C-666-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-666/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
del cargo consistente en haberse tramitado como ley ordinaria una ley
estatutaria
Afirma el
actor que la ley 785 debió tramitarse y aprobarse con las especiales exigencias
impuestas por el constituyente a las leyes estatutarias y no simplemente como
una ley ordinaria. La Corte advierte que el actor se limita simplemente a
enunciarlo, esto es, a referir cuál es el motivo de la vulneración que le
imputa a la Ley 785 de 2002, pero en todo momento se abstiene de desarrollarlo
de manera puntual, como es el deber de todo ciudadano cuando ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad. El cumplimiento de esta exigencia es
ineludible pues no basta con afirmar que una ley debió tramitarse como
estatutaria por regular derechos fundamentales sino que es preciso indicar con
claridad por qué se estima que se regularon aspectos que tocan con el núcleo de
tales derechos pues sólo en estos casos resulta exigible el procedimiento
legislativo cualificado propio de las leyes que los desarrollan.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No
señalamiento preciso de la norma acusada
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de carga mínima de argumentación
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
Referencia: expediente D-5481
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 785 de 2002
Actor: Edgar Madrid Mayor
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintiocho  (28)  de junio de dos mil cinco  (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Edgar Madrid Mayor.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe
el texto de la disposición objeto de proceso:
DIARIO OFICIAL 45.046
(27 de diciembre de 2002)
LEY 785 DE 2002
(diciembre 27)
por la cual se dictan disposiciones relacionadas con
la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de
1986 y 333 de 1996.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Sistemas de
administración de los bienes incautados. La administración de los
bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a
un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de
extinción del dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto por las
Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con
las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en
forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación,
contratación, destinación provisional y depósito provisional.
Sobre la aplicación de estos
sistemas de administración, el Consejo Nacional de Estupefacientes no podrá
ejercer funciones distintas de las previstas por el artículo 76 de la Ley 489
de 1998 para los consejos directivos de los establecimientos públicos, de
acuerdo con la remisión efectuada por el artículo 82 de la misma en cuanto hace
al régimen jurídico de las unidades administrativas especiales.
La decisión de incautación
del bien tendrá aplicación inmediata y la tenencia del mismo pasará a la
Dirección Nacional de Estupefacientes para su administración en los términos de
esta ley. La manifestación contenida en el acta de incautación o decomiso de la
calidad de tenedor del bien a cualquier título, será decidida por el juez en la
sentencia que ponga fin al proceso.
Artículo 2°. Enajenación.
Desde el momento en que los bienes a que se refiere el artículo anterior sean
puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez
incorporados al inventario a que se refiere el Decreto 306 de 1998, podrán ser
enajenados los bienes fungibles o consumibles o en general muebles que amenacen
deterioro y los demás que en adición a los anteriores determine el Consejo
Nacional de Estupefacientes, siempre y cuando y de manera motivada se
establezca que estos amenazan perder severamente su valor comercial con arreglo
a los procedimientos establecidos en el Decreto 1461 de 2000.
Los dineros producto de las
enajenaciones ingresarán a una subcuenta especial del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y serán
administrados por el Director Nacional de Estupefacientes e invertidos de
manera preferente en el mercado primario en títulos de deuda pública, antes de
optar por su inversión en el mercado secundario, de acuerdo con las necesidades
de liquidez de dicho Fondo.
Las
transacciones de este orden deben ser realizadas con entidades calificadas
mínimo como AA+ para mediano y largo plazo y DP1 para corto plazo, por las
agencias calificadoras de riesgo, o a través de fiducia, en entidades
fiduciarias de naturaleza pública. Cuando se produzca la decisión judicial
definitiva, según el caso, se reconocerá al propietario el precio de venta del
bien con actualización de su valor o se destinarán los dineros por parte del
Consejo Nacional de Estupefacientes a los programas legalmente previstos como
beneficiarios de los mismos, según corresponda.
Parágrafo. Tratándose de
sustancias controladas, si no fuere posible su enajenación o su exportación por
la Dirección Nacional de Estupefacientes, las autoridades judiciales, de policía
judicial, administrativas, ambientales y sanitarias coordinarán de forma eficaz
e inmediata con la Dirección Nacional de Estupefacientes lo relativo a su
disposición o destrucción. Las autoridades ambientales serán las responsables
de la destrucción de dichas sustancias con el fin de procurar el menor impacto
ambiental.
Artículo 3°. Contratación.
Con el fin de garantizar que los bienes incautados sean o continúen, siendo
productivos y generadores de empleo y evitar que su conservación y custodia
genere erogaciones para el presupuesto público, la Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá celebrar sobre cualquiera de ellos contratos de
arrendamiento, administración o fiducia. Los procedimientos para la selección
de los contratistas y para la celebración de los contratos, se regirán por las
normas previstas en el Código Civil y en el Código de Comercio.
Sin embargo, en todo caso, para
la selección del contratista la Dirección Nacional de Estupefacientes deberá
publicar como mínimo un aviso de invitación a cotizar, en un diario de amplia
circulación nacional o en la página electrónica de la entidad, para la
presentación de propuestas y decidir sobre su adjudicación en audiencia
pública, sobre tres (3) propuestas por lo menos. En el evento de no presentarse
más que un solo oferente y su propuesta resultare elegible, el contrato podrá
ser adjudicado, dejando constancia de este hecho en el acta respectiva.
Parágrafo 1°. Tanto en el proceso
de selección del contratista como en el de la celebración de los contratos se
deberán exigir las garantías a que haya lugar de acuerdo con la naturaleza
propia de cada uno de ellos.
Parágrafo 2°. Reglas
especiales aplicables al contrato de arrendamiento. En el evento en que por
sentencia judicial definitiva se declare la extinción de dominio o la
devolución sobre un bien arrendado por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, el contrato continuará hasta el vencimiento del plazo pactado,
sin perjuicio de las previsiones sobre terminación anticipada contempladas en
el Código Civil y en el Código de Comercio. En caso de proceder la devolución
física del bien se efectuará la cesión del contrato de arrendamiento al titular
del derecho respectivo. Sin embargo, el Consejo Nacional de Estupefacientes
podrá autorizar la renovación o prórroga del contrato de arrendamiento mientras
se efectúa la adjudicación del bien con arreglo a lo previsto en el artículo 26
de la Ley 333 de 1996 o en las normas que la modifiquen o se dispone y verifica
su enajenación.
Parágrafo 3°. Reglas
especiales aplicables al contrato de administración. La Dirección Nacional
de Estupefacientes podrá celebrar contratos de mandato o de encargo fiduciario
de administración sobre los bienes inmuebles o muebles incautados con entidades
públicas o privadas sometidas a inspección de la Superintendencia de
Sociedades, cuando la administración y custodia de los mismos le resulte
onerosa.
Tratándose de bienes inmuebles,
la misma entidad podrá celebrar contratos de consignación para su
administración, con entidades de carácter público o privado cuyo objeto social
sea el desarrollo de la actividad inmobiliaria y que, a criterio de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, cuenten con reconocida probidad. Las
sociedades con las que se podrá contratar serán exclusivamente de personas y no
de capital.
Si en ejecución de los contratos
previstos en el presente parágrafo se decreta en forma definitiva la extinción
del dominio sobre los bienes incautados, se procederá en la misma forma
prevista en el parágrafo 2°.
Parágrafo
4°. Reglas especiales aplicables al contrato de fiducia.
La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá celebrar contratos de Encargo
Fiduciario, con entidades Fiduciarias de naturaleza pública o privada.
En el evento en que se ordene la
devolución del bien mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, se
procederá respecto de su propietario conforme a lo previsto en los incisos
segundo y tercero del artículo segundo de la presente ley y la Fiducia
continuará hasta que opere la forma de terminación pactada.
Si se declara judicialmente en
forma definitiva la extinción del dominio de los bienes objeto de la Fiducia,
la ejecución del contrato continuará hasta que opere la forma de terminación
convenida y en ese momento el Consejo Nacional de Estupefacientes procederá con
arreglo a lo dispuesto en el Artículo 26 de la Ley 333 de 1996 o en las normas
que la modifiquen
Artículo 4°. Destinación
provisional. Desde el momento en que los bienes incautados sean puestos a
disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados
al inventario, los mismos podrán ser destinados provisionalmente de manera
preferente a la s entidades oficiales o en su defecto a personas jurídicas de
derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a los requisitos y procedimientos
establecidos en los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000. En los casos en que no
fuere posible la destinación en los anteriores términos, el Consejo Nacional de
Estupefacientes podrá excepcionalmente autorizar previamente a la Dirección
Nacional de Estupefacientes la destinación de un bien a una persona jurídica de
derecho privado con ánimo de lucro. En estos dos últimos eventos, los
particulares deberán garantizar a la Dirección Nacional de Estupefacientes un
rendimiento comercial en la explotación de los bienes destinados.
Para la destinación de vehículos
se tendrá en cuenta de manera preferente a las entidades territoriales.
Para que sea procedente la
destinación provisional a las personas jurídicas de derecho privado, será
necesaria la comprobación de la ausencia de antecedentes judiciales y de
policía de los miembros de los órganos de dirección y de los fundadores o
socios de tales entidades, tratándose de sociedades distintas de las anónimas
abiertas, y en ningún caso procederá cuando alguno de los fundadores, socios,
miembro de los órganos de dirección y administración, revisor fiscal o empleado
de la entidad solicitante, o directamente esta última, sea o haya sido
arrendatario o depositario del bien que es objeto de la destinación
provisional.
El bien dado en destinación
provisional deberá estar amparado con la constitución previa a su entrega de
garantía real, bancaria o póliza contra todo riesgo expedida por una compañía
de seguros legalmente establecida en Colombia.
Parágrafo. Los bienes
rurales con caracterizada vocación agropecuaria o pesquera serán destinados a
los fines establecidos en la Ley 160 de 1994, para lo cual, de conformidad con
lo previsto en el Decreto 182 de 1998, el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria dispondrá de un término de tres meses contado a partir del suministro
de la información correspondiente por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes para emitir su concepto sobre la caracterizada vocación rural
para la producción agropecuaria o pesquera de los bienes rurales.
Si transcurrido el término
señalado en el inciso anterior, el Incora no hubiere emitido el concepto sobre
la caracterizada vocación agropecuaria o pesquera de los bienes rurales, la
Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinarlos provisionalmente de
acuerdo con las reglas generales establecidas en los Decretos 306 de 1998 y
1461 de 2000 o aplicar sobre ellos cualquier otro sistema de administración
provisional, para lo cual podrá acudir a las empresas asociativas de
campesinos, a las empresas asociativas de desplazados a través de la Red de
Solidaridad, los fondos ganaderos u otros entes gubernamentales o privados que
tengan como objeto el desarrollo de actividades agropecuarias o pecuarias.
Artículo 5°. Sociedades y
unidades de explotación económica. La Dirección Nacional de
Estupefacientes ejercerá los derechos sociales que correspondan a las acciones,
cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de medida cautelar en
los procesos a que se refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 hasta que se
produzca la decisión judicial definitiva y mientras tanto quienes aparezcan
inscritos como socios, miembros de los órganos sociales y demás órganos de
administración, representante legal o revisor fiscal, no podrán ejercer ningún
acto de disposición, administración o gestión en relación con aquellas, a menos
que sean autorizados expresamente y por escrito por la Dirección Nacional de
Estupefacientes.
A partir de la medida cautelar,
las facultades de los órganos de administración y dirección de la sociedad o de
las unidades de explotación económica, incluyendo la disposición definitiva de
las mismas en la forma y términos establecidos en el Código de Comercio y demás
normas concordantes, serán ejercidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Las medidas cautelares decretadas
sobre las acciones, cuotas o partes de interés social se extienden a los
dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al derecho embargado
correspondan. Así mismo, se extienden a los ingresos y utilidades operacionales
de la sociedad. De esta manera la Dirección Nacional de Estupefacientes
administrará tales bienes y recursos de conformidad con la presente ley y en
procura de mantener productivas las sociedades incautadas.
Parágrafo. Tratándose de
sociedades que al momento de la medida cautelar se encuentren en liquidación,
el proceso liquidatorio continuará bajo la orientación y vigilancia de la
Superintendencia de Sociedades, de conformidad con las normas que regulan la
materia. En estos eventos, la Dirección Nacional de Estupefacientes tendrá la
calidad de parte dentro del proceso de liquidación. La Superintendencia de
Sociedades designará el liquidador de acuerdo con el reglamento establecido
para tal fin.
Artículo 6°. Readjudicaciones
pendientes. Los bienes destinados provisionalmente con anterioridad
a la publicación del Decreto 306 de 1998, sobre los cuales los destinatarios
provisionales no hayan presentado a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley propuesta de utilización, sustentación de la generación de ahorro
a su presupuesto o propuesta de explotación económica, según el caso, y que por
tanto no han sido readjudicados, podrán ser ofrecidos por la Dirección Nacional
de Estupefacientes, conforme a las reglas generales para su destinación
provisional, o ser objeto de cualquier otro de los sistemas de administración
previstos en el artículo1°.
Artículo 7°. Cumplimiento de
las funciones de administración de los bienes incautados. Para el
cumplimiento de las funciones relativas a la administración de los bienes
incautados, especialmente aquellas a que se refieren los Decretos 306 de 1998 y
1461 de 2000, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá acudir a la
delegación en favor de las entidades territoriales, de acuerdo con lo establecido
en la Ley 489 de 1998 sobre delegación entre entidades públicas, o celebrar con
ellas contratos de desempeño o constituir asociaciones entre entidades públicas
o asociaciones o convenios de asociación con particulares en los términos
señalados en la misma ley.
El Consejo Nacional de
Estupefacientes podrá autorizar a la Dirección Nacional de Estupefacientes para
delegar algunas de sus funciones de administración según lo dispuesto en el
inciso anterior, cuando el número de bienes incautados en una región o entidad
territorial determinada, así lo amerite.
Para prevenir la pérdida o
deterioro de bienes perecederos o de consumo, diferentes de las sustancias
controladas, la autoridad judicial de conocimiento los entregará en depósito en
forma inmediata a quien alegue tener un derecho lícito sobre los mismos, previa
constitución de una caución por el monto equivalente al valor comercial del
bien, a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Lo establecido en el
presente inciso se entiende sin perjuicio de la aplicación de los sistemas de
administración consagrados en la presente ley.
Artículo 8°. Destinación de
rendimientos y frutos de bienes ubicados en el departamento de San Andrés. Los
rendimientos y los frutos que generen los bienes y recursos localizados en la
jurisdicción del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina y cuya extinción de dominio se haya decretado conforme a la Ley 333 de
1996 o las normas que lo modifiquen, deberán destinarse, de manera
preferencial, a la financiación de programas sociales en el Archipiélago.
Artículo 9°. Régimen
Tributario. Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo
administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses
remuneratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en
ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de
jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados
los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al
producto de la venta. En ningún caso el Estado asumirá el pago de obligaciones
tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien.
Artículo 10. Aseguramiento de
bienes incautados. Si no fuere posible obtener el aseguramiento de
los bienes objeto de administración por la Dirección Nacional de
Estupefacientes por parte de otras compañías de seguros, La Previsora Compañía
de Seguros o cualquiera otra compañía de seguros de naturaleza pública expedirá
las pólizas necesarias para amparar los bienes objeto de procesos de extinción
de dominio o decomiso, contra cualquier riesgo que solicite la Dirección
Nacional de Estupefacientes. El costo de la póliza será cubierto por el
beneficiario, destinatario o tenedor del bien a cualquier título.
Artículo 11. Destinación
definitiva de bienes. Cuando pasados tres (3) meses desde la decisión
judicial que hace procedente la destinación definitiva del bien el Consejo
Nacional de Estupefacientes no haya tomado la decisión respectiva, se faculta a
la Dirección Nacional de Estupefacientes para que con la autorización del
Ministro de Justicia y del Derecho, y de acuerdo con las políticas que
determine ese mismo Consejo, destine en forma definitiva los bienes sobre los
cuales se declare mediante Sentencia el decomiso o la extinción de dominio a
favor del Estado.
Artículo 12. Plan de manejo
ambiental. En todos los casos en que se requiera un plan de manejo
ambiental para efectos de la erradicación forzosa de cultivos ilícitos o
manipulación de sustancias controladas, la elaboración, ejecución y control de
dichos planes será responsabilidad de la autoridad ambiental competente.
Artículo 13. Corresponde a la
Dirección Nacional de Estupefacientes asesorar y apoyar al Consejo Nacional de
Estupefacientes y al Gobierno Nacional, en la formulación de las políticas y
programas en materia de lucha contra la producción, tráfico y uso de drogas que
producen dependencia, y la administración de bienes objeto de extinción de
dominio.
Artículo 14. Suprímase el silencio
administrativo positivo consagrado en el numeral 2 del literal f) del artículo
93 de la Ley 30 de 1986.
Artículo 15. Vigencia y
derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación,
modifica en lo pertinente el artículo 47 de la Ley 30 de 1986 y los parágrafos
1° y 2° del artículo 25 de la Ley 333 de 1996 y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
II.
LA DEMANDA
1.  El actor
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad formal de la integridad
de la Ley 785 de 2002 por los siguientes motivos
a.  Según los
artículos 152 y 153 de la Carta Política, las leyes que desarrollan derechos
fundamentales y que regulan la administración de justicia deben tramitarse como
leyes estatutarias y no como leyes ordinarias.  La ley demandada regula la
administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes que
tipifican el tráfico de estupefacientes y la extinción de dominio y por ello
tocan con el derecho fundamental al debido proceso, que debe reconocerse a las
personas afectadas con tal administración de bienes, y con la administración de
justicia, pues se trata de una función judicial que es ejercida por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.  No obstante, a pesar de ello, esa ley fue
tramitada en el Congreso de la República como ley ordinaria y no como ley
estatutaria.
b.  Según el
artículo 158 de la Constitución, en la promulgación de las leyes debe respetarse
el principio de unidad normativa.  Sin embargo, esta exigencia no fue respetada
cuando se promulgó la ley demandada pues a pesar de que la materia de ésta es
la administración de los bienes incautados en razón de delitos de narcotráfico
o extinción de dominio, en el artículo 5º no se regulan bienes incautados sino
sociedades comerciales que no están incautadas.
2. El actor
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad material de la
integridad de la Ley 785 de 2002 por violación de los artículos 29, 34, 58, 83,
93, 95 y 116 de la Carta.  Para sustentar esta afirmación plantea lo siguiente:
a. La ley
demandada le atribuye a una entidad administrativa unos poderes desmesurados
para enajenar, contratar, depositar y destinar provisional y definitivamente
los bienes incautados pero sin que el titular de ellos pueda ser oído y pueda
interponer recursos.  Ese régimen se mantiene si considerar la posibilidad de
absolución del afectado.
b. Entre la
fecha en la que se hace efectiva la incautación y la fecha en que se decide por
sentencia la suerte de los bienes, éstos, más que incautados, quedan
confiscados pues se puede disponer de ellos incluso antes de que se dicte la
sentencia que pone fin al proceso.
c.  No se
respeta la propiedad privada ni los derechos adquiridos pues una persona que
apenas está siendo investigada es privada de parte o de toda la administración
de su patrimonio, el cual pasa a ser manejado por terceros.  La ley demandada,
lejos de permitir la simple adopción de medidas cautelares, autoriza a la
administración para realizar actos de verdadera disposición sobre los bienes.
d.  La ley
demandada presume la mala fe del titular del bien incautado ya que, sin que
medie sentencia definitiva, permite al Estado administrar los bienes de una
persona con absoluta prescindencia de ésta en el entendido que sólo el inicio
de la investigación penal o de extinción de dominio es motivo suficiente para
desconfiar de la persona.
e. Colombia ha
aprobado muchos instrumentos internacionales que protegen la propiedad privada,
la libertad de asociación y el debido proceso, que hacen parte de la
Constitución y que resultan violados por la ley demandada.  Así ocurre con el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales y con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
f.  El Estado
tiene derecho a investigar delitos e ilícitos y a incautar los bienes con ellos
relacionados pero en virtud de la ley demandada, abusa de ese derecho y pasa a
administrar tales bienes con arrogancia y desprecio por el nudo propietario,
violando así el deber de no abusar de los derechos propios de que da cuenta el
artículo 95.1 superior.
g.  La ley
demandada le permite al Gobierno vender bienes, excluir a los dueños y terminar
con juntas directivas y consejos de administración de empresas, facultades
estas inherentes a la función legislativa y judicial y no a la función
ejecutiva.  Por ello se incurre en una clara violación del principio de
separación de poderes públicos.
3.  El actor
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 5º de la
Ley 785 de 2002 por violación de los artículos 14 y 38 de la Carta.  En su
criterio, viola el derecho a la personalidad jurídica pues confunde la persona
jurídica con los socios de ésta, que son personas diferentes y, además, al
incautar bienes de socios se autoconfiere el poder de ejercer las facultades de
los órganos de administración y dirección de la sociedad.  Por otra parte, la
disposición acusada no les permite a los socios ejercer su derecho de elegir y
ser elegidos a los órganos de administración, sino que en su lugar lo hace el
Estado en forma unilateral y absoluta.
4.  El actor,
finalmente, le solicita a la Corte que considere la posibilidad de declarar, en
un fallo condicionado o como fundamento de una sentencia inhibitoria, que la
Ley 785 de 2002 se aplica únicamente a los bienes afectados a un proceso penal
por los delitos de narcotráfico y conexos pero no a las acciones de extinción de
dominio de que trata la Ley 333 de 1996 por haber sido esta derogada por la Ley
793 de 2002.
III.
INTERVENCIONES
A.  De la Federación
Nacional de Comerciantes, FENALCO
Esta federación
le solicita a la Corte declarar exequible la ley demandada pues no es cierto
que ella haya debido tramitarse como ley estatutaria, ni que se hubiese
incurrido en violación del principio de unidad de materia, ni que se quebranten
normas superiores como las invocadas.  En su criterio, si el actor quería
cuestionar la constitucionalidad formal y material de la incautación de bienes,
debía demandar las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996  -derogada por la Ley 793 de
2002-  y no la ley 785, que simplemente se limita a regular la manera como
deben administrarse los bienes incautados por las autoridades judiciales y
puestos por éstas a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Por otra parte,
el artículo 5º demandado le permite a la administración ejercer los derechos
propios del propietario de las acciones dentro de una sociedad, sin que esto
implique la pérdida de los derechos de los demás accionistas.  De allí que
resulte absurda la interpretación que en sentido contrario realiza el actor y
en la que apoya la demanda.
FENALCO concluye
su intervención indicando que la ley demandada debe declararse exequible, sin
que haya lugar al condicionamiento o a la derogatoria parcial planteadas por el
actor.
B.  De la Dirección
Nacional de Estupefacientes
Esta entidad le
solicita a la Corte declarar exequible la ley demanda.  Para ello argumenta, en
un extenso escrito, que no es cierto que se haya incurrido en las
irregularidades formales y materiales planteadas por el actor y en las que
apoya la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad.
En tal sentido,
afirma, la ley debía tramitarse como ordinaria y no como estatutaria pues no
toca con el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni con la estructura
básica de la administración de justicia.  Además, las facultades conferidas por
la ley están precedidas de una orden judicial de incautación de bienes, las
atribuciones ejercidas por la administración son limitadas y las más relevantes
de ellas, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia constitucional,
requieren autorización previa de los fiscales o jueces que conocen del
proceso.
Por otra parte,
la lectura del artículo 5º, indica debe hacerse de manera razonable pues de esa
manera se entiende que la intervención de la Dirección Nacional de
Estupefacientes no puede llevar a desconocer los derechos que les asiste a los
socios desvinculados del proceso penal o de extinción de dominio.
Finalmente se
resalta que carece de fundamento la solicitud de emisión de un fallo
condicionado o inhibitorio pues el sentido obvio de la ley demandada lleva a
que su aplicación abarque no solo los bienes incautados en proceso por la
comisión de delitos de narcotráfico y conexos, sino también aquellos que son
objeto de extinción de dominio.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación le solicita a la Corte lo siguiente:
1.  Declarar la
exequibilidad de la Ley 785 de 2002 en relación con los cargos presentados por
vicios de forma pues no es cierto que ella haya debido tramitarse como ley
estatutaria y no como ley ordinaria.
2.  Declararse
inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por vicios materiales contra toda la Ley 785
por ineptitud sustancial de la demanda pues el actor no ha cumplido con el
planteamiento de la mínima argumentación demostrativa del cargo que le exige la
ley.
3. Declarar la
existencia de cosa juzgada en relación con la Sentencia C-1025-04, que declaró
exequible el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 789 de 2002  “bajo el
entendido que en este caso la Dirección requiere autorización previa del fiscal
o juez competente y el producto de la misma queda afectado a lo que se resuelva
en la sentencia”.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Varias
situaciones deberían ocupar la atención de la Corte con ocasión de la demanda
instaurada por el ciudadano Edgar Madrid Mayor contra la Ley 785 de 2002: de un
lado, si esa ley es inexequible por haberse tramitado y aprobado como ley
ordinaria y no como ley estatutaria; de otro, si ella resulta contraria al
principio de unidad de materia; además, si esa ley, por su contenido, vulnera
múltiples disposiciones constitucionales y en especial los artículos 29, 34,
58, 83, 93, 95 y 116 y, finalmente, si el artículo 5º de esa ley contraría los
artículos 14 y 38 superiores.  En los dos últimos eventos, deberían tomarse en
consideración las sentencias de constitucionalidad proferidas por esta
Corporación en relación con la ley demandada[1].
Con todo, no hay
lugar a un pronunciamiento en el que se consideren esas situaciones pues, en
primer lugar, el cargo por no habérsele dado al proyecto el trámite de ley
estatutaria ha sido formulado de manera indebida; en segundo lugar, los otros
cargos por vicios de fondo contra toda la Ley 785, como bien lo afirma el Procurador
General de la Nación, han sido planteados por el actor sin cumplir las
exigencias que la ley impone a quien ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad y, por último, respecto del artículo 5º existe cosa
juzgada constitucional.
Indebida formulación
del cargo por el trámite dado a la Ley 785 de 2002
2. Afirma el
actor que la ley demandada desarrolla por lo menos dos derechos fundamentales:
El derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de
justicia.  Si ello es así, expone, la Ley 785 debió tramitarse y aprobarse con
las especiales exigencias impuestas por el constituyente a las leyes
estatutarias y no simplemente como una ley ordinaria.  Esa irregularidad vicia
la constitucionalidad de toda la ley y por ello debe ser expulsada del
ordenamiento jurídico.
3. Respecto de
este primer cargo, la Corte advierte que el actor se limita simplemente a
enunciarlo, esto es, a referir cuál es el motivo de la vulneración que le
imputa a la Ley 785 de 2002, pero en todo momento se abstiene de desarrollarlo
de manera puntual, como es el deber de todo ciudadano cuando ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad.
En efecto, el
cargo se reduce a una imputación genérica en virtud de la cual se cuestiona esa
irregularidad a todo el texto de esa ley pero no comprende una confrontación
razonada entre cada una de las normas que la integran y el núcleo esencial de
los derechos al debido proceso y a la administración de justicia.  El
cumplimiento de esta exigencia es ineludible pues no basta con afirmar que una
ley debió tramitarse como estatutaria por regular derechos fundamentales sino
que es preciso indicar con claridad por qué se estima que se regularon aspectos
que tocan con el núcleo de tales derechos pues sólo en estos casos resulta
exigible el procedimiento legislativo cualificado propio de las leyes que los
desarrollan.
Como se sabe, la
simple enunciación de un cargo de inexequibilidad, desprovista de toda
fundamentación, le impide a la Corte pronunciarse sobre el problema jurídico
sometido a su conocimiento pues en tales eventos no se dan los presupuestos
necesarios para que se geste y decida el debate constitucional inherente a este
tipo de pronunciamientos.  Por este motivo, respecto de este primer cargo, la
Corte proferirá decisión inhibitoria.
Examen del
cargo por violación del principio de unidad de materia
4.  El actor
formula un cargo por violación del artículo 158 de la Carta Política.  Este
cargo se dirige contra todo el texto de la Ley 785 y es sustentado de la
siguiente manera:
-  “La Ley 785
debe tener unidad de materia, como toda ley, pero no la tiene, sino que
contiene los denominados ‘micos’, razón por la cual debe ser declarada
inexequible en lo pertinente”.
-  Esa ley
regula la administración de los bienes incautados.  No obstante, en el inciso
segundo del artículo 5º “ya no se regula un bien incautado sino una sociedad
que no está incautada, pues una cosa es la sociedad como persona jurídica y
otra cosa muy distinta es  (sic)  las acciones o cuotas partes que tenga un
socio”.
A continuación
el actor coloca ejemplos de aplicación de la norma y concluye que “es evidente
que no hay unidad de materia, razón por la cual la norma concreta que nos ocupa
debe ser retirada del ordenamiento jurídico”.
5.  De esta
fundamentación del cargo, la Corte infiere lo siguiente:
-  El actor
demanda todo el texto de la Ley por violación del principio de unidad de
materia.  De allí que lo relacionado con este cargo esté precedido del título
“La inconstitucionalidad formal de toda la Ley 785”. No obstante, enseguida
cuestiona la falta de relación existente entre lo que él asume como materia de
esa ley y la materia regulada en el inciso segundo del artículo 5º.  De ese
modo, se desconoce si lo que se demanda es toda la ley o únicamente esta última
disposición pues una afirmación en este último sentido en ningún momento se
hace.
-  Ahora, si lo
que se demanda es toda la ley, como se lo dice en el encabezamiento de ese
aparte de la demanda, no existe cargo alguno pues, aparte de que resulta
imposible cuestionar la inexequibilidad de toda una ley por violación del
principio de unidad de materia, en la demanda no se plantean los argumentos con
base en los cuales se defiende esa postura.  Y si lo que se demanda es
únicamente el inciso segundo del artículo 5º, cosa que tampoco se dice
expresamente, no existe cargo de inconstitucionalidad pues por tal no puede
tomarse la escueta afirmación que se hace en el sentido que, siendo la materia
de la ley la administración de los bienes incautados, en esa norma se regula
una sociedad que no está incautada y que ante ello es evidente que no hay
unidad de materia.
- Para la Corte,
el proceder del actor evidencia un claro desconocimiento de los presupuestos
que debe satisfacer quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad pues
si bien esta es una acción pública e informal, tal caracterización no exonera
al demandante del deber legal de indicar con precisión cuáles son las normas
jurídicas demandadas, cuáles son los preceptos constitucionales que estima
vulnerados y lo motivos por los cuales considera que tal vulneración concurre.
Como lo expuso esta Corporación en la Sentencia C-630-96, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo,
…la acción pública de inconstitucionalidad, si bien corresponde a un
derecho político expresamente consagrado en la Constitución en cabeza de todo
ciudadano (artículos 40, numeral 6, y 241 C.P.), cuyo objetivo consiste en preservar
la vigencia efectiva de los principios y normas fundamentales merced a la
participación directa del pueblo, no está exenta de una mínima responsabilidad
de quien la ejerce, toda vez que no ha sido consagrada con el propósito de
interferir sin motivo ni justificación la vigencia de la ley.
Cuando el ciudadano, en ejercicio de su derecho, acude a la Corte
Constitucional en demanda de su decisión sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de uno de los preceptos sometidos a su control, o cuando
interviene dentro de procesos de revisión automática de constitucionalidad,
para impugnar las disposiciones sujetas a ella, no se presenta simplemente como
alguien opuesto a la vigencia de la normatividad en tela de juicio, en cuanto
le moleste o no le convenga.  Su presencia en tales procesos, que en el caso de
la acción de inconstitucionalidad son provocados por la demanda, obedece a la
necesidad de asegurar, dentro de la mayor amplitud, y en un contexto
democrático y participativo, que se lo escuche y atienda, con efectos jurídicos
erga omnes, sobre el supuesto de que, aunque no prosperen, tiene
argumentos de derecho para exponer ante la Corte sobre posibles vicios, de
fondo o de forma, en las disposiciones que ataca.
Así las cosas, resulta inadmisible el uso de la acción pública de
inconstitucionalidad para controvertir la validez de normas, en búsqueda de su
inexequibilidad, sin algún fundamento que lleve a la Corte al examen propio de
su función.
De allí que el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 haya establecido,
como requisitos para la admisión de la demanda de inconstitucionalidad y para
el fallo, cuando la Corte considere del caso seguir el proceso, "el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas"
y "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
No se trata, desde luego, de exigir en el actor o impugnante una
gran versación jurídica, ni tampoco de convertir el ejercicio de la acción
pública en difícil especialidad técnica, sino de garantizar que el aparato
jurisdiccional del Estado se pondrá en movimiento sólo sobre una base
razonable, procedente de la motivación, por sencilla que sea, en torno a la
posibilidad de que la norma o el ordenamiento demandado o revisado colide con
la Constitución.
-  En el caso
presente, como se ha visto, se ignora si lo que se demanda por violación del
principio de unidad de materia es toda la Ley 785 de 2002, como se lo dice en
un aparte de la demanda, o únicamente el inciso segundo del artículo 5º, como
parecería inferirse de los apartes transcritos.  Además, el actor no expone las
razones por las cuales considera que no existe correspondencia entre la materia
de la ley, la que no identifica con claridad, y lo que es objeto de regulación
en esta última disposición.
6.  La
consecuencia de ese proceder del actor no puede ser más clara:  Como el actor
no ha cumplido los requisitos impuestos a todo aquél que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad, la Corte no cuenta con los presupuestos
necesarios para adelantar un debate constitucional y decidir si expulsa o no la
ley demandada del sistema jurídico.  Las falencias en que ha incurrido el
demandante no pueden ser superadas por la Corte pues bien se sabe que esa
alternativa de control de constitucionalidad se rige por el principio de
dispositividad, en virtud del cual a este Tribunal sólo le es posible
pronunciarse sobre la validez de las normas legales demandadas, sin que le sea
posible pronunciarse sobre la constitucionalidad de disposiciones no acusadas.
Por estos
motivos, la Corte proferirá resolución inhibitoria en lo relacionado con este
cargo.
Examen de los
cargos por inconstitucionalidad material de toda la Ley 785 de 2002
7. El actor
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad material de la
integridad de la Ley 785 de 2002 por violación de los artículos 29, 34, 58, 83,
93, 95 y 116 de la Carta.  Para sustentar esta afirmación expone que la ley
demandada le atribuye a una entidad administrativa unos poderes desmesurados
para enajenar, contratar, depositar y destinar provisional y definitivamente
los bienes incautados pero sin que el titular de ellos pueda ser oído y pueda
interponer recursos; que entre la fecha en la que se hace efectiva la
incautación y la fecha en que se decide por sentencia la suerte de los bienes,
éstos, más que incautados, quedan confiscados pues la administración puede
disponer de ellos incluso antes de que se dicte la sentencia que pone fin al
proceso; que no respeta la propiedad privada ni los derechos adquiridos pues
una persona que apenas está siendo investigada es privada de parte o de toda la
administración de su patrimonio, el cual pasa a ser manejado por terceros; que
presume la mala fe del titular del bien incautado ya que, sin que medie
sentencia definitiva, permite al Estado administrar los bienes de una persona
con absoluta prescindencia de ésta en el entendido que sólo el inicio de la
investigación penal o de extinción de dominio es motivo suficiente para
desconfiar de la persona; que si bien el Estado tiene derecho a investigar
delitos e ilícitos y a incautar los bienes con ellos relacionados, en virtud de
la ley demandada, abusa de ese derecho y pasa a administrar tales bienes con
arrogancia y desprecio por el nudo propietario, violando así el deber de no
abusar de los derechos propios de que da cuenta el artículo 95.1 superior y que
la ley le permite al Gobierno vender bienes, excluir a los dueños y terminar
con juntas directivas y consejos de administración de empresas, facultades
estas inherentes a la función legislativa y judicial y no a la función
ejecutiva.
8.  Frente a
estos cargos, la Corte advierte dos situaciones.  Por una parte, que el actor
realiza una serie de imputaciones genéricas de inconstitucionalidad contra la
Ley 785 de 2002, absteniéndose, en cada caso, de indicar cuál de las múltiples
disposiciones contenidas en esa ley es la que vulnera normas superiores y por
qué motivo.  Y, por otra parte, que los cargos formulados se limitan a
afirmaciones vagas sustancialmente insuficientes para conocer por qué motivos
las normas superiores se estiman vulneradas.
9.  En cuanto a
la primera situación, el actor afirma que la ley demandada vulnera los
artículos 29, 34, 58, 83, 93, 95 y 116 de la Carta Política.  No obstante, no
precisa cuál de las múltiples reglas de derecho consagradas en los 15 artículos
de esa ley vulnera normas superiores.  Y esto es relevante pues la citada ley
regula una multiplicidad de aspectos relacionados con la administración de los
bienes incautados en procesos por tráfico de estupefacientes o por extinción de
dominio, como los sistemas de administración, la enajenación, la contratación,
la destinación provisional, las sociedades y unidades de explotación económica,
las readjudicaciones, el cumplimiento de las funciones de administración, la
destinación de los rendimientos y frutos de los bienes incautados, el régimen
tributario, el aseguramiento de los bienes incautados, la destinación
definitiva de los bienes, el plan de manejo ambiental, las funciones de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, la supresión de un silencio
administrativo positivo y la vigencia de la ley y derogatoria de otras normas.
Además, cada uno de estos temas aparece regulado en varios matices a través de
una multiplicidad de reglas de derecho específicas.
Entonces, si en
la Ley 785 se regulan todos esos temas, varios de ellos en una amplia gama de
tópicos y a través de reglas de derecho de alcance particular, no es posible
establecer respecto de cuáles de esas disposiciones se formulan los cargos
planteados por el actor.  Ello es así al punto que esta Corporación no se halla
en capacidad de cotejar directamente normas legales específicas con normas
constitucionales determinadas, para vez de establecer si hay lugar o no a
excluir tales normas del sistema jurídico.  Para que ello fuera posible, la
Corte debería tomar en consideración cada uno de los cargos formulados y, de
manera sucesiva, proceder a examinar todo el articulado de la ley demandada
para determinar, por sí misma, las normas legales respecto de las cuales esos
cargos resultan procedentes.  Luego de ello si podría emprender el cotejo con
las normas superiores que se estiman vulneradas y determinar si hay lugar o no
a tal vulneración.
No obstante, de
proceder de esta manera, la Corte estaría concretando, sobre disposiciones
específicas, la demanda genérica formulada por el actor; es decir, estaría
estableciendo por sí misma cuáles son las normas demandadas.  Y bien se sabe
que ello no le está permitido pues la ley ha impuesto tal deber al actor.  Y
ello resulta comprensible en la estructura y dinámica de los procesos de
constitucionalidad: Estos se rigen por el principio de dispositividad pues esa
acción involucra el ejercicio de un derecho político por parte de los
ciudadanos y son éstos los habilitados para decidir qué normas impugnan ante el
Tribunal Constitucional para vez de que sean excluidos del sistema jurídico por
su incompatibilidad con la Carta Política.  Por ello, si en una demanda se
incumple el deber de indicar con precisión qué normas se demandan, cuáles se
consideran infringidas y por qué motivo, tal no es una labor que puede remediar
la Corte emprendiendo por sí misma la corrección de la demanda instaurada pues
al proceder de esa manera estaría asumiendo el papel de controlador oficioso de
la constitucionalidad de normas legales no demandadas por actor alguno y, qué
duda cabe, ello es ajeno a su naturaleza.
10.  Y en cuanto
a la segunda situación, como lo expone con acierto el señor Procurador General
de la Nación, el demandante no estructuró un cargo en el que apoye la solicitud
de declaratoria de inexequibilidad de toda la Ley 785 pues no ha expuesto
razones suficientes que permitan un pronunciamiento de fondo.
Ello es así en
cuanto el actor, lejos de elaborar una argumentación razonada que le permita a
la Corte conocer los motivos por los cuales considera que la ley demandada es
contraria al Texto Fundamental, se limita a hacer una serie de afirmaciones
genéricas orientadas a reprochar los inconvenientes que se presentan como
consecuencia de la aplicación de las diversas instituciones en ella
consagradas.  Esta deficiencia de la demanda es compatible con la primera
situación evidenciada por la Corte:  Como el actor no precisa qué disposiciones
específicas de la Ley 785 demanda, no le es posible identificar qué normas
superiores se infringen en cada caso y, de la misma manera, cuáles son los
motivos por los que esa vulneración concurre.  De allí que el cargo se limite a
realizar afirmaciones genéricas orientadas a evidenciar los inconvenientes que
se presentan en razón de la aplicación de esa ley y a plantear ejemplos que así
lo indican.
En cuanto a ello
hay que indicar que el artículo 2º del Decreto 2067 de 19991 impone al actor el
deber de exponer una argumentación mínima demostrativa del cargo pues sólo de
esa manera se suministra un soporte racional para la promoción de un debate
constitucional en el cual se examine y tome una decisión en torno a la
legitimidad de las normas legales cuestionadas.  Por su parte, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado que al demandante le asiste la carga
de indicar las razones por las cuales considera que las normas demandadas
vulneran la Constitución y que si esa mínima carga argumentativa no se satisface,
no puede haber lugar a un pronunciamiento de fondo.  De allí que la Corte, en
la Sentencia C-1052-01, M. P. Manuel José Cepeda Espinoza, haya indicado que al
demandante le incumbe el deber de determinar el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual considera que la Corte es competente
para conocer de la demanda y que, en particular, el concepto de la violación
comprende la exposición de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.  Se dijo en el fallo citado:
3.2. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos
indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su
parte, ha establecido la necesidad de cumplir con todos y cada uno de estos
requerimientos.  Se trata, como lo dijo la Corte al declarar exequible la norma
citada, de “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el
derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su
núcleo esencial”.
Así, si un ciudadano demanda una norma, “debe cumplir no sólo
formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace,
hay una ineptitud sustancial de la demanda” que impide que la Corte se
pronuncie de fondo. Téngase en cuenta, además, que el artículo 241 de la
Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, dentro de
las que señala  que a ella le corresponde la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del
artículo; de acuerdo con esta norma, “no corresponde a la Corte Constitucional
revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas
por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo
puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una
acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas
para la realización del principio de democracia participativa que anima la
Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de
la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político
reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como
control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley.
3.3. La consagración de estos requisitos mínimos no puede
entenderse, entonces, como una limitación a los derechos políticos del
ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de
la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen
adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando
un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político.
Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de
comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se
acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de
dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse
sobre la materia.
La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte
da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales
comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez
competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como
mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.
3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión
el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por
la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los
tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el
pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto
sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos
que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional.  Esta
identificación se traduce en (i.) “el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de
1991).  Pero además, la plena identificación de las normas que se demandan
exige (ii.) “su trascripción literal por cualquier medio o la inclusión
de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo 2 numeral 1 del
Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia mínima “que busca la
indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo
de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál
es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar
el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la
Constitución”.  Ahora bien: estos requerimientos fueron cabalmente cumplidos en
el presente caso.
3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad
es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones
por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional
resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este
orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas”
(artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada
ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas”. Este señalamiento supone, además, (ii.)
la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que
riñe con las normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales
del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las
disposiciones legales que se impugnan.  No basta, pues, con que el demandante
se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por
las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público.  La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”.
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad
sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad
se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones
que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es
decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de
la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer
al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
3.4.3. El último elemento que tendrá que contener la demanda de
inconstitucionalidad es la razón por la cual la Corte es competente para
conocerla  (artículo 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 2000), circunstancia que
alude a una referencia sobre los motivos por los cuales a la Corte le
corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una decisión.
Obviamente, la apreciación del cumplimiento de esta condición ha de ser
flexible, puesto que “cuando en el libelo demandatorio se advierta la ausencia
de ciertas formalidades o su incorrecta aplicación, lo razonable es determinar
si esas circunstancias le impiden a la Corte apreciar la cuestión que se le plantea,
por cuanto, si tales carencias o errores no desvirtúan 'la esencia de la acción
de inconstitucionalidad' o no impiden que la Corte determine con precisión la
pretensión del demandante, se impone la admisión de la demanda”.
3.4.4. La síntesis de la manera como la jurisprudencia de la Corte
ha desarrollado e interpretado los requisitos que debe cumplir toda demanda de
inconstitucionalidad tiene el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un
derecho político reconocido a todos los ciudadanos que se expresa en la
posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción
pública de inconstitucionalidad.  En todo caso, la apreciación del cumplimiento
de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo.
11.  En las
condiciones planteadas, como el demandante ha omitido el deber de exponer una
mínima carga argumentativa que permita conocer por qué motivos se demandan las
disposiciones que hacen parte de la Ley 785 de 2002, a la Corte no le es
posible pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la ley demandada.
De allí que, respecto de la demanda instaurada contra toda esa ley, deba
emitirse también fallo inhibitorio.
Existencia de
cosa juzgada constitucional respecto del artículo 5º de la Ley 785 de 2002
12.  El actor
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 5º de la
Ley 785 de 2002 por violación de los artículos 14 y 38 de la Carta.  En su
criterio, esa norma viola el derecho a la personalidad jurídica pues confunde
la persona jurídica con los socios de ésta, que son personas diferentes y,
además, al incautar bienes de socios se autoconfiere el poder de ejercer las
facultades de los órganos de administración y dirección de la sociedad.  Por
otra parte, la disposición acusada no les permite a los socios ejercer su
derecho de elegir y ser elegidos a los órganos de administración, sino que en
su lugar lo hace el Estado en forma unilateral y absoluta.
13.  En relación
con este cargo la Corte encuentra que existe cosa juzgada constitucional.  En
efecto, en la Sentencia C-1025 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, se
consideraron tres cargos de constitucionalidad contra artículo 5º de la Ley 785
de 2002: La violación del derecho de propiedad, la proscripción de la
confiscación y el derecho de asociación, consagrados en los artículo 58, 34 y
38 del Texto Fundamental.  Respecto de este último cargo, la Corte consideró lo
siguiente:
No asiste la razón en este punto a la demandante. En efecto, el
artículo 38 de la Carta Política garantiza ese derecho para el desarrollo de
las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. Es decir, por
un acto de voluntad se decide adelantar actividades jurídicamente permitidas
por la ley, coincidiendo para ello con la voluntad de otras personas y bajo la
protección del Estado. Comprende entonces este derecho, también el de no
asociarse. Por ello, tanto cuando se ejerce de manera positiva, como cuando
ocurre lo contrario, la ley ha de proteger la decisión personal.
Así las cosas, la disposición legal objeto del reproche por la
demandante, no quebranta el derecho de asociación. Es claro que la atribución
conferida a la Dirección Nacional de Estupefacientes para ejercer los derechos
sociales que correspondan a las acciones cuotas o partes de interés social
objeto de medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y la
prohibición de ejercer mientras ellas se encuentran vigentes actos de
disposición, administración o gestión en relación con aquellas, no compele la
voluntad de nadie para imponerle el deber jurídico de asociarse, ni tampoco le
impone contra su voluntad el abandono de una sociedad.
De la misma manera, la posibilidad de autorizar, con las condiciones
y requisitos señalados en esta sentencia, por la Dirección Nacional de
Estupefacientes expresamente y por escrito actos de disposición, administración
o gestión sobre acciones, cuotas o partes de interés social que hubieren sido
objeto de medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, ni impone a
nadie deber de asociación alguna, ni el de retirarse de una asociación o
sociedad en la que viniere participando.
Se
observa por la Corte, que el atributo del derecho de dominio sobre acciones,
cuotas o partes de interés social objeto de las medidas cautelares prohibitivas
de ejercer sobre ellas actos de disposición, administración o gestión, quedan
circunscritas a un socio determinado y en relación con los derechos de
contenido patrimonial propio de su carácter de tal con respecto a una acciones,
cuotas o partes de interés social, sin que ello apareje como consecuencia
obligada que pierda su calidad de socio contra su voluntad, por lo que no
resulta afectado su derecho de asociación.
Tampoco
se afecta ese derecho por la disposición según la cual a partir de la medida
cautelar las facultades de los órganos de administración y dirección de la
sociedad o de las unidades de explotación económica, incluida la disposición
definitiva de las mismas deba realizarse en la forma y términos establecidos en
el Código de Comercio y demás normas concordantes, por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, en las condiciones y con los requisitos señalados en esta
sentencia, pues ello no implica ni el deber de asociarse, ni la pérdida de la
calidad de socio, sino, simplemente, que mientras penda la medida cautelar en
lo relacionado con los socios titulares del derecho de dominio sobre acciones,
cuotas o partes de interés social de que se trate no pueden transitoriamente
ejercer su actividad como tales, sino que en lugar de ellos actuará la
Dirección Nacional de Estupefacientes en lo que corresponda, y conforme a la
ley, lo que se repite, no vulnera el derecho de asociación.
En ese
pronunciamiento, luego de considerar los tres cargos formulados, la Corte resolvió
lo siguiente:
Declárase exequible por los cargos estudiados el artículo 5
de la ley 785 de 2002, en forma condicionada, así:
- En cuanto al inciso primero, cuyo texto es el siguiente: “La Dirección Nacional de Estupefacientes ejercerá los
derechos sociales que correspondan a las acciones, cuotas o partes de interés
social que hayan sido objeto de medida cautelar en los procesos a que se
refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 hasta que se produzca la decisión
judicial definitiva y mientras tanto quienes aparezcan inscritos como socios,
miembros de los órganos sociales y demás órganos de administración,
representante legal o revisor fiscal, no podrán ejercer ningún acto de
disposición, administración o gestión en relación con aquellas, a menos que
sean autorizados expresamente y por escrito por la Dirección Nacional de
Estupefacientes,”  bajo el entendido que
esta Dirección  requiere autorización de la autoridad judicial competente.
- El inciso segundo del artículo 5 de la ley 785 de 2002, cuyo texto
es el siguiente: “A partir de la medida cautelar,
las facultades de los órganos de administración y dirección de la sociedad o de
las unidades de explotación económica, incluyendo la disposición definitiva de
las mismas en la forma y términos establecidos en el Código de Comercio y demás
normas concordantes, serán ejercidas por la Dirección Nacional de
Estupefacientes”, bajo el entendido que en
este caso la Dirección requiere autorización previa del fiscal o juez competente
y el producto de la misma queda afecto a lo que se resuelva en la sentencia.
Nótese cómo los
cargos formulados, las consideraciones expuestas en la motivación del
pronunciamiento y la decisión tomada por la Corte Constitucional en esa
oportunidad tocan precisamente con el cargo planteado por el actor en esta
ocasión: La legitimidad constitucional de la facultad de la Dirección Nacional
de Estupefacientes de ejercer los derechos sociales que correspondan a las
acciones, cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de medida
cautelar en los procesos a que se refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996.
14. Por lo
tanto, respecto del cargo formulado contra el artículo 5º de la Ley 785 de
2002, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1025-04.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda instaurada
contra la Ley 785 de 2002 por no haberse tramitado como ley estatutaria.
SEGUNDO. Declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda
instaurada contra la Ley 785 de 2002.
TERCERO.  Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1025-04 respecto de los
cargos formulados contra el artículo 5º de la Ley 785 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
CON ACLARACIÓN DE VOTO
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-666 DE 2005
Referencia: expediente D-5481
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 785 de 2002.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Aun cuando compartí la decisión
adoptada en la sentencia C-666 de 2005, debo aclarar mi voto, puesto que la
misma en el numeral tercero de su parte resolutiva  dispone estarse a lo
resuelto en la sentencia C-1025 de 2004, de la cual, a pesar de respetar la
postura mayoritaria de la Corte, salvé el voto por las razones allí expuestas y
a las que ahora me remito.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1]
Respecto de la Ley 785 de 2002 esta Corporación ha proferido
los siguientes fallos:  Sentencia C-245-904, M. P. Clara Inés Vargas Hernández,
por medio de la cual se declaró la constitucionalidad condicionada del aparte
final del parágrafo del artículo 2º y la exequibilidad del artículo 12;
Sentencia C-724-04, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, por medio de la cual se
declaró la exequibilidad, por los cargos formulados, de algunos apartes del
inciso primero, de los incisos segundo y tercero y del parágrafo del artículo;
la Sentencia C-887-04, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, que declaró exequible el artículo
9º y la Sentencia C-1025-04, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, por medio de la cual
se declaró la constitucionalidad condicionada de los incisos primero y segundo
del artículo 5º.