C-654-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-654/03
LIBERTAD ECONOMICA-Concepto/LIBERTAD ECONOMICA-Límite
debe hacerse por medio de una ley
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Alcance
DERECHO A LA INFORMACION-Efectividad derechos fundamentales y
cumplimiento de fines esenciales del Estado
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Concepto
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público
LIBERTAD DE FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE
COMUNICACION Y EFECTIVIZACION-Límites
LIBERTAD DE FUNDAR MEDIOS MASIVOS DE
COMUNICACION-No es
absoluta
SERVICIO PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES-Sistemas integradores/SERVICIO
PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES-Responsabilidad del Estado para su prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES-Delegación en particulares de
prestación y deber de intervención del Estado
SERVICIO PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES-Naturaleza pública
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Determinación de condiciones por el
Estado para utilización y prestación
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Finalidad social del Estado
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Finalidad
El servicio
público de televisión está vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a
la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de
información y comunicación audiovisuales, y tiene por  finalidad informar veraz
y objetivamente, formar, educar, y recrear de manera sana, a fin de satisfacer
las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las garantías,
libertades, deberes y derechos fundamentales, consolidar la democracia y la paz
y propender por la difusión de los valores humanos y expresiones culturales de
carácter nacional, regional y local.
TELEVISION-Construcción de imaginarios
sociales e identidades culturales
La
televisión, es cierto, cumple un papel decisivo en la construcción de los
imaginarios sociales y de las identidades culturales, pues contribuye al
ejercicio cotidiano de la cultura democrática y al reconocimiento de la
historia y el destino nacional, objetivos estos que indudablemente han de ser
preservados por el Estado máxime en una época como la actual donde los avances
tecnológicos en la materia le permiten a los usuarios del servicio televisivo
acceder al conocimiento de culturas foráneas con sus propios lenguajes
audiovisuales e interpretaciones de la realidad.
TELEVISION-Poder de penetración y
cobertura
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Igualdad de
oportunidades para acceder a su uso/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Garantía
de pluralismo para evitar concentración monopolística en acceso
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Central
estatal/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Regulación del legislador para
establecer mecanismos y restricciones al servicio de televisión/PLURALISMO
INFORMATIVO-Objeto
Se manifiesta
en la existencia y coexistencia de distintos operadores de televisión que
puedan llevar a los usuarios diferentes contenidos que sean reflejo de la
realidad circundante, así como en la multiplicidad de puntos de vista en los
contenidos de los medios de comunicación ya sea en términos políticos, étnicos,
religiosos, culturales, etc. de modo que la inmensa variedad de realidades
sociales encuentre su lugar y representación en los medios de comunicación.
PLURALISMO INFORMATIVO-Efectividad
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Acceso en cualquier momento
DERECHO A LA INFORMACION-Límites
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Garantía del
derecho de operar y explotar medios masivos de televisión
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Operadores
INRAVISION-Operadores del servicio
público de televisión
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Clasificación
funcional
SERVICIO DE TELEVISION-Clasificación
según el nivel de cubrimiento
SERVICIO DE TELEVISION-Clasificación en
función de los usuarios
TELEVISION ABIERTA Y TELEVISION POR SUSCRIPCION-Marcada diferenciación
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Compromiso
entre suscriptor y operador por el servicio contratado/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Adjudicación del servicio mediante licitación pública atendiendo
principios constitucionales
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Reglamentación
del número de operadores
SERVICIO DE TELEVISION-Determinación de
política por legislador
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Reglamentación
por la CNTV/SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Prestación y calidad
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Garantía
de la recepción condicionada a la capacidad técnica del operador
DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA-Situación
fáctica diferente entre operadores
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Garantía
de la recepción condicionada a la capacidad técnica del operador
DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA-Situación
fáctica diferente entre operadores de televisión abierta y por suscripción
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Medidas
fundadas en la diferencia entre los operadores de televisión
CONCESIONARIOS DE CANALES NACIONALES DE OPERACION PRIVADA-Destinación obligatoria de un porcentaje de la facturación bruta anual
DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA-No hay
violación por igualdad de condiciones respecto de operadores de televisión
abierta
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Deber
del operador de garantizar el derecho al pluralismo informativo
PRINCIPIO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pluralismo
informativo garantiza al usuario el acceso a la televisión por suscripción
SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Cumplimiento
de fines sociales del Estado Social de Derecho
LIBERTAD ECONOMICA DE OPERADORES DE TELEVISIÓN POR SUSCRIPCION-Proporcionalidad entre carga y beneficio que garantiza el derecho a
recibir información libre e imparcial
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Facultad
para expedir regulaciones tendientes a evitar prácticas monopolísticas
LIBERTAD DE EXPRESION E INFORMACIÓN-Límites
LIBERTAD ECONOMICA DE OPERADORES DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Efectividad de derechos constitucionales a la información, opinión
y cultura/OPERADORES DEL SERVICIO DE TELEVISION POR SUSCRIPCION-Obligación
de transmitir canales de televisión abierta en función del interés general
Referencia:
expedientes D-4413
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 680
de 2001 “Por la cual se reforman las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de
1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión”.
Demandante: Carlos Humberto Isaza Rodríguez
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá D.C.,
cinco (5) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Carlos Humberto Isaza Rodríguez solicita a
la Corte declarar inexequible el artículo 11 de la Ley 680 de 2001 “Por la
cual se reforman las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan
otras disposiciones en materia de Televisión”
La Magistrada
Sustanciadora, mediante auto del 5 de febrero de 2003, admitió la demanda de la
referencia por cumplir con los requisitos que contempla el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, y ordenó la fijación en lista de las normas acusadas y el
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto.
Al mismo tiempo,
comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso Nacional y al Ministerio de Comunicaciones. De igual forma, de
conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación al
Instituto de Radio y Televisión –INRAVISIÓN-, a la Comisión Nacional de
Televisión, a Caracol Televisión; a RCN Televisión,  a TV Cable y a
Cablecentro.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la
Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de
la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto
del artículo  11 de la Ley 680 de 2001 conforme a su publicación en el Diario
Oficial No 44.516 del 11 de agosto de 2001.
LEY 680 DE 2001
(agosto 8)
Por la cual se reforman las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de
1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 11. Los operadores de Televisión por Suscripción
deberán garantizar sin costo alguno a los suscriptores la recepción de los
canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional y
municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de
cubrimiento únicamente. Sin embargo, la transmisión de canales locales por
parte de los operadores de Televisión por Suscripción estará condicionada a la
capacidad técnica del operador.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante
considera que el precepto acusados viola el artículo  333 de la Constitución
Política con base en los siguientes argumentos:
Partiendo de que
la televisión por suscripción constituye una actividad económica autónoma, en
ejercicio de la cual  quienes se dedican a ella sólo tienen que cumplir las
obligaciones impuestas por la ley y los contratos, indica que la norma acusada
establece una condición inexplicable que riñe con el concepto de libertad de
empresa, pues por la acción del Estado se genera una ventaja comparativa en
favor de los operadores y de los concesionarios de espacios de televisión
abierta, haciendo más gravosa las condiciones del negocio de la televisión por
suscripción.
Manifiesta que
no existe fuente constitucional que haga viable la obligación que le impuso la
norma acusada a los operadores de la televisión cerrada de garantizar sin costo
alguno a los suscriptores, la recepción de los canales colombianos de
televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen
en VHF, UHF o vía satelital en el área de cubrimiento únicamente.
A su juicio, se
estableció una especie de cláusula exorbitante introducida por el legislador a
cargo de los operadores de los sistemas por suscripción o cable y en beneficio
de la televisión abierta, la cual resulta ser desproporcionada ya que la norma
infringe los conceptos de iniciativa privada de libre competencia y de libertad
económica, como un derecho de todos que define y defiende la Constitución.
Considera que el
precepto demandado en la práctica se traduce en un subsidio a cargo de la
televisión por suscripción y en un injusto beneficio para la televisión
abierta, lo cual atenta contra la estabilidad económica y contra la posibilidad
de cumplir las estipulaciones contractuales derivadas de la concesión.
Señala que
actualmente no existe una actividad de medios más lucrativa que la de los
canales privados de televisión abierta, como RCN y Caracol, por lo que no se
justifica que una disposición como la acusada cree una condición de beneficio
para ellos y en detrimento de la televisión por suscripción, quienes deben
efectuar costosas inversiones para disponer del “ancho de banda”  suficiente
para transportar las señales de un número significativo de operadores y canales
que constituyen su propia competencia, en pauta en teleaudiencia y en
alternativa de televisión, los que en el caso de Bogotá son 14 canales de
televisión abierta que deben difundir lo operadores de televisión por
suscripción gratuitamente.
Por todo lo
anterior, el accionante solicita que se declare la inexequibilidad del artículo
11 de la Ley 680 de 2001.
IV.    INTERVENCIONES
Durante el término
de traslado y comunicaciones enviadas por la Corte intervinieron las siguientes
personas y entidades:
1.
Ministerio de Comunicaciones
Por medio de apoderado, interviene para
solicitar se declare la exequibilidad del precepto acusado, para lo cual plantea
los siguientes argumentos:
No puede existir abuso en el simple
cumplimiento de la ley ya que el artículo 11 de la Ley 680 de 2001 impone  la
obligación de retransmitir pura y simplemente la señal de un canal, sin hacer
distinciones sobre si transmite una u otra parte del contenido sino que demanda
que dicha transmisión se haga completa.
Considera que solo por garantizar
intereses particulares no se puede restringir el alcance de una ley, ya que la
obligación que consagra la norma es una consecuencia del libre mercado,  toda
vez que no se compite prohibiendo la propaganda del competidor en medios de
comunicación ajenos, sino superando la calidad y ganándose al consumidor
mediante modernos métodos de negocio.
Sostiene que el mercado de la televisión
abierta es distinto al de la televisión por suscripción, en el cual el
consumidor con ciertos recursos económicos tiene la posibilidad de acceder a
canales adicionales de otras características a los de la televisión abierta, y
escoge al operador por cable que pueda suministrarle los canales nacionales de
operación abierta y que además le brinde la posibilidad de canales de su
interés, resultando en la mayoría de los casos, ser televidente de canales
distintos a los nacionales de televisión abierta.
Indica que dada la importancia de la
televisión en la formación de la opinión, el Estado debe buscar garantizar la
difusión de los canales de operación abierta y sin censura, de manera que se
está frente a un  choque de intereses particulares e intereses generales.
Argumenta que es dudoso que la situación
de los operadores de televisión por suscripción mejore si se suprime la norma,
pues el mercado les reclamaría la transmisión de los canales de operación
abierta, los cuales podrían negociar su programación a su arbitrio, dado que la
ley no les exigiría proveer su programación gratuitamente a los primeros.
Agrega que dejar a los usuarios sin la posibilidad de ver programación local o
nacional va en contra de la más elemental formación cultural autóctona.
Sostiene que la televisión es un
servicio público esencial para la existencia de las democracias, y entonces
debe ser desde ésta óptica y nunca desde la simple esfera de los intereses
comerciales individuales que se debe analizar lo dispuesto en la disposición impugnada.
Agrega que el actor olvida referirse a
las cargas que tienen que soportar los operadores de televisión abierta y que
no tienen los operadores de televisión por suscripción, los cuales cumplen con
los fines de la televisión gracias a aquéllos por virtud del artículo 11 de la
Ley 680 de 2001 y explica que si un operador de televisión por cable se niega a
ser “vehículo” de su competidor si está violando a las normas sobre
competencia, porque no puede privar a su competidor de llegar a sus usuarios dado
que estos tienen que gozar de libertad de elección.
Indica que la televisión abierta es muy
distinta de la televisión por suscripción, y que las redes físicas de los
operadores por suscripción deben tener la mejor calidad posible,
independientemente de si se transmiten canales de televisión abierta o no, por
lo cual el costo de la infraestructura de red será directamente proporcional al
interés por captar consumidores, no a la transmisión de canales de operación
abierta.
Con relación a los costos de infraestructura,
expresa que esta tiene un costo mayor en la televisión abierta, comenzando por
el valor de las concesiones correspondientes. Se trata, entonces, de mercados
distintos, porque ningún operador de televisión por suscripción tiene por
competidor a un canal de operación abierta, dado que por muy bueno que sea el
canal, no quitará usuarios a operadores de televisión por suscripción. Distinto
sería el caso en que los canales de televisión abierta tengan que competir con
los canales extranjeros que transmite la televisión por suscripción.
Por lo expuesto concluye que el artículo
11 de la Ley 680 de 2001 en realidad resulta ser benéfico para todos, y debe
por tanto mantenerse  en el ordenamiento jurídico.
2.  TV Cable
S.A.
TV Cable interviene en el presente
proceso por medio de su Presidente para solicitar  que se declare la
exequibilidad de la norma acusada, apoyado en los siguientes argumentos:
Dentro de los
diversos criterios de clasificación del servicio de televisión establecidos en
la ley se encuentra el de los usuarios a los cuales se destina la señal. Según
este criterio la televisión puede ser abierta o por suscripción. La televisión
abierta es aquella en que la señal puede ser recibida libremente por
cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación. La televisión
por suscripción es aquella en que la señal independientemente de la tecnología
de transmisión utilizada y con sujeción a un mismo régimen jurídico de
prestación, está destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas
para la recepción.
Manifiesta que
la conexión de los usuarios a una red de televisión por suscripción puede
implicar que por razones técnicas los usuarios no pueden recibir también
señales de televisión abierta que emiten los canales colombianos en la
correspondiente área de servicio. Por ello es necesario que los sistemas de
distribución de televisión por suscripción cuenten con las correspondientes
facilidades técnicas para que sus suscriptores puedan tener a su disposición
los canales colombianos de televisión abierta de libre recepción, junto con la
programación especializada que les suministra el operador a cambio de la
correspondiente tarifa.
Considera que en
el ordenamiento jurídico colombiano sí es de la esencia del servicio de
televisión por suscripción que los correspondientes usuarios cuenten con la
posibilidad técnica de recibir a través de las mismas redes de distribución la
programación de canales colombianos de televisión abierta. Precisamente esas
facilidades técnicas son las que permiten la realización de los fines y
principios que establece la ley para el servicio de televisión.
Sostiene que con
la disposición acusada se garantiza a los usuarios de los sistemas de
televisión por suscripción, la recepción no sólo de los canales por los cuales
paga, sino también de la señal de televisión abierta, la cual por estar
destinada al público en general, debe recibirse de manera gratuita y no puede
ser suprimida o limitada del conjunto de canales disponibles por el solo hecho
de ser suscriptor de un operador de televisión por suscripción.
Respecto de la
afirmación del demandante en el sentido de que en el caso de Bogotá deben
transmitirse  14  canales de televisión abierta, precisa que de los canales que
se mencionan, los únicos respecto de los cuales se aplica la obligación
consagrada en el artículo 11 de la Ley 680 de 2001 son los canales nacionales y
regionales que se reciben en el área de cubrimiento.
En su parecer,
el hecho de que a través de los canales transmitidos por un operador de
televisión por cable se transmitan mensajes comerciales de su competencia no
significa que la obligación establecida en la norma demandada vulnere la
libertad de empresa, porque es precisamente en desarrollo de éste derecho
consagrado en el artículo 333 de la Constitución Política que las empresas
pueden anunciar sus productos y servicios. Impedir por medio de la ley o de los
reglamentos de la Comisión Nacional de Televisión, la publicidad de un producto
o servicio lícito a través de las distintas modalidades de prestación del
servicio de televisión constituiría una vulneración a la libertad económica.
Concluye
afirmando que la obligación contenida en el artículo 11 de la Ley 680 de 2001
no vulnera ningún precepto constitucional ni viola el derecho a la libertad de
empresa consagrado en el artículo 333 de la Carta, ya que la mencionada
obligación es necesaria, razonable y proporcionada a los fines que el Estado
persigue con su cumplimiento.
3. Comisión
Nacional de Televisión
Por medio de apoderado
la Comisión Nacional de Televisión interviene para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, planteando los siguientes criterios:
La televisión es un servicio público
sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuya
prestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas, los
particulares y las comunidades organizadas, en los términos del artículo 365 de
la Constitución Política.
Indica que el servicio de televisión por
suscripción es público y puede ser prestado por el Estado directamente o a
través de concesiones otorgadas a personas naturales o jurídicas. Es así como
en desarrollo de los artículos 76 y 77 de la Constitución fue expedida la Ley
182 de 1995 por la cual se reglamentó el servicio de televisión y se estableció
su clasificación en función del medio utilizado para distribuir la señal,
precisando que la televisión cableada y cerrada es aquella en la que la señal
de televisión llega al usuario a través de un medio físico de distribución, destinado
exclusivamente  a esta transmisión, o compartido para la prestación de otros
servicios de telecomunicaciones de conformidad con las respectivas concesiones
y las normas especiales que regulan la materia.
Señala que la Carta establece que a la
Comisión Nacional de Televisión como entidad autónoma del orden nacional, le
corresponde en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio
público de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado
en relación con ese servicio público, regularlo e intervenir, gestionar y
controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para su prestación con
el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia
en la prestación del servicio y evitar las prácticas monopolísticas en su
operación y explotación, en los términos de la constitución y la ley.
Destaca que el legislador en desarrollo
del mandato constitucional expidió las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996,
instituyendo como fines y principios del servicio público de televisión,
formar, educar, informar veraz y objetivamente y recrear de manera sana. Por lo
que se busca satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el
respeto de las garantías deberes y derechos fundamentales y demás libertades,
fortalecer la consolidación de la democracia y la paz y propender por la
difusión de los valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional,
regional y local.
Expone que la Comisión Nacional de
Televisión expidió el acuerdo 014 de 1997,en el cual se estableció que la
programación emitida debe cumplir con los fines y principios del servicio
público de televisión, debiéndose garantizar sin costo alguno a los
suscriptores la recepción, sin interferencia, de los canales colombianos de
televisión abierta que se sintonicen en el área de cubrimiento autorizada.
Argumenta que por su naturaleza la
televisión por suscripción, cuya señal, independientemente de la tecnología y
el medio de transmisión utilizados, está destinada a ser recibida solamente por
personas autorizadas para ello por el operador o concesionario. Con esto se
garantiza que los usuarios del servicio de televisión por suscripción no se
vean avocados a la falta de transmisión de los canales de televisión abierta
dentro de su programación.
Indica que así se busca cumplir y
satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las
garantías, deberes y derechos fundamentales y demás libertades, fortalecer la
consolidación de la democracia y la paz, y propender  por la difusión de los
valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y
local. Entonces, estos fines, entre otros, se deben cumplir con arreglo a la
preeminencia del interés general o público sobre el particular o privado.
Al respecto afirma que la actividad
económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien
común, pudiendo la ley delimitar el alcance de la libertad económica cuando así
lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación
conforme lo establece el artículo 333 de la Constitución Política.
Por lo anterior, sostiene que los
particulares que producen y emiten programas de televisión están sujetos al
cumplimiento de los fines sociales del Estado, dentro de los cuales se destacan
las expresiones culturales de carácter nacional, siendo estas difundidas a
través de los canales de televisión abierta.
Considera que no se puede condicionar la
emisión de los canales de televisión abierta en el servicio de televisión por
suscripción a que éstos no promocionen esta modalidad del servicio de
televisión, pues ello atentaría con la libre competencia económica, garantizada
precisamente por la disposición constitucional que se indica como infringida.
Señala que si bien la televisión por
suscripción es un negocio para los particulares, el mismo debe cumplir con los
fines y principios ordenados en la constitución y la ley, pues el interés
privado que pueda tener un concesionario de televisión por suscripción no puede
primar sobre el interés público.
Concluye manifestando que la demanda
carece de fundamentos para solicitar la inexequibilidad del artículo 11 de la
Ley 680 de 2001, por cuanto no se vislumbra incompatibilidad entre su contenido
con los mandatos de la Carta Política, razón por la cual pide declarar la norma
acusada conforme al Ordenamiento Superior.
4. Jorge Alexander Delgadillo
Este ciudadano interviene para solicitar
que se declare la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 680 de 2001.
Sostiene que al consagrar el artículo 20
de la Constitución la libertad de fundar medios masivos de comunicación, como
derecho fundamental, se dio un giro trascendental en la regulación del servicio
de televisión pues el Estado está obligado a permitir que los particulares
establezcan canales de televisión, abiertos y cerrados, siempre y cuando
cumplan con los requisitos para ello exigido en el ordenamiento jurídico.
Entonces el ejercicio de tal libertad  no es absoluto.
Afirma que la obligación contenida en el
artículo 11 de la Ley 680 de 2001, se encuentra perfectamente sustentada en la
Carta, pues la televisión por suscripción es un servicio público y por esta
razón sus operadores deben cumplir los deberes propios de esta clase de
servicios.
Considera que con el establecimiento de
esta obligación se persigue satisfacer finalidades constitucionales como la
difusión de culturas y valores propios, que están involucrados con nuestras
realidades locales, regionales y nacionales. Anota que mediante la distribución
de los canales colombianos que se sintonicen en su área de cubrimiento,
entonces se ofrece a los televidentes usuarios del servicio mayores
alternativas televisivas.
Señala que la televisión por suscripción
se ha constituido en un medio fundamental para llevar señales de televisión a
poblaciones donde las condiciones de recepción de los canales colombianos son
deficientes o prácticamente nulas.
Por lo anterior concluye que el
contenido del artículo 11 de la Ley 680 de 2001 se ajusta a todos los preceptos
consagrados en la Constitución Política.
5. Ministerio
del Interior y de Justicia
Por medio de apoderado, interviene en la
presenta actuación para defender la constitucionalidad del precepto demandado.
Explica que la
televisión satisface una necesidad general vinculada de manera directa con el
derecho fundamental contemplado en el artículo 20 de la Constitución Política,
conforme al cual se garantiza a toda persona la libertad de expresar  y
difundir su pensamiento y opiniones, informar y recibir información  veraz e
imparcial. Entonces, se establece  la televisión como un servicio público de
telecomunicaciones, el cual es inherente a la finalidad social del Estado,
estando obligado a asegurar su prestación eficiente de conformidad con el
régimen jurídico que determine la ley.
Considera que la
televisión tiene como finalidad esencial informar veraz y objetivamente,
formar, educar y recrear de manera sana. Por ello la Ley 182 de 1995 ha
establecido en su artículo 2° que con el cumplimiento de esos fines, se busca
satisfacer las necesidades sociales del Estado, promover el respeto de las
garantías, deberes y derechos fundamentales y demás libertades, fortalecer la
consolidación de la democracia y la paz y propender por la difusión de los
valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y
local.
Sostiene que la
televisión por suscripción y la televisión abierta resultarían excluyentes si
no existiera el compromiso de los operadores de la primera de ofrecer dentro de
su paquete de servicios los canales incluidos en la televisión abierta, y se
estaría vulnerando el derecho de los suscriptores al no poder contar éstos con el
servicio de los canales nacionales.
En su sentir, la
norma demandada se ajusta plenamente a los preceptos Constitucionales ya que el
legislador en uso de su potestad puede establecer las medidas que considere
idóneas para garantizar la prestación de un servicio público. En este sentido,
la disposición acusada no sólo satisface ese deber, si no que tampoco incurre
en la vulneración de derechos o en la generación de condiciones de desigualdad.
Finalmente, no
encuentra viable que prospere la acción de inconstitucionalidad del artículo 11
de la Ley 680 de 2001, y por lo tanto solicita la exequibilidad de esta
disposición.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, en  concepto No. 3159 de fecha 3 de marzo de 2003, solicita que se
declare la constitucionalidad del precepto acusado.
Considera que la
utilización del espectro electromagnético por parte de los particulares está
íntimamente ligado con la libertad de fundar medios masivos de comunicación
mediante la organización de empresas que cumplan con una responsabilidad
social, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Constitución
Política, que además establece que el ejercicio de este derecho se encuentra
limitado, en el sentido de que cuando se acceda al mencionado espectro siempre
se estará sujeto a la intervención estatal, lo cual significa que el operador
deberá someterse a las normas jurídicas que regulan la materia y a asumir las
correspondientes cargas de índole social siempre y cuando sean proporcionadas y
constitucionalmente admisibles.
Señala que la
televisión como servicio público responde a la necesidad del Estado de
satisfacer intereses colectivos, pero para que éste medio cumpla con los
postulados de la libertad de expresión y el derecho a informar y ser informado,
ha de depender no solamente de la estructura técnica sino de aquellos aspectos
que corresponden al verdadero interés general que despierta acceder a este
medio de comunicación. Así, los operadores del servicio de televisión deben
tener presente que dicho servicio se enmarca dentro de conceptos de pluralismo
informativo, como el derecho de los usuarios de encontrar distintas
alternativas que lo identifiquen dentro de su contexto étnico, cultural y
social en el que están imbuidos.
En este sentido,
afirma que dado el enorme poder de este medio de comunicación, considerado como
el de mayor incidencia e influencia en la opinión pública, se requiere que el
sentido de servicio público y de la función social que le es inherente no se desvirtúe
por intereses particulares.
Argumenta que la
utilización del espectro electromagnético por parte de los particulares no
implica que la contraprestación económica a favor del Estado, o el simple pago
de los derechos de acceder al mismo, configure el cumplimiento de las demás
obligaciones de orden constitucional inherentes al concepto de servicio público
que caracteriza la televisión,  pues además se debe cumplir con una función
social, ya que a través de los operadores particulares también el Estado debe
procurar que se efectivicen sus fines.
Señala que la
obligación que el legislador impuso a los operadores de televisión por
suscripción para que suministren la señal de televisión abierta de manera
gratuita es constitucionalmente admisible, puesto que más que una carga que
deben asumir corresponde a un deber dentro de los límites de la responsabilidad
social de los medios de comunicación social masivos, cuyo objetivo en el
presente evento, es que los suscriptores tengan el derecho de acceder a la televisión
nacional, como conducto idóneo que realza el pluralismo informativo, directriz
que caracteriza el espectro electromagnético y a la televisión dado el carácter
de bien público y de servicio público que los impregna.
Estima que en
este sentido la norma acusada se enmarca dentro de la Constitución Política,
dado que lo pretendido por ella es garantizar el precepto superior que propende
por la realización del derecho a ser informado sobre las distintas vertientes
del pensamiento, recreativas y culturales, para lo cual nada más importante que
se tenga acceso de manera gratuita a aquellos medios que son identificatorios
de su idiosincrasia y que la gran mayoría de la población acceda a ellos sin
ningún costo.
Finalmente
expresa que la responsabilidad social se limita a los medios informativos, así
como la función social y el bien común que debe caracterizar a la actividad
económica de los  operadores de la televisión por suscripción, razones
suficientes, a juicio del Ministerio Público, para encontrar ajustada a la
Constitución la disposición demandada.
VI. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.
2. Problema
jurídico
Corresponde a la
Corte establecer si el artículo 11 de la Ley 680 de 2001, al disponer que los
operadores de televisión por suscripción deben garantizar a sus suscriptores,
sin ningún cotos para éstos, la recepción de los canales colombianos de
televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen
en VHF, UHF o vía satelital en el área de cubrimiento únicamente, quedando condicionada
tal obligación a la capacidad técnica del operador, desconoce la libertad
económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución Política, en la
medida en que estaría generando una ventaja comparativa en favor de los
operadores de televisión abierta,  haciendo más gravosa las condiciones del
negocio de la televisión por suscripción e interfiriendo en la relación de
competencia que debe darse en dicha actividad.
3. Libertad económica y libre competencia en los
servicios de telecomunicaciones que usan el espectro electromagnético
La Carta
Política garantiza en su artículo 333 la libertad económica entendida como la
facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico
según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar
su patrimonio[1].
Dicha libertad puede ser delimitada por la ley cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Igualmente, como
manifestación de la libertad económica la disposición superior que se comenta
establece que la libre competencia es un derecho de todos que supone
responsabilidades, libertad que en sentir de la Corte[2] se presenta  cuando
un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones,
ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de
un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada
o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad
económica lícita.
Por su parte, el
artículo 20 Superior garantiza a todas las personas el derecho a fundar medios
masivos de comunicación como vehículos a través de los cuales se hacen
efectivos los derechos fundamentales de opinión, información y expresión en la
medida en que “permiten la conformación de una opinión pública libre e
informada y el cumplimiento de fines esenciales del Estado, como los de
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
de la vida nacional, relativos a aspectos económicos, políticos,
administrativos y culturales, así como adelantar la labor de control de las
autoridades públicas  en virtud del ejercicio de sus funciones”.[3]
Para llevar a cabo la emisión, trasmisión y recepción
de datos o informaciones los medios de comunicación requieren de un soporte
técnico que es el espectro electromagnético, definido como aquella  “franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se
desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o
visuales” cuya importancia
reside “en ser un bien con aptitud para transportar
información e imágenes a corta y larga distancia...” [4]. De esta forma el
espectro permite  la expansión de las ondas hertzianas, mediante las cuales se
desarrollan los servicios de radiodifusión, televisión y las
telecomunicaciones.
Según lo prescrito en el artículo 75 de la
Constitución, el espectro es un bien público inenajenable  e imprescriptible
sujeto a la gestión y control del  Estado, quien deberá intervenirlo para
garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso, el pluralismo
informativo y la competencia a fin de evitar prácticas monopolísticas.
Con base en lo anterior puede entonces afirmarse que
la potestad de fundar medios masivos de comunicación no es libre, pues requiere la
intervención estatal en razón del carácter de bien público que tiene el
espectro electromagnético. Así lo ha reconocido la Corte:
“La
libertad de fundar medios masivos de comunicación y la consiguiente
efectivización de esta a  través de la organización de empresas que cumplan con
la actividad social que implica la realización  práctica del derecho contenido
en el inciso 1 del art. 20, se encuentra hasta cierto punto limitada, por la
circunstancia de que cuando se requiere acceder al espectro electromagnético
sujeto a la intervención del Estado, el operador - para estos solos efectos -
deberá someterse a las reglas jurídicas que regulan la materia”[5]
También la Corte
ha expresado:
“(...) cuando el artículo 20 superior garantiza a toda persona la
“libertad de fundar medios masivos de comunicación”, ello no significa que el
uso del espectro electromagnético pueda realizarse por los particulares sin
limitación alguna, pues es claro que como se ha expuesto, el ejercicio de este
derecho entratándose de la utilización de un bien de uso público no es libre y
requiere por consiguiente, de la gestión y control estatal, con el objeto de
preservar y desarrollar las finalidades inherentes al servicio público de
televisión (artículo 365 CP.), y de la intervención por mandato de la ley para
evitar las prácticas monopolísticas a fin de garantizar el pluralismo
informativo y la competencia (artículo 75 CP.)”.[6]
De otra parte
hay que señalar que la transmisión, emisión o recepción de signos, señales,
escritos y sonidos, datos o información de cualquier naturaleza, por hilo,
radio, medios visuales u otros sistemas electromagnéticos integran el servicio
público de telecomunicaciones[7],
el cual está a cargo del Estado quien lo prestará por conducto de entidades
públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera
indirecta mediante concesión[8],
lo que en sentir la Corte[9]
encuentra pleno respaldo constitucional en el artículo 365 de la Carta, que delega
en la ley la facultad de regular los servicios públicos, señalando el régimen
jurídico al que deben someterse, e indicando igualmente que dichos servicios
pueden ser prestados por el propio Estado, directa o indirectamente, o a través
de comunidades organizadas, o por particulares, manteniendo el Estado la
regulación, el control y vigilancia de dichos servicios.
De modo que cuando los particulares asumen la
prestación de un servicio público como el de las telecomunicaciones, no se está
en el punto de partida en el campo de la libertad económica y de la libre
competencia sino en el de la función pública “no sólo
porque la titularidad de la actividad es de naturaleza pública, sino también
porque se trata de la satisfacción del interés público, para lo cual el
legislador puede establecer las condiciones y limitaciones necesarias para el
logro de sus fines competenciales”.[10]
Por todo lo
anterior está claro que quienes en ejercicio de su libertad económica funden
medios de comunicación que utilizan el espectro electromagnético, quedan
sujetos a las medidas y condiciones que  sean fijadas por el Estado para el
manejo de ese bien público y la eficiente prestación de los servicios de
telecomunicaciones.  Tales regulaciones, no se mueven entonces en el ámbito de
la libre empresa y la competencia sino que tienen que ver con el deber que
tiene el Estado de organizar y asegurar la prestación regular, continua y
eficiente de los servicios y funciones a su cargo, y también con la especialidad
del régimen para la gestión de los bienes de uso público.
4. La intervención del Estado en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión a fin de garantizar
el pluralismo informativo
Técnicamente la
televisión es un servicio público de telecomunicaciones que ofrece programación
dirigida al público en general o a una parte de él, mediante la emisión,
transmisión, difusión, distribución, radiación y recepción de señales de audio
y video en forma simultánea[11].
El servicio
público de televisión es inherente a la finalidad social del Estado, está
sujeto a su titularidad, reserva, control y regulación, y su prestación
eficiente corresponde mediante concesión a  entidades públicas, particulares y
comunidades organizadas de conformidad con el artículo 365de la Carta.
Además, el
servicio público de televisión está vinculado intrínsecamente a la opinión
pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos
de información y comunicación audiovisuales, y tiene por  finalidad informar
veraz y objetivamente, formar, educar, y recrear de manera sana, a fin de
satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las
garantías, libertades, deberes y derechos fundamentales, consolidar la
democracia y la paz y propender por la difusión de los valores humanos y
expresiones culturales de carácter nacional, regional y local. [12]
La televisión,
es cierto, cumple un papel decisivo en la construcción de los imaginarios
sociales y de las identidades culturales, pues contribuye al ejercicio
cotidiano de la cultura democrática y al reconocimiento de la historia y el
destino nacional, objetivos estos que indudablemente han de ser preservados por
el Estado máxime en una época como la actual donde los avances tecnológicos en
la materia le permiten a los usuarios del servicio televisivo acceder al
conocimiento de culturas foráneas con sus propios lenguajes audiovisuales e
interpretaciones de la realidad.
Acerca de la
importancia que tiene la televisión en los procesos comunicativos y en la
formación de la opinión pública, ha expresado esta Corte:
“La televisión, sobra decirlo, ocupa un lugar central en el proceso
comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser
informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio
de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se
movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y la
profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la
libertad de acceso y el pluralismo que caracterice a la televisión y ellas, sin
lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal
propagandístico de la mayoría política o,  más grave aún, de los grupos
económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega efectos positivos
o negativos, según sea su manejo, para la conservación y difusión de las diferentes
culturas que convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y
regulaciones en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el
principal y más penetrante medio de comunicación social, exige que su manejo se
guíe en todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o
grupo por sí sólo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo
directa o indirectamente”.[13]
Así mismo, la
Corte ha sostenido:
"La televisión, como se ha dicho en forma reiterada por parte
de esta Corporación, es el medio masivo de comunicación al que más poder de
penetración se le atribuye en la sociedad moderna; a ella se le hace
responsable de la consolidación de un nuevo paradigma de vida, un paradigma
cuyo epicentro es un individuo que, determinado por la complejidad y densidad
del contexto en el que se desenvuelve, necesita, para relacionarse con otros,
para poder realizar actos de comunicación que afectan y determinan su vida
diaria, de intermediarios, necesidad que en gran medida suplió la tecnología
con la televisión; de hecho, a través de ella se han cimentado las bases de una
nueva cultura, en la cual el dominio del poder político y económico lo
determina, en gran medida, la capacidad de orientar la toma de decisiones de la
opinión pública, decisiones que van desde aquellas relacionadas con el sistema
político del que hacen parte las personas, hasta aquellas que caracterizan y
definen su cotidianidad, esto es, sus hábitos de consumo". [14]
En razón de la
importancia de la televisión y teniendo en cuenta que se trata de una actividad
que supone el uso del espectro electromagnético, que al tenor del artículo 75
Superior es un bien público inajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y
control del Estado, a éste le corresponde intervenirlo por mandato de la ley
para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso, el
pluralismo informativo y evitar las prácticas monopolísticas, intervención que
según lo establece el artículo 76 Superior, estará a cargo de un organismo de
derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
En ejercicio de
su potestad para intervenir el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión, el legislador está facultado constitucionalmente para
establecer los mecanismos encaminados a determinar la forma de fundar y
desarrollar los medios masivos de comunicación que utilicen el servicio de televisión,
así como para imponer las restricciones que sean necesarias para alcanzar los
fines propios de dicho servicio. Uno de esos objetivos es asegurar el pluralismo
informativo, el cual se manifiesta en la existencia y coexistencia de
distintos operadores de televisión que puedan llevar a los usuarios diferentes
contenidos que sean reflejo de la realidad circundante, así como en la
multiplicidad de puntos de vista en los contenidos de los medios de
comunicación ya sea en términos políticos, étnicos, religiosos, culturales,
etc. de modo que la inmensa variedad de realidades sociales encuentre su lugar
y representación en los medios de comunicación.
Un ejemplo de
cómo el Estado fija condiciones y restricciones en el acceso al espectro
electromagnético utilizado por los servicios de televisión es la exigencia
legal de que los operadores de dicho servicio sean personas jurídicas, medida
que la Corte encontró ajustada a la Carta[15].
En función de la
efectividad del pluralismo informativo, la Corte encontró conforme con el
Ordenamiento Superior las expresiones acusadas del artículo 32 de la Ley 182 de
1995 que habilitan al Presidente de la República para utilizar en cualquier
momento los servicios de televisión. En aquella ocasión dijo la Corte:
“3.4.  A juicio de la Corte, la norma acusada al facultar al
Presidente de la República para dirigirse al país en cualquier momento,
garantiza a los ciudadanos no sólo la información sobre hechos de interés
público, sino, también, la posición oficial sobre ellos, lo que permite la
formación de una opinión pública libre, por cuanto, los ciudadanos se están
enterando por quien tiene el deber constitucional de hacerlo, de los
acontecimientos, sucesos o decisiones que revisten interés nacional, así como
de la posición oficial del gobierno al respecto, lo cual garantiza el derecho
de los ciudadanos a contar con una amplia y adecuada información, de suerte que
se les permita formar sus propias convicciones, así como participar en la
discusión relativa de los asuntos públicos que les atañen. Es el resultado de
un sistema democrático en donde los actos o las omisiones del Gobierno, deben
encontrarse sujetas a un examen detallado, no sólo por las autoridades que
constitucionalmente tengan esa función, sino de la opinión pública que es la
base y fundamento de una sociedad libre y democrática.
“En ese orden de ideas, la Corte encuentra que la finalidad del
legislador al consagrar la facultad al Presidente de la República para
dirigirse al país en cualquier momento, resulta constitucionalmente aceptable.
Dada la responsabilidad política y jurídico - constitucional de quien simboliza
la unidad nacional y se encuentra obligado al jurar el cumplimiento de la
Constitución y la ley a garantizar los derechos y las libertades de todos los
colombianos (art. 188 C.P.), es claro que ha de enterarlos de manera veraz
sobre los hechos de interés nacional, como lo señala el mandato contenido en el
artículo 20 de la Constitución Política, información que ha de ser  oportuna y objetiva.
Es decir, por el hecho de que el Presidente de la República pueda por
ministerio de la ley interrumpir en cualquier momento la programación habitual,
no se encuentra autorizado para actuar en forma abusiva, más allá de los
límites que la Constitución Política le ha impuesto al ejercicio de sus
funciones”.[16]
Además, debe
precisarse que las restricciones que imponga el legislador a quienes crean
medios masivos de comunicación que utilicen el servicio público de televisión
también pueden fundarse en el carácter relativo del derecho a la información.
Al respecto la jurisprudencia ha señalado:
“...el derecho a la información no es absoluto ni puede alegarse la
garantía de su pleno disfrute como argumento para desconocer derechos de los
asociados ni para evadir los necesarios controles estatales sobre la
observancia del orden jurídico o sobre la prestación de los servicios que
permitan canalizar informaciones al público. Por tanto, nada impide, a la luz
de la Constitución, que el Estado contemple requisitos para recibir, manejar,
difundir, distribuir o transmitir informaciones, ni que establezca
restricciones o limitaciones por razón del imperio del orden jurídico, para
hacer efectivos los derechos de las demás personas - tales como la honra, el
buen nombre o la intimidad- o con el objeto de preservar el interés colectivo.
“Por eso, la normatividad legal puede incluir normas y regulaciones
aplicables a quienes reciben, captan, graban, procesan, transmiten, difunden o
distribuyen señales incidentales de televisión vía satélite mediante la
instalación y uso de antenas o estaciones terrestres, comúnmente denominadas
antenas parabólicas, sin que ello implique vulneración o desconocimiento del
derecho fundamental de información en su núcleo esencial, ya que - se repite-
no puede predicarse lo absoluto como una de sus características básicas y,
además, la Corte Constitucional ha sostenido que es de doble vía, toda vez que
puede ser reclamado no sólo por los emisores o difusores de información
(sujetos activos) sino por los receptores de la misma (sujetos pasivos),
quienes deben recibirla veraz e imparcial”.[17]
Por lo anterior
puede concluirse que al  intervenir en el espectro electromagnético destinado a
los servicios de televisión el Estado está facultado para establecer
condiciones y restricciones a quienes funden medios masivos de comunicación que
utilicen dichos servicios, limitaciones que pueden estar dadas en función de
los objetivos que persigue tal intervención así como en el carácter relativo
que tiene el derecho a la información.
5.  Clasificación del servicio público de
televisión. Televisión abierta y televisión por suscripción
En desarrollo
del artículo 76 Superior, el artículo 29 de la Ley 182 de 1995 garantiza el
derecho de operar y explotar medios masivos de televisión, el cual debe ser
autorizado por el Estado y dependerá de las posibilidades del espectro
electromagnético, de las necesidades del servicio y de la prestación eficiente
y competitiva del mismo.
Legalmente se
entiende por operador la persona jurídica pública o privada, con o sin ánimo de
lucro, que utiliza directamente las frecuencias requeridas para la prestación
del servicio público de televisión, en cualquiera de sus modalidades, sobre un
área determinada, en virtud de un título concedido por ministerio de la ley,
por un contrato o por una licencia.[18]
Son operadores
del servicio público de televisión INRAVISION, las organizaciones  regionales
de televisión, las personas jurídicas autorizadas en virtud de contrato para
cubrir las zonas señaladas en la ley, las organizaciones comunitarias y
personas jurídicas titulares de licencias para cubrir el nivel local, y las
personas autorizadas para prestar el servicio de televisión cerrada o por
suscripción[19].
El servicio de
televisión se clasifica en función de la tecnología principal de transmisión
utilizada, la orientación general de la programación emitida, los niveles de
cubrimiento del servicio y los usuarios del servicio. Atendiendo a la
tecnología empleada el servicio se clasifica en televisión radiodifundida,
si la señal llega al usuario desde la estación transmisora por medio del
espectro electromagnético propagándose sin guía artificial, o cableada y
cerrada si la señal llega a través de un medio físico de distribución,
destinado exclusivamente a esta transmisión, o compartido para la prestación de
otros servicios de telecomunicaciones de conformidad con las respectivas
concesiones y normas que regulen la materia[20].
En función de la
orientación general de la programación el servicio de televisión es comercial,
cuando la programación está destinada a la satisfacción de los hábitos y gustos
de los televidentes, con ánimo de lucro, sin excluir los propósitos educativo,
recreativo y cultural; y de interés público, social,
educativo y cultural cuando la
programación se orienta en general, a satisfacer las necesidades educativas y
culturales de la audiencia[21].
Según el nivel
de cubrimiento el servicio de televisión se clasifica según el país de origen y
destino de la señal y en razón de su nivel de cubrimiento territorial. En el
primer caso, hay televisión internacional cuando las señales se originan
fuera del territorio nacional y pueden ser recibidas en Colombia o cuando se
originan en el país y se pueden recibir en otros países, y  televisión
colombiana, cuando la señal se origina y se recibe dentro del territorio
nacional. En el segundo caso, están i) televisión nacional de operación
pública, que se refiere a las señales de televisión operadas por Inravisión
o el ente público pertinente, autorizadas para cubrir
todo el territorio nacional; ii) televisión nacional de operación privada,
que es la autorizada como alternativa privada y abierta al público para cubrir
de manera permanente las necesidades del servicio y la prestación eficiente y
competitiva del mismo en todo el territorio nacional; iii) televisión
regional, cuando el servicio de televisión cubre un área geográfica
determinada, formada por el territorio del Distrito Capital o inferior al
territorio nacional sin ser local; iv) televisión local, cuando el servicio
es prestado en un área geográfica continua, siempre y cuando ésta no supere el
ámbito del mismo Municipio o Distrito, área Metropolitana, o Asociación de
Municipios; y, v) televisión comunitaria sin ánimo de lucro[22].
En función de
los usuarios el servicio de televisión se clasifica en televisión abierta,
que es aquella en la que la señal puede ser recibida
libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación,
sin perjuicio de que, de conformidad con las regulaciones que al respecto
expida la Comisión Nacional de Televisión, determinados programas se destinen
únicamente a determinados usuarios; y televisión por suscripción que es
aquella en la que la señal, independientemente de la tecnología de transmisión
utilizada, y con sujeción a un mismo régimen jurídico de prestación, está
destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas para la recepción.
Como puede
observarse, entre estas dos últimas modalidades del servicio de televisión
existen marcadas diferencias, pues a diferencia del de  televisión abierta en
la que cualquier persona puede recibir la señal de televisión, en el de
televisión por suscripción son únicamente los suscriptores quienes pueden recibir
la señal televisiva.
Pero además
existen otras razones que hacen diferente el servicio de televisión por
suscripción, ya que por su naturaleza implica un acto de suscripción,
consistente en que el suscriptor se compromete con el operador a pagar una suma
determinada de dinero en forma periódica, con el objeto de recibir
permanentemente el servicio contratado.[23]
Además la prestación de este servicio se adjudica en concesión por la Comisión
Nacional de Televisión siguiendo el procedimiento de licitación pública y
atendiendo los principios de eficiencia, libre iniciativa, competencia e
igualdad de condiciones en su utilización y la realización plena de los
derechos a la información y al libre acceso a los servicios de
telecomunicaciones, en concordancia con la Constitución [24].
Así mismo, los
niveles dispuestos de modo especial para la operación del servicio de
televisión por suscripción, son el nivel zonal (que divide el país en
tres sectores: la zona norte, la zona central y la zona occidental) y el nivel
municipal o distrital.[25]
Así mismo, a la Comisión Nacional de Televisión corresponde  reglamentar el
número de operadores de televisión por suscripción para una zona determinada,
el área de cubrimiento, las condiciones de los contratos que deban prorrogarse,
los requisitos de las licitaciones y los contratos que deban suscribirse, el
porcentaje de programación nacional que deban emitir. Dicho organismo quedó
autorizado legalmente  para implementar un Plan de Promoción y  Normalización
del Servicio de televisión por Suscripción Cableada[26], habilitación ésta que
fue hallada conforme  a la Carta pues para la Corte corresponde a la
competencia del legislador para determinar la política en relación con el
servicio de televisión.[27]
También debe
resaltarse que mediante el Acuerdo 14 de 1997, la CNTV reglamentó el servicio
de  televisión por suscripción, señalando en su artículo 2° que la programación
de dicho servicio público de televisión “cumplirá con los fines sociales del
Estado, promoviendo el respeto a los derechos, garantías y deberes
fundamentales, a la consolidación de la democracia, la difusión de los valores
humanos y a las expresiones culturales en general”. El artículo 5° del
mismo Acuerdo dispone que el servicio de televisión por suscripción, cualquiera
sea la tecnología de transmisión utilizada debe ser prestado en el área
autorizada por la Comisión Nacional de Televisión, y  el artículo 9° ibidem
establece que el concesionario de dicho servicio será el único responsable ante
la CNTV por la calidad de la señal lo mismo que por el contenido de la programación,
debiendo informar a sus suscriptores sobre los programas que transmitirán.
6. El caso
concreto
El artículo 11 de la Ley 680 de 2001,
bajo revisión, impone a los operadores de televisión por suscripción el deber
de garantizar, sin costo alguno para los suscriptores, la recepción de los
canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional y
municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de
cubrimiento únicamente, obligación que queda condicionada a la capacidad
técnica del operador.
En primer término, por lo que respecta a
la acusación que hace el actor de que la medida contenida en la norma acusada
representa una injusta ventaja competitiva para los operadores de televisión
abierta,  conviene recordar que desde el punto de vista del derecho a la libre
competencia el servicio de televisión abierta y el de televisión por
suscripción no se encuentran en la misma situación fáctica, pues se ha visto
como en el caso de la primera modalidad televisiva la señal de televisión es
recibida en forma libre y gratuita por cualquier persona ubicada en el área de
servicio de la estación, al paso que en la segunda modalidad  la señal,
independientemente de la tecnología de  transmisión y utilizada, es recibida
únicamente por personas autorizadas para su recepción quienes deben cancelar
una tarifa por el servicio ofrecido.[28]
Es decir, que técnicamente los particulares que operan la televisión por
suscripción no se pueden considerar competidores de la televisión abierta.
Cabe recordar
que la Corte ha avalado la constitucionalidad de medidas fundadas en la
diferencia existentes entre los operadores de televisión. Tal es el caso de la
consagrada en el artículo 20 de la Ley 335 de 1996, declarado exequible con
base en las siguientes razones:
“El cargo que formulan los actores contra el inciso tercero del
artículo 20 de la ley 335 de 1996, no se dirige contra el contenido material
del mismo, pues ellos no atacan el mandato que la disposición contiene, el cual
por el contrario consideran ajustado al ordenamiento superior, en cuanto
realiza específicamente el principio de prevalencia del interés general sobre
el particular. Lo que sostienen es que la norma, al no incluir la misma
obligación para los operadores de canales privados, en primer lugar les otorga
a éstos “un privilegio más”, supeditando el interés general al particular de
ellos, y en segundo lugar, viola el principio de igualdad al colocarlos en una
situación más favorable que aquella que el legislador le impone a los
concesionarios de espacios públicos de televisión.
“El problema que le corresponde dirimir a esta Corporación se
sintetiza entonces en el siguiente interrogante: ¿el legislador, al no imponer
a los operadores de canales privados de televisión la obligación de ceder
espacios a las instituciones gubernamentales, para la emisión de programas de
interés general, como si lo hizo a través de las disposiciones impugnadas con
los concesionarios de espacios públicos de televisión, incurrió en la violación
de los artículos 1 y 13 de la C.P. ?
“En reiteradas oportunidades ha sostenido esta Corporación, que el
derecho a la igualdad no impide otorgar un trato desigual a diferentes
colectivos o ciudadanos, siempre y cuando se cumplan las siguientes
condiciones: que las personas o colectivos a los cuales se aplica un
tratamiento diferente se encuentren efectivamente en distinta situación de
hecho; que dicho trato diferente tenga una finalidad; que dicha finalidad sea
razonable, vale decir “...admisible desde la perspectiva de los preceptos,
valores y principios constitucionales” [29];
que la diferente situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual
sean coherentes entre sí, esto es que “guarden una racionalidad interna”; y por
último, que esa racionalidad sea proporcionada, “...de suerte que la
consecuencia jurídica que constituye el trato desigual  no guarde una absoluta
desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican”[30]
“Como se anotó en las consideraciones que hizo la Corte, al analizar
en esta misma providencia las acusaciones contra el artículo 10 de la ley 335
de 1996, las relaciones entre el Estado y los concesionarios de espacios
públicos de televisión, y entre el Estado y los concesionarios de canales
privados, son de fondo diferentes, por lo que generan dos tipos de contratos,
cuyos supuestos de hecho son distintos, lo que implica que en principio no
exista razón válida para que el legislador esté obligado a brindarles a los
contratistas de unos y otros un tratamiento idéntico; en el primer caso, el
Estado se reserva la operación directa de unas frecuencias del espectro
electromagnético para la prestación del servicio público de la televisión,
dando en concesión espacios a particulares seleccionados mediante el proceso de
licitación; en el segundo las frecuencias las asigna, también por licitación, a
particulares, personas jurídicas, que directamente operarán el canal.
“Es claro entonces que los supuestos de hecho que sirven de sustento
para definir las condiciones mismas de la prestación del servicio, en términos
contractuales, determinan diferencias sustanciales, tal como lo anota en su
concepto el Procurador; así por ejemplo, los concesionarios de espacios en los
canales públicos transmiten sus señales a través de las instalaciones de
Inravisión, que es el operador, utilizando la red de transporte y transmisión
de dicha empresa, sin que deban cancelar costos por la utilización de las
frecuencias, las cuales están asignadas al operador; su tarea es producir
programas y su obligación con el contratante es pagar una determinada tarifa
por la concesión de los espacios que les asignan.
“Caso diferente es el del operador de canales privados, al cual se
le asignan unas determinadas frecuencias para su manejo directo, por las cuales
debe pagar un costo; éste transmitirá la señal de televisión utilizando para el
efecto sus propios recursos técnicos e infraestructura, lo que implica
necesariamente mayores costos de inversión.  Lo anterior para demostrar que los
supuestos de hecho a partir de los cuales se definen las condiciones de
contratación en uno y otro caso son evidentemente diferentes, y que en
consecuencia ameritan y justifican por parte del legislador un tratamiento
también diferente, sin que ello implique discriminación ni violación del
artículo 13 de la C.P.”[31]
Otro ejemplo de
medidas inspiradas en las diferencias entre operadores de los servicios de
televisión, es la contenida el parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley 335 de
1996, que obliga a los concesionarios de canales nacionales de operación
privada a destinar el 1.5% de la facturación bruta anual para el Fondo de
desarrollo de la televisión pública, pagadero trimestralmente. Al declarar su
constitucionalidad dijo la Corte:
“El argumento según el cual los operadores particulares tienen en la
televisión pública su competencia, de manera que "en la medida en que se
fortalezcan los operadores públicos del servicio de televisión, se debiliten
los privados", como lo dice el demandante, resulta inadmisible para
sostener la inconstitucionalidad de tales pagos, ya que no puede olvidarse que
el espectro electromagnético no es de propiedad privada; y, por tanto, el
asunto mal puede presentarse o entenderse en el rígido esquema de la
competencia económica y la libertad de empresa, garantizadas por la Carta
Política pero "dentro de los límites del bien común" (art. 333 C.P.);
se trata de un bien público por cuyo uso se debe pagar al Estado, y el Estado
bien puede destinar las cantidades que reciba por ese concepto al
fortalecimiento de la televisión pública, que en alto grado interesa a la
comunidad y que no cuenta con las fuentes de financiación de la operada por los
particulares, sin que por ello vulnere la Constitución Política.
“La actividad privada en el campo de la televisión no escapa a los
principios constitucionales de la solidaridad y de la prevalencia del interés
general (art. 1 C.P.). Tampoco está exenta del cumplimiento de la función
social que a toda empresa corresponde y que, en los términos del artículo 333
de la Constitución, implica obligaciones.[32]
En consecuencia, respecto del artículo
11 de la Ley 680 de 2001 resulta improcedente  el cargo por violación al
derecho a la libre competencia ya que, como se precisó anteriormente, los
operadores de televisión por suscripción no se encuentran en igualdad de
condiciones respecto de los operadores de la televisión abierta.
De otro lado, advierte la Corte que al
adoptar tal medida el legislador está obrando conforme a la Constitución, por
cuanto la actividad de los operadores de televisión por suscripción conlleva el
uso del espectro electromagnético, que al tenor del artículo 75 de la Carta es
un bien de uso público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión,
control e intervención estatal. Aún así, como la norma puede estar limitando el
ejercicio de la libertad económica de quienes son  operadores de televisión por
suscripción, será necesario establecer en primer lugar si tal restricción es
legítima, esto es, si busca un objetivo que esté conforme con el Ordenamiento
Superior, y hecha ésta indagación se determinará si la limitación es
potencialmente adecuada para lograr el fin propuesto y si la misma no resulta
desproporcionada.
La finalidad
buscada por el legislador al disponer en el artículo 11 de la Ley 680 de 2001
que los operadores de televisión por suscripción tienen el deber de garantizar,
sin costo alguno para los suscriptores, la recepción de los canales de
televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal, condicionado a
la capacidad técnica del operador, es la de garantizar el derecho al pluralismo
informativo que le asiste a toda la comunidad.
Encuentra la Corte que esta finalidad se
aviene a los principios superiores del Estado Social de Derecho pues garantiza
a los usuarios de televisión por suscripción acceder por el mismo sistema, y
sin costo alguno, a la información de carácter nacional, permitiéndoles
obtenerla de manera  amplia y adecuada, lo cual contribuye a la formación de
una opinión pública libre. De esta forma, la medida en cuestión hace efectivo
el pluralismo informativo como objetivo de la intervención del Estado en el
espectro electromagnético, por cuanto los suscriptores no estarán aislados de
los acontecimientos culturales, sociales  y políticos de la realidad nacional;
y además, al tiempo que disfrutan de la televisión extranjera tienen la opción
de acceder a la programación colombiana de naturaleza cultural, recreativa e
informativa, con lo cual se forman una opinión pública globalizada donde los
problemas nacionales se pueden cotejar con los de otras latitudes en un
interesante ejercicio intercultural.
Al respecto no puede olvidarse que  por
disposición legal la televisión por suscripción, como modalidad del servicio
público de televisión, debe cumplir con los fines del Estado Social de Derecho
promoviendo el respeto de las garantías, deberes y derechos fundamentales y
demás libertades, fortaleciendo la democracia y la paz y propendiendo por la
difusión de los valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional,
regional y local.[33]
Así mismo, para la Corte la medida bajo
revisión es idónea para la consecución del fin propuesto, por cuanto si la
conexión de los usuarios a una red de televisión por suscripción implica por
razones técnicas que ellos no puedan recibir las señales de la televisión
abierta que emiten los canales nacionales, resulta adecuado imponerle a los
operadores de dicho servicio el deber de garantizarles a sus suscriptores la
recepción de los canales de la televisión abierta, siempre y cuando cuenten con
la debida capacidad técnica, tal como lo prescribe la norma acusada.
En cuanto hace a la proporcionalidad de
la  medida enjuiciada, encuentra la Corte que si bien es cierto que la
exigencia de la norma acusada podría afectar la libertad económica de los
operadores de la televisión por suscripción, también lo es que la carga que se
les impone no es de ninguna manera mayor que el beneficio que se pretende
obtener,  el cual consiste en la garantía del derecho a recibir una información
libre e imparcial. Puede afirmarse, incluso, que lejos de afectar a los
operadores de la televisión por suscripción la medida censurada comporta para
ellos beneficios significativos, en tanto y en cuanto transmiten a sus usuarios
la programación que ofrecen los canales colombianos de televisión abierta sin
tener que cancelar derechos por este concepto. Y además tal garantía puede
hacer más atractivo para los usuarios el servicio por suscripción.
Nótese además que la norma acusada
condiciona la trasmisión de los canales locales de televisión abierta a la
capacidad técnica del operador de  televisión por suscripción, lo cual hace aún
más evidente la proporcionalidad de la medida que  consagra el artículo que se
revisa ya que la medida sólo está destinada a aquellos operadores que cuenten
con la debida infraestructura técnica.
No escapa a la Corte que en la norma
bajo análisis subyace una tensión valorativa entre la libertad económica de
los operadores de televisión por suscripción, y la eficiencia en la prestación
del servicio público de televisión y el derecho a la información, la cual debe
resolverse en favor de estos últimos principios tal como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, al declarar exequible el artículo
29 de la Ley 182 de 1995 que habilita a la Comisión Nacional de Televisión para
expedir regulaciones tendientes a evitar prácticas monopolísticas o de
exclusividad con los derechos de transmisión de eventos de interés para la
comunidad, pudiendo calificarlo como tales para que puedan ser transmitidos por
todos los operadores del servicio, la Corte expresó:
“9- La Corte
comienza por destacar que la norma impugnada restringe una libertad económica
para asegurar el pluralismo en la televisión y proteger así el derecho a la
información de los ciudadanos. Es pues una tensión entre las libertades
patrimoniales y el derecho fundamental a la información, que la ley la resuelve
en favor del pluralismo informativo, perspectiva que se ajusta a los valores y
principios constitucionales, debido no sólo al carácter fundamental del derecho
a la información sino a la importancia del pluralismo en la democracia. Por
ello, esta Corte ya había señalado con claridad que “ante la colisión de un
derecho fundamental como la libertad de expresión o el derecho a informar, con
un derecho pecuniario como el que se deriva de la propiedad de los derechos de
transmisión de un determinado espectáculo, prevalecen, desde luego los primeros
en tanto derechos fundamentales”[34].
Y es que, desde sus primeras decisiones, esta Corporación ha insistido en que
“la libertad de expresión ocupa una posición preferente  como medio de
formación de la opinión pública”[35],
por lo cual es natural que tienda a prevalecer sobre derechos patrimoniales que
buscan proteger intereses económicos individuales”.
Así pues, ha de
concluirse que la medida bajo análisis no vulnera la libertad económica de los
operadores de la televisión por suscripción, pues si bien ella implica un
condicionamiento al ejercicio de dicha libertad el mismo resulta ser razonable
y proporcionado, ya que está dirigido a la realización de los fines del
servicio público de televisión y, particularmente, a la efectividad de los
derechos constitucionales a la información, opinión y cultura.
Por lo anterior
resulta equivocada la afirmación del actor en el sentido de que la medida
examinada constituye una cláusula exorbitante, pues queda claro que no se trata
de una prerrogativa contractual atribuida al Estado, sino de una obligación
impuesta directamente por el legislador a los operadores del servicio de
televisión por suscripción en función del interés general, por el hecho de
utilizar un bien público inenajenable e imprescriptible como es el espectro
electromagnético.
Por las mismas
razones la medida bajo análisis tampoco puede ser entendida como una forma de
confiscación, pues es evidente que la obligación impuesta a los operadores de
la televisión por suscripción de transmitir los canales de la televisión
abierta no acarrea el absoluto despojo, sin compensación alguna, de los bienes
de dichos operadores en beneficio del Fisco - tal como lo prohíbe el artículo
34 Superior -, ya que sencillamente corresponde a la legítima intervención del
Estado en el espectro electromagnético en función de los fines y principios que
rigen el servicio público de televisión.
Finalmente debe
advertirse que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre
la situación particular planteada por el actor  en su demanda, pues se trata de
una reclamación que debe ser formulada ante el organismo encargado de conocer
de las conductas violatorias del régimen legal de la competencia por parte de
los operadores de televisión.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 11 de la Ley 680 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-425 de 1992
[2] Sentencia C-815 de 2001
[3] Sentencia C-445 de 1997
[4] Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Sentencia C-329 de 2000
[6] Sentencia C-093 de 1996
[7] Ley 72 de 1989 art. 2°
[8] Artículos 4° y 5° del Decreto 1900 de 1990
[9] Sentencia C-310 de 1996
[10]  Sentencia C-815 de 2001
[11] Artículo 1° de la Ley 182 de 1995
[12] Artículos 1° y 2° de la Ley 182 de 1995
[13] Sentencia C-497 de 1995
[14] Sentencia C-350 de 1997
[15] Sentencia C-093 de 1996
[16] Sentencia C-1172 de 2001
[17] Sentencia C-073 de 1996
[18] Artículo 35 de la Ley 182 de 1995
[19] Artículo 35 de la Ley 182 de 1995
[20] Artículo 19 de la Ley 182 de 1995
[21] Artículo 21 de la Ley 182 de 1995
[22] Artículo 24 de la Ley 335 de 1996
[23] Artículo 7° del Acuerdo 14 de 1997 de la CNTV
[24] arts. 41 y 42 de la Ley 182 de 1995
[25] Artículo 22-2 de la Ley 182 de 1995
[26] Parágrafo 1° del artículo 8° de la Ley 335 de 1996
[27] Sentencia  C-350 de 1997
[28] Artículo 20 de la Ley 182 de 1995
[29] López Guerra, Luis y otros, Derecho Constitucional, Valencia
1991.
[30] Ibídem
[31] Sentencia C-350 de 1997
[32] Sentencia C-303 de 1999
[33] Artículo 2° de la Ley 182 de 1995
[34] Corte Constitucional. Sentencia T-368 de 1998, MP Fabio Morón
Díaz
[35] Corte Constitucional, Sentencia T-403 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz