T-311-16
Sentencia T-311/16
ACCION DE TUTELA PARA ACCEDER A SUBSIDIO DE VIVIENDA-Procedencia
La existencia
de un recurso o mecanismo de defensa judicial no hace por sí misma improcedente
la acción de tutela, pues es necesario que el juez constitucional valore en
primer lugar, si está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable a
partir de los parámetros desarrollados por la jurisprudencia constitucional que
haga viable el amparo solicitado como mecanismo transitorio, o de otra parte,
si la vía que en principio propone el ordenamiento jurídico no resulta ser
adecuada y eficaz para lograr la protección reclamada, caso en el cual el
ámbito de protección sería definitivo, alternativas que en últimas están
encaminadas a la realización de la vigencia de un orden justo (preámbulo y Art.
2° C.P.), como valor constitucional. Así, para determinar la procedencia de la
acción de tutela, deberá verificarse si los accionantes cuentan con otro
mecanismo judicial para procurar la protección de sus derechos y, de ser así,
si dichos medios resultan idóneos para garantizar el goce de aquellos.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
Teniendo en
cuenta el carácter de fundamental del derecho a la vivienda digna, procede la
solicitud de amparo por vía de la acción de tutela. El artículo 51 de la Constitución Política dispone que todos los
colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado debe fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo, así como promover planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Protección
en el ámbito interno e internacional
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
SUBSIDIOS DE VIVIENDA EN LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a
contar con una vivienda digna
DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Garantía
constitucional a todas las personas
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación
a todas las relaciones jurídicas, sean públicas o privadas
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación
como mecanismo para conciliar conflicto entre intereses públicos y privados
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
que deben acreditarse
Para que
se configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos
generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público,
esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus
actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que
el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe;
(iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por
un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad. En
esa medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito
en las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde
exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de
transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios
para que se ajusten a la nueva situación jurídica. Esa confianza, producto de
la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones por parte del Estado, sin
que esto signifique una donación, reparación, resarcimiento o indemnización a
favor del particular, ni el desconocimiento del principio del interés general.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Entidades
vulneraron el derecho a la igualdad y confianza legítima, al trasladar cargas
administrativas, técnicas y financieras a los accionantes, y no mantener
vigentes subsidios de vivienda que se venían renovando
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a
Fonvivienda otorgar nuevamente vigencia a los subsidios de vivienda hasta que
sean entregadas sus viviendas propias y legalizados los subsidios
Referencia:
expedientes T-5399422, T-5405739 y T-5405740.
Acciones
de tutela interpuestas por Fredy Manuel Carmona Barón (T-5399422), Doris Isabel
Jiménez Bertel (T-5405739) y Andrys Zeineth Agamez Arrieta (T-5405740) contra
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., dieciséis
(16) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos emitidos por el Juzgado 2º Administrativo
Oral del Circuito de Montería en la acción de tutela instaurada por Fredy Manuel Carmona Barón, y el 2º Penal del Circuito de Montería en las acciones de
tutela interpuestas por Doris Isabel Jiménez Bertel y Andrys Zeineth Agamez
Arrieta.
I.
ANTECEDENTES
El señor Fredy Manuel Carmona Barón
(T-5399422), la señora Andrys Zeineth Agamez Arrieta (T-5405740) y la señora Doris Isabel Jiménez Bertel (T-5405739) promovieron acciones de tutela en contra del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, al considerar que con sus
actuaciones desconocieron el principio de confianza legítima y vulneraron sus
derechos fundamentales a la igualdad y a una vivienda digna, lo que justifican
en los siguientes
1.
Hechos
comunes a los expedientes acumulados
1.1.
La
Gobernación de Córdoba, como oferente del proyecto “Urbanización Villa Melisa”,
en Montería, ha ejecutado 914 soluciones de vivienda de las 2045 que contempla
el proyecto.
1.2.
Mediante
la Resolución núm. 950 del 22 de noviembre de 2011[1],
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio otorgó 1200 subsidios familiares
de vivienda (SFV) para el proyecto “Urbanización Villa Melisa”, entre los que
se encuentran como beneficiarios los actores, por valor de $11.783.200 a cada
uno.
1.3.    Durante casi cuatro años los
demandantes se han acercado a la Gobernación de Córdoba para averiguar por la
ejecución del proyecto y la demora en la entrega y la construcción de sus
viviendas, en donde se les informó que los subsidios adjudicados serían
recaudados “en la modalidad de cobro contra escritura”; es decir, que
una vez las viviendas les fueran entregadas por el constructor, el Ministerio
haría el desembolso total del dinero. Esto, por cuanto no había sido posible
tramitar la póliza de cumplimiento exigida por la Ley para la movilización de
los subsidios.
1.4.    Actualmente hay más de 150
viviendas en construcción en el predio adquirido por el Departamento y, de
acuerdo con lo informado por la Gobernación, estas serán entregadas a los
usuarios que tengan vigentes los subsidios otorgados en la Resolución 950 de
2011. La administración departamental también indicó que a medida que se fueran
entregando las viviendas, se iniciarían nuevas etapas de construcción hasta
culminar el proyecto en su totalidad.
1.5.    En el mes de octubre[2] de
2015 los accionantes se acercaron a la Gobernación de Córdoba y allí les fue
informado que de acuerdo con la consulta realizada en la página del Ministerio
de Vivienda, sus subsidios habían vencido o expirado, lo que impide que se les
pueda hacer entrega de una vivienda en el proyecto ya que no existen los
recursos de financiación para su construcción.
1.6.    De los 1200 subsidios
adjudicados el Ministerio dejó vigentes 422 y sin vigencia 778.
1.7.
Manifiestan
los accionantes que en su calidad de beneficiarios no tienen por qué asumir los
problemas administrativos y el trámite que implica la movilización de los
subsidios de vivienda del proyecto “Urbanización Villa Melisa”, como quiera que
ello está perjudicando a sus núcleos familiares.
1.8.
Por lo expuesto,
solicitan que se les vuelva a incluir en la lista de beneficiarios de los
subsidios familiares otorgados para el proyecto Villa Melisa y así poder
acceder a sus viviendas.
2.
Trámite procesal
2.1. Expediente T-5399422. Caso: Fredy Manuel Carmona Barón contra Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio y Fonvivienda
Mediante
auto del 28 de octubre de 2015, el Juzgado 2º Administrativo Oral del
Circuito de Montería, admitió la acción de tutela en contra del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento de Córdoba, siendo esta la única entidad que dio respuesta en el trámite de instancia. Con
posterioridad al fallo proferido en este asunto el Ministerio allegó su contestación.
2.2. Expediente T-5405739. Caso: Doris Isabel Jiménez Bertel contra Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda
Mediante
auto del 17 de noviembre de 2015, el Juzgado 2º Penal del Circuito de
Montería, admitió la acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio y Fonvivienda. Posteriormente, en auto calendado 24 de
noviembre de 2015, ese Despacho dispuso vincular a la Gobernación de Córdoba,
siendo esta la única entidad que dio respuesta en el trámite surtido
ante el juzgado. Con posterioridad al fallo proferido en este asunto el
Ministerio allegó su contestación.
2.3. Expediente T-5405740. Caso: Andrys Zeineth Agamez Arrieta
contra Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda
Mediante
auto del 13 de noviembre de 2015, el Juzgado 2º Penal del Circuito de
Montería, admitió la acción constitucional en contra del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda. Posteriormente, en auto calendado
24 de noviembre de 2015, ese Despacho dispuso vincular a la Gobernación de
Córdoba, siendo esta la única entidad que dio respuesta en el
trámite adelantado en primera instancia. Con posterioridad al fallo proferido
en este asunto el Ministerio allegó su contestación.
3.       Contestación de las
entidades accionadas
3.1. Gobernación de Córdoba
La Gobernación de
Córdoba dio respuesta a través de su Dirección Técnica de Vivienda[3].
Afirmó que las acciones resultan improcedentes toda vez que no fue la
Gobernación la que concedió el subsidio de vivienda solicitado por los actores,
sino el Ministerio de Vivienda.
Añadió que de la “Consulta
Estado Subsidio Por Cédula” que se hizo de cada uno de los accionantes en
la página del Ministerio, “se constató que el estado del subsidio… es ‘Apto
con subsidio vencido’ desde el 30 de junio de 2015”[4].
Esto, por cuanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al proferir la
Resolución 0521 del 30 de junio de 2015[5] no prorrogó la Resolución 0950 de 2011,
mediante la cual se otorgaron los subsidios de los que fueron beneficiarios los
accionantes. Indicó la Gobernación en los tres expedientes lo siguiente:
“En teoría,
todos los subsidios de las personas beneficiarias de dicha resolución deberían
estar vencidos; no obstante, cuando se verifica uno a uno los subsidios se
encuentra que el vencimiento no fue total sino parcial pues de los 1200
subsidios asignados al proyecto mediante la resolución 950 de 2011 vencieron
778, dejaron vigentes 413 y los 9 restantes están en otro estado distinto.
Situación que atenta contra el derecho a la igualdad del accionante por parte
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio más no de la Gobernación de
Córdoba”[6].
Aseguró, luego de
describir cómo ha sido la ejecución del proyecto de la Urbanización Villa
Melisa, que ha hecho grandes esfuerzos económicos y administrativos para el
desarrollo de ese proyecto, como quiera que, además de adquirir el lote, “el
cual no va a cumplir la finalidad por la cual fue adquirido por el vencimiento
de los 778 subsidios”, realizó proyectos macro como el Biblioparque David
Sánchez Juliao, un hogar múltiple del ICBF contiguo a un Megacolegio, parque y
cancha múltiple para esa población, completó los subsidios faltantes por valor
de $2.490.373 cada uno y realizó aportes para obras de rellenos para los
predios de las viviendas por los desniveles presentados en el terreno y la
problemática de las escorrentías de aguas lluvias en la ciudad por valor de
$1.616.301.908.
Finalmente, reconoció
que el proyecto ha tenido demoras en su ejecución, pero resalta que “ello no
es achacable en ninguna medida a la Gobernación de Córdoba sino al trámite
administrativo y a las exigencias legales que hace el Ministerio para la
ejecución de estos proyectos, como se vio anteriormente. Carga que en ninguna
medida pueden soportar los beneficiarios de estos subsidios”.
3.2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
La Cartera de Vivienda dio respuesta[7] a
las acciones de tutela con posterioridad a que fueran proferidos los fallos de
instancia, a través de apoderado judicial. Corroboró que los actores habían
sido beneficiarios de subsidios de vivienda asignados mediante Resolución 950
de 2015.
Agregó que los demandantes presentan
estado de “APTO CON SUBSIDIO VENCIDO”, como quiera que el dinero fue restituido
al Tesoro Nacional, al haberse renovado en repetidas ocasiones los beneficios
conferidos, sin que dentro del término de vigencia los hogares beneficiarios
hubiesen tramitado el cobro y movilización del subsidio.
Adujo que, a la fecha de presentación de
los escritos de contestación, de las 2098 viviendas de la Urbanización Villa
Melisa, se han legalizado 884 subsidios, lo que corresponde al 42% de las
viviendas del proyecto, porcentaje que se ejecutó en el periodo comprendido
entre el año 2011 y noviembre de 2015, “situación que motivó el vencimiento
de 787 subsidios asignados a través de la Bolsa de Esfuerzo Departamental,
mediante la Resolución 950 de 2011, considerando que no se había iniciado la
ejecución de ninguna de las 787 viviendas pese a haber transcurrido 4 años
desde la asignación de los subsidios y ante el bajo rendimiento de obra, de
acuerdo a los reportes de visita efectuados por FONADE”.
Se opone el Ministerio a la prosperidad
de las acciones de tutela acumuladas, por considerar que Fonvivienda no ha
vulnerado derecho fundamental alguno y que, por el contrario, dentro del ámbito
de sus competencias ha venido realizando todas las actuaciones necesarias para
garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de
desplazamiento que han cumplido con todos los requisitos previos establecidos
para obtener tal beneficio.
De igual manera, estima que no le es
atribuible la vulneración alegada por los actores, como quiera que esa Cartera
les ha cumplido en cuanto a sus funciones y competencias legales y
constitucionales.
3.3. El
Fondo Nacional de Vivienda no dio respuesta.
4.       Decisiones
objeto de revisión
Mediante sentencias del 10 de noviembre de 2015 del
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería (T-5399422), y del
27 y 30 de noviembre del 2015 del Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Montería
(T-5405739 y T-5405740), se denegaron las acciones, por considerarse improcedentes.
En el primero de los fallos citados el juez de
instancia estimó que el accionante no acreditó “ninguna condición de
vulnerabilidad, lo cual se debió demostrar como prueba compendiada pues al
revisar [sic] al hacerse la debida revisión del expediente no se
encuentra acreditado que la [sic] accionante o algún miembro de su
núcleo familiar estén en la ocurrencia de un perjuicio irremediable, precepto
sobre el cual La [sic] Corte Constitucional ha reiterado que se debe dar
amparo del subsidio de vivienda vencido”.
En las otras dos providencias el juez
constitucional apreció, en cada uno de los casos, que la accionante no documentó
haber adelantado, ante las entidades demandadas, “alguna actuación
encaminada a obtener respuesta por parte de estas sobre los motivos que
llevaron al vencimiento o expiración del subsidio de vivienda del cual era
beneficiaria…, es así como considera este despacho judicial que la accionante
pretermitió la actuación ante las entidades llamadas a responder; si bien se
hace requisito indispensable previo a la utilización de acción de tutela como
mecanismo subsidiario que el accionante haga gala de los medios de defensa
previstos en el ordenamiento jurídico, ya que esta acción constitucional, como
mecanismo residual y subsidiario, no puede reemplazar las figuras procesales
destinadas a obtener la satisfacción de los derechos del accionante, debido a
que esta no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los
ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos”.
Estos fallos no fueron impugnados.
5.       Pruebas
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
5.1.
Expediente T-5399422.
-       Copia de la cédula de ciudadanía del señor Fredy Manuel Carmona
Barón. (Cuaderno
principal, folio 7).
-       Copia de la contraseña de renovación de la tarjeta de identidad de
Juan Manuel Carmona Osorio. (Cuaderno
principal, folio 10).
-       Copia de la tarjeta de identidad de José Gabriel Carmona Osorio. (Cuaderno principal, folio 11).
-       Copia de la calificación Sisbén de Fredy Manuel Carmona Barón, Juan
Manuel y José Gabriel Carmona Osorio. (Cuaderno principal, folio 12).
-       Copia de la Resolución núm. 950 de 2011 “Por la cual se asignan
1985 Subsidios Familiares de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de
Esfuerzo Territorial Nacional”, de los cuales 1200 fueron para el
Departamento de Córdoba y uno de ellos para el accionante. (Cuaderno principal,
folio 36 CD).
-       Copia de la comunicación dirigida al accionante y su grupo familiar
en noviembre de 2011, de parte del Viceministro de Vivienda y el Director
Ejecutivo de Fonvivienda, en la que se les comunica la asignación del subsidio
de vivienda familiar a su favor, por un valor de $11’783.200. (Cuaderno principal, folio 8 y anverso).
-       Copia del certificado de elegibilidad núm. ETN-2009-0001, de la
Urbanización Villa Melisa otorgado por Findeter. (Cuaderno principal, folio 36
CD).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 10 de septiembre de 2014. (Cuaderno principal, folio 36 CD).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 20 de enero de 2015. (Cuaderno principal, folio 36 CD).
-       Copia de la Resolución núm. 521 de 2015 “Por la cual se amplía la
vigencia de unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social para áreas
urbanas”, entre las que no se encuentra la Resolución 950 de 2011.
(Cuaderno principal, folio 36 CD).
-       Copia de la “Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizado el 23
de octubre de 2015 en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, cuyo estado reporta “Apto con subsidio vencido”, con fecha de
vencimiento “30/JUN/2015”. (Cuaderno
principal, folio 6).
5.2. Expediente T-5405739.
-       Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Doris Isabel Jiménez
Bertel. (Cuaderno
principal, folio 7).
-       Copia de la cédula de ciudadanía de Kely Johana Aviles Arroyo. (Cuaderno principal, folio 15).
-       Copia de la contraseña de la cédula de ciudadanía de Deimer Dario
Aviles Arroyo. (Cuaderno
principal, folio 16).
-       Copia de la calificación Sisbén de Doris Isabel Jiménez Bertel,
Eustorgio Antonio Arroyo Alean y otros. (Cuaderno principal, folio 14).
-       Copia de la Resolución núm. 950 de 2011 “Por la cual se asignan
1985 Subsidios Familiares de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de
Esfuerzo Territorial Nacional”, de los cuales 1200 fueron para el
Departamento de Córdoba y uno de ellos para la accionante. (Cuaderno principal,
folio 38 CD).
-       Comunicación dirigida a la accionante y su grupo familiar en
noviembre de 2011, de parte del Viceministro de Vivienda y el Director
Ejecutivo de Fonvivienda, en la que se les comunica la asignación del subsidio
de vivienda familiar a su favor, por un valor de $11’783.200. (Cuaderno principal, folio 8 y anverso).
-       Copia del certificado de elegibilidad núm. ETN-2009-0001, de la
Urbanización Villa Melisa otorgado por Findeter. (Cuaderno principal, folio 38
CD).
-       Copia del contrato de promesa de compraventa suscrita entre la
Urbanización Villa Melisa y la actora. (Cuaderno principal, folios 9 y 10).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 10 de septiembre de 2014. (Cuaderno principal, folio 38 CD).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 20 de enero de 2015. (Cuaderno principal, folio 38 CD).
-       Copia de la Resolución núm. 521 de 2015 “Por la cual se amplía la
vigencia de unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social para áreas
urbanas”, entre las que no se encuentra la Resolución 950 de 2011.
(Cuaderno principal, folio 38 CD).
-       Copia de la “Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizado el 29
de octubre de 2015 en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, cuyo estado reporta “Apto con subsidio vencido”, con fecha de
vencimiento “30/JUN/2015”. (Cuaderno
principal, folio 13).
5.3. Expediente T-5405740.
-       Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Andrys Zeineth Agamez
Arrieta. (Cuaderno
principal, folio 7).
-       Copia del Registro Civil de Nacimiento Santiago Gómez Agamez. (Cuaderno principal, folio 13).
-       Copia de la calificación Sisbén de Andrys Zeineth Agamez Arrieta,
José Ramón Gómez Cantero y Santiago Gómez Agamez. (Cuaderno principal, folio 12).
-       Copia de la Resolución núm. 950 de 2011 “Por la cual se asignan
1985 Subsidios Familiares de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de
Esfuerzo Territorial Nacional”, de los cuales 1200 fueron para el
Departamento de Córdoba y uno de ellos para la accionante. (Cuaderno principal,
folio 33 CD).
-       Comunicación dirigida a la accionante y su grupo familiar en
noviembre de 2011, de parte del Viceministro de Vivienda y el Director
Ejecutivo de Fonvivienda, en la que se les comunica la asignación del subsidio
de vivienda familiar a su favor, por un valor de $11’783.200. (Cuaderno principal, folio 8 y anverso).
-       Copia del certificado de elegibilidad núm. ETN-2009-0001, de la
Urbanización Villa Melisa otorgado por Findeter. (Cuaderno principal, folio 33
CD).
-       Copia del contrato de promesa de compraventa suscrita entre la
Urbanización Villa Melisa y la actora. (Cuaderno principal, folios 9 y 10).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 10 de septiembre de 2014. (Cuaderno principal, folio 33 CD).
-       Copia de la solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados al proyecto denominado Urbanización Villa
Melisa, elevada por la Gobernación de Córdoba al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio el 20 de enero de 2015. (Cuaderno principal, folio 33 CD).
-       Copia de la Resolución núm. 521 de 2015 “Por la cual se amplía la
vigencia de unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social para áreas
urbanas”, entre las que no se encuentra la Resolución 950 de 2011.
(Cuaderno principal, folio 33 CD).
6.       Trámite
surtido en la Corte Constitucional
6.1.    Como quiera que
en el expediente T-5399422 el Juzgado
2º Administrativo Oral del Circuito de Montería admitió la acción de tutela
instaurada por el señor Fredy Manuel Carmona
Barón contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y
la Gobernación de Córdoba, pero omitió admitirla en contra de Fonvivienda, esta
Corte, mediante auto calendado
el 29 de mayo de 2016, dispuso la vinculación de
dicha entidad.
De igual
manera, en dicho proveído estimó pertinente practicar algunas pruebas para
dilucidar otros aspectos que no permitían aclarar el alcance de los documentos
remitidos por los jueces de instancia en los expedientes acumulados. Fue así
como la Corte Constitucional:
-
Solicitó a Fonvivienda que informara: (i) ¿Por qué razón, al consultarse
uno a uno los beneficiarios de los subsidios otorgados mediante la Resolución
0950 de 2011 se encuentra que “vencieron 778, dejaron
vigentes 413 y los 9 restantes están en otro estado distinto”, según la información suministrada por la Gobernación de Córdoba?;
(ii) ¿Si tuvo conocimiento de las razones por las cuales debió
variarse la modalidad del desembolso de los subsidios otorgados a los
accionantes de cobro anticipado a contraescritura?; (iii) ¿Cuáles fueron
las razones por las que no se volvieron a prorrogar los subsidios de los que
eran beneficiarios los accionantes, a pesar de saber que el desembolso de los
mismos debían ser contraescritura?
-
Pidió al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que indicara ¿Cuáles
fueron las razones por las que no se volvieron a prorrogar los subsidios de los
que eran beneficiarios los accionantes, a pesar de que el desembolso de los
mismos se encontraba bajo la modalidad de contraescritura?
-
Instó a la Gobernación de Córdoba a que respondiera las siguientes
preguntas: (i) Teniendo en cuenta que en el mes de mayo de 2015 se dio inicio a
la VI etapa del proyecto Urbanización Villa Melisa, ¿por qué no se había llevado
a cabo con anterioridad la asignación de vivienda a los accionantes?; (ii) ¿los
actores se acercaron a la Gobernación, antes del mes de octubre de 2015, para
indagar por la asignación de la vivienda y el desembolso del subsidio otorgado?
En caso afirmativo, y de ser posible, ¿indique en cuántas oportunidades y
cuáles fueron las respuestas que se les dieron por parte de la administración
departamental a cada uno de los accionantes?; (iii) ¿Se informó al Ministerio
de Vivienda y a Fonvivienda acerca del cambio de la modalidad del desembolso de
los subsidios otorgados a los actores, así como de la demora que se venía
presentando en la asignación de las viviendas? En caso afirmativo, ¿qué
trámites llevó a cabo frente a cada una de dichas entidades y qué respuestas
obtuvo de su parte al respecto?
6.2.
El 7 de junio de 2016 Fonvivienda dio respuesta al citado auto,
indicando que de los 1200 subsidios familiares de vivienda asignados para ser
aplicados en el proyecto denominado Urbanización Villa Melisa, no se amplió la
vigencia a 787 como quiera que respecto de ellos “la Gobernación no había
adelantado ninguna acción tendiente a su ejecución, pues no se contaba ni con
licencia de construcción, ni se había dado inicio a las obras y ni siquiera se
contaba con un cronograma de ejecución de las obras”, por lo que se
procedió al vencimiento de los mismos.
En
cuanto a los 413 que quedaron vigentes, indicó que 343 contaban con licencia de
construcción aprobada, se estaban ejecutando obras y se tenían compromisos de
entrega “para el pasado 30 de diciembre de 2015, tal como consta en el acta
de fecha 25 de agosto de 2015, razón por la cual se amplió la vigencia de
dichos subsidios, los cuales siguen vigentes a pesar de que dicho compromiso no
ha sido cumplido en su totalidad”. Los 70 subsidios restantes se encuentran
legalizados.
Referente
a la pregunta de si tuvo conocimiento de las razones por las
cuales debió variarse la modalidad del desembolso de los subsidios otorgados a
los accionantes de cobro anticipado a contraescritura, se limitó a informar de
qué manera opera una y otra modalidad de cobro.
Finalmente, hizo énfasis en que no existe ninguna posibilidad, ni
administrativa ni presupuestal, de que la parte accionante tenga acceso al SFV
del cual fue beneficiario para el proyecto Urbanización Villa Melisa, por
cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad.
6.3.
El 9 de junio de 2016 el Director Técnico de Vivienda de Córdoba dio
respuesta al auto en mención, indicando que el Departamento y la Corporación
Concretar constituyeron la Unión Temporal Villa Melisa el 26 de mayo de 2009, para
la “formulación, presentación y ejecución del proyecto de
vivienda de interés social urbana denominado Urbanización VILLA MELISA, ubicado
en el Municipio de Montería, Departamento de Córdoba”.
Para ese proyecto se asignaron 2045 subsidios por parte del Fondo
Nacional de Vivienda, 1869 de los cuales correspondieron a población vulnerable
y 176 a población desplazada. Estos beneficios económicos fueron asignados al
proyecto de la siguiente manera: 211 mediante la Resolución 1438 del 2010, 458 a
través de la Resolución 1439 de 2010 y 1200 en la Resolución 0950 de 2011.
Concretar como miembro constructor, ejecutó hasta el mes de junio de
2014, 914 viviendas, así: (i) 826 con subsidios tramitados en la modalidad de
cobro anticipado de acuerdo al Decreto 2190 de 2009 y la Resolución 019 de 2011
expedidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es, 40% de
anticipo para dar inicio a la construcción, 40% por avance de obra y 20% final
previa autorización del Ministerio una vez entregada y escriturada la vivienda
y; (ii) 88 viviendas bajo la modalidad contraescritura, es decir, el desembolso
se realiza una vez entregada y debidamente registrada la transferencia de
dominio del inmueble a partir de la expedición de una Resolución de
Adjudicación por el Departamento de Córdoba.
Aclaró que entre los requisitos exigidos en el mencionado decreto
para la modalidad de cobro anticipado, se establece la constitución de una
póliza de seguros que cubra el 110% de la restitución de los dineros entregados
por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento. Para el proceso de ejecución
del proyecto, la Gobernación adquirió dos pólizas de cumplimiento con la
Aseguradora Cóndor S.A.: la primera amparó 180 subsidios de los años 2005-2010
de población desplazada y la segunda cobijó un cupo de 647 subsidios de las
Resoluciones 1438 y 1439 de 2010.
Como quiera que mediante la Resolución 2211 del 5 de septiembre de
2013, la Superintendencia Financiera de Colombia ordenó la toma de posesión de
los negocios, bienes y haberes de la Aseguradora Cóndor S.A, esta empresa se
negó a expedir la póliza de cumplimiento para los subsidios restantes del
proyecto, es decir, para los 1200 otorgados mediante la Resolución núm. 0950 de
2011 y algunos pendientes de las Resoluciones 1438 y 1439 de 2010 y de
población desplazada.
Luego de realizarse el correspondiente proceso licitatorio para la
adquisición de la póliza requerida, ninguna aseguradora presentó propuesta
alguna, razón por la cual no se pudo dar inicio de inmediato a las nuevas
etapas de construcción del proyecto. Sumado a lo anterior, el 19 de agosto de
2014, la Corporación Concretar solicitó realizar la liquidación de la Unión
Temporal Villa Melisa argumentando que no se había podido continuar con la
ejecución del proyecto porque el Departamento no había adquirido la póliza
requerida para el desembolso de los subsidios faltantes.
Teniendo en cuenta las dificultades para la adquisición de la póliza
de seguros requerida, en aras de darle continuidad al proyecto, la Gobernación
de Córdoba adelantó las gestiones pertinentes para la construcción de las
viviendas restantes en la modalidad de cobro contraescritura, bajo el cual no
se requiere una póliza de cumplimiento. Así las cosas, se necesitaba un
constructor que contara con disponibilidad de recursos propios suficientes, por
lo cual la Gobernación solicito propuestas a constructoras de la región,
recibiendo respuesta del Ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez, quien presentó una
propuesta de construcción de las viviendas en la modalidad de cobro
contraescritura.
Fue así, como a través de documento modificatorio núm. 07 del 4 de
noviembre de 2014, la Corporación Concretar sustituye su participación,
derechos y obligaciones como miembro de la Unión Temporal VILLA MELISA al
Ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez Mendoza quien presenta una programación de 15
meses para la construcción de 1125 viviendas.
No obstante de haberse suscrito el documento modificatorio en fecha
4 de noviembre de 2014, la licencia de construcción de las unidades de vivienda
se obtuvo solo hasta el día 6 de abril de 2015, por cuanto la licencia obtenida
inicialmente para la ejecución del proyecto venció en el año 2013.
Por todos los inconvenientes de tipo administrativo que se
presentaron en el desarrollo del proyecto, la entidad territorial no pudo
cumplir en el plazo señalado por FONADE para la terminación y certificación de
las soluciones de viviendas cuyo vencimiento estaba fijado para el día 30 de
junio de 2015, motivo por el cual se declaró el vencimiento de 778 subsidios
asignados a través de la Bolsa de Esfuerzo Departamental mediante la Resolución
950 de 2011 y, en consecuencia, no fueron incluidos en la Resolución de
ampliación núm. 521 de fecha 30 de junio de 2015 expedida por el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio.
Añadió que actualmente se encuentran en proceso de legalización 343
viviendas correspondientes a la etapa VI, de las que solo restan por ejecutar
un total de 175, toda vez que 168 ya fueron entregadas a sus beneficiarios,
sobre las cuales para su legalización y posterior certificación por parte de
FONADE, se están adelantando los trámites de escrituración y registro
correspondientes.
Con relación a las 175 viviendas en ejecución, el Asociado
Constructor se encuentra trabajando en la obra con el fin de lograr la terminación
del proyecto en la mayor brevedad posible, de tal manera que pueda realizarse
el cierre financiero del mismo.
Indicó que es posible “inferir que el vencimiento de los
subsidios, obedeció a inconvenientes de índole administrativo y circunstancias
externas que escapaban de la voluntad de la administración departamental, de
tal manera que no puede endilgarse ningún tipo de responsabilidad a este ente
territorial, toda vez que actúo con la confianza legítima de que el Ministerio
prorrogaría los subsidios como era menester hacerlo por parte de la entidad”.
Finalmente, afirmó que mediante oficio núm. 01135 del 28 de
noviembre de 2014, la Gobernación de Córdoba informó al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio que la administración departamental estaba
adelantando los trámites administrativos pertinentes para continuar con el
normal desarrollo del proyecto bajo la modalidad de cobro contraescritura, y
que se realizaría la adición de nuevos recursos  por parte de la entidad
territorial y la sustitución del constructor con el fin de garantizar la total
ejecución del proyecto. Esto se le informó igualmente al Supervisor de FONADE,
mediante oficio de fecha 20 de noviembre de 2014.
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en
los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión dar solución al
siguiente problema jurídico: ¿Se vulneran los derechos fundamentales a la
vivienda digna y a la igualdad, así como el principio constitucional de
confianza legítima, por parte de una autoridad del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, al no prorrogar los subsidios familiares de
vivienda de algunos de los beneficiarios de la resolución cuya vigencia fue
extendida en reiteradas ocasiones, atendiendo a las demoras en la ejecución del
proyecto por parte del oferente del proyecto para el cual fueron otorgados los
subsidios?
Para
resolver el problema jurídico planteado la Corte analizará los siguientes
tópicos: (i) la acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio
de vivienda; (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna; (iii) los
subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo
para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia; (iv) el derecho fundamental a la
igualdad; (v) el principio constitucional de confianza legítima. Con base
en ello, (vi) resolverá el caso concreto.
3.
La acción
de tutela como mecanismo para acceder al subsidio de vivienda[8]
A partir de
lo previsto en el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política,
una de las características procesales de la acción de tutela como mecanismo de
protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o inclusive de particulares, es su carácter residual y subsidiario,
esto es que en principio procede únicamente de manera supletiva, es decir
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que sea
utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Dicha
naturaleza obedece concretamente a la necesidad de preservar las competencias
atribuidas por la ley a las diferentes autoridades judiciales mediante una gama
variada de procedimientos ordinarios o especiales, lo cual tiene apoyo en los
principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad
judicial, escenario en el que tiene cabida igualmente la protección de derechos
de naturaleza constitucional, inclusive los denominados fundamentales, ya que
partir del equívoco de que solamente su amparo puede lograrse en acción de
tutela, es tanto como hacer nugatorio uno de los fines esenciales del Estado,
cual es, “garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución” (Art. 2° C.P.), y más grave
aún en un Estado Constitucional de Derecho como el nuestro, poner en vilo la
aplicabilidad directa de la Carta Fundamental que se proyecta del artículo 4°
Superior.
Es por
ello, que la acción de amparo constitucional no puede convertirse en un
mecanismo alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos
procedimientos judiciales, diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez
constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige
para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas
inmediatas, que pese a la existencia de otra vía de defensa judicial no pueden
lograrse prontamente, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo
transitorio mientras la autoridad competente decide de fondo la acción
correspondiente.
Así mismo,
el cumplimiento del principio de subsidiariedad exige que la puesta a
consideración de los conflictos jurídicos ya sea por vía administrativa o
jurisdiccional se efectúe diligentemente, es decir, dentro de los límites
temporales que el mismo ordenamiento jurídico impone en muchos casos, siendo
únicamente viable la habilitación de la acción de tutela cuando dichos medios,
a pesar de haber sido agotados, no brindaron la protección iusfundamental o
cuando a pesar de que existan, los mismos no resulten idóneos, caso en el cual
la protección tutelar podrá obtenerse como mecanismo transitorio.
En suma, la
existencia de un recurso o mecanismo de defensa judicial no hace por sí misma
improcedente la acción de tutela, pues es necesario que el juez constitucional
valore en primer lugar, si está demostrada la existencia de un perjuicio
irremediable a partir de los parámetros desarrollados por la jurisprudencia
constitucional que haga viable el amparo solicitado como mecanismo transitorio,
o de otra parte, si la vía que en principio propone el ordenamiento jurídico no
resulta ser adecuada y eficaz para lograr la protección reclamada, caso en el
cual el ámbito de protección sería definitivo, alternativas que en últimas
están encaminadas a la realización de la vigencia de un orden justo (preámbulo
y Art. 2° C.P.), como valor constitucional.
Así, en
asuntos como los acumulados, para determinar la procedencia de la acción de
tutela, deberá verificarse si los accionantes cuentan con otro mecanismo
judicial para procurar la protección de sus derechos y, de ser así, si dichos
medios resultan idóneos para garantizar el goce de aquellos.
4.
El derecho fundamental a la vivienda digna[9].
Esta Corporación
ha sostenido en reiteradas ocasiones que los derechos fundamentales cuya
protección puede solicitarse y concederse por vía de tutela no son únicamente
los contenidos en el Capítulo I del Título II de la Constitución, sino también
aquellos inherentes a la persona humana, aunque no se encuentren expresamente
catalogados allí.
Respecto al
derecho a la vivienda digna, la Corte en sus inicios consideró que este no
era un derecho fundamental susceptible de ser amparado a
través de la acción de tutela, atendiendo a su indeterminación, como quiera que
para su efectivo cumplimiento se requeriría de un desarrollo legal y la
implementación de ciertas políticas, lo que hacía de él un derecho de contenido
asistencial.
Sin embargo, tal
postura fue mitigada en aras de salvaguardar garantías constitucionales que
podrían terminar afectadas como resultado del desconocimiento de este derecho,
por lo que se adoptó la tesis de la conexidad[10],
en virtud de la cual un derecho, como el de la vivienda digna, por más que
tuviera un carácter prestacional, era exigible a través de la acción de tutela
cuando su desconocimiento comprometiera derechos consagrados en la Carta como
fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la dignidad humana,
a la integridad personal y al mínimo vital, por mencionar algunos[11].
Posteriormente,
esta Corporación consideró que la exigencia de conexidad con derechos
fundamentales como presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho de
contenido prestacional, desconoce la connotación prestacional evidente que
tienen todos los derechos, algunos más que otros[12].
Así, restarle el
carácter de fundamental a los derechos no armoniza con los pactos
internacionales suscritos por Colombia sobre derechos humanos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar
esta diferenciación[13].
En este sentido por
ejemplo, en la Sentencia T-585 de 2008[14], la Corte
indicó que el derecho a la vivienda digna debe
considerarse como fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la
dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio
argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben
ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas
su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios
que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación
adecuado”.
Recientemente,
en la Sentencia T-223 de 2015[15], la Corte recordó que la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a través
de la tutela, está condicionada a la posibilidad de que este se traduzca en un
derecho subjetivo. Reseñó, al respecto, lo siguiente:
“En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el
amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis, a saber: primero,
cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda
digna; segundo, siempre que se presenten pretensiones relativas al
respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios; y tercero, en eventos en los que, por una
circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una especial
protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la intervención
del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la
igualdad efectiva.[16]
En síntesis, la Corte reconoce que la vivienda digna constituye un
derecho fundamental autónomo y que la tutela es procedente para obtener su
protección, siempre que sea posible traducirlo en un derecho subjetivo.”
Partiendo de estas apreciaciones, la Corte ha considerado que “el
juez de tutela no puede argumentar la ausencia del carácter fundamental del
derecho a la vivienda digna o acudir a la teoría de la conexidad para evaluar
la procedibilidad del amparo, menos aun cuando la persona que lo solicita
reviste la condición de sujeto de especial protección, supuesto frente al cual
la consideración sobre la fundamentalidad de derecho se acrecienta. Por el
contrario, debe analizar en el caso concreto si lo que se busca defender es el
derecho subjetivo en cabeza del accionante como consecuencia de un determinado
plan de adquisición de vivienda propia, pues, de ser así, la protección se
torna procedente”[17].
En conclusión, teniendo
en cuenta el carácter de fundamental del derecho a la vivienda digna, procede
la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela.
El artículo
51 de la Constitución Política dispone que todos los colombianos tienen
derecho a una vivienda digna y que el Estado debe fijar las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo, así como promover planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[18].
La
jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para
que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida[19].
La Corte ha
desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna con
fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la
definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[20] y en la
Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
El primer
instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Con
sustento en esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fijó algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse
que una vivienda cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto[21]:
(i)
Seguridad jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto
grado de seguridad de tenencia que garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
(ii)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición.
(iii) Gastos
soportables: los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias para
garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general,
conmensurados con los niveles de ingreso, creando subsidios de vivienda, así
como formas y niveles de financiación que se adecuen a las necesidades de
vivienda.
(iv)
Habitabilidad: una vivienda adecuada debe garantizar a sus ocupantes un espacio
adecuado que ofrezca seguridad física, protección del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.
(v)
Asequibilidad: el acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja,
en cierto grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus
necesidades especiales.
(vi)
Localización: la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a
las opciones de empleo, a los servicios de atención de salud, centros de
atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. De igual forma, no
debe construirse en lugares contaminados o próximos a fuentes de contaminación
que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
(vii)
Adecuación cultural: la manera como se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda.
En
desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, como valor
constitucional, la dignidad humana en materia de vivienda supone “proveer
espacios mínimos, calidad de la construcción, acceso a servicios públicos,
áreas para recreación, vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para
la convivencia de las personas”[22].
Al mismo tiempo crea para la administración el “deber de generar
sistemas económicos que permitan la adquisición de vivienda con énfasis en los
grupos de mayor vulnerabilidad”[23]. Sobre el
particular ha sostenido:
“La
asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda,
así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad
de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a
los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial
protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos
naturales. (…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la
vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de
tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida
digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que
aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su
adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel
de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”[24].
En
definitiva, el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda supone la
exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a asegurar que los
grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un lugar de residencia adecuado
que garantice unas condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad y
disponibilidad de servicios, de manera que permita desarrollar de manera digna
el proyecto de vida a quienes habiten en ella[25].
5.
Los
subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo
para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia[26]
Los
subsidios de vivienda familiar se consideran jurisprudencialmente un mecanismo
estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna
consagrado en la Constitución, especialmente, cuando se trata de personas de
bajos recursos. En lo que corresponde a la doctrina constitucional referida a
los fines de los subsidios familiares, estima la Sala que por ser pedagógico e
ilustrativo en lo que corresponde a los asuntos acumulados, se reiterará
lo precisado por esta Corporación en la sentencia C-057 de 2010, en la que
la Corte sostuvo:
“En
cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente
en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia
de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real
y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan
desarrollarse en condiciones de dignidad…
Para
desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el
Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio
familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El
régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales
dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de
escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda
concretar el derecho constitucional del [artículo] (sic) 51 de la CP y la
garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad.
De
conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de
1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los
subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo
Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones
de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no
vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas
al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma
prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con lo
establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de
la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002.”
Al ocuparse
del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en
varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado,
para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder
a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho
consagrado constitucionalmente en el artículo 51”, y que “es un
aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede
estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con
escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya
tiene”[27].
Resulta oportuno recordar que esta Corte ha indicado que “El subsidio familiar de vivienda
(SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución
de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos
necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de
igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo”[28].
Este rápido
repaso jurisprudencial pone de presente que para la Corte, el subsidio de
vivienda se encamina a apoyar a personas de “escasos recursos
económicos”, a los “hogares de bajos recursos” y, en
general, a la “población [económicamente] más pobre”.
6.
El derecho
a la igualdad.
La igualdad es una
garantía constitucional que se encuentra consagrada en el artículo 13 de la
Carta Política de 1991. La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado
dicho concepto estableciendo diferentes elementos para su verdadera y efectiva
aplicación. Se ha afirmado que la igualdad “cumple un triple papel en
nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor,
de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva
de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen
distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo
constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden
constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la
Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad
y del derecho fundamental de igualdad”[29].
De esta
manera, se ha reconocido que la igualdad como componente que prohíbe la
discriminación y promueve la igualdad real implica: “(i) La protección que requieren los
intereses de las personas que se hallan en situación de indefensión, y (ii) la
implementación de los principios de igualdad ante la ley, es decir, que la
autoridad encargada de poner en práctica la ley deberá aplicarla de la misma
forma a todas las personas; igualdad de trato, que implica que el legislador
debe brindar una protección igualitaria y en el evento en que se establezcan
diferenciaciones éstas deben obedecer a propósitos razonables y
constitucionales; y la prohibición constitucional de discriminación siempre que
los criterios diferenciadores para brindar la protección sean el sexo, la raza,
el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y opinión política o
filosófica”[30].
Esta
Corporación ha sostenido que el derecho a la igualdad se erige como uno de los
pilares fundamentales de la estructura del Estado Social de Derecho. Así, se ha
buscado extender este precepto hasta lograr la superación plena de la igualdad
meramente formal. En la Sentencia T- 861 de 1999, por
ejemplo, se dijo al respecto lo siguiente:
“Como acertadamente lo sostuvo el ad
quem en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el derecho establecido por el
Costituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es
decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones
para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano
y, por ende merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser
distintas un trato diferente ameritan.
La
aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como
finalidad determinar, en cada caso concreto entendida la discriminación como el
trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no
tiene justificación”.
La
protección del derecho a la igualdad pretende quebrantar las barreras
existentes a todo nivel, que impidan el disfrute pleno de los derechos fundamentales
de las personas. Al respecto, la Corte ha manifestado:
“La
protección material del derecho a la igualdad alude al compromiso de remover
los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas
desigualdades de hecho, las cuales se oponen al disfrute efectivo del derecho,
lo que hace necesaria la configuración de medidas que puedan compensar y sean
defensivas, con respecto a personas y grupos ubicados en condiciones de
inferioridad mediante el ejercicio de acciones positivas por parte de las
autoridades públicas.
Cabe
señalar que el artículo 13 Superior consagra el principio de no discriminación
el cual tiene por finalidad que no se brinden tratos diferenciados
injustificados por criterios raciales, familiares, sexuales etc.
En
este orden de ideas, la discriminación se presenta, cuando la diferencia de
trato se hace sin fundamento constitucional que tenga un carácter objetivo y
razonable”[31].
7.
Principio
constitucional de confianza legítima[32].
Conforme al
artículo 83 de la Constitución Política, “las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante estos”.
Este
principio, que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean estas públicas
o privadas[33], es entendido
como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad
que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las actuaciones de las
autoridades públicas y de los particulares, entre sí y ante aquellas[34].
En otras palabras, “permite a las partes presumir la seriedad en los
actos de los demás, dota de un determinado nivel de estabilidad al tránsito
jurídico y obliga a las autoridades a mantener un alto grado de coherencia en
su proceder a través del tiempo”[35].
La Corte ha
señalado que como corolario de la máxima de la buena fe se han desarrollado los
principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio que, aunque
íntimamente relacionados, cuentan con identidad propia[36].
Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido que la confianza
legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, “cuando la administración pública ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones”[37]. Sobre el
particular se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Este
principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el
Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y
aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP
art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad
decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida,
por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política”[38].
Para que se
configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos
generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público,
esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus
actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que
el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe;
(iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por
un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad[39].
En esa
medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en
las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde
exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de
transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios
para que se ajusten a la nueva situación jurídica[40].
Esa confianza, producto de la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones
por parte del Estado, sin que esto signifique una donación, reparación,
resarcimiento o indemnización a favor del particular, ni el desconocimiento del
principio del interés general[41].
Ahora bien,
no toda expectativa se encuentra jurídicamente protegida. La confianza debe ser
justificada y solo se protegen aquellas circunstancias “objetivas,
plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican, revistiéndola de
un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”[42].
En otras palabras, el principio de confianza legítima solo opera ante
comportamientos justificados, razonables y genuinos, donde el particular tenga
una expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación
jurídica no serán modificadas intempestivamente; y no cobija aquellas
circunstancias en las cuales la Administración ha establecido con anterioridad
que puede modificar la situación individual en cualquier tiempo[43].
De esta
manera, en asuntos como los acumulados, se vulnera el principio de confianza
legítima por parte de la administración cuando esta viene realizando
actuaciones que favorecen al particular de manera repetitiva, como prorrogar
por varios años el subsidio de vivienda otorgado, pero sorpresivamente y sin
que medie anuncio alguno cambia substancialmente su manera de proceder, dando
lugar a la pérdida de vigencia de los beneficios económicos concedidos.
8.   Casos concretos.
8.1. Presentación de los casos.
Teniendo en cuenta que los asuntos acumulados cuentan no solo con
identidad de materia sino también con igualdad fáctica, su análisis se
desarrollará de manera conjunta.
En los asuntos bajo estudio, los accionantes Fredy Manuel Carmona Barón (T-5399422), Doris Isabel Jiménez Bertel
(T-5405739) y Andrys Zenineth Agamez Arrieta (T-5405740) manifestaron que a través de la Resolución 950 de 2011 fueron
favorecidos con la adjudicación de un subsidio familiar de vivienda por parte
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el proyecto “Urbanización
Villa Melisa”, de Montería, el que es desarrollado por la Gobernación de
Córdoba.
Indicaron que en el mes de octubre de 2015 se acercaron a dicha autoridad
departamental para indagar sobre el avance de las entregas de las viviendas, en
donde les indicaron que sus subsidios estaban vencidos desde el mes de junio de
esa anualidad.
La Gobernación de Córdoba confirmó los anteriores hechos e indicó
que por inconvenientes presentados con las garantías exigidas por Fonvivienda
para el traslado de los recursos correspondientes a los subsidios adjudicados,
debió cambiar la modalidad de desembolso de cobro
anticipado a contraescritura.
Añadió que si bien la Resolución núm. 950 de 2011 indicaba que la
vigencia de los subsidios que allí se otorgaban era de 6 meses, lo cierto es
que la misma había sido prorrogada en reiteradas ocasiones, a través de
diferentes resoluciones, hasta el mes de junio de 2015, en el que fue proferida
la Resolución núm. 521, por medio de la cual se ampliaron algunos subsidios de
vivienda familiar, pero no los adjudicados a los accionantes como quiera que la
Resolución 950 de 2011 no fue incluida allí.
Sin embargo, resalta la Gobernación que verificados uno a uno todos
los subsidios otorgados en dicho acto, solo algunos se encuentran vencidos.
Obra en los expedientes de primera instancia, la manifestación
extemporánea del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la cual fue
presentada con posterioridad a la fecha del fallo de cada asunto, en la que
indica que los vencimientos de los subsidios de vivienda familiar obedecieron
al incumplimiento de los compromisos adquiridos por parte del Departamento de
Córdoba.
Finalmente, se cuenta con la respuesta dada por Fonvivienda en el
expediente T-5399422, en el que explicó las razones por
las cuales de los 1200 subsidios familiares de vivienda asignados para
ser aplicados en el proyecto denominado Urbanización Villa Melisa, no se amplió
la vigencia a 787 de ellos y los 413 restantes quedaron vigentes.
8.2. Análisis
de la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna y la
igualdad y el desconocimiento del principio confianza legítima
De las pruebas
que obran en el expediente y que fueron recaudadas a lo largo del trámite de las
acciones acumuladas se advierte que Fonvivienda justifica la vigencia de 413 de
los 1200 subsidios otorgados mediante la Resolución núm. 950 de 2011, en que
algunos de ellos ya se encontraban legalizados (70) y los 343 restantes
contaban con licencia de construcción aprobada, se estaban ejecutando
obras y se tenían compromisos de entrega.
Afirmó dicho
fondo, en cuanto a los 787 vencidos, que la Gobernación no había
adelantado acción alguna tendiente a su ejecución, toda vez que no tenía licencia
de construcción, ni se había dado inicio a las obras y ni siquiera se contaba
con un cronograma de ejecución de las obras.
Al respecto encuentra esta Sala
que Fonvivienda desconoció el derecho a la igualdad de los accionantes, como
quiera que, tal como lo ha sustentado esta Corporación, no es
necesario que las situaciones o supuestos fácticos que se comparan tengan
idénticos supuestos. En efecto, en los asuntos que ocupan la atención de la
Sala, tanto los accionantes como los 787 beneficiarios cuyos subsidios se
mantuvieron vigentes se encuentran a la espera del desarrollo de las viviendas
del proyecto Urbanización Villa Melisa, para las cuales la Gobernación de
Córdoba ha destinado un subsidio complementario.
Así, tanto los favorecidos con subsidios
vigentes, como aquellos a quienes se les dejó vencer el subsidio, tienen el
mismo derecho a que la administración les permita mantener este beneficio
económico con el que accederán a una vivienda propia. No le es dable a
Fonvivienda afirmar que la Gobernación no había adelantado ninguna gestión
respecto de los subsidios vencidos, cuando obran en el expediente las
comunicaciones dirigidas a la Cartera de vivienda por parte de la autoridad
departamental, en las que anuncia la necesidad de prorrogar los subsidios e
informa acerca del avance y dificultades del proyecto. Además que, en las
contestaciones presentadas por la Gobernación a las acciones de tutela
acumuladas, se indicó en el mes de julio de 2015 se radicó la licencia de
construcción para las viviendas restantes del proyecto.
De igual manera, se desconoció el derecho a la vivienda digna de
los accionantes en varios de sus componentes, al haberle trasladado a los beneficiarios
la carga económica y temporal de las fallas administrativas internas del
proceso, particularmente las relacionadas con el incumplimiento en la ejecución
del proyecto Urbanización Villa Melisa y las derivadas del Acuerdo de Pago
entre Fonvivienda y la Gobernación de Córdoba, que en últimas derivó en la
ausencia de opción para los accionantes de obtener la prórroga de la vigencia
del subsidio.
El sistemático incumplimiento por parte de la Unión Temporal
constituida para ejecutar el proyecto Villa Melisa, los que a su vez se han
generado por los inconvenientes relatados por la administración departamental, ha
provocado que la vivienda de los beneficiarios no se haya construido, lo que a
juicio de la Sala es el ejemplo más claro del traslado de las cargas
administrativas de esta clase de procesos a los beneficiarios de los auxilios
económicos.
En efecto, la tardía ejecución del proyecto de vivienda y, por
ende, la demora en la entrega de los inmuebles, es una situación ajena a la
voluntad de los peticionarios y de sus grupos familiares, pero paradójicamente
han sido ellos quienes han debido soportarla no solo en términos temporales
sino también económicos, viendo trasgredido el componente de asequibilidad.
En la misma medida, debe afirmarse que otros componentes, tales
como la seguridad jurídica de la tenencia y los gastos soportables, resultaron
afectados como consecuencia del incumplimiento en la ejecución del proyecto, lo
que ha impedido la legalización de los subsidios de conformidad con el Capítulo
I del Título V del Decreto 2190 de 2009[44],
lo que a su vez repercutió en la decisión de Fonvivienda de dejar vencer
algunos de los subsidios otorgados, entre los que se encuentran los de los
accionantes, lo que profundizó las dificultades que ellos se encontraban
afrontando, como quiera que, además de encontrarse vencida la vigencia de los
subsidios, los inmuebles materialmente no existen y, desde luego, tampoco el
adelantamiento de los trámites de escrituración ni registro.
Estima esta
Sala que la determinación del Fondo Nacional de Vivienda no consultó en lo más
mínimo las mejores opciones para estos beneficiarios, ya que además de
mantenerlos bajo las consecuencias negativas de un incumplimiento ajeno, les
trasladó una nueva dificultad administrativa que les generaría mayores
obstáculos ante la seguridad jurídica de la tenencia de una vivienda.
En este
aspecto, es de resaltar la actuación diligente y los esfuerzos de la
Gobernación de Córdoba ante las dificultades que se han presentado en la
ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa, a tal punto que, habiéndose
incrementado los costos de la construcción, dispuso el otorgamiento de
subsidios complementarios por parte del ente territorial, por lo que el
componente de los gastos soportables, se entiende vulnerado por Fonvivienda y
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como quiera que, no mantuvieron
el cumplimiento de su deber de generar las facilidades para que los gastos de
adquisición de vivienda de los accionantes fueran acordes con sus niveles de
ingresos, conservando a su favor los subsidios de vivienda otorgados.
En lo que
respecta al principio de confianza legítima, encuentra la Sala que este también
fue trasgredido por las entidades accionadas del orden nacional, como quiera
que cada 6 meses, por un periodo de más de 3 años, venías profiriendo
resoluciones a través de las cuales prorrogaban los subsidios otorgados en el
mes de noviembre de 2011, al punto que la vigencia de los mismos operó hasta el
mes de junio de 2015.
En este orden
de ideas, la expectativa o confianza de los beneficiarios era que esa vigencia
se seguiría prorrogando, máxime cuando la administración departamental
continuamente dirigía comunicaciones explicando las circunstancias que rodeaban
la ejecución del proyecto de urbanización, las que hasta 2014 habían sido
atendidas por el Gobierno Nacional.
Por lo expuesto, para la Sala es claro que las entidades
demandadas vulneraron los derechos a la vivienda digna, a la igualdad y a la
confianza legítima de los accionantes, al trasladarles cargas administrativas,
técnicas y financieras que nunca debieron haber asumido según las competencias
funcionales de las entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social
y la jurisprudencia de esta Corporación.
En ese sentido, se revocarán las decisiones de instancia y se
concederán los amparos solicitados. Se ordenará a Fonvivienda y al Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio que, de conformidad con el artículo 51 del
Decreto 2190 de 2009[45], adelante todos los trámites
necesarios para otorgarle nuevamente vigencia a los subsidios de los accionantes
por el término de un año o hasta el momento en que les sean entregadas sus casas
propias y sean legalizados los subsidios.
Igualmente, se ordenará a la Gobernación de Córdoba que: (i) dentro de los nueve (9) meses siguientes a la notificación
de esta providencia, le haga entrega a los accionantes y sus núcleos familiares
de las soluciones de vivienda pactadas
en los Contratos de promesa de Compraventa suscritos con cada uno de ellos, en
el proyecto Urbanización Villa Melisa y, (ii) de resultar necesario, ejecute
las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio
complementario a los accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado
por Fonvivienda no sea suficiente para cubrir los precios actuales de las
viviendas de los accionantes.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En relación con
el expediente T-5399422, REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado
2º Administrativo Oral del Circuito de Montería el 10 de noviembre de 2015,
mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales reclamados por
Fredy Manuel Carmona Barón en contra del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y del Fondo Nacional de Vivienda. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la igualdad, a la vivienda
digna y a la confianza legítima del accionante.
SEGUNDO.- En relación con
el expediente T-5405739, REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado
2º Penal del Circuito de Montería el 27 de noviembre de 2015, mediante la cual
se negó el amparo de los derechos fundamentales reclamados por Doris Isabel
Jiménez Bertel en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio y del Fondo Nacional de Vivienda. En
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la igualdad, a la vivienda digna y a la confianza legítima de la
accionante.
TERCERO.- En relación con el expediente T-5405740,
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 2º Penal del Circuito de
Montería el 30 de noviembre de 2015, mediante la cual se negó el amparo de los
derechos fundamentales reclamados por Andrys Zeineth Agamez Arrieta en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del
Fondo Nacional de Vivienda. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos a la igualdad, a la vivienda digna y a la confianza legítima de la
accionante.
CUARTO.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda y al
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que de conformidad con el artículo
51 del Decreto 2190 de 2009, y en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelante todos los
trámites necesarios para otorgarle nuevamente vigencia a los subsidios
familiares de vivienda otorgados mediante la Resolución núm. 950 de 2011 a los
señores Fredy Manuel Carmona Barón, Andrys Zeineth Agamez Arrieta y Doris
Isabel Jiménez Bertel, por el término de un (1) años o
hasta el momento en que les sean entregadas sus casas propias y legalizados los
subsidios.
QUINTO.- ORDENAR a la Gobernación de Córdoba que:
1.       Dentro de los nueve (9) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, les haga entrega a los
señores Fredy Manuel Carmona Barón, Andrys Zeineth Agamez Arrieta y Doris
Isabel Jiménez Bertel de las soluciones de vivienda pactadas en los Contratos de Promesa
de Compraventa suscritos con cada uno de ellos respecto del proyecto
Urbanización Villa Melisa.
2.       De resultar necesario, ejecute
las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio
complementario a los accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado
por Fonvivienda no sea suficiente para cubrir los precios actuales de las
viviendas de los accionantes.
En caso de existir circunstancias de orden técnico o de otra
naturaleza que hagan imposible la entrega de las casas a los accionantes,
deberá indicarlas oportunamente para reconsiderar el término acá impuesto.
SEXTO.-
Por Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] “Por
la cual se asignan mil novecientos ochenta y cinco 1.985 Subsidios Familiares
de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de Esfuerzo Territorial
Nacional”.
[2] El
día 13 la señora Andrys Zeineth Agamez Arrieta (T-5405740)
y el 23 los señores Doris Isabel Jiménez Bertel (T-5405739) y
Fredy Manuel Carmona Barón (T-5399422).
[3] El 6 de noviembre de
2015 (T-5399422), 25 de noviembre de 2015 (T-5405739) y 25 de noviembre de 2015
(T-5405740).
[4] Cfr. Folio 28 cuad. 1 del expediente T-5399422,
folio 29 cuad. 1 del expediente T-5405739 y folio 32 cuad. 1 del expediente T-5405740.
[5] “Por la cual se
amplía la vigencia de unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social
para áreas urbanas”.
[6] Cfr. Folio 28 cuad. 1 del expediente T-5399422,
folio 29 cuad. 1 del expediente T-5405739 y folio 32 cuad. 1 del expediente T-5405740.
[7] El 13 de noviembre de 2015 (T-5399422), 30 de noviembre de 2015 (T-5405739)
y 7 de diciembre de 2015
(T-5405740).
[8] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite, en lo que atañe al
requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela, se
sustenta, entre otras, en la Sentencia T-470 de 2009.
[9] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta, entre otras,
en la Sentencia T-608 de 2015, proferida por esta misma sala de revisión.
[10] Se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-544 de 2009 y T-036 de 2010.
[11] Ver Sentencia T-323
de 2010.
[12] Se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-016 de 2007 y T-907
de 2010.
[13] Ver
Sentencia T-016 de 2007.
[14] En esta providencia
la Corte estudió la acción de tutela instaurada por 66 personas víctimas del
desplazamiento que se vieron forzados a ubicarse en zonas marginales de
Bucaramanga, Girón y Floridablanca, en asentamientos en áreas subnormales,
algunos en terrenos inestables. Señalaron que residían en ranchos construidos
con materiales desechables y sin servicios públicos; que las condiciones de
habitación eran precarias y los niveles de hacinamiento y contaminación muy
altos; que eran obligados a convivir con roedores y rodeados de aguas
residuales; y que allí continuaban expuestos a las acciones de los grupos
armados que amenazaban sus vidas. Indicaron que Fonvivienda les otorgó
subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada, los cuales debían
hacer efectivos antes del 30 de junio de 2005. Sin embargo, no pudieron hacer
efectivos los referidos subsidios porque no contaban con recursos suficientes
para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una vivienda nueva o
usada; y en los municipios demandados la vivienda de interés social era escasa
y en su gran mayoría se encontraba edificada en zonas declaradas de alto
riesgo. La Corte recordó que el derecho a una vivienda digna comprende la
sostenibilidad de los gastos de la vivienda; es decir, que los costos de
tenencia de la misma no impliquen un sacrificio del mínimo vital de sus
habitantes. Con sustento en esa y otras consideraciones ordenó al otrora Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que a los demandantes que aún no
habían adquirido una vivienda en uso del subsidio nacional les concediera una
prórroga de seis meses para aplicarlo; y a los municipios accionados, en
coordinación con el Departamento Administrativo de Acción Social, prestar
asesoría a los demandantes sobre las opciones de acceso a créditos en
condiciones favorables.
[15] En esta oportunidad
la Sala Quinta de Revisión resolvió la acción de tutela instaurada por 8
personas que se consideraban en riesgo, como quiera que sus inmuebles se
encontraban ubicados en una zona que estaba presentando problemas de
deslizamiento, fluidos de lodo y detritos, e inundaciones originados por el
desbordamiento del canal instalado por la empresa de acueducto y
alcantarillado, el cual se ha dado por la obstrucción generada por un
deslizamiento del talud superior del canal e inferior del Colegio Calasanz,
y por una posible falta de capacidad hidráulica de dicho canal para
evacuar los caudales que se han dado en los días abundante lluvia. La Corte
decidió amparar los derechos a la vida digna, a la integridad personal, a la
vida y a la seguridad, por encontrar que las autoridades distritales han
omitido adoptar medidas para manejar la situación de riesgo al que se sujetan
sus viviendas, como consecuencia del fenómeno de remoción de masa de la zona y
los problemas estructurales del canal que recoge las aguas lluvias de los
cerros. Ordenó: (i) a la Alcaldía Distrital de Bogotá, el adelanto de las obras
para mitigar el riesgo producido por la amenaza de remoción de masa, en las
zonas contiguas al Canal Limitante Pardo Rubio e implemente medidas para
estabilizar las laderas que se deslizaron como consecuencia del desbordamiento
del canal; (ii) a la EAAB que revise y limpie el sistema de drenaje de aguas
lluvias de la zona, y repare la falla estructural que presenta el Canal
Limitante Pardo Rubio, debido a que se ha demostrado que el bombeo de la
construcción no es una medida suficiente para solucionar el taponamiento; (iii)
al IDIGER que determine si el riesgo al que se someten sus viviendas es
susceptible de ser mitigado o no y, en caso de que el riesgo se pueda mitigar,
desembolse los dineros para posibilitar la reparación de los hogares y, en caso
de que no sea mitigable, garantice que se incluya a los accionantes en un
programa de reubicación; (iv) al Personero Distrital que actúe como supervisor
y garante del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión; y (vi) a
la Superintendencia de Servicios Públicos que, en ejercicio de sus funciones de
inspección, vigilancia y control, verifique que la prestación del servicio
público de alcantarillado por parte de la EAAB en el Canal Pardo Rubio, sea
eficiente.
[16] “Ver sentencia T-585 de 2008”.
[17] Cfr. Sentencia T-024 de 2015.
[18] Constitución
Política, artículo 51: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[19] Ver sentencias
T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-894 de 2005, T-079 de 2008, T-573 de 2010,
T-437 de 2012, T-717 de 2012 y T-019 de 2014, entre muchas otras.
[20] Aprobado en
Colombia mediante la ley 74 de 1968.
[21] Párrafo 8 de la
Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales del 29 de noviembre de 2006.
[22] Sentencia C-299 de
2011. En esa oportunidad la Corte llevó a cabo la revisión constitucional del
decreto legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se
adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos
para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica,
social y ecológica nacional”. Desarrolló algunas consideraciones sobre el
derecho a la vivienda digna y señaló que “en cualquiera de sus dos
connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii) como derecho fundamental,
impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional, el deber de proveer las
condiciones adecuadas para dotar a las personas de un lugar digno para vivir
con sus familias; esta obligación comprende asegurar que la vivienda sea un
lugar donde las personas puedan estar al abrigo de las inclemencias ambientales
para realizar su proyecto de vida”. Luego de analizar la finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el referido decreto,
declaró exequibles las disposiciones en él contenidas.
[23] Idem.
[24] Sentencia C-936 de
2003. En aquella ocasión la Corte conoció la demanda presentada contra el
artículo 1º de la ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, norma
que autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing
habitacional. Consideró que el derecho a la vivienda digna “no implica
únicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resultando admisibles
distintas formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de
financiación a largo plazo no supone que (i) necesariamente todo sistema de
financiación esté por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que
todos los sistemas de financiación tengan los mismos parámetros financieros;
(iii) que deba existir un único régimen de financiación de vivienda a largo
plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de financiación a largo plazo deba
ser igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga
entre quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones
financieras, estén excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios”.
Así mismo, resaltó que “la realización del derecho a la vivienda digna significa,
en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a largo plazo,
(i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los
asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de
la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a
este. La existencia de restricciones no se limita a normas legales, sino que
incluye prácticas mercantiles que condicionen la financiación de la tenencia de
la vivienda de tales personas, a la selección del sistema más oneroso, en lugar
del sistema sujeto a condiciones especiales”. Con base en esas y otras
consideraciones, la Corte declaró exequible la norma demandada “en el
entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe
someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la
Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda”.
[25] Sentencia T-019 de
2014. En esa oportunidad la Corte revisó la acción de tutela instaurada por una
ciudadana en nombre propio y en representación de su menor hija contra la
Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, ante la negativa de la entidad
accionada a entregar el lote de terreno que les había sido asignado bajo la
modalidad de subsidio familiar de vivienda en especie, con el argumento de que
ese lote ya había sido adjudicado y escriturado a otro beneficiario. La Corte
revocó las decisiones de los jueces de instancia y en lugar concedió el amparo
al considerar que: (i) existió un acto en virtud del cual se creó una situación
jurídica concreta a favor de la accionante y su núcleo familiar, lo cual generó
la expectativa legítima de que ellos eran titulares de determinada posesión;
(ii) esa primera decisión de adjudicar el lote a la actora fue modificada de
manera súbita y unilateral; y (iii) las personas que resultan beneficiadas con
ese tipo de subsidios hacen parte de los sectores más vulnerables de la
sociedad, los cuales se ven expuestos a unas condiciones de subsistencia muy
precarias. Con sustento en lo anterior, concluyó que hogares como el de la
accionante no cuentan con los recursos suficientes para solventar de manera
autónoma sus necesidades en materia de vivienda y requieren con urgencia de la
ayuda y del apoyo que el Estado debe brindarles. Por esa razón, ordenó adoptar
las medidas necesarias para que el municipio diera solución inmediata a la
problemática que él mismo generó; puntualmente, entregar a la peticionaria un
lote de terreno que reuniera, como mínimo, las mismas condiciones de aquél que
le había sido inicialmente adjudicado a ella y a su núcleo familiar en términos
de extensión, ubicación y valor. En caso de no contar con un lote de terreno
que cumpliera con lo anterior, la Alcaldía accionada debía reconocer un
subsidio de vivienda en dinero.
[26] Ver, entre otras, la
Sentencia T-140 de 2015.
[27] Véase, entre otras,
la Sentencia T-140 de 2015.
[28] Sentencia T-291 de
2004.
[29] Sentencia SU-339 del 2011.
[30] Sentencia T-387 de 2012.
[31] Ver sentencia T-1122 de 2002
[32] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta, entre otras,
en la Sentencia T-608 de 2015.
[33] Sentencia T-753 de 2014.
[34] Sentencia C-131 de
2004. En esa oportunidad la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada por un ciudadano contra el artículo 51 (parcial) de la Ley 769 de
2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones”, norma que prevé una revisión anual
técnico-mecánica para los vehículos de servicio público, servicio escolar y de
turismo, y cada dos años para los particulares, por considerar que con ella se
vulneraban los principios de buena fe y confianza legítima. Esta Corporación
señaló que en un Estado Social de Derecho los ciudadanos no pueden esperar que
a las autoridades públicas, incumpliendo con sus deberes constitucionales de
protección, les esté vedado en el futuro restablecer un trámite administrativo
cuya finalidad es mejorar las condiciones de seguridad vial del país, y de esta
forma, amparar los derechos a la vida e integridad personal de los conductores,
pasajeros y peatones. Asimismo, mencionó que no se puede considerar que el
legislador defraudó la confianza de los ciudadanos por cuanto razones de
interés general motivaron la decisión de restablecer un procedimiento esencial
para constatar las condiciones en las que se realiza una actividad peligrosa en
el país. Con base en esas y otras consideraciones declaró exequible la
expresión “y los de servicio diferente al servicio público cada dos años”
contenida en el artículo 51 de la ley 769 de 2002.
[35] Sentencias T-180 de 2010 y T-753 de
2014.
[36] Sentencia T-019 de 2014.
[37] Sentencia SU-360 de 1999.
[38] Sentencia C-478 de 1998.
[39] Sobre los
presupuestos generales del principio de confianza legítima se pueden consultar,
entre muchas otras, las sentencias SU-360 de 1999, T-364 de 1999, SU-601 de
1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de
2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de
2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006, T-021 de 2008, T-210 de 2010, T-437 de
2012, T-717 de 2012, C-258 de 2013, T-204 de 2014 y T-231 de 2014.
[40] Sentencia T-437 de
2012. En esa decisión la Corte revisó la tutela instaurada por un ciudadano
contra la Secretaría de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía de
Ibagué, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales
a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna, al debido proceso, a los
derechos de los menores y al principio de confianza legítima, que consideró
vulnerados como consecuencia de la orden de restitución de espacio público en
el marco de un proceso administrativo. La Sala Tercera de Revisión consideró
que la recuperación del espacio público ocupado por el peticionario obedeció a
la necesidad perentoria de preservar el interés general para asegurar el acceso
de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos,
de manera que la Administración no solo estaba habilitada para iniciar el
proceso de desalojo y recuperación del espacio público, sino que también se
encontraba en la obligación de hacerlo. Sin embargo, de las pruebas aportadas
constató que la confianza generada por la Administración, en relación a la
posibilidad de ocupar el espacio público, era legítima por cuanto: (i) acreditó
el pago del impuesto predial y en los recibos de pago de los servicios
públicos; y (ii) la Administración fue negligente en su actuar al permitir que
el accionante ocupara el espacio público por un período superior a 15 años,
actuación que se agrava con el cobro del impuesto predial durante más de una
década sobre mejoras en espacio público. Con sustento en lo anterior, concedió
la protección invocada por el actor y ordenó a la entidad accionada, entre
otros aspectos: verificar la situación personal, social y económica del
accionante y su núcleo familiar, con el fin de establecer el tipo de programa
de salud, asistencia permanente a la población vulnerable y de comerciantes
informales del municipio les fueran aplicables; adelantar las diligencias
necesarias para la inscripción en los programas de vivienda de interés social desarrollados
en ese municipio; y concertar y concretar con el actor un plan de reubicación
para que pudiera laborar con las debidas garantías para el ejercicio de su
oficio.
[41] Sentencia T-617 de 1995.
[42] Sentencia T-437 de
2012. Cfr. VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza
legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del
Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008, pág. 165.
[43] Sentencia T-437 de 2012.
[44] Norma en que se encuentra regulado el
procedimiento para el giro de los recursos del subsidio.
[45] “Artículo 51. Vigencia del
subsidio. La vigencia de los subsidios de
vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto
Nacional, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del
mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. // En el caso de
los subsidios de vivienda de interés social asignados por las Cajas de
Compensación Familiar, la vigencia será de doce (12) meses calendario, contados
desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su
asignación. // Parágrafo l°. Para los subsidios otorgados con cargo a
los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su
vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya
construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de
vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo
tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando
el beneficiario del subsidio remita a la entidad otorgante, antes del
vencimiento del mismo, la respectiva copia auténtica de la promesa de
compraventa o del contrato de construcción. // La suscripción de promesas de
compraventa o contratos de construcción de vivienda se deberán realizar
únicamente en proyectos que cuenten con su respectiva elegibilidad o licencia
de construcción vigente, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente sobre
la materia. // Parágrafo 2°. En todo caso, la vigencia de los subsidios
familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto
Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. // Parágrafo 3°. En el caso
de subsidios otorgados con cargo a recursos del Presupuesto Nacional, lo
dispuesto en el presente artículo operará siempre y cuando exista
disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas del Estatuto
Orgánico del Presupuesto. // Parágrafo 4°. Las Cajas de Compensación
Familiar podrán prorrogar, mediante acuerdo expedido por su respectivo Consejo
Directivo, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda asignados a sus
afiliados por un plazo no superior a doce (12) meses, prorrogable máximo por
doce (12) meses más. Para los casos en los que exista giro anticipado de
subsidio, esta ampliación estará condicionada a la entrega por parte del
oferente de la ampliación de las respectivas pólizas, antes de los vencimientos
de los subsidios.”