C-391-96
Sentencia C-391/96
Sentencia
C-391/96
ENAJENACION DE LA
PROPIEDAD ACCIONARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZADAS-Adaptación de disposiciones
El vocablo
adaptar no significa ni modificar ni expedir, ni mucho menos “interpretar,
reformar y derogar las leyes”, pues no es ese su sentido natural y obvio. Como
lo ordena el artículo 28 del Código Civil, “Las palabras de la ley se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas
palabras; . . .”. Por consiguiente, la Sala estima que no le asiste razón al
demandante al solicitar la inexequibilidad, sólo atendiendo la interpretación
personal que él le da a la expresión contenida en el artículo 17 de la ley 226.
Pero si este argumento no resulta suficiente, puede agregarse que la Corte ha
definido que frente a las situaciones particulares que se presentan en el
proceso de enajenación de la propiedad accionaria estatal, el ente competente,
basado en las condiciones y principios que establezca previamente la ley,
elabora el programa respectivo, atendiendo, precisamente, cada caso particular,
con el fin de lograr verdaderamente el propósito del constituyente de
democratizar la propiedad accionaria del Estado. No sobra advertir, que si las
entidades territoriales o sus descentralizadas, so pretexto de “adaptar” o
reglamentar las disposiciones de la ley que permite la mencionada enajenación
accionaria, derogan o reforman la ley, el acto concreto que obedezca a esa
extralimitación, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Referencia:
Expediente D-1190
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17, parcial, de la ley 226 de 1995.
Actor: Maximiliano
Echeverri.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D. C., según consta en acta número cuarenta y uno a los
veintidós (22) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.  ANTECEDENTES.
El ciudadano
Maximiliano Echeverri, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6o. y 241, numeral 5o., de la Constitución, presentó ante esta
Corporación, demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 17
(parcial) de la ley 226 de 1995.
Por auto del 23 de
febrero de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la
fijación del negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta
por los artículos 242, numeral 1o., de la Constitución, y 7o., inciso 2o., del
decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de la copia de la demanda al
señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, y al señor
Procurador General de la Nación, para que éste último rinda el concepto de
rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el
texto de la norma acusada, con la advertencia que se subraya lo demandado.
LEY 226 DE 1995
(diciembre 20)
Por la cual se desarrolla el artículo 60 de
la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria
estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras
disposiciones.
"ARTÍCULO
17. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan
enajenar la participación de que sean titulares, se regirán por las
disposiciones de esta Ley, adaptándolas a la organización y condiciones de
cada una de éstas y aquéllas.
"Los
Concejos Municipales o distritales o las Asambleas Departamentales, según el
caso autorizarán, en el orden territorial las enajenaciones
correspondientes".
B. LA DEMANDA.
El actor considera
que el aparte demandado viola el artículo 150, numeral 1o. de la Constitución.
El único cargo gira
en torno al desconocimiento de la facultad privativa del Congreso de
interpretar, reformar y derogar las leyes (artículo 150, numeral 1o. del la
Constitución Política), pues, al atribuírsele a las entidades territoriales la
función de adaptar a sus propias condiciones y organización, las
disposiciones legales que en materia de enajenación de la participación de que
sean titulares, se está en presencia de una modificación o expedición de una
ley, facultad ésta privativa del legislador. Señala el actor:
“. . .  La ley sólo
puede aplicarse, no puede “adaptarse”. Una adaptación de una ley que no sea su
aplicación, sería una modificación por parte en este caso de las asambleas, o
los concejos, o de las entidades territoriales, ( ) caso en el cual usurparían
funciones que corresponden al Congreso.
“ . . . Las leyes se
expiden, se interpretan por el que las expide, se reglamentan, se ejecutan, se
cumplen o se incumplen, pero no se “adaptan”; o en últimas, sólo el legislador
puede “adaptarlas” (que equivale a expedirlas), pero jamás otra corporación o
autoridad”
C.
INTERVENCIONES.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación del
aparte demandado  del artículo 17 de la ley 226 de 1995, presentaron escritos,
oponiéndose a los cargos de la demanda, los ciudadanos Juan Fernando Romero
Tobón, designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Hugo
Palacios Mejía, quien actuó a nombre propio.
a) El interviniente
Juan Fernando Romero Tobón afirma que, de acuerdo con la cláusula general de
competencia, el Congreso tiene la atribución de regular la enajenación de la
propiedad accionaria estatal a nivel territorial; ello, en desarrollo de lo
establecido en el artículo 60 de la Constitución.
De la lectura de la
totalidad del artículo 17 de la ley 226 de 1995, se entiende claramente su
alcance, pues la palabra "adaptar" no denota la
inconstitucionalidad de la expresión demandada, toda vez que con ella se da a
entender que las disposiciones de la ley 226 de 1995, deberán ser ajustadas a
la organización y estructura de las entidades territoriales y a las de sus
entidades descentralizadas; lo cual resulta lógico, en virtud del desarrollo
del principio de autonomía territorial. Al respecto dijo:
"Por su parte,
a la entidad territorial le corresponde, en función de las atribuciones y
competencias, dinamizar la enajenación que realice y sin perder de vista que la
autorización de la enajenación debe partir de los Concejos Municipales y
Distritales o de las Asambleas Departamentales según sea el caso. De allí se
colige que para las entidades territoriales, sí es posible comprender qué es
aquello que el legislador les señala cuando deben adaptar las disposiciones contenidas
en la ley y su organización y condiciones".
Finalmente, solicita
se declare exequible no sólo la expresión demandada del artículo 17 de la ley
226 de 1995, sino también el inciso segundo del mismo artículo. Ello, en virtud
de la unidad normativa, pues existe una relación lógica entre la expresión
demandada y el inciso mencionado.
b) El ciudadano Hugo
Palacios Mejía, quien actuó a nombre propio, estimó que la expresión "adaptar
a la ley" debe interpretarse en forma natural y obvia (artículo 28 del
Código Civil), y de acuerdo con el contenido en el que se inserta (artículo 30
del Código Civil).
Así mismo, sostuvo
que en virtud de la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la
gestión de sus intereses, es necesaria, a veces, la adaptación de la ley a su
propia estructura administrativa, como quiera que el legislador no puede dictar
reglas que supongan una estructura idéntica de todas las entidades
territoriales o, igualmente, determinar a través de qué  órganos serán
ejecutadas sus órdenes.
Por otro lado,
señaló que la adaptación de la ley se realiza por medio de la facultad de
reglamentación de las funciones de los departamentos y municipios, conferida a
las asambleas departamentales y concejos municipales o distritales.
D.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio
número 906 de abril 16 de 1996, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar exequible el aparte demandado del artículo 17 de la ley
226 de 1995.
En primer término,
el Ministerio Público analiza la acepción del vocablo "adaptar",
señalando que, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, su
significado es ajustar o acomodar una cosa a otra; lo cual no implica la
modificación de lo que se adapta, y, para la norma acusada, no significa que
las entidades territoriales puedan modificar la Ley.
Indicó que de la
lectura del artículo 17 de la ley 126 de 1995, se entiende que la connotación
dada por el legislador, a la palabra "adaptar", corresponde
a la acepción anteriormente señalada, toda vez que las entidades territoriales
y sus descentralizadas cuando enajenan las participaciones de que son
titulares, deben regirse por los parámetros establecidos en la ley 226 de 1995,
acomodándolos a su organización y condiciones. Al respecto señaló:
"Teniendo en
cuenta lo anterior, considera este despacho, que al adaptarse las disposiciones
de la Ley 226 de 1995, por parte de las entidades descentralizadas, a sus
particulares condiciones, no se está con ello usurpando la función del
legislador de modificar las leyes, y que por el contrario, adaptar la ley, en
el sentido anotado, significa aplicarla y, por ende, cumplirla."
Explica que dicha
facultad de adaptar a la organización y condiciones de las entidades
territoriales y sus descentralizadas, actividades del Estado relacionadas con
la democratización de la propiedad accionaria del Estado, les fue conferida por
el legislador, a tales entidades, en desarrollo de los principios de autonomía
de que son titulares (artículos 1 y 287 de la Constitución).
Finalmente,
sostiene que la ley 226 de 1995, fue dictada por el legislador en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 60 de la Constitución.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241, numeral 4, de la Constitución.
Segunda.- Lo que
se debate.
El único cargo que
contra la norma esgrime el demandante, consiste en considerar que a las
entidades territoriales no les corresponde adaptar las leyes sino cumplirlas.
Según él, una adaptación de la ley significa modificarla. Sólo el legislador
puede adaptar las leyes, pues adaptar, en su concepto, también significa, en
últimas, expedir las leyes.
Por consiguiente, al
establecer en la expresión demandada que cuando las entidades territoriales y
sus descentralizadas decidan enajenar la participación accionaria de que son
titulares, puedan adaptar las disposiciones de la ley 226 a la
organización y condiciones  propias de cada una de ellas, se usurpa la
competencia exclusiva del legislador, violándose el artículo 150, numeral 1, de
la Constitución, en cuanto dice:
“Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
“1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes.”
Cabe observar que
dada la brevedad de la explicación suministrada por el actor sobre el concepto
de violación del artículo demandado, bastaría simplemente señalar que éste
parte de una interpretación semántica. El demandante hace equivaler, sin
sustento legal o idiomático alguno, la palabra adaptar a la de modificar
y a la de expedir.
Por consiguiente, se
verá si le asiste razón.
a) Según el
Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, de Guillermo Cabanellas (Editorial
Heliasta, vigésima edición, página 160, tomo I), los   vocablos relacionados
con la expresión demandada, tienen los siguientes significados:
“Adaptación.
Por acción y efecto de adaptar y de adaptarse: ajuste o acomodación de una
cosa. . .”
“Adaptar.
Amoldar, ajustar algo a un fin. Asimilar prácticas, sistemas o métodos a las
peculiaridades del caso. . .”
“Adaptarse.
Adecuarse a las circunstancias o al medio. . .”
El Diccionario de la
Lengua Española, vigésima primera edición, define la palabra adaptar así:
“adaptar.
Acomodar, ajustar una cosa u otra.”
b) En relación con
las palabras modificar y expedir, se tiene:
En el mencionado
Diccionario del Derecho Usual, tomos V y III, se encuentran estas definiciones:
“Modificación.
Cambio de la estructura, naturaleza, contenido, forma, lugar o destino de
algo.” ... “innovación; reforma;” ... “enmienda, corrección, adición.
Derogación o abrogación de un precepto. Contraorden.”
“Modificar.
“. . .” Transformar, variar, alterar o innovar.”
“Expedir.
Cursar, tramitar o despachar negocios o causas. Pronunciar una resolución, auto
o decreto. . . .”
Semejantes
definiciones tiene el Diccionario de la Lengua Española, sobre estas
expresiones.
De lo anterior, se
puede concluír, en primer lugar, que el vocablo adaptar no significa ni
modificar ni expedir, ni mucho menos “interpretar, reformar y derogar las
leyes”, pues no es ese su sentido natural y obvio.
Como lo ordena el
artículo 28 del Código Civil, “Las palabras de la ley se entenderán en su
sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; . .
.”. Por consiguiente, la Sala estima que no le asiste razón al demandante al
solicitar la inexequibilidad, sólo atendiendo la interpretación personal que él
le da a la expresión contenida en el artículo 17 de la ley 226.
Pero si este
argumento no resulta suficiente, puede agregarse que la Corte ha definido que
frente a las situaciones particulares que se presentan en el proceso de
enajenación de la propiedad accionaria estatal, el ente competente, basado en
las condiciones y principios que establezca previamente la ley, elabora
el programa respectivo, atendiendo, precisamente, cada caso particular, con el
fin de lograr verdaderamente el propósito del constituyente de democratizar la
propiedad accionaria del Estado.
En efecto, en
sentencia C-452 de 5 de octubre de 1995, la Corte señaló:
“No cabe duda para
esta Corporación, que la singularidad que encierra cada una de las
instituciones financieras en las que el Estado tenga participación accionaria
que decida enajenar, exige un tratamiento individualizado, que considere las
especiales características de la entidad y las circunstancias en las que se
pretenda adelantar dicho proceso; sin embargo, el diseño de cada programa de
enajenación, deberá sustentarse y sujetarse en todo a las "condiciones
especiales" definidas previamente por el legislador, en cumplimiento de
los dispuesto en el inciso segundo del artículo 60 de la C.P., que le
ordena a éste expedir la ley que contenga la reglamentación correspondiente.
“La fijación de
plazos, líneas especiales de crédito, precio de las acciones y otros aspectos
fundamentales, habrán de ser establecidas para cada caso en particular, incluso
por el Consejo de Ministros, el cual para el efecto podrá contar con las
propuestas técnicas que elabore el Fondo de Garantías, si así lo decide y
establece el legislador, y siempre que ello se haga acogiendo los principios y
condiciones que establezca la ley que éste produzca, para reglamentar los
procesos de democratización de la propiedad que ordena la Carta, ateniéndose al
marco de las limitaciones que ésta imponga; en dicha ley, se reitera, deberán
consignarse las "condiciones especiales", que con carácter general
determine el legislador para facilitar y alcanzar los propósitos del
Constituyente.” (Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-452 de 1995. Magistrado
ponente: doctor Fabio Morón Díaz. Subrayas fuera de texto)
Esta interpretación,
que se ratifica en esta sentencia, armoniza perfectamente con las normas
contenidas en la Constitución sobre la autonomía de que gozan los entes
territoriales en la gestión de sus intereses, autonomía que debe darse dentro
de los límites de la Constitución y de la ley (artículo 287).
En el caso en
estudio, la ley  226 de 1995,  de la cual hace parte la norma parcialmente
acusada,  está  desarrollando el mandato constitucional contenido en el
artículo 60 de la Constitución,  que obliga al Estado a democratizar su
propiedad accionaria, obligación que no sólo involucra  a los entes de carácter
nacional sino territorial, y por ende, la ley que desarrolle el mencionado
precepto debe igualmente obligar a unos y otros.
Finalmente, no sobra
advertir, que si las entidades territoriales o sus descentralizadas, so
pretexto de “adaptar” o reglamentar las disposiciones de la ley que permite la
mencionada enajenación accionaria, derogan o reforman la ley, el acto concreto
que obedezca a esa extralimitación, puede ser demandado ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
Por lo anterior, se
declarará la exequibilidad de la expresión demandada, contenida en el artículo
17 de la ley 226 de 1995, por no violar el artículo 150, numeral 1o., de la
Constitución.
III.    DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
la expresión demandada del artículo 17 de la ley 226 de 1995, que dice:  “.
. . adaptándolas a la organización y condiciones de cada una de éstas y aquéllas.”,
por no violar el artículo 150, numeral 1o. de la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General