C-512-97
Sentencia C- 512/97
Sentencia C- 512/97
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Naturaleza
constitucional/POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites
Esta competencia la ejerce el Presidente de
la República por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no
requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del
legislador. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal
mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el
reconocimiento de la competencia  constitucional del Ejecutivo. Sin embargo,
dicha facultad reglamentaria no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en
que exista la ley. Ley que se convierte en su límite. Es por ello que cuando el
Ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de
las pautas generales que señala.Es bajo este entendimiento, que la facultad
reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o
inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la ley, se limita a
enunciar el asunto a tratar, pero delega en el Presidente todos los temas
inherentes a la propia labor legislativa, resulta innegable que estaría
trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al contrario, si
la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que el Ejecutivo
expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias
para desarrollarla.
LICENCIA DE
DISTRIBUCION DE PETROLEO-Facultades
del Presidente para clasificación y expedición de normas
La facultad del Presidente, que mencionan
los artículos 3o. y 4o. de la ley 37 de 1987, no es absoluta, por cuanto
el Presidente, al hacer la clasificación respectiva y la expedición de normas
correspondiente, tiene que hacerlo bajo los parámetros señalados por la propia
ley, y ellos están allí. Si el Presidente se excede en su facultad, corresponde
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el control de legalidad de
los decretos reglamentarios respectivos. No puede eludirse la circunstancia de
que reglamentación de esta materia, implica disponer de un conocimiento
especializado y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de
la distribución de los combustibles derivados del petróleo. Por lo que resulta
ajustado a la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos
generales sobre este asunto, pero que corresponda al Presidente, a través de la
dependencia competente y conocedora del asunto, clasificar y reglamentar en
detalle lo pertinente a tal distribución.
Referencia:
Expediente D-1628
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4o. (parcial) de la ley 39 de 1987
"Por la cual se dictan disposiciones sobre petróleos y sus derivados”.
Demandante: Abelardo
Barrera Martínez.
Magistrado ponente:
Doctor Jorge Arango Mejía.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en el acta número  cuarenta y siete (47), a los nueve (9)
días del mes de octubre      de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Abelardo Barrera Martínez, en
uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de
la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 4o. de la ley 39 de 1987, "Por la cual se dictan
disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados."
Por auto del 10 de octubre de 1996, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del negocio en
lista y dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la
República y al del Congreso de la República. Igualmente, dio traslado de la
demanda al señor Procurador General de la Nación, para el correspondiente
concepto.
En el término establecido para intervenir
en la defensa o impugnación de las normas acusadas, presentó escrito el
ciudadano designado por la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del Procurador General de la
Nación,  entra la Corte a decidir.
La Sala Plena aceptó el impedimento que en
su oportunidad manifestó el Magistrado Antonio Barrera Carbonell,  para
participar en la deliberación y decisión de este proceso, razón por la que se
designó al doctor Gustavo Zafra Roldán, como conjuez,  en su reemplazo.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el texto de la norma
demandada (lo subrayado es el aparte demandado) :
“Ley 39 de 1987"
(Noviembre 18)
“Por la cual se dictan disposiciones sobre
la distribución del petróleo y sus derivados"
“Artículo 4o.-
Corresponderá al Ministerio de Minas y Energía el otorgamiento de las licencias
de las distribuidoras del petróleo y sus derivados, de acuerdo con la
clasificación y normas que dicte el Gobierno Nacional, normas que no podrán
tener carácter retroactivo y que cuando perjudiquen un establecimiento que
venga funcionando legalmente, proveerán a las correspondientes indemnizaciones.
Ninguna autoridad podrá disponer el cierre o modificación de una estación
distribuidora, sin el correspondiente permiso del Ministerio de Minas y
Energía, con excepción de lo relacionado con las normas de la Planeación de
Desarrollo Urbano y de orden público, en cuyo caso correspondería actuar a la
autoridad municipal respectiva.
"Así mismo le
corresponderá la aplicación de todas las sanciones que determinen los
reglamentos del Gobierno, previo el procedimiento especial en ellos indicados y
en su defecto el procedimiento gubernativo."
B. La demanda.
El demandante considera que el aparte
subrayado viola los siguientes artículos constitucionales : 150, numeral
10 ; 189, numeral 11 ; 333, inciso primero, en concordancia con el
numeral 21 del artículo 150 ; 113 y 121, por las siguientes razones :
El artículo 150, numeral 10, pues las facultades
que el Congreso otorgó al Gobierno no fueron precisas. Además, ni aún bajo la
Constitución anterior, era posible otorgar facultades permanentes para regular
la materia de que trata el artículo demandado.
El artículo 189, numeral 11, ya que la facultad
reglamentaria del Ejecutivo es limitada. Tiene por finalidad desarrollar los
principios generales establecidos por la ley. El demandante apoya su afirmación
en una sentencia del 23 de noviembre de 1984, del Consejo de Estado, sobre lo
que debe entenderse por potestad reglamentaria.
La norma donde se encuentra la expresión
demandada no tiene los principios ni las reglas generales a las que se debe
someter el Gobierno para dictar la reglamentación prevista, sino que permite al
Ejecutivo obrar dentro de un amplio margen de discrecionalidad, sin que se
hubieran expedido por parte del legislador, las facultades extraordinarias
respectivas.
Se violan los artículos 333, inciso
primero, y el 150, numeral 21, pues estas normas consagran la facultad del
legislador para regular y establecer los límites a las actividades económicas,
Finalmente, según el demandante, resultan
también vulnerados los artículos 113 y 121, pues el Gobierno Nacional estaría
invadiendo funciones que no le corresponden.
C.- Intervención ciudadana.
Dentro del término legal, intervino el
ciudadano designado por la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, el
doctor Edgar Francisco París Santamaría, solicitando la exequibilidad de la
expresión acusada, por las siguientes razones :
En relación con la facultad del Gobierno
para "dictar normas relativas al otorgamiento de licencias para el
funcionamiento de las distribuidoras", el interviniente manifiesta que es
consecuencia de la atribución permanente de reglamentar conferida al Ejecutivo,
y que se ejerce, precisamente, a través de los decretos dictados por el
Gobierno. Observa que es el mismo criterio expresado por el Consejo de Estado,
en la parte de la sentencia que transcribió el demandante.
En opinión del interviniente, lo que realmente
cuestiona el demandante es la facultad que se le otorga al Ejecutivo de hacer
la "clasificación" de las distribuidoras de petróleos, facultad que
también aparece en el artículo 3o. de la ley 39 de 1987, en forma muy similar a
la demandada, pero que no fue atacada por el actor.
Para precisar la manera como el Gobierno ha
desarrollado este asunto, el interviniente hace un recuento de las normas
pertinentes, así : el decreto 283 de 1990, dictado en ejercicio de la
facultad reglamentaria del Gobierno, en desarrollo del Código de Minas, decreto
1053 de 1956 y de las leyes 39 de 1987 y 26 de 1989. Este decreto establece, en
forma esquemática, los temas relativos al almacenamiento, manejo, transporte,
distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo y el transporte
por carrotanques de petróleo crudo. Este decreto consta de 106 artículos. Sin
embargo, el decreto que realmente entró a hacer la clasificación de las
Estaciones de Servicio, o lo que es lo mismo, a los distribuidores minoristas,
fue el decreto 283 de 1990, en el  artículo 4o. Allí se clasificaron las
estaciones de servicio en Clase A., B., C. y de Servicio Privado, dependiendo
de los servicios que presta la estación. Posteriormente, esta clasificación fue
modificada por el artículo 2o. del decreto 353 de 1991.
Advierte el interviniente que esta
diferenciación no perjudica, desde ningún punto de vista, la explotación del
establecimiento comercial. Además, la clasificación y la definición de estación
de servicio únicamente buscan que de manera sistemática se identifique cada una
de las estaciones, de conformidad con los servicios que prestan, y pretenden
hacer operantes las leyes 39 de 1987 y 26 de 1989, leyes que fueron promovidas
por los propios distribuidores de combustibles líquidos, a través de su
agremiación, la Federación Nacional de Distribuidores de Combustibles Líquidos,
Fendipetróleo.
El interviniente señala que sobre los
distribuidores mayoristas no se ha realizado ninguna clasificación para el
montaje y operación de sus plantas de abastecimiento. En Colombia, los únicos
distribuidores mayoristas que operan son Mobil, Esso, Texaco y Terpel.
Finalmente, observa que la ley 26 de
febrero 9 de 1989, "por medio de la cual se adiciona la ley 39 de 1987 y
se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos
derivados del petróleo", en su artículo 1o. abrió todavía más la facultad
reglamentaria del Gobierno Nacional, al establecer que éste podrá
determinar  "horarios, precios, márgenes de comercialización,
calidad, calibraciones, condiciones de seguridad, relaciones contractuales y
demás condiciones que influyen en la mejor prestación de ese servicio
público."
Y explica esta facultad así :
"En
consecuencia, por tratarse la distribución de combustibles de un servicio
público tan especializado y de alto riesgo si no se realiza de una forma
técnica adecuada, es indudable que el legislador al promulgar leyes de esta
naturaleza, debe dejar abierta la posibilidad que el Ejecutivo, vía reglamento,
entre a dictar todos los decretos necesarios de carácter eminentemente
técnicos, para consagrar todos y cada uno de los requisitos necesarios y
clasificar esos establecimientos, para la buena prestación del servicio
público."
D.- Concepto del Procurador General de la
Nación.
En concepto Nro. 1280, el señor Procurador
General de la Nación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la expresión demandada, por las siguientes razones.
La autorización que la ley hace al
Presidente de la República no es, como erróneamente lo estima el demandante,
una autorización para legislar, pues no se advierte delegación temporal de las
atribuciones legislativas al Ejecutivo, sino de una autorización para que éste
adelante lo pertinente, en materia de distribución de petróleo y sus derivados,
para la debida aplicación de la ley.
El Congreso no extralimitó sus funciones,
pues simplemente autorizó al Gobierno para que desarrolle la ley.
Además, la actividad de otorgar licencias a
las distribuidoras de petróleo tiene un contenido eminentemente técnico, que
requiere un estudio pormenorizado de las condiciones que ofrezcan los
aspirantes para desarrollar esa actividad.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional a dictar la
sentencia que corresponde a este asunto, previas las siguientes
consideraciones :
Primera.- Competencia.
La Corte es competente, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, pues se demanda
un artículo contenido en una ley.
Segunda.- Lo que se debate.
El asunto se circunscribe a examinar si
corresponde al Gobierno expedir la clasificación y las normas de las
distribuidoras de petróleo y sus derivados, como consecuencia de la facultad
reglamentaria del Presidente. O si hacer tal clasificación, es competencia del
legislador. Y si el Congreso, para delegar tal facultad, habría tenido
necesariamente que revestir al Presidente de facultades extraordinarias, según
el artículo 150, numeral 10, de la Constitución.
Es decir, en esta demanda se analizará la
posible vulneración de los artículos consitucionales 150, numeral 10, y 189,
numeral 11, pues sobre las demás normas citadas por el demandante como
posiblemente violadas, éste se limitó a mencionarlas, pero sin expresar las
razones de su afirmación.
Tercera.- Facultades extraordinarias y
facultad reglamentaria.
El artículo 150, numeral 10, de la
Constitución establece las razones y el procedimiento para que el legislador
otorgue facultades extraordinarias al Presidente.
No es necesario adentrarse en largas
explicaciones para determinar que el artículo demandado no otorga facultades
extraordinarias al Presidente, simplemente dice que "Corresponderá al
Ministerio de Minas y Energía el otorgamiento de licencias de las
distribuidoras del petróleo y sus derivados, de acuerdo con la
clasificación y normas que dicte el Gobierno Nacional, . . ." Por
consiguiente, la posible vulneración del artículo 150, numeral 10, no se da.
En consecuencia, se analizará la facultad
reglamentaria de que trata el artículo 189, numeral 11, de la Constitución.
Dice el artículo :
"Artículo 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa :
". . .
"11. Ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes."
Esta competencia la ejerce el Presidente de
la República por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no
requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del
legislador. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal
mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el
reconocimiento de la competencia  constitucional del Ejecutivo.
Sin embargo, dicha facultad reglamentaria
no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que
se convierte en su límite. Es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la
ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de las pautas generales que
señala.
Es bajo este entendimiento, que la facultad
reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o
inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la ley, se limita a
enunciar el asunto a tratar, pero delega en el Presidente todos los temas
inherentes a la propia labor legislativa, resulta innegable que estaría
trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al contrario, si
la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que el Ejecutivo
expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias
para desarrollarla.
En este sentido, se pronunció esta
Corporación en la sentencia C-028 de 1997. En lo pertinente dijo la
Corte :
"En este orden
de ideas, el inciso segundo del artículo segundo del proyecto de ley, no
faculta, no delega, no ordena, ni otorga poderes especiales al Gobierno para
reglamentar el tema de la liquidación, retención, recaudo, distribución y
transferencia de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos,
pues se trata de una facultad propia del ejecutivo que debe ejercer para la
ejecución de la ley.  Por consiguiente, la disposición objetada no hace más que
reiterar y recordar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al
Presidente de la República en el inciso 11 del artículo 189 de la Carta, lo
cual por ese sólo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad, por ende, la
objeción presidencial que se estudia carece de fundamento.
"6. Ahora bien,
la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional
inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse
en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo
indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de
la ley.  Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y
radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede
alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a
reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede
reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.  Por lo
tanto, si un Reglamento rebasa su campo de aplicación y desconoce sus
presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por
la autoridad judicial competente." (sentencia C-028, del 30 de enero de
1997, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero.)
De conformidad con lo expuesto, lo que se
debe analizar en el presente caso, es si la remisión a la facultad
reglamentaria del Presidente que hace la expresión demandada, en cuanto a la
clasificación y expedición de normas, relacionadas con las distribuidoras de
petróleo y sus derivados, es general y, por consiguiente, el Presidente puede
obrar con absoluta libertad en esta materia, o, si, por el contrario, el
Ejecutivo debe ceñirse a los parámetros establecidos por el propio legislador,
en la ley 39 de 1987. Entonces, habrá que remitirse a lo que esta ley señala.
En primer lugar es pertinente la
observación que hace el ciudadano interviniente a nombre de la Empresa
Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, en el sentido de que el demandante debió
encausar su inconformidad no sólo contra el artículo 4o., sino especialmente
contra el artículo 3o. de la misma ley, pues es, en el 3o., donde se encuentra
la expresión total de la facultad de clasificar las estaciones de servicio y
las empresas transportadoras de combustibles líquidos.
En efecto, dice el artículo 3o. :
"Artículo 3o.-
El Gobierno podrá hacer la clasificación de las estaciones de servicio y de las
empresas transportadoras que se encuentren dentro del artículo anterior, con el
fin de exigir requisitos para su funcionamiento."
La lectura de artículo remite nuevamente a
otro, al 2o. de la misma ley, en donde se encuentra la clasificación general de
los distribuidores de combustibles líquidos derivados del petróleo. Dice la
norma citada :
"Artículo 2o.-
Se entiende por :
"Gran
distribuidor mayorista : La Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).
"Distribuidor
mayorista : Toda persona natural o jurídica que a través de una planta de
abastecimiento construida con el lleno de los requisitos legales, almacene y
distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo, con
excepción del gas licuado del mismo (GLP).
"Distribuidor
minorista : Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al
consumidor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas
licuado del mismo (GLP), por intermedio de estaciones de servicio propias o
arrendadas.
"Gran
consumidor : Toda persona natural o jurídica que, con adecuado
almacenamiento para petróleo crudo y combustibles líquidos derivados del
petróleo y con el lleno de los requisitos legales correspondientes, se provea
directamente de las refinerías o plantas de abastecimiento para su propio uso
industrial.
"Transportador :
Toda persona natural o jurídica que transporte hidrocarburos y combustibles líquidos
del petróleo en vehículos automotores."
Además, en el propio artículo 4o., que
tiene la expresión demandada, se encuentran también límites a la facultad
presidencial. Dice el artículo en su integridad :
“Artículo 4o.-
Corresponderá al Ministerio de Minas y Energía el otorgamiento de las licencias
de las distribuidoras del petróleo y sus derivados, de acuerdo con la
clasificación y normas que dicte el Gobierno Nacional, normas que no podrán
tener carácter retroactivo y que cuando perjudiquen un establecimiento que
venga funcionando legalmente, proveerán a las correspondientes indemnizaciones.
Ninguna autoridad podrá disponer el cierre o modificación de una estación
distribuidora, sin el correspondiente permiso del Ministerio de Minas y
Energía, con excepción de lo relacionado con las normas de la Planeación de
Desarrollo Urbano y de orden público, en cuyo caso correspondería actuar a la
autoridad municipal respectiva.
"Así mismo le
corresponderá la aplicación de todas las sanciones que determinen los reglamentos
del Gobierno, previo el procedimiento especial en ellos indicados y en su
defecto el procedimiento gubernativo." (se subraya)
La transcripción de estas normas lleva a
concluir que la facultad del Presidente, que mencionan los artículos 3o. y 4o.
de la ley 37 de 1987, no es absoluta, por cuanto el Presidente, al hacer
la clasificación respectiva y la expedición de normas correspondiente, tiene
que hacerlo bajo los parámetros señalados por la propia ley, y ellos están
allí.
Si el Presidente se excede en su facultad,
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el control de
legalidad de los decretos reglamentarios respectivos.
Finalmente, no puede eludirse la
circunstancia de que reglamentación de esta materia, implica disponer de un
conocimiento especializado y técnico, dados los altos riesgos que lleva consigo
el manejo de la distribución de los combustibles derivados del petróleo. Por lo
que resulta ajustado a la Constitución que sea la ley la que establezca los
lineamientos generales sobre este asunto, pero que corresponda al Presidente, a
través de la dependencia competente y conocedora del asunto, clasificar y
reglamentar en detalle lo pertinente a tal distribución.
Por las consideraciones anteriores, se
declarará exequible el artículo 40., en el aparte demandado, por no violar los
artículos 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el aparte demandado del artículo 4o. de la ley 39 de 1987.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
GUSTAVO ZAFRA ROLDÁN
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General