C-229-98
Sentencia C-229/98
Sentencia
C-229/98
NORMA ACUSADA-Vigencia sectorial para pensionados de
Telecom
Si bien la norma
acusada perdió su vigencia general, pues ya no se aplica a todos los
pensionados, sin embargo sigue produciendo efectos, pues conserva una vigencia
sectorial para determinados trabajadores, como los pensionados de ECOPETROL,
pues explícitamente la Ley 100 de 1993 excluyó de sus mandatos a estas
personas.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Improcedencia
para corregir aplicación de una disposición inconstitucional
Si la situación
existiera y fuera discriminatoria, no corresponde a la Corte Constitucional
corregirla cuando realiza el examen de inconstitucionalidad de una norma legal
ya que, en estos casos, la labor de la Corte se contrae a determinar, en
abstracto y con fuerza erga omnes, si la disposición revisada se ajusta o no a
los mandatos de la Carta. Así, si la Corte retira del ordenamiento la norma
acusada, es obvio que las otras autoridades jurídicas no pueden aplicarla, pero
si, por el contrario, declara su exequibilidad, ello no impide que puedan
surgir controversias, constitucionales o legales, en torno a la aplicación de
la norma en un determinado caso. Sin embargo, las polémicas, aunque pueden
tener relevancia constitucional, no se debe decidir mediante el control
constitucional de las leyes, o control abstracto, sino por medio de los
instrumentos judiciales de protección concretos previstos por el ordenamiento,
que obligatoriamente existen, pues si ello no es así, el afectado siempre puede
recurrir a la acción de tutela, que opera como un mecanismo subsidiario de
cierre para la protección de los derechos fundamentales. La vía procedente para
corregir el estado de cosas inconstitucional no es la acción de
inconstitucionalidad sino los otros remedios jurídicos previstos por el
ordenamiento.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Régimen
diferenciado de pensiones/TRABAJADOR Y PENSIONADO DE ECOPETROL-Trato
diferente
La existencia de
un régimen diferenciado de salud y seguridad social entre trabajadores o
pensionados, en la medida en que a unos se aplica la ley y a otros una
convención colectiva, no sólo no implica obligatoriamente una vulneración de la
igualdad sino que, incluso si la violación existiera, la situación no puede ser
corregida por la vía del control constitucional, si el trato diferente no
proviene del contenido de una norma legal sino de la existencia de otras fuentes
de obligaciones laborales, como los contratos o las convenciones colectivas. En
el presente caso, es claro que el eventual trato diferente entre los
pensionados y trabajadores de ECOPETROL no proviene de la norma acusada, pues
ésta establece un mandato general, a saber, que los pensionados gozan de
asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, para lo cual deben
cotizar mensualmente un cinco por ciento de su mesada.
NORMA ACUSADA-Constitucionalidad material/PENSIONADO
DE ECOPETROL-Cotización para seguridad social en salud
El mandato
acusado, se ajusta a la Carta, ya que tal disposición se limita a ordenar que
los pensionados deben cotizar mensualmente un cinco por ciento de su mesada
para poder gozar de asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria.
Esta disposición encuentra sustento en la naturaleza misma de la seguridad
social, que es un servicio público obligatorio y un derecho irrenunciable de
las personas. Por ende, es un desarrollo natural de los preceptos constitucionales
que la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados y que prevea que
éstos paguen una cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es
gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos aportes de los
beneficiados, de conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y
universalidad.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Excepciones/PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD
La solidaridad es
uno de los principios esenciales de la seguridad social, por lo cual en general
es deber de todas las personas realizar aquellos aportes que son necesarios
para que los servicios sociales puedan también ser gozados por los usuarios de
escasos recursos. A pesar de lo anterior, la Corte considera que en el presente
caso no existe violación a ese deber de solidaridad, por cuanto la situación es
diferente. En efecto, la exclusión de los mandatos de la Ley 100 de 1993 de los
trabajadores y pensionados de ECOPETROL, y de otras personas como los miembros
de la Fuerza Pública, no significa que éstos queden exonerados de las
obligaciones que derivan del principio de solidaridad ya que, expresamente, el
parágrafo 1 del artículo 279 de esa misma ley señala que la empresa y los
servidores no cubiertos por la Ley 100 de 1993 "quedan obligados a
efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley".
Referencia:
Expediente D-1874
Norma acusada:
Artículo 37 (parcial) del decreto 3135 de 1968.
Demandante: Milton
Josué Sánchez Castillo
Temas:
El control
constitucional abstracto es procedente para estudiar el contenido
inconstitucional de una disposición, pero no para corregir la aplicación
inconstitucional de la misma, para lo cual existen otras vías judiciales.
Régimen diferenciado
de pensiones, comparación entre convenciones colectivas y ley, y principio de
igualdad.
Excepciones al
sistema general de seguridad social y principio de solidaridad.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Milton
Josué Sánchez Castillo presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 37 (parcial) del decreto 3135 de 1968, la cual fue radicada con el
número D-1874.  El magistrado Hernando Herrera Vergara, a quien fue repartido
el expediente, se declara impedido por haber emitido concepto relacionado con
la norma acusada. El impedimento es aceptado por la Sala Plena, la cual nombra
como ponente al magistrado Alejandro Martínez Caballero y designa como conjuez
a Gaspar Caballero Sierra. La demanda es admitida, se fija en lista para las
intervenciones ciudadanas, y se corre traslado al Procurador General para que
rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto
por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 37 del decreto 3135 de 1968 y se subraya el aparte
acusado:
Decreto 3135 de 1968
(Diciembre 26)
“Por el cual se
prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el
privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales.”
El Presidente de
la República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinaria que le
confiere la ley 65 de 1967,
Decreta:
(...)
Capítulo II
De las Prestaciones Sociales
(...)
ARTICULO 37. -
Prestaciones para pensionados.- A los pensionados por invalidez, jubilación y
retiro por vejez se les prestará por la entidad que les pague la pensión,
asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria.
Para este
efecto el pensionado cotizará mensualmente un cinco por ciento de su pensión.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 1º, 13, 16, 46, 48 y 58 de la
Constitución. Según su criterio, la norma acusada discrimina a ciertos
trabajadores de Ecopetrol y desconoce los derechos que han adquirido
convencionalmente, puesto que impone un descuento del 5% de la pensión para
aquellos empleados que tienen una pensión compartida, descuento que no se
aplica a los otros jubilados de esa entidad. De esa manera, agrega el actor, se
desconoce la igualdad puesto que se excluye a quienes tienen pensión mixta “de
lo que se les concede en idénticas circunstancias a los demás pensionados, es
decir, a unos se nos aplica un régimen diferente por no haber laborado 20 años
exclusivamente a Ecopetrol, como si ésta no hiciera parte del Estado, y a los
que sí lo hicieron, no se les descuenta absolutamente nada, como premio a dicha
exclusividad.”
El demandante
ilustra el cargo presentando su situación personal. Así, indica que mientras
fue trabajador activo recibió los servicios médicos en forma gratuita, “como
están pactados convencionalmente”, pero señala que “al salir jubilado con
tiempo compartido con otras entidades del estado” se le aplicó la norma
impugnada y le retuvieron 5% del valor de la mesada pensional, lo cual no se
hace con los otros pensionados de esa entidad. El actor concluye entonces que
ese trato diferente viola la igualdad y desconoce derechos adquiridos, ya que
sin razón se excluye a unos pensionados de los “beneficios generales
establecidos convencionalmente”, los cuales son frutos de reivindicaciones
laborales que han permitido a los trabajadores de ECOPETROL obtener “beneficios
mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen
general.”
Finalmente, el actor
anexa como sustento de sus argumentos copia de varios documentos relacionados
con la negociación colectiva en ECOPETROL y con el régimen jurídico de
pensionados de esa entidad.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
del Ministerio de Salud.
El ciudadano
Bernardo Alfonso Ortega Campo, en representación del Ministerio de Salud,
interviene para impugnar la demanda, para lo cual comienza por relatar la
historia legislativa del decreto 3135 de 1968, del cual forma parte la
disposición acusada. Este estudio lo lleva a concluir que el sentido de la
norma acusada es “que los beneficiarios de las entidades de previsión, ya
fueran funcionarios activos o retirados con derecho a pensión, debían
contribuir económicamente a sufragar los gastos que la atención médica”
demanda, por lo cual se fija un porcentaje de cotización. Luego, el
interviniente precisa que la Ley 100 de 1993, en desarrollo de la Carta de
1991, consagró un régimen integral de seguridad social y señaló, en el artículo
157, que los pensionados son afiliados obligatorios al régimen contributivo de
salud, por lo cual el artículo 204 fija una cotización. Por ello, el ciudadano
concluye que “la acción de inconstitucionalidad impetrada no puede prosperar,
en razón a que la norma demanda fue modificada por la ley 100 de 1993.”
4.2. Intervención
de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL.
La ciudadana Olga
María Rubio Sánchez, en representación de ECOPETROL, interviene para defender
la norma acusada e impugnar la demanda. La interviniente comienza por explicar
las particularidades del régimen pensional y de salud de ECOPETROL, en los
siguientes términos:
“Los trabajadores
de Ecopetrol, no obstante su condición de servidores públicos, no están -ni lo
han estado- afiliados a CAJANAL, ni obligados a cotizar o hacer aportes al
Seguro Social, pues como ya se dijo, las relaciones individuales laborales de
Ecopetrol, excepto las de su Presidente, se rigen por el Código Sustantivo del
Trabajo al igual que las de los trabajadores particulares. No sobra recordar
además, que de acuerdo con el artículo 279 de la ley 100 de 1993, Ecopetrol
quedó exceptuada del nuevo Sistema de Seguridad Social Integral y por lo tanto,
tampoco sus trabajadores deben afiliarse al ISS o un Fondo Privado de
Pensiones. De conformidad con el Decreto 807 de 1994, reglamento del artículo
279 de la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social de los servidores
públicos y pensionados de esta Empresa “es el establecido en la ley, en
la convención colectiva de trabajo, en el Acuerdo 01 de 1977 expedido por la
junta directiva y en las demás normas internas de la Empresa, y que regían con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”, y los requisitos para el
reconocimiento de las pensiones en Ecopetrol son los que preveían los Artículo
260 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, es decir, cuando se tata de
servicios continuos o discontinuos a una misma Empresa.
Como puede
observarse, para los trabajadores de Ecopetrol operan las normas establecidas
en el Código Sustantivo del Trabajo y en materia de pensiones los requisitos
legales de jubilación son 20 años de servicios continuos o discontinuos
prestados exclusivamente a Ecopetrol y 55 años de edad para los hombres
y 50 años para las mujeres (Art. 260 C.S.T.).
No obstante esto
último, en virtud de lo dispuesto en la ley 33 de 1985, en concordancia con los
Artículos 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969, es procedente que Ecopetrol, como
última entidad empleadora, reconozca pensiones oficiales o mixtas de jubilación
cuando el servidor público que no ha laborado exclusivamente en esta Empresa,
sí lo haya hecho durante 20 años continuos o discontinuos en una o varias entidades
del Estado y cuente con 55 años de edad, para lo cual Ecopetrol tiene el
derecho a repetir contra las otras entidades obligadas a concurrir en el pago
de la pensión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o
aportado a ellas. De la misma forma, Ecopetrol participa, en proporción al
tiempo servido a ésta, en el pago de las pensiones oficiales que otras
entidades estatales reconocen a sus servidores.”
A partir de lo
anterior, la ciudadana señala que la norma acusada pretende simplemente que los
pensionados contribuyan a la financiación de la prestación de la asistencia
médica, y que se trata de una disposición de orden público, “de aplicación
general en todo el territorio nacional y no de manera exclusiva a una entidad
del Estado”. Por ello considera que no  es válida “la afirmación del demandante
sobre su aplicación exclusiva en Ecopetrol, pues es de todos conocido que los
pensionados del sector oficial, sin entrar a analizar el sector privado,
contribuyen con la financiación de los beneficios antes mencionados y el Estado
por su parte, brinda la seguridad social a la que está obligado”
De otro lado, la
ciudadana indica que ECOPETROL “cubre un 70% de los costos en salud del
pensionado y el 100% de los de sus familiares, mientras el pensionado
contribuye para su salud con el 5% de su pensión, sin asumir costo alguno por
los servicios que recibe su familia”, por lo cual estas personas se encuentran
en realidad “en mejores circunstancias en relación con los demás jubilados del
Estado.” Además, agrega la interviniente, la empresa no recibe ninguna partida
del presupuesto nacional para el pago de estos servicios de salud, por lo cual
“no se encuentra una razón lógica que justifique la exclusión de Ecopetrol en
la aplicación del inciso demandado”.
Según la ciudadana,
el régimen de seguridad social de Ecopetrol no es contributivo, “pues sus
trabajadores no han cotizado a la Caja Nacional ni al Instituto de Seguros
Sociales”, por lo cual “las condiciones en que Ecopetrol otorga los servicios
de salud a los pensionados, obedecen al cumplimiento de disposiciones legales
que ordenan un descuento o aporte del pensionado, circunstancia ésta conocida,
por parte de la persona que se vincula a la Empresa”. Por ello, precisa la
interviniente, existe en estos casos una “combinación entre el régimen
contributivo (Ejemplo CAJANAL) y el de Ecopetrol, (no contributivo por
aplicación del Código Sustantivo del Trabajo)”, pero esa situación “no
significa que el pensionado adquiera el derecho combinando dos regímenes
totalmente diferentes.” Por ello la ciudadana considera que lo que
verdaderamente rompería la igualdad es que los pensionados del sector oficial
no contribuyan “con los costos que el Estado asume en la prestación de
servicios de salud, frente a la participación y contribución que los demás
pensionados del país deben efectuar al sistema o institución que les brinda los
mismos beneficios”. Por ende concluye que en estos casos se justifica y no
viola la igualdad “que existan en una entidad estatal, simultáneamente dos
regímenes pensionales (el del sector oficial y el del Código Sustantivo del
Trabajo).”
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, comienza por
sugerir que la demanda es inepta ya que los argumentos invocados por el actor
“recaen en factores ajenos al contenido de la disposición atacada” pues los
cargos se basan en “la manera como Ecopetrol realiza los descuentos a los
pensionados para la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y
hospitalaria.” Ahora bien, agrega el Ministerio Público, estas acusaciones son
improcedentes ya que “los criterios de interpretación, como la manera de
aplicar las disposiciones que hacen parte del ordenamiento jurídico, escapan al
examen de constitucionalidad.”
De otro lado, la
Vista Fiscal destaca que el nuevo régimen de seguridad social estableció que
los pensionados son afiliados obligatorios al sistema de salud y señaló la cotización
que debían pagar, por lo cual concluye “que la norma sub exámine fue
derogada por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993,” razón por la cual solicita
a la Corte que se inhiba de “pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada.” A pesar de lo anterior, el Procurador precisa que “el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993, consagra las excepciones a la aplicación
del Sistema Integral de Seguridad Social”, y que entre ellas “se encuentran las
relacionadas con el régimen aplicable a los servidores públicos de la Empresa
Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-, como también a los pensionados de la
misma”.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 5 º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del artículo 37 del decreto 3135 de 1968, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que
hace parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.
Un asunto previo:
¿está o no derogada la norma impugnada?
2- Según el
Ministerio Público y uno de los intervinientes, el pronunciamiento de la Corte
debe ser inhibitorio, pues la norma acusada fue derogada por la Ley 100 de
1993. Según su criterio, esa ley, en desarrollo de la Carta de 1991, consagró
un sistema integral de seguridad social y, específicamente, estableció que los
pensionados son afiliados obligatorios al sistema de salud (art. 157) y señaló
la cotización que éstos debían pagar para tal efecto (art. 204), por lo cual se
entiende que tales disposiciones derogaron la norma acusada, ya que ésta
simplemente indicaba que los pensionados gozaban de asistencia médica,
farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, para lo cual debían cotizar
mensualmente un cinco por ciento de su mesada. Por su parte el actor y otro de
los intervinientes asumen que la norma acusada se encuentra vigente, puesto que
señalan que ésta es aplicada a los pensionados de ECOPETROL. Por consiguiente,
el primer asunto a ser resuelto por la Corte es si la disposición impugnada se
encuentra o no vigente en el ordenamiento legal colombiano.
3- La Corte coincide
con la Vista Fiscal en que la Ley 100 de 1993 estableció un sistema integral de
seguridad social, por lo cual, en general, derogó las normas precedentes que
trataban de esta materia. Sin embargo, ello no significa que las leyes
anteriores que regulaban distintos aspectos de la seguridad social, como las
pensiones o la prestación de determinados servicios de salud, hayan quedado
totalmente subrogadas por la Ley 100 de 1993. Así, no sólo algunas de esas
regulaciones previas mantienen su vigencia, como por ejemplo la Ley 10 de 1990,
sino que, además, muchas de las normas formalmente derogadas, conservan una
especie de vigencia sectorial, pues sus mandatos siguen siendo válidos para
ciertos grupos de trabajadores. En efecto, la Ley 100 de 1993 explícitamente
señaló que las normas precedentes que le eran contrarias quedaban derogadas,
pero también aclaró que algunas conservaban su vigencia en relación con
determinados grupos de trabajadores. No de otra manera se puede interpretar el
artículo 279 de esa ley que establece que el nuevo sistema de seguridad social
integral no se aplica “a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción
de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los
miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas”. Igualmente ese artículo
excluye de los mandatos de la Ley 100 de 1993 a los “afiliados al Fondo
Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989,
cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de
remuneración”, así como a los “trabajadores de las empresas que al empezar a regir
la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se
hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las
pensiones, y mientras dure el respectivo concordato”; igualmente la Ley 100
excluye de sus mandatos a “los servidores públicos y a los pensionados de la
Empresa Colombiana de Petróleos”
Por consiguiente,
conforme a lo anterior, la Corte concluye que si bien la norma acusada perdió
su vigencia general, pues ya no se aplica a todos los pensionados, sin embargo
sigue produciendo efectos, pues conserva una vigencia sectorial para
determinados trabajadores, como los pensionados de ECOPETROL, pues
explícitamente la Ley 100 de 1993 excluyó de sus mandatos a estas personas. Por
tal razón, la Corte concluye que en el presente caso procede un examen de fondo
de los cargos del actor.
La improcedencia
del cargo del actor: regímenes diferenciados de seguridad social, comparación
entre convenciones colectivas y ley, y principio de igualdad.
4- Según el actor,
la norma acusada viola la Carta pues establece una discriminación entre los
pensionados de ECOPETROL ya que, según su interpretación, aquellos que reciben
una pensión mixta deben cotizar el 5 % de la mesada para financiar los gastos
de salud, mientras que el resto de pensionados y trabajadores de la empresa no
deben hacerlo. Por el contrario, según una de las intervinientes, la aplicación
de la norma acusada a ECOPETROL no es discriminatoria pues esa entidad no
recibe ningún recurso presupuestal para la prestación de los servicios de salud
a sus trabajadores y jubilados. Además, según la interviniente, el cargo del
demandante se estructura con base en supuestos falsos, ya que no sólo la norma
acusada se aplica a todos pensionados -y no únicamente a aquellos jubilados de
ECOPETROL que gozan de una pensión mixta-, sino que todos los jubilados de la
empresa se encuentran en una mejor situación que los otros pensionados del
país, por la calidad de los servicios de salud que reciben. Entra pues la Corte
a examinar la validez de los cargos del demandante.
5- La Corte
considera que el cargo del actor no es de recibo, puesto que el demandante no
ataca el contenido normativo de la disposición impugnada sino una supuesta
aplicación discriminatoria de parte de ECOPETROL, la cual deriva, a su vez, de
que algunos trabajadores gozan gratuitamente de los servicios de salud, gracias
a la convención colectiva entre la empresa y el sindicato, mientras que los
pensionados mixtos están excluidos de estos beneficios y deben entonces cotizar
el 5% previsto por la norma acusada. Como se ve, la supuesta discriminación no
depende del contenido de la norma sino del hecho de que a algunos trabajadores
se aplica en este aspecto la convención mientras que otros se rigen por la
norma acusada. Ahora bien, incluso si esa situación existiera y fuera
discriminatoria, no corresponde a la Corte Constitucional corregirla cuando
realiza el examen de inconstitucionalidad de una norma legal ya que, en estos
casos, la labor de la Corte se contrae a determinar, en abstracto y con fuerza erga
omnes, si la disposición revisada se ajusta o no a los mandatos de la
Carta. Así, si la Corte retira del ordenamiento la norma acusada, es obvio que
las otras autoridades jurídicas no pueden aplicarla, pero si, por el contrario,
declara su exequibilidad, ello no impide que puedan surgir controversias,
constitucionales o legales, en torno a la aplicación de la norma en un
determinado caso. Sin embargo, las polémicas, aunque pueden tener relevancia
constitucional, no se debe decidir mediante el control constitucional de las
leyes, o control abstracto, sino por medio de los instrumentos judiciales de
protección concretos previstos por el ordenamiento, que obligatoriamente
existen, pues si ello no es así, el afectado siempre puede recurrir a la acción
de tutela, que opera como un mecanismo subsidiario de cierre para la protección
de los derechos fundamentales (CP art. 86).
En ese mismo orden
de ideas, es posible que una norma laboral general sea constitucional pero que
su aplicación en un caso concreto sea ilegítima, por ejemplo, por desconocer
los derechos más amplios que para un determinado trabajador derivan del
contrato de trabajo o de una convención colectiva. Sin embargo, como en tales
eventos, la inconstitucionalidad de la situación no depende del contenido
normativo de la disposición legal sino de su indebida aplicación, por cuanto la
autoridad debió haber tomado en cuenta el contrato o la convención, la vía
procedente para corregir el estado de cosas inconstitucional no es la acción de
inconstitucionalidad sino los otros remedios jurídicos previstos por el
ordenamiento.
6- Conforme a lo
anterior, la existencia de un régimen diferenciado de salud y seguridad social
entre trabajadores o pensionados, en la medida en que a unos se aplica la ley y
a otros una convención colectiva, no sólo no implica obligatoriamente una
vulneración de la igualdad sino que, incluso si la violación existiera, la
situación no puede ser corregida por la vía del control constitucional, si el
trato diferente no proviene del contenido de una norma legal sino de la
existencia de otras fuentes de obligaciones laborales, como los contratos o las
convenciones colectivas. Esta Corporación ya había señalado con claridad lo
anterior cuando señaló al respecto:
“La existencia de
la negociación colectiva para la regulación de las relaciones laborales de
algunos trabajadores, en este caso de Ecopetrol, no es motivo suficiente per se
para invocar la violación del derecho fundamental a la igualdad, pues fue el
mismo Constituyente y el legislador, debidamente autorizado por aquél, quienes
han consagrado ese sistema y, en consecuencia, las condiciones de empleo y
trabajo, como las prestaciones sociales y otros beneficios laborales, pueden
ser distintos a los establecidos para otros sectores de trabajadores.
De otra parte, no
puede olvidarse que la regulación general y uniforme de las condiciones de
trabajo y prestaciones sociales consagradas por el legislador para toda clase
de trabajadores, tienen el carácter de beneficios mínimos que, dicho sea de
paso, son irrenunciables, de manera que el convenio colectivo bien puede
consagrar y de hecho lo hace, beneficios y prerrogativas superiores a los
contenidos en ese mínimo legal.
(...)
En este orden de
ideas, la Convención Colectiva de Trabajo no puede equipararse a los actos del
legislador, ya que ésta depende de la autonomía colectiva y la libre
negociación; de allí que la diferencia de regímenes no comporte necesariamente
un desconocimiento del principio de igualdad.[1]”
En el presente caso,
es claro que el eventual trato diferente entre los pensionados y trabajadores
de ECOPETROL no proviene de la norma acusada, pues ésta, como bien lo señala
uno de los intervinientes, establece un mandato general, a saber, que los
pensionados gozan de asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y
hospitalaria, para lo cual deben cotizar mensualmente un cinco por ciento de su
mesada.
El cargo del actor
no es entonces de recibo, lo cual no significa, como ya se explicó en esta
sentencia, que queden sin solución jurídica las eventuales aplicaciones
inconstitucionales de la norma acusada. Simplemente, lo que sucede es que la
acción pública es procedente para estudiar el contenido inconstitucional de una
disposición, pero no para corregir la aplicación inconstitucional de la misma,
para lo cual el ordenamiento prevé otras vías judiciales.
7- Con todo, podría
sostenerse que en el presente caso es procedente el examen del cargo del actor
por violación de la igualdad por cuanto la propia ley establece que los
trabajadores de ECOPETROL no quedan cobijados por el sistema general de
seguridad social. Sin embargo esta objeción no es válida, por cuanto la norma
acusada no es la que exceptúa a ECOPETROL  de los mandatos de la Ley 100 de
1993, pues dicha exclusión proviene del artículo 279 de esa misma ley. Es pues
necesario distinguir entre, de un lado, aquellos eventos en donde la eventual
discriminación no proviene de la ley sino de su aplicación, caso en el cual no
es viable atacar la norma por medio de la acción pública y, de otro lado,
aquellas situaciones en donde el trato diferente es consagrado directamente por
la ley, situaciones en las cuáles es posible que se declare la
inconstitucionalidad de la misma por violación de la igualdad, si la
diferenciación carece de justificación objetiva y razonable. En efecto, en
estos últimos casos, la discriminación proviene verdaderamente del contenido normativo
de una disposición legal, y no de su indebida aplicación, por lo cual la acción
pública es procedente. Esto explica que en anterior oportunidad, la Corte haya
analizado si era constitucional o no la exclusión de los mandatos de la Ley 100
de 1993 para los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado por la ley 91 de 1989[2].
8- El anterior
análisis muestra entonces que el presente caso es también diferente del estudiado
por la Corte en la sentencia C-013/93, en donde esta Corporación comparó el
contenido de normas con fuerza de ley, a saber varios decretos extraordinarios
que regulaban la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, con los
beneficios previstos por la convención colectiva de esa empresa. Sin embargo,
en aquella ocasión se trataba de determinar si la ley podía modificar la
conquista lograda por los trabajadores de esa empresa en virtud de una
convención colectiva, fuente creadora de normas jurídicas obligatorias para las
partes, llegando a la conclusión de que los beneficios, prerrogativas, y
garantías adquiridas por este último medio no pueden vulnerarse, pues la
Constitución prohibe menoscabar tales derechos. Era pues necesario confrontar
directamente lo consignado en la convención colectiva y el decreto 035 de 1991,
materia de impugnación, para adoptar la decisión correspondiente. En cambio, en
el presente evento se acusa una norma general, por lo cual la eventual
violación no proviene de la disposición como tal, pues ella no pretende
desconocer convenciones colectivas, sino de eventuales conflictos derivados de
la aplicación de la convención, o del contenido de esta última, aspectos que no
corresponde resolver a la Corte Constitucional cuando ejerce el control
constitucional de las leyes.
9- Por ende, si el
actor quería impugnar el régimen específico de seguridad social de ECOPETROL
debió atacar los apartes pertinentes del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
que es el que consagra la diferencia de trato, y no el artículo 37 del decreto
3135 de 1968, que establece un mandato general para todos los pensionados. Sin
embargo, tampoco este cargo hubiera tenido éxito, pues en este punto existe
cosa juzgada constitucional pues la Corte ya tuvo la oportunidad de examinar la
constitucionalidad de esa exclusión de ECOPETROL del sistema general de
seguridad social, y concluyó que era constitucional, ya que “tuvo como
fundamento la existencia en dicha empresa de una Convención Colectiva de
Trabajo que contiene, en muchos aspectos, beneficios y condiciones extralegales
superiores a los que rigen para los demás servidores del Estado. En
consecuencia, era necesario proteger los derechos adquiridos por los
beneficiarios de ella, expuestos a ser vulnerados si se les hubiera hecho
extensiva la vigencia de la citada ley.[3]”
La
constitucionalidad material del contenido normativo acusado.
10- Aun cuando, como
ya se vio, el actor no ataca el contenido mismo de la disposición acusada sino
su aplicación en ECOPETROL, entra la Corte a examinar este contenido, por
cuanto el control constitucional no es rogado sino integral, por lo cual es
deber de esta Corporación “confrontar los disposiciones sometidas a control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución (art 22 decreto 2067 de
1991).”
En tal contexto, la
Corte considera que el mandato establecido por el segundo inciso del artículo
37 del decreto 3135 de 1968, acusado por el actor, se ajusta a la Carta, ya que
tal disposición se limita a ordenar que los pensionados deben cotizar
mensualmente un cinco por ciento de su mesada para poder gozar de asistencia
médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria. Esta disposición encuentra
sustento en la naturaleza misma de la seguridad social, que es un servicio
público obligatorio y un derecho irrenunciable de las personas (CP art. 48).
Por ende, es un desarrollo natural de los preceptos constitucionales que la ley
ordene brindar asistencia médica a los pensionados y que prevea que éstos
paguen una cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es
gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos aportes de los
beneficiados, de conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y
universalidad. Así las cosas, la Corte considera que el segundo inciso acusado
es exequible. Ahora bien, no era posible estudiar ese segundo inciso sin
analizar el primer inciso del mismo artículo, pues ambos forman una unidad
insescindible de sentido, ya que el segundo establece una cotización, que es
necesaria para  financiar los servicios médicos ordenados por el primero. Por
tal razón, la Corte declarará la exequibilidad de la totalidad del artículo.
Excepciones al
sistema general de seguridad social y principio de solidaridad.
11- Con todo, se
podría sostener que la norma acusada, al ser interpretada en consonancia con el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que excluye a los servidores públicos de la
Empresa Colombiana de Petróleos y a los pensionados de esa empresa del sistema
general de seguridad social diseñado por esa misma ley, genera un estado de
cosas inconstitucional, por cuanto se podría estar afectando el principio de
solidaridad que gobierna la seguridad social (CP art. 48).
El argumento parece
en principio admisible pues es cierto que la solidaridad es uno de los
principios esenciales de la seguridad social, por lo cual en general es deber
de todas las personas realizar aquellos aportes que son necesarios para que los
servicios sociales puedan también ser gozados por los usuarios de escasos
recursos. Por tal razón, la Corte consideró que era contrario a la Constitución
que la ley excluyera a los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la obligación de realizar tales aportes, pues
se estaba vulnerando el “deber general de solidaridad, vinculante para todos
los colombianos”. Dijo entonces esta Corporación:
“Queda claro,
entonces, que el deber de solidaridad no es sólo del Estado sino también de los
particulares y, si bien es cierto que corresponde instrumentarlo al legislador,
tal potestad no implica autorización a éste para desconocerlo, como ocurre en
el caso de debate, puesto que al reformar el régimen de seguridad social de los
afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso para aplicar los regímenes
vigentes antes de la expedición de la ley 100 de 1993, salvo en algunos
aspectos, quedarían exonerados los congresistas, empleados del Congreso y
empleados del citado Fondo, de contribuir con el Fondo de Solidaridad y
Garantía mediante la operación de la compensación, obligación instituida para
todos las Entidades Promotoras de Salud, Cajas, Fondos y entidades de seguridad
social del sector público, empresas y entidades públicas, como se lee en el 204
de la ley 100 de 1993, al cual se hizo alusión en párrafos anteriores,
concordante con el 280 del mismo ordenamiento.
Si es obligación
de todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, se
hayan convertido o no en Entidades Promotoras de Salud -EPS-, de participar
"en la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y
Garantía", no encuentra la Corte justificación constitucional alguna para
establecer un privilegio en favor del Fondo de Previsión Social del Congreso,
lo cual vulnera no sólo el principio de solidaridad sino también el de la
igualdad.
Recuérdese que
los fondos de solidaridad se crearon con el fin de subsidiar y financiar los
servicios básicos de salud y seguridad social de los grupos de población más
débiles, vulnerables y desprotegidos del país, y se financian no sólo con
recursos públicos sino también con los aportes de los trabajadores. En
consecuencia, no existe justificación alguna para eximir a los congresistas,
empleados del Congreso y del Fondo de Previsión Social del Congreso del deber
general de solidaridad, vinculante para todos los colombianos.[4]”
A pesar de lo
anterior, la Corte considera que en el presente caso no existe violación a ese
deber de solidaridad, por cuanto la situación es diferente. En efecto, la
exclusión de los mandatos de la Ley 100 de 1993 de los trabajadores y
pensionados de ECOPETROL, y de otras personas como los miembros de la Fuerza
Pública, no significa que éstos queden exonerados de las obligaciones que
derivan del principio de solidaridad ya que, expresamente, el parágrafo 1 del
artículo 279 de esa misma ley señala que la empresa y los servidores no
cubiertos por la Ley 100 de 1993 “quedan obligados a efectuar los aportes de
solidaridad previstos en esta ley”. Por ende, y en el entendido de que estas
personas deben realizar tales aportes de solidaridad, la Corte considera que la
disposición impugnada es exequible.
Es de advertir que,
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, las
personas que obtuvieron su pensión antes del primero de enero de 1994, tuvieron
derecho a un reajuste mensual equivalente a la elevación de la cotización en
materia de salud. Esto es, que para el caso de ECOPETROL, la cuota por servicio
de salud permaneció invariable y ésta únicamente se alteró en el uno porciento
de que trata el 279 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual debieron obtener
un reajuste en ese equivalente.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 37 del decreto 3135 de 1968, en el entendido de que esta norma no
excluye el deber de realizar los aportes de solidaridad previstos por el
sistema general de seguridad social diseñado por la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrada
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                              CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                            Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
HERNANDO
HERRERA VERGARA             Magistrado                                                 Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO                 FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR
Que el H. Magistrado
doctor Hernando Herrera Vergara, no firma la presente sentencia por impedimento
oportunamente manifestado y aceptado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-173 de 1996. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de
la Corte g y h.
[2] Ver sentencia C-461 de 1995 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia C-173 de 1996. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de
la Corte i.
[4] Sentencia C-017 de 1998. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de
la Corte 3.3.