C-553-10
Sentencia C-553/10
Sentencia C-553/10
CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cargos de
responsabilidad administrativa o electoral son de libre remoción y no de libre
nombramiento
CARRERA ADMINISTRATIVA-Mecanismo general y preferente para el acceso al
servicio público
El
artículo 125 de la Constitución establece a la carrera administrativa basada en
la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo
general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público.  En
efecto, la norma constitucional prescribe distintas reglas que corroboran esta
conclusión.  Así, indica que (i) los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ello los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso de los cargos en
que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este
se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y ascenso en los cargos
de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y (v) en ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento, ascenso
o remoción en un empleo de carrera.
SISTEMA DE CARRERA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA
NACIONAL-Exclusión de varios cargos
de libre nombramiento y remoción
CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios específicos
/CARRERA ADMINISTRATIVA-Evolución histórica
La
jurisprudencia constitucional ha previsto que el alcance de la carrera
administrativa no está circunscrito a la norma anotada sino que, antes bien,
toma la forma de un principio constitucional, definitorio en la concepción del
Estado Social y Democrático de Derecho.  Ello a partir de tres criterios
específicos. El primero, de carácter histórico, el cual se basa en advertir que
durante la historia del constitucionalismo colombiano se han planteado
distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar preeminencia
al sistema de carrera administrativa como la vía por excelencia para el ingreso
al servicio público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de
“amiguismo” o nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso
a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la
valoración del mérito de los aspirantes.  Por ende, en el marco de la necesidad
de fortalecer el modelo democrático, que en su concepción material pasa por la
igualdad de oportunidades en el ingreso a los cargos públicos, la carrera
administrativa no podía tener naturaleza estrictamente formal o procedimental,
sino que, en contrario, debía ser entendida como una variable necesaria para la
concepción de un Estado democrático. El segundo criterio es de carácter conceptual
y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio
constitucional.  Al respecto debe partirse de considerar que otorgar a una
materia en particular la condición de “principio” no solo tiene una consecuencia
categorial, esto es, ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el
ordenamiento superior, sino que también conlleva particulares funciones
hermenéuticas.  Como lo ha señalado la Corte en fallos anteriores, el principio
de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de estándar
y método preferente para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar una
fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos
del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los
requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso
basado en el mérito de los aspirantes.  Por último, el tercer criterio es de
naturaleza teleológica, puesto que se relaciona con las finalidades que cumple
la carrera administrativa en el Estado constitucional. A este respecto, la
jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que la interpretación armónica
de lo preceptuado en el artículo 125 C.P. con otras normas superiores lleva a
concluir que el principio de carrera cumple una función articuladora de
variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Importancia en el ordenamiento constitucional
En
términos de la jurisprudencia, “[e]s tal la importancia de la carrera
administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de
1991, que la Corte le ha reconocido  el carácter de principio constitucional,
bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política
y axiológica”, por cuya virtud se restringe “el espacio de interpretación”, son
“de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional” y tienen un alcance
normativo que no consiste “en la enunciación de ideales”, puesto que “su valor
normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el
presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la
Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado
y razón de ser”.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
El
régimen de carrera permite cumplir con los fines de transparencia, eficiencia y
eficacia de la función administrativa y, de manera más amplia, del servicio
público.  Esto debido a que el concurso público de méritos permite la selección
de los ciudadanos más idóneos para el ejercicio de la función pública, lo que
redunda indefectiblemente en el cumplimiento de dichos objetivos, que se
encuadran a su vez en las finalidades esenciales del aparato estatal.  Como lo
ha expresado la jurisprudencia, “[s]e debe recordar que la finalidad misma de
la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para
desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento
de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la
administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función
pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen
y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales,
académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad
dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de
los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera
administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios
que lo fundan.”.  En segundo lugar, el sistema de carrera administrativa está
íntimamente vinculado con la protección del derecho político a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) en condiciones que
satisfagan la igualdad de oportunidades.  La exigencia de un concurso público
de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los
ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales
que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las
autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura
burocrática. Además, como se ha indicado, dicho mecanismo de selección debe
responder a parámetros objetivos de evaluación, lo que impide tratamientos
discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público. Finalmente,
la carrera administrativa otorga eficacia a los derechos subjetivos de los
trabajadores, entre ellos los servidores públicos, en especial la estabilidad
laboral (Art. 53 C.P.).  En efecto, el mandato según el cual el ingreso,
ascenso y retiro en los cargos del Estado se realizará bajo condiciones que (i)
valoren el mérito y calidades de los aspirantes o servidores; y (ii) para el
caso del retiro del servicio, deban estar relacionadas con la calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen
disciplinario o por las demás causales que expresamente prevea la Constitución
o la ley, permite predicar derechos adquiridos de permanencia en el empleo a
favor de los trabajadores que ingresan bajo el cumplimiento de los requisitos
de la carrera administrativa.
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías
La
jurisprudencia de la Corte ha identificado tres categorías de sistemas de
carrera.  La primera es la general u ordinaria, que se aplica de forma
preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus
características particulares la administración y vigilancia por parte de la
Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 C.P.).  La segunda la conforman
los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la
Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del
Estado cuenten con un sistema de carrera particular, como es el caso de la
carrera de las fuerzas militares (Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional
(Art. 218 inciso 3º C.P.), la de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253
C.P.), la de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), la de la Registraduría Nacional
del Estado Civil (Art. 266 inciso 3º), la de la Contraloría General de la
República (Art. 268-10 C.P.), la de la Procuraduría General de la Nación (Art. 279
C.P.) así como el régimen de las universidades estatales (Art. 69 C.P.).
Frente a los regímenes especiales antes mencionados, la Corte ha sido expresa
en afirmar que, a pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación
armónica del ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como
sucede con el régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados
por los principios de igualdad, mérito y estabilidad.  Ello en la medida que
solo a partir de la sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales
de carrera de índole constitucional (i) protegen los derechos y garantías
constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines
estatales de transparencia, eficacia y transparencia, comprometidos en los
mecanismos de ingreso al servicio público. La tercera categoría está integrada
por los sistemas especiales de carrera de raigambre legal.  Estas modalidades
de ingreso al servicio público han sido sometidas a un escrutinio estricto por
parte de la jurisprudencia constitucional, la cual ha identificado los
requisitos particulares que deben cumplir para su compatibilidad con la Carta
Política.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Condiciones
LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DE FIJACION POR EL
LEGISLADOR DE CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones para la legitimidad constitucional
POTESTAD DEL LEGISLADOR PARA DEFINIR CARGOS DE LIBRE
NOMBRAMIENTO-Límites
La
potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento está
limitada desde dos perspectivas.  La primera, relativa a que el ejercicio de la
citada facultad es excepcional, por lo que solo podrá ser utilizada para
determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la regla general
o en sucedáneo de la aplicación del régimen ordinario de carrera
administrativa.  La segunda, consiste en reafirmar que la definición de cargos
de libre nombramiento y remoción debe responder a un criterio de razón
suficiente, que para el caso objeto de análisis tiene carácter calificado, pues
debe referirse a la naturaleza de las funciones del empleo o al grado de
confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce.  En
términos de la jurisprudencia constitucional, “(...) como base para determinar
cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en
primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del
legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es
decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla
general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un principio
de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a
la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no
obedezca a una potestad infundada.  Y, por último, no hay que olvidar que por
su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son
aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art.
125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una
confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el
cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación.
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Categorías
El
empleo de libre nombramiento y remoción deberá corresponder a una de las
siguientes categorías: (i) cargos que tengan funciones directivas, de manejo,
conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la
jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta la naturaleza de la
responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político –
administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante
instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (ii)
empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la
función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de
responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas
CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Particularidades
UNIDAD NORMATIVA-Integración/UNIDAD NORMATIVA-Alcance
excepcional/ INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su
procedencia
La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la integración de la unidad
normativa es excepcional y solo procede ““cuando ella es necesaria para evitar
que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para
pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en
debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la
sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros
aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda
decidir de fondo el problema planteado”. A partir de esta regla, la Corte ha
diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración de la unidad normativa.
El primero procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran
en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de
contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar
su alcance.  El segundo es aplicable cuando si bien lo demandado conforma una
proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible con otros textos
legales, de manera que si se omitiera la integración, la decisión que adopte la
Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado cuando dicho vínculo se
predica de una norma prima facie inconstitucional.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial
LEGISLADOR-Competencia
para determinar los cargos de libre remoción en la Registraduría Nacional del
Estado Civil
ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION DE EMPLEADO-Motivación/ACTO ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad
no es absoluta
El artículo 121 de la Constitución Política expresa
que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la ley. Esta disposición obliga a que las
actuaciones administrativas estén reguladas en la ley y los reglamentos. Sin
embargo, hay casos en que es necesario que la misma ley excepcionalmente
faculte a los funcionarios para obrar discrecionalmente, para tomar decisiones
o abstenerse de hacerlo, para apreciar o juzgar circunstancias de hecho, de
oportunidad y conveniencia. Pero esa discrecionalidad no puede ser absoluta,
sino relativa, en orden a garantizar la responsabilidad del Estado Social de
Derecho y de sus funcionarios. La
Corte Constitucional ha sostenido que la discrecionalidad absoluta puede
confundirse con la arbitrariedad y el capricho del funcionario, mientras que la
discrecionalidad relativa le permite a este último apreciar las circunstancias
de hecho, la oportunidad y conveniencia dentro de las finalidades inherentes a
la función pública y las particulares implícitas en la disposición que autoriza
la decisión discrecional
CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Situación no es asimilable a la de funcionarios de
libre nombramiento y remoción/CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza
de estabilidad laboral relativa
CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL
DEL ESTADO CIVIL-Régimen exceptivo
para desvinculación de servidores que ejercen autoridad administrativa o
electoral/REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Remoción de servidores
que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral, implica hacer
explícita su motivación
Referencia: expediente D-7951
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º
(parcial) de la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la
Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y
se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”.
Actor:
Gerardo Nossa Montoya
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., seis (6) de julio de dos mil diez (2010).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
Mediante
la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º  de la
Constitución, el ciudadano Gerardo Nossa Montoya, solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad del artículo 6º (parcial) de la Ley 1350 de 2009 “por
medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la
Gerencia Pública”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose los apartados acusados:
Artículo 6°. Naturaleza
de los empleos. Los empleos de la planta de personal de la Registraduría
Nacional del Estado Civil tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera
Especial de la Registraduría Nacional, con excepción de los siguientes empleos de
libre nombramiento y remoción:
a) Los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción
de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y
orientación institucionales:
– Secretario General.
– Secretario Privado.
– Registrador Delegado.
– Gerente.
– Director General.
– Jefe de Oficina.
– Delegado Departamental.
– Registrador Distrital.
– Registrador Especial.
– Asesores.
b) Los empleos adscritos a los
Despachos del Presidente y Magistrados del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil;
c) Los empleos cuya función
principal sea la de Pagador y/o Tesorero;
d) Los empleos que no
pertenezcan a organismos de seguridad del Estado cuyas funciones como las de
escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los altos
funcionarios de la organización electoral.
III. LA DEMANDA[1]
El ciudadano Nossa Montoya
considera que los apartes acusados violan el artículo 266 C.P.  Esto debido a
que, en su criterio, esta norma superior obliga a que todos los cargos de la
Registraduría Nacional del Estado Civil deben ser proveídos mediante el sistema
de carrera administrativa especial que para dicha institución prevé la norma
constitucional mencionada.  Como la disposición demandada permite que el grupo
de empleos allí previstos resulten excluidos de esa regla general, su texto se
opone a la Constitución.
Señala que, conforme a las
reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), cargos de la naturaleza prevista por las normas acusadas deben ser
provistos mediante el citado sistema, fundado en el concurso de méritos.  Por
ende, la Ley acusada contradice el carácter preferente de la carrera
administrativa como modo de ingreso al servicio del Estado.
IV. INTERVENCIONES[2]
4.1. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo
de la Función Pública, mediante apoderado judicial, intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los
apartes demandados.  Sostiene, en primer término, que como lo reconoció la
Corte en la sentencia C-230A/06, la determinación de la naturaleza de los
empleos de la Registraduría del Estado Civil es un asunto que hace parte del
amplio margen de configuración legislativa.  Esto explicó, precisamente, que la
Corte en esa oportunidad exhortara al legislador para que regulara la carrera
administrativa especial de la Registraduría, ante la importancia de esas
disposiciones para la definición de la estructura propia de la organización electoral.
En ese orden de ideas, para el interviniente “la Corte Constitucional lejos
de pretender imponer al Legislativo un modelo de clasificación de los empleos o
un sistema determinado de carrera administrativa especial para la Registraduría
Nacional del Estado Civil, reitera y reconoce de manera expresa la potestad de
configuración que le asiste al legislador en aquellas materias y, en tal
consideración lo exhorta para que proceda a tramitar y a expedir la ley que
armonice el Código Electoral con el modelo de organización electoral adoptado
por la actual constitución política.”
Agrega que a partir de la
lectura del artículo 125 C.P. la jurisprudencia constitucional ha previsto que
si bien el sistema general y preferente para el acceso público es la carrera
administrativa, el legislador se encuentra facultado para establecer cargos de
libre nombramiento y remoción, siempre y cuando estos empleos cumplan un papel
directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican
la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidades.[3]
A partir de este argumento,
advierte el Departamento que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º de la
Ley 1350/09, los cargos acusados por el actor están relacionados con la
adopción de políticas o con la realización de funciones de dirección,
conducción, asesoría y orientación institucionales, de modo que encuadran en la
categoría propuesta. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que conforme al
artículo 266 C.P., los cargos de responsabilidad administrativa o electoral
serán de libre remoción, de conformidad con la ley. En el caso propuesto, por
ende, se está ante una definición legítima por parte del legislador, habida
cuenta la índole que ostentan los cargos de Secretario General, Delegado
Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial.
4.2. Intervención de la
Registraduría del Estado Civil
Mediante apoderado judicial, la
Registraduría Nacional de Estado Civil presentó distintos argumentos dirigidos
a defender la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello, plantea
argumentos similares a los expresados por el Departamento Administrativo de la
Función Pública, que defienden la tesis según la cual hace parte de la
competencia del legislador otorgar la naturaleza de libre nombramiento y
remoción a los cargos que, como los regulados por los apartes acusados, son de
nivel directivo o de dirección institucional.  Para sustentar este aserto,
expone a la Corte el contenido de la Resolución 6053 de 2007 “por la cual se
establece el Manual de Funciones y los Requisitos Específicos para los empleos
de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil” y
de la Resolución 8479 del 12 de diciembre de 2008 “por medio de la cual se
establece y adopta el manual de funciones y competencias laborales, para el
desempeño de cargos del nivel directivo en la Registraduría Nacional del Estado
Civil”, normas que establecen las funciones de los cargos regulados por los
apartes demandados. Con base en el estudio de dichas tareas, concluye que los
cargos mencionados cumplen con los requisitos para ser considerados como de
libre nombramiento y remoción, puesto que ejercen funciones directivas, de
manejo y orientación institucional y, a su vez, el Registrador Nacional debe
depositar confianza en sus titulares para la buena marcha de tales
competencias.
De otro lado, la Registraduría
ofrece una amplia exposición acerca de los antecedentes históricos de la
división entre cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, al igual
que sobre los sistemas especiales de carrera, como el fijado por la
Constitución y la ley para dicha entidad. Con base en este análisis, el
interviniente concluye que el régimen general de carrera administrativa admite
excepciones, puesto que determinados cargos requieren flexibilidad, en razón de
las funciones de dirección, confianza, de ejecución de políticas de la
administración o de autoridad electoral. Por ende, “la excepción a la regla
general, esto es, que existen cargos que no son de carrera no deviene en
inconstitucional, toda vez que el marco constitucional lo permite.  Ahora bien,
no se puede perder de vista que el hecho que un régimen de carrera sea general,
específico o especial de origen constitucional o legal no determina la
naturaleza de los empleos. || Es decir, el hecho que la Registraduría Nacional
del Estado Civil cuente con un régimen de carrera especial de origen
constitucional, no significa que la totalidad de los empleos sean de carrera.
Tal apreciación, haría inoperante la función pública asignada a la Entidad y el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado.”
4.3. Intervenciones de la
Universidad del Rosario y de la Escuela Superior de Administración Pública –
ESAP
El Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y la Escuela Superior de
Administración Pública – ESAP, mediante apoderado judicial, presentaron ante la
Corte sendas intervenciones en las que defienden la constitucionalidad de los
apartes acusados.
Sostienen de manera unánime que la
Carta Política, si bien prevé que la aplicación del sistema de carrera
administrativa, fundada en el mérito, es el mecanismo general y preferente para
el ingreso al servicio público, también dispone la posibilidad que el
legislador establezca que determinados cargos, que involucren el ejercicio de
autoridad, la confianza o de fijación de políticas, sean ocupados mediante la
fórmula del libre nombramiento y remoción.  Para el caso planteado, la
naturaleza de los empleos regulados por las disposiciones demandadas encuadra
dentro de las características anotadas, razón por la cual no se oponen a la
Constitución, pues la definición del sistema de ingreso en ese evento
particular recae en el margen de libertad de configuración legislativa.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte que declare exequible la disposición acusada.
El
Ministerio Público parte de considerar que de los artículos 125 y 130 de la
Constitución se evidencia que el sistema general de ingreso al servicio público
es la carrera administrativa, administrado y vigilado por la Comisión Nacional
del Servicio Civil.  Sin embargo, a este modelo concurren (i) los
sistemas especiales de carrera, entre los que se encuentra el de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, según lo previsto por el artículo 266
C.P., reformado por el artículo 15 del Acto Legislativo 1º de 2003; y (ii) los
regímenes específicos de carrera de regulación legal, enumerados por el
artículo 4º de la Ley 909/04.
Para el
caso particular del régimen de carrera de la Registraduría, el artículo 266
C.P. difirió su regulación al Congreso, bajo las condiciones de (i) ingreso
exclusivo a través de concurso de méritos; (ii) previsión del retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio; y (iii) libre
nombramiento y remoción (sic) de los cargos que involucren responsabilidad
electoral.  En ese orden de ideas, “de la simple confrontación de la
Constitución Política con la norma demandada, se puede establecer que el
argumento del demandante carece de fundamentación alguna, pues la misma Carta
sin ambages le confiere al legislador la facultad de determinar los cargos de
libre nombramiento y remoción, dentro de los límites correspondientes, como una
de las excepciones constitucionales al régimen de carrera administrativa que se
debe aplicar en la Registraduría Nacional del Estado Civil.”
Agrega que
la presunta incompatibilidad entre la norma acusada y las consideraciones
expresadas por la Corte en la sentencia C-230A/08 parte de una interpretación
equivocada del actor, puesto que las normas analizadas en esa oportunidad por la
Corte preceden a la reforma constitucional antes mencionada, que previó el
régimen especial de carrera de la Registraduría.  Esto motivó, precisamente,
que la Corte exhortara al Congreso para que expidiera la normatividad a la que
pertenece los apartes demandados.  Por ende, no es acertado confundir el
análisis del régimen de carrera regulado por el Decreto Ley 1014/00, precepto
analizado por la Corte en la citada sentencia, con el actual modelo de ingreso
a los empleos de la Registraduría, que es desarrollo de la enmienda
constitucional mencionada, que ha previsto expresamente la posibilidad que los
cargos de responsabilidad electoral sean, en criterio del Procurador General,
de libre nombramiento y remoción.  Para la Vista Fiscal, “la decisión que
adoptó el legislador no superó los límites constitucionales, pues en ejercicio
de la libertad de configuración normativa de regular la carrera conforme a la
autorización constitucional, señaló cuáles cargos eran de libre nombramiento y
remoción, estableciendo que el Secretario General, el Delegado Departamental,
el Registrador Distrital y el Registrador Especial, tendrán esa condición, los
cuales en concepto de este Despacho se ajustan al requerimiento constitucional
que consagra la excepción a la carrera administrativa, puesto que, es claro que
corresponden a cargos de responsabilidad administrativa o electoral como lo
señala la misma Constitución Política.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
de la Corte.
1.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de la
referencia, en los términos del artículo 241-4 de la Carta Política, puesto que
se acusa una norma integrante de una ley de la República.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
El demandante sostiene que las expresiones acusadas, en tanto confieren a los
cargos de Secretario General, Delegado Departamental, Registrador Distrital y
Registrador Especial el carácter de libre nombramiento y remoción, viola el
artículo 266 de la Constitución, que establece a la carrera administrativa como
regla general para el acceso a los empleos de la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Tanto los intervinientes como el Ministerio Público consideran
que el cargo debe desestimarse, puesto que (i) la Carta Política, aunque
le otorga carácter preferente a la carrera administrativa, también dispone la
posibilidad, a partir del cumplimiento de determinadas condiciones, que el
legislador prevea cargos de libre nombramiento y remoción; y (ii) para
el caso particular de la carrera especial de la Registraduría Nacional, el
artículo 266 C.P. permite esa opción, en los casos que el cargo contraiga
responsabilidad administrativa o electoral. Así, en tanto los empleos a los que
refieren las normas acusadas tienen ese carácter, no se opone a la Constitución
que el legislador les hubiera otorgado la naturaleza de libre nombramiento y
remoción.
En
ese orden de ideas, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema
jurídico: ¿las disposiciones acusadas, en cuanto confieren a los cargos de
Secretario General, Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador
Especial, todos ellos de la Registraduría Nacional del Estado Civil,  el
carácter de libre nombramiento y remoción, desconocen el mandato constitucional
consistente en que los empleos de esa entidad deben proveerse mediante el
mecanismo de carrera administrativa, fundado en el mérito?
Para
resolver este asunto, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer
término, realizará una síntesis de los aspectos más relevantes de la doctrina
constitucional sobre la prevalencia de la carrera administrativa como mecanismo
general y preferente para el acceso al servicio público. Luego, mencionará las
razones expresadas por la jurisprudencia para otorgar validez constitucional a
la posibilidad que el legislador, de manera excepcional, prevea cargos de libre
nombramiento y remoción, aparte que se concentrará en la identificación de los
requisitos que permiten constatar esa validez.  En tercer lugar, se referirá a
las particularidades del sistema especial de carrera, de rango constitucional,
de la Registraduría Nacional del Estado Civil.  Finalmente, con base en las
reglas que se deriven de este análisis, resolverá el caso concreto.
La
carrera administrativa fundada en el mérito es el mecanismo general y
preferente de acceso al servicio público
3.
El artículo 125 de la Constitución establece a la carrera administrativa basada
en la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo
general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público.  En
efecto, la norma constitucional prescribe distintas reglas que corroboran esta
conclusión.  Así, indica que (i) los empleos en los órganos y entidades
del Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ello los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso de los
cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de
nombramiento, este se realizará mediante concurso público; (iv) el
ingreso y ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los
requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes; y (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos
podrá determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera.
4.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el alcance de la
carrera administrativa no está circunscrito a la norma anotada sino que, antes
bien, toma la forma de un principio constitucional, definitorio en la concepción
del Estado Social y Democrático de Derecho.[4]  Ello a
partir de tres criterios específicos.  El primero, de carácter histórico,
el cual se basa en advertir que durante la historia del constitucionalismo
colombiano se han planteado distintas reformas constitucionales y legales
dirigidas a otorgar preeminencia al sistema de carrera administrativa como la
vía por excelencia para el ingreso al servicio público, con el fin de eliminar
las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, acendradas en la
función pública y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo
equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los
aspirantes.  Por ende, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo
democrático, que en su concepción material pasa por la igualdad de
oportunidades en el ingreso a los cargos públicos, la carrera administrativa no
podía tener naturaleza estrictamente formal o procedimental, sino que, en
contrario, debía ser entendida como una variable necesaria para la concepción
de un Estado democrático.  Así, sobre la evolución histórica de la carrera
administrativa, en la sentencia C-588/09 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
se expresó lo siguiente:
“Al respecto la Corte ha puntualizado que el
plebiscito “fue la primera manifestación directa, en materia de Reforma
Constitucional, del Constituyente Primario en la historia de Colombia” y que la
causa de la elevación de la carrera administrativa a la categoría de canon
constitucional, “fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental
proceso, garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la
experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos,
sustrayéndolos a los vaivenes, manipulaciones y contingencias de la lucha
político partidista, que hasta entonces había llevado a que cada vez que se
producía un cambio de gobierno y el poder político era conquistado por uno de
los partidos tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro
partido de la participación en los cargos públicos, aun en los niveles más
bajos”[5].
Los textos constitucionales aprobados en 1957 constan
en los artículos 5º, 6º y 7º del plebiscito. Según el artículo 5º, “el
presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes, y en general todos
los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados
administrativos, no podrán ejercerlas sino dentro de las normas que expida el
Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio
público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro y
despido”.
El artículo 6º señaló que “a los empleados y
funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar
parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio” y el artículo 7º
estableció que “en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la carrera
administrativa o su destitución o promoción”.
En desarrollo de los anteriores postulados fue
expedida la Ley 19 de 1958 que creó el Departamento Administrativo del Servicio
Civil y la Escuela Superior de Administración Pública que se dedicaría a la
enseñanza, investigación y difusión de las ciencias y técnicas referentes a la
administración pública y, en especial, a la preparación del personal al
servicio del Estado.
Con base en la Ley 19 de 1958 se dictó el Decreto 1732
de 1960 que “distribuyó en dos sectores los empleos públicos: los de carrera
administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento y remoción” y
rigió hasta la expedición del Decreto 2400 de 1968, que fue dictado con base en
las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 65 de 1967,
para “modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos”[6].
A su turno, el Decreto 2400 fue reglamentado por el
decreto 1950 de 1973 que, conforme lo ha destacado la Corte, definió “la
carrera como un mecanismo de administración de personal que no reconoce para el
acceso al servicio y para la permanencia y promoción dentro de él, factores
distintos al mérito personal, demostrado mediante un serio proceso de
selección” integrado por “la convocatoria, el reclutamiento, la oposición, la
lista de elegibles, el periodo de prueba y el escalafonamiento”[7].
Dentro de esta evolución, la Corte ha destacado que “La
Ley 61 de 1987 constituye la última innovación legislativa en materia de
función pública durante la vigencia de la Constitución de 1886” y contiene “una
nueva clasificación de los cargos de carrera y los de libre nombramiento y
remoción”, así como una regulación relativa “a la pérdida de los derechos de
carrera, la calificación de servicios y los nombramientos provisionales” al paso
que “señaló como excepción a la regla general el sistema de libre nombramiento
y remoción”, bajo el entendido de que “los empleos no enunciados allí deben
considerarse de carrera administrativa”[8].
De acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia
constitucional, toda esta evolución pone de presente “el prolongado esfuerzo
legislativo que se ha hecho en nuestro país, para hacer realidad la carrera
administrativa en la función pública”. A juicio de la Corte, ese esfuerzo fue
continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que “se ocupó del
estudio de varios proyectos concernientes a la carrera administrativa, pudiendo
colegirse de sus debates su compromiso con conceptos integradores de ese
concepto, como el ingreso por méritos, la estabilidad asegurada para el
eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades para todos los colombianos,
la moralidad en el desempeño de cargos públicos, y su especialización y
tecnificación”[9].”
Como
se observa, las distintas formulaciones legales y constitucionales que
refuerzan la definición de la carrera administrativa como mecanismo general y
preferente para el acceso al servicio público, son la respuesta desde el
Derecho al carácter nocivo de prácticas clientelistas en la conformación de la
burocracia estatal, contrarias tanto a una concepción equitativa del ingreso a
los cargos públicos, como a la necesidad imperativa de contar con un cuerpo de
funcionarios eficiente, de naturaleza eminentemente técnica y, por ello, aptos
para cumplir con las finalidades del Estado.
5.
El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento
de la carrera administrativa como un principio constitucional.  Al respecto
debe partirse de considerar que otorgar a una materia en particular la
condición de “principio” no solo tiene una consecuencia categorial, esto es,
ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el ordenamiento superior, sino
que también conlleva particulares funciones hermenéuticas.  Como lo ha señalado
la Corte en fallos anteriores,[10] el principio
de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de
estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar
una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los
cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan
con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el
acceso basado en el mérito de los aspirantes.  En términos de la
jurisprudencia, “[e]s tal la importancia de la carrera administrativa
en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte
le ha reconocido  el carácter de principio constitucional,[11]
bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política
y axiológica”, por cuya virtud se restringe “el espacio de interpretación”, son
“de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional” y tienen un
alcance normativo que no consiste “en la enunciación de ideales”, puesto que
“su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una
definición en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría
la naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa
perdería su significado y razón de ser”[12]. || Dada
la categoría de principio constitucional que le corresponde, en la providencia
citada la Corte concluyó que “en el estado social de derecho la carrera
administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma
jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base
axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la
totalidad del ordenamiento constitucional”.”[13]
Como
se indicó, el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera
administrativa es la consideración del mérito como criterio axial para el
ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. La Corte ha insistido
sobre este particular en que la carrera tiene por objeto último que el cuerpo
de servidores públicos esté integrado por los ciudadanos que muestren las
mayores habilidades, conocimientos y destrezas en el campo laboral
correspondiente, lo cual se logra solo a partir de la implementación de un
concurso público y abierto que evalúe tales competencias conforme a parámetros
de naturaleza objetiva, aplicables incluso a aspectos que prima facie son
de carácter subjetivo, todo ello con el fin de evitar que la evaluación quede
relegada a la consideración de asuntos coyunturales, de filiación partidista o
clientelares, incompatibles con el criterio del mérito antes citado.[14]
6.
Por último, el tercer criterio es de naturaleza teleológica, puesto que
se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa en el
Estado constitucional. A este respecto, la jurisprudencia de esta Corporación
ha previsto que la interpretación armónica de lo preceptuado en el artículo 125
C.P. con otras normas superiores lleva a concluir que el principio de carrera
cumple una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento
constitucional.[15]
6.1.
Así, en primer término, el régimen de carrera permite cumplir con los fines de
transparencia, eficiencia y eficacia de la función administrativa y, de manera
más amplia, del servicio público.  Esto debido a que el concurso público de
méritos permite la selección de los ciudadanos más idóneos para el ejercicio de
la función pública, lo que redunda indefectiblemente en el cumplimiento de
dichos objetivos, que se encuadran a su vez en las finalidades esenciales del
aparato estatal.  Como lo ha expresado la jurisprudencia, “[s]e debe
recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un
personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el
propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera
permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad,
ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho
sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas
que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales
para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una
estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad
que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la
naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”[16]
6.2.
En segundo lugar, el sistema de carrera administrativa está íntimamente
vinculado con la protección del derecho político a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) en condiciones que satisfagan la
igualdad de oportunidades.  La exigencia de un concurso público de méritos
permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los
ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales
que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las
autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática.
Además, como se ha indicado, dicho mecanismo de selección debe responder a
parámetros objetivos de evaluación, lo que impide tratamientos discriminatorios
injustificados en el acceso al servicio público.
Para
la Corte, “[e]l vínculo entre el derecho establecido en el artículo
13 de la Carta y la carrera administrativa se manifiesta como igualdad de trato
y de oportunidades, ya que, en primer término, el ingreso a los empleos de
carrera se debe ofrecer sin discriminación de ninguna índole[17]
y, en segundo lugar, todas las personas han de tener la ocasión de “de
compartir la misma posibilidad de conseguir un empleo, así luego, por motivos
justos, no se obtengan las mismas posiciones o no se logre la aspiración
deseada”[18]. || En
virtud de lo expuesto, “la posibilidad de acceso a los empleos estatales, bajo
el régimen de carrera, permite que las expectativas que tienen (las personas)
se concreten en el reconocimiento de iguales oportunidades, sin que les sea
dado a las autoridades otorgar tratos preferentes” o carentes de “justificación
objetiva”[19] e
implica, por lo tanto, “que las convocatorias sean generales y que los méritos
y requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación
objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una
valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca”[20].”[21]
6.3.
Finalmente, la carrera administrativa otorga eficacia a los derechos subjetivos
de los trabajadores, entre ellos los servidores públicos, en especial la
estabilidad laboral (Art. 53 C.P.).  En efecto, el mandato según el cual el
ingreso, ascenso y retiro en los cargos del Estado se realizará bajo
condiciones que (i) valoren el mérito y calidades de los aspirantes o
servidores; y (ii) para el caso del retiro del servicio, deban estar
relacionadas con la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo,
la violación del régimen disciplinario o por las demás causales que
expresamente prevea la Constitución o la ley, permite predicar derechos
adquiridos de permanencia en el empleo[22] a favor de
los trabajadores que ingresan bajo el cumplimiento de los requisitos de la
carrera administrativa.
7.
En lo que interesa resolución del problema jurídico base de la presente
decisión, es importante resaltar que la fórmula prevista en el artículo 125
C.P., tiene carácter complejo, puesto que no solo contempla el régimen
ordinario de carrera administrativa, sino que permite otras modalidades, en
todo caso excepcionales y limitadas, de acceso a la burocracia estatal.
Es
con base en este marco que la jurisprudencia de la Corte ha identificado tres
categorías de sistemas de carrera.  La primera es la general u ordinaria, que
se aplica de forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro
de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de
la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 C.P.).  La segunda la
conforman los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la
Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del
Estado cuenten con un sistema de carrera particular, como es el caso de la
carrera de las fuerzas militares (Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional
(Art. 218 inciso 3º C.P.), la de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253
C.P.), la de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), la de la Registraduría
Nacional del Estado Civil (Art. 266 inciso 3º), la de la Contraloría General de
la República (Art. 268-10 C.P.), la de la Procuraduría General de la Nación
(Art. 279 C.P.) así como el régimen de las universidades estatales (Art. 69
C.P.).
Frente
a los regímenes especiales antes mencionados, la Corte ha sido expresa en
afirmar que, a pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación
armónica del ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como
sucede con el régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados
por los principios de igualdad, mérito y estabilidad.[23]
Ello en la medida que solo a partir de la sujeción a tales criterios es que los
sistemas especiales de carrera de índole constitucional (i) protegen los
derechos y garantías constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii)
cumplen los fines estatales de transparencia, eficacia y transparencia,
comprometidos en los mecanismos de ingreso al servicio público.
La
tercera categoría está integrada por los sistemas especiales de carrera de raigambre
legal.  Estas modalidades de ingreso al servicio público han sido sometidas a
un escrutinio estricto por parte de la jurisprudencia constitucional, la cual
ha identificado los requisitos particulares que deben cumplir para su
compatibilidad con la Carta Política.  En apretada síntesis, los sistemas
especiales de carrera de origen legal deben acreditar, entre otras, las
siguientes condiciones:
7.1.
Cumplir con un criterio de razón suficiente, de manera tal que el Congreso no
tiene poder discrecional para fijar regímenes especiales de carrera, sino que
estos deberán explicarse conforme a las particularidades de la entidad
correspondiente y estarán dirigidos unívocamente a garantizar el cumplimiento
de los fines de la misma.
7.2.
Estar subordinadas a los principios de igualdad, mérito y estabilidad,
predicables de toda modalidad de ingreso, permanencia y retiro del servicio
público.  En ese orden de ideas, la constitucionalidad del sistema especial se
predicará “en la medida en que respeten el principio general, esto es que
establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal,
las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a
dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de
conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y
contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones,
esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés
general”.[24]”[25]
7.3. No desvirtuar el carácter general y preferente
del sistema general de carrera administrativa.  Al respecto, la jurisprudencia
ha considerado que dicho mecanismo ordinario de ingreso, ascenso y retiro del
servicio público es la modalidad de gestión estatal que cumple en mejor y mayor
medida con los principios y valores constitucionales.  Por ende, además de
contar con una razón suficiente para la previsión del régimen especial de
carrera, el legislador deberá evitar que la fijación de tales mecanismos
excepcionales niegue el carácter preferente del régimen ordinario.  Como lo ha
señalado la Sala, “Así, aun cuando al tenor de la Constitución se pueden
desarrollar excepciones al principio general de la carrera administrativa, por
disposición del mismo texto Superior debe mantenerse como una prioridad dicho
régimen, por ser éste el que mejor interpreta el principio del merecimiento
como determinante del ingreso, permanencia, promoción y  retiro de los cargos
públicos. En este sentido, la cobertura del sistema de carrera se extiende de
tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido
establecido por la Carta o defino por la ley en forma razonable y justificada,
es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de
meritos para la provisión de cargos en el servicio estatal[26].”[27]
7.4. Quedar inmersos en la administración y vigilancia
por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad de naturaleza
constitucional que tiene la misión de salvaguardar los principios de
imparcialidad, igualdad y mérito en el acceso a los cargos del Estado. Así,
como se indicó en la sentencia C-1230/05 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) “…
acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta
al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión
Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las
carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras
especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye
en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la
administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras
especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador
carreras específicas.”
8.
En conclusión, la Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido que la carrera
administrativa es un elemento axial del ordenamiento constitucional, en tanto
provee el método que mejor protege los principios del mérito, la transparencia,
la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos del
Estado, condiciones todas estas vinculadas con la vigencia del principio
democrático.  Es por ello que el sistema de carrera administrativa tiene
carácter general y preferente para la vinculación de los servidores estatales,
de modo tal que los regímenes especiales de rango constitucional y específicos
de origen legal, son de aplicación excepcional y también se encuentran
cobijados por la vigencia de los principios superiores antes citados.
Condiciones
para la legitimidad constitucional de la fijación por el legislador de cargos
de libre nombramiento y remoción
9.
Los argumentos expuestos anteriormente ponen de presente que aunque la carrera
administrativa es el mecanismo ordinario y preferente para la provisión de los
cargos públicos, la misma Constitución ha previsto excepciones a ese
instrumento, como lo dispone el artículo 125 C.P. para el caso puntual de los
empleos de libre nombramiento y remoción.  En este evento, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador de prever
cargos con esa naturaleza, pero de manera correlativa ha sometido el ejercicio
de esa competencia al cumplimiento de estrictos requisitos, análogos a los que
en aparte anterior se expusieron para el caso de los sistemas específicos de
carrera.[28]
9.1.
Los cargos de libre nombramiento y remoción están sometidos a reserva de ley,
por lo que solo podrán incorporarse en el conjunto de empleos de las entidades
del Estado cuando exista expresa disposición legal que así lo determine.  Esto,
por supuesto, sin perjuicio de la aplicación del régimen citado derivado de
expresa previsión constitucional, como sucede con los sistemas especiales
enunciados en el fundamento jurídico 7.
9.2.
La potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento
está limitada desde dos perspectivas.  La primera, relativa a que el ejercicio
de la citada facultad es excepcional, por lo que solo podrá ser
utilizada para determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la
regla general o en sucedáneo de la aplicación del régimen ordinario de carrera
administrativa.  La segunda, consiste en reafirmar que la definición de cargos
de libre nombramiento y remoción debe responder a un criterio de razón
suficiente, que para el caso objeto de análisis tiene carácter calificado,
pues debe referirse a la naturaleza de las funciones del empleo o al grado de
confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce.  En
términos de la jurisprudencia constitucional, “(...) como base para
determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que
señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha
facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de
carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la
regla general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un
principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador no obedezca a una potestad infundada.  Y, por último, no hay que olvidar
que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y
remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la
ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial,
exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos
casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación”[29]
9.3. En consonancia con lo anterior, el empleo
de libre nombramiento y remoción deberá corresponder a una de las siguientes
categorías: (i) cargos que tengan funciones directivas, de manejo,
conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la
jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta la naturaleza de la
responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político –
administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante
instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (ii)
empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la
función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de
responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas.  Así, la
Corte ha resaltado que “... siendo la regla general la de pertenencia a la
carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley
consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza
misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo
un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza,
nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas
propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción,
no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de
funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de
manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este
último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda
función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera
pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el
grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al
manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado
que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República
o en un Ministro del Despacho. || Desde luego, quedan excluidas del
régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas,
ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección
política ni resulta ser fundamental  el intuito personae”. [30]
10.
Como se observa, la competencia legislativa para la definición de cargos de
libre nombramiento y remoción tiene carácter restrictivo y responde a las
condiciones materiales del empleo.  Por ende, el ejercicio de tal facultad
deberá garantizar la prevalencia del régimen ordinario de carrera
administrativa y estar vinculado a un principio de razón suficiente, que en el
caso se traduce en la autoridad político – administrativa inherente al empleo
excluido del sistema general de selección y/o el grado de particular confianza
connatural al ejercicio de las funciones del cargo.  Cuando este principio no
pueda comprobarse en la normatividad objeto de estudio, se estará ante el
exceso de la facultad legislativa de prever cargos de libre nombramiento y
remoción y, por ende, ante la inconstitucionalidad de los preceptos por violar
las disposiciones superiores que sustentan la carrera administrativa, las
cuales tuvo oportunidad de exponerse en aparte anterior de esta sentencia.
Particularidades
de la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado
Civil
11.
La carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil (en
adelante RNEC) ha tenido una evolución histórica particular, signada por el
tránsito a la actual Constitución Política y, en especial, a las reformas que
introdujo el Acto Legislativo 1º de 2003 sobre Reforma Política.  En
tanto estas transformaciones resultan de especial relevancia para la resolución
del problema jurídico planteado, la Sala realizará una exposición general sobre
el tópico.
Esta
evolución parte de las normas dictadas por el Gobierno Nacional en uso de
facultades extraordinarias y bajo la vigencia de la Constitución de 1886, que
previeron las reglas para la carrera administrativa específica de la RNEC,  que
fijaron tanto un régimen de concurso público como un grupo de cargos de libre
nombramiento y remoción.  De manera general, la Corte encontró que ese modelo
se ajustaba a los cánones constitucionales actuales, pues cumplía con las
condiciones para que, de manera excepcional, el legislador dispusiera  sistemas
específicos de carrera.  No obstante, condicionó la validez de las normas
dictadas en el periodo preconstitucional a la sujeción a dichas condiciones,
que ya han sido explicadas, lo que incluso generó que algunas de ellas fueran
declaradas inexequibles.
12.
Así por ejemplo, en la sentencia C-011/96 (M.P. Hernando Herrera Vergara), la
Corte analizó la exequibilidad de algunos apartes de los artículos 46 y 48 del
Decreto 3492 de 1986 “por el cual se expiden normas sobre la Carrera de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones”, que
disponían la preferencia de los servidores de la RNEC dentro de los concursos
de ascenso en la carrera administrativa, previsiones  que fueron demandadas en
razón de que, a juicio de los accionantes, impedían el acceso al servicio
público de los ciudadanos que no pertenecieran a dicha carrera, lo que constituía
un trato discriminatorio injustificado.
La
Corte consideró que los cargos no estaban llamados a prosperar, puesto que la
disposición legal de concursos cerrados de ascenso constituía un instrumento
para garantizar la estabilidad laboral y los derechos adquiridos que se
predican de los servidores públicos que habían accedido al empleo a través de
concurso de méritos.  A su vez, previsiones de esta naturaleza no eran
incompatibles con la posibilidad que el legislador también estableciera
concursos públicos abiertos, de más amplio espectro, que permitieran el ingreso
a la carrera administrativa.
Para arribar a esta conclusión, la Corte reafirmó la
legitimidad constitucional del sistema específico de carrera de la RNEC,
condicionada al cumplimiento de los principios fundantes de mérito, igualdad y
estabilidad propios del ingreso al servicio público.  Sobre el particular,
señaló que “… es procedente mantener los principios y demás derechos de los
funcionarios de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, toda vez
que por ostentar dicha calidad por haber cumplido con los requisitos y demás
condiciones fijados por la ley para determinar sus méritos se encuentran
amparados por los preceptos que garantizan su estabilidad y permanencia en el
servicio, así como su ascenso a empleos vacantes de categoría superior. || Adicionalmente,
se resalta que el sistema de carrera administrativa de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, tiene como principios rectores la eficiencia del
servicio público, la igualdad de oportunidades para acceder a ésta, la estabilidad
en los empleos y el "mérito como presupuesto indispensable para ingresar y
ascender dentro de la carrera administrativa"; con lo cual se vislumbra
entonces, que en nada se aparta la disposición demandada, del contexto de las
normas de la Carta Política, y concretamente del artículo 125 de la misma”.
13.
Un nuevo análisis de las reglas del régimen específico de carrera de la RNEC
fue adelantado por la Corte en la sentencia en la sentencia C-552/96 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), que estudió la constitucionalidad de algunos
apartados del artículo 6º del Decreto 3492 de 1986 que definían como de libre
nombramiento y remoción un grupo de cargos.[31] La Sala
consideró en esa oportunidad que el legislador extraordinario estaba facultado
para disponer cargos de esa naturaleza, siempre y cuando se constara en cada
caso particular que las funciones del empleo estaban relacionadas con el
direccionamiento institucional o exigían un grado particular de confianza en el
servidor, inasible por el mecanismo ordinario de concurso público.  Con base en
esta regla, consideró que el aparte acusado que confería la naturaleza de libre
nombramiento y remoción a los cargos de los Despachos del Consejo Nacional
Electoral, del Registrador Nacional del Estado Civil y del Secretario General
de la RNEC era contrario a la Carta, puesto que no resultaba admisible
establecer categorías genéricas de empleos del citado carácter, sin tener en
cuenta las características específicas de sus funciones.  Para la Corte, “[e]n
torno a la manera indiscriminada en que los empleos de quienes laboran en los
despachos del Consejo Electoral, del Registrador Nacional del Estado Civil y
del Secretario General de la Registraduría son excluídos de la carrera, la
Corte ratifica su jurisprudencia, sentada a partir del fallo C-387 del 22 de
agosto de 1996. Es claro que el legislador, al incorporar masivamente una serie
de cargos al régimen excepcional, sin tomar en cuenta el tipo de funciones
previstas para cada uno de ellos, desconoció lo preceptuado en el artículo 125
de la Carta Política, que exige la determinación del legislador sobre los
cargos que se excluyan del mandato constitucional según el cual "los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera". || Reitérase
que la ley, si bien puede plasmar excepciones a dicho precepto, no está
autorizada para convertirlas en regla general, en cuanto, si le fuera posible
hacerlo, resultaría desvirtuando un principio superior fundamental. || Además,
toda excepción es de interpretación restrictiva, lo que en esta materia se
traduce en que las previstas por el legislador deben hallarse plenamente
justificadas. || De otro lado, la integración de cargos, sin
distinciones funcionales ni de rango, al sistema de libre nombramiento y
remoción -que, según la Carta, es extraordinario- vulnera el principio de
igualdad, ya que implica un trato idéntico para hipótesis que pueden ser -y en
este caso son- divergentes.”
Otro
tanto sucedía con los cargos de Visitador Nacional, Director, Asesor, Jefe de
Oficina y Jefe de División de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
eventos en que la Corte encontró que resultaban “… fundadas las
aseveraciones del demandante, ya que la inclusión de ellos dentro de la
excepción a la carrera es injustificada. || En efecto, se trata de
funciones que no implican ejercicio alguno de dirección o toma de decisiones en
lo que respecta al rumbo y políticas del organismo, pues tienen todas ellas un
cometido técnico en cuya virtud la provisión de los empleos correspondientes y
el ascenso y promoción en el interior de la Registraduría son perfectamente
compatibles con el sistema de carrera.”
Conclusiones
disímiles fueron expresadas por la Corte en lo que se refiere a cargos que, en
razón de sus funciones, involucraban responsabilidad administrativa y
direccionamiento institucional.  Para el caso de esos empleos, la opción
adoptada por el legislador extraordinario era compatible con las reglas
jurisprudencia en materia de fijación de cargos de libre nombramiento y
remoción.  En la sentencia objeto de análisis se indicó que “Por el
contrario, los cargos previstos en los literales h) e i) del artículo impugnado
-Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil, Registrador Distrital y
Registrador Especial- no pueden ser de carrera, ya que las funciones a ellos
asignadas por la legislación electoral exigen un alto grado de confianza, de
identificación con las políticas y directrices del Registrador Nacional y de
adopción de decisiones en el ámbito de sus competencias. || Tales
empleos corresponden al ejercicio de funciones en cuyo desarrollo está
comprometido el derrotero de la institución, como resulta de lo previsto en el
Código Nacional Electoral. Este encomienda a los Delegados del Registrador
Nacional, entre otras, la responsabilidad de vigilar las elecciones, lo mismo
que las de preparar las cédulas de ciudadanía y las tarjetas de identidad, nombrar
registradores del Estado Civil y empleados de la Circunscripción Electoral,
investigar las actuaciones y conductas administrativas de los empleados
subalternos, resolver sobre recursos y absolver consultas en materia electoral,
atribuciones todas ellas que implican un amplio margen de decisión y manejo,
bajo la coordinación del Registrador Nacional, siendo por ello natural que éste
goce de facultad para escoger y separar libremente a los expresados funcionarios,
quienes requieren de su confianza. || El Código, de otra parte, consagra
funciones similares, en el ámbito de sus competencias, para los registradores
distritales, lo cual implica que respecto de ellos debe observarse la misma
regla, en cuya virtud tenga el Registrador Nacional las posibilidades de
nombrarlos y removerlos con libertad, dado que participan activamente en la
orientación y la fijación de políticas institucionales.”
14.  La doctrina sobre la validez constitucional del sistema específico
de carrera administrativa de la RNEC se mantuvo invariable en sus aspectos
sustanciales hasta la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1º de 2003.
Esta reforma a la Carta Política tuvo como objeto fortalecer el régimen
democrático a partir de la modificación de diversos contenidos normativos,
entre ellos, los relacionados con la organización electoral, con la intención
particular de conducir a una mayor participación política de los ciudadanos en
los procesos democráticos y en los partidos políticos, a través del
robustecimiento de los mismos y del otorgamiento de garantías a los ciudadanos
sobre el eficaz cumplimiento de las normas que los rigen así como de los
principios que los gobiernan, haciendo extensivos dichos ajustes a todos los
sujetos que intervienen en los procesos democráticos.[32]
Dentro de los contenidos de la enmienda constitucional en comento, y en
relación con los asuntos que interesan a esta decisión, se encuentra la
reformulación del artículo 266 C.P. que lo que respecta a (i) la
instauración de una carrera administrativa especial, de origen constitucional, a
la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos, (ii) la
inclusión en ese sistema de carrera de mecanismos para el retiro flexible por
necesidades del servicio; y (iii) la previsión que los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de
conformidad con la ley.
Del análisis de los antecedentes legislativos de la Reforma Política
para este tópico en particular, la Corte encuentra que el propósito del
constituyente derivado fue separar a la RNEC de toda influencia partidista o de
militancia política en la provisión de sus cargos, de modo que se lograra una
conformación eminentemente técnica de la entidad, lo cual estaba necesariamente
vinculado a la obligatoriedad del concurso de méritos para todos sus cargos,
incluso para los de responsabilidad administrativa o electoral, respecto de los
cuales se establecía una fórmula mixta, fundada en el ingreso por concurso de
méritos y la posibilidad de libre remoción.  Todo ello con el fin de asegurar
la transparencia en el proceso de selección y, por ende, la imparcialidad de
tales autoridades de la organización electoral.
Distintas manifestaciones dentro del trámite que precedió a la
promulgación de la Reforma Política de 2003 dan cuenta de los citados
propósitos.  Tal es el caso de las consideraciones que hiciera el congresista
Andrés González Díaz durante el segundo debate en primera vuelta en Senado de la
República, en las que insistió en la instauración del sistema especial de
carrera administrativa de la RENC como presupuesto para lograr la
despolitización de la organización electoral.  Así, puso de presente como “este
es uno de los bloques y sectores de la Reforma que amerita un mayor
detenimiento, yo diría que está regido por las siguientes ideas, en primer
lugar se trata de despolitizar de alguna forma la naturaleza y el origen de las
autoridades electorales, quiere esto decir, que el actual mecanismo contemplado
para la integración del Consejo, a instancias de los partidos políticos sería
sustituido por un esquema de méritos, al mismo tiempo se establecería un
estatuto de carrera, de méritos igualmente de antigüedad, de calidades para
cada uno de los funcionarios que integran el sistema Electoral, ha sido bien
señalado en los últimos meses y años como de alguna forma habría hecho crisis
un esquema en el cual hay registradores que tengan una vinculación política o
que sean cuotas políticas, esto se ha precisado como uno de los elementos que
alteraría la transparencia y la profesionalización que ha de existir en el
sistema Electoral. De manera que las autoridades Electorales, quedarían
integradas por 3 instituciones una de origen meritocrático, profesional así se
describe en el acto legislativo, de su seno igualmente surgiría el ejecutivo,
el Registrador y habría una tercera institución esta si de origen político
encargada de la vigilancia de todo el proceso electoral (…) sin duda
este es uno de los temas, que debe cocinarse a fuego lento y en el cual se
exige el mayor consenso y la mayor participación de todos los partidos
políticos es el sistema electoral, las autoridades electorales, se ha querido
es iniciar una discusión planteando algunos de los temas que nos van a exigir
que cuidadosa, gradual y lentamente se vayan ajustando cada uno de ellos, hay
un punto central y es someter en el interior del sistema electoral a una carrera
administrativa, para que se termine con las debilidades que han existido en
algunos niveles del sistema, que se pueda corregir el mismo, desde luego el
tema central está en medir hasta dónde va la influencia de los partidos de
manera que sea razonable y equitativa.”.[33]
El mismo senador González Díaz recabó en los anteriores argumentos,
esta vez en el segundo debate en segunda vuelta. Sobre el particular expresó
que dentro de los contenidos de la Reforma debía resaltarse las modificaciones,
“[del] sistema electoral, con 3 ejes fundamentales, primero, la
despolitización que se proyecta en la Registraduría del Estado Civil; el
Registrador ya no tendría un origen político directo o indirecto sino sería
escogido por méritos a través del Consejo de Estado. El Consejo de Electoral
reflejaría exactamente la composición de las fuerzas Políticas en la medida en
que sería escogido por el Congreso de la República y hay quienes sostienen como
la Senadora Blum, que sería mucho más ajustado que fuera a instancias del
Senado de la República. En tercer lugar el sistema electoral, ha de completarse
con un régimen severo y real de carrera, en virtud del cual los funcionarios
que participan en el escrutinio, en la vigilancia, en la organización
electoral, estén totalmente ajenos a la influencia política”.[34]
Estos mismos objetivos fueron expuestos por el Gobierno Nacional, autor
de la iniciativa.  Al respecto, el Ministro de Interior y de Justicia de la
época puso de presente en el mismo debate que “[c]omo se ve esos son
los lineamientos generales, no estoy absolutamente convencido de que la fórmula
que se ha adoptado sea la mejor de todas, y eso podría ser discutible ser
examinable, pero sobre los lineamientos básicos, no tenemos ninguna duda un
sistema electoral fiable, bien estructurado para la Registraduría misma, se
supone que todos los empelados de ella, desde luego salvo los de dirección y
manejo y confianza, los de la alta cúpula, provengan del escrutinio de una
forma de meritocracia, es decir de un examen de carrera con alguna formulación
flexible también para el despido; la carrera administrativa se ha convertido
entre nosotros en un sistema más o menos discutible, más o menos acertado para
el ingreso de los funcionarios a la carrera, pero se ha convertido también en
un obstáculo de tal manera insalvable para el despido que mucho más de darle
estabilidad al trabajador, lo que le da al Estado es la enorme perplejidad de
tener unos servidores públicos que no pueden ser removidos en ninguna
circunstancia.”[35] Argumentos
análogos fueron expuestos por el senador Rodrigo Rivera Salazar, quien destacó
la coincidencia presente entre  los congresistas “en torno a que las
funciones operativas desde el punto de vista electoral, es decir, las que
cumple la Registraduría Nacional del Estado Civil, estén en cabeza de un
organismo sin ninguna clase de injerencia política, definido sin
recomendaciones políticas, definido mediante concursos abiertos de méritos,
tanto el Registrador del Estado Civil, como los delegados departamentales o
municipales de ese Registrador”[36]. (Subrayas fuera de
texto).
15.  Según lo expuesto, la Corte advierte que el constituyente derivado
optó por disponer un sistema especial de carrera administrativa para la RNEC
basado en el uso del mecanismo del concurso de méritos para el acceso al
servicio público, como herramienta para (i) impedir la politización de
ese organismo a través de la vinculación entre el ingreso al empleo y la
militancia partidista; y, a su vez, (ii) fortalecer a la RNEC como un
ente de carácter  técnico, con la transparencia e imparcialidad suficientes
para llevar a cabo las actividades propias de la organización electoral.  En
ese sentido, se hacía necesario fijar un modelo de ingreso a la burocracia
estatal que exigiera, de manera estricta, la aplicación del concurso de méritos
Estas características fueron explicadas a profundidad por la
Corte en la sentencia C-230A (M.P. Rodrigo Escobar Gil).  En esa oportunidad la
Sala se ocupó de la demanda formulada contra varias disposiciones del Código
Electoral, que preveían, entre otros asuntos, (i) la necesidad que el
servidor público que ejerciera el cargo de Secretario General de la RENC
perteneciera a un partido político distinto del Registrador Nacional del Estado
Civil, y que dos registradores distritales, dos registradores municipales para
las ciudades con más de 100.000 cédulas vigentes, dos funcionarios para la
verificación de los escrutinios y determinado número de claveros, debieran una
filiación política distinta a la de quienes desempeñaran cargos similares; y (ii)
la obligación que los cargos de Secretario General, Visitadores Nacionales,
Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y Registradores Distritales
de Bogotá, fueran confirmados por el Consejo Nacional Electoral como requisito
para acceder al empleo.
La Corte consideró que, a pesar que las normas del Código Electoral
fueron expedidas antes de la Constitución Política de 1991, su análisis debía
realizarse con base en las disposiciones de esta última, entre ellas las que
habían operado en virtud de la Reforma Política de 2003.  En ese sentido, los
ejes del análisis sobre la exequibilidad de los preceptos acusados debían
fundarse en presupuestos definidos, relativos a (i) la incompatibilidad
entre el Texto Constitucional y fórmulas de diseño institucional basadas en el
reparto o balance entre miembros de determinadas fuerzas políticas partidistas;
(ii) la existencia de una carrera administrativa especial, de origen
constitucional, para la RENC, en la que tiene carácter prevalente el ingreso a
través de concurso público de méritos, incluso para aquellos cargos de
responsabilidad administrativa, caso en el cual solo se permite la libre
remoción; y (iii) el vínculo inescindible entre el sistema de carrera
especial que privilegia el mérito y el carácter despolitizado y técnico que
debe gobernar a la RENC.  A partir de estas premisas, la Sala expresó las
reglas jurisprudenciales que se sintetizan a continuación:
15.1.
La organización electoral, en cuanto ejerce un papel central en el régimen
democrático, requiere de altos niveles de profesionalización y transparencia,
lo que implica la necesidad de contar con arreglos institucionales que
garanticen el carácter técnico e imparcial en el ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales.  En el régimen constitucional anterior, la citada
imparcialidad se lograba a través del balance en la filiación partidista de los
servidores de la RNEC, en especial aquellos titulares de responsabilidad
administrativa o electoral.  Esta opción regulativa, no obstante, se torna
incompatible con la Constitución de 1991, la cual prevé tanto la imposibilidad
del establecimiento de diferenciaciones o tratamientos discriminatorios basados
en la filiación política – la que a su vez tiene carácter eminentemente
voluntario - , como la previsión de normas legales que impongan el deber de
revelar dicha filiación como requisito para el ejercicio del derecho a acceder,
en condiciones de igualdad de oportunidades, al servicio del Estado.
Adicionalmente, una previsión de ese contenido sería abiertamente
contradictoria al mandato dispuesto en el artículo 125 C.P., según el cual “en
ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su
nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.” Como se
indicó en la sentencia mencionada, “[c]iertamente la persona tiene
derecho a no revelar cuál es su posición política y a mantener el secreto de su
voto, cuya garantía no se limita a las cautelas o medidas dispuestas para
proteger al ciudadano en el acto mismo de emitir el voto, sino que se proyecta
después de ese momento, entre otras razones, porque, como quedó anotado, los
derechos de participación política tienen evidentes conexiones con otros
derechos y libertades que contribuyen a proteger la libertad de opción propia
de la política. Es el caso, por ejemplo, de la libertad de conciencia que,
según el artículo 18 de la Constitución, prohíbe que se moleste a otro “por
razón de sus convicciones o creencias”, que sea compelido a revelarlas o que se
le obligue “a actuar contra su conciencia” e incluso del derecho a la intimidad
personal que, conforme al artículo 15 superior, el Estado debe respetar y hacer
respetar. || Todos estos derechos resultan violados por la preceptiva
demandada, pues si la condición de acceso al desempeño de un cargo o de una
función consiste en tener determinada filiación política, no hay manera de
acceder a la función pública distinta a tener una filiación y a revelarla, lo
cual, además, comporta la violación del derecho a la igualdad en la media en
que se le confiere una injustificada ventaja a los afiliados a partidos,
movimientos o agrupaciones políticas respecto de los ciudadanos no afiliados o
sin filiación política conocida, quienes, a causa de su posición independiente,
no tienen posibilidad de acceder y, si tuvieran posibilidad de acceder, tampoco
tendrían asegurado el mismo punto de partida, por lo cual no habría igualdad en
las condiciones de acceso.”.
15.2. Sin embargo, es evidente que la protección de la imparcialidad es
imperativa en las instituciones del Estado y, de manera particular, en la
RNEC.  Por ende, se debe contar con un mecanismo que permita cumplir con esa
finalidad y que, a su vez, sea compatible con el plexo de principios y valores
que informan el actual régimen constitucional.  La Corte, a partir del análisis
de las normas superiores que regulan el ingreso al servicio público, concluyó
que el sistema de carrera administrativa es el instrumento idóneo para cumplir
con el deber de preservación de la imparcialidad y el carácter técnico de la
RNEC.[37] En efecto, el factor
dirimente para la provisión de los empleos es la evaluación del mérito de los
aspirantes, criterio que, como se explicó en el fundamento jurídico 5, tiene
naturaleza estrictamente objetiva.  Por lo tanto, el sistema de carrera basado
en el mérito es la regla general y preferente para la provisión de los empleos
de la RNEC, en tanto garantiza en mejor y mayor medida posible las cualidades y
atributos que en la democracia constitucional se exigen de la organización
electoral.
La regla sobre la prevalencia de la carrera administrativa en la RNEC,
sin embargo, debe analizarse a partir de las previsiones y objetivos que sobre
esa materia determinó la Reforma Política de 2003.  Como se indicó en el
fundamento jurídico 14, la finalidad buscada por el constituyente derivado era
lograr la despolitización de la organización electoral, a través de la
exigencia estricta en la aplicación del régimen de carrera para la provisión de
los cargos de la RNEC.  A partir de esa comprobación, la Corte encontró que la
confirmación de los cargos por parte del Consejo Nacional Electoral, al igual
que la exigencia de una filiación partidista particular para asumir
determinados cargos, eran inconstitucionales, puesto que pretermitían una
condición expresa de la Carta Política, como es la obligatoriedad del concurso
de méritos como mecanismo “exclusivo” para el ingreso a la RNEC,
exceptuándose la libre remoción para los empleos cuyas funciones involucren
responsabilidad administrativa o electoral.  En razón de la importancia que
para la presente sentencia tienen los argumentos expresados por la Corte para
justificar dicha conclusión, la Sala considera pertinente transcribirlos in
extenso.
“El análisis de los cuestionamientos relativos a la
provisión de ciertos cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil no
puede hacerse al margen de las modificaciones que en la regulación superior de
la materia introdujo el Acto Legislativo No. 01 de 2003, de manera que es
indispensable establecer, en términos generales, cuál es el marco surgido de la
reforma y proceder después a examinar los argumentos que sustentan los ataques
de inconstitucionalidad planteados por los actores.
Tratándose de la designación del personal de la
Registraduría Nacional del Estado Civil el artículo 266 de la Constitución fue
reformado para indicar que, en adelante, “la Registraduría Nacional estará
conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera
administrativa” y a esa carrera administrativa se le denomina “especial”, con
lo cual se denota, en el caso examinado, su particular origen constitucional.
(…)
La carrera administrativa en la Registraduría Nacional
del Estado Civil tuvo un carácter especial derivado de su origen legal y, como
se observa, con posterioridad al Acto Legislativo No. 01 de 2003 mantiene el
carácter especial, pero ya no fundado en la ley sino en la expresa previsión
constitucional contenida en el artículo 266 de la Carta que, adicionalmente,
prevé el ingreso a ella “exclusivamente por concurso de méritos”, así como “el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio”.
Con base en el anterior recuento normativo conviene
señalar que los actores solicitan declarar la inconstitucionalidad del numeral
5º del artículo 12 del Decreto 2241 de 1986 que somete a la aprobación del
Consejo Nacional Electoral “los nombramientos de Secretario General,
Visitadores Nacionales, Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y
Registradores Distritales de Bogotá”, bajo el cargo de constituir una
injerencia del Consejo en asuntos propios de la Registraduría, injerencia que,
a su juicio, resulta contraria al nuevo esquema constitucional.
Ciertamente la instauración de un sistema de carrera
especial para el ingreso a la Registraduría Nacional del Estado Civil incide en
la regulación de la manera como debe procederse a efectuar los nombramientos en
la entidad, puesto que la sola previsión del sistema es suficiente muestra del
propósito de dotar a la Registraduría de un mecanismo de provisión de cargos
administrado y vigilado por ella misma, de conformidad con la Constitución y
con las reglas legales que al efecto se fijen.
Además, lo anterior indica claramente que el acceso al
servicio público en la Registraduría Nacional ha de estar sometido a los
parámetros del concurso, que, en tanto mecanismo idóneo para establecer los
méritos de los aspirantes a las distintas posiciones, arroja resultados en tal
grado confiables que los nombramientos hechos con fundamento en esos resultados
tornan innecesaria la aprobación o convalidación procedente de instancias
ajenas a las encargadas de llevar a cabo la selección.
En efecto, mediante el concurso se busca una
calificación del mérito estrechamente vinculada a patrones objetivos, sin que
puedan emplearse criterios o factores subjetivos de valoración, para evitar, de
tal modo, que el resultado final quede a la disposición o al capricho del
nominador, quien, en consecuencia, no podrá desconocerlo ni alegar que es
inconveniente proceder a efectuar un determinado nombramiento.
Mantener la exigencia de una aprobación posterior al
concurso y a los resultados en él obtenidos desconoce que la propia
Constitución estableció ese mecanismo para asegurar que el ingreso a la
Registraduría se base en el mérito, introduce una etapa que, fuera de ser
extraña al sistema de selección, propicia una ulterior e inadmisible valoración
no exenta de consideraciones subjetivas y, por lo tanto, deja los resultados a
merced de una entidad distinta de la Registraduría que, se repite, es la
institución constitucionalmente facultada para adelantar el concurso y para
designar su propio personal conforme al sistema de carrera administrativa
especial que la Carta prevé.
Téngase en cuenta, además, que como se consignó en
otros apartes de esta providencia, el Constituyente al instaurar un sistema de
carrera especial y el consiguiente ingreso mediante concurso a la Registraduría
Nacional del Estado Civil tuvo el propósito de sustraer a la entidad de
influencias partidistas y que, en ese contexto, la aprobación de los
nombramientos por un órgano de composición eminentemente política como el
Consejo Nacional Electoral resulta todavía más extraña al nuevo marco
constitucional surgido del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Ahora bien, el artículo 266 de la Constitución
adicionalmente indica que “los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”, de donde surge
que se trata de cargos que pertenecen a la carrera administrativa especial “a
la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos especial”, pues,
tratándose de ellos, el Constituyente sólo aludió a la libre remoción, pero no
al libre nombramiento. En otros términos, respecto de los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral el régimen especial constitucionalmente
previsto para la Registraduría Nacional del Estado Civil combina el ingreso
mediante concurso de méritos y la libre remoción.
La libre remoción es garantía de la confianza que el
Registrador Nacional deposite en quienes, habiendo ingresado en virtud del
concurso de méritos, desempeñen los cargos de mayor responsabilidad y, de
acuerdo con la Constitución, es competencia del legislador precisar cuáles son
esos cargos de responsabilidad administrativa o electoral que, aún cuando
pertenecen a la carrera, quedan sujetos a la libre remoción, dado que ésta
procede “de conformidad con la ley”.
Desde luego, para la regulación de la carrera
administrativa especial de la Registraduría el legislador está asistido por su
potestad de configuración y, dentro de los parámetros constitucionalmente
dispuestos y en atención a la naturaleza, a las funciones propias de la
Registraduría y a sus fines institucionales, el legislador, conforme lo
disponen los artículos 125 y 266 de la Carta, debe clasificar con carácter
general los cargos como de carrera, definir los que corresponden a cargos de
responsabilidad administrativa o electoral y por excepción, si así lo considera
necesario, determinar como de libre nombramiento y remoción algunos empleos que
naturalmente no impliquen responsabilidad administrativa o electoral.
En estas hipótesis, dada la autonomía de la
Registraduría, no se requiere que los respectivos nombramientos sean aprobados
por el Consejo Nacional Electoral, puesto que sería una intervención que
desvirtuaría la índole de los cargos definida por el legislador, los motivos y
las finalidades que llevan a otorgarlos y también implicaría una injerencia en
un asunto administrativo que gira en la órbita de la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Empero, la Corte precisa que, salvo las excepciones que
disponga la ley, todos los empleos de la Registraduría pertenecen a la carrera
administrativa especial
y deberán ser provistos mediante concurso de méritos.” (Subrayas y negrillas no originales).”[38]
16.
En criterio de la Sala, el análisis de la jurisprudencia constitucional en
materia del sistema especial de carrera de la RNEC permite arribar a las
siguientes conclusiones, las cuales serán centrales para resolver el cargo
propuesto por el ciudadano Nossa Montoya.
16.1.
Durante la vigencia de la Constitución anterior, fueron expedidas normas
legales que consagraron un sistema de carrera para la RNEC, dispuesto en
consideración de las funciones particulares que esa entidad desarrolla en el
ámbito propio de la organización electoral.  La Corte consideró que esas
previsiones, de manera general, eran compatibles con la Carta Política de
1991.  Sin embargo, sujetó esa consonancia al cumplimiento de los requisitos
constitucionales de los sistemas específicos de carrera, entre ellos la
necesidad que los cargos de libre nombramiento y remoción tengan carácter
excepcional y se refieran a empleos que involucren autoridad administrativa,
direccionamiento institucional o que requieren un nivel particular de confianza
en el servidor público que los asume.
16.2.
En virtud de la Reforma Política de 2003 se introdujeron estrictos requisitos
en cuanto a la carrera administrativa de la RNEC, los cuales gravitan alrededor
del sometimiento de sus cargos al sistema especial de carrera administrativa,
de origen constitucional a partir de la citada enmienda, cuyo ingreso será
exclusivamente por concurso de méritos, dispondrá reglas sobre retiro flexible
de conformidad con las necesidades del servicio y conferirá a los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral el carácter de libre remoción.  Este
modelo de exigencia “reforzada” de la carrera administrativa, que cuenta
entre sus particularidades con un régimen “mixto” para los empleos que
conlleven responsabilidad administrativa o electoral, se explica en la
necesidad, evidenciada por el constituyente derivado, de despolitizar la RNEC a
través de instrumentos objetivos de selección de sus servidores, lo que permite
la configuración de una institución de índole técnica.  Así, de acuerdo con las
previsiones contenidas en el artículo 266 de la Carta, tales empleos hacen
parte de la carrera administrativa especial de la RNEC, puesto que su ingreso
se realiza a través de concurso público de méritos.  No obstante, se permite
que el retiro de los mismos pueda hacerse bajo la libre remoción, asunto que
tiene reserva material de ley, en los términos de la misma norma
constitucional.
Resolución
del cargo propuesto
17.
El actor considera que lo previsto en la norma acusada, en el sentido de
disponer que los cargos de Secretario General, Delegado Departamental,
Registrador Distrital y Registrador Especial sean de libre nombramiento y
remoción, se opone el artículo 266 C.P., modificado por el artículo 15 del Acto
Legislativo 1º de 2003, norma que dispone que el ingreso a la carrera
administrativa especial de la RNEC será exclusivamente por concurso de méritos,
permitiéndose solo que los cargos que involucren responsabilidad administrativa
o electoral sean de libre remoción, más no de libre nombramiento.
De
manera preliminar, la Sala advierte que para resolver el problema jurídico
propuesto es menester integrar la unidad normativa con otras expresiones no
acusadas por el demandante.  La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
que la integración de la unidad normativa es excepcional y solo procede ““cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea
inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que
sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el
problema planteado”[39]. A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos
planos en que resulta aplicable la integración de la unidad normativa.[40]
El primero procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran
en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de
contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar
su alcance.  El segundo es aplicable cuando si bien lo demandado conforma una
proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible con otros textos
legales, de manera que si se omitiera la integración, la decisión que adopte la
Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado cuando dicho vínculo se
predica de una norma prima facie inconstitucional.
Para
el asunto de la referencia la integración normativa se predica a partir del
segundo plano.  En efecto, aunque el actor restringe su acusación a algunos
cargos descritos en el literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09, el
argumento central de la censura se basa en la regla constitucional que prevé un
sistema mixto para la provisión de los cargos de la RENC que involucren
responsabilidad administrativa o electoral, fundada en el ingreso a través de
concurso de méritos y la libre remoción.  Como es sencillo advertir, de
resultar admisible ese cargo, sería predicable no solo de los empleos acusados,
sino de la totalidad del literal citado, pues este enlista los empleos que el
legislador ha identificado como de responsabilidad administrativa o electoral,
que conforme con su ejercicio comportan la adopción de políticas o realización
de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales;
confiriéndoles a todos ellos el carácter de libre nombramiento y remoción.
Por
ende, con el fin de evitar que el fallo que adopte la Corte resulte inocuo, es
necesario definir si la decisión legislativa de conferir a los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral la naturaleza de libre nombramiento
y remoción desconoce lo previsto en el artículo 266 C.P., lo que implica el
estudio de la totalidad del literal a) antes mencionado.
18.
Los fundamentos jurídicos en esta sentencia apuntan a explicar cómo el
constituyente derivado de 2003 decidió establecer un régimen especial de
carrera administrativa para la RENC.  Este modelo tiene entre sus
características esenciales el ingreso exclusivo a través de concurso público de
méritos y la previsión de la libre remoción respecto de los empleos que
comportan responsabilidad administrativa o electoral.  El análisis histórico de
los antecedentes legislativos de la enmienda constitucional demuestra, a su
vez, que la intención de la Reforma Política fue fijar, de forma unívoca, un
esquema mixto para la provisión de los cargos de carrera administrativa
especial mencionados, que contempla el acceso por concurso de méritos y la
libre remoción.
El
contenido de la norma acusada se aparta de ese modelo mixto, expresamente
contemplado por la Carta, y adopta la posibilidad que los cargos de autoridad
administrativa y electoral sean de libre nombramiento y remoción.  En ese
sentido, el literal objeto de análisis desconoce abiertamente el artículo 266
C.P., luego de su modificación por el Acto Legislativo 1º de 2003, el cual
establece un régimen de carrera más estricto, según se ha explicado en este
fallo.
19.
Sin embargo, la Corte encuentra que contra la anterior conclusión pueden
plantearse válidamente dos tipos de objeciones. En primer lugar, pudiera
considerarse, como lo sostienen los intervinientes y el Procurador General, que
la vulneración a la Carta no concurre en el caso propuesto, habida cuenta que
la misma estipula la potestad que tiene el legislador para establecer cargos de
libre nombramiento y remoción, facultad prevista en el artículo 125 C.P. y
amparada por la jurisprudencia constitucional. En segundo término, también
podría señalarse que, con base en un criterio respetuoso del principio de
conservación del derecho, la declaratoria de inexequiblidad debe restringirse a
la expresión “nombramiento y” del inciso primero del artículo 6º de la
Ley 1350/09, puesto que el artículo 266 C.P. prescribe la libre remoción para
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral.  Pasa la Sala a dar
respuesta a estos cuestionamientos.
20.
En cuanto al desconocimiento de la facultad del legislador para disponer cargos
de libre nombramiento y remoción, debe tenerse en cuenta que según se expuso en
el fundamento jurídico 9 de esta sentencia, tal competencia solo puede
ejercerse de manera excepcional, dentro del marco constitucional y precedida de
una razón suficiente, que permita inaplicar el régimen ordinario de carrera
administrativa basado en el mérito.  Para el caso analizado, es evidente que el
legislador tiene una restricción constitucional definida en lo que se refiere al
establecimiento de cargos de libre nombramiento y remoción para el escenario
particular de la carrera especial de la RNEC, límite consistente en que los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral fueron regulados por la misma
Carta Política conforme un modelo mixto, que prescribe el nombramiento por
concurso, estando por ello adscritos a la carrera administrativa especial, y la
posibilidad de la libre remoción, en las condiciones que prevea la ley.  Esto
con el fin de fortalecer la independencia, imparcialidad y transparencia
predicables de la organización electoral, y en especial de la RNEC, en cuanto
institución de naturaleza técnica.
En
otras palabras, el constituyente derivado ha fijado para los empleos de la RNEC
un régimen de vigencia estricta de la carrera administrativa fundado en el
evaluación del mérito de los aspirantes, dentro del cual se encuentra una regla
particular que obliga a que los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral deban ser proveídos mediante concurso.  Esta disposición involucra per
se una limitación concreta al legislador, quien no está habilitado para
fijar un sistema distinto al modelo mixto para el ingreso a dichos cargos, como
el de libre nombramiento y remoción. Así, se está ante un ejercicio desbordado,
y por ende inconstitucional, de la facultad legislativa sobre la materia. Esto,
por supuesto, al margen de la posibilidad reconocida por la jurisprudencia
constitucional, descrita en el fundamento jurídico 15.2., consistente en que al
interior del régimen de empleos de la RNEC puedan fijarse, de manera
excepcional, cargos de libre nombramiento y remoción, que en todo caso no
podrán cobijar los empleos de responsabilidad administrativa o electoral, por
expreso mandato constitucional.
21.
Respecto a la segunda objeción, la Corte encuentra que de la lectura atenta del
artículo 6º de la Ley 1350/09 se advierte que la provisión de cargos de libre
nombramiento y remoción se extiende no solo a los empleos de responsabilidad
administrativa o electoral, enlistados en el literal a), sino también a otros a
los que el legislador no les confirió ese carácter, como los empleos adscritos
a los despachos del Presidente y magistrados del Consejo Nacional Electoral,
los empleos cuya función principal sea la de pagador y/o tesorero, al igual que
los cargos que no pertenezcan a organismos de seguridad del Estado cuyas funciones
como las de escolta, consistan en la protección y seguridad de los altos
funcionarios de la organización electoral.
Por
lo tanto, como el cargo formulado por el actor y el análisis realizado en esta
decisión se circunscribe al estudio de los requisitos constitucionales para el
ingreso a los empleos de responsabilidad administrativa o electoral de la RNEC,
no es posible adoptar una decisión como la propuesta, pues ello significaría
asumir problemas jurídicos ajenos al estudio adelantado en precedencia, lo que
claramente excede los propósitos y el alcance de esta sentencia.  En ese mismo
sentido, debe también la Corte aclarar que el problema jurídico citado se
restringe a las condiciones de ingreso a los citados cargos, sin que asuma el
análisis de la constitucionalidad de la pertenencia de determinado empleo a la
categoría de autoridad administrativa o electoral.  Esto debido a que dicha
materia específica no fue objeto de la demanda formulada por el ciudadano Nossa
Montoya.
22.
Conforme a lo expuesto, la Corte advierte que la decisión legislativa
consistente en conferir a los cargos de autoridad administrativa o electoral de
la RNEC el carácter de libre nombramiento y remoción es contraria a lo
dispuesto en el artículo 266 C.P.  No obstante, también encuentra la Sala que
esa incompatibilidad no lleva inexorablemente a la declaratoria de inexequibilidad
del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09, puesto que a partir del
acatamiento del principio de conservación del derecho antes citado, que tiene a
su vez sustento en la vigencia del principio democrático representativo, es
posible interpretar la norma demandada de modo que sea compatible con las
reglas constitucionales de la carrera administrativa especial de la RNEC.
Antes bien, a juicio de la Sala la inconstitucionalidad simple del precepto
impondría una restricción desproporcionada a la competencia que tiene el
Congreso para regular el citado régimen especial de carrera, como se explica a
continuación.
Debe
partirse de comprobar que el artículo 266 C.P. dispone expresamente la reserva
material de ley en lo que respecta a la regulación de la libre remoción de los
cargos de la RNEC que involucren autoridad administrativa o electoral.  Esa
normatividad, como es apenas obvio, debe responder a dos niveles diferenciados
y sucesivos.  En primer lugar, el legislador debe definir cuáles son los cargos
que considera que tienen tales funciones de direccionamiento institucional.
Identificados los empleos, el Congreso determinará el régimen particular
aplicable para la libre remoción, según lo ordena la Carta Política.
Argumentos de esta naturaleza se enmarcan, a su vez, en el exhorto que realizó la
Corte al legislador en la sentencia C-230A/08, con el fin que dispusiera las
normas que regularan la carrera administrativa especial de la RNEC, de
conformidad con las condiciones que para ese particular fijó el artículo 15 del
Acto Legislativo 1º de 2003.
Para
el caso estudiado, se observa que el legislador cumplió acertadamente con la
primera etapa, pues enlistó los empleos que conllevaban autoridad
administrativa o electoral.  En ese sentido, mal podría la Corte declarar la
inexequibilidad de dicha enunciación de cargos, pues ello significaría
desconocer la reserva material de ley antes enunciada y reiterada en el fallo
C-230A/08.  No obstante, los argumentos expresados en los fundamentos jurídicos
anteriores demuestran que el Congreso incurrió en un exceso de su facultad
constitucional, pues confirió el carácter de libre nombramiento a los empleos
mencionados, cuando por expreso mandato constitucional el ingreso a los mismos
debe estar mediado por concurso público de méritos, como se ha demostrado en
esta sentencia, lo que hace que tales cargos pertenezcan a la carrera
administrativa especial de la RNEC.
En
ese orden de ideas, debe la Corte proferir un fallo modulado que cumpla el
doble propósito de conservar la competencia del legislador en la denominación
de los cargos de responsabilidad administrativa o electoral y garantizar que
tales empleos sean provistos por concurso de méritos, en los términos del
artículo 266 C.P.  Por ende, la Sala declarará la exequibilidad condicionada
del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09 en el entendido que los cargos
allí regulados son de libre remoción y deberán ser provistos exclusivamente por
concurso público de méritos.
23.
Finalmente, la Corte estima necesario hacer dos consideraciones adicionales
respecto a las consecuencias de lo decidido en este fallo.  En primer término,
la declaratoria de exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6º de
la Ley 1350/09 no resuelve la omisión legislativa absoluta existente en materia
de la libre remoción de los empleos de responsabilidad administrativa o
electoral de la RNEC.  Como se ha indicado, la Constitución dispone que estos
cargos deben ser provistos mediante concurso público de méritos, lo que hace
que queden incorporados a la carrera administrativa especial de la RNEC y,
consecuentemente, no puedan ser cobijados por el régimen de libre nombramiento
y remoción.  En ese marco, la Carta Política ha diferido al legislador la
regulación de la libre remoción de estos empleos.  Sin embargo, analizada la
normatividad existente la Corte encuentra que el Congreso no ha fijado reglas
sobre la materia, lo que resulta agravado por el hecho que la Constitución haya
previsto una régimen especial de carrera para la RNEC, de lo que se sigue que
para esa entidad no son aplicables prima facie las reglas ordinarias de
carrera administrativa, ni mucho menos las relativas al libre nombramiento y
remoción, pues son incompatibles con el régimen mixto antes explicado.
De
otro lado, no puede perderse de vista que la expedición de las previsiones
legales relativas a la libre remoción de los cargos mencionados, no puede
asumirse sin tener en cuenta que la provisión de esos empleos se lleva a cabo
mediante concurso público de méritos, lo que supone su pertenencia a la carrera
administrativa especial de la RNEC. Ello en el entendido que,  como lo ha
considerado la jurisprudencia constitucional, la remoción de los servidores que
ejercen empleos de carrera debe estar mediada por el deber de la administración
de utilizar criterios de motivación.  Así por ejemplo, en la sentencia T-205/09
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), que hace una síntesis comprehensiva del
precedente consolidado de la Corte sobre la materia, se insiste en que la pertenencia
de un empleo del Estado a un sistema de carrera administrativa, derivado de su
ingreso mediante concurso público de méritos, implica la motivación del acto de
retiro, obligación que se extiende a los casos en que el orden jurídico
confiere al nominador determinado grado de discrecionalidad u otra modalidad
exceptiva a ese respecto o, incluso, cuando se ha previsto el libre
nombramiento y remoción del servidor público correspondiente. Esto debido a que
tal potestad discrecional no es incompatible con el deber general, propio de un
Estado democrático, de que la administración motive sus actuaciones, en tanto
presupuesto para la vigencia del derecho al debido proceso.  Sobre el
particular, la citada sentencia, que trajo a colación diversas decisiones proferidas
por la Corte en sede de control de constitucionalidad, señaló lo siguiente:
“El artículo 121 de la Constitución Política expresa
que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la ley. Esta disposición obliga a que las
actuaciones administrativas estén reguladas en la ley y los reglamentos. Sin
embargo, hay casos en que es necesario que la misma ley excepcionalmente
faculte a los funcionarios para obrar discrecionalmente, para tomar decisiones
o abstenerse de hacerlo, para apreciar o juzgar circunstancias de hecho, de
oportunidad y conveniencia. Pero esa discrecionalidad no puede ser absoluta,
sino relativa, en orden a garantizar la responsabilidad del Estado Social de
Derecho y de sus funcionarios[41].
La Corte Constitucional ha sostenido que la
discrecionalidad absoluta puede confundirse con la arbitrariedad y el capricho
del funcionario, mientras que la discrecionalidad relativa le permite a este
último apreciar las circunstancias de hecho, la oportunidad y conveniencia dentro
de las finalidades inherentes a la función pública y las particulares
implícitas en la disposición que autoriza la decisión discrecional. Así lo sostuvo en Sentencia C-734 de 2000[42],
al indicar:
“(…) la discrecionalidad absoluta entendida como la
posibilidad de adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón
justificada para ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo
en el panorama del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en
cambio, ajena a la noción del capricho del funcionario, le permite a éste
apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que
rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no
hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las
finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares
implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional”.
La Corte ha precisado también que la decisión
discrecional debe adecuarse a los fines de la norma que autoriza la facultad
discrecional y guardar proporcionalidad con los hechos que le sirvieron de
causa[43]. Queda así
claro que la discrecionalidad que excepcionalmente otorga la ley no es
absoluta, con lo cual se evita que se confunda con la arbitrariedad y el
capricho del funcionario.
(…)
4.1. Según el artículo 209 de la Constitución
Política, la función pública se desarrolla con fundamento en el principio de
publicidad, entre otros.
Por su parte, el artículo 35 del Código Contencioso
Administrativo dispone que las decisiones administrativas deben ser motivadas
al menos de forma sumaria, cuando afectan a particulares.
Teniendo como fundamento estas disposiciones, la Corte
Constitucional ha reiterado la importancia de la motivación de los actos
administrativos para que los destinatarios de éstos puedan conocer las razones
de la Administración cuando resultan afectados sus intereses[44].
Ha sostenido que, por regla general, los actos administrativos deben expresar
los motivos o causas que los sustentan, puesto que de esa forma se le da una
información al juez que ejerce el control jurídico de esos actos, verificando
si se ajustan al orden jurídico y si corresponden a los fines precisados en él[45].
Pero la Corte también ha señalado que ese deber general de motivar los actos
administrativos tiene las excepciones consagradas expresamente en la ley. Sobre
este aspecto, en Sentencia C-371 de 1999[46], expreso:
“Si en el Estado de Derecho ningún funcionario puede
actuar por fuera de la competencia que le fija con antelación el ordenamiento
jurídico, ni es admisible tampoco que quien ejerce autoridad exceda los
términos de las precisas funciones que le corresponden, ni que omita el
cumplimiento de los deberes que en su condición de tal le han sido
constitucional o legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y 209 C.P., entre
otros), de manera  tal que el servidor público responde tanto por infringir la
Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el desempeño de su
actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no puede
verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores
jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia
lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento
jurídico y fáctico de sus  resoluciones. Estas quedan sometidas al escrutinio
posterior de los jueces, en defensa de los administrados y como prenda del
efectivo imperio del Derecho en el seno de la sociedad.
(...) Todos los actos administrativos que no sean
expresamente excluidos por norma legal deben ser motivados, al menos sumariamente,
por lo cual no se entiende que puedan existir actos de tal naturaleza sin
motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de validez, según declaración que
en cada evento hará la autoridad judicial competente, sin perjuicio de la
sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos de la
disposición examinada”. (Subrayado
Fuera de texto).
La Corte ha aclarado que, aún en esos casos legalmente
exceptivos, como la desvinculación de empleados de libre nombramiento y
remoción, según lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, se
hace necesario que la autoridad administrativa haga constar en la respectiva
hoja de vida los hechos y las razones que causan la declaratoria de
insubsistencia sin motivación, evitando así la arbitrariedad en esas decisiones[47].”
La
Corte, con base en ese mismo criterio, ha sido explícita en vincular la
pertenencia de un empleo a la carrera administrativa a la motivación del acto
de desvinculación.  En ese sentido, la sentencia T-1248/05 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), al analizar el caso de una servidora pública que fue desvinculada de
un cargo de carrera de una empresa social del Estado, que ejercía en
provisionalidad, señaló que “el objeto del sistema de carrera administrativa
es garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad
e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público[48].
Los empleos de carrera se caracterizan porque tanto el ingreso como el
ascenso en los mismos está determinado por el mérito, lo que implica un derecho
a la estabilidad. De forma tal que quien se encuentra en carrera puede
permanecer en su cargo mientras cumpla de manera eficiente con sus funciones y
sólo podrá ser removido por las causas señaladas en la ley. (…) [l]a
desvinculación de los empleados que ocupan un cargo de carrera debe ser
precedida de un acto motivado. La administración debe motivar el acto con el
fin de garantizar el debido proceso y hacer efectiva la posibilidad de atacarlo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Igualmente, la
jurisprudencia ha manifestado que el deber de motivar las decisiones, mediante
las cuales se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera, se
extiende a aquellos casos en los que la persona desvinculada estuviere ocupando
el cargo de manera provisional, y que si se omite tal deber se viola el derecho
al debido proceso del trabajador.” (Subrayas fuera de texto).
Similares
criterios han sido expuestos por la Corte en lo que se refiere a la necesidad
de motivar el acto de desvinculación en el empleo de los servidores que ejercen
en provisionalidad cargos de carrera administrativa. Sobre este particular
existe un precedente consolidado, fundado en considerar que la adscripción de
un empleo público a la carrera administrativa implica necesariamente que el
acto de desvinculación quede excluido de la facultad discrecional del
nominador, sin que pueda hacérsele extensivo el régimen de los empleos de libre
nombramiento y remoción, pues lo que prima es que el cargo ha sido provisto
mediante concurso público de méritos.  Por lo tanto, cuando ese deber de
motivación es incumplido, se está ante una evidente violación del derecho al
debido proceso, que puede ser reparada, en determinadas condiciones, mediante
la acción de tutela.
Así
se señaló por la reciente sentencia T-109/09 (M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez), cuando concluyó que “[e]sta Corporación ha manifestado en múltiples sentencias que
la situación de los servidores públicos que ocupan cargos de carrera en
provisionalidad no es asimilable a la de los funcionarios de libre nombramiento
y remoción. Por esta razón, ha afirmado que los servidores públicos en
provisionalidad no pueden ser desvinculados del servicio por la simple voluntad
discrecional del nominador – como ocurre con los funcionarios de libre
nombramiento y remoción -, pues ellos gozan de una estabilidad laboral
relativa. De allí que en un gran número de sentencias la Corte haya determinado
que se vulnera el derecho al debido proceso cuando, sin la debida motivación,
se declara la insubsistencia de un  servidor que había sido nombrado en
provisionalidad en un cargo de carrera administrativa.[49]”.
Las
reglas expuestas son aplicables, mutatis mutandis al régimen especial de
carrera administrativa de la RNEC.  En efecto, la Constitución ha reconocido un
régimen exceptivo para la desvinculación de los servidores que ejercen empleos
de autoridad administrativa o electoral, quienes son de carrera pero podrán ser
removidos libremente.  Además, confió al legislador la regulación de ese
particular, sin que al momento se haya expedido tal normatividad. Por ende, la
Corte exhortará en esta sentencia al Congreso para que adopte la legislación
que, en desarrollo del artículo 266 C.P. regule las condiciones para la libre
remoción de los servidores públicos de la RNEC que ejercen cargos de autoridad
administrativa o electoral, según los presupuestos señalados en esta sentencia,
que apuntan, entre otros asuntos, a que tal desvinculación debe ser compatible
con la índole de carrera administrativa de tales empleos, lo que obliga a que
el acto de retiro deba contener criterios de motivación.
La
consecuencia necesaria de las premisas expuestas es que, mientras la citada
regulación es promulgada por el Congreso, el Registrador Nacional del Estado
Civil conserva la facultad para ejercer la libre remoción de los
servidores públicos que ejerzan cargos de responsabilidad administrativa o
electoral, puesto que esa competencia se deriva del artículo 266 C.P. y es
reiterada en la norma objeto de análisis.  Sin embargo, es necesario advertir
que tal facultad, según se ha expuesto, debe ser compatible con la pertenencia
a la carrera administrativa especial de la RNEC que la Constitución ha
conferido a dichos cargos, lo que implica que el acto de desvinculación, a
pesar de recaer en la órbita funcional del Registrador Nacional, debe hacer
explícita su motivación. Además, como sucede con todas las expresiones del
poder público, dicho acto de desvinculación del empleo no puede llevarse a cabo
de modo irrazonable o arbitrario, sino que en todo caso debe ser compatible con
la garantía de los derechos constitucionales de que son titulares los
servidores públicos y con el cumplimiento de los fines del Estado; sin que
pueda tornarse en vehículo que ampare la desviación de poder, las prácticas
clientelistas o, en general, toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de
sustento de la potestad de remoción.
24.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el efecto ineludible de esta
sentencia es que los empleos enumerados en la disposición analizada deben proveerse
por concurso público de méritos, según las condiciones previstas en los
capítulos IV y V de la Ley 1350/09. El Registrador Nacional del Estado Civil,
en caso de designar en provisionalidad dichos cargos, lo hará en la forma de
que trata el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350/09.[50]
Este nombramiento estará vigente, como máximo, por el periodo previsto en dicha
disposición, término durante el cual la RNEC abrirá el concurso público de
méritos y proveerá definitivamente los empleos de Secretario General,
Secretario Privado, Registrador Delegado, Gerente, Director General, Jefe de
Oficina, Delegado Departamental, Registrador Distrital, Registrador Especial y
Asesores, conforme con las mencionadas reglas de la carrera administrativa
especial de dicha entidad.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el literal a)
del artículo 6º de la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la
Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y
se dictan norma que regulen la Gerencia Pública”., en el entendido que los
cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre
remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos
exclusivamente por concurso público de méritos.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente en comisión.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Sentencia C-553/10
[1]
La demanda fue inadmitida por el Magistrado Sustanciador, mediante
Auto del 20 de noviembre de 2009. Esta demanda presentaba varios cargos,
dirigidos contra los apartados acusados y contra el artículo 52 (parcial) de la
Ley 1350 de 2009. En la subsanación presentada por el actor, de fecha 26 de
noviembre de 2009, corrigió su demanda en el sentido de restringir el libelo a
un solo cargo, contra los citados apartes.  Por ende, esta sentencia
circunscribirá el análisis a esa censura.
[2]
En razón de la delimitación del cargo que efectuó el demandante, la síntesis de
las intervenciones se restringe a dicha censura, omitiéndose la referencia a
consideraciones relativas a los demás cargos propuestos en el libelo original.
[3] Sobre estas
características, la intervención refiere a la sentencia C-506/99 (M.P. Fabio
Morón Díaz).
[4]
Esta conclusión ha sido construida a lo largo de la jurisprudencia de la Corte;
no obstante, su síntesis más reciente y comprehensiva se encuentra en la
sentencia C-588/09, (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).  En esta decisión
fue declarado inexequible el Acto Legislativo 1º de 2008, que había adicionado
el artículo 125 C.P. con una regla que permitía el ingreso automático en la
carrera administrativa de servidores públicos que ejercían el cargo en
provisionalidad y cumplían con determinadas condiciones.  Esta Corporación
consideró que una norma de este carácter excedía el poder de reforma
constitucional del Congreso, puesto que suspendía el principio constitucional
de la carrera administrativa.
[5] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-195 de 1994. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Ibídem.
[7]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio Morón Díaz.
[8]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994. M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[9]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-356 de 1994. M. P. Fabio Morón Díaz.
También Sentencia C-714 de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[10] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-588/09, antes reseñada.
[11]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 2000. M. P. Fabio Morón Díaz.
[12]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón.
[13] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-588/09.
[14]
Sobre la evaluación de estos factores, la sentencia C-040/95 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), reiterada en la sentencia C-588/09, indicó que “el concurso
ha de evaluar “todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos
a ocupar un cargo en la administración pública”, incluidos aquellos factores en
los cuales “la calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un
elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección,
como sería, por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante,
su capacidad para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.”
. La inclusión de los factores dotados de un componente subjetivo dentro de la
evaluación propia del concurso tiene la finalidad de evitar eventuales abusos,
dado que, sin desconocer el matiz subjetivo que caracteriza a la solvencia
moral, la aptitud física o el sentido social, lo cierto es que del ámbito de la
carrera administrativa “es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente,
para ese propósito se ha ideado el concurso”.
[15]
Lo indicado en este aparte se funda en la reglas jurisprudenciales previstas en
las sentencias C-292/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),  C-517/02 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández), C-1230/05 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-532/06 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis) y C-588/09, ya reseñada.
[16] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-954/01 (M.P. Jaime Araújo Rentería)
[17] Ídem.
[18] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-1381 de 2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] Ibídem.
[20]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-588/09.
[22]
Esto es reafirmado por la varias veces citada sentencia C-588/09, cuando al
recopilar la jurisprudencia constitucional en materia de carrera
administrativa, señaló que “la Corte Constitucional ha precisado que la
carrera administrativa contribuye a asegurar la protección de los derechos de
los trabajadores establecidos en la Constitución, pues “las personas vinculadas
a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben
ser protegidos y respetados por el Estado” , en la medida en que ejercitan su
derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción, según la
eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo”  y
con la posibilidad de obtener capacitación profesional, así como “los demás
beneficios derivados de la condición de escalafonados”, tal como se desprende
de los artículos 2º, 40, 13, 25, 53 y 54 de la Carta .”
[23] Vid. Entre otras,
la sentencia C-532/06, antes citada.
[24] Sentencia C-563 de 2000
[25] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-517/02, antes citada.
[26]
Cfr. sentencia C-963 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[27] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1230/05. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[28]
Las reglas jurisprudenciales que se expondrán a continuación sobre los
requisitos para la consagración legal de cargos de libre nombramiento y
remoción se obtienen del análisis de, en especial, las sentencias C-292/01
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1177/01 (M.P.  C-161/03 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra) y, en especial, C-312/03 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[29]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-195/94 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[30] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-514 /94 (M.P. José Gregorio Hernández  Galindo).
[31]
La norma demandada en esa oportunidad, resaltándose lo acusado, fue la
siguiente:
“Artículo 6.- Los
empleos de la Planta de Personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil
son de Carrera, con excepción de los siguientes, los cuales son de libre
nombramiento y remoción:
a) Los de los Despachos
del Consejo Nacional Electoral, del Registrador Nacional del Estado Civil y del
Secretario General de la Registraduría.
b) El de Secretario General
de la Registraduría.
c) Los de Visitador
Nacional.
d) Los de Director.
e) Los de Asesor.
f) Los de Jefe de
Oficina.
g) Los de Jefe de
División.
h) Los de Delegado del
Registrador Nacional del Estado Civil, e
i) Los de Registrador
Distrital y Especial.
Parágrafo 1º. Son también
de libre nombramiento y remoción, los funcionarios que se encuentren en las
situaciones descritas en el artículo 10 del Decreto 1487 de 1986 y en el
artículo 80 del presente Decreto.
Parágrafo 2º. Para todos
los efectos, integran la Organización Electoral, los empleados que menciona el
artículo 11, literales a) a e), del Decreto 1487 de 1986.
Parágrafo 3º. Los Delegados
de los Registradores Municipales, vinculados precaria y transitoriamente a la
Registraduría Nacional del Estado Civil durante la época electoral, no tienen
el carácter de empleados públicos de la entidad por no pertenecer a sus cuadros
permanentes".
[32] Cfr. Gaceta del
Congreso 558/08, pág. 5.
[33] Cfr. Gaceta del
Congreso 526/02, página 13-14.
[34] Cfr. Gaceta del
Congreso 189/03, pág. 4
[35] Ibídem, página
18.
[36]
Cfr. Gaceta del Congreso No. 200/03, pág. 6.
[37]
Al respecto, la sentencia C-230A/08 indicó: “El origen del Registrador
Nacional del Estado Civil y el mecanismo de carrera para el ingreso de
servidores públicos a la Registraduría Nacional se muestran acordes con la
índole técnica de las funciones asignadas a la entidad, cuyo cumplimiento torna
viable la realización de las elecciones en condiciones de imparcialidad, sin
que se requiera la participación o concurso de partidos, movimientos o agrupaciones
políticas como medio para producir confianza. A su vez, el origen del Consejo
Nacional Electoral confirma su carácter político y su calidad de instancia de
concertación entre distintas tendencias políticas en temas tales como los topes
de campaña o la publicidad electoral.”
[38] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-230A/08.
[39]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[40] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-804/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[41]
Sentencia T-064 de 2007.
[42]
Sentencia C-734 de 2000. La Corte declaró exequible el artículo 26 del Decreto
Ley 2400 de 1968, según el cual “[e]l nombramiento hecho a una persona para
ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser
declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la
providencia.  Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas
que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida”.
[43] Sentencia
C-525 de 1995.
[44] Sentencias C-734 de 2000
y T-064 de 2007.
[45] Sentencia SU-250 de
1998.
[46]
La Corte declaró exequible las expresiones "al menos en forma sumaria si
afecta a particulares", del artículo 35 del Código Contencioso
Administrativo, “en el entendido de que las decisiones que se tomen en materia
de derecho de petición, así se motiven tan solo sumariamente, sí deberán
resolver el fondo del asunto sometido a consideración y no limitándose la
autoridad competente a dar una respuesta formal sobre el trámite o el estado de
la solicitud”; y  "siquiera sumaria, cuando sea obligatoria", del
artículo 76 del mismo código, en el entendido de que “se entiende que alude a
determinados actos que el legislador ha declarado que, por su propia
naturaleza, no requieren ser motivados según la amplitud de la atribución
conferida a la autoridad, si bien advirtiendo que la referencia legal
correspondiente ha de ser expresa, taxativa y de interpretación estricta, y que
las posibilidades de no motivación de los actos en que así lo autorice la ley
no se confunden con la arbitrariedad de la administración, es decir, que su
contenido está expuesto a examen judicial para verificar si son conformes o no
a la Carta Política, y si los acompaña la racionalidad que a toda determinación
oficial se exige”.
[47] Sentencia C-734 de 2000.
[48]
Artículo 27 de la Ley 909 de 2004.
[49] La
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre este punto se remonta a la
Sentencia SU-250 de 1998, M.P.  Alejandro Martínez Caballero, en la cual la
Corte indicó que debía motivarse la desvinculación de una notaria que ocupaba
en interinidad un puesto de carrera.  Después de ella se han dictado, entre
otras, las siguientes sentencias que han confirmado esa línea jurisprudencial:
T-800/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-884/02, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; T-610/03, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-752/03, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; T-597/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-951/04, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1206/04, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-070/06,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1240/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-161/05,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-031/05, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
T-123/05, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-132/05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-222/05, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-374/05, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
T-392/05, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-660/05, M.P.  Jaime Córdoba Triviño;
T-696/05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-024/06, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; T-222/06, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-254 de 2006, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-132 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-279
de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-464 de 2007, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; T-838 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-857 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-007 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-157 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-308 de 2008, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; y T-356 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Como bien se
deduce de este listado, la posición jurisprudencial acerca de la necesidad de
motivar las declaraciones de insubsistencia de las personas nombradas en cargos
de carrera, en provisionalidad, es compartida por todas las salas de revisión.
Por otra parte, es importante anotar que varias de las sentencias relacionadas
se refieren a declaraciones de insubsistencia dictadas por el Fiscal General de
la Nación.
[50] El contenido de la norma
es el siguiente:
“Artículo 20. Clases de nombramiento. La provisión de los empleos en la
Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las
siguientes clases de nombramiento:
a)
Nombramiento ordinario discrecional: Es aquel mediante el cual se
proveen los cargos que de conformidad con la presente ley tienen carácter de
libre nombramiento y remoción;
b)
Nombramiento en período de prueba: Es aquel mediante el cual se proveen
los cargos del sistema especial de Carrera de la Entidad con una persona
seleccionada por concurso y tendrá un término de cuatro (4) meses;
c)
Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es
excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio. El término de
la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables;
deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso
del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el
empleo definitivamente;
d)
Nombramiento en ascenso: Es aquel que se efectúa previa realización del
concurso de ascenso;
e)
Nombramiento en encargo: Es aquel que se hace a una persona inscrita en
Carrera Administrativa para proveer de manera transitoria un empleo de Carrera
mientras se surte el concurso respectivo. El encargo no podrá exceder de seis
(6) meses. En el transcurso del término citado se deberá adelantar el concurso
respectivo para proveer el empleo definitivamente.”