C-221-99
Sentencia C-221/99
Sentencia
C-221/99
ACCION DE NULIDAD
ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Tercero con interés directo
Bien puede el
Legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, restringir esta
acción a las partes, sus causahabientes, al ministerio público y al tercero que
acredite un interés directo en el contrato, pues, si bien es cierto que la
Constitución Política concede a todo ciudadano el derecho de interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley (art. 40-6 C.P.),
no lo es menos que el carácter público o popular de la acción de nulidad
absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política. Entiende la
Corte que "el interés directo" connota la legitimación que puede
derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de
promover un proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir
en el mismo en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir  o  afectar
en cualquier forma o modo su situación e intereses, o el goce o efectividad de
sus derechos -no sólo económicamente. Es obvio que dicho interés directo radica
esencialmente en quienes intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no
puede considerarse que  el interés directo se circunscriba a esta sola
circunstancia de representar un interés meramente patrimonial y exclusivo,
porque, repárese bien,  en que al demandarse la nulidad se protege igualmente
el interés general.
ACCION DE NULIDAD
ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Restricción legislativa de la titularidad
La restricción de
la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a
los terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una
finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que
la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que
inspiraron su consagración legal. Se trata de un requisito razonable y
proporcional que propende por hacer efectivo el derecho que tienen las partes
del contrato a obtener una decisión definitiva de parte del juez contencioso;
busca evitar que la acción se emplee con propósitos dilatorios o distintos de
los que inspiran la acción de nulidad absoluta del contrato estatal y apunta a
hacer efectivos varios principios de la administración de justicia. Por todo
ello, esta Corte  estima que antes que violar la Carta, el Legislador al
expedir el precepto acusado, le ha dado cabal desarrollo a sus preceptos.
DERECHO DE
PARTICIPACION CIUDADANA EN EL CONTROL DE ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA
ADMINISTRACION
No halla la
Corporación que el derecho de participación ciudadana en la vigilancia y
control de la gestión contractual de las autoridades estatales haya sufrido
mengua por la circunstancia de haber restringido el legislador la acción de
nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que acrediten un
interés directo, pues, advierte que subsisten los mecanismos e instrumentos que
permiten hacerla efectiva, entre ellos, los previstos en el artículo 66 del
Estatuto Contractual, el cual, no sufrió modificaciones. La efectividad de la
participación ciudadana en materia de contratación estatal, continúa estando
garantizada, y que en nada desconoce la regulación cuya constitucionalidad se
cuestiona, ni el interés público ínsito en la actividad contractual estatal, ni
el cumplimiento de los fines estatales, ni la eficiente prestación de los
servicios públicos, como dan a entenderlo los demandantes.
Referencia:
Expediente D-2187
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del inciso 3º parcial del artículo 32 de la Ley
446 de 1998, “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3),
se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Actores:
Juan Carlos Hincapié Mejía y Marco Marín Vélez.
Temas:
·
El derecho de
participación ciudadana en el control de la actividad contractual  de la
administración, a la luz de la  exigencia para el tercero que incoa la acción
de nulidad absoluta del contrato estatal, que “acredite un interés directo.”
Las restricciones
legislativas a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales y la libertad de configuración legislativa.
La interpretación
constitucional de la noción de tercero con “interés directo.”
La restricción
legislativa a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales y el derecho de acceso a la administración de justicia.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C., abril catorce (14) de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I.  ANTECEDENTES
Los ciudadanos JUAN
CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Y MARCO MARÍN VÉLEZ, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de 1991
piden a la Corte declarar inexequible la expresión “…que acredite un interés
directo…” consagrada en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 446 de 1998
“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto
2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se
derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el Magistrado Sustanciador  dispuso que se diera
traslado al despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos de
obtener el concepto de su competencia; asimismo, ordenó se comunicara la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República y a los señores
Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y
Seguridad Social.
Cumplidos, como
están, los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte
Constitucional procede a adoptar su decisión.
II. EL
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del  inciso tercero del artículo 32 de la Ley 446 de 1998,
de acuerdo a su publicación en el Diario Oficial No. 43.335 del 8 de julio de
1998, subrayándose el aparte parcialmente acusado:
El Congreso de Colombia
DECRETA:
...
PARTE II
De la eficiencia en la justicia
TITULO III
De la eficiencia en materia administrativa
CAPITULO 1
De la jurisdicción de lo contencioso
administrativo
SECCION 2ª.
Acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo
Artículo 32. De las controversias contractuales.-
El artículo 87
del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo
87. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes en un contrato estatal podrá
pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las
declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
“Los actos proferidos antes de la
celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán
demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su
comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no
interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del
contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente
podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.
El Ministerio
Público o cualquier tercero que acredite un interés directo
podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda
facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el
proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él
intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.
“En los procesos
ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de
mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.
(…)
III.
LOS
CARGOS
Los demandantes
consideran que la frase que impugnan del inciso tercero del artículo 32 de la
Ley 446 de 1998 vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 40 numeral 6o y 229 de
la Constitución Política, en cuanto únicamente permite incoar la acción de
nulidad absoluta de un contrato, al tercero “que acredite  un interés
directo”.
Luego de reseñar las
características de las acciones que fueron consagradas en el Decreto 01 de 1984
y en su reforma, el Decreto 2304 de 1989, observan que  el artículo 45 de la
Ley 80 de 1993 -Estatuto General de Contratación Pública-  hizo pública la acción
de nulidad absoluta de un contrato estatal, al señalar que cualquier persona
podría intentarla, lo cual, en su sentir, es lo congruente con el origen y las
finalidades del contrato estatal y con el principio constitucional de
participación.
Por ello, consideran
que  “... el legislador ... no puede... sin menoscabar claros
principios constitucionales como el de la participación, restringir ese derecho
de acción mediante otra ley, porque como bien lo consagra la Carta en el
artículo 40-6... el derecho a interponer acciones públicas es de linaje
constitucional y no puede el legislador, sin cambiar la naturaleza de las
cosas, mutar una acción esencialmente pública en privada, para arrebatársela a
los ciudadanos; de ahí que se hayan vulnerado el Preámbulo, el artículo 1º.y el
artículo 40-6 de la Carta Política que son disposiciones que hacen énfasis en
la naturaleza participativa de nuestro régimen político.”
En su criterio, el
aparte acusado desconoce los controles ciudadanos a la actividad pública en
cuanto reserva la acción contractual de nulidad, a los terceros que
directamente acrediten un interés en el contrato celebrado. Así las cosas
-aseveran-, “estos fueron ignorados por el legislador para retornar a un
sistema de control de la actividad contractual del Estado que desdice el
espíritu de la Constitución, pues antes que propiciarla, la inhibe.”
En opinión de  los
actores, la acción contractual de nulidad absoluta de los contratos estatales,
debe ser eminentemente pública “porque con el contrato estatal se busca el
cumplimiento de los fines estatales y la continua y eficiente prestación de los
servicios públicos (art. 3º. Ley 80), así como se dispone de los recursos
públicos (artículos 345 y ss C.P.) a los cuales todos contribuimos y por ello
tenemos derecho a conocer su destino, lo que significa que el contrato estatal,
dadas sus finalidades de interés general, debe estar sujeto al control
ciudadano, mediante acción pública tendiente a que el juez Contencioso
Administrativo declare, con efecto erga omnes si el contrato es nulo
absolutamente o nó.”
En su sentir la
decisión de no dejar abierta la posibilidad de demandar la nulidad absoluta de
un contrato a cualquier persona, no tiene en cuenta que “... hay eventos en
los que no existen terceros con interés directo para demandar... por ejemplo,
tratándose de un contrato interadministrativo o fruto de la urgencia
manifiesta...) Añaden que “estos inconvenientes de orden práctico sólo
los resuelve el control jurídico integral  del contrato por cualquier persona...”
En síntesis,
consideran que el retorno al concepto de tercero con interés directo hace que
sea impugnable ...”sólo el procedimiento contractual mas no el contrato en
sí mismo...” pues, en su entender, el interés directo se deriva “exclusivamente
de haber participado en la actuación tendiente a la selección del
contratista...lo que es inconstitucional ... porque ya el interés en impugnarlo
es puramente patrimonial y no el abstracto de legalidad y, finalmente porque se
olvida que todos los contratos no son resultado de licitación...”
Consideran que tal
restricción, por lo demás, desconoce que con los contratos estatales se busca
el cumplimiento de los fines estatales y la prestación continua y eficiente de
los servicios públicos.
Finalmente, los
actores  sostienen que el aparte demandado, atenta contra el derecho de acceso
a la administración de justicia, al impedirle al ciudadano controlar y
controvertir un contrato estatal cuando quiera que éste vulnere derechos
fundamentales e intereses propios.
A este respecto los
demandantes señalan, que la supuesta congestión judicial que motivó y originó
la ley 446 de 1998, no es argumento para restringir el acceso de los ciudadanos
a la administración de justicia, máxime si esta congestión no proviene del
ejercicio de las acciones públicas.
IV.    INTERVENCIÓN
DE AUTORIDAD
El Señor Ministro de
Trabajo y Seguridad Social,  representado por el abogado ANTONIO JOSE CAMACHO
MARTINEZ, intervino en el proceso para defender  la constitucionalidad del
aparte acusado por estimar que este no vulnera ninguno de los preceptos
constitucionales que los actores consideran transgredido.
En su opinión, el
aparte sub-examine contempla una previsión correcta cuando el interés de un
tercero se afecte directamente por la celebración de un contrato estatal. El
tercero en cuestión, puede demandar el contrato cuando considere que éste es
nulo; pero dicha demanda no puede tener el carácter de general e indiscriminada
por el simple hecho de tener la acción que la motiva el carácter de pública.
Por el contrario, es
precisamente por ésta calidad que debe intentarse por personas directamente
implicadas dentro de los efectos que produzca un contrato; así, pues, el
tercero debe legitimar su intervención ostentando un interés directo en el
contrato.
Los mecanismos de
participación de los administrados y el acceso a la justicia son derechos que
no se pierden por la denotación, que según los actores tiene el aparte acusado.
Por el contrario, se refuerzan con la posibilidad que entrega esta norma a la
comunidad de participar en la toma de decisiones que en cierto momento la puede
afectar.
Por último, y
refiriéndose al carácter público de la acción contractual, estima que el
legislador es el único que podía imponer restricciones al mismo, y que no
existe obstáculo constitucional que lo obligue a someter todos los actos
contractuales a un mismo régimen de control.
V.   EL CONCEPTO
FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término, el concepto de su competencia. En el
solicita a la Corte declarar INCONSTITUCIONAL la frase acusada.
En concepto del
Supremo Director del Ministerio Público, el artículo 89 de la Constitución
Política, habilita al Legislador para establecer y modificar las acciones
encaminadas a defender la integridad del orden jurídico y a proteger los
derechos individuales y colectivos, por lo que, en principio, la regulación en
comento,  está comprendida en su campo de acción.
Sin embargo, estima
que al expedirla el Legislador rebasó los límites constitucionales que obligan
a asegurar la participación ciudadana en materia de contratación estatal,
atendiendo el interés público propio de esta actividad, en cuanto ella permite
el cumplimiento de los fines estatales y coadyuva a la eficiente prestación de
los servicios públicos.
En su criterio, el
legislador restringió ésta posibilidad al tercero que acredite un interés
directo en el contrato, excluyendo a los demás que no presenten éste interés.
Impuso, pues “ una barrera que impide a los ciudadanos ejercer acciones en
defensa del orden jurídico, pues solamente serán admitidos  quienes demuestren
estar afectados con la celebración del contrato”.
Concluye así, que
las expresiones demandadas atentan contra el derecho fundamental que tienen los
ciudadanos de interponer acciones en defensa del orden jurídico y, además,
desatienden los principios de publicidad, imparcialidad y participación que
orientan la función administrativa.
Finalmente, coincide
con los demandantes en considerar que las expresiones atacadas impiden a los
ciudadanos el acceso a la administración de justicia, al obligarlos a demostrar
un interés directo en una materia  que, por esencia, es de interés público.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.       La competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad que dieron lugar al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios de fondo contra apartes del inciso 3º del artículo 32 de la
Ley 446 de 1998.
Segunda.      El problema jurídico planteado.
En primer término la
Corte debe analizar si al consagrar la exigencia según la cual los terceros
deben demostrar un “interés directo” para que puedan demandar la nulidad
absoluta de un contrato estatal, el Legislador rebasó o nó sus competencias
constitucionales (i); si el derecho constitucional de participación política
mediante la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y
de la Ley, le impide al Legislador restringir la titularidad de esta acción
(ii); si la misma desconoce o nó el derecho de participación  en la vigilancia
y control de la actividad contractual de la administración que la Constitución
Política garantiza a los ciudadanos (iii) y, si a causa de ello la disposición
objeto del proceso contraría o nó  el Estatuto Superior. La Corte debe,
asimismo, examinar si la exigencia en comento, acarrea o nó  la transgresión
del derecho de acceso a la administración de justicia.
Tercera.                                                                                                      El
Examen de las acusaciones.
·
El derecho de
participación política y la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales.
Esta Corporación,
considera necesario iniciar su examen haciendo claridad acerca de algunos yerros
en que incurren los actores al referirse a los temas constitucionales
concernidos en la problemática que plantean.
En primer lugar, es
errónea la asimilación que, en aras de la prosperidad de su argumento
acusatorio, los demandantes hacen, entre el derecho que la Carta Política
concede a los ciudadanos para participar en el ejercicio del control político,
mediante la interposición “de las acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley” (art. 40-6 C.), con el deber legal de asegurar a
cualquier persona el derecho de entablar ante la jurisdicción
contencioso-administrativa la acción de nulidad absoluta de un contrato
estatal. Los accionantes privilegian este último criterio interpretativo, por
considerar que es el congruente con el interés público inmanente en la
actividad contractual estatal.
En segundo término
tampoco es cierta la equiparación que, para favorecer su argumento acusatorio,
los demandantes hacen entre la negación del derecho de interposición de la
acción y, su condicionamiento por la vía de la cualificación de la legitimación
activa -que es el elemento que reintroduce la disposición acusada-  al exigir
que el tercero acredite un interés directo.
La Corporación
estima inexistente la contradicción que los accionantes aseveran que ocasiona
la limitación que consagra la norma en estudio, con el derecho de participación
política, por una parte, y el derecho de acceso a la administración de
justicia,  por la otra.
A esa conclusión se
llega del examen que seguidamente se hace:
·
El carácter legal de
la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y la libertad
configurativa del legislador.
Como ya se reseñó en
acápite precedente, la norma acusada dispone que la nulidad absoluta de un
contrato estatal podrá ser solicitada, además de las partes y el Ministerio
Público, por cualquier tercero que acredite un interés directo. Retorna, pues,
al régimen que, al efecto, había previsto el Legislador en el artículo 17 del
Decreto 2304 de 1989 que, tratándose de terceros, limitaba la titularidad de la
acción de nulidad absoluta de un  contrato estatal a quienes acreditasen un
interés directo.
Con el precepto
cuestionado, el Legislador ciertamente modificó  el artículo 45 de la ley 80 de
1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta[1]
de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “...por
las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona
o declarada de oficio...”
El  anterior
recuento permite concluir que, históricamente se registran sucesivas
variaciones en la regulación normativa que el legislador ha hecho en relación
con la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales,
y que la definición de esta ha sido o de total amplitud -como durante la
vigencia del artículo 45 de la Ley 80 de 1993- o de moderada restricción -como
durante la vigencia del decreto 01 de 1984 y como lo prevé el cuestionado
artículo 32 de la Ley 446 de 1998, sub examine.
A juicio de esta
Corte, bien puede el Legislador, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus causahabientes, al
ministerio público y al tercero que acredite un interés directo en el contrato,
pues, si bien es cierto que la Constitución Política concede a todo ciudadano
el derecho de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de
la Ley (art. 40-6 C.P.), no lo es menos que el carácter público o popular de la
acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política.
En otros términos,
no es de origen constitucional sino legal, por lo cual no actúa como limitante
de la libertad configurativa  que esta concede al Legislador, como sí acontece,
por ejemplo con la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter público y
ciudadano fué determinado por el propio Constituyente y consignado en forma
expresa, en la Constitución.
No siendo una acción
pública de rango constitucional, bien puede el Legislador, en ejercicio de su
libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o
someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables,
atendiendo criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de
otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna  decisión
por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales
que le son sometidas.
·
La interpretación
constitucional de la noción de “interés directo”
En cuanto concierne
al aspecto que es materia de controversia en este estrado, el precepto faculta a
la persona que ostente un interés directo, aunque no sea parte contractual,
para demandar la nulidad absoluta del contrato.
Ello significa
que en el régimen actual, el legislador no habilita a interponer la acción de
nulidad absoluta de los contratos estatales, a quienes no tengan un interés
directo que los conduzca a impetrar la nulidad del contrato; ni a quienes
simplemente persigan tutelar la legalidad abstracta de la actuación de la
administración.
Discrepa la Corte
del entender de los demandantes, quienes sostienen que interés directo es
sinónimo de interés económico y que, por ello sólo  pueden tenerlo quienes
participaron en el proceso licitatorio o de oferta, pues, aseveran que este se
deriva  “exclusivamente de haber participado en la actuación tendiente a la
selección del contratista...lo que es inconstitucional ... porque ya el interés
en impugnarlo es puramente patrimonial...”
Entiende la Corte
que “el interés directo” connota la legitimación que puede
derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de
promover un proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir
en el mismo en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir  o  afectar
en cualquier forma o modo su situación e intereses, o el goce o efectividad de
sus derechos -no sólo económicamente.
Es obvio que dicho
interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el proceso
licitatorio. Empero, no puede considerarse que  el interés directo se
circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente
patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien,  en que al demandarse la
nulidad se protege igualmente el interés general.
·
Las restricciones a
la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y la
libertad configurativa de que goza el Legislador.
En sentencia C-135
de 1999 la Corporación, con ocasión de demanda que planteaba análogos cargos a
los que en esta oportunidad se examinan, en ese entonces referidos a la
inadmisibilidad de la intervención de terceros en los procesos de pérdida de
investidura, también cuestionada por supuesta violación al derecho de
participación política, tuvo oportunidad de fijar el alcance de este derecho en
punto a la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución
Política y de la Ley, dejando claramente sentado que su alcance y contenido no
es absoluto, pues, en esta materia, el Legislador goza de una amplia facultad
constitucional de valoración y regulación normativa.
Acerca de la
libertad de configuración legislativa, esta Corporación[2],
en la ya citada sentencia C-135 de Marzo 3 de 1999, que sintetiza su
pensamiento sobre el tema, expresó:
“... el
Legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los
juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de
acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el Constituyente, al
tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del artículo  150 de la
Carta,  le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación
discrecional.
Como lo ha
señalado esta Corporación en numerosas decisiones[3],
en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir códigos
en todos los ramos de la legislación,”  este goza de una importante “libertad
de configuración legislativa,” a la que son inherentes mayores prerrogativas de
valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que,
mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes,” pudiese atender
los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de
la realidad nacional.
Esto no significa
obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias[4].
Ahora bien, en la
medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la
atribución de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene
amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales,
sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.
Así, pues,
corresponde a ese órgano político evaluar y definir  las etapas,
características, términos y demás elementos integrantes de los procedimientos
mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales.
...”
Desde esta
perspectiva, la Corte estima pertinente observar que, la restricción
establecida por la norma impugnada es razonable pues pretende alcanzar una
finalidad constitucionalmente importante, en tanto busca evitar que la amplitud
de la titularidad de la acción de lugar a que se planteen controversias
contractuales con fines y propósitos ajenos a los que inspiran la acción de
nulidad absoluta de los contratos estatales, con perjuicio para las partes,
pues el derecho de estas a obtener una decisión definitiva sobre la validez del
contrato en un tiempo razonable, es igualmente digno de protección
constitucional.
La restricción de la
titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los
terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una finalidad
constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acción
pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su
consagración legal.
Por ello, desde este
ángulo complementario, la Corte halla el aparte cuestionado también ajustado a
la Carta, en cuanto propende por la efectividad de varios principios inherentes
a la administración de justicia, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad
con que se debe dispensar en todos los campos.
En suma, se trata de
un requisito razonable y proporcional que propende por hacer efectivo el
derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión definitiva de
parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee con propósitos
dilatorios o distintos de los que inspiran la acción de nulidad absoluta del
contrato estatal y apunta a hacer efectivos varios principios de la
administración de justicia. Por todo ello, esta Corte  estima que antes que
violar la Carta, el Legislador al expedir el precepto acusado, le ha dado cabal
desarrollo a sus preceptos.
En conclusión, la
norma acusada desarrolla tanto el artículo 184 de la Constitución Política,
como el derecho al debido proceso; sin ella, resultarían inefectivos varios
principios de la administración de justicia, como los de economía, celeridad y
de cumplimiento diligente de los términos. Por todo lo anterior, esta Corte la
juzga conforme a los postulados y preceptos constitucionales.
Así lo declarará.
·
El derecho de participación
ciudadana en el control de la actividad contractual de la administración.
De otra parte,
tampoco halla la Corporación que el derecho de participación ciudadana en la
vigilancia y control de la gestión contractual de las autoridades estatales haya
sufrido mengua por la circunstancia de haber restringido el legislador la
acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que
acrediten un interés directo, pues, advierte que subsisten los mecanismos e
instrumentos que permiten hacerla efectiva, entre ellos, los previstos en el
artículo 66 del Estatuto Contractual, el cual, no sufrió modificaciones.
No se olvide además
que, para facilitar la participación comunitaria en el control y en la
vigilancia de la gestión contractual de las autoridades estatales, el Estatuto
Anticorrupción[5] y el Código
Unico Disciplinario[6] -art. 40,
numeral 27- las obligan a publicar la información relevante, relativa a los
contratos estatales, en el Diario Unico de Contratación.
Acerca de la
participación comunitaria en el control de la actividad contractual de la
administración, el artículo 66 de la Ley 80 de  preceptúa:
“...
Todo contrato que
celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control
ciudadano.
Las
asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad
común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que
constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación
estatal.
Las autoridades
brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que
emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y
oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para
el cumplimiento de tales tareas.
El Gobierno
Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y
mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad
contractual orientados a recompensar dichas labores.
Las entidades
estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y
con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y
análisis de las gestiones contractuales realizadas.
En sentencia T-154
de 1998, la Sala Segunda de Revisión sostuvo:
“...
En punto a la
procedencia de las acciones contencioso administrativas, en relación directa o
indirecta con los contratos estatales, son ilustrativos el auto del 6 de agosto
de 1997[7]
y la sentencia del 18 de septiembre de 1997[8],
proferidos por la Sección III del Consejo de Estado. Conforme a estas
providencias las referidas acciones son: la de nulidad, que es viable frente a
los actos previos a la celebración del contrato (art. 84 C.C.A.); la
contractual (art.77 ley 80/93 y 87 del C.C.A.), en relación con “los actos
administrativos expedidos con ocasión del contrato -previos, concomitantes o
posteriores a su celebración o ejecución”; las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, a que alude la ley 80/93 en las siguientes
normas: en el art. 22 numeral 5, contra el acto administrativo proferido por
las cámaras de comercio que decide la impugnación de la calificación y
clasificación de los proponentes; en el art. 77 par. 1°, contra el acto de
adjudicación y, en el art. 77, en armonía con el art. 50 inciso 1° y final del
C.C.A., con respecto al acto que declara desierta la licitación o concurso.
Igualmente, según
los términos de la sentencia citada, procede la acción de nulidad del contrato
en los términos de los art.45 y 47 de la ley 80/93, en concordancia con el art.
87 del C.C.A., y se reconoce el derecho de participación ciudadana en la
vigilancia y control de la actividad contractual de la administración, en el
sentido de legitimar a las asociaciones cívicas, comunitarias o de
profesionales, benéficas o de utilidad común para “denunciar ante las
autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores
públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o
faltas en materia de contratación estatal”.
Lo expuesto, permite
concluir que la efectividad de la participación ciudadana en materia de
contratación estatal, continúa estando garantizada, y que en nada desconoce la
regulación cuya constitucionalidad se cuestiona, ni el interés público ínsito
en la actividad contractual estatal, ni el cumplimiento de los fines estatales,
ni la eficiente prestación de los servicios públicos, como dan a entenderlo los
demandantes.
Por lo anterior, para
esta Corte no es de recibo el argumento que esgrimen los demandantes y que
comparte la Vista Fiscal, pues no hay mengua en la capacidad de control a la
gestión contractual, porque se exija al tercero que quiera demandar la nulidad
absoluta de un contrato estatal, que acredite cuál es el interés que le
representa la cuestión que se debate al cuestionarse la validez del contrato.
·
Las restricciones
legislativas a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales y el derecho de acceso a la administración de justicia.
Juzga esta Corte que
tampoco es correcto el alcance que los accionantes pretenden predicar del
derecho de acceso a la administración de justicia que conciben como absoluto y,
por ende, no susceptible de condicionamientos ni de requisitos para su
ejercicio.
Es reiterada y
abundante la jurisprudencia[9] en que esta
Corte ha dicho que el derecho de acceso a la administración de justicia nó es
incompatible con el establecimiento por el Legislador de condiciones y
requisitos que deban satisfacer los sujetos procesales para que sus solicitudes
y acciones sean procedentes, pues no se trata de un derecho absoluto, ya que su
correcto alcance obliga a visualizarlo en inescindible relación dinámica  con
el cumplimiento de los deberes que a los ciudadanos fija el artículo 95
Constitucional, y que, en este caso se concretan en la obligación
constitucional de que el tercero observe el deber de satisfacer el requisito
legal de procedibilidad de la acción relativo a la  acreditación de su interés
directo en la cuestión de nulidad absoluta que pretende ventilar a través de la
acción que dirige en contra del contrato estatal, el cual busca evitar
distorsiones que riñan o comprometan la administración de justicia recta,
oportuna y eficaz.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “que acredite un interés directo” contenida en el
inciso 3º del artículo 32 de la ley 446 de 1998.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL
RUÍZ
Secretario General
(E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-221/99
ACCION DE NULIDAD
ABSOLUTA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS-Tercero con interés directo (Salvamento de voto)
La exigencia de
que para demandar la nulidad absoluta de un contrato administrativo se requiera
interés específico para obrar, es decir, lo que allí se denomina "interés
directo", desconoce por completo el deber del Estado de "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan" consagrado en el
artículo 2º de la Constitución Política, pues es claro que en la actividad de
la administración pública nacional, departamental, distrital o municipal y de
las entidades descentralizadas de todos los niveles, se invierten o gastan
dineros públicos, provenientes de los tributos recaudados por el Estado, lo
cual justifica que al respecto exista el más estricto control por los
asociados. También resulta desconocido el artículo 40 de la Constitución
Política, ya que la norma acabada de mencionar, en plena armonía con lo
preceptuado por el artículo 2º de la Carta, garantiza a todos los ciudadanos
como un derecho suyo la participación en la "conformación, ejercicio y
control del poder político", para lo cual le autoriza, expresamente a
"6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la
ley".  A este efecto, si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta de los
contratos administrativos puede ser declarada por la jurisdicción competente
cuando exista violación de la Constitución o de la ley, objeto o causa
ilícitos, de la propia Carta surge entonces que a los ciudadanos se les
garantiza por ella el ejercicio del derecho a controlar la actividad
contractual de la administración pública, se repite, "en defensa de la
Constitución y de la ley".
Con profundo respeto
por la decisión mayoritaria, que declaró exequible la expresión "que
acredite un interés directo" contenida en el inciso tercero del artículo
32 de la Ley 446 de 1998, mediante el cual se reformó el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo, los suscritos magistrados expresamos a continuación
las razones por las cuales salvamos el voto, que, en síntesis, son las
siguientes:
1.  Mediante la
nueva redacción que el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 imprimió al 87 del
Código Contencioso Administrativo, la legitimación para impetrar que se decrete
la nulidad absoluta de los contratos administrativos quedó restringida al
Ministerio Público o a quien "acredite un interés directo", lo cual
fue declarado exequible por la Corporación en la sentencia de que discrepamos,
por considerar que las restricciones establecidas por el legislador para el
efecto quedan comprendidas dentro de sus atribuciones para "hacer las
leyes", y que, por lo tanto, la limitación allí impuesta no menoscaba el
derecho de participación ciudadana en el control de la actividad contractual de
la administración.
2.  A nuestro
juicio, la exigencia de que para demandar la nulidad absoluta de un contrato
administrativo se requiera interés específico para obrar, es decir, lo que allí
se denomina "interés directo", desconoce por completo el deber del
Estado de  "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan" consagrado en el artículo 2º de la Constitución Política, pues es
claro que en la actividad de la administración pública nacional, departamental,
distrital o municipal y de las entidades descentralizadas de todos los niveles,
se invierten o gastan dineros públicos, provenientes de los tributos recaudados
por el Estado, lo cual justifica que al respecto exista el más estricto control
por los asociados.
3. Por otra parte,
con la decisión de la cual nos apartamos y con la norma que en ella se
respalda, también resulta desconocido el artículo 40 de la Constitución
Política, ya que la norma acabada de mencionar, en plena armonía con lo
preceptuado por el artículo 2º de la Carta, garantiza a todos los ciudadanos
como un derecho suyo la participación en la "conformación, ejercicio y
control del poder político", para lo cual le autoriza, expresamente a
"6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la
ley".  A este efecto, si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta de los
contratos administrativos puede ser declarada por la jurisdicción competente
cuando exista violación de la Constitución o de la ley, objeto o causa
ilícitos, de la propia Carta surge entonces que a los ciudadanos se les
garantiza por ella el ejercicio del derecho a controlar la actividad
contractual de la administración pública, se repite, "en defensa de la
Constitución y de la ley".
4. Ello significa,
sin duda alguna, que el legislador tiene facultades para regular la manera como
se pueden ejercer dichas acciones, cuál el juez competente, cuáles los
requisitos que han de cumplirse y el trámite respectivo. Pero de ahí no puede
deducirse que resulte constitucionalmente legítimo arrebatarle al ciudadano su
derecho a controlar la actividad contractual de la administración, a pretexto
de la supuesta "libertad de configuración legislativa", pues ésta no
existe para suprimir el derecho a interponer una acción que pretende defender
la Constitución, la ley y la licitud de la causa y objeto de los contratos
celebrados con dineros públicos, que, se supone, deben sujetarse a los
intereses superiores del Estado y no apartarse jamás de lo previsto por el ordenamiento
jurídico positivo.
5.  Así las cosas,
la exigencia de un interés particular y concreto para demandar la nulidad
absoluta de un contrato administrativo, quebranta la Constitución.  No lo
consideró así la mayoría y por eso declaró exequible la expresión demandada
contenida en el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que reformó el artículo 87
del Código Contencioso Administrativo.  Por ello, entonces, salvamos nuestro
voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA              CARLOS GAVIRIA DÍAZ
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
[1] El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las
CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA., preceptúa:
Los contratos del Estado son
absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:
1o. Se celebren con personas incursas en
causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la
ley;
2o. Se celebren
contra expresa prohibición constitucional o legal;
3o. Se celebren con
abuso o desviación de poder;
4o. Se declaren
nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y
5o.Se hubieren celebrado con
desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento
de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que
trata esta ley.
[2]  M.P. : Dr. Fabio Morón Díaz
[3]  Véase  las Sentencias C-38 de 1995; C-032 y C-081 de 1996;
C-327, C-429 y C-470 de 1997 y
C-198 de 1998.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[5] Ley  190/95.
“Artículo
51.
Con fines de control social y de participación ciudadana, que permitan vigilar
la gestión  pública, a partir de la vigencia de la presente ley, las alcaldías
municipales y distritales y las oficinas o secciones de compras de las
gobernaciones y demás dependencias estatales, estarán  obligadas a publicar en
sitio visible de las dependencias de la respectiva  entidad, una vez al mes, en
lenguaje sencillo y asequible al ciudadano común, una relación singularizada de
los bienes adquiridos  y servicios contratados, el objeto y el valor de los
mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como las licitaciones
declaradas desiertas.
“...
“Artículo
60.
Será requisito indispensable para la legalización de los contratos de que trata
el artículo anterior la publicación en el Diario Unico de Contratación Pública,
requisito que se entenderá cumplido con la presentación del recibo de pago por
parte del contratista o de la parte obligada contractualmente para tal efecto.
“.....
“Artículo
61.
Mensualmente  las entidades públicas de todos los órdenes enviarán a la
Imprenta Nacional una relación de los contratos celebrados que superen el 50%
de su menor cuantía en la cual deberán detallarse las personas contratantes, el
objeto, el valor total y los costos unitarios; el plazo, los adicionales y
modificaciones que hubiesen celebrado, el interventor y toda la información
necesaria a fin de comparar  y evaluar dicha contratación”·
[6] CODIGO
UNICO DISCIPLINARIO
“ARTICULO 40. LOS DEBERES.
Son deberes de los servidores públicos los siguientes:
...
27. Con fines de control social y de
participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública, a partir de la
vigencia de la presente ley, todas las entidades de derecho público, de
cualquier orden, estarán obligadas a publicar en sitio visible en las
dependencias de la respectiva entidad, una vez por semestre, en lenguaje
sencillo y accesible al ciudadano común, los contratos adjudicados, el objeto y
valor de los mismos y el nombre del adjudicatario, así como las licitaciones
declaradas desiertas.
...”
[7] C.P. Carlos Betancur
Jaramillo. Expediente 13495
[8] C.P. Ricardo Hoyos Duque
[9] Cfr., entre otras, la Sentencia No. C-37 de 1996, M.P. Dr,
Vladimiro Naranjo Mesa.