C-894-09
Sentencia C-894/09
Sentencia C-894/09
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos mínimos de
procedibilidad/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para la verificación de los requisitos
de procedibilidad
Si bien en principio, es en el
Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos
mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas
sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado
Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del
Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir
de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley, de donde resulta,
como la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra
habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la
Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al
proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de
procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de
competencia de la Corte para pronunciarse, siendo en esa instancia procesal, en
la que el análisis resulta de mayor relevancia, teniendo en cuenta que para ese
momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión
expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio
Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de
inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto
admisorio.
IMPUESTO
ADICIONAL AL CONSUMO DE CIGARRILLO CON DESTINO AL DEPORTE-Evolución
histórica
Referencia:
expediente D-7748
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 1289 de 2009 “por
la cual se modifica el artículo 4o. de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Juan Carlos Arango
Rodríguez.
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Bogotá D.C.,
dos (2) de diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242
de la Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos Arango Rodríguez, demandó
el artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, “por la cual se modifica el artículo
4o. de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto
del veintinueve (29) de mayo de dos mil nueve (2009), el Magistrado
Sustanciador resolvió rechazar la demanda contra el artículo 1° de la Ley 1289
de 2009, en lo relacionado con la modificación del parágrafo 2° de la ley 30 de
1971, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez
que tal modificación fue objeto de pronunciamiento por la Corte en la Sentencia
C-1183 de 2008. En la misma providencia, decidió admitir la demanda contra los
apartes restantes del artículo 1° de la Ley 1289 de 2009. En relación con esta
última decisión, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. Ordenó, además, comunicar la demanda al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, al Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Nacional de Departamentos, a la
Federación Colombiana de Municipios y, finalmente, a los decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional, del
Atlántico, Libre y Simón Bolívar, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe la disposición
objeto de censura, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.283,
del 6 de marzo de 2009.
“LEY
1289 DE 2009
( Marzo 6 )
“por la cual se modifica el artículo 4° de la Ley 30
de 1971 y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de la República
DECRETA
(…)
ARTÍCULO 1o. Modificar el artículo 4° de la Ley 30 de 1971, el
cual quedará así:
Artículo 4°. El impuesto de que trata el artículo 2º
de la presente ley será recaudado por las tesorerías de las entidades
territoriales y entregado mensualmente a los Institutos Deportivos de cada una
de las regiones.
A su vez, los Institutos Deportivos Territoriales
distribuirán el 30% de ese recaudo en los municipios de su jurisdicción, para
la realización de proyectos y programas específicos correspondientes al sector
deporte.
Esta distribución se llevará conforme a los
procedimientos establecidos en el Sistema General de Participaciones.
Parágrafo 1°. Será de
responsabilidad de las Tesorerías Departamentales el estricto cumplimiento de
la previsión contenida en el inciso 1o del presente artículo. Para ese
propósito suministrarán dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes la
información y documentación sobre el recaudo mensual, a los institutos
deportivos territoriales.
Parágrafo 2°. El control y vigilancia de la inversión
del producto del gravamen decretado en la presente ley serán ejercidos en el
orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable por el
Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, tal como lo establece el Decreto
2343 del 2 de diciembre de 1970 sin perjuicio de las funciones propias de las
Contralorías General de la República, departamentales y municipales.
(…)
III.  LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
El demandante considera que el artículo acusado,
contraviene lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 52, 209 y 363 de la
Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1. Inicia el actor por explicar
que, a través de la norma acusada, el legislador modificó el artículo 4° de la
Ley 30 de 1971, el cual regulaba lo referente a la distribución del impuesto al
consumo de cigarrillo con destino al deporte.
Precisa, que
la modificación introducida por la norma acusada al artículo 4° de la Ley 30 de
1971, consistió en cambiar la destinación del 30% del citado tributo, en el
sentido de que tal porcentaje ya no se entregue a Coldeportes para ser
repartido entre la regiones de menores ingresos, sino que se distribuya
directamente entre los municipios que pertenezcan al departamento donde se
efectúe el recaudo del impuesto.
2.2. Para el
actor, el cambio de destinación del 30% del recaudo del impuesto al consumo de
cigarrillo, produce efectos poco ecuánimes, en cuanto la aplicación de la
medida tiende a favorecer a los departamentos más desarrollados, en perjuicio
de los menos favorecidos, quienes ya no van a poder realizar proyectos
sostenibles en materia deportiva y de recreación, al no recibir los recursos
adicionales inicialmente previstos en el artículo 4° de la Ley 30 de 1971.
Considera que
la reforma legal demandada “es altamente inconveniente para la Nación, toda
vez, que es claramente excluyente para la mayoría de los departamentos; impide
que el Instituto Colombiano del Deporte –Coldeportes, pueda desarrollar en
mejores y mayores condiciones, inversiones en las regiones más pobres,
determinando un crecimiento inequitativo y desequilibrado en los programas y
proyectos correspondientes al sector del deporte”.
En esos
términos, haciendo un breve recuento jurisprudencial de los principios que
rigen el Estado Social, afirma que la norma acusada afecta los postulados
propios del Estado Social y de la República unitaria (C.P. arts. 1° y 2°), los
principios de dignidad humana (C.P.art. 1°), prevalencia del interés general
sobre el interés particular (C.P. arts. 2° y 209) y equidad tributaria (C.P. art.
363), así como también el derecho a la recreación y al deporte (C.P art. 52),.
2.3. Sobre la presunta
violación del artículo 1° de la Constitución Política,
sostiene que la reforma planteada
en la ley acusada, afecta las oportunidades de desarrollo en aquellos
departamentos que casi no perciben recursos para la realización de proyectos
sostenibles que demandan una gran inversión, como las obras de infraestructura
deportiva y/o recreativa, lo cual va en contravía del concepto de Estado Social
de Derecho, del que emana la obligación que tiene el Estado de propiciar
ambientes de igualdad de oportunidad para el desarrollo de todos los entes
territoriales que conforman la República.
2.4. Respecto al presunto
desconocimiento de los artículos 2° y 209 de la Constitución Política. Considera
el actor que la norma objeto de la presente demanda, contraría claramente uno
de los fines esenciales del Estado, como es el de promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, al no permitir la redistribución del 30% de los
recursos recaudados por concepto de impuesto al consumo de cigarrillos, entre
los departamentos más pobres.
2.5. En relación con la
vulneración de los artículos 52 y 363 de la Carta. Menciona que la norma
acusada atenta contra los principios del sistema tributario y el derecho a la
recreación y el deporte, “al desconocer el concepto de equidad que generaba
la norma reformada, en la cual se brindaba un beneficio a las regiones de
menores ingresos, con lo cual se generaba equidad social en los recursos que
constituyen gasto público social en consonancia con el artículo 52 de la carta
magna”.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Haciendo y
Crédito Público, a través de mandatario judicial, intervino en el trámite del
presente proceso, solicitándole a la Corte que se declare inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda.
Inició por señalar, que el
impuesto con destino al deporte, de que trata la Ley 181 de 1995, es una renta
nacional cedida a los departamentos, esto es, una renta exógena, sobre la cual
el legislador está plenamente facultado para decidir su destinación.
Sostuvo que resulta
desproporcionado afirmar, que la distribución y ejecución de recursos
establecida por el legislador, atenta contra la dignidad humana y el interés
general, cuando lo que se persigue es precisamente, que sean los mismos
departamentos los que se ocupen de invertir los recursos en los municipios de
su jurisdicción, atendiendo a criterios uniformes ya definidos, sobre los
cuales no existe duda de que tienden a hacer prevalecer el interés general.
En lo que respecta a la supuesta
violación de los artículos 2 y 209 de la Constitución Política, el
interviniente aduce que, con la redacción actual de la norma, se garantiza la
focalización de los recursos por parte de cada departamento y, no por una
entidad del orden nacional. A su juicio, lo regulado en la norma brinda mayor
eficiencia, economía y celeridad en el gasto, pues los recursos no tienen que
ir de un presupuesto a otro, sino que serán ejecutados de manera directa por el
mismo departamento.
Concluye afirmando, que los
cargos formulados por el actor se basan en simples apreciaciones subjetivas, de
lo que él considera son los efectos de la norma acusada, lo que lleva a que la
Corte deba declarase inhibida para fallar, puesto que la acción en estudio no
cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia, tales como: (i) la
falta de certeza, puesto que el cuestionamiento está recayendo sobre el
contenido de una proposición jurídica inferida por el actor; (ii) falta de
pertinencia, toda vez que está empleando argumentos de índole personal; (iii)
insuficiencia, en cuanto no aportó los elementos probatorios indispensables
para adelantar el juicio de inconstitucionalidad.
Por último, y con relación a la
presunta vulneración de los principios consagrados por el artículo 363, señaló
que tales principios orientan el sistema tributario y, no es de recibo que se
pretendan aplicar a la distribución de un recurso, indistintamente de que
provengan de obligaciones de orden tributario. Es decir, estos principios se
reflejan en la obligación tributaria propiamente dicha en la manera en que el
legislador desarrolló su poder de imposición, por lo que sería válido esgrimir
estos principios si se estuviera debatiendo la aplicación del gravamen, mas no
así cuando de lo que se trata es de la distribución de un ingreso futuro de una
obligación tributaria debidamente consolidada.
2. Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, a través de uno de sus miembros, intervino en el trámite del
presente proceso, para solicitarle a la Corte que declare inexequible la norma
acusada.
El interviniente comienza por
señalar, que el impuesto al consumo de cigarrillo con destino al deporte, es un
tributo del orden nacional cedido a los Departamentos. Ello significa que, en esa
materia, el legislador tiene un mayor margen de configuración al momento de
definir su estructura y su destino, sin que ello implique que dicha facultad sea
absoluta, pues la misma tiene como límites los principios constitucionales.
Afirma también, “que una manera
de predeterminar el destino de los recaudos es, precisamente, la aplicación del
principio de territorialidad según el cual las fuentes de financiación
tributaria deben servir a las entidades territoriales en cuyo territorio se
realiza el recaudo. De hecho, tal es el principio que subyace en toda la
tributación local. Sin embargo, en el caso objeto de debate, el principio de
territorialidad únicamente puede predicarse del Departamento que recauda el
tributo, por cuanto el tributo es departamental y no municipal. En otros
términos, si los municipios se hacen acreedores de parte del recaudo, ello
tiene que ver más con la disposición del legislador al respecto, que con la
estructura del tributo”.
Como consecuencia de las
consideraciones anteriores, no encuentra ajustado a la Constitución, que la ley
establezca una regla bajo la cual los municipios que pertenecen al Departamento
donde el recaudo es irrisorio se vean privados de recursos con destino al
deporte. Aduce el interviniente, que se trata del reparto de unos recursos que
deben atender unos derechos constitucionales que se predican de los individuos
y unas políticas constitucionalmente amparadas para la consecución de esos
derechos y, por ello, sí se puede exigir al legislador que la estructuración de
dicha política garantice que la misma sea aplicada en todo el país.
En segundo lugar, el principio
de autonomía de las entidades territoriales comporta una serie de derechos para
las mismas (artículo 287 del C.P), dentro de los cuales se encuentra “el
ejercicio de la competencia que les correspondan”. Por su parte, dentro de las
competencias de los municipios (artículo 311 de C.P) está, precisamente, la
promoción y participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de
sus habitantes (artículo 311 de la C.P), todo lo cual está íntimamente
relacionado con la política que fomente el deporte. Desde esta perspectiva, la
medida tomada no promueve, y por el contrario, limita estas reglas
constitucionales, debido a que algunos municipios del país reciben mayores
recursos para la atención del deporte en perjuicio de otros que se encuentran
privados de estos recursos, dada la naturaleza “excluyente” de la norma que se
encarga de definir las reglas del reparto de la renta.
3. Ministerio de Cultura
El Ministerio de Cultura, a
través de apoderado judicial, intervino en el proceso para solicitarle a la
Corte que declare inexequible la norma acusada por ser contraria al principio
de igualdad.
Señaló, que es claro que con la
entrada en vigencia de la norma demandada, desaparece la posibilidad de que los
departamentos con menores ingresos, cuenten con una inversión siquiera
significativa en materia deportiva y recreativa, lo que pasaría, por ejemplo,
con departamentos como Vaupés, Guainía y Putumayo.
En el mismo orden de ideas, se
estaría quebrantando el artículo 52 de la Constitución Política, que propende
por el derecho que tienen absolutamente todos los colombianos de acceder con
igualdad de oportunidades al deporte y a la recreación.
En conclusión, manifestó que con
las modificaciones de la Ley 1289 de 2009, se reducen los ingresos de
Coldeportes, impidiendo la adecuada financiación de los proyectos deportivos,
sobre todo en aquellos municipios que pertenezcan a departamentos que recibían
ingresos representativos por concepto de éste tributo.
4. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario, a
través de una docente perteneciente a la Facultad de Jurisprudencia, intervino
en el presente juicio, para cuestionar la aptitud de la demanda.
Sostiene que en lo concerniente a
la supuesta vulneración de la norma demandada, el actor hace un planteamiento
equivocado del alcance de la medida en ella contenida, pues desconoce que los
recursos que son destinados a la actividad del deporte, no son únicamente los
provenientes del impuesto al cigarrillo.
Aduce que la Ley 181 de 1995 y el
Decreto 4815 de 2008, se refieren en forma integral, a los recursos que son destinados
para el desarrollo de esta actividad, entre los que se cuentan los
provenientes  del impuesto al valor agregado IVA, las partidas anuales
provenientes del presupuesto anual de la Nación, el producto de las rentas que
adquiera hacia el futuro Coldeportes y los recursos que asignen las entidades
territoriales, entre otros.
Por lo anterior, considera que no
le asiste razón al demandante y su acusación es equivocada.
5. Departamento Nacional de
Planeación
El Director de Desarrollo
Territorial Sostenible, intervino en el proceso en representación del
Departamento Nacional de Planeación. El interviniente no se pronuncia sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada, limitándose tan solo
a “sugerir a la Corte Constitucional tener en cuenta los siguientes
aspectos”:
Recomendó analizar la
distribución del impuesto adicional al cigarrillo, a la luz del concepto de
Estado Unitario, así como de la solidaridad y progresividad de los tributos, en
sentido amplio, es decir, en la posibilidad de compensar a las entidades
territoriales que no tienen la capacidad fiscal de brindar bienes y servicios a
sus habitantes, en especial a los grupos de menores recursos que los demandan.
Sostiene que el artículo 1 de la
Ley 1289 de 2009, establece unas funciones a las regiones, sin que quede claro
si se está refiriendo precisamente a los departamentos, teniendo en cuenta que
según el artículo 286 del C.P., “son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”,
facultándose a la ley para darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones, lo que todavía no se ha hecho.
Finalmente, considera que la ley
acusada puede presentar problemas en las reglas que definen su vigencia, pues
pretende producir efectos en la misma vigencia fiscal en que entró a regir, lo
cual se muestra contrario al mandato del artículo 363 de la C.P.
6. Universidad del Atlántico
En representación de la
Universidad del Atlántico, intervino uno de los docentes de la Facultad de
Ciencias Jurídicas, quien conceptúa que la declaratoria de exequibilidad o
inexequibilidad del artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, depende de que se
demuestre probatoriamente, cuáles son los efectos que produce la modificación
de la distribución del impuesto adicional al cigarrillo con destino al
deporte.
Al respecto, señala que la
acusación presentada por el demandante, debe, en primer lugar, contener de
manera clara un concepto de violación específico en virtud del cual se esgrima
la supuesta incompatibilidad de la norma legal demandada con las disposiciones
constitucionales.
En este sentido, considera que la
acusación de violación al principio del Estado Social de Derecho resulta
excesivamente abstracta, dada la naturaleza que ostenta éste principio, motivo
por el cual entiende que debe particularizarse la referida violación en
aspectos de mayor especificidad.
Sostiene que para la realización
de la respectiva inferencia jurídica en el presente caso, se debe contar con
unos elementos fácticos que permitan la evaluación probatoria de las
acusaciones planteadas en la demanda por violación a las normas
constitucionales. Así pues, la supuesta circunstancia de desfavorabilidad en la
que recaerían ciertas regiones, por efecto de las reglas implementadas para la
distribución de los dineros recaudados por el impuesto del cigarrillo, debe
probarse a partir de la demostración de circunstancias fácticas que desbordan
el mejor juicio de comparación técnico jurídica, sobre la compatibilidad o no
de las normas acusadas con el texto constitucional.
Reiteró que el juez
constitucional deberá determinar la veracidad de los cargos planteados por el
demandante, con la finalidad de establecer si los mismos son acordes o no con
la acusación de violación al texto constitucional. Dentro de la argumentación
planteada por el demandante, la proyección presupuestal realizada implicaría
que ciertas regiones del país tuvieran menores posibilidades de ser
favorecidas, mientras otras en las cuales hay mayor concentración en el recaudo
del impuesto lograrían una mejor perspectiva, aumentando la diferencia en este
punto imposibilitándose un desarrollo equilibrado.
En este sentido, en el contexto
de un Estado Social de Derecho en el cual se busca un desarrollo equilibrado de
las distintas regiones del país, no puede pretenderse que bajo las variables
tributarias se coarte sin fundamento alguno dicha finalidad. De tal manera que,
el sistema tributario fundado bajo los criterios de universalidad, debe
acometerse a una redistribución equitativa de la riqueza que promueva el
equilibrio en el desarrollo, así como el beneficio consistente en participar
como sujeto de las políticas públicas formuladas y planteadas por el Estado en
materia de recreación y deporte.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro de la oportunidad legal
prevista, el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de su
competencia, en el cual le solicita a esta Corporación que se inhiba para
pronunciarse de fondo sobre  la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley
1289 de 2009, por ineptitud sustancial de la demanda.  Subsidiariamente, le
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada.
Inicia por señalar que, a partir
de la lectura de la demanda, se evidencia que el actor sustenta su petitorio en
razonamientos jurídicos imprecisos y ambiguos,  que no logran articular
siquiera una aparente oposición objetiva y verificable entre la disposición
acusada y la Carta Política. Considera que, a pesar del válido recuento
jurisprudencial que realiza sobre los principios que rigen el Estado Social de
Derecho colombiano, tales como el de dignidad humana, solidaridad social,
prevalencia del interés general, igualdad y moralidad de la función pública,
equidad y progresividad del sistema tributario, la acusación no estructura un
verdadero cargo de inconstitucionalidad que le permita a la Corte adelantar una
confrontación objetiva entre la preceptiva acusada y la Constitución.
Para la Agencia Fiscal, la
acusación reseñada se sustenta principalmente en que dicha disposición legal: “(…)
Antepone los intereses particulares de los departamentos más desarrollados en
detrimento de los departamentos menos favorecidos, generando inequidad en las
oportunidades de desarrollo que puede brindar el Estado a través de
Coldeportes, a los municipios
menos favorecidos”. Tal argumento, que es reiterado por el
actor a lo largo de toda la demanda, pone de presente que su acción obedece a
una mera inconformidad subjetiva con los efectos que produce la norma acusada,
la cual, además, sustenta en apreciaciones no jurídicas.
Aduce que también se destaca en
el texto de la demanda, la intención recurrente del demandante, de atribuir a la
Ley 30 de 1971, el estatus de parámetro de control de constitucionalidad, lo
cual se ve reflejado claramente en afirmaciones como: “el concepto de
equidad que generaba la norma reformada”, de manera que lo que se está
defendiendo no es la supremacía e integridad del Estatuto Superior, sino la del
artículo 4º de la cita Ley 30, que es también una ley ordinaria como la
demandada que no alcanza jerarquía supralegal, y menos aún constitucional.
Conforme con lo expuesto,
concluye que se puede deducir fácilmente que el peticionario: i) confronta
equivocadamente, para el juicio de inexequibilidad que pretende, la norma
impugnada con lo dispuesto en el artículo que reforma; ii) simultáneamente,
desconoce la distribución de competencias propia de un Estado de Derecho,
particularmente en cuanto a la potestad de regulación que le corresponde al
Congreso y la de reglamentación que toca al Gobierno, asignando a esta última
una jerarquía sobre la primera violatoria del sistema de frenos y contrapesos
que rige entre ambos órganos del poder público; y, finalmente, iii) termina por
reconocer expresamente que su acusación no se dirige contra el texto, general y
abstracto, del precepto que demanda, sino contra sus eventuales efectos,
particulares y concretos, los cuales escapan al objeto y fin de la acción
pública de inconstitucionalidad.
Con criterio subsidiario, el
Ministerio Público procedió a realizar el análisis de constitucionalidad de la
norma impugnada, a luz de la precaria acusación. Así, estudiado el contenido y
alcance del artículo impugnado, dentro del régimen territorial y tributario que
rige en el país, considera que está demostrada su plena compatibilidad con el
mismo, en la medida en que se configura un desarrollo jurídicamente válido del
modelo de justicia distributiva con equidad vigente en Colombia, como
consecuencia del modelo de Estado Social de Derecho que se implantó con la entrada
en vigencia de la Constitución del 91.
Al respecto,
recuerda que  las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de
financiación: las denominadas exógenas, en razón a que provienen de
transferencias de recursos de la Nación o participación en recursos del Estado
como, por ejemplo, los derivadas de las regalías; y las denominadas endógenas, que
se originan en la jurisdicción de la correspondiente entidad territorial, en
virtud de un esfuerzo propio, por la decisión política de las autoridades
locales o seccionales. En relación con las primeras, el legislador goza de un
amplio margen de configuración para definir la forma de distribución del
tributo, por tratarse de un recurso proveniente del Gobierno central.
Aduce que, según la
jurisprudencia constitucional, la distinción entre recursos endógenos y
recursos exógenos no es suficiente, per sé, para  delimitar el alcance
de la autonomía financiera de las entidades territoriales, por lo cual,
inclusive, en casos excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del
legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades
territoriales en salvaguarda de la estabilidad económica de la Nación[1].
En este orden de ideas, concluyó
que se equivoca el actor al argumentar que la intervención del Congreso de la
República en la administración de los recursos de las entidades territoriales
bajo examen quebranta los principios en que funda el Estado Social de Derecho,
ya que algunas de ellas pueden llegar a ser no sólo admisibles, sino también
necesarias y, en todo caso, válidas constitucionalmente, por su relevancia para
el cumplimiento de los fines unitarios del Estado, como es el caso de la intervención
contemplada en el artículo 1º de la Ley 1289 de 2009.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Por dirigirse
la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República, el
artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, “por medio de la cual se modifica el
artículo 4º. de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones”, esta
Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como
lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.
Alcance de la presente demanda
2.1. Aun cuando el actor dice
acusar todo el texto de la Ley 1289 de 2009 (artículos 1°, 2° y 3°), la Corte
entiende que, formalmente, la demanda se dirige únicamente contra el artículo
1° del citado ordenamiento, en razón a que, en el libelo acusatorio, el
accionante sólo citó y transcribió el contenido de dicho artículo, al tiempo
que sólo formuló y dirigió los cargos contra algunos de sus apartes normativos.
Así quedó definido desde el propio Auto Admisorio, donde el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda exclusivamente en lo relacionado con el
artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, descartándola sólo en lo que toca con la
modificación contenida en su parágrafo 2°, respecto del cual prosperó el
rechazo de la misma, por haber operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional, toda vez que tal modificación ya había sido objeto de
pronunciamiento por la Corte en la Sentencia C-1183 de 2008.
2.2. Hecha la anterior precisión,
es claro que lo impugnado en la presenta causa, es entonces el referido
artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, mediante el cual se modifica el artículo 4°
de la Ley 30 de 1971, en lo relacionado con la distribución del impuesto
adicional sobre el consumo de cigarrillo con destino al deporte. Esta última
norma, con los cambios introducidos por la citada Ley 1289 de 2009, a través de
tres incisos y dos parágrafos, consagra lo siguiente:
-
En el inciso primero, prevé que el impuesto será recaudado por las
tesorerías de las entidades territoriales y entregado mensualmente a los
Institutos Deportivos de cada una de las regiones.
-
En el inciso segundo, dispone que los Institutos Deportivos
Territoriales distribuirán el 30% de ese recaudo en los municipios de su
jurisdicción, para la realización de proyectos y programas específicos
correspondientes al sector deporte.
-
En el inciso tercero, establece que la distribución del tributo se
llevará a cabo conforme a los procedimientos establecidos en el Sistema General
de Participaciones.
-
A través del parágrafo 1°, le asigna a las tesorerías departamentales la
responsabilidad de velar por el estricto cumplimiento del recaudo y
distribución del impuesto.
-
Finalmente, en el parágrafo 2°, declarado exequible por la Corte, prevé
que el control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen, será ejercido
en el orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable, por
el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, sin perjuicio de las
funciones propias de las Contralorías General de la República, departamentales
y municipales (parágrafo 2°).
2.3. Concretamente, la acusación
la dirige el actor contra el inciso segundo del citado artículo 1°, a través
del cual se cambia la destinación del 30% del impuesto adicional sobre el
consumo de cigarrillo con destino al deporte, en el sentido de disponer que tal
porcentaje será distribuido entre los municipios que pertenezcan al
departamento donde se efectúe el recaudo, modificando así lo previsto en el
artículo 4° de la Ley 30 de 1971, que preveía la entrega de ese 30% a
Coldeportes, para ser repartido entre la regiones de menores ingresos.
2.4. Sostiene
el demandante, que el cambio de destinación del 30% del recaudo del citado
tributo, produce efectos “altamente inconveniente para la Nación”, en
razón a que la medida busca favorecer a los departamentos más desarrollados, en
perjuicio de los menos desarrollados, quienes ya no van a poder realizar
proyectos sostenibles en materia deportiva y de recreación, al no recibir los
recursos adicionales inicialmente previstos en el artículo 4° de la Ley 30 de
1971.
Afirma al
respecto, que la modificación producida por la norma acusada, en comparación
con lo inicialmente previsto en el artículo 4° de la Ley 30 de 1971, va en
contravía de los postulados propios del Estado Social de Derecho y de la
República unitaria, afectando también el derecho a la recreación y al deporte,
y los principios de dignidad humana, prevalencia del interés general sobre el
interés particular y la equidad tributaria. Esto, en cuanto la medida favorece
los intereses de unos pocos ciudadanos en perjuicio de una mayoría.
2.5. En relación con la acusación
formulada, un grupo mayoritario de intervinientes, entre los que se cuenta el
Ministerio Público, expresa y tácitamente, coinciden en solicitarle a la Corte
que se declare inhibida para proferir decisión de fondo, en razón a que el
actor no expuso verdaderos cargos de inconstitucionalidad. Al respecto,
sostienen que la demanda se sustenta en razonamientos jurídicos vagos e
imprecisos, que no alcanzan a articular siquiera una aparente oposición
objetiva entre la norma acusada y la Constitución, obedeciendo tales
razonamientos, a simples apreciaciones personales y subjetivas del demandante, que
no encuentran sustento fáctico ni probatorio, y que son más producto de lo que
él considera son las consecuencias que se derivan de la norma acusada.
2.6. Atendiendo la anterior
solicitud, antes de hacer referencia al problema jurídico y a cualquier consideración
de fondo, debe iniciar la Corte por establecer si la demanda cumple con los
requisitos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia
constitucional.
3.     Las
demandas de inconstitucionalidad. Requisitos de procedibilidad de las mismas y
oportunidad para su verificación
3.1. La
hermenéutica constitucional ha sido consistente en sostener, que esta
Corporación solo es competente para proferir decisión de fondo sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio a través
de demandada ciudadana, cuando quien la promueve ha cumplido con los requisitos
mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
“Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones
que deben surtirse ante la Corte Constitucional”.
3.2. Ha
recordado la Corte, que tratándose de las leyes y los decretos con fuerza de
ley, la Constitución no ha previsto un sistema de control constitucional
oficioso sino rogado, que sólo se activa mediante el ejercicio ciudadano de la
acción pública de inconstitucionalidad (C.P. arts. 40-6 y 241-4 y 5), con lo
cual, la posibilidad de que la Corte pueda ejercer su función general de “guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución”, depende, para esos
casos, de que se delimite previamente su ámbito de competencia en la respectiva
demanda, lo cual solo es posible cuando se observan los requisitos mínimos de
procedibilidad previstos en la ley.
La
consagración de unos requisitos mínimos, lo viene expresando la jurisprudencia,
no puede entenderse como una limitación al derecho político y ciudadano a
presentar acciones públicas en defensa de la Constitución, ya que su objetivo,
es el de que quien demanda, cumpla con una carga mínima de comunicación y
argumentación, que oriente al órgano de control constitucional sobre la
preceptiva legal que se acusa, las disposiciones superiores que se infringen, y
las razones de dicha violación; todo eso, con el fin de racionalizar el
ejercicio del derecho, garantizar un debido proceso constitucional, respetar la
presunción de constitucionalidad que ampara las leyes y, finalmente, permitir
que sólo haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad
de la medida, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad contra
la misma.
3.3.
Recientemente, en la Sentencia C-623 de 2008, la Corporación aclaró que, “aun
cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
Apoyada en
tales razonamientos, la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se
encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la
demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos
allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de
procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de
competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en
esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en
cuenta que para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte
cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el
concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio
con posterioridad al auto admisorio”[2].
3.4. Ahora
bien, tal y como lo prevé el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, las demandas
que se promuevan en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
deberán presentarse por escrito y contener: (i) el señalamiento de las normas
que se acusan como inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se
estiman violadas, y (iii) la formulación de por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales
se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
3.5. En relación
con los dos primeros requisitos, la Corte ha señalado que a través de ellos se
busca un doble propósito[3]. Por una parte, (i) la indispensable
determinación del objeto sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación
precisa de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple
con la transcripción literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión
en la demanda de un ejemplar de la publicación oficial. Por la otra, (ii) que
se determine y señale de manera relativamente clara, las disposiciones
constitucionales que a juicio del actor resulten vulneradas por las normas
acusadas y que son relevantes para el juicio, sin perjuicio de que la Corte pueda
extender su pronunciamiento a otras preceptivas superiores.
3.6. Frente
al último de los citados presupuestos, lo que se persigue con éste, es que el
particular concrete la acusación que esgrime contra la disposición o
disposiciones acusadas, exponiendo las razones en las que la soporta. En punto
a este requisito, la jurisprudencia ha expresado que, por su intermedio, se le
impone a quien presenta la demanda “una carga de contenido material y no
simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado
contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o
motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[4].
3.7. En la Sentencia
C-1052 de 2001, la Corporación tuvo oportunidad de precisar el significado y
alcance de las citadas razones, explicando que las mismas son (i) claras,
cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil
entendimiento; son a su vez (ii) ciertas, si la acusación recae
directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una
proposición jurídica inferida o deducida por el actor; son también (iii) específicas,
en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma
vulnera la Carta Política; se entiende que son (iv) pertinentes, cuando
se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones
de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y son finalmente (v)
suficientes, en la medida que contengan todos los elementos fácticos y
probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, de forma tal que exista por lo menos una sospecha o duda
mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.
En los
términos expuestos, la Corte es competente para proferir decisión de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y decretos con fuerza de ley, sólo cuando el actor identifica en
forma clara y precisa la norma objeto de la acusación, señala las preceptivas
superiores que se estima violadas y, finalmente, formula por lo menos un cargo
concreto de inconstitucionalidad, respaldado en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”. Según lo ha sostenido esta
Corporación, si “la demanda no cumple las señaladas condiciones de
procedibilidad, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez
constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir
decisión inhibitoria”[5].
4.     Contexto
normativo en el que se inscribe la disposición acusada
4.1. Para proceder a decidir
sobre la aptitud y pertinencia de la demanda formulada contra el inciso segundo
del artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, la Corte considera necesario referirse
previamente al contexto normativo en el que se inscribe dicha norma, para lo
cual se referirá a la evolución histórica del impuesto adicional sobre el
consumo de cigarrillo con destino al deporte.
-
El impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillos con destino al
deporte, fue creado por el artículo 2° de la Ley 30 de 1971, “por la cual la
Nación contribuyó a la realización de los Primeros Juegos Deportivos de los
Territorios Nacionales y de los X y XI Juegos Deportivos Nacionales…”,
instituyéndose con una tarifa del 10%, sobre el valor de cada una de las
cajetillas de cigarrillos de producción nacional.
En los
artículos 3° y 4° de la misma ley, se dispuso ceder el tributo a las entidades
territoriales (art. 3°), y se reguló lo relacionado con su distribución (art.
4°). En relación con esto último, el artículo 4° estableció que el impuesto
sería recaudado por los tesoreros o recaudadores de las entidades
territoriales, y que tendría como destino, en lo correspondiente al 70% del
recaudo, el desarrollo de los objetivos definidos por los entes deportivos
territoriales, mientras el 30% restante, debía ser girado a favor de
Coldeportes, con el objetivo de que éste lo redistribuyera entre las regiones
de menos ingresos para desarrollar más amplia y armónicamente sus programas.
Con respecto a la distribución del 30% del tributo, el mismo artículo 4°, en su
parágrafo 1°, previó que Coldeportes debía destinar un 10% mensual de ese 30%,
como auxilio para el Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura.
-
Mediante el artículo 79 de la Ley 14 de 1983[6],
“por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se
dictan otras disposiciones”, el impuesto adicional sobre el consumo de
cigarrillos nacionales con destino al deporte, se hizo extensivo con la misma
tarifa del 10% a los cigarrillos de producción extranjera.
-
Posteriormente, el artículo 15 del Decreto-Ley 1280 de 1994, expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 98, numeral 3° de la Ley 101 de
1993, dispuso eliminar el referido impuesto[7]. Sin embargo, en la
Sentencia C-246 de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible el citado
Decreto 1280 de 1994, con lo cual, el impuesto adicional sobre el consumo de
cigarrillos con destino al deporte, recobró plena vigencia.
-
Por expreso mandato del artículo 78 de la Ley 181 de 1995[8],
dicho tributo, que de acuerdo con la Ley 30 de 1971 era recaudado por “los
Tesoreros o Recaudadores de las Entidades Territoriales”,  pasó a ser
recaudado por las “tesorerías departamentales”.
-
En ese mismo año, se expidió la Ley 223 de 1995, “Por la cual se
expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Tal ordenamiento, en el Parágrafo Único de su artículo 223[9],
ordenó reducir la tarifa del impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillos
con destino al deporte, a un 5%; reducción que debía operar hasta el 1° de
enero de 1998, fecha a partir de la cual dicho tributo volvería a la tarifa del
10%. En la misma disposición, se previó que, a partir del 1° de enero de 1996,
el recaudo del impuesto debía ser entregado a los departamentos y al Distrito
Capital, con destino a cumplir el objetivo propuesto en la Ley 30 de 1971.
-
Con la entrada en vigencia del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006[10],
“por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la dirección de impuestos y aduanas nacionales”, se modificó
la tarifa del impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillo con destino al
deporte. Conforme con el parágrafo 1° de dicha norma, la tarifa pasó del 10% al
16%. Del mismo modo, el parágrafo 2° de la norma en cita, dispuso que la tarifa
señalada se actualizará anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio
al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE, para lo cual,
la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
certificará y publicará antes del 1 de enero de cada año, las tarifas
actualizadas, sin que, en todo caso, el incremento sea inferior a la inflación
causada.
-
En este contexto, finalmente se expide la Ley 1289 de 2009, en cuyo
artículo 1°, para lo que interesa a esta causa, se cambia la destinación del
30% del recaudo del impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillo con
destino al deporte, en el sentido de disponer que tal porcentaje será
distribuido entre los municipios que pertenezcan al departamento donde se
efectúe el recaudo, modificando así lo previsto en el artículo 4° de la Ley 30
de 1971, que establecía la entrega de ese 30% a Coldeportes, para ser repartido
entre la regiones de menores ingresos.
5.  Existe
ineptitud sustancial de la demanda en el presente caso
Teniendo en cuenta las
consideraciones precedentes, la Corte comparte el criterio expuesto por algunos
de los intervinientes y por el propio Ministerio Público en su concepto de
rigor, en el sentido de considerar que la presente demanda no satisface
sustantivamente los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y
suficiencia, exigidos por la ley y la jurisprudencia constitucional, para que
el organismo de control pueda pronunciarse de fondo sobre la validez de una ley
sometida a juicio.
Según ha quedado reseñado, la
norma acusada es el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 1289 de 2009, a
través del cual se modifica la destinación del 30% del recaudo del impuesto
adicional sobre el consumo de cigarrillo con destino al deporte, pasando de ser
entregado a Coldeportes para repartir entre las regiones de menos ingresos,
conforme lo preveía el artículo 4° de la Ley 30 de 1971, a ser distribuido
directamente entre los municipios que pertenezcan al departamento donde se
efectúe el respectivo recaudo.
Los cargos de la demanda se
concretan en sostener, que el cambio de destinación del 30% del citado tributo,
es altamente inconveniente, en cuanto persigue favorecer a los departamentos de
mayor desarrollo en perjuicio de los menos desarrollados, quienes ya no van a
contar con recursos adicionales para invertir en programas deportivos, lo cual
va en contravía de los principios que rigen el Estado Social de Derecho, como
la dignidad humana, la solidaridad social, la prevalencia del interés general y
la equidad tributaria, viéndose afectado también el derecho a la recreación y
al deporte.
Pues bien, verificado tanto el contenido normativo de la
disposición objeto de impugnación, como la acusación en que se funda la
solicitud de inconstitucionalidad, son varias las razones que llevan a la Corte
a concluir que la presente demanda es inepta.
a-     Inicialmente,
para la Corte es claro que la acusación formulada no cumple con los requisitos
de especificidad y suficiencia, toda vez que en ella no se
estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se demuestra de qué
manera la norma acusada vulnera los mandatos superiores que son citados como violados.
Coincidiendo con lo dicho por la Agencia Fiscal y algunos otros intervinientes,
de la lectura de la demanda se advierte, sin discusión, que la misma se
estructura a partir de razonamientos vagos, abstractos e imprecisos, que no se
relacionan directa y concretamente con la disposición acusada, y que a su vez
no permiten establecer si realmente existe una oposición objetiva entre ésta y la
Constitución Política, que a su vez deba ser resuelta por vía del proceso de
inconstitucionalidad.
En efecto, por
fuera de las citas de jurisprudencia que acompaña a la demanda, referidas
concretamente al contenido de los principios que orientan el concepto de Estado
Social, la acusación que formula el actor se limita a destacar lo “inconveniente”
y “poco ecuánime” que resulta para el Estado, el que la norma acusada
haya modificado la destinación del 30% del recaudo del impuesto adicional sobre
el consumo de cigarrillo con destino al deporte, pero sin presentar argumentos
persuasivos de constitucionalidad, que permitan por lo menos generar una duda o
sospecha razonable sobre la validez de la medida. Calificar como inconstitucional,
la decisión del legislador de permitir que el 100% de los recursos del gravamen
sean en adelante ejecutados directamente por los Departamentos y no por una
autoridad nacional (Coldeportes), bajo la consideración de que el ente central
sí es “ecuánime al redistribuir los recursos”, no deja  de responder a
una simple apreciación personal del actor, que parte de considerar que los
entes territoriales no están en capacidad de administrar, distribuir e invertir
adecuadamente los recursos de que disponen; afirmación que, además de no estar
debidamente sustentada en la demanda, en principio, no puede considerarse
constitucionalmente admisible, pues pugna con postulados que hacen parte de la
estructura del Estado Social de Derecho, como la descentralización,
desconcentración y autonomía de las entidades territoriales, que, precisamente,
la norma acusada pretende promover.
De acuerdo con
la evolución histórica del citado tributo, a la que se hizo referencia en el
apartado anterior, se destaca que con la reforma propuesta por el dispositivo
acusado, éste mantiene, entre sus principales características, las siguientes:
(i) se trata de una renta de propiedad de la Nación cedida a los departamentos
con destino a la inversión en proyectos del sector deporte, conforme fue su
objetivo inicial previsto en la Ley 30 de 1971; (ii) el recaudo le corresponde
a las tesorerías departamentales; (iii) la distribución del tributo se llevará
a cabo directamente por las entidades territoriales, conforme a los
procedimientos establecidos en el Sistema General de Participaciones (Ley 715
de 2001); (iv) y el control y vigilancia de la inversión del producto del
gravamen, se mantiene en cabeza de Coldeportes, sin perjuicio de las funciones
propias de las Contralorías. En ese contexto, las afirmaciones del actor, en el
sentido de sostener que la distribución de los recursos que propone la norma
acusada, atentan contra la dignidad humana, el interés general y los principios
de la función pública, no dejan de constituir una simple inconformidad
subjetiva de éste, a partir de los efectos negativos que le atribuye a la
norma. Máxime, cuando el tributo mantiene la destinación específica para el
cual fue creado, y es claro que lo que persigue la modificación sobre su
distribución, es, precisamente, que sean los mismos departamentos los llamados
a entregar directamente los recursos en los municipios de su jurisdicción, de
acuerdo a las necesidades prioritarias, con una evidente intención de hacer
prevalecer el interés general y colectivo de los habitantes de las regiones, de
respetar la dignidad humana, y de racionalizar y darle mayor eficiencia al
manejo de los recursos públicos. Esto último, sobre la base de que serán las
mismas entidades territoriales las que en adelante recauden y ejecuten todos
los recursos derivados del impuesto, sin que éstos deban pasar de un
presupuesto a otro; esto es, del presupuesto del respectivo ente al de la
Nación, para que, a través de Coldeportes, tenga nuevamente que regresar al
ente territorial.
Para esta
Corporación, el demandante pretende sustentar la acusación con apreciaciones de
conveniencia y no de estricto orden constitucional, a través de las cuales
incurre en claras imprecisiones, como es la de confudir los intereses legítimos
de las entidades territoriales y de sus habitantes, con intereses particulares,
sin precisar de quienes, ni porqué serían opuestos al interés general y
colectivo. De la misma manera, para sustentar la acusación, el actor utiliza
conceptos que no tienen soporte jurídico, que no son comprobables
objetivamente, y que difícilmente pueden ser valorados cualitativa y
cuantitativamente. Este es el caso de la clasificación que hace entre
departamentos “más desarrollados” y municipios “poco desarrollados”.
Reiterando la posición
doctrinal sentada por la Corte, si bien es cierto que el ciudadano que acude a
la acción pública de inconstitucionalidad, no está obligado a presentar una
exposición erudita y técnica sobre las razones por las cuales existe
contradicción entre la disposición acusada y la Carta Política, en todo caso,
sí tiene el deber de  incluir un mínimo de argumentación válida en la demanda, que
a su vez permita a la Corte comprender el contenido de la acusación y las razones
jurídicas en que se basa. Sobre este particular, la jurisprudencia ha sido
reiterativa en sostener, que el reproche formulado contra una disposición legal
debe ser de naturaleza estrictamente constitucional, lo que significa que debe
fundarse exclusivamente en la apreciación del contenido de las normas
Superiores que son objeto de confrontación con los preceptos demandados,
buscando mostrar la presunta incompatibilidad existente entre unas y otras.
Precisamente, tal hecho no tiene lugar en el presente caso, ya que los argumentos
utilizados en la demanda, no son un reflejo del contenido de la norma acusada,
ni incorporan elementos de juicio que permitan una confrontación objetiva entre
ésta y la Constitución.
b-    En
plena concordancia con el punto anterior, tampoco encuentra la Corporación que,
en la presenta causa, se hayan observado los requisitos de  claridad
y certeza, pues los cargos en los que el actor funda su
acusación no son predicables del texto demandado, y se inscriben más en una
proposición jurídica deducida por aquél que carece de claridad y coherencia
argumentativa. Como ya ha sido explicado, la demanda se estructura a partir de
cuestionar la decisión legislativa de modificar la destinación del 30% del
impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillo con destino al deporte, en
cuanto éstos pasan de ser entregados a Coldeportes para repartir entre las
regiones de menos ingresos, a ser distribuido directamente entre los municipios
que pertenezcan al departamento donde se efectúe el respectivo recaudo. De ello
deduce el actor una consecuencia “altamente inconveniente” y “poco
ecuánime”, materializada en un presunto favorecimiento para los
departamentos más desarrollados en perjuicio de los menos desarrollados. Pues
bien, a partir de las propias afirmaciones de la demanda, se advierte que la
acusación no se dirige directamente contra el contenido, general y abstracto,
de la norma acusada, sino contra uno de sus posibles efectos: el que de manera
particular y concreta le atribuye el actor, apoyado en algunas estadísticas, lo
que en principio desborda el marco del juicio de control abstracto de
inconstitucionalidad, que propugna por una confrontación objetiva y directa
entre la norma acusada y la Constitución Política.
Además, la
acusación tampoco resulta de fácil comprensión, en cuanto la misma hace pensar
que los recursos para el deporte y la recreación, concretamente a nivel de las
entidades territoriales, tienen como única fuente de ingreso el impuesto
adicional sobre el consumo de cigarrillo de que trata la Ley 30 de 1971, con lo
cual, cualquier alteración en su distribución, causaría el efecto alegado por
el actor.  Sobre el particular, basta con mencionar que mediante la Ley 181 de
1995, se creó el Sistema Nacional del Deporte, del cual forman parte el Ministerio
de Educación Nacional, el Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes)  y los
entes departamentales, municipales y distritales que ejerzan las funciones de
fomento, desarrollo y práctica del deporte (art. 50). La misma ley, al tiempo
que le asigna a Coldeportes, la condición de “máximo organismo planificador,
rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte…” (art.
61), regula, en concordancia con otras disposiciones del ordenamiento, lo
referente al financiamiento del sistema y a los recursos financieros estatales
con que éste cuenta, tanto a nivel nacional como territorial. En lo que
corresponde a los departamentos y municipios, la citada ley dispone que éstos
contarán para la ejecución de los planes y programas en la materia, con
recursos provenientes de: (i) donaciones para el deporte, las cuales serán
deducibles de la renta líquida, en los términos de los artículos 125 y
siguientes del Estatuto Tributario; (ii) rentas que creen las Asambleas y Consejos
con destino al deporte; (iii) recursos que Coldeportes asigne, de acuerdo con
los planes y programas de estímulo y fomento del sector deportivo y las
políticas del Gobierno Nacional; (iv) recursos que destine la Nación para los
gastos de inversión de Coldeportes; (v) recursos que, de conformidad con el
artículo 22 de la Ley 60 de 1993, correspondan al deporte por asignación de la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación; (vi) recursos
de la participación de propósito general de que trata la Ley 715 de 2001 (arts.
76 y sig); (vii) recursos provenientes del impuesto a los espectáculos públicos;
y, entre otros, (viii) el impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillo de
que trata la Ley 30 de 1971, cuya tarifa actualmente se aumentó al 16%. De este
modo, no se le puede atribuir al cambio en la distribución del impuesto
adicional sobre el cigarrillo, propuesto por la norma acusada, y por ese sólo
hecho, un efecto inconstitucional en perjuicio de las finanzas de algunas
entidades territoriales, pues ello sólo puede ser valorado a partir de un análisis
fáctico e integral del sistema tributario en la materia; con mayor razón, si se
tiene en cuenta que el citado tributo se mantiene en cabeza de las propias
entidades territoriales.
Que la norma
acusada genere cambios en el manejo y ejecución de un porcentaje de los
recursos proveniente del impuesto adicional al consumo de cigarrillo, en
relación con lo previsto en una ley anterior, no es elemento de juicio
suficiente para tildar de inconstitucional la ley reformatoria, y menos para
atribuirle efectos que no se sustentan debidamente. Según lo ha señalado esta
Corporación[11], la Carta Política
faculta al legislador para intervenir en la destinación de los recursos propios
de las entidades territoriales, particularmente tratándose de recursos exógenos
cedidos por la nación, como es el caso del tributo bajo análisis, gozando para
el efecto de un amplio margen de configuración política. Dicha competencia
comprende, por supuesto, la facultad de modificar leyes existentes, sin que por
ese solo hecho pueda cuestionarse el ejercicio de tal competencia.
Concretamente,
en la Sentencia C-958 de 1999, la Corte tuvo oportunidad de precisar que,
tratándose del impuesto adicional sobre el consumo de cigarrillo con destino al
deporte, de que trata la Ley 30 de 1971, el mismo es una renta nacional cedida
a los departamentos y, por tanto, “es considerada una fuente exógena de
financiamiento sobre la que el legislador puede señalar su destino e inversión”.
En este sentido, la decisión legislativa de modificar la manera como el
impuesto se ejecuta, no puede ser motivo de cuestionamiento de
inconstitucionalidad. Esto último solo es posible, cuando objetivamente se
demuestre que el legislador excedió el ámbito de sus competencias con violación
de la Constitución.
c-     Para
concluir, debe destacarse igualmente, que la presente demanda no satisface el
requisito de pertinencia, el cual exige que el reproche
formulado por el actor, deba ser de naturaleza constitucional, esto es, basado
en la apreciación objetiva entre el contenido de una norma Constitucional y el
precepto legal demandado. En la causa bajo examen, coincidiendo con lo dicho
por el señor Procurador General de la Nación, la Corte encuentra que, prima
face, la confrontación que plantea la demanda se suscita entre dos normas
que tienen la misma jerarquía jurídica, en tanto corresponden a leyes
ordinarias; con lo cual, no es la integridad y supremacía de la Constitución lo
que en realidad se pretende proteger, sino un precepto que no tiene naturaleza
supralegal. Tal y como se ha mencionado insistentemente, el cuestionamiento que
el demandante formula contra el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 1289
de 2009, se basa exclusivamente en la modificación a la distribución del 30%
del impuesto adicional al consumo de cigarrillo, por considerar que el mismo
desconoce el concepto de equidad prodigado en la ley reformada. En
consecuencia, el parámetro de constitucionalidad que se propone no está en la
Carta Política sino en el contenido de la Ley 30 de 1971, que para el actor no
podía ser reformada.
También es impertinente
la demanda, pues como ya se explicó, el cargo formulado por el actor no es de
naturaleza constitucional. Este se estructura a partir de razonamientos vagos,
abstractos e imprecisos, que no se predican directa y concretamente de la
disposición acusada, y que son más el resultado del alcance que pretende
atribuirle a la misma, sin claridad ni coherencia argumentativa.
En virtud de
lo expuesto, un detenido análisis de la demanda lleva a la Corte a concluir que
la misma es sustancialmente inepta. En ella no se estructuró un verdadero cargo
de inconstitucionalidad, ni se expresaron razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”, como lo exigen la ley y la
jurisprudencia constitucional, para que el órgano de control constitucional
pueda realizar el análisis material de la norma acusada. Por lo tanto, esta
Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda
formulada contra el inciso segundo del artículo 1° de la Ley 1289 de 2009.
VII.   DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 1° de la Ley 1289 de
2009, mediante el cual se modifica el artículo 4° de la Ley 30 de 1971, por
haberse presentado ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte constitucional.
Sentencia C-219 de 1991 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia C-1123 de 2008.
[3] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-491 de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123
de 2008.
[4]
Sentencia C-1052 de 2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia
existente sobre el tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad.
[5] Sentencia C-1123 de 2008.
[6]
La norma citada es del siguiente tenor: “Artículo
79º.  Sobre el precio establecido en el artículo 74, los cigarrillos de
producción extranjera pagarán un impuesto adicional del 10% que se regulará
conforme a lo dispuesto en la Ley 30 de 1971.”
[7]
La norma citada es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 15. EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS Y
ELIMINACIÓN DEL IMPUESTO EN FAVOR DE COLDEPORTES. Están excluidos del impuesto sobre las ventas los
cigarrillos de fabricación nacional y los de procedencia extranjera que se importen
al territorio nacional. Así mismo, a partir de la vigencia del presente Decreto
elimínase el impuesto establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de
Coldeportes.”
[8] La norma cita es del siguiente tenor: “ART. 78.—Impuesto a los cigarrillos nacionales y extranjeros.
El impuesto a los cigarrillos nacionales y extranjeros a que se refieren el
artículo 2° de la Ley 30 de 1971 y el artículo 79 de la Ley 14 de 1983 (5),
será recaudado por las tesorerías departamentales. Será causado y recaudado a
partir del 1° de enero de 1998 de acuerdo con lo previsto en los artículos 4° y
5° del Decreto 1280 de 1994 (6). Son responsables solidarios de este impuesto
los fabricantes, distribuidores y los importadores. El valor efectivo del
impuesto será entregado, dentro de los cinco (5) días siguientes a su recaudo,
al ente deportivo departamental correspondiente definido en el artículo 65 de
la presente ley”.
[9]
La norma citada señala expresamente:  “ARTÍCULO 211. TARIFA..
(…)
PARÁGRAFO. Los cigarrillos y tabaco elaborado,
nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto
sobre las ventas. El impuesto con destino al
deporte creado por la Ley 30 de 1971 continuará con una
tarifa del 5% hasta el primero de enero de
1998, fecha a partir de la cual entrará en plena vigencia lo
establecido por la Ley 181 de 1995 al
respecto, con una tarifa del diez por ciento (10%.).
A partir del primero de enero de 1996 el
recaudo del impuesto de que trata este parágrafo será
entregado a los departamentos y el Distrito Capital
con destino a cumplir la finalidad del mismo”.
[10] La norma citada consagra expresamente: “ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213
de la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:
(…)
Artículo 211.
Tarifas. A partir del 1º. de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes:
(…)
Parágrafo 1. Dentro de las anteriores tarifas se encuentra
incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30/71, en un
porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al consumo.
(…)
Parágrafo 3. Las tarifas aquí señaladas se actualizaran
anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de
estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1 de
enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no
podrá ser inferior a la inflación causada”.
[11] Sobre el tema, se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-219 de 1991 y C-958 de 1999.