C-489-19
Sentencia C-489/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de
comparación o tertium comparationis
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición
en relación con el cargo por vulneración del derecho a la igualdad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de cargo
CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de
fondo
INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que
procede
(…) la jurisprudencia ha
señalado que la integración de la unidad normativa sólo es procedente en los
siguientes eventos: “(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no
tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y
aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro
precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de
juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito
que respete la integridad del sistema. (ii)   En aquellos casos en los que la
norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que
no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del
sistema jurídico. (iii)Cuando el precepto demandado se encuentra
intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta
serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la integración
normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias:
(a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que
no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las
normas no acusadas parezcan inconstitucionales.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
DERECHO AL TRABAJO-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO
AL TRABAJO Y ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en caso de ocupación
indebida por parte de vendedores informales
La jurisprudencia constitucional ha sido
enfática en la protección constitucional del derecho al trabajo especialmente
de las personas que se dedican a las ventas informales. Tras comprender que el
trabajo es un vehículo de acceso a la ciudadanía social, en tanto permite que
las personas, a través del ingreso que deriva de sus labores, se provea de
alimentación, vivienda, estudio, recreación, entre otros, la Corte ha señalado
que, en principio, no es posible limitar su ejercicio cuando este se realiza en
escenarios no formales; para ello además se ha prevalido de los principios de
buena fe y de confianza legítima cuando las autoridades han permitido que se
ocupen los espacios públicos en la realización de ese tipo de actividades.
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deber
de la administración de diseñar e implementar políticas públicas dirigidas a
contrarrestar efectos nocivos causados a comerciantes informales
Por la vía del control concreto
la jurisprudencia constitucional también ha admitido que el trabajo informal es
expresión de la precariedad, que se concreta en la incertidumbre sobre la
manera en la que se va a desarrollar (espacios físicos, contingencias de
seguridad, desalojos, sanciones etc.), la ausencia de protección social, los
escasos recursos que se obtienen y que impiden la movilidad social, la
dificultad de organizarse colectivamente para defender sus derechos (libertad
de asociación) que limitan la autodeterminación del individuo y por ello ha
entendido que las personas que lo ejercen son altamente vulnerables, de allí
que para resolver la tensión con el espacio público  (i) el Estado tiene la obligación
de crear una política de recuperación que contenga alternativas económicas
adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de los
afectados; (ii) en ese marco debe respetar el debido proceso y el principio de
confianza legítima de los trabajadores dedicados a la venta informal que pueden
verse gravemente afectados con los cambios bruscos e intempestivos; (iii)
cuando las autoridades estatales, en ejercicio de su obligación constitucional
de velar por la protección del espacio público adoptan políticas que puedan
implicar afectación en las garantías de sus ocupantes, por tratarse de personas
que están en condiciones económicas precarias, deben acoger medidas
complementarias y eficaces que se dirijan a contrarrestar los efectos negativos
de las mismas; (iv) bajo el amparo del derecho del trabajo la administración no
puede imponer cargas desmedidas o desproporcionadas a quienes derivan su
sustento de las ventas informales.
ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Condición
de pobreza y trabajo informal/DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL,
TRABAJO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGITIMA-Actividades informales en espacio
público
ESPACIO PUBLICO-Deber de las autoridades
de velar por su uso adecuado/DERECHOS FUNDAMENTALES-Restablecimiento por
parte de autoridades estatales
ESPACIO PUBLICO-Deber de protección en
cabeza del Estado/ESPACIO PUBLICO-Acceso
(…) existen lugares denominados espacios
públicos, es decir, aquellos en los que el acceso y la permanencia es libre, no
existen códigos de comportamiento o de vestuario particulares y el artículo 82
de la Constitución impone el deber constitucional a las autoridades de velar
por su destinación al uso común. En estos lugares, la facultad de intervención
de las autoridades administrativas, para el mantenimiento del orden público, es
amplia, teniendo en cuenta que dichos espacios constituyen el objeto más
directo de la policía administrativa.
ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES
INFORMALES-Alcance y límites del Estado
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Criterios
para aplicación de la sanción
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
ESPACIO PUBLICO-Alcance
De acuerdo con lo indicado
surge evidente que (i) el Estado tiene el deber de velar por la integridad del
espacio público, pero esta obligación encuentra límites en los derechos
fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se
han dedicado a las actividades informales en zonas de espacio público, los
cuales al momento de aplicar medidas correctivas que puedan llegar a
afectarlas, se deben tener en cuenta los principios de proporcionalidad y
razonabilidad; (ii) la recuperación del espacio público no puede derivar en
arbitrariedad, ni desconocer los postulados del Estado Social de Derecho; (iii)
las autoridades municipales deberán garantizar la protección del espacio
público siempre respetando el derecho al trabajo de vendedores conforme al
principio de confianza legítima, con enfoque diferencial e incluyendo a
vendedores semiestacionarios y ambulantes; (iv) debe existir un equilibrio
entre los incentivos para abandonar el espacio público y a la par cumplir las
medidas legislativas; (v) es necesario preservar el ingreso de las personas que
trabajan en las ventas informales, mientras realizan su transición a la
formalidad o a mecanismos de protección social que les permitan subvenir sus
necesidades
METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA-Aclaración del sentido de la norma
A partir de allí se extrae
que de un lado se planteó de un lado la necesidad de entender que la
promoción y facilitación tenía por objeto la recuperación del espacio público,
como prevalencia del interés general, y de otro que la disposición no tenía por
objeto afectar las ventas informales sino impedir la apropiación ilegal del
mismo. Esto es coincidente con las posturas que, a lo largo del proceso de
constitucionalidad fueron expuestas e implica que la Corte se pronuncie para establecer
sí ambas posibilidades hermenéuticas están acordes a la Constitución
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación
NORMA ACUSADA-Medida tiene un fin
constitucionalmente legítimo
ESPACIO PUBLICO-Uso indebido
Sin embargo, la disposición es
constitucional e idónea para impedir el uso irregular del espacio público,
entre otros para evitar la proliferación de mafias ilegales que se lo apropian
o y lo rentan irregularmente a terceros, afectando incluso los derechos de los
vendedores informales, pero también de cualquier tipo de conducta realizada por
diferentes sujetos que busca su utilización anómala pues lo que busca la norma
es corregir ese tipo de conductas y solo bajo ese entendido es que resulta
idónea, excluyendo la otra interpretación
ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES
INFORMALES-Protección por parte de las autoridades
La necesidad de estas medidas
impone a las autoridades el deber de tener en cuenta la jurisprudencia de esta
Corporación, particularmente en cuanto a los efectos de estas para que, dadas
ciertas condiciones, se proteja a quienes se han dedicado a las ventas
informales ya que hacen parte de un grupo vulnerable de la sociedad que goza de
especial protección constitucional al que repentinamente le cambian las condiciones
bajo las cuales ha ocupado el espacio público. Los integrantes de este sector
de la población, cuando estén  amparados por el principio de confianza
legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción
del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de
reubicación o alternativas de trabajo formal, como tampoco podrán ser afectados
quienes utilicen y definan adquirir productos en el espacio público
MEDIDA LEGISLATIVA-Determinación de la
proporcionalidad
Así mismo y en relación con la
necesidad y proporcionalidad de la medida, la Corte analiza la tensión que se
presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al trabajo, y a
partir de allí encuentra que es patente que lo que permite una de las
interpretaciones de la disposición es afectar el trabajo que se realiza en la
informalidad y sin cumplir los estándares jurisprudenciales para su tránsito a
la formalidad, ya no a través de una medida correctiva que recaiga sobre el
vendedor informal, definida en sentencia C-211 de 2017, sino esta vez a partir
de corregir la conducta del ciudadano que accede a este mercado. Este
desincentivo del comprador tiene unos efectos lesivos e injustificados en
relación con el vendedor informal, que le afectan el ingreso de manera
injustificada y que lo priva de la posibilidad de defenderse, lo que da cuenta
de que la medida legislativa es desproporcionada, en lo que a esta
interpretación atañe y por tanto para la Corte las medidas legislativas que se
examinan resultarán conformes a la Constitución si se entiende que no incurre
en comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público quien
lícitamente adquiere, consume o intercambia productos lícitamente a vendedores
informales o ambulantes ubicados en el espacio público.
Referencia: Expediente D-13112
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de
2016 (parcial) “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Demandante: Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez,
Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintidós
(22) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Diana
Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Carlos Bernal
Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José
Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
sentencia:
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandro Badillo
Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila
Muñoz Bustos demandan por inconstitucional el numeral 6 del artículo 140 de la
Ley 1801 de 2016, por un cargo, que engloban en la violación de los artículos
13, 16, 25 y 28 de la Constitución Política.
Por
Auto del doce (12) de marzo de 2019[1],
el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra
el artículo 140 numeral 6° de la Ley 1801 de 2016 “Por el cual se expide el
Código Nacional de Policía y de Convivencia” por la presunta
violación de los artículos 13, 26, 25 y 28 de la Constitución Política.
El inicio del proceso de constitucionalidad se
comunicó al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de
Representantes, a la Defensoría del Pueblo y a la Personería Distrital de
Bogotá, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa
Nacional y a la Policía Nacional para que, si lo consideraban oportuno,
intervinieran directamente o por intermedio de apoderado designado para el
efecto, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva, indicando las razones que justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Así mismo, se invitó a participar a las Facultades
de Derecho de la Universidad de EAFIT de Medellín, Universidad del Norte de
Barranquilla, Universidad Autónoma de Bucaramanga, Universidad del Cauca, Universidad
la Gran Colombia - Sede Armenia, al Observatorio Laboral de la Universidad del
Rosario, al Observatorio de Intervenciones Ciudadanas Constitucionales de la
Universidad Libre, Universidad de La Sabana, Universidad de los Andes, al
Observatorio del Mercado de Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Externado de Colombia, el Grupo de Socio Economía Instituciones y Desarrollo de
la Universidad Nacional de Colombia y el Observatorio de Políticas Públicas de
la Universidad ICESI; así como a la Oficina de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia, y a la Oficina de la Organización Internacional
del Trabajo en Colombia, DeJusticia, Comisión Colombiana de Juristas, la
Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, la Unión General de Trabajadores
Independientes y de la Economía Informal -UGTI para que intervinieran dentro de
los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación
respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o
inexequibilidad de la disposición acusada.
1.       TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la norma, se subraya
y resalta en negrilla el parágrafo demandado:
2.       LA DEMANDA
“LEY
1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
<Rige a partir del 29 de enero de 2017>
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura
Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos demandan
el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por un cargo que engloba
la supuesta vulneración de los artículos 13, 16, 25 y 28 de la Constitución
Política. Una vez transcriben los preceptos constitucionales refieren que la
disposición acusada otorga una facultad discrecional a las autoridades de
policía para imponer sanciones a quienes promuevan o facilitan el uso o la ocupación
del espacio público y que esto, lejos de promover la convivencia social,
permite la arbitrariedad en tanto “la promoción o la actitud de facilitar se
entiende con la compra a vendedores informales que usufructúan el espacio
público”.
Reprochan que la norma demandada contenga los
verbos rectores de “promover o facilitar”, que califican de
inconstitucionales, pues sancionan el uso del espacio y criminalizan, entre
otros, las ventas informales, lo que además constituye “una clara violación
a derechos fundamentales, como el trabajo, igualdad de trato ante la ley,
libertad y libre desarrollo de la personalidad”. Acuden a las cifras sobre
empleo informal del DANE para significar que “la proporción de ocupados
informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue de 47,5% para el
trimestre octubre-diciembre de 2016. Para el total de las 23 ciudades y áreas
metropolitanas fue 48,7%” lo que refleja no solo un alto grado de
informalidad, sino su situación de precariedad.
Se remiten al contenido de la sentencia C-211 de
2017 la cual “resalta que histórica y socialmente esta actividad ha sido
objeto de discriminación, estigmatización y, en mayor o menor medida, de
persecución y hostigamiento por parte de las autoridades” y prosiguen con
que la oferta informal de bienes y servicios data del periodo prehispánico y se
mantiene hasta la actualidad, dadas las carencias de la población
económicamente más vulnerable “que se acrecientan o disminuyen según las
ondulaciones y vaivenes de la economía nacional, circunstancias que condicionan
los ingresos y el nivel de vida de las personas”, de allí que cuestionen
que las autoridades de policía tengan la potestad para intervenir en esa
actividad, no solo porque afecta la venta informal a través de la multa a los
compradores y, además, al contemplarlo como contravención susceptible de
sanción, decomiso o destrucción de las mercaderías.
Esgrimen que la disposición demandada “es
moralmente injusta cuando afecta la actividad de los vendedores informales, privándolos
de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, ya que es su única fuente de
ingreso” y que aun cuando la jurisprudencia ha señalado que las autoridades
de policía deben realizar un test de proporcionalidad para aplicar la medida,
lo cierto es que otorgar tal potestad es inconstitucional, no solo porque es
exagerada, sino porque deben primar los derechos fundamentales de los
particulares, entre ellos el del trabajo.
Discurren que “la interpretación que hace la
policía sobre que la compra a vendedores informales es una forma de estimular,
promover o facilitar el indebido usufructo del espacio público, es una clara
violación a los derechos de los ciudadanos a la libertad, libre desarrollo de
la personalidad e igualdad, así como también menoscaba los derechos de los
vendedores ambulantes al trabajo, confianza legítima de la administración y
debido proceso”, máxime cuando los ciudadanos disponen de libertad para
escoger el lugar en el que negocian y siempre que las mercancías sean lícitas
en su causa y objeto, por lo que resulta excesivo que se multe a quienes usan
el espacio público para el efecto.
Sostienen además que la prohibición de promover o
facilitar el uso del espacio público no puede conducir a la sanción por las
ventas informales, máxime cuando se trata de un grupo vulnerable que debe
obtener como respuesta del Estado su formalización y no la represión. En líneas
posteriores transcriben, entre otras, las sentencias T-772 de 2003, T-028 de
2008, C-156 de 2013, para significar que esta Corte ha señalado que el
tratamiento hacia la informalidad debe realizarse a través de una política
pública “para brindar oportunidades de capacitarse en áreas económicamente
productivas que les permitan iniciar proyectos que puedan garantizarles
ingresos aptos para atender sus necesidades en condiciones dignas” y que no
propendan únicamente por mitigar el impacto negativo en las condiciones de vida
de quienes trabajan en las ventas ambulantes, sino el de confianza legítima
cuando la administración haya autorizado o permitido el ejercicio de ese tipo
de actividades.
Acotan que también esta corporación ha decantado
reglas de derecho para la armonización entre el espacio público y el derecho al
trabajo de los vendedores informales, pero que ese ejercicio de conciliación no
puede quedar en manos de las autoridades de policía, menos cuando lo que
imponen son multas, decomisos o se destruyen sus bienes, en desmedro de los
principios que inspiran el debido proceso y los derechos humanos. Que en la
recuperación del espacio público no se atienden medidas para contrarrestar los
efectos que padecen quienes son desalojados y que esta norma exacerba una
potestad de la policía, que lesiona gravemente garantías superiores, de
personas altamente vulnerables.
En suma, por considerar que la norma demandada
parcialmente transgrede el derecho a la igualdad material, al impedir la
equiparación de garantías, así como al afectar injustificadamente el ejercicio
del derecho al trabajo en tanto se reprime el empleo informal, con
desconocimiento del principio de confianza legítima y, de paso, se quebrantan
las libertades de los ciudadanos que se concreta en su libertad de elección
para adquirir mercancías lícitas en los espacios públicos, los actores piden
que se declare “condicionalmente exequible el apartado normativo «Promover
o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las
normas y jurisprudencia constitucional vigente» previsto en el numeral 6 del
artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, en el sentido que los verbos promover o facilitar
no hacen referencia a la compra de los productos ofertados por vendedores
informales permanentes o semipermanentes, garantizando la confianza legítima en
la administración, sino aquellos grupos o individuos que mediante acciones
busquen ocupar los espacios públicos”.
II. INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia expedida por la
Secretaría General[2]
de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista, se recibieron
escritos de intervención, en su orden, de la Universidad Nacional de Colombia,
el ciudadano Heliodoro Fierro Méndez, la Unión General de Trabajadores de la
Economía Informal -UGTI-, la Corporación Jurídica Integral de Colombia, el
Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo de la Universidad Nacional,
la Cámara de Representantes, la Policía Nacional, la Personería de Bogotá, los
ciudadanos David Ángel Ángel y Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya, el Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-, la Corporación
Universitaria de Sabaneta - Unisabaneta, la Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales, el ciudadano Jaime Luis Berdugo Pérez, el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa
Nacional, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre de
Colombia, la Universidad Santiago de Cali y los ciudadanos Ivonne Andrea Forero
Prieto y José Miguel Rueda, los cuales se sintetizan a continuación.
1.
Universidad Nacional de Colombia
El
ente universitario, a través de la Profesora Adriana del Pilar Márquez Rojas,
solicita la inhibición y, subsidiariamente, la constitucionalidad de
la disposición demandada. Destacó que el objeto del Código de Policía, según el
artículo 1°, es eminentemente preventivo, en tanto busca evitar daños, o
afectaciones en la sociedad. En relación con el espacio público se remite a los
artículos 63 y 82 constitucionales y sostiene que no solo este derecho
constitucional se protege, sino la libertad de locomoción, la propiedad
privada, la salubridad pública y el medio ambiente, y de ahí la importancia de
las reglas policivas.
Acude
al contenido de la sentencia C-211 de 2017 en la que se indicó que correspondía
al Estado garantizar las condiciones de trabajo de las personas más vulnerables
específicamente los vendedores ambulantes, pero que en todo caso estas debían
aceptar la superación de su actividad económica emergente por condiciones más
dignas. Menciona el contenido de los artículos 2 y 3 del Código de Policía para
significar que el aparte de la norma demandada debe interpretarse
armónicamente. Esto es que todos los ciudadanos deben cumplir dicha disposición
sin excepción, dado que lo contrario implicaría una violación del principio de
igualdad.
Asegura
que “la promoción ilegal del espacio público no se limita a los sujetos que
menciona el accionante, ni a la situación de hecho que describe, sino a otras
situaciones de hecho que impiden una interpretación uniformizada de la norma
demandada”, que por tanto los accionantes desconocen las normas, entre
ellas, el artículo 674 del Código Civil según el cual las calles son bienes
públicos, así como el 8° y 9° de la Ley 9 de 1989 según el cual el espacio
público está diseñado para la satisfacción de necesidades urbanas colectivas
que trascienden los intereses individuales de los habitantes.
Apunta
que los actores no atienden que la norma de policía que cuestionan dispone de
medios de defensa y contradicción, como la apelación en el marco del proceso
verbal inmediato, la objeción de la multa o la vía contencioso administrativa;
que en cualquier caso, de acuerdo con el artículo 232 del Código de Policía, el
espacio público no es un asunto conciliable y que el análisis que realizan no
atiende que los vendedores ambulantes afectan a terceros, entre ellos a los
comerciantes formalizados.
Sigue
con que “la interpretación expuesta por la parte accionante solo se refiere
a la afectación que sufre el vendedor ambulante al impedir que las personas
compren productos en el espacio público. No obstante se omite indicar cómo se
afectan los derechos del comprador o del facilitador del espacio público con la
interpretación realizada”, que por ello el comprador sólo puede acudir a
sitios autorizados, y todo esto le sirve para argüir que la demanda carece de
suficiencia y razonabilidad “pues si bien es cierto se menciona que viola la
Constitución no señala cómo la vulnera hacia el sujeto que pueda incurrir en
ese comportamiento, contrario a la convivencia, limitándose exclusivamente a la
afectación de vendedores informales” cuando lo que debe hacerse es una
lectura sistemática de las normas que se refieren a la ocupación y/o
facilitación del espacio público de allí que pida la inhibición y
subsidiariamente la exequibilidad, sin condicionamientos, salvo la expresión de
la medida correctiva para ese comportamiento contrario a la convivencia de “remoción
de bienes” en tanto no es proporcional al comportamiento contrario a la
convivencia que se describe, de acuerdo con el artículo 187 del CNPC.
2.
Ciudadano Heliodoro Fierro Méndez
Pide
la exequibilidad condicionada de la norma demandada[3] “en
el entendido de que para su aplicación debe precisarse en la orden de
comparendo los motivos particulares y concretos en que se funda e indicar la
orden de actividad de policía u orden operativa en que se funda, así como las
políticas públicas que tipifican la infracción, o en su defecto que se module”.
Explica
que en el asunto no se trata de dar alcance a los vocablos “promover” o “facilitar”,
sino de estudiar la disposición en línea con el debido proceso, dado que,
en los términos del artículo 180 del Código Nacional de Policía y Convivencia
los comparendos deben estar debidamente motivados, impidiendo el ejercicio
arbitrario de su autoridad, lo cual solo es posible contando con reglamentos
específicos que dirigen el actuar, como lo hace el Decreto 1284 de 2017.
En
un segmento que denomina como “derecho al trabajo de las personas en
situación de desempleo y necesidad de supervivencia y la confianza legítima” acota
que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen límites a las
actuaciones estatales en las operaciones de recuperación del espacio público, y
por ello a partir del desarrollo del principio de confianza legítima y la
tensión con el trabajo que desarrollan los vendedores ambulantes  ha destacado
que son un sector vulnerable de la sociedad, de allí que las autoridades deben
prever medidas complementarias para mitigar los efectos negativos de su
decisión, entre ellos programas de reubicación, capacitación, entre otros. En
todo caso no pueden ser afectados con multas, decomisos o destrucción del bien,
hasta tanto las autoridades no ofrezcan alternativas, pues lo contrario sería
desproporcionado.
A
continuación, se refiere a “la ciencia de policía” para significar que
el Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC) no solo es contravencional,
sino pedagógico y que por ello debe entenderse que su actividad no es el
epicentro, sino que coadyuva a la satisfacción de otras instituciones, de allí
que deba ponderarse siempre sus actuaciones.
3.
Unión General de Trabajadores en la Economía Informal -UGTI-
El
presidente Pedro Luis Ramírez Barbosa y el Fiscal Alfredo Manchola Rojas de
UGTI solicitaron la exequibilidad condicionada de la norma demandada[4]
y a su vez que se exhorte al Congreso de la República para que regule las
ventas ambulantes.
Indican
que existe una línea jurisprudencial sobre la venta informal en el espacio
público que le da contenido al artículo 82 constitucional y por razón de la
cual (i) se debe respetar la confianza legítima de los afectados; (ii) debe
respetarse el debido proceso y otorgarse un trato digno; (iii) las autoridades
deben evaluar la realidad y asegurar el goce efectivo de otros derechos
fundamentales y (iv) la actividad de la administración no puede lesionar de
manera desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más
vulnerables y pobres de la población, ni privar a quienes no cuentan con
condiciones económicas de sus medios de subsistencia.
Razonan
que esta corporación ha estimado que existe “trato cruel al vendedor
ambulante” que se ha originado, entre otros, en la ausencia de un
procedimiento que respete los derechos fundamentales en la recuperación del
espacio público y que tenga un componente hacia el tránsito a la formalidad y
por ello ha dotado de contenido fundamental sus derechos y ha promovido la
construcción de una política pública con participación ciudadana que, aseguran,
han sido abandonadas paulatinamente por las autoridades distritales, para lo
cual se remiten al contenido del Decreto 552 de 2018.
Esgrimen
que el CNPC “reeditó a lo largo y ancho del país la persecución y el
maltrato a los vendedores ambulantes, con la aplicación de las multas
contempladas como sanción”  por ocupar el espacio público en violación de
las disposiciones vigentes, hasta que se emitió la sentencia C-211 de 2017 que
coadyuvó a la situación de los vendedores ambulantes.
Realizan
una revisión histórica a las normas que han protegido el espacio público, desde
el Código Civil, hasta la actualidad, para aducir  que la protección de los
trabajadores informales se ha hecho vía jurisprudencial, que no legislativa y
que por ello, incluso en atención a lo decantado en la sentencia C-728 de 2009,
la Corte debe promover un exhorto al Congreso para que ratifique el Convenio
150 de OIT y la Recomendación 204 de 2015 de OIT y “aborden con urgencia la
creación de normas que regulen el acceso de los vendedores informales al uso
del espacio público en el entendido que la venta informal es – como lo ha
señalado en sus argumentos la Corte Constitucional -INDISOCIABLE del desempleo
que nos acompaña, la informalidad creciente y la desigualdad”, de allí que
se requiere un tránsito hacia la formalización.
Muestran
cifras en relación con la imposición de comparendos a los vendedores
ambulantes, entre ellos 8.054 por ocupar el espacio público y por promover o
facilitar su uso u ocupación, lo que da cuenta de una clara persecución que no
ha cesado y que, además, “se extiende sobre el ciudadano que compra en el
espacio público, reparta refrigerios a los habitantes de calle, utilice
patineta, corra en la terminal de transporte, proteste, entre otras prácticas
ciudadanas, dándosele por parte del personal uniformado de la policía nacional
un entendimiento errado a los vocablos promover o facilitar, consignados en el
numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016”.
Arguyen
que las ciudades son determinantes para el desarrollo nacional y que por tanto
dentro de su gobernanza está la gestión democrática del espacio público “para
que el aumento de la densidad en las relaciones a que da lugar y la
conflictividad que derivan de la misma, expresada en su componente de migración
como el más notorio en la época globalizadora, no anulen dicho papel
civilizador” en tanto implica un espacio público que proteja a la
ciudadanía. Sobre esa base cuestionan que la aplicación de la norma que se
demanda del Código de Policía que disuade a eventuales compradores a convivir
con vendedores ambulantes limita sus derechos y además desconoce la
jurisprudencia de esta corporación.
Cuestionan
la imprecisión de los verbos rectores de la norma demandada, esto es “promover”
y “facilitar” pues tienen un carácter abierto y en su aplicación
generan arbitrariedad por parte de las autoridades de policía como, aseguran,
ha sido ampliamente publicitado, de allí que requieran el condicionamiento de
la norma.
4.
Corporación Jurídica Integral de Colombia
El
director de la corporación pide la inexequibilidad del aparte de la
norma demandada[5],
fundado en que los verbos promover y facilitar son ambiguos y por tanto
permiten una aplicación contraria a la Constitución Política, entre ellos que
sea plausible sancionar con multa a quienes compren productos a vendedores
ambulantes.
Sostiene
que aun cuando esta Corte ha decantado una línea jurisprudencial de protección
al trabajo de los vendedores ambulantes, lo cierto es que el Código de Policía
otorga una amplia discrecionalidad a la autoridad policiva, ya no para multar
al vendedor, sino ahora a los ciudadanos que acudan a ellos, y que parece
inadmisible que se llegue a considerar que el Policía podrá interpretar y
graduar la multa de acuerdo a la ley y a la jurisprudencia, arrogándose
competencias judiciales de las que carece pues no está “capacitado en
estudios de derecho o cursos para ejercer como operadores jurídicos”.
También
asevera que la orden de comparendo que se impone es un acto administrativo que
genera efecto jurídicos, aun cuando pueda ser susceptible de recursos, pero la
existencia de este mecanismo no puede pretextarse para desconocer sobre la
inconstitucionalidad de la norma; incluso recuerda que en estos casos la
sanción conduce a la destrucción del bien, y que aun cuando con la sentencia
C-211 de 2017 esto fue condicionado para los casos de los vendedores ambulantes
“no existe dicho precedente e interpretación constitucional para las
personas que compran en estos lugares de buena fe, pues el elemento que compren
puede ser destruido por el policía de manera inmediata, toda vez que la
apelación se surte en el efecto devolutivo, por lo cual la norma que busca
mejorar la convivencia estaría dañando el buen convivir del ciudadano”.
Estima
que no sería viable condicionar la norma sin afectar los derechos
constitucionales, dado que no sólo prevé los eventos con vendedores ambulantes,
sino es más general y adjudica esa competencia en la autoridad de policía quien
no tiene mayor control sobre ello.
5.
Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo – Universidad Nacional de
Colombia
César
Augusto Giraldo Giraldo, docente y director del Grupo Socioeconomía,
Instituciones y Desarrollo solicitó la inexequibilidad de la norma
demandada parcialmente[6].
Inició
con que el ejercicio de actividades económicas en el espacio público es una
práctica histórica de todas las ciudades y que en Colombia ha estado presente
desde la colonia, pese a ello quienes las desarrollan enfrentan serias
dificultades en el goce de sus derechos sociales en tanto se encuentran en la
informalidad y aun cuando la jurisprudencia ha sostenido que requieren derechos
el Código de Policía se ha centrado en una aproximación punitiva, pese a que
requieren alternativas de trabajo decente.
Agrega
que la discusión no solo se centra en los vendedores ambulantes, sino en la
forma en la que la disposición lesiona el propio contenido del espacio público
por recicladores, madres cabezas de familia y demás población que, dadas sus
particularidades, requieren de protección reforzada, que pasan por el
otorgamiento del trabajo en condiciones dignas y justas. Acotan que el análisis
“no puede limitarse únicamente a la venta callejera, sino que es necesario
considerar que las actividades económicas en el espacio público son diversas y
que una importante parte de ella son desempeñadas por personas protegidas”.
Esgrimen
que aun cuando la Corte Constitucional ha acudido al principio de confianza
legítima para conciliar las tensiones que se presentan en el espacio público,
esto ha sido insuficiente en tanto ha debido abordar al trabajo como derecho
fundamental para a partir de allí justificar el por qué deben generarse
opciones económicas “sostenibles en el tiempo que permitan que los
trabajadores populares abandonen sus actividades económicas en el espacio
público”. Se remite al contenido de la sentencia T-067 de 2017, y la
transcribe en extenso para recabar en que debe reconocerse el trabajo en el
espacio público como un asunto de política pública que requiere de medidas
fiscales y presupuestales de amplio alcance y que en cualquier caso “antes
de proceder a desalojar, incautar o a sancionar a los trabajadores informales
por realizar actividades económicas en el espacio público, desde la
administración deben existir opciones materiales que permitan a los
trabajadores poder ejercer su derecho al trabajo y se debe garantizar su
integridad personal”. Es decir que la recuperación del espacio público no
puede sobreponerse sobre otros derechos y que es necesario garantizar el
respeto por el procedimiento de quienes se ocupan en la economía informal.
Culmina
con que resulta inconstitucional la disposición demandada en tanto sanciona el
ejercicio del trabajo en el espacio público en relación con quienes intervienen
en las transacciones lícitas y no atiende las características de la población
que, en su mayoría corresponde a sujetos de especial protección constitucional.
6.
Cámara de Representantes
La
jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes[7] una vez
se remitió al contenido de la demanda, se abstuvo de emitir concepto sobre la
constitucionalidad de la norma demandada, lo que justifica en que sería “exceder
las competencias que se le atribuyen” al incorporarse a un debate fuera de
la sede del legislativo.
7.
Policía Nacional
El
Secretario General de la Policía Nacional solicitó la inhibición y, en
su defecto la exequibilidad de la disposición demandada[8].
Apunta
que la demanda es inepta porque es inexacto que la Policía Nacional imponga
discrecionalmente multas y destaca que en el escrito no existe un hilo
conductor argumentativo que permita sostener que la norma es contraria a la
Constitución Política, pues las razones dadas son vagas e indeterminadas lo que
impide un pronunciamiento de fondo, según lo explicado en la sentencia C-802 de
2008.
Para
defender la constitucionalidad de la norma demandada, acude a los principios de
la Ley 1801 de 2016. Destaca que las órdenes de policías lejos de quebrantar la
Constitución Política contribuyen a su realización en tanto tienen finalidad
preventiva en relación con la convivencia social, con respeto a la dignidad
humana.
Asegura
que la actividad de policía permite prevenir actos que amenazan los derechos de
terceros, sin que su naturaleza sea represiva  y que permite garantizar el
interés general pues “las normas se aplican dentro de una interpretación
objetiva de los hechos que se presentan para garantizar la convivencia, sin que
la autoridad de policía uniformada imponga sanciones”. Refiere qué entiende
por los verbos promover y facilitar, que son rectores de la conducta que se
demanda y aduce que “una vez que se tenga certeza quién es el que está PROMOVIENDO
o FACILITANDO el uso y ocupación del espacio público, el personal policial
emplee las herramientas jurídicas contenidas en la ley de convivencia,
emitiendo órdenes de policía y llamados de atención, ejecutando el retiro del
sitio, remoción de bienes y elaborando e imponiendo órdenes de comparendo de
convivencia si es el caso, en aras de recuperar, proteger, conservar y defender
la integridad del espacio público”.
Insiste
en que su función esencial es garantizar el interés general, junto a la libre
locomoción y circulación de los ciudadanos y los peatones y que no es aplicable
el principio de confianza legítima en este supuesto normativo “habida cuenta
que frente a la actividad de promover o facilitar la ocupación indebida del
espacio público por parte de personas que buscan un lucro en detrimento del
interés general, no con las ventas, sino con generar tarifas por permitir el
uso indebido del espacio que es de la sociedad” de allí que no se trata de
un capricho, sino de mantener la seguridad e integridad del espacio público y
precisa que, en torno a su recuperación “es fiel cumplidora de lo
preceptuado por la jurisprudencia, en el sentido de respetar la confianza
legítima y proteger la población vulnerable, en tales eventos, acompaña a las
autoridades administrativas cuando presentan los programas de reubicación de
los vendedores informales, en virtud de lo dispuesto dentro de la política
gubernamental”.
8.
Personería de Bogotá
La
Personera de Bogotá Carmen Teresa Castañeda Villamizar pide que se declare la inexequibilidad
de la norma demandada y a la par que “se declare un estado de cosas
inconstitucional para los vendedores y vendedoras informales”[9].
Como
sustento, se remite, en extenso, al informe de “Atención Distrital a la
población de vendedores informales: Revisión a las estrategias para la
atención, reubicación y formalización de la población de vendedores informales
y a la aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia en el Distrito
Capital” y lo replica, con énfasis en que es el resultado del seguimiento
por dos años de la política pública que se ha implementado en relación con el
espacio público y su afectación a población vulnerable que deriva su mínimo
vital de las ventas informales.
Explica que es necesario fortalecer la
jurisprudencia constitucional, en tanto ha venido perdiendo eficacia para
resolver la tensión de derechos fundamentales y no ha permitido, lo que
denomina, “la superación de las injusticias presentes”. Aduce que esta
Corte ha señalado dos clases de deberes del Estado frente a poblaciones
vulnerables a saber: (i) la de crear, adoptar y ejecutar políticas, programas y
herramientas que concreten igualdad real y efectiva y (ii) la abstención de
cualquiera de aquellas actividades que puedan derivar en desmejora de las
condiciones de vida y derechos de los grupos que se protegen.
Realiza
un acápite sobre “vendedores informales como sujetos de especial protección”
del que se extrae que las ventas informales son consecuencia de un
desajuste estructural del mercado de trabajo, aun cuando destaca que las
razones son multicausales. Refiere estadísticas sobre las limitadas capacidades
de la economía formal para acoger a los trabajadores informales y por ello
estima que la preservación del espacio público debe entenderse en el marco de la
subsistencia de familias que penden de los ingresos económicos generados a
través de las ventas informales.
Acude
al contenido de la sentencia C-211 de 2017 para significar que se trató de un
avance en la protección de las personas dedicadas a la informalidad y que aun
cuando reconoce sobre la importancia de las labores de recuperación y
preservación del espacio público impide la aplicación de medidas correccionales
de multa, decomiso o destrucción hasta tanto no se ofrezcan soluciones de
reubicación o alternativas de trabajo formal que les garanticen dignidad
humana, su mínimo vital y trabajo en condiciones dignas y justas.
Discurre
sobre la investigación que adelantó en el Distrito Capital sobre la venta
informal, en la que se constató la vulnerabilidad de sus vendedores y la
perentoriedad de armonizar el espacio público junto con el derecho al trabajo.
Transcribe un fragmento de la sentencia T-772 de 2003 y a continuación explica
que en la ciudad de Bogotá es el Instituto para la Economía Social (IPES) quien
se encarga  de brindar alternativas para la formalización y reubicación de los
vendedores ambulantes, los cuales aparecen censados en el Registro Individual
de Vendedores Informales -RIVI-, y discrimina desde el año 2004 hasta el 2018
los inscritos anualmente para contar, hasta el 9 de agosto de 2018, con un
número superior a 51.605 vendedores informales, existiendo una curva ascendente
desde el año 2012.
Aclara
que en cualquier caso existe un subregistro, de 29.992 personas dedicadas a las
ventas informales no incluidas en el RIVI, lo que arroja un número superior a
81.957 y de acuerdo con las proyecciones del DANE esto arrojaría una cifra
superior a 163.000 en Bogotá y 833.000 en todo el país, lo que utiliza para
cuestionar los datos que se tienen de los vendedores ambulantes y que se
recopilan en el RIVI, pero que, en cualquier caso son ostensibles. Aseguró que
este número es mayor actualmente si se tiene en cuenta el flujo de los
migrantes venezolanos que, según Migración Colombia es de 1.144.000 del cual el
22% se encuentra en la ciudad.
Luego
se concentra en establecer los procedimientos que existen para la recuperación
del espacio público, para lo cual se remite al Decreto Distrital 098 de 2004 y
a la sentencia T-772 de 2003, en los que se preveía una instancia de
coordinación entre los vendedores ambulantes y la administración, la existencia
de zonas especiales, así como el respeto al principio de confianza legítima.
También se ocupa de distinguir los conceptos de espacio público recuperado y
por recuperar incorporado en el Decreto Distrital 098 de 2004 y discurre en
extenso sobre las diferencias entre la caracterización de alternativas dadas a
los vendedores ambulantes, por parte del IPES, y la existencia de ofertas y
alternativas reales que garanticen a las personas vulnerables, dedicadas a las
ventas informales en el espacio público, una opción distinta. Acota que aun
cuando la solución debe ser progresiva, lo que no es admisible es tener por
reales las simples caracterizaciones, como una potencial formalización lo que
impide dar una respuesta real a través de la política pública.
Luego
se refiere en un apartado a la incidencia del Ministerio Público en los
procedimientos de recuperación y a la vigilancia que ha hecho en relación con
la sentencia C-211 de 2017 según la cual no es posible la imposición de multas
a vendedores ambulantes hasta tanto no exista oferta sobre programas de
reubicación o alternativas de trabajo formal. En relación con el acta de
aprehensión de bienes o mercancías refirió que no existe una obligación actual
de la presencia del Ministerio Público, lo que limita la eficacia de la
protección constitucional.
Asegura
que el Código Nacional de Policía y Convivencia ha exacerbado las facultades de
la policía y que ello ha significado un aumento excesivo en los comparendos
impuestos en la ciudad que por las conductas del artículo 35 numeral 2, 140
numerales 4 y 6 , especialmente en las localidades de Mártires, Santa fe y La
Candelaria lo que justifica en “dos posibles razones, la discrecionalidad
con la que actualmente cuentan los uniformados de la policía para interpretar y
establecer cuándo procede la imposición de los comparendos, y los posibles
excesos en la aplicación de esta normatividad en determinadas localidades por
parte de algunos uniformados”.
Recaba
en que la policía no está cumpliendo con la jurisprudencia constitucional, en
relación con las personas que se dedican a la venta informal y que ha
solicitado a la Policía Distrital información sobre las constantes imposiciones
de comparendos que realizan, así como la ulterior suspensión  de la actividad y
el retiro inmediato del lugar o del decomiso de las mercancías, lo cual aun
cuando formalmente pueda ser recurrido ante un Inspector de Policía implica “una
orden imperativa para los vendedores informales de cesar inmediatamente con sus
actividades en el espacio público, sin que medie ningún tipo de ponderación o
evaluación de las circunstancias específicas de vulnerabilidad de las personas
en las que recaen estas órdenes o de la procedencia del principio de confianza
legítima”. De allí que sostenga que el alto grado de discrecionalidad de
los policías permite la pervivencia de injusticias que recaen en población
vulnerable.
Tras
realizar una extensa disertación sobre qué debe entenderse por oferta para los
vendedores ambulantes, apunta que es indispensable que los destinatarios de las
mismas participen en el diseño, construcción y ejecución de una política
pública integral y complementaria del espacio público en la que se tengan en
cuenta “experiencias internacionales relativas al aprovechamiento económico
regulado del espacio público que incorporen adecuadamente a los vendedores
ambulantes y busquen un equilibrio necesario, para no absolutizar la defensa
del espacio público en detrimento de las personas que allí encuentran su
sustento vital”.
Culmina
con que en el caso de los vendedores ambulantes se concretan las exigencias
para declarar un Estado de Cosas Inconstitucional en tanto (i) la problemática
de los vendedores informales y la ocupación del espacio público en la capital
del país ha ido en aumento; (ii) hay un desconocimiento flagrante por parte de
las autoridades de policía de la jurisprudencia constitucional y ello se
evidencia en la realización irregular de los procedimientos de recuperación y
preservación del espacio público; (iii) la acción de tutela es utilizada por
los vendedores ambulantes como único medio de protección, pero el precedente
jurisprudencial sigue sin ser respetado; (iv) no se han implementado medidas
para superar las graves violaciones de derechos fundamentales que padecen las
personas que venden informalmente.
9.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-
Mauricio
Albarracín Caballero, César Augusto Valderrama Gómez, Mariluz Barragán González
y Santiago Virgüez, en su calidad de Subdirector (E) e investigadores,
respectivamente, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de
la disposición demandada “en el entendido que la aplicación de las sanciones
contempladas para las contravenciones excluyan cualquier conducta lícita que
sea indispensable para el ejercicio del derecho al trabajo de los vendedores
informales, en concordancia con la jurisprudencia vigente, con la inclusión de
la compra de sus productos, la venta de insumos o productos para la reventa, el
mantenimiento de sus instrumentos de trabajo, entre otras”.
Aducen
que la jurisprudencia constitucional ha reiterado el deber de protección
especial de los vendedores informales, así como el de las autoridades en relación
con la garantía del derecho al trabajo. En ese sentido aseguran que la
disposición permite interpretaciones que desconocen los parámetros
jurisprudenciales.
Explican
inicialmente que la disposición demandada tiene naturaleza de sanción, lo que
apoyan en el contenido de la sentencia C-329 de 2016, en tanto (i) su
imposición obedece a una acción y omisión ilícita atribuible a un sujeto; (ii)
es un acto coercitivo que se ejecuta conforme a derecho, incluso en contra de
la voluntad del afectado; (iii) es un acto restrictivo o privativo de bienes
jurídicos o intereses o derechos fundamentales y (iv) expresa un juicio de
reproche del Estado. Sobre esa base sostienen que la infracción del
comportamiento, a la luz del artículo 180 del CNPC, conlleva a una multa
general y a la remoción de bienes muebles de su propiedad, bajo su posesión o
tenencia o bajo su responsabilidad. Con ellas lo que se pretende es castigar al
infractor de forma material y simbólica, es decir que se trata de una
manifestación del derecho sancionatorio y de policía.
Afirman
luego que el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 admite distintas
interpretaciones algunas de las cuales vulneran el derecho fundamental al
trabajo de los vendedores informales. Resaltan que la Organización
Internacional del Trabajo ha explicado que el comercio informal es un fenómeno
que se ha incrementado tras la crisis económica mundial que apareja una
limitación en la oferta laboral y afecta a economías débiles. Que a la par los
vendedores informales son una población particularmente vulnerable, víctima de
acoso, desalojos y destrucción de mercancía por parte de las autoridades
locales. Memora las decisiones T-244 de 2012, T-231 de 2014 y T-067 de 2015 en
las que se protegió el derecho al trabajo, a la igualdad, a la dignidad, al
debido proceso y a la confianza legítima en las que se recabó sobre la
protección de los derechos de los vendedores informales frente a las normas que
regulan el espacio público, y por ello se les permite realizar su actividad laboral.
Apuntan
que “ciertas interpretaciones de los verbos rectores promover y facilitar
del numeral 6 del artículo 140 del Código de Policía pueden llevar a desconocer
los derechos de esta población pues, actividades propias de su trabajo - como
lo son vender o adquirir productos - terminan siendo sancionadas como
contravenciones de policía”. Así, aun cuando el legislador aspira a la
prevalencia del interés general, la medida normativa puede conducir a
desconocer los derechos fundamentales de los vendedores informales, pues
convierte sus actividades de subsistencia en actividades sujetas a medidas
correctivas, sin atender su vulnerabilidad económica y aun cuando aquel goza de
una amplia libertad de configuración legislativa ésta no lo exime de respetar
los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida y, en este caso,
la misma puede conducir a una aplicación desproporcionada y discriminatoria.
Hacen
referencia a los debates legislativos que condujeron a la aprobación del CNPC
y  destacan que “la redacción inicial contemplaba la promoción o facilitación
de la ocupación del espacio público, como conductas diferentes a la adquisición,
recibo y compra de bienes entregados en contravía de las normas de uso del
espacio público o en ventas no reguladas por el Estado”. Transcriben los
distintos proyectos de artículos en los que se debatieron los temas y enfatizan
que “ a juicio de los legisladores, el que sería el numeral 6 del artículo 6
del artículo 140 del Código de Policía objeto de esta demanda hace referencia a
las mafias que arriendan los espacios públicos es decir a la práctica de
terceros que controlan informal e ilícitamente el espacio público - más no a
las actividades de intercambio comercial intrínsecamente ligadas a la venta
informal -intercambio con compradores, proveedores de productos, quienes cuidan
de los carros que usan los vendedores ambulantes o semi ambulantes entre
otros-”. Con esto significan que el propio legislador advirtió la
existencia de diversas posibilidades interpretativas.
Prosiguen
con que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en los casos en los
que sean posibles varias interpretaciones, cuando algunas de ellas sean
incompatibles con los derechos fundamentales deben ser excluidas y, en este
caso, es patente que la aplicación con afectación del derecho al trabajo de los
vendedores informales implica la exclusión de ese alcance de la disposición y
por ello es indispensable el condicionamiento.
Resaltan
además que la redacción también es contraria al principio de legalidad como
parte del debido proceso, en tanto se requiere dar alcance a la conducta
prohibida pues las expresiones “promover” y “facilitar”
contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del CNPC no permiten conocer con
seguridad las conductas que se encuentran prohibidas; así mismo la remisión a
las “normas y jurisprudencia constitucional vigente” de que trata la
disposición no permite identificar claramente la conducta prohibida y esta
indeterminación lleva a que la aplicación pueda ser arbitraria en tanto “da
lugar a que se incluyan dentro del ámbito de sanción conductas como la
adquisición o compra de bienes lícitos a vendedores informales; la provisión de
productos comercializables a vendedores informales por parte de empresas
distribuidoras; o la provisión, mantenimiento y/o cuidado de los carros para el
ejercicio de la venta informal, entre muchos otros comportamientos que pueden
ser catalogados como formas de promoción o facilitación del uso
del espacio público por parte de vendedores informales, pero que en últimas son
absolutamente indispensables para el ejercicio del derecho al trabajo de estos
últimos”.
Añaden
que la norma demandada remite su aplicación a la ley y jurisprudencia vigente,
no obstante, aun cuando existe precedente en relación con los vendedores
informales, no ocurre lo mismo con los casos que no los involucran
directamente, sino que implican a quienes intervienen la promoción o
facilitación de la labor, de allí que sea indispensable el condicionamiento
ante el vacío e, insisten, ante la indeterminación de la conducta que conduce a
la arbitrariedad.
10.
Corporación Universitaria de Sabaneta - Unisabaneta
Manuela
García Cano, Angy Dayana Medina Montoya y Jhon Edison Mena, en su calidad de
estudiantes solicitan la exequibilidad condicionada del numeral 6 del
artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Sostienen que la misma vulnera la igualdad
material en relación con los consumidores en tanto sanciona a quienes deciden
comprar a los vendedores informales, lo cual implica un trato diferenciado e
injustificado en punto de quienes compran en establecimientos formales. Además,
sostienen que “la interpretación dominante de la norma acusada, que enmarca
el consumo dentro de los verbos promover y facilitar el uso u ocupación
indebida del espacio público, se torna inconstitucional debido a que permite su
aplicación de manera arbitraria. Lo cual no ocurre en el caso de quienes
también haciendo uso de su libertad adquieren productos en lugares formales,
sin que sean acreedores de multas o sanciones administrativas”.
Tras
realizar el test de igualdad concluyen que debe ser estricto y al referirse a
los fines, esto es de protección, cuidado e integridad del espacio público,
esgrimen que la disposición demandada dado que la medida no es efectiva, tampoco
es necesaria.
En
punto al condicionamiento lo cimientan en la violación del derecho al trabajo
en tanto debe conciliarse los intereses en tensión lo que implica establecer
políticas de recuperación del espacio público y mecanismos de protección para
los trabajadores informales.
Arguyen
que se concreta el cargo por violación del derecho al trabajo, en tanto las
condiciones de quienes se dedican a las ventas informales son precarias, pues
no solo tienen limitaciones materiales en acceder al mínimo vital, sino que
carecen de posibilidades de acceso a la seguridad social, de allí que el Estado
deba protegerlos, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, bajo
el amparo de la justicia social.
Prosiguen
con que la norma demandada viola también la dignidad humana y el libre
desarrollo de la personalidad en tanto la medida “afecta la autonomía de los
compradores o consumidores pues se les restringe su libertad de elección, de
decisión y de obrar autónomamente respecto a qué y a quién comprarle productos,
ello porque la norma los responsabiliza de incurrir en una conducta sin que la
acción que fundamente la sanción sea en sí reprochable”.  Se apoyan del
contenido de la sentencia C-336 de 2008 relacionada con el libre desarrollo de
la personalidad para significar que las personas deben tener la posibilidad de
decidir, entre ellos, la forma en la que accede al mercado, de allí que
cuestionen que la disposición impugnada limite “comprar únicamente en
ciertos establecimientos o personas, responsabilizando a las personas del común
de violentar el uso debido del espacio público por el simple hecho de realizar
una compra a un vendedor informal”.
Concluyen
que la norma también transgrede el debido proceso y el principio de legalidad
en tanto no existe claridad en la interpretación y aplicación de la norma, pues
los dos verbos rectores son vagos e indeterminados  y abiertos y que “si
bien en teoría la norma demandada permite que se controvierta la imposición de
la multa, difícilmente un ciudadano podría defenderse ante la imputación vaga
que el cuerpo policial haga interpretando la norma en comento”.
11.
Intervención ciudadana David Ángel Ángel y Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya
La
intervención ciudadana solicita a la Sala Plena de la Corte proferir una
sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto
que, el cargo de los demandantes carece de claridad “no logra concatenar el
argumento para darle un hilo conductor en la exposición y presentación del
cargo”[10].
En el mismo sentido censura que el cargo adolece de certeza, pues la demanda
parte “de una interpretación que no se desprende de la norma en mención,
sino de la interpretación dada por la Policía Nacional y por tanto incumplen en
desarrollo la interpretación del texto normativo frente a la Constitucional”.
Además, incumple el requisito de especificidad pues, el escrito no expone en su
argumentación las razones a partir de una interpretación de orden objetivo de
la norma.
Finalmente
señala que la acusación no satisface las exigencias de pertinencia, ni
suficiencia, toda vez que no presenta una duda de carácter constitucional  y
presenta, más bien, acusaciones relacionadas con la aplicación concreta de la
norma acusada.
12.
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales
El
Director Jurídico Everardo Lamprea Montealegre intervino con el fin de
solicitar que la Sala Plena profiera una sentencia inhibitoria en
atención a que la demanda carece de claridad pues “la argumentación presentada
por los actores frente a la presunta violación del derecho al debido proceso,
que no cuenta con una redacción ni una estructura coherente”[11].
Afirma que el yerro de los demandantes consistió en la enunciación de un único
cargo de constitucionalidad fundado en la vulneración de varios artículos
superiores, para luego ofrecer argumentos que engloban dichas disposiciones o
incluso las superan.
En
relación con el requisito de certeza y pertinencia no se satisfacen, dado que,
la demanda parte de una interpretación que realizan los actores de la norma en
cuestión, y no de su literalidad o contenido textual. Asimismo, el requisito de
especificidad no se cumple pues no se demuestra adecuadamente la forma en la
que la norma en cuestión se basa en una interpretación del texto legal, y
además porque los contenidos y definiciones de los derechos fundamentales
invocados no son tenidos en cuenta para formular los cargos.
13.
Intervención de Jaime Luis Berdugo Pérez apoyada por más de 200 firmas de
ciudadanos.
En
su intervención, el ciudadano solicita a la Corte que integre la unidad
normativa entre la disposición acusada y el artículo 92 numeral 10 del Código
de Policía en atención a que guardan identidad, ya que los dos enunciados
prescriben que será sancionable “propiciar” la ocupación indebida del
espacio público, por lo cual, si a la postre se adopta una decisión de constitucionalidad
condicionada, la sentencia debe alcanzar a la norma no atacada.
En
relación con el fondo de la acusación, comparten los señalamientos de los
demandantes pues, la censura se basa en una interpretación plausible de toda la
norma, y que en efecto ha permitido que las autoridades de policía impongan
comparendos a ciudadanos bajo el entendido que la compra a vendedores informales
es “un acto de promoción, así como una actitud de facilitar la ocupación del
espacio público”[12].
Ello en contravía de los principios de razonabilidad y proporcionalidad que
guían la actividad de las autoridades de policía.
Adicionalmente,
argumenta que la norma acusada vulnera el principio democrático según el cual,
toda sanción impuesta por el Estado debe estar previamente fijada por la ley.
En el caso de la norma acusada es amplia e imprecisa, razón por la cual, un
ciudadano tiene la carga de valorar si el uso u ocupación del espacio público
vulnera o no la ley, los reglamentos administrativos de cada ciudad o incluso “la
jurisprudencia constitucional vigente”. Concluye que “difícilmente un
abogado cuyo campo de labores sea distinto al derecho de policía o inclusive el
derecho administrativo podrá hacer tal ejercicio hermenéutico, consideramos es
exagerado e inaudito esperar, con amenaza de sanción al ciudadano, que posee la
información suficiente que le permita hacer un raciocinio debido”[13].
14.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
En
su intervención Clara María González Zabala, Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República solicita que la Corte Constitucional declare la exequibilidad
condicionada de la expresión acusada, en el entendido de que la prohibición
de “promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación
de las normas y jurisprudencia constitucional vigente” está dirigida
concretamente a combatir las mafias y grupos criminales que se apoderen del
espacio público.
Para
la Directora Jurídica de Presidencia el enunciado impugnado establece que una
de las conductas contrarias al cuidado e integridad del espacio público, por lo
tanto, la prohibición aludida y sus consecuencias sancionatorias no se
entienden extendidas, inicialmente a quienes ocupen el espacio público. Este
último comportamiento es objeto de regulación especial, en el numeral 4 y los
parágrafos 2 (numeral 4) y 3 del referido artículo 140, que establece, como
conducta autónoma, la prohibición de ocupar el espacio público en violación de
las normas vigentes, y prevé las sanciones pecuniarias para quienes incurran en
la conducta tipificada, como también el decomiso o la destrucción de los bienes
cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o más ocasiones.
Asimismo,
recordó que la prohibición de ocupar el espacio público y las sanciones que le
resultan aplicables, fueron objeto de estudio por parte de la Corte, en
sentencia C-211 de 2017, en la que se declaró constitucionalmente exequible, en
el entendido que “cuando se trate de personas en situación de debilidad
manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección constitucional que
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentran protegidas por el
principio de confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales
de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las
autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo
formal, en garantías de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y
trabajo”.
Concluye
que la expresión acusada se ajusta a la Constitución Política, en cuanto se
inscribe a la finalidad superior de propender por la defensa del espacio
público. Que el propósito perseguido por el legislador con dicha medida es
combatir las mafias, grupos criminales y asociaciones delictivas que se
apoderan del espacio público y que tiene como negocio, no solo alquilar los
puestos a vendedores ambulantes, sino también distribuir entre ellos las
mercancías que son comercializadas y negociadas en esos lugares. Lo anterior lo
respalda, con lo desarrollado durante las sesiones del congreso que llevaron a
la aprobación de la Ley 1801 de 2016, pues, en la Gaceta No. 516 de 19 de julio
de 2016 se indica que la finalidad de la norma acusada es atacar el fenómeno de
la privatización del espacio público en manos de redes de bandas organizadas.
15.
Ministerio de Defensa Nacional
La
apoderada de la cartera ministerial interviene con el fin de solicitar que se
declare exequible la norma acusada, pues en su criterio, el Código
Nacional de Policía prescribe los casos en los que deben aplicarse las
sanciones por la consumación de los verbos de “promover” y
“facilitar” el uso y ocupación del espacio público, en esa medida, la
demanda de los ciudadanos se funda en un interpretación subjetiva de la norma,
que claramente no respeta el sentido literal del enunciado normativo.
Sostiene
que la norma atacada no puede ser entendida como un respaldo al capricho de las
autoridades de policía, y en esa medida, el enunciado no está validando usos
arbitrarios o caprichosos. En general, la intervención se enfoca en señalar que
todo el articulado del Código Nacional de Policía y Convivencia establece las
condiciones y exigencias legales en las cuales debe ejercerse la facultad y la
actividad de policía, razón por la cual, la interpretación de los accionantes
desconoce otras disposiciones que excluyen las afirmaciones que sirven de
premisas a la demanda ciudadana.
16.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El
apoderado del Ministerio solicitó a la Corte declararse inhibida en
atención a que la demanda ciudadana no reúne los requisitos mínimos para
estructurar un cargo de constitucionalidad, toda vez que las acusaciones se
fundan en interpretaciones derivadas de aplicaciones concretas que se han dado
al enunciado normativo, y en los que, en efecto, ha habido usos irrazonables.
Es decir, no se trata de un juicio de control abstracto de contradicción entre
la ley y un precepto constitucional, sino de una denuncia a aplicaciones
erradas del enunciado.
Señala
que los mismos demandantes reconocen expresamente que el problema no radica en
la literalidad de la normativa acusada, sino en su interpretación arbitraria
por parte de ciertas autoridades, al abarcar en las conductas de promover y
facilitar un alcance contrario al que resultaría razonable de las previsiones
normativas.
El
interviniente recuerda que el artículo 27 del Código Civil prevé el criterio de
interpretación gramatical o literal, al señalar  que cuando el sentido de la
ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su
espíritu, razón por la cual, las expresiones demandadas “promover” y
“facilitar” tienen un alcance acotado y estable, del cual no puede predicarse
una vulneración de los artículos 13, 16, 25 y 28 Superiores.
Tras
ofrecer argumentos dirigidos a mostrar la semántica de las expresiones
demandadas, el Ministerio concluye que ninguna de las dos tiene la posibilidad
de cobijar con su alcance conductas distintas que estén descritas en el
castellano por verbos no incluidos expresamente en la normativa acusada, como
lo serían, por ejemplo, comprar, vender, comercializar, expender, adquirir,
consumir, o cualquier otra expresión análoga.  Finaliza con que “la
respuesta al problema jurídico es que, del contenido literal de la disposición
acusada, que prohíbe - por ser un comportamiento contrario al cuidado e
integridad del espacio público- promover o facilitar el uso u ocupación del
espacio público no se desprende alguna norma que resulte (sic)
vulneratoria de los derechos a la igualdad, al trabajo, a la libertad y al
libre desarrollo de la personalidad de las personas que compran o venden
mercancías lícitas en el espacio público.”[14]
17.
Universidad Libre de Colombia
El
profesor Kenneth Burbano Villamarín, y Javier Enrique Santander Díaz, director
y coordinador respectivamente, del observatorio de intervención ciudadana de la
Universidad Libre de Colombia, solicitaron a la Corte declarar inexequible
la norma acusada, toda vez que la misma permite que las autoridades de policía
sancionen al consumidor ambulante en el espacio público y también, declarar
inexequible la interpretación del Código Nacional de Policía y Convivencia que
sanciona al comerciante informal que trabaja con los permisos legales. Por el
contrario, solicitaron que se mantenga vigente la sanción policiva solo contra
el comerciante informal que promueva o facilite el uso indebido e ilegal del
espacio público de forma arbitraria, siempre que la sanción respete el
principio de proporcionalidad.
Para
defender su posición, los profesores argumentaron que multar a quien compra
mercancía en la calle es un ejercicio de censura indirecta que afecta tanto la
libertad del vendedor ambulante, como la libertad de elección del ciudadano.
Agregaron que esta coerción desacelera y desincentiva la actividad económica
del comerciante informal, en esa medida sostiene que el Código de Policía busca
tratar como delincuente al consumidor de productos de la economía informal y lo
obliga a dirigirse a establecimientos del sector regulado del comercio.  “La
finalidad aparente de la política es que, si se desincentiva el comercio en los
mercados informales, se potencia el mercado formalizado. El mercado formalizado
sería el único sitio seguro donde el consumidor no sería multado.”[15]
El
concepto reitera que los ciudadanos tienen el derecho constitucional de elegir
a qué lugar acercarse a comprar mercancías, por lo cual puede sostenerse que el
Código de Policía no respeta las libertades. Finaliza señalando que comprar en
los mercados ambulantes es legal, motivo por el cual, resulta inconstitucional
que el código establezca sanciones para quienes realizan las mencionadas
compras.
En
un segundo nivel de argumentación, la intervención abordó el derecho que tienen
las personas de ofertar mercancías en un mercado informal o ambulante, y señala
que los mismos están regulados, más no prohibidos. Sostienen que “una
política pública debe regular y catalizar (sic) los intereses tanto de los
vendedores informales, como la defensa del espacio público.” En efecto,
aduce que, en el caso de Bogotá, por ejemplo, el Decreto 098 de 2004, artículo
2, permite las ventas ambulantes y estacionarias, siempre que los comerciantes
tengan un permiso expedido por la autoridad competente.  También existen
políticas públicas consolidadas en el documento CONPES No. 3718 de 2012.
Para
concluir sostienen que “las autoridades actúen con proporcionalidad al
interpretar el artículo 140 del Código de Policía” y de esa manera,
establecer si el comercio ambulante cuenta o no, con el permiso de que trata,
para el caso de Bogotá, el Decreto 098 de 2004, y en caso de carecer del mismo,
iniciarse el proceso de concertación donde se oriente al comerciante para
legalizar su situación.
Concluyen
solicitando que se declare inexequible la interpretación del Código Nacional
que sanciona al comerciante informal que trabaja con los permisos legales. Por
el contrario, solicitaron que se mantenga vigente la sanción policiva solo
contra el comerciante informal que promueva o facilite el usos indebido e
ilegal del espacio público.
18.
Clínica Jurídica de Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali
La
intervención solicita, en suma, que se declare condicionalmente exequible
la norma parcialmente censurada, pues señala que, la disposición  es
efectivamente imprecisa y ambigua, y en esa medida, es necesario, siguiendo la
Sentencia C-211 de 2017 que, a través de un condicionamiento, la Corte fije la
forma adecuada de entender las expresiones.
19.
Intervención de ciudadana de Ivonne Andrea Forero Prieto y José Miguel Rueda
La
intervención señala que la norma es exequible condicionada. Aduce que la
demanda parte de una interpretación plausible pero incompleta de la norma
acusada, según la cual, es posible que las autoridades la apliquen
arbitrariamente, ello teniendo en cuenta que el numeral censurado les entrega
la facultad discrecional para imponer sanciones a quienes promuevan o faciliten
el uso o la ocupación indebida del espacio público.
En
criterio del interviniente, la interpretación que funda la demanda es resuelta
si se lee en su integralidad el numeral 6 del artículo 140 del Código de
Policía, pues el enunciado normativo prescribe que serán sancionables las
conductas de favorecer y promover usos del espacio público siempre que, sean
contrarias a las normas y a la jurisprudencia vigente. Esta clarificación de la
conducta permite afirmar que el artículo se ajusta a la Carta. Concluyen
afirmando que: “coincidimos con los demandantes en que las autoridades
encargadas de la materialización de esta norma lo han interpretado y aplicado
de manera incorrecta, arbitraria y en contravía de la jurisprudencia
constitucional vigente”[16],
motivo por el cual, solicitan que se declare la constitucionalidad de la norma,
pero se aclare su interpretación y correcta aplicación.
II.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro
del término previsto, el Procurador General de la Nación intervino con el fin
de solicitar a la Sala Plena de la Corte que profiera una decisión
inhibitoria, toda vez que los demandantes no estructuraron adecuadamente un
cargo de constitucionalidad ya que, su acusación se funda en su propia
interpretación del pasaje acusado del artículo 140 del Código de Policía.
En
criterio de la Vista Fiscal, el Congreso de la República los verbos de promover
o facilitar el uso  u ocupación del espacio público tiene como finalidad
sancionar la conducta abusiva de organizaciones clandestinas de personas que en
forma ilegal pretenden explotar económicamente el espacio público en diferentes
zonas de la ciudad. “Así las cosas, la disposición acusada no tiene el
propósito de sancionar a los vendedores informales, mucho menos las conductas
de adquirir o comprar los bienes o servicios que ellos ofrecen”[17].
Resaltó
que el numeral 6 del artículo 140 no tiene el alcance que señalan los
accionantes, y con el fin de defender esta tesis, señala que la Sentencia C-211
de 2017 resolvió una acusación sobre el numeral 4 del mismo artículo, ocasión
en la cual, la Sala Plena precisó que resultan inconstitucionales, las
sanciones policivas por trabajo informal de ventas callejeras, cuando se
imponen sin que previamente se haya iniciado y agotado un programa estatal de
reubicación y formalización de su actividad, pues, se reconoció la relación
directa entre la actividad de venta ambulante, la ocupación del espacio
público, y la falta de oportunidades.  En últimas, la Procuraduría General
señaló que la acusación ciudadana carece de certeza al partir de una lectura de
la norma que no se corresponde con el contenido que la jurisprudencia de la
Corte le ha dado.
Finalmente
explicó que: “los demandantes plantean la interpretación discutida como
`moralmente injusta cuando afecta la actividad de los vendedores informales, privándolos
de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, ya que es única fuente de
ingresos lo que incumple también el requisito de pertinencia, porque las
razones morales no son parámetros de control de constitucionalidad.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.       Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del Artículo 241 de
la Constitución Política.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda.
El Ministerio
Público y varias intervenciones ciudadanas[18]
señalaron que la demanda es inepta y piden por ende un fallo inhibitorio, toda
vez que no se estructuró adecuadamente, al menos un cargo de constitucionalidad
contra las palabras “promover” y “facilitar” contenidas en el
numeral 6 del Artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.
Tales intervenciones
ciudadanas, así como la Vista Fiscal censuran que la demanda incurre en
imprecisiones en atención a que, por un lado, afirma vulnerar cuatro preceptos
constitucionales diferentes[19], pero por el otro, al momento de
exponer las razones de las cuatro vulneraciones se limita a desarrollar un
único acápite, sin disgregar cada cargo en particular. Por ese motivo,
consideran que no es posible entender en qué consiste, concretamente, la
vulneración del derecho a la igualdad, al derecho al libre desarrollo de la
personalidad, el derecho al trabajo o a la libertad personal. Ello, según los
intervinientes acarrea la falta de claridad de la censura ciudadana.
Adicional a ello,
reprochan que la demanda, explícitamente, reconoce que se cuestionan las
interpretaciones y aplicaciones arbitrarias y caprichosas que han realizado
algunas autoridades policía. Puntualmente aquellas, según las cuales, cuando
una persona particular compra productos de comerciantes ambulantes, incurre en
los verbos de “promover” y “facilitar” el uso u ocupación del
espacio público en violación de las normas y la jurisprudencia constitucional
vigente. Estas intervenciones señalan que la acusación ciudadana parte de una
premisa incorrecta que emerge de una interpretación subjetiva e incompleta de
la disposición.  Por consiguiente, se reprocha que la demanda carece de
certeza, pues no ataca la norma legal sino una interpretación que es abiertamente
contraria a la literalidad del texto.  Como consecuencia de esa falta de
certeza, se deriva la falta de pertinencia y especificidad del cargo, lo cual a
la postre, en su criterio, implica falta de suficiencia.
Corresponde,
entonces, determinar si los cargos de la demanda ciudadana satisfacen los
requisitos mínimos para iniciar un proceso de constitucionalidad. El precedente
reiterado[20] de esta Corte ha señalado que una
demanda de inconstitucionalidad debe satisfacer unos requisitos mínimos de argumentación
al momento de formular la acusación ciudadana. Ello tiene objetivo garantizar
que la Corte se pronuncie solamente sobre “demandas ciudadanas” y que el
proceso de constitucionalidad se convierta en un espacio genuinamente
deliberativo.  Todo eso, en atención a que el control de constitucionalidad de
las leyes ordinarias es rogado.
El Decreto 2067 de
1991, en su artículo 2 prescribe los requisitos que debe satisfacer un
ciudadano para provocar un fallo de fondo en sede de control abstracto de constitucionalidad[21].
Respecto al requisito relacionado con el cargo de constitucionalidad o “concepto
de violación”, esta Corporación ha señalado que el ciudadano debe
satisfacer una carga argumentativa mínima, que en todo caso, apreciada conforme
al principio pro actione, deben garantizar que existan razones claras,
certeras, pertinentes, específicas y suficientes[22],
evitando de esa manera, razonamientos vagos, abstractos, genéricos, o globales
que impidan que surja una verdadera contradicción entre una norma legal y un
precepto constitucional.
A partir de tales exigencias la Sala evaluará los
requisitos para la estructuración del cargo por violación del artículo 13
superior y posteriormente examinará las acusaciones por vulneración al derecho
al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 Constitucional), al derecho al trabajo
(art. 25) y el derecho a la libertad personal (art.26).
Ineptitud de la demanda por vulneración del
derecho a la igualdad.
En punto al cargo por violación del derecho a la
igualdad, huelga indicar que la jurisprudencia ha sostenido que además de los
requisitos generales, el ciudadano o ciudadana debe: “(i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de
igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de
supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son
susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento
desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) debe averiguar si el
tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las
situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato
diferente o deben ser tratadas en forma igual”[23].
En el escrito los demandantes afirman que los
verbos “promover” y “facilitar” contenidos en el numeral 6 del
artículo 140 del Código de Policía producen una discriminación en contra de las
personas que obtienen su sustento de las ventas informales y ambulantes, pues,
a través de medidas de policía, sanciona a quienes compran los productos en
mercados informales ubicados en espacios públicos. A juicio de los demandantes
eso implica una estigmatización y discriminación contra una labor que no
solamente es legal, sino que goza de protección constitucional reforzada, cuando
se ejerce para la obtención del mínimo vital. No obstante, este señalamiento de
una práctica discriminatoria fundada en la interpretación que realizan las
autoridades policía, no ofrece argumentos para sustentar en qué consiste el
trato diferenciado.
Debe recordarse que el Legislador vulnera la
igualdad cuando una regulación establece un trato diferenciado entre dos o más
grupos de personas, situaciones, o estados de cosas, razón por la cual, para
hablar de un trato discriminatorio siempre deba hacerse en relación con otro,
es decir, establecer un criterio de comparación. Si bien los demandantes
señalan que existe una interpretación discriminatoria de la norma acusada, no
ofrecen un tertium comparationis para fundamentar el supuesto trato
diferenciado, y mucho menos argumentan entre qué grupo de personas o
situaciones de personas debe realizarse el cotejo.
La ausencia de enunciación de dos grupos
comparables, y la falta de  indicación de un patrón para realizar la relación
entre los dos, lleva a  la Corte a concluir que la demanda carece de claridad,
en atención a que no es posible establecer un hilo conductor relacionado con la
discriminación que alegan. En efecto, la acusación no presenta razones
concatenadas que lleven a la Sala Plena a encontrar argumentos que sostenga la
mera afirmación de discriminación. En el mismo sentido, la demanda carece de
especificidad pues únicamente contiene afirmaciones genéricas y globales y no
se satisface el requisito de pertinencia, pues dada la ausencia de argumentos que
fundamenten la eventual discriminación no logra mostrar una contradicción entre
el Artículo 13 superior, y los pasajes censurados del artículo 140, numeral 6
de la Ley 1801 de 2016.  Como consecuencia de lo anterior, tampoco satisface el
requisito de suficiencia ya que, no se despierta duda sobre la
inconstitucionalidad de las expresiones demandadas. Todo lo anterior, impide a
la Corte iniciar un juicio de constitucionalidad por la vulneración del derecho
a la igualdad, y en esa medida se inhibirá de estudiar dicho cargo.
Ineptitud de
la demanda por violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad
Frente a la aptitud de la demanda en relación con
la vulneración del artículo 16 Constitucional, la Sala encuentra que la
acusación no ofrece argumentos que permitan comprender en qué consiste el
supuesto desconocimiento del derecho al libre desarrollo de la personalidad y a
los contenidos de la norma constitucional. Los demandantes no explican por qué
los verbos “promover” o “facilitar” el uso del espacio público en violación de
las normas y jurisprudencia constitucional vigente afecta, el derecho a la
autodeterminación implícita en la disposición constitucional. En el mismo
sentido no se ofrecen argumentos para significar cómo tales enunciados incorporan
una intromisión o presión sobre el modelo de vida de los individuos, ni de qué
manera afecta la libertad e independencia para gobernar su existencia.
Lo mismo es posible concluirlo de la ausencia de
argumentos para respaldar la contradicción entre la norma legal y el artículo
16 constitucional pues no se explica el impedimento arbitrario de llevar a cabo
las aspiraciones individuales. La Sala concluye que la argumentación de los
demandantes no es clara pues no contiene un argumento que permita establecer
una contradicción entre la norma legal y el reseñado Artículo 16. En el mismo
sentido, la censura no es específica pues no logra mostrar una contradicción
entre la norma legal y la constitucional, ello en atención a que los pocos
pasajes de la demanda destinados a desarrollar el cargo por violación al
derecho al libre desarrollo de la personalidad, incurrieron en generalidad y
falta de concreción al hacer afirmaciones categóricas, pero sin el nivel de
concreción que permita ver una contradicción normativa, y esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad.
Aptitud de los cargos por violación del
derecho a la libertad y al trabajo
La Sala advierte cuáles son las razones para que se
entienda violado el derecho a la libertad. Así, los demandantes explican por
qué los verbos “promover” o “facilitar” el uso del espacio público en violación
de las normas y jurisprudencia constitucional vigente afectan la cláusula
general de libertad, en punto a la libre elección de los ciudadanos sobre la
manera en la que interactúan  en el espacio público, en lo que coinciden varios
de los intervinientes, en esa medida reprocha que puedan ser pasibles de
medidas correctivas cuando deciden adquirir bienes, o realizar cualquier tipo
de actividades que puedan llegar a ser entendidas como promotoras o
facilitadoras en el uso o en la ocupación de los espacios públicos, lo que es
una restricción injustificada de las libertades de los ciudadanos.
La Sala concluye que la argumentación de los
demandantes es clara pues contiene un argumento que permite establecer una
contradicción entre la norma legal y el artículo 28 superior en cuanto siendo
la libertad de acción protegida por la Constitución, existe una interferencia
que se califica como indebida, relacionada con la restricción injustificada a
los ciudadanos para interactuar en el espacio público so pena de sanción.
Específicamente los accionantes reprochan que se les impide elegir a las
personas el lugar al cual acudir para adquirir bienes o servicios que son
lícitos, y esto lo califican de irracional y en ese sentido la demanda es
cierta, pues claramente la disposición impugnada impone medidas correccionales
por concretar tales conductas y en esa medida las razones que se exhiben son
pertinentes por dar cuenta de su oposición a la Constitución Política y
específicas y suficientes en tanto generan una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la medida, desde el ámbito de libertad.
También el cargo dirigido a señalar que las
expresiones legales acusadas vulneran el derecho al trabajo (artículo 25) a
juicio de la Corte, está adecuadamente estructurado y presenta una
contradicción de carácter constitucional.  Efectivamente, el argumento de los demandantes se concretiza en que, la
imposición de medidas correctivas por
parte de las autoridades de policía, a particulares que compran productos o
adquieren servicios en los mercados informales, ambulantes o que se ubican en
el espacio público, todo ello a partir de un específico entendimiento de los
verbos “promover” y “facilitar”, tiene como consecuencia una persecución a un
trabajo que goza de protección constitucional, como son las ventas ambulantes.
A juicio de los accionantes, la persecución a los compradores implica un
desconocimiento del derecho al trabajo de los vendedores.
Como se observa la
acusación es clara, en tanto contiene una argumentación concreta en la que se
explica de qué manera las conductas demandadas terminan lesionando el ejercicio
de un derecho fundamental, cual es el del trabajo informal. Es cierta, toda vez
que parte de una comprensión plausible de las expresiones acusadas, y que
desarrolla la literalidad del artículo 140 Numeral 6 del Código de Policía. Es
específica y pertinente puesto que, plantea una de carácter constitucional
entre el derecho fundamental al trabajo, y una interpretación plausible de la
norma, por virtud de la cual se afecta el desarrollo de las labores de los
vendedores ambulantes, en tanto se impone medida correccional a quienes accedan
a su mercado informal, con el agravante de que la jurisprudencia existente si
bien es prolífica en relación con la protección de los vendedores informales,
nada dice en relación con los particulares que acceden a su mercado y que, por
virtud de la disposición demandada, pueden verse afectados por comprar o
intercambiar bienes, todo ello provoca una mínima duda sobre si los apartes se
ajustan a la Carta de 1991.
A partir de las razones anteriores, la Corte
considera que los cargos propuestos en la demanda sobre la presunta violación
de los derechos a la libertad (art. 28) y al trabajo (art. 25) superan el
análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la Corte procederá a
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma
acusada. Por el contrario, en relación con la supuesta vulneración del derecho
a la igualdad,  y del libre desarrollo de la personalidad la Sala se inhibirá
de emitir un pronunciamiento de fondo.
Cuestión previa. Integración de la unidad
normativa[24]
Dentro del término
de fijación en lista, uno de los intervinientes solicitó a la Corte declarar la
integración de la unidad normativa entre los apartes demandados y el artículo
92 numeral 10 de la misma Ley 1801 de 2016, debido a que, asegura, en esta
última norma también se encuentra una disposición normativa que, conforme a una
posible comprensión plausible, sanciona a los particulares que adquieran
productos en mercados informales o ambulantes, ubicados en el espacio público.
En efecto, el artículo sobre el cual se solicita la integración normativa
prescribe que “Los siguientes comportamientos relacionados con el
cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto
no deben realizarse: (...) 10. Propiciar la ocupación indebida del espacio
público.”
A juicio del
interviniente, el artículo 92, numeral 10 del Código Nacional de Policía y
Convivencia guarda una relación intrínseca con las expresiones acusadas, y en
esa medida, tal como lo prevé el artículo 6, numeral 3 del Decreto 2067 de
1991, resulta necesario que la Corte se pronuncie sobre aquellas que conforman
unidad normativa con otras que declara inconstitucionales.
Recientemente, la
Sentencias C-290 de 2019 y C-200 de 2019 han reiterado que, la competencia de
la Corte Constitucional frente al control abstracto de leyes se ejerce,
conforme al artículo 241, “en los estrictos y precisos términos” de la
misma disposición, razón por la cual, por regla general, la Sala Plena sólo
conocerá de la acusación ciudadana, estando vedado asumir el estudio de oficio
de otras normas. Por ello, y con el fin de garantizar que la competencia se
ejerza en los términos del 241 constitucional, la jurisprudencia ha señalado
que la integración de la unidad normativa sólo es procedente en los siguientes
eventos: “(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla
es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que
no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento,
en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete
la integridad del sistema. (ii)   En aquellos casos en los que la norma
cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no
fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema
jurídico. (iii)Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente
relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su
constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última
hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición
demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados
y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas
parezcan inconstitucionales.[25]
En punto al asunto bajo examen, y de acuerdo con
las reglas acabadas de enunciar, surge que la norma que se pide integrar tiene
sentido propio relacionado con las acciones de promover y facilitar, cuyo
sentido es distinto que el de propiciar, y eso hace que no sea indispensable
analizar otra disposición que por demás ya fue objeto de pronunciamiento en la
sentencia C-054 de 2019, que al declarar su exequibilidad sostuvo que el
encargado de aplicarla debía atender no su particular concepción sobre lo que
entendía por ocupación indebida, sino que debía remitirse a lo no prohibido por
el ordenamiento jurídico, en su integridad. En ese sentido además de no
requerir un pronunciamiento, dado que no se trata del mismo enunciado
normativo, al existir un pronunciamiento, que hizo tránsito a cosa juzgada
tampoco es admisible la petición de integración.
2. Problema jurídico y metodología de la
decisión
Los demandantes sostienen que las expresiones
“promover” o “facilitar” contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del Código
Nacional de Policía y Convivencia  (Ley 1801 de 2016), establecen en cabeza de
las autoridades de policía,  la facultad de sancionar a las personas que acuden
a mercados informales, ambulantes, ubicados en el espacio público, a adquirir
productos que allí se comercian. Ello en contradicción con el derecho a la
libertad, y en oposición también a los previsto en el artículo 25 Superior,
según el cual el trabajo goza de protección en “todas sus modalidades”,
incluido el trabajo informal y ambulante.
El argumento central de la demanda se refiere a que
una comprensión plausible de la norma implica concluir que cuando particulares
realizan compras a vendedores ambulantes, materializan la conducta de
“promover” y “facilitar” la ocupación del espacio público en violación de las
normas y la jurisprudencia constitucional vigente.
Varios intervinientes señalaron que el alcance que
sirve de premisa a la demanda es una interpretación plausible de la norma, y
que, de hecho, es la que sirve de fundamento al actuar de muchas autoridades de
policía, razón por la cual, resulta necesario que la Corte Constitucional
precise el alcance de los verbos “promover” y “facilitar”. La Presidencia de la
República y los mismos demandantes explicaron que este Tribunal debe indicar
que las conductas previstas en las expresiones censuradas no son las referidas
a la compra de mercancías a vendedores informales o ambulantes, sino aquellas
relacionadas con la actividad de actores criminales que, a través del uso de la
coerción privada, extorsionan a los vendedores para privatizar el espacio
público.
También sostuvieron que la literalidad del
enunciado normativo no ofrece condiciones para hacer una lectura unívoca del
mismo pues, hace referencia a una serie de condiciones de contexto en el que
debe producirse el “promover” y “facilitar” que lleva al aumento de la
indeterminación del significado de la expresión.  Ejemplo de ello son las
expresiones “en violación de las normas y jurisprudencia constitucional
vigente” contenidas en el mismo numeral 6 del artículo 140, pues, a juicio
de varios de los ciudadanos que participaron en el proceso de
constitucionalidad, exigen que una persona que adquiere un producto puntual en
el espacio público, conozca la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre
el tema, para llegar a determinar si con su negocio jurídico facilita o
promueve la ocupación o uso del espacio público. Esta indeterminación de la
disposición acusada lleva a que varios de los participantes soliciten a la
Corte proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada en la que
precise que quien adquiere productos de mercados informales o ambulantes no
incurre, por ese solo hecho, en los verbos del numeral 6 del artículo 140 del
Código Nacional de Policía y Convivencia, sino que por el contrario, esa
disposición está dirigida exclusivamente a atacar a las redes de criminalidad
organizada que buscan la privatización del espacio público a través de la
coerción y la extorsión.
Otro segmento de los intervinientes arguyen que la
disposición debe ser declarada exequible de manera pura y simple, en tanto no
se afectan las cláusulas de libertad pues quien adquiere bienes y servicios
debe acudir a sitios autorizados, y el espacio público debe entenderse a partir
de la protección del interés general sobre los intereses individuales que, en
todo caso se preservan al otorgarse unos mecanismos de impugnación de las
medidas correccionales que se imponen. Así mismo que la promoción y
facilitación en el uso u ocupación del espacio público se aplica debidamente
por parte de las autoridades policivas quienes cuentan con las herramientas
para que los ciudadanos respeten y acaten las mínimas normas de convivencia que
permiten la armonía social.
Por último, diversas intervenciones solicitaron la
declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, en tanto aseveran que
resulta incompatible con la Constitución Política punibilizar los intercambios
ciudadanos lícitos que acontecen en el espacio público. Acudiendo a cifras en
relación con la alta tasa de informalidad en el país, aducen que se termina
afectando el ejercicio del derecho al trabajo de quienes optan por las ventas
informales como medio de subsistencia, pues de manera indirecta se desincentiva
este tipo de trabajo a través de una imposición de medidas ya no al vendedor
informal, sino a quienes acceden o facilitan su labor, lo que además es
atentatorio de la cláusula de libertad.
En esa medida corresponde a la Corte determinar (i)
si las expresiones demandadas contenidas en el numeral 6 del artículo 140 de la
Ley 1801 de 2016, que refieren como comportamientos contrarios al cuidado e
integridad del espacio público los de “promover” o “facilitar” el uso u
ocupación del espacio público vulnera el derecho a la libertad al facultar a
las autoridades de policía imponer medidas correccionales a aquellas personas
que adquieren productos o interactúan en los mercados informales y ambulantes y
(ii) si se vulnera el derecho al trabajo de los vendedores informales, por la
imposición de medidas correccionales a quienes adquieran o consuman sus
productos, pese a desarrollar una labor que goza de reconocimiento
constitucional.
Con el fin de resolver dichos problemas jurídicos,
la Sala reiterará brevemente el precedente constitucional sobre: (i) la
protección constitucional del derecho al trabajo de los vendedores ambulantes;
(ii) el alcance de la protección constitucional al espacio público; (iii) para
finalmente resolver la acusación ciudadana.
1. La protección constitucional del derecho al
trabajo de los vendedores informales
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática
en la protección constitucional del derecho al trabajo especialmente de las
personas que se dedican a las ventas informales. Tras comprender que el trabajo
es un vehículo de acceso a la ciudadanía social[26], en tanto
permite que las personas, a través del ingreso que deriva de sus labores, se
provea de alimentación, vivienda, estudio, recreación, entre otros, la Corte ha
señalado que, en principio, no es posible limitar su ejercicio cuando este se
realiza en escenarios no formales; para ello además se ha prevalido de los
principios de buena fe y de confianza legítima cuando las autoridades han
permitido que se ocupen los espacios públicos en la realización de ese tipo de
actividades[27].
Así ha destacado que, si las razones prevalentes
para que perviva la economía informal, derivan de problemas estructurales de la
política de pleno empleo por parte del Estado, la ausencia de oportunidades que
además origina desigualdad social, lo que corresponde es armonizar los derechos
que se encuentran en tensión, esto es el trabajo en condiciones dignas y justas
y a la par el espacio público.
Para ello la jurisprudencia ha entendido que la
regla general es que no es posible afectar los derechos de quienes realizan
esta actividad, en tanto integran un grupo social y económicamente vulnerable,
al punto que en la sentencia C-211 de 2017 la Corte definió condicionar la
imposición de medidas correccionales a la existencia de alternativas reales de
vinculación laboral en mejores condiciones y destacó que “la recuperación
del espacio público suele ser una medida que altera las condiciones económicas
de los comerciantes informales que allí se encuentran. Frente a esta realidad
la administración tiene el deber de diseñar e implementar políticas públicas
tendientes a contrarrestar los efectos nocivos de la recuperación, programas que
deben ser acordes con estudios cuidadosos y empíricos que atiendan la situación
que padecen las personas desalojadas”.
Por la vía del control concreto la
jurisprudencia constitucional también ha admitido que el trabajo informal es
expresión de la precariedad[28],
que se concreta en la incertidumbre sobre la manera en la que se va a
desarrollar (espacios físicos, contingencias de seguridad, desalojos, sanciones
etc.), la ausencia de protección social, los escasos recursos que se obtienen y
que impiden la movilidad social, la dificultad de organizarse colectivamente
para defender sus derechos (libertad de asociación) que limitan la
autodeterminación del individuo y por ello ha entendido que las personas que lo
ejercen son altamente vulnerables, de allí que para resolver la tensión con el
espacio público  (i) el Estado tiene la obligación de crear una política de
recuperación que contenga alternativas económicas adecuadas que se compadezcan
con las circunstancias particulares de los afectados[29]; (ii)
en ese marco debe respetar el debido proceso y el principio de confianza
legítima de los trabajadores dedicados a la venta informal que pueden verse
gravemente afectados con los cambios bruscos e intempestivos[30]; (iii)
cuando las autoridades estatales, en ejercicio de su obligación constitucional
de velar por la protección del espacio público adoptan políticas que puedan
implicar afectación en las garantías de sus ocupantes, por tratarse de personas
que están en condiciones económicas precarias, deben acoger medidas
complementarias y eficaces que se dirijan a contrarrestar los efectos negativos
de las mismas[31];
(iv) bajo el amparo del derecho del trabajo la
administración no puede imponer cargas desmedidas o desproporcionadas a quienes
derivan su sustento de las ventas informales[32].
En
suma y tal como lo destacó la sentencia C-211 de 2017 “Las autoridades
tienen el deber de proteger la integridad del espacio público y al mismo tiempo
están en la obligación de velar por los derechos fundamentales de los
vendedores informales, en especial: (i) los derivados del respeto por la
dignidad humana, (ii) la solidaridad hacia las personas que se encuentran en
estado de indefensión o de vulnerabilidad; (iii) la igualdad de trato a partir
de acciones afirmativas destinadas a brindarles protección preferencial; (iv)
el debido proceso administrativo como condición para las actividades de
policía; (v) la observancia del principio de buena fe, particularmente en lo
relacionado con la confianza legítima que ampara a determinados vendedores
informales; y (vi) la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas
correctivas a aplicar”.
2.Alcance de la protección constitucional del
espacio público y la protección de los vendedores ambulantes.
El artículo 82 de la
Constitución establece como deber del Estado “velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esta
disposición, el artículo 24 determina que todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley “tiene derecho a circular libremente por
el territorio nacional”. Además, el artículo 313.7 superior encarga a los
concejos municipales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los
límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con
la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.
Recientemente, en la Sentencia C-204 de 2019, la
Corte precisó que  existen lugares denominados espacios públicos, es decir,
aquellos en los que el acceso y la permanencia es libre, no existen códigos de
comportamiento o de vestuario particulares y el artículo 82 de la Constitución
impone el deber constitucional a las autoridades de velar por su destinación al
uso común. En estos lugares, la facultad de intervención de las autoridades
administrativas, para el mantenimiento del orden público, es amplia, teniendo
en cuenta que dichos espacios constituyen el objeto más directo de la policía
administrativa.
En la reseñada Sentencia C-211 de 2017, la Corte
resolvió una demanda contra el artículo 140, numeral 4, parágrafo 2 del Código
Nacional de Policía y Convivencia en la que se solicitaba reconocer que los
vendedores ambulantes e informales gozaban de protección constitucional y en
esa medida, no podía, simplemente recibir un tratamiento sancionatorio y
represivo.  En esa ocasión, la Corte condicionó las expresiones acusadas (los
parágrafos 2º (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016) en el
entendido que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad
manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de
confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales de multa,
decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades
competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en
garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo.
Para llegar a esa conclusión, la Corte consideró
que la norma demandada se ajustaba a la Carta, toda vez que el artículo 82
Superior prescribe que el Estado tiene el deber de velar por la integridad del
espacio público, sin embargo, esta obligación encuentra límites en los derechos
fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se
han dedicado a las actividades informales en zonas de espacio público, los
cuales al momento de aplicar medidas correctivas, se deben tener en cuenta los
principios de proporcionalidad y razonabilidad.
De igual forma señaló que el grupo afectado con las
medidas de protección del espacio público está integrado por vendedores
informales, considerados como un sector social vulnerable debido a sus
condiciones socio económicas, razón por la cual, las autoridades públicas deben
prever medidas complementarias encaminadas a mitigar los efectos negativos de
su decisión; de otra manera, las políticas de protección y recuperación de
estas áreas devienen injustificables a la luz de lo dispuesto por el
Constituyente.
Para efectos de dar aplicación al principio de
confianza legítima, la Corte reiteró que deben concurrir los siguientes
presupuestos: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta
conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta,
razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular y,
finalmente; (iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el
particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio
intempestivo de actitud por parte de la administración”.
A propósito del
Código Nacional de Policía y Convivencia, y el ejercicio del libre desarrollo
de la personalidad en espacios públicos, en la Sentencia C-054 de 2019 la Corte
estudió una demanda ciudadana dirigida contra el artículo 92 de la Ley 1801 de
2016, por la eventual vulneración de los principios del debido proceso
constitucional en sus dimensiones de legalidad y tipicidad de las conductas. La
Corte encontró que, el artículo respetaba el principio de legalidad y tipicidad
de la sanción “pues su relativa indeterminación es superable a través de una
interpretación armónica y sistemática con otros enunciados del Código Nacional
de Policía y Convivencia, así como de las disposiciones legales y
reglamentarias que configuran el ejercicio de la actividad económica”. La
Corte precisó que en efecto las conductas descritas en el artículo 92 del
código presentan una indeterminación importante pero que la misma es superable,
a través de “la existencia de suficientes referentes interpretativos, en el
caso de los tipos abiertos (amplios), bien sea mediante referencia a otras
normas, tanto de carácter legal como de otra jerarquía, en lo que tiene que ver
con los tipos en blanco”.
La Corte también
recordó que, en la aplicación de las medidas correctivas, es necesario
considerar lo establecido por este mismo Tribunal en la Sentencia C-271 de 2017
en relación con los vendedores informales (o ambulantes). “La aplicación de
la medida correctiva no puede dar lugar a la destrucción del bien, mientras no
se hayan desarrollado las medidas necesarias para su reubicación y para la
generación de alternativas de trabajo, con las que puedan asegurar su
subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la actividad amparadas
por el principio de confianza legítima y que se encuentren en condición de
vulnerabilidad.”
En relación con el
numeral 10 del Artículo 92, la Corte señaló que la disposición debe aplicarse
en concordancia con los principios que iluminan el Código Nacional de Policía y
Convivencia y en todo caso, la indeterminación de la expresión ocupación
indebida debe entenderse exclusivamente en el sentido de que se trata de
aquella que no esté prohibida a través de las normas jurídicas dictadas por las
autoridades competentes, como por ejemplo concejos municipales o distritales.
De esta forma, el adjetivo indebido no remite a lo que el agente o el
operador jurídico encargado del momento de aplicación de la norma considere que
atenta contra lo que concibe como deber desde su pensamiento y estructura moral
particular, sino que remite a lo no prohibido por el ordenamiento
jurídico, en su integridad.
En sede de tutela, la Corte ha reiterado las reglas
relacionadas con la protección constitucional al trabajo ambulante e informal,
y ha señalado que las autoridades tienen el deber de ofrecer programas para la
capacitación y reglamentación de las ventas en el espacio público. A continuación,
se señalan las decisiones recientes en las que la Corte ha explicado las
obligaciones de las autoridades locales en relación con la protección del
espacio público, y la armonización con el derecho al trabajo de los vendedores
ambulantes.
En la Sentencia T-231 de 2014, la Sala Séptima
resolvió una acción de tutela interpuesta por un hombre que ejercía ventas
ambulantes por más de 10 años, y que, sin argumento alguno, una autoridad
municipal, inició un proceso para prohibir los vendedores ambulantes en el
espacio público en la ciudad de Bucaramanga.
La Sala reiteró que, las medidas de restitución del
espacio público implementadas por la administración no pueden conculcar los
derechos fundamentales de las personas que se ven perjudicadas por la actuación
administrativa. Para evitar esta situación, entre otras medidas, esta
Corporación ha llamado la atención sobre la necesidad de realizar censos y
estudios de impacto previos, comprensivos y con participación de las
comunidades afectadas. Además, señaló que sin importar el deber que les impone
la Carta a las autoridades municipales para recuperar el espacio público, estas
tienen la obligación de incorporar en los planes de recuperación la provisión
de alternativas económicas a favor de quienes dependen del comercio informal
para su sustento diario y el de sus familias. En esa oportunidad, la Sala
concedió el amparo por los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, a la protección del principio de confianza legítima, al trabajo y al
mínimo vital del actor; otorgó efectos inter comunis a la decisión y ordenó a
la alcaldía accionada, realizar un censo con todos los vendedores ambulantes,
con el fin de informarles  sobre los programas de capacitación, de
formalización de la economía y los planes de reubicación existentes en la
ciudad de Bucaramanga para los comerciantes informales.
En la Sentencia T-607 de 2015, la Sala Sexta de
revisión conoció el caso de una mujer que ocupaba el espacio público para
vender mercancía de manera ambulante en una avenida de la ciudad de Cartagena.
En el medio de amparo denunció que los instrumentos con los que realizaba su
actividad económica (una carretilla y la mercancía que vendía) le fueron
decomisadas por parte de las autoridades de policía.  La accionante argumentó
que es una mujer cabeza de familia a cargo de sus hijos, 2 de ellos menores de
edad, y que la venta informal constituye su único medio de subsistencia.
Conforme a ello, reclamó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo
vital, debido proceso, dignidad humana, igualdad y familia.
En esa ocasión, la Sala concluyó que el mandato de
proteger el espacio público debe ejecutarse respetando los mecanismos de
protección reforzada creados en beneficio de los vendedores ambulantes, esto
es, el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a regular dicha
actividad y el principio de confianza legítima. En el mismo sentido señaló que,
las autoridades tienen la obligación de garantizar el uso libre del espacio
público, y en esa medida, recuperarlo cuando es objeto de ocupación ilegítima,
no obstante, al adoptar medidas tendientes a la materialización de dichos
fines, no pueden incurrir en conductas que impliquen la violación del derecho
al debido proceso, la dignidad de las personas y menoscabando la propiedad. La
recuperación del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni
desconocer los postulados del Estado Social de Derecho.
La Sala protegió el derecho al mínimo vital, al
debido proceso y a la dignidad humana de la accionante, y ordenó a la autoridad
demandada, proceda a verificar la situación personal, familiar, social y
económica de la tutelante ofreciéndole según sus circunstancias una alternativa
económica, laboral o de reubicación dentro de los programas de regulación del
trabajo informal y ambulante. En el mismo sentido, advirtió que las autoridades
municipales deberán garantizar la protección del espacio público siempre
respetando “el derecho al trabajo de vendedores conforme al principio de
confianza legítima, con enfoque diferencial, incluyendo a vendedores
semiestacionarios y ambulantes”.
En la sentencia T-067 de 2017, la Sala Séptima de
Revisión conoció la acción de tutela formulada por una mujer indígena que con
el objetivo de obtener el sustento económico para núcleo familiar desarrolla
una actividad económica informal consistente en la venta de artesanías, tejidos
y ropa, del cual deriva su sustento diario, en un inmueble de invasión de
propiedad del IDU. Debido a la situación de informalidad, la inspección de
Policía la desalojó del predio que ocupaba. Después del desalojo, no se le ha
ofrecido ningún otro tipo de oportunidad para trabajar.
En la providencia, la Corte reiteró que la regla
jurisprudencial relacionada con que el trabajo informal y ambulante es una
forma de obtener el sustento económico que es legal y las personas que la
ejercen gozan de protección constitucional cuando se trata de personas que se
encuentran en condición de vulnerabilidad, asimismo precisó que, al momento de
hacer desalojos de personas dedicadas al comercio informal “tiene la
obligación de crear una política de recuperación de las áreas comunes
proporcional y razonable, que además contenga alternativas económicas adecuadas
que se compadezcan con las circunstancias particulares de los afectados”.
En esa ocasión protegió el derecho al trabajo y al mínimo vital de la
accionante y ordenó que a la alcaldía accionada que ofrecer una alternativa
económica, laboral o de reubicación en su oficio de vendedora informal.
De acuerdo con lo indicado surge evidente que (i)
el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público, pero
esta obligación encuentra límites en los derechos fundamentales de las personas
que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las actividades
informales en zonas de espacio público, los cuales al momento de aplicar
medidas correctivas que puedan llegar a afectarlas, se deben tener en cuenta
los principios de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) la recuperación del
espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados
del Estado Social de Derecho; (iii) las autoridades municipales deberán
garantizar la protección del espacio público siempre respetando el derecho al
trabajo de vendedores conforme al principio de confianza legítima, con enfoque
diferencial e incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes; (iv) debe
existir un equilibrio entre los incentivos para abandonar el espacio público y
a la par cumplir las medidas legislativas; (v) es necesario preservar el
ingreso de las personas que trabajan en las ventas informales, mientras
realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de protección social que
les permitan subvenir sus necesidades[33].
Análisis de los cargos
Alcance del artículo 140 numeral 6 de la Ley
1801 de 2016 en relación con las conductas promover o facilitar el uso u
ocupación del espacio público
Los
demandantes acusaron las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en el
Numeral 6 del artículo 140 del Código Nacional de Policía y Convivencia,
disposición según la cual, resulta contrario al cuidado e integridad del
espacio público, con la finalidad de usar u ocupar del espacio público en
violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente. En criterio de
los ciudadanos, del enunciado normativo es posible concluir que, aquellas
personas particulares que adquieren productos y mercancías de vendedores
ambulantes o informales ubicados en el espacio público, incurren en la conducta
reprochada por la Ley 1801 de 2016, ello en contravía de la cláusula general de
libertad (art. 28) pues se sanciona a quienes adquieren mercancías a vendedores
ambulantes e informales, y se lesiona a la par el derecho al trabajo (art. 25)
de los propios vendedores ambulantes, pues indirectamente, al permitirse la imposición
de medidas correctivas a sus clientes, se está persiguiendo una actividad que
es legal, y que tiene protección constitucional.
Como
ya se indicó, la interpretación que los ciudadanos demandantes atacan, se funda
en una semántica plausible y que se deriva de la literalidad de las
expresiones legales cuestionadas, y en esa medida, tal como lo ha hecho esta
Corte recientemente, en decisiones como la C-054 de 2019, la C-183 de 2019, y
la C- 223 de 2019 es procedente pronunciarse de fondo, en relación con una
interpretación razonable y basada en una argumentación clara y específica, que
genere dudas elementales sobre su constitucionalidad.
Sumado
a esto, varios intervinientes también compartieron la preocupación de los
demandantes, en relación con que es una interpretación admisible de la norma
aquella, según la cual, es objeto de correctivo por parte de la policía,
aquella persona que interactúe con vendedores ubicados en el espacio público.
Por ello solicitaron a la Corte proferir una sentencia de constitucionalidad
condicionada, en el sentido de precisar que realizan los verbos “promover” y
“facilitar” aquellas personas que, a través de estructuras armadas ilegales o
de delincuencia organizada utilizan la coerción para privatizar el espacio
público, y extorsionar a los vendedores informales.
Se
observa entonces, que emergen al menos dos interpretaciones de las expresiones
acusadas. La primera posibilidad se corresponde de manera razonable al texto,
indica que incurre en la conducta quien compre productos en el espacio público
a vendedores ambulantes o informales, pues nada impide que se adscriba dicha
conducta, al significado “promover” o “facilitar”.  Si esta fuese la única
interpretación posible del enunciado en comento, sería inevitable concluir que
la norma demandada debe declararse inexequible.
Ahora
bien, conforme se pudo decantar por las intervenciones durante el proceso de
constitucionalidad, surge patente que las expresiones demandadas en el artículo
140 numeral 6 de la Ley 1801 de 2016 admiten, como mínimo, dos posibilidades
hermenéuticas, a saber:
1) la de entender que las acciones de “promover” y
“facilitar” se realiza cuando una persona adquiere o interactúa lícitamente con
vendedores ambulantes o informales, ubicados en el espacio público y como lo
sostiene la demanda para afirmar que en esas condiciones la norma es
incompatible con la Constitución; y
2) la de entender que, los pasajes acusados sólo se
refieren a aquellos eventos en las que organizaciones ilegales utilizan la
extorsión para privatizar el espacio público. Las dos alternativas
interpretativas se corresponden de manera razonable al texto legal censurado.
De esta manera,  el conflicto jurídico
planteado por los demandantes ubica en un extremo una interpretación razonada y
plausible de las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en el numeral
6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, y según la cual, son conductas
objeto de corrección por parte de agentes de la policía nacional, adquirir,
comprar, comerciar, productos en ventas ambulantes o informales, y  la protege
la integridad del espacio público, tipifican una contravención y le señalan
medidas correctivas, mientras en el otro extremo se encuentran los derechos al
trabajo que se encuentran amparados bajo el principio de confianza legítima.
Esto
implica, por lo menos que se advierta cuál es la finalidad de la medida, y para
ello son relevantes las explicaciones que se dieron al momento  de la
deliberación en el legislativo en relación con la disposición acusada y que se
encuentra inserta en la Gaceta 516 de 2016. De allí se extrae el debate sobre
el alcance de tal regla, y su eventual afectación al trabajo de los vendedores
informales.
Así
de un lado en una de las intervenciones se sostuvo sobre ese mismo apartado
normativo que se trataba de “un
comportamiento contrario al cuidado de integridad del espacio público, el
permitir, promover o facilitar la ocupación indebida del espacio público
mediante ventas ambulantes o estacionarias u otras actividades de ocupación del
espacio público no permitidas por la ley o las autoridades. Suprimirlo es, al
contrario, decir que en algún momento podrían esas ventas ambulantes ser
promovidas e impulsadas por la administración en detrimento de una noción de
espacio público reconocida por todas las comunidades”[34].
Esta intervención fue acompañada por quienes abogaron mantener la
disposición para evitar la proliferación de las ventas ambulantes en el espacio
público y la réplica a la misma devino en
señalarse que:
“(…) promover o facilitar el uso u ocupación del
espacio público en violación a las normas vigentes. Permitir, promover o
facilitar la ocupación indebida de espacio público mediante ventas ambulantes,
estacionarias, u otras actividades. Este es un inciso, el séptimo, directo a
esos vendedores ambulantes. Me pregunto yo, Senador Varón usted que es el
coordinador, ¿si este Senado o este Congreso tiene una fórmula o tiene un
mecanismo de reubicación de los vendedores ambulantes?, avancemos en la norma,
no tengo discusión.
Es más, honorables Senadores, la honorable Corte
Constitucional, tratándose de los vendedores ambulantes, doctor Eduardo
Enríquez, en la Sentencia T-386, voy a leerla señor Presidente para que quede
textual en esta plenaria y quede en las actas. Consignada la Sentencia T-386 de
2013, donde dice la Corte lo siguiente: la especial protección de las personas
que se dedican a las ventas ambulantes obedece principalmente a que se
encuentran en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus
condiciones de pobreza o precariedad económica, lo que implica para el Estado
el deber de ejecutar políticas públicas que disminuyan el impacto negativo que
trae la ejecución en la recuperación del espacio público. Para que surta efecto
la protección del espacio público se han de adelantar, siguiendo el debido
proceso y dándole a los afectados un trato digno, se debe respetar la confianza
legítima de los afectados y deben estar precedidas estas decisiones de una
cuidadosa evaluación de la realidad a la cual puede tener efectos. Y termina la
Sentencia diciendo, en forma tal, si se lesiona desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población y que en tal manera el sector formal que serían los únicos lícitos de
subsistencia que tienen a su disposición.
¿Qué quiere decir esta Sentencia? Que no se puede
tomar una decisión de estas aquí en el Congreso de la República, por más que se
quiera despejar el espacio público. La Corte ordena, en esta Sentencia, que se
debe disponer de una reubicación o una formalización en su defecto de estas
personas que dependen en su mínimo vital de este derecho fundamental. Por consiguiente,
señor Presidente, quiero solicitarle a la honorable plenaria votar estos tres
numerales de manera negativa a efectos de no darle un golpe muy duro a más de 2
millones de familias que dependen hoy de las ventas informales.
Si este Congreso y los Senadores que van a votar
afirmativamente estos numerales tienen una disposición que conduzca a la
reubicación o a la formalización del trabajo de estas personas revisémoslo y
hagámoslo, pero si se toma una decisión de estas seria golpear muy duro a casi
2 millones de familias que viven hoy de las ventas informales. Muchas gracias,
señor presidente y por eso estoy planteando eliminar estos tres numerales[35].
En
otras intervenciones en la sede del legislativo se señaló que, a diferencia de
lo sostenido, tal disposición no tenía alcance en relación con las ventas
informales, lo que se ejemplificó en las implicaciones de “permitir, promover, facilitar uso u ocupación de
espacio público, si lo quitamos eso significaría, que por ejemplo, en un parque
llega la gente y decide construir una casa y uno no la puede sacar, entonces,
ahí hay un tema muy distinto”[36], esto es diferenciar la utilización ilegal
de apropiación del espacio público, de las interacciones de las personas en el
marco de la informalidad y así discurrió “no es una conducta que vaya a castigar al vendedor
ambulante, todo lo contrario, es a esas mafias que se han tomado las calles de
Colombia y que les alquilan los puestos a los vendedores ambulantes. Fíjese los
verbos rectores, son una situación distinta, si aquí dijera ocupar o poner
ventas ambulantes entonces estaríamos hablando lo que usted dice. Pero aquí lo
que se está combatiendo con el numeral siete, señor Presidente, son esas mafias
(…) Que no es nada que no conozcamos, usted lo sabe Presidente en Popayán y en
Bogotá uno lo ve, la gente que se hace dueña de una cuadra y que le alquila a
los vendedores ambulantes el sitio, entonces, aquí si usted se fija en los
verbos rectores la discusión no es permitir, ni promover, ni facilitar, un
vendedor ambulante no estaría cometiendo esta conducta.”.
A
partir de allí se extrae que de un lado se planteó de un lado la
necesidad de entender que la promoción y facilitación tenía por objeto la
recuperación del espacio público, como prevalencia del interés general, y de
otro que la disposición no tenía por objeto afectar las ventas informales sino
impedir la apropiación ilegal del mismo. Esto es coincidente con las posturas
que, a lo largo del proceso de constitucionalidad fueron expuestas e implica
que la Corte se pronuncie para establecer sí ambas posibilidades hermenéuticas
están acordes a la Constitución.
El artículo 140 numeral 6 de la Ley 1801 de 2016 viola los derechos
fundamentales a la libertad y al derecho del trabajo
En
ese orden y de acuerdo con lo señalado
en los antecedentes, así como en los anteriores acápites surge evidente las
dificultades que supone la interpretación de la disposición que parcialmente se
impugna y, específicamente, corresponde determinar si las mismas son o no compatibles
de un lado con los derechos de libertad y de libre desarrollo de la personalidad,
así como del derecho del trabajo.
Para ello, esta Corte, siguiendo la metodología utilizada en la
sentencia C-211 de 2017 realizará el test estricto de proporcionalidad, en
tanto se encuentran en tensión de un lado los derechos de libertad y del
derecho al trabajo con el espacio público, dado que el uso u ocupación indebida
del mismo son los que habilitan a las autoridades policivas a imponer medidas
correccionales que, de acuerdo con el parágrafo 2 de la misma norma conlleva a
la multa general tipo 4, esto es al pago de acuerdo con el artículo 180 del
CPNC de 32 salarios mínimos legales mensuales vigentes, junto con la “remoción
de bienes”, esto supone que la medida es en este aspecto de cumplimiento
inmediato[37].
Es claro que la protección del espacio público y las facultades que
tienen las autoridades de policía de llevar a cabo su actividad para evitar la
ocupación o el uso indebido pueden entrar en colisión con las decisiones de los
particulares que interactúan con los vendedores informales a través de
transacciones lícitas (derechos de libertad) y además que la imposición de
medidas correccionales como las descritas en el párrafo anterior aun cuando no
recaen directamente en el vendedor informal si los afectan de manera indirecta,
lo que tiene una incidencia en su propia labor y de contera en la manera en que
consiguen los recursos para su subsistencia (derecho al trabajo).
Sobre
esa base la Sala establecerá si esa medida es constitucionalmente legitima, y
además adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, en este caso la
protección del espacio público.
(i)
El fin de la medida. El juicio de proporcionalidad implica que la finalidad
constitucional sea imperiosa e importante. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, que se refirió en precedencia ello tiene soporte en el artículo
82 de la Carta Política según el cual el Estado tiene el deber de velar por la
protección y la integridad del espacio público, así como asegurar su
destinación al uso común, garantizando el acceso, goce y utilización de los
espacios colectivos.
En
ese sentido y toda vez que la jurisprudencia constitucional ha advertido que el
espacio público tiene un propósito constitucionalmente válido puede entenderse
que el fin que se protege es válido.
(ii)
Idoneidad de la medida. El juicio de idoneidad supone que la medida sea
adecuada y efectivamente conducente para la consecución del fin constitucional.
En
relación con el espacio público esta Corte ha indicado que su protección“resulta
imperiosa e importante, si se tienen en cuenta las consecuencias que traería
permitir la ocupación ilegal del espacio público, particularmente en materia de
salubridad, seguridad, tranquilidad, moralidad pública, desarrollo urbanístico
y paisajístico, movilidad y, en general, condiciones para la convivencia
pacífica de las personas que habitan o visitan el territorio nacional”[38],
pero también ha referido que
(i) el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público,
pero esta obligación encuentra límites en los derechos fundamentales de las
personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las
actividades informales en zonas de espacio público, los cuales al momento de
aplicar medidas correctivas que puedan llegar a afectarlas, se deben tener en
cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) la recuperación
del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los
postulados del Estado Social de Derecho; (iii) las autoridades municipales
deberán garantizar la protección del espacio público siempre respetando el
derecho al trabajo de vendedores conforme al principio de confianza legítima,
con enfoque diferencial e incluyendo a vendedores semiestacionarios y
ambulantes; (iv) debe existir un equilibrio entre los incentivos para abandonar
el espacio público y a la par cumplir las medidas legislativas; (v) es
necesario preservar el ingreso de las personas que trabajan en las ventas
informales, mientras realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de
protección social que les permitan subvenir sus necesidades[39].
De
allí que aun cuando persiga una finalidad importante e imperiosa relacionada
con la preservación del interés común, la misma debe poder armonizarse con las
garantías de los ciudadanos a la libertad y al ejercicio del derecho del
trabajo.
Según
se ha explicado, la medida legislativa examinada tiene dos connotaciones, de un
lado entender que la promoción y facilitación del espacio público permite
imponer medidas correccionales a aquellas personas particulares que adquieren
productos y mercancías de vendedores ambulantes o informales ubicados en el
espacio público, y de otro que lo que es objeto
de correctivo por parte de la policía es la sanción a la promoción y
facilitación de la ocupación ilegal del espacio público, con exclusión de
quienes llevan a cabo ventas informales, para ello impedir, entre otros la cooptación
bien sea a través de estructuras armadas ilegales o de delincuencia organizada que
utilizan la coerción para privatizar el espacio público, y extorsionar a los
vendedores informales o de cualquier otro tipo de afectación irregular.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es claro que el primer escenario
debe ser excluido, en tanto, como se indicó, el Estado tiene el deber de
velar por la integridad del espacio público, pero esto  encuentra límites en
los derechos fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de confianza
legítima, se han dedicado a las actividades informales en zonas de espacio
público, de manera que al sancionarse a quienes adquieren sus productos, se
afecta y criminaliza el ejercicio del derecho del trabajo lo que de contera
contraviene la cláusula constitucional del artículo 25 superior. A la par,
también se impone una medida correccional a los particulares que, amparados en
el principio de confianza legítima, optan por interactuar en el espacio público
y adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por los vendedores
ambulantes, lo que resulta contrario a la Constitución Política.
Sin embargo, la disposición es
constitucional e idónea para impedir el uso irregular del espacio público,
entre otros para evitar la proliferación de mafias ilegales que se lo apropian
o y lo rentan irregularmente a terceros, afectando incluso los derechos de los
vendedores informales, pero también de cualquier tipo de conducta realizada por
diferentes sujetos que busca su utilización anómala pues lo que busca la norma
es corregir ese tipo de conductas y solo bajo ese entendido es que resulta
idónea, excluyendo la otra interpretación.
(iii) Necesidad de la medida.
Implica la existencia o no de otros mecanismos menos gravosos para los derechos
afectados y que sean idóneos para lograr el
mismo propósito. Como se sostuvo en la sentencia C-211 de 2017 “El
cuidado del espacio público supone otorgar a la policía facultades que permitan
garantizar la integridad o la recuperación de dichas áreas, sin desconocer la
informalidad de algunas actividades que por diversas causas se llevan a cabo en
las mismas, entre ellas, las de oferta de bienes y servicios. El deber
establecido en el artículo 82 superior encuentra límite o contención en los
derechos de los trabajadores informales, quienes antes de ser desalojados
indiscriminadamente deben ser objeto de la implementación de políticas públicas
que prevean medidas alternas menos restrictivas del derecho al trabajo”, ahora
bien, cuando lo que se persigue es la opción de los particulares de acceder a
los bienes y servicios de los vendedores informales la medida carece de necesidad,
en tanto afecta las cláusulas de libertad y el derecho al trabajo, en tanto, de
una parte sanciona las decisiones personales que amparadas en el principio de
confianza legítima no afectan a terceros, son legítimas y lícitas .
La necesidad de estas medidas impone a las
autoridades el deber de tener en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación,
particularmente en cuanto a los efectos de estas para que, dadas ciertas
condiciones, se proteja a quienes se han dedicado a las ventas informales ya
que hacen parte de un grupo vulnerable de la sociedad que goza de especial protección
constitucional al que repentinamente le cambian las condiciones bajo las cuales
ha ocupado el espacio público. Los integrantes de este sector de la población,
cuando estén  amparados por el principio de confianza legítima, no serán
afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta
tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación o
alternativas de trabajo formal, como tampoco podrán ser afectados quienes
utilicen y definan adquirir productos en el espacio público.
(iv) Proporcionalidad de la
medida legislativa. Existe de un lado una tensión entre los derechos de
libertad y el derecho al espacio público, que aparece desproporcionada en una
de las dos interpretaciones plausibles, esto es en la que se imponen medidas
correctivas a quienes adquieran o interactúen en el espacio público con
vendedores informales o ambulantes. Ello de un lado afecta el ejercicio lícito,
autónomo y consciente de las personas de adquirir o consumir bienes o servicios
ofrecidos por los vendedores en el espacio público que puede llegar a ser
entendida, injustificadamente, como la promoción o facilitación del referido
espacio lo que trae de consuno la imposición de una medida correctiva que
además de un valor monetario implica la destrucción de los bienes adquiridos o
transados. Esta idea restringe arbitrariamente las libertades ciudadanas y
afecta el goce de derechos fundamentales y no es posible que esta medida pueda
entenderse morigerada por razón del entendimiento de la jurisprudencia y de la
ley, pues en relación con este tópico, esto es el de lo que sucede con los
particulares que adquieren bienes en el mercado informal, no existe precedente
jurisprudencial que permita advertir, con claridad, que los mismos deben ser
protegidos, de allí que la conducta afecte gravemente esta dimensión de
libertad, lo que hace que la medida no sea proporcional y requiera
condicionarse.
Así mismo y
en relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida, la Corte analiza
la tensión que se presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al
trabajo, y a partir de allí encuentra que es patente que lo que permite una de
las interpretaciones de la disposición es afectar el trabajo que se realiza en
la informalidad y sin cumplir los estándares jurisprudenciales para su tránsito
a la formalidad[40],
ya no a través de una medida correctiva que recaiga sobre el vendedor informal,
definida en sentencia C-211 de 2017, sino esta vez a partir de corregir la
conducta del ciudadano que accede a este mercado. Este desincentivo del
comprador tiene unos efectos lesivos e injustificados en relación con el
vendedor informal, que le afectan el ingreso de manera injustificada y que lo
priva de la posibilidad de defenderse, lo que da cuenta de que la medida legislativa
es desproporcionada, en lo que a esta interpretación atañe y por tanto para la
Corte las medidas legislativas que se examinan resultarán conformes a la
Constitución si se entiende que no incurre en comportamientos contrarios al
cuidado e integridad del espacio público quien lícitamente adquiere, consume o
intercambia productos lícitamente a vendedores informales o ambulantes ubicados
en el espacio público.
Síntesis
Los demandantes sostienen que las expresiones
“promover” o “facilitar” contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del Código
Nacional de Policía y Convivencia  (Ley 1801 de 2016), establecen en cabeza de
las autoridades de policía,  la facultad de  sancionar a las personas que
acuden a mercados informales, ambulantes, ubicados en el espacio público, a
adquirir productos que allí se comercian. Ello en contradicción con el derecho
de los particulares que adquieren mercancías en los espacios informales, y en
oposición también a los previstos en el artículo 25 Superior, según el cual el
trabajo goza de protección en “todas sus modalidades”.  El argumento central de
la demanda se refiere a que una comprensión plausible de la norma implica
concluir que cuando particulares realizan compras a vendedores ambulantes,
materializan la conducta de “promover” y “facilitar” la ocupación del espacio
público en violación de las normas y la jurisprudencia constitucional vigente.
Varios intervinientes señalaron que la comprensión
que sirve de premisa a la demanda es una interpretación plausible de la norma,
y que, de hecho, es la que sirve de fundamento al actuar de muchas autoridades
de policía, razón por la cual, resulta necesario que la Corte Constitucional
precise el alcance de los verbos “promover” y “facilitar”. La Presidencia de la
República y los mismos demandantes explicaron que, este Tribunal debe indicar
que, las conductas previstas en las expresiones censuradas no son las referidas
a la compra de mercancías a vendedores ambulantes, sino aquellas relacionadas
con la actividad de distintos actores que aspiran a privatizar en su beneficio
el espacio público.
Otros intervinientes sostuvieron que la literalidad
del enunciado normativo no ofrece condiciones para hacer una lectura unívoca
del mismo pues, hace referencia a una serie de condiciones de contexto en el
que debe producirse el “promover” y “el facilitar” que lleva al aumento de la
indeterminación del significado de la expresión.  Ejemplo de ello son las
expresiones “en violación de las normas y jurisprudencia constitucional
vigente” contenidas en el mismo numeral 6 del artículo 140, pues, a juicio
de varios de los ciudadanos que participaron en el proceso de
constitucionalidad, exigen que una persona que compra un producto puntual en el
espacio público, conozca la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
tema, para llegar a determinar si con su negocio jurídico facilita o promueve
la ocupación o uso del espacio público. Esta indeterminación de la disposición
acusada lleva a que varios de los participantes soliciten a la Corte proferir
una sentencia de constitucionalidad condicionada en la que precise que quien
adquiere productos de mercados informales o ambulantes no incurre, por ese solo
hecho, en los verbos del numeral 6 del artículo 140 del Código Nacional de
Policía y Convivencia, sino que por el contrario, esa disposición está dirigida
exclusivamente a atacar a quienes buscan la privatización del espacio público.
Una vez la Sala Plena se
pronunció sobre la aptitud de la demanda, y definió inhibirse en relación con el
cargo de igualdad (artículo 13 CP) y libre desarrollo de la personalidad
(artículo 16 CP), destacó sobre la aptitud de los cargos por vulneración del
derecho al trabajo (artículo 25 CP) y de libertad (artículo 28 constitucional).
Negó la integración normativa del artículo 92 numeral 10 de la Ley 1801 de 2016
por no satisfacer las exigencias jurisprudenciales.
Para definir de fondo la
Corte estimó que correspondía resolver (i) si las expresiones demandadas
contenidas en el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, que refieren
como comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público los
de “promover” o “facilitar” el uso u ocupación del espacio público  vulneran el
derecho a la libertad al facultar a las autoridades de policía imponer medidas
correccionales a aquellas personas que adquieren productos o interactúan en los
mercados informales y ambulantes ubicados en el espacio público y (ii) si se
vulnera el derecho al trabajo de los vendedores informales, por la imposición
de medidas correccionales a quienes adquieran o consuman sus productos, y pese
a desarrollar una labor que goza de reconocimiento constitucional.
A partir de allí la Corte explicó
que en la controversia constitucional se encuentran en tensión de un lado los
derechos de libertad y del derecho al trabajo con el espacio público, dado que
el uso u ocupación indebida del mismo son los que habilitan a las autoridades
policivas a imponer medidas correccionales que, de acuerdo con el parágrafo 2
de la misma norma conlleva a la multa general tipo 4, esto es al pago de
acuerdo con el artículo 180 del CPNC de 32 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, junto con la “remoción de bienes”.
Tras realizar el juicio de
proporcionalidad la Sala Plena encuentra que la medida censurada por los
actores tiene un fin constitucional legítimo vinculado con la protección a la
integridad del espacio público; por tanto, su establecimiento tiene un
propósito constitucionalmente válido (art. 82 superior). Además, ella resulta
imperiosa e importante, si se tienen en cuenta las consecuencias que traería
permitir la ocupación ilegal del espacio público.
En relación con su idoneidad la Corte destaca que
la norma tiene dos connotaciones, de un lado entender que la promoción y
facilitación del espacio público permite imponer medidas correccionales a
aquellas personas particulares que adquieren productos y mercancías de
vendedores ambulantes o informales ubicados en el espacio público, y de otro
que lo que es objeto de correctivo por parte de la policía es la sanción a la
promoción y facilitación de la cooptación del espacio público de actores que
irregularmente pretenden su apropiación.
Sobre esa base entiende que el primer escenario
debe ser excluido, en tanto, el Estado tiene el deber de velar por la
integridad del espacio público, pero esto  encuentra límites en los derechos
fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se
han dedicado a las actividades informales en zonas de espacio público, de
manera que al sancionarse a quienes adquieren sus productos, se afecta y
criminaliza el ejercicio del derecho del trabajo lo que de contera contraviene
la cláusula constitucional del artículo 25 superior.
A la par, también se impone una medida correccional
a los particulares que, amparados en el principio de confianza legítima, optan
por interactuar en el espacio público, y bajo tal supuesto deberían conocer qué
dice la jurisprudencia y la ley en relación con el lugar en el que van a
decidir la adquisición de bienes y servicios, lo que resulta contrario a la
Constitución Política, pues se restringen arbitrariamente las libertades
ciudadanas y se afecta el goce de derechos fundamentales, en cuanto limita la
posibilidad de las personas de elegir los lugares donde llevar a cabo sus
actividades lícitas, sin afectación a los derechos de terceros. Destaca que
dada la norma, no puede entenderse morigerada por razón del entendimiento de la
jurisprudencia y de la ley, pues en relación con este tópico, esto es el de lo
que sucede con los particulares que adquieren bienes en el mercado informal, no
existe precedente jurisprudencial que permita advertir, con claridad, que los
derechos deben ser protegidos, de allí que la conducta afecte gravemente esta
dimensión de libertad, lo que hace que la medida no sea proporcional y requiera
condicionarse.
Así mismo y en relación con la tensión que se
presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al trabajo explicó
que la disposición apareja un desincentivo del comprador que tiene unos efectos
lesivos e injustificados en relación con el vendedor informal, que le afectan
el ingreso de manera injustificada y que lo priva de la posibilidad de
defenderse, lo que afecta su mínimo vital y por ende las reglas de protección
que se han decantado en relación con los vendedores informales, lo que da
cuenta de que la medida legislativa es desproporcionada, en lo que a esta
interpretación atañe y por tanto las acepciones “promover” y “facilitar”
solo serán conformes a la Constitución si se entiende que no incurre en
comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público quien
lícitamente adquiere, consume o intercambia productos a vendedores informales o
ambulantes ubicados en el espacio público.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD
de las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en el
numeral 6° del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 “por el cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia” en el entendido de que las mismas
no comprenden conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por
vendedores informales en el espacio público.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Presidenta
Con aclaración de
voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
(Con salvamento de
voto)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
(Con aclaración de
voto)
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHELSINGER
Magistrada
(Con impedimento
aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-489/19
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de certeza y especificidad en los cargos (Salvamento de voto)
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación inapropiada (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad pura y simple (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-13112
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
1.
Con el debido respeto
por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional,
suscribo el presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la
referencia. En particular, considero que la mayoría debió declararse inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que los cargos de
inconstitucionalidad no cumplen con los requisitos de certeza[41]
y especificidad[42]
y, de solventarse estas deficiencias, las expresiones demandadas debieron ser
declaradas exequibles. A mi juicio, los accionantes no aportaron los elementos
fácticos y argumentativos para demostrar que no se trata de una aplicación
concreta (hipotética o real), sino de una interpretación que plantea una
verdadera problemática constitucional.
2.
En efecto, la decisión
mayoritaria se sustentó en una indebida aplicación del test de
proporcionalidad, en lo concerniente a los juicios de idoneidad y necesidad,
que no logró desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la disposición
normativa demandada, tal y como se expone a continuación:
2.1. El juicio de idoneidad es un
análisis empírico en el que se evalúa la capacidad de la medida para lograr el
fin propuesto. No obstante, la decisión de la que me aparto, al estudiar este
paso del juicio, excedió su objetivo y perdió de vista que, como se reconoce en
referida providencia, la medida sí tiene la capacidad contrarrestar a las
mafias que pretenden apropiarse del espacio público y así lograr el fin
propuesto: la protección del espacio público.
2.2. En cuanto al juicio de necesidad,
la sentencia de la referencia se limita a afirmar que la medida no es necesaria
porque restringe derechos fundamentales, pero no identifica otra medida idónea
y menos lesiva de derechos.
3.
En
suma, la sentencia erró en la aplicación del juicio de proporcionalidad puesto
que, de una parte, no demostró que la prohibición introducida por el legislador
no contribuyera en modo alguno a alcanzar los fines propuestos y, de otra
parte, se limitó a afirmar que la medida no es necesaria, sin señalar qué otras
medidas lesionarían en menor grado a los derechos fundamentales, y logarían
proteger el espacio público.
4.
En consecuencia, lo
procedente era declarar la exequibilidad simple de las expresiones demandadas,
y no condicionar su constitucionalidad a que se entendiera que “no
comprenden conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por
vendedores informales o ambulantes ubicados en el espacio público”, porque
esta no es una interpretación razonable y legítima que se derive de la
disposición normativa y, en caso de que llegara a servir de fundamento para su
aplicación, el ciudadano afectado podría hacer uso de los mecanismos legales
para controvertir dicha decisión como en la práctica sucede[43].
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-489/19
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad (Aclaración de voto)
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación inapropiada (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Se debió amparar
derecho al trabajo y a la confianza legítima (Aclaración de voto)
DERECHO
AL TRABAJO-Protección (Aclaración de voto)
Ref.:
Demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 6º del artículo 140 de la
Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.”
Magistrado
Ponente
ALBERTO
ROJAS RIOS
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la sentencia
C-489 de 2019, adoptada por la Sala Plena en sesión del 22 de octubre de
ese mismo año.
La
mencionada providencia declaró la exequibilidad condicionada del numeral 6º del
artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”, en adelante CNPC, en el entendido de
que las expresiones “promover” y “facilitar”, allí contenidas, no
comprenden las conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos
por vendedores informales en el espacio público.
Estoy
de acuerdo con la razón de la decisión, la cual sostiene que considerar a las
mencionadas expresiones como normas que sancionan la adquisición de bienes en
el espacio público, constituye una lectura desproporcionada de la disposición
acusada, que afecta irrazonablemente los derechos a la libertad de los
consumidores y el trabajo de los vendedores informales.
Sin
embargo, considero que hay dos aspectos de la sentencia que ameritan una mejor
revisión, circunstancia que motiva esta aclaración de voto. El primero, de
carácter técnico, relativo a la indebida combinación de los estándares propios
del juicio de proporcionalidad en que incurre la sentencia. Y el segundo,
vinculado a la necesidad de compatibilizar la protección constitucional de los
vendedores informales con la eficacia del derecho al trabajo, en particular el
concepto de “trabajo decente”, desarrollado por la Organización Internacional
del Trabajo. Esto a partir de las siguientes consideraciones:
1.
El juicio integrado de proporcionalidad, como lo ha contemplado la
jurisprudencia constitucional, responde a dos finalidades concretas: dotar de
una metodología de análisis judicial que permita identificar medidas,
legislativas o de otra índole, que impongan afectaciones intolerables a
derechos, principios o valores constitucionales; y establecer una herramienta
que resulte respetuosa del margen de configuración legislativa para la
producción normativa, lo que impone el deber correlativo de autorrestricción
judicial.
Para
el presente caso interesa concentrarse en el segundo aspecto. La previsión de
los niveles leve, intermedio y estricto del juicio de proporcionalidad se
explica, como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional[44], en que el
Congreso tiene una competencia general para la expedición de normas, la cual es
menos amplia en tanto la regulación pueda incidir con mayor intensidad en el
ejercicio de los derechos constitucionales. Esto significa que grados más
exigentes de control judicial resultan válidos en la medida en que la
regulación resulte potencialmente más gravosa en términos de la protección y
garantía de estos derechos[45].
Así por ejemplo, de manera general el nivel de escrutinio de una medida que
determine el plazo para impugnar una decisión judicial será sustancialmente
menor que otro que conforme una medida regresiva de los derechos sociales o que
se funde en criterios sospechosos de discriminación.
Esto
exige ser particularmente cuidadoso en la escogencia del grado de intensidad
del juicio, pues ello responde no solo a una condición de consistencia
argumentativa, sino que dicha elección determina el marco de autorrestricción
judicial aplicable a cada caso. Así, una elección inadecuada, bien porque se
impone un grado de rigor que no corresponde a la naturaleza de la medida
analizada o porque se utilizan equívocamente los pasos dentro del respectivo
juicio, ocasiona necesariamente una distorsión en el nivel de escrutinio
requerido para el control de constitucionalidad. Esto no es un asunto menor,
pues ocasiona la reducción injustificada del principio democrático,
representado en la actividad de producción normativa del Congreso, o la
disminución, también carente de sustento, en el ejercicio del deber de la Corte
de mantener la integridad y supremacía de la Constitución.
2.
En el caso analizado, la sentencia considera acertadamente que la tensión entre
la protección del espacio público y la vigencia de los derechos
constitucionales de los vendedores informales debe resolverse a través de un
juicio de proporcionalidad. No obstante, no identifica qué nivel de escrutinio
va a utilizar y, además, mezcla indebidamente requisitos de diferente
intensidad.
En
efecto, cuando determina la constitucionalidad del fin de la medida, considera
que la misma deber ser “imperiosa e importante”.  Esto sin tener en
cuenta que la finalidad imperiosa es el estándar exigido para el juicio estricto
y la finalidad importante es propia del juicio intermedio. Asimismo, cuando
estudia la idoneidad de la medida, inexplicablemente insiste en que también
debe ser “imperiosa e importante”, para luego insistir en que debe ser
compatible con la vigencia de los derechos de los vendedores informales. De
igual manera, cuando asumió el estudio sobre la necesidad de la medida, se
limitó a indicar que había que analizar si existían mecanismos menos gravosos
para lograr el correspondiente propósito, lo cual es un estándar exigible
únicamente del juicio estricto, pues de lo contrario resultaría gravemente
comprometido el principio democrático, en tanto se reducirían de manera
injustificada las válidas opciones de regulación que tiene el Congreso sobre
determinada materia.
Sobre
el particular debe insistirse en que la evaluación, en sede judicial, sobre la
existencia de medidas alternativas a la adoptada por el Legislador significa
una afectación intensa del margen de configuración normativa que la
Constitución reconoce a ese órgano. Por ende, resulta justificada únicamente
cuando se está ante una afectación de los derechos fundamentales que exige su
evaluación mediante el juicio más exigente, en el que resultan válidas medidas
indispensables para cumplir con fines constitucionalmente imperiosos. Esto
requiere, en mi criterio, que metodológicamente se deje claro cuál es el grado
de escrutinio escogido y las razones que fundamentan esa decisión.
3.
Los yerros que se evidencian de este análisis son varios. En primer término, la
sentencia debió prever expresamente cuál es el nivel de intensidad del juicio a
aplicar. En el presente caso, habida cuenta de que están en cuestión los
derechos constitucionales de los vendedores informales y la protección del
espacio público, que es un bien protegido constitucionalmente, el juicio es
estricto, en tanto la medida afecta a personas que se encuentran en condiciones
de debilidad manifiesta y vulnerabilidad[46],
como esta Corporación lo ha reconocido en varias oportunidades, para el caso de
los vendedores informales[47].
Una
vez definido el grado de intensidad, la sentencia tendría que haber determinado
si la medida era imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente
imperioso. No obstante, el fallo insiste en utilizar indistintamente las
categorías de “efectiva conducencia” o “legitimidad”, siendo estas propias de
otros niveles de escrutinio del juicio de proporcionalidad.
4.
Con todo, utilizado correctamente el juicio se hubiese llegado a la conclusión
que la interpretación de la norma acusada, según la cual la conducta sancionada
comprendía la adquisición de productos en el espacio público, aunque estaba
dirigida a proteger un fin constitucionalmente imperioso (la defensa de dicho
bien), no es indispensable para cumplir ese cometido, al menos desde el punto
de vista de la jurisprudencia constitucional, la cual pondera entre la
protección del espacio público y los derechos de los vendedores informales, en
aquellos casos en los que están amparados por el principio de confianza
legítima.
Finalmente,
en lo que refiere al juicio de proporcionalidad en sentido estricto, la
interpretación mencionada afectaría irrazonablemente tanto el derecho al mínimo
vital de los vendedores informales amparados en la confianza legítima, como las
libertades económicas de los consumidores, aspecto este último que fue
escasamente desarrollado en la sentencia, a pesar de que resultaba, en mi
criterio, central para el análisis.
5.
El segundo aspecto que sustenta esta aclaración de voto se centra en la
necesidad de conciliar la protección que la jurisprudencia constitucional
confiere a los vendedores informales y la necesidad de asegurar los derechos de
los trabajadores y, desde una perspectiva más general, los principios que
integran el concepto de “trabajo decente”.
Debe
partirse de considerar que la protección de los derechos de los trabajadores
informales se deriva de dos supuestos: (i) que la actividad esté amparada por
el principio de confianza legítima, lo que supone el previo incumplimiento de
la obligación estatal de protección del espacio público y, por ende, la
conformación de actividades productivas y continuas en ese bien; y
correlativamente (ii) la afectación del mínimo vital de los vendedores, que se
deriva de prohibiciones abruptas en el uso del espacio público, que no estén
acompañadas de medidas de reubicación u otras acciones que permitan continuar
percibiendo los ingresos que se requieren para vivir en condiciones dignas y
que tiendan hacia la formalización de las actividades productivas.
6.
Sobre este último aspecto, considero importante aclarar que la jurisprudencia
constitucional sobre los derechos de los vendedores informales, recopilada en
la presente sentencia, no puede ser comprendida como la base para el
reconocimiento constitucional de protección de esa actividad, al margen del
cumplimiento de los supuestos antes mencionados. Menos aún, como lo planteé en
la aclaración de voto a la sentencia C-211 de 2017[48],
de ese precedente puede derivarse un derecho de uso preferente del espacio
público por los vendedores informales.
Es
evidente que el comercio informal es ejercido bajo usuales condiciones de
precariedad económica e incumplimiento de los principios mínimos fundamentales
del trabajo de que trata el artículo 53 de la Constitución. Asimismo, se aparta
de los estándares que la Organización Internacional del Trabajo ha reconocido
para la protección del trabajo decente[49],
esto es, un “enfoque programático e integrado para hacer realidad los
objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos en los
ámbitos mundial, regional, nacional, sectorial y local”[50].
Este enfoque se basa, a su vez, en los pilares de la creación del empleo y
desarrollo de las empresas, la protección social, las normas y derechos en el
trabajo, y la gobernanza y diálogo social.
El
trabajo informal, por definición, no preserva estos contenidos mínimos. Esto
debido a que en ese escenario es imposible asegurar derechos de los
trabajadores que están vinculados al empleo formal, entre ellos el
aseguramiento del ingreso mínimo, vital y móvil, la afiliación al sistema de
seguridad social y la definición de condiciones esenciales de seguridad en el
trabajo. Por ende, la jurisprudencia constitucional sobre la materia debe
entenderse en su verdadero sentido, esto es, como la concurrencia de la
obligación estatal de garantizar la subsistencia de los vendedores informales y
su familia, en tanto deber temporal mientras se logra su formalización
económica. Esto es contrario a validar la constitucionalidad in genere del
trabajo informal, pues ello equivaldría a aceptar la permanencia de escenarios
que no aseguran los derechos mínimos de los trabajadores y, a su turno, que no
están vinculados a la formalización de las actividades productivas, lo que es
imprescindible para el aseguramiento de riesgos y la financiación suficiente
del sistema de seguridad social.
Por
lo tanto, la acción adecuada del Estado, desde la perspectiva de la protección
de los derechos de los trabajadores, debe tender hacia el logro de la
formalización del empleo. El trabajo informal en el espacio público debe tener
un carácter eminentemente temporal y excepcional, por lo que resulta
inadmisible considerarlo como una alternativa para el sustento con soporte
constitucional o, menos aún, como una opción de política pública a favor de las
comunidades más vulnerables, quienes son las que lo ejercen. Esta postura,
además de ser contraria a la vigencia de los derechos fundamentales que
dependen de la relación laboral formal o de la actividad empresarial, operaría
como incentivo para el uso ilegal del espacio público, generalmente ejercido no
por quienes adelantan ventas, sino por organizaciones delincuenciales que se
apropian del mismo mediante el uso de la intimidación y la fuerza, para luego
ejercer actos extorsivos contra los vendedores informales como condición para
esa utilización.
7.
En ese sentido, compartí el sentido de la decisión, pero exclusivamente desde
el punto de vista de la proporcionalidad exigida a las medidas sancionatorias
de policía. Sin embargo, me aparto de una interpretación del precedente
constitucional que tiende a legitimar las ventas informales, según las razones
expuestas. Antes bien, considero que la adecuada protección del espacio público
y de los derechos de los vendedores informales pasa, de forma imperativa, por
la formalización de las actividades económicas. Lo contrario, esto es,
ampararse en la permisión de las ventas informales como alternativa de sustento
de las personas más vulnerables, es la renuncia, por parte del Estado, del
cumplimiento de sus fines constitucionales para estos ciudadanos, así como la
omisión que solo profundiza la desigualdad y la pobreza.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a aclarar el
voto respecto de la sentencia C-489 de 2019, adoptada por la Sala Plena
de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE
LA
MAGISTRADA DIANA
FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA
C-489/19
Referencia: Expediente D-13112
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6
del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 (parcial) “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Un
condicionamiento necesario por ahora
1. Comparto la decisión de la Sala
Plena de la Corte Constitucional adoptada en la Sentencia C-489 de 2019, de
declarar constitucional la prohibición de promover  o facilitar el uso u
ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia
constitucional vigente, siempre y cuando se entienda que no se está prohibiendo
“adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales
en el espacio público”.[51]
Aclaro que acompaño con mi voto esta decisión, dadas las condiciones de
aplicación probadas de la norma acusada y las personas que pueden ser
afectadas, a pesar de que disposiciones legales como la estudiada, en
principio, deberían dar lugar a una decisión de inhibición.
2. La norma analizada en la
Sentencia C-489 de 2019, sanciona a quien promueva o facilite el uso u
ocupación del espacio público siempre y cuando, aclara expresamente el texto,
esto se haga ‘en violación de las normas y jurisprudencia constitucional’.
En tal sentido, es claro que la norma no podría tener una interpretación
contraria a lo establecido en sentencias de la Corte Constitucional sobre
diversos asuntos, como por ejemplo, la protección a los derechos de personas
que ejercen actividades de economía informal en el espacio público.
3. A esta conclusión debe llegarse
con más fuerza si se hace una lectura sistemática. Los ‘principios
fundamentales del Código’ del Código Nacional de Policía y Convivencia, que
rigen la lectura y aplicación de todas sus reglas, incluyen, entre otros, los
siguientes: “1. La protección de la vida y el respeto a la dignidad humana.
|| 2. Protección y respeto a los derechos humanos.  || (…)  4. La igualdad ante
la ley.  ||  5. La libertad y la autorregulación.  ||  6. El reconocimiento y
respeto de las diferencias culturales, la autonomía e identidad regional, la
diversidad y la no discriminación.  ||  (…)  ||  9. La solidaridad.  ||  10. La
solución pacífica de las controversias y desacuerdos de los conflictos.  ||
11. El respeto al ordenamiento jurídico y a las autoridades legalmente
constituidas.”[52] Dentro de los principios fundamentales del Código relevantes para
la aplicación de una regla legal como la analizada ocupan un lugar destacado
los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, que son expresados en los
siguientes términos:
“12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios
de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo
las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se
debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio
perseguido y evitar todo exceso innecesario.
13. Necesidad. Las autoridades de
Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e
idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la
aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de
prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”[53]
4. El Código establece cuáles son
los deberes de las autoridades de policía (Artículo 10). En primer lugar, se
contempla el deber de “respetar y hacer respetar los derechos y las
libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y
convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano.”
En concordancia con este deber, las autoridades deben “cumplir y hacer
cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente
Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las
autoridades competentes en materia de convivencia.” Guardando coherencia
con los fines buscados y los principios aplicables al Código, las autoridades
de policía deben actuar sin discriminación alguna y “dar el mismo trato a
todas las personas”, esto, por supuesto, “sin perjuicio de las medidas
especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía
a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o
pertenecientes a grupos de especial protección constitucional”. Se insiste
en el deber de “promover los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares,
y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea
viable legalmente”.[54]
5. Adicionalmente, el Código
Nacional de Policía y Convivencia establece que es deber de la Policía ejercer
la autoridad con el ejemplo. Esto es, tienen el deber de “aplicar las normas
de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y
dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia”.[55]
En tal medida, si se aplicara fiel y cabalmente el Código Nacional de Policía,
no sería posible llegar a la conclusión de que la prohibición de promover o
facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y
jurisprudencia constitucional vigente, está dirigida, entre otras, a las
personas que realizan la conducta de adquirir o consumir bienes o servicios
ofrecidos por vendedores informales en el espacio público.
6. No obstante, tres razones
fundamentales me llevan a apoyar la decisión de constitucionalidad condicionada
y no la de una inhibición. Primera, existe un riesgo real de que a la norma se
le dé un sentido que vaya en contra de la jurisprudencia constitucional.
Segunda, las personas que pueden verse afectadas, en muchas ocasiones están en situación
de precariedad. Y tercera, por seguridad jurídica y respeto al imperio de la
Constitución.
7. En efecto, existe un riesgo
real de que a la norma se le dé un sentido que vaya en contra de la
jurisprudencia constitucional de protección a los derechos fundamentales y a la
dignidad de quienes son vendedores informales en el espacio público, por cuanto
es una situación que ya ha ocurrido en el pasado por parte de agentes de
Policía específicos. Además, fueron decisiones de sancionar a personas que compraban
a vendedores informales en el espacio público, defendidas por superiores de la
Institución.[56]
Ante la evidencia de que la mala interpretación de la norma es una posibilidad
real y efectiva que afecta y limita derechos fundamentales, era preciso que la
Sala adoptara un remedio constitucional.
8. En segundo lugar, las personas
que pueden verse afectadas por una mala aplicación de la norma en cuestión, en
muchas ocasiones, están en situación de vulnerabilidad. Aunque no se trata de
una regla absoluta, muchas de las personas que ejercen ventas informales suelen
encontrarse en una situación de informalidad e inseguridad laboral.[57]
En tal medida, en muchos casos están en juego los derechos fundamentales de
personas que, a la luz de la Constitución, deben ser protegidas con
especialidad. Expresamente, la Carta establece que el Estado “protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica […] se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta” (Artículo 13 de la
Constitución). Adicionalmente, se encuentran también involucrados los derechos
de las familias de estas personas dedicadas a las ventas informales, las
cuales, en muchos casos, son mujeres cabeza de familia o adultos mayores. En
otras palabras, una mala aplicación de la norma legal estudiada amenaza los
derechos fundamentales de personas que hacen parte de grupos sociales
especialmente protegidos, situación que también reclama un especial remedio
constitucional.[58]
9. En tercer lugar, un
condicionamiento expreso en la parte resolutiva es un mensaje claro para la
sociedad en general y las instituciones policiales en especial, con relación a
la imposibilidad de dar un sentido inconstitucional a la prohibición de promover
o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y
jurisprudencia constitucional vigente. Las personas y las autoridades tendrán
un conocimiento y una comprensión más claros del alcance de la regla legal
policial estudiada por la Corte. La posibilidad de que las personas sean
afectadas por una mala interpretación se disminuye y la capacidad de reacción
de los ciudadanos para defender sus derechos en caso de que ocurra, así como de
las entidades y organizaciones defensoras de derechos, se aumenta. Todo esto
implica una mayor seguridad jurídica en general, pues clarifica cuál es la
regla aplicable. Las personas pueden prever mejor cuándo tendrá lugar la
sanción policial por promover o facilitar la ocupación del espacio público. De
igual forma, esto implica garantizar la supremacía constitucional y de los
derechos fundamentales, evitando que sea una visión legal contraria a la Carta
la que termine primando.
10. Estas tres razones concretas,
sumado a lo dicho por la Sentencia que acompaño con mi voto respecto al impacto
en la economía de las personas dedicadas a las ventas informales, me llevaron a
apoyar la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional de condicionar
la norma. La norma de prohibición analizada no se dirige contra las personas
que venden o compran en el espacio público, sino a las personas y grupos cuyas
acciones promueven directamente la ocupación del espacio público y lo
facilitan. En tal sentido aclaro mi voto a la sentencia C-489 de 2019.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Folios 25 a 29.
[2] Folios 112 y 151.
[3] Folios 67 a 73.
[4] Folios 74 a 82.
[5] Folios 83 a 85.
[6] Folios 86 a 93.
[7] Folios 93 a 96.
[8] Folios 114 a 119.
[9] Folios 122 a 187.
[10] Folio 230 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[11] Folio 236 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[12] Folio 242 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[13] Folio 244 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[14] Folio 302 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[15] Folio 311 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[16] Folio 358 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[17] Folio 362 del Cuaderno 2 de la Corte
Constitucional.
[18] La Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Colombia, la Policía Nacional, La Asociación de Ciudades Capitales,
el Ministerio de Justicia y del Derecho y los ciudadanos David Ángel Ángel y
Leopoldo Pava.
[19] Según los accionantes, las expresiones
atacadas vulneran las expresiones atacadas los
derechos fundamentales a la igualdad (art. 13), al libre desarrollo de la
personalidad (art. 16), al trabajo (art. 25) y a la libertad personal (art. 28).
[20] (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda
[21] Sentencias C-206 de 2016, C-207 de 2016,
reiterada recientemente en la C-138 de 2019.
[22] Cfr. C-1052 de 2001.
[23] Cfr. C-138 de 2019.
[24] Cfr. C-200 de 2019, C-290 de 2019, C-118
de 2018
[25] Sentencia C-539 de 1999; reiterada por las
sentencias C-603 de 2016, y C-043 de 2003. Reglas explicadas en la Sentencia
C-200 de 2019.
[26]
Sobre su contenido y alcance pueden consultarse las sentencias
C-076 de 2006 y C-252 de 2010.
[27] Para el efecto y siguiendo el desarrollo
del principio de confianza legítima que realiza la sentencia C-211 de 2017
pueden consultarse las sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279 de 2013,
C-083 de 2014, C-507 de 2014, C-880 de 2014 y la SU-880 de 2014.
[28] Sentencia T-244 de 2012.
[29] Sentencia T-067 de 2017.
[30] Sentencia T-481 de 2014.
[31] Sentencia T-607 de 2015.
[32] Sentencia T-895 de 2010.
[33]
Sobre el alcance y contenido de esta subregla pueden verse las
Sentencias C-211 de 2017, T-481 de 2014 y T-067 de 2017.
[34]
Intervención Gaceta 516 de 2016 del Senador Germán Varón
Cotrino.
[35]
Intervención Gaceta 516 de 2016 Senador Alexander López Maya.
[36]
Intervención Gaceta 516 de 2016 Senadora Paloma Valencia
Laserna.
[37] Sobre los procedimientos para la imposición de medidas correctivas
en el CNPC puede consultarse, entre otras, la Sentencia C-391 de 2017 en la que
se indica que “dada su naturaleza, la remoción de bienes que obstaculizan el
espacio público está diseñada, en términos generales, para ser ejecutada
también de forma inmediata, pues de ello depende la salvaguarda de la
integridad y el uso libre del espacio público. De este modo, la característica
fundamental de las medidas correctivas imponibles mediante una orden de
policía, en el procedimiento verbal inmediato, radica en que, precisamente, son
de cumplimiento inmediato”.
[38]
Sentencia C-211 de 2017.
[39]
Véanse entre otras las Sentencias C-211 de 2017, T-481 de 2014
y T-067 de 2017.
[40]
Para el efecto puede consultarse el documento de la OIT El
trabajo decente y la economía informal. https://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc90/pdf/rep-vi.pdf
[41] No se
satisface este requisito porque la acusación de inconstitucionalidad parte de
la aplicación de la disposición demandada en un supuesto de hecho específico y
no de un contenido normativo contenido en ella. Los accionantes afirman que las
autoridades de policía están utilizando la disposición demandada para sancionar
a las personas que compran productos a vendedores ambulantes, pero esta no es
una interpretación razonable y legítima de la ley, sino una aplicación
arbitraria por parte de las autoridades de policía que puede ser controvertida
mediante los procedimientos establecidos para tal fin.
[42] Tampoco se
satisface este requisito, porque, al partir de una premisa que no es cierta,
los accionantes no logran plantear un cargo concreto en contra de las
expresiones demandadas, sino que presentan una acusación indirecta “que no
se relaciona concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”.
No podría afirmarse que se está ante un caso de “derecho viviente” que habilite
a la Corte para un pronunciamiento de fondo. Esto, por cuanto no se cumplen los
requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional, toda vez que se parte
de una aplicación de la ley, y no de una interpretación judicial generalizada.
[43] Así como
ocurrió en el mediático caso del joven Steven Claros Bahos en el que, mediante
la decisión de 8 de marzo de 2019, la Inspectora 17 de Policía de Atención
Prioritaria decidió no imponer la medida correctiva por haber comprado una
empanada a un vendedor ambulante y, en consecuencia, dispuso la devolución del
dinero que el ciudadano había pagado, correspondiente al 50% del valor de la
multa.
[44] Sentencias
C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-093 de 2001, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[45] La
existencia de niveles diferenciados de escrutinio, a partir de la vigencia del
principio democrático y su relación correlativa con el grado exigido de
autorrestricción judicial proviene, esencialmente, del derecho constitucional
estadounidense. Al respecto, puede revisarse la decisión de la Corte Suprema de
Justicia de ese país Craig v. Boren, 429 U.S. 762 (1976)
[46] Sobre la
aplicación del juicio estricto en este supuesto, ver entre otras la sentencia
C-015 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[47]
Sentencia C-211 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[48]
M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[49] Es
importante tener en cuenta que el concepto de trabajo decente puede ser
válidamente considerado como desarrollo de los principios fundamentales del
trabajo que prevé la Constitución. Al respecto, la sentencia C-616 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, declaró ajustado a la Carta Política la Ley
1595 de 2102, aprobatoria del Convenio sobre el trabajo decente para las
trabajadoras y los trabajadores domésticos”, adoptado por la OIT.
[50] OIT (2008)
Guía práctica para la incorporación sistemática del empleo y el trabajo
decente. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.
[51]
Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos. SV Carlos Bernal Pulido. AV Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella
Ortíz Delgado. La Corte resolvió “declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones
“promover” y “facilitar” contenidas en el numeral 6° del artículo
140 de la Ley 1801 de 2016 “por el cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia” en el entendido de que las mismas no comprenden conductas de
adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales en
el espacio público.”
[52] Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016;
Artículo 8.
[53]
Ibídem
[54]
Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016;
Artículo 10.
[55]
Ibídem
[56] En el mes de febrero de 2019, fue noticia nacional que un joven
había sido multado por más de ochocientos mil pesos, por haber comprado una
empanada en la calle, en aplicación de la prohibición contemplada en el numeral
6 del Artículo 140 del Código Nacional de Policía y Convivencia. La Coronel
Sandra Liliana Rodríguez dijo que los policías impusieron el comparendo mientras
llevaban a cabo un procedimiento de control al espacio público, en cumplimiento
de una orden de tutela. La Coronel resaltó que el recurso de apelación está
abierto y que “este no es un hecho aislado en los últimos tiempos, ya que en
lo corrido al 2018 fueron 1.200 comparendos los que se realizaron por promover
o facilitar el espacio público y en lo que va del 2019 se han impuesto 126”.
(Al respecto ver, por ejemplo, RCN radio, página en internet, Policía da sus
razones de la multa por la empanada. [https://www.rcnradio.com/bogota/policia-da-sus-razones-de-la-multa-por-la-empanada]).
Al final, la Inspectora 17 distrital de Policía de Atención Prioritaria, Mireya
Peña García, dejó sin efecto el comparendo en el mes de marzo.
[57]
Al respecto ver, por ejemplo: Alcaldía Mayor de Bogotá (2019)
Las ventas informales en el espacio público en Bogotá. Página 90 y siguientes.
[58]
Ver: Alcaldía Mayor de Bogotá (2019) Las ventas informales en
el espacio público en Bogotá. Página 90 y siguientes.