C-301-99
Sentencia C-301/99
Sentencia
C-301/99
DESISTIMIENTO POR
REPARACION INTEGRAL DEL DAÑO POR CONTRAVENCION-Inconstitucionalidad
Cuando el
particular ejerce la facultad que lo asiste para desistir de la acción en una
investigación iniciada para que por la autoridad competente se imponga una
sanción al presunto autor de una conducta contravencional, no resulta razonable
ni proporcionado exigirle que para la procedencia de ese desistimiento se le
exija por la ley la reparación integral del daño que hubiere sido inferido por
la contravención. Por ello, cuando el particular como sujeto pasivo de ese
hecho punible opta por impetrar del Estado que la investigación no prosiga o
que la sanción no se imponga, ello significa, sin lugar a dudas, que está
renunciando a la protección que la ley le otorga en ese caso  concreto a su
interés particular y privado, por una parte; y, por otra, la indemnización que
al actor pueda corresponderle por concepto de reparación del daño aludido, por
cuanto corresponde a la esfera patrimonial, es susceptible de que sobre ella se
ejerza soberanamente por el interesado un acto de disposición, el cual incluye,
como se advierte con facilidad incluso la renuncia total a ese derecho, en
ejercicio autónomo de la propia libertad del sujeto pasivo de la infracción.
Referencia:
Expediente D-2222
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo  27 (parcial) de la Ley 228 de 1995
“Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales
y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Marcela
Adriana Rodríguez Gómez.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número
veinticuatro (24), a los cinco (5) días del mes de mayo de mil novecientos
noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Marcela
Adriana Rodríguez Gómez, con base en el artículo 241-4 de la Constitución
Política, demandó la inconstitucionalidad del artículo 27 (parcial) de la Ley
228 de 1995 “Por la cual se determina el régimen aplicable a las
contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del
veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el
magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda en
relación con el artículo 27  de la Ley 228 de 1995 y, ordenó fijar en lista la
norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente del Congreso, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
LEY 228 DE 1995
(Diciembre 21)
“Por la cual se determina el régimen
aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 27.-  El
desistimiento aceptado por el sujeto pasivo de  la contravención, extingue la
acción en cualquier caso, siempre y cuando se repare íntegramente el daño.
B.- La demanda.
La demandante,
señala que la Ley 228 de 1995, estableció el procedimiento para investigar los
hechos punibles denominados contravenciones.
Manifiesta la
demandante, que el tratamiento que se le da a la figura del desistimiento en
las contravenciones, que consagra el artículo 27 de la citada ley, es más
gravoso que el desistimiento que se presenta en los delitos. Indica, que basta
comparar la norma demandada, con el artículo 77 del Código Penal, en el cual se
dispone que “El desistimiento aceptado por el querellado extingue la acción
penal”, en tanto, que el desistimiento de que trata el artículo 27 demandado,
exige la reparación íntegra del daño causado, por lo que “la regulación
contravencional del desistimiento es más gravosa que la del delito”.
C.    Intervenciones
La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho, en su calidad de Directora General de
Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo, presentó un escrito defendiendo
la constitucionalidad de la norma demandada.
Indica que el
artículo 18 del Código Penal, divide los hechos punibles en delitos y
contravenciones, y que, según el artículo 103 ejusdem, los hechos punibles
generan la obligación de reparar los perjuicios que se ocasionen, obligación
esta que prevalece “respecto de cualquiera otra contraída por el responsable
después de cometida la conducta, aun con relación a la multa”.
El legislador en el
ejercicio de sus facultades, ha consagrado de conformidad con los postulados y
principios del Estado Social de Derecho, una especial protección a las víctimas
de hechos punibles, buscando que las autoridades realicen las gestiones
necesarias, encaminadas a obtener el restablecimiento del derecho conculcado.
Así mismo, y siguiendo la política criminal desarrollada por el Estado, ha
determinado las sanciones aplicables a quienes incurran en hechos punibles, con
total observancia de los principios constitucionales.
En este orden de
ideas, las conductas calificadas como delitos, afectan los bienes jurídicos de
mayor importancia o, que comportan una mayor lesividad para los intereses que
se protegen y, limitando las contravenciones, a las conductas de menor
relevancia, decisión que a juicio de la interviniente, le permite al legislador
establecer procedimientos distintos, que en tratándose de las contravenciones
son más breves.
De manera pues,
-agrega la interviniente-, que la norma acusada no viola el principio de
igualdad porque “no es posible otorgar el mismo trato a quien se le endilga la
comisión de un delito que a la persona responsable de la realización de una
contravención, porque son sujetos con status jurídico diferentes, en la medida
en que se trata de comportamientos distintos, que generan consecuencias
jurídicas diferentes”.
Añade además, que de
conformidad con el artículo 77 del Estatuto Penal, el desistimiento aceptado
por el querellado extingue la acción penal, más no la acción civil, la cual
permanece, según lo dispuesto en el artículo 109 ibidem, razón esta que faculta
a la víctima para acudir, pese a su desistimiento de la querella, ante el juez
civil para solicitar la reparación del daño que se la ha causado.
Ahora bien, fue
voluntad del legislador en aras de la eficacia y celeridad de la justicia, que
en los casos de las contravenciones especiales, “la acción se extinga cuando exista
desistimiento y este sea aceptado por el sujeto pasivo de la contravención, con
la condición de que se repare integralmente el perjuicio causado”. Por lo
tanto, señala la intervinente, cuando se cumplen los presupuestos establecidos
en el artículo 27 demandado, se entienden extinguidas las dos acciones, a
saber, la acción penal y la civil, previniendo de esta manera, que el ofendido
con la contravención, pueda después del desistimiento y una vez haya sido
resarcido en los daños que se le causaron, acudir ante la jurisdicción civil,
“contribuyendo con ello a una mayor congestión y un inútil desgaste del aparato
judicial”.
Finalmente,
manifiesta que, contrario a lo que afirma la demandante, la disposición
demandada, no hace más gravoso el desistimiento en las contravenciones, que en
los delitos, por cuanto “el Legislador considerando la menor entidad de estas
conductas, el carácter sumario para juzgar estos comportamientos, la economía
procesal, el desgaste de aparato judicial, el criterio de orden público que
inspira la obligación de reparar y la protección de los derechos de los
perjudicados, consagró dicho procedimiento, sin que por ello se vulnere el
principio de igualdad”.
D.  Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto Nro.
1719, del 18 de enero de 1999, el señor Procurador solicita declarar
inconstitucional la norma demandada. Sus razones se pueden resumir así:
El Ministerio
Público, inicia sus consideraciones, realizando un estudio sobre la naturaleza
de la acción penal, la querella y el desistimiento, y respecto de este último
(desistimiento), se refiere al artículo 28 de la Ley 228 de 1995, que detalla
las conductas respecto de las cuales es posible el desistimiento, cuando se
repara íntegramente el daño inferido mediante la comisión de una de esas
contravenciones especiales.
Aduce el Procurador,
que el artículo 27 demandado, tiene su equivalente en el artículo 34 del Código
de Procedimiento Penal, en tratándose del artículo 28 de la Ley 228 de 1995,
tiene como referente el artículo 39 del C.P.P.
Así pues, añade que,
si como lo afirma la demandante, existe una diferencia de trato entre la
contravención y el delito, como quiera que para el caso de la viabilidad del
desistimiento en las contravenciones, se requiere de la reparación integral de
daño, en tanto, que para los delitos, basta el consentimiento del sindicado, se
estaría presentando, además de la desnaturalización de la autonomía de las
instituciones del desistimiento, ausencia total de razones que justifiquen
“razonablemente, un trato diferencial más gravoso para el contraventor”.
Señala, que en este
sentido, esta Corporación ha seguido el criterio según el cual las razones que
justifican el trato diferente entre las dos modalidades del hecho punible, han
de guiarse por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Añade, que en gracia
de discusión, podría argumentarse que la distinción “nace de la diferencia en
los presupuestos, pues mientras el desistimiento de los delitos, presupone la
querella, el de las contravenciones, si bien admite la misma regla, ampara la
posibilidad de extenderlo a aquellos procesos contravencionales iniciados de
oficio, es decir, cuando se efectúa una captura en flagrancia...”.
Pero, agrega, que en
este caso no existen razones que justifiquen un trato más gravoso para las
contravenciones, por cuanto, la persona que desiste de la acción penal,
renuncia a la protección que por medio de esta acción, se realiza al bien
jurídico conculcado.
Concluye diciendo,
que excede la órbita de acción del Estado “en el ejercicio del ius puniendi”,
el hecho de que se condicione la efectividad y eficacia del desistimiento, a la
satisfacción de su interés particular, por que si se parte de “la base de
admitir el desistimiento como manifestación del principio de oportunidad, es
precisamente porque el titular del bien jurídico puede renunciar a la
protección estatal por la naturaleza particular de ese bien que lo hace
disponible”. Por las razones que expone, solicita declarar la inconstitucionalidad
de la norma demandada.
I.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Antecedentes de la Ley 228 de 1995.
Para iniciar el
análisis de la expresión demandada del artículo 27 de la Ley 228 de 1995
“...siempre y cuando se repare íntegramente el daño”, considera la Corte
Constitucional, indispensable para lograr una correcta interpretación de la
norma demandada, remontarse a los antecedentes legislativos de la citada ley.
En efecto, los
antecedentes de la Ley 228 de 1995, han sido reseñados por esta Corporación, en
la sentencia C-364 de 1996, de la siguiente manera:
“...
“Mediante la ley
23 de 1991, el legislador erigió como contravenciones algunas conductas que
antes figuraban en el estatuto penal como delitos, les fijó como sanción multas
o penas de arresto entre 3 y 18 meses y asignó la competencia para su
conocimiento a los inspectores de policía.
“Con dicha ley se
pretendía descongestionar los despachos judiciales, para lograr una mayor
eficiencia en la administración de justicia.
“La asignación de
competencias a autoridades administrativas, en este caso a los Inspectores de
Policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran fijada una sanción
privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al amparo de la
Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada, esto es,
hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para conocer
de tales contravenciones a las autoridades judiciales.
“Posteriormente,
el Presidente de la República en desarrollo del decreto 1370 del 16 de agosto
de 1995, declarativo del estado de conmoción interior, expidió los decretos
legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando nuevas contravenciones.
“Como consecuencia de la declaración de
inexequibilidad del decreto 1370 de 1995 –sentencia C-466 de 1995- se produjo
también la de todos los decretos legislativos dictados con fundamento en él.
Razón que motivó al gobierno para presentar un proyecto de ley que luego se
convirtió en la 228 de 1995, materia de impugnación, con el fin de asignar a los
jueces penales el conocimiento de las contravenciones especiales, en
cumplimiento del artículo 28 transitorio del Estatuto Superior, y así evitar la
congestión en las inspecciones de policía, que habían demostrado su
ineficiencia para juzgar a los responsables de tales hechos punibles, lo que
constituía factor de impunidad.
“La consagración
de nuevas contravenciones, según los antecedentes legislativos obedeció a la
necesidad de que el Estado reaccionara a través del control social penal frente
a la delincuencia común, la cual se había incrementado en forma considerable,
requiriéndose de un mecanismo ágil que permitiera una eficiente administración
de justicia. Son estos algunos apartes de las exposición de motivos de la
precitada ley :
“...es una verdad
objetiva que la sociedad colombiana viene clamando por una acción real y
efectiva del Estado frente a la inmensa ola de delincuencia común y,
especialmente, callejera que está socavando diariamente la tranquilidad
ciudadana”
“...El
propósito del proyecto de ley es que, precisamente para las conductas punibles
que comportan menor daño social, se establezca un procedimiento ágil, con un
expedite fácil de manejar que permita asegurar una eficaz aplicación de la ley
penal dentro de términos razonables atendida la naturaleza de esos hechos
punibles, tal como lo ordena el artículo 29 de la Carta Fundamental a propósito
del principio de celeridad que se materializa en un proceso sin dilaciones
injustificadas. El procedimiento que se propone apunta, en consecuencia, a
romper con el equivocado concepto de que los trámites procesales demorados son
sinónimo de garantía de los derechos de los sindicados” (Negrillas fuera de texto).
3. De los delitos y contravenciones.
El Código Penal,
en su artículo 18, establece que los hechos punibles se dividen en delitos y
contravenciones, distinción esta, que es necesario examinar previamente al
estudio de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.
Tradicionalmente, se
han ensayado diversos criterios, iniciando por los de orden cualitativo,
mediante los cuales, se hace la distinción a partir de la naturaleza del
derecho o del interés jurídico que se tutela, o bien, de la forma de agresión
y, desde el punto de vista cuantitativo, mediante el cual se intenta la
distinción, con base en la mayor o menor gravedad de los delitos o de las
contravenciones. Lo cierto y definitivo de estas distinciones, es que la
competencia radica exclusivamente en el legislador, quien en ejercicio de sus
atribuciones y, en concordancia con la política criminal fijada por el Estado,
es el encargado de establecer los nuevos hechos punibles, y determinar la
jerarquía de los mismos, así como, establecer las sanciones y los
procedimientos aplicables a los hechos punibles, en uno u otro caso.
De manera pues, que
cuando a juicio del legislador, un hecho lesiona severamente, o pone en peligro
intereses sociales relevantes, lo configura en la categoría de delitos, y en
consecuencia, su sanción obedece a dichas circunstancias. Por el contrario,
cuando considera que los intereses lesionados, o los bienes puestos en peligro,
son de menor entidad, lo erige como contravención, estableciendo sanciones de
menor gravedad.
En ese orden de
ideas, la Corte Constitucional, ha expresado “...En ejercicio de las facultades
que se acaban de señalar, el legislador expidió la ley 228 de 1995, mediante la
cual creó varios tipos contravencionales, pero cuyo objetivo fundamental era el
de establecer un procedimiento ágil para el juzgamiento de hechos punibles de
menor entidad jurídica, previstos en la ley 23 de 1991, los sancionados con
pena de arresto en la ley 30 de 1986 normas complementarias y los que fueron
tipificados en la misma ley”. (Sent. 430 de 1996).
Igualmente,
conviene recordar lo manifestado en la sentencia anteriormente citada, “De lo
expuesto se concluye que el legislador, basado en razones de política criminal,
consideró que las conductas tipificadas en las leyes 23 de 1991 y 228 de 1995
y, las sancionadas con pena de arresto en la ley 30 de 1986, si bien afectan
bienes jurídicos que requieren para su protección el ejercicio del ius
puniendi, con amenaza de penas privativas de la libertad, no tienen (tales
bienes) la misma relevancia jurídica que aquellos que son protegidos mediante
los tipos delictuales, ni las conductas comportan un daño mayor frente a esos
bienes. Como resultado de esa ponderación, les asignó a dichas conductas el
carácter de contravenciones y estableció para su juzgamiento un procedimiento
“ágil”...”.
4. El desistimiento.
En nuestra legislación, el principio que
se acoge es el de la oficiosidad, pero por excepción, en algunos casos se acoge
el principio de la dispositividad, el cual consiste en exigir querella de parte
para iniciar la investigación y el juzgamiento de ciertos delitos.
Significa esto, que
la acción penal no puede iniciarse sino a solicitud de la víctima o del sujeto
pasivo del delito. Así mismo, se faculta a la víctima para poner fin a la
acción penal, mediante la figura del desistimiento, vale decir, que el sujeto
pasivo del delito, tiene la facultad de iniciar y terminar la acción penal en
las conductas delictivas señaladas en la ley.
Nuestro Código
Penal, establece en su artículo 77 lo atinente al desistimiento: “El desistimiento
aceptado por el querellado extingue la acción penal”, a su vez, el artículo 33
del Código de Procedimiento Penal, consagra los delitos que requieren querella
de parte y, el artículo 34 ejusdem, admite el desistimiento, a condición de que
sea aceptado por el querellado.
Ahora bien, el
artículo 27 de la Ley 228 de 1995, consagra el desistimiento de la acción
(contravención judicial), como forma de dar por terminado el proceso, pero
solamente es viable, cuando se cumplen dos condiciones, a saber, que sea aceptado
expresamente por el sujeto pasivo de la contravención y, que se repare
íntegramente el daño ocasionado, en relación con algunas de las hipótesis
contravencionales, consagradas en el artículo 28 de la citada ley.
5.  Libertad para
desistir y prelación del interés público sobre el interés privado.
Como ya se ha
advertido por la Corte, las contravenciones son hechos punibles de menor
trascendencia jurídico-social que los delitos, no obstante lo cual de los que
no son perseguibles de oficio se puede desistir.
De la misma manera,
cuando el particular ejerce la facultad que lo asiste para desistir de la
acción en una investigación iniciada para que por la autoridad competente se
imponga una sanción al presunto autor de una conducta contravencional, no
resulta razonable ni proporcionado exigirle que para la procedencia de ese
desistimiento se le exija por la ley la reparación integral del daño que
hubiere sido inferido por la contravención.
Por ello, cuando el
particular como sujeto pasivo de ese hecho punible opta por impetrar del Estado
que la investigación no prosiga o que la sanción no se imponga, ello significa,
sin lugar a dudas, que está renunciando a la protección que la ley le otorga en
ese caso  concreto a su interés particular y privado, por una parte; y, por
otra, la indemnización que al actor pueda corresponderle por concepto de
reparación del daño aludido, por cuanto corresponde a la esfera patrimonial, es
susceptible de que sobre ella se ejerza soberanamente por el interesado un acto
de disposición, el cual incluye, como se advierte con facilidad incluso la
renuncia total a ese derecho, en ejercicio autónomo de la propia libertad del
sujeto pasivo de la infracción.
II.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “...siempre y cuando se repare íntegramente el daño”, del artículo
27 de la Ley 228 de 1995 “Por la cual se determina el régimen aplicable a las
contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
FABIO MORON DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)