C-929-09
Sentencia
C-929/09
Sentencia C-929/09
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en las razones de
inconstitucionalidad
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
TASAS DE
INTERES MORATORIO PARA EFECTOS TRIBUTARIOS-Equivalente a la tasa efectiva
de usura
Referencia:
expediente D-7765
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1º del artículo 12 de la Ley 1066 de 2006
“Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y
se dictan otras disposiciones”, modificatoria del artículo 635 del Estatuto
Tributario.
Actores:
Liliam Helena Lizcano Castellanos, Paola Mendoza Castellanos, Segundo Manuel
Cepeda y Mónica Carolina Arciniegas.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá D. C.,  diez (10 ) de
diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 superior, los ciudadanos Liliam Helena Lizcano
Castellanos, Paola Mendoza Castellanos, Segundo Manuel Cepeda y Mónica Carolina
Arciniegas, actuando en nombre propio, demandaron el inciso 1º del artículo 12
de la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización
de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, modificatoria del
artículo 635 del Estatuto Tributario.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el
inciso 1º del artículo 12 de la Ley 1066 de 2006, en el cual se resalta el
aparte acusado:
“LEY
1066 DE 2006
(julio
29)
Diario
Oficial No. 46.344 de 29 de julio de 2006
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
12. Modifíquese el artículo 635
del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 635.
Determinación de la tasa de interés moratorio. Para efectos tributarios y
frente a obligaciones cuyo vencimiento legal sea a partir del 1o de enero de
2006, la tasa de interés moratorio será la tasa equivalente a la tasa
efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de
Colombia para el respectivo mes de mora.
Las
obligaciones con vencimiento anterior al 1o de enero de 2006 y que se
encuentren pendientes de pago a 31 de diciembre de 2005, deberán liquidar y
pagar intereses moratorios a la tasa vigente el 31 de diciembre de 2005 por el
tiempo de mora trascurrido hasta este día, sin perjuicio de los intereses que
se generen a partir de esa fecha a la tasa y condiciones establecidas en el
inciso anterior.
PARÁGRAFO.
Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1
tendrá efectos en relación con los impuestos nacionales, departamentales,
municipales y distritales”.
III.   LA DEMANDA.
Los actores estructuran su
demanda, bajo el supuesto de que todo ciudadano tiene derecho “a que no le
sean confiscados sus bienes de manera arbitraria y más aún si es el mismo
Estado a través de la imposición de impuestos con sus cargas excesivas, quien
origine este tipo de acciones que van en contravía del derecho ciudadano a
conservar la propiedad privada que ha sido adquirida de buena fe y con justo
título”. Al interpretar el aparte acusado, consideran los demandantes que la
Administración impone al contribuyente una sanción que resulta contraría al
principio de legalidad de las actuaciones estatales, al cobrar intereses
moratorios a una tasa calificada como delito por la legislación penal. Aducen
que por tal razón, no puede el Estado, en ejercicio de su función legislativa,
consumar una conducta antijurídica como el delito de usura señalado en el
artículo 305 del Código Penal.
De manera previa a la formulación
de los cargos señala la definición que se ha dado a los términos confiscación y
usura dentro del sistema legal Colombiano:
“Confiscación: La prohibición
constitucional de confiscación consiste en la proscripción del ‘apoderamiento
de la totalidad o de parte considerable de los bienes de una persona, por parte
del Estado, sin compensación o indemnización[1]’.”
“Usura: Art. 305 de la Ley 599
de 2000. El que reciba o cobre, directa o indirectamente, a cambio de préstamo
de dinero o por concepto de venta de bienes o servicios a plazo, utilidad o
ventaja que exceda en la mitad del interés bancario corriente que para el
período correspondiente estén cobrando los bancos, según certificación de la
Superintendencia Bancaria, cualquiera sea la norma utilizada para hacer constar
la operación, ocultarla o disminuirla, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco
(5) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales vigentes…”
De acuerdo con lo anterior,
afirman los demandantes que la norma acusada es contraria al artículo 34 de la
Constitución, que establece la prohibición de confiscación, al artículo 58
Superior, que contempla la protección de la propiedad privada y al artículo
121, que consagra el principio de legalidad, en los siguientes términos:
1.     Primer Cargo: Vulneración del artículo 34 Superior.
Con relación a la vulneración del
artículo 34 Superior, consideran los demandantes que al establecer la norma
acusada unos intereses moratorios equivalentes a la tasa de usura, el Estado
impone sobre el contribuyente una carga desproporcionada que impide el disfrute
de unos bienes adquiridos de buena fe y justo título.
Señalan que “la no
confiscación implica la ilegitimidad de la carga tributaria cuando la misma
excede determinados niveles económicos”. Además, que quien se encuentra en
estado de mora, se enfrenta a una situación económica que le impide cumplir con
algunas obligaciones impuestas por el Estado y resulta desproporcionado que en
vez de buscar medidas que faciliten la normalización de la situación en
beneficio del particular, se aplique un interés de usura que “distancia
ostensiblemente al contribuyente de la posibilidad de conservar sus bienes, los
cuales a la postre y por acción de su mismo endeudamiento, pasarán a manos de
la entidad Estatal, configurándose con ello una acción confiscatoria, que si no
explicita, si evidente”.
Imponer la tasa de usura sobre
los tributos que presenten mora, origina una carga confiscatoria porque se
fijan unas condiciones que superan la capacidad de generar renta.
2.     Segundo Cargo: Vulneración del artículo 58 Superior.
Respecto de la violación del
artículo 58 de la Constitución Política, se considera que aunque es deber de
las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, esa contribución debe estar enmarcada dentro de los conceptos de
justicia y equidad. De allí que el derecho a la propiedad privada, se ve
afectado cuando el Estado “a través de una acción potestativa dispensa un
tratamiento desproporcionado, innecesario e irrazonable que torna dicha sanción
en inconstitucional, toda vez que con su imposición el contribuyente verá
minado de manera notoria su patrimonio y por ende su propiedad privada; la cual
con apego a la norma suprema, sólo podrá ser violentada mediante una sentencia
judicial, que no es precisamente el caso de la carga tributaria excesiva, que
despoja al contribuyente de sus bienes”.
En términos de los accionantes,
la sanción impuesta viene a ser lo mismo que una expropiación sin indemnización,
la cual requiere el voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y
razones de equidad, elementos que no se presentan en la norma impugnada.
3.     Tercer Cargo: Vulneración del artículo 121 Superior.
Frente al principio de legalidad establecido
en el artículo 121 superior, consideran que la norma acusada es contradictoria
de dicho precepto toda vez que “no es comprensible el fundamento de los
legisladores para colocar una carga impositiva que la misma ley Penal ha
estatuido como conducta reprochable, que si bien atribuible a particulares, no
es permitida al Estado por los mismos principios que rigen la administración
pública, donde no es dable, ni potestativo la extralimitación de sus funciones”.
Se califica de extralimitación, el hecho de que el legislador “olvidando que
la usura es una conducta que se erige como delito, decide imponerla como
sanción moratoria”, haciendo más gravosa la situación del contribuyente.
IV.   INTERVENCIONES.
1.     Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales.
La apoderada judicial de las
entidades en referencia intervino oportunamente dentro del proceso, para
solicitar a la Corte la exequibilidad de la norma acusada.
1.1
Frente a la supuesta contradicción con el artículo 34 Superior.
El artículo 635 del Estatuto
Tributario se había sometido a juicio de constitucionalidad, en el cual se
declaró su exequibilidad condicionada bajo el entendido que el administrado
puede exonerarse de responsabilidad si demuestra alguna de las causales para
ello: caso fortuito, fuerza mayor o  ausencia de culpa, según se señaló en la
sentencia C-231 de 2003. En cuanto a la vulneración del artículo 34 de la
Constitución Política, la acusación aparece desacertada e imprecisa ya que el
Estado no es sujeto activo de delitos en el ordenamiento penal colombiano. Al
respecto, “el legislador al expedir la norma tributaria consideró pertinente
tomar como referente la certificación de la Superfinanciera, con el fin de
limitar la tasa de interés de que trata el artículo 634 del Estatuto
Tributario, y evitar de ese modo no sólo que se excedieran las condiciones de
mercado imperantes en el momento de la ocurrencia del hecho sancionable, sino
que la aplicación de la misma quedara al arbitrio del funcionario”.
Por otro lado, resalta la
estrecha relación de la norma acusada con los principios generales de la
tributación y en especial, el de justicia y equidad, al ser una obligación
derivada de la principal, es decir, del pago oportuno de impuestos. Igualmente,
que es necesaria la aplicación de intereses moratorios ante la imposibilidad
del Estado de contar oportunamente con los dineros de los impuestos en
detrimento del interés general consagrado en la Carta Política, aspecto que no
debe entenderse como una apropiación indebida del patrimonio de los morosos
sino como una sanción a aquellos que de manera injustificada se financian con
el erario público, lo cual no constituye una confiscación como lo afirman los
demandantes.
La prohibición del artículo 34 de
la Constitución, no impide que el Estado tenga derecho al resarcimiento del
daño causado por el moroso ante la imposibilidad de cumplir con los fines
constitucionales, ni que el legislador pueda limitar en el aparte demandando,
la tasa de mora que debe aplicarse. Además, debe tenerse en cuenta que “los
operadores económicos deben estar en condiciones de conocer el interés que se
les cobrará en caso que se incurra en la mora prevista en el artículo 634 en
consonancia con el 635 del Estatuto Tributario, según la certificación
periódica que del mismo haya realizado la Superintendencia Financiera”.
1.2  Supuesta
contradicción con el artículo 58 Superior.
En cuanto a la supuesta violación
del derecho a la propiedad privada, se aduce que de acuerdo con la Constitución
Política el ejercicio de derechos genera deberes, como el de contribuir con las
cargas públicas a través del pago de impuestos y de sus intereses, cuando éstos
no han sido cancelados oportunamente. En los términos del artículo 95 superior
es deber de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. En ese orden
de ideas, considera que la norma demandada, guarda armonía con el artículo 58
de la Carta Política “ya que la carga impositiva, de creación legal, debe
enmarcarse siempre dentro de los criterios de justicia y equidad, de allí que
la imposición sea directamente proporcional al grado de riqueza que ostenten
los contribuyentes, ya que cada imposición consulta la capacidad económica de
los ciudadanos, con lo cual se garantiza que no se presenten cargas fiscales
excesivas que superen la capacidad económica de cada uno de los administrados”.
Expone que quien tiene capacidad
de generar un impuesto, tiene la posibilidad de cancelarlo, razón por la cual
debe asumir las consecuencias del pago extemporáneo del importe del tributo,
más aún, si la filosofía del interés moratorio es el desestímulo de la cultura
del no pago de impuestos, el retardo del mismo y el resarcimiento de los
perjuicios que se ocasionan al Estado por no disponer de forma oportuna los
recursos que le son propios.
A su juicio, la expropiación no
es aplicable en materia de impuestos, ya que aunque existe un proceso de cobro
administrativo especial en el Estatuto Tributario que permite el remate de los
bienes del contribuyente moroso, éste no es comparable con el de expropiación
adelantado por motivos de utilidad pública o interés social.
1.3
Supuesta vulneración al artículo 121 Superior.
Por último, en lo relativo al
cargo por violación al principio de legalidad del artículo 121 de la
Constitución, se considera que con fundamento en el principio de legalidad, todas
las personas y entidades, incluido el Estado, están sometidos al ordenamiento
jurídico positivo. En el presente caso, las apreciaciones subjetivas de los
accionantes no sustentan vulneración alguna al artículo 121 Superior. No es
claro si los actores hacen referencia a una supuesta arbitrariedad del Congreso
en la expedición de la ley o a las funciones que ejercen los empleados de las
entidades encargadas de administrar o recaudar impuestos.
Precisa el Ministerio que “los
juicios que emiten los demandantes sobre el uso inadecuado que el Estado hace
de los recursos públicos, se considera que además de no encontrarse
respaldados, no corresponden a un juicio de inconstitucionalidad, máxime cuando
la conducta reprochable a juicio de los demandantes es la ‘comisión del delito
de usura por parte del Estado’ juicio que de por sí parte de bases jurídicas
erradas y carece de sustento legal”.
2. Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
En representación de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, intervino oportunamente uno de sus miembros en
defensa de la disposición acusada, solicitando que la Corte Constitucional se
inhiba para pronunciarse de fondo o, subsidiariamente, declare la exequibilidad
de la expresión demandada.
Luego de resumir los
planteamientos de los actores, de transcribir apartes de la exposición de
motivos del artículo acusado y de la interpretación que de la norma hizo la
DIAN, el interviniente considera que los argumentos de los accionantes son
equivocados toda vez que la tasa de usura no puede superar en ningún caso los
mandatos de la ley.
En su criterio, el término usura
empleado por el legislador es el motivo de preocupación de los demandantes.
Señala que “por eso se refieren al artículo 305 del Código Penal que
tipifica una conducta punible, pero al hacerlo, lo que sanciona es el cobro de
intereses por fuera de la ley” y procede a explicar el término usura de
acuerdo con la definición del Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual: “Usura.
En sentido estricto es el interés o precio que recibe el mutante o prestamista
por el uso del dinero prestado en el contrato de mutuo o préstamo. (…) En
significado más amplio, y casi el predominante ya, usura es sinónimo de
excesivo interés, de odiosa explotación del necesitado o del ignorante, precio
o rédito exagerado”.
El término en sentido estricto,
fue empleado en la Ley 1066 de 2006 “porque aquí el Estado cobra un tributo
con una sanción para el ciudadano que no lo cancela, debiendo hacerlo dentro de
los términos que establece la Ley y ese interés equivale al moratorio entre
particulares” y es en sentido amplio, cuando la usura deja de ser legal y
se convierte en el delito tipificado en el artículo 305 de la Ley 599 de 2000.
Se remite el interviniente, al estudio realizado por la Corte Constitucional a
la norma penal en sentencia C-479 de 2001, citando que “el artículo 305 del
Código Penal (Ley 599 de 2000) sólo es constitucional si se interpreta que la
conducta punible consiste en recibir o cobrar utilidad o ventaja que exceda en
la mitad del interés bancario corriente que para el período correspondiente
estén cobrando los bancos, según certificación que previamente haya expedido la
Superintendencia Bancaria y que se encuentre vigente en el momento de
producirse la conducta”.
La pobreza gramatical del
artículo 635 del estatuto Tributario, del que se ocupan los demandantes remite
al intérprete administrativo a la Superintendencia Financiera que certifica la
tasa de usura y la DIAN, por su parte, en Circular 00069 de 11 de agosto de
2006 “ por la cual se imparten instrucciones para aplicar los cambios
introducidos por la ley de normalización de cartera”, señaló:
“La nueva tasa de interés
moratorio se calculará dentro del contexto del interés compuesto, utilizando
como referencia la tasa de usura, la cual es certificada como una tasa efectiva
anual, por lo que se hace necesario utilizar la fórmula que de acuerdo con la
técnica financiera permite obtener el resultado esperado. La tasa de usura a
que hace referencia la Ley, es aquella máxima permitida por la ley y
certificada en forma mensual por la Superintendencia Financiera de Colombia.”
De esta manera la DIAN al
efectuar una explicación dogmática de la norma explica con la mayor claridad
que la tasa de usura no puede superar en ningún caso los mandados y límites de
la ley, por lo cual considera equivocado el planteamiento de los demandantes.
Alega que en la presente demanda
no se observan las exigencias mínimas requeridas para un estudio de fondo, ya
que se afirma sin ningún respaldo que la expresión acusada autoriza la
confiscación sin indemnización y atenta contra la propiedad privada.
3.     Intervención de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
El Decano de la Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, interviene
oportunamente en defensa de la disposición acusada, respecto de la cual
solicita su exequibilidad, así como la inhibición frente al tercer cargo
formulado.
Se precisa que la expresión ahora
acusada, fue demandada en oportunidad anterior ante la Corte Constitucional,
quien se declaró inhibida en sentencia C-1185 de 2008, en razón a que los
cargos no satisfacían las exigencias mínimas requeridas. En el presente caso,
los cargos no son rigurosos, pero en atención al principio pro accione,
intenta conferirle a los dos primeros cargos un contenido argumentativo.
Atendiendo el sentido de aquellos, los agrupa para su estudio por considerar
que comparten “un razonamiento común vinculado con la idea de acuerdo con la
cual la exigencia de pago de intereses moratorios equivalentes a la tasa de
usura se traduce en el desconocimiento de garantías centrales del derecho a la
propiedad y, en particular, se trataría (i) de una violación de la prohibición
de confiscación, (ii) de una violación de la prohibición de expropiación sin
indemnización previa y (iii) de una afectación desproporcionada del referido
derecho de propiedad”.
Para el interviniente, el
artículo demandado no desconoce el derecho a la propiedad ni las garantías que
se le adscriben, porque determina el alcance de la obligación de pagar
intereses de mora cuando los sujetos obligados a ello no cancelan oportunamente
los impuestos, anticipos y retenciones a su cargo, de acuerdo con el artículo
634 del Estatuto Tributario. En consecuencia, la expresión acusada no contiene
una medida confiscatoria, en primer lugar, porque la imposición del deber de
asumir el pago de intereses moratorios es consecuencia del incumplimiento de
deberes tributarios establecidos con fundamento en el artículo 95 numeral 9 de la
Constitución Política, contando así, con un sólido apoyo constitucional. En
segundo lugar, porque la tasa coincide con el interés moratorio aplicado en
determinadas operaciones mercantiles, destacando que la tasa de usura, de
acuerdo con el artículo 305 del Código Penal, constituye un límite que asciende
a una y media veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia
Financiera y la expresión demandada no excede las reglas máximas de cobro
contempladas en la norma penal. Por último, porque los intereses moratorios
establecidos en esa cuantía implican “el reconocimiento del daño causado al
Estado como consecuencia del cumplimiento tardío de la obligación tributaria”.
Manifiesta que la disposición
demandada no implica el desconocimiento de la prohibición de expropiación sin
indemnización previa, ya que no es admisible sostener “que el cobro de una
tasa de interés moratoria como consecuencia del incumplimiento de una
obligación tributaria pueda considerarse como la imposición de un deber de
tradición de un bien del dominio privado al público. Por el contrario, la
imposición del pago del valor correspondiente a la tasa de interés definida por
el legislador tributario, en desarrollo de su amplio margen de configuración,
constituye una actividad legítima derivada de la no satisfacción de un deber
constitucional claramente contemplado en la Constitución”.
De otro lado, considera que la
norma atacada no desconoce el principio de proporcionalidad en materia
tributaria, toda vez que como se discutió en el Congreso a propósito del
artículo 12 de la Ley 1066 de 2006, el Estado en los eventos de incumplimiento
pueda recuperar el valor actualizado de la suma debida y el valor de la
indemnización que corresponde a tal incumplimiento. Por tanto, la obligación de
pagar intereses moratorios en cuantía equivalente a la tasa de usura, propicia
el pago de obligaciones tributarias y “consigue mantener indemne al Estado
en tanto con su pago se consigue no sólo cubrir el valor que corresponde a la
afectación del valor real que acompaña al dinero sino también cubrir el
perjuicio que se sigue para el Estado de no contar, en los plazos establecidos,
con los recursos que ha debido desembolsar la persona obligada”.
Finalmente, respecto de la
contradicción con el principio de legalidad alegado, considera que la Corte
debe declararse inhibida por carecer de certeza tal manifestación. A su juicio,
“afirmar que se desconoce el principio de legalidad debido a que la
disposición demandada vulnera la prohibición de usura y autoriza al Estado a cobrar
intereses más allá de tal restricción, desconoce, precisamente, que la
denominada tasa de usura encuentra su punto de llegada en el límite que impone
el actual artículo 305 del Código Penal tal y como el mismo ha sido
interpretado por la jurisprudencia constitucional. (…) La interpretación de los
demandantes desconoce, entonces, que la denominada tasa de usura debe
considerarse, en el contexto de la norma demandada, no como un interés de usura
sino que, en una dirección diferente, como la fijación del límite que – una vez
superado – configura precisamente el delito así denominado”.
4.     Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Dentro de la oportunidad legal
prevista, intervino dentro del proceso la Presidente del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, para solicitar una decisión inhibitoria de la Corte
frente a los cargos propuestos por los accionantes.
El Instituto considera que aunque
la expresión acusada fue demandada en oportunidad anterior y la Corte mediante
sentencia C-1185 de 2008 se declaró inhibida por ineptitud sustancial de la
demanda, el fenómeno de la cosa juzgada no opera en la presente acción.
Una vez analizado los
antecedentes de la norma demandada, concluye que “no es que la ley haya
permitido que se cobre una tasa superior al límite señalado por la ley, es
decir, una tasa de usura, sino que se cobre la máxima permitida por la ley.
Dicho de otra forma, no es que la Ley 1066 autorice una conducta punible que
consiste en recibir o cobrar utilidad o ventaja que exceda en la mitad el
interés bancario corriente, sino que la máxima permitida es la señalada en
forma mensual por la Superintendencia Financiera de Colombia”.
Por otro lado, estima que hay
ineptitud sustancial de la demanda, porque las supuestas violaciones parten de
hipótesis que no han sido suministradas por el legislador, que no se desprenden
del texto acusado y que no se demuestran en la demanda.
Con relación a la vulneración del
derecho a la propiedad privada, aduce que “carece por completo de
demostración por parte de los demandantes; lo mismo ocurre con la garantía
constitucional de la prohibición de penas confiscatorias, como quiera que su
única justificación es que la carga resulta excesiva. Tal como lo señaló la
Corte en sentencia C-1185 de 2008, lo que existe en el presente caso es una
diferencia entre la apreciación personal de los demandantes y la que llevó al
Congreso a expedir las normas tributarias que los actores manifiestan ser
contrarias a la Constitución”.
En lo atinente al tercer cargo,
de violación al principio de legalidad, manifiesta que los actores no indican
la razón que podría llevar a esa conclusión y se limitan a afirmar que el
legislador olvida que la usura es un delito, y que al imponerla como sanción
moratoria hace más gravosa la situación del contribuyente.
V.    Intervención del Procurador General de la Nación.
El Procurador General de la
Nación en concepto No. 4825 del 30 de julio de 2009, solicitó a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación
formulada en contra de la expresión “equivalente a la tasa efectiva de
usura”, que alberga el artículo 12, inciso 1º de la Ley 1066 de 2006,
modificatoria del artículo 635 del Estatuto Tributario, por ineptitud
sustancial de la demanda. Las razones de su solicitud se relacionan a
continuación:
En primer lugar, para el
Representante del Ministerio Público, los dos primeros cargos formulados,
relacionados con la violación de la prohibición de imponer medidas de carácter
confiscatorio y la vulneración del derecho a la propiedad, no satisfacen los
requisitos exigidos por la Constitución Política, el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia, en cuanto a las condiciones que se precisan para cristalizar el
concepto de la violación en este tipo de acciones.
Señala que el artículo
parcialmente impugnado, guarda una estrecha relación con el artículo 634 del
Estatuto Tributario que le precede y que establece la conducta que da lugar a
la sanción por mora concretizada en el artículo 635, es decir, la no cancelación
de las obligaciones tributarias como impuestos, anticipos y retenciones.
Además, que el artículo 634 fue analizado constitucionalmente y que “con los
efectos erga omnes y cosa juzgada que proyectan las decisiones que bajo el
control abstracto de constitucionalidad toma el más alto Tribunal en materia
constitucional, la interpretación del artículo 634, que ahora es la única
admisible constitucionalmente, deja sin piso los reproches sobre el supuesto
desconocimiento de la prohibición de confiscación (art. 34 superior), y la
vulneración del derecho a la propiedad (art. 58 constitucional) que alega el
ciudadano, pues sólo con la interpretación ya previamente desechada por la
Corte Constitucional tendrían algún sentido”.
Por consiguiente, la
interpretación de los accionantes carece de certeza en la medida que en ella no
se incluyó una proposición jurídica completa “que con el condicionamiento en
la interpretación conforme a la Constitución avalada por la Corte
Constitucional, entiende que la responsabilidad tributaria es susceptible de
justificación siempre y cuando el contribuyente se ampare en el caso fortuito,
la fuerza mayor o la ausencia de culpa. Bajo esta interpretación, no le es
dable al operador jurídico interpretar el artículo 635 ignorando el precedente
jurisprudencial mencionado sin que con ello menoscabe la certeza del cargo, y
por tanto comprometa el concepto de la violación”.
De otro lado, con relación al
tercer cargo, afirma que el principio de legalidad no se ha vulnerado por
cuanto el concepto del tipo penal de usura se aplica cuando se supere el límite
de la tasa de interés moratorio determinado en el artículo 635 demandado, razón
por la cual, considera que los ciudadanos realizaron una lectura incompleta y
amañada del citado artículo al confrontarlo con el tipo penal del delito de
usura.
En ese sentido, señala que la
tasa efectiva de usura “corresponde, por la práctica usual regulada por la
Superintendencia Financiera, hasta la mitad del interés bancario corriente,
mientras que el delito de usura (art. 305 del C.P.) igualmente declarado
exequible en forma condicionada, se configura a partir del cobro de intereses
que excedan en la mitad del interés bancario corriente”, concluyendo que la
presunta vulneración del principio de legalidad, se deduce de una inadecuada
lectura de las normas en las que se apoya.
Por último, afirma que los
accionantes no formularon de manera eficiente el cargo de inexequibilidad ni
establecieron una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
norma que se acusa y la Constitución.
VI.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se
acusa en la presente demanda.
2.     Asunto previo. Presupuestos para la existencia de cargo de
inconstitucionalidad.
El Ministerio Público solicita a la
Corte Constitucional que se declare inhibida para adoptar una decisión de
fondo, en razón a la ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que las
acusaciones se sustentan en el entendimiento subjetivo y caprichoso que los
demandantes tienen respecto de las normas enjuiciadas. En consecuencia,
corresponde a la Sala pronunciarse sobre la existencia de los cargos de
inconstitucionalidad.
Al respecto, la mayoría de los
intervinientes coinciden con el Ministerio Público, en afirmar que las
supuestas violaciones parten de hipótesis que no han sido suministradas por el
legislador, que no se desprenden del texto acusado y que no se demuestran en la
demanda. Por tanto, al no existir un cargo de inexequibilidad que cumpla con
los requisitos exigidos por la ley, la Corte debe declararse inhibida para
conocer de la presente demanda por ineptitud sustantiva de la misma.
En otras intervenciones se
expresa que las acusaciones son desacertadas e imprecisas, pues lo que el
legislador persiguió con la expedición de la norma tributaria fue “limitar
la tasa de interés de que trata el artículo 634 del Estatuto Tributario, y
evitar de ese modo no sólo que se excedieran las condiciones de mercado
imperantes en el momento de la ocurrencia del hecho sancionable, sino que la
aplicación de la misma quedara al arbitrio del funcionario”. En ese
sentido, sostienen que la norma acusada guarda relación con los principios
generales de la tributación y en especial, con los de justicia y equidad, pues
se trata de una obligación derivada de la principal, es decir, del pago
oportuno de impuestos, razón por la cual debe ser declarada exequible.
En virtud de los anteriores
planteamientos, como primer paso, le corresponde definir a la Corte si en el
presente caso se estructura un verdadero problema de relevancia constitucional,
es decir, si la demanda cumple con los requerimientos mínimos para que haya
lugar a proferir una decisión de fondo.
Desde esa perspectiva, en reiteradas oportunidades
esta Corte[2] ha señalado los
presupuestos que deben tenerse en cuenta al presentar una demanda de
inconstitucionalidad[3], resaltando, con relación
a la exposición de los motivos o razones por los cuales se considera que el
texto constitucional ha sido infringido por la norma acusada, que los mismos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, para evitar
de esta manera, fallos inhibitorios. Sobre este particular, en Sentencia C-929
de 2007, este Tribunal puntualizó:
“En la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), la Corte tuvo oportunidad de precisar el alcance de tales
presupuestos, señalando que las razones son: (i) claras, cuando
la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii)
ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la
disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida
por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se
muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv)
pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que contengan
todos los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el
juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o
duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”.
(Resaltado fuera de texto)
En ese sentido, del cumplimiento
estricto de los anteriores requisitos, depende el éxito del juicio de
constitucionalidad y la expectativa de lograr una decisión definitiva o de
fondo sobre la demanda presentada.
2.1. Análisis de los cargos
expuestos por los demandantes e inhibición de la Corte Constitucional para proferir
una decisión de fondo.
En el presente caso, resulta evidente
que los demandantes parten de una interpretación personal de la disposición
acusada, sin realizar una integración del texto acusado con el sistema
normativo que regula el cobro de intereses, así como con los temas tributarios,
con la cual intentan demostrar la existencia de una conducta del Estado que
cohonesta actividades prohibidas por el orden constitucional y legal.
Luego de analizar los motivos que
inspiraron al legislador para promover la exposición de la norma atacada y el
tenor literal de la misma, la Corte se adhiere al criterio expuesto por los
intervinientes en el sentido de que el alcance fijado por los actores, parte de
una interpretación equívoca del verdadero contenido normativo del artículo 635
del Estatuto Tributario, configurándose una inepta demanda que no satisface los
presupuestos de claridad, pertinencia, suficiencia y, sobre todo certeza, para
que prospere la acción.
El artículo acusado guarda
estrecha relación con el artículo que le precede, es decir, con el 634 del E.
T., en el cual se señala las conductas que originan el cobro de intereses
moratorios a favor del Estado. En ese sentido, la expresión contenida en el
artículo 635 que determina que la tasa de interés moratorio será la tasa “equivalente
a la tasa efectiva de usura” certificada por la Superintendencia Financiera,
quiere expresar que el Estado, como acreedor de la suma de dinero
correspondiente a impuestos, anticipos o retenciones, sólo puede cobrar por
interés de mora hasta el límite de lo señalado por la Superintendencia
Financiera, entendido como tasa límite, más allá de la cual, se tipificaría
irremediablemente el delito de usura, de acuerdo con lo contemplado en el
artículo 305 del Código Penal.
Así, cuando el artículo demandado
se refiere a la tasa de interés moratorio como la “equivalente a la tasa
efectiva de usura”, hace alusión al interés moratorio dispuesto en el
artículo 884[4] del Código de Comercio,
esto es, a la una y media veces del interés bancario corriente. De este modo,
la conducta de usura tipificada en el artículo 305 del Código Penal se
configura cuando se “recib[e] utilidad o ventaja que supere en la mitad el
interés bancario corriente, vigente en el momento de  realizarse la operación
de cobrar o recibir dicha utilidad o ventaja”[5].
En este sentido, en el derecho
viviente la disposición contenida en el artículo 884 del Código Comercio se
equipara a lo que se entiende como máximo de interés de usura en el artículo
305 del Código Penal.
Por otra parte, en los
antecedentes legislativos de la Ley 1066 de 2006, se advierte que con la
introducción de esta norma, se buscó desestimular a los contribuyentes morosos
sancionándolos con el interés máximo permitido. En el resumen del proyecto
presentado para segunda ponencia en Cámara[6] se manifestó:
“Artículo 12. Se propone la modificación del artículo 635 del
ordenamiento tributario, disposición mediante la cual se señala la forma de
determinar el interés moratorio para efectos tributarios. La norma como hoy
está diseñada permite establecer que la tasa de interés para efectos
tributarios sea una tasa simple, pese a que se determina por el Gobierno
Nacional con base en la tasa promedio de usura registrada durante los cuatro
meses anteriores, reducida en cuatro puntos, tasa que rige para los cuatro
meses siguientes.
Resulta necesario, con el ánimo de desincentivar la
morosidad, que la sanción por mora reúna dos características fundamentales: la
primera de ellas, que sea equivalente a una tasa de interés moratorio más alta
que la que rige para el sistema financiero en general y, en segundo lugar,
que la tasa de interés se mantenga en el tiempo. Para lograr el primer
objetivo resulta necesario ajustar la manera como la tasa se liquida
estableciendo que esta sea la equivalente a la tasa efectiva de usura
certificada por la Superintendencia Bancaria para el respectivo mes de mora.
En segundo lugar, y frente a la necesidad de que la
tasa de interés a la cual debe cancelarse la obligación se mantenga en el
tiempo, resulta necesario establecer en forma inequívoca en la disposición, que
la tasa para efectos tributarios es una tasa efectiva, lo cual garantizará que
independientemente de la oportunidad en que el contribuyente cancele las sumas
a su cargo, siempre la tasa nominal aplicada en cualquier momento sea la
equivalente a la respectiva tasa efectiva. La manera como hoy se hace, esto es,
en forma simple, crea distorsiones que hacen predicar una total iniquidad en su
aplicación, pues para el primer año la tasa en la práctica resulta ser más
alta, alcanza su punto medio al completar los doce meses y de allí en adelante
el efecto comparativo es que la tasa, por el transcurso del tiempo, resulta ser
menor, de tal suerte que al término de cinco años, la tasa presuntamente
aplicable se encuentra disminuida en aproximadamente 6 puntos.
Así mismo, con el ánimo de desincentivar la morosidad
y de dar certeza al contribuyente en relación con el valor real de su obligación,
se establece una regla de causación diaria de interés moratorio que modifica el
modelo actual regulado según el cual el interés se liquida con la tasa vigente
al momento del pago.
Ahora bien, teniendo en cuenta que para efectos
tributarios el interés moratorio se encuentra contemplado como una sanción, las
reglas de su aplicación deben observar los principios contemplados en el
artículo 29 de la Constitución Nacional, dentro de los cuales destacamos que
nadie puede ser sancionado mediante la aplicación de normas diferentes de las
preexistentes al momento de la infracción, de tal suerte que la aplicación de
una tasa efectiva solo se podrá predicar hacia el futuro, conservando para las
obligaciones que se han vencido con anterioridad una tasa simple; en este orden de ideas, en la disposición se
establece que su aplicación se predicará para las obligaciones cuyo vencimiento
legal se configure a partir del 1° de enero de 2006.” (subraya fuera de texto).
Aunado a lo anterior y en aras de
garantizar la debida aplicación de la ley y orientar el cobro del tributo, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expidió la Circular 00069 de
agosto 11 de 2006, mediante la cual “se imparten instrucciones para aplicar
los cambios introducidos por la Ley de Normalización de Cartera”.
En dicha circular, la DIAN,
refiriéndose a la nueva tasa de interés moratorio indica que “la tasa de
usura a que hace referencia la Ley, es aquella máxima permitida por la Ley
y certificada en forma mensual por la Superintendencia Financiera de Colombia”.
(resaltado nuestro). Explicando de esta forma, que la tasa de usura no puede
sobrepasar nunca los mandatos y límites impuestos por ley.
Por las razones anteriores, para
esta Sala no es aceptable la interpretación realizada por los accionantes según
la cual, el Estado en ejercicio de sus funciones administrativas convalida
conductas reprochables a los particulares. Una apreciación en ese sentido, es a
todas luces errada y contraria al ordenamiento jurídico.
En efecto, una lectura correcta
de la norma lleva a concluir que lo que se pretendió con la determinación de
una tasa moratoria equivalente a la efectiva de usura, fue reconocer al Estado
el perjuicio causado por la falta del pago oportuno de los impuestos,
imponiendo al deudor, como sanción, una tasa de interés igual al tope máximo
que deben observar los particulares y entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera en sus operaciones.
De otro lado,
la supuesta vulneración del derecho a la propiedad privada o a la prohibición
de confiscación carece por completo de demostración por parte de los
demandantes, como quiera que no exponen argumentación alguna para sustentar
esas acusaciones, cuyo único soporte es que, a su juicio, las sanciones previstas
por el legislador son excesivas, punto en el cual lo que existe es una
diferencia entre su personal apreciación y la que hizo el Congreso al expedir
las normas tributarias.
Así las cosas, para la Sala es
claro que la presente demanda se estructura sobre una interpretación personal y
equívoca de los actores, lo que conlleva a que los cargos elevados carezcan del
requisito de certeza que permita entrar a un estudio de fondo, toda vez que los
mismos no se desprenden de una proposición jurídica real y existente,
respaldada en argumentos sólidos de naturaleza constitucional, sino de una
serie de deducciones subjetivas sobre el alcance del texto acusado.
Desde esa perspectiva, esta Corte ha manifestado la
imposibilidad de efectuar juicios de constitucionalidad respecto de
interpretaciones subjetivas y caprichosas. De allí la importancia de que el
concepto de la violación sea cierto, según lo ha puntualizado la Corte,
entre otras, en la sentencia C-1052 de 2001:
“Adicionalmente, las razones que
respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre
otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone
la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”
En suma, la certeza
implica que la norma impugnada exista y no sea producto de lucubraciones o
deducciones del actor, de manera que la Corte Constitucional debe abstenerse de
efectuar pronunciamientos sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos,
con el fin de evitar declarar inexequibles disposiciones cuyo significado
viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio
arbitrario e inadecuado de sus funciones[7].
En ese sentido y en consonancia
con lo solicitado por el Ministerio Público, la Corte se declarará inhibida
para proferir un fallo de fondo por estar demostrada la ineptitud sustantiva de
la demanda.
VII.
DECISIÓN.
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: INHIBIRSE de
emitir pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de
inconstitucionalidad de la expresión “equivalente a la tasa efectiva de
usura”, contenida en el artículo 12 de la Ley 1066 de 2006, por el cual se
modificó el artículo 635 del Estatuto Tributario,  por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-119 de 2006.
[2] Ver entre otras sentencias, la C-131 de 1993,C-609 de 1996,
C-1052 de 2001, C-181 de 2005 y C-929 de 2007.
[3] Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
[4] El artículo 884 del Código de Comercio: “Modificado.
Ley 510 de 1999, art.111. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse
réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, este
será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés
moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en
cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los
intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de
1990. Se probará el interés bancario corriente con el certificado expedido por la
Superintendecia Bancaria”.
[5] C-479-01.
[6] Gaceta 256 de 2005.
[7] Sentencia C-038 de 2006