C-422-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-422/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por no
formulación de las razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y
suficientes
DERECHO A LA IGUALDAD-Consagración constitucional
TEST DE IGUALDAD-Pasos
DERECHO A LA LIBRE ESCOGENCIA DE PROFESION
U OFICIO-Exigencia de
títulos de idoneidad
PROFESION DOCENTE-Desarrollo normativo de los requisitos
exigidos para su ejercicio
BACHILLER PEDAGOGICO-Marco normativo del ejercicio de la
actividad docente
TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación para determinar fundamento que
sustente distinto trato a los normalistas superiores y a los bachilleres
pedagógicos al momento de ingresar al servicio educativo estatal
ESCALAFON DOCENTE-Condiciones para la incorporación
DERECHO A LA IGUALDAD DE BACHILLER
PEDAGOGICO-Ingreso y
ascenso en la carrera docente
Descendiendo a las normas acusadas, el trato
diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin
constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad. En
segundo lugar el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar
quiénes son y quienes no profesionales de la educación (art. 3 demandado) y qué
títulos se requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente (art.
21, literal a) no está constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí
existe un diferente nivel de escolarización entre los normalistas superiores
quienes, además de cursar todos los niveles de educación media, deben
desarrollar 4 semestres de formación exclusivamente pedagógica. Por el
contrario, los bachilleres pedagógicos, es decir los egresados de las escuelas
normales antes de su reestructuración, que escogieron como énfasis vocacional
pedagogía tan sólo veían cursos específicos sobre enseñanza en los dos últimos
años de su formación (5° y 6°). No obstante el decreto de reestructuración de
las normales fue claro en habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para
adelantar los 4 semestres faltantes para obtener el título de normalista
superior, actualización que, por lo demás, aún pueden cursar. En ese sentido la
exigencia de títulos mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio
educativo público lograría de manera adecuada el fin perseguido: el aumento de
la calidad de la educación. Por las razones expuestas la Sala declarará
exequibles los artículos demandados, respecto del cargo de vulneración del
derecho a la igualdad.
BACHILLER PEDAGOGICO Y DERECHO A ESCOGER
LIBREMENTE PROFESION U OFICIO-Ingreso
y ascenso en la carrera docente
La restricción ilegítima del derecho a escoger
libremente profesión u oficio por parte de los artículos demandados, tampoco
tuvo lugar. Lo anterior por cuanto (i) la posibilidad de acceder a cursos y
programas de capacitación no está vedada a los bachilleres académicos Además
(ii) el artículo 26 Superior consagra, junto con la garantía de los sujetos de
elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos
de idoneidad en determinadas circunstancias. En conclusión, la necesidad de
acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente
ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato
superior de procurar una educación de calidad superior.
Referencia: expediente No. D-5394
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 3, 7 (parcial) y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002”Por el cual
se expide el estatuto de la profesionalización docente.
Demandante: Cristian Albert Uscátegui
Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Cristian Albert Uscátegui Sánchez solicitó ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3, 7 y 21 (parcial) del
Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el estatuto de
profesionalización docente.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. No. 45.079 de 29 de enero de 2003
DECRETO 1278 DE 2002
(junio 19)
DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVIII. N. 44840. 20, JUNIO
por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de
la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. Profesionales de la educación.
Son profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de
licenciado en educación expedido por una institución de educación superior; los
profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la
función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto; y los normalistas
superiores.
(…)
Artículo 7°. Ingreso al servicio educativo
estatal. A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio
educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional
expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por
el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el
concurso de méritos que se cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia, en
el nivel educativo y en el área de conocimiento de su formación.
Quienes posean título de normalista
superior expedido por una escuela normal superior reestructurada, expresamente
autorizada por el Ministerio de Educación Nacional, podrán ejercer la docencia
en educación primaria o en educación preescolar.
(…)
Artículo 21. Requisitos para inscripción y
ascenso en el Escalafón Docente. Establécense los siguientes requisitos para la
inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los
distintos grados del Escalafón Docente:
Grado Uno: a) Ser normalista superior;
(…)
III. LA DEMANDA
El ciudadano manifiesta que los artículos
acusados violan los artículos 1, 2, 13, 26, 68 y 209 de la Constitución. A su
juicio, los preceptos demandados vulneran los principios de igualdad, libertad
de escoger profesión u oficio y de libertad de enseñanza de los bachilleres
pedagógicos por cuanto desconocen sus derechos a ejercer la docencia en
educación preescolar o básica primaria, frente a los normalistas superiores a
quienes sí les es permitido hacerlo.
Considera que el trato diferenciado
dispensado por el legislador a los bachilleres pedagógicos carece de
justificación objetiva razonable, pues éstos reúnen requisitos de preparación y
experiencia similares a los de los normalistas superiores, razón por la cual se
convierte en un trato discriminatorio que vulnera el principio de igualdad.
Aduce también que se infringe la libertad
de profesión u oficio de los bachilleres pedagógicos debido a que la
normatividad acusada les impide ser profesionales de la educación e inscribirse
y ascender en el escalafón docente, a pesar que éstas personas han ejercido la
labor de educadores durante largo tiempo, en desarrollo de su vocación de
servicio a las nuevas generaciones.
Finalmente argumenta que si bien en
principio podría pensarse que el trato diferenciado, al igual que las
restricciones a la libertad de escogencia de profesión u oficio, están
constitucionalmente justificados, en definitiva resultan desproporcionados por
restringir excesivamente los derechos de los bachilleres pedagógicos.
IV. IntervenciOnES
OFICIALES
1.- Intervención del Ministerio Educación
La ciudadana Liliana Ortiz Bolaños, en
representación del Ministerio de  Educación Nacional considera que las
disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles. La interviniente hace
un recuento de la evolución normativa en lo relacionado con los criterios para
acceder a la carrera docente, en el siguiente sentido: Inicialmente el Decreto
2277 de 1979 señalaba que, para ser docente, era necesario acreditar al menos
una de las siguientes condiciones, (i) ser perito o experto en educación, (ii)
técnico o tecnólogo en educación con especialización en este nivel, (iii)
bachiller pedagógico, (iv) licenciado en ciencias de la educación con
especialización o post-grado en ese nivel, (v) personal escalafonado, o (vi)
personal con experiencia docente.
Indica la ciudadana Ortiz Bolaños que la
Ley 60 de 1993 –orgánica sobre competencias-, estableció que ningún
departamento, distrito o municipio podía vincular docentes que no cumplieran
con los requisitos previstos por el estatuto docente. La ley 60, continúa la
funcionaria del Ministerio, también prescribió que todo nombramiento o
vinculación que no llenara tales requisitos, sería reputado ilegal y
constituiría causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil
y penal para quien lo ejecutara.
Señala la representante del Ministerio de
Educación que la Ley 115 de 1994 –general de educación-, establece entre sus
finalidades lograr la profesionalización de los educadores, entendida como la
formación, actualización, especialización y perfeccionamiento de los mismos,
hasta los más altos niveles de post-grado. La ciudadana Ortiz Bolaños resalta
que el mencionado estatuto ordenó que las escuelas normales serían las
autorizadas para formar educadores en el nivel preescolar y en el ciclo de
educación básica primaria, por medio de la oferta de educación complementaria
que condujera al otorgamiento del título de normalista superior –art. 216-. En
idéntico sentido, anota la interviniente, el artículo 116 de la Ley General de
Educación, determinó que para ejercer la docencia en el servicio educativo
estatal se requiere (i) título de licenciado en educación o de post-grado en
educación expedido por una institución de educación superior nacional o
extranjera, (ii) título de normalista superior expedido por las normales
reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación
Nacional, y además, estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las
excepciones de ley. El artículo 222 del mismo cuerpo normativo, derogó las
normas que le fueran contrarias, entre ellas, las del Decreto 2277 de 1979.
Reseña la interviniente que el artículo 113
de la Ley 715 de 2001 dispuso que al personal docente vinculado en aquel
momento, se le respetaría la estabilidad laboral y en el caso de los
bachilleres no escalafonados, tendrían derecho a incorporarse al escalafón
nacional docente siempre y cuando llenaran los requisitos respectivos, en un
plazo no mayor de dos años. Si transcurrido ese plazo no se habían
escalafonado, serían desvinculados del servicio educativo, salvo los
bachilleres que se encontraran prestando sus servicios docentes en  las zonas
de difícil acceso y en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso
contarían con dos años adicionales para tal efecto. Concluye, la funcionaria, que
son requisitos necesarios para el ejercicio de la docencia: 1. inscribirse en
el concurso que la respectiva entidad territorial haya convocado, acreditando
los requisitos del caso, 2. resultar incluido en la lista de elegibles que
corresponda al número de plazas a proveer, y 3. ser nombrado por decreto,
siempre y cuando le empleo se encuentre en la planta de personal.
De conformidad con las prescripciones del
Decreto 1278 de 2002, continúa, son profesionales de la educación (i) las
personas que tienen título de licenciado en educación expedido por una
institución de educación superior, (ii) los profesionales con título diferente,
legalmente habilitados para ejercer la docencia y (iii) los normalistas
superiores. Sostiene la representante del Ministerio de Educación que, para
analizar los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante, es
necesario estudiar conjuntamente las normas que gobiernan tanto el ingreso al
servicio educativo estatal –art. 7 del Decreto 1278 de 2002-, como las prescripciones
respecto de los requisitos de inscripción y ascenso al escalafón docente –art.
21 del decreto en mención-.
Con relación a la situación específica de
los bachilleres pedagógicos, afirma la interviniente que tales empleados, los
cuales venían siendo vinculados mediante órdenes de prestación de servicios
antes de la expedición de la Ley 715 de 2001, debían reunir los requisitos
exigidos por el Decreto-ley 1278 de 2002, para ser vinculados en
provisionalidad, mientras eran proveídos los cargos por concurso. En ese
sentido, señala la ciudadana, los docentes que fueron nombrados en propiedad,
se posesionaron  y estaban escalafonados, mantienen sus derechos de carrera
docente, sin importar que hubieran ingresado sin concurso, con base en la
normatividad anterior.
Concluye la interviniente que, en atención
a la necesidad de brindar un servicio educativo de calidad, la legislación ha
evolucionado hacia la profesionalización y especialización de quienes ejercen
la carrera docente.  Esa razón justifica, a su juicio, que los requisitos de
ingreso a la misma se han hecho cada vez más exigentes, sin olvidar por ello el
respeto de derechos adquiridos y contemplando regímenes de transición, con el
objeto de que quienes prestan el servicio de educación pero no reúnen los
requisitos para hacerlo, se preparen adecuadamente para continuar con su labor.
Razón por la cual considera que las disposiciones demandadas no vulneran el
derecho a escoger profesión u oficio.
Respecto del cargo de vulneración del
derecho a la igualdad de los bachilleres pedagógicos por parte de los
enunciados demandados, tomando como trasfondo el recuento legislativo
realizado, es claro, a juicio de la interviniente, que este grupo se encuentra
en un supuesto de hecho diferente al de los normalistas superiores y por lo
tanto el trato que les dispense el legislador debe ser disímil.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, por medio del Concepto No. 3702, recibido el 18 de
noviembre de 2004, solicita que la Corte declare la exequibilidad de las normas
demandadas.
Manifiesta el Ministerio Público, luego de
hacer un extenso recuento normativo sobre el punto, que tal y como lo consagra
el artículo 1°, del Decreto 1278 de 2002, el objetivo del estatuto docente es
regular las relaciones entre el Estado y los docentes a su servicio, procurando
que la educación sea prestada por profesionales idóneos. Indica el Procurador
que la exigencia de requisitos para los docentes debe evolucionar con el
desarrollo del país y de la ciencia pedagógica. En ese sentido, continúa, era
comprensible que estos fueran mínimos cuando el talento humano disponible no
tenía una formación adecuada, pero ahora que el país cuenta con profesionales
mejor calificados resulta lógico que el estatuto docente incorpore nuevas
exigencias. Por tal razón, a su juicio, el legislador tiene la facultad para
aumentar el nivel de preparación de los docentes, siempre y cuando se cuente
con el cuerpo de educadores requerido para prestar adecuadamente el servicio.
En segundo lugar, recuerda la Vista Fiscal,
el artículo 125 de la Constitución señala que corresponde a la ley establecer
el régimen de carrera, por tanto incumbe al legislador, en ejercicio de la
libertad de configuración normativa que le asiste, decidir en qué momento
modifica dicho régimen a efectos de cumplir con el objeto propuesto por el
constituyente. En cuanto a la competencia del legislador para regular el tema,
añade, es claro que puede hacerlo directamente o por medio de la concesión de
facultades extraordinarias.
Señala la Procuraduría que el régimen de
carrera es un instrumento eficaz para la consecución de los fines del Estado,
en particular, el de garantizar un profesorado calificado y con vocación de
permanencia en el servicio público de educación. Anota también que el libre
ejercicio de la actividad legislativa, consagrado en los artículos 114 y 150 de
la Constitución, es desarrollo del principio de separación de poderes, según el
cual, corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos
constitucionales, estatutos que regulen la actividad docente.
Por último, la Procuraduría se refirió a la
situación de los bachilleres pedagógicos en el contexto de la nueva
normatividad, por medio de la cual se fijan los requisitos para ejercer la
actividad docente. Indicó la Vista Fiscal que, para garantizar los derechos de
quienes hasta 1997 hubiesen terminado educación media en calidad de bachilleres
pedagógicos, la norma les permite ejercer la docencia, para tales efectos
remite a lo que disponga el Estatuto Nacional Docente. En ese orden de ideas,
continúa, es razonable haber considerado que la formación pedagógica resulta
más necesaria en los primeros años de educación que en los niveles superiores
y, por ello, es coherente la exigencia de una formación especial y mayor a la
de bachiller académico. Recordó el Ministerio Público que para la inscripción y
ascenso en el Escalafón Docente se requiere para el grado uno –entre otras
cosas- ser normalista superior; para el grado dos se permite ser profesional no
licenciado, pero se exige, adicionalmente, acreditar la realización de un curso
de pedagogía o un título de especialización en educación; para el tercer grado,
tanto los licenciados, como los demás profesionales, deben tener título de
maestría o de doctorado en un área afín a su especialización o desempeño, o en
un área de formación que sea considerada fundamental en el proceso de enseñanza
– aprendizaje de los estudiantes.
Recalca el Procurador que, en este punto,
debe ponderarse los principios que entran en conflicto: aquel que obliga al
Estado a garantizar la calidad de la educación a partir de la exigencia de
requisitos mínimos y aquel que protege el derecho al trabajo y los derechos
adquiridos de quienes, con autorización del Estado, se graduaron como
bachilleres pedagógicos y vienen ejerciendo como docentes en el nivel
preescolar y primario de la educación. En este punto, continúa la Procuraduría,
debe diferenciarse entre los bachilleres pedagógicos escalafonados y los no
escalafonados, en el sentido que, a los primeros, debe serles respetado sus
derechos adquiridos, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de
permanencia y ascenso.
Destaca la Vista Fiscal, que los
bachilleres pedagógicos graduados hasta 1997, que a la fecha de entrada en
vigencia del nuevo estatuto no se hubiesen escalafonado, ya no podrán
participar en los concursos de acceso al escalafón, puesto que no cumplen con los
requisitos mínimos actualmente exigidos. Recalca que la única excepción a esta
exclusión es la contemplada en el artículo 7° del Decreto 1278 de 2002, por
medio del cual se permite la vinculación al servicio público de educación de
personas que no cuentan con el título de normalista o profesional, únicamente
para los casos en que no es posible garantizar la continuidad del servicio. Por
las anteriores razones, al concluir su concepto, la Procuraduría General de la
Nación, solicita declarar la exequibilidad de los artículos 3, 7 y 21 del
Decreto 1278 de 2002.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta, ya que la disposición acusada hace parte de un Decreto con fuerza Ley
expedido en uso de sus facultades extraordinarias.
El asunto bajo revisión
2.- El ciudadano demandante considera que
las normas acusadas vulneran los principios de igualdad, libertad de escoger
profesión u oficio y libertad de enseñanza consagrados en los artículos 13, 26
y 27 de la Carta Política, por cuanto desconocen los derechos de los
bachilleres pedagógicos a ejercer la docencia en los niveles de educación
preescolar y básica primaria.
La representante del Ministerio de
Educación considera que las normas demandadas no vulneran derecho fundamental
alguno. Señala que, en atención al deber que vincula al Estado de mejoramiento
de la calidad de la educación, debe procurar el establecimiento de criterios
más estrictos para el ingreso, ascenso y permanencia en la carrera docente.
Así, las diferentes normas que regulan la materia han diseñado regímenes de
transición, para que los docentes que no cumplan con el lleno de los requisitos
lo hagan en un plazo razonable. Por tal motivo, concluyó la interviniente, dada
la libertad de configuración legislativa que asiste al Congreso y a la
necesidad de avanzar hacia estándares mínimos en el ejercicio de la profesión
docente, las normas objeto de reproche deben ser declaradas constitucionales.
3.- La Vista Fiscal expone similares
criterios a los presentados por el Ministerio de Educación y adicionalmente
pone de relieve la diferencia existente entre los bachilleres pedagógicos
escalafonados y los que no lo son. Indica que a los primeros deben serle
respetados sus derechos adquiridos, mientras demuestren, idoneidad en las
pruebas de permanencia y ascenso del escalafón docente. Concluye en cambio que
la limitación de ingreso a la carrera respecto de los bachilleres pedagógicos
no escalafonados, es razonable. Solicita, en consecuencia, la declaración de
exequibilidad de las normas demandadas.
4.- Conforme a lo anterior, el problema
constitucional que plantea la presente demanda es si en cumplimiento de la
obligación constitucional del Estado de garantizar la calidad de la educación,
puede excluir del escalafón docente a personas que en el anterior régimen
estaban habilitadas para desempeñarse como tales. En particular, si los
artículos 3°, 7° y 21° del decreto 1278 de 2002 desconocen el derecho a la
igualdad, la libertad de escoger profesión u oficio y la libertad de enseñanza,
al no contemplar el título de bachiller pedagógico en los requisitos para
ingresar a la carrera docente y para ejercer como educadores en los niveles de
preescolar y básica primaria.
Para responder estos interrogantes, la Corte comenzará
por (i) Estudiar cuál ha sido la jurisprudencia constitucional respeto del
derecho a la igualdad; (ii) Determinará si los preceptos normativos demandados
vulneran el derecho fundamental a la igualdad y, como consecuencia de ello, el
derecho a escoger profesión u oficio de lo bachilleres pedagógicos. En este
punto, la Sala recordará cuál ha sido la jurisprudencia constitucional respecto
del establecimiento del legislador de títulos de idoneidad para el ejercicio de
las profesiones que implican riesgo social. (iii) Por último, reconstruirá la
línea jurisprudencia de la Corte en punto del análisis de constitucionalidad
del estatuto de profesionalización docente. No obstante, previamente debe
ocuparse de la posible existencia de cosa juzgada constitucional respecto de
algunas de las disposiciones demandadas.
Los efectos de la cosa juzgada en el presente proceso
5.- La Corte en la sentencia C-1169 de 2004
declaró la inexequibilidad del artículo 7° del Decreto 1278 de 2002, en
atención al exceso en el ejercicio de la facultad extraordinaria en que
incurrió el Gobierno. Señaló en dicha oportunidad que el artículo 111.2 de la
ley 715 de 2001 –ley habilitante- constituye un límite material respecto de los
asuntos que podían ser desarrollados por el decreto reglamentario. En ese
sentido, continuó la Sala, el hecho de que el artículo 7° del Decreto 1278 no
se hubiera limitado a regular exclusivamente los títulos exigidos para acceder
a la carrera administrativa docente, si no que además hubiera establecido
limitantes de ingreso para todo el servicio educativo estatal configura una
falta de congruencia entre la ley y el decreto expedido en virtud de la
delegación legislativa. Consideró esta Corporación que:
“el ejercicio de las facultades por parte
del Presidente de la República debía limitarse a aquellas materias relacionadas
con el nuevo régimen de carrera docente y administrativa, atendiendo,
exclusivamente al criterio de los “requisitos de ingreso”, sin pretender
regular todo el servicio educativo estatal, a través de la imposición de nuevos
títulos para el ejercicio de la docencia.
Dicha disposición, en los términos
previstos por el Presidente de la República, sin estar expresamente facultado
en la ley habilitante, implicaba la derogación del artículo 116 de la Ley 115
de 1994, que expresamente establece los requisitos para acceder a la docencia
en el servicio educativo estatal.
(…)
esta Corporación declarará en su integridad
la inexequibilidad del artículo 7° del Decreto-Ley 1278 de 2002, toda vez que
constituye una unidad normativa con las expresiones acusadas como
inconstitucionales por el demandante, según lo expuesto en el artículo 6° del
Decreto 2067 de 1991[1].
Lo anterior, en la práctica, implica la
producción de dos consecuencias jurídicas, a saber: (i) Los títulos que se
requieren para el ingreso al servicio educativo estatal, así como para acceder
a la carrera administrativa docente, se encuentran previstos en el citado
artículo 116 de la Ley 115 de 1994; (ii) La superación del concurso de méritos
enunciada en la norma declarada inexequible, no conduce a la
inconstitucionalidad de su exigibilidad, pues su obligatoriedad se deriva
directamente del artículo 125 del Texto Superior, y de los artículos 8, 18, 21
y 22 del Decreto 1278 de 2002”[2]
6.- En consecuencia, respecto del artículo
7° del Decreto 1278 de 2002, operó el fenómeno de cosa juzgada y, por lo tanto,
su constitucionalidad no será examinada en la presente sentencia.
7.- Cosa diferente debe señalarse
en relación con el cargo planteado en el presente proceso en contra del
artículo 3° del Decreto 1278 de 2002, por el supuesto desconocimiento de los
artículos 1, 2, 13, 26, 68 y 209 de la Constitución. En la sentencia C-313  de
2003 fue declarado exequible el  artículo 3° del decreto en mención, respecto
de los cargos planteados en relación con la vulneración de los artículos 67 y
68 constitucionales. Las razones aducidas en la demanda para sustentar la
acusación de inconstitucionalidad eran dos: (i) la habilitación a personas con
títulos profesionales diferentes a los pedagógicos para ejercer la docencia
implicaba un deterioro de la educación pública, desconociendo el deber del
Estado de velar por la calidad de la misma, (ii) la educación debía ser
impartida por personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica,  requisito
que sólo se podía asegurar mediante la presentación de títulos pedagógicos.
8.- En este sentido, los efectos de
cosa juzgada de la declaratoria de exequibilidad del artículo 3° en la
Sentencia C-313 de 2003, son simplemente relativos y debe entonces examinarse
si los cargos planteados en aquella oportunidad y las disposiciones
constitucionales señaladas como infringidas coinciden con los propuestos por la
presente demanda.
En el libelo acusatorio se reprocha al artículo 3º del
Decreto 1278 de 2002 quebrantar el artículo 68 constitucional, razón por la
cual en principio podría considerarse que hay cosa juzgada respecto de la
sentencia C-313 de 2003. Sin embargo, si se analiza el texto de la demanda se
descubre que el actor se equivocó al transcribir la disposición constitucional
que consideraba infringida, pues incorporó como inciso primero de este precepto
constitucional el siguiente enunciado normativo: El Estado garantiza las
libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; el cual,
como es sabido, hace parte realmente del artículo 27de la Carta.
Es decir, a pesar que el actor señala como precepto
vulnerado el artículo 68 constitucional ha de entenderse que la disposición
constitucional supuestamente infringida es el artículo 27 de la Constitución
Política, razón por la cual no hay cosa juzgada frente a la sentencia C-313 de
2003 y esta Corporación debería pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los
cargos planteados.
No obstante, es preciso introducir un matiz a la
afirmación anterior ya que si se examina con detenimiento el escrito presentado
por el actor salta a la vista que éste no formuló las razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[3] por las cuales las
disposiciones acusadas vulneraban la libertad de enseñanza y concentró sus
ataques en la pretendida infracción del derecho a la igualdad y de la libertad
de escogencia de profesión u oficio de los bachilleres pedagógicos. Por esa
razón la demanda, respecto de la supuesta infracción del artículo 27
constitucional, no reúne los requisitos señalados por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991 y está Corporación deberá declararse inhibida.
9.- En conclusión, está Corporación se declarará
inhibida para conocer el cargo por supuesta violación de la libertad de
enseñanza (artículo 27 constitucional) por ineptitud sustancial de la demanda.
Respecto de los restantes cargos, dado que no hay cosa juzgada de los artículos
3° y 21° -parcial- del Decreto 1278 de 2001, procederá la Corte a pronunciarse
de fondo. Para ello (i) recordará en qué consiste el derecho a la igualdad en
la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar (ii) estudiará si los
preceptos normativos demandados infringieron de manera ilegítima los derechos a
la igualdad y a escoger libremente profesión u oficio de los bachilleres
pedagógicos-
El derecho a la igualdad en la jurisprudencia
constitucional
10.- El derecho fundamental a la igualdad en sus múltiples
manifestaciones –igualdad ante la ley, de trato, de oportunidades- es condición
necesaria para la realización de principios básicos en un Estado Social y
Democrático de Derecho, tales como la dignidad y la autodeterminación personal.
En ese sentido, frente a supuestos de beneficios otorgados a un grupo
restringido de ciudadanos o de imposición de cargas de manera diversificada,
opera el deber de dar cuenta argumentativamente de la constitucionalidad del
trato diferenciado. Dicho deber tiene como fundamento la necesidad de evitar
que de manera infundada, se restrinja el acceso a una o a un grupo de personas
al ejercicio efectivo de sus derechos y libertades sin que para ello medien
motivos razonables y admisibles[4].
11.- El constituyente al consagrar el derecho a la
igualdad como garantía fundamental no proscribió de manera definitiva y en
abstracto todo trato diferenciado, estableció, por el contrario, una presunción
en favor de las condiciones igualitarias, dejando a salvo la posibilidad de
justificar adecuada y suficientemente la necesidad de incorporar una
diferenciación, dadas ciertas condiciones concretas. En el curso del desarrollo
jurisprudencial de este derecho han sido establecidos algunos criterios para
determinar en qué casos las distinciones fundadas en ciertos parámetros
resultan contrarias a los valores constitucionales. Entre otros, son
discriminatorios los términos de comparación cuyo sustento sea el sexo, la
raza, el origen social, familiar o nacional, lengua, religión y opinión
política o filosófica o, en términos generales, cualquier criterio
diferenciador que se funde en prejuicios o estereotipos sociales cuya única
finalidad sea la exclusión de un grupo de individuos de algunos beneficios[5].
12.- A fin de determinar si un trato diferenciado
vulnera el derecho fundamental a la igualdad, la Corte ha elaborado un modelo
de análisis que integra el juicio de proporcionalidad y el test de igualdad[6].
El operador jurídico debe entonces, estudiar si la medida (i) es adecuada, en
tanto persiga la obtención de un fin constitucionalmente válido; (ii) si es
necesaria, en tanto no exista otra forma de obtener el mismo resultado con un
sacrifico menor de principios constitucionales y que tenga  la virtud de
alcanzar el fin propuesto. En último lugar, el juez lleva a cabo (iii) un
examen de proporcionalidad en estricto sentido, en el cual determina si el
trato diferenciado no sacrifica valores constitucionales más relevantes que los
resguardados con la medida atacada. Igualmente, han sido propuestos juicios de
igualdad de distinta intensidad.
13.- En consideración a la necesidad de fundamentar
analíticamente el estudio de proporcionalidad con los tres pasos arriba
mencionados, resulta conveniente también determinar el grado de rigor con que
deber ser aplicado el examen, de conformidad con el carácter de la disposición
legal atacada. Así, por regla general, el juicio de proporcionalidad será
flexible en tanto bastaría que la medida atacada sea potencialmente eficaz para
alcanzar el fin propuesto; en otros eventos, cuando se trata por ejemplo de una
medida de acción afirmativa, se realiza un análisis intermedio en torno a si la
medida resulta razonablemente adecuada para alcanzar el fin constitucional
señalado. Por último, cuando se utilizan “criterios sospechosos” para la
diferenciación o hay derechos fundamentales en juego, el escrutinio debe ser
estricto, lo que supone que la medida debe ser indispensable para alcanzar un
fin constitucionalmente importante.
14.- Adicionalmente, en atención a que el demandante
afirma que los preceptos acusados vulneran también el derecho a escoger
libremente profesión u oficio, procederá la Corte a pronunciarse sobre el
punto. En particular, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional
respecto de la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de
determinadas labores.
El derecho a la libre escogencia de profesión u
oficio: la exigencia de títulos de idoneidad
El artículo 26 Constitucional reconoce el derecho de
todas las personas a escoger profesión u oficio, a la vez que la facultad del
legislador para exigir títulos de idoneidad y para regular el ejercicio de las
profesiones. Quiere decir lo anterior, que el Estado garantiza a los sujetos la
posibilidad escoger la labor que, en el contexto de su proyecto de vida,
prefieran desarrollar[7]. El mencionado precepto
superior comporta también la posibilidad, prima facie, de contar con las
condiciones materiales que hagan viable la pretensión laboral.
En múltiples pronunciamientos esta Corporación ha
reiterado que, no obstante la Carta Fundamental reconoce y protege el derecho
de las personas a escoger profesión u oficio, en algunos contextos es necesario
exigir títulos de idoneidad como condición de posibilidad para el ejercicio de
ciertas tareas. Respecto de la profesión docente, la Corte ha señalado que,
debido a la función social explícita que comporta, es necesario exigir títulos
de idoneidad a quienes pretendan ejercerla. En ese sentido: “no contraviene
la Constitución un precepto de la ley que formule razonables exigencias para la
formación de los profesionales que habrán de dedicarse a la enseñanza; al
contrario, la cumple y desarrolla”[8].
En ese orden de ideas, en tanto el acceso a la
educación es, prima facie, universal y en tanto las personas que se
dedicarán a su vez a formar a otros requieren un nivel de profesionalización
más elevada, la necesidad de acreditar idoneidad pedagógica para ejercer esta
labor no resulta, en sí misma, desproporcionada.
Con el fin de evitar la exigencia de requisitos
desproporcionados o irrazonables para ingresar a la carrera docente, el
legislador determinó que uno de los criterios más relevantes de acceso sería la
acreditación de cierto nivel de escolaridad. De esa forma, se garantiza el
concurso de docentes mejor preparados y la fijación de criterios de calidad
fundamentados en el grado de instrucción de los maestros.
14.- Ahora bien, con fundamento en la doctrina
constitucional en punto del derecho a la igualdad y, en ese sentido, la
justificación que debe acreditarse en supuestos de trato diferenciado, pasará
la Corte a recordar cuál es el marco legislativo de la exigencia de títulos de
idoneidad para ingresar y ascender en la carrera docente.
Desarrollo normativo de los requisitos para el
ejercicio de la profesión docente en Colombia.
15.- El régimen legal que sirve de marco al ejercicio
de la actividad docente ha sufrido cambios importantes desde la década de los
70. Estas modificaciones han atendido, entre otras cosas, a la necesidad de
calificar mediante la exigencia de títulos de idoneidad a quienes pretendan
ingresar como profesores al sistema educativo. Mediante la expedición del
Decreto 80 de 1974, el Gobierno Nacional creó ciclos vocacionales a ser
cursados durante los dos últimos años de bachillerato (5° y 6°), entre los
cuales figura el bachillerato pedagógico o normalista[9].
Mediante esta modalidad, durante los últimos periodos académicos, los
estudiantes de educación media podían recibir materias con énfasis en pedagogía
de manera tal que, una vez obtenido el título de bachiller, estuvieran
calificados para ingresar al servicio docente. La finalidad en términos
globales de esta normatividad fue identificar e incentivar las aptitudes e
intereses de los estudiantes de educación media, de manera tal que pudieran
ingresar a la educación superior o a la vida profesional con ciertas
habilidades en el campo de su predilección.
16.- En la Resolución 4785 de 1974, el Ministerio de
Educación Nacional precisó e implementó el Decreto 080 de 1974 respecto de la
formación vocacional normalista. Indicaba dicha normatividad que la formación
de los normalistas o maestros bachilleres estaba llamada a preparar a los
estudiantes para que pudieran cumplir la función de pedagogos en los niveles de
preescolar y básica primaria. Consagraba también el deber de los normalistas de
cursar 7 años de formación académica, el último de ellos dedicado a la práctica
docente. Prescribía de igual forma que los estudiantes debían realizar
prácticas durante las dos primeras y las dos últimas semanas del año académico
y que, en todo caso, para graduarse debían ejercer el magisterio durante un año
en el área de primaria en una escuela pública o en un plantel privado de
aprobación oficial. Pasado este año, luego de la presentación de un informe de
labores del estudiante-maestro realizado por el coordinador de la institución
donde había prestado sus servicios, el alumno podía obtener el título de
maestro bachiller.
17.- Posteriormente, el Decreto 1419 de 1978 implementó
las normas y orientaciones básicas de la organización del currículo en los
niveles de preescolar, básica primaria y secundaria, media vocacional e
intermedia. Determinó que en atención al área vocacional escogida por el
estudiante, el mismo podía obtener título de bachiller en ciencias o
tecnología. De igual manera, estipuló la orientación común que gobierna la
educación media en el país, cuál es la implementación de un ciclo general de
materias y la posterior opción vocacional en el área de interés que escoja el
educando que le permita adelantar estudios superiores o la realización de
alguna labor específica al interior de su comunidad. El artículo 10 del Decreto
en mención precisa que el título de bachiller pedagógico hace parte de los
diplomas técnicos arriba mencionados y que la formación de estos estudiantes
los habilita para adelantar labores docentes en los niveles de preescolar y
básica primaria.
18.-
Mediante el Decreto 2277 de 1979, reglamentario de la Ley 8ª de 1979, fueron
adoptadas las normas para el ejercicio de la profesión docente. El mencionado
estatuto establecía el régimen especial para regular las condiciones de
ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que
desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que
integran el Sistema Educativo Nacional. En punto de las condiciones generales
para ejercer la docencia, el Decreto 2277 prescribió, en el artículo 5°, que
sólo pueden ser nombrados como profesores en planteles oficiales de educación
quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el Escalafón
Nacional Docente. Señaló que los títulos exigidos para ejercer la docencia en
el nivel preescolar eran los de peritos o expertos en educación, técnicos o
tecnólogos en educación con especialización en este nivel, bachilleres
pedagógicos, licenciados en ciencias de la educación con especialización o
con post-grado en este nivel, o personal escalafonado.
19.- De
igual manera, para ser docente en el nivel básico primaria se requería título
de bachiller pedagógico, perito o experto, técnico o tecnólogo en
educación, licenciado en ciencias de la educación o con post-grado en este
nivel, o personal escalafonado. En artículo 10° señalaba que, para efectos de
ingreso y ascenso en el escalafón nacional debía entenderse que los títulos de
normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro Normalista Rural con título
de bachiller académico o clásico, son equivalentes al de bachiller
pedagógico.
20.-Luego de la expedición de la Constitución de 1991[10],
el Congreso de la República promulgó la Ley 115 de 1994 o “Ley General de
Educación”. Dicha disposición tiene por objeto reglamentar el proceso
educativo de formación permanente, personal, cultural y social fundamentada en
una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y
de sus deberes (art. 1°). Dicho estatuto señala las normas generales que
regulan el servicio público de la educación. Se fundamenta en las directrices
trazadas por la Constitución Política sobre el derecho a la educación, las
libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y su carácter de
servicio público. La mencionada normatividad define y desarrolla la
organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar,
básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal, dirigida a niños
y jóvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos étnicos, a
personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas, con capacidades
excepcionales, y a personas que requieran rehabilitación social.
21.- El artículo 116 de la Ley General de Educación
dispuso que, para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal ser
requiere título de licenciado en educación o postgrado en educación expedido
por una universidad o por una institución de educación superior nacional o
extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales
reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación
Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las
excepciones contempladas en la Ley y en el Estatuto Docente. El parágrafo del
artículo 116 señaló que, las personas que al momento de la entrada en vigencia
de la Ley 115 de 1994 estuvieran adelantando estudios para obtener el título de
tecnólogo en educación, podrían ejercer la docencia en establecimientos
educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e
inscripción en el Escalafón Nacional Docente.
22.- La Ley 115 de 1994 establece, también, que una de
sus finalidades es la formación de educadores de alta calidad científica y
ética, para así mismo ofrecer un servicio educativo que responda al imperativo
de idoneidad prescrito por la Constitución política. De igual manera, el
artículo 111 de la normatividad en mención señala que la formación de los
educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización,
especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de postgrado.
Así mismo, que los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que
se adelanten dentro del marco de la ley, son válidos como requisitos para la
incorporación y ascenso en el Escalafón Nacional Docente. En el artículo 216,
la Ley General de Educación determinó que el Gobierno nacional, en el plazo de
un año contado a partir de su promulgación, debía proceder a reestructurar las
normales para que, por necesidad del servicio educativo, pudieran formar
educadores del nivel de normalista superior. Estipuló también que las normales
que no fueran reestructuradas ajustarían sus programas para ofrecer,
preferiblemente programas de la educación media técnica u otros de la educación
por niveles y grados, según las necesidades regionales o locales.
23.- En atención al mandato de reestructuración de las
Escuelas Normales Superiores incorporado en el artículo 116 de la Ley 115 de
1994, el Presidente de la República expidió el Decreto 2903 de 1994. Determinó
dicha disposición que las escuelas normales otorgarían a los estudiantes que
culminaran el ciclo de educación media el diploma de bachiller. De igual manera
a los alumnos que terminaran el ciclo completo de formación docente se les
otorgaría un diploma de normalista superior, lo cual los habilita para ser
profesores en los niveles de preescolar y básica primaria.
24.- En ese mismo sentido el Decreto 3012 de 1997, por
el cual se adoptan disposiciones para la organización y el funcionamiento de
las escuelas normales superiores señaló que estas son instituciones
educativas que operan como unidades de apoyo  académico para atender la
formación inicial de educadores para el ejercicio de la docencia en el nivel de
preescolar y en el ciclo de educación básica primaria, teniendo en cuenta lo
dispuesto en los artículos 104 y 109 de la Ley 115 de 1994 y las necesidades
educativas. El Decreto 3012 establece también que los estudiantes que, además
de obtener el diploma de bachiller, quieran ser normalistas deben cursar un
ciclo complementario de formación docente, el cual tendrá una duración de 4
semestres. El artículo 8 del mencionado estatuto dispone que las personas con
título de bachiller pedagógico, podrán ingresar a las escuelas normales
superiores para obtener el título de Normalista Superior.
25.- Ahora bien, la Ley 715 de 2001 fijó los criterios
para la incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los
de cargos de planta de personal. El artículo 38 señala, entre otros parámetros,
que para la incorporación de docentes se daría prioridad al personal vinculado
a la fecha y que cumpliera los requisitos para el ejercicio del cargo. Los
bachilleres pedagógicos, en esta hipótesis, que venían siendo vinculados mediante
órdenes de prestación de servicios “OPS” continuarían en provisionalidad, hasta
tanto se proveyeran los cargos por concurso. En todo caso, la materia sería
regulada integralmente en el Decreto 1278 de 2002 o “Estatuto de la
profesionalización docente”. En el artículo 38 de la Ley 715 bajo estudio se
precisó también que los docentes, directivos docentes y administrativos de los
planteles educativos vinculados a la carrera docente al momento de la
expedición ley (2001), no requerían nueva vinculación o concurso para continuar
en el ejercicio del cargo.
26.- De esta manera, de conformidad con lo dispuesto
por la normatividad de recursos y competencias en materia educativa, los
docentes que fueron nombrados en propiedad, se posesionaron y estaban escalafonados,
conservan sus derechos de carrera docente sin importar que hubieran ingresado
sin concurso bajo la vigencia del Decreto 2277 de 1979. Este reconocimiento
sólo es admisible hasta 1997, año de la expedición del Decreto 3012. Es decir
si hasta tal fecha un bachiller pedagógico docente no se había escalafonado, ya
no podrá participar en los concursos de acceso al escalafón, por cuanto no
cumple con los requisitos mínimos que actualmente se exigen para ello.
27.- En conclusión de la reconstrucción del marco
normativo del ejercicio docente respecto de docentes no egresados de
universidades o de institutos de educación superior es posible afirmar que:
(i)
Durante la vigencia del
decreto 2277 1979, el título de bachiller pedagógico era apto para ejercer la
carrera docente.
(ii)
Los bachilleres
pedagógicos son los egresados de de las escuelas normales no reestructuradas
que culminaron su educación media con énfasis en pedagogía. No obstante, el
Decreto 2903 de 1994 de reestructuración de las normales autorizó a esta
categoría de bachilleres para que ingresaran a las escuelas normales
reestructuradas para que cursaran los 4 semestres requeridos para obtener el
título de Normalista Superior.
(iii)
A partir de la entrada
en vigencia de la Ley General de Educación -115 de 1994-, los títulos
diferentes al de normalista –expedidos por las escuelas normales
reestructuradas- no serían aptos para ingresar a la carrera docente. No
obstante, si se trata de bachilleres pedagógicos escalafonados con anterioridad
a 1997, los mismos podrán ejercer la docencia en los términos del estatuto
docente, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de permanencia y ascensos
en el mismo.
(iv)
El título de bachiller
pedagógico fue excluido como título de idoneidad para ejercer la labor docente
en los niveles de preescolar y básica primaria a partir de la Ley 115 de 1994.
Como puede verse, el legislador de manera paulatina ha
aumentado los estándares de preparación académica de los profesionales
docentes, pero siempre ha procurado respetar los derechos adquiridos de quienes
desempeñan este tipo de elabores.
28.- Ahora que ha quedado establecido que la exclusión
del bachillerato pedagógico como título apto para ejercer la actividad docente
en el nivel estatal fue establecida desde la Ley 115 de 1994, pasará la Sala a
determinar si las normas demandadas vulneraran el derecho a la igualdad de esta
categoría de bachilleres.
Los artículos acusados
29.- Como fue arriba señalado, para que un trato
diferenciado sea constitucionalmente admisible debe, entre otras cosas contar
con una razón aceptable que justifique la desigualdad. Pasará la Sala a
estudiar si existe un fundamento que sustente distinto trato a los normalistas
superiores y a los bachilleres pedagógicos al momento de ingresar al servicio
educativo estatal.
30.- El criterio “nivel de preparación”, como
fundamento para dar un trato diferente en punto de ingreso y ascenso a la
carrera docente, no resulta sospechoso. Lo anterior en tanto todas las
personas, en principio, tienen la posibilidad de acceder al sistema educativo y
en ese sentido, acreditar la preparación necesaria para ocupar determinado
cargo con los títulos que así lo acrediten. En segundo lugar, porque en el caso
concreto de los bachilleres pedagógicos la normatividad de reestructuración de
las escuelas normales les reconoció la posibilidad de obtener el título de
normalista superior, si cursaban los cuatro semestres requeridos. En tercer
lugar porque el criterio “preparación académica”, pretende ser un parámetro
objetivo para evaluar la capacidad para desempeñar determinada labor sin que el
mismo pueda ser desconocido de manera arbitraria por el nominador. Por las
razones anteriores esta Sala, al igual que ha hecho en ocasiones anteriores[11],
no aplicará un juicio estricto de proporcionalidad de la medida que establece
el trato diferenciado, sino que aplicará un test intermedio de razonabilidad,
es decir, determinará si las disposiciones demandadas son adecuadas para
obtener el fin previsto y si la finalidad propuesta es constitucionalmente
admisible.
31.- El  artículo 67 de la Carta Fundamental pone en
cabeza del Estado la función de vigilar e inspeccionar el servicio educativo en
aras de garantizar su calidad. En desarrollo de tal deber, el Gobierno dictó el
Decreto 1278 de 2002, cuyo objeto es la regulación de las relaciones entre el
Estado y los educadores a su servicio, bajo el imperativo de la idoneidad de
los profesionales que prestan este servicio. El reconocimiento de la formación
de los docentes, su experiencia, desempeño y competencias son los criterios
centrales al momento de definir el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del
servicio en procura de una educación de calidad y el crecimiento profesional
del los maestros. En ese sentido, y bajo la pretensión de calidad de los docentes
que ingresen al servicio estatal, las condiciones para la incorporación al
escalafón docente son: (i) tener título de normalista superior o título
profesional expedido por una universidad o por una entidad de educación
superior, (ii) satisfacer los requisitos de experiencia, desempeño y
competencias.
32.-Coincide esta Corporación con lo señalado por la
Vista Fiscal. Los primeros niveles de escolarización requieren altos niveles de
preparación en términos de contenidos y pedagógicos, en ese sentido, la
exigibilidad de título de idoneidad cada vez más estrictos además de ser
correlato del mandato de la calidad de la educación, se corresponde con el
deber estatal de mejorar los estándares consagrados en el artículo 68
constitucional. En ese, sentido, y descendiendo a las normas acusadas, el trato
diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin
constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad.
33.- En segundo lugar el criterio “nivel de educación”
como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la
educación (art. 3 demandado) y qué títulos se requieren para la inscripción y
ascenso en el escalafón docente (art. 21, literal a) no está
constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí existe un diferente
nivel de escolarización entre los normalistas superiores quienes, además de
cursar todos los niveles de educación media, deben desarrollar 4 semestres de
formación exclusivamente pedagógica. Por el contrario, los bachilleres pedagógicos,
es decir los egresados de las escuelas normales antes de su reestructuración,
que escogieron como énfasis vocacional pedagogía tan sólo veían cursos
específicos sobre enseñanza en los dos últimos años de su formación (5° y 6°).
No obstante el decreto de reestructuración de las normales fue claro en
habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para adelantar los 4 semestres
faltantes para obtener el título de normalista superior, actualización que, por
lo demás, aún pueden cursar.
34.- En ese sentido la exigencia de títulos mínimos de
idoneidad académica para acceder al servicio educativo público lograría de
manera adecuada el fin perseguido: el aumento de la calidad de la educación.
Aunque tal finalidad supone el concurso de muchos otros factores que derivan no
directamente del incremento de los estándares mínimos de idoneidad académica de
los docentes, la presencia de maestros altamente calificados permite en mayor
medida la obtención del fin al cual se encamina.
La restricción ilegítima del derecho a escoger
libremente profesión u oficio por parte de los artículos demandados, tampoco
tuvo lugar. Lo anterior por cuanto (i) la posibilidad de acceder a cursos y
programas de capacitación no está vedada a los bachilleres académicos Además
(ii) el artículo 26 Superior consagra, junto con la garantía de los sujetos de
elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos
de idoneidad en determinadas circunstancias. En conclusión, la necesidad de
acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente
ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato
superior de procurar una educación de calidad superior.
35. Por las razones expuestas en las anteriores
consideraciones la Sala declarará exequibles los artículos demandados, respecto
del cargo de vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de
escogencia de profesión u oficio.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo respecto de la vulneración del artículo 27 de la Constitución
Política.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE,  por los cargos analizados,
el artículo 3 del Decreto 1278 de 2002.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, el literal a) del artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
CUARTO.- Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1169 de 2004,
la cual declaró INEXEQUIBLE el artículo 7 del Decreto 1278 de 2002
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN
SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-422 DE 25 DE ABRIL DE 2005 (Expediente
D-5394).
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a aclarar el voto en
relación con lo resuelto en la Sentencia C-422 de 25 de abril de 2005, pues aún
cuando comparto la decisión contenida en su parte resolutiva, el Decreto 1278
de 2002 no habría podido ser expedido si se hubiera declarado la
inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, como lo sostuve en
salvamento de voto a la Sentencia C-1028 de 27 de noviembre de 2002; ni
tampoco, si se hubiera declarado la exequibilidad de esa norma, respecto de la
cual salvé el voto en Sentencias C-617 y C-618 de 2002.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-422 DEL 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
TEST DE IGUALDAD NORTEAMERICANO-Alcance/TEST DE IGUALDAD EUROPEO-Alcance
(Aclaración de voto)
BACHILLER PEDAGOGICO-Ingreso y ascenso en la carrera docente
(Aclaración de voto)
REF.: Expediente: D-5394
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 3, 7 (parcial) y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 “Por el
cual se expide el estatuto de la profesionalización docente”.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corte, me permito aclarar mi voto con base en las siguientes razones:
1. En primer lugar, considero que en la sentencia se
mezcla el test norteamericano, basado en la intensidad del control y el test
europeo relativo a medios y fines.  Reitero mi discrepancia respecto de
distinguir en la aplicación de controles débiles, flexibles o intermedios, pues
a mi juicio la Constitución no distingue entre grados de control y se limita a
ordenar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. El test
norteamericano tuvo su origen con ocasión de las medidas económicas adoptadas
por Roosvelt y constituye un sistema ajeno que obedeció a dichas razones
históricas. En contraposición el test europeo es el que analiza los fines y los
medios para determinar si la medida cumple los requisitos de idoneidad,
necesidad  y proporcionalidad.
2. En segundo lugar, creo necesario recordar que en su
momento la sentencia C-313/03 confrontó el artículo 3° del Decreto 1268 de 2002
con los artículos 67 y 68 de la Constitución Nacional, declarándolo exequible.
Sostengo por tanto, que los bachilleres que ya ingresaron a la carrera docente
se siguen rigiendo por el sistema anterior y que esos bachilleres con dos años
y medio o más pueden participar en el concurso e inclusive pueden hacerlo para
el ascenso.
3. En tercer lugar, me aparto de la tesis de
exequibilidad del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, la cual dio origen al
Decreto 2178 de 2002.
4. En cuarto lugar, aclaro mi voto adicionalmente en
relación con la intensidad del test.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Dispone la norma en cita: “(...) La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales (...)”. Esta corporación en sentencias C-153 de 1999
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-580 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
señaló que se presenta unidad normativa, cuando, “(...) En tercer
lugar (...) a pesar de que no se verifica ninguna de las dos causales
anteriores, la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo
que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad (...)”.
[2]
Sentencia C-1169 de 2004.
[3]
Ver la sentencia C-1052 de 2001.
[4]
Ver, entre otras,  las sentencias C-221 de 1992, C-430 de 1993, T-230 de 94,
C-445 de 1995, C-022 de 1996. T-352 de 1997, C-563 de 1997 y C-112 de 2000.
[5]
Ver sentencia T-098 de 1994.
[6]
Para una exposición completa de las dos metodologías puede consultarse César A.
Rodríguez “El test de razonabilidad y el derecho a la igualdad” en Observatorio
de Justicia Constitucional, Universidad de los Andes, Bogotá, 1996,
pág. 257 y ss.
[7]
Ver sentencia C-098 de 2003.
[8]
Sentencia C-895 de 1999.
[9] El artículo 3° del Decreto 080 de 1974, también contemplaba otras
modalidades vocacionales como opción para ser cursadas en los grados 5° y 6° de
educación media. Ellas eran: Bachillerato académico,
pedagógico o formación normalista, industrial, comercial, agropecuario y en
formación social.
[10] El artículo 67 de la Constitución política dispone “La
educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la
técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al
colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y
en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la
sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria
entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año
de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán
en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.
Igualmente, el artículo 68 de la Carta fundamental señala en su artículo 68:
“(…)  La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética
y pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente  (…)”
[11]
Ver la sentencia C-973 de 2001, en esa ocasión también se analizaba la
constitucionalidad del trato diferenciado establecido por legislador con base
en el criterio de preparación académica.