C-155-16
Sentencia
C-155/16
CONTRIBUCION
ESPECIAL ENCAMINADA A SUFRAGAR EL COSTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Amplio margen de configuración legislativa que le
corresponde al Congreso de la República para crear, modificar o suprimir
impuestos, tasas y contribuciones y no vulnera la autonomía territorial de los
municipios y distritos
El demandante estructuró dos
cargos. Uno, referido a la eventual contradicción de la norma con la
Constitución, por violación del principio de autonomía territorial. El otro,
por violación del derecho fundamental a la igualdad, por la exclusión de la
semaforización de las actividades relacionadas con el alumbrado público. Para
la Corte, el establecimiento de una contribución especial encaminada a sufragar
el costo de la prestación del servicio de alumbrado público, cabe dentro del
amplio margen de configuración legislativa que le corresponde al Congreso de la
República para crear, modificar o suprimir impuestos, tasas y contribuciones y
no vulnera la autonomía territorial de los municipios y distritos.
PLAZO PARA
ADOPTAR CONTRIBUCION EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 SOBRE IMPUESTO DE
ALUMBRADO PUBLICO PARA CUBRIR ACTIVIDAD DE SEMAFORIZACION-Inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda
MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Relación directa con
la política pública tributaria
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Alcance
LEGISLADOR-Competencia
para establecer contribuciones fiscales y parafiscales/CONSTITUCION
POLITICA-Prohíbe al Congreso de la República conferir facultades
extraordinarias pro tempore al Presidente de la República para decretar
impuestos
PRINCIPIO DE
“NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático
liberal/PRINCIPIO DE “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION” Y AFORISMO
“NULLUM TRIBUTUM SINE LEGE”-Corresponde al principio de legalidad en
materia tributaria
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Características
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Órganos de representación popular deben determinar los elementos
estructurales del tributo
PRINCIPIO
UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensión/ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía/AUTONOMIA TERRITORIAL-Derechos
COMPETENCIA
EXCLUSIVA PARA IMPONER CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES-Principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE TRIBUTOS PARA FINANCIAR PRESTACION DE SERVICIOS
PUBLICOS-Tensión con el principio unitario
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE TRIBUTOS PARA FINANCIAR PRESTACION DE
SERVICIOS PUBLICOS Y PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional
MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
PRINCIPIO
UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de
configuración del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar
tributos/ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE
LA REPUBLICA Y CONCEJOS DISTRITALES Y MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN EL CONTEXTO DE UNA REPUBLICA UNITARIA-Consideración
de asuntos de naturaleza fiscal
AUTONOMIA
TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción entre recursos endógenos y
exógenos
TENSION
ENTRE PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Reglas de decisión
CONTRIBUCIONES-Clases
CONTRIBUCION-Jurisprudencia
constitucional
CONTRIBUCION-Consagración
constitucional/CONTRIBUCION-Término genérico que abarca todos los
tributos/CONTRIBUCION-Término específico diferente de los impuestos y
tasas/CONTRIBUCION-Término especializado que sólo cobija la especie de
parafiscal
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Características materiales del tributo
IMPUESTOS,
TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias
NATURALEZA
JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con
precisión al contenido material del tributo/TRIBUTOS-Elementos
TRIBUTO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Antecedentes normativos/TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Propósito
CONCEJO
MUNICIPAL DE BOGOTA Y CONCEJOS MUNICIPALES-Atribuciones para crear
impuestos y contribuciones
ATRIBUCIONES
DE CONCEJOS MUNICIPALES PARA CREAR IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional
ALUMBRADO
PUBLICO-Contribución especial
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Vínculo entre servicio y beneficio
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Destinación específica y fin último
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL FRENTE A LA CREACION DE UNA CONTRIBUCION ESPECIAL-Define
el marco y lineamientos legales para las entidades territoriales
CONTRIBUCION
ESPECIAL POR VALORIZACION-Jurisprudencia Constitucional
DESTINACION
ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional
OTROS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS-Jurisprudencia Constitucional
DESTINACION
ESPECIFICA DE LAS RENTAS A LAS TASAS-Jurisprudencia Constitucional
SISTEMA
TRIBUTARIO COLOMBIANO-Creación de rentas tributarias de destinación
específica
Se puede concluir que el
sistema tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338
Constitucional, admite la creación de rentas tributarias que por su naturaleza
misma conllevan la característica de ser de destinación específica. Entre estas
se cuentan no solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las
contribuciones parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La
posibilidad de crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones
sistemáticas de la Constitución que permitan la convivencia de normas que en
principio parecerían contrapuestas, como la prohibición de rentas de
destinación específica del artículo 359 Constitucional, permitiendo al
legislador su establecimiento al reconocer que la limitación constitucional de
este tipo de rentas se predica exclusivamente de los impuestos, y no de otro
tipo de tributos. Una interpretación en el mismo sentido se impone a la
hora de sopesar la posibilidad para el legislador de crear formas de
contribución que impliquen una destinación específica de cara al mandato de
autonomía territorial contemplado en los artículos 287, 300.4 y 362 de la
Constitución Política, puesto que de imponerse el carácter absoluto de esta
última disposición se admitiría solamente la creación de impuestos en favor de
las entidades territoriales, lo que a la vez que recorta injustificadamente las
facultades tributarias que al legislador le confirió la Constitución de 1991;
ello también afectaría gravemente a las entidades territoriales que se
benefician del principio de autonomía, al eliminar del abanico de
posibilidades, mecanismos de financiación con raíces constitucionales como las
tasas o las contribuciones especiales.
ALUMBRADO
PUBLICO-Servicio público esencial
CONSTITUCION
POLITICA-Posibilidad de establecer gravámenes en las modalidades de
impuesto, contribución y tasa/SOBERANIA TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Tributos
serán entregados a entidades territoriales para su disfrute y administración
DIFERENCIA
PRINCIPAL ENTRE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES-Existencia de
contraprestación o beneficio directo por prestación de un servicio
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado
público
La opción que tomó el
legislador para el establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado
público fue la de la contribución especial, que como se dijo por parte de esta
Corte al analizar la contribución especial de valorización, “por principio
tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición
de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar
un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su
esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la
identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia”.
Este mecanismo, lejos de minar la autonomía territorial por una sustracción
ilegítima de competencias por parte del legislador, brinda una plataforma
tributaria adecuada para la financiación de un servicio público esencial,
fundamental para la comunidad. Hay que recordar que “[l]a destinación de los
ingresos por [alumbrado público], si bien la señala el legislador, no surge de
la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que
se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión
realizada por el respectivo organismo público”, situación que se presenta con
claridad en el presente caso.
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES DEL NIVEL TERRITORIAL-Destinación específica
Hay que desatacar que se
reconoce que el ámbito de configuración del legislador en materia tributaria es
amplio aunque no ilimitado, y que algunos de sus límites están dados
precisamente por el principio de autonomía territorial reconocido en la Carta.
Sin embargo, en tratándose de la creación de contribuciones especiales del
nivel territorial, el elemento de destinación específica de los recursos
recaudados no conlleva per se la inconstitucionalidad de la norma, ya que es
consustancial a la naturaleza del tributo elegida por el legislador. Si se admitiera
lo contrario, en el sentido expuesto por la demanda analizada, se restringiría
la facultad legislativa, al hacerle imposible la creación de una contribución
especial sin infracción de un principio de autonomía territorial; esto
conduciría a que sólo mediante impuestos podría financiarse el funcionamiento
de las entidades territoriales, situación inadmisible desde el punto de vista
constitucional que reconoce la existencia de contribuciones y tasas, y además
inconveniente desde el punto de vista de las propias entidades territoriales al
ver limitados injustificadamente los mecanismos para su financiación. Esta
Corte considera, contrario a lo expuesto en la demanda, que el principio de
autonomía territorial en casos como este no debe entenderse como contrapuesto a
la facultad de configuración legislativa, sino en concordancia con el mismo, en
el sentido de admitir la posibilidad para el legislador de establecer
contribuciones y tasas, dando el alcance y la naturaleza jurídica y
constitucional, es decir, con destinación atada a la recuperación de los costos
o a la participación en beneficios.
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Servicio de alumbrado público
Consideración fundamental en
el caso concreto que tiene que ver con el servicio público esencial que se
financia mediante la contribución especial creada por el legislador en la norma
parcialmente demandada. La eficiente prestación del servicio de alumbrado
público interesó especialmente al legislador, que mediante el establecimiento
de la contribución especial de alumbrado público buscó asegurar los recursos
necesarios para la operación del sistema. Esta relevante finalidad y la
conveniencia que encontró el legislador en el establecimiento de este
específico mecanismo de financiación, no se revelan arbitrarios, ni desproporcionados,
ni tampoco dan indicios sobre una intención de sustraer competencias a las
entidades territoriales. Por el contrario, el establecimiento de un régimen
tributario más moderno y completo facilitará el recaudo, brindará seguridad
jurídica y garantizará una operación sostenible desde el punto de vista
financiero. Aún más, un escenario como el propuesto por el demandante
resultaría más gravoso para las entidades territoriales, puesto que las vías de
financiación tributaria del alumbrado público sólo serían posibles a través de
un impuesto, herramienta que el legislador puede no considerar conveniente,
como en efecto ocurrió en este caso con la sustitución del régimen de la Ley 97
de 1913.
CONTRIBUCION
ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Impone a entidades territoriales la
destinación de recursos de manera exclusiva
La Constitución Política
indica con claridad que el derecho de las entidades territoriales para
“[a]dministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones” , es una atribución que se ha de ejercer “dentro
de los límites que imponen la Constitución y la ley”, de lo que se deriva que
si el legislador decide crear una contribución o una tasa como gravamen
territorial, el campo de acción para las entidades territoriales quedará
circunscrito a la naturaleza del tributo que lleva ínsita la destinación
específica de los recursos recaudados. En el caso del alumbrado público, la
configuración legislativa de la contribución especial le impone a la entidad
territorial la destinación de los recursos de manera exclusiva para sufragar
los costos de la prestación del servicio, pero salvaguarda un grado de
autonomía razonable al mantener la renta de carácter municipal o territorial,
sin conceder exenciones, ni asumiendo el legislador la facultad de establecer
directamente la tarifa, al brindarle la posibilidad de optar por otros
mecanismos de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público,
y al otorgarle a los entes territoriales la discrecionalidad de adoptar o no la
contribución, respetando la destinación de origen legal.
Expediente: D-10911
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””
Actor: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,  treinta y uno (31) de
marzo de 2016
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, el ciudadano demandó la declaratoria de
inconstitucionalidad de la expresión: “con destinación específica para la
financiación de este servicio”, contenida en el artículo 191 de la Ley 1753
de 2015, y de los parágrafos primero, segundo y transitorio de este mismo
artículo.
Mediante
providencia del 19 de agosto de 2015, notificada por estado el 21 de agosto de
2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda contra la expresión: “con destinación específica para la financiación de este
servicio”, contenida en el literal f. del
numeral 4 del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, e inadmitió la demanda
contra los parágrafos primero, segundo y transitorio del mismo artículo, dado
que respecto de ellos no se desarrollaba ningún concepto de la violación.
En
su debida oportunidad, al corregir la demanda, el actor precisó que ésta ya no
se dirige contra el referido parágrafo primero en su totalidad, sino contra las
expresiones contenidas en el parágrafo segundo: “en
todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar
el costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente
ley”; y en contra las expresiones contenidas en
el parágrafo transitorio: “Contarán con un (1) año a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos
establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la
sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de
expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de
alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente
con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio. Respecto de estos
dos contenidos normativos, en el escrito de corrección de la demanda, se
desarrolló el concepto de la violación.
Por
medio de providencia del 3 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador
dispuso admitir la demanda contra las referidas expresiones de los parágrafos
segundo y transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, al constatar que
reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Departamento
Administrativo de Planeación Nacional.
Así
mismo, se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho
de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional
de Colombia, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario. Se cursó igualmente
invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
II. NORMA DEMANDADA
El
siguiente es el texto del artículo 191 de la Ley 1753 de
2015, con lo demandado en subrayas, según
aparece publicado en el Diario Oficial 49.538 del 9 de junio de 2015:
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538
del 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO
III.
MECANISMOS PARA LA
EJECUCIÓN DEL PLAN.
(…)
CAPÍTULO
VII.
ESTRATEGIA
TERRITORIAL: EJES ARTICULADORES DEL DESARROLLO Y PRIORIDADES PARA LA GESTIÓN
TERRITORIAL.
(…)
ARTÍCULO 191. ALUMBRADO
PÚBLICO. Es un servicio público esencial,
regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del
Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se asegure
por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente:
1. El mejoramiento de la
calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y
territorial.
2. El financiamiento del
servicio de alumbrado público dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la
entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se
haya realizado la prestación del mismo en su área de influencia.
3. Una prestación eficiente
y continua del servicio de alumbrado público.
4. Se amplíe la cobertura
en la prestación del servicio de alumbrado público.
La prestación del servicio
de alumbrado público, inherente al servicio público de energía eléctrica, se
regirá por los siguientes principios:
a) El principio de
cobertura buscará garantizar una cobertura plena de todas las áreas urbanas de
los municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas rurales donde
técnica y financieramente resulte viable su prestación, en concordancia con la
planificación local y con los demás principios enunciados en el presente
artículo.
b) En virtud del principio
de calidad el servicio prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se
establezcan para él.
c) Para efectos del
presente artículo, el principio de eficiencia energética se define como la
relación entre la energía aprovechada y la total utilizada, en cualquier
proceso de la cadena energética que busca ser maximizada a través de buenas
prácticas de reconversión tecnológica.
d) El principio de
eficiencia económica implica, entre otros aspectos, la correcta asignación y
utilización de los recursos de tal forma que se busque la garantía de la
prestación del servicio de alumbrado público al menor costo económico y bajo
criterios técnicos de calidad.
e) En virtud del principio
de homogeneidad se buscará que la metodología para determinar los costos
totales máximos eficientes de prestación del servicio de alumbrado público
tengan una misma estructura para todos los municipios y distritos del país, y
que los costos resultantes respondan a la realidad de cada municipio o
distrito.
f) En virtud del principio
de suficiencia financiera se promoverá que los prestadores del servicio de
alumbrado público tengan una recuperación eficiente de los costos y gastos de
todas las actividades asociadas a la prestación del servicio y obtener una
rentabilidad razonable.
Los costos y gastos
eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio de
alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que tiene a
cargo su prestación a través de una contribución especial con destinación
específica para la financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se
determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos
establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue.
Serán sujetos pasivos de la
contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de
energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de
energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen
consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos
pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del
respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios
de equidad y progresividad.
El Ministerio de Minas y
Energía o la autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los
criterios técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y
distritales para realizar la distribución del costo a recuperar entre los
sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos
en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea
el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se
deberá considerar el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea
el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial,
para la fijación de la contribución se deberá considerar los elementos del
avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de
influencia del servicio de alumbrado público. El valor de la contribución en
ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los
criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o
distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse,
entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de
las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este
caso, la remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de
conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta.
A partir de la vigencia de
la presente ley, el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de
alumbrado público deberá realizarse a través de contratos soportados en los
mecanismos de cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y
Energía o la autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo
caso, el pago por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se
podrán realizar mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la
entidad respectiva y a favor del comercializador de energía eléctrica.
Las personas prestadoras
del servicio de alumbrado público serán sujetos del control y vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados
con la calidad y prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento
de los reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado
público.
PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en particular, el
literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho
impuesto y demás leyes que lo complementan.
PARÁGRAFO 2o. Los contratos suscritos
mantendrán su vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con
posterioridad a la vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en
esta ley; en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se
destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la
expedición de la presente ley. Los contratos que se celebren durante el
período al que se refiere el parágrafo transitorio y en todo caso antes de la
reglamentación de este artículo, se regirán por las normas vigentes antes de la
expedición de esta ley.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo 1o del presente artículo
se aplicará respecto de las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos
adoptando el tributo de alumbrado público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y
84 de 1915. Contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este
artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de
los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan
incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de
semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los
costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación
del período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo
anterior, los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la
prestación del servicio de alumbrado público. (…)”
III. LA DEMANDA
El demandante solicita que se
declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por considerar que
vulneran los artículos 1, 13, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4 y 338 de la
Constitución Política. El demandante estructuró dos cargos: (A) el primero de
ellos referido a la eventual contradicción de la norma demandada con la
Constitución por violación del principio de autonomía territorial en virtud de
los contenidos del literal f. del numeral 4 y del parágrafo segundo del
artículo demandado, y (B) el segundo, por violación del derecho fundamental a
la igualdad por la exclusión de la semaforización de las actividades
relacionadas con el alumbrado público, en virtud de lo dispuesto en el
parágrafo transitorio del artículo demandado.
A. Cargo por violación de la
autonomía territorial
La argumentación de la demanda
parte de la base de distinguir entre los conceptos de fuente endógena y exógena
en materia de tributos, que considera relevante para determinar la competencia
del Congreso de la República en cuanto atañe a “fijar el destino de tributos
de orden territorial creados previamente”.
A partir de una interpretación de los artículos 1 y 287 de la
Constitución Política, que reconocen el principio de autonomía de las entidades
territoriales, afirma que el grado de injerencia de las autoridades nacionales
en el manejo de los recursos que se obtienen de los tributos depende, en muy
buena medida, de su fuente, siendo mayor respecto de aquellos de fuente exógena
y menor frente a los de fuente endógena. El tributo de alumbrado público
estaría entre los segundos, pues su “fuente eman[a] concretamente de su
territorio”, por lo que la competencia para fijar su destino “pertenec[e]
única y exclusivamente al ámbito de las autoridades del orden territorial”.
Advierte que si bien la ley puede regular algunos elementos del
tributo de alumbrado público, al ser su fuente endógena de las entidades
territoriales, su grado de injerencia es menor. Por ello, la ley no puede
regular la destinación del tributo, sino que esta competencia corresponde a las
entidades territoriales en ejercicio de su autonomía fiscal, reconocida en el
artículo 338 de la Constitución Política. Para ilustrar su posición, el
demandante cita la sentencia C-504 de 2002, un concepto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[1]
y dos sentencias del Consejo de Estado[2].
Reitera que el margen de configuración del legislador en esta
materia es reducido, conforme a los artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la
Constitución Política, cuyo alcance precisa a partir de las sentencias C-219 de
1997, C-448 de 2005 y C-414 de 2012, de tal suerte que la destinación del
tributo sólo compete a las autoridades territoriales. A partir de la sentencia
C-533 de 2005, destaca que excepcionalmente la ley puede ocuparse de materias
como la que se examina, siempre y cuando su intervención satisfaga los presupuestos
de un test estricto de proporcionalidad, lo que no se verifica en este caso.
B. Cargo por violación del derecho fundamental a la igualdad
El demandante señaló que la configuración legislativa del tributo
de alumbrado público admite la “existencia de otras actividades que pueden
estar asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, cuyos costos
y gastos pueden ser recuperados por la entidad territorial con la contribución
especial del servicio de alumbrado público”[3],
por lo que el aparte demandado del parágrafo transitorio del artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 sería inconstitucional pues excluiría a la semaforización de
su financiación mediante este tributo. Se dijo que “tal especificación está
discriminando la actividad de semaforización al extraerla del universo de
aquellas asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público, lo cual,
con meridiana claridad quebranta el artículo 13 de nuestra Constitución
Política en cuanto al derecho fundamental a la igualdad se trata”[4].
IV. INTERVENCIONES DE LAS
ENTIDADES PÚBLICAS
A.  Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Solicita que se declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
Señala que las leyes que crean
tributos no son intangibles, dado que el legislador, dentro de su margen de
configuración, puede cambiarlas en el futuro. Esta competencia no se afecta o
disminuye por la circunstancia de que el tributo tenga fuente endógena o
exógena, de tal suerte que la ley puede incluso derogar los tributos
territoriales sin que ello vulnere el principio de autonomía territorial, como
se reconoció en las sentencias C-720 de 1999, C-1191 de 2001, C-615 de 2013 y
C-260 de 2015. La fuente del tributo es relevante para su administración,
asunto para el cual la autonomía fiscal y tributaria de las entidades
territoriales no puede entenderse como ilimitada, sino que se ejerce conforme a
la ley, con las modificaciones, subrogaciones y derogaciones que el Congreso de
la República haga.
En este contexto, el legislador
puede disponer que un tributo deje de ser un impuesto para convertirse en una
contribución. Las contribuciones, según se precisa en las sentencias C-495 de
1998, C-155 de 2003 y C-260 de 2015, tienen como fundamento “la compensación
que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como
consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública le presta, realiza o
ejecuta”. El servicio de alumbrado público, según la definición del
artículo 2 del Decreto 2424 de 2006, “se presta con el objeto de
proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás
espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del
perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito”.
Aclara que la intangibilidad de
las leyes relativas a tributos no debe confundirse con la intangibilidad de las
rentas causadas, que son propiedad de los entes territoriales. La ley no puede
disponer la destinación de estas rentas, pero sí puede modificar las leyes
tributarias, como lo hace en este caso, así ello disminuya el recaudo efectivo
de recursos, en razón del principio democrático, pues, como se reconoce en las
sentencias C-219 y C-490 de 1997:
“(…) La
tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales
y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio
democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin
atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.
De lo
anterior se deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida
en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de
tributos de propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su
patrimonio.”
B.  Ministerio de Minas y
Energía
Solicita que se declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
Refiere los antecedentes
normativos en torno del alumbrado público en los últimos dos siglos, que
corresponden a los de la existencia de la República (Leyes del 11 de marzo de
1825, del 18 de abril de 1826, del 3 de junio de 1848, 97 de 1913, 84 de 1915,
142 y 143 de 1994; Decreto 2424 de 2006; Resoluciones 43/95, 43/96, 89/96,
76/97, 70/98, 123/11 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG),
para destacar que “desde su misma creación el impuesto de alumbrado público
estuvo ligado a una finalidad –financiamiento de alumbrado público-”, y que
la restricción censurada por el actor ya estaba prevista en el artículo 9 del
referido decreto en los siguientes términos:
“Artículo
9. Cobro del costo del servicio. Los municipios o distritos que
hayan establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las
facturas de los servicios públicos, únicamente cuanto (sic) este equivalga al
valor del costo en que incurre por la prestación del mismo. La remuneración de
los prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos
eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado
público que fijen los municipios o distritos.”
En este contexto, pone de
presente que el cobro por el servicio de alumbrado público no tiene como
propósito generar una utilidad para quien lo hace, sino que se debe guiar por
la metodología fijada en la antedicha Resolución 123/11, de tal suerte que no
se supere el costo de remunerar una prestación eficiente del servicio. Esta
conclusión se confirma al considerar el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, que
dispone:
“ARTÍCULO
29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE ALUMBRADO
PÚBLICO. Todos los contratos en que los municipios o distritos
entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a
terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de
1993, contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de
reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada,
hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo
financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo
financiero. Así mismo, tendrán una interventoría idónea. Se diferenciará
claramente el contrato de operación, administración, modernización, y
mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía eléctrica con
destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de
1994. La Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto
con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84
de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la
energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán
ajustarse a lo aquí previsto.”
En estas condiciones, no hay vulneración
alguna a la Carta, pues la norma demandada, que es armónica con el mandato de
las antedichas normas, se encuentra dentro del margen de configuración del
legislador. La competencia de la entidad territorial, “que se sustenta en la
ley y no sólo en la voluntad de la autoridad municipal”, no se vulnera,
porque dicha entidad puede o no adoptar dicha contribución, conforme a la ley.
C.  Departamento
Administrativo de Planeación Nacional
Solicita que se declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
Luego de referirse a las leyes
que regularon en tributo, destaca que “la potestad de las entidades
territoriales para la imposición de tributos constituye una facultad derivada,
lo cual implica la existencia material de una ley de la República como presupuesto
necesario para la imposición de tributos a cargo de estas”. Así, pues,
incluso los tributos del orden territorial deben ser creados por la ley, que
señala sus aspectos básicos y que puede permitir que algunos elementos de la
obligación tributaria sean determinados por las entidades territoriales.
En el caso del tributo de
alumbrado público, destaca que su indeterminación legal causó una situación
calificada por la doctrina como caótica, pues a veces se tenía como un tributo
variable conforme a la facturación del servicio de energía, a veces como una
tarifa fija por estrato, a veces como un cobro ligado a la propiedad inmueble.
Ante esta situación, el legislador, en ejercicio de sus competencias, dictó la
norma demandada, en la cual establece parámetros más precisos para el tributo,
que ya no es impuesto sino contribución especial (sentencia C-260/15), sin
desconocer la autonomía de los entes territoriales. Esto último lo ilustra a
partir de las siguientes circunstancias:
“(…) (I) Los
alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y
éste podrá realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del
municipio o distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de
su jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y
recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la
facturación conjunta.
(II) Se
somete a consideración de los concejos municipales y distritales la metodología
que define los criterios técnicos para realizar la distribución del costo a
recuperar entre los sujetos pasivos.
(III) El
valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se
determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la
metodología mencionada.”
Como se puede ver, no hay un
vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales, sino un
ejercicio compartido de las competencias entre el Congreso de la República y
éstas, pues el primero fija los parámetros generales y las segundas los
desarrollan. Se debe recordar que en esta materia el legislador tiene un amplio
margen de configuración, en ejercicio del cual puede crear, modificar o
suprimir tributos (sentencias C-1383/00, C-7/02), e incluso puede cambiar el
régimen de tributos cuyo recaudo y destinación haya asignado a un ente
territorial (sentencias C-894/99, C-577/04). Sostener lo contrario “conduciría
al absurdo jurídico de que el régimen de las finanzas intergubernamentales es
irreformable, lo que impediría la función de los órganos centrales de gobierno
[de] diseñar una política económica nacional coherente, estable y sana”, lo
que no es acorde con la Carta.
V. INTERVENCIONES DE LAS
ORGANIZACIONES SOCIALES
A.  Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Considera que las normas demandadas
son contrarias a la Constitución Política. Sin embargo, advierte que la
regulación que de este tributo se ha hecho en los municipios en no pocos casos
carece de moderación y criterios de justicia, lo que genera un panorama de
inseguridad jurídica e inestabilidad, por lo que hace la siguiente solicitud:
“(…) Dada
esa circunstancia, considerando la alusión de las normas acusadas al costo del
servicio, y en aras de la preservación del derecho legislado, sería de crucial
importancia que la Honorable Corte, con ocasión del juicio de
constitucionalidad de que aquí se trata, evaluara la conveniencia de una
posible modulación del fallo en el sentido de considerar exequibles los apartes
demandados únicamente en la medida en que se entiendan como reguladores de un
límite cuantitativo basado en la historia del costo del servicio de alumbrado
público en cada jurisdicción. Según este criterio, los concejos, al regular el
tributo, deberían hacer lo necesario para que no se desborde este límite; y en
el caso de tributos que ya se encuentren vigentes, modificar la normativa
correspondiente en el plazo que tuviera a bien señalar la Corte.”
A partir de las sentencias C-533
de 2005 y C-72 de 2014, relativas al principio de autonomía territorial, estima
que “la determinación legislativa sobre el destino del tributo en análisis
contraviene lo previsto por los artículos 1 y 287 de la Constitución”. Esta
conclusión se refuerza al apreciar que el tributo tiene una fuente endógena, ya
que el mismo artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 lo califica como un “ingreso
municipal”, respecto del cual, en ejercicio del poder tributario derivado,
los entes territoriales pueden regular sus elementos esenciales, conforme a la
Constitución Política y a la Ley. A su juicio, conforme a la jurisprudencia del
Consejo de Estado sobre el particular (sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp.
16315), el tributo es un impuesto, ya que “no entraña contraprestación
específica alguna ni beneficio individualizado ni individualizable, de ninguna
clase, para quien lo sufraga”, y así se sigue de las condiciones sobre la
sujeción pasiva del mismo, “en las que en parte alguna se designan como sus
contribuyentes a los destinatarios inmediatos del servicio de alumbrado público
ni se establece parámetro de ningún orden para dimensionar el beneficio que
cada contribuyente, en particular, reporte”. Al tratarse de una renta no
nacional, no se vulnera la prohibición del artículo 359 de la Carta, conforme a
la interpretación que se hace en la sentencia C-6 de 1993, sobre rentas de
destinación específica.
B.  Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
En
los documentos remitidos por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se
da noticia de diversas posturas surgidas en su interior, siendo la mayoritaria
la de solicitar a este tribunal que declare la inexequibilidad de las normas
demandadas, por vulnerar los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, y
la minoritaria la que solicita que se declare la exequibilidad de las mismas.
La
mayoría destaca que, pese a que es posible llegar a pensar que el tributo es
una tasa, dado que “no se cumple el requisito esencial de la
individualización del destinatario, ya que, los beneficiarios del alumbrado
público son los transeúntes por las vías iluminadas, que pueden ser todos los
habitantes o visitantes del municipio, lo cual hace impracticable cualquier
intento de cobro individualizado”, no se trata de una tasa. En realidad se
trata, como lo ha dicho el Consejo de Estado (sentencia del 6 de agosto de
2009, Exp. 16315) de un impuesto. Sobre esta base, considera que el artículo
359 de la Constitución Política debe interpretarse de manera sistemática con
los artículos 1 y 287 de la misma, en el sentido de establecer que “si bien
no está prohibida la destinación específica de recursos en el nivel de los
entes territoriales, por razón de su autonomía, son tales entidades las que
pueden establecer la destinación específica de sus recursos, mas no las
entidades del orden nacional, como lo hizo el Congreso de la República a través
de las normas acusadas”. Al comparar la nueva contribución especial con el
antiguo impuesto, destaca una serie de circunstancias formales y materiales, a
partir de las cuales, establece que “el impuesto de alumbrado público, que
data del año 1913, no ha sido modificado en su esencia y que simplemente ha
sido complementado en cuanto a la determinación del sujeto pasivo”. Con
fundamento en este análisis, concluye que:
“(…) 1. La autonomía de las entidades territoriales, según
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, opera con especial rigor respecto
de los recursos endógenos de dichas entidades.
2. Entre los recursos endógenos de las entidades
territoriales, se encuentran las rentas tributarias, según la jurisprudencia de
la H. Corte Constitucional.
3. Se puede agregar que el calificativo de “endógenas” para
las rentas tributarias, se aplica con mayor propiedad para aquellos gravámenes
territoriales que han sido autorizados por la ley con la facultad de libre
disposición por parte de las entidades territoriales.
4. El literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, que
autoriza el establecimiento por parte de los municipios del impuesto de
alumbrado público, con la facultad de libre disposición se encuentra vigente y
ha sido complementado por el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 con respecto a
los sujetos pasivos de dicho gravamen.
5. Las normas acusadas establecen que el recaudo por
concepto del tributo de alumbrado público por parte de los distritos y
municipios, se destine a sufragar el costo del alumbrado público, “a partir de
la expedición de la presente ley”. También, se ordena que, si algún municipio
ha destinado parte del impuesto de alumbrado público a la “semaforización”,
deberá establecer una fuente financiera distinta para este servicio.
6. Resulta contrario al orden constitucional, especialmente
a los artículos 1 y 287 de la Carta, el mandato de una ley a todos los
distritos y municipios del país, de destinar el recaudo del tributo de
alumbrado público exclusivamente a sufragar el costo de tal servicio, aún en el
caso de que su prestación arroje utilidad, de que el servicio se encuentra en
grado bastante o completamente desarrollado, o de que existan otras necesidades
locales, tan importantes o más que el alumbrado público, como la seguridad, la
salud, la educación, la vivienda, el agua, la energía eléctrica, el gas, etc.”
Los ciudadanos Cecilia Montero
Rodríguez y Juan Guillermo Ruiz Hurtado, si bien comparten la opinión de la
mayoría, aclaran que no comparten la interpretación que se hace de la expresión
“sustitúyase”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 191 de la Ley
1753 de 2015, pues en su sentir este artículo sí sustituye el antiguo impuesto,
ya que así se sigue de la interpretación integral del mismo, en especial de su
parágrafo 2 y del parágrafo transitorio.
La minoría presenta cuatro
documentos diferentes, conforme se precisa enseguida.
El primero, suscrito por los
ciudadanos Myriam Stella Gutiérrez Arguello, Eleonora Lozano Rodríguez y Juan
Pablo Godoy Fajardo, considera que el artículo demandado, “pese a sus
falencias de técnica legislativa” tiene el propósito de reemplazar el
impuesto de alumbrado público por una “tasa de alumbrado público”. De la
circunstancia de que el tributo sea una tasa, se sigue que, por sustracción de
materia, no es aplicable al caso el artículo 359 de la Constitución Política y,
además, que:
“(…) No
puede formularse reproche alguno de orden constitucional en consideración a la
destinación del tributo a los fines de la financiación del servicio, pues lo
propio de las tasas en cuanto tributos vinculados es su destinación específica
a la cobertura de los costos del servicio[5],
que en este caso beneficia no solo a los transeúntes, como se afirma en la
opinión mayoritaria, sino de manera directa e individualizable a los
propietarios de los inmuebles, comerciantes y demás sujetos pasivos del tributo
que lo sufragan. Además, en aras de la discusión en relación con la necesaria
“individualización” del servicio al aportante, y ante la ausencia de definición
constitucional o legal del concepto de tasa en nuestro país, en la literatura
comparada se hace alusión a la financiación a través de tasas de bienes de
aprovechamiento común como es el caso del alumbrado, e inclusive también a que
esta figura tributaria corresponde a tributos pagados por los beneficiarios de
servicios estatales, en general, sin necesaria mención de la
“individualización” del servicio. En el contexto internacional la gran
discusión en relación con las tasas ha girado en torno a la cobertura del valor
de los servicios financiados que en la gran mayoría de los países no puede ser
desproporcionado[6].
En este sentido no creemos, con fundamento en la doctrina comparada y en la
propia jurisprudencia de la H. Corte, que si el beneficio del servicio se irradia
a la comunidad in genere se desvirtúe la naturaleza de la tasa como tributo
vinculado, en cuanto concomitantemente pueda individualizarse una
contraprestación medible en cabeza de los sujetos pasivos del gravamen, como a
nuestro entender ocurre en el caso del nuevo tributo de alumbrado público.”
El segundo, elaborado por los
ciudadanos María del Pilar Abella Mancera y Mauricio Piñeros Perdomo, sostiene
que sí puede haber rentas territoriales de destinación específica fijada por el
legislador, como ocurre en este caso, pues consideran que:
“[…] es
potestativo del legislador, en ejercicio de la libertad de configuración, fijar
una destinación específica a la contribución creada para garantizar la
prestación del servicio de alumbrado público. La autonomía de los entes locales
se encuentra plenamente garantizada en la medida en que cada municipio o
distrito puede adoptar o no la contribución y fijar la tarifa y términos
precisos en que regirá en la respectiva localidad, respetando la destinación de
origen legal, dado que su potestad tributaria es derivada y no originaria.”
El tercero, escrito por el
ciudadano Juan Camilo Restrepo Salazar, manifiesta que es posible afirmar que
el tributo es una tasa, “puesto que no es descabellado argumentar que
quienes se benefician del alumbrado público sean exclusivamente los transeúntes
o pasantes: también se benefician los propietarios de inmuebles que, al tener
alumbrado público, gozan de una mayor seguridad”. De la circunstancia de
que el Consejo de Estado haya considerado que no se trata de una tasa, no se
sigue que la jurisprudencia no pueda ocuparse de nuevo del asunto. Además,
destaca que no comparte la interpretación que se hace del artículo 359 de la
Constitución Política, pues de la circunstancia de que los tributos
territoriales sí pueden tener destinación específica no se sigue, incluso si se
armoniza dicha interpretación con la de los artículos 1 y 287 de la misma, que
la ley no pueda señalar dicha destinación. A su juicio, “[e]l concepto de
autonomía debe entenderse de manera diferente. Él tiene relevancia para
prohibir al legislador nacional que le dé un uso diferente al señalado por la
ley; pero no para establecer una destinación específica del tributo. O sea para
que no vulnere lo que la Corte ha denominado el “núcleo esencial” de una
tributación territorial”.
El cuarto, presentado por el
ciudadano Orlando Corredor Alejo, además de compartir los argumentos en torno a
que el tributo es una tasa, estima que:
“(…) La
autonomía que concede la Carta a los entes territoriales no se viola por la
norma demandada, porque si bien destina el recaudo a sufragar el costo del
servicio, lo cierto es que corresponde a los entes legislativos territoriales
definir en el territorio de su competencia, los elementos que de manera general
ha señalado la ley, con margen de discrecionalidad para que sean ellos los que,
en su autonomía, puedan definir el cobro del gravamen. Es decir, observo que la
autonomía no debe ser vista como total discrecionalidad de creación y
destinación de la renta pertinente, sino como ejercicio de su potestad dentro
de los límites del legislador superior. La ley define los derroteros a los que
se deben someter los entes territoriales, de manera que su tal autonomía es,
siempre, relativa y sujeta a lo que señale la ley. En este sentido, no
encuentro reprochable que la ley haya señalado el destino del recaudo, para
atribuirlo a sufragar el costo de la prestación del servicio, entendiendo que
tal destinación es primaria mas no absoluta, vale decir, los recaudos deben
destinarse a sufragar el costo del servicio, hasta concurrencia del mismo
(destinación primaria), de suerte que cualquier exceso podrá ser libremente
destinado por los entes territoriales (absoluta) a otros fines.”
VI. INTERVENCIONES DE OTRAS ORGANIZACIONES
A.  Asociación Nacional de
Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones ANDESCO
Solicita que se declare
exequibles las expresiones demandadas.
Después de precisar el objeto del
servicio de alumbrado público, que es iluminar bienes de uso público, tales
como vías, parques y espacios de libre circulación; su alcance, que comprende
el suministro de energía, la administración, operación, mantenimiento,
modernización, reposición y expansión del sistema; y la responsabilidad de su
prestación, que recae en los municipios y distritos, que lo pueden prestar de
manera directa o por medio de contratos que celebren con terceros; advierte que
“han coexistido en el país diversos mecanismos tributarios de financiación
del servicio, al arbitrio de lo establecido por los concejos municipales”, de
tal suerte que “algunos municipios han financiado el alumbrado público con
una parte del impuesto predial o con una sobretasa de este gravamen, otros, que
son la mayoría, han cobrado el impuesto de alumbrado público como tributo
autónomo, con elementos que difieren ostensiblemente de un lugar a otro”. Esta
diversidad de mecanismos ha generado dos problemas: (i) la inequidad de las
cargas tributarias, originada por la falta de homogeneidad en la definición de
los elementos estructurales del tributo, y (ii) la ineficiencia e inequidad
derivadas de la falta de conexidad entre el valor del tributo y el valor de los
costos de prestación del servicio.
En este contexto, las expresiones
demandadas ratifican el propósito que ha tenido siempre el tributo: financiar
el servicio de alumbrado público, y responden a las antedichas dificultades y
problemas a partir de los principios fundamentales del sistema tributario de
equidad y de eficiencia, los cuales se desconocerían al sostener, como lo hace
la demanda, que este tributo “no puede tener como destinación específica la
financiación del servicio de alumbrado público”, sino que también puede
destinarse a otros fines. Esta postura de la demanda contraría el propósito del
tributo, la regulación del servicio de alumbrado público (Art. 9 del Decreto
2424/06), y la interpretación que del tributo ha hecho la Corte Constitucional
(sentencia C-504/02) y el Consejo de Estado (sentencias del 11 de marzo de
2010, Exp. 16667 y del 23 de julio de 2015, Exp. 21216).
B.  Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia ANDI
Solicita que se declare exequibles
las expresiones demandadas.
Considera que para cuestionar la
destinación de los recursos recaudados por el tributo, existe la necesidad lógica
de sostener que el tributo sigue siendo un impuesto, lo cual la demanda no
hace, pues desiste de demandar el parágrafo 1 del artículo 191 de la Ley 1753
de 2015. Por ello, afirma que “no es dable sostener que el Congreso de la
República perpetró injerencia inconstitucional en una renta de fuente endógena
de los municipios y distritos dado que, realmente, en ejercicio de su amplio
margen de configuración derogó dicho impuesto y creó una contribución especial
con las características propias de un tributo de esa naturaleza”.
Las contribuciones especiales,
conforme se precisa en la sentencia C-545 de 1994, “responden a un beneficio
percibido por la comunidad en función de una determinada acción administrativa
y […] su recaudo, como en el caso de la contribución especial de valorización,
tiene una destinación o finalidad específica”. La injerencia del legislador
en la destinación de recursos de fuente endógena de las entidades
territoriales, según se dice en la sentencia C-414 de 2012, no es en sí misma
inconstitucional, pues puede estar justificada si persigue una finalidad
imperiosa y el medio empleado para alcanzarla es idóneo, necesario y
proporcional. En este caso, la finalidad es imperiosa, en la medida en que el
servicio de alumbrado público “es esencial para garantizar la seguridad, la
propiedad y la integridad del ciudadano; ayuda a mantener el orden público y
permite el disfrute del derecho a la libre locomoción”. La medida adoptada
es idónea para lograr este fin, ya que permite financiar el servicio de
alumbrado público, y es necesaria y proporcional en la medida en que se asegura
que “el recaudo sea efectivamente invertido en la prestación del servicio de
alumbrado público, esto es, en su prestación, ampliación, reparación y
modernización” y se evita que los recursos se utilicen para “solventar
otro tipo de gastos municipales”.
Advierte que este tributo, en la
práctica, ha sido destinado a financiar el servicio de alumbrado público y no
otros gastos, como se puede verificar en los casos de los Municipios de
Medellín (Art. 111 del Acuerdo 64 de 2012), Bucaramanga (Art. 113 del Acuerdo
44 de 2008), Villavicencio (Art. 12 del Acuerdo 6 de 2005), Cali (Acuerdo 321
de 2011), Cúcuta (Acuerdo 40 de 2010), Montería (Acuerdo 53 de 2013), Turbaco
(Acuerdo 23 de 2008) y Tunja (Art. 238 del Decreto compilatorio 389 de 2006). A
este argumento fáctico debe agregarse que las normas relevantes (Art. 29 de la
Ley 1150 de 2007 y Dec. 2424 de 2006) y la jurisprudencia del Consejo de Estado
(sentencia del 19 de mayo de 2011, Exp. 17764) también reconocen dicha
destinación específica.
C.  Asociación Colombiana de
Distribuidores de Energía Eléctrica ASOCODIS
Solicita que este tribunal
se inhiba de pronunciarse de fondo, dada la ineptitud sustancial de la demanda
y, de manera subsidiaria, que si este tribunal decide pronunciarse de fondo
declare exequibles las expresiones demandadas.
La ineptitud sustancial de la
demanda se afinca en que su concepto de la violación no satisface los mínimos
argumentativos de certeza, pertinencia y suficiencia, “por cuanto la
proposición jurídica que sustenta la acusación no es directa sino que se
sustenta en una interpretación subjetiva inferida o deducida por el actor, a
partir de la doctrina de las fuentes endógenas y exógenas desarrolladas (sic.)
en materia tributaria”. En lugar de mostrar la vulneración de la Carta, la
demanda parece plantear una especie de “soberanía o inmutabilidad tributaria
en favor de las entidades territoriales lo cual a todas luces es contrario a la
Constitución Nacional”. Agrega que si bien la demanda alude al artículo 287
de la Constitución Política, su argumentación es insuficiente. Además de su
ineptitud sustancial por razón de no satisfacer los referidos mínimos
argumentativos, reparo que en algunos apartes también se refiere a los
requisitos de claridad y especificidad, se sostiene que la demanda es inepta
por no haber integrado la proposición jurídica completa, pues las expresiones
demandadas no pueden entenderse de manera aislada del resto del artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015.
La solicitud subsidiaria se funda
en el argumento de que las normas demandadas entran en el margen de
configuración del legislador y no desconocen el principio de autonomía de las
entidades territoriales. Para ilustrarlo cita la sentencia C-615 de 2013.
VII. INTERVENCIONES CIUDADANAS
El ciudadano Ricardo Pérez Arango
solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que
la potestad impositiva de las entidades territoriales debe ejercerse conforme a
la ley, de tal suerte que su competencia no depende de su mera voluntad o
parecer. En este caso, la norma demandada hace parte de una ley, dictada en
ejercicio de sus competencias por el Congreso de la República, que en modo
alguno modifica las fuentes de financiación de las entidades territoriales,
pues lo que había antes: un impuesto con destinación específica a la prestación
del servicio alumbrado público, se sustituye por una contribución especial con
la misma destinación. Incluso si se asumiera, como lo pretende la demanda, que
el referido impuesto “era una fuente de financiación endógena en relación
con la cual los municipios tenían plena e ilimitada libertad de disposición”,
el Congreso de la República tiene competencia para sustituir dicho tributo y
fijar su destinación, como en efecto lo hizo, pues “fue la misma
Constitución la que no le concedió a estas entidades la facultad exclusiva de
establecer la destinación de sus tributos, al tiempo que las sometió a los
límites consagrados en las normas superiores”. Para ilustrar su dicho cita
y transcribe algunos apartes de las sentencias C-089 de 2001, C-873 de 2002,
C-925 de 2006, C-1183 de 2008 y C-414 de 2012. Por último, destaca que el
servicio de alumbrado público es un servicio público esencial, “que resulta determinante
en el desarrollo social y económico de las regiones”, sobre todo en materia
de seguridad y competitividad.
La ciudadana Lucy Cruz de
Quiñones solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas,
porque “la especie de tributo denominado “contribución”, por su esencia,
debe estar vinculada al servicio que con ella se financia, luego, no es
inconstitucional que cumpla el fin propio de la contribución, que no es otro
que recuperar el costo del servicio o función pública de manos de los
beneficiarios”. En su análisis, distingue dos facetas del artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015: la regulación del servicio público esencial de alumbrado
público y la propiamente tributaria. En esta última “se sustituye el antiguo
“impuesto” por un tributo de carácter vinculado al servicio”, con la
precisión de su base, “que se reduce a los costos y gastos del servicio
(según una estructura de costos eficientes que debe aprobar el Ministerio para
lograr la homogeneidad y eficiencia nacional en el valor del servicio no en el
tributo)”. Al preguntarse si las normas demandadas “vacían de contenido
los derechos consagrados en el artículo 287 de la Constitución”, responde
de forma negativa, porque:
“(…) Se
respetan las rentas en tanto se mantuvieron como municipales y se generalizaron
como contribuciones, no se concedieron exenciones y tampoco se irrogó el
legislador la facultad de establecer directamente la tarifa que debe ser
adoptada de conformidad con la metodología de costos y gastos que van a tener
los contratos y que se recupera a través de la contribución, a través de
acuerdos municipales que reconocerán este límite cuantitativo en la base
gravable y establecerán la tarifa correspondiente.
La
administración de los recursos de la contribución sigue siendo por los
municipios y distritos, solo que el gasto público municipal para sufragar este
servicio está atado a ciertos principios de planificación y ortodoxia en el
manejo. Estas entidades conservan autonomía no solo para establecer el tributo
conforme a los nuevos lineamientos legales sino para la administración de sus
recursos, como ocurre con todas las contribuciones, ligadas al gasto que les da
origen, lo cual no obstaculiza ni limita el cumplimiento de sus funciones (art.
287).
La autonomía
de los entes locales se protegió por la ley cuando se autorizó a cada municipio
recorrer el camino de la transición, durante un año, como plazo razonable para
adoptar el nuevo tributo legal y sus consecuencias.”
VIII. INTERVENCIONES DE LAS
UNIVERSIDADES
A.  Universidad
del Rosario
Solicita que se declaren
inexequibles las normas demandadas, “(i) por la violación del principio de
reserva de ley establecida en la cláusula general de competencia tributaria del
artículo 150-12 CP y (ii) por la violación del principio de autonomía
administrativa de la entidad territorial para el manejo de sus asuntos propios
establecido en el artículo 287-3 constitucional”.
A partir de la base de que no se
debe sobredimensionar la autonomía fiscal de las entidades territoriales, “puesto
que ésta no es ilimitada debido a que la facultad local de fijar cargas
tributarias –por cuenta de las entidades territoriales- no es plena ni
absoluta” (T-103/10), luego de destacar que el alumbrado público es un bien
público (C-35/03) y un derecho de carácter colectivo (T-193/02), advierte que “la
autonomía de los entes territoriales debe tener como mínimo: (i) una expresa
determinación que el Congreso hace por vía legal y que la misma Constitución
Política le atribuye a los entes territoriales; (ii) una claridad de la ley
expedida por el Congreso cuando autorice a los entes territoriales fijar cargas
tributarias, estableciendo los parámetros mínimos de definición del tributo; y
(iii) una expresa enunciación en las normas locales para fijar los demás elementos
necesarios del tributo para su exigibilidad legal”.
En este contexto advierte que el
tributo sub examine presenta una dificultad técnico-tributaria, pues no
es sencillo determinar qué es en sí mismo ni cuál es su hecho generador, como
lo puso de presente el Consejo de Estado (sentencia del 16 de julio de 2008,
Exp. 16170), como no lo era a partir de las normas anteriores. Ante esta
circunstancia, siendo evidente que los entes territoriales no pueden establecer
los elementos esenciales del tributo, surge la pregunta de “¿Cómo resolver
este problema fundamental?” Y, al responderla se tiene que “increíblemente
para este asunto debemos aceptar que la misma Corte Constitucional declaró
exequible el inciso d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 a través de la
sentencia C-504 de 2002 y C-1055 de 2004. Otra vez estamos en tiempo para hacer
justicia tributaria en este asunto de trascendencia constitucional”. El
asunto se hace más complejo si se tiene en cuenta que:
“(…) Además,
es pertinente para este análisis jurídico que la Honorable Corte Constitucional
tenga en cuenta que en el derecho tributario y en la doctrina especializada no
se conoce una figura como la utilizada por el artículo 191 de la Ley 1753 de
2015 sobre “sustitución” que pretende subrogar una especie tributaria por otra,
sin la derogación explícita de la que se está sustituyendo (IAP). Esto nos
lleva a concluir que –en definitiva- no es constitucional ni legal la
sustitución tributaria planteada por la norma en cuestión y, mucho menos, que el
vehículo para ello sea la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en lugar de la
ley ordinaria de carácter tributario, en consonancia con el principio de
reserva de ley de tributación y la cláusula general de competencia establecida
en el artículo 150-12 constitucional.
Otra
dificultad que se presenta es –precisamente- la falta de competencia del
Congreso de la República para fijar tributos por vía de una ley del Plan
Nacional de Desarrollo; aquí, desde un simple análisis constitucional, a todas
luces es evidente que una ley como la del Plan Nacional de Desarrollo no puede
sustituir la ley que establece un tributo.”
En cuanto a la vulneración del
principio de autonomía de las entidades territoriales, que se predica de la
expresión demandada del parágrafo transitorio del artículo 191 de la Ley 1753
de 2015, se advierte que:
“[…] se
impone a las entidades territoriales que éstas excluyan la actividad de
semaforización como una de aquellas asociadas a la provisión del bien de
alumbrado público, lo cual evidentemente se constituye en una intromisión del
legislador dentro de las competencias que la Constitución Política le ha
asignado a las entidades territoriales en relación con el manejo y
administración de sus recursos propios según lo dispuesto en el artículo 287-3
CP.”
B.  Universidad
Externado de Colombia
Solicita que se declare la
inexequibilidad de las expresiones demandadas.
Destaca que la Constitución de
1991 atemperó el rígido centralismo preexistente, al reconocer como principio
constitucional el de la autonomía de los entes territoriales. Conforme a este
principio, a los municipios y distritos les corresponde la ejecución preferente
de algunas competencias, atribuciones y funciones, de tal suerte que “en
Colombia es constitucionalmente exigible que las entidades territoriales,
especialmente los municipios, cuenten con la posibilidad de configurar sus
realidades propias con la mayor independencia posible de los designios del
poder central”.
En este contexto,
se debe destacar que las entidades territoriales son las competentes para
manejar sus propios recursos, valga decir de captarlos y de definir su
destinación, aunque no se trata de una competencia irrestricta. El alcance de
esta competencia depende de la fuente de los recursos, pues si es endógena el
margen de configuración del ente territorial es más amplio (C-219/97 y
C-414/12). A partir de estos parámetros, al analizar el caso encuentra que “existe
una antinomia entre un precepto de rango constitucional y una norma de menor
jerarquía”, que ilustra a partir de una cita de la sentencia C-533 de 2005,
para concluir que:
“[…] es claro que la Ley 1753 de 2015 entraña una inconstitucionalidad,
porque prefija una destinación específica para un recurso de fuente endógena
que, en cuanto tal, hace parte de aquella serie de “intereses” propios de los
que habla el artículo 287 de la Constitución Política y que constituyen objeto
de disposición por parte de las entidades territoriales, por virtud del
principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 1 de la Carta como
uno de los pilares axiológicos y organizativos del Estado Colombiano.”
IX. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en
los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, en su oportunidad,
emitió el Concepto 5992, por medio del cual solicita a este tribunal que (i)
declare exequibles las normas demandadas, “pero únicamente en relación con
el cargo de violación de la autonomía de los distritos y municipios para
administrar sus propios recursos en lo que a las competencias de los concejos
se refiere en materia de aprobación de gastos”; y (ii) se inhiba de
pronunciarse de fondo respecto de la expresión demandada del parágrafo
transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2105, por el cargo de violación
de la igualdad de trato legal, dada la falta de claridad y certeza del mismo.
A
modo de cuestión previa advierte que las leyes del Plan Nacional de Desarrollo,
como es la demandada, conforme al artículo 341 de la Constitución Política,
tienen una vigencia temporal de cuatro años. Esta advertencia se hace porque:
“[…] la creación de la contribución especial
específicamente destinada a la financiación del servicio de alumbrado público
tendrá la vigencia aludida, y su imposición depende de actos administrativos
que expidan el Ministerio de Minas y Energía y los concejos distritales y
municipales, los cuales perderán fuerza ejecutoria por desaparecimiento de sus
fundamentos de derecho[7],
que en este caso lo constituye la finalización de la vigencia de la Ley 1753 de
2015.
Por tanto, a partir de llamar la atención acerca de la
vigencia normativa temporal de la norma demandada para efectos que las
autoridades competentes llenen los vacíos normativos que llegaren a presentarse
al final de su vigencia, la presente vista fiscal emitirá el concepto de
rigor.”
Definido
lo anterior, el análisis comienza por estudiar el contexto constitucional en el
cual los entes territoriales ejercen sus competencias. En este ejercicio se
destaca que los impuestos distritales y municipales gozan de protección
constitucional, “hasta el punto que la ley no puede trasladarlos a la
Nación, excepto en forma transitoria en caso de guerra exterior”, y tienen,
como lo prevé el artículo 362 de la Constitución Política, las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares. Esta es una de las
manifestaciones del principio de autonomía de los entes territoriales. En este
contexto, dado que el tributo sub examine “es del orden municipal”, se
podría pensar que existe la vulneración que señala el actor. No obstante, se
debe señalar que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce, como lo
dispone el artículo 287 de la Constitución Política, dentro de los límites
fijados en la Constitución y en la ley. Así lo prevé también el artículo 313.4
de la Carta, al referirse a la competencia de los concejos municipales para
votar los tributos y gastos locales, que debe ejercerse conforme a la Norma
Superior.
El
análisis prosigue por considerar el contexto tributario. En esta labor advierte
que sólo el legislador, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo
150.12 de la Carta, puede crear tributos, sean estos nacionales o
territoriales. A partir de la ley, los entes territoriales pueden ejercer la
competencia, atribuida en el artículo 338 de la Constitución Política, para
imponer contribuciones fiscales o parafiscales y definir sus elementos
esenciales, si la ley no los ha definido. Destaca también que el artículo 359
Superior dispone que no habrá rentas nacionales con destinación específica, lo
que se ha entendido en el sentido de que sí puede haber rentas territoriales
con destinación específica.
Sobre
esta base, precisa que “la contribución especial para financiar la
prestación del servicio de alumbrado público es una tasa –las cuales por
naturaleza tienen una destinación específica consistente en la recuperación de
los costos por los servicios que se les presten a los contribuyentes de las
mismas-”. Esta tasa, al ser una renta territorial, puede tener una
destinación específica. La regulación de esta tasa no desconoce la autonomía de
los entes territoriales, pues a éstos les corresponde, por medio de sus
concejos,
“[…] realiza[r] la distribución entre los sujetos pasivos
de los costos que los municipios deben recuperar por la prestación del servicio
de alumbrado público, teniendo en cuenta que tales costos a aprobar incluyen
los correspondientes a los contratos de suministro de energía eléctrica,
facturación, recaudo, ampliación de cobertura y la reconversión tecnológica,
entre otros.
Finalmente se observa que de igual manera, tampoco se
vulnera la autonomía de los distritos y municipios para administrar sus propios
recursos, incluidas las competencias de los concejos en este aspecto, porque
éstos tienen la potestad de no imponer la contribución especial creada por la
ley destinada exclusivamente para financiar la prestación del servicio de
alumbrado público porque así lo estableció la misma ley de creación de la
contribución referida.”
En
cuanto al cargo cuyo concepto de la violación no satisface los mínimos
argumentativos, destaca su falta de claridad y de certeza en los siguientes
términos:
“(…) En cuanto a la falta de claridad, esta se percibe
porque el demandante afirma que con la obligación aludida la actividad de
semaforización queda excluida de las demás actividades asociadas a la
prestación del servicio de alumbrado público, pero no demuestra en qué consiste
la igualdad entre la semaforización y el alumbrado público ni hasta qué punto
tal relación resulta inescindible para efectos que, obligatoriamente, todos los
usuarios del servicio de alumbrado público tengan que pagar el servicio de
semaforización.
Ahora bien, en cuanto a la falta de certeza esta se percibe
porque a simple vista se tiene que la actividad de semaforización es
completamente diferente a la de alumbrado público y no inexorablemente igual
como lo pretende afirmar el libelista, ya que la primera tiene por fin regular
el flujo vehicular y peatonal las veinticuatro horas del día, mientras que la
segunda busca brindar seguridad a los peatones en las vías públicas en las
horas de la noche, especialmente para prevenir las acciones delincuenciales y
los accidentes que se pueden causar por falta de visión de los riesgos que los
pueden causar.”
X. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.
Competencia
1. En virtud
de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal
es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra
expresiones contenidas en un artículo de la Ley 1753 de 2015, “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país””.
B.
Cuestión preliminar: aptitud sustancial de la demanda
2. ASOCODIS considera que la demanda no tiene aptitud sustancial,
porque su concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia[8]. Su reparo es
que la demanda plantea una acusación indirecta, basada en una interpretación
subjetiva del actor, que ni siquiera llega a integrar la proposición jurídica
completa, pues las expresiones demandadas no pueden entenderse de manera
aislada.
3. Las
expresiones demandadas en el artículo 191 y en el parágrafo segundo del mismo
regulan la destinación específica de los recursos recaudados con el tributo,
precisando que dichos recursos deben destinarse a financiar el costo del
servicio de alumbrado público. Asumir, como lo hace la demanda, que las
aludidas expresiones definen la destinación de los recursos recaudados, no es
irrazonable ni puede tenerse como carente de sustento objetivo, ya que, en
efecto, tales expresiones establecen la destinación específica de los recursos
recaudados con el tributo. Por tanto, la demanda satisface el mínimo
argumentativo de certeza, respecto de las expresiones demandadas en el artículo
191 y en el parágrafo segundo del mismo, en cuanto al cargo de violación de la
autonomía territorial de los distritos y municipios. En este sentido, el
emplear el criterio del origen de los recursos para sostener que si estos son
de una fuente endógena, la autonomía de los municipios y distritos para su
administración es mayor y el margen de configuración del legislador más
estrecho, como lo hace el actor, si bien podría calificarse como una
argumentación indirecta, no resulta en modo alguno impertinente, ya que genera
una duda mínima sobre la exequibilidad de una norma que determina cómo deben
administrarse los mencionados recursos al argumentar que se contraviene un
derecho reconocido por la Constitución Política a las entidades territoriales
(Art. 287.3 CP) y que la administración debe atender al principio de autonomía
territorial (Art. 1, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4, 338 y 362 de la CP).
4. El
Ministerio Público, por su parte, advierte que el cargo relativo a la
vulneración del artículo 13 de la Carta, que se predica del parágrafo
transitorio del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, planteado en la corrección
de la demanda, para equiparar el alumbrado público con la semaforización,
carece de claridad y certeza.
5. El concepto
de la violación de la demanda, en lo que atañe al referido cargo, afirma que la
actividad de semaforización es una de aquellas asociadas a la prestación del
servicio de alumbrado público y que, al excluirla, como se hace en el
mencionado parágrafo transitorio, se la está “discriminando”. Este cargo
se basa en la consideración de que el servicio de alumbrado público incluye
varias actividades pero se limita a asumir, sin fundamento objetivo en los
hechos o en el derecho, que la semaforización resultaría una actividad
inescindible de la prestación del servicio de alumbrado público. La demanda se
limita a afirmar que “las condiciones y elementos necesarios para el
funcionamiento, operación y prestación de tal actividad, resultan ser
proporcionalmente iguales en cuanto a las características técnicas y de
infraestructura de aquellos requeridos para garantizar el de alumbrado público”[9], pero no
aporta razones acerca de cómo otras actividades o prestaciones asociadas con el
servicio de alumbrado público resultarían iguales a la semaforización, y no
brinda una razón debidamente sustentada acerca del por qué una eventual
similitud en cuanto a requerimientos de infraestructura  obliga al legislador a
una equiparación. Por el contrario, como bien lo señala el Ministerio Público,
la finalidad de ambas actividades es claramente distinguible, pues la
semaforización busca regular el tránsito, mientras que el alumbrado público no
tiene este propósito, sino el de iluminar las vías públicas y, de esta manera, “prevenir
las acciones delincuenciales y los accidentes que se pueden causar por falta de
visión de los riesgos que los pueden causar”, por lo que no se encuentra
que la demanda reúna, en tratándose de este segundo cargo, los requisitos de
claridad, certeza y suficiencia que permitan un pronunciamiento de fondo por
parte de esta Corte.
Dada la
ineptitud sustancial de este cargo, la Corte no se pronunciará sobre él,
limitándose a resolver la inhibición frente al cargo por violación del derecho
a la igualdad.
C.
Planteamiento del problema jurídico, metodología y estructura de la decisión
6. Las expresiones
demandadas en este proceso, y respecto de las cuales se pronunciará la Corte,
en el cargo relativo a la vulneración del derecho de las entidades
territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y al principio de autonomía territorial, se
enmarcan dentro del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, que regula el servicio
público esencial de alumbrado público y dispone que los costos y gastos
eficientes de las actividades relacionadas con su prestación serán recuperados
por el municipio o distrito, responsable de la misma, por medio de una
contribución especial con destinación específica.
7. La demanda,
a partir del principio de autonomía territorial, cuestiona que la ley demandada
regule la destinación específica del tributo, por cuanto dicha competencia le
correspondería a las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía
fiscal, reconocida en el artículo 338 de la Constitución Política. Reitera la
demanda que el margen de configuración del legislador en esta materia sería
reducido, conforme a lo dispuesto en los artículos 150.12, 287, 300.4 y 313.4
de la Carta.
8. El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, con algunas disidencias de sus
miembros, y las Universidades del Rosario y Externado de Colombia apoyan la
demanda y consideran que debe declararse la inexequibilidad de las expresiones
objeto de la misma, con fundamento en el principio de autonomía territorial. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, la disidencias del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario a través de las opiniones de algunos
de sus miembros, ANDESCO, ANDI, ASOCODIS, los ciudadanos Ricardo Pérez Arango y
Lucy Cruz de Quiñones, y el Ministerio Público, solicitan que se declare su
exequibilidad, sobre la base de dos argumentos principales: (i) el principio de
legalidad de los tributos y el margen de configuración del legislador, y (ii)
la naturaleza de tasa del tributo sub examine. La Academia Colombiana de
Jurisprudencia, por su parte, solicita que se declare la exequibilidad
condicionada de las normas demandadas, bajo el entendido de que en ellos se
regula un límite cuantitativo basado en la historia del costo del servicio de
alumbrado público en cada jurisdicción.
9. Conforme al
debate así planteado, corresponde a este Tribunal resolver si las expresiones
demandadas en el literal f. numeral 4 del artículo 191 y en el parágrafo
segundo del mismo artículo de la Ley 1753 de 2015, al fijar la destinación
específica de la contribución especial prevista para cubrir los costos y gastos
eficientes de las actividades relacionadas con la prestación del servicio
público esencial de alumbrado público, vulneran el derecho de las entidades
territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones (Art. 287.3 de la CP) y el principio de
autonomía territorial (Art. 1, 121, 150.12, 287, 300.4, 313.4, 338 y 362 de la
CP).
10. Para
resolver este problema jurídico, la Corte analizará (i) el margen de
configuración del legislador en materia tributaria y el principio de autonomía
territorial; (ii) las contribuciones y sus clases y la diferencia entre éstas y
los impuestos y las tasas; y (iii) los antecedentes normativos del tributo de
alumbrado público y su propósito. A partir de estos referentes, se estudiará y
resolverá el cargo de la demanda.
D.  El
margen de configuración del legislador en materia tributaria y el principio de
autonomía territorial
El margen de configuración del legislador en
materia tributaria, sus límites y el principio democrático
11. En materia tributaria el legislador tiene
un amplio margen de configuración. Según lo previsto en los artículos 150.12,
154 y 338 de la Constitución Política, el legislador puede crear, modificar y
eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, y puede regular todo lo
pertinente al tiempo de su vigencia, sus sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo[10]. Además, puede prever exenciones a dichos
tributos[11].
12. Es conveniente destacar, a partir de lo dispuesto en los
artículos 150-12 y 338 de la Carta, que el legislador puede optar por la
creación de impuestos, de tasas o de contribuciones -tipos de tributos
establecidos por el Constituyente-, en ejercicio del margen de configuración
que le confiere la Constitución. Esto significa que corresponde a la voluntad
del legislador la determinación del tipo de tributo a imponerse, de acuerdo con
las finalidades y necesidades identificadas para la creación del mismo.
13. Pese a su amplitud, el margen de
configuración del legislador está sometido a límites[12]
y en modo alguno puede ejercerse de manera arbitraria: esto es sin que dicho
ejercicio pueda justificarse conforme a la Constitución Política o realizarse
con vulneración de los derechos fundamentales o con desconocimiento de las
prohibiciones previstas en la Carta. Como lo sintetizó este Tribunal en la
sentencia C-883 de 2011[13] y lo reiteró en las sentencias C-615 de 2013[14] y C-551 de 2015[15]:
“(…) (i) la
potestad de regular la política tributaria, de conformidad con los fines del
Estado, ha sido confiada ampliamente al Legislador; (ii) que de conformidad con
esta amplia libertad de configuración en la materia, el Legislador no solo
puede definir los fines sino también los medios adecuados e idóneos de la
política tributaria; (iii) existe una presunción de constitucionalidad sobre
las decisiones que el Legislador adopte sobre política tributaria y corresponde
una pesada carga argumentativa para demostrar lo contrario; (iv) que esta
potestad del legislador puede ser usada ampliamente para la creación,
modificación, regulación o supresión de tributos; (v) que no obstante la amplia
libertad de configuración del Legislador en la materia, ésta debe ejercerse
dentro del marco constitucional y con respeto de los principios
constitucionales y de los derechos fundamentales; y (v) que la potestad del
Legislador tiene como correlato la obligación de tributar y el respeto de los
principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad[16].”
14. El margen de configuración del
legislador, merced al principio democrático y a la forma representativa, tiene
una relación directa con la política pública tributaria. En efecto, el
legislador puede definir tanto los fines de esta política como los medios que
considere adecuados para alcanzar dichos fines[17], pues, como se reconoce en la sentencia C-551 de 2015[18]:
“(…)
En el contexto de una democracia pluralista, como es el de la República de Colombia, son posibles diversas concepciones acerca de la
manera de lograr un “orden económico y social justo”. Frente
a las múltiples alternativas, el legislador, en tanto
órgano representativo, deliberativo, pluralista y democrático, puede elegir la que considere mejor o más adecuada[19], al punto de que este tribunal ha llegado a
sostener que “se presume que su decisión es constitucional y
la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien controvierta el ejercicio
de su facultad impositiva”[20].”
El principio de legalidad de los tributos
15. El legislador, en tanto cuerpo de
representación popular, es la autoridad competente para establecer
contribuciones fiscales y parafiscales, y para fijar los casos y las
condiciones de las mismas, conforme a lo previsto en el artículo 150.12 de la
Constitución Política. Esta competencia exclusiva sólo puede ser ejercida por
el Congreso de la República, por las asambleas departamentales y los concejos
distritales o municipales, según lo previsto en el artículo 338 de la
Constitución Política, al punto de que está explícitamente prohibido, por el
artículo 150.10 ibídem, que el Congreso confiera facultades extraordinarias pro
tempore al Presidente de la República para decretar impuestos.
16. El antiguo principio de “no taxation
without representation” (Carta
Magna, 1215), como lo reconoció este Tribunal en la sentencia C-602 de 2015[21], es uno de los pilares del Estado democrático
liberal. Este principio, del que da cuenta el aforismo “nullum
tributum sine lege”, corresponde en la Constitución Política al principio de
legalidad en materia tributaria. Este principio busca “fortalecer
la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los
gobernantes, puesto que el acto jurídico
que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una
discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”[22].
17. Como se precisó en la sentencia C-891 de
2012[23] y se reiteró en la sentencia C-602 de 2015[24], el principio de legalidad tiene las
siguientes características:
“[…]
a) es expresión del principio de representación popular y del principio democrático, derivado de los postulados del Estado liberal; b) materializa el
principio de predeterminaciónn
del tributo, según el cual una lex previa y certa debe señalar
los elementos de la obligación fiscal; c) brinda seguridad a los ciudadanos
respecto a sus obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de promover
una política fiscal coherente, inspirada en el
principio de unidad económica, especialmente cuando existen competencias
concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso, de las asambleas o de los
concejos; e) no se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible
respecto de cualquier tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la
naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus
componentes; f) no sólo el legislador sino también las
asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos
constitutivos del tributo; g) la ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin
resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades
de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites establecidos, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones
que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su
reparto deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”
18. De las anteriores características, en las
sentencias en comento, la Corte destacó que los órganos de representación
popular (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos
distritales y municipales) deben determinar, de manera clara y precisa, los
elementos estructurales del tributo: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho
generador, base gravable y tarifa, o éstos resulten determinables a partir de
la correspondiente ley, ordenanza o acuerdo.
El principio unitario y la autonomía
territorial en materia tributaria
19. El artículo 338 de la Constitución
Política, al atribuir, en tiempo de paz, al Congreso, las asambleas y los
concejos la competencia exclusiva para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales, puede generar una tensión entre el principio unitario y el
principio de autonomía territorial en materia tributaria. En este contexto es
relevante el artículo 287 de la Carta, conforme al cual “Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley”, y esta autonomía se concreta en
los siguientes “derechos”: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii)
ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y
(iv) participar de las rentas nacionales.
20. El ejercicio de la competencia en comento,
si en él convergen autoridades nacionales y locales, debe hacerse conforme a
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, según lo
previsto en el artículo 288 de la Constitución Política, sin pasar por alto que
el Estado colombiano está organizado como república unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales (Art. 1 CP).
21. Por
su especial relevancia para el caso, es necesario considerar en detalle la
interpretación que este Tribunal le ha dado al artículo 287 de la Constitución
Política y, en especial, al principio de autonomía territorial en el contexto
de tributos destinados a financiar el costo de la prestación de servicios
públicos, y su tensión con el principio unitario, como se hace en los
siguientes párrafos.
Sentencia C-571 de 1992[25]
22. Al estudiar una demanda contra varios artículos
de la Ley 86 de 1989, por la cual se regulan los sistemas de servicio público
urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su
financiación, este Tribunal comenzó por analizar la
descentralización y la autonomía en el ámbito de la república unitaria. Este
análisis le permitió advertir que ninguno de estos términos tiene un sentido
unívoco. En efecto, la descentralización puede ser (i) un sistema de
administración, (ii) el fenómeno de aumentar funciones a las divisiones
administrativas o (iii) la acción de transferir parte de la autoridad; la
autonomía, por su parte, puede entenderse (i) como la facultad que se otorga a
las unidades administrativas inferiores para regirse por sí mismas, en mayor o
menor grado, (ii) como una descentralización política, es decir, como una
facultad de una comunidad para gobernarse a sí misma, por medio de leyes
propias y autoridades elegidas por ella, y (iii) como la libertad que se
concede a un territorio para dirigir, según normas y órganos propios, todos los
asuntos concernientes a su administración.
23. En lo relevante para el presente caso,
habló del reducto mínimo para la autonomía territorial. La garantía
constitucional de la autonomía territorial tiene un “contenido básico
material”, que sirve de “límite y guía a la acción del legislador”.
Este contenido mínimo corresponde a los derechos reconocidos en el artículo 287
de la Constitución Política. Entre tales derechos está el de administrar sus
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones (numeral 3), respecto del cual la Corte hace la siguiente
clarificación:
“(...)
Según esta atribución, los impuestos nacionales
deben ser creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los
municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional
para que una ley grave a la población de un municipio o departamento para el
cumplimiento de las funciones específicas de éste o aquel. Ahora bien, los departamentos y municipios se encuentran
sujetos al marco legal en la creación de sus tributos propios en virtud del
principio de unidad nacional.
En
desarrollo de esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales
(art. 313 No. 4), dictar las normas orgánicas
de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos […].”
24. También relevante para este caso la
consideración acerca de las relaciones entre las autoridades nacionales y las
locales en materia de servicios públicos. En esta materia el Congreso de la
República tiene “una competencia de regulación normativa por la vía general”
(Art. 150.23 CP), de tal suerte que puede fijar su régimen jurídico y, en todo
caso, “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios” (Art. 365 CP). Corresponde a las corporaciones públicas
de elección popular de los departamentos, distritos y municipios reglamentar la
prestación eficiente de los servicios que la ley adscriba a la correspondiente
entidad territorial (Arts. 298, 300.1, 311 y 313.1 CP). En este contexto, a
juicio de la Corte:
“[…]
no debe perderse de vista que por disposición de la propia Constitución la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar...
la prestación de los servicios" que la ley confíe a la respectiva
entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine.
En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes parámetros que la Carta consagra:
a) La autonomía de
que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo
287).
b) Conforme lo dispone el artículo
288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución.
Una
interpretación teleológica y sistemática
de los anteriores principios constitucionales conduce a esta Corte a afirmar
que en el campo de los servicios públicos el
Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los
niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede
caracterizarse así:
a)
A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico
que defina sus pautas y parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)
b)
Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las
particulares peculiaridades propias de su ámbito
territorial. En otros
términos, corresponde a las autoridades de esos
niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a
la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de
los servicios públicos según
sean las características de las necesidades locales.
Tal
competencia concurrente constituye nítida
expresión de la
articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.
En efecto, de una parte la ley a través de
su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por
igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea
dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias
regional y local, vale decir, la autonomía
para la gestión de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los
niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de
la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares
condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que
de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional.”
Sentencia C-004 de 1993[26]
25. Con motivo de una nueva demanda contra
varios artículos de la Ley 86 de 1989, este Tribunal reconoce tanto el “carácter
originario del poder tributario de las entidades territoriales” como el
deber que tienen sus órganos de representación popular de “ceñirse a lo
establecido en la ley”, a partir de la interpretación sistemática de los
artículos 1, 150.12, 287.3, 300.4, 313.4 y 338 de la Constitución Política, en
los siguientes términos:
“(…)
La Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales, consagra los principios rectores del régimen tributario del Estado unitario. Lo anterior no obsta para que se
hayan creado importantes mecanismos que fortalecen la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Con todo, dicha autonomía se encuentra sujeta a los mandatos de la Constitución y la ley.
La
Carta del 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al
señalar que es función de la ley "establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales..." (art. 150-12). Asímismo autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales
para decretar o votar las contribuciones o tributos fiscales locales, conforme
a la ley (arts. 300-4, 313-4 y 338).”
26. Si bien los entes territoriales tienen
autonomía en materia tributaria, esta no llega al punto de que les sea posible
prescindir de la ley para su ejercicio. La ley es, pues, necesaria. Sin la
autorización del legislador las asambleas departamentales y los concejos
distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias. Esta
autorización “puede ser general o puede delimitar específicamente el
tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la
ordenanza o el acuerdo fijen contenidos concretos (…).” [27]
Sentencia C-467 de 1993[28]
27. Reitera la anterior sentencia en cuanto
reconoce que en materia impositiva los municipios “no cuentan con una soberanía
tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se
encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la
ley”. No obstante, de esta circunstancia no se sigue que sea posible
desconocer la “total autonomía” de los municipios para “la
administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que recauden
por concepto de impuestos directos e indirectos”. La Corte entiende esta
autonomía en los siguientes términos:
“(…)
Así las cosas, para
efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que
autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva
constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho
a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren
necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general de
acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso
injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni
tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta
última hipótesis salvo el caso de guerra exterior.
Decretado
el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas
de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización,
como se anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en
verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos
propios.”
Sentencia C-506 de 1995[29]
28. Al juzgar la constitucionalidad de una
norma que, con motivo de la atribución del artículo 32.7 de la Ley 136 de 1994,
reconoce la facultad de los concejos para “establecer, reformar o eliminar
tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley”, aclara
que tal facultad no autoriza a dichos órganos para “gravar las rentas que el
sector exportador haga al exterior”, este Tribunal advierte que sólo
respecto de los gravámenes a la propiedad inmueble los municipios tienen
potestad exclusiva (Art. 317 CP), mientras que en lo demás su competencia está
subordinada a la Constitución Política y a la ley. Como ya lo había dicho en la
sentencia C-467 de 1993[30]
y ahora reitera, “las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para
la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter
local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre
administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos
(arts. 287.3 y 313.4 CN)”.
Sentencia C-987 de 1999[31]
29. Esta sentencia se centra en la distinción
entre regalía e impuesto, con motivo de la diversa regulación contenida en el
artículo 152 de la Ley 488 de 1998 respecto de la explotación de oro, plata o
platino en minas de propiedad de la Nación (regalía) o de propiedad privada
(impuesto). No obstante, dado que la regalía y el impuesto, según el caso, se
destinarán con exclusividad a los municipios productores, este Tribunal tuvo la
necesidad de ocuparse una vez más de la autonomía de estas entidades
territoriales en materia tributaria, para reiterar la interpretación en
comento, en los siguientes términos:
“(…)
Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a
establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y
la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su
autonomía, pueden establecer contribuciones pero
siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que
Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y
municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts. 287 y 338).
Conforme
a lo anterior, es claro que si la ley crea un impuesto nacional, entonces la
misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en
cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se
limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes
corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a
desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales
eventos, “la ley puede ser más
general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual
las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos
concretos de la contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Así, desde sus primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que "la
ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los
contenidos concretos de que habla el artículo antes
citado.” (Sentencia C-004 de 1993).
La
Corte no puede sino reiterar el criterio según el
cual las leyes que autorizan la creación de tributos por entidades territoriales
pueden ser generales. En efecto, una ley de esta naturaleza no sólo armoniza
con el fortalecimiento de la autonomía
territorial, querido por el Constituyente de 1991, sino que, además, concuerda con el tenor literal del artículo
338 de la Carta, puesto que éste ordena la predeterminación del tributo,
pero en manera alguna señala que la fijación de sus elementos sólo puede ser
efectuado por el Legislador, ya que habla específicamente
de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme con la
Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos
establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo.”
El margen de
configuración del legislador en asuntos de naturaleza tributaria vs. la
autonomía territorial en materia tributaria
30. Luego de
haberse expuesto el criterio reiterado de este Tribunal, en lo que se refiere
al principio unitario y la autonomía territorial en materia tributaria, en el
cual se puede preliminarmente concluir que la Corte ha manifestado que el
legislador tiene libertad de configuración en materia tributaria, para efectos
de crear, modificar, sustituir o derogar tributos[32], y que los entes territoriales deben
ejercer su autonomía dentro de los límites fijados por el legislador; es
conveniente precisar que la Corte en pronunciamientos más recientes ha
establecido límites a las competencias del Congreso y de los concejos
distritales y municipales en materia de gravámenes a la propiedad inmueble[33].
31. Para delimitar
dichas competencias, la Corte tuvo que analizar la autonomía de las entidades
territoriales en el contexto de una república unitaria. En este ejercicio, al
considerar los asuntos de naturaleza fiscal, destaca que “la
descentralización y la autonomía mencionadas no serían nada más que meras
fórmulas retóricas, si no se confiriera a las entidades territoriales unas
fuentes estables e identificables para el financiamiento de las competencias
que, de manera correlativa, les adscribe la Constitución y la ley”[34]. Sobre esta base, señala que
la Corte ha construido una “doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de
ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinción entre
recursos endógenos y exógenos a dichos entes”, para la cual es relevante
distinguir entre los ingresos propios de la entidad, como los recaudados por el
impuesto predial, en los que el campo de acción de las autoridades centrales es
reducido y, “en especial, se encuentra impedido para prever una destinación
distinta que el uso en dichas entidades territoriales”[35], de los recursos nacionales, en los
cuales la competencia de regulación del Congreso es mayor.
32. De lo que se
dice en esta sentencia sobre los recursos de fuente endógena, que es a los que
se refiere la demanda, conviene destacar que esta categoría corresponde a la de
los recursos propios de las entidades territoriales, los cuales, a su vez, son
los que “se originan y producen dentro de la respectiva jurisdicción y en
virtud de sus decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos
propios tanto los que resultan de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes
tributarias –impuestos, tasas y contribuciones- propias”[36].
33. Al ocuparse de la tensión entre los principios unitario
y de autonomía territorial, la sentencia identifica las siguientes reglas de
decisión[37]:
“(…) (i) “Las
entidades territoriales, aunque tienen derechos análogos a los de la propiedad
privada en relación con sus recursos endógenos, carecen de soberanía fiscal”;
(ii) “para que
los órganos de representación popular de las entidades territoriales puedan
regular sus fuentes endógenas, debe existir una ley que (i) faculte a dichos
entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente; y (ii)
determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos órganos
de representación para la determinación de los elementos esenciales y
específicos del tributo”.
(iii) “La
limitación constitucional a la actividad del legislador frente a la regulación
de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en determinadas
prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del tributo y,
específicamente su administración y recaudo; y en especial (ii) disponer sobre
su destinación, salvo en el caso previsto en el artículo 362 C.P. Esto último
habida consideración que la Constitución, como se ha explicado, confiere a las
entidades territoriales derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha
explicado la jurisprudencia que interpreta el artículo 287-3 C.P.”
34. Si bien la Corte reconoce que existen pronunciamientos
relacionados con la naturaleza endógena o exógena de los tributos, es
importante resaltar que aunque las entidades territoriales tienen derechos
respecto de sus recursos endógenos, las mismas carecen de soberanía fiscal, y
por consiguiente para efectos de que dichas entidades territoriales puedan
regular sus fuentes endógenas, debe existir una ley previa que les faculte y
defina los lineamientos generales que les permita en ejercicio de su autonomía
administrar dichas fuentes. En esta línea y reconociendo el principio de
soberanía tributaria que le asiste al legislador, conviene plantearse la
pregunta si la contribución especial con destinación específica creada en el literal
f. numeral 4 del artículo 191 y parágrafo segundo del artículo 191 de la ley
demandada, viola la autonomía territorial. Para este efecto, en la siguiente
Sección E de esta providencia se presenta un análisis de la naturaleza del
tributo al que hace referencia la norma demandada.
E.  Las
contribuciones, sus clases, y la diferencia entre éstas y los impuestos y las
tasas
35.
Buena parte del debate en los conceptos técnicos rendidos en este proceso
obedece a la naturaleza del tributo sub examine, cuestión respecto de la
cual existen diversas opiniones que van desde la que lo considera un impuesto
hasta que lo califica como tasa, pasando por la que lo tiene como un impuesto
con destinación específica y la que lo denomina, como lo hace la ley, contribución
especial.
36. La
Constitución Política, como lo destacó este Tribunal en las sentencias C-040 de
1993[38]
y C-430 de 1995[39]
no emplea el vocablo contribución de manera unívoca. Contribución es un término
genérico que abarca todos los tributos en el numeral 9 del artículo 95, el
numeral 12 del artículo 150, y en el primer inciso del artículo 338 de la
Constitución Política. No obstante lo anterior, es un término específico,
diferente de los impuestos, en el segundo inciso del artículo 338 ibídem, que
se refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los
contribuyentes “como recuperación de los costos de los servicios que (las
autoridades) les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen”; igualmente, es un término especializado en el numeral 3 del
artículo 179 ibíd., en el cual sólo cobija la especie de parafiscal. Este uso
no unívoco del lenguaje en la constitución, ha llevado a la Corte a considerar,
como lo hace en la sentencia C-149 de 1993[40],
“que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al
contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de
constitucionalidad”.
37. Al
examinar las características materiales del tributo previsto en los artículos
12, 13, 14 y 15 de la Ley 6 de 1992, que se denominaba contribución especial,
en la referida sentencia C-430 de 1995[41],
este Tribunal constató que, en realidad, se trata de un impuesto, “ya que se
trata del cobro unilateral que hace el Estado de un gravamen establecido con
carácter general para todos aquéllos que se hallan en unas determinadas
hipótesis pero sin contraprestación específica ni directa; […] que no se
destina a un servicio público específico sino a las arcas generales
(Presupuesto Nacional) para atender la integridad de las funciones a su cargo”.
38.
Dado que la palabra contribución, así sea esta especial, puede corresponder en
realidad a un impuesto, como parece sostenerlo en este caso el actor, es
necesario fijar unos criterios que permitan diferenciar las contribuciones de
los impuestos y, en general, los diversos tipos de tributos que puede haber
dentro del orden constitucional y legal nacional.
39.
Para declarar inexequible el literal q) del artículo 9 de la Ley 10 de 1990,
que asignaba al Ministerio de Salud la función de fijar y cobrar tasas o
derechos por la expedición de permisos, licencias, registros y certificaciones,
en la sentencia C-545 de 1994[42],
este tribunal se dio a la tarea de “precisar el contenido especializado de
varias voces de la nueva Carta en materia de tributación”. Así, luego de
precisar el contenido especializado de los vocablos contribución[43], impuesto[44], tasa[45], contribución especial[46], tarifa[47] y contribución parafiscal[48], procede a diferenciar entre
impuestos y tasas y contribuciones especiales, en los siguientes términos:
“(…) A su vez, la tasa se diferencia del impuesto por dos
aspectos: 1) En la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el
transporte por ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el
impuesto, por definición, no se está pagando un servicio específico o
retribuyendo una prestación determinada; y 2) La diferencia radica en el
carácter voluntario del pago de la tasa y en el carácter obligatorio del pago
del tributo. "Sin embargo, algunos autores, con razón han señalado que la
segunda distinción no es muy exacta, puesto que cuando la tasa se está
exigiendo como contraprestación de los servicios que de manera exclusiva o bajo
la forma de monopolio suministra el Estado, le es muy difícil, si no imposible,
al particular no utilizarlo. Por lo tanto el carácter de voluntariedad se
desdibujaría en la tasa. Ante un monopolio del servicio postal la única manera
de no pagar las tasas del envío de cartas sería no escribiendo cartas, lo cual
resulta imposible en la vida moderna. De manera que "la verdadera
distinción del impuesto y de la tasa reposa en la ausencia o en la existencia
de una contrapartida proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o
no obligatorio".[49]
Sin embargo, los mismos reglamentos jurídicos podrán permitir,
luego de la creación de tasas o contribuciones especiales ("como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen"), que las autoridades fijen las
tarifas respectivas, "pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
ley, las ordenanzas o los acuerdos". De esta manera, lo sostiene el
concepto del Ministerio Público en la consideración siguiente: "...el
inciso 2o. del pretranscrito artículo 338 consagra que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas de
las tasas -esto es, las tablas o catálogos de los precios de esas tasas o
derechos-, más no las tasas mismas, pues su establecimiento o creación se rige
por el principio general, según el cual los cuerpos de representación popular
son quienes constitucionalmente están habilitados para imponer
contribuciones".”
40. En la
sentencia C-528 de 2013[50],
en la cual se declara exequible la expresión demandada del artículo 35 de la
Ley 1575 de 2012, que establece un aporte al fondo nacional de bomberos a cargo
de las compañías de seguros que otorguen pólizas en los ramos de hogar,
incendio, terremoto, minas y petróleo, la Corte empezó por establecer si “el
tributo de bomberos es un impuesto, como lo señala el actor, una tasa o, como
lo indican algunos intervinientes y el Ministerio Público, una contribución”. Para
este propósito procede a caracterizar y a diferenciar estas categorías en los
siguientes términos:
“(…) Los impuestos, ha dicho esta Corporación por ejemplo en la sentencia
C-040 de 1993, presentan los siguientes rasgos.[51] Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e
inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado el
impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades
distintos de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para
regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a
su disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público
específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los
servicios y necesidades que resulten precisos.[52]
16.
Las tasas, por su parte, se identifican por las características que ha señalado
la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de 2010.[53]
En las tasas, la
prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal. El cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que
le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o
autorizar el uso de un bien de dominio público. La retribución pagada por
el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien
o servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como obligación
tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o
servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar
el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento se
torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestación, por lo que las
tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y
referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos es,
por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios
distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).[54]”
41. Más recientemente, en la sentencia C-260 de 2015[55],
para declarar exequible el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012,
que prohíbe gravar con impuestos, tasas o contribuciones municipales o
departamentales, salvo el impuesto de registro, los actos notariales, la Corte
hizo un completo análisis de la tributación en el derecho colombiano, en el
cual se hace una breve reseña de los impuestos, las tasas y las contribuciones.
Las conclusiones de dicha reseña son las siguientes:
“(…) 24. En
conclusión, los impuestos configuran una categoría de tributo que se
caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir,
expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su
establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la
capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo
ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del
contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional
ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base en prioridades distintas
a las del obligado con la carga impositiva.
[…]
26. Así las cosas, las tasas se
diferencian de los impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador
se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización
privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un
beneficio particular del sujeto pasivo; ii) tiene naturaleza retributiva, pues
busca compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público.
[…]
28. De esta manera, el principal
rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción
de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del
contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras
palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos
causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un
indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y
particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el
beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.”
42. Teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial,
podemos concluir que en cada caso particular se debe analizar a profundidad la
naturaleza jurídica del tributo, por cuanto como se observó anteriormente, la
denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material
del tributo que se somete a un examen de constitucionalidad. En este sentido, a
continuación se resumen los elementos de la esencia de los tributos[56] (impuesto, tasa, contribución
especial y contribución parafiscal), mencionados en la jurisprudencia citada:
Impuesto
(i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el
contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado;
(ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la
capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de
justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general;
(iii) al ser de carácter general, se cobran sin
distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;
(iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se
traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la
jurisdicción coactiva;
(v) en cuanto se
recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos
nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en
prioridades distintas a las del contribuyente; y
(vi) no guarda una relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente.
Tasa
(i) el hecho generador se basa en la prestación de un
servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual
es un beneficio individualizable; y
(ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las
personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el
gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio[57]; y
(iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la
prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios distributivos.
Contribución Especial
(i) la compensación atribuible a una persona, por el
beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado
por una entidad pública[58];
(ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio
directo en bienes o actividades económicas del contribuyente;
(iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento
de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o
incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio
potencial como por ejemplo, seguridad.
Contribución Parafiscal
El hecho generador son los pagos que deben realizar los
usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el
financiamiento de dichas entidades de manera autónoma[59]. En este mismo sentido, se pueden
extraer tres rasgos definitorios[60]:
(i) obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de
pagar la contribución); (ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de
la sociedad); y (iii)
destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue extraída).
F.
Antecedentes normativos del tributo de alumbrado público y su propósito
43. El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 preveía dos
autorizaciones para el Concejo Municipal de Bogotá: (i) la de “crear
libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes
hoy legalmente” y (ii) la de “organizar su cobro y darles el destino que
se juzgue más conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad
de previa autorización de la asamblea departamental”.
44. La enunciación y referencias incluidas en
la citada norma a impuestos y contribuciones podría parecer confusa[61] pues en diversos literales, se empleaba la
expresión impuesto, sin embargo en al menos dos eventos, los previstos en los
literales d) y e) se disponían dos elementos objetivos diferentes. El primero
de tales elementos se resume en lo que disponía el parágrafo del literal e), en
estos casos se trataba de contribuciones. El segundo de dichos elementos al que
hacía referencia el literal d), disponía que en ambos casos el tributo se
refiere a un servicio, de manera explícita respecto del alumbrado público y de
manera implícita respecto del barrido y la limpieza de las calles.
45. El que la norma se refiriera a impuestos y
contribuciones respecto del mismo servicio de alumbrado público puede dar a
entender que se trata de dos categorías distintas, ya que se establecía en el
literal d) que se trataba de un impuesto y en el parágrafo del literal e) que
se trataba de una contribución. Si se hubiese tratado de un impuesto sobraría
la alusión en el primer inciso y en el parágrafo a las contribuciones, y si se
hubiese tratado de una contribución, no tendría sentido denominarla impuesto.
Buena parte de las confusiones ulteriores respecto de este tributo pueden
deberse a la redacción de esta norma.
46. Más allá de la imprecisión en los
términos, que parece mantenerse, lo cierto es que en los eventos previstos en
los literales d) y e) se alude a un servicio público. La expresión sobre el
servicio de alumbrado público podría entenderse de dos maneras posibles: (i)
que se grava la prestación de este servicio, que sería el hecho generador del
tributo, o (ii) que se grava otro hecho generador, que sería fijado por el
Concejo Municipal de Bogotá, para cubrir el costo de prestación de este
servicio. La primera alternativa implicaría que el sujeto pasivo era el
prestador del servicio de alumbrado público, que podría ser el municipio o una
empresa de luz eléctrica. Lo primero, el municipio gravándose a sí mismo no
tiene ningún sentido y no ocurrió en la práctica posterior. Lo segundo, tampoco
tiene sentido porque la ley preveía esta posibilidad en un literal distinto, el
i), por lo que en realidad es necesario asumir como verosímil la segunda manera
de entender el asunto: el tributo sobre el servicio público de alumbrado tenía
el propósito de cubrir el costo de prestación de este servicio.
47. Poco después, el artículo 1 de la Ley 84
de 1915 extendió a los demás concejos municipales las atribuciones conferidas
al Concejo Municipal de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, en los
siguientes términos:
“(…)
ARTÍCULO 1. Los Concejos Municipales tendrán
las siguientes atribuciones, además de las que
les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913.
a).
Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por
el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que
trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas
Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas
atribuciones.
b).
Reservarse el nombramiento de los empleados municipales creados por los mismos
Concejos, en lo que se refiere a los ramos de vas de comunicación, fomento e higiene pública,
excepto aquellos que por razón de sus funciones tengan el carácter de agentes del Gobernador.”
48. Durante su vigencia centenaria, el
artículo 1 de la Ley 97 de 1913 fue objeto de varias demandas, en vigencia de
la constitución anterior y de la actual. En efecto, de esta materia se ocupó la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de
marzo de 1980[62] y la Corte Constitucional en las sentencias
C-504 de 2002[63] y C-1055 de 2004[64].
49. En la sentencia de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia[65] se emplean como parámetros los artículos 43[66] y 197[67] de la Constitución Política de 1886, que, en
lo que atañe a los concejos municipales, se interpretan así:
“(…)
c) Los Concejos tampoco gozan de iniciativa tributaria, debiendo limitarse a
votar, organizar, y reglamentar aquellos gravámenes que la ley haya creado o
autorizado con destino a los municipios, con subordinación a la Constitución,
la ley y las ordenanzas.
De
este modo, hay que concluir en que la competencia tributaria es compartida
entre el Congreso, que tiene iniciativa en esta materia y capacidad reguladora
incondicional, y las Asambleas y los Concejos, los cuales carecen de
iniciativa, pero son titulares de facultad reglamentaria de las leyes que creen
o autoricen impuestos, en aquello que no haya sido reglamentado por esas
leyes.”
50. A partir de esta interpretación se
concluye que en el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y, por ende, en la Ley 84 de
1915, el ejercicio de la competencia legislativa es regular, “en cuanto
determina la naturaleza de cada gravamen y la materia imponible, factores de
los que se desprende lógicamente quienes son los sujetos pasivos, otorgando al
Concejo autorización para determinar los demás aspectos de los tributos
autorizados, tales como su cuantía, las bases para su liquidación, su forma de
pago, su recaudo y destinación”.
51. De la decisión de declarar exequible el
artículo en comento se apartó el Magistrado Miguel Lleras Pizarro. Al dar
cuenta del concepto del Ministerio Público, que se basa en las sentencias del
21 de mayo de 1971 y del 22 de febrero de 1973, destaca dos consideraciones
relevantes: (i) no está previsto en la Carta que el Congreso “pueda
desprenderse indefinidamente y sin limitación alguna de la facultad legislativa
en materia tributaria y si bien está prevista la delegación ésta se halla
limitada y condicionada”; y (ii) los “servicios públicos a que se
refieren los literales d), e), i) de la disposición demandada: alumbrado
público, aseo, telégrafo y teléfonos, dejó de ser impuesto, para convertirse en
servicio público prestado por empresas que forman parte de la Administración”
y, en consecuencia, “lo que se paga por los servicios a cargo de los
establecimientos públicos o las empresas oficiales no es ni una contribución ni
un impuesto”, ya que “se trata de tasas o derechos previstos en una
tarifa o sea en una tabla o lista de precios, proporcionales al uso del
servicio y que sólo la prestación de éste puede causar”. A partir de estos
referentes, funda su discrepancia de la mayoría en los siguientes argumentos:
“[…]
hay una nota sobresaliente en esta ley de autorización, que consiste en dos
confusiones:
La
primera no distingue entre impuesto y tasa y la segunda a la total autorización
le falta el carácter indispensable para que pueda admitirse como
constitucional: la certeza.
[…]
Poco importa que el llamado impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos o
sobre empresas de luz eléctrica y análogas haya sido sustituido por tasas con
tarifas concretas como contraprestación de servicios públicos y que como tales
no pueden concebirse ni denominarse impuestos. Lo cierto es que esta Ley 97 de
1913 en su artículo 1 fue en todo el tiempo en que haya regido y en lo que aún
rija absolutamente inconstitucional por ausencia en ella de las características
indispensables para reconocer una ley tributaria. El cobro de los impuestos no
puede depender del arbitrio del funcionario de turno o del concejo municipal de
turno o de la asamblea departamental de turno, ni de las reglas de su
liquidación, ni la determinación de los sujetos deudores, ni las tarifas pueden
estar al vaivén de las circunstancias de tiempo según sean los administradores
o los reglamentados del impuesto.”
El
alumbrado público como contribución especial
52.  El Consejo de Estado[68]
definió la naturaleza del tributo del artículo 10 de la Ley 97 de 1913 como un
impuesto, por considerar que no se cumplía el requisito esencial de
individualización al que hace referencia la tasa. Por lo cual, en el caso
específico, el ejercicio del legislador del principio de configuración
legislativa permite evidenciar con claridad que el artículo 191 demandado, no
se puede enmarcar dentro de los elementos de un impuesto, principalmente porque
no reúne los elementos de generalidad, ya que el tributo al que hace referencia
el artículo 191 en sus apartes demandados tiene una destinación específica.
Tampoco reúne los elementos de una tasa, en la medida que los contribuyentes
que se benefician del servicio de alumbrado público, no son individualizables.
No obstante, sí es asimilable a una contribución especial, por cuanto tiene
como fundamento una compensación por el beneficio directo que ella reporta como
consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o
ejecuta, esto es, la prestación del servicio de alumbrado público.
53. Sumado a lo anterior y teniendo en cuenta lo expuesto
en la jurisprudencia, es forzoso concluir que una contribución especial, por su
esencia, debe estar vinculada al servicio que con ella se financia y del
beneficio que con él se obtiene, y por ende legislador en ejercicio de su
soberanía tributaria podrá determinar la naturaleza de un tributo como una
contribución especial, siempre que la misma tenga una destinación específica y
fin último, que no debe ser otro que recuperar el costo del servicio público
esencial que se presta, garantizando así la prestación del servicio público y
la recuperación del beneficio social que se obtiene del mismo. Así mismo,
respecto al principio de autonomía territorial, el legislador al crear una
contribución especial define el marco y lineamientos legales para las entidades
territoriales, respetando el poder derivado de éstas para definir las tarifas,
administrar los recursos derivados dicha contribución.
54.
De la mano con la definición de este tributo como contribución especial, surge
la necesidad de establecer cómo, partiendo de dicha de su configuración
legislativa y de sus características esenciales, adquiere su calidad como
tributo de destinación específica. La Corte Constitucional analizando la
contribución especial por valorización –el ejemplo por excelencia de este tipo
de tributos-, estableció que:
“La contribución de valorización no es un
impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector
de la población que está representado por los propietarios o poseedores de
inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una
obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por
principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una
"imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y
recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un
elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto
que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento
esencial de su existencia.
La contribución de valorización, según se
deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial
que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los
municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice
una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad
inmueble.
La destinación de los ingresos por
valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad
política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en
orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el
respectivo organismo público.”[69]
Como
se puede deducir de la jurisprudencia citada, (i) el establecimiento de una
contribución especial lleva ínsito el establecimiento de una destinación,
también especial, para lo recaudado; y (ii) en tanto “imposición de
finalidad”, la destinación específica que deviene de la creación de una
contribución especial no depende de la voluntad del legislador “sino de la
naturaleza misma de la renta”. A lo anterior hay que agregar que, estando
la exacción tributaria “contribución especial” contemplada como posible,
de acuerdo a los artículos 150-12 y 338 de la Carta, está dentro de las
facultades del legislador su creación, a pesar de la destinación específica que
acarrea por naturaleza, sin que con ello se contraríe la Constitución.
55.
Dado lo anterior, conviene traer a colación adicionalmente lo dicho por la
jurisprudencia con respecto al impacto de la destinación específica,
consustancial a otro tipo de rentas, frente al artículo 359 Constitucional:
55.1.
Frente a las contribuciones parafiscales se ha dicho que  “[l]o que hace el artículo 359, es
excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, más no
prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por su
naturaleza,  son de destinación específica-, o excluir de los presupuestos
de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas […] De una parte, la  Carta autoriza al Congreso para
decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen como característica
esencial ser recursos de destinación específica. Y si como bien se sabe, uno de
los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar
sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones
adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse
que la prohibición a la que alude el artículo 359, no incluye a las
contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos 150-12, 179-3
y  338 de la Carta.”[70]. Siguiendo esta línea, se dijo
en la sentencia C-375 de 2010[71],
que la parafiscalidad constituiría “otra excepción a la prohibición de
rentas de destinación específica”[72].
En
la sentencia C-528 de 2013[73]
se dijo al respecto:
“En definitiva el tributo de bomberos es una
contribución parafiscal. El cargo por desconocimiento de la prohibición de crear
rentas nacionales con destinación específica (CP art. 359), no está entonces
llamado a prosperar. Esa prohibición, como ha sostenido la Corte
reiteradamente, afecta sólo a los impuestos nacionales, y con las
excepciones previstas en el artículo 359 Superior.[74]
No es aplicable a las contribuciones parafiscales.[75]
Estas están previstas expresamente en la Constitución como especies tributarias
legítimas. Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3, y 338 de la Carta
hablan puntualmente de “contribuciones parafiscales”. Por su misma
naturaleza, estas contribuciones tienen una destinación específica.[76]
No sería razonable interpretar la Constitución, que prevé expresamente la
posibilidad de crear contribuciones parafiscales, en el sentido de que prohíba
las contribuciones parafiscales con destinación específica, sabiendo –como
queda dicho- que es de la esencia misma de estas últimas tener una destinación
de ese tipo. Por lo cual, la Corte considera que este cargo no está llamado
a prosperar”[77].
55.2.
Otros ingresos no tributarios: La Corte Constitucional en sentencia C-009 de
2002[78]
se dio a la tarea de desentrañar el significado del término “renta nacional
de destinación específica” para determinar la posibilidad de que la
creación de una exacción o cobro a favor del Estado tenga la posibilidad de
vulnerar el artículo 359 de la Carta. Se dijo en aquella oportunidad, trayendo
a colación lo establecido en la sentencia C-040 de 1993[79],
que sólo se podría hablar de vulneración del artículo 359 en tratándose de
impuestos directos o indirectos, pues “una
norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación
específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario”. Se recordó que de acuerdo con el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, los ingresos tributarios son aquellos clasificados como
impuestos directos e indirectos[80],
excluyéndose las categorías de ingresos no tributarios, como las tasas y las
multas “y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales,
fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos
públicos del orden nacional”. En aquella ocasión se declaró exequible una
norma que determinaba la destinación específica de fondos especiales en el
orden nacional para la prestación de servicios públicos específicos.
Siguiendo la misma lógica se han excluido del análisis
de destinación específica en la sentencia C-303 de 1999[81] estimó que:
“La
disposición objeto de proceso establece una obligación en cabeza de los
concesionarios de canales de operación privada: la de destinar el uno punto
cinco por ciento (1.5%) de la facturación bruta anual para el Fondo de
desarrollo de la televisión pública, cantidad que será pagadera
trimestralmente.
[…]
La regla
constitucional que por el actor se estima violada no puede estarlo cuando la
destinación específica se refiere a contribuciones parafiscales ni cuando
alude a rentas nacionales de origen distinto al tributario, obtenidas por el
Estado a través de mecanismos regulares y permanentes, como ocurre con los
ingresos que puedan engrosar las arcas del tesoro por la vía contractual, entre
otros, los que provienen de pagos a cargo de quienes son titulares de
concesiones, por la explotación que hacen de bienes o recursos públicos”[82].
En
un caso especialmente relevante, mediante sentencia C-465 de 1993[83],
esta Corte determinó la inaplicabilidad de la restricción de la destinación
específica de las rentas a las tasas, argumentando lo siguiente:
“Igualmente,
esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia
Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición
contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de destinación específica, pues con base en la Sentencia 040 de 1993 de esta Corte, "las
rentas nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a rentas
de naturaleza tributaria o
impuestos".  Y como ya se anotó, las contribuciones para el
mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios por parte de la
Superintendencia Bancaria  que recaen sobre las entidades vigiladas.
[…]
Y con
respecto a la prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no
habrá rentas nacionales de destinación específica, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte Constitucional, tal  prohibición se refiere
no a las tasas, sino a los impuestos”.
56.
A partir de las anteriores consideraciones se puede concluir que el sistema
tributario colombiano, especialmente regido por el artículo 338 Constitucional,
admite la creación de rentas tributarias que por su naturaleza misma conllevan
la característica de ser de destinación específica. Entre estas se cuentan no
solo las contribuciones especiales, sino además las tasas, las contribuciones
parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La posibilidad de
crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones sistemáticas de la
Constitución que permitan la convivencia de normas que en principio parecerían
contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación específica del
artículo 359 Constitucional, permitiendo al legislador su establecimiento al
reconocer que la limitación constitucional de este tipo de rentas se predica
exclusivamente de los impuestos, y no de otro tipo de tributos.
57. Una interpretación en el
mismo sentido se impone a la hora de sopesar la posibilidad para el legislador
de crear formas de contribución que impliquen una destinación específica de
cara al mandato de autonomía territorial contemplado en los artículos 287,
300.4 y 362 de la Constitución Política, puesto que de imponerse el carácter
absoluto de esta última disposición se admitiría solamente la creación de
impuestos en favor de las entidades territoriales, lo que a la vez que recorta
injustificadamente las facultades tributarias que al legislador le confirió la
Constitución de 1991; ello también afectaría gravemente a las entidades
territoriales que se benefician del principio de autonomía, al eliminar del abanico
de posibilidades, mecanismos de financiación con raíces constitucionales como
las tasas o las contribuciones especiales.
G.
Solución del cargo propuesto
58. Como se
precisó al plantear el problema jurídico[84],
el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 regula el servicio público esencial de
alumbrado público, al fijar unas condiciones mínimas para su prestación[85], que será
reglamentada por el Gobierno Nacional y unos principios rectores[86], que son
relevantes para comprender las expresiones demandadas.
59. El
alumbrado público es un servicio público esencial, cuya prestación corresponde
a las autoridades municipales y distritales. Esta prestación debe cumplir con
unas condiciones mínimas, entre las cuales está la de la sostenibilidad fiscal,
por lo cual la autoridad prestadora puede cobrar por este servicio en su área
de influencia, siempre y cuando lo haya efectivamente prestado. Este cobro debe
responder, a su vez, a los principios de eficiencia económica y de suficiencia
financiera, de tal suerte que se garantice la prestación del servicio “al
menor costo económico” y que sus prestadores “tengan una recuperación
eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la
prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable”.
60. Dado que
es necesario recuperar los costos y gastos de prestación del servicio, el
artículo en comento prevé que el municipio o distrito, responsable de la
prestación del mismo, puede recuperar dichos costos y gastos a través de una
contribución especial destinada específicamente a este propósito. La demanda no
cuestiona la competencia del legislador para regular la prestación de los
servicios públicos, prevista de manera explícita en el artículo 150.23 de la
Constitución Política[87],
ni la financiación del servicio de alumbrado público por medio de una
contribución especial, ni siquiera los elementos de este tributo definidos por
la ley[88],
sino que se centra en que la destinación específica de la contribución descrita
en las disposiciones demandadas, vulnera el principio de autonomía territorial,
pues a juicio del demandante la creación de tributos con destinación específica
es exclusiva de las autoridades locales, conforme al derecho que la
Constitución Política les reconoce en el artículo 287.3 y otros.
61. Sobre este
cargo en particular, para efectos de responder al problema jurídico de si la
destinación específica de la contribución especial prevista para cubrir los
costos y gastos eficientes de las actividades relacionadas con la prestación
del servicio público esencial de alumbrado público, vulnera el derecho de las
entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el principio de autonomía
territorial, es necesario recordar que la Constitución Política define la
existencia de tres tipos de tributos -el impuesto, la contribución y la tasa-[89], de los
cuales los dos últimos, por su propia naturaleza, están atados a una
destinación específica (ver supra Sección E de esta providencia, numerales
35 a 48), como podría ser la financiación para la prestación de un servicio
público esencial. En consecuencia puede decirse que la Carta da la posibilidad
de establecer gravámenes en estas tres modalidades, sin preferencia por alguna
de las tres formas de tributos, y de paso, dispone que los tributos creados en
virtud de la soberanía tributaria del legislador sean entregados para su
disfrute y administración a las entidades territoriales.
62. En este
contexto se hace relevante la distinción que hace la propia Carta y la
jurisprudencia de esta Corte entre impuesto, tasa y contribución. En efecto, el
inciso segundo del artículo 338 de la Carta, cuando se refiere a la “recuperación
de los costos de los servicios que les presten o participen en los beneficios
que les proporcionen”, alude a las nociones de tasa y de contribución, no a
la de impuesto. Como se apreció en la caracterización hecha por este tribunal
en las sentencias C-545 de 1994[90],
C-528 de 2013[91]
y C-260 de 2015[92],
y otras citadas a lo largo de esta providencia, la diferencia principal entre
los impuestos y las tasas y contribuciones es la existencia de una
contraprestación o beneficio directo por la prestación de un servicio, que no
se da en los impuestos[93].
63. El
impuesto “no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a
cargo del Estado” y, respecto de su administración, “el Estado dispone
de él con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga
impositiva”. La tasa y la contribución, por el contrario, tienen una naturaleza
retributiva, pues buscan “compensar un gasto público del Estado para prestar
un servicio público”, y en el caso específico de la contribución especial
busca compensar los beneficios recibidos causados por inversiones públicas
realizadas por el Estado.
64. Como quedó
establecido anteriormente, existen diferencias constitucionalmente relevantes
en los tipos de tributos, la destinación específica de los mismos y las
consecuencias constitucionales del tipo de exacción del que se trate de cara a
la interpretación constitucional. Como se dijo antes, los impuestos son
aquellos mecanismos de contribución de los ciudadanos que tienen una
prohibición expresa de destinación específica (con salvedades), de acuerdo con
el artículo 359 Constitucional; y en este mismo sentido, como se mencionó
anteriormente, otros tipos de tributos no están a atados a esta limitación, ni
se encuentran prohibidos, y por lo mismo pueden y deben ser utilizados por el
legislador para proveer los recursos necesarios para hacer realidad el mandato
de autonomía territorial contemplado en el artículo 287 de la Carta, a pesar de
que impliquen necesariamente una destinación específica, como aquella propia de
la contribución por valorización, las tasas, o la contribución especial de
alumbrado público. Adaptando las consideraciones antes citadas de la sentencia
C-040 de 1993, es posible afirmar que el artículo 287 de la Constitución sólo
busca evitar la intromisión indebida de las autoridades nacionales en asuntos
propios de la jurisdicción de las entidades territoriales, no así limitar sus
propias fuentes de obtención de recursos al prohibir el establecimiento de
rentas que por su naturaleza misma conllevan la destinación específica de los
recursos recaudados; al respecto,  basta recordar que la  Carta autoriza al Congreso para
decretar ese tipo de
tributos, dentro de las cuales se encuentran las contribuciones fiscales, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-12 de la Carta, lo cual permite
incluir en dicha taxonomía la contribución especial para la financiación del
alumbrado público.
65. Esta circunstancia obliga, como quedó consignado en la
consideración 48 de esta sentencia, a interpretar sistemáticamente la
Constitución para reconocer que la existencia de rentas tributarias que tienen
ínsito el carácter de destinación específica es compatible con la autonomía
territorial, en tanto brinda mecanismos para financiar las tareas y
prerrogativas destinadas a las entidades territoriales, y no riñe con ella por
cuanto la definición de la destinación específica se encuentra ligada a la
naturaleza del tributo y no a una intención del legislador de sustraer
ilegítimamente competencias del nivel territorial.
66. Surge
entonces la pregunta de si, por el solo hecho de que el legislador cree una
contribución especial para el nivel territorial, aquello implicará
automáticamente el desconocimiento de la autonomía de las entidades
territoriales, pues se está disponiendo con ello la destinación específica de
los recursos recaudados. La respuesta a partir de nuestra Constitución es que
no existe tal afectación de la autonomía territorial pues el constituyente: (i)
determinó que las  contribuciones están encaminadas en su régimen al propósito
de “recuperación de los costos de los servicios que les presten o [la] participación
en los beneficios que les proporcionen”[94];
(ii) no limitó al legislador en la escogencia de la tipología de los tributos
de las entidades territoriales, pudiendo optar libremente por la creación de
impuestos, tasas o contribuciones; (iii) en este sentido, si el legislador crea
tasas o contribuciones para el nivel territorial, debe atender el propósito
constitucional de recuperar los costos o retribuir la participación de los
obligados en los beneficios; y como consecuencia de esto, (iv) necesariamente
deberá definir una destinación específica para los recursos recaudados mediante
tasas y contribuciones, sin que se pueda suponer que con ello pretende invadir
el ámbito de autonomía de las entidades, sino hacer realidad la cualificación constitucional
de este tipo de tributos.
En el presente caso, la opción que tomó el legislador para el
establecimiento del mecanismo de financiación del alumbrado público fue la de
la contribución especial, que como se dijo por parte de esta Corte al analizar
la contribución especial de valorización, “por principio tiene una
destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de
finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un
propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su
esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la
identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su
existencia”[95].
Este mecanismo, lejos de minar la autonomía territorial por una sustracción
ilegítima de competencias por parte del legislador, brinda una plataforma
tributaria adecuada para la financiación de un servicio público esencial,
fundamental para la comunidad. Hay que recordar que “[l]a destinación de los
ingresos por [alumbrado público], si bien la señala el legislador, no
surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la
renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la
inversión realizada por el respectivo organismo público”[96], situación que se presenta
con claridad en el presente caso.
67. Hay que
desatacar que se reconoce que el ámbito de configuración del legislador en
materia tributaria es amplio aunque no ilimitado, y que algunos de sus límites
están dados precisamente por el principio de autonomía territorial reconocido
en la Carta. Sin embargo, en tratándose de la creación de contribuciones
especiales del nivel territorial, el elemento de destinación específica de los
recursos recaudados no conlleva per se la inconstitucionalidad de la
norma, ya que es consustancial a la naturaleza del tributo elegida por el
legislador. Si se admitiera lo contrario, en el sentido expuesto por la demanda
analizada, se restringiría la facultad legislativa, al hacerle imposible la
creación de una contribución especial sin infracción de un principio de
autonomía territorial; esto conduciría a que sólo mediante impuestos podría
financiarse el funcionamiento de las entidades territoriales, situación
inadmisible desde el punto de vista constitucional que reconoce la existencia
de contribuciones y tasas, y además inconveniente desde el punto de vista de
las propias entidades territoriales al ver limitados injustificadamente los
mecanismos para su financiación. Esta Corte considera, contrario a lo expuesto
en la demanda, que el principio de autonomía territorial en casos como este no
debe entenderse como contrapuesto a la facultad de configuración legislativa,
sino en concordancia con el mismo, en el sentido de admitir la posibilidad para
el legislador de establecer contribuciones y tasas, dando el alcance y la
naturaleza jurídica y constitucional, es decir, con destinación atada a la
recuperación de los costos o a la participación en beneficios[97].
68. Esto nos
conduce a una consideración fundamental en el caso concreto que tiene que ver
con el servicio público esencial que se financia mediante la contribución
especial creada por el legislador en la norma parcialmente demandada. La
eficiente prestación del servicio de alumbrado público interesó especialmente
al legislador, que mediante el establecimiento de la contribución especial de
alumbrado público buscó asegurar los recursos necesarios para la operación del
sistema. Esta relevante finalidad y la conveniencia que encontró el legislador
en el establecimiento de este específico mecanismo de financiación, no se
revelan arbitrarios, ni desproporcionados, ni tampoco dan indicios sobre una
intención de sustraer competencias a las entidades territoriales. Por el
contrario, el establecimiento de un régimen tributario más moderno y completo
facilitará el recaudo, brindará seguridad jurídica y garantizará una operación
sostenible desde el punto de vista financiero. Aún más, un escenario como el
propuesto por el demandante resultaría más gravoso para las entidades
territoriales, puesto que las vías de financiación tributaria del alumbrado
público sólo serían posibles a través de un impuesto, herramienta que el
legislador puede no considerar conveniente, como en efecto ocurrió en este caso
con la sustitución del régimen de la Ley 97 de 1913.
69.
Finalmente, no sobra recordar que la soberanía tributaria es, en tiempo de paz,
un atributo concurrente del legislador. La Constitución Política indica con
claridad que el derecho de las entidades territoriales para “[a]dministrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones”[98],
es una atribución que se ha de ejercer “dentro de los límites que imponen la
Constitución y la ley”[99],
de lo que se deriva que si el legislador decide crear una contribución o una
tasa como gravamen territorial, el campo de acción para las entidades
territoriales quedará circunscrito a la naturaleza del tributo que lleva ínsita
la destinación específica de los recursos recaudados. En el caso del alumbrado
público, la configuración legislativa de la contribución especial le impone a
la entidad territorial la destinación de los recursos de manera exclusiva para
sufragar los costos de la prestación del servicio, pero salvaguarda un grado de
autonomía razonable al mantener la renta de carácter municipal o territorial,
sin conceder exenciones, ni asumiendo el legislador la facultad de establecer
directamente la tarifa, al brindarle la posibilidad de optar por otros
mecanismos de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público,
y al otorgarle a los entes territoriales la discrecionalidad de adoptar o no la
contribución, respetando la destinación de origen legal.
70. En
conclusión, dada la naturaleza de la contribución especial, la destinación específica
es una consecuencia necesaria de su rol de recaudar los recursos para cubrir
los costos y gastos de la prestación del servicio público de alumbrado público.
Por esto, no desconoce el derecho de las entidades territoriales a administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones (Art. 287.3 CP) ni el principio de autonomía territorial (Art. 1,
121, 150.12, 287, 300.4, 313.4 338 y 362 de la CP) y, en consecuencia, se debe
declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas.
XI. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones: “con
destinación específica para la financiación de este servicio”, y “en todo caso,
el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de
prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley”, contenidas
en el inciso segundo del literal f, numeral 4, y en el parágrafo segundo del
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
SEGUNDO.
INHIBIRSE, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del cargo
formulado contra la expresión “Contarán con un (1) año a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los
términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la
sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de
expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de
alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente
con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio”, contenida en el parágrafo transitorio
del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
salvamento de voto
GABRIEL
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-155/16[100]
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto pues, si bien comparto el
sentido de la decisión de declarar exequibles los apartados demandados,
considero relevante haber mostrado explícitamente, de un lado, que el argumento
central de la demanda era compatible con la contribución especial por alumbrado
público creada en la ley parcialmente acusada y, de otro lado, justificar de
una mejor manera la forma en que queda asegurada la autonomía de las entidades
territoriales.
1. El actor sostiene que los recursos por
alumbrado público tienen carácter endógeno al provenir de recaudos municipales
y que este tipo de fuentes de financiación no pueden ser intervenidas por el
legislador, pues pertenecen única y exclusivamente al ámbito de las entidades
territoriales. Esto es acertado, según la jurisprudencia de la Corte, y
considero que la providencia debió haberlo recalcado.
Era importante haber puesto de presente,
porque así lo exigían los términos del debate de constitucionalidad planteado
por el actor, que cuando los concejos municipales o distritales y las asambleas
departamentales adoptan un tributo, lo regulan y disponen de los ingresos percibidos
para efectos de la financiación de la respectiva entidad, dichos recursos son
fuentes endógenas, propias, de las divisiones territoriales, las cuales, en
virtud de ese carácter, no pueden ser intervenidas por el legislador, salvo que
así lo imponga el interés general, la estabilidad macroeconómica de la Nación o
razones imperiosas[101]. Tampoco pueden
ser transferidas a la Nación, a menos que medie estado de guerra exterior, en
cuyo caso serán trasladadas solo de forma temporal (art. 362 C. P.).
En particular, la
administración, gestión e inversión de recursos endógenos ofrecen un grado de
resistencia importante frente a la acción del legislador, por oposición a los
dineros recaudados por concepto de transferencias de recursos, rentas cedidas,
derechos de participación en las regalías y compensaciones y recursos
transferidos a título de cofinanciación, los cuales constituyen ingresos de
naturaleza exógena y permiten mayor grado de injerencia por parte del sector
central.
Con todo, al mismo tiempo, la sentencia
también debió haber enfatizado en que lo anterior no es de manera alguna
contradictorio con la creación de las contribuciones especiales. En tanto la
imposición de finalidad que caracteriza estas cargas contributivas proviene de
su naturaleza, no se traducen ni representan, en sí mismas, una injerencia
indebida en la autonomía fiscal de los municipios y departamentos, puesto que
la destinación que llevan envuelta se debe a que, con su preciso diseño, se
planea el recaudo de un determinado tipo de recursos que no pueden ser
recuperados a través de la imposición de tasas. Nada impide que, dada las
específicas características del servicio, actividad u obra en cuestión y solo en razón de
ellas, la ley pueda optar por los gravámenes que eligió en
este evento.
La interdicción de injerencias dirigida
al legislador previene, en estricto sentido, de las medidas deliberadamente
tendientes a despojar a las entidades territoriales de la administración y el
manejo que permite el tipo de tributo. En el caso de las contribuciones
especiales, no es dable, por ejemplo, conceder amnistías, exenciones o
beneficios tributarios, salvo en situaciones excepcionales y justificadas,
conforme a la doctrina constitucional. No implica, sin embargo, que el
legislador no esté facultado para establecer ese tipo de gravámenes, pues,
conforme lo indica el fallo, la Constitución misma lo autoriza.
2. Pero, además de lo anterior, era
importante dejar claro que la autonomía fiscal, en este caso de los municipios,
queda asegurada con la facultad que les asiste, una vez el legislador ha creado
la respectiva contribución especial, para definir sus elementos estructurales,
es decir, el aspecto económico del hecho generador, los sujetos activos y
pasivos, la base gravable y la tarifa[102].
La Constitución garantiza a las entidades
territoriales la autonomía para imponer contribuciones especiales, lo cual no
puede ser llevado a cabo sin que una ley previamente establezca el marco que lo
permite, en virtud del principio de Estado unitario y de la soberanía fiscal
del legislador. Con todo, generado un gravamen para el orden local, solo los
concejos y asambleas, según el caso, pueden adoptar el tributo y sus
ingredientes, de acuerdo con las circunstancias específicas de cada entidad
territorial.
De esta manera, en el caso de las
contribuciones especiales, la autonomía fiscal de los entes territoriales no
solo descansa en la facultad de optar, o no, por imponer el tributo, como
refiere la sentencia, sino también, y sobre todo, en las mencionadas atribuciones.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA
SENTENCIA C-155/16
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Vulneración de
la autonomía territorial (Salvamento de voto)
TRIBUTO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Recaudos logrados en virtud suya son recursos endógenos de los
municipios y distritos (Salvamento de voto)
INTERVENCION
LEGISLATIVA EN RECURSOS ENDOGENOS-Supuestos
(Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Concurría
uno de los supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la
destinación de recursos obtenidos por gravamen de alumbrado público, pero
medida no era proporcional (Salvamento de voto)
CONTRIBUCION
ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Medida no es necesaria (Salvamento
de voto)
TRIBUTO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Darle los caracteres de impuesto habría implicado mantener una
fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin anular la
facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros destinos a
los recaudos (Salvamento de voto)
IMPUESTO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Tanto decisión legislativa de convertirlo en contribución
especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una
desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa,
y de autonomía territorial (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONAL SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Debió realizarse
escrutinio estricto de constitucionalidad (Salvamento de voto)
Expediente: D-10911
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial)
de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””
Actor: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el debido respeto por las
decisiones de la Corte, salvamos el voto.
1. En este caso debía definirse
si el legislador vulneró la autonomía de los entes territoriales, al haber
configurado el tributo territorial de alumbrado público como una contribución
especial y, en consecuencia, con destinación específica. Este problema parece haberlo
identificado adecuadamente la Sala hacia el comienzo de las consideraciones. No
obstante haberlo identificado, la Corte no lo resolvió. En vez de eso, fue
elevando su nivel de abstracción para pasar a preguntarse si el legislador
puede configurar un tributo territorial como una contribución especial, y una
vez respondió que sí puede hacerlo, dio un salto argumentativo para concluir
que, en consecuencia, también podía configurar esta en particular –de alumbrado
público- como contribución especial, y darle destinación específica a sus
recaudos. Discrepamos, sin embargo, de esta forma de razonar. Si bien es
posible que mediante ley se creen contribuciones especiales de carácter
territorial, consideramos que vulnera la autonomía territorial que la de alumbrado
público específicamente se hubiera configurado de esa forma. Así, nuestro
disentimiento no se centra en señalar que el Congreso no pueda crear
contribuciones especiales territoriales, sino en que no podía crear esta en
particular, toda vez que esa decisión desconoce la autonomía territorial.
2. El tributo de alumbrado
público es territorial, como lo reconoce expresamente la Sala, y los recaudados
logrados en virtud suya son recursos endógenos de los municipios y distritos.
Por serlo, en principio, el destino de estos recursos debe ser definido por las
autoridades territoriales, y en esa materia las competencias del Congreso se
encuentran entonces restringidas. No obstante, la norma demandada en este caso
dispone que no son las autoridades territoriales las que definen la destinación
del tributo de alumbrado público, sino que es el legislador directamente quien
lo hace, al darle el carácter de una contribución especial. Por lo tanto, hay
una notoria interferencia en la autonomía de las entidades territoriales, pues
por tratarse de un tributo territorial que da lugar a recursos endógenos es a
ellas en primer lugar a quienes le compete, por mandato de la Constitución,
determinar su destinación fiscal. Ciertamente, como se precisó en el párrafo
anterior, esa constatación no es suficiente para considerar que el tributo es
inconstitucional, pues se trata hasta el momento de una interferencia, que
puede estar justificada. Pero sí es suficiente para que en el examen de
constitucionalidad del precepto se aplique el juicio de razonabilidad empleado
por la Corte en su jurisprudencia, en casos en los cuales el legislador
interviene en la destinación de recursos territoriales endógenos. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las rentas
endógenas o propias de los entes territoriales en tres supuestos, y solo si
además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y
proporcional. Como sostuvo esta Corporación recientemente, en la sentencia
C-262 de 2015:
“(i) En primer lugar,
el legislador puede intervenir en la destinación de rentas territoriales cuando
la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre con
el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje
determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar de que el impuesto predial
unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la
propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley
a las áreas precisadas debidamente en la Constitución.[103]
(ii) En segundo
lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando
resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la
estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa.[104]
La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de
guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende “la
ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de
guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede
interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la
sobretasa a la gasolina, “con el fin de
garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,
evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes”.[105]
(iii) En tercer
lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida
así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró
exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en
la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir al fortalecimiento
de una institución [como la Universidad Distrital Francisco José de Caldas,
en serios problemas financieros] que por su naturaleza e impacto social,
trasciende más allá del ámbito simplemente local”.[106] Asimismo, en la sentencia C-925
de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y admitió que
mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de propiedad de
entidades territoriales, sobre la base de que concurría justamente este
supuesto de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que “los
efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen
implicaciones en el ámbito nacional”.[107]
(iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes
indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de
proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para
perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la
sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que “[v]erificada la
concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia
constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de
las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se
ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin
constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el
grado de autonomía de las entidades territoriales”.[108]”[109]
3. Pues bien, en este caso concurría uno de los
supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la destinación
de los recursos obtenidos por el gravamen de alumbrado público, pero la medida
no era proporcional. En efecto, el asunto se subsume en el tercero de los
supuestos mencionados. Desde la sentencia C-089 de 2001, la Corte ha sostenido
que cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida
así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”.[110]
La contribución de alumbrado público busca financiar la prestación eficiente y
universal del servicio de alumbrado público, y este a su vez persigue mejorar
las condiciones de vida y de seguridad no solo de los habitantes permanentes
del respectivo ente territorial, sino también de quienes transitan o residen
temporalmente en el lugar. Se trata entonces de una medida que busca trascender
el ámbito puramente local o regional, pues impacta a todas las personas que de
forma permanente o transitoria circulan por los diferentes municipios y distritos
del país, sean o no sus residentes fijos. No obstante, el hecho de que concurra
una hipótesis que habilita la interferencia legislativa en la destinación de
recursos endógenos, no significa que la medida esté justificada. La
concurrencia de una hipótesis es una condición necesaria, pero insuficiente de
intervención legislativa en la destinación de estos caudales. Como indicó la
jurisprudencia, “en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida
legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar
idónea, necesaria y proporcional” (sentencia C-262 de 2015).
4. En este caso, sin embargo,
aunque la norma legal cuestionada persigue adecuadamente un fin legítimo,
resulta innecesaria para alcanzar ese propósito. La finalidad que se busca con
la contribución es financiar la prestación
eficiente y universal del servicio de alumbrado público y, con ello, mejorar las condiciones de vida y de seguridad no solo
de los habitantes permanentes del respectivo ente territorial, sino también de
quienes transitan o residen temporalmente en el lugar. La norma efectivamente
contribuye a satisfacer ese cometido, al crear una contribución especial que
tiene como exclusivo destino la financiación de ese servicio, y por lo tanto es
una medida adecuada para ese fin. Sin embargo, en nuestro concepto, no es
necesaria; es decir, hay otras formas de lograr la misma finalidad, sin
sacrificar la autonomía de los entes territoriales en la determinación del
destino de sus propios recursos. Por ejemplo, por la vía de configurar el
tributo de alumbrado público como un impuesto. Debe decirse, al respecto, que
la demandada no es la única configuración jurídicamente posible de un tributo
de alumbrado público. Hasta la expedición de esta Ley, el de alumbrado público
fue considerado razonablemente un impuesto. En este proceso, por lo demás, por
ejemplo el ICDT clasificó el gravamen de alumbrado público en la categoría de
los impuestos. Darle los caracteres de un impuesto habría implicado mantener
una fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin
anular la facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros
destinos a los recaudos. Es decir, habría sido una decisión balanceada pues,
sin sacrificar la autonomía territorial, le daría un respaldo financiero al
servicio territorial de alumbrado público. En contraste, en la norma demandada
se sacrifica integralmente la autonomía territorial en la destinación de los
recursos, no a cambio de propiciar una financiación inexistente del servicio
público, pues esta existiría en caso de que el tributo fuera un impuesto, sino
para forzar la destinación de sus recaudos únicamente a ese fin. Por ese motivo
es desbalanceada, ya que carece de proporcionalidad.
5. En el fondo, tanto la decisión
legislativa de convertir el impuesto de alumbrado público en una contribución
especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una
desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa,
y de autonomía territorial. Como si se partiera de la base de que si no se les
da, desde el nivel central, una destinación forzosa y específica a los recaudos
obtenidos en virtud del tributo de alumbrado público, este servicio quedaría
desfinanciado, o tendría un financiamiento insuficiente para cumplir los
propósitos de prestación eficiente y universal. El problema es que en este
proceso no se aportaron elementos de juicio para sustentar ese temor. Contrario
al cual, la Constitución presupone una confianza en las capacidades colectivas
de los entes territoriales para administrar y destinar adecuadamente sus
propios recursos, y la jurisprudencia se ha construido precisamente como una
forma de mantener viva esa confianza, porque resulta necesaria para llevar a
efectos el compromiso constitucional de trabajar por una República unitaria
pero “descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” (CP
art 1). Conviene en este punto no olvidar la experiencia institucional. La
misión liderada por Lauchlin Currie hacia la mitad del siglo XX, reveló cierta
ineficiencia de las administraciones locales. Pero, en paralelo, señaló que la
ineficiencia no podía alimentar un proceso de desconfianza en la
descentralización política y administrativa, y en la autonomía territorial,
pues esto en vez de reducirla redundaba en mayor ineficiencia. Los problemas de
administración local, para la época, parecían aconsejar al Estado la
centralización de funciones. Pero esta centralización, a su vez, despojaba a
los entes municipales de la responsabilidad que toda agrupación de esa
naturaleza debe tener como participante en la dirección de los asuntos
colectivos. Y la ausencia de responsabilidades locales reducía a su turno las
experiencias comunales de autogestión y autogobierno, y con ello sus capacidades
administrativas y políticas, lo cual conducía por su parte a incrementar los
niveles de ineficiencia, y estos consecuencialmente repetían el ciclo de
desconfianza en la descentralización administrativa. [111]
6. Por estas razones, a nuestro
juicio, la Corte ha debido reforzar esa confianza, por la vía de someter a un
escrutinio estricto de constitucionalidad la norma bajo examen, en tanto supone
sustraer desde el nivel central la competencia de las entidades territoriales
para definir autónomamente la destinación del tributo de alumbrado público. De
este modo no solo se desconoce la autonomía territorial, que exige un celoso
control de constitucionalidad sobre las leyes que intervienen en la destinación
de recursos territoriales endógenos, sino que además se alimenta el ciclo de
desconfianza en la descentralización política y administrativa, y en la
autonomía territorial, que termina por debilitar aún más en el futuro el
compromiso constitucional de una República unitaria pero descentralizada, y con
autonomía de sus entidades territoriales. Dado que la mayoría fue de otra
opinión, decidimos salvar nuestro voto.
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-155/16
CONTRIBUCION
ESPECIAL CON DESTINACION ESPECIFICA PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO-Infracción de la autonomía fiscal de las entidades territoriales
(Aclaración de voto)
ALUMBRADO
PUBLICO-Servicio esencial cuya prestación corresponde a las autoridades
municipales y distritales (Aclaración de voto)
SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Alcance
(Aclaración de voto)/SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-Cobertura supeditada a los criterios de sostenibilidad fiscal y
viabilidad financiera (Aclaración de voto)
CONTRIBUCION
ESPECIAL CON DESTINACION ESPECIFICA-Tributo a través del cual se compensa
por un beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra
realizado por una entidad pública (Aclaración de voto)
SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN AREAS URBANAS Y RURALES HABITADAS-Su prestación es
inherente a la finalidad social del Estado (Aclaración de voto)
ESTADO-Obligación
de garantizar el acceso y prestación de los servicios públicos bajo los
principios y valores constitucionales del interés general, igualdad,
solidaridad, progresividad y universalidad (Aclaración de voto)
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Acceso a los servicios públicos no puede estar sujeto a
criterios de rentabilidad financiera o sostenibilidad fiscal (Aclaración de
voto)
CLAUSULA DE
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-No puede supeditar la prestación del servicio de
alumbrado público a la capacidad económica del contribuyente (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-10911
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país””.
Actor: Raymundo
Francisco Marenco Boekhoudt
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto
de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer las razones de mi aclaración haré una breve relación
del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la
justifican.
1.
Sentencia C-155 de 2015.
1.1.
La demanda de
inconstitucionalidad fue interpuesta contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de
2015, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””, que creó la contribución especial con destinación
específica para financiar el servicio de alumbrado público. Según el actor,
dicha norma vulnera los artículos 1, 13,
121, 150.12, 287, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución. La demanda se
estructuró bajo dos cargos:
1.1.1     Vulneración del principio de
autonomía territorial previsto en el artículo 338 Superior -en relación con los
contenidos del literal (f) del numeral 4 y del parágrafo 2º del artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015-, en razón a que la competencia para determinar la
destinación de los tributos le corresponde a las entidades territoriales en
ejercicio de su autonomía fiscal, lo cual reduce el margen de configuración del
legislador en esta materia.
1.1.2     Violación del derecho a la igualdad,
por la exclusión de la semaforización de las actividades relacionadas con el
alumbrado público -en relación con el parágrafo transitorio del art. 191 de la
Ley 1753 de 2015-, por cuanto el recaudo del tributo excluye la financiación de
la semaforización.
1.2.
Previo
a analizar el fondo del asunto, la Sala Plena abordó el estudio de la aptitud
de los cargos de la demanda y, específicamente, en relación con la infracción
del derecho a la igualdad determinó que los argumentos esbozados por el actor no cumplieron con los requisitos de claridad,
certeza y suficiencia que permitiesen un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte.
1.3.
Luego
de hacer referencia al margen de configuración del legislador en materia
tributaria y el principio de autonomía territorial; las contribuciones, sus
clases y las diferencias entre éstas, los impuestos y las tasas; y los
antecedentes normativos del tributo de alumbrado público y su propósito;
resolvió el cargo formulado contra la disposición acusada.
1.4.
Esta
Corporación concluyó que el legislador actuó en ejercicio de la libertad de
configuración por la naturaleza de la contribución especial, la destinación
específica es una consecuencia necesaria del recaudo, cuyo fin es financiar la
prestación del servicio de alumbrado público, lo cual no desconoce el derecho
de las entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones ni el principio de
autonomía territorial.
1.5.
Por
lo anterior, la Sala Plena de la Corte declaró exequibles, por el cargo
analizado, las
expresiones: “con destinación específica para la financiación de este
servicio”, y “en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se
destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la
expedición de la presente ley”, contenidas en el inciso 2º del literal f,
numeral 4º, y en el parágrafo 2º del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015; y se
inhibió, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del cargo formulado
contra la expresión “Contarán con un (1) año a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos
establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la
sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de
expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de
alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente
con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio”, contenida en el parágrafo transitorio
del artículo 191 de la misma normativa.
2. Motivos de la aclaración de
voto.
Comparto la decisión adoptada por
la Sala Plena en el sentido de declarar la exequibilidad de la normativa por
medio de la cual se creó la contribución especial con destinación específica
para financiar el servicio de alumbrado público, solo por el cargo analizado,
es decir, por infracción de la autonomía fiscal de las entidades territoriales.
No obstante, considero que en el futuro esta Corte deberá pronunciarse sobre el
cobro del tributo creado con el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 de cara a
la cláusula de Estado social de derecho.
El alumbrado
público es un servicio esencial y su prestación le corresponde a las
autoridades municipales y distritales. Según los términos del artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 dicho tributo propugna por el mejoramiento de la calidad de
vida y seguridad de los habitantes, por la prestación eficiente, de calidad y
continua del servicio. Además, por la ampliación de la cobertura plena en todas
las áreas urbanas de los municipios y distritos, así como en los centros
poblados de las zonas rurales. Sin embargo, lo supedita a criterios de
sostenibilidad fiscal y viabilidad financiera para efectos de la recuperación
de costos y gastos, por lo que la autoridad prestadora puede cobrar por el
servicio en su área de influencia, siempre y cuando lo haya efectivamente
prestado.
La
contribución especial con destinación específica es un tributo a través del
cual se compensa por un beneficio directo que
se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad
pública. Partiendo de esa base y dada la naturaleza del gravamen, tal condición
se traduce en que únicamente recibirían el servicio de alumbrado público o
serían potenciales beneficiarios del mismo aquellos que habiéndolo recibido o
hallándose en el área de influencia, tengan capacidad de pago, lo cual
excluiría de la ampliación de la cobertura, el mejoramiento y la prestación
eficiente del servicio a sectores sociales con menos recursos económicos para financiarlo.
El
establecimiento de los tributos no puede perder de vista que Colombia es un
Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), cuya finalidad es servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (art. 2 C.P.), en condiciones de igualdad (art.
13 C.P.).
Ahora bien, tratándose de servicios como el de alumbrado
público en las áreas urbanas y rurales habitadas, de acuerdo con los artículos
365 y 366 de la Carta Política, su prestación es inherente a la finalidad
social del Estado y es un deber asegurar la eficiencia del mismo a lo largo el
territorio nacional, a fin de asegurar el bienestar general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población.
De lo
anterior se deriva que es una obligación del Estado garantizar el acceso y
prestación de los servicios públicos, siguiendo los principios y valores
establecidos en la Constitución, especialmente el interés general, la igualdad,
la solidaridad, la progresividad y la universalidad.
Desde sus
inicios esta Corporación ha reconocido que en un Estado social de derecho el
acceso a los servicios públicos no puede estar sujeto a criterios de
rentabilidad financiera o sostenibilidad fiscal, porque es a través de la
prestación de los mismos que se materializan los principios plasmados en la
Carta política. Al respecto, desde la sentencia T-540 de 1992 esta Corte
sostuvo:
“Los
servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la
decisión discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio
fundamental de la solidaridad social (CP arts. 1 y 2). A través de la noción de
servicio público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la
justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su
prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base
en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado
de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica
del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras
circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico.
De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo
de la personalidad (CP art. 16) y para la consecución de una igualdad real y
efectiva (CP art. 13) de toda la población.”
Con base en
lo anterior, resultaría contrario a la cláusula de Estado social de derecho
supeditar la prestación del servicio de alumbrado público a un concepto de
orden financiero asociado a la capacidad económica del contribuyente, porque
ello compromete el carácter social que les fue impuesto y por contera, del
catálogo de garantías y deberes establecidos en el ordenamiento superior.
Así las
cosas, considero que la Corte en el futuro deberá analizar si la contribución
especial con destinación específica para financiar el servicio de alumbrado
público establecida en el artículo 191 de la ley 1753 de 2015 es o no
regresiva, al limitar su prestación a la capacidad de pago de los usuarios o
potenciales beneficiarios, dejando de lado que los servicios públicos
son inherentes a la finalidad del Estado, y que existe una relación
inescindible entre dichos servicios y los principios de Estado social de
derecho.
Sin embargo, como este no fue un
cargo propuesto en la demanda ni examinado en la sentencia la decisión de la
Corte no hizo referencia al mismo y por tanto, declaró la exequibilidad de los
apartes acusados del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, solo por el cargo de
infracción a la autonomía fiscal de las entidades territoriales.
Fecha ut
supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-155/16
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO ALEJANDRO
LINARES CANTILLO, EN LA QUE SE DECLARAN EXEQUIBLES EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 191
DE LA LEY 1753 DE 2015
Referencia: Expediente
D-10911
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿Si las expresiones demandadas, al fijar
la destinación específica de la contribución especial prevista para cubrir los
costos y gastos eficientes de las actividades relacionadas con la prestación
del servicio público esencial de alumbrado público, vulneran el derecho de las
entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el principio de autonomía
territorial?
Motivo
del Salvamento: (i) La decisión adoptada desconoce el precedente
consolidado respecto de la protección del núcleo esencial de la autonomía
territorial en favor de la potestad tributaria de los entes locales; (ii) el tributo de
alumbrado público no cumple las características de una contribución especial.
Salvo el voto en la sentencia C — 155 de 2016, toda vez que con
la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional está
desconociendo los precedentes consolidados respecto al núcleo esencial de la
autonomía territorial que la jurisprudencia ha protegido en favor de la
potestad tributaria de los entes locales.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 155 DE 2016
El accionante
solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: "con
destinación específica para la financiación de este servicio", contenida en el
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, y de los parágrafos primero, segundo y
transitorio de este mismo artículo. Para sustentar su petición, estructuró dos
cargos: (i) el primero de ellos referido a la eventual contradicción de la
norma demandada con la Constitución por violación del principio de autonomía
territorial en virtud de los contenidos del literal f. del numeral 4 y del
parágrafo segundo del artículo demandado; y (ii) el segundo, por violación del
derecho fundamental a la igualdad por la exclusión de la semaforización de las
actividades relacionadas con el alumbrado público, en virtud de lo dispuesto en
el parágrafo transitorio del artículo demandado.
2. FUNDAMENTOS
DEL SALVAMENTO
2.1. La decisión
adoptada desconoce precedentes consolidados respecto al núcleo esencial de la
autonomía territorial que la jurisprudencia ha protegido en favor de la
potestad tributaria de los entes locales
2.1.1. Esta Corporación,
en sentencia C-624 de 2013[112], resaltó que el
principio de autonomía de las entidades territoriales es una herramienta para
el desarrollo y la promoción de la democracia y el progreso local. Al respecto,
señaló que el artículo 287 establece que "(...) las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de
la Constitución y la ley "; en virtud de dicha autonomía, el precepto
señala que tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias,
ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y
participar en las rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que
debe expedirse una ley orgánica que regule el ordenamiento territorial -la
naturaleza de esta ley da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los
siguientes principios para regular las relaciones entre los distintos niveles
de gobierno: coordinación, concurrencia y subsidiariedad. "
Igualmente,
destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, "la
autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política
que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción
a la Constitución y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las
primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas.
Además, aunque la Constitución permite que varios aspectos de la organización
territorial sean regulados por el Legislador, éste en todo caso
no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse
a otras exigencias constitucionales. " (Subraya fuera de
texto). Núcleo esencial que está compuesto por las siguientes prerrogativas:
(i) derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades
propias; (ii) derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses
y ejercer las competencias que les correspondan; (iii) derecho de las entidades
territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y a participar en las rentas nacionales; (iv) derecho de las
entidades territoriales a administrar sus recursos.
2.1.2.    Para hacer
efectiva la descentralización y la autonomía, la Constitución de 1991 prevé una
amplia gama de recursos destinados a fortalecer el fisco de las entidades
territoriales, con el fin de que se cumplan los amplios cometidos que les
encargó el Constituyente. En otras palabras, es claro que la autonomía y la
descentralización no pueden lograrse "si las entidades territoriales no
cuentan con suficientes recursos para cumplir las funciones -mayores- que les
fueron atribuidas y que impactan directamente la distribución del ingreso y la
erradicación de la pobreza. Esta preocupación quedó expresamente plasmada en el
artículo 356 superior, según el cual f...) no se podrá descentralizar
competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas '.".[113]
Bajo ese
entendido, la jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos de
acuerdo con su origen y la competencia del Legislador para intervenir en la
fijación de su destino en los siguientes grupos: rentas endógenas y rentas
exógenas. Las primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las
entidades territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hace la
Nación o el Estado.[114]
2.1.3.    De otra parte,
esta Corporación, en diversas oportunidades[115], ha manifestado que en principio,
es el legislador, como lo señala el citado artículo 338 de la Carta, el
encargado de definir los elementos esenciales del tributo, esto es, los sujetos
activos y pasivos[116],
los hechos y las bases gravables[117],
y las tarifas[118].
No obstante, este mismo precepto constitucional señala que estos elementos
pueden ser establecidos directamente por las asambleas departamentales y por
los concejos distritales y municipales, a través de sus respectivas ordenanzas
y acuerdos[119].
2.1.4.    Lo anterior, está
en concordancia con el mandato contenido en el artículo 287.3 Superior, según
el cual las entidades territoriales pueden establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites de la Constitución
y la ley. Competencia que se otorga de forma similar a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales, en los artículos 300.4 y 313.4
del Texto Superior, que permiten que dentro de sus respectivas funciones, fijen
los tributos correspondientes con arreglo a los citados límites.
En sentencia C-504 de 2002[120], esta
Corporación sostuvo que:
En efecto, tal
como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior
constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial,
a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del
tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la
autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de
competencias] que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y
territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos
fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4
constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las
asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la
ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la
autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo
mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe
gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la
autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad
frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y
progresivo. "
2.1.4.
En
este contexto, la jurisprudencia ha sostenido que la armonización entre la
autonomía territorial y el principio de unidad que subyace en el ejercicio de
la potestad impositiva, "conduce a entender que el Congreso
de la República tiene la facultad exclusiva para fijar todos los elementos
esenciales de los tributos de carácter nacional[121],
mientras que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo
crear o autorizar su creación[122], bajo la carga
de preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades
territoriales, cuyo límite admisible, según se expuso en la reciente Sentencia
C-077 de 2012[123], lo constituye
el hecho de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva[124], sin perjuicio
del deber de salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismo[125][126]
2.1.5.  En esta oportunidad,
la Sala Plena desconoció que el impuesto de alumbrado público es una renta
propia de los municipios de naturaleza endógena y por lo mismo,
el ámbito de regulación del legislador se reducía al máximo. Si bien, ello no
implica que no se pueda modificar el tributo sí era necesario establecer la
finalidad y la proporcionalidad de la medida, en aras de salvaguardar la
autonomía del ente territorial.
En efecto, la
Corte ha sido reiterativa al indicar que la potestad de configuración
legislativa cuando se trata de una renta endógena, se encuentra restringida en
virtud de la autonomía territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual, en
estos eventos se debe realizar un control estricto de la medida.
2.1.6.  De acuerdo con
esta Corporación, un recurso de fuente endógena, hace referencia a aquellos
recursos propios de las entidades territoriales que se "originan y
producen dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de sus decisiones
políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan
de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las
rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias - impuestos, tasas
y contribuciones -propias"[127]
En esa medida, el
"grado
de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra
en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos
percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En esa
dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de
autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del
reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de
acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que
incluye la fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen
de una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se
expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se
incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la
intervención legislativa, en relación con los recursos provenientes de fuentes
endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre
fuentes exógenas.[128]
Al respecto, en
sentencia C-262 de 2015[129]
señaló:
"La Corte
Constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las rentas endógenas o
propias1 de los entes territoriales en tres supuestos, y solo si
además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y
proporcional:
(i)
En primer lugar, el legislador puede intervenir en la
destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o
autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que
la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la
propiedad inmueble "a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción ". Como se ve,
a pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente
territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de
sus recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente
en la Constitución.[130]
(ii)
En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa
naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de
la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o
externa.[131] La Constitución
contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra exterior,
en el artículo 362 cuando dice que los   impuestos   departamentales  y
municipales  gozan de protección constitucional y por ende "la ley"
no puede trasladarlos a la Nación, "salvo temporalmente en caso de guerra
exterior". Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede interferir
en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la sobretasa a la
gasolina, "con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades
territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías
otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes " [132]
(iii)    En
tercer lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas
cuando "las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo
exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional". En la
sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un
destino especial a un recurso endógeno, en la medida en que constituía "un
mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución [como la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas
financieros] que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del
ámbito simplemente local".[133] Asimismo, en la
sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y
admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de
propiedad de entidades territoriales, sobre la base de que concurría justamente
este supuesto de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que
"los efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que
tiene implicaciones en el ámbito nacional".[134]
(iv)
Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes
indicadas la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad,
y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno
de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la sentencia C-925 de
2006 la Corporación sostuvo por tanto que " [v] erificada la concurrencia
de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la
intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales,
debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad
y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el legislador, de forma
tal que resulte protegido el grado de autonomía de\ las entidades territoriales
",[135]
2.1.7.    En este
entendido, al cuestionarse en la demanda la alteración del impuesto de alumbrado
público, la Sala Plena tenía el deber de realizar un control estricto de la
intervención legislativa con el fin de establecer si la modificación de un
gravamen de carácter endógeno afectaba o no la
autonomía de las entidades territoriales. Ello por cuanto en sus orígenes y a
pesar de ser una norma preconstitucional,, la Ley 97 de 1913 que creó entre
otros, el impuesto de alumbrado público, se limitó a
autorizar al Concejo de Bogotá para establecer este tributo, cuyos elementos le
competía determinar a ese órgano. Otro tanto hizo la Ley 84 de 1915, cuando
extendió esta autorización a los demás municipios de manera que al tener el
carácter de impuesto, los municipios podían disponer libremente del mismo y
darle el destino más conveniente para atender los servicios públicos
municipales dentro del marco legal.
2.1.8.    Así las cosas, al
declarar exequible la sustitución de un impuesto creado legalmente, por una
contribución con destinación específica (i) en el marco de
una ley con vigencia transitoria, como es una ley del Plan Nacional de
Desarrollo, (ii) desconociendo el carácter endógeno del
mismo, y (iii) sin cumplir con la exigencia
constitucional de justificar esta intervención legislativa por tratarse de
ingresos provenientes de fuentes endógenas, los municipios perdieron la
autonomía para disponer libremente de estos recursos, vulnerando así el
contenido de los artículos 287 y 338 de la Carta Política.
j
2.2.
El tributo de alumbrado público no cumple las características de una
contribución especial
2.2.1. Por otra parte y
sin perjuicio de lo anterior, no se comparte la conclusión acogida por la
mayoría de la Sala Plena relacionada con que la naturaleza del tributo del
alumbrado público es asimilable a una contribución especial.
Al respecto, el
Consejo de Estado ha establecido la finalidad con la que operan las tasas y las
contribuciones especiales. Así púes, para la Sección Cuarta mientras la tasa
financia gastos de funcionamiento, las contribuciones especiales sufragan
inversiones, lo que representaría una diferencia sustancial a la hora de
determinar los eventos para los que fueron previstas estas figuras dentro del
ordenamiento jurídico[136].
En palabras de la Sección Cuarta:
"las
contribuciones especiales constituyen un tributo obligatorio impuesto como una compensación
del beneficio que obtiene un grupo específico de personas por una inversión
pública realizada por una entidad.
A   diferencia   de   las   tasas   que  financian
gastos de funcionamiento, estas contribuciones sufragan inversiones. "
En ese entendido,
las contribuciones especiales presentan un objeto que difiere con el tributo
creado para el alumbrado público pues según el texto de la norma, el recaudo
busca financiar los gastos derivados del servicio que se les presta a los
ciudadanos.
2.2.2.   En criterio de la
mayoría de la Sala Plena, del principio de configuración legislativa se
desprende que el tributo "sí es asimilable a una contribución
especial, por cuanto tiene como fundamento una compensación por el beneficio
directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad
pública presta, realiza o ejecuta, esto es, la prestación del servicio de
alumbrado público. " No obstante, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado[137]
al analizar la acción de nulidad promovida contra el Acuerdo Municipal N° 012
del 20 de septiembre de 2005 del Municipio del Guamo, por medio del cual se
establecieron los elementos, los sujetos, la base gravable, el hecho generador
y demás elementos de la contribución de alumbrado público en el municipio,
determinó que tratándose de esta actividad no se puede hablar de una
contribución especial pues "el servicio no reporta un beneficio
concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada. ".
Sobre
el particular, indicó:
"En
referencia directa a los términos de la apelación, es pertinente aclarar que
aunque el artículo 29 de la Ley 1150 del 2007 asignó a la CREG la regulación
del costo de facturación y recaudo de la contribución creada por la Ley 97 de
1913, tal señalamiento no tiene el alcance que sugiere el municipio, en cuanto
a señalar el tributo como una contribución.
En primer lugar,
porque la tipología impositiva responde a características distintivas y
especiales que esta Sala ya analizó en relación con el tributo creado por el
literal d) del artículo 1o
de la mencionada Ley 97, concluyendo que se trata de un verdadero
impuesto local y no de una contribución, toda vez que el servicio no reporta un
beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad
determinada. " (Negrilla fuera de texto).
2.2.3.   Por su parte,
esta Corte ha señalado que las tasas "son una especie de tributo en la
que se establece una prestación económica a favor del Estado"[138], señalando,
respecto de sus características, lo siguiente:
"...aquellos
ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo
se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio
público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia
este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa
que lo presta. !
Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un
servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación
del servicio público que se presta.
La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa,
dan origen a él. [139]
Igualmente, en
pronunciamiento[140]
reciente, este Alto Tribunal indicó: "las tasas se identifican por las
siguientes características: la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores que se
establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva
del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o
general, ^su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente
provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir  de una actuación
directa y referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos
es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios
distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales) ".
Respecto de las contribuciones
especiales, la jurisprudencia ha sostenido que "el
principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la
producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del
contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras
palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos
causados por inversiones públicas  realizadas por  el Estado y  busca  evitar
un indebido  aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y
particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el
beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo[141]
2.2.4.    De este modo, es
claro que en las tasas (i) el hecho
generador se basa en la efectiva prestación de un servicio
público o la utilización privativa o aprovechamiento especial
del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto
pasivo; y que este gravamen (ii) tiene naturaleza
retributiva, pues busca compensar un gasto público del Estado para
prestar un servicio público.
En ese contexto,
admitir la denominación de contribución especial por parte del legislador es
erróneo en la medida que el gravamen correspondiente al alumbrado público
cumple con los presupuestos de una tasa, la cual, como ya
se indicó está dirigida al pago de un servicio público, como resulta en el caso
concreto, mientras las contribuciones especiales se refieren a pagos para el
desarrollo de inversiones, como es el caso de la valorización.
En efecto, se
ignoró que este tributo toma sus elementos de la definición de tasa por cuanto
el beneficio que se obtiene por su pago es individual y tangible para el
usuario, el cual puede estar determinado por el por el mismo hecho generador
que sirve de referencia en la contribución que está dado por la capacidad
contributiva de acuerdo con el uso de energía eléctrica o con ser propietarios
de bienes o estar obligado al pago del impuesto predial.
2.2.5.    Finalmente,
considero que la demanda era apta para proferir una sentencia de fondo sobre
todos los cargos formulados contra los distintos apartes del artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 y por tanto, no había lugar a la inhibición parcial respecto
del parágrafo transitorio.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-155/16
CONTRIBUCION
ESPECIAL ENCAMINADA A SUFRAGAR EL COSTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Graves consecuencias en la decisión con respecto
a la descentralización territorial y desconocimiento de los límites
constitucionales del poder ejecutivo central (Salvamento de voto)
AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)
CENTRALISMO POLITICO E INSTITUCIONAL-Obstáculo
estructural para el desarrollo del Estado (Salvamento de voto)
Referencia:
D-10911
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015
“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por
un nuevo país’ ”.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena, me permito
presentar el siguiente salvamento de voto a la sentencia C-155 de 2016. En
dicha providencia, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
contra la expresión “con destinación específica para la financiación de este
servicio” contenida en el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 y varias
expresiones de dos parágrafos de dicha disposición. La norma hace referencia al
cobro del alumbrado público en los municipios del país y la primera expresión
impugnada dispone que los costos y gastos asociados a la prestación de dicho
servicio serán recuperados por los gobiernos locales a través de una
contribución especial con destinación específica para la financiación del
mismo. Por otro lado, los apartes demandados en los parágrafos se refieren al
recaudo de dicha contribución y a un periodo de transición de un año para que
las autoridades municipales puedan adoptar la nueva contribución a los términos
del artículo, en especial en lo referente a los cobros por semaforización que,
según la norma, no pueden incorporarse al que se haga por alumbrado público ya
que deben tener una fuente particular y diferente.
El
demandante solicitó en su demanda que se declare la inexequibilidad de los
apartes resaltados bajo dos cargos de inconstitucionalidad, a saber: (i) las
expresiones contradicen el principio de autonomía territorial; y (ii) el
Legislador incurrió en una violación del principio de igualdad en la medida en
que excluyó el servicio de semaforización de las actividades relacionadas con
el alumbrado público.
En
esa oportunidad, considero que la mayoría de la Sala Plena incurrió en graves
inconsistencias al declarar la exequiblidad de las primeras dos expresiones y
abstenerse de pronunciarse de fondo con respecto a la tercera. En mi opinión
los apartes demandados debieron ser declarados inexequibles. Para
explicar mi posición, a continuación presentaré las razones puntuales por las
que advierto que el Tribunal incurrió en un craso error al no aceptar el cargo
por autonomía territorial propuesto por el actor. Para ello: (i) presentaré de
manera acotada la sólida línea jurisprudencial que existe en esta Corporación
en relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales; y  (ii)
expondré las graves consecuencias que tiene la posición adoptada en esta
sentencia con respecto a la descentralización territorial y como la misma
desconoció los límites constitucionales del Poder Ejecutivo central.
El
esfuerzo de años de consolidación jurisprudencial despreciado por la mayoría de
la Corte Constitucional
Desde
sus inicios, la Corte Constitucional defendió de manera enfática el nuevo
modelo de autonomía territorial introducido por la Constitución de 1991. Así,
por ejemplo, en la sentencia C-219 de 1997[142] la Corte declaró la
inexequibilidad  del artículo 236 de la Ley 223 de 1995 que le imponía a los
entes departamentales y a la ciudad de Bogotá la obligación de destinar de
forma específica al Fondo Seccional de Salud una parte del recaudo del impuesto
de registro y anotación. De la misma manera, la norma declaró inconstitucional
las disposiciones de esa ley que obligaban a los departamentos a destinar el
50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas
con el fin de atender su pasivo pensional. Aunque para el Tribunal, la
finalidad perseguida por el legislador era válida, en la medida en que buscaba
garantizar el derecho a la salud, la norma constituía una clara y directa
limitación de la autonomía financiera de las entidades territoriales pues se
restringía de manera arbitraria la independencia tributaria de las autoridades
locales reconocida por la Carta.
A su
vez, en la sentencia C-495 de 1998[143]
la Corte declaró la inexequibilidad de varias normas que dictaban la
destinación de algunos impuestos y tarifas municipales, a saber: (i) el
artículo 7 de la Ley 44 de 1990 disponía que del total del impuesto predial
unificado los municipios deberían destinar por lo menos un 10% para la creación
y desarrollo de un fondo de habilitación de viviendas de estrato bajo; (ii) una
parte del artículo 104 de la Ley 388 de 1997 que señalaba que lo recaudado en
el Departamento de San Andrés por concepto de sanciones urbanísticas, debería
ser destinado a la financiación de programas de reubicación en zonas de alto
riesgo; y (iii) aquellas expresiones del artículo 184 de la Ley 136 de 1994 que
disponía que como parte de la financiación de los programas de capacitación al
personal, los municipios con una población superior a cien mil habitantes
deberían destinar como mínimo una suma equivalente al 1% de sus gastos de
inversión mientras que los demás municipios destinarían para el mismo objetivo
una suma mínima equivalente al 2%. En términos generales, la Corporación llegó
a la conclusión de que las normas eran contrarias a la Constitución ya que,
aunque perseguían fines loables, constituían una intromisión indebida del
Legislador en el manejo de los ingresos y programas de los municipios a la vez
que afectaba de manera directa y sin justificación plausible el reducto mínimo
de la autonomía fiscal de estas entidades ya que les imponía la forma y
condiciones de la asignación de sus recursos.
Por
otra parte, la sentencia C-533 de 2005[144] resulta ser especialmente
relevante pues en dicha decisión el Tribunal declaró la inexequibilidad de
varias expresiones contenidas en el artículo 8 del Plan Nacional de Desarrollo
vigente para la época. Dichos apartes, indicaban que  para los proyectos  de
infraestructura financiados con recursos públicos, se debía destinar como
mínimo el 50% de la sobretasa a la gasolina para la construcción, mantenimiento
y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias del ente
territorial respectivo. La Corte consideró que la norma desconocía la
Constitución en la medida en que el objetivo que buscaba consolidar, es decir
la financiación de obras públicas, se podía lograr respetando la autonomía de
las entidades territoriales ya que a sus autoridades les corresponde, en atención a sus
indiscutibles responsabilidades en este campo,  decidir el margen de
financiación para estas en virtud del interés de sus habitantes. Así las cosas,
la Corte concluyó que la medida adoptada por el Legislador no era proporcional
pues el fin constitucional que perseguía no admitía una restricción a la
autonomía macroeconómica y financiera de los gobiernos locales.
Esta posición fue reiterada
una vez más por la sentencia C-925 de 2006[145], oportunidad donde la Corte
conoció de una demanda contra el Código Nacional de Tránsito que eximió de
manera general a todos los ciudadanos de pagar la tarifa correspondiente para
la renovación de sus licencias de conducción, siempre que la misma se realizara
por una sola vez.
Aunque la Corte declaró la constitucionalidad de la norma, advirtió que lo era
en razón a la trascendencia nacional que tienen estas licencias ya que le
permiten a su titular conducir en todo el territorio nacional, sin importar el
lugar de expedición. Sin embargo, resaltó que la Constitución creó un sistema
orgánico con facultades tributarias jerarquizadas entre los órganos de
representación política a nivel nacional y local que, entre otras cosas, prevé
una protección especial a los derechos mínimos de las entidades territoriales.
Por eso, la sentencia recopiló las reglas jurisprudenciales relevantes para
determinar el grado constitucionalmente admisible de intervención del
legislador en la regulación de los tributos territoriales.
Así, señaló que toda
evaluación constitucional que se haga sobre medidas que afecten la autonomía
tributaria de las regiones debe: (i) diferenciar entre fuentes endógenas y
exógenas de financiación de las entidades territoriales; (ii) identificar
eventos concretos y excepcionales en los que resulta ajustado a la Carta que el
legislador intervenga, en el régimen jurídico de los tributos de propiedad de
las entidades territoriales; y (iii) determinar los criterios formales,
orgánicos y materiales para la identificación de la naturaleza de un tributo en
particular. De esta forma,  conforme al criterio formal, la renta
pertenecerá a la entidad territorial cuando así lo haya dispuesto la ley que
crea o autoriza el respectivo tributo. De acuerdo con el criterio orgánico, el
gravamen será propio de las entidades territoriales si para perfeccionarlo es
necesaria una decisión política o administrativa de los órganos de
representación local o regional.  Finalmente, en caso de que los criterios
formales y orgánicos resultasen insuficientes para determinar la naturaleza del
tributo, en dicha sentencia se reiteró que se debe acudir a un criterio
material que señala que la fuente de financiación tendrá carácter de endógeno
cuando las rentas que ingresan en el patrimonio de la entidad territorial se
recaudan igualmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos propios
de ésta, sin que exista algún elemento sustantivo (como por ejemplo la
movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos) que sirva para
señalar que se trata de una renta nacional.
Por último, la sentencia
C-262 de 2015[146] resolvió una demanda contra
dos artículos de la Ley 1617 de 2013, uno de los cuales señalaba que no menos
del 10% de los ingresos corrientes de los Distritos Especiales se debía asignar
a las localidades de estos municipios, teniendo en cuenta las necesidades
básicas insatisfechas de la población. Para el demandante, esta norma era
contraria al principio de soberanía tributaria y la garantía de la autonomía
territorial ya que, sin desagregar entre las fuentes endógenas y exógenas,
imponía una restricción al uso que se le podía dar al presupuesto local. Aunque
la Corte declaró la constitucionalidad de la norma señalando que la misma no
vulnera el principio de autonomía sino que, por el contrario, busca profundizar
la descentralización administrativa del Estado recordó que la jurisprudencia
de la Corte ha desarrollado un juicio de proporcionalidad para determinar en
que momentos es constitucionalmente aceptable que la ley intervenga sobre la
rentas endógenas. Así, esto solo puede ocurrir de manera excepcional
cuando: (i) la destinación de rentas territoriales se hace por mandato
constitucional que establece expresamente que la ley debe determinar un
porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble; (ii) la
interferencia sea necesaria para proteger el patrimonio del Estado o mantener
la estabilidad constitucional o macroeconómica; o (iii) cuando las condiciones
sociales y la naturaleza de la medida así lo exijan ya que las mismas
trascienden el ámbito simplemente local o regional. En todo caso, en
cualquier de estas hipótesis, la medida legal debe satisfacer un juicio de
proporcionalidad y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para
perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriormente
reseñados.
En mi
opinión, la mayoría de la Sala Plena soslayó un análisis cuidadoso de la norma
en razón a que: (i) el examen de proporcionalidad propuesto fue superficial y
ni siquiera se presentó un esfuerzo consistente para explicar la razón por la
cual una contribución de origen endógeno, como lo es el asociado al cobro de
alumbrado público, y el destino del tributo deben ser manipulados por el
Gobierno Central; (ii) los precedentes presentados como fundamento de la
decisión de exequiblidad y de inhibición se formulan de manera incorrecta.
Así,  se les da un alcance inadecuado en la medida en que se desconocen las
restricciones que existen para limitar la autonomía territorial, principio
trascendental en la Carta; y (iii) se omitió un elemento evidente en todo el
precario análisis constitucional de la mayoría, como lo es el hecho de que el
Legislador no presentó una justificación válida que permitiera demostrar que
existía una situación excepcional para limitar de una forma tan protuberante la
autonomía de las entidades territoriales para manejar un recurso que por su
naturaleza es endógeno.
Lo
anterior, se refuerza en el siguiente acápite de mi salvamento, en donde
presento un recuento de la estructura anterior de la contribución al alumbrado
público y cómo el mismo había sido reconocido por el Legislador como parte de
la autonomía tributaria de los entes territoriales. Así, quisiera
recordar que el impuesto sobre el servicio de alumbrado público fue autorizado
para Bogotá  por la Ley 97 de 1913 y para el resto de municipios por la Ley 84
de 1915. Estas disposiciones, le dieron plenas facultades a los entes
territoriales para que, a través del respectivo concejo municipal,  fijara los
sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las
tarifas a aplicar para dicho impuesto. En su momento, la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad de la Ley 97 de 1913 y precisó que bajo el
ordenamiento constitucional es del resorte de las asambleas y concejos votar
los tributos de su jurisdicción así como establecer los elementos estructurales
de los tributos autorizados por la legislación que no hayan sido definidos por
esta.[147]
Esta
interpretación histórica también fue reconocida por el juez contencioso que, a
partir de 2009[148], defendió
de manera explícita la autonomía fiscal de los municipios para regular
directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado,
reiterando de esta manera que los concejos municipales son competentes para
definir los elementos del impuesto de alumbrado público dentro de los límites
de la Constitución y la ley. Así las cosas, los municipios y distritos
cuentan con una amplia autorización legal para establecer el destino del
impuesto y definir los elementos que lo configuran.
Por
ejemplo, en la sentencia del Consejo de Estado que negó la nulidad de las
normas que regulan el impuesto de alumbrado público en Cartagena[149] el juez contencioso
señaló que: (i) el artículo 338 de la Constitución le otorgó autonomía a los
municipios para fijar los elementos del impuesto; (ii) La ley que crea o
autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión, que
acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, con
el fin de desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas
dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo; (iii) dada la autonomía
conferida a los entes territoriales, los municipios pueden determinar los
elementos del impuesto de alumbrado público.
Incluso,
el Consejo de Estado ha admitido que las disparidades que existen en el valor
de cada impuesto entre los municipios del país es constitucional toda vez que
en el impuesto de alumbrado público, el contenido económico que contiene el
hecho generador y la capacidad contributiva del usuario no son evidentes, razón
por la cual se pueden acudir a diferentes fórmulas, siempre que sean razonables
y proporcionales[150].
Por
todo lo anterior, considero que la desatinada decisión de la mayoría tiene
impactos negativos para la consolidación de la autonomía de las regiones y
expone una interpretación centralista caduca que va en contra con los valores y
principios de la Carta.
Una imposición mayoritaria y abusiva de centralismo
constitucional
Al
avalar una intromisión legislativa de esta magnitud, la Corte renegó de su
tradición republicana de proteger de forma incuestionable la autonomía
territorial. El centralismo político e institucional de nuestro país ha sido un
obstáculo estructural para el desarrollo del Estado-Nación. No hay que olvidar
que el modelo tradicional hegemónico del constitucionalismo colombiano en la
mayor parte del Siglo XX se basó en un desprecio absoluto por la
autodeterminación de las regiones. A buena hora, los constituyentes de 1991
reconocieron el valor del pluralismo político como forma de construir la
cohesión social necesaria para la consolidación material y orgánica de nuestro
Estado Social de Derecho.
Como
jueza constitucional, observo con desencanto como la Corte apela a fantasmas
del pasado para revindicar un rol caduco del Gobierno Central en la
determinación de la vida de los ciudadanos del país. En ese sentido, la mayoría
de la Sala, al admitir que la destinación específica incluida en el actual Plan
Nacional de Desarrollo es constitucional, remueve los cimientos del
constitucionalismo moderno e impide consolidar una vieja y justa aspiración
generacional: el desarrollo pleno, autónomo, respetuoso y equitativo de un país
de regiones.
Una
crítica regular al control judicial realizado por los jueces  es, como lo diría
Jeremy Waldron[151],
la relativización de todo a una cuestión cruda de números. En otras palabras,
decisiones trascendentales para la vida pública de un país quedan reducidas a
la consolidación de una mayoría precaria en los tribunales constitucionales. En
esta ocasión, creo que la desacertada decisión frente a la cual debo salvar el
voto demuestra esta premisa. Con la crudeza milimétrica de una mayoría, la
Corte Constitucional acaba de propinar un golpe certero y fulminante a la
autonomía regional. Será ahora la labor de mis compañeros, en un futuro,
remediar tamaña afrenta.
En
los anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón
de mi salvamento de voto en los aspectos relacionados.
Fecha
ut supra.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Concepto 033654-09-09-14.
[2]
Consejo de Estado, sentencia 17873 de 2012, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 9124 del 13 de noviembre de 1998.
[3]
Cuaderno Principal, fl. 28.
[4]
Cuaderno Principal, fls. 28-29.
[5]
Es así como en el artículo 338 de la Constitución al referirse a la tarifa de
las tasas que pueden ser fijadas por las autoridades se establece que las
mismas son para la “recuperación de los costos de los servicios que les
presten”.
[6] Thuronyi, Victor (2003). Comparative Tax Law. The
Netherlands: Kluwer International Law, p. 48-49.
[7]
Ley 1437 de 2011, artículo 91 numeral 2º.
[8]
Esta es su afirmación principal, aunque de manera subsidiaria, solicita que se
declare la exequibilidad de las normas demandadas.
[9]
Cuaderno Principal, fl. 29.
[10]
Cfr. Sentencias C-335 de 1994 y C-717 de 2003.
[11]
Cfr. Sentencia C-393 de 1996.
[12]
Cfr. Sentencias C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000,
C-007 de 2002, C-717 de 2003 y C-615 de 2013.
[13]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[16]
Sentencia C-883 de 2011.
[17]
Cfr. Sentencias C-007 de 2002 y C-508 de 2006.
[18]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[19]
Cfr. Sentencias C-478 de 1998 y C-508 de 2006.
[20]
Sentencia C-007 de 2002.
[21]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[22]
Cfr. Sentencia C-891 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[23]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[25]
M.P. Ciro Angarita Barón.
[26]
M.P. Ciro Angarita Barón.
[28]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[29]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[30]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[31]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[32] La Corte Constitucional en sentencia C-1114/03, MP:
Jaime Córdoba Triviño, al pronunciarse respecto de la demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 5, 9, 14 parcial, 24 parcial,
28 parcial, 42, 43, 44, 50, 54 incisos 5º y 6o, 55 parcial, 59, 60, 69, 70, 71,
72, 73, 74, 80, 82, 83, 85, 98, 99, 101, 102, 103, 105, 107, 112, 117 y 118
parcial de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras
disposiciones”, se establece que “(…) b)  El legislador, al tomar estas determinaciones, no
vulneró el principio de autonomía de las entidades territoriales ni las
atribuciones que la Carta les atribuye en materia tributaria, pues no hizo nada
distinto a ejercer la soberanía fiscal de que es titular.  En virtud de
tal soberanía, está legitimado para crear, modificar o suprimir tributos
nacionales o territoriales y en este último caso, bien puede hacerlo  a
través de una ley general o de una ley que limite específicamente el tributo,
esto es, señalando los elementos de la obligación tributaria, como son el
sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, las bases gravables y la
tarifa. c)
De acuerdo con lo expuesto, entonces, el legislador, al fijar la tarifa del
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y las tarifas de
la sobretasa a la gasolina, ejerció una competencia legítima que resulta
compatible con la autonomía de las entidades territoriales y con los
fundamentos constitucionales del sistema tributario, motivos por los cuales se
declararán exequibles los artículos 50 y 55, inciso primero, de la Ley 788 de
2002”. (subrayado fuera de texto original)
[33]
Los pronunciamientos de la Corte en este sentido, se
han dado por ejemplo, al estudiar a los sujetos pasivos del impuesto predial y
de la contribución de valorización, en los que se pretendía incluir a los
tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
[34]
Ver sentencia C-903 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35]
Ibíd.
[36]
Ibíd.
[37]
Ibíd.
[38]
M.P. Ciro Angarita Barón.
[39]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40]
M.P. José Gregorio Hernández.
[41]
M.P. José Gregorio Hernández.
[42]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[43] Contribución. Expresión
que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas
en la potestad tributaria del Estado.
[44] Impuesto. El
contribuyente está obligado a pagar el impuesto sin recibir ninguna
contraprestación por parte del Estado. No hay una relación do ut des, es
decir, los impuestos representan la obligación para el contribuyente de
hacer un pago, sin que exista una retribución particular por parte del Estado.
[45] Tasa. La
O.E.A. y el B.I.D., al diseñar un modelo de Código Tributario describen la tasa
así: "Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la
prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que
contribuye al presupuesto de la obligación."
El concepto del Ministerio Público cita opinión del
profesor Abel Cruz Santos "...las tasas, también llamadas derechos,
provienen de servicios públicos que no obligan a los asociados; sólo los
pagan las personas que los utilizan. Se consideran como un precio que
cobra el Estado por el servicio prestado. Contrariamente a lo ocurrido con el
impuesto, que no supone para quien lo paga contraprestación de ninguna
clase".
[46] Contribución Especial.  Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo
de personas, como es el caso de la valorización.
[47] Tarifa. Tabla
de impuestos, tasas u otras contribuciones.
[48] Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de
algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento
de estas entidades de manera autónoma.
[49]RESTREPO,
Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, pág. 124,
1992.
[50]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[51] Sentencia C-040 de 1993
(MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa sentencia, la Corte definía si la
cuota de fomento panelero violaba la prohibición de rentas nacionales con
destinación específica (Art. 359 CP), y concluyó que no, porque tal prohibición
tenía un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del
recaudo de impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota
de fomento-. En tal contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el
cuerpo de esta providencia.
[52] Sentencia C-228 de 2010
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ese caso, la Corte debía definir,
entre otros puntos, si un gravamen era un impuesto o una contribución
parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los impuestos se caracterizan así: “[…]
Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene
una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo
ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e
inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni
discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse
implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general”.
[53] Sentencia
C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio Sierra Porto
y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En ese caso, la Corte Constitucional declaró
inexequible una norma –establecida en la Ley 160 de 1994- que contemplaba una
tasa, tras advertir que no fijaba directamente la tarifa de la misma, sino que
defería su determinación en una autoridad administrativa, sin fijar el sistema
y el método para ello. La Corporación tuvo que definir primero si el citado
tributo era una tasa, y concluyó que sí, luego de mostrar que respondía a cada
una de esas características citadas en el cuerpo de la presente providencia.
[54] Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell). La Corte debía decidir,
como parte del problema, si un tributo recaudado por una Superintendencia era
impuesto o tasa, y concluyó que una tasa. Entonces definió las tasas en
términos coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…] Son aquellos ingresos tributarios que se establecen
unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que
el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se
trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la
prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una
remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda
tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un
motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por
la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es
la financiación del servicio público que se presta. || La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las
consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se
fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a
su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para
fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El
criterio es eminentemente administrativo.”
[55]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56]
Es importante resaltar que se excluyen de esta categorización las multas, por
cuanto las mismas tienen origen en una sanción, en el ejercicio del ius
punendi del Estado, ante la comisión de una falta. Por lo cual, las multas
no se enmarcan dentro de la categorización de impuesto, tasa o contribución.
[57]
De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, luego de la creación de una
tasa o una contribución especial por parte del legislador, los entes
territoriales deberán fijar las tarifas correspondientes, tablas o catálogos de
precios de dichas tasas o contribuciones especiales, sin que esto indique que
la creación les sea dada pues es el legislador en ejercicio de su poder
originario, el llamado a definirlas. Así mismo, en la fijación de las tarifas
correspondientes la retribución debería idealmente tener como base el costo
marginal de largo plazo de la prestación del servicio, dejando un margen de
discrecionalidad al ente territorial para establecer una utilidad razonable (Public
Finance in Theory and Practice, Cuarta edición, 1984, Richard Musgrave y
otros, pp. 734 a 738).
[58]
Sentencia C-144 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes; sentencia C-495 de 1998, MP:
Antonio Barrera; y sentencia C-155 de 2003, MP: Eduardo Montealegre. En este
mismo sentido, la sentencia C-621 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil, establece
que “existe un tercer significado del término contribución que designa
algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente
clasificables en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un
beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es
obligado a efectuar un pago”.
[59]
Sentencia C-545 de 1994, MP: Fabio Morón Díaz.
[60]
Sentencias C-490 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterado en la
sentencia C-308 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-528 de 2013 M.P.
María Victoria Calle, en el cual establece que “El carácter parafiscal de un
tributo, precisó entonces, no está determinado por su inclusión dentro del
presupuesto de rentas, sino por sus notas de obligatoriedad, singularidad y
destinación específica”.
[61]
Artículo 1. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede
crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los
existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue
más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de
previa autorización de la asamblea departamental:
a)
El del expendio a los consumidores de los licores destilados. Se exceptúa el
alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.
b)
Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.
c)
Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de
los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el
laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
d)
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
e)
Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.
Parágrafo.
La imposición de las contribuciones de que tratan los incisos marcados con las
letras d) y e), envolverá implícitamente la derogación de los que hoy se
hallaren establecidos por la misma causa.
f)
Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general,
incluidos los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales,
en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre
clubes, teatros, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y
diversiones de cualquier clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras,
establos, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.
g)
Impuesto de deliberación en los casos de construcción de nuevos edificios o de
refacción de los existentes.
h)
Impuesto de tranvías.
i)
Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica,
de gas y análogas.
j)
Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las
mismas.
k)
Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de
coches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier
establecimiento público.
l)
Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles y restaurantes, casas de
inquilinato, cualquiera que sea su denominación.
m)
Impuesto sobre carbón mineral que transite o que se consuma dentro de los
términos del respectivo municipio.
[62]
M.P. Luis Carlos Sáchica Aponte.
[63]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[64]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[65]
Gaceta Judicial, Número 2403, p. 16 a 23.
[66]
Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer
contribuciones.
[67]
Artículo 197. Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán
conforme a la ley, las siguientes:
[…]
2.
Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las
contribuciones y los gastos locales.
[68]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315.
[69]
Sentencia C-495 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell, citada por las
sentencias C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y C-903 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas, entre otras. (subrayas fuera del texto original).
[70]
Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[71]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[72]
Original en negrilla.
[73]
M.P. María Victoria Calle.
[74] Sentencia C-375 de 2010 (MP. Mauricio González
Cuervo. Unánime). En esa oportunidad la Corte declaró exequible una norma,
demandada por supuestamente violar la prohibición de crear rentas con
destinación específica, entre otras razones porque si contemplaba un impuesto
nacional, en todo caso su destinación específica estaba dentro de una de las
excepciones previstas en el artículo 359 Superior (inversión social).
[75] Sentencias
C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), también
referida.
[76] Sentencia
C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). Dijo la Corte que las “contribuciones parafiscales –[p]or su
naturaleza,  son de destinación específica”.
[77]
(subrayas fuera del texto original).
[78]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[79]
M.P. Ciro Angarita Barón.
[80]
Cfr. Decreto 111 de 1996, Arts. 11 y 27.
[81]
M.P. José Gregorio Hernández.
[82]
Subrayas fuera del texto original.
[83]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[84]
Párrafo 6.
[85]
Las condiciones mínimas para su prestación, por las
autoridades municipales y distritales, debe asegurar: (i) “El mejoramiento
de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y
territorial”; (ii) “El financiamiento del servicio de alumbrado público
dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún
caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación
del mismo en su área de influencia”; (iii) “Una prestación eficiente y
continua del servicio de alumbrado público”; y (iv) “Se amplíe la
cobertura en la prestación del servicio de alumbrado público”.
[86]
Los principios rectores de la prestación del servicio de
alumbrado público, que es inherente al servicio público de energía eléctrica,
son los de (i) cobertura, (ii) calidad, (iii) eficiencia energética, (iv)
eficiencia económica, (v) homogeneidad y (vi) suficiencia financiera.
[87]
Ver también Arts. 365 y 367 de la Constitución Política.
[88]
Los costos y gastos de prestación del servicio “se determinarán de
conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio
de Minas y Energía o la autoridad que delegue”. Los sujetos pasivos del
tributo son los consumidores del servicio de energía eléctrica, sean usuarios
del servicio público domiciliario o autogeneradores, y, “en los casos en que
no se realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y
demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la
jurisdicción del respectivo municipio o distrito”. La distribución del
costo a recuperar corresponde a los concejos conforme a la metodología fijada
por el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue, considerando
el volumen de energía consumida por los consumidores o el avalúo catastral del
predio de los no consumidores, teniendo en cuenta el área de influencia del
servicio. La definición de los procedimientos de recaudo corresponde a los
alcaldes.
[89]
Cfr. Constitución Política, Art. 338.
[90]
M.P. Fabio Morón Díaz
[91]
M.P. María Victoria Calle.
[92]
M.P. Gloria Stella Ortiz.
[93]
Ver supra Sección E de esta providencia, numerales 35
a 48.
[94]
Ver supra Sección E de esta providencia, numerales 35
a 48.
[95]
Sentencia C-495 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell, citada por las
sentencias C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y C-903 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas, entre otras. (subrayas fuera del texto original).
[96]
Ibíd.
[97]
Es importante mencionar que por la naturaleza jurídica de las tasas y las
contribuciones, cuya esencia es la de tener una destinación específica, no hay
lugar a emplear un test de proporcionalidad estricto, el cual solo tendría
lugar en el caso de que se tratase de un impuesto.
[98]
Constitución Política, Art. 287.
[99]
Ibíd.
[100]
MP Alejandro Linares Cantillo
[101] Ver. A este respecto, la Sentencia C-414 de 2012.
[102]
Ver, en este sentido, especialmente las
Sentencias C-035 de 2009 y -121 de 2006.
[103]
La Ley 44 de 1990 unifica el impuesto predial, y en su artículo 2 dice: “El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden
municipal”.
[104]
Sentencia C-089 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese
caso, al reconstruirla, la Corte señaló que eran dos causales diferentes las de
proteger el patrimonio de la Nación, y mantener
la estabilidad económica interna y externa. Sin perder su autonomía conceptual,
pueden mencionarse en una sola.
[105]
Así fue como la Corte sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la regla de las
sentencias C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070 de 1994 (MP
Hernando Herrera Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993, por ejemplo,
la Corte declaró exequible una norma legal que le confería a una entidad
distinta a la territorial la administración de la sobre tasa a la gasolina, a
pesar de ser esta una renta propia.
[106]
Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[107]
Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La norma acusada
decía que “La renovación
de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo
alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”, lo cual suponía
exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que les
correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban a
entes territoriales.
[108]
Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime), citada.
[109]
Sentencia C-262 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).
[110]
Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[111]
Villar Borda, Luis. Democracia municipal. Autonomía, Planificación y
Desarrollo. Madrid. Instituto de Estudios de Administración Local. 1984,
pp. 159 y ss.
[112] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[113] Sentencia C-624 de
2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[114] Ver por ejemplo las
sentencias C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-702 de 1999 M.P. Fabio
Morón Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-l055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre
otras.
[115] Ver entre otras la
sentencia C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[116] El sujeto activo
corresponde al acreedor de la obligación tributaria, mientras que el deudor se
identifica como el sujeto pasivo.
[117] El hecho gravable o
hecho generador ha sido definido por esta Corporación como aquella
"situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y
que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar
la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese
presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente
obligación fiscal". Por su parte, la base gravable comprende el aspecto
cuantitativo del hecho generador, o lo que es lo mismo, el parámetro sobre el
que se reconoce la obligación tributaria.
[118] La tarifa es la
magnitud que se establece en la ley, la cual una vez aplicada a la base
gravable, sirve para determinar la cuantía del tributo.
[119] La citada norma
dispone que: "Artículo 338.- En tiempo de paz. solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán Imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley. las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos
".
[120] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[121] Sentencia C-504 de
2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[122] En sentencia C-084 de
1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se señaló que: "(...) la Corte
considera que es necesario distinguir entre las leyes que crean una
contribución y aquellas que simplemente autorizan a las entidades territoriales
a imponer tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de
la predeterminación del tributo, la ley debe fijar directamente los elementos
de la contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más
general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual
las asambleas y concejos deben proceder a especificar los elementos concretos
de la contribución
(...)".
[123]
.MP. Mauricio González Cuervo
[124] Este límite se explica
a partir del reconocimiento expreso que sobre el mismo realiza el inciso 2° del
artículo 338 del Texto Superior: "(...) La ley. las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos ".
[125] Sobre este punto, se
manifestó que: "[La] jurisprudencia ha dicho que en virtud de la
protección constitucional de las rentas municipales, el límite admisible a la
libertad de configuración del legislador en materia fiscal consiste en
permitirle fijar la tasa impositiva, y admitir la administración, el recaudo o
control del mismo. (...) Al respecto conviene recordar la Sentencia C-517 de
2007, en la que se dijo: 'De la competencia para la creación del tributo que,
según lo visto, corresponde a la ley, no está ausente la referencia a los
elementos del tributo, que el legislador puede hacer sin quebrantar el
principio de autonomía o los derechos de las entidades territoriales y, en
particular, del municipio en lo atinente al impuesto predial. Un repaso de
algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido demandados permite apreciar
que no se presenta el despojo absoluto de las competencias municipales que el
actor presenta en su demanda. En efecto, a título de ejemplo, conviene
mencionar que, conforme al artículo 2, la administración, recaudo y control del
impuesto predial corresponde a los respectivos municipios, mientras que el
artículo 4 señala que la tarifa será fijada por los respectivos concejos dentro
de topes que la ley fija' (...)".
[126] Sentencia C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[127]
sentencia C-903 de 201
[128]
Sentencia C-414 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo.
[129] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[130] La Ley 44 de 1990
unifica el impuesto predial, y en su artículo 2 dice: "El Impuesto Predial
Unificado es un impuesto del orden municipal"
[131] Sentencia C-089 de
2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso, al reconstruirla,
la Corte señaló que eran dos causales diferentes las de proteger el patrimonio
de la Nación, y mantener la estabilidad económica interna y externa. Sin perder
su autonomía conceptual, pueden mencionarse en una sola.
[132] Así fue como la Corte
sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la regla de las sentencias C-004 de
1993 (1V1P Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070 de 1994 (MP Hernando Herrera
Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993, por ejemplo, la Corte declaró
exequible una norma legal que le confería a una entidad distinta a la
territorial la administración de la sobre tasa a la gasolina, a pesar de ser
esta una renta propia.
[133] Sentencia C-089 de
2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[134] Sentencia C-925 de
2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La norma acusada decía que "La
renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no
tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez", lo
cual suponía exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que
les correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban
a entes territoriales.
[135] Sentencia C-925 de
2006. MP Jaime Córdoba Triviño.
23 Consejo de Estado,
Sección Cuarta, Sentencia del siete (7) de mayo de dos mil quince (2015), Exp.
20152
[137] Consejo de Estado,
Sección Cuarta, Sentencia del siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), Exp.
18579, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
[138]
Sentencia C-260 de 2015, M.P. Gloria Ortiz Delgado.
[139] Sentencia C-465 de
1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[140] Sentencia C-167 de
2014. M.P. María Victoria Calle.
Sentencia
C-260 de 2015. M.P. Gloria Ortiz Delgado.
[141]
Sentencia C-260 de 2015. M.P. Gloria Ortiz Delgado.
[142]
Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. Magistrado Ponente: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[143]
Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1998. Magistrado Ponente: Antonio
Barrera Carbonell.
[144]
Corte Constitucional. Sentencia C-533 de 2005. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur
Galvis.
[145]
Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 2006. Magistrado Ponente: Jaime
Córdoba Triviño.
[146]
Corte Constitucional. Sentencia C-262 de 2015. Magistrado Ponente: María
Victoria Calle Correa.
[147]
Corte Constitucional. Sentencia C-504 de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Araujo
Rentería.
[148]
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de agosto de 2009
(2001-569). Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[149]
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 31 de enero de 2013
(2010-038). Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo.
[150]
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de noviembre de 2012
(2008-155). Consejero Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
[151]
WALDRON, Jeremy. Law and Disagreement. Oxford Universtiy Press. Oxford
(2009).