C-039-20
Sentencia C-039/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo
formal y material
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación de norma acusada con la
Constitución
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo están
pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos
CONCEPTO DE VIOLACION EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos
argumentativos mínimos
PATRIMONIO CULTURAL Y
ARQUEOLOGICO DE LA NACION-Mecanismos para readquirir bienes cuando se encuentren en
manos de particulares
(…) del texto de la Ley 397 de 1997 se tiene que (i)
los objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural de
la Nación son su salvaguardia, protección, recuperación, conservación y
sostenibilidad , con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad
cultural nacional tanto en el presente como en el futuro (art. 4); (ii) se
consideran bienes de interés cultural del ámbito nacional los bienes del
patrimonio arqueológico los cuales pertenecen a la Nación y son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (art. 6); (iii) el ICANH podrá autorizar a las
personas naturales o jurídicas para ejercer la tenencia de los bienes del
patrimonio arqueológico, siempre que estas cumplan con las obligaciones de
registro, manejo y seguridad de dichos bienes que determine el Instituto (art.
6); (iv) los particulares tenedores de bienes arqueológicos deben registrarlos.
La falta de registro en un término máximo de 5 años a partir de la vigencia de
esta ley constituye causal de decomiso de conformidad con el Decreto 833 de
2002, sin perjuicio de las demás causales allí establecidas (art. 6); (v) las
personas que vulneren el deber constitucional de proteger el patrimonio
cultural de la Nación podrán incurrir en conductas punibles o faltas
administrativas y disciplinarias (art. 15); y (vii) los bienes del patrimonio
arqueológico son decomisables en forma definitiva por el Instituto Colombiano
de Antropología e Historia y se restituirán a la Nación, ante la realización de
cualquier acto de enajenación, prescripción o embargo proscrito por el artículo
72 de la Constitución Política, o ante la ocurrencia de cualquiera de los
eventos previstos en el artículo 19 del Decreto 833 de 2002, mediante el
procedimiento previsto en el artículo 20 del mismo decreto. En el caso de los
bienes del patrimonio arqueológico decomisados, se dará aplicación a lo
previsto en el Decreto 833 de 2002 y demás disposiciones que lo complementen o
modifiquen (art. 15)
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Confrontación entre normas de igual jerarquía
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos
de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia: Expediente D-13160
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra
los artículos 6 y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997
Accionante: Mauricio Pava Lugo y otro
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
40-6 de la Constitución, los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejando
Ramírez Álvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 6 y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997 “[p]or la cual se desarrollan los
artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución
Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a
la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas
dependencias”.
Mediante auto de 8 de abril de 2019, el Magistrado Sustanciador
consideró que la accionante
incumplió con: (i) la correcta estructuración del cargo por omisión legislativa
relativa; y (ii) los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia en relación con la presunta vulneración de los
artículos 4, 34, 58 y 72 superiores[1],
por lo que concedió tres (3) días para su corrección.
El 22 de abril de 2019, de manera oportuna,
los accionantes presentaron escrito de corrección y en Auto de 9 de mayo siguiente,
el Magistrado Sustanciador consideró que los yerros identificados en la
inadmisión no habían sido subsanados, y procedió a rechazar la demanda,
decisión contra la que se interpuso recurso de súplica resuelto por la Sala
Plena el 5 de junio de 2019 en providencia que dispuso la admisión de la
demanda exclusivamente respecto del cargo formulado por la presunta violación
del derecho a la propiedad privada.
En consecuencia, el 24 de julio de 2019 la
demanda fue admitida mediante proveído en el que también se dispuso: (i) correr
traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto;
(ii) fijar en lista la norma acusada con el fin de otorgar la oportunidad a
todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) comunicar la demanda al
Presidente del Congreso de la República; (iv) invitar a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de
Educación Nacional, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y al Ministerio
de Cultura para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del
proceso con el propósito de rendir concepto; (v) invitar a que, si lo
consideraban conveniente, intervinieran en el proceso con el propósito de
rendir concepto a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de
Antropología e Historia -ICANH, al Banco de la República, al Consejo Nacional
de Patrimonio Cultural, al Archivo General de la Nación, a los decanos de las
facultades de Antropología y de Historia de las Universidades de los Andes,
Nacional, Cauca, Externado, Magdalena y Antioquia, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Historia, y a la UNESCO.
Concluido el procedimiento y recibido el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la
demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 43.102 del 7 de agosto de 1997 y se subrayan y resaltan en negrilla los
apartes demandados:
“LEY 397 DE 1997
(agosto 7)
Diario Oficial No. 43102, de 7 de agosto de 1997
Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas
sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
TITULO I.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES
(…)
ARTÍCULO 6o. PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO. <Artículo
modificado por el artículo 3 de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el
siguiente:> El patrimonio arqueológico comprende aquellos vestigios producto
de la actividad humana y aquellos restos orgánicos e inorgánicos que, mediante
los métodos y técnicas propios de la arqueología y otras ciencias afines,
permiten reconstruir y dar a conocer los orígenes y las trayectorias
socioculturales pasadas y garantizan su conservación y restauración. Para la
preservación de los bienes integrantes del patrimonio paleontológico se
aplicarán los mismos instrumentos establecidos para el patrimonio arqueológico.
De conformidad con los artículos 63 y 72 de
la Constitución Política, los bienes del patrimonio arqueológico pertenecen a
la Nación y son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
El Instituto Colombiano de Antropología e
Historia, ICANH, podrá autorizar a las personas naturales o jurídicas para
ejercer la tenencia de los bienes del patrimonio arqueológico, siempre que
estas cumplan con las obligaciones de registro, manejo y seguridad de dichos
bienes que determine el Instituto.
Los particulares tenedores de bienes
arqueológicos deben registrarlos. La falta de registro en un término
máximo de 5 años a partir de la vigencia de esta ley constituye causal de
decomiso de conformidad con el Decreto 833 de 2002, sin perjuicio de las demás
causales allí establecidas.
El ICANH es la institución competente en el
territorio nacional respecto del manejo del patrimonio arqueológico. Este podrá
declarar áreas protegidas en las que existan bienes de los descritos en el
inciso 1o de este artículo y aprobará el respectivo Plan de Manejo
Arqueológico, declaratoria que no afecta la propiedad del suelo.
PARÁGRAFO 1o. Quien de manera fortuita
encuentre bienes integrantes del patrimonio arqueológico, deberá dar aviso
inmediato al Instituto Colombiano de Antropología e Historia o la autoridad
civil o policiva más cercana, las cuales tienen como obligación informar del
hecho a dicha entidad, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al
encuentro.
Los encuentros de bienes pertenecientes al
patrimonio arqueológico que se realicen en el curso de excavaciones o
exploraciones arqueológicas autorizadas, se informarán al Instituto Colombiano
de Antropología e Historia, en la forma prevista en la correspondiente
autorización.
Recibida la información, el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, definirá las medidas aplicables para una
adecuada protección de los bienes pertenecientes al patrimonio arqueológico y coordinará
lo pertinente con las autoridades locales. Si fuere necesario suspender en
forma inmediata las actividades que dieron lugar al encuentro de esos bienes,
podrá acudirse a la fuerza pública, la cual prestará su concurso inmediato.
PARÁGRAFO 2o. El patrimonio
arqueológico se rige con exclusividad por lo previsto en este artículo, por el
Decreto 833 de 2002, y por las disposiciones de esta ley que
expresamente lo incluyan.
(…)
ARTÍCULO 15. DE LAS FALTAS CONTRA EL
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 10 de
la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas que
vulneren el deber constitucional de proteger el patrimonio cultural de la
Nación, incurrirán en las siguientes faltas:
Las que constituyen conducta punible:
1. Si la falta constituye hecho punible por
la destrucción, daño, utilización ilícita, hurto o receptación de bienes
materiales de interés cultural, o por su explotación ilegal, de conformidad con
lo establecido en los artículos 156, 239, 241-13, 265, 266-4 y 447 de la Ley
599 de 2000 Código Penal, o los que los modifiquen o sustituyan es obligación
instaurar la respectiva denuncia penal y, si hubiere flagrancia, colocar
inmediatamente al retenido a órdenes de la autoridad de policía judicial más
cercana, sin perjuicio de imponer las sanciones patrimoniales aquí previstas.
Las que constituyen faltas administrativas
y/o disciplinarias:
1. Exportar desde el territorio aduanero
nacional bienes de interés cultural sin autorización de la autoridad cultural
competente, o sustraerlos, disimularlos u ocultarlos de la intervención y
control aduanero, o no reimportarlos al país dentro del término establecido en
la autorización de exportación temporal. En cualquiera de estos eventos se
impondrán sanciones pecuniarias entre cinco (5) a quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
El bien de interés cultural que intente
exportarse sin la respectiva autorización, o exportado sin esta, o que sea
objeto de las acciones anteriores, será decomisado y puesto a órdenes del
Ministerio de Cultura, el ICANH en el caso de los bienes arqueológicos, el
Archivo General de la Nación en el caso de los bienes archivísticos o de la
autoridad que lo hubiere declarado como tal, por el término que dure la actuación
administrativa sancionatoria, al cabo de la cual se decidirá si el bien es
decomisado en forma definitiva y queda en poder de la Nación.
2. Si la falta consiste, ya sea por acción
o por omisión, en la construcción, ampliación, modificación, reparación o
demolición, total o parcial, de un bien de interés cultural, sin la respectiva
licencia, se impondrán las sanciones previstas en el artículo 66 de la Ley 9ª
de 1989 y en los artículos 103 y 104 de la Ley 388 de 1997, o en las normas que
las sustituyan o modifiquen, aumentadas en un ciento por ciento (100%), por
parte de la entidad competente designada en esa ley.
3. Si la falta consistiere en adelantar
exploraciones o excavaciones no autorizadas de bienes arqueológicos se impondrá
multa de doscientos (200) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes por parte del Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
4. Si la falta consiste en la intervención
de un bien de interés cultural sin la respectiva autorización en la forma
prevista en el numeral 2 del artículo 11 de este título, se impondrá multa de
doscientos (200) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes
por parte de la autoridad que hubiera efectuado la respectiva declaratoria. En
la misma sanción incurrirá quien realice obras en inmuebles ubicados en el área
de influencia o colindantes con un inmueble de interés cultural sin la
obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo previsto en
el numeral 2 del artículo 11 de este título.
También será sujeto de esta multa el
arquitecto o restaurador que adelante la intervención sin la respectiva
autorización, aumentada en un ciento por ciento (100%).
La autoridad administrativa que hubiera
efectuado la declaratoria de un bien como de interés cultural podrá ordenar la
suspensión inmediata de la intervención que se adelante sin la respectiva
autorización, para lo cual las autoridades de policía quedan obligadas a
prestar su concurso inmediato a efectos de hacer efectiva la medida que así se
ordene. En este caso, se decidirá en el curso de la actuación sobre la
imposición de la sanción, sobre la obligación del implicado de volver el bien a
su estado anterior, y/o sobre el eventual levantamiento de la suspensión
ordenada si se cumplen las previsiones de esta ley.
Lo previsto en este numeral se aplicará sin
perjuicio de la competencia de las autoridades territoriales para imponer
sanciones y tomar acciones en casos de acciones que se realicen sin licencia
sobre bienes inmuebles de interés cultural en virtud de lo señalado en el
numeral 2 del mismo.
5. Si la falta contra un bien de interés
cultural fuere realizada por un servidor público, ella será tenida por falta
gravísima, de conformidad con la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único, o las
que la sustituyan o modifiquen.
6. Los bienes del patrimonio
arqueológico son decomisables en forma definitiva por el Instituto Colombiano
de Antropología e Historia y se restituirán a la Nación, ante la
realización de cualquier acto de enajenación, prescripción o embargo proscrito
por el artículo 72 de la Constitución Política, o ante la ocurrencia de
cualquiera de los eventos previstos en el artículo 19 del Decreto 833 de 2002,
mediante el procedimiento previsto en el artículo 20 del mismo decreto.
En el caso de los bienes del patrimonio
arqueológico decomisados, se dará aplicación a lo previsto en el Decreto 833 de
2002 y demás disposiciones que lo complementen o modifiquen.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Cultura, el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la
Nación y las entidades territoriales en lo de su competencia, quedan investidos
de funciones policivas para la imposición y ejecución de medidas, multas,
decomisos definitivos y demás sanciones establecidas esta la ley, que sean
aplicables según el caso.
PARÁGRAFO 2o. Para decidir sobre la
imposición de las sanciones administrativas y/o disciplinarias y de las
medidas administrativas previstas en este artículo, deberá adelantarse
la actuación administrativa acorde con la Parte Primera y demás pertinentes del
Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por
el artículo 21 de la Ley 1675 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Las
faltas administrativas que tengan ocurrencia sobre bienes del Patrimonio
Cultural Sumergido serán sancionadas por el Instituto Colombiano de
Antropología e Historia (Icanh), dichas sanciones, según el caso, se impondrán
entre diez mil (10.000) hasta un millón (1.000.000) de salados mínimos legales
diarios vigentes.
El Instituto Colombiano de Antropología e
Historia (Icanh) se abstendrá de sancionar a las personas jurídicas cuyos
trabajadores u operarios hayan incurrido en la falta administrativa, a menos de
que se demuestre la existencia de culpa grave o dolo en las acciones de
aquellas relacionadas con los hechos que constituyen la falta.
Quien sea sancionado quedará inhabilitado
por un término de veinte (20) años para futuras autorizaciones o contratos de
exploración, intervención o aprovechamiento económico de que trata esta ley.
Este impedimento se aplicará tanto al sancionado como a aquellas empresas de
las cuales este sea socio, directivo, empleado o miembro del equipo humano que
participe en la respectiva actividad autorizada o contratada.
Lo anterior, sin perjuicio de las acciones
penales pertinentes o de las sanciones de competencia de la Dirección General
Marítima (Dimar) (subrayado
y negrilla fuera del texto original).
III.
LA DEMANDA
En el Auto que resolvió el recurso de súplica
interpuesto por los accionantes se dispuso admitir la demanda “exclusivamente
respecto del cargo fundado en la presunta violación del derecho a la propiedad
privada y en los términos previstos” en dicho Auto, en el que se sostuvo que
“el cargo es claro, puesto que se basa en considerar que la Constitución
garantiza la propiedad privada y, en ese sentido, determina cuáles son las
limitaciones y restricciones válidas a ese derecho”, además de que “identifica
cómo las normas acusadas prevén un procedimiento de decomiso que no puede [sic]
prima facie no se inserta en ninguna de esas hipótesis y que, a su vez,
desconocería que los bienes integrantes del patrimonio arqueológico pudieron
ser adquiridos con arreglo a leyes constitucionales que permitían el ejercicio
del derecho de propiedad”.
Los accionantes, por su parte, fundamentaron el cargo
por vulneración del derecho a la propiedad privada en el argumento según el
cual, “la fórmula escogida por el Congreso para regular la protección al patrimonio
arqueológico, además de ser distinta a la que se le ordenó, también impone una
restricción irrazonable al derecho a la propiedad adquirida a través de las
leyes civiles”. Sostienen, al efecto, que las únicas formas válidas para
limitar el derecho a la propiedad son la expropiación judicial o administrativa
y la extinción del dominio, por lo que el decomiso administrativo contemplado
en la norma demandada excede “los límites que la Carta ha impuesto para la
protección a la propiedad privada. (…) En ese sentido, si la Constitución ha
establecido un preciso régimen de protección a la propiedad privada según el
cual esta no puede ser desconocida ni vulnerada por leyes posteriores y estará [sic]
amparada siempre que se adquiera con arreglo a las normas civiles y se ejerza
conforme a su función social y ecológica, o mientras no concurran motivos de
utilidad pública o interés social que hagan necesario expropiar con previa
indemnización, una figura de rango legal como el decomiso no puede ir en contra
o más allá de dicho marco”. Además, advirtieron que “[E]n este caso los artículos cuestionados
permiten que una ley posterior como lo es la Ley 397 de 1997 desconozcan
derechos civiles válidos adquiridos en virtud de la Ley 163 de 1959”.
Por lo anterior, solicitaron “que los apartes de
las normas demandadas sean retiradas [sic] del ordenamiento jurídico mediante
una sentencia que declare su inexequibilidad a la luz de la Constitución. De
manera subsidiaria, solicitó que disponga su exequibilidad condicionada en el
sentido en el que en los casos allí regulados sea aplicable el artículo 10 de
la Ley 163 de 1959”.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Ministerio de Cultura[2]
Solicitó que la Corte se declare inhibida para
pronunciarse de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda por
ausencia concreta de cargos.
En efecto, “no explica el demandante como [sic]
el cumplimiento de una orden constitucional de los artículos 63 y 72 viola el
artículo 58, haciendo una lectura parcial al texto constitucional, así, el
actor omite hacer una lectura sistemática de las anteriores disposiciones,
dirigidas al propósito perseguido por la norma superior a la que se integran,
no deja duda acerca de su objetivo, cual es el comprometer a todas las
autoridades públicas en la defensa y protección del patrimonio cultural,
procurando a su vez que dichos bienes se encuentren bajo el dominio público y
no salgan del mismo, lo cual se logra, como sea dicho, excluyéndolos del
comercio y del patrimonio privado, conforme a los atributos de inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad que aquellos detentan, y tomando las
medidas para readquirir los bienes que se encuentren en cabeza de particulares”.
4.2.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia[3]
Solicitó declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, en tanto “el Legislador puede ejercer su potestad
de configuración en la ley para establecer los supuestos bajo los cuales el patrimonio
cultural debe ser protegido, incluidos los deberes de los particulares en tal
sentido, así como las vías a través de las cuales las autoridades competentes
pueden propiciar la recuperación de los bienes culturales (patrimonio
arqueológico) para el Estado, disponiendo las condiciones legalmente requeridas
para tal efecto, independientemente de los eventuales derechos adquiridos sobre
los mismos, bajo el entendido de la prevalencia del interés general sobre el
particular”.
Consideró que la sanción administrativa de decomiso
contemplada en la norma, cumple con los requisitos de legalidad, tipicidad y
proporcionalidad de la medida, por lo que “es la naturaleza y las
características de los bienes del patrimonio arqueológico, lo que le impone a
quienes lo tengan en su poder, así sean particulares, el cumplimiento de los
deberes establecidos legalmente para su identificación y protección por parte
del Estado, luego el desconocimiento de tales deberes genera un fundado riesgo
en cuanto a la integridad de esos bienes e, inclusive, en cuanto a su pérdida
definitiva, circunstancia que razonadamente sustenta la adopción de medidas
restitutivas de aquellos al amparo del Estado, finalidad que se persigue con la
figura del decomiso Permanente”.
4.3.
Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo[4]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda en tanto “no cumple con los requisitos jurisprudenciales de
claridad, certeza, especificidad, pertenencia y suficiencia, necesarios para
que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad por la presunta
vulneración de los artículos 4, 34, 58 y 72 de la Constitución Política, debido
a que los accionantes no exponen razones suficientes que permitan llevar a cabo
la confrontación objetiva entre los apartes normativos acusados y la Carta
Política”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[5]
Mediante concepto Nro. 006653 de 17 de septiembre de
2019, solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Consideró que, “[S]eguir el silogismo propuesto por
los demandantes y que consiste en que el decomiso como restricción a la
propiedad no es permitido porque no está consagrado en ningún artículo
constitucional, significaría la declaratoria de inexequibilidad del decomiso de
mercancía por contrabando, el decomiso de fauna silvestre objeto de
comercialización, el decomiso de elementos usados en redes de
telecomunicaciones clandestinas entre otros, figuras de origen legal pero no
por ello inconstitucionales, pues no son otra cosa que la materialización del
espíritu del Constituyente y propenden por garantizar intereses jurídicos
superiores a la propiedad privada de la que alguna vez hicieron parte, derecho
este que está supeditado al interés público, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación. Aunado a ello, al legislador se le otorgó la libertad de
configuración en la materia, lo que incluye los sujetos, la tipicidad y el
procedimiento a aplicarse que, sobra anotarlo, debe acatar las garantías
iusfundamentales de los asociados y los fines y principios del Estado, pues
contiene sanciones como el decomiso permanente por la comisión de una
infracción administrativa, medida que debe cumplir con unos requisitos para
considerarla ajustada a la Constitución Política”, como son el principio de
legalidad, tipicidad, debido proceso y proporcionalidad de la medida.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia pues la disposición hace
parte de la Ley 397 de 1997 “[P]or la cual se desarrollan los artículos 70,
71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan
normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”.
6.2. Sobre la aptitud de los cargos formulados
Con base en los cuestionamientos planteados tanto por
el Ministerio de Cultura como por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, la Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad
elevados contra las disposiciones demandadas por la supuesta vulneración del
artículo 58 superior.
Al efecto, cabe recordar que el artículo 241 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la
guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la
función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley
2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley
se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la formulación de
un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión
a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con
el enunciado de un mandato Superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991[6];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo
están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[7].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva,
la demanda debe señalar: (i) las normas acusadas como
inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren
infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido
violados; (iv) en caso de que lo que se discuta sea el quebrantamiento
del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió
haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito consistente en
expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera
inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el
concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar
las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o
inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones
constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo
menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
En relación con este último requisito, la
jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[8].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos
argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que
el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada[9].
En consecuencia, frente a las demandas
que incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deberá declararse
inhibida en razón del carácter rogado del control abstracto de
constitucionalidad, de manera que se deja abierta la posibilidad de que se vuelva
a cuestionar la correspondencia entre las normas legales acusadas y la Carta
Política.
6.2.1.  El caso concreto: la demanda es inepta
Los accionantes consideran que los artículos 6 y 15
parciales de la Ley 397 de 1997 “[p]or la cual se desarrollan los artículos
70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se
dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se
crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”,
vulneran el artículo 58 de la Carta Política por lo que solicitó “que los
apartes de las normas demandadas sean retiradas del ordenamiento jurídico
mediante una sentencia que declare su inexequibilidad a la luz de la
Constitución. De manera subsidiaria, solicitó que disponga su exequibilidad
condicionada en el sentido en el que en los casos allí regulados sea aplicable
el artículo 10 de la Ley 163 de 1959[10]”.
Arguyen que la fórmula escogida por el legislador para
regular la protección del patrimonio arqueológico consistente en el decomiso
permanente, “además de ser distinta a la que se le ordenó, también impone
una restricción irrazonable al derecho a la propiedad”. En efecto, “el
artículo 72 de la Carta le ordenó regular la readquisición de los bienes del
patrimonio arqueológico como una figura en la que el Estado se hace al dominio
de aquellos cuando estén en manos de particulares, y el Congreso acudió a la
figura del decomiso permanente que es de naturaleza penal o sancionatoria”.
Lo anterior, para concluir que “si la Constitución ha establecido un preciso
régimen de protección a la propiedad privada según el cual esta no puede ser
desconocida ni vulnerada por leyes posteriores y estará amparada siempre que se
adquiera con arreglo a las normas civiles y se ejerza conforme a su función
social y ecológica, o mientras no concurran motivos de utilidad pública o
interés social que hagan necesario expropiar con previa indemnización, una
figura de rango legal como el decomiso no puede ir en contra o más allá de
dicho marco”.
La Sala advierte, al respecto, que la
demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione con base en
el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de
los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”[11] de
manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los
mismos. Y lo fue por la aparente vulneración del artículo 58 de la Carta con el
argumento de haber desconocido el régimen constitucional de protección a la
propiedad privada.
No obstante, la Corte advierte que existe ineptitud
sustantiva de la demanda  por lo que se declarará inhibida pues, aunque el
accionante expuso argumentos que resultan claros en tanto siguen un
curso de exposición comprensible, incumplen los requisitos de certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia, necesarios para que se configure
un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los términos que lo ha exigido
esta Corporación.
En efecto, las razones expuestas en la demanda carecen
de certeza habida consideración de que extraen de la disposición
demandada contenido y consecuencias que no se desprenden de esta desde un punto
de vista objetivo, como que la norma demandada establece que la readquisición
de los bienes pertenecientes al patrimonio arqueológico se realice a través de
decomisos permanentes. Al respecto, señala que “sin necesidad de hacer un
ejercicio interpretativo riguroso, es claro que allí donde la Carta ordenó
readquisición, el Congreso reguló decomiso”. Lo expuesto no sólo no corresponde
al contenido de las disposiciones acusadas sino que demuestran una lectura
errónea y aislada de las mismas, en tanto del texto de la Ley 397 de 1997 se
tiene que (i) los objetivos de la política estatal en relación con el
patrimonio cultural de la Nación son su salvaguardia, protección, recuperación,
conservación y sostenibilidad , con el propósito de que sirva de testimonio de
la identidad cultural nacional tanto en el presente como en el futuro (art. 4);
(ii) se consideran bienes de interés cultural del ámbito nacional los bienes
del patrimonio arqueológico los cuales pertenecen a la Nación y son
inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 6); (iii) el ICANH podrá
autorizar a las personas naturales o jurídicas para ejercer la tenencia de los
bienes del patrimonio arqueológico, siempre que estas cumplan con las
obligaciones de registro, manejo y seguridad de dichos bienes que determine el
Instituto (art. 6); (iv) los particulares tenedores de bienes arqueológicos
deben registrarlos. La falta de registro en un término máximo de 5 años a
partir de la vigencia de esta ley constituye causal de decomiso de conformidad
con el Decreto 833 de 2002, sin perjuicio de las demás causales allí
establecidas (art. 6); (v) las personas que vulneren el deber constitucional de
proteger el patrimonio cultural de la Nación podrán incurrir en conductas
punibles o faltas administrativas y disciplinarias (art. 15); y (vii) los
bienes del patrimonio arqueológico son decomisables en forma definitiva por el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia y se restituirán a la Nación,
ante la realización de cualquier acto de enajenación, prescripción o embargo
proscrito por el artículo 72 de la Constitución Política, o ante la ocurrencia
de cualquiera de los eventos previstos en el artículo 19 del Decreto 833 de
2002, mediante el procedimiento previsto en el artículo 20 del mismo decreto.
En el caso de los bienes del patrimonio arqueológico decomisados, se dará
aplicación a lo previsto en el Decreto 833 de 2002 y demás disposiciones que lo
complementen o modifiquen (art. 15).
En esa medida, la interpretación en que se apoya la
demanda no corresponde a una lectura integral de la ley de la que hacen parte
las disposiciones demandadas, la cual regula -con suficiente claridad- los
casos en los que procede el decomiso de bienes del patrimonio arqueológico
utilizando cláusulas en blanco que remiten al procedimiento descrito en el
Decreto 833 de 2002. Al respecto, para la Sala es claro que el decomiso a que
se refiere la ley no es una de las formas de readquisición a las que se refiere
el artículo 72 constitucional pues se limita a ser una sanción de tipo
administrativo que se impone por la comisión de conductas irregulares que
desconocen las normas de protección del patrimonio cultural, máxime cuando el
parágrafo del artículo 19 del mencionado Decreto establece que “[E]l
decomiso no constituye forma de readquisición de bienes que se encuentren en
manos de particulares”[12].
Así las cosas, los argumentos desarrollados por el demandante no satisfacen el mínimo de certeza necesario para que la
Corte pueda desarrollar un juicio de constitucionalidad[13].
Tampoco se desarrollaron argumentos específicos.
En efecto, cuando en el escrito se sostiene que “la utilización del decomiso
en diferentes escenarios ha sido fuertemente limitado por la jurisprudencia
constitucional ante el riesgo de que por esa vía se termine por afectar
derechos sobre bienes sin el cumplimiento de garantías para ello”, y
adiciona que “la corte ha distinguido entre el decomiso transitorio o
temporal, que ha encontrado ajustado a la Constitución, y el definitivo o
permanente”, para posteriormente hacer mención de distintos
pronunciamientos en los que se ha estudiado la legitimidad del decomiso como
sanción, son en realidad afirmaciones genéricas que no configuran razones
concretas de carácter constitucional que permitan plantear una contradicción
entre la norma acusada y las normas superiores, pues no señala de qué manera la
sanción administrativa a la que se refieren las disposiciones acusadas
desconoce el derecho a la legítima tenencia del patrimonio arqueológico,
cuando, además, para su imposición, ha de surtirse el correspondiente
procedimiento administrativo.
Los argumentos desarrollados en la demanda también carecen
de pertinencia, pues al sostener que “[E]n este caso los artículos cuestionados permiten
que una ley posterior como lo es la Ley 397 de 1997 desconozcan derechos
civiles válidos adquiridos en virtud de la Ley 163 de 1959”, pretenden los accionantes que la Corte
contraste las disposiciones demandadas con el contenido del artículo 10 de la
Ley 163 de 1959 que permite que los inmuebles y muebles comprendidos en dicha
normativa que, en su opinión, pertenecen a particulares puedan ser adquiridos
por la Nación mediante compra y, en caso de no ser posible, puedan ser
expropiados mediante los trámites legales, ejercicio que desborda la
competencia de la Corporación pues sugiere adelantar un análisis de la norma ya no confrontándola
con la Constitución sino con otra de igual jerarquía.
Y, en consecuencia, el cargo tampoco es suficiente
en tanto no logra despertar una duda mínima capaz de iniciar un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación.
VII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO.-
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo formulado
contra los artículos 6 y 15 (parciales)
de la Ley 397 de 1997 “[p]or la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás
artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre
patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio
de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 44.
[2] Folio 169.
[3] Folio 173.
[4]
Folio 180.
[5] Folio 193.
[6] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[7] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[8]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[9] Corte
Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[10]
ARTÍCULO 10º.- Los inmuebles y muebles comprendidos en esta Ley que pertenecen
a particulares, podrán ser adquiridos por la Nación mediante compra. Caso de
que esto no sea posible, podrán ser expropiados mediante los trámites legales.
[11] Corte
Constitucional; Sentencia C-048 de 2004.
[12]
Sobre la nulidad de dicha afirmación, se pronunció la Sección Primera del
Consejo de Estado en sentencia 11001032400020020040401 el 3 de noviembre de
2005, en el sentido de denegar la pretensión.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.