C-323-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-323/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-Existencia y trámite de dos informes de objeciones en el Congreso en
que se tramitó primero el que las acogía/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-No insistencia del Congreso por
acoger objeciones
En el asunto estudiado, el Congreso aceptó los cuestionamientos
formulados por el Gobierno Nacional y reelaboró la redacción del artículo en el
aspecto objetado, por lo tanto no se cumple el segundo requisito para que la
Corte pueda pronunciarse de fondo. Al no haberse presentado una verdadera
controversia entre el Congreso y el Gobierno, carece de sentido la intervención
de fondo de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
El control ejercido por esta Corporación en relación normas
objetadas por el Gobierno Nacional se restringe a examinar (i) el cumplimiento
del término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley, (ii) el
trámite formal de insistencia en las cámaras y (iii) el análisis material de
las objeciones formuladas, si a ello hubiere lugar.
OBJECION PRESIDENCIAL-Término con que
cuenta el Gobierno para objetar proyecto de ley por inconstitucionalidad/OBJECION
PRESIDENCIAL-Publicación del proyecto al estar las cámaras en receso/OBJECION
PRESIDENCIAL-Presentación oportuna por publicación del proyecto al estar
las cámaras en receso
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad/OBJECION
PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las cámaras
La jurisprudencia ha explicado que la insistencia de las cámaras
legislativas, que en todo caso debe tener una carga mínima de argumentación,
constituye el punto de partida para que pueda ésta pronunciarse sobre la
exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado. Más aún, ha considerado
dicha exigencia como verdadero presupuesto de procedibilidad del control
constitucional. Así mismo, ha señalado que para insistir en la aprobación de un
proyecto las Cámaras no pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la
primera aquella que esté cursando en el momento en que se devuelve el
respectivo proyecto.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-Procedencia por incumplimiento de exigencias de procedibilidad
Cuando no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad
(presentación oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la
Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las
objeciones formuladas.
TRAMITE LEGISLATIVO DE OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY-Congreso tramitó primer informe aceptando  objeciones de
inconstitucionalidad planteadas por el Gobierno sin que se configurara yerro
formal para tramitar un nuevo informe
De acuerdo el trámite legislativo del proyecto de ley 164/06 Cámara
- 074/07 Senado, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los treinta (30) años de actividades académicas de la Universidad Popular del
Cesar y se dictan otras disposiciones”, y la documentación que reposa en el
expediente, la Corte considera que el Congreso de la República en realidad
aceptó las objeciones de inconstitucionalidad planteadas por el Gobierno. Fue
así como aprobó una nueva redacción del artículo 2º del proyecto donde no se
incluyera ningún monto específico en la autorización del gasto, ya que
inicialmente la norma contemplaba la suma de $55.000 millones, frente a la cual
el Ejecutivo había expresado su rechazo por la incompatibilidad con el Marco
Fiscal de mediano plazo, ante el deber de incluir dicha partida en las
vigencias fiscales siguientes.
PRINCIPIO DE CORRECCION FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Alcance/PRINCIPIO DE
CORRECCION FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS-No puede ser invocado para invalidar
decisiones válidamente adoptadas
El artículo 2º de la Ley 5ª de 1992 consagra el principio de
corrección formal de procedimientos en la interpretación del reglamento del
Congreso, debiendo ser concebido dicho principio como una herramienta legítima
que permite al Congreso, mediante su propia aquiescencia, superar algunos
yerros o deficiencias en el trámite de aprobación de una ley (cuando quiera que
ellos realmente hayan existido), siempre a condición de que no se alteren los elementos
esenciales del mismo. Pero la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado
que si bien existe la posibilidad de que algunas irregularidades presentes en
una votación puedan ser convalidadas por el Congreso, también lo es que una
nueva votación no puede servir de excusa para dejar sin efecto las decisiones
válidamente adoptadas, pues en tales eventos la nueva votación, lejos de
corregir el vicio, es en realidad su materialización. Además, el principio de
corrección formal de procedimientos no puede conducir al extremo de permitir la
nueva apertura y votación de un proyecto tramitado y concluido en debida forma:
(i) en primer lugar, porque en tales circunstancias las cámaras legislativas
carecen de competencia para volver a examinar un asunto; (ii) en segundo lugar,
porque esto implicaría desconocer las decisiones adoptadas por las mayorías
parlamentarias en un momento histórico determinado, poniendo en grave riesgo la
vigencia del principio democrático; y finalmente, (iii) porque con ello se afecta
otro principio contemplado en el reglamento del Congreso, cual es el de
celeridad en los procedimientos legislativos.
INFORME SOBRE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite
sin vicios de un primer informe impide la aplicación del principio de
corrección formal de los procedimientos previsto en el Reglamento del Congreso
Referencia: expediente OP-121
Objeciones presidenciales al proyecto de ley 164/06 Cámara, 074/07
Senado, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los
treinta (30) años de actividades académicas de la Universidad Popular del Cesar
y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil
nueve (2009).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8º de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, profiere  la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta
Corporación el dos (2) de febrero de dos mil nueve (2009), el Presidente del Senado
de la República hizo llegar el proyecto de ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado, “Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los treinta (30) años
de actividades académicas de la Universidad Popular del Cesar y se dictan otras
disposiciones”, cuyo artículo 2º fue objetado por el Gobierno Nacional por
razones de inconstitucionalidad.
Efectuado el
reparto correspondiente, el asunto fue remitido para sustanciación el once (11)
de febrero de dos mil nueve (2009). El dieciséis (16) de febrero siguiente se
avocó conocimiento del proceso y se solicitó a los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío de las pruebas
correspondientes al trámite legislativo seguido para la aprobación del informe
de objeciones presidenciales. También se ofició a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que remitiera la certificación
de la fecha exacta en la que se recibió del Congreso de la República el
proyecto de ley y de la fecha exacta en la que se radicaron en el Congreso las
objeciones correspondientes, acompañando las constancias de rigor.
Debido a que no
fueron aportadas oportunamente la totalidad de las pruebas necesarias para
verificar si se cumplió con el trámite para la aprobación del informe de
objeciones, la Corte profirió el Auto 098 del 25 de febrero de 2009, mediante
el cual se abstuvo de decidir las objeciones mientras no se cumplieran los
presupuestos constitucionales y legales para hacerlo. En la misma providencia la
Sala supeditó el trámite subsiguiente a la verificación, por el Magistrado
Sustanciador, de que fueran aportadas las pruebas sobre el trámite de las
objeciones presidenciales al proyecto de la referencia.
Luego de los requerimientos formulados al Secretario General del
Senado, fueron allegadas al expediente las pruebas necesarias para continuar
con el trámite del control constitucional en el asunto de la referencia, razón
por la cual el Magistrado Sustanciador dispuso seguir adelante con el proceso.
II.- TEXTO
DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
A continuación la
Corte transcribe el texto definitivo, aprobado en el Congreso, del proyecto de
ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado, “Por medio de la
cual la Nación se asocia a la celebración de los treinta (30) años de
actividades académicas de la Universidad Popular del Cesar y se dictan otras
disposiciones. Así mismo, subraya el artículo 2º, objetado
por el Gobierno por razones de inconstitucionalidad:
“LEY No.__
“POR MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN SE ASOCIA A
LA CELEBRACIÓN DE LOS TREINTA (30) AÑOS DE ACTIVIDADES ACADÉMICAS DE LA
UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 1°. La Nación se asocia a la
celebración de los treinta (30) años de existencia jurídica de la Universidad
del Cesar y exalta las virtudes de sus directivas, profesores, estudiantes y
egresados.
Artículo 2°. El Gobierno podrá destinar del
Presupuesto General de la Nación una suma no inferior a cincuenta y cinco mil
millones de pesos ($55.000.000.000) moneda corriente, para el cumplimiento de
la presente ley.
De conformidad con el régimen legal vigente
se autoriza al Gobierno Nacional para que se vincule a la conmemoración de los
30 años de la Universidad Popular del Cesar, mediante la apropiación de las
partidas necesarias para financiar los siguientes proyectos de inversión:
Sede Central
a) Construcción y dotación de laboratorio
para experimentación académica;
b) Adecuación y dotación Biblioteca;
c) Construcción y dotación de plataforma
computacional integral para mejoramiento de los procesos administrativos, de
seguridad e impartir la educación virtual;
d) Construcción de cuatro (4) bloques
académicos;
e) Construcción Edificio Administrativo;
f) Construcción Teatro Auditorio;
g) Construcción Área de Servicios
Generales;
h) Construcción y Adecuación de un
Polideportivo (Cancha Múltiple);
i) Construcción de Parqueaderos;
j) Mantenimiento de Infraestructura Física;
k) Formación de alta calidad docente.
Sede Aguachica
a) Construcción y dotación de laboratorios
para experimentación académica;
b) Construcción Bloque Laboratorios (A y
B);
c) Construcción y dotación de plataforma
computacional integral para mejoramiento de los procesos administrativos, de
seguridad e impartir la educación virtual;
d) Construcción Bloque de Aulas;
e) Construcción y Dotación Planta Piloto
para el Programa de Ingeniería Agroindustrial;
f) Construcción y dotación de laboratorio
para experimentación académica;
g) Dotación de Recursos Bibliográficos y de
Hemeroteca;
h) Dotación de Muebles y Enseres, Equipos
de Oficina y Otros;
i) Construcción del cerramiento de la
seccional;
j) Construcción y Adecuación de un
Polideportivo (Cancha Múltiple);
k) Compra de Equipos para la Sala de
Audiovisuales;
l) Adquisición de 2 buses para la
Seccional;
m) Formación de alta calidad docente.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir
de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
III.- TRÁMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El trámite
legislativo del Proyecto de Ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado, “Por medio de
la cual la Nación se asocia a la celebración de los treinta (30) años de
actividades académicas de la Universidad Popular del Cesar y se dictan otras
disposiciones”, presenta los siguientes hechos relevantes:
1.-
Iniciativa y trámite en la Cámara de Representantes
- El 25 de
octubre de 2006 fue presentado el proyecto ante la Secretaría General de la
Cámara de Representantes, por el congresista Ricardo Chajín Florían, radicado
con el número 164 de 2006, Cámara. El proyecto fue publicado en la Gaceta del
Congreso 487 del 26 de octubre de 2006, Cámara (páginas 16-17).
- La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate en
Cámara (Comisión Cuarta), presentada por el representante Ricardo Chajín
Florían, fue publicada en la Gaceta del Congreso 525 del 9 de noviembre de
2006, Cámara (páginas 4-5).
- De acuerdo con
el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Comisión
Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[1],
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesión del
27 de marzo de 2007, para la próxima sesión (Acta 12)[2],
y el articulado con las modificaciones propuestas se aprobó en la sesión siguiente,
el 25 de abril de 2007, con un quórum decisorio de 21 de los 27 Representantes que conforman la Comisión (Acta 13)[3].
- La ponencia y el pliego de modificaciones para segundo debate en
Cámara (Plenaria), presentada por el representante Ricardo Chajín Florían, fue
publicada en la Gaceta del Congreso 231 del 1 de junio de 2007, Cámara (paginas
29-31).
- De acuerdo con
el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes[4], el anuncio previo a la
discusión y votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del 25 de julio de
2007, para la sesión del 31 de julio de 2007 (Acta 61), y el articulado con las
modificaciones propuestas se aprobó efectivamente en la sesión plenaria del 31
de julio de 2007, con un quórum decisorio de 149 de los 166 Representantes que conforman la Plenaria (Acta 62)[5].
2.- Trámite
en el Senado de la República
- Remitido el
proyecto al Senado de la República, la Presidencia de esa Cámara repartió el
mismo a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente, radicado con el número
074 de 2007, Senado[6].
- La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate en
Senado (Comisión Cuarta), presentada por el senador Álvaro Antonio Ashton, fue
publicada en la Gaceta del Congreso 115 del 8 de abril de 2008, Senado (páginas
5-8).
- De acuerdo con
el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Comisión
Cuarta Constitucional Permanente del Senado[7], el anuncio
previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 15 de abril
de 2008, para la sesión del 16 de abril de 2008, y el articulado con las
modificaciones propuestas efectivamente se aprobó en la sesión del 16 de abril
de 2008, con un quórum decisorio de 12 de los 15 Senadores que conforman la
Comisión (Acta 8)[8].
- La ponencia para segundo debate en Senado (Plenaria), presentada por
el senador Álvaro Antonio Ashton, fue publicada en la Gaceta del Congreso 342
del 10 de junio de 2008, Senado (páginas 7-9).
- De acuerdo con
el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado[9],
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión
Plenaria del 17 de junio de 2008, para la sesión del 18 de junio de 2008 (Acta
56), y el articulado se aprobó efectivamente en la sesión plenaria del 18 de
julio de 2008 (Acta 57).
3.- Comisión
Accidental de Conciliación
- Debido a que
los textos aprobados en las plenarias de ambas cámaras fueron diferentes, se
nombró una Comisión Accidental de Conciliación integrada por el senador Álvaro
Antonio Ashton Giraldo y el representante Fernando de la Peña. El Informe de
conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso
380 del 18 de junio de 2008, Cámara (paginas 5-6) y 384 del 18 de junio de
2008, Senado (página 5).
- Según el
informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado[10],
el anuncio previo a la discusión y votación del informe de conciliación se dio
en Sesión Plenaria del 18 de junio de 2008, para la sesión del 19 de junio de
2008 (Acta 57), y el texto conciliado se aprobó efectivamente en la sesión
plenaria del 19 de junio de 2008 (Acta 58).
- Según el
informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara[11],
el anuncio previo a la discusión y votación del informe de conciliación se dio
en Sesión Plenaria del 18 de junio de 2008, para la sesión del 19 de junio de
2008 (Acta 119), y el texto conciliado se aprobó efectivamente en la sesión
plenaria del 19 de junio de 2008 (Acta 120).
- Aprobado el
informe de conciliación, el proyecto fue remitido al Presidente de la República
para la correspondiente sanción, siendo éste, como se explica a continuación,
objetado parcialmente por razones de inconstitucionalidad.
IV.-
OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Gobierno
objetó por inconstitucional el artículo 2º del proyecto y en consecuencia lo devolvió
al Congreso sin la correspondiente sanción presidencial.
Para el
Gobierno, el precepto objetado desconoce el artículo 151 de la Constitución,
que supedita el ejercicio de la actividad legislativa a la observancia de las
leyes orgánicas[12], en concordancia con el
artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003, según el cual todo proyecto de ley
donde se ordene gasto público debe ser compatible con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo[13].
El Ejecutivo explica
que el régimen aplicable a las Universidades obliga a incluir en el presupuesto
de cada vigencia fiscal el monto apropiado en la vigencia anterior, más las
respectivas adiciones, de manera que lo apropiado en una vigencia constituye la
base para calcular el presupuesto de la siguiente. Por lo tanto, afirma, el
impacto de la norma objetada es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, y por esa vía desconoce el
artículo 151 Superior, ya que no asciende sólo a $55.000 millones como podría creerse
a primera vista. Según sus palabras:
“De aprobarse el artículo 2º del proyecto
de ley que nos ocupa, los mayores recursos por la suma de $55.000 millones, que
de acuerdo con el proyecto tiene un fin exclusivo y determinado, se
convertirían en un gasto corriente y por lo tanto pasarían a constituir parte
de la base para calcular los aportes de la Nación de que trata el artículo 86
de la Ley 30 de 1992. Es decir, la Nación se vería obligada a mantener un gasto
no recurrente, el cual crecería exponencialmente”.
Recuerda que en
el trámite del proyecto el Ministro de Hacienda expresó esta problemática al
Congreso, “toda vez que los recursos requeridos para financiar su
implementación no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues,
en la medida en que constituyen un gasto corriente con fundamento en la Ley 30
de 1992, son insostenibles tanto para la Nación, como para la respectiva
entidad territorial”.
Además, advierte,
la norma objetada es inconsistente con el Marco Fiscal porque no señala la
fuente de ingresos para el financiamiento de la Universidad, donde deben
concurrir tanto la Nación como el Departamento de Cesar. A juicio del Gobierno,
sería necesario establecer claramente la fuente de financiamiento de vigencias
futuras, lo que se echa de menos en el proyecto parcialmente objetado.
V.- DE LA INSISTENCIA
DEL CONGRESO EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO OBJETADO
Las células legislativas
integraron una Comisión Accidental con el propósito de analizar los argumentos
del Ejecutivo, elaborar un informe conjunto y presentarlo a consideración de cada
una de las plenarias.
- A folios 21 a 25 del expediente reposa un primer informe de objeciones,
suscrito por los congresistas Carmen Cecilia Gutiérrez Mattos (Representante a la
Cámara), Fernando de la Peña Márquez (Representante a la Cámara) y Álvaro
Antonio Ashton Giraldo (Senador), en el que se propone ACOGER las
objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.
- Sin embargo, a folios 2 a 7 del expediente obra otro informe,
suscrito por los mismos congresistas, en el cual se propone NO ACEPTAR
las objeciones formuladas por el Gobierno y se insiste en la aprobación del
proyecto, advirtiendo que “por un error involuntario se envió el informe que
no correspondía”.
Ante esta
situación, y teniendo en cuenta que un presupuesto para que la Corte pueda
decidir de fondo sobre las objeciones es que las cámaras legislativas efectivamente
hayan insistido en la aprobación del proyecto, la Sala consideró necesario decretar
algunas pruebas para verificar lo relacionado con el trámite completo de las
mismas en el Congreso de la República. Del material probatorio recopilado se
dará cuenta en la parte considerativa de la presente sentencia.
VI.-
INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de
garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que
quienes desearan intervenir pudieren exponer sus apreciaciones ante esta
Corporación. El término previsto venció en silencio.
VII.- CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 4708 del 11 de febrero
de 2009, considera que las objeciones presidenciales formuladas al artículo 2º
del proyecto son infundadas y, en consecuencia, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del proyecto.
En cuanto al
trámite de las objeciones en el Congreso, señala que el informe presentado por la
Comisión integrada fue aprobado por la plenaria del Senado de la República el
11 de diciembre de 2008, y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 15
de diciembre del mismo año, según las certificaciones secretariales que obran
en el expediente legislativo.
De otra parte, para
el Ministerio Público las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto
público se ajustan a la Constitución, siempre y cuando se limiten a habilitar
al Gobierno para incluirlos posteriormente en la ley de presupuesto. En este
sentido, explica que en materia de gasto público la Constitución establece un
reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno, donde el Gobierno
requiere de la aprobación de sus proyectos por el Congreso y éste, a su vez, necesita
la anuencia del Gobierno para la incorporación de gastos en el Presupuesto
General de la Nación.
Comenta que en
virtud del principio de legalidad del gasto público corresponde al Congreso,
como órgano de representación popular, ordenar las erogaciones necesarias para
el cumplimiento de los fines del Estado. Sin embargo, precisa, las leyes que
crean el gasto sólo constituyen títulos jurídicos a partir de los cuales el Gobierno
puede, en un momento posterior y dentro del marco de su autonomía, incorporar
en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para tal fin
(Sentencia C-343 de 1995). En consecuencia, continúa la Vista Fiscal, las leyes
que autorizan gasto público no tienen la aptitud jurídica para modificar
la ley de apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden obligar al
Gobierno a realizar los traslados presupuestales para sufragar los costos que
su ejecución demanda. Así, advierte que una ley que decreta el gasto no es de
carácter imperativo, pues “sólo es un título jurídico suficiente para la
eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto”.
Con fundamento
en lo anterior, el Jefe del Ministerio Público considera que el artículo 2º del
proyecto objetado no impone ninguna obligación, pues se limita a autorizar un
gasto para que el Gobierno pueda incluir, si así lo desea, las partidas
correspondientes, todo lo cual se ajusta a la Constitución desde la perspectiva
de la legalidad del gasto público.
De otra parte,
en cuanto tiene que ver con la exigencia prevista en el artículo 7º de la Ley
819 de 2003, el Procurador aclara que dicha norma está referida a los proyectos
de ley que entrañen gasto público directo o indirecto: “Directo, si cuando
hayan de cumplirse conllevan erogaciones con cargo a los recursos estatales, e
indirecto, en la hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias”. En
esa medida, concluye que la exigencia prevista en dicha norma no es imperativa
en el caso objeto de examen, porque es claro que la autorización al Gobierno
Nacional no conlleva una orden de inexorable cumplimiento.
Finalmente, el
concepto no comparte la apreciación del Gobierno según la cual los gastos se
incrementarían desproporcionadamente, por cuanto el texto del proyecto señala que
la suma allí indicada será por una sola vez y destinada a las obras
específicamente previstas, donde lo que se busca es la incorporación en el presupuesto
en la medida de las posibilidades fiscales que valore el Gobierno Nacional.
VIII.-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-
Competencia y alcance del control
De conformidad
con lo  dispuesto en los artículos 167 y 241 (numeral 8º) de la Constitución, la Corte es competente para
decidir definitivamente sobre la  constitucionalidad de las normas objetadas
por el Gobierno Nacional, respecto de las cuales el Congreso insista en su
aprobación. El control ejercido por esta Corporación se restringe a examinar (i)
el cumplimiento del término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto
de ley, (ii) el trámite formal de insistencia en las cámaras y (iii) el
análisis material de las objeciones formuladas[14], si a ello
hubiere lugar.
2.- Problemas
jurídicos y metodología de análisis
Antes de abordar
un examen de fondo de las objeciones es necesario determinar si se cumplen los
presupuestos para tal fin. En consecuencia, la Corte comenzará por analizar
cuáles son estos requisitos y si se reúnen en el asunto sometido a control, específicamente
en lo relativo a la oportunidad en su formulación y la insistencia del Congreso
de la República.
La Corte debe
prestar especial cuidado a la existencia y trámite de dos informes de la comisión
legislativa integrada para evaluar las objeciones -el primero aceptando los
reparos del Gobierno y el segundo rechazándolos-, para definir si se incurrió
en algún yerro que permitiera volver a tramitar dicho informe, y determinar
entonces si el Congreso insistió o no en la aprobación del proyecto.
Posteriormente, sólo
en el evento en que la Corte encuentre que se cumplieron los requisitos
anotados, procederá al análisis material del asunto y estudiará si la norma
objetada desconoce o no el artículo 151 de la Constitución, en concordancia con
el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
3.- Requisitos
de procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Para que la Corte pueda abordar un examen de fondo de las objeciones de
inconstitucionalidad es necesario examinar previamente dos cuestiones: (i) si
el Gobierno formuló objeciones de manera oportuna y (ii) si el Congreso
efectivamente las desestimó e insistió en la aprobación del proyecto.
3.1.- La primera
exigencia está prevista en el artículo 166 de la Constitución, en concordancia
con el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). De acuerdo
con estas normas, el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver
con objeciones cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte
artículos, de diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta
artículos, y de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de
no hacerlo en ese lapso el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgar
la correspondiente ley[15].
El artículo 166
de la Carta Política también establece que si al momento de presentar las
objeciones el Congreso se encuentra en receso, el Presidente deberá publicarlas
dentro de dicho plazo. Para ello es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 138 de la
Constitución, según el cual el Congreso, por derecho propio, se reunirá en
sesiones ordinarias durante dos períodos por año que constituirán una sola
legislatura: el primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el
16 de diciembre, y el segundo comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio
siguiente[16].
3.2.- El segundo
requisito para que la Corte pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones
consiste en la insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto. En este
sentido, el artículo 167 de la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá
a las cámaras legislativas a segundo debate, y advierte que cuando el Gobierno
formule objeciones de inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren”,
el asunto será remitido a la Corte para que decida sobre su exequibilidad.
La
jurisprudencia ha explicado que la insistencia de las cámaras legislativas, que
en todo caso debe tener una carga mínima de argumentación[17],
constituye “el punto de partida para que pueda ésta pronunciarse sobre la
exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado”[18].
Más aún, ha considerado dicha exigencia como “verdadero presupuesto de
procedibilidad del control constitucional”[19]. Así mismo, ha
señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no
pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera aquella “que
esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[20].
En suma, cuando
no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad anteriormente anotadas
(presentación oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la
Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones
formuladas[21]. Entra pues la Sala a
revisar el cumplimiento de estos requisitos.
4.- Objeciones del Gobierno y oportunidad en su formulación
4.1.- En el caso
objeto de examen el texto definitivo del proyecto de ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado, “Por medio de la cual la Nación se
asocia a la celebración de los treinta (30) años de actividades académicas de la
Universidad Popular del Cesar y se dictan otras disposiciones”, consta de tres
(3) artículos. Por lo tanto, el término para devolverlo
con objeciones era de seis (6) días hábiles, contados a partir del día
siguiente a la recepción del mismo por el Gobierno Nacional.
Conforme con las
pruebas que reposan en el expediente, el proyecto fue recibido en la
Presidencia de la República el día ocho (8) de julio de 2008[22], de modo que
el término para presentar objeciones vencía el día 16 de julio de 2008. Como para
ese momento el Congreso se encontraba en receso, durante el mismo lapso el
Gobierno debió hacer la publicación de las objeciones formuladas.
4.2.- Observa la
Corte que las exigencias previstas en el artículo 166 de la Constitución fueron
debidamente atendidas. En efecto, las objeciones al artículo 2º del proyecto se
publicaron en el Diario Oficial 47.052 del 16 de julio de 2008 (páginas 39-40),
esto es, dentro del término de seis (6) días exigido en la Carta Política
(art.166), fecha en la cual también fueron radicadas en el Congreso de la
República[23].
Despejada esta
primera cuestión, para abordar un análisis de fondo queda por establecer si el Congreso efectivamente desestimó las objeciones del Gobierno e
insistió en la aprobación del proyecto.
5.- Trámite
de las objeciones en el Congreso de la República
A continuación la
Corte reseña el trámite dado a las objeciones en el Congreso de la República. En
particular resalta la existencia de dos informes, el
primero aceptando los reparos del Gobierno y el segundo rechazándolos, cada uno
de los cuales fue sometido a consideración de las plenarias.
De esta manera
se podrá analizar cómo en realidad el Congreso no insistió en la
aprobación originaria del proyecto, pues aceptó los cuestionamientos
del Ejecutivo con una nueva redacción de la norma que no incluyera ningún valor
específico (a diferencia del artículo objetado). Ello, aún
cuando posteriormente las plenarias volvieron a tramitar las objeciones aduciendo
un “error involuntario” en la presentación del informe, para esta vez rechazarlas
e insistir en la aprobación del proyecto sin modificación alguna.
5.1.- Primer
informe de objeciones. Aceptación de los reparos formulados por el Gobierno
Nacional
Recibidas las
objeciones presidenciales en el Congreso de la República (16 de julio de 2008),
las mesas directivas de Senado y Cámara designaron una Comisión Accidental para
estudiarlas, que luego de analizar los argumentos del
Ejecutivo presentó su informe a consideración de cada una de las plenarias (10
de septiembre de 2008), en el sentido de ACOGER los reparos del Gobierno
y reelaborar la redacción de la norma en el aspecto objetado, siendo éste debidamente
aprobado en cada Corporación legislativa. El trámite fue el siguiente:
5.1.1.- Cámara
de Representantes.
- Presentación
del Informe. Los congresistas Carmen Cecilia Gutiérrez
Mattos (Representante a la Cámara), Fernando de la Peña Márquez (Representante
a la Cámara) y Álvaro Antonio Ashton Giraldo (Senador), presentaron un primer
informe en el que se propone acoger las objeciones formuladas por
el Gobierno Nacional y se plantea una nueva redacción de la norma[24].
Dice al respecto:
“(…) Respetados presidentes:
Con relación a las objeciones
presidenciales presentadas al proyecto de Ley No 164 de 2006 Cámara / 074-2007
Senado, ACOGEMOS el informe del Gobierno Nacional, sustentado en
las siguientes consideraciones:
(…)
Por lo tanto, consideramos, que las
objeciones por razones de inconstitucionalidad formuladas por el gobierno al
Proyecto de Ley No 164 de 2006 Cámara / 074-2007 Senado, SON DE RECIBO
dentro del marco de los anteriores argumentos y en consecuencia los miembros de
la Comisión hemos decidido dejar el artículo 2º, en su primera parte como fue
aprobado en Segundo Debate por la Honorable Cámara de Representantes y, el
resto como fue aprobado por el Honorable Senado de la República, el cual
quedará así: (…)
PROPOSICIÓN
Solicitamos a las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes aceptar las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley No. 164 de 2006 Cámara
– 074 de 2007 Senado, “POR MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN SE ASOCIA A LA
CELEBRACIÓN DE LOS TREINTA (30) AÑOS DE ACTIVIDADES ACADÉMICAS DE LA
UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” y aprobar el
texto acogido por esta Comisión, el cual quedará así: (…)
Artículo 2º.- A partir de la promulgación de la presente ley y de
conformidad con los artículos 334, 339, 341 y 345 de la Constitución Política,
se autoriza al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de
la Nación las apropiaciones presupuestales que se requieran y/o impulsar a
través del Sistema Nacional de Cofinanciación, para vincularse a la
conmemoración de la Universidad Popular del Cesar, así como para la ejecución
de las obras de infraestructura en las diferentes sedes de la Universidad,
relacionadas con el cumplimiento de las condiciones mínimas y estándares de
calidad exigidos por el Ministerio de Educación Nacional a las Universidades
colombianas, tales como:
Sede Central
a) Construcción y dotación de laboratorio
para experimentación académica;
b) Adecuación y dotación Biblioteca;
c) Construcción y dotación de plataforma
computacional integral para mejoramiento de los procesos administrativos, de
seguridad e impartir la educación virtual;
d) Construcción de cuatro (4) bloques
académicos;
e) Construcción Edificio Administrativo;
f) Construcción Teatro Auditorio;
g) Construcción Área de Servicios
Generales;
h) Construcción y Adecuación de un
Polideportivo (Cancha Múltiple);
i) Construcción de Parqueaderos;
j) Mantenimiento de Infraestructura Física;
k) Formación de alta calidad docente.
Sede Aguachica
a) Construcción y dotación de laboratorios
para experimentación académica;
b) Construcción Bloque Laboratorios (A y
B);
c) Construcción y dotación de plataforma
computacional integral para mejoramiento de los procesos administrativos, de
seguridad e impartir la educación virtual;
d) Construcción Bloque de Aulas;
e) Construcción y Dotación Planta Piloto
para el Programa de Ingeniería Agroindustrial;
f) Construcción y dotación de laboratorio
para experimentación académica;
g) Dotación de Recursos Bibliográficos y de
Hemeroteca;
h) Dotación de Muebles y Enseres, Equipos
de Oficina y Otros;
i) Construcción del cerramiento de la
seccional;
j) Construcción y Adecuación de un
Polideportivo (Cancha Múltiple);
k) Compra de Equipos para la Sala de
Audiovisuales;
l) Adquisición de 2 buses para la
Seccional;
m) Formación de alta calidad docente. (…)”. (Resaltado original, subrayado fuera
de texto).
- Publicación.
El informe que propuso acoger las objeciones del Gobierno Nacional fue
publicado en la Gaceta del Congreso 666 del 25 de septiembre de 2008, Cámara
(páginas 9-11)[25].
- Anuncio
previo. El anuncio previo para la votación del informe de objeciones fue realizado
en la sesión del 8 de octubre de 2008, para la sesión del 14 de octubre
siguiente, según consta en el Acta 139, publicada en la Gaceta 798 del 14 de
noviembre de 2008 (páginas 34 y 76)[26], así:
“Por instrucciones del señor Presidente,
con la autorización del señor Secretario General, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003 y lo indicado por la Corte Constitucional, se anuncian
los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 14 de octubre de 2008,
o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o
actos legislativos:
(…)
Proyecto de Ley número 164 de 2006 Cámara,
074 de 2007 de Senado, por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los treinta (30) años de actividades académicas de la Universidad
Popular del Cesar y se dictan otras disposiciones. Publicado en la Gaceta del
Congreso número 666 de 2008.
(…)
Se levanta la sesión y se convoca para el
martes a las 2:30 p.m.
La sesión se levantó a las 11:57 p.m.”
- Votación y
aprobación del informe en Plenaria de Cámara. La votación y aprobación del
informe de objeciones fue efectivamente realizada en la sesión del 14 de
octubre de 2008, según consta en el Acta 140, publicada en la Gaceta del
Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008 (página 29)[27],
de la cual se destaca lo siguiente:
“Informe de Objeciones al Proyecto de Ley
164 de 2006 Cámara, 074 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se
asocia a la celebración de los treinta (30) años de actividades académicas de la
Universidad Popular del Cesar y se dictan otras disposiciones. El informe es
como sigue:
Proposición: Solicitamos a las Plenarias
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes adoptar
las objeciones de inconstitucionalidad, aceptándolas a las planteadas por el
Gobierno Nacional (sic) al proyecto de ley (…), y aprobar el texto
acogido por esta Comisión, el cual quedará así: (…)”. (Resaltado fuera de texto).
- Quórum
deliberatorio y decisorio en Plenaria. El quórum deliberatorio y decisorio para
la aprobación del proyecto fue de 151 de los 166 miembros que conforman la
Plenaria de esa Corporación, según consta en el Acta 140, publicada en la
Gaceta del Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008 (páginas 1-2)[28].
La votación se realizó conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso.
5.1.2.- Senado
de la República.
- Publicación. El
informe que propuso acoger las objeciones del Gobierno Nacional fue publicado
en la Gaceta del Congreso 660 del 23 de septiembre de 2008, Senado[29]
(páginas 7-9).
- Anuncio
previo. El anuncio previo para la votación del informe de objeciones fue realizado
en la sesión del 14 de octubre de 2008, para la sesión del día siguiente, según
consta en el Acta 16, publicada en la Gaceta del Congreso 8 del 23 de enero de 2009
(páginas 67 y 89), así[30]:
“Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia
los proyectos que se discutirán y aprobarán la próxima sesión:
(…)
Proyecto de Ley No. 074 de 2007 Senado, 164
de 2006 Cámara, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los treinta (30) años de actividades académicas de la Universidad Popular del
Cesar y se dictan otras disposiciones.
(…)
Siendo las 11:00 p.m., la Presidencia
levanta la sesión y convoca para el día martes 15 de octubre de 2008 (sic), a
las 2:00 p.m.”
- Votación y
aprobación del informe en Plenaria. La votación y aprobación del informe de
objeciones fue efectivamente realizada en la sesión del 15 de octubre de 2008,
según consta en el Acta 17, publicada en la Gaceta del Congreso 9 del 23 de
enero de 2009 (páginas 7, 11, 21 y 22), de la cual se destaca lo siguiente[31]:
“Palabras del honorable Senador Álvaro
Antonio Asthon Giraldo.
(…)
Ese Proyecto de Ley, fue discutido y
aprobado en sus cuatro debates, el Gobierno Nacional, a través del señor
Presidente presentó unas objeciones, la Comisión designada por la Mesa
acogió las objeciones establecidas por la Presidencia, de tal manera
señor Presidente que solicito a los colegas aprueben las objeciones
admitidas por esta Comisión, en relación con las inquietudes planteadas
por el señor Presidente de la República en ese Proyecto de Ley”[32].
(Resaltado fuera de texto).
- Quórum
deliberatorio y decisorio en Senado. El quórum deliberatorio y decisorio para
la aprobación del proyecto fue de 88 de los 102 Senadores que integran la
Plenaria de esa Corporación, según consta en el Acta 17, publicada en la Gaceta
del Congreso 9 del 23 de enero de 2009 (páginas 1- 2)[33].
La votación se realizó conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso.
5.1.3.- Observa la
Corte que, en votaciones del 14 y 15 de octubre de 2008, las plenarias de
Cámara y Senado aprobaron el informe de objeciones arriba señalado, en el
sentido de aceptar integralmente los reparos formulados por el Gobierno
Nacional y reelaborar el texto del artículo en el aspecto cuestionado. De esta
manera, se excluyó la suma específica de $55.000 millones, frente a la cual el
Ejecutivo había expresado su rechazo por la incompatibilidad con el Marco
Fiscal de mediano plazo ante el deber de incluir dicha partida en las vigencias
fiscales siguientes.
Por lo demás, la
nueva norma se limitó a autorizar al Gobierno para incluir las apropiaciones en
el presupuesto general de la Nación, tomando como base las reglas que orientan la
formulación, aprobación y ejecución del presupuesto y sin imponer al Gobierno un
mandato imperativo para su inclusión dentro del mismo. Quiere ello decir que se
aceptaron las objeciones planteadas.
5.2.- Segundo
informe de objeciones. Rechazo e insistencia en la aprobación del proyecto
A pesar de lo
anterior, el día 10 de diciembre de 2008, los mismos integrantes de la Comisión
Accidental conformada para examinar las objeciones, remitieron al Senado y a la
Cámara de Representantes un segundo informe, señalando que “por un error
involuntario se envió el informe que no correspondía”[34].
En el nuevo documento los congresistas NO ACOGEN las objeciones de
inconstitucionalidad del Ejecutivo y proponen declararlas infundadas en los
siguientes términos[35]:
“(…) Respetados presidentes:
Con relación a las objeciones
presidenciales presentadas al proyecto de Ley No 164 de 2006 Cámara / 074-2007
Senado, NO ACOGEMOS el informe del Gobierno Nacional, sustentado
en las siguientes consideraciones.
(…)
Por las consideraciones anteriores,
solicitamos a la plenaria del Honorable Senado de la República y de la
Honorable Cámara de Representantes, declarar infundadas las objeciones
presentadas por el señor Presidente de la República al proyecto de Ley No 164
de 2006 Cámara / 074-2007 Senado ‘POR MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN SE ASOCIA A LA
CELEBRACIÓN DE LOS TREINTA (30) AÑOS DE ACTIVIDADES ACADÉMICAS DE LA
UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES’. (…)”. (Resaltado
original).
Este segundo informe
de objeciones también fue tramitado en el Congreso de la República, así:
- En la Cámara
de Representantes se hizo la publicación del informe en la Gaceta 928 del 10 de
diciembre de 2008 (página 50)[36]; el anuncio previo a la
votación se realizó en sesión del 10 de diciembre de 2008[37];
y la votación efectiva se cumplió en la plenaria anunciada, el 15 de diciembre
de 2008[38], con las mayorías
requeridas para tal fin[39].
Cabe mencionar
que en el orden del día del 15 de diciembre de 2008, la Secretaría General de la
Cámara programó la votación del informe de objeciones aduciendo la “corrección
de vicios de procedimiento (de conformidad con el artículo 2º, numeral 2 de la
ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso)”[40]. Igualmente, obra
en el expediente una constancia suscrita por la Secretaria General de la Cámara
con destino a la Corte Constitucional[41].
- Por su parte,
en el Senado de la República se hizo la publicación del informe en la Gaceta
925 del 10 de diciembre de 2008 (páginas 6-8)[42]; el anuncio
previo a la votación se realizó en sesión del mismo día[43];
y la votación efectiva se cumplió en la plenaria anunciada, el 11 de diciembre
de 2008[44]. También obra en el
expediente una constancia suscrita por el Secretario General del Senado, según
la cual la aprobación del informe de objeciones en la sesión del 11 de
diciembre de 2008, fue cumplida “para corregir un error subsanable”[45].
En este punto la
Sala advierte que los congresistas, en particular los miembros de la Comisión
Accidental integrada para analizar las objeciones del Gobierno, nunca ofrecieron
ninguna explicación puntual y concreta sobre los motivos para tramitar de nuevo
el informe de objeciones. Omisión que tuvo lugar tanto en la remisión del
segundo informe como durante los debates en Plenaria de Senado y Cámara.
5.3.- El
Congreso de la República aceptó las objeciones del Gobierno, sin que se hubiere
configurado un yerro formal que permitiera tramitar un nuevo informe
5.3.1.- De
acuerdo con la reseña del trámite legislativo y la documentación que reposa en
el expediente, la Corte considera que el Congreso de la República en realidad aceptó
las objeciones de inconstitucionalidad planteadas por el Gobierno. Fue así como
aprobó una nueva redacción del artículo 2º del proyecto donde no se incluyera
ningún monto específico en la autorización del gasto, ya que inicialmente la
norma contemplaba la suma de $55.000 millones, frente a la cual el Ejecutivo
había expresado su rechazo por la incompatibilidad con el Marco Fiscal de
mediano plazo, ante el deber de incluir dicha partida en las vigencias fiscales
siguientes.
En efecto, el
trámite legislativo del primer informe de objeciones se surtió conforme a la
Constitución, particularmente a lo previsto en los
artículos 160 y 167 de la Carta, el último de los cuales señala que “el
proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las
cámaras a segundo debate”. Al respecto se destaca el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
(i)
Publicación del informe de objeciones en las
gacetas respectivas del Congreso, tanto de Senado como de Cámara;
(ii)
Anuncio previo a la discusión y votación en cada
una de las plenarias;
(iii)
Discusión y aprobación del informe en las
sesiones previamente anunciadas para Senado y Cámara de Representantes;
(iv)
Cumplimiento del quórum y de las mayorías
para la aprobación del informe en cada célula legislativa.
(v)
El trámite de las objeciones concluyó dentro de
la primera legislatura, ajustándose a las exigencias del artículo 162 de la
Carta Política y a la jurisprudencia al respecto decantada por esta Corporación[46].
En estas circunstancias
la Corte no advierte ningún error o vicio en el trámite del primer informe de
objeciones. Por el contrario, encuentra que el mismo se desarrolló plenamente
ajustado a la Constitución y al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992,
artículos 196 y siguientes).
5.3.2.- Ahora
bien, si el primer informe de objeciones fue tramitado en debida forma hasta la
votación del proceso legislativo en cada plenaria, como en efecto ocurrió, ante
la inexistencia de un vicio en el procedimiento, el Congreso no podía invocar, sin
más, una suerte de “error involuntario” en la remisión del informe, para retrotraer con ello el trámite de
las objeciones y volver a adelantar el segundo debate tanto en Senado como en
Cámara de Representantes.
Para la Corte es
claro que el artículo 2º de la Ley 5ª de 1992 consagra el principio de corrección
formal de procedimientos en la interpretación del reglamento del Congreso. Dice
la norma:
“Artículo 2º.- Principios de interpretación
del reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente
Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:
(…)
2. Corrección formal de los procedimientos.
Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean
corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la
constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los
derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las
discusiones y votaciones”. (Resaltado fuera de texto).
Sin embargo, según
lo establece el propio artículo y como es apenas lógico, dicha previsión sólo
tiene cabida cuando efectivamente se está frente a un vicio de procedimiento,
esto es, ante “una infracción constitucional que puede afectar la validez de
una ley”[47], pero no es aplicable
cuando el proceso se ha desarrollado sin ninguna irregularidad y las plenarias
han discutido y votado un proyecto.
A juicio de la
Corte, el principio de corrección formal debe ser concebido como una
herramienta legítima que permite al Congreso, mediante su propia aquiescencia,
superar algunos yerros o deficiencias en el trámite de aprobación de una ley (cuando
quiera que ellos realmente hayan existido), siempre a condición de que no se alteren
los elementos esenciales del mismo. Pero la jurisprudencia de esta Corporación ha
explicado que si bien existe la posibilidad de que algunas irregularidades presentes
en una votación puedan ser convalidadas por el Congreso[48],
también lo es que una nueva votación no puede servir de excusa para dejar sin efecto
las decisiones válidamente adoptadas, pues en tales eventos la nueva votación, “lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización”. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-816 de 2004, la Corte
precisó lo siguiente:
“124- A pesar de lo anterior, la Corte
considera que en el trámite del acto legislativo acusado el vicio constatado no
fue subsanado por la votación realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el
informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto
precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su
materialización. La nueva votación es en efecto la concreción de la
supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada
el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos,
por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación.
Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la
votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir
los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre
de 2003, la cual implicaba, como ya se explicó, el hundimiento del proyecto. Por
ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una convalidación sino a la
concreción y consumación del vicio analizado.
125- De otro lado, el Reglamento del Congreso
no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia,
dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara
carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Ahora bien,
en innumerables ocasiones, esta Corte ha señalado que las votaciones ulteriores
de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trámite
de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la
plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto”. (Resaltado fuera de
texto).
En este orden de
ideas, el principio de corrección formal de procedimientos no puede conducir al
extremo de permitir la nueva apertura y votación de un proyecto tramitado y
concluido en debida forma, lo cual se explica al menos por tres razones: (i) en
primer lugar, porque en tales circunstancias las cámaras legislativas carecen
de competencia para volver a examinar un asunto; (ii) en segundo lugar, porque esto
implicaría desconocer las decisiones adoptadas por las mayorías parlamentarias
en un momento histórico determinado, poniendo en grave riesgo la vigencia del
principio democrático; y finalmente, (iii) porque con ello se afecta otro
principio contemplado en el reglamento del Congreso, cual es el de celeridad en
los procedimientos legislativos[49].
5.3.3.- En el
asunto bajo revisión, además de que no existió ningún vicio en el trámite
legislativo de las objeciones (como se demuestra al examinar el proceso de
aprobación de las mismas), es importante señalar que durante el debate en las
plenarias Senado y Cámara siempre fue claro el contenido del -primer- informe
de objeciones, a tal punto que se solicitó expresamente su aprobación y la
modificación del artículo 2º del proyecto, para acoger los reparos formulados
por el Gobierno Nacional.
Fue así como, en
la Cámara de Representantes, el Secretario General dio lectura del contenido de
la proposición, en el sentido de “adoptar las objeciones de
inconstitucionalidad, aceptándolas a las planteadas por el Gobierno Nacional”[50].
En el Senado de la República, a su turno, el propio ponente del informe, doctor
Álvaro Antonio Ashton Giraldo, sostuvo lo siguiente: “[L]a Mesa acogió las objeciones establecidas por la Presidencia, de tal
manera señor Presidente que solicito a los colegas aprueben las objeciones
admitidas por esta Comisión, en relación con las inquietudes planteadas por el
señor Presidente de la República en ese Proyecto de Ley”[51].
Adicionalmente, tampoco
puede perderse de vista que durante el trámite del segundo informe de
objeciones tanto en Cámara[52] como en Senado[53],
nunca se precisó cuál fue el “error involuntario” que motivó la
reapertura de la votación y el debate, lo que ratifica la inexistencia de un
vicio subsanable en el procedimiento legislativo.
5.3.4.- De lo
anterior pueden extraerse las siguientes conclusiones respecto del trámite de
las objeciones presidenciales al proyecto de ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado,
“Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los treinta
(30) años de actividades académicas de la Universidad Popular del Cesar y se
dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 2º fue cuestionado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad:
(i)
El trámite del primer informe de objeciones fue
surtido en debida forma, de manera que se acogieron integralmente los reparos
formulados por el Gobierno Nacional.
(ii)
Ante la inexistencia de un vicio de
procedimiento legislativo en el trámite del primer informe de objeciones, el
Congreso carecía de competencia para dejar sin efecto la decisión de las
plenarias, más aún cuando siempre fue claro su contenido y alcance.
(iii)
El principio de corrección formal del
procedimiento legislativo no podía conducir a una nueva apertura del debate y votación
del informe de objeciones, de modo que el trámite del segundo informe carece de
eficacia jurídica.
(iv)
En consecuencia, el Congreso de la República en
realidad no insistió en la aprobación originaria del artículo 2º del proyecto de
ley 164/06 Cámara - 074/07 Senado, pues aceptó los
reparos formulados por el Gobierno Nacional y con base en ellos aprobó una
nueva redacción de la norma.
6.-
Inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo ante la falta de insistencia
del Congreso en la aprobación del proyecto
Según fue explicado
en esta providencia (fundamento jurídico 3), para que la
Corte pueda abordar un examen de fondo es necesario que se cumplan dos
requisitos: (i) que el Gobierno haya formulado las objeciones de
inconstitucionalidad en forma oportuna y (ii) que el Congreso efectivamente las
haya desestimado e insistido en la aprobación del proyecto.
Sin embargo,
como en esta ocasión el Congreso aceptó los cuestionamientos formulados por el
Gobierno Nacional y reelaboró la redacción del artículo en el aspecto objetado,
no se cumple el segundo requisito para que la Corte pueda pronunciarse de fondo.
Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado lo siguiente:
“Mediante la insistencia el Congreso entonces
expresa su discrepancia en relación con las objeciones formuladas por el
Presidente de la República a un proyecto de ley, dando lugar a que la Corte
asuma competencia para conocer del asunto siempre y cuando se trate de
reproches por motivos de inconstitucionalidad.  Así pues, si el Congreso
no insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas por el
Ejecutivo no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo
anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y
el Congreso porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del
Ejecutivo y, por tanto,  ha desparecido el fundamento de la competencia de la
Corte”[54]. (Resaltado fuera de
texto).
En consecuencia,
de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales en la materia[55],
al no haberse presentado una verdadera controversia entre el Congreso y el
Gobierno, carece de sentido la intervención de fondo de la Corte
Constitucional, por lo que deberá inhibirse para decidir sobre la exequibilidad
o inexequibilidad del artículo 2º del proyecto y “reservarse la Corporación
para el caso de eventuales demandas presentadas por los ciudadanos contra las
pertinentes normas una vez sea sancionada y promulgada la Ley”[56].
Así mismo, deberá ordenar la remisión del expediente al
Congreso de la República para continuar el trámite legislativo de rigor y su
posterior envío al Presidente de la República para efecto de la correspondiente
sanción.
IX.- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE para pronunciarse sobre
la exequibilidad o inexequibilidad de las objeciones
presidenciales al artículo 2º del proyecto de ley 164/06 Cámara, 074/07 Senado, “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los treinta (30) años de actividades
académicas de la Universidad Popular del Cesar y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.- REMÍTASE
el expediente al Congreso de la República, incluida
la presente providencia, para continuar el trámite legislativo de rigor.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Cuaderno Principal, folio 201.
[2]
Acta 012 del 27 de marzo de 2007, publicada en la Gaceta 130
del 20 de abril de 2007.
[3] Acta 013 del 25 de abril
de 2007, publicada en la Gaceta 256 del 7 de junio de 2007
[4]
Cuaderno Principal, folio 121.
[5] Acta 062 del 31 de abril
de 2007, publicada en la Gaceta 435 del 7 de septiembre de 2007.
[6]
Cuaderno Principal, folios 119-120
[7]
Cuaderno Principal, folio 86.
[8] Acta 8 del 16 de abril de
2008, publicada en la Gaceta 856 del 24 de noviembre de 2008.
[9]
Cuaderno Principal, folio 59.
[10]
Cuaderno Principal, folio 32.
[11]
Cuaderno Principal, folio 31.
[12]
“Artículo 151.- El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara”.
[13]
“Artículo 7º.- Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento,
el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos,
deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo (…)”.
[14]
Corte Constitucional, Sentencias C-849 de 2005, C-874 de 2005 y C-1183 de 2008,
entre otras.
[15]
Sobre este punto la jurisprudencia ha explicado que los
términos allí previstos se refieren a días hábiles y completos, cuyo cómputo
comienza a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la sanción de rigor. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996, C-510 de
1996, C-028 de 1997, C-063 de 2002  y C-068 de 2004, C-433 de 2004, C-856 de
2006, C-1040 de 2007, C-315 de 2008 y C-616 de 2008, entre muchas otras.
[16]
La norma aclara que el Congreso también se reunirá en sesiones
extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste
señale, en cuyo caso sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta
a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.
[17] Corte Constitucional,
Sentencias C-559 de 2002  y C-1146 de 2003, entre otras.
[18]
Corte Constitucional, Sentencia C-883 de 2007. Ver también las sentencias C-616
y 731 de 2008.
[19]
Ídem. Ver también la Sentencia C-1183 de 2008
[20]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-069 de 2004, C-433 de 2004,
C-985 de 2996 y C-482 de 2008.
[21]
Corte Constitucional, Sentencias C-036 de 1998, C-070 de 2004,
C-500 de 2005, C-883 de 2007 y C-1183 de 2008, entre otras.
[22]
Cuaderno Principal, folio 26; Cuaderno 2, folios 2 y ss.
[23]
Cuaderno Principal, folios 16-19.
[24]
Cuaderno Principal, folios 21 a 25.
[25]
Cuaderno 4.
[26]
Cuaderno 4.
[27]
Cuaderno 4.
[28]
Cuaderno 4.
[29]
Cuaderno 3.
[30]
Cuaderno 6.
[31]
Cuaderno 6.
[32]
Página 11.
[33]
Cuaderno 6.
[34]
Cuaderno principal, folio 2.
[35] Cuaderno
principal, folios 3 a 7.
[36]
Cuaderno 4.
[37]
Cuaderno 5. El anuncio previo para la votación del
informe de objeciones fue realizado en la sesión del 10 de diciembre de 2008,
según consta en el Acta 157 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 36
del 16 de febrero de 2009, p.37 y 44.
[38]
Cuaderno 7. La votación y aprobación del informe de
objeciones fue efectivamente realizada en la sesión del 15 de diciembre de 2008,
según consta en el Acta 158, publicada en la Gaceta del Congreso 103 del 6 de
marzo de 2009, p.28.
[39]
El quórum deliberatorio y decisorio para la aprobación del
proyecto fue de 164 de los miembros  que conforman la Plenaria de esa
Corporación, según consta en el en el Acta 158, publicada en la Gaceta
del Congreso 103 del 6 de marzo de 2009, p.1-3.
[40]
Cuaderno 4, folio 10.
[41]
Cuaderno 4, folio 4. La constancia fue expedida “a los diecinueve (19) días del mes de diciembre de dos mil ocho
(2008), a solicitud de la Corte Constitucional, según petición realizada
mediante oficio No. OPC-77/09 de febrero 17 de 2009, con radicación 292 de la
misma fecha”.
[42]
Cuaderno 3.
[43]
Cuaderno 6. De acuerdo con la certificación expedida por el
Secretario General del Senado, el anuncio previo para la votación del
informe de objeciones fue realizado en la sesión del 10 de diciembre de 2008,
según consta en el Acta 34 de esa fecha, “aún sin publicar por razones
administrativas”.
[44]
Cuadernos 3 y 8. De acuerdo con la certificación expedida por
el Secretario General del Senado, la votación y aprobación del informe
de objeciones fue efectivamente realizada en la sesión del 11 de diciembre de
2008, según consta en el Acta 35, “aún sin publicar”.  La publicación se
efectuó en la Gaceta 208 del 15 de abril de 2009 (Cuaderno 8).
[45]
Cuaderno 3, folios 1 y 2.
[46]
Corte Constitucional, Sentencias C-069 de 2004, C-433 de 2004, C-985 de 2006 y
C-482 de 2008, entre otras.
[47]
Paloma Biglino Campos, Los vicios en el procedimiento legislativo.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p.16.
[48] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-816 de 2004 y C-1053 de 2005.
[49]
“Artículo 2º.- Principios de interpretación del reglamento. En la
interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán
en cuenta los siguientes principios: 1. Celeridad de los procedimientos.
Guardada la corrección formal de los procedimientos, las normas del Reglamento
deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo
orden del Congreso”.
[50]
Cfr., Cuaderno 4, Gaceta
del Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008, página 29;
[51]
Gaceta del Congreso 9 del 23 de enero de 2009, página 11.
[52]
Cuaderno 7. Acta 35 de la sesión del 11 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 208 del 15 de abril de 2009, p.4, 12, 18-20.
[53]
Cuaderno 8. Acta 158 de la sesión del 15 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 103 del 6 de marzo de 2009, p.28.
[54] Corte
Constitucional, Sentencia C-070 de 2004. En el mismo sentido ver, entre otras,
las Sentencias C-036 de 1998, C-500 de 2005, C-883 de 2007 y C-1183 de 2008.
[55]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-923 de 2000,  C-070 de 2004 y
C-883 de 2007.
[56] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-923 de 2000 y C-070 de 2004.