T-630-09
Sentencia T-630/09
Sentencia
T-630/09
(Septiembre 15
de 2009; Bogotá DC)
DERECHO
DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO
DE PETICION-Resolución oportuna y de fondo
ACCION
SOCIAL-Vulneración
del derecho de petición por cuanto se abstuvo de resolver de manera clara,
precisa y oportuna lo solicitado por la peticionaria sobre  el acceso o no a la
ayuda humanitaria de emergencia
DESPLAZAMIENTO
FORZADO INTERNO-Alcance
ESTADO-Tiene
la obligación jurídica de atender a los desplazados de manera integral desde la
ayuda humanitaria hasta la recuperación y estabilización socio-económica
ACCION
DE TUTELA-Acción
Social deberá conceder la ayuda humanitaria solicitada e incluir  a la
accionante y a los miembros del núcleo familiar a los programas de
estabilización socioeconómica
Referencia: expediente
T-2.267.749.
Demandante: Emilia Yepes Rocha.
Demandado: Agencia Presidencial para la
Acción Social y
La Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrados
de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y
Pretensión[1].
1.1  Elementos
de la Demanda.
La ciudadana Emilia Yepes Rocha interpuso acción de tutela a
través de apoderado[2], en los
siguientes términos:
1.1.1. Derechos
Fundamentales Invocados: Derechos a la vida, la igualdad, al
mínimo vital, a la seguridad social, a la salud, protección especial a la
población desplazada y de petición.
1.1.2. Conducta
que Causa u Ocasiona la Vulneración: La falta de
entrega de las ayudas humanitarias contempladas en la Ley 387 de 1997 por parte
de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (en adelante Acción Social), al igual que la
ausencia de contestación del derecho de petición elevado por la accionante el
10 de julio de 2008, en el que solicitaba la entrega de las ayudas.
1.1.3.
Pretensión de la accionante: tutela de los derechos
invocados en la presente acción, ordenando a Acción Social – Unidad Territorial
Bolívar le otorgue la ayuda humanitaria de emergencia contemplada en la Ley 387
de 1997, al igual que otros componentes sobre los que afirma tener derecho,
hasta que la accionante sea reubicada en una habitación o vivienda digna.
Discrimina los componentes que solicita así:
“Tres (03)
meses de asistencia alimentaria de manera indefinida, equivalente a 19 meses a
la presentación de esta acción desde el año 2007 […] para un valor en dinero
por la suma de […] ($5,845.673.oo)”[3].
“Tres (03)
meses de apoyo de Alojamiento Temporal Y suministro de Kits (Cocina, Habitad
(sic) y Aseo), para un valor en dinero por la suma de […] ($692.250.oo)”[4].
“Tres (03)
meses de apoyo de Transporte Temporal, para un valor en dinero por la suma de
[…]($692.250.oo)”[5].
Igualmente, se
infiere de su relato de los hechos que busca que la entidad accionada conteste
el derecho de petición elevado por ella el 10 de julio de 2008, por medio del
cual solicitaba la provisión de las ayudas antes mencionadas.
1.2. Fundamentos
de la pretensión:
1.2.1. La
accionante, madre de 3 hijos y cabeza de hogar, destacó que es oriunda del
corregimiento de Manpujan, jurisdicción del municipio de María la Baja –
Bolívar- y que sufrió desplazamiento forzado desde este municipio a la ciudad
de Cartagena en el año 2007[6],
habiendo sido inscrita en el Sistema Único de Registro – SUR con el código No.
427057[7]. La
accionante aportó con su acción de tutela el respectivo certificado expedido por
Acción Social en el que consta que está incluida en el Registro Único de
Población Desplazada –RUPD- junto con su  núcleo familiar con fecha de
valoración del 30 de Noviembre de 2007 y fecha de expedición del 27 de mayo de
2008[8], al igual que un acta de declaración
juramentada en donde consta la conformación de su grupo familiar[9].
1.2.2. La
accionante afirma haber acudido en repetidas ocasiones a los entes encargados
de proveer las ayudas a la población desplazada, los que siempre le negaron la
provisión de lo solicitado y, con ello, le impidieron el acceso a los elementos
mínimos de supervivencia y reasentamiento, sobre los que considera tener un
derecho adquirido[10].
1.2.3.
La accionante sostiene que se le han realizado varias visitas domiciliarias,
pero la entidad siempre le manifiesta que deben volver a realizar visitas a su
residencia[11]
sin que se resuelva definitivamente sobre la provisión de las ayudas.
1.2.4. Como
consecuencia de las reiteradas negativas y en ejercicio del derecho de
petición, la accionante acudió a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional para
solicitar las ayudas correspondientes. Según el relato de la accionante, hasta
la fecha de interposición de la tutela no se le había contestado en uno u otro
sentido[12].
La accionante aportó copia del derecho de petición elevado ante Acción
Social el 10 de Julio de 2008[13],
recibido por la entidad el 14 de julio de 2008, en el que solicitó se le
expidiera un certificado donde constara la fecha en la que declaró ante esa
entidad su calidad de desplazada y se le suministraran las ayudas de
alimentación, alojamiento, arriendo, transporte, ubicación de vivienda,
estabilidad socioeconómica y tierra[14].
1.2.5. A pesar
de sostener que el derecho de petición que elevó ante la entidad accionada no
fue respondido, la propia accionante aportó la contestación oportuna de Acción
Social a la petición elevada por ella, en donde se le informó que esa entidad
era la coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia y que de acuerdo con la naturaleza de la ayuda se
imponían diferentes respuestas, discriminándolas de la siguiente manera:
-. En cuanto a
la ayuda humanitaria de emergencia, Acción Social sostuvo que “[e]n su caso
específico iniciaremos nuestra gestión ante el Nivel Nacional de ACCION SOCIAL
para tratar de dar cumplimiento a su petición; lo cual demandará un tiempo
prudencial requerido en la aplicación de los procedimientos y de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal”[15]. Frente
a la Estabilización Socioeconómica, que comprende aspectos como salud,
educación, vivienda, inserción a la dinámica productiva de la ciudad y
generación de ingresos, sostuvo que estos eran de competencia de la
administración municipal respectiva y determinó que “hacia ella debe
dirigir sus peticiones”[16], aunque
había otros programas de ejecución conjunta con Acción Social a los que podía inscribirse
directamente ante las Unidades de Atención y Orientación, como por ejemplo
Familias en Acción. Igualmente destacó que otras entidades a las que podía
acudir para solicitar las ayudas eran el SENA, el INCODER, el Banco Agrario,
CORVIVIENDA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar.
2. Respuesta del
Accionado.
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional – Acción Social, no se pronunció dentro del proceso de tutela.
3. Decisión de
Tutela Objeto de Revisión (Sentencia del Juzgado Quinto
Administrativo de Cartagena del 9 de Marzo de 2009 por medio de la cual se
denegó el amparo[17]).
La sentencia de
primera instancia hizo un repaso de temas como la protección a la población
desplazada, la ayuda humanitaria de emergencia, la inscripción en el Registro
Único de Población Desplazada y la inmediatez en la presentación de la acción.
Analizando el
caso concreto, el juez consideró que la solicitud de amparo carecía del
requisito de inmediatez puesto que la accionante había sido incluida en el
sistema como desplazada desde el año 2007 y había dejado transcurrir un lapso
demasiado largo para acudir a las autoridades pertinentes o bien para
interponer la acción de tutela.
La decisión
aludida no se impugnó.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para la revisión
del presente caso con fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en
cumplimiento del Auto del 28 de mayo de 2009 de la Sala de Selección de Tutela
Número Cinco de la Corte Constitucional por medio del cual se seleccionó el
proceso.
2. Cuestión de
constitucionalidad.
2.1. Procedencia
de la tutela.
La
Corte Constitucional ha analizado in extenso la procedencia de la tutela
como mecanismo de protección de los derechos invocados por la población
desplazada. Al respecto esta Corporación ha dicho que “debido a que no
existe en el ordenamiento jurídico una acción judicial idónea y eficaz para
proteger los derechos fundamentales de la población víctima del fenómeno del
desplazamiento interno, la acción de tutela se revela como el mecanismo
adecuado para garantizar el goce efectivo de sus derechos mínimos”[18]. Además de lo anterior, la Corte
Constitucional ha considerado que en atención a su desfavorable y angustiosa
situación, los desplazados gozan de especial protección constitucional, por lo
que el juez de tutela debe tener en cuenta tal consideración al momento de hacer
el examen de procedibilidad de la acción.  La Corte ha señalado que “las
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se
trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una
situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección
es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes”[19].
Por otro lado, y dado que la
principal razón esgrimida por el juez para denegar el amparo fue el
incumplimiento del requisito de la inmediatez, debe reiterarse la
jurisprudencia de esta Corporación según la cual “el
desplazamiento forzado implica una masiva, sistemática y continua vulneración
de los derechos fundamentales de sus víctimas, que sólo termina cuando éstas
logran su restablecimiento social, económico, etc., una vez se ha producido su
reubicación o han retornado a sus territorios de origen”[20] y que por lo tanto, en virtud de esa
continuidad en la vulneración de los derechos de la población víctima de la
violencia que permanece en situación de desplazamiento “existen
casos en los que la tutela procede aunque los hechos que la originan hayan
tenido lugar un largo tiempo atrás, si se constata que la vulneración de los
derechos fundamentales del tutelante continúa, es decir, aún es actual, y no se
ha configurado el fenómeno del daño consumado, de manera que el amparo resulta
oportuno.[21]”[22].
De acuerdo a lo anterior, y dado
que la entidad accionada no ha probado que se hubiera producido el
reasentamiento o el restablecimiento económico, debe presumirse que la
accionante continúa teniendo la calidad de desplazada por la violencia y, del
mismo modo, que la vulneración de sus derechos ha sido continua, por lo que no
se puede hablar de incumplimiento del requisito de la inmediatez en la
presentación de la tutela. Por ello, la presente acción de tutela es
procedente y,
en esa medida, el estudio de fondo de la cuestión planteada.
2.2. Problema de
constitucionalidad.
¿Debe
considerarse vulnerado el derecho de petición cuando se emite una respuesta que
se limita a informar el inicio de las gestiones para realizar lo solicitado, se
alega la falta de competencia para resolver de fondo, pero no se remite la
petición a la entidad competente y se afirma necesitar un tiempo para resolver
la petición pero se omite señalar de manera cierta cuándo se hará
definitivamente?
Teniendo en
cuenta la calidad de desplazado del peticionario, ¿Puede una respuesta en los
términos antes descritos, referida a la provisión de las ayudas humanitarias de
emergencia y de estabilización socioeconómica, entenderse satisfactoria del
derecho de petición y de los derechos de la población desplazada?
2.3. Estructura
del considerando.
Para resolver
los anteriores problemas jurídicos se analizará en primera medida el tema del
derecho de petición y los requerimientos que la respuesta del mismo ha de
contener para entenderse satisfecho. Igualmente, se analizará la función del
derecho de petición como herramienta necesaria para la realización de otros derechos,
en especial los de la población desplazada. Finalmente, se revisará el tema del
acceso de las víctimas del desplazamiento a las ayudas que dispone el Estado
para solucionar su situación, a la luz de la efectividad del derecho de
petición.
3. La
vulneración del derecho de petición de la accionante -persona desplazada-.
3.1. El derecho
de petición invocado por la población desplazada.
3.1.1. El precepto constitucional
contenido en el artículo 23 de la Carta Política otorga el derecho a la persona
de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución”. De acuerdo con
esta definición, puede decirse que “[e]l núcleo esencial del derecho de
petición reside en la [obtención de una] resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”[23]. En concordancia con lo anterior, es
necesario destacar que no con cualquier comunicación devuelta al peticionario
puede considerarse satisfecho su derecho de petición: una verdadera respuesta,
si bien no tiene que ser siempre favorable a las pretensiones del peticionario,
sí debe cumplir con los  requisitos de ser oportuna, resolver de fondo lo
solicitado de manera clara, precisa y congruente, además de ser puesta en
conocimiento del peticionario[24].
En caso de que
la entidad a la que se dirige el derecho de petición no fuere competente para
resolver de fondo, debe aplicarse lo pertinente del Código Contencioso
Administrativo[25],
relativo al reenvío de la petición al funcionario que si lo fuere. Al respecto,
esta Corporación dijo:
"Si al
recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de
competencia, es deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal
previsto y remitir la solicitud al funcionario competente. De esa manera se da
una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de
dar una respuesta de fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió
la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación
satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de
la solicitud”[26].
3.1.2. Además de este contenido esencial,
que ubica al derecho de petición como un derecho fundamental autónomo, esta
dimensión se complementa con una adicional: servir de instrumento que
posibilita el ejercicio de otros derechos fundamentales[27].
Así, puede decirse que “[e]l derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión”[28],
o incluso los derechos fundamentales de la población desplazada[29], a cuyo respecto esta Corporación ha
manifestado:
“La
Corte se ha pronunciado, además, a favor de una modalidad reforzada del
derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores públicos atender
de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas personas que, por
sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado
en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean
atendidas.’ (Sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999.
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).”[30]
(se subraya).
3.1.3. Finalmente, la Corte
Constitucional ha calificado la forma en que las instituciones encargadas de la
provisión de ayudas y suministro de atención al desplazado deben contestar sus
peticiones:
“Así, cuando las distintas autoridades reciban una
petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de
alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en
la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del
término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la
solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple
con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente
cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la
solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad
presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos,
determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud
cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la
informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá
para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un
fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos
fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en
relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en
particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los
programas de vivienda y de restablecimiento socio económico”[31].
3.2. El Caso
Concreto frente al derecho de petición de la accionante.
3.2.1. El
derecho de petición, fechado el 10 de julio de 2008, que aparece como recibido
el 14 de julio de 2008, se encaminaba fundamentalmente a obtener la provisión
de la ayuda humanitaria de emergencia, de componentes de estabilización
socioeconómica y la expedición de certificaciones que confirmaran su calidad de
desplazada. Al respecto, el apoderado del accionante manifestó en el cuerpo de
la acción de tutela que “[e]l día 10 de Julio (07) del año 2008, el(sic)
accionante Solicito(sic) mediante memorial las ayudas humanitarias de
emergencia a Acción Social, pero a la fecha de hoy no han respondido del
derecho de petición, pese a los requerimientos hechos, violando el derecho
de petición art. 23 C. N.”[32]. La
accionante aportó una respuesta emitida por Acción Social fechada el 15 de julio
de 2008 en la que el Coordinador de Atención a la Población Desplazada de la
Unidad Territorial Bolívar, daba aparentemente una respuesta a las solicitudes
realizadas en su derecho de petición. El texto relevante de dicho oficio,
identificado con la radicación F-OAP-018-CAR-V04 es el siguiente:
“Cordial
saludo:
Por medio de la presente estamos dando respuesta a Derecho de Petición radicado
en nuestras oficinas relacionado entre otros aspectos a los siguientes temas:
Alimentación, Alojamiento, Arriendo, Transporte y Ubicación de vivienda,
Estabilidad Socioeconómica, Tierras etc.; al respecto me permito informar:
ACCION SOCIAL coordina el Sistema Nacional de Atención Integral a Población
Desplazada por la Violencia y efectúa acompañamiento y complementariedad a los
Entes Territoriales en la Asistencia Humanitaria de Emergencia, además de tener
la responsabilidad del Registro Unico (sic) de Población Desplazada.
En
cuanto a sus peticiones le podemos responder de la siguiente manera:
• ASISTENCIA HUMANITARIA DE EMERGENCIA: Entendida, de acuerdo a la ley, como la
ayuda temporal encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la
población desplazada a fin de mitigar las necesidades básicas alimentarias, no
alimentarias y de alojamiento temporal. En su caso específico, iniciaremos
nuestra gestión ante el Nivel Nacional de ACCION SOCIAL para tratar de dar
cumplimiento a su petición; lo cual demandará un tiempo prudencial requerido en
la aplicación de los procedimientos y de acuerdo a la disponibilidad
presupuestal. Recalcamos, que la competencia y responsabilidad primaria está en
cabeza de los Entes Territoriales
• ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA: En este aspecto confluyen varios
componentes: salud, Educación, Vivienda, Inserción a la dinámica productiva de
la ciudad, generación de ingresos; aspectos que son competencia de la Administración
Municipal, y hacia ella debe dirigir sus peticiones. Sin embargo, ACCION SOCIAL
apoya y acompaña al Ente Territorial con programas tales como Familias en
Accion(sic), al cual usted puede inscribirse inmediatamente, ya que las
inscripciones son permanentes; en la Unidad de Atención y Orientación (UAO) le
indicaran el procedimiento a seguir. Otros Programas de apoyo son: la
estrategia JUNTOS, programa PAI, y aspectos complementarios de Ayuda
Humanitaria de Emergencia, Bancarizacion(sic), Micro crédito y Micro finanzas
•
Otras entidades del Sistema a la cual(sic) también podría dirigir sus
peticiones y de acuerdo al tema son: SENA- INCODER- BANCO AGRARIO-CORVIVIENDA-
ICBF- Cajas de Compensación Familiar- ”[33]
3.2.2. Analizando
la respuesta dada a la petición elevada por la accionante, se puede verificar
que la misma no cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia
constitucional:
-. En primera
instancia, y frente a la solicitud de la accionante sobre la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia, la respuesta consistente en afirmar que “iniciaremos
nuestra gestión ante el Nivel Nacional de ACCION SOCIAL para tratar de dar
cumplimiento a su petición; lo cual demandará un tiempo prudencial requerido en
la aplicación de los procedimientos y de acuerdo a la disponibilidad
presupuestal. Recalcamos, que la competencia y responsabilidad primaria está en
cabeza de los Entes Territoriales”, no cumple con el requisito de
servir como solución a la inquietud planteada por la accionante. Es
necesario insistir que una comunicación en la “que en dos líneas se le
contesta que su solicitud está en trámite”[34]
o se hace “una simple referencia, sin contenido, al trámite que se sigue”[35] no constituye una verdadera respuesta al
derecho de petición.  En este caso la respuesta al derecho de petición debía
indicarle a la accionante si podía o no acceder a la ayuda humanitaria de
emergencia solicitada, al igual que los procedimientos necesarios para
definirla –como, por ejemplo, la visita para determinar la situación
socio-económica de la peticionaria-, indicando el momento en que sería
beneficiaria de la misma.
-. En este punto
debe señalarse que si bien la comunicación indicó que la gestión tomaría
tiempo, no se especifica con certeza cuándo se emitirá una respuesta
definitiva, con lo que se desconoce lo dispuesto en la Sentencia T-025 de 2004
en la que se impone “informarle al desplazado dentro del
término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la
solicitud”.
-. La
comunicación de Acción Social deja a la peticionaria atada a la voluntad del
funcionario, quien solo se compromete a tratar de dar cumplimiento a lo
pedido.
-.
Igualmente, la entidad tanto en relación con la provisión de la ayuda
humanitaria de emergencia como de los componentes de estabilización
socioeconómica, da a entender que ella no es la entidad obligada a entregarlas
y que son las entidades territoriales las responsables primarias de las mismas,
lo cual no sólo desconoce sus obligaciones frente al derecho de petición
elevado por la accionante, sino su calidad de coordinadora del Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-.
-. En cualquier
caso, y de ser necesaria la intervención de otra autoridad en la provisión de
las ayudas solicitadas por la peticionaria, es claro que la accionante no
debería ser obligada a presentar nuevos derechos de petición ante esas otras
entidades pues, como bien lo indica el artículo 33 del Código Contencioso
Administrativo, y así lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, en
caso de incompetencia es obligación del funcionario que recibe la petición
remitirla a quien si lo sea, informando de tal situación al peticionario.
3.3. Conclusión.
Acción Social ha
vulnerado el derecho de petición de la accionante por cuanto se abstuvo de
resolver de manera clara, precisa y oportuna lo solicitado por la peticionaria.
Esto ha sido así porque: (i) omitió dar una respuesta de fondo a la solicitud
de la accionante en torno a si podía acceder o no a la ayuda humanitaria de
emergencia; (ii) al no haber sido posible dar respuesta de fondo en el término
de 15 días frente a la ayuda de emergencia o la de estabilización
socioeconómica, omitió precisar una fecha cierta en que se definiría la
situación de la accionante frente a las mismas; (iii) no dio respuesta de fondo
sobre la provisión de los componentes de la ayuda de estabilización
socioeconómica competencia de Acción Social, determinando de manera precisa si
la accionante podía o no acceder a  un determinado componente; (iv) respecto a
los componentes de la ayuda de estabilización socioeconómica que requirieran de
la participación de otras entidades del SNAIPD para su asignación definitiva, no
remitió a dichos organismos la petición y tampoco agotó los trámites internos
necesarios para su eventual provisión.
4. Los derechos
de la población desplazada.
4.1. El derecho
a la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia y de estabilización
socioeconómica.
4.1.1. La
jurisprudencia ha señalado que el desplazamiento forzado es un fenómeno derivado
principalmente del conflicto armado interno que ha tenido graves implicaciones
sociales, económicas y políticas, puesto que afecta desde hace décadas a
grandes porciones de la población, especialmente la ubicada en las zonas
rurales. La magnitud del fenómeno impulsó la expedición de la Ley 387 de 1997 “Por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, la protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos en la República de Colombia”,
brindando el marco dentro del cual el Estado asume su responsabilidad frente al
fenómeno y establece los mecanismos e instituciones necesarios para proveer las
ayudas requeridas por la población afectada por el desplazamiento. Posteriormente,
esta
Corporación, en Sentencia T-025 de 2004, procedió a “declarar un Estado de
Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado , como quiera que
se observara ‘(…)(1) la grave crisis humanitaria y la
vulneración constante de los derechos de la población desplazada; (2) el
aumento de acciones de tutela presentadas por desplazados a quienes les fue
negada la ayuda de emergencia; (3) la omisión de las autoridades en adoptar los
correctivos tendientes a mejorar el Sistema y garantizar los derechos de la
población afectada; (4) la falta de recursos y de capacidad institucional para
atender las contingencias y (5) a la connivencia de varias entidades estatales
en las omisiones y acciones generadoras de la vulneración de los derechos de
los desplazados (…)’[36]”[37].
4.1.2.
Frente a la situación de la población desplazada está claro que ni la “incapacidad
institucional para adelantar las diferentes políticas públicas encaminadas a
atender la grave crisis humanitaria de la población desplazada, ni la falta de
asignación de recursos para hacerle frente a tan compleja problemática,
resultan ser obstáculos suficientes para que el Estado abandone sus deberes de
garantía de efectividad de los derechos que se radican en cabeza de la
población desplazada”[38]
persistiendo “una obligación ineludible del Estado Colombiano, que mediante
la adopción de medidas políticas, legislativas y administrativas, entre otras,
debe procurar atenuar los efectos de la crisis brindando protección y asistencia
a quienes se encuentren en situación de desplazamiento”[39].
4.1.3. La forma
principal e inmediata de concretar esa obligación de parte del Estado frente a
esta población, pasa por proveer una ayuda, tanto de emergencia -destinada a
proveer los elementos básicos de subsistencia-, como de estabilización
socioeconómica. Frente a la primera, que ha sido calificada como uno de los
derechos mínimos de la población desplazada[40],
“pretende,
en términos del artículo 20 del Decreto 2569 de 2000, cubrir, de forma
temporaria e inmediata, las necesidades básicas de alimentación, alojamiento,
salud, atención psicológica, elementos de hábitat interno y salubridad pública
de aquellas personas que han sido víctimas del desplazamiento”[41]. Inicialmente, en la Ley 387 de 1997 se
preveía que la misma debía solamente entregarse por un plazo de tres
meses prorrogables por un periodo igual, pero esta norma se declaró inexequible
en la Sentencia C-278 de 2007 que dijo lo siguiente:
“la
Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser
flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y
continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la
vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa
primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social.”
La anterior
decisión de constitucionalidad recogió muchos de los argumentos que desde el
año 2004 había planteado la Sentencia T-025 de ese año, en la que se reconoció
la “necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres
meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia”[42]. Lo anterior implica que la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia no depende del paso del tiempo, sino de
una condición material, y que debe mantenerse “hasta que el afectado
satisfaga realmente su derecho a la subsistencia digna, de modo que pueda
suplir sus necesidades básicas, esto es, que pueda asumir su autosostenimiento,
a fin de que, gradualmente, logre imponerse a las circunstancias de
vulnerabilidad, marginalidad e indefensión propias del desplazamiento”[43].
4.1.4. Una vez
cubierto este mínimo esencial, el desplazado debe iniciar el proceso de
consolidación y estabilización socioeconómica a cargo del Estado, con el fin de
lograr superar el estado de desprotección de manera definitiva. Por ende “se
les deberá prestar toda la asesoría que sea necesaria con el fin de orientarlos
en el acceso a las entidades tanto públicas como privadas y comunitarias que
llevan a cabo planes, programas, proyectos y acciones específicas dentro del
Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la
Violencia”[44], con el
fin de que el proceso para acceder a estos mecanismos sea lo más sencillo y
expedito posible, todo ello con el fin de lograr una  rehabilitación efectiva
de la población desplazada.
4.2. El Caso
Concreto frente a los derechos de la accionante en cuanto persona desplazada.
4.2.1. En el
caso concreto, está claro que la accionante se encuentra en situación de
desplazamiento, circunstancia probada no sólo por su relato, sino mediante la
certificación de haber sido incluida en el RUPD[45]. Igualmente, de acuerdo con su escrito de
tutela, no ha recibido ayuda de ningún tipo, ni en la modalidad de ayuda de
emergencia ni de estabilización socioeconómica, afirmación no controvertida por
la entidad accionada. Lo anterior implica la necesidad de que el Estado, en
ejercicio de sus competencias y a través de Acción Social, ordene la provisión
de la ayuda humanitaria y, de otro lado, determine la elegibilidad de la
accionante y su grupo familiar para participar en los diferentes programas
tendientes a la estabilización socioeconómica, sin que esto signifique “alterar
el orden en que serán entregadas las ayudas solicitadas ni […tampoco…]
desconocer los derechos de otros desplazados que no acudieron a la acción de
tutela y que se encuentran, en igualdad de condiciones, a la espera de una
respuesta de la entidad”[46].
4.2.2. En
desarrollo de lo anterior, se impone la provisión de la ayuda humanitaria de
emergencia de manera inmediata, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15
de la Ley 387 de 1997, con el fin de que se garantice el derecho mínimo de la
población desplazada a la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia. En
este aspecto se seguirá la línea trazada por la Sentencia T-025 de 2004 en la
que se determinó:
“Igualmente,
en relación con las solicitudes de entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia, la Red de Solidaridad Social, deberá adelantar las gestiones
necesarias para que en un plazo no mayor de 8 días contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, se conceda efectivamente, si aún no lo
ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada a los peticionarios”.
4.2.3. De otro
lado, y frente a la provisión de ayudas de estabilización socioeconómica, se
seguirá la vía de la respuesta al derecho de petición en el que se determinará
de manera precisa la elegibilidad de la accionante en cada una de los
componentes solicitados, cumpliendo con lo ordenado en la Sentencia T-025/2004.
Al respecto la Corte dijo:
“En consecuencia, la Sala ordenará a las autoridades
responsables de dar respuesta a las solicitudes de ayuda relativas al acceso a
alguno de los programas de estabilización económica –trabajos temporales,
proyectos productivos, capacitación, seguridad alimentaria, etc.‑ y de
vivienda, que dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, si
no lo han hecho todavía, den respuesta de fondo a las solicitudes de los
peticionarios, siguiendo los lineamientos descritos anteriormente en el párrafo
10.1.3.
4.3. Conclusión.
4.3.1. En el presente caso se logró establecer que
Acción Social, al responder el derecho de petición elevado por la accionante el
10 de julio de 2009[47],
desconoció su obligación de emitir una respuesta clara, precisa y congruente,
con lo que afectó el núcleo esencial del derecho de petición. Como consecuencia
de la vulneración de este derecho y dado el carácter de herramienta necesaria
para la realización de otros derechos fundamentales, se  privó a la accionante
del acceso oportuno a las ayudas requeridas por ser víctima del desplazamiento.
4.3.2. Existe el deber del Estado de precisar, en
virtud del derecho de petición, la procedencia de la provisión de ayudas y la
fecha en que presuntamente esa solicitud va a ser contestada de fondo. Y
teniendo en cuenta su naturaleza, procede en este caso ordenar su provisión de
manera directa, puesto que exigir, de nuevo, el agotamiento del trámite ante la
entidad de la petición elevada por la accionante, supondría una carga excesiva
para ella, pues ya se logró probar su calidad de desplazada, único requisito
para acceder a la ayuda humanitaria de emergencia.
4.3.3. En cuanto a las demás prestaciones solicitadas
por la accionante, encaminadas primordialmente a lograr su estabilización
socioeconómica, se ha optado por dar aplicación a lo ordenado en la
jurisprudencia de esta Corporación, y deferir a la respuesta del derecho de
petición la provisión de las mismas, dando oportunidad a las entidades
encargadas de su provisión y coordinación para realizar los estudios del caso y
emitir una respuesta de acuerdo a los mismos.
5. Razón de la
decisión.
5.1. Reglas
Aplicadas frente al derecho de petición.
Frente a la
vulneración del derecho de petición se aplicaron las siguientes reglas
referidas a la necesidad de una respuesta clara, oportuna y congruente:
5.1.1. El hecho
de contestar un derecho de petición simplemente indicando el trámite interno
que corresponde adelantarse no puede considerarse como una respuesta válida, y
por ende, una contestación en estos términos vulnera el derecho de petición.
Cabe recordar que el derecho de petición supone una resolución de fondo de lo
planteado y no una simple referencia, sin contenido, al trámite que se sigue.
5.1.2. Si al
recibir un derecho de petición la entidad se percata de su falta de
competencia, es deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal
previsto y remitir la solicitud al funcionario competente.
5.1.3. Existe
una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y
servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso las solicitudes de
la población desplazada, que acude al Estado en busca de que las necesidades
más determinantes de su mínimo vital sean atendidas.
5.1.4. Se
tuvieron en consideración las reglas que sobre derecho de petición se
incluyeron en la Sentencia T-025/2004 -que declaró el estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento-, referidas al contenido de las
respuestas.
5.1.5. Finalmente
se aplicó la noción según la cual el derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de otros derechos constitucionales.
5.2. Reglas
Aplicadas frente a la vulneración de los derechos de la Población Desplazada.
5.2.1. La
existencia de un estado de cosas inconstitucional frente a la situación del
desplazamiento forzado.
5.2.2. La ayuda
humanitaria de emergencia entendida como un derecho mínimo de la población
desplazada, que no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable y
debe entregarse hasta el momento en el cual se supere la situación de
emergencia.
5.2.3. Existe
una obligación de parte del Estado de contribuir activamente en un proceso de
consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada,
encaminada a su retorno en las condiciones iniciales o al restablecimiento
definitivo de sus derechos en un nuevo territorio.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, que resolvió negativamente
la  acción de tutela impetrada por la ciudadana Emilia Yepes Rocha contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y en
su lugar CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales de la
accionante y su grupo familiar.
Segundo. ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional que en
el término de 8 días contados a partir de la notificación del fallo, se conceda
efectivamente, si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada por la
peticionaria Emilia Yepes Rocha, garantizándole la entrega completa de la
misma, en los términos previstos en la ley - alimentación básica, apoyo para
alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado -,
la cual será prorrogada hasta que la situación de extrema vulnerabilidad
finalice o, sea superada, según lo dispuesto por la Sentencia C-278/07[48].
Tercero. ORDENAR
a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
que resuelva, dentro
del mes siguiente a la notificación de esta Sentencia, si no lo ha hecho
todavía, sobre la inclusión de la accionante a los programas de estabilización
socioeconómica
como Familias en Acción, la Estrategia JUNTOS, el Programa PAI, y aspectos
complementarios de Ayuda Humanitaria de Emergencia como Micro crédito y Micro
finanzas y cualquier otro programa del que pueda ser beneficiaria la accionante
o los miembros de su núcleo familiar, siguiendo los lineamientos expuestos en
el presente fallo y previo cumplimiento de parte de la accionante de los
requisitos necesarios para acceder a los mismos.
Cuarto. ORDENAR a la
Personería de Cartagena que verifique la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia a la señora Emilia Yepes Rocha y a su núcleo familiar.
Igualmente, que asista a la señora Emilia Yepes Rocha en los trámites
necesarios para acceder a los componentes a los que se refiere el ordinal
tercero de la parte resolutiva de la presente Sentencia.
Quinto. Líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver
Folios 2 a 11, Cuaderno Principal.
[2]  Dr.
Erlin Zader Medina Pérez
[3] Folio 5, Cuaderno Principal.
[4] Folio 5, Cuaderno Principal.
[5] Folio 5, Cuaderno Principal.
[6] No se especifica una fecha exacta
del desplazamiento. (Folio 2, Cuaderno Principal)
[7] Folio 2, Cuaderno Principal.
[8] Folio 9, Cuaderno Principal.
[9] Folio 10, Cuaderno Principal.
[10] Folio 2, Cuaderno Principal.
[11] Folio 2, Cuaderno Principal.
[12] Folio 2, Cuaderno Principal.
[13] Folio 7, Cuaderno Principal.
[14] Folio 7, Cuaderno Principal.
[15] Folio 8, Cuaderno Principal.
[16] Folio 8, Cuaderno Principal.
[17] Folios 16 a 25, Cuaderno
Principal.
[18] Sentencia T-364/08
[19] Sentencia T-821 de 2007, MP:
Catalina Botero Marino. (Subrayas fuera del texto original)
[20] Sentencia T-563 de 2005
[21] Ver al respecto la Sentencia
T-173 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Sentencia T-563 de 2005
[23] Sentencia
T-377/2000
[24] Ver, entre otras, Sentencias T-047/2008,
T-305/1997, T-490/1998 y T-180/2001
[25] Código Contencioso Administrativo, Articulo 33: “FUNCIONARIO
INCOMPETENTE. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se
cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no
es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa
verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción
si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la
petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y
los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días”.
[26] Sentencia T-180 de 2001
[27]  Ver Sentencia T-047/08. Igualmente
Sentencias T-481/92, T-159/93, T-056/94, T-076/95, T-275/97 y T-1422/00, entre
otras. Así
lo dispone el artículo 85 de la Constitución Política.
[28] Sentencia T-047/2008
[29] Al respecto ver la Sentencia
T-025/2004, que realiza un extenso análisis sobre los derechos fundamentales
afectados por la situación de desplazamiento.
[30] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Aclaración
de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería. Además de la Sentencia T-307 de 1999
a la que se hace referencia en esta cita, pueden verse las Sentencias T-1104 de
2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-159 de 1993 (M.P.
Fabio Morón Díaz).
[31] Sentencia T-025/2004
[32] Folio 2, Cuaderno Principal
(subrayas fuera del texto original).
[33] Folio 8, Cuaderno Principal.
[34] Sentencia T-180/2001
[35] Ibíd.
[36] Sentencia T-156 de 2008 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia T-868/2008
[38] Sentencia T-364/2008
[39] Ibíd.
[40] Ibíd.
[41] Sentencia T-868/2008
[42] Sentencia T-605/2008
[43] Sentencia T-364/2008
[44] Sentencia T-605/2008
[45] Folio 9, Cuaderno Principal.
[46] Sentencia T-025/2004
[47] Folio 7, Cuaderno Principal.