C-665-16
Sentencia C-665/16
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Traslado al Fosyga de los recursos de las
Cajas de Compensación Familiar no utilizados o transferidos para financiar el
Régimen Subsidiado/TRASLADO AL FOSYGA DE RECURSOS ADMINISTRADOS POR LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR Y DESTINADOS A FINANCIAR EL REGIMEN SUBSIDIADO
EN SALUD-Conexidad temática, sistemática y teleológica con la Ley de
Presupuesto para el 2016, sin que exceda la vigencia fiscal, ni desconozca el
objeto para el cual fue creada la contribución prevista en el artículo 46 de la
Ley 1438 de 2011
TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No lesiona el principio de unidad de
materia
TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No viola el principio de anualidad al no
exceder la vigencia fiscal
TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No desconoce la destinación o sentido de la
norma
TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Alcance no debe generar condicionamiento
alguno
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Mecanismo de participación ciudadana
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas mínimas
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre
aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos/SUSTRACCION
DE MATERIA-Abstención de adelantar juicio de inconstitucionalidad cuando norma
desaparece del ordenamiento jurídico y no produce efectos jurídicos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Asunción excepcional cuando disposiciones
se han consolidado y no se encuentran vigentes
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Aplicación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Antecedente legislativo/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación de la actividad
legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Triple dimensión/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencia de este principio se concreta en una
restricción deliberativa temática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-No es
sinónimo de simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-Principios de
razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
material, causal, teleológica o sistemática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de la línea que estructura
la ley
SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Configuración constitucional/SISTEMA
ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Ligado a la fórmula social y de derecho del Estado/SISTEMA
ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Incluye el Plan Nacional de Desarrollo y las
Leyes Anuales de Presupuesto
REGIMEN DEL PRESUPUESTO-Consagración constitucional
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN LA LEY
ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Composición
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Particularidades/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Conexidad
instrumental estricta
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Sujeción/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Visión normativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Aplicabilidad
de operadores deónticos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Permisión y prohibición
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Conexidad
temática, causal, teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Elementos
DERECHO A LA SALUD-Alcance
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
INTEGRAL-Regímenes/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Normatividad
vigente
FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Administración de recursos destinados al
régimen subsidiado en salud/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Manejo
por encargo fiduciario/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Subcuentas/SUBCUENTA
DE SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Recursos de las
Cajas de Compensación destinados a subsidios de salud
SUBSIDIO FAMILIAR ADMINISTRADO POR LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Recaudo destinado a financiar el régimen subsidiado en salud
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Administración de recursos del régimen
subsidiado
REGIMEN SUBSIDIADO DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Flujo
financiero de recursos
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Destinación de
recursos a
favor de las Cajas de Compensación/RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION-Destinación
LEY QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL
CESANTE-Destinación/LEY
QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Creación del Fondo de
Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante/FONDO DE
SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Administración y
financiación
UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION DEL REGIMEN
SUBSIDIADO-Financiación
TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Consecuencias
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes
Referencia: Expediente D-11473
Actor: Juan Carlos Esguerra Portocarrero y
otro
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de
la Constitución, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja
Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio[1] demandaron el
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto
de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, por considerar que la
disposición desconoce los artículos 4, 150 numerales 3º y 12, 151, 158, 169,
346 y 347 de la Constitución.
2.
Mediante auto del veintiuno (21) de junio de dos mil
dieciséis (2016) se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Presidente del Senado de la República; a los Ministerios de Salud y
Protección Social, Hacienda y Crédito Púbico, y Trabajo; a la Superintendencia
del Subsidio Familiar; al Departamento Nacional de Planeación; a la Asociación
Nacional de Cajas de Compensación Familiar; a las facultades de Derecho de la
Universidad Javeriana y Externado de Colombia - Departamento de Derecho Fiscal;
al Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional; a
la Organización Iberoamericana de Seguridad Social; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia; a la Contraloría General de la República; y, a la Procuraduría
Delegada para Asuntos del Trabajo. De igual modo se ordenó correr traslado al
Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las
intervenciones ciudadanas (artículos 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto
2067 de 1991).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional
procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la disposición
objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.706 de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil
quince (2015):
“LEY 1769 DE 2015
(noviembre 24)
Diario Oficial No. 49.706 de 24 de noviembre
de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 2016.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 80. Los recursos
de las Cajas de
Compensación Familiar a que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de
2001, que no hayan sido utilizados o transferidos para la financiación del
Régimen Subsidiado, deberán ser trasladados al Fosyga o quien haga sus veces a
más tardar el 31 de enero de 2016”.
III. LA DEMANDA
3. En escrito radicado en la Secretaría de esta
Corporación el veintisiete (27) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[2],
el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja Colombiana de Subsidio
Familiar - Colsubsidio solicitaron declarar inexequible el artículo 80 de la
Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2016”. En su concepto, el enunciado normativo
acusado quebranta los artículos 4, 150 numerales 3º y 11, 151, 158, 169, 346 y
347  de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cuatro cargos que se
presentan a continuación:
3.1. Violación
del principio de unidad de materia (desconocimiento de lo dispuesto en los
artículos 4, 158 y 169 de la Constitución)[3]. Consideran
los demandantes que entre la disposición demandada y la Ley a la que pertenece
no existe una mínima conexión temática, teleológica ni temporal, teniendo en
cuenta lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional.
Lo
anterior, agregan los promotores de la acción, en razón a que con el artículo
80 demandado: (i) se toman recursos provenientes de los afiliados a
Colsubsidio, durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, con la destinación
específica señalada en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de
la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones”, para alimentar la Subcuenta de Solidaridad del
FOSYGA; (ii) no se pretende la debida ejecución del presupuesto, sino modificar
la destinación de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de
2011, ya citada; y, (iii) se afectan recursos de las vigencias 2012 a 2014,
cuando la Ley del presupuesto es anual. Sobre este último argumento, violación
de la unidad de materia al no existir conexión temporal, afirmaron los
interesados:
“… su artículo
80 pretende tomar recursos de las vigencias de 2012, 2013 y 2014, pues son esos
los únicos recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438 que no
han sido aún utilizados, ya que los de las vigencias 2015 en adelante están
siendo destinados a financiar el FOSFEC (Ley 1636)”.
3.2.  Modificación
de una ley ordinaria (vulneración de los artículos 4, 150, 151 y 346 de la
Carta). Sostienen los accionantes que a través del artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, se modifica el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por
medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y
se dictan otras disposiciones”, contrariando lo sostenido en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional[4], al regular los dos de
manera diferente la destinación de los mismos recursos, modificando, además, la
autoridad responsable y eliminando el mecanismo de concertación entre el
Gobierno Nacional y las Cajas de Compensación Familiar que establece el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011.
Agregaron
que la reforma que efectúa el artículo demandado se intentó materializar con
anterioridad por el Gobierno Nacional sin resultados positivos, dado que por su
misma decisión, a través del uso de la revocatoria directa[5],
o en virtud de la intervención del Consejo de Estado, en sede de nulidad, se
dejaron sin efectos estas normas. Y, agregaron:
“Cabe señalar
que durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, Colsubsidio mantuvo siempre
disponibles los recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438,
solo pendiente de que el Gobierno Nacional expidiera la correspondiente
reglamentación para que pudieran ser ejecutados. Y a partir del año 2015, ha
venido ejecutando los recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley
1438 de la manera y con el propósito indicado en la Ley 1636, esto es,
destinándolos a “financiar el Fosfec y reconocer los beneficios en sus
distintas modalidades”.
3.3. Desconocimiento
del carácter temporal de una norma de contenido presupuestal con vigencia anual
(violación de los artículos 4 y 157 de la Constitución). Argumentan
los demandantes que la disposición cuestionada lesiona el principio de
anualidad a que está sometida la Ley del Presupuesto conforme a lo dispuesto en
el artículo 11 ordinal c) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que
afecta recursos de las vigencias 2012 a 2014.
3.4. Cambio
de destinación de los recursos de la prestación social del subsidio familiar
(transgresión de lo dispuesto en los artículos 4, 150 numeral 12 y 347 de la
Carta). La norma demandada, afirman los promotores de esta acción,
destina los recursos del subsidio familiar, que es una prestación social
conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 21 de 1982, a un objeto
diferente, a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, contrariando lo sostenido por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[6].
IV. intervenciones
Intervenciones de autoridades estatales
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. El Delegado del titular de la Cartera demandada
presentó memorial dentro del presente asunto solicitando que la Corte
Constitucional se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo o,
subsidiariamente, declare la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 1769 de
2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, con las siguientes razones:
4.1  Sostiene que los cargos invocados contra
la disposición demandada carecen del requisito de certeza, conforme lo exige el
Decreto 2067 de 1991 y lo ha precisado la Corte Constitucional[7],
dado que parten de dos consecuencias que no derivan del artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, a saber: (i) que modifica la naturaleza de los recursos sobre los
que recae su premisa; y, (ii) que tiene una vigencia superior a un año. Sin
embargo, la constitucionalidad de una norma debe analizarse sobre lo dispuesto
efectivamente por el legislador y no sobre la interpretación que conceda el
promotor de la acción.
Agrega que los cargos tampoco cumplen con el requisito
de pertinencia, dado que se fundamentan en apreciaciones subjetivas que no
derivan del tenor de la disposición demandada. Precisa, además, que con la
norma demandada no se modifica la destinación de los recursos de las cajas de
compensación, que se sujetan a lo dispuesto en el artículo 48 constitucional.
4.2 Conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del
Estatuto Orgánico de presupuesto, la inclusión del enunciado demandado en la
Ley Anual de Presupuesto no lesiona el principio de unidad de materia pues
tiene como finalidad la efectiva ejecución del presupuesto. Ahora bien,
adiciona, la destinación de los recursos a que se refiere el artículo 80 de la
Ley 1769 de 2015 se encuentra regulada en el artículo 48 Constitucional[8],
y, en ejercicio de su libertad de configuración, el Congreso ha proferido los
artículos 46 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013 concediendo
finalidades diferentes a los recursos pero bajo una misma destinación,
destacando que:
“… efectivamente los recursos a los que
hace alusión la norma demandada no ha cumplido la finalidad con la que fueron
creados, y confirma la necesidad de la disposición contenida en el artículo 80
de la Ley 1769 de 2015, que lejos de modificar la destinación de los recursos
asignada por la Constitución propende por la movilización de los mismos dentro
del Sistema General de Seguridad Social, con el fin de garantizar la efectiva
ejecución de estos en cumplimiento de la destinación para la cual fueron
creados, formando así parte de las disposiciones generales de la Ley anual de
presupuesto comoquiera que su contenido es instrumental, su finalidad es
“permitir la adecuada ejecución del presupuesto” y su objeto no es otro que
“facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva
vigencia fiscal”.
Ministerio de Salud y Protección Social
5. El Ministerio de Salud y Protección Social, a
través del titular de la Cartera, solicita que la Corte Constitucional declare
la constitucionalidad del artículo 80 demandado, previas las consideraciones
que a continuación se resumen[9]:
5.1 Sostiene que el artículo 80 de la Ley 1769 de
2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, se expidió en el marco de lo dispuesto en el artículo
217 de la Ley 100 de 1993, concordante con los artículos 46 de la Ley 1438 de
2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013, ante la necesidad de que los recursos de las
vigencias 2012 a 2014 no girados a la subcuenta de solidaridad del Fosyga
fueran efectivamente destinados al objeto para el que fueron concebidos.
5.2 Agrega que, con fundamento en lo sostenido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-133 de 2012[10],
el Congreso definió con claridad el contenido de la Ley con su titulación y
garantizó la coherencia temática y correspondencia lógica al incluir el
artículo aquí cuestionado, cuyo alcance consiste en recuperar recursos
parafiscales previstos como fuente de la cofinanciación del régimen subsidiado,
y en la vigencia presupuestal del año 2016. Al respecto, precisó:
“… respecto a la cofinanciación del régimen
subsidiado, resulta pertinente traer a colación el numeral segundo “Del Fondo
de Solidaridad y Garantía (Fosyga)”, numeral tercero del artículo 44 de la Ley
1438 de 2011 que señala: “Recursos del presupuesto General de la Nación que a
partir del monto asignado para el año 2010, que re requieran de manera
progresiva para la universalización de la cobertura y la unificación de los
planes de beneficios, una vez aplicadas las demás fuentes que financian el
Régimen Subsidiado”, en cumplimiento del mandato citado, fue realizado el
respectivo cálculo a través del Modelo de Sostenibilidad Sectorial, en el cual
se contempló el ingreso al FOSYGA de aquellos recursos no utilizados o
transferidos por las Cajas de Compensación Familiar para la financiación del
Régimen Subsidiado, al que hace referencia el artículo 80 de la Ley 1769 de
2015. Como consecuencia del cálculo realizado fueron aprobados en la Ley 1769
de 2015, como aporte del Presupuesto General de la Nación para dicho
régimen, el monto destinado al proyecto de inversión “Apoyo a la sostenibilidad
de afiliación pobre y vulnerable a través del Régimen Subsidiado”, dando así
cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011”.
También existe conexidad teológica, continúa el
interviniente, dado que la recuperación de dinero para el aseguramiento y
financiación del régimen subsidiado, a través de la Subcuenta de Solidaridad
del Fosyga, concuerda con los objetivos del plan de desarrollo, ejecutando,
insiste, unos recursos de naturaleza parafiscal que no han sido utilizados en
línea de su objetivo original.
Precisa el Ministerio, además, que como lo afirmó la
Corte Constitucional en la Sentencia C-652 de 2015[11],
la anualidad de la ley de presupuesto tiene que ver con la ejecución, y no con
la fuente de los recursos, por lo que es claro que al disponer el artículo
cuestionado que esos recursos se perciban en la vigencia 2016 se cumple con el
mandato constitucional y legal relacionado con la temporalidad de la ley de
presupuesto.
5.3 En relación con el cargo de “modificación de
una ley ordinaria”, precisa el Ministerio que no existe conexión entre el
cargo formulado y los artículos constitucionales invocados por los accionantes
como presuntamente lesionados. Pese a lo anterior, continua, es claro que el
artículo demandado no modifica la destinación de los recursos prevista en el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. A lo sumo, agregó, se modifica el conducto
por el cual se ejecutan.
5.4. Tampoco se lesiona el principio de anualidad que
guía la ley de presupuesto, dado que, como se afirmó anteriormente, el artículo
80 demandado prevé un traslado de recursos para la vigencia 2016.
5.5 Finalmente,  puntualizó la Cartera interviniente,
además de que no existe concordancia entre el cargo de haberse modificado la
destinación de unos recursos con las normas constitucionales invocadas por el
accionante, tal como quedó demostrado previamente, no se dio tal situación, “[E]l
hecho de que el artículo 80 prevea que sea la Subcuenta de Solidaridad del
FOSYGA, y ya no las Cajas de Compensación Familiar, las encargadas de la
ejecución de dichos dineros es consecuencia directa de que dichas entidades no
le dieron la destinación específica que le otorgaba el mandato legal, en
detrimento de la cofinanciación del Régimen Subsidiado”.
Ministerio del Trabajo
6. La Cartera del Trabajo, a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, interviene en favor de la constitucionalidad del
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto
de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con fundamento en el siguiente
argumento[12]:
Previa referencia a los artículos 150 numerales 3 y
11, y 347 de la Constitución y 11 del estatuto Orgánico de Presupuesto, y a la
Sentencia C-704 de 2015 en cuanto se refiere a la naturaleza de la Ley Anual de
Presupuesto, afirma que los recursos a los que hace referencia la disposición
demandada son aquellos indicados en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que
no se hayan utilizado o transferido para la financiación del régimen
subsidiado. Destaca que, por tanto, con el artículo demandado se reitera la
finalidad inicial de la norma referida. Finaliza su intervención en los
siguientes términos:
“… si bien la norma acusada, hace
referencia a los recursos que no hayan sido utilizados o trasferidos para la
financiación del régimen Subsidiado y establece una temporalidad para la
transferencia de los mismos al FOSYGA, esto es, el 31 de enero de 2016, lo cual
pondría en marcha los fines para los cuales fueron destinados inicialmente los
recursos, debe tenerse en cuenta que estos{últimos desde el año 2014 y a partir
de año 2015, son una fuente de financiamiento del Mecanismo de Protección al
Cesante”.
Departamento Nacional de Planeación - DNP
7.  El Departamento Nacional de Planeación, a través
de apoderado judicial, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la
acción solicitando que la Corte Constitucional se declare inhibida para
efectuar un pronunciamiento de fondo o, subsidiariamente, declare la
exequibilidad de la disposición demandada, por las siguientes razones[13]:
7.1. En virtud de la unificación de los planes de
salud de los regímenes subsidiado y contributivo, a partir de lo ordenado por
la Corte Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008[14],
el legislador previó en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 la obligación de
las cajas de compensación de contribuir ¼ de punto porcentual a la
financiación: (i) del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado; y, (ii)
acciones de promoción y prevención en la Atención Primaria en salud. En este
marco, es claro que el artículo 80 demandado se refiere a los recursos
destinados a financiar el plan subsidiado de salud, por lo que no se evidencia
que regule una destinación diferente a la inicialmente prevista. Al respecto,
se puntualizó que:
“Por lo tanto, dado el carácter parafiscal
de los recursos de la salud, el artículo 46 de la Ley 1438 lo que hace es
destinar recursos adicionales para financiar la unificación de planes de
beneficio, es decir, POS en el régimen subsidiado, estos recursos se consolidan
en el FOSYGA (subcuenta de solidaridad[15]) y financian
las atenciones en salud de la población sin capacidad de pago, por lo cual
el artículo 80 de la Ley 1769 lo único que hace es ordenar el traslado de los
recursos para cumplir con la debida ejecución del presupuesto y en el marco de
la destinación dada por ley”.
7.2. Conforme a la estructura de la financiación del
servicio de salud en Colombia, la concertación no aplica a asuntos en los
cuales los recursos se destinan a la financiación del plan obligatorio de salud
en el régimen subsidiado.
7.3. Atendiendo a lo dispuesto en los artículos 151 y
352 de la Constitución y 11 del Decreto 111 de 1996, y a lo sostenido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-457 de 2006[16],
el artículo demandado guarda relación directa con el conjunto normativo al que
pertenece, conclusión a la que se llega luego de efectuar un análisis
razonable, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional[17].
De otro lado, los recursos objeto de regulación en la
disposición demandada no corresponden a aquellos dirigidos a actividades de
promoción y prevención referidos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, sino
a los llamados a cofinanciar el régimen subsidiado de salud, por lo tanto, “estas
dos normas están haciendo referencia a la misma destinación, en una
es llamada “Unificación de Planes de Beneficio” (Ley 1438 de 2011), es decir
POS del Régimen Subsidiado y en la otra, “Financiación del Régimen Subsidiado”,
es decir POS del Régimen Subsidiado, y por lo tanto guardan una coherencia
interna, es decir, que los temas tratados se encuentran relacionados entre
sí.”.
7.4. Por lo expuesto, finaliza la intervención, los
cargos formulados por los accionantes en este caso parten de acusaciones
indirectas que, conforme a la doctrina de la Corte, impiden efectuar un
pronunciamiento de fondo[18].
Contraloría General de la República
8. Interviene la Contraloría General de la República,
mediante apoderado, con el objeto de solicitar que se declare la
inconstitucionalidad del artículo demandado por vulnerar el principio de unidad
temporal, y por ese motivo los artículos 158 y 346 constitucionales. Sustenta
su conclusión en los siguientes presupuestos: (i) el artículo 80 demandado
cambia la entidad administradora de los recursos con los que se sufraga el
subsidio familiar; y (ii) la disposición acusada cambia la destinación de los
recursos que se había previsto en la Ley 1438 de 2011[19].
Intervenciones de instituciones académicas y o de
investigación,  y de agrupaciones no estatales
Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar
- ASOCAJAS
9. Asocajas, a través de su Vicepresidente Ejecutivo,
interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada por incurrir en vicios de procedimiento en su formación y materiales,
así[20]:
9.1. Vicios sobre el procedimiento.
9.1.1.  Falta de competencia del legislador para
reformar la Ley orgánica del presupuesto (el artículo 12 de la Ley 179 de
1994) por medio de una ley ordinaria - Violación al principio de reserva de
ley orgánica. Sostiene que a través del artículo demandado, que ostenta el
rango de ley ordinaria en virtud del artículo 349 de la Constitución, se
modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, Orgánica de Presupuesto y proferida
al amparo de lo previsto en el artículo 151 de la Constitución[21],
que regula lo relacionado con las contribuciones parafiscales, con el agravante
de que destina dentro del presupuesto recursos provenientes de entidades de
naturaleza privada, lo que no está establecido en precepto constitucional o
legal alguno.
9.1.2. Aprobación de la norma demandada con
vulneración del inciso tercero del artículo 56 de la Constitución Política.
La interviniente destaca la relevancia del principio de participación en el
ordenamiento jurídico vigente, concretamente en relación con la fijación de la
política salarial y laboral en la que cobra plena vigencia a través del
mecanismo de concertación tripartito regulado en la Ley 278 de 1996 “Comisión
permanente de concertación de políticas salariales y laborales creada por el
artículo 56 de la Constitución Política”, que funge al menos como requisito
de procedibilidad[22].
Bajo esta premisa, continúa, en la medida en que (i)
el subsidio familiar es una prestación social, (ii) su regulación hace parte de
la política laboral y salarial, (iii) la norma demandada cuestiona la
destinación de recursos del subsidio familiar, se concluye que (iv) antes de la
expedirse el artículo 80 demandado debió adelantarse el mecanismo de
concertación previo, pero así no se hizo, por lo que se quebranta el inciso
tercero del artículo 56 de la Constitución. Al respecto, se precisó que:
“… por ser el subsidio familiar parte de la
política laboral colombiana, cualquier decisión pública que pretenda
suprimirlo, modificarlo o alterarlo, como es el caso de la norma demandada,
debe ser adoptada por la autoridad respectiva (sea el Congreso de la República
o el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de Política Económica y Social
CONPES o el CONPES Social), luego de surtido el trámite de concertación que
como requisito de procedibilidad prevé el artículo 56 de la Constitución
Política, desarrolla la Ley 278 de 1996, y ha precisado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional; sin perjuicio de poner en
movimiento otros escenarios de discusión y concertación creados por la Ley”.
9.2. Vicios materiales.
9.2.1. La Constitución y la Ley orgánica no
incluyen a entidades privadas o particulares como entes sujetos al Presupuesto
General de la Nación. Considera la Asociación que el artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, desconoce lo dispuesto en el artículo 352 de la Carta,
al incluir a entes privados y particulares en la Ley de Presupuesto, cuando la
disposición constitucional hace referencia solamente a la Nación, entidades
territoriales y entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Esta
situación, continua Asocajas, es prueba de que la expedición del artículo
demandado no guardó como premisa la sujeción a las normas superiores que la
condicionan.
9.2.2. Violación de los derechos de los
trabajadores con menores ingresos (artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución
Política). Considera Asocajas que, según el artículo 42 constitucional, el
subsidio familiar es una prestación social que garantiza el bienestar familiar
y, además, es un mecanismo de redistribución del ingreso; conforme al artículo
48 ibídem, los recursos recaudados por instituciones de seguridad social, como
las Cajas de Compensación Familiar, tienen una destinación específica;
atendiendo al artículo 53 Superior, la legislación laboral debe permitir la
adecuada materialización de los derechos laborales, cumpliendo con el principio
de progresividad y prohibición de no regresividad; y, según el artículo 51 de
la Carta, la vivienda digna[23] es un derecho que se
encuentra estrechamente ligado a las funciones de las cajas de compensación.
Con fundamento en lo anterior, continua la interviniente, la norma demandada
interviene en la destinación y administración de los recursos percibidos para
el subsidio familiar, desconociendo todas las garantías constitucionales
referidas. Al respecto, advirtió que:
“… una medida legislativa como la que se
está estudiando, que pretenda modificar la estructura, organización,
funcionamiento y/o financiación del Sistema del Subsidio Familiar, desmejora
notoriamente los derechos económicos y sociales de los trabajadores y de su
núcleo familiar, entre ellos los derechos de los niños, niñas, adolescentes y
adultos mayores, para quienes el derecho a la prestación social llamada
subsidio familiar es fundamental. Por lo cual, por esta vía podría estarse
vulnerando también los artículos constitucionales 13, 44, 45, 47, entre otros,
que se le pide a la Corte revisar con detenimiento.”
Confederación de Trabajadores de Colombia - CTC; Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia - CUT; y, Confederación General de Trabajo
- CGT
10. Las organizaciones sindicales intervinientes coadyuvan
la demanda, con los siguientes argumentos[24]:
10.1. El artículo 80 de la Ley 1769 de 2015
transgrede la reserva de Ley orgánica, contenida en los artículos 151 y 352 de
la Constitución, que ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las
normas orgánicas, así como el principio de unidad de materia, contenido en los
artículos 158 y 169 de la Carta Política. Sostienen los intervinientes que
a través de la disposición acusada se desconoce que, conforme al artículo 11
del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley
179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del
presupuesto”, las Cajas de Compensación no administran recursos que hagan
parte de órganos vinculados a la Ley de Presupuesto, su naturaleza es la de
personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro[25].
Aunado a lo anterior, precisan que los recursos de estas cajas están destinados
a la satisfacción de una prestación social, con miras a lograr una mejor
calidad de vida para los trabajadores con menos recursos.
Siguiendo lo sostenido por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-052 de 2015[26], una disposición
incluida en la Ley de Presupuesto no guarda relación con esta cuando quiera
que, entre otros casos, rebasa los límites temporales al modificar una regla
que si hace parte de una ley permanente. Este supuesto, afirmaron los
intervinientes, se configura en el caso en estudio, dado que el artículo 80 de
la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2016”,  modifica el artículo 46 de la Ley 1438
de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
10.2. Afectación del subsidio familiar, prestación
social de los trabajadores en detrimento de los artículos 42, 48, 51 y 53. Argumentan
las organizaciones sindicales que el enunciado demandado afecta recursos
destinados a cubrir una prestación social que ha sido considerada como un medio
de redistribución del ingreso, en beneficio de las familias de los trabajadores
con un menor ingreso. Agregaron que la administración de esos recursos por
parte de las cajas de compensación ha sido reconocida por el Consejo de Estado -
Sección Primera, mediante Sentencia del 7 de abril de 2014.
10.3. Vulneración al artículo 56 de la Constitución
Política, en relación con el principio de concertación en materia de políticas
salariales y laborales. Al amparo del principio de participación,
finalizaron los intervinientes, la comprensión del subsidio familiar exigía
adelantar los trámites de concertación previos, pues se está afectando una
prestación social. Incluso, destacaron, en el artículo 46 de la Ley 1438 de
2011, que se modifica con la disposición aquí demandada, se previó el mecanismo
de diálogo entre el Gobierno y las cajas de compensación. En esta línea de
argumentación, finalizaron sosteniendo que:
“Es indiscutible que al pretender darle
aplicación al artículo demandado, el Gobierno nacional ha agravado y afectado
el patrimonio social propio de los trabajadores, razón por la cual, la presente
solicitud se formula con el fin de que la Honorable Corte Constitucional
declare la inexequibilidad de la norma demandada con efectos retroactivo,
en aras de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores colombianos”.
Universidad Externado de Colombia - Departamento de
Derecho Fiscal
11. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado de Colombia, mediante su Director, interviene para solicitar que se
declare la constitucionalidad condicionada del artículo demandado, “bajo el
entendido que el traslado de recursos de las Cajas de Compensación Familiar a
que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que no hayan sido
utilizados o transferidos para la financiación del Régimen Subsidiado, deberán
ser trasladados al Fosyga, hasta cumplir la asignación porcentual de que trata
el artículo 217 de la Ley 100 de 1993”. Con tal pretensión, argumentó que[27]:
11.1.  Según lo dispuesto en los artículos 158
y 169 de la Constitución y lo sostenido en la Sentencia C-786 de 2004[28],
el análisis para determinar la sujeción o no al principio de unidad de materia
debe ser flexible. Ahora bien, continua, en tratándose de leyes anuales de
presupuesto se debe atender a las reglas establecidas en la Sentencia C-006 de
2012[29], entre las cuales se
menciona la imposibilidad de introducir normas que rebasen límites temporales,
modificando otras que hagan parte de leyes con carácter permanente.
Con fundamento en este marco, el artículo 80
cuestionado no modifica la regla que con carácter permanente prevé el artículo
46 de la Ley 1438 de 2011, pues los recursos que deben trasladarse al Fosyga
son aquellos que no han sido utilizados, y la orden se efectúa por una sola vez
frente a dineros de las vigencias 2012 a 2014, pues a partir del 2015 aquellos
deben destinarse al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante - FOSFEC (artículo 6 de la Ley 1636 de 2013, “Por medio de la cual
se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”.
Tampoco se quebrantan las otras reglas referidas en la
providencia C-006 de 2012, en razón a que: (i) no se crea una competencia nueva
para el manejo de recursos; (ii) no se prorroga la vigencia de normas extrañas
a la naturaleza tratada, ni tampoco de normas generales; y, (iii) no se está
fijando derecho o garantía de carácter sustantivo; por lo que, concluye la
interviniente, no se lesiona el principio de unidad de materia.
11.2. El artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2016”, es el resultado de la libertad de configuración del Congreso de la
República y del principio de legalidad del gasto; precisando que se subsana el
yerro que había cometido el Gobierno mediante el Decreto 2687 de 2012, que
reglamentaba el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, al disponer ahora que
solamente se girarán recursos que no hayan sido utilizados y, en una
interpretación sistemática de la disposición, solo por las cajas de
compensación que no operan el régimen subsidiado de salud.
11.3. Con el artículo demandado tampoco se desconoce
el carácter temporal de una norma incluida en la Ley Anual de Presupuesto, pues
no prorroga la vigencia de normas extrañas a la materia objeto de regulación, o
normas generales, simplemente establece un mandado frente a recursos que no
fueron utilizados durante algunas vigencias por las cajas de compensación
familiar.
11.4. Finalmente, sostiene el interviniente, no se
modifica la destinación de recursos administrados por las cajas de
compensación, dado que una correcta interpretación de la disposición cuestionada,
al amparo de los artículos 22 numeral 2 del Decreto 1283 de 1996 y 217 de la
Ley 100 de 1993 (que establecen el porcentaje de los recursos de las cajas de
compensación destinado a la financiación del régimen de subsidios en salud), permite
evidenciar que “el traslado de los recursos no usados para la financiación
del Régimen Subsidiado, debe imputarse al porcentaje de recaudo del subsidio
familiar que se destina para financiar el régimen de subsidios en salud y por
ende ir dirigido a la subcuenta de solidaridad del FOSYGA, de conformidad con
las normas antes citadas, pues de lo contrario se vulneraría la destinación
especial que impide utilizarlos por fuera de los fines reconocidos en la ley
que los crea (C-655 de 2003)”.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
12. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través
de uno de sus integrantes, presentó memorial coadyuvando la petición de
inconstitucionalidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con
fundamento en el argumento que a continuación se sintetiza[30]:
Los recursos de las cajas de compensación hacen parte
de los haberes de la seguridad social[31] y se consideran de
naturaleza parafiscal[32], por lo que su
destinación no puede ser modificada conforme a lo establecido en el inciso 5º
del artículo 48 Constitucional. Contrariando estas premisas, el artículo
demandado destina los recursos de las cajas de compensación a las finalidades
propias del Fosyga, “cuyas funciones consisten en la compensación de cuentas
entre las entidades del sistema de seguridad social en salud, la promoción de
la salud y el cubrimiento de riesgos catastróficos y acciones de tránsito,
conforme al artículo 219 de la Ley 100 de 1993.”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
13. El Procurador General de la Nación, en su concepto
6148, le pide a la Corte declararse inhibida para conocer de
fondo la demanda contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual
se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de
2016”, en razón a (i) su pérdida de vigencia desde el 31 de enero de 2016;
y, (ii) la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y certeza
en todos los cargos formulados. Funda sus conclusiones en las razones que se sintetizan
a continuación[33]:
13.1 Conforme al tenor literal de la disposición
demandada, precisa, las cajas de compensación familiar debieron entre la fecha
de promulgación de la Ley 1769 de 2015, esto es el 24 de noviembre de 2015, y
el 31 de enero de 2016, ejecutar los recursos a los que hace referencia el
artículo 80 ibídem, o proceder a su traslado al Fosyga. Por lo anterior, se
configura la carencia actual de objeto.
13.2 En cuando a la ineptitud de la demanda, sostiene.
13.2.1 No se presenta vulneración de la unidad de
materia con lo regulado en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 en relación
con la orden perentoria de trasladar al Fosyga los recursos de las cajas de
compensación familiar provenientes de los aportes de los empleadores para el
subsidio familiar destinados al régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero
de 2016. Por el contrario, el actor incurre en falta de certeza de este cargo.
Argumenta que una interpretación armónica del precepto demandado permite
evidenciar que los recursos que se ordena trasladar al Fosyga son aquellos destinados
por el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 a financiar el régimen subsidiado de
salud, en este sentido, continua, este último artículo es el título jurídico
legal presupuestal que soporta lo estipulado en el artículos aquí cuestionado.
La orden perentoria de transferir recursos a que hace
alusión el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, tiene por objeto la correcta
ejecución del presupuesto en cuanto tiene que ver con los ingresos del Fosyga,
lo que evidencia que no se quebranta el principio de unidad de materia. Este
análisis, prosigue en su exposición la vista fiscal, es muy diferente al
elaborado por los accionantes, quienes extraen premisas erradas para fundar una
presunta inconstitucionalidad.
La falta de certeza es evidente, dado que los
interesados no acreditan que el Gobierno esté dando aplicación a la norma en la
forma como ellos argumentan.
13.2.2 No se puede determinar si lo regulado en el
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 en relación con la orden perentoria de
trasladar al Fosyga los recursos de las cajas de compensación familiar
provenientes de los aportes de los empleadores para el subsidio familiar
destinados al régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero de 2016, modificó
una ley ordinaria y desconoció el principio de anualidad presupuestal, en razón
de la falta de claridad en la formulación de los cargos pertinentes, al
tratarse de simples afirmaciones sin demostración. Precisa el Ministerio
Público que el cargo en este sentido no es concreto, pues no se plantean
razonamientos precisos y específicos. Además, tal como sucede con el anterior
cargo las apreciaciones se fundan en una indebida interpretación de la
disposición cuestionada.
13.2.3 Tampoco se puede determinar, por falta de
certeza en la formulación del cargo, si lo regulado en el artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, contraría la destinación especial correspondiente a la prestación
social de subsidio familiar que impide la utilización de esos recursos por
fuera de los fines reconocidos por la ley que los crea. En este cargo,
precisa el Ministerio Público, tampoco existe certeza, pues los accionantes
hacen una lectura errónea del artículo demandado al afirmar que se ordena el
traslado de recursos destinados para atender acciones de promoción y
prevención, continúa: “Lo cual no es cierto toda vez que la norma demandada
lo que hace es ordenar el traslado a la subcuenta de solidaridad del Fosyga de
los recursos parafiscales que venían administrando las cajas de compensación
familiar en el régimen subsidiado de salud, y que no ejecutaron al 31 de enero
de 2016 en cumplimiento de lo ordenado expresamente al respecto en el artículo
217 de la Ley 100 de 1993, con el fin de alimentar el presupuesto de ingresos
del Fondo de Solidaridad y Garantía en el periodo presupuestal de 2016, tal
como fehacientemente se demostró en el acápite 4.2 del presente concepto”.
Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo
14. La Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo
coadyuva las pretensiones de la acción por considerar que: (i) bajo un criterio
más estricto de análisis de la sujeción al principio de unidad de materia, tal
como lo ha sostenido la Corte Constitucional en las Sentencias C-402 de 199 y
C-006 de 2012  en el caso de leyes de presupuesto, el artículo demandado
lesiona el principio de temporalidad, pues toma recursos que superan la
vigencia anual 2016; y, (ii) el enunciado demandado desconoce lo previsto en el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, disposición que se profirió con el objeto
de fortalecer el sistema de seguridad social en salud. En tal sentido, advierte
que[34]:
“De acuerdo con las disposiciones previstas
en el artículo 46, los recursos señalados cuentan con una destinación
específica, concreta, “de forma concertada entre el Gobierno Nacional y la
Cajas de Compensación Familiar, conforme al reglamento” (subrayado nuestro)”,
sin cambiar la destinación, como lo pretende el artículo 80 de la mencionada
Ley de Presupuesto, al señalar que “deberán ser trasladados al Fosyga o quien
haga sus veces a más tardar el 31 de enero de 2016”, modificando la
normatividad vigente”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 4º de la Carta, en razón a
que la disposición demandada hace parte de una Ley.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda y vigencia de
la norma.
Aptitud de la demanda.
2. En este caso el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría
General de la Nación solicitan declarar la inhibición para efectuar un pronunciamiento
de fondo sobre los cargos invocados contra el artículo 80 de la Ley 1769 de
2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, porque , en criterio de dichas entidades, no se satisfacen
los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación agregan en sus intervenciones, en defecto
de la inhibición, que la disposición demandada es exequible.
2.1. A propósito de tal solicitud, cabe precisar que
la acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de
reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[35], materializa
no solo el derecho de participación en una democracia como la prevista por el
Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadanía
de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que
excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material
de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte Constitucional,
quien debe establecer, en cumplimiento de su función principal como guardiana
de la integridad y supremacía de la Constitución Política[36], la sujeción
de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal sentido, en la
Sentencia C-128 de 2011[37],
la Sala Plena manifestó:
“5. Reiterando la jurisprudencia de este
Tribunal[38],
la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana,
con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º
de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y
participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte Constitucional,
como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un
proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto
problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas
en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando
como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo”.
El ejercicio de la acción , empero, no está
desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se encuentran
legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones fundamentales,
la primera, porque la ley goza de una presunción de corrección de origen
que deriva del carácter epistémico del proceso democrático; la segunda,
porque la demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada uno de
los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se discute; y, la tercera,
porque la Corte no puede asumir motu proprio la formulación de razones
de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el rol que le concedió
el Constituyente al Congreso[39].
Lo dicho no obsta para que, en aplicación del
principio pro actione, se prefiera efectuar un pronunciamiento de fondo
en beneficio tanto de la existencia de un sistema jurídico coherente y
consistente, como del derecho de acción del promotor,  por lo que estos
requisitos deben ser analizados razonablemente[40].
En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que
las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos,
que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii) indicar las normas
que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violación; (iv)
explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, cuando sea del caso;
y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente
para conocer del asunto.
Sobre el tercero de los referidos
presupuestos, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo en reiterada
jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al
respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel
José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue definido en los
siguientes términos:
“(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[41].
Finalmente, la Corte Constitucional ha reiterado que
la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de
inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de
los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de
que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento
de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por
todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia,
en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o
no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del
Ministerio Público[42].
2.2. La síntesis de la demanda que ocupa la atención
de la Sala en esta oportunidad, conforme a lo expuesto en el apartado III,
evidencia que, pese a la formulación formal de cuatro (4) cargos, todos ellos
se reconducen a la presunta lesión del principio de unidad de materia,
esto es, al primer cargo. Así, en la primer censura los promotores de la acción
de inconstitucionalidad afirman que la disposición demandada no guarda una
mínima conexión temática, teleológica ni temporal con el objeto de la Ley Anual
de Presupuesto; en los cargos segundo y cuarto se afirma que el artículo
demandado modifica una norma ordinaria, de carácter permanente; y, en el tercer
cargo se sostiene que se vulnera el principio de vigencia anual que caracteriza
las disposiciones que integran la ley de presupuesto.
Por lo anterior, los cargos invocados se analizarán
integralmente bajo el primero, que, de forma general, se invocó bajo el
principio de unidad de materia en relación con la Ley Anual de Presupuesto y
que, tal como se verá más adelante, incluye aspectos especiales como la
temporalidad, la temática específica y su finalidad.
Bajo esta premisa, un análisis de confrontación de los
cargos por violación al principio de unidad de materia frente a los requisitos
referidos para considerar la aptitud de la demanda, permite concluir que:
2.2.1. Los demandantes individualizan la disposición
demandada y los parámetros de comparación de rango constitucional que consideran
lesionados, especialmente en materia de violación al principio de unidad de
materia los artículos 158 y 169 de la Carta, e invocan el artículo 241 como
fuente de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento
del asunto.
2.2.2. Los promotores de la acción exponen las razones
por las cuales consideran que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “por la
cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2016” se quebranta el principio de unidad de materia. Dicho análisis goza
de las siguientes características:
2.2.2.1. Claridad, pues el escrito de la
demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin razón a
equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió en que la intervención de
quienes lo hicieran en esta oportunidad girara sobre unos ejes comunes. También
debe destacarse que no cabe duda de que lo pretendido por los interesados es
que la Corte efectúe un pronunciamiento en virtud del cual se declare la
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
El Procurador General de la Nación afirma que de los
argumentos expuestos por los accionantes no puede determinarse cuál es el cargo
invocado, además de considerar que parten de supuestos no previstos en la
disposición acusada. No obstante, al destacar la presunta falta de claridad (y
de certeza), el Ministerio Público efectúa aclaraciones sobre el contenido
normativo del artículo 80 demandado, que en últimas pretenden desvirtuar la
violación del principio de unidad de materia más que evidenciar la inexistencia
de una censura, o su formulación bajo premisas inadmisibles. En consecuencia,
estos argumentos serán tenidos en cuenta al decidir de fondo este asunto, en
caso de concluir que se reúnen los demás requisitos para el efecto.
2.2.2.2. Certeza[43], dado que el
motivo general de inconformidad parte de una asignación de contenido normativo
razonable a los enunciados previstos en los artículos demandados, que aunque no
implican una aceptación por parte de la Sala sí permiten adelantar el estudio
de constitucionalidad que solicitan los demandantes. El Ministerio de Hacienda
y Crédito Público advierte que la demanda adolece de este requisito porque
parte de dos premisas erradas: que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 (i)
modifica la naturaleza de unos recursos, y (ii) tiene efectos que exceden la
vigencia anual.
Sus consideraciones, empero, no impiden a la Corte
asumir la competencia para conocer de este asunto, sino que constituyen
verdaderos argumentos de defensa de la constitucionalidad del artículo
demandado.
2.2.2.3. Especificidad, por cuanto el cargo por presunta lesión del principio
de unidad de materia se presenta de manera directa y concreta, sin que su
identificación genere dificultad alguna; argumentación que parte en este caso
de una confrontación entre el contenido normativo del artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016” y, especialmente, los artículos 158, 169, 346 y 347 de
la Constitución, los dos primeros sobre el principio de unidad de materia como
vínculo en la expedición de todas las leyes, y los dos último sobre la
configuración de la Ley Anual de Presupuesto.
2.2.2.4. Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por los
demandantes ponen de relieve cómo, según su análisis, las disposiciones
demandadas lesionan mandatos derivados de la Carta Política[44].
2.2.2.5. Suficiencia[45], en tanto los argumentos expuestos ofrecen
elementos para adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno,
generan una duda inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su
sujeción o no a la normativa superior.
2.3. En los anteriores términos se concluye que en
este caso se cumple con la carga argumentativa que se le impone a los
promotores de la acción de inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a
efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la violación del principio de unidad
de materia por el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”.
Vigencia de la norma.
3. El Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional declarar la inhibición para efectuar un pronunciamiento de
fondo sobre las pretensiones de la acción de inconstitucionalidad, por
sustracción de materia, argumentando que la disposición demandada exige un
traslado de recursos con destino al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga,
que debió hacerse efectivo al 31 de enero de 2016, por lo que, en su criterio,
la disposición cumplió su cometido y no produce efectos actualmente.
3.1. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido
constante y reiteradamente que, atendiendo a que el Constituyente le concedió
la facultad de guardar la supremacía e integridad de la Carta, sus
pronunciamientos, en principio, solo pueden efectuarse sobre disposiciones
vigentes en el ordenamiento jurídico, o sobre aquellas que, habiendo perdido su
vigencia, continúen produciendo efectos[46]. Así, “sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya
desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos
jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en
consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo juicio de
inconstitucionalidad”[47].
También es oportuno destacar que, en algunos casos
excepcionales, la Corte ha asumido el control de disposiciones cuyos efectos se
han consolidado y no se encuentran vigentes, con el objeto de evitar un
quebrantamiento de la Constitución. Tal es el caso en que una norma cuenta con
un corto tiempo de vigencia, que impide activar y efectuar un control con
oportunidad, y el pronunciamiento se efectúa con el ánimo de evitar la
producción de normas de corta duración para eludir el control judicial[48];
o, en los casos en los que la lesión del ordenamiento exigen un pronunciamiento
de inconstitucionalidad con efectos retroactivos[49].
3.2. En el asunto bajo examen la demanda se dirige
contra una disposición inserta en la Ley Anual de Presupuesto de la vigencia
2016, en concreto contra el artículo 80, que impone la obligación a las Cajas
de Compensación Familiar de trasladar unos recursos al Fosyga, o a quien haga
sus veces, con el objeto de financiar el régimen subsidiado, a más tardar
el 31 de enero de 2016. Esta última condición de aplicación de la
norma, en consideración de la Procuraduría General de la Nación, determina que la
disposición no esté vigente y sus efectos se hayan agotado.
No obstante, considera la Sala que aunque la
disposición demandada haya consagrado una obligación a cumplirse en un término
perentorio, ello no implica que sus efectos también hayan cesado en la misma fecha,
pues, v. gr., el incumplimiento de la obligación podría generar el cobro
posterior a través de los mecanismos legales para el efecto. En esas condiciones,
considera la Sala que los efectos que puede continuar provocando imponen un
pronunciamiento en este caso.
Planteamiento del problema jurídico y metodología
4. De conformidad con lo expuesto, corresponde a la
Sala Plena de la Corte Constitucional establecer si el artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, al ordenar a las Cajas de Compensación Familiar trasladar al
Fosyga los recursos no utilizados o transferidos a que hace referencia el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, desconoce el principio de unidad de
materia, en tanto no es una disposición propia del presupuesto del año 2016,
lesiona el principio de temporalidad y modifica, con efectos permanentes, una
norma sustantiva.
Con el objeto de resolver el anterior cuestionamiento,
la Sala abordará los siguientes aspectos: (i) El principio de unidad de materia
y su aplicación frente a las leyes anuales de presupuesto; y, posteriormente,
(ii) el análisis del cargo.
Principio de unidad de materia: aspectos
generales y aplicación específica en la Ley Anual de Presupuesto (reiteración
de jurisprudencia)
El principio constitucional de unidad de
materia.
5. El principio de unidad de materia, que encuentra
antecedente en el constitucionalismo colombiano en el Acto Legislativo No. 1 de
1968[50],
constituye un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad
legislativa[51],
en una triple dimensión, a través de (i) la prohibición de introducir a los
debates legislativos cuestiones ajenas a la materia del proyecto de ley, (ii)
la garantía de un debate transparente y público, y (iii) las implicaciones al
adelantar el control de constitucionalidad, en el que debe promoverse un
adecuado equilibrio entre la materia de la ley y el principio democrático[52].
En este sentido, la exigencia de este principio se concreta en una restricción
deliberativa temática[53]
en beneficio no solo de un diálogo coherente, informado y productivo al
interior del cuerpo legislativo en cada uno de sus procesos en el que
participan tanto minorías como mayorías[54], sino de
una óptima asunción de la normativa así expedida por parte de la sociedad en
general, y de sus destinatarios en particular. Al respecto, en la Sentencia
C-025 de 1993[55],
la Corte manifestó que:
“41. La exigencia constitucional se
inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto
en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio
de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central
a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.
Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este
elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la
identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los
comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una
radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo
en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”[56].
6. Normativamente el mandato referido está previsto en
los artículos 158 de la Constitución, que establece que todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles aquellos
textos que no guarden relación con aquella, y otorgando competencia al presidente
de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que contravengan este
principio[57];
y, 169 ibídem, que establece la conexión que debe existir entre el
título de la normativa y su contenido. Conceptualmente y en su acepción más
general este mandado significa “que todas las disposiciones que integran un
proyecto de ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo
temático, el cual, a su vez, se deduce del título de la misma.”[58].
7. Su alcance, pacíficamente aceptado desde los
primeros pronunciamientos[59], no debe llevar a
eliminar el bien que pretende proteger, la vigencia del principio democrático;
por lo tanto, no debe entenderse de manera estricta[60], pues la
unidad de materia no es sinónimo de simplicidad temática[61],
su cumplimiento se identifica a través de un estudio guiado por los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, cuya pretensión es verificar la
conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y el núcleo
de su contenido. Esa conexión, por su parte, no debe ser directa ni estrecha,
puede ser material, causal, teleológica o sistemática[62]. En este
sentido, en la Sentencia C-188 de 2006[63],
la Corte Constitucional sostuvo que:
“… Dicha relación de conexidad
normativa, además, no tiene que ser directa ni estrecha y ‘puede manifestarse
de diferentes formas: bien sea que exista entre ellas una relación temática
(conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (causal), o en
las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad
teleológica). O que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en
una ley determinada regulación’.”[64].
8. La trascendencia de los valores tras el principio
de unidad de materia y su alcance, han permitido considerar que su
quebrantamiento no es objeto de subsanación por el órgano legislativo[65].
Finalmente, la Corte ha sostenido que el estudio del cargo involucra, previo
cumplimiento de las cargas argumentativas por el promotor de la acción de
inconstitucionalidad, determinar la línea que estructura la ley (i), y
la disposición que presuntamente es ajena (ii), para luego efectuar un
análisis de confrontación entre esta y aquella, que permita concluir si existe
o no una conexión en los términos ya explicados (iii).
El principio de unidad de materia en la
Ley Anual de Presupuesto
9. El Constituyente de 1991 adoptó una configuración
del sistema económico como social de mercado[66], ligada inescindiblemente a la fórmula social
y de derecho, en la que la planeación por parte del Estado juega un papel
fundamental para concretar los mandatos derivados de la Carta, que se refieren,
v. gr., a la promoción de la prosperidad general y a la efectividad de los
derechos previstos en el mismo ordenamiento superior[67].
Instrumentos claves de este enfoque son, precisamente, el Plan Nacional de
Desarrollo y las Leyes Anuales de Presupuesto[68].
10. El régimen del presupuesto[69] fue previsto
en la Constitución, principalmente, en los artículos 345 a 355, disposiciones
de las que derivan en términos generales y relevantes[70]: (i) el
principio de legalidad en esta materia (artículo 345[71]); (ii) el
principio de anualidad (artículo 346 y 347); (iii) la existencia de
competencias para su configuración a cargo de autoridades nacionales y
territoriales (artículos 345 inciso 2 y 353); (iv) algunas reglas para la
formulación, tramitación y puesta en marcha de la Ley de rentas y de
apropiaciones o gastos (artículos 346 a 349); además de la remisión a la Ley
orgánica del presupuesto para delimitar el marco normativo respectivo (artículo
352); (v) una vinculación material o sustancial, que se concreta en la
prioridad del gasto social, excepto en casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional (artículo 350); y, (vi) algunas prevenciones
que tienen que ver con la coherencia y racionalidad en su formulación,
atendiendo al marco de disponibilidad presupuestal y al Plan Nacional de
Desarrollo.
11. En la Ley orgánica del presupuesto, compilada en
el Decreto 111 de 1996[72],
el artículo 11 prevé que el presupuesto general de la Nación está compuesto por
tres (3) partes: (i) el presupuesto de rentas, que contiene la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de los recursos de capital,
de las rentas parafiscales cuando son administradas por entidades que hacen
parte del presupuesto y de los fondos especiales; y, por los ingresos de los
establecimientos públicos[73];
(ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye las
apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General
de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, entre otros, con la
claridad de aquéllos que van destinados a gastos de funcionamiento, gastos de
inversión y servicio de la deuda pública; y, (iii) disposiciones generales,
que integra las normas que tienden a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto, y que rigen durante el año fiscal para el cual se expiden.
12. Ahora bien, la aplicación del principio de unidad de materia en
tratándose de disposiciones pertenecientes a la Ley Anual de Presupuesto
presenta algunas particularidades, cuyo comprensión se ha decantado en gran
medida alrededor del alcance, mayor o menor, que se ha dado a su condición de
norma jurídica en sentido estricto. Al respecto, en la sentencia C-1124 de 2008[74]
se precisó que:
“… una cosa es analizar el principio de
unidad de materia desde la posición que concibe el presupuesto como un mero
requisito para la ejecución de las partidas que contempla y otra, por entero
distinta, examinarlo bajo la concepción que, con base en las razones expuestas,
considera que al presupuesto le corresponde un contenido material propio y una
indiscutible fuerza normativa ligada al logro de importantes objetivos
económicos y políticos”.
13. En esta construcción, la Corte expuso en sus
inicios una posición con tendencia a la aplicación estricta del principio en
estudio. Así, en la sentencia C-402 de 1997[75],
al analizar la constitucionalidad de una disposición que atribuía
responsabilidad fiscal a los jueces que decretaran embargos sobre rentas y
recursos presupuestales[76],
se afirmó que la Ley Anual del Presupuesto tiene un contenido específico,
instrumental y no normativo[77];
que su contenido se encuentra ampliamente definido por el constituyente, por lo
que la configuración legislativa disminuye; y, finalmente, que en esas
condiciones se exigía, en virtud del principio de unidad de materia, una conexidad
instrumental estricta, “esto es, que solo pueden incluirse dentro de la
ley anual aquellas disposiciones que se encuentren rigurosamente relacionadas
con la búsqueda de una correcta ejecución del presupuesto en la vigencia fiscal
respectiva, y siempre y cuando el contenido de las normas no desborde el campo
de lo estrictamente presupuestal.”. Por no cumplirse este requisito en este
caso en relación con la disposición previamente referida, se declaró su
inconstitucionalidad[78].
14. Una segunda etapa, que se mantiene,
parte de una visión normativa de la Ley Anual de Presupuesto que exige, a su
turno, un juicio más flexible en el análisis de sujeción al principio referido,
sin desconocer, no obstante, que la configuración a partir del propio
constituyente de varios elementos exige la verificación en estos casos de
aspectos concretos que no son comunes a la generalidad de las leyes. Decisiones
importantes en esta dirección se encuentran plasmadas en las providencias C-177
de 2002[79]
y C-1124 de 2008[80].
15. En la sentencia C-177 de 2002[81]
se analizó la constitucionalidad de una disposición que preveía la modificación
de la ley de apropiaciones en relación con recursos que debían girarse a las
universidades públicas, excluyéndolos del cálculo para determinar al año
siguiente el gasto a decretar. Este enunciado se acusó por contrariar lo
regulado en una disposición definitiva de la Ley 30 de 1996[82]. En su
análisis, la Corte destacó la existencia de diversas posturas académicas sobre
la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto, evidenciando cómo ellas habían
sido asumidas de alguna manera en pronunciamientos anteriores por parte de la
misma Corporación. En este sentido, afirma que la ley de presupuesto solo es,
desde un sector de la doctrina, ley en sentido formal pero no material,
por lo que no tendría verdadero contenido normativo, al reducirse a simples cuentas
descriptivas de rubros y de gastos públicos[83]. Desde otra
perspectiva, esta ley constituiría un acto condición, necesario para la
ejecución del presupuesto[84];
y, finalmente, existirían algunas decisiones que tenderían a afirmar su
categoría normativa[85].
Esta última que, indica, en términos
generales ha acogido la Corporación y se adopta en esa oportunidad, parte de la
verificación de la aplicabilidad a las leyes anuales de presupuesto de dos
operadores deónticos: (i) el de permisión, al referirse a los gastos, y (ii) el
de prohibición -en virtud de su fuerza restrictiva- de exceder las previsiones
contenidas en cuanto a apropiaciones. Se agrega que la aprobación de la Ley
Anual de Presupuesto materializa el ejercicio de una función de delimitación y
control del ejecutivo en la actividad económica y que contribuye a la
conformación de un instrumento de política macroeconómica. Y, por último,
sostiene que las disposiciones generales que hacen parte de la ley en estudio
tienen por objeto lograr la correcta ejecución del presupuesto, convirtiéndose
en claros mandatos para el Ejecutivo, por lo que su fuerza normativa es indiscutible[86].
Finalmente, advierte que las
disposiciones que integran la Ley Anual de Presupuesto deben sujetarse “a su
objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo
regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su
propia materia”, por tanto el análisis de la sujeción al principio de unidad
de materia exige analizar tales elementos, y los demás que de  forma general
impone su cumplimiento.
En esas condiciones, la Corte declaró la
inexequibilidad de la disposición demandada, argumentando que no poseía un
contenido temático propio de la ley del presupuesto dado que, como norma de la
parte general, solamente podía “referirse a la debida ejecución del
presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos
aun llegando a modificar la legislación vigente”. Adicionalmente, se
verificó la lesión del principio de anualidad, temporalidad, dado que lo
ordenado afectaba de ahí en adelante la apropiación asignada a las
universidades públicas.
16. En la providencia C-1124 de 2008[87]
la Sala Plena estudió el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, que decretó la Ley
Anual de Presupuesto para la vigencia 2008, según el cual la modificación de
contratos de concesión que implicaran mayores aportes del Estado y/o mayores
ingresos y/o ampliación del plazo inicial requerían evaluación previa del
Consejo Superior de Política Fiscal. En esa oportunidad se reiteró el carácter
normativo material de la Ley Anual de Presupuesto, destacando que, sin
desdibujar los límites derivados de su propia regulación, “si se estima que
el presupuesto está dotado de un contenido material con un alcance normativo
orientado al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control
del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en asuntos
económicos, las condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un
ámbito más expandido y, por lo tanto, será mayor la cantidad de materias
susceptibles de tener ya efectiva conexidad material y finalística con el tema
presupuestal.”.
En esas condiciones, se precisó, el estudio de la
sujeción al principio de unidad de materia no puede ser tan estricto, que
desconozca el alcance de la ley de que trata y el ejercicio del poder
democrático de configuración, ni tan laxo, que permita que las disposiciones
generales abandonen su objeto y finalidad, “referirse a la debida ejecución
del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni
menos aun llegando a modificar la legislación vigente”[88].
Atendiendo a estas premisas, se declaró la
exequibilidad del artículo 61 cuestionado, tras verificar el vínculo de los
temas contractual y presupuestal, en especial frente a concesiones que implican
un esfuerzo importante de inversión de recursos pero con una gran incidencia
social de satisfacción de necesidades colectivas. Se precisó que el carácter
contractual del artículo no implicaba que solo podía ser válidamente incluido
en el estatuto contractual respectivo y que las funciones del Confis en esta
materia atendían a aquellas que la ley orgánica del presupuesto permitía.
17. La tesis expuesta por estas dos últimas decisiones
ha venido siendo reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en las
sentencias C-066 de 2012[89]
“… la segunda posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias
como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 … en la presente providencia la Corte
aplicará un juicio ponderado de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010”;
C-052 de 2015[90]
“La mencionada Sentencia C-1124 de 2008 es de suma relevancia pues consolida
de forma definitiva una concepción más amplia del principio de unidad de
materia en lo relativo a la Ley anual de presupuesto …”; y, C-704 de 2015[91]
“El precedente consolidado sobre este particular está contenido en la
sentencia C-1124 de 2008”.
En la primera de las referidas decisiones, la
providencia C-066 de 2012, la Corte estudió la constitucionalidad de varios
artículos de la Ley 1420 de 2012, efectuando consideraciones sobre el principio
de unidad de materia frente al 6 y 48[92].
El artículo 6, que autorizó al Gobierno Nacional a realizar sustituciones en su
portafolio de inversiones con entidades descentralizadas sin efectuar operación
presupuestal, se declaró ajustado a la Carta, por cuanto consagró una regla de
contenido presupuestal directo y específico, ostenta un carácter general y su
vigencia es anual. Sobre el 48, que reguló la facultad del Instituto de
Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas de efectuar operaciones de
canje de activos fijos bajo algunas condiciones y siempre que no implicaran
erogaciones en dinero, se argumentó que guardaba relación temática y
teleológica con la ley, cumpliendo con el requisito de lograr la debida
ejecución del presupuesto[93].
En la sentencia C-052 de 2015[94] la
Corporación se pronunció sobre una disposición que definía lo que debía
entenderse por contribución parafiscal, los casos y la forma en que serían
tratadas en el presupuesto frente a órganos que forman parte de él y la
incorporación al presupuesto de aquellas que se administran por órganos que no
forman parte del presupuesto. La disposición se declaró inexequible, con
efectos diferidos, dado que se consideró que excedía la vigencia temporal
anual, no tenía conexión con la materia presupuestal propia de una ley anual y
su objeto no era la debida ejecución del presupuesto.
En la providencia C-704 de 2015[95] la Sala
analizó la constitucionalidad de una disposición que otorgaba exclusividad al
IGAC para la realización de levantamientos topográficos y otros insumos
requeridos por entidades públicas[96].
La Corporación declaró su inexequibilidad afirmando que, aunque podría
afirmarse que tiene un contenido presupuestal ligado al aumento de recursos
para el IGAC, guardando además relación con los objetivos expuestos para la
expedición de la normativa, desconocía el principio de temporalidad, pues el
mandato era permanente, “lo que se advierte es que el legislador previó en
la norma acusada una regulación propia del régimen contractual estatal, … bien
podía hacerlo en otro tipo de regulación, como ya lo ha hecho en asuntos
análogos; pero no como parte de la ley anual de presupuesto, cuyos preceptos
solo tienen aplicación para la vigencia fiscal correspondiente, …”.
18. En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia
actual de la Corte Constitucional, la sujeción del principio de unidad de
materia por una disposición perteneciente a la Ley Anual de Presupuesto
requiere guardar una relación de conexidad (i) temática[97],
(ii) causal[98], (iii) teleológica[99],
(iv) sistemática[100], como se ocurre en la
generalidad de las leyes en virtud de lo dispuesto en los artículos 158 y 169
de la Constitución Política. Pero, además y en atención a sus propias
características, tres elementos adquieren relevancia: (1) la temporalidad –
principio de anualidad, (2) el tema presupuestal y (3) finalidad presupuestal.
En reciente decisión la Corte expuso los siguientes supuestos en que se genera
violación al principio de unidad de materia:
“En conclusión, se considera
violado el principio de unidad de materia presupuestaria por cinco razones que
se relacionan entre sí: (i) cuando se incluye una norma cuyo objeto no tiene
ninguna conexión con la materia presupuestal (conexión temática); (ii) cuando
no existe una unidad causal o conexidad entre los motivos que dieron lugar a la
expedición de la ley y cada una de las disposiciones que la integran;  (iii)
cuando no busca lograr una cabal ejecución del presupuesto (conexión
teleológica), (iv) cuando no se establece una relación coherente y ordenada de
las distintas disposiciones entre sí que conformen una unidad (conexión
sistemática) y (v) cuando supere las limitaciones de tiempo de tales normas
(conexión temporal). También se debe tener en cuenta (vi) el grado de la
conexidad, en donde se debe tener analizar la  intensidad de la vinculación
directa e inescindible con el núcleo básico de la ley anual de presupuestos.
Del mismo va en contra de los principios
generales de la ley de presupuesto, que se introduzcan normas de carácter
permanente que vayan más allá del término de un año violando el principio de
anualidad o incluyendo dentro de  las disposiciones generales normas que no
tengan conexidad temática, causal, teleológica y sistemática, porque esto no
sólo iría contra el principio de unidad de materia presupuestaria, sino también
contra los principios democrático y de anualidad.”[101].
Atendiendo a los presupuestos aquí
referidos, a continuación la Sala procederá a abordar de fondo el asunto
sometido a su consideración.
Análisis del cargo
19. El estudio de este acápite se dividirá
en dos apartados, el primero, destinado a contextualizar la disposición
demandada y a determinar su contenido; y, el segundo, a analizar efectivamente
el cargo por la posible violación del principio de unidad de materia.
Contextualización y contenido del artículo
80 de la Ley 1769 de 2015[102]
20. Conforme a lo estipulado en el artículo
49 de la Constitución Política, la salud, además de ser un derecho, (i) es un
servicio público, (ii) cuya prestación debe organizarse, dirigirse y
reglamentarse por parte del Estado, (iii) con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. (iv) Su prestación puede recaer en
entidades privadas, con sujeción a la normativa que se profiera, y con la
vigilancia y control estatal; y, (iv) la ley también deberá definir las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares,
señalando los aportes a su cargo y los términos para la prestación del
servicio.
21. Mediante la Ley 100 de 1993 el
Congreso de la República creó el sistema de seguridad social integral, previendo
la coexistencia, para su financiamiento y administración, de un régimen
contributivo y de un régimen de subsidios en salud (artículo 201). El primero,
caracterizado por la vinculación de individuos y sus familias a través del pago
de una cotización o un aporte, financiado en algunas ocasiones entre el afiliado
y su empleado (artículo 202). El segundo, determinado por una vinculación a
través del pago de cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos
fiscales o de solidaridad (artículo 211)[103].
22. Ahora bien, para la administración de
parte importante de los recursos destinados a la cobertura de este régimen
subsidiado en salud, a través del artículo 218 ibídem, se creó el Fondo de
Solidaridad y Garantía - Fosyga[104], como cuenta adscrita
al Ministerio de Salud, ahora de Salud y Protección Social[105],
que se maneja por medio de encargo fiduciario, y que está compuesta, conforme a
lo dispuesto en el artículo 219 ibídem, por las siguientes subcuentas: (i) de
compensación interna del régimen contributivo, (ii) de solidaridad del régimen
de subsidios en salud, (iii) de promoción de la salud y (iv) del seguro de
riesgos catastróficos y accidentes de tránsito. La subcuenta de solidaridad,
según el artículo 221 de la Ley 100 de 1993, se nutre, entre otros recursos,
con el monto que las Cajas de Compensación deben destinar a los subsidios de
salud en los términos del artículo 217 de la misma Ley 100 de 1993[106].
23. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 217 de la Ley 100 de 1993, el 5% o el 10%[107]
del recaudo del subsidio familiar que administran las Cajas de Compensación
Familiar debe destinarse a la financiación del régimen de subsidios en salud.
Esta suma, según lo previsto en el inciso 2º ídem, puede ser administrada
directamente por la Caja de Compensación Familiar en una cuenta independiente y
atendiendo a la reglamentación que se expida para tal efecto, agregándose que
el incumplimiento de requisitos para ello exigirá el traslado de los recursos a
la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga[108].
24. Según lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1804 de 1999, “Por
el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, las Cajas de
Compensación Familiar están habilitadas para administrar recursos del régimen
subsidiado. El artículo 8 ibídem prevé que las Cajas de Compensación
Familiar pueden adelantar la competencia prevista en el artículo 217 de la Ley
100 de 1993, siempre que tengan la autorización de la Superintendencia Nacional
de Salud y asuman las funciones propias del régimen subsidiado. El artículo 9
del Decreto 1804 de 1999 contempla la posibilidad de que los recursos
destinados al régimen de subsidios en salud  por parte de las Cajas de
Compensación se puedan administrar a través de otra Caja que tenga la
autorización para hacerlo, previo convenio; o, que en caso en que no se tenga
autorización o se suscriba convenio, se remitan a la Subcuenta de solidaridad
del Fondo de Solidaridad y Garantía[109].
25. Posteriormente, el Decreto 50 de 2003, “por el cual se adoptan
unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen
subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”, precisó (i) las condiciones en las que las Cajas de
Compensación Familiar deben girar a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga los
recursos del recaudo del subsidio familiar destinados al Régimen Subsidiado del
Sistema de Seguridad Social, en los casos en que no adelanten su administración
directa (artículo 11);  y, (ii) algunos parámetros a tenerse en cuenta por
parte de las Cajas de Compensación que sí administran los recursos que deben
aplicarse al Régimen Subsidiado de Seguridad Social en salud (artículo 12,
modificado por el artículo 1º del Decreto 3136 de 2011)[110].
26. El artículo 46 de la Ley 1438 de
2011, “Por medio del cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones”, estipuló que, sin perjuicio de
los recursos de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, un cuarto
(1/4) de punto porcentual de la contribución parafiscal que establecen los
artículos 11 y 12 (numerales 1) de la Ley 21 de 1982[111]
a favor de las Cajas de Compensación, debe destinarse a atender acciones de
promoción y prevención en el marco de la estrategia de Atención Primaria en
Salud y/o unificación de los planes de beneficios, de forma concertada entre el
Gobierno Nacional  y las Cajas de Compensación, conforme al reglamento. Según el
parágrafo 1º ídem, esa asignación no puede afectar los recursos que las Cajas
deben apropiar para los fondos encargados de pagar el subsidio familiar de
vivienda y para los programas de infancia y adolescencia. De acuerdo al
parágrafo 2º ídem, los recursos del cuarto de punto serán administrados
directamente por las Cajas de Compensación Familiar y hacen parte de las
deducciones previstas en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.
27. Mediante el Decreto 2687 de 2012, “por
el cual se reglamenta el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011”, se dispuso
que los recursos de que trata el citado artículo 46, cuando las Cajas de
Compensación Familiar no operan en el régimen subsidiado, deben girarse a la
Subcuenta de Solidaridad del Fosyga. En el caso en que las Cajas operen el
régimen subsidiado, deben seguirse las reglas definidas para la administración
de los recursos de que trata el artículo 217 de la ley 100 de 1993.
28. Esta normativa fue demandada ante el
Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad[112],
bajo dos cargos principales: (i) desconocer el trámite de concertación ordenado
en el artículo reglamentado; y, (ii) modificar a cargo de quién se encuentra la
administración de los recursos (exceso de potestad reglamentaria). Mediante la
Sentencia de 7 de abril de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo[113] declaró la nulidad
solicitada, argumentando que el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 ordena
efectuar un procedimiento de concertación, que en este caso no se hizo, y que
los recursos, conforme al artículo reglamentado, deben ser administrados por
las Cajas de Compensación Familiar, y en este caso se están remitiendo al
Fosyga. Sobre este último cargo, precisó esa Corporación:
“La Sala no encuentra valederas las
razones de la defensa, teniendo en cuenta que las disposiciones legales en que
se basan no tienen los alcances que pretende darle la entidad demandada. Según
se puede apreciar de los referidos postulados legales, las Cajas de
Compensación pueden administrar directamente los recursos del régimen
subsidiado de salud siempre que cumplan los requisitos exigidos en el
reglamento correspondiente que expida el Gobierno Nacional para estos efectos.
En consecuencia, lo dispuesto en los artículos precitados no puede tenerse como
pretexto para eludir el mandato legal que se deriva del plurimencionado
artículo 46, según el cual las Cajas de Compensación Familiar administrarán
directamente los recursos del 1$ punto porcentual de la contribución parafiscal
de que trata esa norma.
Así las cosas, el Gobierno Nacional
ejerció desmedidamente su potestad reglamentaria, toda vez que desbordó el
ámbito de su competencia al modificar la ley para restringir su alcance, como
quiera que con lo regulado en el acto acusado, se impide que las Cajas de
Compensación administren los recursos mencionados en abierta contradicción con
lo deseado por el legislador, razón que fuerza a la Sala a declarar la nulidad
pretendida por la parte actora”.
29. Mediante la Ley 1636 de 2013[114]
se creó un mecanismo de protección al cesante, destinado a mitigar los efectos
negativos del desempleo y a promover la reinserción en el mercado laboral, en
condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y
focalización (artículo 1). Como parte de ese mecanismo, se previó la creación
del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC,
destinado a ofrecer beneficios a la población que cumpla con los requisitos
legales[115] y con la administración
de las Cajas de Compensación Familiar (artículos 2 numeral 3 y 19). Parte de la
financiación de este Fondo recae en los recursos de que trata el artículo 46 de
la Ley 1438 de 2011, así el artículo 6º ibídem previó que la incorporación de
tales recursos al FOSFEC se realizaría en la vigencia 2014 solo en la cuantía
equivalente a los aportes a la salud de las personas elegidas para el
beneficio; y, a partir del año 2015, en su totalidad, con miras a financiar el
FOSFEC y a reconocer los beneficios de la Ley en sus distintas modalidades.
30. Concordantemente con la anterior
normativa, el Decreto 3046 de 27 de diciembre de 2013, “por el cual se
reglamenta el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 en cuanto a los recursos
correspondientes a las vigencias 2013 y 2014”, estableció en su artículo 3
que, sin perjuicio de previsto en el artículo 6 de la Ley 1636 de 2013, (i) el
50% de los recursos a los que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de
2011, deben destinarse a la financiación para la unificación de los planes de
beneficios en salud, precisando que su administración recae en la Caja de
Compensación Familiar si administra el régimen subsidiado, o del Fosyga en caso
contrario y quedando a cargo de la Caja efectuar el respectivo traslado
(numeral 1). Y, que el (ii) 50% restante debe aplicarse a los programas de
promoción y prevención en el marco de la estrategia de atención primaria en
salud, los cuales deben ejecutarse a más tardar el 31 de diciembre de 2017, so
pena de que los recursos deban remitirse a la subcuenta de solidaridad del
FOSYGA, o quien haga sus veces, para financiar la unificación del plan de
beneficios de los afiliados del régimen subsidiado (numeral 2).
31. Finalmente, el Decreto 2562 de 12 de
diciembre de 2014, “por el cual se reglamenta el artículo 46 de la Ley 1438
de 2011 en cuanto a los recursos correspondientes a la vigencia 2012”, estableció
que, con ocasión de la declaratoria de nulidad del Consejo de Estado del
Decreto 2687 de 2012, los recursos previstos en el artículo 46 de la ley 1438
de 2011 de la vigencia fiscal 2012 debían destinarse en términos similares a
los dispuestos en la normativa anterior, esto es, (i) el 50% para financiar la
unificación de planes en el régimen subsidiado, con la administración de la
Caja de Compensación familiar o del Fosyga (numeral 1); y, el 50% para
actividades de promoción y prevención en el marco de la estrategia de atención
primaria en salud (numeral 2).
32. Los artículos 3.1. de los Decretos
3046 de 2013 y 2562 de 2014, que disponen para las vigencias 2012 a 2014 la
destinación del 50% de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438
de 2011 a la financiación de la unificación de los planes de beneficios de
salud en el régimen subsidiado, con la administración de las Cajas de
Compensación o del Fosyga, en los casos allí definidos, fueron suspendidos por
el Consejo de Estado, mediante Auto de 17 de junio de 2015[116],
por considerar que reproducían lo dispuesto en el  Decreto 2687 de 2012, en
cuanto al traslado de la administración de recursos de las Cajas de
Compensación Familiar al Fosyga, o quien haga sus veces.
33. Por último, según lo previsto en el
artículo 214 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 44 de la Ley 1438
de 2011, la unidad de pago por capitación del régimen subsidiado se financia
con recursos (i) de las entidades territoriales, (ii) del Fosyga (entre los que
se cuentan los previstos en el artículo 217 de la misma Ley 100 de 1993
provenientes de las Cajas de Compensación Familiar, tal como se había referido
en párrafos anteriores), y (iii) otros, en los que se incluyen “los recursos
de la contribución parafiscal de las cajas de Compensación Familiar”.
34. De recuento normativo previamente efectuado pueden
extraerse las siguientes conclusiones:
Primera: La fuente de la contribución a la financiación del régimen subsidiado
de salud por parte de las Cajas de Compensación Familiar parte de dos
disposiciones, del artículo 217 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 46 de la
Ley 1438 de 2011[117].
Segunda: Sobre la contribución regulada en el artículo 217 de
la Ley 100 de 1993, no hay duda de que su administración puede efectuarse
directamente por las Cajas de Compensación Familiar o a través del Fosyga, en
la Subcuenta de solidaridad del régimen de subsidios en salud.
Tercera: Frente a la contribución prevista en el artículo 46 de
la Ley 1438 de 2011 debe precisarse que su contribución fue definida con
destino a: (i) atender acciones de promoción y prevención en el marco de la
estrategia de Atención Primaria en Salud; y/o, (ii) unificar los planes de
beneficios, conforme a lo decidido de forma concertada entre el Gobierno
Nacional y las Cajas de Compensación.
Cuarta: La administración de estos recursos, los previstos en
el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, corresponde a las Cajas de Compensación
Familiar, conforme a la literalidad del parágrafo 2º de la disposición en
estudio.
Quinta: Según la normativa vigente (los Decretos 3046 de 2013
y 2562 de 2014), el 50% de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley
1438 de 2011 deben destinarse a atender acciones de promoción y prevención en
el marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud, durante las vigencias
2012 y 2014[118]. Por su parte, las
disposiciones que regulaban que el 50% restante se destinaria a la financiación
del régimen subsidiado en salud se encuentran suspendidas por parte del Consejo
de Estado, mediante Auto de 17 de junio de 2015 al que se hizo referencia en párrafos
anteriores[119].
Sexta: La destinación de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley
1438 de 2011, esto es, a los planes de atención primaria en salud y/ o a la
unificación de los planes de beneficios en el sistema de salud, se encuentra
modificada desde la vigencia 2015. Y ello es así, en razón a que a partir del
referido año, la contribución va dirigida a la financiación del Fondo de
Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC y a reconocer
los beneficios de la Ley 1636 de 2013[120], en sus
diferentes modalidades, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º numeral 2º de
esta última normativa[121].
35. En el anterior marco normativo se expidió el artículo
80 de la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2016”, que prevé que los recursos de las Cajas
de Compensación Familiar a que se refiere el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
que no se hayan utilizado o trasferido para la financiación del Régimen
Subsidiado, deben trasladarse al Fosyga, o a quien haga sus veces, antes del 31
de enero de 2016.
Un análisis de este enunciado, en el contexto
normativo aquí expuesto, permite extraer varias consecuencias:
35.1. Los recursos a los que hace referencia la
disposición (el artículo 80 demandado) no incluye el 50% que conforme a
la reglamentación expedida por el Gobierno se ha destinado para atender
acciones de promoción y prevención en el marco de la estrategia de Atención
Primaria en Salud. Y solo se refiere a las vigencias 2012, 2013 y 2014, pues a
partir de la vigencia 2015 la destinación de los recursos de que trata el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 se dirige al mecanismo de protección al
cesante en Colombia regulado por la Ley 1636 de 2013.
35.2. Por lo anterior, los recursos a los que hace
referencia el artículo demandado solo pueden corresponder al 50% del cuarto
(1/4) de punto porcentual destinado a la unificación de los planes de
beneficios en salud, que no hayan sido utilizados o trasferidos para financiar
el Régimen Subsidiado. Estas sumas, además, se limitan a las causadas en las
vigencias 2012, 2013 y 2014.
Presunta violación del principio de unidad de materia
en este caso
36. Atendiendo a las precisiones efectuadas
anteriormente, sobre el alcance de la norma objeto de cuestionamiento, procede
la Sala a establecer si, como lo afirman los accionantes y un grupo de
intervinientes, el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 desconoce el principio de
unidad de materia, acudiendo para el efecto a los requisitos que esta
Jurisprudencia ha consolidado en materia de leyes anuales de presupuesto.
37. De acuerdo a lo establecido en el artículo 11 del
Decreto 111 de 1996[122], la Ley Anual de
Presupuesto se integra por las siguientes partes, (i) presupuesto de rentas,
(ii) presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y (iii) disposiciones
generales, destinadas a asegurar la correcta ejecución del presupuesto y con
vigencia anual[123]. Ahora bien, dos
criterios permiten evidenciar la pertenencia del artículo demandado a esta
última categoría, uno de naturaleza excluyente, pues no estima cuantía de
recursos a favor del presupuesto ni establece una apropiación, en términos
técnicos; y, otro de contenido estructural, pues el artículo 80 integra la
tercera parte de la Ley 1769 de 2015, destinada precisamente a regular las disposiciones
generales.
Una primera conclusión, entonces, radica en el hecho
de que la disposición demandada, el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 “por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2016”, hace parte de las disposiciones generales de la Ley anual de
presupuesto vigente para el año 2016.
Ahora bien, según lo previsto en el artículo 2º, Capítulo
II de la Primera Parte, de la Ley 1769 de 2015, Ley de presupuesto para la
vigencia 2016, los recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga, para la
vigencia fiscal 2016, se calculan en seis billones cuarenta y dos mil ciento
dieciséis millones de pesos ($6.042.116.000.000). El artículo 80 demandado, por
su parte, contiene un mandato destinado a las Cajas de Compensación Familiar,
para que éstas giren unos recursos, bajo las condiciones ya anotadas[124],
al Fosyga. En estos términos, la disposición demandada tiene
conexidad temática con la ley de presupuesto, al referirse a recursos que deben
acumularse durante la vigencia 2016 para el correcto funcionamiento de una
cuenta que pertenece al presupuesto, como el Fosyga; la cual, en vigencia de la
Ley 100 de 1993 y concordantes está encargada de manera relevante de garantizar
el buen funcionamiento financiero de la prestación del servicio de salud.
Lo anterior se refuerza atendiendo a que el
presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, en el que el gasto
público social, en virtud de lo estipulado en el artículo 350 de la Carta, es
una prioridad, por lo tanto, la integración de la disposición demandada guarda
relación temática con el tema presupuestal, dado que tiene por objeto
establecer una regla de administración de recursos por un fondo especial con el
objeto de atender servicios prioritarios en salud. El artículo demandado se
traduce en un enunciado que permite la ejecución de los recursos que se prevén
en el presupuesto de rentas para el Fosyga, o quien haga sus veces, en
consecuencia, objetiva y razonablemente este supuesto debe darse por satisfecho,
esto es, la conexión temática.
La disposición insertada en la Ley Anual de
Presupuesto también encuentra razón al analizarse en el marco del Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018, Ley 1753 de 2015, dado que dentro de sus estrategias
transversales se encuentra la de “movilidad social”, que cuenta con planes
diseñados a lograr el acceso universal a la salud de calidad. Pero, además, el
propósito se enmarca dentro del criterio de sostenibilidad fiscal, dado que
pretende la debida ejecución de recursos que previamente han sido destinados
por voluntad del legislador al subsidio del régimen de salud.
Sobre esta última afirmación, la Sala debe insistir en
el hecho de que no es el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 el que ordenó
destinar recursos de las Cajas de Compensación a la financiación del régimen subsidiado
en salud, esta decisión legislativa ya había sido adoptada en el artículo 46 de
la Ley 1438 de 2011. Ahora bien, aunque en esta última disposición se previó
que los recursos allí referidos se dirigirían a “atender acciones de
promoción y prevención dentro del marco de la estrategia de Atención Primaria
en Salud y/o en la unificación de los Planes de Beneficios”, se encuentran vigentes
los Decretos Reglamentarios Nos. 3046 de 27 de diciembre de 2013 (artículo 3
numeral 2[125]) y 2562 de 12 de
diciembre de 2014 (artículo 3 numeral 2[126]), que disponen que el 50% de los tales recursos tienen por destinación
para las vigencias 2012 a 2014 la atención de acciones de promoción y
prevención dentro del marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud, por
tanto, es dable entender que el otro 50% debe destinarse a la unificación de
los planes de beneficios, como lo previó el artículo 46 citado,  y esto
es precisamente lo que materializa la disposición demandada, al ordenar que
aquellos dineros que aún no han cumplido su finalidad, lo hagan.
Aunado a lo anterior, se evidencia una conexidad
teleológica, dado que los propósitos de la disposición tienen que ver con la
debida acumulación de los recursos destinados para la financiación del Fosyga,
y sistemática, pues es una norma que en el marco de la Ley Anual de Presupuesto
adquiere sentido en la medida en que, se insiste, permite la materialización de
los recursos que se estiman necesarios para el funcionamiento de la citada
cuenta.
Ahora bien, procederá la Sala a analizar el
cumplimiento de los requisitos especiales a los que ha hecho referencia la
jurisprudencia en los casos en los que se analiza la presunta lesión del
principio de unidad de materia en relación con disposiciones pertenecientes a
la Ley Anual de Presupuesto.
38. Sobre el carácter anual de la ley de presupuesto
y, en consecuencia, de las disposiciones generales que facilitan su correcta
ejecución. Al respecto, manifiestan los promotores de la acción que mediante el
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015[127] se afectan varias
anualidades fiscales, pues los recursos a los que hace referencia pertenecen a
las vigencias 2012 a 2014.
Esta acusación no está llamada a prosperar, dado que
del contenido normativo del artículo 80 demandado no se deduce que los recursos
a los que hace referencia deban aplicarse en una vigencia diferente al año
2016, es más, su recaudo fue limitado al 31 de enero de 2016. Diferente es la
situación de que la contribución de las Cajas de Compensación Familiar
corresponda a dineros no utilizados o trasladados durante los años 2012 a 2014,
pues, en todo caso, su aplicación al presupuesto solo afecta este año fiscal.
También debe advertirse que la presunta lesión del
principio de anualidad pierde sustento si se analiza que los recursos de que
trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que son a aquellos a los que se
refiere el artículo demandado, no tienen actualmente la destinación para el
régimen de salud que preveía inicialmente, pues, tal como quedó explicado, a
partir del año 2015 estos pasan a financiar los mecanismos de protección al
cesante en virtud de lo dispuesto en la Ley 1636 de 2013[128].
Así que, hacia futuro, no habría recursos provenientes de la fuente normativa
prevista en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 no utilizados o transferidos
para la financiación del Régimen Subsidiario de Salud, pues ellos desde el año
2015 pasaron a financiar los mecanismos de protección al cesante.
Así, no puede vulnerarse el principio de anualidad
pues a partir del 2015 los recursos previstos en el artículo 46 de la Ley 1438
de 2011 no tienen la destinación de financiar el régimen subsidiado en salud, y
por tanto, en este caso lo que se evidencia es la existencia de recursos que,
por ley y durante las vigencias 2012 a 2014, pese a ser dirigidos a salud no
fueron ejecutados;  y, que, por lo tanto, dado el principio de legalidad y atendiendo
al servicio público y derecho fundamental que se encuentran de por medio, en un
marco en el que la crisis de la sostenibilidad financiera del sistema de salud ha
sido puesta de manifiesto en reiteradas oportunidades, incluso por esta
Corporación, tiene por objeto materializarlos en una vigencia específica del
presupuesto, con miras, en últimas, a cumplir el objeto para el cual fueron
inicialmente concebidos.
39. Sobre la modificación de una disposición con
carácter permanente. Se sostiene en la demanda que el artículo 80 de la Ley
1769 de 2015, (Ley de presupuesto para la vigencia 2016), modificó el artículo
46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”. En
concreto, argumentan los accionantes que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015
ordena a las Cajas de Compensación Familiar trasladar los recursos de que trata
el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que no se hayan utilizado o transferido
para la financiación del Régimen Subsidiado, al Fosyga; mientras que el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 prevé que un cuarto (1/4) de punto
porcentual de la contribución parafiscal de que tratan los artículos 11 y 12
(numerales 1) de la Ley 21 de 1982, deben destinarse por las Cajas de
Compensación a “la estrategia de Atención Primaria en Salud y/o en la
unificación de los Planes de Beneficios (…)”.
Así, se concluye en la demanda, mediante el artículo
80 de la Ley 1769 de 2015 se habría ordenado que la totalidad del cuarto (1/4)
de punto porcentual se remitiera al Fosyga para atender todas las acciones y
actividades que, en virtud de la Ley, el Fosyga debe satisfacer; pese a que el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 dispone que esos mismos recursos deben
destinarse a la estrategia de Atención Primaria en Salud y/o a la Unificación
de Planes de Beneficios, y que deben administrarse directamente por las Cajas
de Compensación Familiar.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el principio de
unidad de materia en tratándose de la Ley Anual de Presupuesto impide la
modificación de disposiciones permanentes que pertenezcan al ordenamiento
jurídico vigente, a continuación la Sala debe establecer si, en efecto, el
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 desconoce la prohibición de afectar
disposiciones sustanciales preexistentes.
Lo primero que debe advertirse, tal como se afirmó en
el acápite anterior, es que el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 ya había sido
modificado por el artículo 6º numeral 2º de la Ley 1636 de 2013, “por medio de la cual se crea el
mecanismo de protección al cesante en Colombia”, al establecer que a partir
de la vigencia 2015 el cuarto (1/4) de punto porcentual de la contribución parafiscal de que tratan
los artículos 11 y 12 (numerales 1) de la Ley 21 de 1982 debe destinarse a la financiación de los
mecanismos que esta normativa creó para quienes pierden sus empleos, tales como
el pago por el sistema de aportes a seguridad social en salud y pensiones sobre
un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV).
A continuación, la Sala efectúa una síntesis de la
destinación legal de los recursos previstos en el artículo 46 de la Ley 1438 de
2011:
El cuadro realizado destaca dos asuntos relevantes
para este estudio: el primero, consiste en que a partir de la
vigencia 2015 los recursos previstos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011
se destinan en un 100% a la financiación de los mecanismos de protección al
cesante previstos en la Ley 1636 de 2013; y, el segundo, que el
artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, se refiere al 50% del cuarto (1/4) de punto
porcentual que en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 se preveía para la
unificación de planes de beneficios en salud, que se traduce en la unificación de
beneficios del régimen subsidiado, y solo por las vigencias 2012 a 2014; pues
el otro 50%, identificado en la tabla como 50% (1) para la Estrategia de
Atención Primaria en Salud no se afectó por la disposición demandada.
En los anteriores términos puede afirmarse que
actualmente, a partir de la vigencia 2015, la norma permanente dispone que el
cuarto (1/4) de punto porcentual de
la contribución parafiscal de que tratan los artículos 11 y 12 (numerales 1) de
la Ley 21 de 1982 debe destinarse a la satisfacción del mecanismo de protección
al cesante. Por lo tanto, en la medida en que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015,
no afecta recursos de la vigencia 2015, ni tampoco en adelante, no afectaría norma
sustancial vigente alguna.
Ahora bien, durante las vigencias 2012 a 2014 debe
afirmarse que tampoco se lesiona la disposición original prevista en el
artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, en razón a que el artículo 80 demandado de
la Ley anual de presupuesto sólo hace referencia al porcentaje del cuarto (1/4)
de punto porcentual que debe destinarse al régimen subsidiado, excluyendo el
50% que por previsión reglamentaria se destina a la Estrategia de Atención
Primaria en Salud. Además, la unificación del plan de beneficios que
expresamente refería el artículo 46 original de la Ley 1438 de 2011, antes de
la modificación efectuada por el artículo 6º numeral 2º de la Ley 1636 de 2013,
no es otra que la financiación del régimen subsidiado en salud, y esto último
es lo que precisamente ordena el artículo demandado.
En los anteriores términos, el artículo 80 de la Ley
1769 de 2015[129] no modificó la
destinación de los recursos establecidos en el artículo 46 de la Ley 1438 de
2011[130], ni antes ni después de
la modificación efectuada por el numeral 2º del artículo 6º de la Ley 1636 de
2013[131], por cuanto: (i) solo
aplica a las vigencias 2012 a 2014, y en relación con el 50% destinado para la
unificación de planes de beneficios en salud; y, (ii) no afecta las vigencias
2015 en adelante, que por disposición legal deben satisfacer los mecanismos de
protección al cesante.
De otro lado, se invoca en la demanda que con el
artículo demandado se modificó el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, pues esta
disposición exige que la administración de los recursos allí regulados se
efectúe por las Cajas de Compensación Familiar, mientras que el enunciado
demandado, el artículo 80 de la Ley anual de Presupuesto, ordena la remisión al
Fosyga. También debe tenerse en cuenta que, tal como se destacó en el acápite
anterior, en el artículo 214 de la Ley 100 de 1993[132]
se establece que la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado se
financiará con recursos (i) de las entidades territoriales, (ii) del Fosyga y
(iii) otros, incluyendo en este último criterio los recursos de la contribución
parafiscal de las Cajas de Compensación Familiar, lo que sugiere que en efecto
los recursos del artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 no se concibieron para ser
administrados por el Fosyga.
No obstante, en un marco de operatividad y
cumplimiento de la destinación dada por el legislador, tanto el artículo 46 de
la Ley 1438 de 2011 como el artículo 80 demandado deben interpretarse sistemáticamente,
en la medida en que permitan la integración del ordenamiento jurídico, atendiendo
la finalidad misma de la disposición en estudio. Así, si las Cajas de
Compensación por ejemplo no operan el régimen subsidiado, dichos recursos
prácticamente no podrían cumplir con la destinación asignada por el legislador.
Tampoco puede olvidarse la trascendencia de la financiación del sistema de
seguridad social en salud en beneficio no solo de la protección del derecho al
disfrute del más alto nivel posible de salud, sino de los demás bienes
fundamentales que a este último se encuentran vinculados, como la vida y la
dignidad. Igualmente debe tenerse en cuenta que la prestación del servicio de
salud se sujeta a la aplicación de los principios de universalidad y
solidaridad, que en este caso demandan la adopción de medidas que en el marco
normativo vigente, y con estricta sujeción a él, permitan eficazmente avanzar
en la protección de los bienes constitucionales referidos.
La financiación del régimen subsidiado de salud ha
exigido, además, modificaciones institucionales con el objeto de garantizar un
adecuado flujo de recursos, de manera oportuna y transparente, con el objeto de
garantizar el servicio público, y ello se evidencia por ejemplo con la creación
de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad
Social, a través del artículo 66 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
`Todos por un nuevo País`, que concentrará de manera importante los recursos
destinados a la cobertura del servicio de salud.
En esta dirección, por supuesto, no se pretende
afirmar que este tipo de situaciones estructurales permiten una modificación a
través de la Ley de presupuesto de una norma sustantiva previa, sino que en el
contexto del artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 y atendiendo a la forma de
operar del régimen subsidiado, es dable entender que dicho artículo 46 no contiene
una prohibición de que esos recursos, en caso de no ser utilizados para su
finalidad inicial, puedan cumplir ese propósito a través de las vías legales
existentes para el efecto, tales como la administración por el Fosyga, o quien
haga sus veces.
De otro lado, conforme a lo ha analizado esta Corte
Constitucional en varias decisiones, las Cajas de Compensación Familiar,
conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 21 de 1982[133],
son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, que administran
recursos parafiscales[134]. Al respecto, en la
sentencia C-041 de 2006[135], luego de citar las
disposiciones normativas vigentes incluyendo la reforma efectuada al régimen
del subsidio familiar a través de la Ley 789 de 2002, afirmó:
“Es decir, las Cajas de
Compensación Familiar cubren el subsidio familiar a los trabajadores,
desarrollan actividades en el ámbito de la recreación y el deporte, asignan
subsidios de vivienda de interés social, y participan del sistema de seguridad
social integral, creado y organizado por la Ley 100 de 1993, para administrar
recursos del régimen subsidiado de salud, y actúan en la administración y
prestación de servicios en el sistema de protección social en beneficio de los
desempleados, adelantando programas de micro crédito”.
Ha de aclararse, conforme al marco normativo expuesto
en el apartado anterior, que en el presente asunto los recursos que se están
destinando para la financiación del régimen de seguridad social en salud, en el
régimen subsidiado, fueron destinados previamente por ley para tal efecto, a
través del artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, y que en este caso de la Ley
Anual del Presupuesto pasan, cumpliendo su destinación inicial, a ser
administrados por el Fosyga o quien haga sus veces, fondo que hace parte del
presupuesto, y en esa medida tampoco se evidencia lesión alguna al ordenamiento
jurídico.
Por lo tanto, por este motivo, tampoco se evidencia
lesión del principio de unidad de materia.
40. Finalmente, conforme a lo dispuesto en inciso 5º
del artículo 48 de la Carta, en este caso la norma demandada permite que
recursos destinados a la salud sean efectivamente aplicados a su destinación,
en beneficio, se insiste, de la viabilidad financiera del sistema. Advirtiéndose,
además, que de manera alguna se están utilizando recursos destinados a otros
propósitos, pues la disposición se inscribe en el marco de una contribución
previamente definida por el legislador en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011
para efectos del sistema de seguridad social en salud.
Conclusiones
41. En el presente asunto la Corte estudia la
constitucionalidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2016”, por la
presunta lesión del principio de unidad de materia.
42. La Corte encuentra que la disposición acusada, que
integra la parte general de la Ley Anual de Presupuesto, sí guarda conexidad
temática, sistemática y teleológica, dado que pretende la correcta ejecución
del presupuesto, especialmente, frente a la provisión de recursos para el
Fosyga, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º ibídem, y en el entendido de
una función macroeconómica en el que el gasto público social es prioritario.
43. Aunado a lo anterior, la disposición no excede la
vigencia fiscal del año 2016, pues es claro que la aplicación de los recursos
debe efectuarse en esta vigencia, imponiéndose, incluso, la obligación de
transferencia de las Cajas de Compensación Familiar al 31 de enero de 2016. El
hecho de que la norma integre recursos de las vigencias 2012 a 2014 no permite
afirmar su aplicación con violación del principio de anualidad.
44. Tampoco se evidencia que a través de la
disposición acusada se haya desconocido la destinación o sentido de la norma prevista
en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, pues es claro que tanto en aquella
disposición como en ésta el destino de los recursos es para la financiación del
sistema de seguridad social en salud, dentro del régimen subsidiado. Y no se
lesiona lo dispuesto en cuanto a la administración de los recursos, pues una
interpretación sistemática de la norma, sumada a la necesidad de materializar
su contribución a la financiación del régimen subsidiado, permite admitir que
se giren al Fosyga, o quien haga sus veces.
45. Finalmente, es de precisar que la Corte en el
primer apartado dedicado a resolver el caso concreto, debió definir el alcance
del precepto demandado. Alcance que, por considerarse que deriva de una
interpretación conforme al ordenamiento, no debe generar condicionamiento
alguno. En su aplicación, no obstante, deberán tenerse en cuenta las
consideraciones aquí efectuadas para su adecuado entendimiento.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 80 de la Ley 1769
de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”, por el  cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Persona jurídica que actúa mediante el ciudadano Juan
Carlos Esguerra Portocarrero, según el memorial de poder que obra a folio 13
del expediente.
[2] Folios 1 a 12 del
expediente.
[3] Sobre el alcance de este principio citaron la
Sentencia C-006 de 2012, MP María Victoria Calle Correa, AV Mauricio González
Cuervo y SP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva.
[4] Citaron la Sentencia C-177 de 2002 MP Marco Gerardo
Monroy Cabra (unánime).
[5] Como es el caso de la Resolución No. 053 de 28 de
enero de 2011, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar.
[6] Al respecto, citaron la Sentencia C-655 de 2003 MP
Rodrigo Escobar Gil, AV Alfredo Beltrán Sierra, SP Álvaro Tafur Galvis.
[7] Sentencia C-1052 de 2001 MP Manuel José Cepeda
Espinosa.
[8] Sobre este aspecto el interviniente citó la Sentencia
C-895 de 2009.
[9] En memorial que obra a folios 112 a 124.
[10] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV Mauricio González
Cuervo.
[11] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[12] Memorial obrante a folios 139 a 146 del expediente.
[13] Intervención que
reposa a folios 98 a 102 del expediente.
[14] MP Manuel José
Cepeda Espinosa.
[15] El DNP analiza,
conforme a la Ley 100 de 1993, la estructura del FOSYGA a través de sus
subcuentas: (i) de compensación interna del régimen contributivo; (ii) de
solidaridad del régimen de subsidios en salud; (iii) de promoción de la salud;
(iv) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito; y, (v) de
garantías.
[16] MP Alfredo
Beltrán Sierra.
[17] Sentencia C-887
de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Al respecto citó
la Sentencia C-012 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio.
[19] Intervención que
reposa a folios 105 a 108 del expediente.
[20] Memorial visible
a folios 39 a 63.
[21] Sobre la
naturaleza de las leyes orgánicas y el procedimiento calificado para su
formación citó la Sentencias C-1246 de 2001 MP Rodrigo Uprimny Yepes (e), SV
Clara Inés Vargas Hernández; C-795 de 2000 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SV
Alfredo Beltrán Sierra y Vladimiro Naranjo Mesa; y, C-541 de 1995 MP Jorge
Arango Mejía.
[22] Cita como ejemplo
el trámite que se adelanta para la fijación anual del salario mínimo mensual.
[23] Sobre la
relevancia de este derecho, citó la Sentencia C-075 de 2006 MP Rodrigo Escobar
Gil, AV Jaime Araujo Rentería.
[24] Cada una de las
organizaciones sindicales presentaron, a través de su Presidente o
Vicepresidente, memorial separado, sin embargo, en la medida en que son
idénticos, la intervención se sintetizará en un solo acápite (fls. 70 a 74, 75
a 79 y 80 a 84).
[25] Según lo ordenado
en el artículo 1º de la Ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen
del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.”.
[26] MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, María Victoria Calle Correa,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Martha Victoria
Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Memorial obrante
a folios 90 a 97.
[28] MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[29] MP. María
Victoria Calle Correa, AV Mauricio González Cuervo, SP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Intervención
visible a folios 85 a 89 del expediente.
[31] Como soporte de
su aserto citaron la Sentencia C-655 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil, AV Alfredo
Beltrán Sierra, SP Álvaro Tafur Galvis.
[32] Ídem.
[33] Su intervención reposa a folios 179 a 186 del
expediente.
[34] Intervención que reposa en los folios 134 a 138 del
expediente.
[35] En la Sentencia C-673 de 2015, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva (unánime), la Sala Plena de la Corporación consideró que: “7.
De forma reiterada,
esta Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es
un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual
quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para
solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se
pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo
establecido en el texto de la Carta Política.”.
[36] El artículo 241 de la Carta establece: “A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. (...)”.
[37] MP. Juan Carlos Henao Pérez (unánime)
[38] Sentencias C-914 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez,
AV Humberto Antonio Sierra Porto y C-761 de 2009 MP Juan Carlos Henao Pérez, SV
Nilson Pinilla Pinilla. María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y
Jorge Iván Palacio Palacio. Así mismo, entre muchas otras, sentencias C-041 de
2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra (unánime), C-1095 de 2001 MP Jaime Córdoba
Triviño (unánime) y C-405 de 2009 MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Al respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP Juan
Carlos Henao Pérez (unánime) se afirmó: “(…) la regulación del derecho a
accionar contra las leyes, busca ponderar entre el interés perseguido por el
actor al demandar y los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como
aquellos que recoge  la norma acusada y ordenados a partir del poder de
configuración legislativa del Congreso, así como los relacionados con la
seguridad jurídica y el principio de estabilidad del Derecho, con los cuales se
protege la confianza en el sistema normativo y en las reglas que lo integran.”.
[40] Al respecto en la Sentencia C-330 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa, se sostuvo que: “Ahora bien, la acción de
inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las
herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un
derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la
evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el
principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad” (SP Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas
Silva). En el mismo sentido ver las Sentencias C-330 de 2013 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y AV Luis Ernesto Vargas Silva; C-533 de 2012 MP. Nilson
Pinilla Pinilla y SV Adriana Guillén Arango y Luis Ernesto Vargas Silva; C-100
de 2011 MP. María Victoria Calle Correa, SV Mauricio González Cuervo, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, AV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; y C-978 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva y AV Humberto
Antonio Sierra Porto.
[41] En el mismo sentido ver las sentencias C-229 de 2003
MP Rodrigo Escobar Gil (unánime), C-653 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño
(unánime), C-856 de 2005 MP Clara Inés Vargas Hernández (unánime), C-128 de
2011 MP Juan Carlos Henao Pérez (unánime), C-508 de 2014 MP Mauricio González
Cuervo, SV Alberto Rojas Ríos, C-055 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV
Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto Vargas
Silva y SV Alberto Rojas Ríos, y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo
(unánime).
[42] En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623
de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime), C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo (unánime), C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo (unánime)
y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo (unánime). En la segunda de las
citadas providencias, la Corte afirmó: “Apoyada
en tales razonamientos, la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte
se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la
demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos
allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de
procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de
competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en
esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en
cuenta que para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte
cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el
concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable
al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio.”.
[43] Sobre este requisito, la Sala Plena de la Corporación
en la Sentencia C-673 de 2015, MP Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), expresó
que: “10.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad, refiere a que éstos se dirijan contra una disposición
“real y existente”[43]. Significa
lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa efectivamente
contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el
demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de
demanda. (…)”.
[44] En relación con el alcance de este requisito, se
expuso en la Sentencia antes mencionada que “son inaceptables los cargos que
se sustenten (i) en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir
de su aplicación en un problema particular y concreto; (ii) en el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales;
(iii) en las simples interpretaciones legales o doctrinarias de la norma
cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua, innecesaria o
reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos.”.
[45] La suficiencia fue entendida por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-050 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), así: “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de
una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la
inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta
manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda
pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del
ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional
que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales
del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el
adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
[46] Al respecto ver,
entre otras, las sentencias C-454 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo y
SV Hernando Herrera Vergara, Jorge Arango Mejía y Vladimiro Naranjo Mesa),
C-047 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía - unánime), C-505 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero - unánime), C-558 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa -
unánime), C-471 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonell - unánime), C-480 de 1998
(MP Fabio Morón Díaz - unánime), C-520 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell -
unánime), C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra - unánime), C-803 de
2003 (MP Rodrigo Escobar Gil - unánime), C-709 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis
- unánime), C-825 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería, SV Nilson Pinilla Pinilla
y SP Rodrigo Escobar Gil), C-896 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva -
unánime) y C-728 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime) .
[47] Sentencia
C-1144 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), reiterada en la providencia
C-819 de 2011 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime). En reciente
pronunciamiento, C-035 de 2016, la Corte insistió en tal regla al analizar si
había lugar o no a analizar de fondo una disposición del Plan Nacional de
Desarrollo del Gobierno anterior “La Sala debe determinar si esta
norma se encuentra vigente, pues se trata de una disposición que hace parte del
Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al gobierno anterior. En caso de
hallarse derogada o haber sido declarada inconstitucional previamente, en
principio, ello derivaría a la carencia actual de objeto sobre el cual
pronunciarse, salvo en caso de demostrarse que aún podría hallarse produciendo
efectos jurídicos.”(MP
Gloria Stella Ortiz Delgado, SP y AV María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, SP Alberto Rojas Ríos y AV Gloria Stella
Ortiz Delgado y AP Luis Ernesto Vargas Silva).
[48] Tal fue el caso,
por ejemplo, discutido en la Sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil -
unánime), en el que el control se realizó sobre una norma del presupuesto de
rentas anual que fue incorporada al ordenamiento mediante la Ley 779 de 17 de
diciembre de 2002, esto es, a pocos días de finalizar su vigencia y a dos de
empezar la vacancia judicial. Al respecto, precisó: “Dicho tiempo resulta a
todas luces insuficiente y de no afirmarse la competencia de la Corte en las
condiciones anotadas se daría lugar a la existencia de normas con fuerza de ley
que no serían susceptibles de control de constitucionalidad, lo cual resulta
contrario a nuestro ordenamiento Superior.”.
[49] Supuestos
referidos en la providencia C-728 de 2015 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez
(unánime).
[50] Diario Oficial No. 32673 de 17 de diciembre de 1968. A través del
artículo 12 modificó el artículo 77 de la Constitución de 1886, en los
siguientes términos: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva Comisión rechazará las iniciativas que no se
acuerden con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma
Comisión.”.
[51] En tal sentido ver las Sentencias C-025 de 1993 MP Eduardo Cifuentes
Muñoz (unánime); C-501 de 2001 MP Jaime Córdoba Triviño, y SV Jaime Araujo
Rentería y Rodrigo Escobar Gil; C-551 de 2003 MP Eduardo Montealegre Lynett, y
SP Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; C-801 de 2003 MP Jaime
Córdoba Triviño, y SP Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra;
C-1147 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil, AV Rodrigo Escobar Gil y Manuel José
Cepeda Espinosa, y SV Eduardo Montealegre Lynett; C-305 de 2004 MP Marco
Gerardo Monroy Cabra; SP Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre
Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV Rodrigo Escobar Gil y Manuel José
Cepeda; C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime); y, C-822 de 2011 MP.
Mauricio González Cuervo, SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[52] Sentencia
C-457 de 2006 MP Alfredo Beltrán Sierra (unánime).
[53] Restricción que no debe ser entendida como una
limitación general a la competencia del legislador, sino como una regla
aplicable al interior de cada proceso deliberativo. En reciente decisión la
Corte expresó: “Puede entonces decirse que no se trata de ‘un límite
competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado’ sino ‘una restricción a la iniciativa de hacerlo en un
contexto temático predeterminado’.”. C-016 de 2016 MP. Alejandro Linares
Cantillo (unánime).
[54] Al
respecto en la sentencia C-803 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime), la
Corte manifestó “La Corte ha señalado que el debate legislativo es la
oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de la ley, en el que concurren y participan tanto minorías como
mayorías, y que para el que el mismo pueda darse, es imprescindible que el
objeto sobre el que recae, esto es el proyecto o la proposición de fórmula
normativa que va adoptarse, debe ser conocido de manera general por quienes
deben discutirlo.”.
[55] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime).
[56] En pronunciamiento más reciente la Corporación expresó
que: “(…) exigir la coherencia normativa interna en los textos legales
persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción
legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas
previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes
aprobadas.” C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime). Y en la C-016
de 2016, MP Alejandro Linares Cantillo (unánime), se afirmó que este principio
“Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de
la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta
adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la
aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las
autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando
así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de
publicidad (art 209)”.
[57] Concordantes con el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992,
“Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes.”.
[58] Sentencia
C-803 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime). Cita a su turno la sentencia
C-570 de 2003 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, AV Jaime Araujo Rentería.
[59] En
la sentencia C-006 de 2012 se afirmó: “La Corte Constitucional, con respecto
al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su
jurisprudencia una posición que ha sido reiterada, se ha mantenido continua y
es prolífica.” MP María Victoria Calle Correa, AV Mauricio González Cuervo,
SP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva.
[60] Ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993 MP
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-328 de 1995 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; C-714 de
2001 MP Rodrigo Escobar Gil, SV Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas y
Alfredo Beltrán Sierra; C-795 de 2004 MP Rodrigo Uprimny Yepes, SP Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes, y AV Alfredo
Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime
Araujo Rentería; C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil; C-154 de 2016 MP Gloria
Stella Ortiz Delgado, SP María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Alfredo Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, SV Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, y AV Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61] Al respecto ver las sentencias C-992 de 2001 MP
Rodrigo Escobar Gil, SV Marco Gerardo Monroy Cabra, y C-188 de 2006 MP Rodrigo
Escobar Gil. En esta última se afirmó que: “Para la Corte la expresión
‘materia’ debe interpretarse desde una perspectiva ‘amplia, global, que permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (…)”.
[62] Esta posición ha
sido sostenida pacíficamente por la Corte también desde sus primeros
pronunciamientos sobre el tema: C-025 de 1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz -
unánime; C1185 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz, SV
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero; C-714 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil, SV Jaime Córdoba
Triviño, Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán Sierra; C-104 de 2004 MP Clara Inés Vargas Hernández; C-188
de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil; y, C-016 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo
- unánime.
[63] MP Rodrigo
Escobar Gil - unánime.
[64] La
exigencia de que exista una conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática ha estado presente en la Corte desde sus primeros pronunciamientos,
al respecto ver la sentencia C-025 de 1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz y se
mantiene en la actual jurisprudencia.
[65] Al respecto ver
las sentencias C-670 de 2014 MP María Victoria Calle Correa (unánime). Sobre
este tópico la referida decisión reiteró lo sostenido al respecto previamente
por la Corte Constitucional en las sentencias C-025 de 1993 MP Eduardo
Cifuentes Muñoz (unánime); C-896 de 2012 MP Mauricio González Cuervo (unánime);
y, C-581 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla, AV Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alberto Rojas Ríos, SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio
y Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.
[66] Pronunciamientos
iniciales proferidos por esta Corporación, contenidos por ejemplo en las
Sentencias C-074 de 1993 y T-389 de 1993, argumentaron a favor del principio de
neutralidad en materia económica, afirmando que la Constitución no había
adoptado modelo específico alguno. Uno de los primeros pronunciamientos que
apuntó a una comprensión del modelo económico mixto, es el contenido en la
Sentencia C-524 de 1995.
[67] El artículo 2 de la CP estipula: “Son fines esenciales
del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. // Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”.
[68] Al respecto, en la sentencia C-685 de 1996 (MP
Alejandro Martínez Caballero – unánime) “Así,  tal y como esta
Corporación ya lo había destacado[7], el presupuesto es un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones
redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo
cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre
sujeto al plan de desarrollo (CP arts. 342 y 346).”. En sentido similar, en la
sentencia C-652 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez – unánime): “5.1. En
lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeación, destacándolo no solo como instrumento contable, sino
por las importantes finalidades económicas y políticas que persigue.”.
[69] En la sentencia C-066 de 2003, acudiendo para el
efecto a la definición planteada en el trabajo “Hacienda Pública”, Juan Camilo
Restrepo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1992, se afirmó: “El presupuesto público ha sido definido como “... un
estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos
que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en
ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde.” (MP
Rodrigo Escobar Gil – unánime).
[70] Las premisas que a continuación se exponen no agotan
el régimen presupuestal previsto en los artículos mencionados, pero son
relevantes a título enunciativo.
[71] Referencias que se hacen sin ánimo de exclusión.
[72] “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179
de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del
presupuesto”. El artículo 1 establece: “La presente ley constituye el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En
consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a
las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema
presupuestal.”.
[73] Sobre la comprensión de cada una de estas categorías
puede consultarse la sentencia C-066 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil.
[74] MP
Rodrigo Escobar Gil, SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería.
[75] MP
Alejandro Martínez Caballero (unánime).
[76] Artículo
40 numeral 2 de la Ley 331 de 1996, inciso 2: “Cuando los jueces ordenen el embargo de rentas y recursos incorporados
en el Presupuesto General de la Nación, la Contraloría General de la República
podrá abrir juicio fiscal de cuentas para recuperar los dineros embargados por
cuenta del patrimonio del funcionario que ordenó el embargo.”.
[77] En
sentencia C-546 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero - unánime) se afirmó:
“con respecto a la ley anual de
presupuesto, esta Corporación ha señalado que tal ley no tiene, en sentido
estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. En
efecto, el papel de esta ley, esencial pero de alcance específico, es el
de estimar y delimitar los ingresos fiscales y  autorizar los gastos
públicos para una determinada vigencia fiscal”. Esta tesis también fue expuesta
en la sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell), oportunidad en la
que la Corte analizó la constitucionalidad de una disposición del presupuesto
anual que preveía los factores que debían tenerse en cuenta para calcular
pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales de los
Congresistas, declarando su inexequibilidad por  lesionar el principio de
unidad de materia.
[78] La
Corte en esa oportunidad también analizó la exequibilidad del inciso 1 del
artículo 40 de la Ley 331 de 1996, declarando su constitucionalidad
condicionada. Aparte normativo que establecía: “El servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación, incluidas las
transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales, está obligado
a efectuar los trámites correspondientes para que se solicite por quien
corresponda la constancia sobre la naturaleza de estos recursos a la Dirección
General del Presupuesto Nacional, con el fin de 'llevar a cabo el desembargo.”.
[79] MP Marco Gerardo Monroy Cabra (unánime)
[80] MP Rodrigo Escobar Gil, SV Humberto Antonio Sierra
Porto y Jaime Araujo Rentería.
[81] MP
Marco Gerardo Monroy Cabra (unánime).
[82] Del
artículo 86.
[83] Esta tesis, afirma, fue asumida por la Corte, entre
otras, en la sentencia C-546 de 1994 MP Alejandro Martínez Caballero.
[84] Cita
la decisión C-562 de 1998 MP Alfredo Beltrán Sierra, AV José Gregorio Hernández
Galindo.
[85] Al
respecto cita las sentencias C-1433 de 2000 MP Antonio Barrera Carbonell
(unánime) y 1064 de 2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño, SV Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar
Gil y Alfredo Beltrán Sierra, AV Álvaro Tafur Galvis.
[86] Al
respecto, en la sentencia C-704 de 2015 la Corte precisó que: “… esta
posición [la que le negaba carácter normativo] fue modificada en la
jurisprudencia, al advertir que la ley anual del presupuesto impone, por su
misma naturaleza, obligaciones y prohibiciones al Gobierno en lo que respecta a
la integración y ejecución del presupuesto nacional. En consecuencia, era necesario
reconocer que dicha ley tiene carácter normativo o sustantivo. Esto debido
básicamente a dos tipos de razones. En primer término, porque dicha ley fija
límites y condiciones para la ejecución del presupuesto, en particular bajo el
criterio de “autorizaciones de gastos”. En segundo lugar, porque el presupuesto
es un mecanismo necesario para el cumplimiento de una política macroeconómica
pública.”.
[87] MP
Rodrigo Escobar Gil, SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería.
[88] Cita
que efectúa de la sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra –
unánime), comentada anteriormente.
[89] MP
María Victoria Calle Correa, AV Mauricio González Cuervo, y SP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva.
[90] MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva.
[91] MP
Luis Ernesto Vargas Silva (unánime).
[92] En
esta decisión, además, se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 38 y
71 por violación al principio de legalidad del gasto.
[93] En la sentencia C-006 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa, AV Mauricio
González Cuervo, y SP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva) la Corte, además, se refirió a algunos
supuestos en los que se había lesionado el principio de unidad de materia; los
cuales fueron retomados posteriormente en la sentencia C-486 de 2016 en los
siguientes términos: Del mismo modo –se dijo– son ajenas a una ley de presupuesto
normas que no tengan ningún tipo de relación con el objeto del presupuesto,
como podría ocurrir “(i) cuando [el
legislador] introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar
una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si
está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de
1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias
permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un
tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);
(iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la
ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que
ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv)
cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de
permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas
que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a
asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994,
C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria,
como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas
(C-515 de 2004)” MP María Victoria
Calle Corea, AV Aquiles Arrieta Gómez y Gloria Stella Ortiz Delgado, SV Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[94] MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva.
[95] MP
Luis Ernesto Vargas Silva (unánime).
[96] Artículo
123 de la Ley 1737 de 2014.
[97] La conexidad
temática se refiere, de conformidad con lo sostenido en la sentencia C-052 de
2015, (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. AV. Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), a “… la
vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el
cual versa una ley y la materia de la norma objeto de acusación”. Sobre este tipo de conexidad
dijo que debía tenerse en cuenta, “…que una misma ley puede tener varios
núcleos temáticos, de modo que dicha vinculación debe predicarse de al menos
uno de tales núcleos, para que se considere cumplido el requisito de unidad de
materia”.
[98] La conexidad
causal implica: “la identidad entre los motivos que dieron lugar a la
expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones que la
integran.  Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la
iniciativa, habida cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el
articulado respectivo”. Ibídem.
[99] La conexidad
teleológica consiste en: “...la unidad de propósitos entre
la ley respectiva y la norma acusada (…) consiste en la identidad de objetivos
perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus
disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y cada una de
sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley”, ibídem.
[100] La conexidad sistemática tiene que ver con la “relación existente entre las
diferentes disposiciones de la ley, de modo que ellas conformen ‘un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna’ (…) se presenta cuando todo
el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este
caso en una ley de la República, tiene alguna relación entre sí, o está
enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a
regular armoniosamente un mismo asunto o materia…” Ibídem.
[101] MP
María Victoria Calle Correa, AV Aquiles Arrieta Gómez y Gloria Stella Ortiz
Delgado, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[102] “Por la cual se decreta el presupuesto de rentar y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2016”.
[103] Según lo
dispuesto en el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, el acceso a la prestación
del servicio público de salud se efectúa mediante una afiliación, en el régimen
contributivo o subsidiado, o en condición de persona vinculada.
[104] Mediante el
artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 `Todos por un nuevo País’”, se creó la Entidad
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, cuyo objeto recae en la administración de los recursos que hacen parte,
entre otros, del Fosyga.
[105] Por el artículo 5
de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar
el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades Extraordinarias al Presidente de la República”, se fusionaron el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud,
conformándose el Ministerio de la Protección Social. Posteriormente, el
artículo 6 de la Ley 1444 de 2011, “por medio de la cual se escinden uno
Ministerios, (…)”, escindió del Ministerio de la Protección Social los
objetivos y funciones asignados al Viceministro de Salud y Bienestar, y
similares; creándose, en el artículo 9 ibídem, el Ministerio de Salud y
Protección Social.
[106] Concordante con la anterior disposición, el artículo
214 de la Ley 100 de 1993 precisa que, entre otros recursos, la Unidad de pago
por Capacitación en el régimen subsidiado se financia con los recursos del
Fosyga, provenientes, entre otras fuentes, del monto previsto en el artículo
217 ibídem en relación con las Cajas de  Compensación Familiar.
[107] Es
del 10% en aquellos casos en los que las Cajas obtienen anualmente un cuociente
superior al 100% del recaudo, cálculo que debe efectuarse atendiendo a los
parámetros del artículo 67 de
la Ley 49 de 1990.
[108] Sobre
esta norma la Corte Constitucional efectuó pronunciamiento de exequibilidad a
través de la Sentencia C-183 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, en la
que afirmó que la regulación cumplía con los requisitos para ser considerada
como una contribución parafiscal, afirmando que aunque los trabajadores
afiliados a las Cajas no se identifiquen con aquellos que se beneficiarán de
los subsidios en salud, lo cierto es que sí existe identidad en el sector, A
la Corte no escapa, entonces, que la contribución parafiscal que establece el
precepto demandado no se queda en el reducido ámbito de los trabajadores que
cotizan a las cajas de compensación familiar sino que se proyecta hacia los
beneficiarios del régimen subsidiado de salud, incluidos trabajadores
independientes y no cotizantes en dichas entidades, pero ello no vicia de
inconstitucionalidad el precepto. Por el contrario, se realiza por esa vía el
principio general de solidaridad contemplado en el artículo 1
de la Carta.”.
[109] Los artículos
citados fueron recogidos, respectivamente, en los artículos 2.3.1.2,  2.3.1.12
y 2.3.1.13 del Decreto 780 de 2016, “por el cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.
[110] Estos dos artículos fueron recogidos, respectivamente,
por los artículos 2.3.1.1.10 y 2.3.2.1.11 del Decreto 780 de 2016.
[111] “Por la cual se modifica el régimen del Subsidio
familiar y se dictan otras disposiciones”. Los numerales citados refieren:
“Artículo  11º. Los aportes hechos por la nación, los departamentos,
las intendencias, las comisarías las Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá
y los municipios, tendrán la siguiente destinación:
1º. El cuarto por ciento (4%)
para proveer el pago del subsidio familiar.
…
Artículo  12º. Los aportes hechos por los establecimientos públicos,
las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los
órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y
municipal y empleadores del sector privado, tendrán la siguiente destinación:
1º. El cuatro por ciento (4%)
para proveer el pago de subsidio familiar.
…”.
[112] Artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demanda de la Federación de
Cajas de Compensación Familiar – FEDECAJAS contra la Nación – Ministerio de
Salud, radicado No. 11001032400020130005500.
[113] MP Guillermo Vargas Ayala.
[114] “Por medio de la cual se crea el mecanismo de
protección al cesante en Colombia”.
[115] Los requisitos para acceder a los beneficios previstos
en la Ley se encuentran previstos en el artículo 13 de la misma, Ley 1636 de
2013.
[116] Medio de control de nulidad presentado por la Caja
Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio contra el Ministerio de Salud y
Protección Social, radicado No. 11001032400020150014400, MP Guillermo Vargas
Ayala.
[117] Sobre esta afirmación se realizarán algunas
precisiones a continuación.
[118] Las disposiciones de los referidos cuerpos normativos,
de conformidad con la información allegada al expediente y consultada, se
encuentran vigentes.
[119] Proferido en el trámite del medio de control de
nulidad presentado por la Caja Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio
contra el Ministerio de Salud y Protección Social, radicado No.
11001032400020150014400, MP Guillermo Vargas Ayala.
[120] “Por medio de la cual se crea el mecanismo de
protección al cesante en Colombia”.
[121] “Artículo 6. Financiación del mecanismo de protección
al cesante y del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante (FOSFEC). Las fuentes de financiación del mecanismo de protección al
cesante serán:
1.
2. Los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al
Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), el cual a su vez se financiará con los
recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (FONEDE) de que trata el
artículo 6º de la Ley 789 de 2002 y los recursos de que trata el artículo 46
de la Ley 1438 de 2011. Estos últimos recursos, se incorporan al FOSFEC
a partir de la vigencia 2014 en la cuantía equivalente a los aportes a la salud
correspondientes a aquellas personas que sean elegidas para ese beneficio, el
resto seguirán siendo destinados para los fines establecidos en el artículo 46
de la Ley 1438. A partir del año 2015, esos recursos serán incorporados en su
totalidad para financiar el FOSFEC y reconocer los beneficios en sus distintas
modalidades.
(…)”. Negrilla fuera de texto.
[122] “Por la cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley
179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del
presupuesto”.
[123] “ARTÍCULO 11. El
presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes:
a)  El presupuesto de rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos
de los establecimientos públicos del orden nacional;
b)  El presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama
legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y
c)  Disposiciones generales. Corresponde a
las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general
de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art.
1º).”.
[124] Los recursos, conforme al acápite anteriormente
expuesto, corresponden al 50% del cuarto (1/4) de punto porcentual de la
contribución parafiscal prevista en los artículos 11 y 12 (numerales 1) de la
Ley 21 de 1982, que no se hayan utilizado o transferido para la financiación
del régimen subsidiado, y solo por las vigencias 2012 a 2014.
[125] Decreto aplicable para las vigencias 2013 y 2014, que
en su artículo 3º estableció: “Destinación de los recursos. Con el fin de
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, las
Cajas de Compensación Familiar deberán utilizar los recursos de que trata esta
norma, correspondientes al recaudo efectivo de las vigencias 2013 y 2014, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1636 de 2013, así:
…
2. El restante cincuenta por ciento (59%) de los
recursos recaudados en cualquiera de los siguientes programas de promoción y
prevención en el marco de la estrategia de atención primaria en salud, así:
(…)”.
[126] Disposición que reproduce el anterior contenido, para
la vigencia 2012.
[127] “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones
[128] “Por medio de la cual se crea el mecanismo de
protección al cesante en Colombia”.
[129] “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2016”.
[130] “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”
[131] “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en
Colombia”.
[132] Modificado por el
artículo 44 de la Ley 1438 de 2011.
[133] “Por la cual se modifica el régimen del Subsidio
Familiar y se dictan otras disposiciones”. El artículo 39 establece: “Las Cajas de Compensación Familiar son personas
jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones
en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social
y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma
establecida por la ley.”.
[134] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-066 de
2003 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).
[135] MP. Clara Inés Vargas Hernández (unánime).