T-472-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-472/11
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES O, EN SU LUGAR, INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Reiteración de jurisprudencia
La
Corte excepcionalmente ha juzgado que es procedente cuando: (i) de su
protección dependa la eficacia de derechos fundamentales de aplicación
inmediata como la vida, la dignidad humana o el mínimo vital (criterio de
conexidad); (ii) se trate de sujetos de especial protección constitucional; (iii)
cuando existiendo otro medio de defensa el mismo no resulte idóneo, ni eficaz
para garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario,
evento en el que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo de
defensa, ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y
cierta por otra vía y; (iv) cuando se promueva como mecanismo transitorio o
definitivo para evitar un perjuicio irremediable.
DEBER DE MOTIVACION DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA
PENSION-Entidad administradora de
pensiones vulnera debido proceso cuando resuelve solicitud de pensión sin
motivar en debida forma el acto
El
deber de motivar los actos administrativos que niegan una pensión, en el
contexto de un Estado Social de Derecho, tiene al menos dos tipos de
justificación. De un lado, está la necesidad de asegurar la garantía
constitucional al debido proceso de las personas cuando está en discusión la
disposición de un derecho, pues ese deber le permite al afectado conocer los
motivos de una determinada decisión a fin de controvertirla adecuadamente. De
otro lado, está el deber de contribuir a evitar los posibles abusos de
autoridad, el cual se cumple cuando los órganos del poder público se ven
obligados a exponer razones en respaldo de sus actos. Para que una autoridad
cumpla con las exigencias de motivación de sus actos no basta con que exponga
determinadas proposiciones, de hecho y de derecho, aunque luego extraiga una
conclusión congruente con ellas. Esa es una condición necesaria pero
insuficiente de una debida justificación, y obedece en parte a lo que en la
teoría jurídica se conoce como justificación interna. Además de eso es
indispensable que la autoridad pública explicite las razones por las cuales
concluyó que las premisas jurídicas y fácticas usadas por él eran aceptables de
acuerdo con la realidad probatoria y con el ordenamiento jurídico.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Llamado a prevención al ISS para que se abstenga de
negar solicitudes con fundamento en la prescripción extintiva del derecho
En
el caso concreto, la decisión de negar la indemnización sustitutiva de la
pensión a la accionante, bajo el argumento de que dicha prestación prescribió,
es abiertamente inconstitucional, en tanto viola los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social de la peticionaria, toda vez que es una
mujer de 58 años de edad, que depende de la prestación pensional para satisfacer
sus necesidades básicas autónomamente. Así las cosas, esta Sala le ordenará al
ISS que si en una resolución debidamente motivada, le niega el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes porque encuentra que ésta no cumple los
requisitos contemplados para acceder a tal prestación, en todo caso deberá
reconocerle la indemnización sustitutiva que le corresponde, en los términos de
la Ley.
JUEZ CONSTITUCIONAL-Al momento de resolver caso objeto de controversia en materia pensional
debe aplicar principio de equidad
Conviene
resaltar que al introducir este otro elemento en la resolución del problema, la
Sala observa un principio que ha sostenido la Corte, con arreglo al cual el
juez constitucional al momento de fallar debe tener en cuenta los efectos que
su decisión pueda producir sobre las personas involucradas en la controversia
de amparo.
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y SEGURIDAD
SOCIAL-Orden al ISS para reconocer
pensión de sobrevivientes o indemnización sustitutiva, según requisitos que
cumpla la accionante
Referencia: expediente
T-2950793
Acción de tutela presentada por Ariela Lugo contra el
Instituto de Seguros Sociales- Seccional Valle del Cauca-
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., trece (13) junio de dos mil once (2011)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao
Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
La señora Ariela Lugo, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela
contra el Instituto de Seguros Sociales- Seccional Valle del Cauca-, por
considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido
proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al haberse tardado casi dos
años para resolver, de manera negativa, sus solicitudes: [1] (i) de
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes bajo el argumento de que no
cumplía los requisitos legales de cotización, y (ii) de reconocimiento de la
indemnización sustitutiva sosteniendo que había prescrito su derecho.
1.2.
Relata la actora que el 17 de abril de 2008 le solicitó al Instituto de Seguros
Sociales el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, causada según su
concepto por el deceso de su esposo el señor Mauro María Vásquez Viáfara el 8
de marzo de 2007. Pero mediante la Resolución No. 7856 de 2010, el ISS se la
negó porque el afiliado fallecido cotizó menos de 50 semanas en los tres años
inmediatamente anteriores al fallecimiento, que es un requisito establecido por
la ley. Para sustentar esta conclusión, el ISS manifestó que el asegurado había
cotizado en vida un total de 950 semanas, pero que de estas solamente 30
correspondían a los tres años inmediatamente anteriores a su fallecimiento.[2] En cuanto a
la indemnización sustitutiva, el ISS también la negó porque la acción para
reclamarla prescribe en un año y, en este caso, entre la fecha en que falleció
el afiliado y la fecha en que se radicó la solicitud de reconocimiento
pensional, transcurrió más de un año.
1.3.
La accionante manifiesta no contar con fuentes de ingreso que le permitan
satisfacer adecuadamente su mínimo vital, al menos desde la muerte de su
cónyuge. Solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al
mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, que se le ordene al
Instituto de Seguros Sociales reconocer y pagar la indemnización
sustitutiva a que tiene derecho. Entre otras razones, porque no puede soportar
la carga de un proceso ordinario para obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva, toda vez que no cuenta ni con los recursos
necesarios para hacerlo, ni le parece justo esperar más tiempo.
2.
Respuesta de la entidad accionada
El
Instituto de Seguros Sociales- Seccional Valle del Cauca-guardó silencio.
3.
Sentencia objeto de revisión
En
providencia de noviembre 16 de 2010, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de
Cali negó el amparo. A su juicio, la actora cuenta con otro medio judicial para
debatir si tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva, por
lo que la acción de amparo no cumple con el presupuesto de subsidiaridad. Y como
no se probó, sumariamente siquiera, la existencia de un perjuicio irremediable,
no estaban dadas las condiciones que habilitaran la intervención del juez de
tutela.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
2.1.
A partir de los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción de amparo, la
decisión adoptada por el juez de instancia y los argumentos expuestos por las
partes, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos.
2.2.
¿Viola una entidad administradora de fondos de pensiones (Instituto de Seguros
Sociales) el derecho fundamental al debido proceso de una persona (Ariela Lugo),
cuando le resuelve negativamente una solicitud de reconocimiento pensional sobre
la base de que no cumple los periodos de cotización legalmente exigidos, pero en
la resolución se abstiene de exponer los elementos  de juicio con fundamento en
los cuales concluyó que hacen falta dichos periodos de cotización?
2.3.
¿Vulnera una entidad administradora de fondos de pensiones (ISS) los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de una mujer (Ariela
Lugo) que dependía económicamente de su cónyuge, al negarle el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes bajo el
argumento de que su derecho prescribió por solicitarlo después de pasado un año
desde que su cónyuge falleció?
2.4.
Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala reiterará la
jurisprudencia constitucional sobre la procedibilidad excepcional de la acción
de tutela para reclamar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente o, en
su lugar, la indemnización sustitutiva. Luego examinará si en este caso el
amparo es procedente y si así lo es procederá a resolver el fondo del asunto.
Para ello, la Sala hará algunas precisiones acerca del derecho fundamental al
debido proceso administrativo y reiterará la jurisprudencia de esta Corporación
relacionada con la imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes o, en su lugar  la indemnización sustitutiva.
Reiteración de jurisprudencia
3.1.
La acción de amparo no es procedente, por regla general, para buscar el
reconocimiento y la efectividad de derechos pensionales, en la medida en que
existen otros medios judiciales de defensa para garantizarlos -la jurisdicción
ordinaria laboral o contenciosa administrativa según el caso- y el carácter
sumario de esta acción impide que sea apta para discutir derechos de carácter
litigioso, que requieren un debate más amplio para dirimir la controversia.[3] No
obstante, la Corte excepcionalmente ha juzgado que es procedente cuando: (i) de
su protección dependa la eficacia de derechos fundamentales de aplicación
inmediata como la vida, la dignidad humana o el mínimo vital (criterio de
conexidad);[4]
(ii) se trate de sujetos de especial protección constitucional; (iii) cuando
existiendo otro medio de defensa el mismo no resulte idóneo, ni eficaz para
garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario, evento
en el que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo de defensa,
ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra
vía y; (iv) cuando se promueva como mecanismo transitorio o definitivo para
evitar un perjuicio irremediable.[5]
3.2.
Bajo la línea de estas consideraciones, encuentra la Sala que en el asunto
objeto de estudio, la tutela busca evitar un perjuicio irremediable. Porque (i)
la accionante es una mujer de 58 años de edad, que se desempeñó como ama de
casa mientras vivió su cónyuge, y por tanto no tuvo empleo diferente a ese ni
desarrolló habilidades para practicar un arte, oficio u ocupación distintas, de
modo que actualmente depende de la generosidad de sus hijos para la
satisfacción de sus necesidades básicas. Lo cual hace que el perjuicio alegado
sea grave, pues amenaza con interferir en su capacidad para satisfacer
autónomamente sus necesidades básicas. Además, (ii) esa misma
constatación hace que el perjuicio sea actual, pues es razonable concluir que
una persona que tiene derecho a vivir con autonomía, sufre un perjuicio
mientras deba depender de la buena voluntad de los demás durante tanto tiempo. Así
las cosas, (iii) la peticionaria precisa una respuesta urgente e
impostergable, pues de la lectura del expediente se extrae que el ISS tardó dos
años para negarle las prestaciones pensionales, y eso ya es suficiente tiempo
de espera para una persona que ha acreditado indiciariamente no contar con
capacidad de auto sostenerse.[6]
Por ello la Sala considera que la tutela es procedente, y pasará a estudiarla
de fondo.
4.
Una entidad administradora de pensiones vulnera el derecho al debido proceso
cuando resuelve una solicitud de reconocimiento pensional por medio de un acto
no motivado en debida forma. Caso concreto
4.1. El deber de motivar los actos administrativos que
niegan una pensión, en el contexto de un Estado Social de Derecho, tiene al
menos dos tipos de justificación. De un lado, está la necesidad de asegurar la
garantía constitucional al debido proceso de las personas cuando está en
discusión la disposición de un derecho, pues ese deber le permite al afectado
conocer los motivos de una determinada decisión a fin de controvertirla
adecuadamente. De otro lado, está el deber de contribuir a evitar los posibles
abusos de autoridad, el cual se cumple cuando los órganos del poder público se
ven obligados a exponer razones en respaldo de sus actos. En ese sentido, en la
sentencia T-421 de 2010 la Corte expuso:
“[l]a administración tiene el deber de hacer públicas
las razones que la conducen a adoptar una decisión, especialmente cuando tiene
la virtualidad de frustrar un interés de los gobernados. Ese deber tiene su
fundamento, en un Estado Constitucional, en el derecho de toda persona “a la
defensa” (art. 29, C.P.), pues este derecho sólo puede efectivizarse si la
administración establece en sus actos los motivos que la conducen a tomar
decisiones, para que las personas –en especial las afectadas- los conozcan y
los puedan cuestionar.  Pero, desde luego, ese derecho no sólo se desconoce
cuando por completo se desobedece el deber de motivación, sino también cuando
se ofrecen razones oscuras, indeterminadas, insuficientes, parciales o
superfluas para sustentar una decisión.”[7]
4.2. Ahora bien, para que una autoridad cumpla con las
exigencias de motivación de sus actos no basta con que exponga determinadas
proposiciones, de hecho y de derecho, aunque luego extraiga una conclusión
congruente con ellas. Esa es una condición necesaria pero insuficiente de una
debida justificación, y obedece en parte a lo que en la teoría jurídica se
conoce como justificación interna.[8]
Además de eso es indispensable que la autoridad pública explicite las razones
por las cuales concluyó que las premisas jurídicas y fácticas usadas por él eran
aceptables de acuerdo con la realidad probatoria y con el ordenamiento jurídico.
En otras palabras, la decisión también debe contar con una justificación
externa.[9]
En consecuencia, por ejemplo las autoridades no pueden simplemente afirmar que
el Derecho positivo ordena, prohíbe o permite determinada solución y a
continuación tan sólo citar algunos artículos.[10]
El órgano encargado de aplicar el derecho en los casos concretos está en la
obligación de exponer por qué esas referencias normativas autorizan una
conclusión interpretativa como la que expone en su acto. En todo caso, deberá
basarse en una evaluación que contenga razones y argumentos fundados no sólo en
reglas de “racionalidad”, sino también en reglas de carácter valorativo, pues
con la racionalidad se busca evitar las conclusiones y posiciones absurdas, y
con la “razonabilidad” se pretende evitar conclusiones y posiciones que si bien
pueden parecer lógicas, a la luz de los valores constitucionales no son
adecuadas.
4.3. En el mismo sentido, cuando la administración sostiene
en un caso que una persona sólo cuenta con determinado número de semanas de
cotización (inferior al necesario para acceder a una prestación pensional), su
acto sólo está justificado suficientemente si expone en forma debida los
elementos de juicio que sustenten esa conclusión fáctica. Eso puede hacerlo de
diversos modos, y con ciertos límites, pero debe al menos manifestar cuáles son
los medios de prueba en los que se basa para formular esa premisa. Esta es una
exigencia similar a la que ha hecho la Corte Constitucional, por ejemplo en la
sentencia T-107 de 2009.[11]
En esa oportunidad la decisión versaba sobre la tutela contra una providencia
que definía si una persona tenía derecho a la indexación de su primera mesada
pensional y, en caso afirmativo, a qué monto ascendía. La autoridad judicial
demandada concluyó que el demandante tenía derecho a la indexación, luego
mencionó la suma que debía serle pagada, y más adelante el salario inicial y el
porcentaje aplicable. Sin embargo, en vista de que no expuso las razones para
sustentar que esa era la fórmula vigente, ese era el salario inicial y ese era
el porcentaje aplicable, la Corte consideró que la motivación resultaba
insuficiente. Dijo, en específico: “[n]ótese que en ningún momento el
juzgado establece de dónde sale esa fórmula, ni señala cuál es el salario
inicial y la “porcentual acumulada” que utiliza en su operación. [… E]l fallo
al no hacer explícito el criterio o criterios para indexar la primera mesada
pensional, limitó las posibilidades del demandante de objetar la decisión e
insistir en una fórmula que respete la normatividad vigente”. En
consecuencia, tuteló el derecho al debido proceso por considerar que no se
habían justificado las premisas del juicio, y le ordenó a la autoridad judicial
demandada adoptar una nueva providencia, en la cual especificara “los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión”.
4.4. Pues bien, tras aplicar estos principios al caso
bajo examen la Sala concluye que el ISS le violó a la peticionaria el derecho
al debido proceso por indebida motivación de su acto. En efecto, en la
Resolución No. 7856 de 2010 el ISS expresó formalmente las premisas
indispensables para concluir que la demandante no tenía derecho a la pensión,
pues dijo: que para adquirir el derecho a esta el afiliado debía tener al menos
cincuenta semanas de cotización en los tres años anteriores a su fallecimiento;
que en este caso solamente 30 semanas correspondían a los tres años anteriores
al fallecimiento del cónyuge de la tutelante; y que por lo tanto la actora no
tenía derecho a la pensión. Sin embargo, el Instituto de Seguros Sociales no
explicó de manera suficiente por qué el historial de cotizaciones del fallecido
cónyuge de la tutelante le permitía extraer esa conclusión, y de hecho tampoco
anexó a la Resolución pruebas que sustentaran su aserto, ni se refirió a un
archivo que le permitiera a la accionante controlar esa conclusión fáctica. Así,
al haber resuelto de este modo la solicitud pensional de la demandante, el ISS
le dificultó su derecho a contradecirla toda vez que la actora no cuenta con un
referente claro que pueda cuestionar.
4.5.
De conformidad con lo expuesto, la Sala de Revisión protegerá el derecho al
debido proceso de la demandante. Para ello, revocará la decisión de única
instancia que negó el amparo solicitado, dejará sin efecto la Resolución No.
7856 de 2010 y le ordenará al ISS que expida otra, en la cual especifique de
modo preciso cuáles son los hechos que le permiten concluir que el cónyuge de
la demandante no aportó cincuenta (50) semanas en los tres años anteriores a su
fallecimiento. Con todo, antes de hacerlo, la Sala estima que debe pronunciarse
sobre la supuesta prescripción de la indemnización sustitutiva.
5. Inoperancia
del fenómeno de la prescripción en la indemnización sustitutiva. Reiteración de jurisprudencia
5.1.
La Corte Constitucional ha establecido que la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobrevivientes no prescribe. Por ejemplo en la sentencia T- 546 de
2008, sostuvo:
“la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes,
no puede estar sujeta, respecto de su reconocimiento a un límite temporal, pues
por tratarse de una prestación subsidiaria o sustitutiva de un derecho
pensional, ostenta por extensión, la naturaleza de irrenunciabilidad o
imprescriptibilidad, es decir, que su reclamación puede efectuarse en cualquier
tiempo, sujetándose solamente a normas de prescripción, una vez ha sido reconocida
por la autoridad respectiva”. [12]
5.2.
Por tanto, en el caso concreto, la decisión de negar la indemnización
sustitutiva de la pensión a la accionante, bajo el argumento de que dicha
prestación prescribió, es abiertamente inconstitucional, en tanto viola los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Ariela
Lugo, toda vez que es una mujer de 58 años de edad, que depende de la
prestación pensional para satisfacer sus necesidades básicas autónomamente.
5.3.
Así las cosas, esta Sala le ordenará al ISS que si en una resolución
debidamente motivada, le niega el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a la señora Ariela Lugo porque encuentra que ésta no cumple los
requisitos contemplados para acceder a tal prestación, en todo caso deberá
reconocerle la indemnización sustitutiva que le corresponde, en los términos de
la Ley, y se la deberá pagar a más tardar en las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.[13]
5.4.
Ahora bien, la Sala debe decidir si esta resolución y las correspondientes
órdenes deben ser transitorias o definitivas. En este punto, y en vista de lo
que quedó estipulado en el acápite sobre la procedencia de la tutela, pareciera
que el amparo debe proceder como mecanismo transitorio, pues con ella se busca
evitar un perjuicio irremediable. No obstante, lo cierto es que el examen de
procedibilidad de la tutela en este caso debe tener también en consideración el
deber de distribuir equitativamente las cargas; es decir, la Corte no puede
perder de vista que uno de sus deberes es el de resolver los casos con arreglo
a la equidad (art. 230, C.P.).[14]
En esa medida es importante establecer si el estudio de la acción de tutela
como un mecanismo apenas provisional y transitorio es un resultado equitativo
en este caso.
5.5.
Para decidir ese asunto, conviene resaltar que al introducir este otro elemento
en la resolución del problema, la Sala observa un principio que ha sostenido la
Corte, con arreglo al cual el juez constitucional al momento de fallar debe
tener en cuenta los efectos que su decisión pueda producir sobre las personas
involucradas en la controversia de amparo. Y específicamente, la Sala sigue el
criterio también fijado por esta Corporación, de acuerdo con el cual cuando se
toma una decisión en equidad se deben tener en cuenta los siguientes rasgos característicos:
“[…] El primero es la importancia de las
particularidades fácticas del caso a resolver. La situación en la cual se
encuentran las partes – sobre todo los hechos que le dan al contexto empírico
una connotación especial – es de suma relevancia para determinar la solución
equitativa al conflicto. El segundo es el sentido del equilibrio en la
asignación de cargas y beneficios. La equidad no exige un equilibrio perfecto.
Lo que repugna a la equidad son las cargas excesivamente onerosas o el desentendimiento
respecto de una de las partes interesadas. El tercero es la apreciación de los
efectos de una decisión en las circunstancias de las partes en el contexto del
caso. La equidad es remedial porque busca evitar las consecuencias injustas que
se derivarían de determinada decisión dadas las particularidades de una
situación. De lo anterior también se concluye que decidir en equidad no es, de
ninguna manera, decidir arbitrariamente. Al contrario, la equidad busca evitar
la arbitrariedad y la injusticia, aún la injusticia que pueda derivar de la
aplicación de una ley a una situación particular cuyas especificidades exigen
una solución distinta a la estricta y rigurosamente deducida de la norma
legal”.[15]
5.6.
En aplicación de lo anterior, cabe anotar en primer lugar que los derechos que
habrán de tutelarse son indiscutibles. En efecto, para empezar no es
susceptible de someterse a discusión si la tutelante tiene derecho a que su
solicitud pensional sea correctamente motivada, de acuerdo con los hechos y el
derecho del caso. Eso está claro: sí tiene derecho a ello. Pero tampoco es discutible
en sus circunstancias si tiene derecho a que se le reconozca la indemnización
sustitutiva, en caso de que no se le conceda la pensión de sobrevivientes.
También eso está claro: sí tiene derecho a ello. Así las cosas, resolver esta
controversia de manera transitoria sería por una parte innecesario, pues
equivaldría a imponerle la carga de acudir a la justicia ordinaria, a pesar de
que el sentido de la decisión adoptada en ese ámbito no podría apartarse, en
cuanto se refiere a lo establecido por la Constitución, de lo que aquí
dispuesto.
5.7.
Pero adicionalmente, exigirle que acuda a la justicia ordinaria sería
desproporcionado pues significaría ponerle una carga más a quien ya ha tenido
que soportar suficientes. En efecto, la tutelante es una persona dedicada exclusivamente
a las labores del hogar mientras vivió su cónyuge, y que nunca ha tenido empleo
diferente a ese ni ha desarrollado habilidades para practicar un arte, oficio u
ocupación distintas, de modo que actualmente depende de la generosidad de sus
hijos para la satisfacción de sus necesidades básicas. Eso significa que pese a
contar con ciertos emolumentos, ha tenido que sobrellevar el último periodo de
su existencia sin contar con los recursos que su difunto cónyuge le proveía en
vida, sin la pensión que a su juicio causó, o sin la indemnización sustitutiva
que le corresponde en virtud de la ley a quien cumpla con los requisitos
establecidos en esta. Lo cual significa, en definitiva, que después de la
muerte de su cónyuge, quedó sin otros medios que le depararan la posibilidad de
satisfacer autónomamente sus necesidades básicas. A estas cargas, a las
cuales se le debe agregar el dolor de haber perdido a su compañero, no sería
justo sumarle una adicional, así sea la de instar la justicia ordinaria, donde
no podría adoptarse una decisión, en cuanto se refiere a lo establecido por la
Carta, distinta de lo que aquí se resuelve. En ese contexto, someterla a un
nuevo proceso sería exponerla a un período innecesario de incertidumbre y a una
inversión de tiempo, esfuerzos y dinero que bien podrían evitarse pues en este
caso no hay dudas, determinantes y decisivas, de que a ella le asiste uno u
otro derecho.
Por
lo tanto, de acuerdo a las circunstancias de hecho antes descritas, la Corte
concederá el amparo definitivo de los derechos fundamentales de la tutelante,
pues someterla a un proceso judicial le impondría una carga desproporcionada,
por sus condiciones de debilidad manifiesta[16],
y por el carácter indiscutible de su derecho pensional.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida por el
Jugado Doce Laboral de Santiago de Cali, el dieciséis de noviembre de 2010, que
resolvió negar el amparo solicitado, y en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social de la
señora Ariela Lugo.
Segundo.-
DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No.
7856 de dos mil diez (2010), por medio de la cual se negó el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes y la indemnización sustitutiva, a Ariela Lugo,
por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales (ISS) –Seccional Valle del Cauca- o a quien haga sus veces que dentro
de los cinco días (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera
un nuevo acto administrativo en el cual decida la solicitud pensional de la
señora Ariela Lugo, y especifique de manera suficiente los fundamentos fácticos
en los que se apoya. Si encuentra que la señora Ariela Lugo no cumple con los
requisitos para acceder a la pensión de sobreviviente, en el mismo acto en que
resuelva la solicitud de reconocimiento pensional, deberá reconocerle la
indemnización sustitutiva, y pagársela a más tardar dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas subsiguientes. En todo caso, entre la notificación de esta
sentencia y el pago efectivo de la prestación pensional que se le reconozca no
podrán pasar más de siete (7) días.
Cuarto.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR esta decisión
al señor Defensor del Pueblo del Municipio de Santiago de Cali, con el fin de
que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ejerza la
vigilancia sobre el cumplimiento de lo ordenado en los numerales anteriores y lo
informe a la Corte Constitucional.
Quinto.-
PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Valle del Cauca, para que en lo sucesivo, se abstenga de negar las
solicitudes de indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes,
argumentando la prescripción extintiva.
Sexto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el
proceso de revisión del fallo proferido, en única instancia, por el Juzgado
Doce Laboral del Circuito de Cali, el dieciséis (16) de noviembre de dos mil
diez (2010), con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Ariela
Lugo, mediante apoderado judicial, contra el Instituto de Seguros Sociales-
Seccional Valle del Cauca-. El proceso de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección Número Dos, mediante auto proferido el
dieciséis (16) de febrero de dos mil once (2011).
[2]  Folio 9 Cuaderno Principal.
[3] De conformidad con los
lineamientos constitucionales de la acción de tutela, esta constituye un
mecanismo judicial de carácter residual y subsidiario, inmediato, autónomo,
directo y preferente para la protección de los
derechos fundamentales de las personas, siempre que éstos se vean vulnerados
por la actuación de una autoridad pública (o de particulares en los casos
señalados por la Constitución y la ley) y no exista ninguna otra vía de
protección judicial, o cuando existiendo otra, se
requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. En ese sentido consultar la sentencia T-1046 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño). En
esa oportunidad la Corte estudió la procedencia excepcional de la acción de
tutela para reclamar la indemnización sustitutiva.
[4] Ibídem. . En
la misma sentencia la Corte estudió la procedencia excepcional de la acción de
tutela para reclamar la indemnización sustitutiva  y resolvió tutelar el
derecho a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna
de persona de la tercera edad que en razón de la imposibilidad de seguir
cotizando para pensión decidió reclamar la indemnización sustitutiva de vejez y
la entidad se la niega dejando sin efecto una resolución que se la concedía.  La Corte ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
[5] Consultar en este punto la Sentencia T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En esta se concedió como mecanismo transitorio, el amparo a la
seguridad social y al mínimo vital de la actora, que era compañera permanente
del cotizante fallecido. Para ello la Corte reiteró los elementos del perjuicio
irremediable en los siguientes términos: “(…) un perjuicio tendrá carácter
irremediable cuandoquiera que, en el contexto de la situación específica del
peticionario, llene las siguientes características: (i) ser cierto e inminente,
es decir, que su existencia actual o potencial se infiera objetivamente a
partir de una evaluación razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o
deducciones especulativas; (ii) ser grave, en la medida en que amenace
con lesionar –o lesione- un bien o interés jurídico de alta importancia para el
afectado; y (iii) requerir la atención urgente de las autoridades, en la
medida en que su prevención o mitigación resulte indispensable e inaplazable
para evitar la generación de un daño antijurídico que posteriormente no podrá
ser reparado. Salta a la luz que la peticionaria en el caso bajo revisión se
encuentra, efectivamente, en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable con
motivo de los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de
tutela, puesto que del reconocimiento de la sustitución pensional a la cual
alega tener derecho depende la satisfacción de su mínimo vital.”
[6] De la lectura de los
Folios 9 y 10 del cuaderno principal del expediente se extrae con claridad que
la accionante solicitó el reconocimiento de la pension de sobreviviente, el día
17 de abril de 2008 y la entidad profirió acto administrativo, negando tal
reconocimiento, solo hasta el año 2010.
[7] (MP. María Victoria Calle). En este caso, la Sala encontró que se le había negado a la tutelante su pensión con actos no motivados en
debida forma y, prima facie, contrarios a la ley. Por lo que ordenó a la
entidad accionada proferir un nuevo acto administrativo en el que reconociera
dicha prestación.
[8] Distinción atribuida a Wróblewski, Jerzy:
“Justificación de las decisiones jurídicas”, en Sentido y hecho en el
derecho, Trad. Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas y Juan Igartua Salaverría,
México, Distribuciones Fontamara, 2003, pp. 51 y ss. La Corporación se ha referido a la distinción entre justificación externa e interna, por
ejemplo, en la sentencia T-597 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño), al decidir
–entre otros problemas- si era posible confirmar la resolución adoptada por un
juez de tutela, a pesar de que su hubiera adoptado sin justificación.  La Corte consideró que no era posible, y manifestó en ese contexto que las decisiones del juez,
para ser válidas, deben contar “no sólo con una justificación externa, sino
interna”. En está última, como lo enseña el profesor Robert Alexy, se trata de
ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como
fundamentación”. Antes se había mencionado en la sentencia T-688 de 2003
(MP Eduardo Montealegre Lynett).
[9] La falta de justificación
externa, se predica de aquellos juicios jurídicos en los cuales la premisa
normativa o la premisa fáctica del juicio jurídico aparecen construidas por el
juez sin argumentación suficiente. Tanto los elementos fácticos como los
normativos empleados en una sentencia podrían, efectivamente, responder a la
realidad procesal o a lo que dispone el ordenamiento jurídico. Pero, aún así,
si no se ofrecen motivos para sustentarlos, la interpretación estaría
indebidamente justificada, porque no existirían muestras de la actuación
adelantada por el juez para concluir que esos eran, definitivamente, los
componentes determinantes del sentido de su decisión. La Corte Constitucional se ha referido a este déficit, por ejemplo, en la sentencia T-806 de 2000 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra), en la cual la Corporación consideró que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había incurrido en un defecto por falta de motivación, al dirimir un conflicto de
competencias a favor de la justicia penal militar, sin exponer de forma
suficiente por qué, en ese caso, el supuesto hecho punible estaba relacionado
con el servicio –condición fáctica indispensable para definir el conflicto a
favor de ese ramo de la justicia penal-. En esa ocasión, la Corte constató la falta de fundamentación de la premisa fáctica: “[a]sí, lo [q]ue se echa de
menos en la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, es la motivación en la que se pudo fundamentar ésta  para deducir el
tercer elemento del fuero militar, pues, pese a lo que se dice en la
providencia, no es claro ni evidente que el “deshacerse” de una persona que ha
sido detenida por la fuerza pública en cumplimiento de sus funciones,  haga
parte o pueda tenerse como un hecho derivado de su competencia. La Sala Disciplinaria pasa por alto esta circunstancia, le basta afirmar llanamente que existe
la relación con el servicio, sin dar argumentos que sustenten su aserto, como
si su leal saber y entender, su convicción,  fuesen sustento suficiente de su
fallo”.
En un sentido similar puede verse la sentencia T-107 de 2009 (MP. Clara Elena
Reales Gutiérrez). En esa oportunidad, la decisión versaba sobre la tutela
contra una providencia que definía si una persona tenía derecho a la indexación
de su primera mesada pensional y, en caso afirmativo, a qué monto ascendía. La
autoridad judicial demandada concluyó que el demandante tenía derecho a la
indexación, luego mencionó la suma que debía serle pagada, y más adelante el
salario inicial y el porcentaje aplicable. Sin embargo, en vista de que no
expuso las razones para sustentar que esa era la fórmula vigente, ese era el
salario inicial y ese era el porcentaje aplicable, la Corte consideró que la motivación resultaba insuficiente. Dijo, en específico: “[n]ótese
que en ningún momento el juzgado establece de dónde sale esa fórmula, ni señala
cuál es el salario inicial y la “porcentual acumulada” que utiliza en su
operación. [… E]l fallo al no
hacer explícito el criterio o criterios para indexar la primera mesada
pensional, limitó las posibilidades del demandante de objetar la decisión e insistir
en una fórmula que respete la normatividad vigente”.
[10] Consultar la sentencia SU-250 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero) en
esta oportunidad se estudiaron varios casos de notarios que habían sido
desvinculados sin motivación o con motivación insuficiente. La Corte reiteró el principio de publicidad de la función administrativa y delimitó todas las
dimensiones del deber de motivación de los actos administrativos, para el caso
particular, se resalta lo siguiente: “La motivación, como ya dijimos, es un
medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple
requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es
interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que
a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la motivación ha de ser
suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha
determinado la decisión. Por ejemplo: no bastaría jubilar a un funcionario
invocando simplemente una razón de “incapacidad física”; habrá que concretar
qué incapacidad física en particular y cómo se ha valorado y en qué sentido la
misma justifica legalmente la resolución. No cabe sustituir un concepto
jurídico indeterminado que esté en la base de la Ley de cuya aplicación se trata por otro igualmente indeterminado; habrá que justificar la aplicación de dicho
concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trata”.
[11] (MP. Clara Elena Reales
Gutiérrez).
[12]  Ver Sentencia T-546 de 2008
(M.P. Clara Inés Vargas). En esta, la Corte tuteló el derecho fundamental a la
seguridad social y al mínimo vital  de la accionante. Como consecuencia ordenó
el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
[13] El
artículo 49 establece: indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al
momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión
de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización
equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente Ley.
[14] El artículo 230 de la Constitución Política de Colombia, establece: “[…] La equidad, la jurisprudencia, los
principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad judicial”.
[15] Sentencia SU-837 de 2002
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada en la sentencia T-893 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[16] Igual consideración
asumió esta Corte en sentencia de tutela T-479-08 para efectos de conceder el
amparo definitivo de una pensión sustitutiva. Se señaló en esa oportunidad: Ahora
bien, teniendo en cuenta que la demandante es un sujeto de especial
protección por ser madre cabeza de hogar y las necesidades inminentes que
presenta, respecto a su subsistencia en condiciones mínimas como vivienda,
alimentación, salud y educación de su hija de 13 años, la Sala considera que los procedimientos existentes ante la jurisdicción ordinaria no
garantizarían la oportuna protección de los derechos fundamentales al mínimo
vital, vida digna y seguridad social en salud. En suma se revocará y concederá
la acción de tutela como mecanismo definitivo dadas las especiales
circunstancias de este caso y se ordenará el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a la señora XX por haberse verificado que el causante cumplió
con las semanas de cotización y como beneficiaria la demandante demostró que
dependió económicamente de su difunto hijo XX de conformidad a los artículos 46
y 47  de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia C-111 de 2006.