C-833-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-833/06
OMISION LEGISLATIVA-Concepto
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Concepto
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para la prosperidad del examen
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
estructurales
SUPERINTENDENCIA-Funciones
jurisdiccionales
Esta
corporación ha señalado en varias ocasiones que la atribución de funciones
jurisdiccionales a las  superintendencias se ajusta a la Constitución siempre y
cuando el funcionario respectivo esté predeterminado en la ley y se respeten
la independencia y la imparcialidad propia de los jueces.
PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD DE LA FUNCION PUBLICA-Alcance
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA-Características
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA Y DESCONCENTRACION JUDICIAL-Diferencias
Debe
destacarse que no obstante la similitud existente entre las figuras de la
desconcentración administrativa y judicial, existe una diferencia sustancial
entre ellas determinada por la independencia y la autonomía funcional de las
autoridades judiciales, de suerte que entre éstas se aplica una jerarquía
solamente de carácter funcional, mientras que en la Administración Pública se
aplica una jerarquía de índole orgánica.
COMPETENCIA A PREVENCION-Concepto
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración
Las normas
constitucionales invocadas en la demanda como violadas, es decir, los Arts. 228
y 365, no establecen un deber específico y expreso del legislador en el sentido
de que el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas a las autoridades
administrativas y la prestación del servicio público de administración de
justicia por dichas autoridades, sean desconcentrados. Así mismo, el Art. 116
ibidem, que consagra la atribución excepcional de dichas funciones, no impone
ese deber al legislador. Por esta razón, no puede configurarse una omisión
legislativa relativa, en cuanto no se puede incumplir un deber inexistente, de
conformidad con la jurisprudencia antes indicada de esta corporación.
DECISIONES DE ASAMBLEA DE ACCIONISTAS, JUNTAS DE SOCIOS Y JUNTAS
DIRECTIVAS DE SOCIEDADES-Impugnación/SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Desconcentración en ejercicio de funciones jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Competencia para conocer impugnación de actos o decisiones de
asambleas de accionistas, juntas de socios y de juntas directivas de sociedades
En virtud de
lo dispuesto en los Arts. 408 del C. P. C., modificado por el Art. 1º del
Decreto 2282 de 1989, y 421 del mismo código, modificado por la misma norma
mencionada, a los jueces civiles ordinarios compete, mediante el proceso
abreviado, la tramitación y decisión, cualquiera que sea su cuantía, de la
impugnación de actos o decisiones de asambleas de accionistas y de juntas
directivas o de socios, de sociedades civiles o comerciales, cuando con ellos
se contravenga la ley o los estatutos sociales, y la correspondiente
indemnización. Como consecuencia de ello, el Art. 147 de la Ley 446 de 1998, de
la cual forma parte la norma demandada, estatuye que la Superintendencia o el
Juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata la Parte IV
de dicha ley, en la que está comprendida, en su Título II, la norma que se
estudia. Por lo anterior, la competencia atribuida por la norma demandada a la
Superintendencia de Sociedades en relación con los referidos asuntos es
adicional a la que tienen los jueces civiles, y no sustitutiva de esta última,
lo cual significa que dicha disposición amplía las posibilidades de acceso a la
jurisdicción para la solución de los mismos, esto es, expande el campo de  la
desconcentración judicial del Estado para ese efecto, en vez de excluirla como
se afirma en la demanda. ii) En virtud de lo dispuesto en el Decreto ley 1080
de 1996, es función del Despacho del Superintendente de Sociedades, entre
otras, organizar, con sujeción al artículo 12 de este Decreto,
las Intendencias Regionales, según las necesidades del servicio en el
territorio nacional. En esta forma la Superintendencia de Sociedades puede
cumplir con el apoyo de las Intendencias Regionales la función jurisdiccional
que se examina, con un grado relativo de desconcentración, de acuerdo con las
necesidades de dicho servicio, como en su escrito de intervención en este
proceso afirma dicha entidad que se está haciendo.
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Intendencias
regionales
Referencia:
expediente D-6274
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 137
de la Ley 446 de 1998
Demandante: Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,  once (11) de Octubre de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Luis Pabón
Apicella presentó demanda contra el Art. 137 de la Ley 446 de 1998, por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del  Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas normas del Código de Procedimiento  Civil, se
derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 43.335 de 8 de Julio de 1998:
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
PARTE
IV
DEL
ACCESO EN MATERIA COMERCIAL Y FINANCIERA
(…)
TITULO
II
DE
LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
CAPITULO 1
IMPUGNACION
DE DECISIONES
ARTICULO 137.
COMPETENCIA. La impugnación de actos o
decisiones de Asamblea de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas
de Sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, podrá tramitarse
mediante el proceso verbal sumario ante dicha Superintendencia.
Con todo, la
acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se
deriven del acto o decisión que se declaren nulos será competencia exclusiva del Juez.
III. DEMANDA
El demandante
considera violados los Arts. 13, 29, 228, 229 y 365 de la Constitución
Política, con los siguientes argumentos:
Expresa que el
Art. 137 de la Ley 446 de 1998 faculta a la Superintendencia de Sociedades para
ejercer función jurisdiccional en el territorio del Estado  y en los precisos
eventos en él contemplados; que se trata de la prestación de un servicio
público esencial, inherente a la finalidad social del Estado y que es deber de
éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Manifiesta que
en relación con el servicio público de administración de justicia el Art. 228
superior establece que su funcionamiento será desconcentrado, lo cual
garantiza su prestación  en todo el territorio nacional.
Afirma que al
dictar la disposición demandada el legislador incurrió en una omisión relativa,
en cuanto no impuso a la Superintendencia de Sociedades la desconcentración en
la prestación  del  servicio público de administración de justicia atribuido a
ella, con el fin de asegurar que todos los habitantes del país tengan acceso
real a dicho servicio, en los diversos sectores del territorio nacional y en
condiciones de eficiencia y de igualdad. Agrega que el precepto legal acusado
presenta así mismo una falta de claridad y que ésta es indispensable para su
observancia social.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Superintendencia de Sociedades
Mediante escrito
presentado el 06 de Junio de 2006, el ciudadano Nelson Alberto Quintero
Barbosa, obrando en nombre de la Superintendencia de Sociedades, solicita a la
Corte que declare exequible la norma demandada, con fundamento en lo siguiente:
Enuncia que la
norma demandada es el resultado de la autorización consignada en el  Art. 116
de la Constitución para que excepcionalmente autoridades administrativas asuman
funciones jurisdiccionales, con exclusión expresa de la instrucción de sumarios
y el juzgamiento de delitos.
Asevera que el
Decreto ley 1080 de 1996 al establecer la estructura interna de la
Superintendencia de Sociedades (Art. 3º) asignó al Superintendente de
Sociedades su organización y le otorgó facultades para crear, organizar y
suprimir grupos internos de trabajo teniendo en cuenta las necesidades del
servicio y los planes y programas trazados por la entidad. Añade que, por
ejemplo, el Art. 12 autoriza la creación de intendencias regionales y les
asignó unas funciones específicas, además de las que aquel funcionario les
delegue.
Expone que en
materia de los procesos de que trata la norma demandada, la intendencia
regional respectiva recibe la demanda y la remite para decisión, que las etapas
que se vayan surtiendo son notificadas en la Secretaría y que los estados para
ese efecto son puestos en la página de Internet de la entidad. Señala que las
copias de las providencias pueden solicitarse inmediatamente en la respectiva
regional. Agrega que también, por tratarse de un proceso verbal sumario, son
aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre notificaciones.
Afirma que en
esta forma se salvaguardan el debido proceso y la recta administración de
justicia, con apoyo en las innovaciones tecnológicas, como por ejemplo, el
correo electrónico, de conformidad con lo previsto en la Ley 794 de 2003 sobre
modificaciones al Código de Procedimiento Civil.
2.
Intervenciones extemporáneas
Los siguientes
escritos no serán tenidos en cuenta por haber sido recibidos extemporáneamente:
2.1. Escrito
recibido el 9 de Junio de 2006, firmado por la ciudadana Beatriz Delgado Motoa,
actuando en representación de la Universidad Santiago de Cali - Facultad de
Derecho.
2.2. Escrito
recibido el 6 de Julio de 2006, suscrito por la ciudadana Marina Rojas
Maldonado, obrando en nombre de la Universidad Santo Tomás -  Facultad de
Derecho.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Con el Concepto
No. 4129 de 5 de Julio de 2006 radicado en la misma fecha, el Procurador
General de la Nación,  Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que
declare exequible la norma demandada, por los aspectos analizados en el mismo,
con las siguientes razones:
Expresa
que el Art. 228 de la Constitución señala que la administración de justicia es
una función pública cuyo funcionamiento será desconcentrado y autónomo y que el
Art. 116 ibidem establece que excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas;
no obstante  les está prohibido adelantar la instrucción y juzgar delitos.
Indica
que de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 las superintendencias
son organismos que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional.
Enuncia
que teniendo en cuenta lo dispuesto en el Art. 408 del Código de Procedimiento
Civil, la Superintendencia de Sociedades conoce a prevención, junto con los
jueces civiles, de la impugnación de actos o decisiones de Asambleas de
Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de  sociedades vigiladas
por ella, de modo que los interesados están en libertad de escoger si acuden a
dicha entidad administrativa o al aparato judicial, debiendo considerar siempre
que las acciones indemnizatorias por los posibles perjuicios que se deriven del
acto o decisión deben ser de conocimiento de los jueces civiles.
Arguye
que si bien es cierto que, salvo el caso de las altas cortes de justicia, las
competencias no pueden concentrarse en un solo juez o tribunal, también lo es
que el legislador goza de una amplia libertad para diseñar, de manera razonable
y proporcionada, las reglas que fijan la competencia por el factor territorial
de los funcionarios que administran justicia, teniendo en cuenta los
requerimientos particulares de las diversas regiones del territorio nacional y
las áreas del Derecho de que se trate.
Dictamina
que la vigencia del principio de desconcentración territorial en la función
jurisdiccional asignada a la Superintendencia de Sociedades no es exigible
constitucionalmente, por las siguientes razones:
i) La
exigencia de desconcentración de la administración de justicia  contenida en el
Art. 228 superior no es absoluta y debe aplicarse con un criterio racional.
ii) La
asignación de competencia judicial a la Superintendencia de Sociedades es una
forma de distribución de aquella que materializa el principio de
desconcentración de funciones.
iii) La
Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de las funciones que le fueron
otorgadas por el Art. 4º del Decreto 1080 de 1996, organizó las Intendencias
Regionales, como dependencias que tienen a su cargo, entre otras funciones, la
recepción de escritos relacionados con la impugnación de actos o decisiones de
Asambleas de Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de sociedades
vigiladas por esa entidad, facilitando así el ejercicio del derecho de
impugnación de los interesados. Agrega que también se pueden utilizar los
servicios de correo y fax para los mismos efectos.
iv) La
desconcentración territorial de la función judicial atribuida a la
Superintendencia de Sociedades no constituye un elemento que debía estar
incluido en la disposición acusada y que hubiese sido omitido por el
legislador, generando una obstaculización del derecho de acceso a la
administración de justicia en condiciones de igualdad, en la medida en que la
ley consagró las autoridades judiciales y administrativas competentes para
atender dicho asunto en forma eficaz, con criterios razonables y
proporcionados.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a
lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida
contra una disposición que forma parte de una  ley.
Problema
jurídico planteado
2. Corresponde a
la Corte determinar si la asignación a la Superintendencia de Sociedades de la
función  de conocer de la impugnación de actos o decisiones de Asambleas de
Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de sociedades vigiladas
por la misma entidad, sin exigir su funcionamiento desconcentrado, configura
una omisión legislativa que vulnera el acceso de los habitantes del país a la
administración de justicia en condiciones de igualdad (Art. 229 C. Pol.) y el
deber del Estado de asegurar su prestación eficiente a los mismos (Art. 365 C.
Pol.).
Para tal efecto
hará unas consideraciones sobre la omisión legislativa y sobre el ejercicio de
funciones  jurisdiccionales por las Superintendencias y a continuación
examinará los cargos formulados.
Omisión
legislativa
3. De  acuerdo
con la jurisprudencia de esta corporación, el legislador puede vulnerar la
Constitución no solamente por acción sino también por omisión en el desarrollo
de su actividad prevista en aquella.
Ha señalado la
Corte que, con un criterio lógico, la omisión legislativa presupone la
existencia de un deber consagrado en la Constitución,  que incumple el
legislador. Así mismo, ha precisado que la omisión no se configura por la
violación del deber genérico de legislar, sino por la infracción de un deber
específico y expreso de hacerlo en relación con sujetos o situaciones
determinados.
En este orden de
ideas, ha indicado que dicha omisión reviste dos modalidades:
i) la omisión
legislativa absoluta, que ocurre cuando el legislador no  desarrolla actividad
alguna, o sea, cuando hay ausencia total de regulación legislativa.
En este caso la
Corte carece de competencia para su examen, pues, sobre la base de que todo
análisis de constitucionalidad exige la confrontación de una norma legal con
los preceptos constitucionales, en tal evento no existe uno de los extremos de
esa comparación y, por ende, el estudio resulta imposible.
ii) la omisión
legislativa relativa, que acaece cuando el legislador sí cumple el deber
constitucional de expedir normas en relación con sujetos o situaciones
determinados, pero lo hace en forma incompleta o defectuosa, en condiciones
tales que vulnera garantías constitucionales tales como los principios de
igualdad o del debido proceso.
En este caso, el
juicio de constitucionalidad sí es posible, por existir una regulación, aunque
parcial o imperfecta, y por contar así con el extremo legal indispensable para
la confrontación correspondiente, lo cual determina la competencia de la Corte para
efectuarla.
A este respecto,
la Corte ha señalado que en la demanda respectiva debe señalarse una norma
legal determinada de la cual emerja o surja la omisión y que, por tanto, no es
procedente formular demanda por tal motivo en relación con normas legales
indeterminadas.
Acerca de las
exigencias para el examen de constitucionalidad por omisión legislativa
relativa esta corporación ha expresado:
“Ahora bien, para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.[1]” [2]
En
el mismo sentido, ha indicado:
“La Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión
legislativa relativa, “la existencia de una disposición que excluya de sus
hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar
incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la
misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último
que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional
impuesto al legislador.” [3] En estos casos
procede el control de constitucionalidad de esa disposición, siempre que ese
supuesto se desprenda del contenido normativo demandado, pues, como lo ha
sostenido la Corte, la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada
por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una
disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria[4]”.
[5]
En caso de
configurarse una omisión legislativa relativa, la Corte dicta una sentencia
integradora, en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación
examinada, se restablece la voluntad del constituyente, que no acató el
legislador, y se elimina la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio
de su función propia de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución
consagrada en el Art. 241 de la misma.
Ejercicio de
funciones jurisdiccionales por las superintendencias
4. De
conformidad con lo dispuesto en los Arts. 113 y 116 de la Constitución, por
regla general la rama judicial del poder público tiene la función de
administrar justicia, la cual lógicamente constituye una función pública, como
lo señala expresamente el Art. 228 ibidem, el cual  preceptúa también que las
decisiones de la Administración de Justicia son independientes y que su
funcionamiento será desconcentrado y autónomo. En el mismo sentido de ser  su
naturaleza independiente, el Art. 230 superior estatuye que los jueces en sus
providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
El ejercicio de
dicha función permite el cumplimiento de uno de los fines esenciales del
Estado, como es asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo (Art. 2º C. Pol.), el cual forma parte también de los valores
fundamentales de aquel consagrados en el preámbulo de la Constitución.
Sobre este tema,
la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece en
su Art. 1º que  la administración de justicia es la parte de la función pública
que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer
efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en
ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la
concordia nacional.
Acerca de la
independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función judicial la
Corte Constitucional ha expresado:
“Como es sabido, el propósito fundamental de la función judicial
dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a través de
diferentes medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten
entre particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a
la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la
administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos
que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los
jueces.
“La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los
funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a
presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del
ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus
competencias constitucionales y legales. En este punto resulta de importancia
anotar que el hecho de que alguna otra rama del poder público participe en la designación
de algunos funcionarios judiciales -como es el caso del Senado y del Presidente
de la República en la elección de los magistrados de la Corte Constitucional- o
que colabore en el buen funcionamiento de la administración de justicia
-mediante el concurso económico, logístico o material- no significa, ni puede
significar, que se le otorgue facultad para someter la voluntad y la libre
autonomía del juez para adoptar sus decisiones. En igual sentido, debe decirse
que la independencia se predica también, como lo reconoce la disposición que se
estudia, respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial. La
autonomía del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Política dispone
en el artículo 228 que las decisiones de la administración de justicia “son
independientes”, principio que se reitera en el artículo 230 superior cuando se
establece que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio
de la ley”, donde el término “ley”, al entenderse en su sentido general, comprende
en primer lugar a la Constitución Política.
“Por su parte, la imparcialidad se predica del derecho de igualdad
de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben
gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un
asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la
honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe
en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia
de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial. El logro de estos
cometidos requiere que tanto los jueces como los demás profesionales del
derecho se comprometan en los ideales y el valor de la justicia, para lo cual
no basta el simple conocimiento de la ley y del procedimiento, sino que es
indispensable el demostrar en todas las actuaciones judiciales los valores de
la rectitud, la honestidad y la moralidad.[6]”.[7]
De otro lado, el
Art. 116 de la Constitución contempla que excepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas y que, sin embargo, no les será permitido adelantar  la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
Con base en esta
potestad, el legislador ha atribuido funciones jurisdiccionales a  algunas
entidades administrativas, en particular a algunas superintendencias, las
cuales, de conformidad con lo previsto en los Arts. 66 y 82 de la Ley 489 de
1998, son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y
financiera que la misma les señale, con o sin personería jurídica, que cumplen
funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante
delegación  que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
Esta corporación
ha señalado en varias ocasiones que la atribución de funciones jurisdiccionales
a las  superintendencias se ajusta a la Constitución siempre y cuando el
funcionario respectivo esté predeterminado en la ley y se respeten  la
independencia y la imparcialidad propia de los jueces. Al  respecto ha dicho:
“(…) Así, como se explicó, las funciones judiciales de la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor
se ven en ocasiones interferidas por las labores de vigilancia y control que
esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual afecta el principio de
imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para considerar que es imposible
que la estructura y funcionamiento de esa entidad no puedan ajustarse a fin de
garantizar la autonomía de esas atribuciones judiciales. No es pues necesario
recurrir a la solución más drástica de declarar la inexequibilidad de esas
funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia
de protección al consumidor pues basta condicionar su alcance, tal y como lo
hizo la sentencia C-649 de 2001 en relación con las atribuciones judiciales de
esa misma superintendencia en materia de competencia desleal.
“La Corte concluye entonces que la disposición acusada es exequible,
pero siempre y cuando, por los procedimientos constitucionales previstos, la
estructura y funcionamiento de esa superintendencia sean ajustados para
asegurar que no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de
Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de
protección al consumidor, en los cuales ya se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna de sus funciones
administrativas, ya fuere inspección, vigilancia o control en la materia. Tales
tareas deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan
relación alguna de sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o
aplicaron pronunciamientos en materia de protección al consumidor que se
refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento”.[8]
En otra
oportunidad expresó:
“18- Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería
indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier autoridad
administrativa, puesto que esa disposición constitucional no establece que el
funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba
reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación constitucional
sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un funcionario
administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos
atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en
señalar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art. 228),
mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las
cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93), indican
que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art. 8.1
Convención  Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que
confiere el artículo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las
autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad,
predeterminación e independencia que deben tener las personas que ejercen
funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone: La ley puede conferir
atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y
cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se
encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la
independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial”.[9]
Examen de los
cargos formulados. Exequibilidad de la disposición demandada
5. El demandante
considera que la asignación a la Superintendencia de Sociedades de la función
de conocer de la impugnación de actos o decisiones de Asambleas de Accionistas
o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de sociedades vigiladas por la misma
entidad, sin exigir su funcionamiento desconcentrado, configura una omisión
legislativa que vulnera el acceso de los habitantes del país a la
administración de justicia en condiciones de igualdad (Art. 229 C. Pol.) y el
deber del Estado de asegurar su prestación eficiente a los mismos (Art. 365 C.
Pol.).
6. Al regular la
función administrativa la Constitución establece que la misma está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación  y la desconcentración de
funciones (Art. 209).
El Art. 8º de la
Ley 489 de 1998 define la institución de la desconcentración administrativa
como la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera
de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de
las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a
los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y
podrá hacerse por territorio y por funciones.
Esta corporación
ha indicado los rasgos propios de dicha institución, así:
“Igualmente, la doctrina constitucional[10]
ha especificado cuáles son los rasgos propios de la desconcentración y la
delegación, figuras sobre las que gravita la presente decisión.  Respecto a la
primera, se ha señalado que, en cierta medida, es la variante práctica de la
centralización y que, desde un punto de vista dinámico, consiste en una
transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una
misma persona administrativa. Entre las características principales de la
desconcentración están las siguientes: (i) es una atribución de la competencia
realizada por el mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada
a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia
desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el
ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se circunscribe
al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y;
(v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa una nueva atribución
legal que así lo determine”.[11]
7.
Una de las características sustanciales de un Estado unitario como el
colombiano, sobre la base de la centralización política, es la unidad de las
leyes y de la función judicial en todo el territorio del mismo, cuya creación y
ejercicio, respectivamente, están a cargo de la Nación o poder central. Ello
explica que el Art. 228 de la Constitución establezca que el funcionamiento de
la administración de justicia será desconcentrado, esto es, que la misma
operará mediante la atribución de dicha función, mediante leyes y reglamentos,
a órganos de orden nacional situados en diversos lugares del territorio del
Estado, con un campo de acción circunscrito y en todo caso de menor amplitud
que aquel.
En este sentido
es relevante la función atribuida por el Art. 257 de la Constitución al Consejo
Superior de la Judicatura para “fijar la división del territorio para
efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales” (Num
1).
Acerca
de este tema, debe destacarse que no obstante la similitud existente entre las
figuras de la desconcentración administrativa y judicial, existe una diferencia
sustancial entre ellas determinada por la independencia y la autonomía
funcional de las autoridades judiciales, de suerte que entre éstas se aplica
una jerarquía solamente de carácter funcional, mientras que en la
Administración Pública se aplica una jerarquía de índole orgánica.
8. La norma
demandada establece que la impugnación de actos o decisiones de Asamblea de
Accionistas o Juntas de Socios y de Juntas Directivas de Sociedades vigiladas[12]
por la Superintendencia de Sociedades podrá tramitarse mediante el proceso
verbal sumario ante dicha Superintendencia.
Añade que, con
todo, la acción indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que
se deriven del acto o decisión que se declaren nulos será competencia exclusiva
del Juez.
La Corte
considera que las normas constitucionales invocadas en  la demanda como
violadas, es decir, los Arts. 228 y 365, no establecen un deber específico y
expreso del legislador en el sentido de que el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales asignadas a las autoridades administrativas y la prestación
del servicio público de administración de justicia por dichas autoridades, sean
desconcentrados. Así mismo, el Art. 116 ibidem, que consagra la atribución
excepcional de dichas funciones, no impone ese deber al legislador.
Por esta razón,
no puede configurarse una omisión legislativa relativa, en cuanto no  se  puede
incumplir un deber inexistente, de conformidad con la jurisprudencia antes
indicada de esta corporación.
Por otra parte,
si se considerara que los citados preceptos constitucionales establecen el
deber mencionado, éste no habría sido incumplido por el legislador, de modo que
no habría omisión, por las siguientes razones:
i) En virtud de
lo dispuesto en los Arts. 408 del C. P. C., modificado por el Art. 1º del
Decreto 2282 de 1989, y 421 del mismo código, modificado por la misma norma
mencionada, a los jueces civiles ordinarios compete, mediante el proceso
abreviado, la tramitación y decisión, cualquiera que sea su cuantía, de la
impugnación de actos o decisiones de asambleas de accionistas y de juntas directivas
o de socios, de sociedades civiles o comerciales, cuando con ellos se
contravenga la ley o los estatutos sociales, y la correspondiente
indemnización.
Como
consecuencia de ello, el Art. 147 de la Ley 446 de 1998, de la cual forma parte
la norma demandada, estatuye que la Superintendencia o el Juez competente
conocerán a prevención de los asuntos de que trata la Parte IV de dicha ley, en
la que está comprendida, en su Título II, la norma que se estudia.
Cabe señalar que
conforme a la doctrina procesal la competencia a prevención consiste en la
competencia concurrente de dos o más autoridades en relación con determinados
asuntos, de tal manera que el conocimiento de éstos por una de ellas excluye la
competencia de las demás. Por tanto, la actuación que con posterioridad
adelante otra de tales autoridades resulta nula por incompetencia.
En este orden de
ideas, el citado artículo 147 de la Ley 446 de 1998 dispone que el
Superintendente o el Juez competente declarará de plano la nulidad de lo
actuado, inmediatamente tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial
y ordenará enviar el expediente a la autoridad que conoce del mismo. También
señala que el incumplimiento de este deber hará incurrir al respectivo
funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa.
Por lo anterior,
la competencia atribuida por la norma demandada a la Superintendencia de
Sociedades en relación con los referidos asuntos es adicional a la que tienen
los jueces civiles, y no sustitutiva de esta última, lo cual significa que
dicha disposición amplía las posibilidades de acceso a la jurisdicción para la
solución de los mismos, esto es, expande el campo de  la desconcentración
judicial del Estado para ese efecto, en vez de excluirla como se afirma en la demanda.
ii) En virtud de
lo dispuesto en el Decreto ley 1080 de 1996, por el cual se reestructura la
Superintendencia de Sociedades y se dictan normas sobre su administración y
recursos, es función del Despacho del Superintendente de Sociedades, entre
otras, organizar, con sujeción al artículo 12 de este Decreto, las
Intendencias Regionales, según las necesidades del servicio en el territorio
nacional.
Por su parte, el
Art. 12 ibidem establece que la Superintendencia de Sociedades podrá contar con
Intendencias Regionales, las cuales ejercerán las siguientes funciones:
- Ejecutar las
funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales del
área de su jurisdicción, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el
Superintendente de Sociedades.
- Expedir los
actos administrativos que le correspondan dentro de la respectiva área
territorial, cuando así lo delegue el Superintendente.
- Dirigir la
elaboración y ejecución de los planes, programas y proyectos de la dependencia.
- Las demás que
le sean asignadas por el Superintendente de Sociedades.
En esta forma la
Superintendencia de Sociedades puede cumplir con el apoyo de las Intendencias
Regionales la función jurisdiccional que se examina, con un grado relativo de
desconcentración, de acuerdo con las necesidades de dicho servicio, como en su
escrito de intervención en este proceso afirma dicha entidad que se está
haciendo.
iii) La
Superintendencia de Sociedades en el ejercicio de la citada función, al igual
que las personas que acudan a ella para tal efecto, pueden  hacer uso de los
recursos tecnológicos modernos, en particular los servicios de telefax y de
correo electrónico, que permiten la comunicación escrita inmediata a distancia,
como lo autoriza la Ley 527 de 1999, por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales, se establecen las entidades de certificación y se
dictan otras disposiciones[13].
Por las razones
anteriores, los cargos formulados carecen de fundamento y, en consecuencia, la
Corte declarará exequible la norma demandada, por dichos cargos.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARAR
EXEQUIBLE, por los cargos formulados, el Art. 137
de la Ley 446 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. las Sentencias C-543/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
C-427/2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549/2000 (M.P. (e) Martha
Victoria Sáchica de Moncaleano, entre otras.
[2] Sentencia C-185 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil. Sobre el tema
de la omisión legislativa pueden consultarse también, entre numerosas
sentencias, las siguientes: C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006, C-1230
de 2005, C-061 de 2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-1549 de 2001, C-1255 de
2001, C- 675 de 1999,  C-146 de 1998 y C-543 de 1996.
[3]
Corte Constitucional. Sentencias C-809 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
y C-061 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
Corte Constitucional. Sentencia C-146 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] Sentencia C-192 de 2006, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[6] Sobre la vigencia de este principio, dentro de los postulados de
la Carta Política de 1991, Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No.
C-540 del 24 de noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Antonio Barrera
Carbonell.
[7] Sentencia C-037 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Sentencia C-1071  de 2002, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[9] Sentencia C-1641 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema se pueden consultar también, entre otras, las
Sentencias C-649 de 2001, C-501 de 2001 y C-384 de 2000.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-024/96.
[11] Sentencia C-205 de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[12] De conformidad con lo previsto en el Art. 84 de la
Ley 222 de  1995, “la vigilancia consiste en la
atribución de la Superintendencia de Sociedades para velar por que las
sociedades no sometidas a la vigilancia de otras superintendencias, en su
formación y funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social, se ajusten a
la ley y a los estatutos. La vigilancia se ejercerá en forma permanente.
“Estarán sometidas a vigilancia, las sociedades que determine el
Presidente de la República. También estarán vigiladas aquellas sociedades que
indique el Superintendente cuando del análisis de la información señalada en el
artículo anterior o de la práctica de una investigación administrativa, establezca
que la sociedad incurre en cualquiera de las siguientes irregularidades:
“a. Abusos de sus órganos de dirección, administración o
fiscalización, que impliquen desconocimiento de los derechos de los asociados o
violación grave o reiterada de las normas legales o estatutarias;
“b. Suministro al público, a la Superintendencia o a cualquier
organismo estatal, de información que no se ajuste a la realidad;
“c. No llevar contabilidad de acuerdo con la ley o con los
principios contables generalmente aceptados.
“d. Realización de operaciones no comprendidas en su objeto
social”.
[13]  Conforme al Art. 10 de la Ley 527 de
1999, “los mensajes
de datos serán admisibles como medios de prueba y su fuerza probatoria es la
otorgada en las disposiciones del Capítulo VIII del Título XIII, Sección
Tercera, Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil.
“En toda actuación administrativa o judicial, no se negará
eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información
en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje
de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”.
A su vez, el Art. 2º de dicha ley consigna que mensaje de datos es
“la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por
medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el
Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el
telegrama, el télex o el telefax”.