C-401-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-401/05
UNIDAD NORMATIVA-No integración
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de su valor en
el ordenamiento jurídico
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Noción
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD STRICTO SENSU-Concepto
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Integración a la legislación interna
No ofrece
ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados
por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición
expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa
que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas
jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su
ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar
su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para
desarrollarlo.
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Determinación de los que hacen parte del bloque de
constitucionalidad/CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR
COLOMBIA-Determinación de los que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato
Es preciso
distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han
sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación
interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos
los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior
los desarrolle en el derecho interno- no todos los convenios forman parte del
bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan
derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole
no constitucional. Igualmente, es claro que algunos convenios deben
necesariamente formar parte del bloque de constitucionalidad, puesto que
protegen derechos humanos en el ámbito laboral. Adicionalmente, la Corte
Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo con criterios objetivos,
indicar de manera específica qué otros convenios forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en razón a que son un referente para
interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al
principio fundamental de la protección del trabajador y al derecho al trabajo.
Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante un
estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte señalar
específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, como también lo ha realizado en sentencias anteriores.
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Carácter normativo obligatorio impide que sean considerados como
parámetros supletorios ante vacíos en las leyes
De ninguna
manera los convenios internacionales del trabajo pueden ser considerados
simplemente como parámetros supletorios en el ordenamiento laboral.
Independientemente de la definición acerca de cuáles son los convenios que
forman parte del bloque de constitucionalidad, es claro que todos forman parte
de la legislación interna, lo que significa que no pueden ser relegados, por
regla general, a parámetros supletorios de interpretación ante vacíos
normativos en el orden legal. Adicionalmente, aquellos convenios que integran
el bloque de constitucionalidad han de ser aplicados por todas las autoridades
y los particulares para asegurarse de que las leyes nacionales sean
interpretadas de manera acorde con la Constitución y tales convenios. Por lo
tanto, al resolver “el caso controvertido” – en los términos del artículo 19
del Código Sustantivo del Trabajo acusado en el presente proceso-, tales
convenios son norma aplicable de manera principal y directa, y han de incidir
en la determinación del alcance de las normas legales que también sean
aplicables. Adicionalmente, los convenios que integran el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto han de prevaler en el orden interno
(C.P., art. 93, inc. 1).
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Aplicación en la resolución de controversias
Los convenios
de la OIT ratificados por Colombia son fuente principal y son aplicables
directamente para resolver las controversias. Además, es importante recalcar
que los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato
orientan la interpretación de la norma suprema, y que aquellos convenios que
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en
el orden interno. Así habrán de valorarlos especialmente los jueces y los
funcionarios administrativos.
Referencia:
expediente D-5355
Demandante:
Carlos Ernesto Molina
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del
Trabajo.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en
el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Ernesto Molina
demandó el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de la disposición demandada es el siguiente:
Código Sustantivo del Trabajo
Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como
legislación permanente
“Artículo 19. Normas de aplicación supletoria. Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se
aplican las que regulen  casos o materias semejantes, los principios que se
deriven de este código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los
convenios y recomendaciones adoptadas por la organización y las
conferencias internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes
sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a
los del derecho del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.” (se
subraya la parte demandada)
III.
LA DEMANDA
El demandante
solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “los
convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo,  por
ser violatoria del preámbulo y de los artículos 1, 2, 5, 9, 25, 53 (inciso 4),
93, 228 y 230 de la Constitución.
Asegura el actor que Colombia ingresó a la Organización
Internacional del Trabajo – OIT – en el año 1920 y que al momento de entrar en
vigencia el Código Laboral (1950) el país ya había ratificado 22 de los 98
convenios aprobados hasta entonces por la Conferencia Internacional del
Trabajo. Anota que la OIT produce Convenios y Recomendaciones, y que mientras
aquéllos tienen el carácter de tratados internacionales, “cuya obligatoriedad
para los Estados opera una vez hayan entrado para ellos en vigor subjetivo”,
las recomendaciones “no poseen la fuerza vinculante de los tratados, pero
constituyen guías de acción para los Estados, en el terreno laboral.”
Expresa que el Código Sustantivo del Trabajo fue proferido mediante
los decretos 2663 y 3742 de 1950, los cuales fueron adoptados como legislación
permanente a través de la ley 141 de 1961. Por eso, el mencionado Código
respondió a los lineamientos de la Constitución de 1886, bajo la cual “el tema
de la incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento jurídico
interno se entendió predominantemente bajo la denominada teoría dualista: es
decir, los contenidos de un instrumento internacional perfeccionado (o sea,
aprobados por el Congreso y ratificados por el Ejecutivo), no se consideraban
elementos integradores de la normatividad hasta tanto ellos no fueran
transpuestos a ésta mediante leyes en sentido material, posteriores a la respectiva
ley aprobatoria del instrumento. Mientras ello no sucediera, dichas normas
internacionales – aun en el caso de estar ratificadas por el gobierno
colombiano -, podían tener existencia y validez ante los sujetos de derecho
internacional involucrados, pero en el ámbito interno no tenían efectos, aún en
contra de normas internas que les fueran contrarias.”
Anota que los artículos 21 y 215 de la anterior Constitución
sirvieron de base para la teoría dualista y que, a pesar de los amplios debates
que se suscitaron entre las tesis monista y dualista, ésta última predominó
durante la vigencia de la Constitución de 1886.
Agrega que tanto los decretos que le dieron vida al CÓDIGO
SUSTANTIVO DEL TRABAJO como la ley que los incorporó de manera definitiva a la
legislación respondieron a la teoría dualista y que ello permite comprender
“que el CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO en su artículo 19 considere a ‘los
convenios’ de la OIT en sí mismos (se entiende que los ratificados por el
Estado) como meras normas supletorias en la labor de aplicar el Derecho
del Trabajo.” En efecto, bajo las tesis dualistas no se podía admitir que un
tratado internacional del trabajo “constituyera, por sí mismo, ‘norma
exactamente aplicable al caso controvertido’, aun en el caso de que hubiera
sido perfeccionado. Por eso, según el artículo 19, el operador jurídico sólo
puede recurrir a ese convenio luego de que haya agotado la analogía legis o
iuris, los principios derivados del Código, ‘la jurisprudencia, la
costumbre o el uso y la doctrina.”
Afirma entonces que la Constitución de 1991 dejó atrás la concepción
dualista para acoger la tesis monista, de tal manera que “los tratados
internacionales en materia laboral (incluyendo desde luego los convenios de la
OIT), una vez son ratificados y promulgados por Colombia, se erigen en normas
internas válidas y obligatorias, sin que sea necesario cumplir con el
requerimiento dualista de transponer sus disposiciones a una ley interna
posterior.”
Luego de lo anterior, el actor expone sus argumentos acerca de la
vulneración de los distintos artículos de la Constitución que él destaca, así:
-
Violación de los artículos 53 (inciso cuatro) y
93 de la Constitución. Asevera el demandante que, de acuerdo con estas normas
constitucionales, los convenios internacionales del trabajo que han sido
ratificados por Colombia “no son simples normas de aplicación supletoria por
parte de los operadores jurídicos. En efecto, las normas superiores atrás
citadas ordenan que los instrumentos internacionales en materia laboral que
hayan sido ratificados ‘hacen parte de la legislación interna’ (art. 53, cuarto
inciso) o incluso pueden prevalecer sobre otras normas, es decir, pueden hacer
parte del bloque normativo superior, con jerarquía de normas constitucionales
(artículo 93). Por tanto, esos convenios ratificados (y añadimos nosotros,
promulgados) constituyen normas directamente aplicables en Colombia al caso
controvertido, contrariamente a lo dicho por el artículo 19 del CÓDIGO
SUSTANTIVO DEL TRABAJO.”
Expresa que esta posición ha sido avalada por la Corte
Constitucional en múltiples sentencias, “al declarar que los convenios de la
OIT, debidamente ratificados por Colombia, son normas internas directamente
aplicables y algunas de ellas hacen parte del bloque de constitucionalidad
en stricto o en lato sensu.”
Por lo tanto, concluye que “un convenio internacional del trabajo
ratificado (y promulgado), es una norma jurídica válida y obligatoria, de
carácter erga omnes, en el ámbito interno estatal.” Para el efecto
introduce la diferenciación entre las normas autoejecutivas o autoaplicables –
que son las que “una vez incorporadas al ordenamiento interno del país que las
recibe, fundamentan directamente derechos subjetivos, es decir, pueden
aplicarse de inmediato sin necesidad de emitir normas internas que las adopten,
desarrollen o potencien (vale decir, sin necesidad de desarrollo reglamentario)
– y las normas programáticas – que son aquellas que “[d]esde el punto de vista
jurídico, exigen a los Estados que se obligan con los tratados que las
contienen, efectuar un desarrollo legislativo o reglamentario interno de las
mismas (ley, decreto, resolución), para que puedan aplicarse individualizada y
directamente en sus ámbitos territoriales.”
-
Violación de los artículos 228 y 230 de la
Constitución. Afirma que el art. 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO viola
estos dos artículos al reconocer a los convenios internacionales del trabajo un
simple carácter supletorio, “porque ‘la ley’ a la que están sometidos los
jueces (artículo 230) debe incluir a los [tratados] ratificados, ya que éstos
se incorporan al derecho sustancial que debe prevalecer en sus decisiones
(artículo 228)...”
-
Violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2,
5 y 25 de la Constitución. Al respecto manifiesta que en todas estas normas
constitucionales se cita el trabajo, como un principio cardinal y fundante, y
como un derecho y un deber.  De allí se deriva la obligación de todas las
autoridades de “acogimiento sistemático de todas las fuentes válidas, de origen
local o transfronterizo que busquen reconocerlo y reforzarlo.” Por lo tanto, el
artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO vulnera todas las normas constitucionales
mencionadas cuando le asigna un mero carácter supletivo a los convenios
internacionales del trabajo, puesto que “priva al ordenamiento jurídico de toda
la potencia de los aportes provenientes del ámbito internacional (...) En la
práctica (...) los apartes atacados dentro de la citada norma del CÓDIGO
SUSTANTIVO DEL TRABAJO devalúan el trabajo como principio y derecho del Estado
colombiano. Dentro de cualquier ordenamiento jurídico, los valores y principios
que constituyen los cimientos del Estado, no pueden ser ignorados, minimizados
o trivializados por la legislación. Esos valores y principios tienen, a
fortiori, que ser acogidos por ella, con todo su vigor, y constituir
parámetros obligatorios en la  labor judicial.”
-
Violación del artículo 9 de la Constitución.
Precisa que este artículo determina que las relaciones internacionales de
Colombia se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia. Anota que la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados incorpora los principios del pacta sunt servanda
y de la buena fe (art. 26) y la obligación de los Estados de no apoyarse en
normas de su derecho interno, contrarias a lo dispuesto en los tratados, para
justificar su incumplimiento (art. 27). Anota que este último deber obliga al
Estado a “no mantener disposiciones en su ordenamiento que puedan ser
contrarias a tales instrumentos.”
Agrega que los tratados internacionales imponen a los Estados las
obligaciones de respetar, proteger y cumplir sus normas y que estas
obligaciones comportan exigencias de conducta y de resultados para el Estado.
De allí deduce que “dentro de la obligación genérica de cumplir y, dentro de
ella, la específica de obtener un resultado, se impone al Estado, entre otras
acciones, adoptar las medidas legislativas necesarias para lograr la plena
efectividad de los derechos contenidos en los tratados internacionales,
mediante la adecuación de su ordenamiento interno con el objetivo y las
disposiciones del respectivo instrumento internacional.” Por consiguiente,
considera que la expresión demandada del artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL
TRABAJO deja al Estado colombiano como transgresor de los principios de la
Convención de Viena y de las obligaciones establecidas por la doctrina
internacional para los Estados que han ratificado un tratado, con lo cual se
vulneraría el artículo 9 de la Constitución.
Con fundamento en todo lo anterior, el actor solicita que la Corte
declare la inconstitucionalidad de la expresión “los convenios”, contenida en
el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, “por constituir una
transgresión objetiva y verificable a lo que manda la Constitución, al
reconocer sólo carácter de derecho supletorio a normas que, según ésta,
constituyen derecho sustancial y tienen, por tanto, plena fuerza vinculante
interna.”
IV. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
El apoderado del Ministerio de la Protección Social, Jorge Ernesto
Angarita Rodríguez, defendió la constitucionalidad de la norma demandada.
Expone que en materia de “tratados internacionales ratificados por
Colombia debe hacerse precisión sobre los relacionados en trabajo y en derechos
humanos que prohíben su limitación en los estados de excepción, toda vez que
los primeros hacen parte de la legislación interna (inciso 4, art. 53 de la
C.P.) y los segundos prevalecen en el orden interno (art. 93 de la C.P.),
fundamento suficiente para que estos últimos sean considerados por la Corte
Constitucional parte integrante del bloque de constitucionalidad.”
Con base en lo
anterior, y haciendo referencia a la sentencia T-568 de 1999, expresa:
“(...) existe una clara diferencia a nivel jerárquico entre los
tratados que reconocen derechos humanos y que impiden su limitación en estados
de excepción y los de trabajo, toda vez que estos una vez ratificados hacen
parte de la legislación interna al margen de la Constitución, mientras que
aquellos tienen una prevalencia respecto de la Constitución...
“Así las cosas, yerra el demandante al decir con base en la teoría
monista de los  tratados internacionales ratificados por Colombia, que se
deberá aplicar de manera directa los mismos sobre las demás normas de derecho
interno, por cuanto la teoría monista lo que permite es que los tratados
ingresen al derecho interno formando una unidad normativa que en todo caso no
podrá serlo en desmedro del derecho escrito que emana de nuestras
instituciones, al cual deberán acudir de manera directa los jueces de la
República (...), a excepción de los tratados que hacen parte del bloque de
constitucionalidad por prevalecer en el orden interno.
“Respecto de los derechos laborales cabe señalar que
internacionalmente son considerados como derechos humanos, lo cual no implica
que todo Estado deba otorgarles el mismo tratamiento, es decir, que debe
verificarse en cada tratado la integridad del mismo acogida por el Estado
parte, en este caso Colombia, aunado a las reservas del caso que se hayan
plasmado, así como también el impedimento del mismo en los estados de
excepción, todo esto a fin de saber si hace parte o no del bloque de
constitucionalidad...”
A continuación
manifiesta que, de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución, los jueces
están sometidos al imperio de la ley, concepto este último que la
jurisprudencia de la Corte ha hecho equivalente a las expresiones “marco
jurídico” y “ordenamiento jurídico”, tal como lo dispuso en la sentencia C-486
de 1993. De allí que afirme:
“De manera concluyente se debe señalar que (...) los tratados
internacionales ratificados por Colombia de carácter laboral pertenecen a un
aparte integrante del orden jurídico interno, igualmente no dejan de tener una
aplicabilidad por parte del juez, de manera supletiva, a manera de cubrir el
vacío de la ley en caso de no existir norma exacta aplicable en un caso
concreto. Esto sin dejar de tener en cuenta que el Código Sustantivo del
Trabajo impide la aplicación de normas vigentes del trabajo en desmedro del
trabajador (principio de favorabilidad –inciso 2, art. 53 de la C.P. y artículo
29 C.S.T.)
“Es claro, entonces, que los tratados en comento conforme a lo
dispuesto en el inciso 4º, art. 53 de la Constitución, forman parte de la
legislación interna una vez son ratificados por Colombia, pero que bajo una
interpretación armónica de la Constitución con el artículo 230 de la misma, no
queda duda que, siendo el Código Sustantivo del Trabajo el que regula las
relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de
derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares (art. 3 C.S.T.) deberá
aplicarse de manera primaria, y sólo de manera subsidiaria se acudirá a los
criterios auxiliares a que hace referencia el artículo demandado, dentro de
ellos los tratados internacionales de trabajo ratificados por Colombia, del
cual se excluyen los tratados internacionales ratificados por Colombia, que
reconocen derechos humanos y que impiden su limitación en estados de excepción
por considerarse parte del bloque de constitucionalidad.
“(...)
“Una vez estando vigente un tratado, ajustado a la Constitución y
existiendo una norma de orden interno aplicable al caso concreto, sólo habría
lugar a excepcionar su aplicación en aras de un tratado, con ocasión de la
favorabilidad del trabajador (...) o en aplicación del bloque de
constitucionalidad
“A contrario sensu, estando vigente un tratado, ajustado a la
Constitución y no existiendo una norma de orden interno aplicable al caso
concreto, se deberá apelar al respectivo tratado debidamente ratificado, aunado
a los criterios auxiliares a que hace referencia el artículo 19, con o sin
consideración de las dos razones expresadas, dependiendo el caso.”
Por todo lo
anterior, considera que el demandante realiza un examen constitucional errado,
“sin atender a una interpretación armónica de la Constitución Política”, y, en
consecuencia, solicita que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada.
2. INTERVENCIÓN
DEL COLEGIO DE JUECES Y FISCALES DE ANTIOQUIA
El ciudadano
Juan Carlos Higuita Cadavid, coordinador del Comité de Estudios Políticos y
Legislativos del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia intervino dentro del
proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En el escrito
se afirma:
“(...) dicho artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO se
constituyó en un avance cuando fue emitido en vigencia de la Constitución de
1886, por cuanto permitió aplicar beneficios laborales en materia de protección
a la maternidad, auxilio sindical y reintegro, entre otros eventos, siempre que
los convenios adoptados por la organización y las conferencias internacionales
del trabajo estuvieran ratificados.
“Hoy día, vigencia de la Constitución de 1991, dicha norma no ha
perdido vigencia a pesar que los CONVENIOS  a que hace referencia la norma
demandada ya fueron ratificados por Colombia, y por tanto se convirtieron en
legislación vigente y aplicable de manera directa y no supletoria.
“Y consideramos que es así por cuanto ello no implica de manera
definitiva que nuestro país no vaya a adoptar otros convenios con las
organización y las conferencias internacionales del trabajo, de tal manera que
antes de ser ratificados no puedan ser aplicados como pautas interpretativas
supletorias tal como lo indica el referido art. 19 del CST, en tal sentido es
perfectamente  viable la posibilidad de que la expresión ‘los convenios’ aún
continúe en el lugar que aparece en la norma demandada, porque ellos no se
agotan con los ya ratificados.”
Por consiguiente, el interviniente manifiesta su desacuerdo con la
solicitud de inconstitucionalidad elevada por el demandante, por cuanto
considera que la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del
CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO “no está haciendo referencia a los ya ratificados
por Colombia y que ahora son legislación interna, sino a los convenios que se
adopten en un futuro por la organización y las conferencias internacionales del
trabajo con Colombia; excluir esta palabra dejaría sin piso la posibilidad de
que sean aplicados en nuestro país, antes de que sean ratificados  y de tal
forma convertidos en derecho sustancial aplicable.”
3. INTERVENCIÓN DE LA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El ciudadano
Ricardo Abello Galvis intervino en el proceso en nombre de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario para abogar por la declaración de
exequibilidad condicionada de la norma.
Expone el
interviniente que, de acuerdo con las Convenciones de Viena sobre el Derecho de
los Tratados – las Convenciones de 1969 y 1986 -, de los tratados surgen dos
tipos de obligaciones para los Estados. Así, si un Estado ha suscrito un
tratado no debe realizar actos que vayan en contra de su objeto, es decir, en
este caso tiene una obligación de “no hacer” frente al mismo. De otra parte, si
un Estado ya ha ratificado un convenio tiene que  cumplir con sus
disposiciones, lo que significa que en este caso surge para el Estado una
obligación de hacer.
Luego,
manifiesta su desacuerdo con lo manifestado por el actor acerca de que, por
obra de la norma demandada, Colombia transgrede los principios del derecho
internacional. Ello, por cuanto “hoy en día el Juez debe aplicar TODOS los
tratados internacionales que se encuentren ratificados al ser parte del
ordenamiento jurídico interno por vía de su ley aprobatoria. No podemos
confundir la jerarquía de un tratado con su aplicabilidad.// En efecto, el
hecho de que el artículo 93 de la Carta Política establezca que los tratados de
derechos humanos debidamente ratificados por Colombia y que no pueden ser
limitados en estados de excepción tengan rango constitucional, no implica de
ninguna forma que los tratados en materia laboral que  no cumplan con estos
parámetros no deban ser aplicados por los Jueces de la República como una  ley,
no como norma constitucional.”
Volviendo a los
tipos de obligaciones que surgen para los Estados a partir de los tratados,
afirma que “si lo que busca la norma demandada es aplicar un tratado que ha
sido ratificado por Colombia, nos encontraríamos frente a una norma que se
encuentra obsoleta frente a la Constitución Política, caso en el que el
artículo 19 del C.S.T. debe ser considerado parcialmente inexequible...”
Aclara, sin embargo, que “si el objeto y fin de la norma en mención es aplicar
fuentes del derecho internacional en el derecho interno, el artículo 19 no
tendría por qué ser declarado inconstitucional.”
Al respecto
manifiesta que si el artículo 19 del C.S.T. tiene por fin dar cumplimiento a lo
dispuesto por el artículo 9 de la Constitución - que prescribe que “[l]as
relaciones exteriores del Estado se fundamentan en  (...) el reconocimiento de
los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia” -, y de esta
manera persigue “aplicar los principios generales del derecho que se encuentren
plasmados en diferentes tratados en materia laboral, no vemos por qué este
artículo debe ser declarado inconstitucional por la Corte. Lo anterior siempre
y cuando esta aplicación se haga en el interregno entre la suscripción y la
ratificación del tratado y sea indispensable para evitar que el Estado incurra
en responsabilidad internacional por ir en contra del objeto y fin del
tratado.”
De esta manera
concluye:
“1. Si aplicamos en forma exegética la Constitución en relación con
el artículo 19 del C.S.T., debemos concluir que se debe declarar parcialmente
inconstitucional  el artículo demandado, ya que su aplicación se restringía en
forma exclusiva a los tratados que regularan temas laborales que se encontraban
debidamente ratificados por Colombia
2. Pero si, por el contrario, partimos de la evolución normativa y
de la evolución de la interpretación del Derecho, el art. 19 del C.S.T. debe
ser declarado Exequible para poder aplicar los principios generales del derecho
que se encuentren en los tratados que regulen temas laborales y que hayan sido SUSCRITOS
por Colombia y que AÚN NO HAYAN SIDO RATIFICADOS por el Presidente.
Así Colombia estaría dando cumplimiento a sus obligaciones internacionales,
aplicando los principios  Pacta Sunt Servanda y buena fe. Es claro que
la aplicación de estos principios se haría con el propósito de no violar el
tratado al realizar actos que atenten contra el objeto y fin del mismo y sólo
se cumpliría con el mismo en el interregno entre la suscripción y la
ratificación.”
4.
INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS DE LA UNIVERSIDAD
DE ANTIOQUIA
La
coordinadora del área laboral de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de
la Universidad de Antioquia, María Rocío Bedoya Bedoya, participó dentro del
proceso para solicitar la declaración de inexequibilidad de la norma demandada,
puesto que el hecho de que los convenios estén ratificados hace que ellos sean
normas “de aplicación inmediata que hacen parte de la legislación interna como
derecho sustancial, con plena fuerza vinculante.”
La
interviniente formula inicialmente algunas precisiones conceptuales acerca del
derecho internacional público y los derechos humanos. Luego, se refiere a las
relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno de los Estados,
para afirmar que la importancia de su análisis radica “en el hecho de que la
eficacia real del primero depende en muy amplia medida de la fidelidad con que
los derechos nacionales se conformen a las normas internacionales y les den
efecto.” Los destinatarios por excelencia del derecho internacional son los
Estados. A ellos les corresponde acatar y cumplir los convenios
internacionales, a través de sus ramas del Poder Público. Por eso, es esencial
“que el derecho nacional facilite el cumplimiento del derecho internacional y
más aún que, en caso de conflicto, el derecho del Estado no sea obstáculo para
la observancia de las normas internacionales. Porque hay que tener en cuenta
que el derecho internacional no se aplica únicamente en el ámbito externo,
también ha de observarse en el interior de los Estados, es decir, en las
relaciones entre los Estados y los particulares sometidos a su jurisdicción;
particulares que pueden incluso exigir judicialmente el respeto del derecho
internacional. Es en este último plano donde cobra mayor importancia el
problema de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho
interno.” Anota además,  que dado que el derecho internacional carece de
órganos propios para exigir el cumplimiento de sus disposiciones, esta tarea le
corresponde a los órganos internos de los Estados, lo que explica la
importancia de estos últimos para el derecho internacional.
Después de
referirse a las posiciones monista y dualista en el campo del derecho
internacional, menciona que el derecho internacional positivo deja a los mismos
Estados decidir qué postura asumen al respecto. Ello a pesar de que desde el
punto de vista del derecho internacional es él el que prevalece en caso de
conflicto con el derecho interno, pues el artículo 27 de la Convención de Viena
dispone que “un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación del incumplimiento de los tratados...”
Manifiesta que
el tipo de reconocimiento del derecho internacional que hacen los distintos
Estados depende de si se trata del Derecho Internacional consuetudinario, del
Derecho internacional derivado de los tratados o del derecho institucional
internacional emanado de las organizaciones internacionales. En relación con el
derecho internacional que surge de los tratados expresa que en la mayoría de
los Estados  el derecho constitucional no establece su adopción automática,
sino que su integración en el derecho interno se verifica mediante un
procedimiento especial de recepción, “que más que a la consideraciones teóricas
de las doctrinas dualistas obedece a las exigencias de la técnica
constitucional de la separación de poderes...”
Luego, al
referirse a los tratados internacionales de derechos humanos y al artículo 93
de la Carta explica: “Del análisis de esta norma [el artículo 93 de la
Constitución] se infiere que los convenios internacionales sobre derechos
humanos han alcanzado la categoría de derecho consuetudinario internacional,
debiéndose adoptar en Colombia automáticamente dichas normas, proclamando
además la superioridad del Derecho Internacional General sobre el derecho
interno, siempre y cuando se trate de tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconozcan derechos humanos y que prohíban su
limitación los estados de excepción. En tales casos deben prevalecer en el
orden interno. Lo que significa que este queda subordinado al primero; y lo que
es más importante desde el punto de vista práctico: la norma internacional  no
necesitaría de ninguna especie de acto de recepción para se aplicada en el
ordenamiento interno colombiano y prevalecería sobre éste en caso de
conflicto.”
Manifiesta
entonces “los convenios internacionales fueron incluidos en nuestra Carta
política bajo la concepción monista”, afirmación que sustenta con distintos
apartes de la sentencia C-225 de 1995 referidos al bloque de
constitucionalidad.
Concluye así:
“En suma, los artículos 53-4 y 93 y 94 de la Constitución Política
de Colombia constituyen el fundamento jurídico que nos abre la puerta para que
el Derecho internacional en Colombia sea considerado (...) como fuente
principal de aplicación inmediata, con fundamento básicamente en que la Carta
Política de 1991 adoptó la concepción monista (ver art. 53.4); en materia de
tratados y convenios internacionales  sobre derechos humanos concedió
prevalencia a estas normas internacionales sobre el orden interno (ver art.
93); fue un poco más lejos al incorporar a la Carta Política todos los derechos
y garantías inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en
la Constitución y en los convenios internacionales vigentes (ver art. 94);
mediante algunas sentencias de constitucionalidad la Corte Constitucional ha
integrado dichos convenios internacionales  al bloque de constitucionalidad
(ver sentencias C-225 de 1995 y T-568 de 1999), lo que sin duda les refiere (a
los convenios) el carácter de fuerza principal en el ordenamiento jurídico
colombiano, razones por las cuales son hay duda de que la expresión demandada
prevista en el artículo 19 del C.S.T. resulta inconstitucional a la luz de la
nueva Constitución Política de 1991 y de los desarrollos que de ella ha
realizado esta Corte Constitucional  en algunos fallos.”
5. INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA
COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA
El
ciudadano Rafael Forero Contreras intervino en el proceso, en nombre y
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Concuerda con el actor en que
el texto acusado vulnera la Constitución. Dice al respecto que “[l]a redacción
del artículo atacado corresponde al querer de la antigua Constitución; la
redacción del artículo mencionado no se compadece con el desarrollo del derecho
internacional social ni de los tratados que en materias laborales y sociales se
citan en esta demanda (...)// También estimamos que es menester acompasar
nuestro desarrollo legal, normativo, jurisprudencial y doctrinario con la
nuevas realidades del derecho que afrontan las órbitas de lo supranacional
dentro de una sana política de cooperación y crecimiento, puesto que las normas
internacionales del trabajo apuntan a una adecuación, más que a una
estandarización normativa general.”
De ora parte,
expresa que “para todos es claro que las recomendaciones de la OIT no son
sujeto de ratificación por los Parlamentos Nacionales de los países miembros,
limitándose la fuerza de su aplicación a un consejo de autoridad competente.
En efecto, ni las recomendaciones ni los convenios que no se encuentran
ratificados tienen poder vinculante; pero es claro, y la H. Corte
Constitucional lo ha manifestado en diversas oportunidades, que su sentido y
alcance no es otro que el querer de la colectividad y un deber ser que deslinda
la mera subjetividad para arrimarnos a lo deseable y deseado, como quiera que
se trata de los mínimos apetecibles dentro de los postulados de la justicia
social, la equidad, entre otros.”
Lo anterior le
sirve de sustento para solicitar que, en relación con el artículo 19 acusado,
se declare la inconstitucionalidad “no sólo de la expresión los “convenios”
citada en la corrección a la demanda, sino también [de la expresión] las “recomendaciones
adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”,
puesto que estas últimas no entran en la esfera de lo ratificable, por mandato
de la misma OIT, del Derecho Internacional Público, así como tampoco estimamos
de recibo mantener un texto legislativo en lo sustantivo laboral que relegue a
la condición de aplicación supletoria los tratados, convenios, pactos y
diversos documentos sociales y laborales ratificados por Colombia.”
6.
INTERVENCIÓN DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE COLOMBIA – ANDI
El
representante legal de la ANDI, Luis Carlos Villegas Echeverri, participó
dentro del proceso y solicitó que la norma demandada fuera declarada exequible
“en el entendido de que únicamente son normas de aplicación supletoria los
Convenios de la OIT que no han sido debidamente ratificados por Colombia.”
Expresa que
la norma acusada puede ser interpretada, por lo menos, de dos formas: i) que
todos los convenios de la OIT, incluidos los ratificados por Colombia, son
normas de aplicación supletoria en materia laboral; y ii) que todos los
convenios de la OIT que no han sido ratificados por el país son normas de
aplicación supletoria, dado que los ya ratificados hacen parte del ordenamiento
interno. Anota que la primera interpretación no se ajusta a la  Constitución,
dado que el artículo 53 de la misma dispone que los convenios internacionales
de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. En
cambio, considera que la segunda lectura de la norma sí está en armonía con lo
dispuesto por la Constitución, y especialmente, con el artículo 53. Esta
interpretación debe entonces conducir a la declaración de constitucionalidad de
la norma, en virtud del principio de conservación del derecho.
7.
INTERVENCIÓN DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEMOCRÁTICOS – CGTD
El Secretario
General de la CGTD, Julio Roberto Gómez Esguerra, intervino dentro del proceso
para solicitar que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada y de
otras más del mismo artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo.
Expone que,
al tenor del artículo 53 de la Constitución, “los Convenios Internacionales del
Trabajo, debidamente ratificados por el Gobierno   colombiano, pasan a integrar
el bloque de constitucionalidad, y, en esa medida, hacen parte integrante de la
misma, es decir, adquieren carácter superior, que no puede ser desconocido por
una ley ordinaria, menos dejándolos como de aplicación supletoria para cuando
no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido.”
Menciona que
la Convención de Viena contempla el principio del Pacta Sunt Servanda,
“es decir que los Estados no pueden incumplir las normas de carácter
internacional so pretexto de aplicar una norma de estirpe interna.” Anota que
si no se declara la inconstitucionalidad de la norma acusada se daría lugar a
muchos despropósitos, “como por ejemplo que una norma consagre una limitación
al derecho a la libertad sindical y desplace la aplicación del Convenio 87 de
la OIT a carácter supletorio, así como el Convenio 95 que protege el salario y
podría rebajarse el ingreso de los trabajadores a pesar de la existencia del
convenio y la debida ratificación y su supremacía sobre las normas ordinarias.”
Por todo lo
anterior, solicita que se declara la inconstitucionalidad de la expresión “los
convenios”. Además, considera que también se debe declarar la inexequibilidad
de las frases “cuando no haya norma exactamente aplicable  al caso
controvertido...” y “(...) adoptados por la organización y las conferencias
internacionales del trabajo”, para que no haya posibilidad de que se pueda
considerar que los instrumentos internacionales del trabajo tienen carácter
supletorio, en perjuicio del bloque de constitucionalidad que integran los
convenios de trabajo de la OIT.
8.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN COLOMBIANA DE JURISTAS
Carlos
Rodríguez Mejía y Natalia López Ortiz participaron dentro del proceso, en
representación de la Comisión Colombiana de Juristas. Afirman que la expresión
demandada debe ser declarada inexequible. Además solicitan que la Corte amplíe
el objeto de análisis dentro del proceso para lo cual habría de declarar que
existe unidad normativa entre la expresión demandada y la frase que la sigue a
continuación, que reza: “y recomendaciones adoptadas por la organización y las
conferencias internacionales del trabajo.” Con respecto a esta frase, los
intervinientes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la expresión
“la organización y”.
En relación
con la solicitud de que se declare la unidad normativa con la frase anotada
manifiestan que “[l]os convenios internacionales del trabajo y las
recomendaciones de los órganos de control están íntimamente ligados, y un
estudio respecto de la constitucionalidad de aquellos no puede omitir un
pronunciamiento respecto de la obligatoriedad de éstas. Ese tipo de
recomendaciones (las de los órganos de control) nacen de las obligaciones
contenidas en los convenios, y a su vez los convenios necesitan de las
recomendaciones para exigir a los Estados el cumplimiento de sus obligaciones
en casos concretos.” Fundamentan su petición en lo dispuesto en la Sentencia
C-320 de 1997.
Concuerdan
con el demandante en que los artículos 53 y 93 de la Constitución disponen que
los convenios y los tratados internacionales ratificados por Colombia “que
reconocen, desarrollan o establecen mecanismos para la garantía de los derechos
humanos tienen fuerza vinculante en el orden interno; contienen normas
jurídicas que deben ser cumplidas por el Estado y los particulares.” Al
respecto refieren que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-225 de 1995,
formuló la figura del bloque de constitucionalidad, a través de la cual se
precisa la relación entre los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia y la Constitución.
En relación
con los tratados atinentes al derecho al trabajo expresan:
“En cuanto a los derechos humanos relacionados con el trabajo, la
Corte Constitucional señaló expresamente en la sentencia T-568 de 1999 que
hacen parte del bloque de constitucionalidad la constitución de la OIT y los Convenios
87 y 98 sobre libertad sindical y los artículos pertinentes de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana de Derecho
Humanos. Y concluyó que la interpretación y aplicación de los derechos
laborales en Colombia debe consistir en la integración de las normas
constitucionales y los tratados internacionales ratificados sobre la materia.
De conformidad con lo anterior, no queda duda alguna respecto de que los
convenios son norma principal y no supletoria.”
De allí deducen que la expresión demandada es claramente
inconstitucional, razón por la cual solicitan que así sea declarado.
A renglón seguido, los intervinientes exponen que existen también
“obligaciones de derecho internacional imperativo o de ius cogens, que
el Estado colombiano no puede desconocer bajo ninguna circunstancia.” En este
punto mencionan que en la “Declaración de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento”, aprobada en 1998 por la
Conferencia de la OIT,  se precisa “el compromiso de los Estados miembros de
respetar esos principios y derechos aun cuando no hayan ratificado los
convenios que los consagran.” Esos principios, contemplados en el artículo 2
son: i) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva; ii) la eliminación de todas las
formas de trabajo forzoso u obligatorio; iii) la abolición efectiva del trabajo
infantil;  y iv) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y
ocupación.”
Anotan que la mencionada Declaración tuvo como antecedente la Cumbre
Social Mundial de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social, realizada en
Copenhague, en 1995,  en la que los delegados acordaron proteger los derechos
básicos de los trabajadores.
En el tercer acápite de su escrito, los representantes de la
Comisión anotan que la OIT “produce, a través de dos de sus órganos, dos tipos
de recomendaciones: la Conferencia Internacional del Trabajo adopta
instrumentos normativos (convenios y recomendaciones), y el Consejo de
Administración adopta las recomendaciones que somete a su consideración el
Comité de Libertad, órgano de control de la OIT.”
Las primeras recomendaciones no “tienen un carácter vinculante, y
así lo determina la Conferencia misma desde el momento de su expedición.” En
relación con las recomendaciones que emanan del Consejo de Administración, con
base en la sugerencia formulada por el Comité de Libertad Sindical, expresan
que ellas “resultan de la evaluación que hace la OIT del cumplimiento de algún
Estado respecto de sus obligaciones en materia de derecho del trabajo. Ponen de
manifiesto el incumplimiento de un Estado y lo instan a cumplir. Su obligatoriedad
es clara, puesto que la fuente de esas recomendaciones son los convenios, que
constituyen normas de obligatorio cumplimiento. En Colombia no puede haber
ninguna duda respecto de la obligatoriedad de dichas recomendaciones, en la
medida en que los convenios hacen parte de nuestra legislación.”
Manifiestan que en la Sentencia T-603 de 2003 la Corte
Constitucional estableció la diferencia entre los dos tipos de recomendaciones
e hizo explícita la obligatoriedad de las emanadas de los órganos de control de
la OIT.
Con base en lo anterior, afirman que el artículo 19 del C.S.T. hace
referencia a los dos tipos de recomendaciones y que, dado el carácter
obligatorio de las recomendaciones formuladas por los órganos de control de la
OIT, como lo ha expresado la misma Corte, debe declararse la inexequibilidad de
la expresión “la organización y.” Dicen los intervinientes:
“Teniendo en cuenta lo anterior, considerar las recomendaciones de
los órganos de control de la OIT como normas supletorias resulta contrario a la
Constitución Política. La obligatoriedad los convenios de la OIT implica que
los pronunciamientos por medio de los cuales se exige el cumplimiento de las
obligaciones contenidas en estos convenios tengan un carácter vinculante. La
consagración constitucional de la obligatoriedad de los tratados y convenios, a
partir de los artículos 53 y 93 de la Carta, confiere a los pronunciamientos de
los órganos de control previstos en esos mismos tratados o convenios un
carácter vinculante. Por otra parte, el derecho de los tratados (...) obliga a
los Estados parte a cumplir con las obligaciones contenidas en ellos. Así lo ha
entendido la Corte Constitucional al reiterar la obligatoriedad de las
recomendaciones de los órganos de control de la OIT.”
9.
INTERVENCIÓN DE LA ESCUELA NACIONAL SINDICAL
El director
de la Escuela Nacional Sindical, Luis Norberto Ríos Navarro, intervino dentro
del proceso para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad.
Manifiesta
que a partir de 1991 “se consolidó el proceso de internacionalización y
constitucionalización del derecho social en Colombia, aunque no fue sino a
partir del año de 1995 que la Corte Constitucional adoptó sin equívocos el
concepto de bloque de constitucionalidad (...) como un mecanismo jurídico de
incorporación de la normatividad internacional de los derechos humanos.” Agrega
que los parámetros de adopción de las normas internacionales en el derecho
interno lo fijan los artículos 9, 93, 94, 214-2, 53 y 102 de la Constitución.
Menciona que
la Corte Constitucional, en sus sentencias T-568 de 1999 y C-567 de 2000, “ha
concluido que los convenios de la OIT hacen parte también del bloque de
constitucionalidad (...) dado que los convenios internacionales del trabajo
reconocen derechos laborales (que son verdaderos derechos humanos) que no
pueden ser suspendidos en estados de excepción, y conforme al artículo 93 de la
Constitución tienen jerarquía constitucional.”
Considera que
“uno de los avances más significativos de la Constitución de 1991 fue
establecer con toda claridad y total precisión que los Convenios en materia
laboral forman parte de la legislación interna (art. 53) adicionalmente, y por
ello, los jueces de la república están obligados a tenerlos en cuenta y
aplicarlos cuando sea pertinente (art. 230 CP) de forma principal y no
simplemente supletoria como lo indica el artículo 19 del C.S.T.”
Añade que la
mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos no precisan
cómo deben ser incorporados a los ordenamientos internos y que el derecho
internacional le permite a cada Estado que diseñe los mecanismos propios para
ello. De todas formas, plantea, los Estados que ratifican los tratados
internacionales deben tener en cuenta el principio del pacta sunt servanda
y el que prohíbe a las partes invocar disposiciones de su derecho interno para
justificar el incumplimiento de sus obligaciones internacionales (arts. 26 y 27
de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados), al igual que su
obligación de asegurar que la organización o  la legislación local prevea
mecanismos efectivos de protección de los derechos consagrados en los
instrumentos.”
En relación
con los convenios de la OIT expone:
“(...) el valor normativo de los convenios internacionales del
trabajo adoptados por la OIT debe apreciarse en dos dimensiones: una, la de los
convenios que consagran principios y derechos fundamentales, y otra la del
resto de convenios internacionales del trabajo...
“La declaración de principios y derechos fundamentales en el trabajo
adoptada por la 86 Conferencia Internacional del Trabajo de OIT en 1988 destacó
como principios y derechos fundamentales los relativos a:
a)
La libertad de asociación y la libertad sindical
y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, consagrados
en los convenios 87 y 98;
b)
La eliminación de todas las formas de trabajo
forzoso u obligatorio, consagrado en los convenios 29 y 105;
c)
La abolición efectiva del trabajo infantil,
consagrado en los convenios 100 y 111;
d)
La eliminación de la discriminación en materia
de empleo y ocupación, consagrado en los convenios 100 y 111.
“Estos se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico como lo señala
el artículo 93 de la Constitución Política, esto, es prevalecen en el orden
interno haciendo parte del bloque de constitucionalidad.
“Y el resto de convenios internacionales del trabajo se incorporan a
nuestro ordenamiento jurídico como lo señala el artículo 53 de la Constitución
Política, esto es, hacen parte de la legislación interna.”
Por lo tanto,
su conclusión es la siguiente:
“Es lógica la argumentación del demandante que pide se (...) declare
la inexequibilidad de la expresión contenida en el artículo 19 del C.S.T.
(...), pues bajo la teoría dualista y la Constitución de 1886 esto era posible
sin romper el principio de integralidad y unidad del sistema jurídico; pero
después de 1991, la Corte Constitucional, interpretando a la luz de los nuevos
principios y valores constitucionales y respetando la doctrina sobre el bloque
de constitucionalidad creada por ella misma, no puede hacer otra cosa que
declarar inexequible la expresión demandada.
“Por tanto, asiste la razón a quien demanda la expresión contenida
en el artículo 19 del C.S.T. ‘los convenios adoptados por la organización internacional
del trabajo...’, en tanto estos se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico
como verdaderas normas jurídicas aplicables, unas, las que consagran principios
y derechos fundamentales, como normas de rango constitucional, y las otras,
como parte de la legislación interna. Así las cosas, no podría en ningún caso
considerarse a los convenios adoptados por la organización internacional del
trabajo como norma de aplicación supletoria cuando no exista otra norma
aplicable.”
10.
INTERVENCIÓN DE LOS CIUDADANOS EDGAR HERNÁN FUENTES CONTRERAS Y DIANA CAROLINA
VÉLEZ POSADA
Los
ciudadanos Edgar Hernán Fuentes Contreras y Diana  Carolina  Vélez Posada
intervinieron en el proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad
condicionada tanto de la expresión demandada como del vocablo
“recomendaciones”, contenido en el mismo artículo 19 del C.S.T.
Exponen que
el interrogante básico en este proceso es el siguiente: “¿Cómo y en qué
circunstancias se insertan en el derecho colombiano las convenciones, recomendaciones
y declaraciones formuladas por la organización y las conferencias
internacionales del trabajo, y en este sentido determinar su fuerza vinculante
en el derecho interno?”
A
continuación se refieren a la figura del bloque de constitucionalidad y a la
sentencia C-225 de 1995, para señalar entonces:
“Entre las disposiciones normativas que se incorporan a la categoría
de la Constitución se encuentran:
. Convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados
(inciso 3 art. 53 C.P.)
.Convenios y tratados internacionales, ratificados por el Congreso,
que reconocen derechos humanos (artículo 93 C.P.)
. Derechos inherentes a la condición humana (artículo
94 C.P.)
. Leyes orgánicas (artículo 151 C.P.)
. Leyes estatutarias (artículos 152-153 C.P.) y
. Leyes de convocatoria a Asamblea Constituyente y Referendo
(artículos 376-378 C.P.)”
Manifiestan
entonces que la rama jurisdiccional colombiana “conforme al artículo 230 de la
Constitución, al estar sometida al imperio de la ley no puede oponerse a la
aplicación de aquellas normas conocidas como disposiciones internacionales, que
ya están dentro del sistema normativo al ser ratificadas por el órgano
legislativo, acorde al artículo 150 numeral 16 de la C.P., concordado con el
artículo 189 numeral 2 de la misma.”
A
continuación se refieren a la distinción planteada por el actor acerca de las
normas autoejecutivas y las normas programáticas. Al respecto mencionan que
“[s]i bien entre los pronunciamientos de la OIT se cuenta con dictámenes
precisos y concretos, una gran parte de ellos tienen como característica
fundamental de su redacción la manifestación de aquello que se conoce en el
ámbito lingüístico y de la filosofía analítica como ‘textura abierta.’ Sin
embargo, dicha consagración de principios y valores, que en ocasiones resultan
asemejarse a aspiraciones o fundamentos programáticos carentes de vinculación
directa, no son, en realidad, una actitud meramente accidental, ya que el fin
dispuesto es abrir un amplio margen de apreciación para los Estados miembros al
momento de su ratificación y que éstos cuenten con la posibilidad de una
interpretación acorde al ordenamiento interno. Resultan, de esta forma, como
directrices que adquieren una ‘libertad’ en la interpretación para el logro de
la efectividad real de los derechos fundamentales.”
Aclaran que
en el sistema jurídico colombiano existen por lo menos dos casos “que se
acercan al modelo formulativo que poseen los pronunciamientos de la OIT: las
leyes cuadro y la disposiciones constitucionales.” Sobre las primeras
manifiestan que ellas se limitan a crear las reglas generales, mientras que los
aspectos normativos restantes son confiados al Ejecutivo, quien los desarrolla
a través de decretos reglamentarios ampliados.” Sobre las segundas exponen que
“la optimización de los principios y de los derechos fundamentales, bajo la
estructura de la eficacia, ha creado, como bien lo ha reiterado la Corte
Constitucional, una nueva relación entre derechos fundamentales., principios y
jueces, en la cual el logro de la eficacia de los derechos esta dada por el
otorgamiento, de manera prioritaria, al juez, y no ya a la administración o al
legislador de la responsabilidad de que ellos sean aplicados (...) es innegable
que con la Constitución de 1991 los derechos son aquello que los jueces dictan
a través de la sentencia de tutela.”
Por lo tanto,
afirman:
“a. Queda claro que la ‘textura abierta’ de la normatividad,
incluyendo en ella los convenios ratificados, no es impedimento, en gran parte
de los casos, para la aplicación directa de ella (...), porque en principio las
leyes deben entenderse como auto-aplicativas y sólo excepcionalmente como
programáticas, es decir, inaplicables por necesidad de reglamentación.
“(...)
“d. Las Leyes Aprobatorias de Tratados o Convenios Internacionales
comparten la característica de generalidad a los cuales las leyes marco se
hacen acreedoras. En este sentido, la potestad reglamentaria estaría en cabeza
del Presidente de la República, conforme al artículo 189 numeral 11 de la
Constitución Nacional, cuando la normatividad allí transcrita tenga carácter
programático. Sin embargo, esta afirmación no puede ser confundida con la
pérdida total de  la competencia legislativa, ya que las leyes aprobatorias no
se incluyen en los temas pertenecientes a las leyes cuadro y su carácter
especial al referirse a derechos laborales no pueden ser entregadas sin
restricción al Jefe de Estado. Será, entonces, una legislación compartida en el
sentido que el Primer Mandatario tiene la facultad de desarrollar la ley que
ratifica los pronunciamientos internacionales, pero que el órgano legislativo,
el Congreso, en cualquier momento podrá modificar la aplicación de dicha
normatividad por medio de leyes interpretativas, a las cuales tendrán que
supeditarse los decretos reglamentarios...”
Así,
concluyen que “se puede entender que las expresiones del artículo 19 del C.S.T.
deben ser interpretadas de la siguiente forma:
“a. En cuanto se refiere a los convenios, como fuente
supletoria, serán todos aquellos que no han sido ratificados en materia
laboral, sin que ellos sean necesariamente expedidos por la Organización
Internacional y la Conferencia del Trabajo.
“b. En materia de las recomendaciones, se entenderán que
tienen fuerza vinculante, pese a no existir un procedimiento explícito para su
inserción al derecho interno, cuando lo advertido se refiera a la normatividad
vigente en el país con respecto a la cual se dirigen; mientras, serán fuente
supletoria, en los demás casos restantes.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicitó que se declarara la
exequibilidad de la norma demandada.
Manifiesta la Vista Fiscal que la demanda parte de una
interpretación equivocada de la norma. Afirma que en ningún momento el artículo
19 del Código Sustantivo del Trabajo le desconoce a los convenios
internacionales del trabajo la condición que les reconoce la Constitución. Este
artículo persigue simplemente llenar las lagunas que se presentan en la ley, a
través de la aplicación de los convenios internacionales del trabajo a
situaciones análogas a las que ellos regulan. Dice así.
“Tal enfoque sería válido si la norma impugnada desconociera
explícita o implícitamente la condición que ahora la Constitución le reconoce a
los convenios internacionales del trabajo de norma perteneciente a la
legislación interna aplicable a aquellos casos en que la situación a resolver
por el operador jurídico fuera subsumible en ella, esto es, de norma aplicable
al caso controvertido como cualquier norma legal originada en nuestro sistema
legislativo, pero ello no es así.
“En efecto, de la atribución del carácter de norma supletoria a los
convenios internacionales del trabajo no necesariamente se deduce que con ello
el legislador le niegue a tales convenios su condición de norma integrante de
nuestra legislación interna, como tampoco ha de deducirse la negación de esta
condición cuando igual atribución la efectúa el legislador en relación con las
normas legales originadas en el seno de nuestro sistema legislativo, lo  cual
sucede en el primer evento contemplado en el artículo en examen.”
Por lo tanto, considera el representante del Ministerio Público que
“el precepto legal en cuestión constituye precisamente una regla de integración
normativa frente a las probables lagunas que el juez pueda encontrar en la ley
laboral en el desarrollo de su función de aplicarla.” Por ello, asevera que:
“(...) antes que definir el lugar jerárquico que les corresponde a
los convenios internacionales del trabajo en nuestra legislación interna lo
cual es, según el demandante, el designio del legislador en el caso de la norma
acusada junto con la degradación de tales convenios a la condición de norma
supletoria, el auténtico sentido que ostenta la norma acusada es el de
establecer una norma de integración normativa a la cual pueda acudir el
operador jurídico cuando se encuentre ante una situación no prevista con
exactitud en la ley.
“En ese orden de ideas, es de anotar que no es incompatible con el
carácter de la condición de norma integrante de nuestra legislación interna que
la Constitución le atribuye a los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, el que el legislador les haya otorgado a estos
convenios esa otra condición de norma de aplicación supletoria, que no
exclusivamente de norma supletoria como lo sostiene el demandante, toda vez que
estos instrumentos conservan su validez de normas que hacen parte de la
legislación interna y como tales pueden ser utilizadas como normas de
aplicación supletoria ante la ocurrencia del supuesto de hecho ya reseñado: la
falta de norma aplicable al caso concreto.”
Desde esta perspectiva, el Procurador considera que no es pertinente
la referencia a las teorías dualista o monista, “toda vez que el carácter de
regla de integración normativa que ostenta el artículo 19 del Código Sustantivo
del Trabajo en nada afecta la condición de parte integral de la legislación
interna que la Carta Política le ha conferido a los convenios internacionales
del trabajo, es más, a su condición en algunos casos de normas con rango
constitucional (...) Un instrumento internacional de esta naturaleza, se
insiste,  no pierde su condición de norma válida e incluso de carácter
constitucional, por el solo hecho de que el legislador le atribuya la condición
de norma de aplicación supletoria.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Cuestión previa
2. Varios de los intervinientes
solicitan que el pronunciamiento de la Corte se amplíe a otros segmentos del
artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo. Así, el participante en nombre
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia pide que se declare también la
inconstitucionalidad de la expresión “recomendaciones adoptadas por la
organización y las conferencias internacionales del trabajo”; el Secretario
General de la CGTD solicita que el juicio de constitucionalidad se extienda a
las frases “[c]uando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido”
y “adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del
trabajo”; los participantes en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas
consideran  que en el proceso debe estudiarse también la expresión “y
recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias
internacionales del trabajo”; y los ciudadanos Edgar Fuentes y Diana Carolina
Vélez estiman que es necesario ampliar el examen al vocablo “recomendaciones.”
Si bien los planteamientos
mencionados son de gran trascendencia, la Corte considera que el juicio de
constitucionalidad de la expresión “los convenios” no requiere extender el
examen a otros fragmentos del artículo 19 demandado. El artículo 19 regula un
aspecto del tema de las fuentes del derecho laboral, lo cual hace posible
analizar cada fuente de manera separada y autónoma. No existe, por lo tanto,
necesidad de recurrir a la figura de la integración normativa para hacer el estudio
de la expresión demandada. Por ello, no se accederá a la petición de los
intervinientes de ampliar el objeto de análisis de este proceso a otros apartes
del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo. Lo anterior no impide que
otros segmentos del mismo artículo sean posteriormente demandados ante la
Corte, a través de la acción de inconstitucionalidad.
El problema jurídico que se plantea
3. Tanto el actor como la coordinadora del área laboral de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, el
interviniente en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el
Secretario General de la Confederación General de Trabajadores Democráticos,
los participantes en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas y el director
de la Escuela Nacional Sindical abogaron por la declaración de
inconstitucionalidad de la expresión demandada.
Por su parte, en las intervenciones del coordinador del Comité de
Estudios Políticos y Legislativos del Colegio de Jueces y Fiscales de
Antioquia, del delegado de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, del representante legal de la Asociación Nacional de Industriales y de
los ciudadanos Edgar Fuentes y Diana Vélez se solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada de la norma, en el entendido de que la
expresión demandada se refiere únicamente a los convenios internacionales del
trabajo que, a pesar de haber sido suscritos por el Estado colombiano, aún no
han sido ratificados.
Finalmente, la Vista Fiscal y el delegado del Ministerio de la
Protección Social abogan por la declaración de exequibilidad de la norma
acusada.
4. En este proceso se trata de establecer si la expresión “los
convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo
vulnera distintas normas de la Constitución – según el actor, el preámbulo y
los artículos 1, 2, 5, 9, 25,  53, inciso cuarto, 93, 228 y 230 - por cuanto su
incorporación en el mencionado artículo entraña que los mencionados convenios
de la Organización Internacional del Trabajo son normas supletorias, aplicables
únicamente en el caso de que existan vacíos normativos. Por lo tanto, el
problema por resolver se puede sintetizar en la siguiente pregunta: ¿es
contrario a la Constitución - y en especial al preámbulo y a los artículos 1,
2, 5, 9, 25,  53, inciso cuarto, 93, 228 y 230 – que el artículo 19 del Código
Sustantivo del Trabajo establezca que “los convenios” de la Organización
Internacional del Trabajo se aplican de manera supletoria cuando no haya “norma
exactamente aplicable al caso controvertido”?
5. Como se ha expuesto, el delegado del Ministerio de la Protección
Social y el Procurador abogan por la declaración de exequibilidad de la norma
acusada. El primero afirma en su escrito que, conforme al art. 53 de la Carta,
los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia
forman parte de la legislación interna, pero son solamente aplicables en el
caso de que exista un vacío normativo. Aclara, además, que estos convenios no
hacen parte del bloque de constitucionalidad, calidad reservada únicamente a
los tratados de derechos humanos que no pueden ser suspendidos durante los
estados de excepción.
Por su parte, en el concepto del Procurador se expresa que la
inclusión de la expresión “los convenios” dentro del artículo 19 del Código
Sustantivo del Trabajo no significa que se desconozca que los convenios
internacionales del trabajo forman parte de la legislación interna. La norma
persigue fijar una regla de interpretación normativa, de acuerdo con la cual se
recurrirá a los convenios – y a otras fuentes del derecho - en el caso de que
no exista una norma exactamente aplicable al caso controvertido. La creación de
esta regla no significa, de ninguna manera, que los convenios internacionales
del trabajo debidamente ratificados por Colombia no sean, a su vez, parte del
ordenamiento interno. Lo que ocurre es, entonces, que el legislador – tal como
lo hace en ocasiones con respecto a leyes que él mismo expide - quiso
conferirle a estos convenios, de manera expresa, la calidad de normas
supletorias para el caso de que exista un vacío legislativo. Por eso, el
Procurador estima que en este caso no es necesario ocuparse del tema de la
jerarquía normativa de los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados por Colombia.
6. Ahora bien, el mencionado
artículo 19 dispone que cuando no haya norma exactamente aplicable al caso
controvertido se recurrirá a distintas fuentes del derecho. Entre ellas se
encuentran los convenios internacionales del trabajo, “en cuanto no se opongan
a las leyes sociales del país.” De esta norma se derivaría que los convenios
solamente podrían aplicarse en el caso de que su contenido no fuera contrario a
las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a las demás normas de carácter
social. Precisamente esa condición hace evidente la necesidad de ocuparse de la
jerarquía normativa de los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados por Colombia antes de entrar a analizar los argumentos expuestos
por el demandante y los intervinientes. Por eso, a continuación la sentencia
tratará sobre este tema.
La evolución
de la jurisprudencia constitucional acerca del valor de los convenios
internacionales del trabajo en el ordenamiento jurídico colombiano
7. El artículo
53 de la Constitución estableció, en su inciso cuarto, que “[l]os convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la
legislación interna.” Ello condujo a que, desde sus inicios, la Corte
Constitucional se refiriera a estos convenios como parte del ordenamiento
jurídico interno, sin hacer necesariamente referencia a su rango jerárquico.
Así, en la sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que
versó sobre una norma del Decreto 119 de 1.991, que fijaba las escalas de
remuneración en el SENA, se señaló con respecto al Convenio 111:
"El principio constitucional de igualdad de los trabajadores
está desarrollado por el Convenio Internacional del Trabajo número 111
-aprobado por Colombia mediante  la Ley 22 de 1967 y ratificado  en 1969-,
relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dicho Convenio
es pues en Colombia fuente de derecho de  aplicación  directa en virtud del
artículo 53  de la Constitución  Política, al decir: "los Convenios
Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna", cuyo contenido es norma interpretativa de los
derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Carta Fundamental.”[1]
Otro ejemplo de
ello es la sentencia T-418 de 1992, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez, que
resolvió una acción de tutela instaurada contra una empresa por causa de las
medidas que había tomado para desincentivar la afiliación de sus trabajadores a
organizaciones sindicales. En la sentencia se anota: “Según el artículo 53 de
la Carta Política, los convenios internacionales de trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna. Ello es aplicable al
Convenio número 98 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo al
derecho de sindicalización y de negociación colectiva, aprobado por la Ley 27
de 1976 y ratificado por el Gobierno Nacional el 16 de noviembre de 1976, y el
cual contempla las mismas o similares conductas del artículo 354 del C. S. del
T.”
8. En la
sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se realizó el examen
de constitucionalidad de la ley 171 de 1994, que aprobó el Protocolo II
Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949.  La sentencia se ocupó de definir
en qué consistía el mandato del art. 93 de la Constitución, que establece la
prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales ratificados por
el Congreso que reconocieran los derechos humanos y prohibieran su limitación
en los estados de excepción. La cuestión era, entonces, “¿cómo armonizar (...)
el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende supremacía en
el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con
el artículo 4º [de la Constitución] que establece la supremacía no de los
tratados sino de la Constitución?”
Para ello
recurrió a la noción del bloque de constitucionalidad, originaria del derecho
francés, en los siguientes términos:
“Como vemos, el bloque de constitucionalidad está compuesto por
aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del
texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de
constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados
a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución.
Son pues verdaderos  principios y reglas de valor constitucional, esto es, son
normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces
contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado
constitucional stricto sensu.
“En tales circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la
Vista Fiscal en que el único sentido razonable que se puede conferir a la
noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario (CP arts 93 y 214 numeral 2º) es que éstos forman con
el resto del texto constitucional un "bloque de constitucionalidad",
cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente
el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas (CP art.
4º), con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen
los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción (CP
art. 93).”
9. La noción del bloque de constitucionalidad ha sido objeto de
distintas precisiones y diferenciaciones por parte de la jurisprudencia de esta
Corporación. De esta forma, en la sentencia C-358 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz - que, entre otros puntos, resolvió una demanda contra un
artículo del Código Penal Militar de aquel entonces que regulaba el
allanamiento de casas que gozaran de inmunidad diplomática -, se ocupó la Corte
de establecer diferenciaciones en torno a los tratados internacionales y el
bloque de constitucionalidad, se expresó:
“6. Con arreglo a la jurisprudencia de esta Corporación, el bloque
de constitucionalidad[2] está compuesto por
aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del
texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de
constitucionalidad de las leyes. Ello bien sea porque se trata de verdaderos
principios y reglas de valor constitucional, esto es, porque ‘son normas
situadas en el nivel constitucional’, como sucede con los convenios de derecho
internacional humanitario[3], o bien  porque son
disposiciones que no tienen rango constitucional pero que la propia Carta ordena
que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias, tal y como sucede
con las leyes orgánicas y estatutarias en determinados campos[4].
“La Corte ha señalado con claridad ‘que siempre que se habla de
bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma suya
así lo ordena y exige su integración, de suerte que la violación de cualquier
norma que lo conforma se resuelve en últimas en una violación del Estatuto
Superior[5]’. Esto significa que la
incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener
fundamento expreso en la Carta. Es lo que ocurre con los tratados de derechos
humanos, los cuales fueron integrados expresamente por la Constitución al
bloque de constitucionalidad al señalar que sus normas prevalecen en el orden
interno y al prescribir que los derechos y deberes constitucionales serán
interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados
por Colombia (CP art. 93)[6]. Con todo, la
Constitución colombiana no señala en ninguna de sus disposiciones que el
conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por
la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes. Esto significa, si se
sigue el principio que permite identificar la normatividad que conforma el
bloque de constitucionalidad, que no todos los tratados internacionales forman
parte de él.”
Luego, en la sentencia C-191 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
se estableció la diferencia entre el bloque de constitucionalidad en sentido
estricto y en sentido lato, con el objeto de incluir dentro de los parámetros
para el examen de la constitucionalidad las leyes de categoría especial. En la
providencia – que versó sobre una demanda contra la Ley 397 de 1997, referida
al patrimonio cultural y al fomento de la cultura - se expresó lo siguiente
sobre esta figura, a propósito de los tratados internacionales sobre límites
territoriales regulados por el art. 101 de la Constitución:
“En reiterada jurisprudencia, la Corte ha considerado que una norma
de carácter legal puede vulnerar la Carta Política no sólo por violar
directamente unos de sus artículos sino, también, cuando conculca una serie de
normas cuyo texto no forma parte del articulado constitucional, pero al que
éste otorga, expresamente, un cierto carácter de "supralegalidad". Lo
anterior ocurre, particularmente, en el caso de los tratados internacionales de
derechos humanos a que se refiere el artículo 93 del Estatuto Superior[7],
de las leyes orgánicas[8] (C.P., artículo 151), de
las leyes estatutarias[9] (C.P., artículo 152) y, como
se verá adelante, de los tratados que integran el contenido normativo del
artículo 101 de la Carta. Podría afirmarse que el texto de la Constitución,
junto con el conjunto de normas antes mencionadas, conforman lo que la
jurisprudencia y la doctrina han denominado el bloque de constitucionalidad en
sentido lato, es decir aquellas disposiciones que pese a no tener, todas
ellas, rango constitucional, sirven de parámetro de control de
constitucionalidad[10].
“Efectivamente, resulta posible distinguir dos sentidos del concepto
de bloque de constitucionalidad. En un primer sentido de la noción, que podría
denominarse bloque de constitucionalidad stricto sensu, se ha
considerado que se encuentra conformado por aquellos principios y normas de
valor constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución
propiamente dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos
humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción
(C.P., artículo 93)...
“(...)
“Más recientemente, la Corte ha adoptado una noción lato sensu
del bloque de constitucionalidad, según la cual aquel estaría compuesto por
todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para
llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a
esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por
el articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados
internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes
orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias...
“(...)
“7. El artículo 101 de la Carta, al definir los límites
territoriales del Estado colombiano, remite por completo a lo establecido en
los tratados internacionales que sobre esta materia haya suscrito y ratificado
Colombia. El anotado artículo se convierte así en una especie de norma en
blanco cuyo contenido debe ser completado a la luz de lo dispuesto en los
mencionados instrumentos internacionales. Por vía de la remisión expresa que a
ellos efectúa el artículo 101 de la Constitución, los tratados que definen los
límites del territorio colombiano entran a formar parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu, y, por lo tanto, las normas que expidan
las autoridades públicas no pueden contravenirlos a riesgo de ser declaradas
inexequibles por violar el artículo 101 del Estatuto Superior. Sin embargo, es
menester precisar que, aun cuando se conviertan en parámetro para llevar a cabo
el control de constitucionalidad de las leyes, los tratados sobre límites no
tienen valor constitucional sino un valor normativo similar al de las leyes
orgánicas y las leyes estatutarias, es decir, ostentan una jerarquía intermedia
entre la Constitución y las leyes ordinarias. En esta medida, las normas que
expida el Congreso de la República no pueden modificar lo dispuesto en los
anotados convenios internacionales, cuyo contenido sólo puede ser alterado
mediante la suscripción de otro tratado que expresamente lo modifique, según se
desprende de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 101 de la Carta.”
10. En relación con los convenios internacionales del trabajo la
noción del bloque de constitucionalidad se aplicó por primera vez para hacer
referencia al convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes. Así, en la sentencia SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera
Carbonell,[11] en la cual se concedió
el amparo impetrado por el Defensor del Pueblo en favor de la comunidad
indígena UWA, con el objeto de que fuera consultada en relación con una
licencia ambiental que había sido concedida para un proyecto de explotación
petrolera en tierras de su resguardo, se afirmó que el convenio hacía parte del
bloque de constitucionalidad y se utilizó para fijar los alcances de la
consulta:
"El derecho de participación de
la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un
reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el
cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su
territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como
medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el
citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los
arts. 93 y 94 de la Constitución,  integra junto con la aludida norma un bloque
de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha
participación.
“(...)
“Con fundamento en los arts. 40-2, 330 parágrafo de la Constitución
y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución
de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con
motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de
relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la
buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas, tendientes a buscar...”
Con base en ello se declaró que no se había configurado realmente
una consulta, razón por la cual se concedió la tutela y se ordenó que se
practicara la mencionada consulta con la comunidad indígena.
Las apreciaciones desarrolladas en la sentencia SU-039 de 1997
fueron retomadas en la sentencia T-652 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en la
que se concedió la tutela impetrada a favor de la comunidad indígena Embera
Katío, afectada por la construcción de la represa de Urrá. En la sentencia se ordenó
realizar un proceso de consulta con la comunidad y se determinó la inaplicación
de un decreto, por ser violatorio de las normas constitucionales y de “las normas incorporadas al derecho interno por
medio de la Ley 21 de 1991 [que aprobó el convenio 169].”
Las precisiones contempladas en la sentencia SU-039 de 1997 fueron
también retomadas en las sentencias C-418 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y
C-891 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería, que trataron sobre sendas demandas
de inconstitucionalidad contra normas del Código de Minas.
La sentencia C-418 de 2002 versó sobre una demanda dirigida contra
el inciso primero del Artículo 122 del Código, que establecía que la autoridad
minera delimitaría las zonas mineras indígenas, y acusaba la norma por cuanto
no contemplaba la consulta para esa demarcación. En la sentencia la Corte se
refirió en distintas ocasiones a la necesidad de consultar con las comunidades
indígenas cuando se trata de la explotación de recursos naturales en sus
territorios. Por lo tanto, consideró que para la delimitación debía “darse
aplicación a la regla contenida en el artículo 330 de la Constitución en
armonía con los dispuesto en el convenio 169 de la OIT (ley 21 de 1991) y en
aplicación de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 del Estatuto Superior.” Por
lo tanto, en la parte resolutiva la Corte declaró que la norma era
constitucional,  “bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y
delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al
parágrafo del Artículo 330 de la Constitución y al Artículo 15 del Convenio 169
de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991.”
La sentencia C-891 de 2002 se ocupó de la demanda presentada por la
Organización Indígena de Colombia contra numerosas normas del Código de Minas
por cuanto, a pesar de que su aplicación afectaba territorios indígenas,
habrían sido expedidas sin surtirse la consulta con las comunidades indígenas.
La Corte estableció, entre otras cosas, que en todos los casos en los que se
explotaran recursos naturales en los territorios indígenas debía consultarse
con las comunidades, a pesar de que las normas legales mineras no dijeran nada
al respecto, pues éstas debían aplicarse conforme a la Constitución y al bloque
de constitucionalidad:
“31. El hecho de que las normas demandadas no indiquen de manera
expresa que las disposiciones constitucionales -incluyendo los tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como es el
caso del Convenio 169 de la OIT- se deben respetar en tratándose de asuntos
mineros y de explotación de recursos naturales yacentes en territorios
indígenas, en nada contradice la Carta Política, toda vez que la prevalencia
del ordenamiento superior no requiere del reconocimiento legal expreso.”
Con base en lo anterior, en la parte resolutiva de la sentencia se
dispuso que varias normas eran constitucionales, en el entendido de que para su
aplicación debía procederse a la consulta con las comunidades que podían ser
afectadas. [12]
Finalmente, en
la sentencia C-620 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,[13]
la Corte conoció de la demanda contra una norma de la Ley 773 de 2003, en la
que se contemplaba la creación de una sociedad de economía mixta para explotar
las salinas del municipio de Manaure - que estaría conformada por el Estado, el
municipio y la comunidad Wayúu de Manaure, tradicionalmente vinculada a la
explotación de esas salinas -, sociedad a la cual, por ministerio de la ley, se
le daría la concesión para la explotación de la sal. La norma fue demandada
porque no habría sido consultada con la comunidad indígena. En su sentencia, la
Corte declaró que el análisis de la misma debía hacerse “frente a lo dispuesto
por el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política y por los
artículos 6°, 7°, 13 y 15 del Convenio 169 aprobado por Conferencia General de
la OIT”, por cuanto este formaba parte del bloque de constitucionalidad, como
ya se había señalado en distintas oportunidades. Luego de hacer el estudio
respectivo, la Corte concluyó que la norma era constitucional, por cuanto “no
desconoce ni el parágrafo del artículo 333 de la Constitución Política, ni los
compromisos internacionales asumidos por Colombia en el Convenio 169 de la OIT,
integrante del bloque de constitucionalidad.”
11. En la sentencia T-568 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se
planteó por primera vez la integración de los convenios internacionales del
trabajo al bloque de constitucionalidad para tratar sobre asuntos estrictamente
laborales. La sentencia, que versó sobre el despido de trabajadores
sindicalizados de las Empresas Varias de Medellín que continuaron participando en
un cese de labores - a pesar de que la asamblea permanente que habían convocado
había sido declarada ilegal por el Ministerio del Trabajo - concedió el amparo
impetrado.  En la ratio decidendi de la providencia se expresó que, al
analizar el caso, las autoridades gubernamentales y judiciales habían
desconocido el derecho aplicable, por cuanto no habían atendido lo dispuesto en
los convenios internacionales del trabajo y en los tratados de derechos
humanos:
“En este orden de ideas, para la revisión de los fallos de instancia
proferidos en el trámite de este proceso, es claro que el bloque de
constitucionalidad debe construirse a partir del Preámbulo de la Carta
Política, e incluir los artículos 1, 5, 39, 53, 56 y 93 de ese Estatuto
Superior, pues en esas normas están consagrados los derechos que reclama el
Sindicato actor como violados; también procede incluir la Constitución de la
OIT y los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical (tratado y convenios
debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre derechos que no
pueden ser suspendidos ni aún bajo los estados de excepción); además, los
artículos pertinentes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la
Convención Americana de Derechos Humanos...
“(...)
“d) Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso
“Si, como lo ordena la
Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser interpretados
"de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia"(art. 93), y "Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la
legislación interna" (art. 53 inc 4), las autoridades nacionales de
todos los órdenes (el Gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social y los Jueces de la República) cometieron un grave
error : ignoraron el derecho aplicable ; en su lugar, escogieron
normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los
deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.
“Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se
explicó anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una
razón doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su
texto los tratados internacionales sobre la materia.
“Colombia ha ratificado más de 50 Convenios de la OIT,[1] entre ellos, los Convenios 87
y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto con las demás
normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al aproximarse a
estos derechos.
“Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales
en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y
los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la
sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no
se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades
administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se
trate de servicios públicos esenciales.”
Contra la
sentencia se elevó una solicitud de nulidad por parte del apoderado de las
Empresas Varias de Medellín, la cual fue denegada mediante el Auto de Sala
Plena 078-A de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Entre los argumentos planteados
por el recurrente se encontraba el de que la Sala había modificado
unilateralmente la jurisprudencia, “al incorporar dentro del bloque de
constitucionalidad los convenios y recomendaciones de la OIT, sin considerar la
naturaleza jurídica de los mismos, ni el modus operandi que la propia
Constitución prevé al respecto en el artículo 53." La Sala Plena respondió
este cargo de la siguiente manera:
“Para desvirtuar este cargo, basta citar un aparte de la sentencia
impugnada:
‘d) Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso
‘Si, como lo ordena la Constitución, los derechos y deberes allí
consagrados deben ser interpretados "de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia"(art. 93),
y "Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen
parte de la legislación interna" (art. 53 inc 4), las autoridades nacionales
de todos los órdenes (el Gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y los Jueces de la República) cometieron un grave
error : ignoraron el derecho aplicable ; en su lugar, escogieron
normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los
deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.’
“Así, queda aclarado que el bloque de constitucionalidad se
construyó para interpretar las normas que fijan el alcance de los derechos
comprometidos en este caso, y el de la protección que les brindan, tanto las
normas internacionales como los convenios incorporados a la legislación
nacional, según lo establece el artículo 53 Superior.
“Es decir, el bloque de constitucionalidad se usó para los fines
precisos que señala el artículo 93 de la Carta Política: para interpretar el
alcance de los derechos consagrados en ella "de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia".
Y los Convenios 87 y 98 son parte de la legislación interna en cuanto fueron
debidamente ratificados (C.P. art, 53), por lo que son normas aplicables en
cuya interpretación deben los jueces atender el criterio de los órganos de la
OIT que son sus intérpretes legítimos y autoridades competentes para vigilar el
cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo.”[14]
12. A partir de las anteriores decisiones, se puede apreciar que los
convenios internacionales del trabajo han sido invocados como elementos de
juicio en distintas sentencias de la Corte Constitucional sobre asuntos
laborales. En varias providencias  se ha mencionado expresamente que los
convenios forman parte del bloque de constitucionalidad.
13. En la sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se
concedió el amparo solicitado por numerosos docentes de un municipio que  reclamaban
el pago de sus salarios y prestaciones sociales. En esta ocasión, se recurrió a
un convenio del trabajo para interpretar el contenido del vocablo salario, con
el fin determinar la amplitud de la protección que pueden recibir a través de
la acción de tutela los funcionarios que no han recibido los pagos que les
corresponden: [15]
“Las fuentes positivas que permiten
desarrollar la noción integral del salario, no sólo se encuentran en los
artículos de la Constitución y la legislación interna; es menester acudir a
instrumentos de derecho internacional que se encargan de desarrollar materias
laborales y que, por virtud del artículo 93 de la Carta Política, hacen parte de
la normatividad iusfundamental vigente en nuestro país, a través de lo que se
ha denominado bloque de constitucionalidad...
“(...)
“En este orden de ideas, la noción de
salario ha de entenderse en los términos del Convenio 95 de la Organización
Internacional del Trabajo -relativo a la protección del salario-, ratificado
por la Ley 54 de 1992, que en el artículo 1° señala:
‘El término ´salario´ significa la
remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo,
siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la
legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un
contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que éste último haya
efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar’.
“Esto quiere decir que para efectos
del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario
y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido,
deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor
desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones
que puedan asignarles la ley o las partes contratantes. Así, no sólo se hace
referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido
restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que por concepto
de primas, vacaciones, cesantías, horas extras -entre otras denominaciones-,
tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o
contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
“Las razones para adoptar una noción
de salario expresada en estos términos, no sólo se encuentran en la ya referida
necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el
bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista
de los derechos fundamentales, que en materia laboral constituye uno de los
pilares esenciales del Estado Social de Derecho...”
El contenido de
esta providencia ha sido reiterado en múltiples ocasiones.
14. Por otra
parte, en distintas providencias se han invocado los convenios 87 o 95 (o
ambos) al juzgar sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Así, en la
sentencia C-567 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras decisiones,
se declaró la inconstitucionalidad de una norma que prohibía la coexistencia de
dos o más sindicatos de base en una misma empresa. En la sentencia se indicó
que “la Corte, al avocar el tema, sólo puede realizar el examen de las normas
legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este caso, al
Convenio 87 de la O.I.T., que según jurisprudencia de la Corporación, hace
parte del  denominado ‘bloque de constitucionalidad’ (sentencias T-418 de 1992;
C-225 de 1995; y, T-568 de 1999, entre otras).” Por lo tanto, en la providencia
se cotejó la norma demandada con el art. 39 de la Constitución y las
disposiciones del convenio 87 de la OIT, luego de lo cual concluyó que la norma
vulneraba el derecho de asociación sindical:
“Al comparar la norma constitucional y las del mencionado Convenio
frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren
profundos análisis para llegar a la conclusión de que éstos, en principio,
constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer
las organizaciones sindicales que consideren convenientes.
“(...)
“Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la
Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de
constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la O.I.T.,
especialmente en el artículo 2, que dice que todos los trabajadores, sin
ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen
convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de
base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la
luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.” [16]
También en la
sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, se invocó el convenio
87 al juzgar la constitucionalidad de múltiples normas del Código Sustantivo
del Trabajo que habían sido acusadas, en lo esencial, de desconocer la libertad
de los sindicatos para dictar autónomamente sus estatutos y establecer su forma
de organización y funcionamiento, al igual que su derecho a obtener de manera
automática su personería. Varias de las normas acusadas fueron declaradas
inexequibles.[17]
A manera de
ejemplo, en la sentencia se declaró inconstitucional la norma que regulaba la
elección de las directivas sindicales, porque “de acuerdo con el artículo 3 del
Convenio 87 a las organizaciones sindicales les asiste el derecho de elegir
libremente sus representantes, e igualmente les corresponde, a través de sus
estatutos fijar las reglas de juego, concernientes con el proceso de elección
de los miembros de las juntas directivas.” También se declaró la
inconstitucionalidad de una norma que expresaba que las federaciones y
confederaciones tendrían derecho al reconocimiento de su personería jurídica,
por cuanto ellas “al igual que los sindicatos, tienen derecho al reconocimiento
automático de su personería jurídica, sin la intervención del Estado (art. 39
C.P. Convenio 87 de la OIT).” De la misma manera, se determinó la
inexequibilidad de la norma que prohibía la afiliación  a varios sindicatos de
la misma clase o actividad, por cuanto, “según el Convenio 87 de la OIT y lo
establecido en el art. 39, una restricción de esta naturaleza viola el derecho
de la libertad sindical, por la circunstancia de que no existe razón objetiva y
seria, y legitima desde el punto de vista constitucional que  justifique la
referida disposición.” También se declaró la inconstitucionalidad de las normas
que determinaban que los sindicatos debían nombrar, de entre sus afiliados,  a
los miembros de las comisiones de reclamos, a sus delegados en las comisiones
disciplinarias y a las personas que debían negociar los pliegos de peticiones.
Al respecto dijo la Corte que “[d]eterminar quienes deben representar a la
organización sindical es asunto que concierne exclusivamente a ésta en
ejercicio de la libertad de que es titular. Las expresiones acusadas, por lo
tanto, violan el art. 39 de la Constitución y el Convenio 087 de la OIT.”
De la misma manera, en la sentencia C-1491 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz, que declaró la constitucionalidad de la norma que prohíbe suscribir o
prorrogar pactos colectivos en las empresas cuyos sindicatos agrupen más de la
tercera parte de los trabajadores, [18] se determinó declarar
exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de la Ley 50 de 1.990,
“por no ser violatorio de los artículos 13, 39, 55, 92 y 93 Superiores, así
como por no contradecir las Convenciones 87 y 98 de la O.I.T., que conforman,
se reitera, el bloque de constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado
múltiples veces esta Corporación, entre otras, en las sentencias C-385/2000,
C-797/2000, T-441/92, SU-342/95 C-567/2000.”[19]
Posteriormente, en la sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett,[20] que versó sobre la ley
796 de 2003, por la cual se convocó al referendo sobre el proyecto de reforma
constitucional, la Corte acudió a  distintos convenios al efectuar el
juzgamiento de algunas normas de la ley, para determinar si representaban una
sustitución de la Constitución, para lo cual eran relevantes los tratados que
integran el bloque de constitucionalidad. Las mencionadas normas fijaban topes
máximos  a las pensiones con cargo a recursos públicos, eliminaban los
regímenes pensionales especiales, determinaban la edad mínima para jubilarse,
ordenaban la revisión de las pensiones otorgadas en contra del ordenamiento
vigente y congelaban por un período determinado los sueldos y pensiones pagados
con recursos públicos. Por lo tanto, procedió también a analizar las normas a
la luz de los convenios sobre las prestaciones de invalidez, vejez y
sobrevivientes (convenio 128) y sobre la negociación colectiva (convenios 98,
151 y 154), de informes de la Comisión de Expertos de la OIT y de casos
adelantados ante el Comité de Libertad Sindical, para concluir finalmente que
las normas juzgadas no constituían una sustitución de la Constitución.
15. También se ha señalado expresamente por la Corte que algunos
convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto. Así se hizo en la sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil,
que examinó una demanda de inconstitucionalidad contra las normas del Código
del Menor que prohíben el trabajo de los menores de 14 años y contemplan que,
excepcionalmente, determinadas autoridades podrían permitir el trabajo de
niños mayores de 12 años, luego de obtener el concepto favorable del defensor
de familia. En la demanda se anotaba que la autorización del trabajo infantil
vulneraba los derechos fundamentales de los niños.
En la sentencia se expresó en relación con los convenios 138 y 182
de la OIT:
“19.
En desarrollo de estas últimas disposiciones, es
decir, de los artículos 93 y 94 de la Carta Fundamental, la Corte
Constitucional ha reconocido que las normas contenidas en la Convención sobre
los Derechos de Niño (Ley 12 de 1991), el Convenio 138 sobre la “Edad Mínima de
Admisión de Empleo” (Ley 515 de 1999) y el Convenio 182 sobre la “Prohibición
de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su
Eliminación” (Ley 704 de 2001), forman parte del bloque de constitucionalidad strictu
sensu y, por lo mismo, no sólo sirven de parámetros de validez
constitucional de los preceptos legales, sino que también tienen fuerza
vinculante.
“(...)
“27.
En este orden de ideas, los parámetros de validez del trabajo infantil y,
por ende, la normatividad referente al señalamiento de la edad mínima para
acceder a la vida productiva, tienen su determinación en un marco
constitucional compuesto por el preámbulo y los artículos 44, 45, 67, 93 y 94
del Texto Superior, en armonía con las disposiciones previstas en la Convención
sobre los Derechos del Niño (Ley 12 de 1991) y en los Convenios  No. 138 sobre
la “Edad Mínima de Admisión de Empleo” (Ley 515 de 1999) y No. 182 sobre
la “Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción
Inmediata para su Eliminación” (Ley 704 de 2001), ambos proferidos por la
O.I.T.
Luego, la
sentencia recurre en forma extensa a los dos convenios de la OIT para analizar
las normas demandadas. Ello la conduce a declarar la inconstitucionalidad de
una disposición, por ir en contravía de ellos, y a declarar la exequibilidad
condicionada de otras dos, en el entendido de que deben interpretarse a la luz
de los convenios.[21]
16. En otras sentencias se ha planteado que los convenios
internacionales del trabajo integran el bloque de constitucionalidad en virtud
del inciso segundo del art. 93 de la C.P., que establece que los derechos y
deberes consagrados en la Carta se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Así
se hizo en la sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett,[22]
que versó sobre la demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos de
la Ley 789 de 2002, que reformaban el Código Sustantivo del Trabajo. En la
sentencia se expresó:
20- Ahora bien, y conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte,
para determinar cuáles son esos principios constitucionales mínimos del trabajo
que deben ser respetados por cualquier reforma laboral, es necesario tomar en
cuenta también los tratados internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad. En particular, en esta materia tienen mucha importancia los
límites y deberes al Estado impuestos por los convenios de la OIT ratificados
por Colombia, por el PIDESC, y por el Protocolo de San Salvador, todos los
cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad con lo
ordenado por el artículo 93 de la Carta, que establece que los “derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.”
Y es que esta Corporación ha precisado que todo tratado de derechos humanos
ratificado por Colombia, que se refiera a derechos constitucionales, tiene
rango constitucional y hace parte del bloque de constitucionalidad para efectos
de determinar el alcance y contenido de los derechos constitucionales, pues no
otro puede ser el sentido de la cláusula de remisión del inciso segundo del
artículo 93 superior. Ha dicho al respecto esta Corporación que el inciso
segundo del artículo 93-2 “constitucionaliza todos los tratados de derechos
humanos ratificados por Colombia y referidos a derechos que ya aparecen en la
Carta y, en virtud de la regla hermenéutica sobre favorabilidad, el intérprete
debe escoger y aplicar la regulación que sea más favorable a la vigencia de los
derechos humanos”[23]. Y específicamente sobre
la integración de los convenios de la OIT al bloque de constitucionalidad, la
sentencia T-1303, Fundamento 3°, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló al
respecto:
‘La opinión de que los convenios internacionales que tienen que ver
con el derecho al trabajo quedarían por fuera del bloque de constitucionalidad
porque en los Convenios de la OIT no hay mención expresa de que  queda
prohibida su limitación en los estados de excepción  y porque su prevalencia es
en el orden interno (inciso 1° artículo 93 de la Constitución Política), es una
opinión que se cae de su peso si se considera que el bloque de constitucional  se
fundamenta en los dos incisos del artículo 93, el segundo de los cuales dice:
“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad  con los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia”, lo cual significa que es en virtud del inciso 2° del
artículo 93 que los Convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del bloque de
constitucionalidad (Ver C-010/2000).  La otra objeción consistente en que los
Convenios de la OIT no harían parte del bloque de constitucionalidad  porque el
artículo 53 de la C.P. los ubica dentro de la legislación interna , es
inconsistente porque el inciso 4° del artículo 53 de la C.P. cuando determina
que “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen
parte de la legislación interna”, lo que hace es reafirmar aún más el deber de
interpretar los derechos humanos (dentro de ellos los derechos sociales)  de
conformidad con los tratados internacionales. No tendría coherencia que se
protegieran todos los derechos humanos menos los que se refirieran al derecho
al trabajo, cuando en la Constitución de 1991 el trabajo es un derecho fundante
(artículo 1° C.P.), una finalidad de la propia Carta (Preámbulo), un derecho
fundamental (artículo 25). En consecuencia, los Convenios de la OIT integran el
bloque de constitucionalidad en virtud del inciso 2° del artículo 93 de la C.P.
y tal característica se refuerza con lo determinado en el inciso 4° del
artículo 53 ibídem.”
Un ejemplo similar ofrece el caso de la sentencia C-035 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, que examinó la demanda de inconstitucionalidad
incoada contra una norma de la Ley 787 de 2002, por cuanto establecía que
cuando terminara el contrato de trabajo sólo procedía compensar en dinero las
vacaciones no disfrutadas, “por año cumplido de servicio y proporcionalmente
por fracción de año.” En la sentencia se declaró la inexequibilidad de la
expresión “por año cumplido de servicio y”, de manera que la compensación
deberá hacerse por la fracción de año que indique el Congreso, sin que pueda
ser superior a 6 meses. En la providencia se expresó acerca de los convenios de
la OIT y el bloque de constitucionalidad:
“...esta Corporación igualmente ha reconocido que dada la naturaleza
abierta e indeterminada de las normas constitucionales, es una labor compleja
para el legislador desentrañar el sentido y finalidades de cada institución
jurídica que pretende regular.
“Sin embargo, de igual manera se ha reiterado, que el legislador puede
acudir a los Convenios proferidos al amparo de la Organización Internacional
del Trabajo, para encontrar en ellos guías ineludibles que le permitirán
establecer, si la regulación que se pretende realizar se adecua o no a la
finalidad que se persigue con cada acreencia laboral o prestación social y,
adicionalmente, si las condiciones impuestas logran asegurar su adquisición,
goce y disfrute al amparo de los hechos que le sirven de fundamento.
“Por ello, en varias oportunidades, esta Corporación le ha concedido a
los convenios y tratados internacionales del trabajo, la naturaleza de normas
constitutivas del bloque de constitucionalidad por vía de interpretación, cuyo
propósito consiste precisamente en servir de herramienta para desentrañar la
naturaleza abierta e indeterminada de los conceptos jurídicos previstos en el
Texto Superior...
“(...)
“Para desentrañar el límite máximo que tiene el legislador para
proceder a su establecimiento, los Convenios Internacionales de protección al
trabajador se convierten en la herramienta apropiada para precisar el contenido
abierto e indeterminado que en dicha materia reviste la Constitución Política
(C.P. art. 93, inciso 2°)[24]. Luego, y en virtud de
lo previsto en los artículos 5° y 11° del Convenio 132 de la O.I.T., es
indiscutible que cualquier plazo que fije el Congreso de la República, en
ningún caso, puede superar el lapso de seis (6) de prestación de servicios para
tener derecho a vacaciones pagadas de forma proporcional.”
Los convenios
internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad en Colombia
17. De la
exposición anterior se puede deducir que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional acerca de los convenios internacionales del trabajo ratificados
por Colombia ha ido evolucionando gradualmente en la dirección de considerar
que forman parte del bloque de constitucionalidad. Así, en un primer momento se
enfatizó que todos los convenios internacionales del trabajo hacen parte de la
legislación interna – en armonía con lo establecido en el inciso 4 del artículo
53 de la Constitución. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios
convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y,
posteriormente, se hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos
pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto y otros al
bloque de constitucionalidad en sentido lato.
No ofrece
ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados
por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición
expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa
que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas
jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su
ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar
su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para
desarrollarlo.
La pregunta que
surge de la demanda y de las intervenciones es la de si todos los convenios
internacionales del trabajo deben considerarse automáticamente incorporados no
solo a la legislación interna sino, además, al bloque de constitucionalidad,
sin ningún tipo de distinción o de sustentación. En este proceso se han
planteado varias posiciones al respecto que inciden en las tesis del demandante
y de los intervinientes sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
la expresión acusada - “los convenios.”
La Corte
considera que la inclusión de los convenios internacionales del trabajo dentro
del bloque de constitucionalidad debe hacerse de manera diferenciada y
fundamentada. Si bien todos los convenios internacionales del trabajo
ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna, varios
integran también el bloque de constitucionalidad, en sentido lato o en sentido
estricto.
El espectro de
temas tratados en los convenios internacionales del trabajo es muy amplio y
diverso. El ámbito que tratan se extiende desde el relacionado con los derechos
humanos fundamentales en el trabajo hasta el referido a puntos como la
administración y las estadísticas del trabajo, pasando por el de la protección
contra riesgos específicos como la cerusa en la pintura, el benceno, el
asbesto, la maquinaria y el peso máximo por cargar.
Hasta el año
2002, Colombia había ratificado 55 convenios, de los 185 que había aprobado la
OIT hasta 2003. Pues bien, los convenios ratificados por Colombia también se
refieren a una amplia diversidad de temas, que abarcan desde los derechos
humanos fundamentales en el trabajo (como los convenios Nos. 87 y 98, relativos
a la libertad sindical, al derecho de sindicación y a la negociación colectiva;
los  Nos. 29 y 105, relativos a la abolición del trabajo forzoso, etc.) hasta
las estadísticas del trabajo (convenio 160), pasando por los asuntos de la
simplificación de la  inspección de los emigrantes (convenio 21), de la
inspección del trabajo (convenios 81 y 129) y de la preparación de las memorias
sobre la aplicación de convenios por parte del Consejo de Administración de la
OIT (convenio 116).
Ello sugiere que
para establecer cuáles convenios ratificados por Colombia integran el bloque de
constitucionalidad es necesario que la Corte proceda a  decidirlo de manera
específica, caso por caso, tal como lo ha venido haciendo en las sentencias
anteriormente citadas.
18. Desde la
perspectiva mencionada, la Corte comparte el concepto expuesto por varios
intervinientes acerca de que algunos convenios internacionales del trabajo
forman parte del bloque de constitucionalidad. Estos convenios son los que la
Corte ha indicado o señale en el futuro.
19. Así, pues,
hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la Corte,
después de examinarlos de manera específica, determine  que pertenecen al
mismo, en atención a las materias que tratan. De esta manera, los convenios
internacionales del trabajo hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando
la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por
ejemplo, en las sentencias que se mencionaron atrás acerca del convenio 169,
sobre pueblos indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la
libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de
sindicalización colectiva.
A la Corte
también le corresponde señalar si un determinado convenio de la OIT, en razón
de su materia y otros criterios objetivos, forma parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, puesto que  prohíbe la limitación de un
derecho humano durante un estado de excepción o desarrolla dicha prohibición
contenida en un tratado internacional (C.P., art. 93, inciso 1). Así lo hizo,
como ya se vio, en la sentencia C-170 de 2004, en relación con los convenios
138, sobre la edad mínima, y 182, sobre las peores formas del trabajo infantil.
20. En
conclusión, es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si
bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen
parte de la legislación interna” (C.P:, art. 53, inciso cuarto) -es decir, son
normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del
territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en
el derecho interno- no todos los convenios forman parte del bloque de
constitucionalidad (C.P., art. 93), en razón a que algunos no reconocen ni
regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra
índole no constitucional. Igualmente, es claro que algunos convenios deben
necesariamente formar parte del bloque de constitucionalidad, puesto que
protegen derechos humanos en el ámbito laboral. Adicionalmente, la Corte
Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo con criterios objetivos,
indicar de manera específica qué otros convenios forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato (C.P. art. 93, inciso 2), en razón a que son
un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena
efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P.,
art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53). Cuando algún convenio
prohíba la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o
desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte señalar específicamente su
pertenencia al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.P., art.93,
inciso 1), como también lo ha realizado en sentencias anteriores.
El carácter
normativo obligatorio de los convenios de la OIT ratificados por Colombia
impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las
leyes.
21. Lo anterior
indica que de ninguna manera los convenios internacionales del trabajo pueden
ser considerados simplemente como parámetros supletorios en el  ordenamiento
laboral. Independientemente de la definición acerca de cuáles son los convenios
que forman parte del bloque de constitucionalidad, es claro que todos forman
parte de la legislación interna, lo que significa que no pueden ser relegados,
por regla general, a parámetros supletorios de interpretación ante vacíos
normativos en el orden legal.
Adicionalmente,
aquellos convenios que integran el bloque de constitucionalidad han de ser
aplicados por todas las autoridades y los particulares para asegurarse de que
las leyes nacionales sean interpretadas de manera acorde con la Constitución y
tales convenios. Por lo tanto, al resolver “el caso controvertido” – en los
términos del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo acusado en el
presente proceso-, tales convenios son norma aplicable de manera principal y
directa, y han de incidir en la determinación del alcance de las normas legales
que también sean aplicables. Adicionalmente, los convenios que integran el
bloque de constitucionalidad en sentido estricto han de prevaler en el orden
interno (C.P., art. 93, inc. 1), lo cual ha de ser reconocido y respetado al
resolver “el caso controvertido.”
22. La norma
acusada es anterior a la Constitución de 1991. Ello explica que  genere
dificultades interpretativas y que no exprese claramente lo que se ha sentado
en los párrafos anteriores, en aplicación de los artículos 53 y 93 de la Carta.
Por eso, es necesario condicionar la interpretación de la expresión
“convenios”.
No siempre
existe una norma exactamente aplicable a las controversias. Pues bien, para
llenar el vacío específico, se puede también acudir a los convenios ratificados
por Colombia, no porque sean normas supletorias, sino porque son fuente
principal y directa de derecho que pueden servir de base para llenar el vacío.
En este sentido, su aplicación, no su nivel normativo ni su fuerza jurídica, se
torna, para ese caso, supletoria. En esta eventualidad, el convenio también
debe haber sido ratificado por Colombia (artículo 53 C.P.).
Así, en la
parte resolutiva se declarará la constitucionalidad de la expresión demandada,
pero se excluirá la interpretación que pueda llevar a que los convenios de la
OIT ratificados por Colombia, tengan carácter supletorio. Estos, al
incorporarse a la legislación interna (art. 53), son fuente principal y son
aplicables directamente para resolver las controversias. Además, es importante
recalcar que los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en
sentido lato orientan la interpretación de la norma suprema, y que aquellos
convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto
prevalecen en el orden interno. Así habrán de valorarlos especialmente los
jueces y los funcionarios administrativos.
Entonces, se
condicionará la exequibilidad de la expresión “convenios” a que  (i) no exista
convenio aplicable directamente, como fuente principal o prevalente, al caso
controvertido, y (ii) el convenio que se aplique supletoriamente esté
debidamente ratificado por Colombia.
23. Varios
intervinientes plantean la necesidad de dictar una sentencia condicionada para
salvaguardar la posibilidad de aplicar en forma supletoria los convenios
internacionales del trabajo. A algunos los anima  especialmente que se defina
la situación y los efectos de los convenios que si bien han sido suscritos por
Colombia, aún no han sido ratificados por el Estado colombiano.
Esta propuesta
está inspirada en el propósito de garantizar el principio del derecho
internacional según el cual el cumplimiento de los tratados ha de hacerse de
buena fe. Sin embargo, el derecho internacional y las normas internacionales
sobre el derecho de los tratados ratificadas por Colombia expresamente
establecen dicha obligación.[25] Además, la Constitución
indica que las relaciones internacionales  de Colombia se regirán por los
principios del derecho internacional (C.P., art. 9).  Por ello, no considera la
Corte que sea necesario hacer este condicionamiento.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo
del Trabajo, en el entendido de que (i) no exista convenio aplicable
directamente, como fuente principal o prevalente, al caso controvertido, y (ii)
el convenio que se aplique supletoriamente esté debidamente ratificado por
Colombia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON
ACLARACION DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON
ACLARACION DE VOTO
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-401 de 2005
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Incorporación
de los convenios contenidos en la Declaración relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo aprobada por la Organización Internacional
del Trabajo en l998/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de
identificar parámetros objetivos para indicar en el futuro los convenios
internacionales del trabajo que ingresan al bloque de constitucionalidad
(Aclaración de voto)
Considero que se debió acoger la propuesta de incorporar al bloque
de constitucionalidad los convenios contenidos en la Declaración relativa a los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la Organización
Internacional del Trabajo, en el año de 1998. Ello habría significado la
inmediata inclusión dentro del bloque de constitucionalidad de los convenios
Nos. 29, relativo al trabajo forzoso u obligatorio;  105, referido a la
abolición del trabajo forzoso; 100, relativo a la igualdad de remuneración
entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de
igual valor; y 111, acerca de la discriminación en materia de empleo y
ocupación. Dada la importancia que se ha reconocido internacionalmente a estos
convenios – razón por la cual hacen parte de la categoría de los convenios
sobre derechos humanos fundamentales -, su incorporación al bloque de
constitucionalidad debió haberse decidido en esta ocasión. Ahora habrá de
esperarse a sentencias posteriores para hacerlo. Por otra parte, considero que
se ha debido avanzar en la identificación de los  parámetros objetivos que
deben ser utilizados para indicar en el futuro que otros convenios ingresan al
bloque, en todo o en parte, según su contenido.
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO-Clasificación
(Aclaración de voto)
DECLARACION RELATIVA A LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL
TRABAJO-Obligaciones de los miembros de la
Organización Internacional del Trabajo (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5355
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del
Código Sustantivo del Trabajo
Actor: Carlos Ernesto Molina
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
1. Aunque comparto la decisión tomada en la sentencia de la
referencia, creo que la Corte Constitucional habría podido avanzar más en la
definición de la relación entre los convenios internacionales del trabajo y el
bloque de constitucionalidad, tal como se proponía en el proyecto presentado a
la Sala Plena.
2. Indudablemente, la sentencia contiene importantes avances en la
materia. Entre ellos, se encuentran:
-
La definición de que todos los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia forman parte
de la legislación interna y, por lo tanto, constituyen normas principales y
obligatorias dentro del ordenamiento jurídico colombiano;
-
La aclaración de que no todos los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia forman parte
del bloque de constitucionalidad. Con ello se dejó en claro que los convenios
internacionales del trabajo no ingresan in genere y automáticamente al
bloque de constitucionalidad, sino que su incorporación al mismo es decidida de
manera específica, caso por caso, por la Corte Constitucional, de acuerdo con
su materia y con criterios objetivos;
-
La indicación de que, de acuerdo con la definición
que realice la Corte,  algunos convenios internacionales del trabajo forman
parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P., art. 93, inciso
2), lo cual significa que se constituyen en un referente para interpretar los
derechos de los trabajadores y para darle plena efectividad al principio
fundamental de la protección al trabajador (C.P., art. 1) y al derecho al
trabajo (C.P. arts. 25 y 53);
-
La indicación de que, de acuerdo con la
definición que realice la Corte,  algunos convenios internacionales del trabajo
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.P., art.
93, inciso 1), cuando determinen que el derecho humano que reconozcan no pueda
ser limitado durante un estado de excepción o desarrolle tal prohibición; y
-
Por causa del condicionamiento de la parte
resolutiva de la sentencia, que genera efectos erga omnes, la
determinación de que en todos los casos, los jueces laborales y las autoridades
administrativas deben aplicar los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados por Colombia como normas principales y obligatorias.
-
También debido al condicionamiento, la decisión
en el sentido de que cuando un convenio forma parte del bloque de
constitucionalidad, en virtud de lo establecido en una sentencia de la Corte
Constitucional, su aplicación ha de ser preferente, habida cuenta de su
jerarquía frente a las leyes nacionales. Así deben proceder los jueces, en
especial los laborales, y las autoridades administrativas correspondientes.
3. Sin embargo, pienso que se podría haber avanzado más, tal como se
proponía en la ponencia. En concreto considero que se debió acoger la propuesta
de incorporar al bloque de constitucionalidad los convenios contenidos en la
Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo,
aprobada por la Organización Internacional del Trabajo, en el año de 1998. Ello
habría significado la inmediata inclusión dentro del bloque de
constitucionalidad de los convenios Nos. 29, relativo al trabajo forzoso u
obligatorio;  105, referido a la abolición del trabajo forzoso; 100, relativo a
la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra
femenina por un trabajo de igual valor; y 111, acerca de la discriminación en
materia de empleo y ocupación. Dada la importancia que se ha reconocido
internacionalmente a estos convenios – razón por la cual hacen parte de la
categoría de los convenios sobre derechos humanos fundamentales -, su
incorporación al bloque de constitucionalidad debió haberse decidido en esta
ocasión. Ahora habrá de esperarse a sentencias posteriores para hacerlo.
Por otra parte, considero que se ha debido avanzar en la
identificación de los  parámetros objetivos que deben ser utilizados para
indicar en el futuro que otros convenios ingresan al bloque, en todo o en
parte, según su contenido.
4. Los siguientes párrafos que fueron retirados del proyecto de
sentencia habían tratado los puntos mencionados:
“Para el año 2003, la Conferencia Internacional del Trabajo había aprobado
un total de 185 convenios. Hasta el año 2002, Colombia había aprobado 60
convenios internacionales del trabajo, referidos a los más diverso temas. De
ellos, 55 habían sido ya ratificados para el año 2000.[26]
Varios de ellos, dentro de los cuales sobresalen los que protegen la libertad
sindical y el derecho a la negociación colectiva, forman parte del bloque de
constitucionalidad. Pero la diversidad temática de los convenios plantea la
cuestión de si todos, una vez ratificados, como lo han venido siendo desde el
año 1933, además de ser parte de la legislación interna, y por lo tanto
obligatorios en el territorio nacional, también integran el bloque de
constitucionalidad.
“Al respecto conviene precisar que la misma OIT ha clasificado los
convenios internacionales de trabajo en distintas categorías. En su publicación
de 1985 sobre los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, la
OIT incluye una guía clasificada de las normas internacionales del trabajo que
ordena los convenios en las siguientes categorías:[27]
-
La de los derechos humanos fundamentales, en los
cuales se incluían  los convenios referidos a la libertad sindical, al trabajo
forzoso y a la igualdad de oportunidades y de trato;
-
La del empleo, en la que estarían comprendidos
todos los convenios acerca de la política de empleo; de los servicios del
empleo y agencias retribuidas de colocación; de la orientación y formación
profesionales;  de la readaptación y empleo de personas inválidas y de la
seguridad del empleo;
-
La de la política social;
-
La de administración del trabajo, que
comprendería los convenios sobre el mismo tema, sobre la inspección del
trabajo, sobre estadísticas del trabajo y sobre la consulta tripartita;
-
La de relaciones de trabajo, que se refiere al
convenio sobre negociación colectiva;
-
La de condiciones del trabajo, donde entrarían
distintos tipos de convenios, a saber: los que versan sobre los métodos para la
fijación de salarios mínimos y la protección del salario; los que tratan sobre
las condiciones generales del empleo, en temas como la jornada de trabajo, el
trabajo nocturno, el descanso semanal y las vacaciones pagadas; los
relacionados con la seguridad e higiene en el trabajo, referidos a la seguridad
y salud de los trabajadores, a la protección contra riesgos específicos y a la
protección de determinadas ramas de actividad;
-
La de seguridad social, que abarca los convenios
referidos al mismo tema de manera general, y a la protección de las diversas
ramas de seguridad social, en puntos como la asistencia médica y las
prestaciones monetarias de enfermedad, las prestaciones de vejez, de invalidez
y sobrevivientes, las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, las prestaciones de desempleo y las prestaciones de
maternidad;
-
La de trabajo de las mujeres, que comprende
tanto los convenios sobre  la igualdad de oportunidades y de trato, como los
relacionados con la protección de la maternidad, con el trabajo nocturno y con
los trabajos subterráneos;
-
La del trabajo de los menores, que incluye los
convenios sobre edad mínima, sobre trabajo nocturno de los menores, sobre el
examen médico y sobre el trabajo subterráneo;
-
La de los trabajadores migrantes, que abarca los
convenios sobre el mismo tema;
-
La de los trabajadores indígenas y poblaciones
tribales, que abarca los convenios referidos al reclutamiento, a los contratos
de trabajo y a las sanciones penales de trabajadores indígenas, y a las
poblaciones indígenas y tribales;
-
La de los trabajadores en los territorios no
metropolitanos, que comprende  los convenios sobre política social, el derecho
de asociación, la inspección del trabajo y las normas de trabajo en territorios
no metropolitanos;
-
La de categoría especiales de trabajadores,
dentro de la que caben los convenios referidos a la gente de mar – que tratan
sobre puntos como sus documentos de identidad, la marina mercante, la
continuidad en el empleo, su colocación y contratos de enrolamiento, las
condiciones de admisión al trabajo, los certificados de capacidad, las
condiciones generales de empleo, su seguridad, higiene y bienestar y su
seguridad social -, a los pescadores, a los trabajadores portuarios, a las
plantaciones y al personal de enfermería.
“(...)
“A lo anterior se
suma que las transformaciones sociales han conducido al mismo Consejo de
Administración de la OIT a ‘dejar de lado’ varios convenios, por cuanto ya no
se ajustan a la situación actual y son, por lo tanto, caducos u obsoletos. Esta
decisión significa que la Organización  no sigue promoviendo su ratificación,
que suspende su  publicación en los documentos de la OIT y que deja de pedir
información detallada sobre su aplicación. Entre los convenios ratificados por
Colombia, esta situación se presenta en relación con varios de los convenios
que fueron aprobados por la ley 129 de 1931 y ratificados en 1933, a saber: el
4, relativo al trabajo nocturno de la mujer; el 15, por el que se fija la edad
mínima de admisión de los menores al trabajo en calidad de pañoleros o
fogoneros; el 20, relativo al trabajo nocturno en panaderías; y el 21, relativo
a la simplificación de la inspección de los migrantes a bordo de los buques.
También se aplica al convenio 104, relativo a la abolición de las sanciones
penales por incumplimiento de contrato de trabajo por parte de los trabajadores
indígenas, aprobado mediante la Ley 20 de 1967 y ratificado en 1969.[28]
“Además, la misma
OIT indica que un buen número de convenios han sido revisados total o
parcialmente por convenios o protocolos posteriores. De los convenios
ratificados por Colombia se encuentran dentro de esta categoría muchos de los
convenios aprobados mediante la ley 129 de 1931 y ratificados en 1933, tales
como el convenio 3, sobre el empleo de las mujeres antes y después del parto;
el 4, relativo al trabajo nocturno de las mujeres; el 5, por el cual se fija la
edad mínima de admisión de los niños a los trabajos industriales; el 6, sobre
el trabajo nocturno de los menores en la industria; el 7,  por el que se fija
la edad mínima de admisión de los niños al trabajo marítimo; el 9, relativo a
la colocación de la gente del mar; el 10, acerca de la edad de admisión de los
niños al trabajo agrícola; el 15, que, como se vio, incluso ya ha sido dejado
de lado; el 17, sobre la indemnización por accidentes de trabajo; el 18, acerca
de la indemnización por accidentes profesionales; el 23, relativo a la
repatriación de la gente de mar; el 24, relativo al seguro de enfermedad de los
trabajadores de la industria, del comercio y del servicio doméstico; y el 25,
sobre el seguro de enfermedad de los trabajadores agrícolas. También están el
convenio 52, sobre las vacaciones anuales pagadas, aprobado mediante la ley 54
de 1962 y ratificado en 1963; el 62, relativo a la prescripciones de seguridad
en la industria de la edificación, aprobado mediante la ley 23 de 1967 y
ratificado en 1969; el 81, aprobado mediante la misma ley 23 de 1967 y
ratificado en el mismo año; el 95, referido a la protección del salario,
aprobado mediante la ley 54 de 1962 y ratificado en 1963; el 101, relativo a
las vacaciones pagadas en la agricultura, aprobado mediante la ley 21 de 1967 y
ratificado en 1969; el 104, que como ya se dijo también ha sido dejado de lado
por la OIT; y el 107, sobre la protección e integración de las poblaciones
indígenas y de otras poblaciones tribales, aprobado mediante la ley 31 de 1967
y ratificado en 1969.[29]
“Es importante
subrayar que estos convenios han sido revisados por convenios más protectores
de los derechos de las personas, como ocurre con la revisión de los distintos
convenios aprobados sobre edad mínima para trabajar en los distintos sectores
de la producción, que fueron modificados mediante el convenio 138 de 1973, con
el fin de lograr la abolición del trabajo de los niños[30];
con la revisión de los convenios sobre el trabajo nocturno de las mujeres y los
niños, mediante el convenio 171 de 1990;  y con la revisión del convenio 107
sobre pueblos indígenas y tribales, por medio del convenio 169.
“Como se ha visto, varios convenios se refieren a asuntos que, como
las estadísticas, prima facie, no parecería que ameritaran su
consideración como normas constitucionales; otros cuantos ya fueron dejados de
lado por la misma Organización Internacional del Trabajo, por cuanto se
encuentran desuetos; y, finalmente, un buen número ha sido revisado en forma
parcial o total por otros convenios.
“Al mismo tiempo, hay otros convenios que lejos de haber sido
“dejados de lado”, han cobrado especial trascendencia y han sido objeto de
aceptación generalizada por los Estados que suscribieron la Carta Constitutiva
de la OIT. Entre tales convenios se destacan los que protegen y desarrollan los
alcances de derechos fundamentales, también reconocidos por la Constitución colombiana.
“(...)
“De acuerdo con esta declaración [la Declaración relativa a los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la Organización
Internacional del Trabajo, en el año de 1998], todos los miembros de la OIT,
por el solo hecho de serlo e independientemente de que hubieran ratificado los
convenios específicamente referidos a los principios sobre los derechos
fundamentales del trabajo, están obligados a respetar, promover y hacer
realidad esos derechos. Precisamente, con el afán de lograr la vigencia y
efectividad de estos derechos fundamentales en el trabajo, la OIT se compromete
a prestar toda la colaboración necesaria a los Estados para asegurar su goce
pleno por parte de los trabajadores. Así mismo, la OIT creó un sistema de
seguimiento especial de la mencionada declaración de 1998, para lo cual
estableció la obligación de todos los Estados que aún no han ratificado todos
los convenios fundamentales de presentar informes anuales sobre los cambios que
se hayan producido en su legislación y práctica institucional acerca de los
principios y derechos fundamentales establecidos en la Declaración. Dice la
parte resolutiva de la Declaración:
‘La Conferencia Internacional del Trabajo,
‘1. Recuerda:
‘a) que al incorporarse libremente a la
OIT, todos los Miembros han aceptado los principios y derechos enunciados en su
Constitución y en la Declaración de Filadelfia, y se han comprometido a
esforzarse por lograr los objetivos generales de la Organización en toda la
medida de sus posibilidades y atendiendo a sus condiciones específicas;
‘b) que esos principios y derechos han
sido expresados y desarrollados en forma de derechos y obligaciones específicos
en convenios que han sido reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la
Organización.
‘2. Declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado
los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera
pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena
fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los
derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, es decir:
‘a) la libertad de asociación y la
libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación
colectiva;
‘b) la eliminación de todas las formas
de trabajo forzoso u obligatorio;
‘c) la abolición efectiva del trabajo
infantil; y
‘d) la eliminación de la discriminación
en materia de empleo y ocupación.
‘3. Reconoce la obligación de la Organización de ayudar a sus
Miembros, en respuesta a las necesidades que hayan establecido y expresado, a
alcanzar esos objetivos haciendo pleno uso de sus recursos constitucionales, de
funcionamiento y presupuestarios, incluida la movilización de recursos y apoyo
externos, así como alentando a otras organizaciones internacionales con las que
la OIT ha establecido relaciones, de conformidad con el artículo 12 de su
Constitución, a respaldar esos esfuerzos:
‘a) ofreciendo cooperación técnica y
servicios de asesoramiento destinados a promover la ratificación y aplicación
de los convenios fundamentales;
‘b) asistiendo a los Miembros que
todavía no están en condiciones de ratificar todos o algunos de esos convenios
en sus esfuerzos por respetar, promover y hacer realidad los principios
relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios; y
‘c) ayudando a los Miembros en sus
esfuerzos por crear un entorno favorable de desarrollo económico y social.
‘4. Decide que, para hacer plenamente efectiva la presente
Declaración, se pondrá en marcha un seguimiento promocional, que sea creíble y
eficaz, con arreglo a las modalidades que se establecen en el anexo que se
considerará parte integrante de la Declaración.
‘5. Subraya que las normas del trabajo no deberían utilizarse con
fines comerciales proteccionistas y que nada en la presente Declaración y su
seguimiento podrá invocarse ni utilizarse de otro modo con dichos fines;
además, no debería en modo alguno ponerse en cuestión la ventaja comparativa de
cualquier país sobre la base de la presente Declaración y su seguimiento.’[31]
“Como lo señalan los mismos documentos de la OIT, una mayoría
abrumadora de los Estados miembros de la Organización aprobó la Declaración
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. En ella se
consignó que todos los Estados miembros están obligados a “respetar, promover y
hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución [de la OIT]”
los principios relativos a los derechos fundamentales en el trabajo, incluso si
no han ratificado los convenios pertinentes.
“El número de países que, al 31 de diciembre de 2003, había
ratificado los ocho convenios fundamentales que desarrollan los mencionados
principios y derechos fundamentales en el trabajo es el siguiente:
·
Convenio nº 87: Convenio relativo a la libertad
sindical y a la protección del derecho de sindicación. Ratificado por 142
países.
·
Convenio nº 98: Convenio relativo a la
aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación
colectiva. Ratificado por 154 países.
·
Convenio nº 29: Convenio relativo al trabajo
forzoso u obligatorio. Ratificado por 142 países. Ratificado por 163 países.
·
Convenio nº 105: Convenio relativo a la
abolición del trabajo forzoso. Ratificado por 161 países.
·
Convenio nº 100: Convenio relativo a la igualdad
de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por
un trabajo de igual valor. Ratificado por 161 países.
·
Convenio nº 111: Convenio relativo a la
discriminación en materia de empleo y ocupación. Ratificado por 159 países.
·
Convenio nº 138: Convenio relativo a la edad
mínima. Ratificado por 131 países.
·
Convenio nº 182: Convenio relativo a las peores
formas del trabajo infantil. Ratificado por 147 países.[32]
“19. Pues bien, las características anotadas sobre los principios  y
derechos fundamentales en el trabajo, unidas a que los ocho convenios que los
desarrollan versan sobre materias concernientes al reconocimiento de derechos
humanos y guardan relación estrecha con derechos constitucionales protegidos
por la Constitución (C.P., art. 93), permiten afirmar que por lo menos estos
ocho convenios fundamentales del trabajo hacen parte del bloque de
constitucionalidad en el país. Advierte la Corte que respecto de los convenios
87, 98, 138 y 182 ya la Corte había reconocido su pertenencia al  bloque. Sin
embargo, respecto de los demás no había un pronunciamiento expreso y específico
en ese sentido, como el que en esta sentencia se hace.
“La aprobación y ratificación de estos convenios por Colombia ha
procedido de la siguiente manera:
·
Convenio nº 87: Convenio relativo a la libertad
sindical y a la protección del derecho de sindicación. Aprobado mediante la ley
26 de 1976 y ratificado en el mismo año.
·
Convenio nº 98: Convenio relativo a la
aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación
colectiva. Aprobado mediante la ley 26 de 1976 y ratificado en el mismo año.
·
Convenio nº 29: Convenio relativo al trabajo
forzoso u obligatorio. Aprobado mediante la ley 23 de 1967 y ratificado en
1969.
·
Convenio nº 105: Convenio relativo a la
abolición del trabajo forzoso. Aprobado mediante la ley 54 de 1962 y ratificado
en 1963.
·
Convenio nº 100: Convenio relativo a la igualdad
de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por
un trabajo de igual valor. Aprobado mediante la ley 54 de 1962 y ratificado en
1963.
·
Convenio nº 111: Convenio relativo a la
discriminación en materia de empleo y ocupación. Aprobado mediante la ley 22 de
1967 y ratificado en 1969.
·
Convenio nº 138: Convenio relativo a la edad
mínima. Aprobado mediante la ley 515 de 1999 y ratificado en 2001.[33]
·
Convenio nº 182: Convenio relativo a las peores
formas del trabajo infantil. Aprobado mediante la ley 704 de 2001 y ratificado
en enero de 2005. [34]”
Dejo así consignada mi aclaración de voto a la sentencia.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Determinación de los que hacen parte del bloque de
constitucionalidad
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Incorporación
de los convenios contenidos en la Declaración relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo aprobada por la Organización Internacional
del Trabajo en l998
Referencia:
Expediente D-5355
Comparto la
decisión adoptada por la Corte en la sentencia C.401 de 2005, particularmente
porque no solo se definió con claridad que los convenios internacionales en
materia de derecho al trabajo ratificados por Colombia se incorporan al orden
jurídico interno, con la plenitud de sus efectos vinculantes e imperativos,
sino también porque se señaló  que, sin embargo, no opera una incorporación
automática y se da paso a la decisión concreta y específica de la Corte en esta
materia, con lo cual se puede establecer, caso por caso, si algunos de esos
convenios constituyen pauta de interpretación de los derechos de los
trabajadores, o si se trata de un derecho por cuya naturaleza no puede ser
limitado bajo el régimen de anormalidad jurídica o si los jueces y las
autoridades deben aplicar inexcusablemente estos convenios y aún de manera
preferente cuando quiera se hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Con todo, habría
sido igualmente importante que la Corte definiera con mayor amplitud, como se
propuso en la ponencia original presentada por el Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA, la incorporación al bloque de constitucionalidad los convenios
contenidos en la declaración relativa a los principios y derechos fundamentales
en el trabajo, aprobada por la OIT en 1998.
Esta alternativa
habría significado un avance importante en materia de derechos de carácter
fundamental de los trabajadores, especialmente porque  se entenderían
incorporados al bloque de constitucionalidad  convenios de tanta trascendencia
como:
a)
Convenio No. 29 relativo al trabajo forzoso u
obligatorio
b)
Convenio 100 relativo a la igualdad de
remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un
trabajo de igual valor
c)
Convenio No. 105 relativo a la abolición del
trabajo forzoso
d)
Convenio No 111 relativo a la discriminación en
materia de empleo y ocupación
Fecha ut
supra
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
MAGISTRADO
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-401 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
CONVENIO DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Reglas para la aplicación cuando existe conflicto entre normas/CONVENIO
DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Valor normativo (Aclaración de
voto)
MONISMO Y
DUALISMO JURIDICO-Concepto (Aclaración de voto)
CONFLICTO DE NORMAS-Norma internacional
y norma interna (Aclaración de voto)
En caso de
aplicación de normas internas junto con normas de derecho internacional y en
caso de colisión entre éstas, se debe aplicar la norma más protectora, trátese
de la  norma interna o de la norma internacional. En algunos casos, la norma
más protectora puede ser la de derecho internacional, pero en otros casos puede
ser la norma interna. Para resumir mi tesis, sostengo que en la aplicación de
normas, cuando hay dos órdenes jurídicos vigentes de igual jerarquía, uno de
derecho internacional y otro de derecho interno, pueden presentarse dos
situaciones jurídicas: 1) Que las normas sean iguales, esto es, igualmente
protectoras. En este caso no se presentarían problemas para su aplicación. 2)
Que las normas sean distintas, esto es, desiguales en cuanto a la protección de
los derechos. En este caso se debe aplicar la norma más protectora.
Referencia: expediente: D-5355
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del
Código Sustantivo del Trabajo
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto, con
base en las siguientes razones:
1. En primer
lugar, considero que no es del caso abordar en este fallo el tema del bloque de
constitucionalidad, por las consecuencias que puede tener el hacer una
enumeración general de convenios internacionales del trabajo que regulan
derechos humanos, que puede dejar por fuera otros convenios de la misma
categoría y cuya inclusión en el bloque debe apreciarse en cada caso.  Igualmente
estimo que no es pertinente tocar el punto de la costumbre internacional, pues
de lo que se trata es de que por la vía del derecho internacional, un tratado
solo obliga a nivel interno cuando se han cumplido todas las etapas de su
suscripción y aprobación.
2. En segundo
lugar, me permito manifestar mi acuerdo con el concepto de la Procuraduría, en
cuanto el demandante parte de una interpretación equivocada de la norma, pues
lo que ésta regula es un sistema de fuentes normativas, así como de jerarquía
normativa. En ciertos casos, la Corte ha reconocido a los tratados
internacionales jerarquía constitucional, pero cuando se presenta un conflicto
de normas, prima la norma que proteja más los derechos humanos.
Es por esta
razón que no estoy de acuerdo con afirmar que siempre deben aplicarse los
convenios de la OIT, pues bien puede ocurrir que sean menos protectores de los
derechos de los trabajadores que las normas internas.  Es decir, que cuando la
norma internacional forma parte del bloque de constitucionalidad, en principio
prima el tratado (problema de jerarquía), pero si no hace parte de ese bloque
tiene el mismo valor normativo de una ley y dado un conflicto entre normas, hay
que aplicar las reglas de antinomia, de solución de conflictos entre normas, y
debe primar la norma más protectora.  Inclusive, puede darse el caso de
tratados que sean incompatibles con la legislación interna.
En mi concepto
la norma acusada establece una regla para resolver los casos en que en el
subsistema normativo no haya norma aplicable.  Por ejemplo, delitos de carácter
internacional.  El supuesto regulado por el artículo 19 del Código Sustantivo
del Trabajo es el de que no haya norma aplicable al caso controvertido, esto
es, una forma de llenar los vacíos que se pueden presentar en un subsistema
normativo.
Lo que me parece
importante recalcar aquí es que los convenios hacen parte de la legislación
interna y pueden aplicarse como norma semejante para llenar los vacíos
normativos, así como el carácter obligatorio de esos convenios en el ámbito
interno. A mi juicio, la norma tiene la utilidad de permitir la aplicación de
esos convenios cuando no existe norma del subsistema aplicable al caso de que
se trate.  Los convenios que consagran derechos humanos son parte del bloque de
constitucionalidad, pero si no lo son, equivalen a la ley.
3. En tercer
lugar, creo conveniente presentar una corta exposición del trasfondo histórico-filosófico
que se encuentra a la base de mi posición.
El origen
histórico de la limitación en el derecho interno de las leyes internacionales
se encuentra en las luchas por el poder de las burguesías ascendentes de los
nacientes estados nacionales, que buscaban limitar también los poderes del rey
en el ámbito de las relaciones externas entre estados. De esta forma, se
consolidaron medidas referentes a las relaciones de vigencia y prevalencia
entre el derecho interno de los estados y el derecho internacional, en el
sentido de que los actos externos o de carácter internacional del soberano,
esto es, los acuerdos, convenios o tratados avalados por el soberano, no podían
regir a nivel interno si antes no eran aprobados por los representantes del
pueblo.
Respecto a las
razones iusfilosóficas, de lo que se trata aquí es de la adopción de una teoría
monista o una dualista del derecho. La tesis monista sostiene que el derecho es
uno solo, y que por tanto, el derecho interno es una extensión o una parte del derecho
internacional. Según la concepción monista del derecho, el derecho
internacional tiene primacía sobre el derecho interno, y en consecuencia, no
habría conflicto entre estos derechos. En este mismo sentido, para la teoría
monista la constitución del estado y las leyes deberían someterse al derecho
internacional.
La teoría
dualista del derecho, afirma por el contrario la diferencia conceptual entre el
derecho internacional y el derecho interno. La tesis dualista sostiene, que
pueden presentarse choques entre el derecho internacional y el derecho interno.
En estos posibles conflictos se tiene que dar respuesta a la pregunta respecto
de cuál de los dos órdenes prima. La concepción dualista, en forma opuesta a la
concepción monista, afirma la primacía del derecho interno frente al derecho
internacional. La finalidad última de esta posición conceptual es la defensa de
las constituciones internas de los estados.
Para el dualismo
la norma de derecho internacional tiene en principio el mismo estatus que las
leyes del orden nacional, es decir un estatus inferior a las normas de carácter
constitucional. De acuerdo con esta concepción del derecho, los tratados
internacionales y las leyes que las aprueban comparten la misma jerarquía de
las leyes nacionales.
En Colombia, se
ha aceptado por excepción y bajo la figura del “bloque de constitucionalidad”,
que las leyes de carácter internacional tengan la misma jerarquía que la normas
de la Constitución, cuando la regla general es que las leyes internacionales
tengan menor jerarquía que la Constitución y sólo el nivel de normas de derecho
interno. Así, en el desarrollo del constitucionalismo colombiano no se ha
sostenido que los tratados internacionales valgan más que la Constitución, sino
que cuando son leyes relativas a derechos fundamentales se aplicará la figura
del denominado “bloque de constitucionalidad”, por cuya ficción las normas de
derecho internacional se asimilan a las normas constitucionales. La figura del
“bloque de constitucionalidad” tiene su origen, por lo demás, en el
constitucionalismo francés, ya que en Francia los derechos no estaban incluídos
taxativamente en la constitución, sino que lo que existía era una norma de
remisión a las declaraciones de los derechos del hombre y del ciudadano.
Acorde con mi
función de garante de la Constitución Nacional, mi posición en relación con
este tema respecto de la relación entre derecho internacional y derecho
interno, parte conceptualmente de la tesis dualista. En este sentido, afirmo
que en principio, las normas de carácter internacional tienen una jerarquía
menor que las normas de la Constitución, pero que cuando se trata de derechos
fundamentales y gracias al concepto del “bloque de constitucionalidad”, se
acepta que las leyes internacionales tengan la misma jerarquía que normas de
carácter constitucional. Dada esta premisa y en caso de que haya una norma que
sea más protectora de los derechos fundamentales que otra, se aplicará la norma
más garantista, bien sea la ley internacional o la norma interna nacional. Así
en el derecho interno se tendrían dos normas con la misma jerarquía, por lo
cual en este caso lo que se plantea en últimas es un problema de aplicación de
normas, el cual tiene que ser solucionado atendiendo al grado de protección y
garantía a los derechos de las mismas.
De otra parte,
creo necesario recordar que las normas de derecho internacional constituyen un mínimo
de garantías a respetar y a desarrollar por el derecho interno. Así, en algunos
casos las normas de derecho interno han desarrollado estos principios
convirtiéndose en normas que brindan una mayor protección o garantía de los
derechos. En otros casos, las normas de carácter internacional constituyen una
garantía de un mínimo de derechos inviolables, lo cual cumple el papel de
garante de los derechos mínimos sobretodo en épocas de regímenes autoritarios o
no garantistas.
En consecuencia,
mi tesis en este tema es que en caso de aplicación de normas internas junto con
normas de derecho internacional y en caso de colisión entre éstas, se debe
aplicar la norma más protectora, trátese de la  norma interna o de la norma
internacional. En algunos casos, la norma más protectora puede ser la de
derecho internacional, pero en otros casos puede ser la norma interna.
Para resumir mi
tesis, sostengo que en la aplicación de normas, cuando hay dos órdenes
jurídicos vigentes de igual jerarquía, uno de derecho internacional y otro de
derecho interno, pueden presentarse dos situaciones jurídicas:
1.
Que las normas sean
iguales, esto es, igualmente protectoras. En este caso no se presentarían
problemas para su aplicación.
2.
Que las normas sean
distintas, esto es, desiguales en cuanto a la protección de los derechos. En
este caso se debe aplicar la norma más protectora.
Finalmente me
permito insistir en la ventaja que representan los tratados internacionales en
cuanto constituyen mínimos de obligatorio cumplimiento, lo cual reviste una
especial importancia en las épocas históricas de regímenes que constituyan una
amenaza para el reconocimiento y protección de los derechos.
Fecha ut
supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] El silencio acerca del lugar que ocupaban
los tratados internacionales dentro de la normatividad nacional también se
presentó en relación con los tratados de derechos humanos. Es así como en la
misma sentencia  C-221 de 1992 se hace referencia a disposiciones del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sin determinar
cuál es su posición dentro de la jerarquía normativa.
[2] Ver sentencias C-225/95 y C-578/95.
[3] Ver sentencia C-225/95. MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento Jurídico No 12.
[4] Ver sentencia C-578/95. MP Eduardo Cifuentes Muñoz,
Fundamentos Jurídicos No 3 y 4.
[5] Sentencia C-578/95. Fundamento Jurídico Nº 3.
[6] Cabe aclarar que, de acuerdo con la sentencia C-295 de
1993, M.P. Carlos Gaviria, no todos los derechos humanos consagrados en los
tratados internacionales conforman el bloque de constitucionalidad, pues esta
calidad sólo se predica de aquellos derechos que no pueden ser suspendidos
durante los Estados de Excepción.
[7] Véanse, entre otras, las sentencias SC-295/93 (MP.
Carlos Gaviria Díaz), SC-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz), SC-225/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), SC-578/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), SC-327/97 (MP.
Fabio Morón Díaz).
[8] Véanse, entre otras, las sentencias SC-337/93 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa), SC-423/95 (MP. Fabio Morón Díaz), SC-600A/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), SC-287/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9] Véanse las sentencias SC-578/95 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz) y SC-358/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] SC-358/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[11] Salvaron el voto los magistrados Hernando Herrera
Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, y el conjuez Jaime Vidal
Perdomo.
[12] En el numeral sexto se dispuso: “SEXTO.
Declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos analizados en esta
sentencia, la expresión “siempre y cuando las correspondientes
autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren
ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y
explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código;”
contenida en el literal f) y el literal h) del artículo 35 de la Ley 685 de
2001, en el entendido de que las autoridades mineras deberán cumplir los
parámetros establecidos en torno a la consulta previa, esto es, dándole a los
grupos étnicos las respectivas oportunidades para conocer, revisar, debatir y
decidir sobre el tema puesto a su consideración, pudiendo al efecto resolver autónomamente
sobre el ejercicio de su derecho de preferencia.”
Igualmente, en el numeral
decimotercero se resolvió: “DECIMO TERCERO. Declarar EXEQUIBLE el
artículo 127 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que el señalamiento de
que trata este artículo deberá hacerse a más tardar dentro del proceso de
consulta establecido en el artículo 122 de esta ley, en términos de la
sentencia C-418 de 2002.”
[13] La sentencia contó con las aclaraciones de voto de los
magistrados Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería, y con el salvamento de
voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara
Inés Vargas Hernández
[14] Salvaron el voto los magistrados Eduardo Cifuentes
Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa. Aclaró su voto el magistrado Álvaro Tafur
Galvis.
[15] La sentencia contó con una aclaración de voto del
magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] La sentencia contó con tres salvamentos
parciales de voto, por parte de los magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis, y con una aclaración de
voto suscrita por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa.
[17] La sentencia contó con salvamentos parciales sobre
diferentes puntos de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria
Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra; Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis; y Fabio Morón Díaz.
[18] Aclaró su voto la Magistrada Cristina Pardo.
[19] También se ocuparon del punto acerca del valor
jurídico de los convenios internacionales del trabajo las sentencias C- 381 y
C-385 de 2000, ambas con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero;
T-1211 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-474 y T-1303 de 2001, las
dos con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra; C-201 de 2002, M.P.
Jaime Araujo Rentería; T- 135 de 2002, Álvaro Tafur Galvis; y T-952 de  2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[20] Salvaron parcialmente su voto los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.
[21]
Dicen así los numerales pertinentes de la parte
resolutiva:
“Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión: ‘Prohíbese el trabajo de los menores de
catorce (14) años y es obligación de sus padres disponer que acudan a los
centros de enseñanza’, contenida en el inciso 2° del artículo 238 del
Decreto-Ley 2737 de 1989, siempre y cuando se entienda que la prestación
subordinada de servicios por parte de menores de                quince (15)
años y mayores de catorce (14), se encuentra sujeta a las condiciones previstas
en los Convenios Nos. 138 ‘sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo’ y
182 ‘sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil’ de
la OIT, desarrolladas en los fundamentos Nos. 31 y 33 de esta providencia.
“Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión: ‘Excepcionalmente y en atención a circunstancias especiales
calificadas por el defensor de familia, los mayores de doce años (12) podrán
ser autorizados para trabajar por las autoridades señaladas en este artículo’,
en el entendido que los mayores de 12 años podrán trabajar, siempre y cuando se
le de estricto cumplimiento a las edades mínimas y a los requisitos contenidos
en el Convenio No. 138 de la OIT, declarado exequible por la sentencia C-325 de
2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), y que no podrán hacerlo en las actividades
a que se refiere el Convenio 183 de la OIT, declarado exequible por la sentencia
C-535 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería), según lo previsto en los fundamentos
Nos. 31, 33 y 34 de esta providencia. Además, la constitucionalidad de la norma
reseñada, se sujeta a que Colombia continúe acogiéndose a la edad de 14 años.”
[22] Los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba
Triviño presentaron, cada uno, un salvamento parcial y una aclaración de voto
con respecto a puntos específicos de la sentencia. También salvaron
parcialmente su voto Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Sentencia T-1319 de 2001, MP Rodrigo Uprimny Yepes,
Fundamento 12., tesis reiterada en las sentencias  T-235ª de 2002 y C-04 de
2003.
[24] Determina la citada norma: “Los derechos y deberes
consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
[25] La Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados, de 1969, contempla en sus artículos 18 y 27 los principios  de la
buena fe y del pacta sunt servanda, así: “18. Obligación de no
frustrar el objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor. Un
Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto
y el fin de un tratado: a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos
que constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación,
mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el
tratado: o b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el tratado,
durante el periodo que preceda a la entrada en vigor del mismo y siempre que
esta no se retarde indebidamente.” Y “26. ‘Pacta sunt servanda’. Todo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena
fe.”
[26]
Los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia se
encuentran publicados en un libro del mismo nombre, editado por el Ministerio
de Trabajo y Protección Social, en el año 2000. Al final del libro aparece un
listado de todos los convenios aprobados por la OIT hasta abril de 2000 y de
los convenios que han sido aprobados - y ratificados - por Colombia.
[27]
Cfr. Organización Internacional del Trabajo (1985): Convenios y recomendaciones
internacionales del trabajo 1919-1984, adoptados por la Conferencia
Internacional del Trabajo. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, pp.
XIX-XXIX. La clasificación se refiere también a las recomendaciones de la OIT,
pero para los efectos de esta sentencia se ha restringido el análisis a los
convenios internacionales del trabajo. En el libro de von Potobsky y Bartolomei
se presenta una clasificación ligeramente diferente, realizada también por la
OIT, en el año de 1988. Ver von Potobsky, Gerardo/ Bartolomei de la Cruz,
Héctor G. (1990): “La Organización Internacional del Trabajo. El sistema
normativo internacional. Los instrumentos sobre derechos humanos
fundamentales.” Editorial Astrea, Buenos Aires, pp. 500 ss.
[28]
Los convenios dejados de lado o retirados por la OIT se encuentran
identificados en los sitios  www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/sources/titles.htm
y www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm,
de la OIT. De acuerdo con la última, que comprende los convenios aprobados
hasta 2003, 28 de los 185 convenios aprobados hasta ese año  han sido dejados
de lado o retirados por la OIT. Se trata de los convenios identificados con los
números 4, 15, 20, 21, 28, 31, 34 a 40, 43, 46, 48 a 51, 60, 61, 64 a 67, 86,
91 y 104.
[29]
Ver al respecto la página de Internet www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/sources/titles.htm.
La lista de tratados ratificados por Colombia se encuentra en el libro citado del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del año 2000.
[30] El mencionado convenio 138 de 1973 modificó los
convenios sobre la edad mínima en la industria, de 1919 y 1937; en el trabajo
marítimo, de 1920 y 1936; en la agricultura, de 1921; en las actividades de
pañoleros y fogoneros, en 1921; en los trabajos no industriales, de 1932 y
1937; en la pesca, de 1959, y en el trabajo subterráneo, de 1965.
[31]
El texto completo de la declaración, y notas sobre sus antecedentes y su
trascendencia se pueden consultar en el sitio www. ilo.org.declaration. Es
importante anotar que tradicionalmente se consideraba que los convenios
referidos a los derechos humanos fundamentales en el trabajo se referían a tres
temas, a saber: la libertad de asociación y la libertad sindical, la
eliminación de todas las formas de trabajo forzoso y la eliminación de la
discriminación en materia de empleo y ocupación. La declaración preserva estas
tres materias, pero les incorpora una más, cual es la de la abolición efectiva
del trabajo infantil.
[32]  Ver al respecto el punto 23 de la introducción de
los Expertos Consejeros en la Declaración de la OIT a los exámenes de las
memorias anuales con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de marzo de
2004.  Acerca del punto se plantea en el mismo documento, en el punto 22: “La
ratificación de los convenios fundamentales pone explícitamente de manifiesto
el compromiso de los Estados Miembros de dar cumplimiento a sus disposiciones
en derecho y en la práctica. Es alentador observar que cada vez son más los
países que están ratificando estos instrumentos fundamentales de la OIT (...) o
adoptando iniciativas específicas con tal fin.” La aceptación generalizada de
los principios y derechos fundamentales del trabajo se deduce también del grado
de cumplimiento de la obligación de los Estados de presentar informes anuales
sobre el cumplimiento de los mismos. Al respecto, en la misma introducción se
manifiesta que desde que se había iniciado el proceso de exámenes anuales de
cumplimiento de la declaración, en 2000, solamente cinco Estados no habían
presentado nunca el informe que les correspondía. Ver al respecto el sitio
http://www.ilo.org/dyn/declaris/DECLARATIONWEB.ANNUALREVIEWLIST.
[33]
El convenio y la ley aprobatoria fueron declarados exequibles mediante la
sentencia C-325 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[34]
El convenio y la ley aprobatoria fueron declarados exequibles mediante la
sentencia C-535 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.