T-116-97
Sentencia T-116/97
Sentencia
T-116/97
DERECHO DE
PETICION ANTE AUTORIDAD PUBLICA-Alcance y contenido de la respuesta
En el evento de
la petición elevada ante las autoridades públicas, el trámite, alcance y
contenido de la respuesta debe ajustarse al orden legal vigente. En este
sentido, no le es dado al juez de tutela resolver sobre el objeto de la
petición en sentido positivo o negativo, pues ello es de la competencia de la autoridad
ante quien se dirige la petición. Lo que es procedente al amparar el derecho de
petición es que se resuelva la solicitud en forma pronta y oportuna, dentro de
los términos legales correspondientes.
CERTIFICACION POR
AUTORIDAD PUBLICA-Tiempo
de servicios/ARCHIVO DOCUMENTAL-Responsabilidad/DERECHO DE PETICION-Información
sobre tiempo de servicio
El deber de
certificación respecto del ejercicio de funciones y actos derivados de la
actividad de una entidad o autoridad pública no puede truncarse por el descuido
administrativo con que ésta mantenga su archivo documental, de todas formas, la
responsabilidad de acreditar sobre la ocurrencia de un determinado acto,
situación o circunstancia ocurridos durante el cumplimiento de las funciones
públicas se mantiene en cabeza de la misma y le compete sólo a ella, aun cuando
la colaboración del peticionario en la complementación de la documentación
resulte viable y pertinente, a fin de resolver a cabalidad sobre la solicitud
formulada.
ARCHIVO DE
INFORMACION-Mecanismos
apropiados/ACCESO A LA INFORMACION-Instrumentos conducentes
La acción de
tutela no es el instrumento para forzar la obtención de resultados más allá de
las posibilidades materiales de la autoridad contra la cual se formula la
acción. Lo anterior no es óbice para que las entidades públicas puedan eludir
el deber de implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información
institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del
personal a su servicio, debido a la importancia de la misma frente a una
eventual reclamación de los derechos de los empleados que allí han laborado,
así como el establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso
a una información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la
actividad administrativa de la respectiva entidad.
Referencia:     Expediente
T-113.341
Peticionario:  Ana
Isabel Cucaita Robayo
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
En desarrollo de sus
atribuciones constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar las
sentencias proferidas en el proceso de la referencia.
I.      ANTECEDENTES
1.      La
solicitud.
La señora Ana Isabel
Cucaita Robayo formuló acción de tutela en contra de la Secretaría de Educación
del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y su Jefatura de Personal, con el fin
de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido
proceso y trabajo en condiciones dignas, los cuales estimó vulnerados al no
haberle sido expedidos los certificados de tiempo de servicio prestado a esa
Secretaría, y en consecuencia demanda se ordene a ésta su elaboración.
Los hechos que
sustentan la anterior petición y que constan en el expediente son:
2.1     La señora Ana Isabel Cucaita Robayo,
mediante petición verbal, solicitó a la Jefatura de Personal de la Secretaría
de Educación de la ciudad de Santafé de Bogotá, un certificado del tiempo de
servicio laborado como maestra interina, para efectos de adelantar el
reconocimiento y pago de su pensión de jubilación ante el Fondo Prestacional
del Magisterio. En dicha Secretaría le fue manifestada la necesidad de que
acudiera ante la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, a fin de obtener las
copias de los decretos de vinculación al servicio, puesto que el archivo se
hallaba ubicado en esa entidad.
2.2     Una vez obtenidos los decretos de
nombramiento, fueron presentados ante la Secretaría de Educación, en donde se
expidió una constancia (7 de Mayo de 1996) que transcribió dichos actos
administrativos, la cual fue adjuntada a la documentación exigida por el Fondo
Prestacional del Magisterio.
2.3    Dicho Fondo devolvió la certificación por
imprecisión en los términos exactos de iniciación y terminación de la
prestación del servicio. La Secretaria de Educación, a través de la Jefatura de
Personal, por petición escrita de la señora Cucaita Robayo (27 de junio de
1996) procedió a expedir una nueva constancia (8 de julio de 1996) indicando
que revisado el archivo de la oficina de interinidades no apareció registro alguno
de decretos o resoluciones que permitieran certificar la época precisa en que
prestó el servicio, certificación que tampoco fue aceptada.
2.4     Finalmente la actora, sintiéndose
indefensa ante la actitud de las dos entidades, en lo que definió como “en
el momento soy una pelota de jugar pingpong.”, acudió ante la Procuraduría
General de la Nación para que se adelantara la correspondiente investigación;
dicho trámite culminó en la remisión de su denuncia al Fondo Prestacional del
Magisterio.
2.5     En razón a lo anterior, la señora
Cucaita Robayo formuló acción de tutela señalando que la vulneración a sus
derechos fundamentales de petición, trabajo en condiciones dignas y justas y
debido proceso se debe a la negligencia de la administración pública para dar
respuesta a su solicitud, en este caso representada en la Jefatura de Personal
de la Secretaría de Educación y en el Fondo Prestacional del Magisterio.
Adicionalmene, hizo referencia a varios fallos de la Corte Constitucional
relacionados con la satisfacción del derecho de petición y los efectos del
silencio administrativo en las solicitudes elevadas ante las autoridades para
sustentar su petición, así como a un pronunciamiento del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá en el sentido de que las fallas operacionales de las
instituciones no se pueden trasladar a los usuarios.
Ante la falta de
respuesta a su petición en forma adecuada y temerosa de perder el derecho a la
pensión de jubilación que estimó causado pidió, que a través de la tutela, se
ordenara a la entidad accionada a expedir el certificado de tiempo laborado en
interinidad durante el año de 1969.
2.6.    De la acción de tutela conoció el Juez
Veinte Penal Municipal de Santafé de Bogotá, quien luego de la práctica de
algunas pruebas, desestimó las pretensiones de la actora, por no encontrar
vulneración de los derechos fundamentales mencionados. La sentencia fue
impugnada por la accionante, de la cual conoció el Juzgado Cuarenta Penal del
Circuito de Santafé de Bogotá, el cual confirmó la decisión y remitió el
expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo
dispuesto al artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
2.7.    La Sala de Selección Once, de la Corte
Constitucional, procedió a su escogencia y reparto a la Sala Sexta de Revisión,
mediante auto del 22 de noviembre de 1996, de conformidad con el artículo 33
del Decreto 2591 de 1991.
II. Las decisiones judiciales que se revisan
- Primera instancia:     Juzgado Veinte Penal Municipal de Santafé de
Bogotá.
Mediante fallo del 4 de septiembre de 1996, el
Juzgado Veinte Penal Municipal de Santafé de Bogotá resolvió denegar la tutela,
bajo las consideraciones que a continuación se exponen:
"Apreciamos
entonces que la División de Personal de la Secretaría de Educación del Distrito
sí respondió de manera oportuna y rápida la petición de la accionante,
absolviendo oralmente de inmediato la verbal que se le hizo y la escrita por
idéntico medio seis (6) dias hábiles despues mediante constancia, donde
convalidaba los decretos que ella aporto [sic], aclarando que por no figurar en
el archivo de la oficina de interinidades registro de decreto o resolución les
era imposible señalar el tiempo de servicio con fechas específicas, contestando
así en forma negativa la solicitud que la accionante elevo en misiva del 27 de
junio de 1996(...)".
El Juzgado estimó,
igualmente, que la tutela no procedía, toda vez que los documentos requeridos
no se encontraban en los archivos de la Secretaría Distrital por su extrema
antigüedad, esto es, más de diecisiete años, situación que, en su concepto,
exonera de cualquier culpa o negligencia a la entidad accionada, máxime cuando
la interesada no tuvo la precaución ni el cuidado de guardar certificaciones
del tiempo de servicio prestado. Además, agregó que tales documentos son
susceptibles de consecución en los centros educativos donde trabajó
interinamente la petente, o a través del pagador respectivo, o del Jefe del
Archivo de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá o mediante la intervención
del Fondo Prestacional del Magisterio.
En cuanto a los
derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en condiciones justas,
determinó que la actuación de la entidad accionada no representó menoscabo de
aquellos, ya que las respuestas otorgadas en forma oportuna eliminan la
posibilidad de invocar una dilación injustificada en los términos establecidos
en el Decreto 01 de 1984, citado por la quejosa. Consideró, así mismo, que no
debían confundirse aspectos derivados del derecho fundamental al trabajo, vale decir,
"situaciones contingentes o accidentales, que no hacen parte de su
núcleo esencial" para decretar su violación.
- La impugnación
Oportunamente, la
señora Cucaita Robayo impugnó el fallo de instancia sin agregar mayores
consideraciones que las de su libelo introductorio de demanda.
-
Segunda Instancia:    Juzgado Cuarenta Penal del Circuito de Santafé de Bogotá.
Conoció de la
impugnación el Juez Cuarenta Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, quien
mediante sentencia del 27 de noviembre de 1996 resolvió confirmar el fallo de
primera instancia, por la imposiblidad que asiste al juez de tutela para
imponer a la entidad demandada la obligación de expedir certificaciones del
tiempo de servicio cuando éste no aparece registrado en sus archivos internos, aclarando
que con ello se rebasaría el ámbito de su competencia, por lo que el suministro
de la información debía recaer en la actora. Así lo manifestó:
"Es evidente
que la accionante señora ANA ISABEL CUCAITA ROBAYO debe allegar pruebas a la
Secretaría de Educación, oficina de Personal, que efectivamente tomó posesión
del cargo, en cuyos archivos reposa copia de los decretos de nombramiento para
ejercerlo en interinidad, pero no de las actas de posesión, que normalmente se
entrega a los trabajadores cuando inician las correspondientes labores en las
Instituciones Públicas, para llevarlas a la oficina en donde deben expedir las
certificaciones, esto es la oficina de personal, o solicitarlo al
correspondiente plantel educativo donde ha manifestado se desempeñó como
maestra interina durante el tiempo que pretende acreditar.".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para proferir
sentencia en relación con las anteriores providencias, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9o. de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     La
materia a examinar.
El asunto sometido a
revisión de esta Sala, versa sobre la inconformidad que surge en una ciudadana
frente a las respuestas recibidas de las autoridades públicas requeridas, como
son: la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, por
la no certificación con precisión del tiempo de servicios prestados como
maestra interina y el Fondo Prestacional del Magisterio, por la devolución
efectuada para complementar los documentos aportados para el trámite del
derecho de pensión de jubilación, situaciones que la llevaron a impetrar un
acción de tutela, por considerar transgredidos sus derechos de petición, debido
proceso y trabajo en condiciones dignas y justas.
De manera que el
examen de este caso deberá efectuarse desde la perspectiva de los alcances del
derecho de petición ante las autoridades públicas.
En primer término,
la preceptiva constitucional que reconoce el derecho de petición se encuentra
en el artículo 23 de la Carta Política, que a la letra reza:
“Artículo 23.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales.”.
Es claro que la
naturaleza del derecho de petición fue definida por el mismo Constituyente de
1991 como fundamental y de aplicación inmediata (C.P., art. 23 y 85), dada su
pertenencia al ámbito de los derechos inherentes a la persona humana y por su
relevancia para la participación democrática en las decisiones de la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación, como para asegurar
el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, al igual que los
deberes sociales del Estado, por las autoridades de la República (C.P., art.
2o.).
Su ejercicio se
autoriza ante dos instancias de la organización política y social, como son:
las autoridades públicas de la República y las organizaciones privadas, dentro
de la reglamentación que para el efecto expida el Legislador, la cual no podrá
exceder el propio marco constitucional.
Los distintos
pronunciamientos de orden constitucional han sido insistentes en precisar que
los presupuestos esenciales del derecho de petición consisten, de un lado, en
la posibilidad de formular peticiones respetuosas, por motivos de interés
general o particular y, de otro, en la obtención de una pronta resolución del
asunto puesto en consideración. Esos dos componentes del derecho de petición
son inescindibles, estos es, que el goce y satisfacción del mismo se realiza
una vez ambos se verifiquen, por lo tanto el derecho se concreta en la
formulación de una petición pero se efectiviza con la resolución pronta y
material de la misma, independientemente, de si la respuesta resulta o no
favorable al sentido de la misma.[1]
En el evento de la
petición elevada ante las autoridades públicas, el trámite, alcance y contenido
de la respuesta debe ajustarse al orden legal vigente. En este sentido, no le
es dado al juez de tutela resolver sobre el objeto de la petición en sentido
positivo o negativo, pues ello es de la competencia de la autoridad ante quien
se dirige la petición, como tantas veces se ha expuesto por esta Corporación.
Lo que es procedente al amparar el derecho de petición es que se resuelva la
solicitud en forma pronta y oportuna, dentro de los términos legales
correspondientes.
En el caso sub
lite se tiene que cuando la señora Ana Isabel Cucaita Robayo formuló la
petición verbal, en interés particular, ante la Secretaría de Educación del
Distrito de Santafé de Bogotá, a fin de que le fuera certificado el tiempo de
servicios prestados en esa entidad como maestra interina, dicha solicitud le
fue respondida señalándole que la información no se encontraba disponible en la
dependencia de esa entidad, sino en la sede de la Alcaldía Mayor de esa misma
ciudad; conseguida aquélla, procedió a emitir una constancia que recogía la
información suministrada en los decretos aportados, la cual fue presentada ante
el Fondo Prestacional del Magisterio y para su precisión en cuanto al tiempo
exacto de servicio prestado.
De lo anterior, se
desprende, de un lado, que la respuesta de la Secretaría de Educación del
Distrito Capital, mediante su Jefatura de Personal, fue oportuna y dirigida a
aclarar a la solicitante sobre el trámite que debía adelantar para conseguir la
información, ya que como se deduce de la documentación que consta en el expediente,
el archivo de los actos administrativos de esa Secretaría sobre el personal
docente vinculado en forma interina durante los años 50, 60 y 70 se hallaba
bajo la custodia del archivo general de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá;
por eso es que a ése deben acudir los interesados para obtener sus tiempos de
servicios “...con el propósito de que la oficina de Interinidades de la
Secretaría elabore y traslade la información tal y como aparece en el documento
oficial.”, según lo expresado por el Secretario de Educación (fols. 5 y
25).
De otro lado, la
información certificada por la Secretaría fue elaborada en cumplimiento de sus
deberes y en ejercicio de sus competencias, con base en los datos logrados en
el archivo general de la administración distrital, toda vez que, según dicha
entidad, la actora no suministró documentación adicional que permitiera
constatar el período laborado, tales como, resoluciones de pago o las
certificaciones por tiempo de servicios que se les entregaban en las
correspondientes escuelas.
Fue en ese sentido
que se orientaron los jueces de instancia para resolver la tutela al señalar
que la acción de tutela no procedía por cuanto los documentos requeridos no se
encontraban en los archivos de la Secretaría Distrital por su extrema antigüedad,
de manera que exigir la expedición de certificados sin el soporte documental
suficiente sería inducir a un exceso en la competencia de la entidad, toda vez
que los mismos podían obtenerse en los centros educativos donde trabajó
interinamente la petente, o a través del pagador respectivo, o del Jefe del
Archivo de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá o a través del Fondo
Prestacional del Magisterio, criterios que comparte la Sala, parcialmente.
A juicio de la Sala
la entidad ante la cual se formuló la petición de información hizo todo lo que
estaba a su alcance para proporcionar, de manera oportuna, respuesta a la
demanda solicitada, en la medida en que certificó lo que, realmente, le
constaba, es decir lo que el material documental bajo su tenencia le permitía
constatar como cierto y confiable, dentro de las condiciones materiales que su
propio archivo le ofrecía, sin que se pueda obligar a la misma, como se
pretende, a que certifique un tiempo de servicios sin tener los soportes
requeridos, lo cual excede el ejercicio de la acción de tutela y el derecho
fundamental de petición.
Desde luego que el
deber de certificación respecto del ejercicio de funciones y actos derivados de
la actividad de una entidad o autoridad pública no puede truncarse por el
descuido administrativo con que ésta mantenga su archivo documental, de todas
formas, la responsabilidad de acreditar sobre la ocurrencia de un determinado
acto, situación o circunstancia ocurridos durante el cumplimiento de las
funciones públicas se mantiene en cabeza de la misma y le compete sólo a ella,
aun cuando la colaboración del peticionario en la complementación de la
documentación resulte viable y pertinente, a fin de resolver a cabalidad sobre
la solicitud formulada.
Sobre el particular
la Corte ha sido clara en señalar que “...Las razones expuestas por la
entidad oficial como las deficiencias de personal, volumen de expedientes,
orden de las solicitudes, reestructuración de los sistemas de trabajo, entre
otros, no representan un interés público general que pudiera esgrimirse para
justificar la desatención del deber de respuesta oportuna (....) Lo contrario
sería bendecir los vicios burocráticos de una administración contraria a los
principios de celeridad, economía y eficiencia que deben caracterizar el
funcionamiento de las entidades públicas creadas para el servicio de los
ciudadanos.”.[2]
Ahora bien, la Corte
ha establecido que ni el derecho de petición ni la acción de tutela tienen la
virtualidad de obligar a las autoridades a lo imposible. Así lo expresó,
mediante su Sala Quinta de Revisión, en la Sentencia T-464 de 1996, con
ponencia del Magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo, en un caso en el
cual la autoridad pública (Fiscalía General de la Nación) no entregó la copia
de un expediente, solicitada por la peticionaria, en razón asu extravío:
“Ahora bien, una
cosa es que resulte violado el derecho de petición cuando no se resuelve
material y oportunamente acerca de la solicitud presentada y otra muy
distinta que, ya respondido lo que la autoridad tiene a su alcance como
respuesta, el peticionario aspire a que se le conceda forzosamente y de manera
inmediata algo que resulte imposible.
(...)
El derecho de petición
no ha sido vulnerado y, por tanto, no cabe la protección judicial, pues la
acción de tutela tampoco es procedente para alcanzar efectos fácticos que están
fuera del alcance de la autoridad contra la cual se intenta.”. (Subraya la Sala).
En este orden de
ideas, se concluye que la respuesta de la Secretaría de Educación del Distrito
Capital se fundamentó en la documentación que detentaba en su poder y que
estaba a su alcance, aun cuando no implicó una respuesta favorable a las
pretensiones de la actora, ya que como lo ha señalado en varias ocasiones la
entidad distrital, no contaban con más información que la certificada. Por
esto, se estima que no existió vulneración al derecho de petición de la actora
y, por lo tanto, el amparo solicitado no es procedente ya que, comolo indica la
cita, la acción de tutela no es el instrumento para forzar la obtención de
resultados más allá de las posibilidades materiales de la autoridad contra la
cual se formula la acción.
Lo anterior no es
óbice para que las entidades públicas puedan eludir el deber de implementar
mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en
especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su
servicio, debido a la importancia de la misma frente a una eventual reclamación
de los derechos de los empleados que allí han laborado, así como el
establecimiento de instrumentos conducentes a garantizar el acceso a una
información fidedigna y veraz sobre los distintos aspectos de la actividad
administrativa de la respectiva entidad.
Por consiguiente, en
el entendido de que la petente lo que pretende es reunir las constancias de los
requisitos legalmente establecidos para solicitar se le reconozca y pague el
derecho a la pensión de jubilación, se precisa que tiene abierto el camino para
hacer uso de la prueba supletoria, a fin de promover su obtención bien ante la
entidad a la cual corresponda el reconocimiento prestacional o, en su lugar,
por la vía judicial ante la autoridad competente para demostrar su cumplimiento,
con las garantías legales requeridas; así las cosas, podrá contar con diversos
medios de prueba (testimonios, declaraciones, etc.) que le facilitarán
comprobar el tiempo exacto de servicio prestado a la Secretaría de Educación
del Distrito Capital y, en consecuencia, su ingerencia en la decisión
definitiva.
De otra parte,
resulta importante destacar que en lo referente al derecho de petición ejercido
por la señora Cucaita Robayo, ante el Fondo Prestacional del Magisterio, con el
propósito de obtener el reconocimiento de su derecho a la pensión de
jubilación, no se observa transgresión alguna del mismo por parte de la
accionada; esto en virtud de que la Administración para dar respuesta a las
solicitudes planteadas necesariamente debe someterse a los mandatos y
requerimientos de ley, para no configurar una extralimitación de funciones, de
manera que si se hace necesario que el peticionario adjunte otros documentos
adicionales para complementar los ya aportados o precisar la información en
ellos contenida, dentro de los términos exigidos por el ordenamiento jurídico
vigente, perfectamente podrá solicitarlos sin que constituye una violación al
derecho de petición, como así lo indicó la Corte, en la Sentencia T-393 de
1993, con ponencia del Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz.
Por último, la Sala
comparte las decisiones de los jueces de primera y segunda instancia de tutela
en lo que respecta a los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo
en condiciones justas, denunciados como transgredidos por la accionante, en
virtud de que la actuación de la entidad accionada no representa menoscabo
alguno de los mismos, ni afectación o desconocimiento de su núcleo esencial.
IV.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-   CONFIRMAR
las sentencias proferidas por el Juzgado Veinte Penal Municipal de Santafé de
Bogotá, el 4 de septiembre de 1996, y por el Juzgado Cuarenta Penal del
Circuito de Santafé de Bogotá, el 26 de noviembre del mismo año, que denegaron
la acción de tutela promovida por la señora Ana Isabel Cucaita Robayo.
Segundo.- LIBRESE
por Secretaría comunicación al Juzgado Veinte Penal Municipal de Santafé de
Bogotá, con el objeto de que se surta la notificación de esta providencia,
según lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]              Ver
entre otras las Sentencias T-495/92, T- 010/93, T-392/94, T-392/95 y T-291/96.
[2]              Sentencia
426/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.