T-681-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-681/13
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES
SOCIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE
PENSION DE VEJEZ-Procedencia cuando afecta mínimo
vital y demás derechos de personas de la tercera edad
Aun cuando
la acción de tutela es subsidiaria o residual, ello no impide su procedencia
excepcional para casos en los cuales existen medios ordinarios de defensa
judicial, como ocurre cuando se pretende el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez. La idoneidad de tales medios debe ser
apreciada en concreto, teniendo en cuenta criterios tales como la calidad de la
persona, el estado de debilidad manifiesta, la demora del resultado del proceso
–que repercuta en la imposibilidad del goce del derecho– y la prevalencia del
derecho sustancial. Un criterio adicional que justifica la procedencia del
amparo constitucional se encuentra en aquellos casos en que una entidad obra de
manera contraria a las reglas expuestas y reiteradas por esta Corporación para,
de manera arbitraria, someter a las personas a un desgastante e injustificado
proceso judicial, dirigido a obtener el reconocimiento de un derecho.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA Y DEVOLUCION DE SALDOS EN EL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Reiteración de
jurisprudencia
En cuanto a la
indemnización sustitutiva y a la devolución de saldos, es preciso señalar que
se trata de prestaciones que surgen cuando las personas han cumplido con la
edad para obtener la pensión de vejez, pero no acreditan el cumplimiento del
resto de exigencias de las cuales depende el reconocimiento del citado derecho.
Es decir, el sistema fue diseñado para afrontar la contingencia de la vejez a
través de la pensión y, en caso de que la persona no alcance el requisito de
las semanas cotizadas o laboradas, mediante la indemnización aludida o la
devolución de saldos.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Enriquecimiento sin causa de entidades a las que se
realizaron aportes por no reconocimiento de quienes cotizaron antes de la Ley
100/93
La jurisprudencia
también ha señalado que abstenerse de tener en cuenta el tiempo laborado o
cotizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se
genera un enriquecimiento sin causa, en aquellos casos en que se hayan
realizado aportes a las entidades de previsión social. En efecto, no sobra
insistir que el fin de la cotización es soportar económicamente el amparo de
una contingencia que pueda afectar la vida digna del trabajador, como lo es, en
este caso, la vejez. Por ello, si se han efectuado cotizaciones y las normas
reconocen el derecho a obtener una indemnización en reemplazo de la pensión de
vejez, cuando no se han cotizado el número mínimo de semanas exigidas, no
pagarla constituiría una modalidad de dicho tipo de enriquecimiento, ya que se
habrían otorgado unos recursos para cubrir una eventualidad que, al
materializarse, se quedaría sin protección.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Se deben tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la
entrada en vigencia de la ley 100 de 1993
En el caso de la
indemnización sustitutiva, el acceso a este
derecho no depende de si la relación laboral finiquitó antes o después de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues su reconocimiento tan sólo surge a favor de una persona cuando habiendo cumplido la edad
para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el mínimo de semanas
exigidas y declare su imposibilidad de continuar cotizando. Existen otras
razones que sustentan la conclusión atinente a que todas las semanas han de
servir para reconocer y pagar la indemnización sustitutiva, así la persona haya
dejado de laborar con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.
Desde esta perspectiva, por ejemplo, en la Sentencia T-1088 de 2007, este Tribunal
señaló que el artículo 37 de la ley 100/93 (i) no fijó límite temporal alguno
en relación con las semanas laboradas o cotizadas, (ii) ni tampoco condicionó
el reconocimiento del citado derecho a que dichas cotizaciones o tiempo
laborado lo hubiese sido tras la entrada en vigencia de la mencionada ley. Para
la Corte, lo anterior implica que el régimen normativo vigente, (iii) se
abstuvo de imponer la carga de seguir trabajando hasta completar un mínimo de
semanas cotizadas o (iv) de tener que renunciar a la expectativa de tener en
cuenta un tiempo cotizado, por el hecho de haber entrado en vigencia la Ley 100
de 1993. Por esta razón, en criterio de esta Corporación, es posible que una
persona continúe trabajando y aportando al sistema o que haya dejado de hacerlo
antes de tal momento, sin que las semanas que fueron trabajadas o cotizadas se
pierdan.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Responsables del reconocimiento/INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Entidades encargadas de su reconocimiento,
deben tener en cuenta semanas cotizadas con anterioridad a vigencia del Sistema
de Seguridad Social en Pensiones
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Marco normativo
PRINCIPIO DE EQUIDAD-Criterio de interpretación de la ley ante la
imposibilidad de los sujetos de especial protección constitucional de cumplir
con los requisitos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones
PRINCIPIO DE EQUIDAD-Elementos que orientan su aplicación
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE TRABAJADORES PARTICULARES
QUE LABORARON CON ANTERIORIDAD A LA LEY 100 DE 1993-Reconocimiento corresponde a empleadores que no hayan
transferido aportes al sistema de seguridad social, como obligación que
responde a los principios de equidad y pro operario
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE TRABAJADORES DE ENTIDADES
PUBLICAS QUE LABORARON CON ANTERIORIDAD A LA LEY 100 DE 1993-Reconocimiento corresponde a la entidad pública que no
haya afiliado al trabajador a entidades de seguridad social
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE
VEJEZ Y PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Cajanal
debe reconocer la indemnización a los afiliados que cotizaron con anterioridad
a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993
Referencia: expedientes T-3.918.123, T-3.919.580, T-3.924.020, T-3.927.410,
T-3.928.436 y           T-3.928.584
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC., veintiséis
(26) de septiembre de dos mil trece (2013)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de los fallos dictados por las autoridades judiciales mencionadas en
el siguiente cuadro:
Número
del expediente
Partes
Autoridad
judicial de primera instancia
Autoridad
judicial de segunda instancia
T-3.918.123
Herenia Alzate de Gómez contra el Ministerio
de Educación Nacional (Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio) y la Secretaría de Educación del  Departamento de Caldas.
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior
de Manizales
Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte Suprema de Justicia
T-3.919.580
Alcira Rosa Yeneris Melano contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP[1].
Juzgado 1° Civil del Circuito Especializado
en Restitución de Tierras de Sincelejo
No se surtió
T-3.924.020
Blas Niceforo Velásquez Sánchez contra la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y Colpensiones.
Juzgado 26 Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Cali
Juzgado 2° Penal del Circuito del Valle del
Cauca
T-3.927.410
Ana Margoth Clavijo de Vargas contra
CAJANAL, Buen Futuro y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá
No se surtió
T-3.928.436
Luzmila Molina Turriago contra el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación del Quindío.
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Armenia
No se surtió
T-3.928.584
Rosalba Vargas Gamboa contra CAJANAL.
Juzgado 7° Penal del Circuito de conocimiento
Bucaramanga
Sala Penal del Tribunal Superior de
Bucaramanga
I. ANTECEDENTES
1.1. Aclaración
metodológica
Teniendo en cuenta
que la Sala de Selección Número Seis, mediante Auto del 6 de junio de 2013, además
de seleccionar los expedientes de la referencia, decidió acumularlos para que
fueron fallados en una sola providencia, la presente decisión desarrollará los
hechos y argumentos formulados por las partes de manera conjunta. Al final de esta
sentencia, en el anexo, pueden consultarse las particularidades de cada una de
las causas, desarrolladas de manera separada. Por lo demás, al momento de
resolver cada uno de los casos sometidos a revisión, esta Corporación aplicará
de manera puntual las consideraciones generales que se exponen en la parte
motiva de este fallo.
1.1 Hechos
(i) En la mayoría
de los casos, las partes demandadas son entidades del Estado (CAJANAL,
Departamentos de Caldas y Quindío, y la UGPP), sólo en uno de ellos se cuestiona
la actuación de un particular, en concreto, de la Federación Nacional de Cafeteros.
(ii) Todos los
peticionarios solicitaron a las entidades demandadas el reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva al haber cumplido el requisito de edad para
acceder a la pensión de vejez y no haber cotizado el número mínimo de semanas
requeridas para tener derecho a dicha prestación.
Solo uno de ellos
pidió el reconocimiento y pago del bono pensional o, en su defecto, la
devolución de los aportes. Sin embargo, con base en el artículo 14 del Decreto
2591 de 1991, la Sala entiende que se trata de un caso que está revestido de
las mismas circunstancias fácticas que los otros, por lo que se considera que también
se discute el mencionado derecho a la indemnización sustitutiva[2]. En efecto, no se trata de una devolución de aportes, debido a que el
actor nunca estuvo vinculado al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Además, no está acreditada ninguna otra actividad laboral distinta a aquella
surtida con el empleador.
(iii) En todas las
causas, los accionantes son trabajadores que laboraron y se retiraron antes de
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Igualmente se trata de personas
cuyas edades oscilan entre los 59 y 73 años. Por lo demás, a pesar de haber laborado
varias semanas, ninguno de ellos cumple con el requisito del tiempo de servicio
o de cotizaciones necesarias para acceder a la pensión de vejez. Aducen también
que se hallan en imposibilidad de ingresar al mercado laboral, pues padecen de
quebrantos de salud y la negativa de las demandadas a reconocer y pagar la
indemnización sustitutiva afecta su derecho fundamental al mínimo vital.
(iv) Los argumentos
de las entidades accionadas para negar las solicitudes de reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva son, en esencia, los siguientes:
a.
La persona nunca estuvo afiliada al Sistema General
de Seguridad Social en pensiones de la Ley 100 de 1993, por lo que para el
momento en que trabajó y se retiró del servicio no estaba consagrada
normativamente dicha prestación.
b.
No se acreditaron semanas cotizadas con
posterioridad a la entrada en vigencia de la referida Ley 100 de 1993, lo que
impide aplicar la normatividad concerniente a la indemnización sustitutiva.
c.
El sistema de seguridad social en pensiones sólo
cobija prestaciones causadas dentro de su vigencia, como quiera que la persona
se retiró antes del 1º de abril de 1994, no le asiste el derecho a reclamar la
indemnización sustitutiva.
d.
Las competencias de la entidad no son comparables
con una Administradora de Fondo de Pensiones o con una Administradora del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, por lo que no es posible
reconocer dicha prestación. Incluso, de hacerlo, se podrían generar
consecuencias disciplinarias y penales.
e.
Nunca se efectuaron descuentos al salario para
efectos pensionales, razón por la cual no le corresponde al antiguo empleador
asumir dicha prestación.
f.
En uno de los casos, se enfatizó que la afiliación
al ISS se efectuaba según los lugares donde se venía prestando el servicio por el
citado  Instituto. Si la persona no fue afiliada, tampoco se efectuaron los
descuentos. En el caso bajo análisis, la persona laboró entre 1960 y 1973, en
un lugar donde el ISS no prestaba sus servicios, a pesar de que ya, para ese
entonces, desde 1967, la empresa había afiliado a sus trabajadores al sistema
en otras regiones.
1.2. Argumentos
de los demandantes
1.2.1. En criterio
de la Corte, se presentan –en esencia– dos argumentos principales para
justificar el otorgamiento del amparo, a saber:
1.2.2. En el
primero se hallan razonamientos atinentes a la procedencia de la acción de
tutela. En este orden de ideas, señalan que en razón a su avanzada edad, les
resulta imposible continuar cotizando al sistema o ingresar al mercado laboral
para solventar económicamente sus necesidades básicas, por lo que la negativa
de las entidades a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva les vulnera
su derecho fundamental al mínimo vital.
Esta circunstancia,
en criterio de los demandantes, los pone en una situación apremiante que
convoca la intervención del juez constitucional para precaver la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, sobre todo teniendo en cuenta que la mayoría alega
complicaciones de salud, lo que hace que las reglas de procedencia del amparo
constitucional deban ser aplicadas con mayor flexibilidad.
1.2.3. En el
segundo se encuentran los argumentos jurídicos de fondo. Así sostienen que se
presenta un desconocimiento de la normatividad pertinente, pues en las normas
aplicables se destaca que todas las semanas laboradas, incluso aquellas
cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, han de ser tenidas en cuenta para el reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales. Adicionalmente, exponen que desde 1946 existía el deber
de los empleadores de aprovisionar recursos para pagar la pensión de sus
trabajadores y que sólo si cumplían los requisitos para subrogar el riesgo, podían
liberarse de dicha obligación y trasladarla al ISS[3]. Por
lo demás, también afirman que en caso de negar el derecho que tienen al
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, se produciría un
enriquecimiento sin justa causa en cabeza de las entidades demandadas.
1.3. Solicitud
de tutela
Con fundamento en
los hechos narrados, se solicita el amparo de los derechos  al mínimo vital y a
la seguridad social. Para estos efectos se formulan las siguientes
pretensiones, por una parte, la mayoría de los demandantes piden a las
autoridades judiciales que ordenen reconocer y pagar la indemnización
sustitutiva a la cual, según ellos, tienen derecho y; por la otra, uno de los accionantes
solicitó que se proceda a la devolución de sus aportes. En todo caso, como
previamente se dijo, es claro que más allá del carácter textual de esta última
pretensión, la solicitud de amparo también está encaminada hacia el mismo
objetivo, esto es, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva en
cabeza de trabajadores que laboraron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
1.4. Contestación
de las demandas
1.4.1. Los
argumentos expuestos por las entidades demandadas también se agrupan en dos
categorías: aquellos empleados para solicitar la improcedencia de la acción de amparo
y aquellos otros que fundamentan su oposición a las pretensiones invocadas.
1.4.2. En cuanto a
los primeros, se alega que las acciones de tutela son improcedentes,
básicamente, por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial o por no
haber acreditado la ocurrencia de un perjuicio irremediable. También se exponen
argumentos relacionados con el desconocimiento del principio de inmediatez, para
lo cual se alega que se trata de hechos ocurridos hace varios lustros o que el
amparo se interpuso luego de varios años de haberse negado el reconocimiento de
la indemnización sustitutiva. Finalmente, CAJANAL alegó la falta de
legitimación por pasiva, pues como consecuencia de su liquidación, cualquier
discusión sobre el tema se debía tramitar ante la UGPP.
1.4.3. En lo que respecta
a los argumentos de fondo, algunas de las entidades plantearon que para el
momento en el cual se encontraba vigente el vínculo laboral, los trabajadores
no efectuaron cotizaciones, pues nunca estuvieron afiliados a sistema alguno, ya
que el régimen normativo vigente en aquel momento tan sólo reconocía la pensión
de jubilación cuando se llegase a cumplir el tiempo laborado y la edad exigida.
Otras, por el contrario, alegaron que los accionantes trabajaron antes de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que fue la que estableció la
indemnización sustitutiva. Por esta razón, en su criterio, no es posible
aplicar de forma retroactiva el citado régimen y reconocer una prestación que
para el momento en el cual los demandantes prestaron sus servicios no existía.
Por lo demás, también
se expuso que el artículo 37 de la citada Ley 100 de 1993 establece como
requisito un número de semanas cotizadas para acceder a la indemnización
sustitutiva, circunstancia que no ocurrió en los casos sometidos a revisión,
por lo que no existe fundamento jurídico alguno para que los accionantes accedan
al derecho reclamado. De igual manera, se explicó que para poder ser sujeto pasivo
de esta obligación, se requiere tener la calidad de administrador de pensiones
o ser reconocido como caja de previsión, hecho que tampoco ocurre en los casos
sometidos a decisión.
Finalmente, en el expediente
que se promueve contra la Federación Nacional de Cafeteros, se sostiene que el demandante laboró en dicha empresa entre
el 1º de noviembre de 1960 y el 31 de mayo de 1973, siendo el municipio de
Fresno (Tolima) el lugar acordado para la prestación de sus servicios. Por esta
razón, a pesar de que la Federación fue llamada a afiliar a sus trabajadores
desde 1967, no lo hizo en la zona donde trabajó el actor, por cuanto el ISS no
ofrecía allí sus servicios.
II. SENTENCIAS
OBJETO DE REVISIÓN
Todas las
autoridades judiciales, independientemente de haber sido jueces de primera o de
segunda instancia, decidieron con base en argumentos atinentes a la
improcedencia de la acción de amparo, así como a la falta de acreditación de
una situación apremiante que convocara la intervención del juez de tutela.
En este contexto,
se invocó el desconociendo del principio de inmediatez, pues en la mayoría de
los casos el amparo se propuso tiempo después de haberse cumplido el requisito
de edad o de haberse solicitado el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva a la entidad demandada. Por último, en algunos casos, se alegó que
no se estaba en presencia de sujetos de especial protección, ya que no
pertenecían a la tercera edad y lo que se pretendía era la obtención de una
prestación económica.
III. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas en las acciones de tutela de
la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto
del 6 de junio de 2013 proferido por la Sala de Selección número Seis.
3.2. Problema
jurídico y esquema de resolución
3.2.1. A
partir de las circunstancias que rodearon el ejercicio de las acciones de
tutela de la referencia y de las decisiones adoptadas en las respectivas
instancias judiciales, esta Corporación debe determinar,
si las entidades demandadas han conculcado los derechos al mínimo vital y a la
seguridad  social de los accionantes, como consecuencia de su negativa a
reconocer y pagar la indemnización sustitutiva por ellos reclamada, con
fundamento en el hecho de que trabajaron y concluyeron su relación laboral con anterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Para estos efectos, es preciso
analizar tres escenarios:
·
En el primero, la persona estuvo vinculada con una
entidad pública y realizó cotizaciones a una caja de previsión. En este evento,
la objeción de las entidades demandadas radica en que la indemnización
sustitutiva sólo procede para quienes hayan tenido una vinculación laboral con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
·
En el segundo, la persona estuvo vinculada con una
entidad pública, pero no realizó cotizaciones a una caja de previsión. En este
caso, además de la anterior objeción, las entidades demandadas apuntaron que la
indemnización sustitutiva sólo se contempló a cargo de empresas de la seguridad
social, por lo que no se encuentran obligadas a su reconocimiento.
·
Finalmente, en el tercero, la persona estuvo
vinculada a una entidad privada y no realizó cotizaciones al Sistema de
Seguridad Social. De ahí que, además de la primera objeción señalada, que es
común a los tres escenarios, se suma que las empresas privadas, en relación con
los trabajadores que no se hubiesen vinculado al ISS, no tenían la obligación
de hacer cotizaciones o reservas de cotizaciones, ni de subrogar el riesgo al
sistema.
3.2.2. Con el fin de resolver el
citado problema jurídico y cada uno de los escenarios mencionados, la Sala inicialmente, (i) reiterará la
jurisprudencia constitucional en relación con la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales; a continuación, (ii) estudiará el alcance de la indemnización sustitutiva como
prestación de la seguridad social, con especial énfasis en las reglas
jurisprudenciales que se han elaborado en torno a los beneficiarios, a la
posibilidad de reconocerla así la vinculación laboral haya finiquitado antes de
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y a los responsables de dicha
prestación; y por último, (iii) hará un
pronunciamiento concreto sobre los casos sometidos a revisión.
3.3. De la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales
3.3.1. Según fue
establecido por el Constituyente, la acción de tutela
es un mecanismo excepcional para la defensa de los derechos fundamentales, en tanto
se parte de la base de que en el ordenamiento jurídico se consagran otros
instrumentos judiciales para asegurar la protección de los mismos[4].
Por esta razón, a partir de lo previsto en el artículo 86 de la Constitución
Política[5]
y en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991[6], esta
Corporación ha admitido que la acción de amparo constitucional se torna
procesalmente viable, en el evento en que los derechos fundamentales resulten
afectados o amenazados y los medios ordinarios de defensa judicial sean: a)
inexistentes, b) carezcan de idoneidad para responder a la pretensión invocada
o c) sean ineficaces ante la posible configuración de un perjuicio irremediable[7]. Estas
reglas de procedencia constituyen el origen de una de las principales
características de la acción de tutela, conforme a la cual tiene una naturaleza
residual o subsidiaria.
Ahora bien,
siguiendo los postulados contemplados en el numeral 1° del artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido enfática en
señalar que la configuración de las causales excepcionales de procedencia de la
acción de tutela ha de estudiarse según las circunstancias particulares en que
se encuentra el solicitante[8].
3.3.2. En este
orden de ideas, tratándose del reconocimiento de derechos relacionados con la
seguridad social, como lo es la indemnización sustitutiva, la acción de tutela
no puede, prima facie, ser tenida como un mecanismo para desplazar los
medios ordinarios de defensa judicial, salvo que ellos no sean idóneos para
satisfacer las pretensiones invocadas por los demandantes o sean ineficaces
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, cuyo examen –como ya se
dijo– debe ser apreciado en cada caso concreto, o lo que es lo mismo, “atendiendo
a las circunstancias en que se encuentra el solicitante”[9].
3.3.3. En lo
que respecta a la idoneidad de los otros medios de defensa judicial, las distintas
Salas de Revisión de esta Corporación han justificado la procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, a partir de dos líneas argumentativas que no se excluyen ni se
contraponen entre sí y que emplean las reglas generales de procedencia de la
acción, incluso con alguna referencia a aspectos de fondo en los casos objeto
de estudio[10].
3.3.3.1. En la
primera se ha analizado la viabilidad procesal de la acción de amparo frente a
actos administrativos que niegan el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-385 de 2012, esta Corporación abordó el asunto a partir del examen de la vulneración del derecho fundamental al
debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
Para la Corte, en los casos en que se niega el reconocimiento de un derecho que emana del régimen de
seguridad social con violación del citado derecho al debido proceso
administrativo, resulta procedente la acción de amparo constitucional como
mecanismo definitivo (si se presenta un problema de idoneidad para el caso
concreto) o al menos como mecanismo transitorio (por el acaecimiento de un
perjuicio irremediable), (i) cuando a través de un acto administrativo se
reconoce la existencia de un derecho, pero se niega su otorgamiento por razones
de trámite; o (ii) cuando en un acto administrativo se omite la aplicación
normas que corresponden al caso concreto o su uso e interpretación se realizan
de forma menos favorable para el trabajador. En todo caso, es procedente la
acción, como mecanismo definitivo, (iii) cuando se demanda la salvaguarda del
principio de primacía del derecho sustancial sobre lo procesal, ante una
flagrante trasgresión de los derechos fundamentales.
En este sentido, en
la aludida sentencia T-385 de 2012, este Tribunal se pronunció sobre la
solicitud de reconocimiento de una indemnización sustitutiva promovida por una
persona que había trabajado en la Registraduría Nacional del Estado Civil, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. En su momento, CAJANAL se negó a otorgar el citado derecho, con el argumento
de que dicha prestación sólo aplicaba para aquellas relaciones laborales
vigentes para el momento en el cual entró a regir la mencionada ley.
Esta Corporación
determinó que a pesar de existir otros medios judiciales que no habían sido
empleados por el actor, el análisis de fondo era viable, con carácter
definitivo, pues se estaba en presencia de un caso en el que existía una
flagrante violación del principio de primacía del derecho sustancial (por
desconocimiento de la jurisprudencia reiterada de la Corte sobre la materia), aunado al hecho de que el actor era un sujeto de especial protección
por tener 84 años de edad. A continuación, este Tribunal otorgó el amparo
solicitado al encontrar que se desconocía lo establecido en la Ley 100 de 1993, pues no es posible negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva frente
a semanas laboradas con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley.
Finalmente, en
esta providencia también se señaló que el desconocimiento del derecho a la
indemnización sustitutiva constituye un daño continuado, en lo que respecta a
la afectación del derecho al mínimo vital, razón por la cual el principio de
inmediatez no resulta aplicable, entre otras, (i) cuando el peticionario es un
sujeto de avanzada edad, (ii) cuando se encuentra en un estado de debilidad
manifiesta por el deterioro ostensible de su derecho a la salud; (iii) cuando
la decisión de tutela no afecta derechos de terceros o la seguridad jurídica y,
finalmente, (iv) cuando la conducta del interesado frente al reconocimiento de
su derecho no ha sido negligente.
3.3.3.2. En la
segunda vertiente se ha enfatizado en la condición de sujetos de especial
protección constitucional. Precisamente, en las Sentencias T-286 de 2008 y
T-1088 de 2007 se utilizó tal calidad para analizar de manera menos rigurosa
los requisitos de procedibilidad de la acción, específicamente en casos en que
los interesados dejaron de utilizar los otros medios de defensa judicial, invocaron
la carencia de recursos económicos para sufragar sus necesidades básicas y
alegaron la imposibilidad para reingresar al mercado laboral debido a su
avanzada de edad[11].
En ambos casos,
a pesar de que los demandantes no habían acudido a los medios ordinarios de
defensa judicial, la Corte consideró que los mismos no resultaban idóneos,
básicamente por el tiempo que demandaban para resolver  las controversias
planteadas, teniendo en cuenta las condiciones particulares de los accionantes,
en especial, lo avanzado de su edad.
Obsérvese como, en lo que respecta
a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de amparo definitivo, el
punto relevante que surge de las citadas providencias, se encuentra en el
análisis de la aptitud del otro medio de defensa judicial para generar efectos
en un corto tiempo. En dichos casos, como ya se dijo, se tuvo en cuenta la
demora del proceso ordinario frente a las contingencias de edad de los
accionantes, lo que no excluye su réplica frente a otras posibilidades, como
ocurre, por ejemplo, con la necesidad de evitar que una persona
acuda a los estrados judiciales y espere hasta el final de un proceso, cuando
la jurisprudencia de esta Corporación, desde la óptica constitucional, ya ha otorgado
de manera reiterada un derecho y ha insistido en la improcedencia de los argumentos
y razones expuestas para negar su reconocimiento.
3.3.4. Como se
infiere de lo expuesto, en lo que a la idoneidad de los mecanismos judiciales
se refiere, cuando se alega la procedencia excepcional de la acción de tutela
para reconocer el derecho a la indemnización sustitutiva, es claro que la
demostración de esa circunstancia depende de múltiples situaciones
circunscritas a las complejidades de cada caso en concreto. Así, en primer
lugar, se encuentran ejemplos vinculados con la calidad de la persona, es
decir, si se trata de un sujeto de especial protección. En segundo lugar, se
resaltan las hipótesis relacionadas con la afectación al mínimo vital, ya sea porque
se busca proteger las condiciones básicas de subsistencia de las personas o
cuando el amparo se promueve ante el padecimiento de enfermedades que generan
un estado de debilidad manifiesta. En tercer lugar, se ha utilizado un criterio
de proporcionalidad concerniente a la carga de someter a una persona a un
proceso judicial, entre otras razones, por la tardanza que suelen presentar
frente a la necesidad de resolver la situación y de dar una respuesta oportuna
y eficiente al requerimiento ciudadano. A esto se le suma, la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas, pues, finalmente, conforme con la Constitución, las autoridades públicas “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”, dentro de los cuales se hallan los derechos al mínimo vital y la seguridad social.
Todos estos
ejemplos conducen a la necesidad de brindar protección por vía de tutela a los
derechos de las personas en casos en los que, por las circunstancias en las que
se hallan, tal objetivo no se pueda obtener por las vías judiciales ordinarias.
Se trata de una lógica que parte de la base de reconocer la flexibilización de
las reglas de viabilidad procesal del amparo, ligada con la materialización de
los derechos constitucionales. Lo anterior no significa que obligatoriamente la
tutela ha de ser concedida, ya que en esta primera etapa del análisis lo que se
consagra a cargo de los jueces es el deber de estudiar de fondo los casos
sometidos a su decisión para evitar que, por cuestiones estrictamente
procesales, los derechos no sean satisfechos, como se deriva de la estructura
normativa de esta acción prevista en la Constitución del 91 y en las demás normas que la desarrollan.
3.3.5. En este
sentido, como lo ha señalado esta Corporación, los procesos judiciales deben
ser entendidos como medios para materializar los derechos y resolver
controversias jurídicas, sin que puedan convertirse en un instrumento para
dilatar injustificadamente ante los estrados judiciales el reconocimiento de
los derechos que les asisten a las personas.
Por esta
razón, esta Sala considera que no resulta legítimo reiterar argumentos
insistentemente refutados y descartados por esta Corporación para denegar el
reconocimiento de derechos, sin aportar nuevos elementos de análisis, máxime
cuando dicha actuación desconoce aspectos ligados al mínimo vital de las
personas. No admite duda que resulta desproporcionado y contrario al principio
de eficiencia que rige la administración de justicia, someter a un ciudadano o
a cualquier persona al deber de adelantar un proceso judicial para
controvertir, nuevamente, argumentos que ya han sido rechazados a la luz de la Constitución.
En estos
casos, la necesidad del proceso ordinario riñe con el deber de
materializar los derechos como fin esencial del Estado (CP art. 2). Por ello, la
idoneidad del otro medio de defensa judicial para descartar la procedencia de
la acción de tutela, en casos como el expuesto, debe ser examinada no sólo a
partir del criterio de proporcionalidad sino también en relación con el
principio de prevalencia del derecho sustancial.
3.3.6. En este contexto, cabe
indicar que la Corte ya se ha pronunciado en innumerables
oportunidades frente al mismo problema jurídico planteado por las entidades
públicas demandadas, en las que se ha puesto de presente el mismo tipo de
argumentos y han sido resueltas por esta Corporación de la misma manera. Ejemplo
de ello son las Sentencias T-972 de 2006, T-1088 de 2007, T-286 de 2008, T-849A
de 2009, T-784 de 2010 y T-385 de 2012.
En dichas
sentencias, además de conceder el amparo, este Tribunal fijó varios parámetros que
vinculan a las entidades demandadas, en lo que se refiere al contenido y
alcance de la indemnización sustitutiva frente a la realización de derechos
fundamentales como el mínimo vital. La obligatoriedad de dichos parámetros
surge no sólo de la necesidad de salvaguardar la integridad de la Constitución, sino también del régimen normativo que regula la acción de tutela. Precisamente, el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 establece que el amparo tiene un fin preventivo por el cual se busca que las autoridades dejen de incurrir nuevamente “en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela”. En relación con lo anterior, el mentado artículo contempla igualmente que: “El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión”, de lo que se desprende que incluso a través de esta función se busca precaver que el proceso judicial deje de fungir como un medio para resolver controversias jurídicas y proteger derechos, y se convierta en un mecanismo inerte, donde prime la inconsciencia burocrática, en contra de los mandatos de la Constitución y, en especial, de la protección que demandan los derechos fundamentales.
3.3.7. En
conclusión, aun cuando la acción de tutela es subsidiaria o residual, ello no
impide su procedencia excepcional para casos en los cuales existen medios ordinarios
de defensa judicial, como ocurre cuando se pretende el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. La idoneidad de tales medios
debe ser apreciada en concreto, teniendo en cuenta criterios tales como la
calidad de la persona, el estado de debilidad manifiesta, la demora del
resultado del proceso –que repercuta en la imposibilidad del goce del derecho–
y la prevalencia del derecho sustancial. Un criterio adicional que justifica la
procedencia del amparo constitucional se encuentra en aquellos casos en que una
entidad obra de manera contraria a las reglas expuestas y reiteradas por esta
Corporación para, de manera arbitraria, someter a las personas a un desgastante
e injustificado proceso judicial, dirigido a obtener el reconocimiento de un
derecho.
3.4. La
indemnización sustitutiva: una prestación de la seguridad social
3.4.1. De las
generalidades de la indemnización sustitutiva
3.4.1.1. En su
jurisprudencia, esta Corporación ha indicado que la seguridad social presenta
una dualidad que ha de tenerse en cuenta al momento de hacer su análisis dentro
de las dinámicas propias del Estado Social de Derecho[12]. Así, conforme con el
artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social ha sido concebida como un servicio público de carácter obligatorio y como un derecho irrenunciable que
cobija a todos los habitantes del país[13].
Como servicio
público, además de regirse por los principios de eficiencia, solidaridad,
integralidad y universalidad, la seguridad social se torna en una manifestación
inherente a las finalidades sociales del Estado[14], descritas en el
artículo 2º de la Carta, en cuanto apunta a la garantía efectiva de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, dentro de un marco normativo fundado en el respeto de la dignidad humana[15].
Como derecho, la
seguridad social se halla vinculada con la garantía de protección frente a
determinadas contingencias que pueden afectar la vida de las personas. De ahí
que su realización se enfoque en la satisfacción de derechos fundamentales como
el mínimo vital, lo que le otorga el carácter de derecho irrenunciable[16].
3.4.1.2. En desarrollo
de tales postulados fue proferida la Ley 100 de 1993,  que creó el Sistema de
Seguridad Social Integral (SSSI), el cual, conforme con el artículo 1º, tiene “por
objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para
obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la
protección de las contingencias que la afectan”.
Más allá de que el
SSSI responde a un todo regido por los mismos principios, su examen puede
disgregarse en sus distintos componentes. Precisamente, en lo que se refiere al
asunto sub-judice, esta Corporación se pronunciará de forma exclusiva
sobre el régimen general de pensiones y, en especial, frente a una de sus
prestaciones: la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Para tal
efecto, resulta relevante el principio de integralidad, conforme al cual el
sistema de seguridad social debe brindar una “cobertura [frente a] todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población (…)”[17].
3.4.1.3. Así las
cosas, según el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el objetivo del citado
subsistema (esto es, el de pensiones) es proteger a la población frente a las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte[18]. Para tal efecto, se
prevé el reconocimiento de prestaciones específicas, entre las cuales se encuentran
la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos. Esto significa que, al
amparo del principio de integralidad, además de la pensión, existen otras
prestaciones buscan responder a la contingencia de la vejez.
Este subsistema se
encuentra conformado por dos regímenes solidarios, excluyentes entre sí, como
son el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad. Ambos regímenes presentan características
comunes que se consagran en el artículo 13 de la aludida Ley 100 de 1993. Para
efectos de esta sentencia, es pertinente resaltar dos de dichas
características: En primer lugar, la consagrada en el literal f), en la que se
dispone que: “para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones
contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de [la ley 100], al Instituto de
Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o
privado, o el tiempo de servicio como servidor público (…)”; y, en segundo
lugar, la establecida en el literal p), modificada por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003, por virtud de la cual: “los afiliados que al cumplir la edad de pensión
no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una
devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al
cual estén afiliados (…)”.
El hecho de que el
legislador haya establecido, expresamente, que se tendrán en cuenta las semanas
laboradas como servidor público o las cotizaciones efectuadas con anterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, permite entender que el
reconocimiento de estas prestaciones funciona bajo la lógica de un sistema
programático, en el que tiene especial preponderancia los principios de
integralidad y universalidad. Obsérvese como, de no haberse previsto una
fórmula para cubrir lo ocurrido con anterioridad, la mayoría de los
trabajadores habrían visto truncado su derecho pensional, pues el cambio
normativo habría llevado a la pérdida del tiempo efectivamente trabajado.
3.4.1.4. En cuanto
a la indemnización sustitutiva y a la devolución de saldos, es preciso señalar
que se trata de prestaciones que surgen cuando las personas han cumplido con la
edad para obtener la pensión de vejez, pero no acreditan el cumplimiento del
resto de exigencias de las cuales depende el reconocimiento del citado derecho.
Es decir, el sistema fue diseñado para afrontar la contingencia de la vejez a
través de la pensión y, en caso de que la persona no alcance el requisito de
las semanas cotizadas o laboradas, mediante la indemnización aludida o la
devolución de saldos.
Así, en lo que
respecta a la indemnización sustitutiva, que hace parte del Régimen Solidario
de Prima Media con Prestación Definida, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, prevé su otorgamiento para las personas que “(…) habiendo cumplido la
edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar [haciéndolo]”. Por su
parte, la devolución de saldos, como prestación del Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad, se regula en el artículo 66 de la aludida ley, en los
siguientes términos: “Quienes a las edades previstas en el artículo anterior
[62 años si es hombre y 57 si es mujer] no hayan cotizado el número mínimo de
semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una
pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución
del capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los
rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere
lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el derecho”.
De manera que, tanto
la indemnización sustitutiva como la devolución de saldos, son prestaciones
supletorias del derecho a la pensión, que existen como desarrollo del principio
de integralidad. Así, en la Sentencia T-972 de 2006 se dijo que: “la
indemnización sustitutiva, en el régimen de prima media con prestación
definida, como derecho suplementario dentro del Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones, ha sido definido como el derecho que le asiste a las
personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento
de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar –en sustitución
de dicha pensión– una indemnización equivalente a las sumas cotizadas
debidamente actualizadas”[19].
3.4.2. De la
posibilidad de reconocer la indemnización sustitutiva, así la vinculación
laboral haya finiquitado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
3.4.2.1. En virtud
de los principios de eficiencia y continuidad, y a partir de una lectura
armónica y sistemática del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 junto con los Decretos 1730 de 2001[20]
y 4640 de 2005[21],
esta Corporación ha expuesto que, para efectos de reconocer y pagar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se han de tener en cuenta las
semanas laboradas o cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la
mencionada ley.
Desde esta
perspectiva, la Corte ha considerado que, como la citada prestación es un derecho supletorio de la pensión de vejez, la dinámica
existente para acceder a ambos derechos, supone tener en cuenta las semanas
anteriores a la entrada en vigor de la aludida ley, como regla que se aplica
tanto para la prestación principal como para aquella que surge en su reemplazo[22].
Esta decisión se justifica en el literal f) del artículo
13 de la Ley 100 de 1993, el cual contempla que: “Para el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán
en cuenta la suma de semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en
vigencia de la presente ley (…) o el tiempo de servicio como servidores
públicos (…)”.
3.4.2.2. Sin
embargo, en la práctica, es posible distinguir dos escenarios distintos
relacionados con las semanas que se han de tener en cuenta para reconocer y
pagar la indemnización sustitutiva. El primero, en el que una persona cotizó
antes y después de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Y, el segundo, en el que el vínculo laboral término antes de su vigencia y, por ello, la
persona no realizó ninguna cotización adicional al sistema.
El primer caso no
plantea dificultad alguna, pues expresamente el citado literal f) del artículo
13 de la Ley 100 de 1993, señala que se deben tener en cuenta las semanas
anteriores. El segundo, por su parte, ha sido resuelto por la Corte en el mismo sentido, en especial, a partir del efecto general e inmediato de las normas
que regulan el derecho a la seguridad social, que, como se sabe, ha sido
reconocido con una vocación general y universal, lo que supone que las
prestaciones que se reconocen a su cargo, tan sólo se causan en el momento en
que se tornan efectivas la contingencias objeto de amparo y al tenor del
régimen normativo en ese momento vigente, sin importar si las mismas estaban o
no previstas cuando la persona ingresó al sistema.
Así las cosas, en
el caso de la indemnización sustitutiva, el acceso a
este derecho no depende de si la relación laboral finiquitó antes o después de
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues su reconocimiento tan sólo surge a favor de una persona cuando habiendo cumplido la edad
para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el mínimo de semanas
exigidas y declare su imposibilidad de continuar cotizando, como expresamente
lo dispone el artículo 37 de la citada ley[23].
En este sentido, en la Sentencia T-386 de 2009, al invocar el carácter de orden
público de las normas de la seguridad social y, por ende, su efecto general e
inmediato, se expuso que:
“[La] Corte ha
reconocido [que] el derecho a la indemnización sustitutiva también tiene
aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron bajo la vigencia de
la normatividad anterior a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas
precedentes. Para la Corte, (…) las entidades encargadas de su reconocimiento
no pueden oponerse a éste bajo el argumento de que las cotizaciones de hayan
realizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que, en consecuencia, no son
las aplicables las disposiciones normativas de dicha ley, ya que, tal como se
señaló, las normas establecidas en la Ley 100 de 1993 son de orden público, lo
que implica que ellas son de inmediato y obligatorio cumplimiento y, por tanto,
afectan situaciones no consolidadas que se encuentren en curso.”[24]
3.4.2.3. Con todo,
existen otras razones que sustentan la conclusión atinente a que todas las
semanas han de servir para reconocer y pagar la indemnización sustitutiva, así
la persona haya dejado de laborar con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Desde esta perspectiva, por ejemplo, en la Sentencia T-1088 de 2007[25],
este Tribunal señaló que el citado artículo 37 de la ley en mención (i) no fijó
límite temporal alguno en relación con las semanas laboradas o cotizadas, (ii)
ni tampoco condicionó el reconocimiento del citado derecho a que dichas
cotizaciones o tiempo laborado lo hubiese sido tras la entrada en vigencia de
la mencionada ley. Para la Corte, lo anterior implica que el régimen normativo
vigente, (iii) se abstuvo de imponer la carga de seguir trabajando hasta
completar un mínimo de semanas cotizadas o (iv) de tener que renunciar a la
expectativa de tener en cuenta un tiempo cotizado, por el hecho de haber
entrado en vigencia la Ley 100 de 1993. Por esta razón, en criterio de esta
Corporación, es posible que una persona continúe trabajando y aportando al
sistema o que haya dejado de hacerlo antes de tal momento, sin que las semanas
que fueron trabajadas o cotizadas se pierdan[26].
Por lo demás, la
jurisprudencia también ha señalado que abstenerse de tener en cuenta el tiempo
laborado o cotizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se genera un enriquecimiento sin causa, en aquellos casos en que se hayan
realizado aportes a las entidades de previsión social. En efecto, no sobra
insistir que el fin de la cotización es soportar económicamente el amparo de
una contingencia que pueda afectar la vida digna del trabajador, como lo es, en
este caso, la vejez. Por ello, si se han efectuado cotizaciones y las normas
reconocen el derecho a obtener una indemnización en reemplazo de la pensión de
vejez, cuando no se han cotizado el número mínimo de semanas exigidas, no
pagarla constituiría una modalidad de dicho tipo de enriquecimiento, ya que se
habrían otorgado unos recursos para cubrir una eventualidad que, al
materializarse, se quedaría sin protección. Esta regla igualmente aplica para
aquellos casos en que los empleadores, teniendo la obligación de aportar al
sistema, se abstienen de trasladar el riesgo. Precisamente, sobre este punto,
el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 dispone que: “El empleador será
responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su
servicio (…)”. Desde esta perspectiva, en la Sentencia T-850 de 2008 se manifestó que:
“El derecho a
reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en
cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas
al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten
con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además
las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el
accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra
en un enriquecimiento sin causa”[27].
3.4.2.4. El
conjunto de razones previamente expuestas fueron resumidas por la Corte en la
Sentencia T-386 de 2012, en los siguientes términos: “(…) las normas que
regulan la materia son de (i) orden público; (ii) el literal f) del artículo 13
de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 señalan que al
momento de reconocer la referida prestación se deberán tener en cuenta la
totalidad de semanas cotizadas, incluidas las anteriores a la Ley 100 de 1993;
(iii) este derecho es irrenunciable y como consecuencia imprescriptible; (iv)
que no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la
entidad que ha recibido los aportes del afiliado; y que (v) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún limite
temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como
que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en
que empezó a regir la Ley 100 de 1993”[28].
3.4.2.5. En
conclusión, independientemente de si la persona se encontraba o no afiliada al
sistema de seguridad social después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es claro que las semanas cotizadas o laboradas con anterioridad a dicha
fecha, han de tenerse en cuenta para el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva. Máxime cuando el citado derecho prestacional tan  sólo
se consolida en cabeza de una persona, al momento en que se torna efectiva la
contingencia objeto de amparo.
3.4.3
Responsables del cubrimiento de la prestación
3.4.3.1. Ahora bien,
en el marco del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, es claro que
son diferentes los entes obligados a reconocer la indemnización sustitutiva, a
partir de factores como (i) la condición del empleador, (ii) la naturaleza
jurídica de las entidades que asumieron los riesgos que surgen como
consecuencia de la vejez y (iii) el momento en que cesó la relación laboral.
Así, por ejemplo,
por regla general, (i) su reconocimiento le corresponde a la administradora del régimen de prima media a la que se
encuentra vinculado el  trabajador, incluso frente el tiempo laborado o
cotizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993[29]. Sin embargo,  (ii) en tratándose
de servidores públicos que laboraron antes de la entrada en vigencia de la aludida
ley, cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsión social, su otorgamiento
le corresponde a la última entidad o empresa pública que haya fungido como
empleadora, tal y como se deriva de lo previsto en el literal b) del artículo
33 de la ley en cita, conforme al cual: “Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta: (…) b) el
tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los tiempos
de servicio en regímenes exceptuados”.
En efecto, el
sistema fue delineado por el legislador con el fin de proteger al trabajador,
por lo que en tratándose de la contingencia relativa a la vejez, ello supuso la
guarda de los recursos necesarios para el reconocimiento de las prestaciones en
el momento en el que ellas se generaran. En este contexto, es posible encontrar
disposiciones como el artículo 22 de ley en comento, según el cual, “el
empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no
hubiere efectuado el descuento al trabajador”. Resta por señalar que, conforme
con lo anterior, si la persona tenía que ser afiliada al sistema y no lo fue o
aún no estaba en vigencia la Ley 100 de 1993, entonces el responsable de los
recursos para el reconocimiento y pago de la prestación era la entidad a la que
se encontraba vinculado el servidor público. De allí se concluye que, de no
haberse subrogado el riesgo, entonces la entidad pública también tendría que
reconocer y pagar la prestación supletoria que reemplaza a la pensión de vejez[30].
La anterior
hipótesis ha sido tratada por esta Corporación. En efecto, en la Sentencia T-849A de 2009, reiterando la jurisprudencia de esta Corte, se enfatizó que:“(…)
el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está
en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que, habiendo
cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas de
cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de
haber estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en
el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993” (énfasis
del original)[31]. Con fundamento en ello, se ordenó a dos entidades diferentes a las
administradoras de fondos o al ISS, el reconocimiento y pago de la citada
prestación. En este orden de ideas, en la citada sentencia se dispuso que: “ORDENAR
al Departamento de Antioquia (…) [que] expida un nuevo acto en el que reconozca
y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (…) [y] ORDENAR
a la Gobernación del Tolima, Secretaría Administrativa, Dirección del Fondo
Territorial de Pensiones o a la entidad que haga sus veces, por intermedio del
Gobernador o el respectivo representante, que (…) expida un nuevo acto en el
que reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (…)”.
A lo anterior se
suma (iii) el caso de los trabajadores particulares cuyos empleadores, estando
vigente la Ley 100 de 1993, omitieron su deber de aportar al sistema. En estos
casos, literal d) del parágrafo del artículo 33 de la Ley 100 dispone que dicho tiempo se tendrá en cuenta para reconocer el derecho a la pensión,
o en su lugar, la indemnización sustituida, cuyo reconocimiento estará a cargo
del empleador[32],
a menos que la suma correspondiente a los cotizaciones se traslade a una
entidad administradora del régimen de prima media, conforme a lo dispuesto en
la ley.
Desde esta
perspectiva, se concluye que el obligado a reconocer y pagar la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez depende de cada caso en concreto, en
especial, a partir de factores como la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y el hecho de haber efectuado o no las cotizaciones al sistema. A
continuación se examinará una de esas hipótesis específicas, referente a la
indemnización sustitutiva frente a trabajadores particulares.
3.4.4. De la
indemnización sustitutiva frente a trabajadores particulares que laboraron
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y cuyo vínculo
contractual finiquitó con anterioridad a dicho momento
Debido a la
especificidad de uno de los casos objeto de estudio, se procederá a examinar
–como ya se dijo– qué pasa con los trabajadores particulares que laboraron
antes de la entrada en vigencia de la aludida ley y cuyo vínculo contractual
finiquitó con anterioridad a dicho momento, en especial cuando tales trabajadores
brindaban sus servicios para determinados empleadores que habían sido llamados
a subrogar el riesgo al seguro social.
3.4.4.1. Para
abordar esta cuestión, es necesario que la Sala se pronuncie someramente sobre algunas normas que regularon las materias atinentes a la seguridad social, antes
de la Ley 100 de 1993.
Inicialmente la Ley 6ª de 1945 contempló prestaciones patronales para el cubrimiento de contingencias en las
relaciones de trabajo, entre las cuales se hallaban las indemnizaciones por
accidentes de trabajo y las indemnizaciones por enfermedades profesionales, al
igual que una pensión vitalicia de vejez[33].
Dichas obligaciones estarían a cargo del empleador, “(…) mientras se
organiza[ba] el seguro social obligatorio”[34].
La idea del legislador era de la crear un sistema general de aseguramiento que
librara al empresario de la carga prestacional, sin dejar, en el entretanto,
desprotegido al trabajador.
Sin embargo, dichas
obligaciones no le fueron impuestas por igual a todos los empleadores, pues, en
ciertos casos, de manera expresa, el artículo 13 excluyó o condicionó el
cubrimiento de ciertas prestaciones patronales[35].
Para efectos de esta sentencia, es relevante enfatizar en uno de dichos condicionamientos
referente al patrimonio de la empresa. Al respecto, en el numeral 3° del citado
artículo, se expuso que no se aplicarían las coberturas consagradas en la ley
(en especial, las indemnizaciones por accidentes de trabajo, el auxilio por
enfermedad no profesional, las indemnizaciones por enfermedades profesionales,
el auxilio por gastos de entierro, el auxilio de cesantías, etc.), para “la
empresa cuyo capital no exceda de ciento veinticinco mil pesos ($125.000). [No
obstante] el decreto reglamentario determinará las diversas categorías en que
puedan ser clasificadas tales empresas, en proporción al capital respectivo, y
asignará a cada categoría las indemnizaciones y prestaciones precisas que deban
corresponderle”.
En este contexto se
encuentra que, dependiendo del patrimonio, se graduaría el porcentaje de las
prestaciones patronales, que, para el caso de las empresas, no desaparecería
incluso si tenían un “capital inferior a diez mil pesos ($10.000), [pues]
solamente estarán obligadas a un auxilio por enfermedad (…) y a un auxilio de
cesantías (…)”. En términos generales, se observa que la Ley 6° de 1945 fue pensada con una tendencia hacia la universalización, a partir del
reconocimiento progresivo de las prestaciones allí previstas, igual lógica que fue
expuesta en lo atinente a la pensión vitalicia de vejez, que sólo se impuso a
ciertos patronos. En efecto, el artículo 14 de la citada ley estableció que: “La
empresa cuyo capital exceda de un millón de pesos ($1.000.000) estará también
obligada (…) a pagar al trabajador que haya llegado o llegue a los cincuenta
(50) años de edad después de veinte (20) años de servicios continuos o
discontinuos, una pensión vitalicia de jubilación equivalente a las dos
terceras partes del promedio de los salarios devengados (…)”.  Así las
cosas, conforme con esta disposición, en el sector privado, sólo aquellos
trabajadores que hubiesen cumplido la edad, el tiempo de servicio y hubiesen
laborado para una empresa con cierto capital, tendrían derecho a acceder a esta
prestación patronal.
Los
condicionamientos a los que se sometió la citada prestación generaron un
problema de movilidad laboral de la población trabajadora, pues sólo tendrían
derecho a la pensión si cumplían para el mismo patrono los requisitos descritos.
Sobre este punto, en la Sentencia C-506 de 2001 –reiterando lo expuesto en la Sentencia C-177 de 1998– se dijo que: “El derecho a acumular tiempos servidos en el sector
privado, para efecto de la pensión de vejez, no existía previamente y como tal
solo surge con la ley 100 de 1993. Con anterioridad a dicha ley los
trabajadores privados no podían exigir el pago de una pensión por los tiempos
servidos a entidades privadas que tuviesen a cargo el reconocimiento y pago de
pensiones, si no cumplían integralmente los requisitos exigidos para acceder a
la pensión dentro de la empresa respectiva. Como corolario de lo anterior, si
los trabajadores privados no alcanzaban a cumplir de manera completa tales
requisitos, no se consolidaba  el derecho a la prestación y las semanas
servidas a la entidad no podían tenerse en cuenta para efectos de ninguna otra
pensión”[36].
3.4.4.2. Con
posterioridad, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 90 de 1946, se inició la dinámica de un seguro social universal administrado por el ISS[37], con la idea –al menos
normativamente– de trasladar el reconocimiento de la pensión de vejez
(entendida como una prestación patronal) a una entidad de aseguramiento. En
efecto, lo que se busco fue subrogar el riesgo que surge de la contingencia de
la vejez, siempre y cuando se tratara de empleadores responsables de tal
obligación. Para el resto, obviando las dificultades atinentes a la aplicación
de dicha normatividad–que también se reflejó en posteriores disposiciones–, la
obligación supondría la afiliación al seguro y el pago de las cotizaciones[38].
Precisamente, el
artículo 1º de dicha ley contempló las siguientes contingencias que serían
cubiertas por el seguro social obligatorio: “(…) a) enfermedades no
profesionales y maternidad, b) invalidez y vejez, c) accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, y d) muerte”. En cuanto a los asegurados,
conforme al artículo 2º, lo serían: “(…) todos los individuos,
nacionales y extranjeros, que presten sus servicios a otra persona en virtud de
un contrato (…) inclusive los trabajadores a domicilio y los del servicio
doméstico”[39].
Cabe señalar que, en lo respecto a su cobertura, la Ley 90 de 1946 incluyó a más asegurados que aquellos comprendidos en las prestaciones
patronales, ya que el artículo 13 de la Ley 6ª de 1945 excluía, precisamente, a
estos dos últimos (trabajadores a domicilio y trabajadores del servicio
doméstico), lo que, de nuevo, demuestra una tendencia hacia la
universalización, para alcanzar –de manera progresiva– el cubrimiento de los
aludidos riesgos.
No obstante, con
carácter excepcional, la aludida ley reconoció la existencia de afiliados
facultativos y de población excluida del sistema. En cuanto a los primeros, se
incluían a los pequeños industriales, los agricultores, los comerciantes, los
maestros de taller, los artesanos, entre otros[40].
Y, frente a los segundos, se mencionaban a ciertos trabajadores con vínculos
filiales o afines con el patrono, por ejemplo, el “cónyuge, los padres y los
hijos menores de catorce (14) años (…) aunque figuren asalariados de éste”
o a “(…) los demás miembros de la familia del patrono, dentro del cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad (…)”[41].
Desde esta
perspectiva, se puede concluir que, salvo algunas excepciones, todo trabajador
debía estar afiliado al seguro social obligatorio[42], con el propósito –entre
otras– de desligar la dependencia capital/protección a la seguridad social. Esta
circunstancia se observa en la salvaguarda frente a la contingencia de la vejez,
en la que se pretendió superar la pensión patronal, que dependía del capital de
las empresas, por una prestación sometida a los requisitos de edad y
cotizaciones. Así, el artículo 47 de aludida ley disponía que: “El asegurado
tendrá derecho a una pensión mensual vitalicia de vejez, no inferior a quince
pesos ($15), sin necesidad de demostrar invalidez, cuando reúna los requisitos
de edad y cotizaciones previstas que el Instituto determine”.
Este nuevo marco
normativo, además de corregir el hecho atinente a que sólo ciertos trabajadores
estuvieran cubiertos al momento de alcanzar su vejez, también superaba –al menos
normativamente– el problema atinente a la movilidad laboral. Para tal efecto, se
disponía que, si la persona se había afiliado al seguro pero por algún motivo
perdía la calidad y reingresaba, tendría “(…) derecho a que se le
recono[cieran] las cotizaciones anteriores, siempre que la interrupción no
hubiere durado más de tres (3) años; y si hubiere durado mayor tiempo, sólo se
le recono[cerían] sus derechos cuando tenga cubiertas veintiséis (26) semanas
de cotizaciones posteriores al reingreso”[43].
Con esta
normatividad, es claro que la responsabilidad de todo empleador, a partir de la
afiliación de sus trabajadores, sería aportar al seguro, tal y como se
desprende del artículo 24 de la ley en comento, conforme a la cual “El
patrono estará obligado a entregar la totalidad de la cotización, es decir,
tanto su propio aporte como el de sus asalariados, en su caso, a la
correspondiente Caja Seccional, en el tiempo y forma que establezca el
Instituto (…)”.
3.4.4.3. Como
expresión de la visión proteccionista de este nuevo régimen normativo, el
legislador creó un mecanismo para trasladar el riesgo sobre las contingencias y
las prestaciones que los patronos tenían a su cargo con anterioridad a la Ley 90 de 1946, entre ellas, la pensión vitalicia de vejez.
En este orden de
ideas, resultan relevantes los artículos 72 y 76 de la Ley 90 del 46. En cuanto al primero, porque se contempló que “las prestaciones
reglamentadas en esta ley, que venían causándose en virtud de disposiciones
anteriores a cargo de los patrones, seguirán rigiendo por tales
disposiciones[,] hasta la fecha en que el seguro las vaya asumiendo por haberse
cumplido el aporte previsto señalado para cada caso (…)”. En lo que respecta
al segundo, en la medida en que se estableció que “[el] seguro de vejez a
que se refiere la sección Tercera de esta ley reemplaza la pensión de
jubilación que ha venido figurando en la legislación anterior. Para que el
Instituto pueda asumir el riesgo de vejez en relación con servicios prestados
con anterioridad a la presente ley, el patrono deberá aportar las cuotas
proporcionales correspondientes”.
Como se observa de
lo expuesto, los patronos que tenían a su cargo el reconocimiento de la pensión
vitalicia de vejez, sólo podrían liberarse de dicha obligación al momento de trasferir
el riesgo al Instituto de Seguros Sociales, tras realizar los correspondientes
aportes. Por lo mismo, si no trasladaban el riesgo y el trabajador cumplía con los
requisitos para acceder a la citada prestación, serían obligados a su
reconocimiento y pago. De ahí que, en términos generales, se entienda que el
tránsito normativo no implicó una desprotección para los trabajadores.
3.4.4.4. En todo
caso, es preciso aclarar que con el propósito de asegurar la viabilidad económica
del Instituto, la transferencia del riesgo se sometió al llamamiento que este
último realizaría a los patronos, a quienes les recaía la obligación de aportar
las “cuotas proporcionales correspondientes” del tiempo que la
prestación estuvo bajo su cargo. Se observa entonces que el sistema se
construyó bajo la lógica de la progresividad, con la idea de ir cobijando a
todos los trabajadores hasta alcanzar una cobertura universal, sin obviar la necesidad
de que el Instituto contara con los recursos económicos suficientes para
responder por las prestaciones asumidas.
3.4.4.5. Con
posterioridad, mediante el Decreto 3041 de 1966 –que aprobó el Acuerdo 224 del
mismo año del Consejo Directivo del ISS– se adoptó el reglamento general del
seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Conforme con su
artículo 38, “el patrono está obligado a entregar al instituto, a través de
la caja seccional u oficina local que corresponda a su jurisdicción[,] en el
plazo y forma que determine el reglamento de aportes y recaudos, la totalidad
de cotizaciones, que sean de su cargo y las que deben ser satisfechas por el
asegurado”. Esta disposición ratificó la forma como se ideó la
transferencia del riesgo, pues, como ya se dijo, el ISS –de manera paulatina–
iba llamando a los patronos que tenían a su cargo la pensión. Por ello, en la Sentencia C-506 de 2001, se expresó que: “(…) a partir
de 1967, el ISS empezó a asumir el reconocimiento y pago de pensiones de
trabajadores privados”[44].
Ahora bien,
comoquiera que la operación del Seguro no fue automática ni cobijó de forma
inmediata a todo el territorio nacional, la pensión –como obligación patronal–
siguió subsistiendo en el ordenamiento jurídico. Así, el Código Sustantivo del
Trabajo, en el Título IX, contempló nuevamente las prestaciones patronales
especiales. En este sentido, el artículo 260 volvió a mencionar los requisitos establecidos
en la Ley 6ª de 1945, en los siguientes términos: “Todo trabajador que
preste servicios a una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos
($800.000 pesos) o superior, que llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco
años, si es varón, o a los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte
(20) años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la
vigencia e este código, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de
jubilación o de vejez (…)”. Sin embargo, preservando la misma lógica
expuesta, reiteró la posibilidad de subrogar el riesgo, en el numeral 2° del
artículo 259, al disponer que: “Las pensiones de jubilación, el auxilio de
invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio dejarán de estar a cargo de
los patronos cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales (…)”.
En todo caso, como
ya se expuso, la subrogación dependía del llamamiento del empleador y del
traslado de los aportes que se le indicaran. Lo anterior explica el argumento
esbozado por esta Corporación en la Sentencia C-506 de 2001, en donde se dijo que: “(…) solo con la Ley 100 de 1993, es que se establece una nueva obligación
para los empleadores del sector privado a cuyo cargo se encontraba el
reconocimiento y pago de la pensión, cual es la de aprovisionar hacia el futuro
el valor de los cálculos actuariales en la suma correspondiente al tiempo de
servicios del trabajador con contrato laboral vigente a la fecha en que
entró a regir la Ley, o que se inició con posterioridad a la misma, para
efectos de su posterior transferencia, en caso del traslado del trabajador, a
las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación
definida (art. 33 de la Ley 100)”[45],
pues con anterioridad –hasta tanto fueran llamados– seguirían a su cargo el
reconocimiento de las prestaciones patronales que se estuvieran causando. En
este sentido, hasta antes de la Ley 100 de 1993 se requería de una actuación
administrativa para que el empleador estuviera obligado a aprovisionar y transferir
el riesgo, mientras que, tras su entrada en vigencia, dichas obligaciones se
impusieron por ministerio de la ley.
3.4.4.6. En
conclusión, desde el momento en el que se producía el llamado a transferir el
riesgo y se trasladaban las cuotas proporcionales correspondientes a cargo del
empleador, el Seguro Social asumía el reconocimiento de las prestaciones
creadas por el sistema, entre ellas la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, cuyo antecedente normativo se encuentra en el Decreto 3041 de 1966[46]. Si el empleador
incumplía con dicho deber, como previamente se expuso, sería obligado al
reconocimiento y pago de las prestaciones que le correspondían asumir al ISS.
Ahora bien, el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva se mantuvo luego de la expedición de la Ley 100 de 1993, por lo que con fundamento en el efecto general inmediato de las normas
laborales, aquellas personas que la solicitaren en este momento, obtendrían su
liquidación conforme con los postulados definidos en esta última normatividad.
De tal suerte que, siguiendo los elementos señalados con anterioridad, las
semanas que servirán de base para tal liquidación, incluyen aquellas laboradas
con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley 100 de 1993[47].
3.4.4.7. Comoquiera
que las anteriores consideraciones permiten entender aspectos del seguro
obligatorio y de las prestaciones patronales, al igual que la función del
llamamiento por parte del ISS –atinente a la subrogación del riesgo–, resta por
dilucidar un aspecto en específico, esto es, qué sucedía si la empresa era
llamada a subrogar el riesgo, pero tenía presencia en diferentes lugares del
territorio nacional.
Esta cuestión
admite, para efectos de resolver el asunto delimitado por esta sentencia, al
menos dos posibles soluciones, sin que ninguna de ellas se encuentre
expresamente excluida del ordenamiento jurídico. Por esta razón, es deber del
juez constitucional solventar esta situación, a través de un ejercicio
hermenéutico que responda a los mandatos establecidos en el Texto Superior.
(i)  La primera
solución conduciría a suponer que el llamamiento se limitaría al lugar concreto
en el cual era convocada la empresa a subrogar el riesgo, por lo que,
simultáneamente, algunos trabajadores entrarían al seguro social obligatorio y
otros permanecerían cubiertos por las prestaciones patronales. Esta posición se
justificaría en el hecho de que la obligación emanada del citado llamamiento estaría
limitada al acto administrativo circunscrito al territorio concreto, conforme a
la existencia de un criterio territorial.
Adicional a lo
expuesto podría alegarse la legalidad de la medida y la progresividad de la
misma, pues, paulatinamente, según se fuera ampliando institucionalmente la
presencia del Seguro Social, el empleador dejaría de estar obligado a reconocer
las prestaciones patronales que se venían causando. En la práctica, esta
solución también protegería patrimonialmente al empleador, ya que no adeudaría
ninguna suma al ISS hasta tanto fuera convocado en los demás sitios en los que
hiciera presencia su empresa y sólo tendría que responder por la pensión de
vejez –de no subrogar el riesgo– al momento en el cual el trabajador cumpliera
el tiempo de servicios y la edad correspondiente.
(ii) La otra
posible solución estaría desligada del elemento territorial. Para tal efecto se
entendería que una vez la empresa ha sido llamada, sin importar  el lugar
concreto en el que se produjo dicho llamamiento, ella tendría el deber de empezar
a aprovisionar los dineros que cubran el traslado del riesgo frente a todos sus
trabajadores, en el entendido que se trata de un sistema progresivo tendiente a
brindar una salvaguarda universal. En este caso se impondría un criterio
subjetivo vinculado con el empleador convocado por el ISS. Una postura distinta,
implicaría aceptar que, a pesar de trabajar para la misma empresa, unos
trabajadores estarían protegidos por el seguro obligatorio, mientras que los
otros lo estarían –sólo dentro de las eventualidades concretas, que comprenden el
monto de capital– por las prestaciones patronales.
3.4.4.8. La primera
postura enfrenta dificultades. Así, por ejemplo, cabe preguntarse si resultaría
legítimo –a la luz del derecho– que un trabajador que estuviese vinculado con
una empresa en un territorio donde sí hubiese sido expresamente llamado, se
viese sometido a la carga de perder ese beneficio o de salir del sistema, si
era trasladado a otro lugar donde tal acto del Instituto no se hubiese
materializado, a pesar de no cambiar en ningún momento de empleador. Sin duda,
tal consecuencia desconocería mínimos irrenunciables en materia de seguridad
social, en contravía de lo regulado en el artículo 14 del CST, conforme al
cual: “Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden
público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden
son irrenunciables (…)”, así como del mandato de mínimos contenido en el
artículo 13 del mismo Código, que reconoce que sus disposiciones “(…)
contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los
trabajadores (…)”.
Igualmente sería
necesario determinar que el trato diferente entre trabajadores de una misma
empresa estuviese justificado y no constituyese –en sí mismo–una
discriminación. En efecto, se tendría que esclarecer si resultaría legítimo
entender que algunos trabajadores de la misma empresa estuviesen cobijados por
la movilidad en materia de seguridad social y por la subrogación del riesgo;
mientras que, los otros, permanecieran en el ámbito de una mera expectativa en
lo que se refiere a su derecho a la seguridad social, hasta tanto se efectuara
el llamado expreso territorial. En este punto, resulta relevante enfatizar que,
en el caso de las prestaciones patronales, si se liquidaba la empresa, ya no
existiría obligado a quién responsabilizar frente a la pensión de jubilación
por vejez. De ahí que, sería necesario superar lo dispuesto en el artículo 10
del CST, modificado por el artículo 2º de la Ley 1496 de 2011, conforme al cual “(…) Todos los trabajadores y trabajadoras son iguales ante la ley, tienen
la misma protección y garantías, en consecuencia, queda abolido cualquier tipo
de distinción por razón del carácter intelectual o material de la labor, su
forma o retribución, el género o sexo salvo las excepciones establecidas por la
ley”.
Ahora bien, la
segunda alternativa también plantea dificultades, como aquella atinente a que
ninguna norma establece expresamente que el llamado a un empleador con varias
sedes a nivel nacional, lo convierte en responsable directo de los aportes de
todos sus trabajadores, esto es, que el llamamiento tiene aplicación más allá
del criterio territorial.
3.4.4.9. A pesar de
que ambas soluciones responden a una lectura posible del sistema seguridad
social vigente antes de la Ley 100 de 1993 y que ambas plantean dificultades en
lo que respecta a su aplicación, en criterio de esta Sala de Revisión, es la
segunda alternativa la que se acomoda y recoge los mandatos de las normas
laborales –que son de orden público–, y la que obedece a una lectura conforme con
las disposiciones constitucionales, como pasa a demostrarse.
3.4.4.9.1. En
primer lugar, el artículo 19 del CST establece que: “Cuando no haya norma
expresamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las que regulen
casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este Código, la
jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los convenios y
recomendaciones adoptados por la organización y las conferencias
internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del
país, los principios del derecho común que no sean contrarias a los derechos
del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad”[48].
Como se observa de
lo expuesto, la equidad aparece como la principal herramienta que debe guiar la
aplicación del régimen supletorio de las normas del trabajo, lo que resulta a
fin con lo previsto en el inciso 2º del artículo 230 de la Constitución, en el que se reconoce su rol como criterio auxiliar de la actividad judicial[49], más allá de que
algunas ocasiones desempeña un papel principal, como ocurre con el servicio que
prestan los jueces de paz[50] o con los tribunales de arbitramento habilitados para resolver
controversias o litigios en equidad[51].
Para el caso
concreto, resulta relevante ahondar en la función que cumple la equidad en relación
con administración de justicia, entre otras, a partir de lo previsto en el
artículo 18 del CST en el que se consagra que “[para su] interpretación (…)
debe tomarse en cuenta su finalidad, expresada en el artículo 1º”, siendo
esta “(…) la justicia en las relaciones que surgen entre patronos y
trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio
social”.
Al respecto, en la
aludida Sentencia SU-837 de 2002, se indicó que la equidad tiene por objeto
ajustar el derecho a las particularidades de cada asunto, racionalizando la
igualdad que la ley presupone y ponderando aquellos elementos que las normas
expresamente no consideran relevantes y que, por lo mismo, pueden conllevar a
la formación de injusticias. En otras palabras, la equidad tiene en cuenta los
efectos concretos que se derivan para las partes del  hecho de cumplir con el
deber de decidir un asunto en específico. Así se dijo que:
“(…)
En primer lugar, la equidad le permite al operador jurídico evaluar la
razonabilidad de las categorías generales de hechos formuladas por el
legislador, a partir de las situaciones particulares y concretas de cada caso. En
este sentido, la equidad se introduce como un elemento que hace posible
cuestionar e ir más allá de la igualdad de hecho que el legislador presupone.
La equidad permite al operador jurídico reconocer un conjunto más amplio de circunstancias
en un caso determinado. Dentro de dichas circunstancias, el operador escoge no
sólo aquellos hechos establecidos explícitamente en la ley como premisas, sino
que, además, puede incorporar algunos que, en ciertos casos “límites”, resulten
pertinentes y ponderables, y permitan racionalizar la igualdad que la ley
presupone.
En segundo lugar, la equidad actúa como un elemento de ponderación,
que hace posible que el operador jurídico atribuya y distribuya las cargas
impuestas por la norma general, proporcionalmente, de acuerdo con aquellos
elementos relevantes, que la ley no considera explícitamente. La
consecuencia necesaria de que esta ley no llegue a considerar la complejidad de
la realidad social, es que tampoco puede graduar conforme a ésta los efectos
jurídicos que atribuye a quienes se encuentren dentro de una determinada
premisa fáctica contemplada por la ley. Por ello, la equidad –al  hacer
parte de ese momento de aplicación de la ley al caso concreto– permite una
graduación atemperada en la distribución de cargas y beneficios a las partes.
En este sentido, el operador, al decidir, tiene en cuenta no las prescripciones
legales, sino los efectos concretos de su decisión entre las partes.”[52]” (Subrayas del
texto)
En desarrollo de lo
expuesto, también se reconoce que la equidad actúa en los espacios dejados por
el legislador, en aras de evitar la consolidación de injusticias, ya sea porque
no se regló una hipótesis específica dentro de una norma, o porque una
situación en general no ha sido regulada. En este sentido, en la pluricitada
sentencia de unificación, se indicó que: “(…) el lugar de la equidad está en
los espacios dejados por el legislador y su función es la de evitar una
injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto. La
injusticia puede surgir, primero, de la aplicación de la ley a un caso cuyas
particularidades fácticas no fueron previstas por el legislador, dado que éste
se funda para legislar en los casos usuales, no en los especiales y
excepcionales. La omisión legislativa consiste en no haber contemplado un caso
especial en el cual aplicar la regla general produce un efecto injusto.
Segundo, la injusticia puede surgir de la ausencia de un remedio legal, es
decir, ante la existencia de un vacío. En esta segunda hipótesis, la equidad
exige decidir como hubiera obrado el legislador. En la primera hipótesis la
equidad corrige la ley, en la segunda integra sus vacíos. Así entendida, la
equidad brinda justicia cuando de la aplicación de la ley resultaría una
injusticia”.
En todo caso, al
momento de acudir a la equidad, se deben tener en cuenta los siguientes
elementos característicos que orientan su aplicación:
“(…) El primero es la importancia de las particularidades fácticas del
caso a resolver. La situación en la cual se encuentran las partes –sobre todo
los hechos que le dan al contexto empírico una connotación especial– es de suma
relevancia para determinar la solución equitativa al conflicto. El segundo es
el sentido del equilibrio en la asignación de cargas y beneficios. La equidad
no exige un equilibrio perfecto. Lo que repugna a la equidad son las cargas
excesivamente onerosas o el desentendimiento respecto de una de las partes
interesadas. El tercero es la apreciación de los efectos de una decisión en las
circunstancias de las partes en el contexto del caso. La equidad es remedial
porque busca evitar las consecuencias injustas que se derivarían de determinada
decisión dadas las particularidades de una situación. De lo anterior también se
concluye que decidir en equidad no es, de ninguna manera, decidir
arbitrariamente. Al contrario, la equidad busca evitar la arbitrariedad y la
injusticia, aún la injusticia que pueda derivar de la aplicación de una ley a
una situación particular cuyas especificidades exigen una solución distinta a
la estricta y rigurosamente deducida de la norma legal”.
En este orden de
ideas, es claro que dentro de lo que se debate en esta sentencia, ha de
analizarse una circunstancia específica que no fue regulada por el legislador y
que, frente a una hipótesis en particular, genera una injusticia, esto es, la
pérdida del tiempo laborado para un trabajador frente al cual sus compañeros de
una misma empresa, por el hecho de prestar sus servicios en otros territorios,
si lograron ingresar al seguro social obligatorio.
La aplicación de la
equidad, en este caso, demanda que se equilibren las cargas entre el trabajador
y el empleador, exigiéndole a este último el deber de asumir el
aprovisionamiento de los recursos para cubrir la asunción de los riesgos propios
del seguro social, en el entendido que al tratarse de un sistema progresivo
tendiente a brindar una cobertura universal, tarde que temprano sería llamado a
cumplir con dichas obligaciones frente a todos los trabajadores de su empresa, sin
distinción y sin importar el lugar territorial donde se inició la cobertura.
Una decisión en sentido contrario, como previamente se expuso, impondría un
trato diferente entre trabajadores de una misma empresa carente de
justificación, en perjuicio de los mínimos irrenunciables en seguridad social.
Se trata de una
solución que responde a los elementos característicos de la equidad, ya que (i)
se está en presencia contexto empírico de connotación especial no previsto por
el legislador, (ii) genera una situación de equilibro entre las partes, pues no
impone una carga excesivamente onerosa y (iii) guarda coherencia con la lógica
del sistema y con la coberturas mínimas de protección previstas para los
trabajadores.
3.4.4.9.2. Adicionalmente,
otros argumentos expuestos por esta Corporación relativos al derecho al
trabajo, también justifican que se imponga la segunda solución reseñada. Al
respecto, en la Sentencia SU-120 de 2003[53],
este Tribunal analizó la obligación de indexar la primera mesada pensional de
los trabajadores que, antes de la Ley 100 de 1993, hubiesen terminado su
vínculo laboral, pero al momento de alcanzar la edad requerida, el salario que
para entonces percibían había sufrido un ostensible detrimento económico.
Al momento de pronunciarse
sobre el caso concreto, la Corte indicó que: “(…) puede afirmarse que la
liquidación de la base pensional a partir del último salario devengado, sin
reajustes, no tiene asidero en el ordenamiento”. Igualmente, “(…) i) que
no existe normativa que establezca con precisión la base para liquidar la
pensión de jubilación de quien se retire o sea retirado del servicio sin
cumplir la edad requerida –el inciso segundo del artículo 260 del C.S.T no la
precisa–; ii) que ninguna disposición ordena indexar ésta base salarial
expresamente; iii) que no existe precepto que excluya o prohíba tal
indexacción”.
Ante esta
circunstancia, similar a la expuesta en esta oportunidad, la Corte señaló que era obligación del intérprete aplicar el artículo 53 de la Constitución Política, en el que se consagra el principio pro operario, cuyo ámbito de
aplicación no sólo se limita a los casos de conflictos normativos y de
interpretación de preceptos dudosos, sino que también abarca la solución de
situaciones no reguladas en beneficio de la parte débil de la relación laboral[54].
Además, un elemento
que el juez constitucional debe tener en cuenta para poder determinar cuando
una interpretación es más favorable para el trabajador, lo constituye el
comportamiento asumido por el legislador en la regulación de la materia, pues
ello brinda herramientas que permiten inferir cuál hubiese sido la solución
brindada de no presentarse un vacío en la regulación.
Desde esta
perspectiva y frente a la obligación de indexar la primera mesada pensional, este
Tribunal observó un esfuerzo del legislador por reparar dicha injusticia, ya
que habían suficientes normas en el ordenamiento jurídico “(…) que denota[ban] un afán permanente (…) por compensar la pérdida del
poder adquisitivo de las pensiones”, por lo que ante
la falta de una regulación específica sobre la materia, en aplicación del
principio de pro operario, era preciso que el ordenamiento jurídico
diera una respuesta en favor de los derechos del trabajador. En consecuencia de lo expuesto, se manifestó que: “(…) el artículo
53 de la Constitución Política impone al interprete de las fuentes formales del
derecho laboral el criterio de elegir, en caso de duda, por la interpretación
que más favorezca al trabajador, y en consecuencia optar por ordenar a las
entidades financieras obligadas mantener el valor económico de la mesada
pensional de los actores, por ser ésta la solución que los beneficia y que
condice con el ordenamiento constitucional”.
Pues bien, como previamente
se dijo, en el caso bajo examen, es inequívoca la intención del legislador de
consagrar un sistema obligatorio de protección de la seguridad social desligado
del capital del empleador, como se estableció en la Ley 90 de 1946, en beneficio de los trabajadores y, en especial, de su movilidad laboral. En
concreto, en dicha normatividad, se dispuso la finalidad de lograr una
ampliación progresiva y universal de la cobertura, para lo cual los obligados a
sufragar las prestaciones patronales  –que incluían la pensión de vejez– tenían
que aportar tan pronto fueran llamados, siendo el empleador responsable de las
cotizaciones si no las hacía a tiempo. Esa misma lógica aparece consagrada en la Ley 100 de 1993, en los artículos 21 y 33. En el primero, al disponer que: “(…) El
empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los
trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada
afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el
de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y
trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las
correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine
el Gobierno.// El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el
evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”. Y, en el
segundo, al establecer que para calcular las prestaciones contempladas en la
ley, se tendrá en cuenta “[el] tiempo de servicios como trabajadores
vinculados con aquellos empleadores que por omisión no hubieren afiliado al
trabajador”.
Así las cosas,
apelando al principio pro operario, se impone la misma solución previamente
expuesta, esto es, que el empleador que fue objeto de llamamiento por el ISS es
responsable del aprovisionamiento de los recursos para cubrir la asunción de
los riesgos propios del seguro social frente a todos sus trabajadores, sin
distinción y sin importar el lugar del territorio en donde se inició la
cobertura. Dicha conclusión se ajusta al querer del legislador plasmado en la
creación de un sistema obligatorio de protección con carácter progresivo y
universal, cuya aplicación se deslinda del capital del empleador, como se
infiere de lo inicialmente previsto en la Ley 90 de 1946 y con posterioridad en la Ley 100 de 1993.
Precisamente, un
análisis integral de las normas mencionadas, en especial de las disposiciones
de la Ley 90 de 1946, muestran el afán del legislador en lograr la sostenibilidad
económica del Instituto de los Seguros Sociales, por lo que el llamamiento
progresivo al empleador se justificaba, básicamente, en el hecho de permitirle a
la citada entidad contar con un soporte económico para responder por las
contingencias a las que se obligaba tras la subrogación del riesgo, sin dejar –en
ningún momento– desprotegido al trabajador. Ejemplos de ello son el artículo
77, según el cual, “(…) mientras el seguro social obligatorio no esté en
condiciones de tomar a su cargo el riesgo de cesantía, continuará rigiendo las
disposiciones vigentes sobre la materia”, o el numeral 5º del artículo 9º, conforme
al cual, dentro de las funciones del Instituto Colombiano de Seguros Sociales,
se hallaba la de “(…) Determinar (…) las actividades y regiones y las
categorías de empresas situadas fuera de dichas regiones, a las cuales se
aplicará la obligación del seguro social desde su iniciación; el orden de
prelación de los riesgos, que hayan de asumirse, empezando por el de
enfermedad-maternidad, y las etapas para la organización de los servicios
restantes y para su extensión progresiva a otras regiones y actividades y a
otras categorías de empresas, a medida que éstas vayan ofreciendo la requerida
base”.
3.4.5. Con
fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala de Revisión se  pronunciará
sobre cada uno de los casos en concreto, abordando inicialmente lo referente a
la procedencia de la acción y, en seguida, procediendo al examen de fondo.
Sin embargo, cabe
señalar desde un principio, que los tres escenarios formulados al momento de
exponer el problema jurídico, se resuelven de la siguiente manera: (i) en
primer lugar, la Corte no encuentra sustento jurídico alguno para negar la
indemnización sustitutiva porque la persona no estuvo laborando con posterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta el efecto
general e inmediato de las normas que rigen la seguridad social, el marco
regulatorio previsto en el artículo 37 de la citada ley y los desarrollos que
esta Corporación ha expuesto sobre la teoría del enriquecimiento sin causa[55]; (ii) en segundo
lugar, las entidades públicas que no hayan afiliado a sus trabajadores a
entidades de la seguridad social, serán las responsables de asumir el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, independientemente de si
el vínculo laboral terminó con anterioridad a la entrada en vigor de la aludida
Ley 100 de 1993, como obligación que emana del contexto regulatorio del sistema
de seguridad social, en especial, a partir de sus principios de universalidad e
integralidad[56];
y finalmente, (iii) los empleadores que tuviesen presencia en varias partes del
territorio nacional y hubiesen sido llamados a subrogar el riesgo por el ISS en
alguno de esos lugares, serán los obligados a reconocer y pagar la aludida
prestación frente a todos sus trabajadores, siempre y cuando no hayan
transferido los aportes al sistema de seguridad social, como obligación que
responde a los principios constitucionales de equidad y pro operario[57].
4. Casos
concretos
4.1 Análisis
de procedencia
4.1.1. Conforme con
las consideraciones de esta providencia, es claro que los casos objeto de
estudio cumplen –por sus circunstancias concretas– las reglas de viabilidad
excepcional de la acción de tutela para asuntos relacionados con la seguridad
social, en especial, con el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva. Para estos efectos, es preciso tener en cuenta que la idoneidad de
los otros medios de defensa judicial ha de ser analizada en concreto, siendo
–por lo general–procedente el amparo constitucional en casos vinculados con
sujetos de especial protección, con personas en estado de debilidad manifiesta
o cuando la demora en el trámite ordinario amenaza la posibilidad de disfrutar
del derecho. Igualmente, conforme con los principios del Estado Social de
Derecho, la tutela es procedente en aquellos casos en que se da primacía al
derecho sustancial sobre el procesal, como consecuencia de la
necesidad de evitar que una persona acuda a los estrados judiciales y
espere hasta el final de un proceso, cuando la jurisprudencia de esta
Corporación, desde la óptica constitucional, ya ha otorgado de manera reiterada
un derecho y ha insistido en la improcedencia de los argumentos y razones
expuestas para negar su reconocimiento.
4.1.2. Así, en
cuanto al expediente T-3.918.123, la accionante contaba con 73 años de edad al
momento de interponer el amparo. Adicionalmente, debido a su avanzada edad, le
resulta imposible continuar trabajando. Por tal motivo, a más de tratarse de un
sujeto de especial protección, su mínimo vital se encuentra amenazado. Finalmente,
es claro que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, sin brindar
nuevas razones para ello, reitera los mismos argumentos insistentemente
desvirtuados por esta Corporación, referentes a la supuesta imposibilidad de
tener en cuenta el tiempo trabajado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 para reconocer la indemnización sustitutiva. Por tales motivos, la acción de
tutela resulta procedente para este caso.
4.1.3. En lo que se
refiere al expediente T-3.919.580, si bien la señora Alcira Rosa Yeneris Melano
tan sólo contaba con 59 años de edad al momento de solicitar el amparo –lo que
no permite tenerla por sujeto de especial protección constitucional–, lo cierto
es que CAJANAL utilizó los mismos argumentos insistentemente desvirtuados por
esta Corporación, pues adujo que, debido a que el tiempo laborado y cotizado
fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no le correspondía prestación alguna. Por ello, y con base en las reglas anteriormente
expuestas, relativas al abuso de algunas entidades en torno a la utilización de
los mecanismos procesales como trabas injustificadas para la realización de los
derechos, la acción de tutela se torna procedente.
4.1.4. Con respecto
al expediente T-3.924.029, al momento de interponer el amparo, el señor Blas
Niceforo Velásquez Sánchez contaba con 71 años de edad, lo que lo convierte en sujeto
de especial protección constitucional. Además, conforme se expuso, por su avanzada
edad, no cuenta con la posibilidad de reingresar al mercado laboral para
sufragar sus necesidades básicas. El carácter apremiante que envuelve la
prestación solicitada también se acredita por las insistentes peticiones que
elevó a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, al menos desde el
2007, en las cuales viene pidiendo que le certifiquen el tiempo laborado
–equivalente a semanas–para reclamar prestaciones atinentes a la seguridad
social. Por esta razón, la Sala considera que la acción de tutela se torna
procedente.
4.1.5. En cuanto al
proceso T-3.927.410, al momento de ejercer la acción de tutela, la demandante
tenía 69 años de edad. Si bien ello no la convierte inmediatamente en sujeto de
especial protección, lo cierto es que presenta problemas en su estado de salud,
sin que se observe que cuente con medios económicos para tratar sus
padecimientos. En efecto, según obra en el expediente, la señora Clavijo padece
de un desprendimiento de la retina inferior del ojo derecho y su columna sufre
cambios degenerativos en los discos intervertebrales, además de presentar
escoliosis lumbar izquierda.
Adicionalmente, en
este caso, CAJANAL reiteró las mismas razones desvirtuadas por esta Corporación
para denegar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, es
decir, también se trata de un caso en el cual una entidad estatal, creada para
proteger los derechos de las personas, sobre todo cuando han alcanzado la
tercera edad, pretende someter a sus afiliados a un prolongado proceso judicial
sin brindar nuevas razones para ello. En este contexto, la Sala considera que, en virtud de la primacía del derecho sustancial, la causa se torna
procesalmente viable.
4.1.6. En lo que
respecta al expediente T-3.928.436, la accionante contaba con 63 años al
momento de interponer la acción de tutela. Si bien esta edad no la torna en
sujeto de especial protección, lo cierto es que la señora Luzmina Molina es
viuda, está desempleada y a través de una declaración juramentada enfatizó que
carece de medios económicos para solventar su mínimo vital. Por lo demás, la Gobernación del Quindío, contrariando las reglas ampliamente reseñadas en las consideraciones
precedentes, argumentó que la indemniza-ción sustitutiva sólo cobija a aquellos
trabajadores que se retiraron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Bajo estas condiciones y en respuesta a la primacía del derecho sustancial, la Sala considera que el amparo es procesalmente viable.
4.1.7. Por último,
en lo que concierne al expediente T-3.928.584, la accionante contaba con 65
años de edad al momento de instaurar la acción de tutela. Al igual que los
casos anteriores, la sola edad no la convierte en un sujeto de especial
protección. Empero, en este asunto, se vislumbra que la actora aduce carecer de
medios económicos para satisfacer su mínimo vital. A más de ello, CAJANAL
reiteró las mismas razones que han sido reiteradamente rechazadas por esta
Corporación para negarse a reconocer la indemnización sustitutiva. Comoquiera que,
según se expuesto en las consideraciones de esta providencia, tal proceder
atenta contra una racionalidad compatible con el Estado Social de Derecho, la Sala encuentra que esta causa resulta procesalmente viable.
4.2. Análisis
de fondo
Todos los casos
obedecen a personas que culminaron su relación laboral antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, se diferencian en torno a los
escenarios mencionados, es decir, si la indemnización sustitutiva fue negada
únicamente por tal motivo, o lo fue alegando que le correspondía exclusivamente
a entidades de la seguridad social, o porque –al trabajar para una empresa
privada– no se contaba con la obligación de efectuar cotizaciones o reservas
pensionales, ni de transferir el riesgo al sistema de seguridad social.
4.2.1. Así las
cosas, los primeros a resolver de fondo, son aquellos en los cuales se negó la
prestación con fundamento en el momento en el cual se terminó la relación
laboral. Es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
4.2.1.1. En lo que
se refiere al expediente T-3.919.580, no admite duda alguna que la señora
Yeneris Merlano laboró un total de 3.400 días antes de la entrada en vigencia
del Sistema General de Pensiones. Ello se desprende de la Resolución No. 041799 de 2011, mediante la cual CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva. Comoquiera que, conforme con las reglas reseñadas en
las consideraciones generales de esta sentencia, dichas semanas han de tenerse
en cuenta para el reconocimiento de  la prestación aquí mencionada, la
accionante tiene derecho a que le sea liquidada y pagada la mentada
indemnización.
En este sentido, la Sala revocará la decisión del juez de instancia que declaró improcedente el amparo
constitucional y, en su lugar, ordenará a CAJANAL  –o quien haga sus veces– el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. En efecto, si bien los Decretos 2196 de 2009 y 4269 de 2011 ordenaron la liquidación
de la citada entidad y delegaron la responsabilidad del reconocimiento de
derechos pensionales y prestaciones económicas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se estableció como fecha de corte las peticiones radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Por esta razón, como la solicitud de la accionante se interpuso con anterioridad a
dicho momento, esto es, el 13 de marzo de 2009, a juicio de esta Sala, es a CAJANAL a quien le corresponde reconocer y pagar la indemnización
sustitutiva a favor de la señora Alicia Rosa Yeneris Merlano.
4.2.1.2. En lo que respecta al expediente T- 3.927.410, la señora Ana Margoth
Clavijo de Vargas demandó a CAJANAL para que le reconociera y pagara la
indemnización sustitutiva por el tiempo laborado que, según se encuentra
probado, corresponde a 539 semanas, tal y como consta en la Resolución No. UGM 022132 de diciembre 22 de 2011.
Ahora bien, al
igual que en el caso anterior, la entidad demandada adujo que debido a que tal
tiempo fue cotizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la accionante no tenía derecho a la mencionada prestación. Sin embargo, como
ya se señaló, esta postura contraviene las reglas ampliamente desarrolladas y
reiteradas por la jurisprudencia constitucional, por lo que Sala la revocará la
decisión del juez de instancia que declaró improcedente el amparo y, en su
lugar, ordenará que se reconozca y pague a favor de la señora  Clavijo de
Vargas la indemnización sustitutiva a la que tiene derecho. Al igual que en el
expediente T-3.919.580, como la solicitud se elevó con anterioridad 8 de noviembre de 2011, esto es, 14 de enero
del año en cita, su otorgamiento se encuentra a cargo
de CAJANAL o de quien haga sus veces.
4.2.1.3. En lo que
respecta al expediente T-3.928.584, es claro que la señora Rosalba Vargas Gamboa
laboró en el INPEC entre el 6 de mayo de 1974 y el 30 de noviembre de 1981.
Adicionalmente, está probado que CAJANAL denegó la prestación en comento con
base en que las 398 semanas laboradas lo fueron con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993. Teniendo en cuenta que esta argumentación es
contraria a las consideraciones generales expuestas ampliamente en esta
providencia y que ambas autoridades judiciales declararon improcedente el
amparo, la Sala revocará tales providencias y, en su lugar, ordenará a CAJANAL
reconocer y pagar la indemnización sustitutiva. Al igual que en los casos
anteriores, el otorgamiento de la citada prestación le corresponde a la
mencionada entidad pública, en el entendido que la señora Vargas Gamboa elevó
múltiples solicitudes desde junio de 2009, esto es, con anterioridad al 8 de
noviembre de 2011.
4.2.2. Los segundos
casos a resolver de fondo son aquellos en los cuales, además de la objeción
atinente al momento en el cual terminó la vinculación laboral, la responsable
de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva sería una entidad pública que
no trasfirió el riesgo al sistema de seguridad social.
4.2.2.1. En cuanto
al proceso T-3.918.123, es claro que la señora Herenia Álzate de Gómez laboró
como educadora para el Departamento de Caldas entre el 1º de marzo de 1954 y el
31 de marzo de 1960. También se evidencia que nunca fue afiliada al seguro
obligatorio, pues el citado Departamento asumía directamente las prestaciones
sociales de los trabajadores a su cargo. Adicionalmente, a partir de los medios
probatorios obrantes en el expediente y de los argumentos expuestos por la Unidad de Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas, se desprende que el motivo por
el cual la entidad territorial negó la indemnización sustitutiva radica en que nunca
cotizó a nombre de la demandante y que, al haber laborado antes de la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993, dichas semanas no podían ser tenidas en
cuenta para el otorgamiento de prestación alguna.
Como se señaló en
las consideraciones generales de esta providencia, tales alegaciones no son de
recibo, pues incluso el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 contempla que el tiempo laborado con anterioridad a su vigencia como servidor público ha de
tenerse en cuenta para el reconocimiento de las prestaciones en ella
establecidas. Así las cosas, la accionante tiene derecho a que se le reconozca
y pague la indemnización sustitutiva correspondiente al tiempo laborado entre
el 1º de marzo de 1954 y el 31 de marzo de 1960.
Finalmente, como el
juez de primera instancia declaró improcedente el amparo y dicha decisión fue
confirmada por el ad-quem, la Sala revocará esas providencias y, en su
lugar, ordenará a la Unidad de Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas
reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la
señora Herenia Álzate de Gómez, conforme a lo establecido en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
4.2.2.2. En cuanto
al expediente T-3.928.436, la señora Luzmila Molina Turriago laboró como
servidora pública entre el 27 de julio de 1987 y el 15 de febrero de 1992 para la Gobernación del Quindío. Al momento de denegar la indemnización sustitutiva, la citada
entidad alegó que tal prestación sólo correspondía a aquellas relaciones
laborales vigentes con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Comoquiera que este argumento ha sido insistentemente desvirtuado por esta
Corporación y que el juez de tutela declaró improcedente el amparo, la Sala revocará tal decisión y, en su lugar, ordenará a la Gobernación del Quindío que reconozca y pague la indemnización sustitutiva a la que la
accionante tiene derecho.
4.3. Finalmente, la Sala ha de resolver el caso perteneciente al tercer escenario mencionado, esto es, en el que la
objeción de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva se sustentó en que
la persona estuvo vinculada a una entidad privada que no realizó cotizaciones
al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya que sólo había sido convocada a subrogar el riesgo en ciertos lugares del país.
Así las cosas, en
lo que respecta al caso contenido en el expediente                   T-3.924.020,
es claro que el señor Blas Niceforo Velázquez laboró para la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia entre el 1º de noviembre de 1960 y el 31 de mayo
de 1973. Conforme fue expuesto, si las relaciones laborales terminaban sin
justa causa tras haber cumplido 10 años de  servicios y el trabajador no había
sido afiliado al seguro obligatorio por omisión del empleador, le correspondía
a su favor el reconocimiento de una pensión de vejez. Empero, en este caso, de
los medios probatorios obrantes en el expediente no es posible inferir la causa
de terminación contrato. De ahí que, para los efectos de esta sentencia, no es
posible realizar un juicio sobre el reconocimiento de dicha prestación.
Sin embargo, como la Federación hacía presencia en diferentes lugares del territorio nacional, había sido llamada a
subrogar el riesgo correspondiente a la seguridad social y había afiliado a
algunos de sus trabajadores al seguro obligatorio a partir de 1967, esto es, en
el tiempo en el cual el señor Blas Niceforo Velásquez prestó sus servicios, no
cabe duda de que este caso se ajusta a las excepcionales circunstancias
previamente mencionadas, relativas a una especialísima situación que no fue
regulada por el legislador, en la que esta Corporación está llamada a llenar el
vacío[58].
De ahí que, tal y
como fue señalado en las consideraciones generales de esta providencia, con el
fin de realizar los principios de equidad y pro operario –en un contexto
en el cual resulta claro el propósito del legislador de lograr una protección
progresiva y universal para los trabajadores–, la Sala considera que la relación existente entre el empleador y el trabajador ha de ser
nivelada en beneficio de este último (sujeto de 71 años de edad), por lo que
ordenará a la Federación Nacional de Cafeteros que reconozca y pague al accionante
la indemnización sustitutiva por los años laborados que, como se vio, beneficiaron
a la citada empresa en el Departamento del Tolima por casi tres lustros. Lo
anterior, como previamente se expuso, en el entendido que el empleador que fue
objeto de llamamiento por el ISS es responsable del aprovisionamiento de los
recursos para cubrir la asunción de los riesgos propios del seguro social
frente a todos sus trabajadores, sin distinción y sin importar el lugar del
territorio en donde se inició la cobertura. En consecuencia, esta Sala de
revisión revocará las decisiones de las autoridades judiciales que declararon
improcedente el amparo y, en su lugar, accederá a las pretensiones del
demandante.
4.3. En conclusión,
debido a que en todas las causas se cumplen los presupuestos para el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva, conforme con la jurisprudencia
y los preceptos constitucionales y legales mencionados en las consideraciones
generales de esta providencia, la Sala revocará las decisiones de instancia y,
en su lugar, concederá el amparo de los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social. Por lo demás, con fundamento en el efecto general e inmediato
de las normas de la seguridad social, la aludida prestación se liquidará según
lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones complementarias,
teniendo en cuenta la correspondiente indexación.
V. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 30 de abril de 2013 por la Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la
providencia emanada el 8 de abril de 2013 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales. En su lugar, se CONCEDE el
amparo de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora
Herenia Álzate de Gómez y, en consecuencia, se ORDENA a la Unidad de Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas que, en el término perentorio de 10
días contados a partir de la notificación de esta providencia, reconozca y
pague a favor de la demandante la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, con base en los lineamientos contemplados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por el tiempo laborado entre el 1º de marzo de 1954 y el 31 de marzo de 1960.
La suma correspondiente a la indemnización ha de ser actualizada al valor
monetario actual (expediente        T-3.918.123).
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 6 de febrero de 2013 por el Juzgado Primero
Civil del Circuito Especializado en Restitución de tierras de Sincelejo. En su
lugar, se CONCEDE el amparo de los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social de la señora Alicia Rosa Yeneris Merlano y, en consecuencia, se
ORDENA a CAJANAL -o quien haga sus veces- que, en el término perentorio
de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia, reconozca
y pague a favor de la demandante la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, con base en los lineamientos contemplados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por las 85 semanas laboradas antes de la entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones. La suma correspondiente a la indemnización  ha de ser
actualizada al valor monetario actual (expediente T-3.919.580).
Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida el 15 de abril de 2013 por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cali, que a su vez confirmó la providencia emanada el 13
de febrero de 2013 por el Juzgado 26 Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de la misma ciudad. En su lugar, se CONCEDE el amparo de los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social del señor Blas Niceforo
Velázquez y, en consecuencia, se ORDENA a la Federación Nacional de Cafeteros que, en el término perentorio de 10 días contados a partir
de la notificación de esta providencia, reconozca y pague a favor del
demandante la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con base en los
lineamientos contemplados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por el tiempo laborado entre el 1º de noviembre de 1960 y el 31 de mayo de
1973. La suma correspondiente a la indemnización  ha de ser actualizada al
valor monetario actual (expediente T-3.924.020).
Cuarto.- REVOCAR
la sentencia proferida el 1º de abril de 2013 por el
Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá. En su lugar, se CONCEDE el
amparo de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Ana
Margoth Clavijo de Vargas y, en consecuencia, se ORDENA a CAJANAL -o
quien haga sus veces- que, en el término perentorio de 10 días contados a
partir de la notificación de esta providencia, reconozca y pague a favor de la demandante
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con base en los
lineamientos contemplados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por el tiempo laborado correspondiente a 539 semanas. La suma
correspondiente a la indemnización  ha de ser actualizada al valor monetario
actual (expediente T-3.927.410).
Quinto.-REVOCAR la sentencia proferida el 15 de abril de 2013 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia. En su lugar, se
CONCEDE el amparo de los derechos al mínimo vital y a la seguridad
social de la señora Luzmila Molina Turriago y, en consecuencia, se
ORDENA a la Gobernación del Quindío que, en el término
perentorio de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia,
reconozca y pague a favor de la demandante la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, con base en los lineamientos contemplados en el artículo 37
de la Ley 100 de 1993, por el tiempo laborado entre el 27 de julio de 1987 y el
15 de febrero de 1992. La suma correspondiente a la indemnización ha de ser
actualizada al valor monetario actual (expediente T-3.928.436).
Sexto.- REVOCAR la sentencia proferida el 29 de abril de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga, que a su vez confirmó la providencia emanada
el 7 de marzo de 2013 por el Jugado Séptimo Penal del Circuito de la misma
ciudad. En su lugar, se CONCEDE el amparo de los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social de la señora Rosalba Vargas Gamboa y, en
consecuencia, se ORDENA a CAJANAL -o quien haga sus veces- que, en el término perentorio de 10 días contados a partir de la
notificación de esta providencia, reconozca y pague a favor de la demandante la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con base en los lineamientos
contemplados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por el tiempo laborado entre
el 6 de mayo de 1974 y el 30 de noviembre de 1981. La suma correspondiente a la
indemnización  ha de ser actualizada al valor monetario actual (T-3.928.584).
Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA T-681/13
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Antes de conceder reconocimiento de indemnización
sustitutiva, se debieron estudiar normas que conforme al régimen anterior,
pueden permitir el acceso a una pensión como prestación definitiva,
irrenunciable y más favorable (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expedientes T-3.918123, T-3.919.589, T-3.924.020, T-3.927410, T-3928.436 y
T-3.928.584
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el respeto que siempre
me merecen las decisiones de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto
a la decisión mayoritaria por las siguientes razones:
La indemnización
sustitutiva es considerada una prestación, sucedánea  a la pensión de vejez, que
se proyecta en los casos en que la persona a pesar de tener cumplido el
requisito de la edad, no satisface el mínimo de semanas cotizadas exigidas por
la ley –régimen de prima media- o el capital ahorrado no fue suficiente
–régimen de ahorro individual-, es decir, es una prestación económica que se
causa cuando: 1) se cumple la edad para acceder a la pensión de vejez, 2) no se
cumple el tiempo de servicios exigido en la ley,  y  3)  se declara la
imposibilidad de seguir cotizando.
Es evidente que dicha
prestación económica supone que no se logre acumular las semanas mínimas de cotización, el tiempo de servicios o
el capital exigido por el régimen de ahorro individual para adquirir el derecho
a una pensión, en consecuencia, constituye una garantía que opera solo en los
eventos en que el afiliado no satisfaga a plenitud el tiempo o capital para
adquirir un derecho definitivo.[59] Esta prestación es una garantía
suplementaria,[60] sustitutiva para quienes no
acreditan los requisitos de una pensión de vejez, jubilación o inclusive
restringida de jubilación, siempre que ésta tenga como fuente el mismo tiempo
de servicios, o semanas cotizadas a un régimen determinado.
En el estudio del
expediente de tutela T -3.924.020, llama la atención que la prestación de
servicios a la Federación Nacional de Cafeteros  inició el 1 de noviembre de
1960 y finalizó el 31 de mayo de 1973, (12 años y 7 meses), lo que amerita
explorar si con la legislación anterior el actor accede a una prestación que
ampare de manera definitiva la contingencia de su vejez, como por ejemplo las
que se contemplan en los artículos 133 de la Ley 100 de 1993, 37 de la Ley 50
de 1990 o la restringida de jubilación, artículo 8º de la Ley 171 de 1961.
Si bien se advierte en el
proyecto que no se cuenta con suficientes elementos probatorios para definir si
le corresponde al actor el reconocimiento de una pensión de vejez, no podía la
Sala reconocer una prestación económica que tiene un carácter sucedáneo,
supletorio, residual al reconocimiento de una prestación económica definitiva,
que genera un estatus jurídico de jubilado, y que le garantiza al actor de por
vida disfrutar una suma mensual, lo que traduce no solo una mayor protección y
asistencia, sino que además constituye un derecho irrenunciable.
El respeto a los derechos adquiridos y la aplicación de
principios como la favorabilidad, indubio pro operario,
irrenunciabilidad a beneficios mínimos entre otros, convidan al examen
globalizado y armónico de las normas que en materia de seguridad social y
derecho al trabajo procuran consolidar el mejor derecho para el extrabajador,
afiliado o pensionado; que buscan la mejor interpretación, donde debe
preferirse la exégesis que salvaguarde los derechos mínimos y no la
estructuración de una respuesta positiva a las aspiraciones del peticionario.
A mi juicio, al ser la indemnización sustitutiva una
prestación de carácter supletoria, le impone al juez de tutela evaluar todas
las posibilidades que el sistema brinda a efectos de obtener una pensión en
cualquiera de las modalidades que sean aplicables, esto en aras de garantizar
el derecho a la seguridad social.
En el caso del expediente
T-3924.020 no comparto el reconocimiento de la indemnización sustitutiva sin
antes haber explorado las distintas normas que conforme al régimen anterior
pueden permitir acceder a una prestación definitiva, irrenunciable y sin duda
más favorable. Se advierte en el expediente que el accionante prestó sus
servicios por más de 10 años a la empresa, lo que lo sitúa frente a normas que
le pueden otorgar una prestación económica definitiva, estudio que debió
realizar el juez de tutela. Tal omisión me obliga a discrepar de lo decidido en
dicho expediente.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANEXO
La acción
constitucional fue admitida por las autoridades judiciales de primera instancia
en diferentes fechas[61]
y los hechos se resumen así:
(i)
Los accionantes solicitaron a los demandados el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por cumplir la edad para
acceder a la pensión de vejez, pero carecer del tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas necesarias. El siguiente cuadro muestra la fecha de
solicitud de cada accionante, al igual que la autoridad administrativa o el particular
que recibió la petición.
Número
del expediente
Fecha
de solicitud
Entidad
a la que solicitó y qué se pidió
T-3.918.123
24 de
agosto de 2012
Departamento de
Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas. Solicitó la liquidación y
pago de la indemnización sustitutiva por el tiempo de servicios. Elevó
recurso de apelación ante la Gobernación del Departamento.
T-3.919.580
13 de
marzo de 2009
CAJANAL. Solicitó
el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
T-3.924.020
4 de
noviembre de 2010
Federación
Nacional de Cafeteros. Solicitó “(…) el reconocimiento y pago del bono
pensional (…)”.
T-3.927.410
14 de
enero de 2011 a CAJANAL
CAJANAL. Pidió el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
T-3.928.436
21 de
noviembre de 2012
Gobernación del
Quindío. Pidió el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
T-3.928.584
11 de
junio de 2009 y 15 de febrero de 2011 ante CAJANAL. 10 de abril de 2012 ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales
CAJANAL y UGPP.
Solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
(ii)
Las entidades demandadas denegaron la petición
esbozando los siguientes argumentos:
Número
del expediente
Entidad
que denegó y fecha de contestación
Argumento
jurídico
T-3.918.123
Departamento de
Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas, el 31 de agosto de 2012 y
Gobernación de Caldas, el 6 de noviembre de 2012.
La accionante
nunca estuvo afiliada al sistema general de pensiones contemplado en al Ley
100 de 1993 y, para esa época, era el Departamento de Caldas el que
pensionaba a sus empleados. Como nunca se efectuaron descuentos, no puede
concederse la pretensión.
Por su parte,
para confirmar la negativa, la Gobernación planteó similares argumentos.
T-3.919.580
CAJANAL, el 28 de
febrero de 2011. No elevó recurso alguno.
No acreditó
cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su vigencia.
T-3.924.020
Federación
Nacional de Cafeteros.
A partir de 1967
y dependiendo de la sede de trabajo, la Federación fue afiliando al Sistema de Seguridad Social en pensión del Seguro Social. Ello dependía de los lugares donde el
ISS prestaba los servicios. Por lo mismo, entre noviembre de 1960 y el 31 de
diciembre de 1966 no se efectuaron descuentos ni estuvo afiliado. Además, la Federación no es una entidad de previsión social, por lo que no tiene por qué asumir la
responsabilidad de los bonos pensionales.
T-3.927.410
CAJANAL, el 22 de
diciembre de 2011. Elevó recurso de reposición que fue desatado el 16 de
febrero de 2012, en el que se confirmó la negativa.
No es procedente
la reclamación, pues cotizó antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. El sistema general de Seguridad Social sólo cobija prestaciones causadas
durante su vigencia.
T-3.928.436
Gobernación del
Quindío, el 11 de diciembre de 2012, el 12 de enero de 2013 y el 11 de marzo
de 2013. (Las primeras dos fueron peticiones separadas y la tercera la
resolución del recurso de apelación).
La indemnización
sustitutiva sólo opera para aquellos trabajadores que hayan cotizado con
posterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad
Social y que, tras retirarse, no cuenten con el requisito de semanas
cotizadas. Además, el Departamento no es una Caja de Previsión Social, por lo
que no le es dado reconocer este tipo de prestaciones. Ahora bien, si es el
caso, la entidad responsable de reconocer la prestación sería el Fondo
Nacional de Pensiones de los Entes Territoriales, por lo que se le insta
acudir a tal entidad.
T-3.928.584
CAJANAL, el 30 de
marzo de 2010. Resolvió el recurso de reposición el 18 de mayo del mismo año.
Tras la nueva solicitud, respondió el 16 de agosto de 2012 y resolvió la
reposición el 13 de septiembre del mismo año.
CAJANAL, no tiene
derecho a la indemnización, debido a que se retiró antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
UGPP, indicó que
es CAJANAL quien debe responder la solicitud.
(iii)
En el expediente T-3.918.123 la actora -quien para
el momento de instaurar la tutela tenía 73 años de edad- trabajó como directora
de la Escuela “El Jardín” del Municipio de Aránzazu desde 1º de marzo de 1954
hasta el 31 de marzo de 1959. También laboró entre el 1º de enero y el 31 de
marzo de 1960 en el Instituto de Primaria del aludido Municipio.
(iv)
En el expediente T-3.919.580, la actora, de 59 años
de edad, trabajó como mensajera aseadora en el Instituto Nacional de Salud
entre el 5 de octubre de 1979 y el 17 de junio de 1988, y en el Uni Colegio
Mayor entre el 9 de junio de 1993 y el 4 de marzo de 1994, para un total de 485
semanas cotizadas.
(v)
En el expediente T-3.924.020, el accionante, de 71
años de edad, laboró para la Federación Nacional de Cafeteros -Comité Departamental de Cafeteros del Tolima- desde el 1º
de noviembre de 1960 hasta el 31 de mayo de 1973. Presentó varias peticiones,
la primera el 26 de julio de 2007 y la segunda el 4 de noviembre de 2010, para
que le reconocieran el bono pensional.
(vi)
En el expediente T-3.927.410, la accionante laboró
un total de 644 semanas. Tenía 69 años de edad al momento de elevar la tutela,
pues nació el 9 de septiembre de 1943. Empezó a laborar el 26 de junio de 1974
hasta el 1 de enero de 1985, cotizando de manera ininterrumpida. Volvió a
laborar entre el 30 de marzo de 1992 y el 30 de enero de 1994.
(vii)
En el expediente T-3.928.436, la accionante laboró en
calidad de servidora pública, entre el 27 de julio de 1987 y el 15 de febrero
de 1992 para  la Gobernación del Quindío. Al momento de instaurar la acción de
tutela contaba con 63 años de edad.
(viii)
En el expediente T-3.928.584, la accionante contaba
con 65 años de edad al momento de instaurar la tutela y alegaba tener 398
semanas cotizadas. Laboró para el INPEC y su renuncia fue aceptada el 13 de
enero de 1982.
1.2. Argumentos
de los demandantes
Número
del expediente
Argumentos
T-3.918.123
La negativa de la Gobernación desconoce que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece que se tendrán en
cuanta las semanas cotizadas con anterioridad a dicha ley. Además, conforme
con la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1848 de 1969 ya existía para los
empleadores la obligación de reconocer y pagar la pensión de vejez a sus
trabajadores y de efectuar las cotizaciones respectivas. De otra parte, así
no se hayan efectuado los descuentos correspondientes a la pensión, la Ley 6 de 1945 obliga a las entidades públicas a aprovisionar los recursos necesarios para otorgar
las prestaciones que se causen a futuro. Finalmente, expuso que en un caso
similar (T-083 de 2011), la Corte Constitucional concedió el amparo.
T-3.919.580
Según la
accionante, al tener 59 años de edad, le resulta imposible  ingresar al
mercado laboral, razón por la cual no puede satisfacer sus necesidades
básicas y se encuentra ante el acaecimiento de una situación apremiante que
convoca la intervención del juez constitucional. Asimismo, expuso que de no
reconocerle la indemnización sustitutiva se generaría un enriquecimiento sin
causa a favor de CAJANAL. Finalmente, señaló que la Ley 100 de 1993 no estableció límite temporal a su aplicación, por lo que no sólo cobija a
personas que hayan efectuado cotizaciones con posterioridad a su vigencia.
T-3.924.020
Es una persona de
la tercera edad, que no puede reingresar al mercado laboral. En su criterio,
se encuentra dentro del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993. A continuación, citó los artículos 72 y 76 de la Ley 90 de 1946, para señalar que las prestaciones que se venían causando a cargo de los
patronos lo seguirían estando hasta tanto el ISS asumiera el riesgo, al
tiempo que contempló el deber de los empleadores de realizar los aportes
correspondientes para ello. De ahí que, sólo hasta la subrogación del pago de
las obligaciones por parte del Seguro Social, los empleadores se liberarían
de esta carga. Por lo demás, mencionó una sentencia del Tribunal Superior de
Bogotá que reiteró las normas antedichas, sobre todo en lo que respecta a la
carga del empleador de velar por esos recursos para la pensión de vejez de
sus trabajadores, antes de que el ISS asumiera el riesgo.
T-3.927.410
Se encuentra
imposibilitada para seguir cotizando al sistema por su edad, por tener quebrantos
de salud y por carecer de recursos económicos para ello. Si bien no cuenta
con las semanas para acceder a la pensión de vejez,  al tener la edad, le
corresponde la indemnización sustitutiva. Para calcularla, por mandato de la Ley 100 (artículos 1 y 2 del Decreto 1730 de 2001, y el Decreto 4630 de 2005), han de tenerse
en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de dicha
norma. Negar lo anterior, además de desconocer la jurisprudencia del Consejo
de Estado y de la Corte Constitucional, se constituye en un enriquecimiento
sin justa causa.
T-3.928.436
Trajo a colación
providencias proferidas por la Corte Constitucional, donde se han favorecido este tipo de pretensiones, en las que se
cuestionó el argumento en torno a que la indemnización sustitutiva sólo
cobija hechos acaecidos con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. En este sentido, enfatizó que el literal f) del artículo 13 de la mencionada
ley contempla que para el reconocimiento de las prestaciones se tendrán en
cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a su vigencia. Aspecto que
también se desprende del artículo 37 de dicha ley, que no condiciona su
aplicación con relación a límite temporal alguno. Con respecto a la
procedencia del amparo, se limitó a señalar que era la última posibilidad con
que contaba para que sus derechos fundamentales fueran protegidos.
T-3.928.584
Cuenta con 65
años de edad y 398 semanas cotizadas. Sin embargo, carece de los medios para
continuar aportando al sistema, razón por la cual solicita la indemnización
sustitutiva. También refirió que en casos similares al suyo, la Corte Constitucional ha reconocido el amparo.
1.3. Intervención de las partes demandadas
Número
del expediente
Entidades
que intervienen
Argumentos
de las entidades
T-3.918.123
Unidad de
Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas (UPSGP), la Secretaría de
la Gobernación de Caldas y Ministerio de Educación
La Secretaría de la Gobernación de Caldas[62]
indicó que la actora laboró para el Departamento como Directora de la Escuela Rural “El Jardín” y posteriormente como Institutora Primaria, por lo que nadie más
podría ser sujeto pasivo de la presente acción. Entre el 1 de marzo de 1954 y
el 31 de marzo de 1960 nunca cotizó. En este sentido, enfatizó que se
requiere determinada calidad (Administradora de Pensiones o Caja de
Previsión) para reconocer una indemnización sustituida, según indica el
artículo 2 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 4640 de 2005.
De igual manera,
enfatizó que el artículo 37 de la Ley 100 habla de semanas cotizadas
para acceder a la indemnización en comento. Como quiera que la actora no
cotizó, no le es aplicable, ya que su finalidad es restituir unos aportes que
se efectuaron.
Finalmente, el
Ministerio indicó que carece de legitimación por pasiva en esta causa. Ello
en razón al proceso de descentralización del sector educativo establecido en la Ley 60 de 1993.
Las demás
entidades vinculadas guardaron silencio.
T-3.919.580
CAJANAL  y Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, UGPP
CAJANAL[63] adujo que no se
elevaron recursos contra la negativa de reconocer la indemnización
solicitada. Igualmente enfatizó que debe ser desvinculada de la causa, ya que
perdió competencia para reconocer este tipo de prestaciones en virtud del
artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), es decir,
carece de competencia desde el 8 de noviembre de 2011, conforme lo establece
el Decreto 4269 de 2011[64].
Además, a partir del 1º de diciembre se encuentra imposibilitada para
reconocer prestaciones, ya que así lo establece el Decreto 4107 de 2011. Tal
actuación le compete entonces a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, entidad a la cual se le envió el expediente de la señora Merlano el
30 de mayo de 2012.
La Unidad mencionada guardó silencio.
T-3.924.020
Federación
Nacional de Cafeteros y Colpensiones.
La Federación[65] contestó que no son
2 sino 3 las reclamaciones efectuadas por el actor. La que no mencionó la
llevó a cabo en el 2002. Por lo mismo, no se cumple con el principio de
inmediatez. Aspecto que se enfatiza con el hecho de que  la respuesta a la
última petición tenga más de dos años. Además, el actor debe acudir a la
jurisdicción ordinaria para resolver el conflicto que lo aqueja. Igualmente,
no hay perjuicio irremediable, pues se persigue una prestación de vejez
después de 40 años de retiro de la compañía. Con todo, mencionó que no es
claro que el actor haya cotizado para otra entidad, luego no existen
elementos que permitan determinar si le asiste la pensión de vejez.
Colpensiones
guardó silencio.
T-3.927.410
Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social UGPP, CAJANAL
La UGPP[66] indicó que la acción
de tutela no es procedente, pues los actos administrativos que dieron
respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva, pueden ser controvertidos en la jurisdicción contencioso
administrativa.
CAJANAL[67] solicitó ser
desvinculado de la causa. Planteó las mismas razones resumidas en el
expediente T-3.919.580.
T-3.928.436
Departamento del
Quindío, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Departamento
del Quindío[68]
indicó que esta controversia debe resolverse en la jurisdicción ordinaria,
por lo que la tutela es improcedente. También reiteró que la indemnización
sustitutiva sólo opera para aquellos trabajadores que se retiran con
posterioridad a la Ley 100 de 1993.
Por su parte, el
Ministerio aludido[69],
señaló que carece de legitimación por pasiva en esta causa. En este sentido,
intervino como administrador del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales (FONPET), que no es una administradora del sistema general de
pensiones y que, por lo mismo, no le compete resolver este tipo de
pretensiones. Con todo, enfatizó que la existencia de este fondo no exonera a
las entidades territoriales de cumplir sus obligaciones pensionales, según se
establece en el artículo 3º de la Ley 549 de 1999.
T-3.928.584
CAJANAL  y UGPP
CAJANAL[70] afirmó que no se
cumplen los requisitos para que la tutela sea procedente, ni siquiera como
mecanismo transitorio, pues en la causa no hay un mínimo de evidencia fáctica
que demuestre amenaza alguna. Igualmente, reiteró las mismas razones
expuestas en el expediente T-3.919.580 relativas a que carece de legitimación
por pasiva. Por lo demás, arguyó que la actora no cumple con los requisitos
para acceder a la indemnización, ya que laboró entre 1974 y 1981. Por lo
mismo, no se trata de una prestación causada dentro de la vigencia de la Ley 100 de 1993.
La UGPP[71] también adujo que la
acción de tutela resultaba improcedente, pues tenía que debatirse la
legalidad del acto administrativo que denegó la indemnización sustitutiva. A
continuación, refirió que la demandante debe acudir a otras instancias
judiciales diferentes y no emplear una acción que por su naturaleza es
subsidiaria y residual. Finalmente, enfatizó que lo que se disputa es una
declaración en torno a derechos litigiosos, sobre los cuales el juez constitucional
no es competente.
2. Sentencias de tutela
2.1 Sentencias
de Primera Instancia
Número
del expediente
Autoridad
judicial y fecha de la decisión
Decisión
y argumentos
T-3.918.123
Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior de Manizales, el 8 de abril de 2013.
Declaró
improcedente el amparo. Enfatizó en el carácter subsidiario de la
acción de tutela y reiteró las reglas de procedencia ante el acaecimiento de
un perjuicio irremediable. A continuación arguyó que en tratándose del
reconocimiento de prestaciones sociales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha exigido que se acredite “(…) (i) la existencia y titularidad del derecho
reclamado, (ii) un grado importante de diligencia al momento de buscar la
salvaguarda del derecho invocado y; (iii) la afectación del mínimo vital como
consecuencia de la negación del derecho prestacional”[72].
En lo referente al caso en concreto, enfatizó que existen otros medios de
defensa judicial, como son las acciones existentes ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Por lo demás, no vislumbró el acaecimiento de un
perjuicio irremediable. Finalmente, concluyó que tampoco se observa
diligencia por parte de la actora, ya que ha transcurrido un tiempo
considerable entre el momento en el cual cumplió la edad y los 73 años que en
este momento tiene.
T-3.919.580
Juzgado Primero
Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo, el 6
de febrero de 2013.
Declaró
improcedente el amparo ante la existencia de mecanismos ordinarios de defensa
judicial. También enfatizó que no se cumplen las excepciones establecidas en
la jurisprudencia para que la tutela proceda. En efecto, tras citar la Sentencia T-080 de 2010, concluyó que no se vislumbra un perjuicio irremediable, dado que no
se aportaron medios probatorios que lo acrediten y no se trata de una persona
de la tercera edad, ya que para el momento tenía 59 años y no padece ninguna
enfermedad. Además, la accionante no acudió durante casi dos años a los
medios judiciales idóneos y eficaces para solventar su situación.
T-3.924.020
Juzgado
Veintiséis Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali, el 13
de febrero de 2013.
Declaró
improcedente el amparo, pues el actor debe acudir a la jurisdicción ordinaria
laboral para dirimir la controversia. No vislumbró el acaecimiento de un perjuicio
irremediable, por el tiempo desde el cual dejó de laborar para la empresa -40
años- y porque han pasado más de 2 años desde la respuesta a la última
petición.
T-3.927.410
Juzgado Veintiuno
Civil del Circuito de Bogotá, el 1º de abril de 2013.
Denegó el amparo.
Al respecto consideró que la demandante debió acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa para resolver la controversia. Además, no
vislumbró el acaecimiento de un perjuicio irremediable.
T-3.928.436
Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, el 15 de abril
de 2013.
Declaró
improcedente la acción. Consideró que se discute una prestación económica. A
continuación, expuso que no se cumplen los requisitos jurisprudenciales para
que la acción de tutela proceda de manera excepcional, incluso enfatizó que no
fue alegado el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Tampoco es claro
que se le afecte el mínimo vital y no se trata de un sujeto de especial
protección constitucional, ya que tiene 63 años.
T-3.928.584
Juzgado Séptimo
del Circuito de Conocimiento de Bucaramanga, el 7 de marzo de 2013.
Negó el amparo, a
pesar de que su argumentación giró en torno a la improcedencia de la tutela.
Encontró que no se cumplían los elementos que hacen procesalmente viable el
estudio de la acción. En este sentido, enfatizó que no se observaba perjuicio
irremediable alguno.
2.2. Impugnación
Número
del expediente
Argumentos
de la apelación
T-3.918.123
Reiteró
argumentos en torno a la procedencia de la acción de tutela para su caso.
Enfatizó en su edad y en que carece de medios económicos de subsistencia.
También expuso que por ignorancia no había reclamado la indemnización
sustitutiva con anterioridad y que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido esta prestación para personas que cotizaron con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
T-3.919.580
No se surtió
T-3.924.020
Reiteró que su
edad es un elemento a tener en cuenta para la procedencia de la acción de
tutela. También enfatizó que se cumple el principio de inmediatez, pues se trata
de un daño continuado desde hace 40 años.
T-3.927.410
No se surtió
T-3.928.436
No se surtió
T-3.928.584
Reiteró que tiene
65 años de edad y que carece de ingresos económicos para solventar sus
necesidades. Así mismo, señaló que el perjuicio que está sufriendo es actual
e inminente, por lo que no puede esperar a que la jurisdicción contenciosa
decida el asunto. Finalmente, expuso que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha concedido el amparo en casos como el suyo.
2.3. Sentencias
de Segunda Instancia
Número
de expediente
Autoridad
judicial y fecha de la decisión
Decisión
y argumentos
T-3.918.123
Sala de Decisión
Penal de Tutelas de la Corte Suprema de Justicia, el 30 de abril de 2013
Confirmó la
decisión de instancia. Indicó que para controvertir actos
administrativos, como aquellos que denegaron la pretensión de reconocimiento
y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, existe la vía
contencioso administrativa. Por ello, al ser la acción de tutela subsidiaria
y residual, no es la vía judicial llamada a proceder en este caso. Además, no
encontró que se configurara perjuicio irremediable alguno. Finalmente,
enfatizó que la situación de la actora se debe a su incuria, ya que sólo
hasta el 24 de agosto de 2012 decidió reclamar la mencionada prestación
económica, cuando los hechos que sustentan su causa acaecieron hace más de 50
años.
T-3.919.580
No se surtió
No hubo apelación
T-3.924.020
Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cali, el 15 de abril de 2013
Confirmó la
decisión de instancia. Encontró que no se cumplían los presupuestos de
procedencia de la acción de tutela. En primer lugar, por cuanto el litigio
podía ser resuelto en la jurisdicción ordinaria y, en segundo lugar, debido a
que no se observaba el acaecimiento de un perjuicio irremediable.
T-3.927.410
No se surtió
No hubo
apelación.
T-3.928.436
No se surtió
No hubo
apelación.
T-3.928.584
Sala Penal del
Tribunal Superior de Bucara-manga, el 29 de abril de 2013.
Confirmó la
decisión de instancia. Reiteró que este tipo de disputas se deben resolver a
través de la jurisdicción contencioso administrativa. A continuación,
mencionó que la accionante esperó más de 4 años para elevar la acción de
tutela. Por ello, además de actuar en contra del principio de inmediatez, en
ese tiempo sin duda pudo acudir al juez natural para que éste decidiera  el
caso.
2.4. Pruebas
relevantes aportadas al proceso
Número
del expediente
Elementos
probatorios relevantes aportados
T-3.918.123
a.
Declaración juramentada rendida ante el Notario 4
del Círculo de Manizales el 14 de marzo de 2013. En dicha declaración, la
accionante manifiesta ser casada y no poder cotizar al sistema debido a sus
73 años de edad  (Cuaderno 1, folio 20)
b.
Resolución No. 0200 de 2012, proferida por la Unidad de prestaciones Sociales del Departamento de Caldas el 31 de agosto de dicho año. En
la argumentación brindada para negar la indemnización sustitutiva, se señala
que la peticionaria nunca fue afiliada al Sistema General de Pensiones y que,
por lo mismo, nunca cotizó para acceder a dicha prestación, pues el citado Departamento
jubilaba a sus funcionarios con cargo a sus recursos propios. Además, la
indemnización sustitutiva no existía durante el tiempo laborado por la señora
Alzate Gómez (Cuaderno 1, folios 21 a  24).
c.
Resolución No. 6214 del 6 de noviembre de 2012,
proferida por la Secretaría General del Departamento de Caldas. En ella se confirma
la Resolución No. 200 previamente mencionada. Para ello, se reitera el
argumento en torno a que la indemnización sustitutiva se creó para ser
reconocida a aquellas personas afiliadas al Sistema General de Pensiones que
no cumplen con los requisitos exigidos. Así, se enfatiza que la actora no
estaba afiliada al Sistema General de Pensiones y que nunca cotizó en él
(Cuaderno 1, folio 25 a 27).
d.
Certificado de Información Laboral, con fecha 1º
de agosto de 2012, elaborado por el Departamento de Caldas. En él se indica
que la señora Herenia Álzate estuvo vinculada desde el 1º de marzo de 1954 hasta
al 31 de marzo de 1960 como institutora primaria del Departamento. También
se indica que durante ese término no se efectuaron descuentos (Cuaderno 1,
folio 28 a 32).
T-3.919.580
a.
Copia de la cédula de ciudadanía de la señora
Alcira Rosa Yeneris Merlano, en donde consta que nació el 9 de mayo de 1953
(Cuaderno 1, folio 6).
b.
Resolución No. 041799 del 28 de febrero de 2011,
mediante la cual se le niega la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a la señora Yeneris Merlano. En dicha Resolución, se reconoce que la
actora presenta un total de 3.400 días laborados, correspondientes a 85
semanas. También se niega la prestación porque no acredita semanas cotizadas
con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones, que rige
desde el 1º de abril de 1994 (Cuaderno 1, folio 7 a 9).
T-3.924.020
a.
Copia de Cédula de Ciudadanía del señor Blas
Niceforo Velásquez Sánchez, con fecha de nacimiento 2 de agosto de 1941
(Cuaderno 1, folio 13).
b.
Petición formulada el 26 de julio de 2007 ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, donde el accionante solicita se expida una
certificación de tiempo laborado –equivalente a semanas– información en torno
a qué aportes se han efectuado para pensiones y a qué administradora y cargo
desempeñado. Lo anterior, con el fin de reclamar la pensión o la devolución
de aportes (Cuaderno 1, folio 32).
c.
Contestación del Comité Departamental de
Cafeteros del Tolima, con fecha 25 de octubre de 2007. En ella se indica que
el actor laboró desde el 1º de noviembre de 1960 hasta el 31 de mayo de 1973
y que la Federación afilió a sus trabajadores al ISS desde el año 1967, “en
la medida en que fue permitido y de conformidad con la cobertura que ofrecía
esa entidad en el país. (…) si el ISS no prestaba servicios en
determinados municipios no se producía la convocatoria para inscripción, sin
la cual (…) no (…) se cotizaba como empleador ni se efectuaba descuento al
trabajador para estos riesgos”. El municipio donde laboró no estaba
cubierto por el ISS  (Cuaderno 1, folio 37 a 38).
d.
Petición formulada el 4 de noviembre de 2010 ante
la misma entidad. En ella se solicita el reconocimiento y pago de la pensión
de vejez. El argumento principal, es que se encuentra en el régimen de
transición por cumplir el requisito de edad (Cuaderno 1, folio 33 a 36).
e.
Contestación de la Federación Nacional de Cafeteros del 22 de noviembre de 2010. En ella se repiten los
argumentos manifestados el 25 de octubre de 2007. Además, se le indica que para
el momento de su retiro, los requisitos pensionales eran 55 años de edad y 20
de servicios. Ninguno de ellos cumplidos  (Cuaderno 1, folio 40 a 42).
f.
Declaración rendida por el accionante ante el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali. En dicha declaración manifiesta
que tras desvincularse de la Federación, siguió laborando como independiente y cotizó aproximadamente 1 año y medio. Sin embargo, carece de documentos que
puedan acreditar esta afirmación (Cuaderno 1, folio 75 a 77).
T-3.927.410
a.
Certificación laboral expedida por la DIAN el 7 de febrero de 2008. En ella se indica que la actora laboró entre junio de 1974 y el
23 de enero de 1985, pero contó con una licencia no remunerada entre el 1º y
el 29 de febrero de 1984. También se señala que no le asiste la indemnización
sustitutiva porque no estaba afiliada para el momento en el cual entró en
vigencia la Ley 100. (Cuaderno 1, folio 7 a 11).
b.
Petición formulada por la accionante el 28 de
octubre de 2010, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva (Cuaderno 1, folio 2).
c.
Resolución No. UGM 022132 del 22 de diciembre de
2011, mediante la cual CAJANAL niega a la señora Ana Margoth Clavijo de
Vargas la indemnización sustitutiva. Se indica que ya para el 13 de febrero
de 2008 la accionante había elevado una solicitud similar, que también fue
denegada. Se expone que en total laboró 539 semanas. Sin embargo, el artículo
38 de la Ley 100 de 1993 establece que el sistema de seguridad social sólo
pagará las prestaciones consagradas en dicha ley. Como quiera que su vigencia
se dio a partir del 1º de abril de 1994 y que la señora Clavijo no realizó
cotizaciones con posterioridad a esa fecha, no es viable reconocerle la
prestación (Cuaderno 1, folio 18 a 20).
d.
Resolución UGM 033603 del 16 de febrero de 2012,
mediante la cual CAJANAL confirma, tras el recurso de reposición, la negativa
de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva. Para ello, se reitera el
argumento atinente a que la indemnización sustitutiva surgió con la Ley 100 de 1993, por lo que no puede aplicarse de manera retroactiva para cotizaciones
efectuadas con anterioridad. En efecto, ello se desprende del artículo 151 de
la mencionada ley. (Cuaderno 1, folio 28 a 31).
e.
Copia de Cédula de Ciudadanía de la señora Ana
Margoth Clavijo de Vargas, con fecha de nacimiento 9 de septiembre de 1943
(Cuaderno 1, folio 34).
f.
Copia de historia clínica oftalmológica, en donde
se indica que padeció un desprendimiento de retina inferior del ojo derecho
(Cuaderno 35 a 36).
g.
Resonancia magnética simple a la columna
lumbosacra. Donde se afirma que hay cambios degenerativos en los discos
intervertebrales  de la paciente y que presenta escoliosis lumbar izquierda (Cuaderno
1, folio 37)
T-3.928.436
a.
Copia de cédula de ciudadanía de Luzmila Molina
Turriago, con fecha de nacimiento 22 de septiembre de 1949 (Cuaderno 1, folio
14).
b.
Declaración juramentada rendida por la accionante
el 2 de abril de 2013 ante la Notaría Segunda del Círculo de Armenia, en la que manifiesta carecer de ingreso, ser viuda y
estar desempleada (Cuaderno 1, folio 15).
c.
Resolución No. 070 del 11 de diciembre de 2012,
mediante la cual la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Departamento del Quindío, niega la solicitud
de indemnización sustitutiva presentada por la señora Luz Mila Molina
Turriago el 21 de noviembre de 2012. Para sustentar la negativa, indicaron
que la obligación les corresponde a las Administradoras del régimen de prima
media, función que no cumplía la liquidada Caja de Previsión Social del
Departamento del Quindío. Además, la indemnización fue creada con la Ley 100 de 1993, por lo que sólo  procede para aquellos trabajadores que cotizaron a partir
de su vigencia. En relación con su caso, todos los aportes fueron hechos con
anterioridad a ese momento, por lo que de reconocer la prestación, la Gobernación estaría inmersa en conductas susceptibles de responsabilidad disciplinaria y
fiscal (Cuaderno 1, folio 20 a 21).
d.
Resolución No, 385 del 11 de marzo de 2013,
mediante la cual se confirma la negativa de reconocer la indemnización sustitutiva.
Para ello se reiteraron los argumentos de la Resolución No.
070 (Cuaderno 1, folio 18 a 19).
e.
Certificado de tiempo y remuneración por concepto
de sueldos al servicio del Departamento del Quindío en calidad de servidor
público (Cuaderno 1, folio 26 a 27).
T-3.928.584
a.
Solicitud elevada ante CAJANAL, el 11 de junio de
2009, mediante la cual solicita la indemnización sustitutiva (Cuaderno 1,
folio 4).
b.
Solicitud formulada el 13 de octubre de 2009 a CAJANAL, con el fin de que le reconocieran la indemnización sustitutiva (cuaderno 1, folio 5).
c.
Solicitud interpuesta el 15 de febrero de 2011
ante CAJANAL, para que se le reconozca la indemnización sustitutiva (Cuaderno
1, folio 32).
d.
Solicitud presentada ante la UGPP para obtener la indemnización sustitutiva, con fecha 10 de abril de 2012 (Cuaderno 1,
folio 33).
e.
Copia de Cédula de Ciudadanía de la señora Rosalba
Vargas Gamboa, con fecha de nacimiento 7 de agosto de 1947 (Cuaderno 1,
folios 6 a 7).
f.
Certificados salariales expedidos por la Coordinación de tesorería del INPEC. Constan períodos desde el 6 de mayo de 1974 hasta el 30
de noviembre de 1981 (Cuaderno 1, folio 10 a 17).
g.
Declaración juramentada rendida el 11 de junio de
2009 ante la Notaría Sesenta y Cuatro del Círculo de Bogotá, en la cual la
accionante manifiesta que no tener la posibilidad de continuar cotizando para
acceder a la pensión (Cuaderno 1, folio 19).
h.
Resolución No. 3700 del 30 de marzo de 2010,
expedida por CAJANAL. En ella se indica que la actora cuenta con 398 semanas
laboradas para el Ministerio de Justicia entre 1974 y 1981. Para negar la
indemnización, se argumenta que el Sistema General de Pensiones sólo cubre
aquellas prestaciones previstas en él y que entró en vigencia el 1º de abril
de 1994. De tal suerte que, comoquiera que la indemnización en comento fue
creada en la mencionada ley y que la actora se desvinculó con anterioridad a
su vigencia, no le corresponde la prestación (Cuaderno 1, folio 21 a 23).
i.
Respuesta a la petición, expedida por UGPP, el 26
de mayo de 2012. En ella se indica que la solicitud debe ser resuelta por
CAJANAL, ya que su presentación se hizo ante esa entidad, por lo que le
remitió la petición (cuaderno 1, folio 34 a 35).
j.
Resolución No. 054439 del 16 de agosto de 2012
expedida por CAJANAL. En esta Resolución se negó la indemnización sustitutiva
alegando que la prestación fue creada por la Ley 100 de 1993 y que la actora sólo trabajó con anterioridad a la vigencia de la mencionada norma (Cuaderno 1,
folio 36 a 38).
k.
Resolución No. UGM 055790 del 13 de septiembre de
2012 expedida por CAJANAL, en la que confirma la negativa a reconocer y pagar
la indemnización sustitutiva. Para ello, utiliza los mismos argumentos
anteriormente reseñados (Cuaderno 1, folio 42 a 44).
[1] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– fue vinculada a la causa mediante auto del 4 de febrero de 2013
(Cuaderno 1, folio 42).
[2] No
sobra aclarar que, con fundamento en la citada disposición, la jurisprudencia
de la Corte ha admitido que el juez de tutela, de manera oficiosa, tiene
competencia para esclarecer las actuaciones u omisiones que amenazan o vulneran
los derechos fundamentales, así como para determinar –realmente– qué norma
constitucional fue infringida y cuál es la pretensión que se pretende realizar
a través del amparo constitucional.
[3]
Los demandantes citan la Ley 90 de 1946, “por la cual se establece el seguro
social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”.
[4]
Respecto a la existencia de mecanismos judiciales ordinarios, en la Sentencia T- 453 de 2009  (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), donde se estudió un caso en el cual
el ISS le adeudaba al accionante varias mesadas pensionales afectando su
derecho al mínimo vital, se señaló lo siguiente: “Fue así como la Constitución Política dispuso un sistema jurídico al que todas las personas
tienen derecho a acceder, con el fin de que, en el mismo, todos los conflictos
jurídicos fueren resueltos en derecho en virtud de normas sustanciales y
procesales preexistentes, erigiendo diversas jurisdicciones  (ordinaria
-artículo 234-, contencioso administrativa -artículo236-, constitucional
–artículo 239-) y en cada una de éstas determinando la competencia material,
las autoridades y las acciones y procedimientos para su acceso.// De esta
forma, el ordenamiento jurídico ofrece normas procesales y sustanciales
ejecutadas por autoridades previamente instituidas, para que sean resueltos
todos los conflictos que en él sucedan. (…) // Así, la acción de tutela es un
mecanismo efectivo para el amparo de los derechos fundamentales cuyo ejercicio
ante la existencia de otros medios de defensa judicial, no significa el remplazo
de éstos, sino el desarrollo mismo de su finalidad, esto es, que en interés de
la salvaguarda de los derechos fundamentales afectados, la acción de tutela
procederá de manera excepcional y subsidiaria ante la inexistencia de un medio
de defensa judicial o ante la amenaza de configuración de un perjuicio
irremediable”.
[5] “Artículo
86: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable” (Subrayado por fuera del texto
original).
[6] “Artículo
6°: CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: // 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante” (Subrayado por fuera del texto original). Sobre este tema se
pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-705 de 2012,       T-310 de
2012 y T-486 de 2010.
[7] De acuerdo con la Sentencia T-705 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)., el perjuicio
irremediable se caracteriza por “(i) ser
inminente, es decir, que se trata de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.”
[8] Véase,
por ejemplo, la Sentencia T-645 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En esta
providencia se analizó el caso de una mujer de avanzada edad, que cuidaba de
una hija con retardo mental, la cual solicitaba por vía de tutela el
reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes. La Corte consideró que, en este asunto, la acción constitucional se tornaba procesalmente
viable, ya que al tener 74 años de edad, encontrarse enferma y responder por
una hija con retraso mental severo y epilepsia, se hallaba en un estado de
indefensión que hacía que los medios ordinarios de defensa judicial resultaren
inanes. Adicionalmente, antes de morir, según lo dispuesto por el Acuerdo 049
de 1990, el cónyuge había cotizado más de 300 semanas, lo que hacía que se
cumpliera con el requisito de período mínimo de cotización.
[9] Numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591
de 1991.
[10]
Véase, entre otras, las Sentencias T-385 de 2012, T-784 de 2010, T-849A de
2009, T-286 de 2008, T-1088 de 2007 y T-972 de 2006.
[11]
En la Sentencia T-286 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinoza), la Corte revisó un caso en el cual una persona de 77 años de edad, quien trabajó para el
Ministerio de Transporte 2169 días antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, demandó a CAJANAL por cuanto dicha entidad resolvió denegar la indemnización
sustitutiva con base en el argumento –insistentemente controvertido por esta
Corporación– atinente a que la prestación sólo cobijaba las  relaciones
laborales vigentes cuando esa normatividad entró a regir. Al momento de
analizar la viabilidad procesal de la acción de tutela, la Sala indicó que se debían aplicar con menor rigurosidad las reglas de procedencia la citada
acción, por cuanto el amparo era promovido por un sujeto de especial
protección. Al pronunciarse sobre el asunto de fondo, esta Corporación reiteró
su jurisprudencia, conforme a la cual las semanas laboradas o cotizadas con
anterioridad a la entrada vigencia de la citada ley, también tienen que ser
tenidas en cuenta para efectos de reconocer dicha prestación.
Por su parte,
en la Sentencia T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), este Tribunal
analizó un caso en el cual el ISS sólo tenía en cuenta aquellas semanas
cotizadas por el demandante y no todas aquellas efectivamente laboradas para
reconocer la pensión de vejez. Igualmente se negaba a otorgar la indemnización
sustitutiva con el argumento de que dicho derecho había prescrito. Para efectos
de determinar la procedencia del amparo, la Corte indicó que se trataba de una persona de la tercera edad (79 años), en un lamentable estado de salud (padecía
afectaciones cardiacas), por lo que se convertía en un sujeto de especial
protección, frente al cual debían ser analizados de manera menos rigurosa los
requisitos de procedencia de la acción. A continuación, indicó que todas las
semanas, incluso aquellas laboradas con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993 debían ser tenidas en cuenta para reconocer la
indemnización sustitutiva y reiteró que dicho derecho no prescribe. En este
orden de ideas, ordenó al ISS reconocer dicha prestación con base en todas las
semanas acreditadas, independientemente de que hubieran sido o no cotizadas al
sistema.
[12]
Véase, entre otras, las Sentencias T-849A de 2009, T-1088 de 2007 y T-972 de
2006.
[13] Los
incisos 1º y 2º del citado artículo establecen que: “La seguridad social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. // Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social”.
[14] C.P.,
art. 365,
[15]
C.P., preámbulo.
[16]
El artículo 3º de la Ley 100 de 1993 establece que “El Estado garantiza a
todos los habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la
seguridad social (…)”.
[17] Ley 100 de 1993, art. 2.
[18]
El texto del citado artículo es el siguiente: “El Sistema General de
Pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente
ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los
segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.
[19] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20]
El último inciso del artículo 2º del citado Decreto 1730 de 2001, señala que: “Para
determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la
totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”.
[21] “Por
medio del cual se modifica el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001.”
[22] Sobre el tema se puede consultar la Sentencia T-385 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23]
Precisamente, la norma en cita dispone que: “Las personas que habiendo
cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo
de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
[24]
M.P. María Victoria Calle Correa. Al respecto también se puede consultar la Sentencia T-578A de 2010, en la que se realiza un resumen de varias providencias en el mismo
sentido.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Al respecto, expresamente se señaló que: “el
artículo 37 de la citada Ley, el cual -tal y como se señaló- establece la
figura de la indemnización sustitutiva, no consagró ningún límite temporal a su
aplicación ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona
hubiera efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a
regir la Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere
cumplido la edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad(…)”.
[27]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Subrayado y sombreado por fuera del texto
original.
[28] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[29] Sentencia T-750 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30]
Sobre este punto, en la Sentencia T-149 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),
se expuso que: “Desde la
expedición de la ley 6ª de 1945, se determinó que era obligación del patrono
responder por las prestaciones sociales para con sus empleados, mientras se
creaba el sistema de seguridad social correspondiente para el caso. Para la
fecha en la cual el accionante trabajó con el municipio, las entidades
territoriales tenían la autonomía para determinar la forma en la cual
respondían por las prestaciones sociales de la cual los empleados eran
acreedores de acuerdo con la legislación nacional. De forma que el que no se
hubieran hecho las contingencias necesarias para responder por estas
obligaciones en un futuro no significa que el municipio pueda desconocer la
obligación que se tiene con los derechos adquiridos del trabajador.
Adicionalmente, es claro que en virtud del Decreto 1848 de 1969, en los casos
en los cuales el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de
previsión social, el reconocimiento de la prestación corre por cuenta de la
última entidad o empresa social empleadora”. No sobra recordar que el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 también dispone que: “El empleador responderá por la totalidad del aporte
aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”.
[31]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En el caso sometido a decisión, los
accionantes habían trabajado para entidades públicas con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y  les habían negado las prestaciones
correspondientes a la seguridad social bajo dos argumentos. El primero de ellos
atinente a que el vínculo contractual había finiquitado con anterioridad a
entrada en vigencia de la citada ley; y, el segundo, relativo a que sólo las
entidades que tuviesen la naturaleza de caja de previsión tenían la obligación
de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva. En las consideraciones
generales, la Corte analizó si la negativa de reconocer y pagar la citada
prestación vulneraba los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de
los accionantes, luego de lo cual concluyó que, en efecto, había una
trasgresión, pues no era de recibo que se dejaran de tener en cuenta las semanas
laboradas con anterioridad a la vigencia de la ley 100 y que se invocara una
condición especial para tener a su cargo el cumplimiento de la mencionada
obligación.
[32]
En Sentencia T-075 de 1998 se manifestó que: “En efecto, ya la
jurisprudencia de esta Corte ha expresado que, cuando por negligencia del
patrono en el pago de las cotizaciones que inciden en la pensión de jubilación,
la entidad de seguridad social correspondiente no la cancela, aquél está
obligado a asumirla, ya que el trabajador no debe correr con las consecuencias
de la indolencia patronal (…)”. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[33]
Ley 6ª de 1945, “Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre
convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y
jurisdicción especial del trabajo”, en: Acto Legislativo y Leyes de 1945,
Imprenta Nacional MCMXLV, Bogotá, pp. 111 a  134.
[34] Artículo 12 de la Ley 6ª de 1945.
[35]
Algunos de los casos excluidos fueron la industria puramente familiar, los
trabajadores accidentales o transitorios, los trabajadores a domicilio y los
artesanos.
[36] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[37]
Ley 90 de 1946, Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se
crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”¸ en Leyes de 1946 y Acto
Legislativo 1, Bogotá: Imprenta Nacional MCMXLVII, pp. 268 a 288. Conforme con la sentencia C-506 de 2001, el ISS comenzó a asumir el reconocimiento y pago
de las pensiones de trabajadores privados a partir de 1967.
[38]
En efecto, más adelante se verá que el legislador pretendió eliminar la
dependencia entre capital empresarial y el derecho a la pensión de vejez, ya
que el obligado no sería más el patrono, sino el ISS.
[39] Subrayas fuera del original.
[40] Ley 90 de 1946, art. 5°.
[41] Ley 90 de 1946, art. 6°.
[42]
Para los efectos de esta sentencia no resulta relevante hacer referencia a la
pluralidad de regímenes existentes o a la variedad de entidades que cubrían la
contingencia de la vejez. Con todo, una aproximación a estas materias se puede
realizar a través de la Sentencia C-506 de 2001, previamente mencionada.
[43] Ley
90 de 1946, artículo 27,
[44] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[45] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Subrayas conforme al texto original.
[46] En
efecto, el inciso 1° del artículo 13 del mencionado Decreto contemplaba lo
siguiente: “Los asegurados que habiendo cumplido las edades mínimas
señaladas, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro
social y no hubieren acreditado el número suficiente de semanas de cotización
requeridas para el derecho a la pensión de vejez, percibirán en sustitución,
por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización
equivalente a una mensualidad de la pensión de invalidez que les hubiere
correspondido en el supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la
respectiva edad”.
[47]
Véase, al respecto, las razones expuestas en el acápite 3.4.1.5 de esta
providencia.
[48] Subrayado por fuera del texto original.
[49]
La norma en cita dispone que: “(…) La equidad, la jurisprudencia, los
principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad judicial”. Esta Corporación, en la Sentencia SU-837 de 2002, admitió que la equidad tiene
disímiles y múltiples ámbitos de aplicación dentro de la Constitución. Al respecto, de manera ilustrativa, expuso que: “(…) Varias disposiciones de
la Carta Política se refieren expresamente a ella. El artículo 20 inciso 2 C.P. garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad; el artículo 95 inciso 2
numeral 9 C.P. eleva a deber de la persona y del ciudadano el “contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad”; el artículo 150 numeral 16 C.P. establece que el Estado podrá, "sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos
internacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración
económica con otros Estados”; el artículo 226 C.P. ordena al Estado promover “la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”; el
artículo 227 C.P. ordena al Estado promover “la integración económica, social y
política con las demás naciones y especialmente, con los países de América
Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad,
igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales (...)”; el artículo
267 inciso 3 C.P. establece que la “vigilancia de la gestión fiscal del Estado
incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales”; y, finalmente, el artículo 363 C.P. determina que el “sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”.” M.P.
Manuel José Cepeda Espinoza.
[50]
El artículo 247 de la Constitución establece que: “La ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. (…)”. Subrayado y sombreado no original.
[51]
El artículo 116 del Texto Superior señala que: “(…) Los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de
árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en
equidad, en los términos que determine la ley”. Subrayado y sombreado
por fuera del texto original.
[52]
Corte Constitucional, Sentencia C-1547 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 numeral
1 del Código de Procedimiento Civil.
[53] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54] En
este sentido, en la Sentencia en cita se dijo que: “(…) el principio pro
operario es un recurso obligado del fallador en su labor de determinar el
referente normativo para solventar asuntos del derecho del trabajo no
contemplados explícitamente en el ordenamiento. // El sentido protector del
derecho del trabajo se refleja, entonces, en la solución de conflictos
normativos, en la interpretación de preceptos dudosos, y en la solución de
situaciones no reguladas en beneficio de la parte débil de la relación;
porque las normas laborales tienen como fin último el equilibrio de las
relaciones del trabajo, objetivo que comporta inclinar la relación en beneficio
del estado de inferioridad económica del trabajador, por ser éste el que genera
la injusticia que se pretende corregir” (subrayas fuera del original).
[55]
Véase acápite 3.4.2 de esta providencia.
[56]
Véase acápite 3.4.3 de esta providencia.
[57]
Véase acápite 3.4.4 de esta providencia.
[58]
Véase, al respecto, las consideraciones expuestas en el acápite 3.4.2.9 de esta
providencia.
[59] Corte Constitucional T-513-2007.
[60] Corte Constitucional T-385-2012.
[61] Para el expediente T-3.918.123, la autoridad judicial de primera
instancia admitió la causa el 20 de marzo de 2013 (Cuaderno 1, folio 52). En lo
que al expediente T-3.919.580 se refiere, la autoridad judicial lo hizo el 24
de enero de 2013 (Cuaderno q, folio 13). La causa correspondiente al expediente
T-3.924.020, fue admitida por la autoridad judicial de instancia el 1º de
febrero de 2013 (Cuaderno 1, folio 43). Con relación al expediente T-3.927.410,
el juez constitucional admitió la demanda el 12 de marzo de 2013 (Cuaderno 1,
folio 57). En cuanto al expediente T-3.928.436, la autoridad judicial de
primera instancia admitió la causa el 3 de abril de 2013 (Cuaderno 1, folio
33). Finalmente, para el expediente T-3.928.584, la autoridad judicial de
primera instancia admitió la demanda el 22 de febrero del año en curso.
[62] Cuaderno
1, folio 61 a g
[63]
Cuaderno 1, folio 20 a 25.
[64]
El artículo 1º de ese decreto establece una distribución de competencias y
determina que aquellas solicitudes de reconocimiento anteriores al 8 de
noviembre de 2011 corresponderán a CAJANAL, mientras que el resto serán
responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
[65] Cuaderno
1, folio 47 a 51.
[66] Cuaderno
1, folio 63 a 65.
[67] Cuaderno
1, folio 81 a 85.
[68] Cuaderno
1, folio 38 a 44.
[69]
Cuaderno 1, folio 53 a 60.
[70]
Cuaderno 1, folio 63 a 68.
[71] Cuaderno
1, folio 83 a 84.
[72] Cuaderno
1, folio 74.