1991, con la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Aduanas Nacionales, creada por la Ley 6ª de 1992, en la
Unidad Administrativa Especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia
de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera
administrativa especial, salarios, prestaciones, presupuesto y contratación
administrativa.
g)  El
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993-,
reconoce expresamente a las Unidades Administrativas Especiales, el carácter de
entidad pública para efectos de celebración de contratos estatales (art. 2º,
nl. 1º, lit b).
6.  El régimen
jurídico actual, dado por la Ley 489 de 1998, admite la creación de Unidades
Administrativas Especiales como órganos del sector central del orden nacional,
sin personería jurídica, o como entidades descentralizadas por servicios, con
personería jurídica propia. En ambos casos, serán organismos creados por la
ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale,
cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios
de un Ministerio o Departamento Administrativo (arts. 67 y 82) y estarán
adscritas a un Ministerio o un Departamento Administrativo (art. 50).  Si
carecen de personería jurídica, pertenecen al sector central del orden nacional
en la rama ejecutiva del poder público (art. 38). Cuando el legislador les
asigne personería jurídica, son entidades descentralizadas (arts. 38, 68 y 82),
se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no
previsto por ella, al de los establecimientos públicos (art. 82).[10]
7.  La
descripción normativa efectuada en precedencia tiene un carácter meramente
ilustrativo acerca de la aplicación que el legislador ordinario y el legislador
extraordinario han dado a la figura de las Unidades Administrativas Especiales,
tanto en vigencia de la anterior Constitución, como de la actual. De esta
descripción se deduce lo siguiente: 1) Aún son parciales los desarrollos
legislativos dados en aras de la consolidación de un régimen jurídico que les
otorgue identidad propia en la organización administrativa del poder público en
el país; 2) Han tenido una aplicación diversa, en sectores y entidades de diferente
naturaleza jurídica. Es decir, entidades con o sin personería jurídica;
entidades adscritas o vinculadas; integrantes de un Ministerio o subordinadas a
una entidad descentralizada por servicios; como tipo autónomo de entidad o
fusionada con otro tipo de entidades públicas, y con el régimen jurídico dado
por la norma que las organiza o por remisión al régimen general de los
establecimientos públicos, entre otras de sus características.
8.  De otro
lado, la evolución de la jurisprudencia constitucional en esta materia
se ha dado en dos etapas: la primera, en la cual se preserva y realza el
carácter autónomo de las Unidades Administrativas Especiales frente a otras
categorías de órganos o entidades públicas, en especial de las
superintendencias y de los establecimientos públicos. La segunda etapa,
privilegia la libertad de configuración del legislador, expresada en cada caso
concreto, y admite la mezcla de varios tipos de entidades, incluido el carácter
de Unidad Administrativa Especial. La primera etapa se aprecia en los fallos de
la Corte Suprema de Justicia hasta 1982, y la segunda, en las sentencias de la
Corte Suprema de Justicia a partir de 1984 y de la Corte Constitucional a
partir de 1992.
9.  En relación con
la primera etapa de la evolución jurisprudencial, en la sentencia No. 17, del
30 de abril de 1981, en que conoció de la demanda interpuesta contra el
artículo 1º del Decreto 831 de 1980[11], la Corte Suprema de Justicia declaró
inexequible la expresión “es una unidad administrativa especial” que la
norma le asignaba a la Comisión Nacional de Valores. Dijo la Corporación:
En ninguna parte de
la ley –de facultades- se evidencia el propósito del Congreso, su voluntad
inequívoca de que a la Comisión Nacional de Valores se le diera la fisonomía
jurídica que el Ejecutivo resolvió darle en el Decreto materia en la actualidad
del juicio respectivo de constitucionalidad.
Pero es más, no
resulta inusitado deducir que, por el contrario, lo que el Congreso pretendió
fue que a la Comisión de Valores no se le diera el carácter de Unidad
Administrativa Especial, toda vez que el artículo 1º de la Ley 32 de 1979 fue
singularmente claro al disponer que la creación de la citada Comisión Nacional
de Valores se hace como “organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo
Económico” y ya se ha visto según la trascripción arriba realizada que las
Unidades Administrativas Especiales, no se concibieron como adscritas o
vinculadas a un Ministerio o a un Departamento Administrativo, sino como parte
de los mismos.
Pero es más, el
propio Ejecutivo reconoce en el artículo demandado “la autonomía administrativa
y financiera” de la Comisión Nacional de Valores, con lo cual tampoco se está
aludiendo a una característica de las Unidades Administrativas Especiales; todo
lo cual hace ostensible de una parte la separación del Ejecutivo de las
exigencias técnicas por él mismo plateadas en el Decreto 1050 de 1968 y por
otra, la imposibilidad de aceptar que “del contexto de la ley se desprende la
naturaleza jurídico-administrativa del ente por crearse”, según el pensamiento
de la Procuraduría General de la Nación.
Concluye por lo
tanto la Corte que es inconstitucional, la expresión contenida en la primera
parte del artículo 1º del Decreto acusado, que expresa “es una unidad
administrativa especial”, como calificación dada a la Comisión Nacional de
Valores.[12]
Luego, en la
sentencia No. 33, del 27 de mayo de 1982, la Corte Suprema declaró inexequible,
del artículo 1º de la Ley 25 de 1981[13], la frase “como unidad administrativa
especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo” asignado
por el legislador a la Superintendencia de Subsidio Familiar.  En esta
sentencia se resalta la connotación que se asigna al Decreto-ley 1050 de 1968
como la norma que orientó el ejercicio de la función legislativa en esta
materia. Al respecto expresó:
No ignora la Corte
los diversos criterios de interpretación que pueden adoptarse para calificar la
constitucionalidad de la estructura y naturaleza jurídica señalada en el
artículo 1º de la Ley acusada para la Superintendencia del Subsidio Familiar.
“Aunque es
indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25 de 1981 hace de la
Superintendencia en mención, como unidad administrativa especial, con personería
jurídica y patrimonio, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le
restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y
naturaleza pública, sin embargo, predomina en la Corte el criterio de que
resulta inconstitucional mezclarle a dicho organismo ingredientes que
corresponden a otro tipo de entes administrativos, que según la organización
legal marco vigente, no son propios de ella, y por consiguiente debe
evitarse esa innecesaria y caótica confusión, por estimar que el artículo 76-9
de la carta autoriza al legislador para “determinar la estructura de la
Administración Nacional ...”, y no para contribuir a su desorganización o
indeterminación.
Es así como la Corte
considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un
Ministerio, con el carácter de Superintendencia, una institución que al mismo
tiempo participe de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos,
que según la ley, por desarrollo de la Constitución, son entidades
descentralizadas y no dependientes de la Administración nacional, por lo cual
es ilógico jurídicamente otorgarle a ella “personería jurídica” y, más que
autonomía financiera, “patrimonio autónomo”.  Además, aumentase la confusión y
la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º
que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y
de contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también el
carácter de “unidad administrativa especial”.
La Corte estima
entonces que además de confusa y antitécnica, es inconstitucional la frase del
artículo 1º, que dice, “como unidad administrativa especial, esto es, con
personería jurídica y patrimonio autónomo” Quedará por lo tanto el artículo 1º
de la siguiente manera:
“Artículo 1º. Créase
adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del
Subsidio Familiar ... cuya organización y funcionamiento se someten a las
normas de la presente ley”[14].
Como se señala, la
línea jurisprudencial elaborada por la Corte Suprema de Justicia en esta
materia hasta 1982, postulaba que las Unidades Administrativas Especiales no se
concibieron como organismos adscritos o vinculados a los Ministerios o
Departamentos Administrativos, sino que hacían parte de ellos, como
dependencias con un régimen administrativo especial, que les otorgaba cierto
grado de autonomía en el manejo de sus recursos. Las sentencias se sustentaron
en la finalidad con la que las Unidades Administrativas Especiales fueron
concebidas en el Decreto-ley 1050 de 1968.
10.  No obstante lo
anterior, en 1984 la Corte modificó su pensamiento frente al tema que se
examina. En adelante, la Corporación consideró que el legislador bien podría
adscribir o vincular Unidades Administrativas Especiales a un Ministerio o
Departamento Administrativo, otorgarles personería jurídica o asignarle a las
Superintendencias el carácter de Unidad Administrativa Especial, sin que tales
calidades fuesen contrarias a los preceptos superiores. Esta nueva
consideración se expuso en las siguientes providencias:
a)  En la sentencia
39, del 24 de mayo de 1984, declaró exequible la expresión “quien será su
representante legal” del artículo 6º de la Ley 49 de 1983 y el artículo 29
de la misma ley, ambas normas referentes a las Juntas Seccionales de Deportes.
En esa sentencia la Corte puso de presente que “las superintendencias, las
unidades administrativas especiales y los organismos consultores o
coordinadores, no son de origen constitucional sino apenas de creación legal
ordinaria o extraordinaria”.
Señaló, en síntesis,
que corresponde a la ley no sólo determinar la estructura administrativa de
esas entidades, sino variarla en la forma que estime aconsejable, dentro del
marco de la Constitución. Condiciones como la adscripción o la vinculación a un
Ministerio y el reconocimiento de personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio independiente, bien pueden ser asignadas por el legislador, pues
hace parte de su potestad de configuración legislativa.
En aquel fallo, la
Corporación manifestó que en la sentencia del 27 de mayo de 1982 “se había
dejado también señalada nítidamente la siguiente afirmación que ahora recuerda
y reitera la Corte, rectificando lo que se haya interpretado de ella en
contrario: ‘... es indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25
de 1981 hace de la Superintendencia en mención, como unidad administrativa
especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo, ya que la Carta en
ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de
determinar y variar su estructura y naturaleza ...’.
b)  Posteriormente,
en la sentencia 45, del 24 de junio de 1984, la Corte Suprema declaró exequible
el artículo 2º de la Ley 49 de 1983[15]. En esta sentencia expresó:
Se ha dicho que la
norma acusada es contraria a la Carta porque no se acomoda a la estructura que
de la administración nacional diseña ésta, debido a la personería jurídica que
el artículo 2º demandado concede a las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes, a tiempo que las define como unidades administrativas especiales. No
es, en verdad, muy consecuente con sus propios esquemas que de la organización
administrativa ha hecho el legislador, y ello ha ocurrido en otros casos con
detrimento de la estructura unitaria que en ella debería haber, pero tales
casos singulares y excepcionales encajan, según lo ya expresado, dentro de las facultades
ordinarias que la Carta concede de manera permanente al Congreso. El asunto en
más de conveniencia, o de inconveniencia, que otra cosa, pero no de
constitucionalidad.
Y en cuanto a la
personería jurídica a que alude el artículo 2º que se examina, también la
Corte, en el citado fallo sobre los artículos 6º y 29 de la Ley 49 de 1983,
llegó a pronunciarse así, con motivo de la personería que el primero de éstos
otorga al Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes: “Ciertamente, disponer por ley, como se hace en la parte final
demandada del artículo 6º de la Ley 49 de 1983, que el Director Ejecutivo de
las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes ‘será su representante
legal’, deja suponer personería jurídica de aquellas entidades. Pero ello no
vicia de inconstitucionalidad el aparte acusado. Por el contrario, como ninguna
norma constitucional empece que sea la ley, sino que precisamente en el
artículo 12 se ordena que se ella la que otorgue personalidad jurídica, el
resultado es la exequibilidad”[16].
c)  En el año
siguiente, en la sentencia 8, del 14 de febrero de 1985, fundada en las
sentencias 39 y 45 del 24 de mayo y del 24 de junio de 1984, respectivamente,
la Corte declaró exequibles las expresiones “unidad administrativa especial”,
“personería jurídica” y “patrimonio autónomo”, contenidas en el
artículo 1º del Decreto 1569 de 1978, por el cual se establecen la estructura,
organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro[17].  En esta sentencia dijo la Corporación:
El criterio de la
Corte con respecto al artículo 1º del Decreto 1659 de 1978 no es hoy el que la
indujo –en la sentencia número 33, del 27 de mayo de 1982, según ya se indicó-
a declarar inexequible la expresión “como unidad administrativa especial, esto
es, con personería jurídica y patrimonio autónomo”, del artículo 1º de la Ley
25 de 1981, relativa a la Superintendencia de Subsidio Familiar.
En las sentencias 39
y 45 de 1984 ... acogió orientaciones que la inducen a estimar exequible el
referido artículo 1º del Decreto 1659.
Si expresó en tales
fallos que no es contrario a la Carta que la ley determine y modifique como a
bien tenga la estructura de las Superintendencias y de las demás entidades
administrativas, cuyo origen no se halla en la Constitución sino en la ley, ha
de aceptar las disposiciones conforme a las cuales la Superintendencia de
Notariado y Registro “continuará funcionado como unidad administrativa
especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y
patrimonio autónomo” y su régimen presupuestal, de administración de
personal y de contrarios será el mismo que rige para los establecimientos
públicos.
Tales disposiciones
dan a la mencionada Superintendencia carácter híbrido, integrado por elementos
que conforme al Decreto 1050 de 1968 serían contradictorios, puesto que algunos
corresponden a las entidades adscritas a Ministerios, otros a las “unidades
administrativas especiales” y otros a los establecimientos públicos. Cualquiera
que sea el mérito de esa mezcla a la luz de la técnica administrativa y de la
coherencia de las normas legales, no cabe, por las razones expuestas en las dos
indicadas sentencias de 1984, rechazarla en el plano constitucional.
Frente a estas
razones son infundadas las argumentaciones del actor, conforme a las cuales el
artículo 1º violaría los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución.
Como se expresó en la reseña de la demandada, tales argumentaciones se basan en
considerar inaceptable la mezcla de “dos categorías de unidades administrativas
correspondientes a los llamados sectores central y descentralizado de la rama
ejecutiva y del poder público”, mezcla que por pertenecer a la órbita legal no
puede vulnerar, según la convicción a que como resultado de difícil y gradual
esclarecimiento ha llegado la Corte, dichos preceptos.
No halla la Corte
que el artículo 1º infrinja alguna otra norma del Estatuto Fundamental.
Consecuente con lo
expuesto en las sentencias 39 y 45 de 1984 y avanzando en la rectificación de
las conclusiones de la número 33 de 1982, procederá la corporación a declarar
exequible el artículo 1º del Decreto acusado. Por primera vez reconocerá así la
constitucionalidad de los atributos de “unidad administrativa especial”,
“personería jurídica” y “patrimonio autónomo”, como asignables a una Superintendencia.[18]
11.  En vigencia de
la nueva Constitución, el legislador ha creado varias entidades y organismos a
los cuales ha asignado el carácter de Unidad Administrativa Especial, en
ocasiones mezclándolo con otro tipo de entidad, como se hizo en vigencia de la
Constitución del 86.  La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
considerado, al igual que la adoptada por la Corte Suprema de Justicia a partir
de 1984, que la determinación de la estructura de la Administración nacional
pertenece a la libertad de configuración del legislador y, en esa medida, son
admisibles las decisiones que adopte en relación con la naturaleza jurídica de
las entidades públicas.
Esta línea
jurisprudencial se encuentra, por ejemplo, en la sentencia C-722 de 1999, en la
cual la Corte Constitucional determinó que era exequible la expresión “sin
personería jurídica”, contenida en el artículo 7º de la Ley 141[19]. Como fundamento de su decisión señaló lo
siguiente:
Ahora bien, sin que
la mencionada categoría jurídica de “unidades administrativas especiales” emane
directamente de los textos constitucionales, es claro que ella constituye un
desarrollo legislativo del principio administrativo de la desconcentración de
funciones, recogido por el artículo 209 superior.
(...)
C. La Comisión
Nacional de Regalías fue definida por el propio legislador como una unidad
administrativa especial, lo cual significa que responde a todas la notas que
definen esta figura, y que busca cumplir con los objetivos constitucionales de
la desconcentración de funciones. Cabe preguntarse entonces si esta
categorización legal desconoce los preceptos superiores, y en especial el
principio al debido proceso que el demandante estima vulnerado.
Para la Corte la ratio
legis de la creación de la referida Comisión como unidad administrativa
especial es bien clara. Obedeció a la necesidad de manejar los recursos que
conforman el Fondo Nacional de Regalías con independencia del régimen
administrativo ordinario, en razón de los especiales fines, de rango
constitucional, que se persiguen con el mismo. La facultad del legislador para
darle esta configuración a la Comisión Nacional de Regalías, también tiene un
soporte constitucional adecuado, toda vez que el artículo 361 superior indica
que los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regalías se destinarán a
las entidades territoriales “en los términos que señale la ley”. Así
pues, el legislador gozaba de libertad configurativa expresa atribuida por el
propio constituyente, para determinar la forma de destinar y administrar los
referidos recursos. Y si en ejercicio de dicha atribución estimó que la
administración de los mismos correspondía a una unidad administrativa especial,
adscrita a Ministerio de Minas y Energía, esta determinación estaba dentro de
sus facultades.
(...)
Para
el caso que ocupa la atención de la Corte, toda vez que la personalidad
jurídica de la entidad que administra los recursos del Fondo Nacional de
Regalías no es requerida directamente por la Constitución, la ley bien podía
definir que esta institución careciera de ella sin que por eso sus actuaciones
resulten contrarías ni a la ley misma, ni al principio fundamental que consagra
el artículo 29 de la Carta, pues como se dijera arriba, la personalidad
jurídica de esta clase de entes, es de estirpe puramente legal y puede
concederse o no, sin violar por ello la Constitución. La manera como operan
en el mundo jurídico, es definida por distintas disposiciones legales, de
manera que su actuar conforme a tales reglas en nada contraviene la garantía de
los asociados ni el debido proceso. En particular, no se desconocen tampoco los
principios que señala el artículo 210 de la Carta, y que el actor estima
vulnerados, toda vez que dicha disposición se refiere a entidades
descentralizadas y la Comisión Nacional de Regalías, no lo es.[20]
En síntesis,
la Constitución de 1991 no contiene referencia expresa alguna a las unidades
administrativas especiales. Por consiguiente, su regulación como órgano o
entidad dentro de la estructura de la administración nacional pertenece, tal
como lo ha sido desde su incorporación en 1968, al ámbito de configuración
legislativa, en cuyo ejercicio deberán tenerse en cuenta tanto los principios
constitucionales de la organización del Estado como los criterios de
razonabilidad de las medidas que se adopten. Esta apreciación coincide con la
posición asumida a partir de 1984 por la Corte Suprema de Justicia.
12.  Ahora bien, de
acuerdo con las referencias normativas y jurisprudenciales sobre las Unidades
Administrativas Especiales, se observa lo siguiente: 1) su determinación
institucional, creación y fijación del régimen jurídico es de ámbito
legislativo, no constitucional; 2) en 1968, la organización correspondía al
Gobierno, previa autorización legal, y en 1998, la creación corresponde al
legislativo; 3) se conserva la naturaleza del objeto, asignado desde 1968,
referente al desarrollo o ejecución de programas propios de un ministerio o
departamento administrativo; 4) contarán con la autonomía administrativa y
financiera que les señale la ley de creación; 5) pueden tener o no personería
jurídica propia; 6) cuando tengan personería jurídica, se sujetarán al régimen
jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de
los establecimientos públicos, y 7) siendo su régimen de carácter legal, el
legislador dispone de un amplio margen de configuración y organización para las
Unidades Administrativas Especiales.
Expuesto lo anterior
y en atención a la naturaleza de los cargos de inconstitucionalidad endilgados
a la norma demandada, se efectuaran ahora algunas precisiones en relación con
la autonomía constitucional de las entidades descentralizadas.
La autonomía de las entidades
descentralizadas
13.  La Constitución
de 1991 acude a tres fórmulas de consagración del régimen de autonomía de los
órganos y entidades públicas. Una, la autonomía de las entidades territoriales,
la cual es objeto de desarrollo en la propia Carta Política (C.P., arts. 1,
287, 298 y aquellos que asignan competencias y recursos a los entes
territoriales); otra, la autonomía asignada expresamente a ciertas entidades y
organismos específicos, pero sin efectuar desarrollos adicionales (C.P., arts.
69, 76, 77, 103, 113, 1507, 228, 249, 267, 272, 306 y 371) y finalmente, la
autonomía de las entidades descentralizadas, que aunque no está consagrada de
manera explícita en la Constitución, si se desprende del concepto de
descentralización incluido en los artículos Superiores 209 y 210.
En concordancia con lo anterior, la Constitución
consagra dos modalidades de descentralización para el cumplimiento de la
función administrativa. Ellas son la descentralización territorial y la
descentralización por servicios. La primera se expresa en las entidades
territoriales y permite la configuración de los niveles del Estado -nivel
nacional y nivel territorial- (C.P., arts. 1º y 286). La segunda da lugar a las
entidades descentralizadas y constituye la fuente de los sectores administrativos
-sector central y sector descentralizado- en cada uno de los niveles del Estado
(C.P., arts.  209 y 210).
Adicionalmente, la Constitución contempla,
para cada modalidad de descentralización, una serie de mecanismos de
articulación entre órganos centralizados y entidades descentralizadas, cuyo
propósito es el de garantizar coherencia y armonía funcional entre ellos. Con
esta finalidad, en la descentralización territorial se dispone, por ejemplo, de
reglas como la distribución de competencias entre la Nación –persona jurídica[21]- y las entidades territoriales a través de
ley orgánica de ordenamiento territorial (C.P., art. 288); los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288);[22] la delegación de competencias de los
órganos nacionales en los territoriales (C.P., arts. 211, 302, 305-3, 305-14 y
321); la integración, coordinación y concertación de los planes y programas de
desarrollo nacional y territoriales (C.P., arts. 300 y 339); las funciones de
intermediación del departamento en las relaciones entre la Nación y los
municipios (C.P., art. 298);  la dirección y coordinación, por parte del
gobernador, de los servicios nacionales que se presten en el respectivo
departamento (C.P., art. 305-3); la escogencia, por parte del gobernador, de
los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden
nacional que operen en el departamento (C.P., art. 305-13) o las órdenes e
instrucciones del Presidente de la República y del gobernador para la
conservación del orden público en el municipio (C.P., arts. 189-4 y 315-2).
Por su parte, los vínculos que se presentan
en la descentralización por servicios está dada por reglas de derecho como las
siguientes: la designación de los gerentes, directores o presidentes de
establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado por
el Presidente de la República, gobernador o alcalde, según el nivel del Estado
(C.P., arts. 189-13, 305-5 y 315-3); la citación y la solicitud de informes a
los representantes legales de las entidades descentralizadas por parte de la
corporación pública del nivel del Estado al que pertenezcan (C.P., arts. 208 y
300-11); la función del gobernador de velar por la exacta recaudación de las
rentas de las entidades descentralizadas (C.P., art. 305-11) o la delegación
que se efectúe en los gerentes, directores o presidentes de entidades
descentralizadas (C.P, art. 211).
14. Otro elemento del modelo de Estado en Colombia
definido por el artículo 1° de la Carta Política es la autonomía de las
entidades territoriales, la cual se distingue de la descentralización
territorial.
Mientras que la descentralización se refiere al contenido
material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley
a los entes territoriales, la autonomía consiste en el grado de
autodeterminación y de gestión que el constituyente y el legislador garantizan
a las entidades territoriales y a la población para que participen, planeen,
programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras
del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. [23]
La
autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y
máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los
entes territoriales. En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía
territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y
está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades
reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus
autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de
los servicios a su cargo. Hacen parte de este elemento del Estado, por ejemplo,
los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de
la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los
artículos 300, 305, 313 y 315[24] y los principios y sistemas específicos de
articulación administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, entre otros)
El
límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida
como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del
Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a
la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite
máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al establecer que Colombia
es una república unitaria.
El
legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial,
dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución – en un
extremo, el núcleo esencial, y el otro, el límite dado por el carácter unitario
del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos  dos límites el
legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para
fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades
territoriales.
Este es
el significado de la expresión contenido en el artículo 287 de la Constitución
Política, según la cual “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”[25]. Es por estas características que “Estima
la Corporación que la Carta Política no definió el grado de autonomía que le
atribuyó a las entidades territoriales, delegando en el legislador tal
competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen los entes
territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho
en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se concibe
dentro de un estado unitario”.[26]
15.  Como se indicó, la autonomía de las
entidades territoriales y la de los órganos autónomos e independientes está
garantizada expresamente en la Carta Política, no así la de las entidades
descentralizadas. No obstante, de las normas constitucionales surgen dos
elementos de la descentralización por servicios (C.P., arts. 209 y 210): la
personalidad jurídica y la autonomía de las entidades descentralizadas, dado
que es aceptable el reconocimiento de autonomía sin que haya descentralización[27], pero no es admisible la descentralización
sin autonomía. En consecuencia, al hacer la Carta Política mención a las
entidades descentralizadas, la autonomía se admite como una consecuencia de la
naturaleza jurídica de tales entes.[28]
Por ende, el fundamento constitucional de
la autonomía y del régimen de las entidades descentralizadas por servicios está
dado por artículo 210 de la Constitución, según el cual “la ley establecerá el
régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus
presidentes, directores o gerentes”.  En otros términos, el régimen jurídico de
las entidades descentralizadas por servicios hace parte de la facultad de
configuración legislativa que reconoce la Constitución Política, en la cual
está inmersa la autonomía propia de todo ente descentralizado.
Esta
atribución se complementa con lo consagrado en el artículo 150 numeral 7, según
el cual al Congreso le compete determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica;
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta.
Además de la
atribución dada al Congreso de la República por el artículo 150 numeral 7 para
determinar la estructura de la administración nacional, también el Presidente
de la República participa constitucionalmente en esta materia. Según los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, el Presidente podrá, de
una parte, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales, de conformidad con la ley, y, de otra parte, con sujeción a
los principios y reglas generales que defina la ley, podrá modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales.[29]   Sin embargo, no se registra una plena
cotitularidad entre las dos autoridades para determinar la estructura de la
administración nacional. Entre ellas hay diferencias materiales y de sujeción
regulatoria. Al Congreso le corresponde ejercer estas facultades, sea de manera
directa (C.P., art. 150, nl. 7) o a través del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional (C.P., art. 150.10). Y el Gobierno ejerce
las atribuciones asignadas por el artículo 189, dentro de las reglas generales
o la autorización dadas por el Legislativo.[30]
Así pues, la
determinación de la estructura de la administración nacional puede darse a
partir de la creación, fusión, supresión y reestructuración de entidades y
organismos públicos. Y, en ejercicio de sus respectivas competencias, estas
atribuciones están asignadas tanto al Congreso de la República, como al
Presidente de la República.  En sus decisiones el Congreso estará sujeto a los
principios consagrados en la Constitución Política y el Presidente, en su
actuación, estará sujeto tanto a los principios constitucionales como a los
principios y reglas generales dadas por el legislador.
A partir de
las precedentes consideraciones, procede la Sala a efectuar la revisión de
constitucionalidad del artículo 165 de la Ley 65 de 1993. Con tal finalidad, se
estudiarán por separado los argumentos que la Corte infiere del escrito de
corrección de la demanda.
Los argumentos de inconstitucionalidad
contra el artículo demandado
16. Vulneración
del Preámbulo de la Constitución Política. Arguye el actor que “con la norma acusada
se altera uno de los principios de la supremacía denominado ‘marco jurídico’,
puesto que el Legislador al convertir las Penitenciarias y Colonias Agrícolas
en Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, lo hizo sin
atender los requisitos y principios propios de la descentralización y autonomía
administrativa. En consecuencia, al Preámbulo de la Carta de 1991, se le
vulneraron sus principios y valores, que son ratificados en el articulado
constitucional dentro de un orden jurídico, democrático y participativo”.
Como se observa, el
actor no formula ningún reparo concreto de inconstitucionalidad de la norma
acusada, que permita a la Corte cotejar la eventual vulneración del Preámbulo
de la Constitución, tal como se exige para dar cumplimiento a los requisitos de
la acción pública de inconstitucionalidad.
Ante este vacío argumentativo
debe indicarse que si bien la acción de inconstitucionalidad tiene una
naturaleza pública e informal pues materializa la facultad que le asiste a todo
ciudadano de cuestionar la validez del derecho producido en la instancia
legislativa del poder público, ello no se opone al cumplimiento por parte del
actor de las mínimas exigencias impuestas por la ley, que permitan suscitar el
debate inherente al proceso de constitucionalidad.
Tal como lo
ha reiterado esta Corporación[31], la acción de inconstitucionalidad
representa un derecho de los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político y se caracteriza por su naturaleza
pública e informal (C.P., art. 40).
En tal virtud, la
acción permite que todos los ciudadanos intervengan en defensa de la integridad
y supremacía de la Constitución Política, para lo cual no se exige el
cumplimiento de estrictas condiciones o exigencias pues lo que se pretende es
dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado y   “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan” (C.P., art. 2º).
Sin embargo, la
informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para su
ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el
escenario de la confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría
ejerciendo una revisión oficiosa de constitucionalidad, la cual no está
permitida por la Carta Política.
En esta medida,
el ciudadano no está exento del cumplimiento de un mínimo de exigencias que
permitan a la Corte Constitucional identificar las normas que acusa y los
motivos por los cuales las encuentra contrarias al ordenamiento superior. Al
respecto, la Corte Constitucional ha hecho permanente referencia a la
obligación que tienen los demandantes de atender un mínimo de requisitos,
inherentes a la acción pública que ejercen. Así por ejemplo, en la sentencia
C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, esta Corporación señaló:
Cuando el ciudadano
pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le
impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y
también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia. (...)
Adicionalmente, la
Corte encuentra fallas protuberantes en la formulación de los cargos,
consistentes en establecer generalizaciones en lo relativo a la violación de
los preceptos constitucionales señalados, sin hacer el cotejo concreto entre la
norma que se acusa y la disposición constitucional que se afirma transgredida.
En estas condiciones
la Corte, conforme a las consideraciones precedentes, concluye que la demanda
con la cual se inició el presente proceso es sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional.
Así mismo, ha
considerado que procede la inhibición para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la norma acusada cuando la formulación de cargos no es comprensible,
específica, pertinente y suficiente,[32] ni en los eventos en que se formulan
cargos de conveniencia[33] o cuando la demanda se refiere a materias
no reguladas por la norma acusada.[34]
En el
presente caso el actor se limita a mencionar que el artículo 165 de la Ley 65
de 1993 vulnera los principios y valores consagrados en el Preámbulo de la
Constitución Política, al convertir a las penitenciarias y colonias agrícolas
en unidades administrativas especiales pero sin atender los requisitos y
principios de la descentralización y autonomía administrativa.
Estas
afirmaciones genéricas no satisfacen el mínimo de concreción requerido para
deducir la eventual vulneración del precepto superior invocado. De tal suerte
que a la Corte no le queda otra opción que inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con la vulneración del Preámbulo de la
Constitución Política.
17.  Vulneración
de los artículos 1º, 150 numeral 7, 208 y 209 de la Constitución Política. Considera el
actor que la norma demandada contradice el principio de la descentralización
con autonomía a que alude el artículo 1º de la Carta, aspecto tradicional de
los Estados organizados en forma de república unitaria. Además, vulnera el
artículo 150 numeral 7 de la Constitución, que exige al legislador señalar los
objetivos y estructura orgánica de la penitenciarias y colonias agrícolas al
convertirlas en unidades administrativas especiales con personería jurídica.
Tampoco se cumple con los requisitos propios de la descentralización y la
autonomía, que aparecen como un concepto genérico en los artículos 208 y 209 de
la Constitución.
Al respecto,
la Corte concluye que son infundados estos cargos contra la norma acusada.
Como se expuso en las consideraciones generales, la autonomía a que se refiere
el artículo 1º de la Constitución Política se aplica a las entidades
territoriales y no a las entidades descentralizadas por servicios. Además de
ser expresa la mención que allí se hace a los entes territoriales, tal
conclusión se desprende de la naturaleza de los principios incorporados en ese
artículo Superior, referentes a la organización del poder público y del Estado
en Colombia, que no aluden a las entidades descentralizadas por servicios.
Adicionalmente,
el régimen jurídico, los elementos propios de la descentralización por
servicios y el reconocimiento de la autonomía de las entidades descentralizadas
pertenece al ámbito de configuración legislativa, según lo prescrito por el
artículo 210 de la Carta Política.
De otro lado,
la Ley 65 atiende las condiciones fijadas en el artículo 150 numeral 7 de la
Carta Política referentes al señalamiento de los objetivos y la estructura de
las “otras entidades del orden nacional”, entre las cuales se encuentran
las unidades administrativas especiales.  Para obtener dicha conclusión es
suficiente efectuar una lectura sistemática del texto legislativo, por cuanto
el artículo demandado no es el único que hace referencia a las penitenciarias y
colonias agrícolas. Así entonces, de una parte, los objetivos de estos
establecimientos de reclusión están señalados en los artículos 22 y 28 de la
propia Ley 65. En el primero de ellos se establece que las penitenciarias son
establecimientos destinados a la reclusión de condenados y en las cuales se
ejecuta la pena de prisión, mediante un sistema gradual y progresivo para el
tratamiento de los internos. En el artículo 28 se señala que las colonias
agrícolas son establecimientos para purgar la pena, preferencialmente para
condenados de extracción campesina o para propiciar la enseñanza agropecuaria.
De otra parte, la estructura de las penitenciarias y colonias agrícolas también
es dada por la Ley 65. Así por ejemplo, el artículo 165 hace referencia a la
existencia e integración de la Junta Directiva y al secretario de dicha Junta;
los artículos 35, 36, 37 y 165, entre otros, alude a la Dirección de aquellas entidades,
y el artículo 31 hace referencia al Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria. Luego, la Ley 65 sí señala los objetivos y la estructura
orgánica de las unidades administrativas especiales que creó en el artículo
165. Aspecto diferente es la adopción de la estructura administrativa interna
de la entidad descentralizada, la cual corresponde, por regla general, a la
autoridad administrativa que señale la ley.
De acuerdo
con lo señalado, la norma acusada no vulnera los artículos 1º, 150 numeral 7,
208 y 209 de la Constitución Política.
18.  Vulneración
del artículo 113 de la Constitución Política. Afirma el actor que la norma demandada vulnera el
artículo 113 de la Constitución por cuanto al otorgársele personería jurídica a
las penitenciarias y colonias agrícolas, el legislador no previó que las
unidades administrativas especiales deberían conservar “una autonomía e
independencia absoluta”.    En relación con estas apreciaciones, asume la Corte
que el actor quiere señalar que la norma demandada debió darle a las
penitenciarias y colonias agrícolas la autonomía e independencia que consagra
el artículo 113 de la Constitución Política.
El inciso
segundo del artículo 113 de la Constitución Política dispone que además de los
órganos que integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
En este punto
debe ilustrarse al accionante en dos aspectos en especial: de un lado, que las
unidades administrativas especiales a las cuales hace referencia la norma
acusada pertenecen a la rama ejecutiva del poder público, en la medida en que
el Ministerio de Justicia y del Derecho hace parte de la administración
central, nivel nacional, de la rama ejecutiva, y que el INPEC, del cual
dependen las penitenciarias y las colonias agrícolas, es un establecimiento
público adscrito a dicho ministerio. De otro lado, que la expresión otros
órganos autónomos e independientes a que alude el artículo 113 de la Carta
se refiere a aquellos órganos que son ajenos a las ramas del poder público, es
decir los órganos de control (Ministerio Público y Contraloría General de la
República –art. 117), la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y
Registraduría Nacional del estado Civil –art. 120), a la Comisión Nacional del
Servicio Civil (art. 130) o al Banco de la República (art. 373).  En
consecuencia, es infundada la violación de este precepto Superior por parte de
la norma acusada.
19.  Vulneración
del artículo 115 de la Constitución.  Afirma el actor que el artículo 115 de la
Carta “es transgredido por la norma acusada, ya que no aparecen las unidades
administrativas especiales adscritas o vinculadas a un ministerio o
departamento administrativo, para que el Presidente de la República como jefe
de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, desarrolle o ejecute programas
propios de un ministerio, en este caso por intermedio del Ministerio de
Justicia y del Derecho, en materia de Política Penitenciaria y Carcelaria”.
En relación
con este cargo, la Corte reitera que, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 150 numeral 7 de la Constitución, las unidades administrativas
especiales no pertenecen a las categorías de creación constitucional sino
legal. Por consiguiente, no pasa de ser una apreciación subjetiva considerar
que, según el artículo 115, tales unidades administrativas deban estar
adscritas o vinculadas a un ministerio o departamento administrativo. Como se
indicó en las consideraciones generales, esta es una materia que corresponde al
ámbito de configuración legislativa. De tal suerte que, si el artículo 115 de
la Carta no exige tal grado de adscripción o vinculación, no es preciso afirmar
que la norma demandada sea inconstitucional porque no cumple lo que la
Constitución no exige. Así entonces, el cargo por vulneración del artículo 115
tampoco es procedente.
20.  Vulneración
del artículo 189 numeral 13 de la Constitución.  Afirma el demandante que la norma acusada
vulnera el artículo 189 numeral 13 de la Carta por cuanto el Presidente de la
República no podrá ejercer la función nominadora frente al director de las
penitenciarias y colonias agrícolas. Agrega que “en la norma demandada no
aparece la figura del director de las unidades administrativas especiales”.
Estima la Corte
que es igualmente improcedente este cargo de inconstitucionalidad dado que el
texto de la norma superior invocada, si bien no excluye tampoco radica la
potestad nominadora de directores de unidades administrativas especiales en el
Presidente de la República. El artículo 189 numeral 13 prescribe que
corresponde al Presidente de la República “nombrar a los presidentes,
directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las
personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por
concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley”. La norma constitucional invocada no hace ninguna
alusión a la nominación de los directores de las Unidades Administrativas
Especiales. Por lo tanto, ella hace parte de la libertad de configuración del
legislador.
Es igualmente
incorrecto afirmar que “en la norma acusada no aparece la figura del director”.
Tanto es así que en el propio artículo 165 demandado se indica que “el Director
de cada centro hará las veces de secretario” de la junta directiva de la unidad
administrativa especial. Además, la Ley 165 de 1993 consagra diferentes normas
que aluden, de manera expresa y clara, al director de las penitenciarias y
colonias agrícolas.[35]
De esta
manera, el artículo demandado no vulnera el artículo 189 numeral 13 de la
Constitución Política.
21.  Vulneración
del artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política. Afirma el actor que la norma acusada
vulnera el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que asigna al
Presidente, con carácter exclusivo, la facultad para modificar la estructura
del INPEC y que “no le asiste esa atribución al Congreso de la República para
alterar como en efecto lo hizo con la norma acusada, la estructura del sistema
penitenciario nacional”.
Sobre este
aspecto, se reitera que la facultad para determinar la estructura de la
administración nacional y regular lo referente a sistemas administrativos, como
lo es el sistema penitenciario nacional, es un asunto de competencia del
legislador, según lo señala el artículo 150 numeral 7 de la Constitución y lo
ha reiterado la jurisprudencia constitucional. Si bien el artículo 189 numeral
16 de la Constitución Política le asigna al Presidente de la República la
facultad para modificar la estructura de las entidades y organismos
administrativos nacionales, tal función la ejerce el Gobierno “con sujeción a
los principios y reglas generales que defina la ley”.
Por
consiguiente, para efectos de la determinación de la estructura de la
administración nacional, la competencia primaria y preferente le corresponde al
Congreso de la República, que podrá ejercerla de manera directa a través de ley
de la república o a partir del otorgamiento de facultades extraordinarias al
ejecutivo para que las ejerza a través de decretos leyes.
Modalidad
diferente es la que consagra el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución.
Según este precepto superior, el Gobierno podrá modificar la estructura de las
entidades u organismos administrativos nacionales, “con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley”.  Así pues, el ejercicio de
esta facultad por el Presidente de la República está circunscrito materialmente
a la modificación de la estructura interna de las entidades y organismos
públicos, con sujeción a la ley que señale los principios y reglas generales,
lo cual excluye la creación de entidades u organismos públicos del orden
nacional, porque ésta es una facultad que hace parte de la reserva de ley
contemplada en el artículo 150 numeral 7 de la Carta Política.  Además, la
norma demandada no se refiere a la modificación de la estructura interna del
INPEC sino a la modificación de la estructura de la administración nacional,
esto es, mediante la creación de las penitenciarias y colonias agrícolas como
unidades administrativas especiales, con personería jurídica propia.
Por lo tanto,
al establecer que las penitenciarias y las colonias agrícolas sean unidades
administrativas especiales, con personería jurídica, el legislador actúa en
ejercicio de las atribuciones asignadas por el artículo 150 numeral 7 de la
Carta para determinar la estructura de la administración nacional, sin ser ésta
una atribución que competa al Presidente de la República en aplicación del
numeral 16 del artículo 189 Superior, dado que no se trata de la modificación
de la estructura de una entidad sino de la modificación de la estructura de la
administración nacional.
Tanto es así,
que el artículo 15 de la Ley 65, al hacer referencia a la integración del
Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, separa claramente el INPEC de los
centros de reclusión que funcionan en el país, con lo cual se evidencia la
voluntad del legislador de diferenciar aquel Instituto de los centros de
reclusión. Sobre el particular, el artículo 15 en referencia dispone que “El
Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, como establecimiento público adscrito al
‘Ministerio de Justicia y del Derecho’, con personería jurídica, patrimonio
independiente y autonomía administrativa; por todos los centros de reclusión
que funcionan en el país, por la Escuela Penitenciaria Nacional y por los demás
organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de sus fines.  El sistema se
regirá por las disposiciones contenidas en este Código y por las demás normas
que lo adicionen y complementen”.
22.  Vulneración
del artículo 210 de la Constitución Política. Estima el accionante que el artículo 165
de la Ley 65 de 1993 vulnera el artículo 210 de la Constitución, el cual no
permite que una entidad descentralizada dependa de un establecimiento público
descentralizado por servicios, como es el caso del INPEC.
En respuesta
a este argumento del accionante, encuentra la Corte que si bien las entidades
descentralizadas están adscritas o vinculadas a un organismo del sector central,
nada se opone para que el Congreso de la República, en ejercicio de su libertad
de configuración legislativa para la determinación de la estructura de la
administración nacional, en ocasiones especiales considere pertinente la
vinculación o adscripción de personas jurídicas a las entidades
descentralizadas por servicios, en aras del cumplimiento eficaz del objeto
misional que les corresponde atender. Ello es así en cuanto la adscripción o la
vinculación de entidades descentralizadas a un órgano central o
descentralizado, hace parte del ámbito de competencia legislativa, otorgada por
el artículo 211 de la Carta para establecer el régimen jurídico de las
entidades descentralizadas.
Téngase en
cuenta también que la creación de Unidades Administrativas Especiales
subordinadas, a su vez, a una entidad descentralizada, no constituyen una
figura novedosa ni exótica en la organización del Estado colombiano. Como se
indicó en las consideraciones generales al ilustrar sobre la evolución de la
figura, la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre la validez de las
Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, como unidades administrativas
especiales del orden nacional, dotadas de personería jurídica, con patrimonio
propio y subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la
Juventud y el Deporte, que es una entidad descentralizada (ver sentencia 45,
del 24 de junio de 1984). Existen igualmente otros casos de Unidades
Administrativas Especiales que el legislador ha asignado a la dirección y control
de una entidad descentralizada del orden nacional. Es el caso, por ejemplo, del
Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones, que depende de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Ley 4ª de 1987).
Por
consiguiente, la Corte advierte que no es inconstitucional, per se, la
norma demandada al establecer vínculos administrativos entre un establecimiento
público y una unidad administrativa especial, porque debe entenderse que las
atribuciones propias del Ministro, como jefe de la administración en el
respectivo sector, se ejercen a través del INPEC.
Es más, la
propia Ley 65 consagra una serie de facultades a cargo del director de los
centros de reclusión, así en algunos casos, su cumplimiento esté sujeto a
control por parte del INPEC. Por ejemplo, dispone que los directores de los
establecimientos carcelarios, al igual que el Director del INPEC, son
competentes para hacer efectivas las providencias judiciales sobre privación de
la libertad en los centros de reclusión[36].  Señala también que el director de cada
centro de reclusión es el jefe de gobierno interno y que los empleados,
detenidos y condenados le deben respeto y obediencia[37]. Los directores de cada centro de
reclusión expiden el reglamento del régimen interno[38]. Los guardianes están bajo la inmediata
dependencia del Director del cada establecimiento de reclusión. La dirección de
cada centro de reclusión organizará por cuenta de la administración, el
expendio de artículos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y
condenados.[39] Los directores podrán designar al
funcionario responsable de la junta que evaluará el trabajo en cada centro de
reclusión[40]. El director concederá la gracia para
que los detenidos puedan trabajar en labores públicas, agrícolas o industriales[41]. El director del centro establecerá el
horario y modalidades para las comunicaciones de los internos con sus familiares
y el régimen de visitas[42]. El director podrá imponer sanciones
disciplinarias[43] u otorgar permisos especiales a los
internos[44], entre otras atribuciones que evidencia
el grado de autonomía funcional otorgado por la Ley 65 a los Directores de las
Unidades Administrativas Especiales.
Por ende,
aunque parezca asimétrico o antitécnico, es constitucionalmente admisible que
la dirección, formulación de políticas y ejecución de la ley que corresponde al
Ministro, puedan cumplirse a través de diferentes tipos de entidades
descentralizadas.
La Corte
retoma lo expuesto en su momento por la Corte suprema de Justicia, al declarar
la exequibilidad de las normas demandadas de la Ley 49 de 1983:
5.
Más aún: Respecto de los organismos legalmente clasificados en el artículo 1°
del Decreto número 1050 de 1968 como “no principales”, que no tienen
origen constitucional, como las superintendencias, las unidades administrativas
especiales y los órganos consultivos o coordinadores, hay que entender no solo
que la ley puede “determinar su estructura administrativa”, por idénticas
razones constitucionales a las precedentes, sino que también se halla facultada
para suprimirlos y por lo tanto para variar su estructura, dado que su
institucionalización no es de rango constitucional.
6.
Colígese entonces, ante lo hasta aquí examinado de la Constitución, del
artículo 1° del Decreto número 1050 de 1968 y de la ley que se juzga, que
atendidas las limitaciones de nomenclatura constitucional de la Administración
anotadas antes, es de la potestad legislativa del Congreso determinar la
estructura de los establecimientos públicos y de las unidades administrativas
especiales y que, por lo mismo, es también de su competencia “modificarla”, o
“variarla” pues quien puede lo más puede lo menos, así resulte a juicio de
algunos o de todos antitécnico o antiestético sin que ello comporte
inconstitucionalidad.
Deja
claramente sentado la Corte que la terminología y clasificación técnica de la
denominada “descentralización por servicios” es esencialmente doctrinaria y
didáctica y circunstancialmente legal, pero en ningún caso es de estirpe
constitucional, por lo
cual el legislador puede variarla sin infringir mandatos constitucionales. Y
corresponde también a la facultad de modificación o variación de la estructura
administrativa la de combinar esa misma estructura en fisonomías diversas de
las del marco legal tradicional, a lo cual apuntan precisamente los preceptos
tildados de inconstitucionales, sin serlo, de la Ley 49 de 1983.[45]
Además, en el
caso concreto, no encuentra la Corte elementos que indiquen la irrazonabilidad
de la medida adoptada por el legislador en la norma impugnada, que la faculte
para retirarla del ordenamiento jurídico por carecer de fundamento
constitucional. Por lo anterior, el cargo es igualmente improcedente.
23.  Vulneración
de la Ley 489 de 1998.  El actor aduce de manera reiterativa que el artículo
165 de Ley 65 de 1993 vulnera diferentes artículos de la Ley 489 de 1998, en
particular los que aluden a la clasificación de las entidades y organismos del nivel
nacional, a las características y elementos de las entidades descentralizadas,
y a los principios y reglas generales para que el Gobierno pueda modificar la
estructura de las entidades y organismos nacionales.  Agrega que, por lo
anterior, la norma acusada vulnera el artículo 136 numeral 1 de la Constitución
al invadir competencias atribuidas al ejecutivo por la Ley 489 de 1998 para
reestructurar los organismos administrativos del orden nacional, como lo es el
INPEC. Por tal razón, considera, el artículo demandado debe ser declarado
inexequible.
Al respecto,
esta Corporación le recuerda que el juicio de inconstitucionalidad faculta a la
Corte Constitucional para determinar si una ley respeta o no el principio de
supremacía de la Constitución, al cotejar la norma impugnada con los preceptos
superiores a que está sujeta en su trámite y aprobación.[46] Así entonces, es improcedente todo
juicio de constitucionalidad de una ley por vulneración de una norma de igual jerarquía,
tal como lo solicita el accionante.
24. En
síntesis, la autonomía de las entidades territoriales a que alude el artículo
1º y desarrollan los artículos 287 y s.s. de la Constitución se aplica a la
descentralización territorial, mas no a la descentralización por servicios. La
referencia a otros órganos autónomos e independientes que consagra el
artículo 113 de la Carta se dirige a órganos diferentes de los que integran las
ramas del poder público y las unidades administrativas especiales a que se
refiere la norma demandada pertenecen a una de tales ramas, la rama ejecutiva.
Así mismo, de acuerdo con lo señalado por el artículo 150 numeral 7 de la
Carta, la determinación de la estructura de la administración nacional, en
especial la creación de organismos y entidades públicas, es de reserva
legislativa. Para la misma norma constitucional, la determinación y creación de
otras entidades del orden nacional, entre las cuales se encuentran las
unidades administrativas especiales con personería jurídica, hace parte de la
competencia del legislador. Finalmente, la Constitución señala en el artículo
210 que la determinación del régimen jurídico de este tipo de entidades
descentralizadas hace parte del ámbito de configuración legislativa. Por lo
tanto, la norma acusada, al representar el ejercicio de la libertad de
configuración del legislador en esta materia y al no contener medidas
irrazonables ni desproporcionadas, no vulnera los artículos 1º, 113, 131
numeral 1, 150 numeral 7, 189 numerales 13 y 16, 208, 209 y 210 de la
Constitución Política. En consecuencia, se declarará su exequibilidad, pero
sólo frente a los cargos aquí analizados.
DECISIÓN
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Inhibirse para emitir
pronunciamiento de fondo acerca de la inconstitucionalidad del artículo 165 de
la Ley 65 de 1993, en relación con la vulneración del Preámbulo de la
Constitución Política.
Segundo.-
Declarar exequible el
artículo 165 de la Ley 65 de 1993, por los cargos de vulneración de los
artículos 1º, 113, 131 numeral 1, 150 numeral 7, 189 numerales 13 y 16, 208,
209 y 210 de la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]   Cfr.  Folio 15 de expediente
[2]   Corte Constitucional. Sentencia C-184 de 1998, M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[3]   Diario Oficial No. 32.552 del 17 de julio de 1968, pág. 3.
Este Decreto fue derogado por la Ley 489 de 1998.
[4]   Según lo disponía el artículo 76 numeral 9 de la Constitución
anterior, corresponde al Congreso de la República “9ª)  Determinar la
estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como
el régimen de sus prestaciones sociales”.
[5]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 16, del 28
de abril de 1981.
[6]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 16, del 28
de abril de 1981. En: Gaceta Judicial. T. CXLIV, 1981, pags. 111 y ss.
[7]   En 1970, la Superintendencia de Notariado y Registro era un
organismo público adscrito al Ministerio de Justicia,  no tenía el carácter de
unidad administrativa especial ni personería jurídica. Cfr. Ley 8ª de
1969, Decreto 1347 de 1970 y Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia
de 15 de junio de 1976. En: Gaceta Judicial No. 152-153, 1976, pág. 464.
[8]   En vigencia de la Constitución de 1886, el carácter de Unidad
Administrativa Especial no se asigna a todas las Superintendencias. Por
ejemplo, los Decretos 623 de 1974, art. 1º, y 125 de 1976, art. 6º, establecen
que la Superintendencia Bancaria es un organismo adscrito al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; el Decreto 624 de 1974, art. 1º, organiza a la
Superintendencia de Control de Cambios como organismo adscrito al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; el Decreto 638 de 1974, art. 1º, organiza la
Superintendencia de Sociedades como organismo adscrito al Ministerio de
Desarrollo Económico; el Decreto 149 de 1976, art. 1º, organiza la
Superintendencia de Industria y Comercio como un organismo adscrito al Ministerio
de Desarrollo Económico, con la autonomía administrativa que establece el mismo
decreto, y los Decretos 1650/77, art. 94 y 1700/77, art. 12, señalan que la
Superintendencia de Seguros de la Salud estará adscrita al Ministerio de
Salud.
[9]   La Comisión Nacional de Valores fue creada por la Ley 32 de
1979 como un organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, con el
objeto de estimular, organizar y regular el mercado público de valores. El
artículo 52 transitorio de la Constitución de 1991 le otorga el carácter de
Superintendencia.
[10]   La corte Constitucional se pronunció acerca de la existencia de
superintendencias y unidades administrativas especiales como entidades
descentralizadas. Ver, sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y C-727
de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11]   Dispone el artículo 1º del Decreto 831 de 1980 que “La
Comisión Nacional de Valores es una unidad administrativa especial vinculada al
Ministerio de Desarrollo Económico que, dentro de la autonomía administrativa y
financiera que se origina en al Ley 32 de 1979 y en el presente Decreto, tiene
por objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores”.
[12]  Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 17, del 30 de
abril de 1981.
[13]   El artículo 1º de la Ley 25 de 1981 señala lo siguiente: “Créase
adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del
Subsidio Familiar, como unidad administrativa especial, esto es, con personería
jurídica y patrimonio autónomo, cuya organización y funcionamiento se someten a
las normas de la presente ley”.
[14]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 33 del 27
de mayo de 1982. En: Gaceta Judicial. Jurisprudencia Constitucional 1982. págs.
230 y ss.
[15]   Según el artículo
2º de la Ley 49 de 1983, “Las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes, son unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas
de personería jurídica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y
controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con
las normas contenidas en la presente ley”.
[16]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 45, del 24
de junio de 1984. En: Gaceta Judicial T. CLXXIX, 1984, primer semestre, págs.
431 y ss.
[17]   El artículo 1º
del decreto 1569 de 1978 dispone lo siguiente: “La Superintendencia de
Notariado y Registro, teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones y el
origen de sus recursos, continuará funcionando como unidad administrativa
especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio
autónomo. El régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos
será el mismo que rige para los establecimientos públicos”.
[18]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 8 del 14
de febrero de 1985. En: Gaceta Judicial. Primer semestre de 1985. págs. 74 y
ss.
[19]   El artículo 7º de la Ley 141 de 1994, dispone lo siguiente: “Comisión
Nacional de Regalías. Créase la Comisión Nacional de Regalías, como una unidad
administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas
y Energía. La Comisión tendrá por objeto, dentro de los términos y parámetros
establecidos en la presente Ley, controlar y vigilar la correcta utilización de
los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la
explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la
administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
[20]   Corte Constitucional. Sentencia C-722 de 1999, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[21]   En varios de sus artículos la Constitución Política se refiere
a la Nación como persona jurídica: arts. 49, 67, 128, 218, 266, 267, 268-3,
298, 305-6, 305-11, 352, 359, 362, 364 y 368, entre otros
[22]   En relación con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-1187 de 2000,
M.P. Fabio Morón Díaz: “Ha precisado esta Corporación, que el principio de
coordinación no puede identificarse con el de control de tutela, que es la
única forma en que en un estado democrático se logran conciliar intereses
diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que
generen enfrentamientos o choques de competencias. Igualmente, debe insistir la
Corporación, que el principio de concurrencia invoca un proceso de
participación entre las entidades autónomas, ya que la concurrencia no puede
significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las
competencias para la concreción de los intereses respectivos. Con respecto al
principio de subsidiaridad, esta Corporación señaló la posibilidad de que las
entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer
determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores
(el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de
sus competencias, pues, repárese que los intereses nacionales y los intereses
de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y
complementarios y no enfrentados, pues si ello fuese así se desmembraría la
unidad de la República en términos jurídicos, políticos, físicos o económicos,
en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente
evita la indefinición y la contradicción de poderes a través del diseño de un
sistema unitario pero descentralizado, en donde los principios de concurrencia,
subsidiaridad y coordinación, juegan un papel fundamental, para la
interpretación de leyes que se caracterizan por la interconexión de
atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias”.
[23]   Desde sus primeras sentencias, la Corte
ha precisado que la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales son elementos diferentes de la organización del poder público en
Colombia. En la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó
esta Corporación que : “La autonomía y la descentralización entrecruzan sus
mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas
diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las
instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus
decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de
la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de
los asociados en aras de un mayor bienestar y control  de sus propios
intereses. En este sentido, descentralización y autonomía, si bien tienen
puntos de mira diferentes, resultan ser interdependientes y portadores de
facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliación de la libertad en su
acepción  territorial”.
En
el mismo sentido ver la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, en
la cual se indicó que; “En primer lugar, las entidades territoriales tienen
el derecho a gobernarse por autoridades propias. Este derecho se ejerce
mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y de él se
deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir el
ejercicio de la autonomía territorial y dentro de los límites del principio de
unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han
creado mecanismos de participación ciudadana, como los contemplados en los
artículos 40 y 103  de  la Constitución Nacional. De lo anterior es claro que
el Constituyente buscó mucho más que una mera descentralización administrativa.
En efecto, la elección de las autoridades propias y los mecanismos de
participación popular son elementos especiales de la descentralización política
que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar
los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma.
Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de
interés público dentro de los límites del ente territorial. Las autoridades de
las entidades territoriales tiene entonces determinadas atribuciones políticas
que en caso de conflicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, so
pena de vulnerar la garantía de la autonomía territorial”.
[24] En la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro
Angarita Barón, la Corte señaló que “la garantía constitucional de la
autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material,
deducible de la Carta, el cual sirve de límite y guía a la acción del
legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta del mapa de
competencias”.
[25]   Ver al respecto, sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita
Barón t C-126 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[26]  Sentencia C-
1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
[27]   La autonomía también se presenta en la centralización. Ver, por
ejemplo, los artículos 113, 249, 267 y 272 de la Constitución.
[28]   La descentralización por servicios, apoyada en el artículo 209
de la Constitución Política, permite la creación de las entidades
descentralizadas por servicios, para el cumplimiento de la función
administrativa en cada uno de los niveles del Estado. Esta modalidad de descentralización
es la base de la organización de los sectores central y descentralizado en los
niveles nacional, departamental, distrital y municipal.
[29]   Cfr.  Constitución Política, artículo 189, numerales 15
y 16. En la Ley 489 el legislador dispuso las correspondientes autorizaciones y
reglas generales para que el Presidente ejerciera aquellas atribuciones.
[30]   Sobre los alcances de la competencia del Congreso y del
Gobierno para determinar la estructura de la Administración Nacional, puede
consultarse la sentencia C-702 de 199, M.P. Fabio Morón Díaz.
[31]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2002.
[32]   Cfr. Sentencia C-1143 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[33]   Cfr. Sentencias C-583 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y C-620 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[34]   Sentencia C-600 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[35]   Es el caso, por ejemplo, de los artículos 35, 36 y 37 de la Ley
65 de 1993, los cuales se refieren a la figura del Directos de los
establecimientos de reclusión.
[36]   Sobre este punto, el artículo 35 de la Ley 65 establece que:
“Son funcionarios competentes para hacer efectivas las providencias judiciales
sobre privación de la libertad en los centros de reclusión, el Director General
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, los directores regionales y
los directores de los establecimientos enunciados en el Título II”.
[37]   Cfr. Artículo 36 de la Ley 65 de 1993.
[38]   Cfr. Artículo 53 de la Ley 65 de 1993
[39]   Cfr.  Artículo 69, de la Ley 65 de 1993
[40]   Cfr. Artículo 81 de la Ley 65 de 1993
[41]   Cfr. Artículo 86 de la Ley 65 de 1993
[42]   Cfr. Artículos 111, 112 y 115 de la Ley 65 de 1993
[43]   Cfr. Artículos 117 y 133 de la Ley 65 de 1993
[44]   Cfr. Artículo 139 de la Ley 65 de 1993
[45]    Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia 39, del 24 de mayo
de 1984.
[46]   En la sentencia C-549 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la
Corte precisó que “La función que cumple esta Corporación como guardiana de
la integridad y supremacía de la Carta, impone la confrontación de las normas
cuya constitucionalidad se cuestiona, con el texto de la Constitución y no con
normas de naturaleza infraconstitucional, menos aún si no hacen parte ya del
derecho vigente, como justamente sucede en este caso, pues los artículos
citados del Código de Procedimiento Penal han sido abrogados por el Código
Penitenciario y Carcelario”.