C-150-15
Sentencia
C-150/15
(Bogotá D.C., Abril
8 de 2015)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Existencia
de vicio de procedimiento subsanable, relativo a la omisión de votación nominal
y pública y falta de claridad y certeza sobre aprobación unánime
LEY
ESTATUTARIA-Especificidad de las materias que
regula
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter
jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo
De
acuerdo con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política y con lo
señalado por esta Corporación, el examen que en estos casos se ejerce es un
control: (i) jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano
judicial como la Corte Constitucional; (ii) automático, dado que no requiere la
formulación de acción pública de inconstitucionalidad, sino que procede por
ministerio de la Constitución; (iii) previo a la sanción de la ley -posterior a
su aprobación por el Congreso- y, en esa medida, es una examen judicial que se
incorpora al proceso para su formación; (iv) integral, en tanto supone la
confrontación de totalidad de las disposiciones del proyecto de ley respecto de
la posible configuración de cualquier vicio material, vicio competencial o
vicio de trámite; (v) definitivo, puesto que cierra todo debate
constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en los que se
modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control; y,
finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la
ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para
los trámites ordinarios.
PROCEDIMIENTO
DE FORMACION DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reglas
aplicables
La
Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han establecido las reglas aplicables
al procedimiento de aprobación de disposiciones estatutarias. Las exigencias
generales que se adscriben a tales reglas pueden sintetizarse de la siguiente
forma: (i) un proyecto de ley estatutaria se tramita de acuerdo al
procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de las especificidades
constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992, art 204-; (ii) la aprobación de
un proyecto de ley estatutaria debe desarrollarse en una sola legislatura -CP
art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de ley
estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
PARTICIPACION CIUDADANA EN LA
CONSTITUCION-Parámetro de control de
constitucionalidad material/PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su carácter
democrático
La
Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política,
estableció un marco jurídico “democrático y participativo”. El acto
constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho”
reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y
pluralista”. Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas,
implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el
origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir,
legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus
representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos
del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente.
DEMOCRACIA
EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos
La
democracia en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los
conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”,
“pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en la Constitución
con varios propósitos, plenamente articulados con las implicaciones antes
referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en la Carta Política
para establecer la fundamentación del poder político ejercido por los
diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y
tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la
conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y
protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de
derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera
democráticamente  y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la
democracia como expresión  de reglas de funcionamiento y toma de decisiones).
PARTICIPACION EN
EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL-Importancia y su condición de fuente de
legitimidad
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Fundamento constitucional
MODELO
DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION-Dimensiones/DEMOCRACIA-Doble
dimensión procedimental y sustancial/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA-Distinción/DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión
DERECHO
DE LOS CIUDADANOS A PARTICIPAR EN DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Jurisprudencia
constitucional
PARTICIPACION
COMO DERECHO-Alcance
PARTICIPACION
COMO DERECHO-Instrumentos internacionales
MECANISMOS
DE PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Contenido
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Características
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Carácter universal y
expansivo
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva/EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance
PARTICIPACION
CIUDADANA-Carácter iusfundamental supone la
facultad de oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el
ejercicio de un derecho político o para la implementación de un mecanismo de
participación
MAYORIA
DECISORIA-Jurisprudencia constitucional/REGLA
DE LA MAYORIA-Importancia
PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE PARTICIPACION-Implica libertad
de las personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la
democracia
PARTICIPACION
DE LOS CIUDADANOS-Deberes del
Estado
La Corte entiende que la participación
como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional
vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de
cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de
ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo
tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o
afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la
participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el
desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo,
eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados.
Estos deberes del Estado se concretan en deberes específicos a los que a
continuación la Corte se refiere: (i) El deber de abstenerse de
estatizar la democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el
pluralismo, (ii) Deber de promover formas de participación democrática que
comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino
también de organizaciones sociales de diferente naturaleza. (iii) Deber de
promover estructuras democráticas en las diferentes formas de organización
social. (iv) Prohibición, que vincula a todos los órganos públicos,
funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la
democracia. (v) Mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes
en el desarrollo de actividades de control.
FORMAS
DE PARTICIPACION-Contenido y alcance/FORMAS
DE PARTICIPACION-No se agotan con las posibilidades
existentes en esta materia
La
Corte sintetiza las diversas formas de participación que ha reconocido la
Constitución. 1. En primer lugar, la participación se manifiesta en la
posibilidad que tienen todos los individuos así como las minorías de oponerse a
las determinaciones de las mayorías cuando tales decisiones tengan la aptitud
de afectar los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos y que
les permiten expresar su individualidad. De otra forma dicho se trata de la
protección de un ámbito de libre configuración personal, inmune a cualquier
injerencia injustificada y que permite a las personas tomar decisiones
individualmente o en familia. Esta protección de las decisiones privadas como
forma de participación se apoya, entre otras disposiciones, en el artículo 1º
que reconoce la dignidad de las personas y el pluralismo, en el artículo 16 de
la Carta al amparar el libre desarrollo de la personalidad y en el artículo 42
al establecer el derecho de la pareja a definir la conformación de su familia.
2. En segundo lugar, la Constitución reconoce la participación de comunidades
étnicas en los procesos de adopción de medidas que puedan impactar o afectar
directamente sus formas de vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT). 3. En
tercer lugar y según se recordó en otro lugar de esta providencia, la
Constitución prevé diversas formas de participación social mediante la
habilitación para que las personas constituyan organizaciones que gestionen sus
intereses o los representen en diferentes instancias. Allí se encuadran, entre
otros, los colegios profesionales (art. 26), las organizaciones sindicales y
gremiales (art. 39), las organizaciones en las que participan los jóvenes (art.
45), las organizaciones deportivas (art. 52) las instituciones de educación
(art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) así como los
partidos y movimientos políticos (art. 107). 4. En cuarto lugar las formas de
participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas.
Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan activamente en
los organismos públicos o privados que tengan a su cargo la protección,
educación y progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los usuarios del
servicio de salud o los ciudadanos impactados por una medida ambiental puedan
intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al permitir la
participación de las comunidades en los Consejos Nacional y territoriales de
Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé también cuando se
dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer funciones públicas
(arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los colegios
profesionales actúen en igual dirección (art. 26). En quinto lugar, la
Constitución fija como una forma de participación el ejercicio de las acciones
administrativas o judiciales requeridas para el control de las actividades a
cargo del Estado o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco
se establece el derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art.
87), la acción popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones
penales o disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad
(art. 241), entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la
Carta, deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para
propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los
derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de
las autoridades públicas. 6. En sexto lugar, el texto constitucional disciplina
las formas de participación que se instrumentan mediante la representación en
los órganos correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que
determinan el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas
para la conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones
públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija
las reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258,
260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros). 7. En séptimo lugar, un
régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en
desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución,
puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375,
377, 378, entre otros). 8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de
participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia. En
efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de
mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar
y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso
constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2).
PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Operancia
REGIMEN
CONSTITUCIONAL DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION-Fundamentos
y alcance
DERECHO
DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER
POLITICO-Contenido y alcance
MECANISMOS
DE PARTICIPACION-No todos suponen el
mismo grado de intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos efectos
jurídicos
MECANISMOS
DE PARTICIPACION SEGUN TIPO DE RELACION CON EL PODER POLITICO-Criterios
generales que permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la
participación ciudadana
Con
un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización de
los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder político
en la que se active (mecanismos de conformación, mecanismos de ejercicio y
mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para clasificarlos.
Estos criterios que son generales y no toman en consideración cada una de las
particularidades del mecanismo, si permiten identificar el grado de intensidad
con el que opera la participación ciudadana. 1. Un primer criterio de
clasificación se relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en
el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i)  determinar quien tomará las
decisiones –elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la
toma de decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii)
adoptar él mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del
mandato y plebiscito). 2. Esta distinción permitiría identificar un segundo
criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los mecanismos que
lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como efecto imponer
inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento jurídico–referendo y
revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de implementar una
determinada decisión –consulta popular-, en otros permite establecer el apoyo
respecto de una determinada actuación o política –plebiscito- y en los demás
pretende designar a las personas que tomarán las decisiones. 3. Un tercer
criterio de clasificación es el relacionado con el grado de intervención de las
autoridades públicas y, en particular, de los órganos de representación en el
mecanismo de participación correspondiente. Conforme a ello existirían (i)
mecanismos con extendida intervención de autoridades públicas dado que la
iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los resultados del mecanismo les ha
sido asignado a ellas prioritariamente –como ocurre con el cabildo abierto-,
(ii) mecanismos con mediana intervención de autoridades públicas en los cuales
o bien la iniciativa le corresponde a los ciudadanos pero los resultados del
mecanismo dependen del órgano representativo (iniciativa popular normativa) o
bien la iniciativa y la convocatoria se encuentra en manos de las autoridades
públicas aunque no sus resultados en tanto se atenderá lo que decida el pueblo
(consulta popular y plebiscito) y (iii) mecanismos con leve intervención de las
autoridades públicas bien porque la iniciativa, convocatoria y resultados
dependa de los ciudadanos (referendo constitucional derogatorio y revocatoria
del mandato) o bien porque la iniciativa y resultados se encuentren radicados en
los ciudadanos, aunque no su convocatoria (referendos constitucional
aprobatorio). 4. Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente
participativos aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de
ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición
inmediata de la decisión en caso de aprobarse  y (3) supone una reducida
intervención de las autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y
definición de resultados. En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos
(4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de
establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla
una activa participación de las autoridades públicas en las diferentes fases.
PARTICIPACION
CIUDADANA-Mecanismos
MECANISMOS DE PARTICIPACION-Trámite
de las solicitudes ciudadanas
REFERENDO-Contenido
y alcance/REFERENDO-Modalidades
El
referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el
artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento
general para la regulación de los referendos territoriales. El artículo 170, a
su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el
artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para
convertir una región en entidad territorial. Igualmente, el artículo 241, en
sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar competencias de
control judicial a la Corte Constitucional. También los artículos 377 y 378
prevén disposiciones especiales para el caso de los referendos constitucionales
derogatorio y aprobatorio respectivamente. Al amparo de lo dispuesto por las
citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994
definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que
apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya
vigente. Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional,
departamental, distrital, municipal o local.  Este Tribunal ha señalado que el
referendo es expresión del "derecho político
de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político” y,
en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un
“derecho político fundamental de origen constitucional”. Tal y como se señaló,
mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede
modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de
disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las
intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las
instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia,
proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema
jurídico. Este
Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación
semi-indirecta y “hace relación tanto a un procedimiento
como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al
legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o
respalde" un texto normativo ya formalizado.” En esa dirección se ha
establecido que la distinción del referendo respecto del plebiscito consiste en
que en el primero el pronunciamiento popular se refiere a
“un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma
jurídica o una norma jurídica ya en vigor” al paso que el plebiscito “versa
sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o
escrito.” Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo
de la denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a
consideración del pueblo un texto normativo sino que se le
hace una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional
o territorial, según el caso. El referendo, como se advirtió, puede tener
diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos
representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas
de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto
el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su
procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales
reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación ciudadana
y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las diferentes
formas de referendos.
REFERENDO
DEROGATORIO-Contenido y alcance/REFERENDO CONSTITUCIONAL
DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO
TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido
La Constitución no prevé una definición
del referendo derogatorio. Sin embargo, el fundamento constitucional de tal
mecanismo de participación se encuentra, además de su enunciación general en
los artículos 40 y 103 de la Constitución, en el artículo 377 relativo al
referendo constitucional derogatorio, en los artículos 170 y 241 num. 3 en el
caso del referendo legal derogatorio y en el artículo 106 en lo relativo al
referendo derogatorio de normas del orden territorial. Con apoyo en tales
disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de 1994 dispuso que esta modalidad
de participación consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una
ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, en alguna de
sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo con el propósito de
que este decida si lo deroga o no”.
REFERENDO
APROBATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO
APROBATORIO TERRITORIAL-Contenido
De
la misma manera en que ello ocurre para el caso del referendo derogatorio, el
aprobatorio no es objeto de definición en la Constitución. Sin embargo,
existen, además de las normas generales contenidas en los artículos 40 y 103,
diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del
referendo constitucional aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y
379, del referendo legal aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación
con el referendo
derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo
106.   El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo consiste en
“el sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto
legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local
de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de la
respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o parcialmente,
lo aprueba o lo rechaza”. Esta Corporación, al ocuparse de examinar el citado
artículo 5 consideró lo siguiente: “Este
instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del
principio de soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que
permite al legislador regular formas de participación distintas a las
desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto,
darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría
convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual
desestimularía la presentación de iniciativas populares.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO CONSTITUCIONAL
APROBATORIO-Reglas aplicables
La lectura de las disposiciones
constitucionales permite identificar las principales reglas aplicables a este
tipo de referendo. Así, en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las
condiciones de promoción del mecanismo prescribiendo  que la iniciativa puede
ser del Gobierno o de un grupo de ciudadanos que, según lo señalado en el
artículo 155 de la Carta, debe ser igual o superior al cinco por ciento (5%)
del censo electoral. La segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii)
demanda la intervención del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de
una ley por mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la
iniciativa presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena
que el cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que
puedan elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y
aquello que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2
señala que antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la
constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento.
En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la
participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el
censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes.
En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se
encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que
corresponden a los vicios de procedimiento en su formación. Es necesario
destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de iniciativa
ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con rasgos
propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular normativa
de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha adoptado la ley
correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo para aceptar o
rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del referendo,
que comparte parcialmente con el referendo constitucional derogatorio, debe ser
tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como sus límites.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales
Considerando que el referendo
constitucional aprobatorio ha sido uno de los mecanismos que mayor atención de
la jurisprudencia constitucional ha suscitado, a continuación se enunciarán
ampliamente las principales reglas fijadas por esta Corporación en la materia:
1. Obligación de acudir al referendo constitucional cuando el contenido de una
consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la
Constitución.   2. Prohibición de sustitución constitucional. 3. Inaplicación
del artículo 170 de la Constitución a los referendos constitucionales. 4.
Irrelevancia, para el juzgamiento de la validez de una ley que convoca a un
referendo constitucional, de la expedición de un acto legislativo antes del
pronunciamiento popular.  5. Etapas que debe satisfacer la iniciativa ciudadana
antes de ser presentada ante el Congreso de la República. 6. Prohibición de
acumular los apoyos obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana,
con los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la
República. 7. Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor.
8. Obligación de respetar los topes individuales y globales en cada una de las
campañas vinculadas a un referendo.  9. Trámite de
presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular
normativa para la convocatoria de un referendo constitucional. 10. Posibilidad
de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones
extraordinarias. 11. Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a
la iniciativa gubernamental de referendo constitucional.  12. Posibilidad de
introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional. 13. Incompetencia
del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa. 14.
Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un
referendo constitucional aprobatorio. 15. Obligación de incluir en la ley un
enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo. 16. Permisión de no
fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el
pronunciamiento popular. 17. Protección a la libertad del elector. 18.
Parámetro de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del
elector. 19. Supuestos generales que desconocen la libertad del elector. 20.
Prohibición prima facie y definitiva de las notas introductorias. 21.
Admisibilidad de preguntas complejas. 22. Prohibición de la votación en bloque
de un referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios. 23. Prohibición
de incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo. 24.
Prohibición de votar más de tres referendos en un solo día. 25. Prohibición de
disponer la votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto
otro acto electoral. 26. (i) Prohibición
del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la
prohibición de otorgar estímulos a la participación.   27. Respeto a los
efectos de la abstención. 28. Efectos de la
decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución.
29.
Características del control judicial de la convocatoria
a un referendo constitucional. 30. Parámetro de control de la ley que aprueba
la convocatoria a un referendo constitucional. 31. Alcance de la competencia de
la Corte Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo
constitucional. 32. Competencia de la Corte Constitucional para examinar los
actos reformatorios adoptados en virtud de un referendo constitucional. 33.
Prohibición de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias
de una convocatoria a referendo constitucional.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad cuando el contenido de una consulta
popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución
Ha sostenido la Corte que no es posible,
mediante la consulta popular, modificar la Constitución. Cuando el mecanismo de
participación pueda tener como efecto obtener un pronunciamiento del pueblo
sobre un asunto de trascendencia nacional que, al mismo tiempo, implica una
reforma constitucional, el trámite que debe seguirse es el correspondiente al
del referendo constitucional. En esa medida la Corte Constitucional ha señalado
que “si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica,
incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que
se escoja el camino de la reforma constitucional, incluso por vía de referendo,
y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar
la Carta por medio de consultas populares.
PROHIBICION
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Prohibición
Esta
Corporación ha señalado que la modificación de la Constitución mediante el
referendo no puede desconocer los límites competenciales que se siguen de su
texto y, en esa medida, no es posible que el pueblo sustituya así la Carta.
Este planteamiento se ha fundado, entre otras razones, en el hecho consistente
en que la manifestación popular en esas condiciones se apoya en un
procedimiento reglado impuesto por el Constituyente de 1991 y en
consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en
aquellos casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa
ciudadana. En prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la
Constitución a través del referendo se encuentra diseñada de manera tal que
combina (i) instrumentos de democracia participativa, en tanto es el pueblo
quien toma la decisión, (ii) formas de democracia representativa dado que es el
Congreso quien aprueba la ley que convoca y (iii) controles judiciales puesto
que se exige una decisión de la Corte Constitucional antes del pronunciamiento
del pueblo. En estrecha conexión con ese punto de partida y demandando del
poder constituyente algunos rasgos para que su manifestación sea legítima
–plural y deliberante-, esta Corporación ha señalado que la competencia del
pueblo para modificar la Constitución puede ser más amplia o más reducida según
su facultad para precisar la agenda o la extensión de sus posibilidades de
manifestación. En el caso del referendo de iniciativa ciudadana ha advertido
que el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija
un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno
Nacional, de una parte y el pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de
aceptar o rechazar la propuesta, de otra. En todo caso, al definir el alcance
del control de la Corte la sentencia C-397 de 2010 señaló que en relación con
la intensidad del examen por violación de límites competenciales no existía diferencia
alguna entre el referendo con iniciativa gubernamental y aquel precedido de
iniciativa ciudadana. En aplicación de los límites a la reforma constitucional
este Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas constitucionales
adoptadas por el Congreso de la República.  También al adelantar el control de
leyes que convocaban a referendos constitucionales, concluyó que algunas de
ellas desconocían, total o parcialmente, las restricciones de la facultad de
reforma radicada en el pueblo según el artículo 374.   Así,
en la sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley 769 de
2003 -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la
posibilidad de reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de
funcionarios ya electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era
posible dado que (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una
forma de obtener un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii)
suponía una modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria,
(iii) implicaba adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de
generalidad y, en ese contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía
no en una reforma de la Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la
libertad del elector al referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a
determinados votantes la decisión de elegir por la continuidad de mandatarios
de otras entidades territoriales.  Asimismo consideró inexequible, por
sustituir ejes definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que
convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara
acerca de la posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona
que hubiere sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La
Corte señaló que con ese tipo de modificación se sustituían elementos
esenciales de la Carta que “tienen que ver con la estructura
institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y
valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa
estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido
cuando los sirve de manera efectiva.” Adicionalmente, constató una rotura o
quiebre de la Constitución dado que la reforma tenía como propósito beneficiar
a una persona en particular afectando la generalidad de las leyes y, en esa
medida el derecho a la igualdad.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Inaplicación del artículo 170 de la Constitución
Política
Las restricciones temáticas establecidas
en el artículo 170 de la Constitución y que comprenden leyes aprobatorias de
tratados internacionales, leyes de presupuesto y leyes relativas a materias
fiscales o tributarias, no se aplican a los referendos constitucionales
aprobatorios, dado que el supuesto que regula esa disposición es el
correspondiente a los referendos legales derogatorios de origen popular.
JUZGAMIENTO
DE VALIDEZ DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irrelevancia
de la expedición de un acto legislativo antes de pronunciamiento popular
No afecta la validez constitucional de
una ley que convoca un referendo constitucional aprobatorio, la adopción de un
acto legislativo -antes del pronunciamiento popular- que comprenda las materias
sometidas a decisión del pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los
textos del referendo no son normas constitucionales, (ii) los eventuales
conflictos deberán ser resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas
a referendo, (iii) la aprobación popular implica que las normas se encuentran
respaldadas por una garantía especial de supremacía –según lo dispone el
artículo 46 de la Ley 134 de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv)
implicaría anular la democracia participativa en tanto se atribuiría el
predominio al Congreso y no al Pueblo.
INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR ANTE ORGANIZACION ELECTORAL-Etapas que debe
satisfacer antes de ser presentada ante el Congreso de la República
Con fundamento en las disposiciones
constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para
convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al
menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así: “Del marco
normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir
una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la
radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes:
(i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción,
ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud
de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los
requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana;
(iv)entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v)
recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los
formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición
de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que
hacen alusión los artículos 24 y 27 de la LEMP. A continuación se describirá
cada una de dichas etapas.”
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición de acumular apoyos obtenidos para
inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el
proyecto de ley al Congreso de la República
Con
fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa
ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta
constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley
134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor,
de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al
pueblo. En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible
acumular el número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a
momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales
diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que
se inscriba un Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa
medida tiene un componente plebiscitario-  al paso que el segundo momento
pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los
ciudadanos respaldan un determinado texto normativo.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones de
Comité Promotor
Se
opone a los principios de transparencia y pluralismo político que
organizaciones o personas a las que no les sea reconocida la condición de
Comité Promotor desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité.
La infracción de esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando existe
una estrecha conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un
Comité Promotor y una organización que no lo es.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Obligación
de respetar los topes individuales y globales en campañas/CAMPAÑAS ASOCIADAS
A UN REFERENDO-Respeto de los límites establecidos para su financiación
Constituye
un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de
pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con
apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La
Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana
existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de
financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se
requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por
el si o por el no. Esta última campaña inicia después
de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o
de que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del
referendo (C-551 de 2003). El cumplimiento de tales límites cuenta
con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar
la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa
popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares
de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o
sectoriales.”. Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites
establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad
de mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida,
las autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta
observancia.
INICIATIVA
POPULAR NORMATIVA PARA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite
de presentación, ante el Congreso de la República
En atención a la aplicación de lo
previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de
1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las
exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del
Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras. El proyecto
presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente, de dos
certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil
relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al
respeto de los topes electorales. Sobre el particular la Corte ha señalado que
“[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana
que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa
y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el
proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo
sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los
plutocráticos o los ilegales.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Posibilidad de solicitar mensaje de urgencia y de
adelantar debates en sesiones extraordinarias
Las reglas sobre mensaje de urgencia,
previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de
aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el
trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones
extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere
únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos.
SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Límites
Las reglas sobre
mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se
oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco
desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo
surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la limitación que existe al
respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Posibilidad de que el gobierno proponga
modificaciones
El Gobierno se encuentra
constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo
constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones
siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida
por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la
discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el
Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de
pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser
ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo
157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate.
PROYECTO
DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de introducir enmiendas
El Congreso es competente para
introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la
condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema
nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el Congreso
puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el
cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para
introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”. Esta restricción
es comprensible si
se tiene en cuenta que la competencia del Congreso para
iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa.
La
posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos
está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones
que lo conviertan en otro sustancialmente diferente. Una interpretación más
amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los
ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha
que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de la Constitución.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Incompetencia del Vocero o Comité Promotor para
adicionar o modificar la iniciativa
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Respeto del principio de unidad de materia y de
identidad flexible
En el caso de un referendo
constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de materia
establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que todo
proyecto de ley se refiera a una misma materia, está definido por el propósito
de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de temas que
plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la sentencia
C-551 de 2003, destacó lo siguiente: “En síntesis, como toda ley, la ley de
referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley
que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del
referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada
por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a
reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados
a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no
puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la
ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de
materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda
versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución
contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la
Constitución.” El principio de identidad flexible, que impide cambios
sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más
exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su aplicación
dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese sentido la
Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo sustancial en un
proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno
que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de
ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un
proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta,
confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve
como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.”
Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el
proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República,
también se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre
las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser
conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el
caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además
respeten la orientación y sentido de aquellas”.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de incluir en la ley un enunciado expreso
que ordene la convocación del pueblo
La ley que tiene como propósito convocar
a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un enunciado
normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al pueblo para
pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en la ley y, en
consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto en el que se
establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia
integradora adoptada por la Corte Constitucional.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Permisión de no fijar en la ley la fecha específica en
que se llevará a efecto el pronunciamiento popular
No constituye una omisión, que determine
la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que
en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se
llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las
normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la
comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la
República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo
que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo
durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después
de seis (6) meses.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Protección a la libertad del elector
Existe una obligación constitucional
específica de garantizar la libertad del elector en el referendo
constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo
será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El
deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias
C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y
claridad.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Parámetro de constitucionalidad para establecer el
respeto a la libertad del elector
El parámetro para determinar el respeto
de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la
Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y
contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación
ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Supuestos generales que desconocen la libertad del
elector
Una pregunta desconoce la libertad del
elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del
artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la
respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello, podría
conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno
político”.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición prima facie y definitiva de las
notas introductorias
Se encuentran prohibidas, prima facie,
las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo
constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación
totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos
normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje el
contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo
de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede
suponer que no está votando por un texto normativo sino, en su lugar, por
determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos
ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las
preguntas”.  Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas
introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan expresiones
que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera completa el
contenido de los artículos que introducen. Para fundamentar esta prohibición
definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben satisfacer
ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y
comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la
medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas
del objeto que el artículo expresa (…)”. Además de ello, este Tribunal ha
señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar
dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación
causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los contenidos
lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo
contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el
contenido normativo a aprobar.” De conformidad con la segunda es necesario que
el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto
normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable.
Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos
requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido
normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar
su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente
su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad
del elector.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Admisibilidad de preguntas complejas
No se encuentran constitucionalmente
excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente
complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas. Las
preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la
libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo
un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada
forma”. En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del
elector el sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la
aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta
le es extraño.
REFERENDO
MULTITEMATICO-Prohibición de votación en bloque
Se encuentra constitucionalmente
prohibida, por desconocer la libertad del elector y el carácter no
plebiscitario de un referendo constitucional, prever la votación en bloque en
el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo ha sostenido este
Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de origen
presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo
plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta.
LEY
QUE CONVOCA A REFERENDO-Prohibición de incluir contenidos
plebiscitarios
Desconoce la naturaleza jurídica del
referendo, el sometimiento de preguntas que puedan tener como propósito el
apoyo a determinadas políticas o el respaldo de específicas actuaciones del
gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003 indicó lo siguiente: “Un
referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido que
sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de
políticas o hechos de un gobernante específico. Esta Corporación analizó
entonces el texto de las reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de
2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido
plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al
establecer excepciones a la congelación de los gastos de funcionamiento,
introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala que quedan
excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la expansión de la
seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la llamada “seguridad
democrática” es un programa específico del actual gobierno, por lo que
exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un sentido
plebiscitario.  Por el contrario, es perfectamente válido que un referendo
proponga dar un tratamiento particular a los gastos de seguridad, pues la
noción de seguridad es una categoría que no es específica de ningún gobierno, y
que incluso tiene fundamento constitucional, como un componente del orden
público, que es responsabilidad del Gobierno y que tiene además implicaciones
presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales circunstancias, y con el fin de
eliminar el sentido plebiscitario de la excepción a los gastos de
funcionamiento, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las
expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del artículo 1 de la ley
796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición de votar más de tres referendos en un
solo día
Se viola la prohibición de votar más de
tres referendos en un solo día, prevista en el artículo 38 de la Ley 134 de
1994 y cuyo propósito consiste en proteger la libertad del elector, cuando en
una misma convocatoria se abordan más de tres temas distintos. Se considerarán
temas distintos “aquellos numerales que no tengan entre sí ninguna conexidad
razonable, en términos temáticos, instrumentales, sistémicos o teleológicos.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de disponer la votación de un referendo
cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral
Es compatible con la Constitución que el
legislador establezca la prohibición de que concurra en un mismo día la
realización de un referendo constitucional y cualquier otro acto electoral, tal
y como en la actualidad se prescribe en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994.
En la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte: “Lo anterior pretende, como así
lo quiso el Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en
torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la
realización de otro acto de carácter electoral. Esta norma reproduce en parte,
el contenido del artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el
referendo constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante
que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a
referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en
su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte
que ella encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador
en el artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley,
mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio
de este derecho en cabeza de todo ciudadano.” No obstante lo anterior, la Corte
ha reconocido la posibilidad de que en algunos casos   se autorice la
concurrencia del referendo constitucional con otros actos electorales. En esa
dirección, el artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la
sentencia C-784 de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean
necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos
electorales. Ello naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con
la elección de Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el
artículo 262 de la Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la
referida sentencia.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición del voto en blanco/REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición de otorgar estímulos a la participación
Está prohibido incluir en un referendo
constitucional aprobatorio la posibilidad del voto en blanco dado que en el
artículo 378 de la Constitución no se prevén alternativas diferentes al voto de
aprobación o de rechazo. Esta regla tiene como efecto la prohibición de adoptar
medidas discriminatorias entre las personas que votan en blanco y las personas
que, legítimamente, deciden abstenerse de participar. Esta pauta fue definida
en la sentencia C-551 de 2003 y luego reiterada en las sentencias C-141 de 2010
y C-397 de 2010. En ambas se concluyó que se oponía a la Constitución una
disposición que autorizara el voto en blanco en un referendo constitucional. En
la primera de ellas se hizo una declaración de inexequibilidad específica
respecto de este punto dado que la ley no fue declarada inconstitucional en su
totalidad. Ello no fue así en el caso de las sentencias C-141 de 2010 y C-397
de 2010 si se tiene en cuenta que allí fueron declaradas inexequibles las
leyes. En aplicación de esta prohibición la Corte consideró que el inciso 5 del
artículo 28 del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones” y en el que se establecía
la posibilidad de promover el voto en blanco, no era aplicable a los mecanismos
de participación ciudadana caracterizados por admitir únicamente una
manifestación de aprobación o rechazo.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Respeto a los efectos de la abstención
La abstención, en el caso de los
referendos constitucionales, es una opción legítima de participación dado que
cuando no se satisface el umbral establecido se priva de efectos la decisión
positiva o negativa de los participantes. En consecuencia, la determinación del
cumplimiento o incumplimiento del umbral requerido para la validez del referendo
constitucional, debe hacerse en relación con cada una de las preguntas. De no
ser ello así, se aceptaría una discriminación entre aquellos que deciden
abstenerse respecto de la totalidad de las preguntas y aquellos que únicamente
lo hacen en relación con algunas.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Efectos de la decisión del pueblo de no aprobar una
reforma constitucional
La no aprobación de una pregunta
sometida a referendo constitucional, no se erige en parámetro para evaluar la
constitucionalidad de una disposición legislativa expedida por el Congreso. En
consecuencia, ese hecho no implica la inconstitucionalidad de una norma
equivalente a la no aprobada en referendo. Destaca la Corte
que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante
el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo
en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por
una prohibición de someter a decisión durante un plazo específico, normas
aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de una mayoría
especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un referendo
respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha
transcurrido un determinado período de tiempo.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Características del
control judicial de la convocatoria
La
Corte ha enunciado las características del control constitucional que se ejerce
en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con anterioridad al
pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por este Tribunal
(concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático), se ocupa de
los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control no es
material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer argumentos
a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia que se
adopta pone fin a cualquier debate (definitivo). En
aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la
sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto”
en aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la
derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente
examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de
control automático. En ese marco también ha sostenido que el control de
constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae
sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto de
ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un control
previo a la sanción por parte del Presidente de la República.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Parámetro de control de la ley que aprueba la
convocatoria
El
parámetro de control de la ley aprobatoria de la convocatoria a un referendo se
encuentra conformado no solo por las normas comprendidas en el capítulo XIII de
la Constitución. Además de tales disposiciones, la jurisprudencia ha señalado
que constituyen referentes para el juzgamiento, las normas constitucionales y
legales que rigen el trámite de aprobación de las leyes así como las normas
incorporadas en la Ley 134 de 1994 y que guarden un vínculo estrecho y directo
con la Carta Política. Precisando las disposiciones que constituyen el
parámetro de control indicó esta Corporación en la sentencia C-397 de 2010: “Teniendo
en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad que tiene la
Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas constitucionales
que regulan el procedimiento de reforma constitucional por iniciativa ciudadana
o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino también a los preceptos
constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes (artículos 155,
157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y
a las normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia
políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo
se debe tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos
de Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos
y movimientos políticos en lo que se refiere a la revisión de la etapa previa
al trámite legislativo. Por último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª
de 1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se refiere a la etapa de
aprobación de la iniciativa ciudadana por parte del Congreso.”
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
para examinar el trámite de aprobación
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional para examinar
los actos reformatorios adoptados
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Prohibición de suspender el control de
constitucionalidad de leyes aprobatorias de convocatoria
En el Auto 278 de 2009 la Corte
estableció que cuando se adelanta el control constitucional de una ley
convocatoria a un referendo constitucional no es pertinente declarar la
prejudicialidad, aun en el caso de que se estén adelantando procedimientos para
determinar la regularidad de la votación de la ley. En estrecha conexión con
ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la determinación adoptada por el
Consejo Nacional Electoral respecto de la validez de una actuación, en el curso
de la iniciativa ciudadana, no suspendía al ejercicio de las competencias a
cargo de la Corte Constitucional. También ha declarado que no procede la
declaración de prejudicialidad, encontrándose pendiente un pronunciamiento del
Consejo de Estado respecto de la validez del decreto que convoca a sesiones
extraordinarias durante el curso de aprobación de una ley de referendo
constitucional, dado que a la Corte le corresponde examinar integralmente dicho
trámite. En esa dirección se encuentran los Autos 296 y 303 de 2009.
CONSULTA
POPULAR-Contenido
La
Constitución contiene varias disposiciones relativas a la consulta popular.
Además de las mención general en los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104
regula la consulta popular facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105
las consultas populares facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo
297 prevé las consultas territoriales obligatorias como condición para decretar
la creación de nuevos departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las
consultas territoriales obligatorias para la conformación de un área
metropolitana o para la anexión de un municipio a una de ellas y (v) el
artículo 321 contempla las consultas territoriales obligatorias para la
participación de un municipio en una provincia. La consulta popular del orden
nacional y del orden territorial tiene una dimensión representativa en la que
interviene en el orden nacional y por expresa disposición constitucional el
Presidente y el Senado de la República (art. 104) y, en el orden territorial el
Gobernador o el Alcalde –también en virtud de la exigencia constitucional
precisa fijada en el artículo 105- y las asambleas, concejos o juntas
administradoras locales –por disposición legal-. En esta fase representativa,
es el Gobierno el titular de la iniciativa y quien determina, en el caso de no
tratarse de una consulta obligatoria, la oportunidad para su realización. Una
vez agotada esta fase se activa la dimensión participativa permitiendo que los
ciudadanos tomen una decisión, con efectos obligatorios, respecto del asunto
consultado.
CONSULTA
POPULAR-Definición
El artículo 8 de la ley 134 de 1994
prevé una definición de la consulta popular que coincide con la comprensión que
de tal figura ha tenido la jurisprudencia constitucional. Dicha disposición
establece que es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter
general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal,
distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador
o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se
pronuncie formalmente al respecto. Prescribe además, que en todos los casos la
decisión adoptada por el pueblo resulta obligatoria. La Corte se ha
ocupado de definir la Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180 de 1994,
señaló su
condición de mecanismo de participación ciudadana consistente “en la
posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y
percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión.” Esta definición implica
que el pueblo no adopta directamente la decisión respecto del asunto consultado
sino que, en otra dirección, impone un mandato de actuación al ejecutivo.
Conforme a ello destacó este Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión
que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto
específico de interés nacional, regional o local, que posteriormente, la obliga
a traducirla en acciones concretas.”  Su instrumentación, ha destacado la
Corte, tiene como finalidad “definir la realización o buscar el apoyo
generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el
ámbito nacional, regional o local. La consulta popular, además de concretar el
derecho a la participación ciudadana, constituye también una forma de canalizar
disputas entre dos órganos del poder público legitimados democráticamente. Es
por ello que la jurisprudencia ha dicho que “permite que cuestiones complejas,
sobre las cuales haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por
el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.”
Además de la caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto
la consulta popular es un mecanismo de participación y la participación es un
derecho fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar
el cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para
exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo.
CONSULTA
POPULAR-Reglas
jurisprudenciales
CONSULTAS
POPULARES TERRITORIALES-Inexistencia de reserva estatutaria
estricta para su regulación
Para la regulación de la consulta
popular territorial pueden concurrir disposiciones estatutarias o las
integradas al Estatuto General de la Organización Territorial, según ello se
encuentra establecido en el artículo 105 de la Constitución. De esta manera, la
reserva de ley estatutaria no se activa en lo relativo a estas consultas
territoriales con la misma fuerza en que ocurre respecto de los otros
mecanismos de participación, dado que para esas consultas existe una
competencia legalmente repartida.
CONSULTA POPULAR-Carácter
facultativo y excepcionalmente obligatorio
No obstante que en principio la
realización de la consulta popular es una facultad del Presidente, de los
Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha considerado que ella resultan obligatoria
para la formación de nuevos departamentos (art. 297), para la conformación de
un área metropolitana o para la vinculación de un Municipio a una de ellas
(art. 319 inc. 2 y 3) y para la vinculación de un municipio a una provincia ya
constituida (art. 321. Inc. 4).  Este Tribunal, también ha precisado que la
determinación de la procedencia de una consulta popular cuando ella se ha
establecido como obligatoria, no impide que la administración valore
discrecionalmente si se cumplen los supuestos que determinan el deber de
realizarla.
CONSULTA
POPULAR-Competencia
del legislador para establecer umbral de participación para la eficacia del
pronunciamiento del pueblo
Se encuentra constitucionalmente
permitido que el legislador establezca para el caso de la consulta popular y
como condición de validez del pronunciamiento popular, una participación mínima
del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de 1994, al regular cuándo una decisión
adoptada en desarrollo de este mecanismo resulta obligatoria, dispuso la
necesidad de una participación mínima de la tercera parte del censo electoral y
una votación a favor de la mitad más uno de los sufragios. Dicha disposición
fue declara exequible en la sentencia C-180 de 1994. La libertad de
configuración del Congreso para fijar tal umbral no se extiende, al caso de la
consulta popular emplazada por el Congreso para que el pueblo decida si convoca
o no una asamblea constituyente. En este caso la Constitución fija directamente
una regla de participación ciudadana mínima.
CONSULTA
POPULAR-Prohibición
de estimular la participación
Debido a que el establecimiento de un
nivel mínimo de participación en la consulta popular –la tercera parte del
censo electoral-, implica que la abstención es un medio legítimo de oposición a
la iniciativa (abstención activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la
participación. La sentencia C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de
decisión: “En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención
activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la
consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la
revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos
pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la
Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos
mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje
del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos
jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida,
no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del
referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse
el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó
la reforma. Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que
concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si
se determinará si fue aprobado o no.” Esta regla resulta también aplicable a la
consulta popular promovida por el Congreso para decidir la convocatoria de una
Asamblea Constituyente.
EXIGENCIA DE
CONSULTA POPULAR EN PROCEDIMIENTOS DE CONFORMACION DE AREAS METROPOLITANAS-Vigencia
temporal limitada
En aquellos casos en lo que la
Constitución ha establecido la consulta popular como condición para la
vinculación de los municipios a un área metropolitana, dicha exigencia no puede
establecerse como parámetro para examinar la validez de aquellas constituidas
antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Ello es así debido
a que no se encontraba establecido dicho requisito. Destacando la importancia
de esa nueva regla constitucional y refiriéndose a su ámbito temporal de
aplicación, señaló la Corte: “La consulta popular como requisito para la
creación de Áreas Metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios a
las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor
importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa
ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el
constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es
necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es
indispensable para que un municipio entre a formar parte de un Área
Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del
Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un
área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como
presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión
constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad
de regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana con
anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por
consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes
de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de
tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la
exigencia de la consulta popular”.
CONSULTA POPULAR
NACIONAL-Prohibición
de ejercer control judicial previo al pronunciamiento del pueblo/CONSULTA
POPULAR TERRITORIAL-Autorización para regular el control judicial
Se encuentra
constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte Constitucional un
control judicial previo de la consulta popular del orden nacional dado que ello
no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241 de la Carta. Existe
entonces una solución constitucional definida que no puede ser modificada ni
ampliada por el legislador. Ahora bien, es posible por no ser un asunto
regulado en la Constitución, que la Ley Estatutaria fije reglas relativas al
control judicial de consultas populares del orden territorial. Al amparo de esa
facultad, puede asignar a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
competencias de control previo de la consulta popular.
CONSULTA
POPULAR-Restricciones
competenciales del pueblo
No resulta posible
que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones normativas o una
decisión respecto de la convocatoria a la asamblea constituyente, salvo que, en
este último caso, se proceda de conformidad con lo establecido en el artículo
376 de la Constitución. La Consulta popular, cuya realización se autoriza en
los artículos 104 y 105 de la Constitución, no puede referirse a materias que
no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel
territorial. En esa medida, no será posible que mediante una consulta popular
municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental.
Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la
República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente
territorial.
CONSULTA
POPULAR-Prohibición
de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales
CONSULTA
POPULAR-Prohibición
prima facie de invalidar su ejecución mediante la interposición de una
acción de tutela
No
resulta posible acudir a la acción de tutela con el propósito de invalidar la
ejecución de una consulta popular distrital cuando se han surtido todos los
procedimientos previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya se ha
cumplido.
ASAMBLEA
CONSTITUYENTE-Trámite
CONSULTA POPULAR
PARA CONVOCAR A UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Reglas
La
modificación de la Carta mediante una asamblea constituyente se encuentra
sometida a varias reglas que comprenden, entre otras cosas, el procedimiento de
consulta al pueblo para que decida si se convoca dicha asamblea. Tales reglas
pueden enunciarse de la siguiente forma. En primer lugar, (i) el Congreso tiene
la competencia para disponer si consulta al pueblo la convocatoria de una
asamblea constituyente o, de otra forma dicho, “quien efectúa la consulta es el
Congreso de la República”. En segundo lugar, (ii) la ley mediante la cual se
prevé la consulta al pueblo debe ser aprobada por la mayoría absoluta de una y
otra cámara. En tercer lugar, (iii) la ley que dispone la realización de la
consulta debe indicar la competencia, el período y la composición de la
asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la Corte Constitucional es
competente para adelantar el control de constitucionalidad de la ley que somete
a decisión del pueblo la Convocatoria a una Asamblea Constituyente, únicamente
por vicios de procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto lugar, (v)
la convocatoria de la asamblea constituyente se producirá si vota a favor la
tercera parte de los integrantes del censo electoral lo que implica, en
consecuencia, que es el pueblo quien convoca a la Asamblea. En la segunda fase
del procedimiento de reforma, esto es, una vez el pueblo ha decidido convocar a
la asamblea constituyente (vi) debe procederse a su elección por el voto
directo de los ciudadanos en un acto electoral que no puede coincidir con otro.
Una vez elegida (vii) la facultad de reforma constitucional por parte del
Congreso de la República quedará suspendida durante el término asignado a la
asamblea para el cumplimiento de sus atribuciones. Finalmente (viii) la
asamblea tendrá la competencia para fijar su propio reglamento. La Ley 134 de
1994 se refiere a este mecanismo de participación en la misma disposición que
se ocupa de regular la consulta popular. De esta manera, el artículo 8 señala
que cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea
constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración del pueblo
mediante una ley aprobada por el Congreso. Adicionalmente, el artículo 63 precisa
que la consulta para la convocación de una asamblea y la elección de los
delegatarios serán dos actos separados. Asignándole un efecto obligatorio a las
decisiones adoptadas por el pueblo en la consulta popular, el artículo 62 de la
ley 134 de 1994 prevé la absoluta inmodificabilidad de las
reglas que fueron objeto de votación en la consulta. De esta manera la Asamblea
Constituyente, además de los límites que más adelante se mencionan, se
encuentra sujeta a las determinaciones adoptadas por el pueblo con anterioridad
a su convocatoria y que demarcan, entre otras cosas, el alcance de su
competencia. La Corte señaló, al examinar dicha regla, que “se acompasa con la
naturaleza misma del derecho que tienen quienes han aprobado la decisión de
convocar la Asamblea”.
PLEBISCITO-Fundamento
constitucional/PLEBISCITO-Finalidad/PLEBISCITO-Definición/PLEBISCITO-Modalidad
“semi-indirecta”/CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Distinción
Este
mecanismo de participación, que la jurisprudencia de esta Corte ha considerado
como una modalidad semi-indirecta de participación del pueblo, apenas es
mencionado en la Constitución. La Corte ha encontrado el fundamento
constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103 que lo enuncia, (ii) en el
artículo 104 que le confiere al Presidente de la Republica, previo concepto
favorable del Senado de la República, la posibilidad de consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el artículo 241 núm. 3 que le
atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre su
constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Así
las cosas, el plebiscito y la consulta popular cuentan con un fundamento
constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y, por ello, como
lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado como una forma
de consulta popular. El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió el plebiscito
indicando que el mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo mediante el
cual se apoya o se rechaza una determinada decisión del ejecutivo. Al adelantar
el examen de constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180 de 1994
estableció los rasgos característicos del plebiscito indicando que podía ser
definido “como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera autónoma,
defina su destino” o como “el pronunciamiento que se le solicita al pueblo
acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad”.
En esa misma oportunidad, este Tribunal intentó precisar las diferencias que
existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la consulta popular y el
referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la Corte cifró la
diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no pretende un
pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo señala el
artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el
referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o rechace
un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El
plebiscito tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una decisión
del poder ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento popular no se
desprende totalmente de la persona misma del Presidente de la República. Lo
dicho anteriormente permite establecer también la distinción entre la consulta
popular nacional y el plebiscito. La primera, a diferencia del segundo, tiene
por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto de una pregunta de carácter
general y, en esa medida, puede comprender materias que no son del resorte
exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de
otros órganos del poder público. Que el plebiscito tenga como propósito
fundamental conocer la opinión de las personas respecto de una determinada
actuación del ejecutivo y no adoptar una norma o exigir su adopción en caso de
requerirse, se sigue del hecho consistente en que el control constitucional
posterior a cargo de la Corte Constitucional, establecido en el numeral 3 del
artículo 241 de la Carta, se ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su
convocatoria y realización. De admitirse que el plebiscito tuviera el mismo
objeto o los mismos efectos que el referendo o la consulta popular, implicaría
aceptar que el pronunciamiento popular podría desconocer la Constitución sin
que pudiera, de forma alguna, controlarse judicialmente. En síntesis, el
plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del ejecutivo
con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por ello, el
control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar posibles
vicios en su convocatoria o realización. La consulta popular del orden nacional
se segrega de la gestión o actuación misma del Presidente en tanto el llamado
que se hace al pueblo busca trazar un marco de actuación que puede o no
concluir en la adopción de decisiones de carácter normativo. En el referendo,
el pueblo directamente toma una decisión sobre una norma o un proyecto de norma
sin requerirse la intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a
su formalización de acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de
1994- para considerar inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo
(aprobatoria o derogatoria). Estos tres mecanismos de participación se
inscriben en una línea continua caracterizada por la intervención del pueblo en
la toma de una decisión. Se diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su
mayor o menor vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos
que tienen en el ordenamiento jurídico.
PLEBISCITO-Reglas
jurisprudenciales
MATERIAS OBJETO
DE PLEBISCITO-Restricciones/PLEBISCITO-Mandato de aplicar
las restricciones previstas para el referendo
Si
bien el legislador puede delimitar los asuntos o materias objeto de la consulta
plebiscitaria, es obligatorio que tales restricciones comprendan, al menos,
asuntos relativos a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a las leyes
de presupuesto y a materias fiscales o tributarias. En efecto, la Corte señaló,
al pronunciarse sobre la posibilidad de someter a plebiscito las materias
comprendidas por el numeral 16 del artículo 150, que ello era inexequible “como
quiera que conforme al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo
respecto de los tratados internacionales”. Adicionalmente y considerando que la
modificación de la Constitución solo es posible a través de los mecanismos
establecidos en el artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba a la Carta
la prohibición de someter al plebiscito decisiones relativas a la duración del
periodo presidencial o que impliquen modificación de la Constitución. En esa
dirección este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba objeción a dicha regulación
“máxime cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus preceptos se
solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del
plebiscito”
PLEBISCITO-Permisión
del legislador para establecer requisitos adicionales a los previstos en el
artículo 104 de la Constitución
A pesar de que
la Corte señaló que uno de los fundamentos constitucionales del plebiscito era
el establecido en el artículo 104 de la Carta en el que se establecía
únicamente la aprobación del Senado de la República, declaró la exequibilidad
de la disposición en la que se señalaba que la oposición de cualquiera de las
Cámaras impedía la convocatoria del pronunciamiento plebiscitario (art. 78 de
la ley 134 de 1994). Admitir esa conclusión supone la existencia de una regla
que habilita al legislador para fijar condiciones adicionales a las
determinadas en la Constitución para la realización de un plebiscito
PLEBISCITO-Prohibición
de promover la participación mediante la creación de estímulos
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS-Fundamento
constitucional/INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS
CORPORACIONES PUBLICAS-Definición
Los
artículos 40, 103 y 106 contienen reglas generales relativas a este mecanismo
de participación. Así (i) el numeral 5 del artículo 40 señala que los
ciudadanos, en general, tienen iniciativa en las corporaciones públicas, (ii)
el artículo 103 enuncia como mecanismo la iniciativa legislativa, esto es, la
iniciativa que puede promoverse ante el Congreso de la República y (iii) el
artículo 106 regula este mecanismo en el nivel territorial indicando que los
habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre
asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública quien tiene
la obligación de tramitarlos. El artículo 2 de la ley 134 definió, con
fundamento en las anteriores disposiciones generales, que la iniciativa es el
derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto
legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las
Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o
Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás
resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales con el
objetivo de que tales proyectos sean debatidos y posteriormente, sean
aprobados, modificados o negados por la corporación pública  respectiva. Con apoyo en las
normas antes mencionadas, este Tribunal ha indicado que la iniciativa
reconocida a una parte de los ciudadanos “tiene la naturaleza de un derecho
político fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con
miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y control político”.
INICIATIVAS
RELATIVAS A PROYECTOS DE LEY O DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Condiciones
específicas para presentarlas
El
artículo 155 consagra las condiciones específicas para presentar ante el
Congreso iniciativas relativas a proyectos de ley o de reforma constitucional.
Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un número de ciudadanos igual o
superior al cinco por ciento del censo electoral o el treinta por ciento de los
concejales o diputados del país, (ii) que la iniciativa debe ser tramitada de
acuerdo con lo que establece el artículo 163 de la Constitución en lo relativo
a los proyectos con manifestación de urgencia y (iii) que en el caso de la
iniciativa formulada por ciudadanos, estos son titulares de un derecho a
designar un vocero que será oído por las Cámaras en las diferentes etapas que
se surtan ante el Congreso y que es objeto de regulación en el artículo 230 de
la ley 5 de 1992. A su vez, al regular la iniciativa popular normativa para
actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución dispuso que además del
Gobierno y diez (10) Congresistas, también puedan ejercerla los ciudadanos en
un número igual -al menos- al cinco por ciento (5%) del censo electoral así
como el veinte por ciento (20%) de los concejales o de los diputados. Dado que
tales normas regulan simultáneamente y de manera diferente el porcentaje de
concejales o diputados requeridos para la presentación de la iniciativa,
estableciendo el primero el treinta por ciento (30%) y el segundo el veinte por
ciento (20%), la Corte consideró que el conflicto normativo que se suscitaba
debía resolverse a favor del primero de tales porcentajes dado que “pese a
preverse en norma anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la
jerarquía superior que ostentan los actos legislativos o reformatorios de la
Constitución Política que, en razón al carácter estricto y rígido de la
Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más
rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos por el ordenamiento
constitucional para las leyes”. No obstante lo dicho en la sentencia C-180 de
1994, en oportunidad posterior la Corte estableció que el conflicto entre las
dos disposiciones debía solucionarse de manera diferente. Indicó entonces que
al paso que el artículo 155 se ocupaba, de manera general, de la iniciativa de
cualquier proyecto de ley o de reforma constitucional, el artículo 375 aludía a
los proyectos de acto legislativo. En esa medida la relación era una relación
de regla general excepción que fue así explicada en la
sentencia C-222/97: “También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo
que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la
Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que
pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción
entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de
procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos, que exige el
treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con
proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a
proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo
cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento
de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los
artículos 376 y 378.”
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Reglas jurisprudenciales
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición respecto de materias
que tienen iniciativa de un órgano precisado en la Constitución o que no pueden
ser objeto de pronunciamiento popular en referendo
En
virtud de esta regla es compatible con la Constitución que la ley señale que
ciertas materias no pueden ser objeto de iniciativa tal y como ocurre, por
ejemplo, con aquellas que únicamente pueden ser impulsadas por el Gobierno.
Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó: “Efectivamente,
el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por
lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o
gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades
territoriales o para el manejo del orden público en los órdenes nacional y
local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los órganos
constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone
la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final,
300, 313, 315, 322 y 336 de la CP. Se trata, pues, de asuntos de exclusiva
iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del
manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o
indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además,
como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo
aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y de
iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del
artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.” Conforme a lo dicho por la
Corte, existe una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la
iniciativa normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas
a referendo según el artículo 170 de la Constitución.
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición de desconocer la
reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria excluya determinadas
materias de la iniciativa popular
Esta
regla determina que la ley estatutaria que se expida para la regulación de los
mecanismos de participación ciudadana debe contener los límites a las
posibilidades de ejercer la iniciativa normativa, sin que resulte posible
autorizar que mediante una ley ordinaria se fijen o remitir para ello a un
ordenamiento no estatutario vigente.
INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Prohibición de ejercer un control
judicial previo a su trámite
Esta regla se sigue
de la decisión de esta Corporación de declarar inexequible la norma que
atribuía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo -según se tratara de una iniciativa
nacional o territorial- competencias para examinar previamente la iniciativa a
fin de determinar si cumplía las condiciones previstas en la ley y en la
Constitución. Para la Corte ese tipo de regulación desconoce la Carta dado que
(i) otorga a tales corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir en
la iniciativa, (ii) desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado y
(iii) impide un pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las
normas que fruto de la iniciativa fueran aprobadas.
CABILDO ABIERTO-Fundamento
constitucional/CABILDO ABIERTO-Definición
La
Constitución únicamente se refiere al denominado cabildo abierto en el artículo
103 de la Carta al mencionar los mecanismos de participación del pueblo en
ejercicio de su soberanía. El artículo 9 de la ley 134, declarada exequible en
su oportunidad, definió el cabildo como
la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas
administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar
directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. La Corte ha
indicado que ese mecanismo consiste en “la congregación del pueblo soberano
para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten.”
También ha señalado que el instrumento referido “se constituye en la forma más
efectiva para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes
territoriales, puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para
la comunidad”. Igualmente precisó que mediante el mismo se pretende “ampliar los
escenarios de participación de los ciudadanos y, en concreto, que la comunidad
política de manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos
propios de la respectiva población. (…)”. Asimismo advirtió que en el cabildo “los
habitantes tienen el derecho de participar directamente en la discusión que
tenga ahí lugar con el fin de
expresar su opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la
comunidad”.
CABILDO ABIERTO-Objetivo
Mecanismos de
participación como el cabildo abierto tienen como objetivo, al igual que los
demás “foros cívicos”, promover el diálogo horizontal de los ciudadanos
complementando, en esa medida, el diálogo vertical que se materializa mediante
los mecanismos propios de la democracia representativa. Por ello resulta
posible establecer que las autoridades disciplinen su realización con el
propósito de asegurar que los procesos de deliberación que allí se surten se
lleven a cabo sin interferencias. Fue por ello que la Corte Constitucional
encontró admisible –aunque no se trataba propiamente de un cabildo abierto- que
en un foro cívico convocado por el alcalde de un Municipio para discutir
asuntos presupuestales, no se admitiera el ingreso de aquellos que en ese
entonces eran candidatos a la alcaldía
CABILDO ABIERTO-Reglas
jurisprudenciales
CABILDO ABIERTO-Posibilidad
de que el legislador le atribuya capacidad de decisión
El
cabildo es un mecanismo de democracia participativa que activa la relación de
control del poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la
administración con la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como
una forma de ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo
regulan se contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La posibilidad
de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este Tribunal en la
sentencia C-180 de 1994.
CABILDO ABIERTO-Posibilidad
de que el legislador defina, en general, los sujetos habilitados para
participar
Las
características de este mecanismo hacen posible que el legislador establezca
que los participantes en el cabildo sean aquellos que tengan un interés
específico en la materia. Esto implica la posibilidad de que el legislador
estatutario establezca que en el cabildo participen únicamente los residentes
en determinado nivel territorial. Dijo la Corte que la premisa según la cual el
cabildo abierto tiene como propósito discutir asuntos de interés para la
comunidad “enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto debe existir
y que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva
localidad o municipio.
CABILDO ABIERTO-Prohibición
de que el legislador de asigne a las autoridades territoriales competencias
para la regulación de la convocatoria y funcionamiento
Considerando
que la Constitución no se ocupa de regular las condiciones de realización del
cabildo abierto, el margen de configuración del que dispone el Congreso para
regular esta institución de participación democrática es particularmente
amplio. Es por ello que la Corte ha sostenido que “el constituyente deja en
manos del legislador su reglamentación”. En tanto titular exclusivo de esa
competencia no es posible que le asigne a los concejos municipales, distritales
o a las juntas administradoras locales, la expedición de las normas necesarias
para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos cuando no se encuentren
contenidas en la ley.
REVOCATORIA DEL
MANDATO-Fundamento
constitucional
La Carta Política hace referencia
específica a la revocatoria del mandato en dos disposiciones. La primera de
ellas, el artículo 40, señala que el derecho a la participación de los
ciudadanos se concreta, entre otros, en el derecho a revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establezca la ley. A su vez, el
artículo 103 lo enuncia como uno de los mecanismos de participación ciudadana.
Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una mención específica de
dicha figura, alude al denominado voto programático indicando que quienes
elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que
presentó al inscribirse como candidato. El artículo 6
de la Ley 134 de 1994 definió la revocatoria como el derecho
político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le
han conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta
Corporación la revocatoria del mandato consiste en “la
posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el
incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo
cual fue elegido (…)”. Igualmente ha advertido que se trata de un
instrumento que permite “el control político directo
sobre el poder público”. La Corte ha tenido oportunidad de
explicar el fundamento de la revocatoria señalando que
“la estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para
los gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el
cumplimiento del programa electoral.” Como consecuencia de ello “las promesas
electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben cumplirse, lo cual
explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del mandato
VOTO
PROGRAMATICO-Jurisprudencia constitucional/VOTO PROGRAMATICO-Realización
de la democracia representativa
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Reglas jurisprudenciales
REVOCATORIA
DEL MANDATO Y PERDIDA DE INVESTIDURA-Distinción
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Prohibición de que el legislador establezca, al
adoptar la regulación en materia de voto programático, un determinado contenido
a los programas que deben inscribir los candidatos
Resulta contrario a las exigencias
propias del pluralismo político imponer a los candidatos a la alcaldía o a la
Gobernación, un determinado modelo para la presentación del programa que se
obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.    En aplicación de esta regla,
la Corte consideró inexequible una disposición que indicaba que los programas
serían entendidos como propuestas integrales, coherentes
con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo
armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico,
político, laboral, cultural y ecológico.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Posibilidad de establecer que haya transcurrido un
período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la
revocatoria
La jurisprudencia de esta Corporación ha
encontrado compatible con la Constitución las disposiciones que establecen un
límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. De esta manera es factible
que el legislador prevea que antes de determinado tiempo se impida cualquier
propósito revocatorio. En esa dirección, al examinar una disposición que
establecía que la revocatoria solo procedería si había transcurrido un año
desde el momento de la posesión del respectivo mandatario, la Corte concluyó
que era exequible “puesto que es un término razonable
establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda
comenzar a dar cumplimiento a su programa.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Posibilidad de que el legislador
establezca la obligación de presentar, en la solicitud de la revocatoria, las
razones que la motivan
Este Tribunal ha considerado que
establecer la obligación de presentar las razones que motivan una solicitud de
revocatoria es plenamente compatible con la Carta Política. Según la sentencia
C-011 de 1994 “establecer las razones por las cuales se
convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un
contenido a las personas para ejercer el control político” y, en esa medida
resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral
el por qué de la convocatoria”. Al examinar una exigencia similar, la sentencia
C-180 de 1994 expresó: “La Corte considera constitucional esta disposición, en
cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues
no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar
a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato, sin conocer los
motivos que fundamentan dicha solicitud.”
REVOCATORIA
DE MANDATO-Posibilidad de que el legislador establezca un apoyo
mínimo de la solicitud de revocatoria para promover la convocatoria a la
votación/REVOCATORIA DE MANDATO-Prohibición de excluir del proceso
revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las elecciones
En desarrollo de la libertad
de configuración de la que dispone el legislador estatutario, es posible que
establezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la revocatoria. Eso
permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e impide, adicionalmente,
que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la activación de funciones
electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al estudiar una disposición que
señalaba que la solicitud de revocatoria debía venir acompañada de un memorial
suscrito por personas que hubieren participado en la jornada de elección del
mandatario en un número equivalente  al cuarenta por ciento (40%) de los votos
válidos emitidos en esa oportunidad, Posteriormente, al examinar una nueva
regla legislativa que establecía que el porcentaje del cuarenta por ciento
(40%) se aplicaría no al número de votos válidos emitidos en la elección sino
al número de votos que hubiera obtenido el elegido, este Tribunal consideró que
ella se ajustaba a la Constitución. A diferencia de
lo establecido en la sentencia C-011 de 1994 respecto de la constitucionalidad
de la exigencia según la cual los suscriptores de la solicitud solo podían ser
los participantes de la jornada electoral previa, la Corte estableció en la
sentencia C-179 de 2002 que esa condición vulneraba el derecho de los
ciudadanos a participar en el control del poder público.
REVOCATORIA
DE MANDATO-Posibilidad de establecer exigencias mínimas de
participación y votación para que la revocatoria resulte posible
Con fundamento en esta regla, la
jurisprudencia advierte que no se oponen a la Constitución aquellas
disposiciones legales que prevén un umbral mínimo de participación para decidir
la revocatoria. En esa medida, ha considerado exequible (i) la regla que establece
un umbral mínimo de participación del sesenta por ciento (60%) de los
participantes en la jornada electoral en la que se eligió el mandatario y una
mayoría a favor de la revocatoria del sesenta por ciento (60%) de los
participantes o (ii) la regla que, modificando la anterior, fijó un umbral
mínimo de participación del cincuenta y cinco por ciento (55%) de los votos
válidos en la elección anterior y una mayoría respaldando la revocatoria de la
mitad más uno de los votantes. Cabe advertir que atendiendo el cambio de
postura respecto de los ciudadanos legitimados para intervenir en el proceso de
revocatoria, la Corte consideró que permitir la concurrencia a la votación de
ciudadanos que no habían intervenido en la elección previa, se ajustaba a la Carta
Política.
REVOCATORIA
DE MANDATO-Posibilidad de establecer una prohibición de iniciar
un nuevo trámite de revocatoria cuando en virtud de la votación ella no ha
prosperado
La Corte consideró que era
constitucionalmente que el legislador estableciera la improcedencia de un nuevo
trámite de revocatoria cuando, en virtud de la votación del pueblo, ella
hubiere resultado fallida. Así, en la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte:
“En relación con el artículo 70, dispone que si como resultado de la votación
no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a
intentarse dicha solicitud en lo que resta de su periodo. En cuanto a esta
norma, estima la Corte que es constitucional, pues de una parte, se trata del
desarrollo de la facultad que el Constituyente otorgó en el artículo 103 al
legislador para regular este mecanismo, y de otra, lo que se pretende es evitar
que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los enemigos políticos le
impidan al respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con su mandato o programa
político.”
REVOCATORIA
DE MANDATO-Designación del reemplazo definitivo del alcalde
revocado
La regla relacionada con la designación
del reemplazo del gobernador o alcalde, que ha sido objeto de revocatoria, fue
inicialmente precisada por la Corte al señalar que se oponía a la Constitución
disponer que el Presidente de la República o los Gobernadores designaran
definitivamente el reemplazo del alcalde revocado. Sin embargo, la Corte juzgó
que si era posible la designación interina de un alcalde o gobernador hasta
tanto se desarrollaran las nuevas elecciones. Sobre ello la sentencia C-011 de
1994 presentó varias consideraciones, luego reiteradas en la sentencia C-180 de
1994.
REVOCATORIA
DE MANDATO-Prohibición de promover la participación en los
procesos de revocatoria del mandato mediante la creación de estímulos
Dado que el éxito de la revocatoria del
mandato depende de la satisfacción de un umbral mínimo de participación, no
resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes
participen. Así lo estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la
aplicación de esta regla al referendo, a la consulta popular y al plebiscito.
REVOCATORIA
DE MANDATO-Prohibición de extender la revocatoria del mandato a
los miembros del Congreso
La Corte ha considerado que la
revocatoria del mandato se aplica, en atención a lo establecido en materia de
voto programático en el artículo 259 de la Carta, únicamente a los alcaldes y
gobernadores. Refiriéndose a la posibilidad de aplicar tal institución a los
congresistas sostuvo esta Corte: “El funcionamiento en bancadas tiene como
objetivo racionalizar las labores del Congreso y de las Corporaciones de
elección popular. En tal sentido, la prohibición de la doble militancia tiene
como razón de ser la de servir de instrumento disciplinante para la existencia
misma de las bancadas. Así, en principio, bancadas y doble militancia no
dependen de la clase de mandato que se les conceda a los parlamentarios. Sobre
el particular, cabe señalar que si bien puede ser independiente la existencia
de disciplina interna de los partidos mediante el funcionamiento de bancadas de
la clase de mandato que se maneje, es necesario tener presente las relaciones
existentes entre mandato parlamentario y funcionamiento de partidos, pues esta
relación determina en buena parte la forma de ser de nuestro sistema
democrático. De tal suerte que, para las Corporaciones de elección popular no
puede hablarse de mandato imperativo, pues no está en los representantes de un
partido concretar todo el programa, la razón de ser, la naturaleza de los
órganos colegiados es la negociación, el consenso y la conclusión en la ley de
las decisiones más próximas a un ideario. No puede exigírseles mandato
imperativo, ni revocatoria del mandato.” Así las cosas, en el sistema actual,
resultante de la reforma política y de la ley de bancadas, si bien no existen
responsabilidades directas entre elector y representante por incumplimientos
del mandato ( no pueden existir ), si existe un mecanismo para que los elegidos
actúen de manera armónica y cohesionada en torno a los intereses del partido,
cual es, la prohibición de la doble militancia y el régimen disciplinario
interno que hasta donde la dinámica política parlamentaria lo permite, debe
orientar a los representantes a actuar de manera coherente con tal ideario
político en que consiste el programa del partido.”
REVOCATORIA
DE MANDATO-Obligación de las autoridades territoriales de
proteger las expresiones orientadas a promoverla
La Corte ha señalado que la actuación de
las autoridades locales, en el marco de una iniciativa ciudadana de revocatoria
del mandato, debe ser respetuosa de los derechos que se garantizan a quienes
lideran la iniciativa. En esa medida ha dispuesto (i) que la restricción a las
manifestaciones públicas de los interesados así como (ii) las intervenciones en
medios de comunicación por parte de los mandatarios locales, deben ser
especialmente cuidadosas a efectos de no desconocer la libertad de expresión e
información, de no vulnerar el derecho al buen nombre y a la honra y de no
inhibir o afectar el derecho a la participación de los ciudadanos.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas
relativas a la promoción y vocería de origen popular/PROMOCION Y VOCERIA DE
MECANISMOS DE PARTICIPACION DE ORIGEN POPULAR-Promotor y comité promotor/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas sobre
vocería y promoción por parte de ciudadanos, organizaciones sociales,
movimientos o partidos políticos
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Requisitos
para inscripción
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Condición
temporal mínima para inscripción de revocatoria de mandato
La Corte encuentra que dicha restricción
temporal debe interpretarse en el sentido de que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones
para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente.
Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre el derecho a
la participación y los principios que rigen la actuación administrativa (art.
209), en particular, la eficiencia en las funciones de gobierno y
administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se
surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es
menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de eficiencia,
dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere
en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos deben
dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas que
se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial y
(ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una
transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves
efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos. Ahora
bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso
revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con
ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la
total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las
autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Registro
de propuestas
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Etapa
de recolección de apoyos ciudadanos/FORMULARIO DE RECOLECCION DE APOYOS-No
debe contener alusiones personales, publicidad personal o comercial/PROMOCION
Y VOCERIA DE MECANISMOS DE PARTICPACION DE ORIGEN POPULAR-Desistimiento de
iniciativa por parte del Comité Promotor
MATERIAS OBJETO
DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Reglas
en relación con el trámite/REGISTRADURIA-Funciones en relación con
mecanismos de participación ante las Corporaciones Públicas/MATERIAS OBJETO
DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Publicación
de la iniciativa/COMITE PROMOTOR-Legitimación para manifestarse
positivamente frente al archivo de iniciativa por vencimiento de la
legislatura, a pesar de haber conseguido apoyo ciudadano, afecta de manera
inconstitucional la expresión popular y el principio democrático
TRAMITE DE LAS
PROPUESTAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas
PROMOCION DE
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA SOBRE INICIATIVAS INCONSTITUCIONALES-Prohibición
general/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Revisión de constitucionalidad/TRIBUNALES
DE JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO-Competencia sobre constitucionalidad
de mecanismo de participación democrática que pretendan adelantarse/CONTROL
JUDICIAL DE REFERENDO CONSTITUCIONAL Y CONSULTA PARA DECIDIR
CONVOCATORIA DE ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Características/CONTROL JUDICIAL
DE REFERENDO LEGAL, CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Características/CONTROL
JUDICIAL DE REFERENDOS TERRITORIALES-Alcance/CONTROL JUDICIAL DE
CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Características/CONSULTAS POPULARES
TERRITORIALES-Límites competenciales/CONTROL JUDICIAL DE INICIATIVA
POPULAR NORMATIVA, REVOCATORIA DE MANDATO Y CABILDO ABIERTO-Contenido y
alcance
ETAPA PREVIA AL
TRAMITE DEL MECANISMO EN CORPORACIONES PUBLICAS-Requisitos
especiales
PLEBISCITO Y
CONSULTA POPULAR NACIONAL Y TERRITORIAL-Reglas relativas
al concepto previo de la Corporación pública correspondiente
REALIZACION DE
MECANISMOS DE PARTICIPACION-Decreto de convocatoria/MECANISMOS DE
PARTICIPACION-Término para que la autoridad correspondiente realice
convocatoria para su realización/MECANISMOS DE PARTICIPACION-Plazo
máximo para su realización efectiva/REFERENDO-Reglas especiales que
prohíben la realización de más de tres referendos en una misma ocasión, así
como su concurrencia con otro certamen electoral
MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Campañas/CAMPAÑAS SOBRE MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas/ABSTENCION EN MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional
MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Competencias del Consejo Nacional
Electoral
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Inclusión
de Consejo Nacional de Participación Ciudadana, permite un adecuado diálogo no
solo entre las diferentes entidades nacionales y territoriales sino también
entre diversos representantes de organizaciones sociales
PARTICIPACION
CIUDADANA QUE REQUIERE VOTACION POPULAR-Mecanismos en
que procede
TARJETA
ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION-Contenido/TARJETA
ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION-Reglas especiales/VOTO EN
BLOQUE DE REFERENDOS MULTITEMATICOS-Jurisprudencia constitucional/TARJETA
ELECTORAL O MECANISMO DE VOTACION PARA CONVOCATORIA DE ASAMBLEA
CONSTITUYENTE-Exigencias
MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA QUE REQUIEREN VOTACION POPULAR-Aplicación
de reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y reclamaciones contenidas
en la normatividad electoral
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Facultad
para suspender la realización de votación en mecanismos de participación
MECANISMO DE
PARTICIPACION DEMOCRATICA-Requisitos para que la decisión del
pueblo sea obligatoria
APROBACION POR
VOTACION POPULAR DE MATERIAS O ASUNTOS QUE SE SOMETEN A MECANISMOS DE
PARTICIPACION-Reglas relacionadas con las consecuencias/EDIL-No
resulta compatible con la Constitución, asignarle competencia de expedir una
norma con fuerza de resolución local cuando la junta administradora así no
procede
REVOCATORIA DEL
MANDATO-Notificación,
remoción del cargo y elección de sucesor
DECISION
POSTERIOR SOBRE NORMAS SOMETIDAS A REFERENDO-Reglas
especiales
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Rendición
de cuentas de la Rama Ejecutiva/RENDICION DE CUENTAS-Definición/PROCESO
DE RENDICION DE CUENTAS-Principios y elementos/PROCESO DE RENDICION DE
CUENTAS-Medios de acción/RENDICION DE CUENTAS-Finalidades/RENDICION
DE CUENTAS-Formas de materialización/RENDICION DE CUENTAS A LA
CIUDADANIA-Obligatoriedad/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Etapas/PROCESO
DE RENDICION DE CUENTAS-Manual único y lineamientos/MANUAL UNICO DE
RENDICION DE CUENTAS-Propósitos/RENDICION DE CUENTAS-Elaboración
anual de estrategia/RENDICION DE CUENTAS-Espacios de dialogo/RENDICION
DE CUENTAS-Escenarios en los cuales se debe desarrollar/RENDICION DE
CUENTAS POR LAS CORPORACIONES PUBLICAS TERRITORIALES-Reglas
PARTICIPACION
CIUDADANA DE LA SOCIEDAD CIVIL-Instrumentos
encaminados a promover estrategias de seguimiento de la gestión pública
MECANISMOS PARA
EL EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL-Reglas/CONTROL SOCIAL A LO
PUBLICO-Definición/CONTROL SOCIAL-Objeto/CONTROL SOCIAL-Alcance/CONTROL
SOCIAL-Modalidades/CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA-Objetivos/CONTROL
SOCIAL A LO PUBLICO-Principios/VIGILANCIA CIUDADANA A TRAVES DE FORMAS
DE CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Reglas/REDES DE VEEDURIAS CIUDADANAS-Contenido/VEEDURIAS
CIUDADANAS-Funciones/VEEDURIAS CIUDADANAS-Habilitación para
presentar denuncias por posible detrimento del patrimonio público
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Control
fiscal/DENUNCIAS EN CONTROL FISCAL-Procedimiento para la atención y
respuesta/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plazo
improrrogable de respuesta a denuncia en control fiscal no puede implicar, en
ningún caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el proceso
de responsabilidad fiscal/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Competencia al Contralor en materia de
procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el control
fiscal no puede implicar modificación de etapas, términos y garantías previstos
en el régimen legal de responsabilidad fiscal
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Participación
social ante las corporaciones públicas de elección popular y el Congreso de la
República/CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Reglas aplicables
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Coordinación
y promoción de la participación ciudadana/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Funciones/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/CONSEJO
NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Resulta inaplicable su autorización
para que en decisión mayoritaria y sin consultar los grupos sociales
correspondientes, reemplace a la mitad de representantes de la sociedad civil/ORGANOS
DEL NIVEL TERRITORIAL QUE INCIDEN EN LA CONFIGURACION, APLICACION Y SEGUIMIENTO
DE POLITICAS PUBLICAS-Reglas para su funcionamiento/CONSEJOS
DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones/CONSEJOS
DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/COMISIONES
REGIONALES DE MORALIZACION COMO PROMOTORAS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones
PARTICIPACION
CIUDADANA EN ADMINISTRACIONES DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y DISTRITALES-Promoción
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Acuerdos
participativos o presupuestos participativos
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Aspectos
relativos a la financiación de la participación
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Derechos
y responsabilidades de los ciudadanos
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Atributos
del derecho a la participación
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Deberes
de las autoridades públicas alrededor de las instancias de participación
ciudadana
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas
relativas a las denominadas “alianzas para la prosperidad”/ALIANZAS PARA LA
PROSPERIDAD-Instrumento de la ciudadanía para hacer efectivo su derecho
constitucional a participar en las decisiones que los afectan
Revisión constitucional: Proyecto
de Ley Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de
2012 SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática”.
Referencia:
Expediente PE-038
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1. Texto del
proyecto de ley estatutaria.
El texto
completo del proyecto se incorpora en el Anexo No 1 de la presente sentencia[1].
Adicionalmente, los artículos se van reproduciendo a medida que se adelanta el
control material de constitucionalidad de sus disposiciones[2].
2.
Actuaciones procesales.
2.1.
Con el fin de adelantar el examen de constitucionalidad previsto en el numeral
8 del artículo 241 de la Constitución, el Magistrado Sustanciador dispuso: (i)
avocar el conocimiento del proyecto de ley estatutaria; (ii) oficiar a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes a efectos de que remitieran diversos documentos relativos al
trámite legislativo surtido por el proyecto de ley objeto de examen; y, una vez
recaudadas las pruebas requeridas, (iii) correr traslado al Procurador General
de la Nación; (iv) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior
y al Ministro de Justicia para que, en caso de considerarlo pertinente,
intervinieran en el proceso; (v) invitar autoridades públicas, asociaciones
territoriales y étnicas, universidades, academias, centros de pensamiento y
organizaciones de la sociedad civil para que, en caso de estimarlo procedente,
participaran en el proceso de constitucionalidad.
2.2.
El Magistrado Sustanciador dispuso (i) requerir a las secretarías generales de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República, para la remisión de
varios documentos; y (ii) solicitar al Ministerio del Interior informar si se
habían llevado a efecto procesos de información o concertación, diálogos,
reuniones o consultas orientadas a identificar el impacto del proyecto de ley
en las comunidades étnicas así como la opinión de sus integrantes.
2.3.
En auto de fecha 27 de septiembre de 2012 fueron requeridos el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, para el envío de documentos
relacionados con el trámite legislativo del proyecto de ley objeto de examen.
En providencia de fecha 30 de octubre de 2012 el Magistrado Sustanciador
dispuso requerir al Secretario General del Senado de la República, a efectos de
que remitiera un informe relacionado con algunos aspectos del trámite
adelantado respecto del proyecto de ley.
2.4.
En auto de fecha 15 de noviembre, y luego de recaudadas las pruebas
correspondientes, el Magistrado Sustanciador dispuso dar cumplimiento a las
órdenes restantes del auto mediante el cual se avocó conocimiento del proyecto
de la referencia.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio
del Interior.
3.1.1. El trámite de esta ley
estatutaria se realizó mediante un proceso participativo de amplio alcance, en
el cual se promovió un ejercicio de deliberación y consulta ciudadana con el
propósito de recoger y sistematizar opiniones y propuestas de diversos actores.
Lo anterior se realizó a través de la creación de una Mesa Nacional de
Participación Ciudadana que sesionó en Bogotá entre enero y junio de 2011, así
como de 12 Mesas Regionales organizadas en el mismo número de capitales del
país. De esta forma, las normas del proyecto de ley bajo revisión fueron
socializadas debidamente y por consiguiente, el proceso de confección normativa
se encuentra ajustado a la Constitución Política. Es importante señalar que
para el caso en concreto de este proyecto de ley estatutaria, la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior no adelantó consulta previa a los grupos étnicos, bajo
el entendido que no procede este trámite cuando se trata de una ley de carácter
general e impersonal que, en sí misma, no causa afectación a las comunidades
étnicas.
3.1.2.
El contenido normativo del proyecto de ley estatutaria es coherente con el
modelo de Estado Social de Derecho, caracterizado por ser democrático,
participativo y pluralista (art.1 CP). En ese sentido, hace posible que el
ciudadano cumpla su deber constitucional de participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país (numeral 5 art. 95 CP).
3.1.3.
Este proyecto de ley estatutaria fomenta los principios y valores de la
participación ciudadana (art. 41 CP), lo que permite materializar el control
político que pueden realizar los ciudadanos mediante los mecanismos de
participación democrática. Adicionalmente debe resaltarse del
proyecto de ley, la introducción de ajustes para hacer más efectivo el empleo
de los mecanismos de participación directa.
3.1.4.
La regulación del control social a lo público (arts. 60 y 61 del proyecto de
Ley Estatutaria 134 de 2011), se encuentra en consonancia con los artículos 1,
3, 40 y 270 de la CP. Los artículos que regulan la materia reconocen diferentes
formas de control social, lo que amplía el espectro de esta práctica ciudadana.
3.1.5.
El artículo 67 del proyecto de ley estatutaria, constituye un refuerzo de las
redes de veedurías, las cuales se articulan como un escenario organizado y
sistémico que contribuye a fortalecer a la sociedad civil. Si bien las leyes
estatutarias están reservadas para la regulación de los mecanismos de
participación política, ello no significa que las mismas no puedan contener
preceptos no estatutarios relativos a materias conexas, como es el caso de las
veedurías ciudadanas, organizaciones no gubernamentales y a las organizaciones
civiles en la gestión administrativa.
3.1.6.
El Consejo Nacional de Participación Ciudadana, consagrado en el artículo 77
del proyecto de ley estatutaria, hace posible establecer el diálogo con amplios
sectores de la sociedad (consejos, agremiaciones, grupos de interés entre
otros). Asimismo la nueva regulación plantea una dinámica especial frente a la
promoción de la participación ciudadana de las administraciones
Departamentales, Municipales y Distritales. El Sistema de Participación
Ciudadana, establecido en el artículo 80 del proyecto de ley estatutaria,
contribuye a la participación en su condición de derecho y deber de los
ciudadanos. En ese marco se consolidan escenarios para deliberar y concertar
diversidad de asuntos relevantes desde la perspectiva de la participación. Los Consejos
Departamentales, Distritales y Municipales de Participación Ciudadana (art. 84
del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) permiten la existencia de
escenarios de participación de las autoridades públicas y de la ciudadanía,
encargados de definir la política de participación.
3.1.7.
El presupuesto participativo (art. 90, 91, 92, 93 y 100 del proyecto de Ley
Estatutaria 134 de 2011) constituye un elemento innovador que fortalece el
Estado y la Sociedad Civil. Ello contribuye a satisfacer la necesidad de que la
sociedad democrática, participe activamente en la defensa de lo público. El
criterio de gasto en participación (art. 94 y 98 del proyecto de Ley
Estatutaria 134 de 2011), guarda coherencia con las reglas y pautas aplicables
a los procesos de planeación y ejecución presupuestal para la debida
apropiación presupuestal. De esta manera se promueve la financiación efectiva
de la participación ciudadana. Las Alianzas para la Prosperidad (art. 105, 106,
107 y 108 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) propician la existencia
de instancias de diálogo entre las instituciones y los ciudadanos, razón por la
cual se encuentra conforme con lo establecido en la Constitución.
3.1.8.
El artículo 104 del proyecto de ley estatutaria, se ajusta a lo establecido en
el artículo 6 de la CP y, del mismo modo, al principio de correlatividad que se
predica entre los deberes de las autoridades públicas alrededor de las
instancias de participación ciudadana y los deberes que el Estado impone a los
ciudadanos.
3.1.9.
Finalmente, la presente ley estatutaria desarrolla uno de los fines del Estado,
consagrados en el artículo 2° de la Constitución, que consiste en facilitar la
participación de los ciudadanos a través de la creación de mecanismos de
participación política. Adicionalmente le señala al legislador ordinario y
extraordinario los parámetros dentro de los cuales debe desarrollar el control
y la fiscalización popular del gasto público.
3.2.
Misión
de Observación Electoral (MOE).
3.2.1.
El parágrafo del artículo 5 del proyecto de ley estatutaria, introduce un trato
diferenciado entre el “vocero” y el “promotor” de los mecanismos
directos de participación ciudadana. Este parágrafo excluye la responsabilidad
del “vocero” respecto de algunos de los mecanismos directos de participación
ciudadana (referendos, consultas populares y revocatoria de mandato de origen
popular) y sólo lo hace responsable de los mecanismos de iniciativa popular
legislativa o normativa. Por esta razón, se debe declarar la constitucionalidad
condicionada, en el entendido que la responsabilidad del “vocero” se
extiende a todos los mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, el
parágrafo del artículo mencionado, implanta un trato diferenciado e
injustificado constitucionalmente entre “vocero” y “promotor”, al
omitir la creación de un régimen de responsabilidad para el “promotor”,
que realiza su labor con independencia de las organizaciones políticas y
sociales. Por tanto, la Corte Constitucional debe modular el fallo y establecer
que el régimen de responsabilidad previsto aplica tanto para los “voceros”,
como para los “promotores”, incluyendo a los miembros del comité
promotor en los casos que así lo requieran. En ese sentido, la Corte debe
modular la constitucionalidad de las disposiciones que incurran en el
tratamiento diferenciado (art. 6, 8, 13, 15, 16, 19 y 20 del proyecto de Ley
Estatutaria 134 de 2011), y en su lugar, incluir en ellas, las referencias al
promotor, al comité promotor y al vocero.
3.2.2.
El artículo 6 del proyecto de ley estatutaria, no contempla como requisito para
la inscripción ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, la necesidad de
recolectar apoyos ciudadanos. Empero, este requisito se encuentra vigente en la
Ley 134 de 1994 (art.10 y art. 64 modificado por el art. 1° de la Ley 741 de
2002), la cual no fue derogada de forma expresa por este proyecto de ley. Esto
permitiría interpretar que el requisito del apoyo ciudadano para la inscripción
se encuentra vigente y que requiere ajustarse a los requisitos previstos en la
ley anterior (Ley 134 de 2011). Así, resulta necesario que la Corte
Constitucional establezca claridad en la materia, interpretando el artículo 9
del proyecto de ley estatutaria como exequible, en el entendido que, dicho
proceso de recolección de apoyos ciudadanos, no es requerido para la
inscripción de la iniciativa.
3.2.3.
El literal c) del artículo 9 del proyecto de ley estatutaria debe ser declarado
inconstitucional, toda vez que hace más difícil el ejercicio del derecho a la
participación ciudadana. La regulación establece que se requiere recolectar y
presentar el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 10% del censo
electoral, para presentar una iniciativa popular normativa, mientras que la Ley
134 de 1994 (inciso 1° artículo 28) prevé que el número de apoyos debe ser
superior al 5% del censo electoral vigente. En ese orden de ideas, el
Legislador desborda su competencia de regulación, cuando ha establecido un
requisito para el ejercicio de un derecho y mediante una ley posterior hace más
difícil el ejercicio de dicho derecho.
3.2.4. El artículo 170 de la CP
establece como requisito para la realización de referendos derogatorios de una
ley, la recolección de apoyos ciudadanos equivalentes al 10% del censo
electoral. Sin embargo, el literal a) del artículo 20 de este proyecto de ley
estatutaria, tácitamente somete a un procedimiento legislativo este tipo de
referendos. Si bien no está mencionado en la norma el referendo derogatorio de
una ley, dicho artículo pretende regular el trámite en corporaciones públicas
de cada uno de los mecanismos directos de participación ciudadana. Ese
requisito adicional constituye un obstáculo a la participación ciudadana, toda
vez que obliga a que la iniciativa de la ciudadanía sea tramitada ante el
Congreso, lo cual es contrario a la lógica, porque, si el Congreso emitió una
ley, incluso en contra de la voluntad de un sector de la ciudadanía, no es
probable que esté dispuesto a derogarla a iniciativa de la misma ciudadanía. En
consecuencia, la
Corte Constitucional debe declarar la exequibilidad del literal a) del artículo
20 del proyecto de ley estatutaria, en el sentido que no son incluidos bajo
esta regulación los referendos derogatorios.
3.2.5. La segunda frase del parágrafo 1°
del artículo 20 del proyecto de ley estatutaria debe ser declarada inexequible,
toda vez que incluye una indebida obligación en cabeza del “vocero” y
del “promotor”, lo que contraría la libertad de expresión y la
intangibilidad de las iniciativas de origen popular. Dicha frase, establece que
“[d]e presentarse cambios de forma, en cada uno de los respectivos debates,
el vocero del comité promotor manifestará que los cambios introducidos no
sustituyen el sentido original de la iniciativa”. Esta disposición, vulnera
la intangibilidad de las iniciativas de origen popular, en el entendido que el
Congreso puede eludir dicha intangibilidad al afirmar, con razón o sin ella,
que el promotor está de acuerdo con las modificaciones introducidas en el
proyecto.
3.2.6.
El parágrafo del artículo 34 del proyecto de ley establece que el gobierno, los
partidos y los movimientos políticos podrían inscribirse ante la organización
electoral para ser reconocidos como partícipes de la campaña. Es decir que,
permitiría la intervención política del gobierno Departamental, Distrital o
Municipal en la campaña de la revocatoria de mandato. Ello contraría el
artículo 127 de la CP y las disposiciones disciplinarias y penales que
desarrollan esa norma constitucional. En consecuencia, la Corte Constitucional
debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 34 del proyecto
de ley estatutaria, bajo el entendido que éste no puede ser utilizado en contra
de las disposiciones que prohíben la intervención en política de los
funcionarios públicos.
3.2.7. El artículo 48 del proyecto de
ley estatuaria debe ser declarado exequible, en el entendido que las
obligaciones contempladas en dicho artículo, también cobijan a los miembros del
Senado y de la Cámara de Representantes. En esta disposición no se hace ninguna
distinción entre congresista y servidores públicos, razón por la cual se puede
entender que los primeros quedarían exentos del proceso de rendición de
cuentas. El Congreso incurrió en una omisión legislativa que carece de razón
que la justifique y que genera una desigualdad negativa. En una democracia
participativa no existen motivos que justifiquen la exclusión de servidores
públicos del deber de rendir cuentas. Por tanto, esta omisión legislativa
desconoce el artículo 40 y 103 de la CP, ya que no asegura de manera efectiva
que los ciudadanos puedan hacer un control político y además no permite que los
elegidos sean responsables ante sus electores.
3.3.
Representantes del Foro Nacional por Colombia y de las Corporaciones Viva la
Ciudadanía, Nuevo Arco Iris, Transparencia por Colombia y Misión de Observación
Electoral.
3.3.1.
El proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011, se constituye en una herramienta
destinada a profundizar la democracia participativa en este país, atendiendo
siempre a los principios consagrados en la Carta Política, entre los cuales se
encuentra la participación, como principio constitutivo de un Estado. De esta
forma, busca mejorar el marco legal vigente para ejercer el derecho a
participar en las decisiones públicas, sin desconocer que no alcanza a resolver
todos los problemas detectados en el funcionamiento de los mecanismos de
participación que existen.
3.3.2.
Entre los aspectos a resaltar de este proyecto de ley, se encuentran: (i) la
distinción entre mecanismos de participación directa de origen popular y los de
origen en la autoridad pública; (ii) la flexibilización de algunos
requisitos exigidos para el uso de los mecanismos de participación directa
(Títulos II y III del proyecto), lo cual contribuye a que sean puestos en
funcionamiento de manera efectiva; (iii) es un aspecto positivo, la introducción
de un capítulo sobre rendición de cuentas, porque impone como requisito la
entrega previa y oportuna de información pertinente y veraz a la ciudadanía,
siendo, no obstante, inconstitucional esta disposición normativa en la medida
que exime a los Congresistas del deber de rendir cuentas, marcando una
discriminación que atenta contra la democracia del país.
3.3.3.
Es un aspecto novedoso que, en los artículos 53, 54 y 55 del proyecto de ley
estatutaria, se establezca una obligación de las instancias de participación
consistente en rendir cuentas a la ciudadanía sobre sus acciones y los
resultados de su gestión.
3.3.4.
Resulta importante la inclusión de un capítulo sobre el control social a la
gestión pública y sus resultados (art. 60 y 61 de la Ley Estatutaria 134 de
2011) en tanto constituye un desarrollo del artículo 270 de la CP. Además, el
capítulo V del proyecto de ley, recoge algunas propuestas realizadas en las
Mesas de Participación organizadas para la consulta ciudadana, en especial
aquella que señala que el control social se puede realizar a través de
diferentes modalidades y no sólo a través de las veedurías ciudadanas.
3.3.5.
El Consejo Nacional de Participación es fundamental para un desarrollo efectivo
de la participación en el país. Ello se explica en el hecho de que hace parte
de sus funciones la promoción de los sistemas de participación. Sin embargo, el
proyecto no le confiere relevancia al Sistema Nacional de Planeación que carece
en la actualidad de una reglamentación, impidiendo que los miembros de tal
sistema sean reconocidos por las autoridades públicas y afectando, por ello, su
función de articulación de los Consejos de Planeación.
3.3.6.
Los Consejos Municipales y Departamentales, al igual que los Consejos
Nacionales, son órganos funcionales para el desarrollo de la participación.
Adicionalmente se erigen en órganos de consulta de esas políticas de
participación. Empero, el proyecto de ley, al disponer que los Consejos de
Participación Ciudadana sólo puedan funcionar en los municipios de grado uno y
dos, excluye un número muy importante de pequeños municipios. Ello es una
discriminación contraria a la Constitución.
3.3.7.
Es un aporte muy importante el estímulo de los Presupuestos Participativos que
se incluye en el artículo 87 del proyecto de ley, como una de las tareas a
cargo de las oficinas encargadas de la participación en las entidades
territoriales. De igual forma, es necesario que en el capítulo del Proceso del
Presupuesto Participativo, se imponga la obligación a las corporaciones
públicas de incorporar a sus presupuestos los resultados de los acuerdos
participativos. No obstante, es inconveniente que el artículo 93 del proyecto
de ley disponga que las instancias de los presupuestos participativos sustenten
los acuerdos y compromisos adquiridos ante los Consejos de Planeación
respectivos, con el fin de que puedan ser incluidos en el presupuesto, toda vez
que se trata de dos dinámicas diferentes.
3.3.8.
Resulta significativo que el proyecto de ley estatutaria, en el Título VII,
artículos 94 y 98, señale el destino particular que las autoridades públicas
deben conferirle a los recursos que correspondan a gastos en participación.
Asimismo, es importante que, el proyecto de ley estatutaria defina en el
artículo 95, las pautas para incrementar los recursos destinados a la promoción
de la participación y, adicionalmente, que precise las fuentes  de donde
provendrán en el futuro tales recursos. Sin embargo, es un aspecto negativo no
haber señalado el incremento de los recursos y el tipo de proyectos que debe
auspiciar el Fondo de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la
Democracia. Esto deja tal determinación en cabeza de autoridades ajenas, que en
ocasiones pueden desconocer la importancia de la participación democrática. Es fundamental
establecer la posibilidad de que los Departamentos y los Municipios creen
fondos propios de participación para los planes, programas y proyectos de
participación en su respectiva jurisdicción.
3.3.9.
Constituye un aspecto destacado del proyecto, la incorporación  de incentivos
(art. 101 de la Ley Estatutaria 134 de 2011), para que la ciudadanía ejerza su
derecho a la participación y para que las autoridades públicas lo fomenten.
3.3.10.
Constituye un aporte del proyecto de ley, la delimitación de las
responsabilidades de las autoridades públicas con respecto a la promoción de la
participación. En particular debe destacarse la obligación del Ministerio del
Interior y de las dependencias que designen las autoridades departamentales y
municipales en la orientación de la política de participación en sus
respectivas jurisdicciones.
3.3.11.
Las Alianzas para la Prosperidad establecidas en el artículo 105 del proyecto
de ley, resultan inconvenientes por tres razones. En primer lugar, desconocen
el principio de economía de espacios que inspiró este proyecto, en tanto crea
un espacio nuevo de participación cuyos propósitos pueden ser completados por
los ya existentes. En segundo lugar, la denominación de esta figura coincide
con el eslogan político de un gobierno. Finalmente, en tercer lugar, debilita
la figura de la consulta previa, debido a que a su amparo se podrían suscitar
acuerdos previos entre las empresas y las comunidades étnicas cuando se trate
de proyectos que afecten a estas últimas.
3.3.12. Por último, es  relevante la creación de
una comisión que se ocupe de compilar todos los textos legales que regulan la
participación ciudadana. Ello resulta de mayor importancia si se considera que
este proyecto de ley no derogó la Ley 134 de 1994. Conforme a ello, la
inexistencia de una normativa única puede suscitar agudos problemas de
interpretación.
3.4. Pedro Santana
Rodríguez, Lina Macías, Carlos Alberto Lerma y Gabriel Bustamante Peña, en su
condición de miembros de la Corporación Viva la Ciudadanía.
3.4.1.
El proyecto de ley estatutaria no abarca íntegramente todas las necesidades
requeridas para que se lleve a cabo un efectivo desarrollo del concepto de la
democracia participativa, el cual se constituyó en uno de los valores más
relevantes en la expedición de la Constitución Política de 1991. Existe una
excesiva reglamentación y creación de consejos y otros órganos que hace que en
la práctica no haya una efectiva participación política por parte de la
ciudadanía. Asimismo, el proyecto no avanza en la dirección de otorgar mayor
poder en espacios como el Consejo Nacional de la Participación que permite un
mejor y efectivo goce del derecho a la participación política.
3.4.2.
Existe una omisión legislativa, en tanto el proyecto de ley estatutaria no hace
mención a los pueblos indígenas ni afrocolombianos desconociendo así, la
política diferencial de promoción y participación política de todos los
ciudadanos. En igual sentido existe una omisión legislativa al no tener en
cuenta a las personas con discapacidad ni prever instancias de participación
para los niños y niñas. Lo anterior desconoce el principio constitucional a la
diversidad étnica y cultural, el cual sólo puede ser desarrollado de manera
adecuada cuando existe una verdadera interrelación con el principio de la
democracia participativa.
3.4.3.
De otro lado, la regulación establecida en los artículos 93 y siguientes del
proyecto en relación con los presupuestos participativos, implica un
desconocimiento de los límites de la planeación participativa y de manera
particular de aquellos relativos a la actuación de los Consejos Territoriales
de Participación. Pretender que las decisiones soberanas de los ciudadanos,
tomadas democráticamente en sus cabildos o asambleas ciudadanas, vayan a los
consejos territoriales de planeación para su aval y su aprobación, vulnera los
principios de la soberanía popular y la democracia participativa. Someter
los presupuestos participativos a un aval por parte de los consejos
territoriales, desnaturaliza la misma figura que desarrolla principios de la
democracia directa.
3.4.4.
En relación con la normatividad relacionada con las denominadas “alianzas
para la prosperidad”, estos artículos deben ser declarados inexequibles. La
expresión “mecanismos de acción conjunta que permitan el desarrollo social
sostenible” es una figura paralela a la consulta previa que la afecta de
manera grave teniendo en cuenta que el gobierno y las empresas siempre han
tenido una actitud de rechazo frente a ésta. Las “alianzas para la prosperidad”
es una figura que “inevitablemente entrará en choque” con la consulta
previa cuando se trate de un proyecto minero desarrollado en territorio de un
pueblo indígena o una comunidad afrocolombiana. En este sentido, debe
preguntarse, qué ocurre si la consulta decide en un sentido y los acuerdos en
otro. Si bien dichos acuerdos no derogan la institución de la consulta previa,
en la práctica la van a condicionar y limitar. Por lo anterior, todos los
artículos relacionados con las “Alianzas para la Prosperidad”, debieron haber
sido consultados con las comunidades indígenas y afrodescendientes, situación
que no se llevó a cabo. Así las cosas se requiere declarar la inexequibilidad
de la totalidad de los artículos que hacen referencia a las alianzas para la
prosperidad (arts. 105, 106, 107 y 108); o, en su defecto, declarar su
exequibilidad condicionada bajo el entendido que estos no pueden ser aplicados
en territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes hasta que no se
adelanten los respectivos procesos de consulta previa.
3.5.
Corporación Colegio Mayor de Cultura y Ciencias y José Rogelio Sánchez
Hernández.
Se
solicita que se incluya el texto normativo correspondiente al entonces artículo
70 del Proyecto de Ley Estatutaria, presentado en la ponencia para el “informe
de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria No. 227 de 2012 Senado, 134 de
2011 Cámara, acumulado con el 113 2011”, el cual fue retirado en el trámite
de conciliación publicado en la Gaceta No. 343 de 2012. Lo anterior debido a
que se requiere que a los ciudadanos de la academia y a las ONG´s, les sea
reconocida su labor en calidad de veedores por su lucha contra la corrupción.
3.6.
Plinio
Alarcón Buitrago.
3.6.1. El literal a) del artículo 9° del
proyecto de ley estatutaria bajo revisión debe ser declarado constitucional,
porque, el espíritu de la norma aplica para que los ciudadanos puedan presentar
solicitudes de referendos derogatorios o aprobatorios. La Corte Constitucional
debe definir el alcance de esta norma, para que no haya lugar a interpretar que
la misma sólo aplica en los casos de los referendos aprobatorios, dado que, lo
que se busca proteger, es el derecho de los ciudadanos a presentar solicitudes
de referendo derogatorio.
3.6.2. La Corte Constitucional debe
definir y aclarar los conceptos de “Referendo Derogatorio” y el de “Iniciativa
popular de acto legislativo”, porque, si bien ambos mecanismos pretenden
reformar la Carta Política, lo cierto es que poseen trámites y efectos
jurídicos distintos.
3.6.3. Por otra parte, cuando la
iniciativa de referendo derogatorio, supere en apoyos el 5% del censo electoral
en la fecha respectiva para la solicitud y, no sea aprobada la ley que debe
convocar por parte del Congreso de la Republica, la Corte Constitucional debe
determinar que ante tal circunstancia el Registrador Nacional del Estado Civil
queda facultado para convocar de manera directa el referendo.
3.6.4. Finalmente la Corte
Constitucional debe incluir una cláusula especial, sin efectos retroactivos,
que señale en forma clara y precisa que, los procesos de referendo iniciados en
el marco de la Ley 134 de 1994, no serán modificados con la entrada en vigencia
del nuevo marco jurídico.
3.7.  Jaime Castro Castro y Miguel Gómez
Martínez.
3.7.1. La Corte debe señalar en su
pronunciamiento que las disposiciones del proyecto de ley y, en particular, las
normas relativas a la revocatoria del mandato, serán aplicables de forma
inmediata puesto que en el mismo se prescribe que la ley regirá desde el
momento de su promulgación. Esto implica que la regulación referida habrá de
disciplinar, incluso, “las etapas no agotadas de los procesos revocatorios
en curso”.
3.7.2. Con el propósito de justificar
que ese es el alcance que debe darse a la cláusula de vigencia, es posible
exponer diferentes argumentos. En primer lugar, dado que el derecho a la
participación es un derecho fundamental, las leyes que lo regulan deben ser
interpretadas de conformidad con el principio in dubio pro cive. En
segundo lugar, los derechos y obligaciones de los servidores públicos se
establecen en normas de orden público, lo que implica que no puede argumentarse
la existencia de derechos adquiridos a efectos de eludir su aplicación
inmediata o afirmar su carácter inmodificable. En tercer lugar, quien ostenta
la competencia para la modificación de las normas legales o constitucionales lo
puede hacer en cualquier tiempo tal y como se sigue, por ejemplo, del hecho
consistente en que la Asamblea Constituyente de 1991 dispuso la terminación del
período para el cual habían sido elegidos los Congresistas o de la posibilidad
de que en la Constitución o en la ley se establezcan -o se eliminen-
obligaciones, delitos o faltas disciplinarias. En cuarto lugar, la
interpretación propuesta se funda en la importancia constitucional de la
revocatoria en tanto es una forma de ejercicio de la soberanía que se radica en
el pueblo y de su derecho a controlar políticamente la gestión de gobernadores
y alcaldes, cuya materialización pretende facilitar la ley.
3.7.3. En síntesis, el pronunciamiento
de la Corte en la dirección solicitada es necesario dado que: (i) no existen
ninguna razón para aplazar la aplicación de la ley; (ii) es obligación de la
Corte promover el ejercicio de los derechos reconocidos en la Carta; (iii) es
importante promover el control político de los ciudadanos si se consideran “las
protuberantes fallas de los organismos de control, que a veces obedecen a los
formalismos legales que retrasan y enredan sus investigaciones”; y (iv) es
imprescindible cerrar las discusiones alrededor de esta cuestión en particular
a fin de evitar la afectación del trámite de los diferentes procesos revocatorios.[3]
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
4.1.
En cuanto al trámite del proyecto de la Ley Estatutaria, luego de realizar el
análisis formal de procedimiento resulta posible concluir que (i) el
proyecto fue tramitado en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de
2011 y el 20 de junio de 2012, con lo cual se cumple lo previsto en el artículo
153 superior; (ii) entre el primer y segundo debate en cada una de las cámaras
medió un término superior a ocho días y entre la aprobación del proyecto en el
Senado y el inicio del trámite en la Cámara de Representantes un término
superior a quince días, por lo que se cumple con lo establecido en el artículo
160 de la Constitución; (iii) se cumplió con los informes de ponencia
requeridos; (iv) se cumplieron con los anuncios previos a la votación de las
ponencias; (v) el proyecto fue aprobado de conformidad con las mayorías
exigidas por la Constitución en cada una de las sesiones; (vi) se cumplió con
las publicaciones establecidas en el artículo 157 constitucional y (vii) la
comisión de conciliación se ocupó sólo de los puntos divergentes entre las
cámaras y su informe fue aprobado y publicado de acuerdo con lo establecido en
el artículo 161 de la Constitución Política.
4.2.
En relación con el contenido sustancial de la norma esta cumple con la
exigencia de reserva de Ley Estatutaria señalada en el artículo 152 superior y
la jurisprudencia constitucional, en tanto se pretende regular y reglamentar situaciones
relativas al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
4.3.
Se presenta un problema de técnica legislativa debido a que el presente
proyecto tiene el mismo objeto que la Ley 134 de 1994, sin que el primero haga
ninguna referencia al segundo, originando así, un problema en relación con la
vigencia de las normas.
4.4.
Dentro del Título I del Proyecto de Ley Estatutaria se encuentra que el
artículo 5º establece una diferenciación injustificada entre el vocero de la
iniciativa y su promotor. Del texto normativo resulta posible interpretar que
sólo el vocero sería responsable de las actividades administrativas y
financieras de la campaña. La diferenciación vulnera el principio de igualdad,
en tanto no se encuentra justificación alguna para que el promotor no sea
responsable y por el contrario, el vocero sí lo sea. Lo anterior no responde al
propósito del Estado para controlar los ingresos procedentes de las
contribuciones para el ejercicio de este tipo de mecanismos de participación
ciudadana. De esta manera, dicha norma sólo puede ser interpretada de
manera condicionada, bajo el entendido que la responsabilidad administrativa
y financiera del vocero es aplicable de igual manera al promotor.
4.5.
En igual sentido, la redacción de la norma puede dar lugar a entender que la
responsabilidad sólo recae sobre aquellas campañas de iniciativa popular
legislativa o normativa, lo que excluiría otros mecanismos como el referendo,
la consulta popular y la revocatoria del mandato. Por lo tanto, dicha
disposición debe ser interpretada de manera condicionada bajo el entendido que
la responsabilidad del vocero y del promotor se extiende a todos los mecanismos
de participación ciudadana.
4.6.
El literal (d) del artículo 9º debe ser interpretado de forma conjunta con el
literal (c) del artículo 31, los cuales regulan situaciones pertinentes con el
mecanismo de consulta popular en el ámbito de las entidades territoriales. De
esta manera, se hace indispensable comparar el porcentaje que las mencionadas
normas exigen para solicitar una consulta popular en las entidades
territoriales con el establecido en el artículo 28 de la ley 134 de 1994. En
relación con la normatividad anterior, el proyecto aumenta del 5 % al 10% del censo
electoral, lo cual dificulta aún más la accesibilidad de los ciudadanos a este
mecanismo de participación ciudadana. Si bien resulta posible señalar que
Legislador tiene plenas facultades para establecer el porcentaje que considere
pertinente, este debe desplegar dicha competencia en beneficio del ejercicio de
los mecanismos de participación y no con el fin de restringirlos o hacerlos
más dificultosos. Por lo anterior, se debe declarar la inexequibilidad del
literal (d) del artículo 9º y el literal (c) del artículo 31.
4.7.
Finalmente en relación con el Título I del proyecto, el literal (a) del
artículo 20 debe ser interpretado de manera condicionada, debido a que el
procedimiento establecido en dicha norma sólo puede ser aplicado para los
referendos aprobatorios, en tanto, el artículo 170 de la Constitución establece
de forma especial el procedimiento para aquellos referendos derogatorios de
leyes, los cuales no deben tramitarse ante la Corporación Pública respectiva.
4.8.
En cuanto los artículos del Capítulo II del Título II del Proyecto de Ley, el
literal (a) del artículo 21, le otorga la facultad a la Corte Constitucional
para llevar a cabo un examen material del texto sometido al referendo, lo cual
resulta inconstitucional toda vez que el artículo 241 de la Constitución sólo
permite que la Corte realice una examen formal en relación con el procedimiento
de la ley que convoca a referendo. Al utilizar la expresión “el texto”, el
Legislador le otorgó a la Corte la posibilidad de realizar un análisis material
del mismo.
4.9.
Por su parte, el literal (b) de la misma normatividad debe ser declarado
inexequible, aclarando que se mantiene vigente el artículo 44 de la Ley 134 de
1994, debido a que ésta resulta ambigua ya que se limita a señalar que los tribunales
de lo contencioso administrativo tienen la competencia para pronunciarse sobre
la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. La
norma puede dar lugar a que sean sometidos a dicho control (i) aquellos
mecanismos de orden nacional que son de competencia exclusiva de la Corte
Constitucional, (ii) los plebiscitos del orden nacional y (iii) los mecanismos
que no necesitan de control de constitucionalidad previo. La ambigüedad de la
competencia atenta contra los artículos 6, 121 y 122 constitucionales.
4.10.
En relación con el artículo 22, en el cual se establece regulación pertinente
al cabildo abierto, se requiere que se declare la constitucionalidad
condicionada de la expresión “podrán” en el entendido que una vez cumplidos
los requisitos constitucionales y legales, es obligatoria la realización del
cabildo y no de manera opcional o potestativa como pareciera entenderse del
tenor literal del texto. Lo anterior debido a que si se configura una
competencia discrecional, se podría amenazar la garantía de los derechos
constitucionales de participación política.
4.11.
Atendiendo lo anterior, el artículo 33 debe ser declarado inexequible en el
entendido que los pronunciamientos de la Corte Constitucional y los tribunales
contenciosos, son aquellos contemplados en el artículo 44 de la Ley 134 de
1994. Es decir, sólo referidos “(i) los pronunciamientos de la Corte
Constitucional por vicios de trámite sobre la constitucionalidad de
convocatoria a un referendo o asambleas nacional constituyentes, así como sobre
la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, consultas populares y
plebiscitos de orden nacional y (ii) pronunciamientos de los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo sobre los referendos normativos departamentales,
distritales, municipales o locales”.
4.12.
En cuanto al artículo 34, se debe declarar inexequible la expresión “el
gobierno”, debido a que el legislador realizó una indebida equiparación del
gobierno (nacional, departamental y municipal) con los partidos, movimientos
políticos y organizaciones sociales en tanto, dichas organizaciones políticas
desarrollan el derecho fundamental establecido en el Artículo 40 de la
Constitución y cumplen objetivos y finalidades distintas a aquellas que debe
cumplir - por mandato constitucional - el Gobierno. La equiparación resulta
inequitativa ya que en lugar de promover y garantizar la participación
política, genera un escenario de confrontación entre los movimientos políticos
y el gobierno quien incluso podría con recursos públicos oponerse a mecanismos
de participación ciudadana. Permitir al Gobierno (Nacional, departamental o
municipal) adelantar, con recursos públicos y a través de medios de
comunicación públicos y privados, campañas contrarias a los mecanismos de participación
ciudadana de iniciativa popular, es una facultad desproporcionada,
inequitativa y contraria a la naturaleza de los mecanismos de participación
ciudadana y a los derechos de participación política.
4.13.
El artículo 46 constituye una restricción a las facultades de las ramas
legislativas y ejecutiva y del propio pueblo. La Constitución otorga plena
competencia al Congreso para crear, modificar y derogar las leyes en cualquier
tiempo. Así mismo, el ejecutivo y los otros órganos que por disposición
constitucional tienen iniciativa legislativa, tampoco tienen límites temporales
para ejercer su competencia. De esta manera, resulta inconstitucional suspender
la competencia de los mencionados organismos así sea de forma temporal. En
igual sentido dicha limitación atenta contra el derecho constitucional de
promover y desarrollar mecanismos de participación ciudadana en cualquier
momento. En el caso particular, no existe cosa juzgada constitucional debido a
que la Corte cuando llevó a cabo el estudio del Artículo 46 de la Ley 134 de
1994 mediante la sentencia C-180 de 1994, sólo hizo referencia al inciso 1º del
artículo y no al tercero, el cual es el contenido normativo que se reproduce en
esta oportunidad. Por lo tanto, se debe declarar la inconstitucionalidad de la
totalidad del articulado, y en su lugar, se deben mantener vigentes los
primeros dos incisos del artículo 46 de la Ley 134 de 1994.
4.14.
Por último, resulta de especial importancia analizar las implicaciones del
artículo 113 del Proyecto de Ley, teniendo en cuenta que la nueva normatividad
no hace referencia alguna a la Ley 134 de 1994, la cual tiene el mismo objeto
de regulación. Debe indicarse que conservan su vigencia los siguientes
artículos de la ley 134 de 1994 al ser materias no tratadas en el proyecto de
ley o ser artículos que no resultan contradictorios con ninguna de las nuevas
normas: (i) los artículos 1º al 9º, que corresponden al Título I de la Ley,
en donde se establece el objeto de la misma y se fijan las definiciones
pertinentes; (ii) el artículo 15, relativo a los efectos de la inscripción de
iniciativas populares legislativas y normativas ante la Registraduría del Estado
Civil correspondiente; (iii) el artículo 20, relativo a la recolección de
apoyos por correo para las iniciativas legislativas o las solicitudes de
referendo; (iv) el artículo 36, relativo a los referendos derogatorios de
ciertos actos legislativos; (v) el artículo 37, en donde se establece cuando no
hay lugar a referendos derogatorios, (vi) el inciso segundo del artículo 50, en
donde se señala que no podrán ser objeto de consulta popular los temas que
supongan una modificación de la Constitución Política; (vii) El artículo 51,
relativo a las consultas populares de carácter departamental, distrital,
municipal y local; (viii) el inciso segundo del artículo 52, en donde se
establece que no podrán ser objeto de consultas populares proyectos de
articulados ni convocatorias a asambleas constituyentes sino bajo los
parámetros señaladas en el artículo 376 superior; (ix) el segundo inciso del
artículo 53, relativo al concepto previo de conveniencia de las asambleas,
consejos o juntas administrativas locales, sobre las consultas populares; (x)
el numeral primero del artículo 64; (xi) el artículo 67, relativo a la
convocatoria a la votación en las entidades territoriales para la revocatoria
del mandato; (xii) el artículo 68, relativo a la divulgación, promoción y realización
de la convocatoria para revocatoria del mandato; (xiii) el artículo 71,
relativo a la inscripción de candidatos; (xiv) el artículo 73, relativo a la
ejecución inmediata de la revocatoria; (xv) el inciso segundo del artículo 77,
relativo al plebiscito; (xvi) todos los artículos que integran el Título X, con
excepción de los artículos 97 y 98; (xvii) el artículo 99, relativo al derecho
de los particulares a participar en la gestión administrativa; (xviii) el
artículo 106, relativo a la remisión a normas electorales; (xix) el artículo
107, relativo a la declaración de resultados por parte del Consejo Nacional
Electoral o del Registrador del Estado Civil; y (xx) el artículo 108, relativo
al archivo sobre los mecanismos de participación ciudadana que debe llevar la
Registraduría Nacional del Estado Civil”.
4.15.
Por su parte, se entienden expresamente derogados, los siguientes artículos:
10, 11 12, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33,
34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, inciso 1º del 52, 54,
55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, numeral 2º del 64,  66, 69, 70, 72, 74, 75, 76,
inciso 1º del 77, 78, 79, 80, todos los artículos del título IX y X, 100 y 105.
5. El Auto 118
de 2013 de la Corte Constitucional: orden de subsanación de un vicio de trámite
-CP 241, parágrafo-.
5.1. Esta
Corporación, en el Auto 118 de fecha 17 de junio de 2013, decidió -por mayoría-
devolver al Congreso de la República el proyecto de ley objeto de revisión. Al
presentar la razón que justificaba su conclusión, así como el procedimiento que
debía adelantarse para la subsanación precisó, la Corte:
“Examinado el
trámite surtido en el Congreso de la República al proyecto de ley estatutaria
número 134 de 2011 Cámara  (acumulado al 133) - 227 de 2012 Senado, “por la
cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a
la participación democrática”, la Corte advierte la existencia de un vicio
en el procedimiento: la falta de votación nominal y pública al proyecto en
plenaria de Senado (cuarto debate), sumada a la falta de claridad y certeza
sobre la aprobación unánime, con la consecuente indeterminación de las
mayorías, en contravía de lo previsto en el artículo 133 de la Carta Política,
modificado por el Acto Legislativo 1 de 2009.
No obstante,
como el mencionado vicio es subsanable, se devolverá el expediente al Senado de
la República para que rehaga el trámite respectivo. El Congreso tendrá un plazo
de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en
concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, para que subsane el
vicio detectado en esta providencia.
En el evento de
ser subsanado el vicio, cumplido el trámite de rigor, el proyecto deberá ser
remitido por el Senado de la República a la Corte para continuar su revisión de
acuerdo con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.”
5.2. En atención
a lo señalado, la Corte adoptó tres decisiones: (i) dispuso que
fuese devuelto a la presidencia del Senado de la República el proyecto de ley estatutaria
examinado, para el trámite de subsanación del vicio de procedimiento
identificado en la providencia; (ii) concedió al Congreso de la
República el plazo de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la
Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991,
para que subsanara el vicio detectado; y (iii) determinó que una vez
subsanado el vicio al que se refiere la parte considerativa de la providencia,
fuera remitido por el Senado de la República a la Corte Constitucional
el proyecto de ley estatutaria para continuar el trámite de rigor, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.
5.3. Mediante
comunicación de fecha 15 de agosto de 2013 el Secretario General del Senado de
la República indicó que, siguiendo las instrucciones del Presidente del Senado
de la República y en cumplimiento del auto 118 de 2013,  procedía a remitir el
expediente correspondiente.
5.4.
Adicionalmente anexó al expediente constancia secretarial titulada
“SUSTANCIACIÓN SEGUNDA PONENCIA Y TEXTO DEFINITIVO PARA CORREGIR VICIO EN
CUMPLIMIENTO DE AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL” de fecha 15 de agosto de 2013,
en la que se indica que en sesión plenaria del Senado de la República el día martes
trece (13) de agosto del año 2013, fue considerado el informe de ponencia para
segundo debate, el articulado y el título del proyecto de Ley (….) en
cumplimiento del Auto de la Sala Plena No. A-118 de 2013 proferido por la Corte
Constitucional, mediante el cual se ordenaba subsanar el vicio presentado, en
el sentido de realizar la votación de manera nominal y pública en cuarto
debate.
Además, en dicha
constancia se señaló que con el quórum decisorio requerido y previa publicación
oficial del informe ponencia en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2012 se
realizó la correspondiente votación con un resultado de 54 votos por el SI y 2
votos por el NO. Con fundamento en ello, advierte la Constancia, fue
debidamente aprobado el informe de ponencia y subsanado en su totalidad el
vicio presentado.
Concluye el
documento indicando que la constancia de consideración y aprobación de este
proyecto, se encuentra señalado en el Acta 06 del 13 de agosto de 2013, previo
anuncio en sesión plenaria el día 6 de agosto de 2013, Acta No. 05.
5.5.
Posteriormente, en Auto de fecha 10 de septiembre de 2013, el Magistrado
Sustanciador dispuso REQUERIR a la Secretaria General del Senado de la
República para que remitiera: (i) la Gaceta del Congreso que contiene el Acta
de la sesión de fecha 6 de agosto en la que se hace el anuncio para la votación
del proyecto de ley en la Plenaria del Senado; (ii) la Gaceta del Congreso que
contiene el Acta de la sesión de fecha 13 de agosto de 2013, en la que se llevó
a efecto la discusión y votación del proyecto de ley en la Plenaria del Senado
de la República; y (iii) todos los documentos adicionales que den cuenta del
trámite adelantado por el Congreso de la República en cumplimiento de lo
ordenado por la Corte Constitucional en el auto 118 de 2013. Mediante auto de
fecha 1 de octubre de 2013, el Magistrado Sustanciador requirió nuevamente a la
Secretaria General del Senado de la República con el propósito de que remitiera
los documentos solicitados.
5.6. Finalmente,
en comunicación de fecha 7 de octubre de 2013, el Secretario General remite la
información solicitada aportando las Gacetas del Congreso Nos. 717 y 774 de
2013 que dan cuenta, respectivamente, del anuncio para la votación del
proyecto, de una parte, y de la discusión y votación del proyecto de la
referencia, de otra.
6. El Auto 008
de 2014: orden de completar el trámite posterior al cuarto debate.
6.1. Mediante
Auto 008 de 2014 la Corte constató, al adelantar el
examen de los documentos relativos al trámite ordenado en el Auto 118 de 2013,
que el Senado se había limitado a repetir la votación sobre el proyecto objeto
de revisión, en la plenaria -para enmendar el vicio- pero sin continuar con el
trámite posterior requerido para culminar con la aprobación del proyecto de
ley. En esa dirección señaló que el Congreso
de la República no concluyó las etapas que correspondían una vez llevada a cabo
la votación en la plenaria del Senado dado que no se surtió (i) la
conformación de la Comisión de Conciliación que ordena el artículo 161 de la
Constitución cuando se presentan diferencias en el articulado aprobado en cada
cámara, (ii) la elaboración del informe de conciliación y (iii) la aprobación
del mismo en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes,
condición imprescindible para contar con el texto final del proyecto de Ley
Estatutaria aprobado por el Congreso de la República.
En
atención a lo indicado, esta Corporación dispuso (1) devolver a la presidencia del Senado de la República el proyecto
de Ley Estatutaria objeto de examen, con
el fin de que las cámaras legislativas completen el trámite posterior al cuarto
debate, previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, (2) conceder
al Congreso de la República el tiempo que resta de la legislatura en curso,
para que culmine el procedimiento legislativo del proyecto de Ley Estatutaria y
(3) que una vez culminado el trámite de debate y aprobación del proyecto de Ley
Estatutaria de acuerdo a lo dispuesto en la parte considerativa de esta
providencia, fuera remitido por el Senado de la República a la Corte
Constitucional, con el fin de que se pronuncie sobre su constitucionalidad,
conforme lo prescribe el artículo 153 de la Constitución, para lo cual, la Sala
Plena dispondrá del lapso que resta del término que tiene para proferir la
respectiva sentencia.
6.2. En comunicación de fecha 20 de mayo de 2014, radicada
ante la Secretaria General de esta Corporación el día 21 de mayo de 2014, el
Presidente del Senado de la República remite el expediente del proyecto de Ley
Estatutaria objeto de examen, indicando que el vicio de procedimiento señalado en
el Auto 008 de 2014 se encontraba debidamente subsanado.
6.3. Mediante Auto 149 de 2014 la mayoría de la
Sala Plena de esta Corporación señaló que una vez examinado el expediente
remitido nuevamente a la Corte Constitucional, no se encontraban la totalidad
de documentos que se requieren para juzgar la constitucionalidad del trámite
seguido en virtud de lo ordenado en el auto 008 de 2014.
6.3.1. En esa dirección señaló que no
obraban los siguientes documentos:
6.3.1.1. Copia auténtica del proyecto de ley definitivamente
aprobado.
6.3.1.2. Respecto del trámite seguido en el Senado de la
República.
-
Gaceta del Congreso en
la que se encuentre publicado el Informe de Conciliación correspondiente al
proyecto de ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el Acta de la sesión en la que se hubiere hecho el anuncio para la
discusión y votación del informe de Conciliación correspondiente al proyecto de
ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación
correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República
correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.
-
Certificación, suscrita
por el Secretario General del Senado de la República, del quórum y del
desarrollo de la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en la
sesión plenaria. En dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos
afirmativos y votos negativos.
6.3.1.3. Respecto del trámite correspondiente a la Cámara de
Representantes.
-
Gaceta del Congreso en la
que se encuentre publicado el Informe de Conciliación correspondiente al
proyecto de ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el Acta de la sesión en la que se hubiere hecho el anuncio para la
discusión y votación del informe de Conciliación correspondiente al proyecto de
ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación
correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.
-
Gaceta del Congreso que
contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República
correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.
-
Certificación, suscrita
por el Secretario General de la Cámara de Representantes,  del quórum y
del desarrollo de la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en
las sesiones plenarias, correspondiente al proyecto de ley objeto de examen. En
dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos afirmativos y votos
negativos.
6.3.2. Con fundamento en lo anterior, la Corte
dispuso en la parte resolutiva del referido Auto 149 de 2014 (i) abstenerse de decidir la constitucionalidad del
proyecto de ley objeto de examen hasta tanto sean remitidos los documentos
señalados, (ii) requerir a los Secretarios del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes a efectos de que remitan los documentos  en un
término máximo de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación
de la decisión y (iii) que el plazo restante para decidir, según lo establecido
en el numeral tercero del Auto 008 de 2014, se contará a partir del momento en
que el Magistrado Sustanciador hubiere declarado la aportación de todos los
documentos necesarios para tomar la decisión.
7. Con el propósito de
ofrecer suficiente claridad sobre (i) el trámite seguido para la subsanación
del vicio identificado en el auto 118 de 2013 y (ii) las actuaciones seguidas
para completar el trámite legislativo según lo dispuesto en el Auto 008 de
2014, la Corte hará una presentación separada de ello en los numerales 4.4 y
4.5 de esta providencia.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte es competente para decidir
sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 227/12
Senado - 133/11 y 134/11 Cámara “Por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,
de conformidad con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución.
2.
Problema jurídico constitucional.
Corresponde
a la Corte Constitucional establecer si el proyecto de ley estatutaria No.
227/12 SENADO – 133/11 y 134/11 CÁMARA “Por la cual se dictan disposiciones
en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”
resulta compatible con la Constitución Política. En consecuencia, debe esta
Corporación determinar: (i) si el proyecto satisfizo las condiciones de
procedimiento especialmente fijadas para su aprobación -validez formal- y (ii)
si, adicionalmente, se ajusta a los contenidos constitucionales relevantes a la
materia objeto de regulación -validez material-.
Teniendo
en cuenta lo señalado la Corte procederá en el siguiente orden: (i) el examen
del cumplimiento de los requisitos de formación de las leyes estatutarias; (ii)
criterios generales que deben orientar el examen constitucional material del
proyecto; (iii) examen de cada una de las disposiciones; (iv) conclusiones del
juicio adelantado.
3.
El control de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria.
3.1.
Fundamento de la especificidad del control estatutario.
3.1.1.
El control de constitucionalidad de las normas estatutarias se encuentra
sometido a reglas especiales que se explican, tanto por su jerarquía en el
sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano, como por las materias
objeto de regulación.
3.1.2.
Así, las leyes estatutarias ocupan en el ordenamiento jurídico un lugar
especial pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se integran  al
bloque de constitucionalidad en sentido amplio y, en esa medida, pueden
erigirse en parámetro para determinar la validez de otro tipo de leyes o
decretos con fuerza de ley[4].
3.1.3.
A su vez la reserva de ley estatutaria comprende la regulación de instituciones
medulares para el ordenamiento constitucional, entre las que se destacan las
referidas a los derechos fundamentales y sus mecanismos de protección, a los
estados de excepción, a la administración de justicia, a las funciones
electorales, a los partidos políticos y a los mecanismos de participación
ciudadana.
3.2.
Modalidad del control estatutario.
3.2.1.
El numeral 8 del artículo 241 de la Constitución señala que a la Corte
Constitucional le corresponde decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
3.2.2.
De acuerdo con la anterior disposición y con lo señalado por esta Corporación,
el examen que en estos casos se ejerce es un control: (i) jurisdiccional,
en tanto se encuentra a cargo de un órgano judicial como la Corte Constitucional;
(ii) automático, dado que no requiere la formulación de acción pública
de inconstitucionalidad, sino que procede por ministerio de la Constitución;
(iii) previo a la sanción de la ley -posterior a su aprobación por el
Congreso- y, en esa medida, es una examen judicial que se incorpora al proceso
para su formación; (iv) integral, en tanto supone la confrontación de
totalidad de las disposiciones del proyecto de ley respecto de la posible
configuración de cualquier vicio material, vicio competencial o vicio de
trámite; (v) definitivo, puesto que cierra todo debate
constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en los que se
modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control; y,
finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la
ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para
los trámites ordinarios.
4.
Control de validez formal: examen del procedimiento de formación del proyecto
de ley estatutaria -227/12 Senado, 133/11 y 134/11 de Cámara-.
La
Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han establecido las reglas aplicables
al procedimiento de aprobación de disposiciones estatutarias. Las exigencias
generales que se adscriben a tales reglas pueden sintetizarse de la siguiente
forma: (i) un proyecto de ley estatutaria se tramita de acuerdo al
procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de las especificidades
constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992, art 204-; (ii) la aprobación de
un proyecto de ley estatutaria debe desarrollarse en una sola legislatura[5]
-CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de
ley estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-.
4.1.
Examen del trámite del proyecto de ley estatutaria en la Cámara de
Representantes -cámara de origen-.
4.2.1.
Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
4.2.1.1.
Publicación del proyecto.
El
proyecto de ley estatutaria 133 de 2011 -Cámara-, con su exposición de motivos
-presentado por el Senador John Sudarsky-, fue objeto de publicación en la
Gaceta del Congreso No. 819 de 2011[6]
de fecha 3 de noviembre de 2011. En esa misma Gaceta se publicaron el proyecto
de ley estatutaria 134 de 2011 -Cámara- y la exposición de motivos del Ministro
del Interior.
4.2.1.2.
Ponencia para primer debate.
El
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional,
correspondiente al proyecto de Ley Estatutaria Número 134 de 2011 -Cámara-,
acumulado con el Número 133 de 2011 -Cámara-, fue publicado en la Gaceta No.
928 de fecha 2 diciembre de 2011[7].
El informe concluía proponiendo su aprobación con el pliego de modificaciones
que allí se formulaba.
4.2.1.3.
Anuncio para la votación en primer debate.
El
anuncio para la votación de los proyectos de ley acumulados -133 y 134 de
2011-, se llevó a cabo en la sesión de 2 de diciembre de 2011, según consta en
el Acta No. 26 de 2011 publicada en la Gaceta 60 de 2012[8].
Según
el acta referida el anuncio se llevó a efecto por parte del Secretario de la
Comisión, previa solicitud de la Presidenta, indicando:
“(…) Presidenta:
Anuncie proyectos, señor Secretario, por favor.
Secretario:
Se anuncian los siguientes proyectos:
(…)
Proyecto
de ley número 133 de 2011 Cámara, acumulado con el Proyecto de ley número 134
de 2011 Cámara.
Presidenta,
estos son los proyectos que por instrucciones suyas se han anunciado para
discusión y votación en la próxima sesión. (…)”
4.2.1.4.
Votación en primer debate.
La
discusión y votación del proyecto acumulado se adelantó en la sesión del día 6
de diciembre de 2011, según consta en el Acta No. 27 de 2011, publicada en la
Gaceta 60 de 2012[9].
En el acta correspondiente se señala: (i) que la ponencia leída ha sido
aprobada con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para este tipo de
proyectos; (ii) que han votado afirmativamente 20 representantes, de manera que
el articulado, incluida su vigencia, ha sido aprobado de acuerdo con la mayoría
exigida en la Constitución y la Ley; y (iii) que por unanimidad ha sido
aprobado el título y la pregunta acerca de si el proyecto debe pasar a estudio
de la Plenaria de la Cámara[10].
4.2.1.5.
Publicación del texto aprobado.
El
texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 90 de 2012[11].
4.2.2.
Plenaria de la Cámara de Representantes.
4.2.2.1.
Ponencia para segundo debate.
El
informe ponencia para segundo debate del proyecto de Ley Estatutaria Número 134
de 2011 de Cámara acumulado con el Número 133 de 2011 Cámara, se encuentra
publicado en la Gaceta 90 de 2012[12].
4.2.2.2.
Anuncio para votación en segundo debate.
El
anuncio para la votación del proyecto acumulado en Plenaria de la Cámara de
Representantes, se llevó a cabo en la sesión de fecha 21 de marzo de 2012,
según consta en el Acta No. 112 de 2012 publicada en la Gaceta 227 de 2012[13].
Según el acta referida el anuncio se llevó a efecto en los siguientes términos:
“(…)
Secretaria, sírvase anunciar proyectos para la próxima Sesión.
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:
Sí
señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos de ley para la Sesión
Ordinaria del día martes 27 de marzo del 2012 o para la siguiente Sesión
Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley o Acto Legislativo de acuerdo
al Acto Legislativo número Uno de julio 3 de 2003 en su artículo 8º.
Proyecto
de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara acumulado con el Proyecto de Ley
Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por
la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática, transparencia en la Contratación
Pública y rendición de cuentas.
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley. (…)”
4.2.2.3.
Discusión y votación segundo debate.
La
discusión y votación del proyecto acumulado se adelantó en la Plenaria de la
Cámara de Representantes en sesión desarrollada el día 27 de marzo de 2012,
según consta en el Acta No. 113 de 2012 publicada en la Gaceta No. 204 de 2012[14].
Allí se indica que el informe ponencia en votación nominal y pública fue
aprobado con 95 votos a favor y 1 en contra. En la votación por los artículos
que no tenían proposición se decide favorablemente con un total de 94 votos a
favor y ninguno en contra. Posteriormente consta en el acta que en la votación
de los artículos con propuesta de modificación, se obtuvieron 97 votos a favor
y ninguno en contra. Adicionalmente fue sometido a votación un artículo y el
título de la ley obteniendo 96 votos a favor y ninguno en contra. Finalmente,
al someter a votación la pregunta de si estaban de acuerdo los Congresistas con
que el proyecto fuera ley de la república indica el acta:
“Así lo quiere por unanimidad señor Presidente y también por mayoría
absoluta, reflejada en la anterior votación.”
4.2.2.4.
Publicación del texto definitivo aprobado en plenaria.
El
texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta del Congreso 141 de 2012[15].
4.2.2.5.
Informe de conciliación.
El
informe de conciliación al proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de
2011 Cámara, Acumulado con el 133 de 2011, así como el texto conciliado, fueron
publicados en la Gaceta No. 346 de 2012[16].
4.2.2.6.
Anuncio para la votación del informe de conciliación.
En
la sesión que tuvo lugar el día miércoles 13 de junio de 2012, se llevó a
efecto el anuncio del informe de conciliación del Proyecto de ley Estatutaria
Número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el proyecto de ley
estatutaria número 133 de 2011 Cámara. Ello consta en el acta 131 de 2012
publicada en la Gaceta del Congreso 678 de 2012[17] en la
que se indica:
“
(…) Sí, presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión
Plenaria del día 14 de junio del 2012, o para la siguiente Sesión Plenaria en
la cual se debatan Proyectos de ley o actos legislativos.
INFORMES
DE CONCILIACIÓN
Proyecto
de ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con
el Proyecto de ley Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la Participación Democrática.
(…)
Señor
Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley, para la Sesión del día de
mañana 14 de junio del 2012 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se
debatan proyectos de acto legislativo. (…)”
4.2.2.7.
Votación del Informe de Conciliación.
La
discusión y votación del informe de conciliación del proyecto de Ley Número 134
de 2011 Cámara -227 Senado, acumulado con el Proyecto de ley Estatutaria Número
133 de 2011, se adelantó en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión
desarrollada el día 14 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 132 de
2012 publicada en la Gaceta No. 641 de 2012[18].
Se
indica en la citada Acta:
“(…)
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Informe
de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria, por la cual se dictan
disposiciones en materia de promoción y protección de derechos de la
participación democrática.
Dirección
de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:
Señor
Secretario, vamos a cerrar la votación.
Secretario,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Perdón, señor
Presidente, luego de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por
las respectivas Plenarias presenta diferencia, hemos acordado acoger la mayoría
del texto aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones: Se
explican las razones, se anexa el texto conciliado.
Firman:
Guillermo Rivera, Camilo Abril, Alfonso Prada, Juan Carlos García, Fernando
de la Peña, Germán Navas, Rosmery Martínez, Germán Varón, Representantes, Jorge
Eduardo Londoño, John Sudaski, Manuel Enrique Rosero, Juan Fernando Cristo,
Hernán Andrade y Honorio Galvis.
Dirección
de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:
Muy
bien señor Secretario anuncio que abro el debate, que lo voy a cerrar queda
cerrado, señor Secretario sírvase abrir el registro para empezar la votación.
Secretario,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Se
abre el registro, estamos votando honorables Representantes.
Dirección
de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:
Vamos
acerrar la votación, anuncio que voy a cerrar.
Doctor
Taborda   Vota Sí.
Señor
Secretario sírvase cerrar el registro e informar la votación.
Secretario,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
LibardoTaborda  Vota
Sí.
El
resultado es el siguiente:
Por
el Sí 87
Por
el No 0.
Ha
sido aprobado el informe de conciliación por la mayoría absoluta.
Publicación
del registro de votación.(…)”
4.3.
Trámite legislativo en el Senado de la República
4.3.1.
Comisión primera del Senado de la República.
4.3.1.1.
Publicación del proyecto.
Fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 819 de 2011 el Proyecto de ley
Estatutaria 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012
Senado[19].
4.3.1.2.
Ponencia para primer debate.
El
informe ponencia para primer debate al proyecto en la Comisión Primera del
Senado de la República, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No.
171 de 2012[20]
de fecha 24 de abril de 2012. El informe concluía proponiendo su aprobación con
el pliego de modificaciones que allí se formulaba.
4.3.1.3.
Anuncio para votación en primer debate.
El
anuncio para la votación del proyecto se llevó a cabo en la sesión de fecha 24
de abril de 2012, según consta en el Acta No. 43 de 2012 publicada en la Gaceta
del Congreso No. 253 de 2012[21].
Allí se indica:
“(…)
Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura a los
proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la
próxima sesión:
1. Proyecto
de ley número 136 de 2011 Senado, por medio de la cual se reglamenta el
derecho a la objeción de conciencia.
2. Proyecto
de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara acumulado PL 133 de 2011,
por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática, transparencia en la contratación
pública y rendición de cuentas.
3. Proyecto
de acto legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara, acumulado
Proyecto de ley 10 de 2011 Senado, por el cual se establece el Derecho
Fundamental a la Alimentación. Segunda Vuelta.
4. Proyecto
de ley número 23 de 2011 Senado, por la cual se adiciona el numeral 10 del
artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.
5. Proyecto
de ley número 73 de 2011 Senado, por medio de la cual se modifica el
artículo 1607 del Código Civil y se dictan otras disposiciones. (…)”
4.3.1.4.
Discusión y votación en primer debate.
La
discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011
Cámara acumulado (PL 133 de 2011), en la Comisión Primera del Senado de la
República se adelantó en la sesión desarrollada el día 25 de abril de 2012,
según consta en el Acta No. 44 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No.
254 de 2012[22].
Se somete a votación la proposición positiva con la que termina el informe
ponencia obteniéndose once votos a favor y ninguno en contra. A continuación se
procede a la votación del articulado y las proposiciones formuladas al
proyecto, aprobándose por doce votos a favor y ninguno en contra. Luego, preguntados
los congresistas si estaban de acuerdo con que el proyecto de ley se
convirtiera en ley de la república, doce votaron a favor y ninguno en contra.
4.3.1.5.
Texto Aprobado en la Comisión Primera.
El
texto aprobado fue publicado en las Gacetas del Congreso Nos. 219 de 2012[23]
y 254 de 2012[24].
4.3.2.
Plenaria del Senado de la República.
4.3.2.1.
Ponencia para segundo debate.
El
informe ponencia para segundo en la Plenaria del Senado de la República, se
encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 219  de 2012[25].
4.3.2.2.
Designación de una subcomisión para la presentación de un informe.
En
la sesión llevada a cabo el día 30 de mayo de 2012, según el Acta 51 de 2012
publicada en la Gaceta del Congreso No. 379 de 2012[26], se
aplaza la discusión del Proyecto y se designa una Comisión que presente un
informe sobre este proyecto.
4.3.2.3.
Anuncio para discusión y votación en segundo debate.
El
anuncio para la votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de
2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara) en la Plenaria del  Senado de la
República, se llevó a cabo en la sesión de fecha 5 de junio de 2012 según
consta en el Acta No. 52 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 494 de
2012[27].
En el acta se indica lo siguiente:
“(…)
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Señor
Presidente, el siguiente punto, como no requiere una mayoría para decidir, es
el anuncio de proyectos para la siguiente sesión plenaria y son los siguientes
proyectos de ley para discutir y votar.
Proyecto
de acto legislativo con ponencia para segundo debate:
Proyecto
de Acto Legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara, por el cual se establece el derecho fundamental a la alimentación.
(…)
Proyecto de ley con ponencia para segundo debate:
(…)
Proyecto
de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011
Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la
Contratación Pública y Rendición de Cuentas.
(…)
Son
los proyectos que hasta hoy tienen términos y ha sido radicada la ponencia,
publicadas en la Gaceta señor Presidente y honorables Senadores (…)”
4.3.2.4.
Discusión y votación en segundo debate.
La
discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011
Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara), se adelantó en la Plenaria del Senado de
la República en la sesión del día 6 de junio de 2012, según consta en el Acta
No. 53 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 495 de 2012[28].
El registro indica la asistencia de 87 senadores.
El
proyecto fue aprobado con las exigencias requeridas según se deduce del acta y
de la certificación del Secretario General del Senado. Así, en el acta se
señala lo siguiente:
“(…)
La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta omitir la lectura del
articulado y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto
con el Informe de la Subcomisión, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y esta responde
afirmativamente.
Al
Finalizar la aprobación del articulado, se radica por Secretaría el informe
presentado por la Subcomisión al Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134
de 2011 Cámara, el cual fue aprobado.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por
Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 227 de 2012
Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia
de promoción y protección del derecho a la participación democrática,
transparencia en la contratación pública y rendición de cuentas.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y
estos le imparten su aprobación.
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia
pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea
Ley de la República? Y estos responden afirmativamente. (…)”
En
certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República de
fecha 13 de septiembre de 2012, se indica que el proyecto fue aprobado en
segundo debate con un quorum de 86 de 100 senadores[29]. A su
vez en certificación de fecha 12 de junio de 2013, suscrita por el Secretario
general del Senado de la República, se señala que “[n]o se presentó
ningún voto en contra”.
4.3.2.5.
Publicación del Texto definitivo aprobado en plenaria.
El
texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 368 de 2012[30].
4.3.2.6.
Informe de Conciliación y texto unificado.
El
informe de Conciliación al proyecto de ley estatutaria Número 227 de 2012
Senado, 134 de 2011 Cámara, Acumulado con el 133 de 2011 así como el texto
conciliado, fue publicado en la Gaceta No. 343 de 2012[31].
4.3.2.7.
Anuncio para votación de la conciliación.
En
la sesión desarrollada el día miércoles 13 de junio de 2012 se llevó a efecto
el anuncio del informe de conciliación del proyecto de ley Número 227 de 2012
Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara). Ello consta en el
acta No. 55 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 574 de 2012[32].
Allí se indica:
“(…)
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión.
Señor
Presidente, continuando con el siguiente punto del Orden del Día que no
requiere quórum para decidir es el anuncio de Proyectos para la siguiente
sesión Plenaria.
Proyectos
de ley con informe de objeciones:
Proyecto
de ley número 036 de 2010 Senado, 226 de 2011 Cámara, por la cual se regula
la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes.
Proyectos
de ley con informe de conciliación:
(…)
Proyecto
de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011
Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática.
Estas
son las conciliaciones anunciadas por autorización del señor Presidente del
Senado, de acuerdo a la Constitución.
(…)
Estos
son los proyectos que por instrucción del señor Presidente del Senado, han sido
anunciados para la siguiente Sesión Plenaria. Con los términos para ser
debatidos, previamente publicados, y los proyectos que en el día de hoy, que
han sido anunciados se aprueben en el Orden del Día de hoy, por sustracción de
materia son sacados del Orden del Día para la siguiente sesión Plenaria. (…)”
4.3.2.8.
Votación de la conciliación.
La
discusión y votación del proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011
Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara) en la Plenaria del Senado de República
se adelantó en la sesión desarrollada el día 14 de junio de 2012, según consta
en el Acta No. 56 de 2012 publicada en la Gaceta No. 575 de 2012[33].
Fue aprobado según se registra en el acta que señala:
“La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el Informe de Conciliación leído y, cerrada su
discusión, ésta le imparte su aprobación con 76 votos positivos”[34]
En certificación de fecha 12 de junio de
2013, suscrita por el Secretario general del Senado de la República, se señala
que “[n]ingún Senador expresó la intención o presentó voto en contra”.
4.3.2.9.
Publicación del texto conciliado.
El
texto conciliado fue publicado en la Gaceta No. 575 de 2012[35].
4.4.
Trámites adelantados en la Plenaria del Senado de la República en virtud de lo
ordenado en el Auto 118 de 2013.
Tal
y como se señaló anteriormente, la Corte Constitucional dispuso en el Auto 118
de 2013, el deber del Congreso de subsanar el vicio identificado en el proceso
de discusión y votación en la Plenaria del Senado. Para el efecto, en el Senado
de la República se adelantó el trámite que se describe a continuación.
4.4.1.
Plenaria del Senado de la República.
4.4.1.1.
Anuncio para discusión y votación en segundo debate en virtud de lo ordenado en
el Auto 118 de 2013.
En el acta No. 5 correspondiente a la
sesión de fecha 6 de agosto de 2013 y contenida en la Gaceta 717 de 2013 se
indica lo siguiente:
“Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión.
Siguiente
punto del Orden del Día, señor Presidente, anuncios de proyectos para discutir
y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República de Colombia.
Para corrección de
vicio:
Según el auto 118 de 2013 de la Corte Constitucional.
Proyecto de
Ley Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de
2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la Participación Democrática.
(…)
Siendo las 3:03 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes13 de agosto de 2013,
a las 3:00 p. m.”[36]
4.4.1.2.
Discusión y votación en segundo debate en virtud de lo ordenado en el Auto 118
de 2013.
En el acta No. 6 correspondiente a la
sesión de fecha 13 de agosto de 2013 y contenida en la Gaceta 774 de 2013 se
indica lo siguiente, luego de la transcripción del Auto 118 de 2013:
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y,
cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto?
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del
proyecto.
Por
Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley estatutaria número 227
de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la
cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a
la participación democrática.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, cerrada su
discusión, pregunta:
¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia
pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea
ley de la República?
En cumplimiento a lo establecido por el Auto 118 de 2013,
emitido por la Corte Constitucional, la Presidencia somete a consideración de
la plenaria el articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de
ley estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de
2011 Cámara) y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La
Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:    55
Por el No:   2
Total:         57 votos
Votación
nominal al articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de Ley
Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de
2011 Cámara) por la cual se dictan
disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la
participación democrática.
Honorables Senadores
Por el Sí
Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio
Andrade Serrano Hernán Francisco
Ashton Giraldo Álvaro Antonio
Baena López Carlos Alberto
Barriga Peñaranda Carlos Emiro
Carlosama López Germán Bernardo
Casado De López Arleth Patricia
Celis Carrillo Bernabé
Clavijo Contreras José Iván
Corzo Román Juan Manuel
Correa Jiménez Antonio José
Cristo Bustos Juan Fernando
Delgado Blandón César Tulio
Durán Barrera Jaime Enrique
Enríquez Maya Carlos Eduardo
Enríquez Rosero Manuel Mesías
Ferro Solanilla Carlos Roberto
Galán Pachón Juan Manuel
Galvis Aguilar Honorio
García Burgos Nora María
García Realpe Guillermo
García Turbay Lidio Arturo
García Valencia Jesús Ignacio
Gerléin Echeverría Roberto
Gómez Román Édgar Alfonso
Guerra De La Espriella Antonio Del Cristo
Herrera Acosta José Francisco
Hoyos Giraldo Germán Darío
Iragorri Hormaza Jorge Aurelio
Laserna Jaramillo Juan Mario
Londoño Ulloa Jorge Eduardo
Lozano Ramírez Juan Francisco
Martínez Aristizábal Maritza
Merheg Marún Juan Samy
Morales Díz Martín Emilio
Moreno Piraquive Alexandra
Motoa Solarte Carlos Fernando
Name Vásquez Iván Leonidas
Olano Becerra Plinio Edilberto
Ospina Gómez Mauricio Ernesto
Paredes Aguirre Myriam Alicia
Romero Galeano Camilo Ernesto
Romero Hernández Rodrigo
Salazar Cruz José Darío
Sánchez Montes De Oca Astrid
Sánchez Ortega Camilo Armando
Soto Jaramillo Carlos Enrique
Suárez Mira Olga Lucía
Sudarsky Rosenbaum John
Torrado García Efraín
Vega Quiroz Doris Clemencia
Vélez Uribe Juan Carlos
Villegas Villegas Germán
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth
Zapata Correa Gabriel Ignacio
Honorables Senadores
Por el No
Avellaneda Tarazona Luis Carlos
Cuéllar Bastidas Parmenio
En
consecuencia, ha sido aprobado el Proyecto de ley estatutaria número 227 de
2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), subsanando el
vicio formulado por la Corte Constitucional.”[37]
4.4.1.3.
Publicación del Texto definitivo aprobado en plenaria.
El texto aprobado en sesión plenaria del
Senado de la República el día 13 de agosto 2013 fue publicado en la Gaceta No.
776 de 2014[38].
4.5.
Trámites adelantados en el Congreso de la República en virtud de lo ordenado en
el Auto 008 de 2014.
Según
se señaló anteriormente, en Auto 008 de 2014 la Corte señaló que el Congreso de
la República debía completar el trámite que seguía a la aprobación del texto en
cuarto debate. En consecuencia era necesario (i) conformar
la Comisión de Conciliación que ordena el artículo 161 de la Constitución
cuando se presentan diferencias en el articulado aprobado en cada cámara, (ii)
elaborar el informe de conciliación y (iii) aprobar del mismo en las plenarias
del Senado y de la Cámara de Representantes.
4.5.1.  Trámite adelantado en la Cámara de Representantes.
4.5.1.1.      Presentación del informe Conciliación.
Mediante comunicación de fecha primero
(1) de abril de 2014 los integrantes de la Comisión de Conciliación[39]
presentaron el informe de conciliación correspondiente[40].
4.5.1.2.      Informe de conciliación y texto unificado.
En la Gaceta del Congreso No. 120 de
2014 se publicó el informe de conciliación en el que se explican las
modificaciones acordadas y el texto definitivo acogido por la Comisión
Accidental de Conciliación[41].
4.5.1.3.      Anuncio para votación de la conciliación.
En la
sesión de fecha 23 de abril de 2014, según consta en el Acta 269 de 2014
publicada en la Gaceta del Congreso 209 de 2014, se llevó a efecto el anuncio
de la votación del informe de conciliación. Tal anunció fue registrado en los
siguientes términos:
“Dirección
de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Gracias
Representante, señor Secretario sírvase anunciar proyectos para el próximo
martes.
Secretario, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano, informa:
Si
señor Presidente.
Subsecretaria,
doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:
Se
anuncian los siguientes proyectos para el próximo martes 29 abril del año 2014.
Informe
de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011
Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 133 de 2011
Cámara, ¿por la cual se dictan disposiciones en materia de
promoción y protección del derecho a la participación ciudadana?.
Proyectos
para segundo debate:
(…)
Señor
Presidente han sido anunciados los proyectos de ley para el próximo martes 29
abril del año 2014 o para la siguiente sesión Plenaria donde se discutan
proyectos de ley o acto legislativos.”[42]
4.5.1.4.      Votación de la conciliación.
El Informe de Conciliación fue objeto de
consideración y votación en la sesión del día 29 de abril de 2014, según consta
en el Acta 270 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 223 de 214. De
acuerdo con la certificación de fecha 14 de julio de 2014, el Secretario
General de la Cámara de Representantes señala que en dicha sesión se hicieron
presentes ciento cuarenta (140) representantes a la Cámara y fue considerado y
aprobado por mayoría absoluta, en votación nominal, el informe de conciliación
del proyecto objeto de control obteniendo, luego de una votación en la que
participaron 87 Representantes, 87 votos positivos y ninguno negativo.
En el Acta 270 de 2014, publicada en la
Gaceta del Congreso 223 de 2014, consta lo siguiente:
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Vamos
a continuar con el Orden del Día señor Secretario, fue aprobado el Orden del
Día y las proposiciones.
La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Informe
de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria 227 del 2012 Senado, 134 de 2011
Cámara, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación ciudadana.
Teniendo
en cuenta que mediante el auto de Sala Plena número 08 del 28 de enero de
2014, la Corte Constitucional devolvió al Congreso de la
República el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia,
con el fin de culminar el trámite posterior al cuarto debate previsto en el artículo
161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª del 92,
y teniendo en cuenta la asignación efectuada por los Presidentes del Senado y
de la Cámara, los suscritos Senadores y Representantes integrantes
de la Comisión Accidental de Conciliación nos permitimos someter por
su conducto a consideración del Senado y de la Cámara de
Representantes para continuar su trámite correspondiente el texto conciliado
del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera las
discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas
sesiones plenarias de los días 30 de mayo y 6 de junio de 2012 en Senado, y del
día 27 de marzo de 2012 en la Cámara.
Luego
de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por la respectiva
plenaria presenta diferencias, hemos acordado acoger la mayoría del texto
aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones, y se
enumeran y se anexa el texto.
Firman: Guillermo
Rivera Flórez, Alfonso Prada Gil, Camilo Andrés Abril Jaimes, Carlos Arturo
Correa, Fernando de la Peña Márquez, Germán Varón Cotrino, Rosmery
Martínez Rosales, Representantes a la Cámara. Jorge Eduardo Londoño, John Sudarsky,
Manuel Enríquez Rosero, Juan Fernando Cristo, Elmer Hurtado, Hernán Andrade y
Honorio Galvis, Senadores.
Señor
Presidente, este informe de conciliación tiene un impedimento del doctor Miguel
Gómez Martínez.
Impedimento
Me
permito presentar a consideración de esta Corporación el impedimento para
participar en la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 134 de
2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley 133 del 2011
Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación ciudadana, en razón de mi
participación como firmante del memorial de la solicitud de revocatoria del
mandato del Alcalde Mayor de Bogotá.
Firma. Miguel Gómez Martínez.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
En
consideración el impedimento presentado por el Representante Miguel Gómez, se
abre la discusión, tiene el uso de la palabra el Representante Hugo Velásquez.
Palabras del Honorable Representante Hugo Orlado Velásquez
Jaramillo:
Gracias
Presidente, quisiera pedirle el favor al doctor Miguel Gómez que no insista en
ese impedimento porque no hay conflicto de intereses, y si el doctor Miguel
Gómez hace un análisis de los tiempos podrá percatarse que este proyecto de ley
que se va a conciliar apenas reiniciaría su trámite por la Corte
Constitucional, luego en ningún evento sería aplicable a la posible revocatoria
del Alcalde de Bogotá, por lo tanto, creo que ahí no hay conflicto de
intereses, máxime cuando es una Ley Estatutaria de carácter general.
Le
pediría al doctor Miguel Gómez que retire ese impedimento y más bien permitamos
que este proyecto de ley pueda perfeccionarse en cuanto su intención es hacer
más factible el umbral en eventos futuros, pero muy remotos en el tiempo y no
en el caso del Alcalde de Bogotá. Gracias.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Continúa
la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el registro señor
Secretario.
La
Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se
abre el registro para votar el impedimento del doctor Miguel Gómez sobre el
informe de conciliación al Proyecto de ley Estatutaria número 227 del 2012
Senado, 134 del 2011, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan
disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la
participación ciudadana.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Representantes vamos a cerrar el registro.
Cierre
el registro señor Secretario y anuncie el resultado de la votación.
La
Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Señor
Presidente, se cierra el registro y la Secretaría le informa que la
votación es de la siguiente manera.
Por el Sí: 18.
Por el No: 67.
Ha sido negado el impedimento del doctor Miguel Gómez.
(…)
Resultados de Grupo
(…)
Resultados individuales:
Yes
Carlos
Andrés Amaya Rodríguez
Partido
Verd
Wilson
Neber Arias Castillo
Partido
Polo
Carlos
Enrique Ávila Durán
Partido
de In
Óscar Fernando Bravo Realpe
Partido
Cons
José
Joaquín Camelo Ramos
Partido
Liber
Iván
Cepeda Castro
Partido
Polo
Orlando
Alfonso Clavijo Clavijo
Partido
Cons
Hernando
Hernández Tapasco
Partido
Polo
Buenaventura
León León
Partido
Cons
Rosmery
Martínez Rosales
Partido
Cam
Luis
Fernando Ochoa Zuluaga
Partido
Movi
Nidia
Marcela Osorio Salgado
Partido
Cons
Alba
Luz Pinilla Pedraza
Partido
Polo
Humphrey
Roa Sarmiento
Partido
Cons
Ángela
María Robledo Gómez
Partido
Verd
Juan
Carlos Salazar Uribe
Partido
de In
Didier
Alberto Tavera Amado
Partido
de In
Germán Varón Cotrino
Partido
Cam
No
Iván
Darío Agudelo Zapata
Partido
Liber
Miguel
Amín Escaf
Partido
de la
Jaime
Enrique Serrano Pérez
Partido
Liber
Luis
Guillermo Barrera Gutiérrez
Partido
de la
Lina
María Barrera Rueda
Partido
Cons
Javier
Alberto Vásquez Hernández
Partido
de In
Amanda
Ricardo de Páez
Partido
de la
Germán Alcides Blanco Álvarez
Partido
Cons
Carlos
Julio Bonilla Soto
Partido
Liber
Didier
Burgos Ramírez
Partido
de la
John
Jairo Cárdenas Morán
Partido
de la
Carlos Alberto
Cuenca Chaux
Partido
Cam
Fernando
de la Peña Márquez
Partido
de In
Alfredo
Rafael Deluque Zuleta
Partido
de la
Holger
Horacio Díaz Hernández
Partido
de In
Eduardo
Diazgranados Abadía
Partido
de la
Luis
Eduardo Díaz Granados Torres
Partido
Cam
Yolanda
Duque Naranjo
Partido
Liber
Luis
Enrique Dussán López
Partido
Liber
Heriberto
Escobar González
Partido
de In
José
Bernardo Flórez Asprilla
Partido
de la
César Augusto Franco Arbeláez
Partido
Cons
Adriana Franco
Castaño
Partido
Liber
Julio Eugenio
Gallardo Archbold
Partido
Movi
Wilson
Hernando Gómez Velásquez
Partido
de la
Jorge
Eliécer Gómez Villamizar
Partido
Liber
Óscar Humberto
Henao Martínez
Partido
Cam
Carlos
Eduardo Hernández Mogollón
Partido
de la
Jack
Housni Jaller
Partido
Liber
Juan
Felipe Lemos Uribe
Partido
de la
Carlos
Eduardo León Celis
Partido
Cons
Carlos
Arturo Piedrahíta Cárdenas
Partido
Liber
Mercedes
Eufemia Márquez Guenzati
Partido
de In
Víctor Hugo Moreno Bandeira
Partido
Liber
Diego
Alberto Naranjo Escobar
Partido
Cons
Carlos
Germán Navas Talero
Partido
Polo
Carlos
Edward Osorio Aguiar
Partido
de la
Francisco
Pareja González
Partido
de la
Diego
Patiño Amariles
Partido
Liber
Telésforo
Pedraza Ortega
Partido
Cons
Hernán
Penagos Giraldo
Partido
de la
Pedro
Pablo Pérez Puerta
Partido
Liber
Miguel
Ángel Pinto Hernández
Partido
Liber
Crisanto
Pizo Mazabuel
Partido
Liber
Jairo
Quintero Trujillo
Partido
de la
Elías
Raad Hernández
Partido
de la
Marta
Cecilia Ramírez Orrego
Partido
Cons
León
Darío Ramírez Valencia
Partido
de la
Adolfo
León Rengifo Santibáñez
Partido
de la
Mercedes
Rincón Espinel
Partido
Cam
Guillermo
Abel Rivera Flórez
Partido
Liber
Constantino
Rodríguez Calvo
Partido
Cons
Ciro
Antonio Rodríguez Pinzón
Partido
Cons
John
Jairo Roldán Avendaño
Partido
Liber
Jorge
Enrique Rozo Rodríguez
Partido
Cam
Iván
Darío Sandoval Perilla
Partido
Liber
Esmeralda
Sarria Villa
Partido
Cons
Luis
Antonio Serrano Morales
Partido
de la
Gerardo
Tamayo Tamayo
Partido
de la
Victoria
Eugenia Vargas Vives
Partido
Liber
Jaime
Alonso Vásquez Bustamante
Partido
de la
Hugo
Orlando Velásquez Jaramillo
Partido
Liber
Víctor Raúl Yépez Flórez
Partido
Liber
Jaime
Armando Yépez Martínez
Partido
de la
Armando
Antonio Zabaraín
D¿Arce
Partido
Cons
Berner
León Zambrano Erazo
Partido
de la
Carlos
Alberto Zuluaga Díaz
Partido
Cons
“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
En
consideración el informe de conciliación del proyecto de ley Estatutaria número
134 de 2011 Cámara, 227 del 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley
número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de
promoción y protección del derecho a la participación ciudadana, se abre la
discusión, anuncio que va a cerrarse, tiene el uso de la palabra el
Representante Wilson Arias.
Palabras del honorable Representante Wilson Neber Arias Castillo:
Presidente,
me gustaría escuchar una sucinta presentación de los ponentes sobre en qué
términos se da el informe de conciliación en votación, gracias.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Continúa
la discusión ¿Hay alguno de los ponentes que quiera hacer una presentación
frente al proyecto que hoy estamos votando?
La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Los
ponentes son: Guillermo Rivera, Camilo Andrés Abril, Hernán Alfonso Prada,
Fernando dela Peña, Carlos Arturo Correa, Germán Varón Cotrino.
Doctor
Rivera, el doctor Wilson Arias está pidiendo un resumen del informe de
conciliación por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Se
está pidiendo una información breve frente al informe de conciliación, tiene el
uso de la palabra el Representante Guillermo Rivera.
Palabras del honorable Representante Guillermo Abel Rivera Flórez:
Gracias
señor Presidente, este proyecto que se tramitó en el año 2012, es una ley
Estatutaria y modifica la Ley 134, que a su vez desarrolló los
mecanismos de participación ciudadana que estableció la
Constitución de 1991, y ese proyecto Representante Wilson Arias tiene
básicamente el propósito de facilitarle a los ciudadanos el ejercicio de los
mecanismos de participación directa en la mayoría de ellos; lo que se hace es
disminuir los requisitos en cuanto al número de firmas que deben ser entregadas,
en cuanto al porcentaje del umbral para que esos mecanismos de participación
ciudadana puedan ser desarrollados y puedan ser debidamente ejercidos por los
ciudadanos.
El
ejemplo más importante de este proyecto de ley es el que tiene que ver con la
revocatoria del mandato, en donde se disminuye no solamente el número de firmas
que se exigen en la Ley 134, sino que además se disminuye también el
tamaño del umbral exigido.
En Colombia, después de muchos años de vigencia, tanto
en la Constitución de 1991 como de la Ley 134, a pesar de
un buen número de iniciativas de revocatoria del mandato, no hay una sola que
se haya hecho efectiva, luego nos parece que estos mecanismos que existen son
un saludo a la bandera porque no tienen posibilidades reales de ser efectivos y
se han convertido más en una frustración para los ciudadanos.
Por
esa razón, el proyecto lo que busca es hacer más expedito el poder facilitar el
ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Quizás vale la pena
mencionar el cabildo abierto, que hoy solamente se puede hacer a nivel
municipal, pero en este proyecto de ley lo extendemos a nivel departamental y
permitimos que quienes promuevan un cabildo abierto tengan al interior de la
asamblea departamental o del concejo municipal, los mismos derechos que tiene
un diputado o un concejal en cuanto al tiempo para hacer uso de la palabra y a
pedir una réplica y a exigir aclaraciones.
También
estamos obligando en este texto a que todas las autoridades públicas de
elección popular le rindan un informe a los ciudadanos, desafortunadamente en
Senado excluyeron de esa obligación al Congreso de la República, pero lo
que aprobamos en la Cámara es que sin excepción todos los servidores
públicos de elección popular tuviésemos que rendir cuentas.
Este proyecto como es de carácter estatutario, fue
revisado obligatoriamente por la Corte Constitucional antes de entrar
en vigencia y fue devuelto porque en las plenarias de Senado y de Cámara el
texto de conciliación no se votó nominalmente, y la Corte ha dicho que
tenemos que votarlo nominalmente y por eso hoy estamos corrigiendo ese vicio de
forma para que el proyecto se devuelva a la Corte Constitucional para
ver si la Corte no encuentra más incongruencias de forma o de fondo
con la Constitución.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Continúa
la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Abra el registro señor
Secretario.
La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Se
abre el registro para votar el informe de conciliación para el proyecto de ley
Estatutaria, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación ciudadana, pueden votar honorables
Representantes.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Le
recuerdo a los honorables Representantes que se trata de una ley Estatutaria,
lo que quiere decir que tiene que gozar de la mayoría absoluta, es decir 84
votos positivos.
La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
El
doctor Guillermo Rivera vota Sí.
Se
anula el voto manual del doctor Guillermo Rivera por cuanto votó
electrónicamente.
Germán
Varón vota Sí.
Simón
Gaviria vota Sí.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Germán Alcides
Blanco Álvarez:
Señora
Secretaria, sírvase ordenar el cierre del registro y certificar la votación.
La Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza
Ramírez:
La
Secretaría ordena cerrar la votación y el resultado es el siguiente.
Por
el Sí: 87.
Por
el No: 0.
Ha
sido aprobado el informe de conciliación con las mayorías absolutas que
exige la Constitución y la ley.
Publicación
de los registros de votación:
(…)
Resultados
de grupo:
(…)
Resultados
individuales:
Yes
Iván
Darío Agudelo Zapata
Partido
Liber
Javier
Tato Álvarez Montenegro
Partido
Liber
Carlos
Andrés Amaya Rodríguez
Partido
Verd
Miguel
Amín Escaf
Partido
de la
Jaime
Enrique Serrano Pérez
Partido
Liber
Jair
Arango Torres
Partido
Cam
Wilson
Neber Arias Castillo
Partido
Polo
Carlos
Enrique Ávila Durán
Partido
de In
Luis
Guillermo Barrera Gutiérrez
Partido
de la
Lina
María Barrera Rueda
Partido
Cons
Amanda
Ricardo de Páez
Partido
de la
Germán Alcides Blanco Álvarez
Partido
Cons
Carlos
Julio Bonilla Soto
Partido
Liber
Óscar
Fernando Bravo Realpe
Partido
Cons
Didier
Burgos Ramírez
Partido
de la
Ángel
Custodio Cabrera Báez
Partido
de la
José
Joaquín Camelo Ramos
Partido
Liber
John
Jairo Cárdenas Morán
Partido
de la
Manuel
Antonio Carebilla Cuéllar
Partido
Cam
Eduardo
José Castañeda Murillo
Partido
de la
Alejandro
Carlos Chacón Camargo
Partido
Liber
Orlando
Alfonso Clavijo Clavijo
Partido
Cons
Carlos
Alberto Cuenca Chaux
Partido
Cam
Fernando
de la Peña Márquez
Partido
de In
Alfredo
Rafael Deluque Zuleta
Partido
de la
Gloria
Stella Díaz Ortiz
Partido
MIR
Luis
Eduardo Díaz Granados Torres
Partido Cam
Yolanda
Duque Naranjo
Partido
Liber
Luis
Enrique Dussán López
Partido
Liber
Heriberto
Escobar González
Partido
de In
José
Bernardo Flórez Asprilla
Partido
de la
César
Augusto Franco Arbeláez
Partido
Cons
Adriana
Franco Castaño
Partido
Liber
Julio
Eugenio Gallardo Archbold
Partido
Movi
Miguel
Gómez Martínez
Partido
de la
Jorge
Eliécer Gómez Villamizar
Partido
Liber
Óscar
Humberto Henao Martínez
Partido
Cam
Hernando
Hernández Tapasco
Partido
Polo
Jack
Housni Jaller
Partido
Liber
Carlos
Abraham Jiménez López
Partido
Cam
Juan
Felipe Lemos Uribe
Partido
de la
Carlos
Eduardo León Celis
Partido
Cons
Buenaventura
León León
Partido
Cons
Carlos
Arturo Piedrahíta Cárdenas
Partido
Liber
Mercedes
Eufemia Márquez Guenzati
Partido
de In
Rosmery
Martínez Rosales
Partido
Cam
Alfredo
Guillermo Molina Triana
Partido
de la
Diego
Alberto Naranjo Escobar
Partido
Cons
Carlos
Germán Navas Talero
Partido
Polo
Luis
Fernando Ochoa Zuluaga
Partido
Movi
Carlos
Edward Osorio Aguiar
Partido
de la
Nidia
Marcela Osorio Salgado
Partido
Cons
Francisco
Pareja González
Partido
de la
Diego
Patiño Amariles
Partido
Liber
Telésforo
Pedraza Ortega
Partido
Cons
Hernán
Penagos Giraldo
Partido
de la
Pedro
Pablo Pérez Puerta
Partido
Liber
Eduardo
Enrique Pérez Santos
Partido
de In
Alba
Luz Pinilla Pedraza
Partido
Polo
Crisanto Pizo
Mazabuel
Partido
Liber
Alfonso
Prada Gil
Partido
Verd
Jairo
Quintero Trujillo
Partido
de la
Marta
Cecilia Ramírez Orrego
Partido
Cons
León
Darío Ramírez Valencia
Partido
de la
Adolfo
León Rengifo Santibáñez
Partido
de la
Mercedes
Rincón Espinel
Partido
Cam
Guillermo
Abel Rivera Flórez
Partido
Liber
Constantino
Rodríguez Calvo
Partido
Cons
Jaime
Rodríguez Contreras
Partido
de la
Roosvelt
Rodríguez Rengifo
Partido
de la
John
Jairo Roldán Avendaño
Partido
Liber
Juan
Carlos Salazar Uribe
Partido
de In
Heriberto
Sanabria Astudillo
Partido
Cons
Iván
Darío Sandoval Perilla
Partido
Liber
Esmeralda
Sarria Villa
Partido
Cons
Luis
Antonio Serrano Morales
Partido
de la
Jimmy
Javier Sierra Palacio
Partido
Liber
Gerardo
Tamayo Tamayo
Partido
de la
Victoria
Eugenia Vargas Vives
Partido
Liber
Jaime
Alonso Vásquez Bustamante
Partido
de a
Hugo
Orlando Velásquez Jaramillo
Partido
Liber
Jaime
Armando Yépez Martínez
Partido
de la
Armando
Antonio Zabaraín
D¿Arce
Partido
Cons
Berner
León Zambrano Erazo
Partido
de la
Carlos
Alberto Zuluaga Díaz
Partido
Cons
(…)
Registro manual para votaciones
Proyecto de ley número 134 de 2011.
Tema
a votar: Conciliación Proyecto de ley número 134 de 2011.
Sesión
Plenaria: martes 29 de abril de 2014
Nombre
Circunscripciónón
Partido
Votó
SÍ
NO
Germán
Varón Cotrino
Bogotá,
D. C.
Cambio
Radical
X
Simón
Gaviria Muñoz
Bogotá,
D. C.
Partido
Liberal
X
(…)”[43]
4.5.2.  Trámite adelantado en el Senado de la República.
4.5.2.1.      Presentación del informe de conciliación.
Mediante comunicación de fecha primero
(1) de abril de 2014 los integrantes de la Comisión de Conciliación[44]
presentaron el informe de conciliación correspondiente[45].
4.5.2.2.      Publicación del informe de conciliación y texto
unificado.
En la Gaceta del Congreso No. 133 de
2014 se publicó el informe de conciliación explicando las modificaciones
acordadas y el texto definitivo acogido por la Comisión Accidental de
Conciliación[46].
4.5.2.3.      Anuncio para votación de la conciliación.
En la
sesión de fecha 22 de abril de 2014 según consta en el Acta No. 46 de 2014
publicada en la Gaceta del Congreso 215 de 2014, se llevó a efecto el anuncio
de la votación del Informe de Conciliación. Tal anunció fue realizado en los
siguientes términos:
“II
Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí
señor Presidente. El siguiente punto del día consiste en anuncio de proyectos y
es el siguiente:
Corrección de Vicios
Proyecto de
ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se
dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la
participación democrática.
Con informe de conciliación
(…)
Están realizados los
anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor Presidente. (…)
Siendo las 11:25 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 23 de abril de
2014, a las 2:00 p.m.
(…)”[47]
4.5.2.4.      Votación de la conciliación.
El Informe de Conciliación fue objeto de
consideración y votación en la sesión del día 23 de abril de 2014 según consta
en el Acta 47 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 216 de 2014. Según
el contenido de tal Acta en la votación nominal que se llevó a efecto,
participó un total de 54 Senadores, obteniéndose el voto favorable de todos ellos.
La votación quedó así plasmada en el Acta[48] referida:
“Corrección
de Vicios Subsanables en Actos del Congreso, remitidos por la honorable Corte
Constitucional
Auto número 008 de 28 de enero de 2014
Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el Informe para subsanar el vicio señalado por la Corte
Constitucional al Informe de Conciliación del Proyecto de ley números 227
de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e
indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en
forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica
a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 54.
Total: 54 Votos.
Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto
de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara
por la cual se dictan disposiciones en materia de
promoción y protección del derecho a la participación democrática.
Honorables Senadores
Por el Sí
Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio
Alfonso López Héctor Julio
Andrade Serrano Hernán Francisco
Ashton Giraldo Álvaro Antonio
Avellaneda Tarazona Luis Carlos
Avirama Avirama Marco Aníbal
Baena López Carlos Alberto
Ballesteros Bernier Jorge Eliécer
Barriga Peñaranda Carlos Emiro
Casado de López Arleth Patricia
Cepeda Sarabia Efraín José
Córdoba Suárez Juan de Jesús
Correa Jiménez Antonio José
Cristo Bustos Juan Fernando
Cuéllar Bastidas Parmenio
Char Abdala Fuad Ricardo
Delgado Blandón César Tulio
Elías Vidal Bernardo Miguel
Espíndola Niño Édgar
Ferro Solanilla Carlos Roberto
Galvis Aguilar Honorio
Galvis Méndez Daira de Jesús
García Romero Teresita
García Valencia Jesús Ignacio
Géchem Turbay Jorge Eduardo
Gerléin Echeverría Roberto
Guerra de la Espriella Antonio del Cristo
Guevara Jorge Eliécer
Herrera Acosta José Francisco
Hurtado Angulo Hemel
Laserna Jaramillo Juan Mario
Londoño Ulloa Jorge Eduardo
López Maya Alexánder
Lozano Ramírez Juan Francisco
Martínez Aristizábal Maritza
Merheg Marún Juan Samy
Moreno Piraquive Alexandra
Paredes Aguirre Myriam Alicia
Quintero Marín Carlos Arturo
Ramírez Ríos Gloria Inés
Restrepo Escobar Juan Carlos
Rodríguez Sarmiento Milton Arlex
Romero Galeano Camilo Ernesto
Romero Hernández Rodrigo
Sánchez Ortega Camilo Armando
Soto Jaramillo Carlos Enrique
Sudarsky Rosenbaum John
Tamayo Tamayo Fernando Eustacio
Valera Ibáñez Félix José
Vega Quiroz Doris Clemencia
Villalba Mosquera Rodrigo
Virgüez Piraquive Manuel Antonio
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth
Zapata Correa Gabriel Ignacio
En consecuencia, ha sido aprobado con la mayoría
requerida el informe para subsanar el vicio señalado por la Corte
Constitucional, al informe de Conciliación del Proyecto de ley números 227 de
2012 Senado, 134 de 2011 Cámara. (…).”[49]
4.6. Examen de cumplimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible.
4.6.1.
La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en numerosas
oportunidades sobre el alcance de los principios de consecutividad e identidad
flexible. Por presentar una síntesis completa en esta materia, la Corte seguirá
lo señalado en la sentencia C-537 de 2012, cuyos apartes más relevantes se
transcriben a continuación:
“(…)
Es en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad
y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el
artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe
ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las
plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la
determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en
las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad,
comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que
los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de
deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está
institucionalmente compuesto el Congreso.
El
vínculo inescindible entre el principio de consecutividad y el principio de
identidad flexible es un tópico reiterado en la jurisprudencia constitucional.
Mientras la consecutividad está enfocada a que el proyecto de ley cumpla con
los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso, la identidad
obliga a que las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas
por esas instancias legislativas, pues de no ser así, las mismas no cumplirían
con el requisito de deliberación democrática en cada una de esas etapas.
9.
El principio de identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos
variantes. La primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la vigencia
de la Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y aprobados
por las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones durante su
estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para aprobar o negar
el articulado correspondiente. En este caso se estaba ante una exigencia
textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del trámite
correspondiente.
La
segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión
de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de
identidad flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez
del modelo anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer
frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé
que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta
previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever
cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la
obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley
cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.
Esta
tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito
de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158
C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo
que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador
orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las
comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que se hará expresa
referencia en fundamento jurídico ulterior.
A
partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito
de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está
delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de
las comisiones respectivas. En criterio de la Sala, (…)“… el principio de
identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los
cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en
dicho trámite.(…) Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los
proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente
relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En
términos de la Corte, el “concepto de identidad (…) comporta más bien
que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un
mismo artículo exista la debida unidad temática (…). Tal entendimiento
permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias
(art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión
constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera
la adición o modificación (…). Lo anterior implica darle preponderancia
al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias
surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso
legislativo (…). || En efecto, la Carta autoriza la introducción de
modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada
Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o
modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento
impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición
haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas,
es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra
limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos
asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones
(…)” (…).”
10.
De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la
concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones
introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para
inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática
con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche
constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,(…)
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia
prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente (…);
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;(…) (iii) la novedad de un asunto se
aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo
específico; (…) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto
por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. (…)” (…)
Con
base en lo expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite
que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o
supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas
enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo
que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con
carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que
el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157
C.P. Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno
sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron
objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de
los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están
constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin
tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios
con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se
someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias
analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de
ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad
flexible.”
4.6.2.
En atención a las exigencias que se siguen de los referidos principios, la
Corte concluye que la totalidad de las disposiciones del proyecto de ley las
satisfacen en tanto fueron discutidas a lo largo de los cuatro debates
establecidos en el artículo 157 y, posteriormente, fueron incluidas en el texto
conciliado y que finalmente aprobaron ambas cámaras. Esta conclusión se
fundamenta en el examen de los textos publicados  a lo largo del trámite
legislativo y en el contenido de los debates que condujeron a la aprobación o
negación de las diferentes propuestas normativas. Aunque durante los debates
surgieron nuevas propuestas y ajustes, los temas sobre los que versaban las
disposiciones se conservaron durante el proceso legislativo.
En
efecto, a lo largo de las discusiones legislativas los ejes que definen y
delimitan el alcance del proyecto de ley bajo examen, orientaron las
discusiones y determinaron el contenido de los artículos finalmente aprobados.
De acuerdo con ello el legislador estatutario adelantó sucesivamente los
debates tomando en consideración (i) los mecanismos de participación ciudadana
previstos en la Carta, (ii) las formas de asegurar un control efectivo de la
gestión estatal en los diferentes niveles de actuación, (iii) el diseño de escenarios
de diálogo entre los ciudadanos y las autoridades respecto de asuntos de
interés público y (iv) la creación de instancias de coordinación y de
instrumentos de financiación de la participación a efectos de asegurar su
efectividad. En esa medida, las disposiciones contenidas en el proyecto de ley
fueron objeto de aprobación en cada una de las etapas legislativas, y las
variaciones que tuvieron algunos de ellos o la inclusión de algunos nuevos
textos en el curso del debate, no implicaron la aparición de temas inéditos o
novedosos en tanto, insiste este Tribunal, se hallaron siempre alineados con
los ejes del proyecto antes enunciados.
4.6.3.
No obstante lo anterior, la Corte considera necesario examinar la posible
infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en la
aprobación de los artículos 90, 91, 92, 93 100, 111 y 112. Este examen obedece
a que el texto de los referidos artículos fue aprobado en el segundo debate del
Senado de la República sin que su texto o un texto equivalente lo hubiese sido
en ninguno de los debates anteriores.
4.6.3.1.
Los artículos 90, 91, 92, 93 y 100 se ocupan de regular los procesos de
presupuestación participativa. Para la Corte, a pesar de que las referidas
disposiciones solo fueron aprobadas en el último debate en el Senado de la
República, el tema que disciplinan fue considerado desde la presentación de los
proyectos –acumulados-. En efecto, en uno de tales proyectos se establecía la
función a cargo de las oficinas departamentales consistente en promover la presupuestación participativa señalando, al mismo tiempo, la
necesidad de disponer de recursos para apoyar dicho proceso. En el otro
proyecto se indicaba que una de las funciones de las secretarias de gobierno,
consistía en la promoción de procesos de presupuestación participativa, al
mismo tiempo que se prescribía la necesidad de disponer de recursos para tal
propósito.
Con
idéntico sentido normativo fueron aprobadas disposiciones en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes -arts. 102 y 106-, en la Plenaria de
dicha corporación -arts. 114, 119 y 121-, en la Comisión del Senado de la
República –arts. 102, 107 y 109- y en la Plenaria de este último –arts. 94, 99
y 102-. En este, cabe aclarar, se aprobaron los textos restantes sobre
presupuestación participativa.
Conforme
a lo señalado, la Corte considera que la regulación relativa a los procesos de
presupuestación participativa en los artículos 90, 91, 92, 93 y 100 no
constituyen temas nuevos que no hubieren sido considerados durante los debates
previos. A pesar de que la regulación finalmente adoptada en las citadas
disposiciones es más detallada que aquella referida en los primeros tres
debates en el Congreso, eso no implica que se trate de un tema separable
ajeno a los debatidos y, en consecuencia, la Corte no considera que deban por
ello declararse inexequibles.
4.6.3.2.
El artículo 111 contiene una definición del denominado dialogo social señalando
que es un mecanismo democrático para la participación ciudadana y el
fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, cuyo objetivo
consiste en promover la interacción, comunicación, consulta y seguimiento de
políticas públicas a nivel nacional y territorial. La Corte estima que la
aprobación de esta disposición no desconoció los principios de consecutividad e
identidad flexible. Dos razones concurren para fundamentar esta conclusión.
En
primer lugar, el proyecto de ley finalmente aprobado se apoyó en la idea de
diálogo social desde el primer debate. En efecto ello se refleja en el uso de
dicha expresión al regular la denominada “Rendición de Cuentas” y las “Alianzas
para la Prosperidad”. En esa medida, no se trata de un tema ajeno a los asuntos
discutidos a lo largo del proceso legislativo. En segundo lugar, tal y como se
reiterará al emprender su examen material, la definición contenida en el
artículo 111 comporta el reconocimiento de una de las
ideas centrales que la Corte Constitucional ha identificado en el presente
proyecto: el modelo democrático reconocido en la Constitución no se agota en la
representación sino que demanda la ampliación de los canales de participación.
Uno de esos canales es el que se expresa en el continuo diálogo de las
autoridades y los ciudadanos, en orden a tomar las decisiones que los afectan y
permitir el control de la gestión desplegada por aquellas.
4.6.3.3.
El artículo 112 prevé la creación de una Comisión integrada por representantes
del Gobierno, del Congreso y de la academia a fin de compilar las disposiciones
vigentes en materia de participación ciudadana. Para la Corte, la organización
de la legislación vigente en materia de participación, máxime tras el tránsito
legislativo presentado, constituye un asunto directamente conexo con el
contenido de lo debatido previamente a su incorporación en el trámite, y no
constituye una sustancia normativa que pueda considerarse como un tema nuevo.
En consecuencia, se considerará que cumple con las exigencias mínimas del
principio de identidad flexible, por lo que se decretará su exequibilidad.
4.7.
Conclusión.
La
Corte Constitucional encuentra cumplidos los requisitos de trámite del proyecto
de ley estatutaria en cuestión. En efecto (i) surtió los debates de aprobación
con el quórum exigido y las mayorías necesarias, (ii) contó con las
publicaciones del proyecto y las ponencias para cada debate, (iii) recibió los
anuncios previos a cada votación, (iv) cumplió los términos que deben
transcurrir entre las votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras y
entre Senado y Cámara de Representantes[50], (v) originalmente fue
aprobado en una sola legislatura, (vi) satisface el principio de unidad de
materia dado que entre el núcleo de la ley y cada una de sus disposiciones
existe conexidad temática y teleológica y (vii) respetó los principios de
consecutividad e identidad flexible dado que las materias que constituyen el
objeto proyecto y cuyos contenidos básicos recoge el articulado, fueron
discutidos en cada uno de los debates. También (viii) el  Congreso procedió a
subsanar, en las condiciones indicadas en el Auto 118 de 2013, el defecto
identificado en esa providencia y, finalmente, (ix) concluyó el trámite
legislativo señalado en el Auto 008 de 2014 de esta Corporación llevando a
efecto, en las condiciones exigidas por la Constitución, (a) la publicación del
informe de conciliación, (b) los anuncios para su consideración en la Plenaria
de la Cámara de Representantes y en el Senado de la República y (c) las
votaciones correspondientes. Por lo anterior, la Corte concluye que no hay
vicio alguno de constitucionalidad en el trámite de este proyecto.
5.
Parámetro de control de constitucionalidad material: la participación ciudadana
en la Constitución.
5.1.
Participación democrática, como derecho y deber.
5.1.1.
Participación y democracia.
5.1.1.1.
La Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política,
estableció un marco jurídico “democrático y participativo”[51].
El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho”
reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y
pluralista”.
Su
carácter democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas, implica (i) que
el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del
poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar,
juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus
representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos
del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente.
La
democracia en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los
conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”,
“pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en la Constitución
con varios propósitos, plenamente articulados con las implicaciones antes
referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en la Carta Política
para establecer la fundamentación del poder político ejercido por los
diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y
tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la
conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y
protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos
y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera
democráticamente  y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la
democracia como expresión  de reglas de funcionamiento y toma de decisiones)[52].
Así
pues, la Constitución Política de 1991 reconoce, promueve y garantiza la
democracia. Esta protección se integra en un complejo diseño normativo e
institucional que regula las diferentes relaciones, funciones y tensiones que
se derivan de la decisión constituyente de profundizar sus dimensiones, entre
ellas aquella que permite a los ciudadanos participar directamente en el
ejercicio y control del poder político. Esta determinación constituyente se
expresa en diferentes disposiciones a lo largo de la Carta Política y se hizo
explícita en las discusiones de la Asamblea Nacional que la aprobó.[53]
5.1.1.2.
Todo ordenamiento realmente “democrático” supone siempre algún grado de
participación. A pesar de ello, la expresión ‘participativo’ que utiliza el
Constituyente de 1991, va más allá de los atributos generales que ostenta
cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de
representación. Alude a la presencia inmediata -no mediada- del Pueblo, en el
ejercicio del poder público, ya como constituyente, legislador o administrador.
Por ello entonces al concepto de democracia representativa se adiciona,
entonces, el de democracia de control y decisión.
Desde
sus primeras sentencias este Tribunal destacó con especial fuerza la
importancia de la participación en el ordenamiento constitucional y su
condición de fuente de legitimidad. En esa dirección, la sentencia T-540 de
1992 indicó:
“La
democracia participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP
Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención de los ciudadanos en todas las
actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las
necesidades crecientes de la población. Sin la participación activa de los
ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una
pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente
a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la
sociedad.”
En
análogo sentido, la sentencia C-089 de 1994 expresó con claridad el significado
del cambio constitucional y la pretensión constituyente de materializar la
democracia y de impregnar con sus categorías las diferentes instancias
sociales. Dijo en esa ocasión:
“(…)
El fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el
designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en
las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y
de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en
el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los
que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por
la influencia que puedan tener en la vida social y personal.
La
democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica
que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las
instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de
poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta
y la consecución y consolidación de la paz pública.”
El
carácter cualificado del modelo democrático adoptado en la Constitución de 1991
ha conducido a la Corte a precisar que su caracterización requiere tomar en
consideración no solo su dimensión procedimental sino también la dimensión
sustantiva que contribuye a conferirle legitimidad. Así, en la sentencia C-674
de 2008 diferenciando entre principios materiales y principios estructurales de
la democracia explicó:
“Ahora, existe relativo consenso en la doctrina sobre el contenido
del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas generales que la
identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden
denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que,
dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados
principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana,
libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la
democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo,
la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el
respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de
imparcialidad.”[54]
5.1.1.3.
La naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone entonces la
obligación de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de
formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario,
la expresión de sus dimensiones representativas[55]. Este
criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la
Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de
otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. De acuerdo
con lo anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la
Carta, el alcance de cada una de estas expresiones de la democracia
encontrándose obligado a diseñar e instrumentar medidas que permitan que los
mecanismos de participación sean realmente efectivos.
5.1.1.4
Al ocuparse de las tensiones que se suscitan entre las manifestaciones de la
democracia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la principal
diferenciación entre sus expresiones participativas y representativas  radica
en las nociones de soberanía en que ellas se asientan. El artículo 3º de la
Constitución reconoce que la soberanía está radicada en el pueblo
y se constituye por la suma de todas las voluntades individuales (soberanía
popular). A su vez, ha sostenido que en la democracia representativa -que se
sustenta en el concepto de soberanía nacional-“los funcionarios públicos
elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores
individualmente considerados”[56]
al paso que en el modelo de la democracia participativa, “los elegidos
representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo”[57].
En
la solución de esta tensión, el Constituyente excluyó de la democracia directa
-momento de decisión de la dimensión participativa- algunos asuntos que por su
especial complejidad debían ser examinados y decididos en escenarios técnicos
con una incidencia ciudadana limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en
otros casos autorizó a los ciudadanos a participar ampliamente, incluso
eliminando la injerencia de instituciones representativas para su convocatoria
tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado referendo constitucional
derogatorio (art. 377).
Estas
tensiones, al adoptar las normas que disciplinan los mecanismos de
participación y que se proyectan no solo en las instancias de control sino
también en las de decisión, deben ser cuidadosamente resueltas por el
legislador a quien le corresponde definir no solo el mecanismo que para ello es
adecuado sino, adicionalmente, si resulta o no oportuno ampliar o limitar la
discusión y debate en atención, por ejemplo, al grado de complejidad de la
materia que se decide. Esta consideración toma nota del hecho de que no todos
los mecanismos de democracia directa admiten formas de deliberación
equivalentes que hagan posible comprender y considerar de manera suficiente las
diferentes perspectivas y puntos de vista.
En
ese marco, una interesante tensión entre democracia representativa y democracia
participativa fue abordada por la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de
2010 al examinar el alcance de la habilitación que tenía el Congreso de la
República para modificar el texto del articulado presentado en la iniciativa
ciudadana de un referendo constitucional. Luego de referirse a la competencia
general del Congreso para introducir modificaciones al proyecto de ley en tanto
no se trataba de “un convidado de piedra en este trámite” la Corte
indicó:
“Sin
embargo, esto no debe implicar un desconocimiento de los límites que dicho
papel tiene cuando se trata de iniciativas del pueblo. Una interpretación
sistemática de la Constitución debe considerar la cláusula general de
competencia (Art. 150 de la CP), el principio de democracia representativa
(Arts. 3º y 133 de la CP) y el ejercicio de derechos de participación política
por parte de los miembros del Congreso (numeral 7º del Art. 40 de la CP) y, por
otra parte, el principio de soberanía popular (Art. 3º de la CP), el principio
de democracia participativa (Art. 3º de la CP) y el derecho de participación
política que los ciudadanos ejercen a través de la iniciativa legislativa para
la convocatoria a este tipo de referendo (numeral 2º del artículo 40 de la CP),
así como la limitación expresa respecto de la iniciativa del Congreso para este
tipo de proyectos (Art. 378 de la CP).
Para
la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso que ahora
se presenta, la existencia de límites determina que el Congreso, órgano
constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de leyes, no puede
sustituir la voluntad del pueblo mediante la introducción de modificaciones que
conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente
respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadanía.”
Ahora
bien
y al margen de lo anterior, cabe advertir que la Corte ha reconocido que los
conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente
opuestos  y que “por el contrario, se complementan logrando así que
el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el
sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos
jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan
directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”[58]. En todo caso a
pesar de la complementariedad señalada es claro que el cambio de modelo
democrático implica un redimensionamiento en la concepción y alcance de los
derechos políticos los cuales, bajo la democracia participativa, “excede[n]en
mucho el derecho a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la
democracia meramente representativa”[59].
La
importancia de ampliar progresivamente la democracia participativa ha conducido
a que la Corte afirme que es imprescindible incrementar los mecanismos de
participación a fin de recoger las diferentes opciones ideológicas propias de
las sociedades heterogéneas. En esa dirección, la sentencia C-490 de 2011, al
analizar la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria “por la cual
se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones” indicó:
“La
democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo
constitucional.  En contraposición con la Constitución de 1886, que basada
en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad
política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia
constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el
cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en
instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la
concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen
el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate
democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad,
al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre
ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes,
etc”[60].
(Subrayado fuera del original).
5.1.1.5
Conforme a lo expuesto la democracia y, de manera particular la democracia
participativa, se erige en una categoría central para el sistema constitucional
colombiano, cuyo reconocimiento y garantía tiene consecuencias directas en la
forma en que actúan, inciden y se expresan los ciudadanos, las organizaciones
sociales y las autoridades públicas. En ese sentido, tal y como lo afirman los
considerandos de la Carta Democrática de la Organización de los Estados
Americanos el carácter participativo de la democracia en nuestros países en
los diferentes ámbitos de la actividad pública contribuye a la consolidación de
los valores democráticos y a la libertad y la solidaridad en el Hemisferio[61]
y, por ello, se erige en fundamento de derechos y deberes constitucionales
tal y como se explica más adelante. En plena concordancia con ello, la
jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la efectividad de la
participación demanda la vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el
pluralismo, la transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que
(i) se garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos
democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure
que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de
participación sea completamente libre y, en consecuencia, genuina[62].
5.1.1.6.
La significación constitucional de la democracia ha propiciado esfuerzos
legislativos en orden a la adopción de normas de diferente naturaleza que concretan
el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan.
Así en un primer momento el legislador estatutario adoptó la Ley 131 de 1994
-examinada en la sentencia C-011 de 1994- por medio de la cual se reglamentó el
voto programático fijando, de manera particular, las reglas aplicables a la
revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. Posteriormente la Ley 134
de 1994 –juzgada en la sentencia C-180 de 1994- adoptó normas dirigidas a
regular los diferentes mecanismos de participación ciudadana mencionados en la
Constitución y, en particular, la iniciativa normativa, el referendo, la
consulta popular, el plebiscito, la revocatoria del mandato y el cabildo
abierto. Luego de ello, el Congreso introdujo varias modificaciones al régimen
establecido en materia de voto programático y revocatoria del mandato en la Ley
741 de 2002, cuyo examen constitucional adelantó la Corte en la sentencia C-179
de 2002. También se ocupó el legislador, en la Ley 850 de 2003 -objeto de
control en la sentencia C-292 de 2003- de regular las veedurías ciudadanas. En
adición a las mencionadas leyes estatutarias, se expidió también la Ley 1622 de
2013 –examinada por la Corte en la sentencia C-862 de 2012- por medio de la
cual se adoptó el Estatuto de Ciudadanía Juvenil cuyo objeto prevé,
entre otras cosas, la creación de un marco institucional que facilite a los
jóvenes su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y
democrática del país.
5.1.2.
La participación como derecho.
5.1.2.1.
La calificación de la democracia como participativa constituye el punto de
partida para el reconocimiento de diferentes derechos cuya titularidad se
atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y
partidos políticos. Así, el artículo 3o radica la soberanía en el pueblo
reconociendo una especie de derecho colectivo[63] a ejercerla directamente
o a través de sus representantes y el artículo 40 enuncia los principales
derechos fundamentales que se derivan de dicha comprensión.
En
esta última disposición la Constitución reconoce tres ámbitos en los que se
despliegan tales derechos. El ciudadano interviene para ordenar, estructurar e
integrar el poder político (conformación), para practicar, desplegar o
manifestar la titularidad del poder político (ejercicio) y para vigilar,
explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan institucionalmente
el poder político (control).
Para
ello el referido artículo 40 establece como derechos derivados del derecho
general de participación las garantías para (1) participar en elecciones en la
condición de elector o potencial elegido, (2) intervenir, adoptando decisiones,
en los diferentes mecanismos de participación democrática entre los que se
encuentran el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la
revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte de partidos, movimientos
y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y
programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas,
(5) promover la defensa de la Constitución y la ley mediante la formulación de
las acciones públicas que se encuentren previstas y (6) ocupar cargos públicos.
Se
trata entonces de una disposición que fundada en la autonomía y dignidad de las
personas, confiere una amplia red de exigencias que vincula no solo a las
autoridades del Estado sino también a los particulares. Se complementa con el
artículo 103 de la Constitución al disponer que el ejercicio de la soberanía
del pueblo, lo que equivale a decir -en términos del artículo 40- el ejercicio
del poder político, se manifiesta en el voto, en el plebiscito, en el
referendo, en la consulta popular, en el cabildo abierto, en la iniciativa
legislativa y en la revocatoria del mandato. Esa misma disposición contempla,
dado el reconocimiento del derecho a controlar el poder político -también
referido en el artículo 40-, la obligación del Estado de contribuir a la
organización, promoción y capacitación de diferentes asociaciones a efectos de
que puedan incidir en las instancias de participación, concertación, control y
vigilancia de la gestión pública.
Además
de ello, la participación como derecho se prescribe en diferentes instrumentos
internacionales. La Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos
dispone en su artículo 6 que la participación de la ciudadanía en las
decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad.
A su vez, el artículo 7 de tal instrumento indica, previo reconocimiento del
carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos, que la
democracia es una condición indispensable para el ejercicio de los mismos. Por
su parte el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
prevé que sin restricciones indebidas, las personas gozarán (a) del derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en
elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
(c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas. En igual dirección se encuentra la Convención Americana de
Derechos Humanos que en su artículo 23 ampara derechos semejantes a los
tutelados por el Pacto Internacional antes referido.
Es
claro para esta Corporación que el reconocimiento de la participación como un
derecho se traduce entonces en la posibilidad de que el pueblo y los ciudadanos
que lo integran, además de concurrir a los diferentes actos electorales, puedan
proferir directamente actos decisorios a los que se reconozca fuerza normativa
autónoma.
5.1.2.1.1.
Estas premisas, impactan la ordenación de la participación como derecho. La
Constitución prevé dos formas concurrentes de participación democrática que se
manifiestan en instituciones propias de la democracia representativa y en
mecanismos de democracia directa. En esa dirección se ocupa de establecer las
autoridades u órganos objeto de elección popular así como la forma en que se
cumple la función de representación indicando, de una parte, que los miembros
de cuerpos colegiados representan al pueblo, tienen el deber de actuar
consultando la justicia y el bien común y son responsables políticamente frente
a la sociedad y sus electores (art. 133) y, de otra, que la votación impone la
obligación de cumplir el programa propuesto en el caso de los gobernadores y de
los alcaldes (art. 259) -el derecho a la democracia “como representación”-.
Adicionalmente,
la Constitución regula los mecanismos que hacen posible que los ciudadanos
tomen decisiones directamente tal y como ocurre en el caso del plebiscito, del
referendo y de la consulta popular. Igualmente prevé la Carta formas de
participación de los ciudadanos que no conducen a la adopción directa de
decisiones pero que implican la posibilidad de incidir en las decisiones de
mayor importancia tal y como ocurre, por ejemplo, con la iniciativa popular
normativa, con el cabildo abierto o con la acción pública de
inconstitucionalidad (arts. 40, 103, 104, 106, 155, 170, 241, 375, 376, 377 y
378) -el derecho a la democracia “como decisión”-.
5.1.2.1.2.
De la Constitución se sigue también el derecho de los ciudadanos a contar con
mecanismos que hagan posible el diálogo con las autoridades públicas así como
el control de la gestión que desarrollan y sus resultados (arts. 40, 103 y 270)
-el derecho a la democracia “como control”-. Esa manifestación se
encuentra también reconocida por la Carta Democrática de la Organización de los
Estados Americanos al prescribir, en su artículo 4, que entre los componentes
esenciales de un régimen democrático se encuentran, entre otros, la
transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad y la
responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública. Este Tribunal
refiriéndose al significado constitucional de las veedurías indicó en la
sentencia C-292 de 2003:
“Ello
no es otra cosa que la concreción del mandato señalado en los artículos 103 y
270 de la Carta, en la medida en que permite la creación de organizaciones de
naturaleza privada, pero encargadas de velar por la transparencia en la gestión
pública, particularmente en la correcta utilización de los recursos públicos y
por la debida prestación de los servicios públicos.
La
Corte advierte que las veedurías ciudadanas se inspiran en dos grandes
principios: de un lado el principio democrático, que según fue indicado y como
también se explicará más adelante, irradia transversalmente todo el
ordenamiento constitucional, incluidos obviamente los mecanismos de
participación ciudadana. Por otro lado, esas organizaciones responden al
principio de autonomía, no sólo en virtud de su origen privado, sino como
condición para el ejercicio libre de la vigilancia ciudadana sobre la gestión
pública.
De
igual forma, las veedurías adquieren una doble dimensión, porque además de ser
un mecanismo de participación ciudadana, son la concreción del derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.”
5.1.2.1.3.
La comprensión de la participación como derecho se manifiesta también en la
regulación de las formas a las que pueden acudir los ciudadanos para
organizarse colectivamente a fin de participar en las decisiones que los
afectan. En esa dirección, por ejemplo, la Constitución se ocupa de establecer
un régimen de partidos y movimientos políticos que hacen posible canalizar las
expectativas de los individuos mediante propuestas ideológicas que representan,
en principio, una visión total de la sociedad[64]
-el derecho a la democracia “como organización política”-.
5.1.2.2.
El carácter más o menos abierto del reconocimiento constitucional del  derecho
de los ciudadanos a participar, implica reconocer que su nivel de realización
pueden ser diferenciado. Esto supone que dicho derecho, reconocido como
fundamental, otorga a los ciudadanos una facultad, prima facie, para exigir
amplias posibilidades de intervención en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Esta característica del derecho explica que la
jurisprudencia constitucional haya reconocido ampliamente su carácter universal
y expansivo.
Desde
sus primeras decisiones, esta Corporación destacó que el principio democrático
tenía tales características. Sobre ello la sentencia C-089 de 1994 indicó:
“La
breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica
la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio
democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que
es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación del poder social. El principio
democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto
social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo
de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción.”[65]
(Las subrayas hacen parte del texto original)
En
esa misma dirección, la sentencia C-179 de 2002, en la cual se estudió la
constitucionalidad del entonces proyecto de Ley Estatutaria sobre el voto
programático, estableció que “la democracia
participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica significa que
el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos
y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva
cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata
pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al
poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en
la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la
democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la
efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las
normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos”[66].
(Subrayado fuera del original).
También
en la sentencia SU1122 de 2001 la Corte caracterizó así el carácter expansivo
de la democracia:
“A partir de lo anterior, el mandato de
expansión de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado
de varios procesos que involucran garantías para que la participación realmente
sea voluntaria (C.P. art. 16), las decisiones efectivamente sean expresión de
las opciones personales (C.P. arts. 18 y 20), cada opinión sea igualmente
valorada (C.P. arts. 13 y 14) y los procedimientos fijados normativamente sean
cumplidos (C.P. Art. 29). Es decir, la expansión de la democracia implica que
el Estado tiene la obligación de asegurar que los elementos constitutivos de la
democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este
orden de ideas, no se habrá logrado expansión alguna si resultan insuficientes
los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean
desconocidas.”
Este
punto de partida es cardinal en tanto implica que la proyección del principio
de democracia participativa y sus derechos adscritos no se agota en las
instancias políticas tradicionales –o en los escenarios exclusivamente
representativos- sino que tienen la vocación de actualizarse, ampliarse,
ajustarse o corregirse en tanto su optimización se encuentra ordenada.
5.1.2.3.
Tal y como quedó señalado, el principio de la democracia participativa en el
que se funda el reconocimiento del derecho subjetivo a la participación puede
ser optimizado acudiendo a diferentes instituciones y modelos. En esa medida y
a pesar de que su fuerza expansiva y universal es un criterio determinante para
interpretarlo, no ofrece siempre soluciones claras o definitivas. Es por ello
que al Congreso le ha sido confiada una potestad de regulación cuya amplitud no
es uniforme y depende del grado de regulación constitucional de la materia o,
en los términos que ha señalado la Corte, del nivel de institucionalización
constitucional de la faceta democrática de que se trate.
Para
estos efectos y desde una perspectiva conceptual especialmente útil, la Corte
señaló en la sentencia C-292 de 2003 que de acuerdo con tal criterio podía
establecerse una diferenciación entre los diferentes momentos de la democracia.
De acuerdo con esa distinción, destacó que en el texto constitucional se
reconocen momentos de decisión y momentos de control tanto en las
manifestaciones representativas de la democracia como en sus expresiones más
participativas.
De
acuerdo con ello, indicó que los rasgos representativos de la democracia -que
se manifiestan en las reglas de decisión de los funcionarios electos y en los
mecanismos para fiscalizar o encauzar su comportamiento- se encuentran
altamente institucionalizados[67].
Dijo, a su vez, que en el caso de los rasgos participativos el momento de
decisión cuenta con un importante grado de institucionalización si se tiene en
cuenta que la Carta Política indica las que son sus expresiones aludiendo a los
diferentes instrumentos de democracia directa. A diferencia de ello señaló que
el momento de control de la democracia participativa, que se manifiesta en la
actuación directa de individuos y organizaciones en el seguimiento directo de
la actividad del Estado, está desprovisto  de una regulación constitucionalmente
precisa.
Esta
distinción resulta relevante dado que permite identificar, al menos prima
facie, la amplitud del margen de acción del legislador estatutario en la regulación
de este derecho. En esa medida, cabría señalar que el margen es más amplio
respecto de aquellas materias con un bajo nivel de institucionalización al paso
que se torna más estrecho cuando se encuentra altamente institucionalizado.
Ello implica que en algunas de las dimensiones de la democracia, el
constituyente adoptó decisiones más precisas que en otras y, en esa medida, en
algunos casos confirió al Congreso la competencia para elegir entre diferentes
opciones regulatorias y, en otras, lo privó de tal posibilidad.
Ahora
bien, es importante advertir que en algunos casos en los que según el parámetro
anterior existe un importante nivel de institucionalización, la Constitución
prevé una escasa regulación. Así por ejemplo, ciertas formas de democracia
directa –que constituye el momento de decisión de la democracia participativa-
como la revocatoria del mandato, el cabildo abierto o el plebiscito se
encuentran apenas enunciadas en la Constitución y, en esa medida, las
posibilidades del legislador para adoptar diferentes formas de regulación es
más amplia. Conforme a ello la conceptualización de la Corte, que tiene como
propósito definir el grado de impacto que en la materia puede tener la voluntad
legislativa, debe confrontarse en cada caso, con la densidad de la regulación
constitucional.
La
actividad legislativa en esta materia hace entonces posible que el Congreso
adopte diferentes estrategias de optimización del principio democrático y de
los derechos subjetivos que al mismo se adscriben. Esta labor le permite optar,
en el marco de lo no decidido por la Constitución –prohibido u ordenado-, entre
alternativas que profundicen las expresiones representativas o participativas
de la democracia y, en ellas, los momentos de decisión y control. En ese marco
se encuentra también habilitado para enfrentar las tensiones que se pueden suscitar
entre ambas formas de democracia que, lejos de suponer un tránsito pacífico,
plantean siempre cuestiones políticas y constitucionales de enorme complejidad.
También,
según lo ha sostenido la jurisprudencia de este Tribunal, puede establecer condiciones
para el ejercicio de determinados mecanismos de participación, aun en aquellos
casos en los que la Constitución no los hubiere previsto. Sobre ello, indicó lo
siguiente al referirse a la posibilidad de que el legislador estableciera
requisitos no solo para la inscripción de un mecanismo de participación sino
también para su realización. Así en la sentencia SU1122 de 2001 señaló:
“La Corte
no comparte esta interpretación. La obligación constitucional (C.P. art. 152)
de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que
mediante instrumentos democráticos se debe precisar, de acuerdo a las
circunstancias históricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los
derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisión
supone que el legislador está facultado para seleccionar, entre todas las
opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin
resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el
derecho en cuestión.
(…)
El
legislador, en este caso mediante ley estatutaria, está en libertad (dentro del
marco de la Constitución) de diseñar el sistema normativo que considere
pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuestión. Interpretar
la Carta en el sentido de que resulta imposible establecer condiciones
adicionales a las fijadas en ella misma, llevaría al absurdo de que el
legislador tiene una competencia carente de contenido. Claro está, las
condiciones que fije el legislador deberán ser compatibles con la norma
constitucional que pretenda desarrollar, en especial tratándose de reglas
constitucionales.”
5.1.2.4.
El carácter iusfundamental de la participación supone la facultad de los
ciudadanos de oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el
ejercicio de un derecho político o para la implementación de un mecanismo de
participación. Este derecho, a pesar del margen de configuración que se
reconoce al legislador para regular las formas de institucionalización de la
democracia, impide regulaciones que hagan impracticable una forma de
participación constitucionalmente asegurada.
La
protección de esta posición iusfundamental ha conducido a la Corte a
considerar, por ejemplo, que la asunción de ciertos riesgos por parte de los
jurados de votación se encuentra constitucionalmente justificada a efectos de
proteger la correcta realización de los procesos electorales[68] en
tanto instrumento de materialización del derecho a participar. Igualmente ha
establecido que la decisión de restarle efectos a la inscripción de cédulas de
ciudadanía para un proceso electoral, sin una determinación precisa de la
infracción del artículo 316, puede desconocer el derecho a la participación[69].
Refiriéndose
al ejercicio del derecho al voto sostuvo esta Corporación en la sentencia C-490
de 2011:
“El
censo electoral está compuesto de forma permanente y automática por todas las
cédulas expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras no
sean canceladas o inscritas en otra circunscripción y, adicionalmente, por las
cédulas cuya inscripción se solicite de forma expresa. El derecho al voto se
adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía y su ejercicio depende
solamente del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución
para el efecto. En razón de su carácter universal, votar es una facultad
atribuida a todas las personas, independientemente de cualquier otra
consideración, y sin exigencias adicionales a las requeridas para ser ciudadano
en ejercicio, que en nuestro ordenamiento se ejerce a partir de los 18 años,
mientras la ley no decida otra edad, resultando inaceptable, desde el punto de
vista constitucional, que se establezcan barreras legislativas, técnicas,
logísticas o de cualquier otro tipo que desconozcan a cualquier persona o grupo
de población el derecho al voto por razón distinta a la de no ostentar la
calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.”
Adicionalmente
este principio explica la decisión de la Corte de considerar inconstitucionales
disposiciones del proyecto de ley estatutaria, luego sancionado como Ley 134 de
1994, que fijaban competencias de control previo de constitucionalidad de
iniciativas ciudadanas a pesar de no encontrarse ellas expresamente previstas
en el artículo 241 de la Constitución. Así entonces al adelantar el examen del
artículo 44 del proyecto sostuvo este Tribunal:
“Debe
advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral 2o. de la
Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al
pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional  ejercer, tiene por único
objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo
para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su
formación. No  puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución,
ejercer un control previo y de contenido respecto del texto mismo que se somete
a referendo.”[70]
5.1.2.5.
Una de las cuestiones centrales en el concepto contemporáneo de la democracia y
que plantea algunos de los dilemas constitucionales más complejos, se
manifiesta en el reconocimiento de una regla de la mayoría limitada que
evita el desconocimiento de los derechos de las minorías. Se trata de una
condición sustantiva de la democracia que exige considerar inaplicable la regla
de la mayoría como forma de adopción de decisiones, cuando se pretende la
aprobación de medidas que pueden vulnerar los derechos de las minorías.
Así
por ejemplo, no podría someterse a la regla de la mayoría la decisión de
proteger o no el núcleo esencial del derecho a expresar libremente las
opiniones personales, del derecho a informar o del derecho de las minorías a
contar con canales para reclamar la protección de sus intereses. Ello encuentra
pleno fundamento no solo en el artículo 13 de la Constitución sino también en
el artículo 9 de la Carta Democrática de la Organización de los Estados
Democráticos en la que se prevé que la eliminación de toda forma de
discriminación, especialmente la discriminación de género, étnica y racial, y
de las diversas formas de intolerancia, así como la promoción y protección de
los derechos humanos de los pueblos indígenas y los migrantes y el respeto a la
diversidad étnica, cultural y religiosa (…) contribuyen al
fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana.
En
la sentencia C-011 de 1997 esta Corporación se refirió a la importancia de la
regla de la mayoría[71]
estableciendo la necesidad de una comprensión no absoluta de la misma. Dijo
entonces:
“La
vida en comunidad exige la aprobación - tácita o expresa - de métodos que
garanticen que, a pesar de la divergencia de convicciones, de intereses y de
opiniones, existente en toda agrupación humana, sea posible la toma de
decisiones que vinculen a todos los asociados. Actualmente parece natural la
prevalencia de la regla de la mayoría, según la cual debe prevalecer -de manera
general- la opción que es apoyada por más del 50% de los participantes en el
proceso decisorio. Sin embargo, aun cuando esta regla fue de uso común en la
Grecia y la Roma antiguas, su predominio vino a afianzarse apenas a partir de
la Ilustración -si bien los debates teóricos acerca de su justificación
continúan aún vigentes. En efecto, anteriormente, las determinaciones se concentraban
en una persona o en pequeños círculos, o bien regía el principio de la
unanimidad.
La
regla de la mayoría ha sido utilizada en muchos tipos de regímenes políticos,
de manera que no cabe hacer la asimilación, que frecuentemente se practica,
entre la democracia y el principio de las mayorías. No obstante, la referida
regla es considerada actualmente como uno de los pilares básicos de las
democracias constitucionales. Es así como algunos autores manifiestan que los
principios de la soberanía popular, de la decisión por mayorías y de la
vigencia de los derechos fundamentales, constituyen actualmente los fundamentos
de los regímenes democráticos.
En
consonancia con lo anterior, se ha incluido a la regla de la mayoría dentro de
los factores fundamentantes de la legitimidad del régimen democrático. Con base
en la observación de que las democracias de corte occidental reciben su
legitimación a partir de su adhesión a determinados valores y al acatamiento de
procedimientos preestablecidos, se manifiesta que dentro de los últimos se
encuentra el del principio de la mayoría, junto a otros como la separación de
poderes, las elecciones periódicas y la representación política.
Con
todo, es importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayoría
dentro del régimen democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente,
a fin de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una
"tiranía de las mayorías", que cuando se ha presentado ha arrojado
deplorables experiencias históricas, se postula que la democracia requiere -
para funcionar y durar - un principio de mayoría restringido, de tal manera que
la mayoría gobierne, pero siempre dentro del respeto de las minorías.”(Las
subrayas no hacen parte del texto original)
Esa
barrera a las decisiones mayoritarias se refleja en algunas posturas teóricas
que advierten, por ejemplo, que los derechos fundamentales son posiciones tan
significativas o importantes que su otorgamiento o no otorgamiento no debe
depender de las mayorías parlamentarias. Así las cosas, es posible afirmar que
la comprensión contemporánea de la democracia -reconocida en la Constitución de
1991- advierte, con fundamento en razones de orden jurídico, ético y político,
que existen asuntos respecto de los cuales ya no pueden decidir las mayorías.
Así en la sentencia C-816 de 2004 este Tribunal destacó:
“Y
es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es
esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside
únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que
ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las
distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas,
sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan
podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por
consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las
mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.”
En
atención a lo expresado cabe señalar que en su variante procedimental la
democracia se funda en la regla de la mayoría. Sin embargo su materialización
no es absoluta y, en cada caso, habrá de examinarse si ella supera el umbral o
muralla que protege y asegura intereses constitucionales básicos o la vigencia
de las minorías en una democracia pluralista.
5.1.2.6.
La protección constitucional de la participación implica también la libertad
de las personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la
democracia. Así, a pesar de que la Constitución adoptó la decisión
política de profundizar y promover la democracia y, en esa medida, la
participación de las personas en tanto titulares de la soberanía, no resulta
posible que con fundamento en ello se adopten regulaciones que impongan deberes
que afecten desproporcionadamente la libertad de las personas de elegir su
forma de actuar en los procesos de decisión colectiva. A su vez y en otra
dirección, el Estado debe abstenerse de imponer a los ciudadanos restricciones
injustificadas a las iniciativas de participación. Este mandato se encuentra
directamente asociado con el reconocimiento de la autonomía de las personas y,
en particular, con la dimensión de la dignidad que permite “vivir como se
quiera”[72].
Sin
embargo, debe destacar esta Corporación que el deber de participación en la
vida cívica, política y comunitaria del país reconocido en el numeral 5 del
artículo 95 de la Constitución, legitima al legislador para imponer límites a
la libertad de los ciudadanos bajo la condición de que ellos no resulten
excesivos y no afecten el núcleo esencial de otros derechos fundamentales.
Al
amparo de la libertad se asumir actitudes activas o pasivas pueden comprenderse
diversas determinaciones de esta Corporación. Así y considerando que la
abstención es una conducta políticamente relevante en una democracia
participativa –no así en una democracia exclusivamente representativa-  en
tanto puede reflejar no solo apatía sino también actitudes políticas
deliberadas de rechazo o aceptación, estimó la Corte que era inconstitucional
una disposición que establecía beneficios para quien participara en las
votaciones relacionadas con  mecanismos de participación diferentes a
las elecciones. Dijo en esa oportunidad:
“En
este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de
participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con
el referendo constitucional aprobatorio, es protegida constitucionalmente. De
esta forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la
revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener
eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le
está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante
el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En
consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los
eventos relacionados con los demás mecanismos de participación
constitucionalmente autorizados.”, contenida en el artículo 2 de la Ley 403
de 1997.”[73]
Es
importante señalar que la protección de las actitudes pasivas de quien quiera
asumirlas, no solo se refleja en la necesidad de amparar la abstención como
forma de impactar la eficacia de determinado mecanismo de participación sino
también en la decisión de las personas de sustraerse de intervenir en la vida
pública, desplegando su proyecto de vida al margen de cualquier forma de
intervención política en ella. Aunque desde diferentes perspectivas puede
resultar valioso un comportamiento de los ciudadanos que evidencie preocupación
por los asuntos de todos, ello no puede conducir, en atención a lo que
dispone el artículo 16 de la Constitución, a establecer deberes que resulten
incompatibles con la elección de determinados proyectos de vida.
Ahora
bien, la otra cara de la moneda supone que tampoco resulta posible que se
impongan limitaciones injustificadas a quien pretende asumir actitudes activas
frente a los diferentes medios de participación. Para la Corte [s]i
(…) la participación comporta intervenir en la definición de los destinos
colectivos, decidir sobre esos destinos, tener la facilidad de expresar la
opinión individual, concurrir a integrar la voluntad colectiva y, en suma,
adelantar actividades relacionadas con la adopción de decisiones de carácter
político, es obvio que las personas han de ser titulares de facultades o
prerrogativas apropiadas para hacer factible el ejercicio de la participación
en cada uno de los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo
democrático contemplado en la Carta.[74]
En
esta dirección, por ejemplo, la sentencia C-292 de 2003 señaló que las normas
en materia de veedurías debían incorporar la posibilidad de que los menores de
edad ejercieran también el derecho a adelantar actividades de seguimiento a la
gestión pública. Al referirse a este punto indicó:
“Lo
anterior conduce a un problema adicional. ¿Están autorizadas veedurías
integradas por menores de edad? La Corte Constitucional no duda en reconocer a
los menores el derecho a participar en la vigilancia de la gestión pública. El
interés por lograr una mejor administración, libre de corrupción y dirigida a
cumplir con los cometidos constitucionales, no es exclusivo de los adultos. La
construcción de un mejor país, la posibilidad de disfrutar de los beneficios
del desarrollo y alcanzar condiciones de vida que permita el desarrollo pleno
de las facultades y la personalidad de los menores, no son asuntos frente a los
cuales los menores deban ser excluidos. La participación de los menores en la
vigilancia de la gestión pública es una oportunidad para lograr la pronta
inclusión de sus intereses en la gestión pública y la generación de un
compromiso con lo público y la compresión de la responsabilidad que les atañe
en tanto que partes activas de la sociedad. Así, la interpretación según la
cual el artículo 270 y, por contera, el artículo 2 objeto de análisis, excluye
la posibilidad de veedurías integradas por menores, implica una restricción
inconstitucional de los derechos fundamentales de los menores.
Así
las cosas, la Corte declarará exequible el artículo 2 del proyecto de ley, bajo
el entendido que la expresión ciudadanía comprende el derecho de los menores a
participar en la vigilancia de la gestión pública.”
El
aseguramiento de la dimensión activa del derecho a participar se manifiesta
entonces de múltiples maneras pero, de forma particular, en el reconocimiento
de un amplio conjunto de canales para la actuación política de los ciudadanos.
Ello se refleja con claridad en el extendido catálogo de derechos establecido
en el artículo 40 de la Constitución y de su proyección en diversas
disposiciones constitucionales que los desarrollan.
5.1.2.7.
Una consecuencia de la premisa conforme a la cual las personas son titulares de
los mismos derechos, salvo que exista una razón suficiente que justifique un
trato diferente, es la existencia de un derecho de las personas a exigir que
su participación en las decisiones que los afectan se encuentre gobernada por
la regla “una persona, un voto”.
Sobre
esta regla la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-1110 de 2000 en la
que declaró inconstitucional una disposición que establecía, entre otras cosas,
que las decisiones de los órganos de dirección de los organismos deportivos de
nivel departamental y nacional, serían aprobadas mediante voto ponderado de sus
afiliados. Explicando las funciones que cumple tal regla, su importancia en el
sistema democrático y las excepciones que podría admitir, sostuvo ampliamente
esta Corporación:
“La democracia se fundamenta no sólo en
la idea de que las normas deben ser producidas por sus propios destinatarios,
por medio de mecanismos de participación ciudadana en las decisiones
colectivas, sino también en el principio de que las distintas personas gozan de
una igual dignidad, por lo cual, sus intereses y preferencias merecen una igual
consideración y respeto por parte de las autoridades. La articulación de estos
principios de igualdad y participación, que son consustanciales a una
democracia fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º), comporta una
consecuencia elemental, que tiene una importancia decisiva: todos los
ciudadanos son iguales y su participación en el debate público debe entonces
tener el mismo peso, que es el fundamento de la regla “una persona un voto”,
que constituye la base de una deliberación democrática imparcial. En efecto, si
los votos de cada individuo tienen el mismo valor, entonces el procedimiento
democrático debe conferir idéntico peso a los intereses, valores y preferencias
de cada individuo, lo cual potencia la posibilidad de que por medio de una
deliberación democrática vigorosa pueda alcanzarse verdaderamente una solución
justa e imparcial. Esta virtud “epistémica” y moral del procedimiento
democrático, como la denominan algunos autores (…), refuerza entonces la
centralidad que tiene la regla “una persona uno voto” como elemento básico de
cualquier organización democrática (…).
10- Conforme a lo anterior, la Corte
coincide con varios intervinientes en que un sistema de voto ponderado, que
permita que unas personas participen y otras no, o que confiera mayor peso a
las preferencias de ciertos individuos, es en principio extraño a una democracia
participativa fundada en la igualdad entre los ciudadanos y en la soberanía
popular (CP arts 1º, 3º, 13 y 40). Por ello, es obvio que vulnera la
Constitución cualquier disposición que intentara establecer, a nivel político,
formas de voto censitario o capacitario, como los que existieron antaño en
nuestro país y en otras sociedades, o que confiera al sufragio de determinados
ciudadanos un mayor peso que el voto de otras personas. Por ende, en las
instancias de participación política, esta regla “una persona un voto” no puede
ser alterada sino por los propios mandatos constitucionales.
Pero hay más; la Constitución no limita
el principio democrático al campo político sino que lo extiende a múltiples
esferas sociales, por lo cual esta Corte ha señalado que “el principio
democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo”. (…)
Así, es universal pues “compromete variados escenarios, procesos y lugares
tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo
sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la
comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,
control y asignación del poder social”. Y este principio democrático es
expansivo pues “ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción” (…). Por ende, si el principio democrático desborda el campo
electoral y es expansivo, esto significa que a su vez la regla “una persona un
voto” también tiene una fuerza expansiva y se extiende más allá de la órbita
estrictamente política.
(…) La fuerza expansiva del principio
democrático y el vínculo inescindible que existe entre la soberanía popular, la
democracia y la regla “una persona un voto” no implican, empero, que en todos
los campos y en todas las esferas de la vida social deba adoptarse esa norma
como criterio para adoptar las decisiones colectivas. La Constitución no
proscribe toda forma de voto ponderado pues en ciertos espacios esos sistemas
son legítimos. Así, en particular, la Carta no ordena que toda organización o
asociación deba ser democrática pues explícita o implícitamente admite que existan
asociaciones que no tienen por qué adoptar principios de funcionamiento ni un
tipo de organización democráticos. Es obvio entonces que esas entidades pueden
entonces acoger criterios de decisión que se aparten de la regla “una persona
un voto”.
Pero la situación es aún más compleja,
pues incluso en ámbitos y organizaciones que, conforme a la Carta, se rigen por
el principio democrático, la regla “una persona un voto” no tiene una operancia
absoluta. Así, en el campo político, la propia Constitución, con el fin de
potenciar otros valores constitucionales, ha admitido cierta desviación frente
a la “regla un persona un voto”. Por ejemplo, la existencia de
circunscripciones especiales para minorías, como los indígenas, en el Senado
(CP art. 171), o para otros grupos étnicos en la Cámara (CP art. 176), implica
una alteración de esta regla, con el fin de proteger y promover el pluralismo y
la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (CP arts 7 y 8). De
otro lado, el artículo 176 superior establece que “habrá dos representantes por
cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil
habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso
sobre los primeros doscientos cincuenta mil”. En la práctica esto significa que
el voto de una persona de un departamento poco poblado vale más que el de los
habitantes de las circunscripciones más pobladas, pero ese distanciamiento de
la regla “una persona un voto” no puede ser considerado discriminatorio, no
sólo porque tiene base constitucional expresa sino además por cuanto busca
fortalecer la autonomía territorial y proteger a las entidades territoriales
menos poderosas.
(…) Conforme a lo anterior, en ámbitos
en donde la Carta exige una organización democrática, en principio la regla
para adoptar decisiones colectivas debe conferir un mismo peso al voto de las
distintas personas; sin embargo, es posible apartarse de esa norma de decisión,
siempre y cuando existan razones constitucionales claras que justifiquen ese
alejamiento de la regla “una persona un voto”[75].
Cabe señalar, que el Comité de
Derechos Humanos, en la Observación No. 25 sobre el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, destacó que aun cuando el Pacto no exige la
imposición de un sistema electoral específico, los Estados Parte deben
garantizar los derechos amparados en el artículo 25 del Pacto, protegiendo la
libre expresión de los electores y aplicando el principio de “un voto por
persona”, en tanto cada uno de tales votos debe tener el mismo peso que los
demás.
5.1.3.
La participación como deber de protección y promoción.
5.1.3.1.
Atribuir a la participación la condición de derecho constitucional fundamental
según se dejó explicado, tiene como correlato la atribución de deberes
constitucionales al Estado. Esos deberes se fundan también, en la definición de
Colombia como una república democrática, participativa y pluralista (art. 1),
de una parte, y en la indicación según la cual son fines esenciales del Estado
garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución y
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
(art. 2), de otra. Igualmente la dimensión obligacional de la participación se
expresa en algunos mandatos de promoción específica de la participación de
determinados grupos, tal y como ocurre con las mujeres (art. 40 inc. final),
los jóvenes (art. 45), las personas de la tercera edad, (art. 46), los
disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (art. 47) y los usuarios del
servicio de salud (art. 49), entre otros.
En ese sentido la Carta Democrática de
la Organización de los Estados Americanos señala en su artículo 1 que los
pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la
obligación de promoverla y defenderla en tanto es esencial para el
desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas. A
su vez, la tercera frase del artículo 6 del mismo instrumento señala que la promoción
y el fomento de las diversas formas de participación fortalece la democracia.
La Corte entiende que la participación
como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional
vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de
cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de
ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo
tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o
afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la
participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el
desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo,
eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados.
Estos deberes del Estado se concretan en deberes específicos a los que a
continuación la Corte se referirá.
5.1.3.2.
El deber de abstenerse de estatizar la democracia y, en consecuencia, la
obligación de proteger el pluralismo, se funda en el reconocimiento
constitucional de que la democracia participativa implica que las formas de
participación no pueden agotarse en las instituciones del Estado. En
consonancia con ello, existe un mandato de reconocer a las personas suficientes
alternativas de decisión, expresión y control. Desde esa perspectiva la
participación democrática supera el marco de las instituciones del Estado y se
traslada, impregnándolas, a las demás organizaciones sociales, a efectos de
permitir a los individuos participar activamente en la toma de decisiones que
los afecten.
La
relación de la prohibición de estatizar con la obligación de proteger el
pluralismo supone (i) una concepción de la sociedad estructurada en la
diversidad que renuncia a un concepto de sociedad uniforme, matriz de un Estado
total, (ii) el respeto a las minorías políticas, como alternativa de poder,
(iii) el respeto a las minorías étnicas, sociales y culturales y, en atención
al compromiso constitucional con la dignidad humana, (iv) el respeto a la menor
minoría, el individuo. La concepción pluralista de la sociedad conduce entonces
a la cualificación de la democracia e incluso al establecimiento de límites a
lo que las mayorías pueden decidir y a la forma en que pretendan hacerlo.
La
sentencia C-089 de 1994[76]
señaló que
las herramientas de participación democrática garantizadas en la Constitución,
no se limitan exclusivamente al ámbito electoral sino que se extienden a la
vida individual, familiar, social y comunitaria. En ese contexto enunció como
ejemplos la posibilidad de organizar sistemas de participación para vigilar la
gestión de las entidades del Estado y de las empresas que prestan servicios
públicos (arts. 270 y 369), la participación de la comunidad en el servicio
público de salud y de educación[77]
(arts. 49 y 68) y la obligación de fomentar la pedagogía en democracia (art.
41). Adicionalmente allí se inscribe el reconocimiento de la autonomía
de las universidades garantizando el derecho a que se den las directivas  que
consideren y a que establezcan los propios estatutos (art. 69).
5.1.3.3. De la Constitución también se
sigue el
deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo
la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de
organizaciones sociales de diferente naturaleza.
En
efecto, la Carta reconoce y destaca la importancia de los partidos y
movimientos políticos dada la función de intermediación de intereses y de
presentación de visiones totales de la sociedad. Sin embargo,
considerando los riesgos que existen con el agotamiento de la participación
democrática a través de los partidos y las limitaciones que pueden tener para
satisfacer ese objetivo plenamente, la Constitución demanda la ampliación de la
participación disponiendo, en el artículo 103, que el Estado contribuirá a la organización,
promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
Así
las cosas es exigible la promoción de grupos y asociaciones que actúen en
escenarios diversos al político y electoral, tal y como se encuentra previsto
en el citado artículo 103 constitucional. En esa dirección, esta Corporación ha
reiterado que se requiere “superar la concepción tradicional
de la democracia, vista simplemente como el gobierno formal de las mayorías,
para acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del debate público, en
tanto sujetos activos, a los distintos grupos sociales, minoritarios o en
proceso de consolidación, fomentando así su participación en los procesos de
toma de decisiones a todo nivel”[78].
En
sentencia C-336 de 1994, en la cual declaró la exequibilidad del artículo 37 de
la Ley 79 de 1989, norma que regulaba la selección de los gerentes de las
Cooperativas, este Tribunal afirmó que las organizaciones cívicas, sociales,
comunitarias, sindicales, profesionales, benéficas o juveniles constituyen
instituciones cogestoras de la actividad pública para el correcto desarrollo de
la democracia participativa:
“El principio constitucional de la
democracia participativa tiene operancia no sólo en el campo de lo
estrictamente político (electoral), sino también en lo económico,
administrativo, cultural, social, educativo, sindical o gremial del país, y en
algunos aspectos de la vida privada de las personas; y su objetivo primordial
es el de posibilitar y estimular la intervención de los ciudadanos en
actividades relacionadas con la gestión pública y en todos aquellos procesos
decisorios incidentes en la vida y en la orientación del Estado y de la
sociedad civil”[79].
La
importancia de la existencia de organizaciones que desarrollen el principio
pluralista que caracteriza el modelo democrático, fue recientemente reiterada
en la sentencia C-862 de 2012, que tuvo por objeto el análisis de la
constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria sobre el Estatuto de la
Ciudadanía Juvenil. En aquella oportunidad se consideró que los Consejos de
Juventudes, instituciones que permiten la participación en las etapas de
fiscalización y control de las diferentes políticas públicas dirigidas a los
jóvenes, constituyen un claro desarrollo del deber constitucional establecido
en el artículo 103 superior.
Se
afirmó que “aunque en el proyecto en estudio no se prevé participación
ciudadana en materias de decisión política, se ha reconocido por parte de la
jurisprudencia que “el principio de democracia participativa no se restringe
al ámbito político sino que se extiende a instancias de vigilancia ciudadana de
la gestión pública y se cumple en los diversos niveles administrativos”[80](Negrillas
y subrayas fuera del original).
En
igual sentido, la Corte reiteró la importancia de la promoción de consejos,
comités y organizaciones de tal naturaleza, con el objetivo de que se
conviertan en espacios de
comunicación de los problemas, las inquietudes, las propuestas y las críticas[81]
por parte de la ciudadanía a los programas y proyectos de todas la entidades
del Estado y que de una u otra forma puedan afectarles.
5.1.3.4.
En estrecha conexión con las obligaciones previamente referidas, se encuentra
el deber de promover estructuras democráticas en las diferentes formas
de organización social. En efecto, el carácter expansivo y universal del
principio democrático implica que las exigencias que a él se adscriben no se
manifiestan únicamente en las instancias de participación directamente
estatales sino que, adicionalmente, debe proyectarse en las organizaciones
sociales que se crean para representar intereses de un determinado grupo.
Conforme
a ello el principio democrático termina reflejándose en el ámbito privado,
exigiendo configuraciones democráticas de las diversas instancias sociales, tal
como se prevé en el caso de los colegios profesionales (art. 26), los
sindicatos así como las organizaciones sociales y gremiales (art. 39), las
instituciones educativas (art. 41), los organismos públicos y privados que
tienen a cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45),
las organizaciones deportivas y recreativas (art. 52), las instituciones
educativas (art. 68), las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) y
los partidos y movimientos políticos (107 inc. 3)[82].
En
esa dirección y al ocuparse del impacto de las exigencias adscritas al
principio democrático en la organización sindical este Tribunal ha indicado:
“De esta manera, resulta obvio concluir que los principios
democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo, participación,
representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por la minoría,
prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se proyectan de
manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un límite
razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los sindicatos.
De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las restricciones legales
del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a concretar los principios
democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia normativa de la democracia
en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de particulares a quienes el
constituyente reconoció enorme relevancia para el Estado Social de Derecho y un
papel preponderante en el desarrollo de la sociedad democrática.”[83]
Por
su parte, en la sentencia C-866 de 2001 destacando el alcance y proyección del
principio democrático en la actividad educativa indicó esta Corte:
“La
democracia como actividad pedagógica debe fomentar los mecanismos de
participación directa en concurrencia con los mecanismos representativos.
Cuando se trata de decisiones relacionadas directamente con el círculo
interactivo de los jóvenes, los planteles deben contar con mecanismos de
consulta directa, pero en la medida que las decisiones se vuelven más genéricas
y complejas los mecanismos representativos y calificados permiten una
definición más acorde con los propósitos generales de la comunidad estudiantil.
Lo decisivo en las instancias directivas que tienen la responsabilidad de
proteger y promover la educación de los jóvenes es que dispongan de mecanismos,
instancias y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y real
participación de los alumnos.”[84]
En
conexión con esa extensión del principio democrático a las diferentes
organizaciones, la Corte se ha ocupado de advertir que ello adquiere un
significado especial en las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios. Así, en la sentencia C-585 de 1995 esta Corte destacó:
“(…)
la consagración constitucional de la participación política, cívica y
comunitaria de las personas está encaminada a fortalecer la legitimidad en las
instituciones, la credibilidad y la confianza respecto de las autoridades
públicas, y en el caso objeto de estudio, respecto de quienes, siendo también
particulares, están encargados de la prestación de servicios públicos
domiciliarios. La finalidad de la participación cívica y comunitaria, de
conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a la
toma de decisiones públicas que las afecten, y en particular en el asunto sub examine,
tal participación está orientada a la gestión y fiscalización en las empresas
estatales que presten el servicio.”[85]
La
jurisprudencia también ha extendido la exigencia de una ordenación democrática
a ámbitos respecto de los cuales la Constitución no lo prevé expresamente. La
sentencia C-522 de  2002 al establecer si eran o no compatibles con la
Constitución las disposiciones de la Ley 675 de 2001 en las que se establecía
la regla según la cual el voto en las asambleas de copropietarios se expresa en
función del coeficiente de propiedad señaló:
“De
este modo es posible concluir que el coeficiente de propiedad se convierte en
la forma óptima para medir de manera objetiva, proporcional y sobre todo
específica las asignaciones porcentuales tanto de derechos y obligaciones de
tipo económico como las enumeradas en el Capítulo V de la Ley 675 de 2001,
cuando se trata de bienes inmuebles para vivienda, pero no puede considerarse
como criterio para definir la participación los integrantes de una comunidad de
copropietarios cuando se deben tomar todas las otras decisiones que pretenden
reglamentar la vida colectiva, allí la regla debe ser un voto por cada
unidad privada y de esta manera, armonizar el carácter expansivo de la
democracia y la primacía de los derechos de las personas con el ejercicio del
derecho de propiedad privada y sus atributos de dominio y disposición.”[86]
5.1.3.5.
De la Constitución también se sigue una prohibición, que vincula a todos los
órganos públicos, funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las
dimensiones de la democracia. En esa dirección se encuentran proscritas
todas aquellas regulaciones, medidas o prácticas que puedan tener como
resultado la supresión de cualquiera de las expresiones de la democracia que
han sido reconocidas por la Constitución. Esta prohibición protege los
principios materiales y estructurales –o procedimentales- de la democracia y,
en esa medida, considera inadmisibles las normas que prescindan absolutamente de
los momentos de control o decisión de las dimensiones representativas o
participativas de la democracia.
Tal
y como se sigue de su enunciado, esta prohibición no impide que se acojan
reglas que limiten, restrinjan o configuren algunas expresiones de la democracia.
Impedir tal tipo de intervención desconocería no solo que el concepto
constitucional de democracia admite diversas formas de realización y
optimización sino que, adicionalmente, el Congreso cuenta en esta materia con
un amplio margen de valoración y configuración.
Este
Tribunal, en la sentencia C-251 de 2002, sostuvo que desconocía el principio
democrático, en tanto implicaba una concentración excesiva de poder y un
desconocimiento de las competencias de deliberación y control del Congreso y de
la ciudadanía, la configuración del poder nacional en la Ley 684 de 2001
que contenía normas relativas a la organización y funcionamiento de la
seguridad y defensa nacionales. Sobre el particular sostuvo:
“De
otro lado, e igualmente grave, el poder nacional viola el principio
democrático al menos por las siguientes dos razones: en primer término, los
objetivos nacionales son definidos exclusivamente por el Gobierno, sin
participación del foro por excelencia de la deliberación democrática, que
es el Congreso, con lo cual se desconoce que si bien corresponde al Presidente
la función de conservar y restablecer el orden público (CP art. 189 ord 4°),
esa tarea debe ser ejercida no sólo dentro de los lineamientos establecidos por
el Legislador, sino también sujeto al control político ejercido por el Congreso
(CP arts 114 y 135).
De
otro lado, como bien lo destacan varios intervinientes, conforme a la ley
acusada, la definición de los principales elementos de las estrategias
concretas de seguridad y defensa queda totalmente sustraída al escrutinio y
control de la ciudadanía, así como de los otros órganos de elección popular.
Así, los distintos documentos primarios y secundarios son elaborados por el
Ministerio de Defensa, y en parte evaluados por el Consejo Superior de
Seguridad y Defensa Nacional, para luego ser aprobados por el Presidente, lo
cual significa que ni el Congreso ni la ciudadanía pueden incidir directamente
en su diseño. Y como si fuera poco, todos esos documentos y deliberaciones son
secretos, pues el artículo 19 establece que los documentos primarios y
secundarios, así como las deliberaciones y actas de los consejos, tienen
carácter reservado, por tiempo indefinido. Nótese que esos documentos y
deliberaciones no se refieren exclusivamente al orden público sino también a
temas económicos, sociales y políticos, como ya se explicó, lo cual muestra la
gravedad de la afectación del principio de publicidad. Además, esa reserva
sería incluso oponible a las autoridades elegidas democráticamente, por lo que
el Congreso, los gobernadores, los alcaldes, y en general las autoridades
administrativas, no sólo no podrían discutir críticamente esos documentos sino
que incluso, en ciertos eventos, tendrían que obedecer lo que se les ordena en
esos documentos, cuyo contenido y proceso de creación no pueden empero conocer.
Todo esto significa que un aspecto tan esencial para la vida democrática, como
es la definición concreta de las políticas de seguridad y defensa, queda en el
secreto, lo cual impide cualquier deliberación ciudadana al respecto. Y
esto es todavía más grave si se tiene en cuenta la amplitud con la cual la ley
define los propósitos del sistema, que incluyen los ámbitos políticos,
económicos y sociales. Esta situación afecta profundamente el principio
democrático y la soberanía popular, pues desconoce la necesaria publicidad que
deben tener las discusiones y deliberaciones sobre todos estos asuntos, que son
de interés colectivo.”(Subrayas no son del texto original)
Esta
Corporación ha señalado, por ejemplo, que asignarle a un órgano judicial la
competencia para adoptar una regulación materialmente estatutaria relativa a
los procesos electorales comporta una sustitución de la Constitución en tanto
reemplaza transitoriamente el eje definitorio de la democracia. Así, en la
sentencia C-1040 de 2005 al ocuparse de la disposición que asignaba tal
competencia al Consejo de Estado indicó este Tribunal:
“Para
la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder
legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento
democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales
determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la
Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la
identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación
del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas
características es integralmente diferente a un legislador sometido a la
Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y
político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en
controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de
frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción
arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los
colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de
Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen
su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su
arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará
sometida a controles efectivos de ningún tipo.
Por
consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución
parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en
que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas
obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema.
Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar
a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la
excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en
cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las
elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las
determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente
supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la
soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente
diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario
sin origen, composición o funcionamiento democráticos.” (Subrayas no hacen
parte del texto original)
Ahora
bien, esta Corporación ha considerado compatibles con la Constitución
disposiciones que habilitan al Presidente de la República, en desarrollo de las
facultades propias de los estados de excepción, para disponer el aplazamiento
de la votación procedente en determinados mecanismos de participación. Esta
restricción a la oportunidad prevista para la manifestación del pueblo no
constituye, en opinión de este Tribunal, la eliminación de ninguna de las
dimensiones de la democracia. Así entonces ha dicho la Corte:
“No
desconoce la Corte, que en concordancia con lo dispuesto en el numeral segundo
del artículo 214 de la Constitución Política, el artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), excluye algunos derechos
políticos de la competencia suspensiva de  ciertas garantías fundamentales
durante las situaciones que en el orden interno colombiano configuran los
denominados "estados de excepción". Empero, entre las garantías que
no admiten suspensión ni aún durante los estados de excepción, no se cuenta la
de tomar parte en referendos u otras formas de participación democrática, por
la sencilla razón de que la alteración del orden público principalmente
menoscaba las condiciones de ejercicio de la expresión democrática. De ahí que
esta Corte estime razonable la facultad que la norma concede al Gobierno, para
evaluar la incidencia que en la realización de un referendo, pudieren tener
circunstancias de orden público que puedan afectar la convocatoria o producir
intimidación a los votantes.”[87]
La
prohibición que se ha dejado enunciada se proyecta entonces en las diferentes
manifestaciones de la democracia e impide que cualquier autoridad pública, e
incluso órganos que cumplen funciones constituyentes, adopten determinaciones
que prescindan de los elementos nucleares o cardinales del principio
democrático[88].
5.1.3.6.
Con un impacto directo en las actividades de control adelantadas por los
ciudadanos, la Corte ha reconocido que existe un mandato de no sustituir a
las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de
control.
Esta
exigencia tiene varias consecuencias. En primer lugar, es obligatorio que el
Estado no impida que los ciudadanos adelanten actividades de control (arts. 89,
92 y 270). En segundo lugar, los particulares que desarrollan actividades de
control no pueden considerarse servidores públicos ni su actividad ser
asimilada al ejercicio de una función pública. En tercer lugar, las autoridades
del Estado no pueden desprenderse de las obligaciones que les han sido asignadas
con el propósito de que ellas sean asumidas por la ciudadanía. En cuarto lugar,
el legislador se encuentra autorizado para establecer mecanismos de
colaboración o coordinación entre ciudadanos bajo la condición de que, en
ningún caso, se prevea una sustitución de las autoridades.
Fundándose
en tales criterios la Corte ha sostenido que de ninguna forma pueden las veedurías concebirse como un
mecanismo que pueda suplir las funciones encomendadas por la Constitución a las
autoridades del Estado, específicamente a los organismos de control y
vigilancia. Adicionalmente advirtió que un veedor no puede ser asimilado a
un servidor público[89].
Esta
prohibición implica que a los ciudadanos no se les puede transferir la
autorización o la obligación de adelantar competencias de vigilancia o
seguimiento asignadas a las autoridades estatales invocando, para ello, el
carácter participativo de la democracia. Esta prohibición específica encuentra
apoyo en la decisión constituyente, plenamente concordante con el principio de
legalidad previsto en el inciso segundo del artículo 123, de asignar a
determinados organismos funciones específicas de control a la gestión pública
sin perjuicio, naturalmente, de las posibilidades de colaboración y actuación
que se reconozcan a los ciudadanos en desarrollo de lo dispuesto en los
artículos 89 y 270 de la Carta.
5.1.4.
Las formas de participación.
De
acuerdo con lo que ha sido expuesto hasta el momento, es posible sintetizar las
diversas formas de participación que ha reconocido la Constitución.
5.1.4.1.
En primer lugar, la participación se manifiesta en la posibilidad que tienen
todos los individuos así como las minorías de oponerse a las determinaciones de
las mayorías cuando tales decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos
que constitucionalmente les han sido reconocidos y que les permiten expresar su
individualidad. De otra forma dicho se trata de la protección de un ámbito de
libre configuración personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que
permite a las personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta protección
de las decisiones privadas como forma de participación se apoya, entre
otras disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las personas
y el pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre desarrollo
de la personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la pareja a
definir la conformación de su familia.
5.1.4.2.
En segundo lugar, la Constitución reconoce la participación de comunidades
étnicas en los procesos de adopción de medidas que puedan impactar o
afectar directamente sus formas de vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT).
5.1.4.3.
En tercer lugar y según se recordó en otro lugar de esta providencia, la
Constitución prevé diversas formas de participación social mediante la
habilitación para que las personas constituyan organizaciones que gestionen
sus intereses o los representen en diferentes instancias. Allí se
encuadran, entre otros, los colegios profesionales (art. 26), las
organizaciones sindicales y gremiales (art. 39), las organizaciones en las que
participan los jóvenes (art. 45), las organizaciones deportivas (art. 52) las
instituciones de educación (art. 68), las organizaciones de consumidores y
usuarios (art. 78) así como los partidos y movimientos políticos (art. 107).
5.1.4.4.
En cuarto lugar la Constitución establece formas de participación en
entidades públicas o en el ejercicio de funciones públicas. Ello ocurre,
por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan activamente en los
organismos públicos o privados que tengan a su cargo la protección, educación y
progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los usuarios del servicio de
salud o los ciudadanos impactados por una medida ambiental puedan intervenir en
los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al permitir la participación de las
comunidades en los Consejos Nacional y territoriales de Planeación (art. 340).
Tal forma de participación se prevé también cuando se dispone, por ejemplo, que
los particulares puedan ejercer funciones públicas (arts. 123 y 210)
administrando justicia (art. 116) o que los colegios profesionales actúen en
igual dirección (art. 26).
5.1.4.5.
En quinto lugar, la Constitución fija como una forma de participación el
ejercicio de las acciones administrativas o judiciales requeridas para el
control de las actividades a cargo del Estado o para la efectividad de los
derechos colectivos. En ese marco se establece el derecho de petición (art.
23), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción popular (art. 88), la
solicitud de aplicación de sanciones penales o disciplinarias (art. 92) y la
acción pública de inconstitucionalidad (art. 241), entre otras. Igualmente, tal
y como lo señala el artículo 89 de la Carta, deberán preverse los demás
recursos, acciones y procedimientos para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la protección de los derechos individuales, de grupo o
colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
5.1.4.6.
En sexto lugar, el texto constitucional disciplina las formas de
participación que se instrumentan mediante la representación en los órganos
correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que determinan
el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas para la
conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones públicas
(arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija las
reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258, 260,
262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros).
5.1.4.7.
La Carta adopta también, en séptimo lugar, un régimen que regula las formas
de participación directa de los ciudadanos en desarrollo de los mecanismos
que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar el pueblo en
ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre otros).
5.1.4.8.
Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no agotan las
posibilidades existentes en esta materia. En efecto, en atención al carácter
expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del
principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos
que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida
posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
(art. 2).
Por
resultar imprescindible para el examen del proyecto de ley estatutaria remitido
a esta Corporación, la Corte se referirá en detalle a tales mecanismos con
excepción del derecho al voto en tanto no es objeto de regulación en el
mencionado proyecto.
5.2. Configuración constitucional de los
mecanismos de participación ciudadana.
5.2.1.
Fundamentos y alcance del régimen constitucional de los mecanismos de
participación ciudadana.
5.2.1.1.
El artículo 3 de la Constitución radica en el pueblo la soberanía prescribiendo
que de él emana el poder público. Esta fórmula política[90] implica que el
ejercicio de la soberanía, esto es, de la capacidad para tomar libremente “las principales decisiones políticas que
configuran y unifican la comunidad”[91] es responsabilidad
del pueblo que, conforme a dicha disposición, puede ejercerla de manera directa
o por medio de los representantes que elige, y en todo caso, en las condiciones
que la Carta Política ha establecido.
Definida
y concretada así la soberanía, el artículo 40 prevé las formas específicas en
las que el pueblo, en tanto titular del poder público, participa en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Según ese artículo los
ciudadanos son verdaderos titulares de derechos subjetivos que protegen
diferentes modalidades para conformar, ejercer y controlar
el poder político materializado en el Estado. A su vez, en estrecha conexión
con la radicación de la soberanía en el pueblo prevista en el artículo 3 y con
el derecho de las personas a participar reconocido en el artículo 40, la
Constitución enuncia (art. 103) los instrumentos que concretan tal derecho: (i)
el voto, (ii) el plebiscito, (iii) el referendo, (iv) la consulta popular, (v)
el cabildo abierto, (vi) la iniciativa legislativa y (vii) la revocatoria del
mandato. Según lo destacó este Tribunal desde sus primeras sentencias, tales
mecanismos promueven “la participación
libre e igualitaria de cada miembro de la comunidad política.”[92]
5.2.1.2.
A partir de las premisas enunciadas se edifica el concepto de democracia
participativa. En él se articulan las formas de representación tradicionales
con los instrumentos de democracia directa que permiten una actuación más
efectiva y cercana del ciudadano que ahora no simplemente es un espectador,
sino también un gestor o ejecutor del poder público. En
esa dirección la Corte ha advertido:
“El
tránsito de una democracia representativa a una participativa  (CP art. 1)
significa abandonar un sistema político y social restringido a la elección de
los representantes del electorado  y adoptar un nuevo modelo que incorpora
junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa -
plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo
abierto, etc. -, y de participación en las decisiones que afectan a todos en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).”
De
esta manera a la democracia participativa se anuda un complejo sistema de
actuación de los ciudadanos que, al menos en lo relativo a sus relaciones con
el poder público, admite nuevos mecanismos que “propician la participación política fundada en el voto
directo y universal, con la finalidad de involucrar a toda la ciudadanía en la
adopción de decisiones sobre asuntos públicos distintos de la elección del
Presidente de la República, del Congreso Nacional o de otras corporaciones de
elección popular.”[93]
5.2.1.3.
El artículo 40 reconoce las diferentes relaciones del ciudadano con el poder
político y, a partir de ellas, asegura posiciones constitucionales de variada
índole.
5.2.1.3.1.
La primera relación posible con el poder político es la relativa a su conformación.
En ese vínculo los titulares del derecho a participar tienen la competencia
para formar o constituir, en el sentido de definir quienes lo ejercen, el poder
político. Por ello son titulares del derecho a elegir y a ser elegidos (num.
1), del derecho a tomar parte en elecciones (num. 2), del derecho a revocar el
mandato de los elegidos (num. 4) y del derecho de acceder al desempeño
de funciones públicas (num. 7). Esta expresión del derecho a participar supone
un relativo predominio de las manifestaciones representativas de la democracia
–aunque no excluye manifestaciones de democracia directa- en tanto los ciudadanos
se ocupan de determinar quienes representarán y ejercerán, históricamente, el
poder del Estado.
5.2.1.3.2.
La segunda relación comprende la relativa al ejercicio del poder
político. En este caso, el derecho a participar se concreta en la posibilidad
de adoptar decisiones que implican una materialización directa del poder
político. En esta manifestación se inscriben, con intensidad y consecuencias
diferenciadas, el derecho a tomar parte en plebiscitos, referendos y
consultas populares (num. 2), el derecho a tener iniciativa en las
corporaciones públicas (num. 5) y el derecho a constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellos y a difundir
sus ideas y programas (num. 3). En esta relación con el poder político se
encuentran comprendidas las manifestaciones no intermediadas de la
participación en tanto los ciudadanos promueven o adoptan decisiones que, en
otros casos, podrían o no serlo por sus representantes. Es por ello que la
Corte ha advertido que uno de los grandes cambios que supone el tránsito de una
democracia exclusivamente representativa a una democracia participativa
consiste en que
“los ciudadanos no votan sólo para elegir, sino también para decidir.”[94]
5.2.1.3.3.
La tercera relación que prevé el artículo 40 con el poder político es la de control.
En ella las personas asumen una perspectiva diferente en tanto su derecho se
concreta en la facultad de vigilar o inspeccionar las actividades desplegadas
por las autoridades en ejercicio del poder político. A partir de este tipo de
vínculo con el poder se reconoce el derecho a revocar el mandato (núm. 4), a
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (núm. 6), a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades públicas (art. 23) y a
constituir y participar en organizaciones orientadas a vigilar la gestión
pública (arts. 103. inc. 3, 270 y 369).
Adicionalmente
en esta tercera relación se manifiestan formas representativas del control
político, esto es, el despliegue de actividades de control a la gestión por
parte de los representantes elegidos. Sobre ello este Tribunal indicó:
Esto significa que el
derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta diversas
modalidades en la estructura de nuestro sistema constitucional. En algunos
casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente, por ejemplo, a través de la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución (…); y en
otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes,
las citaciones o la moción de censura, etc. (…)
El control político que
ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular
importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los intereses de
la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se tendría acceso
de otro. Por esta razón, por ejemplo, la Corte ha considerado que las mesas
directivas del Congreso no pueden impedir o dificultar el control político que
se realiza por un parlamentario, directamente o través de su bancada, pues a
través de dicho mecanismo se cristalizan los intereses de sus electores, como
una de las finalidades esenciales del Estado en una democracia participativa
(…).
Lo anterior conduce a la
siguiente conclusión: es la Constitución Política y en otros casos la ley, en
desarrollo de lo previsto en los artículos 3° y 40 del Texto Superior, las que
determinan la forma como se operativiza el derecho al ejercicio del control sobre
el poder político (…). En algunas ocasiones dicho  control será ejercido
directamente por los ciudadanos y en otras a través de sus representantes en
los órganos colegiados de elección popular. En todo caso, como todo derecho
fundamental, el derecho de participación política tiene un carácter limitado,
entre otras, para permitir el desarrollo normal y adecuado de las instituciones
e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el gobierno de las
mayorías (…)”[95]
5.2.1.4.
Como se advirtió, en cada una de esas relaciones pueden identificarse
manifestaciones representativas o no representativas según que la intervención
del pueblo sea o no intermediada. Así, por ejemplo, en algunos instrumentos se
combina la participación ciudadana directa mediante el voto con la intervención
de instancias de representación como el Congreso (referendo constitucional
aprobatorio) al paso que en otros se prescinde de este último (referendo
constitucional derogatorio). En ciertos mecanismos la activación depende de la
iniciativa de las autoridades públicas mientras que en otros se habilita a la
ciudadanía para promoverlos. Igualmente en algunos casos se establece la
intervención de funcionarios no electos democráticamente, con el propósito de
establecer la regularidad de los procesos de participación, tal y como ocurre
cuando se activan controles jurisdiccionales territoriales o nacionales.
En
estrecha relación con lo anterior cabe afirmar que no todos los mecanismos
suponen el mismo grado de intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos
efectos jurídicos. Algunos suscitan convocatorias extendidas (referendos) al
paso que otros pueden desplegarse aisladamente (control en ejercicio del
derecho de petición). Otros suponen la adopción de normas inmediatamente
obligatorias (referendo) o imponen obligaciones para su examen o adopción
(iniciativa popular normativa y consulta popular). Existen también los que se
orientan a evidenciar problemas o logros en la gestión de la administración pública
(cabildo abierto o veedurías) activando, en algunos casos, el ejercicio de
controles jurídicos (interposición de acciones públicas) o haciendo posible
despojar de su investidura a funcionarios electos (revocatoria del mandato).
Además pueden diferenciarse los mecanismos que suponen la votación de los
ciudadanos (plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato)
de aquellos que no suponen el ejercicio del derecho a votar (iniciativa popular
normativa o cabildo abierto).
5.2.1.5.
Con un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización
de los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder
político en la que se active (mecanismos de conformación, mecanismos de
ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para
clasificarlos. Estos criterios que son generales y no toman en consideración
cada una de las particularidades del mecanismo, si permiten identificar el
grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana.
5.2.1.5.1.
Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o papel que
cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i)
determinar quien tomará las decisiones –elección de representantes-, (ii)
promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e
iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo,
consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito).
5.2.1.5.2.
Esta distinción permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel
que cumple el derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos
el ejercicio del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que
modifica el ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en
otros impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta
popular-, en otros permite establecer el apoyo respecto de una determinada
actuación o política –plebiscito- y en los demás pretende designar a las
personas que tomarán las decisiones.
5.2.1.5.3.
Un tercer criterio de clasificación es el relacionado con el grado de
intervención de las autoridades públicas y, en particular, de los órganos de
representación en el mecanismo de participación correspondiente. Conforme a
ello existirían (i) mecanismos con extendida intervención de autoridades
públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los resultados
del mecanismo les ha sido asignado a ellas prioritariamente –como ocurre con el
cabildo abierto-, (ii) mecanismos con mediana intervención de autoridades
públicas en los cuales o bien la iniciativa le corresponde a los ciudadanos
pero los resultados del mecanismo dependen del órgano representativo
(iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la convocatoria se
encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus resultados en
tanto se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y plebiscito) y
(iii) mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas bien porque
la iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos (referendo
constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque la
iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no su
convocatoria (referendos constitucional aprobatorio).
5.2.1.5.4.
Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente participativos
aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el
derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la
decisión en caso de aprobarse  y (3) supone una reducida intervención de las
autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados.
En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se
prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone
la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa
participación de las autoridades públicas en las diferentes fases.
Entre
estos dos extremos se encuentran diversas posibilidades de regulación jurídica
que dependen no solo del diseño constitucional vigente sino también de las
disposiciones que adopte el legislador estatutario.
5.2.1.5.
La Constitución establece competencias legislativas específicas para la
regulación de los mecanismos que materializan la democracia participativa. En
esa dirección, el artículo 152 prescribe que mediante una ley estatutaria el
Congreso se ocupará de regular las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana. A su vez, el artículo 103 prevé que la ley reglamentará los
diferentes mecanismos de participación ciudadana.
Esas
dos remisiones generales a la ley para la adopción de las normas que
disciplinan esta materia, se encuentran acompañadas de reenvíos específicos en
el caso de algunos mecanismos. Así por ejemplo, el numeral 4 del artículo 40
señala que a la ley le corresponde fijar los casos y la forma para la
revocación del mandato, al paso que el artículo 259 dispone que la ley
reglamentará el ejercicio del voto programático. Igualmente, respecto de los
medios de participación en las entidades territoriales los artículos 105 y 106
de la Constitución fijan una competencia legislativa para disciplinar aspectos
relativos a los requisitos, formalidades y casos en que son procedentes. También
prevé el artículo 319 que la ley definirá la forma de convocar y realizar las
consultas populares que decidan la vinculación de un municipio a un área
metropolitana.
A
pesar de no ser un catálogo taxativo pudiendo ser acogidas otras estrategias
que encaucen la participación, es obligación del legislador adoptar  normas que
hagan posible el ejercicio de los derechos de participación previstos en los
artículos 40 y 103. Este deber se funda en el hecho de que la adopción de
normas en la materia -a pesar de que el derecho de participación es de
aplicación inmediata según se encuentra prescrito en el artículo 85- es
indispensable para concretar (i) la forma en que se ejercen las garantías que
allí se reconocen, puesto que dependen de la vigencia de instituciones y
procedimientos que las hagan fáctica y jurídicamente posibles así como (ii) los
límites que se le imponen en tanto se trata de manifestación del derecho a la
participación que, como la ha dicho esta Corporación, no es un derecho absoluto[96] y por eso
admite restricciones legislativas.
A
pesar del reenvío general y específico que la Carta hace a la competencia del
Legislador, es indudable que ésta contiene (1) reglas que imponen límites
precisos a la potestad legislativa mediante la fijación de mandatos o
prohibiciones de regulación y (2) reglas que exigen determinados
comportamientos de las autoridades públicas en el desarrollo de los mecanismos
de participación.  Con el propósito de disponer de un marco general para el
examen de constitucionalidad, a continuación la Corte presentará una
descripción general de los principales mecanismos de participación ciudadana
que son objeto de regulación en el proyecto de ley estatutaria que se estudia
en esta oportunidad, indicando las variantes que puede tener y enunciando las
principales reglas en la materia. Esto permitirá, entre otras cosas, establecer
la densidad de la regulación constitucional respecto década uno de ellos y la
amplitud del margen de configuración del legislador en esta materia.
5.2.2.
Los mecanismos de participación ciudadana.
La
Constitución ha mencionado expresamente los siguientes mecanismos de
participación ciudadana, objeto de regulación estatutaria: referendo, consulta
popular, iniciativa popular normativa, plebiscito, revocatoria del mandato y
cabildo abierto.
5.3.
El referendo.
El
referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el
artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento
general para la regulación de los referendos territoriales. El artículo 170, a
su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el
artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para
convertir una región en entidad territorial[97]. Igualmente, el
artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar
competencias de control judicial a la Corte Constitucional. También los
artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los
referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente.
Al
amparo de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el
artículo 3 de la Ley 134 de 1994  definió al referendo como la convocatoria que
se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o
derogue o no una norma ya vigente. Se prevé allí también que el referendo puede
ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
Este
Tribunal ha señalado que el referendo es expresión del "derecho
político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder
político”[98]
y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho
político fundamental de origen constitucional”[99].
Tal y como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la
soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo
un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de
las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las
instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia,
proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema
jurídico.
Este
Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación
semi-indirecta[100] y “hace
relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de
la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que "refrende,
autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya
formalizado.”[101]
En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del
plebiscito consiste en que en el primero el
pronunciamiento popular se refiere a “un texto normativo ya elaborado que
bien puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor”
al paso que el plebiscito “versa sobre una decisión que no se ha plasmado
normativamente en un texto positivo o escrito.”[102]
Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo de la
denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a consideración del
pueblo un texto normativo sino que se le hace una pregunta de
carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial, según
el caso.
El referendo, como se advirtió, puede
tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de
órganos representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las
formas de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha
previsto el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como
condición para su procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte
presentará las principales reglas constitucionales que disciplinan este
mecanismo de participación ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una
distinción entre las diferentes formas de referendos.
5.3.1.
Clases de referendo.
5.3.1.1.
El
referendo derogatorio.
La Constitución no prevé una definición
del referendo derogatorio. Sin embargo, el fundamento constitucional de tal
mecanismo de participación se encuentra, además de su enunciación general en
los artículos 40 y 103 de la Constitución, en el artículo 377 relativo al referendo
constitucional derogatorio, en los artículos 170 y 241 num. 3 en el caso
del referendo legal derogatorio y en el artículo 106 en lo relativo al
referendo derogatorio de normas del orden territorial. Con apoyo en tales
disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de 1994 dispuso que esta modalidad
de participación consiste en “el sometimiento de un acto legislativo, de una
ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, en alguna de
sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo con el propósito de
que este decida si lo deroga o no”.
5.3.1.2.
El referendo constitucional derogatorio.
El
referendo constitucional derogatorio se instituye como la posibilidad de
que los ciudadanos se pronuncien para definir si se deroga o no un acto
legislativo aprobado por el Congreso de la República. La Constitución Política
prevé en sus artículos 241 y 377 algunas reglas específicas en esta materia[103].
La
primera de ellas se refiere al respaldo requerido para su promoción indicando
(i) que el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo pueden
solicitar su realización a la Registraduría. La segunda delimita temporalmente
la presentación de la solicitud señalando (ii) que ella puede hacerse en un
plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del acto
legislativo. La tercera regla se refiere a la delimitación temática previendo
(iii) que comprende a los actos legislativos aprobados por el Congreso que se refieran
a los derechos reconocidos en el capítulo 1 del título II de la Constitución y
a sus garantías, a los procedimientos de participación popular o al Congreso.
La cuarta regla establece (iv) que con anterioridad al pronunciamiento popular,
la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre su constitucionalidad,
únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto
lugar, (v) se prescribe que la reforma constitucional se entenderá derogada cuando
en la votación correspondiente participe la cuarta parte del censo electoral y
vote en contra de la reforma constitucional la mayoría de los sufragantes.
Tales
reglas permiten indicar que este mecanismo constituye una expresión del derecho
a participar en el ejercicio del control político, acentuando los rasgos
más participativos del modelo democrático de la Constitución. Puede también
caracterizarse como un procedimiento de exclusiva iniciativa ciudadana,
temporalmente limitado, temáticamente definido y con exigencias cualificadas de
intervención popular.
5.3.1.3.
El referendo legal derogatorio.
Para
el caso del referendo legal derogatorio la Constitución prevé varías
reglas. En primer lugar (i) prescribe que el diez por ciento (10%) de los
ciudadanos integrantes del censo electoral puede solicitar ante la organización
electoral que se convoque un referendo para derogar una ley (Art. 170, primer
inciso). En ese contexto el artículo 35 de la Ley 134 de 1994 dispuso que para
estos efectos, son leyes las expedidas por el Congreso y los Decretos que dicte
el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso. Establece también la Constitución (ii) que
satisfecho ese requerimiento y sometida al pueblo la propuesta de derogación,
la ley se entenderá derogada cuando, habiendo participado al menos la cuarta
parte del censo electoral, la mayoría de los sufragantes así lo decidan (Art.
170, segundo inciso). La tercera regla constitucional dispone que este mecanismo
(iii) no podrá ser empleado cuando se refiera a leyes aprobatorias de tratados
internacionales, a la ley de presupuesto o a leyes fiscales o tributarias (Art.
170, tercer inciso). Finalmente, en cuarto lugar, (iv) define que la Corte
Constitucional es competente para adelantar el control constitucional posterior
de los referendos sobre leyes (Art. 241 num. 3).
5.3.1.4.
Referendo territorial derogatorio.
En
el caso del referendo derogatorio de las disposiciones adoptadas en el orden
territorial, la Constitución permite que por iniciativa de la autoridad o
corporación territorial o de un mínimo de diez por ciento (10%) de los
ciudadanos inscritos en el censo electoral, se someta a su decisión la adopción
o no de disposiciones de interés para la comunidad (artículo 106). Conforme a
lo dispuesto en esa norma es claro que los ciudadanos, al tener la facultad
para tomar determinaciones respecto de normas que interesan a la comunidad,
también cuentan con la posibilidad de solicitar la derogatoria de las existentes.
El
artículo 35 de la Ley 134 de 1994 prevé que para efectos de este tipo de
referendo, se consideran Ordenanzas las expedidas por las Asambleas
Departamentales y los Decretos adoptados por el Gobernador que tengan fuerza de
Ordenanza. A su vez, se consideran Acuerdos para este mismo propósito, los
adoptados por los Concejos Municipales y los Decretos expedidos por el Alcalde
que tengan la fuerza de aquellos. Finalmente se dispone que son Resoluciones
las que dicten las Juntas Administradoras Locales o los Alcaldes Locales.
Advierte esa disposición, refiriéndose a las normas adoptadas por gobernadores,
alcaldes municipales y alcaldes locales que podrían ser objeto de referendo
derogatorio, que ellas deben haber sido expedidas en uso de facultades extraordinarias
otorgadas para tal efecto.
5.3.1.5.
El
referendo aprobatorio.
De
la misma manera en que ello ocurre para el caso del referendo derogatorio, el
aprobatorio no es objeto de definición en la Constitución. Sin embargo,
existen, además de las normas generales contenidas en los artículos 40 y 103,
diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del referendo
constitucional aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del
referendo legal aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación con
el referendo
derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo 106.
El
artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo consiste en “el
sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto legislativo,
de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de
iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de la
respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o parcialmente,
lo aprueba o lo rechaza”.
Esta
Corporación, al ocuparse de examinar el citado artículo 5 consideró lo
siguiente:
“Este instrumento tiene pleno asidero
constitucional en cuanto se deriva del principio de soberanía popular y de la
cláusula general de la Constitución que permite al legislador regular formas de
participación distintas a las desarrolladas en la misma Carta Política. Este
mecanismo busca, por tanto, darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo
contrario, se podría convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive
frustrante, lo cual desestimularía la presentación de iniciativas populares.”[104]
5.3.1.6. Referendo legal
aprobatorio.
En
el caso del  referendo legal aprobatorio la Constitución únicamente
indica que este Tribunal es competente para adelantar el control constitucional
posterior de los referendos sobre leyes (artículo 241 num.3). Considerando que
el artículo 170 se ocupa de regular el referendo derogatorio, las restricciones
temáticas allí establecidas no resultan aplicables a esta clase de referendo.
Una de las características centrales de esta modalidad de referendo en el
ordenamiento estatutario vigente es que la posibilidad de impulsar un referendo
aprobatorio de esta naturaleza se encuentra condicionada al trámite no exitoso,
en la corporación correspondiente, de una iniciativa popular normativa.
5.3.1.7.
Referendo aprobatorio territorial.
Para
el caso del referendo aprobatorio de disposiciones de las entidades
territoriales la Constitución no señala nada diferente a lo establecido
previamente para el caso del referendo derogatorio de disposiciones aprobadas
en las instancias correspondientes de las entidades territoriales (artículo
106). Sin embargo sí prevé, en el artículo 307, la realización de un referendo
en el proceso de conformación de una región, previa aprobación del Congreso.
En
el caso de este tipo de referendos la Corte Constitucional ha señalado que en
atención a lo dispuesto en el artículo 316 de la Carta, que prevé que
para la decisión de asuntos locales solo podrán participar los ciudadanos
residentes en el respectivo municipio, es posible fijar como causal de nulidad
de un respaldo, el hecho de que aquel que lo otorga no sea residente de la
respectiva entidad territorial[105].
Adicionalmente, ha advertido que en ejercicio de su libertad de configuración
el Congreso puede regular el control jurisdiccional de los mecanismos de
participación en el orden territorial en tanto la Constitución no estableció
disposiciones constitucionales al respecto[106].
De la misma manera en que ello se
encuentra previsto para el referendo legal aprobatorio, la posibilidad para
promoverlo según lo establecido en la ley 134 de 1994, tiene como condición el
trámite no exitoso de una iniciativa popular normativa.
5.3.1.8.
El
referendo constitucional aprobatorio.
La lectura de las disposiciones
constitucionales permite identificar las principales reglas aplicables a este
tipo de referendo[107].
Así, en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del
mecanismo prescribiendo  que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un grupo
de ciudadanos que, según lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe ser igual
o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral[108].
La segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii) demanda la
intervención del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de una ley por
mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la iniciativa
presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena que el
cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que puedan
elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y aquello
que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2 señala
que antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la
constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento.
En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la
participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el
censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes.
En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se
encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que
corresponden a los vicios de procedimiento en su formación.
Es necesario destacar, que la
modificación constitucional mediante referendo de iniciativa ciudadana, en
realidad combina dos mecanismos de participación con rasgos propios. La primera
fase se edifica a partir de una iniciativa popular normativa de los ciudadanos
al paso que la segunda, cuando el Congreso ha adoptado la ley correspondiente,
se apoya en la participación directa del pueblo para aceptar o rechazar la
propuesta normativa. Esta característica especial del referendo, que comparte
parcialmente con el referendo constitucional derogatorio, debe ser tenida en
cuenta al momento de fijar su alcance así como sus límites.
Considerando que el referendo
constitucional aprobatorio ha sido uno de los mecanismos que mayor atención de
la jurisprudencia constitucional ha suscitado, a continuación se enunciarán
ampliamente las principales reglas fijadas por esta Corporación en la
materia.
5.3.2.
Reglas jurisprudenciales relativas al referendo constitucional.
5.3.2.1. Obligación de acudir al
referendo constitucional cuando el contenido de una consulta popular pueda
implicar, al mismo tiempo, una reforma a la Constitución.
Ha sostenido la Corte que no es posible,
mediante la consulta popular, modificar la Constitución. Cuando el mecanismo de
participación pueda tener como efecto obtener un pronunciamiento del pueblo
sobre un asunto de trascendencia nacional que, al mismo tiempo, implica una
reforma constitucional, el trámite que debe seguirse es el correspondiente al
del referendo constitucional. En esa medida la Corte Constitucional ha señalado
que “si el Gobierno considera que cuando una determinada política económica,
incluso si ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que
se escoja el camino de la reforma  constitucional, incluso por vía de
referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar
modificar la Carta por medio de consultas populares.”[109]
En aplicación de la misma regla, la Corte
indicó que la participación de los ciudadanos con el propósito de derogar o
aprobar disposiciones del ordenamiento, debe ser canalizada mediante los
procedimientos establecidos en la Constitución y la ley. Con fundamento en
ello, la Corte concluyó que no podía considerarse modificado el ordenamiento
constitucional como consecuencia de la aprobación de llamado “Mandato por la
paz, la vida y la libertad” por un número de ciudadanos cercano a los diez
millones, en tanto esa manifestación no se había expresado mediante ninguno de
los mecanismos vigentes y, adicionalmente, no era posible identificar que el
pronunciamiento correspondiera al constituyente primario. Sobre ello dijo este
Tribunal:
“Si a la Corte se le confía la guarda de
la integridad de la Constitución y, en consecuencia, se le confiere competencia
para ejercer control formal sobre esos mecanismos (arts 241 y 379 C.P.), hace
parte de su tarea verificar si las manifestaciones del Constituyente se han
producido dentro de la formas predeterminadas por la propia Carta como
adecuadas para su reforma. El Mandato por la Paz, la Vida y la Libertad, como
ya se anotó, no encaja dentro de ninguna de las instituciones antes señaladas.
Ninguna de las ritualidades preestablecidas se observó en su producción.
(…) Ahora bien: si se arguye que no
actuó el pueblo como Constituyente delegado, sino originario, se estaría
entonces frente a un hecho producido por fuera de las formas previstas en la
misma Constitución para su reforma, que son solamente las que se enunciaron en
párrafos anteriores.
Pero aún si, en gracia de discusión, se
llegara a aceptar que esa voluntad mayoritaria del electorado hay que
interpretarla como una manifestación incondicionada y soberana del
Constituyente originario (no sujeto a formas predeterminadas), que escapa a todo
control de cualquier poder constituido, el problema sería entonces: ¿Cómo
saberlo? ¿Qué criterio objetivo de identificación podría usarse para
llegar responsablemente a esa conclusión? So pretexto de verificar la
existencia de nuevas normas constitucionales ¿no estaría creándolas la Corte y,
en consecuencia, subrogándose al Constituyente originario?”[110]
5.3.2.2. Prohibición de sustitución constitucional.
Esta
Corporación ha señalado que la modificación de la Constitución mediante el
referendo no puede desconocer los límites competenciales que se siguen de su
texto y, en esa medida, no es posible que el pueblo sustituya así la Carta.
Este planteamiento se ha fundado, entre otras razones, en el hecho consistente
en que la manifestación popular en esas condiciones se apoya en un
procedimiento reglado impuesto por el Constituyente de 1991[111] y en
consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en
aquellos casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa
ciudadana[112]. En prueba de
ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del
referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de
democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii)
formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la
ley que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión
de la Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo[113].
En
estrecha conexión con ese punto de partida y demandando del poder constituyente
algunos rasgos para que su manifestación sea legítima –plural y deliberante-,
esta Corporación ha señalado que la competencia del pueblo para modificar la
Constitución puede ser más amplia o más reducida según su facultad para precisar
la agenda o la extensión de sus posibilidades de manifestación[114]. En el caso del
referendo de iniciativa ciudadana ha advertido que el pueblo tiene límites para
su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no
actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional, de una parte y el
pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de aceptar o rechazar la
propuesta, de otra[115]. En todo caso,
al definir el alcance del control de la Corte la sentencia C-397 de 2010 señaló
que en relación con la intensidad del examen por violación de límites
competenciales no existía diferencia alguna entre el referendo con iniciativa
gubernamental y aquel precedido de iniciativa ciudadana.
En
aplicación de los límites a la reforma constitucional este Tribunal ha
declarado inexequibles varias reformas constitucionales adoptadas por el
Congreso de la República[116].  También al
adelantar el control de leyes que convocaban a referendos constitucionales,
concluyó que algunas de ellas desconocían, total o parcialmente, las
restricciones de la facultad de reforma radicada en el pueblo según el artículo
374.
Así, en la sentencia C-551 de 2003 al
examinar una de las preguntas de la Ley 769 de 2003 -Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional- en la que se establecía la posibilidad de reducir o ampliar el
término de ocupación del cargo por parte de funcionarios ya electos para aquel
entonces, la Corte sostuvo que ello no era posible dado que (i) desconocía la
prohibición de emplear el referendo como una forma de obtener un voto de
confianza o de una moción de desconfianza, (ii) suponía una modificación a la
Constitución mediante una forma plebiscitaria, (iii) implicaba adoptar mediante
referendo una regla ad hoc carente de generalidad y, en ese contexto
contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no en una reforma de la
Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la libertad del elector al
referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a determinados votantes la
decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de otras entidades territoriales.
Asimismo
consideró inexequible, por sustituir ejes definitorios de la Constitución, la
Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo
se pronunciara acerca de la posibilidad de admitir la reelección por segunda
vez de la persona que hubiere sido elegida como Presidente de la República en
dos ocasiones. La Corte señaló que con ese tipo de modificación se sustituían
elementos esenciales de la Carta que “tienen que ver
con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los
derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta,
son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la
plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.”[117]
Adicionalmente, constató una rotura o quiebre de la Constitución dado que la
reforma tenía como propósito beneficiar a una persona en particular afectando
la generalidad de las leyes y, en esa medida el derecho a la igualdad.
5.3.2.3. Inaplicación del artículo 170 de la
Constitución a los referendos constitucionales.
Las restricciones temáticas establecidas
en el artículo 170 de la Constitución y que comprenden leyes aprobatorias de
tratados internacionales, leyes de presupuesto y leyes relativas a materias
fiscales o tributarias, no se aplican a los referendos constitucionales
aprobatorios, dado que el supuesto que regula esa disposición es el
correspondiente a los referendos legales derogatorios de origen popular[118].
5.3.2.4. Irrelevancia, para el juzgamiento de la
validez de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la expedición
de un acto legislativo antes del pronunciamiento popular.
No afecta la validez constitucional de
una ley que convoca un referendo constitucional aprobatorio, la adopción de un
acto legislativo -antes del pronunciamiento popular- que comprenda las materias
sometidas a decisión del pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los
textos del referendo no son normas constitucionales, (ii) los eventuales
conflictos deberán ser resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas
a referendo, (iii) la aprobación popular implica que las normas se encuentran
respaldadas por una garantía especial de supremacía –según lo dispone el
artículo 46 de la Ley 134 de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv)
implicaría anular la democracia participativa en tanto se atribuiría el
predominio al Congreso y no al Pueblo.
5.3.2.5. Etapas que debe satisfacer la iniciativa
ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República.
Con fundamento en las disposiciones
constitucionales y legales actualmente vigentes la iniciativa normativa para
convocar a un referendo, antes de ser radicada en el Congreso, debe cumplir al
menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las enunció así:
“Del marco normativo antes descrito se
desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa
popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante
el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité
de Promotores; (ii) inscripción,
ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud
de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos
legales e inscripción
de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del
formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega,
dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la
Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador
Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la
LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”
5.3.2.6. Prohibición de acumular los apoyos obtenidos
para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para
presentar el proyecto de ley al Congreso de la República.
Con
fundamento en la distinción de las diferentes etapas de la iniciativa
ciudadana, este
Tribunal ha indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el
legislador estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos
para la inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar
el proyecto de ley que convoca al pueblo.
En esa dirección, la Corte ha concluido
que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases
en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos
intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la
posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un
referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario-  al paso que el
segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y, en
esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo. Sobre
ello, en la sentencia SU-1122 de 2001 la Corte explicó así su posición:
“En este orden de ideas, si bien existe
identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la
realización del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la
República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que
el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada
popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para
propósitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y
unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ahí que, si
se entiende que el “apoyo” es manifestación de la libertad individual (como lo
es el voto) y representación de su individualidad (C.P. art. 12), al
adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir
lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se
menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de
referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”.
De paso, esta interpretación hecha por
tierra la función de garante de la libertad que tiene el debido proceso, pues
bien podría aducirse en infinidad de circunstancias, que de nada vale el
procedimiento fijado normativamente si violarlo conduce a un fin constitucional
legítimo. Extremando el argumento, para qué la democracia misma si existen
mecanismos más ágiles, efectivos y menos onerosos para seleccionar mandatarios
o adoptar decisiones jurídicamente vinculantes. Así, en caso de no obtenerse
una mayoría suficiente en la votación en plenaria de un proyecto de ley o de
acto legislativo, se podría sumar a la votación de la plenaria la obtenida en
comisiones o, si fuera necesario, la obtenida en todo el proceso y, así, sacar
adelante una propuesta de acto legislativo abiertamente impopular.”
5.3.2.7. Prohibición de cumplir, sin serlo, funciones
de Comité Promotor
Se
opone a los principios de transparencia y pluralismo político que organizaciones
o personas a las que no les sea reconocida la condición de Comité Promotor
desarrollen funciones asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de
esta regla se produce, entre otros supuestos, cuando  existe una estrecha
conexión o una simbiosis entre las actividades desplegadas por un Comité
Promotor y una organización que no lo es[119].
5.3.2.8. Obligación de respetar los topes individuales
y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo.
Constituye
un desconocimiento del principio de transparencia y del principio de
pluralismo, violar las normas que fijan restricciones al monto de recursos con
apoyo en los cuales se financian las campañas asociadas a un referendo. La
Corte ha indicado que en el trámite de referendos de iniciativa ciudadana
existen dos campañas sujetas a los topes individuales y globales de
financiación: (a) la que se lleva a efecto para la obtención del apoyo que se
requiere para inscribir la iniciativa y (b) la orientada a promover el voto por
el si o por el no[120].
Esta última campaña inicia después de la ejecutoria de la sentencia de
la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República
fije la fecha para la realización del referendo (C-551 de 2003).
El
cumplimiento de tales límites cuenta con un fundamento constitucional directo
dado que tiene como objetivo “preservar la voluntad popular y la
libertad en el proceso de formación  de la iniciativa popular, para evitar que
este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y
utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.”[121].
Reconoce la Corte que el deber de
respeto de los límites establecidos para la financiación de las campañas, se
extiende a la totalidad de mecanismos de participación en la que ella sea
procedente. En esa medida, las autoridades tienen la responsabilidad de
verificar su estricta observancia.
5.3.2.9.
Trámite
de presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular
normativa para la convocatoria de un referendo constitucional.
En atención a la aplicación de lo
previsto para los demás proyectos de ley en el artículo 139 de la Ley 5 de
1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo que ha cumplido las
exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el Presidente del
Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras[122].
El proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria
vigente, de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del
Estado Civil relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos
mínimos y al respeto de los topes electorales[123].
Sobre el particular la Corte ha señalado
que “[e]ste es un requisito sustancial para dar trámite a la
iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de
democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad
popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para
evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de
distinta índole como los plutocráticos o los ilegales.”[124]
5.3.2.10. Posibilidad
de solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones
extraordinarias.
Las reglas sobre mensaje de urgencia,
previstas en el artículo 163 de la Constitución, no se oponen al trámite de
aprobación de una ley que convoca a un referendo. Tampoco desconoce la Carta el
trámite legislativo de una ley convocatoria a referendo surtido en sesiones
extraordinarias, en tanto la limitación que existe al respecto se refiere
únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos[125].
5.3.2.11. Posibilidad de que el Gobierno proponga
modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo constitucional.
El Gobierno se encuentra
constitucionalmente habilitado, en el caso de una iniciativa de referendo
constitucional presentada por él, para proponer modificaciones y adiciones
siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de unidad de materia definida
por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen antes de cerrada la
discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones propuestas por el
Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y, en caso de
pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de no ser
ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del artículo
157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate.
5.3.2.12. Posibilidad de introducir enmiendas al
proyecto de referendo constitucional.
El Congreso es competente para
introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno bajo la
condición de que las modificaciones no impliquen la introducción de un tema
nuevo. Según la Corte para “el caso del referendo, esto implica que el
Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el
cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para
introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”[126].
Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la
competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está
sujeta a una voluntad externa[127].
La
posibilidad de introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos
está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones
que lo conviertan en otro sustancialmente diferente[128].
Una interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el
acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar
la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo
378 de la Constitución. Sobre este específico punto la Corte sintetizó así la
regla:
“(…) La iniciativa legislativa ciudadana
debe entenderse manifestación de los principios de soberanía popular –artículo
3º de la Constitución- y democracia participativa –artículo 1º de la
Constitución-, además de concreción del ejercicio del derecho de participación
en política por parte de los ciudadanos –artículo 40 de la Constitución-.
(…) La participación del Congreso de la
República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo
reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los
principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este
proceso.
(…) El resultado de esta valoración guía
a la conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen
fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el
texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo
electoral.
(…) La manifestación práctica de dichos
límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad
ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la
imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el
sentido de lo apoyado por los ciudadanos.”[129]
El margen del que dispone el Congreso
para introducir variaciones al proyecto de referendo presentado por los
ciudadanos no es igual al que corresponde a dicho órgano cuando la iniciativa
ha sido gubernamental. La distinción se apoya en varias razones: (i) la
iniciativa popular es expresión de la democracia participativa y es el
ejercicio de un derecho fundamental, (ii) identificar la voluntad del Gobierno
y por esa vía evitar grandes cambios es más simple que identificar la verdadera
voluntad de los ciudadanos que apoyan la iniciativa y (iii) las posibilidades de
intervención del Gobierno durante el trámite legislativo son más amplias que
las conferidas a los ciudadanos o al Comité promotor[130].
En la sentencia C-397 de 2010 este
Tribunal indicó sobre ello lo siguiente:
“A la luz de lo que establece el
artículo 378 de la Carta, puede considerarse que la introducción de un texto
sustancialmente distinto o contrario al contenido en el proyecto de reforma
constitucional presentado por iniciativa ciudadana, genera la violación del
mencionado precepto constitucional, pues en este evento se estaría
desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso, considerados por la
misma Carta como titulares legítimos de la atribución de reformar la
Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia del
Congreso para debatir su propuesta.”
Un cambio introducido por el Congreso es
un cambio sustancial y en consecuencia se opone a la Constitución cuando “(…)
introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin
relación teleológica con el tema original (…)  los efectos generados por
el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que
surgen del texto original (…) el sentido de la norma propuesta después
de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la original
(…) y (…) los cambios introducidos transforman la propuesta en otra
totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla
materialmente con la original.”[131]
En aplicación de esta regla, la
sentencia C-141 de 2010 señaló que se oponía al ordenamiento constitucional la
modificación -aprobada por el Congreso- de la pregunta contenida en la
iniciativa ciudadana. En la pregunta original se consultaba al pueblo acerca de
si estaba o no de acuerdo con modificar el artículo 197 de la Constitución para
autorizar al Presidente, que hubiere ocupado la presidencia por dos periodos,
para ser elegido por uno más. En la pregunta finalmente aprobada durante el
trámite legislativo, se indagaba si el pueblo estaba de acuerdo con modificar
dicho artículo constitucional, permitiendo una segunda reelección presidencial
cuando el Presidente hubiere sido elegido para dos períodos.
En una dirección semejante, la sentencia
C-397 de 2010 indicó que desconocían la prohibición de variación sustancial,
las modificaciones introducidas por el Congreso de la República a un proyecto
de referendo de iniciativa ciudadana cuyo propósito consistía en admitir la
prisión perpetua. Ellas consistieron (i) en el cambio de la expresión “maltrato
severo” por “lesiones personales agravadas”, (ii) en una variación
que tenía como efecto la sustitución de un mandato de aplicar la prisión
perpetua para determinados delitos por una permisión para que el legislador la
estableciera y (iii) en la asignación al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, de una competencia para la implementación de una política orientada a
prevenir la violencia contra los menores[132].
5.3.2.13. Incompetencia del Vocero o Comité Promotor
para adicionar o modificar la iniciativa.
Debido a que la iniciativa ciudadana
concluye con la activación del trámite en el Congreso una vez el proyecto de
referendo correspondiente es presentado a la Comisión respectiva, ni el Comité
Promotor ni el Vocero tienen autorización para adicionar o modificar su
contenido. Así, en la sentencia C-397 de 2010 se indicó:
“Como se analizaba en el numeral
anterior la iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de
formación de una ley y de su observancia dependerá su futura validez. No obstante,
en el caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa de
los ciudadanos se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar
el debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están
autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la
organización electoral y avalado por el 5% o más de apoyos ciudadanos. Ni
durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite
legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos
nuevos al proyecto de ley.”
En una orientación semejante y
precisando las autorizaciones y restricciones del Vocero y del Comité Promotor,
la Corte ha dispuesto que los voceros no tienen la competencia para avalar o
rechazar las modificaciones que, en desarrollo de las facultades que tiene el
Congreso, le sean introducidas al proyecto. Destacó este Tribunal:
“Lo anterior no implica que el vocero no
pueda participar a lo largo del debate parlamentario, porque tal como lo
autoriza el artículo 155 de la Carta el vocero debe ser oído por las cámara en
todas las etapas del trámite e incluso apelar la decisión de no aprobar el
proyecto de ley sometido a consideración del Congreso. Sin embargo, tal
participación no implica la introducción de modificaciones al texto que será
incorporado en la ley de referendo, ni que el vocero o los promotores tengan un
poder para avalar las posibles modificaciones que sufra el texto a lo largo del
trámite legislativo.”[133]
5.3.2.14. Respeto del principio de unidad de materia y
de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio.
En el caso de un referendo
constitucional aprobatorio los límites impuestos por el principio de unidad de
materia establecido en el artículo 158 y, en consecuencia, el mandato de que
todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, esta definido por el
propósito de reformar la Constitución y no por la diversidad específica de
temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010, siguiendo lo señalado en la
sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente:
“En síntesis, como toda ley, la ley de
referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley
que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del
referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada
por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a
reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados
a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no
puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la
ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de
materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda
versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución
contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la
Constitución.”
El principio de identidad flexible, que
impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en el Congreso,
resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El rigor de su
aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa. En ese
sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo
sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado
por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar
por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo
sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una
(1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003
tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de
identidad relativa.”[134]
Las restricciones que se activan
respecto de la posibilidad de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por
parte del Congreso de la República, también se aplican al momento de la
conciliación en caso de desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte
ha señalado que a pesar de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y
aprobados en cada Cámara, en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es
posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de
aquellas”[135].
5.3.2.15. Obligación de incluir en la ley un enunciado
expreso que ordene la convocación del pueblo.
La ley que tiene como propósito convocar
a un referendo constitucional debe contener en uno de sus artículos, un
enunciado normativo en el que expresamente se señale la orden de convocar al
pueblo para pronunciarse en referendo. Este elemento normativo es esencial en
la ley y, en consecuencia, (i) no puede suplirse con su título o con el decreto
en el que se establece la fecha del referendo ni (ii) corregirse mediante una
sentencia integradora adoptada por la Corte Constitucional[136].
5.3.2.16. Permisión de no fijar en la ley la fecha
específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular.
No constituye una omisión, que determine
la inconstitucionalidad de la ley mediante la cual se convoca al referendo, que
en ella no se señale la fecha específica en que el pronunciamiento popular se
llevará a efecto. Esto es así dado que una interpretación sistemática de las
normas estatutarias, indica que dentro de los ocho (8) días siguientes a la
comunicación de la decisión de la Corte Constitucional, el Presidente de la
República mediante decreto fijará la fecha para la realización del referendo
que no podrá llevarse a cabo antes de treinta (30) días de expedido –tiempo
durante el cual podrán desarrollarse las campañas correspondientes- ni después
de seis (6) meses[137].
5.3.2.17. Protección a la
libertad del elector.
Existe una obligación constitucional
específica de garantizar la libertad del elector en el referendo
constitucional. Así lo establece el artículo 378 al señalar que el referendo
será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qué votan positivamente y que votan negativamente. El
deber de proteger la libertad del elector se desdobla, según las sentencias
C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las exigencias de lealtad y
claridad.
5.3.2.18. Parámetro de constitucionalidad para
establecer el respeto a la libertad del elector.
El parámetro para determinar el respeto
de la libertad del elector está constituido no solo por el artículo 378 de la
Carta sino también por las disposiciones legislativas relacionadas con ella y
contempladas en la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación
ciudadana. Ella es, en la actualidad, la Ley 134 de 1994.
5.3.2.19. Supuestos generales que desconocen la
libertad del elector.
Una pregunta desconoce la libertad del
elector y, en esa medida, constituye una infracción del primer inciso del
artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad del ciudadano, induce la
respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como consecuencia de ello,
podría  conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del
fenómeno político”[138].
Así por ejemplo, la sentencia C-397 de
2010 luego de destacar que la iniciativa ciudadana tenía como propósito
introducir la prisión perpetua en el caso de los delitos contra menores (Ley
1327 de 2009), señaló que la propuesta normativa de otorgarle competencias al
Instituto Colombiano de Bienestar familiar, podría afectar la libertad del
elector “ya que induce al votante a aprobar la
propuesta referendaria de la prisión perpetua, pensando que a su vez está
aprobando una política de prevención para evitar la comisión de delitos contra
menores de edad, circunstancia que no fue consultada a la ciudadanía que
respaldó la propuesta”.
5.3.2.20. Prohibición prima facie y definitiva
de las notas introductorias.
Se encuentran prohibidas, prima facie,
las notas introductorias de las preguntas sometidas a un referendo
constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible una formulación
totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos
normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje
el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe
un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector
puede suponer que no esta votando por un texto normativo sino, en su lugar, por
determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas
normativos ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los
encabezados de las preguntas”[139].
Se encuentran definitivamente prohibidas
aquellas notas introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que
utilizan expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de
manera completa el contenido de los artículos que introducen[140].
Para fundamentar esta prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las
notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar
redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea
valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no
ser superfluas o inocuas  y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo
expresa (…)”[141]
Además de ello, este Tribunal ha
señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar
dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación
causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los
contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de
lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con
el contenido normativo a aprobar.”[142] De
conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los
propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea
hipotético sino, por el contrario, altamente probable.
Según la Corte “la inclusión de notas
introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que
no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son
susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas
en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce
abiertamente la garantía de libertad del elector.”[143]
5.3.2.21. Admisibilidad de preguntas complejas.
No se encuentran constitucionalmente
excluidas del referendo constitucional materias que resulten técnicamente
complejas, siempre y cuando las preguntas formuladas no sean ambiguas[144].
Las preguntas compuestas son
constitucionalmente admisibles y no desconocen la libertad del elector “si
el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que
regule una materia constitucional de determinada forma”[145].
En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el
sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un
sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño.
5.3.2.22. Prohibición de la votación en bloque de un
referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios.
Se encuentra constitucionalmente
prohibida, por desconocer la libertad del elector y el carácter no
plebiscitario de un referendo constitucional, prever la votación en bloque en
el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo ha sostenido este
Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de origen
presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario,
que no es idóneo para  la reforma a la Carta.”
5.3.2.23.
Prohibición
de incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo.
Desconoce la naturaleza jurídica del
referendo, el sometimiento de preguntas que puedan tener como propósito el
apoyo a determinadas políticas o el respaldo de específicas actuaciones del
gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003 indicó lo siguiente:
“Un referendo constitucional debe
entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza
plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos
de un gobernante específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las
reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de
evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen
lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la
congelación de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido
plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los
gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto,
la expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa
específico del actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa
estrategia tiene un sentido plebiscitario.  Por el contrario, es perfectamente
válido que un referendo proponga dar un tratamiento particular a los gastos de
seguridad, pues la noción de seguridad es una categoría que no es específica de
ningún gobierno, y que incluso tiene fundamento constitucional, como un
componente del orden público, que es  responsabilidad del Gobierno y que tiene
además implicaciones presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales
circunstancias, y con el fin de eliminar el sentido plebiscitario de la
excepción a los gastos de funcionamiento, la Corte procederá a declarar la
inexequibilidad de las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14,
del artículo 1 de la ley 796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”
5.3.2.24. Prohibición de votar más de tres referendos
en un solo día.
Se viola la prohibición de votar más de
tres referendos en un solo día, prevista en el artículo 38 de la Ley 134 de
1994 y cuyo propósito consiste en proteger la libertad del elector, cuando en
una misma convocatoria se abordan más de tres temas distintos. Se considerarán
temas distintos “aquellos numerales que no tengan entre sí ninguna conexidad
razonable, en términos temáticos, instrumentales, sistémicos o teleológicos.”[146]
5.3.2.25. Prohibición de disponer la votación de un
referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral.
Es compatible con la Constitución que el
legislador establezca la prohibición de que concurra en un mismo día la
realización de un referendo constitucional y cualquier otro acto electoral, tal
y como en la actualidad se prescribe en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994.
En la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte:
“Lo anterior pretende, como así lo quiso
el Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en torno a la
aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización
de otro acto de carácter electoral.
Esta norma reproduce en parte, el
contenido del artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el
referendo constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante
que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a
referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en
su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte
que ella encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador
en el artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley,
mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.”
No obstante lo anterior, la Corte ha
reconocido la posibilidad de que en algunos casos   se autorice la concurrencia
del referendo constitucional con otros actos electorales. En esa dirección, el
artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784
de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean necesarios para
la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado
puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello
naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de
Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la
Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.
5.3.2.26. (i)
Prohibición del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y
(ii) a la prohibición de otorgar estímulos a la participación.
Está prohibido incluir en un referendo
constitucional aprobatorio la posibilidad del voto en blanco dado que en el
artículo 378 de la Constitución no se prevén alternativas diferentes al voto de
aprobación o de rechazo. Esta regla tiene como efecto la prohibición de adoptar
medidas discriminatorias entre las personas que votan en blanco y las personas
que, legítimamente, deciden abstenerse de participar.
Esta pauta fue definida en la sentencia
C-551 de 2003 y luego reiterada en las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de
2010. En ambas se concluyó que se oponía a la Constitución una disposición que
autorizara el voto en blanco en un referendo constitucional. En la primera de
ellas se hizo una declaración de inexequibilidad específica respecto de este
punto dado que la ley no fue declarada inconstitucional en su totalidad. Ello
no fue así en el caso de las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010 si se
tiene en cuenta que allí fueron declaradas inexequibles las leyes.
En aplicación de esta prohibición la
Corte consideró que el inciso 5 del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria
“Por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”
y en el que se establecía la posibilidad de promover el voto en blanco, no era
aplicable a los mecanismos de participación ciudadana caracterizados por
admitir únicamente una manifestación de aprobación o rechazo.  Así entonces, en
la sentencia C-490 de 2011, luego de aludir al precedente fijado en la
sentencia C-141 de 2010 en relación con la improcedencia del voto en blanco para
el caso de los referendos constitucionales, precisó este Tribunal:
“En la adopción de este criterio
jurisprudencial tuvo particular incidencia la configuración que los artículos
378 de la Constitución y 3º de la LEMPC contemplan sobre el referendo constitucional;
mediante este mecanismo se provoca el apoyo o el rechazo de la reforma
propuesta, con exclusión de una alternativa distinta. En este sentido el
artículo 378 Superior prevé que “El referendo será presentado de manera que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”. Por su parte la norma estatutaria
establece que a través del referendo se convoca al pueblo “para que apruebe
o rechace” un proyecto o norma jurídica o derogue o no una norma ya
vigente. Similar reflexión resulta pertinente en relación con la naturaleza y
propósito de otros mecanismos de participación ciudadana como el plebiscito,
mediante el cual el Presidente de la República convoca al pueblo para que
manifieste si “apoya o rechaza” una determinada decisión del ejecutivo
(Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión legislativa de introducir la
posibilidad de promover el voto en blanco en campañas de referendo, de
plebiscito o de otros mecanismos de participación ciudadana caracterizados por
admitir únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta
positiva o negativa, vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y
naturaleza misma de estas instituciones democráticas. Por ende, a partir de una
interpretación sistemática, debe entenderse que la posibilidad que otorga la
norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el voto en blanco en los
mecanismos de participación democrática, no cobija a las modalidades anotadas,
según los argumentos antes explicados.”
Así pues, en tanto la abstención es una
opción participativa legítima, no pueden preverse medidas legislativas que
otorguen incentivos a los ciudadanos que participan en los mecanismos de
participación ciudadana, entre ellos, el referendo constitucional[147].
En estrecha relación con esta regla, la Corte consideró que vulneraban la
Constitución las disposiciones que prescriben no contabilizar en el censo
electoral de los ciudadanos que no hubieren participado en el último mecanismo
de participación ciudadana. Tales normas niegan el reconocimiento
constitucional de la abstención. Dijo entonces:
“Es innegable para la Corte que la norma
que se examina impone una consecuencia jurídica negativa expresa a la conducta
de abstenerse de votar, que consiste en la exclusión de la conformación del
censo electoral, a la que se añade la carga adicional consistente en la
inscripción voluntaria para ser reincorporado al censo. Así se deriva de una
lectura sistemática del Proyecto de Ley que señala, en el artículo 49, que “la
inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente al momento de la
expedición de la cédula de ciudadanía” y, de la misma norma bajo examen que
en el numeral segundo señala que el censo se conformará con “las cédulas de
ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez con posterioridad al
certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana previsto en el
numeral anterior”. De acuerdo con las dos disposiciones, todos los
ciudadanos habilitados para votar son inscritos automáticamente en el censo
electoral. Sin embargo, quienes no ejercen efectivamente este derecho, son
excluidos de la conformación del censo electoral que servirá como base para los
siguientes comicios, y deben incurrir en los costos de acudir de nuevo ante la
organización electoral para solicitar su inclusión. Además, esto ocurrirá cada
vez que se lleven a cabo elecciones, o cualquier mecanismo de participación
popular de carácter nacional, departamental o municipal. De esta suerte, a
quienes no sufraguen en una oportunidad determinada se les niega la permanencia
automática en el censo electoral, pese a que esta es la regla general del
mecanismo planteado por el propio legislador estatutario.
Las consecuencias descritas son a todas
luces inconstitucionales, como quiera que ni la Constitución ni las leyes que
integran actualmente el bloque de constitucionalidad prevén consecuencias
negativas para quienes se abstienen de votar. Por el contrario, la Corte ha
sido enfática en señalar que la abstención en los mecanismos de participación
ciudadana es una manifestación política que genera consecuencias jurídicas y,
por tanto, está amparada por la Constitución (….)”
Y más adelante señaló:
“Queda claro entonces que la abstención
en los mecanismos de participación ciudadana expresados a través del voto está
protegida por la Constitución en tanto que les concede una eficacia jurídica
específica. Esto trae como consecuencia que los ciudadanos pueden decidir
abstenerse de votar en un mecanismo de participación con el fin de manifestarse
políticamente en contra de la iniciativa que se debate. Pero, además de ello,
implica que le esté vedado al legislador promover medidas que atribuyan a la
abstención una carga semántica negativa, o que generen efectos sancionatorios o
discriminatorios. En otros términos, la abstención es un fenómeno jurídico al
cual la Constitución le confiere unos efectos particulares y específicos, como
se ha explicado en esta sección. Por ende, es incompatible con la Carta Política
una medida legislativa como la estudiada, la cual impide materialmente que se
perfeccionen esos efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación
del censo que, según se ha señalado, desconocen abiertamente el carácter
universal del derecho político al sufragio.”
5.3.2.27. Respeto a los efectos de la abstención.
La abstención, en el caso de los
referendos constitucionales, es una opción legítima de participación dado que
cuando no se satisface el umbral establecido se priva de efectos la decisión
positiva o negativa de los participantes. En consecuencia, la determinación del
cumplimiento o incumplimiento del umbral requerido para la validez del
referendo constitucional, debe hacerse en relación con cada una de las
preguntas. De no ser ello así, se aceptaría una discriminación entre aquellos
que deciden abstenerse respecto de la totalidad de las preguntas y aquellos que
únicamente lo hacen en relación con algunas.
5.3.2.28.
Efectos
de la decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la
Constitución.
La no aprobación de una pregunta
sometida a referendo constitucional, no se erige en parámetro para evaluar la
constitucionalidad de una disposición legislativa expedida por el Congreso. En
consecuencia, ese hecho no implica la inconstitucionalidad de una norma
equivalente a la no aprobada en referendo. En la sentencia C-931 de 2004 la
Corte indicó:
“Como se dijo en el Acápite de
antecedentes, al parecer de la demandante la Carta Política reconoce eficacia
jurídica a la abstención cuando se trata de reformas constitucionales por la
vía referendaria, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003
viola los artículos 3° (…), 103 (…) y 378 (...) de la Constitución, al
desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada al no votar el Referendo convocado
mediante la Ley 796 de 2003, concretamente las preguntas concernientes a la
congelación y limitación de los salarios y pensiones del sector público y al
recorte de las transferencias a las universidades.
3.2.10.2. A juicio de la Corte, el
anterior cargo no está llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del
resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la
única modificación a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto
Legislativo N° 01 de 2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de
producir una reforma constitucional en materia de pérdida de derechos
políticos, acogiendo la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a
consideración del electorado.
En tal virtud, la Corte estima que el
cargo que formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter
constitucional que lo sustente.”
En la sentencia C-180 de 2007 la Corte
reiteró su posición al respecto. De una parte, señaló que la no consecución del
umbral requerido para la aprobación no implica “que haya
habido expresión de la voluntad popular en uno o en otro sentido”. Así las
cosas “nada permite asumir que, en los eventos en los que no se obtenga la
participación mínima requerida por la Constitución, el reducido número de
sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse suficiente para que
se tenga como expresada una voluntad constituyente, con el ingrediente de que
deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un veto en relación con
el asunto que se sometió a la consideración del electorado, de modo que el
mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse a través de una modalidad
diferente de procedimiento de reforma constitucional.”
Destacó la Corte que no existe ninguna
disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante el Congreso una
iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo en el referendo.
Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por una prohibición de
someter a decisión durante un plazo específico, normas aprobadas o derogadas en
un referendo, salvo la existencia de una mayoría especial en el Congreso y (2)
por una prohibición de convocar un referendo respecto de materias tramitadas en
un referendo previo, cuando no ha transcurrido un determinado período de
tiempo. Sobre ello sostuvo la Corte:
“La Corte Constitucional en Sentencia
C-180 de 1994, avaló la constitucionalidad de la norma de la Ley 134 de 1994
conforme a la cual (i) las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante
referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes,
salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva
corporación y (ii) cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de
carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino
hasta pasados dos años. En el primer evento se está ante la situación de una
norma ha sido aprobada o derogada mediante referendo, caso en el
cual, señaló la Corte, lo que se busca es evitar que las corporaciones públicas
hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el referendo, no obstante que la
previsión normativa guarda el equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza
de la respectiva corporación pública, la facultad de pronunciarse en relación
con las normas materia de un referendo, con una mayoría especial. En el segundo
caso se busca evitar que se desgaste la institución del referendo con
convocatorias muy seguidas.
Pero tales consideraciones no se aplican
de la misma manera cuando se trata de insistir a través de un mecanismo
distinto, en una reforma que no fue aprobada en referendo. Y ello porque, se
repite, el proceso de formación de la voluntad constituyente es complejo, es
susceptible de prolongarse en el tiempo, y puede conducir a la conclusión de
que, en ocasiones, resulte más adecuado, por la naturaleza técnica o
especializada de los asuntos objeto de la propuesta de reforma, o por el grado
de complejidad de la misma, o por la mayor flexibilidad del procedimiento de
reforma, entre otras razones, acudir a la vía del Congreso, la cual tiene,
precisamente, entre sus características la de que el poder de reforma se confía
a un órgano del Estado con presencia permanente y con capacidad de acometer en
cualquier momento la reforma. A diferencia de la Asamblea Constituyente y del
referendo, que comportan la puesta en marcha de una instancia extraordinaria,
por la vía del Congreso es posible promover reformas ante una instancia
ordinaria y en cualquier tiempo.
La Constitución no ha previsto una
limitación en esa materia, la cual entra, por consiguiente, al ámbito de las
opciones políticas para sopesar el grado de legitimación popular que se
considere adecuado para la reforma de una determinada materia y el escenario
más adecuado para tramitarla.”[148]
5.3.2.29.
Características del control judicial de la convocatoria
a un referendo constitucional.
La
Corte ha enunciado las características del control constitucional que se ejerce
en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con anterioridad al
pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por este Tribunal
(concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático), se ocupa de
los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control no es
material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer argumentos
a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia que se
adopta pone fin a cualquier debate (definitivo)[149].
En aplicación del carácter definitivo
del control desplegado por la Corte, la sentencia C-541 de 2010 estableció que
habría lugar a “estarse a lo resuelto” en aquellos casos en los cuales
se demandaba una norma materialmente igual a la derivada de un texto aprobado
en un referendo constitucional y previamente examinado por la Corte
Constitucional en desarrollo de sus competencias de control automático.
En ese marco también ha sostenido que el
control de constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la
Carta recae sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto
de ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un
control previo a la sanción por parte del Presidente de la República. Así lo
señaló esta Corporación en el Auto 001 de 2003, en el que dispuso devolver al
Congreso de la República el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado - 57 de 2002
Cámara, por el cual se convocaba a un referendo y se sometía a consideración
del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional, ordenando que una vez
sancionada y promulgada la ley ella fuera enviada a la Corte para ejercer el
control correspondiente.
5.3.2.30. Parámetro de control de la ley que aprueba
la convocatoria a un referendo constitucional.
El
parámetro de control de la ley aprobatoria de la convocatoria a un referendo se
encuentra conformado no solo por las normas comprendidas en el capítulo XIII de
la Constitución. Además de tales disposiciones, la jurisprudencia ha señalado
que constituyen referentes para el juzgamiento, las normas constitucionales y
legales que rigen el trámite de aprobación de las leyes así como las normas
incorporadas en la Ley 134 de 1994 y que guarden un vínculo estrecho y directo
con la Carta Política[150]. Precisando las
disposiciones que constituyen el parámetro de control indicó esta Corporación
en la sentencia C-397 de 2010:
“Teniendo en cuenta este presupuesto, el
parámetro de constitucionalidad que tiene la Corte para revisar éste acto, se
extiende no solo a las normas constitucionales que regulan el procedimiento de
reforma constitucional por iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378
y 379 de la C.P.), sino también a los preceptos constitucionales que rigen el
proceso de formación de las leyes (artículos 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163,
164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y a las normas que garantizan la
igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos (arts. 13 y 109 CP, y el
Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo se debe tener en cuenta la Ley 134
de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP) y la Ley
130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos en lo
que se refiere a la revisión de la etapa previa al trámite legislativo. Por
último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del
Congreso, en lo que se refiere a la etapa de aprobación de la iniciativa
ciudadana por parte del Congreso.”
5.3.2.31. Alcance de la competencia de la Corte
Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo
constitucional.
El
concepto constitucional de democracia incluye normas que regulan las diferentes
etapas de los procesos decisorios con el propósito de asegurar la adopción
transparente y pública de las decisiones que interesan a todos. La estrecha
relación entre la dimensión procedimental y la dimensión decisional de la
democracia, que justifica un control extendido de esta Corporación respecto de
ambas, fue destacada por este Tribunal en la sentencia C-141 de 2010:
“Se concluye entonces que la regla de la mayoría y la
voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseñados para
permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema
democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos que
permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está
conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la
participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la
adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es
tanto el componente teleológico (la participación popular y decisión adoptada
por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las
reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los participantes) (…).
Desde el punto de vista conceptual y práctico, no
resulta posible entender la democracia exclusivamente con base en uno de los
elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la
participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la
mayoría, porque no puede calificarse a un Estado como democrático si carece de
cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendría sentido alguno
de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma
exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo
este elemento, tampoco se entendería que el procedimiento democrático no
tuviera que culminar con una decisión mayoritaria. En igual sentido, la mera
noción o intuición de que los ciudadanos pueden participar en la toma de
decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cómo
hacerlo y bajo qué condiciones se llega al momento de la decisión mayoritaria
final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.”
En
la sentencia C-397 de 2010, la Corte se ocupó de reiterar la importancia de los
procedimientos durante el trámite de aprobación del referendo así como su
competencia para verificar la regularidad de los mismos:
“Debido a lo anterior, el examen constitucional de la
iniciativa ciudadana y de la ley de referendo debe estar orientado a proteger
la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector (CP art.
378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la
soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de
democracia participativa. Esto significa que la Corte no puede permitir que la
iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de participación
ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga
preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del
elector.
Por ello, si la Corte constata que en la formación de
la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo hubo un
vicio en el procedimiento de formación, o que se desconocieron los límites
competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para reformar
la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no asegura la
libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al pueblo. Pero
también debe el juez constitucional favorecer la expresión de la ciudadanía,
pues Colombia es una democracia participativa, fundada en la soberanía popular
(CP arts 1º y 3º).”
En el
caso de los referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional
se ha declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas
relativas a su materialización. Ello comprende la iniciativa popular –en
aquellos que la tienen-, el trámite de aprobación de la ley y las etapas que se
surten con posterioridad al pronunciamiento de la Corte Constitucional. Sobre
el particular, en la sentencia C-141 de 2010 se sostuvo:
“Esto
significa que la verificación de la conformidad constitucional de las etapas
iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento en el cual se
realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende no sólo el estudio
del procedimiento de formación de la ley que convoca, sino también el riguroso
escrutinio del procedimiento mediante el cual se adelantó el mecanismo de
participación que dio origen al trámite legislativo, en este caso la iniciativa
ciudadana, tal como se explicó en el acápite anterior. Las actuaciones posteriores
–es decir el referendo constitucional en sentido estricto-  podrán ser objeto
de control vía acción pública (…).”
La
competencia de la Corte Constitucional para juzgar la validez de los actos
desarrollados durante el trámite de la iniciativa ciudadana se ha fundamentado
(1) en el texto del numeral 2 del artículo 241 de la Carta, (2) en la práctica
jurisprudencial que ha aceptado el examen de etapas previas de las leyes
–aprobatorias de tratados internacionales, leyes que demandan la realización de
la consulta previa, leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo-, (3) en
el hecho de que la competencia del Consejo de Estado en esta etapa previa es
residual, según se sigue de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 134 de 1994
y (4) en lo dispuesto en el artículo 378, incluido en el título XIII de la
Constitución que, al prever algunos de los referentes más importantes para el
control del referendo constitucional, alude al trámite de la iniciativa
ciudadana.[151]
5.3.2.32. Competencia de la Corte Constitucional para
examinar los actos reformatorios adoptados en virtud de un referendo
constitucional.
En relación con el control
constitucional de los actos reformatorios de la Constitución concluidos en
virtud de un referendo, la Corte ha sostenido que es titular de una
competencia, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 241, para
llevar a cabo el control “sobre el acto reformatorio de la Constitución,
acto complejo integrado por los diversos actos jurídicos emitidos entre la
sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del
decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma de la
Constitución Política.”[152]
Ahora bien, el carácter complejo de este
control, que solo puede activarse mediante el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, impide que la Corte examine de manera independiente el
decreto en el que se dispone la fecha para la celebración del referendo.
Advirtió la Corte en el Auto 192 de 2003:
“El decreto
por el cual se establece la fecha de celebración del referendo constituye un
acto jurídico integrante de la reforma constitucional convocada por referendo
mediante la Ley 796 de 2003 y no es enjuiciable de manera independiente ni
antes de haberse configurado el acto reformatorio de la Constitución que es, en
los términos de las normas constitucionales, el acto susceptible de ser
demandado ante la Corte Constitucional. Por ello, la demanda dirigida contra el
Decreto 2000 de 2003 resulta prematura y por ello la Sala dispondrá su
rechazo.”
Luego de
ello, en la sentencia C-973 de 2004, la Corte declaró constitucional el Acto
Legislativo 1 de 2004, resultado del referendo constitucional convocado por el
Congreso de la República en la Ley 796 de 2003. El demandante advertía que el
Decreto 2000 de 2003 que fijaba fecha para la realización del referendo, había
sido expedido antes de la notificación de la sentencia. A juicio de la Corte,
no podía abrirse paso el cargo formulado dado que el citado decreto había sido
adoptado por el Presidente de la República luego de comunicada la sentencia
C-551 2003, que juzgo la constitucionalidad de dicha Ley.
También con
apoyo en la regla sobre la competencia de control posterior, en la sentencia
C-1000 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo segundo
incorporado al Acto Legislativo 1 de 2004 en el que se establecía la vigencia
de la reforma constitucional aprobada mediante el referendo convocado en la Ley
796 de 2003. Debía determinarse si la indicación de la vigencia en el acto
legislativo, formalizado finalmente por el Presidente de la República, se
oponía a la Constitución en tanto el pronunciamiento del pueblo no había
comprendido dicha regla de vigencia. La Corte consideró que tal artículo no
desconocía la Carta puesto que ante la inexistencia de dicha regla en el texto
sometido a referendo, procedía la aplicación de la Ley 134 de 1994, en cuyas
disposiciones se señala que la vigencia iniciaba a partir de la publicación del
correspondiente acto legislativo.
Así mismo,
en la sentencia C-1121 de 2004 señaló que no procedía la solicitud de declarar
inexequible el Acto Legislativo 1 de 2004, dado que no habían sido desconocidas
las reglas en materia de definición y verificación del censo electoral a partir
de las cuales se determinaba el umbral y el número de votos requeridos para la
aprobación de los textos normativos propuestos en el referendo convocado por la
Ley 796 de 2003.
Finalmente,
en la sentencia C-113 de 2006 la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de
la constitucionalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional
Electoral en la que se declaró aprobada la reforma constitucional del artículo
122 de la Constitución. La Corte señaló que esa decisión se justificaba, de una
parte, en el hecho de que la demanda debía también comprender el Acto
Legislativo 01 de 2004 y, de otra, que la Corte ya se había ocupado del asunto
propuesto en la sentencia C-1121 de 2004. Sostuvo también que la caducidad de
la acción pública “tendrá inicio a partir de la fecha de publicación del
referendo constitucional”[153].
5.3.2.33. Prohibición de suspender el control de
constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a referendo
constitucional.
En el Auto 278 de 2009 la Corte
estableció que cuando se adelanta el control constitucional de una ley
convocatoria a un referendo constitucional no es pertinente declarar la
prejudicialidad, aun en el caso de que se estén adelantando procedimientos para
determinar la regularidad de la votación de la ley. En estrecha conexión con
ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la determinación adoptada por el
Consejo Nacional Electoral respecto de la validez de una actuación, en el curso
de la iniciativa ciudadana, no suspendía al ejercicio de las competencias a
cargo de la Corte Constitucional.
También ha declarado que no procede la
declaración de prejudicialidad, encontrándose pendiente un pronunciamiento del
Consejo de Estado respecto de la validez del decreto que convoca a sesiones
extraordinarias durante el curso de aprobación de una ley de referendo
constitucional, dado que a la Corte le corresponde examinar integralmente dicho
trámite. En esa dirección se encuentran los Autos 296 y 303 de 2009.
5.4.
La consulta popular.
5.4.1.
Marco regulatorio.
5.4.1.1.
La
Constitución contiene varias disposiciones relativas a la consulta popular.
Además de las mención general en los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104
regula la consulta popular facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105
las consultas populares facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo
297 prevé las consultas territoriales obligatorias como condición para decretar
la creación de nuevos departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las
consultas territoriales obligatorias para la conformación de un área
metropolitana o para la anexión de un municipio a una de ellas y (v) el
artículo 321 contempla las consultas territoriales obligatorias para la
participación de un municipio en una provincia.
La
consulta popular del orden nacional y del orden territorial tiene una dimensión
representativa en la que interviene en el orden nacional y por expresa
disposición constitucional el Presidente y el Senado de la República (art. 104)
y, en el orden territorial el Gobernador o el Alcalde –también en virtud de la
exigencia constitucional precisa fijada en el artículo 105- y las asambleas,
concejos o juntas administradoras locales –por disposición legal-. En esta fase
representativa, es el Gobierno el titular de la iniciativa[154] y
quien determina, en el caso de no tratarse de una consulta obligatoria, la
oportunidad para su realización. Una vez agotada esta fase se activa la
dimensión participativa permitiendo que los ciudadanos tomen una decisión, con
efectos obligatorios, respecto del asunto consultado.
5.4.1.2.
El
artículo 8 de la ley 134 de 1994 prevé una definición de la consulta popular
que coincide con la comprensión que de tal figura ha tenido la jurisprudencia
constitucional. Dicha disposición establece que es la institución mediante
la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia
nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el
Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a
consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. Prescribe
además, que en todos los casos la decisión adoptada por el pueblo resulta
obligatoria.
La
Corte se ha ocupado de definir la Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180
de 1994, señaló su condición de mecanismo de participación ciudadana
consistente “en la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el
pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión.”[155]
Esta definición implica que el pueblo no adopta directamente la decisión
respecto del asunto consultado sino que, en otra dirección, impone un mandato
de actuación al ejecutivo.
Conforme a ello destacó este Tribunal
que la Consulta consiste en “la opinión que una determinada autoridad
solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional,
regional o local, que posteriormente, la obliga a traducirla en acciones
concretas.”  Su instrumentación, ha destacado la Corte, tiene como
finalidad “definir la realización o buscar el apoyo generalmente de actuaciones
administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional, regional o
local.”[156]
La consulta popular, además de concretar
el derecho a la participación ciudadana, constituye también una forma de
canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados
democráticamente. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho que “permite
que cuestiones complejas, sobre las cuales haya enfrentamiento
ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis
en la adopción de dichas decisiones.”[157] Además de
la caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto la
consulta popular es un mecanismo de participación y la participación es un
derecho fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar
el cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para
exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo.
5.4.2.
Reglas jurisprudenciales en la consulta popular.
5.4.2.1.
Inexistencia
de una reserva estatutaria estricta para la regulación de las consultas
populares territoriales
Para la regulación de la consulta
popular territorial pueden concurrir disposiciones estatutarias o las
integradas al Estatuto General de la Organización Territorial, según ello se
encuentra establecido en el artículo 105 de la Constitución. De esta manera, la
reserva de ley estatutaria no se activa en lo relativo a estas consultas
territoriales con la misma fuerza en que ocurre respecto de los otros
mecanismos de participación, dado que para esas consultas existe una
competencia legalmente repartida.
5.4.2.2.
Carácter
generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas
populares.
No obstante que en principio la
realización de la consulta popular es una facultad del Presidente, de los
Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha considerado que ella resultan
obligatoria para la formación de nuevos departamentos (art. 297), para la
conformación de un área metropolitana o para la vinculación de un Municipio a
una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la vinculación de un municipio a una
provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4)[158].
Este Tribunal, también ha precisado que
la determinación de la procedencia de una consulta popular cuando ella se ha
establecido como obligatoria, no impide que la administración valore
discrecionalmente si se cumplen los supuestos que determinan el deber de
realizarla. En
la sentencia T-814 de 1999 este Tribunal consideró contrarias a la Constitución
dos decisiones judiciales que pusieron fin al trámite de una acción de
cumplimiento, interpuesta con el propósito de que se declarará que la
administración había incumplido la obligación prevista en el artículo 33 de la
ley 136 de 1994 de realizar una consulta popular cuando el
desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace
con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una
transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Al ocuparse de
la competencia de la administración para valorar su procedencia señaló:
“Del texto del artículo 33 de la ley
136/94 la Sala deduce la obligatoriedad de la realización de una consulta
popular, cuando se trate de cualquier proyecto que amenace con crear un cambio
significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las
actividades tradicionales de un municipio.
Corresponde al alcalde, en los términos
del art. 53 de la Ley 134/94, Estatutaria de los Mecanismos de Participación
Ciudadana, impulsar el procedimiento administrativo tendiente a hacer operativa
la consulta, cuando se den las circunstancias antes mencionadas.
Si bien la referida autoridad goza de
cierta discrecionalidad para promover la consulta, solicitando al Concejo
Municipal su concepto previo, sobre la conveniencia de ésta, ello no puede
interpretarse como sinónimo de la autorización de un proceder que quede al mero
arbitrio administrativo y ajeno a todo tipo de consideración seria y  objetiva
de la respectiva situación.
La
doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por
oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el legislador
otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o de la
acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales
circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional
existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la
competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por
razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la
medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es
decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros
serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los
intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los mecanismos
de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que
puedan afectar los intereses vitales de la comunidad, como sería el caso de la
construcción de un metro para la ciudad.
Realmente, cuando la norma en referencia
impone la necesidad de la consulta para proyectos que amenazan intereses
comunitarios vitales, el espacio de actuación de la administración conlleva
cierta discrecionalidad razonable, en la medida en que la amenaza, en la
situación descrita, supone la eventualidad inminente o probable de que ocurra
un daño o perjuicio cierto a los referidos intereses comunitarios.
Uno de los fines del Estado Social de
Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a la participación
no solamente política, sino en todas las decisiones que los afecten, como se
desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270 de la
Constitución, entre otros.”
5.4.2.3.
Competencia del legislador para establecer un umbral de participación para la
eficacia del pronunciamiento del pueblo en la consulta popular.
Se encuentra constitucionalmente
permitido que el legislador establezca para el caso de la consulta popular y
como condición de validez del pronunciamiento popular, una participación mínima
del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de 1994, al regular cuándo una decisión
adoptada en desarrollo de este mecanismo resulta obligatoria, dispuso la
necesidad de una participación mínima de la tercera parte del censo electoral y
una votación a favor de la mitad más uno de los sufragios. Dicha disposición
fue declara exequible en la sentencia C-180 de 1994.
La libertad de configuración del
Congreso para fijar tal umbral no se extiende, como se indicará más adelante,
al caso de la consulta popular emplazada por el Congreso para que el pueblo
decida si convoca o no una asamblea constituyente. En este caso la Constitución
fija directamente una regla de participación ciudadana mínima.
5.4.2.4.
Prohibición de estimular la participación en la consulta popular.
Debido a que el establecimiento de un
nivel mínimo de participación en la consulta popular –la tercera parte del
censo electoral-, implica que la abstención es un medio legítimo de oposición a
la iniciativa (abstención activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la
participación. La sentencia C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de
decisión:
“En virtud de lo anterior, se puede
concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio,
en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que convoca a
asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos,
por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el
umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La
eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al
cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que
cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado
de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se
pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de
los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de
determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre para el
caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos
la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado o
no.”
Esta regla resulta también aplicable a
la consulta popular promovida por el Congreso para decidir la convocatoria de
una Asamblea Constituyente.
5.4.2.5.
Vigencia
temporal limitada de las exigencias de consulta popular en los procedimientos
de conformación de áreas metropolitanas.
En aquellos casos en lo que la Constitución
ha establecido la consulta popular como condición para la vinculación de los
municipios a un área metropolitana, dicha exigencia no puede establecerse como
parámetro para examinar la validez  de aquellas constituidas antes de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Ello es así debido a que no se
encontraba establecido dicho requisito. Destacando la importancia de esa nueva
regla constitucional y refiriéndose a su ámbito temporal de aplicación, señaló
la Corte:
“La consulta popular como requisito para
la creación de Áreas Metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios
a las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor
importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa
ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el
constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es
necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es
indispensable para que un municipio entre a formar parte de un Área
Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del
Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un
área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como
presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión
constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad
de regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana con
anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por
consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes
de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de
tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la
exigencia de la consulta popular.”[159]
5.4.2.6. (i)
Prohibición de ejercer respecto de la consulta popular nacional un control
judicial previo al pronunciamiento del pueblo y (ii) autorización para regular
el control judicial de las consultas territoriales.
Se encuentra
constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte Constitucional un
control judicial previo de la consulta popular del orden nacional dado que ello
no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241 de la Carta. Existe
entonces una solución constitucional definida que no puede ser modificada ni
ampliada por el legislador.
Ahora bien, es
posible por no ser un asunto regulado en la Constitución, que la Ley
Estatutaria fije reglas relativas al control judicial de consultas populares
del orden territorial. Al amparo de esa facultad, puede asignar a los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo competencias de control previo de
la consulta popular. Sobre ello señaló la sentencia C-180 de 1994:
“Así las cosas, la creación de un
control previo y de contenido sobre el texto mismo de la consulta popular de
carácter nacional que se someterá a la decisión del pueblo, por la norma en
estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de la Constitución Política,
cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para las consultas populares del
orden nacional, por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
Cosa diferente ocurre con la asignación
de competencia que la norma en comento hace en cabeza del Tribunal de la
jurisdicción contencioso administrativa competente respecto de la consulta de
carácter departamental, municipal o local,  pues es claro que ella constituye
cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en virtud de la cláusula
general de competencia.”
5.4.2.7.
Restricciones
competenciales del pueblo en consulta popular.
No resulta
posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones
normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea
constituyente, salvo que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo
establecido en el artículo 376 de la Constitución[160].
La Consulta popular, cuya realización se
autoriza en los artículos 104 y 105 de la Constitución, no puede referirse a
materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo
nivel territorial. En esa medida, no será posible que mediante una consulta
popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter
departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el
Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un
asunto exclusivamente territorial. Ha dicho la Corte:
“La primera
restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de
participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se
desarrolla. Al respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia
nacional.
Por su parte, el
artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar consultas,
previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”. En la misma dirección, el artículo 51 de la Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana dispone:
Artículo
51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin
perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto
General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los
gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre
asuntos departamentales, municipales, distritales o locales”. (Resaltado fuera de texto).
Como se observa,
en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el Legislador,
impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales y
municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para
pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un
Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden
nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco podría un
alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional que no
sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera departamental o
nacional.”
En aplicación de
esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a una consulta
popular territorial, materias que son competencia de determinadas autoridades
ambientales tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas Regionales. Sobre
ello, la sentencia T-123 de 2009 enunció así la regla:
“Teniendo en
cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en
Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa
materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para
imbricarse en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus
decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en
una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto
de asuntos de la competencia propias de la administración local.
En síntesis, a
juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación
ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta
popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia
ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo
previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de
mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el
sistema de protección al medio ambiente.”
Con fundamento en
esta indicación, la Corte concluyó que la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca no se encontraba vinculada por los resultados de una consulta
popular llevada a cabo en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del desacuerdo
de los habitantes del municipio con el otorgamiento de una  autorización para
la construcción de un relleno sanitario regional. En esa medida, la decisión de
dicha entidad consistente en otorgar la licencia ambiental para la ejecución de
ese proyecto, no desconoció el derecho de participación “dado que las
decisiones que en materia ambiental debe adoptar la CAR trascienden la esfera
estrictamente municipal y se proyectan en un escenario regional de mayor
envergadura.”[161]
En estrecha relación con la regla
enunciada, no es posible que mediante una consulta popular territorial se
sometan al pueblo decisiones relativas a la permanencia de un alcalde en su
cargo en tanto se trata de una de las materias excluidas. Así lo destacó la
Corte Constitucional en la sentencia T-470 de 1992 al examinar el reclamo
formulado por un alcalde que advertía que en una consulta informal se había
incluido una pregunta relativa a su revocatoria. La Corte declaró, además, que
el procedimiento era irregular dado que no cumplía las condiciones establecidas
en las normas vigentes contenidas en la Ley 42 de 1989[162].
5.4.2.8.
Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales
mediante el empleo de la consulta popular.
La convocatoria
al pueblo para pronunciarse en consulta popular no puede tener como propósito
ni como efecto la modificación de la Constitución o la infracción de normas de
derechos constitucionales reconocidos por la Carta. Respecto de la primera
restricción ha indicado la Corte:
No obstante que
no siempre es clara la distinción entre una consulta sobre una materia de
trascendencia nacional y el sometimiento a decisión del pueblo, mediante
referendo, de una reforma constitucional, en aquellos eventos en los que el
resultado pueda constituir una reforma constitucional, no resulta posible
emplear la consulta popular. Sobre ello ha indicado este Tribunal:
Es obvio que la confusión que genera
mayor gravedad es la tentativa de usar la consulta nacional para reformar la
Constitución, pues la consulta es un mecanismo que implica menores exigencias
que la modificación  de la Carta. En efecto, mientras que la presentación de la
consulta sólo requiere la firma de todos los ministros y el concepto previo
favorable del Senado (CP art. 104 y arts 51 y ss de la LEMP) , el referendo
debe estar contenido en una ley aprobada por la mayoría absoluta de los
miembros de ambas cámaras (CP art. 378). Por ello, permitir que la Constitución
sea reformada por medio de una consulta popular es inadmisible, ya que erosiona
la supremacía de la Carta, que no ha previsto ese procedimiento de reforma. Es
pues perfectamente coherente que el artículo 50 de la LEMP haya estipulado que
“no se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la
Constitución”[163].
A su vez,
respecto de la segunda de las referidas restricciones señaló este Tribunal:
“En consonancia
con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la toma de
decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de rango
constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento
normativo de la propia Carta Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en
el caso de una consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles
sin la indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza
sería inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en
forma expresa el reconocimiento de la indemnización previa.”[164]
5.4.2.9.
Prohibición
prima facie de invalidar, mediante la interposición de una acción de
tutela, la ejecución de una consulta popular.
No resulta posible acudir a la acción de
tutela con el propósito de invalidar la ejecución de una consulta popular
distrital cuando se han surtido todos los procedimientos previstos para ello y,
adicionalmente, la votación ya se ha cumplido.
Esta regla fue establecida por la Corte
Constitucional al examinar si era posible que mediante tal instrumento se
cuestionara la decisión del Alcalde Mayor de Bogotá, debidamente autorizada por
el Concejo Distrital y el Tribunal Administrativo correspondiente, de consultar
a los ciudadanos  si se encontraban de acuerdo con establecer la celebración de
un día sin carro y con prohibir a partir del primero de enero del año 2015 la
circulación de los vehículos automotores en días hábiles, en los horarios
comprendidos entre las 6:00 y 9:00 am y entre las 4:30 y las 7:30 pm. El
accionante advertía que ese procedimiento desconocía no solo las disposiciones
constitucionales relativas a la libertad de circulación sino también la
prohibición -establecida en el artículo 104- de realizar la consulta en
concurrencia con otra elección puesto que en esa misma fecha se desarrollaría
la jornada para la designación del alcalde de la ciudad. A juicio del
demandante esa prohibición se aplicaba también a las consultas populares
territoriales.
Aunque la Corte no se ocupó de fijar una
posición particular respecto del artículo 104 de la Constitución, si estableció
que no era posible cuestionar el procedimiento adoptado más aún si se tenía en
cuenta que una de las preguntas cuestionadas había sido aprobada por el pueblo.
Dijo la Corte:
“No sucedió lo mismo, con respecto a la
primera pregunta sobre un día sin carro establecido para el primer jueves del
mes de febrero de todos los años, pues al respecto, la voluntad de la población
que acudió a las mesas de votación, fue la de aprobar dicha decisión, teniendo
en cuenta tal vez, la contaminación ambiental existente en el Distrito Capital.
Así las cosas, no podría el juez
constitucional, alterar la democracia y la participación ciudadana, señalando
mediante esta acción de tutela que dicha consulta no debía haberse realizado,
pues efectivamente, como se sabe ya se realizó y el pueblo voto a su favor
aprobando la medida.”[165]
Adicionalmente y destacando la validez
constitucional del contenido material de la medida, la Corte consideró:
“En consecuencia, esta Sala habrá de
confirmar la decisión proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, pues no sólo los demandados no han vulnerado
derecho fundamental alguno, sino que por el contrario la medida que fue objeto
de consulta tiene como fin mejorar la calidad de vida de todos los habitantes
de la ciudad. Es decir, por encima del interés personal que pueda tener la
señora Muñoz, se tiene en cuenta el interés general y este interés se dio a
conocer, a través de una decisión mayoritaria que acudió a las mesas de
votación.”[166]
5.4.2.10.
La Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente.
Los
artículos 376 y 379 de la Constitución regularon este mecanismo de participación
ciudadana. La modificación de la Carta mediante una asamblea constituyente se
encuentra sometida a varias reglas que comprenden, entre otras cosas, el
procedimiento de consulta al pueblo para que decida si se convoca dicha
asamblea.
Tales
reglas pueden enunciarse de la siguiente forma. En primer lugar, (i) el
Congreso tiene la competencia para disponer si consulta al pueblo la
convocatoria de una asamblea constituyente o, de otra forma dicho, “quien
efectúa la consulta es el Congreso de la República”. En segundo lugar, (ii)
la ley mediante la cual se prevé la consulta al pueblo debe ser aprobada por la
mayoría absoluta de una y otra cámara. En tercer lugar, (iii) la ley que
dispone la realización de la consulta debe indicar la competencia, el período y
la composición de la asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la Corte
Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de
la ley que somete a decisión del pueblo la Convocatoria a una Asamblea
Constituyente, únicamente por vicios de procedimiento en su formación.
Finalmente, en quinto lugar, (v) la convocatoria de la asamblea constituyente
se producirá si vota a favor la tercera parte de los integrantes del censo
electoral lo que implica, en consecuencia, que es el pueblo quien convoca a la
Asamblea.
En
la segunda fase del procedimiento de reforma, esto es, una vez el pueblo ha
decidido convocar a la asamblea constituyente (vi) debe procederse a su
elección por el voto directo de los ciudadanos en un acto electoral que no
puede coincidir con otro. Una vez elegida (vii) la facultad de reforma
constitucional por parte del Congreso de la República quedará suspendida
durante el término asignado a la asamblea para el cumplimiento de sus
atribuciones[167]. Finalmente
(viii) la asamblea tendrá la competencia para fijar su propio reglamento.
La
Ley 134 de 1994 se refiere a este mecanismo de participación en la misma
disposición que se ocupa de regular la consulta popular. De esta manera, el
artículo 8 señala que cuando la consulta se refiera a la conveniencia de
convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a
consideración del pueblo mediante una ley aprobada por el Congreso.
Adicionalmente, el artículo 63 precisa que la consulta para la convocación de
una asamblea y la elección de los delegatarios serán dos actos separados.
Asignándole
un efecto obligatorio a las decisiones adoptadas por el pueblo en la consulta
popular, el artículo 62 de la ley 134 de 1994  prevé la
absoluta inmodificabilidad de las reglas que fueron objeto de votación en la
consulta. De esta manera la Asamblea Constituyente, además de los límites que
más adelante se mencionan, se encuentra sujeta a las determinaciones adoptadas
por el pueblo con anterioridad a su convocatoria y que demarcan, entre otras
cosas, el alcance de su competencia. La Corte señaló, al examinar dicha regla,
que “se acompasa con la naturaleza misma del derecho que tienen quienes han
aprobado la decisión de convocar la Asamblea”[168]
La
Corte Constitucional se ha ocupado, en diferentes oportunidades, de establecer
el alcance de las competencias existentes en materia de reforma constitucional.
Aunque nunca le ha correspondido adelantar el examen de una ley que somete a
votación popular la convocatoria a una asamblea constituyente, si ha advertido
que únicamente mediante este mecanismo resultaría posible la sustitución de la
Constitución. En esa dirección sostuvo:
“De este modo, en la presente
oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el
reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada
por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que,
de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada”
por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo
380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de
un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que
si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no
sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente,
como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo
379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador
respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la
Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del
órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título.
Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el
Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar
válidamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el
Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la
Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo
380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un
poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º
de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando
reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que “reside
exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución.
Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una
Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio
de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta
o integralmente diferente.”[169]
(Subrayas no hacen parte del texto original).
A pesar del reconocimiento de la amplia
competencia de la asamblea constituyente para modificar el texto
constitucional, este Tribunal ha mencionado la existencia de algunos límites
que incluso en estos casos deben respetarse. Sobre el particular ha dicho:
“Teniendo en cuenta esta diferenciación,
la única posibilidad para hacer una transformación total de la Carta Política
es a través de la Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente del
artículo 376 de la C.P., “…siempre que sea convocada expresamente para
proferir una nueva Carta…” (…). Sin embargo, sobre esta posibilidad también
se ha establecido por parte de la doctrina que el poder constituyente no es
absoluto, ilimitado y soberano en su labor, ya que tiene que cumplir con una
serie de limitaciones propias de su labor que ya habían sido anunciadas por
Siéyes en el Capítulo V. de Qué es el tercer Estado y que se refieren a
que (i) tiene que hacer una Constitución y no otra cosa, (ii) tiene que actuar
por un tiempo limitado, (iii) y no puede defraudar la voluntad de los
representados. Así mismo tendría que tener en cuenta los precompromisos en
materia de tratados internacionales sobre derechos humanos y las normas del Ius
Cogens, si quiere seguir estableciendo una Constitución democrática liberal
y no otra cosa, circunstancias que la Corte Constitucional tendrá que evaluar
en su momento (…).”[170]
5.5.
El plebiscito.
5.5.1.
Marco regulatorio.
5.5.1.1.
Este mecanismo de participación, que la jurisprudencia de esta Corte ha
considerado como una modalidad semi-indirecta[171] de participación
del pueblo, apenas es mencionado en la Constitución. La Corte ha encontrado el
fundamento constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103 que lo enuncia,
(ii) en el artículo 104 que le confiere al Presidente de la Republica, previo concepto
favorable del Senado de la República, la posibilidad de consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el artículo 241 núm. 3 que le
atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre su
constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento en su formación.
Así
las cosas, el plebiscito y la consulta popular cuentan con un fundamento
constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y, por ello, como
lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado como una forma
de consulta popular.
5.5.1.2.
El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió el plebiscito indicando que el
mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo mediante el cual se apoya o se
rechaza una determinada decisión del ejecutivo. Al adelantar el examen de
constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180 de 1994 estableció los
rasgos característicos del plebiscito indicando que podía ser definido “como
la convocatoria directa al pueblo para que, de manera autónoma, defina su
destino” o como “el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca
de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad”.
En
esa misma oportunidad, este Tribunal intentó precisar las diferencias que
existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la consulta popular y el
referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la Corte cifró la
diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no pretende un
pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo señala el
artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el
referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
El plebiscito tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una
decisión del poder ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento
popular no se desprende totalmente de la persona misma del Presidente de la
República.
Lo
dicho anteriormente permite establecer también la distinción entre la consulta
popular nacional y el plebiscito. La primera, a diferencia del segundo, tiene
por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto de una pregunta de carácter
general y, en esa medida, puede comprender materias que no son del resorte
exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de
otros órganos del poder público.
Que
el plebiscito tenga como propósito fundamental conocer la opinión de las
personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo y no adoptar una
norma o exigir su adopción en caso de requerirse, se sigue del hecho
consistente en que el control constitucional posterior a cargo de la Corte
Constitucional, establecido en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta, se
ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
De admitirse que el plebiscito tuviera el mismo objeto o los mismos efectos que
el referendo o la consulta popular, implicaría aceptar que el pronunciamiento
popular podría desconocer la Constitución sin que pudiera, de forma alguna,
controlarse judicialmente.
En
síntesis, el plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del
ejecutivo con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por
ello, el control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar
posibles vicios en su convocatoria o realización. La consulta popular del orden
nacional se segrega de la gestión o actuación misma del Presidente en tanto el
llamado que se hace al pueblo busca trazar un marco de actuación que puede o no
concluir en la adopción de decisiones de carácter normativo. En el referendo,
el pueblo directamente toma una decisión sobre una norma o un proyecto de norma
sin requerirse la intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a
su formalización de acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de
1994- para considerar inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo
(aprobatoria o derogatoria).
Estos
tres mecanismos de participación se inscriben en una línea continua
caracterizada por la intervención del pueblo en la toma de una decisión. Se
diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su mayor o menor vinculación
con un específico gobernante y en el tipo de efectos que tienen en el ordenamiento
jurídico.
5.5.2.
Reglas jurisprudenciales sobre el Plebiscito.
5.5.2.1.
(i) Permisión de establecer restricciones a las materias objeto de plebiscito y
(ii) mandato de aplicar las restricciones previstas para el referendo.
En
virtud de dicha regla, si bien el legislador puede delimitar los asuntos o
materias objeto de la consulta plebiscitaria, es obligatorio que tales
restricciones comprendan, al menos, asuntos relativos a leyes aprobatorias de
tratados internacionales, a las leyes de presupuesto y a materias fiscales o
tributarias. En efecto, la Corte señaló, al pronunciarse sobre la posibilidad
de someter a plebiscito las materias comprendidas por el numeral 16 del
artículo 150, que ello era inexequible “como quiera que conforme al artículo
170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados
internacionales”[172].
Adicionalmente
y considerando que la modificación de la Constitución solo es posible a través
de los mecanismos establecidos en el artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba
a la Carta la prohibición de someter al plebiscito decisiones relativas a la
duración del periodo presidencial o que impliquen modificación de la
Constitución. En esa dirección este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba
objeción a dicha regulación “máxime cuando la propia Carta Política prevé
que la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros mecanismos,
instrumentos y procedimientos distintos del plebiscito”[173].
5.5.2.2.
Permisión del legislador para establecer, en relación con el plebiscito,
requisitos adicionales a los previstos en el artículo 104 de la Carta.
A
pesar de que la Corte señaló que uno de los fundamentos constitucionales del
plebiscito era el establecido en el artículo 104 de la Carta en el que se
establecía únicamente la aprobación del Senado de la República, declaró la
exequibilidad de la disposición en la que se señalaba que la oposición de
cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del pronunciamiento
plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa conclusión supone la
existencia de una regla que habilita al legislador para fijar condiciones
adicionales a las determinadas en la Constitución para la realización de un
plebiscito[174].
5.5.2.3.
Prohibición
de promover la participación en el plebiscito mediante la creación de
estímulos.
En tanto el existo del plebiscito
depende de que se verifique una participación mínima, no resulta posible que la
ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes participen. Así lo
estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la aplicación de esta
regla al referendo, a la consulta popular y a la revocatoria del mandato.
Es
importante advertir que la Corte enunció como obiter dicta en la sentencia
C-180 de 1994 que la mayoría exigida para entender aprobado el plebiscito
consistente en la mayoría del censo electoral era “francamente desmesurada”
a pesar de lo cual no declaró su inexequibilidad.
5.6.
La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas.
5.6.1.
Marco regulatorio.
5.6.1.1.
Los artículos 40, 103 y 106 contienen reglas generales relativas a este
mecanismo de participación. Así (i) el numeral 5 del artículo 40 señala que los
ciudadanos, en general, tienen iniciativa en las corporaciones públicas,
(ii) el artículo 103 enuncia como mecanismo la iniciativa legislativa, esto es,
la iniciativa que puede promoverse ante el Congreso de la República[175] y (iii) el
artículo 106 regula este mecanismo en el nivel territorial indicando que los
habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre
asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública quien tiene
la obligación de tramitarlos.
5.6.1.2.
El artículo 2 de la ley 134 definió, con fundamento en las anteriores
disposiciones generales, que la iniciativa es el derecho
político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y
de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas
Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de
Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las
corporaciones de las entidades territoriales con el objetivo de que tales
proyectos sean debatidos y posteriormente, sean aprobados, modificados o
negados por la corporación pública  respectiva.
Con
apoyo en las normas antes mencionadas, este Tribunal ha indicado que la
iniciativa reconocida a una parte de los ciudadanos “tiene la naturaleza de
un derecho político fundamental de origen constitucional, atribuido a todo
ciudadano, con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y
control político”[176].
5.6.1.3.
El artículo 155 consagra las condiciones específicas para presentar ante el
Congreso iniciativas relativas a proyectos de ley o de reforma constitucional.
Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un número de ciudadanos igual o
superior al cinco por ciento del censo electoral o el treinta por ciento de los
concejales o diputados del país, (ii) que la iniciativa debe ser tramitada de
acuerdo con lo que establece el artículo 163 de la Constitución en lo relativo
a los proyectos con manifestación de urgencia y (iii) que en el caso de la
iniciativa formulada por ciudadanos, estos son titulares de un derecho a
designar un vocero que será oído por las Cámaras en las diferentes etapas que
se surtan ante el Congreso y que es objeto de regulación en el artículo 230 de
la ley 5 de 1992[177].
A
su vez, al regular la iniciativa popular normativa para actos legislativos, el
artículo 375 de la Constitución dispuso que además del Gobierno y diez (10)
Congresistas, también puedan ejercerla los ciudadanos en un número igual -al
menos- al cinco por ciento (5%) del censo electoral así como el veinte por
ciento (20%) de los concejales o de los diputados[178].
Dado
que tales normas regulan simultáneamente y de manera diferente el porcentaje de
concejales o diputados requeridos para la presentación de la iniciativa, estableciendo
el primero el treinta por ciento (30%) y el segundo el veinte por ciento (20%),
la Corte consideró que el conflicto normativo que se suscitaba debía resolverse
a favor del primero de tales porcentajes dado que “pese a preverse en norma
anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la jerarquía superior que
ostentan los actos legislativos o reformatorios de la Constitución Política
que, en razón al carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana,
están sometidos a requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su
adopción que los requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes”[179].
No
obstante lo dicho en la sentencia C-180 de 1994, en oportunidad posterior la
Corte estableció que el conflicto entre las dos disposiciones debía
solucionarse de manera diferente. Indicó entonces que al paso que el artículo
155 se ocupaba, de manera general, de la iniciativa de cualquier proyecto de
ley o de reforma constitucional, el artículo 375 aludía a los proyectos de acto
legislativo. En esa medida la relación era una relación de regla general
excepción que fue así explicada en la sentencia C-222/97:
“También respecto de la iniciativa cabe
distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por
el 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del
país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente
contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades
distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos,
que exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente
con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a
proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo
cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento
de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los
artículos 376 y 378.”:
5.6.2.
Reglas jurisprudenciales sobre la iniciativa normativa.
5.6.2.1.
Prohibición de que el legislador estatutario otorgue iniciativa popular
legislativa o normativa respecto de materias que tienen iniciativa de un órgano
precisado en la Constitución o que no pueden ser objeto de pronunciamiento
popular en referendo.
En
virtud de esta regla es compatible con la Constitución que la ley señale que
ciertas materias no pueden ser objeto de iniciativa tal y como ocurre, por
ejemplo, con aquellas que únicamente pueden ser impulsadas por el Gobierno.
Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó:
“Efectivamente, el proyecto excluye
ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por lo general,
corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para
la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades territoriales o para
el manejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a
lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente
responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en
revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313,
315, 322 y 336 de la CP.
Se trata, pues, de asuntos de exclusiva
iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del
manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o
indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además,
como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo
aprobatorio, se deben armonizar las materias excluídas de referendo y de
iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del
artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.”
Conforme a lo dicho por la Corte, existe
una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la iniciativa
normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas a referendo
según el artículo 170 de la Constitución.
5.6.2.2.
Prohibición
de desconocer la reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria
excluya determinadas materias de la iniciativa popular.
Esta regla determina que la ley
estatutaria que se expida para la regulación de los mecanismos de participación
ciudadana debe contener los límites a las posibilidades de ejercer la
iniciativa normativa, sin que resulte posible autorizar que mediante una ley
ordinaria se fijen o remitir para ello a un ordenamiento no estatutario
vigente. Sobre el particular la Corte señaló lo siguiente en la sentencia C-180
de 1994:
“En cambio,
la Corte declarará  inexequible la delegación que en favor de la ley
ordinaria  hizo el legislador, al autorizar que por esta vía puedan
excluirse de  la iniciativa popular normativa las materias que sean de
competencia privativa de los gobernadores o alcaldes, según lo establecido "en el artículo 106 del Código
de Régimen Municipal o en las normas que lo modifiquen". El
señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular sólo puede
efectuarse mediante Ley estatutaria.”
5.6.2.3.
Prohibición de establecer un control judicial previo al trámite de una
iniciativa popular legislativa y normativa.
Esta
regla se sigue de la decisión de esta Corporación de declarar inexequible la
norma que atribuía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo -según se tratara de una iniciativa
nacional o territorial- competencias para examinar previamente la iniciativa a
fin de determinar si cumplía las condiciones previstas en la ley y en la
Constitución. Para la Corte ese tipo de regulación desconoce la Carta dado que
(i) otorga a tales corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir en
la iniciativa, (ii) desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado y
(iii) impide un pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las
normas que fruto de la iniciativa fueran aprobadas. Dijo entonces:
“En primer lugar, así
concebida la revisión de la iniciativa popular por la jurisdicción contencioso
administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo de participación
popular, toda vez que da al órgano respectivo una inusitada capacidad de
incidir de manera favorable o desfavorable sobre el contenido, alcance y apoyo
de la iniciativa. Sin lugar a dudas, tal cortapisa comporta transgresión a los
artículos 40 y 103 de la Carta.
En segundo término,
puede ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto de la
constitucionalidad de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del
artículo 241, le compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos
visiones institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto,
con la consiguiente inseguridad jurídica.
Más importante
aún:  la creación de la jurisdicción constitucional y la asignación de
competencias de control constitucional a la Corte Constitucional y al Consejo
de Estado es materia  desarrollada  por el Constituyente, por lo cual
sus reglas emanan directamente de la Carta Política. Por tanto, en este campo
el legislador no tiene competencia de regulación, ni siquiera residual. De ahí
que lo dispuesto en la norma sub-examine acarree una contundente invasión del
señalamiento de competencias a los Altos Tribunales mencionados,
efectuado por el Constituyente en los artículos 237, numeral 2o. y 241 de la
Constitución Política.
En tercer lugar, si
el tribunal competente de la jurisdicción contencioso administrativa
pudiese desempeñarse  en este campo en una primera instancia, con carácter
consultivo, después no podría actuar para definir la acción contencioso
administrativa.”
5.7.
El cabildo abierto.
5.7.1.
Marco regulatorio.
5.7.1.1.
La Constitución únicamente se refiere al denominado cabildo abierto en el
artículo 103 de la Carta al mencionar los mecanismos de participación del
pueblo en ejercicio de su soberanía. El artículo 9 de la ley 134, declarada
exequible en su oportunidad, definió el cabildo como la reunión pública de los concejos distritales,
municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes
pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para
la comunidad.
5.7.1.2.
La Corte ha indicado que ese mecanismo consiste en “la congregación del
pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le
interesen o afecten.”[180] También ha
señalado que el instrumento referido “se constituye en la forma más efectiva
para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes territoriales,
puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para la comunidad”[181]. Igualmente
precisó que mediante el mismo se pretende “ampliar los escenarios de
participación de los ciudadanos y, en concreto, que la comunidad política de
manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de
la respectiva población. (…)”[182]. Asimismo
advirtió que en el cabildo “los habitantes tienen el derecho de
participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su opinión, sin
intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad”[183]
5.7.1.3.
Mecanismos de participación como el cabildo abierto tienen como objetivo, al
igual que los demás “foros cívicos”, promover el diálogo horizontal de los
ciudadanos complementando, en esa medida, el diálogo vertical que se
materializa mediante los mecanismos propios de la democracia representativa.
Por ello resulta posible establecer que las autoridades disciplinen su
realización  con el propósito de asegurar que los procesos de deliberación que
allí se surten se lleven a cabo sin interferencias. Fue por ello que la Corte
Constitucional encontró admisible –aunque no se trataba propiamente de un cabildo
abierto- que en un foro cívico convocado por el alcalde de un Municipio para
discutir asuntos presupuestales, no se admitiera el ingreso de aquellos que en
ese entonces eran candidatos a la alcaldía.
Sobre
el particular la Corte explicó:
“En la democracia representativa la
comunicación siempre es vertical: el representante habla y los ciudadanos
escuchan, eligen y juzgan. En la democracia participativa la comunicación puede
también ser horizontal: los ciudadanos deliberan entre sí, pues es a través de
este diálogo entre iguales que se construye conciencia cívica, se edifican
consensos o se reconocen diferencias legítimas, se fijan prioridades que
responden a necesidades y expectativas compartidas, y se adoptan decisiones.”[184]
5.7.2.
Reglas jurisprudenciales sobre el cabildo abierto.
5.7.2.1.
Posibilidad de que el legislador le atribuya al cabildo abierto capacidad de
decisión.
El cabildo es un mecanismo de democracia
participativa que activa la relación de control del poder político en tanto
hace posible el diálogo directo de la administración con la ciudadanía. En todo
caso también puede manifestarse como una forma de ejercicio de dicho poder
político cuando en las normas que lo regulan se contempla que los resultados de
la discusión sean obligatorios. La posibilidad de asignarle tales efectos fue
expresamente reconocido por este Tribunal en la sentencia C-180 de 1994 que
sostuvo:
“En este punto la Corte pone de presente
que la connotación eminentemente deliberante del cabildo que figura en la
definición, en modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus
efectos. Por el contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria.
Queda, pues, abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la vía
estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares en
cabildo,  en forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como
titular originario la ejerce por esta vía de manera directa  (artículo 3o.
CP).”
5.7.2.2.
Regla relativa a la posibilidad de que el legislador defina, en general, los
sujetos habilitados para participar en el cabildo.
Las características de este mecanismo
hacen posible que el legislador establezca que los participantes en el cabildo
sean aquellos que tengan un interés específico en la materia. Esto implica la
posibilidad de que el legislador estatutario establezca que en el cabildo
participen únicamente los residentes en determinado nivel territorial. Dijo la
Corte que la premisa según la cual el cabildo abierto tiene como propósito
discutir asuntos de interés para la comunidad “enfatiza la especial relación
que entre el sujeto y el asunto debe existir y que concita su pertenencia, por
razón de la residencia, a la respectiva localidad o municipio.”[185]
5.7.2.3.
Prohibición de que el legislador le asigne a las autoridades territoriales
competencias para la regulación de la convocatoria y funcionamiento del cabildo
abierto.
Considerando
que la Constitución no se ocupa de regular las condiciones de realización del cabildo
abierto, el margen de configuración del que dispone el Congreso para regular
esta institución de participación democrática es particularmente amplio. Es por
ello que la Corte ha sostenido que “el constituyente deja en manos del
legislador su reglamentación”[186]. En tanto
titular exclusivo de esa competencia no es posible que le asigne a los concejos
municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la expedición
de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos
cuando no se encuentren contenidas en la ley. Sobre este último punto señaló:
“En cambio, se impone declarar
inexequible el artículo 90 pues, habiendo el Constituyente reservado a la
órbita de la ley estatutaria  la regulación normativa de los mecanismos de
participación ciudadana, mal podía el Congreso delegar tal competencia en los
concejos municipales, distritales o en las juntas administradoras locales, en
punto a la convocatoria y el funcionamiento de los cabildos abiertos, ni aun
cuando se la concibiera con  un carácter subsidiario o supletivo de sus
mandatos. La regulación de los mecanismos de participación ciudadana sólo puede
hacerla el legislador ordinario, mediante Ley estatutaria.”[187]
5.8. La revocatoria del mandato.
5.8.1. Marco regulatorio.
5.8.1.1. La Carta Política hace
referencia específica a la revocatoria del mandato en dos disposiciones. La
primera de ellas, el artículo 40, señala que el derecho a la participación de
los ciudadanos se concreta, entre otros, en el derecho a revocar el mandato de
los elegidos en los casos y en la forma que establezca la ley. A su vez, el
artículo 103 lo enuncia como uno de los mecanismos de participación ciudadana.
Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una mención específica de dicha
figura, alude al denominado voto programático indicando que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al
elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.
5.8.1.2. El artículo 6 de la Ley 134 de
1994 definió la revocatoria como el derecho político,
por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han
conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta
Corporación la revocatoria del mandato[188] consiste en
“la
posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el
incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo
cual fue elegido (…)”[189].
Igualmente ha advertido que se trata de un instrumento
que permite
“el control político directo sobre el poder público”[190].
La Corte ha tenido oportunidad de
explicar el fundamento de la revocatoria señalando que “la
estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para los
gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el
cumplimiento del programa electoral.”[191] Como
consecuencia de ello “las promesas electorales bajo el nuevo esquema
constitucional deben cumplirse, lo cual explica que los electores puedan
adelantar la revocatoria del mandato.”[192]
Y refiriéndose a la aptitud de este
mecanismo para materializar el control de la administración, la sentencia
T-1037 de 2010 señaló:
“De lo reiterado, es evidente que la
Constitución propugna por la existencia de espacios democráticos en distintos
ámbitos; de todos, quizá el más problemático es el político ya que en éste
confluyen las diversas fuerzas que buscan controlar el poder y todo lo que ello
implica. En este aspecto, por definición no solo en el tema electoral sino en
el desarrollo diario de la gestión de los gobernantes, siempre habrá conformes
e inconformes, circunstancia ante la cual la Constitución contempla, entre
otros, el mecanismo de la revocatoria del mandato, herramienta por medio de la
cual se puede materializar el ejercicio de su control.”
5.8.1.3. Este instituto, que asegura el
derecho a conformar y controlar el poder político, tiene entonces un vínculo
estrecho con el voto programático. Sobre este último, la sentencia C-011 de
2004 explicó:
“La Corte comparte estos criterios en el
sentido de que ellos encierran el espíritu democrático y participativo de este
instrumento. El voto programático es una expresión de la soberanía popular y la
democracia participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes
y gobernadores) y los ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone
al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control
más efectivo de los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la
revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación
consagrada por la Constitución de 1991.”
Y allí mismo indicó:
“Esta revocatoria del mandato es la
consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio
del poder, como lo dispone el artículo 40 superior. En otras palabras, en el
nuevo esquema filosófico de la Carta el ciudadano ya no se limita a votar para
la escogencia del gobernante y luego desaparece durante todo el período que
media entre dos elecciones -como en la democracia representativa-, sino que
durante todo el tiempo el ciudadano conserva sus derechos políticos para
controlar al elegido -propio de la democracia participativa-. El ciudadano no
se desentiende de su  elección.”
Destacando la importancia del voto
programático en tanto permite asegurar el control del poder político, la
jurisprudencia ha reconocido el interés constitucional de todos los ciudadanos
de exigir, en aquellos eventos en los que un Gobernador deba elegir el
reemplazo de un alcalde que ha faltado absolutamente, que sea nombrada una
persona con la disposición a cumplir con el programa presentado y en esa
dirección “existe la obligación de seleccionar una persona
que siga el programa de gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o
movimiento y, además, guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa”[193].
Sobre ello indicó:
“Según lo señalado
por la Corte Constitucional en sentencias C-011 de 1994, C-538 de 1995, C-1258
de 2001 y C-179 de 2002, el voto programático es realización de la democracia
representativa. Como tal, es desarrollo del derecho fundamental contenido en el
artículo 40 de la Constitución.
Controlar que el
nuevo mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el pueblo
constituye una de las formas en que se logra “participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político”, que es el eje en torno al cual gira la
disposición constitucional.
La posibilidad de
dicha participación no es un asunto que esté limitado a los integrantes del
movimiento, grupo o partido político o coalición que apoyó al candidato. Todos
los ciudadanos locales son titulares de dicho derecho y, en esa medida, tienen
un interés legítimo en el resultado del proceso de designación del nuevo
alcalde.”[194]
5.8.1.4. En atención a esta inescindible
relación, la Corte ha considerado exequible una disposición de la Ley Orgánica
del Plan Nacional de Desarrollo conforme a la cual cualquier modificación del
Plan de Desarrollo propuesto por el gobernador o alcalde y que pretenda
introducir la Asamblea o el Concejo, debe contar con la aprobación de aquel.
Sobre el particular dijo:
“El incumplimiento del programa que
inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a través
de la formulación del respectivo plan de desarrollo, implica que los ciudadanos
que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron como mandato su
cumplimiento, están en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su
mandato, según lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley 131 de 1994,
por la cual se reglamentó el artículo 259 de la Carta que consagró el voto
programático. Una razón más que justifica, primero que corresponda al alcalde
el diseño y elaboración del respectivo plan, y segundo que cualquier
modificación que se pretenda introducir al mismo deba contar con su
aprobación.”[195]
5.8.1.5. En una dirección
semejante, la Corte Constitucional estimó que se oponía al voto programático la
regla establecida en el artículo 49 de la ley 617 de 2000 según la cual los
Gobernadores o Alcaldes no podrían nombrar a los representantes de los
departamentos, distritos y municipios en juntas o consejos directivos de las
entidades del sector central o descentralizado del correspondiente
departamento, distrito o municipio. Concluyó este Tribunal:
“Así mismo, esta atribución de los
mandatarios seccionales y locales constituye una manifestación del régimen
democrático y participativo en la medida en que los gobernadores y alcaldes,
encargados por la Constitución para dirigir la acción administrativa de las
entidades territoriales, de las cuales hacen parte las entidades
descentralizadas, deberán cumplir el mandato popular otorgado por los
ciudadanos a través del voto programático. De ahí que el constituyente haya
previsto que los representantes de la entidad territorial en las juntas o
consejos directivos y los gerentes, directores o presidentes de las aludidas
entidades descentralizadas, sean agentes del gobernador o del alcalde, como
mecanismo de articulación, coordinación y dirección administrativa del
departamento, distrito o municipio. Y, el carácter de agentes del mandatario
seccional o local, lleva consigo la facultad para designarlos.”[196]
5.8.2. Reglas jurisprudenciales sobre
revocatoria del mandato.
5.8.2.1. Imposibilidad
de confundir la revocatoria del mandato y la perdida de investidura.
Al adelantar el control de
constitucionalidad del proyecto de ley relativo a esta materia, la Corte
consideró que se oponía a la Constitución asimilar la revocatoria del mandato
con la pérdida de investidura. En esa dirección señaló este Tribunal:
“También estima la Corte contraria a la
Constitución la expresión "que causa la pérdida de la investidura de los
gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente", por cuanto el proyecto
está confundiendo dos fenómenos diversos: la revocatoria de mandato, que es una
decisión política de control de los electores sobre los elegidos, y la pérdida
de investidura (art 183 y 184 CP) que es una sanción jurídica impuesta a los
Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su cargo y por las
causales previstas en el artículo 183 de la Constitución.”[197]
Según sostuvo, la revocatoria es, en
realidad, “un juicio de naturaleza política que llevan a cabo los electores
que pretenden la revocatoria, mas no de uno de carácter judicial, como sucede
en el caso de la pérdida de la investidura.”[198]
5.8.2.2. Prohibición de que el
legislador establezca, al adoptar la regulación en materia de voto
programático, un determinado contenido a los programas que deben inscribir los
candidatos.
Resulta contrario a las exigencias
propias del pluralismo político imponer a los candidatos a la alcaldía o a la
Gobernación, un determinado modelo para la presentación del programa que se
obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.    En aplicación de esta regla,
la Corte consideró inexequible una disposición que indicaba que los programas
serían entendidos como propuestas integrales, coherentes
con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo
armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico, político,
laboral, cultural y ecológico[199].
5.8.2.3. Posibilidad de
establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del
alcalde antes de activar la revocatoria del mandato.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
encontrado compatible con la Constitución las disposiciones que establecen un
límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. De esta manera es factible
que el legislador prevea que antes de determinado tiempo se impida cualquier
propósito revocatorio.
En esa dirección, al examinar una
disposición que establecía que la revocatoria solo procedería si había
transcurrido un año desde el momento de la posesión del respectivo mandatario,
la Corte concluyó que era exequible “puesto que es un
término razonable establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o
gobernador pueda comenzar a dar cumplimiento a su programa.”[200]
5.8.2.4. Posibilidad
de que el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de
la revocatoria, las razones que la motivan.
Este Tribunal ha considerado que
establecer la obligación de presentar las razones que motivan una solicitud de
revocatoria es plenamente compatible con la Carta Política. Según la sentencia
C-011 de 1994 “establecer las razones por las cuales se convoca a
una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las
personas para ejercer el control político” y, en esa
medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo
electoral el por qué de la convocatoria”.
Al examinar una exigencia similar, la
sentencia C-180 de 1994 expresó:
“La Corte considera constitucional esta
disposición, en cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de la
revocatoria, pues no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo
popular para llevar a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato,
sin conocer los motivos que fundamentan dicha solicitud.”
5.8.2.5. (i) Posibilidad
de que el legislador establezca un apoyo mínimo de la solicitud de revocatoria
para promover la convocatoria a la votación y (ii) Prohibición de excluir del
proceso revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las elecciones.
En desarrollo de la libertad
de configuración de la que dispone el legislador estatutario, es posible que
establezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la revocatoria. Eso
permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e impide,
adicionalmente, que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la activación de
funciones electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al estudiar una
disposición que señalaba que la solicitud de revocatoria debía venir acompañada
de un memorial suscrito por personas que hubieren participado en la jornada de
elección del mandatario en un número equivalente  al cuarenta por ciento (40%)
de los votos válidos emitidos en esa oportunidad, sostuvo este Tribunal:
“Igualmente considera razonable la Corte
que se exija un número no inferior al 40% del total de votos emitidos para la
elección del mandatario seccional para que la solicitud de revocatoria conlleve
la realización de la elección. La revocatoria es un procedimiento que puede
afectar el desempeño de la administración pública y cuesta dinero al erario
público. Es entonces razonable que el Legislador exija que un número mínimo de
ciudadanos suscriba el memorial a fin de garantizar la seriedad de la petición
de revocatoria. Igualmente, el artículo excluye de la posibilidad de suscribir
el memorial a aquellos electores que no hayan participado en las elecciones, lo
cual es legítimo por la naturaleza de la relación de mandato, tal como se
señaló anteriormente en esta sentencia.”[201]
Posteriormente, al examinar una nueva
regla legislativa que establecía que el porcentaje del cuarenta por ciento
(40%) se aplicaría no al número de votos válidos emitidos en la elección sino
al número de votos que hubiera obtenido el elegido, este Tribunal consideró que
ella se ajustaba a la Constitución. Al ocuparse del asunto indicó:
“La modificación que en este punto se
propone a la legislación vigente, sin duda representa una facilitación del
procedimiento legal establecido para convocar a pronunciamiento para
revocatoria del mandato. Empero, podría pensarse que la reducción del número de
ciudadanos al 40% del total de votos que obtuvo el elegido, permite a la
minoría política proponer la convocatoria, lo cual resulta contrario al
principio de las mayorías que fundamenta el régimen democrático. No obstante,
teniendo en cuenta que este porcentaje se refiere solamente al número de
ciudadanos que deben apoyar la convocatoria para pronunciamiento sobre
revocatoria, y no al número que debe aprobar la revocatoria misma, queda a
salvo dicho principio de mayorías. Si existiere una mayoría que respalda la
gestión del mandatario, ella tendrá después la ocasión de demostrarlo en las
urnas, de manera tal que la oposición no resultará imponiendo una voluntad
minoritaria.”[202]
A diferencia de lo establecido en la
sentencia C-011 de 1994 respecto de la constitucionalidad de la exigencia según
la cual los suscriptores de la solicitud solo podían ser los participantes de
la jornada electoral previa, la Corte estableció en la sentencia C-179 de 2002
que esa condición vulneraba el derecho de los ciudadanos a participar en el
control del poder público. La Corte precisó:
“Ahora bien, dado que se gobierna para
todos los habitantes del departamento o municipio y que la gestión del
burgomaestre o del gobernador alcanza a todos, el control sobre esta actividad gubernamental
compete igualmente a todos los ciudadanos. Ciertamente, si la soberanía radica
en el pueblo de manera tal que cada ciudadano es el titular de una porción de
ella, como lo expusiera originalmente Rousseau, el hecho de no participar en
una elección no puede hacer perder al ciudadano su condición a efectos de
excluirlo de los mecanismos de participación. En cuanto ciudadano, que sigue
siéndolo, y por tal depositario de la soberanía, continua como titular de todos
los derechos políticos, entre ellos el de participar en el ejercicio del
control político a través del mecanismo de la revocatoria. Limitar el alcance
del derecho a esta forma de control político acudiendo al argumento según el
cual sólo los que sufragaron en la elección del mandatario le confirieron
mandato, es traer al derecho público, sin fundamento alguno, la figura del
mandato del derecho privado en la cual los intereses en juego son únicamente
los de los contratantes – mandante y mandatario -. El derecho público que
regula relaciones jurídicas en las cuales siempre subyace el interés general,
no puede transmutar la figura sin variaciones, pues por encima de la relación
estrictamente personal entre el  elector y el elegido, se superponen los
intereses de todos.”
5.8.2.6. Posibilidad de
establecer exigencias mínimas de participación y votación para que la
revocatoria resulte posible.
Con fundamento en esta regla, la
jurisprudencia advierte que no se oponen a la Constitución aquellas
disposiciones legales que prevén un umbral mínimo de participación para decidir
la revocatoria. En esa medida, ha considerado exequible (i) la regla que
establece un umbral mínimo de participación del sesenta por ciento (60%) de los
participantes en la jornada electoral en la que se eligió el mandatario y una
mayoría a favor de la revocatoria del sesenta por ciento (60%) de los
participantes[203]
o (ii) la regla que, modificando la anterior, fijó un umbral mínimo de
participación del cincuenta y cinco por ciento (55%) de los votos válidos en la
elección anterior y una mayoría respaldando la revocatoria de la mitad más uno
de los votantes[204].
Cabe advertir que atendiendo el cambio
de postura respecto de los ciudadanos legitimados para intervenir en el proceso
de revocatoria, la Corte consideró que permitir la concurrencia a la votación
de ciudadanos que no habían intervenido en la elección previa, se ajustaba a la
Carta Política.
5.8.2.7. Posibilidad de
establecer una prohibición de iniciar un nuevo trámite de revocatoria cuando en
virtud de la votación ella no ha prosperado.
La Corte consideró que era
constitucionalmente que el legislador estableciera la improcedencia de un nuevo
trámite de revocatoria cuando, en virtud de la votación del pueblo, ella
hubiere resultado fallida. Así, en la sentencia C-180 de 1994 indicó la Corte:
“En relación con el artículo 70,
dispone que si como resultado de la votación no se revoca el mandato del
gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse dicha solicitud en lo
que resta de su periodo.
En cuanto a esta norma, estima la Corte
que es constitucional, pues de una parte, se trata del desarrollo de la
facultad que el Constituyente otorgó en el artículo 103 al legislador para
regular este mecanismo, y de otra, lo que se pretende es evitar que mediante
continuas solicitudes de revocatoria, los enemigos políticos le impidan al
respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con su mandato o programa político.”
5.8.2.8. Designación del
reemplazo definitivo del alcalde revocado.
La regla relacionada con la designación
del reemplazo del gobernador o alcalde, que ha sido objeto de revocatoria, fue
inicialmente precisada por la Corte al señalar que se oponía a la Constitución
disponer que el Presidente de la República o los Gobernadores designaran
definitivamente el reemplazo del alcalde revocado. Sin embargo, la Corte juzgó
que si era posible la designación interina de un alcalde o gobernador hasta
tanto se desarrollaran las nuevas elecciones. Sobre ello la sentencia C-011 de
1994 presentó las siguientes consideraciones, luego reiteradas en la sentencia
C-180 del mismo año:
“Siendo ello así, facultar al presidente
de la República, o a los gobernadores, según el caso, para nombrar en
propiedad, hasta el final del período correspondiente -es decir, hasta por
un año-, a quienes hayan de suceder a los gobernadores o alcaldes cuyo mandato
haya sido revocado, cuando hubieren transcurrido dos años desde la fecha de su
posesión, implica ni más  ni menos,  retornar al sistema de nombramiento de los
alcaldes por parte del Ejecutivo departamental, que rigió hasta 1986, y al de
los gobernadores por parte del Ejecutivo nacional, que rigió hasta  1991,
sistemas éstos que fueron expresamente abolidos: el primero a través del Acto
Legislativo No. 1 de 1986, y el segundo por la Constitución de 1991.
Cosa distinta es que estos funcionarios
puedan ser nombrados interinamente por el presidente de la República, o
por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos del artículo 14
del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío de poder que
pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una vez
producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de quien
haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación lógicamente se
derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la República, o a los
gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término del período, a
gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio de régimen que
en esta materia se produjo primero en la Reforma constitucional de 1986, y
luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la provisión de los
cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad
ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional. La disposición
contenida en el artículo 15 sub examine, va en contravía de tan manifiesta
intención, y, por ende, resulta violatoria de la Constitución.”
Ahora bien esa regla debe entenderse en
la actualidad modificada en virtud de lo dispuesto por el acto legislativo No.
2 de 2002 que modificó los artículos 303 y 314. Conforme a lo allí  dispuesto
(i) cuando al momento de acaecer la falta absoluta, faltaren más de 18 meses
para cumplir el período, se procederá a la elección de alcalde o gobernador por
el tiempo que reste. Cuando no se cumpla tal condición, esto es, (ii) cuando
faltaren menos de 18 meses para concluir el período deberá el Presidente de la
República o el Gobernador, según el caso, proceder a la designación por el
tiempo que faltare respetando el grupo político, el movimiento o la coalición
por la cual hubiere sido elegido el alcalde. Así las cosas y siendo la
revocatoria del mandato una falta absoluta, deberán seguirse las reglas ahora
establecidas directamente por la Constitución.
5.8.2.9. Prohibición de
promover la participación en los procesos de revocatoria del mandato mediante
la creación de estímulos.
Dado que el éxito de la revocatoria del
mandato depende de la satisfacción de un umbral mínimo de participación, no
resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes
participen. Así lo estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la
aplicación de esta regla al referendo, a la consulta popular y al plebiscito.
5.8.2.10. Prohibición de extender la
revocatoria del mandato a los miembros del Congreso.
La Corte ha considerado que la
revocatoria del mandato se aplica, en atención a lo establecido en materia de
voto programático en el artículo 259 de la Carta, únicamente a los alcaldes y
gobernadores. Refiriéndose a la posibilidad de aplicar tal institución a los
congresistas sostuvo esta Corte:
“El funcionamiento en bancadas tiene
como objetivo racionalizar las labores del Congreso y de las Corporaciones de
elección popular. En tal sentido, la prohibición de la doble militancia tiene
como razón de ser la de servir de instrumento disciplinante para la existencia
misma de las bancadas. Así, en principio, bancadas y doble militancia no
dependen de la clase de mandato que se les conceda a los parlamentarios.
Sobre el particular, cabe señalar que si
bien puede ser independiente la existencia de disciplina interna de los
partidos mediante el funcionamiento de bancadas de la clase de mandato que se
maneje, es necesario tener presente las relaciones existentes entre mandato
parlamentario y funcionamiento de partidos, pues esta relación determina en
buena parte la forma de ser de nuestro sistema democrático. De tal suerte que,
para las Corporaciones de elección popular no puede hablarse de mandato
imperativo, pues no está en los representantes de un partido concretar todo el
programa, la razón de ser, la naturaleza de los órganos colegiados es la
negociación, el consenso y la conclusión en la ley de las decisiones más
próximas a un ideario. No puede exigírseles mandato imperativo, ni revocatoria
del mandato.”
Así las cosas, en el sistema actual,
resultante de la reforma política y de la ley de bancadas, si bien no existen
responsabilidades directas entre elector y representante por incumplimientos
del mandato ( no pueden existir ), si existe un mecanismo para que los elegidos
actúen de manera armónica y cohesionada en torno a los intereses del partido,
cual es, la prohibición de la doble militancia y el régimen disciplinario
interno que hasta donde la dinámica política parlamentaria lo permite, debe
orientar a los representantes a actuar de manera coherente con tal ideario
político en que consiste el programa del partido.” [205]
5.8.2.11. Obligación de las autoridades
territoriales de proteger las expresiones orientadas a promover la revocatoria
del mandato.
La Corte ha señalado que la actuación de
las autoridades locales, en el marco de una iniciativa ciudadana de revocatoria
del mandato, debe ser respetuosa de los derechos que se garantizan a quienes
lideran la iniciativa. En esa medida ha dispuesto (i) que la restricción a las
manifestaciones públicas de los interesados así como (ii) las intervenciones en
medios de comunicación por parte de los mandatarios locales, deben ser
especialmente cuidadosas a efectos de no desconocer la libertad de expresión e
información, de no vulnerar el derecho al buen nombre y a la honra y de no
inhibir o afectar el derecho a la participación de los ciudadanos[206].
5.9.
Conclusión
5.9.1.
El parámetro de constitucionalidad requerido para el análisis de la presente
ley estatutaria evidencia la amplitud y complejidad con la que se expresa el
concepto de democracia en la Constitución de 1991. Ese concepto tiene como
punto de partida el reconocimiento de una muy amplia gama de formas de
representación, dirección y control que en ocasiones entran en conflicto
Esas
tensiones adquieren una importancia significativa al constatar que se
manifiestan y proyectan sobre un extendido conjunto de derechos y obligaciones
del más diverso tipo. A ello se suma que la participación de los ciudadanos
adquiere formas diferentes y se expresa en diferentes ámbitos de la vida
individual, social y política.
En
este último ámbito tienen un capítulo especial los mecanismos de participación
a que se refiere el artículo 103 de la Carta. De lo dicho hasta ahora  puede
concluirse que el grado de institucionalización constitucional de tales
mecanismos no es uniforme. En efecto, al paso que para varios de ellos la
Constitución dispuso normas relativas a la iniciativa, a la votación, a los
límites y a los controles, en otros apenas se ocupó de mencionarlos haciendo
referencia, en ocasiones, a su sujeción a la ley.
5.9.2.
La Constitución indica, además de la presencia de un extendido marco de
derechos y obligaciones, la existencia de al menos quince mecanismos de
participación. Ello pone de presente una notable y decidida apertura de la
Carta Política para afianzar la posibilidad de que las personas participen en
la adopción de las decisiones que pueden afectarlas. Igualmente, las palabras
de la Carta Política, permiten identificar que con intensidad variable, el
Constituyente de 1991 quiso hacer sucesivos llamados al legislador estatutario
para regular la materia en aquello que quedó inconcluso.
Esta
constatación debe orientar el desarrollo del control de constitucionalidad del
proyecto de ley en esta oportunidad remitido a la Corte. En efecto, la Corte
debe ser consciente que la Carta Política ha pretendido avanzar en el
fortalecimiento de la participación pero que, al mismo tiempo, ha conferido al
legislador, bien por su silencio o bien por llamados expresos a su actuación,
una amplia libertad de configuración.
En
todo caso esa libertad de configuración, derivada del hecho de que la
Constitución no definió todo respecto de la forma en que las expresiones
más profundas de la democracia participativa pueden manifestarse, se encuentra
sometida a límites que la Corte debe precisar y aplicar a fin de concluir si
con sus decisiones el Congreso ha desconocido la Constitución.
6.
Control de validez material: examen de las disposiciones del proyecto de ley
estatutaria.
El
articulado del proyecto de ley estatutaria, objeto de examen de validez frente
a la Constitución, se organiza en títulos y capítulos, así:
Título I: objeto.
Título II: de los mecanismos
de participación ciudadana.
Capítulo I: reglas comunes a
los mecanismos de participación ciudadana.
Capítulo II: del trámite en
corporaciones públicas y revisión de constitucionalidad.
Título III: de los
mecanismos de participación ciudadana en corporaciones públicas.
Capítulo I: del cabildo
abierto.
Capítulo II: convocatoria y
campaña de mecanismos de participación ciudadana.
Capítulo III: votación sobre
los mecanismos de participación ciudadana.
Capítulo IV: adopción de la
decisión.
Capítulo V: de la
revocatoria del mandato.
Capítulo VI: reglas
especiales a los referendos.
Título IV: de la rendición
de cuentas.
Capítulo I: rendición de
cuentas de la rama ejecutiva
Capítulo
II: rendición de cuentas de las juntas administradoras locales, los concejos
municipales y las asambleas departamentales
Título V: del control social
a lo público.
Capítulo I: del control social a lo público
Capítulo II: de las
veedurías ciudadanas
Título VI: de la
participación social ante las corporaciones públicas de elección popular y el congreso de la república.
Título VII: de
la coordinación y promoción de la participación ciudadana.
Capítulo I: del consejo
nacional de participación ciudadana.
Capítulo
II: de la promoción de la participación ciudadana en las administraciones
departamentales, municipales y distritales.
Capítulo III: de los
acuerdos participativos.
Capítulo IV: de la financiación de la participación ciudadana.
Capítulo V: incentivos.
Capítulo VI: de los derechos
y responsabilidades de los ciudadanos en la participación ciudadana.
Capítulo VII: de los deberes
de las autoridades públicas alrededor de las instancias de participación
ciudadana.
Título VIII: alianzas para
la prosperidad.
Título IX: disposiciones
varias.
6.1.
Artículo 1 (Título I: Objeto).
Artículo
1°. Objeto. El objeto de la presente ley es
promover, proteger y garantizar modalidades del derecho a participar en la vida
política, administrativa, económica, social y cultural, y así mismo a controlar
el poder político.
La
presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante las corporaciones
públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el
plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas fundamentales por las
que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles.
La
regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de
participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni
el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.
6.1.1. El artículo
1º define el objeto del proyecto de ley estatutaria: la realización del
derecho fundamental de participación -protección, garantía y promoción- (CP,
art 40). (i) Comienza por enunciar los mecanismos de participación ciudadana
descritos en la Constitución Política (CP, art 103), a través de la
intervención directa del ciudadano o a través de organizaciones civiles, ya
para incidir en la conformación y ejercicio del poder político, y en lo
administrativo, lo económico, social o cultural, como, puntualmente, en el
control del poder político, advirtiendo que no se trata de una regulación
exhaustiva, ni de otras formas de PD ni del ejercicio de otros derechos
políticos. (ii) Específicamente, el segundo inciso del artículo 1º
precisa las modalidades que constituyen el objeto específico de regulación de
la ley: tanto de la participación de las personas en ejercicio ciudadano como
de la participación a través de organizaciones civiles. En esa dirección, la
fijación de reglas y principios aplicables a los diferentes mecanismos de
participación previstos en el artículo 103, así como la instrumentación de
formas particulares para el desarrollo de actividades de control por parte de
organizaciones civiles, tiene como propósito optimizar la realización de los
principios democráticos en los que se fundamenta la Carta; su regulación,
adicionalmente, hace parte  del cumplimiento de una competencia legislativa
expresa que se consagra en los artículos 103 y 152, literal d) de la
Constitución. (iii) El tercer inciso del artículo 1º, prevé la existencia de
otras formas de participación no contenidas en la ley y que, en consecuencia,
podrán ser desplegadas por los ciudadanos a pesar de no encontrarse reguladas
en el proyecto. Se trata entonces de una norma constitucional que asegura la
búsqueda de nuevas formas de participación, tal y como se deriva del principio
según el cual bajo la Constitución de 1991 debe promoverse la materialización
de la democracia participativa en cuanto ello sea posible, en estrecha conexión
con el carácter no exhaustivo de la regulación y con el carácter expansivo del
principio democrático
6.1.2. Este artículo es expresión del
principio democrático en que se funda la organización política de Colombia, que
el
Constituyente de 1991 definió  como un Estado social de derecho, constituido
bajo la forma de república “democrática, participativa y pluralista”
(CP, preámbulo y art 1).
6.1.3.
Tal carácter democrático y participativo, consiste en que: (i) el Pueblo, poder
supremo o soberano, es el origen del poder público, del poder de constituir,
legislar, juzgar y administrar; (ii) el mismo Pueblo crea el derecho que sujeta
las ramas y órganos poder público y a los habitantes, a través de sus
representantes o directamente; (iii) es el Pueblo quien decide la integración
de los órganos unipersonales o colegiados  mediante los cuales actúa el poder
público, a través de actos electorales; (iv) el propio Pueblo interviene en el
ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o
directamente. Justamente, la propuesta de ley estatutaria que se examina, busca
desarrollar modalidades de participación democrática que permiten la
intervención del titular del poder soberano en los ámbitos públicos donde se
toman las decisiones que los afectan (CP, art 2).
6.1.4.
La expresión ‘participativo’ que utiliza el Constituyente de 1991 va más
allá del atributo de participación que ostenta toda democracia fundada en la
soberanía popular y generalmente expresada en modalidades de representación:
alude a la presencia inmediata -no mediada- del Pueblo, en el ejercicio del
poder público, ya como constituyente, legislador, administrador o veedor. Con
ello, la clásica participación democrática de representación se complementa con
formas de participación democrática de decisión, ya no solo en función de la
legitimación del origen del poder público sino en procura de la legitimidad de
su ejercicio. Así, la democracia se vitaliza y completa por cuanto el Pueblo
ejerce la soberanía, tanto “por medio de sus representantes” como “en
forma directa”, siempre en los términos establecidos en la Constitución
(CP, art 3).
6.1.5.
Según la Constitución de 1886 y sus reformas, el Pueblo soberano sólo podía
ejercer función constituyente a través de sus representantes. Hoy, según la Constitución
de 1991, puede hacerlo mediante representación -congresistas o delegatarios
constituyentes- o directamente -referendo constitucional-. Posibilitado
constitucionalmente el ejercicio directo del poder soberano en su manifestación
excelsa -la función constituyente-, procede que el Pueblo, además de actos
electorales, profiera actos decisorios: trátese de expedición de leyes, actos
administrativos u otro tipo de decisiones de política, gobierno o
administración.
6.1.6. Desde otra perspectiva, el artículo
1º se ocupa del objeto de la ley, a saber, la realización efectiva del derecho
de participación democrática, en correspondencia con el artículo 2º
constitucional, que establece como uno de los fines esenciales del Estado la
garantía de efectividad de los derechos consagrados en la Constitución.
Igualmente propone una regulación de: (i) los mecanismos de participación
democrática previstos en la Constitución (CP, art 103.1), con excepción del “voto”
como instrumento de la participación representativa y no directa, ajeno al
contenido de la presente iniciativa estatutaria[207];
y (ii) de formas de participación de las organizaciones civiles como
“instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública” (CP, art 103.3), en cumplimiento del mandato constitucional de
expedición, por el Congreso de la República, de una ley estatutaria regulatoria
de “las instituciones y mecanismos de participación ciudadana” (CP, art
152.d).
6.1.7.
El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé, en su artículo 25,
que todos los ciudadanos tendrán derecho, sin discriminación ni restricciones
indebidas, “a participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos”[208].
Esta garantía reconocida por el derecho internacional de los derechos humanos
que compromete al Estado colombiano  (CP, art 9) y prevalece en el orden
jurídico interno (CP, art 93), es también parámetro de constitucionalidad de
las normas estatutarias. Así, a la luz de la normatividad internacional
imperativa para Colombia, los objetivos que se plantean en
el primer inciso de la disposición son compatibles con el reconocimiento del
derecho a la participación previsto en instrumentos internacionales.
6.1.8. Para la Corte, no puede abrirse
paso el cargo formulado por un grupo de intervinientes, según el cual se habría
configurado una omisión legislativa relativa, dado que el proyecto no se ocupó
de establecer una regulación diferencial o especial para grupos que así lo
requieren, tal y como ocurre (i) con los pueblos indígenas y afrocolombianos en
materia, por ejemplo, de consulta previa, (ii) con las personas afectadas por
alguna discapacidad y (iii) con los niños y niñas. En efecto, la
adopción de una ley que se ocupe de disciplinar parcialmente un sector de la
materia comprendida por la reserva de ley estatutaria no conduce a su
inconstitucionalidad, en tanto no existe el deber superior de expedir una
regulación que comprenda todas las aristas o facetas de una determinada materia[209].
La pretensión del proyecto de ley, según
se sigue de su texto, consiste en establecer una regulación de los mecanismos
de participación ciudadana que se enuncian en el artículo 103 de la Carta y de algunas
de las formas en que se despliega el control de la ciudadanía a la gestión
pública. Así las cosas, la Corte considera que no puede objetarse su
constitucionalidad por la ausencia de las normas que echan de menos los
intervinientes, en tanto no existe imperativo constitucional que imponga una
carga de regulación exhaustiva. La Corte reconoce que es de enorme importancia constitucional
la adopción de estatutos que protejan la participación de tal tipo de grupos y
que regulen eventos complejos en que ella se concreta, tal y como ocurre con la
consulta previa de las comunidades étnicas. De esa consideración  no se sigue,
sin embargo, que un proyecto que se limite a regular una particular dimensión o
faceta de la democracia devenga inconstitucional.
6.1.9. En síntesis, mediante el artículo
1º, el Legislador busca el desarrollo de mandatos constitucionales esenciales
al concepto de estado social de derecho, como los principios de soberanía
popular, democracia representativa y directa y pluralismo político y social. Y,
del mismo modo, garantiza el cumplimiento de  obligaciones internacionales del
Estado en materia de participación en los asuntos públicos. La decisión de
exequibilidad se ajusta, adicionalmente, al precedente que se deriva del
pronunciamiento que hizo la sentencia C-180 de 1994 respecto del artículo 1º de
la Ley 134 de 1994.
6.1.10. Sin perjuicio de las
consideraciones que más adelante se hacen al respecto, debe la Corte destacar
desde ahora que la efectividad de las normas previstas en el proyecto de ley
depende, en buena medida, de la realización de esfuerzos institucionales
encaminados asegurar la existencia de recursos públicos para financiar las
actividades participativas. En esa dirección las entidades que integran la
organización electoral y en lo que sea de su competencia, deberán adoptar las
decisiones que se requieran para asegurar la efectividad de los diferentes
mecanismos de participación en los que se prevea su intervención.
Adicionalmente el proyecto contempla normas que definen la financiación de la
participación ciudadana y fijan las fuentes de los recursos destinados a los
programas para su apoyo y promoción. La puesta en marcha de esa financiación
demandará, naturalmente, la actuación coordinada de las autoridades competentes
en la materia y, en particular, la intervención del Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Hacienda, según lo establece el parágrafo del
artículo 94 del proyecto de ley. También los organismos de control y las
superintendencias según lo exige el proyecto deberán prever las partidas
presupuestales, en lo de su competencia, para promover la participación de la
ciudadanía a través de los mecanismos de control.
6.2. Artículo 2º (Título I:
Objeto).
Artículo 2°. De
la política pública de participación democrática. Todo
plan de desarrollo debe incluir medidas específicas orientadas a
promover la participación de todas las personas en las decisiones que los
afectan y el apoyo a las diferentes formas de organización de la sociedad. De
igual manera los planes de gestión de las instituciones públicas harán
explícita la forma como se facilitará y promoverá la participación de las
personas en los asuntos de su competencia.
Las
discusiones que se realicen para la formulación de la política pública de
participación democrática deberán realizarse en escenarios presenciales o a
través de medios electrónicos, cuando sea posible, utilizando las tecnologías
de la información y las comunicaciones.
6.2.1. El artículo
2º contiene unas disposiciones instrumentales que se juzgan centrales en la
realización efectiva del derecho de participación ciudadana: (i) medidas
especiales de promoción de la participación en todo plan de desarrollo y en
planes de gestión institucionales; (ii) escenarios presenciales o virtuales,
con apoyo tecnológico, en las discusiones para la formulación de tales
políticas (CP, art 1).
6.2.2. El primer inciso impone un deber
de incorporar en los instrumentos que orientan y determinan la actividad de las
diferentes entidades del Estado,  mecanismos de diferente naturaleza para la
garantía de la democracia. Respecto de los planes de desarrollo -artículo 339
de la Constitución-, la disposición prevé la adopción de medidas que se
desdoblan en dos niveles en los que se manifiesta la democracia: (i) la
participación de los ciudadanos en las decisiones que pueden afectarlos;
(ii) las formas de organización de la sociedad, cuyas estructuras, propósitos y
medios de acción pueden ser del más diverso tipo. Así, el proyecto prevé que en
el nivel más alto de la organización de la gestión pública -planes de
desarrollo- se dispongan medidas que propicien, favorezcan o realicen formas de
participación, o bien permitiendo la incidencia de los ciudadanos en las
decisiones que les interesan, o apoyando organizaciones sociales cuya actividad
se encuentre reconocida en la Constitución tal y como ocurre, por ejemplo, con
las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales a las que alude el artículo 103 de la Carta. En
relación con los planes de gestión de las entidades públicas y por ello en un
nivel particular, se demanda de éstas la previsión de formas para que las
personas puedan participar en aquellos asuntos que sean de su competencia.
6.2.3. El deber fijado en el segundo
inciso tiene como propósito ampliar los canales de participación de manera tal
que se asegure la máxima participación posible. Se trata de una forma de
optimización del principio democrático, en tanto fortalece la vinculación de
los ciudadanos a las etapas en las cuales se diseñan y materializan las
políticas de participación.
6.2.4. Así, estos dos contenidos
normativos, que incluso en otras disposiciones habían sido objeto de regulación
-la Ley 489 de 1998 y la Ley 1474 de 2011-, se ajustan a lo dispuesto en la
Constitución y no plantean problema constitucional alguno.
6.3. Artículo 3º (Título I:
Objeto).
Artículo
3°. Mecanismos de participación. Los mecanismos de
participación ciudadana son de origen popular o de autoridad pública, según
sean promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por
firmas ciudadanas o por autoridad pública en los términos de la presente ley.
Son
de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las
corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato; es de
origen en autoridad pública el plebiscito; y pueden tener origen en autoridad
pública o popular el referendo y la consulta popular.
La
participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y
mecanismos que permiten su intervención en la conformación, ejercicio y control
de los asuntos públicos. Pueden tener su origen en la oferta institucional o en
la iniciativa ciudadana.
6.3.1. El artículo 3º establece
(i) una clasificación de mecanismos de participación por su origen -de
iniciativa popular o de origen en autoridad pública-, y (ii) ubica los
mecanismos específicos regulados en esta ley estatutaria en una u otra
categoría.
6.3.2. Respecto de la clasificación y
los criterios clasificatorios, el inciso primero define que los mecanismos de
participación ciudadana de origen popular son aquellos que se promueven por
iniciativa ciudadana mediante solicitud avalada por firmas de ciudadanos; y los
mecanismos de origen en autoridad pública son los que responden a la iniciativa
u oferta de autoridades e instituciones. El inciso segundo ubica las
modalidades de mecanismos participativos en las categorías prefijadas. A tal
efecto, el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para asociar
determinado mecanismo participativo a un origen o iniciativa determinados,
siempre que no contravenga reglas constitucionales que fijan la competencia
para impulsarlo.
6.3.3.
En relación con la iniciativa popular normativa -para presentar
proyectos de reforma constitucional, de ley, de acuerdos u ordenanzas-, es de
suyo que este mecanismo se clasifique como de origen ciudadano; no obstante,
cabe precisar que cuando concejales y diputados, en el porcentaje que fija la Constitución
-artículos 155 y 375-, promueven proyectos de reforma constitucional o legal
como harían los particulares, lo hacen en condición de voceros de grupos
ciudadanos y no de autoridades públicas ni en representación de la corporación
a la que pertenecen, razón por la cual es constitucionalmente válido clasificar
dicha modalidad de iniciativa legislativa o constituyente como de origen
popular[210].
Respecto del
origen popular del procedimiento de revocatoria del mandato o del cabildo
abierto, la Constitución no se ocupa específicamente de ello, resultando
especialmente amplio el margen de configuración atribuido al Legislador
estatutario
6.3.4. En la misma dirección, la Corte
considera que la calificación del plebiscito como un mecanismo que solo
puede tener origen en la autoridad pública, no se opone a la Constitución, en
tanto el Legislador cuenta con poder legislativo para así determinarlo. De
hecho, corresponde a la definición que de tal mecanismo hace la Ley 134 de 1994
y lo concluido por la Corte Constitucional, indicando que se trata del
pronunciamiento del Pueblo convocado por el Presidente de la República,
mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
Al expresar las razones que fundaron la constitucionalidad de tal disposición,
señaló esta Corporación lo siguiente:
“El
Constituyente de 1991 consagró como uno de los mecanismos de participación
democrática, el plebiscito. En el proyecto de ley se establecen una serie de
controles estrictos para garantizar que éste sea utilizado como un verdadero
mecanismo de participación ciudadana, libre de los vicios que históricamente lo
han asociado a un instrumento utilizado en regímenes autoritarios. Los
controles previstos en el proyecto (artículo 77), sólo tienen ese alcance y no
impedirán que el Presidente de la República pueda utilizarlo como una
herramienta democrática que le permita provocar un pronunciamiento popular.”[211]
6.3.5. El inciso 2º del articulado
establece que el referendo puede tener un origen dual, ya en el Pueblo o
en una autoridad pública.
6.3.5.1. Según la Constitución, el referendo
derogatorio, tanto de una norma legal (CP, art 170) como de una norma
constitucional aprobada por el Congreso (CP, 377), únicamente puede ser promovido
por el Pueblo (CP, art 170). Por su parte, el referendo constitucional
aprobatorio solo puede ser convocado por el Congreso de la República, ya
que únicamente la autoridad legislativa cuenta con competencia para “someter”
a la decisión del Pueblo un proyecto de reforma constitucional para su
aprobación.
6.3.5.2. Fenómeno distinto es que la ley
aprobatoria del referendo constitucional aprobatorio pueda tener origen
en la “iniciativa del gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del
artículo 155” [de la Constitución], razón por la cual tiende a confundirse
esta habilitación ciudadana para el ejercicio de la iniciativa legislativa
-mecanismo de participación autónomo, según el artículo 103 constitucional-,
con el origen de la convocación a dicho referendo, que solo procede a voluntad
del Congreso de la República mediante ley que incorpore el proyecto de reforma
constitucional en cuestión, independiente de que dicha ley haya sido de
iniciativa gubernamental o popular.
6.3.6. Respecto de la consulta
popular, prevista en el mismo inciso segundo del artículo tercero como de
origen público o ciudadano, no encuentra la Corte objeción constitucional que
conduzca a la inexequibilidad. En efecto, pese a que los artículos 104 y 105 de
la Constitución prevén que corresponde al Presidente, a los gobernadores y a los
alcaldes la iniciativa de la consulta, ello no se traduce en una prohibición de
que el legislador estatutario, fundándose en el carácter expansivo del
principio democrático, prevea que los ciudadanos también pueden promover este
mecanismo. Al autorizar la iniciativa ciudadana en materia de consulta popular,
el legislador acogió una regulación que, aunque no se encuentra
constitucionalmente ordenada, sí resulta constitucionalmente posible en
atención a la inequívoca decisión constituyente de profundizar la participación
de los ciudadanos.
6.3.7. El inciso
tercero del artículo 3º establece que la
participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y
mecanismos que permiten su intervención en la conformación, ejercicio y control
de los asuntos públicos, resultando posible que tal participación tenga su
origen en la oferta institucional o en la iniciativa de los ciudadanos. Que
tales mecanismos se activen por iniciativa del ciudadano o de las autoridades
públicas en nada afecta la Constitución, dado que se limita a definir los
canales a partir de los cuales pueden impulsarse formas de participación
orientadas al control de la gestión pública. En esa medida optimiza el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
6.3.8. En suma, se declarará exequible el
artículo 3º del proyecto de ley por ser compatible con la regulación
constitucional vigente. En efecto las normas que se desprenden de la
disposición examinada o bien se corresponden con previsiones específicas de la
Carta  o son desarrollo del amplio margen de configuración legislativa en esta
materia.
6.4. Artículo 4
(Título II, capítulo I).
Artículo 4º. Reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana de
origen popular. Las reglas sobre
inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este Capítulo
aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas o Normativas, Consultas
Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de Mandato, establecidos en esta
ley.
Parágrafo.
El cabildo abierto se regula por las normas especiales contenidas en la
presente ley y no le serán aplicables las normas generales descritas para los
otros mecanismos de participación.
6.4.1. El artículo 4 forma parte
del Título II -de los mecanismos de participación ciudadana- y del Capítulo I
del mismo -reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana-. (i)
Prevé un régimen uniforme para la inscripción y la recolección de apoyos
ciudadanos aplicable a los referendos, a la iniciativa normativa, a la consulta
popular de origen ciudadano y a la revocatoria del mandato. (ii) A su vez el
parágrafo del artículo establece que al cabildo abierto se le aplicarán
únicamente las disposiciones especiales previstas en el proyecto de ley.
6.4.2. Debe la Corte empezar por señalar
que el cumplimiento de los términos perentorios que establecen las normas
estatuarias es un imperativo constitucional al estar de por medio la
realización efectiva del derecho a la participación ciudadana y su observancia
compromete la responsabilidad de las autoridades involucradas en su trámite y
aplicación. Esto es particularmente relevante frente al ejercicio de mecanismos
de participación que cuentan con restricciones temporales para su ejercicio,
como por ejemplo ocurre con la revocatoria del mandato.
6.4.3. Lo dispuesto en este artículo se
encuentra comprendido por la libertad de configuración del Congreso de la
República en esta materia. La definición de unas reglas comunes a todos los
mecanismos de participación, exceptuando de tales reglas al cabildo abierto, no
plantea ningún reproche constitucional. La inaplicabilidad de estas reglas en
el caso de la consulta popular que tiene origen en el Presidente de la
República, en los gobernadores o en los alcaldes, de una parte, y en el caso
del Plebiscito, de otra, encuentra apoyo suficiente no solo en la naturaleza de
cada uno de los mecanismos en tanto no demandan la intervención previa de los
ciudadanos para el impulso de la iniciativa, sino también en la posibilidad con
la que cuenta el legislador estatutario de establecer diferentes modelos de
reglas para los mecanismos de participación. De hecho puede considerarse que un
sistema uniforme de normas para los mecanismos de participación que guardan
similitud atendiendo el origen de su iniciativa, permite identificar con
claridad las condiciones que deben satisfacerse para su prosperidad. Atendiendo
lo señalado, la Corte considera que esta disposición es constitucional, sin
perjuicio de posteriores pronunciamientos respecto de cada una de las reglas
que se ocupan de disciplinar los trámites de inscripción y recolección de
apoyos ciudadanos.
6.4.3. Cabe anotar que el parágrafo del
artículo examinado establece una derogatoria expresa del régimen prexistente en
materia de cabildo abierto y, en particular, las disposiciones comprendidas
entre los artículos 80 y 88 de la citada Ley 134 de 1994.
6.4.5. En suma, se declarará exequible el
artículo examinado por las razones anteriormente expuestas.
6.5.
Artículo 5 (Título II, capítulo I).
Artículo
5º. El promotor y el Comité Promotor.
Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá
solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción
como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y normativa, de
una consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria de mandato.
Cuando
se trate de organizaciones sociales y partidos o movimientos políticos, el acta
de la sesión, donde conste la determinación adoptada por el órgano competente,
según sus estatutos, debe presentarse ante la Registraduría del Estado Civil en
el momento de la inscripción. En el acta deben constar los nombres de los
ciudadanos que integrarán el Comité promotor, que estará integrado por no menos
de tres personas ni más de nueve.
Cuando
el promotor sea un ciudadano, él mismo será el vocero de la iniciativa. Cuando
se trate de una organización social, partido o movimiento político, el comité
promotor designará un vocero.
Parágrafo.
Para todos los efectos legales, el vocero del comité promotor será el
responsable de las actividades administrativas, financieras, de campaña de la
iniciativa popular legislativa o normativa, así como la vocería durante el
trámite del referendo, la consulta popular de origen ciudadano o de la
revocatoria del mandato.
6.5.1. El artículo 5 del proyecto
se ocupa de establecer reglas relativas a la promoción y vocería de aquellos
mecanismos de participación que tienen un origen popular. Ello implica y
precisamente por su naturaleza, que no se ocupe de lo relativo a mecanismos de
origen en autoridad pública. La norma establece: (i) la figura del promotor de
tales mecanismos, pudiendo tratarse de un ciudadano o de una organización
social o agrupación política de tales procesos de origen ciudadano; (ii) del
deber de inscripción del mismo ante la Registraduría del Estado Civil; (iii) de
la inscripción -el acta en que consta su designación por el órgano competente-
del Comité Promotor, tratándose de organizaciones sociales o partidos o
movimientos políticos; (iv) del vocero, que designe el Comité promotor; y (v)
de la responsabilidad del vocero por las actividades administrativas y
financieras de la campaña respectiva como de la vocería durante el trámite del
referendo, la consulta o la revocatoria del mandato.
6.5.2. Las decisiones relativas a la
promoción de un mecanismo de participación ciudadana por parte de una
organización social, un partido o movimiento político, deben ser adoptadas de
manera democrática. Quiere el Constituyente establecer exigencias vinculantes
para tales organizaciones o asociaciones, que implican la obligación de operar
de conformidad con los principios democráticos. Si bien la decisión de
asociarse se encuentra gobernada, en general, por la autonomía de la voluntad
que le confiere libertad a los miembros de la organización para establecer las
reglas que rigen su existencia y funcionamiento, la Constitución señala en el
segundo inciso del artículo 39 que la
estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones sociales se
sujetarán al orden legal y a los principios democráticos; y asimismo, al
referirse a los partidos y movimientos políticos en el tercer inciso del
actual artículo 107, prescribe que se
organizarán democráticamente. Para la Corte, tal regla de funcionamiento
interno también se proyecta cuando se acoge una propuesta de impulsar o
promover un mecanismo de participación, y en tal sentido, ha de interpretarse
la disposición examinada.
6.5.3.
De conformidad con el parágrafo del artículo del proyecto que se examina, el
vocero del comité promotor es “el responsable” en los términos allí indicados,
cuando actúa como tal en una iniciativa popular legislativa o normativa y
también cuando ostenta la vocería durante el trámite de un referendo o una
revocatoria del mandato. La fijación de estas reglas de responsabilidad tiene
como propósito asegurar que las actividades de proselitismo que se anudan a la
mayoría de mecanismos de participación, se encuentren gobernadas por la
transparencia, la publicidad y la moralidad, y un adecuado régimen de
responsabilidad para este tipo de mecanismos contribuye efectivamente a
conseguir tal propósito.
6.5.4. Con todo, la vocería que ostenta
un ciudadano promotor de una iniciativa popular legislativa o normativa, o un
referendo o revocatoria de mandato, ha de tener el mismo régimen de
responsabilidad en los aspectos administrativos, financieros o de campaña de
los mecanismos aludidos que la ley asigna al vocero de un comité promotor
emanado de una organización social o un partido o movimiento político, como
regla de igualdad de trato legal. En esa medida, la interpretación conjunta del
inciso tercero y del parágrafo del artículo 5º implica que la responsabilidad
del “vocero del comité promotor” supone también la del vocero en los
casos en que el promotor sea un ciudadano.
En síntesis, el referido parágrafo
radica en el “vocero” de la correspondiente iniciativa ciudadana de
participación -ya el mismo ciudadano promotor o aquel designado por el comité
promotor-, la responsabilidad “para todos los efectos legales” de las
actividades administrativas, financieras y de campaña de la iniciativa.
6.5.6. El artículo 10 de la Ley 134 se
ocupaba de establecer algunas reglas que ahora no aparecen incorporadas en el
artículo que disciplina la misma materia en el proyecto de ley objeto de
examen: (i) la inscripción de una iniciativa legislativa o normativa o una
solicitud de referendo debía contar con el respaldo del cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el censo electoral; (ii) el Comité correspondiente de
una iniciativa legislativa presentada por un grupo de concejales o de
diputados, sería integrado por cinco de ellos quienes, al mismo tiempo,
elegirían a su vocero.
6.5.6.1. El artículo 5 se ocupa de la
vocería y promoción, por parte de ciudadanos u organizaciones sociales,
movimientos o partidos políticos sin indicar el deber del promotor de contar
con el cinco por mil de los ciudadanos a efectos de que el trámite pueda
iniciarse y, en esa medida, la nueva redacción implica la fijación de una regla
diferenciada y opuesta a la anterior en esta materia. Esta conclusión se
impone, adicionalmente, si se considera: (i) que en ninguna otra de las
disposiciones del proyecto se enuncia esta condición para el avance de la
iniciativa; (ii) que la nueva norma no adopta una regulación semejante a la
establecida en el artículo 11 de la ley 134 de 1994 en la que se establecía el
formulario de inscripción de iniciativas, indicando que allí debería
mencionarse el número de firmas que debían ser recogidas para que los
promotores pudieran presentar e inscribir la iniciativa; (iii) que la
Constitución no ordena ni prohíbe la exigencia de un número mínimo de apoyos
para la inscripción; y (iv) que uno de los propósitos que orientaron la
adopción de esta nueva regulación por parte del Congreso, según se deduce de la
exposición de motivos, fue la eliminación de obstáculos para el desarrollo de
los mecanismos de democracia participativa.
En síntesis, al establecer
las reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos respecto de
mecanismos de participación ciudadana de origen popular, el proyecto dispone
que cualquier ciudadano u organización social o política, podrá solicitar su
inscripción como promotor de una iniciativa legislativa o normativa, un
referendo, una consulta popular o una revocatoria de mandato, prescindiendo en
adelante de la exigencia del respaldo del cinco por mil -5/1000- de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral que traía la Ley 134 de
1994, artículo 10º.
6.5.6.2. No es idéntica la conclusión en
el caso de la regulación relativa a las iniciativas presentadas por los
concejales y diputados. En efecto, la disposición objeto de examen no prevé
regla alguna sobre la organización de la vocería y la promoción cuando la
iniciativa viene amparada por el apoyo de concejales y diputados. Ello implica
que entre la nueva regulación y la anterior en esta materia no existe oposición
alguna y, en consecuencia, la regla establecida en el inciso final del artículo
10 de la Ley 134 no debe entenderse derogada.
6.5.7. En suma y por las consideraciones
expuestas se declarará la exequibilidad del artículo 5º del proyecto de ley.
6.6.
Artículo 6º (Título II, capítulo I).
Artículo
6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana. En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier
mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado
por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe
figurar la siguiente información:
a)
El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de
notificaciones del promotor o de los miembros del Comité Promotor;
b)
El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana;
c)
La exposición de motivos que sustenta la propuesta;
d)
El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de
mandato.
Inscrito
un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de
ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la
iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la
recolección de los apoyos ciudadanos.
Parágrafo
1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que
hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión
del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la
finalización del respectivo periodo constitucional.
Parágrafo
2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de medios
electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de intercambio
de información en el formulario.
6.6.1. Respecto del artículo 6º,
ninguno de estos contenidos normativos del proyecto de ley se opone a la
Constitución. Todos ellos constituyen desarrollos posibles de las condiciones
para la inscripción de las iniciativas.
6.6.2. Es importante señalar que en
relación con la condición temporal mínima para la inscripción de una
revocatoria del mandato, consistente en que hubieren transcurrido al menos doce
(12) meses desde el momento de la posesión en el cargo por parte del respectivo
alcalde o gobernador, existe ya un precedente fijado por esta Corporación en
las sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994 cuando en esa oportunidad declararon
exequibles, respectivamente, los artículos 7º de la Ley 131 de 1994 y 64 de la
Ley 134 del mismo año. En una dirección semejante se pronunció la sentencia
C-179 de 2002 y, en consecuencia, encuentra la Corte que procede declarar su
exequibilidad.
6.6.3.
La exigencia de que hubiere transcurrido un mínimo de tiempo se complementa, en
la actual regulación, con otra que impide que la inscripción ocurra cuando han
transcurrido más de tres años. A juicio de la Corte, la regla que habilita a
los ciudadanos para provocar la revocatoria del mandato únicamente durante el
segundo y tercer año, ofrece suficientes posibilidades de acción y toma nota de
los efectos, costos y dificultades institucionales que pueden asociarse a la
revocatoria del mandato. Se trata de una medida que en atención a las variables
señaladas, satisface la exigencia de optimizar los canales de la democracia
participativa sin sacrificar otro tipo de intereses constitucionales de gran
relevancia.
La Corte encuentra que dicha restricción
temporal debe interpretarse en el sentido de que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones
para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente.
Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre el derecho a
la participación y los principios que rigen la actuación administrativa (art.
209), en particular, la eficiencia en las funciones de gobierno y
administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se
surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es
menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de
eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo
interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos
deben dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas
que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial
y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una
transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves
efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos. Ahora
bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso
revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con
ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la
total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las
autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo.
6.6.4. Con fundamento en lo anterior, se
declarará la exequibilidad del artículo 6º  del proyecto de ley, en el
entendido de que en ningún caso proceden trámite ni votaciones para la
revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente.
El inciso del artículo 6, objeto de
condicionamiento es:
Artículo
6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana.
(…)
Parágrafo
1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que
hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión
del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la
finalización del respectivo periodo constitucional. (Expresión subrayada,
condicionada)
6.7.
Artículo 7º (Título II, capítulo I).
Artículo 7º. Registro de propuestas sobre mecanismos de participación
ciudadana. El
registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a
las propuestas de origen popular sobre mecanismos de participación ciudadana,
con el cual indicará el orden en que estos han sido inscritos y la fecha de su
inscripción. En el registro se tendrá en cuenta si la propuesta hace referencia
a la convocatoria a un referendo, a una iniciativa legislativa o normativa, a
una consulta popular de origen ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el
cual será publicado en la página web de la entidad.
6.7.1. El artículo 7º (i) impone
al registrador el deber de asignar un número consecutivo de identificación a
las propuestas que tengan un origen popular. El cumplimiento de tal deber (ii)
exige que indique el orden de inscripción así como la fecha en que ello ha
ocurrido. En ese registro, (iii) que será publicado en la página web de la
Registraduría, debe indicarse la naturaleza del mecanismo empleado.
6.7.2. La disposición examinada no
plantea problema constitucional de ninguna naturaleza. Se limita a prever
reglas para ordenar el trámite de este tipo de mecanismos y define una
obligación de publicidad que se ajusta a los mandatos constitucionales y, en
particular, al artículo 209 de la Constitución. En adición a ello,  dicha
disposición se apoya en el pronunciamiento que respecto de un artículo
semejante –el 14 de la Ley 134 de 1994- hizo esta Corporación en la sentencia
C-180 de 1994. En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad de esta
disposición.
6.8.
Artículo 8º (Título II, capítulo I).
Artículo
8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil
diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que serán
entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos
de participación ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá
contener, como mínimo, los siguientes datos.
a)
El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la propuesta;
b)
El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su conveniencia y la
invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de apoyarla. Dicho resumen
no podrá contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o
comercial, excepto en los casos de revocatoria al mandato;
c)
Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera legible, su apoyo a la
propuesta con su nombre, número de identificación, firma y fecha de
diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir, registrará su apoyo con su
huella dactilar;
d)
El número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados por el promotor;
e)
La fecha en la que vence el plazo para la recolección de apoyos ciudadanos a la
propuesta.
6.8.1. El artículo 8º tiene como
punto de partida la superación del trámite de inscripción que se regula en los
artículos precedentes y se ocupa de adoptar disposiciones relativas a la etapa
de recolección de apoyos.
6.8.2. Para la Corte, en general, esta
disposición no plantea problema constitucional alguno: el contenido del
formulario de recolección de apoyos tiene como propósito asegurar el
conocimiento adecuado de las finalidades perseguidas con el mecanismo empleado,
de forma tal que quien preste su conocimiento lo haga de manera informada y, en
esa medida, su decisión de apoyar o no la iniciativa sea fielmente autónoma; en
esa dirección las exigencias allí establecidas plantean un instrumento para
promover un proceso de deliberación alrededor de la iniciativa participativa.
Es  importante advertir que la autorización prevista para registrar el apoyo
con la huella dactilar que prevé el literal c) debe entenderse también
aplicable, por obedecer a la misma razón, a los casos en los cuales la persona
se encuentra frente a una imposibilidad absoluta de escribir asociada, por
ejemplo, a una disminución física o sensorial.
6.8.3. No obstante lo anterior, la Corte
considera que La
expresión “, excepto en los casos de revocatoria del mandato” del
literal b) del artículo 8º desconoce la Constitución. En efecto, la previsión
de que el resumen del contenido de las propuestas de participación ciudadana
-incluido en el formulario de recolección de apoyos que la Registraduría
entrega al promotor- no contenga alusiones personales o de publicidad personal
y comercial, es desarrollo del deber constitucional de las autoridades públicas
y en especial las electorales de actuar con imparcialidad y de promover un
debate político transparente que permita la libre intervención de la ciudadanía.
Así, eximir el mecanismo de revocatoria del mandato de la prohibición de
contener en el citado resumen las alusiones personales o la publicidad
referidas -avaladas en el formulario oficial mencionado-, desconocería la
imparcialidad de las autoridades electorales y la institución del voto
programático que subyace a la revocatoria del mandato (art. 259
constitucional). Ello, naturalmente, no se opone a la individualización del
debate y la campaña de revocatoria de un mandatario en concreto, centradas -por
ejemplo- en la debida representación de sus electores, en el juicio de
responsabilidad respecto de la gestión realizada, su idoneidad y moralidad para
el desarrollo del programa y el ejercicio de la función pública (arts. 3, 40 y
209).
6.8.4. Cabría objetar frente a la
disposición examinada, que no contempla la obligación de presentar el texto del
articulado en aquellos mecanismos en los cuales la decisión versa sobre una
propuesta normativa. Sin embargo, una lectura conjunta de esta disposición con
el artículo 19 del proyecto permite concluir que al formulario de recolección
de apoyos deberá ser incorporado, puesto que tal texto, posteriormente, habrá
de considerarse durante el trámite que se adelante ante la corporación pública
respectiva. Ahora bien, estima la Corte que aunque algunos mecanismos cuyo
objeto consiste en el pronunciamiento del Pueblo respecto de un articulado, no
hacen tránsito por las corporaciones públicas -referendo constitucional
derogatorio, por ejemplo- los principios de publicidad y de libertad del
elector demandan su inclusión en el formulario correspondiente.
Debe insistir la Corte que la libertad
del elector no se agota en el momento en que se produce la votación prevista:
también se extiende a los momentos en los cuales empieza a materializarse una
iniciativa ciudadana. En esa medida, un formulario suficientemente claro y
preciso constituye una exigencia central para garantizar la referida libertad
que, debe afirmarse, se integra al núcleo esencial de los derechos de
participación constitucionalmente previstos[212].
6.8.6. En resumen, la Corte dispondrá declarar
la inexequibilidad de la expresión “, excepto en los casos de revocatoria
del mandato”, del literal b) del artículo 8. En lo restante dicho artículo
es exequible.
El aparte del artículo 8º, objeto de
inexequibilidad se subraya a continuación:
Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil
diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que serán
entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos
de participación ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá
contener, como mínimo, los siguientes datos.
a) El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la
propuesta;
b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su
conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de
apoyarla. Dicho resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer
publicidad personal o comercial, excepto en los casos de revocatoria al
mandato;
c) Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera legible,
su apoyo a la propuesta con su nombre, número de identificación, firma y fecha
de diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir, registrará su apoyo con
su huella dactilar;
d) El número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados por
el promotor;
e) La fecha en la que vence
el plazo para la recolección de apoyos ciudadanos a la propuesta. (Expresión
inexequible, tachada)
6.9.
Artículo 9º,   (Título II, capítulo I).
Artículo
9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la
etapa de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente
Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la
Constitución y esta ley.
a)
Para que una iniciativa de referendo constitucional, una iniciativa popular de
acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional de origen ciudadano sea
presentada ante el Congreso de la República, o el Senado de la República
respectivamente, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o
superior al 5% del censo electoral en la fecha respectiva;
b)
Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una ley, se requiere
del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al diez por ciento del
censo electoral en la fecha respectiva;
c)
Para presentar una iniciativa popular normativa de competencia de entidades
territoriales se requiere el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior
al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad territorial;
d)
Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades
territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del diez por ciento
(10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral;
e)
Para presentar una revocatoria de mandato se requiere del apoyo de un número de
ciudadanos que hagan parte del censo electoral departamental, municipal o
distrital de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por
el elegido.
Parágrafo
1°. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una
iniciativa popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea
superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno
Departamental, Distrital, Municipal o Local respectivo, o la Corporación
Pública de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos
necesarios para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite
de la iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20) días.
Parágrafo
2°. Los porcentajes del censo electoral señalados en los literales a), b), c) y
d) de este artículo se calcularán sobre el censo electoral vigente de la
entidad territorial a la fecha en que se realizó la inscripción de la
iniciativa.
6.9.1. El artículo 9 prevé el
nivel de apoyo con el que deben contar las diferentes iniciativas a efectos de
superar dicha etapa y, en consecuencia, continuar su curso ante las instancias
correspondientes.  En ese contexto, la disposición examinada  establece reglas
de recolección de apoyos respecto de varios de los mecanismos mencionados en el
artículo 103 de la Constitución.
6.9.2. El literal
a) establece, para los casos de algunos mecanismos de participación
desarrollados en el nivel nacional y que pueden tener origen popular, un apoyo
de ciudadanos de al menos el cinco por ciento (5%) del censo electoral. Esta
exigencia comprende al referendo constitucional, a la iniciativa popular de
acto legislativo o de ley y a la consulta popular de origen ciudadano.
En
el caso del referendo constitucional que puede ser aprobatorio o derogatorio,
la regla de apoyo prevista es compatible con lo dispuesto por los artículos
377 y 378. En efecto el artículo 377 al consagrar el denominado referendo
derogatorio de reformas constitucionales adoptadas por el Congreso, exige un
apoyo de al menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos del censo
electoral al paso que el artículo 378 remite a lo dispuesto en esta materia en
el artículo 155 de la Constitución que define el mismo porcentaje.
En
lo referido a la iniciativa popular de acto legislativo o ley, la regla de
apoyo del cinco por ciento (5%) es compatible con lo dispuesto en los artículos
155 y 375 de la Constitución. En ambos -el primero de ellos comprendiendo las
iniciativas populares de acto legislativo o ley y el segundo, refiriéndose
únicamente a las primeras- se prescribe idéntico porcentaje al dispuesto en el
literal objeto de examen.
Finalmente
y respecto de la regla de apoyo para el caso de una consulta popular de origen
ciudadano, la Corte encuentra que ella constituye un desarrollo válido de la
libertad de configuración del Congreso en esta materia y, en consecuencia
resulta compatible con la Carta.
6.9.3. Se ocupa el literal b) de establecer que para el referendo
legal derogatorio se exige en la etapa de apoyos que lo acompañe un número de
ciudadanos igual o superior al diez por ciento (10%) del censo electoral en la
fecha respectiva.
Esta
norma resulta plenamente compatible con lo señalado por el primer inciso del
artículo 170 de la Constitución, conforme al cual un número de ciudadanos
equivalente a la décima parte del censo electoral se encuentra habilitado para
solicitar a la organización electoral la convocación de un referendo que tenga
como propósito la derogación de una ley. En adición a ello la compatibilidad
con la Carta se apoya en el precedente que se desprende de la declaratoria de
exequibilidad de una disposición semejante  -artículo 32 de la Ley 134 de 1994-
en la sentencia C-180 de 1994. Así las cosas el literal b) será declarado
exequible.
6.9.4. El literal c) del artículo objeto de examen dispone que la
presentación de una iniciativa popular y normativa que sea competencia de las
entidades territoriales demanda un apoyo del diez por ciento (10%) del censo
electoral de la respectiva entidad territorial. Algunos de los intervinientes
advierten que esta regulación, al incrementar la exigencia establecida en la
Ley 134 de 1994 que disponía un apoyo del cinco por ciento (5%) del censo
electoral, constituye la disminución de la garantía de los derechos de
participación. Para la Corte la modificación introducida por el literal que se
examina resulta conforme a la Constitución. Esta conclusión se funda en las
siguientes razones:
6.9.4.1. Dada la obligación constitucional de promover, garantizar y
optimizar el derecho de los ciudadanos a conformar, ejercer y controlar el
poder político, las medidas adoptadas por el Estado deben orientarse, en el
marco de las posibilidades existentes, a la ampliación de los diversos canales
de participación. Esta obligación de optimizar se funda en el carácter
expansivo del principio democrático así como en el deber, mencionado
anteriormente en esta providencia, de promover en cuanto resulte posible la
manifestación de formas participativas de democracia.
6.9.4.2.
Sobre el porcentaje requerido para este tipo de iniciativas, la Carta guardó
silencio limitándose a señalar, en el artículo 106 que cumplidos los requisitos
que señale la ley, los habitantes de las entidades territoriales pueden
presentar proyectos sobre asuntos de competencia de la corporación pública
respectiva. Esta competencia legislativa expresa, unida a la atribución del
Congreso para regular los institutos y mecanismos de participación ciudadana
según lo prevé el artículo 152 de la Carta, sugiere que la fijación de un
porcentaje más alto para promover un mecanismo de participación ciudadana no
implica, al menos prima facie, la afectación del goce de los derechos de los
ciudadanos en tanto no inhibe su realización.
6.9.4.3. Establecer un número mayor de ciudadanos que apoyen la iniciativa,
bajo la condición de que ese incremento no sea excesivo a tal punto que resulte
impracticable el mecanismo o lo dificulte gravemente, constituye un
comportamiento legislativo admisible, en tanto asegura que la propuesta que se
presente cuente con un respaldo suficiente y haya sido en alguna medida objeto
de deliberación previa. Dicho respaldo y deliberación se encuentran
justificados en tanto, se insiste, la presentación de la iniciativa tiene como
efecto (i) la aplicación del trámite de urgencia establecido en el artículo 163
de la Constitución (art. 20. literal b), inc. 1 del proyecto), (ii) el carácter
improrrogable de los términos (art. 20. literal b), inc. 3 del proyecto), (iii)
la posibilidad de apelar en caso de que la iniciativa sea negada en la comisión
(art. 20. literal b), inc. 3 del proyecto) y (iv) la obligación de convocar al
promotor a todas las sesiones en que se tramite el proyecto ejerciendo, salvo
el del voto, los mismos derechos que la ley o el reglamento confiere a los
miembros de la respectiva Corporación. Para la Corte entonces, atendiendo las
consecuencias que se siguen de la presentación de una iniciativa normativa, el
incremento del apoyo establecido en la nueva disposición es constitucional en
tanto persigue un propósito constitucional importante -condicionar la
participación activa de ciudadanos no electos en una corporación pública- y
contribuye efectivamente a conseguir tal propósito. Este literal será declarado
exequible.
6.9.5.
El literal d) prevé que los apoyos necesarios para el avance de una
consulta popular de origen ciudadano en las entidades territoriales deben
ascender, al menos, a un número de ciudadanos no menor del diez por ciento
(10%) del respectivo censo electoral. Atendiendo la constitucionalidad de este
mecanismo, la Corte considera que la definición del número de ciudadanos que
deben apoyar la iniciativa se encuentra comprendida por el margen de
configuración que en esta materia debe reconocerse al legislador.
6.9.6.
El literal e) del artículo objeto de examen prevé que la solicitud para
instrumentar el trámite de una revocatoria de mandato, debe contar con el apoyo
de un número de ciudadanos integrantes del censo electoral departamental,
municipal o distrital de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos
obtenidos por el elegido.
6.9.6.1. La regla de apoyo
de la iniciativa de revocatoria del mandato ha sido objeto de varias
modificaciones. Inicialmente, en el numeral 2 del artículo 7 del proyecto de
ley examinado por la Corte en la sentencia C-011 de 1994 y que posteriormente
fue aprobado como ley estatutaria 131 de 1994 se disponía que una de las
condiciones para examinar la iniciativa era que mediara por
escrito, ante la Registraduría Nacional, una solicitud suscrita por los
ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo mandatario, en un número no inferior al 40%  del total de votos
válidos emitidos.
Esta regla fue reproducida en el proyecto de ley examinado en la sentencia
C-180 de 1994 y que dio lugar a la expedición de la Ley 134 de 1994.
En
la primera de tales sentencias, al definir la constitucionalidad de la
restricción impuesta a quienes no hubieran sufragado en la correspondiente
elección, la Corte indicó:
“El
artículo 259 señala con claridad que "quienes elijan gobernadores y
alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al
inscribirse" (subrayado de la Corte).  Esto significa que el sujeto activo
de la relación de mandato son los electores activos, es decir quienes
participaron en la elección del gobernante seccional puesto que son ellos -y
nadie más- quienes eligieron. Son ellos -y no el conjunto del
electorado-quienes impusieron entonces al elegido como mandato el programa que
éste presentó al inscribirse como candidato. Por lo tanto es legítimo que en el
proceso de revocatoria solamente puedan participar quienes eligieron, no así
obviamente en la elección del nuevo mandatario, en la cual deben poder
participar todos los ciudadanos. La posibilidad de excluir del procedimiento de
revocatoria a quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción
a quienes no votaron, puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es
simplemente  el corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 159,
se establece entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un
estímulo a la participación ciudadana.”
A
su vez, en la sentencia C-180 de 1994, al examinar la constitucionalidad de una
regla similar establecida en el artículo 64 de la Ley 134 de 1994, este
Tribunal destacó:
“Igualmente,
señala la norma que sólo podrán participar en la votación, quienes participaron
en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente, lo cual es
constitucional, teniendo en cuenta la naturaleza de la institución del mandato,
en virtud de la cual, sólo quien confiere un mandato es quien está facultado
para revocarlo, pues "quien nada otorga, nada puede revocar".
6.9.6.2.
Al referirse al número de firmas exigidas para avalar la solicitud, en ambas
sentencias la Corte precisó que atendiendo los efectos que podría tener la
revocatoria del mandato, era constitucionalmente aceptable que se establecieran
condiciones que garantizaran la seriedad de las propuestas. Sobre ello, en la
sentencia C-011 de 1994 la Corte manifestó:
“Igualmente
considera razonable la Corte que se exija un número no inferior al 40% del
total de votos emitidos para la elección del mandatario seccional para que la
solicitud de revocatoria conlleve la realización de la elección. La revocatoria
es un procedimiento que puede afectar el desempeño de la administración pública
y cuesta dinero al erario público. Es entonces razonable que el Legislador
exija que un número mínimo de ciudadanos suscriba el memorial a fin de
garantizar la seriedad de la petición de revocatoria.”
6.9.6.3. Posteriormente,
en el proyecto de ley objeto de revisión en la sentencia C-179 de 2002 -que
luego sería aprobado como Ley 741 de 2002-, se dispuso como regla de apoyo la suscripción
de un memorial por parte de los ciudadanos que hubieren sufragado en la jornada
electoral que escogió al respectivo alcalde o gobernador, en número no inferior
al cuarenta por ciento (40%) del total de votos que obtuvo el elegido. Esta
regla que variaba el universo de votos sobre el cual se calculaba el cuarenta
por ciento (40%) de apoyo -antes votos válidos de la elección y ahora votos
obtenidos por el elegido- fue declarada exequible. Sin embargo, la expresión “que
hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o
gobernador” fue considerada contraria a la Constitución.
Al
ocuparse del ajuste en la base para el cálculo del referido porcentaje que la
Corte consideró exequible, indicó:
“La
modificación que en este punto se propone a la legislación vigente, sin duda
representa una facilitación del procedimiento legal establecido para convocar a
pronunciamiento para revocatoria del mandato. Empero, podría pensarse que la
reducción del número de ciudadanos al 40% del total de votos que obtuvo el
elegido, permite a la minoría política proponer la convocatoria, lo cual
resulta contrario al principio de las mayorías que fundamenta el régimen
democrático. No obstante, teniendo en cuenta que este porcentaje se refiere
solamente al número de ciudadanos que deben apoyar la convocatoria para
pronunciamiento sobre revocatoria, y no al número que debe aprobar la
revocatoria misma, queda a salvo dicho principio de mayorías. Si existiere una
mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella tendrá después la ocasión
de demostrarlo en las urnas, de manera tal que la oposición no resultará
imponiendo una voluntad minoritaria.
De
cualquier manera es razonable que se exija un número mínimo de ciudadanos que
apoyen la solicitud de convocatoria a pronunciamiento, pues, como lo ha dicho
la Corte, “la revocatoria es un procedimiento que puede afectar el desempeño
de la administración pública y cuesta dinero al erario público. Es entonces
razonable que el Legislador exija que un número mínimo de ciudadanos suscriba
el memorial a fin de garantizar la seriedad de la petición de revocatoria.”
(…)
Así,
sin desconocer el referido principio mayoritario, pero exigiendo un margen de
seriedad y apoyo popular, la nueva disposición profundiza el principio de
participación democrática y propicia su expansión, al hacer menos exigente el
requisito de procedibilidad inicial de la revocatoria del mandato. Desde este
punto de vista, desarrolla eficazmente los postulados superiores, por lo cual
no desconoce la Constitución.”[213]
6.9.6.4.
Ahora bien, en relación con la determinación de los ciudadanos que podían
suscribir el memorial de solicitud y que impedía que lo hicieran quienes no
habían participado en la elección, la Corte se ocupó de presentar las razones
que justificaban un cambio en el precedente definido en las decisiones
anteriores:
“Ahora
bien, dado que se gobierna para todos los habitantes del departamento o
municipio y que la gestión del burgomaestre o del gobernador alcanza a todos,
el control sobre esta actividad gubernamental compete igualmente a todos los
ciudadanos. Ciertamente, si la soberanía radica en el pueblo de manera tal que
cada ciudadano es el titular de una porción de ella, como lo expusiera
originalmente Rousseau, el hecho de no participar en una elección no puede
hacer perder al ciudadano su condición a efectos de excluirlo de los mecanismos
de participación. En cuanto ciudadano, que sigue siéndolo, y por tal
depositario de la soberanía, continua como titular de todos los derechos
políticos, entre ellos el de participar en el ejercicio del control político a
través del mecanismo de la revocatoria. Limitar el alcance del derecho a esta
forma de control político acudiendo al argumento según el cual sólo los que
sufragaron en la elección del mandatario le confirieron mandato, es traer al
derecho público, sin fundamento alguno, la figura del mandato del derecho
privado en la cual los intereses en juego son únicamente los de los
contratantes – mandante y mandatario -. El derecho público que regula
relaciones jurídicas en las cuales siempre subyace el interés general, no puede
transmutar la figura sin variaciones, pues por encima de la relación
estrictamente personal entre el  elector y el elegido, se superponen los
intereses de todos.
Adicionalmente,
contribuye a reforzar la argumentación anterior el hecho evidente de que no
todos los que no participan en unas elecciones dejan de hacerlo por voluntad
propia. Piénsese en los jóvenes que adquieren la ciudadanía con posterioridad a
la jornada electoral en la que resulta elegido el mandatario cuya revocatoria
posteriormente se va a decidir; o en los ciudadanos que por cualquier otra
circunstancia constitutiva de fuerza mayor tampoco pudieron hacerlo; o
simplemente en aquellos que por no estar en el lugar en la fecha de los
comicios no tuvieron la oportunidad de depositar su voto. Todos ellos quedarían
también excluidos de participar en la jornada en que se decidiera la
continuidad del burgomaestre o del gobernador, sacrificio este que la Corte
encuentra desproporcionado e injustificado de cara al principio expansivo de la
democracia participativa a que se ha aludido.
Un
último argumento en pro de la tesis que aboga por el derecho universal de los
ciudadanos de la respectiva circunscripción electoral a participar en la
jornada de revocatoria, se encuentra en lo que dispone el artículo 65 de la Ley
134 de 1994, norma que reza así:
“Articulo 65. Motivación de
la revocatoria. El formulario de solicitud de convocatoria a la votación para
la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan, por la
insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de
Gobierno”.
Esta
norma de carácter estatuario, que no ha sido reformada, prescribe que las
razones que fundamentan la revocatoria se refieren a la “insatisfacción
general de la ciudadanía” y no a la de los electores del mandatario, y
resulta por lo tanto armónica con la nueva posición que adopta la
jurisprudencia.
Finalmente,
si como lo enuncia el artículo 258 superior “el voto es un derecho y un
deber ciudadano”, no se entiende como a partir de la interpretación de una
norma aislada del texto constitucional pueda restringirse tal derecho y
obstaculizarse tal deber. En tal virtud, la Corte cambia la jurisprudencia
antes sentada en torno a la titularidad del derecho a participar en la jornada
electoral que decide la revocatoria de alcaldes y gobernadores, pues estima que
este es un derecho universal, como por regla general lo es todo tipo de
sufragio en Colombia, (…) y con base en esta consideración adelantará el examen
de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que le ha sido remitido
para control previo.”[214]
Y
más adelante concluyó:
“La
anterior exigencia se formula desde la concepción antes acogida por la
jurisprudencia constitucional, según la cual sólo quienes hubieran participado
en las elecciones en que resultó elegido el respectivo alcalde o gobernador
pueden intervenir posteriormente en la toma de la decisión relativa a la
revocatoria de su mandato. Por ello se dice que el memorial de solicitud a
pronunciamiento popular debe ser suscrito por ciudadanos “que hayan
sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o
gobernador”.
Por
las razones antes expuestas que llevan a la Corte a cambiar su jurisprudencia
en lo referente a la titularidad del derecho a participar en el ejercicio del
control político a través de la revocatoria del mandato, y que no encuentra necesario
repetir ahora pues se consignaron en líneas anteriores dentro de esta misma
sentencia, se declarará la inconstitucionalidad de la referencia a los
ciudadanos que hubieran sufragado en las elecciones del alcalde o gobernador, y
que limita a ellos el derecho de convocar y de participar en la jornada para
revocatoria.”
6.9.6.5. Con base en lo
expuesto, el literal e) objeto de examen se encuentra ajustado a la
Constitución. La disminución del porcentaje de apoyo a la iniciativa
estableciendo el treinta por ciento (30%) de los votos a favor del elegido, se
ajusta al carácter expansivo del principio democrático y, adicionalmente,
garantiza niveles de seriedad aceptables respecto de la iniciativa. Si bien
ello reduce el nivel de apoyo inicial de la propuesta de revocatoria, no se
ocupa de regular la participación en la determinación final de la revocatoria y
que es un asunto sobre el cual la Corte volverá después al examinar el literal
e) del artículo 41 de este proyecto. Además, por considerarlo ajustado a las
exigencias constitucionales, a la naturaleza de la revocatoria y a los
principios que gobiernan la actuación de los mandatarios territoriales, la
Corte considera del caso seguir el precedente definido en la sentencia C-179 de
2002 y, en esa medida, estima compatible con la Constitución que el literal e)
no hubiere establecido una restricción de los participantes en la suscripción
de la iniciativa y así lo declarará.
6.9.7. En estrecha relación
con las disposiciones anteriores, el parágrafo segundo del artículo
examinado prevé que los porcentajes de apoyo señalados para cada uno de los
mecanismos, con la excepción natural de la revocatoria del mandato, serán
calculados sobre la base del censo electoral vigente en la fecha en que se
realice la inscripción de la iniciativa. Esta regla resulta compatible con la
Constitución en tanto ofrece certidumbre suficiente para determinar el número
de apoyos ciudadanos con los que debe contar la iniciativa. En consecuencia la
Corte no encuentra reproche alguno frente a esta disposición.
6.9.8. El parágrafo
primero del artículo objeto de examen establece una obligación de adelantar
un trámite acelerado de algunas de las iniciativas desarrolladas en las
entidades territoriales. Para ello dispone que si el número de apoyos supera el
veinte por ciento (20%) del censo electoral, la autoridad territorial
correspondiente se encuentra obligada a adelantar, en un término de veinte
días, todas las actividades que se requieran para que se realice el referendo o
la consulta popular, de una parte, o para que se adelante el trámite de una
iniciativa normativa, de otra. Esta regla, que tiene como supuesto la mayor o
menor extensión del apoyo a la iniciativa, resulta compatible con la
Constitución en tanto promueve una mayor agilidad de aquellos mecanismos que,
prima facie, cuentan con un grado de apoyo popular más amplio. Debe la Corte
precisar en todo caso que lo allí dispuesto en relación con la competencia de
los gobiernos Departamental, Distrital, Municipal o Local  o de la respectiva
Corporación Pública, se entiende sin perjuicio de las atribuciones que le
correspondan a las autoridades electorales respectivas. En esa medida, la Corte
la considera compatible con la Constitución.
6.9.9. En síntesis y en atención a lo
expuesto la Corte declarara la exequibilidad del artículo 9 del proyecto de
ley.
6.10.
Artículo 10º (Título II, capítulo I).
Artículo 10º. Plazo para la recolección de apoyos ciudadanos y entrega de los
formularios.
Inscrita la propuesta de referendo, iniciativa legislativa y normativa,
consulta popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de
quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores,
a partir del cual, estos contarán con seis meses para la recolección de las
firmas de quienes apoyan la iniciativa. Este plazo podrá ser prorrogado, en
caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres
meses más, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional
Electoral.
6.10.1. El artículo 10 se ocupa
de regular el plazo para la preparación de los formularios a partir de los
cuales serán recolectados los apoyos así como el término para la recolección de
los mismos en los casos de referendo, iniciativa legislativa y normativa,
consulta popular y revocatoria del mandato.
6.10.2. La lectura conjunta del artículo
10 con el tercer inciso del artículo 6 del proyecto sugiere una contradicción
parcial entre ambas disposiciones. En efecto, el artículo 10 prevé un plazo de
quince días (15), contados desde la inscripción  de la iniciativa para la
elaboración de los formularios de manera tal que una vez cumplido eso empieza a
contarse el término de seis meses. No obstante lo anterior, para el caso del
referendo el artículo 6 prevé que el término de seis meses se contará una vez
vencido un plazo de ocho (8) días que, según tal disposición, tiene por objeto
verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa. La Corte
considera que el término aplicable debe ser el establecido en el artículo 10
del proyecto: no solo porque se trata de una disposición posterior en la ley;
además, porque el plazo de quince días tiene como propósito no solo verificar
los requisitos de la iniciativa sino también el diseño y elaboración de los
formularios, actividad no comprendida por la primera de tales
disposiciones.
6.10.3. El artículo 10 es compatible con
la Constitución en tanto establece reglas que ordenan el trámite de los
diferentes mecanismos de participación cuando estos demandan recolección de
apoyos y, adicionalmente, fija términos precisos para ello. La posibilidad de
establecer una prórroga para la recolección de apoyos se explica por las
circunstancias allí señaladas, se fija por un término máximo razonable y se
condiciona a las determinaciones que adopte el Consejo Nacional Electoral al
cual, según lo establece el artículo 265 de la Constitución, le corresponde
ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización
electoral.
6.10.4. De acuerdo con lo expuesto la
Corte declarará su exequibilidad.
6.11. Artículo 11º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
11º. Entrega de los formularios y estados contables a la Registraduría. Al vencer el plazo para la
recolección de apoyos, el promotor presentará los formularios debidamente
diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente. Vencido el
plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la
propuesta será archivada.
Quince
días después de la entrega de los formularios de los que trata este artículo, o
del vencimiento del plazo para la recolección de firmas, o su prórroga si la
hubiere, el promotor o comité promotor deberá entregar los estados contables de
la campaña de recolección de apoyos de cualquier propuesta sobre mecanismo de
participación ciudadana. En los estados contables figurarán los aportes, en
dinero o en especie, que cada persona natural o jurídica realice durante la
campaña respectiva.
6.11.1. Prevé el artículo
11 del proyecto un conjunto de reglas relativas a la documentación cuya
entrega debe llevar a efecto el promotor de la iniciativa.
6.11.2. Esta
disposición no se opone a la Constitución, dado que pretende ordenar el trámite
de entrega de la documentación requerida para la continuación de la iniciativa
de participación y, adicionalmente, establece exigencias especiales respecto de
los estados contables a efectos de ofrecer suficiente transparencia en relación
con los recursos que contribuyen al impulso de la iniciativa. La transparencia
en la financiación de las contiendas electorales y, en general, en los debates
que supongan la participación directa de los ciudadanos, constituye una
condición ineludible de la democracia que puede asegurarse, en una buena
medida, con el debido diligenciamiento y conservación de los registros
contables. Sobre ello este Tribunal ha señalado:
“La Corte Constitucional entiende que la
norma bajo estudio refleja un legítimo interés -impuesto desde la misma base de
la democracia- por garantizar la transparencia en el manejo de los recursos de
las campañas políticas, en un esfuerzo que busca impedir la repetición de
episodios que marcaron negativamente la historia nacional. Así se lo autoriza,
además, el artículo 109 constitucional, al prever que los “partidos,
movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos”, norma que no sería posible si las
campañas no llevaran la contabilidad de los mismos.”[215]
6.11.2. La relevancia de la claridad en
los registros contables en los restantes mecanismos de participación ciudadana
ha sido especialmente destacada por la Corte Constitucional al indicar:
“Ahora
bien, el principio de transparencia se aplica no solamente en el caso de las
elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporación
Pública o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en materia de
mecanismos de participación ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia
directa, tal como lo prevén los artículos 97 y 98 de la LEMP. En efecto, no se
entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una
determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la
transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de
recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos;
tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte
a reformar la Constitución.”[216]
6.11.3.
Así, el
contenido de la disposición examinada se articula con el principio de
transparencia y con las demás normas que en esta ley definen límites o topes
económicos a las contribuciones. De acuerdo con lo expuesto el artículo 11 será
declarado exequible.
6.12. Artículo 12º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
12º. Fijación de los topes en las campañas de recolección de apoyos ciudadanos. El Consejo Nacional Electoral fijará
anualmente las sumas máximas de dinero que se podrán destinar en la recolección
de apoyos a las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Así
mismo, el Consejo Nacional Electoral fijará la suma máxima que cada ciudadano u
organización podrá aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las
propuestas de los mecanismos de participación ciudadana.
Parágrafo
1°. Para la fijación de los topes establecidos en este artículo, el Consejo
Nacional Electoral tendrá en cuenta si se trata de propuestas del orden
nacional, departamental, municipal o local.
Parágrafo
2°. Ninguna campaña de recolección de apoyos ciudadanos para los mecanismos de
participación de que trata esta ley, podrá obtener créditos ni recaudar
recursos, contribuciones ni donaciones provenientes de personas naturales y
jurídicas de las que trata el Código de Comercio, que superen el diez por
ciento (10%) de la suma máxima autorizada por el Consejo Nacional Electoral
para la campaña.
6.12.1. El
artículo 12 regula los límites de los aportes para el desarrollo de un
mecanismo de participación ciudadana.
6.12.1.1. La determinación según la cual
al Consejo Nacional Electoral le corresponde definir los topes generales e
individuales de los aportes que se hacen para el desarrollo de la campaña y la
recolección de apoyos, se funda en importantes propósitos constitucionales tal
y como lo ha explicado esta Corporación en anteriores oportunidades. Así, en la
sentencia C-1053 de 2005, al examinar la constitucionalidad del artículo 12 del
proyecto de ley estatutaria en el que se regulaba la elección del Presidente de
la Republica en atención a lo establecido en el acto legislativo 2 de 2004,
esta Corte indicó que la fijación de “topes máximos de gastos en
campañas políticas constituyen una medida que persigue varios objetivos dentro
del contexto de los regímenes democráticos”: uno de ellos es reducir las
disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo
con ello la igualdad electoral; otro es controlar los aportes privados y con
ello la corrupción que puedan aparejar. La Constitución Política se refiere
expresamente a la posibilidad de introducir estos topes, cuando en el artículo
109 superior dispone que “se podrá limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,
así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la
ley”.
6.12.1.2. Posteriormente en la sentencia
C-141 de 2010, al destacar nuevamente la relevancia de la fijación de los topes
en las iniciativas democráticas la Corte enumeró los tres objetivos que con
ello se busca:
“Como
se puede advertir, la fijación de topes máximos que se pueden invertir en una
campaña electoral persigue la consecución de fines constitucionales
fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la lucha contra la
corrupción y adicionalmente busca preservar el carácter popular de la
iniciativa normativa, al evitar el ingreso indiscriminado de recursos
económicos de dudosa procedencia o que estén ligados a intereses económicos
particulares, como antes se anotó.
Así entonces la fijación de una competencia
para establecer topes a las campañas de los mecanismos de participación
ciudadana obedece a finalidades constitucionales. Asignarle tal competencia al
Consejo Nacional Electoral encuentra apoyo en las atribuciones que
constitucionalmente le fueron asignadas a las autoridades electorales y, en
particular, en las establecidas en el artículo 265 de la Carta Política. A
igual conclusión llegó la Corte al referirse a la frase final del artículo 97
del proyecto de ley estatutaria examinado en la sentencia C-180 de 1994 y en el
que se establecía que “ninguna contribución podrá superar el monto que cada
año fije el Consejo Nacional Electoral”.[217]
6.12.2. En relación con
el segundo de los contenidos normativos del artículo 12, la Corte juzga que la diferenciación
de los topes en función del ámbito territorial en el que se desarrolle la
iniciativa, se apoya en un criterio constitucional aceptable en tanto toma en
cuenta que dependiendo de la extensión territorial, los costos de las campañas
correspondientes pueden incrementarse o disminuirse.
6.12.3. Finalmente, el parágrafo segundo
de la disposición examinada prescribe que las personas de las que trata el
Código de Comercio, no pueden realizar aportes mediante préstamos,
contribuciones, o donaciones más allá del diez por ciento (10%) de la totalidad
de la campaña. Conforme a lo anterior los comerciantes y las sociedades
reguladas por el Código de Comercio son los sujetos que, por su naturaleza
jurídica quedarían cobijados por la limitación establecida para realizar
aportes. Confrontando el parágrafo segundo del artículo 12 del proyecto, con
los criterios que ha empleado la Corte a efectos de fundar la
constitucionalidad de las reglas que imponen topes a los diversos procesos de
participación, puede concluirse que ella se apoya en la expectativa de que los
mecanismos de participación ciudadana se encuentren alineados con una vocación
marcadamente democrática y no por intereses predominantemente económicos. Esta
restricción se orienta entonces, a privilegiar los aportes que provienen de
personas naturales o jurídicas cuya actividad no se funda en el ánimo de lucro,
tal y como ocurre con las fundaciones, las corporaciones y un número importante
de organizaciones sociales que no tienen como finalidad distribuir las
utilidades de su actividad entre las personas que se asocian. Aunque este
último tipo de asociaciones no necesariamente carece de intereses económicos
particulares, la Corte considera que la decisión del legislador estatutario es
expresión de la libertad de configuración del Congreso y, en esa medida, debe
declararse exequible. Advierte la Corte que dicha determinación no implica que
los intereses que puedan tener las personas reguladas por el Código de Comercio
y en relación con el mismo no resulten constitucionalmente valiosos
6.12.4. La Corte entonces declarará la
exequibilidad del artículo 12.
6.13. Artículo 13º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
13. Verificación de apoyos. Una vez el promotor haga entrega de los formularios en los que
los ciudadanos suscribieron su apoyo a la propuesta, la Registraduría del
Estado Civil procederá a verificar los apoyos.
Serán
causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados en los formularios:
a)
Si una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad, se anularán todos
sus apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente.
b)
Fecha, nombre o número de las cédulas de ciudadanía ilegibles o no
identificables;
c)
Firma con datos incompletos, falsos o erróneos;
d)
Firmas de la misma mano;
e)
Firma no manuscrita.
Parágrafo.
Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana en el
ámbito de las entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades,
sólo podrán consignar su apoyo a la propuesta quienes hagan parte del censo
electoral de la respectiva entidad territorial, comuna, corregimiento o
localidad vigente al momento de haberse presentado la iniciativa de
participación.
6.13.1.
El artículo 13 del proyecto se ocupa de regular el trámite de
verificación de apoyos a cargo de la Registraduría del Estado Civil
estableciendo (i) un conjunto de reglas sobre anulación de apoyos y (ii) una
prohibición de aceptar apoyos de personas que no hacen parte del censo
electoral vigente al momento de presentar la iniciativa en función del nivel
territorial del mecanismo de participación.
6.13.2.
Esta disposición no plantea problema constitucional alguno. Su contenido
coincide, en general, con lo señalado en el artículo 19 de la Ley 134 de 1994
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994.
Su constitucionalidad se impone dado que se trata de una regulación que
disciplina el curso de los mecanismos de participación estableciendo medidas
para asegurar una genuina manifestación democrática exenta de cualquier defecto
que pudiera cuestionar su legitimidad. Adicionalmente y tal como lo señaló este
Tribunal en aquella oportunidad, el límite que se impone a la participación de
los ciudadanos que no hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad
territorial, se ajusta a lo que dispone el artículo 316 de la Constitución que,
al regular el régimen municipal, establece que para la decisión de asuntos
locales solo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo
municipio. Ahora bien, el referido artículo 316 hace parte del régimen
municipal y, en esa medida, no resultaría aplicable en el caso de los
mecanismos de participación cuyo ámbito de desarrollo territorial es
departamental. A pesar de ello la Corte considera que la restricción impuesta
no se opone a la Constitución en tanto la garantía del derecho de participación
se hace explícita, principalmente, en la facultad de los ciudadanos, expresada
en el artículo 2 de la Constitución, de incidir en las decisiones que los
afectan.
6.13.3.
Por las razones anteriores la Corte declarará su exequibilidad.
6.14. Artículo 14º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a una propuesta de
mecanismos de participación ciudadana. La
Registraduría del Estado Civil deberá realizar la verificación de la que trata
el artículo anterior en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días
calendario. El Consejo Nacional Electoral, dentro del término de seis meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá expedir el acto
administrativo que señale el procedimiento que deba seguirse para la
verificación de la autenticidad de los apoyos. Parágrafo. En el proceso de
verificación de apoyos sólo se podrán adoptar técnicas de muestreo en los
distritos, municipios de categoría especial y categoría uno.
6.14.1.
El
artículo 14 establece (i) el plazo máximo de 45 días dentro del cual la
Registraduría llevará a cabo la verificación de los apoyos. Dicha verificación
(ii) únicamente podrá utilizar técnicas de muestreo cuando se trate de
iniciativas distritales y de municipios de categoría especial o uno. Además la
disposición referida (iii) asigna la competencia al Consejo Nacional Electoral
para fijar el procedimiento que debe adelantarse para la verificación de la
autenticidad de los apoyos. Estas reglas, que se articulan directamente con lo
dispuesto en el artículo anterior del proyecto, se ajustan plenamente a la
Constitución en tanto tienen como propósito definir normas de procedimiento que
vinculan a la Registraduría en su labor de verificación del cumplimiento de los
requisitos que establecen la ley y la Carta Política. A su vez, la función
atribuida al Consejo Nacional Electoral constituye un desarrollo de la
competencia general de dicha autoridad conforme a la cual le corresponde
ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización
electoral y aquellas le sean conferidas por la ley, según el numeral 14 del
artículo 265.
6.14.2. Así las cosas la Corte declarará
la exequibilidad de la disposición examinada.
6.15. Artículo 15º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
15. Certificación. Vencido el término de
verificación del que trata el artículo anterior y hechas las verificaciones de
ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de
respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se
ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el
apoyo de la propuesta de mecanismo de participación democrática.
Si
el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el
plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso por el periodo que
falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva Registraduría del Estado
Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá presentar nuevamente a la
Registraduría los formularios diligenciados para su verificación.
Parágrafo.
El Registrador del Estado Civil correspondiente no podrá certificar el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales cuando el promotor no
haya entregado los estados contables dentro del plazo contemplado en esta ley o
cuando los estados contables reflejen que la campaña excedió los topes individuales
y generales de financiamiento permitidos por el Consejo Nacional Electoral.
6.15.1. Esta
disposición del artículo 15 regula el trámite de certificación del
cumplimiento de los apoyos ciudadanos. Es importante, antes de emprender el
examen, ocuparse de un problema interpretativo que plantea el artículo. En
efecto, debe precisarse el alcance de la expresión “por el período que falte
por un mes más”. Para la Corte la interpretación adecuada de esa expresión
exige afirmar que si una vez entregadas las firmas y adelantado el proceso de
verificación, se establece que no se ha reunido el número de apoyos y el plazo
para su recolección no ha culminado, el promotor puede continuar recolectando
los apoyos durante el término que reste de los seis meses iniciales y un mes
más. El artículo debe ser así entendido, dado que la interpretación alternativa
consistente en que solo contaría con el plazo restante de los seis meses
siempre y cuando no excediera de un mes, desconocería que la disposición
confiere una prórroga del plazo inicial de seis meses atendiendo el tiempo que
debe tomarse la Registraduría para la verificación.
6.15.2. La
disposición no plantea problemas de constitucionalidad. En efecto, la función
que en esta materia le es asignada al Registrador y que se encuentra
parcialmente reproducida en la Ley 134 de 1994, reviste una importancia
constitucional evidente en tanto asegura la transparencia, la validez y la
legitimidad del proceso de participación. El control de la validez de los apoyos
así como el examen del cumplimiento de los límites a la financiación
establecidos por la ley y por el Consejo Nacional Electoral son actividades
altamente valiosas que, en consecuencia, la Corte estima ajustadas a la
Constitución. Resulta claro que esta disposición intenta hacer frente a las
discusiones interpretativas que se suscitaban acerca de la competencia del
Registrador para pronunciarse sobre el cumplimiento a los topes de
financiación. Sobre la importancia de que ello fuera posible la Corte Constitucional,
en la sentencia C-141 de 2010, al examinar el contenido de los artículos 24 y
27 de la Ley 134 de 1994, señaló lo siguiente:
“Ahora
bien, como se puede advertir, mientras que la certificación a que refiere el
artículo 24 de la LEMP  alude al cumplimiento del número de respaldos
válidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional,
consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artículo 27 de la
misma normatividad presenta un contenido mucho más amplio, por cuanto alude al
“cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los
mecanismos de participación ciudadana”.
En
tal sentido, el artículo 24 de la LEMP apunta a constatar que la iniciativa
legislativa popular, mediante la cual se pretende convocar al pueblo a un
referendo constitucional, sea presentada por el número de ciudadanos exigidos
por la Constitución, lo cual implica adelantar una labor de técnica de
verificación acerca del número y autenticidad de los apoyos ciudadanos
necesarios para conformar el Comité de Promotores (cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), y luego para presentar
ante el Congreso la respectiva iniciativa legislativa (al menos el 5% del censo
electoral vigente).
De
manera complementaria, la certificación de que trata el artículo 27 de la LEMP
alude a los requisitos exigidos para la realización del mecanismo de
participación ciudadana, entre ellos, los atinentes a la financiación de la
campaña a favor de la iniciativa legislativa.
La nueva
disposición sustrae del cualquier debate interpretativo esta cuestión. Ella  se
ampara por lo dispuesto en el artículo 266 que establece como funciones a cargo
de la Registraduría, no solo aquellas relativas a la dirección y organización
de las elecciones, sino también las que le sean asignadas por la ley.
6.15.2. La Corte declarará
exequible el artículo 15.
6.16. Artículo 16º (Título II, Capítulo
I).
Artículo 16. Desistimiento. El comité promotor podrá desistir de la propuesta sobre mecanismos
de participación ciudadana antes del vencimiento del plazo para la recolección
de los apoyos. Esta decisión debe ser presentada por escrito y motivada al
registrador correspondiente, junto con todos los apoyos recolectados hasta el
momento.
Dentro
de los cuarenta y cinco días siguientes a la presentación del desistimiento, la
Registraduría efectuará el conteo, hará público el número de firmas recogidas y
señalará el plazo para que un nuevo comité de promotores, cumpliendo todos los
requisitos, se inscriba y recoja el número de apoyos requerido para tal efecto
y continuar con el procedimiento respectivo. Para completar el número de apoyos
ciudadanos faltantes a la fecha, el nuevo comité promotor dispondrá de lo que
restaba del plazo, contado a partir del momento en que se haya registrado el
desistimiento.
6.16.1. En el artículo
16 del proyecto se regula el desistimiento de la iniciativa por parte del
Comité Promotor. La Corte no encuentra oposición alguna entre el texto del
artículo 16 y la Constitución: se trata nuevamente de la regulación de una
hipótesis autorizada, consistente en el desistimiento de la iniciativa y la
decisión de otros de emprenderla[218].
6.16.2. En
cualquier caso es necesario precisar, atendiendo el texto del segundo inciso de
la disposición, que ante el desistimiento en una iniciativa debe entenderse que
se encuentran autorizadas para asumir la promoción de la iniciativa, tanto las
organizaciones que cuenten con Comité Promotor como las personas naturales que
constituyen un promotor. En efecto, el uso de la expresión “Comité Promotor”
no excluye de esta posibilidad al ciudadano como persona individual, si se
considera que para la inscripción se autoriza a las organizaciones, movimientos
y partidos políticos, de una parte, y a las personas naturales, de otro. Una
interpretación literal afectaría sin justificación alguna el derecho a la
igualdad y desconocería la prohibición de imponer exigencias desproporcionadas
al ejercicio de un derecho político o a la implementación de un mecanismo de
participación.
Esta conclusión se apoya, adicionalmente, en la comprensión
que del artículo 5º del proyecto de ley, presentó la Corte anteriormente (6.5.4.).
6.1.6.3. A fin
de asegurar las actividades de control y seguimiento de los diferentes
mecanismos de participación ciudadana y en aplicación de los principios que
rigen el ejercicio de la función administrativa, en los casos de desistimiento
de la iniciativa, el vocero del Comité Promotor o el ciudadano, según el caso,
tienen la obligación de entregar los Estados Financieros a la Registraduría
correspondiente.
6.16.3. Conforme a lo expuesto, la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 16.
6.17. Artículo 17º (Título II, Capítulo
I).
Artículo
17. Conservación de los formularios. Una vez que la Registraduría correspondiente haya expedido la
certificación sobre la verificación de los apoyos recolectados, procederá a
conservar digitalmente los formularios.
6.17.1. El artículo
17 del proyecto prevé que una vez se ha surtido el proceso de verificación
de los apoyos y ha sido expedida la certificación por parte del Registrador, es
obligación de la Registraduría conservar los formularios en archivos digitales.
En cualquier caso, en atención a la posibilidad de iniciar acciones ante la jurisdicción
administrativa  cuando como consecuencia de la anulación de firmas no se
consiga el apoyo requerido (Ley 134/94 art. 25), es deber de la Registraduría
conservar físicamente los documentos por un término de veinte (20) contados a
partir del día siguiente a la expedición del certificado del registrador
respecto de los apoyos recolectados. Esta disposición no se opone a la
Constitución. Se ajusta a la actual existencia de sistemas tecnológicos que no
afectan la validez del documento y que permiten asegurar su disponibilidad para
todos los efectos legales.
6.17.2. La Corte, en
consecuencia, declarará su exequibilidad.
6.18.
Artículo 18 (Título II, capítulo I).
Artículo
18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa,
referendo o consulta popular. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y
normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas,
aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad
territorial.
No
se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas
populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas
administradoras locales, sobre las siguientes materias:
a)
Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los
alcaldes;
b)
Presupuestales, fiscales o tributarias;
c)
Relaciones internacionales;
d)
Concesión de amnistías o indultos;
e)
Preservación y restablecimiento del orden público.
6.18.1. El artículo 18 establece
dos reglas. En primer lugar, (i) indica que únicamente podrán ser objeto de una
iniciativa popular legislativa o normativa, consulta popular o referendo ante
las corporaciones públicas aquellos asuntos que correspondan a la competencia
de la respectiva corporación o entidad territorial; en segundo lugar, (ii)
define aquellas materias cuyo examen no resulta posible mediante la iniciativa
popular y legislativa o la consulta popular ante el Congreso, las asambleas,
los concejos o las juntas administradoras locales.
6.18.2. El artículo 32 de la Ley 134 de
1994 dispone que previo el cumplimiento de las condiciones de apoyo ciudadano
que allí se fijan, es posible solicitar al registrador la convocatoria de un
referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de
acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la
Corporación respectiva o cuando se venza el plazo establecido en el artículo
163 de la Constitución. Esta regulación supone que para el caso de los
referendos aprobatorios no sometidos a un trámite especial[219],
es condición el agotamiento de la iniciativa popular y normativa ante la
entidad correspondiente. Una vez agotada es factible activar el mecanismo de
refrendación establecido en la ley. Esa conclusión se deduce claramente del
parágrafo de dicha disposición que (i) otorga a los promotores un plazo para
completar un número de respaldos, no inferior al diez por ciento (10%) del
censo electoral, a fin de solicitar el referendo o, (ii) en caso de haber
conseguido ya tal porcentaje desde la presentación de la iniciativa popular y
normativa respectiva, permite solicitar directamente la realización del
referendo.
El proyecto de ley objeto de examen en
esta oportunidad incorpora varias novedades. En primer lugar, dispone que para
la solicitud de referendos aprobatorios de proyectos de ley, ordenanzas,
acuerdos o resoluciones se encuentran legitimados los gobiernos nacional,
departamental, municipal y local así como la ciudadanía cuando se alcance el
número de apoyos requeridos (inc. 2 del literal a) del art. 20 del proyecto).
En segundo lugar, establece que el Congreso, las asambleas departamentales, los
concejos y las juntas administradoras locales podrán someter un determinado
texto a referendo mediante la adopción de una ley, ordenanza, acuerdo o resolución.
En tercer lugar, señala que en el caso de los referendos territoriales puede
prescindirse del trámite a través de la corporación pública cuando el número de
apoyos ciudadanos sea superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo
electoral (par. 1 del artículo 19). En cuarto lugar y atendiendo las reglas
reseñadas y atendiendo el carácter expansivo del principio de participación, el
proyecto ya no establece  como condición necesaria de la  convocatoria de un
referendo, el trámite fallido de una iniciativa popular y normativa ante la
respectiva corporación pública para tal fin, esto es su no adopción por haber
sido negado o haberse vencido el plazo del artículo 163 de la Constitución,
procediendo su tramitación en la manera dispuesta en el artículo 20.a) de las
disposiciones estatutarias aquí examinadas, tanto en el nivel nacional como
territorial.
A su vez, tal y como ha tenido
oportunidad de explicar esta Corporación, el proyecto estableció también la
procedencia de la consulta popular por iniciativa ciudadana. Según la
Ley 134 de 1994 tal mecanismo solo podía tener su origen en el Presidente, en
los gobernadores o en los alcaldes. Como se ha explicado esta modificación es
constitucionalmente admisible en tanto constituye un desarrollo del principio
democrático.
6.18.3. Para la Corte, no plantea
problema de constitucionalidad de ninguna naturaleza que se establezca la
procedencia de la iniciativa popular y legislativa, de la consulta popular o del
referendo, ante la respectiva corporación pública, únicamente en aquellas
materias que sean de su competencia. De permitirse que estos mecanismos se
emplearan con el propósito de aprobar asuntos que corresponden a otras
autoridades o a otros niveles territoriales, se desatenderían reglas
constitucionales básicas, con desconocimiento no solo del principio de
legalidad sino, también, de la separación de poderes y la autonomía de las
entidades territoriales.
6.18.4. La segunda parte del artículo se
ocupa de precisar las restricciones que respecto de la materia son aplicables a
las iniciativas normativas y a las consultas populares allí reguladas. Las
exclusiones que se contemplan para el objeto de tales mecanismos se justifican
en el hecho de que la competencia para su regulación o aplicación, está radicada
en otras autoridades. Adicionalmente, al adelantar el examen de una norma
similar -el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que dio lugar a la
expedición de la Ley 134 de 1994- la Corte declaró su exequibilidad. Esta
Corporación retoma lo dicho en la sentencia C-180 de 1994:
“El
artículo 29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular
legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por
regla general, procede respecto de los asuntos que sean de competencia de la
respectiva corporación, con las excepciones que la misma Constitución
establece, al reservar en forma privativa para ciertas autoridades la
iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de determinados
actos jurídicos.
Efectivamente,
el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por
lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o
gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades
territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes nacional y
local, en consideración a lo cual se confian exclusivamente a los órganos
constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone
la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final,
300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.
Se
trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter
presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones
internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación
y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa popular puede
llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las
materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato
constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el
proyecto.”
6.18.5. Resta absolver un
asunto especialmente importante, que surge como consecuencia de las
disposiciones que en materia de referendo aprobatorio no constitucional
contiene el proyecto de ley: ¿la vigencia del proyecto de ley actualmente en
examen constitucional, significaría la desaparición de la regulación que en
materia de referendo aprobatorio no constitucional estableció la Ley 134 de
1994? Para esta Corporación la respuesta es negativa: no existe
oposición de ninguna naturaleza entre el impulso de un referendo como
consecuencia del fracaso de una iniciativa normativa y que permite solicitar
directamente a la Registraduría su realización, de una parte, y la realización
de un referendo por la convocatoria que hace la respectiva corporación pública,
de otra. La coexistencia de ambos mecanismos es constitucionalmente posible. De
hecho, es un reflejo del carácter expansivo de la democracia y de la obligación
de promover formas de participación ciudadana en cuanto ello sea factible.
6.18.6. En síntesis la Corte declarará exequible el artículo 18.
6.19.
Artículo 19 (Título II, capítulo I).
Artículo
19. Trámite ante las corporaciones públicas de las Propuestas de Referendo,
Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o Consulta Popular de Origen
Ciudadano. Cuando se haya expedido la
certificación que trata la presente ley, la Registraduría correspondiente
enviará a la entidad competente el articulado, la exposición de motivos del
referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de
consulta popular de origen ciudadano.
El
nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del
proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la
publicación oficial de la correspondiente corporación.
Parágrafo
1°. En las entidades territoriales, cuando un referendo de origen popular,
aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local, obtenga un
número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo
censo electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto de
constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá
ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.
Parágrafo
2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de participación
ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación pública de
elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de ley,
ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda generarse
el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la corporación
respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente legislatura,
dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo que el Comité
promotor esté de acuerdo con el archivo.
6.19.1. El artículo 19 del
proyecto establece varias reglas en relación con el trámite que deben surtir
algunos de los mecanismos de participación ante las Corporaciones Públicas. En
primer lugar, (i) la Registraduría tiene la obligación, luego de adelantar la
verificación de apoyos, de remitir a la entidad competente
el articulado, la exposición de motivos del referendo, o de iniciativa
legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de origen
ciudadano. En segundo lugar, (ii) es obligación que se lleve a cabo la
divulgación de la iniciativa, de los nombres de sus promotores y voceros, del
texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos en el instrumento
de publicación de la corporación pública. En tercer lugar
(iii) se fija una regla especial según la cual si se trata de una iniciativa de
referendo de origen popular en las entidades territoriales y obtiene un número
de apoyos en la etapa de recolección superior al veinte por ciento (20%) del
censo electoral, debe procederse a su realización sin que se necesario su
trámite ante la corporación correspondiente, sin perjuicio de que surta, en
todo caso, el examen de constitucionalidad previsto en el artículo 21 del
proyecto de ley. En cuarto lugar (iv) se establece una regla general que
impone, en aquellos eventos en los cuales el proceso de implementación de un
mecanismo de participación ciudadana suponga la obligación de adelantar un
trámite ante una corporación pública y se
produce el vencimiento de la legislatura, un deber de darle curso en la
siguiente legislatura dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma,
a no ser que el Comité Promotor esté de acuerdo con el archivo.
6.19.2. Lo dispuesto en los incisos
primero y segundo del artículo examinado no se opone a la Constitución. Así,
exigir la certificación del Registrador como condición para remitir la
iniciativa a la corporación pública que deba intervenir en el trámite del
mecanismo -inciso primero-, se ajusta a la Carta en tanto asegura la claridad y
transparencia. En esa misma dirección, requerir la publicación de la iniciativa
constituye una forma idónea para promover el conocimiento de la iniciativa y
darle el destacado papel que ocupa.  Tampoco plantea ningún cuestionamiento, en
tanto consulta su naturaleza, que el artículo que se examina hubiere dispuesto
que la iniciativa legislativa y normativa deba hacer su tránsito en la
corporación respectiva.
No vulnera la Carta que el referendo
llevado a efecto en las entidades territoriales requiera del trámite ante la
Corporación Pública. Esta opción legislativa –que constituye una novedad
respecto de la legislación preexistente- deja abierta la posibilidad de que los
ciudadanos formulen de manera autónoma iniciativas normativas y referendos.
6.19.3. El parágrafo primero del
artículo 19 no viola la Carta. En efecto, la Corte lo considera compatible con
ella, en tanto profundiza la democracia participativa. Que el trámite de un
referendo territorial no demande la intervención de la Corporación Pública
cuando el número de apoyos exceda el veinte por ciento (20%) del censo
electoral de la respectiva entidad constituye una opción que la Carta no
prohíbe y que puede justificarse en el grado de apoyo popular de la iniciativa.
Esta nueva regla -consistente en prescindir de la intervención de la corporación
pública en los eventos de respaldos cualificados- plantea tensiones muy
importantes entre la democracia representativa y la participativa. A pesar de
ello, no es esa una razón para cuestionar su validez constitucional dado que no
existe una regla constitucional que la prohíba y, por el contrario, la norma
enjuiciada reivindica el papel de los ciudadanos en tanto titulares de la
soberanía. Se trata entonces de una modalidad de referendo que no requiere el
trámite en la corporación territorial de acto convocatorio alguno.
Además de ello, prever el concepto
previo de constitucionalidad de la convocatoria a referendo en el orden
territorial, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye
una exigencia compatible con la noción de supremacía de la Constitución.
6.19.4. El parágrafo segundo del
artículo establece una regla de impulso y continuidad de las iniciativas de
participación que han consolidado ya el apoyo exigido. La prohibición de
excusarse en el vencimiento de la legislatura para abstenerse de darle curso a
la iniciativa, confiere fuerza a la manifestación ciudadana e impide
instrumentar mecanismos para su bloqueo. Tal regla constituye una modificación
del numeral 4 del artículo 31 de la Ley 134 de 1994 para el caso de iniciativas
populares legislativas y normativas ante corporaciones públicas y en el que se
dispone que la iniciativa puede ser presentada en la siguiente legislatura,
siendo válidas las firmas recolectadas inicialmente.
Ahora bien, la Corte considera que legitimar
al Comité Promotor para manifestarse positivamente frente al archivo de la
iniciativa por vencimiento de la legislatura, a pesar de haber conseguido el
apoyo ciudadano, implica afectar de manera inconstitucional la expresión
popular y el principio democrático. En efecto, en opinión de ésta Corporación
cuando la iniciativa ha completado los apoyos y ha sido presentada adquiere una
independencia relativa a tal punto que debe impedirse su parálisis y por ello
habrá de seguir el curso que corresponda. Esta razón no se opone, sin embargo,
a que el legislador prevea posibilidades de desistimiento siempre y cuando el
apoyo ciudadano requerido no haya sido aún conseguido.
6.19.5. En suma el artículo 19 es
exequible, con excepción de la expresión “,
salvo que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo” del parágrafo 2 que, en consecuencia, será declarada
inexequible.
El aparte del artículo 19, objeto de
inexequibilidad se subraya a continuación:
Artículo
19. Trámite ante las corporaciones públicas de las Propuestas de Referendo,
Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o Consulta Popular de Origen
Ciudadano. Cuando se haya expedido la
certificación que trata la presente ley, la Registraduría correspondiente
enviará a la entidad competente el articulado, la exposición de motivos del
referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de
consulta popular de origen ciudadano.
El
nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del
proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la
publicación oficial de la correspondiente corporación.
Parágrafo
1°. En las entidades territoriales, cuando un referendo de origen popular,
aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local, obtenga un
número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo
censo electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto de
constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá ningún
trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.
Parágrafo
2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de participación
ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación pública de
elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de ley,
ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda generarse
el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la corporación
respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente legislatura,
dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo que el
Comité promotor esté de acuerdo con el archivo. (Expresión inexequible, tachada)
6.20.
Artículo 20 (Título II, capítulo II).
Artículo
20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en corporaciones públicas de cada
mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:
a) Referendo.
A iniciativa del Gobierno o de la ciudadanía, de acuerdo a los requisitos
fijados en la Constitución y la ley, el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a
referendo un proyecto de reforma constitucional o de ley. La ley que sea
aprobada por el Congreso deberá incorporar el texto que se somete a referendo.
Sin
perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de la presente ley, a
iniciativa de los gobiernos departamental, distrital, municipal o local o de la
ciudadanía, las asambleas departamentales, los concejos municipales y
distritales, las Juntas Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o
resoluciones que incorporen el texto que se propone para referendo, podrán
someter a consideración del pueblo un proyecto de norma.
b) Iniciativa
Legislativa y normativa. La iniciativa popular legislativa o normativa será
estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación
respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de
la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de
manifestación de urgencia.
En
el caso de iniciativas legislativas, los términos serán improrrogables y su
estudio será prioritario en el orden del día. En el caso en que la iniciativa
sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité promotor en los
términos del Reglamento Interno del Congreso de la República ante la plenaria
respectiva.
En
el caso de iniciativas normativas, los términos serán improrrogables y su
estudio será prioritario en el orden del día. En el caso en que la iniciativa
sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité promotor en los
términos del reglamento interno de la respectiva corporación ante la Plenaria.
c) Plebiscito.
El Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la
convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en la que
el Presidente de la República haya informado sobre su decisión de realizar un
plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado
su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre
la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución
Política;
d) Consultas
populares. El Senado de la República, se pronunciará sobre la conveniencia
de la convocatoria a consultas populares nacionales. Lo anterior sin perjuicio
de lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la presente ley.
Las
asambleas, los concejos o las Juntas Administradoras Locales, según se trate,
se pronunciarán sobre la conveniencia de las consultas populares de iniciativa
gubernamental en las respectivas entidades territoriales;
e) Ley
de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El Congreso de la República, en
los términos del artículo 376 de la Constitución, mediante ley de la República
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara podrá consultar al
pueblo la convocatoria a una asamblea constituyente para reformar la
Constitución.
Además
de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir el
número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la
Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.
Parágrafo
1°. Ninguna corporación pública podrá introducir modificaciones al proyecto de
referendo de acto legislativo o de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local
de iniciativa popular que sustituyan el sentido original de la iniciativa o
alteren su esencia. De presentarse cambios de forma, en cada uno de los
respectivos debates, el vocero del Comité Promotor manifestará que los cambios
introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa.
Parágrafo
2°. Quien sea reconocido como promotor de los mecanismos de participación
ciudadana, cuyo propósito sea el de derogar, modificar o crear una norma o una
ley, deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y
tendrá en ellas los mismos derechos, salvo el del voto, que la ley o el
reglamento confiere a los miembros de la respectiva corporación.
6.20.1. El artículo 20 del
proyecto prevé un conjunto de reglas orientadas a regular el trámite de las
iniciativas de participación ciudadana en las corporaciones públicas.
6.20.2 Para el caso del referendo, el
literal a) del artículo en examen, determina (i) que la iniciativa para el
referendo aprobatorio de una ley o de una reforma constitucional la tiene el
Gobierno o la ciudadanía y (ii) que su convocatoria, luego de cumplidos los
requisitos para la concreción de la iniciativa, requiere de una ley aprobada
por la mayoría de los miembros de ambas cámaras que, adicionalmente, deberá
incorporar el texto que se somete a referendo. En el caso del referendo
aprobatorio del orden territorial se establece (i) que la iniciativa le
corresponde a los gobiernos departamental, distrital, municipal o local así
como a la ciudadanía y (ii) que la convocatoria la llevarán a cabo las
asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas
administradoras locales mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones las cuales
deben incorporar el texto que se propone para referendo -sin perjuicio del
referendo territorial directo del parágrafo 1º del artículo 19 de la normativa
estatutaria aquí examinada que, en todo caso, se somete al control judicial de
constitucionalidad previo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo-.
6.20.2.1. Considerando que
la Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de
los referendos constitucionales (art. 378), dicha condición no puede
establecerse cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este
último caso se sigue la regla general de la mayoría simple –expresión también
del principio democrático-  cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En
consecuencia, se impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido
de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a
referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.
Cabe advertir que el primer inciso del
literal a) se ocupa de regular el referendo aprobatorio y no el referendo legal
derogatorio al que alude el artículo 170 de la Constitución y cuyo trámite no
exige su tránsito por el Congreso de la República. Establecer tal exigencia implicaría
un desconocimiento del diseño constitucional previsto en esta materia.
6.20.2.2. La regulación del referendo
territorial se muestra plenamente compatible con la Constitución y con lo
dispuesto en su artículo 106. Constituye un desarrollo admisible de dicha
disposición.
6.20.2.3. Ahora bien y como observación
general, debe indicar la Corte que a partir de la regulación adoptada en el
proyecto y la preexistente en la Ley 134 de 1994, en materia de referendo no
constitucional existirían, al menos, las siguientes posibilidades para su
impulso: (i) referendo no constitucional aprobatorio previo agotamiento del
trámite de la iniciativa normativa (artículo 32 de la ley 134 de 1994), (ii)
referendo no constitucional aprobatorio con convocatoria de la corporación
pública correspondiente (arts. 18, 19 y 20 del proyecto de ley), (iii)
referendo directo aprobatorio del orden territorial por encontrarse apoyado por
el veinte por ciento (20%) del censo electoral (art. 20 par. 1 del proyecto de
ley) y (iv) referendo legal derogatorio regulado por el artículo 170 de la
Constitución. Cabría afirmar, adicionalmente, que existiría la posibilidad del
referendo derogatorio en el orden territorial de acuerdo a las reglas generales
establecidas en el proyecto ahora examinado (arts. 18, 19 y 20 del proyecto de
ley).
6.20.2.4. Por las consideraciones
expuestas, el
literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que
somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría
simple de los miembros de ambas cámaras.
6.20.3. El literal b) establece el
trámite que debe surtir la iniciativa legislativa y normativa ante la
corporación pública respectiva. En primer término (i) establece que a tal tipo
de propuestas deberá darse trámite siguiendo el reglamento de la corporación y
lo previsto en el artículo 163 de la Constitución. Adicionalmente (ii) fija un
procedimiento común para las iniciativas legislativas y las demás iniciativas
normativas señalando que los términos para su trámite son improrrogables, que
el estudio será prioritario en el orden del día y que, en caso de ser negada en
la comisión, el Comité Promotor podrá apelar la decisión de acuerdo a lo que se
encuentre previsto en el reglamento respectivo.
6.20.3.1. La regulación bajo examen es compatible
con la Constitución dado que permite asegurar que la iniciativa ciudadana sea
tramitada adecuadamente, permitiendo que los voceros adelanten las actividades
para intervenir en su defensa. El contenido normativo evaluado complementa,
adicionalmente, lo establecido en el artículo 31 de la ley 134 de 1994 que ya
enuncia algunos derechos radicados en el vocero de la iniciativa[220].
En consecuencia el literal b) será
declarado exequible.
6.20.4. El literal c) establece para el
caso del plebiscito (i) que la convocatoria requiere un pronunciamiento previo
del Congreso, (ii) que para manifestar su desacuerdo -so pena de entender que
se acepta la convocatoria- el Congreso lo debe hacer dentro del mes siguiente
al momento de presentación del informe por parte del Presidente, bastando para
ello la mayoría simple de cualquiera de las cámaras. Si tal rechazo no se
produce (iii) podrá el Presidente convocarlo. Su realización (iv) no podrá
tener por objeto un pronunciamiento popular relacionado con la duración del
mandato presidencial ni tendrá el alcance de modificar la Constitución.
6.20.4.1. Siguiendo el precedente
establecido en la sentencia C-180 de 1994, que al examinar el artículo 77 del
proyecto de ley en esa oportunidad juzgado consideró que resultaba
inconstitucional prever que mediante el plebiscito se sometieran al
pronunciamiento del pueblo decisiones relativas a tratados internacionales en
tanto debía aplicarse la misma restricción prevista para el referendo, la Corte
concluye que el plebiscito no puede versar, tampoco, sobre leyes
de presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias -materias
enunciadas en el artículo 170 de la Carta-.
6.20.4.2. En consecuencia la
Corte declarará la exequibilidad del literal c en el entendido de que el
plebiscito tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias de tratados
internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o
tributarias.
6.20.5. El literal d) establece (i) que el Senado de la República deberá
pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares
nacionales. Ello, prescribe el artículo, (ii) no obsta para que en el caso de
la consulta popular de origen ciudadano se siga el trámite acelerado que se
prevé en el parágrafo 1 del artículo 9 del proyecto de ley. Ahora bien, (iii)
en el caso de consultas territoriales el pronunciamiento previo le
corresponderá a las asambleas, concejos o juntas administradoras locales, en
toda circunstancia.
6.20.5.1.
La intervención del Senado de la República en el caso de las consultas
populares nacionales se encuentra expresamente prevista en el artículo 104 de
la Constitución. A su vez, la intervención de las corporaciones públicas
territoriales es constitucionalmente posible atendiendo no solo lo señalado por
el artículo 105 de la Constitución sino, adicionalmente, el precedente que al
respecto fijó la Corte Constitucional al examinar el segundo inciso del
artículo 53 de la ley 134 de 1994.
6.20.5.2.
Como lo señaló la Corte anteriormente, la fijación legislativa de una consulta
popular de origen ciudadano es compatible con la Carta. Siendo ello así y
habiendo dispuesto la exequibilidad del artículo 9º del proyecto de ley, la
excepción prevista para el caso de las iniciativas ciudadanas de consulta
popular que cumplan lo dispuesto en el artículo 9º tampoco viola ninguna
disposición constitucional.
6.20.6. El
literal e) regula el trámite en el Congreso de la convocatoria, mediante  Consulta
Popular especial, a una Asamblea Nacional Constituyente.
6.20.6.1. Para
la Corte el literal evaluado no plantea problema constitucional alguno puesto
que coincide con lo dispuesto por los artículos 375 y 376 de la Constitución
que prevén como uno de los mecanismos de reforma de la Carta a la asamblea
constituyente convocada en virtud de consulta popular. Naturalmente las
atribuciones de la asamblea constituyente deben entenderse de acuerdo con los
precedentes fijados por esta Corporación, que respecto de la relación entre el
Pueblo y la Asamblea Constituyente, ha expresado:
La sentencia C-1040 de 2005 señaló: “La Corte enfatiza que el único titular de un poder
constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la
Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando
reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside
exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución.
Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea
Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por
medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una
opuesta o integralmente diferente.”
6.20.6.2. Como
se advierte, el
proyecto de ley dispone la posibilidad de adelantar dicha Consulta Popular, a
efectos de que el pueblo decida si convoca una Asamblea Nacional Constituyente,
para reformar total o parcialmente la Constitución Política. Para el efecto, es
necesario que el Congreso de la República mediante ley aprobada por mayoría
absoluta, disponga convocar al pueblo para tal efecto. La Ley correspondiente
deberá referirse no solo a la convocatoria de la Asamblea sino que deberá
definir también el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la fecha
de su iniciación y el período. Y corresponde a la Corte Constitucional decidir,
con anterioridad al pronunciamiento del Pueblo, sobre la constitucionalidad de
la convocatoria, tal y como se prevé en la Carta (art. 241.2) y en el proyecto
de ley (art. 21.a).
6.20.6.3. Se entenderá que el pueblo ha
convocado a la Asamblea Constituyente cuando ello se aprueba al menos por la
tercera parte de los integrantes del censo electoral (C.P. art 376 y proyecto
de ley art. 41.d).
6.20.6.4. La tarjeta electoral o el
mecanismo electrónico de votación para esta consulta debe asegurar que los
ciudadanos puedan votar con “si” o “no” la convocatoria y, separadamente, los
temas que serán de competencia de la Asamblea. Esta regulación pone de presente
que el alcance de las atribuciones de dicha Asamblea depende completamente del
pronunciamiento del Pueblo, quien es el que define su extensión.
6.20.6.5. La Asamblea
Constituyente convocada no es omnímoda para ocuparse de cualquier asunto
constitucional, en tanto su actuación debe ser el reflejo de la voluntad del
Pueblo expresada en el acto electoral de Consulta Popular mediante el cual ha
decidido conformarla. De esta manera, el Pueblo en quien reside la soberanía
-C.P., art 3º- determina el ámbito de su actuación. Al hacerlo, la Asamblea
exclusivamente podrá desarrollar los temas para los que fue convocada y sólo
sobre ellos adoptará decisiones que tendrán rango constitucional. Las normas
constitucionales que llegare a expedir más allá de los límites temáticos
dispuestos por el Pueblo en la Consulta, carecerían de validez y, en
consecuencia, podrían ser objeto de control judicial ante la Corte Constitucional
por vía de demanda ciudadana en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en el artículo 379 de la
Constitución.
6.20.6.6. En
todo caso, la Consulta Popular Constituyente -C.P. art 376- no es la consulta popular
nacional del artículo 104 de la Constitución: se trata de una consulta al
pueblo para convocar una asamblea constituyente, no cualquier asunto de
trascendencia nacional; procede en virtud de la ley expedida por el Congreso,
no mediante acto del Gobierno o iniciativa ciudadana; es objeto de revisión
previa de constitucionalidad, no de control posterior. En suma, no obstante su
denominación similar, esta modalidad de consulta al pueblo para la reforma
constitucional posee naturaleza y régimen jurídico diferentes.
6.20.7. El parágrafo 1 del artículo 20 del proyecto prevé (i) que durante
el trámite en la Corporación Pública correspondiente ésta no podrá introducir
modificaciones al proyecto de referendo de acto legislativo o de ley,
ordenanza, acuerdo o resolución local de iniciativa popular que sustituyan el
sentido original de la iniciativa o alteren su esencia. A efectos de controlar
el cumplimiento de esta exigencia, se establece (ii) que de existir cambios de
forma, el vocero del Comité Promotor deberá manifestar que los cambios
introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa.
6.20.7.1.
Para la Corte esta regla no se opone a la Constitución y, por el contrario,
profundiza el carácter participativo de la democracia en tanto asegura que la
voluntad de quienes apoyaron la iniciativa ciudadana sea respetada
adecuadamente. La exigencia que de esta regla se sigue permite evitar que al
amparo de la antecedente participación de la ciudadanía se legitimen
actuaciones de las corporaciones públicas no avaladas por aquella. Sobre tal
asunto, según se dejó dicho en otro lugar de esta providencia, ya se había
pronunciado la Corporación[221].
6.20.7.2.
Debe aclararse que la posibilidad que tiene el vocero de intervenir, no le exige
pronunciarse en un sentido u otro. Lo que la norma prevé es que el vocero está
legitimado para pronunciarse respecto de los cambios que se introduzcan a lo
largo del proyecto, expresando su acuerdo o desacuerdo. Ahora bien, no se
dispone la consecuencia que se sigue en caso de desacuerdo. Estima la Corte que
ello no tiene la vocación de paralizar el trámite correspondiente, sino de
emitir una advertencia que deberá ser considerada al momento de adelantar el
control de constitucionalidad que corresponda.
6.20.8. El
parágrafo segundo dispone que el promotor del mecanismo de participación
ciudadana que tenga por objeto derogar, modificar o crear una norma o una ley,
es titular del derecho a ser convocado en las sesiones en que se trámite el
proyecto contando con los mismos derechos de la respectiva Corporación, salvo
el correspondiente a votar. Para la Corte esta disposición asegura que los
ciudadanos que han apoyado la iniciativa sean efectivamente escuchados y tengan
la posibilidad de presentar sus puntos de vista. Tal autorización, con la
natural proscripción del derecho a votar en tanto no les ha sido conferida
representación alguna, es compatible con el carácter participativo de la
democracia.
6.20.9. Respecto
del artículo 20 la Corte tomará las siguientes decisiones:
El literal a) es exequible en el
entendido de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma
legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas
cámaras.
El literal c) es exequible en el
entendido de que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias de
tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias
fiscales o tributarias.
Las expresiones
del artículo 20, objeto de condicionamiento se subrayan a continuación:
Artículo
20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en corporaciones públicas de cada
mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:
(…)
a) Referendo.
A iniciativa del Gobierno o de la ciudadanía, de acuerdo a los requisitos
fijados en la Constitución y la ley, el Congreso, mediante ley que requiere
la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter
a referendo un proyecto de reforma constitucional o de ley. La ley que sea
aprobada por el Congreso deberá incorporar el texto que se somete a referendo.
Sin
perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de la presente ley, a
iniciativa de los gobiernos departamental, distrital, municipal o local o de la
ciudadanía, las asambleas departamentales, los concejos municipales y
distritales, las Juntas Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o
resoluciones que incorporen el texto que se propone para referendo, podrán
someter a consideración del pueblo un proyecto de norma.
c) Plebiscito. El Congreso de la República deberá
pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando
dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República
haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos
cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá
convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato
presidencial ni podrá modificar la Constitución Política. (Expresión
subrayada, condicionada)
6.21. Artículo 21  (Título
II, capítulo II).
Artículo
21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática
sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:
a)
La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo
constitucional o a referendo sobre leyes y el texto que se somete a consulta
popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;
b)
Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes
se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación
democrática a realizarse.
Todo
proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos
de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de
diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la
constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.
6.21.1. El artículo 21 (i) prohíbe de forma general la promoción de
mecanismos de participación ciudadana sobre iniciativas inconstitucionales.
Afirmado este principio, (ii) dispone que a la Corte Constitucional le
corresponderá adelantar la revisión previa del
texto que se somete a referendo constitucional, a referendo sobre leyes así
como el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una
Asamblea Constituyente. A su vez (iii) prescribe que los tribunales de la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes, se pronunciarán
previamente[222] sobre la constitucionalidad de los
mecanismos de participación democrática que pretendan adelantarse. Finalmente
(iv) establece una norma de procedimiento en virtud de la cual los procesos de
revisión previa de constitucionalidad allí regulados, deben contemplar un
término de fijación en lista de diez días con el propósito de permitir la
intervención de cualquier ciudadano y la presentación del concepto por parte
del Ministerio Publico.
6.21.2. Para la Corte, el primer contenido normativo de esta disposición
constituye un desarrollo directo del artículo 4º al exigir que el trámite de
cualquier mecanismo de participación cumpla las exigencias formales y
materiales de las que depende su validez. En ese sentido, ordenar que los
instrumentos de participación se ajusten a la Constitución y prever para ello
una garantía jurisdiccional, se ajusta plenamente a la Carta. Sin embargo,
sobre los apartes restantes es necesario hacer varias precisiones.
6.21.3. El
literal a) establece la competencia de la Corte para el control constitucional
de los mecanismos de participación ciudadana. Para el efecto regula algunas de
las atribuciones a las que la Carta Política y la Ley 134 de 1994 también se
refieren. Previamente a la definición de su constitucionalidad, es necesario
referirse a las competencias que en esa materia se encuentran vigentes.
6.21.3.1.
Control judicial del referendo constitucional y de la consulta popular para
convocar una asamblea constituyente.
El artículo
241.2 de la Carta señala que le corresponde a la Corte Constitucional examinar,
con anterioridad al pronunciamiento del pueblo, la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente cuyo objeto sea la
reforma de la Constitución. Prescribe tal disposición que esa competencia
únicamente comprende el examen de posibles vicios de procedimiento. En adición
a ello, el artículo 34 de la Ley 134 de 1994 establece que el fallo de la Corte
Constitucional es una condición para la expedición del decreto mediante el cual
el Gobierno Nacional convoca al pueblo para pronunciarse en referendo
constitucional, al paso que el artículo 60 de la misma Ley establece que una
vez sancionada la ley que convoca al pueblo para una consulta popular, el
Presidente deberá remitirla a la Corte para que, antes del pronunciamiento del
pueblo, decida sobre su constitucionalidad formal. A su vez el artículo 42 del
Decreto 2067 de 1991 señala que al control constitucional de los actos
referidos se aplicarán las reglas del procedimiento ordinario previstas en
dicho decreto, quedando la Corte habilitada, de considerarlo necesario, para
reducir los términos.
Del examen de
estas disposiciones puede concluirse que el control judicial del referendo
constitucional y de la consulta para decidir la convocatoria de una asamblea
constituyente tiene las siguientes características: (i) es posterior a la
expedición de la ley que dispone convocar al pueblo para que se pronuncie; (ii)
es previo al pronunciamiento popular; (iii) es automático puesto que no
requiere la presentación de demanda ciudadana; (iv) solo se ocupa del examen de
los vicios de procedimiento de formación del acto; y (v) se rige, en principio,
por el procedimiento ordinario previsto en el Decreto 2067 de 1991.
Complementando
el referido control, el artículo 379 de la Carta prevé la posibilidad -con
observancia de lo establecido en el artículo 241.2- de formular acción pública
dentro del año siguiente a su promulgación en contra de la convocatoria a
referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea
Constituyente. Dicho posibilidad se encuentra también prevista en el
artículo 43 del Decreto 2067 de 1991 al indicar que la acción en contra de los
actos de que trata el artículo 379 de la Constitución, solo procederá dentro
del año siguiente a su promulgación.
La Corte ha
señalado que el juicio posterior, en lo que se refiere al referendo, comporta
la posibilidad de cuestionar la validez de todos los actos que luego de
proferida  la sentencia de la Corte se expidan, incluyendo el Decreto por medio
del cual se instrumenta el pronunciamiento popular que reforma la Carta[223].
Esta regulación pone de presente, según lo ha destacado esta Corporación, el carácter
reforzado[224]
del control constitucional dado que, además del examen previo, se consagra la
posibilidad de un examen subsiguiente que tiene las siguientes características:
(i) encuentra fundamento constitucional en los artículos 241.1 y 379.2; (ii) se
trata, de un control que sucede a la decisión de la Corte; (iii) se activa en
virtud de la acción pública; (iv) es temporalmente limitado; y (v) únicamente
se ocupa de vicios de procedimiento en la formación del acto.
Con las particularidades que
corresponden y en virtud del artículo 379 de la Constitución, la Corte es
entonces también competente para emprender un juicio diferente y adicional al
de la ley que convoca al pueblo para pronunciarse sobre la Asamblea
Constituyente, tal como se dejó dicho atrás (Supra II, 6.20.6). Así, en caso de
presentarse la demanda correspondiente, la Corte estará habilitada, entre otras
cosas, para declarar –de ser el caso- la inexequibilidad de las normas
constitucionales que la Asamblea Constituyente llegare a expedir más allá de
los límites temáticos dispuestos por el Pueblo.
6.21.3.2.
Control judicial de referendo legal, consulta popular nacional y plebiscito.
El artículo
241.3 de la Constitución señala que a la Corte Constitucional le corresponde
juzgar la constitucionalidad de referendos legales, consultas populares y
plebiscitos del orden nacional. Según lo ha señalado la Corte al interpretar
ese numeral, en el caso de las consultas populares y plebiscitos[225]
el examen recae únicamente sobre vicios de procedimiento en la convocatoria o
realización lo que implica, contrario sensu, que en el caso de los referendos
legales, el control judicial exige la verificación del cumplimiento de los
requisitos formales y sustantivos correspondientes. A su vez, el segundo inciso
del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991 prescribe que a este control le será
aplicable el procedimiento ordinario.
En suma, el
control judicial de los referendos legales, de las consultas populares y del
plebiscito (i) es posterior al pronunciamiento del pueblo; (ii) es integral
respecto del referendo de manera que se ocupa de su juzgamiento formal y
sustantivo; y (iii) es especial respecto de la consulta popular y del
plebiscito dado que únicamente examina la validez formal del procedimiento. Es
importante señalar que la naturaleza formal del examen de la consulta popular
no excluye, en modo alguno, que las normas que se adopten en virtud del mandato
popular puedan controlarse mediante el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad (art. 241.4 y 241.5).
6.21.3.3. Prohibición de control
judicial previo de la iniciativa popular normativa.
El control judicial de las iniciativas
normativas no se encuentra previsto en el proyecto de ley. Tampoco es
reconocido en la Ley 134 de 1994. Ello obedece  a que la sentencia C-180 de
1994 declaró inexequible el artículo que contemplaba un control previo a la
etapa de recolección de apoyos a cargo de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado –respecto de iniciativas
nacionales- y a los Tribunales Administrativos –respecto de iniciativas
territoriales. Según lo sostuvo la Corte, tal atribución “menoscaba
el alcance de este mecanismo de participación popular, toda vez que da al
órgano respectivo una inusitada capacidad de incidir de manera favorable o
desfavorable sobre el contenido, alcance y apoyo de la iniciativa. Sin lugar a
dudas, tal cortapisa comporta transgresión a los artículos 40 y 103 de la
Carta.” Adicionalmente estableció que considerando que la actuación del
Tribunal tenía la naturaleza de actividad consultiva, “después no podría
actuar para definir la acción contencioso administrativa.”[226]
Debe resaltar la Corte que las
decisiones administrativas adoptadas por la Registraduría durante el trámite de
este mecanismo de participación y en cuanto su naturaleza lo permita, podrán
ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De
acuerdo con ello, será posible acudir a los medios de control previstos en la
Ley 1437 de 2011.
6.21.3.4. Análisis del literal a) del artículo 21 del proyecto de ley.
6.21.3.4.1. Para la Corte, la consagración del control
previo de constitucionalidad del texto que se somete a referendo constitucional
o de aquel que se presenta a consulta popular para la convocatoria a una
Asamblea Constituyente, se encuentra conforme a la Constitución. Cabe precisar
que la competencia de la Corte respecto de estos dos mecanismos no comprende un
juicio por vicios de fondo sino, únicamente, por vicios de procedimiento en su formación,
según lo indica el numeral 2 del artículo 241 de la Constitución. El examen del
texto previsto por la norma será pertinente no solo para identificar la
configuración de vicios competenciales sino también para asegurar el respeto de
las reglas que amparan la libertad del elector.
Ahora
bien, lo dispuesto en la norma que se revisa debe entenderse sin perjuicio del
control posterior previsto en el artículo 379 de la Carta. De esta manera, la
mención que en el literal a) se hace de la revisión judicial previa, no suprime
ni afecta la competencia que en virtud de la formulación de la demanda respectiva
ha consagrado la referida norma constitucional.
6.21.3.4.2. La
decisión de exequibilidad referida no se extiende a la
competencia que para adelantar el control previo de referendos legales
establece el mismo literal a). En efecto, una disposición con igual contenido
normativo fue juzgada y declarada inexequible en la sentencia C-180 de 1994 por
desconocer el numeral 3º del artículo 241. En esa oportunidad, la Corte revisó
el artículo 44 cuyo contenido era el siguiente:
Artículo
44.- Control previo de constitucionalidad del texto que se somete a referendo. Para
evitar un pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, la
Corte Constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter
nacional, o el tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa
competente, en el caso de referendos normativos departamentales, distritales,
municipales o locales, previamente revisarán la constitucionalidad del texto
sometido a referendo. La Corte Constitucional o el Tribunal Contencioso-Administrativo
competente, según el caso, se pronunciarán después de un periodo de fijación en
lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la
constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto.
Indicó
este Tribunal:
“Debe
advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral 2o. de la
Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al
pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional ejercer, tiene por único
objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo
para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su
formación. No puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución,
ejercer un control previo y de contenido respecto del texto mismo que se somete
a referendo. Respecto de los actos reformatorios de la Constitución, la
Corporación únicamente puede ejercerlo por vicios de procedimiento en su
formación, y mediando acción pública ciudadana conforme al artículo 241-1 CP.
Por
lo demás, tratándose de referendos sobre leyes, aunque el control
constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a su
expedición al tenor del numeral 3o. del ya citado artículo 241 CP,
requiriéndose también de acción ciudadana. Así las cosas, aún en este
caso tampoco podría instituirse un control previo, pues una previsión en tal
sentido -como la que aquí se analiza- desconoce el precepto constitucional que
se ha citado. En efecto, el artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un
control posterior  respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o
plebiscitos del orden nacional; si dicho control fuera previo, se
habría incluido en el numeral 2o.; de otra parte,  la circunstancia de que el
numeral 3o. señale  que respecto de las consultas o plebiscitos el control
procede "sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización"
corrobora el carácter posterior del control, como quiera que dicha
modalidad supone que el acto ya está formado, a lo cual se suma que el control
previo es la excepción ya que, en términos generales,  lo que existe es el
control del acto ya formado.
Respecto
del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al pronunciamiento de la
Corte sobre "la constitucionalidad de los referendos sobre leyes," entiende
la Corte que su pronunciamiento debe producirse, pues, con posterioridad a la realización
del referendo y versar sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada,
o fuere resultante de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento
no se limita, pues, como en el de las consultas populares y plebiscitos del
orden nacional, al procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo
mismo de la ley.”[227]
(Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original.)
Con
fundamento en esas consideraciones la Corte declaró exequible el artículo
objeto de examen con excepción de las expresiones “(…) "... la Corte
Constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter nacional
o..." de la primera parte, así como la frase "La Corte
Constitucional o... de la segunda parte (…)”.
Considerando
que el contenido normativo juzgado en aquel entonces se refería al control
constitucional previo de referendos legales -equivalente al previsto en el
proyecto de ley que se examina- la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la
sentencia C-180 de 1994 que declaró inexequible la misma norma. La inclusión de
esa norma en el proyecto de ley implica un desconocimiento de la prohibición de
reproducción de disposiciones declaradas inexequibles, establecida en el
artículo 243 de la Constitución.
Así las cosas (i) el literal a) del
artículo 21 se declarará exequible y (ii) respecto de la expresión “o a
referendo sobre leyes” se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia
C-180 de 1994 que declaró inexequible el mismo contenido normativo del artículo
44 del proyecto de ley juzgado en esa oportunidad.
6.21.4. El literal b) del artículo 21
establece una competencia general de los tribunales de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo respecto de los mecanismos de participación a
realizarse. A efectos de precisar el alcance de esta atribución es necesario
referirse a la forma en que ella se concreta, no solo en el proyecto de ley
objeto de examen, sino también en algunas de las normas examinadas en la
sentencia C-180 de 1994.
6.21.4.1. Control judicial de referendos
territoriales.
En materia de referendos territoriales
el proyecto de ley examinado así como la Ley 134 de 1994, establecen el control
judicial y regulan su oportunidad. En primer lugar, (i) el literal a) del
artículo 33 del proyecto establece un control previo a cargo del Tribunal
Contencioso que comprende todas las iniciativas de referendo territorial y que
constituye una condición necesaria de expedición del decreto de convocatoria
del pueblo y, naturalmente, de su pronunciamiento. El examen judicial en estos
casos debe asegurar, entre otras cosas, que el proyecto de norma cuya
refrendación se pretende corresponda a una de las materias en que ello se
autoriza y, en particular, que sea competencia de la Corporación de la
respectiva entidad territorial tal y como lo exige el primer inciso del
artículo 18 del proyecto.   En adición a ello (ii) el artículo 44 de la Ley 134
de 1994 prevé una regla que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo –con el objeto de evitar el pronunciamiento popular respecto de
iniciativas contrarias a la Constitución- el examen del texto que se pretende
someter al pueblo. Además (iii) el parágrafo 1º del artículo 19 del proyecto
ahora examinado -que regula el referendo directo aprobatorio- impone el
concepto previo de constitucionalidad a cargo de los Tribunales
Administrativos. Finalmente (iv) cabe destacar que la sentencia C-180 de 1994,
al juzgar el artículo 44 de la actual Ley 134 de 1994 que le asignaba al
Tribunal Administrativo el control previo de constitucionalidad del texto
propuesto para un referendo territorial, concluyó que el legislador puede
asignar esa competencia.
Ese grupo de disposiciones hace posible
concluir que el control judicial de las iniciativas de referendo en el nivel
territorial tiene los siguientes rasgos: (i) es una competencia a cargo de los
Tribunales Administrativos; (ii) es un control previo a la norma convocatoria y
al pronunciamiento del pueblo; (iii) es un control automático en tanto no exige
la presentación de una demanda; (iv) es integral dado que se ocupa de juzgar el
procedimiento seguido para la iniciativa así como su validez material; y (iv)
comprende todas las modalidades de referendo. Esto último implica que, con
independencia de su naturaleza aprobatoria o derogatoria, es aplicable (a) a
los que suceden al agotamiento no exitoso de una iniciativa normativa, (b) a
los que se adelantan previa decisión de la corporación administrativa
territorial y (c) a los que se realizan de manera directa en virtud del
respaldo popular conseguido en la etapa de recolección de apoyos.
Es imperativo advertir que los limites
respecto de las materias que pueden ser objeto de pronunciamiento en el
referendo territorial –en particular las relativas a que no se trate de un
asunto que exceda las competencias de la entidad territorial correspondiente-
exige que el control judicial previo de sus diferentes modalidades por parte de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ocupe de examinar, de
manera estricta, si el proyecto de norma que se somete al pronunciamiento del
pueblo puede o no ser aprobado en el respectivo nivel territorial
6.21.4.2. Control judicial de consultas
populares territoriales.
En lo relativo al control judicial de
las consultas populares territoriales, pese a que el proyecto de ley no
contiene una regulación específica, el artículo 53 de la Ley 134 de 1994
establece que a la jurisdicción contencioso-administrativa le corresponde
emitir un pronunciamiento previo. Para el efecto prescribe, en su frase final,
que el texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo
competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su
constitucionalidad. En la sentencia C-180 de 1994, la Corte consideró que dicho
artículo era compatible con la Constitución pues atribuir dicha función “constituye
cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en virtud de la cláusula
general de competencia.” Mediante este control se evita que la intervención
del  pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta que exceda los intereses
del respectivo nivel territorial o que desconozca normas superiores.
De acuerdo con lo señalado el control
judicial de la consulta popular territorial tiene las siguientes
características: (i) es una competencia a cargo de los tribunales
administrativos; (ii) es previo al pronunciamiento del pueblo; y (iii) es
integral en tanto comprende la regularidad del procedimiento y la
compatibilidad material con la Constitución.
La existencia de límites competenciales
de las consultas populares territoriales, en particular relativos a que la
materia objeto de consulta pueda ser decidido en la respectiva entidad
territorial, exige que el control judicial previo de las diferentes modalidades
de consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
examine, de manera estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento
del Pueblo cumple cabalmente esa exigencia.
6.21.4.3. Control judicial de la
iniciativa popular normativa, de la revocatoria del mandato y del cabildo
abierto.
El control judicial respecto de los
otros mecanismos de participación democrática del nivel territorial, esto es,
la iniciativa popular normativa, la revocatoria del mandato y el cabildo
abierto, se rige por las normas generales de naturaleza procesal previstas para
controlar la actuación de la administración. Dichas disposiciones se encuentran
contenidas, entre otras, en la Ley 1437 de 2011. Tal y como ocurre con el
referendo y la consulta popular del orden territorial, el control judicial de
la iniciativa normativa deberá ocuparse de establecer si la materia objeto de
iniciativa, se encuentra en las competencias de la respectiva entidad
territorial.
6.21.4.4. Análisis
del literal b) del artículo 21 del proyecto de ley.
La asignación de competencias para el
control previo de los mecanismos de participación es posible a la luz de la
Carta Política. La disposición que se revisa consagra una atribución general de
los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para determinar la
constitucionalidad “del mecanismo de participación ciudadana a realizarse”.
Esta regla, que se ajusta a la Constitución en tanto tiene por objeto
garantizar que las iniciativas del nivel territorial no desconozcan las
prescripciones legales y constitucionales, debe interpretarse a partir de las
competencias que en esta materia se encuentran previstas en la Ley 134 de 1994,
en el proyecto de ley objeto de examen y en las disposiciones generales que
regulan la actuación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por ello y en los términos expuestos, la
Corte encuentra que la norma revisada es desarrollo de la supremacía
constitucional (art. 4).
6.21.5. La regla
procedimental establecida en el último inciso del artículo 21 del proyecto de
ley es compatible con la Carta. En efecto, la consagración de un período mínimo
de fijación en lista de diez días para la intervención de los ciudadanos en los
procesos a los que alude la norma, se encuentra comprendida por el margen de
configuración del que dispone el Congreso para regular los mecanismos de
participación (art. 152.d). Adicionalmente, garantizar un término mínimo para
que el Ministerio Público rinda su concepto, es una medida que pone en
evidencia el papel destacado de tal organismo en la defensa del ordenamiento
constitucional. Debe advertir la Corte que la regla relativa al termino de fijación
en lista, no se opone a la vigencia de normas que prevén períodos de
intervención más amplios para el Ministerio Público, tal y como ocurre con la
participación del Procurador en los procesos que se surten ante la Corte
Constitucional (arts. 7º y 42 del Decreto 2067 de 1991)
6.21.6. En resumen la Corte  dispondrá
en relación con la expresión “o a referendo sobre leyes” del literal a)
del artículo 21 del proyecto de ley estarse a lo resuelto en la sentencia c-180
de 1994 que declaró inexequibles las siguientes expresiones "... la corte
constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter nacional
o" y "la corte constitucional o” contenidas en el artículo 44 del
proyecto de ley juzgado en esa oportunidad. En lo demás procederá a declarar exequible
el artículo 21.
6.22. Artículos 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28, 29 y 30 (Título III, capítulo I).
Artículo
22. Cabildo abierto. En cada período de sesiones
ordinarias de las asambleas departamentales, los concejos municipales o
distritales, o de las Juntas Administradoras Locales, podrán celebrarse
cabildos abiertos en los que, por iniciativa de un número no inferior al cinco
por mil de los ciudadanos del censo electoral del respectivo departamento,
municipio, distrito, localidad o comuna, se considerarán los asuntos que los
residentes soliciten sean estudiados, siempre y cuando sean de competencia de
la respectiva corporación. Es obligación del alcalde o gobernador, según sea el
caso, asistir al cabildo abierto.
Artículo
23. Materias del cabildo abierto.
Podrán ser materias del cabildo abierto cualquier asunto de interés para la
comunidad. En caso de que la comunidad cite al gobernador o alcalde respectivo
deberá adjuntar a las firmas el cuestionario que formulará al funcionario, el
cual debe ser remitido por el Presidente de la Corporación, con mínimo cinco
(5) días de antelación a la celebración del cabildo. El cuestionario deberá
versar únicamente sobre asuntos de competencia del funcionario citado.
Parágrafo.
A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar iniciativas de ordenanza,
acuerdo o resolución local.
Artículo
24. Prelación. En los cabildos abiertos se tratarán
los temas en el orden en que fueron presentados ante la respectiva secretaría.
En todo caso el Cabildo Abierto deberá celebrarse a más tardar un mes después
de la radicación de la petición.
Parágrafo.
Si la petición fue radicada cuando la respectiva corporación no se encontraba
en sesiones ordinarias, el cabildo deberá realizarse en el siguiente periodo de
sesiones ordinarias.
Artículo
25. Difusión del cabildo. Las asambleas
departamentales, los concejos municipales o distritales, o las Juntas
Administradoras Locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y
de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello, antes de la fecha
de vencimiento para la fecha de inscripción de los participantes ordenarán la
publicación de dos convocatorias en un medio de comunicación de amplia
circulación y cuando fuere posible, a través de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, con diferencia no menor de diez (10) días
entre una y otra.
Artículo
26. Asistencia y vocería. A los cabildos abiertos
podrán asistir todas las personas que tengan interés en el asunto. Además del
vocero podrán intervenir, por la misma duración a la que tienen derecho por
reglamento los respectivos miembros de la corporación, quienes se inscriban a
más tardar tres (3) días antes de la realización del cabildo en la secretaría
respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su intervención.
Luego
de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o alcalde respectivo, dará
respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este trámite, los miembros de la
corporación podrán hacer uso de la palabra en los términos que establece el
reglamento.
Parágrafo.
Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los cabildos abiertos serán
transmitidos en directo a través de Internet o a través de los mecanismos que
estime conveniente la mesa directiva de la corporación respectiva.
Artículo
27. Citación a funcionarios de la administración. Por
solicitud ciudadana derivada de la convocatoria al cabildo abierto conforme a
esta ley, podrá citarse a funcionarios departamentales, municipales,
distritales o locales, con cinco (5) días de anticipación, para que concurran
al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos
relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la citación sin justa
causa, será causal de mala conducta.
Artículo
28. Obligatoriedad de la respuesta. Una
semana después de la realización del cabildo se realizará una sesión a la cual
serán invitados todos los que participaron en él, en la cual se expondrán las
respuestas razonadas a los planteamientos y solicitudes presentados por los
ciudadanos, por parte del mandatario y de la corporación respectiva, según sea
el caso.
Cuando
se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales,
distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las
mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.
Si
las respuestas dadas por los funcionarios incluyen compromisos decisorios,
estos serán obligatorios y las autoridades deberán proceder a su ejecución,
previo cumplimiento de las normas constitucionales y legales.
Artículo
29. Sesiones fuera de la sede. Cuando se trate de
asuntos que afecten específicamente a un municipio, localidad, corregimiento o
comuna, la sesión de la corporación pública correspondiente podrá realizarse en
el sitio en que la mesa directiva y el vocero estimen conveniente de manera
concertada.
Artículo
30. Registro de los cabildos abiertos. La Secretaría General de cada corporación pública deberá llevar un
registro de cada cabildo abierto, los temas que se abordaron, los
participantes, las memorias del evento y la respuesta de la corporación respectiva.
Copia de este registro se enviará al Consejo Nacional de Participación y al
Consejo Nacional Electoral.
6.22.1. El título III denominado “De
los mecanismos de participación ciudadana en corporaciones públicas” se
encuentra compuesto por seis capítulos. El primero de ellos que comprende entre
los artículos 22 y 30 se ocupa de regular el cabildo abierto. El segundo cobija
entre los artículos 31 y 35 se denomina “Convocatoria  y campaña de mecanismos
de participación”. El tercer capítulo que se extiende del artículo 36 al
artículo 40 disciplina lo relativo a la “Votación sobre los mecanismos de
participación ciudadana”. El cuarto capítulo llamado “Adopción de la decisión”,
solo está integrado por los artículos 41 y 42. El capítulo V se denomina “De la
revocatoria del mandato” comprendiendo los artículos 43, 44 y 45. Finalmente
los artículos 46 y 47 establecen, en el capítulo VI, “Reglas especiales a los
referendos.
6.22.2 Cabe señalar, inicialmente, que
tal y como ocurre con la revocatoria del mandato, el cabildo abierto es un
mecanismo de participación con una reducida regulación constitucional, en tanto
la Carta Política se limita a enunciarlo en el artículo 103. Ello implica que
el Legislador cuenta con una amplísima competencia para regular su alcance, las
condiciones de realización así como sus efectos.
6.22.3.
El artículo 22 del proyecto prevé una ampliación de las posibilidades de realización
del cabildo abierto al indicar que comprenderá también a las asambleas
departamentales. Ello implica que, además de los concejos y las juntas
administradoras locales -instituciones previstas en el artículo 81 de la Ley
134 de 1994- ahora su realización podrá cobijar asuntos de carácter
departamental. Ello, sin lugar a dudas, constituye una decisión legislativa
amparada por el carácter universal y expansivo de la democracia y el principio
conforme al cual es constitucionalmente valioso que el Legislador avance hasta
el máximo nivel posible en la instrumentación de formas de democracia
participativa.
6.22.4.
En esa misma dirección, el proyecto plantea ajustes de relevancia en tanto
prevé la participación en el cabildo de alcaldes y gobernadores, la obligación
de cumplir los compromisos que se deriven de las respuestas dadas por las
autoridades correspondientes y la garantía de las condiciones de participación
en el cabildo, mediante el reconocimiento de un derecho a hacerlo en las mismas
condiciones en que ello se encuentra previsto para quienes hacen parte de la
corporación correspondiente.
6.22.5.
El artículo 22 suscita una cuestión constitucional específica en tanto
contempla una permisión al momento de aludir a la realización de los cabildos, cuando
así lo plantee el cinco por ciento (5%) del censo electoral. Para la Corte la
realización del cabildo, cuando sean recolectados los apoyos correspondientes,
constituye una obligación por parte de la corporación. En esa medida, la
expresión “podrán” debe interpretarse como una autorización para que los
ciudadanos planteen la iniciativa y no, por el contrario, para que la
respectiva Corporación Pública opte por dar o no trámite a la misma.
6.22.6.
El artículo 23 establece (i) las materias que pueden ser objeto de un cabildo
abierto y (ii) y las reglas que se aplican cuando la comunidad citada al
gobernador o el alcalde al respectivo cabildo. La Corte considera que esta
disposición no se opone a la Constitución y constituye un desarrollo del
artículo 22 del proyecto en el que se prevé la obligación del alcalde y gobernador
de asistir al cabildo. En consecuencia, la Corte dispondrá declarar exequible
la parte restante del artículo.
6.22.7.
El artículo 24 regula lo relativa al orden en que debe desarrollarse el cabildo
abierto así como la oportunidad y condiciones para su realización. Esta
disposición prevé reglas orientadas a ordenar el desarrollo del cabildo. En
particular, el
termino para la realización del cabildo abierto una vez radicada la petición
así como la oportunidad de la intervención de la corporación pública
correspondiente no suscita   objeción alguna en tanto imprime orden y claridad
al proceso previo a la realización del cabildo abierto. Así las cosas, la Corte
dispondrá declarar exequible el artículo 24 del proyecto de ley.
6.22.8.
El artículo 25 establece una obligación, a cargo de la corporación
administrativa correspondiente, de divulgar la realización del cabildo abierto.
Es
posible concluir que la regla relativa a la obligación de divulgación a cargo
de las asambleas departamentales, de los concejos municipales y de las juntas
administradoras locales, consagrando la forma de efectuar la divulgación se
ajusta plenamente a la Carta en tanto desarrolla el principio de publicidad
(art. 209) y promueve una mayor participación en este mecanismo. Así las cosas,
la Corte dispondrá declarar exequible el artículo 25 del proyecto de ley.
6.22.6.9.
El artículo 26 consagra reglas relativas a la intervención de ciudadanos y
autoridades en el cabildo abierto. La Corte encuentra que el artículo no
vulnera la Constitución y por el contrario constituye un desarrollo de la misma
al establecer las condiciones que aseguran la adecuada intervención de la
ciudadanía y de las autoridades. En consecuencia, este Tribunal dispondrá declarar
su exequibilidad.
6.22.6.10.
El artículo 27 del proyecto no plantea cuestiones dudas respecto de su
constitucionalidad. Se limita de regular las condiciones de citación de los
funcionarios al cabildo abierto disponiendo la oportunidad para ello y el
alcance de la citación. Así las cosas declarará la exequibilidad de la
disposición acusada.
6.22.6.11.
El artículo 28 fija las reglas relativas a la obligación de responder las
diferentes solicitudes planteadas en el curso del cabildo abierto y a las
condiciones en que ellas deben ser formuladas. El artículo es
plenamente compatible con la Constitución, en tanto asegura que el diálogo a
que da lugar el cabildo abierto, se traduzca en la asignación de deberes
específicos a las autoridades administrativas cuyo origen se encuentra en los
compromisos asumidos con la ciudadanía.
6.22.6.12.
El artículo 29 de la Ley 134 de 1994 establece la posibilidad de que la
respectiva Corporación Publica disponga la realización de la sesión
correspondiente en un sitio diferente, cuando se traten asuntos que afecten
específicamente un municipio, una localidad o un corregimiento. Para el efecto
la mesa directiva de la corporación y el vocero de la iniciativa ciudadana
deberán concertar lo correspondiente. La regulación que se examina no desconoce
norma constitucional alguna y, por el contrario, se encamina a asegurar que el
diálogo de las autoridades con la ciudadanía se desarrolle directamente en el
lugar en el que se suscitan las  problemáticas, propiciando así la
participación directa de los ciudadanos en las decisiones que los afectan. Así
las cosas, será declarado exequible.
6.22.6.13.
El artículo 30 impone la obligación de llevar un registro de los cabildos
abiertos que lleguen a realizarse, disponiendo su remisión al Consejo Nacional
de participación y al Consejo Nacional electoral. Este registro, en tanto
contribuye a la publicidad del dialogo suscitado entre la ciudadanía y las
autoridades así como de los compromisos asumidos por estas últimas, constituye
un instrumento plenamente compatible con la Constitución. La Corte declarará su
exequibilidad.
6.23.
Artículo 31 (Título III, capítulo II).
Artículo 31. Requisitos especiales previos al trámite.
Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de
participación ciudadana se requiere.
a) Para
el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la República su
decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que
se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con otra elección;
b) Para
la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República,
podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Los
ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de apoyos de
los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional;
c) Para
la consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de
iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los
secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida
sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. El diez por
ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo electoral del respectivo
departamento, municipio o distrito, podrán solicitar que se consulte al pueblo
un asunto de interés de la comunidad;
d)
Los referendos de iniciativa gubernamental requieren la firma del Presidente de
la República y sus ministros, los gobernadores y sus secretarios de despacho y
los alcaldes y sus secretarios de despacho, según corresponda.
6.23.1. El artículo 31 del
proyecto prevé un conjunto de reglas dirigidas a disciplinar la etapa previa al
trámite del mecanismo en las corporaciones públicas correspondientes.
6.23.2. El literal a) establece, al
referirse al plebiscito, que el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, debe informar inmediatamente al Congreso de la República
la decisión de convocar al pueblo a pronunciarse. Tal información debe
contemplar las razones para la convocatoria así como la fecha en que se
realizará bajo la condición de que ella no coincida con otra elección. En la
regulación de este mecanismo el legislador dispone de un extendido margen de
configuración en tanto su regulación constitucional es mínima. Ella se
complementa con el literal c) del artículo 20 del proyecto de ley, que establece
algunas condiciones formales y de contenido para el trámite del
plebiscito.
6.23.3. En el
literal b) el proyecto de ley regula la consulta popular nacional, indicando
que una vez obtenida la firma de todos los ministros y la autorización del
Senado de la República, el Presidente de la República podrá consultar al pueblo
una decisión de trascendencia nacional. A su vez, según ese mismo literal, los
ciudadanos se encuentran habilitados para convocar una consulta en aquellos
casos en los cuales cuentan con el apoyo del cinco por ciento (5%) del censo
electoral. La regulación que se establece para el caso de la consulta popular
de iniciativa del Presidente de la República es plenamente compatible con lo
señalado en el artículo 104 en tanto reproduce parcialmente su contenido y, la
relativa a tal mecanismo cuando la iniciativa es ciudadana, queda comprendida
por el margen de acción conferido al legislador para avanzar en la realización
del principio democrático.
6.23.4. El
literal c) se ocupa de regular las consultas populares del orden territorial.
Establece, de una parte, que el gobernador o el alcalde con la firma de todos
los secretarios de despacho podrán convocar la realización de una consulta para
someter a la decisión de los ciudadanos asuntos departamentales, municipales,
distritales o locales. Adicionalmente, este literal prevé que un grupo de
ciudadanos equivalente al diez por ciento (10%) del censo electoral de la
entidad territorial respectiva podrán solicitar que se haga una consulta con el
mismo propósito. Esta disposición complementa lo señalado en el literal d) del
artículo 20 y se limita a prescribir las condiciones formales y la finalidad de
este mecanismo expresamente autorizado en el artículo 105 de la Carta Política.
Adicionalmente, reconocida la validez de la iniciativa ciudadana en materia de
consulta popular, la determinación legislativa de establecer un mínimo de apoyo
ciudadano del diez por ciento, constituye una opción normativa que no desconoce
regla constitucional alguna.
6.23.5. El
literal d) que debe comprenderse conjuntamente con el literal a) del artículo
20 del proyecto de ley, consagra los referendos de iniciativa gubernamental
indicando que ellos requieren como trámite previo la firma del Presidente y de
todos sus ministros y, en el orden territorial, del gobernador y alcalde así
como sus correspondientes secretarios del despacho. Dos precisiones respecto de
esta disposición son relevantes: una primera, consiste en señalar que esta
regla no se extiende entonces a aquellas modalidades de referendo que, según la
Constitución y la ley no demandan para su realización la intervención del
gobierno tal y como ocurre, por ejemplo, con el referendo legal derogatorio
(art. 170) o el referendo constitucional derogatorio (art. 377), entre otros;
la segunda precisión indica que la exigencia establecida se localiza en la
etapa previa al trámite de la iniciativa en la corporación pública
correspondiente.
6.23.5.1. La
formalidad que establece esta disposición no se opone a la Constitución. Ello
es así dado que, de una parte, el artículo 106 de la Constitución permite la
realización de referendos territoriales por iniciativa de la autoridad
correspondiente pero no establece las condiciones de formulación de la
iniciativa, de manera tal que es posible que el legislador estatutario así lo
precise. Adicionalmente, en el caso del referendo nacional de iniciativa
gubernamental, salvo lo relativo al referendo constitucional aprobatorio, la
Constitución no prevé regla al respecto y, en consecuencia, es admisible que el
Legislador consagre estas condiciones.
6.23.5.2. Sin
embargo cabe preguntarse si la exigencia que se prevé en el literal que se
examina, desconoce o no los artículos 115 y 378 de la Carta al establecer la
obligación de que todos los ministros suscriban la iniciativa. En efecto, la
prescripción del artículo 378 al señalar que el referendo es de iniciativa
gubernamental exige precisar cómo se constituye, para estos efectos, el
Gobierno. El artículo 115 de la Constitución establece en el segundo inciso que
el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. A su
vez, el tercer inciso destaca que para cada negocio particular constituye el
gobierno el Presidente y el ministro o director correspondiente. En atención a
estas dos acepciones de Gobierno, una más amplia que otra, y considerando (i)
la naturaleza de la iniciativa a la que alude el artículo 378 de la
Constitución, (ii) el hecho de que tal iniciativa tiene como propósito la
materialización de un ajuste jurídico y político del más alto nivel y que, por
ello, (iii) resultaría problemático encuadrar la propuesta de modificación
constitucional bajo la expresión “negocio particular”, considera esta
Corporación que el literal que se examina debe concordarse con la Constitución
y, en esa medida, la iniciativa gubernamental en el caso de referendos
constitucionales exige su suscripción por el Presidente, los Ministros y los
Directores de Departamentos Administrativos en atención a lo dispuesto en el
segundo inciso del artículo 115 de la Constitución.
Esta
interpretación, en opinión de la Corte, se funda en importantes razones
referidas, de una parte, a la enorme importancia política que tiene un acto de
esta naturaleza y, de otra, al hecho de que la suscripción por la totalidad del
Gobierno y a la natural responsabilidad política que ello supone, contribuye a
la deliberación gubernamental y, en consecuencia, a considerar todos los
efectos posibles de una tal iniciativa.       Así las cosas la Corte declarará
exequible la regulación contenida en el literal previamente analizado.
6.23.6. En síntesis
la Corte declarara la exequibilidad del artículo 31.
6.24.
Artículo 32 (Título III, capítulo II).
Artículo
32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular
nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública
correspondiente.
En
el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo
del que trata el artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la
República o el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse
sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a Consulta Popular
Nacional.
Sin
perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la presente ley,
en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del
requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la
corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la
convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local. La
Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o
apoyarla.
6.24.1.
El artículo 32 se ocupa de establecer algunas reglas
relativas al concepto previo en el caso del plebiscito, de una parte, y de las
consultas populares nacionales y territoriales, de otra.
6.24.1.1. El primero de los contenidos
normativos es plenamente compatible con la Constitución en tanto se limita a
establecer, al amparo de la libertad de configuración que en esta materia tiene
el Congreso, un término para el concepto previo por parte de la corporación
legislativa.
6.24.1.2. El segundo contenido
normativo, no obstante las dificultades interpretativas que supone la remisión
al parágrafo del artículo 9 del proyecto, en tanto establece el mismo término
que prescribe la norma ahora examinada, no ofrece problemas constitucionales en
tanto se limita a fijar un término para que se adelante el trámite de las
consultas populares territoriales.
6.24.2. Considera la Corte necesario
precisar que las mayorías para negar o aprobar el plebiscito o la consulta
popular nacional en la corporación pública en que debe hacer su tránsito, no
fueron objeto de regulación en esta disposición en tanto la última frase del
tercer inciso se refiere a los mecanismos de orden territorial. En esa medida,
en el caso del plebiscito se aplica lo dispuesto en el literal c) del artículo
20 del proyecto y en el caso de la consulta popular nacional las establecidas
en la Ley 134 de 1994.
6.24.3. El artículo 32, en consecuencia,
será declarado exequible.
6.25.
Artículo 33 (Título III, capítulo II).
Artículo
33. Decreto de Convocatoria. Dentro de los 8 días siguientes a la notificación del
pronunciamiento de la Corte Constitucional o el Tribunal de lo
Contencioso-Administrativo correspondiente; de la certificación del Registrador
del cumplimiento de los requisitos para la revocatoria del mandato; del
Concepto de la corporación pública de elección popular para el plebiscito y la
consulta popular, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde,
según corresponda, fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de
votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente y adoptará
las demás disposiciones necesarias para su ejecución.
a)
El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes al
pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo Contencioso Administrativo
de que trata el artículo 22 de la presente ley. No podrá acumularse la votación
de más de tres referendos para la misma fecha ni podrá acumularse la votación
de referendos constitucionales con otros actos electorales. Cuando se inscriba
más de una propuesta de referendo sobre el mismo tema y obtenga el número de
apoyos requeridos, el votante podrá decidir sobre cualquiera de ellos, evento
en el cual la autoridad electoral pondrá a su disposición cada una de las
iniciativas en forma separada;
b)
La revocatoria del mandato deberá realizarse dentro de un término no superior a
dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la Registraduría;
c)
La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha
del concepto previo de la corporación pública respectiva o del vencimiento del
plazo indicado para ello;
d)
El plebiscito se realizará en un término máximo de cuatro meses contados a
partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente;
e)
La Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente deberá realizarse
entre los dos y los seis meses a partir del pronunciamiento de la Corte
Constitucional;
Parágrafo.
Cuando aplique, la elección de dignatarios a la Asamblea Constituyente deberá
realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de promulgación
de los resultados de la Consulta Popular por parte del Consejo Nacional
Electoral.
6.25.1.
Este artículo 33 regula dos aspectos relativos a la
realización de los mecanismos de democracia participativa. El primero de ellos
se refiere a la fijación del momento a partir del cual se contabiliza el
término máximo de ocho (8) días para que la autoridad correspondiente realice
la convocatoria para el respectivo mecanismo de participación. El segundo es el
relacionado con el plazo máximo para la realización efectiva del mecanismo de
participación de que se trate y para el caso del referendo establece reglas
especiales que prohíben la realización de más de tres referendos en una misma
ocasión así como su concurrencia con otro certamen electoral.
6.25.2. El
primer inciso del artículo examinado no plantea problema constitucional alguno puesto
que se limita a referir algunos de los presupuestos de realización de los
mecanismos de participación, establecidos ya en otras disposiciones del
proyecto de ley. Igualmente le asigna competencias al Presidente de la
Republica, al Gobernador y al Alcalde, a fin de que dispongan lo necesario
para la votación correspondiente al mecanismo de participación. Debe
señalar la Corte que la mención que se hace respecto del pronunciamiento de la
Corte Constitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo debe entenderse
a la luz de las consideraciones que respecto del artículo 21 se presentaron al
examinar su constitucionalidad.
6.25.3. Las disposiciones restantes de este artículo se encuentran comprendidas
por el margen de configuración que en esta materia tiene el legislador
estatutario y que le permite establecer reglas especiales en relación con los
diferentes mecanismos de participación ciudadana. Las normas examinadas
contribuyen no solo a disponer de términos  claros de manera tal que las
autoridades correspondientes cuenten con un espacio de tiempo suficiente para
adelantar la organización de las jornadas de participación, sino también para
que la ciudadanía conozca de manera precisa el objeto de la convocatoria que se
hace y pueda adoptar una decisión respecto del sentido en el que actuará ante
la iniciativa que se promueve. Además, conforme a las normas que para ello
establece el ordenamiento jurídico, resulta posible que se adelanten las
campañas a favor o en contra de la iniciativa ciudadana.
6.25.4.
Es importante destacar que las reglas aplicables cuando concurran referendos
sobre una misma materia tienen por objeto promover una elección libre y
consciente. En efecto, el legislador debe adoptar todas las medidas que se
requieran para garantizar que la manifestación del elector sea genuina y, para
ello, limitar el alcance temático del pronunciamiento que se pretende del
pueblo, constituye un muy valioso instrumento en esa dirección, tal y como ello
fue reconocido en la sentencia C-180 de 1994 al juzgar la constitucionalidad
del artículo 39 de la Ley 134 de 1994. Sobre ello, volverá la Corte al examinar
los artículos 37 y 38 del proyecto que regulan el contenido de la tarjeta
electoral.
Ahora bien, respecto del carácter
multi-temático o temático de un referendo, relevante en atención a las reglas
previstas en el artículo bajo examen, deberán seguirse las pautas que la
jurisprudencia constitucional ha fijado para el juicio de constitucionalidad
respecto de la unidad de materia de las leyes y sus formas de conexidad,
aplicadas con el rigor que se requiere para la eficaz protección de la libertad
del elector. En esa medida si bien habrán de considerarse, entre otros, los
criterios temático, sistemático o teleológico, el juicio de conexidad deberá
ser mucho más exigente de manera tal que se tome en consideración que dicho
juicio,  para los efectos que aquí se señalan, tienen por finalidad más que
promover la racionalidad de la actividad legislativa, amparar la libertad del
elector.
Cabe
advertir en todo caso que la regla relativa a la prohibición de concurrencia
con otros actos electorales se exceptúa en virtud de lo dispuesto por el
artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784
de 2014- permite que los referendos constitucionales que sean necesarios para
la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado
puedan realizarse el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello
naturalmente sin perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de
Presidente y Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la
Constitución, tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.
6.25.5.
Dado que en el artículo examinado no se establece, la Corte considera necesario
precisar que la convocatoria en el caso de la revocatoria del mandato, debe
seguir las reglas establecidas en el artículo 43 del proyecto y, en esa medida,
le corresponderá al Gobernador o al Presidente según corresponda.
6.25.6. De conformidad con lo expuesto
la Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 33 del proyecto de
ley bajo examen.
6.26.
Artículo 34 (Título III, capítulo II).
Artículo
34. Campañas sobre los mecanismos de participación ciudadana. Desde la fecha en la que la autoridad
competente determine, mediante decreto, cuando se realizará la votación sobre
un mecanismo de participación ciudadana hasta el día anterior a la realización
del mismo, se podrán desarrollar campañas a favor, en contra y por la
abstención a cada mecanismo, cuando aplique.
Parágrafo.
El gobierno, los partidos y movimientos políticos y las organizaciones sociales
que deseen hacer campaña a favor, en contra o por la abstención de algún
mecanismo de participación ciudadana deberán notificar su intención ante el
Consejo Nacional Electoral en un término no superior a 15 días contados a
partir de la fecha en la que se publique el decreto de convocatoria de que
trata el artículo anterior.
Toda
organización política o social que haya notificado al Consejo Nacional
Electoral su intención de hacer campaña a favor, en contra o por la abstención
a algún mecanismo de participación ciudadana podrá acceder, en condiciones de
equidad, a los medios de comunicación social del Estado para exponer sus
posturas respecto de la convocatoria, sin perjuicio de aquellas campañas que
decidan promover el mecanismo de participación por medios diferentes a los de
comunicación social del Estado.
6.26.1. El artículo
34, ya cumplida la recolección de apoyos y convocado el mecanismo de
participación correspondiente, se ocupa de prever la realización de las
campañas a favor, en contra o por la abstención del mecanismo. Para ello prevé
(i) que tales campañas podrán efectuarse desde el día en que se realiza la
convocatoria mediante el decreto correspondiente hasta el día anterior a la
realización del mismo; (ii) que el gobierno, los partidos y movimientos
políticos y las organizaciones sociales que deseen hacer campaña deberán
notificar tal determinación al Consejo Nacional Electoral en un término máximo
de 15 días contados a partir de la publicación del decreto mediante el cual se
lleva a efecto la convocatoria; y (iii) que las organizaciones políticas o
sociales que hubieren notificado la decisión de llevar a cabo campañas podrán
acceder, en condiciones de equidad, a los medios de comunicación del Estado,
sin que ello se oponga a que la realización de la campaña pueda llevarse a
efecto en medios diferentes.
6.26.2. Los mecanismos de participación, cuyo origen puede ser diverso
según se deriva de la regulación vigente al respecto, demandan que la
deliberación y confrontación pública acerca de su objeto se desarrolle de la
forma más completa posible. En esa medida, la Corte considera que las
posibilidades de participación que define el artículo examinado, incluyendo en
ellas al gobierno, a los partidos y movimientos políticos y a las
organizaciones sociales, concurren hacia el propósito constitucional de
contribuir a la libertad del elector, que estará mejor asegurada en la medida
en que la información y argumentación disponible sea mayor. Así las cosas, la
intervención de tal tipo de agentes puede contribuir a esclarecer dudas sobre
el impacto de la medida  y a ponderar los beneficios de adoptar una u otra posición
en el curso del debate. Adicionalmente, cabe advertir que la Constitución
Política a partir de lo dispuesto en el acto legislativo 2 de 2004, dio un
viraje importante en materia de participación política de los funcionarios del
Estado, a tal punto que en los casos y en las condiciones allí señaladas lo
permitió.
Conforme
a lo indicado, la permisión de participar en la campaña con las restricciones
que se deriven de la Constitución, de otras disposiciones legislativas o
reglamentarias y de las determinaciones que en esta materia pueda llegar a
adoptar el Consejo Nacional Electoral, se funda en la necesaria protección de
la libertad del elector, en la importancia de promover procesos amplios de
deliberación y discusión alrededor de asuntos que interesan a toda la sociedad,
en el significado de profundizar la democracia participativa y en la notable
reorientación que se estableció en el acto legislativo antes mencionado y que
admitió que algunos funcionarios del Estado apoyen causas políticas, según quedó
previsto en el actual artículo 127 de la Constitución.
Es
indispensable señalar, adicionalmente, que el artículo que se examina prevé, en
su tercer inciso, una restricción para el Gobierno en materia de acceso a
medios de comunicación para explicar su postura frente a la iniciativa de
participación. Para la Corte, si bien podría cuestionarse el carácter absoluto
de esta prohibición, es posible considerar que la misma se apoya en las
competencias del legislador estatutario para regular la materia. De esta manera
y atendiendo el texto los incisos segundo y tercero, el Gobierno podría
inscribirse a efectos de realizar la campaña correspondiente no contando, sin
embargo, con la posibilidad de acceder a los medios de comunicación referidos
en el tercer inciso.
6.26.3. La autorización de la intervención de los gobiernos no puede
comprender a los gobiernos de niveles territoriales diferentes. Esta
interpretación se ajusta al derecho que tienen las entidades territoriales para
administrar sus propios asuntos (art. 287) y a lo dispuesto para el caso de los
municipios en el artículo 316 del texto constitucional. En esa medida, no
podría por ejemplo el Presidente de la República llevar a efecto una campaña a
favor de un determinado mecanismo de participación que se despliega en los
niveles departamental o territorial.
6.26.4. Incorporar la abstención como una de las actitudes posibles frente
a los mecanismos de participación ciudadana encuentra inequívoco fundamento
constitucional en tanto no solo se trata de una forma colectiva de actuación
protegida por el artículo 40 sino que, adicionalmente, es profundamente
respetuosa de la libertad individual que garantiza al individuo la asunción de
comportamientos activos o pasivos frente a determinadas expresiones sociales
(arts. 1 y 16). Asimismo y considerando que varios de los mecanismos de
participación ciudadana exigen la satisfacción de determinados umbrales a
efectos de que la decisión que se adopte resulte factible, la decisión de
promover la abstención puede considerarse no solo una manifestación de la
libertad individual sino una forma efectiva de acción política compatible con
el deber de todo ciudadano de participar en la vida política, cívica y
comunitaria del país (art. 95.5).
Sobre
el particular, en la sentencia C-041 de 2004 señaló la Corte:
En virtud de lo
anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo
derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como
aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato,
produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin
de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para
efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de
participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo
electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es
necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que
el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo,
sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral
requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la
reforma.  Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario
que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después,
si se determinará si fue aprobado o no.
En este orden de
ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se
materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo
constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma,
la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del
mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica,
es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al
legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto
participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se
declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados
con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.”,
contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.”[228]
6.26.5. Así las
cosas, el reconocimiento de las tres actitudes posible frente a un mecanismo de
participación ciudadana, guarda correspondencia con su naturaleza y con la
forma en que en la actualidad se encuentran regulados por la Constitución. La
Corte declarara la exequibilidad del artículo 34 del proyecto de ley.
6.27.
Artículo 35 (Título III, capítulo II).
Artículo
35. Límites en la financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral fijará
anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar al desarrollo de una campaña
a favor, en contra o por la abstención de mecanismos de participación ciudadana
y la suma máxima de los aportes de cada ciudadano u organización, de acuerdo
con las reglas establecidas en el artículo 12 de esta ley. Asimismo podrá
investigar las denuncias que sobre incumplimiento de dichas normas se
presenten.
6.27.1. El artículo 35
se limita a establecer tres competencias a cargo del Consejo Nacional
Electoral. En efecto, a dicha autoridad le corresponde (i) fijar la suma máxima
de las campañas, (ii) determinar la suma máxima de aportes de los ciudadanos u
organizaciones siguiendo las reglas previstas en el artículo 12 en materia de
financiación de recolección de apoyos y (iii) investigar el posible
incumplimiento de las normas establecidas. Para la Corte, las tres competencias
que se derivan del artículo 35 son compatibles con la Constitución dado que,
además de encuadrarse en las atribuciones constitucionales del Consejo Nacional
Electoral para regular, inspeccionar, vigilar y controlar los procesos
electorales, encuentran apoyo en la necesidad de asegurar la igualdad
electoral, de proteger el pluralismo y evitar la corrupción. Así las cosas, es
del caso remitirse a lo señalado sobre el particular al adelantar el examen del
artículo 12 del proyecto.
6.27.2. La Corte, en consecuencia,
declarará exequible esta disposición.
6.28.
Artículo 36 (Título III, capítulo III).
Artículo
36. Mecanismos de participación ciudadana que requieren votación popular. Luego de cumplir con los requisitos y el
procedimiento establecido en la presente ley para el Referendo, el plebiscito,
la Consulta Popular y la Revocatoria de Mandato se procederá a la votación
popular.
6.28.1. El artículo
36 del proyecto de ley establece que una vez cumplidos los trámites que anteceden
la votación popular en los mecanismos que así lo requieren se procederá a
llevarla a cabo. Dicha votación popular procede únicamente en el caso del
referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria del mandato.
Este artículo no plantea cuestión constitucional alguna. Se trata del
señalamiento de la etapa siguiente a la convocatoria de la votación. Es claro
que por no requerirla, no son mencionados los otros mecanismos objeto de
regulación en la ley, esto es, la iniciativa legislativa y normativa, de una parte,
y el cabildo abierto, de otra.
6.28.2. La Corte declarará su exequibilidad.
6.29.
Artículos 37 y 38 (Título III, capítulo III).
Artículo
37. Contenido de la Tarjeta Electoral o del mecanismo electrónico de votación. La tarjeta electoral o el mecanismo
electrónico de votación que se emplee para los mecanismos de participación
ciudadana deberá garantizar que se presente a los ciudadanos la posibilidad de
manifestar libremente su decisión sobre la respectiva pregunta del plebiscito,
referendo, revocatoria del mandato o consulta popular.
Artículo
38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del mecanismo electrónico de
votación según mecanismo de participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener
en cuenta para la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación de
cada iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos:
a)
Cuando aplique para el referendo y este se refiera a un solo tema se contará
con una casilla para el voto en bloque;
b)
No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos de articulado y
las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de
tal manera que puedan contestarse con un sí o un no;
c) La tarjeta electoral o el
mecanismo electrónico de votación para la consulta sobre la convocatoria a una
asamblea constituyente deberá ser diseñado de tal forma que los electores
puedan votar con un sí o un no la convocatoria y, separadamente, los temas que
serán competencia de la Asamblea.
6.29.1.
Los
artículos 37 y 38 se encuentran estrechamente relacionados en tanto se
ocupan de las reglas aplicables a la tarjeta electoral o al mecanismo
electrónico de votación: contemplan una exigencia general para la
tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación; y tres reglas
especiales de aquella o éste, para el caso del referendo, la consulta popular,
el plebiscito y la convocatoria a una asamblea nacional constituyente.
6.29.2. El
artículo 37 (i) ordena que la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico
garanticen la posibilidad de los ciudadanos de expresar libremente su decisión.
El articulo 38 prescribe (ii) que para el caso de un referendo que se ocupe de
un único tema deberá incluirse una casilla para el voto en bloque; (ii) que para
el caso del plebiscito o la consulta popular está prohibida la inclusión
de proyectos de articulado y ordenado que las preguntas
formuladas estén revestidas de claridad y puedan ser contestadas con un sí o un
no; y (iii) en el caso de la votación para la convocatoria de una Asamblea
Constituyente debe asegurarse que los ciudadanos puedan votar por un sí o por
un no y, respecto de las materias que serán competencia de la asamblea, deberá
permitirse su votación separada.
La Corte no
encuentra objeción constitucional al contenido normativo que se deriva del
artículo 37 en tanto se orienta a asegurar, de manera compatible con el
artículo 258 de la Constitución, que la decisión de los ciudadanos sea
absolutamente libre y
desprovista de
coacción alguna. Adicionalmente, prever el uso de medios electrónicos para la
votación se encuentra conforme con la regla constitucional incluida en el
citado artículo constitucional de acuerdo con la cual es posible el “uso de
medios electrónicos o informáticos”.
6.29.3. La regulación del contenido de la tarjeta electoral contenida en
el artículo 38  para el caso del referendo, no se opone tampoco a ninguna
exigencia constitucional. Lo allí dispuesto es una regla que es sustancialmente
igual a la incluida en la última frase del artículo 42 de la Ley 134 de 1994.
La
regla para votar en bloque el articulado en un referendo relativo a un único
tema no afecta la libertad del elector tal y como fue ello destacado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003. Sí se afecta tal libertad y
se impulsa un contenido plebiscitario, advirtió la Corte, cuando se permite la
votación en bloque de referendos multitemáticos. En aquella oportunidad señaló
esta Corporación:
“En efecto, un
referendo es, como ya se explicó, la convocatoria que se hace al pueblo para
que apruebe o rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley
134 de 1994). La posibilidad de voto en bloque de un referendo referido a un
mismo tema es entonces compatible con esa figura jurídica y con la protección a
la libertad del elector, pues si varias preguntas versan sobre un mismo asunto,
es razonable suponer que tienen una orientación semejante y persiguen
propósitos comunes. Por consiguiente, la posibilidad de que el ciudadano pueda,
si lo desea, votar en bloque esas disposiciones sobre una misma materia no
desconoce la doble exigencia de lealtad y claridad, puesto que el ciudadano se
pronuncia sobre un tema homogéneo regulado en diferentes disposiciones. En
cambio, la situación varía sustancialmente si el referendo es multitemático con
un alto grado de heterogeneidad, pues en ese evento, es obvio que la
orientación de los distintos temas no es siempre la misma ya que se trata de
asuntos independientes e inconexos. ¿Cuál puede ser la razón para que se
autorice a los ciudadanos a apoyar o rechazar globalmente una serie de reformas
muy diversas, si no es en el fondo permitir que se exprese una manifestación de
confianza o desconfianza en los proponentes del referendo? Pero eso no es un
referendo ya que éste es una decisión ciudadana sobre un proyecto de norma
jurídica, y no una manifestación de apoyo o rechazo a un gobierno sea en su
investidura o a políticas de su exclusiva competencia.”
En esa medida
la prescripción del literal a) del artículo 38 se ajusta al precedente de este
Tribunal y a las exigencias constitucionales relevantes en esta materia.
6.29.4. El literal b) del artículo 38 se
refiere al contenido de la tarjeta electoral en las consultas populares y los
plebiscitos. La prohibición de aprobar mediante el plebiscito –o la consulta
popular- un determinado proyecto de articulado, atiende a su naturaleza y a las
definiciones adoptadas sobre el particular en dicha ley. Sobre ello cabe
precisar que esta restricción, no obsta para que pueda versar sobre
materias y contenidos normativos, susceptibles de expresarse y desarrollarse a
través de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos
competentes.
Adicionalmente,
dado que en el caso del plebiscito el pueblo apoya o rechaza una determinada
decisión del ejecutivo y en el de la consulta popular plantea una pregunta de
carácter general, es admisible que el legislador estatutario establezca la
alternativa del sí o del no sin prever la alternativa del voto en blanco. Esta
posibilidad solo está ordenada, según se sigue del parágrafo 1º del actual
artículo 258, para la elección de los miembros de las corporaciones públicas o
de los alcaldes, gobernadores o presidente de la República y prohibida, según
lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, para el caso
de los referendos constitucionales regulados en el artículo 378 de la
Constitución[229].
6.29.5. El
literal c) del artículo 38 relacionado con la tarjeta electoral de la
convocatoria a una Asamblea Constituyente suscita algunas consideraciones
especiales. Ellas no se siguen de la exclusión del voto en blanco amparada por
la libertad de configuración del Congreso y por el precedente que se sigue de
la sentencia C-180 de 1994 al declarar la constitucionalidad del artículo 61 de
la actual Ley 134 de 1994[230].
6.29.5.1. El
problema surge de la escisión que hace el literal entre la votación para la
convocatoria de la Asamblea Constituyente y la determinación de los temas que
definirán su competencia. En la regulación anterior, que la Corte encontró
exequible, no se contemplaba la regla especial ahora establecida. Para esta
Corporación, la escisión podría llegar a considerarse contraria al artículo 376
de la Constitución dado que, a pesar de otorgarle al pueblo la última palabra
respecto de la convocatoria de una Asamblea, le asigna al Legislador la
determinación previa de la competencia, el período y la composición. A
diferencia de ello, la norma examinada somete a la consideración del pueblo
cada uno de los temas que serán de la competencia de la Asamblea. La asignación
de esta decisión al pueblo parece contravenir el texto del artículo 376 que
dejaba radicada en él, no la decisión de los temas objeto de la Asamblea, sino
su convocatoria de acuerdo a las materias que fueran establecidas por el
legislador.
La Corte considera que si la
Constitución de 1991 le otorgó al Pueblo la posibilidad de decidir la
convocatoria de una Asamblea Constituyente, con mayor razón le confiere la
posibilidad de establecer las materias que pueden ser abordadas por ésta. Dicha
interpretación no solo favorece procesos de deliberación extendidos en relación
con las materias que podrían ser objeto de ajuste constituyente -mediante un
mecanismo que incluso podría conducir a la sustitución de la Carta- sino que,
adicionalmente, favorece la libertad del elector, en tanto no lo enfrenta al
dilema de aprobar la convocatoria de una Asamblea Constituyente a pesar de no
estar de acuerdo con algunos de los temas definidos por el Legislador o de no
aprobarla a pesar de su acuerdo con la modificación de algunos.
6.29.5.2. La tarjeta electoral o el
mecanismo electrónico de votación para esta consulta debe asegurar que los
ciudadanos puedan votar con “si” o “no” la convocatoria y, separadamente, los
temas que serán de competencia de la Asamblea. Esta regulación pone de presente
que el alcance de las atribuciones de dicha Asamblea depende completamente del
pronunciamiento del Pueblo, quien es el que define su extensión.
La Asamblea
Constituyente convocada no es omnímoda para ocuparse de cualquier asunto
constitucional, en tanto su actuación debe ser el reflejo de la voluntad del
Pueblo expresada en el acto electoral de consulta mediante el cual ha decidido
conformarla. De esta manera, el Pueblo en quien reside la soberanía -C.P., art
3º- determina el ámbito de su actuación. Al hacerlo, la Asamblea exclusivamente
podrá desarrollar los temas para los que fue convocada y sólo sobre ellos
adoptará decisiones que tendrán rango constitucional. Las normas
constitucionales que llegare a expedir más allá de los límites temáticos
dispuestos por el Pueblo, carecerían de validez y, en consecuencia, podrían ser
objeto de control judicial ante la Corte Constitucional por vía de demanda
ciudadana en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en virtud
de lo establecido en el artículo 379 de la Constitución
6.29.5.3. Así
las cosas, la Corte considera posible esta opción del constituyente
advirtiendo, en todo caso, que la aprobación de los temas deberá cumplir la
exigencia general establecida en el inciso segundo del artículo 376 de la
Constitución conforme al cual se requiere la aprobación de una tercera parte
del censo electoral. En esa medida, la Asamblea convocada podrá ocuparse de los
temas que obtuvieron la votación requerida por el artículo 376 de la
Constitución.
6.29.6. De
conformidad con las consideraciones expuestas, la Corte declarará la
exequibilidad de los artículos 37 y 38 del proyecto de ley.
6.30.
Artículos 39 (Título III, capítulo III).
Artículo 39. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas,
escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral aplicarán a
los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación popular.
6.30.1. El
artículo 39 dispone que las reglas establecidas en la normatividad
electoral se aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que exijan
la votación popular. Para la Corte el artículo examinado es constitucional si
se interpreta que la remisión a la normatividad electoral que se prescribe se
refiere, a efectos de no desconocer la reserva de ley estatutaria, a aquellas
disposiciones en materia electoral que tengan la condición de normas
estatutarias. Sobre
el particular, la sentencia C-180 de 1994 fijó un precedente relevante al
examinar una disposición que establecía una remisión al Régimen Político y
Municipal a fin de fijar las materias excluidas de la iniciativa normativa.
Dijo en esa oportunidad:
“En
cambio, la Corte declarará  inexequible la delegación que en favor de la ley
ordinaria  hizo el legislador, al autorizar que por esta vía puedan excluirse
de  la iniciativa popular normativa las materias que sean de competencia
privativa de los gobernadores o alcaldes, según lo establecido "en el
artículo 106 del Código de Régimen Municipal o en las normas que lo
modifiquen". El señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular
sólo puede efectuarse mediante Ley estatutaria.”
6.30.2. De esta manera la prohibición
-prima facie- de un reenvío por parte de las leyes estatutarias a otras
disposiciones, se funda en la obligación de respetar estrictamente la reserva
competencial y procedimental que frente a determinado tipo de materias fijo el
constituyente. Sobre ello la sentencia C-670 de 2001 destacó:
“Esta interpretación estricta de la órbita de las leyes
estatutarias, animada por la necesidad de evitar que su radio de acción
se amplíe hasta el punto de vaciar la competencia de las leyes ordinarias, no
significa que las materias que le son propias pueden ser objeto de otros
instrumentos jurídicos.  En este sentido, el principio de reserva material
que la Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y ninguna
autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia privativa
del legislador estatutario.  Esta regla se extiende no sólo a los eventos
en que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el artículo
152 Superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino además, a las
reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que sin ningún
propósito autónomo –como, por ejemplo, la compilación normativa: valiosa y
deseable dentro de un ordenamiento jurídico caracterizado por una inmensa
producción normativa no sistematizada- duplican indebida e innecesariamente en
leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que están sometidas a
restricciones en su proceso de formación y promulgación.
Esta regla, que va de la mano de la doctrina constitucional
elaborada en la materia, busca preservar la coordinación y coherencia del
sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico y defiende las competencias
delineadas por la Carta Política en materia legislativa.  Su fundamento se
encuentra antes que en un capricho formalista, en la necesidad de
preservar la integridad de ciertos asuntos esenciales dentro de la comunidad
política que se han sometido a un procedimiento de creación calificado, para
asegurar un proceso de deliberación y participación más intenso, una
estabilidad normativa y un control oportuno sobre su contenido.”
(Negrillas no hacen parte del texto original)
6.30.3. Al margen de lo anterior, el
condicionamiento que se establecerá tiene la virtud de asegurar que las
disposiciones a las que se remite el proyecto han sido objeto de un control
previo por parte de esta Corporación y, en esa medida, no existe el riesgo de
violación de la Constitución. Podría objetarse la regla que se establecerá
indicando que el reenvío que hace el artículo examinado implica que el
legislador estatutario modificó la naturaleza de las normas a las que se remite
promoviendo su mutación en disposiciones estatutarias. Esta Corte considera que
no es suficiente tal razonamiento para evitar la infracción de la Constitución,
dado que lo que se pretende con las reglas en materia de aprobación de
disposiciones estatutarias es cualificar el debate alrededor de cada una de
ellas y, en esa medida, la remisión no garantiza que la disposición incorporada
sea considerada y valorada en los mismos términos que los otros artículos.
6.30.4.
Así pues el artículo 39 será declarado exequible, bajo el
entendimiento de que la remisión procede hacia aquellas disposiciones en materia
electoral que tengan carácter estatutario.
Artículo 39. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas,
escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral
aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación
popular.
(Expresión subrayada, condicionada)
6.31.
Artículo 40 (Título III, capítulo III).
Artículo
40. Suspensión de la votación. Durante los estados
de conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica, el Presidente de
la República con la firma de todos sus ministros mediante decreto, podrá
suspender la realización de la votación de un mecanismo de participación
ciudadana. Igual facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la
votación de un mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente
de intimidación para los votantes.
Dentro
de los tres (3) días siguientes a la expedición del decreto, el Presidente de
la República, presentará un informe motivado al Congreso, sobre las razones que
determinaron la suspensión.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,
el decreto legislativo de suspensión para que esta decida, a más tardar dentro
de los veinte (20) días siguientes, sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno
no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Parágrafo.
Dos meses después de haberse levantado el estado de conmoción, o de haberse
decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de
intimidación para los votantes, deberá realizarse la votación del mecanismo de
participación ciudadana que había sido aplazada, conforme al presente artículo.
6.31.1.
El artículo 40 confiere al Presidente de la República una
facultad para suspender la realización de la votación en los mecanismos que así
lo requieren. Para ello determina (i) que la suspensión será posible durante
los estados de conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica o
cuando se observare un ambiente de intimidación para los votantes, (ii) que en
el término de tres días siguientes a la expedición del decreto, el Presidente
de la República deberá presentar un informe motivado al Congreso exponiendo las
razones de su decisión, (iii) que al día siguiente a tal expedición deberá
remitir a la Corte Constitucional el decreto quien, para su revisión, contará
con un término máximo de veinte días, (iv) que si el decreto no es remitido la
Corte ésta lo aprehenderá de oficio. Adicionalmente prevé (v) que dos meses
después de levantado el estado de conmoción o de haber desaparecido el ambiente
de intimidación,  deberá llevarse a efecto la votación correspondiente.
6.31.2. Para la Corte, pese
a que el artículo bajo examen tiene varias similitudes con diferentes
disposiciones de la Ley 134 de 1994 que se refieren a la suspensión del
mecanismo de participación tal y como se constata al confrontar su texto con
los artículos 43 y 57 de dicho texto, (i) existen diferencias relativas a los
supuestos que permiten proceder con la suspensión y (ii) el artículo juzgado
comprende también a la revocatoria del mandato que en el artículo 60 de la Ley
134 de 1994 no contemplaba una regulación semejante.
6.31.2.1.
Aunque la disposición es imprecisa en el uso de las expresiones, entiende la
Corte que la facultad de suspensión es procedente no solo en los eventos
expresamente señalados allí, sino también en los casos de estados de excepción
por emergencia social y ambiental. Tal es la conclusión dado que en todos los
estados de excepción podría justificarse la suspensión regulada.
Sin perjuicio de
lo anterior, habilitar al Presidente de la República para suspender la votación
de un determinado mecanismo de participación ciudadana, en casos en los que no
ha sido formalmente declarado alguno de los estados de excepción regulados por
los artículos 212, 213 y 215 de la Carta, desconocería el principio democrático
y pondría en riesgo la efectividad de los mecanismos de participación,
confiriéndole una facultad extraordinaria no contemplada por la Constitución.
En esa medida, se impone declarar inexequible del artículo 40 la expresión “Igual
facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un
mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente de
intimidación para los votantes.” y la expresión “o de haberse decidido
por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de intimidación para
los votantes,”.
No obstante
dicha decisión, la Corte estima pertinente advertir que la existencia de un
ambiente de intimidación para los votantes podría cumplir las condiciones para
la declaración de un estado de excepción y, en consecuencia, solo después de
hacerlo sería justificable la suspensión del certamen electoral.
6.31.2.2.
En segundo lugar, la remisión que debe hacerse al Congreso del informe
debidamente motivado, se encuentra plenamente amparada en las disposiciones que
regulan los estados de excepción (artículo 214 num. 6).
6.31.2.4.
En cuarto lugar, la Corte debe señalar que a pesar de que el término asignado
para adelantar el control de constitucionalidad del decreto de suspensión
podría justificarse en atención a la situación de urgencia, ello no puede
desconocer los plazos establecidos por la Constitución. En efecto, no obstante
que durante los estados de excepción los términos para decidir se reducen a una
tercera parte, la disposición acusada sugiere que todo el trámite de
constitucionalidad ante la Corte -incluyendo los términos para la eventual
práctica de pruebas, para las intervenciones ciudadanas y del Procurador y para
la elaboración y registro del proyecto de fallo- así como para su votación debe
producirse en ese mismo término (20 días).
Lo allí
dispuesto debe interpretarse a la luz de lo que consagran los numerales 1, 2, 4
y 5 del artículo 242 de la Constitución así como en lo establecido en los
artículos 36, 37 y 38 del Decreto 2067 de 1991, relativos a los estados de
excepción. Esto implica que el término de 20 días para decidir, en plena armonía
con el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991, empezará a contarse una vez venza
el término para la presentación del proyecto de fallo[231].
6.31.3.
Finalmente es necesario precisar que aunque el parágrafo del artículo
únicamente alude al levantamiento del estado de conmoción lo que allí se
prescribe es aplicable a la totalidad de eventos excepcionales regulados por el
artículo 40 del proyecto.
6.31.4.
Así las cosas, en los términos expuestos, será declarada inexequible la
expresión “Igual facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la
votación de un mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente
de intimidación para los votantes.” y la expresión “o de haberse
decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de
intimidación para los votantes,”. En lo demás el artículo 40 será
declarado exequible.
Los apartes del
artículo 40, objeto de inexequibilidad se identifican a continuación:
Artículo
40. Suspensión de la votación. Durante los estados
de conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica, el Presidente de
la República con la firma de todos sus ministros mediante decreto, podrá
suspender la realización de la votación de un mecanismo de participación
ciudadana. Igual facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la
votación de un mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente
de intimidación para los votantes.
Dentro
de los tres (3) días siguientes a la expedición del decreto, el Presidente de
la República, presentará un informe motivado al Congreso, sobre las razones que
determinaron la suspensión.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,
el decreto legislativo de suspensión para que esta decida, a más tardar dentro
de los veinte (20) días siguientes, sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno
no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Parágrafo.
Dos meses después de haberse levantado el estado de conmoción, o de haberse
decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de
intimidación para los votantes, deberá realizarse la votación del mecanismo
de participación ciudadana que había sido aplazada, conforme al presente
artículo. (Disposiciones inexequibles, tachadas)
6.32.
Artículo 41 (Título III, Capítulo IV).
Artículo
41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de
participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos:
a)
En el plebiscito que haya participado más del cincuenta por ciento (50%) del
censo electoral vigente;
b)
En el Referendo que el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y
que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que
integran el censo electoral;
c)
En la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto
afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya
participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el
respectivo censo electoral;
d)
Se entiende que el pueblo convoca la Asamblea Constituyente, si así lo aprueba,
cuando menos, la tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las
reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán ser variadas
posteriormente;
e)
En la Revocatoria del Mandato el pronunciamiento popular por la mitad más uno
de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre
que el número de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%) de la
votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo
mandatario. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del
gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su
período.
6.32.1. El artículo
41 del proyecto establece las condiciones de apoyo en la votación que deben
cumplirse para que un determinado pronunciamiento popular sea obligatorio.
6.32.1.1. Lo dispuesto en este artículo
para el caso del plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno.
En esta materia, como se ha tenido oportunidad de señalar en otros apartes de
esta providencia, el constituyente se limitó a hacer una referencia mínima al
mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen
amplio para la configuración.
La regla establecida en el literal a)
demanda la participación de la mayoría del censo electoral. Esta disposición,
que regula el mínimo de participación, debe complementarse con el actual
artículo 79 de la Ley 134 de 1994, encontrado exequible en la sentencia C-180
de 1994 y en el que se estableció que la decisión se adoptará por la mayoría
del censo electoral. Se trata entonces de dos reglas complementarias.
El literal a) del artículo 41 examinado
será declarado exequible.
6.32.1.2. Para el caso del referendo -art
41.b- se establece una única prescripción para todas sus modalidades. Dicha
regla indica que el referendo ha sido aprobado si, participando un número mayor
a la cuarta parte del censo electoral, la propuesta del mecanismo de
participación es aprobada por la mitad más uno de los sufragantes.
El alcance de esta regla debe precisarse
a efectos de asegurar la supremacía de la Constitución. En efecto, en el caso
del referendo legal derogatorio y del referendo constitucional derogatorio
regulados en los artículos 170 y 377 respectivamente, se establece como
condición una regla diferente a la establecida por el proyecto de ley y que
consiste en exigir la participación de la cuarta parte del censo electoral. De
este modo, debe interpretarse que la exigencia allí prevista, en relación con
la participación mínima de participación, no se aplica a los referendos
regulados en los artículos 170 y 377 de la Constitución, que se rigen por las
normas superiores dispuestas en estos artículos.
Ahora bien, la Constitución prevé en el
caso del referendo constitucional aprobatorio al que alude el artículo 378 de
la Constitución la participación de más de la cuarta parte del censo electoral
y, en esa medida, la disposición examinada es compatible con lo allí dispuesto.
La fijación de esta regla para las modalidades restantes de referendo
-referendo territorial y referendo legal aprobatorio- que  no cuentan con una
regulación específica al respecto, resulta compatible con la libertad de configuración
del Congreso.
6.32.1.3. Para
la consulta popular -art 41.c-, el proyecto de ley establece una regla
compatible con la Constitución disponiendo como condición para la decisión
afirmativa, la exigencia de que en esa dirección voten la mitad más uno de los
sufragios válidos y participe la tercera parte de los electores que componen el
censo electoral. Se trata, insiste la Corte, de un asunto comprendido por la
libertad de configuración.
6.32.1.4. La exigencia para considerar
convocada la Asamblea Constituyente -art 41.d- reitera la regla
establecida en el inciso segundo del artículo 376 de la Constitución. Ella
prevé que se requiere la aprobación de la tercera parte de los integrantes del
censo electoral y que las reglas fijadas por el pueblo no pueden ser variadas
posteriormente. Esta disposición responde adecuadamente al principio
democrático en tanto asegura que la manifestación del pueblo en una materia
políticamente significativa como lo es el ajuste de la Constitución por un
órgano con funciones constituyentes sea respetada.
6.32.1.5. El último de los literales del
artículo examinado establece una regla particular en relación con las
condiciones de prosperidad de la revocatoria del mandato -art 41.e-, que
implica un ajuste a lo que había establecido la Ley 741 de 2002 mediante la
cual se modificó, a su vez la Ley 134 de 1994. A efectos de emprender el
análisis la Corte recordará el régimen que ha establecido en esta materia el
legislador estatutario y las consideraciones que ha formulado en el pasado al
respecto, a fin de establecer si la nueva regla se opone a la Constitución o
si, por el contrario, es un asunto que el legislador podía fijarla.
6.32.1.5.1. La regulación estatutaria
que establece el porcentaje mínimo de ciudadanos que debe participar en la
votación que se convoca para la revocatoria, de una parte, y el número de votos
que deben ser obtenidos a efectos de que ella se abra paso, de otra, ha
previsto diferentes condiciones.
Inicialmente, en vigencia de la Ley 131
de 1994, se establecieron reglas de participación y de mayoría calificada con
el fin de determinar la procedencia de la revocatoria señalando (i) que debía
participar al menos el sesenta por ciento (60%) de la votación registrada el
día en que había sido elegido el mandatario, (ii) que la revocatoria debía ser
respaldada por el 60% de las personas que participaran en la convocatoria y
(iii) que solamente podrían sufragar quienes lo hubieren hecho en la jornada
electoral en la que resultó electo el respectivo mandatario. Tales reglas
fueron reiteradas en la Ley 134 de 1994.
Posteriormente, la Ley 741 de 2002
modificó el régimen anterior prescribiendo (i) que debe participar al menos el
cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en
que se produjo la elección del alcalde o gobernador y (ii) que la revocatoria
habrá de ser respaldada por el mitad más uno de los ciudadanos que participen
en la respectiva convocatoria.
Entre ambas regulaciones existen
diferencias significativas. En primer lugar, en la Ley 741 de 2002 se elimina
la restricción, consagrada en la Ley 134 de 1994, consistente en prohibir la
participación en este procedimiento de quienes no hubieren concurrido a las
elecciones anteriores. Además del ajuste anterior, se redujo la base mínima que
debía participar en el proceso correspondiente y se eliminó la regla de mayoría
calificada del sesenta por ciento (60%) pasando a la regla que exige la
votación favorable de la mayoría absoluta de los participantes en el evento
electoral. Estos ajustes tuvieron como resultado la facilitación del trámite de
revocatoria permitiendo no solo la participación de todos los integrantes del
censo electoral sino, al mismo tiempo, reduciendo  la base electoral que debía
participar y la mayoría requerida para aprobar una revocatoria.
El literal que se examina en esta
oportunidad prevé una nueva modificación a las reglas aplicables en esta
materia la cual. A pesar de no impactar la regla de la mayoría para tomar la
decisión, disminuye el umbral requerido para otorgarle validez al
procedimiento, estableciendo la suficiencia de una participación del 40% de la
votación total valida obtenida en la fecha de elección del respectivo
mandatario.
6.32.1.5.2. Al revisar cada uno de los
proyectos de ley en los que se han fijado las reglas anteriores, la Corte ha
considerado que el umbral establecido y las mayorías fijadas respetan los
postulados constitucionales.
6.32.1.5.2.1. Inicialmente en la
sentencia C-011 de 1994, esta Corte expuso las siguientes razones para declarar
la constitucionalidad de las exigencias que para la revocatoria del mandato se
encontraban establecidas en el proyecto que luego se convertiría en Ley 131 de
1994:
“El
artículo 11 (…) del proyecto que se revisa dispone que sólo para efectos del
voto programático procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y
alcaldes cuando la decisión popular correspondiente sea adoptada por un número
de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la
votación registrada el día en que se eligió al mandatario. A ello se añade la
exigencia, reiterada en otros artículos, de que únicamente sufraguen quienes lo
hayan hecho en la jornada electoral en la cual se escogió al respectivo
gobernador o alcalde.
Como
se observa, para que el mandato pueda entenderse revocado, se necesita -a la
luz de la norma legal- una votación total mínima del 60% de aquella con la cual
se produjo la elección y, sólo en el supuesto de que tal porcentaje se alcance,
se tendrá en cuenta la votación favorable o desfavorable a la revocatoria: ésta
únicamente ocurrirá si el número de votos que la prohíjan es igual al 60% de
quienes hayan respondido a la convocatoria.
A
juicio de la Corte esta disposición se aviene a la Carta Política por cuanto
encaja en la función por ella confiada al legislador: la de reglamentar el
ejercicio del voto programático (artículo 259 C.N.). Es claro que dentro de esa
reglamentación juega papel de señalada importancia la definición acerca del
número de sufragios con el cual se produce el efecto concreto de la revocatoria
del mandato.
Pero,
además, los porcentajes requeridos en este asunto por la ley resultan razonables.
En
efecto, el sistema jurídico debe garantizar por una parte la efectividad del
mecanismo de participación popular y por la otra preservar una estabilidad
mínima en el gobierno de los departamentos y municipios y un número
suficientemente representativo de la mayoría del pueblo, impidiendo que
cualquier alianza o movimiento propiciado por rivalidades políticas o por
discrepancias menores con el gobernante conduzca a su revocatoria. Esta,
concebida como una sanción política que el pueblo impone a quien no ha cumplido
con el programa ofrecido al postularse, tiene que corresponder exactamente a
tal sentido constitucional; no puede degenerar en una fragilidad extrema de la
administración en cuya virtud quien la encabeza deba sucumbir a toda clase de pretensiones
e imposiciones bajo la amenaza de que su mandato puede ser fácilmente revocado.
Téngase
presente, por otra parte, que el 60% de los votos indispensables para revocar
se contabiliza sobre un mínimo del 60% de los sufragios depositados el día de
la elección, es decir que en realidad puede adoptar la decisión de revocatoria
un 36% de los electores, cantidad que inclusive es inferior a la señalada en el
numeral 2 del artículo 7º del proyecto para suscribir el memorial por cuyo
medio se promueve la revocatoria (40% del total de votos válidos emitidos en la
fecha en que se eligió al mandatario). No se puede afirmar, entonces, que el
porcentaje previsto en la norma que se analiza haya sido demasiado exigente.”
6.32.1.5.2.2. Posteriormente,
en la sentencia C-180 de 1994, la Corte examinó una regla idéntica incorporada
en el proyecto de ley que sobre mecanismos de participación ciudadana luego
sería sancionado como la Ley 134 de 1994. Estableció en aquella oportunidad:
“Esta
norma se ajusta a la Constitución ya que hace parte de la atribución conferida
al legislador en el artículo 103 de la Carta Política, de reglamentar la
revocatoria del mandato, dentro de la cual juega papel importante la definición
sobre el número de votos válidos requeridos para que se produzca la
revocatoria. Lo mismo ha de predicarse de los porcentajes señalados en la ley.
El
objetivo de esta disposición es garantizar que la petición de revocatoria
obedezca a razones de fondo y no al simple capricho personal de unos cuantos
ciudadanos, o de un grupo de enemigos personales o políticos. Además, pretende
asegurar que exista una base fuerte para convocar a una nueva elección, al
igual que evitar que coaliciones de grupos minoritarios lleven a que toda una
comunidad tenga que ocuparse de un asunto que interesa tan sólo a unos pocos.”
Conforme
a estos pronunciamientos las disposiciones adoptadas por el legislador en la
sentencia C-180 de 1994 fueron consideradas compatibles con la Constitución al
menos por dos razones. En primer lugar, el Congreso es titular de una
competencia amplia y específica en esta materia considerando lo dispuesto por
los artículos 40 y 103 de la Constitución. A su vez, en segundo lugar, el
umbral y la votación fijados impiden que se pueda promover un mecanismo de
participación únicamente con la activación de grupos minoritarios o solo por
razones asociadas a rivalidades políticas o a desacuerdos menores.
6.32.1.5.2.3. Luego, en la
sentencia C-179 de 2002, la Corte determinó que se ajustaban a la Constitución
las nuevas reglas que sobre umbral y votación fueron fijadas en el proyecto
adoptado posteriormente como Ley 741 de 2002. Al referirse al porcentaje mínimo
de participantes -ahora definido en el cincuenta y cinco por ciento-
estableció:
“En
cuanto a la primera de las modificaciones descritas, relativa a la
participación ciudadana mínima en la jornada de pronunciamiento popular,
siguiendo el espíritu general que animó al Congreso en la aprobación del
presente proyecto, ella significa también una facilitación del trámite de
revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. La flexibilización
introducida, descansa aún sobre la base de un porcentaje mínimo de
participación ciudadana en la mencionada jornada, porcentaje que alcanza a
darle seriedad al proceso y respeta los derechos políticos del funcionario
elegido y la estabilidad de su administración. Por ello se juzga razonable
por esta Corporación.
Evidentemente,
a todos los ciudadanos pertenecientes a la circunscripción electoral respectiva
les asiste el derecho de manifestarse sobre la posibilidad de revocar su
mandato, por lo cual el mínimo requerido no desconoce los derechos de los
electores, debido a que la abstención es facultativa. En cambio, dicho
mínimo introduce un factor de seriedad dentro del mecanismo de participación
descrito, evitando que un número muy reducido de votantes revoque las
decisiones antes adoptadas con una base democrática sustancialmente mayor.
Sobre esta exigencia de un mínimo de participación ciudadana en la jornada
electoral en la que se decide sobre la revocatoria, la jurisprudencia ya ha
vertido ciertos criterios justificativos, que tienen que ver con la necesidad
de estabilidad en la administración territorial y de seriedad en los procesos
democráticos.”(Subrayas no hacen parte del texto)
A
su vez, al examinar la nueva regla “de la mitad más uno” para adoptar la
decisión de la revocatoria, este Tribunal advirtió:
“En
cuanto a la mayoría exigida para la aprobación de la revocatoria, al ser ahora
fijada por la disposición que se analiza en la mayoría absoluta de los votos
de los ciudadanos que participan en la elección, hace que dicha norma
profundice el acento democrático de este mecanismo de participación. En
efecto, la norma vigente que se propone modificar, al exigir un 60% de la
votación registrada, permite que la voluntad minoritaria se imponga sobre la
mayoría que opina que el mandato debe ser revocado. La reducción propuesta,
asegura la prevalencia de la opinión dominante, por lo cual mal puede estimarse
contraria al modelo democrático y participativo por el que propugna la
Constitución.” (Subrayas no hacen parte del texto)
Son
entonces tres las razones que fundamentaron la decisión de la Corte para
declarar conformes a la Constitución las reglas hoy consagradas en la ley 741
de 2002. Así, (i) la reducción de un umbral es admisible en tanto facilita la
implementación del mecanismo de revocatoria bajo la condición de que asegure una
base mínima suficiente que confiera seriedad al proceso, proteja los derechos
políticos de los ciudadanos electos y garantice la estabilidad territorial. En
ese marco, la Corte concluyó que (ii) un porcentaje del cincuenta y cinco por
ciento (55%) impide que un número muy reducido de personas tenga la capacidad
de afectar una decisión adoptada previamente con un apoyo democrático más
amplio. Adicionalmente, la exigencia de la mayoría absoluta a favor de la
propuesta no se opone a la Constitución (iii) dado que profundiza el carácter
democrático del mecanismo y elimina la posibilidad de que reglas que
establezcan mayorías calificadas tengan como efecto el predominio de decisiones
minoritarias.
Es
importante señalar que este Tribunal, al evaluar la constitucionalidad de la
regla relativa al número de apoyos requeridos para solicitar la convocatoria y
que disponía la necesidad de obtener apoyos en un número no inferior al 40% del
total de votos conseguidos por el elegido, advirtió:
“La
modificación que en este punto se propone a la legislación vigente, sin duda
representa una facilitación del procedimiento legal establecido para convocar a
pronunciamiento para revocatoria del mandato. Empero, podría pensarse que la
reducción del número de ciudadanos al 40% del total de votos que obtuvo el
elegido, permite a la minoría política proponer la convocatoria, lo cual
resulta contrario al principio de las mayorías que fundamenta el régimen
democrático. No obstante, teniendo en cuenta que este porcentaje se
refiere solamente al número de ciudadanos que deben apoyar la convocatoria para
pronunciamiento sobre revocatoria, y no al número que debe aprobar la
revocatoria misma, queda a salvo dicho principio de mayorías. Si existiere
una mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella tendrá después la
ocasión de demostrarlo en las urnas, de manera tal que la oposición no
resultará imponiendo una voluntad minoritaria.” (Subrayas no hacen parte del
texto)
Este
pasaje de la sentencia indica que la Corte asumió como constitucionalmente
problemática, desde la perspectiva del principio de mayorías, una regla que
tuviera como efecto disminuir a menos de la mitad, en relación con la anterior
elección, el número de ciudadanos en capacidad de aprobar la revocatoria de un
mandato.
6.32.1.5.1.2. En el presente caso, tal y
como se advirtió previamente, se suscita la cuestión relativa a si la regla
prevista en el proyecto desconoce la Constitución. En opinión de este Tribunal
dicha regla no resulta opuesta a la Carta Política en atención a las siguientes
razones:
En primer lugar, la Constitución no fija
una regla respecto de la participación mínima que se requiere para la
revocatoria del mandato. La Carta en esta materia se limitó, instituyendo el
voto programático, a consagrar a una obligación de cumplimiento del programa
presentado por alcaldes y gobernadores (art. 259), de una parte, y a prever la
posibilidad de revocar el mandato en las condiciones en que ello sea definido
por la Constitución y la ley (art. 40.4). Esto implica que el legislador
dispone de un amplio margen de configuración para definir las reglas aplicables
en esta materia encontrándose autorizado, entre otras cosas, para la fijación
del umbral y de las mayorías requeridas para la revocatoria. A diferencia de
otros mecanismos en los que la Constitución sí definió mínimos de participación
para su validez, en el caso del mecanismo revocatorio ello no ocurrió.
Para la Corte de las decisiones de
constitucionalidad citadas previamente no se sigue un precedente que impida el
establecimiento de un umbral de participación del cuarenta por ciento (40%). La
única condición exigida por este Tribunal es que las reglas establecidas no
priven de seriedad al mecanismo correspondiente ni desconozcan abiertamente el principio
mayoritario. Para la Corte ello no ocurre en el presente caso en tanto el
porcentaje referido exige una participación mínima suficiente para juzgar la
gestión de los mandatarios departamentales, distritales y municipales y,
adicionalmente, establece la regla de votación de la mitad más uno para decidir
la revocatoria.
En segundo lugar, no resulta factible
comparar las reglas de la elección inicial con las reglas de la revocatoria del
mandato, a efectos de fijar una exigencia de que la participación en esta
última consista en un porcentaje específico del número de votantes de la
primera. En efecto, al paso que en la primera se trata de la elección de un
programa, la segunda consiste en el examen de su cumplimiento. Adicionalmente,
tal y como lo destacó la Corte en la sentencia C-179 de 2002, el
establecimiento de un porcentaje de participación para la validez no impide, en
todo caso, que si
existiere una mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella lo demuestre
en las urnas. El deber constitucional de participar en la vida política del
país, demandará de los ciudadanos que se opongan a la revocatoria, la
definición de una estrategia de participación. Ello, sin duda alguna,
contribuirá a extender los canales de deliberación requeridos por el modelo
democrático adoptado en la Constitución de 1991.
En
tercer lugar y vinculada con la consideración precedente, es importante
recordar que el procedimiento de revocatoria es un acto complejo compuesto por
la decisión de revocatoria, el nombramiento provisional de un sucesor y la
convocación a nuevas elecciones. Esta característica del proceso permite
entonces que en el evento de prosperar la revocatoria, los integrantes del
partido político del funcionario revocado sometan su programa de gobierno a un
nuevo escrutinio ciudadano, sin que para ello exista una restricción
constitucional específica. En ese contexto, debe precisar este Tribunal que los
períodos establecidos para los funcionarios electos no se encuentran protegidos
por una regla de intangibilidad absoluta que impida la evaluación de su gestión
y, en caso de ser ello posible, su revocatoria popular a efectos de convocar
una nueva deliberación programática.
En
cuarto lugar, es claro que la modificación que pretende introducir el Congreso
a la regulación vigente en materia de revocatoria del mandato, tiene como
propósito profundizar el modelo participativo que ha fijado la Constitución al
establecer reglas que facilitan su activación[232]. Esa
reducción no implica, en ningún caso, anular (i) la posibilidad de que los
ciudadanos que consideren necesario resistirse a ella concurran a la votación
respectiva o (ii) la facultad del Gobierno correspondiente de participar en la
campaña según lo establecido en el parágrafo del artículo 34 del proyecto. Así
las cosas la medida legislativa persigue un propósito constitucionalmente
importante en tanto se articula con la obligación del Estado de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan.
6.32.2. Por las razones expuestas la
Corte declarará la exequibilidad de la disposición examinada.
6.33.
Artículo 42 (Título III, Capítulo IV).
Artículo
42. Consecuencias de la aprobación popular de un mecanismo de participación
ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido
los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados
tienen las siguientes consecuencias:
a)
Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el
alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el
término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por
parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir
en causal de mala conducta;
b)
Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las
resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la
publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.
La
publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación de
los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en
la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se
entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el
funcionario reticente una causal de mala conducta.
c)
Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta
popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla
efectiva.
Cuando
para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución
local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de
sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el
Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la
expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el
edil, dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto
con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En
esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos
meses.
6.33.1.
El
artículo 42 del proyecto se ocupa de establecer reglas relacionadas con
las consecuencias que se siguen de la aprobación, por votación popular, de las
materias o asuntos que se someten a los mecanismos de participación. El
artículo examinado no regula los efectos de la aprobación popular de todos ello,
limitándose  a consagrar lo referido al referendo y a la consulta popular.
6.33.2. Los literales a) y b) adoptan
reglas para la incorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones
aprobadas mediante referendo. En primer lugar, asignan la obligación de
sancionar la decisión popular adoptada. En segundo lugar, establecen el deber
de disponer su promulgación. En tercer lugar, fijan el deber de publicación
estableciendo como regla supletiva para el evento en que tal publicación no
ocurra, la necesidad de entender que ella se ha producido al vencerse el
término previsto para hacerlo.
6.33.3. La Corte considera que los
literales examinados se ajustan a la Constitución. En ellos se establecen
medidas adecuadas para hacer efectiva una decisión popular que tiene como
resultado la modificación del ordenamiento jurídico. Debe la Corte precisar, en
todo caso, que la regla general de vigencia establecida en el literal b)
únicamente puede ser definida expresamente por el pueblo en la decisión
popular, de manera tal que no resulta posible, por ejemplo, que ninguna
autoridad aplace su entrada en vigencia. En ese sentido, lo relativo a la
eficacia temporal de la medida cae comprendido por las materias que son
competencia del pueblo convocado en referendo.
Adicionalmente, es pertinente destacar
que la regla supletiva para el caso del incumplimiento del deber de
publicación, no desconoce el principio de publicidad en la actuación del Estado
en tanto la norma no solo tiene un origen directamente popular sino que,
además, el trámite que ha tenido para su aprobación constituye un medio idóneo para
su conocimiento, cumpliendo los mismos propósitos que la publicación que se
realiza mediante los instrumentos oficiales. Esta decisión se funda además en
la importancia de seguir el precedente establecido por la Corte al declarar, en
la sentencia C-180
de 1994, la exequibilidad de los artículos 48 y 49 de la Ley 134 de 1994.
6.33.4. El literal c) regula los efectos
cuando en consulta popular el pueblo adopta una decisión obligatoria previendo,
en armonía con el principio democrático,  medidas que garantizan la pronta
ejecución de la decisión popular. Además de ello coincide, en general, con el
artículo 56 del proyecto de ley estatutaria declarado exequible en la sentencia
C-134 de 1994 y, en consecuencia el referido pronunciamiento es un precedente
relevante que también apoya la constitucionalidad del aparte normativo
examinado.
Sin embargo, la Corte estima que no
resulta compatible con la Carta asignar al “edil” la competencia de
expedir una norma con fuerza de resolución local cuando la junta administradora
así no procede. En efecto, esta disposición carece de claridad suficiente si se
tiene en cuenta que las juntas administradoras locales se encuentran conformadas
por varios ediles y, en consecuencia, su redacción actual puede poner en riesgo
la efectividad de la decisión adoptada en consulta popular en tanto todos los
integrantes de la junta administradora son ediles. En esa medida se declarará
inexequible la expresión “, o el edil”, lo que implica considerar que la
decisión debe adoptarla, conforme lo establece la Ley 134 de 1994, el
funcionario responsable, esto es, el alcalde local o el alcalde mayor.
Así
las cosas, en los términos expuestos, será declarada inexequible la
expresión “o el edil,” del inciso final del artículo 42. En lo demás
dicho artículo será declarado exequible.
Los apartes del artículo 42, objeto de
inexequibilidad se identifican a continuación:
Artículo
42. Consecuencias de la aprobación popular de un mecanismo de participación
ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido
los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados
tienen las siguientes consecuencias:
a)
Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el
alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el
término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por
parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir
en causal de mala conducta;
b)
Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las
resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la
publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.
La
publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación de
los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en
la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se
entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el
funcionario reticente una causal de mala conducta.
c)
Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta
popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla
efectiva.
Cuando
para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución
local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de
sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el
Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la
expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el
edil, dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante
decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el
caso. En esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular
será de dos meses. (Expresión inexequible, tachada)
6.34.
Artículos 43, 44 y 45 (Título III, capítulo V: de la revocatoria del mandato).
Artículo
43. Notificación. Surtido el trámite de
verificación de apoyos ciudadanos a la propuesta de revocatoria del mandato, el
registrador correspondiente enviará al Gobernador o al Presidente de la
República, según sea el caso, la certificación de la que trata el artículo 15 de
esta ley para que fijen la fecha en la que se celebrará la votación
correspondiente.
Corresponderá
al Registrador del Estado Civil respectivo, una vez cumplidos los requisitos
establecidos para la solicitud de revocatoria del mandato, coordinar con las autoridades
electorales del respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción
y realización de la convocatoria para la votación.
Artículo
44. Remoción del cargo. Habiéndose realizado la
votación y previo informe del resultado de los escrutinios por la Registraduría
correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la comunicará al
Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según
el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado y
a designar un encargado de conformidad con las normas vigentes.
Parágrafo.
Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la revocatoria del
mandato será de ejecución inmediata.
Artículo
45. Elección del sucesor. Revocado el mandato a un
gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones para escoger al sucesor,
dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en que el registrador
correspondiente certificare los resultados de la votación.
Durante
el período que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del
nuevo mandatario, habrá un designado en calidad de encargado por el Presidente
de la República o el gobernador.
Parágrafo.
El encargado o designado por el Presidente de la República o el gobernador,
dará cumplimiento en lo que fuere pertinente, al plan de desarrollo en el
respectivo período.
6.34.1. Los artículos
43, 44 y 45 del proyecto se ocupan de establecer aspectos relativos a la
revocatoria del mandato.
En primer lugar
(i) se dispone que la convocatoria al pronunciamiento sobre la revocatoria del
mandato la hará el Presidente de la República o el gobernador una vez remitida
por el Registrador la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos
para ello. Realizada tal convocatoria (ii) le corresponde al Registrador del Estado Civil respectivo la coordinación con las
autoridades electorales del respectivo departamento o municipio, la
divulgación, promoción y realización de la convocatoria para la votación. Una
vez efectuada la votación y verificado el cumplimiento de los requisitos para
la revocatoria (iii) el Registrador Nacional del Estado Civil, en atención a
que la revocatoria del mandato será de ejecución inmediata, procederá a
comunicarlo al Presidente de la República o al gobernador respectivo a fin de
que proceda, de una parte, a remover a la autoridad cuyo mandato ha sido
revocado y, conforme a las normas vigentes para ello, a proceder a la
designación de un alcalde encargado de acuerdo a las normas que regulan la
materia.
Emitida
la certificación por parte del registrador respecto de la revocatoria del
mandato y en un plazo máximo de dos meses desde tal certificación (iv) se
procederá a la convocación para elegir al sucesor del mandatario revocado. En
tanto se surte tal elección (v) ocupará el cargo la persona que hubiere sido
encargada por el Presidente de la República o el gobernador correspondiente la
cual deberá dar cumplimiento en lo que fuere pertinente, al plan de desarrollo
en el respectivo período.
6.3.4.2. En lo
demás el conjunto de contenidos normativos de las disposiciones juzgadas resultan
compatibles con la Constitución. Las competencias asignadas a la Registraduría
guardan correspondencia con su condición de autoridad electoral según lo
establece el artículo 266 de la Constitución. A su vez las funciones que se
establecen a cargo del Presidente de la República y de los gobernadores en
relación con la remoción y designación de gobernadores y alcaldes
respectivamente, constituyen una expresión admisible de la habilitación
establecida en los artículos 304 y 314 de la Constitución y, adicionalmente, se
ajusta al precedente definido por la Corte Constitucional relativo a la
admisibilidad de que el Presidente de la República y los gobernadores puedan
designar temporalmente y de manera excepcional a funcionarios de elección
popular. Sobre ello, al examinar una disposición que confería tales facultades,
dijo la Corte en la sentencia C-180 de 1994:
“En tal
contexto, considera la Corte que es razonable que el proyecto ordene que el
Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la República o del
gobernador respectivo, los resultados de la votación para que éstos procedan,
si es el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o del alcalde
revocado, de acuerdo a lo dispuesto en la Carta Política, la cual señala, que
en los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente suspenderá o
destituirá a los gobernadores (CP. Art. 304) y que el Presidente y los
gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes (CP. Art. 314).”[233]
6.34.3. El
proyecto de ley que se examina prescindió de exigir que el alcalde o gobernador
temporalmente designado tuviere que pertenecer al mismo grupo, partido o
movimiento político del mandatario revocado, tal y como ello era establecido en
el segundo inciso del artículo 74 del proyecto de ley que la Corte examinó en
la sentencia C-134 de 1994. Esta modificación de la regulación del supuesto
referido no desconoce disposición constitucional alguna. No exigir que el
designado pertenezca al mismo movimiento o partido, incluso se relaciona con la
naturaleza de la revocatoria en tanto ella supone, entre otras cosas, un juicio
de reproche a la gestión administrativa desarrollada y a la capacidad de representación
de los electores. Así las cosas la regulación resulta compatible con la Carta
Política, más aún si se tiene en cuenta que el carácter programático de la
elección se mantiene en tanto se impone al designado el deber de continuar con
la ejecución del plan de desarrollo vigente.
Cabe aquí
destacar que en los casos de revocatoria del mandato deberá tomarse en
consideración
lo dispuesto por el acto legislativo No. 2 de 2002 que modificó los artículos
303 y 314. Conforme a lo allí  dispuesto (i) cuando al momento de acaecer la
falta absoluta, faltaren más de 18 meses para cumplir el período, se procederá
a la elección de alcalde o gobernador por el tiempo que reste. Cuando no se
cumpla tal condición, esto es, (ii) cuando faltaren menos de 18 meses para
concluir el período deberá el Presidente de la República o el Gobernador, según
el caso, proceder a la designación por el tiempo que faltare respetando el
grupo político, el movimiento o la coalición por la cual hubiere sido elegido
el alcalde. Así las cosas y siendo la revocatoria del mandato una falta
absoluta, deberán seguirse las reglas ahora establecidas directamente por la
Constitución.
6.34.4. La Corte
dispondrá declarar la exequibilidad de los artículos 43, 44 y 45.
6.35.
Artículos 46 y 47 (Título III, capítulo V: reglas especiales a los referendos).
Artículo
46. Decisión posterior sobre normas sometidas
a Referendo. Las normas que hayan sido derogadas o
aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de trámite dentro de los dos
años siguientes.
Cuando
se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no
podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.
Artículo
47. Nombre y encabezamiento de la decisión. La
decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza,
acuerdo, o resolución local, según corresponda a materias de competencia del
Congreso de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos
municipales, distritales o de las juntas administradoras locales, y así se
encabezará el texto aprobado.
Si
se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el
encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
“El
pueblo de Colombia DECRETA:”.
6.35.1. Son
cuatro las reglas que prevén los artículos 46 y 47 del proyecto en relación con
los referendos. Así, en primer lugar, (i) las disposiciones aprobadas o
derogadas mediante un referendo no pueden ser sometidas nuevamente a discusión
o debate dentro de los dos años siguientes. En segundo término, (ii) cuando se
hubiere adelantado un referendo derogatorio o aprobatorio se prohíbe impulsar
nuevamente un referendo respecto de la misma materia durante los dos años
siguientes. En tercer lugar, (iii) se establece la denominación de las
disposiciones adoptadas, tomando en consideración la corporación pública
competente para adoptar o derogar las normas adoptadas o derogadas por el
pueblo. Finalmente, en cuarto lugar, (iv) se prevé que en los casos de leyes o
actos legislativos objeto de aprobación mediante referendo deberá encabezarse
señalando: “El pueblo de Colombia decreta”.
6.35.2. En
atención al planteamiento de la Procuraduría, debe la Corte iniciar señalando
que según la jurisprudencia constitucional vigente en la materia, las
decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en desarrollo del control
previo de constitucionalidad tiene un carácter definitivo. En consecuencia, aún
a pesar de que en el examen de constitucionalidad no se hubiere formulado una
referencia específica respecto de uno de los apartes normativos declarados
exequibles, la decisión no pierde su naturaleza.
Así las cosas,
la Corte considera que la decisión adoptada en la sentencia C-180 de 1994
consistente en declarar la exequibilidad del artículo 46 del proyecto de ley en
esa oportunidad examinado y en el que se dispuso que cuando se trate de
referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá
solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años,
constituye un decisión relevante para examinar el contenido del artículo 46 del
proyecto ahora enjuiciado.
6.35.3. Para la
Sala Plena, las restricciones que se imponen en el artículo 46 del proyecto a
la posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante referendo
constitucional, resultan compatibles con la Constitución dado que, si bien no
se encuentran exigidas por ésta, contribuyen efectivamente a otorgarle
estabilidad y seriedad al trámite del referendo y a su origen profundamente
democrático. Incluso la regulación del artículo 46, en consonancia con tal
propósito, ajusta la existente en la Ley 134 de 1994 que permitía a la
respectiva corporación pública, con el voto de la mayoría de sus miembros,
someter nuevamente a su decisión el asunto correspondiente[234].
Así pues, la regla examinada privilegia el carácter participativo del modelo
democrático limitando temporalmente las posibilidades del órgano de
representación.  Debe la Corte señalar que la primera de las restricciones
establecida en el artículo 46, se entiende referida a su trámite
en la corporación pública que corresponda y no a cualquier otro procedimiento.
Ello es así dado que sería contrario a la Constitución que una decisión
adoptada mediante referendo no pueda examinarse, por ejemplo, mediante un
procedimiento que dé lugar a la existencia de un órgano que, como la Asamblea
Constituyente a la que alude el artículo 376 de la Constitución, podría ser
titular de atribuciones más amplias que las del pueblo mediante referendo,
según ello ha sido destacado por ésta Corporación[235].
Cabe agregar,
que la regla que prohíbe el sometimiento del asunto a un nuevo referendo tiene apoyo
en la posibilidad del legislador estatutario de configurar tal institución en
aquello que no hubiere sido expresamente definido por la Carta. No se trata en
este caso de una restricción excesiva al ejercicio de un derecho político sino
de una limitación que encuentra fundamento, una vez más, en la importancia de
darle estabilidad a la decisión adoptada por el pueblo luego de un trámite
institucionalmente complejo y reglado. El pueblo no queda desprovisto de toda
posibilidad de examinar nuevamente el asunto en tanto queda abierta la
posibilidad de hacerlo transcurrido el término fijado o encauzar sus
inquietudes a través de otros mecanismos de participación.
6.35.4. El
contenido normativo del artículo 47 del proyecto de ley es idéntico al del artículo
47 de la Ley 134 de 1994. En efecto, ambas disposiciones tienen igual
redacción:
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 47. Nombre y encabezamiento
de la decisión. La decisión adoptada en referendo se
denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local,
según corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de
las asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de
las juntas administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.
Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo,
el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
“El pueblo de Colombia DECRETA:”.
Artículo 47.- Nombre y encabezamiento
de la decisión. La decisión adoptada en referendo se
denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local,
según corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de
las asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de
las juntas administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado. Si
se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el
encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
“El pueblo de Colombia decreta"[236].
En atención a lo
anterior la Corte dispondrá en relación con el artículo 47 del proyecto,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible el
artículo 47 de la Ley 134 de 1994.
6.35.5.
Por todo lo expuesto la Corte dispondrá (i) declarar exequible el artículo 46 y
(ii) en relación con el artículo 47, estarse a lo resuelto en la sentencia
C-180 de 1994 que declaró exequible el artículo 47 del proyecto de ley entonces
examinado.
6.36.
Artículo 48 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición de
cuentas de la Rama Ejecutiva).
El título IV denominado “De la
rendición de cuentas” se encuentra compuesto por dos capítulos. El primero
de ellos que se extiende del artículo 48 al artículo 57 se ocupa de regular lo
relativo a la “Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva”.
Artículo 48. Definición Rendición de Cuentas. Por
rendición de cuentas se entiende el proceso conformado por un conjunto de
normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados
mediante los cuales, las entidades de la administración pública del nivel
nacional y territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a
conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil, otras
entidades públicas y a los organismos de control, a partir de la promoción del
diálogo.
La
rendición de cuentas es una expresión de control social que comprende acciones
de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la
gestión. Este proceso tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de
la gestión de la administración pública y a partir de allí lograr la adopción de
los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia, transparencia y
rendición de cuentas, en la cotidianidad del servidor público.
Parágrafo.
En todo caso, la Unidad Coordinadora de Atención al Ciudadano del Congreso de
la República dispondrá de la información de la gestión de los congresistas: de
su asistencia a las sesiones de comisiones y plenarias, del sentido de sus
votaciones y de sus iniciativas legislativas y de control político presentadas.
6.36.1. El artículo 48 del
proyecto de ley (i) establece una definición de la rendición de cuentas, (ii)
precisa sus principales medios de acción, (iii) fija sus finalidades y (iv)
enuncia una de sus formas de materialización cuando se trata del Congreso de la
República.
6.36.1.1. Siguiendo el propósito general
del proyecto de ley, el legislador estatutario se ocupó de establecer un
esquema normativo relativo a la rendición de cuentas por parte de las entidades
públicas así como de los servidores de todos los niveles. La decisión de
impulsar mecanismos que promuevan el conocimiento y control de las actividades
de las entidades públicas se articula directamente con la dimensión del control
de la democracia participativa. En efecto mediante este tipo de instrumentos es
posible caracterizar, analizar, evaluar y criticar la gestión de los órganos
públicos que cumplen funciones estatales o administran recursos públicos.
La rendición de cuentas permite asegurar
que los recursos humanos y económicos destinados a los diferentes órganos o
entidades del Estado sean empleados para la consecución de los fines del Estado
de forma compatible con los principios que gobiernan la actividad
administrativa según lo establece el artículo 209 de la Constitución.
El reconocimiento del control como una
manifestación de la democracia participativa se encuentra previsto en varias
disposiciones constitucionales. Así, el artículo 40 establece el derecho
general de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Adicionalmente, el tercer inciso del artículo 103 de la
Constitución prevé la obligación del Estado de contribuir a la promoción y
capacitación de organizaciones sociales con capacidad para intervenir en
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública. A su vez, el inciso tercero del artículo 107 al ocuparse del régimen
de los partidos y movimientos políticos al que se adscriben los funcionarios
que cumplen funciones de representación establece que uno de sus principios rectores
es la transparencia y, en esa medida, el artículo 109 prevé la obligación de
rendir cuentas en lo relativo al volumen, origen y
destino de sus ingresos. El artículo 270 prescribe que la ley
organizará las formas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública. Igualmente el artículo 356 vigente prevé la creación de una
estrategia para el control de la ejecución de los recursos que corresponden al
sistema general de participaciones exigiendo, entre otras cosas, el
fortalecimiento de espacios para la participación en el control social y en los
procesos de rendición de cuentas.
6.36.1.2. Para la Corte el artículo 48
del proyecto de ley constituye una realización de lo dispuesto en los artículos
40, 103 y 270. La definición de rendición de cuentas que allí se hace y que es
manifestación del dilatado margen de configuración que en esta materia tiene el
Congreso, le permite avanzar en variadas direcciones y, en esa medida, no
ofrece cuestionamiento alguno. Lo mismo cabe afirmar respecto de la
caracterización de la rendición de cuentas como una forma de control social
actuante en dos frentes diferentes: acciones de petición
de información y explicaciones, de una parte y evaluación de la gestión, de
otra. Adicionalmente las finalidades que se persiguen con este instrumento
encuentran fundamento constitucional directo en tanto no solo se fundan en los
artículos antes referidos sino también en lo señalado por el artículo 209 de la
Constitución al enunciar los principios que orientan la actividad de la
administración.
6.36.1.3. Los
intervinientes señalan que la disposición examinada, al no prescribir la
rendición de cuentas como una obligación de los Congresistas en tanto limita su
alcance a la rama ejecutiva, constituiría una omisión legislativa relativa.
Sobre la figura de la omisión, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse
en diversas oportunidades. Así por ejemplo, en la sentencia C-041 de 2002
apoyándose en su jurisprudencia precedente, sostuvo:
“No obstante, la omisión del legislador también puede ser relativa,
caso en el cual se la denomina, llanamente, omisión legislativa. Una omisión es
relativa cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad
específica; pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se
predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente
por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo
de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del
régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente. De lo anterior se
deduce, entonces, que las omisiones legislativas relativas son susceptibles de
control constitucional.
Para la Corte, el
legislador incurre en una omisión legislativa u omisión relativa  cuando
éste ha regulado “de manera insuficiente o incompleta un mandato
constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una
condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia
esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la
violación del derecho a la igualdad. (…)”.
Esta Corporación
también ha dicho que para que la juez constitucional pueda declarar la
inexequibilidad por omisión se requiere que la “norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador.” (…).
Complementando el
esquema anterior, la Corte Constitucional ha entendido que también se incurre
en omisión legislativa relativa cuando el legislador “al regular o construir
una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.” (…)”.
La Corte
considera que en el presente caso no se estructuran los elementos de una
omisión legislativa, que demande de la Corte la adopción de una sentencia
aditiva con el propósito de extender el régimen de rendición de cuentas
regulado en el proyecto de ley a los Congresistas. En efecto, de una parte, no
es posible concluir que exista un mandato constitucional que imponga al
legislador estatutario la fijación de un sistema de rendición de cuentas que se
sujete a un conjunto uniforme de reglas para todos los órganos del Estado. Ello
es así dado que la materialización del principio de transparencia y del derecho
a controlar el ejercicio del poder político puede adquirir diversas formas. Si
bien la rendición de cuentas es una categoría central para la democracia
participativa su delimitación constitucional es escasa y, por ello, el
legislador no está sometido a un mandato que lo obligue a regular con igual
intensidad la rendición de cuentas a cargo de las diferentes autoridades
públicas.
Adicionalmente
la Corte considera que no existe una ausencia de regulación en tanto los
ciudadanos (i) no solo se encuentran habilitados para promover procesos de
rendición de cuentas de los congresistas mediante el empleo de otro tipo de
instrumentos jurídicos como el derecho de petición susceptible de ser ejercido
ante tales funcionarios o ante la corporación de la que hacen parte, (ii) sino
que también la ley impuso la obligación, a cargo de la Unidad Coordinadora de Atención al Ciudadano del Congreso de la
República, para disponer de la información relacionada con la gestión de los
congresistas comprendiendo, entre otras cosas, su asistencia a las sesiones de
comisiones y plenarias, el sentido de sus votaciones y las iniciativas
legislativas y de control político que han presentado. En esa misma dirección,
los artículos 73, 74 y 75 del proyecto fijan, como se verá al emprender más
adelante su examen, reglas que pueden contribuir al desarrollo de formas diferentes
de rendición de cuentas.
Ese
conjunto de mecanismos, que deberán ser concretados de manera eficaz y
permanente y para cuya materialización deben contribuir los Congresistas, hará
posible proveer información suficiente a los ciudadanos respecto del
comportamiento de los representantes en el Congreso que, como se sabe, deben
actuar consultando la justicia y el bien común (art. 133).
6.36.1.4.
No debe dejar la Corte de destacar que los derechos políticos reconocidos a
todos los ciudadanos así como otras garantías iusfundamentales como la libertad
de expresión e información pueden articularse efectivamente a procesos de
rendición de cuentas que, a pesar de no encontrarse institucionalizados,
cuentan con inequívoca protección jurídica. Ciertamente el legislador podría
avanzar en la regulación de los procesos de rendición de cuentas. Sin embargo
de tal posibilidad no se sigue, por las razones que han quedado expuestas, que
en la presente oportunidad se hubiere configurado una omisión.
6.36.2.
La Corte entonces declarará la exequibilidad del artículo 48 del proyecto de
ley.
6.37.
Artículo 49 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición de
cuentas de la Rama Ejecutiva).
Artículo 49. Principios y
elementos del proceso de Rendición de Cuentas. Los principios básicos que rigen la rendición de cuentas de las
entidades públicas nacionales y territoriales, proceso que se constituye en una
actitud permanente del servidor público, son: continuidad y permanencia,
apertura y transparencia, y amplia difusión y visibilidad. Así mismo, se
fundamenta en los elementos de información, lenguaje comprensible al ciudadano,
dialogo e incentivos.
6.37.1.
El
artículo 49 profundiza en la definición y caracterización de la
rendición de cuentas así como en los principios y elementos que la configuran.
Establecida como está, la importancia de la rendición de cuentas para optimizar
los derechos de participación y el control de las autoridades públicas, la
Corte considera que la disposición examinada se ajusta a la Constitución en
tanto además de caracterizar el tipo de comportamientos que deben esperarse de
las entidades públicas así como de los servidores que se vinculan a ella, fija
la manera en que debe ser desarrollada la rendición de cuentas.
6.37.2. Lo allí señalado es plenamente
compatible con lo que disponen, entre otros, el artículo 209 al aludir a los
principios que rigen la administración pública.
6.38.
Artículo 50 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición de
cuentas de la Rama Ejecutiva).
Artículo
50. Obligatoriedad de la rendición de cuentas a la ciudadanía. Las autoridades de la administración
pública nacional y territorial tienen la obligación de rendir cuentas ante la
ciudadanía para informar y explicar la gestión realizada, los resultados de sus
planes de acción y el avance en la garantía de derechos.
La
rendición de cuentas incluye acciones para informar oportunamente, en lenguaje
comprensible a los ciudadanos y para establecer comunicación y diálogo
participativo entre las entidades de la Rama Ejecutiva, la ciudadanía y sus
organizaciones.
Parágrafo.
Las entidades y organismos de la Administración Pública tendrán que rendir
cuentas en forma permanente a la ciudadanía, en los términos y condiciones
previstos en el artículo 78 de la Ley 1474 de 2011. Se exceptúan las empresas
industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta que
desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado,
nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán
por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades
económicas y comerciales.
6.38.1.
La
disposición del artículo 50 que se examina (i) establece el carácter
obligatorio de la rendición de cuentas en atención a sus finalidades, (ii)
indica el tipo de acciones que comprende, (iii) precisa el régimen que
disciplina la rendición de cuentas y (iv) define las entidades que se
encuentran vinculadas por esta obligación.
6.38.1.1. Esta disposición no plantea,
en general, ningún cuestionamiento constitucional. La Corte considera que la
exclusión general del régimen de rendición de cuentas de las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, no se
opone a la Constitución, en tanto se funda en el tipo de actividad que
despliegan y en el hecho de encontrarse en mercados competidos en los que un
proceso de rendición de cuentas en las mismas condiciones que el resto de
entidades podría resultar problemático. Ahora bien y como es natural, tal
exclusión del régimen general establecido en el proyecto no se opone a las
actividades de control que sobre tal tipo de entidades deben ejercer los organismos
de control o pueden ejercer los ciudadanos apoyándose en el uso de las
diferentes acciones y medios de control que prevé el ordenamiento jurídico.
6.38.1.2. De otra parte respecto de la
remisión que hace la disposición al artículo 78 de la Ley 1474 de 2011, esta
Corporación considera que ello no desconoce la reserva de ley estatutaria, en
tanto dicha remisión no tiene como propósito modificar la naturaleza jurídica
del artículo al que se remite sino reiterar la existencia de un régimen legal
diferente y preexistente que se ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los
de la presente ley. La remisión entonces simplemente cumple una función de
advertencia respecto de la existencia de otras normas aplicables a todas
las entidades y organismos de la administración pública y en las que se prevén
formas de control de la gestión pública. En este caso la
remisión no tiene como propósito el diseño de un nuevo régimen jurídico ni el
completamiento de una institución. Cumple el objetivo, eso sí, de orientar una lectura
sistemática de las normas del ordenamiento jurídico que regulan la materia[237].
6.38.2. La Corte declarará exequible
esta disposición.
6.39.
Artículos 51 y 56 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición
de cuentas de la Rama Ejecutiva).
Artículo
51. Manual Único y lineamientos para el proceso de Rendición de Cuentas. El Gobierno Nacional, a través del
Departamento Administrativo de la Función Pública con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeación elaborará el Manual Único de Rendición de Cuentas, que
se constituirá en la guía de obligatoria observancia para las entidades
públicas en el desarrollo del proceso de rendición de cuentas.
Este
manual deberá contener los lineamientos metodológicos para desarrollar la
rendición de cuentas en las entidades de la Rama Ejecutiva, del orden nacional
y territorial, así como las recomendaciones para las demás Ramas del Poder
Público y entidades de la Administración Pública. Incluye criterios para
determinar los temas de interés de la ciudadanía, el desarrollo sectorial y
regional, así como lineamientos de información, gobierno abierto y mecanismos
de participación ciudadana.
Artículo
56. Etapas del proceso de los mecanismos de rendición pública de cuentas. El manual único de que trata el artículo 51 de la presente ley
contendrá:
a) Aprestamiento;
b) Capacitación;
c) Publicación de información;
d) Convocatoria y evento;
e) Seguimiento;
f)
Respuestas escritas y en el término quince días a las preguntas de los
ciudadanos formuladas en el marco del proceso de rendición de cuentas y
publicación en la página web o en los medios de difusión oficiales de las
entidades.
Cada
una de estas etapas debe ser desarrollada en el Manual Único de Rendición de
Cuentas por el director o gerente de la entidad del orden nacional, el Alcalde
o Gobernador.
6.39.1.
Los
artículos 51 y 56 aluden al Manual Único de Rendición de Cuentas. Con
ese propósito prescriben (i) que su elaboración se encontrará a cargo del Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo de
la Función Pública y con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, (ii)
que constituirá una guía de obligatoria observancia para las entidades públicas
cuando deban rendir cuentas, (iii) que dicho Manual incluirá, de una parte, (a)
los lineamientos metodológicos para desarrollar la rendición de cuentas en las
entidades de la Rama Ejecutiva, del orden nacional y territorial y, de otra,
(b) las recomendaciones para las demás ramas del poder público y entidades de
la administración pública. A su vez el artículo 56 (iv) se ocupa de
señalar lo aspectos que deben encontrarse contenidos en el referido Manual y
que se relacionan con las etapas que deben desplegarse en el proceso de
rendición de cuentas.
6.39.2. La Corte
considera que la creación de un Manual en el que se establezcan los criterios
para el desarrollo de los procesos de rendición de cuentas no se opone a la
Carta en tanto contribuye a precisar el alcance de ese importante instrumento.
En efecto, delimitar en un nivel operativo los diferentes componentes de la
rendición de cuentas que, como se sabe, contribuye a disminuir las dificultades
de acceso de los ciudadanos a la información pública y a promover un adecuado
ejercicio de actividades de control a la gestión pública, se funda en los
artículos 20, 40 y 209 de la Constitución, entre otros. Es por ello que la
Corte no encuentra objeción alguna respecto de la posibilidad de crear un
manual de esta naturaleza.
6.39.3. La
cuestión que se suscita es si resulta o no constitucionalmente admisible que
los contenidos del referido Manual sean obligatorios para las entidades de la
rama ejecutiva del orden nacional y del orden territorial. Para las otras
entidades, según lo establece el segundo inciso del artículo 51, tales
contenidos constituirán únicamente una recomendación y, por ello, no contendrán
prohibiciones o mandatos vinculantes. De la Constitución no se deriva una
prohibición que impida que el Legislador imponga a las entidades nacionales de
la rama ejecutiva la obligación de seguir las instrucciones de un Manual para
la rendición de cuentas elaborado por el Departamento Administrativo de la
Función Pública entre cuyas funciones se encuentra la formulación de políticas
generales en materia de administración pública, con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeación. Puede considerarse como una articulación legítima de
las diferentes instituciones del Estado con el propósito de alcanzar un
propósito constitucionalmente valioso.
6.39.4. Ahora
bien, la Corte considera que la expedición de un Manual de esta naturaleza no
debe comprender materias que se encuentren cobijadas por la reserva de ley
estatutaria y, por el contrario, es indispensable que se limite,  tal y como lo
advierte el artículo 51, a fijar lineamientos metodológicos. Adicionalmente no
debe interferir, de ninguna manera, en la competencia de la Contraloría General
de la República, reconocida en el numeral 1 del artículo 268 de la Constitución
y conforme a la cual le corresponde a tal organismo prescribir los
métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o
bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa
y de resultados que deberán seguirse.
6.39.5. La Corte
no considera que se encuentre en riesgo la  autonomía de las entidades
territoriales para la administración de sus propios asuntos según lo prescribe
el artículo 287 de la Carta, en tanto la ley se ocupó de establecer los
elementos centrales en materia de rendición de cuentas y la remisión al Manual
únicamente pretende ofrecer una perspectiva metodológica que, además, haga
posible la adecuada unificación de la información.
6.39.6. Así las
cosas este Tribunal declarara la exequibilidad de los artículos 51 y 56 del
proyecto.
6.40.
Artículos 52, 53, 54, 55 y 57 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo
I: rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva).
Artículo
52. Estrategia de Rendición de Cuentas. Las entidades de la Administración Pública nacional y territorial,
deberán elaborar anualmente una estrategia de Rendición de Cuentas, cumpliendo
con los lineamientos del Manual Único de Rendición de Cuentas, la cual deberá
ser incluida en el Plan Anticorrupción y de Atención a los Ciudadanos.
La
estrategia incluirá instrumentos y mecanismos de rendición de cuentas, los
lineamientos de Gobierno en Línea, los contenidos, la realización de audiencias
públicas, y otras formas permanentes para el control social.
Artículo
53. Espacios de diálogo para la Rendición de Cuentas. Las autoridades de la administración
pública nacional y territorial, en la Estrategia de Rendición de Cuentas, se
comprometerán a realizar y generar espacios y encuentros presenciales, y a
complementarlos con espacios virtuales, o a través de mecanismos electrónicos,
siempre y cuando existan condiciones para ello, para la participación
ciudadana, tales como foros, mesas de trabajo, reuniones zonales, ferias de la
gestión o audiencias públicas, para que los ciudadanos y las organizaciones
sociales evalúen la gestión y sus resultados.
Las
entidades propenderán por generar espacios de difusión masiva, tales como
espacios en emisoras locales o nacionales, o espacios televisivos que
garanticen un adecuado acceso a la información y a los informes de gestión de
la ciudadanía en general.
En
el evento en que una entidad no adelante dichos espacios, estará en la
obligación de realizar audiencias públicas participativas, mínimo dos veces al
año, con los lineamientos que se establecen en los siguientes artículos de la
presente ley.
Artículo
54. Rendición de Cuentas de las instancias de participación. Las instancias de participación ciudadana incluidas en esta ley,
deberán desarrollar ejercicios de rendición de cuentas en por lo menos una
sesión de trabajo anual, teniendo en cuenta los principios y elementos de que
trata el artículo 50 de la presente ley.
Artículo
55. Audiencias Públicas Participativas. Las
audiencias públicas participativas, son un mecanismo de rendición de cuentas,
así mismo son un acto público convocado y organizado por las entidades de la
administración para evaluar la gestión realizada y sus resultados con la
intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.
En
dichas audiencias se dará a conocer el informe de rendición de cuentas. Esta
obligación surge para todo aquel que se haya posesionado como director o
gerente de una entidad del orden nacional, lo mismo que para Alcaldes y
Gobernadores.
Los directores o gerentes y
los Alcaldes o Gobernadores deberán establecer correctivos que optimicen la
gestión y faciliten el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo,
asimismo fortalecerán los escenarios y mecanismos de información que permiten a
la comunidad la participación y el control social permanente.
Artículo
57. Respuesta a los informes de rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar,
dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que
presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las
cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o
legales, o a una comisión accidental.
Parágrafo.
Los concejos municipales y distritales, las asambleas departamentales y las
Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes de plazo para evaluar,
dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que
presenten los alcaldes municipales, distritales, locales y los gobernadores al
respectivo cuerpo colegiado que le corresponda la evaluación.
6.40.1.
El
artículo 52 (i) prevé una obligación de las entidades de la
administración pública del orden nacional y territorial de elaborar cada año
una estrategia de Rendición de Cuentas siguiendo, para el efecto, los
lineamientos del Manual Único de Rendición y (ii) fija el deber de incluir tal
estrategia en el Plan Anticorrupción y de Atención a los Ciudadanos.
Adicionalmente (iii) se establece que la estrategia deberá incluir instrumentos
y mecanismos para la rendición de cuentas, los lineamientos de Gobierno en
Línea, los contenidos, la realización de audiencias públicas y otro tipo de
mecanismos permanentes para el control social.
La obligación impuesta a las entidades
del orden nacional y territorial de elaborar una estrategia de rendición de
cuentas no se opone a la Constitución. Por el contrario, ella se ajusta al
carácter expansivo de la democracia y promueve posibilidades no solo para que
las entidades ordenen la información de su gestión sino también para que
aseguren el seguimiento de todos los ciudadanos interesados. La Corte declarará
su exequibilidad.
6.40.2. Los
artículos 53, 54 y 55 regulan los escenarios en los cuales se debe
desarrollar la rendición de cuentas.
El artículo 53 (i) establece que las
autoridades de la administración pública nacional y territorial deberán, en la
estrategia de rendición de cuentas, disponer la ejecución de diversas
actividades a efectos de permitir que los ciudadanos y las organizaciones
sociales puedan evaluar su gestión así como los resultados obtenidos. Dispone
también que las entidades a las que se refiere (ii) deben impulsar la
generación de diferentes espacios de difusión masiva que permitan a la
ciudadanía el acceso a la información y, en particular, a los informes de
gestión. Finalmente señala (iii) que en los eventos en los cuales las entidades
no desarrollen los espacios de difusión masiva surgirá la obligación de
desarrollar, al menos, dos audiencias participativas de las reguladas por el
proyecto.
En consonancia con ello, el artículo 55
(iv) regula las audiencias participativas (v) señalando que se trata de un acto
público convocado y organizado por las entidades de la administración con el
propósito de evaluar la gestión realizada así como sus resultados.
Adicionalmente (vi) establece que la obligación de rendir cuentas es de todo
aquel que se hubiere posesionado como director o gerente de una entidad del
orden nacional así como de los alcaldes y gobernadores. Finalmente (vii)
prescribe que los directores, gerentes, alcaldes y gobernadores deben adoptar
medidas correctivas que permitan optimizar su gestión y faciliten el
cumplimiento de los planes de desarrollo, sin perjuicio de su deber de
fortalecer los escenarios y mecanismos de información que permitan la
participación de la comunidad así como su control social permanente. El
artículo 54 (viii) asigna una obligación que vincula a las que allí de
denominan instancias de participación disponiendo que deberán desarrollar
ejercicios de rendición de cuentas en al menos una sesión de trabajo anual
siguiendo, para el efecto, lo señalado en el artículo 50 del proyecto.
6.40.3.
Los contenidos normativos de estas disposiciones se ajustan plenamente a la
Constitución. El propósito que ellas persiguen, consistente en promover
espacios para la revisión y evaluación de la gestión que adelantan las
diferentes entidades del Estado, permite institucionalizar el control ciudadano
reduciendo las asimetrías de información existentes de manera tal que los
ciudadanos queden en capacidad de controlar el cumplimiento de las funciones de
las entidades públicas, tal y como se prevé en el primer inciso del artículo
40, en el inciso final del artículo 103 y en el artículo 270 de la Carta
Política. .
Asimismo es importante reconocer que las
instancias de participación reguladas entre los artículos 77 y 89 quedan
vinculadas por la obligación de rendir cuentas siguiendo las reglas generales
del artículo 50 y, en esa medida, la Corte no encuentra observación de ninguna
naturaleza en tanto esta obligación se funda en las mismas disposiciones
constitucionales antes citadas.
6.40.4.
El
artículo 57 establece (i) una obligación de remisión de los informes de
gestión de los gobiernos nacional, departamental, distrital, municipal y local
a las respectivas corporaciones públicas según el nivel territorial de que se
trate y (ii) un deber de tales corporaciones, temporalmente definido, de
adelantar actividades de evaluación, dictamen y respuesta de los diferentes
informes de gestión.
La Corte considera que esta forma horizontal
de rendición de cuentas no solo constituye una expresión del carácter
democrático en tanto asegura controles efectivos entre los diferentes órganos
del Estado sino que, adicionalmente, es una expresión específica de las
competencias de control político previstas en los artículos 114 –control
político del congreso respecto del Gobierno Nacional, 299 –control político de
las asambleas respecto de la administración departamental, 312 –control
político de los concejos respecto de la administración municipal- y 318
–control de las juntas administradoras locales-. Este tipo de regulación no
solo constituye un desarrollo del mandato constitucional de propiciar controles
interorgánicos como una forma de evitar el ejercicio abusivo del poder sino
también de contribuir a la colaboración armónica mediante un diálogo institucional
permanente.
6.40.5. Por lo anterior, la Corte
declarará exequible esta disposición.
6.41.
Artículos 58 y 59 (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición
de cuentas de las juntas administradoras locales, los concejos municipales y
las asambleas departamentales).
El título IV denominado “De la
rendición de cuentas” se encuentra compuesto por dos capítulos. El segundo
comprende los artículos 58 y 59 y se denomina “Rendición de cuentas de las
juntas administradora locales, los concejos municipales y las asambleas
departamentales”.
Artículo
58. Plan de Acción de Rendición de Cuentas de las Juntas Administradoras
Locales, los Concejos y de las Asambleas. Las Corporaciones Públicas del orden territorial deberán elaborar
anualmente un Plan de Acción de Rendición de Cuentas, cumpliendo con los
lineamientos del Manual Único de Rendición de Cuentas, que deberá ser publicado
con observancia de lo consagrado en la presente ley.
Artículo
59. Informes de Gestión y Rendición de Cuentas de las Juntas Administradoras
Locales, los Concejos y de las Asambleas. Los
presidentes de las Juntas Administradoras Locales, de los Concejos y de las
Asambleas y de sus comisiones permanentes, elaborarán un informe de rendición
de cuentas del desempeño de la respectiva célula, mínimo, una vez al año dentro
de los tres primeros meses a partir del segundo año.
Los
informes correspondientes quedarán a disposición del público de manera
permanente en la página web y en las oficinas de archivo de la Junta Administradora
Local, Concejo o de la Asamblea y en la correspondiente Secretaría General.
Los
informes de rendición de cuentas de las Juntas Administradoras Locales, los
Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones permanentes contendrán como
mínimo una relación de las proposiciones presentadas, negadas, aprobadas y
pendientes; un inventario de los debates adelantados y de los Proyectos de
Acuerdo presentados, negados, aprobados y pendientes; y un informe tanto de los
aspectos administrativos, financieros, laborales y contractuales
correspondientes, así como de los asuntos que estando pendientes requieren
continuidad en su trámite.
6.41.1. Los artículos 58 y 59
establecen reglas relativas a la rendición de cuentas por parte de las
corporaciones públicas territoriales. Las disposiciones examinadas se
encuentran articuladas directamente con el propósito general de la ley
regulando de forma específica, la forma en que las corporaciones públicas
territoriales deben evidenciar sus actividades y resultados, de manera tal que
los ciudadanos puedan evaluar y controlar la gestión de los representantes.
Ello constituye un desarrollo de los artículos 40, 103 y 209 de la
Constitución.
6.41.2. Es por ello que ambas
disposiciones serán declaradas exequibles.
6.42.
Artículos 60 a 66 (Título V: “Del control social a lo
público”; Capítulo I).
El título V se encuentra compuesto por
dos capítulos. El primero de ellos denominado igual que el título, se extiende
del artículo 60 al artículo 66. El segundo se extiende del artículo 67 al
artículo 76 y se denomina “De las veedurías ciudadanas”.
Artículo
60. Control Social a lo público. El control social es el derecho y el deber de los ciudadanos a
participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales
e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados.
Quienes
ejerzan control social podrán realizar alianzas con Organizaciones no
Gubernamentales, Fundaciones, Universidades, gremios empresariales, medios de
comunicación y entidades afines para fortalecer su ejercicio, darle continuidad
y obtener apoyo financiero, operativo y logístico.
De
igual manera, podrán coordinar su labor con otras instancias de participación a
fin de intercambiar experiencias y sistemas de información, definir estrategias
conjuntas de actuación y constituir grupos de apoyo especializado en aspectos
jurídicos, administrativos, y financieros.
En
todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,
deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará
a la ciudadanía.
Parágrafo.
Los estudiantes de secundaria de último grado, universitarios, carreras
técnicas o tecnológicas, para optar por el respectivo título, podrán
opcionalmente desarrollar sus prácticas, pasantías o trabajo social, con las
organizaciones de la sociedad civil que realicen control social. De igual
forma, podrán adelantar sus prácticas con las organizaciones de control social
quienes aspiren a ser auxiliares de la justicia.
Artículo
61. Objeto del Control Social. El control social
tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las políticas públicas y a la
gestión desarrollada por las autoridades públicas y por los particulares que
ejerzan funciones públicas. La ciudadanía, de manera individual o por
intermedio de organizaciones constituidas para tal fin, podrá desarrollar el
control social a las políticas públicas y a la equitativa, eficaz, eficiente y
transparente prestación de los servicios públicos de acuerdo con lo establecido
en la regulación aplicable y correcta utilización de los recursos y bienes
públicos.
En
materia de servicios públicos domiciliarios el control social se sujetará al
régimen contenido en la Ley 142 de 1994 y las normas que la complementen,
adicionen y/o modifiquen.
Artículo
62. Alcance del Control Social. Quien desarrolle
control social podrá:
a)
Solicitar la información pública que se requiera para el desarrollo de su
labor, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo;
b)
Presentar observaciones de la labor desarrollada al ente encargado de la
política pública;
c)
Presentar peticiones, denuncias, quejas y reclamos ante las autoridades
competentes;
d)
Presentar acciones populares en los términos de la Ley 472 de 1998;
e)
Presentar acciones de cumplimiento en los términos de la Ley 393 de 1997;
f)
Presentar Acciones de Tutela en los términos del Decreto número 2591 de 1991;
g)
Participar en Audiencias Públicas ante los entes que las convoquen;
h)
Hacer uso de los recursos y acciones legales que se requieran para el
desarrollo del control social.
Artículo
63. Modalidades de Control Social. Se
puede desarrollar el control social a través de veedurías ciudadanas, las
Juntas de vigilancia, los Comités de Desarrollo y Control Social de los
Servicios Públicos Domiciliarios, las auditorías ciudadanas y las instancias de
participación ciudadana, en los términos de las leyes que las regulan, y a
través del ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a hacer control
a la gestión pública y sus resultados. En materia de servicios públicos
domiciliarios, el control social se sujetará a las normas especiales contenidas
en la Ley 142 de 1994.
Artículo
64. Objetivos del Control Social. Son
objetivos del control social de la gestión pública y sus resultados:
a)
Fortalecer la cultura de lo público en el ciudadano;
b)
Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su
eficiencia, su eficacia y su transparencia;
c)
Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, en
particular los relacionados con el manejo de los recursos públicos;
d)
Fortalecer la participación ciudadana para que esta contribuya a que las
autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de los asuntos públicos;
e) Apoyar
y complementar la labor de los organismos de control en la realización de sus
funciones legales y constitucionales;
f)
Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la
función pública;
g)
Promover el liderazgo y la participación con miras a democratizar la gestión
pública;
h)
Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte de agentes
estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla;
i)
Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales,
económicos y culturales.
Artículo
65. Aspectos de la Gestión Pública que pueden ser sujetos al control social. Salvo los aspectos que sean reservados,
todos los niveles de la administración pública pueden ser objeto de vigilancia
ciudadana.
En
particular, todo contrato que celebren las instituciones del Estado estará
sujeto a la vigilancia por parte de las personas, entidades y organizaciones
que quieran hacerlo, de conformidad con la normatividad vigente en la materia.
En tal sentido, las entidades del Estado y las entidades privadas que presten
servicios públicos domiciliarios o realicen proyectos con recursos públicos
deberán garantizar el ejercicio del derecho al control social. Para tal efecto,
deberán entregar información relacionada con la prestación del servicio público
domiciliario, el proyecto o el uso de los recursos públicos y de acuerdo con
los objetivos perseguidos por el control social correspondiente, según sea el
caso a los agentes de control para el ejercicio de su función y brindar las
condiciones y las garantías necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y
redes para que puedan ejercer ese derecho.
Los
representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la
ejecución de un programa, proyecto, contrato o del cumplimiento de un servicio
público domiciliario a nivel nacional, departamental o municipal deberán, por
iniciativa propia o a solicitud de un ciudadano o de una organización civil,
informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio
de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que en caso de
querer hacerlo realicen el control social correspondiente.
Para el cumplimiento de
estas disposiciones, el control social se sujetará a las normas especiales
contenidas en la Ley 142 de 1994.
Artículo
66. Principios del Control Social a lo Público. Además
de los consignados en la Ley 850 de 2003 como principios rectores de las
veedurías, las personas, entidades y organizaciones que ejerzan el control
social lo harán con base en los principios de:
a)
Oportunidad: Buscando el impacto preventivo de su acción, informando en el
momento adecuado;
b)
Solidaridad: Por cuanto se actúa para y en representación de las comunidades
destinatarias de los bienes y servicios públicos, centrados en el interés
general y, con especial énfasis, en el interés de los sectores marginados o más
vulnerables de la población.
6.42.1. Los artículos 60 y 61
del proyecto definen lo que la ley denomina el control social a lo público.
6.42.1.1. Estas dos disposiciones se
ocupan de establecer los lineamientos generales de la regulación del denominado
control social. Su contenido evidencia que dicha regulación se erige en
complemento de la rendición de cuentas. En efecto, el control social constituye,
conjuntamente con la rendición de cuentas, un mecanismo para incentivar,
promover y garantizar la actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las
actividades de las entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el
cumplimiento de funciones públicas o de administración de recursos públicos.
En esa medida el legislador estatutario
pretende institucionalizar una forma de control que complementa los mecanismos
de democracia directa –como la revocatoria directa-y aquellas manifestaciones
ciudadanas que se expresan sin la existencia de una ordenación precisa al
respecto. Definir jurídicamente esta forma de intervención de la ciudadanía en
los asuntos públicos lejos de desconocer la Constitución, es expresión de un
valioso propósito de optimizar el derecho de los ciudadanos a controlar el
poder político que se sigue de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución y
su deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria establecida en
el numeral 5 del artículo 95 de la Carta. Es por ello que la Corte considera
que el contenido normativo que establecen las disposiciones que ahora se
examinan no se opone, de ninguna forma, a la Constitución.
6.42.1.2. Para la Corte la definición
que se hace de control social resulta especialmente amplia y podría comprender
un gran número de actividades de la más diferente naturaleza. En esa medida, la
Corte considera que señalar que al final de cada año quien realice el control
social deberá realizar un balance de su ejercicio y presentarlo a la
ciudadanía, impone una obligación que por su amplitud puede considerarse
excesiva. En efecto, el seguimiento de la gestión pública puede tener
diferentes finalidades y no todas ellas necesariamente deben estar vinculadas a
su divulgación por parte de los particulares que las desarrollan. Por eso la
Corte considera que el deber establecido en el tercer inciso del artículo 60
desconoce la Constitución en tanto resulta fijando, sin delimitar adecuadamente
su alcance, una obligación que puede tornarse excesiva y, por esa vía,
desconocer la libertad de las personas (art. 16) para asumir actitudes activas
o pasivas frente a los diferentes momentos y manifestaciones de la democracia.
6.42.1.3. Adicionalmente y
por razones similares a las expuestas en otros pasajes de esta sentencia, la
Corte considera que la remisión que se hace en el inciso segundo del artículo
61 a la Ley 142 de 1994 no desconoce la reserva de ley estatutaria en tanto su
propósito no
tiene como propósito modificar la naturaleza jurídica del artículo al que se
remite sino reiterar la existencia de un régimen legal diferente y preexistente
que se ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los de la presente ley.
6.42.1.4. La Corte declarará
exequible los artículos 60 y 61 examinados con excepción de la expresión “En
todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,
deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará
a la ciudadanía” del artículo 60. Esta declaración no impide que el
legislador, en el futuro, establezca de manera precisa las condiciones de
imposición de este deber como manifestación del artículo 95.5 de la Carta
Política. Tampoco se opone a que los ciudadanos desarrollen, en ejercicio de su
libertad, las actividades a las que alude el aparte normativo que se declara
inexequible.
6.42.2.
Los
artículos 62, 63, 64 y 66 del proyecto de ley fijan reglas relacionadas
con los mecanismos para el ejercicio del control social, las modalidades que
puede adquirir y los objetivos que persigue.
6.42.2.1. Así, la primera de tales
disposiciones (i) se refiere a los instrumentos a los que se puede acudir para
ejercer el control social enunciando, entre otras cosas, la posibilidad de
solicitar información, presentar denuncias, realizar observaciones a la gestión
pública así como ejercer diferentes acciones judiciales. El artículo 63 (ii)
prescribe que el ejercicio del control social puede llevarse a cabo, de una
parte, mediante veedurías ciudadanas, Juntas de
Vigilancia, Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos
Domiciliarios, auditorías ciudadanas e instancias de participación ciudadana y,
de otra, a través del ejercicio de los derechos que permitan materializar el
control social. Esa misma disposición (iii) señala que el control social en
materia de servicios públicos se ejercerá de acuerdo con lo dispuesto en la Ley
142 de 1994. El artículo 64 (iv) establece entre los objetivos del control
social el fortalecimiento de la cultura de lo público en
el ciudadano, la contribución a la mejoría de la gestión pública, la
prevención  de
los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, el
apoyo y complemento de la labor de los organismos de control en la realización
de sus funciones legales y constitucionales, la puesta en evidencia de las
fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no estatales y la
contribución a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales,
económicos y culturales. Finalmente,
el artículo 66 (v) determina que entre los principios del control social a la
gestión pública no solo se encuentran los ya mencionados en la Ley 850 de 2003
-ley estatutaria- sino también los de oportunidad y solidaridad.
6.42.2.2. Este grupo de disposiciones no
plantean en general problemas constitucionales significativos. En efecto, la
indicación en el artículo 62 de los medios a los que pueden acudir quienes
individual o colectivamente desarrollan actividades de control social
constituye, en realidad, el reconocimiento de un amplio arsenal de instrumentos
que contribuyen institucionalmente a la materialización de una auditoria
efectiva de la actividad de las autoridades públicas que no se detiene en la
búsqueda y examen de información, sino que la trasciende con el propósito de
conseguir judicial o extrajudicialmente efectos de diferente naturaleza.
6.42.2.3. Tampoco se opone a la
Constitución el reconocimiento de un conjunto de organizaciones -veedurías ciudadanas, Juntas de Vigilancia, Comités de Desarrollo
y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, auditorías ciudadanas
e instancias de participación ciudadana-, algunas de
ellas reguladas sistemáticamente en la actualidad, mediante las cuales puede
llevarse a efecto el control social. Ese reconocimiento, que se efectúa en el
artículo 63 del proyecto, institucionaliza ampliamente los propósitos
perseguidos por la ley y cae resguardada por el extendido margen de
configuración que en esta materia ofrece la Constitución. Adicionalmente y por
las mismas razones expuestas al examinar la remisión que el segundo inciso del
artículo 61 hacía a la Ley 142 de 1994, la Corte considera que dicha remisión
en el artículo 63 no plantea problema constitucional alguno.
6.42.2.4. En relación los objetivos del
control social la Corte considera que, en general, su enunciación en el
artículo 64 es compatible con la naturaleza del control social y con su
incursión como una forma de materializar la democracia participativa en la
dimensión de control. Ahora bien, en esta materia la Corte considera que no
resulta posible, con fundamento en el reconocimiento de la democracia
participativa imponer a los ciudadanos la posibilidad de desplegar actividades
cuyo ejercicio se encuentra radicado principal o exclusivamente en las
autoridades públicas.
En esa dirección
la Corte considera que los objetivos definidos en los literales e) e i) del
artículo 64 plantean algunas dificultades desde la perspectiva antes señalada,
dado que el primero de ellos advierte que es un propósito del control social no
solo apoyar sino también complementar la labor de los organismos de
control en la realización de sus funciones legales y constitucionales. A su
vez, el segundo indica que una de sus finalidades es la de contribuir a la
garantía y al restablecimiento de los derechos sociales, económicos y
culturales. La interpretación de estos literales no debe implicar, en ningún
caso, el desprendimiento de las obligaciones que a su cargo tienen los
organismos de control, en el primer caso, o de las autoridades públicas en la protección
de los derechos, en el segundo. Si bien los particulares pueden tener
determinadas facultades o eventualmente ciertos deberes en las materias
comprendidas por los literales a los que se ha hecho referencia, ello no puede
suponer, reitera la Corte, la atribución de competencias exclusivas de las
entidades del Estado.
6.42.2.5. La
remisión que en el artículo 66 se hace a los principios de las veedurías como
aplicables también al control social de la gestión pública resulta compatible
con la Constitución. En efecto, los principios enunciados entre los artículos 7
y 14 de la Ley 850 de 2003 denominados principios
de democratización, autonomía, transparencia, igualdad,
responsabilidad, eficacia, objetividad y legalidad, declarados constitucionales
por esta Corporación en la sentencia C-292 de 2003, son plenamente compatibles
con la definición de la naturaleza y objetivos del control social. A igual
conclusión arriba la Corte en relación con el principio establecido en el
literal a) del artículo 66 del proyecto de ley en tanto exige una acción
oportuna en el ejercicio de las actividades que se despliegan para evaluar la
gestión y los resultados de la gestión pública.
6.42.2.6. El literal
b) del artículo 66 define el principio de solidaridad e indica, entre otras
cosas, que en el control social se actúa para y en representación de las
comunidades y destinatarias de los bienes y servicios públicos considerando, en
particular el interés de sectores vulnerables de las personas. Esta Corporación
estima que de acuerdo al precedente definido por la Corte en la sentencia C-292
de 2003, el uso de la expresión en el contexto de actividades de control social
en representación se ajusta a lo dispuesto por los artículos 103 y 270. En
aquella oportunidad señaló:
Uno de los
intervinientes considera que la expresión “de representación”, contenida en el
artículo 1º del proyecto, contradice la esencia de las veedurías como un
sistema de participación y por ello solicita declarar inexequible ese aparte.
Sin embargo, la Corte considera que si bien es cierto que el término puede
suscitar algunas dudas, una lectura sistemática de las normas constitucionales
y del proyecto permite superar el problema hermenéutico.
En efecto, el concepto
de “representación” del que da cuenta el artículo 103 de la Carta, no
corresponde al mismo criterio de representación en el ejercicio del control
político y que se expresa mediante el voto, sino como una forma de proyección
de la comunidad organizada a través de sus delegados en diferentes escenarios.
El criterio de representación previsto en esa norma debe armonizarse con el
criterio participativo referido en el artículo 270 de la Constitución, en
cuanto tiene que ver con la vigilancia ciudadana de la gestión pública.
Las veedurías
ciudadanas son por su naturaleza organizaciones participativas, sin perjuicio
de la representación que supone para la realización interna y externa de sus
tareas y que constituyen una expresión del principio democrático.
De esta manera, el
aparte acusado no puede ser declarado inexequible en la medida en que reproduce
el contenido de una norma constitucional (CP. artículo 103), sino que debe ser
interpretado sistemáticamente a la luz del artículo 270 ídem, con el fin de precisar
su eficacia y alcance normativo.”
Así las cosas la
expresión representación significa, en estos casos, que los resultados del
control social a lo público tiene una proyección sobre la gestión y los
resultados de la actuación del Estado en beneficio de los sectores vulnerables,
marginados o destinatarios de dicha gestión.
6.42.2.7. La Corte
entonces declarará la exequibilidad de los artículos objeto de examen.
6.42.3.
El
artículo 65 establece un conjunto de reglas en las que se define la
materia que se encuentra sometida a la vigilancia ciudadana a través de las
formas de control social a lo público.
6.42.3.1.
El
punto de partida consiste en establecer (i) que todos los aspectos de la
administración pública, salvo aquellos que estuvieren sometidos a reserva,
podrán ser objeto de tal vigilancia. Ello implica, de manera especial (ii) que
el control ciudadano cobija la actividad contractual del Estado así como la
destinación de los recursos públicos. Como consecuencia de ello (iii) el
proyecto prescribe que las entidades públicas, de una parte, y las entidades
privadas que presten servicios públicos domiciliarios o administren recursos
públicos, de otra, deberán garantizar el ejercicio del derecho al control
social. Ese derecho supone (iv) la obligación de las entidades objeto de
control no solo de entregar información
relacionada con la prestación del servicio público domiciliario, el proyecto o
el uso de los recursos públicos de acuerdo con los objetivos perseguidos por el
control social, sino también de brindar las garantías suficientes para el
ejercicio del control. Adicionalmente (v) a tal derecho se vincula el deber de
las entidades destinatarias del control social de informar en un medio de
amplia difusión, según el nivel territorial, la posibilidad de que quienes así
lo consideren adelanten el control social. Finalmente se señala que para el
cumplimiento de lo dispuesto se aplicará lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 en
materia de control social.
6.42.3.2. El artículo 65,
en atención al propósito de institucionalizar las formas de control social,
delimita de forma constitucionalmente admisible las materias objeto del control
así como los derechos y los deberes que para tal efecto se reconocen e imponen.
El legislador establece entonces un conjunto de reglas equilibradas a fin de
permitir que la ciudadanía ejerza el control social correspondiente previendo,
adicionalmente, el punto hasta el cual puede extenderse dicha vigilancia a efectos
de no afectar, por ejemplo, la autonomía de los particulares.
Extender el
control social incluso a los particulares es consecuencia del reconocimiento
jurídico de su posibilidad de ejercer funciones públicas o de administrar
recursos del Estado. En esa dirección, es legítimo que se autorice  a los
ciudadanos a implementar medidas de seguimiento a la gestión y a los resultados
de los particulares en ese tipo de casos. Adicionalmente, la regulación
adoptada resulta ser una consecuencia de la competencia del legislador
establecida en el inciso final del artículo 123 de la Constitución
conjuntamente interpretado con el artículo 270, para determinar el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas.
6.42.3.3. En este caso
el proyecto de ley remite a la Ley 142 de 1994 con el propósito de precisar las
condiciones bajo las cuales se cumplirá lo dispuesto en el artículo que se
examina. Este
reenvío se opone a la reserva de ley estatutaria (art. 152) dado que establecer,
mediante una remisión general a una ley ordinaria, que un mecanismo de control
objeto de dicha reserva se regule por lo allí establecido, constituye una forma
de infringir la obligación de seguir el procedimiento agravado de las leyes
estatutarias cuando de materias de esta naturaleza se trata. Adicionalmente
desconoce el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-180 de 1994, al
declarar la inexequibilidad de la remisión que al artículo 106 del Código de
Régimen Municipal, hacía el artículo 29 del proyecto que se convirtió en Ley
134 de 1994.
6.42.4. La Corte declarará la
exequibilidad de los artículos 60 a 66, con excepción de lo dispuesto en el
inciso 4 del artículo 60 y en el último inciso del 66, lo que será declarado
inexequible. Dichos incisos son:
Artículo
60. Control social a lo público. El
control social es el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de
manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e
instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados.
(…)
En
todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,
deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará
a la ciudadanía.
Artículo
65. Aspectos de la gestión pública que pueden ser sujetos al control social. Salvo los aspectos que sean reservados, todos los niveles de la
administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana.
(…)
Para el cumplimiento de
estas disposiciones, el control social se sujetará a las normas especiales
contenidas en la Ley 142 de 1994.
(Disposiciones inexequibles, tachadas)
6.43.
Artículos 67 a 72 (Título V: del control social a lo
público; Capítulo II: de las veedurías ciudadanas).
Artículo
67. El Artículo 21 de la Ley 850 de 2003 quedará así:
Redes
de veedurías: Los diferentes tipos de veedurías que
se organicen a nivel nacional o de las entidades territoriales, pueden
establecer entre sí mecanismos de comunicación, información, coordinación y
colaboración permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y
parámetros de acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de
experiencias en su actividad y funcionamiento, procurando la formación de una
red con miras a fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de
control y fiscalización.
La
inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará ante la Cámara
de Comercio, o ante las Personerías Municipales o Distritales de cualquiera de
las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que conforman la red.
Parágrafo.
Para la inscripción de redes de veedurías en Personerías Municipales o
Distritales, se exigirán los mismos requisitos que requieren las organizaciones
sin ánimo de lucro para ser inscritas ante las Gobernaciones o Alcaldías que
tengan la competencia legal de inspección, control y vigilancia de dichas
organizaciones.
Artículo
68. El artículo 16 de la Ley 850 de 2003 quedará así:
Instrumentos
de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna
sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar
ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los
jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la
Constitución y la ley.
Así
mismo, las veedurías podrán:
a)
Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la
ley;
b)
Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones
de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones
públicas, que puedan constituir delitos, contravenciones, detrimento del
patrimonio público, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal
y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de
servicios públicos;
c)
Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales
consagren para tal efecto;
d)
Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante oficio, el control
excepcional establecido en el artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993;
e)
En todo caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento del contenido de
la competencia de la Contraloría territorial respectiva.
Artículo 69. La denuncia.
Definición en el control fiscal. La denuncia está constituida por la
narración de hechos constitutivos de presuntas irregularidades por el uso
indebido de los recursos públicos, la mala prestación de los servicios públicos
en donde se administren recursos públicos y sociales, la inequitativa inversión
pública o el daño al medio ambiente, puestos en conocimiento de los organismos
de control fiscal, y podrá ser presentada por las veedurías o por cualquier
ciudadano.
Artículo 70. Adiciónese un
artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:
Del procedimiento para la atención y
respuesta de las denuncias en el control fiscal. La atención de las denuncias en
los organismos de control fiscal seguirá un proceso común, así:
a) Evaluación y determinación de
competencia;
b) Atención inicial y recaudo de
pruebas;
c) Traslado al proceso auditor,
responsabilidad fiscal u entidad competente;
d) Respuesta al ciudadano.
Parágrafo 1°. La evaluación y
determinación de competencia, así como la atención inicial y recaudo de
pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código Contencioso
Administrativo para la respuesta de las peticiones.
El proceso auditor dará respuesta
definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su
recepción.
Parágrafo 2°. Para el efecto, el
Contralor General de la República en uso de sus atribuciones constitucionales
armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el
control fiscal.
Artículo 71. Plan anual de
financiamiento de los organismos de control. Los organismos de control y las
superintendencias tendrán que establecer en su plan anual el financiamiento de
actividades para fortalecer los mecanismos de control social.
Artículo 72. Informes. El interventor
o el supervisor del contrato, deberá rendir mínimo dos informes al grupo de
auditoría ciudadana.
En el primer
informe deberá presentar:
a) Las
especificaciones técnicas del objeto contratado;
b) Actividades
administrativas a cargo del contratista;
c) Toda
estipulación contractual y de los planes operativos.
En el segundo
informe deberá presentar:
a) El avance de las obras con respecto a
las condiciones del contrato, dificultades y soluciones en su ejecución;
b) El
cumplimiento de la entidad contratante;
c) Labores realizadas para el
seguimiento y vigilancia para la correcta ejecución de los contratos;
d)
Adicionalmente, deberá:
e) Tener a disposición de todo ciudadano
los informes de interventoría o supervisión, articular su acción con los grupos
de auditores ciudadanos, atender y dar respuesta a las observaciones hechas por
estos grupos;
f) Asistir y
participar en las actividades con los ciudadanos;
g) Facilitar el acceso permanente de la
información a su cargo para lo cual deberá emplear los mecanismos que estime
más pertinentes.
6.43.1. El artículo 67 modifica
el artículo 21 de la Ley 850 de 2003 con el propósito de establecer que las
redes de veedurías (i) podrán inscribirse no solo ante las Cámaras de Comercio
sino también ante las Personerías Municipales o
Distritales de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías
que conforman la red. Para el efecto, el parágrafo de la nueva disposición (ii)
prevé que para llevar a cabo tal inscripción los requisitos que deben
satisfacerse serán los mismos exigibles de las entidades sin ánimo de lucro que
se inscriben ante las gobernaciones y alcaldías
Para la Corte,
la disposición examinada no supone problema constitucional alguno en tanto su
finalidad consiste en ampliar las posibilidades de registro de las redes de
veedurías. Esto facilita tal procedimiento de publicidad y evita someterlas a
las dificultades asociadas, por ejemplo, a la inexistencia de Cámaras de
Comercio en determinadas zonas del territorio nacional. Constituye entonces una
forma de optimizar el derecho ciudadano a ejercer el control del poder
político. En consecuencia, la Corte declarará exequible el artículo 67.
6.43.2. El artículo
68 incorpora algunas modificaciones al artículo 16 de la Ley 850 de 2003.
Ello ocurre en el literal c) en el cual, en primer lugar, se sustituye la
expresión “que constituyan” por la expresión “que puedan constituir”
y, en segundo término, se alude al “detrimento del patrimonio público”
como uno de los supuestos que habilitan a las veedurías para iniciar acciones
judiciales.
Para este Tribunal, el artículo
examinado se ajusta a la Constitución. La sustitución de las expresiones antes
referidas no plantean problema alguno y, por el contrario, la nueva redacción
se ajusta de mejor manera al debido proceso. En efecto, la norma permite formular
la denuncia cuando las circunstancias sugieran que el hecho puede constituir un
delito o una infracción a pesar de que, finalmente, en el proceso
correspondiente se determine lo contrario. Esta nueva regulación no sugiere que
la denuncia pueda carecer de seriedad. De lo que se trata es de no exigir
certeza acerca de que el comportamiento definitivamente sea calificado como un
delito. Con ello se puede promover un comportamiento eficaz y al mismo tiempo
leal, de cara a la activación de controles en esta materia.
Adicionalmente, la habilitación para
presentar denuncias por posible detrimento al patrimonio público es
constitucionalmente legítima en tanto promueve un ejercicio más amplio del
control y, en esa medida, es compatible con el carácter expansivo de la
democracia. En lo demás, la disposición reproduce los contenidos normativos
originalmente establecidos en la Ley 850 de 2003 y declarados conformes a la
Constitución en la sentencia C-292 de 2003. La disposición será declarada
exequible.
6.43.3. Los
artículos 69 y 70 examinados, establecen (i) una definición de la
denuncia en materia de control fiscal señalando los asuntos sobre las cuales
versa e indicando que se encuentran legitimados para presentarla las veedurías
y cualquier ciudadano. Adicionalmente prevé (ii) el procedimiento para la
atención de las denuncias del control fiscal, estableciendo las etapas, los
términos para darle respuesta y la competencia del Contralor para armonizar el
procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias. Debe la Corte destacar
que la remisión que en el parágrafo primero del artículo 70 se hace al Código
Contencioso Administrativo debe entenderse hecha al Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[238]
adoptado mediante la Ley 1437 de 2011 y que en su artículo 309 derogó el
Decreto 01 de 1984 que contenía el Código Contencioso Administrativo.
Las disposiciones examinadas resultan,
en general, compatibles con la Constitución en tanto se refieren a uno de los
mecanismos que hace posible materializar el control desplegado por las
veedurías y la ciudadanía. En efecto, la denuncia en materia de control fiscal
hace posible profundizar la actividad de seguimiento de la gestión de las
personas que administran recursos públicos y, en esa medida, que pueden asumir
responsabilidad fiscal por sus actuaciones.
Para la Corte una de las dimensiones más
importantes del control social a lo público se refiere a la auditoria y
escrutinio que de manera constante realizan los ciudadanos y organizaciones
respecto de la manera como se destinan y ejecutan los recursos públicos. En
consonancia con ello y atendiendo que las disposiciones se ocupan no solo de
establecer el significado de la denuncia sino también de precisar el trámite
que le debe ser impartido, se concluye que ella se ajusta a los derechos de los
ciudadanos a ejercer el control de la administración pública derivado de los
artículos 40, 103 y 270 de la Constitución y a las competencias que en materia
de control fiscal se encuentran establecidas en los artículos 267 y 268 de la
Constitución.
6.43.4. Ahora bien, el artículo 70,
que tiene como finalidad adicionar la Ley 850 de 2003, señala un plazo
improrrogable a efectos de dar respuesta a una denuncia. Este plazo podría
entrar en tensión con la regulación del procedimiento de asignación de
responsabilidad fiscal establecido en la Ley 610 de 2000 en tanto tendría como
efecto la aceleración de los trámites establecidos en el mismo. Dicha materia,
en virtud del principio de legalidad, no le puede ser asignada al Contralor
General de la República tal y como parece autorizarlo el parágrafo segundo de
la disposición que se examina.
En esa medida, la Corte considera que en
atención a la necesidad de salvaguardar el principio de legalidad del proceso
de responsabilidad fiscal el artículo referido debe declararse exequible en el
entendido (i) que el plazo de 6 meses establecido no puede implicar, en ningún
caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el proceso de
responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia de armonización atribuida al
contralor no podrá implicar, en ningún caso, la modificación de las etapas,
términos y garantías previstos en el régimen legal establecido en la Ley 610 de
2000 o normas que la modifiquen.
6.43.5. El artículo 71 del
proyecto de ley establece una obligación, que tiene como destinatarios a los
organismos de control y a las superintendencias, de establecer en su plan anual
el financiamiento de actividades que fortalezcan los mecanismos de control
social.
Esta disposición permite garantizar que
los órganos a los que ella se refiere, cuenten con recursos suficientes para
promover el control social. La participación del Estado en estas actividades de
financiación no plantea cuestión constitucional alguna en tanto se inscribe en
su obligación no solo de respetar el derecho a la participación ciudadana sino
también de promoverlo y garantizarlo. La disponibilidad de recursos públicos
para el control social se articula adecuadamente con el propósito de la ley y
se ajusta al fundamento constitucional de las actividades de control social.
Este artículo será declarado exequible.
6.43.6. El artículo
72 del proyecto de ley prevé a cargo del interventor o supervisor- entiende
la Corte- de aquellos contratos celebrados por entidades del Estado o
financiados con recursos públicos, obligaciones (i) de entregar dos informes al
grupo de auditoria ciudadana relativos a la celebración, ejecución y
seguimiento de los contratos estatales, (ii) de tener a disposición de
cualquier ciudadano los informes de interventoría o supervisión, (iii) de
articular su acción con los grupos de auditores ciudadanos, atendiendo y dando
respuesta a las observaciones que formulen los grupos que ejerzan auditoria
ciudadana, (iv) de asistir y participar en las actividades desarrolladas por
los ciudadanos y (v) de facilitar de manera permanente el acceso a la
información que se encuentre a su cargo.
La definición de estas obligaciones
resulta compatible con la Constitución en tanto asegura a los ciudadanos la
posibilidad de contar con información suficiente para ejercer las actividades
de control social y, en esa medida, hacer seguimiento a las actividades de
control y seguimiento que despliegan. Estos deberes, exigibles de las personas
que tienen a su cargo las actividades de interventoría y supervisión, se erige
en un adecuado complemento de la actividad de control social a lo público. La
Corte entiende, adicionalmente, que la obligación de entregar la información no
se predica de aquella que según el ordenamiento jurídico se encuentre sometida
a reserva.
6.43.7. En síntesis se declarará la
exequibilidad simple de los artículos 67, 68, 69, 71 y 72. El artículo 70 será
declarado exequible, bajo el entendimiento de que (i) el
plazo de 6 meses establecido no puede implicar, en ningún caso, la afectación
de las garantías procesales establecidas en el proceso de responsabilidad
fiscal y (ii) que la competencia de armonización atribuida al Contralor no
podrá implicar, en ningún caso, la modificación de las etapas, términos y
garantías previstos en el régimen legal establecido en la Ley 610 de 2000 o
normas que la modifiquen.
Las expresiones
objeto de condicionamiento se subrayan a continuación.
Artículo 70. Adiciónese un
artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:
Del procedimiento para la atención y
respuesta de las denuncias en el control fiscal. La atención de las denuncias en
los organismos de control fiscal seguirá un proceso común, así:
a) Evaluación y determinación de
competencia;
b) Atención inicial y recaudo de
pruebas;
c) Traslado al proceso auditor,
responsabilidad fiscal u entidad competente;
d) Respuesta al ciudadano.
Parágrafo 1°. La evaluación y
determinación de competencia, así como la atención inicial y recaudo de
pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código Contencioso
Administrativo para la respuesta de las peticiones.
El
proceso auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los siguientes
seis (6) meses posteriores a su recepción.
Parágrafo 2°. Para el efecto, el
Contralor General de la República en uso de sus atribuciones constitucionales
armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el
control fiscal. (Expresiones condicionadas, con subrayas)
6.44. Artículos 73, 74, 75 y 76 (Título
VI: de la participación social ante las corporaciones públicas de elección
popular y el Congreso de la República” y se encuentra compuesto por los
Artículo
73. Registro de temas de interés.
Cualquier persona, organización social, partido o movimiento político, podrá
inscribirse ante la Secretaría de la respectiva Corporación para que le sean
remitidos vía correo electrónico los proyectos de normas radicados y los
cuestionarios de control político como sus respuestas atinentes al tema de su
interés. La Secretaría remitirá a la comisión respectiva las direcciones de
correos electrónicos a los cuales deberá enviar oportunamente los proyectos que
se adelanten en el tema.
Artículo
74. Formas de participación. En cumplimiento del
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
en las Corporaciones Públicas, además de los mecanismos de participación
contemplados en la Constitución y la ley, estas promoverán la participación
ciudadana, entre otras, a través de las siguientes formas: participación
ciudadana en aspectos normativos de acuerdo a las disposiciones del artículo
155 de la Constitución Política; sesión abierta; propuestas ciudadanas para el
ejercicio del control político y sesiones de comunidades educativas.
Artículo
75. Promoción. El Congreso, las Asambleas, los Concejos y las Juntas
Administradoras Locales, promocionarán y divulgarán, a través de sus medios de
comunicación, estas nuevas formas de participación para efectos de garantizar
su uso efectivo por parte de la ciudadanía.
Artículo
76. La Denuncia, Querella o Queja Ciudadana. Para efectos de garantizar la participación de la ciudadanía, los
organismos de control deberán darle prioridad a la atención de forma rápida,
eficiente y efectiva a las Denuncias, Querellas o Quejas de la Ciudadanía.
6.44.1. Los artículos 73, 74 y 75
establecen reglas aplicables a las corporaciones públicas de elección popular.
El artículo 73 (i) prevé que
cualquier persona u organización tiene la posibilidad de inscribirse a la
Secretaria de la corporación correspondiente con el propósito de que le sea
remitida al correo electrónico la información relacionada con los proyectos de
normas así como los cuestionarios y respuestas fruto del control político. Para
ello, adicionalmente, (ii) se dispone que la Secretaría deberá enviar a la
comisión que corresponda el listado de correos a efectos de que está ultima sea
la que remita la información. El artículo 74 (iii) establece que sin
perjuicio del ejercicio de otros mecanismos de participación, las corporaciones
públicas promoverán la participación mediante la intervención ciudadana en
aspectos normativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la
Carta Política, el desarrollo de sesiones abiertas, de sesiones en comunidades
educativas y en el desarrollo de propuestas para el ejercicio del control
político. El artículo 75, finalmente, (iv) establece que las
corporaciones públicas deberán promocionar y divulgar las nuevas formas de
participación a efectos de que la ciudadanía las use efectivamente.
6.44.2. Estas disposiciones tienen como
propósito general promover el acceso de la ciudadanía a las instancias de
decisión representativas. Para ello se promueven formas de divulgación de la
información y se prevé la posibilidad de que el Congreso, las asambleas, los
concejos y las juntas administradoras locales, fijen formas de acercamiento a
la ciudadanía. Este propósito cuenta con indudable apoyo constitucional y por
ello considera la Corte que las obligaciones asignadas por estos artículos a
las corporaciones públicas deben ser declaradas exequibles. Ahora bien
considerando que en el artículo 74 se hace referencia a algunos mecanismos de
participación –sesión abierta o sesión en comunidad educativa- es claro que su
desarrollo no debe contravenir las normas que en relación con el funcionamiento
de cada una de las corporaciones se encuentren actualmente vigentes. Dicho
artículo es además complementario de la regulación contenida en los artículos
230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992 en los que se prevén, entre otras cosas, la
posibilidad de los ciudadanos de participar en el estudio de los proyectos de
ley y la obligación de hacer públicas las observaciones que sean presentadas en
las condiciones que allí se fijan.
6.44.3. Así las cosas los artículos 73,
74 y 75 serán declarados exequibles.
6.44.4. El artículo
76 del proyecto determina la obligación de los organismos de control, como
mecanismo para garantizar el derecho a la participación ciudadana, de
conferirle prioridad y darle trámite rápido, eficiente y efectivo a las
denuncias, querellas o quejas de la ciudadanía.
La disposición establecida resulta
ajustada a la Constitución en tanto, como se ha señalado anteriormente al
examinar el artículo 70 del proyecto de ley, la facultad de presentar denuncias
constituye un instrumento fundamental para hacer efectivo el control social. En
esa medida el establecimiento de un régimen de prioridad para aquellas
formuladas en desarrollo de tal control es compatible con la Carta, entendiendo
que no autoriza al organismo correspondiente para alterar las etapas, términos
y garantías que se encuentran previstas en las normas que disciplinan cada uno
de tales procedimientos y que, en consecuencia, resguardan el principio de
legalidad y el debido proceso.
6.45.
Artículos 77 a 85 (Título VII: de la coordinación y promoción de la participación
ciudadana; capítulo I: Consejo Nacional de
Participación Ciudadana).
Artículo
77. Del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Créase el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, el cual
asesorará al Gobierno Nacional en la definición, promoción, diseño, seguimiento
y evaluación de la política pública de participación ciudadana en Colombia.
Artículo
78. Coordinación de las políticas públicas en materia de participación
ciudadana. La coordinación de las políticas
públicas de participación ciudadana estará a cargo del Ministerio del Interior,
previo concepto del Consejo Nacional de Participación Ciudadana, y con el apoyo
del Departamento Nacional de Planeación en el orden nacional; y en el orden
departamental y municipal por la Secretaría que para tal fin se designe.
En
el caso de que no sea acogido el concepto del Consejo Nacional de
Participación, el gobierno explicará las razones para no acoger dicho concepto
y propondrá el mecanismo de discusión para debatir lo no acordado.
Artículo
79. Composición del Consejo Nacional de Participación Ciudadana.
Serán
miembros permanentes del Consejo Nacional de Participación Ciudadana:
a) El
Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su delegado;
b)
El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, quien
ejercerá como Secretaría Técnica;
c)
Un Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;
d)
Un Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;
e)
Un representante de las asociaciones de Víctimas;
f)
Un representante del Consejo Nacional de Planeación o las asociaciones de
consejos territoriales de planeación;
g)
Un representante de la Confederación comunal;
h)
Un representante de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN);
i)
Un representante de la Confederación Colombiana de ONG o de otras federaciones
de ONG;
j)
Un representante de las federaciones o asociaciones de veedurías ciudadanas;
k)
Un representante de los gremios económicos;
l)
Un representante de los sindicatos;
m)
Un representante de las asociaciones campesinas;
n)
Un representante de los grupos étnicos;
o)
Una representante de las asociaciones de las organizaciones de mujeres;
p)
Un representante del consejo nacional de juventud;
q)
Un representante de los estudiantes universitarios;
r)
Un representante de las organizaciones de discapacitados;
s)
Un representante de las Juntas Administradoras Locales.
Parágrafo
1°. El Consejo podrá invitar a sus sesiones a los representantes de las
entidades y organizaciones públicas y privadas que estime conveniente para el
cumplimiento de sus funciones.
Parágrafo
2°. Los sectores invitados a participar en el Consejo Nacional de Participación
contarán con un plazo de tres meses para definir el representante ante el
consejo. Si cumplido el plazo no se ha designado, los miembros del consejo ya
elegidos solicitarán a cada una de las organizaciones representativas que se
reúnan para que de manera autónoma e independiente escojan su delegado. Si
pasado un mes a la convocatoria no se produce la selección, los integrantes ya
designados al consejo definirán cuál de los candidatos representa el sector.
Parágrafo
3°. Los miembros del Consejo Nacional de Participación tendrán periodos de
cuatro años y no podrán ser reelegidos inmediatamente.
Parágrafo
4°. En todo caso los gobiernos nacional y territoriales contarán con un plazo
de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley para
conformar los respectivos Consejos de Participación Ciudadana.
Parágrafo
transitorio. A los dos años de conformado el Consejo Nacional de Participación,
la mitad de los miembros de la sociedad civil serán remplazados por aquellos
miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos miembros ejercerán su
periodo por cuatro años.
Artículo
80. Funciones. El Consejo Nacional de Participación
Ciudadana tendrá las siguientes funciones:
a)
Asesorar de manera permanente al Gobierno Nacional en materias relacionadas con
la participación ciudadana, especialmente en lo relacionado con el marco
jurídico y el diseño de las políticas públicas;
b)
Diseñar la puesta en marcha del Sistema Nacional de Participación Ciudadana
como un dispositivo de articulación de instancias, espacios, sujetos, recursos,
instrumentos y acciones de la participación ciudadana. El Sistema Nacional
estará conformado por los niveles departamentales, municipales, distritales y
locales de participación ciudadana, por el Sistema Nacional de Planeación y por
los Espacios e Instancias Nacionales de participación ciudadana;
c)
Evaluar de manera permanente la oferta participativa estatal para sugerir al
Gobierno nacional la eliminación, fusión, escisión y modificación de las
instancias y mecanismos de participación ciudadana existentes;
d)
Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de estrategias que motiven a la
ciudadanía para presentar iniciativas para el mejoramiento de la participación
ciudadana y promover en todo el país la cultura y la formación para la
participación;
e)
Proponer incentivos con el fin de propiciar la inversión del sector privado en
programas, políticas y planes para la promoción de la participación ciudadana;
f)
Sugerir a las distintas entidades y organismos de la administración central y
descentralizada del nivel nacional y a las entidades territoriales,
modificaciones en sus planes, programas y proyectos, para asegurar la debida
participación ciudadana en los mismos. Las sugerencias deben ser evaluadas por
las entidades y organismos correspondientes;
g)
Evaluar las políticas y programas de participación ciudadana y proponer las
modificaciones y ampliaciones que considere pertinentes;
h)
Presentar un informe anual público al Congreso de la República sobre la
situación de la participación ciudadana en el país;
i)
Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de los mecanismos más idóneos
para financiar las iniciativas de participación ciudadana;
j)
Darse su propio reglamento y fijar autónomamente su agenda;
k)
Promover la elaboración de códigos de ética para el ejercicio responsable de
las actividades en los distintos espacios e instancias de participación
ciudadana;
l)
Promover la economía de espacios de participación y la articulación
institucional como herramientas prioritarias para materializar la política
pública de participación ciudadana.
Artículo 81. De
los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de Participación
Ciudadana. Créanse los Consejos Departamentales, Distritales y
Municipales en los municipios de categorías especial, de primera y de segunda,
los cuales se encargarán, junto con las autoridades competentes, de la
definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública
de participación ciudadana en sus territorios, así como de la articulación con
el Consejo Nacional de Participación.
Artículo
82. Composición de los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de
Participación Ciudadana. Serán miembros permanentes de los Consejos, quienes ejerzan
funciones equivalentes a las de los miembros señalados para el Consejo Nacional
de Participación Ciudadana a nivel departamental, distrital o municipal.
La composición seguirá las mismas reglas establecidas
para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, consagradas en los
artículos precedentes.
Artículo
83. El Ministerio del Interior o las Secretarías que se designen para
tal fin en las entidades territoriales pondrán en funcionamiento los
respectivos Consejos de participación dentro de los seis (6) meses siguientes a
la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 84. De las Comisiones Regionales de Moralización
como promotoras de la participación ciudadana. Las
Comisiones Regionales de Moralización, serán las encargadas de la elaboración
de informes públicos sobre las acciones de los órganos de prevención,
investigación y sanción de la corrupción, así como los avances en el ejercicio
de la participación ciudadana y del control social sobre la gestión pública por
parte de las autoridades locales, municipales y departamentales. Los informes
deberán ser presentados al Consejo Nacional de Participación Ciudadana y
enviados a la Comisión Nacional de Moralización, dentro de los dos primeros
meses del año y entre agosto y septiembre de cada año.
Artículo
85. Funcionamiento. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana se reunirá al menos
cada cuatro meses por convocatoria del Ministerio del Interior o del
Departamento Nacional de Planeación, sin perjuicio de que sea convocado a
reuniones extraordinarias cuando las circunstancias lo aconsejen. El
Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de la Secretaría Técnica
convocará a las demás sesiones acordadas en el plan de trabajo que debe ser
aprobado durante la instalación.
6.45.1. Los artículos 77, 78, 79, 80
y 85 hacen parte de la ordenación institucional establecida en la ley para
promover la participación ciudadana. En ese marco regulan el Consejo Nacional
de Participación indicando su composición, sus funciones, su funcionamiento y
las relaciones que tiene con otras autoridades nacionales para la formulación y
ejecución de la política pública en materia de participación.
6.45.1.1. Para la Corte la adopción de
normas que establecen una institucionalidad específica para la promoción de la
participación cuenta con un apoyo constitucional directo. En efecto, la
protección efectiva de los derechos de participación reconocidos en la Carta
Política exige la concreción normativa y fáctica de posibilidades
institucionales para su realización. De esta manera la fijación legal de este
tipo de normas es expresión de la faceta prestacional del derecho a la
participación que, a pesar de no establecer una única forma para que sea
configurada, si exige la presencia de algún nivel de organización. Así las
cosas, desde una perspectiva iusfundamental la regulación adoptada constituye
una forma de optimizar no solo el principio de democracia sino el derecho
subjetivo a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
público.
6.45.1.2. La creación de un órgano
asesor del Gobierno con una amplia participación ciudadana y que deberá
reunirse periódicamente (art. 85 del proyecto) asegura la vigencia de un
escenario plural para debatir las más importantes cuestiones en relación con la
forma de profundizar la democracia en el sistema constitucional vigente. Esa
condición de asesor, que exige según lo establece el artículo 78 tomar en serio
sus recomendaciones a tal punto que el Gobierno deberá dar respuesta en caso de
no seguirlas, permite un adecuado diálogo no solo entre las diferentes
entidades nacionales y territoriales sino también entre diversos representantes
de organizaciones sociales.
6.45.1.3. Asignar al Ministerio del
Interior la función de coordinación de las políticas públicas en materia de
participación -previo concepto del Consejo Nacional de Participación-
constituye un diseño institucional compatible con la Constitución.
Adicionalmente y como una forma de articular el principio unitario y el
principio autonómico, se establece la necesidad de coordinar la política con
las secretarias territoriales correspondientes.
6.45.1.4. No
obstante considerar que  la regulación incluida en estas disposiciones se
encuentra ajustada a la Constitución -con excepción de lo que se dirá respecto
del parágrafo transitorio del artículo 79-, la Corte debe destacar que la función
del Consejo Nacional de Participación establecida en el literal c) del artículo
80 y consistente en evaluar de manera permanente
la oferta participativa estatal para sugerir al Gobierno nacional la
eliminación, fusión, escisión y modificación de las instancias y mecanismos de
participación ciudadana existentes, no implica una autorización para que el
Gobierno ajuste los mecanismos e instancias de participación, prescindiendo de
la intervención del Congreso en los casos en que ello sea exigible atendiendo
la reserva de ley establecida en el literal d) del artículo 152 de la
Constitución.
6.45.1.5. En
atención al papel del Consejo Nacional de Participación –ser una instancia
asesora del Gobierno para la definición, promoción, diseño, seguimiento y
evaluación de la política pública de participación ciudadana- no es posible
autorizar a dicho Consejo para que en una decisión mayoritaria y sin consultar
los grupos sociales correspondientes, reemplace a la mitad de los
representantes de la sociedad civil. Ello vulnera el principio democrático y,
en especial, la obligación del Estado de asegurar la participación de todos en
las decisiones que los afectan (art. 2), en tanto puede conducir a que
determinadas personas, sin ostentar capacidad de representación alguna, asuman
la vocería de un grupo social. Ello también implicaría una infracción del
artículo 39 de la Carta en el que se dispone que la estructura interna y el
funcionamiento de las organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos, de manera tal que el riesgo de reconocer
a una persona como la vocera de una organización cuando no ha sido designada
por ella comporta el riesgo de reconocer el principio representativo, expresión
cardinal de la democracia de las organizaciones sociales. Con ello se impide o
se pone en riesgo el derecho de tales organizaciones a participar en la
discusión de materias que se relacionan con sus intereses y los de cada uno de
sus integrantes.
Por esas razones se declarará
inexequible el parágrafo transitorio de artículo 79 que dice: “A los dos
años de conformado el Consejo Nacional de Participación, la mitad de los miembros
de la sociedad civil serán remplazados por aquellos miembros que el Consejo
decida por mayoría. Los nuevos miembros ejercerán su periodo por cuatro años.”
6.45.1.6. En
síntesis, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 77, 78, 79,
80 y 85 del proyecto de ley, con excepción de lo dispuesto en el parágrafo
transitorio del artículo 79 del proyecto de ley. Dicho parágrafo es el
siguiente:
Artículo
79. Composición del Consejo Nacional de Participación Ciudadana.
Serán
miembros permanentes del Consejo Nacional de Participación Ciudadana:
a)
El Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su delegado;
b)
El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, quien
ejercerá como Secretaría Técnica;
c)
Un Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;
d)
Un Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;
e)
Un representante de las asociaciones de Víctimas;
f)
Un representante del Consejo Nacional de Planeación o las asociaciones de
consejos territoriales de planeación;
g)
Un representante de la Confederación comunal;
h)
Un representante de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN);
i)
Un representante de la Confederación Colombiana de ONG o de otras federaciones
de ONG;
j)
Un representante de las federaciones o asociaciones de veedurías ciudadanas;
k)
Un representante de los gremios económicos;
l)
Un representante de los sindicatos;
m)
Un representante de las asociaciones campesinas;
n)
Un representante de los grupos étnicos;
o)
Una representante de las asociaciones de las organizaciones de mujeres;
p)
Un representante del consejo nacional de juventud;
q)
Un representante de los estudiantes universitarios;
r)
Un representante de las organizaciones de discapacitados;
s)
Un representante de las Juntas Administradoras Locales.
(…)
Parágrafo
transitorio. A los dos años de conformado el Consejo Nacional de Participación,
la mitad de los miembros de la sociedad civil serán remplazados por aquellos
miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos miembros ejercerán su
periodo por cuatro años. (Disposición inexequible,
tachada)
6.45.2. Los artículos 81, 82, 83 y 84
del proyecto de ley establecen reglas para el funcionamiento de órganos que en
el nivel territorial inciden de manera más o menos directa en la configuración,
aplicación y seguimiento de las políticas públicas.
6.45.2.1. Estas
disposiciones, en particular los artículos 81y 82 del proyecto de ley, tienen
como objetivo definir la creación de organismos territoriales encargados de
desarrollar, conjuntamente con las autoridades municipales, los diversos
aspectos de la política pública en materia de participación ciudadana. Dicha
regulación encuentra respaldo en la Constitución puesto que contribuye a la
materialización de las estrategias de participación en organismos plurales
semejantes al Consejo Nacional de Participación. La indicación de que tales
Consejos se crearán únicamente en los municipios de categorías
especial, de primera y de segunda, resulta compatible con la Constitución, si
se considera que el artículo 320 de la Constitución prescribe que la ley podrá
establecer categorías de municipios a efectos de señalar un régimen
diferenciado para su organización, gobierno y administración.
6.45.2.2. La
creación de estos organismos, no obstante que constituye una injerencia o
intervención en la gestión de las entidades territoriales, encuentra respaldo
constitucional. En efecto, tal creación no solo tiene un origen directamente
legislativo tal y como lo exige el artículo 287 sino que, adicionalmente, se
funda en un interés en el que el principio unitario vinculado a la definición
del Estado como democrático adquiere prevalencia sobre el principio autonómico.
En esa medida se trata de una intervención que persigue un propósito
constitucional de alto valor y, adicionalmente, se evidencia como efectivamente
conducente para alcanzarlo en tanto diseña una institucionalidad capaz de
afianzar los procesos de participación en el orden territorial.
Igualmente y en
apoyo de la constitucionalidad de la disposición se encuentra el hecho de que
ella no prevé el tipo de entidad ni la naturaleza jurídica específica del Consejo.
En esa medida, las entidades territoriales correspondientes serán titulares de
la competencia para definir la estructura que corresponda ajustándose, en todo
caso, a los lineamientos generales que la ley establece en cumplimiento del
principio democrático.
La regla
temporal para la conformación de los Consejos de Participación que se establece
en el artículo 83 del proyecto, se anuda estrechamente a la necesidad de
garantizar la eficacia de lo dispuesto en la ley y, en esa medida, no plantea
dificultad constitucional alguna.
6.45.3.
Finalmente, la asignación de funciones a los Comités Regionales de moralización[239]
consistentes en la elaboración de informes relativos a las actividades para
enfrentar la corrupción y en la evaluación del desarrollo de los mecanismos de
participación ciudadana en el orden territorial, es constancia de los estrechos
vínculos entre la efectividad de la actuación de los ciudadanos en el control y
seguimiento de la gestión pública y la disminución de los niveles de corrupción.
Para esta Corte, en contra de la asignación de estas funciones a la Comisión
Regional de Moralización no milita ninguna razón que pueda determinar su
inexequibilidad.
En consecuencia,
se declarará la exequibilidad de los artículos 81, 82, 83 y 84.
6.46.
Artículos 86, 87, 88 y 89 (Título VII; Capítulo II: de la promoción de la
participación ciudadana en las administraciones departamentales, municipales y
distritales).
Artículo
86. Sistema municipal o distrital de participación ciudadana. En todos los distritos y municipios de
categorías especial, de primera o segunda, habrá un sistema de participación
ciudadana integrada por los espacios municipales o distritales de deliberación
y concertación del respectivo nivel que articulan las instancias de participación
ciudadana creadas por las leyes. Dicho sistema será liderado y puesto en marcha
por el Consejo de participación de la respectiva entidad territorial.
Artículo
87. Oficinas departamentales, municipales y distritales para la promoción de la
participación ciudadana. Las administraciones de los
departamentos con más de un millón de habitantes de los municipios de
categorías especial, de primera y de segunda y de los distritos, podrán crear
oficinas para la promoción de la participación ciudadana, adscritas a las
secretarías que para tal fin se designe por los respectivos gobiernos
territoriales, como órganos responsables de promover el derecho a la
participación ciudadana en sus respectivas unidades territoriales.
Artículo
88. Promoción de la participación ciudadana en las administraciones
departamentales, municipales y distritales. La promoción del derecho a la participación ciudadana en las
unidades territoriales dependerá de las Secretarías que se designen para tal
fin, quienes podrán designar personal con dedicación exclusiva para tal fin.
Artículo
89. Funciones. Para promover la
participación ciudadana, las Secretarías que se designen para tal fin tendrán
las siguientes funciones:
a)
Formular las políticas locales de participación en armonía con la política
nacional y con el concurso de las distintas instancias institucionales y no
institucionales de deliberación existentes y con las entidades que conforman el
Estado a nivel local;
b)
Hacer seguimiento al cumplimiento de las políticas locales de participación,
así como hacer seguimiento a los compromisos de las administraciones emanados
de los ejercicios de control social;
c)
Garantizar el adecuado estudio e integración de las recomendaciones hechas por
actores de la sociedad civil a la administración territorial en desarrollo de
sus actividades y cofinanciar los esfuerzos de participación ciudadana;
d)
Fomentar la cultura democrática y el conocimiento y apropiación de los
mecanismos de participación ciudadana y comunitaria en las instituciones
educativas;
e) Diseñar y gestionar
estrategias e instrumentos que concreten en las realidades locales las
políticas nacionales en materia de participación y organización de la
ciudadanía;
f) Diseñar y promover la
estrategia que garantice la información suficiente para una efectiva
participación ciudadana;
g) Ejecutar, controlar,
coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para la promoción de la
participación ciudadana, el interés asociativo y la organización comunitaria en
el departamento o municipio;
h) Fomentar procesos
asociativos en las organizaciones sociales y comunitarias;
i) Liderar, orientar y
coordinar los procesos de participación de los grupos poblacionales desde la
perspectiva etaria, étnica, generacional y de equidad de género;
j) Desarrollar la rendición
de cuentas a la ciudadanía y promover ejercicios de control social como
procesos permanentes que promuevan, en lenguajes comprensibles, la
interlocución y evaluación de la gestión pública de acuerdo con los intereses ciudadanos;
k) Estimular los ejercicios
de presupuestación participativa a través de toma de decisiones de carácter
deliberativo sobre la destinación de recursos de inversión pública;
6.46.1. Las
disposiciones demandadas se articulan con los objetivos generales de la ley. En
ellas se prescribe el funcionamiento de sistemas y oficinas territoriales
destinadas a la profundización del derecho a la participación, asignándoles
funciones de enorme importancia en relación con las diversas dimensiones de
realización del principio democrático y del mandato de promoción de la
participación.
6.46.2. Sería
posible sugerir que estas normas desconocen la autonomía de las entidades
territoriales, reconocida en el artículo 287 de la Carta dado que se define una
determinada organización de la administración territorial. A pesar de ello no
es esa la conclusión definitiva a la que debe arribarse dado que, a juicio de
la Corte, lo dispuesto en la norma constituye una determinación admisible en
tanto tiene fundamento legal, encuentra apoyo en el principio unitario por el
tipo de intereses que persigue y, en el caso de las oficinas, su creación se
encuentra permitida y no ordenada –podrán-. Adicionalmente, se trata de
una oficina cuya naturaleza jurídica no es definida por la ley quedando dicha
definición bajo el control de las autoridades territoriales competentes.
La conclusión
anterior, encuentra apoyo en lo ya señalado por este Tribunal en la sentencia
C-306 de 2009. Se examinó en aquella oportunidad si desconocía la autonomía de
las entidades territoriales una norma en la que se establecía la obligación de
las entidades territoriales de crear organismos de tránsito y transporte. A
efectos de fundamentar una conclusión negativa la Corte señaló lo siguiente,
luego de ocuparse de la forma en que se resuelve la tensión entre el principio
unitario y principio el autonómico:
“Pues bien, la Corte
no considera que de la lectura del precepto normativo objetado se puede deducir
que la norma les impone a las autoridades territoriales la obligación de crear
alguna entidad para el manejo del tránsito en su jurisdicción o de acogerse a
un modelo de autoridad de tránsito señalado por el Legislador. El inciso se
limita a establecer una definición general, dentro de la cual caben las
distintas modalidades de organización institucional existentes en las entidades
territoriales para el cumplimiento de su función de “organizar, dirigir y
controlar el tránsito y el transporte en su respectiva jurisdicción.” En este
sentido, la Corte comparte la postura del Congreso de la República acerca de
que los conceptos que se utilizan en el artículo 2° del proyecto son generales
y abstractos, de manera tal que ellos comprenden muchas formas posibles de
diseño de la entidad que se encarga del control del tránsito y el transporte en
el ámbito territorial.”
6.46.3. No
obstante lo anterior, la Corte considera que la redacción del artículo 87 del
proyecto podría permitir concluir que la creación de la oficina a la que allí
se hace referencia así como la definición de su adscripción a una de las
secretarias, depende exclusivamente de lo que señale el gobernador o el alcalde
correspondiente, puesto que se utilizan las expresiones “las administraciones
y gobiernos territoriales”. Esta interpretación resultaría contraria a la
Constitución y, en particular, a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 300
que asigna a las asambleas departamentales la responsabilidad consistente en
determinar la estructura de la administración departamental y las funciones de
sus dependencias, de una parte, y en el numeral 6 del artículo 313 que prevé
para los concejos municipales idéntica atribución. Por eso, el artículo 87 debe
interpretarse como que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos
territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal
6.46.4. Es
importante advertir que la distinción que hace el artículo 87, mencionando a
los  departamentos con más de un millón de habitantes y a los municipios de
categorías especial, primera y segunda así como los distritos, con el objetivo
de definir la posibilidad de crear  las oficinas a las que allí se hace
mención, encuentra apoyo indiscutible en los artículos  302 y 320 de la
Constitución. Esto no implica, desde luego, que las entidades territoriales
restantes no puedan identificar medidas alternativas que respetando las normas
jurídicas vigentes, les permitan adelantar las estrategias de promoción de la
participación.
6.46.5. En atención a lo expresado, son
exequibles de manera simple los artículos 86,88 y 89. El artículo 87 será declarado
exequible, bajo
el entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos
territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal.
Artículo
87. Oficinas departamentales, municipales y distritales para la promoción de la
participación ciudadana. Las administraciones de los departamentos con más de un millón de habitantes de los
municipios de categorías especial, de primera y de segunda y de los distritos,
podrán crear oficinas para la promoción de la participación ciudadana,
adscritas a las secretarías que para tal fin se designe por los respectivos gobiernos
territoriales, como órganos responsables de promover el derecho a la
participación ciudadana en sus respectivas unidades territoriales. (Expresiones
condicionadas, con subraya)
6.47. Artículos
90 a 93 (Título
VII; Capítulo III: de los acuerdos participativos) y artículo 100.
Artículo
90. Definición. El proceso del presupuesto
participativo es un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente,
eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones
Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales
promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la
programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de
la gestión de los recursos públicos.
Artículo
91. Objeto. La ley tiene por objeto establecer disposiciones
que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de
programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía
con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales,
distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la
gestión.
Artículo
92. Finalidad. La ley tiene por finalidad recoger las
aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los
presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos
prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de
desarrollo humano, integral y sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a
través de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de
los que tratan el artículo 355 de la Constitución Nacional.
Artículo
93. Seguimientos a los acuerdos participativos. Los
presupuestos participativos de los gobiernos regionales, departamentales,
municipales y de las localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada
los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del
proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del
presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante
los Consejos Regionales, Municipales y Locales de Planeación, según sea el
caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.
Parágrafo. Para efectos de cumplimiento de la presente
ley, las Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos participativos previos
a la discusión de los presupuestos plurianuales.
6.47.1. Los artículos 90, 91, 92 y 93
del proyecto de ley incluyen normas relativas a los denominados acuerdos
participativos o presupuestos participativos.
Debe destacar la
Corte, inicialmente, que la regulación contenida en los artículos mencionados
no obstante que permite identificar la orientación general de la regulación,
carece de la precisión necesaria para caracterizar la forma como se
institucionalizarán y funcionarán los denominados acuerdos participativos. De
hecho, incluso la denominación de la figura que se intenta disciplinar no
resulta del todo clara en tanto a veces se utiliza la mencionada expresión al
paso que, en otros casos, se emplea la expresión presupuesto participativo.
La Corte
entiende, sin embargo, que las disposiciones examinadas tienen como propósito
promover la materialización de la democracia participativa en el proceso
presupuestal. En esa dirección, se complementa la técnica representativa de
aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas, con un
proceso de identificación y priorización de necesidades mediante canales más
amplios de participación seguidos, como allí mismo se establece, de
procedimientos de control. Esto se encuentra acompañado, según se deduce de las
disposiciones que se examinan, de la posterior actividad de control a la
ejecución de los recursos por parte de la ciudadanía.
6.47.2. El
propósito de profundizar la participación de la ciudadanía en la configuración
de los presupuestos territoriales encuentra apoyo en varias disposiciones
constitucionales. En efecto ella se funda en el reconocimiento de la
participación como rasgo característico de la democracia (art. 1), en la
radicación de la soberanía en el pueblo (art. 3), en el reconocimiento del
derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder
político (art. 40), en la obligación de los municipios de promover la
participación comunitaria (art. 311) y en la disposición constitucional que
prevé la necesidad de hacer efectiva la participación ciudadana en los procesos
de planeación (art. 342).
Así mismo y
considerando que la regulación contenida en el proyecto de ley advierte que
tales procesos tienen también como finalidad un adecuado proceso de
priorización de recursos en atención a las necesidades existentes, ellos pueden
considerarse como una forma de optimizar el deber constitucional, establecido
en el artículo 334 de la Constitución, de mejorar la calidad de vida de los
habitantes, en tanto el conocimiento detallado de los requerimientos de la
ciudadanía mediante procesos realmente participativos y documentados en
acuerdos, reduce los riesgos que se siguen de los problemas de información que
se asocian a la faceta representativa de la democracia y puede mejorar la
identificación y ordenación de prioridades.
6.47.3. Con
fundamento entonces en los principios de democracia participativa el legislador
incorpora una posibilidad de dialogo con la ciudadanía. Establecer que los
acuerdos a los que se arribe no sean definitivamente vinculantes aunque sí
considerados de forma obligatoria en las instancias de aprobación previstas en
materia presupuestal, es una decisión que cae en el margen de acción del
legislador y que considera, adicionalmente, que el constituyente privilegió en
materia presupuestal los escenarios de democracia representativa tal y como se
sigue, por ejemplo, de la imposibilidad de promover un referendo en materia de
leyes presupuestales (art. 170).
6.47.4. El
legislador estatutario en este caso, tomando nota de la importancia de
equilibrar las dimensiones participativa y representativa de la democracia
además del reconocimiento constitucional de la participación en los procesos de
planeación[240]
(art. 342), crea una instancia para examinar las necesidades de la población y
fijar algunas prioridades de inversión. Una vez alcanzados los acuerdos en
tales instancias, lo allí resuelto deberá ser tomado en serio al momento
de aprobar, en las leyes de presupuesto, las apropiaciones y gastos de las
entidades territoriales.
6.47.5. La
figura ahora dispuesta, sin eliminar el predominio de la faceta representativa
de la democracia en la aprobación del presupuesto, intenta cualificar su
elaboración mediante la participación directa de la ciudadanía. Ello es
plenamente compatible con la función que cumple la ley de presupuesto en el
ordenamiento constitucional colombiano según ha tenido la oportunidad de
destacarlo esta Corporación:
“Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por
la importancia del presupuesto en el origen de la democracia y en su evolución.
Si bien la Corte no pretende hacer un resumen de la historia del derecho
público en esta materia, y de la cual surgió el principio según el cual no hay
tributación sin representación (…), sí se quiere
resaltar el hecho de que el presupuesto cumple una función democrática
trascendental, en la medida en que define cuáles son las rentas que el Estado
cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que
exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de
las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la
función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad
y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las
limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de
contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines
sociales.
La función administrativa y política del presupuesto no es
incompatible, entonces, con su carácter de herramienta macroeconómica[54]. Por el contrario, la
deliberación del Congreso sobre el proyecto del presupuesto constituye un
control democrático y periódico de los representantes del pueblo a la política
macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por el Ejecutivo. El
presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual
sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante
el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la
economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa
cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política
social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción
de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo (artículo 2 C.P.), tienen
un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la
necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la
discusión amplia y la mayor participación posible a través de los
representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso.”[241]
6.47.6. En
atención a lo expuesto y sin perjuicio de que el legislador continúe avanzando
en la delimitación de esta importante figura que, según lo dispuesto en el
artículo 93, obliga a considerar los acuerdos participativos en los debates
presupuestales, la Corte no encuentra objeción constitucional alguna frente a
los artículos examinados. En consecuencia, la Corte declarará exequibles los
artículos 90, 91, 92 y 93.
6.48. Artículos 94 a 99 (Título VII;
Capítulo IV: de la financiación de la participación ciudadana).
Artículo 94. Sobre el gasto en participación ciudadana. Se entenderá por gasto en participación ciudadana el
financiamiento de actividades y proyectos para la promoción, protección y
garantía al ejercicio del derecho de participación. Dichas actividades y
proyectos propenderán por la puesta en marcha y la operación de mecanismos
efectivos de participación para que las personas y las organizaciones civiles
puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento a las decisiones
relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las afecten o sean de su
interés.
Parágrafo 1°. Ninguna entidad estatal podrá utilizar las
apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos de
los contenidos dentro de la definición de gasto en participación ciudadana que
expone este artículo y los que apruebe el Consejo Nacional de Participación.
Parágrafo transitorio. El Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia de esta ley y en un periodo no
mayor a un (1) año, adoptarán una metodología para identificar con precisión,
de acuerdo con lo previsto en el presente título, los presupuestos de gasto e
inversión de las entidades del orden nacional, departamental, municipal,
distrital y local en relación con la participación ciudadana, previa consulta
con el Ministerio del Interior según recomendaciones del Consejo Nacional para
la Participación Ciudadana.
Artículo
95. Financiación de la participación ciudadana.
Los
recursos para los programas de apoyo y promoción de la participación ciudadana
podrán provenir de las siguientes fuentes:
a)
Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la Democracia;
b)
Recursos de las entidades territoriales que desarrollen programas relacionados
con el ejercicio de la participación ciudadana;
c)
Recursos de la cooperación internacional que tengan destinación específica para
el desarrollo de programas y proyectos que impulsen la intervención de la
ciudadanía en la gestión pública;
d)
Recursos del sector privado, de las Fundaciones, de las organizaciones No
Gubernamentales y de otras entidades, orientados a la promoción de la
participación ciudadana;
e)
Recursos de las entidades públicas del orden nacional que tengan dentro de sus
programas y planes la función de incentivar y fortalecer la participación
ciudadana.
Artículo
96. El Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la
Democracia. Este Fondo será una cuenta adscrita al
Ministerio del Interior sin personería jurídica ni planta de personal propia,
cuyos recursos se destinarán a la financiación o cofinanciación de planes,
programas y proyectos de formación para la participación ciudadana o de
participación ciudadana.
Parágrafo 1°.
Los planes, programas y proyectos financiados o cofinanciados por el Fondo
podrán ser ejecutados directamente por el Ministerio del Interior o, mediante
contratos o convenios con entidades de derecho público.
Parágrafo
2°. La participación del Fondo en la financiación o cofinanciación de planes,
programas y proyectos de participación ciudadana, no exime a las autoridades
públicas del nivel nacional, departamental, municipal y distrital, de cumplir
con sus obligaciones constitucionales y legales en la promoción y garantía del
derecho a la participación ciudadana en sus respectivas jurisdicciones.
Parágrafo
3°. La dirección, administración y ordenación del gasto del Fondo estará a
cargo del Ministro del Interior o de quien este delegue.
Parágrafo
4°. El Fondo deberá realizar un informe dos veces al año al Consejo Nacional de
Participación Ciudadana donde incluya el reporte de sus actividades,
prioridades y ejecución del presupuesto.
Artículo
97. Recursos del Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de
la Democracia. Los recursos del Fondo
estarán constituidos por:
a)
Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación;
b)
Las donaciones de dinero que ingresen directamente al Fondo previa
incorporación al Presupuesto General de la Nación y las donaciones en especie
legalmente aceptadas;
c)
Los aportes provenientes de la cooperación internacional, previa incorporación
al Presupuesto General de la Nación;
d)
Créditos contratados nacional o internacionalmente;
e)
Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos o que adquieran a
cualquier título, de acuerdo con la ley.
Artículo
98. Inversiones asociadas a la participación ciudadana. Los recursos presupuestales asociados a la promoción de la
participación ciudadana deben invertirse prioritariamente en:
a)
Apoyo a iniciativas enfocadas al fortalecimiento de las capacidades
institucionales de las entidades que conforman las administraciones públicas
nacionales, departamentales, municipales y distritales para promover y
garantizar el derecho a la participación ciudadana que formen parte de un
programa o plan que contenga una evaluación de impacto al finalizar el
proyecto;
b)
Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de ejercicios de
presupuestación participativa en los distintos niveles de organización
territorial del país;
c)
Apoyo a iniciativas de control social enfocadas a promover el seguimiento y la
evaluación a la gestión de las autoridades públicas del orden nacional,
departamental, municipal y distrital;
d)
Atender los costos derivados de la labor de seguimiento y supervisión la
ejecución de los programas y proyectos que financia el Fondo para la
Participación Ciudadana en los que incurra el Ministerio del Interior o a quien
este delegue;
e)
Apoyo a iniciativas dirigidas al fortalecimiento de las capacidades
organizacionales de las expresiones asociativas de la sociedad civil que buscan
materializar las distintas manifestaciones de la participación ciudadana a
nivel nacional, departamental, municipal y distrital;
f)
Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de ejercicios de
presupuestación participativa en los distintos niveles de organización
territorial del país;
g)
Apoyo a las organizaciones comunitarias y sociales para que ejerzan su derecho
a la participación en el marco del artículo 103 Constitucional.
Apoyo
a la difusión y publicidad sobre las instancias de participación y la
participación como derecho constitucional fundamental del ciudadano.
Artículo
99. Fondos departamentales, municipales y distritales para la Participación
Ciudadana. Cada departamento, municipio y distrito
podrá crear, en ejercicio de sus competencias, un Fondo para la Participación
Ciudadana como una cuenta adscrita a las secretarías que se designen para tal
fin, sin personería jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se
destinan a la inversión en planes, programas y proyectos de participación
ciudadana en el respectivo nivel territorial.
Parágrafo
1°. Con el fin de garantizar la congruencia financiera con el nivel nacional,
el Departamento Nacional de Planeación, con asesoría del Ministerio del Interior
y el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, tendrá la obligación de
consolidar el gasto y compilar toda la información contable de los fondos y
gastos de participación de los demás niveles territoriales.
Parágrafo
2°. La información suministrada por los fondos departamentales, municipales y
distritales para la participación ciudadana deberá ser tenida en cuenta para
las decisiones futuras sobre el destino y uso del gasto en participación
ciudadana.
6.48.1. Los artículos
94 y 98 del proyecto de ley prevén un conjunto de reglas orientadas a
definir y asegurar los denominados gastos de participación y a establecer aquellas inversiones prioritarias en materia de participación
ciudadana.
6.48.1.1.
Conforme a ello el primero de ellos -artículo 94- (i) indica que por gasto en participación ciudadana debe entenderse aquel
referido a la financiación de actividades y proyectos para la promoción,
protección y garantía al ejercicio del derecho de participación. A continuación
y delimitando más el concepto definido (ii) prescribe que tales actividades y
proyectos deben orientarse a la puesta en marcha y a la operación de mecanismos
efectivos de participación para que las personas y las organizaciones civiles
puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento de las decisiones
relativas a asuntos públicos. En estrecha conexión con lo anterior (iii)
establece una prohibición absoluta de destinación de las apropiaciones
presupuestales para participación en propósitos diferentes a aquellos especialmente
comprendidos por la definición prevista en el inciso primero. Finalmente, el
numeral (iv) fija una disposición transitoria en la que se impone al
Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda, en un término
máximo de un año a partir de la entrada en vigencia de la ley, la adopción de
una metodología con la finalidad de identificar los presupuestos de gasto e
inversión de las entidades del orden nacional, departamental, municipal,
distrital y local en relación con la participación ciudadana, consultando
previamente con el Ministerio del Interior, según recomendaciones del Consejo
Nacional para la Participación Ciudadana. Y el artículo 98 del proyecto de ley
(v) determina aquellas inversiones prioritarias en materia de participación
ciudadana.; en esa dirección establece que tales recursos deben destinarse,
entre otras cosas, al fortalecimiento de la capacidad institucional para
promover la participación ciudadana, al apoyo de iniciativas para la adopción
de presupuestos participativos, a la promoción de iniciativas de control social
y de desarrollo de organizaciones sociales y a la publicidad de las diferentes
instancias de participación.
6.48.1.2. Para
la Corte tales disposiciones constituyen un importante desarrollo del texto
constitucional. En efecto, la delimitación precisa de lo que es un gasto en
participación asegura una destinación real y efectiva de recursos públicos para
el desarrollo de la democracia, evitando su empleo para cubrir gastos
lejanamente relacionados con los procesos de participación ciudadana. La
definición hecha por el legislador estatutario, en opinión de la Corte, no
resulta deficitaria en tanto se refiere a las dimensiones centrales en las que
se manifiesta la participación, esto es, la elaboración, ejecución y
seguimiento de las decisiones públicas. Ello asegura que tales recursos
constituyan un aporte real a los diferentes escenarios en los que se promueve
la democracia participativa.
6.48.1.3. Esta
definición estricta del gasto de participación encuentra apoyo también en el
principio de especialidad del gasto, reconocido en el artículo 345 de la
Constitución, en tanto contribuye a evitar su destinación a propósitos
diferentes. Sobre este principio ha señalado esta Corporación:
“Como consecuencia del principio de legalidad del gasto, se
encuentra el principio de la especialidad, cuya fuente constitucional se
encuentra consagrado en el aparte final del artículo 345 de la Constitución el
cual señala que no se podrá “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el
respectivo presupuesto”, y que fue
desarrollado por el artículo 18 del Decreto-ley 111 de 1994, según el cual, “(l)as apropiaciones deben referirse en cada órgano de
la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas”. Por consiguiente, según las normas citadas, existe una
clara prohibición al Gobierno Nacional de utilizar una partida de gasto
aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual fue
aprobada “(y) no podría ser de
otra forma pues poca eficacia tendría el principio de legalidad si, una vez
aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de
las partidas o la destinación de las mismas”. (…)”[242]
6.48.1.4. Ahora
bien, el contenido normativo de la disposición transitoria no ofrece tampoco
problemas constitucionales relevantes en tanto se establece una competencia
para delimitar, en concreto, aquello que constituye un gasto de participación.
Ello hace factible su identificación adecuada en todos los niveles y, en esa
medida, asegura un seguimiento a las políticas públicas que en esta materia se
despliegan en los diferentes niveles territoriales. No se trata de una
delimitación de la cuantía de las apropiaciones que las entidades territoriales
deben destinar a este propósito, asunto que se encuentra comprendido por su
autonomía, sino de la determinación de aquello que según lo establecido por la
ley puede denominarse gasto de participación.
6.48.1.5. Si
bien podría señalarse que esta determinación priva a las entidades
territoriales de la posibilidad de establecer ellas directamente lo que
consideran gastos de participación según la definición dada por el legislador
estatutario, la Corte considera que la restricción se encuentra en este caso
justificada en atención al propósito que a ella se adscribe, esto es, la
búsqueda de uniformidad para asegurar una política nacional y territorial
coherente con el propósito, abiertamente respaldado por el principio unitario,
de promover la democracia participativa.
6.48.6. De otra
parte, es claro que el artículo 98, siguiendo de cerca el concepto de gasto de
participación del artículo 94, establece las inversiones prioritarias que con
las apropiaciones que para tal efecto se establezcan pueden hacerse. La
enunciación de tales inversiones comprende materias que, indudablemente, se
encuentran estrechamente conectadas con la participación ciudadana y, en esa
medida, la Corte no considera que pueda admitirse reproche constitucional de
ninguna naturaleza. En efecto, el artículo prevé la inversión en el
fortalecimiento de capacidades institucionales para la promoción de la
participación, en el apoyo de las organizaciones sociales a las que alude el
artículo 103 de la Constitución, en la promoción de procesos de control social,
en la divulgación de las diversas instancias de participación, entre otros.
Adicionalmente cabe destacar que esta disposición ofrece parámetros legales
claros para la delimitación que deben adelantar las autoridades nacionales en
materia de gastos de participación según lo prevé el artículo 94.
Así las cosas,
la Corte declarara la exequibilidad de los artículos 94 y 98 del proyecto.
6.48.2. Los
artículos 95, 96, 97 y 99 del proyecto de ley regulan aspectos
específicos relativos a la financiación de la participación.
6.48.2.1. Este
grupo de disposiciones tiene como propósito afianzar la regulación relativa a
la financiación estatal de los programas de participación ciudadana y, en esa
medida, responden al deber del Estado de garantizar el derecho de los
ciudadanos a conformar, ejercer y controlar el poder político. La definición de
los recursos que se pueden destinar a ello, la creación de un fondo con el
propósito específico de hacerlo, la fijación de reglas para su administración y
la autorización para replicar ese diseño en el nivel territorial encuentra
entonces un apoyo constitucional claro en las normas que reconocen y garantizan
el derecho de participación sino también en las reglas y principios que rigen
en materia presupuestal.
6.48.2.2. No
obstante lo anterior, lo dispuesto en el artículo 99 suscita algunas
consideraciones desde la perspectiva de la autonomía de las entidades
territoriales. En efecto, si bien la referida disposición establece que la
creación de los fondos territoriales es facultativa de dichas entidades lo que
supondría que no existiría objeción alguna desde la óptica de la garantía de la
que son titulares para administrar sus propios asuntos, la Corte estima
procedente formular dos precisiones.
En primer lugar,
lo dispuesto en la referida disposición no significa que la única forma para
administrar recursos orientados a la promoción de los programas y proyectos de
participación sea la conformación de esta clase de fondos. En esa medida las
autoridades departamentales y, en particular, las corporaciones públicas
correspondientes, tienen la facultad para establecer la estructura de la
administración territorial y, en consecuencia, podrían elegir un mecanismo
diferente para la administración de los recursos. Adicionalmente, en segundo
lugar, cabe advertir en atención a lo acabado de señalar, que las entidades
territoriales se encuentran habilitadas para establecer la creación de un fondo
con esa finalidad pero estableciendo, si así lo consideran, reglas de
administración y organización diferentes a aquellas que establece el artículo
99 del proyecto de ley.
Esta posibilidad
de las entidades territoriales no se opone, sin embargo, al cumplimiento de la
obligación, derivada de los parágrafos 1 y 2 del artículo 99, de remitir la
información que sea requerida por las entidades del orden nacional a efectos de
consolidar los gastos que en materia de promoción de la participación sean
realizados. Esta consolidación y unificación de información, que está en la
base de otras disposiciones analizadas previamente, cumple un propósito
cardinal para la efectividad y valoración de la política pública que en materia
de participación debe diseñarse y ejecutarse.
6.48.2.3. La Corte destaca y advierte que
las autoridades del Estado deben asegurar la existencia de recursos humanos y
presupuestales suficientes para hacer realidad los mecanismos de participación.
En consecuencia, las autoridades competentes serán responsables por omitir la
inclusión de las correspondientes asignaciones presupuestales en el proceso de
preparación y elaboración del presupuesto general y de los presupuestos de las
entidades y dependencias obligadas; y las leyes y demás actos de aprobación
presupuestal, podrán ser revisados judicialmente por omisión normativa de este
mandato estatutario. Igualmente, para la realización efectiva de este mandato,
el concepto de “Gasto Público en Participación” deberá ser objeto de precisa
reglamentación por parte de la autoridad ejecutiva.
6.48.2.4. Así
las cosas y atendiendo las precisiones anteriores la Corte declarará la
exequibilidad de las disposiciones analizadas de los artículos 95, 96, 97 y
99.
6.49. Artículo 100 (Título VII; Capítulo
IV: de la financiación de la participación ciudadana).
Artículo
100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes territoriales previstos en la
Constitución y la ley podrán realizar ejercicios de presupuesto participativo,
en los que se defina de manera participativa la orientación de un porcentaje de
los ingresos municipales que las autoridades correspondientes definirán
autónomamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.
6.49.1. Aunque
el artículo 100 se refiere a los presupuestos participativos en el nivel
municipal, estableciendo que al gobierno territorial le está permitido
llevarlos a efecto sin perjuicio de que las autoridades respectivas definan
autónomamente la destinación de los recursos, la Corte considera que ello no
implica una limitación para que en los diferentes niveles territoriales se
lleve a cabo este importante ejercicio de democracia participativa en el
proceso de asignación de recursos y definición de gastos.
6.49.2. Por
tanto, se declarará exequible el artículo 100.
6.50.
Artículo 101 (Título VII, Capítulo V: incentivos).
Artículo 101. Incentivos
simbólicos a la participación ciudadana. El Estado, en todos sus
niveles de organización territorial, incentivará el desarrollo de ejercicios de
participación ciudadana y de control social. Los incentivos a la participación
serán:
a) Créase el premio nacional
a la Participación Ciudadana, el cual será otorgado anualmente por el Ministro
del Interior a la experiencia más relevante de participación en el país;
b) Semestralmente, en el
espacio institucional del Ministerio del Interior, se realizará una edición
especial dedicada a presentar una experiencia exitosa en materia de
participación, con la participación del ciudadano o grupo de ciudadanos que
ejecutó la experiencia de participación exitosa;
c) Se otorgará anualmente el
Premio Nacional al Fomento Estatal de la Participación Ciudadana, evento que
será transmitido por el Canal Institucional, al alcalde y gobernador del país
que más se destaquen por su apoyo y práctica a experiencias de participación
ciudadana y por el desarrollo exitoso de ejercicios de presupuestación
participativa. En la misma ceremonia se otorgará anualmente el Premio Nacional
al Fomento Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin de resaltar el
esfuerzo de Responsabilidad Social Empresarial que se haya destacado en el
fomento de la participación y la generación de capital social;
d) Declárese la semana
nacional de la participación ciudadana que se celebrará cada año en el mes de
febrero, con actividades educativas, artísticas, culturales, actos cívicos
sociales, políticos y jornadas de rendición de cuentas;
e) Los municipios que
promuevan la participación ciudadana y ejercicios de presupuestación
participativa, obtendrán un puntaje adicional en el análisis de desempeño
integral de los municipios, de acuerdo a los parámetros que establezca el
Departamento Nacional de Planeación;
6.50.1. El artículo 101 del
proyecto de ley contempla un conjunto de incentivos para promover la
participación.
En esa dirección (i) crea el Premio
Nacional a la Participación Ciudadana otorgado anualmente por el Ministerio del
Interior a la experiencia de participación más relevante en todo el país, (ii)
dispone la realización de una edición especial cada seis meses en el espacio
institucional del Ministerio del Interior con el propósito de presentar una
experiencia de participación exitosa, (iii) establece el Premio
Nacional al Fomento Estatal de la Participación Ciudadana otorgado al alcalde y
gobernador del país que más se destaquen por su apoyo y práctica a experiencias
de participación ciudadana y por el desarrollo exitoso de ejercicios de
presupuestación participativa, (iv) crea el Premio Nacional al Fomento
Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin de resaltar el esfuerzo de
Responsabilidad Social Empresarial que se haya destacado en el fomento de la
participación y la generación de capital social, (v) se declara la semana
nacional de la participación ciudadana a realizarse anualmente en el mes de
febrero, con actividades educativas, artísticas, culturales, actos cívicos
sociales, políticos y jornadas de rendición de cuentas. Adicionalmente (vi) se
prescribe que los municipios que promuevan la participación ciudadana y
ejercicios de presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional en
el análisis de desempeño integral de los municipios siguiendo lo dispuesto por
el Departamento Nacional de Planeación.
6.50.2. Para la Corte esta disposición
establece un sistema de incentivos plenamente compatible con la Constitución.
En efecto, la creación de espacios, premios y reconocimientos por la promoción
y ejecución de programas en materia de participación ciudadana guarda
correspondencia con la importancia que esta materia tiene para la Carta y con
el reconocimiento del deber de todos los ciudadanos de participar en la vida
política, cívica y comunitaria del país. Adicionalmente se trata de un
reconocimiento simbólico que, al menos a partir de su redacción, no exige una
confrontación con el artículo 355 de la Carta. Asimismo, la divulgación que se
hace de las iniciativas democráticas se articula con el propósito constitucional
establecido en el artículo 41 de fomentar prácticas democráticas para el
aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana.
6.50.3. Así las cosas, la Corte
declarará exequible el artículo 101 del proyecto de ley.
6.51.
Artículos 102, 103 (Título VII, Capítulo VI: de los derechos y
responsabilidades de los ciudadanos en la participación ciudadana) y artículo
109.
Artículo 102. Derechos de los ciudadanos en la participación
ciudadana. Son facultades de los ciudadanos en el
desarrollo de las instancias de participación ciudadana:
a) Participar en las fases de planeación, implementación,
seguimiento y evaluación de la gestión pública y control político;
b) Ser informado oportunamente y con claridad sobre el derecho a
la participación ciudadana sus contenidos, las formas y procedimientos para su
ejercicio y, las entidades de las administraciones públicas con las cuales debe
relacionarse de acuerdo a los temas que son de su interés incentivar;
c) En el caso de las expresiones asociativas formales e
informales, ser sujeto por parte de las administraciones públicas de acciones
enfocadas a su fortalecimiento organizativo para participar de manera más
cualificada en las distintas instancias de participación ciudadana, respetando
en todo caso su autonomía;
d) Recibir información oportuna y veraz para poder ejercer las
acciones de participación;
e) Recibir capacitación para una mayor comprensión de la gestión
pública y las políticas públicas;
Artículo
103. Responsabilidades de los ciudadanos. Son
responsabilidades de los ciudadanos en el ejercicio de su derecho a la
participación ciudadana:
a)
Informarse sobre los aspectos de interés público sobre los cuales pretenden
promover discusiones públicas, sobre aquellos sometidos a discusión por las
autoridades públicas o, sobre aquellos que dispongan las instancias que
integran la oferta institucional de instancias de participación ciudadana, así
como de las competencias fijadas a las entidades de la institucionalidad con
las cuales interactúa;
b)
Respetar las decisiones tomadas en las instancias de participación ciudadana de
acuerdo a las prioridades concertadas de manera colectiva por los actores
participantes de las mismas;
c)
Para el caso de las expresiones asociativas formales, rendir cuentas a quienes
las integran y/o a las comunidades a las que representan de las discusiones y
decisiones adoptadas en el marco del desenvolvimiento de la instancia de
participación ciudadana.
….
Artículo
109. Atributos del derecho a la participación. Son
atributos del derecho a la participación, las que se señalan a continuación.
a)
Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones normativas,
institucionales y sociales para participar en la construcción de lo público en
los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía ciudadana;
b)
Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión, libre asociación,
libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido; en condiciones de
equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que permita la expresión
de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y visiones de futuro de
manera autónoma;
c)
Calidad: refiere a la pertinencia, oportunidad, suficiencia de la información y
la cualificación ciudadana para la incidencia real de la participación en la
construcción de lo público y el desarrollo de procesos democráticos;
d)
Permanencia: entendida como la garantía de procesos sostenibles de
participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcción de lo
público.
6.51.1. El artículo 102 del
proyecto (i) enuncia un grupo de derechos ante en las instancias de
participación ciudadana. En esa dirección se mencionan algunas facultades que,
según el legislador se integran al ámbito protegido. A su vez, el artículo
109 (ii) establece los atributos del derecho a la participación señalando
que ellos son la disponibilidad, el acceso, la calidad y la permanencia.
Las disposiciones examinadas que no
constituyen un catálogo taxativo de las facultades adscritas a las normas
constitucionales que protegen el derecho de los ciudadanos a participar ni
agotan las características que pueden atribuirse a tales derechos, constituyen
una regulación compatible con la Constitución.
El derecho a la participación así como
el principio democrático a los que tuvo oportunidad de aludir la Corte,
fundamentan el reconocimiento de múltiples posiciones iusfundamentales cuyos
titulares son las personas naturales o las diversas organizaciones sociales.
Tales posiciones, que pueden tener como sujetos obligados a las autoridades
públicas o a los particulares, comprenden obligaciones de respeto, de
protección, de garantía y de promoción.
Así pues, los derechos enunciados en el
artículo 102 del proyecto constituyen un desarrollo posible de lo dispuesto en
los artículos 40 y 103 en tanto pretenden preservar y asegurar condiciones
adecuadas para el ejercicio de la participación. En efecto, ellos amparan
diferentes momentos, expresiones y dimensiones que son nucleares para la
realización de la democracia y, en esa medida y aunque suponen el
reconocimiento de prestaciones de diferente tipo, puede calificarse como
derechos fundamentales.
6.51.2. Los atributos del derecho a la
participación establecidos en el artículo 109 evidencian su complejidad y
permiten identificar, de una parte, que tal derecho se asegura fijando
obligaciones de acción y de omisión de las autoridades y de los particulares y,
de otra, que su materialización requiere de la existencia y protección de otras
garantías constitucionales como el derecho a la información y las libertades de
expresión, asociación y manifestación. Asimismo es necesario destacar que el
derecho como un todo, concepto que subyace al artículo 109, implica
también el deber de las autoridades públicas de adoptar normas, diseñar
instituciones y poner en práctica los mecanismos que se requieren para
optimizar el respeto, la garantía, la protección y la promoción del derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político,
establecido como fundamental en el artículo 40 de la Constitución y reconocido,
como se sabe, en normas de derecho internacional integradas al bloque de
constitucionalidad.
Así las cosas, la Corte declara
exequibles los artículos examinados.
6.51.3. El artículo 103 enuncia
tres responsabilidades que se vinculan al ejercicio del derecho a la
participación ciudadana. La primera supone (i) el deber de informarse adecuadamente
respecto de aquellas materias que sean relevantes en las diferentes instancias
y momentos de participación. La segunda comprende (ii) una obligación de
respeto de las decisiones que son adoptadas en las diferentes instancias de
participación ciudadana. La tercera que se activa al hacer parte de
organizaciones o asociaciones, implica (iii) la obligación de rendir cuentas a
quienes hacen parte de ellas así como a las comunidades que llegaren a
representar en las diferentes instancias de participación.
La Corte considera que las
responsabilidades definidas en la disposición que se examina son la
consecuencia natural del amplio reconocimiento del derecho a participar. En
efecto, la concurrencia a las diferentes instancias de participación hace exigible
de quienes así lo hacen, la asunción de ciertos comportamientos que cualifican
el proceso democrático. En esa medida, las obligaciones de información, de
respeto de las decisiones y de rendición de cuentas constituyen elementos
fundamentales para un proceso de participación transparente.
Estos deberes adquieren apoyo,
adicionalmente, en lo que dispone el artículo 95 del texto constitucional
conforme al cual le corresponde a toda persona y ciudadano participar en la
vida política, cívica y comunitaria del país. Siendo ello así las
responsabilidades examinadas estarían amparadas por la Constitución.
Lo señalado no implica, de ninguna
manera, que se prive a la persona de asumir posibles actitudes pasivas frente a
los procesos de participación en aquellos casos en los que no exista una norma
que le exija otro comportamiento. La posibilidad de no actuar políticamente se
encuentra resguardada por la libertad  general de acción derivada del artículo
16 de la Constitución. Sin embargo, de lo que se trata en el caso de la norma
que se examina es de la fijación de algunas responsabilidades cuando el
ciudadano, en ejercicio de los derechos constitucional y legalmente reconocidos
decide participar y es por ello que el artículo advierte que se trata de responsabilidades
de los ciudadanos cuando ejercen su derecho de participación.
Conforme a lo indicado el legislador
estatutario, fundado en el reconocimiento del carácter complementario de los
derechos y de los deberes estableció la disposición que ahora se revisa y que,
por las razones expuestas, será declarada exequible.
6.51.4. En todo caso, debe destacar la
Corte que la asignación de esas responsabilidades no puede implicar la
imposición de consecuencias desproporcionadas cuando se produzca su incumplimiento.
Tales consecuencias, no previstas en el proyecto, deberán tener fundamento
constitucional, ser establecidas por la ley y guardar correspondencia con el
tipo de infracción que se produzca.
6.52.
Artículo 104 (Título VII, Cápitulo VII: de los deberes de las autoridades
públicas alrededor de las instancias de participación ciudadana) y artículo
110.
Artículo
104. Deberes de las administraciones nacionales, departamentales, municipales y
distritales en la promoción de instancias de participación ciudadana formales e
informales creadas y promovidas por la ciudadanía o el Estado. El Estado en todos sus niveles de organización territorial
nacional, bajo el liderazgo de las administraciones, tiene la obligación de:
a)
Promover, proteger, implementar y acompañar instancias de participación;
b)
Garantizar la participación ciudadana en los temas de planeación del
desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliación, y
de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas;
c)
Respetar, acompañar y tomar en consideración las discusiones de las instancias
de participación no establecidas en la oferta institucional y que sean puestas
en marcha por iniciativa de la ciudadanía tales como redes ciudadanas y mesas
de trabajo y discusión sectorial e intersectorial, entre otras;
d)
Proteger a los promotores de las instancias de iniciativa ciudadana para que se
puedan desenvolver en condiciones apropiadas sus ejercicios de participación
ciudadana;
e)
Asistir a las convocatorias realizadas por las instancias de participación de
iniciativa ciudadana a las que sean invitados toda vez que en ellas se debatan
asuntos de su competencia;
f)
Emitir concepto sobre las sugerencias, recomendaciones y propuestas presentadas
de manera formal y derivadas del desarrollo de las instancias de participación
de iniciativa ciudadana o gubernamental que no se encuentran dentro de la
oferta institucional;
g)
Cumplir los compromisos a los que se llegue en desarrollo de las instancias de
participación dentro de los plazos pactados en las mismas;
h) Convocar de manera amplia
y democrática a los ciudadanos a las instancias de participación con
anticipación suficiente, sin privilegiar a unos ciudadanos sobre otros y
haciendo uso de todos los canales de información disponibles;
i)
Llevar a cabo los ejercicios de consulta de manera amplia y deliberativa,
comprendiendo que la presencia de la ciudadanía no se debe invocar para
legitimar los intereses de los gobernantes o de los promotores ciudadanos de
las instancias vinculadas a la oferta institucional, sino para alimentar la
gestión y el debate público con las opiniones de las personas;
j)
Blindar el desarrollo de este tipo de ejercicios de la influencia de los
actores armados ilegales o de otras fuentes de ilegalidad;
k)
Propiciar las acciones pertinentes y necesarias de fortalecimiento de las
capacidades institucionales de sus dependencias para garantizar el derecho a la
participación ciudadana;
l)
Convocar de manera amplia, cumplida y constante a las instancias de discusión,
llevando un adecuado control de la información allí producida, así como del
cumplimiento de las decisiones y/o sugerencias;
m)
No conformar estas instancias con criterios políticos;
n)
Brindar asistencia técnica y acompañar la cualificación de los debates
ciudadanos, así como el fortalecimiento de las capacidades de quienes integran
estas instancias;
o)
Capacitar y promover a la ciudadanía en las formas eficiente y efectiva de
presentar las denuncias sobre los diversos casos a que haya lugar, al igual de
mostrarles las instancias competentes dentro del Estado colombiano para
recepción de dichas denuncias.
Artículo
110. Obligaciones del Estado. El estado
garantizará las bases fundamentales de la democracia a través de la libre
expresión, libre movilización social, libre asociación, la autonomía,
formación, fortalecimiento y reconocimiento de los ciudadanos, sus
organizaciones y representantes, así como la institucionalización de
mecanismos, instancias, y estrategias de participación; no solo mediante el
cumplimiento de la normativa legal vigente, sino a través de la difusión
adecuada de información, el apoyo al control social sobre la gestión pública,
la formación y la promoción de la investigación e innovación sobre la
participación, entre otros.
6.52.1. El artículo 104 del
proyecto (i) establece deberes de las administraciones en los diferentes
niveles territoriales. Se encuentran allí previstas, entre otras, obligaciones
de capacitación y de protección del derecho a participar, de asistencia a
determinadas instancias de participación, de protección a los ciudadanos que
promueven procesos participativos y de aseguramiento de las posibilidades de
participación en las diferentes instancias de decisión. En estrecha conexión
con la anterior disposición, el artículo 110 (ii) enuncia la obligación
del Estado de garantizar las bases de la democracia protegiendo las libertades
de expresión, asociación, movilización y autonomía e institucionalizando las
diferentes instancias y procesos participativos. Establece como medios para
ello el cumplimiento de la ley, la difusión de información, el apoyo a la
actividad de control social a la gestión pública así como actividades de
formación, investigación e innovación en materia de participación ciudadana.
6.52.2. El examen detenido de estas
disposiciones evidencia el propósito de la ley de establecer normas para
promover, respetar y garantizar el derecho a la participación. En efecto, sin
perjuicio de los demás deberes que se derivan de la Constitución y de la ley,
los establecidos en el artículo 104 se fundan en  la condición de fundamental
que ostenta el derecho a la participación y en la calificación de la democracia
como un eje característico, definitorio o axial del sistema constitucional
colombiano. Se trata entonces de establecer obligaciones precisas que permitan
garantizar el goce y efectividad de las posiciones que se encuentran protegidas
por el principio democrático y por las normas de derecho fundamental que se le
adscriben. Ambas disposiciones, que se articulan con los artículos 102 y 109
del proyecto de ley, contribuyen a fijar un ámbito amplísimo de protección de
la democracia y de sus dimensiones representativas y participativas.
La Corte entonces no encuentra reparo
alguno a los artículos examinados.
6.53.
Artículos 105 a 108 (Título VIII: alianzas para la prosperidad).
Este
título establece, en los artículos 105, 106, 107 y 108, las reglas relativas a
las denominadas “Alianzas para la Prosperidad”.
Artículo
105. Alianzas para la prosperidad. En
los municipios donde se desarrollen proyectos de gran impacto social y ambiental
producto de actividades de explotación minero-energética, se podrán crear a
nivel municipal Alianzas para la Prosperidad como instancias de diálogo entre
la
ciudadanía,
especialmente las comunidades de áreas de influencia, la administración municipal,
el Gobierno Nacional y las empresas que desarrollen proyectos con el fin de
concertar y hacer seguimiento al manejo de dichos impactos.
Parágrafo.
En ningún caso las Alianzas para la Prosperidad sustituyen los procesos de
consulta previa a los cuales tienen derecho los grupos étnicos del territorio
nacional, de igual manera no sustituye lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. En
todo caso, las Alianzas para la Prosperidad no constituyen un prerrequisito o
una obligación vinculante para las empresas.
Artículo
106. Contenido de las Alianzas para la Prosperidad. Los acuerdos entre los actores constituyen las Alianzas para la
prosperidad. En ellas se deben definir los mecanismos de acción conjunta que
permitan el desarrollo social sostenible.
De
igual forma, las Alianzas deben contener la visión del desarrollo que respete
las características sociales, culturales y comunitarias, así como las
responsabilidades del Gobierno Nacional, departamental y municipal y de las
empresas mediante sus mecanismos de responsabilidad social empresarial, y
aquellos que se deriven de las licencias ambientales y los planes de manejo
ambiental.
Artículo
107. Seguimiento al cumplimiento de las Alianzas para la Prosperidad. Cada Alianza debe contar con mecanismos de seguimiento que
permitan el cumplimiento de los acuerdos establecidos en el marco de la misma.
El Ministerio del Interior, con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación, preparará las metodologías de trabajo de las Alianzas para la
Prosperidad.
En
aquellos casos en que las empresas que desarrollen proyectos de exploración y
explotación de recursos naturales, logren acuerdos con las comunidades de las
zonas de influencia en materia ambiental, social o cultural y dichos
compromisos queden plasmados en las licencias ambientales, su cumplimiento se
sujetará a las disposiciones previstas en las normas que regulan el
otorgamiento y seguimiento de dichas licencias, en concordancia con lo
dispuesto en la Ley 99 de 1993.
Parágrafo.
En el marco de las alianzas para la prosperidad, se deberá conformar un Comité
de Verificación y Seguimiento, en el cual tendrán participación, por lo menos,
dos integrantes de la comunidad y el agente del Ministerio Público del
respectivo municipio, así como las autoridades que representen las entidades
públicas y empresas que hagan parte de la Alianza para la Prosperidad. El
informe de verificación y seguimiento que rinda este comité, será el documento
que valide o no el cumplimiento de los acuerdos.
Artículo
108. Suministro de y bienes y servicios y contratación de mano de obra de las
áreas de influencia. Las autoridades locales
promoverán de manera concertada en el marco de las Alianzas para la Prosperidad
los mecanismos que permitan la contratación de mano de obra local y los
mecanismos de suministro de bienes y servicios.
6.53.1. Los
artículos 105, 106, 107 y 108 disciplinan las denominadas “alianzas
para la prosperidad”.
6.53.2. La
figura definida como alianzas para la prosperidad implica el reconocimiento de
una posibilidad de diálogo social entre la ciudadanía, las empresas y las
entidades del Estado en el marco de explotaciones minero energéticas que puedan
afectar al municipio. Este esfuerzo por establecer diálogos y acuerdos que
permitan articular los intereses de los diferentes sectores que participan,
inciden o se afectan con la ejecución de este tipo de proyectos resulta
compatible con la Constitución en tanto permita a los ciudadanos participar en
las decisiones que los afectan tal y como lo prevé el artículo 2 de la Constitución.
En ese contexto
las entidades del Estado propician, participan y promueven el diálogo entre
particulares y, una vez conseguidos los acuerdos, despliegan su actividad para
adelantar actividades de verificación y seguimiento. Considera la Corte que
esta forma de articular responsabilidades públicas y privadas se anuda
directamente al carácter participativo de la democracia y, en esa medida no
plantea cuestionamiento constitucional alguno. En ellos se hace posible
comprometer a diferentes autoridades, ubicadas en diversos niveles
territoriales, a fin de neutralizar los efectos adversos de este tipo de
explotación y optimizar los beneficios que para la ciudadanía su desarrollo
comporta. Estima la Corte que además de fundarse en el artículo 40, esta figura
constituye una manifestación legítima de la función del municipio, prevista en
el artículo 311 de la Constitución, de promover la participación comunitaria y
contribuir la mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
A este diálogo
se vincula también la adecuada coordinación de las autoridades nacionales y de
las autoridades territoriales cuando se trate del desarrollo de actividades de
exploración y explotación minera. En ese sentido debe considerarse que en la
sentencia C-123 de 2014 al examinar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001la
Corte dispuso que su exequibilidad se declaraba en
el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.
6.53.3. Este
tipo de acuerdos debe articularse con las licencias ambientales y, en general,
con la regulación que se establece en la ley 99 de 1993 tal como lo indica el
artículo 107 del proyecto. En opinión de este Tribunal no plantea dificultad
constitucional alguna en tanto delimita y respeta el ámbito en el que se
materializan las diversas competencias de las autoridades públicas. Prever,
como lo hace el parágrafo del artículo 105, que las alianzas no sustituyen en
ningún caso el trámite de las consultas previas cuando son ellas procedentes
según las reglas fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación, no deriva
en objeciones constitucionales de ninguna naturaleza y, por el contrario,
asegura que el derecho a la consulta previa -cuando se pretendan adoptar
medidas administrativas que afecten directamente a las comunidades étnicas-
sea, en todos los casos, efectivamente salvaguardado.
Esta Corporación estima necesario
resaltar y advertir que ni la creación de Alianzas para la Prosperidad ni otras
instancias de diálogo alrededor de la ejecución de determinados proyectos de
impacto regional, podrán sustituir o menoscabar la realización de la consulta
previa cuando ella sea requerida siguiendo para el efecto las normas en la
materia y la jurisprudencia constitucional que ha fijado su alcance. De otra
parte, los derechos de participación de las comunidades étnicas y su derecho a
la protección especial del Estado no se agotan en las consultas previas, de
modo que su participación en las demás instancias de diálogo social que esta y
otras leyes prevean, deben ser igualmente garantizadas.
6.53.4. Ahora
bien, aunque el artículo 108 no es en si mismo inconstitucional en tanto no
desconoce prohibición constitucional alguna, la Corte considera que en su
práctica esta disposición no puede conducir al desconocimiento de los deberes
de actuación transparente y con sujeción a la moralidad administrativa que
vinculan a las autoridades públicas (art. 123) y que se expresan, por ejemplo,
en las prohibiciones derivadas del régimen en materia de conflictos de interés
o en aquellas asociadas al empleo del cargo público para ejercer algún tipo de
coacción sobre los particulares (art. 127).
6.53.5.
Finalmente la Corte considera que la denominación dada a la figura ahora
examinada no determina su inconstitucionalidad. La asociación que puedan hacer
los ciudadanos de esta figura con determinado Gobierno no constituye una razón
de inconstitucionalidad. Estas figuras serán instrumentos de la ciudadanía para
hacer efectivo su derecho constitucional a participar efectivamente en las
decisiones que las afecten.
De acuerdo con
lo expuesto la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 105, 106, 107
y 108.
6.54. Artículos
-restantes- 111, 112, 113 (Título IX: disposiciones varias).
Artículo
111. Diálogo Social. El diálogo social es un
mecanismo democrático para la participación ciudadana y el fortalecimiento de
las organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de promover la
interacción, comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas a nivel
nacional y territorial.
Artículo
transitorio 112. Confórmese una comisión
integrada por el Ministro del Interior, tres Senadores y tres Representantes a
la Cámara de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, y dos miembros de la
academia designados de común acuerdo por los anteriores miembros, para que
dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente
ley, compilen todos los textos legales que regulan el derecho a la
participación ciudadana.
Artículo
113. Vigencia. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias a las establecidas en esta ley.
6.54.1. El artículo 111 prevé una
definición de diálogo social indicando que se trata de un mecanismo democrático
para la participación de los ciudadanos y que tiene como propósito fortalecer
las organizaciones de la sociedad civil a efectos de impulsar la interacción,
comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas del nivel nacional y
territorial.
Esta
definición comporta el reconocimiento de una de las ideas centrales que la
Corte Constitucional ha identificado en el presente proyecto: el modelo
democrático reconocido en la Constitución no se agota en la representación sino
que demanda la ampliación de los canales de participación. Uno de esos canales
es el que se expresa en el continuo diálogo de las autoridades y los ciudadanos
en orden a tomar las decisiones que los afectan y a permitir el control de la
gestión desplegada por aquellas.
Así
las cosas, el artículo 111 refleja el interés de la ley por afianzar las
posibilidades de interlocución y de escrutinio como un medio para consolidar el
propósito constitucional de consolidar una República democrática, participativa
y pluralista (art. 1) y será por ello declarado exequible.
6.54.2.
El
artículo 112 (i) prevé la creación de una comisión compuesta por el
Ministro del Interior, por seis congresistas y por dos miembros de la academia,
(ii) con el propósito de compilar, en un término máximo de seis meses contados
a partir de la entrada en vigencia de la ley, todos los textos legales que
regulen el derecho a la participación ciudadana.
Diferenciando el concepto de código y
compilación la Corte ha señalado que “[e]l código busca
sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y coherente en un
cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser efectuada por
cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una actividad
legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema
específico sin variar su contenido ni naturaleza (…).”[243]
El otorgamiento de una competencia de
compilación de los textos legales que regulan la participación ciudadana no
plantea problema constitucional alguno en tanto a ella no se imponen límites
constitucionales expresos como si ocurre en el caso de la expedición de códigos
o en la adopción de leyes estatutarias. En este, destaca la Corte, la
autorización de compilación excluye cualquier habilitación para establecer con
autoridad el reordenamiento, renumeración o ajuste de las disposiciones o para
definir su vigencia y, en esa medida, no comporta una atribución para regular
un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria ni mucho menos para la
adopción de un Código. En esa dirección cualquier trabajo que en esa dirección
se emprenda carecerá de la condición de norma jurídica vinculante.
Siendo ello así la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 112.
6.54.3. El artículo 113 del
proyecto de ley prevé que la ley rige a partir de su promulgación y que deroga
las disposiciones que le sean contrarias.
6.54.3.1. Puede
el legislador en desarrollo de sus competencias y salvo que su determinación
implique la violación de derechos adquiridos, establecer el momento a partir
del cual una ley empieza a regir. Por ello, señalar que ello ocurrirá a partir
de su promulgación, esto es, de su inserción en el diario oficial una vez
sancionada, se ajusta a las atribuciones conferidas por la Constitución.
6.54.3.2. La
derogatoria establecida, no obstante las dificultades prácticas que puede
suscitar, no puede considerarse contraria a la Constitución, en cuanto
competencia del legislador. Por tanto, se declarará exequible este artículo
final.
III.
CONCLUSIONES.
1. Competencia.
Correspondió a la Corte adelantar el control previo, automático, integral y
definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria “Por la cual se dictan disposiciones
en materia de promoción y protección del derecho a la participación
democrática” -CP 241.8-.
2. Control formal. La
Corte constató el cumplimiento de las condiciones de procedimiento en la formación
del proyecto -CP y la Ley 5ª de 1992-. Encontró que las exigencias del trámite
legislativo relativas a: (i) la publicidad de las diferentes etapas, (ii) el
quórum para deliberar, (iii) las mayorías para decidir y (iv) la regularidad y
oportunidad de los diferentes debates, se cumplieron satisfactoriamente.
3. Parámetro de control material. El
parámetro de control material del juzgamiento de las disposiciones contenidas
en el proyecto de Ley se conforma con los principios y reglas normativas tanto
constitucionales como internacionales -el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, artículo 25; y la Convención Americana de Derechos
Humanos, artículo 23-.
3.1. Se parte del reconocimiento de que
la Constitución establece un marco jurídico democrático, participativo y
pluralista, que expresa la coexistencia y relación de la democracia representativa
y la democracia participativa y de lo cual se derivan trascendentales
consecuencias: (i) el Pueblo es poder supremo o soberano y de él se deriva la
facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar; (ii) el
Pueblo, directamente o a través de sus representantes, crea democráticamente el
Derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes; (iii) el
Pueblo decide en elecciones la conformación de los órganos mediante los cuales
actúa el poder público; (iv) el Pueblo y las organizaciones a partir de las
cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a
través de sus representantes o directamente.
3.2. La Constitución reconoce el derecho
de participación como un derecho cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos,
a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos -CP 40-,
que asegura el ejercicio de su capacidad para conformar, ejercer y controlar el
poder político. Allí se prevén como derechos: (i) la participación en
elecciones en la condición de elector o potencial elegido; (ii) la promoción e
intervención en los diferentes mecanismos de participación democrática; (iii)
la constitución y formación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas
divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas; (iv) la formulación
de iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas; (v) la formulación
de acciones para defender la Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de
cargos públicos.
3.3. La Constitución y la Ley prevén un
amplio conjunto de mecanismos de participación ciudadana: (i) en esa dirección
se regulan la iniciativa popular legislativa y normativa, el referendo, la
consulta popular, el plebiscito, la revocatoria del mandato y el cabildo
abierto; (ii) igualmente la Constitución y la jurisprudencia han advertido que
el carácter expansivo del principio democrático garantiza a los
ciudadanos la posibilidad de emprender
actividades de control y seguimiento a la gestión pública acudiendo a
instrumentos de diferente naturaleza y entre los que se encuentran, por
ejemplo, la formulación de peticiones respetuosas ante las autoridades públicas
o el ejercicio de veedurías.
3.4. El proyecto de ley objeto de examen
reitera, complementa y modifica la regulación que en materia de mecanismos de
participación ciudadana estaba contenida en las Leyes 131 de 1994, 134 de 1994
y 741 de 2002. Adicionalmente, regula de manera amplia diferentes instrumentos
de participación en el control social y ciudadano de la gestión pública.
4. El trámite de las solicitudes
ciudadanas de mecanismos de participación.
4.1. Al establecer las reglas sobre
inscripción y recolección de apoyos ciudadanos respecto de mecanismos de
participación ciudadana de origen popular, el proyecto dispone que cualquier
ciudadano u organización social o política, podrá solicitar su inscripción como
promotor de una iniciativa legislativa o normativa, un referendo, una consulta
popular o una revocatoria de mandato, prescindiendo en adelante de la exigencia
del respaldo del cinco por mil -5/1000- de los ciudadanos inscritos en el
respectivo censo electoral que traía la Ley 134 de 1994 -artículo 10º-.
4.2. El proyecto -parágrafo del artículo
5º- radica en el vocero de la correspondiente iniciativa ciudadana de participación
-ya el mismo ciudadano promotor o aquel designado por el comité promotor-, la
responsabilidad “para todos los efectos legales” de las actividades
administrativas, financieras y de campaña de la iniciativa.
4.3. El cumplimiento de los términos
perentorios que establece la Ley Estatutaria es un imperativo constitucional,
al estar de por medio la realización efectiva del derecho a la participación
ciudadana; y su observancia compromete la responsabilidad de las autoridades
involucradas en su trámite y aplicación. Esto es particularmente relevante
frente al ejercicio de mecanismos de participación que cuentan con
restricciones temporales para su ejercicio, como, por ejemplo, la revocatoria
del mandato.
5. La iniciativa popular legislativa y
normativa.
Encuentra fundamento constitucional en los artículos 40, 103 y 106 superiores.
Tal mecanismo ha sido definido como el derecho político de un grupo de
ciudadanos de presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el
Congreso, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdos ante los
Concejos Municipales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales.
5.1. La materia objeto de este mecanismo
se encuentra sometida a varias restricciones según lo establece el proyecto de
ley: solo pueden presentarse iniciativas que sean de competencia de la
respectiva corporación o entidad territorial. Adicionalmente, se encuentran
excluidas aquellas materias de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los
gobernadores o de los alcaldes; presupuestales, fiscales o tributarias;
relativas a relaciones internacionales; y referidas a la concesión de amnistías
o indultos y a la preservación del orden público -art. 18-.
5.2. El proyecto prevé reglas de apoyo
ciudadano para estas iniciativas. Así, en caso de que las iniciativas versen
sobre un acto legislativo o una ley, se requiere el apoyo del cinco por ciento
del censo electoral en la fecha correspondiente -art. 9.a-; si se trata de una
iniciativa del orden territorial se requerirá el apoyo del diez por ciento del
censo electoral -art. 9.c-; para asegurar la efectividad de la iniciativa el
proyecto prevé la aplicación de las reglas relativas al trámite de urgencia
previsto en el artículo 163 de la Constitución, siendo los términos
improrrogables y su estudio prioritario -art. 20.b-.
5.3. El control judicial previo de este
mecanismo de participación -sin perjuicio del que se ejerce respecto de las
normas que llegaren a aprobarse- se somete a las reglas generales de naturaleza
procesal previstas para controlar la actuación de la administración. Y recae de
manera especial sobre la procedencia material del mecanismo participativo
correspondiente.
6. El referendo. Tiene
reconocimiento constitucional directo en los artículos 40.2, 106, 170, 241
numerales 2º y 3º, 307, 377 y 378. Consiste en la convocatoria que se hace al
pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica (referendo
aprobatorio) o derogue o no una norma que se encuentre ya vigente (referendo
derogatorio). En el proyecto de ley, además de esas dos formas básicas de
referendo, se adoptan normas relativas a los referendos constitucionales y
legales, y a los referendos territoriales.
6.1. Sobre las materias objeto de
referendo el proyecto prescribe que únicamente podrán serlo aquellas que sean
competencia de la respectiva corporación o entidad territorial -art. 18-. Tal
limitación competencial, exige que el control judicial previo de las diferentes
modalidades de referendo -por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo-, se ocupe de examinar, de manera estricta, si el proyecto de
norma que se somete al pronunciamiento del pueblo puede ser aprobado en el
respectivo nivel territorial al encontrarse comprendido entre las atribuciones
de sus órganos -art. 21.b-.
6.2. El referendo constitucional se
somete al trámite previsto ya en el texto de la Constitución. En ese sentido se
prevé: la iniciativa gubernamental o ciudadana; la intervención del Congreso de
la República mediante la aprobación de una Ley -art. 20.a; su convocatoria
-art. 33- y el pronunciamiento del pueblo -art. 41-.
6.3. Es condición de validez del
referendo, el respeto a la libertad del elector. En esa dirección el proyecto
de ley establece, siguiendo para ello la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que solo resulta posible prever la votación en bloque cuando el
referendo se refiera a “un mismo tema” -art 38-. Y se mantiene vigente la
prohibición establecida en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 de votar más de
tres referendos en un solo día, restricción que se violaría si se convoca al
pueblo para pronunciarse en un referendo que comprende más de tres temas.
Respecto del carácter multi-temático o temático de un referendo, relevante en
atención a las mencionadas reglas, se deberán seguir las pautas que la jurisprudencia
constitucional ha fijado para el juicio de constitucionalidad respecto de la
unidad de materia de las leyes y sus formas de conexidad, aplicadas con el
rigor que se requiere para la eficaz protección de la libertad del elector.
6.4. De conformidad con el artículo 20.a
del proyecto, que fija “las reglas que rigen el trámite en corporaciones
públicas de cada mecanismo de participación ciudadana”, el referendo legal
aprobatorio ha de ser convocado por el Congreso de la República mediante ley,
sin que la iniciativa haya debido ser tramitada y no adoptada anteriormente en
las cámaras, ya a petición del gobierno nacional -iniciativa gubernamental- o a
solicitud de ciudadanos respaldados con los apoyos legalmente exigidos
-iniciativa ciudadana-.
6.5. Cuando el pueblo ha adoptado una
decisión aprobatoria de un referendo –aprobatorio o derogatorio- se activa una
obligación a cargo del Presidente de la República, del Gobernador o del Alcalde
de sancionar la norma y disponer su promulgación. La vigencia de las normas
aprobadas por el pueblo mediante referendo es coetánea a su publicación y, su
diferimiento solo es posible si fue el pueblo quien lo decidió.
7. La Consulta Popular. Se
encuentra reconocida por la Carta en los artículos 40, 103, 104, 105, 297, 319
y 321. Ese mecanismo ha sido definido por el legislador estatutario como la
institución mediante la cual una pregunta de carácter general sobre un asunto
de trascendencia nacional o territorial es sometida por el Presidente de la
República, el Gobernador o el Alcalde a consideración del pueblo para que éste
se pronuncie al respecto.
7.1. Las materias objeto de consulta
popular se encuentran limitadas por la ley. Así, en primer lugar, el proyecto
prevé que solo pueden ser objeto de consulta las materias que sean de la
competencia de la corporación pública correspondiente y, en general de la
respectiva entidad territorial (art. 18). También dispone que no pueden ser
objeto de consulta popular las materias relativas a asuntos: (i) que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, (ii)
presupuestales, fiscales o tributarias, (iii) relativos a relaciones
internacionales, (iv) referidos a la concesión de amnistías o indultos y (v) a
la preservación del orden público (art. 18). Estas restricciones temáticas
exigen, tal y como se señaló respecto del referendo, un control judicial
estricto.
7.2. La existencia de límites
competenciales de las consultas populares, exige que el control judicial previo
de las diferentes modalidades de consulta popular por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, examine, de manera estricta, si el tipo de asunto
que se somete al pronunciamiento del Pueblo puede ser objeto de consulta en el
respectivo nivel territorial. En materia de control judicial se aplica la regla
relativa al control de la Consulta Popular nacional prevista en el artículo
241.3; y se conserva el control previo de las consultas populares territoriales
previsto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 -art. 21.b-.
7.3. Igualmente, considerando su
naturaleza, la consulta popular no puede tener por objeto que el pueblo se
pronuncie respecto de proyectos de articulado de leyes, ordenanzas, acuerdos o
resoluciones -art. 38-. Lo que no obsta para que pueda versar sobre materias y
contenidos normativos, susceptibles de ser expresados y desarrollados a través
de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos
competentes.
7.4. El proyecto de ley estatutaria
establece la posibilidad de realización de consultas populares por iniciativa
de autoridad pública o popular -art. 3-. La Corte considera que el
reconocimiento de la iniciativa gubernamental es acorde con los artículos 104 y
105 de la Constitución que prevén que corresponde al Presidente, los
gobernadores y los alcaldes realizarlas. Ello no se opone a que tal y como lo
hace el proyecto y en virtud del carácter expansivo del principio democrático,
se prevea la iniciativa ciudadana para promover la realización de la consulta
popular.
7.5. La decisión del pueblo será
obligatoria cuando la pregunta sometida al pueblo obtenga la mitad más uno de
los sufragios válidos siempre y cuando la participación no haya sido menor de
la tercera parte de quienes componen el censo electoral (art. 41.c). En este
caso el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas que se requieran para
asegurar la efectividad del pronunciamiento del pueblo, de manera tal que si se
requiere la decisión de una Corporación Pública deberá proceder a adoptar la
respectiva ley, ordenanza, acuerdo o resolución local y, si vencido el término
previsto para ello no se ha hecho, el Presidente de la República, el Gobernador
o el Alcalde, procederán a adoptarla (42.c).
8. Consulta popular constituyente. El
proyecto de ley dispone la posibilidad de adelantar una consulta popular, a
efectos de que el pueblo decida si convoca una asamblea constituyente para
reformar total o parcialmente la Constitución.
8.1. Para el efecto, es necesario que el
Congreso de la República mediante ley aprobada por mayoría absoluta,  disponga
convocar al pueblo para tal efecto. La Ley correspondiente deberá referirse no
solo a la convocatoria de la Asamblea sino que deberá definir también el número
de delegatarios, el sistema para elegirlos, la fecha de su iniciación y el
período. Le corresponde a la Corte Constitucional decidir, con anterioridad al
pronunciamiento del pueblo, sobre la constitucionalidad de la convocatoria tal
y como se prevé en la Carta (art. 241.2) y en el proyecto de ley (art. 21.a).
8.2. Se entenderá que el pueblo ha
convocado a la Asamblea Constituyente cuando ello se aprueba al menos por la
tercera parte de los integrantes del censo electoral (C.P. art 376 y proyecto
de ley art. 41.d).
8.3. La tarjeta electoral o el mecanismo
electrónico de votación para esta consulta debe asegurar que los ciudadanos
puedan votar con “si” o “no” la convocatoria y, separadamente, los temas que
serán de competencia de la Asamblea. Esta regulación pone de presente que el
alcance de las atribuciones de dicha Asamblea depende completamente del
pronunciamiento del Pueblo, quien es el que define su extensión.
8.4. La Asamblea Constituyente convocada
no es omnímoda para ocuparse de cualquier asunto constitucional, en tanto su
actuación debe ser el reflejo de la voluntad del Pueblo expresada en el acto
electoral de Consulta Popular mediante el cual ha decidido conformarla. De esta
manera, el Pueblo en quien reside la soberanía -C.P., art 3º- determina el
ámbito de su actuación. Al hacerlo, la Asamblea exclusivamente podrá
desarrollar los temas para los que fue convocada y sólo sobre ellos adoptará
decisiones que tendrán rango constitucional. Las normas constitucionales que
llegare a expedir más allá de los límites temáticos dispuestos por el Pueblo en
la Consulta, carecerían de validez y, en consecuencia, podrían ser objeto de
control judicial ante la Corte Constitucional por vía de demanda ciudadana en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en virtud de lo
establecido en el artículo 379 de la Constitución.
9. El plebiscito. Es
objeto de reconocimiento constitucional en los artículos 103, 104 y 241.3. Ha
sido definido como el pronunciamiento del pueblo mediante el cual se apoya o se
rechaza una determinada decisión del ejecutivo.
9.1. El pronunciamiento del pueblo en
plebiscito no puede en ningún caso versar sobre la duración del mandato
presidencial ni sobre la modificación de la Constitución (art. 20.c). Tampoco
puede ocuparse de aquellas materias que según el inciso final del artículo 170
de la Constitución no pueden ser objeto de referendo: leyes aprobatorias de
tratados internacionales, ley de presupuesto y materias fiscales o tributarias.
No puede tampoco referirse a proyectos de articulado de leyes, ordenanzas,
acuerdos o resoluciones, lo que no obsta para que pueda versar sobre materias y
contenidos normativos, susceptibles de ser expresadas y desarrolladas a través
de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos
competentes.
9.2. El pronunciamiento del pueblo exige
que el Presidente de la República informe previamente al Congreso de la
decisión de realización de un plebiscito. En caso de que en el mes siguiente a
dicho informe ninguna de las dos cámaras hubiere manifestado su rechazo, el
Presidente se encuentra autorizado para su convocatoria (art. 20.c). El control
judicial del plebiscito le corresponde a la Corte Constitucional que lo ejerce
en los términos establecidos por el núm. 3 del artículo 241 de la Constitución.
La decisión del pueblo será obligatoria cuando en el plebiscito haya participado
más del cincuenta por ciento del censo electoral (art. 41.a).
10. La revocatoria del mandato.
Encuentra fundamento constitucional en los artículos 40, 103 y 259 de la
Constitución y ha sido definida como el derecho político por medio del cual los
ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o
a un alcalde. Según lo ha indicado esta Corporación la revocatoria implica la
posibilidad del pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de
aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido.
10.1. El proyecto de ley estableció una
condición temporal para la prosperidad de este mecanismo: en ningún caso es
procedente una revocatoria del mandato de gobernador o alcalde cuando no haya transcurrido
más de un año desde la fecha de posesión del funcionario ni en tanto reste
menos de un año para la terminación de su período (art. 6). Esta prohibición
general, válida para todas las iniciativas de tal naturaleza, es norma de
aplicación inmediata y deja sin efecto las inscripciones realizadas antes de su
vigencia.
10.2. También para solicitar que se
convoque a la revocatoria es necesario el apoyo de un número de ciudadanos que
hagan parte del censo electoral correspondiente de no menos del treinta por
ciento (30%) de los votos obtenidos por el elegido (art. 9.e).
10.3. La decisión del pueblo será
obligatoria cuando habiendo participado en la votación un número de ciudadanos
no inferior al cuarenta por ciento de la votación total válida registrada el
día en que se eligió al respectivo mandatario, voten a favor de la revocatoria
la mitad más uno de los ciudadanos (art. 41.e).
10.4. Tomada la decisión, es de
inmediata ejecución y, en consecuencia, el Presidente o Gobernador –según el
caso- procederán a remover al mandatario de su cargo y a designar un encargado
(art. 44). Posteriormente se convocará a las elecciones para escoger el sucesor
(art. 45). En el caso de no prosperar la revocatoria, no podrá volver a
intentarse en lo que resta del período (art. 41.e).
11. El cabildo abierto. Es
un mecanismo de participación con una reducida regulación constitucional. La
Carta Política se limita a enunciarlo en el artículo 103 y en esa medida, el
legislador cuenta con una extendida competencia para regular su alcance. Ha
sido definido como la reunión pública de las Corporaciones Administrativas del
orden territorial en la cual los habitantes pueden participar directamente con
el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
11.1. El legislador lo instituye como un
importante escenario de diálogo entre las autoridades y los ciudadanos
previendo: (i) que su realización es procedente no solo en el nivel municipal
sino también en el departamental (art. 22), (ii) la obligación de difundirlo
ampliamente y (iii) la obligación de dar respuestas razonadas a los
planteamientos y solicitudes presentadas por los ciudadanos y, en particular
cuando se trate de una inversión pública, deberá indicarse el orden de
prioridad de las mismas en el presupuesto y en los planes correspondientes.
12. Participación ciudadana de la
sociedad civil.
12.1. El proyecto de ley avanza en la
delimitación de varios de instrumentos de participación ciudadana encaminados a
promover estrategias de seguimiento de la gestión pública, tal y como se
refleja en la regulación relativa a la “Rendición de cuentas de la Rama
Ejecutiva del Poder Público” (arts. 48 al 59), y al “Control Social a lo
Público” (arts. 60 al 72). Estos dos instrumentos –el último de los cuales
incluye a las veedurías ciudadanas- así como “La participación social ante
corporaciones públicas de elección popular” (arts. 73 al 76) reflejan la
inequívoca aspiración constitucional de que los ciudadanos participen
activamente en la decisión de los asuntos que los afectan y que ejerzan el
derecho a controlar el poder político. En similar dirección el proyecto
establece los denominados “Acuerdos participativos” con el objeto de propiciar
la intervención de los ciudadanos en la programación del presupuesto (arts. 90
al 93) y las “Alianzas para la prosperidad” como instrumento de coordinación y
seguimiento de los proyectos de gran impacto social y ambienta producto de
actividades de explotación minero-energética (Arts. 105 al 108).
12.2. Definiéndola como una forma de
control social, el proyecto regula la rendición de cuentas prescribiendo que se
trata de un proceso que, promoviendo el diálogo, implica que las entidades de
la administración pública del nivel nacional y territorial y los servidores
públicos informen, expliquen y den a conocer los resultados de su gestión a los
ciudadanos, a la sociedad civil, a otras entidades públicas y a los organismos
de control (art. 48). El proyecto de ley, además de definir las
particularidades (art. 49) y etapas de este mecanismo de auditoría de la
actividad estatal -previendo incluso su realización en audiencias públicas-
(arts. 52 al 56), asegura la efectividad del mismo señalando su carácter
obligatorio (art. 50) y la periodicidad de su realización (art. 54).
Adicionalmente el proyecto prescribe un deber particular de rendición de
cuentas de las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las Juntas
Administradoras Locales (arts. 58 y 59).
12.3. El proyecto de ley bajo examen
prevé también un conjunto de normas bajo el epígrafe “Control Social a lo
Público”. Su contenido complementa el mecanismo de rendición de cuentas en
tanto tiene por objeto incentivar, promover y garantizar la actuación de la
ciudadanía en el seguimiento de las actividades de las entidades y funcionarios
a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de funciones públicas o de
administración de recursos públicos (arts. 60 y 61). Para ello entonces la
regulación bajo examen, en plena sintonía con la Carta: (i) refiere los
instrumentos a los que se puede acudir para ejercer el control social
enunciando, entre otras cosas, la posibilidad de solicitar información,
presentar denuncias, realizar observaciones a la gestión pública así como
ejercer diferentes acciones judiciales (art. 62); (ii) prescribe que el
ejercicio del control social puede llevarse a cabo, de una parte, mediante
veedurías ciudadanas, Juntas de Vigilancia, Comités de Desarrollo y Control
Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, auditorías ciudadanas e
instancias de participación ciudadana y, de otra, a través del ejercicio de los
derechos que permitan materializar el control social; (iii) establece entre los
objetivos del control social el fortalecimiento de la cultura de lo público en
el ciudadano, la contribución a la mejoría de la gestión pública y la
prevención de los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública
(Art. 64). La caracterización de los instrumentos de control social se completa
disponiendo que los principios aplicables a las veedurías lo son también a las
actividades del control social de manera que a este se extienden las exigencias
de democratización, autonomía, transparencia, igualdad, responsabilidad,
eficacia, objetividad y legalidad (art. 66).
12.4. El proyecto revisado también
adopta un conjunto de normas cuyo propósito es modificar o complementar las
reglas vigentes en materia de veedurías, algunas de las cuales se encuentran
contenidas en la Ley Estatutaria 850 de 2003. Las reglas sometidas al examen de
la Corte tienen por finalidad propiciar el funcionamiento adecuado de ese tipo
de organizaciones previendo reglas de coordinación entre ellas (art. 67),
precisando los instrumentos de los que disponen para cumplir sus objetivos
(arts. 68 al 70) y fijando obligaciones de información a cargo de los
interventores o supervisores de los contratos celebrados por entidades del
Estado o que tengan por objeto comprometer recursos públicos (art. 72).
Igualmente en plena articulación con la regulación del proyecto relativa a la
necesidad de disponer de recursos para financiar la participación ciudadana se
impone a las superintendencias y a los organismos de control una obligación de
establecer planes de financiación de los mecanismos de control social (art.
71).
12.5. El proyecto profundiza otras
formas o instrumentos de participación al regular (i) la participación social
ante las corporaciones públicas de elección popular y disponer mecanismos
específicos para que los ciudadanos puedan acceder a la información relacionada
con tales corporaciones (arts. 73, 74 y 75) y (ii) la implementación de la
presupuestación participativa entendida como un mecanismo de asignación
equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos, de manera que los ciudadanos pueden intervenir en la determinación de
las prioridades de gasto y en el seguimiento a su ejecución (arts. 90 al 93 y
100).
12.6. Ni la creación de Alianzas para la
Prosperidad ni otras instancias de diálogo alrededor de la ejecución de
determinados proyectos de impacto regional, podrán sustituir o menoscabar la
realización de la consulta previa cuando ella sea requerida. De otra parte, los
derechos de participación de las comunidades étnicas y su derecho a la
protección especial del Estado no se agotan en las consultas previas, de modo
que su participación en las demás instancias de diálogo social que esta y otras
leyes prevean, deben ser igualmente garantizadas.
13. Coordinación institucional y
financiación de la participación ciudadana. A fin de
asegurar el objetivo de la ley y profundizar los escenarios de participación,
el proyecto establece instancias de coordinación en diferentes niveles
territoriales (Arts. 77 al 89), define la obligación de fijar partidas
específicas para financiar la participación (Arts. 94 al 100) y establece
derechos y responsabilidades de los funcionarios y ciudadanos en relación con
esta materia. Cabe advertir que las autoridades del Estado deberán asegurar la
existencia de recursos humanos y presupuestales suficientes para hacer realidad
los mecanismos de participación. De esta manera, las autoridades competentes
serán responsables por omitir la inclusión de las correspondientes asignaciones
presupuestales en el proceso de preparación y elaboración del presupuesto
general y de los presupuestos de las entidades y dependencias obligadas; y las
leyes y demás actos de aprobación presupuestal, podrán ser revisados
judicialmente por omisión normativa de este mandato estatutario. Igualmente,
para la realización efectiva de este mandato, el concepto de “Gasto Público en
Participación” deberá ser objeto de precisa reglamentación por parte de la
autoridad ejecutiva.
14. Fundamentación específica de las
decisiones adoptadas.
14.1. Decisiones de EXEQUIBILIDAD
SIMPLE.
La Corte declaró la exequibilidad
simple, por su compatibilidad material con la Constitución, de los artículos
1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 31 32, 33 34, 35, 36, 37, 38, 41, 43, 44, 45, 46, 48, 49,
50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 71, 72,
73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94,
95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111,
112 y 113,
14.2. Decisiones de ESTARSE A LO
RESUELTO.
14.2.1. En relación con el artículo 47
del proyecto de ley, se dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C-180 de
1994 que declaró exequible el artículo 47 de la Ley 134 de 1994.
14.2.2. En relación con la expresión “o
a referendo sobre leyes” del literal a) del artículo 21 del proyecto de ley,
dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró
inexequibles las expresiones "... la Corte Constitucional, cuando se trate
de referendos legales de carácter nacional o..." y "La Corte
Constitucional o...” contenidas en el artículo 44 del proyecto de ley juzgado
en esa oportunidad.
14.3. Decisiones de EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA.
14.3.1. El parágrafo 1º del artículo 6
del proyecto establece que podrán inscribirse iniciativas para la revocatoria
siempre que hayan transcurrido doce meses contados desde el momento de la
posesión del alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la
finalización del respectivo período constitucional. La Corte encontró que la
segunda restricción temporal debía interpretarse en el sentido de que a partir
de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden
trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del
período correspondiente. Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada
entre el derecho a la participación y los principios que rigen la actuación
administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en las funciones de
gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria
o de que se surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el
alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio
de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del
mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los
esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los
propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva
entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello
implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo
con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes
proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o
continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de
participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma
estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y
tercer año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en
el trámite respectivo.
14.3.2. El primer inciso del literal a)
del artículo 20 del proyecto prevé que a iniciativa del Gobierno o de la
ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados en la Constitución y la ley, el
Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros
de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma
constitucional o de ley. Para la Corte, considerando que la Constitución solo
prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los referendos
constitucionales (art. 377) dicha condición no podía establecerse cuando se
trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso se sigue
la regla general de la mayoría simple cuando se adelanta su trámite en el Congreso.
En consecuencia, declaró que el literal a) es exequible en el entendido de que
la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se
aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.
14.3.3. El literal c) del artículo 20
del proyecto regula algunos aspectos del plebiscito y prevé que no podrá versar
sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución
Política. La Corte consideró, siguiendo el precedente establecido en la
sentencia C-180 de 1994, que al plebiscito le eran aplicables las mismas
restricciones temáticas previstas en el artículo 170 de la Constitución para el
caso de los referendos legales. En consecuencia dispuso declarar su
exequibilidad en
el entendido de que el plebiscito
tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales,
leyes de presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias.
14.3.4. El artículo 39 del proyecto
establece que las reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y
reclamaciones vigentes en la normatividad electoral aplicarán a los mecanismos
de participación ciudadana que requieren de votación popular. La Corte consideró
que el artículo examinado es compatible con la Constitución solo si se
interpreta que la remisión a la normatividad electoral que se prescribe debe
entenderse hecha, a efectos de no desconocer la reserva de ley estatutaria, a
aquellas disposiciones en materia electoral que tengan la condición de normas
estatutarias. Para el efecto, la Sala siguió el precedente establecido en la
sentencia C-180 de 1994 al adelantar el examen del artículo 29 del proyecto que
se convirtió en Ley 134 de 1994. En atención a ello dispuso declarar exequible
el artículo 39, bajo el entendimiento de que la remisión procede hacia aquellas
disposiciones en materia electoral que tengan carácter estatutario.
14.3.5. El artículo 70, que tiene como
finalidad adicionar la Ley 850 de 2003, prevé un plazo improrrogable de seis
meses a efectos de dar respuesta a una denuncia relacionada con el control
fiscal. Dispone también que al Contralor General le corresponderá armonizar el
procedimiento para la atención y respuesta de tales denuncias. Para la Corte,
ese plazo podría entrar en tensión con las normas del proceso de responsabilidad
fiscal establecido en la ley vigente y, en consecuencia, afectar las garantías
procesales. Adicionalmente en virtud del principio de legalidad, no le puede
ser asignada al Contralor General de la República la facultad de armonizar la
regulación, tal y como parece autorizarlo el parágrafo segundo de la
disposición. En atención a tales razones se declaró la exequibilidad del
artículo 70, bajo el entendimiento de que (i) el plazo de 6 meses establecido
no puede implicar, en ningún caso, la afectación de las garantías procesales
establecidas en el proceso de responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia
de armonización atribuida al Contralor no podrá implicar, en ningún caso, la
modificación de las etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal establecido
en la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.
14.3.6. El artículo 87 del proyecto
estudiado señala que las administraciones de los departamentos con más de un
millón de habitantes, de los municipios de categorías especial, de primera y de
segunda y de los distritos, podrán crear oficinas para la promoción de la
participación ciudadana, adscritas a las secretarías que para tal fin se
designe por los respectivos gobiernos territoriales, como órganos responsables
de promover el derecho a la participación ciudadana en sus respectivas unidades
territoriales. Para la Corte la redacción del artículo podría interpretarse en
el sentido de que la creación de la oficina a la que allí se hace referencia
así como la definición de su adscripción a una de las secretarias, depende
exclusivamente de lo que señale el gobernador o el alcalde correspondiente,
puesto que se utilizan las expresiones “las administraciones y gobiernos
territoriales”. Esta interpretación es contraria a la Carta y, en particular, a
lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 300 que asigna a las asambleas
departamentales tal responsabilidad, y en el numeral 6 del artículo 313 que
prevé para los concejos municipales idéntica atribución. En atención a ello
declaró la exequibilidad del artículo
87, bajo el entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o
“gobiernos territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal.
14.4. Decisiones de INEXEQUIBILIDAD.
14.4.1. La expresión “, excepto en los
casos de revocatoria del mandato” del literal b) del artículo 8º desconoce la
Constitución. En efecto, la previsión de que el resumen del contenido de las
propuestas de participación ciudadana -incluido en el formulario de recolección
de apoyos que la Registraduría entrega al promotor- no contenga alusiones
personales o de publicidad personal y comercial, es desarrollo del deber
constitucional de las autoridades públicas y en especial las electorales de
actuar con imparcialidad y de promover un debate político transparente que
permita la libre intervención de la ciudadanía. Así, eximir el mecanismo de
revocatoria del mandato de la prohibición de contener en el citado resumen las
alusiones personales o la publicidad referidas -avaladas en el formulario
oficial mencionado-, desconocería la imparcialidad de las autoridades
electorales y la institución del voto programático que subyace a la revocatoria
del mandato (art. 259 constitucional). Lo que no se opone a la
individualización del debate y la campaña de revocatoria de un mandatario en
concreto, centradas -por ejemplo- en la debida representación de sus electores,
en el juicio de responsabilidad respecto de la gestión realizada, su idoneidad
y moralidad para el desarrollo del programa y el ejercicio de la función
pública (arts. 3, 40 y 209).
14.4.2. La expresión “salvo que el
Comité promotor esté de acuerdo con el archivo” del parágrafo 2º del artículo
19 del proyecto de ley se opone a la Carta. A juicio de la Corte habilitar al
Comité Promotor para manifestarse positivamente frente al archivo de la
iniciativa de participación ciudadana que requiera el trámite ante una
corporación pública de elección popular, cuando hubiere vencido la legislatura,
a pesar de haber conseguido el apoyo ciudadano, implica afectar de manera
inconstitucional la expresión popular y el principio democrático (arts. 3 y
40). En efecto, en opinión de ésta Corporación cuando la iniciativa ha reunido
los apoyos y es presentada ante la corporación pública que deba darle trámite,
adquiere una independencia relativa, a tal punto que debe impedirse su
parálisis y por ello habrá de seguir el curso que corresponda.
14.4.3. Habilitar al Presidente de la
República para suspender la votación de un determinado mecanismo de
participación ciudadana, en casos en los que no ha sido formalmente declarado
alguno de los estados de excepción regulados por los artículos 212, 213 y 215
de la Carta, desconocería el principio democrático y pondría en riesgo la
efectividad de los mecanismos de participación, confiriéndole una facultad
extraordinaria no contemplada por la Constitución. En esa medida, declaró
inexequible del artículo 40 la expresión “Igual facultad le asiste al Gobierno
Nacional para suspender la votación de un mecanismo de participación ciudadana
si se observare un ambiente de intimidación para los votantes.” y la expresión
“o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente
de intimidación para los votantes,”. Precisó la Corte que, en todo caso, la
existencia de un ambiente de intimidación para los votantes podría cumplir las
condiciones para la declaración de un estado de excepción y, en consecuencia,
solo después de hacerlo podría justificarse la suspensión de las votaciones.
14.4.4. No resulta compatible con la
Carta asignar al “edil”, después de realizada una consulta popular, la
competencia de expedir una norma con fuerza de resolución local cuando la junta
administradora no lo hace. Esta disposición carece de claridad si se tiene en
cuenta que las juntas administradoras locales se encuentran conformadas por
varios ediles y, en consecuencia, el texto examinado puede poner en riesgo la
efectividad de la decisión adoptada en consulta popular en tanto todos los
integrantes de la junta administradora son ediles. En consecuencia declaró
inexequible la expresión “, o el edil” contenida en el inciso final del
artículo 42 del proyecto de ley.
14.4.5. Se opone a la Constitución
prescribir que al final de cada año quien realice el control social al que
alude el proyecto de Ley debe realizar un balance de su ejercicio y presentarlo
a la ciudadanía. En efecto, el seguimiento de la gestión pública puede tener
diferentes finalidades y no todas ellas necesariamente deben estar vinculadas a
su divulgación por parte de los particulares que las desarrollan. Por eso el
deber establecido en el tercer inciso del artículo 60 desconoce la Constitución
en tanto fija, sin delimitar adecuadamente su alcance, una obligación que puede
tornarse excesiva y, por esa vía, desconocer la libertad de las personas (art.
16 C.P)) para asumir actitudes activas o pasivas frente a los diferentes
momentos y manifestaciones de la democracia. En consideración a ello la Corte declaró
inexequible el inciso cuarto del artículo 60 que dice: “En todo caso, quien
realice control social, en cualquiera de sus modalidades, deberá realizar al
final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará a la ciudadanía.”.
14.4.6. Se opone a la reserva de ley
estatutaria (art. 152) establecer, mediante una remisión general a una ley
ordinaria, que un mecanismo de control objeto de dicha reserva se regule por lo
allí establecido. Ello constituye una forma de infringir la obligación de seguir
el procedimiento agravado de las leyes estatutarias cuando de materias de esta
naturaleza se trata. Adicionalmente desconoce el precedente fijado por la Corte
en la sentencia C-180 de 1994, al declarar la inexequibilidad de la remisión
que al artículo 106 del Código de Régimen Municipal, hacía el artículo 29 del
proyecto que se convirtió en Ley 134 de 1994. En consecuencia, se declara
inexequible el inciso final del artículo 65 que dice: “Para el cumplimiento de
estas disposiciones, el control social se sujetará a las normas especiales
contenidas en la Ley 142 de 1994.”
14.4.7. En atención al papel del Consejo
Nacional de Participación –ser una instancia asesora del Gobierno para la
definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública
de participación ciudadana- no es posible autorizar a dicho Consejo para que en
una decisión mayoritaria y sin consultar los grupos sociales correspondientes,
reemplace a la mitad de los representantes de la sociedad civil. Ello vulnera
el principio democrático y, en especial, la obligación del Estado de asegurar
la participación de todos en las decisiones que los afectan (art. 2), en tanto
puede conducir a que determinadas personas, sin ostentar capacidad de
representación alguna, asuman la vocería de un grupo social. Con ello se impide
o se pone en riesgo el derecho de tales organizaciones a participar en la
discusión de materias que se relacionan con sus intereses y los de cada uno de
sus integrantes. Por esas razones se declara inexequible el parágrafo
transitorio de artículo 79 que dice: “A los dos años de conformado el Consejo
Nacional de Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil serán
remplazados por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos
miembros ejercerán su periodo por cuatro años.”
IV. DECISIÓN.
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar
EXEQUIBLE el Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133
de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,
por su compatibilidad formal con la Constitución.
SEGUNDO. En relación con
el artículo 47 del proyecto de Ley ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-180
de 1994 que declaró EXEQUIBLE el artículo 47 del proyecto de ley entonces
examinado.
TERCERO. En relación con
la expresión “o a referendo sobre leyes” del literal a) del artículo 21 del
proyecto de ley ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-180 de 1994 que declaró
INEXEQUIBLES las siguientes expresiones "... la Corte Constitucional,
cuando se trate de referendos legales de carácter nacional o." y "La
Corte Constitucional o...” contenidas en el artículo 44 del proyecto de ley
juzgado en esa oportunidad. En lo demás, declarar EXEQUIBLE el artículo 21.
CUARTO. Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15,
16, 17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 32, 33 34, 35, 36, 37, 38,
41, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63,
64, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86,
88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105,
106, 107, 108, 109, 110, 111, 112 y 113, por su compatibilidad material con la
Constitución.
QUINTO. Declarar
EXEQUIBLES las siguientes disposiciones del mismo proyecto, bajo los
condicionamientos que se enuncian, así:
(i) La exequibilidad del artículo 6º, en
el entendido de que en ningún caso proceden trámite ni votaciones para la
revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente.
(ii) La exequibilidad del artículo 20,
en las siguientes condiciones:
El literal a) es exequible en el
entendido de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma
legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas
cámaras.
El literal c) es exequible en el
entendido de que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias de
tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias
fiscales o tributarias.
(iii) La exequibilidad del artículo 39,
bajo el entendimiento de que la remisión procede hacia aquellas disposiciones
en materia electoral que tengan carácter estatutario.
(iv) La exequibilidad del artículo 70,
bajo el entendimiento de que (i) el plazo de 6 meses establecido no puede
implicar, en ningún caso, la afectación de las garantías procesales
establecidas en el proceso de responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia
de armonización atribuida al Contralor no podrá implicar, en ningún caso, la
modificación de las etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal
establecido en la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.
(v) La exequibilidad del artículo 87,
bajo el entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o
“gobiernos territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal.
SEXTO: Declarar
INEXEQUIBLES las siguientes expresiones y apartes de los artículos 8º, 19, 40
42, 60, 65 y 79 del proyecto examinado, que en lo restante se declaran
EXEQUIBLES:
(i) Del literal b) del artículo 8, la
expresión “, excepto en los casos de revocatoria del mandato”.
(ii) Del parágrafo 2 del artículo 19, la
expresión “, salvo que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo”.
(iii) Del artículo 40, la expresión
“Igual facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un
mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente de
intimidación para los votantes.” y la expresión “o de haberse decidido por el
Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de intimidación para los
votantes,”.
(iv) Del artículo 42, inciso final, la
expresión “, o el edil,”.
(v) Del artículo 60, el inciso cuarto
que dice: “En todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus
modalidades, deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y
lo presentará a la ciudadanía.”.
(vi) Del artículo 65, el inciso final.
(vii) Del artículo 79, el parágrafo
transitorio.
Comuníquese, notifíquese
y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
(E)
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                      MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
Con aclaración de voto
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario
General
TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
(Se tachan los apartes declarados inexequibles)
por la cual se dictan disposiciones en
materia  de promoción y
protección del derecho  a la participación democrática.
El Congreso de la República
DECRETA:
TÍTULO I
OBJETO
Artículo 1°. Objeto.
El objeto de la presente ley es promover, proteger y garantizar modalidades
del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica,
social y cultural, y así mismo a controlar el poder político.
La presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante
las corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria
del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas
fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las
organizaciones civiles.
La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de
otras formas de participación democrática en la vida política, económica,
social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados
en esta ley.
Artículo
2°. De la política pública de participación democrática. Todo
plan de desarrollo debe incluir medidas específicas orientadas
a promover la participación de todas las personas en las decisiones que los
afectan y el apoyo a las diferentes formas de organización de la sociedad. De
igual manera los planes de gestión de las instituciones públicas harán
explícita la forma como se facilitará y promoverá la participación de las
personas en los asuntos de su competencia.
Las discusiones que se realicen para la formulación de la
política pública de participación democrática deberán realizarse en
escenarios presenciales o a través de medios electrónicos, cuando sea
posible, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Artículo 3°. Mecanismos de participación. Los mecanismos de participación ciudadana son de origen popular
o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente
mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública en
los términos de la presente ley.
Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y
normativa ante las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la
revocatoria del mandato; es de origen en autoridad pública el plebiscito; y
pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta
popular.
La participación de la sociedad civil se expresa a través de
aquellas instancias y mecanismos que permiten su intervención en la
conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos. Pueden tener su
origen en la oferta institucional o en la iniciativa ciudadana.
TÍTULO II:
DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
CAPÍTULO I:
Reglas Comunes a los Mecanismos  de Participación
Ciudadana.
Artículo 4º. Reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana de
origen popular. Las reglas sobre
inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este Capítulo
aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas o Normativas, Consultas
Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de Mandato, establecidos en esta
ley.
Parágrafo. El cabildo abierto se regula por las normas
especiales contenidas en la presente ley y no le serán aplicables las normas
generales descritas para los otros mecanismos de participación.
Artículo 5º. El promotor y el Comité Promotor. Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento
político, podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente
su inscripción como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y
normativa, de una consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria
de mandato.
Cuando se trate de organizaciones sociales y partidos o
movimientos políticos, el acta de la sesión, donde conste la determinación
adoptada por el órgano competente, según sus estatutos, debe presentarse ante
la Registraduría del Estado Civil en el momento de la inscripción. En el acta
deben constar los nombres de los ciudadanos que integrarán el Comité
promotor, que estará integrado por no menos de tres personas ni más de nueve.
Cuando el promotor sea un ciudadano, él mismo será el vocero de
la iniciativa. Cuando se trate de una organización social, partido o
movimiento político, el comité promotor designará un vocero.
Parágrafo. Para todos los efectos legales, el vocero del comité
promotor será el responsable de las actividades administrativas, financieras,
de campaña de la iniciativa popular legislativa o normativa, así como la
vocería durante el trámite del referendo, la consulta popular de origen
ciudadano o de la revocatoria del mandato.
Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de
participación ciudadana. En el momento de la
inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana
deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información:
a) El nombre completo, el número del documento de identificación
y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité
Promotor;
b) El título que describa la propuesta de mecanismo de
participación ciudadana;
c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta;
d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas
de revocatoria de mandato.
Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría
contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los
requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis
(6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos.
Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la
revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses
contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador
y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo
constitucional.[244]
Parágrafo 2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a
través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje
estándar de intercambio de información en el formulario.
Artículo
7º. Registro de propuestas sobre
mecanismos de participación ciudadana. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de
identificación a las propuestas de origen popular sobre mecanismos de
participación ciudadana, con el cual indicará el orden en que estos han sido
inscritos y la fecha de su inscripción. En el registro se tendrá en cuenta si
la propuesta hace referencia a la convocatoria a un referendo, a una
iniciativa legislativa o normativa, a una consulta popular de origen
ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el cual será publicado en la
página web de la entidad.
Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del
Estado Civil diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos
que serán entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta
sobre mecanismos de participación ciudadana. El formulario de recolección de
apoyos deberá contener, como mínimo, los siguientes datos.
a) El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a
la propuesta;
b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su
conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de
apoyarla. Dicho resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer
publicidad personal o comercial, excepto en los casos de revocatoria al
mandato;
c) Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera
legible, su apoyo a la propuesta con su nombre, número de identificación,
firma y fecha de diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir,
registrará su apoyo con su huella dactilar;
d) El número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados
por el promotor;
e) La fecha en la que vence el plazo para la recolección de
apoyos ciudadanos a la propuesta.
Artículo 9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para que los mecanismos
de participación ciudadana superen la etapa de recolección de apoyos deben
presentar ante la correspondiente Registraduría del Estado Civil la cantidad
de apoyos determinadas en la Constitución y esta ley.
a) Para que una iniciativa de referendo constitucional, una
iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional
de origen ciudadano sea presentada ante el Congreso de la República, o el
Senado de la República respectivamente, se requiere del apoyo de un número de
ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral en la fecha respectiva;
b) Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una
ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al
diez por ciento del censo electoral en la fecha respectiva;
c) Para presentar una iniciativa popular normativa de
competencia de entidades territoriales se requiere el apoyo de un número de
ciudadanos igual o superior al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad
territorial;
d) Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en
las entidades territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del
diez por ciento (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo
electoral;
e) Para presentar una revocatoria de mandato se requiere del
apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo electoral
departamental, municipal o distrital de no menos del treinta por ciento (30%)
de los votos obtenidos por el elegido.
Parágrafo 1°. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para
un referendo, una iniciativa popular normativa, o una consulta popular de
origen ciudadano sea superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo
electoral, el Gobierno Departamental, Distrital, Municipal o Local
respectivo, o la Corporación Pública de elección popular correspondiente
deberá proferir todos los actos necesarios para la realización del referendo,
de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según se trate,
en el término de veinte (20) días.
Parágrafo 2°. Los porcentajes del censo electoral señalados en
los literales a), b), c) y d) de este artículo se calcularán sobre el censo
electoral vigente de la entidad territorial a la fecha en que se realizó la
inscripción de la iniciativa.
Artículo 10º. Plazo para la recolección de apoyos ciudadanos y entrega de los
formularios. Inscrita la propuesta de referendo, iniciativa legislativa y
normativa, consulta popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato
ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador
dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios a
los promotores, a partir del cual, estos contarán con seis meses para la
recolección de las firmas de quienes apoyan la iniciativa. Este plazo podrá
ser prorrogado, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente
acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y por el tiempo que señale
el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 11º. Entrega de los formularios y estados contables a
la Registraduría. Al vencer el plazo para la recolección de apoyos, el promotor
presentará los formularios debidamente diligenciados, al Registrador del
Estado Civil correspondiente. Vencido el plazo sin que se haya logrado
completar el número de apoyos requeridos, la propuesta será archivada.
Quince días después de la entrega de los formularios de los que
trata este artículo, o del vencimiento del plazo para la recolección de
firmas, o su prórroga si la hubiere, el promotor o comité promotor deberá
entregar los estados contables de la campaña de recolección de apoyos de
cualquier propuesta sobre mecanismo de participación ciudadana. En los
estados contables figurarán los aportes, en dinero o en especie, que cada
persona natural o jurídica realice durante la campaña respectiva.
Artículo 12º. Fijación de los topes en las campañas de
recolección de apoyos ciudadanos. El Consejo Nacional Electoral fijará anualmente las sumas
máximas de dinero que se podrán destinar en la recolección de apoyos a las
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Así mismo, el Consejo
Nacional Electoral fijará la suma máxima que cada ciudadano u organización
podrá aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las propuestas de
los mecanismos de participación ciudadana.
Parágrafo 1°. Para la fijación de los topes establecidos en este
artículo, el Consejo Nacional Electoral tendrá en cuenta si se trata de
propuestas del orden nacional, departamental, municipal o local.
Parágrafo 2°. Ninguna campaña de recolección de apoyos
ciudadanos para los mecanismos de participación de que trata esta ley, podrá
obtener créditos ni recaudar recursos, contribuciones ni donaciones
provenientes de personas naturales y jurídicas de las que trata el Código de
Comercio, que superen el diez por ciento (10%) de la suma máxima autorizada
por el Consejo Nacional Electoral para la campaña.
Artículo 13. Verificación de apoyos. Una vez el promotor haga
entrega de los formularios en los que los ciudadanos suscribieron su apoyo a
la propuesta, la Registraduría del Estado Civil procederá a verificar los
apoyos.
Serán causales para la anulación de apoyos ciudadanos
consignados en los formularios:
a) Si una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad,
se anularán todos sus apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente.
b) Fecha, nombre o número de las cédulas de ciudadanía ilegibles
o no identificables;
c) Firma con datos incompletos, falsos o erróneos;
d) Firmas de la misma mano;
e) Firma no manuscrita.
Parágrafo. Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de
participación ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las
comunas, corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo a la
propuesta quienes hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad
territorial, comuna, corregimiento o localidad vigente al momento de haberse
presentado la iniciativa de participación.
Artículo 14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a
una propuesta de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil deberá realizar la
verificación de la que trata el artículo anterior en un plazo máximo de
cuarenta y cinco (45) días calendario. El Consejo Nacional Electoral, dentro
del término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente
ley, deberá expedir el acto administrativo que señale el procedimiento que
deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los apoyos.
Parágrafo. En el proceso de verificación de apoyos sólo se podrán adoptar
técnicas de muestreo en los distritos, municipios de categoría especial y
categoría uno.
Artículo 15. Certificación.
Vencido el término de verificación del que trata el artículo anterior y
hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil
certificará el número total de respaldos consignados, el número de apoyos
válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de
mecanismo de participación democrática.
Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún
no ha vencido el plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso
por el periodo que falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva
Registraduría del Estado Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá presentar
nuevamente a la Registraduría los formularios diligenciados para su
verificación.
Parágrafo. El Registrador del Estado Civil correspondiente no
podrá certificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
cuando el promotor no haya entregado los estados contables dentro del plazo
contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen que la
campaña excedió los topes individuales y generales de financiamiento
permitidos por el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 16. Desistimiento. El comité promotor podrá desistir de la propuesta sobre
mecanismos de participación ciudadana antes del vencimiento del plazo para la
recolección de los apoyos. Esta decisión debe ser presentada por escrito y
motivada al registrador correspondiente, junto con todos los apoyos
recolectados hasta el momento.
Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la presentación
del desistimiento, la Registraduría efectuará el conteo, hará público el
número de firmas recogidas y señalará el plazo para que un nuevo comité de
promotores, cumpliendo todos los requisitos, se inscriba y recoja el número
de apoyos requerido para tal efecto y continuar con el procedimiento
respectivo. Para completar el número de apoyos ciudadanos faltantes a la fecha,
el nuevo comité promotor dispondrá de lo que restaba del plazo, contado a
partir del momento en que se haya registrado el desistimiento.
Artículo 17. Conservación de los formularios. Una vez que la
Registraduría correspondiente haya expedido la certificación sobre la
verificación de los apoyos recolectados, procederá a conservar digitalmente
los formularios.
Artículo 18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa
popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular. Sólo pueden ser materia de
iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante
las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la
respectiva corporación o entidad territorial.
No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y
normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los
concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:
a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los
gobernadores o de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o tributarias;
c) Relaciones internacionales;
d) Concesión de amnistías o indultos;
e) Preservación y restablecimiento del orden público.
Artículo 19. Trámite ante las corporaciones públicas de las
Propuestas de Referendo, Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o
Consulta Popular de Origen Ciudadano.
Cuando se haya expedido la certificación que trata la presente ley, la
Registraduría correspondiente enviará a la entidad competente el articulado,
la exposición de motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y
normativa de origen popular, o de consulta popular de origen ciudadano.
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así
como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán
ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, cuando un
referendo de origen popular, aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo
o resolución local, obtenga un número de apoyos ciudadanos superior al veinte
por ciento (20%) del respectivo censo electoral, deberá procederse a su
realización, previo concepto de constitucionalidad según el artículo 21 de la
presente ley, y no requerirá ningún trámite ante la corporación de elección
popular correspondiente.
Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una
iniciativa de participación ciudadana se requiera del trámite previo ante una
corporación pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante
proyecto de ley, ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora
Local y pueda generarse el archivo de la misma por vencimiento de la
legislatura, la corporación respectiva deberá darle curso a la iniciativa en
la siguiente legislatura, dentro de los cinco primeros días del inicio de la
misma, salvo que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo.
CAPÍTULO II:
Del trámite en Corporaciones Públicas  y revisión de
Constitucionalidad.
Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de participación
ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en
corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las
siguientes:
a) Referendo. A iniciativa del Gobierno o de la
ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados en la Constitución y la ley,
el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma
constitucional o de ley. La ley que sea aprobada por el Congreso deberá
incorporar el texto que se somete a referendo[245].
Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de
la presente ley, a iniciativa de los gobiernos departamental, distrital,
municipal o local o de la ciudadanía, las asambleas departamentales, los
concejos municipales y distritales, las Juntas Administradoras Locales
mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones que incorporen el texto que se
propone para referendo, podrán someter a consideración del pueblo un proyecto
de norma.
b) Iniciativa Legislativa y normativa. La iniciativa
popular legislativa o normativa será estudiada de conformidad con lo
establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las
disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política
para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.
En el caso de iniciativas legislativas, los términos serán
improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del día. En el caso
en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité
promotor en los términos del Reglamento Interno del Congreso de la República
ante la plenaria respectiva.
En el caso de iniciativas normativas, los términos serán
improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del día. En el caso en
que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité
promotor en los términos del reglamento interno de la respectiva corporación
ante la Plenaria.
c) Plebiscito. El Congreso de la República deberá
pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando
dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República
haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las
dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente
podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato
presidencial ni podrá modificar la Constitución Política;[246]
d) Consultas populares. El Senado de la República, se
pronunciará sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares
nacionales. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del
artículo 9° de la presente ley.
Las asambleas, los concejos o las Juntas Administradoras
Locales, según se trate, se pronunciarán sobre la conveniencia de las
consultas populares de iniciativa gubernamental en las respectivas entidades
territoriales.
e) Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El
Congreso de la República, en los términos del artículo 376 de la
Constitución, mediante ley de la República aprobada por la mayoría de los
miembros de una y otra Cámara podrá consultar al pueblo la convocatoria a una
asamblea constituyente para reformar la Constitución.
Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley
deberá definir el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la
competencia de la Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.
Parágrafo 1°. Ninguna corporación pública podrá introducir
modificaciones al proyecto de referendo de acto legislativo o de ley,
ordenanza, acuerdo o resolución local de iniciativa popular que sustituyan el
sentido original de la iniciativa o alteren su esencia. De presentarse
cambios de forma, en cada uno de los respectivos debates, el vocero del
Comité Promotor manifestará que los cambios introducidos no sustituyen el
sentido original de la iniciativa.
Parágrafo 2°. Quien sea reconocido como promotor de los
mecanismos de participación ciudadana, cuyo propósito sea el de derogar,
modificar o crear una norma o una ley, deberá ser convocado a todas las
sesiones en que se tramite el proyecto y tendrá en ellas los mismos derechos,
salvo el del voto, que la ley o el reglamento confiere a los miembros de la
respectiva corporación.
Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover
mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales.
Para tal efecto:
a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se
somete a referendo constitucional o a referendo sobre leyes y el texto
que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea
Constituyente;
b) Los tribunales de la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la
constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de
convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un
período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano
impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio
Público rinda su concepto.
TÍTULO III:
DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
CORPORACIONES  PÚBLICAS.
CAPÍTULO I:
Del cabildo abierto.
Artículo 22. Cabildo abierto.
En cada período de sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, los
concejos municipales o distritales, o de las Juntas Administradoras Locales,
podrán celebrarse cabildos abiertos en los que, por iniciativa de un número
no inferior al cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del
respectivo departamento, municipio, distrito, localidad o comuna, se
considerarán los asuntos que los residentes soliciten sean estudiados,
siempre y cuando sean de competencia de la respectiva corporación. Es obligación
del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir al cabildo abierto.
Artículo 23. Materias del cabildo abierto. Podrán ser materias del cabildo abierto cualquier asunto de
interés para la comunidad. En caso de que la comunidad cite al gobernador o
alcalde respectivo deberá adjuntar a las firmas el cuestionario que formulará
al funcionario, el cual debe ser remitido por el Presidente de la
Corporación, con mínimo cinco (5) días de antelación a la celebración del
cabildo. El cuestionario deberá versar únicamente sobre asuntos de
competencia del funcionario citado.
Parágrafo. A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar
iniciativas de ordenanza, acuerdo o resolución local.
Artículo 24. Prelación.
En los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron
presentados ante la respectiva secretaría. En todo caso el Cabildo Abierto
deberá celebrarse a más tardar un mes después de la radicación de la
petición.
Parágrafo. Si la petición fue radicada cuando la respectiva
corporación no se encontraba en sesiones ordinarias, el cabildo deberá
realizarse en el siguiente periodo de sesiones ordinarias.
Artículo 25. Difusión del cabildo.
Las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o las
Juntas Administradoras Locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha, el
lugar y de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello, antes
de la fecha de vencimiento para la fecha de inscripción de los participantes
ordenarán la publicación de dos convocatorias en un medio de comunicación de
amplia circulación y cuando fuere posible, a través de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, con diferencia no menor de diez (10) días
entre una y otra.
Artículo 26. Asistencia y vocería. A
los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en
el asunto. Además del vocero podrán intervenir, por la misma duración a la
que tienen derecho por reglamento los respectivos miembros de la corporación,
quienes se inscriban a más tardar tres (3) días antes de la realización del
cabildo en la secretaría respectiva, presentando para ello un resumen escrito
de su intervención.
Luego de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o
alcalde respectivo, dará respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este
trámite, los miembros de la corporación podrán hacer uso de la palabra en los
términos que establece el reglamento.
Parágrafo. Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los
cabildos abiertos serán transmitidos en directo a través de Internet o a
través de los mecanismos que estime conveniente la mesa directiva de la
corporación respectiva.
Artículo 27. Citación a funcionarios de la administración. Por solicitud ciudadana derivada de la convocatoria al cabildo
abierto conforme a esta ley, podrá citarse a funcionarios departamentales,
municipales, distritales o locales, con cinco (5) días de anticipación, para
que concurran al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre
hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la citación sin
justa causa, será causal de mala conducta.
Artículo 28. Obligatoriedad de la respuesta. Una semana después de la realización del cabildo se realizará
una sesión a la cual serán invitados todos los que participaron en él, en la
cual se expondrán las respuestas razonadas a los planteamientos y solicitudes
presentados por los ciudadanos, por parte del mandatario y de la corporación
respectiva, según sea el caso.
Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones
públicas municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el
orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes
correspondientes.
Si las respuestas dadas por los funcionarios incluyen
compromisos decisorios, estos serán obligatorios y las autoridades deberán
proceder a su ejecución, previo cumplimiento de las normas constitucionales y
legales.
Artículo 29. Sesiones fuera de la sede. Cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a un
municipio, localidad, corregimiento o comuna, la sesión de la corporación
pública correspondiente podrá realizarse en el sitio en que la mesa directiva
y el vocero estimen conveniente de manera concertada.
Artículo 30. Registro de los cabildos abiertos. La Secretaría General de
cada corporación pública deberá llevar un registro de cada cabildo abierto,
los temas que se abordaron, los participantes, las memorias del evento y la
respuesta de la corporación respectiva. Copia de este registro se enviará al
Consejo Nacional de Participación y al Consejo Nacional Electoral.
CAPÍTULO II:
Convocatoria y campaña de mecanismos  de participación
ciudadana.
Artículo 31. Requisitos especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de
cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.
a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de
la República su decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo
y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir
con otra elección;
b) Para la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable
del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de
trascendencia nacional. Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular
con el cinco (5%) de apoyos de los ciudadanos que conforman el censo electoral
nacional;
c) Para la consulta popular a nivel departamental, distrital,
municipal y local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes,
con la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para
que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales
o locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo
electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrán solicitar
que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad;
d) Los referendos de iniciativa gubernamental requieren la firma
del Presidente de la República y sus ministros, los gobernadores y sus
secretarios de despacho y los alcaldes y sus secretarios de despacho, según
corresponda.
Artículo 32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta
popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública
correspondiente.
En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del
requisito previo del que trata el artículo anterior de la presente ley, el
Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente, deberá
pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a
Consulta Popular Nacional.
Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9°
de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a partir del
cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente
ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de
la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o
Local. La Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple,
rechazarla o apoyarla.
Artículo 33. Decreto de Convocatoria. Dentro de los 8 días
siguientes a la notificación del pronunciamiento de la Corte Constitucional o
el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo correspondiente; de la
certificación del Registrador del cumplimiento de los requisitos para la
revocatoria del mandato; del Concepto de la corporación pública de elección
popular para el plebiscito y la consulta popular, el Presidente de la
República, el Gobernador o el Alcalde, según corresponda, fijará fecha en la
que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana
correspondiente y adoptará las demás disposiciones necesarias para su
ejecución.
a) El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses
siguientes al pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de que trata el artículo 22 de la presente ley. No
podrá acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha ni
podrá acumularse la votación de referendos constitucionales con otros actos
electorales. Cuando se inscriba más de una propuesta de referendo sobre el
mismo tema y obtenga el número de apoyos requeridos, el votante podrá decidir
sobre cualquiera de ellos, evento en el cual la autoridad electoral pondrá a
su disposición cada una de las iniciativas en forma separada;
b) La revocatoria del mandato deberá realizarse dentro de un
término no superior a dos meses, contados a partir de la certificación
expedida por la Registraduría;
c) La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses
siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública
respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello;
d) El plebiscito se realizará en un término máximo de cuatro
meses contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del
Presidente;
e) La Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente
deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir del pronunciamiento
de la Corte Constitucional;
Parágrafo. Cuando aplique, la elección de dignatarios a la
Asamblea Constituyente deberá realizarse entre los dos y los seis meses a
partir de la fecha de promulgación de los resultados de la Consulta Popular
por parte del Consejo Nacional Electoral.
Artículo 34. Campañas sobre los mecanismos de participación
ciudadana.
Desde la fecha en la que la autoridad competente determine, mediante decreto,
cuando se realizará la votación sobre un mecanismo de participación ciudadana
hasta el día anterior a la realización del mismo, se podrán desarrollar
campañas a favor, en contra y por la abstención a cada mecanismo, cuando
aplique.
Parágrafo. El gobierno, los partidos y movimientos políticos y
las organizaciones sociales que deseen hacer campaña a favor, en contra o por
la abstención de algún mecanismo de participación ciudadana deberán notificar
su intención ante el Consejo Nacional Electoral en un término no superior a
15 días contados a partir de la fecha en la que se publique el decreto de
convocatoria de que trata el artículo anterior.
Toda organización política o social que haya notificado al
Consejo Nacional Electoral su intención de hacer campaña a favor, en contra o
por la abstención a algún mecanismo de participación ciudadana podrá acceder,
en condiciones de equidad, a los medios de comunicación social del Estado para
exponer sus posturas respecto de la convocatoria, sin perjuicio de aquellas
campañas que decidan promover el mecanismo de participación por medios
diferentes a los de comunicación social del Estado.
Artículo 35. Límites en la financiación de las campañas. El Consejo Nacional
Electoral fijará anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar al
desarrollo de una campaña a favor, en contra o por la abstención de
mecanismos de participación ciudadana y la suma máxima de los aportes de cada
ciudadano u organización, de acuerdo con las reglas establecidas en el
artículo 12 de esta ley. Asimismo podrá investigar las denuncias que sobre
incumplimiento de dichas normas se presenten.
CAPÍTULO III:
Votación sobre los mecanismos de participación ciudadana.
Artículo 36. Mecanismos de participación ciudadana que requieren
votación popular. Luego de cumplir con los requisitos y el procedimiento
establecido en la presente ley para el Referendo, el plebiscito, la Consulta
Popular y la Revocatoria de Mandato se procederá a la votación popular.
Artículo 37. Contenido de la Tarjeta Electoral o del mecanismo
electrónico de votación. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación que
se emplee para los mecanismos de participación ciudadana deberá garantizar
que se presente a los ciudadanos la posibilidad de manifestar libremente su
decisión sobre la respectiva pregunta del plebiscito, referendo, revocatoria
del mandato o consulta popular.
Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del
mecanismo electrónico de votación según mecanismo de participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener
en cuenta para la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación de
cada iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos:
a) Cuando aplique para el referendo y este se refiera a un solo
tema se contará con una casilla para el voto en bloque;
b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito
proyectos de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán
redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o
un no;
c) La tarjeta
electoral o el mecanismo electrónico de votación para la consulta sobre la
convocatoria a una asamblea constituyente deberá ser diseñado de tal forma
que los electores puedan votar con un sí o un no la convocatoria y,
separadamente, los temas que serán competencia de la Asamblea.
Artículo
39. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y
reclamaciones vigentes en la normatividad electoral[247]
aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de
votación popular.
Artículo 40. Suspensión de la votación. Durante los estados de conmoción interior, guerra exterior o
emergencia económica, el Presidente de la República con la firma de todos sus
ministros mediante decreto, podrá suspender la realización de la votación de
un mecanismo de participación ciudadana. Igual facultad le asiste al
Gobierno Nacional para suspender la votación de un mecanismo de participación
ciudadana si se observare un ambiente de intimidación para los votantes.
Dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición del
decreto, el Presidente de la República, presentará un informe motivado al
Congreso, sobre las razones que determinaron la suspensión.
El Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente
de su expedición, el decreto legislativo de suspensión para que esta decida,
a más tardar dentro de los veinte (20) días siguientes, sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
Parágrafo. Dos meses después de haberse levantado el estado de
conmoción, o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido
el ambiente de intimidación para los votantes, deberá realizarse la
votación del mecanismo de participación ciudadana que había sido aplazada,
conforme al presente artículo.
CAPÍTULO IV:
Adopción de la decisión.
Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo
será obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se
cumpla con los siguientes requisitos:
a) En el plebiscito que haya participado más del cincuenta por
ciento (50%) del censo electoral vigente;
b) En el Referendo que el voto afirmativo de más de la mitad de
los sufragantes y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total
de ciudadanos que integran el censo electoral;
c) En la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo
haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios
válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de
los electores que componen el respectivo censo electoral;
d) Se entiende que el pueblo convoca la Asamblea Constituyente,
si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los integrantes del
censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán
ser variadas posteriormente;
e) En la Revocatoria del Mandato el pronunciamiento popular por la
mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%)
de la votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo
mandatario. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del
gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su
período.
Artículo 42. Consecuencias de la aprobación popular de un
mecanismo de participación ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de
participación ciudadana, que habiendo cumplido los requisitos contemplados en
el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen las siguientes
consecuencias:
a) Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el
gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su
promulgación en el término de ocho días contados a partir de la declaración
de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil
correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta;
b) Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los
acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del
momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.
La publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a
la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario
Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no
realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término,
configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.
c) Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en
una consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas
para hacerla efectiva.
Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo
o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del
mismo período de sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido
este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora
local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el
alcalde, o el edil, dentro de los quince (15) días siguientes la
adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución
local, según el caso. En esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la
decisión popular será de dos meses.
CAPÍTULO V:
De la Revocatoria del Mandato.
Artículo 43. Notificación.
Surtido el trámite de verificación de apoyos ciudadanos a la propuesta de
revocatoria del mandato, el registrador correspondiente enviará al Gobernador
o al Presidente de la República, según sea el caso, la certificación de la
que trata el artículo 15 de esta ley para que fijen la fecha en la que se
celebrará la votación correspondiente.
Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, una
vez cumplidos los requisitos establecidos para la solicitud de revocatoria
del mandato, coordinar con las autoridades electorales del respectivo
departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de la
convocatoria para la votación.
Artículo 44. Remoción del cargo.
Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los
escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador
respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde revocado y a designar un encargado de
conformidad con las normas vigentes.
Parágrafo. Surtido el trámite establecido en el artículo
anterior, la revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.
Artículo 45. Elección del sucesor.
Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones
para escoger al sucesor, dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en que
el registrador correspondiente certificare los resultados de la votación.
Durante el período que transcurra entre la fecha de la revocatoria
y la posesión del nuevo mandatario, habrá un designado en calidad de
encargado por el Presidente de la República o el gobernador.
Parágrafo. El encargado o designado por el Presidente de la
República o el gobernador, dará cumplimiento en lo que fuere pertinente, al
plan de desarrollo en el respectivo período.
CAPÍTULO VI:
Reglas especiales a los referendos.
Artículo 46. Decisión
posterior sobre normas sometidas a Referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante
referendo no podrán ser objeto de trámite dentro de los dos años siguientes.
Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de
carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino
hasta pasados dos años.
Artículo 47. Nombre y encabezamiento de la decisión. La decisión adoptada en referendo se denominará acto
legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresponda a
materias de competencia del Congreso de la República, de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas
administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.
Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado
mediante referendo, el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
“El pueblo de Colombia DECRETA:”.
TÍTULO IV:
DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.
CAPÍTULO I
Rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva.
Artículo 48. Definición Rendición de Cuentas.
Por rendición de cuentas se entiende el proceso conformado por un conjunto de
normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados
mediante los cuales, las entidades de la administración pública del nivel
nacional y territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a
conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil,
otras entidades públicas y a los organismos de control, a partir de la
promoción del diálogo.
La rendición de cuentas es una expresión de control social que
comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la
evaluación de la gestión. Este proceso tiene como finalidad la búsqueda de la
transparencia de la gestión de la administración pública y a partir de allí
lograr la adopción de los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia,
transparencia y rendición de cuentas, en la cotidianidad del servidor
público.
Parágrafo. En todo caso, la Unidad Coordinadora de Atención al
Ciudadano del Congreso de la República dispondrá de la información de la
gestión de los congresistas: de su asistencia a las sesiones de comisiones y
plenarias, del sentido de sus votaciones y de sus iniciativas legislativas y
de control político presentadas.
Artículo
49. Principios y elementos del proceso de Rendición de Cuentas. Los principios básicos que
rigen la rendición de cuentas de las entidades públicas nacionales y
territoriales, proceso que se constituye en una actitud permanente del
servidor público, son: continuidad y permanencia, apertura y transparencia, y
amplia difusión y visibilidad. Así mismo, se fundamenta en los elementos de
información, lenguaje comprensible al ciudadano, dialogo e incentivos.
Artículo 50. Obligatoriedad de la rendición de cuentas a la
ciudadanía. Las autoridades de la administración pública nacional y
territorial tienen la obligación de rendir cuentas ante la ciudadanía para
informar y explicar la gestión realizada, los resultados de sus planes de
acción y el avance en la garantía de derechos.
La rendición de cuentas incluye acciones para informar
oportunamente, en lenguaje comprensible a los ciudadanos y para establecer
comunicación y diálogo participativo entre las entidades de la Rama
Ejecutiva, la ciudadanía y sus organizaciones.
Parágrafo. Las entidades y organismos de la Administración
Pública tendrán que rendir cuentas en forma permanente a la ciudadanía, en
los términos y condiciones previstos en el artículo 78 de la Ley 1474 de
2011. Se exceptúan las empresas industriales y comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta que desarrollen actividades comerciales en
competencia con el sector privado, nacional o internacional o en mercados
regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales.
Artículo 51. Manual Único y lineamientos para el proceso de
Rendición de Cuentas. El Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo
de la Función Pública con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación
elaborará el Manual Único de Rendición de Cuentas, que se constituirá en la
guía de obligatoria observancia para las entidades públicas en el desarrollo
del proceso de rendición de cuentas.
Este manual deberá contener los lineamientos metodológicos para
desarrollar la rendición de cuentas en las entidades de la Rama Ejecutiva,
del orden nacional y territorial, así como las recomendaciones para las demás
Ramas del Poder Público y entidades de la Administración Pública. Incluye
criterios para determinar los temas de interés de la ciudadanía, el
desarrollo sectorial y regional, así como lineamientos de información,
gobierno abierto y mecanismos de participación ciudadana.
Artículo 52. Estrategia de Rendición de Cuentas. Las entidades de la
Administración Pública nacional y territorial, deberán elaborar anualmente
una estrategia de Rendición de Cuentas, cumpliendo con los lineamientos del
Manual Único de Rendición de Cuentas, la cual deberá ser incluida en el Plan
Anticorrupción y de Atención a los Ciudadanos.
La estrategia incluirá instrumentos y mecanismos de rendición de
cuentas, los lineamientos de Gobierno en Línea, los contenidos, la
realización de audiencias públicas, y otras formas permanentes para el
control social.
Artículo 53. Espacios de diálogo para la Rendición de Cuentas. Las autoridades de la
administración pública nacional y territorial, en la Estrategia de Rendición
de Cuentas, se comprometerán a realizar y generar espacios y encuentros
presenciales, y a complementarlos con espacios virtuales, o a través de
mecanismos electrónicos, siempre y cuando existan condiciones para ello, para
la participación ciudadana, tales como foros, mesas de trabajo, reuniones
zonales, ferias de la gestión o audiencias públicas, para que los ciudadanos y
las organizaciones sociales evalúen la gestión y sus resultados.
Las entidades propenderán por generar espacios de difusión
masiva, tales como espacios en emisoras locales o nacionales, o espacios
televisivos que garanticen un adecuado acceso a la información y a los
informes de gestión de la ciudadanía en general.
En el evento en que una entidad no adelante dichos espacios,
estará en la obligación de realizar audiencias públicas participativas,
mínimo dos veces al año, con los lineamientos que se establecen en los
siguientes artículos de la presente ley.
Artículo 54. Rendición de Cuentas de las instancias de
participación. Las instancias de
participación ciudadana incluidas en esta ley, deberán desarrollar ejercicios
de rendición de cuentas en por lo menos una sesión de trabajo anual, teniendo
en cuenta los principios y elementos de que trata el artículo 50 de la
presente ley.
Artículo 55. Audiencias Públicas Participativas. Las audiencias públicas participativas, son un mecanismo de
rendición de cuentas, así mismo son un acto público convocado y organizado
por las entidades de la administración para evaluar la gestión realizada y
sus resultados con la intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.
En dichas audiencias se dará a conocer el informe de rendición
de cuentas. Esta obligación surge para todo aquel que se haya posesionado
como director o gerente de una entidad del orden nacional, lo mismo que para
Alcaldes y Gobernadores.
Los directores o
gerentes y los Alcaldes o Gobernadores deberán establecer correctivos que
optimicen la gestión y faciliten el cumplimiento de las metas del plan de
desarrollo, asimismo fortalecerán los escenarios y mecanismos de información
que permiten a la comunidad la participación y el control social permanente.
Artículo 56. Etapas del proceso de los mecanismos de rendición
pública de cuentas. El manual único de que
trata el artículo 51 de la presente ley contendrá:
a) Aprestamiento;
b) Capacitación;
c) Publicación de información;
d) Convocatoria y evento;
e) Seguimiento;
f) Respuestas escritas y en el término quince días a las
preguntas de los ciudadanos formuladas en el marco del proceso de rendición
de cuentas y publicación en la página web o en los medios de difusión
oficiales de las entidades.
Cada una de estas etapas debe ser desarrollada en el Manual
Único de Rendición de Cuentas por el director o gerente de la entidad del orden
nacional, el Alcalde o Gobernador.
Artículo 57. Respuesta a los informes de rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para
evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de
cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas
directivas de las cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones
constitucionales o legales, o a una comisión accidental.
Parágrafo. Los concejos municipales y distritales, las asambleas
departamentales y las Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes
de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de
rendición de cuentas que presenten los alcaldes municipales, distritales,
locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda
la evaluación.
CAPÍTULO II
Rendición de cuentas de las Juntas  Administradoras
Locales, los Concejos  Municipales y las Asambleas Departamentales.
Artículo 58. Plan de Acción de Rendición de Cuentas de las Juntas
Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Las Corporaciones Públicas
del orden territorial deberán elaborar anualmente un Plan de Acción de
Rendición de Cuentas, cumpliendo con los lineamientos del Manual Único de
Rendición de Cuentas, que deberá ser publicado con observancia de lo
consagrado en la presente ley.
Artículo 59. Informes de Gestión y Rendición de Cuentas de las
Juntas Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Los presidentes de las Juntas Administradoras Locales, de los
Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones permanentes, elaborarán un
informe de rendición de cuentas del desempeño de la respectiva célula,
mínimo, una vez al año dentro de los tres primeros meses a partir del segundo
año.
Los informes correspondientes quedarán a disposición del público
de manera permanente en la página web y en las oficinas de archivo de la
Junta Administradora Local, Concejo o de la Asamblea y en la correspondiente
Secretaría General.
Los informes de rendición de cuentas de las Juntas
Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones
permanentes contendrán como mínimo una relación de las proposiciones
presentadas, negadas, aprobadas y pendientes; un inventario de los debates
adelantados y de los Proyectos de Acuerdo presentados, negados, aprobados y
pendientes; y un informe tanto de los aspectos administrativos, financieros,
laborales y contractuales correspondientes, así como de los asuntos que
estando pendientes requieren continuidad en su trámite.
TÍTULO V:
DEL CONTROL SOCIAL A LO PÚBLICO.
CAPÍTULO I:
Del Control Social a lo público.
Artículo 60. Control Social a lo público. El control social es el
derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera individual o a
través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la
vigilancia de la gestión pública y sus resultados.
Quienes ejerzan control social podrán realizar alianzas con
Organizaciones no Gubernamentales, Fundaciones, Universidades, gremios
empresariales, medios de comunicación y entidades afines para fortalecer su
ejercicio, darle continuidad y obtener apoyo financiero, operativo y
logístico.
De igual manera, podrán coordinar su labor con otras instancias
de participación a fin de intercambiar experiencias y sistemas de
información, definir estrategias conjuntas de actuación y constituir grupos
de apoyo especializado en aspectos jurídicos, administrativos, y financieros.
En todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus
modalidades, deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio
y lo presentará a la ciudadanía.
Parágrafo. Los estudiantes de secundaria de último grado,
universitarios, carreras técnicas o tecnológicas, para optar por el
respectivo título, podrán opcionalmente desarrollar sus prácticas, pasantías
o trabajo social, con las organizaciones de la sociedad civil que realicen
control social. De igual forma, podrán adelantar sus prácticas con las
organizaciones de control social quienes aspiren a ser auxiliares de la justicia.
Artículo 61. Objeto del Control Social. El control social tiene por objeto el seguimiento y evaluación
de las políticas públicas y a la gestión desarrollada por las autoridades
públicas y por los particulares que ejerzan funciones públicas. La ciudadanía,
de manera individual o por intermedio de organizaciones constituidas para tal
fin, podrá desarrollar el control social a las políticas públicas y a la
equitativa, eficaz, eficiente y transparente prestación de los servicios
públicos de acuerdo con lo establecido en la regulación aplicable y correcta
utilización de los recursos y bienes públicos.
En materia de servicios públicos domiciliarios el control social
se sujetará al régimen contenido en la Ley 142 de 1994 y las normas que la
complementen, adicionen y/o modifiquen.
Artículo 62. Alcance del Control Social. Quien desarrolle control social podrá:
a) Solicitar la información pública que se requiera para el
desarrollo de su labor, en los términos del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;
b) Presentar observaciones de la labor desarrollada al ente
encargado de la política pública;
c) Presentar peticiones, denuncias, quejas y reclamos ante las
autoridades competentes;
d) Presentar acciones populares en los términos de la Ley 472 de
1998;
e) Presentar acciones de cumplimiento en los términos de la Ley
393 de 1997;
f) Presentar Acciones de Tutela en los términos del Decreto
número 2591 de 1991;
g) Participar en Audiencias Públicas ante los entes que las
convoquen;
h) Hacer uso de los recursos y acciones legales que se requieran
para el desarrollo del control social.
Artículo 63. Modalidades de Control Social. Se puede desarrollar el control social a través de veedurías
ciudadanas, las Juntas de vigilancia, los Comités de Desarrollo y Control
Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, las auditorías ciudadanas y
las instancias de participación ciudadana, en los términos de las leyes que
las regulan, y a través del ejercicio de los derechos constitucionales
dirigidos a hacer control a la gestión pública y sus resultados. En materia
de servicios públicos domiciliarios, el control social se sujetará a las normas
especiales contenidas en la Ley 142 de 1994.
Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son objetivos del control social de la gestión pública y sus
resultados:
a) Fortalecer la cultura de lo público en el ciudadano;
b) Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de
vista de su eficiencia, su eficacia y su transparencia;
c) Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión
pública, en particular los relacionados con el manejo de los recursos
públicos;
d) Fortalecer la participación ciudadana para que esta
contribuya a que las autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de
los asuntos públicos;
e) Apoyar y complementar la labor de los organismos de control
en la realización de sus funciones legales y constitucionales;
f) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la función pública;
g) Promover el liderazgo y la participación con miras a
democratizar la gestión pública;
h) Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte
de agentes estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla;
i) Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los
derechos sociales, económicos y culturales.
Artículo 65. Aspectos de la Gestión Pública que pueden ser
sujetos al control social. Salvo los aspectos que sean reservados, todos los niveles de la
administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana.
En particular, todo contrato que celebren las instituciones del
Estado estará sujeto a la vigilancia por parte de las personas, entidades y
organizaciones que quieran hacerlo, de conformidad con la normatividad
vigente en la materia. En tal sentido, las entidades del Estado y las
entidades privadas que presten servicios públicos domiciliarios o realicen
proyectos con recursos públicos deberán garantizar el ejercicio del derecho
al control social. Para tal efecto, deberán entregar información relacionada
con la prestación del servicio público domiciliario, el proyecto o el uso de
los recursos públicos y de acuerdo con los objetivos perseguidos por el
control social correspondiente, según sea el caso a los agentes de control
para el ejercicio de su función y brindar las condiciones y las garantías
necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y redes para que puedan
ejercer ese derecho.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o del
cumplimiento de un servicio público domiciliario a nivel nacional,
departamental o municipal deberán, por iniciativa propia o a solicitud de un
ciudadano o de una organización civil, informar a los ciudadanos y a las
organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el
respectivo nivel territorial, para que en caso de querer hacerlo realicen el
control social correspondiente.
Para
el cumplimiento de estas disposiciones, el control social se sujetará a las
normas especiales contenidas en la Ley 142 de 1994.
Artículo 66. Principios del Control Social a lo Público. Además de los consignados en la Ley 850 de 2003 como principios
rectores de las veedurías, las personas, entidades y organizaciones que
ejerzan el control social lo harán con base en los principios de:
a) Oportunidad: Buscando el impacto preventivo de su acción,
informando en el momento adecuado;
b) Solidaridad: Por cuanto se actúa para y en representación de
las comunidades destinatarias de los bienes y servicios públicos, centrados
en el interés general y, con especial énfasis, en el interés de los sectores
marginados o más vulnerables de la población.
CAPÍTULO II:
De las veedurías ciudadanas.
Artículo 67. El Artículo 21 de la Ley 850 de 2003 quedará así:
Redes de veedurías: Los diferentes
tipos de veedurías que se organicen a nivel nacional o de las entidades
territoriales, pueden establecer entre sí mecanismos de comunicación,
información, coordinación y colaboración permitiendo el establecimiento de
acuerdos sobre procedimientos y parámetros de acción, coordinación de
actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y
funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a fortalecer a
la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalización.
La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se
hará ante la Cámara de Comercio, o ante las Personerías Municipales o
Distritales de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las
veedurías que conforman la red.
Parágrafo. Para la inscripción de redes de veedurías en
Personerías Municipales o Distritales, se exigirán los mismos requisitos que
requieren las organizaciones sin ánimo de lucro para ser inscritas ante las
Gobernaciones o Alcaldías que tengan la competencia legal de inspección,
control y vigilancia de dichas organizaciones.
Artículo 68. El artículo 16 de la Ley 850 de 2003 quedará así:
Instrumentos de acción.
Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus
funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes
derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las
acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley.
Así mismo, las veedurías podrán:
a)
Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la
ley;
b) Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos y omisiones de los servidores públicos y de los particulares que
ejerzan funciones públicas, que puedan constituir delitos, contravenciones,
detrimento del patrimonio público, irregularidades o faltas en materia de
contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas
o en la prestación de servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos
que leyes especiales consagren para tal efecto;
d) Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante
oficio, el control excepcional establecido en el artículo 26, literal b) de
la Ley 42 de 1993;
e) En todo caso, dicha solicitud no puede implicar un
vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría territorial
respectiva.
Artículo 69.
La denuncia. Definición en el control fiscal. La denuncia
está constituida por la narración de hechos constitutivos de presuntas
irregularidades por el uso indebido de los recursos públicos, la mala
prestación de los servicios públicos en donde se administren recursos
públicos y sociales, la inequitativa inversión pública o el daño al medio
ambiente, puestos en conocimiento de los organismos de control fiscal, y
podrá ser presentada por las veedurías o por cualquier ciudadano.
Artículo 70. Adiciónese un
artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:
Del procedimiento para la
atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal. La atención de
las denuncias en los organismos de control fiscal seguirá un proceso común,
así:
a) Evaluación y determinación
de competencia;
b) Atención inicial y recaudo
de pruebas;
c) Traslado al proceso auditor,
responsabilidad fiscal u entidad competente;
d) Respuesta al ciudadano.
Parágrafo 1°. La evaluación y
determinación de competencia, así como la atención inicial y recaudo de
pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código Contencioso
Administrativo para la respuesta de las peticiones.
El
proceso auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los
siguientes seis (6) meses posteriores a su recepción.
Parágrafo 2°. Para el efecto, el
Contralor General de la República en uso de sus atribuciones constitucionales
armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en
el control fiscal.[248]
Artículo 71.
Plan anual de financiamiento de los organismos de control. Los
organismos de control y las superintendencias tendrán que establecer en su
plan anual el financiamiento de actividades para fortalecer los mecanismos de
control social.
Artículo 72.
Informes.
El interventor o el supervisor del contrato, deberá rendir mínimo dos
informes al grupo de auditoría ciudadana.
En el primer
informe deberá presentar:
a) Las
especificaciones técnicas del objeto contratado;
b) Actividades
administrativas a cargo del contratista;
c) Toda
estipulación contractual y de los planes operativos.
En el segundo
informe deberá presentar:
a) El avance
de las obras con respecto a las condiciones del contrato, dificultades y
soluciones en su ejecución;
b) El
cumplimiento de la entidad contratante;
c) Labores
realizadas para el seguimiento y vigilancia para la correcta ejecución de los
contratos;
d)
Adicionalmente, deberá:
e) Tener a
disposición de todo ciudadano los informes de interventoría o supervisión,
articular su acción con los grupos de auditores ciudadanos, atender y dar respuesta
a las observaciones hechas por estos grupos;
f) Asistir y
participar en las actividades con los ciudadanos;
g) Facilitar
el acceso permanente de la información a su cargo para lo cual deberá emplear
los mecanismos que estime más pertinentes.
TÍTULO VI:
DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL ANTE
LAS  CORPORACIONES PÚBLICAS DE ELECCIÓN POPULAR Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
Artículo 73. Registro de temas de interés. Cualquier persona, organización social, partido o movimiento
político, podrá inscribirse ante la Secretaría de la respectiva Corporación
para que le sean remitidos vía correo electrónico los proyectos de normas
radicados y los cuestionarios de control político como sus respuestas
atinentes al tema de su interés. La Secretaría remitirá a la comisión
respectiva las direcciones de correos electrónicos a los cuales deberá enviar
oportunamente los proyectos que se adelanten en el tema.
Artículo 74. Formas de participación. En cumplimiento del derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político en las Corporaciones Públicas, además
de los mecanismos de participación contemplados en la Constitución y la ley,
estas promoverán la participación ciudadana, entre otras, a través de las
siguientes formas: participación ciudadana en aspectos normativos de acuerdo
a las disposiciones del artículo 155 de la Constitución Política; sesión
abierta; propuestas ciudadanas para el ejercicio del control político y
sesiones de comunidades educativas.
Artículo 75. Promoción. El Congreso, las Asambleas, los Concejos y las Juntas
Administradoras Locales, promocionarán y divulgarán, a través de sus medios
de comunicación, estas nuevas formas de participación para efectos de
garantizar su uso efectivo por parte de la ciudadanía.
Artículo 76. La Denuncia, Querella
o Queja Ciudadana. Para efectos de
garantizar la participación de la ciudadanía, los organismos de control
deberán darle prioridad a la atención de forma rápida, eficiente y efectiva a
las Denuncias, Querellas o Quejas de la Ciudadanía.
TÍTULO VII:
DE LA COORDINACIÓN Y PROMOCIÓN  DE LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
CAPÍTULO I:
Del Consejo Nacional de Participación  Ciudadana.
Artículo 77. Del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Créase el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, el cual
asesorará al Gobierno Nacional en la definición, promoción, diseño,
seguimiento y evaluación de la política pública de participación ciudadana en
Colombia.
Artículo 78. Coordinación de las políticas públicas en materia
de participación ciudadana. La coordinación de
las políticas públicas de participación ciudadana estará a cargo del
Ministerio del Interior, previo concepto del Consejo Nacional de Participación
Ciudadana, y con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación en el orden
nacional; y en el orden departamental y municipal por la Secretaría que para
tal fin se designe.
En el caso de que no sea acogido el concepto del Consejo
Nacional de Participación, el gobierno explicará las razones para no acoger
dicho concepto y propondrá el mecanismo de discusión para debatir lo no
acordado.
Artículo 79. Composición del Consejo Nacional de Participación
Ciudadana. Serán miembros permanentes del Consejo
Nacional de Participación Ciudadana:
a) El Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o
su delegado;
b) El Director del Departamento Nacional de Planeación o su
delegado, quien ejercerá como Secretaría Técnica;
c) Un Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;
d) Un Alcalde elegido por la Federación Colombiana de
Municipios;
e) Un representante de las asociaciones de Víctimas;
f) Un representante del Consejo Nacional de Planeación o las
asociaciones de consejos territoriales de planeación;
g) Un representante de la Confederación comunal;
h) Un representante de la Asociación Colombiana de Universidades
(ASCUN);
i) Un representante de la Confederación Colombiana de ONG o de
otras federaciones de ONG;
j) Un representante de las federaciones o asociaciones de
veedurías ciudadanas;
k) Un representante de los gremios económicos;
l) Un representante de los sindicatos;
m) Un representante de las asociaciones campesinas;
n) Un representante de los grupos étnicos;
o) Una representante de las asociaciones de las organizaciones
de mujeres;
p) Un representante del consejo nacional de juventud;
q) Un representante de los estudiantes universitarios;
r) Un representante de las organizaciones de discapacitados;
s) Un representante de las Juntas Administradoras Locales.
Parágrafo 1°. El Consejo podrá invitar a sus sesiones a los
representantes de las entidades y organizaciones públicas y privadas que
estime conveniente para el cumplimiento de sus funciones.
Parágrafo 2°. Los sectores invitados a participar en el Consejo
Nacional de Participación contarán con un plazo de tres meses para definir el
representante ante el consejo. Si cumplido el plazo no se ha designado, los
miembros del consejo ya elegidos solicitarán a cada una de las organizaciones
representativas que se reúnan para que de manera autónoma e independiente
escojan su delegado. Si pasado un mes a la convocatoria no se produce la
selección, los integrantes ya designados al consejo definirán cuál de los
candidatos representa el sector.
Parágrafo 3°. Los miembros del Consejo Nacional de Participación
tendrán periodos de cuatro años y no podrán ser reelegidos inmediatamente.
Parágrafo 4°. En todo caso los gobiernos nacional y
territoriales contarán con un plazo de seis (6) meses contados a partir de la
promulgación de la presente ley para conformar los respectivos Consejos de
Participación Ciudadana.
Parágrafo transitorio. A los dos años de conformado el Consejo
Nacional de Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil
serán remplazados por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría.
Los nuevos miembros ejercerán su periodo por cuatro años.
Artículo 80. Funciones.
El Consejo Nacional de Participación Ciudadana tendrá las siguientes
funciones:
a) Asesorar de manera permanente al Gobierno Nacional en
materias relacionadas con la participación ciudadana, especialmente en lo
relacionado con el marco jurídico y el diseño de las políticas públicas;
b) Diseñar la puesta en marcha del Sistema Nacional de
Participación Ciudadana como un dispositivo de articulación de instancias,
espacios, sujetos, recursos, instrumentos y acciones de la participación
ciudadana. El Sistema Nacional estará conformado por los niveles
departamentales, municipales, distritales y locales de participación
ciudadana, por el Sistema Nacional de Planeación y por los Espacios e
Instancias Nacionales de participación ciudadana;
c) Evaluar de manera permanente la oferta participativa estatal
para sugerir al Gobierno nacional la eliminación, fusión, escisión y
modificación de las instancias y mecanismos de participación ciudadana
existentes;
d) Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de estrategias
que motiven a la ciudadanía para presentar iniciativas para el mejoramiento
de la participación ciudadana y promover en todo el país la cultura y la
formación para la participación;
e) Proponer incentivos con el fin de propiciar la inversión del
sector privado en programas, políticas y planes para la promoción de la
participación ciudadana;
f) Sugerir a las distintas entidades y organismos de la
administración central y descentralizada del nivel nacional y a las entidades
territoriales, modificaciones en sus planes, programas y proyectos, para
asegurar la debida participación ciudadana en los mismos. Las sugerencias
deben ser evaluadas por las entidades y organismos correspondientes;
g) Evaluar las políticas y programas de participación ciudadana
y proponer las modificaciones y ampliaciones que considere pertinentes;
h) Presentar un informe anual público al Congreso de la
República sobre la situación de la participación ciudadana en el país;
i) Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de los
mecanismos más idóneos para financiar las iniciativas de participación
ciudadana;
j) Darse su propio reglamento y fijar autónomamente su agenda;
k) Promover la elaboración de códigos de ética para el ejercicio
responsable de las actividades en los distintos espacios e instancias de
participación ciudadana;
l) Promover la economía de espacios de participación y la articulación
institucional como herramientas prioritarias para materializar la política
pública de participación ciudadana.
Artículo
81. De los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de
Participación Ciudadana. Créanse los Consejos Departamentales,
Distritales y Municipales en los municipios de categorías especial, de
primera y de segunda, los cuales se encargarán, junto con las autoridades
competentes, de la definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de
la política pública de participación ciudadana en sus territorios, así como
de la articulación con el Consejo Nacional de Participación.
Artículo 82. Composición de los Consejos Departamentales,
Distritales y Municipales de Participación Ciudadana. Serán miembros permanentes
de los Consejos, quienes ejerzan funciones equivalentes a las de los miembros
señalados para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana a nivel
departamental, distrital o municipal.
La composición seguirá las mismas reglas
establecidas para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, consagradas
en los artículos precedentes.
Artículo 83. El Ministerio del
Interior o las Secretarías que se designen para tal fin en las entidades
territoriales pondrán en funcionamiento los respectivos Consejos de
participación dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en
vigencia de la presente ley.
Artículo 84. De las Comisiones Regionales de
Moralización como promotoras de la participación ciudadana. Las Comisiones Regionales de Moralización, serán las encargadas
de la elaboración de informes públicos sobre las acciones de los órganos de
prevención, investigación y sanción de la corrupción, así como los avances en
el ejercicio de la participación ciudadana y del control social sobre la
gestión pública por parte de las autoridades locales, municipales y
departamentales. Los informes deberán ser presentados al Consejo Nacional de
Participación Ciudadana y enviados a la Comisión Nacional de Moralización,
dentro de los dos primeros meses del año y entre agosto y septiembre de cada
año.
Artículo 85. Funcionamiento. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana se reunirá al
menos cada cuatro meses por convocatoria del Ministerio del Interior o del
Departamento Nacional de Planeación, sin perjuicio de que sea convocado a
reuniones extraordinarias cuando las circunstancias lo aconsejen. El
Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de la Secretaría Técnica
convocará a las demás sesiones acordadas en el plan de trabajo que debe ser
aprobado durante la instalación.
CAPÍTULO II:
De la promoción de la Participación Ciudadana en las
Administraciones Departamentales,  Municipales y Distritales.
Artículo 86. Sistema municipal o distrital de participación
ciudadana. En todos los distritos y municipios de categorías especial, de
primera o segunda, habrá un sistema de participación ciudadana integrada por
los espacios municipales o distritales de deliberación y concertación del
respectivo nivel que articulan las instancias de participación ciudadana
creadas por las leyes. Dicho sistema será liderado y puesto en marcha por el
Consejo de participación de la respectiva entidad territorial.
Artículo 87. Oficinas departamentales, municipales y distritales
para la promoción de la participación ciudadana. Las administraciones[249] de los departamentos con más de un
millón de habitantes de los municipios de categorías especial, de primera y
de segunda y de los distritos, podrán crear oficinas para la promoción de la
participación ciudadana, adscritas a las secretarías que para tal fin se
designe por los respectivos gobiernos territoriales[250],
como órganos responsables de promover el derecho a la participación ciudadana
en sus respectivas unidades territoriales.
Artículo 88. Promoción de la participación ciudadana en las administraciones
departamentales, municipales y distritales. La promoción del derecho a la participación ciudadana en las
unidades territoriales dependerá de las Secretarías que se designen para tal
fin, quienes podrán designar personal con dedicación exclusiva para tal fin.
Artículo 89. Funciones. Para
promover la participación ciudadana, las Secretarías que se designen para tal
fin tendrán las siguientes funciones:
a) Formular las políticas locales de participación en armonía
con la política nacional y con el concurso de las distintas instancias
institucionales y no institucionales de deliberación existentes y con las
entidades que conforman el Estado a nivel local;
b) Hacer seguimiento al cumplimiento de las políticas locales de
participación, así como hacer seguimiento a los compromisos de las
administraciones emanados de los ejercicios de control social;
c) Garantizar el adecuado estudio e integración de las
recomendaciones hechas por actores de la sociedad civil a la administración
territorial en desarrollo de sus actividades y cofinanciar los esfuerzos de
participación ciudadana;
d) Fomentar la cultura democrática y el conocimiento y
apropiación de los mecanismos de participación ciudadana y comunitaria en las
instituciones educativas;
e)
Diseñar y gestionar estrategias e instrumentos que concreten en las
realidades locales las políticas nacionales en materia de participación y
organización de la ciudadanía;
f)
Diseñar y promover la estrategia que garantice la información suficiente para
una efectiva participación ciudadana;
g)
Ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para
la promoción de la participación ciudadana, el interés asociativo y la
organización comunitaria en el departamento o municipio;
h)
Fomentar procesos asociativos en las organizaciones sociales y comunitarias;
i)
Liderar, orientar y coordinar los procesos de participación de los grupos
poblacionales desde la perspectiva etaria, étnica, generacional y de equidad
de género;
j)
Desarrollar la rendición de cuentas a la ciudadanía y promover ejercicios de
control social como procesos permanentes que promuevan, en lenguajes
comprensibles, la interlocución y evaluación de la gestión pública de acuerdo
con los intereses ciudadanos;
k)
Estimular los ejercicios de presupuestación participativa a través de toma de
decisiones de carácter deliberativo sobre la destinación de recursos de
inversión pública;
CAPÍTULO III:
De los acuerdos participativos.
Artículo 90. Definición.
El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación
equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los
gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus
presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los
recursos públicos.
Artículo 91. Objeto.
La ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva
participación de la sociedad civil en el proceso de programación
participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los
planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales, distritales,
municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la gestión.
Artículo 92. Finalidad.
La ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la
sociedad, para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a
través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita
alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y
sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado control
social en las acciones públicas, en especial de los que tratan el artículo
355 de la Constitución Nacional.
Artículo 93. Seguimientos a los acuerdos participativos. Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales,
departamentales, municipales y de las localidades, reflejan de manera
diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de
las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las
instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos
adquiridos, ante los Consejos Regionales, Municipales y Locales de
Planeación, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto
institucional.
Parágrafo. Para efectos de cumplimiento de
la presente ley, las Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las
Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos
participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales.
CAPÍTULO IV:
De la Financiación de la
Participación  Ciudadana.
Artículo 94. Sobre el gasto en participación ciudadana. Se entenderá por gasto en participación ciudadana el
financiamiento de actividades y proyectos para la promoción, protección y
garantía al ejercicio del derecho de participación. Dichas actividades y
proyectos propenderán por la puesta en marcha y la operación de mecanismos
efectivos de participación para que las personas y las organizaciones civiles
puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento a las decisiones
relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las afecten o sean de
su interés.
Parágrafo 1°. Ninguna entidad estatal podrá utilizar las
apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos
de los contenidos dentro de la definición de gasto en participación ciudadana
que expone este artículo y los que apruebe el Consejo Nacional de
Participación.
Parágrafo transitorio. El Departamento Nacional de Planeación y
el Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia de esta ley y en un periodo
no mayor a un (1) año, adoptarán una metodología para identificar con
precisión, de acuerdo con lo previsto en el presente título, los presupuestos
de gasto e inversión de las entidades del orden nacional, departamental,
municipal, distrital y local en relación con la participación ciudadana,
previa consulta con el Ministerio del Interior según recomendaciones del
Consejo Nacional para la Participación Ciudadana.
Artículo 95. Financiación de la participación ciudadana.
Los recursos para los programas de apoyo y promoción de la
participación ciudadana podrán provenir de las siguientes fuentes:
a) Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de
la Democracia;
b) Recursos de las entidades territoriales que desarrollen
programas relacionados con el ejercicio de la participación ciudadana;
c) Recursos de la cooperación internacional que tengan
destinación específica para el desarrollo de programas y proyectos que
impulsen la intervención de la ciudadanía en la gestión pública;
d) Recursos del sector privado, de las Fundaciones, de las
organizaciones No Gubernamentales y de otras entidades, orientados a la
promoción de la participación ciudadana;
e) Recursos de las entidades públicas del orden nacional que
tengan dentro de sus programas y planes la función de incentivar y fortalecer
la participación ciudadana.
Artículo 96. El Fondo para la Participación Ciudadana y el
Fortalecimiento de la Democracia. Este
Fondo será una cuenta adscrita al Ministerio del Interior sin personería
jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinarán a la
financiación o cofinanciación de planes, programas y proyectos de formación
para la participación ciudadana o de participación ciudadana.
Parágrafo
1°. Los planes, programas y proyectos financiados o cofinanciados por el
Fondo podrán ser ejecutados directamente por el Ministerio del Interior o,
mediante contratos o convenios con entidades de derecho público.
Parágrafo 2°. La participación del Fondo en la financiación o
cofinanciación de planes, programas y proyectos de participación ciudadana,
no exime a las autoridades públicas del nivel nacional, departamental,
municipal y distrital, de cumplir con sus obligaciones constitucionales y
legales en la promoción y garantía del derecho a la participación ciudadana
en sus respectivas jurisdicciones.
Parágrafo 3°. La dirección, administración y ordenación del
gasto del Fondo estará a cargo del Ministro del Interior o de quien este
delegue.
Parágrafo 4°. El Fondo deberá realizar un informe dos veces al
año al Consejo Nacional de Participación Ciudadana donde incluya el reporte
de sus actividades, prioridades y ejecución del presupuesto.
Artículo 97. Recursos del Fondo para la Participación Ciudadana
y el Fortalecimiento de la Democracia. Los
recursos del Fondo estarán constituidos por:
a) Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General de
la Nación;
b) Las donaciones de dinero que ingresen directamente al Fondo
previa incorporación al Presupuesto General de la Nación y las donaciones en
especie legalmente aceptadas;
c) Los aportes provenientes de la cooperación internacional,
previa incorporación al Presupuesto General de la Nación;
d) Créditos contratados nacional o internacionalmente;
e) Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos
o que adquieran a cualquier título, de acuerdo con la ley.
Artículo 98. Inversiones asociadas a la participación ciudadana.
Los recursos presupuestales asociados a la promoción de la
participación ciudadana deben invertirse prioritariamente en:
a) Apoyo a iniciativas enfocadas al fortalecimiento de las
capacidades institucionales de las entidades que conforman las
administraciones públicas nacionales, departamentales, municipales y
distritales para promover y garantizar el derecho a la participación
ciudadana que formen parte de un programa o plan que contenga una evaluación
de impacto al finalizar el proyecto;
b) Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de
ejercicios de presupuestación participativa en los distintos niveles de
organización territorial del país;
c) Apoyo a iniciativas de control social enfocadas a promover el
seguimiento y la evaluación a la gestión de las autoridades públicas del
orden nacional, departamental, municipal y distrital;
d) Atender los costos derivados de la labor de seguimiento y
supervisión la ejecución de los programas y proyectos que financia el Fondo
para la Participación Ciudadana en los que incurra el Ministerio del Interior
o a quien este delegue;
e) Apoyo a iniciativas dirigidas al fortalecimiento de las
capacidades organizacionales de las expresiones asociativas de la sociedad
civil que buscan materializar las distintas manifestaciones de la
participación ciudadana a nivel nacional, departamental, municipal y
distrital;
f) Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de
ejercicios de presupuestación participativa en los distintos niveles de
organización territorial del país;
g) Apoyo a las organizaciones comunitarias y sociales para que
ejerzan su derecho a la participación en el marco del artículo 103
Constitucional.
Apoyo a la difusión y publicidad sobre las instancias de
participación y la participación como derecho constitucional fundamental del
ciudadano.
Artículo 99. Fondos departamentales, municipales y distritales
para la Participación Ciudadana.
Cada departamento, municipio y distrito podrá crear, en ejercicio de sus
competencias, un Fondo para la Participación Ciudadana como una cuenta
adscrita a las secretarías que se designen para tal fin, sin personería
jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinan a la
inversión en planes, programas y proyectos de participación ciudadana en el
respectivo nivel territorial.
Parágrafo 1°. Con el fin de garantizar la congruencia financiera
con el nivel nacional, el Departamento Nacional de Planeación, con asesoría
del Ministerio del Interior y el Consejo Nacional de Participación Ciudadana,
tendrá la obligación de consolidar el gasto y compilar toda la información
contable de los fondos y gastos de participación de los demás niveles
territoriales.
Parágrafo 2°. La información suministrada por los fondos
departamentales, municipales y distritales para la participación ciudadana
deberá ser tenida en cuenta para las decisiones futuras sobre el destino y
uso del gasto en participación ciudadana.
Artículo 100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes
territoriales previstos en la Constitución y la ley podrán realizar
ejercicios de presupuesto participativo, en los que se defina de manera
participativa la orientación de un porcentaje de los ingresos municipales que
las autoridades correspondientes definirán autónomamente, en consonancia con
los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.
CAPÍTULO V:
Incentivos.
Artículo
101. Incentivos simbólicos a la participación ciudadana.
El Estado, en todos sus niveles de organización territorial, incentivará el
desarrollo de ejercicios de participación ciudadana y de control social. Los
incentivos a la participación serán:
a)
Créase el premio nacional a la Participación Ciudadana, el cual será otorgado
anualmente por el Ministro del Interior a la experiencia más relevante de
participación en el país;
b)
Semestralmente, en el espacio institucional del Ministerio del Interior, se
realizará una edición especial dedicada a presentar una experiencia exitosa
en materia de participación, con la participación del ciudadano o grupo de
ciudadanos que ejecutó la experiencia de participación exitosa;
c)
Se otorgará anualmente el Premio Nacional al Fomento Estatal de la
Participación Ciudadana, evento que será transmitido por el Canal
Institucional, al alcalde y gobernador del país que más se destaquen por su
apoyo y práctica a experiencias de participación ciudadana y por el
desarrollo exitoso de ejercicios de presupuestación participativa. En la
misma ceremonia se otorgará anualmente el Premio Nacional al Fomento
Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin de resaltar el esfuerzo
de Responsabilidad Social Empresarial que se haya destacado en el fomento de
la participación y la generación de capital social;
d)
Declárese la semana nacional de la participación ciudadana que se celebrará
cada año en el mes de febrero, con actividades educativas, artísticas,
culturales, actos cívicos sociales, políticos y jornadas de rendición de
cuentas;
e)
Los municipios que promuevan la participación ciudadana y ejercicios de
presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional en el análisis
de desempeño integral de los municipios, de acuerdo a los parámetros que
establezca el Departamento Nacional de Planeación;
CAPÍTULO VI:
De los derechos y responsabilidades  de los ciudadanos
en la participación ciudadana.
Artículo 102. Derechos de los ciudadanos en la participación
ciudadana. Son facultades de los ciudadanos en el
desarrollo de las instancias de participación ciudadana:
a) Participar en las fases de planeación, implementación,
seguimiento y evaluación de la gestión pública y control político;
b) Ser informado oportunamente y con claridad sobre el derecho a
la participación ciudadana sus contenidos, las formas y procedimientos para
su ejercicio y, las entidades de las administraciones públicas con las cuales
debe relacionarse de acuerdo a los temas que son de su interés incentivar;
c) En el caso de las expresiones asociativas formales e
informales, ser sujeto por parte de las administraciones públicas de acciones
enfocadas a su fortalecimiento organizativo para participar de manera más
cualificada en las distintas instancias de participación ciudadana,
respetando en todo caso su autonomía;
d) Recibir información oportuna y veraz para poder ejercer las
acciones de participación;
e) Recibir capacitación para una mayor comprensión de la gestión
pública y las políticas públicas;
Artículo 103. Responsabilidades de los ciudadanos. Son responsabilidades de los ciudadanos en el ejercicio de su
derecho a la participación ciudadana:
a) Informarse sobre los aspectos de interés público sobre los
cuales pretenden promover discusiones públicas, sobre aquellos sometidos a
discusión por las autoridades públicas o, sobre aquellos que dispongan las
instancias que integran la oferta institucional de instancias de
participación ciudadana, así como de las competencias fijadas a las entidades
de la institucionalidad con las cuales interactúa;
b) Respetar las decisiones tomadas en las instancias de
participación ciudadana de acuerdo a las prioridades concertadas de manera
colectiva por los actores participantes de las mismas;
c) Para el caso de las expresiones asociativas formales, rendir
cuentas a quienes las integran y/o a las comunidades a las que representan de
las discusiones y decisiones adoptadas en el marco del desenvolvimiento de la
instancia de participación ciudadana.
CAPÍTULO VII:
De los deberes de las autoridades públicas  alrededor
de las instancias de participación ciudadana.
Artículo 104. Deberes de las administraciones nacionales,
departamentales, municipales y distritales en la promoción de instancias de
participación ciudadana formales e informales creadas y promovidas por la
ciudadanía o el Estado. El Estado en todos sus
niveles de organización territorial nacional, bajo el liderazgo de las
administraciones, tiene la obligación de:
a) Promover, proteger, implementar y acompañar instancias de
participación;
b) Garantizar la participación ciudadana en los temas de
planeación del desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y
reconciliación, y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas;
c) Respetar, acompañar y tomar en consideración las discusiones
de las instancias de participación no establecidas en la oferta institucional
y que sean puestas en marcha por iniciativa de la ciudadanía tales como redes
ciudadanas y mesas de trabajo y discusión sectorial e intersectorial, entre
otras;
d) Proteger a los promotores de las instancias de iniciativa
ciudadana para que se puedan desenvolver en condiciones apropiadas sus
ejercicios de participación ciudadana;
e) Asistir a las convocatorias realizadas por las instancias de
participación de iniciativa ciudadana a las que sean invitados toda vez que
en ellas se debatan asuntos de su competencia;
f) Emitir concepto sobre las sugerencias, recomendaciones y
propuestas presentadas de manera formal y derivadas del desarrollo de las
instancias de participación de iniciativa ciudadana o gubernamental que no se
encuentran dentro de la oferta institucional;
g) Cumplir los compromisos a los que se llegue en desarrollo de
las instancias de participación dentro de los plazos pactados en las mismas;
h) Convocar de
manera amplia y democrática a los ciudadanos a las instancias de
participación con anticipación suficiente, sin privilegiar a unos ciudadanos
sobre otros y haciendo uso de todos los canales de información disponibles;
i) Llevar a cabo los ejercicios de consulta de manera amplia y
deliberativa, comprendiendo que la presencia de la ciudadanía no se debe
invocar para legitimar los intereses de los gobernantes o de los promotores
ciudadanos de las instancias vinculadas a la oferta institucional, sino para
alimentar la gestión y el debate público con las opiniones de las personas;
j) Blindar el desarrollo de este tipo de ejercicios de la
influencia de los actores armados ilegales o de otras fuentes de ilegalidad;
k) Propiciar las acciones pertinentes y necesarias de fortalecimiento
de las capacidades institucionales de sus dependencias para garantizar el
derecho a la participación ciudadana;
l) Convocar de manera amplia, cumplida y constante a las
instancias de discusión, llevando un adecuado control de la información allí
producida, así como del cumplimiento de las decisiones y/o sugerencias;
m) No conformar estas instancias con criterios políticos;
n) Brindar asistencia técnica y acompañar la cualificación de
los debates ciudadanos, así como el fortalecimiento de las capacidades de
quienes integran estas instancias;
o) Capacitar y promover a la ciudadanía en las formas eficiente
y efectiva de presentar las denuncias sobre los diversos casos a que haya
lugar, al igual de mostrarles las instancias competentes dentro del Estado colombiano
para recepción de dichas denuncias.
TÍTULO VIII:
ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD.
Artículo 105. Alianzas para la prosperidad. En los municipios donde se desarrollen proyectos de gran
impacto social y ambiental producto de actividades de explotación
minero-energética, se podrán crear a nivel municipal Alianzas para la
Prosperidad como instancias de diálogo entre la ciudadanía, especialmente las
comunidades de áreas de influencia, la administración municipal, el Gobierno
Nacional y las empresas que desarrollen proyectos con el fin de concertar y
hacer seguimiento al manejo de dichos impactos.
Parágrafo. En ningún caso las Alianzas para la Prosperidad
sustituyen los procesos de consulta previa a los cuales tienen derecho los
grupos étnicos del territorio nacional, de igual manera no sustituye lo
dispuesto en la Ley 99 de 1993. En todo caso, las Alianzas para la
Prosperidad no constituyen un prerrequisito o una obligación vinculante para
las empresas.
Artículo 106. Contenido de las Alianzas para la Prosperidad. Los acuerdos entre los actores constituyen las Alianzas para la
prosperidad. En ellas se deben definir los mecanismos de acción conjunta que
permitan el desarrollo social sostenible.
De igual forma, las Alianzas deben contener la visión del
desarrollo que respete las características sociales, culturales y
comunitarias, así como las responsabilidades del Gobierno Nacional,
departamental y municipal y de las empresas mediante sus mecanismos de
responsabilidad social empresarial, y aquellos que se deriven de las
licencias ambientales y los planes de manejo ambiental.
Artículo 107. Seguimiento al cumplimiento de las Alianzas para
la Prosperidad. Cada Alianza debe contar
con mecanismos de seguimiento que permitan el cumplimiento de los acuerdos
establecidos en el marco de la misma. El Ministerio del Interior, con el
apoyo del Departamento Nacional de Planeación, preparará las metodologías de
trabajo de las Alianzas para la Prosperidad.
En aquellos casos en que las empresas que desarrollen proyectos
de exploración y explotación de recursos naturales, logren acuerdos con las
comunidades de las zonas de influencia en materia ambiental, social o
cultural y dichos compromisos queden plasmados en las licencias ambientales,
su cumplimiento se sujetará a las disposiciones previstas en las normas que
regulan el otorgamiento y seguimiento de dichas licencias, en concordancia
con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993.
Parágrafo. En el marco de las alianzas para la prosperidad, se
deberá conformar un Comité de Verificación y Seguimiento, en el cual tendrán
participación, por lo menos, dos integrantes de la comunidad y el agente del
Ministerio Público del respectivo municipio, así como las autoridades que
representen las entidades públicas y empresas que hagan parte de la Alianza
para la Prosperidad. El informe de verificación y seguimiento que rinda este
comité, será el documento que valide o no el cumplimiento de los acuerdos.
Artículo 108. Suministro de y bienes y servicios y contratación
de mano de obra de las áreas de influencia. Las
autoridades locales promoverán de manera concertada en el marco de las
Alianzas para la Prosperidad los mecanismos que permitan la contratación de
mano de obra local y los mecanismos de suministro de bienes y servicios.
TÍTULO IX:
DISPOSICIONES VARIAS.
Artículo 109. Atributos del derecho a la participación. Son atributos del derecho a la participación, las que se
señalan a continuación.
a) Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las
condiciones normativas, institucionales y sociales para participar en la
construcción de lo público en los términos de equidad, con reconocimiento de
la autonomía ciudadana;
b) Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión,
libre asociación, libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido;
en condiciones de equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que
permita la expresión de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y
visiones de futuro de manera autónoma;
c) Calidad: refiere a la pertinencia, oportunidad, suficiencia
de la información y la cualificación ciudadana para la incidencia real de la
participación en la construcción de lo público y el desarrollo de procesos
democráticos;
d) Permanencia: entendida como la garantía de procesos
sostenibles de participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la
construcción de lo público.
Artículo 110. Obligaciones del Estado. El estado garantizará las bases fundamentales de la democracia
a través de la libre expresión, libre movilización social, libre asociación,
la autonomía, formación, fortalecimiento y reconocimiento de los ciudadanos,
sus organizaciones y representantes, así como la institucionalización de
mecanismos, instancias, y estrategias de participación; no solo mediante el
cumplimiento de la normativa legal vigente, sino a través de la difusión
adecuada de información, el apoyo al control social sobre la gestión pública,
la formación y la promoción de la investigación e innovación sobre la
participación, entre otros.
Artículo 111. Diálogo Social.
El diálogo social es un mecanismo democrático para la participación ciudadana
y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, con el
objetivo de promover la interacción, comunicación, consulta y seguimiento de
políticas públicas a nivel nacional y territorial.
Artículo transitorio 112. Confórmese
una comisión integrada por el Ministro del Interior, tres Senadores y tres
Representantes a la Cámara de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, y
dos miembros de la academia designados de común acuerdo por los anteriores
miembros, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en
vigencia de la presente ley, compilen todos los textos legales que regulan el
derecho a la participación ciudadana.
Artículo 113. Vigencia. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias a las establecidas en esta
ley.
Salvamento
parcial y aclaración de voto
de la
magistrada (e) Martha Victoria Sáchica Méndez
a la
sentencia C-150 de 2015
REVOCATORIA DE MANDATO-Límite temporal de iniciativa
(Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE INICIATIVA DE REVOCATORIA DE
MANDATO-Condicionamiento impide realizar cualquier trámite una vez cumplido
el tercer año del periodo (Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE
INICIATIVA DE REVOCATORIA DE MANDATO-Argumentos de condicionamiento no son
de orden legal, sino de conveniencia, desbordando el marco constitucional
(Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE INICIATIVA DE REVOCATORIA DE
MANDATO-Restricción que el condicionamiento hace a este mecanismo de
control ciudadano, se aparta por completo del sentido dado por el legislador a
la norma (Salvamento parcial de voto)
ALIANZAS PARA LA PROPERIDAD-Como espacio de participación de la
comunidad a nivel municipal en proyectos de gran impacto social y ambiental
producto de actividades de explotación minero-energética, no se oponen a la
Constitución (Aclaración de voto)/ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-En ningún
caso pueden suplir o mezclarse con los procesos de consulta previa a los grupos
étnicos (Aclaración de voto)
SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS Y CONTRATACION DE MANO DE OBRA DE
LAS AREAS DE INFLUENCIA EN EL MARCO DE LAS ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-Norma
no faculta al mandatario local para realizar con las personas naturales o
jurídicas a cargo de los proyectos, convenios o negociaciones sobre la materia
por fuera del espacio común de deliberación y concertación de dichas alianzas
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente PE-038
Revisión
del Proyecto de ley estatutaria No. 134/11 Cámara (acumulado 13/11 Cámara) –
227/12 Senado “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática”
Magistrado
ponente:
Mauricio
González Cuervo
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones adoptadas por la Sala
Plena de la Corte Constitucional, manifiesto mi salvamento de voto parcial en
relación con la decisión de declarar la exequibilidad condicionada del
parágrafo 1º del artículo 6º del Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011
Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012 Senado “Por la cual se
dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la
participación democrática”, por las razones que pasaré a exponer:
Al examinar el artículo 6º del proyecto de ley, que establece los
requisitos para la inscripción de
mecanismos de participación ciudadana, la Corte se detiene en el análisis del límite temporal para inscribir la
revocatoria del mandato contenida en el parágrafo 1º, conforme al cual deben
haber transcurrido doce meses desde la posesión del respectivo alcalde o
gobernador y faltar por lo menos uno para la finalización de su periodo[251], y al respecto expresa que: “dicha restricción temporal debe interpretarse en el sentido
de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso
proceden trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último
año del período correspondiente”.
Con el mencionado condicionamiento la
Corte altera, sin razones de naturaleza constitucional, la expresa voluntad del
legislador en este punto, toda vez que prohíbe adelantar votaciones conducentes
a una revocatoria de mandato o cualquier trámite que deba surtirse dentro de
ésta, durante el último año del respectivo período, aunque la inscripción de la
iniciativa se hubiere efectuado antes de culminar el tercer año. En efecto, no
se advierte en la fundamentación de la decisión de la que me aparto, ningún
argumento constitucional, desbordando el asunto a reglamentar en el artículo 6,
impida que se continúe con el trámite de la revocatoria del mandato, aunque los
ciudadanos que convocan hayan realizado la inscripción cumpliendo los requisitos
previstos en el artículo 6 y dentro de los límites temporales fijados
puntualmente por el Congreso en el parágrafo 1º.
La interpretación que se impone en la
sentencia al mencionado parágrafo no solo resulta descontextualizada, porque
establece una especie de prescripción, que en nada se relaciona con los
requisitos para la inscripción de la revocatoria del mandato, sino que más bien
se refiere a, como se dijo, una especie de pérdida del derecho ciudadano a
promover la revocatoria cuando el trámite de la misma, aún por causas ajenas a
los promotores, no ha llegado a su fin. En este sentido, adviértase que el
condicionamiento impide realizar cualquier trámite una vez cumplido el tercer
año del periodo, lo cual incluso puede llevar a que, efectuado el proceso de
votación, si los resultados no se obtienen antes de finalizar el tercer periodo
o no se expide cualquier acto administrativo requerido con posterioridad, la
revocatoria del mandato resultare inocua, ante la imposibilidad de continuar
con el proceso.
Además de señalarse, mediante un
condicionamiento, una regla de procedimiento que no toca con la inscripción, la
precisión interpretativa de la Sala afecta la efectividad de la actuación
administrativa, con base en la cual se establece, porque permite que aunque se
cumplan todos los requerimientos legales por los ciudadanos, no se finiquite el
trámite de la revocatoria por la consecuencia prescriptiva impuesta por la
sentencia, sin ninguna razón para hacerlo, dado que el condicionamiento era innecesario
para garantizar la aplicación conforme a la Constitución del aparte “y no faltare
menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional” del parágrafo, cuyo sentido fue
modificado con el condicionamiento aprobado por la mayoría.
Lo anterior lleva a otro motivo de mi
discrepancia con el condicionamiento adoptado y es que desde el punto de vista
de la técnica de estudio y decisión constitucional, la decisión carece de
fundamento, por cuanto el texto condicionado - “y no faltare menos de un año para la
finalización del respectivo periodo constitucional” - del parágrafo 1º del
artículo 6 del proyecto de Ley Estatutaria no daba lugar a una múltiple
interpretación que impusiera precisar, mediante un condicionamiento, cuál de las
distintas exégesis es la ajustada a la Constitución. Considero que la
disposición en cita no permite, de ninguna forma esa multiplicidad de
entendimientos, razón de más para que se hubiera descartado el condicionamiento
aprobado por la Sala.
Aunque
la sentencia cita en apoyo de la decisión el artículo 209 constitucional, los
argumentos en que se basa no son de orden legal, sino de conveniencia,
desbordando el marco constitucional que define los pronunciamientos de ésta
Corporación. Expresa la sentencia: “La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se
surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es
menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de
eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo
interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos
deben dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas
que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial
y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una
transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves
efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos. Ahora
bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso
revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con
ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la
total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las
autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo.”
Con el mayor respeto por el criterio de
los integrantes de la Sala, razones de interferencia en la gestión del alcalde
o gobernador y el breve tiempo de transición entre los mandatarios si la
revocatoria prospera, no son en lo absoluto razones de orden constitucional
para restringir el derecho de participación en el control de la administración.
La restricción
que el condicionamiento hace a este mecanismo de control ciudadano, se aparta
por completo del sentido dado por el legislador a la norma, con lo cual se fija
una interpretación que ninguna conexión tiene con el texto que se señala en la
sentencia C-150 de 2015 como condicionado. A mi juicio, la decisión de la Sala
desconoce la finalidad de la regulación contenida en el parágrafo 1º del
artículo 6 del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011
Cámara) – 227 de 2012 Senado, el cual se ocupa
de fijar los presupuestos temporales para inscribir la revocatoria del mandato,
más no prohibir, como lo hace la Corte con su decisión, la continuación del
trámite de la revocatoria del mandato, cumplido el tercer año de gestión del
servidor electo.
Se insiste, el
condicionamiento señalado en la sentencia introduce en el parágrafo un
contenido normativo ajeno al tema abordado en el artículo, y lo que estimo más
preocupante, una restricción del derecho de participación de los ciudadanos en
el control del ejercicio del poder por parte de los mandatarios locales que va
mucho más allá de los señalado por el legislativo. Ello por cuanto, el lapso de
dos años para la inscripción de la revocatoria, por virtud de la decisión de la
cual me aparto, se reduce al segundo año del periodo del alcalde o gobernador,
pues cualquier efectuada con posterioridad, en atención a los términos del
trámite de la revocatoria, no podrá culminar en su integridad antes de comenzar
el último año del mandato.
Estoy
completamente en desacuerdo con cualquier interpretación normativa de esta
Corporación al efectuar el control de constitucionalidad de las normas, que
implique profundizar las limitaciones señaladas por el legislador al ejercicio
de las distintas formas de participación democrática de los ciudadanos, y que no
tenga claro fundamento en las previsiones constitucionales, pues Colombia es un
Estado que debe caracterizarse, porque así lo dispone la Constitución, por
garantizar la democracia participativa.
Aclaración de voto frente a los
argumentos en que se apoya la exequibilidad de los artículos 105 a 108 del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011
Cámara) – 227 de 2012 Senado
Aunque comparto la decisión de declarar
exequibles los artículos 105 a 108 del proyecto de ley analizado, lo hago por
razones distintas a las plasmadas en la sentencia C-150 de 2015, puesto que
considero que las disposiciones que crean la figura de las Alianzas para la
Prosperidad, como espacio de participación de la comunidad a nivel municipal, en proyectos de gran impacto
social y ambiental producto de actividades de explotación minero-energética, no
se oponen a la Constitución en tanto, el Estado debe procurar fortalecer a las
agrupaciones y comunidades para que desarrollen la democracia participativa,
conforme al artículo 103, inciso segundo de la Constitución Política, y
conforme lo señalado en el parágrafo del artículo 105 del proyecto de ley
estatutaria sometido a control constitucional no podrá existir incompatibilidad
con el mecanismo de la consulta previa a los grupos étnicos, ni mucho menos
puede interpretarse que las Alianzas para la Prosperidad lleguen a suplantar
los procesos de consulta previa, cuyo espectro temático es mucho más amplio y
comprende tanto los proyectos minero energéticos, como muchos otros,.
Con base en el mismo texto
constitucional estimo que las normas son exequibles  por cuanto,
demográficamente y a diferencia de la consulta previa, no están limitadas por
la condición de pertenencia a un grupo étnico, pues el factor determinante en
estos eventos será la incidencia en  el municipio donde se creen las Alianzas
para la Prosperidad, por el proyecto de gran impacto social y ambiental
producto de actividades de explotación minero-energética, que
se someta a su consideración para efectos de concertación, con la participación
de la ciudadanía,
especialmente las comunidades de áreas de influencia, la administración
municipal, el Gobierno Nacional y las empresas que desarrollen proyectos, que
permite la participación de la población en la toma de decisiones en proyectos de gran impacto
social y ambiental producto de actividades de explotación minero-energética.
Al ser una instancia del orden
municipal, es claro que las Alianzas para la prosperidad son diferentes y en
ningún caso pueden suplir o mezclarse con los procesos de consulta previa a los
grupos étnicos; por manera que si los proyectos afectan zonas de incidencia de
éstas comunidades, será imperativo realizar el proceso de consulta previa,
aunque a nivel municipal existan Alianzas para la Prosperidad.
Por último, frente al artículo 108,
considero que es exequible, porque asigna un deber a los Alcaldes y es que al
interior de ese espacio de concertación y de cara a quienes en él intervienen
promueva la ocupación laboral de la población del municipio. Es decir, la norma
no faculta al mandatario local para realizar con las personas naturales o
jurídicas a cargo de los proyectos, convenios o negociaciones sobre la materia,
por fuera del espacio común de deliberación y concertación de las Alianzas para
la Prosperidad.
Fecha ut supra.
MARIA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
REFERENDO
O CONSULTA POPULAR SOBRE CONCESION DE AMNISTIAS O INDULTOS-Respeto
de la línea decisoria fijada en sentencia C-180 de 1994 (Aclaración de voto)
INICIATIVAS
ORIENTADAS A LA CONCESION DE AMNISTIAS E INDULTOS-Constitución
política no reserva al Gobierno o a otros órganos del Estado la presentación de
dichas iniciativas, y sí en cambio consagra la participación ciudadana como
elemento definitorio y finalidad esencial del Estado y establece que la paz es
un derecho y deber de obligatorio cumplimiento (Aclaración de voto)
Referencia: Sentencia C-150 de 2015 (Expediente
PE-038)
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el acostumbrado respeto, nos
permitimos formular aclaración de voto a la decisión adoptada por la Sala Plena
en relación con la declaratoria de exequibilidad del artículo 18 literal d), el
cual restringe la iniciativa popular legislativa y normativa, al igual que la
convocatoria ciudadana de consultas populares, cuando estas versen sobre la
concesión de amnistías o indultos.
Acompañamos la declaratoria de exequibilidad
por cuanto con ella se respeta la línea decisoria fijada por la Corte
Constitucional, que en la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible la
norma de la Ley 134 de 1994 que excluye esta materia de la iniciativa popular.
No obstante, aclaramos nuestro voto para señalar que la propia Constitución no
reserva al Gobierno o a otros órganos del Estado la presentación de iniciativas
orientadas a la concesión de amnistías o indultos, y sí en cambio consagra la
participación ciudadana como elemento definitorio y finalidad esencial del
Estado (arts. 1 y 2 CP), y establece que la paz es un derecho y deber de
obligatorio cumplimiento (art. 22).
En ese orden de ideas, debe entenderse
que la norma declarada exequible no se opone al derecho de los ciudadanos a
contar con espacios de participación orientados a debatir públicamente y a
promover la concesión de amnistías e indultos, como herramientas de las que
dispone la sociedad en sus esfuerzos por construir la paz.  La deliberación
pública sobre este asunto concierne a todos los ciudadanos y sus resultados han
de ser tenidos en cuenta por los órganos a quienes compete la presentación de
iniciativas normativas sobre el asunto.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y DE
LOS MAGISTRADOS
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-150/15
ALIANZAS
PARA LA PROSPERIDAD EN PROYECTO SOBRE SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Normas
establecen una instancia de concertación paralela que resulta contraria a la
Constitución (Salvamento parcial de voto)
PROYECTOS
MINERO ENERGETICOS QUE SE ADELANTAN EN TERRITORIO DE COMUNIDADES ETNICAS-Creación
de espacio alterno de concertación puede llegar a debilitar la efectividad del
derecho de los grupos étnicos a la consulta previa (Salvamento parcial de voto)
Para el caso de proyectos minero
energético que se adelantan en territorio de comunidades étnicas, la creación
de un espacio alterno de concertación entra a competir y, por tanto, puede
llegar a debilitar la efectividad del derecho de los grupos étnicos a la
consulta previa. Si además se tiene en cuenta que para el caso de iniciativas
de gran impacto social y ambiental (supuesto que específicamente prevé la
norma), tal derecho implica que los mismos no pueden realizarse sin obtener el
consentimiento libre, previo e informado de las comunidades, la apertura de una
instancia de diálogo adicional puede interferir la realización de las consultas
y generar situaciones de división al interior de las comunidades, como
resultado de acuerdos previos adoptados entre las empresas y algunos miembros
de las comunidades, suscritos por fuera de los espacios de consulta.
PROYECTOS
MINERO ENERGETICOS EN ZONAS HABITADAS POR POBLACIONES NO PERTENECIENTES A
GRUPOS ETNICOS-Derecho a participar en decisiones relativas a la
ejecución de proyectos que pueden afectar su medio ambiente y sus condiciones
de vida (Salvamento parcial de voto)
Tratándose de proyectos que se
desarrollan en zonas habitadas por poblaciones no pertenecientes a grupos
étnicos, también la Constitución (art. 79 CP) les garantiza a estas de manera
específica el derecho a participar en las decisiones relativas a la ejecución
de proyectos que pueden afectar su medio ambiente y sus condiciones de vida. En
su jurisprudencia, sintetizada en la sentencia T-294 de 2014, la Corte
Constitucional ha señalado que, en virtud de esta norma, las poblaciones
locales tienen el derecho a: (i) la apertura de espacios de participación,
información y concertación, y no de mera información o socialización, que
impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento de la evaluación
de los impactos y del diseño de medidas de prevención, mitigación y
compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento local y la
voz de los afectados (T-348 de 2012); (ii) la participación en el proceso de
elaboración de los censos de afectados y a todo lo largo de la realización del
proyecto (T-135 de 2013); (iii) el cumplimiento de los compromisos acordados en
los espacios de concertación (T-194 de 1999); (iv) la financiación de la
asesoría que requieran las comunidades afectadas por el proyecto, a fin de que
estas puedan ejercer su derecho a la participación efectiva (T-194 de 1999);
(v) la participación de las comunidades afectadas por daños ambientales en las
actividades de monitoreo y control (T-574 de 1996).
ALIANZAS
PARA LA PROSPERIDAD EN PROYECTO SOBRE SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Creación
de nuevos espacios atados a objetivos particulares de política pública puede
conducir a confusiones innecesarias y debilitar los mecanismos existentes,
amenazando así los estándares de protección definidos en la Constitución (Salvamento
parcial de voto)
La figura de las Alianzas para la
Prosperidad corre el riesgo de ser interpretada en el sentido de definir un
estándar de participación para las poblaciones locales no pertenecientes a
grupos étnicos mucho menor del que se prevé en estas decisiones y, por
supuesto, del que se garantiza a las poblaciones étnicas a través del derecho a
la consulta previa. Ello por cuanto la participación en estos espacios no
resulta vinculante para las empresas, según lo establece el parágrafo del
artículo 105 del proyecto de ley revisado. Consideramos que la concertación
entre gobierno, empresarios mineros y sociedad civil para el fortalecimiento de
la gobernabilidad en el territorio puede lograrse a través de las instancias
existentes de participación. La creación de nuevos espacios atados a objetivos
particulares de política pública puede conducir a confusiones innecesarias y
debilitar los mecanismos existentes, amenazando así los estándares de
protección definidos en la Constitución.
Referencia: Expediente PE-038
Revisión
del Proyecto de ley estatutaria No. 134/11 Cámara (acumulado 13/11 Cámara) –
227/12 Senado “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática”
Magistrado
Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena, formulamos salvamento parcial de voto respecto de
la declaratoria de exequibilidad de los artículos 105 a 108 del proyecto de ley
revisado, en los cuales se introduce la figura de las Alianzas para la
Prosperidad. Dichas normas establecen una instancia de concertación paralela
que resulta contraria a la Constitución, por las siguientes razones:
En primer lugar, para el caso de
proyectos minero energéticos que se adelantan en territorio de comunidades
étnicas, la creación de un espacio alterno de concertación entra a competir y,
por tanto, puede llegar a debilitar la efectividad del derecho de los grupos
étnicos a la consulta previa.  Si además se tiene en cuenta que para el caso de
iniciativas de gran impacto social y ambiental (supuesto que específicamente
prevé la norma), tal derecho implica que los mismos no pueden realizarse sin
obtener el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades, la
apertura de una instancia de diálogo adicional puede interferir la realización
de las consultas y generar situaciones de división al interior de las
comunidades, como resultado de acuerdos previos adoptados entre las empresas y
algunos miembros de las comunidades, suscritos por fuera de los espacios de
consulta.
En segundo lugar, tratándose de
proyectos que se desarrollan en zonas habitadas por poblaciones no
pertenecientes a grupos étnicos, también la Constitución (art. 79 CP) les
garantiza a estas de manera específica el derecho a participar en las
decisiones relativas a la ejecución de proyectos que pueden afectar su medio
ambiente y sus condiciones de vida. En su jurisprudencia, sintetizada en la
sentencia T-294 de 2014,[252]
la Corte Constitucional ha señalado que, en virtud de esta norma, las
poblaciones locales tienen el derecho a: (i) la apertura de espacios de
participación, información y concertación, y no de mera información o
socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento
de la evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención,
mitigación y compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el
conocimiento local y la voz de los afectados (T-348 de 2012[253]);
(ii) la participación en el proceso de elaboración de los censos de afectados y
a todo lo largo de la realización del proyecto (T-135 de 2013[254]);
(iii) el cumplimiento de los compromisos acordados en los espacios de
concertación (T-194 de 1999[255]);
(iv) la financiación de la asesoría que requieran las comunidades afectadas por
el proyecto, a fin de que estas puedan ejercer su derecho a la participación
efectiva (T-194 de 1999); (v) la participación de las comunidades afectadas por
daños ambientales en las actividades de monitoreo y control (T-574 de 1996[256]).
La figura de las Alianzas para la
Prosperidad corre el riesgo de ser interpretada en el sentido de definir un
estándar de participación para las poblaciones locales no pertenecientes a
grupos étnicos mucho menor del que se prevé en estas decisiones y, por
supuesto, del que se garantiza a las poblaciones étnicas a través del derecho a
la consulta previa.   Ello por cuanto la participación en estos espacios no
resulta vinculante para las empresas, según lo establece el parágrafo del
artículo 105 del proyecto de ley revisado.
Consideramos que la concertación entre
gobierno, empresarios mineros y sociedad civil para el fortalecimiento de la
gobernabilidad en el territorio puede lograrse a través de las instancias
existentes de participación. La creación de nuevos espacios atados a objetivos
particulares de política pública puede conducir a confusiones innecesarias y
debilitar los mecanismos existentes, amenazando así los estándares de
protección definidos en la Constitución.
Por todo lo anterior, la Corte debió
declarar la inexequibilidad los artículos 105 a 108 del proyecto de ley.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-150/15
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Declaración
de existencia de cosa juzgada resultó insuficiente (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA DE CONSULTA
POPULAR-Se opone a la carta política (Salvamento parcial de voto)/CONSULTA
POPULAR-Realización corresponde al Presidente, gobernadores y alcaldes
(Salvamento parcial de voto)/CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación
que carece de iniciativa popular para su promoción y sólo interviene el Pueblo
en la etapa de votación (Salvamento parcial de voto)
DERECHO
DE PARTICIPACION CIUDADANA Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-No implica
violación por cuanto Constitución y ley prevén alternativas para incidir en
adopción de decisiones que los afectan (Salvamento parcial de voto)
Revisión constitucional del Proyecto de Ley
Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por
la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática”
Salvo
parcialmente mi voto frente a la sentencia C-150 de 2015 por las razones que a
continuación se presentan y precisan en el anexo que acompaña este texto:
1. La Corte ha debido, respecto de
varias disposiciones del proyecto de ley, estarse a lo resuelto en las
sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994 por encontrarse configurado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sin embargo, en la sentencia C-150
de 2015 ello ocurrió únicamente respecto del artículo 47 y de algunas
expresiones del artículo 21, pese a que en las referidas sentencias la Corte se
había ocupado de juzgar la constitucionalidad de disposiciones cuyo texto o
contenido normativo coincidían con aquellas que hacían parte del proyecto de
ley examinado en la sentencia C-150 de 2015.
De acuerdo con lo anterior, la
declaración de existencia de cosa juzgada resultó insuficiente y debía
comprender también varios de los contenidos normativos de los artículos 1, 6,
7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 28, 31, 33, 38, 41, 42, 44
y 46 del proyecto de ley bajo examen, tal y como se desprende la comparación
normativa contenida en el anexo de este salvamento de voto. Esta determinación
de la mayoría desconoce
el valor que la Constitución le asigna a la cosa juzgada constitucional como
instrumento orientado a garantizar la seguridad jurídica, la supremacía
constitucional, la coherencia y la independencia judicial (arts. 1, 4, 83, 228
y 243).
2. El reconocimiento en el proyecto de
ley de la iniciativa ciudadana para el caso de las consultas populares se opone
a la Carta y por ello, las normas que reconocían tal posibilidad han debido ser
declaradas inexequibles. En efecto, a propósito de la consulta
popular los artículos 104 y 105 de la Constitución prevén que su
realización corresponde al Presidente, a los gobernadores y a los alcaldes.
Ello implica que este mecanismo de participación carece de iniciativa popular
para su promoción y sólo interviene el Pueblo en la etapa de la votación.
Esta conclusión se basa en que la
decisión constituyente sobre los autorizados para impulsar un mecanismo de
participación, debe entenderse como una valla que impide al Legislador ampliar
la habilitación, a diferencia de lo que ocurre cuando guarda silencio al
respecto, en cuyo caso podría entenderse que delega en el Congreso la
posibilidad de adoptar regulaciones que extiendan la capacidad de iniciativa.
Tal planteamiento no implica en modo alguno una violación de la norma que
protege el derecho de los ciudadanos a participar ni tampoco el carácter
expansivo del principio democrático, si se tiene en cuenta que la Constitución
y la ley prevén otras alternativas para incidir en la adopción de las
decisiones que los afectan.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO
MAGISTRADO MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
ANEXO ÚNICO
COMPARACION
NORMATIVA- COSA JUZGADA
Proyecto objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 1°. Objeto. El objeto
de la presente ley es promover, proteger y garantizar modalidades del derecho
a participar en la vida política, administrativa, económica, social y
cultural, y así mismo a controlar el poder político.
La presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante las
corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del
mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas
fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las
organizaciones civiles.
La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras
formas de participación democrática en la vida política, económica, social y
cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta
ley.
Artículo 1o.- Objeto de la ley.
La presente ley estatutaria de los mecanismos de participación del pueblo
regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la
consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y
local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.
Establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación
democrática de las organizaciones civiles.
La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras
formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social,
cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el
ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.
Proyecto objeto de
examen
Ley 131 de 1994
Ley 134 de 1994
Ley 741 de 2002
Artículo 6º. Requisitos para la
inscripción de mecanismos de participación ciudadana.
(…)
Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato
siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del
momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare
menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.
Parágrafo 2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de
medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de
intercambio de información en el formulario.
Artículo7º
La revocatoria del mandato
procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
1.  Haber
transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión
del respectivo mandatario.
2.  Mediar por
escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de votos
válidos emitidos.
Artículo 64.- Revocatoria del
mandato.
(…)
La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no
menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo
mandatario.
ARTICULO 1°. Los artículos 7° de
la Ley 1 31 de 1994 y 64 de la Ley 134 de 1994, quedarán así:
"La revocatoria del mandato
procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
"1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del
momento de la posesión del respectivo alcalde o gobernador.
"2. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de
convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial
que suscriban los ciudadanos en número no inferior al 40% del total de votos
que obtuvo el elegido".[257]
Proyecto de Ley
objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 7º. Registro de
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. El registrador
correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las
propuestas de origen popular sobre mecanismos de participación ciudadana, con
el cual indicará el orden en que estos han sido inscritos y la fecha de su
inscripción. En el registro se tendrá en cuenta si la propuesta hace
referencia a la convocatoria a un referendo, a una iniciativa legislativa o
normativa, a una consulta popular de origen ciudadano o a la revocatoria de
un mandato, el cual será publicado en la página web de la entidad.
Artículo 14.- Registro de
iniciativas legislativas y normativas y de solicitudes de referendo. El
registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación
a las iniciativas legislativas y normativas así como a las solicitudes de
referendo, con el cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la
fecha de su inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las
iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas,
e informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en
el caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará
trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito,
sobre los procesos de recolección de firmas en curso.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 8º. Formulario de
recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil diseñará
el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que serán entregados
gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos de
participación ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá
contener, como mínimo, los siguientes datos.
a) El número que la
Registraduría del Estado Civil le asignó a la propuesta;
b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su
conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de
apoyarla. Dicho resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer
publicidad personal o comercial, excepto en los casos de revocatoria al
mandato;
c) Espacio para que cada
ciudadano diligencie, de manera legible, su apoyo a la propuesta con su
nombre, número de identificación, firma y fecha de diligenciamiento. Si la
persona no supiere escribir, registrará su apoyo con su huella dactilar;
d) El número de apoyos
ciudadanos que deberán ser recolectados por el promotor;
e) La fecha en la que vence el
plazo para la recolección de apoyos ciudadanos a la propuesta.
Artículo 16.- El formulario para
el trámite de iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de
referendo. El documento sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyan la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deberá ser
un formulario diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la
Registraduría correspondiente y contendrá cuando menos la siguiente
información:
a)  El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la
iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo,
b) La información requerida en el formulario presentado para la inscripción
de la iniciativa legislativa y normativa a la solicitud de referendo, de
conformidad con los artículos 11 y 12 de la presente ley,
c) El resumen del contenido
de la propuesta y la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de
apoyarlo.
El texto de la iniciativa
legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no
podrán contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o
comercial.
En el caso de las firmas que se recolecten por correo, según lo previsto en
el artículo 19 de esta ley, el documento en que se firme deberá contener la
información exigida en el presente artículo.
Los promotores deberán anexar además el texto completo del articulado
correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano
que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se
trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el texto de la
norma en cuestión.
Proyecto de ley
objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 9º. Cantidad de apoyos
a recolectar. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la
etapa de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente
Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución
y esta ley.
a) Para que una iniciativa de
referendo constitucional, una iniciativa popular de acto legislativo o de ley,
o consulta popular nacional de origen ciudadano sea presentada ante el
Congreso de la República, o el Senado de la República respectivamente, se
requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del
censo electoral en la fecha respectiva;
Artículo 28.- Respaldo de las
iniciativas populares legislativas y normativas.
Para que una iniciativa
popular de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolución local sea presentada ante la respectiva corporación pública,
deberá contar con el respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de
los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente.
Cuando las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por
concejales o diputados sean de ley, requerirán de un respaldo del treinta por
ciento (30%) de los concejales o diputados del país y las de acto legislativo
con el del veinte por ciento (20%) de los
mismos.
Artículo 33.- Referendo
constitucional. A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no
menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere
la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a
referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores
puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente
y que votan negativamente.
La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere del
voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de
estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.
Artículo 36.- Referendos
derogatorios de ciertos actos legislativos. Deberán someterse a referendo
las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se
refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus
garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si
así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del
acto legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el
censo electoral.
Proyecto de Ley
objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 9º. Cantidad de apoyos
a recolectar. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la
etapa de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente
Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución
y esta ley.
b) Para presentar una
iniciativa de referendo derogatorio de una ley, se requiere del apoyo de un
número de ciudadanos igual o superior al diez por ciento del censo electoral
en la fecha respectiva;
(…)
Artículo 32º.- Respaldo para la convocatoria. Un número de
ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional,
departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar
ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un
referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo
o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación
respectiva o vencido el plazo de que trata el Artículo 163 de la Constitución
Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes,
ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales.
(…)
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994.
Artículo 10º. Plazo para la
recolección de apoyos ciudadanos y entrega de los formularios. Inscrita la
propuesta de referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta
popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de
quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los
promotores, a partir del cual, estos contarán con seis meses para la
recolección de las firmas de quienes apoyan la iniciativa.
Este plazo podrá ser
prorrogado, en caso de fuerza mayor o caso
fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y
por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 18.- Plazo para la
recolección de apoyos. Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la
solicitud de referendo ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente,
el Registrador del Estado Civil dispondrá de quince días para la elaboración
y entrega de los formularios a los promotores, éstos contarán, desde ese
momento, con seis meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan
estos procesos de participación.
Este plazo podrá ser prorrogado,
en caso de fuerza mayor, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo
Nacional Electoral.
Proyecto de ley objeto de
examen
Ley 134 de 1994
Artículo 11º. Entrega de los
formularios y estados contables a la Registraduría. Al vencer el plazo para
la recolección de apoyos, el promotor presentará los formularios debidamente
diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente.
Vencido el plazo sin que se
haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la propuesta será
archivada.
Quince días después de la entrega de los
formularios de los que trata este artículo, o del vencimiento del plazo para
la recolección de firmas, o su prórroga si la hubiere, el promotor o comité
promotor deberá entregar los estados contables de la campaña de recolección
de apoyos de cualquier propuesta sobre mecanismo de participación ciudadana.
En los estados contables figurarán los aportes, en dinero o en especie, que
cada persona natural o jurídica realice durante la campaña respectiva.
Artículo 22.- Entrega de los
formularios a la Registraduría. Antes de vencerse el plazo de seis meses, los
promotores presentarán los formularios debidamente diligenciados, al
Registrador del Estado Civil correspondiente.
Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos
requeridos, la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo
será archivada.
Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha
vencido el plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el
proceso por el periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las firmas
adicionales serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo
certificado.
Proyecto de ley objeto de
examen
Ley 134 de 1994
Artículo 13. Verificación de
apoyos. Una vez el promotor haga entrega de los formularios en los que los
ciudadanos suscribieron su apoyo a la propuesta, la Registraduría del Estado Civil
procederá a verificar los apoyos.
Serán causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados en los
formularios:
a) Si una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad, se anularán
todos sus apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente.
b) Fecha, nombre o número de
las cédulas de ciudadanía ilegibles o no identificables;
c) Firma con datos
incompletos, falsos o erróneos;
d) Firmas de la misma mano;
e) Firma no manuscrita.
Parágrafo. Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de participación
ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las comunas,
corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo a la propuesta
quienes hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad territorial,
comuna, corregimiento o localidad vigente al momento de haberse presentado la
iniciativa de participación.
Artículo 19.- Suscripción de
apoyos. Para consignar su apoyo en una
iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud de referendo, el
ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y letra, la fecha en
que firma, su nombre, el número de su documento de identificación, el lugar y
la dirección de su residencia, todo esto en forma completa y legible, y su
firma. Si la persona no supiere escribir imprimirá su huella dactilar a
continuación del que firme a su ruego. Si hubiere firmas repetidas, se tendrá
por válida la que tenga la fecha más reciente. En el caso de iniciativas
promovidas por concejales o diputados, se escribirá el nombre del municipio o
departamento en el que ejercen dicha representación.
Serán anulados por la
Registraduría de la Circunscripción Electoral correspondiente los respaldos
suscritos en documentos que no cumplan los requisitos señalados en el
artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes
razones, las cuales deberán ser certificadas por escrito: 1. Fecha, nombre
o número de la cédula de ciudadanía ilegibles o no identificables.
2. Firma con datos
incompletos, falsos o erróneos.
3. Firmas de la misma
mano.
4. Firma no manuscrita.
5. No inscrito en el censo
electoral correspondiente.
Parágrafo: Tratándose de
una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el
ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no
ser residente en la respectiva entidad territorial.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994
Artículo 15. Certificación.
Vencido el término de verificación del que trata el artículo anterior y
hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado
Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de
apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los
requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta
de mecanismo de participación democrática.
Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha
vencido el plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso por el
periodo que falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva
Registraduría del Estado Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá
presentar nuevamente a la Registraduría los formularios diligenciados para su
verificación.
Parágrafo. El Registrador del Estado Civil correspondiente no podrá
certificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
cuando el promotor no haya entregado los estados contables dentro del plazo
contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen que la
campaña excedió los topes individuales y generales de financiamiento
permitidos por el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 24.- Certificación de
la Registraduría-. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de
la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones
de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número
total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y,
finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y
legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de
la solicitud de referendo.
Artículo
22.- Entrega de los formularios a la Registraduría. Antes de vencerse el
plazo de seis meses, los promotores presentarán los formularios debidamente
diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente.
Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos,
la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo será
archivada.
Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha
vencido el plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el
proceso por el periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las
firmas adicionales serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo
certificado.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994
Artículo 18. Materias que pueden
ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o
consulta popular. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular
legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las
corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva
corporación o entidad territorial.
No se podrán presentar
iniciativas populares legislativas y normativas o
consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las
juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:
a) Las que sean de iniciativa
exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o
tributarias;
c) Relaciones
internacionales;
d) Concesión de amnistías o
indultos;
e) Preservación y
restablecimiento del orden público.
Artículo 29.- Materias que
pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las
corporaciones públicas. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular
legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de
la competencia de la respectiva corporación.
No se podrán presentar
iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las
asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:
1. Las  que sean de iniciativa
exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo
establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución
Política.
2. Presupuestales, fiscales o
tributarias.
3. Relaciones
internacionales.
4. Concesión de amnistías o
indultos.
5. Preservación y
restablecimiento del orden público.
Artículo 35º.- Materias que pueden ser objeto de referendos. Pueden
ser objeto de referendos los proyectos de ley, de ordenanza de acuerdo o de
resolución local que sean de la competencia de la corporación pública de la
respectiva circunscripción electoral de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 29 de esta Ley.
Para efectos del referendo
derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte
el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que
éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las Asambleas
departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de
ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los
decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones
las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las resoluciones que
dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias
otorgadas para tal evento.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 19. Trámite ante las
corporaciones públicas de las Propuestas de Referendo, Iniciativa legal o
normativa de Origen Popular, o Consulta Popular de Origen Ciudadano. Cuando
se haya expedido la certificación que trata la presente ley, la Registraduría
correspondiente enviará a la entidad competente el articulado, la exposición
de motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen
popular, o de consulta popular de origen ciudadano.
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el
texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser
divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
Parágrafo 1°. En las entidades
territoriales, cuando un referendo de origen popular, aprobatorio de un
proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local, obtenga un número de
apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo
electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto de
constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá
ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.
Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de
participación ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación
pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de
ley, ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda
generarse el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la
corporación respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente
legislatura, dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo
que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo.
Artículo 30.- Presentación y
publicación de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las
corporaciones públicas. Una vez certificado por la Registraduría del Estado
Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa
legislativa y normativa, exigidos por esta ley, su vocero, presentará dicho
certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así
como la dirección de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría
de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la corporación
pública respectiva, según el caso.
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el
texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser
divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 20. Trámite de las
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen
el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación
ciudadana son las siguientes:
a) Referendo. A iniciativa
del Gobierno o de la ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados en la
Constitución y la ley, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación
de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional o de ley.
La ley que sea aprobada por el Congreso deberá incorporar el texto que se
somete a referendo.
Sin perjuicio de lo dispuesto en
el parágrafo del artículo 19 de la presente ley, a iniciativa de los
gobiernos departamental, distrital, municipal o local o de la ciudadanía, las
asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales, las Juntas
Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones que
incorporen el texto que se propone para referendo, podrán someter a
consideración del pueblo un proyecto de norma.
Artículo 33.- Referendo
constitucional.
A iniciativa del Gobierno o
de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del
censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de
la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a
la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan
escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que
votan negativamente.
La aprobación de reformas a la
Constitución por vía de referendo requiere del voto afirmativo de más de la
mitad de los sufragantes y que el número de estos exceda de la cuarta parte
del total de ciudadanos que integran el censo electoral
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994
Artículo 20. Trámite de las
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen
el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación
ciudadana son las siguientes:
b) Iniciativa Legislativa y
normativa. La iniciativa popular legislativa o normativa será estudiada de
conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación respectiva
y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de la
Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de
manifestación de urgencia.
En el caso de iniciativas legislativas,
los términos serán improrrogables y su estudio será prioritario en el orden
del día. En el caso en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser
apelada por el comité promotor en los términos del Reglamento Interno del
Congreso de la República ante la plenaria respectiva.
En el caso de iniciativas
normativas, los términos serán improrrogables y su estudio será prioritario
en el orden del día. En el caso en que la iniciativa sea negada en comisión,
podrá ser apelada por el comité promotor en los términos del reglamento
interno de la respectiva corporación ante la Plenaria.
Artículo 31.- Reglas para el
trámite de iniciativas populares legislativas y normativas ante las
corporaciones públicas. Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana
durante el trámite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la
corporación respectiva, se respetarán las siguientes reglas:
1. La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido
en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las
disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política
para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.
En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el
20% de los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en
el artículo 375 de la Constitución.
2.  El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el
proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite.
3.  El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se
haya pronunciado en contra de la iniciativa popular.
4.  Cuando la respectiva
corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o
normativa durante una legislatura y esta deba ser retirada, se podrá volver a
presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas
las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a
recolectarlas.
Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en
vigencia la presente ley, se encuentren en tránsito en cualquier corporación
seguirán siendo válidas por un año
más.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994.
Artículo 20. Trámite de las
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen
el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación
ciudadana son las siguientes:
c) Plebiscito. El Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la
conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes
siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República haya informado
sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos cámaras por
la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá
convocarlo.
En ningún caso podrá versar
sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución
Política;
Artículo 78.- Concepto
obligatorio de las Cámaras y previo de la Corte Constitucional.
Cuando dentro del mes
siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su intención
de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de
asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.
En ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo
constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución
Política.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 20. Trámite de las
propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen
el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación
ciudadana son las siguientes:
e) Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El Congreso de la
República, en los términos del artículo 376 de la Constitución, mediante ley
de la República aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara
podrá consultar al pueblo la convocatoria a una asamblea constituyente para
reformar la Constitución.
Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá
definir el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia
de la Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.
Artículo 58.- Iniciativa y
convocatoria de la Consulta. El Congreso de la República, mediante una ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, podrá disponer
que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea
Constituyente para reformar parcial o totalmente la
Constitución.
Artículo 59.- Contenido de la ley de convocatoria. Además de la
convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir el número de
delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea, la
fecha de su iniciación y su periodo.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 23. Materias del cabildo abierto. Podrán ser materias del cabildo
abierto cualquier asunto de interés para la comunidad. En caso de que la
comunidad cite al gobernador o alcalde respectivo deberá adjuntar a las
firmas el cuestionario que formulará al funcionario, el cual debe ser
remitido por el Presidente de la Corporación, con mínimo cinco (5) días de
antelación a la celebración del cabildo. El cuestionario deberá versar
únicamente sobre asuntos de competencia del funcionario citado.
Parágrafo. A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar iniciativas
de ordenanza, acuerdo o resolución local.
Artículo 83.- Materias objeto de
Cabildo abierto.  Podrá ser materia de cabildo abierto cualquier asunto de
interés para la comunidad. Sin embargo, no se podrán presentar
proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994
Artículo 24. Prelación. En
los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron
presentados ante la respectiva secretaría. En todo caso el Cabildo
Abierto deberá celebrarse a más tardar un mes después de la radicación de la
petición.
Parágrafo. Si la petición fue radicada cuando la respectiva corporación no se
encontraba en sesiones ordinarias, el cabildo deberá realizarse en el
siguiente periodo de sesiones ordinarias.
Artículo 84.- Prelación. En
los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron
presentados ante la respectiva secretaría.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 25. Difusión del
cabildo. Las asambleas departamentales, los concejos municipales o
distritales, o las Juntas Administradoras Locales, dispondrán la amplia
difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán objeto del cabildo
abierto. Para ello, antes de la fecha de vencimiento para la fecha de
inscripción de los participantes ordenarán la publicación de dos
convocatorias en un medio de comunicación de amplia circulación y cuando
fuere posible, a través de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, con diferencia no menor de diez (10) días entre una y otra.
Artículo 85.- Difusión del
cabildo. Los concejos municipales o
distritales, o las juntas administradoras locales, dispondrán la amplia
difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán objeto del cabildo
abierto. Para ello, ordenarán la publicación de dos convocatorias en un
medio de comunicación idóneo.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 26. Asistencia y
vocería. A los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que
tengan interés en el asunto. Además del vocero podrán intervenir, por la
misma duración a la que tienen derecho por reglamento los respectivos
miembros de la corporación, quienes se inscriban a más tardar tres (3) días
antes de la realización del cabildo en la secretaría respectiva, presentando
para ello un resumen escrito de su intervención.
Luego de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o alcalde
respectivo, dará respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este trámite,
los miembros de la corporación podrán hacer uso de la palabra en los términos
que establece el reglamento.
Parágrafo. Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los cabildos abiertos
serán transmitidos en directo a través de Internet o a través de los
mecanismos que estime conveniente la mesa directiva de la corporación
respectiva.
Artículo 86.- Asistencia y
vocería. A los cabildos abiertos podrán
asistir todas las personas que tengan interés en el asunto. Además del
vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrán voz quienes se
inscriban a más tardar tres (3) días antes de la realización del cabildo en
la secretaría respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su
futura intervención.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 28. Obligatoriedad de
la respuesta. Una semana después de la realización del cabildo se realizará
una sesión a la cual serán invitados todos los que participaron en él, en la
cual se expondrán las respuestas razonadas a los planteamientos y solicitudes
presentados por los ciudadanos, por parte del mandatario y de la corporación
respectiva, según sea el caso.
Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas
municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de
prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.
Si las respuestas dadas por los funcionarios
incluyen compromisos decisorios, estos serán obligatorios y las autoridades
deberán proceder a su ejecución, previo cumplimiento de las normas
constitucionales y legales.
Artículo 87.-  Obligatoriedad de
la respuesta. Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en
audiencia pública a la cual serán invitados los voceros, el presidente de la
respectiva corporación dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos
y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con
inversiones públicas municipales, distritales o locales, la respuesta deberá
señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los
planes correspondientes.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994.
Artículo 31. Requisitos
especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones
públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.
a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la
República su decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y
la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con
otra elección;
Artículo 77.- Plebiscito.
El Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros,
podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las políticas del
Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas
con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes[258].
El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de
convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará
a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a
cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el
informe del Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con otra
elección.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 31. Requisitos
especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones
públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.
b) Para la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la
República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.
Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de
apoyos de los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional;
Artículo 50.- Consulta
popular nacional.
El Presidente de la
República, con la firma de  todos los ministros y previo concepto favorable
del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de
trascendencia nacional.
No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la
Constitución Política.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994.
Artículo 31. Requisitos
especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones
públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.
c) Para la consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y
local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la
firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que
el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o
locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el
censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrán
solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad;
Artículo 51.- Consulta popular a
nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los
requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la
Organización Territorial y de los casos que éste determine, los
gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida
sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994
Artículo 33. Decreto de
Convocatoria.
(…)
a) El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes al
pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de que trata el artículo 22 de la presente ley. No podrá
acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha ni podrá
acumularse la votación de referendos constitucionales con otros actos
electorales. Cuando se inscriba más de una propuesta de referendo sobre
el mismo tema y obtenga el número de apoyos requeridos, el votante podrá
decidir sobre cualquiera de ellos, evento en el cual la autoridad electoral
pondrá a su disposición cada una de las iniciativas en forma separada;
Artículo 39.- Fecha para la
realización del referendo. El referendo deberá realizarse dentro de los seis
meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Cuando se trate de un referendo
de carácter nacional, departamental, municipal o local, la votación no
podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá acumularse la
votación de más de tres referendos para la misma
fecha.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 33. Decreto de
Convocatoria.
(…)
b) La revocatoria del mandato
deberá realizarse dentro de un término no superior a dos meses, contados a
partir de la certificación expedida por la Registraduría;
Artículo 67.- Convocatoria a la
votación en las entidades territoriales. Los ciudadanos de la respectiva
entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria,
por la Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término
no superior a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por
la misma entidad.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 38. Reglas especiales
de la tarjeta electoral o del mecanismo electrónico de votación según
mecanismo de participación.
(…)
b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos
de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán
redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o
un no;
Artículo 52.- Forma del texto
que se someterá a votación. Las preguntas que se formulen al pueblo
estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con
un "si" o un "no". No podrán ser objeto de consulta
popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a una
asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según
el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política y
en esta
ley.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 41. Carácter de la
decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo
mecanismo de participación democrática cuando se cumpla con los siguientes
requisitos:
(…)
c) En la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido
el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y
cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que
componen el respectivo censo electoral;
Artículo 55.- Decisión del
pueblo. La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria.
Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la
pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad
más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos
de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo
electoral.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 41. Carácter de la
decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo
mecanismo de participación democrática cuando se cumpla con los siguientes
requisitos:
d) Se entiende que el pueblo
convoca la Asamblea Constituyente, si así lo aprueba, cuando menos, la
tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las reglas definidas
por el pueblo en la consulta no podrán ser variadas posteriormente;
Artículo 62.- Convocatoria de la
Asamblea.
Se entiende que el pueblo
convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los
integrantes del censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la
consulta no podrán ser variadas posteriormente.
Proyecto de ley objeto de examen.
Ley 134 de 1994.
Artículo 42. Consecuencias de la
aprobación popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere
votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido
los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados
tienen las siguientes consecuencias:
a) Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o
el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en
el término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados
por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de
incurrir en causal de mala conducta;
Artículo 48.- Promulgación de
actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales
aprobados en referendos.
Aprobado un referendo, el
Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará
la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a
partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del
Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala
conducta.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 42. Consecuencias de la
aprobación popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere
votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido
los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados
tienen las siguientes consecuencias:
b) Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las
resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la
publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.
La publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación
de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la
publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se
entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el
funcionario reticente una causal de mala conducta.
Artículo 49.- Vigencia de la
decisión.
Los actos legislativos, las
leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en
vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se
establezca otra fecha.
La publicación deberá hacerse
a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la
organización electoral en el "Diario Oficial" o en la publicación
oficial de la respectiva corporación y de no realizarse, se entenderá surtida
una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente
una causal de mala conducta.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 42. Consecuencias de la
aprobación popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere
votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido
los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados
tienen las siguientes consecuencias:
c) Cuando el pueblo haya
adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.
Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una
resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo
período de sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido este
plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no
la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o
el edil, dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará
mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local,
según el caso. En esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión
popular será de dos meses.
Artículo 56.- Efectos de
consulta. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.
Cuando para ello se requiera
de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, la
corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo periodo de sesiones
y a más tardar en el periodo siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la
asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el
Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario
respectivo, dentro de los tres meses siguientes
la adoptará mediante decreto con fuerza de  ley, ordenanza, acuerdo o
resolución local, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la
decisión popular será de tres meses.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 44. Remoción del
cargo. Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los
escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador
respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde revocado y a designar un encargado de
conformidad con las normas vigentes.
Parágrafo. Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la
revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.
Artículo 72.- Remoción del
cargo. Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los
escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador
respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde revocado.
Artículo 74.- Elección del
sucesor. Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a
elecciones para escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha en que el Registrador correspondiente certificare los
resultados de la votación.
Durante el periodo que
transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del nuevo
mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la
República o el gobernador, según el caso, un ciudadano del mismo grupo,
partido o movimiento político del mandatario revocado.
Proyecto de ley objeto de examen
Ley 134 de 1994
Artículo 46. Decisión posterior
sobre normas sometidas a Referendo. Las normas que hayan sido derogadas o
aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de trámite dentro de los
dos años siguientes.
Cuando se trate de referendos
aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse
referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.
Artículo 46.- Decisión posterior
sobre normas sometidas al referendo. Las normas que hayan sido derogadas o
aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los
dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los
miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las
mayorías ordinarias.
Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter
nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta
pasados dos años.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA C-150/15
Referencia:
expediente PE-038
Control
constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara (Acumulado
al No. 133 de 2011 Cámara) y No. 227 de 2012 Senado; “[p]or la cual se
dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la
participación democrática”.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
1.
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me conducen a salvar parcialmente el
voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del
8 de abril de 2015.
Para mayor
claridad, desarrollaré el presente salvamento parcial de voto alrededor de 5
ejes temáticos, a saber: (i) los problemas derivados de realizar el
control constitucional previo y automático de las leyes estatutarias a los
artículos que regulan materias propias de las leyes ordinarias; (ii) la
competencia del Legislador para modificar los mandatos constitucionales
relacionados con el diseño de los mecanismos de participación ciudadana; (iii)
el análisis del juez constitucional sobre la vigencia de las normas en
ejercicio del control de constitucionalidad de una ley estatutaria; (iv)
la imposibilidad de imponer restricciones temporales al ejercicio de la
revocatoria del mandato, cuando éstas se fundan en argumentos de conveniencia;
y (v) la existencia de cosa juzgada material respecto de algunos
artículos analizados.
Al desarrollar
cada uno los asuntos antes mencionados, haré referencia a los artículos
contenidos en el proyecto de ley estatutaria, explicaré brevemente el análisis
de constitucionalidad que realizó la Sala Plena, y por último indicaré las
razones de mis reparos.
Los
problemas derivados de realizar el control constitucional previo y automático
de las leyes estatutarias a los artículos que regulan materias propias de las
leyes ordinarias
2.  Los artículos 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 del
Proyecto de Ley Estatutaria, prevén distintas reglas en relación con el
procedimiento para ejercer el mecanismo de rendición de cuentas a la
ciudadanía. Las disposiciones mencionadas fueron declaradas exequibles por la
Sala Plena.
Al analizar la constitucionalidad de
las normas referidas, la mayoría de la Sala determinó que, a pesar de que el
artículo 50 hace una remisión al artículo 78 de la Ley 1474 de 2011, el cual
alude expresamente al mecanismo de participación de rendición de cuentas, ello
no desconoce la reserva de ley estatutaria, en tanto dicha remisión no tiene
como propósito modificar la naturaleza jurídica del artículo al que se remite “(…)
sino reiterar la existencia de un régimen legal diferente y preexistente que se
ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los de la presente ley”.
3.  No comparto la afirmación mencionada y, contrario a lo sostenido
por la mayoría de la Sala, estimo que la remisión a la norma referida demuestra que la regulación de la
rendición de cuentas no debió ser objeto de ley estatutaria, pues la materia
corresponde a la de una ley ordinaria. En esa medida, considero que al efectuar
el estudio sobre el procedimiento de rendición de cuentas, la Corte se
extralimitó en sus funciones y asumió una competencia de oficio –acción que le
está expresamente prohibida–.
Así pues, esta Corporación puede
subsanar un vicio de esta naturaleza al declarar que un contenido normativo
desarrollado en una ley estatutaria no está sujeto a esa reserva y que éste
corresponde a una ley ordinaria, pero no debe entrar a ejercer el control constitucional
de forma automática, pues deberá esperar a que un ciudadano demande su validez.
En efecto, en los términos del
artículo 241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de
este artículo”. En consecuencia, de conformidad con el numeral 4º de la
norma en cita, la evaluación constitucional de los referidos artículos, cuyo
contenido corresponde al de una ley ordinaria, debía ejercerse sólo por vía de
acción, esto es, si se presentaba una demanda de inconstitucionalidad.
Por lo tanto, considero que la Corte
debió declararse inhibida para estudiar los artículos 48, 49, 50, 51,
52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 del Proyecto de Ley Estatutaria, dado que estos
versan sobre temas que corresponden a una ley ordinaria.
4.  No obstante, en la sentencia de la que me aparto la Sala Plena les
dio trámite de ley estatutaria y decidió definitivamente sobre su
constitucionalidad, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación. En ese orden de ideas, esta Corporación cerró
cualquier eventual debate que pudiera suscitarse sobre tales artículos y
eliminó la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un control por vía de la
acción pública, pues estos hicieron tránsito a cosa juzgada absoluta.
Como lo expresé en su momento, estimo
que en estos eventos –el estudio de proyectos de ley estatutaria de conformidad
con el numeral 8º del artículo 241 Superior–, la Corte debe ser estricta y
propender por ejercer mayor auto control, pues sus decisiones generan
consecuencias jurídicas definitivas. Entonces, cuando se ejerce el control
previo sobre disposiciones que a pesar de estar contenidas en leyes
estatutarias tratan temas propios de una ley ordinaria, se impide el ejercicio
del derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos,
quienes no podrán controvertir la constitucionalidad de la norma una vez
conozcan sus efectos.
La
competencia del Legislador para modificar los mandatos constitucionales
relacionados con el diseño de los mecanismos de participación ciudadana
5.  Los artículos 3º, 4º, 5º, 7º, 9º,
10º, 19 y 31 del Proyecto de Ley Estatutaria consagran una modalidad de
consulta popular de origen ciudadano. La Sala Plena decidió declarar la exequibilidad de
las disposiciones mencionadas, con fundamento en el siguiente argumento:
“(…) pese a que los artículos 104 y
105 de la Constitución prevén que corresponde al Presidente, a los gobernadores
y a los alcaldes la iniciativa de la consulta, ello no se traduce en una
prohibición de que el legislador estatutario, fundándose en el carácter
expansivo del principio democrático, prevea que los ciudadanos también pueden
promover este mecanismo. Al autorizar la iniciativa ciudadana en materia de
consulta popular, el legislador acogió una regulación que, aunque no se
encuentra constitucionalmente ordenada, sí resulta constitucionalmente posible
en atención a la inequívoca decisión constituyente de profundizar la participación
de los ciudadanos.” (Negrillas
fuera del texto).
6.  En relación con
este punto, mi salvamento se dirige a argumentar que los artículos 104 y 105
Superiores consagran una regla que constituye un límite a la libertad de
configuración del Legislador, y por lo tanto la Constitución impide que se cree
una modalidad de consulta popular de origen ciudadano.
7.  El Congreso
tiene a su cargo la función de adoptar libremente normas que expresen la visión
de las mayorías, siempre que ésta se ejerza dentro del marco fijado por la
Constitución. Así pues, el control que hace la Corte Constitucional de las
leyes es un control de límites, pues de un lado no admite definiciones que
contraríen la estructura constitucional o vulneren valores, reglas, principios
o derechos reconocidos en la Carta[259],
y de otro, no está facultada para desconocer el pluralismo político y la
alternancia de diferentes políticas.
De conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación, el control de límites al cual se hace
referencia:
“(…) varía su intensidad
dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción
constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la
determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos
completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo
que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha
limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección
constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no
delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una
amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del
concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.”[260]
8.  En relación con
el mecanismo de participación de consulta popular, el Constituyente
expresamente determinó que éste sólo tiene origen en la iniciativa estatal. Así
pues, las normas contenidas en los artículos 104 y 105 de la Constitución se estructuran como una regla de
derecho. Su tenor literal indica que “[e]l Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la
República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional”,
y “(…) los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas
populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento
o municipio”.
Como puede verse, las disposiciones
contemplan: (i) un supuesto de hecho –ser Presidente de la República y contar
con la firma de todos los Ministros y el concepto favorable del Senado de la
República, o ser Gobernador o Alcalde-, y (ii) una consecuencia jurídica que es
la posibilidad de realizar consultas populares.
9.  En particular,
estimo que del
texto constitucional se deriva una regla clara y completa, que no podía ser
desconocida por el Legislador y mucho menos por esta Corte, a quien corresponde
ejercer el control constitucional de las leyes. En efecto, de conformidad con
el texto constitucional la consulta popular solo admite la iniciativa del
Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes.
Por
consiguiente, considero que la Sala Plena debió declarar inexequibles todas las
expresiones que hacían referencia a la consulta popular de iniciativa
ciudadana, pues el Legislador no tiene competencia para modificar reglas
constitucionales por lo que con su expedición, el Congreso transgredió una
regla constitucional y así desconoció la voluntad del Constituyente.
El
análisis del juez constitucional sobre la vigencia de las normas en ejercicio
del control de constitucionalidad de una ley estatutaria
10.
El
artículo 18 del proyecto de Ley Estatutaria prevé dos reglas: (i) indica que
únicamente podrán ser objeto de una iniciativa popular legislativa o normativa,
consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellos
asuntos que correspondan a la competencia de la respectiva corporación o entidad
territorial; y (ii) define aquellas materias cuyo examen no resulta posible
mediante la iniciativa popular y legislativa o la consulta popular ante el
Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales.
11.  La Sala Plena de
esta Corporación declaró la exequibilidad de la norma en cita, y al efectuar su
análisis, de oficio, se pronunció sobre la vigencia de la Ley 134 de 1994 y
resolvió aclarar que la norma mencionada no afectaría la vigencia de la
regulación del referendo aprobatorio no constitucional establecida en la Ley
134 de 1994. En efecto, la Sala Plena se pronunció así:
“Resta absolver un asunto
especialmente importante, que surge como consecuencia de las disposiciones que
en materia de referendo aprobatorio no constitucional contiene el proyecto de
ley: ¿la vigencia del proyecto de ley actualmente en examen constitucional,
significaría la desaparición de la regulación que en materia de referendo
aprobatorio no constitucional estableció la Ley 134 de 1994? Para esta
Corporación la respuesta es negativa: no existe oposición de ninguna naturaleza
entre el impulso de un referendo como consecuencia del fracaso de una
iniciativa normativa y que permite solicitar directamente a la Registraduría su
realización, de una parte, y la realización de un referendo por la convocatoria
que hace la respectiva corporación pública, de otra. La coexistencia de ambos
mecanismos es constitucionalmente posible. De hecho, es un reflejo del carácter
expansivo de la democracia y de la obligación de promover formas de
participación ciudadana en cuanto ello sea factible.
12.  En relación con
el análisis que la sentencia realizó sobre la vigencia del referendo
aprobatorio no constitucional contenido en la Ley 134 de 1994, salvo
parcialmente mi voto, pues estimo que al realizar el control abstracto, previo
y automático de leyes estatutarias, la Corte Constitucional no tiene
competencia para pronunciarse sobre la vigencia de normas anteriores que le
sean contrarias.
Particularmente,
estimo que en este caso no era ni necesaria ni pertinente la valoración de la
vigencia de disposiciones contenidas en la Ley 134 de 1994, pues el efecto
práctico de las normas es ajeno al control constitucional. Así pues, a la Corte solamente le
corresponde pronunciarse sobre temas de vigencia cuando analiza los artículos que
expresamente hacen alusión a derogatorias específicas.
En consecuencia,
considero que la Sala Plena no debió pronunciarse sobre la eventual derogatoria
de las normas de referendo aprobatorio no constitucional, contenidas en la Ley
134 de 1994, y al hacerlo se extralimitó en sus funciones.
La
imposibilidad de imponer restricciones temporales al ejercicio de la
revocatoria del mandato, cuando éstas se fundan en argumentos de conveniencia.
13.  El artículo 6º del Proyecto de Ley Estatutaria, establece los requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana e incluye dos parágrafos, de los cuales, para el presente
salvamento de voto resulta relevante el primero. Específicamente el parágrafo
1° del artículo 6º del Proyecto de Ley Estatutaria determina que “[s]e
podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan
transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión del
respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la
finalización del respectivo periodo constitucional.”
14.  En la decisión de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena analizó el límite temporal para inscribir la iniciativa de revocatoria de mandato que fue establecida en el aparte en cita, y condicionó su
exequibilidad a que la restricción temporal se interprete en el sentido de que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni
votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del período
correspondiente. El condicionamiento
referido se sustentó así:
“Esta conclusión es el resultado de
la ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los principios
que rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia
en las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el
trámite de revocatoria o de que se surta la votación cuando el período para el
cual fue nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave
afectación del principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su
prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario
en una época en la que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la
concreción de los propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo
de la respectiva entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la
revocatoria, ello implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido
período de tiempo con graves efectos en materia de planeación y ejecución de
los diferentes proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de
iniciar o continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los
derechos de participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto
la norma estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el
segundo y tercer año, obligando a las autoridades electorales a actuar con
diligencia en el trámite respectivo.” (Negrillas fuera del texto).
15.  No estoy de acuerdo con el condicionamiento mencionado, pues (i)
no existía una omisión legislativa relativa que autorizara a la Corte a
interpretar la norma de manera que se supliera el incumplimiento de un mandato
constitucional por parte del Legislador, y (ii) el condicionamiento no obedece
a la transgresión de la Constitución como consecuencia de una intrepretación
derivada de la disposición. Veamos:
16.  En primer lugar,
en este caso la norma objeto de análisis prevé la prohibición de inscribir
iniciativas de revocatoria de mandato en el último año del periodo
constitucional respectivo, y del texto de la disposición y el análisis
realizado por la Sala Plena se evidencia que ésta no excluyó de sus
consecuencias jurídicas otros casos que, por ser asimilables, tuvieran que
estar contenidos en el texto, ni omitió incluir un ingrediente o condición que,
de acuerdo con la Constitución, resultara esencial para armonizar el texto
legal con los mandatos de la Carta.
En esa medida, el condicionamiento efectuado por la Sala Plena no
se explica en una omisión legislativa relativa.
17.  En segundo lugar, del análisis que realizó la Corte se evidencia
que la motivación del condicionamiento no se funda en una oposición objetiva
entre la Constitución y el aparte analizado, sino que se deriva de
consideraciones que atañen únicamente a la conveniencia de la figura de la
revocatoria de mandato. Entonces, ante la posibilidad de que el ejercicio de
este mecanismo de participación en cualquier tiempo resultara inoportuno, la
Sala resolvió ponderar el derecho a la participación y el principio de
eficiencia, para concluir que su trámite debe ser restringido, asunto que nada
tiene que ver con una interpretación derivada de la disposición objeto de
control y mucho menos de normas constitucionales.
En efecto, el artículo 6º se refiere al funcionamiento de la
inscripción de la iniciativa de los mecanismos de participación en general y el
parágrafo 1º consagra un límite temporal a la inscripción de la iniciativa de
revocatoria de mandato. Así pues, el condicionamiento impuesto no tiene
relación con la norma objeto de estudio, y por lo tanto no existe ninguna explicación
para que la Corte se haya pronunciado al respecto.
18.  En consecuencia, estimo que la Corte no estaba facultada para
asumir la función de legislador estatutario a través de una interpretación que
es ajena al contenido del artículo en cita, y que impone una limitación al
ejercicio de un derecho fundamental –específicamente se trata de una
prohibición-, lo cual es ajeno a sus competencias.
La existencia de
cosa juzgada material respecto de algunos de los artículos analizados
19.  La Corte Constitucional se pronunció sobre la existencia de cosa
juzgada material en relación con el artículo 47 y algunas expresiones del
artículo 21 del Proyecto de ley Estatutaria objeto de estudio, y decidió
estarse a lo resuelto en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994. Sin embargo, estimo que también se debió declarar la existencia de
cosa juzgada material respecto de los artículos 9º y 46 del Proyecto de Ley
objeto de examen, y no efectuar el análisis de fondo del asunto.
20.  El artículo 9º
del Proyecto de Ley Estatutaria prevé el nivel de apoyo con el que deben contar
las diferentes iniciativas a efectos de superar dicha etapa y continuar su
curso ante las instancias correspondientes. La Sala Plena realizó el análisis
de la disposición referida y complementó su argumentación con las
consideraciones expuestas en la sentencia C-180 de 1994 en la que se estudiaron
normas con un contenido similar, contenidas en la Ley Estatutaria 134 de 1994,
y en consecuencia declaró la exequibilidad del artículo 9º del proyecto de ley
objeto de estudio.
Tal y como se evidenció en el estudio del artículo 9º del Proyecto de Ley Estatutaria,
su contenido coincide con el de los artículos 28, 32, 33, 36 y 64 de la Ley 134 de 1994, cuya exequibilidad fue establecida en la sentencia C-180 de
1994. En consecuencia, considero que la Corte debió estarse a lo resuelto en la
sentencia mencionada, por existir cosa juzgada de carácter material.
21.
El artículo 46 del Proyecto de
Ley Estatutaria establece
que las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no
podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por
decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. La Corte declaró la exequibilidad
de la norma y en el análisis efectuado determinó que “(…) la decisión
adoptada en la sentencia C-180 de 1994 consistente en declarar la exequibilidad
del artículo 46 del proyecto de ley en esa oportunidad examinado y en el que se
dispuso que cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter
nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta
pasados dos años, constituye un decisión relevante para examinar el contenido
del artículo 46 del proyecto ahora enjuiciado.”
Me aparto de la decisión mencionada, pues el texto del
artículo 46 del Proyecto de Ley Estatutaria estudiado es idéntico al del
artículo 46 de la Ley 134 de 1994, cuya constitucionalidad fue objeto de
análisis en la sentencia
C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
22.
En síntesis, estimo que la Sala Plena
no debió declarar la exequibilidad de los artículos 9º y 46 de la normativa
analizada, sino estarse a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994, que
decidió sobre la constitucionalidad de normas con idéntico contenido normativo.
Expresados los motivos de mi
salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de los puntos señalados,
comparto el resto de la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 8 de
abril de 2015.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Infra,
ANEXO No 1, después de la parte resolutiva -III-.
[2] Infra, II-6.
[3] El
escrito en mención fue presentado ante la Corte Constitucional el día 4 de
septiembre de 2013.
[4] En esa dirección se encuentran varios
pronunciamientos de este Tribunal. Así, en la sentencia C-238 de 2010 indicó
que “acorde con la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de
constitucionalidad -sentido lato- los tratados internacionales de que trata el
artículo 93 de la Constitución (…), las leyes orgánicas y las leyes
estatutarias en algunas ocasiones (…)”. Sobre ello la sentencia C-229 de
2008  explicó: “Esto quiere decir, que las referidas leyes orgánica y
estatutaria pueden ser utilizadas como parámetro de control de
constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de
las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca
los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia
de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o
estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios
constitucionales que la contienen”. En una dirección semejante se encuentran,
entre otras, las sentencias C- 866 de 2010, C-034 de 2009, C-307 de 2009, C-774
de 2001 y C-358 de 1997.
[5] El primer inciso del artículo 138 de la Constitución
señala lo siguiente: “El Congreso,
por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por
año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones
comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de
marzo y concluirá el 20 de junio.”
[6] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 15 y siguientes. Cuaderno de Pruebas
OPC 146 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[7] Se adjunta copia remitida por el Secretario de la
Comisión Primera Constitucional. Páginas 1 a 26. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 16 de agosto de 2012.
[8] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 14. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[9] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 34. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[10] Certificación del Secretario de la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes expedida el 16 de agosto de 2012 a solicitud de
la Corte Constitucional. Folios 109 a 111. Cuaderno de Pruebas 1.
[11] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 46. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[12] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 1. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[13] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 38. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[14] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 17 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[15] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 12. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[16] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 1 a 20. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[17] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 117. Cuaderno de Pruebas OPC 238 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 22 de octubre de 2012.
[18] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 28 y siguientes. Cuaderno de Pruebas
OPC 238 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 11 de octubre de 2012.
[19] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Página 3 y 15. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
[20] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas 1 a 28. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[21]Se adjunta copia remitida por el Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 23. Cuaderno de Pruebas
OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre de 2012.
[22] Se adjunta copia remitida por el Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 9 a 11. Cuaderno de
Pruebas OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre de
2012.
[23] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas 26 a 48. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[24] Se adjunta copia remitida por el Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 11 a 30. Cuaderno de
Pruebas OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre
de 2012.
[25] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas 7 a 26. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[26] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Página 61. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[27] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Página 15. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[28] El Secretario del Senado remite certificación en la
que indica que el proyecto fue aprobado con un quorum de 86 de 100 senadores,
en la sesión plenaria del día 6 de junio de 2012. Cuaderno de Pruebas OPC 145
de 2012.
[29]Remitido mediante comunicación de fecha 13 de
septiembre de 2012.
[30] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas 12 a 31. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[31] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas 5 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[32] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Página 11. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.
Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[33] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas17 a 18. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[34] En
el acta de la sesión plenaria No. 05 de 2012 se formuló nota aclaratoria por un
error en la transcripción de la referencia del proyecto cuyo informe de
conciliación era objeto de votación. Se señala allí: “ Que por error involuntario, en el Acta número 56 del día 14 de
junio del año 2012, Gaceta del Congreso número 575 de 2012 página
18, el número del proyecto de ley estatutaria de Conciliación, que aparece como
311 de 2008 Senado, 002 de 2007 Cámara, es el 227 de 2012 Senado, 134 de 2011
Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones
en materia de promoción y protección del derecho a la participación
democrática.”
[35] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
del Senado de la República. Páginas19 a 38. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de
2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.
[36] Gaceta del Congreso 717 de fecha 12 de septiembre de
2013. Pág. 12.
[37] Gaceta del Congreso 774 de fecha 27 de septiembre de
2013. Págs. 34 y 35.
[38] Fue
remitida a la Corte Constitucional el día 1 de diciembre de 2014 por la Jefe de
Sección de Leyes del Senado de la República.
[39] Copia de las comunicaciones en las que se designan
los integrantes de la Comisión de Conciliación se encuentran en el cuaderno que
contiene las pruebas recaudadas en virtud del Auto de fecha seis (6) de agosto
suscrito por el Magistrado Sustanciador.
[40] Dicho
documento se encuentra en el cuaderno No. Dos entre los folios 1040 y 1078.
[41] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14. Remitido
mediante comunicación de fecha 14 de julio de 2014.
[42] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 29 a 31. Cuaderno de Pruebas OPC
311/14. Remitido mediante comunicación de fecha 14 de julio de 2014.
[43] Se adjunta copia remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes. Páginas 20 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC
311/14. Remitido mediante comunicación de fecha 14 de julio de 2014.
[44] Copia de las comunicaciones en las que se designan
los integrantes de la Comisión de Conciliación se encuentran en el cuaderno que
contiene las pruebas recaudadas en virtud del Auto de fecha seis (6) de agosto
suscrito por el Magistrado Sustanciador.
[45] Dicho
documento se encuentra en el cuaderno No. Dos entre los folios 1040 y 1078.
[46] Se
adjunta copia remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 1 a 20. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.
Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.
[47] Se
adjunta copia remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 8 a 10. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.
Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.
[49] Se
adjunta copia remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 15 a 16. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.
Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.
[50] Se trata de días comunes y completos tal y como lo
precisó la Corte desde sus primeras sentencias. Entre ellas se encuentra, por
ejemplo, la sentencia C-510 de 1996.
[51] Preámbulo.
[52]Esta clasificación coincide parcialmente
con la distinción que en la doctrina constitucional se ha formulado entre el
principio democrático como forma de legitimación del poder, como postulado de
la participación de la sociedad y como forma de organización del ejercicio del
poder.
[53] Así se deriva, por ejemplo, del informe ponencia para
primer debate en plenaria denominado “Democracia Participativa, Reforma y
pedagogía de la Constitución” presentado por los constituyentes Juan Carlos
Esguerra Portocarrero y Jaime Arias López (Gaceta Constitucional No. 81).
Existen otros textos que evidencian la inequívoca decisión de avanzar en la
ampliación de la democracia según se constata, por ejemplo, en el Informe
Ponencia de los Constituyentes Darío Mejía Agudelo, Juan Carlos Esguerra
Portocarrero y Jaime Arias López (Gaceta Constitucional No. 52). Igualmente
esta orientación se registra en algunos documentos presentados por los
constituyentes en esta materia y entre los cuales se destaca el presentado por
Fernando Carrillo Flórez denominado “Instituciones de la democracia
participativa – objetivos de la participación” (Gaceta Constitucional No.
107).
[54] En la sentencia SU747 de 1998 la Corte había ya
tenido oportunidad de advertir la doble dimensión procedimental y sustancial de
la democracia.
[55]Este punto de partida ha sido reconocido
por la dogmática alemana en su intento por caracterizar los modelos en que se
reconoce la democracia participativa.
[56] Sentencia C-179 de 2002.
[57] Sentencia C-179 de 2002.
[58] Sentencia C – 089 de 1994.
[59] SentenciaC-179 de 2002.
[60]Sentencia C-490 de 2011.
[61] En idéntica dirección el artículo 2 del Tratado
Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas cuya constitucionalidad fue
examinada en la sentencia C-633 de 2011, establece que el espacio de
integración que allí se crea tiene como objetivo adoptar medidas que
contribuya a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social
y la participación ciudadana.
[62] En esta dirección se encuentran varias de las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de
2010.
[63] Esa
expresión colectiva del derecho se manifiesta, por ejemplo, en el
reconocimiento que el artículo 37 de la Carta hace de la posibilidad de que
toda parte del pueblo se reúna y manifieste pública y pacíficamente o en la
exigencia establecida en el artículo 79 conforme al cual en materia de ambiente
sano la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo.
[64] En la sentencia C-292 de 2003 la Corte señaló que era
esa una de las funciones de los partidos y movimientos políticos.
[65]En esta oportunidad la Corte Constitucional
se ocupó de adelantar el control previo de constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria “Por la cual se dicta el
Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre
su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones”.
[66]En el mismo sentido se pueden sentencia
como; C – 1338 de 200, T – 637 de 2001 T – 596 de 2002, entre otras.
[67] En esa dirección la Constitución contempla una
detallada regulación, en relación con los momentos de decisión y control de la
democracia representativa previendo, por ejemplo, (i) las mayorías que deben
existir para aprobar una ley en el Congreso, (ii) las condiciones para delegar
en el Presidente de la República el ejercicio de funciones legislativas, (iii)
el control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley o (iv) las
funciones disciplinarias y de control fiscal a cargo de los organismos de
control.
[68] En esa dirección se encuentra la SU-747 de 1998.
[69] Así
lo estableció en la sentencia T-469 de 1992. Allí dijo: “De paso esta Sala
considera que es necesario advertir a la autoridad competente -Consejo Nacional
Electoral-, para que en próximas oportunidades que se presente el aumento del
censo electoral tome las medidas conducentes a garantizar cabalmente las
elecciones, agotando todos los mecanismos para que las personas que tienen el
derecho lo puedan ejercer libremente, a partir de la aplicación del principio
de la buena fe.”
[70] Sentencia C-180 de 1994.
[71] En esa oportunidad declaró inexequible una
disposición en la que se establecía que las decisiones de la Comisión de ética
del Congreso debían ser adoptadas por unanimidad. Señaló “Estos presupuestos
son claramente contrarios a lo prescrito por los ya citados artículos 145 y 146
de la Carta, los cuales señalan que se puede pasar a tomar decisiones cuando se
cuenta con la mayoría de los miembros de la corporación y que para que una
decisión sea válida es suficiente contar con la mayoría de votos de los asistentes,
salvo excepciones contempladas en la misma Constitución.”
[72] La sentencia T-881 de 2002 precisó: “Al
tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo
“dignidad humana”, la Sala ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de
la Corte, tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana
entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de
determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad
humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia
(vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los
bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin
humillaciones).”
[73] Sentencia C-041 de 2004.
[74] Sentencia C-230A de 2008.
[75] Aunque en un escenario diferente, relativo a la
votación en las asambleas corporativas de las Corporaciones Autónomas
Regionales, la sentencia C-794 de 2000 consideró que no era admisible
establecer una diferenciación en el valor del voto de las entidades
territoriales en atención a los aportes que hubieren efectuado.
[76] Por medio de la cual la Corte revisó el proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992
Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de
los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y
la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones".
[77] En
la sentencia
C-179 de 2002 la Corte precisó que en ámbitos educativos, la democracia de
manera tal que los estudiantes se erijan en sujetos activos para la toma de
decisiones, respecto de sus derechos y deberes al interior del proceso
educativo.
[78]Sentencia C – 169 de 2001.
[79] Sentencia C – 336 de 1994.
[80] Sentencia C – 862 de 2012.
[81] Sentencia C – 862 de 2012.
[82]En esa dirección la sentencia C-522 de 2002
indicó: “El desarrollo de la democracia se extiende de la
esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a
la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de
roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia,
afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc.”
[83] Sentencia C-674 de 2008. En esta oportunidad la Corte
declaró exequible algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que
establecían, entre otras cosas, la obligación de que determinado tipo de
decisiones de los sindicatos fueran adoptadas por su Asamblea General o el
deber de que la deliberación se surtiera únicamente cuando se cumpliera
determinado quórum. En una dirección semejante puede consultarse la sentencia
C-271 de 1999.
[84] Una
de las disposiciones examinadas en esa oportunidad, declarada exequible por la
Corte, disponía que el representante de los estudiantes en el
Consejo Directivo debía ser elegido entre estudiantes de los últimos tres
grados.
[85] En esta sentencia la Corte declaró exequible una
disposición que, entre otras cosas, disponía que los alcaldes tendría
competencia para designar varios de los miembros de las juntas directivas de
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios.
[86] La
perspectiva general sobre el carácter expansivo de la democracia y su
proyección en escenarios no exclusivamente electorales como los de la propiedad
horizontal, fue reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-127 de
2004 en la que indicó, citando lo señalado por la sentencia C-089 de 1994, que
“[l]a participación que consagra la Constitución (…) se extiende a otros campos
distintos del electoral, en los cuales los ciudadanos pueden tomar parte en las
decisiones que los afectan y que inciden en forma significativa en el rumbo de
su vida (…)”.
[87]Sentencia C-180 de 1994.
[88] Estos límites al constituyente han sido construidos
por la jurisprudencia de esta Corporación al amparo de la doctrina de la prohibición
de sustitución como límite competencial del Congreso de la República y del
pueblo mediante referendo.
[89] En esa dirección  se encuentra la sentencia C-292 de
2003. Señaló esta Corporación: “La
actividad de participación en el control no puede ser invadido por el Estado,
quien tiene que otorgar los espacios para que la sociedad intervenga de manera
directa en dichas actividades. Por lo mismo, quienes participan en tal
actividad no pueden convertirse en servidores públicos, ni su actividad estimarse
como función pública.”
[90] Esta expresión fue usada en la sentencia C-048 de
2001. Dijo esta Corporación: “Los
artículos 3º y 103 la conciben como una fórmula política que se predica del
individuo como principal titular de la misma y que implica el ejercicio de
derechos y obligaciones frente al Estado.”
[91] Sentencia T-006 de 1992.
[92] Sentencia T-006 de 1992.
[93] Sentencia C-230A de 2008.
[94] Sentencia T-631 de 2001.
[95] Sentencia C-1017 de 2012
[96]Sobre el carácter
restringible del derecho a la participación la Corte señaló en la sentencia
C-127 de 2004: “(…) la participación, así como el resto de los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues el
mismo admite modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien
le compete a través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones
normativas que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera
el derecho en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas”.
[97]Sentencia C-180 de 1994.
[98]Sentencia C-180 de 1994.
[99]Sentencia C-180 de 1994.
[100]Sentencia C-180 de 1994.
[101]Sentencia C-180 de 1994.
[102]Sentencia C-180 de 1994.
[103] También la Ley 5 de 1992 se refiere al referendo
derogatorio en el numeral 1 del artículo 229.
[104] Sentencia C-180 de 1994.
[105]Sentencia C-180 de 1994.
[106]Sentencia C-180 de 1994.
[107] El numeral 2 del artículo 229 de la Ley 5 de 1992 se
ocupa también de enunciar tales reglas.
[108] Atendiendo la doble legitimación de la iniciativa en
este tipo de referendo, la sentencia C-643 de 2000 condicionó el alcance de una
disposición de la ley 5 de 1992 que establecía como de iniciativa privativa del
Gobierno las leyes referidas al referendo sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo
Congreso incorpore a la ley. Estableció –este Tribunal- que ella era
constitucional siempre y cuando se entendiera que no excluía la iniciativa popular para presentar
proyectos de reforma constitucional que serán sometidos a referendo y que el
mismo Congreso incorpore a la ley.
[109]Sentencia C-551 de 2003.
[110] Sentencia C-339 de 1998.
[111] Sentencia C-551 de 2003.
[112] Sentencia C-141 de 2010.
[113] Sentencia C-551 de 2003.
[114] Sentencia C-397 de 2010.
[115] Sentencia C-397 de 2010.
[116]En ese sentido pueden consultarse las
sentencia C-1040 de 2005, C-588 de 2009, C-249 de 2012 y C-1056 de 2012.
[117] Sentencia C-141 de 2010.
[118] Sentencia C-551 de 2003.
[119] Sentencia C-141 de 2010. En esa
oportunidad la Corte señaló que la denominada Asociación Colombia Primero había
desplegado funciones propias del Comité Promotor relativas a la contabilidad y
al manejo de fondos.
[120] En
esa dirección se encuentra la sentencia C-397 de 2010 en la que se señaló: “Por
último se debe tener en cuenta que los topes máximos de financiación se
refieren a dos tipos de campañas claramente diferenciadas, por un lado la
campaña para la recolección de firmas que como se explica en la Sentencia C
-141 de 2010 empieza una vez aquél se constituye e inicia sus labores de
recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la
Registraduría, es decir, para lograr el cinco (5) por ciento de los ciudadanos
inscritos en el respectivo censo electoral, y que culmina con la presentación
de la misma ante el Congreso (art. 30 de la LEMP) (…); y por otra parte, la campaña
del referendo constitucional propiamente dicha que como lo sostiene el
Consejo Nacional Electoral en su Resolución núm. 0067 30 de enero de 2008
comienza a contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte
Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo (…).”
[121]Sentencia C-141 de 2010.
[122]Sentencia C-141 de 2010.
[123]En la sentencia C-141 de 2010 la Corte
concluyó que no se había cumplido con esta condición y, en consecuencia,
declaró la existencia de esta irregularidad.
[124]Sentencia C-397 de 2010. En esta sentencia
la Corte declaró inconstitucional la ley examinada en aquella oportunidad dado
que la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil relativo al
cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales había sido
presentada con posterioridad al inicio del trámite de aprobación en el Congreso
lo que derivaba en la inconstitucionalidad del proyecto.
[125]Sentencia C-141 de 2010.
[126] Sentencia C-551 de 2003.
[127]Sentencia C-551 de 2003.
[128] Sentencia C-141 de 2010.
[129] Sentencia C-141 de 2010.
[130]Con apoyo en estas consideraciones la Corte
consideró que las diferencias entre la pregunta inicial y la pregunta
finalmente aprobada por el Congreso en relación con la posible modificación del
artículo 197 de la Constitución desconocía la prohibición de modificación
sustantiva de la iniciativa ciudadana.
[131] Sentencia C-397 de 2010.
[132]Además de la infracción del principio de
identidad flexible señaló que las modificaciones (i) y (ii) desconocían el
principio de consecutividad en tanto no habían sido objeto de discusión y
votación en todas las instancias previstas para el debate parlamentario.
[133] Sentencia C-397 de 2010.
[134] En la sentencia C-141 de 2010 este
Tribunal sostuvo que durante el trámite de aprobación de la ley allí examinada
se había desconocido, al modificar el texto planteado en la iniciativa
ciudadana, no solo el principio de identidad –en tanto el proyecto varió
sustancialmente en los debates- sino también el principio de consecutividad en
tanto la trascendencia del cambio conducía a sostener que no se habían llevado
a cabo los debates del mismo proyecto.
[135] Sentencia C-397 de 2010.
[136]Sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010.
[137]
Sentencias C-551 de 2003 y C-397 de 2010. En esta última la Corte sostuvo: “La
Constitución no exige que la ley, además de convocar al referendo y de
establecer sobre qué textos versa la convocatoria, indique anticipadamente la
fecha en que habrá de realizarse el referendo. Y ello resulta razonable dado el
proceso complejo que debe seguirse en la adopción de la ley de convocatoria que
supone tanto el trámite en el Congreso como la revisión previa al
pronunciamiento popular por parte de la Corte Constitucional, que hace
imposible determinar de antemano la fecha de votación. Dada esta contingencia,
la ley puede fijar una fecha específica o trazar parámetros para determinarla.
Si no lo hace, en todo caso, el gobierno tiene la obligación, dentro de los
ocho días siguientes a la notificación de la presente sentencia, de dictar el
decreto que fije la fecha para la realización del referendo.”
[138] Sentencia C-551 de 2003.
[139] Sentencia C-551 de 2003.
[140] Sentencia C-551 de 2003.
[141]Sentencia C-551 de 2003.
[142] Sentencia C-551 de 2003.
[143] Sentencia C-551 de 2003.
[144] Sentencia C-551 de 2003.
[145] Sentencia C-551 de 2003.
[146] Sentencia C-551 de 2003.
[147] Sentencia C-041 de 2004.
[148] Sentencia C-180 de 2007.
[149] En esa dirección se encuentran las sentencia C-551 de 2003, C-141 de 2010 y
C-397 de 2010.
[150] Sentencia C-551 de 2003. Así también
fue reiterado en la sentencia C-1121 de 2004 y en la sentencia C-397 de 2010.
[151] Sentencia C-141 de 2010.
[152] Auto 192 de 2003.
[153]Sentencia C-113 de 2006.
[154] En
el proyecto examinado se prevé la habilitación de la ciudadanía para ese
efecto.
[155] Reiterada en la sentencia T-1182 de 2001.
[156]Sentencia C-180 de 1994. En la sentencia
C-339 de 1998 la Corte consideró que la votación por el denominado mandato por
la paz no podía calificarse como una consulta popular, en tanto no cumplía las
condiciones previstas para ello en la Constitución y la ley.
[157] Sentencia C-180 de 1994.
[158] Sentencia C-180 de 1994. Ello fue
reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-339 de 1998 en la que
indicó: “La Consulta Popular puede ser
obligatoria o facultativa. Es obligatoria para el ejercicio de las actividades
señaladas en los artículos 297, 319 y 321 del Estatuto Superior, esto es, para
la formación de nuevos departamentos, la vinculación de municipios a áreas
metropolitanas o su conformación, y el ingreso de un municipio a una provincia
ya constituída. En los casos en que se requiera consultar la opinión del pueblo
sobre asuntos de trascendencia nacional, departamental o municipal distintos a
los mencionados, es potestativo de las autoridades señaladas en la norma
precitada, utilizar este instrumento de participación ciudadana.”
[159] Con fundamento en ello la Corte declaró
exequible el parágrafo 3 del artículo 5 de la ley 128 de 1994 cuyo texto era el
siguiente: “Las áreas metropolitanas ya
cons­tituidas, continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en
este artículo para su creación y seguirán funcionando con las atribuciones,
financiación y autoridades esta­blecidas en esta ley.” Sentencia C-375 de 2009.
[160] Sentencia T-123 de 2009.
[161] Sentencia T-123 de 2009.
[162] Esa ley tuvo como propósito desarrollar el artículo 6 del Acto legislativo
número 1 de 1986. El referido artículo establecía que previo
cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los casos
que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre
asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal.
[163] Sentencia C-551 de 2003.
[164] Sentencia T-123 de 2009.
[165] Sentencia T-1182 de 2001.
[166] Sentencia T-1182 de 2001.
[167] Ello se encuentra establecido también en el artículo
220 de la ley 5 de 1992.
[168] Sentencia C-180 de 1994.
[169]Sentencia C-1040 de 2005.
[170]Sentencia C-574 de 2011.
[171]Así lo señala la sentencia C-180 de 1994.
[172] Sentencia C-180 de 1994.
[173]Sentencia C-180 de 1994.
[174] Sentencia
C-180 de 1994.
[175] El artículo 141 de la ley 5 de 1992 se ocupa de esta
iniciativa.
[176]Sentencia C-180 de 1994.
[177] Sobre este derecho se ocupó la Corte Constitucional
en la sentencia C-386 de 1996 al examinar la constitucionalidad de la regla según
la cual el vocero debería “acogerse a las normas
que para su intervención fije la Mesa Directiva.”
[178] Al examinar la constitucionalidad del artículo 223 de
la ley 5 de 1992 que se ocupa de establecer quienes son titulares de la
iniciativa de actos legislativos, la sentencia C-535 de 2012 indicó que también
la tenían el Consejo de Estado,  el Consejo Nacional Electoral así como “cualquier otro sujeto o
autoridad a quien la propia Constitución Política le asigne de forma expresa el
ejercicio de dicha atribución.”
[179]Sentencia C-180 de 1994.
[180] Sentencia C-180 de 1994.
[181] Sentencia C-180 de 1994.
[182] Sentencia C-180 de 1994.
[183] Sentencia T-637 de 2001.
[184] Sentencia T-637 de 2001.
[185] Sentencia C-180 de 1994.
[186]Sentencia C-180 de 1994.
[187] Sentencia C-180 de 1994.
[188] Sentencia C-041 de 2004. Cabe advertir, en todo caso,
que la Corte se había ya referido a la revocatoria en las sentencias T-470 de
1992, C-011 de 1994 y C-180 de 1994.
[189] Sentencia T-263 de 2010.
[190]Sentencia C-179 de 2002.
[191]Sentencia T-1037 de 2010.
[192]Sentencia T-1037 de 2010.
[193] Sentencia T-116 de 2004.
[194] Sentencia T-116 de 2004.
[195]Sentencia C-538 de 1995.
[196] Sentencia C-1258 de 2001.
[197]Sentencia C-011 de 1994.
[198]Sentencia C-180 de 1994.
[199] Sentencia C-011 de 1994.
[200]Sentencia C-011 de 1994.  La Corte siguió
la misma línea argumentativa en las sentencias C-180 de 1994 y C-179 de 2002.
[201]En igual dirección procedió la Corte en la
sentencia C-180 de 1994.
[202] Sentencia C-179 de 2002.
[203] Sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994.
[204] Sentencia C-179 de 2002.
[205] Sentencia C-342 de 2006
[206] Sobre el particular pueden consultarse las
sentencia T-263 de 2010 y T-1073 de 2010.
[207] La Constitución prevé otra ley estatutaria, para el
ejercicio de las funciones electorales propias de la democracia de
representación (CP, art 152.c).
[208] Con
similar orientación se encuentra el artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
[209] Esta regla fue reconocida, por ejemplo, en la
sentencia C-1011 de 2008.
[210]
Sobre este conflicto de disposiciones en relación con el porcentaje de la
iniciativa cuando lo hacen los concejales y los diputados se hizo referencia en
otro lugar de esta providencia al contrastar las soluciones adoptadas en las
sentencias C-180 de 1997 y C-222/97: “También respecto de la iniciativa cabe
distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por
el 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del
país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente
contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades
distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos,
que exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca
genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera
específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el
Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para
ese procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos
contemplados en los artículos 376 y 378.”
[211] Sentencia C-180 de 1994.
[212] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las
sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010.
[213] Sentencia C-179 de 2002
[214] Sentencia C-179 de 2002
[215] Sentencia C-1153 de 2005.
[216] Sentencia C-141 de 2010
[217] En aquella oportunidad explicó: “Por su parte, el artículo 97 regula el control de contribuciones provenientes de
particulares, para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas,
para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de las mismas y los fines a
que hayan sido destinadas. El control estará a cargo de la Registraduría, y los
montos que pueden recibir anualmente, serán fijados por el Consejo Nacional
Electoral. En este sentido, la norma encuadra dentro del ordenamiento
constitucional, pues corresponde a una de las competencias señaladas expresamente
por la Carta en cabeza de la organización electoral.”
[218] Pese
a que la norma examinada guarda varias similitudes con el artículo 21 de la Ley
134 de 1994, existen diferencias sustantivas entre ellas que impide afirmar la
existencia de cosa juzgada.
[219] Existe una regulación particular para el caso del
referendo constitucional aprobatorio en el artículo 378 de la Constitución.
[220]Tal disposición se encontró ajustada a la
Constitución en la sentencia C-180 de 1994.
[221] Sentencia C-141 de 2010.
[222]Aunque el literal b), a diferencia del
literal a) no alude expresamente a que el pronunciamiento sea previo, el título
del artículo –Revisión previa de constitucionalidad- permite afirmar lo mismo
respecto de la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa
[223]
Sobre el particular en la sentencia C-141 de 2010 refiriéndose al caso del
referendo constitucional explicó: “En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y
en Auto 001 del mismo año, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política
prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas
constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control
sobre la ley de convocatoria del referendo, el cual es de carácter automático,
integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se
encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de
2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio
de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido
promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce sobre el
referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos
emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la
promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la
reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta
segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas
por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos el
control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el
procedimiento de formación establecidos por la Constitución para esta modalidad
de reformas constitucionales.”
[224] Al respecto la sentencia C-141 de 2010 sostuvo:
“Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la vía del referendo para
reformar la Constitución, esta misma ha establecido “un control reforzado”,
porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley
convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la acción pública de
inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución. Este
control reforzado se explica porque la “reforma a la  Constitución por medio de
un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende,
conforme al artículo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automático
definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma
constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior” (…).”
[225] Sentencia
C-180 de 1994. Fundamento jurídico No. 4.12.
[226] Sentencia
C-180 de 1994.
[227] En
esa misma sentencia, al examinar una disposición que establecía un control
previo para el plebiscito, indicó la Corte: “Se impone también declarar
inexequible el control previo a que el  inciso segundo del artículo 78 del
proyecto somete el decreto de convocatoria al plebiscito, por contrariar el
numeral 3o. del artículo 241 de la Carta, que instituye un control  de
constitucionalidad posterior para los plebiscitos del orden nacional, sólo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.”
[228] Ello ha sido reconocido por esta Corporación en otras
providencias tal y como ocurrió, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003 y
C-490 de 2011. En la primera de ellas, al referirse a la eficacia jurídica de
la abstención en el referendo, indicó: “En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación de
un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un porcentaje
mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió eficacia jurídica
a la abstención sino que la convirtió en una estrategia legítima para oponerse,
en ciertos contextos, a la aprobación de una determinada reforma constitucional
por medio de referendo. No sería entonces razonable suponer que si la Carta le
confiere efectos jurídicos a la abstención, de otro lado la propia Carta
considere que esa alternativa política no amerita protección constitucional en
este tipo de votaciones  La Corte concluye entonces que en los referendos
constitucionales, la abstención es una opción política legítima, que se encuentra
reconocida por el Estado, y por ello no puede ser discriminada.”
[229] En el fundamento jurídico 208 de la sentencia C-551
la Corte indicó como una de las razones para negar la procedencia del voto en
blanco en este tipo de actos: “La
anterior conclusión se ve confirmada por el tenor literal del artículo 378 de
la Carta, que ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional
sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente “qué
votan positivamente y qué votan negativamente”.  Nótese en efecto que
la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo, lo
cual significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un
referendo constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún
caso el “voto en blanco”.”
[230] Señalaba tal disposición: “La Tarjeta electoral para la consulta deberá ser diseñada de
tal forma que los electores puedan votar con un "si' o un "no' la
convocatoria y temas que serán competencia de la asamblea.”
[231] Dice
el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991: “Artículo 38. Expirado el término de fijación en lista, pasará
el asunto al procurador para que dentro de los diez días siguientes rinda
concepto. Presentado el concepto del procurador, comenzará a correr el lapso de
siete días para la presentación del proyecto de fallo, vencido el cual, se
iniciará el de veinte días para que la Corte adopte su decisión.
[232] En la ponencia que para primer debate se presentó
ante la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes –Gaceta
del Congreso 928 de 2011- se advertía lo siguiente respecto de la ineficacia de
la revocatoria del mandato: “Pese a las cerca de
124 iniciativas desde la Constitución de 1991 y a que la norma se ha
flexibilizado, ninguna revocatoria del mandato ha alcanzado su objetivo, por
ejemplo, las estadísticas presentadas por la Registraduría Nacional del Estado
Civil dan cuenta de 42  revocatorias
inscritas entre 2009 y 2010, 31 de las cuales no fueron certificadas, 10 se
realizaron sin lograr el porcentaje del 55% de la votación válida del 2007 y
sobre una no hay información.”
[233] En este punto la sentencia citada siguió lo señalado
por la Corte Constitucional al ocuparse de lo dispuesto en el artículo 14 del
proyecto de ley estatutaria juzgado en la sentencia C-011 de 1994.
[234] Sobre ella se pronunció así la Corte Constitucional
en la sentencia C-180 de 1994: “El artículo 46 establece que las normas que hayan
sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación. Se busca evitar con esta disposición,
que  las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada
mediante el referendo o que se desgaste la institución del referendo con
convocatorias muy seguidas; no obstante, la previsión normativa guarda el
equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación
pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un
referendo. No encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su
contra.”
[235] Sentencia C-1040 de 2005.
[236] En
la sentencia C-180 de 1994 esta Corte declaro la expresión “"El
Congreso de Colombia decreta" o (…)” prevista en la disposición.
Explicó la Corte: “El artículo 47 señala que la decisión adoptada en
referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución
local, según que la materia de que se trate sea de competencia del Congreso de
la República, de las asambleas departamentales, de los concejos municipales o
distritales, o de las juntas administradoras locales. No encuentra la Corte que
este precepto contraríe norma alguna de la Carta. Antes bien, considera que las
denominaciones adoptadas guardan armonía con las que adopta la Carta para los
actos de las autoridades que tienen el mismo ámbito territorial de validez. //
Empero, considera que la parte del precepto que en el caso de actos
legislativos y leyes aprobados popularmente, dispone su encabezamiento   con la
expresión "El Congreso de Colombia decreta", es inconstitucional. Como
se anotó anteriormente, tal encabezamiento desvirtúa el origen  popular de la
norma.”
[237] Dice
lo siguiente tal disposición: “ARTÍCULO
78. DEMOCRATIZACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Modifíquese
el artículo 32 de la Ley 489 de
1998, que quedará así: //Todas las entidades y organismos de la Administración
Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los
principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública.
Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de
involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la
formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.Entre otras
podrán realizar las siguientes acciones: // a) Convocar a audiencias públicas;
// b) Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y
programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana; // c) Difundir y
promover los derechos de los ciudadanos respecto del correcto funcionamiento de
la Administración Pública; // d) Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos
de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos; // e)
Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan; // f) Aplicar
mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa.
// En todo caso, las entidades señaladas en este artículo tendrán que rendir
cuentas de manera permanente a la ciudadanía, bajo los lineamientos de
metodología y contenidos mínimos establecidos por el Gobierno Nacional, los
cuales serán formulados por la Comisión Interinstitucional para la
Implementación de la Política de rendición de cuentas creada por el CONPES 3654
de 2010.”
[238] Es
indispensable considerar, adicionalmente, lo dispuesto en la sentencia C-818
que dispuso declarar INEXEQUIBLES los artículos 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33
de la Ley 1437 de 2011 y diferir hasta 31 de diciembre de 2014 los efectos
de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD a fin de que el Congreso,
expida la Ley Estatutaria correspondiente.
[239]A ellos se refería ya la ley 1474 de 2011
como organismos especiales para la lucha contra la corrupción-
[240] En consonancia con ello la Ley 152 de 1994 estableció
la participación como uno de los principios en materia de planeación indicando
que durante el proceso de discusión
de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se
hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la
ley.
[241] C-1064 de 2001.
[242] C-1065 de 2001
[243] Sentencia C-745 de 2012.
[244] La
exequibilidad del artículo 6º, en el entendido de que en ningún caso proceden
trámite ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del
período correspondiente.
[245] El
literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que
somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría
simple de los miembros de ambas cámaras.
[246] El
literal c) es exequible en el entendido de que el plebiscito tampoco puede
versar sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de
presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias.
[247] La
exequibilidad del artículo 39, bajo el entendimiento de que la remisión procede
hacia aquellas disposiciones en materia electoral que tengan carácter
estatutario.
[248] La exequibilidad del artículo 70, bajo el
entendimiento de que (i) el plazo de 6 meses establecido no puede implicar, en
ningún caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el
proceso de responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia de armonización
atribuida al Contralor no podrá implicar, en ningún caso, la modificación de
las etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal establecido en
la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.
[249] La exequibilidad del artículo 87, bajo el
entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos
territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal.
[250] La exequibilidad del artículo 87, bajo el
entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos
territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la
Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden
departamental y municipal.
[251] Parágrafo 1°. Se podrán inscribir
iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce
(12) meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o
gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo
periodo constitucional.
[252] MP. María Victoria Calle Correa.
[253]
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[254] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[255] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[256] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[257] A su vez la sentencia C-179 de 2012 explicó: “El numeral
primero de la norma transcrita, reproduce la disposición contenida en los
artículos 7° de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 del mismo año, los cuales
fueron declarados exequibles por esta Corporación, mediante sentencias C- 011 y
C- 180 de 1994, respectivamente. (…) En tal virtud, sobre esta disposición ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada material, por lo cual en la parte
resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en los
mencionados pronunciamientos.”
[258] En la
sentencia C-180 de 1994 declaro inexequible la expresión “las decisiones
previstas en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución Política, o sobre”
que permitía acudir al plebiscito para solicitar el pronunciamiento del pueblo
respecto de las materias previstas en el numeral 16 del artículo 150 de la
Constitución.
[259] Sobre la
definición de las reglas, valores y principios constitucionales se puede
consultar la sentencia C-1287 de 2001; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[260]Sentencia
C-081 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.