C-887-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-887/04
BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN EL PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-No causación de intereses por impuestos y
suspensión del término para iniciar o proseguir procesos coactivos
ADMINISTRACION DE BIENES INCAUTADOS
RELATIVO A PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO U OBJETO DE DECOMISO POR TRAFICO DE
ESTUPEFACIENTES-Normatividad
que regulaba el tema
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Asignación de administración provisional
de bienes y derechos vinculados a procesos de extinción de dominio o son objeto
de decomiso en procesos penales
BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN EL PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Prohibición temporal relativa a que
impuestos sobre bienes no causarán intereses moratorios o remuneratorios/TRIBUTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia de exención ni tratamiento
preferencial/IMPUESTO SOBRE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL
DE ESTUPEFACIENTES EN EL PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Inexistencia de
exención o tratamiento preferencial en relación con tributos de propiedad de
entes territoriales
la norma acusada como inconstitucional, lejos de
conceder una exoneración de intereses en contra de la Constitución, establece
una prohibición temporal, ligada a la administración provisional de esos bienes
a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que el legislador teniendo
en cuenta las dificultades que podrían generarse en esa administración, señaló
que durante el tiempo que subsista el proceso de extinción de dominio, los
impuestos sobre los bienes no causarán intereses moratorios o remuneratorios.
La temporalidad se vislumbra de la misma disposición, al consagrar que
declarada la extinción de dominio y una vez enajenados los bienes, se cancelará
el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta.
Tampoco puede considerarse que la norma acusada establezca una exención en
relación con los tributos de propiedad de los entes territoriales, ya que
dentro de los actos de administración, le corresponderá a la Dirección Nacional
de Estupefacientes ejercer las actuaciones necesarias para el mantenimiento y conservación
del bien, así como garantizar el pago oportuno de los impuestos (decreto 1461
de 2000), pago que se realiza a favor de la entidad donde se encuentre inscrito
el bien incautado. No existe ningún tratamiento preferencial a favor de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, pues su actuación es únicamente como
administradora de los bienes incautados en el proceso de extinción. No se trata
pues de una exención ni tratamiento preferencial en relación con tributos de
las propiedades territoriales, sino de una decisión del Estado con respecto a
la no causación de intereses por el impuesto proveniente de bienes que
eventualmente pudieren haber sido adquiridos de manera ilícita y solo mientras
dure el proceso de extinción de dominio.
IMPUESTO SOBRE BIENES ADMINISTRADOS POR LA
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN EL PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Suspensión del término para iniciar o
proseguir los procesos de jurisdicción coactiva mientras se declare la
extinción
Es constitucional establecer la suspensión del término
para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva mientras se
declare la extinción de  dominio, debido a que dada la naturaleza de la acción
de extinción, en donde precisamente se cuestiona la legitimidad de la
propiedad, es incompatible mientras dure el trámite de la misma, un proceso
paralelo que busque el cumplimiento de una obligación insatisfecha.
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES EN
MATERIA DE IMPUESTOS-Deber
de pago oportuno
La Dirección Nacional de Estupefacientes, que actúa
como administrador de los bienes sobre los cuales se ejerce la acción de
extinción de dominio tiene entre sus deberes como tal el pago oportuno de los
impuestos respectivos, siempre que los ingresos que ellos produzcan así lo
permitan, tanto si se trata de bienes muebles como si son bienes inmuebles en
el caso de impuestos que conforme a la Constitución o la ley correspondan a las
entidades territoriales.
IMPUESTO DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
MATERIA DE PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Determinación legislativa de no causación de
intereses en el trámite del asunto cuyo pago se hará en la oportunidad
establecida
El Congreso de la República en ejercicio de la
atribución de “hacer las leyes” que le confiere el artículo 150 de la Carta,
puede determinar legítimamente que durante la tramitación del proceso de
extinción de dominio, por razones de conveniencia nacional, no se causen
intereses de mora por impuestos que pertenezcan a las entidades territoriales,
cuyo pago se hará por la Dirección Nacional de Estupefacientes cuando los
ingresos producidos por tales bienes así lo permitan, o con posterioridad con
el producto de la venta de ellos.
Referencia: expediente D-5127
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
9 de la ley 785 de 2002, “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con
la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de
1986 y 333 de 1996”
Actor:  Carlos Germán Farfán Patiño.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño, demandó el
artículo 9 de la ley 785 de 2002.
Por auto del veintiséis (26) de marzo de
dos mil cuatro (2004), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó
su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación
del asunto al señor Presidente del Congreso de la República, al señor
Presidente de la República, al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
señor Ministro del Interior y de Justicia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
Se
transcribe, a continuación, el texto de la norma acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 45046 de diciembre de 2002:
“LEY 785 DE 2002
(diciembre 27)
“por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de
las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 9o. RÉGIMEN
TRIBUTARIO.
Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo administración de la
Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses remuneratorios ni
moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en ese lapso se
suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción
coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados los bienes,
se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de
la venta. En ningún caso el Estado asumirá el pago de obligaciones tributarias
causadas con anterioridad a la incautación del bien”.
III. LA DEMANDA.
En concepto del demandante, la norma transcrita,
desconoce los artículos  294, y 363 de la Constitución. Las razones que esgrime
el actor al sustentar su cargo, se resumen de la siguiente forma:
Para el actor, la norma demandada no solamente
establece un tratamiento preferencial con relación a los intereses moratorios
originados en el no pago del impuesto predial, sino que ordena la suspensión
del término para iniciar o proseguir  procesos coactivos tributarios vulnerando
la propiedad tributaria de las entidades territoriales.
La norma ataca los principios en que se funda el
sistema tributario: equidad, eficacia y progresividad, pues no existe
equidad en la exención de intereses moratorios y suspensión de procesos con
relación a los demás contribuyentes. Eficacia por cuanto impide a los entes
territoriales adelantar cobros coactivos sobre tales bienes o suspender los
términos en procesos iniciados.
Por último, viola el principio de irretroactividad,
por cuanto también suspende los procesos de jurisdicción coactiva que se
encontraban ya iniciados y los términos que hubieren empezado a correr en los
citados procesos.
IV. INTERVENCIONES.
En el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma parcialmente acusada,
presentaron escritos el  Director Nacional de Estupefacientes, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Las intervenciones se pueden resumir así:
A.
El ciudadano Libardo Guauta Rincón, en su calidad de apoderado de la Dirección
Nacional de Estupefacientes, intervino solicitando a la Corte la
declaración de exequibilidad de la norma demandada.
Para este interviniente, la norma acusada
amplia y compendia todos los aspectos de la figura de la extinción de dominio
que datan desde la expedición de la ley 30 de 1986 y contrario a lo afirmado
por el actor, el artículo demandado no vulnera la Carta Política, lo que
pretende con la suspensión de los procesos por jurisdicción coactiva, es
asegurar el pago de dichos impuestos, toda vez que es claro que si se da la
extinción, con el producto de la venta de dichos bienes se pagarán todas las
obligaciones contraídas con el bien. No se trata de una exención, sino de una
suspensión temporal del trámite ordinario y normal de los procesos por
jurisdicción coactiva, mientras se culmina el de extinción.
En relación con los cargos de la demanda,
concretamente en cuanto a la vulneración del artículo 294 de la Constitución,
consideró que este artículo se refiere a la prohibición de conceder exenciones
en materia de impuestos, que en efecto, son de propiedad del municipio. En
cambio, lo que hizo el legislador con el artículo demandado fue prohibir la
causación de intereses (remuneratorios y moratorios) de bienes que se hallen
afectos a procesos de extinción del derecho de dominio.
Para el interviniente, la norma respeta el artículo
294 de la Constitución, al establecer que sólo sería mientras dure el trámite
del proceso de extinción del derecho de domino, o lo que es lo mismo, “durante
el proceso de extinción de dominio”. Conclusión lógica y forzosa, ya que una
vez culminado el proceso como tal, la generación de intereses continúa
normalmente.
Igualmente, considera que el legislador fue tan
cuidadoso que expresamente consagró la obligación de cancelar o pagar el valor
de los tributos pendientes, con el producto de la venta o enajenación de tales bienes, al decir que una vez “declarada la extinción
de dominio, y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la
venta”.
Por tanto, el artículo demandado, no está creando una
exención al pago de impuestos, lo que hizo el legislador fue expedir un
artículo sobre la existencia de procesos paralelos al de extinción de dominio,
tendientes al cobro de impuestos, sobre el sujeto pasivo de las obligaciones
tributarias.
Con el artículo 9 de la ley 785 de 2002, existe
claridad sobre la materia y los entes territoriales podrán contar, sin
dilaciones y de manera eficaz y segura, con el pago de impuestos y demás
conceptos, pues de darse la extinción de dominio, el Estado a través del Fondo
para la rehabilitación social y lucha contra el crimen organizado “Frisco”
procederá primero a la venta de los bienes y luego a pagar a todos los
acreedores, pues no solamente está asegurando el pago de los impuestos, sino
todo aquel derecho que el juez haya reconocido en la sentencia.
Sobre la suspensión del término para iniciar o
proseguir los procesos de jurisdicción coactiva, consideró que es necesaria
esta suspensión tal como lo ordena la norma demandada, pues no se establece
ninguna exención al pago de impuestos, ni se está aplicando una norma con
retroactividad.
En el artículo demandado no se habla de tarifas, de
tasas, y contribuciones, tampoco se habla de sujetos pasivos o activos del
tributo, o de hechos y bases gravables. No puede considerarse como una ley de
estirpe tributario y por tal motivo, no es válida la referencia constitucional
realizada por el actor.
Por las características constitucionales y legales de
la acción de extinción de dominio, no pueden adelantarse procesos de cobro
coactivo sobre dichos bienes mientras dure el trámite de extinción.
Es lógico y conserva unidad de materia el precepto
demandado, por la naturaleza de la acción de extinción de dominio y porque el
hecho de que se extinga el dominio de un bien no le sustrae del cumplimiento de
las obligaciones que su existencia demanda.
Sobre el fenómeno de la prescripción, considera que la
norma previó una suspensión que por principio general del procedimiento,
interrumpe los términos para que opere la prescripción, de manera que cumplida
la condición los términos continúan su curso normal.
Finalmente, afirma el interviniente que la norma
demandada hace parte integral de las diversas disposiciones que regulan la
política criminal del Estado en materia de drogas y de organizaciones
delincuenciales, para desmontar su andamiaje económico. Es un verdadero
complemento a la figura de la extinción del derecho de dominio, regulada por la
Ley 793 de 2002.
B. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En su intervención, el Ministerio, solicitó a la Corte, la
exequibilidad de la disposición acusada.
Consideró que en ningún
momento la norma demandada está consagrando una exención o tratamiento preferencial
frente al tributo de propiedad de las entidades territoriales.
Sobre la no causación de intereses moratorios o
remuneratorios, tal restricción no implica una exención ni un tratamiento
preferencial sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades
territoriales, ya que estos bienes se encuentran en trámite de extinción de
dominio. Lo que se genera es la interrupción del cobro de intereses mientras
dura el proceso.
El artículo acusado no vulnera ningún mandato
constitucional del artículo 363 puesto que una vez se ha declarado la extinción
de dominio y se ha enajenado los bienes, se cancelará el valor tributario
pendiente de pagar con cargo al producto de la venta. Dando así cumplimiento al
deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.
C.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. En
su escrito, el Instituto consideró que la norma demandada viola
fundamentalmente los artículos 294 y 287 de la Constitución.
En su concepto, resulta claro que el artículo 9 de la
ley 785 de 2002, para el caso del impuesto predial -tributo de propiedad
territorial- está creando una exención o un tratamiento preferencial,
consistente en la no causación de los intereses de mora de los impuestos, con
lo cual se viola directa y flagrantemente el artículo 294 de la Constitución.
La norma parte del supuesto equivocado, de considerar
que los bienes durante el proceso de afectación a un proceso penal por los
delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción del domino, en
los términos de la ley 785 de 2002, no producen o no pueden producir  renta.
Aceptar esta conclusión, resultaría contraria a la
realidad económica y adicionalmente sería totalmente inequitativa frente a los
demás contribuyentes, respecto de los intereses de mora que se pueden causar
por el no pago de impuestos sobre bienes afectados por otra clase de afectación
del derecho de dominio, ejemplo: Un embargo sobre un inmueble dado en garantía
de un préstamo  de origen comercial o civil.
Finalmente, la norma estimula indirectamente el no
pago oportuno de los tributos por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, pues no hace ninguna distinción respecto de la capacidad real
o no, de generación de ingresos que tengan los bienes afectados jurídicamente,
para cumplir oportunamente con las obligaciones tributarias.
- Algunos miembros del Instituto, no
compartieron la decisión anterior, y en un escrito anexo consideraron que la
norma acusada no viola las disposiciones superiores  consideradas infringidas
en la demanda.
El artículo acusado, al suspender la causación de
intereses remuneratorios y moratorios durante el proceso de extinción de
dominio, no concede exención de impuestos, que ya se han causado y liquidado,
sino simplemente limita en el tiempo la causación de futuros intereses
moratorios.
La Dirección Nacional de Estupefacientes no puede ser
considerada como sujeto pasivo del impuesto predial, en relación con los bienes
sometidos a extinción de dominio, por lo cual, no es posible entender que se le
está otorgando un tratamiento preferencial.
El decomiso de bienes vinculados a procesos de
extinción de derecho de dominio, es una medida precautelativa que no implica,
mientras el proceso se esté adelantando, un cambio en el titular del derecho de
propiedad, de suerte que la Dirección Nacional de Estupefacientes no tiene la
calidad de propietario sino que obra como mero tenedor de los bienes, situación
por la cual no es sujeto pasivo de los impuestos que gravan la propiedad. El
sujeto pasivo hasta cuando se profiera la decisión que ordena la extinción del
derecho de dominio sigue siendo el propietario de los bienes.
El artículo 9 protege el impuesto predial de los
municipios, así como la garantía de los particulares sobre la propiedad
privada; lo primero, porque la norma busca que de alguna manera, estos bienes
no se constituyan en una carga mas para el erario, al señalar que una vez
enajenados se cancelará el valor tributario pendiente por pagar. Así en ningún
momento se ha establecido exención a los titulares de los bienes como tampoco
liberación de sus obligaciones para con el fisco.
En cuanto a la garantía de los particulares sobre la
propiedad privada, ocurre en lo que atañe a la suspensión de la causación de
intereses, así como en la de los términos para iniciar o proseguir  la acción
de cobro coactivo, lo que en el fondo se persigue es, precisamente contrario a
lo que opina el actor, evitar posibles abusos de las autoridades, porque en el
caso de que no prospere la acción de extinción de dominio, el propietario no
vería aumentada su carga tributaria por efecto de la acción del Estado, lo que
si contrariaría el principio de equidad.
La norma no establece exenciones o tratamientos
preferenciales a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en la
medida en que ella no tiene carácter de sujeto pasivo del impuesto predial de
los bienes sometidos al proceso de extinción de dominio.
Tampoco ocurre la violación de los principios de
equidad, eficacia y progresividad, precisamente porque si la extinción de
dominio no se produce, no se obligará al particular o al administrado a pagar
intereses moratorios o remuneratorios por un hecho de la administración
causante de mora.
Finalmente, afirma que la norma se refiere a
situaciones futuras y a hechos aún no
consumados.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del concepto 3566, de mayo 17 del 2004, el
Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, solicita a
la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 9
de la ley 785 de 2002.
Para el Ministerio Público, lo que está en discusión
es un problema de derecho de propiedad, en cuanto a su legitimidad, el cual es
previo a la obligación  tributaria que le asiste por atañer directamente a la
existencia misma del Estado, lo que le permite al legislador establecer
tratamientos tributarios diferentes a los bienes sometidos a procesos de
extinción de dominio que podrían llegar incluso a la suspensión total de las
obligaciones tributarias, debido a que la persona moral asume el control de su
dominio por razones de interés general.
Lo anterior permite establecer que la no causación de
intereses por impuestos y la suspensión del término para iniciar o proseguir
procesos coactivos tributarios en relación con bienes sometidos a trámites de
extinción de dominio, no vulneran el derecho de propiedad de los entes
territoriales ya que deben asumir la obligación de colaborar con la justicia en
cuanto a la definición del derecho de propiedad cuestionado por ilicitud en su
obtención, puesto que el Estado no puede patrocinar ningún tipo de
enriquecimiento ilícito, lo cual incluye lo tributario.
Por último, considera que la irretroactividad
tributaria se predica de la aplicación de regulaciones de contribuciones en las
que la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo
determinado que solo puede hacerse a partir del periodo gravable siguiente a la
vigencia de la respectiva norma. En el presente caso, lo que se suspende son
procesos coactivos, que son herramientas con las que cuenta la administración
para hacer efectivas sus obligaciones tributarias, lo cual no tiene relación
alguna con la irretroactividad.
De igual manera, las normas procesales por ser de
orden público e interés general, son de aplicación inmediata, lo cual se
acentúa en relación con los procesos de extinción de dominio, dado que para
nuestro Estado es fundamental la legitimidad del derecho de propiedad para su
garantía, su función social y el correspondiente cumplimiento de
obligaciones.
Finalmente, afirma que la norma presenta un vacío por
no definir la situación  tributaria del particular cuyo bien se encuentre
sometido a proceso de extinción de dominio, en el evento de serle favorable la
decisión judicial. Por tanto, en este evento debe el Estado por intermedio de
la Dirección Nacional de Estupefacientes, asumir el cubrimiento de la totalidad
de las obligaciones tributarias que se causen durante dicho proceso en los
mismos términos como si se hubiera declarado la extinción de domino.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Primera. Competencia.
La Corte es competente para conocer de la demanda de
la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º
de la Constitución, pues se acusa parcialmente un artículo contenido en una ley
de la República.
Segunda. Lo que se debate.
2.1 Para el demandante el artículo 9 de la Ley 785 de 2002, vulnera
los artículos 294 y 363 de la Constitución, por cuanto según su concepto, la no
causación de intereses por impuestos sobre bienes en el proceso de extinción de
dominio administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes y la
suspensión del término para iniciar o proseguir procesos coactivos, viola la
propiedad tributaria de las entidades territoriales al establecer un
tratamiento preferencial. Asimismo, se desconocen los principios en que se
funda el sistema tributario, la equidad frente a los demás contribuyentes, la
eficacia e irretroactividad porque se suspenden los procesos coactivos
pertinentes.
2.2 El interviniente de la Dirección Nacional de Estupefacientes, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador General de la
Nación se opusieron a la prosperidad de esta acción. Sus argumentos
coincidieron en señalar que la no causación de intereses por impuestos y la
suspensión del término para iniciar o proseguir procesos coactivos, en relación
con bienes sometidos a trámites de extinción de dominio, no vulneran el derecho
de propiedad de los entes territoriales. Lo que se genera es una interrupción
en el cobro mientras dura el proceso y una vez terminado éste se cancelarán las
obligaciones tributarias pendientes incluidos los intereses moratorios y
remuneratorios.
2.3. Por el contrario, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario
consideró que la norma acusada viola el artículo 294 y 287 de la Carta. En su
concepto, la norma parte de un supuesto equivocado, al considerar que los
bienes durante el proceso de afectación a un proceso penal por los delitos de
narcotráfico y conexos o a una acción de extinción de domino, no producen, ni
pueden producir renta, conclusión inequitativa frente a los demás
contribuyentes respecto de los intereses de mora que se pueden causar por el no
pago de impuestos de bienes afectados por otra clase de afectación del derecho
de dominio.
Apreciación ésta que no fue compartida por todos los
miembros del Instituto, pues algunos consideraron que la disposición acusada no
viola ningún precepto constitucional, sino que simplemente limita en el tiempo
la causación de futuros intereses.
Planteado así el presente asunto, se examinarán los cargos de la
demanda.
Tercera. Análisis de los cargos.
La ley 785 de 2003 “Por la cual se
dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes
incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”, se refiere
a bienes y derechos que se vinculan directamente a procesos de extinción de
dominio, o son objeto de decomiso en procesos penales por tráfico de
estupefacientes.
Antes de su expedición, existían varios decretos que
regulaban este tema. La Corte en sentencia T-112 de 2002, precisó:
“Las competencias de la Dirección Nacional
de Estupefacientes para la administración provisional de bienes incautados por
los delitos de narcotráfico y conexos y de aquellos que son dejados
provisionalmente a su disposición durante el trámite de procesos de extinción
de dominio, se encuentran reguladas principalmente por las Leyes 30 de 1986 y
333 de 1996 y por  los decretos 2271 y 2272 de 1991, 2159 de 1992, 1458 y 1575
de 1997, 306 de 1998 y 1461 de 2000. Estas disposiciones otorgan un amplio
margen de acción de la Dirección Nacional de Estupefacientes para el
cumplimiento de sus funciones de administrador provisional de tales bienes. De
conformidad con esas normas, la Dirección Nacional de Estupefacientes está facultada
para:
1) Destinar
en forma provisional bienes sobre los que se haya impuesto medida cautelar por
estar vinculados a procesos de extinción de dominio (Artículo 25, parágrafo 1,
Ley 333 de 1996), a entidades oficiales o instituciones de beneficio común
legalmente reconocidas.[1]
Cuando se trate de bienes rurales, con vocación rural y destinados a la
producción agrícola y pesquera, serán destinados preferencialmente al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA (Decreto 182 de 1998, Artículo 1º);
2) Tomar las
medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación
provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, tales como la
celebración de contratos de arrendamiento o fiducia (Artículo 25, parágrafo 1,
Ley 333 de 1996);
3) Enajenar
los bienes fungibles o que amenacen deterioro (Artículo 25, parágrafo 2, Ley
333 de 1996)[2],
para lo cual observará los principios de transparencia, celeridad, eficacia,
productividad, economía y moralidad descritos en las Leyes 80 de 1993 y 489 de
1998 (Decreto 1461 de 2000, Artículo 5)[3]
4) Celebrar
contratos de administración con entidades públicas o privadas sometidas a
vigilancia estatal, cuando fuere necesario en razón de lo oneroso de su
administración y custodia (Artículo 25, parágrafo 2, Ley 333 de 1996);
5) Ejercer
los actos necesarios para el correcto mantenimiento y conservación de los
bienes, así como para su destinación, teniendo en cuenta su naturaleza, uso y
destinación (Decreto 1461 de 2000, Artículo 2, numeral 1);[4]
6) Asegurar
los bienes administrados (Decreto 1461 de 2000, Artículo 2, numeral 2)[5];
7) Realizar
las gestiones necesarias con las autoridades pertinentes, para el pago de
impuestos sobre los bienes objeto de administración (Decreto 1461 de 2000,
Artículo 2, numeral 3)[6];
8) Realizar
inspecciones oculares a los bienes administrados (Decreto 1461 de 2000,
Artículo 2, numeral 4)[7];
9) Actualizar,
por lo menos cada tres meses, los inventarios y el avalúo de los bienes que le
sean entregados provisionalmente (Decreto 1461 de 2000, Artículo 2, numeral 5)[8];
10) Efectuar
las provisiones necesarias en una Subcuenta del Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado, para el evento en que
se ordene la devolución de los bienes (Decreto 1461 de 2000, Artículo 2,
numeral 6)[9];
11) Ordenar
la destrucción de insumos, sustancias precursoras y elementos que puedan servir
para el procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca
dependencia si implican grave peligro para la salubridad y la seguridad pública
(Decreto 1461 de 2000, Artículo 2, numeral 7)[10]
Desde la iniciación del proceso y una vez
se encuentre ejecutoriada la providencia que decreta las medidas cautelares
dentro del proceso de extinción de dominio (Artículo 15, literal a), Ley 333 de
1996)[11],
el poder de disposición de quien figura como titular de los bienes sobre los
que recae la medida queda suspendido (Artículo 24, Ley
333 de 1996)[12] y a
partir de ese momento tales bienes son entregados a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para su administración y destinación provisional, con sujeción
a la Ley 333 de 1996 y los decretos que la reglamentan.
Con el fin de proteger los derechos de
quienes sean vinculados al proceso de extinción de dominio, así como de
terceros de buena fe, la Ley 333 de 1996 garantiza el debido proceso y el
derecho de defensa, así como la reparación integral, bien sea a través de la
devolución de los bienes o si ello no es posible, a través de una indemnización
adecuada.[13]
Entre otras garantías, el destinatario provisional deberá asegurar el bien
contra todo riesgo y constituir una póliza de cumplimiento de las obligaciones
derivadas del acto administrativo de destinación (Decreto 306 de 1998, Artículo
3, numeral 4).[14]”
Así, la administración provisional de los
bienes y derechos que se vinculan directamente a procesos de extinción de
dominio, o son objeto de decomiso en procesos penales se asigna a la Dirección
Nacional de Estupefacientes.
Por tanto, la ley 785 de 2002 está encaminada a
determinar los procedimientos que se deben tener en cuenta para administrar en
debida forma los bienes comprometidos judicialmente.
Dentro de este contexto, el artículo 9º demandado
dispone que los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo la
administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes, durante el proceso
de extinción de dominio no causarán intereses remuneratorios ni moratorios.
Para el ciudadano demandante, el contenido de este
artículo señala un tratamiento preferencial que va en contra del patrimonio de
los entes territoriales, y vulnera por una parte el artículo 294 de la
Constitución que señala: “La ley no podrá conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de entidades
territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo
dispuesto en el artículo 317”. Y por otra, el artículo 363 de la Carta que
establece los principios en que se funda el sistema tributario.
Para la Sala, la norma acusada como inconstitucional,
lejos de conceder una exoneración de intereses en contra de la Constitución,
establece una prohibición temporal, ligada a la administración provisional de
esos bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que el
legislador teniendo en cuenta las dificultades que podrían generarse en esa
administración, señaló que durante el tiempo que subsista el proceso de
extinción de dominio, los impuestos sobre los bienes no causarán intereses
moratorios o remuneratorios.
La temporalidad se vislumbra de la misma disposición,
al consagrar que declarada la extinción de dominio y una vez enajenados los
bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al
producto de la venta.
Es decir, en esta disposición, el legislador no
permite la exoneración de tributos, sino que simplemente las obligaciones
tributarias quedan pendientes para ser canceladas con posterioridad, cuando ya
el proceso haya culminado, o una vez se haya declarado la extinción de dominio.
El artículo demandado, también protege los interés del Estado al establecer que
en ningún caso asumirá el pago de obligaciones tributarias causadas con
anterioridad a la incautación del bien.
Tampoco puede considerarse que la norma acusada
establezca una exención en relación con los tributos de propiedad de los entes
territoriales, ya que dentro de los actos de administración, le corresponderá a
la Dirección Nacional de Estupefacientes ejercer las actuaciones necesarias
para el mantenimiento y conservación del bien, así como garantizar el pago
oportuno de los impuestos (decreto 1461 de 2000), pago que se realiza a favor
de la entidad donde se encuentre inscrito el bien incautado.
En este sentido, deberá entenderse que si el pago del
impuesto se hace a tiempo, no tiene porqué generarse un interés moratorio.
En todo caso, el valor de los impuestos que pertenezcan
a la entidad territorial, seguirán siendo de ésta y a ella le deberán ser
cancelados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, si para el efecto se
perciben ingresos como consecuencia de su administración. En caso de no ser
así, se pagarán por el propietario del bien, si no se declara la extinción de
dominio, o por el adquirente, si el bien se enajena luego de la declaración de
extinción de dominio, en ningún caso se obligará al particular a pagar
intereses moratorios o remuneratorios, del bien que no tuvo a su disposición.
Entonces, es claro que no existe ningún tratamiento
preferencial a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, pues su
actuación es únicamente como administradora de los bienes incautados en el
proceso de extinción.
Por otra parte, la Sala considera que es
constitucional establecer la suspensión del término para iniciar o proseguir
los procesos de jurisdicción coactiva mientras se declare la extinción de
dominio, debido a que dada la naturaleza de la acción de extinción, en donde
precisamente se cuestiona la legitimidad de la propiedad, es incompatible
mientras dure el trámite de la misma, un proceso paralelo que busque el
cumplimiento de una obligación insatisfecha.
Tampoco, se advierte violación de los principios de equidad,
eficiencia, progresividad, e irretroactividad en la medida en que no se condona
ningún tipo de interés ni se prohíbe o elimina la acción de cobro coactivo,
sino que simplemente se suspende en el tiempo como una herramienta de la
administración, para facilitar el trámite del proceso de extinción.
Observa la Corte que la Dirección Nacional de
Estupefacientes, que actúa como administrador de los bienes sobre los cuales se
ejerce la acción de extinción de dominio tiene entre sus deberes como tal el
pago oportuno de los impuestos respectivos, siempre que los ingresos que ellos
produzcan así lo permitan, tanto si se trata de bienes muebles como si son
bienes inmuebles en el caso de impuestos que conforme a la Constitución o la
ley correspondan a las entidades territoriales.
De la misma manera se encuentra por la Corte que la
norma acusada no quebranta los artículos 294 y 287 de la Constitución como lo
afirma el demandante, por cuanto el Congreso de la República en ejercicio de la
atribución de “hacer las leyes” que le confiere el artículo 150 de la
Carta, puede determinar legítimamente que durante la tramitación del proceso de
extinción de dominio, por razones de conveniencia nacional, no se causen
intereses de mora por impuestos que pertenezcan a las entidades territoriales,
cuyo pago, como ya se dijo, se hará por la Dirección Nacional de
Estupefacientes cuando los ingresos producidos por tales bienes así lo
permitan, o con posterioridad con el producto de la venta de ellos.
No se trata pues de una exención ni tratamiento
preferencial en relación con tributos de las propiedades territoriales, sino de
una decisión del Estado con respecto a la no causación de intereses por el
impuesto proveniente de bienes que eventualmente pudieren haber sido adquiridos
de manera ilícita y solo mientras dure el proceso de extinción de dominio.
Ni se afecta tampoco la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses que a ellas les garantiza el
artículo 287 de la Carta,  pues en la misma norma se preceptúa que tal
autonomía ha de ejercerse “dentro de los limites de la Constitución y la
ley”, circunstancia esta que demuestra que en nada se afecta el derecho de
la entidad territorial a percibirlos, que es lo que constitucionalmente se
protege por la Carta conforme con el artículo 317 en el cual se establece que “sólo
los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, quebranto que no ha
sido demostrado por el actor.
Por consiguiente, se declarará exequible el
artículo 9 de la ley 785 de 2002.
VII. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequible el artículo 9 de
la ley 785 de 2002 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la
administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y
333 de 1996”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA
PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-887 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
IMPUESTO
PREDIAL-No pago de intereses por bienes
administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes (Salvamento de voto)
REF.:
Expediente D-5127
Magistrado Ponente:
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar el voto por las siguientes razones:
La Sentencia afirma algo que la norma no
dice.  No se puede quitar a los municipios el pago de intereses remuneratorios
por el impuesto predial pues según lo disponen los arts. 317 y 362 de la
Constitución no se puede afectar mediante una Ley.
Existe la garantía de propiedad de los
tributos de los municipios, la que tiene su origen remoto en el Acto
Legislativo 03 de 1910, que buscó acabar con la privación de las rentas de los
antiguos Estados federados que se hizo bajo el régimen de la regeneración, que
no era más que una dictadura del Poder Central y por lo mismo se decidió
proteger los bienes de los departamentos como los de los  particulares; por lo
que ni siquiera se les puede privar de los intereses que se generan por el no
pago de sus impuestos, llámense remuneratorios o moratorios.  Quien posee el
bien debe pagar el impuesto predial al cual tiene derecho el municipio, el cual
se afecta con un pago que se produce años después.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ley 333 de 1996, Artículo 25.-“Parágrafo 1º. Durante el
desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una
medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común
legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la
entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las
medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación
provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, para lo
cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la
operación genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la
financiación de los programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en
la circunscripción territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación
rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, Incora,
para ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994 (negrilla
fuera de texto).
[2] Ley 333 de 1996, Artículo 25. De la creación del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado. (...) Parágrafo
2º. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción del
dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar los bienes
fungibles o que amenacen deterioro. Respecto de los demás bienes, si se hiciere
necesario en razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá
celebrar contratos de administración con entidades públicas o privadas
sometidas a vigilancia estatal.    En el evento en que los bienes hubiesen
sido enajenados y se ordenare su devolución mediante sentencia judicial
debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de la venta con actualización
de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la ley. (negrilla
fuera de texto)
Según el
Decreto 1461 de 2000. Artículo 4o, los bienes susceptibles de enajenación son: “Los
bienes que podrá enajenar la Dirección Nacional de Estupefacientes son aquellos
que aún no tienen definida su situación jurídica y que tengan las siguientes
características: Bienes de género, fungibles, que amenacen deterioro, de
consumo, muebles automotores, sustancias e insumos utilizados para el
procesamiento de cocaína u otra droga que produzca dependencia y todos aquellos
que en adición a los anteriores determine el Consejo Nacional de
Estupefacientes.   Los bienes con extinción de dominio o decomiso definitivo a
favor del Estado solamente los podrá enajenar en caso de existir autorización
expresa del Consejo Nacional de Estupefacientes. Parágrafo. Los costos que
implique para la Dirección Nacional de Estupefacientes la enajenación de los
bienes serán deducidos del producto de la venta, informando en cada caso al
Consejo Nacional de Estupefacientes, con los correspondientes soportes
contables”.
[3] Decreto 1461 de 2000, Artículo 5°. Principios para la
enajenación. La Dirección Nacional de Estupefacientes en el proceso de
enajenación de los bienes incautados, observará los principios de
transparencia, celeridad, eficacia, productividad, economía y moralidad
descritos en las Leyes 80 de 1993 y 489 de 1998. En cuanto a los procedimientos
se regirá por las normas del derecho privado.
[4] Decreto 1461 de 2000, Artículo 2°. Reglas generales para la
administración de bienes. La Dirección Nacional de Estupefacientes administrará
los bienes de acuerdo con los distintos sistemas establecidos en la ley,
ejercerá el seguimiento, evaluación y control y tomará de manera oportuna las
medidas correctivas a que haya lugar para procurar la debida administración de
los bienes. En ejercicio de dicha función le corresponde: 1. Ejercer los actos
necesarios para la correcta disposición, mantenimiento y conservación de los
bienes, de acuerdo con su naturaleza, uso y destino, procurando mantener su
productividad y calidad de generadores de empleo.
[5] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...) 2. Asegurar los bienes administrados.
[6] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...)3. Realizar las gestiones necesarias con las autoridades
pertinentes, para el pago de impuestos sobre los bienes objeto de
administración.
[7] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...) 4. Realizar inspecciones oculares a los bienes administrados.
[8] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...) 5. Actualizar, por lo menos cada tres meses, los inventarios y el
avalúo de los bienes, relacionados por categorías, la situación jurídica y el
estado físico de los bienes, de conformidad con lo previsto en el Decreto 306
de 1998.   Para efectos de lo señalado en el presente numeral, la Dirección
Nacional de Estupefacientes diseñará y aplicará una metodología para tener
actualizado el valor de los bienes, teniendo en cuenta la depreciación.
[9] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...) 6. Efectuar las provisiones necesarias en una Subcuenta del Fondo
para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado, para el evento en que se ordene la devolución de los bienes.
[10] Artículo 2°. Reglas generales para la administración de
bienes. (...) 7. La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá ordenar la
destrucción de los insumos, sustancias precursoras y elementos que puedan
servir para el procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca
dependencia si implican grave peligro para la salubridad y la seguridad
pública.
[11] Ley 333 de 1996, Artículo 15. Del trámite. El trámite de la
extinción del dominio en las actuaciones penales se surtirá en cuaderno
separado y se adelantará de conformidad con las siguientes reglas: a) El fiscal
que deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por
interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia
interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que
se funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión
del poder dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las
medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación
penal; (...)
[12] Ley 333 de 1996, Artículo 24. De la suspensión del poder
dispositivo. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción, no podrá
adquirirse ni transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades
ilícitas, ni constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o
negocio jurídico alguno respecto de éstos, sin perjuicio de los derechos de
terceros de buena fe.
[13] Artículo 11. Del debido proceso. En el ejercicio
y trámite de la acción de extinción del dominio se garantizarán el debido
proceso, el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias del mismo.
Artículo
12. De la protección de derechos. Durante
el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de las personas y de
los terceros, para cuyo efecto no podrá declararse la extinción del dominio:
1. En detrimento de los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena
fe. 2. Si no estuvieren probadas las circunstancias contempladas en la ley.
3. Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de defensa.  4.
En todos los casos se respetarán el principio de la Cosa Juzgada.   Parágrafo.
Los titulares de derechos o los poseedores de los bienes objeto de la acción de
extinción del dominio, así como los terceros, podrán comparecer al proceso
dentro de las oportunidades procesales previstas en esta Ley para el ejercicio
de su derecho de defensa.    En todo caso, los que no comparezcan están
representados por un curador ad litem, sin perjuicio de que, en el evento de no
comparecer durante el trámite por razones no atribuibles a su culpa o dolo,
puedan en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos
legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos.
[14] Decreto 306 de 1998, Artículo 3º. Una vez cumplidos los requisitos
anteriores, para la destinación provisional de los bienes a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas, salvo
aquellos que por disposición legal tengan destinación específica, la Dirección
Nacional de Estupefacientes llevará a cabo el siguiente procedimiento: (...) 4.
El acto administrativo mediante el cual se entregue el bien en calidad de
destinatario provisional, deberá indicar:
•  La
obligación de mantener la actividad económica que tenía el bien en el momento
de su incautación siempre que dicha actividad sea lícita.
•
Condiciones de la tenencia relativas a la conservación y cuidado del mismo,
para lo cual el destinatario deberá asegurar contra todo riesgo el bien y
constituir una póliza de cumplimiento de las obligaciones derivadas del acto
administrativo de destinación.
•  Pago de
los impuestos y demás gravámenes a que hubiere lugar.
•  Suma a
cancelar mensualmente de acuerdo con la propuesta, o ahorro que genera a su
presupuesto según la solicitud presentada.
•
Obligación de entregar un informe bimestral a la Dirección Nacional de
Estupefacientes sobre el bien.
•
Revocatoria de la destinación en caso de incumplimiento de las  obligaciones.
Parágrafo
1º. Lo dispuesto anteriormente, se realizará sin perjuicio de que la Dirección
Nacional de estupefacientes desarrolle sus funciones de vigilancia sobre los
bienes.
Parágrafo
2º. En caso de no recibir solicitudes por parte de las entidades oficiales o de
las instituciones de beneficio común legalmente reconocidas, una vez vencido el
plazo para tal efecto, el trámite se repetirá hasta lograr efectuar la
destinación provisional. (negrilla fuera de
texto)