C-007-17
Sentencia C-007/17
ESTABLECIMIENTO
DE LOS RECURSOS QUE PROCEDEN CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS Y REQUISITOS PARA LA
PRESENTACION DE UNA DEMANDA ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No requiere de
ley estatutaria
RECURSOS CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y AGOTAMIENTO COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS-Reglas que rigen una determinada
actuación procesal como una forma del derecho de petición y su agotamiento como
requisito para iniciar la actuación judicial/RECURSOS CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y AGOTAMIENTO COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE ACCIONES
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS-Norma no busca definir la esencia del derecho
de petición o fijar sus alcances y limitaciones por fuera del ámbito de las
actuaciones administrativas y judiciales
RECURSOS CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y AGOTAMIENTO COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS-Norma no busca consagrar límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y
los principios del derecho de petición
RECURSOS CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y AGOTAMIENTO COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS-Disposiciones no conciernen al núcleo
esencial o elementos estructurales del derecho de petición, ni pretenden ser
una regulación integral, sistemática y completa en la materia
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia
LEY ESTATUTARIA-Regulación de
ciertas materias
LEYES
ESTATUTARIAS-Trámite
en el Congreso de la República
LEYES
ESTATUTARIAS-Requisitos
procedimentales
LEYES
ESTATUTARIAS-Cualificación
especial y rigurosa
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Interpretación
restrictiva
TRAMITE DE LEY
ESTATUTARIA-No
aplica a todo evento ligado a derechos fundamentales
TRAMITE DE LEY
ESTATUTARIA-Aplicación
de reserva
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Limites
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Elementos
estructurales/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES
FUNDAMENTALES-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL-Definición
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Criterio de
integralidad
LEY-Trámite
legislativo/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE
DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Criterios
de evaluación
LEGISLADOR
ORDINARIO-Competencia
para expedir códigos, como regla general/CODIGOS-Tramite de ley
ordinaria/CODIGOS EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES Y ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Tramite de ley ordinaria/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia
para expedir códigos en todas las ramas de la legislación mediante leyes
ordinarias, como regla general/CODIGOS-Normatividad no está sujeta a la
reserva de ley estatutaria/CODIGOS-Casos en que se encuentran sujetos a
la reserva de ley estatutaria
DERECHO DE
PETICION-Elementos
estructurales/DERECHO DE PETICION-Instrumentos internacionales/DERECHO
DE PETICION-Fundamental de aplicación inmediata/DERECHO DE PETICION-Carácter
instrumental
NUCLEO ESENCIAL
DEL DERECHO DE PETICION-Resolución pronta y oportuna/DERECHO DE PETICION-Protección
NUCLEO ESENCIAL
DEL DERECHO DE PETICION-Elementos
EJERCICIO DEL
DERECHO DE PETICION-No
exige formalidades más allá de las establecidas en la Constitución y la Ley
DERECHO DE
PETICION-Reglas
previstas
en el ordenamiento jurídico
DERECHO DE
PETICION-Reconocimiento
constitucional y desarrollo en Ley Estatutaria/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
RECURSOS
CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplio margen de configuración del Legislador
RECURSOS
CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS-Ejercicio del derecho de petición
RECURSOS-Manifestación o
desarrollo del derecho de petición/RECURSOS CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Ejercicio
atado al
núcleo esencial del derecho de petición/RECURSOS-Guiados por los
principios del derecho de petición/RECURSOS-No son elemento estructural
del derecho de petición
PETICION
ORDINARIA Y LAS CONTENIDAS EN RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Diferencia
Referencia: Expediente
D-11519
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de
la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Demandante: Manuel Santiago
Urueta Ayola
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C.,  dieciocho
(18) de enero de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados  María Victoria
Calle Correa Presidente, Luís Guillermo Guerrero Pérez Vicepresidente,
Alejandro Linares Cantillo, Aquiles Arrieta Gómez (e), Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas
Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola,
presentó demanda en contra de los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la
Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA, al
considerar que éstos infringen los artículos 152 y 153 de la Constitución[1].
La
demanda fue admitida mediante auto del 26 de julio de 2016, providencia en la
que se ordenó: (i) comunicar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, y al
Presidente del Congreso de la República; (ii) invitar a las Facultades de
Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Rosario y
Nacional de Colombia, y al Consejo de Estado a participar para que, si
lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la
norma parcialmente demandada; (iii) fijar en lista la norma acusada para
garantizar la intervención ciudadana; y (iv) correr traslado al señor
Procurador General de la Nación, para lo de su competencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de los
artículos demandados:
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de
2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
CAPÍTULO VI.
RECURSOS.
ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla
general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1.
El
de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique,
adicione o revoque.
2.
El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con
el mismo propósito.
No
habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento
Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos
constitucionales autónomos.
Tampoco
serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y
jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El
recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el
superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá
acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De
este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación
de la decisión.
Recibido
el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y
decidirá lo que sea del caso.
ARTÍCULO
75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de
carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución
excepto en los casos previstos en norma expresa.
ARTÍCULO
76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de
reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de
notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la
notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el
caso.
Los
recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo,
salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los
recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo
dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos
podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para
que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes,
si a ello hubiere lugar.
El
recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de
reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.
Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.
ARTÍCULO
77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se
interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo
presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por
medios electrónicos.
Los
recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1.
Interponerse
dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado
debidamente constituido.
2.
Sustentarse
con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3.
Solicitar
y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4.
Indicar
el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si
desea ser notificado por este medio.
Sólo
los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como
agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar
la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra
ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si
no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para
el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma
que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.
ARTÍCULO
78. RECHAZO DEL RECURSO. Si el escrito con el cual se formula el
recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4
del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el
rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.
ARTÍCULO
79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se
tramitarán en el efecto suspensivo.
Los
recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que
al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el
funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de
oficio.
Cuando
con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que
interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término
de cinco (5) días.
Cuando
sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de
treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez,
sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En
el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el
término probatorio.
ARTÍCULO
80. DECISIÓN DE LOS RECURSOS. Vencido el período probatorio,
si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá
proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.
La
decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas
y las que surjan con motivo del recurso.
ARTÍCULO
81. DESISTIMIENTO. De los recursos podrá desistirse en
cualquier tiempo.
CAPÍTULO II.
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD.
ARTÍCULO
161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación
de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los
siguientes casos:
(…)
2.
Cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse
ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar
directamente el acto presunto.
Si
las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los
recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este
numeral.
(…)
6.
Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto
popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este
Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier
persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad
administrativa electoral correspondiente”.
III. LA
DEMANDA
El demandante
considera que los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6, de la Ley 1437 de
2011 violan la reserva de ley estatutaria consagrada en la Carta Política en
los artículos 152 y 153, ya que éstos regulan aspectos estructurales de derecho
de petición. Para exponer las razones de la demanda, el accionante aborda las
siguientes materias: (i) el derecho de petición y el ejercicio de los recursos
administrativos como un elemento estructural de su núcleo (ii) la reserva de
ley estatutaria para regular estas materias; (iii) la naturaleza ordinaria de
la Ley 1437 de 2001 (iv) la regulación de los recursos administrativos en el
CPACA; y (v) la regulación del derecho de petición en la Ley 1437 de 2011 y su
declaratoria de inexequibilidad.
En primer
lugar, el actor trascribe los artículos 23 de la Constitución y 24 de la
Convención Americana de Derechos y Deberes del Hombre que reconocen y
garantizan el derecho de petición. Así mismo, hace un recuento jurisprudencial[2] de
diferentes decisiones acerca de los recursos administrativos y el derecho de
petición, para concluir que “el ejercicio de [éstos] es un elemento
estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición y como tal
sus regulaciones legales deben ajustarse a los exigentes requisitos
constitucionales”[3].
Manifiesta que ésta es una de las premisas del juicio de constitucionalidad que
propone la demanda.
En segundo
lugar, el accionante argumenta que si bien la Corte Constitucional ha señalado
que no todos los asuntos relacionados con las materias previstas en el artículo
152 de la Constitución deben ser objeto de ley estatutaria, los asuntos que “guarden
relación con el núcleo esencial del derecho fundamental o que sean elementos
estructurales del mismo”[4]
sí deben ser desarrollados mediante ese tipo de norma. Según el actor, la
jurisprudencia constitucional establece claramente que los recursos
administrativos son un elemento estructural del derecho de petición, por tanto
su regulación a través de trámite ordinario es inconstitucional. Explica que si
bien el contenido de la regulación demandada no repugna con la
Constitución, el mismo sí está viciado, debido a que el Legislador ordinario no
era el competente para expedir tales normas.
A continuación,
en un cuadro comparativo, describe el contenido de las normas acusadas “con
el fin de evidenciar que por medio de éstas se está regulando el núcleo
esencial o los elementos estructurales de una de las facetas del derecho
fundamental de petición, a saber el ejercicio de los recursos administrativos”[5].
Al respecto, concluye que “las normas demandadas contienen un desarrollo
integral y sistemático de un elemento estructural del núcleo esencial del
derecho de petición”[6].
En concordancia,
plantea que el presente problema jurídico es análogo al resuelto por esta
Corporación en la sentencia C-818 de 2011, ya que las normas acusadas se
tramitaron mediante ley ordinaria, a pesar de regular contenidos esenciales
como “el objeto, la finalidad, las modalidades, la forma de ejercicio, el
contenido y aspectos procedimentales del ejercicio de los recursos
administrativos”. Por tal razón, el demandante busca con la presente acción
que “la Corte complete coherentemente el ejercicio de su control de
constitucionalidad al examinar material similar a la ya decidida en caso
anterior, o que diga que la regulación de los recursos administrativos no forma
parte estructural del derecho de petición”[7].
Por último, sostiene que el ejercicio
del derecho fundamental de petición fue regulado integralmente en la Ley 1437
de 2011, pues contiene “el objeto, finalidad, modalidades, forma de
ejercicio, contenido aspectos procedimentales respecto a la resolución de las
peticiones, aspectos referentes a la organización del trámite de las
peticiones, excepciones al derecho de petición frente a documentos reservados,
el establecimiento de un procesos judicial en caso de disputa sobre el acceso a
los documentos alcance de las respuestas dadas por las autoridades a peticiones
de consultas y su carácter no obligatorio y el ejercicio del derecho de petición
ante entidades privadas; así como la regulación integral del ejercicio de los
recursos administrativos aspecto, que como ya se mencionó es un elemento
estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición”[8].
Añade que la demanda que terminó con la
sentencia C-818 de 2011 omitió acusar las normas ahora cuestionadas, a pesar de
que éstas regulan elementos esenciales del derecho de petición. En
consecuencia, solicita que en la misma línea de ese precedente la Corte declare
su inconstitucionalidad.
IV. INTERVENCIONES
1. Consejo de Estado
El Consejo de Estado, actuando mediante su
Presidente y el Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma
Corporación, solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de las normas
acusadas. De esta manera, sostiene que la Corte Constitucional mediante su
jurisprudencia ha armonizado el ejercicio de la función legislativa en el
ámbito de las leyes estatutarias y ordinarias, a partir de lo cual ha: (i)
delimitado el ámbito de las materias sujetas a la reserva; y (ii) ha acogido un
criterio de interpretación restrictivo frente a la misma, con el objetivo de no
vaciar la esfera de competencias ordinarias del Congreso de la República.
Bajo los anteriores criterios, explica que la
necesidad del trámite mediante ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales sólo es exigible cuando se regula su núcleo esencial y sus
elementos más próximos. De este modo, insiste en que se deben cumplir con los 5
requisitos que la jurisprudencia constitucional ha diseñado para determinar cuándo
un contenido normativo relacionado con un derecho fundamental está o no
sometido a esta reserva de ley, pues no se puede pretender anular el contenido
de la competencia del legislador ordinario “(…) en tanto directa o
indirectamente, toda regulación se refiere o afecta derechos fundamentales (…)”[9]. A
saber:
“(i)
la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es
excepcional en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador
ordinario.
(ii)
la regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material (…). En consecuencia, el
trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del
asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
(iii)
Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho
fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración
legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria.
(iv)
las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse
mediante ley cualificada y,
(v)
los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse
mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y
detallada del derecho corresponde al legislador ordinario”[10].
De conformidad con esos criterios, aclara que “no
basta con determinar si el objeto de una disposición tiene alguna relación con
un derecho fundamental (pues por esa vía todos los códigos de procedimiento y
procesales estarían sujetos a dicho requisito) (…)”[11]. Así
pues, señala que la expedición de las normas acusadas no debía tramitarse
mediante ley estatutaria, ya que no toca aspectos del núcleo esencial ni de los
elementos más próximos del derecho de petición. Lo anterior por cuanto: (i) su
contenido no se refiere a la presentación, respuesta y comunicación de las
peticiones, ni se consagran restricciones, excepciones, prohibiciones o
limitaciones al ejercicio de ese derecho fundamental; (ii) se trata de normas
adjetivas o de procedimiento (no sustantivas); (iii) no regulan el derecho de
forma integral, ya que esas disposiciones cumplen una función supletoria y los
recursos señalados no proceden en todos los casos, sino “en los que la
petición ciudadana da origen a actos administrativos definitivos, que
posteriormente podrán ser objeto de control judicial por le medio de las
acciones ordinarias”[12].
De forma complementaria, manifiesta que por tratarse
de normas procedimentales que “(…) aseguran la efectividad del derecho de
petición y que, como tales, al igual que ocurre con las normas procesales en
relación con el derecho fundamental de acceso a la justicia, no requieren la
expedición de una ley estatutaria. Su regulación es propia de la legislación
ordinaria en desarrollo del mandato contenido en el artículo 29 de la
Constitución Política, que obliga al legislador a proveer las normas del debido
proceso administrativo y judicial”[13].
Por último, afirma que de llegarse a admitir la
tesis de que todas las normas que regulen aspectos relacionados con derechos
fundamentales deben ventilarse a través de una ley estatutaria se: (i)
desdibujaría por completo el procedimiento legislativo especial (ii) entorpecería
el desenvolvimiento de la función legislativa; y (iii) se tornaría nugatoria la
atribución constitucional que tiene el Congreso para regular los procedimientos
administrativos y judiciales, y para dictar códigos en todas las ramas del
poder.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, actuando
mediante su Directora (e) de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico, solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las
normas acusadas, pues aunque “(…)los recursos constituyen una manifestación
del derecho de petición, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional, lo cierto es que no todas las disposiciones que hacen referencia
a este derecho fundamental forman parte estructural del mismo y deben estar
sujetas al trámite de ley estatutaria (…)”[14].
En su concepto, lo contrario desdibujaría la libertad de configuración
legislativa del Congreso de la República para expedir códigos,  reformar sus
disposiciones, y regular el procedimiento.
En este sentido, sostiene que bajo los criterios
jurisprudenciales decantados en las sentencias C-870 de 2014 y C-951 del mismo
año, no es necesario que los recursos administrativos contenidos en las normas
acusadas sean desarrollados a través de una ley estatutaria, toda vez que no
corresponden a la estructura básica o al núcleo esencial del derecho
fundamental de petición.
Así mismo, indica que el actor no tuvo en cuenta que
el Legislador es titular de una libertad de configuración normativa, que le
permite regular los procedimientos administrativos y judiciales, siempre y
cuando respete los valores constitucionales y obre de conformidad con los principios
de razonabilidad y suficiencia. Señala que esas facultades le permiten: “(i)
establecer recursos y medios de defensa que procedan contra los actos que
profieren las autoridades; (ii) fijar las
etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades
que se deben cumplir; (iii) radicar las competencias en una determinada
autoridad, regular lo concerniente a los medios de prueba y; (iv) establecer
dentro de los distintos trámites, imperativos jurídicos de conducta consistentes
en deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aún a
terceros intervinientes, ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del
trámite procesal, proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para
prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o
algunos de ellos”[15].
En este sentido, argumenta que no tendría justificación que el Legislador, al
ejercer esas facultades, estuviera obligado a dejar sin regular asuntos
determinantes en una codificación o tuviera que hacer una posterior.
3. Universidad del Rosario
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones
demandadas. En su criterio, el accionante presenta una lectura parcializada de
la jurisprudencia constitucional para demostrar la validez de su tesis, de
manera que construye una perspectiva unilateral que omite aspectos esenciales
del precedente vigente de esta Corporación.
De igual manera, argumenta que el demandante no
demuestra la relación entre  los recursos administrativos y el núcleo del
derecho de petición. Aduce que al realizar un examen cuidadoso de tal relación,
se concluye que dichos recursos “(…) no hacen parte del núcleo
esencial del derecho de petición, sino que son instrumentos para desarrollarlo;
se trata de garantías y medios de defensa de los administrados frente a la
administración pública”[16].
Por lo tanto, considera que las normas demandas no están sujetas a la reserva
de ley estatutaria alegada.
V. INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS
Una vez vencido el término de intervención para los
invitados a participar y de fijación en lista, se recibió el escrito del Grupo
de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado que
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita que se
declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 74 a 82 y los incisos 2 y 6 del
artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.  La Vista Fiscal considera que el problema
jurídico que la Corte debe abordar es:
“(…) si
los artículos 74 al 82, y los incisos 2 y 6 del artículo 161 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al regular los
recursos contra los actos administrativos definitivos, vulnera el principio
constitucional de reserva de ley estatutaria”[17].
Después de realizar un breve recuento
jurisprudencial acerca de la naturaleza del derecho de petición y de los temas
que deben ser tratados a través de leyes estatutarias, la Procuraduría indica
que aunque los recursos administrativos  son elementos del derecho de petición,
éstos no pueden equipararse al ejercicio del mismo. Así pues,
asevera que si bien los recursos son una solicitud o un requerimiento, no
pueden equipararse al derecho de petición, por cuanto éste es el “(…)
derecho que tienen las personas de solicitar una respuesta de las autoridades
(o incluso de otros particulares) sobre una situación particular, mientras que
aquellos [ los recursos] son una
manifestación del derecho que tienen las personas a impugnar las decisiones
judiciales o administrativas o de ejercer el derecho a controvertirlas con el
fin de defender sus intereses jurídicos”[18].
Finalmente, menciona que debido a que no se pueden
equiparar los recursos administrativos con el derecho de petición, no puede
exigírsele al Legislador que le brinde el mismo trato normativo y que por
tanto, someta su regulación al trámite de una ley estatutaria. Así, destaca que
los artículos demandados no regulan de manera integral y completa el derecho de
petición, como tampoco afectan su núcleo esencial, en tanto no disponen en
detalle lo relativo a su ejercicio, restricciones, procedencia y consecuencias.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad
contra preceptos que forman parte de una ley de la República.
Planteamiento del problema jurídico y
metodología de solución
2. El demandante considera que los artículos 74 al
82 y 161 incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 violan la reserva de ley
estatutaria consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución, pues
éstos hacen parte del núcleo esencial del derecho de petición ya que el
ejercicio de los recursos es un elemento estructural del mismo.
El Consejo de Estado, el Ministerio de Justicia y
del Derecho y la Universidad del Rosario solicitan la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, pues no regulan el derecho de forma integral, no tocan
aspectos del núcleo esencial ni de los elementos más próximos del derecho de
petición. Lo anterior, puesto que su contenido no se refiere a la presentación,
respuesta y comunicación de las peticiones, ni se consagran restricciones,
excepciones, prohibiciones o limitaciones al ejercicio de ese derecho. Además,
sostienen que se trata de normas procedimentales que son propias de la
legislación ordinaria que se inscriben en el ámbito de la libre configuración
del Legislador y garantías y medios de defensa de los administrados frente a la
administración pública.
Para la Vista Fiscal, las normas demandadas también
son constitucionales y no violan la reserva de ley estatutaria ya que aunque
los recursos administrativos son elementos del derecho de petición, éstos no
pueden equiparase al ejercicio del mismo, pues son una manifestación del
derecho que tienen las personas a impugnar las decisiones judiciales o
administrativas, es decir, ejercer el derecho a controvertir esas decisiones
con el fin de defender sus intereses. Luego, no se le puede exigir el mismo
trato normativo a la regulación de dos asuntos que no son equiparables y
tampoco regulan de forma integral el derecho de petición.
De acuerdo a lo expuesto, la Corte debe determinar:
¿Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la
Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que establecen los
recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial
administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho
de petición y por lo tanto están sujetos a la reserva de ley estatutaria?
Así pues, la Corte: (i) reiterará las reglas sobre
reserva de ley estatutaria sobre derechos fundamentales; y (ii) se referirá al
derecho de petición y a sus elementos esenciales, para con
fundamento en este marco constitucional, (iii) dar respuesta al
problema jurídico planteado.
Reserva de ley estatutaria sobre
derechos fundamentales. Reiteración de jurisprudencia.
3. El artículo 152 de la Constitución establece que
la regulación de ciertas materias debe hacerse mediante ley estatutaria, como
una categoría normativa sujeta a un procedimiento más exigente que el ordinario,
dispuesto en el artículo 153 de la Carta. Así, el Congreso de la República debe
tramitar mediante leyes estatutarias, las normas sobre: (i) los
derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización
y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición
y funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los
requisitos que determine la ley.
En cuanto a los requisitos procedimentales, de
acuerdo con el artículo 153 de la Constitución, las leyes estatutarias deben
aprobarse por mayoría absoluta, dentro de una sola legislatura y deben surtir control
de constitucionalidad previo a su expedición[19].
4. La jurisprudencia constitucional ha dicho que el
fundamento de la cualificación especial y rigurosa de estas leyes recae en tres
argumentos: “(i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere
superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su
aplicación; (ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas
regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso
ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas
legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es
necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia
de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación
política”[20].
5. De otra parte, en razón a la amplitud de temas
que recoge la reserva de ley estatutaria la jurisprudencia ha sido uniforme al
establecer que la misma debe interpretarse de forma restrictiva, de lo
contrario se vaciaría de competencia al Legislador ordinario[21].
Este criterio cobra particular relevancia en el ámbito de la regulación de los
derechos y deberes fundamentales, pues es evidente que toda norma se refiere
directa o indirectamente al ejercicio o restricción de un derecho fundamental. Así,
este Tribunal ha enfatizado en que no todo evento ligado a los derechos
fundamentales debe ser tramitado mediante ley estatutaria[22]. Igualmente,
que la identificación del trámite a la que está sujeta la norma se hace a
partir del contenido material de las disposiciones y no de su identificación
formal[23].
6.
De otra parte, la jurisprudencia también ha establecido que las disposiciones
objeto de trámite cualificado son aquellas que regulan el núcleo esencial del
derecho o deber fundamental[24],
aspectos inherentes al mismo[25],
la estructura general y sus principios reguladores[26] o la
normativa que lo regula de forma íntegra, estructural o completa[27].
Igualmente, ha añadido que la reserva también aplica cuando se “trate de un
mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección
de un derecho fundamental”[28].
Al respecto, la sentencia C-756
de 2008[29],
reiterada en varias oportunidades[30],
recogió los criterios trazados por la jurisprudencia para delimitar el ámbito
de esa reserva en materia de derechos y deberes fundamentales. En dicha
oportunidad, este Tribunal agrupó las cinco reglas interpretativas plasmadas en
la jurisprudencia para tal objetivo: “(i) La reserva de ley estatutaria en
materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general
se mantiene a favor del legislador ordinario; (ii) La
regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material (…). En consecuencia, el
trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del
asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe; (iii)
Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho
fundamental[31],
de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de
configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria; (iv) Las
regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante
ley cualificada[32]
y, (v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben
regularse mediante ley estatutaria[33].
De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho
corresponde al legislador ordinario[34]”.
7. Este Tribunal ha precisado el entendimiento de
los últimos tres requisitos en el sentido de establecer que los elementos
estructurales se refieren a aquellos más cercanos a su núcleo esencial[35], es
decir, los aspectos inherentes al ejercicio del derecho que consagren límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten dicho núcleo esencial,
delimitado por la Constitución[36].
Adicionalmente, ha definido el núcleo esencial como “como el mínimo de
contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo
identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado
de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en
sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental
como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro
derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin
lo cual se le quita su esencia fundamental[37]”[38]
De otra parte, en cuanto al criterio de integralidad,
esta Corporación ha dicho que se trata de iniciativas cuyo objeto directo
es desarrollar el régimen de derechos fundamentales[39], no
materias relacionadas, y que tengan la pretensión de ser una regulación “integral,
completa y sistemática”[40].
8. En suma, dos premisas guían la identificación
del trámite legislativo que sujeta a una norma: (i) la reserva de ley
estatutaria se rige por una interpretación restrictiva, por lo que la regla general
se mantiene a favor del Legislador ordinario y (ii) el análisis de la normativa
objeto de cuestionamiento debe partir de su contenido material, sin importar su
identificación formal. Adicionalmente, los criterios determinantes para
establecer la aplicabilidad de la reserva de ley estatutaria en materia de
derechos y deberes fundamentales son que: (i) efectivamente se trate de
derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) el objeto directo de la
regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o el
derecho; (iii) la normativa pretenda regular de manera integral, estructural y
completa un derecho fundamental; (iv) verse sobre el núcleo esencial y los
principios básicos del derecho o deber, es decir, que regule los aspectos
inherentes al ejercicio del derecho; y (v) se refiera a la afectación o el
desarrollo de los elementos estructurales del derecho, esto es, que
consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la
estructura general y los principios del derecho.
9. Por último, cabe señalar que en materia de códigos
el artículo 150-2 otorga expresamente al Legislador ordinario esta competencia[41]. En
esa dirección, esta Corporación ha sido uniforme al reiterar que, en principio,
el trámite que les corresponde es el de una ley ordinaria y no el especial de
una ley estatutaria, a pesar de que este tipo de normativa regule temas
relacionados con derechos fundamentales y la administración de justicia, dos de
las materias previstas por la Constitución Política en el artículo 152[42] para
ser aprobados mediante el trámite cualificado. De ahí que se haya concluido que
al Congreso le corresponde expedir códigos en todas las ramas de la legislación
mediante leyes ordinarias, como regla general[43].
10. Por ejemplo, la jurisprudencia ha sostenido que
las reglas de procedimiento penal no tienen reserva de ley estatutaria, ni la
tipificación de delitos o sanciones. De este modo, se han declarado inexequibles
provisiones de la Ley de Administración de Justicia que regulaban materias
propias del Código de Procedimiento Penal[44]
y se han declarado exequibles los Códigos Penal y de Procedimiento Penal[45]; así
como normas que han modificado este último[46].
En este sentido, en la sentencia C-319 de 2006
la Corte determinó que la Ley 975 de 2005[47],
ley de justicia y paz, aun cuando regulaba materias sobre derechos de las
víctimas que evidentemente concretaban los derechos de acceso a la justicia y
al debido proceso, no estaban sujetos a la reserva de ley estatutaria, pues la
normativa “no tiene por objeto disponer del contenido esencial de tales
derechos, ni regularlos de manera íntegra, estructural o completa”[48].
11. De manera similar, la Corte ha resuelto demandas
en contra de disposiciones procedimentales en la jurisdicción contencioso
administrativa y al resolver cargos acerca de la reserva de ley estatutaria por
regular asuntos de la administración de justicia ha establecido que las mismas
no estaban sujetas a dicha reserva. Así lo hizo en la sentencia C-126 de
2006[49]
en la cual esta Corporación declaró la constitucionalidad de la Ley 954 de 2005,
que modificó la Ley 448 de 1998 que regulaba aspectos procedimentales en la
mencionada jurisdicción[50].
En concordancia, en la sentencia C-713 de 2008[51]
se dijo que el mecanismo de revisión de las acciones populares y de grupo no
estaba sujeto a la reserva de ley estatutaria[52].
Igualmente, en la sentencia C-902 de 2011[53]
la Corte consideró que la supresión del incentivo económico para las acciones
populares contenida en la Ley 1425 de 2010  tampoco requería de ese trámite[54].
12. Sin embargo, en los casos en que sí se ha
cumplido con los criterios mencionados anteriormente, la Corte ha declarado la
inexequibilidad de normas en estos cuerpos normativos, como en la sentencia
C-620 de 2001[55]
en la que consideró que los artículos 382 a 389 del Código Penal vigente en
ese entonces regulaban de forma integral y sistemática el derecho al habeas
corpus y debían ser tramitados por ley especial; o en la sentencia
C-818 de 2011[56]
en la cual la Corte estableció que los artículos 13-33 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
violaban al reserva de ley estatutaria al regular de forma integral el derecho
de petición.
Igualmente, en la sentencia C-284 de 2014[57], la
Corte de forma excepcional efectuó el control oficioso del parágrafo del
artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 que regulaba medidas cautelares en materia
de tutela. En esa oportunidad declaró inexequible la expresión “y en los
procesos de tutela” y reiteró que los asuntos de competencia del juez de
tutela estaban reservados al trámite mediante ley estatutaria. Además dijo: “la
Corte Constitucional advierte asimismo que la norma legal demandada configura
una regulación en tutela que establece reglas relativas a recursos. Aunque los
recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la
Constitución, en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es
posible que con otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e
informal del proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la Carta
Política. Una regulación que se refiere a recursos o medios de impugnación,
como la aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría tener como
función la protección precisamente de derechos fundamentales, está sujeta
también a la reserva de ley estatutaria”. Por lo tanto, aplicó el
criterio constitucional del artículo 152 que sujeta a esta reserva
específicamente los recursos o procedimientos para la protección de derechos
fundamentales, como evidentemente sucede en el caso de la acción de tutela.
13. En conclusión, la expedición de códigos, como
regla general, hace parte de las competencias del Legislador ordinario
establecidas en el artículo 150-2 de la Constitución y por lo tanto ese tipo de
normativa no está sujeta a la reserva de ley estatutaria, aun cuando aborda
temas que están relacionados con la administración de justicia y los derechos
fundamentales. No obstante, en aquellos casos en los que se cumpla con los
criterios establecidos por la jurisprudencia y estos cuerpos normativos
regulen, por ejemplo, un derecho de forma completa, integra y sistemática, ese
tipo de estatuto sí se encuentra sujeto al trámite dispuesto en los artículos
152 y 153 de la Carta Política.
El
derecho de petición y sus elementos estructurales
14. El
derecho de petición está incorporado en el artículo 23 de la Constitución
Colombiana de 1991, como aquel que permite “presentar peticiones respetuosas
a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución”. Además, la disposición indica que el Legislador es
quien puede reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales. Este derecho ha sido históricamente
consagrado en diversos textos normativos[58] y, según lo
ha reconocido esta Corporación, es una pieza fundamental en el engranaje de
nuestro Estado Social de Derecho[59].
Recientemente la Ley Estatutaria 1755 de 2015 reguló su estructura general y
principios. A su vez, está consagrado expresamente en el artículo 24 de la
Declaración Americana de los Derechos y Derechos del Hombre, en los mismos
términos que en el texto constitucional.
Según
abundante jurisprudencia de este Tribunal[60], el derecho
de petición es fundamental y tiene aplicación inmediata, sus
titulares pueden ser personas mayores o menores de edad, nacionales o
extranjeros, y a través de éste se puede acudir ante las autoridades públicas o
ante particulares. Así mismo, el derecho de petición tiene un carácter
instrumental en tanto a través de éste se busca garantizar la
efectividad de otros derechos constitucionales, como los de información,
participación política, libertad de expresión, salud y seguridad social, entre
otros.
15. Así
mismo, la Corte ha señalado que su núcleo esencial reside
en una resolución pronta y oportuna de la cuestión que se pide,
una  respuesta de fondo y su notificación, lo anterior no necesariamente
implica una respuesta afirmativa a la solicitud. Así pues, se entiende que este
derecho está protegido y garantizado cuando se obtiene una contestación oportuna,
de fondo, clara, precisa, congruente y la misma es puesta
en conocimiento del peticionario. El incumplimiento de cualquiera de estas
características envuelve su vulneración por parte de la autoridad o del
particular.
Según se
estableció en las sentencias C-818 de 2011[61]
y C-951 de 2014[62],
los referidos elementos del núcleo esencial del derecho de petición pueden
describirse de la siguiente manera:
(i)
La
pronta resolución constituye una obligación de las autoridades y los
particulares de responder las solicitudes presentadas por las personas en el
menor plazo posible, sin que se exceda el tiempo legal establecido para el
efecto, esto es, por regla general[63],
15 días hábiles. Para este Tribunal es claro que el referido lapso es un límite
máximo para la respuesta y que, en todo caso, la petición puede ser solucionada
con anterioridad al vencimiento de dicho interregno[64].
Mientras ese plazo no expire el derecho no se verá afectado y no habrá lugar al
uso de la acción de tutela[65].
(ii)
La
respuesta de fondo hace referencia al deber que tienen las
autoridades y los particulares de responder materialmente a las peticiones
realizadas. Según esta Corte[66],
para que no se vulnere el derecho fundamental de petición, la respuesta debe
observar las siguientes condiciones: a) claridad, esto es
que la misma sea inteligible y que contenga argumentos de fácil comprensión; b)
precisión, de manera que la respuesta atienda directamente a lo
solicitado por el ciudadano y que se excluya toda información impertinente y
que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; c) congruencia,
que hace referencia a que la respuesta esté conforme con lo solicitado; y por
último, d) consecuencia en relación con el trámite dentro del
cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la respuesta se produce
con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que
conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta
con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo,
sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido
y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”[67].
Ahora
bien, este Tribunal ha aclarado que la resolución de la solicitud no implica
otorgar lo pedido por el interesado, en tanto, existe una diferencia entre
el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido. En efecto, la sentencia
C-510 de 2004[68] indicó
que “el
derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se
decide propiamente sobre él [materia de la petición], en cambio si se decide
por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado ante la
administración para la adjudicación de un baldío, el registro de una marca, o
el pago de una obligación a cargo de la administración”. Así, el
ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a
la solicitud y a tener una contestación para la misma, en ningún caso
implica otorgar la materia de la solicitud como tal.
(iii)
La
notificación de la decisión atiende a la necesidad de poner al
ciudadano en conocimiento de la decisión proferida por las autoridades, ya que
lo contrario, implicaría la desprotección del derecho de petición[69]. La
notificación en estos casos, se traduce en la posibilidad de impugnar la
respuesta correspondiente. Frente a este elemento del núcleo esencial de la
petición, esta Corte ha explicado que es la administración o el particular
quien tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión,
pues el conocimiento de ésta hace parte del intangible de ese derecho que no
puede ser afectado[70].
16.
Resumidos de esta forma los elementos del núcleo esencial del derecho de
petición, es pertinente ahora revisar cuáles son los elementos
estructurales de este derecho que han sido definidos por esta
Corporación. Tales elementos fueron sintetizados en la sentencia C-818 de
2011, en donde se precisó que los mismos pueden extraerse del artículo 23
de la Constitución, así:
(i)
Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones a las autoridades por motivos de
interés general o particular. En relación con este
elemento, la jurisprudencia ha advertido que la titularidad del derecho no se
agota en las personas naturales, sino que se extiende a las jurídicas[71].
(ii)
Puede
ser presentado de forma escrita o verbal. En efecto, el
ordenamiento constitucional colombiano ampara las expresiones verbales del
derecho de petición y no otorga trato diferente al de las solicitudes escritas,
que deben atenderse de la misma manera por las entidades públicas”[72].
El
artículo 15[73]
de la Ley 1755 de 2015 instituye que las peticiones podrán presentarse verbalmente,
evento en el cual deberá quedar constancia, que será entregada por el
funcionario al peticionario si éste la solicita. También pueden incoarse
solicitudes por escrito, y a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. En la referida regulación se
faculta expresamente a las autoridades para exigir que ciertas peticiones se
presenten por escrito, supuesto bajo el cual pondrán a disposición de los
interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario,
formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su
diligenciamiento.
(iii)
Las peticiones deben ser formuladas de manera
respetuosa. Del texto constitucional sólo se
desprende un requisito para la presentación de solicitudes, que las mismas sean
respetuosas. Según se deduce de tal exigencia, el ejercicio del derecho
de petición sólo genera obligaciones y merece protección constitucional si se
formuló en esos términos. La sentencia C-951 de 2014[74],
indicó explícitamente que: “las peticiones deben ser formuladas de manera
respetuosa. Así lo exige el precepto
constitucional, de modo que su ejercicio solo es válido y merece protección
constitucional si el derecho de petición se formuló en esos términos”. Sin embargo, el rechazo de las peticiones
irrespetuosas es excepcional y de interpretación restringida, ya que la
administración no puede “tachar toda solicitud de irreverente o descortés
con el fin de sustraerse de la obligación de responder las peticiones”.
(iv)
La
informalidad en la petición. Este elemento
implica varias facetas del derecho de petición. La primera tiene que ver con
que no es necesaria la expresa invocación del derecho o del artículo 23 de la
Constitución, para que las autoridades o particulares así lo entiendan. Al
respecto, esta Corte ha expresado que el ejercicio de este derecho “no exige
formalidades más allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley
(…) Así las cosas, si la autoridad exige que en el escrito de solicitud se
especifique que se eleva petición de conformidad con este derecho, se le está
imponiendo al ciudadano peticionario una carga adicional, que no se encuentra
contemplada en el ordenamiento jurídico, y que haría su situación más gravosa
frente a una autoridad que ya se encuentra en una grado de superioridad frente
a un ciudadano común”[75].
El
ya referido artículo 15 de la Ley 1755 de 2015, desarrolló este mandato al indicar
que toda actuación que sea iniciada ante las autoridades implica el ejercicio
del derecho de petición, sin que sea necesaria su expresa invocación. Se
señala de igual forma que mediante éste se podrá solicitar: a) el
reconocimiento de un derecho, b) la intervención de una entidad o funcionario,
c) la resolución de una situación jurídica, d) la prestación de un servicio, e)
información, f) consulta, examen y copias de documentos, g) consultas, quejas, denuncias
y reclamos, e h) interposición de recursos, entre otras actuaciones.
La
segunda faceta de la informalidad en la petición tiene que ver con que su
ejercicio es, por regla general, gratuito y puede realizarse sin
necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor, si se
es menor de edad.
(v)
Prontitud en la resolución de la petición. La
oportunidad en la respuesta a la petición es de la esencia del derecho, toda
vez que si esta se produce en forma tardía haría nugatoria la pronta resolución
que exige la disposición constitucional.
(vi)
El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales. Según
se desprende del inciso segundo del artículo 23 constitucional. En este
aspecto, se puede deducir de la jurisprudencia constitucional que frente a
particulares se debe concretar al menos una de las siguientes situaciones para
que proceda la petición: a) la prestación de un servicio público, evento en el
cual se equipara al particular con la administración pública; b) cuando se
ejerce este derecho como medio para proteger un derecho fundamental; y c) en los
casos en que el Legislador lo reglamente.
17. En
concordancia con lo expuesto hasta el momento, “puede
afirmarse que el ejercicio del derecho de petición no exige formalidades más
allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley”[76], y está regulado por unas reglas previstas en
el ordenamiento jurídico, las cuales pueden sintetizarse así[77]:
“a)
El derecho de petición es determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan
otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b)
El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse
a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo
decidido.
c)
La respuesta a las peticiones debe cumplir con los requisitos de: 1. oportunidad,
2. resolverse de fondo con claridad, precisión y congruencia con
lo solicitado y 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario[78]. Si no
se cumple con estos requisitos, se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d)
La respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita.
e)
Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a
quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f)
La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares,
es necesario separar tres situaciones: 1. cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad, el derecho
de petición opera igual como si se dirigiera contra la Administración. 2.
Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la
efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.
3. Si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad,
este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.”
18. Adicional a lo anterior, es claro que se
requiere una solicitud respetuosa, sin que sea necesaria la invocación expresa
del derecho, ni del artículo 23 constitucional. Por regla general, un derecho
gratuito que no requiere presentación a través de abogado, ni de representante
legal si se es menor de edad, y atiende a la informalidad, pues puede ser
verbal, escrita o a través de cualquier medio idóneo.
19. En suma, el derecho de petición reconocido en el
artículo 23 de la Constitución y desarrollado en la Ley Estatutaria 1755 de
2015 es un derecho fundamental en cabeza de personas naturales y jurídicas cuyo
núcleo esencial está compuesto por: (i) la pronta resolución; (ii) la respuesta
de fondo; y (iii) la notificación de la respuesta. A su vez, sus elementos
estructurales son: (i) el derecho de toda persona a presentar peticiones ante
las autoridades por motivos de interés general o particular; (ii) la
posibilidad de que la solicitud sea presentada de forma escrita o verbal; (iii)
el respeto en su formulación; (iv) la informalidad en la petición; (v) la
prontitud en la resolución; y (vi) la habilitación al Legislador para
reglamentar su ejercicio ante organización privadas para garantizar los derechos
fundamentales.
Al haber establecido el marco constitucional
aplicable, se pasa a resolver el problema jurídico planteado.
Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2
y 6 de la Ley 1437 de 2011 que establecen los recursos contra los actos
administrativos y su agotamiento como requisito de procedibilidad de las
acciones contencioso administrativas no están sujetos a la reserva de ley
estatutaria
20. Para abordar el problema jurídico planteado,
sobre si las disposiciones acusadas que regulan los recursos en el
procedimiento administrativo y su procedibilidad en las instancias judiciales
en la jurisdicción contencioso administrativa están sujetas a reserva de ley
estatutaria por regular de manera integral elementos estructurales del derecho
de petición, como se advirtió, la Sala debe atender dos premisas: (i) la
reserva de ley estatutaria tiene un carácter restrictivo y no puede vaciar de
contenido la competencia del Legislador ordinario; y (ii) el análisis de las
disposiciones enjuiciadas debe atender el criterio material del contenido de
las mismas y no su identificación formal. Luego, primero,
es necesario establecer el alcance y contenido de las disposiciones acusadas.
21. Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de
la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” regulan los recursos contra
los actos administrativos. Los primeros [arts. 74-82] se encuentran en la Parte
Primera de dicha norma sobre el “Procedimiento Administrativo” y se
refieren a las actuaciones y los procedimientos para la producción y
controversia de los actos administrativos definitivos. El artículo 161
corresponde a la Parte Segunda denominada “La organización de la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional
y consultiva” que establece las disposiciones para controvertir
jurídicamente las actuaciones administrativas ante los jueces y prever los
mecanismos de consulta. Específicamente, éstos establecen:
·
Artículo 74: La
procedencia en contra de los actos administrativos definitivos de los recursos
de reposición y apelación, con excepción del último contra las decisiones de
Ministros, Directores de Departamentos Administrativos y superintendentes,
entre otros, así como el de queja en los casos en que se rechace el de
apelación y establece el término para interponerlo.
·
Artículo 75: Los actos
frente a los que no caben los recursos.
·
Artículo 76: La
oportunidad y presentación de los recursos de reposición y apelación. Es decir,
que éstos deben hacerse por escrito, ante qué funcionario y durante un término
de 10 días siguientes a la notificación por aviso, el vencimiento de la
publicación, si no se hace en la diligencia de notificación personal.
·
Artículo 77: Los
requisitos para su interposición, como la forma, el plazo, la sustentación, las
solicitudes y aportes así como los datos de quien los interpone y los
requisitos de representación.
·
Artículo 78: Las casuales
de rechazo de los recursos.
·
Artículo 79: El trámite de
los recursos, lo cual incluye el efecto en el que se tramitan y las condiciones
del procedimiento según se requieran, aporten o soliciten pruebas.
·
Artículo 80: El contenido
que debe tener la decisión, es decir, su respuesta una vez vencidos los
términos y que efectivamente resuelva las peticiones planteadas.
·
Artículo 81. La
posibilidad de desistir de los recursos en cualquier momento.
·
Artículo 82: La
posibilidad para la autoridad correspondiente de crear grupos especializados
para elaborar las respuestas a los recursos de reposición y apelación.
·
Artículo 161, incisos 2 y
6: El requisito de haber agotado los recursos correspondientes para poder
demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa y en los casos de
solicitud de nulidad del acto de elección “haber sido sometido por cualquier
persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad
administrativa electoral correspondiente”.
22. De lo anterior se desprende que las
disposiciones acusadas son normas de carácter procesal dentro de la actuación
administrativa y judicial. Éstas fijan las etapas, términos y formalidades del
procedimiento en las relaciones entre la administración y el administrado y
hacen parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. La expedición de este tipo de disposiciones se encuentra, por regla
general, bajo la competencia del Legislador ordinario, de acuerdo con el
artículo 150-2 de la Constitución[79].
Con base en esta atribución, el Legislador goza, por mandato constitucional, de
una amplia libertad de configuración en el diseño del procedimiento judicial y
administrativo, lo cual incluye la evaluación, la definición de las etapas,
características, términos y demás elementos que integran cada uno de éstos[80].
En la sentencia C-248 de 2013[81], la Corte
determinó la exequibilidad del artículo 74 (parcial) de la Ley 1437 de 2011,
que también se estudia en esta ocasión, por un cargo de violación al derecho al
debido proceso administrativo, y al referirse a la mencionada competencia
reiteró que el Legislador ordinario tiene la facultad para: “i) fijar
las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las
formalidades que deben cumplir[82];
ii)
definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de
manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado[83];
iii) Regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y
al derecho de defensa[84];
iv)
definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los
poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros
intervinientes[85],
y
v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades[86]”[87].
Sobre la facultad de diseño y definición
de los recursos en el procedimiento, la Corte ha precisado que el amplio margen
de configuración del Legislador incluye establecer los recursos que considere
pertinentes, las circunstancias y condiciones de su procedibilidad, su
oportunidad procesal para interponerlos y decidirlos, la cual  se extiende
inclusive a la facultad de suprimirlos, siempre que se observen los principios
constitucionales[88].
23.
Para el demandante, el ejercicio de los recursos en el marco del procedimiento
administrativo y como requisito de procedibilidad de las acciones o medios de
control en la jurisdicción contencioso administrativa es un elemento
estructural del derecho de petición. En concordancia, en su criterio, las
disposiciones acusadas están sujetas a la reserva, pues desarrollan de forma
sistemática e integral una “faceta del derecho fundamental de petición”[89], al
establecer el objeto, la finalidad, las modalidades, la forma de ejercicio, el
contenido y los aspectos procedimentales de los recursos administrativos.
24. Ahora bien, específicamente respecto
a los recursos los artículos 13 y 15 de la Ley 1755 de 2015[90]
establecen que éstos son una forma del derecho de petición ya
que “toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades
implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo”[91].
Entonces, la Corte verifica que, en efecto, se cumple con el primero de los
criterios que la jurisprudencia ha señalado en relación con la reserva de ley
estatutaria, que se trate de derechos y deberes de carácter
fundamental.
25. Este Tribunal también ha reconocido
esta modalidad del ejercicio del derecho de petición y ha dicho, por ejemplo, “que
el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para
controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo
del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva
ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad
obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”[92]. En
el mismo sentido, ha reiterado en diversas oportunidades[93] que
el uso de los recursos en el procedimiento administrativo y su  agotamiento
obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o ante la
jurisdicción contencioso administrativa, es una expresión más del
derecho de petición[94].
26. Así, no le asiste razón al
demandante cuando asevera que la jurisprudencia ha dicho que los recursos son un
elemento estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de
petición. Lo que la Corte sí ha establecido es que se trata de una manifestación
o desarrollo del derecho de petición; una forma de su ejercicio. En ese
contexto, también ha establecido que el ejercicio de estos recursos está atado
al núcleo esencial del derecho de petición. Lo anterior supone la obligación
para la administración de dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la
solicitud formulada, lo cual exige que la respuesta se dé en los términos regulados
por dicho procedimiento, siempre que éste responda a las anteriores pautas. Por
lo tanto, es indudable que los recursos se guían por los principios del derecho
de petición y son una modalidad de su ejercicio, pero eso no es equivalente a
establecer que éstos sean un elemento estructural del mismo. Bajo esa lógica,
todos los procedimientos judiciales en todas las ramas del derecho serían
elementos estructurales del derecho de petición, cuando en realidad son
manifestaciones del ejercicio de ese derecho.
27. En efecto, el objeto directo del Título
III, Capítulo VI, y del artículo 161 de la Ley
1437 de 2011 no es regular el régimen del derecho de petición, que
ya fue desarrollado en su estructura y principios mediante la Ley 1755 de 2015,
sino establecer el procedimiento para cuestionar actos administrativos
definitivos, cuyo ejercicio es un requisito para el acceso a la jurisdicción
contencioso administrativa. Es decir, busca regular una modalidad de las
solicitudes del derecho de petición, la contradicción de una decisión. En la
mencionada norma estatutaria, que fue revisada mediante la ampliamente citada sentencia
C-951 de 2014[95],
y cuyas disposiciones inicialmente hicieron parte de la Ley 1437 de 2011 pero
fueron declaradas inexequibles mediante sentencia C-818 de 2011 por regular
de forma íntegra, completa y sistemática el derecho de petición, se desarrolla
integralmente y de forma general este derecho. En la ley se establece el
objeto, las modalidades ante autoridades, los términos, la forma de
presentación y ante quién, el contenido, el desistimiento, el respeto que deben
seguir, la atención prioritaria, la competencia, la organización del trámite
interno, los deberes especiales de funcionarios, la reserva de cierta
información y las peticiones ante entidades privadas. Luego, es claro que esa
norma desarrolla los principios que rigen el derecho de petición en general
reconocido por la Constitución y abarca todas sus características en ese
ámbito.
La distinción entre la regulación
general del derecho de petición y la especifica en una de sus modalidades permite
concluir que las disposiciones que se revisan ahora no pretenden desarrollar de
manera integral, completa y sistemática la pronta resolución, la
respuesta de fondo y la notificación de la decisión sobre una solicitud, es
decir, los elementos del núcleo esencial del derecho de petición. Se trata de
una regulación que establece los requisitos, el trámite y la oportunidad de
una forma particular del ejercicio de este derecho. Es decir, el diseño
del procedimiento para controvertir las actuaciones administrativas en una de
las ramas del derecho, que como regla general hace parte de la competencia del
Legislador ordinario.
28.
De otra parte, las disposiciones tampoco se refieren a los aspectos inherentes
al ejercicio del derecho ni a la afectación o el desarrollo de los elementos
estructurales del mismo, los cuales, específicamente en este caso, son (i) el
derecho de toda persona a presentar peticiones a las autoridades por motivos de
interés general o particular; (ii) la posibilidad de que sea presentado de
forma escrita o verbal; (iii) el respeto en su formulación; (iv) la
informalidad en la petición; (v) la prontitud en la resolución; y (vi) la
habilitación al Legislador para reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
La diferencia entre una petición ordinaria y
aquellas contenidas en los recursos administrativos y judiciales se encuentra
en el tipo de solicitudes. En la primera, se trata de cualquier petición,
lo cual incluye solicitar la efectividad de un derecho, información, un
servicio, documentos, certificaciones, entre muchas otras posibilidades.
Mientras que en la segunda, se trata específicamente de controvertir una
decisión de la administración. Así, el objeto de las disposiciones acusadas es
reducido frente al del derecho de petición y por ello se trata de una modalidad
específica del mismo.
29. Así pues, si bien las normas acusadas establecen
las reglas que rigen una determinada actuación procesal como una forma del
derecho de petición, precisamente los recursos en contra de actos
administrativos y su agotamiento como requisito para la actuación judicial, éstas
no buscan, de manera general, consagrar límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y los principios
del derecho de petición. Estas normas no modifican la Ley 1755 de 2015 en
ninguno de los sentidos mencionados. En esencia una norma de esta naturaleza
regula actuaciones administrativas y judiciales que, aun cuando son una forma
del ejercicio del derecho de petición, desarrollan las especificidades en una
rama del derecho, concretamente, la manera cómo controvertir actuaciones
administrativas, pero no buscan definir en general la esencia del derecho de
petición o fijar sus alcances y limitaciones por fuera de este ámbito.
Por ello, las disposiciones objeto de
análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los
elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser
una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa
de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor
de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República
mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74
al 82 y 161 inciso 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley
ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado.
Conclusiones
30.
Las anteriores consideraciones se pueden concretar en las siguientes
conclusiones:
Dos premisas guían la identificación del
trámite legislativo que sujeta a una ley: (i) la reserva de ley estatutaria se
rige por una interpretación restrictiva, por lo que la regla general se
mantiene a favor del Legislador ordinario; y (ii) el análisis de la normativa
objeto de cuestionamiento debe partir de su contenido material, sin importar su
identificación formal. Adicionalmente, los criterios determinantes para
establecer la aplicabilidad de la reserva de ley estatutaria en materia de
derechos y deberes fundamentales son que: (i) efectivamente se trate de
derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) el objeto directo de la
regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales; (iii) la
norma pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho
fundamental; (iv) verse sobre el núcleo esencial y los principios básicos del
derecho o deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del
derecho; y (v) se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos
estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y los principios
del derecho.
La expedición de códigos, como regla general, hace
parte de las competencias del Legislador ordinario establecidas en el artículo
150-2 de la Constitución y por lo tanto ese tipo de normativa no está sujeta a
la reserva de ley estatutaria aun cuando aborda temas que están relacionados
con la administración de justicia y los derechos fundamentales. No obstante, en
aquellos casos en los que se cumpla con los criterios establecidos por la
jurisprudencia y estos cuerpos normativos regulen, por ejemplo, un derecho de
forma completa, integra y sistemática, ese tipo de estatuto sí se encuentra
sujeto al trámite regulado en los artículos 152 y 153 de la Carta Política.
El
derecho de petición reconocido en el artículo 23 de la Constitución y
desarrollado en la Ley Estatutaria 1755 de 2015 es un derecho fundamental en
cabeza de personas naturales y jurídicas cuyo núcleo esencial está compuesto
por: (i) la pronta resolución; (ii) la respuesta de fondo; y (iii) la
notificación de la respuesta. A su vez, sus elementos estructurales son: (i) el
derecho de toda persona a presentar peticiones ante las autoridades por motivos
de interés general o particular; (ii) la posibilidad de que la solicitud sea presentada
de forma escrita o verbal; (iii) el respeto en su formulación; (iv) la
informalidad en la petición; (v) la prontitud en la resolución; y (vi) la
habilitación al Legislador para reglamentar su ejercicio ante organización
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Si bien la normativa parcialmente acusada establece
las reglas que rigen una determinada actuación procesal como una forma del
derecho de petición, específicamente los recursos en contra de actos
administrativos y su agotamiento como requisito para iniciar la actuación
judicial, éstas no buscan, de manera general, consagrar límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y
los principios del derecho. En esencia, una norma de esta naturaleza regula
actuaciones administrativas y judiciales que, aun cuando son una forma del
ejercicio del derecho de petición, desarrollan las especificidades en una rama
del derecho, concretamente, la manera cómo controvertir actuaciones
administrativas, pero no buscan definir en general la esencia del derecho de
petición o fijar sus alcances y limitaciones por fuera de este ámbito.
Por ello, las disposiciones objeto de
análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los
elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser
una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa
de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de
la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República
mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74
al 82 y 161 inciso 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley
ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 74
al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
por el cargo analizado en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El ciudadano con anterioridad había demandado estas mismas
normas, bajo los mismos cargos. Sin embargo, esa demanda (D-11242) fue
inadmitida el 23 de febrero de 2016, por el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. En ese auto se indicó que la demanda no cumplió los requisitos de
claridad, suficiencia, certeza y especificidad. El actor no la corrigió en
tiempo, por tanto fue rechazada el 11 de marzo del mismo año. El accionante
presentó un recurso de súplica que fue declarado improcedente por la Sala Plena
de la Corte Constitucional, el 13 de abril de este año con ponencia del
Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[2] En la demanda el accionante cita las sentencias T-304 de 1994; T-400
de 2000; T-1175 de 2000; T-929 de 2003; T-364 de 2004; T-054 de 2010; T494 de
2013 y C-951 de 2014. Algunas de sus citas son: “Es relevante establecer que
el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso,
para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es
desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado
eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como
finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea
su pronta resolución.” T-304 de 1994.
“… esta
Corporación, al interpretar el alcance del artículo 23 de la Constitución
Política ha sostenido que el uso de los recursos de la vía gubernativa como
mecanismo que tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos
y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción
ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una
expresión más del derecho de petición, pues a través de este mecanismo el
administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que tiene
como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto.” T-929 de 2003
[3] Folio 10.
[4] Folio 11. Para sustentar esta posición cita las sentencias
C-942 de 2009, C-398 de 2010 y C-818 de 2011.
[5] Folio 17. Así, indica que el artículo 74 regula los recursos
administrativos existentes y las autoridades encargadas del resolverlos; el
artículo 75, la procedencia de los recursos administrativos; el artículo 76, la
oportunidad para presentar los recursos administrativos, el funcionario ante el
cual tienen que ser presentados, su forma de presentación y su obligatoriedad;
el artículo 77, las reglas generales para la presentación de los recursos
administrativos; el artículo 78, las razones por las cuales pueden ser
rechazados los recursos administrativos; el artículo 79, el trámite para que
puedan ser  resueltos los recursos administrativos, así como el decreto y
práctica de pruebas necesarios para su resolución; el artículo 80, el contenido
de la decisión que resuelve los recursos administrativos; el artículo 81, el
derecho de los administrados a desistir de los recursos presentados; el
artículo 82, establece los funcionarios encargados de decidir los recursos en
la estructura interna de las entidades estatales; y el artículo 161, la
interposición de recursos administrativos como requisito de procedibilidad para
el ejercicio de los medios de control contra los actos administrativos.
[6] Folio 17 y ss.
[7] Folio 23.
[8] Folios 23-24.
[9] Folio 76.
[10] Folio 4. Citando la sentencia C-576 de 2008.
[11] Folio 76.
[12] Folios 80-81.
[13] Folio 81.
[14] Folio 85.
[15] Folio 87.
[16] Folio 94.
[17] Folio 97.
[18] Folio 98.
[19] Sentencia C-319 de 2006 MP Álvaro Tafur Galvis
[20] Sentencia C-756 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra reiterada en
sentencias C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-902 de 2011
Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-425 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[21] Sentencia C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis “Sobre el alcance
de la reserva de ley estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia constitucional
a lo largo de estos años, y en general los diversos pronunciamientos han
defendido la tesis que dicha reserva no ha de interpretarse de manera
restrictiva, en el sentido que cualquier regulación que se ocupe de las
materias contempladas por el artículo 152 constitucional requiera ser expedida
por medio de ley  estatutaria, pues dicha interpretación conduciría a un
vaciamiento de las competencias de legislador ordinario y a que se produzca el
fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación
del rango” citando Sentencia C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; Sentencias C-037 de 1996, C-162 de 1999, C-307 de 2004, C-1233 de 2005,
C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de 2006, C-713 de 2008, entre muchas otras;
Sentencia C-902 de 2011 MP Jorge Iván Palacio Palacio “Debido a la amplitud
de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro de las materias
a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente riesgo de
despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es inherente
en su condición de legislador ordinario (art. 150-1 CP), la jurisprudencia ha
señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de ley estatutaria
debe interpretarse de manera restrictiva”; sentencia C-1338 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; sentencia C-251 de 1998 M. P. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; sentencia C-013 de 1993 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Sentencia C-511 de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla. “Ahora
bien, tal como lo anotó el actor, en relación con todos los temas allí
previstos, pero especialmente en lo atinente a las leyes que regulan “derechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”, la postura de este tribunal ha sido prudente, al advertir que no
todos los asuntos que de alguna manera estén relacionados con derechos
fundamentales deben ser regulados por leyes estatutarias. Lo anterior por
cuanto, de entenderse así la regla, se correría el riesgo de vaciar las
competencias legislativas ordinarias, y de generar un proceso que llevado al
extremo podría conducir a la petrificación del derecho en relación con tales
materias. Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la Corte ha desechado
el argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del trámite estatutario,
siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha declarado la
inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón”; Sentencia
C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia  C-226 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[23] En la sentencia C-193 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa la
Corte revisó una demanda en contra de la totalidad de la Ley 890 de 2004 por
regular el ius puniendi que restringe el derecho a la libertad, la Corte
concluyó que ésta, bajo un cargo global, no violaba la reserva de ley
estatutaria. C-646 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, sentencia C-567 de
1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[24] En la sentencia C-993 de 2004 M. P. Jaime Araujo Rentería la Corte
declaró inexequible la norma de la Ley 863 de 2003 que establecía la
posibilidad de que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN
reportara a las centrales de riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de
obligaciones tributarias por desarrollar aspectos inherentes al núcleo esencial
del derecho como “límites, restricciones, excepciones y prohibiciones”.
[25] En la sentencia C-1338 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger la
Corte declaró la inexequibilidad de toda la Ley 563 de 2000 por haber
reglamentado integralmente las veedurías ciudadanas. En la decisión, citando
sentencia C-425 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, dijo: “La
regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de los límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el
núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos
constitucionales, mediante el trámite  de ley estatutaria”; C-425 de 1994
M.P. José Gregorio Hernández Galindo reiterada en las sentencias C-247 de 1995
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-251 de 1998 M.Ps. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero.
[26] C-162 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta providencia la
Corte estableció que leyes estatutarias se ocupan de la estructura general y de
los principios básicos establecidos por el constituyente sobre estas materias
pero no del desarrollo integral y detallado de cada una de ellas.
[27] En la sentencia C-620 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería la Corte
declaró inexequibles los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al
derecho de hábeas corpus, de la Ley 600 de 2000, pues regulaban el derecho
fundamental de forma “exhaustiva, íntegra y completa”. Sentencia C-1338
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger: “6.  Conforme con lo expuesto, y a
manera de recapitulación, no sólo la normatividad que regula esencialmente (en
su núcleo esencial), un tema de los que enumera el artículo 152 de la
Constitución amerita trámite estatutario, sino también aquella  que lo regula
de manera  estructural, integral o completa”.
[28] En la sentencia C-284 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, en la
que se efectuó un control oficioso del parágrafo del artículo 229 de la Ley
1437 de 2011 que regulaba las medidas cautelares en materia de tutela. La Corte
declaró inexequible la expresión “y en los procesos de tutela” y reiteró
que los asuntos de competencia en materia de tutela estaban reservados a ley
estatutaria. Además dijo: “La Corte Constitucional advierte asimismo que la
norma legal demandada configura una regulación en tutela que establece reglas
relativas a recursos. Aunque los recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan
por su contenido la Constitución, en lo referente a su aplicación a los
procesos de tutela, es posible que con otro diseño ajustado al carácter
preferente, sumario, célere e informal del proceso de tutela se ajusten a las
previsiones de la Carta Política. Una regulación que se refiere a recursos o
medios de impugnación, como la aquí prevista contra medidas cautelares, en
tanto podría tener como función la protección precisamente de derechos
fundamentales, está sujeta también a la reserva de ley estatutaria”.
Este criterio fue incluido en la síntesis de las reglas sobre el tema en las
sentencia C-646 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-226 de 2008 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. En la sentencia C-511 de 2013 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla se dijo al respecto: “Siguiendo de cerca los criterios
expuestos en la sentencia C-646 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en
el fallo C-226 de 2008 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte sintetizó
que ese tipo normativo especial resulta necesario entre otros casos: (i) cuando
se trate de un asunto expresa y taxativamente incluido en el artículo 152
superior; (ii) cuando se desarrollen y complementen los derechos fundamentales;
(iii) cuando la regulación de que se trata afecte el núcleo esencial de
derechos fundamentales; (iv) cuando la regulación de una materia sometida a la
reserva de ley estatutaria sea integral; y (v) cuando se trate de un mecanismo
constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un
derecho fundamental”. Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[29] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[30] C-902 de 2011 MP Jorge Iván Palacio Palacio, Sentencia C-818 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193
de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
[32] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y
C-872 de 2003.
[33] Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005
[34] Sentencia C-013 de 1993.
[35] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “Finalmente,
y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de  los
elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la
reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento
ligado a los derechos fundamentales”  sino “solamente los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo que las leyes
estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de
dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio.
(…) Una segunda respuesta que se ha expuesto en la jurisprudencia
constitucional es que es competencia del legislador estatutario desarrollar
aspectos importantes del núcleo esencial, con lo que parece sugerirse que tal
núcleo es delineado tanto por el constituyente como por el legislador
estatutario.  Algunos de los asuntos importantes del núcleo esencial que son
propios de las leyes estatutarias y que han sido señalados por la Corte son:
(i) la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones,  y
(ii) los principios básicos que guían su ejercicio. Otro elemento que puede
deducirse a partir de un examen de la estructura de los derechos fundamentales
es la definición de las prerrogativas que se desprenden del derecho para los
titulares y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”.
[36] Sentencia C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis; Sentencia C-981 de
2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “Puede extractarse de la
jurisprudencia constitucional mencionada, que la reserva de ley estatutaria en
materia de derechos fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan
y complementan los derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales
esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y también el
desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la
Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente
lo que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones
que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a
la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo
integral y detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios
básicos, y viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e
importantes de los derechos”; sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[37] Sentencia C-994 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[38] sentencia C-756 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “aquellas
iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos
fundamentales o de alguno de ellos en particular.  En efecto, sobre este
asunto, en la Sentencia C-013 de 1993 , la Corte se expresó así: “las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos.”
Así las
cosas, si la reserva de ley estatutaria opera sólo para aquellas leyes cuyo
objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en
sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular
materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho
fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”.
[40] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “En
estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación
que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga
de los derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia
C-425 de 1994   y reiterado por pronunciamientos posteriores”.
[41] Constitución Política. Artículo 150. “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
(…)”.
[42] Sentencia C-193 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el fallo,
sobre el trámite que,  en general, deben surtir los códigos se dijo: “Ver
por ejemplo Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1999, MP: Fabio Morón
Díaz, donde la Corte analizó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley
446 de 1998, pues según el actor las materias señaladas en el artículo 152 de
la Carta sólo podían ser desarrolladas de manera exhaustiva y excluyente
mediante leyes estatutarias. En esta providencia la Corte señaló que “la misma
Carta autoriza al Congreso a expedir, por la vía ordinaria, Códigos en todos los
ramos de la legislación, por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulación
de los temas que han sido objeto de ley estatutaria, haga forzoso el
procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su
formación.” Otro ejemplo de esta posición es la C-662 de 2000, MP: Fabio Morón
Díaz, donde la Corte estudió si los aspectos procesales regulados por la Ley
527 de 1999, sobre acceso y uso de los mensajes de datos y comercio
electrónico, al guardar relación con la administración de justicia debían ser
regulados mediante ley estatutaria. Luego de reiterar su jurisprudencia en esta
materia, la Corte señaló que “las demás y en particular los códigos, deben
seguir el trámite ordinario previsto en la Carta Política, pues se tratan de
leyes ordinarias dictadas por el Congreso de la República en virtud de lo
dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 Superior”.
[43] sentencia C-193 de 2005 MP Manuel José Cepeda Espinosa citando
sentencia C-313 de 1994, MP: Carlos Gaviria Díaz. En esta providencia la Corte
señaló que “aun cuando las normas penales suponían una restricción a la
libertad personal, tales restricciones corresponden al necesario y razonable
ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se dirigen a extender la
protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda la misma Carta ordena,
deben reputarse incidentales al desarrollo normal de dichas competencias (...)
las disposiciones que integran el código penal (...), no están sujetas al
trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza
jurídica propia de éstas(...)La ley penal (...) asume ab initio un tenor
marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la
libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable socialmente.
Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho
fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos penales y
establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a "regular los
derechos fundamentales".
[44] En la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa se
declararon inexequibles los artículo 24 y 25 del PE número 58/94 Senado y
264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia” ya que "Frente
a este artículo resultan igualmente aplicables las consideraciones expuestas en
torno a la norma precedente: es decir, se trata de un tema que debe ser
materia de un Código de Procedimiento Penal y que, por tanto, no es jurídicamente
válido que haga parte de una ley estatutaria. Así, se declarará inexequible,
por violación del artículo 158 superior".
[45] Sentencia 646 de 2001 M.P. En esta decisión la Corte declaró
exequibles las Leyes 599 y 600 de 2000 al estimar que éstas no violaban la
reserva de ley estatutaria. Dijo la Corte: “Algunas de estas materias,
guardan relación con los derechos fundamentales al debido proceso a la
intimidad o a la libertad personal. Sin embargo, en esencia un código de
procedimiento regula actuaciones y procedimientos judiciales. Al hacerlo toca
el debido proceso y el derecho de defensa pero lo hace para concretar sus
principios a un ramo de la legislación, no para definir de manera general la
esencia de estos derechos, ni para delimitar sus alcances y limitaciones
independientemente del ámbito legislativo penal, civil o laboral de que se
trate. El Código de Procedimiento Penal no es una ley estatutaria del debido
proceso y del derecho de defensa sino la especificación de estos derechos en un
ramo del derecho, el penal. Ello no significa que ningún artículo de dicho
código afecta el núcleo esencial del debido proceso o del derecho de defensa.
Lo que sucede es que la Corte no puede efectuar un análisis constitucional
separado y específico de los artículos del Código puesto que, como ya se anotó,
el actor no elevó cargos contra ellos sino contra la ley en su conjunto”.
[46] Sentencia 193 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, sentencia
C-313 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[47] “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para los acuerdos humanitarios”.
[48] Sentencia C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[49] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[50] La demanda se dirigió contra los artículos 1, 2, y 3 (parcial) de la
Ley 954 de 2005 y contra toda la norma que modificaba la Ley 446 de 1998 por
violación de la reserva de ley estatutaria. La Corte declaró la
constitucionalidad del artículo 2 por violación del debido proceso y a la
administración de justicia y en relación cargo en contra de toda la ley dijo “Contrario
a lo sostenido por el demandante, la Ley 446 de 1998 es una ley ordinaria
expedida por el legislador en procura de lograr la descongestión en la
justicia, para lo cual adoptó como legislación permanente algunas disposiciones
del Decreto 2651 de 1991 reformó los Códigos de Procedimiento Civil y
Contencioso Administrativo, derogó algunas leyes y decretos, y dictó normas
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Siendo ello así, el
Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de
la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría. Así las
cosas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que se violaron los
trámites y formalidades propias exigidas por la Constitución Política para la
expedición de las leyes estatutarias
[51] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[52] Sentencia C-713 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernandez. “4.- La
Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no tiene
estricta reserva de ley estatuaria (…). En consecuencia, el Congreso de la
República, actuado como legislador ordinario, está facultado para introducir
los ajustes o modificaciones que estime convenientes a los aspectos aquí
regulados”.
[53] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[54] Sentencia C-902 de 11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio “Si bien es
cierto que la acciones populares pueden ser concebidas como un derecho
fundamental en virtud de su proyección instrumental, también lo es que éstas no
fueron diseñadas con el propósito principal de proteger derechos fundamentales,
sino para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Ley 472 de 1998, art. 2º).
Además, la regulación –o supresión- de los incentivos económicos en las
acciones populares, no versa sobre aspectos estructurales del derecho ni sobre
ámbitos centrales relativos a su protección, lo que desvirtúa el requisito de
trámite mediante ley estatutaria”.
[55] M. P. Jaime Araujo Rentería
[56] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[57] M.P. María Victoria Calle Correa.
[58] En la sentencia C-951 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica
Méndez, se hizo especial referencia a la consagración de este derecho a través
de diversos texto normativos, así: “El derecho de petición, objeto de
regulación por el proyecto de ley estatutaria bajo control, es un derecho
constitucional fundamental cuyo origen se remonta al Bill of Rights aprobado en
1689, catálogo de derechos dentro del cual en el artículo 5º se incorporó el
derecho de los súbditos de presentar peticiones ante el rey de Inglaterra. Las
primeras constituciones en reconocer este derecho fundamental fueron la de
Francia de 1791 y de manera simultánea, la Constitución de los Estados Unidos
de América a través de la primera enmienda constitucional efectuada en 1791. //
En Colombia, la primera expresión normativa del derecho de petición la
encontramos en el artículo 56  la Constitución federal de 1858 (Confederación
Granadina), al consagrar: “El derecho de obtener pronta resolución en las
peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o
funcionarios públicos, sobre cualquier asunto de interés general o particular”.
Esta disposición fue reproducida en los mismos términos en el catálogo de
derechos individuales contemplados en el artículo 15 de la Constitución de 1863
(Estados Unidos de Colombia). Finalmente, el artículo 45 de la Constitución
Política de 1886 dispuso que “Toda persona tiene derecho de presentar
peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés
general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución.” Esta
disposición fue objeto de desarrollo legal por virtud del artículo 334 de la
Ley 4ª de 1913, del Decreto 2733 de 1959, el Decreto 01 de 1984 y la Ley 57 de
1985.”
[59] Esta Corte, en sentencia T-012 de 1992, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo, indicó que: “Se trata de uno de los
derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de
los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la
promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las
decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan
las funciones para las cuales han sido instituidas (artículo 2o. Constitución
Política).”
[60] Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-012 de 1992 M. P.
José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000 M. P. Alejandro Martínez
Caballero;  T-1160A de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-191 de 2002 M.
P. Jaime Córdoba Triviño; T-173 de 2013 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-211
de 2014 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-951 de 2014 M. P. Martha
Victoria Sáchica Méndez; y T-332 de 2015 M. P. Alberto Rojas Ríos.
[61] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Por medio de la cual se declaró
la inexequibilidad de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de
2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”, debido al incumplimiento de la reserva
de ley estatutaria.
[62] M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Por medio de la cual se revisó
el proyecto de ley estatutaria sobre derecho de petición.
[63] Existen algunas excepciones a la regla general. Así por ejemplo en
materia pensional los mismos varían. En efecto: “En materia de pensiones,
esta Corporación fijó plazos distintos a la regla general de respuesta de las
peticiones. Ello sucedió, porque CAJANAL tenía que responder asuntos de gran
complejidad y se encontraba en una crisis institucional que le imposibilitaba
dar respuesta rápida a las solicitudes pensionales. En la Sentencia SU-975 de
2003, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia, señalando los términos
que tiene la administración para dar respuesta a los derechos de petición sobre
pensiones, así: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia
pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes
hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o
los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en
materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con
fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a
los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas
las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las
mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera
de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses,
respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social”.
C-951 de 2014.
[64] Sentencia T-814 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y T-101 de 2014
M.P. Jorge Igancio Pretelt Chaljub.
[65] Ver sentencias T-481 de 1992, T-997 de 1999, T- 377 de 2000, T-1160A
de 2001, T-220 de 1994, T-628 de 2002, T-669 de 2003. Sobre
el momento en que una entidad entra en mora para dar una respuesta de fondo
pueden consultarse las sentencias T- 467 de 1995, T-414 de 1995 y T-948 de
2003.
[66] Sentencias T-610 de 2008 M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-814 de 2012
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[67] Sentencia T-610 de 2008 M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[68] Sentencia C-510 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[69] Ver las sentencias T-259 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y
T-814 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentenría, entre otras.
[70] Sentencia T-149 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[71]
Sentencia T-415 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. “Cuando el
artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no
introduce distinción alguna, sino por el contrario, las supone cobijadas por el
enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar
el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico
colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada
precisamente por las personas jurídicas.”
[72] Sentencias T-098 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-510 de 2010
M.P. Mauricio González Cuervo.
[73] Artículo  15. Presentación y radicación de
peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá
quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio
idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se
presentarán conforme a las normas especiales de este código.
Cuando una
petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la
ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que
falten.
Si este
insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o
documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de
haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las
autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y
pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente
señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para
facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peti­cionarios no quedarán
impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o
documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su
utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos
los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del
contenido de dichos formularios.
A la petición
escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario
respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y
clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se
devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación
o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo alguno al
peticionario.
Parágrafo
1°. En caso de que la petición sea enviada a
través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos,
esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y
clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han
recibido los documentos.
Parágrafo
2°. Ninguna autoridad podrá negarse a la
recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas.
Parágrafo
3°. Cuando la petición se presente verbalmente
ella deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para
ese efecto. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un plazo no mayor a
noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente ley.
[74] Que reitera la Sentencia C-818 de 2011 M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[75] Sentencia T-166 de 1996 Vladimiro Naranjo Mesa y T-047 de 2013 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[76] T-166 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[77] Recogidas en las sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y C-951 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[78] Sentencia 249 de 2001 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[79] Le corresponde al Congreso de la República “[e]xpedir los códigos
en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
[80] Sentencia C-248 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo reiterando las
sentencias C-927 de 2000, C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006, C-275 de
2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002, C-314 de
2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000.
[81] M.P. Mauricio González Cuervo.
[82] Sentencias C-728 de 2000, C- 738 de 2006 y
C- 203 de 2011.
[83] Sentencia C-111 de 2000.
[84] Sentencia C-1270 de 2000.
[85] En el mismo sentido, ver la Sentencia C-573 de 2003 en la cual se
encontró exequible la disminución, en la tercera licitación, de la base de la
licitación hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.
[86] Sobre el tema, ver las sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803
de 2000 y C-1104 de 2001, entre
otras.
[87] Sentencia C-248 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[88] Sentencia C-248 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. Específicamente
en el ámbito de los recursos dijo: “5.2.1.6. Frente a la definición de los
recursos, se ha dicho que “puede instituir recursos diferentes al de
apelación para la impugnación de las decisiones judiciales o establecer, por
razones de economía procesal, las circunstancias y condiciones en las que
proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso
definir cuándo no procede ningún recurso”. De tal suerte, “si el legislador
decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del
mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y
conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que
ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de
obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir
los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo,
vulnere la Constitución Política”.
[89] Folio 17.
[90] “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición
y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
[91] Ley 1755 de 2015. Artículo 13. “(…) Mediante él, entre otras
actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias
y reclamos e interponer recursos. (…)”.
[92] Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía.
[93] Ver entre otras las Sentencias T-304 de 1994, T-457 de 1994, T-543 de
1994  M.P. Jorge Arango Mejía, T-294 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y T-033 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. “3.4.1. Cuando se
interpone un recurso con la finalidad de agotar la vía gubernativa, la
Administración se convierte en sujeto pasivo del ejercicio derecho de petición,
quedando obligada a dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud
formulada”.
[94] Sentencia T-929 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “3.2.
Igualmente, esta Corporación , al interpretar el alcance del artículo 23 de la
Constitución Política ha sostenido que el uso de los recursos de la vía
gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter, de control de los actos
administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la
jurisdicción ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa,
es una expresión más del derecho de petición, pues a través de este mecanismo
el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que
tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de
un determinado acto”.
[95] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.