T-114-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-114/94
DERECHO
DE PETICION-Pronta resolución
Lo
que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente,
sin que ello signifique o que permita deducir, que deba ser resuelto
favorablemente. De nada serviría por tanto el derecho de petición, si la misma
Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir
pronta resolución.
DERECHOS
COLECTIVOS/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/ESPACIO
PUBLICO
La
Corte ha señalado en su jurisprudencia la posibilidad de que a través de la
acción de tutela se amparen derechos de carácter colectivo, siempre y cuando exista
una estrecha relación de conexidad entre el derecho colectivo y un derecho
fundamental, para lo cual es necesario determinar y comprobar dicha relación,
que para el caso concreto no se dá. Por lo tanto, en lo que se refiere al
espacio público la tutela es improcedente debido a que se trata de un derecho
colectivo y a que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa para
hacer valer este derecho.
REF:
EXPEDIENTE No. T - 22.046
Peticionario:
Asociación
Cívica Colina Campestre Segundo Sector contra el Alcalde Menor de Suba.
Procedencia:
H.
Consejo de Estado.
Temas:
Derecho
al Espacio Público y Derecho de Petición.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO
HERRERA  VERGARA.
Santa
Fé de Bogotá, D.C., Marzo 11 de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Procede
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Y FABIO
MORON DIAZ, a revisar los fallos proferidos por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, el día 22 de julio de 1993, y por la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, el día 24 de agosto
de 1993, en el proceso de tutela de la referencia.
El
negocio llegó al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional,
por la vía ordinaria de la remisión que hizo el H. Consejo de Estado, en virtud
de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme
a los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991,
la Sala Novena de Selección de la Corte, escogió para efectos de revisión la
presente acción de tutela.
I.     INFORMACION PRELIMINAR.
La
Asociación Cívica Colina Campestre II Sector, a través de apoderado, solicitó
mediante el ejercicio de la acción de tutela, la protección de sus derechos de
petición (CP. artículo 23) y al espacio público (CP. artículo 82), que afirma
fueron violados por el Alcalde Menor de Suba al autorizar y tolerar el
funcionamiento de establecimientos comerciales en la zona, cuando ello no está autorizado.
La
accionante fundamenta su solicitud en los siguientes,
H E C
H O S :
=   Por Resolución
Número 091 de 19 de diciembre de 1987, expedida por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, se aprobó el proyecto de la Urbanización
La Colina Campestre II Sector, comprendida, por el norte, por la calle 138, por
el sur con la calle 136, por el oriente con la carrera 49 y por el occidente
por la carrera 52.
=   En la citada
resolución, según la accionante, el organismo dispuso que el uso principal de
la urbanización era para vivienda unifamiliar y bifamiliar, y como usos
especiales, previa licencia, apenas eran permitidos establecimientos de
educación, clubes sociales y deportivos, bibliotecas, clínicas y centros
cívicos culturales, entre otros.
=   No obstante,
en el sector fueron abiertos desde hace algún tiempo, varios establecimientos
de comercio cuya actividad no está permitida y al parecer sin el cumplimiento
de algunos de los requisitos de parqueo y aislamiento.
=   En virtud a lo
anterior, los vecinos a través de diferentes oficios, fechados noviembre 20 y
diciembre 12 de 1990, optaron por acudir a las autoridades locales en busca del
respeto al espacio público y a la estructura arquitectónica del sector. La
última de tales peticiones fue presentada el 11 de marzo de 1993 al señor
Alcalde Local de Suba, en la que se solicitó su intervención en relación con la
apertura de locales comerciales no autorizados, la cual hasta la fecha de la
presentación de la demanda de tutela no han sido respondidas por el funcionario
mencionado.
P R E
T E N S I O N E S :
La
accionante solicita que a través de la demanda de tutela, se ordene al señor
Alcalde Menor de Suba a darle respuesta a su petición elevada el 11 de marzo de
1993, en el término de 48 horas, al igual que a ordenar al mismo mandatario
local proceder al cierre definitivo de los establecimientos de comercio
ubicados en la zona del II Sector del Barrio Colina Campestre, debido a que el
uso principal de dicha urbanización es residencial.
II.     LAS DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN.
A.
Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, previo a su decisión de
instancia, solicitó al accionado certificar acerca del trámite dado a la
petición a que se refiere la acción de tutela, al igual que informara si los
establecimientos de comercio citados en la demanda tienen licencia de
funcionamiento.
Dicho
requerimiento fue atendido por el funcionario mediante oficio, en el cual señaló
que fueron adelantadas varias diligencias relacionadas con la petición
presentada por la entidad cívica. En síntesis, el alcalde local informó que no
fue adelantado un proceso por cese de actividades debido a que dichos predios
se encuentran en el área de actividad especializada denominada eje de
tratamiento.
Con
fundamento en las pruebas ordenadas, el Tribunal Administrativo a través de su
Sección Primera, por sentencia fechada 22 de julio de 1993, resolvió conceder
parcialmente la tutela instaurada, con base en los siguientes argumentos:
1. En
primer lugar, entra el Tribunal a hacer algunas consideraciones generales del
tema del espacio público, respecto del cual señala que "para la
protección y preservación del espacio público cualquier persona del pueblo
puede promover el ejercicio de las acciones populares ante el juez competente,
siguiendo el procedimiento especial señalado en el Código de Procedimiento
Civil. En materia de acciones de tutela frente a derechos de carácter
colectivo, la jurisprudencia sentada por la H. Corte Constitucional ha sido
reiterada en exigir una conexidad entre tales derechos y los derechos
fundamentales de la persona".
"De
todo lo anterior, la Sala puede concluir que en lo que se refiere al espacio
público la tutela es improcedente debido a que se trata de un derecho colectivo
y el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa para hacer valer su
derecho".
2.
"En su escrito, el solicitante aludió a dos peticiones que fueron
presentadas ante la alcaldía local de Suba en los días 20 de noviembre y 12 de
diciembre de 1990.  Pues bien, el estudio y decisión de la Sala no puede
abarcar lo relativo a estas dos peticiones por cuanto su presentación tuvo
lugar antes de la vigencia de la nueva Constitución y la tutela es improcedente
respecto de hechos consumados antes de la promulgación de la Carta.
Sobre
la petición presentada el once de marzo del presente año, (...), como la
petición completó un poco mas de cuatro meses desde que fue radicada en la
alcaldía local sin que haya resolución del asunto solicitado, la Sala considera
procedente tutelar el derecho de petición de la accionante. En consecuencia se
ordenará al señor alcalde responder dicha petición en el término de 48 horas,
para así dar cumplimiento al mandato constitucional que obliga a dar pronta
resolución a las peticiones que presente toda persona a las autoridades".
3.
En
virtud a lo anterior, se concede parcialmente la tutela solicitada por la
Asociación Cívica La Colina Campestre II Sector, en lo referente al derecho de
petición.
B.
IMPUGNACION.
La
sentencia de primera instancia fue impugnada por la accionante, quien manifesta
a través de su apoderado, su inconformidad contra dicha providencia, por la
denegatoria de la tutela solicitada para el amparo de su derecho de petición,
respecto de las comunicaciones fechadas noviembre 20 y diciembre 12 de 1990,
dirigidas al Alcalde Menor de Suba por los vecinos y asociaciones de la
Urbanización Colina Campestre II Sector, por medio de las cuales denuncian la
apertura de numerosos establecimientos de comercio y piden la aplicación de las
normas que regulan al actividad principal de la zona, pues con relación a la
negativa de tutelar el derecho al espacio público nada se objetó.
C.
Sentencia del H. Consejo de Estado.
La
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, por
sentencia de fecha 24 de agosto de 1993, resolvió acceder a la impugnación
formulada contra la providencia del Tribunal Administrativo, y en su lugar
rechazar la tutela, por cuanto:
"Es
de advertir que esta Sala, por mayoría, considera improcedente la tutela que
solicitan las personas colectivas, denominadas también morales, como es la que
peticiona en el caso a exámen.
Así
lo ha consignado en numerosos fallos con reiteración de lo expuesto en
sentencia de fecha mayo 12 de 1992, Exp. A.C. 119, Consejero Ponente Dr.
Guillermo Chahín Lizcano, precisamente cuando allí expresó:
"(..)
La Sala estima,..., que no pueden ser titulares de derechos fundamentales
sujetos que no son naturales sino de creación meramente artificial. Si lo
fundamental, lo esencial, lo natural es el hombre, sólo él puede ser el titular
de los derechos fundamentales.
Los
sujetos derivados de creación por el ordenamiento jurídico correspondiente,
solo pueden ser titulares de derechos derivados, atribuídos por ese mismo orden
jurídico y, por supuesto, modificables y extinguibles por las respectivas
instancias jurídico políticas (...)".
Como
el criterio expuesto es mantenido por la mayoría de la Sala, razón para el
rechazo del proyecto que presentó el H. Consejero a quien correspondió el
asunto en reparto, habrá de revocarse el fallo impugnado, y en su lugar rechazar
la tutela solicitada por improcedente".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.    La Competencia.
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia en relación con el fallo dictado por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del H. Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Nacional,
en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.   Fundamentos Jurídicos.
En
el presente asunto, encuentra la Corte que para adoptar su decisión, en cuanto
a si se confirma o revoca el fallo sub-examine, es necesario entrar a definir
algunos aspectos de especial relevancia, a saber:
a)
La reiteración de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto a la
facultad que tienen las personas jurídicas de acudir al ejercicio de la acción
de tutela para la protección de sus derechos fundamentales;
b)
Si la naturaleza y núcleo esencial del derecho de petición a la luz de la
Constitución Politica de 1991, permite su aplicación en relación con
situaciones ocurridas antes de su vigencia, y
c) Si es procedente la acción de tutela
para la protección de derechos colectivos, como el del espacio público.
Tercera.     Acción de Tutela ejercida
por persona jurídica.
La
demanda de tutela fue formulada por la Asociación Cívica Colina Campestre II
Sector en su calidad de persona jurídica a través de apoderado, para la
protección de sus derechos fundamentales, lo cual motivó su rechazo por parte
del H. Consejo de Estado. Al respecto debe esta Corporación nuevamente, como lo
ha venido haciendo desde sus primeros pronunciamientos en el año de 1992 sin
resultados favorables en cuanto a su aceptación por parte de la máxima
autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, señalar que las
personas jurídicas sí son titulares de derechos fundamentales.
Así
lo ha expresado en numerosos pronunciamientos la Corte Constitucional
(Sentencias de 1992 números T-411, T-418, T-430, T-441, T-443, T-458, T-460,
T-463, T-476, T-496, T-509, T-551 y T-555, y de 1993 números T-30, T-44, T-50,
T-51, T-81, T-90, T-172, T-173, T-201, T-230 y T-241, entre otras), y en
particular en varios de ellos emanados de esta misma Sala de Revisión, en los
cuales ha reiterado que:
"En
efecto, el precepto superior no distingue y, por el contrario, los fines que él
persigue quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de modo incompleto si
el alcance de la protección se restringiese por razón del sujeto que lo invoca,
dejando inérmes y desamparadas a las personas jurídicas. Estas también son
titulares de derechos reconocidos por el ordenamiento constitucional y no
existe razón alguna para impedirles que se acojan al mecanismo preferente y
sumario diseñado por el Constituyente para lograr su efectividad"
"Entonces
puede afirmarse de manera categórica que la norma constitucional al referirse a
que esta acción la puede incoar "toda persona", no
distingue entre persona natural y persona jurídica. Así mismo, las personas
jurídicas tienen sus propios derechos fundamentales; ellas son proyección del
ser humano y surgen de acuerdo con una serie de acciones que provienen de las
personas naturales. La persona jurídica por sí misma es poseedora de unos
derechos y correlativamente de unas obligaciones"1 .
Con
fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación, y para el caso concreto,
debe concluirse que las personas jurídicas están habilitadas para ejercer
derechos y contraer obligaciones, y por ello son, ciertamente, titulares de la
acción de tutela, razón por la cual, en este aspecto la Corte revocará la
sentencia materia de revisión.
Cuarta.    Si la naturaleza y núcleo
esencial del derecho de petición a la luz de la Constitución Politica de 1991,
permite su aplicación en relación con situaciones ocurridas antes de su
vigencia.
El
artículo 23 de la Constitución Politica consagra como norma superior este
derecho, así:
"Toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales".
Esta
Sala Sexta de Revisión de Tutelas, se ha pronunciado de manera reiterada en sus
providencias acerca del ejercicio y alcance del derecho de petición2.
En ellas ha reconocido, como así lo hace la misma Carta Política, su carácter
de derecho fundamental. En cuanto al núcleo esencial del derecho de petición,
ha señalado que:
"El
ejercicio efectivo del derecho de petición supone el derecho a obtener una
pronta resolución. Las dilaciones indebidas en la tramitación y respuesta de
una solicitud constituyen una vulneración de este derecho fundamental".
El
derecho a obtener una pronta resolución hace parte, por tanto, del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición: sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho. De esa
manera, una vez formulada la petición, de manera respetuosa, cualquiera que sea
el motivo de la misma, bien sea particular o general, el ciudadano adquiere el
derecho a obtener pronta resolución, no obstante la época o el momento de su
presentación.
Puede
afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en
términos de poder presentar la respectiva petición: lo que hace efectivo el
derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente, sin que ello
signifique o que permita deducir, que deba ser resuelto favorablemente. De nada
serviría por tanto el derecho de petición, si la misma Constitución no
consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir pronta
resolución.
Cuando
se habla de "pronta resolución", quiere decir que el Estado está
obligado a resolver la petición, mas no a tener que acceder a ella. La
respuesta, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley
señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la
satisfacción del derecho de petición.
Pero
en el evento en que transcurridos los términos que la ley contempla, no se
obtiene respuesta alguna de la administración, como en el caso presente en que
han transcurrido más de tres (3) años desde que las solicitudes fueron
formuladas (20 de noviembre y 12 de diciembre de 1990) ante la Alcaldía local
de Suba, debe señalarse que el derecho de petición resulta desconocido por
cuanto no se cumple el mandato constitucional de la prontitud en la
contestación oficial al peticionario.
En
este sentido, no es válido ni aceptable a juicio de esta Corte, el argumento
del juez de primera instancia, quien no accede a conceder la protección del
derecho fundamental de petición del peticionario, argumentando para ello que
"el estudio y decisión de la Sala no puede abarcar lo relativo a estas dos
peticiones por cuanto su presentación tuvo lugar antes de la vigencia de la
nueva Constitución y la tutela es improcedente respecto de hechos consumados
antes de la promulgación de la Carta".
Al
respecto debe indicarse que no se puede aceptar dicho criterio, pues en tal
caso se desnaturalizaría el sentido y la esencia no sólo de la acción de tutela
sino del derecho fundamental amenazado o vulnerado por la administración, ya
que mientras permanezca al despacho de una autoridad una petición sin resolver
más allá de los términos que tenga para hacerlo y sin justificación para ello,
esa autoridad le está violando a la persona o interesado su derecho fundamental
consagrado en el artículo 23 de la C.N., sin importar que esta haya sido
formulada antes o después de la entrada en vigencia de la nueva Carta Política,
obviamente, siempre y cuando la violación del derecho sea actual.
Sobre
el particular, se ha pronunciado esta Corporación, así:
"Considera
la Corte Constitucional que debe existir una diferencia entre las situaciones
que generaron una vulneración del derecho pero que concluyeron en su momento y
las que permanecen en el tiempo por el no desaparecimiento de su contenido
esencial. En relación con las primeras, revivirlas sería atentar contra el
principio de la seguridad jurídica; frente a las segundas, es probable que se
configure la vulneración de un derecho fundamental, con fundamento en el
principio de retrospectividad, por lo que la fecha del acto acusado no
constituye el factor determinante para establecer la improcedencia de la acción
de tutela. Lo importante pues es que la violación al derecho sea actual,
esto es, que persista al momento de resolverse la tutela"3
(negrillas fuera de texto).
De
acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta como lo señala el accionante que
las solicitudes formuladas ante la Alcaldía local de Suba no han sido
resueltas, y que han transcurrido los términos legales dentro de los cuales la
autoridad pública ha debido dar respuesta la Corte concederá la tutela
formulada para la protección del derecho de petición de la accionante,
ordenando al Alcalde Menor de la localidad de Suba, para que en un término no
mayor a las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia,
responda las peticiones elevadas ante ese despacho, fechadas 20 de noviembre y
12 de diciembre de 1993, como así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia.
Quinta.
Procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos colectivos, como el del espacio público.
Manifiesta
el apoderado de la Asociación Cívica de la Colina Campestre II Sector, que no
obstante las normas de planeación distrital -Resolución número 091 de 1987- que
aprobaron el proyecto de esa urbanización, especificaban los usos especiales
previa licencia permitidos en ella, fueron abiertos desde hace algún tiempo
varios establecimientos de comercio cuya actividad no está permitida.
Sobre
el particular, debe manifestar la Corte en consonancia con lo afirmado en el
pronunciamiento del Tribunal Administrativo, que es en el Distrito Capital a
los alcaldes locales, a quienes corresponde dictar los actos y ejecutar las
operaciones necesarias para la recuperación y conservación del espacio público
(numeral 5o. del artículo 34 de la Ley 01 de 1992). Según dicha normatividad,
es competencia de las juntas administradoras locales controlar y vigilar que el
uso del espacio público se ajuste a las normas urbanísticas, "para lo cual
formularán el plan de desarrollo de la respectiva localidad" (literal d)
numeral 1o. del artículo 3o., Acuerdo No. 6 de 1992, del Concejo Distrital).
Por
lo tanto, por tratarse de aspectos concernientes a derechos e intereses
colectivos -la protección y preservación del espacio público (ley 09 de 1989,
capitulo II)-, su protección debe lograrse a través de las acciones
pertinentes, que para el efecto lo constituyen las acciones populares, las
cuales no obstante están consagradas como mecanismo de protección en el
artículo 88 de la Carta Política, encuentran pleno desarrollo legal en los
artículos 1005 y s.s. del Código Civil, y 414 y s.s. del Código de
Procedimiento Civil.
No
obstante la Corte ha señalado en su jurisprudencia la posibilidad de que a
través de la acción de tutela se amparen derechos de carácter colectivo,
siempre y cuando exista una estrecha relación de conexidad entre el derecho
colectivo y un derecho fundamental4 , para lo cual es necesario determinar
y comprobar dicha relación, que para el caso concreto no se dá. No se indica en
la petición de tutela, ni se observa de las pruebas anexadas al expediente, que
se amenace o concrete violación alguna a un derecho fundamental por las
omisiones de la autoridad pública correspondiente.
En
tal virtud, comparte esta Corporación el argumento expresado por el Tribunal
Administrativo, en cuanto a que "en lo que se refiere al espacio público
la tutela es improcedente debido a que se trata de un derecho colectivo y a que
el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa para hacer valer este
derecho".
Finalmente,
en relación con situaciones similares, se ha pronunciado la Corte5,
de la siguiente manera:
"La
Corte, (...), tampoco indicará al señor Alcalde Local conducta alguna distinta
a aplicar, en el sector, las normas urbanísticas vigentes por medio de los
trámites establecidos para las correspondientes actuaciones administrativas. Que
tales actuaciones se adelanten de acuerdo con los principios orientadores
señalados en el Código Contencioso Administrativo -economía, celeridad,
eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción; art. 3o. del Decreto No.
01 de 1984-, es obligación legal del señor Alcalde Local...".
IV.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
PRIMERO:        REVOCAR, por
las razones expuestas, la sentencia proferida por el H. Consejo de Estado el 24
de agosto de 1993, y en su lugar conceder la tutela solicitada por la
Asociación Cívica La Colina Campestre II Sector, en lo referente al derecho de
petición.
SEGUNDO: ORDENAR al
señor Alcalde Menor de la Localidad de Suba, en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de la presente providencia, resolver las
peticiones presentadas y radicadas en ese despacho los días 20 de noviembre y
12 de diciembre de 1990, con los números 4557 y 9018216, respectivamente.
TERCERO: COMUNÍQUESE por
Secretaría de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en
los términos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
Cópiese, Publíquese, Notifíquese, Insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y Cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia número T-513 de noviembre 2 de 1.993. Sala Sexta de
Revisión. Magistrado Ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara.
2 Cfr. T-464 Sala Segunda
de Revisión, T-473 Sala Primera de Revisión, T-495 Sala Primera de Revisión y
T-010 Sala Séptima de Revisión, entre otras.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
Número T-164 de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martinez Caballero.
4 Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia No. 67 de 1.993, Sala Plena:
"la conexión que los
derechos colectivos pueden presentar, en el caso concreto, con otros derechos
fundamentales, es de tal naturaleza que sin la debida protección de aquellos,
estos prácticamente desaparecerían o se haría imposible una protección
eficaz".
5 Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. T-156 de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. Carlos
Gaviria Diaz.