C-384-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-384/12
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Identidad de cargos con base en los mismos hechos y
evidencias
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expedientes acumulados D-8734, D-8735,
D-8736, D-8737, D-8738,    D-8739 y D-8740
Demandantes:
Luis de Jesús Viracacha Fuentes, Eduarda Machuca de
Cantor, Gloria Patricia Gómez Martínez, Leonor Cruz de Peña, Carlos Alberto
Gómez Mejía, Claudia Marina Usaquén Lancheros y Ligia Aminta Segura Morales
Acción pública de inconstitucionalidad  contra el Acto
Legislativo 03 de 2011
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, los ciudadanos Luis de Jesús
Viracachá Fuentes, Eduarda Machuca de Cantor, Gloria patricia Gómez Martínez,
Leonor Cruz de Peña, Carlos Alberto Gómez Mejía, Claudia Marina Usaquén
Lancheros y Ligia Aminta Segura Morales demandaron el Acto Legislativo 03 de
2011, “Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión
del día 19 de septiembre de 2011, resolvió acumular los expedientes D-8734,
D-8735, D-8736, D-8737, D-8738, D-8739 y D-8740. En consecuencia, las demandas
se deben tramitar conjuntamente para ser decididas en la misma sentencia, bajo
el número       D-8734.
Mediante Auto del cinco (5) de octubre de dos mil once
(2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
En la misma providencia, ordenó además comunicar el
proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Justicia, al
Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República y a los Decanos
de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Javeriana, Andes,
Externado de Colombia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
De igual forma, en
la mencionada providencia se solicitó a los secretarios generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes remitir, con destino al proceso,
copia íntegra del expediente legislativo que contiene el trámite y aprobación
(debates, votaciones) del Acto Legislativo 03 de 2011.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del Acto Legislativo 03 de 2011, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 48.117 de 1º de julio de 2011.
“ARTÍCULO 1º. El artículo 334 de la Constitución Política quedará
así:
La dirección general de la economía estará a cargo del
Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y
Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o uno de los
Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las
máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente
de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de
los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas
públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si
procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de
evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se
afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna
circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o
judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
ARTÍCULO 2º. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución
Política quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal.
ARTÍCULO 3º. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución
Política quedará así:
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
ARTÍCULO 4º. El presente acto legislativo rige a partir de la
fecha de su promulgación.
III.  LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Los demandantes estiman que se incurrió en vicio de
procedimiento durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo 03 de 2011,
vulnerando el artículo 375 Superior, en concordancia con el Reglamento del
Congreso (Artículo 123, numeral 4º), el cual dispone que el número de votos
debe ser igual al número de congresistas presentes en el recinto al momento de
la votación.
2.  Fundamentos de la demanda
Los actores plantean que, al no haberse respetado la
regla según la cual el número de votos debe ser igual al número de congresistas
presentes al momento de votar, se incurrió en un vicio de formación del Acto
Legislativo 03 de 2011. Aducen que en el quinto debate del proyecto de acto
legislativo, con el cual se iniciaba la segunda vuelta, en la Comisión Primera
del Senado de la República, este fue aprobado con 9 votos a favor, 8 en contra,
y con la presencia de un senador que no votó, lo cual constituye para los
actores una vulneración del artículo 375 de la Constitución Política.
IV.  INTERVENCIONES OFICIALES
1.  Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, el día 24 de noviembre de 2011, la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho - Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico intervino en el trámite de la presente acción con el propósito de solicitarle
a esta Corporación que profiriera una decisión inhibitoria, toda vez que no
existen en la demanda suficientes elementos que le permitan un análisis de
fondo
Afirma el Ministerio que existe ineptitud sustancial
de la demanda, ya que los accionantes no mencionan cuál de todos los múltiples
y variados requisitos citados en el artículo 375 constitucional, resulta
vulnerado con la omisión del trámite legislativo consagrado en el artículo 123
numeral 4º de la Ley 5ª de 1992 y tampoco exponen argumento alguno de violación
de los respectivos requisitos, “dejándole a la Corte la tarea de construir
el cargo especifico de inconstitucionalidad correspondiente y las razones de
dicha inconstitucionalidad”.
2.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El 24 de noviembre de 2011, la apoderada del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público intervino en el presente juicio a fin de solicitarle
a esta Corporación que declare exequible la norma demandada, con base en las
siguientes consideraciones:
Para el Ministerio, los demandantes pretenden probar
la configuración del vicio de trámite mediante una serie de artículos
publicados en diferentes medios de comunicación, cuando la realidad jurídica y
legal permite afirmar que la Gaceta del Congreso es el medio utilizado e idóneo
para materializar el principio de publicidad que ha de respetarse en todo
trámite legislativo. Por lo tanto, expone que “lo que consta dentro de las
Gacetas es aquello sobre lo que ha dado fe el Secretario que realmente ocurrió,
convirtiéndose en la única prueba válida para evidenciar cada uno de los pasos
y acontecimientos que se presentaron”.
Desde esa perspectiva, afirma que una vez revisada la
Gaceta del Congreso Numero 37 de 2011, se comprueba que el vicio alegado por el
demandante no ocurrió, pues en el Acta Número 30 de 2010, allí publicada, consta
que se cumplieron las exigencias constitucionales durante la votación en tercer
debate del proyecto de Acto Legislativo 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 Cámara,
relativas a la forma en la cual se debe llevar a cabo la votación para aprobar
un proyecto que ya ha sido debatido.
Estima que si bien se presentó una discusión entre los
congresistas, en torno a la presencia o no del Senador Rizzetto al momento de
la votación, insiste en que “el Secretario de la Corporación es quien deja
constancia de quienes se encontraban en el recinto cuando se inicia una sesión
y de quienes estaban presentes al momento de la votación, de forma tal, que la
única forma de prueba válida es la constancia que deja el Secretario, no las
manifestaciones de los congresistas, o los artículos de prensa que relatan los
hechos según la percepción personal de cada uno de los periodistas”. En
consecuencia, considera que no existe, en el caso presente, vulneración
constitucional por parte del acto legislativo acusado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No..5276 del 11 de enero de 2012, al
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, reiteró
lo dicho en el concepto No. 5256 del 23 de noviembre de 2011 y, en
consecuencia, solicitó estarse a lo resuelto a lo que se decida en los
expedientes acumulados D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766, D-8767 y D-8768.
En el citado concepto, la Vista Fiscal solicita que se
declare la inexequibilidad del acto legislativo acusado, toda vez que considera
que “el vicio constatado en el proceso de formación del Acto Legislativo 03
de 2011, podía subsanarse anulando la votación y ordenando repetirla. Sin
embargo ello no se hizo. Por tanto el vicio subsiste y afecta la validez de la
votación del proyecto de acto legislativo en el primer debate en la Comisión
Primera del Senado de la República”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el Acto Legislativo 03 de 2011.
2.- Análisis de la demanda. Existencia de cosa juzgada
constitucional
2.1. De
acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala en esta
oportunidad determinar (i) si las cámaras legislativas incurrieron en un
vicio de procedimiento frente a la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2011,
en razón de una presunta irregularidad al momento de la contabilización de los
votos durante el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la
Republica y (ii) si esa irregularidad, de haber sucedido, afecta la
constitucionalidad del trámite legislativo de la mencionada reforma
constitucional.
Al respecto, el suscrito Magistrado advierte que estos
problemas jurídicos ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012[1]. Cabe recordar que la jurisprudencia
constante de esta Corporación ha señalado que respecto de sus providencias
opera el efecto de cosa juzgada constitucional[2].
2.2. En este
orden de ideas, esta Sala advierte que la Sentencia C-332 de 2012 dispuso en su
parte resolutiva “Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el Acto
Legislativo 3 de 2011”. Esto es, declaró la exequibilidad del Acto
Legislativo 03 de 2011 por idéntico cargo al presentado en las demandas
acumuladas de la referencia.
Así, en esa oportunidad, le correspondió a la Corte
determinar si durante el curso del tercer debate del proyecto de Acto
Legislativo sobre sostenibilidad fiscal, el cual tuvo lugar en la Comisión I
del Senado, se incurrió en un vicio de trámite insubsanable consistente en no
haber alcanzado la mayoría exigida para la aprobación del proyecto de Acto
Legislativo, en el curso del tercer debate, dado que un Senador que se
encontraba presente en el recinto de la Comisión se abstuvo de votar.
Consideró que examinado el desarrollo de la sesión del
25 de noviembre de 2010 de la Comisión I del Senado de la República, cuando
tuvo lugar el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre
sostenibilidad fiscal, la Corte pudo constatar que en dicha sesión: (i) se
procedió a repetir la votación que había tenido lugar el día anterior, debido
al empate que se había presentado (9-9); (ii) cuando el Secretario de la
Comisión llamó a lista para la votación del proyecto, el senador Juan Carlos
Rizzetto Luces no contestó; (iii) el proyecto fue aprobado por 9 votos a
favor y 8 en contra; (iii) así mismo, cuando el Secretario llamó a lista
a efectos de votar el título del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto
Luces no contestó; (iv) el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona
afirmó que el senador Rizzetto Luces se encontraba en el recinto pero se
abstuvo de votar; (v) en un primer momento, el senador Hernán Andrade
Serrano solicitó, con el fin de evitar problemas futuros, que se repitiera la
votación, pero al final estimó que no se había presentado irregularidad alguna;
(vi) el senador Juan Manuel Galán Pachón suscribió la constancia dejada
por el senador Avellaneda; (vii) el senador Juan Manuel Corzo Román
intervino para afirmar que no se había presentado vicio alguno; (viii) el
senador Carlos Enrique Soto Jaramillo intervino en el sentido de afirmar que el
Secretario de la Comisión ya había dado fe del sentido de la votación y que no
se había presentado irregularidad alguna; (ix) El senador Roy Barreras
Montealegre afirmó que el senador Rizzetto no había contestado ningún llamado a
lista y que éste se encontraba ausente de la Comisión al momento de votar; (x)
el senador Luis Fernando Velasco afirmó que el senador Rizzetto sí se
encontraba en el recinto de la Comisión al momento de votar, pero no lo hizo; (xi)
El senador Soto Jaramillo intervino nuevamente para afirmar que el senador
Rizzetto Luces, al momento de votar no se encontraba en su curul; (xii) el
presidente de la Comisión estimó que no se debía repetir la votación, por
cuanto esta había sido reglamentaria.
De acuerdo con la sentencia C-332 de 2012 y a partir
del análisis fáctico antes expuesto, había que tener en cuenta que el
Secretario General de la Comisión I del Senado certificó que efectivamente el
senador Rizzetto no contestó en ninguna ocasión, los diversos llamados que se
le hicieron para emitir su voto. Sin embargo, respecto al punto central de
debate, esto es, si se encontraba o no en el recinto de la Comisión al momento
de llevarse a cabo la votación, no había certeza, pues al respecto existían
tres versiones. Aunado a lo anterior, si un congresista observa que dentro del
trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al secretario
una verificación del quórum, a efectos de que conste dentro del acta y de esta
forma probar lo sucedido (sentencias C-1040/05 y C-502/07).
Ante esta situación, la Corte consideró que en el
presente caso procedía aplicar el principio in dubio pro legislatoris, según
el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de
procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República,
además, como una manifestación del principio democrático. En este sentido,
cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de
procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del legislador, en tanto que
salvaguarda la decisión mayoritaria. En el caso concreto, del examen del acervo
probatorio no queda claro si en efecto el senador Rizzetto Luces se encontraba
o no presente en el recinto de la Comisión I del Senado al momento de ser
votado el proyecto de acto legislativo. A lo anterior, se agrega que ningún
congresista solicitó verificar el quórum, con lo cual, lo expresado por el
Secretario de la misma, además de lo consignado en la respectiva Acta de
Sesión, publicada en la Gaceta del Congreso, se tiene por cierto. Ciertamente,
no se puede olvidar que el Secretario de la Comisión es quien da fe de lo sucedido
en el curso de los debates parlamentarios y las votaciones.
Por ende, la Corte consideró que no se configuró
evidencia del presunto yerro de procedimiento que afectara la
constitucionalidad del trámite legislativo, por lo que declaró la
constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 2011, por el cargo examinado
contra el artículo 375 Superior (vicio de procedimiento).
2.3. Así las
cosas, encuentra la Sala Plena de esta Corporación que el Acto Legislativo 03
de 2011 se encuentra amparado por una sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional, conforme lo prevé el artículo 243 de la Carta, por
lo que no son admisibles las acusaciones presentadas por los ciudadanos, en el
caso bajo estudio.
Por lo anterior, es procedente que la Corte ordene
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-332 de 2012, por haber operado el fenómeno
de cosa juzgada constitucional.
VII.  DECISIÓN
En merito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012 que
declaró EXEQUIBLE el Acto Legislativo 03 de 2011, por el cargo analizado en esa
oportunidad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia del 9 de mayo
de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-247 de 2009
(Extracto). En principio, la Corte puede de manera expresa determinar que los efectos de la cosa juzgada solo se predican
con respecto a las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia;
en tal virtud, cuando el fallo de la Corte de modo expreso no se contrae o
limita exclusivamente al contenido propio de sus consideraciones, hay que
entender que el análisis de las normas acusadas comprende todo el universo de la Constitución, sin que sean dables interpretaciones amplias o acomodadas tendientes a
relativizar los efectos de la cosa juzgada por los intérpretes de los fallos de
la Corte. Ahora bien, en el caso de las declaraciones de inexequibilidad
existe cosa juzgada constitucional absoluta y, cuando es expresamente
señalada en la Sentencia, bien sea en su parte resolutiva o bien sea en su
parte motiva, ocurre cosa juzgada relativa, que se refiere únicamente a
uno o más motivos determinados de inconstitucionalidad y, por consiguiente,
deja abierta la posibilidad de nuevas demandas contra la misma disposición, por
otros motivos o razones.