C-436-13
Sentencia C-436/13
Sentencia C-436/13
((Bogotá DC, julio 10)
ASIGNACION
FUNCIONES JURISDICCIONALES A DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Exequibilidad
condicionada del literal b), numeral 3 del artículo 24 de la Ley 1564 de
2012
La Corte
consideró que la atribución de funciones jurisdiccionales a la Dirección
Nacional de Derechos de Autor, en los procesos relacionados con los derechos de
autor y conexos, no viola los mandatos de precisión temática y orgánica
derivados del artículo 116 de la Constitución. Adicionalmente constató que tal
atribución no desconoce la prohibición de asignar a las autoridades
administrativas funciones para instruir sumarios o juzgar delitos. No obstante
lo anterior, este Tribunal identificó un riesgo de confusión entre las
funciones administrativas de inspección, vigilancia y control y las funciones
judiciales a cargo de la dirección nacional de derechos de autor. Considerando
dicho riesgo y en atención a lo señalado por la jurisprudencia constitucional
en casos semejantes, dispuso declarar la exequibilidad condicionada del literal
demandado de manera tal que respete los principios de imparcialidad e
independencia.   La regla de atribución precisa, derivada directamente del artículo
116 de la Constitución, exige que se delimiten adecuadamente las materias
respecto de las cuales podrán ser ejercidas funciones jurisdiccionales y que se
indiquen claramente las autoridades administrativas que serán titulares de la
competencia para ello. La disposición demandada, al aludir a los procesos en
materia de “derechos de autor y derechos conexos” delimitó la materia mediante
una
enunciación temática general determinada que la Corte ha considerado
constitucionalmente admisible. El literal acusado también señaló
específicamente la autoridad encargada indicando que lo sería la Dirección
Nacional de Derechos de Autor.   Al constatar un riesgo de confusión entre el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control y el
cumplimiento de las funciones judiciales asignadas a la Dirección Nacional de
Derechos de Autor, se identificó un riesgo  de
indistinción entre unas y otras que podría afectar la imparcialidad e
independencia. Sin embargo no existía ninguna razón para considerar que ese
riesgo fuera insuperable.  En atención a los precedentes vigentes en la
materia, al principio de gradualidad establecido en el parágrafo 2 del artículo
24 de la ley 1564 de 2012 y al principio democrático, la Corte declara la
constitucionalidad de dicho literal bajo la condición consistente en que
mediante los procedimientos constitucionales previstos, se adopten las
medidas que se requieran para asegurar que la estructura y funcionamiento de la
Dirección Nacional de Derechos de Autor no afecten los principios de
imparcialidad e independencia propios de la administración de justicia. En
esas condiciones debe garantizarse:  (1) que no pueda el mismo funcionario o
despacho ejercer funciones judiciales en asuntos de derechos de autor o
derechos conexos respecto de los cuales se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna de las funciones
administrativas; y (2) que las funciones judiciales asignadas sean
desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan relación alguna de
sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron
pronunciamientos en materia de derechos de autor o conexos y que se refieran
directamente al asunto que se somete a su conocimiento.
ASIGNACION
FUNCIONES JURISDICCIONALES A DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Alcance
El literal
demandado asigna a la Dirección Nacional de Derechos de Autor el ejercicio de
funciones jurisdiccionales en los procesos relacionados con los derechos de
autor y derechos conexos. Esta atribución jurisdiccional, considerando el
ámbito de regulación del Código General del Proceso, comprende únicamente
controversias civiles o mercantiles relacionadas con la clase de derechos
enunciados. Esta interpretación implica que tal disposición no abarca disputas
de otro tipo de asuntos aunque puedan relacionarse con los derechos de autor o
los derechos conexos como ocurriría, por ejemplo, con litigios alrededor de la
configuración o no de un delito que sancione su desconocimiento. Las normas
vigentes en la materia permiten establecer con relativa claridad cuál es el
ámbito comprendido por la expresión “derechos de autor y derechos conexos”.
Así, de una parte, en el plano comunitario la decisión 351 de 1993 de la
Comunidad Andina ha señalado que dicha decisión tiene por finalidad: (i) reconocer una adecuada y efectiva protección a
los autores y demás titulares de derechos, sobre las obras del ingenio, en el
campo literario, artístico o científico; y (ii) proteger los Derechos
Conexos a que hace referencia el Capítulo X de la Decisión. Con fundamento en
ello se ocupa de establecer cuáles son los derechos de los autores señalando
que ellos corresponden a los derechos morales (art. 11) y a los derechos
patrimoniales (art. 13). A su vez, reconoce y regula los derechos conexos de
los que son titulares los artistas, intérpretes, ejecutantes, productores de
fonograma y organismos de radiodifusión. Ahora bien en el ordenamiento interno
existen también varias disposiciones que se ocupan de precisar el alcance de
los derechos de autor y de los derechos conexos. Así en el artículo 1 de la ley
23 de 1982 se señala que dicha ley no solo protege a los autores de obras literarias, científicas y artísticas
sino que también ampara a los intérpretes o ejecutantes, a los productores de
programas y a los organismos de radiodifusión, en sus derechos conexos a los
del autor. En concordancia con ello, las secciones primera y segunda del
capítulo II  establecen normas relativas a los derechos patrimoniales y a los
derechos de autor respectivamente. Asimismo, en el capitulo XII consagra normas
que precisan el alcance de los denominados derechos conexos. Adicionalmente, la
ley 44 de 1993 regula algunos aspectos relativos a los derechos de autor y a
los derechos conexos. Así por ejemplo y entre otras cosas, establece normas
relativas a la inscripción de determinados actos relacionados con ellos
(capítulo II) o reglas relacionadas con su administración colectiva (capítulo
III). De acuerdo con lo anterior, la delimitación de las materias comprendidas
por el literal acusado es posible, de una parte, a partir de estatutos que
anuncian que los derechos conexos y los derechos de autor constituyen su objeto
de regulación o, de otra, con apoyo en disposiciones que se ocupan de
establecer reglas particulares aplicables a tales derechos. Así entonces, las
normas antes mencionadas -Decisión 351 de la Comunidad Andina, ley 23 de 1982 y
ley 44 de 1993, entre otras- establecen criterios para identificar: (i) los
titulares de los derechos de autor y aquellos que lo son de derechos conexos; (ii)
los derechos generales de los autores y de los artistas así como sus formas de
administración;  (iii) las facultades y cargas específicas de los titulares de
los derechos; (iv) las excepciones aplicables a los derechos; y (v) los
términos de duración de su protección.
ATRIBUCION
DE FACULTADES JURISDICCIONALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales/ATRIBUCION DE FUNCIONES
JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional sobre el alcance del artículo 116 de la Constitución Política/ATRIBUCION
DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es
excepcional y precisa/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Prohibición para instruir sumarios o
juzgar delitos/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la imparcialidad e
independencia
Referencia: Expediente
D-9408
Demanda
de inconstitucionalidad contra el literal b), del numeral 3, del artículo
24, de la ley 1564 de 2012.
Actor:Diana Milena
Díaz Agudelo
Magistrado
Sustanciador:
Mauricio González Cuervo
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
La ciudadana
Diana Milena Díaz Agudelo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, formula
demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad del el literal
b), del numeral 3, del artículo 24, de la ley 1564 de 2012. El
texto de las expresiones demandadas, que se subraya, es el siguiente:
LEY 1564 DE 2012.
Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones.
Artículo 24. EJERCICIO DE
FUNCIONES JURISDICCIONALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.
Las
autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones
jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:
1.
La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:
a)
Violación a los derechos de los consumidores establecidos en el Estatuto del
Consumidor.
b)
Violación a las normas relativas a la competencia desleal.
2.
La Superintendencia Financiera de Colombia conocerá de las controversias que
surjan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas
relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las
obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
3.
Las autoridades nacionales competentes en materia de propiedad intelectual:
a)
La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos de infracción de
derechos de propiedad industrial.
b) La Dirección Nacional de Derechos de Autor en los procesos
relacionados con los derechos de autor y conexos.
c)
El Instituto Colombiano Agropecuario en los procesos por infracción a los
derechos de obtentor de variedades vegetales.
4.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a través de
la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá,
bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en
todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la
Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido
atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia
Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos
jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de personas
naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006 de
conocimiento de los defensores y comisarios de familia. También podrá asesorar
y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos
judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus
propiedades.
5.
La Superintendencia de Sociedades tendrá facultades jurisdiccionales en materia
societaria, referidas a:
a)
Las controversias relacionadas con el cumplimiento de los acuerdos de
accionistas y la ejecución específica de las obligaciones pactadas en los
acuerdos.
b)
La resolución de conflictos societarios, las diferencias que ocurran entre los
accionistas, o entre estos y la sociedad o entre estos y sus administradores,
en desarrollo del contrato social o del acto unilateral.
c)
La impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de
cualquier otro órgano directivo de personas sometidas a su supervisión. Con
todo, la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que
se deriven del acto o decisión que se declaren nulos será competencia exclusiva
del Juez.
d)
La declaratoria de nulidad de los actos defraudatorios y la desestimación de la
personalidad jurídica de las sociedades sometidas a su supervisión, cuando se
utilice la sociedad en fraude a la ley o en perjuicio de terceros, los
accionistas y los administradores que hubieren realizado, participado o
facilitado los actos defraudatorios, responderán solidariamente por las
obligaciones nacidas de tales actos y por los perjuicios causados. Así mismo,
conocerá de la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles
perjuicios que se deriven de los actos defraudatorios.
e)
La declaratoria de nulidad absoluta de la determinación adoptada en abuso del
derecho por ilicitud del objeto y la de indemnización de perjuicios, en los
casos de abuso de mayoría, como en los de minoría y de paridad, cuando los
accionistas no ejerzan su derecho a voto en interés de la compañía con el
propósito de causar daño a la compañía o a otros accionistas o de obtener para
sí o para un tercero ventaja injustificada, así como aquel voto del que pueda
resultar un perjuicio para la compañía o para los otros accionistas.
Parágrafo 1°.
Las
funciones jurisdiccionales a que se refiere este artículo, generan competencia
a prevención y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por la ley a las
autoridades judiciales y a las autoridades administrativas en estos
determinados asuntos.
Cuando
las autoridades administrativas ejercen funciones jurisdiccionales, el
principio de inmediación se cumple con la realización del acto por parte de los
funcionarios que, de acuerdo con la estructura interna de la entidad, estén
habilitados para ello, su delegado o comisionado.
Parágrafo 2°.
Las
autoridades administrativas que a la fecha de promulgación de esta ley no se
encuentren ejerciendo funciones jurisdiccionales en las materias precisas que
aquí se les atribuyen, administrarán justicia bajo el principio de gradualidad
de la oferta. De acuerdo con lo anterior, estas autoridades informarán las condiciones
y la fecha a partir de la cual ejercerán dichas funciones jurisdiccionales.
Parágrafo 3°.
Las
autoridades administrativas tramitarán los procesos a través de las mismas vías
procesales previstas en la ley para los jueces.
Las
providencias que profieran las autoridades administrativas en ejercicio de
funciones jurisdiccionales no son impugnables ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Las
apelaciones de providencias proferidas por las autoridades administrativas en
primera instancia en ejercicio de funciones jurisdiccionales se resolverán por
la autoridad judicial superior funcional del juez que hubiese sido competente
en caso de haberse tramitado la primera instancia ante un juez y la providencia
fuere apelable.
Cuando
la competencia la hubiese podido ejercer el juez en única instancia, los
asuntos atribuidos a las autoridades administrativas se tramitarán en única
instancia.
Parágrafo 4°.
Las
partes podrán concurrir directamente a los procesos que se tramitan ante
autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales sin
necesidad de abogado, solamente en aquellos casos en que de haberse tramitado
el asunto ante los jueces, tampoco hubiese sido necesaria la concurrencia a
través de abogado.
Parágrafo 5°.
Las
decisiones adoptadas en los procesos concursales y de reorganización, de
liquidación y de validación de acuerdos extrajudiciales de reorganización,
serán de única instancia, y seguirán los términos de duración previstos en el
respectivo procedimiento.
Parágrafo 6°.
Las
competencias que enuncia este artículo no excluyen las otorgadas por otras
leyes especiales por la naturaleza del asunto.
2. La demanda.
2.1.
Pretensión.
La
ciudadana demandante solicita que se declare la inexequibilidad del literal b)
del numeral 3 del artículo 24  de la ley 1564 de 2012, por infracción del
artículo 116 de la Constitución.
2.2. Cargo.
2.2.1. La norma
demandada no establece con precisión las funciones judiciales que se
encontrarán a cargo de la Dirección Nacional de Derechos de Autor. Dicha
disposición se limita a señalar que se ejercerán dichas atribuciones en asuntos
relacionados con los derechos de autor y conexos.
Esta asignación
general y no específica, implica un desconocimiento del carácter excepcional
que según la Constitución, debe tener la atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas. La norma demandada no
limitó, en una materia en la que los procesos pueden ser de diferente
naturaleza y cuantía, aquellos que corresponderían a la Dirección Nacional de
Derechos de Autor. De esta manera, quedan comprendidos no solo procesos que en
la actualidad pueden tramitarse en única instancia sino también procesos en
cuyo desarrollo se prevé el agotamiento de dos instancias.
Esta
indefinición implica, adicionalmente, que la norma estaría atribuyendo a la
citada autoridad administrativa la posibilidad de adelantar procesos por el
desconocimiento de disposiciones penales relativas a los derechos de autor. Se desconocería
así, la prohibición de adelantar la instrucción de sumarios o el juzgamiento de
delitos.
La
indeterminación en la atribución de las funciones jurisdiccionales contrasta
con la precisión en que ello se hace cuando se asignan a la Superintendencia de
Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera. Igualmente la
disposición acusada desconoce lo señalado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-117 de 2008.
2.2.2. La norma
demandada no determina los funcionarios de la Dirección Nacional de Derechos de
Autor que se encuentran habilitados para el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales. Esta omisión desconoce la obligación de señalar cuales son las
autoridades administrativas que se ocuparán de ejercer tales competencias. Esa precisión
es fundamental a efectos de garantizar la imparcialidad e independencia de los
funcionarios, debido al riesgo de que estos hayan intervenido en el mismo
asunto en ejercicio de funciones administrativas.
La regulación
demandada -debido a la falta de diferenciación estructural y funcional de la
que adolece- no elimina el riesgo consistente en que determinados
funcionarios impartan instrucciones acerca de las decisiones jurisdiccionales
que deben adoptarse y, por esa vía, afecten la independencia judicial.
La argumentación
expuesta encuentra fundamento en lo señalado por la Corte en la sentencia
C-1641 de 2000 que se ocupó de precisar el alcance del artículo 116 de la
Constitución.
3. Intervenciones.
3.1. Ministerio
de Justicia y del Derecho: exequibilidad.
Se cumplen las
condiciones que para la asignación de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas prevé el artículo 116 y, al mismo tiempo, se
contribuye al desarrollo de una justicia que satisface la imparcialidad, la
eficiencia y la eficacia. No resulta correcto afirmar la existencia de
indeterminación en la disposición demandada en tanto la materia comprendida por
“derechos de autor y conexos” se puede precisar a la luz de las disposiciones
vigentes contenidas, por ejemplo, en la ley 23 de 1982
así como en los diferentes pronunciamientos de la jurisprudencia
constitucional.
3.1.2. Unidad
Administrativa Especial - Dirección Nacional de Derecho de Autor:
exequibilidad.
No existe
indeterminación respecto del alcance de las funciones jurisdiccionales
asignadas a la Dirección nacional de Derecho de Autor si se tiene en cuenta que
ella comprende exclusivamente las controversias relacionadas con el derecho de
autor y los derechos conexos en el marco del Código General del Proceso lo que
implica, igualmente, que no abarca tampoco una competencia en materia penal. La
forma en que fueron asignadas estas funciones jurisdiccionales a la Dirección
Nacional de Derechos de Autor coincide con la forma en que el mismo artículo se
las atribuye a otras autoridades administrativas. No resulta posible exigir un
nivel de excesivo detalle en esa materia.
Siendo ello así,
no es posible afirmar que la obligación de interpretar restrictivamente las
normas que atribuyen funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas derive en la inconstitucionalidad del aparte acusado en tanto
lo que eso significa, según lo señaló la sentencia C-896 de 2012, es que únicamente
pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas
de manera expresa por la ley. Adicionalmente, el reconocimiento de que esta
atribución no implica la imposibilidad de que las personas acudan a la
jurisdicción ordinaria, evidencia el carácter excepcional de la atribución.
No resulta
exigible de la ley que atribuya funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, la indicación de los funcionarios específicos que
desarrollarán tales actividades así como tampoco la reforma de la estructura
administrativa u orgánica de las entidades que las asumirá. Ahora bien, cabe
señalar que las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control
que ejerce la Dirección Nacional de Derechos de Autor no son excesivamente
amplias, en tanto comprenden únicamente a las sociedades de derecho de autor o
de derechos conexos, a la organización recaudadora y a la ventanilla única
recaudadora.
Ahora bien,
atendiendo las hipótesis que describió la sentencia C-1071 de 2002 relativas a
las relaciones concretas que en una entidad pueden suscitarse entre las
funciones de inspección, vigilancia y control, de una parte y las funciones
jurisdiccionales, de otra, debe concluirse que la Dirección Nacional de Derecho
de Autor se encuentra en eventos en los cuales el vínculo es tangencial y
eventos en los cuales no existiría vínculo alguno. Ninguna de las hipótesis
resulta contraría a la Constitución atendiendo, entre otras cosas, lo señalado
en la sentencia C-649 de 2001. Lo que se impone en el primero de tales casos,
es que la entidad adopte las medidas para evitar que el cumplimiento simultáneo
de tales funciones pueda afectar la imparcialidad. Estos riesgos también se
encuentran controlados por la existencia de instituciones procesales como los
impedimentos y las recusaciones, aplicables a los procedimientos
jurisdiccionales que adelante la Dirección Nacional de derechos de Autor.
Debe
considerarse que la disposición acusada constituye una manifestación del
principio de colaboración armónica entre los poderes según lo prevé el artículo
113 de la Constitución. En esa medida no se opone y, por el contrario,
desarrolla lo dispuesto en la Carta Política.
3.1.3.
Universidad del Rosario: exequibilidad.
Considera que
debe declararse la constitucionalidad condicionada de la expresión acusada.
La atribución de
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas encuentra
fundamento constitucional, jurisprudencial y doctrinal suficiente. De manera
particular la disposición demandada se ajusta a lo señalado por el artículo 116
de la Constitución dado que (i) precisó cuales serían las materias que serían
objeto de pronunciamiento por parte de la Dirección Nacional de Derechos de
Autor y, adicionalmente, no excluyó la posibilidad de que sean conocidas por
la jurisdicción ordinaria y (ii) no le atribuyó facultades en aquellas materias
prohibidas por la Constitución.
Ahora bien,
considerando que podría existir una eventual interferencia entre las funciones
que en materia de inspección, vigilancia y control cumple la Dirección Nacional
de Derechos de Autor y las funciones jurisdiccionales atribuidas, es procedente
que la Corte condicione la constitucionalidad a que se entienda que deben
seguirse los parámetros establecidos en las sentencias C-649 de 2001 y C-1071
de 2002 de manera tal que la Dirección deberá ajustar su estructura para que no
se vena afectados, en ningún caso, los principios de imparcialidad e
independencia.
3.1.4. Universidad
Externado de Colombia: exequibilidad.
La Constitución
prevé en el artículo 116 la posibilidad de que las autoridades administrativas
ejerzan funciones jurisdiccionales. Esta asignación de funciones se funda (i)
en la necesidad de promover la colaboración armónica, (ii) en la importancia de
reducir la congestión de la jurisdicción ordinaria y (iii) en la relevancia de
asignar a determinadas autoridades administrativas la solución de controversias
respecto de asuntos con altos niveles de especialización.
No resulta
posible interpretar que la disposición acusada asigne funciones de instrucción
de sumarios o juzgamiento de delitos. Adicionalmente, la expresión demandada no
desconoce, en forma alguna, la obligación de fijar precisamente las materias
que serán competencia de las autoridades administrativas en tanto prevé que
ello ocurrirá respecto de los derechos de autor y derechos conexos.
Ahora bien,
respecto de los riesgos de infracción del principio de independencia e
imparcialidad, destaca que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional debe evitarse cualquier riesgo de confusión entre el ejercicio
de las funciones de inspección, vigilancia y control, de un lado, y las
funciones jurisdiccionales. Así las cosas “la Dirección Nacional de Derecho
de Autor deberá, como ya lo ha hecho parcialmente, establecer con claridad los
funcionarios que ejercerán las funciones jurisdiccionales otorgadas, así como
realizar una adaptación al interior de la entidad para que las facultades de
inspección y vigilancia de su competencia no impliquen un menoscabo a las
garantías procesales de los administrados, sobre todo en temas de inmensa
complejidad, tales como los relacionados con la gestión colectiva de derechos
de autor y derechos conexos”.
3.1.5. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal: exequibilidad.
No resulta
cierto, como lo afirma la demandante, que la redacción de la disposición
acusada pueda tener como objeto otorgar una competencia a la Dirección General
de Derechos de Autor para el juzgamiento de delitos. Ello es  incorrecto si se
considera el objeto que tiene el Código General del Proceso. Así las cosas, la
competencia atribuida se refiere al conocimiento de asuntos comerciales
relativos a derechos de autor.
La disposición
acusada no implica desconocimiento de la imparcialidad por la indeterminación
de los funcionarios que adelantaran funciones jurisdiccionales dado que ello,
de una parte, dependerá de la estructura interna que se adopte para tal fin y,
de otra, puede ser remediado mediante figuras como los impedimentos o las
recusaciones.
3.1.6. Asociación
de Comerciantes de Rionegro: inexequibilidad.
Al asignar
funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor en las
materias previstas e, se desconoce el principio de imparcialidad. En efecto, las
funciones administrativas de tal entidad se orientan a la protección de
derechos privados de los titulares de derechos de autor. Tal objeto impide que
pueda asumir comportamientos imparciales. Cabe destacar, especialmente, que una
de las funciones de la referida Dirección consiste en el diseño, dirección,
administración y ejecución de las políticas gubernamentales en materia de
derechos de autor.
Así las cosas “[n]o
resulta fácil (…) para un funcionario de esa Unidad Administrativa a quien se
le encomiende el ejercicio de las funciones jurisdiccionales otorgadas por la
ley 1564 de 2.012, armonizar sus funciones de buscar la aplicación de sus
funciones para proteger el derecho de autor y al vez, ser imparcial en el
desarrollo de un proceso donde se acusa a un particular de violación de esos
derechos de autor”.
A diferencia de
lo que ocurre con las otras superintendencias a las que les han sido asignadas
funciones jurisdiccionales, la Dirección General de derechos de Autor tiene
como objetivo la protección de derechos privados y no, por el contrario,
derechos colectivos.
3.1.7. Jorge
Alonso Garrido Abad: inexequibilidad.
Se desconoce la
imparcialidad dado que la Dirección General de Derechos de Autor -quien se
autodenominó Juez en la Resolución 366 de 2012- termina actuando como juez y
parte.
3.1.8. Fabio
Velásquez Arias: inexequibilidad.
No resulta
factible otorgar funciones judiciales a una autoridad administrativa sin
determinar quienes ejercerán esas funciones judiciales. Considerando que la
Dirección Nacional de Derechos de Autor es la responsable de asegurar el
derecho privado de autor se suscitan muchísimas dudas sobre la imparcialidad
con la que actuará.
Desde la
perspectiva de la independencia resulta también problemático que se designe al
Director General y a algunos de sus subalternos para el ejercicio de estas
funciones, tal y como ocurrió en la expedición de la resolución 366 de 2012. Es
también una cuestión problemática la asignación de estas funciones sin que se
encuentre vigente un marco orgánico que asegure la imparcialidad e
independencia.
4. Procuraduría
General de la Nación.
Considera que
debe declararse la constitucionalidad condicionada de la expresión acusada.
La asignación de
funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor respeta
las condiciones establecidas en la Constitución para ello. Tales condiciones se
encuentran contempladas en el artículo 116 de la Constitución y han sido objeto
de precisión en la jurisprudencia constitucional, en la que se ha señalado que
la ley debe precisar las materias respecto de las cuales dichas funciones serán
ejercidas.
En efecto, la
disposición acusada (i) determina claramente la materia indicando que se trata
de “derechos de autor y conexos” siendo posible identificar el alcance de esa
expresión a partir, por ejemplo, de la ley 23 de 1982, (ii) no prevé la
asignación de instrucción de sumarios ni de juzgamiento de delitos y (iii) se
trata de una competencia a prevención que no excluye el inicio de un proceso
ante la jurisdicción ordinaria para plantear las cuestiones relativas a los
derechos de autor y de conexos. Es relevante destacar que el parágrafo 6 del
artículo 24 del Código General del Proceso prescribe que las competencias
definidas en tal disposición no excluyen aquellas otras que hubieran sido
asignadas en disposiciones especiales en atención al asunto del que se trate.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es
competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas
del artículo 24  de la ley 1564 de 2012, en atención a lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Problema
Constitucional.
El examen del
cargo formulado en esta oportunidad exige a la Corte Constitucional resolver el
siguiente problema:
¿Asignar
facultades jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor en los
procesos relacionados con los derechos de autor y conexos desconoce las
condiciones previstas en la Constitución para la asignación de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas y, en particular, (i) los
mandatos de excepcionalidad y precisión, (ii) la prohibición de otorgar tal
tipo de facultades para instruir sumarios  o juzgar delitos y (iii) el deber de
asegurar la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones
atribuidas?
3. Cargo único:
violación del artículo 116 en la asignación de funciones jurisdiccionales a la
Dirección Nacional del Derecho de Autor.
3.1. Concepto de
inconstitucionalidad.
La ciudadana
demandante advierte que asignar a la Dirección Nacional de Derechos de Autor funciones
jurisdiccionales en los procesos relacionados con derechos de autor y
derechos conexos desconoce las exigencias previstas para el efecto en el
artículo 116 de la Constitución. A su juicio, la atribución carece de
determinación en tanto se limita a prever, genéricamente, que la función se
cumplirá respecto de todos los procesos en las dos materias mencionadas. Ello entraña
la violación de la obligación del Legislador de determinar de manera precisa
las atribuciones conferidas y, en esa medida, desconoce el carácter excepcional
que debe tener. Adicionalmente, y como consecuencia de tal imprecisión, la
disposición acusada estaría habilitando a la Dirección Nacional de Derechos de
Autor para adelantar procesos de instrucción y juzgamiento de delitos
relacionados con los derechos de autor y derechos conexos.
Asimismo, el
literal demandado, al no considerar las funciones administrativas de la
Dirección Nacional de Derechos de Autor previamente establecidas en otras
normas, desconoce que en el ejercicio de funciones jurisdiccionales las
autoridades no deben haber intervenido previamente en los asuntos respecto de
los cuales se adelanta la actividad de juzgamiento y que, adicionalmente, no
pueden existir relaciones de naturaleza jerárquica que afecten el ejercicio
independiente de la función. La imparcialidad y la independencia no podrían
materializarse, en tanto la norma cuestionada no estableció de manera precisa
las personas encargadas del ejercicio de la función judicial.
3.2. El alcance
del literal b), del numeral 3, del artículo 24 de la ley 1564 de 2012.
3.2.1.
El Código General del Proceso, adoptado
mediante la ley 1564 de 2012, define su ámbito principal de aplicación en el
artículo 1. En él se regula la actividad procesal relativa a los asuntos
civiles, comerciales, de familia y agrarios. Adicionalmente prevé su aplicación
subsidiaria a los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad, ejercida
por jueces, autoridades administrativas o particulares en aquellos eventos en
que no exista una regulación especial que los discipline.
El
artículo 24 de la ley 1564 de 2012 del cual hace parte el literal demandado, se
ubica en el Capítulo I -competencia-, del Título I -jurisdicción y competencia-
de la Sección Primera -órganos judiciales y sus auxiliares- del Libro Primero
del referido Código. Dicho artículo, que puede considerarse como la cláusula
general de asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas señala, en primer lugar, las autoridades que tienen a su cargo
tal tipo de funciones así como las materias respecto de las cuales ella se
ejerce. Una vez hecho ello establece un conjunto de reglas aplicables al
ejercicio de esa clase de funciones.
3.2.2.
Conforme a lo señalado, el referido artículo 24 atribuye el ejercicio de
facultades jurisdiccionales a diferentes autoridades administrativas acudiendo
a múltiples estrategias de asignación y delimitación temática. Así, en algunos
casos alude a una materia particular de una determinada área del derecho, tal y
como ocurre con la función atribuida a la Superintendencia de Industria y
Comercio para ejercer funciones jurisdiccionales en asuntos relativos a la
competencia desleal o a la infracción de derechos de propiedad industrial.
En
algunos eventos dicha indicación se encontró acompañada de la referencia a un
determinado estatuto u ordenamiento contentivo de las normas aplicables en el
ejercicio de las funciones. Así se prevé en la función asignada a
Superintendencia de Industria y Comercio a fin de conocer sobre la violación de
los derechos de los consumidores que se establecen en el Estatuto del
Consumidor.
En
otro grupo de casos se define el alcance de la habilitación a partir del
señalamiento de asuntos específicos  asociados a una determinada área del
ordenamiento, tal y como ello se hace al asignarle las funciones
jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades y a la Superintendencia
Financiera.
Finalmente,
un cuarto grupo se caracteriza por el hecho de que la norma de atribución de
funciones advierte que ellas podrán extenderse a las materias comprendidas por
las facultades jurisdiccionales asignadas a otras autoridades administrativas.
Ello se encontraba previsto para el caso del Ministerio de Justicia y del
Derecho o quien hiciera sus veces[1].
3.2.3.
El mismo artículo fija algunas reglas a las que se somete el ejercicio de las
funciones judiciales atribuidas. Así y entre otras cosas, (i) define que las
funciones jurisdiccionales que allí se asignan dan lugar a competencia a
prevención de manera tal que no excluyen el ejercicio de la competencia que
hubiere otorgado la ley a otras autoridades judiciales y administrativas; (ii) establece
la forma de materializar el principio de inmediación cuando quien ejerce
funciones jurisdiccionales es una autoridad administrativa; (iii) prevé el
principio de gradualidad de la oferta conforme al cual las autoridades
administrativas que a la fecha de promulgación de la ley no se encuentren
ejerciendo las funciones jurisdiccionales atribuidas en la nueva ley, deberán informar
las condiciones en que cumplirán tales funciones y la fecha a partir de la cual
ello deberá ocurrir; (iv) prescribe que las vías procesales aplicables al
ejercicio de las funciones jurisdiccionales deberán ser las mismas previstas
para la actividad de los jueces; y (v) consagra (a) una prohibición de impugnar
las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas en ejercicio de
funciones jurisdiccionales ante la jurisdicción contenciosos administrativa, (b)
una permisión de apelar las providencias adoptadas por las autoridades
administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ante el superior de
aquel juez que hubiere debido resolver el asunto en caso de haber acudido ante
la jurisdicción ordinaria y bajo la condición de que la decisión resulte
apelable, y  (c) una prohibición de apelar la decisión cuando el trámite
correspondiente ante la justicia lo hubiere sido en única instancia.
Además de tales
reglas, las autoridades administrativas deben tomar en consideración las
exigencias que en materia de interpretación prejudicial del ordenamiento
jurídico andino, se siguen del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina y del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina.
3.2.4.
El literal demandado asigna a la Dirección Nacional de Derechos de Autor el
ejercicio de funciones jurisdiccionales en los procesos relacionados con los
derechos de autor y derechos conexos. Esta atribución jurisdiccional,
considerando el ámbito de regulación del Código General del Proceso, comprende
únicamente controversias civiles o mercantiles relacionadas con la clase de
derechos enunciados. Esta interpretación implica que tal disposición no abarca
disputas de otro tipo de asuntos aunque puedan relacionarse con los
derechos de autor o los derechos conexos como ocurriría, por ejemplo, con
litigios alrededor de la configuración o no de un delito que sancione su
desconocimiento.
3.2.5. Las
normas vigentes en la materia permiten establecer con relativa claridad cuál es
el ámbito comprendido por la expresión “derechos de autor y derechos conexos”.
Así, de una parte, en el plano comunitario la decisión 351 de 1993 de la
Comunidad Andina ha señalado que dicha decisión tiene por
finalidad: (i) reconocer una adecuada y efectiva protección a los autores y
demás titulares de derechos, sobre las obras del ingenio, en el campo
literario, artístico o científico; y (ii) proteger los Derechos Conexos a que
hace referencia el Capítulo X de la Decisión. Con fundamento en ello se ocupa
de establecer cuáles son los derechos de los autores señalando que ellos
corresponden a los derechos morales (art. 11) y a los derechos patrimoniales
(art. 13). A su vez, reconoce y regula los derechos conexos de los que son
titulares los artistas, intérpretes, ejecutantes, productores de fonograma y
organismos de radiodifusión.
3.2.5.1. Ahora
bien en el ordenamiento interno existen también varias disposiciones que se ocupan
de precisar el alcance de los derechos de autor y de los derechos conexos. Así
en el artículo 1 de la ley 23 de 1982 se señala que dicha ley no solo protege a los autores de obras literarias,
científicas y artísticas sino que también ampara a los intérpretes o
ejecutantes, a los productores de programas y a los organismos de
radiodifusión, en sus derechos conexos a los del autor. En concordancia
con ello, las secciones primera y segunda del capítulo II  establecen normas
relativas a los derechos patrimoniales y a los derechos de autor
respectivamente. Asimismo, en el capitulo XII consagra normas que precisan el
alcance de los denominados derechos conexos.
3.2.5.2. Adicionalmente,
la ley 44 de 1993 regula algunos aspectos relativos a los derechos de autor y a
los derechos conexos. Así por ejemplo y entre otras cosas, establece normas
relativas a la inscripción de determinados actos relacionados con ellos (capítulo
II) o reglas relacionadas con su administración colectiva (capítulo III).
3.2.6. De
acuerdo con lo anterior, la delimitación de las materias comprendidas por el
literal acusado es posible, de una parte, a partir de estatutos que anuncian
que los derechos conexos y los derechos de autor constituyen su objeto de
regulación o, de otra, con apoyo en disposiciones que se ocupan de establecer
reglas particulares aplicables a tales derechos. Así entonces, las normas antes
mencionadas -Decisión 351 de la Comunidad Andina, ley 23 de 1982 y ley 44 de
1993, entre otras- establecen criterios para identificar: (i) los titulares de
los derechos de autor y aquellos que lo son de derechos conexos; (ii) los
derechos generales de los autores y de los artistas así como sus formas de
administración;  (iii) las facultades y cargas específicas de los titulares de
los derechos; (iv) las excepciones aplicables a los derechos; y (v) los
términos de duración de su protección.
3.3. Parámetro
de constitucionalidad: Reglas constitucionales relativas a la atribución de
funciones judiciales a las autoridades administrativas.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de
la validez constitucional de las disposiciones legislativas que asignan
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. A través de cada
una de sus decisiones ha ido decantando un conjunto de reglas generales y
especiales que regulan las posibilidades de actuación del legislador y de las
autoridades administrativas en esta materia.
A continuación la
Corte se ocupará de enunciar los aspectos generales de tales reglas, con el
propósito de establecer si la disposición que asigna funciones jurisdiccionales
a la Dirección nacional de Derechos de Autor en procesos relacionados con los
derechos de autor y los derechos conexos es compatible con la Constitución y
con los  precedentes vigentes en esta materia. A diferencia de la aproximación
que en otras oportunidades ha desarrollado la Corte, en esta oportunidad
enunciará brevemente las reglas sintetizadas en su jurisprudencia más reciente,
aludiendo a su empleo en la solución de algunos problemas específicos. Para
ello esta sentencia se apoyará de manera especial en las sentencias C-896 de
2012 y C-156 de 2013, en las que fue presentada la orientación jurisprudencial
dominante en esta materia.
3.3.1. Regla de infracción simultánea de los artículos 29, 113 y
116 cuando se desconocen las condiciones de asignación de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
El régimen constitucional de atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas prevé una habilitación
legislativa, en cuyo estricto seguimiento se encuentran comprometidos no solo
el sistema de articulación del poder público sino también la garantía del
derecho de acceso a la administración de justicia. El respeto a las condiciones
previstas en el artículo 116 es una condición (i) para materializar la vigencia
de las reglas relativas a la ordenación y control de los órganos que componen
el poder público, evitando la concentración de poder en autoridades
administrativas y propiciando, al mismo tiempo, formas de colaboración armónica
(Función orgánica) y (ii) para proteger las reglas vinculadas a la
administración de justicia y, en particular, aquellas previstas por la
Constitución al regular el debido proceso (Función iusfundamental).
Sobre la primera función, vinculada estrechamente al artículo 113
de la Carta, la Corte señaló de manera reciente:
“No
cabe duda de que la expresión acogida por el Constituyente en esa disposición
obedece a la satisfacción de otros principios constitucionales y,
principalmente, al respeto por el esquema tradicional de la división de
funciones entre los poderes públicos, según el cual corresponde a los jueces
administrar justicia. Por ese motivo, cuando, aun sin convertirse en regla
general, los asuntos sometidos a esa asignación “excepcional” de competencias
resultan excesivos, se percibe una lesión de la voluntad de los
constituyentes, tal como se representa objetivamente en los artículos 116 y 113
de la Carta Política.”[2]
Al ocuparse de la segunda de las funciones, asociada a las
garantías previstas en el artículo 29, ha sostenido:
“Estima
la Corte que el cumplimiento de las condiciones para atribuir funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas constituye una exigencia
vinculada al debido proceso. En efecto, el principio de legalidad que se sigue
del segundo inciso del artículo 29 de la Constitución, implica que la autoridad
judicial competente, así como las formas propias del juicio, tienen que
encontrarse previamente definidas, según los requerimientos establecidos por la
Constitución.”[3]
Así las cosas la regla de infracción simultánea indica que el
incumplimiento de cualquiera de las normas constitucionales adscritas al artículo
116 de la Carta y referentes a la atribución y ejercicio de funciones
judiciales por parte de autoridades administrativas, supone la violación
concurrente de sus artículos 113 y 29.
3.3.2. Regla de respeto a la reserva legal y a los contenidos
mínimos de la legislación.
Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones
con fuerza de ley las que asignen funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas[4].
Aunque el legislador es titular de una extendida libertad de configuración en
esta materia, la asignación de tales funciones debe, al menos, (i) señalar las
competencias, (ii) establecer las garantías que aseguren el respeto del derecho
al debido proceso y (iii) fijar todas las condiciones necesarias para proteger
en forma apropiada los derechos de las partes, tal y como lo precisa el
artículo 3 de la ley 1285 de 2009.
Las anteriores reglas de respeto a la reserva legislativa y
a los contenidos mínimos de la legislación encuentran apoyo
constitucional directo. En efecto, la Carta indica que solo la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas (art. 116. Inc. 3º), que la atribución será en materias
precisas y para determinadas autoridades (art. 116. Inc. 3º), que el debido
proceso se aplicará a todas las actividades judiciales (art. 29) y que la administración
de justicia es no solo una función pública (art. 228) sino que el acceso a la
misma constituye un derecho fundamental (art. 229).
La Corte ha considerado, atendiendo el margen de configuración
derivado de la reserva legislativa, que el Legislador puede
establecer -al asignar funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas- un procedimiento diferente a aquel que se aplica cuando tales
funciones son ejercidas por autoridades judiciales pudiendo, por ejemplo,
prever la imposibilidad de formular recurso alguno en contra de las decisiones.
Por el contrario, ha afirmado que se encuentra constitucionalmente proscrito
que el legislador adopte disposiciones que tengan como efecto excluir la
posibilidad de interposición de la acción de tutela en contra de decisiones
jurisdiccionales de las superintendencias[5]. Igualmente, como se verá,
ha reiterado que el legislador debe precisar claramente el órgano encargado de
ejercer la función jurisdiccional así como la materia comprendida por ella a
fin de proteger, entre otras, la garantía del juez natural.
3.3.3. Regla de atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a
las autoridades administrativas.
Está constitucionalmente ordenado que la atribución de funciones
jurisdiccionales sea excepcional. Ello tiene como efecto la exigencia de
interpretar restrictivamente las normas que asignen tal tipo de funciones y un deber
de evitar que su atribución constituya la regla general.
El carácter excepcional no es sinónimo de transitoriedad. La
Corte ha señalado que “[l]o excepcional no es tan solo aquello que no
reviste el carácter de permanente. Es más bien aquello que, en los términos del
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, “constituye una
excepción de la regla común” (…). La regla común es el ejercicio de funciones
administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de
funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue
esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera
querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho”.[6]
El carácter excepcional impide una atribución excesiva de
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. En aquellos casos
en los que se evidencia, prima facie, una asignación ascendente surgirá una
sospecha de vulneración del mandato de excepcionalidad. Esta sospecha[7] deberá identificarse caso
por caso.
Las reglas de atribución precisa y de asignación eficiente (infra
3.4.4 y 3.4.5) constituyen criterios relevantes para establecer el cumplimiento
de la regla de atribución excepcional. Así, una asignación genérica, incierta, indeterminada
o carente de relación con las actividades principales de la autoridad
administrativa[8],
constituirá un indicador del desconocimiento de la excepcionalidad prevista en
el artículo 116 de la Constitución.
Adicionalmente, se producirá una infracción de la regla de
atribución excepcional cuando las funciones judiciales asignadas a una
autoridad exceden las funciones administrativas a su cargo. De otra forma dicho,
cuando la actividad administrativa principal se convierte en la actividad
secundaria, debido a la extensión de funciones judiciales, se desconoce el
artículo 116 de la Constitución.
3.3.4. Regla de atribución precisa de las
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
3.3.4.1. Se encuentra constitucionalmente ordenado que la ley
defina de manera precisa las atribuciones jurisdiccionales que se asignan a las
autoridades administrativas y los órganos estatales que asumirán su ejercicio. En
consecuencia, el mandato de precisión puede descomponerse en un mandato
de precisión temática y en un mandato de precisión orgánica.
El mandato de precisión temática se satisface enunciando los
asuntos de los que podrán ocuparse las autoridades que hubieren sido elegidas
para ello. El legislador tiene el deber de establecer competencias puntuales,
fijas y ciertas y, por ello no puede asignar funciones de forma indeterminada o
genérica.
La ley puede cumplir este mandato acudiendo a diferentes
estrategias consideradas admisibles en la práctica jurisprudencial de esta
Corporación. Pueden identificarse, entre otras, (1) la enunciación
temática general determinada en la cual el legislador señala un área
específica del ordenamiento jurídico, (2) la enunciación temática
dependiente de un estatuto en la cual la atribución se determina en
función del conjunto de normas comprendidas por un estatuto claramente
identificable, (3) la enunciación temática especial que se caracteriza
por el hecho de que el legislador alude a un conjunto de asuntos específicos de
una determinada área del ordenamiento jurídico y (4) la enunciación de
facultades estrechamente relacionadas con el cumplimiento de una función
autorizada por la Constitución.
Ahora bien, entre el tipo de formas de asignación
de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas opuestas al mandato
de precisión cabe mencionar, por ejemplo, (1) la mención altamente
indefinida de la materia sobre la que recae, caracterizada por la
pretensión de delimitar el ámbito de las competencias refiriéndose a las normas
que pueden regulan un determinado tipo de actividades y que impide -desde el
principio- identificarlas claramente o (ii) la remisión
altamente indefinida o incierta a facultades asignadas a otras autoridades
administrativas,
que se configura cuando el legislador se remite de manera genérica a las
facultades jurisdiccionales asignadas otras autoridades administrativas
–indefinida- o que les puedan ser asignadas en el futuro –incierta-.
A su vez el mandato de precisión orgánica exige que la disposición
que asigna las funciones establezca con claridad cuál es la autoridad a la que
le corresponde el ejercicio de las funciones. No exige esta regla señalar la
dependencia interna de la entidad administrativa que lo hará así como tampoco
los funcionarios específicos en quien se encontrará radicada tal actividad. Ello
se sigue del hecho consistente en que la jurisprudencia constitucional ha
admitido la asignación de funciones judiciales indicando únicamente la
superintendencia que asumirá su ejercicio.
3.3.4.2. En el proceso de configuración jurisprudencial de esta
regla la jurisprudencia constitucional ha considerado que se ajusta al mandato
de precisión temática: (i) atribuir a la Procuraduría General de la Nación funciones
jurisdiccionales para expedir durante la indagación preliminar y la
investigación disciplinaria, las providencias que se
requieran para el aseguramiento y práctica de pruebas[9] (atribución
por
enunciación de facultades estrechamente relacionadas con el cumplimiento de una
función autorizada por la Constitución); (ii) asignar a la
Dirección Marítima y Portuaria facultades judiciales consistentes en  adelantar y fallar las investigaciones por
violación a las normas de Marina Mercante, por siniestros marítimos, por
violación a las normas de reserva de carga, por contaminación del medio marino
y fluvial de su jurisdicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en
los bienes de uso público y terrenos sometidos a su jurisdicción[10] (atribución
por enunciación temática especial);
(iii) encomendar a las superintendencias, bancaria, de sociedades y de
valores la competencia para declarar la ocurrencia de los presupuestos de
ineficacia previstos en el libro segundo del Código de Comercio[11]
(atribución por
enunciación temática especial); (iv) atribuir a la superintendencia
bancaria funciones jurisdiccionales para decidir en aquellos asuntos
contenciosos que se susciten entre los clientes y las entidades financieras o
aseguradoras relacionados con la ejecución y el cumplimiento de las
obligaciones contractuales que asuman con ocasión del ejercicio de la actividad
financiera, aseguradora o previsional cuya cuantía no sea determinable o no
exceda de 50 salarios mínimos legales vigentes mensuales (atribución por enunciación
temática general determinada); y (v) adscribir a la
Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales para la
aplicación de las normas de protección al consumidor, tal y como ocurre, por
ejemplo, con la atribución para “ordenar la efectividad de las garantías
de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor,
o las contractuales si ellas resultan más amplias”[12] (atribución por
enunciación temática dependiente de un estatuto).
Por el contrario ha considerado contrario a tal mandato: (i) la atribución hecha a la Dirección General Marítima y
Portuaria para cumplir la función consistente en investigar y fallar
investigaciones por la violación a otras normas que regulan las actividades
marítimas e imponer las sanciones correspondientes[13] (atribución
con mención altamente genérica de la materia sobre la que recae); y (ii) la
asignación de funciones Jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de
Justicia, o a quien haga sus veces, en todos los
asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades
administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales[14]
(atribución por remisión
altamente genérica a facultades asignadas a otras autoridades administrativas).
3.4.5. Regla de atribución eficiente de las funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
3.4.5.1. La atribución de una función judicial a las autoridades
administrativas demanda que los asuntos sometidos al conocimiento de las
autoridades administrativas sean resueltos de manera adecuada y eficaz[15]. El
cumplimiento de esta condición puede identificarse, entre otras cosas, a partir
de la
relación de afinidad entre las funciones jurisdiccionales conferidas por la
ley, y aquellas que ejerce ordinariamente el órgano correspondiente, cuando lo
hace en sede administrativa[16].
Una relación temática lejana entre las funciones administrativas  y las
funciones judiciales a cargo de una autoridad constituye un indicio de
violación del mandato de asignación eficiente.
En esa medida, a pesar del amplio margen que para la configuración
de esta materia tiene el legislador, existe una obligación de identificar de
forma cuidadosa la autoridad administrativa que puede desplegar la función
judicial de manera tal que cuente con la capacidad institucional para asumirla
y desarrollarla.
3.4.5.2. En tal dirección y destacando la importancia de esta
regla, la Corte consideró que era contraria a ella asignarle al
Ministerio de Justicia y del Derecho una gran variedad de funciones
jurisdiccionales sin precisar el órgano o dependencia que las ejercería. A su
juicio, esta clase de regulación desconoce el mandato de asignación eficiente
en tanto varias de las atribuciones no guardaban afinidad alguna con las
funciones administrativas que desarrollaba el Ministerio de Justicia y del
Derecho.
Aunque
en el año 1992 el alcance del artículo 116 se encontraba en una primera etapa
de comprensión, la Corte consideró que resultaba constitucional la medida
establecida en el artículo 32 del Decreto 350 de 1989 conforme a la cual  los jueces que estuvieren conociendo de las
objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados
con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirían el
expediente contentivo de la actuación al Superintendente de Sociedades, a
efecto de que éste resolviera sobre  tales objeciones. Entre las
razones que tuvo la Corte para declarar su constitucionalidad se encontró la
relativa a que ello permitiría un adecuado desarrollo de este tipo de procesos
en tanto ya no se presentarían las demoras de los jueces civiles para tomar las
determinaciones sobre las objeciones[17].
En
similar orientación la Corte ha señalado que la asignación de funciones
judiciales a la Superintendencia de Sociedades en materia de procesos
concordatarios encuentra justificación en su conocimiento especializado así como en su amplia experiencia en el área[18].
3.4.6. Regla de interdicción de la atribución de funciones
judiciales a las autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar
delitos.
La Constitución prohíbe de manera expresa atribuir funciones
jurisdiccionales a autoridades no judiciales cuando ellas tengan por objeto
instruir sumarios o juzgar delitos. Solo en virtud de una atribución
constitucional expresa, como la establecida en el artículo 28 transitorio de la
Constitución, podría asignarse ese tipo de funciones a las autoridades
administrativas.
A pesar de ello no se encuentra constitucionalmente prohibido
atribuir funciones jurisdiccionales a órganos administrativos, incluso para
instruir sumarios, cuando tal atribución no implique una autorización para
imponer restricciones a la libertad.  Esta interpretación fue expuesta en la
sentencia C-212 de 1994 de la que se deriva la subregla según la cual se
encuentra permitido que el Congreso de la República le asigne a los inspectores
de policía la facultad de sancionar la infracción de normas que establezcan
contravenciones y la instrucción de los sumarios correspondientes bajo la
condición de que no se encuentren previstas para ello sanciones de privación de
la libertad. En esa medida está prohibida la asignación de tales funciones
cuando ello pueda tener como efecto la privación de la libertad, salvo la
hipótesis excepcional prevista en el artículo 28 transitorio de la
Constitución.
3.4.7. Regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e
independencia de los funcionarios administrativos encargados del ejercicio de
funciones jurisdiccionales.
Dado que la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas exige la extensión de las garantías institucionales previstas
para los funcionarios integrantes de la rama judicial, está ordenado el
aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de sus
competencias. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento
de la regla de atribución precisa constituye una condición necesaria –aunque no
suficiente- para el aseguramiento de la imparcialidad[19].
Conforme a ello el control de constitucionalidad debe asegurar que
no existan riesgos de confusión o interferencia entre las funciones propiamente
administrativas de la autoridad y aquellas de naturaleza judicial que le han
asignado.
Esta regla supone al menos las siguientes tres reglas especiales:
3.4.7.1. Regla de constitucionalidad simple, por distinción clara
entre funciones administrativas y funciones jurisdiccionales.
En el evento de que resulte posible diferenciar claramente y no
exista riesgo alguno de interferencia entre el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones administrativas desarrolladas
por la autoridad correspondiente -relacionadas con la materia objeto de
juzgamiento-, la disposición que asigna las competencias jurisdiccionales será
constitucionalmente admisible.
En aplicación de tal regla esta Corporación señaló que no
desconocía la obligación de asegurar la imparcialidad en la asignación de
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, atribuir a la
Superintendencia de Sociedades la facultad de iniciar acciones revocatorias en
contra de una sociedad sometida a un proceso concursal en la que la
superintendencia actúe como juez del concurso. Esta conclusión se apoyó en que
la acción revocatoria se tramita ante una autoridad judicial diferente y que el
inicio de esa clase de acción constituye una expresión del ejercicio de
funciones de inspección, vigilancia y control[20].
3.4.7.2. Regla de inconstitucionalidad por ausencia de distinción,
insuperable, entre funciones jurisdiccionales y funciones administrativas.
En el evento en que las funciones administrativas y
jurisdiccionales se encuentren tan estrechamente ligadas que no sea posible
diferenciar -o eliminar- el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y
otras en la entidad administrativa correspondiente, la disposición que atribuye
las funciones jurisdiccionales será inconstitucional.
Esta regla fue aplicada por la Corte al declarar inconstitucional
la habilitación de la Superintendencia Bancaria para decidir en aquellos asuntos
contenciosos que se susciten entre los clientes con las entidades financieras o
aseguradoras relacionados con la ejecución y el cumplimiento de las
obligaciones contractuales. Para la Corte, considerando que en materia de
inspección, vigilancia y control tal Superintendencia  cumplía funciones que le
permitían dar instrucciones y fijar directrices, la función judicial asignada
suponía que al actuar como juez estaría sujeta a sus propios pronunciamientos[21].
3.4.7.3. Regla de constitucionalidad condicionada por riesgo de
indistinción, superable, entre funciones jurisdiccionales y funciones
administrativas.
En el evento en que las funciones administrativas y
jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o interferencia pero sea
posible superarlo desde el punto de vista jurídico y práctico la disposición
que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición de que se
eliminen el riesgo.
Esta
regla condujo a la Corte a señalar que resultaba constitucionalmente prohibido
que el mismo funcionario de la Superintendencia de Industria y Comercio que se
ha pronunciado previamente, en desarrollo de facultades de inspección,
vigilancia y control, respecto de asuntos en materia de competencia desleal,
desarrolle funciones judiciales en relación con las mismas materias. Una vez
precisado ello –en aplicación de la regla de aseguramiento de la imparcialidad-
advirtió que era posible condicionar su constitucionalidad en el sentido
señalado. Ello implicaba que las funciones judiciales debían
ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no mediara
relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto
que se somete al juzgamiento[22].
Una
orientación similar siguió la Corte al examinar si resultaba o no
constitucionalmente posible asignar a la mencionada Superintendencia funciones
judiciales en materia de protección al consumidor. A juicio de esta Corporación
ello solo era posible: (i) si por los procedimientos
constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento de esa
superintendencia son ajustados para asegurar que no podrá el mismo funcionario
o despacho de la ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos en los
que ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna
de sus funciones administrativas; y (ii) si las funciones jurisdiccionales
asignadas van a ser desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan
relación alguna de sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o
aplicaron pronunciamientos en materia que se refieran directamente al asunto
que se somete a su conocimiento[23].
En similar dirección se pronunció respecto de la atribución de las facultades
jurisdiccionales establecidas en el artículo 42 de la ley 1122 a la Superintendencia de Salud. No obstante que existía ya una diferenciación estructural para el
cumplimiento de facultades de inspección, vigilancia y control y el desarrollo
de las funciones judiciales, su constitucionalidad quedaba
condicionada a que ningún funcionario de la Superintendencia
Nacional de Salud ejerciera funciones jurisdiccionales respecto de casos en los
cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en razón de sus funciones
administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control[24].
3.5 Análisis del cargo.
3.5.1. Precisión
en la atribución de función jurisdiccional para determinados asuntos.
3.5.1.1. Este
Tribunal considera que el literal acusado no desconoce el mandato  de precisión
establecido en la Constitución. La atribución satisface las exigencias de
claridad y determinación que se derivan de dicho mandato.
El legislador
acudió a una forma de enunciación temática general determinada
consistente en aludir, en el marco de la denominada propiedad intelectual, a
una de sus materias generales correspondiente a los derechos de autor y
conexos. Esa delimitación legalmente reconocida por diversas disposiciones
–Decisión 351 de la Comunidad Andina de Naciones, ley 23 de 1982 y ley 44 de
1993- según se explicó más arriba (supra 3.2), es además complementada por el
artículo 1 del Código General del Proceso al establecer que dicho estatuto se
ocupa de disciplinar la actividad procesal en asuntos civiles, comerciales,
agrarios y de familia. Ello permite entender que las funciones jurisdiccionales
asignadas aluden únicamente a los asuntos civiles o mercantiles vinculados a
los derechos de autor y conexos.
3.5.1.2. Ciertamente
el legislador hubiere podido acudir a un modelo de asignación más restringido,
aludiendo por ejemplo a determinada clase de derechos de autor  o a algunos de
los denominados derechos conexos - atribución por enunciación temática
especial- o, como lo sugiere el demandante, diferenciando la competencia
según la cuantía o la existencia de segunda instancia. Sin embargo la
existencia de esa alternativa no conduce a que la elección de una enunciación
temática general determinada resulte contraria a la Carta dado que, además
de permitir la delimitación con un alto grado de seguridad de las materias que
podrán ser objeto de juzgamiento por parte de la Dirección Nacional de Derecho
de Autor, ha sido reconocida como posible por parte de la jurisprudencia de
esta Corporación.
3.5.1.3. La
anterior delimitación implica, además, que carece de apoyo el argumento del
demandante de acuerdo con el cual la indefinición de la asignación tendría como
efecto el reconocimiento de una competencia a la Dirección Nacional de Derechos
de Autor para instruir sumarios o juzgar delitos relacionados con los derechos
de autor o conexos. Esa interpretación es contraevidente si se considera lo
señalado, se insiste una vez más, por el artículo 1 de la ley 1564 de 2012.
3.5.2. Precisión
orgánica en la atribución de función jurisdiccional.
3.5.2.1. Tampoco
el mandato de precisión orgánica es vulnerado por la norma acusada. En ella se
prescribe que será la Dirección Nacional de Derechos de Autor la entidad
competente para ejercer las funciones jurisdiccionales que se establecen. Se
trata de una entidad del orden nacional perteneciente a la rama ejecutiva del
poder público, identificada como unidad administrativa especial y regulada por
diferentes disposiciones – Decreto 4834 de 2008, Decreto 4835 de 2008 y Decreto
3942 de 2010, entre otros-.
3.5.2.2. El
mandato de precisión orgánica no demanda que la ley especifique aquellos
funcionarios que deban encargarse del ejercicio de las competencias asignadas. Lo
que sí resultaría constitucionalmente problemático sería que se atribuya la
función judicial a una entidad administrativa o a quien haga sus veces, en
tanto tal indeterminación, acompañada de una asignación temática inespecífica, impediría
realizar el cotejo jurídico que se requiere para establecer si existe un riesgo
de confusión que afecte la imparcialidad e independencia de la autoridad
administrativa[25].
Así las cosas la Corte no encuentra que se haya violado la
exigencia de precisión prevista en el artículo 116 de la Constitución.
3.5.3. Garantía de imparcialidad e independencia.
3.5.3.1. Para la Corte la asignación de funciones jurisdiccionales
a la Dirección Nacional de Derechos de Autor en procesos relativos a los
derechos de autor y derechos conexos, plantea un problema constitucional
significativo desde la perspectiva de la regla de aseguramiento
estricto de la imparcialidad e independencia.
La Dirección Nacional de Derechos de
Autor, unidad administrativa especial con personería jurídica, tiene entre sus
funciones -según los establece el Decreto 4835 de 2008- emitir conceptos sobre
las normas que regulan el derecho de autor y los derechos conexos, dictar las
providencias necesarias con el fin de obtener el cumplimiento de las normas que
regulan el derecho de autor en Colombia, ejercer inspección y vigilancia sobre
las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor y derechos conexos y diseñar
y desarrollar las estrategias para la creación de una cultura de respeto y
protección del derecho de autor y derechos conexos a través de procesos de
difusión y capacitación al interior y exterior de la entidad.
A su vez, el Decreto 3942 de 2010
prescribe en el artículo 11 que las sociedades
de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, se encontrarán
sometidas a la inspección y vigilancia de la Dirección Nacional de Derecho de
Autor. En desarrollo de tal competencia se encuentra habilitada, según lo
establece el artículo 12 del mismo decreto para iniciar investigaciones
y, si es del caso, imponer sanciones administrativas, realizar auditorías
periódicas o extraordinarias a las sociedades de gestión colectiva de derecho
de autor o de derechos conexos, con el fin de analizar su situación contable,
económica, financiera, administrativa o jurídica.
Finalmente, el Decreto 1258 de 2012 que derogó algunas
disposiciones del Decreto 3942 de 2010 regula, a partir de su artículo 32, las
competencias de investigación, vigilancia y control a cargo de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor. Allí dispone, entre otras cosas, que en
ejercicio de dichas competencias podrá, de
oficio o a petición de parte, adelantar investigaciones, solicitar
informaciones y documentos, realizar las visitas que sean necesarias e imponer
sanciones, cuando a ello hubiere lugar, a las sociedades de gestión colectiva
de derechos de autor y derechos conexos.
3.5.3.2. Las reglas competenciales acabadas de señalar permiten
identificar un riesgo relevante para la imparcialidad e independencia en el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales atribuidas a la Dirección Nacional
de Derechos de Autor. En efecto, el ejercicio de las funciones administrativas  a
su cargo suscita el riesgo de confusión o indistinción de las funciones de inspección,
vigilancia y control en materias relativas, por ejemplo, a las sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor y conexos.
Ello plantea, tal y como lo ha advertido en oportunidades
similares la jurisprudencia constitucional, el riesgo de que funcionarios que
participaron en actividades de investigación participen también en actividades
de juzgamiento -riesgo de violación de la imparcialidad-; y otro riesgo
vinculado a la posibilidad de afectar la autonomía en la actividad de
juzgamiento derivada, por ejemplo, de relaciones jerárquicas al interior de la
Dirección Nacional de Derechos de Autor -riesgo de violación de la independencia-.
3.5.3.3. La existencia de estas dificultades impide a la Corte
declarar la constitucionalidad simple de la disposición acusada. Proceder en
esa dirección implicaría no solo desconocer la jurisprudencia constitucional
vigente en la materia sino, adicionalmente, aceptar la puesta en peligro de
elementos centrales para la debida administración de justicia y para la
protección del derecho fundamental al debido proceso. No obstante lo anterior,
la declaratoria de inexequibilidad no resulta tampoco la alternativa apropiada,
ya que para la Corte, en la presente oportunidad, existen varias razones para
acoger la regla de constitucionalidad condicionada por riesgo de
indistinción entre funciones jurisdiccionales y funciones administrativas,
que se juzga superable, por lo siguiente:
(i) En
primer lugar, el asunto que plantea la disposición acusada no se diferencia
esencialmente de varios casos en los que la Corte ha aplicado la regla señalada.
En efecto, como se recordó en otro lugar de esta providencia, en las sentencias
C-649 de 2001, C-1071 de 2002 y C-117 de 2008 este Tribunal condicionó -empleando
diferentes fórmulas- la exequibilidad de las disposiciones examinadas a que se
garantizara la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones
(supra. 4.1.6.2.). En efecto, los tres casos antes referidos guardan una
estrecha similitud con el que ocupa la atención de la Corte justificándose, en
consecuencia, adoptar la misma solución: en todos ellos (i) existían reglas
previas que asignaban funciones de inspección, vigilancia y control a una
autoridad administrativa, (ii) fueron expedidas, posteriormente, normas que le
asignaban funciones judiciales en materias respecto de las cuales cumplían
tareas administrativas que las habilitaban, en algunos casos, para imponer
sanciones, y (iii) no existía una razón que impidiera superar el riesgo de
confusión mediante ajustes normativos o administrativos en la estructura o
funcionamiento de la entidad.
(ii)
En segundo lugar, la regulación establecida en el artículo 24 de la ley 1564 de
2012 evidencia la preocupación legislativa por asegurar la implementación
paulatina de las funciones jurisdiccionales por parte de las entidades que
previamente no las ejercían. Es por ello que de acuerdo al principio de
gradualidad, consagrado en el parágrafo 2 del artículo 24, estas autoridades deberán informar las condiciones y
la fecha a partir de la cual ejercerán las funciones jurisdiccionales que les
han sido confiadas. De esta manera seguir la regla de constitucionalidad
condicionada en virtud de la cual se admite la exequibilidad de la disposición
en el entendido de que en su implementación deben evitarse la afectación de la
imparcialidad o la independencia, se encuentra en consonancia con el principio
de gradualidad y el propósito que le subyace, consistente en permitir que las
entidades adopten las medidas que se requieran para asumir las funciones en
condiciones compatibles con el ordenamiento jurídico.
(iii)
Finalmente y en tercer lugar, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia
constitucional, en virtud del principio democrático y del principio de
conservación del derecho que a él se anuda, ante dos interpretaciones posibles
de un enunciado normativo, una que se opone a la Carta y otra que se ajusta a
ella, debe optarse por declarar su exequibilidad indicando las condiciones bajo
las cuales debe entenderse a efectos de evitar la vulneración de la Carta.
3.5.3.4.
Considerando que el aparte acusado admite jurídicamente dos interpretaciones,
una de ellas consistente en aceptar eventuales riesgos de interferencia entre
las funciones administrativas y las funciones judiciales y otra que exige la
distinción precisa y clara entre unas y otras, la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada de la disposición examinada siguiendo para el
efecto un entendido similar al previsto en la sentencia C-1071 de 2002. Ese
condicionamiento tiene como efecto la necesidad de emprender acciones
específicas, normativas y fácticas, para asegurar la supremacía de la
Constitución.
En
esa medida dispondrá en la parte resolutiva declarar la exequibilidad del
literal b) del numeral 3 del artículo 24 de la ley 1564 de 2012 siempre
y cuando, mediante los procedimientos constitucionales previstos, se adopten las
medidas que se requieran  para asegurar que la estructura y funcionamiento de la
Dirección Nacional de Derechos de Autor no afecten el principio de imparcialidad
e independencia en el ejercicio de las funciones judiciales asignadas.
En
esas condiciones debe garantizarse (1) que no pueda el mismo funcionario o
despacho ejercer funciones judiciales en asuntos de derechos de autor o
derechos conexos respecto de los cuales se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna de las funciones
administrativas y (2) que las funciones judiciales asignadas sean desarrolladas
por funcionarios distintos, que no tengan relación alguna de sujeción
jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron pronunciamientos en
materia de derechos de autor o conexos y que se refieran directamente al asunto
que se somete a su conocimiento.
4.
Razón de la decisión.
4.1. Síntesis
del caso.
4.1.1. La Corte
consideró que la atribución de funciones jurisdiccionales a la Dirección
Nacional de Derechos de Autor, en los procesos relacionados con los derechos de
autor y conexos, no viola los mandatos de precisión temática y orgánica
derivados del artículo 116 de la Constitución. Adicionalmente constató que tal
atribución no desconoce la prohibición de asignar a las autoridades
administrativas funciones para instruir sumarios o juzgar delitos.
4.1.2. No
obstante lo anterior, este Tribunal identificó un riesgo de confusión entre las
funciones administrativas de inspección, vigilancia y control y las funciones
judiciales a cargo de la dirección nacional de derechos de autor. Considerando
dicho riesgo y en atención a lo señalado por la jurisprudencia constitucional
en casos semejantes, dispuso declarar la exequibilidad condicionada del literal
demandado de manera tal que respete los principios de imparcialidad e
independencia.
4.2. Fundamento
de la decisión.
4.2.1. La regla
de atribución precisa, derivada directamente del artículo 116 de la
Constitución, exige que se delimiten adecuadamente las materias respecto de las
cuales podrán ser ejercidas funciones jurisdiccionales y que se indiquen
claramente las autoridades administrativas que serán titulares de la
competencia para ello. La disposición demandada, al aludir a los procesos en
materia de “derechos de autor y derechos conexos” delimitó la materia mediante
una
enunciación temática general determinada que la Corte ha considerado
constitucionalmente admisible. El literal acusado también señaló
específicamente la autoridad encargada indicando que lo sería la Dirección
Nacional de Derechos de Autor.
4.2.2. Al
constatar un riesgo de confusión entre el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control y el cumplimiento de las funciones judiciales
asignadas a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, se identificó un
riesgo  de indistinción entre unas y otras que podría afectar la
imparcialidad e independencia. Sin embargo no existía ninguna razón para
considerar que ese riesgo fuera insuperable.
4.2.3.
En atención a los precedentes vigentes en la materia, al principio de
gradualidad establecido en el parágrafo 2 del artículo 24 de la ley 1564 de
2012 y al principio democrático, la Corte declara la constitucionalidad de
dicho literal bajo la condición consistente en que mediante los
procedimientos constitucionales previstos, se adopten las medidas que se
requieran para asegurar que la estructura y funcionamiento de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor no afecten los principios de imparcialidad e
independencia propios de la administración de justicia.
En
esas condiciones debe garantizarse:  (1) que no pueda el mismo funcionario o
despacho ejercer funciones judiciales en asuntos de derechos de autor o
derechos conexos respecto de los cuales se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna de las funciones
administrativas; y (2) que las funciones judiciales asignadas sean
desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan relación alguna de
sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron
pronunciamientos en materia de derechos de autor o conexos y que se refieran
directamente al asunto que se somete a su conocimiento.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el literal b) del numeral 3 del artículo 24 de la ley 1564 siempre
y cuando la estructura y funcionamiento de la Dirección Nacional de Derechos de
Autor garanticen los principios de imparcialidad e independencia, en el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Esta última asignación fue
declarada inexequible en la sentencia C-156 de 2013.
[2] Sentencia C-156 de 2013.
[3] Sentencia C-896
de 2012. La segunda función se pone de presente cuando se
constata que una regulación contraría al artículo 116  puede comprometer el
principio de legalidad y del juez natural, el principio de imparcialidad e
independencia y el principio de eficiencia en materia de administración de
justicia.
[4] En
aplicación de lo señalado la Corte consideró compatible con la Constitución de 1991 que la asignación de funciones jurisdiccionales se hubiere producido en
un decreto con fuerza de ley expedido en vigencia de la Constitución de 1886. En la sentencia C-212 de 1994 indicó: “En
cuanto se refiere a las normas impugnadas, destaca la Corte que el Decreto 2324 de 1984 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias de las que preveía el artículo 76,
numeral 12, de la Constitución anterior (hoy artículo 150, numeral 10) y, por
lo tanto, goza de fuerza legislativa.
[5] Sentencia C-384
de 2000.
[6] Sentencia C-384 de 2000.
[7] La afirmación
de una sospecha tal fue expuesta en la sentencia C-156 de 2013. Allí explicó: “Con
todo, el Legislador podría, mediante la promulgación sucesiva de leyes con un
ámbito excepcional de aplicación (en los términos planteados en el párrafo
precedente), atribuir demasiadas funciones jurisdiccionales a la
administración, asumiendo  que siempre quedará un campo más amplio
para los jueces. Esa situación, sin duda, debilitaría la administración de
justicia como institución pues en lugar de destinar los esfuerzos estatales al
fortalecimiento de la actividad judicial, el Estado la privaría progresivamente
de funciones y desdibujaría el reparto general de competencias entre las ramas
del poder público, de manera que el crecimiento paulatino de las excepciones
genera cada vez más dudas sobre el respeto por el principio o condición de
excepcionalidad del artículo 116 Superior. Genera una sospecha de
inconstitucionalidad.”
[8] Ello fue explicado por la Corte en la sentencia C-156 de 2013.
[9] Sentencia C-244 de 1996.
[10] Sentencia C-212 de 1994.
[11] Sentencia C-1641 de 2000.
[12] Sentencia C-1071 de 2002
[13] Sentencia C-212 de 1994
[14] Sentencia C-896 de 2012
[15] Esta regla fue fundamentada en la
sentencia C-896 de 2012 a partir del artículo 3 de la ley 1285 de 2009
[16] Sentencia C-156 de 2013.
[17] En sus consideraciones sostuvo la Corte: “La motivación del artículo 32 que se revisa,
proviene de la circunstancia de que pasados más de dos años y medio de la
expedición del Decreto 350, aún había procesos pendientes de la decisión de
objeciones en los despachos judiciales, en procesos concordatarios obligatorios
que se habían iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia.”
[18] En la sentencia C-1143 de 2000
expresó este Tribunal: “En este
sentido, la Superintendencia de Sociedades actúa como un verdadero juez durante
el proceso concordatario, lo cual le fue permitido en atención a su
conocimiento especializado y a su amplia experiencia en el área; con ello,
Colombia se ubica dentro de la tendencia mundial hacia la desjudicialización
de  ciertos trámites que, por su importancia para la vida económica,
requieren gran eficacia y agilidad.”
[19] En la sentencia C-117 de 2008
indicó sobre ello: “Con todo, dada la relación estrecha entre el
principio de imparcialidad y las condiciones en las cuales funcionarios
administrativos pueden ejercer funciones judiciales, esta Corporación
verificará si la norma demandada, cumple los tres requisitos constitucionales
subrayados por la jurisprudencia para considerar ajustadas a la Carta las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud.” En la sentencia C-896 de 2012 destacó esta Corporación
que la ausencia de precisión “impide realizar un cotejo jurídico adecuado para
determinar si existe o no un riesgo de confusión o interferencia que afecte la
imparcialidad e independencia de la autoridad administrativa.”
[20] Sentencia C-1143 de 2000.
[21] Sentencia C-1641 de 2000.
[22] Sentencia C-649 de 2001.
[23] Sentencia C-1071 de 2002.
[24] Sentencia C-117 de 2008.
[25] Sentencia C-896 de 2012.