C-218-99
Sentencia C-218/99
Sentencia
C-218/99
FONDO PARA LA
RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO-Creación
El Estado de
Emergencia consagrado en el artículo 215 de la Constitución es genérico, es
decir, comprende varias hipótesis de ruptura de la normalidad por razones
distintas de las previstas en el artículo 213 Ibídem. Ello significa que el
Estado excepcional presenta, bajo esta perspectiva, cuatro modalidades:
emergencia económica, emergencia social, emergencia ecológica y emergencia
ocasionada por grave calamidad pública. La creación del Fondo para la
Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero como una entidad de naturaleza
especial del orden nacional, en pro del restablecimiento económico, social y
ecológico de la región, se ajusta a los preceptos constitucionales. El
legislador extraordinario puede, como en esta ocasión se ha hecho, disponer la
creación de entidades de naturaleza especial, por causa de su objeto -que es
muy peculiar en este caso- y por las modalidades de operación que le son
señaladas, con el propósito de permitirle que cumpla sus fines con eficiencia.
FONDO PARA LA
RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO-Auditoría sobre actos y contratos
El carácter
excepcional de la autorización que la Carta Política otorga para contratar con
entidades privadas la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, implica que
se la interprete de modo estricto y delimitado en sus alcances, por lo cual no
es posible hacer  uso de ella sino en casos especiales que el legislador debe definir
-bien puede hacerlo el extraordinario en el Estado de Emergencia-, e
inevitablemente deben observarse todos y cada uno de los requisitos que señala
el artículo constitucional citado. En él se prevé que, si bien la vigilancia de
la gestión fiscal del Estado y de los particulares y de entidades que manejen
fondos o bienes públicos corresponde a la Contraloría General de la República,
en los casos especiales que la ley contemple podrá encomendarse tal vigilancia
a empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y
contratadas previo concepto del Consejo de Estado. En el asunto objeto de
análisis, resulta evidente que al no haberse hecho referencia al control
fiscal, dejando apenas consagrada la autorización para contratar la auditoría
"sobre los actos y contratos que realice el Fondo", con una firma
particular de prestigio internacional, podrían generarse equívocos al ejecutar
lo mandado en el precepto. Ello favorecería enfoques inconstitucionales que
podrían llevar al efectivo desplazamiento o a la sustitución de la Contraloría
General, o a la contratación del control fiscal privado bajo la denominación de
"auditoría", sin el cumplimiento de las exigencias constitucionales.
Como la norma objeto de estudio no hace las precisiones correspondientes, se
declarará su exequibilidad, pero condicionada a que los mencionados
requerimientos constitucionales se cumplan.
CONTROL FISCAL A
FONDO PARA LA RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO
El numeral 8, por
su parte, obliga al Consejo Directivo del Fondo a "rendir al Presidente de
la República informes mensuales de gestión y resultados, los cuales serán
públicos". El ya citado artículo 267 de la Constitución declara que la
vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero,
de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y
la valoración de los costos ambientales. Corresponde, pues, al Contralor
General de la República actuar en ese campo, sin que pueda ser despojado del
contenido de su atribución constitucional por una norma de la ley que traslade
ese control a funcionarios distintos. Por tanto, debe entenderse que los
informes al Presidente de la República permitirán que éste verifique la gestión
y los resultados del Fondo desde una perspectiva de carácter administrativo,
que no suple la función de control fiscal propia de la Contraloría, y que no la
sustituye ni la desplaza.
FONDO PARA LA
RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO-Director es servidor público
En el caso del
Director Ejecutivo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero -a
diferencia de lo que consagró para los miembros de su Consejo Directivo- guardó
la ley silencio y no autorizó de manera expresa que tal cargo pudiese ser
desempeñado por un particular, es menester que la exequibilidad del artículo 2
del Decreto Legislativo se condicione. En efecto, si reparamos en las
atribuciones que en el texto revisado se contemplan, encontramos que el
Director Ejecutivo del Fondo tendrá a su cargo no sólo su manejo administrativo
sino su representación legal, la facultad de ordenación de gastos e inversiones
y la autorización para celebrar contratos estatales y para obligar a la
entidad, de donde se infiere que la dedicación y responsabilidades que le son
exigibles deben aparecer delimitadas con claridad en la norma de la cual deriva
sus competencias. Por tanto, de acuerdo con el artículo 122 de la Constitución
Política, se trata de un empleo público y quien lo ejerza es un servidor
público, con todas las incompatibilidades y responsabilidades que ello implica;
ha de prestar juramento al asumirlo y cumplir en la expresada calidad las
obligaciones que se le imponen.
Referencia:
Expediente R.E.-109
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 197 del 30 de enero de 1999, "Por
el cual se crea un Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero
afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los catorce (14) días del mes de abril de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
República ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 197
del 30 de enero de 1999, "Por el cual se crea un Fondo para la
Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero afectada por el terremoto del 25
de enero de 1999", expedido por el Presidente de la República con base en
el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 195 del
29 de enero de 1999, que a su vez había declarado el Estado de Emergencia.
Ya se han cumplido
todos los trámites que contemplan la Constitución y el Decreto 2067 de 1991.
II. TEXTO
El ordenamiento
sujeto a revisión dice:
DECRETO NUMERO 197 DE 1999
(enero 30)
por el cual se crea un Fondo
para la Reconstrucción del Eje Cafetero afectada
por el terremoto del 25 de enero de 1999.
El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo del Decreto 195 del 29 de enero de 1999, y
CONSIDERANDO:
Que mediante
Decreto 195 del 29 de enero de 1999 el Gobierno Nacional declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en la región del Eje Cafetero afectada
por el terremoto del 25 de enero de 1999, por el término de treinta días, con
el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida
como consecuencia de la calamidad pública;
Que como se
indicó en los considerandos del citado decreto, las funciones legales y los
recursos asignados al Sistema Nacional para la Atención y Prevención de
Desastres son insuficientes para conjurar los efectos de esta calamidad pública
y restablecer el orden económico, social y ecológico a través de la
rehabilitación y reconstrucción de la zona;
Que por tal
razón es necesario crear una entidad que disponga de la capacidad jurídica y
autonomía presupuestal que le permitan adoptar las medidas adecuadas para
enfrentar la crisis y para disponer las acciones gubernamentales y privadas que
permitan impulsar en el corto plazo el desarrollo económico, productivo y
social de la región afectada,
DECRETA:
Artículo
1º. Créase un Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero, como
una entidad de naturaleza especial del orden nacional con sede en Armenia,
dotado de personería jurídica, autonomía patrimonial y financiera, sin
estructura administrativa propia, cuyo objeto será la financiación y
realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica,
social y ecológica de la región del Eje Cafetero afectada por el terremoto del
25 de enero de 1999.
El Fondo
estará adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, el cual le prestará a través de sus dependencias, el apoyo
administrativo que requiera.
Artículo 2º.
La Dirección y Administración del Fondo estarán a cargo de un Consejo Directivo
y de un director Ejecutivo, quien será su representante legal, nombrado por el
Consejo Directivo.
Corresponde
al Director Ejecutivo del Fondo cumplir las decisiones que adopte el Consejo
Directivo del mismo.
Artículo 3º.
Las funciones del Consejo Directivo serán las siguientes:
1. Nombrar
al Director Ejecutivo.
2. Adoptar
los planes y proyectos que deban ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo.
3. Autorizar
la contratación con personas públicas o privadas de la realización o ejecución
de las actividades y obras mediante las cuales se cumplan dichos planes y
proyectos.
4. Aprobar
los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y disposición de los
recursos del Fondo.
5. Ordenar,
cuando fuere el caso, el reembolso de los gastos que hayan efectuado entidades
públicas para la atención de la calamidad presentada.
6. Designar
una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría
sobre los actos y contratos que realice el Fondo.
7. Expedir
los certificados correspondientes a las donaciones recibidas.
8. Rendir al
Presidente de la República, informes mensuales de gestión y resultados, los
cuales serán públicos.
9. Las demás
que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos del Fondo.
Parágrafo.
Los miembros del Consejo Directivo, aunque ejercen funciones públicas, no
adquieren por ese hecho el carácter de servidores públicos.
Artículo 4º.
El Consejo Directivo del Fondo estará integrado por nueve (9) representantes
del Presidente de la República, quien indicará cuál de ellos lo presidirá.
El
Presidente del Consejo Directivo, orientará y coordinará las funciones del
Fondo.
El Director
Ejecutivo del Fondo concurrirá a las sesiones del Consejo Directivo con voz
pero sin voto. Así mismo, podrán asistir los funcionarios y demás personas que
el mismo invite a sus deliberaciones.
Parágrafo.
El Consejo Directivo podrá sesionar y adoptar decisiones con la asistencia de
tres (3) de sus Miembros y se reunirá cada vez que lo solicite su Presidente y
en todo caso por lo menos una vez al mes.
Artículo 5º.
El patrimonio del Fondo estará constituido por:
1. Las
partidas que se le asignen en el presupuesto nacional.
2. Los
recursos provenientes de crédito interno y externo.
3. Las
donaciones que reciba para sí.
4. Los
recursos de cooperación nacional o internacional.
5. Los demás
que obtenga a cualquier título.
Parágrafo
1º. Los bienes que a la fecha de vigencia del presente decreto hayan ingresado
a cualquier título al Fondo Nacional de Calamidades, destinados a la atención
de la calamidad del Eje Cafetero, deberán ser transferidos al Fondo creado
mediante el presente decreto, salvo lo gastado en la Emergencia.
Parágrafo 2º. El Fondo podrá
administrar recursos privados provenientes de donaciones con destino a terceros
relacionadas con el desastre, los cuales no formarán parte de su patrimonio ni
del presupuesto general de la Nación y, por tanto, su manejo o inversión no
estarán sujetos a las normas que regulan la ejecución del Presupuesto Público.
Tales recursos se manejarán
contablemente en cuenta separada.
Parágrafo 3º. El Fondo podrá ejecutar
los recursos que se le apropien a través de convenios con Entidades Públicas.
Parágrafo 4º. El Fondo deberá
realizar la transferencia de recursos suficientes al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, Fogafin, para el desarrollo del programa de
financiación de vivienda a su cargo, para la zona afectada.
Artículo 6º. Los contratos que
celebre el Fondo para el cumplimiento de su objeto, con entes públicos o
privados, cualquiera sea su índole o cuantía, se regirán por el derecho privado
y no estarán sujetos a las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993.
Tratándose de negocios fiduciarios el
Fondo velará por que el objeto de los mismos se desarrolle por parte de las
instituciones fiduciarias en condiciones de transparencia, libre concurrencia,
eficiencia y publicidad.
De igual manera, los contratos que en
desarrollo de los convenios celebrados con el Fondo deban suscribir las
entidades públicas se regirán por el derecho privado.
Los contratos a que se refieren los
incisos anteriores no requerirán de escritura pública, sin perjuicio de su
inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos cuando a ello haya lugar
para efecto de la transferencia del respectivo bien.
Para efectos de determinar los
derechos notariales y registrales, así como el impuesto de registro y anotación
los contratos a que se refieren los incisos anteriores se considerarán actos
sin cuantía. Adicionalmente, dichos contratos y los demás actos a que haya
lugar por razón de los mismos, no estarán sujetos al impuesto de timbre.
Artículo  7º. En desarrollo del
numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional
suprimirá el Fondo cuando éste haya cumplido su objeto. Los derechos y
obligaciones que posea el Fondo al momento de su extinción se transferirán a la
entidad nacional que determine el Gobierno.
Artículo 8º. Todas las entidades
públicas deberán prestar al Fondo la colaboración que éste requiera y que
dichas entidades estén en capacidad de prestarle.
Constituye causal de mala conducta
abstenerse de prestar, sin justificación, la colaboración que el Fondo
requiera.
Artículo 9º. El presente decreto rige
a partir de la fecha de su expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Santa Fe de Bogotá, D. C., a
30 de enero de 1999.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del Interior,
Néstor Humberto Martínez Neira.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández de Soto.
El Ministro de Justicia y del
Derecho,
Parmenio Cuéllar Bastidas.
El Viceministro Técnico de Hacienda y
Crédito Público, encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Sergio Clavijo Vergara.
El Ministro de Defensa Nacional,
Rodrigo Lloreda Caicedo.
El Viceministro de Coordinación de
Políticas del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural encargado de las
Funciones del Despacho del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Luis Arango Nieto.
La Viceministra de Desarrollo Urbano,
encargada de las Funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,
Martha Abondano Capella.
El Ministro de Minas y Energía,
Luis Carlos Valenzuela Delgado.
La Ministra de Comercio Exterior,
Martha Lucía Ramírez de Rincón.
El Ministro de Educación Nacional,
Germán Alberto Bula Escobar.
El Ministro del Medio Ambiente,
Juan Mayr Maldonado.
El Ministro de Trabajo y Seguridad
Social,
Hernando Yepes Arcila.
El Ministro de Salud,
Virgilio Galvis Ramírez.
La Ministra de Comunicaciones,
Claudia de Francisco
Zambrano.
El Ministro
de Transporte,
Mauricio Cárdenas Santamaría.
El Ministro
de Cultura,
Alberto Casas Santamaría.
III.
INTERVENCIONES
El ciudadano JUAN
FERNANDO ROMERO TOBON, en su condición de apoderado especial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, defiende la exequibilidad de las disposiciones
sometidas a revisión.
En criterio del
interviniente, en el presente caso se cumple el requisito de la conexidad entre
el Decreto materia de revisión y las causas de la Emergencia. Dice que ella se
deriva de la necesidad de centralizar el manejo de los recursos destinados a la
rehabilitación de la zona afectada y de esta manera suplir de forma eficiente
las necesidades ocasionadas por causa del terremoto.
Señala el ciudadano
ROMERO TOBON:
"El
Constituyente de 1991 mantuvo la restricción existente a partir de la inclusión
del instituto excepcional en nuestro constitucionalismo (1968). Ello dentro de
la coherencia y especial protección al trabajo que es una constante a lo largo
de las decisiones que adoptó en toda la obra. Es evidente que la declaratoria
de Emergencia no puede servir de prurito para que sea la población asalariada,
que en general se encuentra en una debilidad manifiesta, quien debe soportar el
peso de las medidas que se adopten.
Si se analiza el
Decreto sometido a revisión oficiosa de la Honorable Corporación se observa que
en el mismo no sólo respetan dicho límite, en la medida en que no restringen
los derechos sociales de los trabajadores, sino que, antes bien, crean un
ambiente propicio para hacer más llevaderas las cargas de ese.
1. En primer lugar,
la actividad del Fondo propicia la generación de empleo por vía de las obras de
infraestructura e inversión social que se proyecta realizar.
2. En segundo lugar,
la centralización del manejo de los recursos permite atender al sector más
afectado, precisamente aquel de quienes viven de su fuerza de trabajo. En
Armenia, por ejemplo y de acuerdo a los estudios preliminares que se han realizado,
el grueso de la población aquejada corresponde a pequeños comerciantes,
asalariados, recolectores de café, etc.".
(...)
"Quienes
resultaron víctimas de este insuceso se encuentran en una situación de
acentuada debilidad difícil de apreciar si no se vislumbran las diferentes
vertientes de la magnitud de la catástrofe. Además de la obvia situación
financiera referida a espacio y a la que alude el Decreto en revisión, existe
un elemento humano que no puede ser dejado al margen y que en la Constitución se
destaca profundamente y es precisamente el que le da el contenido teleológico a
ese ordenamiento. La mirada que se vuelca sobre quien se encuentra en desamparo
refleja esa mano tendida que permite llevar esa pesada carga y en donde se
descubre que no se está solo en una isla -como lo dijera sabiamente el poeta
John Donne-.
Existe, pues, una
señal de vida que debe ser dada en un proceso de reafirmación y de seguridad de
las personas que resultaron afectadas.
(...)
Por otra parte, si
bien estamos en presencia de  tragedias que afectan a toda la población,
quienes están en situación más débil se tornan en más vulnerables. A causa de
la catástrofe los derechos fundamentales de los niños y de los ancianos se
encuentran seriamente amenazados. A dos días de la misma se iniciaron diversos
brotes epidemiológicos que empezaron a mellar su salud. Las medidas adoptadas
demuestran el compromiso de asistencia y protección que comporta el Estado con
la familia y la sociedad en general (art. 44 C.Pol.).
De allí se desprende
la importancia del artículo 8º del Decreto, el cual puede parecer un ejercicio
prosaico. Sin embargo, esa colaboración armónica (art. 113 C.Pol.), que es
parte de la forma de actuar de las entidades estatales, se ve subrayada en
casos como el presente. De allí también la sanción la cual, en todo caso, se
someterá a lo previsto en la legislación disciplinaria sin que, de otra parte,
se puede alegar ausencia de competencia del legislador extraordinario".
IV. EL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Para el Jefe del
Ministerio Público, el Decreto transcrito es constitucional, pues además de
cumplir los requisitos de forma, se aviene materialmente a la Carta Política,
lo cual sostiene el Procurador con base en la argumentación siguiente:
"El legislador
de excepción catalogó al Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje
Cafetero, como una entidad de naturaleza especial, la cual por tener personería
jurídica y autonomía patrimonial y financiera, puede cumplir con los propósitos
señalados en el Decreto, esto es, la reconstrucción económica, social y
ecológica de la región del eje cafetero.
A pesar de no contar
con una estructura administrativa propia, el Fondo puede cumplir con los
objetivos propuestos en la norma que se revisa, puesto que el Gobierno dispuso
que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al cual
está adscrito el Fondo, le prestará todo el apoyo administrativo que requiera
el mismo".
(...)
"...el
Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el
estado de emergencia, puede dictar decretos con fuerza de ley y por ende, se
encuentra autorizado para legislar en lo referente a la determinación y
modificación de la estructura de la administración nacional, asuntos que, de
ordinario, son de competencia del Congreso de la República. Esta posición fue
avalada por la Corte en la sentencia que decidió sobre la constitucionalidad
del Decreto mediante el cual se creó la Corporación para la Reconstrucción de
la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES-...".
(...)
"En relación
con las donaciones efectuadas con ocasión del terremoto, se observa que el
Legislador de Excepción respeta la voluntad de quienes las realiza, de
conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política, toda vez que sólo
harán parte del patrimonio del Fondo, según el artículo 5 del Decreto, las
donaciones que reciba para sí. En igual sentido, el Parágrafo 2 del artículo 5
del Decreto establece que esta entidad sólo está habilitada para administrar
los recursos privados provenientes de donaciones con destino a terceros
relacionados con el desastre, "los cuales no formarán parte de su
patrimonio ni del presupuesto general de la Nación y, por tanto, su manejo o
inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la ejecución del
Presupuesto Público".
(...)
Lo anterior no
implica que no exista responsabilidad por la administración indebida de dichos
recursos, por cuanto es evidente que, independientemente de que los dineros
ingresen o no al patrimonio público, su administración debe sujetarse a los
controles previstos para la función pública, con lo cual, quien ejerce dicha
función, debe responder, bien como particular o bien como servidor público.
En ese orden de
ideas, si los recursos privados son mal administrados por el Fondo o por
terceros particulares, en ambos casos subsiste la responsabilidad penal por conductas
delictivas y, tratándose del Fondo, se aplican los controles disciplinarios
derivados del ejercicio indebido de la función pública, que en este caso
entraña la administración de recursos destinados a una actividad de interés y
beneficio público.
(...)
"...si se
repara en las funciones que el artículo 3 del Decreto 197 de 1999 le atribuye
al Consejo Directivo del Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje
Cafetero, fácilmente se advierte que algunas de ellas implican, desde el punto
de vista material, el ejercicio de funciones públicas como por ejemplo, las
relacionadas con la adopción de los planes y proyectos que deben ejecutarse con
cargo a los recursos del Fondo (num. 2); la autorización para contratar con
personas públicas o privadas la realización de actividades y obras que
desarrollen esos planes (num. 3); la aprobación de negocios fiduciarios para el
manejo de los recursos del Fondo (num. 4); la decisión sobre el reembolso de
los gastos que hayan efectuado entidades públicas para la atención de la
calamidad presentada (num. 5); y, la designación de una firma para la auditoría
de los actos y contratos que realice el Fondo (num. 6).
Además, debe tenerse
en cuenta que en el cumplimiento de las anteriores funciones, se encuentran
comprometidos los recursos que integran el patrimonio del Fondo, que son de
naturaleza pública, toda vez que por disposición del artículo 5 del Decreto 197
de 1999, dicho organismo recibe partidas del presupuesto nacional, sumas
provenientes del crédito interno y externo, y dineros provenientes de la
cooperación nacional o internacional.
Si el parágrafo del
artículo 3 del Decreto 197 de 1999 se interpretara exegéticamente, se llegaría
a la conclusión de que las actuaciones de los miembros del Consejo Directivo
del Fondo, no serían objeto de investigación y de sanción por parte de los
organismos de control. Tampoco serían destinatarios de la ley penal, en lo que
se refiere a los delitos con sujeto activo cualificado en los que se requiere
la calidad de servidor público para efectos de la adecuación típica, v.gr.
peculado, concusión, cohecho, etc. Dicha interpretación, riñe abiertamente con
los principios de moralidad,  eficacia e imparcialidad de la función
administrativa, establecidos en el artículo 209 de la Ley Fundamental y con el
principio de responsabilidad consagrado en los artículos 6 y 123 de la Carta,
conforme los cuales el particular que ejerce funciones públicas debe responder
como servidor público, sin perjuicio de que el legislador, atendiendo la
naturaleza particular de las actividades que éste desempeñe, establezca
regímenes especiales para efectos de su responsabilidad.
(...)
En ese orden de
ideas, este Despacho considera que el parágrafo que se examina es
constitucional, siempre y cuando la exclusión del carácter de servidor público
para los miembros del Consejo Directivo del Fondo para la Reconstrucción de la
Región del Eje Cafetero, se entienda exclusivamente referida al aspecto
subjetivo, es decir, a la calidad o condición de quien actúa.
En consecuencia, la
norma examinada no excluye a los miembros del Consejo Directivo del Fondo del
ámbito de aplicación de los diferentes controles por el legislador para los
servidores públicos, por cuanto desde el punto de vista material y objetivo, es
indudable que estos particulares cumplen funciones públicas que interesan a
toda la colectividad.
Por lo anterior, se
solicitará a esa Corporación que declare la constitucionalidad condicionada del
parágrafo del artículo 3 del Decreto 197 de 1999, bajo el entendido de que la
exclusión allí prevista, se refiere únicamente a las consecuencias jurídicas
que se deriven de la condición especial de servidor público y no a los actos
desplegados, en tanto impliquen el ejercicio material de funciones
públicas".
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el Decreto que le fue remitido por la Presidencia de la
República, según lo establecen los artículos 215 y 241-7 de la Constitución
Política, ya que fue dictado en ejercicio de las excepcionales atribuciones
asumidas por el Presidente de la República al declarar el Estado de Emergencia.
2. Examen de los
requisitos de forma
El Decreto objeto de
estudio cumple a cabalidad los requisitos de forma exigidos por la Constitución
y por la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
En efecto, está
firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros -incluidos los
encargados de los despachos de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y
Desarrollo Económico- y ha sido motivado, como corresponde a su naturaleza
excepcional.
3. Examen
material
3.1 Conexidad
La Corte
Constitucional encuentra que existe relación directa, exclusiva y específica
entre las medidas contempladas por el Decreto 197 de 1999 y las razones que
condujeron al Ejecutivo a declarar el Estado de excepción (Decreto 195 del 29
de enero de 1999), todas las cuales estuvieron relacionadas con la catástrofe
ocurrida en la zona del Eje Cafetero a raíz del sismo que tuvo lugar en el país
el 25 de enero del año en curso.
El Estado de
Emergencia consagrado en el artículo 215 de la Constitución es genérico, es
decir, comprende varias hipótesis de ruptura de la normalidad por razones
distintas de las previstas en el artículo 213 Ibídem. Ello significa que el
Estado excepcional presenta, bajo esta perspectiva, cuatro modalidades:
emergencia económica, emergencia social, emergencia ecológica y emergencia
ocasionada por grave calamidad pública.
Para que el
Presidente de la República pueda asumir las extraordinarias facultades que el
aludido precepto autoriza no es necesario que concurran todas las enunciadas
formas de perturbación. Basta que una de ellas esté configurada, de conformidad
con las perentorias exigencias constitucionales, para que el Jefe del Estado
pueda, con la firma de todos los ministros, hacer la declaración
correspondiente y derivar de la propia Carta la excepcional habilitación
legislativa, con miras a sortear la crisis y a impedir la extensión de  sus
efectos.
Pero, de la misma
manera, la situación crítica ocasionada por una cualquiera de las cuatro
mencionadas expresiones del Estado de Emergencia puede hallarse vinculada -y es
natural que así ocurra- con una, varias o todas las demás manifestaciones de
crisis discriminadas en el precepto constitucional. Así, un daño económico de
grandes proporciones puede ocasionar una grave circunstancia de perjuicio en el
orden social, o inclusive surgir ya acompañado de ella. Lo propio acontece con
las rupturas del equilibrio ecológico, que se hallan en aptitud de generar
turbulencias en el plano social, desencadenar catástrofes o provocar
situaciones de perjuicio, de inestabilidad o de sobresalto en la economía.
El caso aquí analizado
es el de un devastador fenómeno natural que precipitó un gravísimo estado de
ruina y destrucción en el área territorial del Eje Cafetero (calamidad
pública), que repercutió simultáneamente en una crisis económica en la región,
aparejando también ostensible perturbación social y gravísimas amenazas de
índole ambiental que el Gobierno no podía controlar con base en sus
atribuciones y competencias ordinarias.
Precisamente, se
mostró como tarea prioritaria, urgente y apremiante la de reconstruir la zona en
los aspectos económico, social y ecológico, previendo simultáneamente nuevos y
más graves efectos de la catástrofe. Lo cual demandaba y demanda cuantiosos
recursos y una organización administrativa y operativa adecuada, para obtener
con eficiencia y prontitud los resultados que la población espera y reclama, a
través de mecanismos como el ideado por el Gobierno y plasmado en el Decreto
objeto de estudio, íntimamente ligado a la causa de la emergencia.
3.2 El Fondo
La creación del
Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero como una entidad de
naturaleza especial del orden nacional, en pro del restablecimiento económico,
social y ecológico de la región, se ajusta a los preceptos constitucionales.
En efecto, se trata
de una modificación de la estructura de la administración nacional que
normalmente corresponde al Congreso, de conformidad con el artículo 150,
numeral 7, de la Constitución Política, pero que extraordinariamente puede
cumplirse por el Ejecutivo, dotado de atribuciones legislativas de las
contempladas en el artículo 215 Ibídem, para afrontar los efectos de la
catástrofe e impedir la extensión de sus efectos.
El legislador
extraordinario puede, como en esta ocasión se ha hecho, disponer la creación de
entidades de naturaleza especial, por causa de su objeto -que es muy peculiar
en este caso- y por las modalidades de operación que le son señaladas, con el
propósito de permitirle que cumpla sus fines con eficiencia.
No vulnera la
Constitución Política este Decreto Legislativo al establecer que la dirección y
administración del Fondo estén a cargo de un Consejo Directivo y de un Director
Ejecutivo, quien será su representante legal. Tampoco se desconoce el Estatuto
Fundamental en cuanto a la competencia del Consejo en lo que hace a la elección
del Director Ejecutivo, pues de conformidad con lo estatuido en el artículo
189, numeral 13, de la Carta Política, el Presidente de la República nombra a
quienes deban desempeñar empleos nacionales "cuya provisión no sea por
concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley" (subraya la Corte). En este caso, la ley es
el Decreto Legislativo materia de revisión (artículo 2).
Las funciones del
Consejo Directivo (artículo 3) son las corrientes y adecuadas en el caso de una
tarea administrativa como la confiada al Fondo y su señalamiento, que
corresponde al legislador, ha sido hecho de manera clara y, en términos
generales, circunscrita al objeto propio de la medida, atendiendo las
prescripciones constitucionales.
Dentro de tales
atribuciones, las previstas en los numerales 6 y 8 merecen glosa:
-Dice el numeral 6
que el Consejo Directivo habrá de "designar una firma de reconocido
prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos
que realice el Fondo", lo cual no viola la Carta Política.
Para la Corte, si
bien la disposición alude a la auditoría interna del Fondo, a la cual es
posible y lícito que la autoridad acuda, debe precisarse que ello tan sólo es
admisible si se entiende y aplica sin perjuicio del control fiscal a cargo de
la Contraloría General de la República, que debe cumplir su función de manera
posterior y selectiva, siempre que esté de por medio el manejo de fondos y
bienes públicos.
Por otra parte, el
carácter excepcional de la autorización que la Carta Política otorga para
contratar con entidades privadas la vigilancia de la gestión fiscal del Estado
(art. 267 C.P.), implica que se la interprete de modo estricto y delimitado en
sus alcances, por lo cual no es posible hacer  uso de ella sino en casos
especiales que el legislador debe definir -bien puede hacerlo el extraordinario
en el Estado de Emergencia-, e inevitablemente deben observarse todos y cada
uno de los requisitos que señala el artículo constitucional citado. En él se
prevé que, si bien la vigilancia de la gestión fiscal del Estado y de los
particulares y de entidades que manejen fondos o bienes públicos corresponde a
la Contraloría General de la República, en los casos especiales que la ley contemple
podrá encomendarse tal vigilancia a empresas privadas colombianas escogidas por
concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de
Estado.
En el asunto objeto
de análisis, resulta evidente que al no haberse hecho referencia al control
fiscal, dejando apenas consagrada la autorización para contratar la auditoría
"sobre los actos y contratos que realice el Fondo", con una firma
particular de prestigio internacional, podrían generarse equívocos al ejecutar
lo mandado en el precepto. Ello favorecería enfoques inconstitucionales que
podrían llevar al efectivo desplazamiento o a la sustitución de la Contraloría
General, o a la contratación del control fiscal privado bajo la denominación de
"auditoría", sin el cumplimiento de las exigencias constitucionales.
Como la norma objeto
de estudio no hace las precisiones correspondientes, se declarará su
exequibilidad, pero condicionada a que los mencionados requerimientos
constitucionales se cumplan.
-El numeral 8, por
su parte, obliga al Consejo Directivo del Fondo a "rendir al Presidente de
la República informes mensuales de gestión y resultados, los cuales serán
públicos".
El ya citado
artículo 267 de la Constitución declara que la vigilancia de la gestión fiscal
del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales. Corresponde, pues, al Contralor General de la
República actuar en ese campo, sin que pueda ser despojado del contenido de su
atribución constitucional por una norma de la ley que traslade ese control a
funcionarios distintos.
Por tanto, debe
entenderse que los informes al Presidente de la República permitirán que éste
verifique la gestión y los resultados del Fondo desde una perspectiva de
carácter administrativo, que no suple la función de control fiscal propia de la
Contraloría, y que no la sustituye ni la desplaza.
Las demás funciones
del Consejo Directivo -el nombramiento del Director Ejecutivo, la adopción de
planes y proyectos, la autorización para contrataciones, la aprobación de
negocios fiduciarios, la orden de reembolsar gastos a entidades públicas, la
expedición de certificados por donaciones recibidas y las que encajen dentro de
los objetivos propios del Fondo- se ajustan a la Constitución.
Ahora bien, del
hecho de que los miembros del Consejo ejerzan funciones públicas no se
desprende necesariamente que deban tener el carácter de servidores públicos,
pues según el artículo 123 de la Carta, la ley -en este caso el Decreto
Legislativo- puede confiarles o asignarles el desempeño de tareas de aquella
naturaleza, conservando su identidad privada. Por su parte, el artículo 210
Ibídem dispone, en lo relativo a entidades del orden nacional descentralizadas
-como lo es la que se examina-, que los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley.
Ello hace exequible
el parágrafo del artículo 3 revisado, aunque debe advertir la Corte -de acuerdo
en este punto con lo que expresa el Procurador General de la Nación- que
quienes integran el Consejo, aun tratándose de particulares, siguen siendo
responsables ante las autoridades por todas aquellas conductas, acciones y
omisiones que repercutan en daño o peligro para el patrimonio público o para la
gestión y los resultados de la actividad que se les encomienda. Las eventuales
responsabilidades de tales personas pueden deducirse en el campo penal, en el
civil y en el fiscal, de conformidad con las normas de la ley, que, según el
artículo 123 de la Carta, "determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio".
En lo que se refiere
al Director Ejecutivo, considera la Corte que su forma de designación y el tipo
de funciones que le son encomendadas, referentes al cumplimiento de las
decisiones que adopte el Consejo Directivo, se avienen a los preceptos
constitucionales.
No obstante, cabe
advertir que, siendo una excepción, con alcances restringidos, la aludida
posibilidad de que particulares cumplan funciones administrativas y en general
públicas, es la ley la encargada de definir, sin suscitar dudas al respecto,
cuáles de esas atribuciones pueden ser asumidas por particulares, regulando las
condiciones de las mismas y señalando sus responsabilidades (artículos 123 y
210 C.P.).
De lo cual se deduce
que, como en el caso del Director Ejecutivo del Fondo para la Reconstrucción
del Eje Cafetero -a diferencia de lo que consagró para los miembros de su
Consejo Directivo- guardó la ley silencio y no autorizó de manera expresa que
tal cargo pudiese ser desempeñado por un particular, es menester que la
exequibilidad del artículo 2 del Decreto Legislativo se condicione.
En efecto, si
reparamos en las atribuciones que en el texto revisado se contemplan,
encontramos que el Director Ejecutivo del Fondo tendrá a su cargo no sólo su
manejo administrativo sino su representación legal, la facultad de ordenación
de gastos e inversiones y la autorización para celebrar contratos estatales y
para obligar a la entidad, de donde se infiere que la dedicación y
responsabilidades que le son exigibles deben aparecer delimitadas con claridad
en la norma de la cual deriva sus competencias. Por tanto, de acuerdo con el
artículo 122 de la Constitución Política, se trata de un empleo público y quien
lo ejerza es un servidor público, con todas las incompatibilidades y
responsabilidades que ello implica; ha de prestar juramento al asumirlo y
cumplir en la expresada calidad las obligaciones que se le imponen.
Ningún motivo de
inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 5, que determina las
fuentes de recursos destinadas al patrimonio del Fondo. Y a ese respecto debe
recordarse que las rentas nacionales correspondientes pueden tener destinación
específica, como en este caso la tienen -la reconstrucción de la zona afectada
por el terremoto-, sin que ello viole el artículo 359 de la Constitución, pues
se trata de una perturbación causada a raíz de una calamidad pública que da
lugar, precisamente por la necesidad de atención inmediata y efectiva que
genera, a la adopción de medidas económicas urgentes.
Ya la Corte, en la
Sentencia C-136 del 4 de marzo de 1999, al estudiar la constitucionalidad del
Decreto 2331 de 1998, advirtió:
"...la Corte
estima necesario evaluar la aseveración -que en principio es correcta- frente a
la hipótesis de la creación de un impuesto con destinación específica en
desarrollo de las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución
en  cualquiera  de  las  modalidades   del  Estado  de Emergencia -económica,
social, por calamidad pública y ecológica-, como acontece en el caso de autos.
La evidente destinación específica en tales eventos habrá de ser la de dirigir
los fondos recaudados, directa e inmediatamente, hacia las finalidades buscadas
por el Ejecutivo con la declaración del estado excepcional, esto es el control
de la crisis económica o social, el freno a la extensión de sus efectos, la
atención inmediata a las zonas y personas afectadas por la catástrofe, o la
neutralización de la perturbación ambiental, según el caso, todo lo cual
implica naturalmente el paladino y explícito reconocimiento de que la renta
nacional correspondiente es de aquellas previstas y por regla general
prohibidas por el artículo 359 de la Constitución.
Pero los preceptos
constitucionales -ese es el resultado que arroja la utilización del método
sistemático auspiciado por esta Corte- no pueden ser interpretados ni aplicados
de manera aislada, sin una fecunda integración entre las reglas que los
componen, o por fuera de una relación armónica, razonable y proporcional entre
sus contenidos.
El problema debe
contemplarse y medirse, entonces, desde la óptica del Preámbulo de la
Constitución, que proclama el objetivo de asegurar a los integrantes de la
sociedad la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, y que busca garantizar un orden político,
económico y social justo; bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho, de
los principios de solidaridad y prevalencia del interés general, que preconiza
el artículo 1 de la Carta; con el alcance del artículo 2 Ibídem acerca de los
fines esenciales del Estado, entre los cuales se destacan la garantía de la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales y el
aseguramiento de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo;
con el criterio de que debe ser armónico y activo el papel de las autoridades
de la República, en los términos del mismo precepto, que corresponde a la
protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes y demás derechos y libertades, y a la tarea de asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares; y bajo el entendido
de que la dirección general de la economía a cargo del Estado, en búsqueda del
bien común (arts. 333 y 334 C.P.), ha de ser efectiva y eficiente.
Dentro de ese
contexto, ha de verificarse cómo opera el sistema constitucional en el tema que
ocupa la atención de la Corte.
La norma del
artículo 359 de la Constitución no puede obstaculizar la aplicación plena del
artículo 215 Ibídem. Los dos preceptos están relacionados y puesto que no es
permitido al intérprete y menos al juez constitucional realizar y hacer
efectivos los términos de uno de ellos eliminando o haciendo nugatorios los
alcances del otro, ya que ambos hacen parte, con la misma fuerza y vigor, de la
Constitución Política, resulta necesario interpretarlos armónicamente, entrelazando
sus dictados para hacerlos producir efectos acordes con el marco conceptual y
axiológico que arriba se destaca y con el telos de todo el ordenamiento
constitucional.
Dice el artículo 215
de la Constitución que, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social o ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, el Presidente de la República podrá declarar el Estado
de Emergencia.
Tal declaración
tiene una finalidad evidente e indudable que la propia Constitución recalca:
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para eso asume el
Presidente poderes excepcionales y con ese objeto -que es exclusivo, directo y específico-
se dictan los decretos legislativos, que, de acuerdo con lo que en esta
Sentencia se expone, están limitados por los motivos que propiciaron la
declaración del Estado de Emergencia.
En materia tributaria,
el artículo que se comenta consagra una excepción al principio general plasmado
en los artículos 150-10, 150-12 y 338 de la Constitución, según los cuales en
tiempo de paz, en lo que toca con la Nación, únicamente el Congreso puede
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Y en el terreno presupuestal,
como reiteradamente lo ha aceptado la Corte, el citado artículo 215 contempla
una excepción al principio general de los artículos 345 y siguientes, relativos
a la competencia exclusiva en cabeza del Congreso para modificar el presupuesto
nacional.
En otros términos,
en el estado de excepción del que hablamos es posible al Presidente de la
República establecer o modificar contribuciones y reformar, con miras al
efectivo control de la situación de la emergencia, y únicamente en la medida de
su necesidad y apremio, las partidas del presupuesto, y también imponer
tributos enderezados específica y directamente a atacar las causas de
perturbación y a impedir que sus consecuencias proliferen.
Las rentas que el
Gobierno recaude por la imposición de tributos extraordinarios únicamente
tienen una justificación y una razón de ser, como la tienen los tributos
mismos, y ella es la de enfrentar de manera inmediata y con la mayor eficiencia
posible la circunstancia que perturba el orden económico, social o ecológico, o
que constituye la calamidad pública, de lo cual se infiere que ningún sentido
tendría el uso de tan grande poder presidencial, desplazando al Congreso en su
potestad impositiva y en sus atribuciones sobre el presupuesto, para aplicar
los fondos obtenidos a las distintas necesidades del Estado y de la
administración, gastando e invirtiendo en asuntos ajenos a los apremiantes que
la crisis o catástrofe demanda, y además sometiendo los recursos captados a las
transferencias y participaciones que la Constitución ordena a favor de las
entidades territoriales. Se mermarían así considerablemente y se haría inócua o
insuficiente, y además tardía, la utilización de la emergencia, respecto de sus
objetivos. Pero, además, quedaría inaplicada la norma del artículo 215 de la
Constitución que establece relación "directa", "exclusiva"
y "específica" (subraya la Corte) entre los motivos invocados
por el Gobierno para declarar el Estado de Emergencia y las medidas que en
desarrollo de él se adopten por la vía de decretos legislativos.
Concluye, pues, la
Corte Constitucional que la prohibición consagrada en el artículo 359 de la
Carta Política es perentoria y vinculante para el Congreso en épocas de
normalidad, pero que en los eventos extraordinarios del Estado de Emergencia en
sus distintas modalidades no resulta aplicable como límite a las atribuciones
extraordinarias del Ejecutivo, ya que el artículo 215 de la Constitución
contempla de manera explícita, inclusive como exigencia al Presidente de la
República, la destinación específica de los recursos que sea preciso captar por
la vía del establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la
modificación de los existentes. Y ello por la imperativa e indispensable
relación que debe existir entre el objetivo básico de remover las causas de la
emergencia y el contenido de los decretos que se dicten".
Las precedentes
consideraciones resultan válidas, y todavía con mayor razón, en el caso del que
se ocupa la Corte, ya que no se entendería una declaración del Estado de
Emergencia a partir de una catástrofe sin que pudiesen ser destinados los
recursos captados en virtud de ella o los ya existentes al objetivo muy
concreto y definido de reparar los daños ocasionados y de neutralizar su
ampliación o agravación.
El parágrafo 1 del
artículo 5, en estudio, establece que los bienes que a la fecha de vigencia del
Decreto hubieren ingresado a cualquier título al Fondo Nacional de Calamidades,
destinados a la atención de la ocurrida en el Eje Cafetero, deberán ser
transferidos al Fondo ahora creado, salvo lo gastado en la Emergencia.
Se trata, como bien
se observa, de unificar el manejo, disposición e inversión de tales bienes,
orientándolos hacia los fines de la Emergencia, lo cual simultáneamente implica
que, mediante norma legal, se autoriza el traslado de los mismos de un Fondo
público a otro. Para ello no sería suficiente un acto meramente administrativo
sino un precepto de la misma jerarquía del que estableció el Fondo de
Calamidades (Decreto Ley 1547 de 1984), y ese carácter lo tiene el que se
examina, cuya constitucionalidad no se remite a duda, en el sentir de la Corte,
habida cuenta de su conexidad con la crisis que el Ejecutivo pretende conjurar.
El parágrafo 2, por su
parte, autoriza al Fondo para "administrar recursos privados provenientes
de donaciones con destino a terceros relacionadas con el desastre, los cuales
no formarán parte de su patrimonio ni del presupuesto general de la Nación y,
por tanto, su manejo o inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la
ejecución del Presupuesto Público". Agrega que tales recursos se manejarán
contablemente en cuenta separada.
Dado el carácter
privado de los recursos aludidos y la destinación que les han señalado los
donantes -tal es la hipótesis de la que parte la norma-, mal podría la ley, aun
la dictada en tiempo de emergencia, disponer abusivamente de ellos,
incorporándolos al Tesoro Público o modificando su asignación o la voluntad de
sus antiguos propietarios, con lo cual se habría desconocido, y de manera
flagrante, el artículo 62 de la Carta Política. Esta norma, que se integra a la
garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y de los demás
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, asegura por una parte la libre
disposición de los bienes por quien ejerce derecho de dominio, ya sea que éste
actúe por acto entre vivos o mediante cláusula testamentaria, y, por otra,
preserva el interés social al que se dirige la liberalidad del donante o testador.
No en vano se prohibe de manera expresa al legislador que varíe los propósitos
de quien ha efectuado el correspondiente acto jurídico, o que modifique su
destinación, a menos que el objeto de la donación desaparezca, en cuyo caso
corresponde a la propia ley la atribución de asignar el patrimonio respectivo a
un fin similar.
Es el Gobierno el
que, según la Carta, debe fiscalizar el manejo y la inversión de tales
donaciones.
Es entendido,
entonces, que el parágrafo objeto de estudio separa con claridad el ámbito de
los recursos públicos que habrán de ser invertidos o gastados para atender las
necesidades propiciadas por la catástrofe, del que los particulares donantes
hayan reservado de manera expresa, desde luego dentro del marco de la finalidad
común que inspira la solidaridad colectiva, siendo el Fondo apenas el
instrumento por el cual habrán de ser canalizadas las ayudas, sin que adquiera
facultades de cambio de destinación de los bienes donados, en acatamiento a lo
que estipula el ya citado artículo 62 de la Constitución.
El parágrafo 3 del
artículo 5 se limita a autorizar al Fondo para ejecutar los recursos que se le
apropien a través de convenios con entidades públicas, lo que resulta apenas
concordante con su razón de ser y con los fines señalados por el legislador al
crearlo.
Por último, dentro
de este mismo artículo, el parágrafo 4 ordena al Fondo transferir a FOGAFIN
recursos suficientes para el desarrollo del programa de financiación de
vivienda a su cargo, para la zona afectada. Se atiende en esa forma una de las
más apremiantes necesidades existentes en la región devastada, y se hace a
través de norma legal, en cuanto si ella faltara, carecería de sustento la
actividad que al respecto desplieguen el Fondo de Reconstrucción y el de
Garantías de Instituciones Financieras, en sus respectivas órbitas de
competencia.
Son igualmente
constitucionales las reglas que consagra el artículo 6 materia de cotejo, en
las cuales se consagra que los contratos indispensables para la operación del
Fondo no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y que se
regirán por el Derecho Privado.
Habiendo sido la ley
la que plasmó las exigencias y formalidades de la contratación estatal, en virtud
del artículo 150, inciso final, de la Constitución, bien puede ella, por
razones de orden público económico y para solucionar con rapidez y eficacia los
múltiples problemas generados por la catástrofe, disponer las excepciones
transitorias que permitan cumplir con los objetivos de la reconstrucción sin
sobresaltos.
De otra parte, ha
sido desarrollado el artículo 209 de la Constitución cuando en el segundo
inciso del artículo 6 del Decreto Legislativo se estatuye que, tratándose de
negocios fiduciarios, el Fondo velará porque el objeto de los mismos se
desarrolle por parte de las instituciones fiduciarias en condiciones de
transparencia, libre concurrencia, eficiencia y publicidad.
En cuanto a los
incisos cuarto y quinto del artículo 6, sometidos a análisis, considera la
Corte que son válidas las mismas consideraciones que tuvo en cuenta al declarar
la exequibilidad de disposiciones similares plasmadas en el artículo 37 del
Decreto Legislativo 2331 de 1998:
"Puede darse la
circunstancia de que la carga impositiva que pesa sobre determinadas
actividades conspire contra el propósito estatal de afrontar con efectividad
las causas de la perturbación, o haga imposible el pronto restablecimiento de
la normalidad. El legislador extraordinario no debe estar impedido para ofrecer
soluciones inmediatas a esa situación y, por tanto, si el momento exige que se
reconozcan exenciones, le es lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que
invade la órbita del Congreso.
Obviamente, esta
atribución extraordinaria únicamente tiene lugar y puede ser
constitucionalmente aceptada si las medidas de exención que se adopten guardan
relación directa, exclusiva y específica con los motivos de perturbación que se
precisa remover" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-136 del 4 de
marzo. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Es indudable la
relación existente entre las exenciones tributarias que en los indicados
incisos consagra el legislador extraordinario, y la clara competencia de éste
para introducirlas, escapando -sólo en razón de la Emergencia- al principio
general de que la materia tributaria ha sido reservada en toda su extensión al
Congreso de la República.
También resulta
imperativo reconocer que la eliminación de requisitos formales creados por el
legislador, como la escritura pública para la transferencia de bienes
inmuebles, aparece justificada por la necesidad y por las circunstancias en que
tales negocios jurídicos tendrán que llevarse a cabo en la zona del desastre.
La Corte declarará
que tales preceptos se ajustan a la Carta Política.
Es exequible el
artículo 7 objeto de revisión, que únicamente desarrolla lo contemplado en el
numeral 15 del artículo 189 de la Carta, en el sentido de que, si bien el
término de las facultades especiales asumidas por el Presidente de la República
ya ha expirado, queda el Gobierno autorizado para suprimir el Fondo cuando haya
cumplido su tarea.
Como lo ha expresado
la Corte en otras ocasiones, es el legislador -por regla general el Congreso-
el encargado de suprimir las entidades de la administración nacional que haya
creado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7, de la
Constitución.
Empero, la propia
Carta (artículo 189, numeral 15) faculta al legislador para prever, hacia el
futuro, que determinados organismos o entidades se supriman o fusionen,
encomendando al Presidente de la República la tarea de ejecutar y culminar la
supresión o fusión. El Gobierno estará entonces encargado de proferir, dentro
de los límites que le señale la ley, los actos administrativos mediante los
cuales se concrete la decisión legislativa.
En el caso de
entidades u organismos creados al amparo del Estado de Emergencia, siendo
posible que su actividad deba extenderse más allá del tiempo de vigencia de las
atribuciones legislativas de excepción, pero sin que resulte imprescindible
prolongarla indefinidamente -toda vez que naturalmente se encuentra atada a los
requerimientos que el cometido institucional imponga y a los imponderables que
resulten del desenvolvimiento práctico de su gestión, así como a las
dificultades inherentes a la culminación de la misma-, se justifica plenamente
que no sea el propio legislador el que agote las distintas etapas de la
supresión del ente creado con un propósito específico, y que, no obstante ser
él quien prevé la misma y la dispone, deje en manos del Gobierno su ejecución
material y su realización. Estas tendrán lugar, a partir del impulso inicial de
la ley y con arreglo a sus criterios y disposiciones, cuando el agotamiento de
los fines correspondientes haga innecesaria la permanencia del ente u organismo
establecido.
Tal ocurre en el
asunto que ahora se decide, pues al momento de declarar la emergencia y de
crear el Fondo se ignoraba, y todavía se ignora, por cuánto tiempo se hará
menester su subsistencia, sin que resulte razonable pensar en la necesidad de
dictar una ley para su supresión -ya desde ahora prevista por norma dotada de
fuerza legislativa- y menos declarar un nuevo Estado de Emergencia Económica
para el único efecto de ponerle fin a su actividad por haberse alcanzado el
propósito de reconstruir la zona del Eje Cafetero.
En Estado de
Emergencia, la ley exigida en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución,
para que el Gobierno suprima o fusione entidades u organismos nacionales, está
contenida en el decreto legislativo correspondiente, que puede ser, sin violar
los mandatos superiores, el mismo por el cual se haya creado un ente de
duración precaria y finalidad delimitada, con miras a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Advierte la Corte:
no es que el Gobierno conserve o retenga una facultad legislativa, de suyo
temporal, ni que prolongue su actuación extraordinaria más allá del tiempo de
duración señalado al Estado de Emergencia. Ello no sería posible a la luz de lo
ya expuesto por la doctrina constitucional:
"En consonancia
con ese criterio, no son admisibles aquellas disposiciones que implican el
ejercicio indefinido de atribuciones ya no administrativas sino legislativas en
cabeza del Gobierno, ya que, por mandato perentorio del artículo 215 citado, en
concordancia con la cláusula general de competencia consagrada por la
Constitución a favor del Congreso (artículo 150), las posibilidades de que el
Ejecutivo legisle por la vía del estado de emergencia, además del límite
material aludido, se hallan supeditadas de manera estricta al lapso de tiempo
que el propio Gobierno señala al expedir el decreto que reconoce la
perturbación del orden económico. De allí que no pueda el Presidente dictar
decretos legislativos después de vencido ese término ni usar los que expida en
tiempo para retener intemporalmente la función que mediante ellos se agota.
Interpretar con
largueza las atribuciones legislativas excepcionales, a tal punto que se
reputaran ajustadas a la Constitución las normas por medio de las cuales el
legislador extraordinario prorroga, más allá del término prefijado, dichas
posibilidades, significaría aceptar que por este mecanismo es factible trasladar
definitivamente la competencia del Congreso  a  manos  del  Ejecutivo".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-448 del 9 de julio de 1992.
M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Lo que ocurre es
que, habilitado como legislador extraordinario, el Presidente de la República,
expide la ley -en sentido material- requerida por el numeral 15 del artículo
189 de la Carta para cumplir en su momento la función que allí se le
encomienda, que es puramente ejecutiva.
El artículo 8, por
su parte, que exige a todas las entidades públicas el deber de prestar al Fondo
la colaboración que requiera y que dichas entidades estén en capacidad de
prestarle, siendo causal de mala conducta su abstención injustificada, es
apenas un desarrollo de principios constitucionales como el del Estado Social
de Derecho, la solidaridad, la unidad en la acción estatal y los postulados de
la función administrativa. Las autoridades que la ejercen, según el artículo
209 del Estatuto Fundamental, deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, es decir los previstos en el artículo 2
Ibídem, todos los cuales guardan en este proceso relación con la causa que ha
dado lugar a la declaración del Estado de Emergencia.
El artículo 9 se
limita a establecer que el Decreto Legislativo rige a partir de su expedición.
Al respecto, únicamente cabe anotar que la referencia a la fecha en la cual fue
dictado el acto, para los fines de definir desde cuándo comenzó a regir, no
confiere en sí misma certidumbre a los destinatarios de sus normas, a no ser
que -como en este caso (Diario Oficial número 43489 del 30 de enero de 1999)-
ella coincida con la de su promulgación, ya que, de lo contrario, es esta
última y no aquélla la que debe tenerse en cuenta.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el Decreto 197 del 30 de enero de 1999, "por el cual se crea
un Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero afectada por el
terremoto del 25 de enero de 1999", bajo los siguientes condicionamientos:
1) La exequibilidad
del artículo 2 del Decreto revisado se declara en el entendido de que el
Director Ejecutivo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero es
servidor público.
2) La exequibilidad
del numeral 6 del artículo 3 Ibídem se declara en el entendido de que la
designación de una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza
la auditoría sobre los actos y contratos que realice el Fondo deberá recaer
sobre una empresa colombiana escogida por concurso público de méritos y
contratada previo concepto del Consejo de Estado, y cumplirá sus funciones sin
perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la
República.
3) La exequibilidad
del numeral 8 del artículo 3, objeto de examen, se declara en el entendido de
que los informes de gestión y resultados que se rinden al Presidente de la
República no impiden el ejercicio del control correspondiente, a cargo del
Contralor General.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                    Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General