T-786-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-786/03
AGENCIA OFICIOSA EN CASO DE DESAPARECIDOS-Procedencia
La Sala observa que en este
asunto está envuelta la protección de dos derechos de especial trascendencia:
la vida y la integridad personal. Considera, además, que no es razonable la
exigencia de la interposición personal de la acción de tutela por cada uno de
los miembros beneficiados con la medida cautelar decretada, toda vez que el
hecho de que se haya decretado la medida hace presumir que existe un mayor
grado de vulnerabilidad de la vida de los individuos. Esto, aunado a que,
usualmente, los sujetos que acuden ante instancias internacionales para
demandar la protección de sus derechos humanos por parte del Estado pueden
verse sometidos a amenazas por haber acudido a éstas, justifica que no se
presente individual y personalmente la acción de tutela. La anterior inclusión
de los sujetos cubiertos por la medida se hará puesto que “la Corte puede
decidir cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales y
garantiza la integridad y supremacía de la Constitución
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN COMISION
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Vinculatoriedad de normas y de medidas cautelares
Si las medidas cautelares están
consagradas como una de las competencias de la Comisión Interamericana de las
cuales puede hacer uso para la efectiva protección de los Derechos Humanos
consagrados en la Convención, y son desarrollo de la Convención Americana de
Derechos Humanos, al hacer esta última parte del bloque de Constitucionalidad
sí tienen vinculatoriedad en el ordenamiento interno.
MEDIDAS CAUTELARES DETERMINADAS POR
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Autoridades competentes de ejecutarlas
Como autoridades encargadas de la
ejecución de las medidas cautelares decretadas por la Comisión, en ausencia de
que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, o el reglamento de la
Comisión así lo indiquen, la Corte indicó que se debería considerar al Estado
colombiano como un todo. Puesto que las medidas de la Comisión usualmente están
relacionadas con la protección al derecho a la vida y a la integridad personal
y la eficacia de los derechos de verdad justicia y reparación, es común que se
vean involucradas en su ejecución autoridades administrativas judiciales y
disciplinarias.
DEBIDO PROCESO Y MEDIDAS CAUTELARES-Orden de cumplimiento dictada por Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
En un Estado Social de Derecho se requiere
que la justicia formal se materialice; una orden plasmada en el papel, sin que
sea ejecutoriada deja intacta la situación de vulneración de los derechos que
se pretenden proteger. Esto se agrava cuando los derechos por los cuales se vela
en la orden son de carácter fundamental.
Referencia: expediente T-731131
Peticionario: Nelsy Torres Arias
Accionado: Ministerio del Interior y de
Justicia y Ministerio de Relaciones Exteriores
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., once (11) de septiembre de
dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de
Decisión, el 9 de marzo de 2003
I. HECHOS
1.  Manifiesta la señora
Nelsy Torres Arias que su hermano, Alcides Torres Arias, fue detenido y
desaparecido en 1995, por miembros de la Fiscalía General de la Nación, en
Carepa Antioquia.
2.  Indica que a través de
Corpojurídico - Fundación Jurídica Colombiana- presentó el caso ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la presunta violación del Pacto
de San José de Costa Rica.
3.  Señala que como
resultado de la petición presentada le asesinaron un hermano y otro fue
desaparecido, hechos radicados en la Fiscalía de Derechos Humanos de Medellín -
Guayabal.
4.  Según la señora Torres,
el 14 de febrero de 2002, cuando se estaba preparando la audiencia de
testimonios que se iba a presentar en Washington, asesinaron a María del Carmen
Flórez Jaimes, cofundadora de la Fundación Jurídica Colombiana.
5.  Aduce que desde octubre
de 2001 el Ministerio de Relaciones Exteriores se comprometió a tomar medidas
para la protección de la vida de su familia y de los miembros de la Fundación.
No obstante, éstas no se han ejecutado.
6.  El 6 de agosto de 2002
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó medidas cautelares para
la protección de la vida de su familia y de los miembros de la Fundación. En
ésta se dieron 15 días para tomar las medidas pertinentes. Sin embargo, hasta
el momento no se han ejecutado.
7.  En criterio de la
peticionaria, los Ministerios del Interior y de Justicia y de  Relaciones
Exteriores han desobedecido en tal grado la orden que en noviembre de 2002 la
subdirectora de la Fundación fue víctima de una persecución y el director de la
Fundación tuvo que salir del país, encontrándose asilado en Estados Unidos por
estos hechos.
8.  La accionante afirma que
el informe que presentó el Estado colombiano ante la Comisión adjudica la
responsabilidad de su inactividad a la falta de colaboración de las personas
cobijadas por la medida cautelar. Afirma que el Ministerio argumentó que no se
aportó registro de la Cámara de Comercio que demostrara la existencia de la
Fundación y que no se habían allegado pruebas de las denuncias por los hechos
sucedidos.
9.  Afirma que el abogado de
la Fundación respondió indicando que en ninguna norma de tipo legal o
constitucional se ordena que “para poder proteger la vida de las personas se
deba tener certificado de existencia y representación legal.”
10.         Con respecto a
la exigencia de las denuncias presentadas acerca de los hechos, considera la
accionante que ésta es paradójica en la medida que son proyectos con reserva de
sumario a los cuáles ella no tiene acceso. Además, es el Estado quien a través
de la Fiscalía lleva los procesos; por tanto, no se entiende cómo el mismo
Estado solicita estos documentos. A esto se añade que según el Decreto 2150 de
1995, artículo 13, “queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de
documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública
tenga facultad legal de acceder”, motivo por el cual no se le pueden pedir los
documentos mencionados.
11.         Indica que
interpone la tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, porque
según la ley es el encargado de ejecutar las medidas cautelares ordenadas por
la Comisión. Añade que presenta la tutela contra el Ministerio de Relaciones
Exteriores puesto que es el representante de Colombia ante la Comisión.
12.         Considera que
con la actitud asumida por las entidades accionadas se vulnera el derecho a la
vida puesto que no se han tomado las medidas determinadas para protegerla. Por
otro lado, estima que al no acatar la medida cautelar se vulnera el debido
proceso.
13.         Por tal motivo solicita
que se ordene dar cumplimiento a la medida cautelar dictada por la Comisión.
Respuesta de las entidades accionadas
a. El Ministerio del Interior y de Justicia señaló que
“revisados los archivos de la Dirección de Derechos Humanos y según afirmación
del doctor Iván Echeverri Mejía, asesor de[l] Ministerio y quien tiene
conocimiento sobre el caso, no hay antecedentes de solicitud de protección de
la accionante (...).”
Respecto de la Corporación Jurídica
Colombiana, indicó que el doctor Cesar Augusto Rendón, director de la entidad,
se hizo presente en el despacho de la dirección de derechos humanos, informando
su renuncia al asilo en los Estados Unidos y su decisión de retomar las
actividades de defensor de derechos humanos. En virtud de lo anterior, se
programó para el 27 de febrero de 2003 una reunión para poder implementar las
medidas de protección, conforme al nivel de riesgo que establezca la Policía
Nacional.
Igualmente informó que para el miércoles
26 de febrero de 2003 se había programado una reunión con delegados de
Vicepresidencia y del DAS para analizar la situación de riesgo de los miembros
de la Corporación y tomar las medidas necesarias.
b. El Ministerio de Relaciones Exteriores indicó que
había asumido una actitud diligente en el asunto en cuestión para cuya
demostración indicaba las conductas por él adelantadas; a saber:
1.  Después del 6 de agosto
de 2002, fecha en la cual la Comisión adoptó medidas cautelares a favor de los
familiares del señor Alcides Torres y los miembros de Corpojurídico, el 9 de
agosto de 2002, mediante oficio DDH 29280 la Dirección Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores
transmitió la nota a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, a
la Procuraduría General de la Nación, a la Dirección del Programa Presidencial
para los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y al Ministerio
del Interior. En el oficio enviado se solicita tomar las medidas dentro del
ámbito de las competencias de cada entidad e informar al Ministerio de la
actividad desplegada.
2.  El 16 de agosto de 2002,
mediante oficio No. 4096 la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia
de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, informó que había oficiado al Ministerio
del Interior, al Comando de Departamento de Policía de Antioquia, a la
Coordinación de Derechos Humanos de la Policía Nacional y a la Fiscalía General
de la Nación para que de manera urgente adoptaran las medidas de protección, y
adelantaran las investigaciones penales derivadas de los hechos denunciados
ante la Comisión.
3.  El 26 de septiembre de
2002, mediante oficio No. 2544, el Coordinador del Grupo de Derechos Humanos de
la Policía Nacional remitió copia del oficio No 0244 del 21 de agosto de 2002,
del Comando Departamental de Policía de Urabá. En este oficio, el Comandante
Departamental informó que se contactaron con la señora Omaira Palomeque Cuesta,
en el municipio de Apartadó, quien indicó que cualquier información la podía suministrar
el abogado Cesar Augusto Rendón Pinzón. Con él se tuvo contacto vía teléfono
celular y manifestó que su seguridad y la de los miembros de Corpojurídico
debía ser prestada a nivel nacional, así como la de los familiares de Alcides
Torres, a través del Programa de protección de testigos. Según el oficio, como
resultado de la conversación con el señor Rendón se acordó la realización de
una reunión para conocer los beneficiarios de las medidas y tomar las medidas
necesarias.
4.  El 23 de octubre de 2002,
mediante oficio No 10851, el Ministerio del Interior informó que hay
comunicación constante con el señor Cesar Rendón, pero que no se han podido
tomar las medidas pertinentes toda vez que él no ha allegado la judicialización
de los hechos por medio de los cuales se ha amenazado a la familia de Alcides
Torres, el certificado de existencia de la Fundación y la constancia de
representación legal, documentos necesarios para avanzar con el procedimiento.
5.  El 1º de noviembre de
2002, el Director de la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores envió la nota No DDH 40711
a la Comisión en la cual se informaba sobre las gestiones adelantadas por el
Ministerio del Interior y la Policía Nacional para el cumplimiento de las
medidas cautelares.
6.  El 14 de febrero de
2003, la Comisión comunicó al Ministerio acerca del escrito presentado por
Subdirectora de la Fundación el 10 de febrero de 2003, en el cual señalaba que
no se había dado cumplimiento a las medidas cautelares por falta de voluntad
política y se informaba que el señor Cesar Rendón Había renunciado al asilo
político de Estados Unidos y regresaba a Colombia.
7.  El 18 de febrero de
2003, mediante oficio No. DDH 6026, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores transmitió la
nota de la Comisión a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación,
a la Procuraduría General de la Nación, a la Dirección del Programa
Presidencial para los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, al
Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior y solicitaba informe acerca
de las medidas adoptadas.
8.  En la misma fecha,
mediante comunicación No. DDH 6139, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores se dirigió a
la subdirectora de Corpojurídico, para solicitar información de la fecha de
llegada del señor Rendón a Colombia y del lugar donde piensa radicarse.
9.  El 24 de  febrero de
2003 se envió por la Fiscalía 3ª Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario de Medellín, al Ministerio de Relaciones Exteriores,
Oficio No 117, en el cual se informa que “según la propia versión de la señora
Nelsy Torres Arias, hermana de Alcides, ni ella ni su familia han recibido
algún tipo de amenazas, razón por la cual, al menos este despacho no adelanta
investigación alguna por ese hecho”.
10.         El 25 de febrero
de 2003, mediante oficio DH 0644 el programa Presidencial para los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario informó a la Dirección de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de
Relaciones Exteriores sobre las gestiones que se han adelantado para el
cumplimiento de las medidas cautelares. Con respecto a la protección de los
familiares de Alcides Torres se menciona haber recibido una carta suscrita por
la Subdirectora de la Fundación en la cual se planteaban varias medidas para
poner ésta en marcha.
11.         El 28 de febrero
de 2003, mediante oficio No. 581, el coordinador del Grupo de Derechos Humanos
de la Policía Nacional informó a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre las
gestiones realizadas para dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas.
En el oficio se indica que se había comunicado con la oficina de la Fundación
para pedirles que les comunicara en qué momento se iba a desplazar Cesar Rendón
a Apartadó, para brindar las medidas de protección requeridas; igualmente se
señala que mientras Cesar Rendón permaneció en Apartadó tuvo servicio de
escoltas prestado por el DAS. Pero, por otro lado, no se había podido tener
información acerca del paradero de los familiares del señor Alcides Torres Arias.
12.         El 28 de febrero
de 2003, mediante oficio 01389, el Ministerio del Interior y de Justicia
informó sobre las medidas de protección aprobadas por el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos para proteger la vida e integridad
personal del señor Rendón y los miembros de Corpojurídico. A saber, vehículo
blindado, escoltas, dos tiquetes aéreos mensuales, equipos avantel, realización
de inspección a la sede de la Fundación.
13.         El 28 de febrero
de 2003, en nota DDH 7713, la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores informó a la
CIDH sobre las gestiones realizadas para el cumplimiento de las medidas
cautelares.
14.         Finalmente, el 3
de marzo de 2003 se envió nota DDH 8053 a la Comisión por parte  de la
Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del
Ministerio de Relaciones Exteriores informando acerca de las gestiones
adelantadas para la protección de Cesar Rendón, en particular.
15.         El 5 de marzo de
2003, con posterioridad a la presentación de tutela, se envió comunicación de
parte de la Directora de la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores al Jefe de la
Oficina Jurídica de la Misma entidad en la cual se indica, entre otros aspectos
que, “si bien, obviamente, corresponde al Estado la investigación y sanción de
los responsables de hechos punibles, esta tarea debe contar con la colaboración
de los denunciantes, quienes, al menos deben aportar los datos que permitan
ubicar las investigaciones (...) o proceder a la apertura de las mismas sobre
la base de unas denuncias concretas que cumplan con una descripción básica de
las circunstancias de modo tiempo y lugar que permitan la iniciación de una
investigación.”
16.         El 10 de abril
de 2003, la Procuraduría envió el oficio # 1446 en el cual se informa que esta
entidad formuló pliego de cargos en la investigación disciplinaria que se
adelanta por la desaparición de los señores Alcides Torres y Ángel David
Quintero.
Con respecto a las exigencias hechas por
el Ministerio del Interior y de Justicia, estima el Ministerio de Relaciones
Exteriores que tales requerimientos son razonables y han sido cumplidos por
todas las personas que acuden al Ministerio del Interior para tramitar
gestiones de índole similar.
Indica que no ha existido falta de voluntad
política para el cumplimiento de las medidas. Al contrario, lo que ha faltado
es colaboración de los beneficiarios hasta el punto que no ha sido posible la
individualización de éstos.
Señala el Ministerio que si bien es a esta
entidad a la cual corresponde representar al Estado ante la Comisión, su tarea
se circunscribe a transmitir las solicitudes de la Comisión a las autoridades
competentes para la ejecución de las órdenes dadas, y recoger información sobre
el cumplimiento de las medidas e informar de esto a la Comisión. La competencia
de la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del
Ministerio de Relaciones Exteriores en la materia la señala el Decreto 2105 de
2001, en su artículo 19, numeral 8. así: “coordinar el manejo de los casos
individuales, que por posibles violaciones de derechos humanos, sean
denunciados internacionalmente y transmitidos al Gobierno de Colombia por los
organismos internacionales de protección, y definir las pautas que deben
tenerse en consideración en relación con actuaciones de especial trascendencia
jurídica.”
Además, indica que el Gobierno ha cumplido
con lo dispuesto por la Comisión y los aspectos pendientes de ejecución no
dependen del Gobierno toda vez que ha sido imposible la individualización de
los beneficiarios.
Por último, hace notar que las medidas
cautelares ordenadas por la CIDH no están consagradas en la Convención
Americana de Derechos Humanos, sino en el Reglamento de la Comisión
Interamericana y, de acuerdo con el artículo 93 constitucional, son los
tratados relativos a Derechos Humanos los que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, pero no así el reglamento de la Comisión.
II. DECISIÓN JUDICIAL
El Tribunal Administrativo de Antioquia,
Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia del 9 de marzo de 2003, denegó por
improcedente la tutela de los derechos fundamentales de la señora Nelsy  Torres
por considerar que existe otro medio de defensa judicial constituido por el
proceso que se viene adelantando por las autoridades de carácter internacional.
III. PRUEBAS
Por auto del 25 de julio de 2003, la Sala
Sexta ofició al Ministerio de Relaciones Exteriores para que enviara prueba de
lo afirmado en la contestación de tutela. El 28 de julio del presente año se
recibió prueba del dicho del Ministerio accionado, tanto de aquél que indica
acciones realizadas por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, como del que indica acciones desplegadas por la
Procuraduría, la Fiscalía, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior
(folios 78 a 160).
En el mismo auto se ofició al Ministerio
del Interior y de Justicia para que mencionara qué medidas se habían tomado en
relación con la señora Nelsy Torres Arias. El Ministerio hizo una reseña de las
normas que regulan el procedimiento del Programa de Protección a personas cuya
vida integridad y seguridad o libertad se encuentran en situación de riesgo,
por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el
conflicto armado interno (Ley 418/97, artículo 81).
Dentro de los requisitos para acceder al
programa se encuentran, entre otros:
1.  Solicitud de la persona
interesada
2.  Judicialización de los
hechos ante Fiscalía General de la Nación
3.  Documentos que lo
acrediten como población objeto
Señaló el Ministerio que con posterioridad
al cumplimiento de requisitos viene el estudio de la petición. Una vez
estudiada la petición y establecido el nivel de riego, la Dirección General
para los Derechos Humanos, procede a la notificación e implementación de las
medidas de seguridad.
Además, indicó que “la ley, [les] ordena
taxativamente atender una población específica. Frente a los casos no
contemplados en la misma, actúa[n] igual que cualquier persona o institución,
acud[en] a los organismos de investigación y/o seguridad, (DAS, POLICÍA,
EJÉRCITO, etc), creados para mantener el orden público y salvaguardar la vida
de todos los ciudadanos colombianos. Para el caso que [l]os ocupa, el
Ministerio de Relaciones Exteriores lidera los procesos de seguimiento de
medidas cautelares, espacio en el cual tienen asiento todas las entidades
enunciadas.
(...)
[L]a tutelante no presentó solicitud de
protección ante este despacho conforme a los requisitos de ley, y el Ministerio
de relaciones Exteriores ha venido  atendiendo el caso amparado por medidas
cautelares, conforme a su competencia, conjuntamente con los demás organismos
del Estado que coadyuvan al cumplimiento de esa tarea.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
Esta Corte es competente de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de
1991, para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos
Legitimación por activa
La accionante pretende la
protección al derecho de la vida, la integridad personal y el debido proceso de
ella, los demás familiares de Alcides Torres Arias (los cuales no determina) y
los miembros de Corpojurídico.
Observa la Corte que ella no
está legitimada para solicitar la protección de los derechos fundamentales de
los demás familiares que se verían cubiertos por las medidas cautelares de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de los miembros de Corpojurídico
favorecidos por la misma. Esto puesto que el Decreto 2591 de 1991, en su
artículo 10, establece que
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.”
En ningún momento se manifestó
en la solicitud de tutela que se agenciaban derechos ajenos porque los demás
sujetos beneficiados con la medida no estaban en condiciones de promover su
propia defensa.
No obstante, la Sala observa
que en este asunto está envuelta la protección de dos derechos de especial
trascendencia: la vida y la integridad personal. Considera, además, que no es
razonable la exigencia de la interposición personal de la acción de tutela por
cada uno de los miembros beneficiados con la medida cautelar decretada, toda
vez que el hecho de que se haya decretado la medida hace presumir que existe un
mayor grado de vulnerabilidad de la vida de los individuos. Esto, aunado a que,
usualmente, los sujetos que acuden ante instancias internacionales para
demandar la protección de sus derechos humanos por parte del Estado pueden
verse sometidos a amenazas por haber acudido a éstas[1], justifica que no se
presente individual y personalmente la acción de tutela.
La anterior inclusión de los
sujetos cubiertos por la medida se hará puesto que “la Corte puede decidir
cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales y garantiza
la integridad y supremacía de la Constitución”[2]
Problemas jurídicos
Corresponde a la Sala Sexta de
revisión establecer:
a)  Si es procedente
solicitar el cumplimiento de medidas cautelares decretadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos a través de tutela.
b)  Si el incumplimiento de
estas medidas cautelares constituye una vulneración al debido proceso.
1.  Vinculatoriedad de las medidas cautelares decretadas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Estado colombiano
1.1.  La Comisión Interamericana de
Derechos Humanos es un órgano de la Organización de Estados Americanos, como lo
indica el artículo 51 de la Carta de la OEA. Colombia forma parte de la
Organización de Estados Americanos. Además, es Estado Parte en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos - aprobada por la Ley 16 de 1972 y ratificada
el 31 de julio de 1973- la cual en su parte segunda, capítulo VI, fija los
órganos competentes para la protección de los derechos consagrados, dentro de
los cuales se encuentra la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
El Estatuto de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos fue adoptado por la Asamblea General de la OEA, en la cual
participa Colombia. El Reglamento de este órgano autónomo de la OEA es
desarrollo del Estatuto que a su vez lo es de la Convención, y por ello forma
parte de esta última. La Convención, como tratado de derechos humanos, según el
artículo 93 constitucional, inciso primero, está incorporada al ordenamiento
interno y hace parte del bloque de constitucionalidad.
El nuevo Reglamento de la Comisión, que
entró en vigor el 1º de mayo de 2001 reguló el tema de las medidas cautelares
en los siguientes términos:
“Articulo
25. Medidas cautelares.
“1. En caso
de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la
información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de
parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares
para evitar daños irreparables a las personas.
“2. Si la
Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los
Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás
miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en párrafo anterior. Si no fuera
posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las
circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la
comunicará a sus miembros.
“3. La
Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier
asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares.
“4. El
otorgamiento de tales medidas y su adopción por el Estado no constituirá
prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión”.
Si las medidas cautelares están
consagradas como una de las competencias de la Comisión Interamericana de las
cuales puede hacer uso para la efectiva protección de los Derechos Humanos
consagrados en la Convención, y son desarrollo de la Convención Americana de
Derechos Humanos, al hacer esta última parte del bloque de Constitucionalidad
sí tienen vinculatoriedad en el ordenamiento interno.
A través de la Ley 288 de 1996 se
reconoció la vinculatoriedad de las indemnizaciones decretadas por la Comisión
o la Corte Interamericanas de Derechos Humanos y se estableció un procedimiento
para su efectivización a nivel interno. Siguiendo la vinculatoriedad que esta
ley establece para las órdenes de indemnización por vulneración de Derechos
Humanos, en consonancia con lo expuesto en el párrafo anterior, se puede
afirmar que las medidas cautelares son claramente vinculantes en el orden
interno.
Además, la
Sala Sexta considera que el incumplimiento de la medida cautelar implica un
desconocimiento de la obligación internacional consagrada en los artículos 1º y
2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que señalan
respectivamente que: “los Estados Partes en esta Convención se comprometen a
respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeto a su jurisdicción,
sin discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”, y que “si
el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no
estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los
Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos tales derechos y libertades.”(subrayas ajenas al texto)
Sobre las
implicaciones de la  obligación de garantizar ha dicho la doctrina de derecho
internacional que “organizar todo el aparato gubernamental, y todas las
estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos (...) el Estado está en el deber jurídico de
prevenir razonablemente las violaciones de los derechos humanos, de investigar
seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido
dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables,
de imponerles las sanciones pertinentes, y de asegurar a la víctima una
adecuada reparación”[3]
De esto se desprende que no basta con la mera consagración de los derechos
humanos en normas internas para cumplir con la obligación de garantía sino que
se requiere del cumplimiento efectivo de las leyes y la imposición de
consecuencias adversas respectiva por su desacato.
Si se
evidencia por la orden dada en la medida cautelar que existe una persona cuya
vida corre peligro, y, no obstante, el Estado no realiza las acciones
necesarias para proteger a este sujeto, no estará brindando las condiciones
para el libre y pleno ejercicio del derecho que se busca proteger con la
medida, como se desprende del artículo 1º de la Convención.
Paralelamente,
se ha considerado que de la obligación consagrada en el artículo 2º de adoptar
medidas legislativas o de otro carácter se deriva que “[e]l Estado está
obligado a tomar medidas para garantizar la vida y la integridad personal de
aquellas personas cuyos derechos pudieren estar amenazados.” También se ha
estimado que “la obligación inherente a todo Estado parte en un tratado de
cumplir de buena fe con las obligaciones contraídas en el marco de la
Convención le impone a los Estados el deber de acatar las medidas cautelares
dispuestas por la Comisión”[4].
La obligación
del Estado de cumplir las órdenes emanadas de la Comisión en las medidas
cautelares se refuerza con el hecho de que al ratificar la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, Colombia aceptó el artículo 44 que señala que “cualquier
persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida
en uno o más Estados Miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión
peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por
un Estado Parte.” Si el Estado reconoció el derecho a presentar peticiones
individuales de protección de los derechos humanos, no puede negar que las
órdenes que profiera la Comisión en el conocimiento de las mismas lo vinculan.
Negarse a su cumplimiento sería desconocer la competencia de la Comisión y, por
tanto, violar la Convención.
Vale la pena resaltar que esta protección debe ser
inmediata puesto que sólo de esta manera se cumple el propósito de la medida
cautelar la cual es proferida antes de que exista un pronunciamiento
definitivo, para evitar un perjuicio irremediable. Si se ponen trabas a su
cumplimiento y por esto se tarda éste, se desnaturaliza la medida.
1.2. En reciente
jurisprudencia, la Corte abordó el estudio de hechos semejantes a los de la
presente tutela. En efecto, en la sentencia T-558/03, Magistrada Ponente Clara
Inés Vargas, la Sala Novena de Revisión conoció de un caso en el cual el hijo
de la accionante había sido víctima de un presunto desaparecimiento forzado.
Por tal motivo, ésta solicitó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
se le concediera protección a su vida y a la de todos sus familiares. En
consecuencia, la Comisión ordenó al Estado colombiano implementar las medidas
de protección necesarias para garantizar vida de los familiares del presunto
desaparecido. A pesar de la existencia de tal orden, señalaba la accionante,
habían torturado a uno de los miembros de su familia. La peticionaria indicaba
que si bien se habían ordenado más de dos veces las medidas cautelares, el
Estado había hecho caso omiso a éstas. Por tal motivo, pedía que se hicieran
efectivas.
Sobre la naturaleza de las medidas cautelares
decretadas por la Comisión  afirmó la mencionada sentencia que:
“[La medida cautelar] se trata de un acto
jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos
fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte,
en el menor tiempo posible,  todas las medidas necesarias, de orden
administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un
derecho humano determinado..”
Con respecto a los efectos de
la medida cautelar en el ordenamiento jurídico interno dijo la mencionada
sentencia:
“[L]a doctrina
internacionalista[5]
coincide en afirmar que los textos constitucionales expedidos después de la
Segunda Guerra Mundial se limitan a regular el trámite de incorporación de los
tratados internacionales al ordenamiento jurídico interno y a realizar algunas
remisiones puntuales a determinados principios del derecho internacional[6],  lo
cual no ha sido óbice para considerar que las demás fuentes del derecho internacional
público son incorporadas de manera automática a los ordenamientos jurídicos
internos, es decir, no precisan de una norma de transformación como sería el
caso de una ley.
En Colombia se aplican estas mismas reglas
generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan
de manera automática al ordenamiento jurídico interno.
(...)
[D]ado que el
Estado colombiano es Parte en el Pacto de San José de Costa Rica, la medida
cautelar debe ser examinada de buena fe por las autoridades públicas internas.
Además, por sus particulares características procesales y los fines que
pretenden alcanzar, su fuerza vinculante en el derecho interno va aparejada del
cumplimiento de los deberes constitucionales que están llamadas a cumplir las autoridades
públicas colombianas, en los términos del artículo 2 Superior. En otros
términos, independientemente que con la medida cautelar se pretenda proteger
alguno de los derechos humanos que aparecen recogidos en los instrumentos
internacionales relacionados en el artículo 23 del Reglamento de la CIDH[7], que
con el cumplimiento de las mismas el Estado colombiano esté ejecutando sus
obligaciones internacionales, y por supuesto, al margen de la discusión sobre
su carácter vinculante o no, la ejecución interna de las mismas se encamina
simplemente a hacer efectivos los deberes de respeto y protección de los
derechos fundamentales que tienen asignados, en virtud de la Constitución, las
diversas autoridades públicas colombianas.”
En la presente ocasión se acogen los argumentos
expuestos por la sentencia relacionada. En efecto, no es facultativo del Estado
colombiano determinar si acata o no una medida por un órgano al cual él,
mediante el reconocimiento de la Carta de la Organización de Estados Americanos
y la ratificación de la Convención, le atribuyó competencia.
2. Autoridades encargadas de la
ejecución de medidas cautelares determinadas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos
Como autoridades encargadas de la ejecución de las
medidas cautelares decretadas por la Comisión, en ausencia de que la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, o el reglamento de la Comisión así lo
indiquen, la Corte indicó que se debería considerar al Estado colombiano como
un todo. Puesto que las medidas de la Comisión usualmente están relacionadas
con la protección al derecho a la vida y a la integridad personal y la eficacia
de los derechos de verdad justicia y reparación, es común que se vean
involucradas en su ejecución autoridades administrativas judiciales y
disciplinarias. Dentro de estas, la sentencia T-558/03 mencionó a:
a. El Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, que en virtud de lo
señalado en el Decreto 2105 de 2001 debe:
“7. Transmitir a las entidades estatales pertinentes
las solicitudes de acción urgente que le formulan al Estado colombiano los
organismos internacionales de protección de los derechos humanos ante amen
amenazas o situaciones especiales de riesgo, hacer un seguimiento de las
medidas adoptadas en virtud de tales amenazas o situaciones y presentar los
informes periódicos a que haya lugar”.
“8. Coordinar el manejo de los casos individuales,
que por posibles violaciones de derechos humanos, sean denunciados internacionalmente
y transmitidos al Gobierno de Colombia por los organismos internacionales de
protección y definir las pautas que deben tenerse en relación con las
actuaciones de especial trascendencia jurídica”.
Frente a la labor de esta
entidad, la Corte precisó que si bien su obligación era de coordinación ésta “lleva
implícitos aspectos materiales y no solamente formales, lo cual se traduce en
la facultad con que cuenta el Ministerio para conminar a las diversas
autoridades al cumplimiento inmediato de lo ordenado por la CIDH y
correlativamente el deber que le asiste a éstas  de colaborar efectivamente con
aquél poniendo a su disposición los recursos logísticos y operativos que sean
necesarios para la consecución del fin. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene
la obligación de buscar, por todos los medios disponibles, que en el mundo de
lo fáctico la medida cautelar despliegue todos sus efectos, lo cual no
significa nada distinto a asumir el asunto como propio orientando, por ejemplo,
a la víctima sobre la existencia de los diversos programas estatales a los
cuales puede recurrir para proteger sus derechos fundamentales.”
La Sala Sexta, corroborando lo
dicho por la Sala Novena, recuerda que la Corte ya ha señalado que la labor de
coordinación de las actividades que conllevan la protección de los derechos
fundamentales implica un seguimiento del efectivo cumplimiento de la labor y la
puesta en marcha de todos los medios que tenga la entidad para que esto sea
así. En la tutela T-669/03[8]
en la cual se estudiaba la diligencia de la Red de Solidaridad en el
cumplimiento de su labor de coordinación de las entidades encargadas de los
proyectos productivos se dijo:
“La
Corte reconoce que la labor asignada a la Red de Solidaridad Social es de
coordinación de las entidades que brindan proyectos productivos. No obstante,
si bien ella no es la prestadora directa de las capacitaciones no es ajeno a
su deber de coordinación velar porque una vez enviada la persona a determinada
entidad, por ejemplo el SENA, la atención que ésta brinde no tenga obstáculos
excesivos que la hagan ineficaz. La coordinación de la entidades debe ser
continuada y, por tanto, implicar un seguimiento de la ayuda que se les está
brindando a los desplazados remitidos a las diferentes instituciones.
Siendo
esto así, en el caso concreto se hace necesario que la Red no sólo le exponga a
la señora Palacios cuáles son las diferentes alternativas de reestablecimiento
económico que existen, sino que haga un seguimiento de la atención que las
entidades a las cuáles coordina le brinden a la accionante, para que ésta sea
efectiva.” (subrayas ajenas al texto)
En virtud de estas
consideraciones se dispuso: “ORDENAR a la Red de Solidaridad
Social que una vez brindada la asesoría acerca de las diferentes alternativas
de consolidación económica, haga un seguimiento de la efectiva atención de
la peticionaria en la entidad a la cual acuda para obtener tal consolidación y
tome las medidas de coordinación necesarias en caso de que constate que no se
están desplegando las actividades para proteger el derecho al trabajo de la
peticionaria”. (subrayas ajenas al texto)
b. El Ministerio del Interior
y de Justicia, Dirección General de Derechos Humanos, el cual tiene a su cargo
varios programas de protección de denunciantes de violaciones de derechos
humanos y defensores de estos derechos, se hayan o no iniciado los procesos
penales, disciplinarios y administrativos, para cuyo funcionamiento se
establecieron los respectivos Comités de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos, CRER.[9]
d. La Fiscalía General de la
Nación la cual juega un papel importante en el cumplimiento de las medidas
cautelares decretadas por la Comisión en lo relativo a la investigación penal
de los hechos denunciados por el solicitante de la medida. De manera especial,
la Dirección de Asuntos Internacionales que atiende “los requerimientos
formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e
internacionales”, según el artículo 19.3 del Decreto 261 de 2000.
Por otro lado, la Fiscalía
cuenta con un programa de protección a víctimas y testigos e intervinientes en
el proceso el cual debe cobijar a los sujetos para los cuales se decretan las
medidas cautelares.
e. La Procuraduría General de
la Nación que también desempeña una importante labor tanto en su calidad de
defensor de los derechos humanos, como en su tarea de adelantar las investigaciones
disciplinarias, por ejemplo, contra los funcionarios que violen los derechos
humanos o el Derecho Internacional Humanitario, en el momento de poner en
marcha las medidas cautelares. Como refuerzo de lo anterior, en la Resolución
No. 138 del 26 de febrero de 2003, el Procurador General de la Nación, como se
señaló en la sentencia T-558 de 2003 afirmó que “ En el primer caso, la PGN
fundamentalmente debe ser un garante de los compromisos adquiridos; en el
segundo, asegurarse de que se cumplan por las autoridades responsables; en el
tercero, garantizar que se tomen las medidas dispuestas por la Comisión o la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en el cuarto, que las
decisiones de la Corte, así como de otros órganos del sistema, se cumplan. En
todo caso, la PGN debe igualmente asegurarse de que ( sic ) la información
suministrada tanto a la Comisión como a la Corte, corresponden a la realidad de
los hechos”.[10]
(subrayas ajenas al texto).
f. El Departamento
Administrativo de Seguridad, el cual tiene la estructura necesaria para adoptar
medidas tendentes a proteger la vida e integridad de “quienes por razón del
cargo, posición, funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentado
contra su persona o bienes, cuando ello pudiera derivarse del orden público”[11].
g. La Policía Nacional[12], y los alcaldes y
gobernadores que a nivel municipal y departamental la coordinan[13], también están
comprometidos con la ejecución de las medidas.
Concluye la Corte afirmando
que “[e]n suma, en Colombia la correcta ejecución de las medidas cautelares
que han sido decretadas por la CIDH depende de la eficacia que presente, de
conformidad con la naturaleza que ofrezcan, la labor desarrollada por
determinadas autoridades públicas, de los órdenes nacional, departamental o
municipal, bien sean de coordinación del sistema, como es el caso del
Ministerio de Relaciones Exteriores o de ejecución de las mismas en los ámbitos
administrativo, judicial o disciplinario.”
3. Protección al debido proceso a través
de orden de cumplimiento de medidas cautelares decretadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
3.1. En un Estado Social de Derecho se
requiere que la justicia formal se materialice; una orden plasmada en el papel,
sin que sea ejecutoriada deja intacta la situación de vulneración de los
derechos que se pretenden proteger. Esto se agrava cuando los derechos por los
cuales se vela en la orden son de carácter fundamental.
Tomando esto en consideración, la Corte
ha ordenado el cumplimiento de sentencias[14],
medidas cautelares[15]
e incluso actos administrativos[16]
proferidos por organismos del orden interno. Se ha considerado que:
“Los
derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia
de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia1
(CP art. 22[9]) como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP
arts. 1, 2 y 29). Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las
normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los
derechos en ellas reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido.” [17]
En efecto, el
cumplimiento de sentencias se ha considerado como un derecho fundamental. Así
se ha calificado en las sentencias T-395/01, Magistrado Ponente Marco Gerardo
Monroy Cabra, y T-406/02, Magistrada Ponente Clara Inés Vargas[18].
3.2. Afirma la sentencia T-558/03 que la protección de
las personas en condiciones especiales de riesgo puede implicar la orden del
efectivo cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la Comisión
Interamericana cuando éstas se hayan proferido para procurar la protección de
la vida e integridad del sujeto que ha acudido ante instancias internacionales
por la coincidencia de fines que se da con la tutela[19].
Además, la
sentencia indica que la orden de cumplimiento de las medidas cautelares cuando
éstas tiendan a proteger la vida e integridad personal del accionante se
refuerza por el hecho de que la Corte ha prestado particular atención a la
protección de personas en condiciones especiales de riesgo[20]
3.3. La Sala
considera válidas los argumentos presentados en la sentencia T-558/03, pero
estima que en éstos no se comprenden todos los fundamentos de la orden de
cumplimiento de la medida cautelar a través de tutela. Lo anterior puesto que
el incumplimiento de las medidas cautelares también implica la vulneración del
derecho al debido proceso[21]
–tanto interno como internacional- que, como ya se vio, incluye el cumplimiento
de las medidas tomadas por las autoridades competentes de la efectiva
protección de los derechos.
Esta afirmación se sustenta en
las siguientes premisas:
(i) Colombia ratificó la
Convención Americana de Derechos Humanos[22]
(ii) Al hacerlo reconoció la
competencia que tienen los órganos encargados de su protección - Comisión y
Corte Interamericana de Derechos Humanos -.
(iii) El ejercicio de sus
competencias para la efectiva protección de los derechos consagrados en la
Convención, en particular el conocimiento de denuncias individuales, está
regido por un proceso claramente determinado.
En efecto, el conocimiento de comunicaciones y
peticiones sobre violaciones de los derechos consagrados en la Convención“está
sometida a procedimientos pre-establecidos, que suponen un examen de la
situación planteada por el peticionario, confiriendo las mismas oportunidades
procesales tanto al denunciante como al Estado denunciado, y que, y que
requieren un pronunciamiento de la Comisión, sobre la base del Derecho
[constituido principalmente por la Convención], con miras a la solución del
caso que se le ha sometido.”[23]
Primero, la Comisión es el órgano competente para recibir denuncias
particulares a través de las cuales los individuos pueden accionar el Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, el cual continúa siendo
impulsado por ésta, a través de sus facultades, hasta la conclusión del
procedimiento –regulado por su Estatuto y su Reglamento-[24]. Dentro del trámite de
conocimiento de las peticiones individuales por vulneración de Derechos
Humanos, la Comisión tiene facultades para investigar y recaudar pruebas para
una mejor ilustración de sus miembros; ante este organismo, el Estado al cual
se le atribuye la vulneración puede presentar alegatos. Por último, la petición
puede llegar incluso a desembocar en una demanda ante la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, contra el Estado respectivo.
(iv) De ese debido proceso es
titular la persona que haciendo uso del derecho que le da la Convención de
presentar peticiones individuales acude a presentar la propia, por la presunta
vulneración de derechos humanos por parte del Estado, y, también, el Estado
denunciado[25].
(vi) El pleno cumplimiento al
debido proceso para el individuo que solicita la protección ante instancias
internacionales se debe perfeccionar a nivel interno cuando el Estado cumpla
con lo dispuesto por la Comisión.
(vii) En caso de que no se
cumpla integralmente con el debido proceso, su cumplimiento puede ser exigido a
través de tutela. Este mecanismo procede puesto que a nivel interno no hay
ningún otra garantía judicial para exigir el cumplimiento de las medidas
cautelares decretadas por la Comisión.
Del caso concreto
En el presente caso la Sala
Sexta de Revisión concederá la tutela a la vida, la integridad personal, y el
debido proceso de la señora Nelsy Torres Arias y demás familiares de Alcides
Torres Arias, por encontrar que tanto (i) el Ministerio de Relaciones
Exteriores como (ii) el Ministerio del Interior y de Justicia han desplegado
actividades que, sin embargo, no son suficientemente idóneas para la protección
de la vida e integridad de la accionante y demás familiares de Alcides Torres
Arias, ordenada en la medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos. (iii) No obstante, por encontrar que sí se ha cumplido la
medida cautelar con respecto a los miembros de Corpojurídico – Fundación
Jurídica Colombiana -, no se tutelarán los derechos fundamentales de éstos.
(i) El Ministerio de
Relaciones Exteriores aduce que ha cumplido a cabalidad con su competencia de
coordinación entre la Comisión y las entidades encargadas de la efectiva
ejecución de la medida. Está probado que el Ministerio, el 9 de agosto de 2002,
comunicó de la medida cautelar decretada a las entidades ejecutoras de ésta; el
1º de noviembre de 2002, informó a la Comisión de los avances en el
cumplimiento de la medida; el 18 de febrero de 2003 transmitió a las entidades
ejecutoras el contenido de la solicitud de efectivo cumplimiento de la medida
cautelar presentada por la Subdirectora de la Fundación ante la Comisión; a
través de oficio DDHH 6139 se comunicó con la subdirectora de la Fundación para
pedirle le informara sobre la fecha de llegada del señor Rincón a Colombia; el
28 de febrero de 2003 envió nuevo informe de ejecución de la medida a la
Comisión; y el 3 de marzo de 2003 informó a la Comisión de las medidas
particulares adoptadas para la protección de Cesar Rendón.
Aunque el Ministerio ha
desplegado parte de sus labores, como ya lo señaló la Corte en la sentencia
T-558/03, “los casos de violaciones graves a los derechos humanos las
competencias y los correlativos deberes del Ministerio de Relaciones Exteriores
deben ser entendidos de manera mucho más amplia, por cuanto su papel no se debe
limitar a realizar una actividad mecánica, de simple intermediario o impulsor
de documentación sino al de actuar como una instancia que, asumiendo el caso
como propio, demande a las distintas autoridades competentes resultados
concretos, para lo cual éstas deben prestarle una colaboración efectiva.”
(subrayas ajenas al texto)
La Sala observa que hasta el
momento el Ministerio no ha asumido una actitud activa frente al incumplimiento
de la medida cautelar, especialmente frente al incumplimiento del Ministerio
del Interior en la inclusión de los familiares de Alcides Torres Arias en el
Programa de Protección a personas que se encuentran en situación de riesgo
contra su vida, integridad y seguridad o libertad, por causas relacionadas con
la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno.
Igualmente, frente a la respuesta dada por la Fiscalía, en particular la
Fiscalía 3ª Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de
Medellín, según la cual no existe ninguna investigación con respecto a las
amenazas contra la vida de Nelsy Torres Arias y demás familiares de Alcides
Torres Arias, porque –afirma la Fiscalía- la señora Torres indicó que éstas no
se habían presentado. Si la accionante y sus familiares acudieron a
Corpojurídico para presentar su caso ante la Comisión, como lo afirma ésta en
su demanda, y la Fiscalía tuvo conocimiento de la medida cautelar dictada por
la entidad internacional en virtud de los hechos, ha debido tomar ésta como
noticia criminis. Posteriormente, ha debido iniciar oficiosamente el proceso
penal. Frente a tal hecho, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha debido y
debe insistir en que se abra la investigación penal en orden a proteger el
derecho a la vida que, presuntamente, está en peligro.
Por tanto se ordenará que el
Ministerio de Relaciones Exteriores haga un seguimiento material del
cumplimiento de las medidas cautelares e insista en el acatamiento en caso de
que llegue a la conclusión de que no se ha producido.
(ii) El Ministerio del
Interior y de Justicia no ha hecho lo necesario para incluir a la accionante y
demás familiares de Alcides Torres en el Programa de Protección de personas que
se encuentran en situación de riesgo contra su vida, integridad y seguridad o
libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con
el conflicto armado interno del país. Esto en virtud de que argumenta la
inexistencia de solicitud directa presentada por los familiares de Alcides
Torres Arias y la no presentación de pruebas de los procesos que se adelantan
por las amenazas contra sus vidas, no los ha incluido en el programa de
protección de víctimas y testigos.
Si el Ministerio tiene
conocimiento de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los
sujetos cubiertos con la medida, en virtud de la notificación de la protección
decretada, debe tomar la orden de la Comisión como elemento suficiente para la
inclusión de los protegidos por la medida en su programa de protección, sin que
se requiera el cumplimiento de las mismas exigencias legales ordinarias[26].
Alega el Ministerio que la
accionante no ha allegado prueba de la judicialización de los hechos en virtud
de los cuales solicita protección. En virtud de que la inclusión en el programa
de víctimas y testigos se da gracias al conocimiento del caso por medio de la
medida cautelar, la Sala considera que tampoco es necesario que se aporten
copias de las investigaciones penales adelantadas por las amenazas que la
accionante menciona en su escrito de tutela.
Por tanto, se ordenará al
Ministerio del Interior brindar protección inmediata a la vida de la señora
Nelsy Torres Arias y demás familiares de Alcides Torres Arias. Para tal fin
deberá contactarse con la peticionaria o alguno de sus familiares, poniendo en
funcionamiento los medios que sean necesarios[27].
(iii) Por otro lado, la Sala observa que sí se ha dado
cumplimiento de la medida cautelar con respecto a los miembros de
Corpojurídico, especialmente en relación a su director. Así, desde el momento
del conocimiento de su llegada a Colombia, en virtud del abandono del asilo
norteamericano, las entidades ejecutoras de las medidas cautelares han
desplegados esfuerzos tales como:  suministro de vehículo blindado, escoltas,
dos tiquetes aéreos mensuales, equipos avantel, y realización de inspección a
la sede de la Fundación[28].
Además, la Policía y el DAS[29]
han estado pendientes del cubrimiento de su seguridad en Apartadó.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, el 9 de marzo de 2003,
y, en su lugar, conceder la tutela al derecho a la vida, la integridad personal
y el debido proceso de la señora Nelsy Torres Arias y demás familiares de
Alcides Torres Arias.
SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que además de
las diligencias que ha realizado para el cumplimiento de las medidas cautelares
realice un seguimiento continuo y eficaz al cumplimiento de las medidas
cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 6
de agosto de 2002 en el proceso PO597/2000 Alcides Torres Arias, por parte de
las entidades estatales competentes para su ejecución, señaladas en la parte
motiva de la presente sentencia. Asimismo, que informe sobre las gestiones de
seguimiento a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
TERCERO: ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que en el
término de 48 horas, posteriores a la notificación de la presente sentencia,
brinde protección efectiva a la vida e integridad personal a la señora Nelsy
Torres Arias y demás familiares de Alcides Torres Arias - para cuya ubicación
se comunicará inmediatamente con la peticionaria o realizará las gestiones que
sean necesarias -, a través de su inclusión en el Programa de Protección a
personas que se encuentran en situación de riesgo contra su vida, integridad y
seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o
ideológica, o con el conflicto armado interno. Asimismo que informe de tal
protección, los medios utilizados para ésta, y sus resultados al Ministerio de
Relaciones Exteriores.
CUARTO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado
de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el
cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Indicio de la vulnerabilidad
de la vida de estas personas es la autorización para que en las peticiones
individuales presentadas ante la Comisión se pueda pedir, según el artículo 28,
literal b que se reserve la identidad ante el Estado.
[2] Ver sentencia T-203/02, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[3] FAÚNDEZ, Ledesma Héctor, El sistema Interamericano
de Protección de los Derechos Humanos, Aspectos Institucionales y Procesales. Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 1999, p. 65
[4] Ibídem, p. 273
[5] Araceli Mangas Martín, “Recepción del derecho
internacional en el derecho español”, en Instituciones de derecho
internacional público, Manuel Díez de Velasco, Madrid, 2002, p. 456.
[6] Al respecto, son elocuentes los artículos 1.2, 9.2,
25 y 26.2 de la Ley Fundamental de Bonn, en Klaus Stern Derecho del Estado
de la República Federal Alemana, Madrid, Ed. Centro de Estudios
Constitucionales, 1987, p. 803.
[7] Santoscoy, B, La Comisión Interaméricaine des
Droits de l´Homme et le développement de sa compétence par le systeme des
pétitions individuelles, París, LGDJ, 1995, p. 15.
[8] Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] Para un conocimiento más detallado de la normatividad
que regula estos programas ver sentencia T-558/03
[10] Procuraduría General de la Nación, Función
preventiva de la  Procuraduría General de la Nación en materia de derechos
humanos, 2003, p. 55.
[11] Artículo 6 Decreto No 2110 de 1992. Esta
función fue restringida por el artículo 3º del Decreto 218 de 2000, en el
sentido de que en la actualidad el DAS sólo está encargado de la protección de
la vida de los funcionarios señalados en el artículo 15 del mencionado Decreto
y de la del resto de personas que la requieran estarán encargados “otros organismos
estatales que desarrollen protección”.  No obstante, la norma señala que el DAS
continuará con esta función hasta que sea asumida “por otras entidades u otros
organismos estatales.”
[12] En virtud de la visión, misión, funciones
y principios de gestión señalados en el Decreto No. 2158 de 1997
[13] Por ejemplo, la ley 62 de 1993 señala, en
su artículo 16 numeral 4º, que deben promover en coordinación con el
Comandante de la Policía programas y actividades encaminados a fortalecer el
respeto por los derechos humanos y los valores cívicos”
[14] En la sentencia
T-534/97, Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell, se se ordenó el
cumplimiento de una sentencia de reintegro laboral. Ordenando el cumplimiento
de una sentencia de reintegro laboral, ver también T-211/99, M.P. Carlor
Gaviria Díaz y T-084/01, M.P. Antonio Barrera Carbonell. También se ha ordenado
el cumplimiento de obligaciones de dar diferentes al reintegro laboral. Por
ejemplo, la sentencia T-1686/00, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández,
tuteló el cumplimiento de un fallo que ordenaba que después de una fusión
empresarial, se tuviera como convención colectiva aquella de la empresa
fusionada con mayor antigüedad. Sin embargo, se ha considerado que a través de
tutela sólo procede la orden de obligaciones de hacer, mas no de las de dar.
Por ejemplo, en la sentencia T-342/02, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda,
se negó la tutela a un señor que solicitaba se ordenara el cumplimiento de una
sentencia en la cual se había reliquidado su pensión. Para el efectivo cumplimiento
de sentencias que conllevan obligaciones pecuniarias, la Corte ha encontrado
eficaz el proceso ejecutivo.
[15] En la presente ocasión, vale la pena destacar que a través de
tutela no sólo se puede ordenar el cumplimiento de sentencias. Cuando de la
efectiva ejecución de una medida cautelar depende la protección de un derecho
fundamental, también se ha ordenado el cumplimiento de ésta. En la sentencia
T-262/97, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández, se ordenó el cumplimiento
de una medida de embargo de cuentas bancarias de la entidad demandada en un
proceso laboral por deudas de carácter laboral, a pesar de que se había alegado
la inembargabilidad de éstas.
Además,
la Corte señaló que la protección del debido proceso no se circunscribe
únicamente a la relación partes juez, sino que cubre a los sujetos procesales y
a las personas que participan en el curso del proceso. Afirmó la Corporación
que:
“[E]l debido proceso puede ser violado no sólo por los sujetos
procesales en estricto sentido, esto es, juez y partes, sino que también es
posible que resulte vulnerado por personas que participan en el curso del
proceso, bien sea por los llamados "colaboradores de la justicia",
por los intervinientes, o por los sujetos que deben cumplir ciertas órdenes
judiciales que van dirigidas a hacer efectivos los derechos reconocidos o
declarados judicialmente. En este último evento, si se desacatan las órdenes
judiciales, se impide el goce de los derechos subjetivos de una de las partes
en el proceso, los cuales quedarían reducidos a una simple declaración
abstracta de imposible realización, contra el concepto mismo de justicia..”
[16] A través de tutela no
sólo se ha ordenado el cumplimiento de órdenes proferidas por autoridades
judiciales, sino también de aquellas emanadas de autoridades administrativos,
por considerarlo indispensable para la protección de derechos fundamentales. En
la sentencia T-206/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo en la cual se
estudiaba la vulneración del derecho a la salud y al medio ambiente sano de una
comunidad la cual se estaba viendo gravemente afectada por el arrojamiento de
aguas negras al sector residencial, la Corte Constitucional concedió la tutela.
Observando que la Alcaldía accionada había proferido una resolución en la cual
ordenaba el cese del vertimiento de aguas lluvias, la Corte ordenó su efectivo
cumplimiento por parte de la administración y fijó a la administración la
obligación de velar por acatamiento por parte de los particulares a los cuales
vinculaba.
1 Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-431 del 24 de junio de
1992.
[17] En la sentencia T-554/92, Magistrado
Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, se conoció de un caso en el cual a pesar de
que se había ordenado el reintegro de un maestro no se había dado cumplimiento
a esto por falta de vacantes, la Corte ordenó el cumplimiento de la sentencia.
[18] En estas
sentencias se ordenó el cumplimiento de una sentencia que establecía el
reintegro laboral, a pesar de que había existido sustitución patronal.
[19] Dijo la sentencia: “nada obsta para que, en determinados
casos, [la tutela y las medidas cautelares] puedan llegar a complementarse,
cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela
puede emanar una orden para que la autoridad pública proteja un derecho
fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida
cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera ejecución de ésta,
sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela”.
Esto fue
reafirmado, en los siguientes términos:“(...)  para la Sala la debida
ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH, encaminadas a
brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a los derechos
humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser demandada en sede
de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre los derechos
fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin
duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades,
así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos
temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los
peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y
reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que
el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son
los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes.”(subrayas ajenas al
texto)
[20] Remite la sentencia a los fallos:
T-439/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-590/98, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, y T- 532/95, M.P. José Gregorio Hernández
[21] El cual también se encuentra consagrado en
la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 8º
[22] El 31 de julio de 1973. La convención fue
aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.
[23] FAÚNDEZ Ledesma, Héctor, op. cit..
p. 132
[24] Ibídem, p. 133-134
[25] Como también se pueden presentar denuncias
individuales de Estado contra Estado, las partes de este proceso serían éstos.
[26] En referencia a este aspecto, la sentencia
T-558/03, señaló que:“Para la Sala este comportamiento resulta inadmisible
por la sencilla razón que una instancia internacional, como la CIDH hubo de
ordenar la protección de la accionante y su familia, y como lo ha entendido
este organismo y la doctrina autorizada en estos temas, el decreto de las
medidas cautelares no exige el agotamiento de los recursos internos. El
Ministerio conocía además de la situación por las comunicaciones que le había
remitido al respecto el Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, dado el
estado de desprotección en el que se encuentran la peticionaria y su familia,
merced al incumplimiento del Estado colombiano por acatar las medidas
cautelares decretadas por la CIDH y cumplir cabalmente con sus deberes
constitucionales, la demandante se vio en la necesidad de instaurar una acción
de tutela. En otros términos, no cabe la menor duda de que la accionante y su
núcleo familiar desean ingresar a al programa de protección de víctimas y
testigos que maneja el Ministerio del Interior. No aparece tampoco prueba en el
expediente de labores que haya realizado el demandado por contactar a los
demandantes y ofrecerles protección.”
[27] Para tal fin se puede dirigir, entre
otras, a la Calle 92 B # 69 – 30 (Barrio Castilla) de Medellín, dirección de
notificación indicada en la acción de tutela.
[28] Ver acápite No 12 de las pruebas
[29] Ver acápite No 11 de las pruebas