C-837-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-837/01
COSA JUZGADA
RELATIVA-Normas de
organización territorial y racionalización del gasto público
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Asunto
de pertinencia legislativa
El
principio de unidad de materia es en primer término un asunto de pertinencia
legislativa.  Es decir, por mandato constitucional el articulado de toda ley
debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera coherente y
finalística, bajo el entendido de que el mismo debe hallarse referido a uno o
varios temas que en su conjunto resulten claramente necesarios al tratamiento
de actos, hechos o circunstancias que informan una materia del resorte del
Congreso de la República. Preeminencia temática que dentro de objetivos y
razonables criterios de conexidad, según lo ha destacado esta Corte, permite
inferir la potencial existencia de un núcleo rector, alrededor del cual orbitan
contenidos que pudiendo ser de diferente índole guardan para con su centro de
gravedad relaciones de pertenencia, afinidad y congruencia de carácter
trascendente, esto es, coadyuvantes en la configuración de preceptivas
jurídicas armónicas y consistentes para con las materias tratadas, al propio
tiempo que la inteligencia de la ley se ve correspondida en provecho de la
aplicación práctica y certera que sus destinatarios esperan.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Principio
rector de corte hermenéutico/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Título de
ley en consonancia con contenido
Se trata
igualmente de un principio rector de corte hermenéutico, toda vez que los
procesos interpretativos discurren activamente desde la concreción de la
iniciativa legislativa ante la respectiva Cámara, pasando por la sanción
correspondiente, hasta la fecha en que pierde todo efecto jurídico le ley,
interregno en el que la exposición de motivos juega un papel de capital
importancia tanto para la prosperidad legislativa del proyecto de ley como para
la eventual defensa y sustentación de la misma en sede constitucional.
Itinerario éste que a su vez pone de manifiesto el poder controlador que sobre
la integridad armónica de la ley ostentan concurrentemente el Legislador, el
Presidente, los ciudadanos del país, los servidores públicos y la Corte
Constitucional, en la perspectiva de la participación de todos en las
decisiones que los afectan;  donde, sin lugar a dudas, el principio de unidad
de materia está llamado a desencadenar constructivos procesos de participación
democrática, tan caros a la pedagogía constitucional y legal que la Carta
inscribe en provecho de los contenidos sustanciales.  En este orden de ideas el
título de la ley debe hallarse en consonancia con su contenido, de manera tal
que, sin hacerle concesiones al rigorismo exegético, permita identificarla en
relación con sus temas o finalidades dentro del piélago normativo que la
contiene.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Coexistencia
en una ley de materias orgánicas y ordinarias/LEY-Coexistencia de
materias orgánicas y ordinarias
LEY-Reglas para coexistencia de materias
orgánicas y ordinarias/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas para
coexistencia de materias orgánicas y ordinarias
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Grado
de parentesco temático y finalístico
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Criterio dominante
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador
UNIDAD NACIONAL
Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal
UNIDAD NACIONAL
Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de la macroeconomía
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
amplia del legislador en materia económica
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Fuerza
vinculante
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
a potestad tributaria
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en materia de bienes y rentas
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
amplia del legislador en materia presupuestal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador en materia financiera y presupuestal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado
de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas
tributarias
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
excepcional y limitada del legislador en fuentes endógenas de financiación
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
excepcional del legislador en fuentes endógenas de financiación
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos no destinados a financiación
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinación para
financiación
ENTIDADES
TERRITORIALES-Crisis
macroeconómica/ENTIDADES TERRITORIALES-Desbalance fiscal y endeudamiento
ENTIDADES
TERRITORIALES-Deuda mayor
que capacidad de pago/ENTIDADES TERRITORIALES-Reducción de gastos
GASTO PUBLICO EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Control
en relación con los ingresos
ENTIDADES
TERRITORIALES-Crisis
económica/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Crecimiento
desmedido
ENTIDADES
TERRITORIALES-Relación
entre ingresos y gastos
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación con recursos del situado fiscal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos
de crédito interno y externo
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
para autorización de negociación de empréstitos territoriales
DEPARTAMENTO-Capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal
DEPARTAMENTO-Significado de “competencias” de gestión
administrativa y fiscal
COMPETENCIA-Significado
DEPARTAMENTO-Significado de “capacidades” de gestión
administrativa y fiscal
CAPACIDAD-Significado
DIPUTADO-Remuneración según categoría
departamental
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
sustentación adecuada de cargos
EDIL-Honorarios y seguros
JUNTA
ADMINISTRADORA LOCAL-Distribución
y apropiación de partidas globales
JUNTA
ADMINISTRADORA LOCAL-Nivel
dentro de escala funcional de competencias presupuestarias
JUNTA
ADMINISTRADORA LOCAL-Distribución
y apropiación de partidas globales asignadas
GASTO PUBLICO EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalidad
y eficiencia
MONOPOLIO
RENTISTICO-Finalidad
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Viabilidad económica
MONOPOLIO
RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No subsidia indefinidamente actividades ineficientes
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de transferencias por ineficiencia
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Liquidación por ineficiencia
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Liquidación por pérdidas bajo presupuestos exigentes/SOCIEDAD
DE ECONOMIA MIXTA-Liquidación por pérdidas bajo presupuestos exigentes
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL-Empresa
estatal deficitaria
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS-Ineficiencia
por pérdidas
ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención
legislativa en ordenación del gasto
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS EN MONOPOLIO RENTISTICO-No generación de rentas
EMPRESAS
PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Finalidad/EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Eficiencia/EMPRESAS
PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Consecuencias por pérdidas en actividad
económica
AUTONOMIA DE
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Garantía
y operancia/ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Prohibición de transferencias
CONTRALORIA
MUNICIPAL Y DISTRITAL-Existencia
supeditada a capacidad económica
CONTROL FISCAL
TERRITORIAL-Referente
financiero para viabilidad de contralorías
CONTRALORIA
MUNICIPAL Y DISTRITAL-Creación
y supresión
CONTRALORIA
MUNICIPAL Y DISTRITAL-Existencia
bajo ciertos requisitos y condiciones
REGIMEN ESPECIAL
DEL DISTRITO CAPITAL-Ejecutivo
como legislador secundario/REGIMEN ESPECIAL DE BOGOTA-Ejecutivo como
legislador secundario
REGIMEN DEL
DISTRITO CAPITAL-Legislador
ordinario
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Regulación de
legislación preexistente
Referencia: expedientes D-3297, D-3304, D-3306 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 617 de 2000
Demandantes: Yecid
Celis Melgarejo y otros; José Ovidio Claros Polanco; José Darío Muñoz Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos por el decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
S
E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos que se enuncian a continuación,
presentaron demandas de inconstitucionalidad contra la ley 617 de 2000
"Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional", así:
- En el proceso D-3297, los ciudadanos
YECID CELIS MELGAREJO, ROSA NELLY URBINA CONTRERAS y  CARLOS ARTURO RUIZ
MARTINEZ demandaron los artículos 1, 2, 10, 11 y 96, todos en forma parcial.
- En el proceso D-3304, el ciudadano JOSE
OVIDIO CLAROS POLANCO demandó toda la ley y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7p,
8, 9, 10, 11, 13, 14,  15, 16, 17, 19,  20, 21, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 35, 36,
37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48. 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56,
58, 59, 60, 89, 90, 91, 92, 93, algunos en forma total y otros parcial.
En el proceso D-3306 los ciudadanos JOSE
DARIO MUÑOZ CARVAJAL, NESTOR GUSTAVO GARZON GONZALEZ, JOSE IGNACIO CAMARGO ROZO
y HUMBERTO CIFUENTES OSORIO, demandaron toda la ley. Sin embargo, los actores
estipularon que de no prosperar la totalidad de sus censuras, demandaban
parcialmente los artículos 1, 2, 3 a 11, 52 a 60, 91, 92, 93 y 96.
Dada la identidad normativa, la Sala Plena
de la Corte decidió en sesión celebrada el 21 de noviembre de 2000 acumular las
demandas, con el fin de ser tramitadas bajo una misma cuerda y  ser resueltas
en una sola sentencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, según
Diario Oficial No. 44.188 del 9 de octubre de 2000:
"LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan
otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Categorización de las entidades
territoriales
Artículo 1°. Categorización
presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo
en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su
población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente
categorización para los departamentos:
Categoría
especial. Todos aquellos
departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos
departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001)
habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes
de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001)
salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos aquellos
departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno
(390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno
(122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Tercera
categoría. Todos aquellos
departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de
ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población
igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000)
salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los
departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una
determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría inmediatamente superior.
Los departamentos
cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el
presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Sin
perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el
presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento
porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se
reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 3°. Cuando
un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los
servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 4°. Los
Gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado
para el año siguiente, el respectivo departamento.
Para determinar la
categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el
Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación
recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual
entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre
destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que
expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre
población para el año anterior.
La Dirección General
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor
General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que
trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada
año.
Si el respectivo
Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término
señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el
Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer
semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el
departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de
categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al
procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad
fiscal.
Parágrafo
transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el
Contralor General de la República, remitirán a los Gobernadores las
certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30)
días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los
gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo,
la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento.
Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior
para su registro.
Artículo 2°. Categorización de los
distritos y municipios. El
artículo 6° de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 6°.
Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo
su población e ingresos corrientes de libre destinación, así:
Categoría
especial. Todos aquellos
distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno
(500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos
distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y
quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos aquellos
distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno
(50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien
mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera
categoría. Todos aquellos
distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001)
y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta
mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con
población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000)
salarios mínimos legales mensuales.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con
población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con
población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos
corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000)
salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los
distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en
una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre
destinación anuales.
Parágrafo 2°. Ningún
municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el
siguiente.
Parágrafo 3°. Sin
perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el
presente artículo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de
funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente
ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 4°. Cuando
un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los
servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 5°. Los
alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y
uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el
año siguiente, el respectivo distrito o municipio.
Para determinar la
categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el
Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre
destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la
relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la
certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.
El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República remitirán al alcalde la certificación de que trata el presente
artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo
Alcalde no expide la certificación en el término señalado en el presente
parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la
Nación en el mes de noviembre.
Parágrafo 6°. El
salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los
ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos
corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo.
Parágrafo 7°. Los
municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000)
habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la
cuarta categoría, en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos
municipios podrán superar el cien por cien (sic) de sus ingresos corrientes de
libre destinación.
Parágrafo 8°. Los
municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a
trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificarán en segunda categoría.
Parágrafo 9°. Las
disposiciones contenidas en el presente artículo serán de aplicación
obligatoria a partir del año 2004.
En el período
comprendido entre el año 2000 y el año 2003, podrán seguirse aplicando las
normas vigentes sobre categorización. En este caso, cuando un municipio deba
asumir una categoría determinada, pero sus ingresos corrientes de libre
destinación sean insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento
señalados para la misma, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público la certificación de la categoría que se adecue a su
capacidad financiera.
La categoría
certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público será de obligatoria
adopción.
En estos eventos,
los salarios y honorarios que se establezcan con base en la categorización
deberán ajustarse para la vigencia fiscal en que regirá la nueva categoría.
Parágrafo
transitorio. "El Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los alcaldes las
certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30)
días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los
alcaldes determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la
categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o
municipio. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio
del Interior para su registro".
CAPITULO II
Saneamiento fiscal de las entidades
territoriales
Artículo 3°. Financiación de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1°. Para
efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de
libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación
específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo
a un fin determinado.
Los ingresos
corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo
dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se
podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:
a) El situado
fiscal;
b) La participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos
percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del
balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de
destinación específica;
e) Los recursos de
cofinanciación;
f) Las regalías y
compensaciones;
g) Las operaciones
de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes
especiales sobre la materia;
h) Los activos,
inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de
titularización;
i) La sobretasa al
ACPM;
j) El producto de la
venta de activos fijos;
k) Otros aportes y
transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos
financieros producto de rentas de destinación específica.
Parágrafo 2°. Los
gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se
financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito
o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia,
solo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 3°. Los
gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en
que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante
la vigencia fiscal en que se paguen.
Parágrafo 4°. Los
contratos de prestación de servicios para la realización de actividades
administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos
de funcionamiento.
Artículo 4°. Valor máximo de los
gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus
ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera y cuarta
70%
Artículo 5°. Período de transición
para ajustar los gastos de funcionamiento de los departamentos. Se establece un período de transición a
partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos de funcionamiento
superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con
los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
65.0%
60.0
55.0%
50.0%
Primera
70.0%
65.0%
60.0%
55.0%
Segunda
75.0%
70.0%
65.0%
60.0%
Tercera y Cuarta
85.0%
80.0%
75.0%
70.0%
Artículo 6°. Valor máximo de los
gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción
de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
65%
Segunda y tercera
70%
Cuarta, quinta y
sexta
80%
Artículo 7°. Período de transición
para ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Se establece un período de transición a
partir del año 2001, para los distritos o municipios cuyos gastos de
funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en
relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente
manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
61%
57%
54%
50%
Primera
80%
75%
70%
65%
Segunda y tercera
85.%85%
80%
75%
70%
Cuarta, quinta y sexta
95%
90%
85%
80%
Artículo 8°. Valor máximo de los
gastos de las Asambleas y Contralorías Departamentales. A partir del año 2001, durante cada vigencia fiscal,
en las Asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos
diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por
ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de
categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de
dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías tercera
y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán
superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración.
Las Contralorías
departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes
anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se
indican a continuación:
Categoría
Límite gastos contralorías
Especial
1.2%
Primera
2.0%
Segunda
2.5%
Tercera y cuarta
3.0%
Artículo 9°. Período de transición
para ajustar los gastos de las Contralorías Departamentales. Se establece un período de transición a
partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contralorías
superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con
los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
2.2%
1.8%
1.5%
1.2%
Primera
2.7%
2.5%
2.2%
2.0%
Segunda
3.2%
3.0%
2.7%
2.5%
Tercera y cuarta
3.7%
3.5%
3.2%
3.0%
Parágrafo. Las
entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de
fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto
de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior,
excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos;
y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los
procesos de titularización.
En todo caso,
durante el período de transición los gastos de las Contralorías, sumadas las
transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en
términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de la las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de
inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el
Secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecerá los
ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central
departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas
de auditaje establecidas en el presente artículo.
Artículo 10. Valor máximo de los
gastos de los Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos
de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los
honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20
de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos
corrientes de libre destinación.
Los gastos de
personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no
podrán superar los siguientes límites:
PERSONERIAS
Aportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los ingresos
Corrientes de libre destinación
CATEGORIA
Especial                                                                     1.6%
Primera                                                                      1.7%
Segunda                                                                     2.2%
Aportes
máximos en la vigencia en salarios
mínimos
legales mensuales
Tercera                                                                                                      350
SMML
Cuarta                                                                                                       280
SMML
Quinta                                                                                                       190SMML
Sexta                                                                                                          150SMML
CONTRALORIAS
Límites a los
gastos de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinación
CATEGORIA
Especial                                                                                                    2.8%
Primera                                                                                                     2.5%
Segunda (más de
100.000 habitantes)                                                2.8%
Parágrafo. Los
concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los
ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos
($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes
adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la
siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.
Artículo 11. Período de transición
para ajustar los gastos de los concejos, las personerías, las contralorías
distritales y municipales. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos y
municipios cuyos gastos en concejos, personerías y contralorías, donde las
hubiere, superen los límites establecidos en los artículos anteriores, de forma
tal que al monto máximo de gastos autorizado en salarios mínimos en el artículo
décimo se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los
ingresos corrientes de libre destinación de cada entidad:
2001
Año
2002
2003
2004
CONCEJOS
Especial, primera y segunda
1.8%
1.7%
1.6%
1.5%
PERSONERIAS
Especial
1.9%
1.8%
1.7%
1.6%
Primera
2.3%
2.1%
1.9%
1.7%
Segunda
3.2%
2.8%
2.5%
2.2%
CONTRALORIAS
Especial
3.7%
3.4%
3.1%
2.8%
Primera
3.2%
3.0%
2.8%
2.5%
Segunda
3.6%
3.3%
3.0%
2.8%
(más de 100.000 habitantes
Parágrafo. Las
entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una
cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado
sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la
vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta
de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como
el producto de los procesos de titularización.
En todo caso,
durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las
transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en
términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario
de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los
ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central
departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas
de auditaje establecidas en el presente artículo.
Artículo 12. Facilidades a Entidades
Territoriales. Cuando las entidades
territoriales adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero, las
rentas de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos
adquiridos de las entidades territoriales se aplicarán para dichos programas
quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida en la ley,
ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución
Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen,
hasta tanto queden saneadas sus finanzas.
En desarrollo de
programas de saneamiento fiscal y financiero las entidades territoriales podrán
entregar bienes a título de dación en pago, en condiciones de mercado.
Artículo 13. Ajuste de los
presupuestos. Si durante la
vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre
destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el
presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio, los recortes,
aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán
proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de
manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se
respeten los límites establecidos en la presente ley.
Artículo 14. Prohibición de
transferencias y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central departamental, distrital o
municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, a
las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las instituciones de
naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con
participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de
las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos,
directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa
Industrial y Comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a
que se refiere el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años
seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o
enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las
transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.
CAPITULO III
Creación de municipios y racionalización de
los fiscos municipales
Artículo 15.
Modifícase el artículo 8° de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo
8°. Requisitos. Para que una
porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se
necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del
municipio propuesto tenga identidad, atendidas las características naturales,
sociales, económicas y culturales.
2. Que cuente por lo
menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios de
los cuales se pretende segregar no disminuya su población por debajo de este
límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, Dane.
3. Que el Municipio
propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación
anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes,
durante un período no inferior a cuatro (4) años.
4. Previamente a la
presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el
órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por
el Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio,
sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la
nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de
infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho
estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la
viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la
conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se
segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá
crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del
municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la sanción
de la ordenanza de creación del municipio, el Tribunal Contencioso
Administrativo ejercerá control automático previo sobre la legalidad de la
misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.
Parágrafo 1°. El
respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del
Gobernador, de los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa
popular, de conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estará obligado
a presentarlo cuando por medio de consulta popular así lo decida la mayoría de
los ciudadanos residentes en el respectivo territorio.
Cuando no hubiere
precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creación de un
nuevo municipio, una vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que
participen los ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá
realizarse en un plazo máximo de (6) seis meses, contados a partir de la fecha
de sanción de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se
archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse
tres (3) años después.
Parágrafo 2°. Se
podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el
numeral segundo del presente artículo cuando, de conformidad con la
certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el municipio que se
vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre destinación superiores a
ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.
Parágrafo 3°. El
Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se creen.
Para tal efecto, el Gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido
el trámite de creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus
anexos a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo
Institucional de los Entes Territoriales del Ministerio del Interior."
Artículo 16.
Modifícase el artículo 9° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2°
de la Ley 177 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo
9°. Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos
en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios
cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República
considere su creación por razones de defensa nacional.
También podrán las
Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos
generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que
se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte
de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República.
Los concejales de
los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las
sesiones."
Artículo 17.
Adiciónase el artículo 15 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo
15. Anexos. El proyecto de
ordenanza para la creación de un municipio se presentará acompañado de una
exposición de motivos que incluirá como anexos los estudios, certificaciones,
el concepto expedido por la Oficina de Planeación Departamental, el mapa
preliminar del territorio del municipio que se pretende crear y los demás
documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
ley".
Artículo 18.
Contratos entre entidades territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes
sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí,
con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas
categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o
el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención
resulte más eficiente e implique menor costo.
Artículo 19. Viabilidad financiera de
los municipios y distritos. El
artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo
20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los límites establecidos en los
artículos 6° y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo
adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a
obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa
deberá definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación
a que se refiere el artículo anterior o el esquema de asociación de municipios
o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994,
entre otros instrumentos.
Si al término del
programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los
límites establecidos en la presente ley, la Oficina de Planeación Departamental
o el organismo que haga sus veces, someterá a consideración del Gobernador y de
la Asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito,
a fin de que esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que
contemple, entre otros instrumentos, la contratación a que se refiere el
artículo anterior y la asociación con otros municipios o distritos para la
prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento
de sus funciones administrativas.
Transcurrido el
término que señale la asamblea departamental para la realización del plan de
ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y
siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de
gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa
del Gobernador, determinará la fusión del respectivo municipio o distrito.
Al decidir la fusión
la respectiva ordenanza expresará claramente a qué distrito, municipio o
municipios limítrofes se agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así
como la distribución de los activos, pasivos y contingencias de dichos
municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en
que se distribuye a la población, la ubicación y destinación de los activos y
el origen de los pasivos.
En el caso en que se
decrete la fusión del municipio o distrito, los recursos de la participación
municipal en los ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán
ser asignados al distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el
territorio, en proporción a la población que absorbe cada uno.
Las oficinas de
Planeación departamental presentarán a consideración de la respectiva asamblea
el primer día de sesiones ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de
los distritos y municipios del departamento y a partir del cual se evalúe la
pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el presente artículo."
Artículo 20. Honorarios de los
concejales municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo
66. Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los
concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del
salario diario que corresponde al respectivo alcalde.
En los municipios de
categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento
cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al
año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.
En los municipios de
categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70)
sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se
podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.
A partir del año
2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta
setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al
año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta
sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al
año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente
hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones
extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones
extraordinarias o por las prórrogas.
Cuando el monto
máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio
puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el
presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar
los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente
para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto
sume como máximo el límite autorizado en el artículo décimo de la presente ley.
Parágrafo. Los honorarios
son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del
respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o
sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de
1992".
Artículo 21. Creación y supresión de
Contralorías distritales y municipales. El artículo 156 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo
156. Creación y supresión de Contralorías distritales y municipales. Unicamente los municipios y distritos
clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría
que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus
propias Contralorías.
Las contralorías de
los municipios y distritos a que se refiere el inciso anterior deberán
suprimirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o
distrito para financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control
fiscal, refrendada por la Contaduría General de la Nación.
Parágrafo. En los
municipios o distritos en los cuales no haya Contraloría municipal, la
vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva Contraloría
departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra
modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.
Parágrafo transitorio.
El 31 de diciembre del año 2000 las Contralorías que funcionan en los
municipios o distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el
presente artículo 3ª, 4ª, 5ª y 6ª quedarán suprimidas.
Vencido el término
señalado en el presente parágrafo, no podrá ordenarse gasto alguno para
financiar el funcionamiento de las contralorías de estos municipios o
distritos, salvo los necesarios para su liquidación".
Artículo 22. Salario de contralores y
personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo
159. El monto de los salarios
asignados a los Contralores y Personeros de los municipios y distritos, en
ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del
alcalde."
Artículo 23. Pagos a
los miembros de las Juntas Administradoras Locales. Los miembros de las Juntas
Administradoras Locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o
indirectamente pago o contraprestación alguna con cargo al Tesoro público del
respectivo municipio.
Artículo 24. Atribuciones del
personero como veedor del Tesoro.
En los municipios donde no exista Contraloría municipal, el personero ejercerá
las funciones de veedor del tesoro público. Para tal efecto tendrá las
siguientes atribuciones:
1. Velar por el
cumplimiento de los principios rectores de la contratación administrativa
establecidos en la ley, tales como: transparencia, economía, responsabilidad,
ecuación contractual y selección objetiva.
2. Velar por el
cumplimiento de los objetivos del Control Interno establecidos en la ley, tales
como: igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad,
publicidad y valoración de costos ambientales.
3. Realizar las
visitas, inspecciones y actuaciones que estime oportunas en todas las dependencias
de la administración municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones
en materia de tesoro público municipal.
4. Evaluar
permanentemente la ejecución de las obras públicas que se adelanten en el
respectivo municipio.
5. Exigir informes
sobre su gestión a los servidores públicos municipales y a cualquier persona
pública o privada que administre fondos o bienes del respectivo municipio.
6. Coordinar la
conformación democrática a solicitud de personas interesadas o designar de
oficio, comisiones de veeduría ciudadana que velen por el uso adecuado de los
recursos públicos que se
gasten o inviertan
en la respectiva jurisdicción.
7. Solicitar la
intervención de las cuentas de la respectiva entidad territorial por parte de
la Contraloría General de la Nación o de la Contraloría departamental, cuando
lo considere necesario.
8. Tomar las medidas
necesarias, de oficio o a petición de un número plural de personas o de
veedurías ciudadanas, para evitar la utilización indebida de recursos públicos
con fines proselitistas.
9. Promover y
certificar la publicación de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de
acuerdo con la ley.
10. Procurar la
celebración de los cabildos abiertos reglamentados por la ley. En ellos
presentará los informes sobre el ejercicio de sus atribuciones como veedor del
Tesoro Público.
CAPITULO IV
Racionalización de los fiscos
departamentales
Artículo 25. Asociación de los
departamentos. Los
departamentos podrán contratar con otro u otros departamentos o con la Nación,
la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el
cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte
más eficiente e implique menor costo. Con el mismo propósito, los departamentos
podrán asociarse para la prestación de todos o algunos de los servicios a su
cargo.
Artículo 26. Viabilidad financiera de
los departamentos. Incumplidos
los límites establecidos en los artículos 4° y 8° de la presente ley durante
una vigencia, el departamento respectivo adelantará un programa de saneamiento
fiscal tendiente a lograr, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados.
Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño y contemplar una o
varias de las alternativas previstas en el artículo anterior. Cuando un
departamento se encuentre en la situación prevista en el presente artículo la
remuneración de los diputados no podrá ser superior a la de los diputados de un
departamento de categoría cuatro.
A partir del año
2001, el Congreso de la República, a iniciativa del Presidente de la República,
procederá a evaluar la viabilidad financiera de aquellos departamentos que en
la vigencia fiscal precedente hayan registrado gastos de funcionamiento
superiores a los autorizados en la presente ley. Para el efecto, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público identificará los departamentos que se hallen en
la situación descrita, sobre la base de la valoración presupuestal y financiera
que realice anualmente.
Artículo 27. Salario de los
Contralores Departamentales.
El monto de los salarios asignados a los Contralores departamentales en ningún
caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del gobernador.
Artículo 28. Remuneración de los
Diputados. La remuneración de
los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones
corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:
Categoría de departamentos
Remuneración de diputados
Especial
30 SMLM
Primera
26 SMLM
Segunda
25 SMLM
Tercera y cuarta
18 SMLM
Artículo 29. Sesiones de las
Asambleas. El artículo 1° de
la Ley 56 de 1993, quedará así:
"Artículo
1°. Sesiones de las Asambleas. Las asambleas sesionarán durante seis (6)
meses en forma ordinaria, así:
El primer período
será, en el primer año de sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al
último del mes de febrero de respectivo año.
El segundo y tercer
año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1° de marzo
y el 30 de abril.
El segundo período
será del primero de junio al 30 de julio, y el tercer período, será del 1° de
octubre al 30 de noviembre.
Podrán sesionar
igualmente durante un mes al año de forma extraordinaria, que se remunerará
proporcionalmente al salario fijado.
Parágrafo 1°. La
remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación
proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o
sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992.
Parágrafo 2°. Los
Diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la
Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les
garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia".
CAPITULO V
Reglas para la transparencia de la gestión
departamental, municipal y distrital
Artículo 30. De las inhabilidades de
los Gobernadores. No podrá ser
inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador:
1. Quien haya sido
condenado en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la
investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de
diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre
en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
2. Quienes tengan
doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de
los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como
empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden
nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto
en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del
año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante
entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con
entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre
que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de
entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades
que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en
el régimen subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga
vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro
de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
6. Quien haya
desempeñado el cargo de contralor departamental o procurador delegado en el
respectivo departamento durante un período de doce (12) meses antes de la
elección de gobernador.
7. Quien haya
desempeñado los cargos a que se refiere el artículo 197 de la Constitución
Nacional.
Artículo 31. De las incompatibilidades
de los Gobernadores. Los
Gobernadores, así como quienes sean designados en su reemplazo no podrán:
1. Celebrar en su
interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de
otro, contrato alguno con el respectivo departamento, con sus entidades
públicas o privadas que manejen o administren recursos públicos provenientes
del mismo.
2. Tomar parte en
las actividades de los partidos o movimientos políticos, sin perjuicio de
ejercer libremente el derecho al sufragio.
3. Intervenir en
cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de
contratos con la administración pública.
4. Intervenir, en
nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus
funciones, en los cuales tenga interés el departamento o sus entidades
descentralizadas.
5. Ser apoderado o
gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales del
respectivo departamento, o que administren tributos, tasas o contribuciones del
mismo.
6. Desempeñar
simultáneamente otro cargo o empleo público o privado.
7. Inscribirse como
candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el
período para el cual fue elegido.
Artículo 32. Duración de las
incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades de los gobernadores a que se
refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional
y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la
aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere
el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva
circunscripción.
Quien fuere
designado como Gobernador, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión.
Parágrafo. Para
estos efectos, la circunscripción nacional, coincide con cada una de las
circunscripciones territoriales.
Artículo 33. De las
inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido
diputado:
1. Quien haya sido
condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a
partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas.
2. Quienes tengan
doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de
los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como
empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden
nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto
en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del
año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante
entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con
entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre
que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de
entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades
que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en
el régimen subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga
vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro
de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre
sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.
Artículo 34. De las incompatibilidades
de los diputados. Los
diputados no podrán:
1. Aceptar o
desempeñar cargo como empleado oficial; ni vincularse como contratista con el
respectivo departamento.
2. Intervenir en la
gestión de negocios o ser apoderado ante entidades del respectivo departamento
o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar
con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las
excepciones de que trata el artículo siguiente.
3. Ser miembro de
juntas o consejos directivos del sector central o descentralizado de cualquier
nivel del respectivo departamento, o de instituciones que administren tributos,
tasas o contribuciones procedentes del mismo.
4. Celebrar
contratos o realizar gestiones con quienes administren, manejen, o inviertan
fondos públicos procedentes del respectivo departamento, o sean contratistas
del mismo, o reciban donaciones de éste.
5. Ser representante
legal, miembro de juntas o consejos directivos, auditor o revisor fiscal,
empleado o contratista de empresas que presten servicios públicos domiciliarios
o de seguridad social en el respectivo departamento.
Parágrafo. El
funcionario público departamental que nombre a un diputado para un empleo o
cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en
nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente
artículo, incurrirá en causal de mala conducta.
Artículo 35. Excepciones. Lo dispuesto en los artículos anteriores
no obsta para que los diputados puedan, directamente o por medio de apoderado,
actuar en los siguientes asuntos:
1. En las
diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales
conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan
interés.
2. Formular reclamos
por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las
mismas personas.
3. Usar los bienes y
servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de
servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público,
bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten.
4. Ser apoderados o
defensores en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del
poder público. Sin embargo, los diputados durante su período constitucional no
podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por
objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo departamento,
los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del
orden departamental y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas
entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
Artículo 36. Duración. Las incompatibilidades de los diputados
tendrán vigencia durante el período constitucional para el cual fueron
elegidos. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses
siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
periodo fuere superior.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de diputado, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión.
Artículo 37. Inhabilidades para ser
alcalde. El artículo 95 de la
Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo
95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde
municipal o distrital:
1. Quien haya sido
condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la
investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de
diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre
en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
2. Quien dentro de
los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como
empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden
nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto
en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del
año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante
entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con
entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre
que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así
mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante
legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de
salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga
vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios
que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido
autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio;
o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades
que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en
el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
5. Haber desempeñado
el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un periodo de
doce (12) meses antes de la fecha de la elección."
Artículo 38. Incompatibilidades de los
Alcaldes. Los alcaldes, así como los que los
reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
1. Celebrar en su
interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de
otro, contrato alguno con el respectivo municipio, con sus entidades públicas o
privadas que manejen o administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en
las actividades de los partidos sin perjuicio de ejercer el derecho al
sufragio.
3. Intervenir en
cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de
contratos con la administración pública.
4. Intervenir, en
nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus
funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito, o sus entidades
descentralizadas.
5. Ser apoderado o
gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales, o que
administren tributos.
6. Desempeñar
simultáneamente otro cargo o empleo público o privado.
7. Inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual
fue elegido.
Parágrafo. Lo
dispuesto en el presente artículo se entiende sin perjuicio de las excepciones
a las incompatibilidades de que tratan los literales a, b, c, y d. del artículo
46 de la Ley 136 de 1994.
Artículo 39. Duración de las
incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades de los alcaldes municipales y
distritales a que se refieren los numerales 1 y 4, tendrán vigencia durante el
período constitucional y hasta doce (12) meses después del vencimiento del
mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a
que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses en la
respectiva circunscripción.
El mismo régimen de
inhabilidades e incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé
de Bogotá, D.C.
Parágrafo. Para
estos efectos la circunscripción nacional, coincide con cada una de las
circunscripciones territoriales.
Artículo 40. De las inhabilidades de
los Concejales. El artículo 43
de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo
43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni
elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido
condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a
partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas.
2. Quien dentro de
los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como
empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o
militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público
del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador
de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos,
que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
3. Quien dentro del
año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante
entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de
contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de
terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya
sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios
o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o
distrito.
4. Quien tenga
vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro
de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con
quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades
que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que
presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen
subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté
vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se
inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o
de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito
en la misma fecha."
Artículo 41. De las incompatibilidades
de los concejales. Adiciónase
el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, con los siguientes numerales:
"5°. Ser
representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o
revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio."
Artículo 42. Excepción a las
incompatibilidades. El
artículo 46 de la Ley 136 de 1994 tendrá un literal c) del siguiente tenor:
"c) Usar los
bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan
al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 43. Duración de las
incompatibilidades. El
artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo
47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales
municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período
constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis
(6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento
del período fuere superior.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión."
Artículo 44. De las incompatibilidades
de los miembros de las juntas administradoras locales. Adiciónase el artículo 126 de la Ley 136 de 1994,
así:
8. "Ser
representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o
revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio o
distrito."
Artículo 45. Excepciones a las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales. Modificase y adiciónase el artículo 128
de la Ley 136 de 1994, así:
El literal c) del
artículo 128 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"c) Usar los
bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan
al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 46. Duración de las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales. El artículo 127 de la Ley 136 de 1994
quedará así:
"Artículo
127. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los miembros de juntas
administradoras locales municipales y distritales tendrán vigencia hasta la
terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se
mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso
que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de miembro de junta administradora local, quedará sometido al
mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión."
Artículo 47. Excepción al régimen de
incompatibilidades. Se
exceptúa del régimen de incompatibilidades establecido en el presente capítulo
el ejercicio de la cátedra.
Artículo 48. Pérdida de investidura de
diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas
administradoras locales. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del
régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá
conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al
concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en
general.
2. Por la
inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o
de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el
caso.
3. Por no tomar
posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de
instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que
fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida
destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de
influencias debidamente comprobado.
6. Por las demás
causales expresamente previstas en la ley.
Parágrafo 1°. Las
causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
Parágrafo 2°. La
pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la
ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de
cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la
solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del
concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá
ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término
no mayor de quince (15) días.
Artículo 49. Prohibiciones relativas a
cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados,
alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y
miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes
municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de
juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser
miembros de juntas o concejos directivos de entidades de sector central o
descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni
miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales,
auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o
compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y
distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas
administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán
ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio,
o de sus entidades descentralizadas.
Los cónyuges o
compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y
distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas
administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán
ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores
central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o
municipio ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores
fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de los servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento,
distrito o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas
en este inciso directa o indirectamente.
Parágrafo 1°. Se
exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en
aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.
Parágrafo 2°. Las
prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores
públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplicarán en
relación con la vinculación de personal a través de contratos de prestación de
servicios.
Artículo 50. Prohibición para el
manejo de cupos presupuestales.
Prohíbese a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras
locales municipales y distritales, intervenir en beneficio propio o de su
partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuestales o en el
manejo, dirección o utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de
la iniciativa en materia de gasto que se ejercerá únicamente con ocasión del
debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo
anual de presupuesto, en la forma que establecen las Leyes Orgánicas del Plan y
del Presupuesto.
Artículo 51. Extensión de las
incompatibilidades de los contralores y personeros. Las incompatibilidades de los contralores
departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales y
municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y
hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la
aceptación de la renuncia.
CAPITULO VI
Régimen para Santa Fe de Bogotá Distrito
Capital
Artículo 52. Financiación de gastos de
funcionamiento de Santa Fe de Bogotá D.C. Los gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá
D.C. deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal
manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes,
provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente,
la inversión pública autónoma del distrito. En consecuencia, no se podrán
financiar gastos de funcionamiento con recursos de:
a) El situado
fiscal;
b) La participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos
percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del
balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de
destinación específica;
e) Los recursos de
cofinanciación;
f) Las regalías y
compensaciones;
g) El crédito
interno o externo;
h) Los activos,
inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de
titularización;
i) La sobretasa al
ACPM;
j) El producto de la
venta de activos fijos;
k) Otros aportes y
transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos
financieros producto de rentas de destinación específica.
Parágrafo 1°. Los
gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se
financien con cargo a recursos de libre destinación del distrito y que generen
obligaciones que no se extingan en una vigencia, sólo podrán seguirse
financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 2°. Los
gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en
que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante
la vigencia fiscal en que se paguen.
Parágrafo 3°. Los
contratos de prestación de servicios para la realización de actividades de
carácter administrativo se clasificarán para los efectos de la presente ley
como gastos de funcionamiento, independientemente del origen de los recursos
con los cuales se financien.
Artículo 53. Valor máximo de los
gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá,
D. C. Durante cada vigencia
fiscal, los gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital,
incluida la personería, no podrán superar el cincuenta por ciento (50%) como
proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo. Se
establece un período de transición a partir del año 2001 para Santa Fe de
Bogotá, Distrito Capital con el fin de dar aplicación a la presente ley así:
Año
2001
2002
2003
2004
Santa Fe de Bogotá, D.C.
58%
55%
52%
50%
Artículo 54. Valor máximo de los
gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D. C. Durante cada vigencia fiscal, la sumatoria
de los gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá no superará el
monto de gastos en salarios mínimos legales vigentes, más un porcentaje de los
ingresos corrientes anuales de libre destinación según la siguiente tabla:
Límite en salarios mínimos legales
mensuales
Porcentaje de los ingresos corrientes de
libre destinación
Concejo
Contraloría
3.640 SMLM
3.640 SMLM
2.0%
3.0%
Artículo 55. Período de transición
para ajustar los gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá,
D.C. Se establece un período
de transición a partir del año 2001, para que Santa Fe de Bogotá, D. C., ajuste
los gastos del Concejo y la Contraloría, de forma tal que al monto máximo de
gastos autorizados en salarios mínimos en el artículo anterior, se podrá sumar
por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de
libre destinación:
2001
Año
2002
2003
2004
Concejo
Contraloría
2.3%
3.8%
2,2%
3.5%
2.1%
3.3%
2.0%
3.0%
Artículo 56. Prohibición de
transferencias y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central del Distrito Capital
efectuar transferencias a las loterías, las empresas prestadoras del servicio
de salud y las instituciones de naturaleza financiera de propiedad del
Distrito, si las tuviere o llegase a tener, o con participación mayoritaria en
ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la
constitución de ellas y efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo
cualquier modalidad.
Cuando una Empresa
Industrial y Comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a
que se refiere el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años
seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o
enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las
transferencias, aportes o créditos para la liquidación.
Artículo 57. Salario del Contralor y
el Personero de Santa Fe de Bogotá D. C. El monto de los salarios asignados al Contralor y al
Personero de Santa Fe de Bogotá, D. C. en ningún caso podrá superar el cien por
ciento (100%) del salario del alcalde.
Artículo 58. Honorarios y Seguros de
concejales. A los concejales
se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a
las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de
aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la
remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20).
En todo caso el
monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederán la remuneración
mensual del alcalde mayor.
También tendrán
derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida
equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales y a un
seguro de salud. El alcalde contratará con una compañía autorizada los seguros
correspondientes.
Cuando ocurran
faltas absolutas, quienes llenen las vacantes correspondientes tendrán derecho
a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su
posesión y hasta que concluya el período respectivo.
El pago de los
honorarios y de las primas de los seguros aquí previstos estará a cargo del
Fondo Rotatorio del Concejo.
Artículo 59. Honorarios y Seguros de
ediles. A los ediles se les
reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las
comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas.
Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la
remuneración del alcalde local, dividida por veinte (20). Los ediles tendrán derecho
a los mismos seguros reconocidos por esta ley a los concejales.
En ningún caso los
honorarios mensuales de los ediles podrán exceder la remuneración mensual del
alcalde local.
El pago de los
honorarios y de las primas de seguros ordenados estarán a cargo del respectivo
fondo de desarrollo local.
Artículo 60. Inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones para el Alcalde Mayor, los concejales, los
ediles, el contralor y el personero de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital. Las disposiciones en materia de
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para ser elegido a cargo o
corporación de elección popular para el nivel municipal y distrital contenidas
en el Capítulo Quinto de la presente ley, rigen para Santa Fe Bogotá Distrito
Capital.
CAPITULO VII
Alivios a la Deuda Territorial
Artículo 61. Requisitos para Otorgar
las Garantías. La Nación
otorgará garantías a las obligaciones contraídas por las entidades
territoriales con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, cuando se cumplan todos los siguientes requisitos:
a) Que las entidades
territoriales cuyas deudas se garanticen, requieran de un programa de ajuste
fiscal;
b) Que las entidades
territoriales cuyas deudas se garanticen, se comprometan a realizar dicho ajuste
fiscal, en los términos establecidos en los artículos 5, 7, 8, 9, 11, 53 y 55
de esta ley, y no dispongan de recursos propios suficientes para efectuarlo;
c) Que las entidades
territoriales tengan deudas que deban ser reestructuradas para recuperar su capacidad
de pago;
d) Que las entidades
financieras se comprometan a otorgar nuevos créditos para financiar los
programas de ajuste fiscal antes mencionados.
e) Que las
obligaciones contraídas con las entidades financieras se reestructuren en
condiciones de plazo y costo que permitan su adecuada atención y el
restablecimiento de su capacidad de pago;
f) Que se constituya
una fiducia de administración y pago de todos los recursos que se destinarán al
pago del endeudamiento que se garantice. En dicha fiducia, se incluirá la
administración de los recursos y el pago de la deuda reestructurada y
garantizada, junto con sus garantías y fuentes de pago. En el acuerdo, las
partes podrán convenir la contratación directa de la fiducia a que se refiere
este literal;
g) Que los acuerdos
de ajuste fiscal se suscriban antes del 30 de junio del 2001.
Parágrafo. Los
créditos para ajuste fiscal a los cuales se refiere la presente ley, se
destinarán a pagar las indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de
contratos de prestación de servicios personales y pasivos del personal que sea
necesario desvincular en el proceso de reestructuración de la entidad
territorial.
Artículo 62. Garantía créditos de
ajuste fiscal. La garantía de
la Nación será hasta del cien por ciento (100%) de los nuevos créditos
destinados al ajuste fiscal, cuando se contraten dentro de los plazos
establecidos por la presenta ley y cuenten con la previa autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 63. Garantía otros créditos. La deuda vigente a 31 de diciembre de 1999
que sea objeto de reestructuración por parte de las entidades financieras
vigiladas por la Superintendencia Bancaria, será garantizada hasta por el
porcentaje que en cada acuerdo de reestructuración se convenga de conformidad
con la ampliación de plazos y reducción de costo contemplados en el mismo, sin
que en ningún caso dicha garantía exceda del cuarenta por ciento (40%).
Artículo 64. Autorizaciones. El otorgamiento de la garantía de la
Nación de que tratan los dos artículos anteriores, sólo requerirá de la
autorización del Ministro de Hacienda y Crédito Público y no afectará los cupos
de garantías autorizados por otras leyes.
Artículo 65. Fondo de Contingencias. Créase en el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público un Fondo de Contingencias como una cuenta sin personería
jurídica, para atender los pagos que por concepto de la garantía tuviere que
efectuar la Nación, en cumplimiento de la presente ley. El
Fondo se alimentará
con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. Los recursos
del Fondo atenderán los pagos solicitados por la fiducia, correspondientes al
porcentaje garantizado por la Nación de la diferencia resultante entre el monto
que ha debido pagar la entidad territorial de conformidad con lo previsto en
los acuerdos de reestructuración y el valor efectivamente recaudado por la
fiducia con este propósito.
En el evento en que
la Nación honre la garantía, ésta se subrogará en los derechos de la entidad
financiera frente a la deuda de la entidad territorial hasta por el porcentaje
correspondiente al pago efectuado.
Artículo 66. Manejo fiduciario. La Nación –Ministerio de Hacienda y
Crédito Público– contratará en forma directa la fiduciaria que manejará el
Fondo de que trata el artículo anterior y hará las apropiaciones presupuestales
necesarias para efectuar los aportes anuales al Fondo, los cuales se entenderán
ejecutados una vez sean transferidos al mismo. Estas apropiaciones se
clasificarán en servicio de la deuda como servicio de pasivos contingentes.
Artículo 67. Control de cumplimiento. Sin perjuicio de las competencias de las
Contralorías Departamentales y Municipales, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, las entidades financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia
Bancaria y la Contraloría General de la República harán control al cumplimiento
de los acuerdos de reestructuración.
El incumplimiento de
los acuerdos de reestructuración será causal para sancionar a los alcaldes y
gobernadores hasta con destitución del cargo.
En caso de
incumplimiento, la Contraloría General de la República abrirá juicios fiscales
a los responsables de dicho incumplimiento.
CAPITULO VIII
Disposiciones Finales
Artículo 68. Apoyo al Saneamiento
Fiscal. Para la implementación
de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional, las
entidades territoriales y sus descentralizadas podrán, en cualquier momento,
contratar créditos en condiciones blandas con entidades financieras de
redescuento como Findeter, quienes implementarán una línea de crédito para tal
fin.
Parágrafo. En los
programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de que habla el
presente artículo, las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán
incluir un plan de contingencia para la adaptación de las personas
desvinculadas a una nueva etapa productiva.
Artículo 69.
Modifícase el numeral 1 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, el cual quedará
así:
"1. En el caso
del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se
constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las
dependencias o funcionarios del Ministerio. En todo caso las actuaciones del
Ministerio se harán por conducto de personas naturales.
En el caso del
sector descentralizado la promoción le corresponderá ejercerla a la
Superintendencia que ejerza inspección, control o vigilancia sobre la
respectiva entidad.
Tratándose de
entidades descentralizadas que no estén sujetas a inspección, control o
vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el
presente artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público."
Artículo 70. De la contratación. No podrá contratar con ninguna entidad
estatal quien aparezca como deudor en mora en las bases de datos de la Dian y
en aquellas que las entidades territoriales establezcan a través de sus
organizaciones gremiales.
Artículo 71. De las indemnizaciones de
personal. Los pagos por conceptos
de indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta no se tendrá
en cuenta en los gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la
presente ley.
Artículo 72. De los bonos pensionales. La redención y/o pago de los bonos pensionales
tipos A y B en las entidades territoriales se atenderán con cargo al servicio
de la deuda de la respectiva entidad territorial.
Artículo 73. Límite a las asignaciones
de los servidores públicos territoriales. Ningún servidor público de una entidad territorial
podrá recibir una asignación superior al salario del gobernador o alcalde.
Artículo 74. Atribuciones de los
gobernadores y alcaldes. El
gobernador y el alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los
artículos 305 numeral 7° y 315 numeral 7° de la Constitución Política
respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los empleos de sus
dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con
sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente. El gobernador
con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al
monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente
aprobado. El alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto
globalmente fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la presente ley.
Artículo 75. Libertad para la creación
de dependencias. Sin perjuicio
de las competencias que le han sido asignadas por la ley a los departamentos,
distritos o municipios, éstos no están en la obligación de contar con unidades
administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento
de las siguientes funciones: desarrollo de políticas de vivienda de interés
social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de las normas en materia
ambiental, atención de quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria,
promoción del deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y
servicios a la juventud y promoción, casas de la cultura, consejerías,
veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes.
Las unidades
administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas a que se refiere el
presente artículo sólo podrán crearse o conservarse cuando los recursos a que
se refiere el artículo tercero de la presente ley sean suficientes para
financiar su funcionamiento. En caso contrario las competencias deberán
asumirse por dependencias afines.
En todo caso las
dependencias que asuman las funciones determinadas en el presente artículo
deberán cumplir con las obligaciones constitucionales y legales de
universalidad, participación comunitaria y democratización e integración
funcional.
Parágrafo 1°. Las
funciones de control interno y de contaduría podrán ser ejercidas por
dependencias afines dentro de la respectiva entidad territorial en los
municipios de 3ª , 4ª , 5ª y 6ª categorías.
Parágrafo 2°. Las
dependencias que asumen las funciones de los Entes Deportivos Departamentales,
deberán, como mínimo tener Junta Directiva con representación de ligas,
municipios y de Coldeportes Nacional; así como manejar los recursos de fondos
del deporte en cuentas especiales para este fin.
Igualmente, deberán
tener un plan sectorial del deporte de conformidad con la legislación vigente.
Parágrafo 3°. Los
municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías no están obligados a
nombrar en los cargos directivos o secretarios de despacho a personas con
título profesional, excepción del Contador que debe ser titulado.
Artículo 76. Titularización de rentas. No se podrá titularizar las rentas de una
entidad territorial por un período superior al mandato del gobernador o
alcalde.
Artículo 77. Readaptación laboral. El Departamento Administrativo de la
Función Pública, los departamentos y municipios serán responsables de
establecer y hacer seguimiento de una política de reinserción en el mercado
laboral de las personas que deben desvincularse en el cumplimiento de las
disposiciones de esta ley.
Dentro de las
actividades que se deban implementar bajo la dirección o coordinación del
Departamento Administrativo de la Función Pública deberán incluirse programas
de capacitación, préstamos y servicio de información laboral. En este proceso
participarán activamente la Escuela Superior de Administración Pública (Esap),
el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), Dansocial, y las demás entidades
del Estado que sean designadas por el gobierno.
Así mismo,
promoverán y fomentarán la creación de cooperativas de trabajo asociado
conformado por el personal desvinculado.
La omisión total o
parcial de esta disposición, dará lugar al ejercicio de la acción de
cumplimiento a que se refiere el artículo 83 y a la imposición de las sanciones
previstas en el artículo 84.
Artículo 78. Unidades de apoyo. Las asambleas y concejos podrán contar
con unidades de apoyo normativo, siempre que se observen los límites de gastos
a que se refieren los artículos 8º, 10, 11, 54 y 55.
Artículo 79. Control social a la
gestión pública territorial.
El Departamento Nacional de Planeación publicará en medios de amplia
circulación nacional con la periodicidad que señale el reglamento y por lo
menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la gestión de todas
las entidades territoriales, incluidos sus organismos de control, según la
metodología que se establezca para tal efecto.
Artículo 80. Restricción al apoyo
financiero de la Nación.
Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las
entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la presente ley; en
consecuencia a ellas no se les podrá prestar recursos de la Nación, cofinanciar
proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier
clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política.
Tampoco podrán acceder a nuevos recursos de crédito y las garantías que
otorguen no tendrán efecto jurídico.
Tampoco podrán
recibir los apoyos a que se refiere el presente artículo, ni tener acceso a los
recursos del sistema financiero, las entidades territoriales que no cumplan con
las obligaciones en materia de contabilidad pública y no hayan remitido
oportunamente la totalidad de su información contable a la Contaduría General
de la Nación.
Artículo 81. Extensión del control de
la Contraloría General de la República. En desarrollo del inciso tercero del artículo 267 de la Constitución
Nacional, la Contraloría General de la República realizará el control fiscal de
las entidades territoriales que incumplan los límites previstos en la presente
ley. Para el efecto, la Contraloría General de la República gozará de las
mismas facultades que ejerce en relación con la Nación.
Artículo 82. Capacitación a nuevos
servidores públicos electos.
La Escuela Superior de Administración Pública (Esap), y las demás instituciones
de educación pública universitaria adelantarán un programa de capacitación en
administración pública, dirigido a los alcaldes, gobernadores y miembros de
corporaciones públicas de elección popular, durante el período que medie entre
su elección y posesión.
Artículo 83. Acción de cumplimiento. Toda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en la
presente ley, de conformidad con lo establecido en la Ley 393 de 1997.
Artículo 84. Sanciones por
incumplimiento. El
incumplimiento de lo previsto en la presente ley, constituirá falta gravísima,
sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.
Artículo 85. Areas metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en
jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente
al factor poblacional indicado en el artículo segundo. En todo caso dichos
municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta.
Artículo 86. Régimen de transición
para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a
los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se
realicen a partir del año 2001.
Artículo 87. Seguro de vida para los
alcaldes. Los alcaldes tendrán
derecho durante el período para el cual han sido elegidos a un seguro de vida.
Para tal efecto, el Concejo autorizará al alcalde para que contrate con una
compañía de seguros legalmente autorizada el seguro previsto en este artículo.
El pago de las
primas estará a cargo del Municipio o Distrito.
Artículo 88.
Modifícase el numeral 4° del artículo 69 del Decreto-ley 1421 de 1993, quedara
así:
"Numeral 4°.
Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo
concepto favorable del concejo distrital de política económica y fiscal y de
conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo local.
El ochenta por
ciento (80%) de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de dos mil
(2.000) salarios mínimos mensuales legales y el veinte por ciento (20%)
restantes de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de doscientos
(200) salarios mínimos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para la
iniciación de nuevas obras mientras no estén terminadas las que se hubieren
iniciado en la respectiva localidad para el mismo servicio".
Artículo 89. Gastos inferiores a los
límites. Aquellos
departamentos, distritos o municipios que en el año anterior a la entrada en
vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo de los límites establecidos en
los artículos anteriores, no podrán aumentar las participaciones ya alcanzadas
en dichos gastos como proporción de los ingresos corrientes de libre
destinación.
Artículo 90. Otorgamiento de créditos. Ninguna entidad financiera podrá otorgar
créditos a las entidades territoriales que incumplan los límites establecidos
en la presente ley, sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la suscripción de un plan de desempeño en los términos
establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus disposiciones complementarias.
Artículo 91. Límite a los gastos del
nivel nacional. Durante los
próximo cinco (5) años, contados a partir de la publicación de la presente ley,
el crecimiento anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios de los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación y de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el
régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras, no podrá superar
en promedio el cincuenta por ciento (50%) de la meta de inflación esperada para
cada año, según las proyecciones del Banco de la República.
El rubro de viáticos
y de gastos de viaje tampoco podrá superar el cincuenta por ciento (50%) de la
mencionada meta de inflación.
Se exceptúan de esta
disposición los gastos para la prestación de los servicios de salud, los de las
Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Parágrafo. El límite
establecido en este artículo para los gastos del nivel nacional también se
aplicará para el Congreso de la República.
Artículo 92. Control a gastos de
personal. Durante los próximos
cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el
crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas
Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta
de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la
República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos
reales.
Artículo 93. Naturaleza de los Gastos
de Publicidad. Contratos de Publicidad. Para los efectos de la presente ley, los gastos de publicidad
se computan como gastos de funcionamiento y en ningún caso podrán considerarse
como gastos de inversión.
Artículo 94. Los
Contadores Generales de los Departamentos, además de las funciones propias de
su cargo, deberán cumplir aquéllas relacionadas con los procesos de
consolidación, asesoría y asistencia técnica, capacitación y divulgación y
demás actividades que el Contador General de la Nación considere necesarias
para el desarrollo del Sistema General de Contabilidad Pública en las entidades
departamentales y municipales, en sus sectores central y descentralizado.
Artículo 95. Normas orgánicas. Los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°,
10, 11,13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de
presupuesto.
Artículo
transitorio. Mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, o
la ley que regule el régimen departamental, el número de diputados por
departamentos será el siguiente:
Amazonas                                                   11
Antioquia                                                   29
Arauca                                                        11
Atlántico                                                    19
Bolívar                                                       18
Boyacá                                                       18
Caldas                                                        16
Caquetá                                                     15
Casanare                                                   11
Cauca                                                         16
Cesar                                                          16
Córdoba                                                     17
Cundinamarca                                          19
Chocó                                                         15
Huila                                                           16
Guainía                                                      11
Guaviare                                                    11
La Guajira                                                 15
Magdalena                                                                16
Meta                                                            15
Nariño                                                        17
Norte de Santander                                 17
Putumayo                                                   13
Quindío                                                      15
Risaralda                                                   16
San Andrés                                                                11
Santander                                                  19
Sucre                                                           15
Tolima                                                        17
Valle                                                           25
Vaupés                                                        11
Vichada                                                      11
Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; parágrafo 3° del
artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo
97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de
1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 8° y 11 de la Ley 177 de
1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los
artículos 7°, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las
demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el
numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión "quienes dentro de
los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados
públicos o trabajadores oficiales, ni" del numeral 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
Basilio Villamizar
Trujillo.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Bogotá, D.
C., a 6 de octubre de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del
Interior,
Humberto de la Calle
Lombana.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Publico,
Juan Manuel Santos
Calderón.
AVISO
I.
LAS DEMANDAS
1.
Expediente
D-3297
Los demandantes en este proceso consideran
que algunos de los artículos de la ley 617/00 vulneran la Constitución, así.
- El parágrafo 3 del artículo 1 y el
parágrafo 4 del artículo 2 al establecer la categorización territorial de los
departamentos, distritos y municipios en materia salarial, lesionan el
principio de "a trabajo igual, salario igual”, contenido en el artículo 53
de la Constitución  y, por ende, los artículos 25 y 13 del mismo ordenamiento y
el Convenio 100 de 1951 de la OIT, aprobado por la ley 84 de 1962, sobre la
igualdad de remuneración para todos los servidores públicos. La estratificación
en esta materia crea, entonces, una diferenciación violatoria del Estatuto
Superior.
- El inciso segundo del artículo 10 y el
artículo 11 en cuanto fijan el valor máximo de gastos de las personerías
distritales y municipales; y el período de transición para ajustar los gastos
de esas mismas entidades, violan "la autonomía de las entidades
territoriales, pues genéricamente coloca en camisa de fuerza sus ingresos
corrientes de libre destinación, y en forma específica, atenta contra un
organismo de control gubernamental; las personerías distritales y
municipales."
- El artículo 96 en la parte que deroga la
ley 166 de 1994 y el artículo 8 de la ley 177 de 1994 viola la autonomía
presupuestal y administrativa de las Personerías, órganos de control que deben
estar ajenos a cualquier injerencia del Ejecutivo.
2.
Expediente
D-3304
En este proceso se demanda la integridad
de la ley y algunas disposiciones así:
-
Las expresiones
"corrientes de libre destinación" y "cuando en el primer
semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el
departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir la
categoría, se calificará en la que acreditó en dicho semestre, de acuerdo al
procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad
fiscal", contenidas en el artículo 1 y los parágrafos 2 y 4 del artículo 6
de la ley 136/94, modificado por el artículo 2 de la ley acusada, en
concordancia con el artículo 1 ibidem, por infringir los artículos 151, 300,
302, 313, 320, 322, 324, 325, 317 y 357, por las siguientes razones:
Para efectos de la
categorización de municipios, la Constitución en el artículo 320 le ordena al
legislador tener en cuenta múltiples factores, algunos de los cuales se
excluyeron en la ley acusada, como los recursos naturales, circunstancias
sociales, culturales y ecológicas, la situación geográfica, entre otros, lo que
constituye entonces una clasificación arbitraria violatoria del derecho a la
igualdad que exige que los departamentos y municipios iguales tengan igual
trato y a los diferentes se les reconozca la diferencia. No obstante lo
anterior, las normas acusadas clasificaron las entidades territoriales por el
aspecto económico, infringiendo el derecho a la igualdad y con inobservancia de
los elementos que establece la Constitución para realizarla, ordenamiento en el
que se exige tener en cuenta todos los ingresos.
La capacidad
económica de las entidades territoriales, tal y como lo señaló la Corte
Constitucional en la sentencia C-219/97, está dada por sus recursos o rentas
que se traducen en ingresos endógenos y exógenos, esto es, los provenientes del
sector central y los que provienen de su propia jurisdicción, y dentro de ellos
se encuentran los ingresos ordinarios o corrientes de libre destinación, así
como las rentas producto de contribuciones y tasas con destinación específica y
los recursos de capital;  entonces, la clasificación por recursos "refiere
a todos los que percibe el municipio o el departamento, bien sean provenientes
del sector central o no, o de carácter permanente o transitorio, como lo es la
clasificación de ingresos corrientes e ingresos de capital".
La Constitución no
consagra "ninguna exclusión de ingresos, para efectos de la categorización,
por el contrario, señala que aquella deberá hacerse con arreglo a los recursos
económicos, sin hacer distinciones; entonces mal puede hacerse con criterios
parciales que incluyen tan sólo un tipo de ingresos, causando grave perjuicio a
las entidades territoriales quienes verán reducida su participación en las
categorías que les corresponde, y con ello (sic) se verá menguada la
administración local". En consecuencia, el artículo 1 acusado, al hacer la
clasificación apoyándose únicamente en los ingresos de libre destinación, violó
la Constitución.
-
El parágrafo del
artículo 6 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2 de la ley
acusada, viola el principio de igualdad al no incluir a los departamentos y
distritos. Además, la prohibición que allí se establece de aumentar de
categoría, sanciona la adecuada gestión de los municipios que racionalizando su
gasto tengan la posibilidad de ubicarse en una categoría superior a la
inmediatamente siguiente durante un mismo año, y viola el principio de
proporcionalidad de los gastos en relación con la categorización, pues a pesar
de encontrarse en déficit o en superávit "no podrán ubicarse en la
categoría que les corresponde por la simple prohibición que trae este
artículo."
-
El parágrafo 4 del artículo
1 viola el principio de igualdad al no incluir la posibilidad de adecuar la
categoría de un municipio o de un distrito, cuando éste ha enervado las
condiciones para disminuir la categoría, lo cual implica una diferencia de
trato. Igualmente, se establece un nuevo elemento que es la capacidad fiscal de
las entidades territoriales que viola el principio de igualdad y de
proporcionalidad "en cuanto a la aplicación de los criterios para la
categorización de los departamentos a quienes no les prosperen sus objeciones y
los que sí, así como respecto de los municipios y distritos que no tienen
contemplada esta posibilidad de enervar las condiciones de su
categorización."  Asimismo, que siendo la ley 617 de naturaleza ordinaria,
su artículo 1 resulta inconstitucional por cuanto está regulando un tema
reservado a las leyes orgánicas.
-
El aparte del artículo
3 que dice "de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las
mismas" viola el "reducto mínimo de su gestión que no permite una
injerencia del legislador en orden a desnaturalizar la autonomía administrativa
que se traduce en la capacidad de administrar libremente los recursos de las
rentas tributarias y no tributarias”, como lo señaló la Corte en la sentencia
C-219/97.
En consecuencia,
dichos preceptos vulneran la Constitución, pues "previendo la exclusión de
los ingresos de fuente exógena y de recursos de capital, determinan sin la
participación de las entidades de elección popular del nivel territorial, que
dichos ingresos están previstos para atender sus obligaciones corrientes,
provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar al menos la inversión
pública autónoma de las mismas; en consecuencia, se determina una serie de
materias y de destinaciones concretas, creando prioridades de gasto que
corresponde realizar a las entidades territoriales, de acuerdo con los
procedimientos para la fijación de su propio presupuesto y la determinación de
sus gastos e inversiones, de acuerdo con las necesidades locales que es en
últimas la garantía de su autonomía de gestión administrativa, contemplada en
el artículo 362 de la Constitución y que se garantiza con la participación de
las entidades territoriales a través de sus órganos de elección popular, tal y
como dan cuenta, los artículos 300 numerales 2, 3, 4, 5 y 7 y 313 numerales 2,
3, 4, 5 y 6."  Por donde esta ley, siendo formalmente inatacable viola la
reserva de la ley orgánica.  Además, en el presente caso la situación es
idéntica a la del quebrantamiento por unidad de materia, constitutiva de vicio
material que no caduca.
-
El literal b) del
artículo 3 viola el inciso final del artículo 357 de la Carta, modificado por
el Acto Legislativo 1/95, pues allí se dispone que un porcentaje de los
recursos que perciban los municipios por concepto de participación en los
ingresos corrientes de libre destinación podrán dedicarse para inversión o para
otros gastos, en consecuencia, no resulta constitucional que el literal acusado
establezca que las entidades territoriales no podrán financiar gastos de
funcionamiento con recursos de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión.
-
El parágrafo 2 del
artículo 3 al consagrar que las obligaciones relativas a gastos de financiación
de docentes y personal del sector salud que no se extingan en una sola
vigencia, tendrán que financiarse con ingresos corrientes de libre destinación,
viola el artículo 362 de la Constitución, que establece que las rentas
tributarias y no tributarias, o las que provengan de la explotación de
monopolios son propiedad exclusiva de las entidades territoriales y gozan de la
misma garantía que la propiedad y renta de los particulares; "por
consiguiente, si no existe esta prohibición constitucional para destinar los
recursos provenientes de la explotación de monopolios para la atención de
docentes y del personal del sector salud, no puede hacerlo el legislador, al
igual que tampoco podría prohibir que los órganos de elección popular fijaran
rentas no tributarias-locales que permitan percibir ingresos para atender
dichos gastos, lo cual, dicho sea de paso, lo que implica es un límite para la
obtención de los ingresos requeridos para la financiación de gastos de las
entidades territoriales de acuerdo a sus necesidades, con relación específica a
la autonomía fiscal y local de las mismas."
-
Los artículos 3, 4, 5,
6, 7, 52, 53, 89, 90, 91, 92 y 93 desconocen la autonomía administrativa y de
gestión de las entidades territoriales al fijar topes de utilización de los
ingresos corrientes de libre destinación de dichas entidades a la financiación
de gastos de funcionamiento.
-
Los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89,
91, 92, 93 son normas orgánicas de presupuesto, como se expresa en el artículo
95, lo que significa que la misma ley acepta que está modificando la ley
orgánica del presupuesto, "lo cual no es mas que un distractor, por cuanto
casi todo su texto está fundamentado en la racionalización del gasto público;
su hilo conductor es la reducción del presupuesto de las entidades
territoriales y su filosofía apunta a lograr los fines propuestos, sin importar
la violación de la Constitución Política, (...) desconociendo la autonomía de
las entidades territoriales, el ejercicio del control fiscal como instrumento
eficaz de lucha contra la corrupción, pisoteando los fines del Estado Social de
Derecho consagrados en el artículo 2 superior, pero lo que es más grave, a
través de una ley que por su naturaleza debió ser tramitada siguiendo los
requisitos exigidos de manera perentoria por la propia Carta, (...)al tiempo
que viola el principio de unidad de materia (...)".
Asimismo, “El
principio de autonomía presupuestal  ofrece a las entidades financieras la
separación financiera, así sea nominal, que es el inicio del proceso
autonómico. Esta libertad relativa se ve menguada en aras de conseguir una
hacienda pública coherente y coordinada, en la cual la contabilidad, los
procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y
control del mismo respondan a patrones comunes. La preparación y presentación,
por significar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respectiva
administración, es por su naturaleza una función del órgano ejecutivo, que
también tiene la vocación natural (necesaria) para poner en ejecución el
presupuesto. La función intermedia entre estas dos corresponde al órgano de
elección popular y es una expresión del principio democrático. La función de
control corresponde a varios órganos dependiendo del ángulo desde el cual se
ejerza. El control político del presupuesto lo ejerce el órgano de elección
popular desde que recibe el proyecto hasta su fenecimiento. El financiero y el
económico los lleva también el ejecutivo a todo lo largo del procedimiento
presupuestal y el control fiscal lo ejercen las Contralorías”.  Al mismo tiempo
el actor reivindica la autonomía presupuestal de orden territorial, a través de
las diferentes fases.
Los artículos
acusados limitan de manera ostensible la administración de los recursos de las
entidades territoriales, haciendo cada vez más inalcanzable su desarrollo
autónomo, puesto que permiten que "el legislador se inmiscuya, de manera
indebida, en los recursos de fuente endógena de las entidades territoriales,
violando los artículos 1 y 287 constitucionales", lo cual contradice
abiertamente nuestro ordenamiento constitucional, que predica la autonomía de
las entidades territoriales. No sobra agregar que aunque el Distrito Capital no
tiene la condición de entidad territorial, no por ello es ajena a las
previsiones del artículo 287 superior.
-
Respecto de los
artículos 8, 9, 10, 11, 13, 20, 21, 28, 54, 55, 58 y 59 dice que es
"inexequible la limitación del gasto en torno a la distinción porcentual
de la remuneración de todos los cargos, diferentes a los diputados, en igual
sentido deberá entenderse la previsión relativa a los cargos de las entidades
territoriales de personal que hubiere sido vinculado por contrato, pues el
parágrafo 4 del artículo 3 relativo a la financiación de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales señala que 'los contratos de
prestación de servicios para la realización de las actividades administrativas
se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de
funcionamiento", lo cual, de acuerdo con lo anteriormente expuesto no
solamente implica discriminación de los cargos que se desempeñen en los
distintos niveles territoriales para el desempeño de funciones análogas o
similares sino una discriminación entre las personas que son vinculadas por
contrato y las que no. Bajo la misma argumentación, es de anotar la
inconstitucionalidad de las remuneraciones previstas para los diputados y para
los concejales, en razón de la distinción de categorías de las entidades
territoriales (arts. 20 y 28 ley 617/2000)".
De otra parte,
agrega que también se lesiona la autonomía fiscal y administrativa de las
entidades territoriales, "en cuanto a la fijación de gastos e
inversiones" pues esa labor solamente les corresponde ejercerlas a ellas.
Además, "la determinación de los límites o topes para la financiación de
los gastos de funcionamiento se utiliza únicamente tomando en cuenta los
ingresos corrientes de libre destinación, al paso que se señala como límites
para el crecimiento de los gastos, adicionalmente a dichos topes, la meta de
inflación establecida por el Banco de la República (parágrafo 8 ley 617 de 2000
para los departamentos y parágrafo del artículo 11 ib. para los municipios y
distritos)".
-
Los artículos 8 parágrafo y 11 parágrafo de la ley 617/00 establecen que los
ajustes a los porcentajes y cuotas de auditaje corresponde hacerlos a los
Secretarios de Hacienda Departamental, Municipal o Distrital. Así las cosas,
los porcentajes establecidos en ese artículo son los relativos a los topes de
gastos de las asambleas, concejos, contralorías departamentales, municipales y
personerías municipales, "(...) en consecuencia es posible que en los
parágrafos se refiriera a la fijación de los ajustes al porcentaje de las
cuotas de auditaje (...), facultad reservada al legislador en cuanto a las
fuentes endógenas de financiación y privativa de las entidades territoriales a
través de sus órganos de elección popular, en lo que atañe a las fuentes
exógenas de financiación o recursos propios y en todos los eventos por
comportar materias propias de la ley orgánica de presupuesto y ley de
apropiaciones (...)”.  Con todo, como en el parágrafo aludió "a la
facultad del secretario de hacienda para determinar los ajustes de los
porcentajes previstos en el artículo y no en el parágrafo, luego debe
considerarse inconstitucional en la medida en que el error en la redacción
genera una facultad por entero distinta e inconstitucional, asignada a un cargo
público de la administración."
La fijación y
determinación de los ajustes a las cuotas de auditaje es una atribución que no
corresponde a la administración y aunque el legislador puede determinar la
dependencia administrativa encargada de la ejecución de la decisión por él
prevista en la ley, los artículos antes citados (8 y 11) se refieren al ajuste
y determinación de las cuotas de auditaje lo que supone que se tendrá en cuenta
para realizar dichos ajustes, la disminución o aumento de los ingresos de las
respectivas entidades auditadas y con ello variará la base de la contribución
que por este medio se crea, lo cual corresponde a los órganos de elección
popular de los distintos órdenes, de conformidad con lo establecido en los
artículos 300 y 313 de la Constitución.
Los artículos
acusados también infringen el artículo 324 superior, que autoriza a las juntas
administradoras locales para determinar las partidas globales que obren en el
presupuesto anual del Distrito, en orden a la distribución y apropiación de las
mencionadas partidas que se asignen a las localidades, de acuerdo con las
necesidades insatisfechas de la población.
Por otra parte,
considera que los preceptos acusados también lesionan los artículos 119 y 267
de la Constitución, ya que generan "un vaciamiento de contenido en torno a
la función pública de control fiscal, dejándola sumamente menguada en algunas
entidades territoriales y eliminándola por completo en otras, con lo cual la
vigencia de la gestión fiscal, sufre un duro revés, haciendo inalcanzable el
postulado constitucional tendiente a determinar en la administración, en un
período dado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para
maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes
y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera
oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita
identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de
costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades
territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos
naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación,
uso y explotación de los mismos."  Es decir, que se pone en entredicho la
aplicación práctica del artículo 8 de la ley 42 de 1993.
Y finaliza este
punto diciendo, que la ley 617 busca reducir el gasto público y para tal fin
elimina casi todas las contralorías territoriales (131 de las 166 vigentes) y
las sobrevivientes apenas podrán funcionar con los recursos asignados, por
consiguiente, el ahorro programado resulta insignificante frente al detrimento
que sufrirá el erario, en la medida en que los controladores desaparecerán.
-
“Los artículos 15, 16,
17, 19 y 26 materia de impugnación, violan la Constitución, "en razón a
(sic) que la creación y racionalización de entidades territoriales constituyen
materia de reserva propia de la legislación orgánica de ordenamiento
territorial, motivo por el cual, de nuevo la ley aquí demandada desconoció el
trámite previsto por la Carta, artículo 151, cuando de leyes especiales se
trata". Las competencias de tales entidades solamente las puede establecer
la Constitución y la ley orgánica respectiva y no la ley ordinaria, como aquí
ha ocurrido.
-
Los artículos 30, 31,
32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51
y 60 violan los artículos 1, 151, 158, 169 y 179-2 de la Constitución.
Considera el demandante que dichos preceptos legales desconocen el principio de
unidad de materia, pues el fundamento de la ley 617 de 2000 es la
racionalización del gasto público y el saneamiento de las entidades
territoriales, ésa la razón por la que un gran porcentaje de su texto esté
encaminado al desarrollo de tal propósito. Sin embargo, en el capítulo V, bajo
el epígrafe "reglas para la transparencia de la gestión departamental,
municipal y distrital" se toca el tema de las inhabilidades, las
incompatibilidades, las prohibiciones y las causales de pérdida de investidura
aplicables a los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles,
asuntos que carecen de la conexidad causal, teleológica, temática o sistemática
con la materia dominante de la ley, violando el artículo 157 de la ley suprema.
Prosiguiendo afirma
que la violación de la unidad de materia se ve agravada con el contenido de los
artículos 32 y 39, en los que se estipula que el ejercicio del cargo de
gobernador y alcalde, respectivamente, dentro de los 24 meses anteriores,
impide acceder a un cargo de elección popular (Presidente de la República,
congresista, diputado, gobernador, concejal, alcalde, edil), toda vez que las
inhabilidades expresamente establecidas en el artículo 179-2 superior señalan
que "No podrán ser congresistas quienes hubieren ejercido como empleados
públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa, o militar, dentro
de los doce meses anteriores a la fecha de elección." Entonces, es
evidente la contradicción.
-
El actor se refiere en
capítulo especial a los vicios de forma de la ley 617/00, los que concreta así:
Conforme a lo
dispuesto en el artículo 95 de la citada ley, los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de
presupuesto, sin embargo, dice que acusa "todas las normas relativas a la
categorización, al saneamiento fiscal de las entidades territoriales, a la
racionalización de los fiscos municipales y departamentales, al régimen del
distrito capital de Bogotá, los alivios a la deuda territorial y las
disposiciones finales, lo cual corresponde a todos los capítulos de la ley 617
de 2000, excepto el relativo a las reglas para la transparencia de la gestión
departamental, municipal y distrital que contempla el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades", por cuanto infringen los artículos 1, 151, 300,
302, 313, 320, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 355, inciso 2, 356,
357, 150-11, 151, 150-12, 157-2 de la Constitución.
Las normas acusadas
por referirse a asuntos pertenecientes a la ley orgánica de presupuesto violan
la Constitución, por cuanto no fue tramitada por la Comisión Cuarta de
Presupuesto, a quien corresponde tramitar ese tipo de leyes, sino por la
primera, vicio insubsanable, según lo ha sostenido la Corte Constitucional en
las sentencias C-026/93 y C-648/97.
Por otra parte, y
considerando que las materias que se determinan en la 617/00 se refieren a las
rentas que se dedicarán al gasto y la discriminación de estos últimos, es de
anotar que su trámite corresponde al previsto para la ley orgánica de
presupuesto y ley de apropiaciones, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 151, 345 a 355 de la Carta. La ley orgánica determina los elementos
básicos y esenciales en torno al gasto y las rentas destinadas a financiar
aquél y la ley anual se sujeta a lo previsto en ella.
Considerando que
las normas de la ley 617 de 2000 relativas a las rentas (ingresos corrientes de
libre destinación) y a los topes de las mismas que corresponde observar a las
entidades territoriales, están referidas a la ley orgánica de presupuesto y ley
de apropiaciones, "(...) se solicita se declare su inconstitucionalidad,
en especial si se tiene en cuenta que constituyen el núcleo esencial del
presupuesto en los diferentes niveles territoriales y no fue tramitada por
medio de las comisiones previstas por la Constitución para tal efecto, ni tampoco
se aprobaron por las mayorías respectivas, en especial en los artículos que el
mismo legislador consideró que no eran orgánicas (puesto que no las incluyó en
el artículo 95 que disponía expresamente cuáles tenían tal característica),
sino que simplemente se limitó a regular in extenso por no decir menos, la
disposición de las rentas y los gastos a todos los niveles territoriales e
incluso las entidades administrativas del orden territorial (asambleas y
concejos) y las entidades autónomas del mismo orden (contralorías y
personerías)".
Igualmente,
teniendo en cuenta que “(...) la ley 617 de 2000 fija las competencias de las
entidades territoriales en cuanto a la disposición de los ingresos corrientes
para financiar los gastos de funcionamiento y con ello el procedimiento que
debe adoptar para tal fin, así como la categorización que permitirá establecer
su nivel de injerencia en la toma de decisiones sobre las necesidades de orden
local, es de anotar que se transgredió la reserva de ley orgánica en materia de
ordenamiento territorial para el otorgamiento de competencias normativas a las
mismas”.  Sent. C-600A/95.
Finalmente
considera el actor que las normas acusadas también generan un vicio de
incompetencia, en la medida en que no fueron tramitadas por el procedimiento
previsto para las leyes orgánicas, que según la Corte Constitucional constituye
un vicio material insubsanable. En consecuencia, solicita a la Corte declarar
inexequible en su totalidad la ley 617/00.
1.
Expediente
D-3306
Consideran los actores de este proceso que
la ley 617, en su integridad, viola el principio de unidad de materia,
contenido en el artículo 158 superior, puesto que se acumularon leyes orgánicas
de distinta índole: de presupuesto y de ordenamiento territorial; se acumularon
leyes orgánicas con leyes ordinarias; se incluyeron temas salariales y
prestacionales propios de decretos ejecutivos, lo que motivó que no se
cumplieran los requisitos establecidos en la Constitución para la aprobación de
esta clase de ordenamientos.
-
Los artículos 1 y 2 del capítulo 1 son tema de una ley orgánica de
ordenamiento territorial, el capítulo II artículos 3 a 11 son normas orgánicas
de presupuesto, según el artículo 151 de la Carta y, por consiguiente, se
requería su aprobación por mayoría cualificada. Además, señalan que las
comisiones en las que se tramitaron no son las establecidas para ello, pues se
aprobaron por las comisiones primeras y no por las Comisiones Cuartas, que son
las competentes para ello.
-
El título de la ley es inconstitucional, por que el proyecto del gobierno
“(...) sólo se refería a la reforma parcial de la ley 136 de 1994, el decreto
1222 de 1986, el decreto 1421 de 1993 y se dictan normas para fortalecer la
descentralización mediante el saneamiento fiscal de las entidades
territoriales. Sin embargo, al aprobarse la ley se adicionó la expresión "
y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional",
suprimiendo la frase "mediante el saneamiento de las entidades
territoriales" que constituye la esencia de la ley, que de manera alguna
fortalece la descentralización administrativa, sino que “(...) efectúa un
drástico recorte en los gastos de funcionamiento de los departamentos,
municipios y distritos que llega a poner en peligro su propia existencia",
violando el artículo 169 de la Carta.
-
Los artículos 6, 7, 10 y 11 violan los artículos 1 y 2 de la Constitución al
limitar la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal,
limitar los gastos de funcionamiento a que se refieren los artículos 3 a 11 de
la ley acusada, e impedir el cumplimiento de las atribuciones constitucionales
establecidas en el artículo 311, violando también el artículo 298
superior.
-
Los artículos 1 y 2 de la ley acusada que consagran la categorización de las
entidades territoriales se tramitaron como ley ordinaria, cuando ha debido ser
como ley orgánica de ordenamiento territorial, según lo prescribe el artículo
151 superior.
-
Los artículos 3 a 11 de la ley, que tratan sobre saneamiento fiscal en las
entidades territoriales, también infringen los artículos 151 y 158 de la
Constitución, toda vez que por no guardar relación temática con los artículos
acusados, no existir constancia alguna de haber sido aprobados por mayorías
cualificadas, y por haber sido debatidos en comisiones distintas a las
comisiones cuartas de Cámara y Senado, que eran las competentes para tal fin
según lo establecido en la ley 3/92, vulneran lo ordenado en el numeral 2 del
artículo 157 de la Constitución. Pero igualmente estos artículos soslayaron el
artículo 347 de la Constitución, aplicable a las entidades territoriales de
conformidad con el artículo 353 de la Constitución; de manera que ninguna ley
puede limitar previamente los gastos que pretenda hacer el Gobierno y, mucho menos,
las entidades territoriales.
-
El parágrafo 3 del artículo 1 y el parágrafo 4 del artículo 2 son
inconstitucionales por violar los artículos 25 y 53 de la Constitución, puesto
que extinguen derechos adquiridos de los empleados, al establecer que cuando un
municipio descienda de categoría, los salarios de los servidores públicos serán
los que corresponden a la nueva categoría, disminución real de salarios que no
es atribuible a los empleados territoriales, sino al manejo político
administrativo que alcaldes, gobernadores y corporaciones de los entes
territoriales les den a los respectivos departamentos y municipios. Igualmente,
se vulneran los artículos 300-7 y 313-6 de la Carta que les asigna a las
asambleas y concejos la facultad de determinar las escalas de remuneración de
los empleados de su jurisdicción. Violación se hace más ostensible frente a los
cargos de carrera.
-
Los artículos 4, 5, 7 y 8 de la ley acusada, limitan la competencia descrita
en el artículo 300-5 de la Constitución, por la cual se autoriza a las
asambleas para expedir normas orgánicas de presupuesto departamental.
-
Los artículos 6, 10 y 11 materia de impugnación, violan los numerales 5 y 6
del artículo 313 de la Carta, que autorizan a los concejos para dictar normas
orgánicas de presupuesto, expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos,
y determinar la estructura de la administración municipal y establecer la
escala de remuneración de las distintas categorías de empleos.
-    Los
artículos 11, 54 y 55, objeto de impugnación, al establecer unos límites al
monto máximo de gastos de funcionamiento de las Contralorías y Personerías
distritales y municipales derogan los artículos 28 y 30 de la ley orgánica del
presupuesto y violan la autonomía de las Contralorías, expresamente consagrada
en los artículos 267 y 272 de la Constitución.
-
El capítulo VI de la ley 617 de 2000, artículos 52 a 60, al modificar el
régimen especial de Bogotá viola el artículo 322 de la Constitución, según el
cual frente a tal régimen debe tramitarse una ley especial, y no como la
acusada que regula diversas materias.  Por donde, lo relativo a Bogotá no
guarda unidad de materia con el resto del articulado de la ley, echándose de
menos otro proyecto de ley, al propio tiempo que se hace ostensible su indebida
acumulación con otros de carácter general, ordinario, de naturaleza orgánica de
ordenamiento territorial, presupuestal y fiscal.
-
Los artículos 91, 92 y 93 violan el numeral 2 del artículo 157 de la Carta,
conforme al cual ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, y estas disposiciones
apenas tuvieron un debate (en la plenaria del Senado), lo cual motivó también
la adición del título del proyecto sobre racionalización del gasto público
nacional, y apenas en el cuarto debate (plenaria del Senado) fueron
discutidos.  En el mismo sentido se impugna parcialmente el artículo 96 en
tanto deroga los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, toda vez que si
bien fue debatido en la plenaria del Senado, lo propio no ocurrió en las
comisiones primeras de senado y cámara, ni en la plenaria de esta última.  Que
por tanto, frente a los artículos 91, 92, 93 y 96 el Legislador incurrió en
vicios de trámite.
I.
INTERVENCIONES
1.  Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El ciudadano LUIS EDMUNDO SUAREZ SOTO,
obrando en su condición de apoderado del Departamento Nacional de Planeación,
pide a la Corte declarar exequible la ley 617 de 2000, con estos argumentos:
-
La ley acusada
"no tiene por objeto limitar la autonomía territorial sino permitir que
prime el interés general y el bien común, en el mediano y largo plazo, para que
las entidades territoriales puedan cumplir con sus objetivos y competencias, y
puedan tomar decisiones en forma autónoma en el marco de economía saneadas, por
que ¿de qué sirve un plan de desarrollo departamental, distrital o municipal,
determinado autónomamente si la entidad territorial no tiene la capacidad para
financiarlo?, acaso ¿es posible ejercer la autonomía si no existen instrumentos
legales que le permitan a la entidad territorial reorganizar su entidad y
ajustar sus gastos, en beneficio de la gestión de sus propios intereses y en
función de su capacidad?"
-
Todos los artículos de
la ley 617 se dirigen a "fortalecer el proceso de descentralización
administrativa, fiscal y política, brindando instrumentos que permitan a las
entidades territoriales el saneamiento fiscal acompañado de medidas que
promuevan la transparencia, de tal forma que sean las entidades territoriales
las que libremente, en el marco de esta ley, determinarán de acuerdo a su
realidad fiscal y social, las medidas que permitan gestionar sus propios
intereses."
-
La categorización no
atenta contra la integridad salarial de los servidores públicos, la igualdad de
remuneración y el derecho al trabajo, pues ella es "un parámetro que el
gobierno nacional puede o no utilizar para definir los salarios, de acuerdo con
el régimen salarial territorial". En la ley acusada el Congreso está
haciendo sus facultades constitucionales, en cuanto la fijación de parámetros y
principios para fijar dicho régimen y, por ende, con su actuación no está
vulnerando los derechos de los empleados de las administraciones territoriales.
-
La Constitución otorga
al legislador la facultad de determinar categorías, atendiendo cualquiera de los
criterios allí señalados, "pero no obliga a que deba utilizar todos los
criterios para una misma categorización; de hecho tampoco niega la posibilidad
de que surjan diferentes tipos de categorías, que utilicen indistintamente
dichos criterios, ajustándolo a los objetivos de dicho mandato
constitucional."
-
El criterio de
capacidad económica no necesariamente debe incluir todos los recursos. "En
la búsqueda del equilibrio económico entre ingresos y gastos, la ley 617 cuando
limita el financiamiento de los gastos de funcionamiento a los ingresos
corrientes de libre destinación, simplemente retoma la legislación actual, en
cuanto dichos recursos son los que realmente se encuentran disponibles para
financiar este tipo de gastos”.  Sent. C-897/99.
-
El concepto de
ingresos corrientes de libre destinación determinado en el artículo 3 de la ley
617 y utilizado para la categorización departamental y municipal a que aluden
los artículos 1 y 2 de la ley 617 "no corresponde a una limitación de la
autonomía local, puesto que el ordenamiento jurídico desarrollado a partir de
la Constitución, ya ha determinado unas destinaciones específicas, en
consecuencia, al referirse a ingresos corrientes de libre destinación, el
legislador simplemente recoge, conforme a la legislación vigente, los recursos
realmente disponibles para financiar gastos de funcionamiento."
-
La ley 617 no
desconoce la autonomía presupuestal de las personerías y contralorías, porque
simplemente establece un marco general destinado a racionalizar gastos
generales de toda la administración, de acuerdo con la capacidad económica real
del ente territorial y conforme a la iniciativa de formulación del presupuesto
territorial que, es potestad del gobierno y en desarrollo de la colaboración
armónica para el cumplimiento de los fines del Estado.
-
Los recursos son
escasos tanto a nivel nacional como departamental y municipal, la realidad
indica que la disponibilidad de recursos está limitada por la capacidad
económica de los contribuyentes, por la gestión de recaudo y por las
condiciones económicas para obtener transferencias o recursos de crédito. Por
tanto, la administración debe garantizar el cumplimiento de sus fines
priorizando las necesidades básicas, racionalizando recursos y haciendo
eficiente la utilización de los recursos disponibles. Concordante con ello, la
ley acusada establece unos límites que buscan garantizar un mínimo de
racionalidad y que en ejercicio del principio de igualdad se aplica a todas las
administraciones territoriales y no sólo a las personerías.
-
Dado que en la ley 617
no se asigna competencias a las entidades territoriales no se vulnera la
reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial. La definición de los
gastos de funcionamiento y destinación de recursos de libre disponibilidad es
una potestad ya asignada a las entidades territoriales y, por consiguiente, en
dicha ley no se están definiendo.
-
El régimen especial de Bogotá no impide que la ley lo modifique, pues el
distrito también está sometido a la Constitución y a la ley.
2.  Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana MARIA MAGADALENA BOTIA DE
BOTIA, actuando en su calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para defender la constitucionalidad de los preceptos que aquí se
demandan, así:
a.     En relación con los cargos formulados en
el expediente D-3297, expone lo siguiente:
-
Los parágrafos 3 del artículo 1 y 4 del artículo 2 no vulneran el principio
de igualdad y, por el contrario, coadyuvan su plena aplicabilidad, manteniendo
tratamientos desiguales para los desiguales. La integridad salarial y la
igualdad se romperían "si en un mismo municipio dos o más servidores públicos
que ocupan cargos idénticos tuviesen una remuneración diferente; pero no
vulnera este precepto constitucional el hecho de que servidores públicos
pertenecientes a diferentes categorías de municipios o de departamentos,
perciban remuneraciones diferentes, a pesar de que los cargos o empleos se
denominen igual, pues los artículos 300-7 y 313-6 constitucionales, señalan
para las respectivas corporaciones públicas la competencia de establecer las
escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, lo que implica
que un mismo cargo pueda tener diferentes grados y, consecuencialmente,
diferente remuneración."
Por estas mismas
razones, considera que no se viola el artículo 25 superior, "pues la
diferencia salarial en un mismo cargo de diferente grado (diferente categoría
de entidad territorial) autorizado por la Constitución, no implica
desconocimiento de la dignidad humana."
Tampoco dichas disposiciones vulneran la autonomía
territorial pues ésta no es absoluta, ya que el artículo 287 que la consagra,
dispone que se debe ejercer de acuerdo con lo señalado en la Constitución y la
ley. Además, es principio general que el interés particular debe ceder ante el
general y si ese interés general es el de la Nación, constituye justificación
para limitar el ámbito de dicha autonomía.
La estabilidad
financiera de cualquier entidad pública o privada, depende de que con sus
ingresos corrientes, es decir, los que se perciben en forma constante y
permanente en el tiempo y, por lo tanto, son la única fuente de recursos
cierta, se paguen los gastos de funcionamiento que son aquellos que se generan
de forma permanente, como salarios, prestaciones, servicios útiles de oficina,
etc. No todos los ingresos corrientes de las entidades territoriales pueden ser
destinados al cubrimiento de sus gastos corrientes, puestos que algunos de
ellos están destinados por la Constitución, la ley u ordenanzas o acuerdos para
sufragar gastos específicos y, por tanto, no son gastos de libre destinación
"luego, el funcionamiento corriente únicamente puede ser sufragado con
recursos de libre destinación. Vemos entonces, cómo la limitación a los gastos
de funcionamiento de las entidades y organismos territoriales tiene su
fundamento en un interés de política económica y macroeconómica nacional que,
en principio, debe prevalecer sobre el interés local."
La limitación de
los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales no vulnera la
autonomía de las mismas, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional "a la ley corresponderá definir y defender los intereses
nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no
se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales
(…) si en el ejercicio de sus competencias se enfrentan el interés nacional y
el interés de la entidad territorial, a tal punto que no pueden ser
articulables, prevalecerá aquél que concentre el mayor valor social (… en
materia macroeconómica se intensifica el alcance y peso de lo unitario, con la consiguiente
debilidad del elemento autónomo."
En consecuencia, la
limitación establecida en la ley demandada, "no vacía el reducto de
competencia de la respectiva entidad territorial ni de sus organismos de
control, puesto que en relación con los recursos que conforman el porcentaje
máximo de gastos de funcionamiento autorizados, mantienen la autonomía para
decidir los rubros o áreas en las cuales desea efectuar el gasto y el monto o
porcentaje aplicable a cada rubro o área presupuesta. Además, en lo relativo a
los gastos de inversión, la ley no establece ninguna limitante."
-    La
ley 617/00 no vulnera el principio de unidad de materia al incluir dentro de
una política de saneamiento fiscal una reforma laboral salarial, el control
político, el control gubernamental, una reforma al régimen territorial, y una
reforma presupuestal
Si tal como se lee
en la exposición de motivos del proyecto de ley su finalidad era regular los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales para impedir el
desbordamiento y colapso de la política macroeconómica, los mecanismos
adoptados para lograr la viabilidad financiera de las entidades territoriales y
el fortalecimiento de la descentralizacion; modificando o adicionando las
normas que regulan la organización y funcionamiento de las entidades
territoriales (ley 136/94, decreto extraordinario 1222 de 1986, decreto 1421 de
1993), es válido afirmar "que la materia objeto de la ley, es la
organización y funcionamiento de los departamentos, municipios y distritos,
materia que subsume diferentes temas o asuntos relacionados con ella, sin que
pueda predicarse ausencia de unidad normativa."
Luego de enunciar
el contenido de cada una de las disposiciones de la ley demandada, concluye que
"todos los temas o asuntos regulados en la ley demandada guardan una
relación directa, objetiva y razonable, con el tema central de la ley cual es:
la organización y funcionamiento de las entidades territoriales, por lo cual,
en ningún caso se vulnera el principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 de la Constitución Política, por lo cual la ley debe ser declarada
exequible."
b.     En relación con los cargos formulados en
el expediente D-3304, manifiesta lo siguiente:
-
Respecto de la
violación de los artículos 151, 300, 302, 313, 317, 320, 322, 324, 325 y 357 de
la Constitución, por parte de los artículos 1 y 2 de la ley, señala que no
comparte los cargos del actor, pues el Congreso "no está obligado a tomar
simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización; se hace
necesario acudir al espíritu finalístico de la norma, cual es la de mejorar la
administración, en procura de lograr el cumplimiento de los fines esenciales
del Estado: satisfacer las necesidades de la comunidad y lograr la prosperidad
y el bien común".
Para lograr esos
fines es fundamental tener en cuenta la población, los ingresos (recursos
fiscales y económicos), para constituir elementos comunes presentes en todas
las entidades territoriales, fácilmente comparables, y ser los factores
determinantes de las necesidades de los habitantes y de la capacidad fiscal del
ente para atenderlas: Lo que no obsta para que en algunos casos específicos, se
tomen en consideración otros aspectos como los señalados en los artículos 302 y
320 de la Constitución para efectos dela categorización de departamentos y
municipios.
"La finalidad de las normas sobre categorización de departamentos
y municipios es la de controlar el desmedido gasto de las entidades
territoriales, para lograr su viabilidad financiera y el fortalecimiento real y
efectivo de la descentralización, a la par que impedir el descalabro
macroeconómico de la Nación, lo cual justifica los factores que se tomaron en
consideración como determinantes de la categorización: población, ingresos
corrientes de libre destinación convertidos en salarios mínimos, con predominio
del factor ingresos."
De otra parte,
considera que nada impide al legislador establecer reglas para algunos entes
territoriales, en atención a otro cualquiera de los factores, con aplicación
además, de las premisas para la categorización general.
El hecho de no
encontrarse en el texto constitucional autorización expresa para categorizar
los departamentos, como sí se hace respecto de los municipios en el artículo
320 superior, no implica prohibición para hacerlo. Además, interpretando el
inciso final del artículo 298 de la Carta, se concluye que el legislador
"está íncitamente (sic) facultado para ello."
En cuanto al tipo
de ingresos que la ley definió para la categorización de los departamentos se
tienen en cuenta éstos: el porcentaje de ingresos que cada entidad, de acuerdo
con su categoría, puede destinar a gastos de funcionamiento, salario máximo de
gobernadores, alcaldes, contralores y personeros, número de sesiones ordinarias
y extraordinarias de asambleas y concejos, que pueden ser remuneradas,
remuneración de los diputados y concejales, límite máximo de gasto que pueden
tener los departamentos, municipios y distritos en relación con sus asambleas,
concejos, contralorías y personerías.
Con fundamentos en
ellos y como el funcionamiento de las entidades territoriales constituye un
gasto corriente, "resulta lógico que tales gastos se sufraguen con cargo a
ingresos de la misma naturaleza, es decir, con ingresos corrientes; pero no con
cualquier ingreso corriente pues si uno de ellos tiene destino específico, como
ocurre con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación (salud o educación), o el situado fiscal, o las rentas derivadas del
monopolio de juegos de suerte y azar, mal podría pensare en sufragar gasto
corriente 8 funcionamiento) con dichos ingresos, o sufragarlos con ingresos de
capital, pues éstos además de no ser ordinarios o corrientes, generan para la
entidad unos costos adicionales, servicio de deuda." Si se analizan los
artículos 2, 263 de la Constitución, es constitucionalmente válido que la ley
señale y delimite los ingresos que pueden aplicarse a gastos de funcionamiento
con la finalidad de que se de cumplimiento con los demás ingresos a los deberes
constitucionales del Estado.
Finalmente señala
que el artículo 322 de la Constitución autoriza al Distrito Capital para
aplicar las disposiciones vigentes sobre municipios, cuando no exista norma
especial para éste. En consecuencia, los artículos 1 y 2 de la ley 617 no
vulneran la Constitución.
-
Respecto de la presunta violación del principio de igualdad respecto del
parágrafo 2 del artículo 2 por no aplicarse a departamentos y distritos, y el
parágrafo 4 del artículo 1, que establece la posibilidad de los departamentos
de enervar las condiciones que lo obligan a bajar de categoría, considera que
en las normas acusadas se previeron reglas generales que contienen parámetros
similares para departamentos, municipios y distritos, y reglas específicas diferentes
para departamentos y para municipios y distritos, las cuales constituyen
prerrogativas para los departamentos, o para los municipios y distritos, sin
que por tal motivo pueda predicarse desigualdad de las entidades territoriales,
pues a todas, se les concede algún tipo de prerrogativa. "El hecho de que
sean diferentes para los departamentos y para municipios o distritos, radica
igualmente en que estas entidades territoriales tienen características también
diferentes. Mientras el municipio es definido constitucionalmente como la
entidad fundamental de la división político administrativa, participando de
esta característica también los distritos; el departamento se ha definido como
entidades que ejercen funciones administrativas de coordinación y complementariedad
de la acción municipal. Por tanto, si todas las entidades territoriales se
categorizan con base en los mismos factores, población-ingresos corrientes de
libre destinación- y además se establecen prerrogativas para unos y otros, el
hecho de que tales prerrogativas no sean idénticas no implican vulneración del
principio de igualdad pues no se trata de entes idénticos o iguales."
-
Sobre la
inconstitucionalidad de los criterios de autonomía presupuestal de
departamentos y municipios y el vicio de incompetencia en la tramitación, dice
que no le asiste razón a los demandantes, por lo siguiente:
Con fundamento en
las Gacetas del congreso, algunos de cuyos apartes transcribe, señala que la
ley acusada recibió el trámite de las leyes orgánicas. Y en el evento de que
así no hubiere ocurrido, ello no era necesario, por que la categorización de
municipios, simplemente adiciona el decreto 1222 de 1986 y sustituye el
artículo 6 de la ley 136 de 1994, ley que según la Corte Constitucional, no
requería ser tramitada como orgánica. La categorización de departamentos y
municipios constituye principios rectores para el ejercicio de las funciones,
los cuales sí hacen parte del estatuto básico de las entidades territoriales.
Además, el ejercicio de la autorización contenida en el artículo 320 de la
Constitución, no corresponde a un tema de ley orgánica de ordenamiento
territorial ni a la distribución de competencias entre la nación y las
entidades territoriales.
Tampoco es cierto
que con la categorización de departamentos y municipios se estén asignando
competencia a las entidades territoriales, pues el hecho de situarse en una
categoría u otra, en ningún caso implica la imposibilidad de ejercitar las
competencias asignadas por la Carta a las asambleas, concejos, gobernadores y
alcaldes, ni la asignación de competencias nuevas diferentes.
El hecho de que en
el artículo 1 de la ley demandada se indique "categorización presupuestal
de los departamentos" no significa que se estén regulando asuntos propios
de la ley orgánica de presupuesto, pues no se trata de la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación o de las
entidades territoriales. La alusión al presupuesto constituye apenas un
parámetro de medición de la capacidad fiscal del respectivo ente, con miras a
su clasificación en una categoría determinada, acorde con el monto de los
recursos con que cuenta para administrarse;  por lo mismo, la categorización no
es un tema reservado a la ley orgánica de presupuesto. De allí que en el
artículo 95 de la ley 617 no se incluyeran los artículos 1 y 2.
La posibilidad de
certificar la categoría por parte del Contralor General no vulnera la autonomía
territorial, pues la norma que la consagra tiene carácter supletorio, es decir,
que opera solamente cuando la entidad territorial se abstiene de cumplir la ley
y no expide el decreto de categorización, lo cual no corresponde a la autonomía
sino al incumplimiento de un deber legal. De otra parte, es potestativo de las
entidades territoriales recurrir al Ministerio de Hacienda para la
determinación de la categoría en la que debe clasificarse, pues la ley no
obliga a los alcaldes a hacerlo.
-
Respecto de la
violación de los artículos 317, 324, 325 y 357 de la Carta, señala que no se ve
cómo los artículos 1 y 2 de la ley 617 puedan ser vulnerados, pues en ellos se
regula la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación, la inversión de gastos, la distribución y apropiación de las partidas
globales por parte de las juntas administradoras locales, etc.
-
En lo que atañe a la
violación de los artículos 1, 151, 267, 272, 287, 300, 302, 313, 320, 322, 345
a 353, 355 p, 357, 150-11 y 150-12, por parte de los artículos 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 13, 20, 21, 27, 52, 53, 54, 55, 58, 59, 89, 90, 91, 92 y 93 de la
ley 617/00, explica que, como ya se expresó, la autonomía de las entidades
territoriales no es ilimitada y cuando se trata de proteger los intereses
macroeconómicos de la Nación, puede la ley darle destino específico aún a las
rentas endógenas de las entidades territoriales (C-219/97).
El artículo 23 de
la ley no consagra prioridades de gasto, como lo afirma el demandante, por el
contrario, se limita a precisar que los ingresos corrientes de libre
destinación deben alcanzarle para sufragar gastos en todas las grandes áreas
presupuestales en que se divide el gasto público: funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda. Por tanto, la entidad territorial será la que determine
la prioridad del gasto, de la deuda y de la inversión.
El artículo 3 de la
ley tampoco viola los artículos 300-2-3-4-5-7 y 313-2-3-4-5-6 de la
Constitución, por cuanto el hecho de que los gastos de funcionamiento deban
financiarse con cargo a los recursos corrientes de libre destinación, no impide
que las respectivas corporaciones públicas expidan las disposiciones
concernientes a la planeación y desarrollo económico y social y el plan de
desarrollo y de obras públicas, que por regla general van ligados a la
inversión y no a los gastos de funcionamiento. Tampoco "les impide expedir
las autorizaciones al alcalde para contratar, ni la determinación de los
tributos en su jurisdicción, necesarios para el cumplimiento de las funciones,
ni la expedición del estatuto orgánico del presupuesto y los presupuestos
anuales de rentas y de gastos, como tampoco determinar la estructura de la
administración."
-
En cuanto a la
acusación contra el literal b) del artículo 3 de la ley 617/00 dice que no le
asiste razón al actor, quien equivocadamente asume que la ley prohíbe cobijar
con la prohibición la totalidad de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación. El precepto demandado se refirió
concretamente a los recursos de forzosa inversión, de conde se concluye que los
de libre destinación, no fueron objeto de ella. Prohibición, que además, se
limita a reiterar el destino constitucional de esos recursos: la inversión y a
precisar que no pueden ser aplicados a fucionamiento.
-
El parágrafo 2 del
artículo 3 acusado, no viola los artículos 1, 287, 300, 313, 345 a 353, 355 y
150 de la Carta. En efecto: el artículo 336 superior señala como destino
específico de las rentas provenientes del monopolio de juegos de suerte y azar,
exclusivamente al sector salud, de manera que no pueden ser aplicadas a otros
items, así se trate de pago de docentes. Las rentas que provienen de licores,
también deben dedicarse a salud y educación. El parágrafo demandado no prohíbe
aplicar los recursos a los fines señalados en la Constitución, ya que no se
refiere a ingresos corrientes de destinación específica, sino a recursos de
libre destinación.
No es cierto que la
norma impida a las entidades territoriales establecer rentas no tributarias
locales para atender dichos gastos en otras vigencias, pues las rentas no
tributarias también hacen parte de los ingresos corrientes de la entidad
territorial, y es justamente con cargo a dichos ingresos que se establece la
posibilidad de efectuar el pago, con una limitante: que tales ingresos
corrientes no tengan por ley o Acuerdo, destinación específica.
-
En lo atinente a la
violación de los artículos 151, 287, 300, 313, 345 a 353, 355 y 150 de la
Carta, expresa que en lo relativo a la violación de la ley orgánica se remite a
lo expuesto respecto del numeral 6, literal b9 páginas 32 y SS. del concepto.
Sobre la autonomía administrativa transcribe algunos
apartes de la ponencia para primer debate en el senado para demostrar que
existen estudios serios sobre la problemática de las finanzas territoriales y
la incidencia del manejo de los recursos endógenos y de todos los demás, lo que
amenazaba colapsar las finanzas nacionales, de ahí la importancia de estas
medidas que no pueden calificarse de irracionales o desproporcionadas, frente
al problema. Por otro lado, no se puede olvidar que la Corte Constitucional
permite limitar la autonomía de las entidades territoriales, aún en relación
con rentas endógenas, por razones de interés macroeconómico (C.897/99,
C-487/92, C-517/92, C-04/93).
Los gastos de
funcionamiento "nada tienen que ver con el desarrollo integral del
territorio y, por tanto, el establecimiento de límites a los mismos, no impide
en manera alguna que el ejecutivo departamental o local elabore o prepare el
presupuesto de ingresos y gastos incluyendo dentro de este último tantos los
gastos e funcionamiento como los de inversión, así como el servicio de la
deuda, y distribuya dentro del límite establecido los gastos de funcionamiento
que corresponden a cada sección presupuestal. Las normas demandadas tampoco
impiden, que el órgano colegiado de representación popular proceda a estudiar
el proyecto presentado por el ejecutivo y a impartirle si es del caso su
aprobación."
-
No se viola el
principio de igualdad en relación con la reducción del gasto correspondiente a
la remuneración de todos los cargos administrativos diferentes a los diputados,
ni existe discriminación en la fijación de los honorarios para los concejales de
acuerdo con la categorización, por lo siguiente.
-
No es cierto que se
discrimine entre "entes del mismo nivel" por que por el hecho de que
todos se denominen "concejales", "no los convierte en entes del
mismo nivel". De otra parte, hay que tener en cuenta que así como en los
empleos de la rama ejecutiva el rasgo común es ser "empleados
públicos" ello no significa que deban tener igual remuneración, pues ello
depende su grado y nivel (ejecutivo, asesor, directivo, profesional, técnico,
auxiliar, etc), lo mismo sucede con los concejales, personeros, diputados y
contralores, pues la Constitución autoriza en los artículos 302 y 320
establecer categorías de departamentos y municipios y "señalar distinto
régimen para su organización, gobierno y administración."
Entonces, la
facultad asignada al legislador para determinar los casos en que los concejales
tienen derecho a honorarios, por su asistencia sesiones (art. 312 C.N.) permite
declarar la constitucionalidad de las normas demandadas.
En cuanto a la
supuesta discriminación que hace la ley entre los empleados con contrato y los
demás, basta examinar el texto demandado (parágrafo 4 art. 3) para concluir que
ella no existe, pues ella se limita a prescribir la naturaleza del gasto cuando
se contrata personal para la prestación de servicios administrativos "y
ello en razón de que cumplen funciones iguales a las de los demás empleados de
la administración, cuyos salarios constituyen gastos de funcionamiento. Por el
contrario, podríamos afirmar que la norma lo que hace es equiparar el trabajo
de unos y otros para efectos de la clasificación del gasto. Por lo tanto, no se
configura la inconstitucionalidad alegada."
-
Respecto de las normas
relativas a topes de utilización de ingresos corrientes de libre destinación
para financiación de gastos de funcionamiento de las entidades administrativas
(concejos y asambleas) y las entidades autónomas del nivel territorial
(Contralorías y Personerías) por violación de la autonomía presupuestal de las
entidades territoriales, señala que las normas que fijan los límites y los
topes a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y de sus
respectivas corporaciones de elección popular y organismos autónomos de
control, corresponden a la ley orgánica de presupuesto y surtieron los trámites
de la misma, como ya se indicó en punto anterior.
Los artículos 308 y
312 inciso 3 autorizan al legislador para limitar las apropiaciones
departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de
funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales, y para
determinar los casos en que tengan derecho (los conejales) a honorarios por su
asistencia a sesiones. Entonces, mal pueden vulnerar las normas acusadas la
Constitución. Las corporaciones de elección popular y los órganos de control
"se encuentran incorporadas como una sección del presupuesto de gastos de
la respectiva entidad territorial a la cual pertenecen y no poseen presupuesto
de ingresos; por tal razón, sus gastos, constituyen un gasto de funcionamiento
de la respectiva entidad territorial, clasificado en la correspondiente sección
presupuestal. Por tanto, la autonomía presupuestal de que disponen, consiste,
no en determinar el monto de su presupuesto de gastos (puesto que no poseen
ingresos) sino en poder distribuir y ejecutar, el monto para ellos asignado
dentro del presupuesto de la respectiva entidad territorial, conforme a sus
necesidades; es decir, determinando la prioridad del gasto y sin que se
requiera para su ejecución de la autorización del respectivo gobernador o
alcalde."
Además, si en casos
excepcionales de interés económico o macroeconómico nacional, el legislador
puede intervenir en la limitación de los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales, dado que los presupuestos de las asambleas, los
concejos, contralorías y personerías son gastos de funcionamiento de la
respectiva entidad territorial, "lógicamente la restricción del gasto
territorial, comprende todas las secciones del presupuesto, sin que pueda
predicarse inconstitucionalidad por violación de la autonomía de dichas
corporaciones u organismos de control."
-
Sobre la determinación
de los ajustes a la cuota de auditaje tanto del nivel central como
descentralizado y a los topes establecidos sobre los ingresos corrientes del
distrito capital, dice que basta leer en forma los artículos 9 parágrafo y 11
parágrafo de la ley 617/00, para concluir que "no vacían la competencia de
los correspondientes órganos colegiados de elección popular (asambleas y
concejos), puesto que el límite establecido para las cuotas de auditaje es
hasta del 0.2% o 0.4%, según el orden territorial a que correspondan, por lo
cual, serán las asambleas y concejos los que determinen la cuota de auditaje,
dentro de los límites señalados". Establecidas las cuotas, y como quiera
que la ejecución del presupuesto es una función eminentemente administrativa de
competencia del ejecutivo territorial, cuyo control y manejo normalmente se
encuentra en cabeza de los Secretarios de Hacienda o quienes hagan sus veces,
no vulnera las competencias atribuidas a las corporaciones públicas en los
artículos 300 y 313 constitucionales, el hecho de que el control a los límites
de gastos de funcionamiento señalados en la ley para las correspondientes
entidades territoriales, incluidos los límites a los gastos de funcionamiento
de las contralorías, corresponda a un funcionario que conforma el nivel
ejecutivo territorial y que está encargado de elaborar el Plan anual
mensualizado de gastos, dotándolo de las herramientas necesarias para cumplir
con el límite máximo de gasto, al permitirle que durante la ejecución del
presupuesto pueda efectuar ajustes y reducciones) proporcionales a la cuota de
auditaje de las entidades descentralizadas del respectivo nivel territorial y
al monto de la transferencia y del nivel central.
-
En cuanto a la
fijación de los topes de ingresos corrientes de libre destinación en el
distrito capital, considera que no violan el artículo 324 superior. Pues en
dicha norma no se le atribuye a las juntas administradoras locales competencia
para apropiar recursos en el presupuesto del distrito, como lo sostiene el
demandante, por el contrario, lo que allí se consagra es que una vez asignada
la partida global en el presupuesto anual del distrito, cuya competencia de
expedición corresponde conjuntamente al alcalde mayor (presentarlo y
sancionarlo) y al concejo (debatirlo y aprobarlo), las juntas deben autorizar
(apropiar) el respectivo gasto, de conformidad con las necesidades básicas
insatisfechas de la población. Por tanto, "el hecho de que la ley
establezca límites a los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, no impide que aún respetando dichos límites, el concejo aprueba
en el presupuesto partidas globales asignadas a las respectivas localidades,
para efectos de su ejecución por parte de las juntas administradoras locales y,
en consecuencia, no se configura la pretendida violación invocada por el
actor."
-
Sobre la restricción
del control fiscal dice la interviniente, que  independientemente de las
motivaciones del legislador para suprimir las contralorías de algunos
municipios, el artículo 272 del inciso 2 de la Constitución, atribuye a las
contralorías departamentales el control fiscal de los municipios, y deja en
manos de la ley, determinar la existencia de éstas en los municipios, luego, la
supresión de aquellas no viola dicho precepto superior.
Agrega que la
insuficiencia de recursos constituye un argumento válido de discrecionalidad
para ejercitar la autorización contenida en el artículo 272 superior,
disponiendo la supresión de las contralorías en los municipios que no tengan un
volumen de operaciones que justifique tenerlas o no cuenten con los recursos
para su sostenimiento. La supresión no significa ausencia de control, pues se repite,
éste lo ejerce la contraloría departamental.
En cuanto a la
presunta violación de los artículos 119 y 267, dice que el control que debe
ejercer la Contraloría General de la República en relación con el cumplimiento
de los límites de gastos de funcionamiento previstos en la ley, corresponde al
control de 'gestión y resultados', bajo criterios de eficiencia, economía y
equidad. El artículo 81 demandado no atribuye el control fiscal general sobre
todas las actuaciones de las entidades territoriales, sino que especifica y
delimita la materia precisa objeto del control, por tanto, no vulneran la
Constitución los artículos 19, 21 y 81 de la ley 617 de 2000.
-
En relación con la
acusación contra los artículos 15, 16, 17, 19 y 26 de la ley, dice que las cuestiones
reguladas en ellos "corresponden al ejercicio de competencias
constitucionalmente atribuidas a las Asambleas departamentales en el artículo
300-9 de la Carta, por lo cual como las competencias ya se encuentran
atribuidas, la ley que las desarrolle no requiere ser orgánica." En
consecuencia, no se violan los artículos 1, 151, 287 y 288 de la Constitución.
-
Los artículos 30 a 51
y 60 de la ley 617 tampoco vulneran la Constitución, pues como ya se expresó en
puntos anteriores existe unidad de materia y no se requería ley orgánica.
Sobre la
competencia del Congreso para establecer inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos del orden territorial, apoyándose en la sentencia
C-194/95 de esta Corte, señala que el legislador cuenta con amplia
discrecionalidad para regularlas. Y que de conformidad con el artículo 181
superior, las incompatibilidades se mantendrán durante el año siguiente a su
aceptación. A primera vista, podría parecer exagerado el término de 24 meses
contemplado en el numeral 7 demandado. Sin embargo ello no es así, pues si se
tiene en cuenta que, por lo general, hasta después del primer año del nuevo
mandatario electo, se llegan a establecer los efectos benéficos o nocivos de la
utilización anticipada de los recursos de la respectiva entidad territorial,
por parte del mandatario anterior y cuya asignación puede haberle generado
simpatías a los votantes, dicho término no es exagerado, ni irrazonable y
permite a los electores tomar decisiones consecuentes con el real desempeño del
postulado al cargo. No resulta entonces adecuado comparar ese término con el
fijado en la Constitución para ser Congresista, por cuanto "los
Congresistas no tienen poder de ejecución sobre los recursos públicos y, en
consecuencia, las situaciones que se comparan son diferentes."
a.     En relación con los cargos formulados en
el expediente D-3306, señaló:
-En cuanto a que el
proyecto de ley no se tramitó en las comisiones cuartas sino en las primeras, no
comparte este punto de vista pues la materia dominante y sobre la cual versa el
90% del articulado corresponde a la organización y funcionamiento de las
entidades territoriales y los artículos que, según el artículo 95 de la ley,
adicionan la ley orgánica de presupuesto, "conforman con el resto del
articulado un cuerpo único integral y armónico con unidad de materia, por lo
cual, aplicando el aforismo de que lo accesorio debe seguir la suerte de los
principal, la competencia para el conocimiento y trámite ante el Congreso,
corresponde a las secciones encargadas de la materia dominante". En
consecuencia, no se vulneran los artículos 146 y 157 de la Constitución por
este aspecto.
En cuanto a que las
regulaciones del Distrito Capital en nada se relacionan con el resto de la ley,
basta comparar las normas contenidas en el artículo 3 de la ley acusada para
comprobar su conexidad.
Tampoco se vulnera
el artículo 169 de la Constitución pues el título de la ley corresponde
exactamente a su contenido.
3.  Intervención del Ministerio del Interior
La
ciudadana Nancy L. González Camacho, actuando en representación del Ministerio
del Interior afirmó que:
Las normas
acusadas se ajustan a los mandatos constitucionales, siendo propio entonces
mantenerlas en el ordenamiento jurídico.  A tal efecto recordó que la autonomía
de las entidades territoriales no es absoluta ni ilimitada, frente a lo cual
las medidas de ajuste fiscal se orientan hacia la optimización de los recaudos
y la racionalización del gasto, en procura del saneamiento financiero y
administrativo, así como de la renovación del acceso al crédito.  Perspectiva
dentro de la cual las personerías y contralorías continuarán desempeñando sus
funciones sin desmedro institucional.  Que simultáneamente la categorización
surge con arraigo constitucional en la medida en que las entidades
territoriales presentan entre sí grandes diferencias de orden socio-económico y
fiscal, siendo claro que la categorización en nada afecta el monto de las
transferencias que reciben los municipios de parte de la Nación, ya que éstas
se determinan con base en necesidades básicas insatisfechas.  En cuanto a las
contralorías afirmó que su funcionamiento en los municipios ha generado
obligaciones a largo plazo sin soporte financiero, por lo cual la ley busca que
las entidades territoriales se pongan a tono con su realidad financiera.
Finalmente, en relación con la supuesta vulneración de la reserva de ley
orgánica dijo que lo evidente es el cumplimiento de los correspondientes
debates en las respectivas comisiones, esto es, conforme al procedimiento
señalado para las leyes orgánicas.
4.  Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá
El ciudadano JOSE FERNANDO SUAREZ VENEGAS,
Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, intervino en defensa de la
ley acusada. Son éstos sus argumentos:
-      "El Estado, con miras a racionalizar
sus recursos y con el objeto de cumplir con el principio de eficiencia, tiene
que diseñar políticas tendientes a la racionalización del gasto público, para
lo cual debe adoptar procedimientos para que los recursos y necesidades tanto
de los entes administrativos nacionales como territoriales, correspondan no
sólo a las realidades económicas de su ámbito de competencia sino también al
ámbito de competencia en razón a (sic) las funciones administrativas que
desempeñan. Si bien es cierto que dentro de los principios constitucionales se
encuentra el de la igualdad, este no se refiere a dar un tratamiento igual a
cada uno de los entes que cumplen la función administrativa, ya que proceder de
esta manera sería actuar con pleno desconocimiento de las diferencias que
existen entre los entes administrativos en razón de su ámbito de competencia y
de cubrimiento de la función pública."
5.  Intervención de la Contraloría General de la República
La ciudadana ANA LUCIA PADRON CARVAJAL,
actuando en su calidad de apoderada de la Contraloría General de la República,
defiende la exequibilidad de la ley 617/00, el que concluye diciendo que no se
vulneran los artículos 13 y 25 de la Constitución pues la ley acusada no
desprotege a los trabajadores ni les confiere un trato diferente; como tampoco
se desconoce el principio de unidad de materia pues la descentralización
territorial, funcional y por colaboración, exige que la ley entre a regular
aspectos relacionados con la transparencia de quienes van a dirigir la gestión
departamental, distrital y municipal, la modernización y racionalización del
gasto público.
6. Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
El ciudadano GILBERTO TORO GIRALDO, en su
condición de director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,
coadyuva los argumentos de la demanda y, en consecuencia, pide declarar la
inexequibilidad de la norma acusada.
7. Los ciudadanos Alberto Ricardo Díaz Rodríguez,
Deledda Páez Vega y Hebert Ramírez Gómez coadyuvan las demandas presentadas en
los apartes que, a continuación se señalan:
-
En cuanto a la violación del artículo 151 de la Constitución y la ley 3 de
1992, por cuanto el ajuste fiscal de las entidades territoriales ha debido
discutirse en primer debate, en las Comisiones Cuartas y no en las primeras,
como en efecto ocurrió.
-
La demanda contra los artículos 10, 11, 54 y 5 de la ley 617/00, que se
refieren a los presupuestos de las Contralorías distritales y municipales, por
cuanto violan el artículo 151 superior, que ordena que estos temas se tramiten
como ley orgánica y aprobada con mayoría cualificada, y no como ley ordinaria y
mayoría simple.
-      La
demanda contra el capítulo VI, artículos 52 a 60, porque cualquier modificación
que se le haga al régimen de Bogotá, Distrito especial, debe efectuarse a
través de una ley especial y no de una ordinaria.
-
La demanda contra el artículo 96, en cuanto deroga los artículos 96 y 106
del decreto 1421 de 1993, por cuanto lo dispuesto en el artículo 106 es de
orden constitucional y, por tanto, no puede ser derogado por la ley (forma de
elegir al contralor de Bogotá), y porque tales derogatorias no fueron debatidas
por la Cámara de Representantes, siendo objeto solamente de dos debates, uno en
la Comisión I del Senado y otro en la plenaria del mismo, lo cual viola el
artículo 157-2 del Estatuto Superior.
8. La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez, obrando
en su propio nombre, considera que no les asiste razón a los demandantes por
las siguientes razones:
-
La categorización de
los municipios no infringe el principio de igualdad pues las entidades
territoriales no son idénticas, de  hay que la misma Constitución permita hacer
distinciones entre ellas.
-
De conformidad con el
artículo 308 superior, la ley puede limitar las apropiaciones departamentales
destinadas al pago de honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento
de las asambleas y de las contralorías departamentales. En consecuencia, las
normas impugnadas por este aspecto se adecuan al ordenamiento supremo.
-
El legislador está
autorizado constitucionalmente para intervenir en los asuntos locales, limitar
y aún condicionar las facultades a fin de garantizar y defender los intereses
del orden nacional, sin que ello de lugar a la violación del núcleo esencial de
la autonomía territorial.
- La ley 617 no
vulnera el principio de unidad de materia pues los artículos que la conforman
deben interpretarse en conjunto y no aisladamente como lo hacen los
demandantes. Todos los temas en ella tratados versan sobre un mismo asunto: la
organización política y fiscal de las entidades territoriales.
- Las normas
orgánicas contenidas en la ley acusada se aprobaron como tales, según se lee en
las Gacetas del Congreso correspondientes, por consiguiente, no se vulnera la
Constitución. La acumulación de materias obedeció a la finalidad de la ley.
9. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación
en concepto No. 2496, recibido en esta corporación el 22 de marzo de 2001,
solicita a la Corte declarar constitucional la integridad de la ley 617, por
cuanto no existen vicios de trámite; declarar exequible, en forma simple, todas
las disposiciones acusadas, con excepción de los artículos 32 y 39, los cuales
también son exequibles pero en forma condicionada "bajo el entendido que
las normas serán constitucionales siempre que la causal de incompatibilidad se
aplique a los gobernadores y alcaldes durante la vigencia del período para el
cual fueron elegidos, y que hayan ejercido como tales dentro de los
veinticuatro (24) meses anteriores al vencimiento del período o de aceptación
de la renuncia, quedando incursos en esta causal para inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular directa o indirecta, excluyendo
el de congresista, toda vez que para este último cargo el período es el
establecido en el artículo 179 numeral segundo de la Constitución Política,
ello es, de doce (12) meses."
Los argumentos en los que se basa el
Procurador para hacer esta petición son los mismos que expuso en los procesos
D-3286, D-3298, D-3299, D-3308, D-3256, D-3270, D-3273 a los cuales se remite.
I.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Constitución, corresponde a esta corporación pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la ley demandada.
2.     Antecedentes y cosa juzgada constitucional
Dado que esta corporación ya se ha
pronunciado en recientes sentencias sobre la ley 617 de 2000, es necesario
determinar, en primer término, si respecto de las disposiciones que en esta
ocasión se acusan existe o no cosa juzgada. Veamos:
Mediante sentencia C- 540 del 22 de mayo
de 2001 esta Corporación declaró exequible la ley 617 de 2000 en relación con
el cargo de vicios de trámite en su formación al haber sido aprobada en primer
debate en la comisión primera y no en la comisión cuarta de cada cámara.  Declaró
exequibles los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55,
56, 89, 91, 92 y 93 de la ley 617 de 2000 por el cargo de violación de los
requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas.  Declaró
exequible el artículo 95 de la ley 617 de 2000 en cuanto se trata de una norma
de carácter ordinario.  Declaró exequible el artículo 13 de la ley 617 de 2000
en relación con el cargo de violación de los artículos 347, 352, 300-5, 313-5
de la Carta Política, salvo la expresión “proporcionalmente a todas las
secciones que conforman” del citado artículo 13 que se declara inexequible.
Declaró exequible el artículo 14 de la ley 617 de 2000 por el cargo de
vulneración de los artículos 210 y 336 de la Constitución, salvo la expresión
“a las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud” del señalado artículo 14 que
se declara inexequible.  Declaró exequible el artículo 71 de la ley 617
de 2000 por el cargo de quebrantamiento del artículo 53 de la Carta.  Declaró
exequible el artículo 20 de la ley 617 de 2000 en relación con el cargo de
vulneración del principio de igualdad.  Declaró la exequibilidad condicionada
del artículo 32 de la ley 617 de 2000, en el sentido de que la incompatibilidad
especial de 24 meses allí señalada no se aplica al gobernador que se inscriba
como candidato a Senador, Representante a la Cámara o Presidente de la
República, por tratarse de situaciones ya reguladas por los artículos 179-2 y
197 de la Constitución Política.  Declaró la exequibilidad condicionada del artículo
39 de la ley 617 de 2000, en el sentido de que la incompatibilidad especial de
24 meses que allí se establece no se aplica al alcalde municipal o distrital
que se inscriba como candidato a Presidente de la República, por ser una
situación ya regulada en el artículo 197 de la Constitución Política.
A través de sentencia C- 579 del 5 de
junio de 2001 esta Corte declaró exequibles los artículos 1 y 2 de la Ley 617
de 2000, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia.  Declaró
exequibles los artículos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, únicamente por
los cargos estudiados en esta providencia.  Declaró exequibles los artículos 3
al 11 de la Ley 617 de 2000, salvo las siguientes expresiones:
a) la frase "o acto
administrativo" contenida en el primer inciso del parágrafo primero del
artículo 3º, cuya constitucionalidad se condicionó en el sentido de que
sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las
corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de
conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.  b) los
literales a), h) y j) del Parágrafo 1º del artículo 3º, que se declararon inexequibles.
Declaró exequible el artículo 22 de la Ley 617 de 2000, por los cargos
estudiados en esta sentencia.  Declaró exequible el artículo 85 de la
Ley 617 de 2000, por los cargos analizados en esta providencia.
Ahora bien, considerando que en relación
con varias de las normas demandadas ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
relativa, preciso es anunciar que al tenor de los nuevos cargos la Corte hará
el examen de constitucionalidad correspondiente en la forma que pasa a verse.
En efecto, con apoyo en las conclusiones
derivadas del análisis comparativo entre  los cargos que dieron lugar a las
prenotadas sentencias y las nuevas glosas, la Sala concentrará su examen
únicamente en relación con los siguientes artículos: 21, 26, 28, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 50, 51,
52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 89, 90, 91, 92, 93 y 96 de la ley 617 de
2000.
Los nuevos cargos formulados contra los
anteriores artículos se pueden clasificar bajo los siguientes títulos:  1. El
principio de la unidad de materia de las leyes;  2. Autonomía presupuestal, fiscal
y administrativa de las entidades territoriales;  3. El control fiscal
territorial;  4. El Distrito Capital dentro de la ley especial;  5. La
competencia del Congreso para regular la legislación preexistente, incluidas
las leyes que gobiernan al Distrito Capital de Bogotá.
1. El principio de unidad de materia de
las leyes.
En relación con los artículos 10, 11, 30,
31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, incluido el título de la ley 617 de
2000, en las tres demandas se plantean cargos por presunta violación del
principio de unidad de materia, de cuya regulación fundamental dan cuenta los
artículos 158 y 169 de la Carta Política, en el entendido de que todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia, siendo por tanto inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.  Por esto mismo,
el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.
El principio de unidad de materia es en primer término un asunto de
pertinencia legislativa.  Es decir, por mandato constitucional el articulado de
toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera coherente y
finalística, bajo el entendido de que el mismo debe hallarse referido a uno o
varios temas que en su conjunto resulten claramente necesarios al tratamiento
de actos, hechos o circunstancias que informan una materia del resorte del
Congreso de la República.  Preeminencia temática que dentro de objetivos y
razonables criterios de conexidad, según lo ha destacado esta Corte, permite
inferir la potencial existencia de un núcleo rector, alrededor del cual orbitan
contenidos que pudiendo ser de diferente índole guardan para con su centro de
gravedad relaciones de pertenencia, afinidad y congruencia de carácter
trascendente, esto es, coadyuvantes en la configuración de preceptivas
jurídicas armónicas y consistentes para con las materias tratadas, al propio
tiempo que la inteligencia de la ley se ve correspondida en provecho de la
aplicación práctica y certera que sus destinatarios esperan.  Se trata
igualmente de un principio rector de corte hermenéutico, toda vez que los
procesos interpretativos discurren activamente desde la concreción de la
iniciativa legislativa ante la respectiva Cámara, pasando por la sanción
correspondiente, hasta la fecha en que pierde todo efecto jurídico le ley,
interregno en el que la exposición de motivos juega un papel de capital
importancia tanto para la prosperidad legislativa del proyecto de ley como para
la eventual defensa y sustentación de la misma en sede constitucional.
Itinerario éste que a su vez pone de manifiesto el poder controlador que sobre
la integridad armónica de la ley ostentan concurrentemente el Legislador, el
Presidente, los ciudadanos del país, los servidores públicos y la Corte
Constitucional, en la perspectiva de la participación de todos en las
decisiones que los afectan;  donde, sin lugar a dudas, el principio de unidad
de materia está llamado a desencadenar constructivos procesos de participación
democrática, tan caros a la pedagogía constitucional y legal que la Carta
inscribe en provecho de los contenidos sustanciales.  En este orden de ideas el
título de la ley debe hallarse en consonancia con su contenido, de manera tal
que, sin hacerle concesiones al rigorismo exegético, permita identificarla en
relación con sus temas o finalidades dentro del piélago normativo que la
contiene.  A estos efectos ha dicho la Corte Constitucional:  “(...) puesto que
es imposible que el epígrafe pueda dar noticia de todas las disposiciones que
la integran. Por ello, ha sostenido que basta simplemente con que en el título
se señalen los asuntos o temas generales que se pretenden regular. De ese modo,
lo que interesa es que el título coincida con la materia general que se
reglamenta o con el objetivo del ordenamiento”.[1]
Sobre el principio de unidad de materia se
ha pronunciado esta Corporación en varias oportunidades, tal como puede
apreciarse a términos de la sentencia C-579/01:
“(...) Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe
el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla
lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un
triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda,
b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se
relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera
que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo
mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una aplicación
elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual
se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de
las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar
la Carta Política”.
En el mismo sentido se afirmó en sentencia
C-540/01:
“Es evidente que las exigencias contempladas en los
artículos 2 y 3 del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las
distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una
confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas
cuestionadas, confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias
a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone
su declaratoria de inconstitucionalidad”.
Conviene observar también que con anterioridad a la
sentencia C-540/01 la Corte venía admitiendo la coexistencia en una misma ley
de materias de carácter orgánico y de materias de carácter ordinario, siempre
que las mismas guardaren relaciones de conexidad compatibles con el principio
de unidad de materia.  A partir de esta sentencia la jurisprudencia
constitucional comenzó a reconocer la coexistencia en una misma ley, de
materias orgánicas presupuestales, de  materias ordinarias y de materias
orgánicas territoriales, siempre que entre las mismas obren relaciones de
conexidad compatibles con el principio de unidad de materia.  Lo cual es
indicativo de que al amparo del principio de unidad de materia una misma ley
puede incorporar normas de linaje ordinario y normas de estirpe orgánico,
siendo indiferente el que estas últimas se refieran a los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras; a las reglas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;  al
plan general de desarrollo;  o a los temas que sobre orden territorial
expresamente consigna la Carta bajo el espectro orgánico.
Con todo, es preciso advertir que tal
concurrencia material, armónica y finalística de contenidos orgánicos y
ordinarios se debe ajustar a unas reglas de imperioso cumplimiento, que a
términos de la precitada sentencia se contraen a: “1ª. El respeto al principio
de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales
generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de
especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir
temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre
ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados,[2] y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley
orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el
artículo 151 de la Constitución Política”.
Las normas que los actores sindican como
violatorias del principio de unidad de materia se refieren a los siguientes temas:
valor máximo de los gastos de los concejos, personerías, contralorías
distritales y municipales; período de transición para ajustar los gastos de los
concejos, las personerías, las contralorías distritales y municipales;
inhabibilidades e incompatibilidades de los gobernadores; duración de estas
últimas; inhabilidades e incompatibilidades de los diputados;  excepciones a
estas últimas; duración de las incompatibilidades de los diputados;
inhabilidades para ser alcalde;  incompatibilidades de los alcaldes y su
duración; inhabilidades e incompatibilidades de los concejales;  excepción a
las incompatibilidades;  duración de las incompatibilidades;
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales y sus
excepciones; duración de las incompatibilidades de estos miembros; excepción al
régimen de incompatibilidades; pérdida de investidura de diputados, concejales
municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales;
prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales
municipales y distritales, miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales;  prohibición para el manejo de cupos
presupuestales;  extensión de las incompatibilidades de los contralores y
personeros;  financiación de los gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá
y valor máximo de los mismos;  prohibición de transferencias y liquidación de
empresas ineficientes;  salario del contralor y el personero del Distrito
Capital;  honorarios y seguros de concejales; honorarios y seguros de ediles;
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para el Alcalde Mayor, los
concejales, los ediles, el contralor y el personero de Santa Fe de Bogotá
Distrito Capital.
Con el fin de verificar el grado de
parentesco temático y finalístico que las anteriores disposiciones puedan
guardar para con el tema central de la ley 617 de 2000, preciso es transcribir
lo afirmado por esta Corte en sentencia C-540/01, donde al respecto se lee:
“6)   Criterio dominante en la Ley 617 de
2000
Al hacer una revisión integral de la Ley
617 de 2000, la Corte considera que la finalidad de la norma no es la de
reformar la Ley Orgánica del Presupuesto sino afectar el tema de la
organización territorial, de acuerdo con los siguientes fundamentos:
1.   El orden territorial tiene que ver
con la forma de Estado que, como se sabe, en el caso colombiano se consagra
como una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales (C.P., art. 1º).
El artículo 287 de la Constitución señala
los componentes básicos del núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales, el cual se integra por elementos de carácter político,
democrático, administrativo, funcional, presupuestal y económico. Luego, el
tema presupuestal y económico es inherente más no exclusivo de la autonomía, a
la vez que la autonomía es un elemento de la forma de Estado. Por lo anterior,
el tema del ordenamiento territorial previsto en la Constitución Política tiene
que ver con varios aspectos, entre los cuales juega un papel importante el tema
económico y presupuestal. Sin embargo, este elemento coexiste con otros de
carácter social, político, administrativo y funcional.
Además, está definido que el legislador
puede adoptar medidas conducentes a armonizar el principio de la unidad
económica con el de la autonomía de los entes territoriales, facultad que se
justifica para articular los niveles nacional y territorial, con el fin de
evitar una situación de anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin
separación tajante ni independencia entre sus niveles nacional y territorial.
En esa dirección, el artículo 288 de la Constitución señala que “Las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley”.[3]
Precisamente es el principio de
coordinación el que permite al legislador armonizar las facultades de las
autoridades nacionales con las de las territoriales. Además, no debe olvidarse
que esta norma constitucional hace parte del Título XI de la Constitución
Política, el cual justamente se refiere a la Organización Territorial.
En este sentido, lo que está en juego con
la Ley 617 es la dimensión del nivel territorial y de las entidades
territoriales, la cual no es un asunto esencialmente presupuestal sino, ante
todo, político por afectar la organización del poder público, además de tener
connotaciones de orden  administrativo y funcional. Se concluye, entonces, que
la Ley 617 realmente encaja dentro de la categoría “autonomía territorial”, la
cual es más amplia que el tema presupuestal o económico, aunque ella tenga
indudables efectos en temas económicos y presupuestales.
Cuando la Ley 3ª de 1992 señala a la
comisión primera como la competente para conocer sobre el tema de organización
territorial, utiliza una expresión genérica pero que en realidad se refiere a
la forma de Estado.
2.   El hecho que algunas medidas tomadas
en la Ley 617 tengan relación directa o tangencial con el tema presupuestal, no
le otorga a la ley tal carácter. El establecimiento de límites de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales trasciende lo meramente
presupuestal para enfocarse hacia una política general de eficiencia
administrativa y de viabilidad institucional a partir de la reorganización del
gasto público.[4]
La adición o modificación de la Ley Orgánica del Presupuesto no constituyen el
fin de la Ley 617 sino un medio para tener un Estado organizado y dispuesto a
enfrentar los efectos de la crisis económica que lo aqueja en todos sus
niveles.   Con ese mismo propósito, en la Ley 617 se fijan también objetivos
inmediatos de tipo político, administrativo, burocrático, de eficiencia y
racionalidad administrativas, como son, por ejemplo, las medidas para fusionar
municipios y distritos, prohibir las transferencias a entidades
descentralizadas ineficientes, la categorización de las entidades
territoriales, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la
determinación de entidades o dependencias que pueden conservarse en la
estructura administrativa de departamentos, distritos y municipios, o la
reasignación de funciones de las autoridades del nivel territorial. Luego, las
medidas presupuestales no son las únicas ni constituyen la finalidad exclusiva
de la Ley”.
Pues bien, considerando que con arreglo a la anterior
sentencia el criterio predominante de la ley 617 de 2000 es el de la
organización territorial, el cual engloba elementos de
carácter político, democrático, administrativo, funcional, presupuestal y
económico, fuerza reconocer
la exequibilidad de los preceptos acusados al tenor del cargo por
quebrantamiento del principio de unidad de materia.
2. Autonomía presupuestal, fiscal y
administrativa de las entidades territoriales.
En este numeral se agrupan los cargos
formulados contra los artículos 28, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 89, 90, 91, 92,
93 de la ley 617 de 2000.  El contenido de estos artículos se sintetiza así:
a)     El artículo 28 dispone sobre la
remuneración de los diputados.
b)    El artículo 52 alude a la financiación de
los gastos de funcionamiento de Bogotá D.C.
c)     El artículo 53 establece el valor máximo
de los gastos de funcionamiento de Bogotá D.C.
d)    El artículo 54 regula el valor máximo de
los gastos del concejo y de la contraloría de Bogotá D.C.
e)     El artículo 55 establece el período de
transición para ajustar los gastos del concejo y la contraloría de Bogotá.
f)      El artículo 56 estipula la prohibición de
transferencias y liquidación de empresas ineficientes en el Distrito Capital.
g)     El artículo 58 se refiere a los honorarios
y seguros de los concejales de Bogotá, D.C.
h)    El artículo 59 alude a los honorarios y
seguros de ediles de Bogotá, D.C.
i)       El artículo 89 dispone sobre límites a las
participaciones como proporción de los ingresos corrientes de libre
destinación, en relación con las entidades territoriales que en el año anterior
a la entrada en vigencia de la ley 617 tuvieron gastos por debajo de los
límites establecidos en los artículos anteriores al 89.
j)       El artículo 90 fija condicionamientos para
el acceso crediticio de las entidades territoriales que incumplan los límites
establecidos en la presente ley.
k)    El artículo 91 establece límites a los
gastos del nivel nacional.
l)       El artículo 92 determina un tope al
crecimiento anual de los gastos de personal de las entidades públicas
nacionales, aplicable dentro de los próximos cinco años, contados a partir de
la publicación de la ley 617.
m)  El artículo 93 puntualiza categóricamente la naturaleza
de los gastos de publicidad, circunscribiéndolos con exclusividad a los gastos
de funcionamiento.
Los demandantes estiman que mediante las
anteriores disposiciones el Congreso de la República quebrantó la autonomía
territorial que la Carta contempla en su artículo 287.  Para dirimir sus
cuestionamientos la Sala examinará los artículos acusados con arreglo a un
orden temático y no necesariamente consecutivo, estimando oportuno para tales
efectos reiterar la línea jurisprudencial contenida en la sentencia C-579/01,
la que por su cabal pertinencia se transcribe así:
“6.2. La unidad y la autonomía en el
Estado colombiano.
“De conformidad con la Constitución,
Colombia es un Estado unitario, y simultáneamente, las entidades territoriales
tienen autonomía para manejar sus propios asuntos. Es el Legislador quien está
constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales
entidades, ya que, de conformidad con el artículo 287 Superior, dicha facultad
se habrá de ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Sin
embargo, al delimitar la autonomía territorial, el Legislador debe respetar
unos ciertos mínimos, que resultan esenciales para hablar de un régimen
descentralizado verdaderamente autónomo - esto es, debe respetar el núcleo
esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una
garantía institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución
de su contenido esencial. En la sentencia C-720/99, esta Corporación afirmó
sobre el particular: “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la
autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal
o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de
sus propios intereses”.
En otras palabras, el equilibrio entre la
unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas
(C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia
por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad
legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional,
puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización
política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional,
así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se
encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial
(sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de
gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una
regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los
parámetros de un orden unificado por la ley general.
En ese sentido, la autonomía no equivale a
autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como
la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe
el modelo del Estado unitario. Según la sentencia C-216/94, “así como es una
impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo desconocer, en
aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses
parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo
esencial de la descentralización. La razón es simple, pues corresponde ordenar
un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, será de
competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al
directamente responsable de dicho interés”. Es decir que, tal como se afirmó en
la sentencia C-284/97, la autonomía “no significa autarquía, sino que comporta
la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes
exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado.
De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los
términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al
legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la
referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente
establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven
de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
En esta última oportunidad, se sintetizó
la tensión entre unidad y autonomía así: “la conciliación entre los principios
de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo
establece el art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son
titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen
por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de
otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De
esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior,
igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del
espacio que según dicha autonomía se les reconoce”.
De esta manera, de la regla de
limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la
autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales,
la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo
a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio
de las competencias atribuidas a los  distintos niveles territoriales, que todo
lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o
regional, deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de
la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que por esencia es
nacional se regule con criterios seccionales o locales” . En el mismo sentido,
en la sentencia C-004/93 se afirmó: “la introducción del concepto de autonomía,
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en
todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta
forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y
para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier
caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los
distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto,
generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son
excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia
Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la autonomía territorial
tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506/95): “La
autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus
intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada
localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la
voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe
estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al
todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico” (Sentencia
C-497A/94).
Salta a la vista que, para la solución de
este tipo de problemas, en los cuales está involucrado el ejercicio de las
funciones autónomas de los entes territoriales, no es válido aplicar una lógica
estrictamente legalista, en virtud de la cual se haga uso de la teoría
tradicional de clasificación jerárquica de las fuentes de derecho para concluir
que, por el solo hecho de expedir actos administrativos, los entes
territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a los dictámenes
puntuales  y precisos del legislador. Esto es, las relaciones entre la
autonomía de las entidades territoriales y la unidad nacional -extremos que se
busca armonizar-, están conformadas por una serie de limitaciones recíprocas,
que reservan tanto para las entidades nacionales como para las entidades
territoriales, un reducto mínimo que les habilita para ejercer ciertas
funciones en forma exclusiva; por lo mismo, tratándose de la autonomía
territorial, la lógica estrictamente kelseniana halla un límite, por cuanto
ciertas atribuciones y competencias forman parte del núcleo esencial de dicha
autonomía. Es decir, los actos administrativos que expidan las entidades
territoriales al ejercer las funciones propias de dicho reducto esencial de
autonomía, no se encuentran sujetos, necesariamente, a que las leyes de la
República hayan regulado las mismas materias, por cuanto mal haría el
Legislador en dictar normas cuyo alcance supera los límites de su competencia
constitucional e invade, por lo mismo, el espacio reservado a las entidades
territoriales; una tal conclusión equivaldría a un desconocimiento de la
prohibición del artículo 136-1 de la Constitución, en virtud del cual se
prohibe al Congreso inmiscuírse, por medio de leyes, en los asuntos de
competencia privativa de otras autoridades, así como de las disposiciones
constitucionales que protegen la autonomía territorial.
Lo anterior no obsta, por supuesto, para
que los actos administrativos expedidos en virtud de tales atribuciones deban
ser respetuosos de la ley, al menos en el sentido de no lesionar sus dictados,
y de no invadir, a su vez, el ámbito propio del Legislador. Pero en casos así,
no es viable exigir una total conformidad de los actos administrativos
territoriales a la ley, puesto que no puede la ley regular ciertas materias
específicamente atribuidas a la órbita de acción de dichas entidades
territoriales.
La pregunta a resolver, por ende, es si en
cada caso concreto, se ha respetado el contenido mínimo esencial reservado al
reducto de autonomía territorial que la Constitución Política protege.
El contenido mínimo del principio de
autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que
incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá
de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los
tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la
realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se
incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin
embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de
conformidad con la Constitución y la Ley.
En la sentencia C-535/96 se efectuó el
siguiente análisis:
“El contenido
esencial de la autonomía se liga así a la ‘gestión de los propios intereses’, y
por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de órganos
propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés local. Al
conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos se está
reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional,
por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio
unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de
la autonomía local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad hecho a
través de la consagración del principio de autonomía, lleva necesariamente al
respeto del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse un tratamiento
idéntico, a través de regulaciones generales, unificadas y homogéneas, a localidades
y territorios indígenas con características muy distintas y con derecho de
participar a través de sus propios órganos en la administración de sus propios
asuntos.
El núcleo esencial
de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de
ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que
les corresponden (CP. art. 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es
posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias (CP art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a
autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan.”
6.3. La mayor amplitud de la potestad
legislativa en materia financiera y presupuestal.
En general, debe admitirse que el
Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos
atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos
presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la
autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce
correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa
nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de
cada medida en concreto. Ello se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo
334 constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado,
y en particular al titular de la función legislativa nacional. En ese sentido,
por ser el Legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de
la Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la
autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que
impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política -es decir, en un
factor de desestabilización macroeconómica-. No debe olvidarse que, para
efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad
nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la nación
constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser
objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra
limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador nacional en
asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada,
para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo
suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la
responsabilidad macroeconómica no es sólo propia del Legislador nacional, sino
también del Gobierno, así como de la junta directiva del Banco de la República;
así se infiere de lo expuesto en la reciente sentencia C-540/01, en la cual se
afirmó:
"Dentro de los aspectos y facultades
que constituyen la primacía del principio de unidad sobre el principio de
autonomía se encuentra la responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno.
Por ello rige la autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe
ejercerse dentro de las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento
estatal".
No obstante, es claro que, así como sucede
frente a las responsabilidades gubernamentales, la autonomía territorial también
ha de ceder frente a las atribuciones del legislador en materia económica.
En segundo lugar, existen varios mandatos
constitucionales de los cuales se infiere que fue voluntad del constituyente el
dotar al Legislador de una capacidad de intervención ampliada en materia
económica, que en casos justificados, limita la autonomía territorial. Así, por
ejemplo:
(i) El artículo 287 señala que los entes
territoriales "gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley".
(ii) El artículo 352 Superior dispone que
en las entidades territoriales, y en las entidades descentralizadas de sus
respectivos niveles, se habrá de aplicar la Ley Orgánica del Presupuesto,
dictada por el Congreso de la República. Ya ha dicho la Corte que, por lo
mismo, tal Ley constituye una "pauta general, de cobertura nacional, de
enorme poder centralizador y racionalizador" (sentencia C-478/92). A este
respecto, hay que tener en cuenta que la Constitución de 1.991 implicó un cambio
fundamental respecto del régimen que le antecedió, en virtud del cual
simplemente se efectuaba una recomendación a las Entidades Territoriales, en el
sentido de que acogieran, al redactar sus normas presupuestales, principios
similares a los de la Ley Orgánica del presupuesto General de la Nación (cf.,
Ley 38 de 1.989). A partir de 1991, sin embargo, se otorga una fuerza
vinculante definitiva al quehacer del legislador orgánico respecto de la
actividad presupuestal de las corporaciones territoriales, por cuanto el citado
artículo 352 superior dispone:
"Además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su cordinación con el
plan nacional de desarrollo".
(iii) Tal y como lo ha señalado en
reiteradas oportunidades esta Corporación, la Carta otorga a las entidades
territoriales cierta autonomía en lo que concierne a los tributos; sin embargo,
tal autonomía siempre se debe ejercer en los términos de la ley. Así se deduce
del artículo 338 Superior, en virtud del cual "en tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos". Sobre el particular, la Corte, en la sentencia C-219/97, se
afirmó:
"...la facultad de que gozan las
entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se
encuentra constitucionalmente limitada.
21. En materia de ingresos tributarios, la
Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la
atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe
afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades
territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el
respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo
anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales
dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a
percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los
bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho
constitucional a participar en las rentas nacionales."
Es tan claro que la potestad tributaria de
las entidades territoriales encuentra un límite en los mandatos del legislador,
que incluso las rentas producto de gravámenes tributarios que sólo los
municipios pueden imponer -como es el caso de aquellos que recaen sobre la
propiedad inmueble (art. 317, C.P.)-, están sujetos a la ley. Así, el
mencionado artículo 317 de la Carta, establece:
"Sólo los
municipios podrán gavar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un
porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las
sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción".
En el mismo sentido, el constituyente
estableció, en el artículo 300-4 Superior, que los tributos y contribuciones
que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, habrán de
ser establecidos "de conformidad con la ley". Ello, desde luego, hace
referencia a los dictados del legislador nacional.
(iv) Asimismo, en virtud del artículo 344
Superior, los organismos departamentales de planeación deberán efectuar una
evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e
inversión de los municipios; asimismo, habrán de participar en la preparación
de los presupuestos municipales, en los términos que señale la ley. Precisa la
disposición que "en todo caso el organismo nacional de planeación, de
manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad
territorial". Es así como, también a nivel de planeación, la Constitución
optó por dotar de una clara preponderancia a los organismos nacionales, por ser
éstos los encargados de fijar las metas y patrones de desarrollo económico del
país.
(v) Por otra parte, es de especial
importancia hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 362 de la
Constitución, en virtud del cual "los bienes y rentas tributarias o no
tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares". Se podría afirmar, a
primera vista, que en virtud de este mandato, el Legislador no podría
intervenir en ningún caso sobre tales recursos; sin embargo, dos razones
controvierten tal posición. En primer lugar, el hecho de que gocen de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, hace que las
rentas de propiedad de las entidades territoriales estén sujetas a lo dispuesto
por la ley; en efecto, en virtud del artículo 58 Superior, la propiedad privada
se garantiza en los términos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta
Corporación se ha pronunciado extensamente sobre el alcance del artículo 362
citado, en el sentido de rechazar cualquier interpretación que le otorgue una
significación absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional.
(vi) Igualmente, fue voluntad del
Constituyente someter la elaboración de los presupuestos territoriales a los
mismos principios que el presupuesto nacional; así, el artículo 353
constitucional establece que los principios y disposiciones que rigen la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional, se habrán de
aplicar, en lo pertinente, a las entidades territoriales. Este mandato conlleva
varias implicaciones en lo relativo a la autonomía de estas últimas; por
ejemplo, que, en virtud de los artículos 346, el presupuesto de las entidades
territoriales debe guardar concordancia, no sólo con los planes territoriales
de desarrollo a los que alude el segundo inciso del artículo 339 Superior, sino
también con el Plan Nacional de Desarrollo -lo cual también se deduce del
penúltimo inciso del artículo 300 de la Carta, en virtud del cual los planes y
programas de desarrollo y de obras públicas del nivel departamental "serán
coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y
nacionales", así como del segundo inciso del artículo 339 ibídem, en
virtud del cual "las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de
manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de
desarrollo..."-.
Las anteriores razones bastan para
concluir, una vez más, que de conformidad con el esquema trazado por el
constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de
intervención respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia
presupuestal. Los límites de tal intervención estarán dados por las
circunstancias específicas de cada caso, que serán las que determinarán si una
medida en concreto es razonable y proporcional. Las reglas aplicables a tal
intervención se explican a continuación.
6.4. Límites a la intervención del
Legislador en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales.
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha
establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía
financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su
intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén
regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación:
las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas.
Las primeras proceden de la transferencia
o cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de
los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo
de fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata
de fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que
nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las
cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las
entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete
las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un
fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente
proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para
la consecución del fin perseguido” (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes
endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales,
implican una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los
recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su
propiedad, o bien las rentas tributarias propias. Estas últimas, de conformidad
con el artículo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad
y la renta de los particulares, en los términos del artículo 58 Superior. Ello
quiere decir, como lo explicó la Corte en la sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la
propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función
social, sujetándola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo
sentido la Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes
territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. Pero ello
no implica que el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma
arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de política fiscal
nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que
podrán cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de
autonomía de éstos últimos, y tomando en consideración que sus intervenciones
deben ser razonables y proporcionales.
La intervención del Legislador respecto de
la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla
general, excepcional y limitada. “Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una
justificación objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las
entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca
el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al
menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o
recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador”.(C-720/99)
Sin embargo, existen casos excepcionales
en los cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones a las que
arriba se ha hecho referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos
endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas
condiciones que así lo justifiquen. Este punto se desarrollará en el siguiente
acápite.
6.5. Mayor alcance para la potestad del
legislador en casos excepcionales de preservación macroeconómica nacional.
Lo anterior no impide que existan casos
excepcionales en los cuales el Legislador está autorizado para intervenir en el
manejo y aprovechamiento de los recursos de fuente endógena. Por ejemplo, cuando
se trata de la defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado, o de la
estabilidad económica interna y externa. Pero, como ya se dijo, esta
intervención debe estar plenamente justificada, debe ser proporcional,
razonable, útil y necesaria.
Esta regla fue analizada a fondo en la
sentencia C-219/97 (...)
La síntesis de la anterior línea
jurisprudencial, que admite la intervención excepcional del legislador sobre
los recursos endógenos, fue hecha por la Corte en la sentencia C-897/99, en los
siguientes términos: “en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza
la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las
entidades territoirales. Se trata de casos en los cuales la fuente de
financiación no puede ser creada de manera autónoma por las autoridades locales
o departamentales y siempre que la injerencia del legislador resulte
absolutamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del
patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la garantía de la
estabilidad macroeconómica de la Nación. Es, sin embargo, una intervención
excepcional, que se produce en casos extremos y cuya justificación compete
elaborar al poder central. En virtud de lo anterior, resulta claro que para
decidir si una ley que interviene en el proceso de destinación de los recursos
de entidades territoriales es exequible, es necesario averiguar, en primer
término, si tales recursos provienen de fuentes exógenas o endógenas de
financiación. En el primer término, sería imprescindible indagar si el
Legislador ha adoptado una decisión razonable y proporcionada, dentro de los
límites que le impone la Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si
la decisión legislativa es útil, necesaria y estrictamente proporcionada para
proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la
estabilidad macroeconómica de la nación. Sólo si se enmarca en alguna de estas
dos excepciones la ley en cuestión será constitucionalmente legítima”.
Esta misma regla ha sido aplicada por la
Corte, por ejemplo, en los casos en que la  ley ha modificado tributos
anteriormente decretados en favor de las entidades territoriales. Así, en la
sentencia C-495/98, se afirmó: “la autonomía de los departamentos, distritos y
municipios no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o
paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle
revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de aquéllos. La
revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza es posible,
cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política
económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso
de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay
un juego de intereses en el cual priman la solución de las necesidades públicas
generales sobre las regionales y locales”. Igualmente, en la sentencia C-101 de
1996, al delimitar el concepto de autonomía presupuestal, se explicó:
“La ejecución del
presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La
independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera
del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la
certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la
programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la
ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas
macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operacióne statal. La
autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de
la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación (CP arts. 352)".
En idéntico
sentido, en la sentencia C-192/97 se afirmó:
“...las necesidades
de coherencia macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto,
puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política
económica general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces
ser necesario que el Gobierno reduzca o aplace la ejecución de las partidas,
por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos,
también es razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducción o aplazamiento
de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a
nivel (sic) macroeconómico. Ya esta Corporación había señalado que el
presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicas fijadas por el
Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República,
exigencia que no se limita a las fases de programación y aprobación del
presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. Por ello señaló
claramente la Corte en esa sentencia (C-122/97): ‘A todo lo largo de la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto el Gobierno y los demás órganos que intervienen en el proceso
presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y a
aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el
presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de
imprecisión’.
(...) En anteriores
ocasiones, esta corporación ya había señalado que, debido al carácter unitario
del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del
Gobierno, la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de
unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no sólo en relación
con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al
presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón,
respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al
presupuesto general”.
2.1. El caso concreto: razonabilidad y proporcionalidad de la
intervención.
Con arreglo a los anteriores planteamientos la Corte
entra a examinar la constitucionalidad de las medidas demandadas.  A tal fin
debe destacarse primeramente que los artículos 52, 53, 54 y 55 de la ley 617
comportan contenidos temáticos iguales a los vertidos en los artículos 3 a 11
ibidem (diferenciándose por sus destinatarios), los cuales hoy están cobijados
por la figura de la cosa juzgada en relación con cargos referidos a la
autonomía territorial, según se desprende de la sentencia C-579/01.  Por lo
mismo, en aras de preservar la consistencia jurisprudencial que reclama la
seguridad jurídica, la Sala seguirá en lo pertinente las directrices
metodológicas y temáticas ahí expuestas.
En efecto, de acuerdo  con lo expresado en
la prenotada sentencia, en este caso, “las normas acusadas imponen una triple
limitación sobre los gastos de funcionamiento” de Santa Fe de Bogotá D.C., hoy
sencillamente Bogotá:
“a) señalan que estos gastos sólo podrán
ser financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación”.
Dándose por entendida, para el caso de Bogotá, la exclusión de los recursos de
capital y los ingresos corrientes de destinación forzosa;
“b) enuncian ciertos recursos, tanto exógenos
(situado fiscal, transferencias, regalías) como endógenos (sobretasa al ACPM),
que no podrán ser destinados a financiar gastos de funcionamiento; y
“c) establecen un porcentaje máximo de los
ingresos corrientes de libre destinación restantes que se podrán destinar a
financiar tales gastos.
“De esta manera, a diferencia de casos
anteriores, en los que el Legislador variaba o determinaba la destinación de
determinados recursos, en este caso la triple limitación opera sobre recursos
exógenos y endógenos a la vez, en abstracto, determinando su destinación en el
sentido de los literales b) y c) arriba enunciados, pero también estableciendo
un límite cuantitativo para la utilización de los mismos. En lo que respecta a
los recursos de fuente exógena, como se vio, existe una amplia discrecionalidad
legislativa para tomar medidas como las que se estudian. Sin embargo, en lo
relativo a los recursos endógenos afectados por estas limitaciones, deben
concurrir especiales circunstancias de trastorno o riesgo macroeconómico que
justifiquen la decisión de limitación. Como se demostrará a continuación, en
este caso la existencia de dichas condiciones se encuentra ampliamente probada,
tanto por las intervenciones, como por los antecedentes legislativos bajo
estudio. Sin embargo, en lo que respecta a cada medida en particular, las
consecuencias constitucionales difieren.
Antecedentes macroeconómicos y
legislativos de la medida bajo estudio.
Tanto los intervinientes como los
antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se
consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis
macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable
endeudamiento de las entidades territoriales.
Desde la exposición de motivos del
proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de
1.999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas
puestas en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un
componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los
problemas financieros del Estado; "sin su aprobación no será posible
garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo"
(ibid.).
La gravedad del problema al que se buscó hacer
frente con la expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo
alusión al siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su
importancia se citará in extenso:
"Ahora más que nunca se evidencia que
de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos,
distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se
abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir
las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de
pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades
territoriales ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier
entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos
ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que,
por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con
recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo,
de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta
con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar
los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
En la mayor parte de las entidades
territoriales, señala la exposición de motivos, la situación es tan grave que
la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo
reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el departamento del Santander,
que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el 209% de sus ingresos corrientes,
o el departamento del Magdalena, que en el mismo año destinó a funcionamiento
el 188.2% de sus ingresos corrientes; las proporciones por el mismo concepto,
para el mismo año, en el caso de otros Departamentos, son similares, así:
Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño 143.8%, etc. Los municipios no se
quedan atrás. Los porcentajes correspondientes son de la siguiente magnitud:
Uribia 858.5%, Buenaventura 270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc.
Por lo mismo, es claro que el saneamiento de las finanzas territoriales es un
requisito sine qua non para la viabilización del proceso descentralizador:
"sin unas finanzas sólidas", señala el expositor, "soportadas en
la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las
entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la
sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada" (p.
10, ibídem). En consecuencia, se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia
del gasto público, evitando que la descentralización se convierta en fuente de
desestabilización fiscal y macroeconómica; para ello, se buscó controlar el
gasto en relación con los ingresos.
De hecho, se señala que la crisis
económica de las entidades territoriales ha hecho que la autonomía que constitucionalmente
les asiste sea más un atributo formal que real, puesto que sólo 3 departamentos
no habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal
del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios, sobre los
cuales recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos de
funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación.
Para la Corte resulta claro, por ende, que
existe un grave problema fiscal en las entidades territoriales, propiciado en
gran parte por el crecimiento desmedido del gasto público, y específicamente,
los gastos de funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que
cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro
y la inversión pública.
En términos generales, y salvo las
excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas
por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas
exequibles. Ello, por dos motivos:
- Existe una grave crisis macroeconómica,
que potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las
entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes
directas de la situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los intereses
exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con
la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de normas
orgánicas del presupuesto”.
- Las reglas demandadas prevén, entre otras, unas determinadas
limitaciones sobre el uso que Bogotá D.C. puede darle a sus recursos de fuente
endógena; “sin embargo, estas
limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a atacar la causa
directa del problema que se ha identificado, a saber, el desbordamiento del
gasto de funcionamiento de los entes territoriales, constituyendo así un medio
eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas”, toda vez que
los porcentajes progresivos de  limitación del gasto preservan un amplio margen
de autonomía para Bogotá D.C. frente a la destinación de los recursos con los
que cuenta, “(garantizando al mismo tiempo un interés mayor de la colectividad
nacional, sin que exista discriminación -puesto que es una medida general para
todas las entidades territoriales- ni perjuicio injustificado para terceros -el
cual, en caso de existir, habrá de ventilarse sobre una base casuística, y ante
los tribunales u organismos competentes). Esto quiere decir que las medidas
bajo examen, en general, busca combatir un desequilibrio entre los ingresos y
los gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre éstos factores
debe existir una relación estable y armónica, en forma tal que los gastos
permanentes de las entidades territoriales se puedan financiar con los ingresos
corrientes o constantes con los que cuentan, evitando así futuros descalabros”.
Por lo tanto, los artículos demandados no
contrarían la preceptiva constitucional invocada por los actores.
No obstante lo expresado, en consonancia
con la precitada sentencia debe decirse que el literal a) del artículo 52,
conforme al cual los recursos del situado fiscal no se podrán destinar a gastos
de funcionamiento, resulta contrario a la Constitución, siendo del caso
declarar su inexequibilidad.  Esto es, la Corte entiende que, “en virtud del
artículo 356 de la Carta, los recursos del situado fiscal ya cuentan con una
destinación específica, cual es la de proveer lo atinente a la educación y la
salud en las entidades territoriales, bajo la filosofía del traslado de
competencias desde la Nación hacia aquéllas. Como existe un mandato
constitucional expreso, en este mismo artículo, en el sentido de que no podrá
haber asignación de competencias a las autoridades que no esté acompañada por
los recursos suficientes para atenderlas, debe concluirse que los gastos de
funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en
estas materias sí se pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros
términos: como son dineros que están específicamente destinados por la
Constitución para financiar, en general, los servicios de educación y salud, es
imposible interpretar el artículo 356 Superior en el sentido de excluir a los
gastos de funcionamiento de entre los que serán atendidos con tales recursos,
ya que el Constituyente no distinguió entre los gastos de funcionamiento y los
gastos de inversión para efectos del situado fiscal”.
Lo que por consecuencia pone de manifiesto
la inconstitucionalidad del literal a) del artículo 52 bajo estudio.
En la misma perspectiva constata la Corte
que el literal h) del artículo 52, correspondiente a la misma enumeración de
recursos que no se podrán destinar a financiar gastos de funcionamiento, se
refiere a "los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el
producto de los procesos de titularización".  Canon éste que reviste un
especial carácter gravoso para los intereses de Bogotá D.C., por cuanto se trata
de rentas y activos que son exclusivamente de su propiedad.  Igual cosa ocurre
con lo dispuesto en el literal j) del mismo artículo, que incluye en la
susodicha enumeración los recursos provenientes de la venta de activos fijos.
Dado entonces el carácter desproporcionado
de estas medidas, por cuanto desatienden injustificadamente la protección que
el artículo 362 Superior le prodiga a la propiedad territorial, y ante el
potencial vaciamiento de la autonomía de las entidades territoriales, la Sala
declarará inexequibles estos dos literales.
Las demás medidas estipuladas en el
artículo 52, al igual que las consignadas en los artículos 53, 54 y 55, se
ajustan a los dictados constitucionales;  por lo mismo, se declararán
exequibles.
En lo que hace al artículo 89 de la ley
617, teniendo en cuenta que mediante sentencias C-540/01 y C-579/01 se declaró
la exequibilidad sobre límites a los gastos de funcionamiento en el orden
territorial, la Corte no encuentra reparo alguno, toda vez que este artículo
envuelve una previsión tendiente al adecuado cumplimiento de los límites
establecidos con referencia a los ingresos corrientes de libre destinación.
Frente al artículo 90 se observa que el
mismo expresa un mandato dirigido a las entidades financieras y a las entidades
territoriales, que a manera de mecanismo de control sobre el cumplimiento de
los límites establecidos previamente, contempla la previa autorización del
Ministerio de Hacienda y la suscripción de un plan de desempeño para los casos
en que las entidades territoriales (que no cumplan) pretendan acceder al
crédito.  Preceptiva ésta que si bien puede entrañar objetivos de saneamiento
fiscal, es lo cierto que a la luz de su restricción centralista quebranta
varios postulados constitucionales, según pasa a verse:
Con arraigo en el artículo 287 de la Carta
Fundamental las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.  Autonomía
que dentro de sus diferentes expresiones muestra la concerniente a la
adquisición de recursos de capital, y más concretamente, de los recursos del
crédito interno y externo.  Competencia crediticia que en todo caso engloba la
participación concurrente de las asambleas departamentales y de los concejos
municipales y distritales, de cara al respectivo ejecutivo territorial, con
arreglo a lo previsto en los artículos 300-9 y 313-3 Superiores.  Por tanto,
siendo ésas las corporaciones competentes para autorizar la negociación de empréstitos
territoriales dentro de los lindes constitucionales, no se ve razón o
motivación alguna que pueda convalidar una tal intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, por lo demás excluyente, dentro del núcleo
autonómico territorial.
Por consiguiente, dada su contradicción
para con los artículos 287, 300-9 y 313-3 de la Carta,  el artículo 90 será
declarado parcialmente inexequible, esto es, en cuanto a la expresión:
“autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la”
Frente a las censuras formuladas contra
el  artículo 28 de la ley 617, la Corte retoma lo dicho en sentencia C-579/01
sobre categorización departamental, donde al respecto se lee:
“a) Categorización presupuestal de
departamentos
El artículo primero demandado, anuncia que
el régimen de categorización de  departamentos que en él se establece
constituye un desarrollo del artículo 302 de la Constitución. Este último
precepto dispone:
"La ley podrá
establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias
de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la
Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la
prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos
económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
En desarrollo de lo
anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones
propias de los organismos o entidades públicas nacionales"
Ahora bien, para determinar si la categorización
propuesta por el artículo primero, demandado, encuadra bajo dicha atribución
constitucional, es necesario antes determinar dos aspectos: a) cuál es el
sentido preciso del artículo 302 de la Carta, y b) cuáles son los efectos que
traerá dicha categorización.
En cuanto a lo primero, el artículo 302
Superior establece que el Legislador puede atribuir a los entes territoriales
diversas "capacidades" y "competencias" de gestión
administrativa y fiscal. En virtud del principio hermenéutico del efecto útil,
el intérprete de esta norma debe otorgar un sentido efectivo a la distinción
trazada por el Legislador entre ambos conceptos; por lo tanto, se hace
imperativo definir, en esta oportunidad, cuál es el contenido preciso de tales
nociones.
En primer lugar, las "competencias"
son aquellas atribuciones específicas que, en su conjunto, configuran el ámbito
material de las funciones que han sido asignadas por el ordenamiento jurídico a
una autoridad determinada;  tal y como lo establece el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, la competencia, en este sentido, es la "atribución
legítima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un
asunto". Se trata de la principal manifestación del principio de legalidad
(C.P., arts. 6 y 122), en virtud del cual las autoridades públicas sólo podrán
efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido expresamente
autorizadas por la ley.
En segundo lugar, el término "capacidades"
tiene dos significados, ambos igualmente válidos y aplicables para el caso de
la norma constitucional que se estudia, pero que es preciso diferenciar. Por
una parte, existe la capacidad jurídica, entendida como un atributo de la
personalidad jurídica, en virtud del cual los sujetos de derecho podrán
adquirir y ejercer derechos y obligaciones. Por otra parte,  el término
"capacidad" tiene una significación mucho más amplia, no jurídica,
referida a una aptitud o idoneidad material para llevar a cabo ciertos actos,
en la práctica; tal y como lo define en este sentido el Diccionario de la Real
Academia, el término "capacidad" alude a la "aptitud, talento,
cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo".
Pues bien, esta Corporación considera que
las diversas "capacidades" que el Legislador puede atribuir a los
departamentos en virtud del artículo 302 Superior, pueden ser tanto jurídicas,
como fácticas. Un ejemplo del primer tipo, es la capacidad especial de
contratación que reconoce la Ley 80 de 1993 a ciertas dependencias públicas que
no cuentan con personalidad jurídica, como es el caso de los Ministerios; y un
ejemplo del segundo tipo, es, precisamente, la organización presupuestal que se
establece en las normas acusadas de la Ley 617 de 2000.
En efecto, es en este segundo sentido, no
jurídico sino práctico, que la categorización establecida en los artículos 1º y
2º, demandados, constituye un desarrollo del artículo 302 Superior, por cuanto,
dependiendo de la categoría en la cual queden clasificadas, las entidades
territoriales contarán con distintas aptitudes o idoneidades presupuestales,
para efectos de perseguir el logro de sus objetivos constitucionales y legales;
es decir, la pertenencia a una u otra categoría significa, para el ente
respectivo, la posesión de diversas "capacidades" de gestión administrativa
y fiscal en materia presupuestal, las cuales determinarán, por lo menos en
materia económica, el alcance y la efectividad práctica de sus actuaciones.
Para ilustrar lo anterior, es necesario
resolver el segundo aspecto arriba planteado como requisito para resolver el
cargo que se estudia, como es el de determinar cuáles serán los efectos
prácticos que acarreará la categorización propuesta. En virtud de lo dispuesto
por el artículo 7 de la Ley 136 de 1994 (que es relevante porque el artículo 6º
ibídem, al cual hace referencia, fue modificado por el artículo 2º de la Ley
617/00, que se estudia), las categorías que se señalan en las normas acusadas
"se aplicarán para los aspectos previstos en esta ley y a las demás normas
que expresamente lo dispongan (sic)". Esto quiere decir que la
categorización tendrá los efectos que la normatividad respectiva le asigne. En
este caso, tal y como lo señala el encabezado mismo de las normas acusadas, se
trata de una categorización de tipo "presupuestal"; en consecuencia,
sus efectos serán aquellos señalados por la misma Ley 617/00, o en general, por
la ley presupuestal aplicable.
Así, por lo menos en lo que atañe al
sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una
entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en
diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de
libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en
diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales
gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3 al 11 ibídem. La
pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de
los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con
ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde -al cual está
vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la
entidad-, así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores,
personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1,
parágrafo 3º, y art. 2, parágrafo 4º, ibídem)”. (La
Sala destaca).
En concordancia con lo anterior a través
del artículo 28 de la ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los
diputados de las Asambleas Departamentales, según la categoría departamental
que los cobije.  Es decir, el Legislador estipuló válidamente una disposición
remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la
Carta.  Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado
artículo 28.
En relación con el artículo 58 demandado
la Corte encuentra que los actores no sustentaron adecuadamente el ataque
planteado en sus escritos, razón suficiente para declarar la inhibición
frente al examen del mismo.
Frente al artículo 59, concerniente a los
honorarios y seguros de ediles, el cargo se sustenta bajo el argumento de que
el artículo 324 de la Carta resulta violado por cuanto se está desconociendo la
autonomía presupuestal de que gozan las juntas administradoras locales.
El artículo 324 Superior dispone en lo
pertinente:
“Las juntas administradoras locales
distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del
Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades
básicas insatisfechas de su población”
La potestad que la Carta le otorga a las
juntas administradoras locales para distribuir y apropiar partidas globales
debe entenderse y aplicarse en consonancia con lo normado en el artículo 352
Superior.  Es decir, considerando que todas las competencias en materia
presupuestal se rigen principalmente por lo reglado en la Constitución y en la
ley orgánica del presupuesto, las juntas administradoras locales deben comenzar
por reconocer el nivel que les corresponde dentro de la escala funcional de las
competencias presupuestarias, para luego sí, habida consideración de sus
atribuciones estrictamente locales, distribuir y apropiar las partidas
pertinentes, observando al efecto que la autonomía presupuestal propia del
Consejo Distrital de Bogotá no le es predicable a ellas.  Consecuentemente
acometerán las funciones propias de su fuero, dentro de las cuales obran las
atinentes al reconocimiento de los honorarios y seguros a favor de los ediles.
Por lo mismo, los parámetros establecidos en el artículo 59 de la ley 617 son
de forzoso cumplimiento para las mencionadas juntas por cuanto no vulneran el
principio de autonomía territorial.  Por lo demás, es de recordar que dentro de
las reglas sobre presupuesto público el principio de autonomía presupuestal en
el orden territorial abarca los trámites concernientes a la programación,
aprobación, modificación y ejecución de sus respectivos presupuestos.  Universo
dentro del cual las juntas administradoras locales sólo tienen capacidad para
distribuir y apropiar las partidas globales que en el presupuesto anual del
Distrito se asignen a las localidades.
Así, pues, ante el hecho cierto de que el
artículo 59 se ajusta a los principios y reglas constitucionales sobre autonomía
presupuestal de los entes territoriales, y por tanto al artículo 324 Superior,
el cargo formulado no está llamado a prosperar.  Por lo tanto, la
constitucionalidad del artículo 59 se habrá de mantener incólume.
En cuanto al artículo 56 se refiere, la
Sala estima conveniente apoyarse en la transcripción de los apartes pertinentes
de la sentencia C-540/01, por cuanto en ella se resolvió sobre la exequibilidad
del artículo 14 de la ley 617, el cual comporta el mismo contenido temático del
artículo 56, diferenciándose únicamente en cuanto a los destinatarios y a otros
elementos que resultan irrelevantes al estudio de los cargos planteados.  En
efecto, de la lectura de los dos artículos se desprende que mientras el 14
alude a los departamentos, distritos y municipios, por su parte el 56 se remite
al Distrito Capital.  A lo cual se agrega que en este último artículo no se
hace alusión a las licoreras.
Dijo así la Corte en la prenotada
sentencia:
“6.   Autonomía de las entidades
descentralizadas
Se demanda el artículo 14 de la Ley 617
por considerarlo violatorio del principio de autonomía consagrado en el
artículo 210 de la Constitución Política para las entidades descentralizadas y
de las normas sobre monopolios rentísticos establecidas en el artículo 336 de
la Carta.
a.   Problema jurídico
El problema jurídico planteado a la Corte
en este acápite consiste en determinar si la orden que da el artículo 14 de la
Ley 617 de 2000 para que no se transfieran recursos a empresas industriales y
comerciales ineficientes y para que se ordene la liquidación, constituye una
vulneración al principio de la autonomía de las entidades descentralizadas
(C.P., art. 210) y del principio constitucional sobre monopolios como arbitrio
rentístico (C.P., art. 336) o si, por el contrario, esta decisión respeta los
preceptos constitucionales señalados.
b.   Consideraciones de la Corte
Constitucional
El artículo 14 de la Ley 617 contiene dos
aspectos referentes a las entidades descentralizadas del nivel territorial:
uno, la prohibición al respectivo sector central para efectuar transferencias,
aportes o créditos a las empresas industriales y comerciales ineficientes y, dos,
la procedencia de la liquidación de las empresas ineficientes.
La finalidad de la norma es la
racionalidad y la eficiencia del gasto público en el orden territorial. El
título del artículo 14 de la Ley 617 es explícito en este sentido cuando
establece la “Prohibición de transferencias y liquidación de empresas
ineficientes”.
Con este propósito, el monopolio
rentístico es un instrumento que protege la explotación de determinadas
actividades económicas para que el Estado se procure cierto nivel de ingresos
con el fin de atender sus obligaciones. Para el Estado la finalidad del
monopolio no es excluir la actividad económica del mercado sino reservarse una
fuente de recursos económicos que le reporte su explotación.
El artículo 336 de la Constitución es claro
al señalar que los monopolios tienen como finalidad generar rentas para atender
la prestación de servicios públicos esenciales a cargo del Estado. Dice, entre
otros aspectos, el artículo 336:
Las
rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán
destinados exclusivamente a los servicios de salud.
Las
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educación.
Para esta Corporación, en la constitución
de un monopolio deben estar presentes dos elementos: uno, el carácter de
arbitrio rentístico y, dos, la finalidad de interés público y social. En la
Sentencia C-256 de 1998 se señaló:
Con
independencia de que en el texto constitucional de 1886 se aludiera o no al
interés público o social, la noción de monopolio como arbitrio rentístico no
era ni es separable de las finalidades de interés público y social, por cuanto
las implica, dado que esas finalidades son las únicas capaces de justificar el
sacrificio de derechos de contenido económico, tan caros al sector privado. Así
las cosas, (...) no se haya señalado expresamente una finalidad de interés
público o social no significa que se abra la posibilidad de que esa finalidad
esté ausente cuando un departamento decida establecer el monopolio y en caso de
que en la práctica se llegara a establecer el monopolio desatendiendo esa
exigencia, en virtud del carácter de norma suprema que tiene la Constitución,
de sus efectos vinculantes y de su condición de norma aplicable, la
incuestionable inconstitucionalidad de semejante medida daría lugar a la
actuación de los remedios previstos en el ordenamiento jurídico. Se atiende al
tenor literal del artículo 336 superior, la disposición constitucional
exige que el establecimiento del monopolio se haga como arbitrio rentístico y
con una finalidad de interés público y social que fuera de estar presente ha de
ser constatable.[5]  (resaltado fuera de
texto)
Existe, además, la autorización
constitucional para que el Estado acabe el monopolio rentístico cuando incumpla
su propósito de generador de rentas o pierda la finalidad de interés público y
social. La Constitución Política asigna directamente al Gobierno la función de
enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros
el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia,
en los términos que determine la ley.  El artículo 336 de la Constitución
prescribe:
El
Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del estado y
otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los
requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
Además, las empresas industriales y
comerciales del Estado, desde su concepción y denominación, están diseñadas
para el cumplimiento de actividades económicas en un plano de igualdad con los
demás agentes económicos, lo cual les impone la obligación de ser
económicamente viables.
Como se aprecia, la Constitución Política
consagra el monopolio de una forma diametralmente opuesta a la lectura del
artículo 336 de la Constitución que hace el demandante. El hecho que las
entidades territoriales tengan monopolio rentístico amparado por el artículo
336 de la Constitución no significa que el monopolio se transforme en la
obligación para el departamento, distrito o municipio de subsidiar
indefinidamente actividades industriales o comerciales ineficientes, cuando
esta reserva de mercado está instituida precisamente para que cumpla un papel distinto:
ser generador de rentas y no de dispensador de recursos.
Así mismo, el artículo 336 de la
Constitución ha asignado a la ley el establecimiento de los monopolios como
arbitrio rentístico, situación que lleva consigo la potestad para que el legislador
fije las condiciones para el ejercicio de estas actividades económicas. En este
sentido la Ley 617 señala algunos parámetros de actuación a las entidades
descentralizadas del nivel territorial.
El artículo 14 de la Ley 617 desarrolla
este precepto constitucional y ordena que “Cuando una Empresa Industrial y
Comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere
el presente artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume
de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la
participación estatal en ella, en ese caso procederán las transferencias,
aportes o créditos para la liquidación”.
En relación con el contenido del inciso
segundo del artículo 14 de la Ley 617 es preciso señalar que en este tema la
norma procede por etapas y por grados para su aplicación. Las diferentes
condiciones que se consagran se refieren a lo siguiente: Primero establece como
condición que las empresas industriales y comerciales del Estado allí señaladas
generen pérdidas; segundo, que las pérdidas se presenten durante un plazo de
tres años; tercero, que las pérdidas sean por anualidades, y cuarto, que las
pérdidas anuales sean consecutivas. Este tipo de exigencias señala que la
decisión del legislador no es arbitraria ni carente de razonabilidad, en cuanto
la consecutividad de las pérdidas excluye las pérdidas ocurridas por fenómenos
súbitos o incontrolables. La autorización legal para la liquidación de empresas
se otorga bajo presupuestos exigentes cuando no hay garantía de viabilidad ni
de recuperación.
De todas maneras, lo anterior no significa
la inexistencia del sector descentralizado en el nivel territorial pues la
norma acusada permite al sector central que efectúe las transferencias
ordenadas por la ley o las necesarias para la constitución de las entidades
descentralizadas. Estas entidades, una vez creadas y asignados los recursos
necesarios para su constitución, deberán desarrollar su objeto social dentro
del marco constitucional existente. (C.P., arts. 333 y ss)
La Ley 617 no afecta los monopolios
rentísticos de las entidades territoriales. Está señalando que a las entidades
territoriales les está prohibido transferir recursos a las empresas
industriales y comerciales del Estado, excepto los ordenados por ley o los
necesarios para la constitución de la entidad. Lo que la sociedad espera y la
Constitución Política exige de los monopolios rentísticos es que reporten
beneficios económicos y no que se conviertan en un modo de reducir en los
presupuestos públicos los dineros disponibles para la inversión y el gasto
social. El monopolio rentístico está estructurado para que aporte al
presupuesto no para se soporte en éste.
Lo que la Ley 617 presume es que las
empresas no son viables ni atienden la finalidad para la cual están diseñadas,
es decir generar recursos a la entidad territorial. Con esta medida la ley da
aplicación a la “prevalencia del interés general” (C.P., art. 1º), en cuanto
una empresa estatal deficitaria atenta contra este fundamento constitucional al
generar desequilibrios económicos. Con las pérdidas de estas empresas se
sacrifica el cumplimiento de las funciones públicas y la prestación de
servicios públicos a cargo del Estado.  Debe tenerse presente que la economía
pública es un sistema único y articulado y que los efectos de ineficiencias de
este tipo de entidades descentralizadas en el nivel territorial repercute
necesariamente en el balance económico general del Estado.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, si existe justificación objetiva y suficiente, el  legislador
puede intervenir la facultad de ordenar gastos en el nivel territorial. En la
Sentencia C-219 de 1997 señaló al respecto:
El
legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre
otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus
recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la
facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades
territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente.[6]   (subrayado fuera de
texto)
Para la Corte el hecho de ordenar la no
transferencia de recursos y supresión de empresas industriales ineficientes o
de las entidades descentralizadas que no cumplen su finalidad de generar rentas
cuando se encuentran bajo la figura de monopolio rentístico, a la luz de la
Constitución Política constituye una medida justificada, razonada, objetiva y
suficiente, que no pone en peligro ningún principio,  valor ni derecho
constitucional. Son la eficiencia administrativa y el interés general los que
constituyen el propósito central de la medida en cuestión.
Cosa distinta ocurre con las Empresas
Prestadoras del Servicio de Salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617,
cuya finalidad prioritaria no es la de reportar utilidades económicas sino
beneficio social. Su función está directamente vinculada al cumplimiento de los
fines esenciales y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco general
del Estado social de derecho (C.P., arts. 1, 2 y 49).  Además de no estar
comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la
Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar
su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de
rentabilidad financiera.
Por las anteriores razones las Empresas
Prestadoras del Servicio de Salud no pueden recibir el mismo tratamiento que
las demás entidades señaladas en el inciso primero del artículo 14, razón por
la cual se declarará la inexequibilidad de la referencia que hace el artículo
14 a este tipo de Empresas.
Para estas entidades las pérdidas en su
actividad económica no deben conducir inexorablemente a su liquidación, en
cuanto su finalidad primordial no es la de generar rentas a las entidades
públicas sino la de participar con su actividad en el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado social de derecho (C.P., arts. 1º y 2º).  Se precisa que
la decisión de la Corte no implica que estas empresas queden exentas de las
obligaciones de eficiencia, cobertura, actualización tecnológica, sistema
tarifario y demás aspectos señalados en la ley para ellas, pues la naturaleza
de su objeto social no permite establecer un régimen de excepción al
acatamiento de los principios de la función administrativa consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política.
De otro lado, se demanda la
inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 617 por vulneración de principio de
autonomía de las entidades descentralizadas, consagrado, según el demandante,
en el artículo 210 de la Constitución.
Sobre esta materia la Constitución
Política consagra específicamente cinco aspectos, en los cuales se apoyará la
decisión: 1º) la Constitución no consagra expresamente la autonomía de las
entidades descentralizadas. Por disposición de la Carta tal autonomía se
garantiza por ley y opera en relación con el respectivo sector central nacional
o territorial al que pertenezcan; 2º) las entidades descentralizadas son
opciones con que cuenta el Estado para el cumplimiento de la función
administrativa y la prestación de los servicios públicos a su cargo (C.P.,
arts. 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6); 3º) la función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre
otros, en los principios de eficacia y de economía (C.P., art. 209); 4º) al
Congreso de la República le corresponde diseñar y aprobar el régimen jurídico
de las entidades descentralizadas nacionales y territoriales, hecho que muestra
la competencia del legislador para regular este tipo de materias (C.P., arts.
150-7 y 211); 5º) no hay norma constitucional que limite al legislador para
prohibir este tipo de transferencias a las entidades descentralizadas de los
departamentos, distritos y municipios.
Así, al revisar el contenido del artículo
14 demandado, la Corte encuentra que no se presentó la vulneración a la
autonomía de las entidades descentralizadas a que alude el demandante. Este
artículo respeta los preceptos señalados en los artículos de la Constitución a
los que se acaba de hacer referencia, en particular en lo atinente a la
competencia legislativa para determinar el grado de autonomía de las entidades
descentralizadas, pertenezcan ellas al nivel nacional o al nivel territorial.
Contrario a lo afirmado en la demanda, basta revisar el artículo 210 de la
Constitución Política para señalar que esta norma no reconoce la autonomía de
las entidades descentralizadas. Dice la Constitución:
Artículo
210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo
pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los
principios que orientan la actividad administrativa.
Los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley.
La
ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la
responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.
De acuerdo con las anteriores precisiones,
no le asiste razón al demandante cuando afirma que, “de igual forma, el
artículo 14 de la ley 617 del 2000, al impedir la transferencia de recursos
financieros a los monopolios departamentales, como son las licoreras y las
loterías, desconoce la protección constitucional de que gozan estos (artículo
336)”. Tampoco cuando señala la orden para liquidar estas empresas y la
enajenar la participación estatal en ellas está “desconociendo abiertamente la
autonomía de que gozan las entidades descentralizadas en nuestro país (artículo
210 superior)”.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que
en relación con el artículo 56 de la ley 617/00 se dan los mismos supuestos
jurídicos vertidos en el artículo 14 ibidem, la Corte encuentra que el
contenido del artículo 56 está acorde con las disposiciones consagradas en los
artículos 210 y 336 de la Constitución.  Por consiguiente declarará su
exequibilidad, con la salvedad de que la referencia hecha a las Empresas
Prestadoras de los Servicios de Salud es inexequible por las razones
expuestas.
En relación con los artículos 91, 92 y 93
los demandantes alegan vicios de trámite y violación de la autonomía
presupuestal de las entidades territoriales.  Sin embargo, sólo se aducen
razones frente a los supuestos vicios de trámite.  A lo cual se agrega el hecho
de que los artículos 91 y 92 se refieren exclusivamente a los límites que pesan
sobre el crecimiento de los gastos de las entidades nacionales dentro de
los cinco años siguientes contados a partir de la publicación de la ley 617.
Asimismo, el artículo 93 no pasa de ser una definición sobre la
naturaleza presupuestal de los gastos de publicidad, que afecta por igual a la
Nación y a las entidades territoriales en términos de gastos de
funcionamiento.  Sin desconocer el cariz controlador que la misma disposición
entraña.  Por ende, concluyendo que jurídicamente no hay nuevos cargos sobre
una materia que ya fue examinada por esta Corporación, lo procedente será estar
a lo ya resuelto en sentencia C-540/01 sobre vicios de trámite.
3. El control fiscal territorial.
En opinión de los demandantes el artículo
21 de la ley 617 es violatorio de los artículos 119 y 267 de la Carta Política,
toda vez que a su tenor se dará un vaciamiento de la función pública de control
fiscal, dejándola hondamente menguada en algunas entidades territoriales y
eliminándolas por completo en otras.
En desarrollo de la categorización
municipal y distrital prevista en el artículo 2 de la ley 617, a través del
artículo 21 ibidem se precisaron los casos y condiciones en que habrá lugar a la
creación y supresión de las contralorías distritales y municipales.  De suerte
tal que sólo los municipios y distritos de categoría especial y primera, y los
de segunda que tengan más de cien mil habitantes, podrán crear y organizar sus
propias contralorías, advirtiendo que en los casos de incapacidad económica de
alguno de los anteriores para financiar los gastos de funcionamiento,
refrendada por la Contaduría General de la Nación, deberán suprimirse las
respectivas contralorías.  De lo cual se infiere que, con un carácter general
la ley supeditó la existencia de las contralorías municipales y distritales a
la capacidad económica de los municipios y distritos señalados, esto es, las
sometió a la viabilidad financiera de los mismos, en el entendido de que un tal
reto de eficiencia fiscal contribuye válidamente a la realización de la
autonomía territorial, y por ende a la progresiva construcción de los grados de
capacidad institucional que requiere la célula de la organización político
administrativa del país.
Prosigue el artículo 21 disponiendo en su
parágrafo que la Contraloría Departamental debe asumir la vigilancia de la
gestión fiscal en los municipios o distritos que carezcan de ente
fiscalizador.  Caso en el cual, por sustracción de materia no será dable el
cobro de la cuota de fiscalización o cualquier otra modalidad de imposición.
Asimismo, a través del parágrafo transitorio del artículo 21 se fijó el 31 de
diciembre de 2000 como la fecha de supresión de las contralorías adscritas a
los municipios o distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el
presente artículo, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª.  Consecuentemente, a partir de la vigencia
fiscal 2001 ya no podrán apropiarse partidas ni ordenarse gasto alguno para
financiar el funcionamiento de tales contralorías, excepción hecha de las
erogaciones necesarias a su liquidación.
Según se ve, la norma en cuestión no
atenta contra el instituto del control fiscal, pues, simplemente, al amparo de
los postulados constitucionales toma el referente financiero de los municipios
y distritos para determinar la viabilidad presente y futura de sus
contralorías.  A tales respectos, para una mejor ilustración acerca del
basamento constitucional obsérvese cómo la Carta estipula en su artículo 272
que:
“La vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
estas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
“La de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales”
Anunciando de entrada un claro deslinde
funcional entre el radio de acción de la Contraloría General de la República y
las contralorías territoriales, el artículo 272 destaca la competencia de estas
contralorías para ejercer el control fiscal dentro de sus respectivas
jurisdicciones.  Seguidamente establece el carácter subsidiario de las
contralorías municipales y distritales frente a las contralorías
departamentales adscritas a los respectivos departamentos de los cuales ellas
puedan formar parte.  Supeditación que en todo caso puede experimentar
modificaciones a voluntad del Legislador, tal como ha ocurrido al tenor de la
ley 617 de 2000.  Desde luego que en ejercicio del poder configurativo que
preside la función legisladora el Congreso bien podía, como en efecto lo hizo,
estipular reglas generales sobre creación y supresión de contralorías
municipales y distritales.  No se trata, como lo insinúan los actores, de una
sibilina conspiración del Legislador contra el instituto del control fiscal en
términos territoriales.  Pues bien vistas las cosas, lo que el artículo 21 hace
es ponerse a tono con el inciso segundo del artículo 272 Superior, en tanto
preservó la existencia de contralorías municipales y distritales bajo ciertos
requisitos y condiciones, lo que a derechas implica también una virtual exigencia
de sentido de realidad financiera para los municipios y distritos, por
cuanto:  no se justifica la existencia de contralorías municipales o
distritales donde se carece de los recursos indispensables para atender
siquiera sus gastos de funcionamiento, toda vez que ello resulta indicativo, no
sólo de la incapacidad económica en que se pueda encontrar la respectiva
entidad territorial, sino también del potencial sacrificio de partidas que
gozan de mayor prioridad – tales como las relativas al gasto público social-
constitucional y legal.  Bajo esta cuerda el criterio de proporcionalidad no
puede ser extraño a la relación que debe fluir entre los gastos de
funcionamiento de los municipios y distritos y los gastos de funcionamiento de
sus respectivas contralorías, toda vez que:  no sería sano que la actividad
controladora resulte más onerosa que la gestión que se pretende vigilar.
Por lo demás, la aplicación del precepto
combatido no invalida ni coarta la acción fiscalizadora que constitucional y
legalmente atañe a las contralorías departamentales en los municipios y
distritos de su jurisdicción.  Por donde, las contralorías departamentales se
mantienen sin solución de continuidad en cumplimiento del carácter
preponderante que les concede el artículo 272 Superior.  En consecuencia, dado
su talante constitucional, el artículo 21 de la ley 617/00 habrá de permanecer
dentro del ordenamiento legal.
4. El Distrito Capital dentro de la ley
especial.
Los demandantes afirman que los artículos
52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la ley 617/00 sólo podían hacer parte de
una ley especial, por cuanto se trata de reglas modificadoras del régimen
jurídico de Bogotá.  Y que al no ser especial la ley 617, el quebrantamiento
del artículo 322 Superior se hace patente.
El artículo transitorio 41 de la Carta
Política estableció:
“Si durante los dos años siguientes a la
fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que
se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez, expedirá
las normas correspondientes”
Fue voluntad del Constituyente de 1991
incluir una medida de “apremio legislativo” para la expedición del régimen
especial del Distrito Capital, en tanto sin desconocer la cláusula general de
competencia que asiste al Congreso, autorizó directamente al Ejecutivo para, en
subsidio de aquél, expedir dicho régimen mediante un decreto con fuerza de ley,
sui generis por antonomasia, como que entraña facultades privativas del
Legislador otorgadas al Ejecutivo sin su intervención habilitante.
El régimen especial del Distrito Capital
fue expedido por el Presidente de la República a través del decreto 1421 de
1993, feneciendo así toda oportunidad para volver a ejercer esa competencia que
la Constitución le dio directamente “por una sola vez”.  Lo cual no obsta para
que el Ejecutivo reedite sus poderes de legislador secundario sobre tal materia
en desarrollo de las facultades extraordinarias que le pueda conferir el
Congreso de la República (art. 150-10 C.P.).
Ahora bien, el hecho de que el artículo
322 Superior circunscriba el régimen político, fiscal y administrativo del
Distrito Capital al imperio de una ley especial, no significa, ni mucho menos,
que se haya creado una categoría de ley a la manera de las orgánicas o
estatutarias.  Por el contrario, lejos de cualquier ritualidad especial o
diferente a la de las leyes ordinarias, lo que la ley contentiva del régimen
del Distrito Capital implica es el reconocimiento de un criterio territorial en
particular y de unos perfiles institucionales y funcionales que con
exclusividad identifican y diferencian a dicho distrito respecto de todos los
demás.  Sin perjuicio de que ante la ausencia de regla especial le sean
aplicables las disposiciones vigentes para los municipios, poniéndose de
relieve tanto los rasgos comunes de este Distrito para con los municipios y
demás distritos, como la no exigencia de una tal especial ritualidad.  A decir
verdad, desde el punto de vista del procedimiento legislativo el régimen del
Distrito Capital se condensa en una ley de corte ordinario.  Por la misma
vía, en lo concerniente a la especialidad y pertinencia de sus materias la ley
reguladora de dicho régimen no pasa de ser una especie dentro de las varias
leyes que puede hacer el Congreso a la luz de la cláusula general de
competencia.  De esta suerte -abstracción hecha de las diferencias temáticas y
sus desarrollos-, encontramos la ley cuadro, la ley reguladora de los servicios
públicos domiciliarios y la misma ley especial del Distrito Capital, todas a
una, sometidas a los trámites del Legislador Ordinario.  Lo que a su turno
exhibe la probabilidad cierta de que las materias propias del régimen del
Distrito Capital puedan coexistir con otras materias distintas en una misma
ley, siempre que se acate el principio de unidad de materia y los
procedimientos legislativos previstos en la Constitución y la ley.
En relación con este tema la Corte
Constitucional ha expresado:
“La Constitución ha
prescrito que el régimen político, fiscal y administrativo, conforme al cual se
organiza el Distrito Capital, se adopte en una “ley especial”. La característica
de esta ley no está relacionada con aspectos de orden formal o con el método
que ha de seguirse para su aprobación. Distingue a la “ley especial”, como
categoría de acto normativo creado por la Constitución, la unicidad de su
contenido: en ella se plasma el régimen político, fiscal y administrativo del
Distrito Capital.
Dado que el
elemento que le confiere singularidad a la “ley especial”, es su contenido, que
integra una materia homogénea, tanto por el sujeto como porque sus reglas se
informan de la singularidad de la ciudad en la que concurren condiciones no
predicables de ningún municipio - sede de los órganos superiores del Estado,
capital de la República y de un Departamento -, es evidente que en su caso con
mayor intensidad cabe señalar que el proyecto de ley en el que se origina debe
referirse a esa materia, siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones
que no se vinculen directamente con ella (C.P., art. 158).
El status especial
de la ley se difuminaría si en él se comprende toda regulación que de una o de
otra manera afecte al Distrito Capital. La especialidad es un atributo que
responde a las exigencias que se derivan de la anotada singularidad del
Distrito Capital y, por tanto, no puede ir más allá de la misma, de suerte que
allí donde la situación que constituye el supuesto de una regulación resulta
indiferente para cualquier entidad territorial, no se justifica que se
establezca la regla especial.
El ámbito de la
especialidad, por consiguiente, se debe acotar con un sentido funcional, vale
decir, su medida la ofrece la necesidad de conciliar su condición genérica de
entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con su
condición única de Distrito Capital - sede de los órganos superiores del Estado
- y capital del Departamento de Cundinamarca. Si, en verdad, fuese cierto que
todo lo que concierne al Distrito Capital, es objeto de “ley especial”, no se
comprendería cabalmente por qué a éste se le aplican también, en lo no regulado
por la Constitución y las “leyes especiales”, las disposiciones vigentes para
los demás municipios (C.P. art., 322). Esto quiere decir que el Distrito
Capital, junto a los elementos que lo diferencian - a los cuales responde su
régimen político, fiscal y administrativo especial -, posee en diverso grado
los demás elementos que se encuentran en los municipios”.[7]
En conclusión, todo contribuye a señalar
que en la ley 617 de 2000 bien podían acantonarse los varios temas que en ella
se despliegan a lo largo de su articulado, tales como los referentes a la
organización territorial, a la ley orgánica de presupuesto, al fortalecimiento
de la descentralización y otros más.
Por ello mismo, en lo que dice relación al
régimen del Distrito Capital se ha configurado un espectro normativo que en su
cúspide inscribe al ordenamiento constitucional, con especial énfasis de la
preceptiva inserta en los artículos 322 a 327;  en segundo lugar militan las
disposiciones del decreto 1421 de 1993 con las modificaciones introducidas por
la ley 617 de 2000;  y, finalmente, las reglas vigentes para los municipios que
a su turno habrán de llenar los vacíos normativos que acuse el contexto
sistémico de los dispositivos especiales.
Por lo tanto, los artículos 52, 53, 54,
55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la ley 617 de 2000 habrán de estimarse exequibles
por el cargo formulado.
5. La competencia del Congreso para
regular la legislación preexistente, incluidas las leyes que gobiernan al
Distrito Capital de Bogotá.
Se  impugna el artículo 96 de la ley 617
de 2000, por cuanto en opinión del extremo demandante se suprimió la autonomía
presupuestal y administrativa que a las personerías distritales y municipales
prodigaban los artículos 168 de la ley 136 y 8 de la ley 177 de 1994, con las
modificaciones y adiciones acuñadas por la ley 166 de 1994 y por el decreto-ley
1678 de 1994.  Cargo del cual surge prima facie una inconsistencia de técnica
acusatoria, cual es la de que en acción pública de inconstitucionalidad el parangón
jurídico debe darse entre la ley y la Carta Política, y no entre leyes.
En relación con esa irregular forma de
censurar normas legales en acción de inconstitucionalidad bastaría con decir
dos cosas:  1)  por mandato constitucional el Congreso de la República goza de
la competencia privativa para hacer las leyes;  o lo que es igual, para
expedirlas y derogarlas dentro de una secuencia indefinida, en forma expresa,
tácita u orgánica (arts. 113, 114 y 150 C.P.).  Siendo claro que con arreglo a
la jerarquía y materias de las leyes orgánicas y estatutarias, la expedición de
la legislación ordinaria encuentra marcadas diferencias de orden procedimental
que el Congreso no puede soslayar;  sin que por otra parte ello pueda autorizar
alguna inferencia tendiente a calificar de pétreo el acervo positivo que
integran las leyes, dado que una tal postura sería extraña y contraria al
devenir histórico que la sociedad política y sus instituciones protagonizan
cotidianamente;  2)  cuando un demandante en acción pública de
inconstitucionalidad acusa una regla legal por ser “violatoria” de otra ley, en
la práctica está sometiendo materialmente la ley posterior a los dictados de la
ley anterior, esto es, a las disposiciones de la ley derogada total o
parcialmente.  Camino por el cual no existe sustentación de cargo alguno en
sede constitucional, es decir, técnicamente no hay cargo o acusación en
términos de reproche constitucional.  Que fue lo que literalmente aconteció en
el presente caso, razón por la cual esta Corte habrá de declararse inhibida
para decidir de fondo sobre el punto controvertido.
De conformidad con lo expuesto, procede la
Corte a adoptar las siguientes determinaciones:
I.
DECISION:
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11, 30, 31, 32, 33, 34,
35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54,
55, 56, 57, 58, 59, 60, incluido el título de la ley 617 de 2000, en relación
con el cargo por violación del principio de unidad de materia.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 52 en relación
con los cargos estudiados en esta providencia, salvo los literales a), h) y j),
que se declaran INEXEQUIBLES, de la ley 617 de 2000.
Tercero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 53, 54 y 55
de la ley 617 de 2000 por los cargos estudiados en esta sentencia.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 89 de la ley
617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en relación con el
cargo de violación del artículo 287 de la Constitución.
Quinto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 90 de la ley
617 de 2000, salvo la expresión:  “autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la”, por las razones expuestas en la parte motiva, en razón
de ser violatorio de los artículos 287, 300-9 y 313-3 de la Carta.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 28 de la ley
617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en relación con los
cargos de violación de los artículos 1, 121, 287 y 300-7 de la Carta Política.
Séptimo: Declarar la INHIBICIÓN para pronunciarse de
fondo frente a la inconstitucionalidad del artículo 58 de la ley 617 de 2000,
en los términos señalados en la parte motiva.
Octavo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 59 de la ley
617 de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por
el cargo de violación del artículo 324 de la Constitución.
Noveno: Declarar EXEQUIBLE el artículo 56 de la ley
617 de 2000 en los términos expuestos en la parte motiva por el cargo de
vulneración de los artículos 210 y 336 de la Carta Política, salvo la expresión
“las empresas Prestadoras del Servicio de Salud” del señalado artículo
56, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo: Estar a lo resuelto en la sentencia C-540 de 2001 en
lo relativo al cargo por vicios de trámite de los artículos 91, 92 y 93 de la
ley 617 de 2000.
Undécimo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 21 de la ley
617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva en relación con el
cargo de violación de los artículos 119, 267 y 272 de la Constitución.
Duodécimo: Declarar EXEQUIBLES los artículos 53, 54, 55,
56, 57, 58, 59 y 60 de la ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte
motiva, y exclusivamente por el cargo de violación del artículo 322 de la Carta
Política.  Igualmente, declarar EXEQUIBLE el artículo 52 de la ley 617
de 2000, salvo en lo dispuesto en el numeral 2º de la parte resolutiva de esta
sentencia.
Decimotercero: Declarar la INHIBICIÓN para pronunciarse de
fondo frente a la inconstitucionalidad del artículo 96 de la ley 617 de 2000,
por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración y salvamento parcial de
voto a la Sentencia C-837/01
LEY-Criterio dominante/LEY DE AJUSTE DE FINANZAS PUBLICAS-Tema
predominante (Aclaración y salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Posibilidad de
autonormarse (Aclaración y salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Consecuencia del
pluralismo (Aclaración y salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Otorgamiento de créditos
previa autorización del Ministerio de Hacienda (Aclaración y salvamento parcial
de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-No
intervención del Gobierno (Aclaración y salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-Desarrollo
natural de objeto social (Aclaración y salvamento parcial de voto)
DEPARTAMENTO-Inexistencia de norma constitucional que habilite al legislador
para categorización (Aclaración y salvamento parcial de voto)
DEPARTAMENTO-Establecimiento legislativo de capacidades y competencias de
gestión administrativa y fiscal (Aclaración y salvamento parcial de voto)
DEPARTAMENTO-Diagnóstico sobre fortalezas y debilidades de circunscripciones
(Aclaración y salvamento parcial de voto)
DEPARTAMENTO-Autorización legislativa para delegar atribuciones del orden
nacional (Aclaración y salvamento parcial de voto)
DIPUTADO-Remuneración (Aclaración y salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Remuneración de
categorías de empleo (Aclaración y salvamento parcial de voto)
Ni el Congreso ni el Presidente de la República tienen poderes
constitucionales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo en el orden territorial, ya que ello
quebrantaría in límine la autonomía que la Constitución reivindica en cabeza de
las entidades territoriales, haciendo literalmente nugatoria la vocación
descentralizadora que entraña y pregona el Estatuto Supremo en torno a la
nómina territorial.
DIPUTADO-Falta de competencia de órgano emisor al regular remuneración
(Aclaración y salvamento parcial de voto)
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
salvar y aclarar su voto en relación con las decisiones que paso a especificar,
las cuales se encuentran contenidas en la sentencia C-837 del 9 de agosto de
2001.  Al respecto se tiene:
1. ACLARACIONES
1.1.    UNIDAD DE MATERIA
Tal como lo afirmé junto con el magistrado doctor
Alfredo Beltrán Sierra (en sendos salvamentos de voto) frente a las sentencias
C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5 de junio de 2001, en mi concepto el
criterio dominante de la ley 617 de 2000 no corresponde al tema de la
organización territorial, que sí al del ajuste a las finanzas públicas.  Sin
embargo, en aras de preservar la consistencia jurisprudencial que reclama la
seguridad jurídica presenté mi proyecto de sentencia (C-837 del 9 de agosto de
2001) siguiendo en lo pertinente los lineamientos de las prenotadas
sentencias.  Lo cual no obsta para que a través del presente escrito aclare mi
voto, retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos.
Donde al respecto se tiene:
1.5.1. “Conforme aparece en la “Gaceta del Congreso” del martes 17
de agosto de 1999, en esa fecha los señores Ministros del Interior y de
Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez Neira y Juan
Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración de la Cámara
de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso de la
República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de
2000.
En la exposición de motivos, de manera expresa manifestaron los
autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte del conjunto de políticas
en marcha para equilibrar la economía nacional.  Esta segunda ola de reformas
tiene carácter estructural, hace frente a los principales problemas financieros
del Estado y sin su aprobación –agregaron- no será posible garantizar la
viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo”. (Página 9, Gaceta
del Congreso citada).
Además, expresamente se incluyó por los proponentes de ese proyecto
de ley que el se justifica para superar la “situación financiera de las
entidades territoriales” y las “principales causas de ella”. (Páginas 9 y 10,
Gaceta del Congreso citada).
Del mismo modo se afirmó por los proponentes del proyecto de ley, en
nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue diseñado, con respecto al
análisis que allí se hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, “de acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la
preparación de los Planes de Reforma Económica que viene coordinando la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda” (Página 11, Gaceta del
Congreso citada).
En ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes presentaron el
proyecto para justificarlo lo que denominan “crecimiento insuficiente de los
ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían crecer a un ritmo superior al
del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores
transferencias territoriales”; y, expresan que “a su vez, los ingresos
tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos;
sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno
Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con
los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así mismo a la necesidad de
crear “incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria
territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales
y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno
Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
A continuación examinan “el creciente problema del déficit fiscal y
del endeudamiento”, respecto del cual aseveran que “la manera como se
desaceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad
del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central
asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su
capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias
automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del
fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación
vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que
“en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997.  Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos
territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del
PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
Así mismo, los dos Ministros actores del proyecto de ley presentado
a consideración del Congreso de la República, en forma clara manifestaron que
sus disposiciones “se orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios
y la racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal”, las que, a
su juicio, pueden lograrse con la categorización de departamentos y municipios
para ese propósito, con la limitación a los gastos de funcionamiento de los
entes territoriales y con normas que garanticen “transparencia de la gestión
territorial” y mayor inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues,
para fortalecer las entidades territoriales las normas contenidas en ese
proyecto de ley son “el único para asegurar la sostenibilidad financiera y
fiscal”, (páginas 14 y 15 Gaceta del Congreso citada).
1.5.2. No queda pues, ni de lejos, el más mínimo margen de duda
sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política macroeconómica que el
proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de 2000, perseguía,
(...)”
Más aún, en la sentencia C-579/01 esta
Corte reconoció como predominante el tema del equilibrio de las finanzas
públicas, al expresar:
“6.7. Antecedentes macroeconómicos y legislativos de la medida
bajo estudio.
Tanto los intervinientes como los antecedentes legislativos
coinciden en un punto crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas
es una respuesta del Legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila
por el desbalance fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades
territoriales.
Desde la exposición de motivos del proyecto de ley No. 046 Cámara
(Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999, p. 1), se señaló que el
proyecto formaba parte del conjunto de políticas puestas en marcha para
equilibrar la economía nacional: se trataba de un componente del programa de
reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado;
"sin su aprobación no será posible garantizar la viabilidad económica del
país en el mediano y largo plazo" (ibid.).
La gravedad del problema al que se buscó hacer frente con la
expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo alusión al
siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su imporancia se
citará in extenso:
"Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse
reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y
municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de
que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de
forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única
fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos
que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el
producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una
donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su
pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes
de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al
crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo
a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros: servicio de la
deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la
administración".
En la mayor parte de las entidades territoriales, señala la
exposición de motivos, la situación es tan grave que la deuda es mayor que la
capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita
algunos ejemplos, como el departamento del Santander, que en 1998 destinaba a
gastos de funcionamiento el 209% de sus ingresos corrientes, o el departamento
del Magdalena, que en el mismo año destinó a funcionamiento el 188.2% de sus
ingresos corrientes; las proporciones por el mismo concepto, para el mismo año,
en el caso de otros Departamentos, son similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo
145.6%, Nariño 143.8%, etc. Los municipios no se quedan atrás. Los porcentajes
correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura
270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el
saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la
viabilización del proceso descentralizador: "sin unas finanzas
sólidas", señala el expositor, "soportadas en la autofinanciación de
los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales
quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de
descentralización no estará garantizada" (p. 10, ibídem). En consecuencia,
se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto público, evitando que
la descentralización se convierta en fuente de desestabilización fiscal y
macroeconómica; para ello, se buscó controlar el gasto en relación con los
ingresos.
De hecho, se señala que la crisis económica de las entidades
territoriales ha hecho que la autonomía que constitucionalmente les asiste sea
más un atributo formal que real, puesto que sólo 3 departamentos no habían
solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal del
Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales
recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos de
funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación.
Para la Corte resulta claro, por ende, que existe un grave problema
fiscal en las entidades territoriales, propiciado en gran parte por el
crecimiento desmedido del gasto público, y específicamente, los gastos de
funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que cambien la
estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro y la
inversión pública.
En términos generales, y salvo las excepciones que abajo se
precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con
los requisitos arriba trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos
motivos:
- Existe una grave crisis macroeconómica, que potencialmente se verá
catalizada por la situación deficitaria de las entidades territoriales, cuya
estructura de gastos es una de las fuentes directas de la situación; esta
situación, que rebasa la esfera propia de los intereses exclusivos de las
entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con la medida nacional
de limitación genérica del gasto, a través de normas orgánicas del presupuesto.
- Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas
limitaciones sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus
recursos de fuente endógena;(...)”.
Con fundamento en lo anterior debo concluir
que, salvo en lo atinente a los artículos relativos al ingreso y al gasto, esto
es, el 10, 11, 21, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 de la ley 617 de 2000,
reitero mi posición inicial en cuanto al criterio dominante de esta ley;  por
lo mismo, aclaro mi voto frente a los artículos: 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36,
37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 60, que aparecen
relacionados en los numerales 1º y 11º de la parte resolutiva de la sentencia
aclarada.
1.2.
AUTONOMÍA PRESUPUESTAL, FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Reiterando lo dicho en los salvamentos de voto
presentados frente a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5
de junio de 2001, estimo que la injerencia protagonizada por el legislador al
tenor de la ley 617 de 2000 atenta contra la autonomía territorial que inscribe
la Carta Política.  Por consiguiente, debo aclarar mi voto retomando al efecto
lo ya expresado en los mencionados salvamentos bajo los siguientes términos:
“3.1. La autonomía de las entidades
territoriales comprende la posibilidad de autonormarse.
A partir de la Carta de 1991 el modelo
territorial que ella establece es bien distinto del que operaba bajo la
Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a un nuevo esquema
en el que se consagra la autonomía territorial, la descentralización y el
principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo ha sostenido esta
corporación, debe ser entendida, en todo caso, dentro del marco general del
Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma unitaria del
Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el
reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial,
religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se
integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico”.[8]
La autonomía de las entidades territoriales
confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción
en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se
consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonomía
al tenor de esta disposición se concreta en la posibilidad de escoger sus
propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden,  de
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con
sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben
ser ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.
Sin embargo es aquí en donde discrepamos de
la sentencia de la cual nos apartamos, pues consideramos que la intervención
del legislador si bien está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es
absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma
autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella[9], que
lo constituyen las potestades antes descritas (art. 287 C.P.). En
consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos
aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de
desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de
interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al
respeto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar
¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su
contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique
desarrollo autonómico de los entes territoriales?
Por
otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial
comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad
jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los
asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la
comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela
por parte del nivel nacional.
Así las cosas, la autonomía implica el
reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades
territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del
sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias. Con la
autonomía se busca, entonces, una "mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y
como resultado de ello una mayor eficiencia  en el manejo de la cosa pública,
la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor
autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control
de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del
marco del Estado unitario."[10]
3.2. El concepto de autonomía es
consecuencia del pluralismo.
El pluralismo es uno de los principios fundamentales de la
Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En cierto sentido, por
oposición al totalitarismo, se puede entender como la necesidad de que el
gobernante o las autoridades estatales permitan y favorezcan la expresión y
difusión de una diversidad de opiniones, creencias o concepciones del mundo.
Este concepto parte de la convicción de que nadie es depositario de
la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y confrontación de las
posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico producto del
racionalismo del siglo XVIII.
En otra acepción se entiende por pluralismo la necesidad o
conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino de que
existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido entre
diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los
hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los
vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta
acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción
de la descentralización y de las autonomías (territoriales, personales y
étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son
organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una
manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las
instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este es un pluralismo
institucional que encuentra su antecedente en la organización feudal.
El pluralismo institucional se encuentra consagrado en el artículo 1
de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista; como
también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del mismo
ordenamiento.
La autonomía territorial no es entonces, sólo un problema de
pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional
que implica la existencia de varios centros de poder territorial entre los
cuales se distribuye el poder político
Norberto
Bobbio considera que el pluralismo encierra el concepto de que una sociedad
está mejor gobernada en la medida en que esté más distribuido el poder político
y en que existan más centros de poder que controlen a los órganos del poder
central; en cuanto sea mayor la distribución, tanto territorial como funcional,
entre soberano y súbditos del poder.
El pluralismo se contrapone al totalitarismo pues en aquél existen
organizaciones sociales autónomas.
Cuando se vulnera la autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el
Estado social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura
la vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la
descentralización y la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la
autonomía territorial como se hizo en la ley 617/00 es dar los primeros pasos
para convertirse nuestro país en un Estado totalitario, tal como sucedió en
Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países,
decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente
y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por
ende, la anulación de la autonomía regional”.
Con apoyo en estas disquisiciones aclaro mi voto
frente a lo resuelto por esta Corporación en los numerales 3º y 9º de la
sentencia en cuestión.
2.        SALVAMENTO DE VOTO
2.1.    LA AUTONOMÍA TERRITORIAL EN MATERIA CREDITICIA
En consonancia con lo anteriormente afirmado, a
instancias del artículo 90 de la ley 617 de 2000 la autonomía territorial sufre
desmedro en términos crediticios.  En efecto, acogiendo parcialmente lo
expresado en la sentencia materia de este salvamento, es del caso reconocer lo
siguiente:  frente al artículo 90 se observa que el mismo expresa un mandato
dirigido a las entidades financieras y a las entidades territoriales, que a
manera de mecanismo de control sobre el cumplimiento de los límites establecidos
previamente, contempla la previa autorización del Ministerio de Hacienda y la
suscripción de un plan de desempeño para los casos en que las entidades
territoriales (que no cumplan) pretendan acceder al crédito.  Preceptiva ésta
que si bien puede entrañar objetivos de saneamiento fiscal, es lo cierto que a
la luz de su desproporcionada restricción quebranta varios postulados
constitucionales, según pasa a verse:
Con arraigo en el artículo 287 de la Carta
Fundamental las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.  Autonomía
que dentro de sus diferentes expresiones muestra la concerniente a la
adquisición de recursos de capital, y más concretamente, de los recursos del crédito
interno y externo.  Competencia crediticia que en todo caso engloba la
participación concurrente de las asambleas departamentales y de los concejos
municipales y distritales, de cara al respectivo ejecutivo territorial, con
arreglo a lo previsto en los artículos 300-9 y 313-3 Superiores.  Por tanto,
siendo esas las corporaciones competentes para autorizar la negociación de
empréstitos territoriales dentro de los lindes constitucionales, no se ve razón
o motivación alguna que pueda convalidar una tal intervención del Gobierno
Nacional, por lo demás excluyente, dentro del núcleo autonómico territorial.  A
menos, claro está, que se quiera fracturar injustificadamente el principio
constitucional de autonomía territorial que informa la Carta desde su Preámbulo,
al propio tiempo que se hace nugatorio el ejercicio práctico del derecho que
tiene toda persona (natural o jurídica) a gozar de personalidad jurídica (art.
14 C.P.).  Bajo la misma argumentación tampoco tiene sentido el que se le exija
a la correspondiente entidad territorial la suscripción de un plan de
desempeño.
De otro lado, el contenido de la norma
implica una modificación al Estatuto Financiero que contradice el artículo 14
Superior frente a las entidades financieras, toda vez que al amparo de la cuestionada
restricción las mismas ven limitado el goce de su personalidad jurídica, y por
tanto, el desarrollo natural de su objeto social, sin que por otra parte
aparezca justificación alguna.
Por lo anterior, dada su contradicción
para con los artículos 14, 287, 300-9 y 313-3 de la Carta,  el artículo 90
debió ser retirado totalmente del ordenamiento legal, y no como lo hizo la
Corte, que apenas declaró inexequible la expresión:  “autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la”, desconociendo así el
quebrantamiento del artículo 14 de la Carta.  Consecuentemente salvo mi voto en
relación con lo resuelto por esta Corporación a través del numeral 5º de la
sentencia en comento.
2.2.
CATEGORIZACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS Y SUS EFECTOS
Al examinar y dictaminar sobre el
artículo 28 de la ley 617 de 2000 la Corte reiteró su tesis sobre la
categorización de los departamentos y sus efectos jurídicos.  Posición que no
comparto por las siguientes razones:
¿Existe algún canon constitucional que habilite al
Legislador para categorizar a los departamentos?;  en cualquier caso, ¿qué
validez constitucional puede tener el artículo 28 en discusión?
Frente a la primera pregunta la respuesta es una
sola:  no existe norma constitucional, ni expresa ni mucho menos tácita,
que habilite al Legislador para engastar dentro de un esquema de categorías a
los departamentos, tal como sí ocurre para los municipios a la luz del artículo
320 Superior.
Cosa distinta es que el Legislador pueda
actualizar la figura de la delegación en la forma y términos que señala el
artículo 302 de la Carta, que al efecto dispone:
“La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas
capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las
señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar
la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su
población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas.
“En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios
departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas
nacionales”.
Es decir, con el fin de mejorar los
servicios de la administración o la prestación de los servicios públicos, el
legislador tiene poder discrecional para otorgarle a uno o más departamentos
diversas capacidades y competencias, tanto en la esfera de la administración
pública como en la de los ingresos y gastos públicos, teniendo como criterios
rectores para dicha decisión la población, los recursos económicos y naturales,
las circunstancias sociales, culturales y ecológicas.  Por manera que en tal
hipótesis le corresponde al Legislador hacer primeramente un diagnóstico
ponderado y comparativo de los departamentos del país en orden a encontrar las
fortalezas y debilidades de las respectivas circunscripciones, que a su vez
le permitan expedir la ley por la cual se delega en cabeza de uno o más
departamentos atribuciones propias de entidades públicas nacionales, tales como
ministerios, departamentos administrativos, u otros organismos de la misma
jerarquía.  Descartándose de plano cualquier delegación de funciones de
organismos de control, habida consideración de la incompatibilidad
constitucional que campea entre la potestad ejecutora y la competencia
controladora en cabeza de una misma entidad.
Coetáneamente discurre también el poder
que le asiste al Legislador para atribuir funciones jurisdiccionales en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas, dentro de las
cuales pueden estar las del nivel departamental, según lo da a entender el
inciso tercero del artículo 116 Superior, que al punto obra como una virtual
expresión de la movilidad funcional propia del trasegar interinstitucional
inscrito en la Carta bajo los signos de una colaboración armónica y cercana al
deslinde de competencias (art. 113 C.P.).  Claro que en el evento del artículo
116 el Legislador no está delegando sino atribuyendo directamente facultades
por autorización expresa del Constituyente.
Resulta claro entonces que esa potestad
discrecional que autoriza al Legislador para delegar en cabeza de los
departamentos determinadas atribuciones de orden nacional, lejos está de fungir
como un poder encaminado hacia la categorización de los departamentos, tal como
sí ocurre en torno a los municipios por mandato expreso del artículo 320
Superior.  Más aún, el artículo 302 ante todo propicia constitucionalmente una
ampliación del radio de acción de los departamentos, esto es, franqueándoles
con el concurso de la ley una puerta de facultades adicionales a las que
ya tienen por virtud de la Carta, a tiempo que los pone en un eventual status
de nacionalidad funcional, que por supuesto debe aparejar los correspondientes
recursos y responsabilidades.
Una interpretación en contrario conduciría
a la impropiedad de admitir departamentos de primera, segunda y otras tantas
categorías, con las subsiguientes consecuencias salariales para los servidores
públicos de los mismos.  Como si todos no fueran titulares de iguales
competencias, y destinatarios de las mismas incompatibilidades, prohibiciones y
responsabilidades.  De allí que, de no existir norma constitucional expresa
para la categorización de los municipios, la ley 617 habría incurrido en quebrantos
constitucionales al establecer rangos para ese orden territorial.
Pasando al segundo interrogante conviene
hacer una lectura del artículo 308 Superior, que reza:
“La ley podrá limitar las
apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y
a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías
departamentales”.  (el
resaltado es mío).
En primer lugar debe destacarse la
inconsistencia conceptual que media entre esta disposición y el inciso cuarto
del artículo 299 ibidem, conforme al cual los miembros de las asambleas
departamentales tendrán derecho a remuneración.  Vale decir, mientras en
este último artículo se contempla una contraprestación salarial a favor de los
diputados, por contraste, el artículo 308 alude a honorarios, lo cual
corresponde a una inadvertencia del Legislador de 1996 al producir el acto
legislativo No. 01, reformatorio de la versión original del artículo 299, que
al respecto estipulaba honorarios a favor de los diputados.  Empero, atendiendo
al propósito que animó la modificación de este segmento normativo, para todos
los efectos debe entenderse que los diputados de las asambleas tienen derecho a
una remuneración durante las sesiones correspondientes, con el amparo que les
otorgue el régimen prestacional y de seguridad social dispuesto en la ley.
Ahora bien, el artículo 308 constitucional
establece en cabeza del Legislador la facultad discrecional de limitar las
apropiaciones departamentales para gastos de funcionamiento de las asambleas y
de las contralorías departamentales.  Particularizando esa facultad frente a la
remuneración de los diputados, que por su naturaleza presupuestal forma
parte integral de los gastos de funcionamiento dentro del rubro de servicios
personales.  Es decir, se trata de una potestad referida a la restricción de
las autorizaciones máximas de gasto para una o más vigencias fiscales en torno
a gastos de funcionamiento de las asambleas y contralorías departamentales.
Por donde, en lo tocante a las asambleas la Carta enfatiza el poder limitante
de la ley sobre las apropiaciones relativas a la remuneración de los diputados.
Siendo esto así, a partir de las
limitaciones generales que haga el Legislador le compete a las asambleas
determinar las escalas de remuneración en el orden departamental, dentro de las
cuales emerge la correspondiente a los diputados (art. 300-7 C.P.).  Preceptiva
que a su turno marca diferencias frente al esquema salarial establecido a
partir de la ley marco (art. 150-19 C.P.), donde el Presidente de la República
está facultado para señalar el límite máximo salarial de los servidores
públicos de las entidades territoriales.[11]
Claro es también que esta coexistencia de competencias frente a un mismo punto
entre el Legislador y el Ejecutivo amerita la más adecuada coordinación en
materia de función pública y políticas salariales nacionales y territoriales,
dentro del universo macroeconómico nacional y territorial que en lo pertinente
corresponda.
Por tanto, ni el Congreso ni el Presidente
de la República tienen poderes constitucionales para fijar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo en el orden
territorial, ya que ello quebrantaría in límine la autonomía que la
Constitución reivindica en cabeza de las entidades territoriales, haciendo
literalmente nugatoria la vocación descentralizadora que entraña y pregona el
Estatuto Supremo en torno a la nómina territorial.
¿Cuál es entonces el talante jurídico del
artículo 28 demandado?
Pues ni más ni menos que el de un precepto
abiertamente inconstitucional, toda vez que su contenido regula taxativamente
los montos remuneratorios a que tienen derecho los diputados con arreglo a las
respectivas categorías departamentales.  Nótese que el artículo no está
aludiendo a topes máximos, evento en el cual sí habría un principio de
aproximación hacia el cumplimiento de las directrices plasmadas en el artículo
308 Superior; obviamente, dentro de la perspectiva de las apropiaciones
presupuestales.  Por el contrario, en el caso del artículo 28 lo que eclosiona
meridianamente es una determinación de la escala salarial de los diputados de
las asambleas departamentales.  Mandato que por su propia fuerza acusa un vicio
de inconstitucionalidad por falta de competencia del órgano emisor, es decir,
del Congreso de la República.  Cierto es también que algunos podrían aducir
vacío normativo en el caso de ser declarado inexequible el dispositivo
censurado;  con todo, al punto habría que responder indicando que según voces
del artículo 73 de la ley 617/00, ningún servidor público del orden
departamental puede recibir una asignación superior al salario del Gobernador, lo
cual incluye a los diputados.  Síguese de todo lo anterior que el artículo
28 resulta lesivo de los artículos 1, 121, 287 y 300-7 de la Carta Fundamental,
razón por la cual debió ser retirado del ordenamiento legal.  Pero como las
cosas no ocurrieron así, debo salvar mi voto en torno a lo resuelto por esta
Corporación a través del numeral 6º de la sentencia en cita.
Fecha ut supra
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-837/01
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de financiación (Salvamento parcial de
voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No
es absoluta en gestión de intereses/ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalización
del gasto por déficit fiscal (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de financiación con recursos de activos
(Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Racionalización (Salvamento parcial de
voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de utilizar activos e inversiones
(Salvamento parcial de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Equilibrio entre ingresos y gastos
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expedientes D-3297, D-3304, y D-3306 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000
Demandantes: Yesid
Celis Melgarejo y otros; José Ovidio Claros Polanco; José Darío Muñoz Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con el habitual respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corporación, salvo parcialmente mi voto en el
asunto de la referencia, concretamente respecto del pronunciamiento efectuado
en relación con los literales h) y j) del artículo 52 de la Ley 617 de 2000,
por las siguientes razones que en su momento expuse en el debate
correspondiente, y que son las mismas que me llevaron a disentir respecto de la
decisión adoptada mediante Sentencia C-579 de 2001 en torno de los mismos
literales h) y j) del artículo 3° de la misma Ley.
Los literales mencionados, que la mayoría
encontró inexequibles, prohibían a al Distrito Capital de Bogotá financiar sus
gastos de funcionamiento con recursos proveniente de los activos, inversiones y
rentas titularizadas, así como con el producto de los procesos de
titularización (literal h); la misma restricción recaía respecto del producto
de la venta de activos fijos (literal j).
Estas prohibiciones, si bien significaban
un recorte de la autonomía de esa entidad territorial en el manejo de sus
recursos, y de las garantías que por mandato constitucional ella tiene sobre
sus bienes y rentas ( las mismas de que gozan los particulares sobre  la
propiedad y la  renta)[12],
eran justificadas en cuanto perseguían un fin constitucionalmente válido,
siendo además razonables y estrictamente proporcionadas.
La autonomía de que gozan las entidades
territoriales, incluido el distrito Capital, para la gestión de sus intereses,
no es absoluta y se debe ejercer dentro de los límites que señale la ley (Art.
287 C.P.). Las disposiciones que se consideraron inexequibles no hacían otra cosa
que fijar tal límite, buscando con ello una finalidad compatible con la
Constitución, cual era la de racionalizar el gasto público en vista del acusado
déficit fiscal de las entidades territoriales, entre ellas el Distrito Capital,
situación que por su generalización generaba y aun genera un desequilibrio
macroeconómico que supera el ámbito de los departamentos, municipios y
distritos y compromete también a la Nación.
Dicho propósito, en relación concreta con
las disposiciones contenidas en los literales h) y j) del artículo 52° de la
Ley, es verificable en el siguiente aparte de la exposición de motivos al
proyecto de ley correspondiente:
“Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el
producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una
donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su
pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar gastos permanentes de
los departamentos, distritos y municipios”.[13]
(Negrillas fuera del original)
La racionalización del gasto público a fin
de evitar una situación crónica de déficit fiscal general, no puede
considerarse un objetivo disconforme con la Constitución. De manera continua,
la Corte ha sostenido una posición jurisprudencial según la cual el legislador
puede imponer límites a la autonomía territorial en el manejo de sus recursos
propios, cuando existen intereses nacionales vinculados al desarrollo de una
política macroeconónica general.[14]
Las normas en referencia, no hacían otra cosa que fijar esos límites en tales circunstancias.
A pesar de que la prohibición impuesta por
los literales h) y j) en comento, se refería a bienes y recursos propios del
Distrito Capital y no a aquellos que la jurisprudencia ha llamado exógenos, por
lo cual el juicio sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la restricción
impuesta por las normas debía ser estricto, en sentir del suscrito las
circunstancias especialísimas de alteración macroeconómica, causadas, entre
otros motivos, por el acusado y permanente déficit fiscal de las entidades
territoriales, hacían que dicho test estricto de proporcionalidad fuera
superado por las disposiciones aludidas.
En efecto, la prohibición de utilizar
activos e inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba
razonable, pues buscaba lograr en el distrito Capital un nivel de dichos gastos
acorde con las posibilidades reales de percepción continua de recursos propios
utilizables para tal fin, evitando la descapitalización. La enajenación de
bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en cambio, no puede
considerarse en modo alguno una manera razonable de administrar los recursos
públicos ni siquiera por fuera de las situaciones de déficit y crisis. La
restricción era, además, un mecanismo útil y eficaz de cara a la finalidad de
reducción del gasto público que en las presentes circunstancias tiene el
carácter de objetivo prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a esta
fuente de financiación, las entidades territoriales, incluido el distrito
Capital, se hubieran visto forzadas a equilibrar sus gastos de funcionamiento
con la real percepción de recursos tributarios y no tributarios destinados
legalmente para atenderlos.
La proporcionalidad estricta que debe
exigirse a estas normas limitativas de la autonomía territorial también estaba
presente en las disposiciones que se consideraron inconstitucionales. Ellas
buscaban un equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos de
funcionamiento, sin exceder dicho objetivo, que en las circunstancias actuales
de crisis es indispensable conseguir. Reservaban, además, un amplio margen de
libertad en la administración de bienes e inversiones, los cuales continuarían
siendo libremente disponibles y administrables, salvo para atender con ellos
gastos de funcionamiento, pudiéndose por tanto enajenar para otros efectos. En
este sentido, el beneficio no solo del Distrito Capital, sino también el
macroeconómico general que se lograba por la imposición de la restricción,
formulada también a las demás entidades territoriales, era superior al sacrificio
que suponía la limitación impuesta, ya que redundaría en saludables resultados
en la gestión fiscal. Por todo lo anterior las normas era estrictamente
proporcionales. En tales circunstancias no han debido ser retiradas del
ordenamiento.
Fecha ut supra.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-837/01
ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL-Determinación de escalas de
remuneración de distintas categorías de empleo (Salvamento de voto)
AUTONOMIA
DEPARTAMENTAL-Intromisión indebida del legislador
al determinar monto exacto de remuneración de diputados (Salvamento de voto)
UNIDAD Y
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Equilibrio
(Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente: Jaime Araújo Rentería.
Expedientes
D-3297,3304 y 3306 acumulados
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley
617 de 2000
presentada por los ciudadanos         José Ovidio Claros Polanco, Yecid Celis
Melgarejo y José Darío Muñoz Carvajal.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de
la posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia en relación con la
declaratoria de exequibilidad del artículo 28 de la  Ley 617 de 2000.
Manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto, de la siguiente manera:
El artículo 28 de la Ley 617 de
2000, establece la remuneración de los diputados, de acuerdo con la categoría a
la que corresponda el respectivo departamento de acuerdo con la clasificación
que efectúa la propia ley .
La Corte declaró exequible el
citado artículo bajo los siguientes argumentos:
“En concordancia con lo anterior
a través del artículo 28 de la Ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de
los diputados de las Asambleas Departamentales, según la categoría
departamental que los cobije . Es decir, el Legislador estipuló válidamente una
disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que
ampara la Carta.”
No comparto estas apreciaciones,
por las razones que a continuación expongo:
-El artículo 298 de
la Carta señala: “Los departamentos tienen
autonomía para la administración de asuntos seccionales y la planificación y
promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los
términos establecidos por la Constitución.” En concordancia con lo anterior, el artículo 300
numeral 7 señala como función de las Asambleas Departamentales, la relativa a
la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo, en consideración a que esta materia
corresponde  a un interés típicamente seccional, ya que nadie mejor que los
órganos de representación del propio departamento, para determinar, de acuerdo
con su disponibilidad de  recursos y su presupuesto, la escala de salarios de
sus servidores.
-Por consiguiente,
la determinación que el legislador efectúa en el artículo 28 demandado, de los
salarios de los diputados, comporta una indebida intromisión en los asuntos
departamentales, vaciando así el reducto mínimo de autonomía de las entidades
territoriales que la Constitución garantiza a los entes locales. Al respecto la
Corte ha señalado:
“[no] puede la ley, so pretexto de diseñar el
régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto
la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva
formal o meramente nominal, pueden afirmarse que tienen capacidad para le
gestión de sus intereses”  [15]
- Si bien  el
legislador, de acuerdo con el artículo 308 superior[16] puede establecer
válidamente límites a las partidas presupuestales destinadas a los honorarios
de los diputados, no puede la ley, sin violar el principio de autonomía de las
entidades territoriales, determinar el monto exacto de las citadas
remuneraciones, como en efecto lo hizo la norma acusada, al señalar que la
remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de
sesiones será de 30 S.M.L.M para los departamentos de categoría especial, de 26
S.M.L.M. para los de primera categoría, 25 S.M.L.M. para los de segunda
categoría  y 18  S.M.L.M. para los departamentos de categoría tercera y
cuarta.
-Con relación al equilibrio que debe
existir en un Estado como el nuestro, constituido bajo la forma de República
Unitaria (artículo 1 CN); entre el principio de autonomía de las entidades territoriales
y el principio de unidad, esta Corte, en sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, examinó la constitucionalidad de algunos artículos de la
Ley 617 de 2000, señaló al respecto:
“En otras
palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un
sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se
encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud
del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver
con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario
presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la
legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de
la autonomía territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la
potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada
localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general.” (Negrilla fuera de texto).
-De acuerdo con lo
anterior, la norma debió ser declarada inexequible, por vulneración del
principio de autonomía de la entidades territoriales consagrado en los
artículos 1º y 287 de la Constitución Política.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-837/01
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
financiación con recursos del situado fiscal/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No financiación con recursos no recurrentes de
presupuestos (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
financiación con producto de venta de un activo (Salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Negociación de
empréstitos sin autorización del Ministerio de Hacienda (Salvamento parcial de
voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Endeudamiento interno y externo con
sujeción a la Constitución (Salvamento parcial de voto)
AUTONOMIA
DEPARTAMENTAL-Fijación de escalas de remuneración
de diputados (Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente:
Jaime Araujo Rentería
Procesos
acumulados  D-3297, D-3304 y D-3306
Con el
acostumbrado respeto presento a continuación los motivos que llevan a apartarme
de la decisión mayoritaria contenida en los numerales segundo, quinto y sexto
de la referida sentencia en los que se adoptaron las siguientes determinaciones
en relación con la Ley 617 de 2000:
1.     Exequibilidad del artículo 52, salvo los
literales a), h) y j) que fueron declarados inexequibles
Estimo que los literales a), h) y j)
debieron ser declarados exequibles, toda vez que se trata de razonables
restricciones a la autonomía de los entes territoriales, en particular a la del
Distrito Capital de Bogotá, en la medida en que guardan congruencia con el
propósito fundamental de la Ley 617 de 2000, de ponerle fin a la oprobiosa
práctica de financiar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes de
sus presupuestos como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, que según la exposición de motivos condujo a la
cesación de pagos en los  rubros del servicio de la deuda pública, pago del
pasivo pensional y gastos ordinarios de la administración.
En relación con el literal a), atinente
los recursos del situado fiscal, su inconstitucionalidad radica en  que el
canon 356 Superior no distingue para estos efectos entre gastos de
funcionamiento y gastos de inversión, olvidando que en el nivel local, además
de los servicios de educación y salud que deben ser financiados exclusivamente
con dichos dineros, existen otros servicios que en forma permanente generan
gastos de funcionamiento que, por esta razón,  no tienen porqué ser sufragados
con los recursos del situado fiscal.
En mi parecer las limitaciones a los
gastos de funcionamiento de Bogotá D.C., consagradas en los literales a), h) y
j) no constituyen medidas regresivas, por cuanto obedecen a una realidad
incontrastable que es el deterioro de las finanzas del Estado a consecuencia de
la  inadecuada administración de los caudales públicos por parte de las
entidades territoriales. En este sentido, cumplían las exigencias de
razonabilidad y proporcionalidad que para su establecimiento exige la
jurisprudencia constitucional, razón por la cual debieron ser declaradas
exequibles por la Corte Constitucional.
Tal como lo manifesté al salvar
parcialmente mi voto en la sentencia 579 de 2001¨, pienso que la determinación adoptada por
la mayoría de la Corte respecto a los mencionados literales lejos de contribuir
a la realización de los laudables propósitos de la Ley 617 de 2000, va a
propiciar que los entes locales continúen manejando de manera irresponsable sus
bienes y recursos propios comprometiendo seriamente la estabilidad económica y
fiscal de país, situación que es abiertamente contraria  al sentido y alcance
del principio autonómico regulado en los artículos 1° y 287 de la Constitución
Política.
2.
Exequibilidad
del artículo 90, salvo la expresión “autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la”, que fue declarada inexequible
En mi parecer esta norma debió ser
declarada inexequible en su integridad, puesto que conforme a lo prescrito en los
artículos 300 numeral 9° y 313 numeral 3 de la Constitución Política, compete a
las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales autorizar al
Gobernador y al Alcalde, según el caso, para negociar empréstitos sin sujeción
a condiciones diferentes de las impuestas por estas corporaciones
administrativas.
En efecto, la intervención del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de un plan de desempeño en los
términos de la Ley 358 de 1997, para los efectos del otorgamiento de créditos a
los entes territoriales, constituyen condicionamientos que, no obstante el
loable objetivo de saneamiento fiscal que persiguen,  afectan el núcleo
esencial de la autonomía territorial del cual forma parte la facultad para
gestionar sus propios intereses, ejerciendo las competencias que les
corresponden (art. 287 de la C.P.)
No ignoro que
conforme a lo dispuesto en el artículo 364 de la Carta, el legislador goza de
libertad de configuración para regular lo concerniente al endeudamiento interno
y externo de las entidades territoriales con el fin de que no excedan su
capacidad de pago. Pero esta competencia, en todo caso, debe ser ejercida
dentro de los parámetros que le impone la Carta, en especial lo dispuesto en
los artículos 287, 300-9 y 313-3 de la Ley Fundamental.
3.
Exequibilidad del artículo 28
En mi criterio esta norma debió ser
declarada inexequible por la Corte Constitucional, por cuanto representa un
flagrante atentado a la competencia constitucional que tienen las Asambleas
Departamentales para fijar las escalas de remuneración de las distintas
categorías de empleo de la administración seccional (art. 300-7 de la C.P.),
entre las que está el cargo de diputado.
En efecto, la norma en cuestión en lugar
de ceñirse al mandato del canon 308 Superior, que faculta al legislador para
limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los
diputados, fijando  el límite máximo salarial de estos servidores públicos,
señala directamente su remuneración por mes de sesiones con arreglo a una tabla
de categorización establecida en función del valor del salario mínimo legal
mensual.
Tal determinación es, en consecuencia,
violatoria de la autonomía que tienen los entes territoriales para ejercer sus
competencias constitucionales, según lo preceptuado en el artículo 287 de la
Carta Política.
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Aclaración de voto a la Sentencia
C-837/01
Como quiera que en relación con la Ley 617 de 2000,
tanto en la Sentencia C-540 de 2001 como en la Sentencia C-579 del presente
año, he manifestado  que, a mi juicio, en su integridad, dicha ley es
inexequible por violación de varias disposiciones de la Constitución, razón por
la cual he salvado el voto, en esta oportunidad me veo precisado a aclarar mi
voto en el sentido de que, por las mismas razones expuestas en los salvamentos
de voto a las dos sentencias anteriormente mencionadas, sigo considerando que
son igualmente inexequibles las disposiciones que ahora se declaran exequibles,
posición que asumo para respetar esos fallos aunque sigo discrepando de las
decisiones allí contenidas.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento Parcial de voto a la
Sentencia C-837/01
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
del legislador en fuentes endógenas de financiación (Salvamento parcial de
voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No financiación con recursos de activos (Salvamento
parcial de voto)
RENTAS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Protección
no es absoluta (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expedientes Nos. D.3297, D-3304 y D-3306 (acumulados)
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.
Demandantes: Yesid
Celis Melgarejo y otros; José Ovidio Claros Polanco; José Darío Muñoz Carvajal.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA.
Con el acostumbrado
respeto por la decisión de la Sala Plena, me veo en la obligación de sustentar
el salvamento parcial de voto que expresé respecto de su decisión de declarar
inexequibles los literales h) y j) del artículo 52 de la Ley 617 de 2000. En
estos literales, se dispuso que cierto tipo de recursos no se podrán destinar,
por parte del distrito capital, a financiar gastos de funcionamiento;
específicamente, fueron objeto de dicha prohibición “los activos, inversiones y
rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización”, así como los recursos provenientes de la venta de activos fijos.
En esta oportunidad, para respetar en su
integridad el efecto de cosa juzgada que cobija el tema de la autonomía
presupuestal de los entes territoriales a partir de la sentencia C-579/01, la
Corte aplicó a cabalidad las pautas metodológicas y analíticas que se trazaron
en tal providencia; la decisión de inexequibilidad que se adoptó en el proceso
de la referencia es, así, un reflejo de lo que se dispuso en la sentencia
aludida. Por lo mismo, son plenamente aplicables los argumentos que expuse al
momento de sustentar el salvamento parcial de voto que opuse a dicha sentencia
C-579/01; en consecuencia, a continuación serán transcritos en su integridad,
puesto que idénticas razones motivan el disenso que consta en el presente
salvamento.
“El hilo conductor de la providencia, en lo
tocante al punto de la autonomía territorial y de las relaciones entre ésta y
la unidad nacional, es el de que bien puede el Legislador, en las hipótesis
excepcionales en las que esté de por medio la preservación de la estabilidad
macroeconómica nacional, intervenir sobre el manejo que las entidades
territoriales dan, no sólo a sus rentas de fuente exógena, sino también a las
que procede de fuentes endógenas, siempre que en cada caso, la intervención sea
razonable y proporcionada. Asimismo, se establece en dicha providencia que el
núcleo esencial de la autonomía territorial tiene un alcance mucho menor en
materia económica y presupuestal, aspectos para los cuales la Carta dotó al
Legislador nacional de una facultad de intervención mucho más amplia que en
otros temas.
En ese sentido, el hecho de que cierto tipo
de recursos provengan de fuentes endógenas o exógenas, no basta, en sí mismo,
para descartar la constitucionalidad de este tipo de medidas legislativas; será
necesario, en cada caso, efectuar el estudio de sus condiciones de
proporcionalidad y razonabilidad.
Pues bien, al momento de estudiar la
constitucionalidad de los literales h) y j) referidos, la posición mayoritaria
de la Sala fue la de considerar que ellos violan la Carta Política, por
referirse a recursos que son de propiedad exclusiva de los entes territoriales:
“por ser medidas demasiado estrictas, y por lo mismo desproporcionadas, ya que
recaen sobre bienes amparados por la protección constitucional a la propiedad y
por el artículo 362 Superior, la Corte considera que implican un vaciamiento
total de la autonomía de las entidades territoriales; por lo mismo, declarará
inexequibles estos dos literales”. Sin embargo, en criterio del abajo firmante,
tales razones distan mucho de ser satisfactorias para afirmar que las medidas
son desproporcionadas o irracionales; de hecho, si se aplican las reglas
genéricas arriba señaladas, resulta claro que:
a) se trata de rentas endógenas,
sujetas a la misma posibilidad de intervención que las demás de esta índole, y
b) a pesar de que son recursos que
se encuentran amparados por lo dispuesto en el artículo 362 Superior, éste no
otorga una protección absoluta a las rentas de las entidades territoriales, por
cuanto sujeta dicha protección a lo dispuesto en la ley, en la misma forma en
sucede con la protección de la propiedad particular (art. 58, C.P); lo cual se
afirma, tajantemente, en la misma providencia en que se toma la decisión de la
cual me aparto (pg. 85, numeral (v)).
En consecuencia, no existen, para el suscrito
Magistrado, razones de peso que permitan excluir la aplicación de las reglas
antedichas a los literales h) y j) del parágrafo del artículo 3, acusado, por
lo cual éstos, al igual que las demás medidas adoptadas por la norma demandada,
debieron haber sido declarados exequibles.”
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Sentencia C- 0070 de 1994 – M.P. Hernando Herrera Vergara.
[2] En estos eventos se exige además que haya conexidad temática
razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal manera que
exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que muestre la
necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el
elemento finalista de la ley.
[3] Ver Sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz
[4] Ver Gaceta del Congreso No. 257 de 1999.
[5] M.P. Fabio Morón Díaz.
[6] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sentencia C-198 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] Sent C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[10] ibidem
[11] Sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Art. 362 de la Constitución Política
[13] Exposición de motivos al proyecto de ley N° 046 Cámara. Gaceta del
Congreso N° 257 de agosto 17 de 1999)
[14] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-897
de 1999, C-495 de 1998, C-101 de 1996 y C-192 de 1997
[15] Sentencia C-720/99 M.P Eduardo Cifuentes M.
[16] El artículo 308 de la Constitución Política señala: “La ley
podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los
diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y las contralorías
departamentales.”
¨
En este pronunciamiento, la Corte declaró la inexequibilidad de los literales
a), b) y j) del parágrafo primero del artículo 3° de la Ley 617 de 2000, que
contenían restricciones idénticas a las establecidas en los  literales a), h) y
j) del artículo 52 ejusdem