T-141-11
Sentencia T-141/11
Sentencia T-141/11
ACCION DE
TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración constitucional
sobre el carácter fundamental al reconocimiento de la condición de persona
víctima del desplazamiento forzado
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA Y PRESUNCION DE BUENA FE DEL
DECLARANTE DESPLAZADO-Supone una inversión de la carga de la prueba
respecto a los hechos generadores del desplazamiento
Referencia: expediente
T-2.815.412
Acción de
tutela instaurada por Ely Johana Urquijo Guiza contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
Colaboró:
Lina María
Mogollón Aristizábal
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, quien la
preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito Especializado de Villavicencio, y la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, en primera y segunda
instancia, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Ely Johana
Urquijo Guiza presentó acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales al reconocimiento de su condición de
persona desplazada y a disfrutar de los derechos a la vida en condiciones
dignas, al mínimo vital y a la igualdad.
Señaló la
accionante que se desplazó el 4 de diciembre de 2009 de Puerto Trujillo,
municipio de Puerto Gaitán en el departamento del Meta, debido a amenazas de
las FARC, “por cuanto adujeron que yo no les colaboraba porque no les dí el
consentimiento para que mis hijos se reclutaran en las filas” y que se
ubicó en el municipio de Villavicencio junto con sus siete (7) hijos, los
cuales se encuentran en etapa escolar.
Manifestó la
accionante que declaró ante la Procuraduría Regional de Villavicencio las
razones que la forzaron a su desplazamiento. Adujo que la autoridad accionada
mediante resolución 500011500 del 29 de diciembre de 2009 le negó la
inscripción en el registro único de población desplazada (RUPD), porque se
encontraba en la encuesta SISBEN en la ciudad de Villavicencio en el momento en
que se ubican los hechos motivo del desplazamiento. Esta resolución fue atacada
por recursos gubernativos y la autoridad accionada confirmó la decisión
adoptada.
Dijo la
demandante que a través de los respectivos recursos señaló las razones por las
cuales estaba incluida en el SISBEN de Villavicencio, sin que estas fueran
tenidas en cuenta por la autoridad demandada. La razón era “la imperiosa
necesidad de recibir asistencia médica especial debido a que [su] hija se
encontraba con graves quebrantos de salud derivados de una bronco aspiración
(…)”.
Finalmente,
como prueba de su residencia en Puerto Gaitán, dijo que sus hijos estudiaban en
un centro educativo rural ubicado en el corregimiento de Puerto Trujillo
municipio de Puerto Gaitan, Meta; y que ella y sus hijos han sido vacunados por
la Secretaría de Salud de Puerto Gaitán.
2. Solicitud de tutela.
Con base en lo anterior, la
accionante solicitó “tutelar [sus] derechos fundamentales y ordenar a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social, Unidad Territorial del Meta, que se [l]e incluya junto con [su] núcleo
familiar al Registro Único de Población Desplazada para acceder a todos los
derechos que t[ienen] como desplazados, así como también resolver en el menor
tiempo sobre las Ayudas Humanitarias de Emergencia a las cuales t[iene] derecho
por ser víctima de desplazamiento forzado”.
3.
Intervención de la parte demandada.
La Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, solicitó declarar
improcedente la acción de tutela presentada y denegar las pretensiones de la
accionante, por cuanto “ha realizado dentro del marco de su competencia
todas y cada una de las gestiones encaminadas a dar cumplimiento a lo señalado
en la ley”.
Argumentó que “la situación
declarada por el (sic) accionante NO SE ADECUA AL ARTÍCULO 1° DE LA Ley
387 de 1997, lo cual es causal suficiente para negar la inscripción en el
Registro Único de Población Desplazada (…) Así las cosas, se deduce que esta
entidad no ha violado ningún derecho fundamental al accionante, por el
contrario la no inscripción de la actora en el Registro Único de Población
Desplazada, obedece a que la señora ELY JOHANA URQUIJO no cumple con los
requisitos exigidos por la Ley, en consecuencia la entidad actuó dentro de los
parámetros legales (…)”. Agregó que “en fecha 29 de diciembre de 2009 y
mediante resolución 500011500 la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social, resolvió no incluir a la accionante
en el Registro Único de Población Desplazada. Así mismo en fecha 22 de febrero
de 2010 mediante resolución No. 500011500R se confirmó la no inclusión de la
señora Ely Johana Urquijo Guiza la cual se envió a la UAO para la Notificación
Personal de la Accionante. Y así mismo y se le comunica que se envía al Alto
Consejero para el correspondiente trámite de Apelación. Por tanto aún está en
trámite la vía gubernativa del acto administrativo en cuestión”.
4. Pruebas aportadas al
proceso.
a. Copia del registro
individual de vacunación de sarampión- rubéola, Pab Puerto Gaitán, de  Leidy
Johana Urquijo (fecha: 5-02-05), Juan Antonio Hernández (fecha: 28-08-06), Elcy
Yuliana Ramos Urquijo (fecha: 28-08-06), Angélica Julieth Hernandez (fecha:
26-03-06) y José Isaías Hernández (fecha: 26-03-06) (fl. 9 cdno. 1ª instancia).
b. Copia del registro
individual de vacunación con toxoide tetanico, Pab Puerto Gaitán, de Leidy
Johana Urquijo (fecha 16-05-05; 11-09-05; 28-08-06 y 23-09-07 (fl. 9 cdno. 1ª
instancia).
c. Copia del boletín del
Internado Puerto Trujillo del niño José Isaías Hernández del año 2008 del grado
Preescolar (fl.11-16 cdno. 1ª instancia).
d. Copia del boletín del
Internado Puerto Trujillo de la niña Angélica Hernández U. del año 2008 del
grado Tercero (fl.17-19 cdno. 1ª instancia) y del año 2007 del grado Segundo
(fl. 29-34 cdno. 1ª instancia).
e. Copia del boletín del
Internado Puerto Trujillo del niño Juan Antonio Hernández Urquijo del año 2008
del grado Segundo (fl.20-22 cdno. 1ª instancia) y del año 2007 del grado
Primero (fl. 23-28 cdno 1ª instancia).
f. Certificado de estudio de
que para el año académico 2009 Angélica Julieth Hernández Urquijo cursaba el
grado de tercero en el Centro Educativo Rural Horizontes en Puerto Gaitán, Meta
(Fl. 35 cdno. 1ª instancia).
g. Certificado de estudio de
que para el año académico 2009 José Isaías Hernández Urquijo cursaba el grado
de transición en el Centro Educativo Rural Horizontes en Puerto Gaitán, Meta
(Fl. 36 cdno. 1ª instancia).
h. Certificado de estudio de
que para el año académico 2009 Juan Antonio Hernández Urquijo cursaba el grado
de Segundo en el Centro Educativo Rural Horizontes en Puerto Gaitán, Meta (Fl.
37 cdno. 1ª instancia).
i. Declaración de Ely Johana
Urquijo Guiza ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de
Villavicencio de fecha 31 de mayo de 2010 “PREGUNTADO: COMO ESTÁ CONFORMADO
SU NUCLEO FAMILIAR: CONTESTO: Mi esposo CARLOS ANDRES HURTADO, SIETE HIJOS,
ANGELICA YULIETH HERNÁNDEZ URQUJO de 13 años de edad cursando cuarto de
primaria, JUAN ANTONIO HERNÁNDEZ URQUIJO de 10 años de edad cursando tercero de
primaria, JOSE ISAIAS HERNÁNDEZ URQUIJO de ocho años de edad cursando primero
de primaria, ELCY YULIANA RAMOS de cinco años de edad cursando transición,
ADRIANA LUCIA RAMOS URQUIJO de cuatro años de edad no está estudiando, JHOAN
KENNETH RAMOS URQUIJO de dos años de edad y KEVIN ANDRES HURTADO URQUIJO de
diez meses de edad. PREGUNTADO: DESDE CUANDO SE ENCUENTRA RESIDENCIADA EN
VILLAVICENCIO. CONTESTÓ: Desde el 4 de diciembre de 2009. PREGUNTADO: EXPLIQUE
LAS RAZONES QUE LO OBLIGARON A TRASLADARSE DESDE TRUJILLO META HASTA ESTA
CIUDAD. CONTESTÓ: Por que yo no estaba de acuerdo con lo que la guerrilla de
las FARC les decían que colaboráramos para ellos, como útiles de aseo, y todo
lo que ellos necesitaran entonces yo le comentaba a ellos que yo era madre
cabeza de hogar y que tenia a mis hijos estudiando en el internado no tenía
plata para darle lo que me pedían. (…)” (fl.46-48 cdno. 1ª instancia).
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN.
1. El Juzgado Segundo Penal
del Circuito Especializado de Villavicencio, Meta, resolvió no tutelar los
derechos invocados por la accionante. Argumentó que el recurso de apelación
contra la resolución que negó la inclusión de la accionante se encuentra en
estudio, por lo que “se advierte que la acción de tutela interpuesta por la
accionante es improcedente, pues ésta aún cuenta con el ejercicio de los
mecanismos ordinarios dentro del procedimiento administrativo, a través de la
cual se le está garantizando el derecho al debido proceso y el de defensa, para
hacer valer sus derechos, agotando la vía gubernativa, pues este mecanismo
judicial sólo procede cuando la afectada no cuente con otro medio de defensa
jurídico, frente a la posible vulneración de derechos, menos aún cuando no
acreditó la causación de un perjuicio irremediable e inminente”.
2. La accionante impugnó la
decisión de primera instancia. Manifestó que “no se puede entender cómo el
A-quo indica que se presentó recurso de apelación a la Resolución emitida por
Acción Social, cuando éste jamás se presentó, y mucho menos podría pensarse que
se encuentra en trámite sino se recurrió en apelación sino tan solo en
reposición”.
3. La Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio confirmó el fallo impugnado.
Consideró que “ACCIÓN
SOCIAL sostiene que procedió acorde con (sic) dispuesto en el art. 11
del Decreto 2569 de 2000 y art. 1 de la Ley 387 de 1997 al expedir el acto
administrativo por el cual negó a la accionante la inscripción en el Registro
Único de Población Desplazada, con base en la valoración de la declaración
rendida por la solicitante quien hizo uso de los recursos de reposición y
apelación -aunque ésta manifiesta que no interpuso el recurso de apelación-,
aunque sin sacar avante la pretensión, lo que no implica que la tutela sea el
mecanismo propicio para ello, pues no puede olvidarse que el Decreto 2591 de
1991 en su artículo 6° consagró como causal de improcedencia de esta excepcional
acción constitucional, la existencia de otros recursos o medios de defensa
judiciales”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Diez, mediante auto de catorce (14) de
octubre de dos mil diez (2010), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia
que del caso hizo la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte Constitucional.
2.1 Mediante auto de 15 de febrero de 2010 el Magistrado
Ponente solicitó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional que “informara: a) la situación en la que se
encuentra Ely Johana Urquijo Guiza identificada con cédula de ciudadanía No.
41.241.800 en relación con su registro y el de su núcleo familiar como personas
desplazadas por la violencia, b) allegue copia de las resoluciones emitidas al
respecto y c) especifique los recursos que se presentaron contra las
resoluciones emitidas, anexando copia de lo resuelto”. De igual manera, se
solicitó a la entidad accionada que “[e]n caso de encontrarse registrada
como persona víctima del desplazamiento forzado informe ¿Qué acciones ha
desarrollado para satisfacer a Ely Johana Urquijo Guiza identificada con cédula
de ciudadanía No. 41.241.800 el derecho fundamental a recibir atención
humanitaria de emergencia y a la consolidación y estabilización socioeconómica,
especialmente en lo que atañe a la prorroga de la ayuda humanitaria de
emergencia?”.
2.2 La Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional señaló que en la Resolución 500011500 de fecha 29 de
diciembre de 2009, expresó que: “(…) [u]na vez valorada la declaración
rendida por la señora ELY JOHANA URQUIJO GUIZA se encontró que no es viable
jurídicamente efectuar la inscripción del (sic) solicitante junto con
los miembros de su hogar en el Registro Único de Población Desplazada, por
cuanto: La declaración resulta contraria a la verdad, de acuerdo con lo
señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000”.
Adujo que como motivación de la anterior decisión se
expuso que: “(…) al analizar la narración de los hechos y verificar la base
de datos del Fondo de Solidaridad y garantía- FOSYGA, se encontró a la
deponente con afiliación en fecha previa al desplazamiento, en el municipio de
Villavicencio (Meta) a CAJACOPI ATLANTICO, dentro del Régimen Subsidiado, como
Cabeza de Familia; lo que evidencia que accedía a servicios de salud y por ende
residía en el municipio de Villavicencio (Meta), en el tiempo de presunta
residencia en el municipio expulsor nombrado en la declaración. Igualmente, al
verificar la base de datos del Departamento Nacional de Planeación-DNP, se encontró
a la deponente, con encuesta SISBEN aplicada en el municipio de Villavicencio
(Meta), para el tiempo de la supuesta residencia en la vereda Puerto Trujillo
del municipio de Puerto Gaitán (Meta)”.
Finalmente informó que la accionante “presentó recurso
de reposición en contra de la resolución que lo (sic) declaraba no
incluido (sic) y se notificó del mismo” y que “mediante
resolución 500011500R de fecha 12 de febrero de 2010 se confirmó la resolución
recurrida”.
3. Consideraciones.
3.1 Problema jurídico y
esquema de resolución.
Pasa esta Sala a determinar
si se vulneran los derechos fundamentales al reconocimiento de la condición de
persona desplazada por la violencia, a la vida en condiciones dignas, al mínimo
vital y a la igualdad de la accionante, por el hecho de que la entidad
accionada negara su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, al
considerar como una falta a la verdad el hecho de que la accionante se
encontrara afiliada al Régimen Subsidiado, a través del SISBEN, en un municipio
diferente del lugar de desplazamiento.
Para resolver el problema jurídico expuesto, esta Sala reiterará
el carácter fundamental del reconocimiento de la condición de persona víctima
del desplazamiento forzado (3.1.1) y analizará el alcance de la causal de no
inscripción de la persona víctima del desplazamiento forzado en el Registro
Único, debido a que la declaración resulta contraria a la verdad (3.1.2).
Posteriormente se analizará el caso concreto (3.1.3).
3.1.1 Carácter fundamental al reconocimiento de la
condición de persona víctima del desplazamiento forzado- reiteración
jurisprudencial[1].
1. Desplazado, según el artículo
1° de la Ley 387 de 1997[2],
es “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público” (Subrayado fuera del texto).
Así, son dos las características
que permiten inferir la situación de desplazamiento: el acaecimiento de una
causa violenta y el migrar dentro del territorio nacional.
2. El desplazamiento[3], ha dicho
esta Corte, “causa un desarraigo de quien es sujeto pasivo del mismo, debido
a que es apartado de todo aquello que forma su identidad, como lo es su
trabajo, su familia, sus costumbres, su cultura, y es trasladado a un lugar
extraño para intentar rehacer lo que fue deshecho por causas ajenas a su
voluntad y por la falta de atención del Estado como garante de sus derechos y
de su status quo”[4].
Quien es víctima del
desplazamiento forzado está expuesto a un nivel mayor de vulnerabilidad y al
empobrecimiento y deterioro de las condiciones de vida, por cuanto su situación
implica una múltiple vulneración de los derechos fundamentales.
3. En razón a esa situación de
vulnerabilidad, sobre el Estado se erige la obligación apremiante de garantizar
los derechos de los ciudadanos incursos en esta situación especial de
indefensión en aplicación del artículo 13 Superior[5], que impone la carga al
Estado de adoptar medidas que concluyan en la atención, protección y
consolidación socioeconómica de los desplazados internos mediante soluciones
pacíficas, duraderas y prontas.
4. Precisamente, para el acceso a
estas medidas se ha dispuesto de un Registro Único de la Población
Desplazada[6],
el cual permite, una vez se reconoce por parte del Estado la situación de hecho
del desplazamiento declarada por la víctima, el suministro de los componentes
de asistencia a que por ley tienen derecho, de allí el carácter fundamental[7] al
reconocimiento, a través del Registro, de la condición de persona desplazada
por la violencia.
5. En virtud, justamente, de que
el actuar de las entidades del Estado se centran en el reconocimiento de la
situación de desplazamiento, si la decisión adoptada es arbitraria o se aparta
de los parámetros legales o constitucionales, el juez constitucional puede
desvirtuar esa decisión y ordenar el reconocimiento negado[8].
Estos parámetros legales o
constitucionales han sido definidos por esta Corporación y al respecto ha
dispuesto unos principios que deben guiar la interpretación y aplicación de las
normas en materia de desplazamiento forzado (5.1) y se han establecido,
asimismo, unos criterios que deben guiar el actuar de los operadores jurídicos
que deben tomar esta decisión (5.2).
5.1 Así, esta Corte ha dispuesto
los siguientes parámetros de interpretación y aplicación de las normas en
materia de desplazamiento forzado: “(1) Las disposiciones legales deben
interpretarse y aplicarse a la luz de las normas de derecho internacional que
hacen parte del bloque de constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento
forzado, en particular, el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios
de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas[9];
(2) el principio de favorabilidad; (3) el principio de buena fe y el derecho a
la confianza legítima; y (4) el principio de prevalencia del derecho sustancial
propio del Estado Social de Derecho[10]”[11].
5.2 Y respecto de los criterios
que deben guiar el actuar de los operadores jurídicos ha señalado esta
Corporación los siguientes: “(1) En primer lugar, los servidores públicos
deben informar de manera pronta, completa y oportuna a quien pueda encontrarse
en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el
trámite que deben surtir para exigirlos[12].
(2) En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y
diligencian el registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de
los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[13].
(3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como
ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante[14].
En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba
falta a la verdad, debe demostrar que ello es así[15]; los
indicios deben tenerse como prueba válida[16];
y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el
solicitante falte a la verdad. (4) La declaración sobre los hechos
constitutivos de desplazamiento deben analizarse de tal forma que se tengan en
cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de
favorabilidad[17].
(5) Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la
declaración haya sido rendida dentro del término de un año definido en las
normas vigentes puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a
las razones que condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el
desplazamiento y en la cual se encuentra la persona afectada[18]”[19].
6. De este modo, reitera esta
Sala que el Registro Único de la Población Desplazada no pretende constituir la
condición de desplazado, sino reconocerla para efectos de proveer la asistencia
humanitaria a que se tiene derecho por ley y que es indispensable para la
satisfacción de los derechos esenciales de las personas víctimas del
desplazamiento forzado. De allí su carácter fundamental.
3.1.2 Alcance de la
causal de no inscripción de la persona víctima del desplazamiento forzado en el
Registro Único, debido a que la declaración resulta contraria a la verdad.
7. Para el acceso de la persona
desplazada al Registro Único, el Decreto 2569 del 2000 dispuso criterios para
la recepción y evaluación de la declaración realizada por la persona que dice
ser desplazada por la violencia a efectos de ser inscrita en dicha calidad.
Entre estos criterios el artículo 11 de la mencionada norma señaló las
siguientes causales de  no inscripción.
“Artículo 11. De la no inscripción. La entidad en la
que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro
de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes casos: 1. Cuando
la declaración resulte contraria a la verdad. 2. Cuando existan razones
objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia
de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de
1997. 3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción
en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas
en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997. En tales eventos, se expedirá un acto
en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal
determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto
proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía
gubernativa” (Resalta la
Sala).
8. Respecto de la 1ª causal de
rechazo, relacionada con la deducción de que se falta a la verdad cuando la
persona que dice ser desplazada está afiliada a la seguridad social en un
municipio ajeno del lugar de desplazamiento[20],
esta Corte ha dicho que la entidad encargada del registro debe efectuar una
actividad probatoria con el fin de desvirtuar las razones señaladas por la
persona que dice ser desplazada para justificar la afiliación. Si no se logra
desvirtuar las razones y haciendo uso del principio de favorabilidad y de buena
fe, que implica prima facie, tener como ciertas las declaraciones y
pruebas aportadas por el declarante, se debe proceder a su registro como
persona víctima de la violencia.
Con base en lo anterior, se creó
la subregla de que “debe procederse a la inscripción de quien lo solicita, o
la revisión de la declaración rendida, o en su defecto, la recepción de una
nueva declaración siempre y cuando en el caso concreto se verifique que (…) la
exclusión se basa exclusivamente en la aplicación de la encuesta Sisben sin que
se aporten otras pruebas que permitan concluir que la persona no se encuentra
en situación de desplazamiento”[21],
por cuanto “el hecho de que una persona haya sido encuestada por el Sisben
en un municipio, no constituye plena prueba sobre su residencia en el mismo,
sino un indicio que debe ser valorado en relación con todos los demás elementos
probatorios que se presenten en cada caso”[22],
en razón a que “en decisiones anteriores, la Corte ha logrado constatar que (..)
no siempre las personas encuestadas por el Sisbén residen obligatoriamente y de
forma permanente en el lugar en donde es aplicada la encuesta”.
9. De lo expuesto, se ha de
resaltar que la buena fe constituye un elemento primordial en los
principios que debe conducir la interpretación de las normas acerca del
desplazamiento. Es un criterio que debe guiar el actuar de la autoridad
administrativa encargada de disponer el registro y de los operadores jurídicos
y, asimismo, es un elemento que se ha de tener en cuenta al momento de
considerar si se falta a la verdad en la declaración de quien dice ser
desplazado.
En virtud del principio de buena
fe, esta Corte ha dicho que prima facie se tienen como ciertas las
declaraciones y las pruebas aportadas por el declarante. Así, si se considera
que la declaración o la prueba son contrarias a la verdad, ello se debe
demostrar, invirtiéndose la carga de la prueba y por ende correspondiéndoles a
las autoridades probar que la persona no tiene calidad de desplazado. Empero
cuando existe solamente la afirmación de la accionante de su calidad de
desplazada y ésta se contrapone a las razones de la entidad accionada que
justifican la ausencia de dicha situación en la demandante, se hace necesario
un elemento de juicio adicional que permita inferir que quien dice ser
desplazado por la violencia efectivamente lo es y, así poder trasladar la carga
de la prueba a la entidad demandada en virtud del principio de la buena fe[23].
10. Respecto de la prueba
de la condición de desplazado, esta Corte ha señalado que la situación de
desplazamiento es de muy difícil prueba y por ende no puede tener un manejo
probatorio estricto, debido a la situación de vulnerabilidad en que se
encuentra[24].
En lo que atañe con la carga de la prueba de la población
desplazada en la acción de tutela, esta Corte en sentencia T-600-09 señaló que:
“[C]on
el objetivo de la acción de tutela de conseguir el amparo de los derechos
fundamentales, esta Corporación ha determinado que la regla general de que a
quien alega le corresponde probar, debe ser apaciguada en sede de tutela, y ser
interpretada en el sentido de que la parte afectada pruebe lo que alega ‘en la
medida en que ello sea posible’[25],
pues se ha de tener en consideración la especial situación de debilidad o
subordinación en que se encuentre el accionante para acceder a la prueba[26],
lo que a su vez enfatiza la obligación del juez de tutela en el marco
probatorio de realizar una actividad oficiosa para el esclarecimiento de los
hechos base de la acción”.
9.
Ahora bien, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional
los que solicitan el amparo de sus derechos fundamentales, en este caso, las
personas desplazadas por la violencia, esta Corporación ha determinado[27]
que el actuar de las instituciones encargadas de conjurar los sufrimientos y
los perjuicios derivados del desplazamiento debe estar guiado por una
interpretación  pro homine y ha señalado que para acceder al registro en el
sistema único para la población desplazada y a los auxilios que de esta
situación se deriva, no se debía exigir una carga probatoria desproporcionada,
‘pues …el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el sistema
institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de volverse en su
contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y diligencia”,
requerimiento que es igualmente exigible al juez de tutela, en quien radica con
mayor énfasis la protección de los derechos fundamentales’”.
De este modo, no se le puede
exigir a la población desplazada por la violencia plena prueba acerca de su
situación, sino que basta una prueba sumaria, en donde los indicios son válidos
y se configuran, por ejemplo, cuando una persona abandona sus bienes y una
comunidad. No es necesario, así, la certeza de los hechos ocurridos como si se
tratara de un juicio ordinario, pues algunas veces la violencia que genera el
desplazamiento es silenciosa y por ende la tarea de probar sería imposible de
ejecutar.
3.13 Solución del caso
concreto.
11. De acuerdo con los parámetros
descritos y, en atención al supuesto de hecho que inspira esta acción
constitucional, esta Sala concluye que el derecho al reconocimiento como
persona víctima del desplazamiento forzado de Ely Johana Urquijo Guiza fue
vulnerado por la entidad demandada, como quiera que la razón de la negativa de
inscripción desconoce los principios que gobiernan las normas acerca del desplazamiento
y del actuar de las autoridades en el momento de su aplicación.
11.1 Así, se ha de ver que Acción Social negó la inclusión
a la accionante en el Registro Único de Población Desplazada, por cuanto, según
dijo, “(…) al analizar la narración de los hechos y verificar la base de
datos del Fondo de Solidaridad y garantía- FOSYGA, se encontró a la deponente
con afiliación en fecha previa al desplazamiento, en el municipio de
Villavicencio (Meta) a CAJACOPI ATLANTICO, dentro del Régimen Subsidiado, como
Cabeza de Familia; lo que evidencia que accedía a servicios de salud y por ende
residía en el municipio de Villavicencio (Meta), en el tiempo de presunta
residencia en el municipio expulsor nombrado en la declaración. Igualmente, al
verificar la base de datos del Departamento Nacional de Planeación-DNP, se
encontró a la deponente, con encuesta SISBEN aplicada en el municipio de
Villavicencio (Meta), para el tiempo de la supuesta residencia en la vereda
Puerto Trujillo del municipio de Puerto Gaitán (Meta)”.
11.2 Ante esta negativa, la
accionante presentó recurso de reposición, en el que, según señaló, argumentó
las razones por las cuales se encontraba registrada en el Sisben de una
localidad diferente al lugar de desplazamiento. La resolución que resolvió el
recurso de reposición confirmó la decisión de no inclusión.
11.3 Considera esta Sala que las
razones aducidas por la entidad accionada para negar el registro en este caso
concreto no satisface los postulados de interpretación de las normas acerca de
los desplazados, y que las autoridades encargadas de evaluar la declaración
desconocieron los postulados que gobiernan su actuación.
11.3.1 De este modo, reitera la
Sala que respecto de la 1ª causal de rechazo, relacionada con la deducción de
que se falta a la verdad cuando la persona que dice ser desplazada está
afiliada a la seguridad social en un municipio ajeno del lugar de
desplazamiento, esta Corte ha dicho que la entidad encargada del registro debe
efectuar una actividad probatoria con el fin de desvirtuar las razones
señaladas por la persona que dice ser desplazada para justificar la afiliación.
Si no se logra y se hace uso del principio de favorabilidad y de buena fe, que
implican prima facie, tener como ciertas las declaraciones y pruebas
aportadas por el declarante, se debe entonces proceder a su registro como
persona víctima de la violencia.
11.3.2 En este caso concreto,
advierte la Sala en primer lugar que la entidad accionada no desvirtuó, ni cuando
resolvió el recurso de reposición ni en sede de tutela, lo dicho por la
accionante para justificar su registro en el Sisben de una localidad ajena al
lugar de desplazamiento, siendo su deber hacerlo si su pretensión era mantener
la negativa del registro. Este deber, como quedó dicho se sustenta en razón a
la condición especial que ostentan las personas víctimas del desplazamiento que
hace que sus afirmaciones y las pruebas allegadas posean una presunción de
veracidad. Lo anterior con ocasión al principio de buena fe y de favorabilidad
que debe gobernar la interpretación de las normas atinentes a la situación de
desplazamiento forzado.
En segundo lugar, para la Sala
las pruebas allegadas por la accionante permiten aplicar la subregla que
dispone que si la exclusión se basa solamente en la aplicación de la encuesta
Sisben sin que se aporten otras pruebas que permitan concluir que la persona no
se encuentra en situación de desplazamiento, se debe proceder el registro, por
cuanto las razones que aduce la demandante acerca de su registro en el Sisben
son razonables y sumado a lo anterior allegó pruebas que dan cuenta de su
residencia en el municipio del que dice ser desplazada como lo son las
certificaciones del colegio en donde estudiaban sus hijos y las constancias de
vacunación.
12. De este modo, al quedar
descartado el fundamento de Acción Social para negar la inscripción y en razón
a la situación de vulnerabilidad que afirma la accionante se encuentra, esta
Sala procederá a conceder al amparo y a ordenar a la entidad demandada que la
accionante sea inscrita en el registro único de población desplazada y acceda a
las ayudas a que tiene derecho.
13. Finalmente, esta Sala
advierte que las razones aducidas por los jueces de instancia en este proceso
de tutela no tienen fundamento alguno, por cuanto en primer lugar como lo dijo
la accionante y en respuesta de la entidad accionada, la demandante no presentó
recurso de apelación contra la resolución que dispuso no incluirla en el registro
único de población desplazada. Y en segundo lugar, en razón a que la exigencia
a una persona desplazada por la violencia de probar un perjuicio irremediable
para justificar el no uso de los medios ordinarios de defensa judicial, va en
contravía de la reiterada jurisprudencia de esta Corporación que ha dispuesto
que:
“Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la
extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les
puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos
administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a
la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas
inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales
desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de
tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación
de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección
para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo
idóneo para la protección de los derechos conculcados”[28]
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR por
las razones expuestas, el fallo proferido el 30 de julio de 2010 por la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio que negó la
tutela solicitada por Ely Johana Urquijo Guiza, y en su lugar, CONCEDER,
por las razones expuestas, el amparo de los derechos fundamentales a Ely Johana
Urquijo Guiza y a su grupo familiar.
Segundo: ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de esta
providencia, inscriba a Ely Johana Urquijo Guiza
y a su grupo familiar en el Registro Único de Población Desplazada.
Tercero: ORDENAR a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir
del día siguiente a la notificación de esta providencia, entregue a Ely Johana
Urquijo Guiza y a su grupo familiar los
componentes de la atención humanitaria de emergencia.
Cuarto: CONMINAR a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, para que la obligación de suministro de la atención humanitaria
de emergencia se provea a la accionante hasta cuando cese la condición de
persona desplazada por la violencia, esto es, hasta cuando la accionante acceda
a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas a través
de sus propios medios o de los programas que para tal efecto señale el Gobierno
Nacional y las autoridades territoriales
Quinto: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-265-10, entre otras.
[2] Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
[3] En reiterada jurisprudencia esta Corte ha analizado la situación del
desplazamiento forzado y con ocasión a la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional ha desarrollado una política pública en función a satisfacer
las necesidades básicas de este grupo en situación de vulnerabilidad. De este
modo, ha propuesto unos parámetros de política diferencial en razón a los
sujetos (niños y niñas, jóvenes, madres cabeza de familia, personas de la
tercera edad, grupos afro colombiano, indígenas, otros) y en razón a las
necesidades por satisfacer (ayuda humanitaria de emergencia, criterios de
reparación, acceso a educación, vivienda, servicios de salud, entre otros).
[4] T-600-09.
[5] T-025-04.
[6] El Decreto 2569 de 2000 por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones, determinó en el artículo 4° lo siguiente:
“Artículo
4°. Del registro único de población desplazada. Créase el Registro Unico de
Población Desplazada, en el cual se efectuará la inscripción de la declaración
a que se refiere el artículo 2° del presente decreto. El Registro se
constituirá en una herramienta técnica, que busca identificar a la población
afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad
mantener información actualizada de la población atendida y realizar el
seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por
la violencia”.
[7] T-025-04, T-328-07, T-496-07, T-821-07, T-042-09,
[8] T-821-07, T-042-09.
[9] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.
Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas
para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[10] T-025-04.
[11] T-328-07 reiterada en sentencia T- 042-09.
[12] Ver sentencias T-563-05 y T-645-03.
[13] T-1076-05.
[14] Así, en la sentencia T-563-05 señaló la Corte: “si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos
que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente
de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal
labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe
dar trámite a la solicitud de inscripción”.
[15] T-327-01.
[16] Ibídem: “uno de los elementos que pueden
conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios
y especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y
comunidad. Es contrario al principio de celeridad y eficacia de la
administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos,
como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya que al hacer
esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible o en
extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del
principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y
le permite la atención de un número mayor de desplazados.”
[17] Ibidem.
[18] En la sentencia C-047-01 la Corte declaró exequible el plazo de un año para solicitar la ayuda
humanitaria, bajo el entendido de que el término comience a contarse a partir
del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron
presentar oportunamente la solicitud.
[19] Sentencia T-328-07; reiterada por la T-821-07 y T-042-09.
[20] Este supuesto de hecho general se ha dado en los siguientes casos:
T-215-09, T-787-08,  T-721-08, T-630-07, T-496-07, T-1076-05.
En la tutela
T-215-09 la accionante luego de un primer desplazamiento del Municipio de
Turbo, se incluyó en el Sisben del Municipio de Bello. Posteriormente se fue a
vivir al Municipio de Valdivia, lugar del que fue desplazada por la violencia
al municipio de Bello. Por estar inscrita en el Sisben del Municipio de Bello
fue negado su registro.
En la
sentencia T-787-08 el supuesto de hecho base de esta acción trata de la
negativa al registro único de personas desplazadas por la violencia de una
menor, por cuanto se encontraba inscrita en el Sisben de Villavicencio y ella
aducía que era desplazada de  la vereda de Puerto Chispas.
En la tutela
T-721-08 la accionante adujo que se afilió al régimen contributivo en
Villavicencio para que fuera atendido uno de sus hijos en el sistema de salud,
pero que una vez superada la enfermedad retornó a Vista Hermosa (Meta) en donde
estaba afiliada al Sisben, lugar del que señaló fue desplazada. Por estar
incluida en el régimen contributivo en Villavicencio, fue negado su registro.
En la
sentencia de tutela T-630-07 la accionante se encontraba inscrita en el Sisben
de Bogotá, por lo que Acción Social consideró que faltaba a la verdad la
afirmación de que era desplazada del municipio de Cabrera, Cundinamarca.
En la tutela
T-496-07 el supuesto de hecho se basa en que la accionante señalaba que era
desplazada de Támesis, Antioquia, pero se encontraba registrada en el Sisben de
la Estrella, Antioquia.
En la tutela T-1076-05
la accionante adujo que se desplazó del municipio de Solita, Caqueta, a
Pitalito, Huila. Le niegan el registro, porque se encontraba inscrita en la
encuesta Sisben de Pitalito. En este caso, se ha de señalar que la encuesta
Sisben se efectuó luego del desplazamiento, pero con posterioridad a la
solicitud de registro como persona desplazada.
[21] T-496-07 reiterada en T-630-07.
[22] T-787-08, que reitera T-496-07.
[23] En este sentido se ha de ver que esta Corporación en sentencia
de tutela T-397-09 negó la solicitud de inscripción en el Registro Único de la Población Desplazada cuando sólo existe el dicho del accionante de su calidad de desplazado y
la afirmación de la entidad accionada de que ésta persona no lo es.
[24] T-397-09 reitera la sentencia T-468-06.
[25] T-835-00, T-741-04, T-601-05.
[26] T-722-03, T-741-04.
[27] T-476-08.
[28] T-086-06, T-721-08.