C-839-08
Señores
Sentencia C-839/08
COMPILACION DE NORMAS-Alcance/COMPILACION-No implica en
estricto sentido ejercicio de actividad legislativa
La compilación implica agrupar o recopilar en un solo
texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su
naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido
ejercicio de actividad legislativa, pues quien compila, limita su actividad a
la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de
selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento
jurídico en cuanto tal.
COMPILACION DE NORMAS-Como facultad no puede llevar la expedición
de un nuevo texto jurídico
La Compilación es una facultad que no puede
conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una
titulación propia e independiente, pues ello equivale a expedir un código
CODIFICACION Y COMPILACION DE NORMAS-Alcances de la diferenciación
La jurisprudencia ha concluido sobre los alcances de
la diferenciación entre codificación y compilación, lo siguiente: (i) si para
efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades
generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de
los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los códigos. (ii) La
facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto
jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello
equivale a expedir un código.
COMPILACION DE NORMAS-Habilitación repercute en la jerarquía y
naturaleza del acto compilatorio
La norma aunque aparentemente respetaría el ámbito
propio de una simple autorización para compilar, en cuanto la habilitación está
limitada de manera explícita por la prohibición de modificar la redacción y
contenido de los preceptos compilados, el punto central de la discusión se
traslada al mecanismo a través del cual se confieren esas autorizaciones lo
cual repercute inevitablemente en la jerarquía y naturaleza del acto
compilatorio, y en los disturbios  que esto conlleva en el orden jurídico.
COMPILACION DE NORMAS-Improcedencia a través de decretos de
naturaleza ejecutiva
La atribución de potestad compilatoria de
normas legales a través de decretos de naturaleza ejecutiva, comprende
múltiples dificultades y problemas constitucionales de diversa índole: (i) en
primer lugar, por los problemas que suscitan en materia de competencia para el
control material de las normas compiladas, al generar inseguridad jurídica al
respecto; (ii)  y de otra parte,  por la posición que tales decretos tienen en
el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación,
generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar
un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas. Asimismo,
la jurisprudencia alertó sobre la compleja distribución de competencias, que
generaba la práctica legislativa de conferir autorizaciones para compilar
normas legales mediante decretos administrativos, en la medida en que con ello
se puede contribuir eventualmente a la desarticulación de los sistemas de
control constitucional de las leyes o de los decretos leyes confiados a la
Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el artículo 241 de la
Carta.
DECRETO COMPILADOR-Competencia del Consejo de Estado
DECRETO COMPILADOR-Contenidos normativos que lo integran son
de rango legal
Derivada de la particular naturaleza de los decretos
compiladores, le corresponde al Consejo de Estado conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, advirtió, no
puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos
que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia
corresponde a la Corte Constitucional. Así las decisiones del Consejo de Estado
sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaerían sobre la compilación
misma, sin que puedan afectar materialmente las normas legales que integran
esos decretos, cuyo conocimiento estaría atribuido a la Corte Constitucional.
DECRETO COMPILADOR-Limitaciones derivadas de su jerarquía en
el ordenamiento jurídico
Desde una perspectiva constitucional, la
complejidad que ofrecen estos decretos administrativos compiladores se extiende
a las serias limitaciones que su propio nivel de jerarquía ofrece en el
ordenamiento y que repercute en el alcance de la compilación. Su condición de
normas de rango inferior, no pueden alterar en modo alguno las disposiciones
legales superiores que son objeto de compilación. A esa  naturaleza normativa
limitada adscrita a los decretos compilatorios de carácter ejecutivo, se ha
atribuido en algunas ocasiones, la inexequibilidad de facultades otorgadas por
el legislador al ejecutivo para efectuar labores de  compilación normativa, al
desbordar con ellas claramente las posibilidades y alcances de los actos
administrativos en la materia
COMPILACION DE NORMAS-Facultades excluidas de ley habilitante
En el presente, es claro que el legislador no le
confirió al gobierno facultades extraordinarias para cumplir con los propósitos
previstos en la norma habilitante, pues el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006
no admite expresamente que se trate de un reconocimiento de facultades
extraordinarias ni ello se deriva de su contenido, al punto que ni siquiera
establece un límite temporal.
COMPILACION DE NORMAS-Procedencia a través de facultades
extraordinarias
La jurisprudencia de esta Corporación ha
aceptado como constitucionalmente válida la decisión del legislador de otorgar,
a través de facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150-10
C.P., competencia al Gobierno para expedir normas de compilación, a través de
decretos leyes, teniendo en  cuenta la jerarquía que tienen esas disposiciones
en el ordenamiento jurídico. Estas facultades, en todo caso, deberán respetar
las condiciones que ha establecido la propia jurisprudencia, en la cual hace
una clara diferencia entre la actividad compilatoria, y la de la expedición de
códigos.
COMPILACION DE NORMAS POR DECRETO
ADMINISTRATIVO-Procedencia
a través de libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del
ordenamiento jurídico
Las compilaciones que se adopten por otros
medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en
la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o
publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no
mediante decretos administrativos.
COMPILACION DE NORMAS-Reglas sobre la validez de la delegación
para la compilación de normas
COMPILACION DE NORMAS-Delegación para compilar normas a través de
simples decretos ejecutivos es inconstitucional
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA
EFECTUAR CONTROL DE DECRETO COMPILADOR-Falta de competencia
Para esta Corporación sigue siendo
indudable que desde el punto de vista formal estos decretos compiladores
carecen de fuerza de ley, son decretos administrativos, cuyo control formal
escapa a las reglas de competencia asignadas a esta Corporación, sin perjuicio
de que mantenga la competencia para efectuar control material individual sobre
las disposiciones legales objeto de la compilación.
Referencia: expediente D-7198
Actor: Jhon Jairo Barberi Forero
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 “Por medio de la cual se modifican
artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las
Fuerzas Militares”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho
(2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jhon
Jairo Barberi Forero solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 “Por medio de la
cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes
de las Fuerzas Militares.”
Mediante auto de febrero 29 de 2008 la demanda fue
inadmitida por vulneración de los requisitos de certeza y suficiencia. El
demandante subsanó oportunamente la demanda, razón por la cual fue admitida
mediante auto de marzo ocho (8) de dos mil ocho (2008).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada,
de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 46481  de  diciembre
13 de 2006.
"LEY No. 1104 DE  2006
(13 de diciembre)
Diario Oficial No. 46.481 de 13
de diciembre de 2006
“Por medio de la cual se
modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes
de las Fuerzas Militares”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 29. “Autorízase al Gobierno Nacional para
que pueda compilar las normas de esta ley y el Decreto-ley 1790 de 2000, sin
cambiar su redacción ni contenido”.
III.
LA DEMANDA
1. El fundamento central de la demanda radica en que
el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución, en razón a que autoriza al Gobierno Nacional para compilar
normas con fuerza de ley, sin que fuese investido de facultades extraordinarias
para asumir la labor encomendada.
Sostiene que el Decreto 1790 de
2000 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 578 de 2000, por
lo que se trata de normas con fuerza de ley. El Gobierno, al desarrollar la
autorización contenida en el artículo 29 de la Ley 1104/06, mediante la expedición
del Decreto 1428 del 27 de abril de 2007, indebidamente cambió la redacción y
el contenido del Decreto 1790 de 2000.
Señala que esta autorización
otorgada por el Legislativo al Ejecutivo permite “que el Ejecutivo tenga vía
libre para excederse y desbordar sus funciones, reorganizando las disposiciones
que compila, suprimiendo, reformando o reorientando las mismas o dando una
concepción o significado diferente a las disposiciones contenidas en las
normas  y Decretos con fuerza de ley, y aún a la totalidad misma de las normas
y Decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias”.
Según el demandante, para que el Gobierno Nacional
pueda compilar normas y Decretos que fueron expedidos por éste mismo, en virtud
de facultades extraordinarias, debe existir una norma precedente y clara que lo
invista de precisas facultades extraordinarias para efectuar la labor de
compilación de disposiciones de esta jerarquía normativa, puesto que de no ser
así, ocasionaría traumatismos en toda la normatividad colombiana que ha sido
expedida en virtud de facultades extraordinarias.
2. De otro lado,  sostiene  que “como
la norma acusada es inconstitucional, y es el soporte jurídico del Decreto 1428
de 2007, éste Decreto, en su totalidad, es inconstitucional, puesto que se
presenta el fenómeno que la doctrina mayoritaria de la Corte Constitucional ha
denominado "inconstitucionalidad por consecuencia".
Concluye solicitando la
inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104 del 13 de diciembre de 2006,  y
en virtud de la “inconstitucionalidad por consecuencia”, la totalidad
del Decreto 1428 de 2007.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Del Ministerio
de  la Defensa Nacional
La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros, interviene
en representación del Ministerio de la Defensa Nacional solicitando la
exequibilidad del precepto acusado. A continuación se reseñan los apartes más
relevantes de su intervención:
1.1. Advierte que el tema ya ha sido
analizado por  el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional.  Luego de
una amplia referencia a la jurisprudencia emitida por estas corporaciones afirma
que “las posiciones doctrinarias de la Corte Constitucional sobre el tema bajo
análisis han transitado una ruta que partió en el año de 1992 con un enfoque
flexible y permisivo sobre las acciones que puede realizar el ejecutivo cuando
dicta decretos compilatorios de leyes, en uso de facultades extraordinarias o
de simples mandatos contenidos en las leyes, pasando luego a una posición
rígida y al final, retornando a cierta flexibilidad” [1].
De otra parte, señala, el Consejo de Estado ha
participado de la concepción flexible cuando el ejecutivo realiza compilaciones
por orden del legislativo[2].
1.2. En cuanto a la presunta vulneración del artículo
150 numerales 10 de la Carta Política, sostiene que “No es cierto como lo
afirma el demandante que la facultad de compilar surja en este caso  de la
delegación realizada por parte del legislador ordinario al ejecutivo, sino que
surge por mandato de la misma ley, (sic) como en efecto lo indica el mismo
artículo acusado que autoriza expresamente al gobierno nacional para realizar
la compilación de normas de esta ley y el decreto ley 1790 de 2000 sin cambiar
su redacción, ni contenido.
1.3. Frente a la impugnación – por consecuencia - del
Decreto 1428 del 27 de abril de 2007, señala que contrario a lo afirmado por el
accionante  el gobierno, no modificó, sustituyó, eliminó ni adicionó en manera
alguna el texto original de las normas compiladas. De otra parte, destaca que de conformidad con el artículo 237 numeral
2º de la Constitución la atribución para la revisión de este tipo de decretos
es del Consejo de Estado, no de la Corte Constitucional, para el evento en que
dicho precepto fuera objeto de debate por la jurisdicción.
1.4. Estima  errada la apreciación del demandante en
el sentido que resulte aplicable al presente caso el precedente establecido en
la sentencia C-655 de 2007 que declaró inexequible el artículo 53 del Decreto
1111 de 2006, por cuanto el problema jurídico planteado en esa sentencia era
distinto “tendiente a dilucidar si a la luz del artículo 150 de la Carta
Política el Congreso de la República puede  conferir o no al gobierno nacional
la facultad de renumerar el articulado del Estatuto Tributario de tal forma que
se organicen en un sólo cuerpo la totalidad de los impuestos administrados por la
DIAN”.
1.5. Finalmente destaca que el Ministerio de Defensa se
limitó a cumplir con un mandato surgido de la propia ley, sin que existiera una
delegación de la facultad legislativa encomendada al Congreso al Ejecutivo, la
compilación surgió así de la misma ley y “no a través de un acto administrativo,
como erróneamente lo entiende el demandante”.
2. De los
ciudadanos Bernardo Vanegas y Álvaro Márquez
Los mencionados ciudadanos intervienen para señalar que
la norma impugnada debe ser declarada inexequible en razón a que  “la Corte
Constitucional en varias oportunidades se ha referido al estudio del contenido
de disposiciones similares al artículo 29 de la Ley 1104 y los ha declarado
inconstitucionales”.
Luego de citar ampliamente las sentencias C- 655 de
2007 y C-259 de 2008 señala que so pretexto de compilar las normas de la Ley
1104 de 2006 y del Decreto – Ley 1790 de 2000, tal como lo dispone el artículo
demandado, “no resulta viable conceder al gobierno facultades
extraordinarias, pues el orden en que se dispongan los artículos, la numeración
que se les dé y su disposición en títulos, capítulos o demás tiene
indudablemente eficacia jurídica y cualquier alteración es susceptible de
variar esa eficacia y de producir resultados diversos a los acogidos por el
legislador”.
Por esa razón, si al gobierno se le permite numerar,
fijar un orden o agrupar o “compilar los distintos artículos en títulos o
capítulos, prácticamente se le está permitiendo participar en la expedición de
un código y eso,  como se ha indicado, es tarea constitucionalmente asignada al
legislador y sustraída del ámbito de las facultades extraordinarias”.
Concluye señalando que en armonía con la sentencia
C-259 de 2008 y 655 de 2007, la norma impugnada debe ser declarada inexequible
porque con su expedición desconoce lo preceptuado por el numeral 10 del art.
150 de la Constitución Nacional. Es decir, la inexequibilidad se produce porque
concede facultades al Gobierno que implican realmente el ejercicio de funciones
legislativas reservadas al Congreso, como en las reiteradas providencias lo ha
dicho la Corte Constitucional.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 4541 de abril
29 de 2008, el señor Procurador General de la Nación solicita a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006.
A continuación se presenta una síntesis de su concepto:
1. Sostiene el Ministerio Público
que la labor de “compilación puede realizarse: (i) a través de decretos con
fuerza de ley (artículo 150, numeral 10 superior);  o (ii) por medio de libros
o publicaciones sin aspiraciones de expedir un nuevo texto jurídico, ya sea por
parte de los servidores públicos o por los particulares. Así lo señaló la Corte
Constitucional en la sentencia C-655 de 2007, en la cual manifestó que
"(1)as compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los
decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad
de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones
modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos
administrativos..."
2. A juicio del Procurador, en el
caso en estudio, el legislador no le otorgó al Presidente de la República
facultades extraordinarias para cumplir esa función de compilación.  Luego de
hacer referencia a los antecedentes legislativos señala que el Legislador a través
de la disposición acusada lo que hizo fue facultar al Gobierno Nacional para
reunir en un sólo cuerpo las disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto
- Ley 1790 de 2000, prohibiéndole modificar o convertir en algo diferente su
redacción y contenido normativo. Lo que indica que no lo autorizó para
renumerar, reordenar y eliminar tales normas y, menos aún, para expedir un
nuevo texto jurídico, como sí lo hizo en otras oportunidades.
3. En este orden de ideas, concluye
el Procurador, “el Congreso de la República solo facultó al Ejecutivo para
"compilar" tales normas a través de libros o publicaciones, lo cual
no desconoce lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política. Cuestión
diferente es que el ejecutivo interprete de manera errada el verbo rector
"compilar" y, en consecuencia, proceda a cumplir la función atribuida
(compilaciones) a través de mecanismos diferentes a los autorizados por la
disposición acusada, esto es, los libros o publicaciones”.
VI.
FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1.  Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una Ley de la
República, en este caso, de la Ley  1104 de 2006.
2.  Problema jurídico y temas jurídicos a tratar
Para el demandante el artículo 29
de la Ley 1104 de 2006 es violatorio del artículo 150 num. 10 de la
Constitución, en cuanto autoriza al Gobierno Nacional para compilar las normas
de esa ley y del Decreto- Ley 1790 de 2000, sin cambiar su redacción ni
contenido, sin que para el efecto le haya concedido facultades extraordinarias.
En su criterio, bajo ninguna circunstancia, puede el legislador, sin revestir
al ejecutivo de  facultades extraordinarias, conceder una autorización para
compilar normas con fuerza de ley.
En criterio de algunos intervinientes, la norma debe
ser declarada inexequible porque concede facultades al Gobierno que implican el
ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso. En su opinión la
función de numerar, fijar un orden, agrupar, y en definitiva “compilar” los
distintos artículos en títulos o capítulos, comporta la participación en una
actividad “codificadora” reservada de manera exclusiva al legislador y
sustraída del ámbito de las facultades extraordinarias.
Por su parte, el Procurador
General de la Nación estima que el legislador sólo facultó al Ejecutivo para "compilar"
las disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto - Ley 1790 de 2000, labor
que sólo podía efectuar a través de libros o publicaciones. Tal autorización no
desconoce lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política. Cosa distinta,
sostiene, es que el ejecutivo hubiese procedido a cumplir la tarea atribuida
(compilar) a través de mecanismos diferentes a los autorizados,
situación que no afecta la constitucionalidad del precepto acusado.
Vistos los antecedentes
reseñados, el problema jurídico que debe resolver la Corte consiste en
determinar si es acorde con la Constitución, en particular con las previsiones
de los numerales 2 y 10 del artículo 150, la norma que autoriza al Gobierno
Nacional para compilar disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto 1790
de 2000, sin que para el efecto le hubiese otorgado facultades extraordinarias.
Así, se tiene que el problema que
se plantea en esta oportunidad se centra en el mecanismo mediante el cual se
confieren autorizaciones al ejecutivo para la compilación de normas legales,
aspecto que repercute desde luego en la jerarquía y naturaleza del acto
compilatorio.
Para resolver
el problema jurídico planteado la Corte: (i) determinará el alcance del
precepto acusado; (ii) recordará su jurisprudencia sobre la validez
constitucional de la delegación para la compilación normativa; y (iii) en ese
marco se pronunciará sobre  los cargos de inconstitucionalidad formulados.
3.  La determinación del  alcance del precepto
acusado.
3.1. El artículo 29 de la ley 1104 de 2006, contempla
una autorización al Gobierno Nacional para compilar las normas de esa
Ley[3]
y del Decreto – Ley 1790 de 2000 que contiene disposiciones sobre carrera del
personal de oficiales y sub oficiales de las Fuerzas Militares. Este último,
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confirió la ley 578 de 2000. La misma disposición establece que dicha
labor se llevará a cabo por el ejecutivo “sin cambiar su redacción ni
contenido”.
De manera que lo que hizo el legislador, a través de
la disposición acusada, fue facultar al Gobierno Nacional para reunir en un
solo cuerpo  los preceptos de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto Ley 1780 de
2000, prohibiéndole modificar su redacción y su contenido normativo.
3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la
Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la
compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones
jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y
contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de
actividad legislativa”.[4]
Quien compila, ha dicho la Corte  “limita su
actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio
de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al
ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra
limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las
puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir
disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas
o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente
legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de
un conjunto normativo”.[5]
Es una facultad que “no puede conllevar
la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación
propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a
expedir un código”,[6] ya que
la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas
agrupadas”.[7]
La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los
alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos
concretos, lo siguiente: (i) si “para
efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades
generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de
los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los códigos”[8]. (ii) La facultad de compilar “no puede
conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una
titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.[9]
3.3. La norma acusada aparentemente respetaría el
ámbito propio de una simple autorización para compilar, en cuanto la
habilitación está limitada de manera explícita por la prohibición de modificar
la redacción y contenido de los preceptos compilados. Sin embargo, el punto
central de la discusión se traslada en esta ocasión al mecanismo a través del
cual se confieren esas autorizaciones – sin que medien facultades
extraordinarias -, lo cual repercute inevitablemente en la jerarquía y naturaleza
del acto compilatorio, y en los disturbios  que esto conlleva en el orden
jurídico.
Al respecto, debe precisar la Sala que los desarrollos
jurisprudenciales orientados a deslindar la labor codificadora de la
simplemente compiladora se han construido fundamentalmente a propósito
del control de constitucionalidad de normas que conferían facultades
extraordinarias al gobierno para el efecto, y con el fin de establecer
eventuales trasgresiones a la prohibición del inciso tercero del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución, conforme al cual no le está permitido al
Congreso otorgar facultades extraordinarias al Gobierno para la expedición de
códigos. Lo que implica que se trataba de compilaciones a través de normas  con
fuerza de ley.
Así lo ha admitido la Corte en anteriores
oportunidades al señalar:
“Ahora bien, nótese que la jurisprudencia
descrita hace referencia en la mayoría de los casos, a las diferencias entre
compilación y codificación, en asuntos relacionados con la delegación de
facultades extraordinarias al Ejecutivo; es decir, cuando se trata de decretos
con fuerza de ley, acusados de vulnerar el artículo 150-10 de la Constitución.
En estos casos, la compilación de normas bajo las reglas anteriormente
expuestas, no puede - como se ha expresado- invadir la órbita de competencia
del legislador en lo que corresponde a la codificación normativa, so pena de
desconocer la Carta[10]”.
3.4. En el presente evento, es claro que el legislador
no le confirió al gobierno facultades extraordinarias para cumplir con los
propósitos previstos en la norma habilitante. Esta conclusión emerge del propio
texto de la disposición  acusada, de los antecedentes legislativos de la Ley
1104 de 2006, y del encabezamiento del Decreto 1428 de 2007, a través del cual
el gobierno desarrolló la delegación asignada por el legislador.
En efecto, el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 no
admite expresamente que se trate de un reconocimiento de facultades
extraordinarias ni ello se deriva de su contenido, al punto que ni siquiera
establece un límite temporal. Por otra parte, tal como lo destaca el señor
Procurador,  de la simple lectura de la exposición de motivos del Proyecto de
Ley 168/2005 Senado y 249/2005 Cámara, que dio origen a la Ley 1104 de 2006, se
infiere que el legislador no  otorgó  facultades extraordinarias al gobierno
para cumplir con la labor que le adscribe en el artículo 29 de ese cuerpo
normativo. El objetivo del proyecto fue el de subsanar vacíos y falencias que
se detectaron en la aplicación del Decreto 1790 de 2000, que regula la carrera
del personal de oficiales y sub oficiales de las Fuerzas Militares, así aparece
justificado el proyecto:
“Este proyecto de ley tiene como principal
objetivo suplir y subsanar los vacíos y falencias en la aplicación del Decreto
1790 de 2000, el cual regula la carrera de personal de oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares. En la aplicación de dicho decreto se han evidenciado
algunas circunstancias que han hecho difícil y engorroso el cumplimiento de las
disposiciones que en el decreto se contemplan y que en el espíritu del reglador
se evidencian al momento de la redacción.
(…)
El diagnóstico de las fallas evidenciadas
en la aplicación  del decreto han sido realizadas (sic) conjuntamente con las
Fuerzas Militares, todo ello con el fin de armonizarse con los cambios que demanda
la situación del país[11].”
En ninguna parte de los antecedentes legislativos se
hace referencia a un eventual otorgamiento de atribuciones extraordinarias
conferidas al gobierno para efectuar la labor compiladora. En uso de la
facultad que le confiere el artículo 29 de la Ley 1104 del 13 de diciembre de
2006, el Gobierno expidió el Decreto 1428 de 2007 “Por el cual se compilan
las normas del Decreto 1790 de 2000 “Por el cual se modifica el Decreto
que regula las normas de carrera del personal de Oficiales y Suboficiales de
las Fuerzas Militares”
3.5. Así, de los antecedentes legislativos referidos,
del texto mismo de la norma acusada y del encabezamiento del Decreto
compilatorio, se deduce que el Congreso de la República optó libremente por asignar
al Gobierno la tarea de compilar en un sólo cuerpo jurídico, sin cambiar su
redacción ni contenido, las normas de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto – Ley
1790 de 2000. Ello, mediante un decreto administrativo, dado que como
quedó establecido no le fueron conferidas facultades extraordinarias para el
efecto.
Sobre la naturaleza ejecutiva de los decretos
compilatorios proferidos  por el gobierno, sin que medien facultades
extraordinarias para el efecto ha dicho la Corte:
“[N]o tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar
unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin
de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente
una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En
tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta
de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue
la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran
"ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza
indicativa"[12] dado
que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las leyes
compiladas”.[13]
Se trata, en suma, de unas atribuciones conferidas al Gobierno
para la expedición de un decreto compilatorio de naturaleza administrativa o
ejecutiva, no obstante que la misma habría de recaer sobre normas con fuerza de
ley.
Delimitado así el alcance de las facultades
conferidas, como la naturaleza del decreto que las desarrolla, procede la Sala
a reseñar las reglas que ha establecido la jurisprudencia acerca de la validez
constitucional de la delegación para la compilación normativa, con especial
referencia a la que se otorga para ser desarrollada mediante un decreto
administrativo.
4. Las reglas acerca de la validez
constitucional de la delegación para compilación normativa
4.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha
aceptado como constitucionalmente válida la decisión del legislador de otorgar,
a través de facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150-10 C.P.,
competencia al Gobierno para expedir normas de compilación, a través de
decretos leyes, teniendo en  cuenta la jerarquía que tienen esas disposiciones
en el ordenamiento jurídico. Estas facultades, en todo caso, deberán respetar
las condiciones que ha establecido la propia jurisprudencia, en desarrollo del
alcance del artículo 150 num. 2 y num. 10 de la Constitución, en la cual hace
una clara diferencia entre la actividad compilatoria, y la de la expedición de
códigos.
En tal sentido ha establecido una serie de reglas para la
validez de esta opción legislativa, las cuales se reseñan a continuación:
(i) Ha dispuesto, que  lo
previsto en los artículos 150-2 y 150-10 C.P. impide que el Congreso delegue en
el Ejecutivo la promulgación de códigos, prohibición que se extiende a los
actos de la modificación o adición de los mismos, cuando ello implique la
alteración de su estructura general o de la esencia de los mismos[14].
(ii) En
el propósito de delimitar el concepto de código ha señalado, que  se entiende
que un conjunto de disposiciones configura un código cuando es “(i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii)
que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada
de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de
modo pleno, integral y total[15], y
(iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido como
“código”.[16]”.
No obstante, la condición de código se adquiere a partir de criterios
materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el legislador
habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo que, aunque
nominalmente no sea identificado como “código”, posea las características
enunciadas.  En ese caso, la norma habilitante resultará contraria a lo
dispuesto en el artículo 150-2 C.P.
(iii) De
otra parte, ha indicado que no todo orden sistemático de normas debe recibir la
calificación de código, por lo que es posible diferenciar estas disposiciones
de las compilaciones.   Así, mientras “que el código como se ha indicado,
tiene la pretensión de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en
un nuevo cuerpo normativo, una rama específica del derecho, la compilación
implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un
tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta
tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.[17]”
(iv) Ha
previsto que la labor de compilación supone, en criterio de la Corte, (a)
recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico; (b)
sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, - por lo que el
compilador no las puede modificar, sustituir, ni retirar del sistema jurídico,
así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas-, ya que tal agrupación;
(c) no es una tarea legislativa, ni tiene trascendencia en el contenido
de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Los efectos de la
compilación, en consecuencia, no conllevan la expedición de un nuevo texto
jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente,[18]
con fuerza de ley, sino una finalidad clara y limitadamente sustentada (d) en
propósitos académicos, doctrinarios o de servicio
público, que son por demás beneficiosos y útiles,[19]
y que se limitan exclusivamente a la sistematización, referencia y consulta de
normas.
(v) Aplicada esta
diferenciación a casos concretos[20], identificó que (a) la
ley habilitante no debe conferir al Gobierno la facultad de eliminar, en la
tarea de recopilación o conciliación normas repetidas o superfluas, pues esta
función hace parte de la promulgación de códigos; (b) la facultad de
compilar ““no puede
conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una
titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.[21]”;
(c) la ley habilitante que involucre un simple cambio de numeración no
vulnera la prohibición en comento; no obstante, labores que afectan la
nomenclatura del estatuto de que se trate, sí se inscriben dentro del concepto
de código y, por ende, quedan cobijadas por el principio de reserva de ley.
Esto debido a que la “potestad para colocar en orden la numeración de los
distintos artículos, libros, capítulos y títulos que lo conforman[22] es tarea del legislador, “puesto
que se trata de una modificación que afecta la estructura misma del código”[23]”; y (d) la tarea de
subsanar fallas en la armonía dentro de un código es un asunto que también hace
parte de la reserva de ley.
(vi)  Señaló así mismo que no toda modificación de las
disposiciones pertenecientes a un código, por parte de un Decreto Ley, es
inconstitucional.  Ello en tanto esta “Corporación ha señalado[24]
que sólo aquellas modificaciones o adiciones que de alguna manera “afecten la
estructura normativa o general de tales estatutos”[25]
o la esencia de la materia regulada por el código[26]
o impliquen  una regulación que presente  las  características  que  son
propias  de  los códigos,[27] forma
parte de la prohibición constitucional del artículo 150-10.”
En suma, de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, resulta constitucionalmente admisible que el Congreso de la
República, con fundamento en el numeral 10  del artículo 150 de la
Constitución, otorgue al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para la
compilación de normas, siempre y cuando se respeten los límites anteriormente
señalados, fundamentalmente orientados a preservar la competencia codificadora,
adscrita de manera exclusiva e indelegable por la Carta, al Congreso (Art. 150
num. 2 y 10 inciso 3°).
4.2. El otorgamiento de potestad
compilatoria a través de decretos de naturaleza simplemente ejecutiva.
4.2.1. Un aspecto específico de esta
problemática es el relacionado con la atribución de potestad compilatoria de
normas legales, a través de decretos de naturaleza simplemente ejecutiva. En
reciente jurisprudencia[28] esta Corporación ha
puesto en evidencia las múltiples dificultades y los problemas constitucionales
que emergen del otorgamiento al gobierno, por parte del Congreso, de facultades
de compilación normativa a través de decretos de naturaleza simplemente
ejecutiva.
Esas dificultades son de diversa índole: (i) en primer
lugar, por los problemas que suscitan en materia de competencia para el control
material de las normas compiladas, al generar inseguridad jurídica al respecto;
(ii)  y de otra parte,  por la posición que tales decretos
tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de
compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede
ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las
normas compiladas.
4.2.2.  Desde la sentencia C-508 de 1996[29]
la jurisprudencia alertó sobre la compleja distribución de competencias, que
generaba la práctica legislativa de conferir autorizaciones para compilar
normas legales mediante decretos administrativos, en la medida en que con ello
se puede contribuir eventualmente a la desarticulación de los sistemas de
control constitucional de las leyes o de los decretos leyes confiados a la
Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el artículo 241 de la
Carta.
En efecto, destacó la Corte, que la
compilación de normas de superior jerarquía jurídica a través de actos
administrativos, puede favorecer el desvío del conocimiento material de
preceptos de rango legal hacia otras autoridades distintas a las señaladas
expresamente por la Carta, cuando son demandados por infringir la Constitución.
Esta dificultad fue expresada en  la
aludida sentencia mediante el siguiente interrogante:
“Como vemos, si bien el decreto compilador
es en sí mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo
cual plantea un interrogante complejo: ¿A quien corresponde el conocimiento de
las disposiciones compiladas como tales? ¿Al Consejo de Estado, por ser el decreto
compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a la Corte Constitucional, por ser las
normas compiladas de naturaleza legal?”
Se trata, según dijo la Corte en aquella oportunidad,
de una compleja distribución de competencias, derivada de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores, en virtud de la cual corresponde al Consejo
de Estado conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto
compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma
en su expedición. Sin embargo, advirtió, no puede ese tribunal pronunciarse
sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos,
pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte
Constitucional. Así las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos
ejecutivos compiladores sólo recaerían sobre la compilación misma, sin que
puedan afectar materialmente las normas legales que integran esos decretos,
cuyo conocimiento estaría atribuido a la Corte Constitucional[30].
4.2.3  Las limitaciones derivadas de su
nivel de jerarquía en el ordenamiento jurídico
De otra parte, consideró la Corte, que
desde una perspectiva constitucional, la complejidad que ofrecen estos decretos
administrativos compiladores se extiende a las serias limitaciones que su
propio nivel de jerarquía ofrece en el ordenamiento y que repercute en el
alcance de la compilación. Su condición de  normas de rango inferior, no pueden
alterar en modo alguno las disposiciones legales superiores que son objeto de
compilación[31].
A esa  naturaleza normativa limitada adscrita a los
decretos compilatorios de carácter ejecutivo, se ha atribuido en algunas
ocasiones, la inexequibilidad de facultades otorgadas por el legislador al
ejecutivo para efectuar labores de  compilación normativa, al desbordar con
ellas claramente las posibilidades y alcances de los actos administrativos en
la materia.
En tal sentido se señaló, que como consecuencia de estas
limitaciones, derivadas de la jerarquía de la norma compilatoria, en la
sentencia C-582 de 2001[32] se declaró inexequible
el inciso segundo del artículo 536 de la Ley 600 de 2000[33],
por “ordenar la numeración del Código de Procedimiento Penal, (…) por medio
de un decreto de inferior categoría, en este evento, ejecutivo (…) [que]
estaría modificando una ley, [lo que es] abiertamente inconstitucional”.
Igualmente en la sentencia C-583 de 1999
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte declaró inexequible el artículo 215 de la
Ley 115 de 1994,[34] por
considerar que no existía duda de que “el artículo 215 de la Ley 115 de 1994
viola la Carta, en especial el artículo 150 numerales 2 y 10, porque no sólo
dispone la conformación de un código con una norma inexistente y con
disposiciones reglamentarias que no pueden estar incluidas en las
codificaciones, sino que abre la puerta para que autoridades distintas al
Congreso ejerzan funciones  que la Constitución reservó a éste”, dado que
el artículo autorizaba al Ministerio de Educación para determinar la estructura
y organización de un Código Educativo.
4.2.4. A partir de la sentencia C- 655 de
2007[35], la Corte adopta de
manera específica y clara un criterio conforme al cual el legislador desconoce
límites constitucionales al conferir al Gobierno atribuciones para compilar
normas con fuerza de ley, a través de Decretos de naturaleza simplemente administrativa.
En tal sentido señaló que: “Si ello se pretende hacer mediante un “decreto
compilatorio” sin fuerza material de ley, con fundamento en la atribuciones
otorgadas por el Legislador al Gobierno en el artículo 53, salta a la vista que
la disposición enunciada desconoce plenamente los límites constitucionales
anteriormente resumidos”.
De manera concluyente señaló: (i) que la compilación
normativa a la que hace alusión la jurisprudencia constitucional, es posible a
través de decretos con fuerza de ley conforme a las reglas establecidas por la
propia jurisprudencia, dado el rango de tales decretos en el
ordenamiento; (ii) que en el caso de los decretos administrativos, ella no
puede ejercerse válidamente a través de decretos administrativos sin rayar en
la inconstitucionalidad.
Explicó la Corte que tal inexequibilidad  se genera “no
sólo (i) por los problemas que suscitan en materia de competencia material de
las normas compiladas al generar inseguridad jurídica en su control
constitucional, sino (ii)  por la posición que tales decretos tienen en el
ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación,
generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar
un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas que no
puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su
ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto original”[36].
En consecuencia, dijo la Corte: “no es
posible pretender por vía de un decreto administrativo “compilaciones”
semejantes. Las compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los
decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad
de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones
modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos
administrativos, por las razones previamente expuestas[37]”.
4.2.5.  Esta doctrina  fue reiterada en la
sentencia C-259 de 2008 en la cual se revisó la constitucionalidad del artículo
30 de la Ley 1150/07 mediante el cual el Congreso,  sin que mediaran facultades
extraordinarias, delegó en el Gobierno Nacional la función de compilar las
normas de dicha Ley con las de la Ley 80 de 1993, a fin de establecer el
Estatuto General de Contratación de la Administración.
Estimó la Corte que una delegación así
conferida conllevaba a que la misma sólo pudiera ser desarrollada a través de
decretos ejecutivos “esto es, por normas de inferior jerarquía a las objeto
de compilación, alternativa que contraría la Carta Política en los términos
expuestos.   Por ende, declaró la inexequibildad del precepto examinado al
destacar que “la delegación que hace el Congreso para efectuar compilación
de normas a través de simples decretos ejecutivos es inconstitucional” [38].
5. La inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104
de 2006
5.1. Reiterando la jurisprudencia
establecida en las sentencias C-655 de 2007 y C-259 de 2008, según la cual son
inconstitucionales las atribuciones  que el Congreso de la República confiere
al Gobierno Nacional para que compile normas legales a través de decretos de
simple naturaleza administrativa, la Corte declarará la inconstitucionalidad
del artículo 29 de la ley 1104 de 2006, debido a la desarticulación que genera en
los sistemas de control constitucional de las leyes o de los decretos leyes
confiados a la Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el
artículo 241 de la Carta, y a que la función compiladora que  por esta vía se
atribuyó al Gobierno desborda las facultades que éste puede ejercer a través de
un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas.
5.2. Finalmente, en relación con la
solicitud que formula el demandante, en el sentido que “en virtud de la
inconstitucionalidad por consecuencia” se declare la inexequibilidad de la
totalidad del Decreto 1428 de 2007, la Corte reiterando su jurisprudencia al
respecto[39], se abstiene de
pronunciarse sobre este segmento de la demanda, pues para esta Corporación
sigue siendo indudable que desde el punto de vista formal estos decretos
compiladores carecen de fuerza de ley, son decretos administrativos, cuyo
control formal  escapa a la reglas de competencia asignadas a esta Corporación,
sin perjuicio de que mantenga la competencia para efectuar control material individual
sobre las disposiciones legales objeto de la compilación[40].
En mérito de lo expuesto,  la Corte declarará
la inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104 de 2006,  el cual concede
facultades al Gobierno Nacional para que, a través de un decreto de inferior
jerarquía, compile normas con rango legal, esto es, las pertenecientes a la Ley
1104 de 2006 y al Decreto Ley 1790 de 2000.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar INEXEQUIBLE,  el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006.
Segundo: INHIBIRSE para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 1428 de 2007 por carencia
de competencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-839 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
COMPILACION DE NORMAS-Improcedencia de la habilitación al
gobierno para ordenar, numerar o titular normas (Salvamento parcial de voto)
COMPILACION DE NORMAS-Sólo resulta procedente la habilitación al
Gobierno para compilar pero sin modificar numeración, títulos ni ordenación del
articulado. (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-7198
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 “por medio
de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de
los integrantes de las Fuerzas Militares”
Magistrado
Ponente:
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto al presente fallo, respecto
del ordinal primero de esta sentencia en el cual se decide declarar inexequible
el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006, ya que si bien me encuentro de acuerdo
con que la norma acusada es inconstitucional, me aparto de algunos de los
fundamentos de la decisión.
La razón de mi disenso radica especialmente en
relación con el alcance estricto de las facultades extraordinarias que se
pueden otorgar al Gobierno para realizar una compilación de normas de distintos
estatutos. Entre otras, el que no pueda variar la ubicación de un artículo en
un determinado capítulo, la denominación de los mismos e inclusive su
numeración u ordenación, puesto que ello implica variar el sentido original de
un estatuto, con las consecuencias que ello implica para la interpretación de
las normas.
En este sentido, para este magistrado es claro que el
gobierno puede compilar, cosa distinta es que en la compilación no puede
alterar el orden o numeración de las normas, ya que esto tendría una incidencia
directa e inmediata en la interpretación normativa, por cuanto de conformidad
con las reglas de interpretación jurídica, tienen prevalencia las normas que
constituyen principios frente al resto de normas, y si el gobierno llegare a
cambiar el orden o numeración de los preceptos en los cuerpos normativos, ello
equivaldría a alterar la relación jerárquica entre las normas, lo cual a su vez
alteraría la interpretación de las mismas.
En este orden de ideas, me permito reiterar mi posición jurídica
respecto de este tema[41], en cuanto la tesis de
la Corte (Sentencia C-582/01) ha sido la de que la facultad de compilar que
tiene el gobierno no puede comprender la de numerar o titular las normas, lo
cual es competencia exclusiva del legislador y no se puede delegar en el
ejecutivo.
Por tanto, insisto en que el gobierno puede compilar normas pero
también en que es inconstitucional delegar en el ejecutivo la labor de ordenar,
numerar o titular las mismas, la cual es una labor reservada al legislativo.
De este modo, a juicio de este magistrado la única posibilidad para
el Gobierno es la de hacer una compilación sin modificar la numeración, títulos
y ordenación de un articulado, que sin duda resulta útil para el conocimiento
de la ley, el ejercicio de los derechos y la seguridad jurídica.
En consecuencia, considero que es claro que no se puede habilitar al
gobierno para hacer una compilación en la forma que se establece en la norma
demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo acusado. Por lo tanto,
debe ser el legislador quien realice dicha labor de armonización de la
legislación, para lo cual puede emplear diversos métodos.
Con fundamento en lo expuesto, salvo
parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Menciona las sentencias C-558 de 1992, C-216 de 1993, C-252 de
1994, C-362 de 1996, C-583 de 1999, C-748 de 1999, C-582 de 2001, de la Corte
Constitucional.
[2] Hace referencia a las sentencias 5191 de 1999 y  AI-049 de 2000 de la
Sección Primera del Consejo de Estado.
[3] “Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de
2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares”
[4] Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente
la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[5] Sentencia C-397 de 1995 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta
sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994, sobre
modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la República,
mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de
los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las
diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”.
En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el
Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, -
por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se “desconoció la
prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del
Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que
se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto
formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (…)En efecto,
puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y,
lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (…)”.
Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”,
advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo
texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o
refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa.
[7] Sentencia  C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Sentencia C-255 de 1995 M.P.
Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto Ley 1298
de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud;
decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al
Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto
de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración
continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo
cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (…) Con tal propósito
podrá reordenar la numeración  de las diferentes disposiciones (…) sin que se
altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o superfluas”.
Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir “un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código.
Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar las normas
repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta
vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”. Concluyó
la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que
tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993 que concedía tales
facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General
de Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”. Así lo
demuestran “su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de
enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y
sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994”.
[9] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Sentencia C-655 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Gaceta del Congreso No. 774 de 2005, p.
[12] Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. En esta sentencia, el artículo 54 de la
ley  179 de 1994, que  autorizaba  “al Gobierno Nacional para compilar las
normas de esta ley y la de la Ley 38 de 1989 sin cambiar su redacción ni
contenido” y que afirmaba, que “esta compilación será el Estatuto
Orgánico del Presupuesto”, la Corte  concluyó sobre la naturaleza del
decreto compilatorio que, “un decreto con una fuerza meramente indicativa y
su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes
mencionadas” por lo que según la sentencia, “el hecho de que la
compilación se denomine Estatuto Orgánico del Presupuesto, carece a  de
significación” ya que  se trata realmente de la ley orgánica del
presupuesto.
[13] Sentencia C-508 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[14] No obstante, la
Corte ha conferido legitimidad constitucional a los códigos expedidos a través
de decretos con fuerza de ley dictados bajo el amparo de la Constitución de
1886, en el entendido que la restricción formal en comento no existía en ese
estatuto superior. (Sentencias C-655 de 2007 y C-259 de 2008, fundamento
jurídico No. 19.2)
[15] Ver entre otras, las sentencias   C-362
de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-012 de 2000. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra; C-511 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil C-340 de 2006.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[16] Ver a este respecto las sentencias C-362
de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-692 de 2003.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas; C-340
de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra
Porto.
[17] Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente
la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[18] Ver las sentencias C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-582
de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; C 397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y C- 129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre otras.
[19] Corte Suprema de Justicia, sentencia del
primero de marzo de mil novecientos noventa. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. Proceso número 1970 Actor:
Carlos Alfredo Ramírez Guerrero.
[20] Sentencia C-655 de 2007.
[21] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22] Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[23] Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[24] Sobre este aspecto se pueden consultar las sentencias C-395 de 1996
M.P. José Gregorio Hernández Galindo;  C-077 de 1997. M.P. Antonio Barrera
Carbonell; C-1374 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1713 de 2000.
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-140 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero;  C-244
de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto; C-510 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-061
de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;  C-566 de 2006. M.P. Humberto Sierra
Porto.
[25] Sentencia C-140 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-582
de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[26] Sentencia C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[27] Sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-713 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28] Sentencias C-655 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C- 259
de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[30] Consideraciones expuestas en la sentencia C-508 de 1996 y
reiteradas en la sentencia C-655 de 2007.
[31] Sentencia C-655 de 2007.
[32] M.P., Jaime Araújo Rentería.
[33] El artículo 536 de la ley 600 de 2000 rezaba lo siguiente: “Este
código entrará en vigencia un año después de su promulgación. // Dentro de los
tres (3) meses siguientes a la promulgación de este código, el Gobierno Nacional
ordenará su nomenclatura y subsanará cualquier falta de armonía que pueda
encontrarse en algunas de sus disposiciones”.
[34] ARTÍCULO 215. La presente Ley, adicionada con la Ley 30 de 1992,
con la ley estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y
con las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia,
constituyen el Código Educativo. (…).
[35] Al examinar el
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 que atribuía al Gobierno Nacional la
potestad de renumerar; compilar y organizar en un solo cuerpo
jurídico, la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados
por la DIAN; además, de reordenar sin modificar su texto y de eliminar,
las normas que se encuentren repetidas o derogadas, la Corte declaró su
inexequibilidad. Consideró, la Corporación que las funciones de renumerar,
reordenar y eliminar disposiciones de un estatuto, desbordaban el marco de la
simple compilación, trascendiendo el ámbito de la codificación.
[36] Sentencia C-655 de 2007.
[37] Ibíd..
[38] Sentencia C-259 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[39] Aplicando este criterio, en la sentencia C-305 de 1995, la Corte se
abstuvo de conocer, por carecer de competencia, de la demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se
limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994.
[40] Cfr. Sentencia C-508 de 1996.
[41] Ver Salvamentos de Voto del suscrito magistrado a las Sentencias
C-655 del 2007 y C-259 del 2008.