C-811-02
Sentencia C-XXXX
Sentencia C-811/02
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Prohibición a entidades territoriales de gravar explotación de
recursos naturales no renovables
Referencia: expediente D-4097
Norma Acusada:
Artículo 27 de la Ley 141 de 1994
Demandante: Edilberto Escobar Cortés
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Edilberto Escobar Cortes, solicitó a esta
Corporación la declaración de inconstitucionalidad del artículo 27 de la Ley
141 de 1994 “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a recibir regalías por la
explotación de los recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, así:
Ley
141 de 1994
(28
de Junio)
"Artículo 27.- Prohibición a las
entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales
vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de
gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables".
III. LA DEMANDA
A juicio del demandante, la disposición
censurada viola el artículo 294 de la Constitución Política que prohibe a la
ley crear exenciones y dar tratamientos preferenciales en relación con los
impuestos de las entidades territoriales.
Señala que el transporte de gas es una
actividad diferente, aunque complementaria a la de su explotación. De esta
manera, la norma acusada vulnera el artículo 294 de la Constitución porque
conlleva a que las empresas prestadoras del servicio público domiciliario de
gas queden excluidas del pago de los gravámenes a la explotación de recursos
naturales no renovables por parte de las entidades territoriales.
La norma acusada establece un trato
preferencial "por cuanto el hecho generador del impuesto, nace por
mandamiento de la ley y porque existiendo tal hecho generador, la ley lo
individualiza y no le permite GRAVARLO con el impuesto en igualdad de
condiciones que a los demás contribuyentes"[1].
Así pues, la ley estaría concediendo beneficios tributarios a
gravámenes de carácter territorial a las prestadoras del servicio público de
gas, en violación de lo prescrito en el artículo 294 de la Carta.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio intervino mediante apoderado para solicitar a la
Corte que se esté a lo decidido en la Sentencia C-567 de 1995 en la que se
declaró la exequibilidad de la norma acusada. En subsidio, solicita que la
Corte que se declare inhibida para conocer de la demanda por ineptitud de la
misma o que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Afirma que la pretensión del demandante consiste en que la Corte
haga un pronunciamiento respecto de la aplicación de una norma distinta a la
que se demanda y que fundamenta esta posición tomando para el efecto el caso
concreto del transporte de gas.
En el evento que no prospere la petición anterior, el apoderado
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma acusada en razón a
que con la norma acusada se busca que haya coherencia respecto de los
gravámenes sobre la explotación de los recursos naturales no renovables.
2. Intervención del Ministerio de Minas y
Energía
Este Ministerio intervino mediante
apoderada para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma
acusada.
Señala que "el demandante parte de fundamentos equivocados,
toda vez que la explotación en ningún momento conlleva el transporte y la
comercialización del gas. La explotación es la actividad que consiste en la
extracción del recurso natural"[2],
actividad que se encuentra regulada por el Código de Petróleos.
Considera que "[l]a actividad de explotación esta gravada con
regalías razón por la cual no es equitativo que se grave con impuestos"[3] y que así fue
establecido en la Sentencia C-567 de 1995, en la que se estableció que:
"[p]or regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada
a través de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige
como propietario de los recursos naturales no renovables. […] las entidades
territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven".
Sostiene que las características propias de las regalías justifican
que la norma acusada haya previsto la prohibición que el demandante cuestiona.
3. Intervención de la Comisión Nacional de
Regalías
Esta Comisión intervino por medio de apoderado para solicitar que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene que la norma acusada no genera
tratamiento preferencial alguno porque se trata de una norma general e
impersonal, con efectos en todo el territorio nacional, que no hace referencia
alguna a casos concretos o particulares.
Señala que la norma acusada, no constituye
prohibición de recaudo de tributos o gravámenes establecidos en otras normas
legales, toda vez que en el mismo texto normativo expresamente se hace la
salvedad de las previsiones contenidas en las normas legales vigentes.
Finalmente considera que la autonomía de
los entes territoriales en materia tributaria, no es ilimitada, tal como lo ha
señalado la Corte en las sentencias C-495 de 1998 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell) y C-720 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Intervención del ciudadano Luis Enrique Olivera Petro
El ciudadano Olivera Petro para solicitar que se declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
Sostiene que si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró
la exequibilidad de la norma acusada en la Sentencia C-567 de 1995, debe
considerarse que hay cosa juzgada relativa debido a que la Corporación en otros
fallos (como la Sentencia C-221 de 1997; M.P. Alejandro Martínez Caballero) ha
reconocido el significado del modelo descentralizador que contiene la Carta
Política, que deben ser observados en esta oportunidad.
Afirma que en virtud de los artículos 80, 300 y 313, las asambleas y
los concejos tienen la facultad de imponer impuestos, sin requerir de ley
alguna y sin que ello contravenga lo establecido en el artículo 287 de la
Constitución. Por ello, "el art. 27 [acusado] no le puede poner ninguna
barrera a los tres artículos [80, 300 y 313 de la C.P.]; la transgresión es
clara y por ello esa H. Corte debe declarar inexequible la norma"[4].
2. Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios.
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios
intervino para solicitar que la Corte se declare inhibida por ineptitud de la
demanda.
Señala que de su lectura se deduce que
"no estamos ante un problema de incompatibilidad entre la norma acusada y
la Constitución, sino frente a un cuestionamiento de la interpretación que del
texto legal han efectuado las autoridades administrativas"[5].
Agrega que no es acertado afirmar que la
norma acusada impida que se grave la actividad de transporte de gas
combustible.
Con base en estos argumentos, afirma que
el debate sobre la interpretación de la ley debe darse en la vía administrativa
pero no ante la Corte Constitucional pues no hay una contradicción entre la ley
y la Carta Política.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador inicia su concepto anunciando que "[...] el
precepto acusado fue objeto de análisis por parte de esa corporación en
sentencia C-567 de 1995, en la que se declaró exequible dicha norma"[6]. Por lo anterior este despacho
solicita a la Corte estarse a lo resuelto en esa oportunidad.
En forma subsidiaria, el Procurador solicita a esta Corporación que
se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo
27 de la ley 141 de 1994, por ineptitud sustantiva de la demanda. Sostiene que
la demanda de la referencia no cumple con los criterios establecido por la
Corte en varios de sus fallos respecto de la procedibilidad de las acciones
públicas de constitucionalidad, pues las razones aducidas no son claras ni
pertinentes ni específicas.
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional
2.1. El artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 prescribe: "Se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia
que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea
manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán
adoptarse en la sentencia".
2.2. La Corte Constitucional conoció de una demanda de
constitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 (entre otros),
la cual fue resuelta en la Sentencia C-567 de 1995; M.P. Fabio Morón Díaz.
2.3. En aquella oportunidad, la Corte señaló que el cargo formulado
era el siguiente: "Se observa por el actor que el artículo 27 acusado que
prohibe a las entidades territoriales gravar con impuestos los recursos
naturales no renovables transgrede los artículos 287 num. 3o., 294, 298, 300
313 y 362 de la Carta por cuya virtud, en su opinión, las entidades
territoriales pueden imponer tributos para el cumplimiento de sus funciones, y
además exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
aquéllas".
2.4. Esta Corporación sostuvo respecto de dicho cargo que "[e]n
cuanto se refiere al artículo 27 cabe destacar que la prohibición legal,
dirigida a las entidades territoriales para esclarecer  gravámenes sobre la
explotación  de recursos naturales, es un claro desarrollo de las
disposiciones  constitucionales referidas a la facultad de los entes locales
para imponer impuestos (artículos 287, 300 num. 4o. y 313 num. 4), pero siempre
en los marcos establecidos  por la ley".
2.5. Con base en tal argumento decidió "Declarar
EXEQUIBLES los siguientes artículos de la Ley 141 de 1994:
"Artículo 27.  Prohibición a las entidades territoriales.  Salvo las previsiones
contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no
podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos
naturales."
2.6. Adicionalmente, la Corte constata no
sólo que la Sentencia C-567 de 1995 tiene efectos de cosa juzgada absoluta sino
que el cargo resuelto en ella coincida con el planteado en el presente proceso,
razón por la cual se impone que se respete lo resuelto en esa oportunidad.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-567
de 1995, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 141 de
1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA              JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA    JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL            EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS            CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr. Folio 6.
[2]
Cfr. Folio 49.
[3]
Cfr. Folio 49.
[4]
Cfr. Folio 35.
[5]
Cfr. Folio 45
[6]
Cfr. Folio 72.