C-186-20
Sentencia C-186/20
Referencia: Expediente RE-258
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 512 del 2 de abril de 2020, “Por
el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para realizar
movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020)
La Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241,
numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1], decide definitivamente sobre la
constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, expedido por el
Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia,
declarada mediante Decreto 417 de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la
Constitución.
I.
TEXTO
DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Decreto Número 512 de 2020
(2 de abril de 2020)
Por el cual se autoriza temporalmente a
los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es
una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que
instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de
la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al
orden económico y social.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud
y Protección Social reportó el 31 de marzo de 2020 16 muertes y 906 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (390), Cundinamarca
(38), Antioquia (101), Valle del Cauca (116), Bolívar (42), Atlántico (33),
Magdalena (10), Cesar (11), Norte de Santander (19), Santander (11), Cauca (9),
Caldas (15), Risaralda (35), Quindío (16), Huila (24), Tolima (9), Meta (11),
Casanare (1), San Andrés y Providencia (1), Nariño (4), Boyacá (6), Córdoba
(2), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
en reporte de fecha 1 de abril de 2020 a las 08:09 GMT-5, -Hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 783.360 casos, 37.203 fallecidos y 206
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables,
por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar
apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del
trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que « [...] El Covid-19 tendrá una
amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca
a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y
la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del
trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo
(tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos
en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral […].»
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
referido comunicado, estima « [...] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del COVID-19 en el aumento del PIB a escala
mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento
del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis
financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22
millones de personas.»
Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en
el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del 27
de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional
y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021».
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su
artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas
«adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para
llevarlas a cabo».
Que como resultado de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se
requieren recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos
ordinarios, que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata, con el fin de
destinarlos exclusivamente a implementar medidas dirigidas, entre otros
propósitos, a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social
que conlleva la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID19, en el marco
de la coyuntura en la que actualmente se encuentra el país.
Que se han identificado limitaciones presupuestales en
el orden territorial que impiden la asignación eficiente y urgente de los
recursos que demandan las circunstancias señaladas en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, por lo que se hace necesario una modificación normativa de orden
temporal mediante las medidas a que hace referencia el presente Decreto
Legislativo.
Que dada la demanda de recursos para atender las
crecientes necesidades generadas con la emergencia sanitaria, resulta necesario
autorizar temporalmente a las entidades territoriales para que, en el marco de
su autonomía, puedan realizar movimientos y operaciones presupuestales,
incluida las adiciones presupuestales debidamente soportadas, de forma tal que
puedan disponer eficientemente de estos recursos con el objetivo de atender la
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que el Decreto 111 de 1996, «Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto», normativa presupuestal aplicable por
disposición de su artículo 109 del precitado Decreto, ha dispuesto una serie de
requisitos para ejecutar los recursos por parte de las entidades territoriales,
para lo que se requiere que los gobernadores y alcaldes acudan a las asambleas
departamentales y a los concejos distritales o municipales.
Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12
de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto
Legislativo 733 de 2017, precisó que: «La Constitución establece, como regla
general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro
público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de
gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.) Así mismo, de manera
específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política prevén que el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado por el
Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también hizo la
salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en
tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de
excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción
normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se
convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la
Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice
operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la
superación del estado de excepción.»
Que ante la inmediatez con la que se requieren los
recursos y la necesidad urgente de su ejecución, la flexibilización de estos
requisitos en materia presupuestal es una herramienta indispensable y
proporcional para contribuir con la adopción de las medidas para conjurar la
crisis o impedir la extensión de los efectos de la Emergencia Económica, Social
y Ecológica.
Que resulta necesaria la adopción de medidas de orden
legislativo tendientes a fortalecer las facultades de las autoridades
territoriales, con el fin de facilitar la atención e implementación de las
medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación del nuevo coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos. En este contexto, por medio del presente
Decreto Legislativo se crea una medida de carácter temporal, actualmente
inexistente en el ordenamiento jurídico, que permite a los gobernadores y
alcaldes realizar operaciones presupuestales con el fin de llevar a cabo las
acciones necesarias para conjurar las causas que motivaron la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como mitigar sus
efectos.
Que las autorizaciones previstas en el presente
Decreto Legislativo deben ejercerse por los gobernadores y alcaldes en
observancia de los mandatos constitucionales, con el único objetivo de conjurar
la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, en el marco de lo
dispuesto en el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, y únicamente durante su
vigencia.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia
presupuestal. Facúltese a los
gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados
y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, únicamente para efectos de
atender la ejecución de los recursos que, en el marco de sus competencias, sean
necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada
mediante el Decreto 417 del 17de marzo de 2020.
Artículo 2. Temporalidad de las facultades. Las facultades otorgadas a los gobernadores y
alcaldes en el presenté Decreto Legislativo solo podrán ejercerse durante el
término que dure la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de su
publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá a los 2 días de abril de
2020.
Siguen firmas del presidente de la República
y de todos los ministros[2].
II.
INTERVENCIONES
Presidencia de la República
1.
El presidente
de la República, a través de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República[3], solicita la exequibilidad del decreto
al considerar que satisface los requisitos formales y materiales de validez
consagrados en la Constitución Política, en la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (LEE) y en la jurisprudencia constitucional.
2.
Respecto de
los requisitos formales, el decreto bajo estudio los cumple toda vez que: (i)
se expidió en desarrollo del Decreto 417 de 2020; (ii) por el Gobierno nacional
y cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos los ministros
del despacho; (iii) se profirió el 2 de abril, estando dentro de la vigencia
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (iv) se encuentra
debidamente motivado y enuncia las razones y causas que justifican su
expedición; (v) tiene aplicación temporal en todo el territorio nacional; (vi)
no contiene disposiciones relacionadas con tributos, por lo que no aplican las
limitaciones consagradas para este tipo de normas.
3.
En lo
relativo a los requisitos materiales, estos se encuentran también satisfechos.
Frente al de conexidad interna, alega que en las consideraciones del decreto se
establece que, en virtud de la demanda de recursos derivada de las necesidades
causadas por la emergencia sanitaria, se hace imperioso autorizar a las
entidades territoriales para que puedan realizar movimientos y operaciones
presupuestales, incluidas las adiciones al presupuesto, las cuales se pueden
ejercer únicamente durante el término que dura la emergencia. Con lo anterior
se estaría protegiendo a los hogares en condición de pobreza en todo el
territorio nacional, incluido el nivel territorial, puesto que las medidas de
aislamiento y distanciamiento afectan, no solo la economía nacional, sino que
tienen el potencial de impactar el mínimo vital de las personas más
vulnerables. Entonces, acudir a mecanismos excepcionales transitorios es
necesario para atender los efectos derivados de la pandemia del virus COVID-19.
4.
Igualmente,
el decreto cumple la conexidad interna en tanto se relaciona con los motivos
que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, ya que “según se advierte en
el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, los ingresos de un alto porcentaje de
colombianos resultarán seriamente afectados, por cuanto la actividad comercial
y laboral se verá restringida y limitada, particularmente por las medidas de
distanciamiento y aislamiento preventivo obligatorias que se han adoptado por
medio del Decreto 547 del 22 de marzo de 2020”[4].
Así, las medidas pretenden mitigar los impactos de la pandemia al “atender la
necesidad de un mayor gasto acompasado de una afectación sustancial a los
ingresos tributarios, permitiendo orientar y ajustar la forma en que los
recursos actuales se utilizan con el fin de maximizar la eficiencia del gasto”[5].
5.
En igual
sentido, se encuentra satisfecho el requisito de finalidad pues, como se indicó,
el decreto bajo análisis está encaminado directamente a limitar los efectos de
la emergencia, así como a mitigar el impacto económico derivado de ella,
flexibilizando de manera temporal los requisitos en materia presupuestal, para
que los mandatarios territoriales puedan atender de manera ágil y eficiente las
necesidades que se presenten en su jurisdicción.
6.
El decreto
supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. En relación con la
primera, parte del supuesto de que la pandemia del virus COVID-19 ha requerido
la adopción de medidas para evitar su propagación, las cuales han afectado de
manera directa los ingresos económicos de los habitantes del territorio
nacional. Para mitigar estos se requiere contar con la coordinación y concurrencia
de las entidades territoriales. Aclara que la dimensión de gasto requerido para
atender una crisis de las magnitudes de la actual no fue previsible, por lo que
se requiere habilitar a estas autoridades para modificar y adicionar, entre
otras operaciones, de manera inmediata, los recursos territoriales con destino
a atender las necesidades de la población de manera eficiente.
7.
Desde el
ámbito jurídico, en situaciones regulares las modificaciones presupuestales
están sujetas a la decisión de las asambleas departamentales y de los concejos
distritales o municipales. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha
permitido que, en estados de anormalidad, el principio de legalidad del gasto
sea interpretado de manera diferente, por lo que es posible que la competencia
para modificar el presupuesto, que en principio está en cabeza del Congreso de
la República, pueda pasar a las entidades territoriales, con el único objetivo
de adoptar medidas encaminadas a conjurar la crisis que suscitó el estado de
excepción. Cabe aclarar que la autorización que consagra el decreto es
facultativa y no impositiva, por lo que dependerá del análisis cualitativo y
cuantitativo que cada entidad realice.
8.
Encuentra
también satisfecho el criterio de proporcionalidad en el decreto puesto que:
(i) está encaminado a promover la prosperidad general, a garantizar la
efectividad de los derechos, deberes y principios constitucionales y a resguardar
la dignidad humana; (ii) pretende garantizar la protección de los derechos
fundamentales a la salud y al mínimo vital (condiciones básicas o elementales
que materialicen la subsistencia digna como alimentación, vestuario, vivienda,
acceso a servicios públicos domiciliarios, entre otras); (iii) faculta a las
entidades territorial a asignar recursos para garantizar el bienestar inmediato
de su población; (iv) es necesario en tanto no se cuenta con un mecanismo
ordinario que permita a las entidades territoriales flexibilizar la destinación
de sus gastos; (v) consagra medidas que respetan la autonomía territorial y de
intangibilidad, además de estar limitadas para atender los efectos de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en todo el territorio
nacional. Concluye que la restricción transitoria del principio de legalidad
presupuestal es un sacrificio menor dado el beneficio que puede traer a la
población la satisfacción oportuna de sus necesidades sanitarias y de acceso a
bienes y servicios.
9.
Respecto del
juicio de incompatibilidad, manifiesta que las medidas adoptadas no suspenden,
ni modifican o derogan leyes, por lo que se encuentra cumplido. Tampoco
establece condiciones discriminatorias por motivos de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica.
De
igual manera, son respetuosas de los derechos humanos y libertades
fundamentales, no implican una alteración del funcionamiento de las ramas del
poder público, ni modifican o suspenden las funciones jurisdiccionales de
acusación y juzgamiento, y no desmejoran los derechos a la dignidad humana,
intimidad, libertad de asociación, trabajo o educación, entre otras, ni suponen
desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores.
10.
En
igual sentido, el decreto no transgrede derechos intangibles ni comporta una
incompatibilidad con la Constitución Política, en tanto no se opone a las
prohibiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables en estados de
excepción. Específicamente indica que las facultades de las asambleas y concejos
en materia presupuestal (artículos 300.5 y en el 313, numerales 4 y 5,
constitucionales) no se encuentran suspendidas para confirmar, modificar o
derogar las medidas adoptadas por los respectivos gobernadores y alcaldes
durante el Estado de Emergencia. Además, aclara que el decreto no asigna a los
mandatarios locales las funciones consagradas en los artículos 305 y 315
constitucionales, “por cuanto en ambos casos se les atribuyen 'las que la ley
les señale”[6].
INTERVENCIONES CIUDADANAS[7]
Instituto
de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia[8]
11.
Marcos
Criado de Diego, en nombre del Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia, presenta intervención solicitando la constitucionalidad
condicionada del Decreto 512 de 2020, en virtud de los argumentos que se pasan
a exponer.
12.
Antes
de entrar al control
material de validez del decreto, analiza el valor normativo de la parte motiva
de los decretos que declaran estados de excepción. Parte de la premisa de que
el decreto declarativo es una norma parámetro en doble sentido: (i) es un acto
con valor
y fuerza de ley autohabilitante del Gobierno Nacional, toda vez que dota de
capacidad para dictar normas con fuerza de ley al ejecutivo, las cuales pueden
reformar leyes preexistentes y crear y regular situaciones jurídicas que no
estuvieran previamente concebidas, además de ser la fuente inmediata de
competencia para los decretos legislativos expedidos con base en él; y (ii) es fundamento
para la adopción de decretos legislativos posteriores que constituyen desarrollo
del mismo, por lo que es un acto con fuerza de ley en estados de excepción.
Así, el decreto de declaración del estado de emergencia es el fundamento formal
y establece el ámbito material, los fines y los límites específicos de los
decretos de desarrollo. Estos decretos tendrán como marco de regulación no solo
la Constitución Política y la LEEE, sino también el decreto declaratorio.
13.
La
usual redacción de los decretos declaratorios consta de una amplia parte
considerativa no numerada y destinada a cumplir las exigencias
constitucionales, de la LEEE y de la jurisprudencia. La parte dispositiva, por
lo usual, es corta y se limita a declarar el estado de excepción. Estas son características
que se encuentran cumplidas por el Decreto 417 de 2020.
14.
El
fundamento de los decretos legislativos de desarrollo se encuentra en las
consideraciones del acto declaratorio, pues son estas las que establecen las
causas del estado de excepción y, por lo tanto, aquello contra lo que deben
dirigirse las medidas contenidas en los primeros. De manera que los juicios de
conexidad material e incompatibilidad se harán conforme a la parte
considerativa del decreto que declara el estado de excepción. Señala que las
consideraciones cumplen dos funciones constitucionales. Una es declarativa,
pues en ellas el Gobierno Nacional expresa las apreciaciones, los motivos, las razones
y los fines que justifican la declaratoria del estado de excepción. Será a
partir de lo anterior que la Corte Constitucional realizará los juicios de
existencia, valorativo y sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de la
declaración del estado de excepción, así como los de necesidad y de finalidad.
Concluye, entonces, que el decreto declaratorio es un acto reglado dentro de
los márgenes de discrecionalidad de los que goza el Gobierno Nacional en la
Constitución. Igualmente, tiene una función normativa en tanto sus
consideraciones sirven de marco de validez de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos de desarrollo.
15.
Con
fundamento en lo anterior, señala que “la parte motiva del decreto de
declaración tiene valor y rango de ley y es vinculante como decreto legislativo
exclusivamente en las partes estrictamente requeridas para cumplir los
requisitos de motivación fáctica, valorativa y jurídica para la declaración del
estado de excepción, requisitos que, ulteriormente, sirven de fundamento
material a los decretos legislativos de desarrollo”[9]. Advierte también que los
decretos de desarrollo no pueden leerse de manera autónoma, sino estrictamente
en relación con la parte considerativa del decreto declaratorio.
16.
Ya
respecto de los requisitos sustantivos exigidos, afirma que existen problemas
interpretativos sobre el alcance material de las medidas consagradas en el
Decreto 512 de 2020 y su limitación por la parte considerativa del Decreto 417
de 2020. En virtud de lo anterior los juicios de conexidad material, finalidad
y necesidad no se encuentran satisfechos.
17.
Considera
que la frase “únicamente para efectos de atender la ejecución de recursos que,
en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia
Económica, Social y Ecológica” del artículo 1º del decreto bajo análisis
debe ser condicionada desde dos puntos de vista. Desde la visión competencial,
las facultades excepcionales consagradas en el decreto deberán ejercerse dentro
de las facultades ordinarias que tienen los mandatarios locales, consagradas en
la Constitución y la ley. De lo contrario, la norma produciría una alteración
en la distribución de funciones entre los órganos que componen la estructura
del poder local, pues se les otorgan a los mandatarios locales funciones que
son propias de las corporaciones locales, pero “no supone traslado alguno de
competencias desde el nivel central o los niveles locales de gobierno ni de
estos entre sí”[10].
Lo anterior supone una cuestión propia del juicio de no contradicción.
18.
Desde
una perspectiva material, surgen preguntas sobre quién determina la necesidad
de los recursos para atender la emergencia declarada. La respuesta sería el Gobierno
nacional, competencia que ejerce a través del Decreto 417 de 2020. En virtud de
lo anterior, solicita a esta Corporación emitir un concepto interpretativo en
el que se indique que los alcaldes y gobernadores no tienen la competencia para
apreciar
tal necesidad, por lo que solo podrán destinar recursos a lo expresamente
establecido en el decreto declaratorio. Esto es, garantizar “las condiciones
necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su
propagación” y “la mitigación de los impactos económicos negativos que la
crisis conlleva”. La falta del ejercicio de estas competencias supondría
el incumplimiento de un mandato legal y acarrearía las consecuencias previstas
en el ordenamiento jurídico colombiano.
19.
En
virtud de lo manifestado solicita el condicionamiento de la expresión “únicamente
para efectos de atender la ejecución de recursos que, en el marco de sus
competencias, sean necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020” en los
siguientes términos: (i) que los recursos que permite movilizar el Decreto 512
de 2020 únicamente pueden destinarse a las necesidades expresamente
establecidas en la parte motiva del Decreto 417 de 2020 y (ii) que los alcaldes
y gobernadores tienen la obligación de ejercer las competencias extraordinarias
conferidas y de destinar dichos recursos a las necesidades establecidas en la
parte motiva del Decreto 417 de 2020”[11].
Centro
Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia
20.
La
ciudadana Olga Lucía González, en representación del Centro Externadista de
Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia[12]
considera que el decreto es constitucional, por cumplir los requisitos formales
y materiales de validez, en los siguientes términos.
21.
El
decreto objeto de estudio cumple los criterios formales en tanto: (i) cuenta
con suficiente motivación; (ii) fue expedido con la firma del presidente y de la
totalidad de sus ministros; (iii) durante la vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica; (iv) las medidas consagradas en él solo estarán
vigentes durante el tiempo que dure la emergencia declarada; y (v) su
aplicación será en todo el territorio nacional.
22.
Considera
que la medida permite que los mandatarios modifiquen el presupuesto del ente
territorial sin necesidad de la aprobación de los concejos distritales y municipales
o de las asambleas departamentales, produciendo un trámite expedito sobre los
movimientos presupuestales, cuyo trámite ordinario tomaría no menos de un mes
(artículo 32 de la Ley 136 de 1994, artículo 60 del Decreto 1222 de 1986 y
artículo 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto). Así, la medida transitoria
es una de las más eficaces herramientas con las que cuentan los mandatarios
locales para atender la pandemia.
23.
Igualmente,
considera que la concentración de facultades en los ejecutivos municipales y departamentales
provocada por el Decreto 512 es temporal, restringida y no violenta el
principio constitucional de separación de poderes, en tanto este no es estático,
sino que debe ser entendido en complemento con la colaboración armónica entre
las entidades que componen el poder nacional. Alega que las restricciones
impuestas a los gobernadores y alcaldes permite que se respete el balance de
pesos y contrapesos adoptado en la Constitución.
24.
Igualmente
afirma que el otorgamiento de funciones de otro órgano del poder público al
ejecutivo no es contrario a la Constitución, siempre que busque salvaguardar
los principios democráticos fundamentales. En el presente caso, se otorgan
facultades a los mandatarios locales bajo limitaciones de orden temporal y
funcional, las cuales son necesarias para la protección de derechos en todo el
territorio nacional. Lo anterior se ve acompañado de otras medidas adoptadas en
virtud del artículo 215, como la contenida en el Decreto 461 de 2020.
25.
En
concreto indica que cumple los criterios materiales: (i) conexidad: guarda
plena relación de finalidad y conexidad material con las causas descritas en el
Decreto 417 de 2020, pues permite una atención rápida y adecuada; (ii) ausencia
de arbitrariedad e intangibilidad: no suspende el ejercicio de derechos
fundamentales, no suprime ramas del poder público y tampoco lesiona los
principios fundantes de la Constitución Política; (iii) no contradicción
especifica: no contraviene tratados internacionales, ni la Ley 137 de 1994 ni
la Constitución, en tanto la competencia de traslados no se da por los
artículos 300 y 313 superiores, sino por las disposiciones 80 y 109 del EOP;
(iv) motivación suficiente: “se requieren recursos adicionales a los
disponibles a través de los mecanismos ordinarios”[13]; (v) necesidad: la rigidez
del trámite ordinario hace necesario adoptar medidas más eficientes; (vi)
incompatibilidad: no suspende ninguna ley; (vii) proporcionalidad: teniendo en
cuenta los efectos económicos y sociales causados por el aislamiento preventivo
obligatorio, la medida es proporcional; y (viii) no discriminación: lo cumple,
pues la facultad es para todos los alcaldes y gobernadores.
26.
Adicionalmente,
indica que los concejos y asamblea no fueron despojados de funciones que les
son propias como el control político, la representación popular y la facultad
de aprobar modificaciones presupuestales que no estuvieran relacionadas con la
emergencia causada por el COVID-19. Advierte que las modificaciones que no
tengan relación con la mitigación de los efectos de la pandemia deben ser
tramitadas a través del proceso ordinario.
Observatorio
de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás, Seccional Bucaramanga[14]
27.
oss
modificaciones que dosidad no se encuentran satisfechos. decretos previstas en
el ordenamiento jurel ejercicio de estas compLos ciudadanos César Augusto Romero Molina y Luis
Adrián Gómez Monterroza, actuando en representación del Observatorio de
Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás, Seccional Bucaramanga, manifestaron que el decreto
cumple los requisitos formales a saber: (i) fue justificado en la demanda de
recursos adicionales a los ordinarios y de ágil ejecución, requeridos para el
manejo de la declaratoria de emergencia, (ii) fue expedido por el Presidente
según el artículo 215 Superior, (iii) en plena vigencia del Decreto 417 de 2020
y, (iv) definió el ámbito territorial de su aplicación en el territorio
nacional.
28.
También se
acreditan los requisitos materiales. Frente al criterio de conexidad material,
indican que el decreto advierte sobre unas limitaciones presupuestales en el
orden territorial que impiden la asignación eficiente, ágil y urgente de los
recursos, que no puede ser garantizada por la norma orgánica presupuestal[15] y que avalan que el ejecutivo se
convierta en legislador extraordinario[16] y modifique transitoriamente las
competencias para realizar operaciones presupuestales, facultando a los
alcaldes y gobernadores, siempre y cuando procuren destinar los recursos en las
causas de la declaratoria.
29.
Consideran
satisfecho el juicio de ausencia de arbitrariedad, pues la medida tiene un nexo
causal directo con los hechos que motivaron la emergencia, es temporal y surge
por la falta de una figura en el ordenamiento jurídico que permita a los
gobernadores y alcaldes realizar operaciones presupuestales para conjurar la
crisis.
30.
Igualmente
afirman que no hay contradicción específica, porque la medida es coherente: (i)
entre sus disposiciones, (ii) con la situación extraordinaria presentada, que
hace necesario omitir el trámite parlamentario por razones de celeridad y
efectividad de las medidas, y (iii) con el Decreto 417 de 2020.
31.
Así mismo
encontraron que cuenta con motivación suficiente, en tanto son claros los
motivos que llevaron a su expedición y buscan contrarrestar los efectos
negativos de la pandemia. La medida es necesaria, pues en el decreto se expone
la necesidad de adoptarla para conjurar los efectos negativos causados por la
crisis. Consideraron que no es incompatible, ya que todo está encaminado a
atender, de la mejor manera, las consecuencias nefastas de la pandemia. Es
proporcional, dado que las medidas son proporcionales a la gravedad de los
acontecimientos y no se vulneran derechos fundamentales. Finalmente, señalaron
que no hay ninguna disposición que desconozca la igualdad o genere
discriminación hacia algún sector económico.
32.
En
consecuencia, solicitaron la exequibilidad del Decreto 512 de 2020.
Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES)
33.
Mediante
escrito presentado 3 de mayo, fuera del término previsto, el ciudadano Marco
Romero Silva, director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES), solicitó la declaración de inexequibilidad del Decreto
512 de 2020, por las razones que se pasan a exponer.
34.
Considera
que el estado de excepción y las medidas que se tomen para enfrentar las causas
que lo originan deben respetar los principios de derecho internacional de legalidad,
necesidad, proporcionalidad y temporalidad, así como garantizar los derechos
consagrados en el artículo 27, numeral 2, de la Convención Americana de Derechos
Humanos. El decreto no es concordante con la Constitución ni con el Estatuto Orgánico
del Presupuesto (EOP), pues no contempla esquemas de control a las operaciones
presupuestales que estos realicen como consecuencia de la habilitación dada en
el decreto en mención.
35.
Teniendo
como marco lo anterior, considera que el decreto objeto de estudio no supera
los juicios (i) de ausencia de arbitrariedad, (ii) de intangibilidad, (iii) de
no contradicción específica, (iv) de incompatibilidad y (v) de
proporcionalidad.
36.
El
decreto no establece de manera clara la necesidad de la medida, pues se limita
a afirmar que tal facultad no existe en el derecho colombiano y que se requiere
para hacer ajustes en los presupuestos con el fin de atender la pandemia.
Tampoco se plantea por qué las formas de modificación de los presupuestos
establecidas en el EOP y las normas locales no son suficientes para atender la emergencia,
ni argumentó por qué no se acudió a figuras como la declaratoria de calamidad
pública o la urgencia manifiesta.
37.
Igualmente,
la medida adoptada no contiene las limitaciones constitucionales necesarias
respecto del origen de los fondos con los que se realizan los diferentes
movimientos presupuestales, ni planteó un esquema de control y vigilancia.
38.
El
decreto tampoco supera los criterios materiales de (i) ausencia de
arbitrariedad, (ii) intangibilidad, (iii) no contradicción específica, (iv)
incompatibilidad y (v) proporcionalidad. Al no tener límites sobre los rubros
de los cuales puedan tomar recursos, pueden los mandatarios locales adoptar
decisiones regresivas con respecto al contenido prestacional de los derechos,
generándose decisiones arbitrarias contrarias al contenido esencial de los
derechos constitucionales. En este sentido, no es respetuoso de los artículos
350 y 366 de la Constitución, pues las rentas y erogaciones que se destinan a
los entes territoriales provienen del gasto público social, por lo que tienen
como restricción la afectación de derechos fundamentales. No podrían estas
autoridades afectar los gastos destinados a medidas de prevención, atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y los
derechos derivados de la  implementación del Acuerdo de Paz, entre otros.
39.
Señala
además que la “facultad reconocida por el Decreto 512 de 2020 a los alcaldes y
gobernadores desconoce la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(como parte del bloque de constitucionalidad latu sensu) y, por tanto,
es inconstitucional”[17]. Como se estimó en el
numeral anterior, los artículos 345, 346 y 347 constitucionales imponen la
carga al gobierno de incluir la totalidad de los gastos en el presupuesto
general que el Estado pretenda realizar durante la respectiva vigencia fiscal.
En caso de que las circunstancias lo ameriten, se deberán presentar al Congreso
de la República propuestas de nuevas rentas o modificación de las existentes, de
manera que la modificación a la ley anual de presupuesto corresponde
exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden
al Presidente de la República durante los estados de excepción. Concluye
entonces que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto
consagran la posibilidad de que las autoridades administrativas modifiquen de manera
directa y unilateral los presupuestos de las entidades públicas.
40.
En
relación con lo anterior, afirma que el decreto modifica los contenidos de las
leyes orgánicas, por lo que es inconstitucional. Advierte que los principios
del sistema presupuestal señalados en el EOP no pueden ser alterado por el
ejecutivo en uso de las facultades excepcionales otorgadas en los Estados de
excepción, por lo que concluye que el Decreto 512 de 2020 es inconstitucional.
41.
Finalmente,
encuentra que existen otros mecanismos a través de los cuales se podrían
realizar los movimientos presupuestales necesarios para atender la pandemia
generada por el virus COVID-19, como la declaratoria de calamidad pública y la
de urgencia manifiesta. Estas permiten realizar modificaciones y movimientos
presupuestales para atender circunstancias excepcionales. No era dable, a
través de un decreto legislativo, modificar la Ley de Presupuesto, pues esta
última tiene un carácter y un rango constitucional especial, que ha hecho que
sus modificaciones tengan reserva de ley orgánica.
42.
Con
fundamento en lo anterior solicita la inexequibilidad del decreto y de manera
subsidiaria la exequibilidad condicionada, en el entendido de que es
constitucional, siempre y cuando la autorización a los gobernadores y alcaldes
para realizar movimientos presupuestales respete los programas vinculados a
derechos humanos y fundamentales, y los obligatorios por la Constitución y las
leyes estatutarias.
Secretaría Distrital
de Hacienda del Distrito de Bogotá[18]
43.
La
Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá solicita la declaratoria de
exequibilidad del decreto bajo revisión. En primer lugar, afirma que cumple el
criterio de conexidad en tanto las facultades otorgadas a los mandatarios territoriales
para realizar las modificaciones presupuestales pretenden dotar de celeridad
las decisiones de estos para garantizar el servicio de salud a  su cargo, así
como los servicios sociales en sus territorios. En un contexto de pandemia
causado por el virus COVID-19, con efectos económicos negativos, afectaciones
en la salud pública y problemas sociales, el fortalecimiento de las potestades
de alcaldes y gobernadores permitirá que estos puedan tomar “medidas frente al
incremento en la oferta de unidades de cuidados intensivos, la expansión de
áreas de aislamiento, la insuficiencia de personal médico, de enfermería y
equipos hospitalarios, así como solventar las problemáticas sociales
ocasionadas por las medidas de contención, con compensaciones económicas
temporales por el aislamiento preventivo”[19],
entre otras.
44.
En
segundo lugar, considera que para conjurar de manera efectiva y eficiente la
situación que amenaza la vida y la salud en el territorio nacional, es de vital
importancia contar con entes territoriales fortalecidos institucional y
financieramente, que puedan tomar decisiones de manera ágil y efectiva, frente
a una situación pandémica completamente atípica[20]. En ese sentido, las
facultades que consagra el decreto permiten garantizar la celeridad en el
manejo presupuestal para atender las necesidades a nivel territorial a través
de la ejecución de recursos encaminados a atender las afectaciones en la salud
derivadas del virus COVID-19
45.
Presenta
un análisis de las facultades presupuestales excepcionales en estados de
emergencia económica, social y ecológica. Considera que si bien en el artículo
47 de la Ley 137 de 1994 no hay referencia expresa a las reformas del presupuesto
en el estado de emergencia económica, esto no puede entenderse como una
intención deliberada del legislador para privar al ejecutivo de la facultad
excepcional en materia presupuestal durante estados excepcionales de tipo
económico, social y ecológico.
46.
Respecto
de lo anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia C-206 de 1993, estudió
la facultad jurídica para modificar el presupuesto general de la nación durante
el estado de conmoción interior, concluyendo que “no se excluye de esta
prerrogativa la facultad de suspender o limitar normas que tienen que ver con
el manejo presupuestal”[21], lo
que luego fue extendido al estado de emergencia. Así, la jurisprudencia de esta
Corporación[22] ha
considerado constitucional la procedencia de la modificación del presupuesto
por parte del ejecutivo, siempre que el objetivo sea superar la situación que
dio origen a la declaración del estado de emergencia. Si bien no se ha
pronunciado sobre las facultades presupuestales de las entidades territoriales
durante estados de excepción, en virtud del artículo 47 de la Ley 137 de 1994 y
de la actual crisis económica y social que afecta a todo el territorio
nacional, se entiende posible que los presupuestos territoriales puedan ser
modificados por el medio más expedito, esto es, por los alcaldes y
gobernadores.
47.
Conforme
a lo anterior, el decreto es razonable al facultar a los alcaldes y
gobernadores para realizar operaciones presupuestales, pues resguarda
principios constitucionales como la eficiencia en la seguridad social, la
función administrativa, la autonomía de las entidades territoriales y la
sostenibilidad fiscal. Además, las medidas son proporcionales en tanto
pretenden salvaguardar derechos fundamentales que son amenazados en el contexto
actual como la salud, la vida, el trabajo y el mínimo vital. Solo con el uso de
las facultades excepcionales podrán los alcaldes y gobernadores reorientar y
ejecutar recursos para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos
negativos con la celeridad requerida.
Federación
Nacional De Departamentos[23]
48.
Antes de entrar en el análisis
de fondo, presenta las consideraciones sobre la forma en que se realizan las
modificaciones presupuestales en estados de excepción. Aduce que el artículo
354 constitucional consagra que no es factible realizar erogaciones con cargo
al tesoro público, ni transferir créditos que no estén comprendidos en el
presupuesto de gastos aprobado por el Congreso, las asambleas departamentales o
por los concejos distritales o municipales. Esta restricción aplica únicamente
en tiempos de paz o normalidad institucional, pues en estados de excepción es
válido otorgar al ejecutivo la potestad de legislar transitoriamente, con el
propósito de redireccionar recursos que permitan superar la crisis.
49.
Considera
que el decreto cumple los requisitos formales de validez, tanto los generales
como los específicos. Así, encuentra satisfechos los juicios de ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad, pues la medida está dirigida exclusivamente
al ámbito económico, por lo que no tendría la capacidad de lesionar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales ni de los declarados como intangibles.
Tampoco se opone a las prohibiciones constitucionales o de derechos humanos
aplicables a los estados de excepción, por lo que cumple el juicio de no
contradicción específica.
50.
Respecto
del juicio de conexidad, lo encuentra cumplido, ya que la medida pretende
atender los efectos causados por el virus COVID-19 mediante facultades
extraordinarias en materia presupuestal, encaminadas exclusivamente a
garantizar la disponibilidad presupuestal y de caja de alcaldes y gobernadores.
En tanto el mayor porcentaje de las rentas de los entes territoriales tienen
destinaciones específicas, se requería flexibilizar su uso para atender la
emergencia.
51.
Los
requisitos específicos también se encuentran satisfechos, así: (i) juicio de no
discriminación: la medida adoptada no implica ningún tipo de discriminación;
(ii) juicio de motivación suficiente: el decreto no supone ninguna restricción
constitucional que genere perturbación de derechos fundamentales, por lo que le
es inaplicable este requisito; (iii) juicio de finalidad: las facultades
otorgadas se permiten únicamente para atender la Emergencia Económica, Social y
Ecológica; (iv) juicio de necesidad: ante la inmediatez con que se requieren
los recursos y la necesidad urgente de su ejecución se torna ineludible
flexibilizar los requisitos en materia presupuestal y fortalecer las facultades
de las autoridades territoriales; (v) juicio de incompatibilidad: las medidas
adoptadas son incompatibles con las normas ordinarias suspendidas (artículo 345
constitucional, artículo 109 del EOP y Ley 1523 de 2011); (vi) juicio de
proporcionalidad: la medida no lleva implícitas restricciones excesivas en
comparación con los beneficios que su adopción supone para la mitigación de los
efectos de la emergencia.
III.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
52.
Mediante
escrito fechado el 18 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación
solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 512 de 2020, basándose en
los argumentos que a continuación se resumen.
53.
Sostiene
que cumple los requisitos formales que deben atender los decretos legislativos
expedidos en desarrollo del estado de excepción, tales como: (i) la firma del
presidente y las de todos sus ministros; (ii) la explicación expresa que
justifica su expedición; (iii) fue expedido el 2 de abril de 2020, estando en
vigencia el Decreto 417 de 2020; (iv) se expidió en virtud del Decreto 417 de
2020. Finalmente, hace referencia al envío oportuno del decreto a la Corte
Constitucional, el siguiente día hábil al de su expedición y publicación en el
Diario Oficial, lo cual, si bien no es un requisito formal, es un presupuesto
para ejercer el control de constitucionalidad.
54.
En
lo que respecta a su revisión material, indica que también se cumplen a
cabalidad los requisitos. En primer lugar, atiende la conexidad externa, toda
vez que el estado de emergencia tiene como finalidad mitigar los efectos de la
enfermedad derivada del virus COVID-19 sobre la salud pública, el empleo y la
economía. En igual sentido, el decreto establece que para evitar el aumento de
casos de contagio se deben atender las necesidades de los directamente
afectados y realizar todas las acciones para disminuir la expansión de los
efectos, para lo cual se necesita de la disponibilidad de recursos por parte de
todas las entidades del Estado, en especial de las entidades territoriales. En
este mismo sentido, considera que existe una conexidad interna, en tanto la
motivación del mismo está centrada en la identificación de las limitaciones
presupuestales que tiene el orden territorial para hacerle frente a la crisis
derivada del virus COVID-19, aspecto que guarda íntima relación con la medida
adoptada en el Decreto 512 de 2020.
55.
Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad, dictaminó que las medidas adoptadas son
de contenido puramente presupuestal y financiero, por lo que no tienen relación
o incidencia con los derechos o libertades fundamentales, ni restringen los
mismos, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público.
56.
En
el mismo sentido, considera que el decreto satisface el juicio de
intangibilidad, puesto que las medidas son puramente presupuestales y solo
facilitan la asignación de recursos por parte de gobernadores y alcaldes para
responder a las necesidades urgentes e inmediatas durante el período de
emergencia.
57.
También
satisface el juicio de no contradicción específica con el artículo 345
constitucional, pues no crea nuevos tributos, sino que da la posibilidad de que
los alcaldes y gobernadores hagan movimientos presupuestales reorientando
rentas que previamente han sido creadas en leyes, ordenanzas o acuerdos. Sin
embargo, al permitir movimientos presupuestales se están haciendo erogaciones
con cargo al Tesoro, función que, según los artículos 300, 313 y 338
constitucionales, son propias de los órganos colegiados de elección popular en
tiempos de paz o normalidad institucional. No obstante, la misma Corte
Constitucional[24] ha indicado que en
estados de excepción, como el actual, “se deja abierta la posibilidad de que
otro centro de producción normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en
tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga en el
presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de algunas rentas,
reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el propósito de
destinar recursos para la superación del estado de excepción”[25]. Al ejecutivo le
asisten las competencias para “generar créditos adicionales a los contemplados
por la ley de presupuesto aprobada por el legislador y para llevar a cabo
traslados al interior del mismo presupuesto general con el objeto de solventar
y financiar las medidas tendientes a controlar los efectos de la crisis”[26].
58.
Considera
también cumplidas las condiciones específicas: (i) juicio de finalidad: la medida
se refiere a la autorización a los mandatarios locales para realizar
movimientos presupuestales con el fin de obtener la liquidez requerida para
afrontar la crisis; (ii) juicio de motivación suficiente: la medida adoptada
está motivada en la inmediatez con que se requieren los recursos y la necesidad
de flexibilizar los requisitos en materia presupuestal para fortalecer la atención
que alcaldes y gobernadores puedan brindar a la crisis; (iii) juicio de
necesidad: se requiere para la adopción de medidas que flexibilicen la forma
como se utilizan los recursos públicos para garantizar los derechos que pueden
verse afectados por la crisis a nivel territorial; (iv) subsidiariedad: no
existen otros medios ordinarios idóneos para conjurar la crisis, puesto que la
inmediatez con que se necesitan los dineros, no permite acudir a otras fuentes
de financiación ni tramitar de manera diferente los recursos con los que se
cuenta; (v) incompatibilidad: no se deroga o modifica ninguna ley, únicamente
se inaplican las disposiciones del Decreto 111 de 1996 que compila la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1995 y la Ley 225 de 1995, situación que, si bien no se
justifica, se entiende en virtud del contexto actual; (vi) proporcionalidad: la
medida adoptada no resulta excesiva en relación con la naturaleza de la
emergencia que se pretende conjurar y es idónea para mitigar la crisis y
contribuir a la autonomía territorial, además de no restringir o limitar derechos
y tener un carácter temporal y (vii) no contiene criterios discriminatorios.
IV.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
60.  La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de los
decretos dictados en desarrollo de las facultades propias del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, con fundamento en lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
El
asunto bajo revisión
61.  Como
consecuencia de la pandemia originada en la veloz diseminación del COVID-19, el
pasado 17 de marzo fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica mediante el Decreto 417 de esa fecha, dictado por el presidente de la
República con la firma de todos los ministros. Dado que el decreto declaratorio
del estado excepcional es conforme con la Constitución, según consta en la
Sentencia C-145 de la presente anualidad, procede ahora adelantar el control de
constitucionalidad del Decreto 512 de 2020, expedido en desarrollo de la
mencionada declaración, y “Por el cual se autoriza temporalmente a los
gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Problema jurídico y metodología de la decisión
62. Corresponde a la
Sala Plena de esta corporación determinar si las medidas adoptadas mediante el
decreto legislativo objeto de control se encuentran ajustadas a la
Constitución.
63. Para efectos de
resolver el precitado problema se desarrollará la siguiente metodología: (i) se
hará una breve caracterización general de los Estados de Emergencia, así como
del fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos en
desarrollo de dicho estado de excepción; (ii) se expondrá el contenido y
alcance del decreto legislativo bajo estudio; y (iii) se decidirá sobre su
constitucionalidad.
CARACTERIZACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA[27]
64. La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia previsto en el artículo 215 de la
Constitución. Igualmente ha precisado las fuentes, criterios y estándares que
debe tomar en consideración a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos legislativos que, en desarrollo del Estado de Emergencia, dicta el
presidente de la República. La Corte reitera en esta oportunidad los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos al
control de constitucional del Decreto Legislativo 541 de 2020 objeto de
revisión.
65. De conformidad con
el artículo 215 de la Constitución, el presidente de la República, con la firma
de todos los ministros, puede declarar el Estado de Emergencia cuando
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213,
siempre que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública.
66. Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[28].
La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”.
67. En tales términos,
esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa
natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas,
desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica
como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[29].
68. Desde la
expedición de la Constitución, se ha declarado el Estado de Emergencia por distintas
causas: i) la necesidad de reajustar las asignaciones básicas de los empleados
públicos[30];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[31];
iii) desastres naturales[32]; iv) la revaluación del peso frente al
dólar[33];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[34];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[35]; vii) los servicios públicos de la
seguridad social y la atención en salud[36]; y, por último, viii) la situación
fronteriza con Venezuela[37].
69. El artículo 215 de
la Constitución establece que la declaratoria del Estado de Emergencia sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
70. Dicha disposición
señala que en el decreto que declare el Estado de Emergencia el presidente debe
indicar el término durante el cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso, si no se hallare reunido,
para que lo haga dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho
término.
71. En relación con
las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el
propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un
lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia, los decretos legislativos que regulen materias que ordinariamente
son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los decretos relacionados
con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS
DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA[38]
a. Consideraciones generales
72. Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad, que impone la Carta
Política ante situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por
el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no puede
ser omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse, tanto en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción como en aquellos que prevén
las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y
condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos con el Texto Superior.  Ello,
bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos
extraordinarios, pero, en todo caso, sometidos a condiciones de validez
impuestas por la Constitución.
73. La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo
de esas reglas previstas en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
-LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria como las garantías que
no pueden ser suspendidas ni siquiera en situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
b. Criterios formales y materiales que rigen el
control de constitucionalidad
74. La jurisprudencia
de este Tribunal ha establecido que el control de constitucionalidad de los
decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal
y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar
que los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
75. El examen formal
del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) su suscripción por el presidente de la República y todos sus
ministros; (ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y dentro
del término de su vigencia; y (iii) la suficiente motivación. Igualmente, en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
76. El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción.
77. El juicio de
finalidad[39] se encuentra previsto en el
artículo 10 de la LEEE[40]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[41].
78. El juicio de
conexidad material[42], previsto en los artículos 215 de la
Constitución[43] y 47 de la LEEE[44],
pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[45]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[46].
79. El juicio de
motivación suficiente[47] ha sido considerado como un
juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si,
además de la fundamentación del decreto de emergencia, el Gobierno presenta
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[48].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[49],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[50].
80. El juicio de
ausencia de arbitrariedad[51] tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establecen medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.[52] La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no afecten el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[53];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[54].
81. El juicio de
intangibilidad[55] parte del
reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5 de la LEEE,
no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La Corte ha
establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho internacional
de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
82. El juicio de no
contradicción específica[56] tiene por objeto verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica la Constitución ni los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia, esto es, el grupo de medidas descritas, entre otros, en los
artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones
se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
83. El juicio de
incompatibilidad[57], según el artículo 12 de la
LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las
razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción.
84. El juicio de
necesidad[58], previsto en el artículo 11 de
la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción[59]. La
Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad
fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las
medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió
o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar
la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la
medida excepcional.
85. El juicio de
proporcionalidad[60], que se desprende del artículo
13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los
estados de excepción constituyan respuestas equilibradas frente a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
86. El juicio de no
discriminación[61], el cual tiene fundamento en
el artículo 14 de la LEEE[62], exige verificar que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación
alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[63].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes o injustificados[64].
EL
CONTROL FORMAL DEL DECRETO 512 DE 2020
87. Los requisitos formales a los que se hizo referencia
en la parte general fueron cumplidos a cabalidad al expedir el Decreto 512 de
2020 que, por este aspecto, se ajusta a los parámetros superiores, ya que:
-
Está suscrito por el Presidente de la República, cuya firma se encuentra
acompañada por la de cada uno de los miembros del gabinete ministerial,
debiéndose aclarar que la Viceministra de Políticas y Normalización Ambiental
firmó como encargada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuyas
funciones asumió en virtud del Decreto 443 del 20 de marzo de 2020 que la
encargó de esa cartera durante la licencia concedida al titular.
-
Corresponde a un desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado en todo el territorio nacional por el Decreto 417 de 2020,
en el cual tiene su fuente, y fue expedido durante la vigencia del referido
estado de excepción, puesto que data del 2 de abril de este año y la
declaración correspondiente lo fue por treinta (30) días, conforme aparece en
el decreto declaratorio de 17 de marzo de 2020.
-
Una vez revisado el documento normativo se aprecia que el articulado está
procedido por una amplia motivación en la que se da cuenta de las justificaciones
de su expedición, de los motivos en los que encuentran apoyo las medidas
adoptadas, de la relevancia que tienen en las actuales circunstancias de
crisis, de las finalidades perseguidas, de la necesidad de su adopción y de los
vínculos que las conectan con los motivos determinantes de la declaración del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
El
Decreto 512 de 2020
88.  Conforme se
acaba de señalar, el Decreto 512 de 2020 consta de una extensa motivación en la
cual se alude a la declaración del estado de emergencia y a las razones que la
ocasionaron, a las primeras incidencias que la expansión del contagio tuvo en
el sistema de salud y de atención sanitaria, así como en la economía y a las
posteriores repercusiones que han afectado distintos ámbitos sociales, con sus
secuelas de desempleo, desprotección y agravamiento de la situación de personas
y grupos que ya enfrentaban condiciones de vulnerabilidad o que empezaron a
experimentarlas a causa de la crisis.
89.
Después de describir distintas incidencias de la pandemia y de consignar datos
procedentes de la Organización Internacional del Trabajo y de la declaración
conjunta del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y de la
directora gerente del Fondo Monetario Internacional, se pasa a considerar la
urgencia de contar con recursos adicionales y de ejecución inmediata para
contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social, necesidad que
tiene una barrera en las limitaciones presupuestales del orden territorial que
impiden la asignación rápida y eficiente de los recursos e implican “una
modificación normativa de orden temporal” que les permita a las entidades
territoriales “realizar movimientos y operaciones presupuestales”, con el fin
de dedicar los recursos a la atención rápida de las dificultades suscitadas por
la crisis.
90.
Los movimientos y operaciones que
faciliten la disposición de los recursos y la rápida ejecución de las partidas
ameritan la flexibilización de requisitos “en materia presupuestal” y el correlativo
fortalecimiento de “las facultades de las autoridades territoriales”, por lo
cual el Decreto 512 de 2020 en su artículo 1º faculta a gobernadores y alcaldes
para efectuar adiciones, modificaciones, traslados y otras operaciones
presupuestales a las que haya lugar, solo “para efectos de atender la ejecución
de los recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para
atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”.
91.
El artículo 2º del decreto ahora sometido a examen establece la temporalidad de
las facultades otorgadas y al efecto indica que únicamente podrán ejercerse
durante el término que dure el estado de emergencia declarado, mientras que el
tercero y último artículo, referente a la vigencia, prevé que “El presente
Decreto Legislativo rige a partir de su publicación”, acaecida el 2 de abril de
2020.
92.
Conforme se desprende de la breve presentación que se acaba de efectuar, la
medida adoptada en el Decreto 512 de 2020 se refiere a movimientos y
operaciones presupuestales como adiciones, modificaciones y traslados que,
además, pueden ser realizados por los gobernadores y alcaldes en sus
respectivas entidades territoriales, porque el presidente de la República les ha
otorgado esa facultad, con carácter extraordinario, para que la ejerzan en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Decreto
417 de 2020.
Las
modificaciones del presupuesto general de la Nación en los estados de excepción
93.
En la
anterior síntesis se encuentran condensados los elementos que ameritan una
breve aproximación con el propósito de ofrecer un contexto al análisis de
constitucionalidad que ahora se adelanta, a empezar por el trámite presupuestal
cuyos componentes esenciales se encuentran en la propia Constitución, que en su
artículo 150-11 le confiere al Congreso de la República competencia para
“Establecer las rentas nacionales y los gastos de la administración”, mandato
este concordante con el previsto en el artículo 345 superior, según el cual “En
tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle
incluida en el de gastos”, precisándose que no podrá hacerse “ningún gasto
público que no haya sido decretado por el Congreso”.
94.
La
preceptiva citada indica que el principio de legalidad del presupuesto ha sido
establecido en el ordenamiento superior, como adicionalmente surge del artículo
346 que encarga al Gobierno de formular anualmente el presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones para que el Congreso proceda a su estudio y aprobación
“dentro de un marco de sostenibilidad fiscal” y en correspondencia con el Plan
Nacional de Desarrollo, así como del artículo 352 que somete la programación,
aprobación, modificación y ejecución presupuestal a la Ley Orgánica del
Presupuesto que, de acuerdo el artículo 151 de la Carta, condiciona el
ejercicio de la actividad legislativa, cuando se trata, entre otros asuntos, de
“las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones”.
95.
En virtud
del mencionado principio de legalidad, “en tiempo de paz” la facultad de
modificar el presupuesto está atribuida al legislador y, por oposición a este
postulado, se ha interpretado que durante aquellos periodos en que la paz
resulta alterada, esa facultad puede ser trasladada al ejecutivo para que la
ejerza sin intervención del Congreso, de manera excepcional y solamente en la medida
indispensable para hacer frente a la alteración y para recuperar el orden
perturbado.
96.
Como se
recuerda en la intervención de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá,
la interpretación que se desprende del contraste entre el manejo presupuestal
en tiempos de paz y en épocas en que la paz sufre trastornos surgió a propósito
del análisis del estado de conmoción interior y tuvo su fundamento en el ya
citado artículo 345 de la Constitución, que enuncia los movimientos
presupuestales que el legislador puede efectuar en tiempos de paz, operaciones
que, según la jurisprudencia constitucional inicialmente sentada, a
contrario sensu “se encuentran autorizadas en la norma de normas para los
tiempos de guerra”[65]. De
esta manera, “si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la
tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoción Interior-
también puede tenerla el Gobierno, solo que de manera excepcional, por
habilitación que le hace la Constitución en el sentido de sustituir al
legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa”[66].
97.
Tratándose
de la Conmoción Interior, la LEEE, en su artículo 38, literal l) dispuso que
durante ese estado de excepción el gobierno tiene la facultad de “Imponer
contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal; o durante
la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren
en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se
hallen incluidas en el de gastos”, mientras que en el literal ll) del mismo
precepto al gobierno se le otorga la facultad de “modificar el presupuesto”, lo
cual, a juicio de la Corte, significa que del hecho de “que el artículo 346
exija que en tiempos de paz no se pueden percibir impuestos no incluidos en el
presupuesto ni ingresos ni erogaciones no previstas en él, no se sigue que en
tiempos de anormalidad institucional no existan mecanismos excepcionales de
regulación de tales ingresos y gastos, pues la misma necesidad de superar las
circunstancias que condujeron al derecho constitucional de excepción puede
exigir también un manejo excepcional de las finanzas públicas”[67].
98.
El estado
de excepción “involucra la alteración de la competencia para la generación de
rentas y regulación de los gastos, pues ella se radica en el ejecutivo como una
exigencia impuesta por la necesidad de tomar las medidas necesarias para la
superación de la crisis que condujo a la declaratoria del estado de anormalidad
institucional” e implica, adicionalmente, la modificación del presupuesto de
ingresos y gastos a fin de generar los recursos necesarios para la atención de
la crisis[68],
habiéndose entendido que también durante el Estado de Emergencia al Gobierno le
asisten facultades para modificar el Presupuesto General de la Nación, pese a
que al aludir a las atribuciones que pueden ser ejercidas durante la emergencia
el artículo 47 de la LEEE “no se refirió expresamente a las reformas del
presupuesto”, como en cambio sí lo hizo en el artículo 38 en relación con el Estado
de Conmoción Interior[69].
99.
La Corte ha
interpretado que esa omisión no podía “llevar a concluir que el legislador haya
querido deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada”, pues de
haber sido así, tal tesis “implicaría afirmar que tampoco la declaración del
Estado de Guerra trae consigo esta potestad para el ejecutivo”, dado que el
artículo 25 de la citada Ley Estatutaria no la menciona tratándose del
conflicto externo, de donde se desprende que “si la ley, expresamente, reconoce
esta facultad en tratándose del Estado de Conmoción Interior, ella tiene que
existir, implícita, en las amplísimas facultades generales propias del
Estado de Guerra, y en las facultades del Estado de Emergencia”[70].
100.
La atribución de facultades para el manejo presupuestal al Gobierno durante los
estados excepcionales encuentra justificación “en el hecho de que afrontar la
perturbación del orden público para conjurar sus causas, demanda del Estado,
como es de suponerlo, enormes gastos en relación con los cuales no se ha
previsto apropiación alguna en el presupuesto”, debiéndose, entonces,
fortalecer en relación con este aspecto “la capacidad de acción del Gobierno,
para que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de
excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de estabilidad
institucional y de armonía social, seriamente amenazados por la perturbación
del orden público”[71].
101.
Tratándose
de la perturbación del orden económico y social, la Corte ha señalado que la
modificación del presupuesto por parte del Ejecutivo responde al sentido y a
los fines “de una institución como el estado de emergencia económica”, ya que
la distribución de competencias que en materia presupuestal prevé el artículo
345 de la Carta tiene su cabal desarrollo “en tiempo de paz”, mas no ante “los
apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a
facultades extraordinarias” y en relación con la cual no resulta compatible “la
aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar
recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de
contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos”[72].
102.
Como lo
indica la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga, la efectividad y la agilidad
de la ejecución también justifican que en el estado de emergencia la
posibilidad de modificar el presupuesto se atribuya igualmente al Gobierno,
para que en tales situaciones “intervenga el presupuesto general de la Nación,
cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones
presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación del
estado de excepción”[73],
propósito este que delimita la actuación del Ejecutivo, pues aun cuando asume
facultades en relación con el manejo presupuestal, ello no significa que quede
investido “de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya
que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal
suerte que solo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén
encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de
sus efectos”[74].
Presupuesto
y autonomía de las entidades territoriales
103.
Ahora bien, lo que ha sido considerado hasta aquí se refiere a la modificación
del Presupuesto General de la Nación por el Ejecutivo nacional durante el
Estado de Emergencia, pero, de acuerdo con lo indicado por la Secretaría
Distrital de Hacienda de Bogotá, se debe tener en cuenta que, según el Decreto
512 de 2020, la atribución de facultades relacionadas con el manejo
presupuestal a gobernadores y alcaldes respecto de los presupuestos
departamentales y municipales, abre un interrogante acerca de la autonomía de
las entidades territoriales que tiene evidentes manifestaciones en materia
financiera y presupuestal.
104.
Al
respecto la jurisprudencia constitucional ha indicado que, aun cuando hay un
núcleo de autonomía que siempre debe respetarse, tratándose de cuestiones
financieras y presupuestales la injerencia nacional es mayor y, particularmente,
en ejercicio de la potestad legislativa, pues el Congreso tiene un margen más
amplio para incidir en el ámbito territorial “siempre y cuando se demuestre la
razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto”[75].
105.
Que ello
sea así se debe a que el artículo 334 superior le confiere al Estado la
dirección general de la economía y a que está a cargo del legislador “trazar
las políticas macroeconómicas de la Nación”, cometido que no puede ser limitado
en nombre de la autonomía de las entidades territoriales, ya que esta “se
encuentra limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador
nacional en asuntos económicos”, idea también reforzada por el artículo 287 de
la Carta que somete la autonomía territorial a “los límites de la Constitución
y de la Ley”[76].
106.
En
efecto, el artículo 352 de la Constitución establece que la Ley Orgánica del
Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, “su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”,
lo que implica el otorgamiento de cierta fuerza vinculante al quehacer del
legislador orgánico respecto de la actividad presupuestal de las corporaciones
territoriales”.
107.
El Decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
modera la comentada fuerza haciéndola compatible con el núcleo indisponible de
la autonomía territorial, pues establece en su artículo 109 que “Las entidades
territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las
disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad
territorial”.
108.
La
adaptación a las condiciones de cada entidad territorial prevista en el mismo
Estatuto Orgánico del Presupuesto advierte suficientemente acerca de que su
incidencia en las cuestiones presupuestales de las entidades territoriales está
matizada por la autonomía reconocida a departamentos, distritos y municipios,
por su organización y por los preceptos constitucionales que contribuyen a
perfilar esa autonomía también en materia presupuestal, ya que, conforme lo
indica el Procurador General de la Nación, la Constitución les permite a las
entidades territoriales expedir sus propias normas orgánicas. Así, el artículo
300-5 de la Carta establece que, por medio de ordenanzas, le corresponde a las Asambleas
Departamentales “Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y
el presupuesto anual de rentas y gastos” y, en relación con los distritos y
municipios, el artículo 313-5 superior señala que a los concejos les
corresponde “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente
el presupuesto de rentas y gastos”.
109.
Lo
anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353
constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para
la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán,
en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se
deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal
que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en
cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida
en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las
faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del
departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo
con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los concejos
distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y
32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir
anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al
plan municipal o distrital de desarrollo”.
110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la
aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado
que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos
de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”, norma esta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y
313.5 superiores que se acaban de mencionar.
111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado[77] han
señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le
corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y,
específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y
municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los
gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución[78].
112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es
importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las
modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al
presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro
tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos
de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que
deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular,
es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por
la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los
concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos
y municipios. El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i)
si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública
correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el
literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29
de la Ley 1551 de 2012.
Las
modificaciones de los presupuestos de las entidades territoriales y el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica
113.
En
armonía con lo precedente, conviene mencionar que el artículo 80 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto le confiere competencia al Gobierno nacional para
presentarle al Congreso “proyectos de ley sobre traslados y créditos
adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por
concepto de gastos de funcionamiento, servicio de deuda pública e inversión”.
De acuerdo con el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de
Colombia,  de este artículo se desprende que “la facultad para realizar
modificaciones al presupuesto [i.e. adiciones, traslados y demás] no
corresponde al Ejecutivo nacional, departamental  o municipal, sino al órgano
legislativo nacional y, en el caso de los territorios, a las Corporaciones
Públicas Administrativas de elección popular”.
114.
Así lo
corrobora el ya citado artículo 345 superior que, al señalar aquello que en
materia presupuestal no procede “en tiempo de paz”, prevé que tampoco “podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto”. La mención
de las asambleas y de los concejos a propósito de lo que constitucionalmente
está prohibido en tiempo de paz, advierte que si se sigue la interpretación a
la cual se ha hecho referencia al inicio, en tiempos de “no paz” y, en
particular, durante el Estado de Emergencia podrán hacerse gastos públicos no
decretados por el Congreso, las asambleas o los concejos e igualmente será
posible transferir créditos a objetos no previstos “en el respectivo
presupuesto”.
115.
Tiene
sustento lo anterior en que la Corte ha considerado que el principio de
legalidad en materia presupuestal también tiene uno de sus fundamentos en el
citado inciso del artículo 345 superior, por lo cual la adopción de los
presupuestos departamentales, distritales y municipales por asambleas y
concejos también forma parte del referido principio de legalidad, complementado
por los artículos 346 y 347 de la Carta[79]
que, respectivamente, se refieren a la formulación por el gobierno del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que será presentado ante el
Congreso y a la posibilidad de que cuando los ingresos legalmente autorizados
no sean suficientes “para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá,
por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados”.
116.
A raíz de
la interpretación del artículo 345 superior que ha prohijado la Corte, las
modificaciones a los presupuestos de departamentos, distritos y municipios por
los gobernadores y los alcaldes son posibles en tiempos de anormalidad, pero
esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad.
117.
Conforme
lo ha reconocido la Corte, el presidente de la República es el único titular de
los poderes extraordinarios surgidos al amparo de la declaración de un estado
excepcional como el de la emergencia y, en ese sentido, el artículo 215 de la
Constitución establece que, en virtud de la declaración de emergencia, “podrá
el presidente dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.
118.
En el
caso del Decreto 512 de 2020 el presidente de la Republica se limita a
otorgarles a los gobernadores y alcaldes la facultad para realizar movimientos
y operaciones presupuestales, lo cual, a juicio de la Corte se acompasa con el
respeto al núcleo esencial de la autonomía territorial, dado que los
presupuestos que tendrían que modificarse son los aprobados por asambleas y
concejos. En la motivación del decreto bajo examen se precisa que la
autorización se les otorga temporalmente “a las entidades territoriales para
que, en el marco de su autonomía, puedan realizar movimientos y operaciones
presupuestales, incluidas las adiciones presupuestales debidamente soportadas,
de forma tal que puedan disponer eficientemente de estos recursos con el
objetivo de atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Resulta del
todo pertinente anotar aquí que las facultades establecidas en los literales l)
y ll) del artículo 38 de le LEEE, referentes a la imposición de contribuciones
fiscales o parafiscales y a la modificación del presupuesto durante los estados
de excepción “solo pueden ser atribuidas al presidente, a los ministros, a los
gobernadores y a los alcaldes”, conforme reza el parágrafo 2º del mismo
artículo 38, de cuyo tenor surge que estas facultades pueden ser ejercidas por
gobernadores y alcaldes siempre que se encuentren investidos expresamente de
este tipo de facultades.
119.
La
referencia a la eficiente disposición de los recursos llama la atención sobre
otro aspecto afín a la preservación durante la emergencia del reducto de
autonomía que en materia tributaria y presupuestal debe respetársele a las
entidades territoriales. El referido aspecto tiene que ver con las
particularidades de la actual crisis que, con el paso del tiempo, involucra más
facetas y cambia de configuración, de modo que es difícil delimitarla y tenerla
como un hecho definitivamente ocurrido, fuera de lo cual sus manifestaciones no
se presentan de manera uniforme en todos los lugares, lo que torna difícil
imponer un criterio unificado para su tratamiento desde el nivel central y
aconseja la búsqueda del concurso de las autoridades que, por su cercanía a los
territorios, estén en mejores condiciones para apreciar cómo impacta la
pandemia en los lugares bajo su responsabilidad y cómo debe atenderse la crisis
de conformidad con  la específica forma de su manifestación en cada lugar. En
términos que se acompasan con la eficiencia requerida en estos casos, la
Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá ha puntualizado que son los
mandatarios locales, además del Gobierno nacional, los llamados a fortalecer en
sus territorios la capacidad de atención en salud, servicios sociales y demás
aspectos derivados de la emergencia económica.
120.
Ahora
bien, es importante precisar que bajo un estado excepcional “al Ejecutivo le
asiste la competencia, de un lado, para generar créditos adicionales a los
contemplados en la ley de presupuesto aprobada por el legislador y, del otro,
para llevar a cabo traslados al interior del mismo presupuesto general, con el
objeto de solventar y financiar las medidas tendientes a controlar los efectos
de la crisis a la que se refiere el respectivo estado de excepción”
[80].
121.
La
generación de créditos adicionales a los inicialmente incorporados al
presupuesto “implica nuevas apropiaciones que se abren en el curso de la
correspondiente vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del
presupuesto” para dar lugar a nuevas rentas, mientras que los traslados tienen
lugar siempre que, “sin modificar de ninguna manera la sumatoria total de las
rentas, se deciden en el mismo marco del presupuesto, cambios, tanto
cuantitativos, como de destinación de dos o más partidas presupuestales”,
hipótesis en la cual “se efectúa un crédito a través del cual se incorpora o
adiciona un gasto y, correlativamente, un contracrédito que disminuye una de
las partidas originales del presupuesto”[81].
122.
Hecha la
anterior precisión es menester indicar que tratándose de las modificaciones
presupuestales en las entidades territoriales, el Decreto 512 de 2020 confiere
una facultad general que podrá ser ejercida por gobernadores y alcaldes, por lo
cual el control material que se emprende se limita a lo efectivamente dispuesto
en la normatividad examinada, a diferencia de lo que acontece cuando, por
ejemplo, mediante un decreto legislativo de desarrollo el presidente de la
República incluye créditos adicionales en el presupuesto u ordena un traslado
presupuestal, pues son esas medidas en concreto las que deben ser examinadas en
ejercicio del control de constitucionalidad que le atañe a la Corte.
123.
Así las cosas, las medidas específicas que gobernadores y alcaldes adopten al
ejercer la facultad conferida en el Decreto 512 de 2020 no serán objeto de
análisis por la Corte, lo que no equivale a la total ausencia de controles,
porque podrán activarse los judiciales, fiscales y disciplinarios
correspondientes y, en el orden político, los que conciernen a asambleas y
concejos, ya que las corporaciones territoriales de representación popular
conservan la plenitud de sus competencias, sin perjuicio de las que en materia
presupuestal el decreto objeto de control le atribuye a gobernadores y
alcaldes.
El
parámetro de validez constitucional y el régimen presupuestal de excepción
establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto
124.
Finalmente,
por lo que concierne a esta parte inicial y antes de emprender el control
material con base en los juicios más arriba reseñados, resta indicar que, de
conformidad con decantada jurisprudencia, tratándose de los decretos expedidos
en desarrollo del Estado de Emergencia el parámetro de validez constitucional
de la medida de excepción está conformado por la Constitución y, en especial,
por (i) las condiciones previstas en el artículo 215 de la Carta, (ii) los
requisitos que a dichos decretos impone la LEEE y (iii) las normas ratificadas
por el Congreso “que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en
los estado de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato
expreso del artículo 93 C. P.”[82],
componentes todos estos que, para el caso, integran el bloque de
constitucionalidad.
125.
Aunque la
Sentencia C-146 de 2009 de la que se extrae la cita precedente se ocupa de un
decreto contentivo de modificaciones al presupuesto general de la Nación, no
menciona entre los componentes del parámetro de validez al Estatuto Orgánico
del Presupuesto que en la Intervención de CODHES se reclama como integrante de
ese parámetro, mediante cita de la Sentencia C-148 de 2003, en la que
ciertamente se admite que opera como tal pero sólo respecto de las modificaciones
presupuestales durante los estados de excepción.
126.
En
efecto, en la comentada decisión la Corte puntualizó que los principios del
sistema presupuestal deben ser observados, pues todo estado de excepción es “un
estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico
no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de tales facultades” y, a
reglón seguido, agrega que los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto contienen previsiones normativas “que inscriben la potestad de
modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de
principios propios de tal estatuto, en especial el de legalidad”, bajo el
entendido de que “estos preceptos definen al decreto que declara el estado de
excepción como la fuente del gasto público, lo que entra en concordancia con
los principios constitucionales aplicables a la ley de apropiaciones y
contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación de sustentar cada
partida, entre otras causas, en “un gasto decretado conforme a ley anterior”[83].
127.
Adicionalmente
la Corte indicó que “el objeto de los decretos legislativos bajo estudio es
incluir las rentas extraordinarias que se hayan decretado, como los gastos
generados por la ejecución de las labores tendientes al restablecimiento del
orden público, dentro del presupuesto, actividad que no es más que el
acatamiento del principio de universalidad contenido en el artículo 14 del
Estatuto Orgánico”[84].
128.
Para esta
Corporación los artículos del Decreto 111 de 1996 que han sido citados operan
plenamente tratándose de las modificaciones presupuestales que en ejercicio de
la facultad contemplada en el Decreto 512 de 2020 efectúen los gobernadores y
los alcaldes, debiéndose tener por fuente del gasto público al decreto
declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica para
asegurar así, también en el orden territorial, el principio de legalidad
presupuestal bajo el estado de excepción, así como el principio de
universalidad.
139.
Además,
el esquema adicional de las rentas y gastos públicos está complementado por la
exigencia, prevista en el artículo 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de
que toda modificación operada en el presupuesto general de la Nación durante el
estado excepcional debe ser informada al Congreso de la República dentro de los
ocho días siguientes o a la iniciación del periodo de sesiones “y esto no solo
para los efectos del control político inherente al derecho constitucional de
excepción sino también para que  ‘pueda derogar o modificar disposiciones según
su competencia’, según lo señala el artículo 38, literal ll), de la Ley 137 de
1994”[85].
130.
No
sobra advertir que la anterior previsión también opera respecto de las
modificaciones presupuestales que, con base en el Decreto 512 de 2020, se hagan
en los presupuestos de las entidades territoriales y, por lo tanto, el informe
deberá ser presentado a las asambleas y los concejos para efectos del control
político y para el estudio de la derogación o de la modificación de la medida
adoptada por los gobernadores y los alcaldes, quienes también están sometidos
al mandato del artículo 350 de la Constitución, de acuerdo con el cual “Excepto
en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”, enunciado
este que ha sido reconocido como límite a las modificaciones presupuestales que
tienen lugar durante el estado de emergencia[86].
El
control material del Decreto 512 de 2020
131.
Procede
ahora adelantar el control material del decreto que ocupa la atención de la
Corte y para ello se requiere emprender el examen de su contenido, de
conformidad con los distintos juicios que han sido caracterizados en la primera
parte de estas consideraciones y de los cuales el primero es el de finalidad,
encaminado a establecer si las medidas adoptadas en la normatividad que
desarrolla un estado excepcional están encaminadas a enfrentar las causas
determinantes de la correspondiente declaración y a impedir que sus efectos se
extiendan.
132.
De las
incidencias negativas que en distintos ámbitos y sectores tiene la rápida
difusión del COVID-19 ya da cuenta el Decreto 417 de 2020, declaratorio del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en cuya motivación se
aborda, en primer término, lo referente al sistema de salud pública llamado a
garantizar la protección y, por lo tanto, a asumir los costos de las atenciones
que, de acuerdo con las proyecciones tienden al incremento, así como a ligarse
con las perturbaciones económicas consecuentes que, a su turno, se vinculan con
otros trastornos de índole social en una intrincada red característica de esta
crisis, signada, además, por la incertidumbre que rodea su rápida evolución en
medio de diagnósticos sobre su potencial agravamiento.
133.
Respecto
de los trastornos económicos y sociales generados por la pandemia, en la
motivación del decreto declaratorio se alude, entre otros factores, a las
dificultades de empresarios y trabajadores, a la desmejora en la calidad del
empleo y a su pérdida, a la situación de las personas imposibilitadas para
adelantar las actividades de las que a diario derivaban el sustento propio y el
de sus familias y a la consiguiente caída en los ingresos que sume en
condiciones de vulnerabilidad a amplios sectores de la población y agrava las
circunstancias de quienes ya eran vulnerables antes de que iniciara la crisis.
134.
La
magnitud de la perturbación que también tiene carácter internacional concita a
sumar los esfuerzos de las personas, de las empresas y del gobierno que tiene
el desafío de atender en diversos escenarios las necesidades surgidas de la
pandemia y, a la vez, de afrontar un desequilibrio fiscal que debe ser superado
con prontitud mediante la adquisición de recursos adicionales que puedan ser
aplicados de inmediato a la protección del sector salud, a la promoción de la
industria y el comercio del país y a absorber las pérdidas económicas y de la
fuerza laboral afectada por la pandemia.
135.
En el
orden presupuestal el decreto declaratorio anuncia que tendrán que adoptarse
medidas extraordinarias autorizadas por el estado excepcional declarado y dada
la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ordinarios contemplados en el
Decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se
indica que se recurrirá a las facultades del estado de emergencia para dictar
decretos con fuerza de ley “que permitan conjurar la grave crisis generada por
el nuevo Coronavirus Covid 19” y fortalecer las acciones correspondientes con
miras a su superación.
136.
El
fortalecimiento de las acciones y especialmente de las de carácter presupuestal
para conjurar los efectos de la crisis también compromete a las entidades
territoriales y a sus respectivos presupuestos, conforme lo pone de presente la
motivación del Decreto 512 de 2020 que se remite a las consideraciones
generales vertidas en el decreto declaratorio, aporta datos más actuales acerca
de la incidencia de la crisis y llama la atención sobre la indispensable
obtención de “recursos adicionales a los disponibles” que “puedan ejecutarse en
forma inmediata, con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas
dirigidas, entre otros propósitos, a contrarrestar la afectación de la
estabilidad económica y social que conlleva la rápida propagación del nuevo
coronavirus COVID-19”.
137.
En el
contexto así trazado, el decreto sub examine se refiere a las “limitaciones
presupuestales en el orden territorial que impiden la asignación eficiente de
los recursos que demandan las circunstancias señaladas en el Decreto 417 de
2020”, motivo por el cual se justifica introducir “una modificación normativa
de orden temporal”, consistente en autorizar “a las entidades territoriales
para que, en el marco de su autonomía, puedan realizar movimientos y
operaciones presupuestales, incluidas las adiciones presupuestales debidamente
soportadas, de forma tal que puedan disponer eficientemente de estos recursos
con el objetivo de atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
138.
Los movimientos y operaciones que le son autorizados a las entidades
territoriales comportan “la flexibilización” de los requisitos que en materia
presupuestal prevé el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto,
aplicable a la ejecución de recursos por las entidades territoriales, cuyas
facultades requieren de un fortalecimiento que facilite “la atención e
implementación de las medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación
del nuevo coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos”.
139.
Del
recuento precedente surge con nitidez que la medida que consiste en facultar a
los gobernadores y alcaldes “para realizar las adiciones, modificaciones
traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar” satisface las
exigencias del juicio de finalidad, por cuanto se orienta a conjurar las causas
determinantes de la declaración del estado de emergencia y a impedir que sus
efectos se extiendan o se agraven” y esto de conformidad con un itinerario que
permite vincular a este instrumento específico con los motivos expuestos en el
decreto declaratorio.
140.
Al
realizar el juicio de conexidad material la Corte Constitucional explora
en la relación que pueda existir entre las medidas adoptadas en los decretos de
desarrollo y las causas en las que tiene su origen la declaración del estado
excepcional del que se trate.
141.
Ese análisis se efectúa desde una perspectiva externa, dirigida a indagar sobre
el vínculo entre el decreto legislativo estudiado y la declaración de la
emergencia y también desde una perspectiva interna, con el propósito de
evidenciar el nexo entre las medidas tomadas y la motivación del respectivo
decreto.
142.
La previa
realización del juicio de finalidad aporta la base para adelantar el de
conexidad material, pues no en vano entre las dos clases de escrutinio existe
una evidente afinidad que facilita establecer la relación de la facultad para
efectuar movimientos presupuestales conferida por el decreto bajo análisis a
los alcaldes y gobernadores con las causas generadoras de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica, motivos ya enunciados en el decreto declaratorio
en el que fue destacada la grave incidencia de la vertiginosa expansión del
coronavirus en el sistema de salud y en el plano económico, así como el
rampante avance de sus efectos nocivos en muy variados sectores sociales.
143.
En el
Decreto 417 de 2020 se anunció la adopción de las medidas que con el paso del
tiempo se tornaran indispensables, habida cuenta de que “en el proceso de
evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos
requerimientos y, por lo tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar
la crisis”. Sin embargo, en materia presupuestal de modo general se anticipó la
insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos por el Decreto 111 de 1996,
contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto y, en consonancia con ello, se
hizo mención explícita de la urgencia de adoptar medidas extraordinarias
también en el ámbito presupuestal.
144.
El
Decreto 512 de 2020 concreta lo que alcanzó a preverse al momento de declarar
la emergencia económica y lo hace en un doble sentido, ya que, de una parte, se
especifica que en forma extraordinaria y temporal procede efectuar adiciones,
modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar
y, de otro lado, la realización de esos movimientos en el presupuesto y la
ejecución pronta y eficaz de los recursos se circunscribe al ámbito
territorial, dado que la correspondiente facultad le es otorgada a los
gobernadores y a los alcaldes.
145.
Que la
flexibilización de los trámites presupuestales alcance al orden territorial es
cuestión justificada por la ya comentada particularidad con la cual los efectos
de la pandemia se presentan en los diferentes lugares del territorio nacional,
lo que, a su vez, implica diversidad en los sectores, ámbitos y grupos de
personas que, en uno y otro sitio, sean seleccionados para brindarles atención
prioritaria con cargo a los recursos obtenidos de las operaciones
presupuestales que se lleven a cabo en ejercicio de la facultad conferida a los
mandatarios locales.
146.
La
distinta manera de experimentar la crisis y de dar respuesta a las variadas
problemáticas suscitadas en cada departamento o municipio contribuye a darle
expresión a la autonomía de las entidades territoriales que, lejos de
desaparecer o de resultar resquebrajada, mantiene un importante espacio aun en
medio de la crisis, sin que por ello se desvertebre la unidad de la República,
conforme lo demuestra la conexión material que, sin mayor esfuerzo, se percibe
entre una medida específica llamada a operar en el ámbito local y las causas
que condujeron a declarar la emergencia económica en todo el territorio
nacional.
147.
El nexo
establecido entre el tratamiento concreto propiciado por el Decreto 512 de 2020
y los motivos generales que desencadenaron la declaración del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica satisface con amplitud las exigencias
del juicio de conexidad material desde la perspectiva externa y basta prolongar
esa línea que ha sido retomada en la motivación del decreto ahora analizado
hacia su articulado que contempla y delimita territorial y temporalmente la
facultad concedida a los gobernadores y alcaldes en materia presupuestal, para
concluir que también queda superado el juicio de conexidad material desde el
punto de vista interno.
148.
En
efecto, la motivación del Decreto 512 de 2020 da cuenta de que “como resultado
de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica se requieren recursos adicionales a los
disponibles a través de los mecanismos ordinarios que puedan ejecutarse de
forma ágil e inmediata”, a lo cual se añade que las limitaciones presupuestales
presentes en el orden territorial dificultan “la asignación  eficiente y urgente
de los recursos”, por lo cual se requiere adoptar la medida extraordinaria
consistente en conferirle a gobernadores y alcaldes la facultad para efectuar,
en sus respectivas entidades territoriales, los movimientos presupuestales
previstos en el artículo 1º y durante el lapso establecido en el artículo 2º.
149.
El juicio
de motivación suficiente conduce a examinar las razones aportadas por el
Presidente de la República para determinar si expuso y apreció adecuadamente
los motivos que le llevaron a adoptar las medidas de excepción contempladas en
los decretos de desarrollo. Sobre este particular conviene reiterar que la
explicación justificativa de las operaciones presupuestales que de modo
extraordinario le son autorizadas a gobernadores y alcaldes por el Decreto 512
de 2020 se remonta a  los aspectos más generales relativos a los factores que
inicialmente evidenciaron la crisis sobreviniente, pasa por el recuento de las
sucesivas repercusiones que, fuera de profundizar la afectación de la salud y
la economía, han comprometido más sectores, actividades y grupos de personas e
incrementado los costos para atender a los perjudicados y procurar la
recuperación económica y social, hasta llegar a concretarse en las dificultades
experimentadas en el ámbito local para obtener recursos que puedan ser
dedicados a la atención inmediata de los trastornos económicos y sociales
originados en la pandemia y patentes en cada departamento o municipio del país.
150.
Del modo
indicado la apreciación de las circunstancias comprende las cifras actualizadas
de contagiados y fallecidos, los criterios de la Organización Internacional del
Trabajo referentes a la incidencia negativa de la pandemia en el mercado
laboral, el concepto del presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y de la directora del Fondo Monetario Internacional acerca de las
preocupantes consecuencias económicas y financieras y de la alta vulnerabilidad
de empresas, personas y hogares, así como la evaluación de la escasez de los
recursos disponibles y de la necesidad de conseguirlos y ejecutarlos
inmediatamente para afrontar la crisis desatada.
151.
En el
contexto así trazado se insertan las consideraciones atinentes a “las
limitaciones presupuestales” que en las entidades territoriales “impiden la
asignación eficiente y urgente de los recursos” y se demuestra la necesidad de
removerlas transitoriamente para facilitar la actuación directa de los
gobernadores y de los alcaldes destinada a acopiar los recursos, sin tener que
acudir a las asambleas y a los concejos a desarrollar los trámites ordinarios
que tienen el efecto de retrasar la disposición de los recursos y de entorpecer
su ejecución que, para ser eficaz, debe ser acorde con la velocidad adquirida
por la pandemia.
152.
El
recorrido que va desde lo general a lo específico es demostrativo de una
adecuada apreciación de las circunstancias que rodean la crisis y de la
evolución de sus repercusiones que imponen enfrentarla con instrumentos útiles
y en los espacios en donde despliegue sus efectos desfavorables, todo lo cual
explica que el ámbito señalado para la implementación de la medida prevista en
el Decreto 512 de 2020 sea el territorial y que, por consiguiente, la facultad
de ordenar los movimientos y operaciones presupuestales haya sido puesta en
manos de los gobernadores y de los alcaldes.
153.
En
relación con este juicio falta anotar que no era indispensable consignar
motivaciones adicionales, porque la facultad conferida a los mandatarios
locales para incidir de manera directa en el manejo presupuestal
correspondiente a sus respectivas entidades territoriales no comporta limitaciones
de derechos fundamentales y, en cambio, el efecto podría ser el contrario si la
ejecución de los recursos obtenidos gracias a las operaciones presupuestales
autorizadas alcanza a repercutir favorablemente en algunos de esos derechos que
hayan podido resultar afectados por la crisis.
154.
Es
importante mencionar aquí que en la intervención que CODHES allegó a estas
diligencias se echa de menos una motivación que dé cuenta de la protección
indispensable del gasto público social que debe ser garantizado durante la
pandemia y que podría resultar afectado por las modificaciones presupuestales,
afectación que también sufrirían los programas destinados al cumplimiento de
políticas públicas obligatorias como las dirigidas a la protección de las
víctimas del conflicto armado, a la protección de las personas en riesgo
excepcional y la implementación del acuerdo de paz como Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción Territorial o los Planes
de Acción para la Transformación Nacional y todas las medidas orientadas hacia
los sujetos de especial protección.
155.
Al
respecto se debe mencionar que las facultades extraordinarias radicadas en el
Presidente de la República en razón del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica tienen el propósito de conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos y deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia, lo que acota el ámbito decisorio del
Ejecutivo que no está obligado a proveer exhaustivamente sobre todo tipo de
materias o sobre aquellas que pudieran tener alguna relación con las medidas
estrictamente orientadas a atender la crisis, pues por esa vía se involucrarían
muchas cuestiones que desbordarían el marco del estado excepcional y le
conferirían un poder exorbitante al Ejecutivo nacional.
156.
La Corte
respeta el criterio de la entidad interviniente y no desconoce su preocupación,
pero advierte que en términos de protección no se trata de separar sectores o
sujetos o de asegurar el amparo de unos en detrimento de otros, sino de
procurar la atención de todas las situaciones y de distinguir los conceptos por
los cuales se es merecedor de especial protección. A las situaciones
merecedoras de protección que ya se habían evidenciado en el país y tenido la
respuesta jurídica correspondiente se suma ahora la crisis generada por la
expansión del nuevo coronavirus que profundiza la vulnerabilidad de distintos
sectores e introduce otros motivos de protección, a lo cual se pretende dar una
respuesta mediante el ejercicio de los poderes extraordinarios propios del
estado de emergencia que, en consecuencia, deben enfocarse a atender esta
específica crisis y a procurar la ayuda necesaria a los sectores, grupos o
personas que resulten afectados por la expansión de la pandemia.
157.
Una
eventual inconstitucionalidad del decreto revisado por no haber tenido en
cuenta otros sectores o por haber omitido pronunciarse sobre ellos dejaría
desprotegidos a los afectados a causa de la crisis actual, simplemente por no
formar parte de grupos que ya son merecedores de protección en razón de motivos
distintos a los generadores del estado de emergencia. Nótese que el estado excepcional
fue declarado en la totalidad del territorio y que no en todos los lugares de
la geografía nacional residen personas merecedoras de protección por causas
como el conflicto armado o por otras circunstancias similares y que, sin
embargo, la actual pandemia, que tiene connotaciones universales, se cierne
como un riesgo sobre todas las personas y, prácticamente, en todos los lugares
del territorio nacional. La inconstitucionalidad que llegara a pronunciarse en
nombre de la protección a grupos o personas que tradicionalmente han sido
merecedores de especial protección dejaría expuestas al riesgo a las personas
cuya vulnerabilidad se ha profundizado a raíz de esta crisis o que en razón de
ella han caído en situación de manifiesta debilidad.
158.
Ciertamente
tampoco se trata de proteger a grupos o personas afectadas por la pandemia a
costa de otros grupos o personas a las que se les retiraría toda protección, lo
cual indica que es inevitable mantener los diferentes programas de protección,
así como distinguir entre ellos e identificar las variadas razones que los
justifican. Es de reconocer, además, que en una misma persona o grupo pueden
concurrir varios factores de desprotección y entre ellos los sobrevenidos a
causa de la rápida expansión del coronavirus.
159.
En tales
casos, la atención que se brinde tendrá que hacerse de acuerdo con los programas
diseñados para atender cada situación, habida cuenta de que la protección
dispuesta en favor de los afectados a causa del nuevo coronavirus no supone la
suspensión de programas que obedezcan a otros motivos de vulnerabilidad que
también deben ser atendidos. Es de señalar que los gobernadores y los alcaldes
se encuentran en las mejores condiciones para evaluar la situación en sus
respectivos territorios y que cualquier omisión injustificada podrá ser
investigada y sancionada de la forma como esté previsto en el ordenamiento
jurídico, pues el margen de apreciación, lejos de favorecer o premiar la
irresponsabilidad, potencia la responsabilidad con que se debe actuar.
160.
En
relación con este punto resta señalar que el gasto público social no queda en
situación de desprotección, porque la emergencia económica no puede afectarlo.
Así surge del artículo 350 superior, de conformidad con el cual la “ley de
apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que
agrupará las partidas de esta naturaleza”, a lo que agrega que “excepto en los
casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”, criterio que el
artículo 366 de la Carta extiende a departamentos y municipios, al indicar que
“en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.
161.
La
ausencia de limitaciones a los derechos fundamentales permite sostener que la
normatividad analizada no desmantela el Estado de Derecho cuyo mantenimiento es
el objeto del juicio de ausencia de arbitrariedad que, por lo tanto,
resulta satisfecho por la medida establecida en el Decreto 512 de 2020, pues no
implica suspensión o vulneración de derechos de rango fundamental, tampoco
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni entraña
supresión o modificación de las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
162.
Así pues,
aunque la facultad concedida a los gobernadores y a los alcaldes para que
puedan proceder directamente a efectuar operaciones presupuestales en las
entidades territoriales a su cargo es una medida extraordinaria, tal carácter
es conciliable con la vigencia del Estado de Derecho instituido por la Carta,
lo cual corrobora que las situaciones excepcionales que ameritan la adopción de
medidas que permitan responder eficazmente a la insuficiencia de los mecanismos
ordinarios son regladas y están sometidas a la Constitución y al ordenamiento
jurídico.
163.
En
concordancia con las conclusiones a las que se ha llegado a propósito de los
anteriores juicios, cabe afirmar que en este caso también queda superado el juicio
de intangibilidad, por cuanto los derechos que, de conformidad con los
artículos 93 y 214 superiores, tienen como rasgo característico el de no poder
ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción no sufren
restricción susceptible de ser atribuida al otorgamiento a gobernadores y
alcaldes de una facultad que los habilita para realizar directamente
operaciones presupuestales en sus respectivas entidades territoriales y, por lo
tanto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
164.
Así se
desprende del contraste de la medida tomada mediante el Decreto 512 de 2020 con
cada uno de los derechos intangibles enlistados en la primera parte de estas
consideraciones, debiéndose anotar, adicionalmente, que tampoco resultan
restringidos los instrumentos judiciales dispuestos para su protección. En
otros términos, tanto los derechos intangibles como los mecanismos judiciales
que los garantizan permanecen incólumes y eventualmente podrían reportar algún
beneficio derivado de la ejecución inmediata de los recursos obtenidos de los
movimientos presupuestales realizados, si acaso hubieran sido afectados por
cualquiera de las repercusiones de la crisis.
165.
Mediante
el juicio de no contradicción específica la Corte Constitucional
verifica que las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no sean
contrarias a la Constitución y a los tratados internacionales, que se ajusten
al marco de actuación correspondiente al Ejecutivo en el estado de emergencia y
especial énfasis se hace en que no comporten desmejora de los derechos sociales
de los trabajadores.
166.
Conforme fue considerado a propósito del examen de constitucionalidad del
Decreto 461 de 2020 que les otorga a los gobernadores y alcaldes facultades
para reorientar rentas de destinación específica y para reducir las tarifas de
los impuestos de departamentos y municipios, en estos casos genera inquietud lo
concerniente a la autonomía de las entidades territoriales que se cree
vulnerada por la intervención del presidente de la República para conceder las
facultades y por la pretermisión de los trámites que ordinariamente deben
cumplirse en las asambleas y en los concejos.
167.
Conforme
quedó anotado en la parte general relativa a las modificaciones presupuestales
durante estados excepcionales como el de emergencia, quien está revestido de
las facultades extraordinarias derivadas de la declaración del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica es el Presidente de la República y,
por lo tanto, a él le corresponde tomar las medidas de desarrollo, pues la
Constitución no le autoriza para que comparta o delegue el ejercicio de los
poderes propios del estado de excepción.
168.
La
autorización dada a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos
presupuestales necesariamente tenía que provenir del presidente de la República
y como medida extraordinaria, además por una razón adicional consistente en que
los gobernadores y los alcaldes no tienen, conforme a la Ley Orgánica del
Presupuesto, facultades que les permitan modificar directamente los
presupuestos de sus entidades territoriales, ni pueden atribuírselas so
pretexto de que haya sido declarado un estado excepcional como el de emergencia,
pues, se reitera, las facultades extraordinarias surgidas al amparo de un
estado de excepción le corresponden al presidente de la República.
169.
Que la realización
de las operaciones presupuestales específicas corresponda a los gobernadores y
alcaldes, en cuanto autoridades locales de elección popular directa, son
circunstancias indicativas de que el Decreto 512 de 2020 preserva  la autonomía
de las entidades territoriales aún durante la emergencia económica declarada,
propósito que, además, se desprende de la motivación, en la cual claramente se
indica que se autoriza temporalmente “a las entidades territoriales para que,
en el marco de su autonomía, puedan realizar movimientos y operaciones
presupuestales”.
170.
Sin embargo, desde el punto de vista de la autonomía, todavía aqueda pendiente
lo relativo a la pretermisión de los trámites conducentes a la modificación del
presupuesto por las asambleas departamentales y los concejos municipales.
171.
Debe
puntualizarse que las modificaciones presupuestales tienen por finalidad
facilitar el rápido arbitrio de los recursos que, de inmediato, deben
destinarse a la superación de la crisis, razón por la que se faculta a
gobernadores y alcaldes, quienes también en los departamentos y municipios
enfrentan dificultades presupuestales y la escasez de recursos que deben
conseguir de inmediato para dedicarlos a la atención de las necesidades
surgidas de la crisis.
172.
En la
atención a esas necesidades también se evidencian las particularidades locales,
pues, como se ha sostenido, la pandemia y sus efectos se manifiestan de diverso
modo en las entidades territoriales y, en concordancia con las circunstancias
propias de cada una, los mandatarios seccionales pueden decidir sobre las
modificaciones presupuestales y sobre la aplicación de los recursos de ellas
obtenidos, debiéndose hacer énfasis en que a asambleas y concejos les
corresponde ejercer el control político y en que hay controles de otro tipo que
deben ejercerse sobre la actuación de alcaldes y gobernadores, ya limitados por
el Decreto 512 de 2020 a ejercer la facultad que se les concede solo para
enfrentar las causas determinantes de la declaración del estado de emergencia y
de manera transitoria. Al respecto conviene reiterar que el uso que los
gobernadores y los alcaldes hagan de las facultades otorgadas está sujeto, de
una parte, al control automático de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y, de la otra, al control político de las
respectivas corporaciones públicas de elección popular, sin que pueda
soslayarse el control fiscal en los términos del artículo 267 de la Carta y el
control ejercido por la Procuraduría General de la Nación, en los términos del
artículo 277 superior.
173.
A
propósito de los límites que se han enunciado, importa precisar que el aserto
precedente responde a las inquietudes planteadas en la intervención de CODHES,
según las cuales la actuación de los gobernadores y alcaldes es concebida con
tal grado de discrecionalidad que no tendría control de ninguna índole, porque
el Decreto 512 de 2020 no previó un esquema que permita revisar las actuaciones
realizadas con base la facultad que concede.
174.
Conforme quedó consignado en la parte introductoria de estas consideraciones,
existe un principio de legalidad presupuestal relativo a las modificaciones
presupuestales operadas a raíz de un estado de emergencia[87], pues, aun cuando
excepcional, comporta una situación sometida al derecho que en estos casos
prevé la remisión al Congreso y, en el nivel territorial, a las asambleas y
concejos de las modificaciones operadas en los respectivos presupuestos para
efectos del control político y de la decisión acerca de su eventual modificación.
Adicionalmente resulta de interés anotar que el estado excepcional solo
compromete lo estrictamente indispensable y que lo demás se rige por las
disposiciones ordinarias, de modo tal que, fuera de la autorización para omitir
la intervención de las asambleas y de los concejos en el trámite de las
modificaciones presupuestales, nada más se somete al régimen excepcional.
175.
Ahora bien, en la parte preliminar de estas consideraciones se hizo referencia,
además, al artículo 345 superior que para el “tiempo de paz” prohíbe “percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”, a lo
que añade que tampoco “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos
distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en
el respectivo presupuesto”.
176.
El motivo
de esta cita radica en que, por oposición a la expresión “tiempo de paz” en el
que rigen las prohibiciones mencionadas, se ha interpretado que en tiempos de
“no paz” es posible efectuar los movimientos presupuestales que no están
permitidos cuando no existe alteración del orden público económico o político.
Con base en esta interpretación bien pronto la jurisprudencia admitió que es
viable la modificación del presupuesto por el ejecutivo durante la emergencia
económica, ya que si se inhibiera esta posibilidad se limitaría el sentido del
mencionado estado de excepción que, por sus características, requiere del
rápido acopio de recursos antes apropiados para fines distintos, así como de la
inmediata ejecución que tardaría demasiado si se espera a que se surta el
trámite en el Congreso.
177. Llama la atención que las prohibiciones previstas para
tiempos de paz también incluyan la de hacer gastos públicos no decretados por
el Congreso, las asambleas o los concejos, pues si se sigue la interpretación
destacada en el párrafo anterior esas operaciones pueden acometerse en tiempos
de “no paz” y por supuesto, bajo un estado de emergencia económica, a lo que se
debe añadir que la referencia a las asambleas y los concejos advierte acerca de
que en relación con el presupuesto aprobado por estas corporaciones también es
posible hacer modificaciones en estados de excepción, siempre que gobernadores
y alcaldes cuenten para ello con la debida autorización. En
relación con este punto interesa precisar que las autorizaciones conferidas a
gobernadores y alcaldes no se refieren específicamente a competencias que la
Constitución hubiere atribuido a las corporaciones político-administrativas de
elección popular, pues no se trata de facultades para expedir los presupuestos.
Las medidas previstas en el decreto legislativo objeto de control hacen
referencia a autorizaciones para “modificar” los presupuestos, lo cual
presupone que las corporaciones político-administrativas de elección popular
previamente han expedido los respectivos presupuestos en ejercicio de sus
competencias constitucionales.
178.
En las anotadas condiciones es evidente que el Decreto 512 de 2020 no
contradice los artículos 305-5 y 315-5 de la Constitución que establecen la
facultad de las asambleas y de los concejos para dictar el presupuesto anual de
las respectivas entidades territoriales, conforme ha sido destacado en la parte
general e introductoria a estas consideraciones.
179.
Un
entendimiento contrario llevaría a concluir que durante un estado de excepción,
y el de emergencia en particular, únicamente se podría modificar el presupuesto
general de la nación y solo se podría omitir el paso por el Congreso de la
República, pero no el trámite en asambleas y concejos. En armonía con la autonomía
territorial está la coordinación de los distintos niveles que, con más apremio,
ha de concretarse en una situación de emergencia y habida cuenta de que ese
estado excepcional se ha declarado para todo el territorio nacional, por lo
cual las medidas deben implementarse en la totalidad del espacio territorial y
atendiendo las manifestaciones que en cada lugar tenga la pandemia.
180.
No sobra
repetir que una de las expresiones de la mayor posibilidad de intervención del
nivel central y particularmente del legislador en la autonomía de las entidades
territoriales es la aplicación, en lo pertinente, de las disposiciones y de los
principios que rigen el proceso presupuestal de la Nación a las entidades
territoriales “para la elaboración, ejecución y aprobación de su presupuesto”,
conforme reza el artículo 353 constitucional y, adicionalmente, interesa
advertir que, en virtud del artículo 352 superior, la Ley Orgánica del
Presupuesto también regula lo concerniente a la programación, modificación y
ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales y su coordinación
con el Plan Nacional de Desarrollo.
181.
En el
régimen constitucional vigente, no obstante la mayor penetración del nivel
central y del legislador en la autonomía de las entidades territoriales en el
caso de los asuntos tributarios y presupuestales, no se trata de oponer sino de
coordinar los distintos niveles, ya que, por fuerte que sea la intervención,
siempre se debe mantener el núcleo esencial de la autonomía territorial. Así
las cosas, conforme lo indicó la Corte en otra oportunidad, “En cualquier caso
hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos”, razón por la cual
“generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles
territoriales no son excluyentes”, sino que, como lo señala la propia
Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad”[88].
182.
Los
principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación cobran gran relieve
en situaciones excepcionales como la que ha determinado la declaración del
estado de emergencia y, por ello, no sería de recibo que pudiendo el Ejecutivo
nacional modificar el presupuesto General de la Nación para atender la crisis,
tal modificación resultara absolutamente vedada para los gobernadores y
alcaldes que enfrentan diversas manifestaciones de la crisis en sus respectivas
entidades territoriales e igualmente una escasez de recursos que debe ser
superada para poder responder urgentemente a las connotaciones locales de la
pandemia.
183.
Junto a
los principios mencionados importa también hacer referencia al de solidaridad,
llamado a jugar un importante papel en una situación crítica que compromete el
ámbito nacional y también el territorial. A propósito de este principio de
solidaridad interesa precisar que la medida examinada no comporta desmejora en
los derechos sociales de los trabajadores, quienes, por el contrario, podrán
resultar beneficiados por la ejecución de los recursos arbitrados, toda vez que
la crisis ha afectado el empleo, las oportunidades laborales y la calidad del
trabajo.
184.
En razón
del juicio de incompatibilidad se ejerce un control sobre el Presidente
de la República, quien en caso de suspensión de leyes por incompatibilidad con
el estado de excepción declarado debe hacer manifestación expresa de las
razones que sustentan la incompatibilidad y, desde luego, de los ordenamientos
normativos que son antagónicos con el estado excepcional.
185.
Aunque prima
facie pudiera pensarse que el Decreto 512 de 2020 es incompatible con
artículos como
el 60.7 del Decreto 1222 de 1986 que alude a la competencia de las asambleas
para expedir el presupuesto anual de rentas y gastos de los departamentos o
como el 32.9 de la Ley 136 de 1994 que se refiere a la atribución de los
concejos para dictar las normas del presupuesto y expedir cada año el
presupuesto de rentas y gastos, es menester señalar que las facultades
privativas que en materia presupuestal tienen las corporaciones de
representación popular en razón de lo dispuesto en la Constitución, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto y demás preceptos concordantes son, en principio,
aplicables en tiempos de paz, mas no durante los estados de excepción, por lo
cual, en estricto sentido, no resultan incompatibles con lo previsto en el
artículo 1º del decreto sub examine.
186.
Adicionalmente
porque, como ya se dijo, el Decreto
512 de 2020 objeto de control no autoriza a gobernadores y alcaldes para
expedir los presupuestos de sus respectivas entidades territoriales sino para
modificar los que ya hubieren sido expedidos por asambleas y concejos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, mediante ordenanzas y acuerdos
para su ejecución durante la presente vigencia fiscal, pues tales presupuestos no
se orientaban a solventar una crisis que no existía cuando fueron aprobados,
por lo que ahora, en virtud del estado de emergencia, deben sufrir
modificaciones destinadas a engrosar el caudal de recursos que, de inmediato,
puedan destinarse a la atención de la pandemia y de sus efectos perjudiciales.
187.
En este
sentido, para la Corte es importante señalar que en las motivaciones del
decreto analizado el presidente de la República hizo alusión a las limitaciones
presupuestales presentes en el orden territorial “que impiden la asignación
eficiente de los recursos que demandan las circunstancias señaladas en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, por lo cual se hace necesaria “una
modificación normativa de orden temporal mediante las medidas a que hace
referencia el presente Decreto Legislativo”.
188.
Se trata,
entonces, de una modificación transitoria que recae sobre los presupuestos
territoriales ya aprobados y facilita su variación directa por los mandatarios
locales. A este respecto, en la motivación del Decreto sub examine se
hace énfasis en que el Estatuto Orgánico del Presupuesto “ha dispuesto una
serie de requisitos para ejecutar los recursos por parte de las entidades
territoriales, para lo que se requiere que los gobernadores y alcaldes acudan a
las asambleas departamentales y municipales”, trámite que se debe flexibilizar
a fin de contar con una “herramienta indispensable y proporcional para
contribuir con la adopción de las medidas para conjurar la crisis o impedir la
extensión de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
189.
En la ya
citada intervención de CODHES se hace referencia a la modificación de la Ley
Orgánica del Presupuesto que no podría efectuarse sino por el Congreso de la
República. Sobre este particular es indispensable señalar que la Ley Orgánica del
Presupuesto contiene las bases de un régimen presupuestal de excepción que es
aplicable en supuestos como el previsto en el Decreto 512 de 2020, de donde se
deduce que este decreto activa la aplicación del régimen presupuestal de
excepción contemplado en el Estatuto Orgánico que, por lo tanto, regula las
modificaciones operadas por gobernadores y alcaldes en los presupuestos locales[89].
190.
En cuanto
hace al juicio de necesidad reiteradamente se ha destacado que se debe
realizar desde un punto de vista fáctico y desde una perspectiva jurídica. La
primera faceta, también denominada idoneidad, indaga sobre la utilidad
de las medidas adoptadas para hacer frente a las causas del estado excepcional
y a los efectos que de ellas se sigan, mientras que la segunda, también llamada
subsidiariedad, pretende descartar que en el ordenamiento jurídico
existan previsiones adecuadas que hubieran permitido alcanzar los objetivos que
la medida excepcional persigue.
191.
Tratándose
de la necesidad de tipo fáctico o idoneidad ya han sido puestas de presente las
manifestaciones de la crisis en diversos ámbitos de la economía y de la
sociedad, la progresiva expansión de sus efectos negativos en distintos
sectores, sus secuelas en las capas más desfavorecidas de la sociedad y sus
peculiares incidencias en departamentos y municipios, entidades territoriales
en las que es patente la escasez de recursos que de manera inmediata puedan ser
dedicados a atender las urgencias surgidas intempestivamente a raíz de la
pandemia.
192.
A la
mencionada escasez de recursos se suman las “limitaciones presupuestales” que
impiden tomar partidas ya asignadas a otros destinos y aplicarlas a la
problemática sobrevenida con la rapidez exigida por las circunstancias. Lo
apremiante de la situación impone la adopción de medidas que permitan superar
las dificultades propias del ejercicio presupuestal ordinario para facilitar la
obtención de recursos que puedan destinarse a atender la emergencia, así como
su pronta ejecución, indispensable para que el gasto realizado surta efectos
que contribuyan a contener la crisis y la expansión de sus consecuencias.
193.
La autorización de trámites presupuestales sin la intervención de asambleas y
concejos, surge así como remedio adecuado a la situación y, por ello, solo para
la atención del estado de excepción y mientras él dure se faculta a los
alcaldes y gobernadores para que, directamente, realicen “adiciones, modificaciones,
traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar”, pues de otro
modo las demoras en la tramitación que supone el paso por los cuerpos
colegiados de representación popular haría tardía la reacción, la tornaría
ineficaz y la privaría de la aptitud indispensable para hacer frente a la
crisis y a sus efectos, sin contar con el riesgo de no aprobación.
194.
Esta Corporación estima que, al dictar el Decreto 512 de 2020, el presidente de
la República apreció adecuadamente la utilidad de la medida y su consecuente
contribución a la superación de la crisis y la contención de sus efectos,
además de lo cual fue plenamente consciente de su carácter extraordinario que
puso de manifiesto en la motivación, junto con la insuficiencia de los mecanismos
ordinarios y, particularmente, de los contemplados en el Decreto 111 de 1996,
contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional.
195.
La
insuficiencia de los mecanismos ordinarios y el carácter extraordinario de la
medida adoptada introducen ya en los dominios de la necesidad jurídica que se
torna evidente si se tiene en cuenta que la Ley Orgánica del Presupuesto no
prevé mecanismos que regulen, en tiempos de emergencia, la modificación de los
presupuestos de las entidades territoriales sin que deban surtirse ante asambleas
y concejos, razón por la que se requería conferirle a los  gobernadores y
alcaldes la posibilidad de efectuar directamente esas modificaciones.
196.
Por su
parte, las reglas del manejo presupuestal ordinario tampoco les permiten a los
mandatarios locales prescindir de la intervención de los órganos colegiados de
representación popular para efectuar adiciones, modificaciones, traslados u
otras operaciones presupuestales, debiéndose anotar que ni siquiera bajo un
estado excepcional declarado se encuentran los gobernadores y los alcaldes facultados
para realizar movimientos presupuestales en forma directa, por todo lo cual
jurídicamente no hay alternativa diferente a que el Presidente de la Republica
les faculte, extraordinaria y temporalmente, para realizar tales operaciones presupuestales,
sin tener que acudir a asambleas departamentales o a concejos distritales o
municipales en procura de una autorización.
197.
Desde
luego, la limitación temporal y material advierte acerca de que la necesidad de
las medidas también exige acotar el espacio y el alcance de su implementación,
para que sea el estrictamente indispensable en atención a las connotaciones de
la crisis.
198.
En este sentido cabe señalar que las asambleas y concejos, sin perjuicio de las
autorizaciones conferidas a gobernadores y alcaldes, conservan sus competencias
ordinarias y deben ejercerlas, habida cuenta de que los órganos de
representación popular no han sido suprimidos.
199.
Los
mandatarios locales, a su turno, deben ejercer directamente solo aquello que
les es permitido por la facultad otorgada y sin invadir el ámbito asegurado a
la actuación de asambleas y concejos, cuya competencia también comprende la
realización del control político del ejercicio que gobernadores y alcaldes
hagan de la facultad concedida en el Decreto 512 de 2020 que supera el juicio
de necesidad en sus vertientes fáctica y jurídica.
200.
En lo
referente al juicio de proporcionalidad la jurisprudencia se ha fijado
en la identificación de una finalidad a la cual se orienten las medidas
establecidas en los decretos de desarrollo, de las cuales se debe esperar que
produzcan mayores beneficios que los costos impuestos a los principios y derechos
constitucionales y, de otra parte, que no limiten ni restrinjan derechos
fundamentales, para así evitar que el presidente de la República incurra en
exceso al ejercer las facultades que de modo extraordinario puede ejercer
durante los estados de excepción.
201.
La
facultad que el Decreto 512 de 2020 le concede a alcaldes y gobernadores para
que puedan efectuar directamente operaciones y movimientos presupuestales en
las correspondientes entidades territoriales tiende hacia a la atención de los
problemas que la pandemia cause en el ámbito local, mediante el arbitrio de
recursos antes no destinados a este fin y que son requeridos para su ejecución
inmediata en procura de la superación de la crisis.
202.
En este
sentido el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
advierte que cuando el estado de emergencia fue declarado los mandatarios
locales apenas cumplían cien días de gobierno, de manera que los presupuestos
que entonces se estaban ejecutando fueron preparados y presentados para su
aprobación en el último trimestre de la anterior vigencia, motivo por el cual
ningún presupuesto territorial fue adecuado para la atención de la emergencia
causada por la propagación del nuevo coronavirus.
203.
En ese
contexto, la obtención urgente de los recursos y su rápida aplicación a
enfrentar los motivos determinantes de la declaración del estado de emergencia
y a impedir la extensión de sus efectos justifican la adecuación de los
trámites presupuestales en departamentos y municipios que ya no requerirán de
la intervención de las asambleas y de los concejos, pues el paso por estas
entidades de las modificaciones pretendidas comportaría un retraso inevitable y
de consecuencias lamentables, dada la rapidez con que se expande la pandemia.
204.
Conforme
se ha concluido a propósito de la realización de otros juicios, la medida que
en esta ocasión es objeto de análisis tiene la idoneidad para obtener un fin
que es legítimo en las circunstancias que el país atraviesa y, por lo tanto,
para evitar el agravamiento de una situación delicada y con tendencia a
empeorar y a implicar en su avance a más sectores económicos, grupos sociales y
personas, en detrimento de principios y derechos caros al orden constitucional
vigente.
205.
En el
contexto trazado, la debida implementación de la medida autorizada a
gobernadores y alcaldes genera los beneficios derivados de la pronta ejecución
de los recursos obtenidos y ello sin imponer sacrificios a principios o a
derechos constitucionales de rango fundamental, más bien amenazados por las
repercusiones de la crisis y por su potencial agravamiento que por una medida
orientada, precisamente, a hacerle frente a la crisis y a impedir la
propagación de sus nocivos efectos. Así lo ha puesto de presente la Federación
Nacional de Departamentos al señalar que el Decreto 512 de 2020 no lleva
“implícitas” restricciones y que, en cambio, palmariamente se perciben los
beneficios “que su adopción supone para la mitigación de los efectos dela
emergencia”.
206.
Otra de las preocupaciones referentes a la medida adoptada en la normatividad
revisada radica en la posible afectación de la autonomía territorial debida a
la pretermisión de las intervenciones que el legislador a asignado a las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales en los
trámites destinados a la modificación de los respectivos presupuestos. Sobre
este particular ya se ha señalado cómo la intervención de los órganos locales
de representación popular retrasaría inconvenientemente la obtención y
ejecución de los recursos y, de otro lado, también se ha indicado que el
presidente de la República no es quien directamente realiza las operaciones
presupuestales en departamentos,  municipios o distritos, pues son los
mandatarios locales los llamados a efectuarlas en su calidad de autoridades
locales de elección popular directa.
207.
En este
caso la proporcionalidad de la medida encuentra sustento en el hecho de que la
autorización para la modificación del presupuesto de las entidades
territoriales se confiere a los respectivos gobernadores y alcaldes, en lo cual
se manifiesta un propósito de coordinación de los distintos niveles que asegura
como beneficios una atención adaptada a la situación de cada departamento o municipio,
la apreciación de las necesidades particulares de cada entidad territorial, la
evaluación de las manifestaciones de la crisis en el ámbito local y la fijación
de las prioridades para cada lugar.
208.
Además,
la implementación de la medida contenida en el Decreto 512 de 2020 obedece a
una facultad, mas no a una obligación que se les imponga a gobernadores y
alcaldes dotados, además, de un margen de apreciación respecto de las personas,
sectores, grupos a los que se tendrá que atender con los recursos arbitrados, cuyo
destino y ejecución debe atender a las condiciones de cada entidad territorial
y a la manera como en cada una se manifieste la pandemia o sus efectos
perjudiciales.
209.
De lo
anterior se sigue que el Decreto 512 de 2020 no afecta el principio de
autonomía territorial, porque no le traslada a autoridades del orden nacional
competencias que la Constitución confiere a entidades territoriales, sino que,
por el contrario, la autoridad que en virtud del decreto objeto de estudio
queda facultada para realizar las operaciones presupuestales es una autoridad
local: el gobernador o el alcalde, según el caso, lo cual implica que, de
conformidad con lo indicado, el Gobierno nacional no efectúa directamente las
operaciones presupuestales autorizadas.
210.
La
responsabilidad de gobernadores y alcaldes es cuestión inobjetable y a tal
punto que el mismo decreto analizado impone límites a las facultades
autorizadas, pues solo podrán ejercerse durante el término que dure la
Emergencia Económica Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de
2020 y exclusivamente para atender los problemas originados por la crisis en
las correspondientes entidades territoriales. No sobra repetir que al ya
mencionado control político que le atañe a las asambleas y a los concejos se
agrega el control automático de legalidad y los controles fiscal, disciplinario
y de diversa índole previstos en el ordenamiento jurídico a fin de asegurar el
cabal cumplimiento de la medida adoptada y de investigar y sancionar las
conductas que se aparten del derrotero claramente fijado.
211.
Adicionalmente,
procede señalar que aun cuando el Decreto 512 de 2020 les concede a los
gobernadores y alcaldes una facultad respecto de las modificaciones de los presupuestos
de sus entidades territoriales y que como  facultad que es comporta la decisión
acerca de si se ejerce o no, se debe tener en cuenta que, conforme se indica en
la intervención presentada por el Instituto Carlos Restrepo Piedrahita de la
Universidad Externado de Colombia, la injustificada falta del ejercicio de esa
competencia supondría un incumplimiento que acarrearía las consecuencias
previstas en el ordenamiento jurídico.
212.
Cabe,
entonces, concluir que al adoptar la medida contemplada en el Decreto 512 de
2020 el presidente de la República actuó dentro de los márgenes permitidos por
la emergencia económica declarada y que, por lo tanto, no se avizora exceso en
el ejercicio de las atribuciones especiales sustentadas en ese estado excepcional,
por todo lo cual la Corte entiende que en este caso se ha superado
satisfactoriamente el juicio de proporcionalidad.
213.
En virtud
del juicio de no discriminación se busca comprobar que las medidas
adoptadas en desarrollo de un estado de excepción no incurren en
discriminaciones basadas en razones de raza, lengua, religión, origen nacional
y familiar opinión pública o filosófica o en aquellos otros criterios que, tanto
en el derecho internacional como en la jurisprudencia constitucional, han sido
identificados como sospechosos de generar tratos discriminatorios.
214.
Los
movimientos presupuestales que en el campo correspondiente a sus respectivas
competencias el Decreto 512 de 2020 les autoriza a los alcaldes y gobernadores
no comportan discriminación de ninguna índole y en primer término, porque
habiendo sido declarada la emergencia económica en todo el territorio nacional
la misma facultad para incidir en los presupuestos departamentales, distritales
y municipales se le concede a la totalidad de los gobernadores y de los
alcaldes quienes, en consecuencia, se encuentran en idéntica posibilidad de
ejercitarla e incluso de dejar de hacerlo si están debidamente justificados
para ello.
215.
Ciertamente las manifestaciones de la crisis no se presentan de la misma manera
en todo el territorio nacional y esa falta de uniformidad implica que las
repercusiones pueden tener especiales connotaciones en cada una de las entidades
territoriales y que la manera como se evidencie la crisis de hecho establece
distinciones entre los diferentes departamentos, distritos y municipios y,
desde luego, también entre las respectivas poblaciones, pero tales distinciones
no son creadas ni promovidas por el Decreto 512 de 2020, que se limita a poner
a disposición de gobernadores y alcaldes un mismo instrumento para hacer frente
a los efectos de la pandemia, cualesquiera que ellos sean.
216.
Se
impone, entonces, una diferenciación entre las personas, grupos o sectores a
los que se orienten los recursos que en razón de los movimientos presupuestales
deban ser ejecutados inmediatamente, pues los afectados pueden ser unos en una
entidad territorial determinada y otros en un departamento, distrito o municipio
distinto, pero más allá de estas inevitables diferencias existe un común
denominador que preside la puesta en práctica de la medida establecida en la
normatividad examinada y consiste en que los recursos obtenidos deben dedicarse
al “único objetivo de conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de
sus efectos en el marco de lo dispuesto en el decreto 417 del 17 de marzo de
2020, y únicamente durante su vigencia”, conforme reza la motivación del
Decreto 512 de 2020.
217.
En
perfecta sintonía con la autonomía constitucionalmente reconocida a las
entidades territoriales, gobernadores y alcaldes tienen un margen de
apreciación, aunque condicionado al modo como se experimenten los efectos de la
crisis en los territorios bajo su jurisdicción y son estas modalidades las que
determinan la aplicación de los recursos obtenidos gracias a los
correspondientes movimientos presupuestales, en forma tal que los mandatarios
locales deben responder a la crisis de acuerdo con su específica configuración,
sin otorgarle ningún papel a los criterios discriminatorios mencionados cuando
decidan a cuál sector de la economía o a cuál grupo de personas se orientarán
los recursos, pues las diferencias que surjan a raíz del ejercicio de la
facultad otorgada por el Decreto 512 de 2020 tienen que encontrar justificación
únicamente en las peculiaridades que asuma la crisis en cada lugar. Bajo estas
consideraciones cabe sostener que la normatividad analizada supera el juicio de
no discriminación.
218.
Por lo demás, la Corte observa que ningún motivo de inconstitucionalidad
encuentra en el artículo 2º que, al fijar la temporalidad de las facultades
otorgadas, señala que “solo podrán ejercerse durante el término que dure la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020”. Tampoco se advierte contradicción con la Carta en el
artículo 3º, que establece la vigencia del Decreto 512 de 2020 e indica, al
efecto, que rige a partir de su publicación.
Conclusión
219.
Una vez
efectuado el control de constitucionalidad al cual está sujeta la normatividad
expedida en desarrollo de un estado de excepción como el de la emergencia, esta
Corte concluye que en cuanto hace a los requisitos formales, el Decreto 512 de
2020 supera el escrutinio correspondiente y que, por lo tanto, desde el punto
de vista formal puede ser declarada su exequibilidad.
220.
Similar
conclusión resulta del análisis de su contenido, ya que la facultad
temporalmente otorgada a los gobernadores y alcaldes para realizar, en sus
respectivos ámbitos competenciales, distintos movimientos presupuestales a fin
de proceder a la ejecución inmediata de los recursos indispensables para hacer
frente a las causas determinantes de la declaración del estado excepcional ha
sido hallada conforme a la Constitución.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 512 de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente
a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RIOS
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE
LAS MAGISTRADAS
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Y
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-186/20
Referencia.: Expediente RE-258
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 512
de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y
alcaldes para realizar movimientos presupuestales en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
1.  Magistrado ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el debido respeto por la determinación
de la Sala Plena, manifestamos nuestro salvamento de voto en relación con la decisión
mayoritaria adoptada en el proceso de la referencia. Las
razones del presente salvamento son las que se exponen a continuación:
2.
Cuando la Constitución Política
faculta al Presidente de la República para que, dadas ciertas circunstancias,
declare un estado de emergencia, la Carta reconoce que es en dicho mandatario, en su condición de jefe de gobierno
y suprema autoridad administrativa, y no en ningún otro, en quien recae la
responsabilidad de conjurar la crisis correspondiente, así como de impedir la
extensión de sus efectos. Por tal razón, las facultades extraordinarias que la
Constitución le otorga al Presidente en desarrollo de un estado de emergencia
no son susceptibles de delegación. Sobre este particular, en Sentencia C-179
de 1994[90]
, la Corte manifestó que:
“(l)as facultades que se le
atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables,
como las de guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual
se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se
refieren al Presidente de la República para que dicte decretos
legislativos en el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales
deberán ser firmados por todos los ministros.
Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho,
cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las
causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso 8o.C.N.)”
Cosa distinta es que en desarrollo de su responsabilidad en la conjuración de la crisis, el Presidente
le otorgue determinadas competencias a las distintas autoridades
administrativas para el efectivo desarrollo de las medidas que este tome en uso
de sus facultades extraordinarias.
Más aún, aunque es cierto que la mayoría
de las funciones presidenciales son delegables, la jurisprudencia ha
establecido que “excepcionalmente es improcedente la delegación, cuando se
trata de una atribución que compromete a tal punto la integralidad del Estado y
la investidura presidencial, que se requiere una actuación directa del
Presidente como garantía de unidad nacional.[91] Por razones más que obvias,
este último es el caso de los estados de excepción, como ciertamente lo es el
estado de emergencia que declaró el Decreto legislativo 417 de 2020.
3.
Lo recién expuesto es razón
suficiente para que la Corte se opusiera a la autorización que el Presidente le
dio a los gobernadores y alcaldes para que, según su discreción, realicen
adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que
haya lugar.
4.
Las suscritas magistradas no
cuestionan que las facultades que se confieren a los gobernadores y alcaldes
para modificar el presupuesto pueda ser un medio efectivo para la confrontación
de las causas que dieron lugar a la expedición del estado de emergencia con
ocasión de la grave pandemia del COVID-19. No obstante, tales facultades en
materia presupuestal no es un asunto que el Presidente pudiera delegar en
mandatario local alguno para que este obrara según su particular visión de la
crisis. En todos los casos, la posibilidad de realizar la modificación del
presupuesto debió ser materia privativa del Presidente de la República, sin que
ello signifique que la percepción de los mandatarios locales
sobre la situación de la entidad
territorial a su cargo no debiera ser
escuchada.
Para las suscritas magistradas resulta
difícil imaginar cómo el Congreso de la República podrá desarrollar la función
de control político al Gobierno que le encarga el artículo 215 de la Carta,
cuando el uso de las facultades presidenciales fue delegado en un sinnúmero de
mandatarios locales que, por virtud de su autonomía, difícilmente lograrán
articular una acción conjunta y coordinada para el enfrentamiento de una crisis
de alcance nacional.
5.
Sin perjuicio de lo anterior pero por otra parte, para las suscritas
no existe razón válida que
justifique marginar a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales de las decisiones que, en materia presupuestal, la misma Carta les
encarga. No se puede partir de la base de que dichas corporaciones serían una piedra en el zapato para que, aún en estados de excepción, la entidad
territorial tomara las decisiones más adecuadas para afrontar la crisis. Sobre
este punto cabe recordar que si bien la cabeza
de la administración en las entidades territoriales es una -el alcalde o el
gobernador, según el caso- la composición plural de las corporaciones político
administrativas de cada
entidad territorial garantiza el control de las
actuaciones del mandatario correspondiente; todo ello sin que se pueda
argumentar válidamente que el actual estado de la tecnología aún impide que tales
corporaciones sesionen a distancia y en asilamiento preventivo, o aun
presencialmente con las debidas cautelas sanitarias, o en forma mixta
presencial-virtual, como de hecho ha venido
sucediendo en algunas
entidades territoriales, comenzando por la ciudad de Bogotá que recientemente aprobó
así su Plan de Desarrollo.
Por las anteriores razones, las suscritas
magistradas consideran que el Decreto legislativo 512 de 2020 debió ser
declarado inexequible.
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] El
Decreto 512 de 2020 fue enviado a la Corte para que decida sobre su
constitucionalidad mediante oficio
del 3 de abril de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo
día. Mediante el auto del 22 de abril de 2020, el magistrado sustanciador
resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, y comunicó de manera
inmediata del proceso a la Presidencia de la República y ordenó la fijación en
lista en la Secretaría de la Corte por el término de 5 días. Expirado el
término de fijación en lista, se corrió traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, se invitó a conceptuar a la
Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de Asambleas
Departamentales y Diputados de Colombia, a la Federación Colombiana de
Municipios y a la Federación Nacional de Concejos y Concejales, a la Escuela de
Gobierno Alberto Lleras Camargo y a Esteban Hoyos, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito
de impugnar o defender la constitucionalidad del decreto legislativo sometido a
revisión.
[2] EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ; LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA
ARANGO OLMOS; LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI; EL
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA; LA
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO; EL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA; EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO; EL MINISTRO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUIZ GÓMEZ; El MINISTRO DEL TRABAJO, ANGEL
CUSTODIO CABRERA BÁEZ; LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ
LONDOÑO; EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO
ABONDANO; LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ; LA
MINISTRA (E) DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MARIA CLAUDIA GARCÍA DÁVILA; EL MINISTRO DE
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ; LA MINISTRA DE
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN
RENGIFO; LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ; LA MINISTRA DE
CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO; LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES; EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA
BARRERO.
[3]
Escrito presentado el 28 de abril de 2020 por Clara María González Zabala.
[4] Cuaderno
principal, intervención Presidencia de la República, folio 19.
[5] Cuaderno
principal, intervención Presidencia de la República, folio 20.
[6] Cuaderno
Principal, intervención Presidencia de la República, folio 35.
[7] Se recibieron 2
intervenciones ciudadanas fuera del término otorgado para intervenir. El 10 de
mayo del año en curso, se recibió el escrito presentado por Laura
Urueña, Paula Carvajal, Juan David Díaz, Juan Diego Trujillo, Andrés Muriel,
Giovany Salas, Juan Guillermo Méndez, Santiago Rojas, Ariana Gutiérrez,
Bernardo Cárdenas, Ana María Giraldo, Adriana Suárez, Valeria Gómez, Juan Pablo
Quiñones, Santiago Sánchez, Valentina Márquez, Juan Pablo Torrente, Antonia
Celis y Nicolás Restrepo, estudiantes
de la Universidad de los Andes e Isabel Cristina Jaramillo, profesora de la
misma universidad. En él se hace un análisis sobre la protección de los
derechos fundamentales y el control de constitucionalidad, y las implicaciones
prácticas y jurídicas que tienen las medidas de aislamiento social obligatorio
y de alivios económicos. En concreto, respecto de la constitucionalidad del
Decreto 512 de 2020 considera que cumple con los criterios materiales de
validez: (i) conexidad material: las medidas han de estar dirigidas
exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (ii)
juicio de no arbitrariedad: no presenta una alteración definitiva del régimen
constitucional y legal pues asigna autonomía territorial a los alcaldes y
gobernadores; (iii) intangibilidad: no se generan restricciones al conjunto de
libertades y mecanismos de protección intangibles; (iv) finalidad: se dirige,
directa y específicamente a la superación de la crisis; (v) cumple con los
criterios de motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad estricta y no
discriminación. Además, el 18 de mayo de 2020, los seis gobernadores del Pueblo
Yukpa (Jaime Luis Olivella Márquez, Gobernador del Cabildo del Resguardo El
Rosario, Bella Vista Yukatan del Municipio de la Paz, Serranía del Perijá;
Alfredo Peña Franco, Gobernador del Cabildo del resguardo Iroka del Municipio
de Agustín Codazzi, Serranía del Perijá; Esneda Saavedra Restrepo, Gobernadora
del Cabildo del Resguardo Sokorpa del Municipio de Becerril del Campo, Serranía
del Perijá; Emilio Ovalle Martínez, Gobernador del Cabildo del Resguardo
Menkwe, Mishaya, La Pista del Municipio de Agustín Codazzi, Serranía del
Perijá; Alirio Ovalle Reyes Gobernador del Cabildo del Resguardo Caño Padilla
del Municipio de La Paz, Serranía del Perijá; y Andrés Vence Villar, Gobernador
del Cabildo del Resguardo La Laguna, Cinco Caminos, El Coso del Municipio de La
Paz, Serranía del Perijá), solicitaron se declare la inconstitucionalidad de
los Decretos 417 de 2020, 637 de 2020, y demás decretos relacionados con la
emergencia sanitaria y la Emergencia Económica, Social y Ecológica, incluido el
Decreto 512 de 2020. En subsidio, solicitan se condicione la exequibilidad de
estos con la concreción de acciones, actividades y recursos financieros que
beneficien al pueblo indígena Yukpa y a todos los pueblos indígenas en
Colombia.
[8] La
jurisprudencia constitucional ha indicado que “la intervención ciudadana fue
consagrada por el Constituyente no sólo para que los ciudadanos puedan impugnar
o defender la norma sometida a control, garantía de la participación ciudadana,
sino, además, con el propósito de que éstos le brinden al juez constitucional
elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión” (Auto 243
de 2001). Así, se entenderá como intervención ciudadana toda aquella ejercida
por ciudadanos, aún en representación de una persona jurídica.
[9] Cuaderno
principal, intervención Instituto de Estudios Constitucionales
Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, folio 12.
[10] Cuaderno
principal, intervención Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, folio 13.
[11] Cuaderno
principal, intervención Instituto de Estudios Constitucionales
Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, folio 17.
[12]
Escrito presentado el 30 de abril de 2020.
[13]
Cuaderno principal, intervención Centro Externadista de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, folio
15.
[14] Escrito
presentado el 30 de abril de 2020.
[15] Decreto 111 de
1996.
[16] Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia C-434 de 2017.
[17]
Cuaderno principal, intervención CODHES, folio 10.
[18]
Escrito presentado el 30 de abril a través de su Director Jurídico.
[19] Cuaderno
principal, intervención Secretaría Distrital de Hacienda de
Bogotá, folio 4.
[20] Cuaderno
principal, intervención Secretaría Distrital de Hacienda de
Bogotá, folio 5.
[21] Cuaderno
principal, intervención Secretaría Distrital de Hacienda de
Bogotá, folio 8.
[22] Cita, entre
otras, las sentencias C-206 de 1993, C-329 y C-330 de 1999.
[23] Escrito
presentado el 30 de abril de 2020 por el ciudadano Carlos Ernesto
Camargo Assis, actuando en representación de la FND.
[24] Hace referencia a
la sentencia C-434 de 2017.
[25] Cuaderno
Principal, intervención Procurador General de la Nación, folio 17.
[26] Corte
Constitucional, sentencia C-434 de 2017.
[27] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[28] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[29] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[30] Decreto 333 de 1992.
[31] Decreto 680 de 1992.
[32] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[33] Decreto 80 de 1997.
[34] Decreto 2330 de 1998.
[35] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[36] Decreto 4975 de 2009.
[37] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[38]  Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[39] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[40] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[41] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[42] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[43] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[44] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de
la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[45] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[46] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[47] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[49] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[50] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[51] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[52] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la
cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[53] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[54] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[55] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[56] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[57] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[58]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] En la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley
LEEE, la Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es “impedir
que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad”.
[60] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[61] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[62] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[63] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[64] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P.
Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[65]
Sentencia C-083 de 1993.
[66]
Sentencia C-206 de 1993.
[67] Sentencia
C-148 de 2003.
[68] Ibídem.
[69] Sentencia
C-376 de 1994
[70] Ibídem.
[71]
Sentencia C-206 de 1993.
[72]
Sentencia C-448 de 1992.
[73]
Sentencia C-434 de 2017.
[74]
Sentencia C-206 de 1993.
[75] Sentencia
C-579 de 2001.
[76] Ibídem.
[77]
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y
Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del
Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas
por la Corporación Pública de elección popular que corresponda.
[78] En
la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación
del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para
ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el
presupuesto de la respectiva vigencia fisca. En el mismo sentido pueden verse
las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002.
[79]
Sentencia C-434 de 2017.
[80] Ibídem.
[81] Ibídem.
[82]
Sentencia C-146 de 2009
[83]
Sentencia C-148 de 2003.
[84] Ibídem.
[85] Ibídem.
[86]
Sentencia C-434 de 2017.
[87]
Sentencia C-148 de 2003.
[88]
Sentencia C-004 de 1993.
[89]
Sentencia C-148 de 2003.
[90] MP Carlos
Gaviria Díaz
[91] C-272 de 1998,
MP Alejandro Martínez Caballero