C-422-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-422/06
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
De manera que, como en el presente asunto ha sido demandada la
expresión “que contemplen la capitalización de intereses” del numeral 1º del
artículo 121 del Decreto 663 de 1993, que ya había sido revisada, como se vio,
en la sentencia C-747 de 1999, declarándose su inexequibilidad pero “únicamente
en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo,
inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del año 2000,
como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente”, y
en el caso en estudio se demanda en cuanto se aplica a los créditos educativos
de largo plazo otorgados por el ICETEX, la Corte considera que solamente ha
operado la cosa juzgada relativa y, en consecuencia, le sería permitido volver
a analizar la expresión demandada, respecto de los cargos ahora formulados.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
deben cumplirse formal y materialmente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
deben ser claras, específicas, ciertas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter
rogado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Procedencia excepcional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Presupuestos de la argumentación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Capitalización
de intereses en créditos educativos/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
La Sala
observa que los cargos de inconstitucionalidad planteados en el proceso, además
de ser difusos y en todo referidos a situaciones concretas y particulares, no
se dirigen contra el contenido normativo de la disposición acusada, ni contra
una interpretación extensiva o restrictiva de la misma, sino contra el hecho de
que es invocada por el ICETEX, junto con sus reglamentaciones internas, como
fundamento para la capitalización de intereses de créditos educativos, lo que
se considera inadecuado por la actora, en la medida que dicha entidad pública
no tiene la calidad de establecimiento de crédito a que se refiere el numeral 1
del artículo 121 del Decreto 663 de 1993 que ha sido demandado. Esta forma de
acudir al proceso de constitucionalidad no es admisible. La demanda no plantea
un juicio de constitucionalidad de la norma acusada, a partir de su
confrontación objetiva y abstracta con la Constitución, sino que se dirige al
juzgamiento de la actuación del ICETEX, en busca de remediar situaciones
concretas y obtener medidas de restablecimiento que no son propias de esta
acción. En consecuencia, en el presente proceso la Corte se declarará inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo por presentarse una ineptitud
sustantiva de la demanda.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos para que prospere
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
La Corte observa que no está en presencia de un caso de omisión
legislativa, ya que la expedición del Decreto Extraordinario 0663 de 1993 tenía
por objeto actualizar el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y modificar su titulación y numeración, lo cual no
corresponde al desarrollo concreto de la obligación constitucional prevista en
el artículo 69 de la Carta, en relación con los créditos educativos otorgados
por el ICETEX. En efecto, de acuerdo con el Decreto 2568 de 1950 y el
Decreto Extraordinario 3155 de 1968, el ICETEX fue creado como establecimiento
público adscrito al Ministerio de Educación, calidad que aún conservaba al
momento de presentarse esta demanda, lo cual impide tenerlo como
establecimiento de crédito. Por su parte, la norma demandada -artículo 121
parcial del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, hace parte del Capítulo
I sobre las “Disposiciones Especiales Relativas a las Operaciones Autorizadas”,
que a su vez está contenido en la Parte IV relativa a las “Normas Especiales
Aplicables a las Operaciones de los Establecimientos de Crédito”; de esta
manera, dicho artículo está dirigido específicamente a regular los sistema de
pago e intereses de las operaciones de largo plazo realizadas por los establecimientos
de crédito, como se desprende de su propio tenor literal. En consecuencia, en
lo que se refiere a la expresión acusada, la Corte considera que el legislador
extraordinario no estaba constitucionalmente obligado a excluir al ICETEX de su
ámbito de aplicación, puesto que el artículo 121 demandado no tenía por objeto
referirse a la actividad de dicha institución, ni desarrollar el deber del
Estado de facilitar mecanismos financieros para el acceso de todas las personas
aptas a la educación superior (art. 69 C.P.), sino actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y modificar su
titulación y numeración, de acuerdo con las precisas facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 35 de 1993.
ICETEX-Naturaleza jurídica
ICETEX-Capitalización de intereses en créditos educativos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede
integración
UNIDAD NORMATIVA-No integración
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Imposibilidad
de extender estudio sobre ley expedida con posterioridad a la presentación de
la demanda
Con relación
a la expedición de la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, que no sólo
transforma la naturaleza jurídica del ICETEX, sino que además hace alusión a su
función de otorgamiento de crédito educativo (artículos 2 y 4), la Corte no
puede referirse a ella, ni estudiar su alcance o una posible omisión
legislativa, en la medida que no fue demandada. Se trata de una norma que no
había sido expedida al momento de presentarse la demanda y, por tanto, sobre
ella no se formularon cargos de inconstitucionalidad que puedan ser estudiados
por esta Corporación. En el mismo sentido, la Sala considera que no puede darle
trámite a la solicitud de la integración normativa de la expresión acusada con
los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 1002 de 2005, pues además de que contra ésta
no existe ningún cargo directo, tal petición fue extemporánea (hecha por fuera
del plazo de fijación en lista) y no proviene de la demandante sino de un
interviniente (el ICETEX).
Referencia: expediente D-6039
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 121, numeral 1º
parcial, del Decreto 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”.
Actora: Rosa Inés Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de mayo de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
La ciudadana Rosa Inés Jaramillo Murillo, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 121, numeral 1º parcial
del Decreto Extraordinario No. 663 de 1993 “por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración”.
Mediante Auto del 10 de noviembre de 2005, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada para
asegurar la intervención ciudadana; dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor y que se
comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, a los Ministros del Interior y de
Justicia y de Educación Nacional y al Director General del Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”
-ICETEX- para que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma acusada. Así mismo, invitó a participar en el
proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos,
previo el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a
decidir sobre las pretensiones de la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 40.820, del 5 de abril
de 1993. Se resalta y subraya lo demandado.
DECRETO 663 DE 1993
(Abril 2 de 1993)
"Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
En uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35
de 1993
DECRETA
(...)
PARTE IV.
NORMAS
ESPECIALES APLICABLES A LAS OPERACIONES DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO
CAPITULO I.
DISPOSICIONES ESPECIALES RELATIVAS A LAS OPERACIONES AUTORIZADAS
(...)
ARTICULO 121.
SISTEMAS DE PAGO E INTERESES.
1. Capitalización de intereses en operaciones de largo plazo. En
operaciones de largo plazo los establecimientos de crédito podrán utilizar
sistemas de pago que contemplen la capitalización de intereses,
de conformidad con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno
Nacional.
(...)”
III.    LA
DEMANDA
La demandante
solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 121, numeral 1º
parcial, del Decreto 663 de 1993, porque lo estima vulneratorio del preámbulo y
de los artículos 1º, 2º, 20, 29, 67, 69 y 366 de la Constitución Política “por
cuanto que la capitalización de intereses, se está aplicando a los CRÉDITOS
EDUCATIVOS OTORGADOS POR EL ICETEX, PARA EDUCACIÓN SUPERIOR”. -Mayúsculas
originales-. Los argumentos que expone para sostener su afirmación están
inmersos en el relato del caso concreto de un crédito a largo plazo tomado por
una persona “X” con el ICETEX.
La demandante
indica en términos generales que las normas superiores son vulneradas por la
disposición demandada de la siguiente manera: El preámbulo en cuanto se
desconoce el derecho al “CONOCIMIENTO” establecido a favor de todos los
integrantes de la Nación, dentro del marco jurídico y social justo que allí se
ordena; el artículo 1º, porque desconoce que Colombia es un Estado social de
derecho; el artículo 2º, toda vez que su aplicación impide que las autoridades
de la República, incluyendo los funcionarios del ICETEX, puedan cumplir su
deber de velar por el cumplimiento de los deberes sociales del Estado; el 20,
comoquiera que para su aplicación se desconoce que toda persona tiene derecho a
recibir información veraz e imparcial; el 29, ya que se aplica desconociendo el
derecho de defensa y el debido proceso; el 67, por cuanto desconoce que la
educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social; el 69, pues desconoce que el Estado debe facilitar los
mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas
a la educación superior y el 336 porque impide que el Estado cumpla con la
finalidad social de bienestar general y mejoramiento de la vida, ya que
desconoce un objetivo fundamental del Estado, esto es, la satisfacción de las
necesidades en educación.
Afirma que en
los préstamos de educación superior que hace el ICETEX, se aplica la
capitalización de intereses. Para demostrarlo, anexa copia y trascribe los
apartes pertinentes de varios documentos relativos al caso concreto de un
préstamo del señor Edgar Quintero Jaramillo, entre los que se encuentran
respuestas de la Superintendencia Bancaria -hoy Superintendencia Financiera- y
del ICETEX, en las que se reconoce que esta última entidad emplea el sistema de
amortización con capitalización de intereses en los créditos educativos.
Considera
entonces que es inaplicable la capitalización de los intereses causados pero no
exigibles, para que a su vez generen nuevos intereses durante la etapa de
amortización del crédito, porque tal práctica por parte del ICETEX, aunque esté
prevista en la norma demandada, cuando se trata de préstamos para educación
vulnera los intereses establecidos en el preámbulo y en los artículos 67, 69 y
366 de la Constitución Política.
Estima que la
educación, en cuanto servicio público con función social, tiene un desarrollo
progresivo comprendido en el tiempo que duren los estudios de la respectiva
profesión, razón por la cual en el artículo 69 se ordena al Estado facilitar
los mecanismos financieros que hagan viable la materialización del derecho a la
educación superior. Tal financiación estatal se hace indispensable por el alto
costo de las carreras universitarias, que se hizo inalcanzable para muchos
hogares colombianos, porque la economía se convirtió en casi recesiva y muchos
padres entraron a engrosar las filas de los desempleados. Sobre el derecho a la
educación, transcribe apartes de la sentencia T-780 de 1999 de esta Corte.
Sostiene que
constitucionalmente no es posible capitalizar los intereses generados en la
etapa de los desembolsos, cuando se trata de los préstamos otorgados por el
ICETEX para la educación superior, porque ello implica que esta entidad cobra
un mayor valor del que realmente tendría que pagar quien solicita el crédito
educativo.
Que la
determinación de la capitalización de intereses en los préstamos para educación
superior, en normas expedidas por el ICETEX, es inconstitucional, pues esas
normas no fueron publicadas en el diario oficial, de conformidad con lo
establecido en la Ley 57 de 1985, y, en consecuencia, son inoponibles y con su
aplicación se está “tipificando así la violación del artículo 20 de la CARTA
POLÍTICA, toda vez que los deudores de tales créditos no reciben dicha
información en la forma que lo ordena la ley”.
A su juicio, el
artículo 121 del Decreto 663 de 1993, demandado, es inaplicable al ICETEX pues
establece la posibilidad de capitalizar intereses para los establecimientos de
crédito y el ICETEX no tiene esa naturaleza, ni la norma señala que sea
aplicable a los prestamos que éste realiza, pues su naturaleza, según la
Superintendencia Bancaria -hoy Superintendencia Financiera-, es la de un
establecimiento público “con facultad de colocar dinero entre el público
(...). Por lo tanto, no puede ser catalogado como un establecimiento de crédito
de aquellos referidos en el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero”.
En ese orden de
ideas, solicita a la Corte que i.) declare la inexequibilidad de la
norma demandada, en cuanto se aplique a los préstamos concedidos por el ICETEX
para la educación superior; en consecuencia, que se ordene a.) que los
intereses de amortización sólo se pueden aplicar sobre el valor del capital
girado; b.) que los intereses generados durante la etapa de desembolsos
se distribuyan a lo largo de las cuotas del período de amortización; ii)
se ordene al ICETEX que proceda a: a.) reliquidar el capital a
amortizar; b.) calcular los intereses de amortización únicamente sobre
le capital girado y c.) a distribuir en el número de cuotas el valor de
los intereses generados en la etapa de desembolsos; iii.) se ordene al
ICETEX que aplique a capital las sumas canceladas en exceso, cuando se trate de
préstamos en proceso de cancelación y, si después de esta aplicación aún
subsistiere el exceso, proceder a aplicarlo a cuotas futuras; iv.) se
ordene al ICETEX que devuelva las sumas canceladas en exceso, cuando se trate
de préstamos ya cancelados en su totalidad y v.) se ordene al ICETEX que
las respuestas a los derechos de petición que definan cuotas, amortizaciones,
capital, interés y, en general, que constituyan una situación jurídica a cargo
de los beneficiarios de los créditos, cumplan con las ritualidades procesales
de todo acto administrativo y, si no las cumplen, se permita igualmente a los
interesados hacer uso del derecho de defensa e interponer los recursos
pertinentes.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El doctor Pedro Leonardo Pacheco Jiménez, en su calidad de apoderado
especial de este Ministerio, allegó un escrito que fue recibido en esta Corte
el 05 de diciembre de 2005, mediante el cual solicita a la Corporación que se
declare inhibida para decidir o que, si decide de fondo, declare la
exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en las razones que pasan a
sintetizarse.
Previamente a la exposición de sus consideraciones, el interviniente
indica que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, pues aunque en el
escrito se señalan las normas superiores que se consideran vulneradas, los
cargos no son claros ni precisos, no hay concepto de violación y, además, su
argumentación es el relato de una experiencia personal vivida con el ICETEX. En
otras palabras, la demandante no se refiere al contenido abstracto de la norma
acusada, sino que describe su proceso de comunicación con la referida entidad y
“pretende formular una acción de inconstitucionalidad para satisfacer sus
intereses particulares y buscar la inaplicación de la norma que acusa de
inconstitucional”.
Así mismo, señala que la situación que plantea la demandante hace
referencia a un problema de interpretación y aplicación de la norma, que no
corresponde a la naturaleza de los procesos de inconstitucionalidad, sino que
le compete a otras instancias judiciales o administrativas.
De otra parte, indica que aunque la demanda fue admitida en esta
oportunidad, la Corte no está obligada a pronunciarse de fondo, pues tiene la
facultad de verificar nuevamente si se cumplen los requisitos sustanciales
exigidos, pudiendo llegar a declararse inhibida si encuentra un vicio, falta o
defecto en los mismos. Además, porque la competencia de la Corte está limitada
por la formulación concreta de cargos que corresponde realizar al ciudadano y,
por tanto, no puede pronunciarse de oficio. En consecuencia, solicita a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo y, si considera que
debe hacer un pronunciamiento en ese sentido, entonces solicita que se tengan
en cuenta las siguientes consideraciones que, a su juicio, justifican la
constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente se refiere a las normas constitucionales relativas
al derecho a la educación, respecto del cual considera que es fundamental e
inviolable pero no absoluto, por lo que puede estar sometido a límites, siempre
y cuando no afecten su núcleo esencial.
También señala que la educación es un servicio público que tiene
función social y, por lo tanto, carácter prestacional, pues implica para el
Estado el ejercicio de una serie de deberes para garantizar su protección, así
como la existencia de una disponibilidad de recursos y de infraestructura;
razones para considerar ese derecho como de carácter progresivo y no inmediato.
Por lo tanto, afirma que el Estado debe realizar grandes esfuerzos
económicos para garantizar el derecho a la educación, a través de mecanismos
que le permitan atender de manera sostenible, progresiva y permanente ese
derecho, pues si no busca mecanismos financieros de apalancamiento y equilibrio
del sistema, el efecto sería más nocivo, en la medida que se acabarían los
recursos y las fuentes económicas, perjudicando entones a toda la colectividad,
especialmente a quienes tienen menos posibilidad de acceso.
En ese orden de ideas, estima que el mecanismo de capitalización de
intereses establecido en la norma acusada, es adecuado e idóneo para garantizar
de una mejor manera el acceso a la educación superior en los créditos a largo
plazo otorgados por el ICETEX, lo cual justifica la constitucionalidad de la
norma.
Explica que el objeto del ICETEX -el fomento y promoción del
desarrollo educativo- es acorde con la obligación estatal de “facilitar”
mecanismos financieros que permitan el acceso de todas las personas aptas para
la educación superior, que es una obligación de medio y no de resultado, lo que
difiere de “garantizar” la educación, lo cual sí está bajo la
responsabilidad del Estado, junto con la familia y la sociedad, cuando es
obligatoria entre los 5 y los 15 años de edad. De manera que con el mecanismo
de la capitalización de intereses, el Estado está cumpliendo con la
prescripción constitucional de facilitar el acceso a la educación superior,
mediante la financiación de créditos a largo plazo, como los otorgados por el
ICETEX. Si lo realizara de otra manera, no cumpliría con su objetivo y
lesionaría el interés general.
En síntesis, como quiera que el ICETEX está sujeto a criterios de
“costeabilidad” al desarrollar sus actividades -Decreto 2787 de 1994-, el
mecanismo de capitalización de intereses en los créditos a largo plazo no riñe
con la Constitución.
A continuación explica cómo funciona el mecanismo de capitalización
de intereses en los préstamos a largo plazo y los costos que esta operación
implica y que son asumidos por las entidades financieras -inflación, costos
financieros, costos de administración y el costo de oportunidad-, para afirmar
que, desde el punto de vista presupuestal, “una eventual decisión de
inconstitucionalidad” acarrearía una reducción sustancial de los recursos
del ICETEX y, en consecuencia, la Nación, a través de esta entidad, ofrecería
menor cobertura de servicios de crédito educativo a la población estudiantil en
general y especialmente a quienes cuentan con menos recursos.
De otra parte, indica que si el ICETEX no capitaliza los intereses
correspondientes al período de estudios y el año gracia, debe asumir los costos
a su cargo y eso puede poner a la entidad, entre otras, en la siguientes
situaciones: i.) como responsable fiscal por el manejo inadecuado de los
recursos públicos involucrados en las operaciones de crédito; ii.) a
subsidiar implícita e indirectamente a los usuarios, al no recuperar la
totalidad de los costos asociados a las operaciones de crédito, lo que iría en
contra de los preceptos del artículo 355 superior y iii.) a disminuir la
sostenibilidad y acceso al sistema de crédito educativo porque recibiría menos
recursos.
A continuación explica cómo funciona la dinámica de los créditos
otorgados por el ICETEX, para concluir que capitalizar los intereses
correspondientes al período de estudios y el año de gracia no implica pagar o
cobrar dos veces intereses sobre el mismo capital y en relación con el mismo
período de tiempo, sino que responde a una estructura de costos diferente.
Así mismo, asegura que, sin ánimo de entrar en discusiones sobre la
aplicación de la norma demandada e independientemente de ella, lo cierto es que
el ICETEX cuenta con una autorización general para capitalizar intereses,
porque en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2787 de 1994,
los préstamos para crédito educativo que realice el ICETEX se someten a las
reglas del derecho privado.
En efecto, indica que
conforme a las normas del derecho privado, la capitalización de intereses es
legalmente permitida, y para ello deben tenerse en cuenta las disposiciones del
Código de Comercio (Art. 886), del Código Civil (Art. 2235) y del Decreto 1454
de 1989 (Art. 1º), con base en las cuales concluye que: i.) los sistemas
de capitalización de intereses están legalmente permitidos en nuestro
ordenamiento jurídico; ii.) los intereses no exigibles, tanto para la
legislación civil como para la comercial, pueden ser capitalizados; iii.) los
intereses exigibles de obligaciones civiles no pueden ser capitalizados, por lo
que se someten a la prohibición de la regla 4 del artículo 1617 y del artículo
2235 del Código Civil y iv.) los intereses
exigibles de obligaciones mercantiles pueden ser capitalizados, si se cumplen
de manera estricta los requisitos del artículo 886 del Código de Comercio.
En conclusión, considera que, aunque la Corte declare la
inexequibilidad de la disposición demandada, en todo caso existirían otras
normas que permitirían la capitalización de intereses en los créditos
educativos de largo plazo otorgados por el ICETEX.
2.      Superintendencia
Financiera de Colombia
El 6 de diciembre de 2005, la doctora Enith Rivera Alzate, actuando
como apoderada judicial de la Superintendencia Financiera de Colombia, allega
escrito a esta Corporación, mediante el cual interviene en el proceso de la
referencia y solicita a la Corte que se declare inhibida de pronunciarse acerca
de la inconstitucionalidad de la norma demandada o, en su defecto, declare la
exequibilidad de la misma, con fundamento en las consideraciones que a
continuación se sintetizan.
En primer
término se refiere a los requisitos y objeto de una demanda de
inconstitucionalidad e indica que la presentada dentro del proceso de la
referencia no los reúne, que es antitécnica y que en ella la demandante se
limita a afirmar que la norma es inconstitucional porque el ICETEX la aplica en
la concesión de créditos de largo plazo para la educación superior. En otras
palabras, no hay una confrontación con las normas superiores que se consideran
vulneradas.
Por lo tanto, a
su juicio, el juez constitucional no está llamado a realizar un análisis sobre
la aplicación directa y particular de la disposición acusada, sino que debe
pronunciarse en abstracto teniendo en cuenta el contenido objetivo de la misma.
Sobre esos aspectos y sobre los requisitos de la demanda cita las sentencias
C-357 de 1997, C-650 de 1997, C-380 de 2000 y C-987 de 2005 de esta Corte.
En conclusión,
considera que el móvil de la acción incoada es apenas un interés particular y
concreto, según se evidencia en apartes del texto de la demanda que transcribe,
por lo que estima que no debe tomarse como argumento válido o como concepto de
la violación.
A continuación
señala que la supuesta violación al debido proceso que alega la demandante no
tiene relación alguna con la inconstitucionalidad de la norma demandada, pues
la falta de respuesta por parte del ICETEX a unos recursos, no implica la
inexequibilidad del artículo 121 demandado. Esos argumentos, asegura, son
contradictorios y confusos, pues se relacionan de nuevo con la situación
particular y concreta que la demandante relata en su libelo.
No obstante,
realiza algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de la norma
demandada. Se refiere al marco normativo que permite la capitalización de
intereses en el ordenamiento jurídico colombiano; el carácter mercantil de las
operaciones de crédito a largo plazo; la permisión de los sistemas de
capitalización de intereses. Cita la sentencia del 27 de marzo de 1992 de la
Sección Primera del Consejo de Estado, M.P. Miguel González Rodríguez,
Expediente 1295. Igualmente se hace referencia a la sentencia C-337 de 1993 de
la Corte Constitucional, en cuanto a la sujeción de los particulares al derecho
privado, en donde, conforme a lo expresado, está permitida la capitalización de
intereses.
Posteriormente
explica porqué es útil y necesaria la capitalización de intereses en créditos a
largo plazo y también se refiere al pronunciamiento que ya hizo la Corte, en
otra oportunidad, sobre una demanda contra el mismo aparte del artículo 121 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en la sentencia C-474 (SIC) de 1999 y
consideró útiles los argumentos planteados en el salvamento de voto de los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa a esa sentencia,
sobre la figura de la capitalización de intereses y la conveniencia para los
destinatarios de la misma respecto de los créditos diferentes a los de
financiación de vivienda.
Así mismo, formula algunas aclaraciones sobre la facultad de
vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia y al
respecto afirma que en la actualidad la única operación realizada por el ICETEX
que está vigilada por esta Superintendencia, de conformidad con el artículo 278
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es la correspondiente a los
títulos de Ahorro Educativo -TAE-, con exclusión de los recursos provenientes
de los “fondos en administración.” De manera que las operaciones de
largo plazo que dan lugar a la presente demanda no son de aquellas sobre las
cuales la Superintendencia Financiera ejerce control.
Finalmente, aclara que los créditos otorgados con recursos
provenientes de las captaciones de los TAE se encuentran reglamentados a través
de la Resolución 0061 del 3 de febrero de 1998 de la Dirección General del
ICETEX y de la cual se desprende que “se trata de créditos de corto
plazo, conforme se constata en la parte resolutiva del precitado acto
administrativo y puntualmente en su artículo 3º. En consecuencia, a estos
créditos no se les aplica capitalización de intereses en los términos del
artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en la medida que no
son créditos a largo plazo, como lo exige la norma”.
3.      Ministerio
de Educación Nacional
La doctora
Adriana María Sánchez Vergara, actuando en su calidad de apoderada y
funcionaria de este Ministerio, allegó escrito mediante el cual interviene en
el proceso de la referencia y solicita a la Corte “declarar la ineptitud de
la demanda y no resolver de fondo las pretensiones del demandante, por
no cumplir con los requisitos de carácter sustancial exigidos por el Decreto
2067 de 1991”.
En efecto,
señala que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, pues la argumentación de
la demandante está basada en la interpretación que ella misma realiza de la
norma acusada y en su aplicación por el ICETEX al momento de liquidar los
créditos que otorga a largo plazo para la educación superior. Por lo tanto, y
como quiera que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, el estudio
de constitucionalidad se realiza en abstracto, teniendo en cuenta el contenido
objetivo de la norma demandada, en ningún caso puede pronunciarse sobre su
aplicación concreta.
En conclusión,
como la demandante impugna la constitucionalidad de la norma con base en la
forma en que el ICETEX le liquidó un crédito educativo a largo plazo al señor
Edgar Quintero Jaramillo, lo que se evidencia es el interés de resolver ese
caso concreto con la decisión de la Corte, por lo que, ante la existencia de
otros medios jurídicos de defensa, la Corporación deberá declararse inhibida
para pronunciarse de fondo sobre la demanda de la referencia.
4.      Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Paul Cahn Speyer W., actuando en nombre y representación
de esta Academia, remite al proceso la intervención solicitada, mediante
escrito del 7 de diciembre de 2005, y advierte que se abstiene de realizar un
análisis profundo sobre los fundamentos de la demanda y la constitucionalidad
de la norma acusada, porque, a su juicio, la Corte debe declararse inhibida
para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
En efecto,
considera que es evidente que la demanda está dirigida a obtener un fallo
favorable en beneficio de un particular, el del señor Edgar Quintero Jaramillo
-cuyo caso actualmente se encuentra a instancia del H. Consejo de Estado- y no
a salvaguardar la supremacía de la Constitución Política.
Lo anterior, además, porque la supuesta vulneración de los derechos
a recibir información imparcial, a la defensa y al debido proceso, no se
relaciona directamente con la disposición acusada, sino con las peticiones y el
cruce de correspondencia entre el mencionado señor Quintero y el ICETEX.
De otra parte, con apoyo en la doctrina constitucional, estima que
con la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada
se “está cuestionando la legitimidad de la actividad del Congreso por
incurrir en la supuesta conducta omitiva (SIC) relativa o parcial de no
haber excluido de la aplicación de la norma demandada al ICETEX”.
Al respecto, señala que la jurisprudencia de la Corte ha precisado
que cuando se pretenda un pronunciamiento suyo sobre la constitucionalidad de
una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en una omisión
legislativa relativa, es necesario cumplir ciertas condiciones, y menciona
algunas de ellas, sin las cuales, a su juicio, y con apoyo en las sentencias
C-592 de 2005, C-780 de 2003, C-185, C-041, C-871 y C-155 de 2002, “la Corte
debe declararse inhibida ante la imposibilidad de pronunciarse porque la
demanda no ha sido formulada en debida forma”.
En efecto, señala que lo que se pretende con la demanda es que “se
decrete que el legislador omitió disponer mecanismos financieros más blandos”
para los créditos otorgados por el ICETEX, para posibilitar un acceso menos
oneroso a la educación superior, “desconociendo que la educación es un
derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”.
Pretensión que genera una desigualdad negativa frente a otros servicios
públicos que también tienen una función social, como es el caso de los
establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Financiera, que
financian programas de salud.
Además, considera que la demandante “ignora” que con el
producto de los créditos del ICETEX, esta entidad financia créditos a otras
personas, de manera que ”un desbalance en las finanzas del ICETEX generaría
un menor cubrimiento de sus créditos de fomento, conduciendo ello a una
desigualdad negativa para quienes hoy tienen acceso al crédito pero, si se
accede a la inconstitucionalidad solicitada, no lo tendrían.”
Para finalizar, indica que la demandante no consideró que en este
caso la omisión relativa no es resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto al legislador, “porque la protección y el fomento
constitucional a la educación se debe pregonar respecto del sistema educativo
en general y no de un rubro en particular, cual es su financiación en
condiciones específicas. Esta última conclusión, de irreparable razón y lógica
conduce a que si en materia educativa el Estado no ha cumplido a cabalidad con
su función de garantizar la educación, tal omisión no sería predicable
directamente de la norma acusada, sino de todas aquellas que regulan la
educación dentro de su ámbito de servicio público y función social”.
5.      Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”-ICETEX-
La doctora Jenniffer Suaza Sáenz, actuando en nombre y
representación de este Instituto, allegó un extenso escrito el 6 de diciembre
de 2005, mediante el cual interviene dentro del proceso de la referencia y
solicita a la Corte que profiera un fallo inhibitorio o que declare “la
constitucionalidad del sistema utilizado por el ICETEX para la liquidación de
los créditos (...)”.
Señala que la demanda carece de argumentación sobre el concepto de
la violación y que lo perseguido en este juicio de constitucionalidad es que se
establezca la prohibición al ICETEX de aplicar la disposición demandada, sin
tener en cuenta que el sistema de amortización de los créditos tiene sustento
legal en el contrato de mutuo o préstamo de carácter civil, que se rige por el
Código Civil y las demás normas que lo adicionen, modifiquen o reglamenten y,
adicionalmente, por las normas especiales que se establezcan para el Instituto,
como son los artículos 277 y 278 del Decreto 663 de 1993.
En efecto,
indica que en los artículos 277 y 278 del Decreto 663 de 1993, se establecen
las operaciones autorizadas al ICETEX y la creación de los títulos de ahorro
educativo -TAE-. A continuación explica el funcionamiento del mecanismo de
financiación de la educación superior mediante la creación de esos TAE y
asegura que la fórmula que se aplica para conservar el valor constante de los
ahorradores no puede ser modificado sin el concepto previo del Banco de la
República y que con el dinero que se obtiene de la aplicación de ese mecanismo
de fomento el ICETEX puede colocar créditos para estudiantes, sin sobrepasar el
30 % del valor de las mismas, cuando el dinero provenga de las captaciones
autorizadas.
En ese sentido, señala que en los prospectos de emisión se determinó
que los préstamos otorgados por el ICETEX con recursos TAE se realizarían a
corto plazo y se regirán por el derecho privado. Sin embargo, como debe existir
unidad en las disposiciones generales, en este caso del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, que le son aplicables a entidades como el ICETEX en lo que
respecta a la financiación de las actividades que determinó el Decreto, el
artículo acusado únicamente tendría aplicación para el manejo de los préstamos
que con recursos de los TAE se otorgaran por el ICETEX  y solo “en el evento
en que los créditos fueran otorgados en la modalidad de largo plazo”. Es
evidente que tal modalidad de financiación no se presenta en los préstamos con
recursos TAE (que se otorgan a corto plazo), por lo que concluye que “la
demanda presentada es a todas luces inocua en tanto pretende que se declare
la inexequibilidad de una disposición que no se aplica en el ICETEX”.
-Negrilla fuera de texto-
De otra parte,
estima que la demanda adolece de ineptitud sustancial, como quiera que la actora
no realiza una confrontación argumentativa respecto de la norma que acusa y los
preceptos superiores que estima vulnerados, así como porque el cargo no está
dirigido contra el contenido material de la norma, sino que persigue un
pronunciamiento de la Corte Constitucional con hipótesis que ella no contiene y
considerando exclusivamente la inconveniencia de su aplicación a un caso
particular.
Por lo tanto,
estima que no es procedente el análisis que la demandante solicita con base en
afirmaciones relativas a una situación concreta, es decir, el crédito que tiene
el señor Edgar Quintero Jaramillo con el ICETEX, sobre el cual ya cursa una
demanda de nulidad y reestablecimiento del derecho que fue radicada en el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien falló en primera instancia a
favor del ICETEX -actualmente la demanda cursa su segunda instancia ante el
Consejo de Estado-.
A continuación,
defiende la constitucionalidad del sistema de capitalización de intereses en
los créditos otorgados por el ICETEX, para lo cual se refiere a la naturaleza
jurídica del Instituto – se explican las diferentes normas desde su creación[1]-
su objeto, funcionamiento, proceso de otorgamiento y manejo del crédito. Así
mismo, señala las razones que, a su juicio, hacen constitucional el sistema de
capitalización de intereses en los créditos otorgados por el ICETEX y concluye
que el mismo contribuye de manera determinante al fomento y permanencia en el
sistema de la educación superior y constituye una herramienta necesaria para
garantizar la efectividad de las garantías y derechos en un Estado social de
derecho.
Presentadas sus
consideraciones y explicaciones normativas, se detiene en el caso del crédito
otorgado al señor Quintero Jaramillo, para mostrar la forma como se aplica el
sistema de liquidación de intereses en el ICETEX. Luego expone su argumentación
para sostener que la capitalización de intereses es una herramienta que permite
el acceso a la educación, contribuye a la permanencia en el sistema y genera
mayor cobertura, asegurando, de esta manera, los valores establecidos en la
Constitución, el cumplimiento de los fines del Estado y garantizando el derecho
a la educación.
De otro lado, y
aunque estima que se alegó sin cargo ni argumentación válida por la demandante,
se refiere a las razones por las cuales la capitalización de intereses no
implica per se la vulneración de los derechos al debido proceso y de
petición, como afirma la demanda.
A su intervención, y como respaldo de su argumentación, anexa varios
documentos.[2]
El 23 de febrero del año en curso, la doctora Marta Lucía Villegas
Botero, Directora General del ICETEX, radica un escrito mediante el cual
solicita tener en cuenta elementos de juicio que se omitieron por la Vista
Fiscal al rendir su concepto, por lo que considera necesario presentar a la
Corte Constitucional sus razones para apartarse del mismo.
Estima igualmente necesario volver a pronunciarse dentro del proceso
por dos razones: i.) porque el concepto del
Procurador General de la Nación no tuvo en cuenta lo ordenado por los artículos
67 y 69 superiores, pues, contrario a lo allí afirmado y con apoyo en un
análisis técnico financiero que expone, sostiene que los mecanismos previstos
en las normas vigentes adoptadas con fundamento en los artículos 67 y 69 de la
Constitución Política y en la norma acusada, tienen por objeto, precisamente,
hacer posible el acceso a todas las personas aptas a la educación superior y ii.)
porque con fundamento en esas normas constitucionales y con el objeto de
garantizar su plena efectividad, se expidió la Ley 1002 del 30 de diciembre de
2005 que dispuso la transformación del ICETEX de establecimiento público a
entidad financiera de naturaleza especial, con el fin de “formular y
ejecutar la política estatal que facilite los mecanismos financieros que hagan
posible el acceso a todas las personas aptas a la educación superior”.
En esas condiciones, considera que la referida Ley, en especial sus
artículos 1º, 2º y 4º, “constituye unidad de materia con la norma que ha
sido acusada” y, en consecuencia, solicita que así se tenga en cuenta por
la Corte Constitucional en su sentencia.
A continuación expone el marco conceptual del sistema de
otorgamiento y liquidación de los créditos educativos y presenta diferentes
supuestos que se pueden dar como, por ejemplo, el esquema actual de liquidación
de créditos otorgados por el ICETEX, el modelo de liquidación de un crédito
educativo con capitalización de intereses mensuales (que según afirma no se
aplica en el ICETEX por resultar muy oneroso), el modelo de liquidación del
crédito propuesto por la demandante, la liquidación de crédito educativo con
base en la UPAC y el modelo de liquidación de créditos con pago de cuotas desde
el momento del primer desembolso -esquema sin capitalización de intereses-.
Finalmente, realiza un resumen comparativo de estos sistemas de
liquidación para concluir que “tanto el escenario propuesto en la demanda
como los confusos escenarios planteados en el concepto de la Procuraduría, no
consultan la realidad financiera de los créditos otorgados, en tanto que en los
diferentes escenarios planteados [por la interviniente] no se evidencian
significativas variaciones si se tiene en cuenta que las diferencias
resultantes son bajas y su pago se efectuará en 10 años”.
De otra parte, se refiere a la transformación del ICETEX y a los
planes de alivio para créditos otorgados en los 90’s. Indica que el ICETEX está
estudiando la implementación de un plan general de alivios a beneficiarios de
créditos educativos que se adjudicaron a la tasa de 24% mensual, de tal manera
que se presenten alternativas de pago, todo lo cual es posible “como consecuencia
del cambio de naturaleza jurídica del ICETEX. En efecto, la naturaleza jurídica
del Instituto, en tanto era un establecimiento público, le impedía ofrecer
planes que contemplaran rebajas de intereses corrientes o una menor
remuneración de sus recursos. Téngase en cuenta que por la dinámica contable
del establecimiento, los intereses causados en época de estudios, desde el
momento inicial entran a formar parte del Patrimonio de la Entidad”.
Y continúa más adelante: “no obstante, como consecuencia de la
expedición de la ley 1002 de 2005 por la cual se transformó el ICETEX en una
entidad financiera de naturaleza especial, se encontró el fundamento legal para
concebir un plan de alivios que contemple reducción del valor de las
obligaciones contraídas, propendiendo en todo caso por la defensa, rentabilidad
y recuperación del patrimonio público. En efecto, con base en la autorización
establecida por la ley (sic) La ley 819 de 2003, por la cual se dictaron
normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal, y atendiendo las condiciones y requisitos ahí establecidos, el ICETEX
estudia actualmente, un plan de alivios que podría ofrecer rebajas o
condonaciones de intereses a los profesionales morosos cuyos créditos se otorgaron
en las condiciones ya anotadas”.
Adicionalmente, manifiesta que es del caso indicar que “la nueva
naturaleza jurídica del Instituto le permite superar las restricciones
presupuestales a las que estaba sujeto por formar parte del Presupuesto General
de la Nación. (...) La nueva naturaleza de la Entidad, no implica de ninguna
manera, que se pueda asimilar al sector financiero privado pues el instituto
seguirá cumpliendo su función social de fomento a la educación superior”¸
por lo que la concreción de los fines del Estado a través del ICETEX se
efectiviza al determinarse que éste tiene “la obligación legal de destinar
los beneficios, utilidades y excedentes que obtenga, al desarrollo de su
objeto”.
En ese orden de ideas, según la nueva Ley 1002 de 2005, el ICETEX
deberá crear una reserva patrimonial que destinará así: el 40% para constituir
reservas para la ampliación de la cobertura del crédito y de los servicios del
Instituto; el 30% para constituir reservas para otorgar subsidios para el
acceso y la permanencia al sistema de la educación superior de estudiantes con
bajos recursos económicos y mérito académico y el 30% restante para incrementar
el capital de la Entidad.
En otro aparte presenta un análisis del impacto del crédito
educativo otorgado por el ICETEX a través del proyecto ACCES, en la permanencia
y deserción en la educación superior en Colombia, con fundamento en un estudio
preliminar realizado por la Universidad Nacional en febrero de 2006.
Para finalizar, sostiene que con fundamento y en virtud del
principio de solidaridad, reconocido en la Constitución Política, los
beneficiarios de los créditos otorgados por el ICETEX están obligados a
repagarlos dentro de un sistema que, como mínimo, remunere la pérdida del valor
del dinero en el tiempo, como una práctica del valor ético de esa solidaridad
(C.P., Art. 2º), traducido en la actitud de contribuir al bienestar de los
demás.
Sin perjuicio de la reseña que se ha hecho de esta segunda
intervención del ICETEX, la Corte aclara que su extemporaneidad no permite
considerarla, tal como se ha indicado en anteriores oportunidades para casos
similares. A ello se hará especial referencia en la parte final de esta
sentencia, en lo relacionado con la solicitud de integración normativa de la
disposición acusada y la Ley 1002 de 2005.
V.      INTERVENCIÓN CIUDADANA
1.      Intervención dentro del término de fijación en lista
Dentro del término de fijación en lista, que finalizó el 6 de
diciembre de 2005 a las 4:00 p.m., la Secretaría General informó que se
presentaron las siguientes intervenciones:
1.1.   Nurcy
Mercado Imbet
La ciudadana interviene en el proceso de la referencia con el fin de
coadyuvar las pretensiones de la demanda. Relata el caso de su hija, quien ante
la falta de recursos solicitó un crédito a largo plazo al ICETEX para poder
estudiar microbiología en la Universidad de los Andes, de la cual se graduó.
Indica que el préstamo fue por $18’118.300 y que la entidad capitalizó los
intereses causados durante la época de estudios, de manera que “tenía determinado
un NUEVO CAPITAL” de $41’375.033 y a la fecha se encuentran en mora,
debiendo cancelar 90 cuotas cada una por $840.754, para un total de
$75’667.860. En otras palabras, el crédito les costó $57’549.560, es decir, el
317.623%.
De otra parte, asegura que al obtener el crédito, el ICETEX no les
informó sobre la capitalización de intereses, no les entregó copia de
reglamento alguno y les hizo firmar un pagaré en blanco. A su escrito anexa una
serie de documentos relativos al referido crédito.
1.2.   María Carolina Moreno Salamanca
La ciudadana allega un escrito al proceso de la referencia y
manifiesta que coadyuva la demanda. Indica que para poder adelantar sus
estudios superiores en Relaciones Internacionales en la Fundación Universidad
de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, de la cual se graduó, solicitó un crédito a largo
plazo en el ICETEX, dada su precaria situación económica. Manifiesta que el
préstamo fue de $5’830.000 y que los intereses que se generaron en la época de
estudios corresponden a $3’103.381.49, es decir, que el nuevo capital,
originado en la capitalización de intereses, es de $8’933.381.49 que debe pagar
en 48 cuotas de $291.245 cada una, esto es, un total de $13’979.760; de esta
manera, el crédito le costó $8’149.760, lo que equivale al 139.790%.
Señala que dada la imposibilidad de pagar el crédito en esas
condiciones, por estar desempleada, solicitó su refinanciación, respecto de lo
cual, según afirma, le informaron que debe pagar el 25% del capital y que la
modificación del plazo le generará intereses adicionales. En consecuencia, en
vista de su propia situación laboral, económica y social y la del país en
general, así como de la imposibilidad de acceder a un empleo digno y estable y
considerando que la educación es un derecho, pero que las condiciones para
acceder a él lleva a las personas a endeudarse con el ICETEX, en las
circunstancias antes demostradas, solicita se acceda a las pretensiones de la
demanda. Anexa copias de algunos documentos relativos al referido crédito con
el ICETEX.
1.3.   César Gastón Santos Mendieta
El ciudadano interviene con la finalidad de coadyuvar la demanda
dentro del proceso de la referencia. Señala que es profesional en comercio
internacional, egresado de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, donde cursó sus
estudios nocturnos, para poder trabajar durante el día.
Indica que solicitó un crédito al ICETEX por $12’611.500, los cuales
causaron intereses en la época de estudios por $13’811.051.58, valor que
asegura fue capitalizado. Señala que le fijaron 72 cuotas de $602.641, es
decir, debería pagar en total $43’390.152, lo que significa que el crédito le
costó $30’778.652, es decir el 244.0522%.
Agrega que está desempleado y que sólo ha podido pagar una (1)
cuota, razón por la cual su deuda fue trasladada a “Promociones y Cobranzas
Beta S.A.” para iniciar cobro pre-jurídico. En esa entidad le elaboraron un
cuadro de amortización de la deuda y el estudio arrojó que para poder obtener
un acuerdo de pago debe cancelar, inicialmente, $4’858.520.82, más los
honorarios de los abogados, por $2’600.459.36, agravando más la situación.
Para finalizar asegura que en el ICETEX nunca le informaron sobre la
capitalización de intereses generados en la época de estudios y que tampoco le
entregaron reglamento alguno del Instituto. También anexa copia de algunos
documentos relativos al crédito referido.
2.      Intervención ciudadana fuera del término de fijación en
lista
Ya vencido el
término de fijación en lista, la Secretaría General informó que se recibieron
los siguientes escritos:
2.1.   Escrito recibido el 19 de enero de 2006, firmado por la ciudadana
Inés Jaramillo Murillo, demandante dentro del proceso de la referencia,
mediante el cual anexa un informe publicado en la página 7F del semanario El
Espectador, de la semana del 11 al 17 de diciembre de 2005, titulado “USUARIOS
SE QUEJAN POR LA ‘UPAQUIZACIÓN’ DEL ICETEX”.
2.2.   Escrito recibido el 25 de enero de 2006, firmado por el ciudadano
Sergio Eduardo Mogollón Ávila, mediante el cual anexa varios documentos
relativos a un crédito educativo que tomó con el ICETEX, y solicita se tengan
en cuenta al momento del fallo.[3]
2.3.   Escrito recibido el 16 de febrero de 2006, firmado por el ciudadano
Fernando Fonseca Jiménez, mediante el cual anexa algunos documentos de
reclamación[4] y manifiesta que con
ellos se evidencia la conculcación de algunas normas superiores por parte del
ICETEX con la aplicación de la Resolución Interna No. 01195 de 1992, relativa
al cobro de unos intereses que son “inaceptables”.
VI.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto No. 4014, recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 26 de enero de 2006, mediante el cual
considera que es posible estudiar la interpretación que de las normas legales
hacen quienes las aplican cuando ello representa un problema jurídico de
carácter constitucional –tal como a su juicio se da en este caso- y solicita
que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “que contemplen la
capitalización de intereses” contenida en el numeral 1º del artículo 121
del Decreto 663 de 1993, en cuanto a los créditos concedidos por el ICETEX para
la financiación de educación superior de largo plazo se refiere, con fundamento
en las siguientes consideraciones.
En primer
término, recuerda que la Corte Constitucional en sentencia C-747 de 1999,
declaró la inexequibilidad de la expresión que ahora se demanda, pero sólo
cuando se aplica en créditos de vivienda de largo plazo, como quiera que la capitalización
de intereses produce un desequilibrio entre la entidad prestamista y el deudor,
ocasionando una alteración en el contenido de la obligación, con lo que se
desborda la capacidad de pago del adquirente de vivienda, desvirtuando, de esa
manera, la finalidad del artículo 51 superior y, en consecuencia, la función
del Estado relativa a la fijación de las condiciones necesarias para la
adquisición de vivienda.
Añadió que, en
dicha providencia la Corte sostuvo que “la capitalización de intereses en créditos
concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la
Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie” y, por
lo tanto, el estudio de la presente demanda debe centrarse en establecer si la
capitalización de intereses frente a los créditos que otorga el ICETEX es
ajustada a los principios y valores constitucionales.
A continuación se refiere a la capitalización de intereses y explica
la manera como funciona y se aplica en los créditos otorgados por el ICETEX;
señala que el Código Civil prohíbe la capitalización de intereses de mora, pero
autoriza la capitalización de intereses exigibles en la forma convenida por las
partes, de manera que una es la capitalización de intereses y otra la figura
denominada anatocismo, que sí está prohibida, tanto en la legislación civil
como en la comercial, porque implica el cobro de intereses sobre intereses que
se encuentren en mora.
De otra parte,
se refiere al derecho a la educación, establecido en el artículo 67 de la
Constitución Política, como un derecho de la persona y un servicio público con
función social, que debe proporcionarse garantizando el acceso al conocimiento,
a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. Así
mismo, se refiere al artículo 69 superior, del cual resalta que “El
Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior” y señala que, según el
artículo 70 ibidem, es deber del Estado promover y fomentar el acceso a
la cultura, mediante la educación y la enseñanza profesional en todas las
etapas del proceso de creación de la identidad nacional. -Negrilla y
bastardilla originales-
Indica que en desarrollo de las normas constitucionales antes
referidas, la Ley 30 de 1992 consagra la educación como un servicio público
cultural, inherente a la finalidad social del Estado, el cual debe garantizar
la autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio educativo; así
mismo, que el fomento de la educación superior debe estar orientado a crear
incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y promuevan la
técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes.
Igualmente, sostiene que los tratados internacionales que forman
parte del bloque de constitucionalidad protegen el derecho a la educación
superior, como por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (Art. 13) y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Art. 26). También se refiere al carácter progresivo del derecho a la
educación superior, para lo cual cita apartes de las sentencias C-931 y C-038,
ambas de 2004, de la Corte Constitucional.
Después se
refiere a la naturaleza jurídica del ICETEX, como un establecimiento público
del orden nacional y a las diferentes modificaciones de que ha sido objeto
hasta llegar a la Ley 1002 de 2005 que lo transformó en una entidad financiera
de naturaleza especial, para concluir que está llamado a la realización de los
mandatos constitucionales relativos a la educación, como quiera que desempeña
una función social de fomento y promoción del desarrollo educativo de los
colombianos.
Así pues,
considera que en el entendido que las actividades crediticias del ICETEX tienen
como único sustento el desarrollo y el fomento de un derecho social, la
aplicación de la capitalización de intereses a los créditos que otorga “está
presentando el mismo problema que en su momento se evidenció frente a los
créditos de vivienda, es decir, que las condiciones de los préstamos son
demasiado onerosas porque el sistema de financiación hace impagables los
créditos. Es decir, que el sistema de amortización utilizado es inadecuado
porque coloca a los deudores en clara desventaja frente a los prestamistas”.
Adicionalmente,
indica que de conformidad con el artículo 69 superior, es inaceptable que el
ICETEX capitalice intereses, que bien puede actualizar a valor real, de
conformidad con la corrección monetaria, teniendo en cuenta, además, que la
economía colombiana está manejando tasas de inflación relativamente bajas y,
por lo tanto, “no se justifica la capitalización de intereses, menos
cuando se trata de una entidad cuya función no está orientada a conseguir
utilidades sino a propender por la democratización del crédito, dando la
posibilidad real de financiación de un derecho social, en términos de
costeabilidad, al alcance de todas las personas y especialmente de los menos
favorecidos, “pues la democratización del crédito no sólo implica la
posibilidad de acceder a él sino que las condiciones del mismo hagan posible su
pago por parte del deudor y en el mismo sentido, pueda la entidad recuperar los
capitales financieros.”
Agrega que si la Corte protegió el derecho a la vivienda digna de
las personas en la sentencia C-747 de 1999, porque la capitalización de
intereses era lesiva y procedió a limitar la libertad económica de las
entidades financieras cuyo objeto era obtener rentabilidad de las operaciones
que realizan, “con mucha más razón en este caso, cuando es el propio Estado
en cabeza del ICETEX quien debe facilitar mecanismos financieros que hagan
posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”
En consecuencia, estima que deberán implantarse instrumentos
financieros idóneos para lograr el propósito del constituyente en relación con
el fenómeno de la educación superior, pues, repite, la capitalización de
intereses no es necesaria ni eficaz para materializar la “ayuda” financiera
que debe prestar el ICETEX a los estudiantes de bajos recursos económicos, que
en un país como Colombia son la mayoría y donde, según afirma, el crédito se
convierte en la única esperanza de civilización y desarrollo.
Para finalizar, solicita a la Corte que fije los efectos del fallo,
con el fin de que se adopte el mecanismo de liquidación de intereses “a que
haya lugar respecto de los créditos otorgados por el ICETEX que
actualmente se encuentran vigentes para garantizar la equidad y la justicia de
todos los deudores de dicha entidad pública”.
VII.   CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer de la demanda formulada en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
5º, de la Constitución Política, comoquiera que la disposición acusada hace
parte de un Decreto con fuerza de ley, dictado con
fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 35 de 1993.
2.      La
materia sujeta a examen
Para la demandante la expresión “que
contemplen la capitalización de intereses” contenida en el artículo 121 del
Decreto No. 0663 de 1993 es inconstitucional, por cuanto, a su juicio, vulnera
tanto el preámbulo como los artículos 1°, 2°, 20, 29, 67, 69 y 366 de la
Constitución Política, como quiera que, con base en la norma demandada, la
capitalización de intereses se aplica a los créditos educativos otorgados por
el ICETEX para la educación superior.
En ese orden de ideas, la demandante
considera inaplicable la capitalización de intereses no exigibles, para que a
su vez generen nuevos intereses durante la etapa de amortización, pues tal
práctica, cuando se trata de préstamos para educación, vulnera los principios y
reglas establecidos primordialmente en los artículos 67, 69 y 366 de la
Constitución.
Con fundamento en los argumentos que
expone para demostrar el concepto de violación, solicita a la Corte que: i.)
declare la inexequibilidad de la norma demandada, en cuanto se aplique a
los préstamos concedidos por el ICETEX para la educación superior; en
consecuencia, que se ordene a.) que los intereses de amortización sólo
se pueden aplicar sobre el valor del capital girado; b.) que los
intereses generados durante la etapa de desembolsos se distribuyan a lo largo
de las cuotas del período de amortización; ii) se ordene al ICETEX que
proceda a: a.) reliquidar el capital a amortizar; b.) calcular
los intereses de amortización únicamente sobre el capital girado y c.) a
distribuir en el número de cuotas el valor de los intereses generados en la
etapa de desembolsos; iii.) se ordene al ICETEX que aplique a capital
las sumas canceladas en exceso, cuando se trate de préstamos en proceso de
cancelación y, si después de esta aplicación aún subsistiere el exceso,
proceder a aplicarlo en cuotas futuras; iv.) se ordene al ICETEX que
devuelva las sumas canceladas en exceso, cuando se trate de préstamos ya
cancelados en su totalidad y v.) se ordene al ICETEX que las respuestas
a los derechos de petición que definan cuotas, amortizaciones, capital, interés
y, en general, que constituyan una situación jurídica a cargo de los
beneficiarios de los créditos, cumplan con las ritualidades procesales de todo
acto administrativo y, si no las cumplen, se permita igualmente a los
interesados hacer uso del derecho de defensa e interponer los recursos
pertinentes.
Los intervinientes en nombre del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Financiera de
Colombia, el Ministerio de Educación Nacional, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” -ICETEX- coinciden en
solicitar a la Corte que se declare inhibida para decidir sobre el presente
asunto pues, a su juicio, la demanda adolece de ineptitud sustantiva, toda vez
que los cargos expresados por la demandante no cumplen con los requisitos de
precisión y claridad que permitan su confrontación con las normas superiores
que se consideran violadas, así como tampoco es claro el concepto de violación.
Además, estiman que si la Corte resuelve hacer un pronunciamiento de fondo debe
declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Lo anterior, porque consideran: i.)
que si bien el derecho a la educación es un derecho fundamental, puede estar
sometido a límites, siempre y cuando no afecten su núcleo esencial; ii.)
que la educación es un servicio público que tiene función social y, por lo
tanto, es de carácter prestacional, lo que lo hace derecho de carácter
progresivo y no inmediato y ello significa que el mecanismo de capitalización
de intereses es adecuado e idóneo para garantizar de una mejor manera el acceso
a la educación superior en los créditos a largo plazo otorgados por el ICETEX y
iii.) que la capitalización de intereses tiene un marco normativo en el
ordenamiento jurídico colombiano que resulta aplicable a las operaciones de
crédito de largo plazo que tienen un carácter mercantil o civil.
El representante de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia plantea también la inhibición de la Corte, pero
con base en la consideración de que el ataque formulado por la demandante es en
el fondo un cargo por omisión legislativa. Que como el cargo no fue
estructurado en debida forma por la accionante y no cumple los requisitos exigidos
por la jurisprudencia de la Corte para que se configure esa omisión, esta
Corporación debe abstenerse de entrar a revisar el fondo del asunto.
En cuanto a la inhibición, algunos de
los intervinientes plantean también que en la medida que la demandante presenta
el caso concreto de una persona que tomó un crédito de largo plazo para
educación superior con el ICETEX, lo que se persigue no es un pronunciamiento
de inexequibilidad de la norma demandada, sino un restablecimiento del derecho
que se considera afectado con la actuación de la entidad pública, para lo cual
la actora cuenta con otras vías judiciales que, además, ya se han ejercido en
la práctica.
Otros intervinientes, personas
naturales, coadyuvan la demanda con base en citas concretas del manejo de sus
préstamos por parte del ICETEX. Se trata más de informaciones sobre situaciones
concretas relacionadas con créditos educativos tomados con dicha entidad, que
de argumentaciones tendientes a impugnar la norma acusada, dentro de los
parámetros que son propios del juicio abstracto de constitucionalidad.
El Señor Procurador General de la
Nación considera que el primer problema que debe resolverse es el relacionado
con la posibilidad de interponer demandas de inconstitucionalidad contra
interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos,
cuando las mismas implican un problema de carácter constitucional, verbigracia,
el acceso a mecanismos de financiación de la educación superior. Concluye que para
el caso concreto la respuesta es afirmativa, de acuerdo con los
pronunciamientos anteriores de la Corte Constitucional sobre el tema
(sentencias C-426 de 2002, C-496 de 2004 y C-1436 de 2000, entre otras).
Superado lo anterior, solicita declarar
la inconstitucionalidad de la expresión acusada, por cuanto, a su juicio, el
cargo planteado por la demandante guarda particular similitud con el asunto que
fue estudiado y resuelto por la Corte en la Sentencia C-747 de 1999, en el que
se declaró la inexequibilidad de la misma expresión demandada en este proceso,
pero respecto de los créditos de vivienda.
Así, luego de recordar las
características del derecho a la educación y los deberes especiales a cargo del
Estado, en cuanto a  hacer posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior, mediante facilidades y mecanismos financieros apropiados
para ello, con apoyo en las disposiciones de tratados internacionales y la
especial naturaleza jurídica del ICETEX, concluye que la norma es inconstitucional
pues no está en armonía con las disposiciones constitucionales superiores, toda
vez que para el cumplimiento cabal de las mismas, deben implantarse
instrumentos financieros idóneos para lograr el propósito del constituyente en
relación con la educación superior.
Por último, el Señor Procurador
solicita a la Corte que fije los efectos del fallo, con el fin de que se adopte
un nuevo mecanismo de liquidación de intereses de los créditos otorgados por el
ICETEX que actualmente se encuentran vigentes, el cual debe garantizar la
equidad y la justicia de todos sus deudores.
En consecuencia, la Corte debe establecer si, como lo afirma la
demandante, la disposición acusada resulta violatoria de la Constitución, en
cuanto aquella se aplique a los préstamos de largo plazo otorgados por el
ICETEX para educación superior o, dicho de otra manera, si es violatoria en
cuanto no excluyó en forma expresa la situación de los préstamos otorgados por
el ICETEX.
No obstante, la
Corte debe determinar previamente si frente a otras de sus decisiones en
relación con la norma demandada, se configura la “cosa juzgada
constitucional” y, si es así, establecer qué clase de cosa juzgada se
presenta, para efectos de “estarse a lo resuelto” en esas decisiones o
seguir con el estudio de fondo; así mismo, debe revisar si podría estarse
frente a la necesidad de una decisión inhibitoria, ya por una ineptitud
sustancial de la demanda, tal como lo postulan quienes han intervenido en el
presente proceso en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Superintendencia Financiera de Colombia, el Ministerio de Educación y el
ICETEX, ya porque se configure una omisión legislativa relativa, pero que dada
la falla en la formulación adecuada del cargo por la actora, como lo propone el
interviniente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, no sería posible
hacer un pronunciamiento de fondo mediante una sentencia integradora.
3.      Cosa juzgada constitucional: absoluta, formal y relativa
Un primer aspecto que debe abordarse es el relativo a si en el
presente caso se configura cosa juzgada o no. Lo anterior, ya que la Corte
Constitucional, en la sentencia C-747 de 1999[5], estudió una
demanda contra la expresión “que contemplen la capitalización de intereses”
contenida en el numeral 1º del artículo 121 del Decreto ley 663 de 1993.
En aquella providencia, el análisis de los cargos presentados contra
la expresión “que contemplen la capitalización de intereses” y otras del
mismo artículo 121, se hizo con referencia a la vulneración del artículo 51
constitucional “pues el permitir la capitalización de intereses en créditos
concedidos para la adquisición de vivienda a largo plazo, no pueden formar
parte de un "sistema adecuado" para el efecto, e igualmente porque
impiden que el deudor tenga una información veraz e imparcial sobre el monto
real de las obligaciones a su cargo”[6].
En la referida sentencia se adoptó, por mayoría, la siguiente
decisión:
“Primero.- ESTÉSE a lo resuelto en la Sentencia C-700 del
dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), en la
cual se declaró la inexequibildad del artículo 134 del Decreto Ley 0663 de
1993.
Segundo.- DECLÁRASE la inexequibilidad del
numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, así como la de
la expresión "que contemplen la capitalización de intereses"
contenida en el numeral primero de la norma en mención, únicamente en cuanto a
los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo,
inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del año 2000,
como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente.” -Subraya fuera de texto-
La Corte fundó su providencia en los siguientes argumentos:
i.) Que mediante Sentencia C-700 de
1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corporación declaró
inexequibles las normas a que dicha sentencia se refiere, entre otras razones,
porque fueron expedidas por el Presidente de la República, mediante Decreto en
ejercicio de facultades extraordinarias y no, como debió serlo, por el Congreso
de la República mediante ley marco y, para guardar la debida correspondencia y
armonía, en la sentencia C-747 de 1999 se adoptó la misma decisión respecto,
entre otras, a la expresión "que contemplen la capitalización de
intereses" del numeral primero del artículo 121 demandado, “en
cuanto fuere aplicable a los créditos para la financiación de vivienda a largo
plazo”[7].
ii.) Que aunque la capitalización de
intereses establecida en la norma acusada “en
créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de
la Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie”, sin embargo:
“cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la "capitalización de intereses", sí resulta violatoria
del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de
27 de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy
se reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los
apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, "la
Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los
derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no
puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por
ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover
"planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de
financiación a largo plazo".  Es decir, conforme a la Carta Política no
puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias
colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del
Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción
individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la
Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable
a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en
condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de
planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto
éste último que la propia Carta define como de "interés social".”
En ese orden de ideas, la Corporación concluyó que “la expresión
‘que contemplen la capitalización de intereses’, queda expresamente limitada a
los créditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda extenderse a otros, pues
solamente a aquellos se circunscribe, en este caso, la cuestión debatida por la
actora y decidida por la Corte”[8].
Ahora bien, la
Corte ya ha expresado que se presenta cosa juzgada formal “(…) cuando existe
una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que
es llevada posteriormente a su estudio”[9], por lo
que no se le permite volver a revisar la disposición que ya ha sido objeto de
análisis. No obstante, la Corte ha insistido también en que si la declaratoria
de exequibilidad o inexequibilidad limita o precisa el alcance de la revisión,
entonces solamente se configura cosa juzgada relativa, admitiéndose con ello
que la norma pueda ser demandada nuevamente en aquellos aspectos que no fueron
sometidos a examen en el anterior juicio de constitucionalidad.[10]
De manera que, como en el presente asunto ha sido demandada la
expresión “que contemplen la capitalización de intereses” del numeral 1º
del artículo 121 del Decreto 663 de 1993, que ya había sido revisada, como se
vio, en la sentencia C-747 de 1999, declarándose su inexequibilidad pero
“únicamente en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a
largo plazo, inexequibilidad cuyos efectos se difieren hasta el 20 de junio del
año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco
correspondiente”, y en el caso en estudio se demanda en cuanto se aplica a
los créditos educativos de largo plazo otorgados por el ICETEX, la Corte
considera que solamente ha operado la cosa juzgada relativa y, en consecuencia,
le sería permitido volver a analizar la expresión demandada, respecto de los
cargos ahora formulados.
Sin embargo, es necesario estudiar previamente las peticiones de
inhibición que se han presentado por varios de los intervinientes dentro del
proceso de la referencia, como pasa a explicarse a continuación.
4.      Petición de inhibición
Ahora bien, como se sintetizó anteriormente, en algunas de las
intervenciones se solicita a la Corte un fallo inhibitorio por una de las
siguientes razones: i.) por ausencia de cargos específicos en la demanda
(ineptitud sustantiva) y por el hecho de que la norma demandada no tiene el
alcance y efecto que la actora pretende darle para lograr la solución de un
asunto particular y concreto o ii.) por una posible omisión legislativa
relativa, sin que la accionante hubiera sustentado en debida forma dicha
solicitud.
Por lo tanto, para efectos de despachar estas peticiones, la Corte
se referirá a su reiterada jurisprudencia acerca de las razones que imponen la
necesidad de proferir un fallo inhibitorio en alguna de esas situaciones.
4.1.
Sentencia inhibitoria de la Corte por
ausencia de cargos o ineptitud sustantiva de la demanda
La Corte ha
señalado en reiteradas oportunidades, que el actor debe  plantear un juicio
objetivo y abstracto de constitucionalidad, con una carga mínima de
argumentación y a través de la confrontación directa entre normas
constitucionales y legales.
Igualmente, ha
advertido que la inobservancia de esta exigencia podría llevar a la inadmisión
de la demanda e incluso a un fallo inhibitorio, pues a la Corte no le
corresponde “revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que
efectivamente han sido demandadas por los ciudadanos -carácter rogado-, lo que
implica que sólo la Corte puede adentrarse en el estudio y resolución del
asunto una vez se presente una acusación en debida forma.” [11].
Claro está, que como advierte la misma providencia, esta carga “no
implica caer en formalismos técnicos ni en rigorismos procesales que hagan
inviable su presentación, y mas bien su exigencia formal y material permite
realizar los fines del Estado al hacer un uso responsable de los mecanismos de
participación ciudadana y garantizar el acceso oportuno y real a la administración
de justicia.”
La Corporación también ha indicado que por el carácter rogado del
juicio de constitucionalidad, la interpretación de la demanda por parte de la
Corte no llega a tal punto que pueda reemplazar su contenido y fundamentos o
extenderla más allá de lo que exige una integración normativa razonable y
necesaria, en la medida que el artículo 241 de la Constitución “fija un
límite en el ámbito de competencia funcional del organismo de control, pues le
impide a éste asumir de oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo
examinar tan sólo aquellas que han sido formalmente acusadas ante su seno. En
otras palabras, implica que el trámite de la acción pública sólo puede
adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en
debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.[12]
Así mismo, se ha precisado que la carga de plantear una verdadera
controversia constitucional, a partir de la confrontación de normas constitucionales
y legales, debe cumplirse desde los planos formal y material, a punto que el
actor ha de presentar “acusaciones susceptibles de ser analizadas y
discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo
cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, contra una norma legal” [13]; en
este orden de ideas,  “se ha entendido que no existe materialmente
cargo, si el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma
sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema
particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico.”[14]
De esta forma, los cargos de la demanda y la cuestión constitucional
que se presenten ante la Corte, deben partir de la comparación directa de la
norma acusada y el texto superior, y no de simples contrastes derivados de
situaciones fácticas. Esta exigencia no es puramente formal y, por tanto, no
puede ser ignorada por la Corte,  pues tal y
como lo ha sostenido en diversas oportunidades, el numeral 3 del artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 impone para el titular de la acción una carga procesal,
que lo obliga a exponer con claridad el porqué de las imputaciones de
inconstitucionalidad que se hacen recaer sobre la norma demandada.[15]  Así, si el problema planteado
parte de supuestos fácticos y no se puede estudiar a partir de la expresión
acusada, no es viable adelantar el respectivo juicio de constitucionalidad,
pues éste se haría sin consideración a una norma legal concreta que sirviera de
referente para definir el asunto en sede constitucional.
Por tanto, la
Corporación ha señalado que sólo hay lugar a emitir un pronunciamiento de
fondo, cuando el demandante ha formulado un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, esto es, cuando el mismo se basa en razones “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[16],
de manera que no “se está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición a
un caso específico”.[17]
En consecuencia, la sola indicación de las normas superiores
infringidas, no permite abrir el juicio de constitucionalidad, si además de
ello no se formula por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra
la expresión impugnada, que permita determinar si en realidad existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política[18], pues la competencia de
la Corte no se extiende a hipótesis que la norma no prevé, ni a eventuales
aplicaciones indebidas de la misma.[19]
En relación con
la observación que el Ministerio Público hace sobre la posibilidad de
interponer demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las
normas jurídicas hagan quienes están llamados a aplicarlas, cuando las mismas
implican un problema de carácter constitucional, la Sala recuerda que dicha
situación es excepcional y únicamente se
presenta frente a determinadas interpretaciones de las autoridades competentes
que se integran al contenido y alcance mismo de la ley demandada, de forma que,
además de partir de precisos supuestos y exigencias, no puede extenderse de
manera generalizada a la actuación de las autoridades administrativas o de los
particulares.[20]
Al respecto, la
Corte ha señalado que en estos casos el problema constitucional debe plantearse
bajo ciertas condiciones de procedibilidad:  “(i) Que el actor señale en
forma clara, precisa y concreta la regla de interpretación que genera el
supuesto problema constitucional; (ii) que acuse el precepto legal del cual se
extrae directamente tal regla; y (iii) que demuestre o sustente suficientemente
que a la misma se le han reconocido efectos jurídicos, como resultado de su
aplicación por parte de las autoridades competentes, o de constituir el
precedente jurisprudencial imperante.”[21]
En todo caso,
aún cuando se demande por la interpretación jurídica que la autoridad
competente hace de la norma atacada,  el actor está obligado, como en cualquier
otro evento, a formular cargos precisos, concretos y directos de
inconstitucionalidad, pues de lo contrario no se podrá iniciar un juicio sobre
el fondo del asunto.
En este
contexto, la Sala observa que los cargos de inconstitucionalidad planteados en
el proceso, además de ser difusos y en todo referidos a situaciones concretas y
particulares, no se dirigen contra el contenido normativo de la disposición
acusada, ni contra una interpretación extensiva o restrictiva de la misma, sino
contra el hecho de que es invocada por el ICETEX, junto con sus
reglamentaciones internas, como fundamento para la capitalización de intereses
de créditos educativos, lo que se considera inadecuado por la actora, en la
medida que dicha entidad pública no tiene la calidad de establecimiento de
crédito a que se refiere el numeral 1 del artículo 121 del Decreto 663 de 1993
que ha sido demandado.
Esta forma de
acudir al proceso de constitucionalidad no es admisible. La demanda no plantea
un juicio de constitucionalidad de la norma acusada, a partir de su confrontación
objetiva y abstracta con la Constitución, sino que se dirige al juzgamiento de
la actuación del ICETEX, en busca de remediar situaciones concretas y obtener
medidas de restablecimiento que no son propias de esta acción.
En consecuencia,
la pertinencia o acierto de la invocación que el ICETEX hace de la expresión
atacada en sus relaciones con los usuarios de crédito educativo, escapa del
ámbito del juicio de constitucionalidad, en el que, como ya se dijo, se debe
someter a examen una norma legal (no su aplicación o interpretación) y plantear
su revisión a partir de la comparación de su texto con la Constitución
Política. En la medida que la actora parte del supuesto mismo de que la
disposición acusada no es aplicable al ICETEX, pues sus destinatarios son los
establecimientos de crédito, resulta claro que su inconformidad no está en el
contenido normativo de aquélla, sino en el hecho de que la referida entidad
haga uso de la misma.
Pero, además, la
demanda no desarrolla ni explica con claridad los cargos de la violación, lo
que impide hacer esa confrontación normativa que se exige entre el texto
atacado y las disposiciones superiores que se consideran vulneradas. Es así,
que la mención de los artículos 1, 2, 20, 29, 67, 69 y 366 de la Constitución,
solamente está acompañada de referencias genéricas sobre su desconocimiento por
parte del ICETEX, sin hacer explicitas las razones por las cuales los apartes
acusados vulneran concretamente las normas superiores.
También se encuentra que la demandante hace alusión
a conductas puramente administrativas y se refiere a actos reglamentarios de
jerarquía inferior a la ley, sobre los cuales la Corte no tiene competencia en
este proceso de constitucionalidad. La demandante afirma, por ejemplo, que la
capitalización de intereses se encuentra prevista de manera “explícita” en los
reglamentos de crédito educativo expedidos por el ICETEX, pero que dichas
normas sólo tendrían validez si se hubieran cumplido los requisitos legales de
publicidad, que al no haber sido observados por dicha Institución, implican una
violación del derecho a recibir información veraz e imparcial (artículo 20
C.P). Igualmente, considera que la violación del debido proceso (artículo 29
C.P.), surge de que el ICETEX no informa los recursos gubernativos existentes
contra las respuestas que da a sus usuarios, lo que impide que éstos puedan
controvertirlas en sede administrativa y, posteriormente, ante la jurisdicción
en lo contencioso administrativo.
Para la Sala resulta claro que tales acusaciones contra
la validez y oponibilidad de actos y normas de inferior jerarquía a la ley, no
son propias de la acción iniciada ante esta jurisdicción, ni constituyen cargos
de inconstitucionalidad derivados de la disposición demandada -artículo 121
parcial del Decreto Extraordinario 663 de 1993-, que puedan ser analizados por
esta Corporación.
Por tanto, la Corte tampoco comparte la
vista fiscal cuando ésta afirma que se trata de un problema de interpretación
normativa con alcance constitucional -que permite un juicio de fondo sobre el
asunto planteado-, pues como ya se advirtió, tal posibilidad es claramente
excepcional y requiere supuestos y exigencias muy concretas que la actora no
cumple en este caso, en vista de que sus acusaciones son imprecisas y se dirigen
esencialmente contra aplicaciones de la norma a casos concretos, que escapan al
juicio de constitucionalidad.
Lo contrario llevaría a aceptar que
cualquier divergencia o cuestionamiento en la aplicación de una norma legal por
parte de autoridades administrativas, dejaría de ser un problema de legalidad
de sus actuaciones -de conocimiento de sus jueces naturales-, para
transformarse en un asunto susceptible de análisis en juicio de
constitucionalidad, lo cual desfigura el sentido de esta acción. [22]
Conforme a lo expuesto, la Sala debe reiterar lo que
ya ha expresado para casos como el presente, en que no existe un cargo directo
contra la norma acusada que pueda ser objeto de juzgamiento:
El juez
constitucional no puede enmendar los errores que cometan los ciudadanos en
aquellos casos en que, por error o descuido, los cargos formulados no coincidan
con el aparte normativo demandado. Hacerlo, construyendo los cargos, o
integrando a la demanda apartes normativos no demandados equivaldría a asumir
la doble condición de juez y parte, y por lo tanto, implicaría un
desbordamiento de las competencias constitucionales atribuidas a la Corte
Constitucional.”[23]
En consecuencia, en el presente proceso la Corte se
declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por presentarse una
ineptitud sustantiva de la demanda.
4.2.   Sentencia inhibitoria por una eventual omisión legislativa
relativa
La Academia Colombiana de Jurisprudencia sostiene en su escrito,
entre otras cosas, que con la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de
la norma demandada, la actora plantea una conducta omisiva por parte del
Congreso, al no haber excluido al ICETEX de su ámbito de aplicación; sin
embargo, considera que debe proferirse un fallo inhibitorio, al no darse los
requisitos exigidos por la Corte para la procedencia de un cargo por omisión
legislativa.
Ahora bien, la Corte se ha pronunciado sobre su propia competencia
para conocer las demandas que se formulen por configuración de una omisión
legislativa y ha admitido que puede ejercer el control de constitucionalidad “no
solamente sobre la actuación positiva del legislador que se traduce en la
expedición de una norma que por sí misma pueda contrariar los preceptos
superiores, sino también respecto de aquellos casos en que la inactividad del
legislador lesione igualmente principios, derechos o garantías
constitucionales”[24].
Por lo mismo, en varias oportunidades ha señalado los tipos de
omisiones en que puede incurrir el legislador: i.) porque no expide la
norma que debía expedir, caso en el cual se está ante una omisión absoluta, o ii.)
cuando a pesar de expedir la norma, lo hizo de una manera incompleta, de manera
que el texto resulta “arbitrario, inequitativo o
discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la
igualdad y el debido proceso”[25],
caso en el cual se está ante una omisión relativa. En la sentencia C-067 de
1999, la Corte sostuvo lo siguiente:
“En relación con el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión,
esta Corporación ha afirmado que tiene lugar cuando el legislador no cumple un
deber de acción expresamente señalado por el constituyente. Esta omisión puede
ocurrir de varias maneras: a) Cuando se abstiene de expedir  una norma
encaminada a ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente ;
b) Cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución,
favorece a ciertos sectores y perjudica a otros ; c) Cuando adopta un
precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa
o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los
demás ;  y d) Cuando al regular una institución omite una condición o un
elemento esencial exigido por la Constitución.
En la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta,
pues no existe precepto alguno ; en los demás casos, a una
omisión legislativa relativa, por que si bien el legislador ha expedido
la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha regulado
algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con clara
violación del principio de igualdad”[26].
Al estudiar este tema, la Corte Constitucional ha sido enfática en
sostener que carece de competencia para conocer sobre las omisiones
legislativas absolutas, como quiera que “existe una total inactividad del
legislador y por lo tanto no hay norma sobre la cual pueda recaer el juicio de
constitucionalidad”.[27]
No ocurre lo mismo cuando se trata de una omisión relativa, es decir, la que se
presenta cuando el legislador ha cumplido con su deber de regular una
determinada materia, pero lo ha hecho de una manera incompleta, incluyendo
algunas situaciones y dejando por fuera otras que implican supuestos o características
similares, cuando de ello se desprende una violación del derecho a la igualdad
o se desconoce el debido proceso; en este último caso, procede el control de
constitucionalidad, siempre que la omisión relativa se desprenda de la
disposición demandada, pues, como ha sostenido la Corte, “la
inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez
constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición
concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria.”[28]
La omisión relativa supone la existencia de una regulación
legislativa parcial que ha olvidado elementos constitucionalmente inherentes a
ella o que injustificadamente ha dejado por fuera de su ámbito de aplicación
situaciones análogas que no tendrían que haberse excluido, lo que representa un
desconocimiento evidente del principio de igualdad:
“Para la Corte, el legislador incurre en una omisión legislativa
relativa cuando éste ha regulado “de manera insuficiente o incompleta un
mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión
de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería
exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación,
conduce a la violación del derecho a la igualdad.”[29]
En este sentido, la Corte ha precisado los elementos que deben
verificarse para que prospere una demanda por omisión legislativa relativa: (i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.[30]
Además, esta Corporación ha establecido en reiterados
pronunciamientos que sólo es conducente evaluar la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma
de cuyo texto surge o emerge la respectiva omisión[31].
Por tanto, la posibilidad de que el juez constitucional emita pronunciamiento
de fondo, está sujeta a que la omisión sea directamente predicable de la
disposición acusada y, en ningún caso, de otra u otras que no hayan sido
demandadas.[32]
Ahora bien, aplicadas estas reglas al presente asunto, la Corte
observa que no está en presencia de un caso de omisión legislativa, ya que la
expedición del Decreto Extraordinario 0663 de 1993 tenía por objeto actualizar
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
modificar su titulación y numeración[33], lo cual no
corresponde al desarrollo concreto de la obligación constitucional prevista en
el artículo 69 de la Carta, en relación con los créditos educativos otorgados
por el ICETEX.
En efecto, de acuerdo con el Decreto 2568 de 1950 y el Decreto
Extraordinario 3155 de 1968, el ICETEX fue creado como establecimiento público
adscrito al Ministerio de Educación, calidad que aún conservaba al momento de
presentarse esta demanda[34], lo cual impide tenerlo
como establecimiento de crédito.
Así mismo, la inclusión del ICETEX como parte de las “Entidades con
Regímenes Especiales” en el Capítulo X del referido Decreto 663 de 1993, se
hizo con un criterio material y no orgánico o subjetivo, en la medida que en
los artículos 277 y 278 no se reguló la naturaleza y actividades ordinarias de
dicha entidad (que siguieron regidas por su régimen general), sino algunas
operaciones que le habían sido permitidas por la Ley 18 de 1988 y que
implicaban la posibilidad de captación de ahorro público y su posterior
colocación.[35]
Por su parte, la norma demandada -artículo 121 parcial del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero-, hace parte del Capítulo I sobre las “Disposiciones
Especiales Relativas a las Operaciones Autorizadas”, que a su vez está
contenido en la Parte IV relativa a las “Normas Especiales Aplicables a las
Operaciones de los Establecimientos de Crédito”; de esta manera,
dicho artículo está dirigido específicamente a regular los sistema de pago e
intereses de las operaciones de largo plazo realizadas por los establecimientos
de crédito, como se desprende de su propio tenor literal.[36]
En consecuencia, en lo que se refiere a la expresión acusada, la
Corte considera que el legislador extraordinario no estaba constitucionalmente
obligado a excluir al ICETEX de su ámbito de aplicación, puesto que el artículo
121 demandado no tenía por objeto referirse a la actividad de dicha
institución, ni desarrollar el deber del Estado de facilitar mecanismos
financieros para el acceso de todas las personas aptas a la educación superior
(art. 69 C.P.), sino actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y modificar su
titulación y numeración, de acuerdo con las
precisas facultades extraordinarias concedidas por la Ley 35 de 1993.
Lo anterior excluye también la posibilidad de hacer una integración
normativa con otras disposiciones legales, pues la
Corporación ha señalado que la misma tiene carácter excepcional, como quiera
que sólo es procedente en las siguientes tres hipótesis:
i.) Cuando se demanda una disposición que individualmente no
tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para
entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada[37].
En este caso, la Corte ha precisado que para poder
resolver sobre una demanda contra segmentos normativos, es indispensable que lo
acusado tenga contenido comprensible como regla de derecho, que sea susceptible
de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales, porque las
expresiones aisladas que no tienen sentido propio, que no producen efectos
jurídicos solas o en conexidad con la disposición completa de la cual hacen
parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que
se lleve a cabo un juicio sobre la materia[38].
ii.) En los casos en los cuales la norma demandada ha sido
reproducida en otras normas del ordenamiento jurídico que no fueron acusadas y
iii.) Cuando, aunque no se verifique alguna de las anteriores
hipótesis, la norma demandada está íntimamente relacionada con otra disposición
que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad[39].
En el asunto
sujeto a examen se demandó la expresión “que contemplen la capitalización de
intereses”, del numeral 1° del artículo 121 del Decreto 663 de 1993,
proposición jurídica que, como puede apreciarse, no se encuentra en alguna de
las dos primeras hipótesis antes mencionadas y tampoco comparte el hecho de
tener una relación directa y evidente con otras normas cuya integración pueda
hacerse sin desbordar el objeto del juicio de constitucionalidad que se
adelanta, tal como ya se explicó detenidamente.
5. Consideraciones finales. Imposibilidad de extender el estudio de
la demanda a la Ley 1002 de 2005 y diferencia del presente caso con las
decisiones tomadas respecto de los créditos de vivienda.
Con relación a la expedición de la Ley 1002 del 30
de diciembre de 2005, que no sólo transforma la naturaleza jurídica del ICETEX,
sino que además hace alusión a su función de otorgamiento de crédito educativo
(artículos 2 y 4), la Corte no puede referirse a ella, ni estudiar su alcance o
una posible omisión legislativa, en la medida que no fue demandada. Se trata de
una norma que no había sido expedida al momento de presentarse la demanda y,
por tanto, sobre ella no se formularon cargos de inconstitucionalidad que
puedan ser estudiados por esta Corporación.
En el mismo sentido, la Sala considera que no puede darle trámite a
la solicitud de la integración normativa de la expresión acusada con los
artículos 1, 2 y 4 de la Ley 1002 de 2005, pues además de que contra ésta no
existe ningún cargo directo, tal petición fue extemporánea (hecha por fuera del
plazo de fijación en lista) y no proviene de la demandante sino de un
interviniente (el ICETEX).
Algo similar ocurrió en la Sentencia C-700 de 1999,
cuando, al estar en estudio las normas del Decreto Extraordinario 663 de 1993
referentes al UPAC, se expidió la Ley de Vivienda. En esa oportunidad la Corte
manifestó:
“Conoce la Corte Constitucional que el Congreso ha expedido la Ley
510 de 1999, que señala pautas en materia financiera y que el Ejecutivo debe
desarrollar.
Esas disposiciones no están sujetas a examen de la Corte, pues no
han sido demandadas y, en consecuencia, nada se dirá en este Fallo acerca de su
constitucionalidad, aunque debe advertirse que están en pleno vigor y que lo
resuelto en la presente providencia en nada obsta para su cumplimiento.”
La Sala considera necesario precisar que no comparte el planteamiento
de la  Procuraduría General de la Nación, en cuanto a la posible similitud de
este caso con aquél que se estudió por la Corte frente a la capitalización de
intereses en los créditos de vivienda, pues en la demanda que dio origen a la
Sentencia C-700 de 1999, se acusaron directamente normas del Decreto 663 de
1993 que se referían de forma expresa a la regulación del sistema UPAC
(artículos 18, 21, 23, 134, 137 y 138), por ser parte de la actividad propia de
los establecimientos de crédito, de forma que allí se hizo una integración
normativa con otras disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
que se referían a la misma materia. En esa ocasión se verificó que “los apartes
objeto de glosa guardan relación íntima e inseparable con el conjunto de las
normas de dicho estatuto relativas al sistema de financiación de vivienda a
largo plazo, bajo la modalidad de las denominadas unidades de poder adquisitivo
constante -UPAC-: los artículos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137,
138, 139 y 140 del Decreto 663 de 1993.”[40]
Igualmente, la
situación propuesta en el presente proceso difiere de la analizada en la
sentencia C-747 de 1999, donde se estudió la misma norma que ahora se revisa
pero con relación a los créditos de vivienda, ya que en tal oportunidad se
encontró que la expresión acusada regulaba expresamente una actividad propia de
los establecimientos de crédito, quienes al realizar operaciones de largo plazo
para la adquisición de vivienda, quedaban comprendidos por los efectos de la
misma. Dijo entonces la Corte:
“Si bien es verdad que el artículo 121 del Decreto Ley 0663 de
1993, se encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello,
regula lo atinente a los sistemas de pago e intereses en operaciones de crédito
de mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los créditos para
la adquisición de vivienda son de esta especie, también le serían aplicables
las disposiciones contenidas en esa norma legal.  Precisamente, así lo entendió
la demandante y, por lo mismo, solicita a la Corte que se declare la
inexequibilidad de la expresión "que contemplen la capitalización de
intereses" (numeral primero), e igualmente la del numeral tercero del
mismo artículo, normas cuya inexequibilidad se impetra declarar por la Corte,
en cuanto resultan, a juicio de la actora, violatorias del artículo 51 de la
Constitución Política, que ordena al Estado promover un "sistema
adecuado" de financiación de vivienda a largo plazo.”
Si bien es cierto que en uno y otro caso (el de
vivienda y el de la educación), puede estarse frente a derechos fundamentales u
otros derechos relacionados con ellos, lo cierto es que los supuestos de su
desarrollo y concreción no son iguales, porque, precisamente, en el caso de los
préstamos para vivienda estudiado en la referida sentencia, se estaba dentro
del marco de los establecimientos de crédito sometidos a las reglas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 0663 de 1993), en tanto que,
el enjuiciamiento que ahora hace la demandante no deriva de la actividad de dichas
instituciones, sino que recae sobre los préstamos para educación superior que
concede el ICETEX, otorgados de acuerdo con su régimen legal y reglamentario,
cuya finalidad es “fomentar y promover el desarrollo educativo y cultural de
la Nación (...)” (Decreto 3155 de 1968, Art. 1º).
Como ya se revisó en otros apartes de esta providencia, la demanda
presentada por la actora se dirige contra la actividad material del ICETEX y no
se encontró al menos un cargo directo de inconstitucionalidad que permitiera
estudiar el asunto planteado (capitalización de intereses en créditos
educativos), a partir de la norma acusada. En consecuencia, la Corte no
considera que exista la similitud jurídica propuesta por el Ministerio Público
y, en tal sentido, no encuentra atendible la posibilidad de asemejar ambos
casos para efectos del estudio de fondo de la demanda.
En estas circunstancias y por todo lo expuesto, se hace necesario
dictar sentencia inhibitoria en el presente asunto.
VIII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para decidir la
demanda presentada contra el artículo 121, numeral 1º
parcial del Decreto Extraordinario No. 663 de 1993, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
NO FIRMA
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Decreto 2586 de 1950; Decreto ley 3155 de 1968; Ley 18 de 1988; Decreto
Reglamentario 726 de 1989; Ley 35 de 1993; Decreto 663 de 1993; Ley 30 de 1992;
Decreto 2129 de 1992, Decreto 1953 de 1994, Decreto 276 de 2004; Acuerdo 028 de
1985 del ICETEX; Resolución 149 de 1989 del ICETEX; Resolución 1195 de 1992 del
ICETEX; Resolución 600 de 1998 del ICETEX y Resolución 197 de 2005.
[2] Se allega: i.) certificado
suscrito, el 5 de diciembre de 2005, por el jefe de presupuesto del ICETEX
sobre las partidas asignadas para Presupuestos Definitivos del 2000 al 2005; ii.)
certificado suscrito, el 5 de diciembre de 2005, por el jefe de presupuesto del
ICETEX sobre las partidas asignadas para los Programas de Inversión en crédito
educativo para los años 1990 al 2005; iii.) certificado suscrito, el 5
de diciembre de 2005, por el jefe de presupuesto del ICETEX sobre las partidas
asignadas para los Programas de Inversión en crédito educativo para 2005; iv.)
certificado suscrito, el 28 de noviembre de 2005, por la División de Contabilidad
del ICETEX sobre la inexistencia de pasivos pensionales para esa fecha; v.) Copia
del Acuerdo 028 del 8 de mayo de 1985 “por le cual se adopta el Estatuto
General de los Servicios del ICETEX”; vi.) Copia de la Resolución No.
00149 del 30 de enero de 1989; vii.) Copia de la Resolución No. 01195
del 30 de julio de 1992 “por la cual se modifica parcialmente la Resolución
00149 del 30 de enero de 1989, reglamentaria del crédito educativo”; viii.)
Copia de la Ley 18 del 20 de enero de 1988 “por la cual se autoriza al
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
‘ICETEX’ para captar Ahorro Interno y se crea un Título Valor de Régimen
Especial”; ix.) Copia de la Resolución No. 0600 del 4 de septiembre
de 1998 del ICETEX “por la cual se reglamenta el servicio de crédito
educativo del ICETEX”; x.) Copia de la Tabla de Contenido del
Reglamento de Crédito Educativo del ICETEX y xi.) Copia de la Resolución
No. 0197 del 28 de marzo de 2005 del ICETEX “por la cual se dictan
disposiciones para la aplicación del reglamento de crédito educativo del ICETEX
contenido en el Acuerdo 0016”.
[3]
El ciudadano anexa los siguientes documentos: i.) Original de un derecho
de petición suscrito por él y dirigido al ICETEX, el 19 de diciembre de 2005,
cuyo número de radicación es el 039417, mediante el cual solicita información
relacionada con su crédito; ii.) Copia de la respuesta que le da la
División de Servicio al Usuario del ICETEX al anterior derecho de petición,
mediante oficio 000094 del 4 de enero de 2006 y iii.) original del
derecho de petición suscrito por el señor Mogollón al ICETEX, el 25 de enero de
2006, solicitando se entreguen efectivamente los documentos que le anunciaron
en la respuesta del 4 de enero pero que no le dieron.
[4]
El ciudadano anexa los siguientes documentos: (i) Copia simple del
Diario Oficial No. 27383 del 11 de agosto de 1950, en el cual se publicó el
Decreto 2586 de 1950 “por el cual se crea en Instituto Colombiano de
Especialización Técnica en el Exterior”, resaltando la última frase del
inciso 1º del artículo 10; (ii) Copia simple de la página 11 de la
Resolución No. 00149 del 30 de enero de 1989 del ICETEX, resaltando el artículo
27; (iii) Copia simple de la Resolución 01195 del 30 de julio de 1992 “por
la cual se modifica la Resolución 00149 del 30 de enero de 1989, reglamentaria
del crédito educativo” del ICETEX; (iv) Copia simple de una
comunicación enviada a la Directora General del ICETEX, el 11 de junio de 1999,
por la hija del ciudadano interviniente, realizando una reclamación en su
calidad de beneficiaria de un crédito con esa entidad; (v) Copia simple
de la respuesta del ICETEX, del 30 de noviembre de 1999, a la anterior
reclamación; (vi) Copia simple de la comunicación No. 305995 del 16 de
abril de 2003 enviada por el jefe de grupo de cartera del ICETEX al
interviniente, sobre la reclamación de un crédito de su hija con esa entidad; (vii)
Copia simple de la comunicación No. 05700 del 27 de abril de 2004, originaria
de la oficina de Atención al Usurario - Quejas y Reclamos dirigida a la hija
del interviniente; (viii) Copia simple de la comunicación 00013692 del
16 de agosto de 2005 suscrita por la Subdirectora de Crédito y Cartera del
ICETEX, dirigida a la hija del ciudadano interviniente; (ix) Copia
simple de una certificación expedida por el ICETEX el 11 el abril de 2005,
informando sobre el paz y salvo de la hija del interviniente con esa entidad
por concepto de un crédito ya pagado y (x) Copia simple de varias
comunicaciones suscritas por el Secretario Privado (e) del Despacho del
Ministro de Comunicaciones, la Subdirectora de Asuntos Legales de la Comisión
Nacional de Televisión, la Procuraduría General de la Nación, el Secretario de
la Junta Directiva del Banco de la República, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, del Ministerio de Educación Nacional y de la Contraloría
General de la República, dirigidas al ciudadano interviniente.
[5] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[6] Cfr. Sentencia C-747 de
1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem.
[9]
Ver las Sentencias C-774 de 2001 y C-1024 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[10] En este sentido, la Corte ha manifestado
que la cosa juzgada relativa es: “Explícita, cuando (...) la disposición es declarada exequible
pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede
ser nuevamente reexaminada en el futuro.”(C- 492/00) “… es decir, es la propia
Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa
juzgada (...) mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una
determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”(C- 478/98).
[11] Sentencia C-555 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Sentencia C-426 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] Sentencia
C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Ibidem.
[15] Sentencia C-426 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[16] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En dicho fallo, al unificar los criterios de interpretación
definidos por la Corte en los distintos pronunciamientos alusivos al tema, esta
Corporación precisó que, sin incurrir en formalismos técnicos que contraríen la
naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, se entiende
que se ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es, un
cargo concreto, cuando el mismo se apoya en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes” . Ello significa que sólo hay lugar
a activar el respectivo juicio, si la acusación presentada por el actor es (i)
lo suficientemente comprensible y de fácil entendimiento (razones claras), (ii)
recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre
una proposición jurídica inferida o deducida por el actor (razones ciertas),
(iii) define o muestra en forma diáfana la manera como la norma vulnera la
Carta Política (razones específicas), (iv) utiliza argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o
de simple conveniencia (razones pertinentes), y (v) contiene todos los
elementos de juicio -argumentativos y probatorios- que son imprescindibles para
adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de manera que despierte por lo
menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto
impugnado (razones suficientes).
[17] Sentencia C-447 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[18] Sentencia  C-380 de
2000  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[19] Auto del 15 de febrero de 2005, expediente D-5555.
M.P. Álvaro Tafur Galvis. En él se cita, entre otras, las Sentencias C-357 de
1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  C-153 de 1997 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-044 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20]
Ver entre otras las sentencias, C-965 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-758
de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sobre el alcance de la teoría del derecho
viviente y la competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas
contra interpretaciones que hacen las autoridades judiciales puede verse
también la Sentencia C-596 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[21] Corte Constitucional
C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[22] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de
1997, expediente D-1718; en igual sentido Auto del 11 de enero de 2005,
expediente D-5555. En el mismo sentido Sentencia C-183 de 2002, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[23] Sentencia C-229 de 2003.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Sentencia C-1125 de
2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Sentencia C-155 de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26]
M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[27]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
[28]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-146 del 22 de abril de 1998 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa). También, Sentencia C-1125 de 2004, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[29] Auto
226A/02 del 2 de octubre de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[30]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-185 del 13 de marzo de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[31]
Cft. Sentencias C-543/1996, C-1549/2000, C-155/2004.
[32] Sentencia C-041/02, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
en el mismo sentido ver la sentencia C-185/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]
Decreto 663 del 2 de abril de 1993 "Por medio
del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica
su titulación y numeración" Diario Oficial No. 40.820, del 5 de abril de
1993.
[34] Decretos
2129 de 1992, 1953 de 1994 y 276 de 2004, entre otros.
[35]
Además de las funciones establecidas en el Decreto 3155 de 1968, con la
expedición de la Ley 18 de 1988 se autorizó al ICETEX, en desarrollo de su
objeto social, para captar fondos provenientes del ahorro privado y reconocer
intereses sobre los mismos, así como para administrar directamente los fondos o
celebrar los contratos de fideicomiso, garantía, agencia o pago a que hubiere
lugar. También se le autorizó para colocar y mantener en circulación Títulos de
Ahorro Educativo -TAE-, cuyas características describe la misma ley. Estas
facultades quedaron integradas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en
sus artículos 277 y 278, sin que ello afectara en ese momento la calidad de
establecimiento público de la institución, ni sus funciones esenciales en
relación con el fomento de la educación superior.
[36] Los establecimientos de
crédito forman parte de la estructura general del sistema financiero y
asegurador (Art. 1º del Decreto 663 de 1993) y “comprenden las siguientes
clases de instituciones financieras: establecimientos bancarios, corporaciones
financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento
comercial y cooperativas financieras” (Decreto 663 de 1993, Art. 2º, Num. 1º,
Inc. 1º, modificado por el artículo 54 de la Ley 454 de 1998.). Su función
principal consiste en captar en moneda legal recursos del público en depósitos,
a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos,
descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito (Decreto 663 de
1993, Art. 2º, Num. 1º, Inc. 2º)
[37]
Sobre estos casos en los cuales la Corte ha integrado una proposición jurídica
completa y se ha pronunciado sobre apartes normativos no acusados que
conformaban una unidad lógico jurídica inescindible con otros apartes sí
demandados, se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias C-560 de
1997; C-565 de 1998 y C-1647 de 2000; C-1106 de 2000 y C-154 de2002.
[38] Sentencia C-233 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[39]
Sentencia C-871 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[40] Sentencia C-700 de 1999.
M.P. José Gregorio Hernández.