C-688-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-688/02
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA-Carácter
estatutario aunque se regulen aspectos de procedimiento
PROYECTO DE LEY-Determinación de naturaleza estatutaria
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE ELECCION DE CIUDADANOS SECUESTRADOS-Trámite
PROYECTO DE LEY-Publicidad
Esta Corporación ha sostenido que el
trámite de aprobación de una ley exige como requisito constitucional, el
acatamiento de un supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que
implica el conocimiento previo por parte de los Congresistas, tanto de los
proyectos de ley como de las modificaciones propuestas respecto de los mismos,
de manera que se garantice el principio democrático del debate legislativo en
el proceso de formación de la ley, pues el desconocimiento del proyecto y de
las modificaciones conlleva a la carencia de objeto para el desarrollo de la
discusión legislativa.
PROYECTO DE LEY-Publicidad
a través de reproducción de documentos para distribución entre miembros
PRINCIPIO DE RACIONALIDAD DELIBERATIVA Y DECISORIA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Publicidad
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicidad a través de copia de su contenido
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Conocimiento previo de ponencia mediante copia aún cuando publicación
fue posterior a aprobación del texto
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-No necesariamente debe cumplirse dentro del término de la legislatura
CORTE CONSTITUCIONAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Llamado de atención a secretarios de comisiones
sobre número exacto en quórum decisorio
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE ELECCION DE CIUDADANOS SECUESTRADOS-Fundamento constitucional
El proyecto de ley que se revisa obedece
al propósito de proteger, por un lado el derecho de participación política, y
específicamente el derecho a ser elegidos para cargos públicos, que tienen los
ciudadanos que han sido víctimas del secuestro, y por otro, también el derecho
a la participación política, esta vez en cabeza de los electores, que podrían
ver limitadas sus opciones políticas por el secuestro de un determinado
candidato a un cargo de elección popular. Los anteriores objetivos tienen claro
fundamento constitucional y que responden al imperativo de evitar que el hecho
irregular y grave del secuestro, que desafortunadamente se ha extendido en
Colombia, se convierta en una gravosa limitación de los derechos políticos de
los ciudadanos.
SECUESTRO DE
CANDIDATO A CARGO DE ELECCION POPULAR-Régimen excepcional para inscripción de candidatura y
posesión del cargo
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DE CANDIDATO SECUESTRADO-Régimen excepcional para inscripción de candidatura y
posesión del cargo
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Régimen excepcional para inscripción de candidatura y
posesión del cargo
Resulta
acorde con la Constitución que la ley establezca un régimen excepcional en
relación con los requisitos que se han previsto para la inscripción de
candidaturas, en el caso de las personas secuestradas, así como que evite que
en tales casos se apliquen las consecuencias que se derivan de la falta de
posesión oportuna, en la medida en que tales previsiones atienden a la
protección del derecho de participación política del secuestrado y de sus
electores.
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Régimen
especial de protección patrimonial
De manera
general es posible concluir que no se opone a la Constitución el
establecimiento de un régimen especial de protección patrimonial para los
aspirantes a los cargos de elección popular. Dos consideraciones avalan esta
postura: por una parte, la protección patrimonial es una extensión de la
protección al derecho de participación política, el cual se vería seriamente
limitado si, en las actuales condiciones del país, quien aspire a un cargo
público, no tiene la garantía de que los riesgos de seguridad que ello entraña
no van a repercutir en su estabilidad económica, y más específicamente en la de
su familia. Por otro lado, esa protección especial encuentra fundamento también
en la evidente situación de riesgo excepcional en la que se encuentran las
personas que han optado por el servicio público en cargos de elección popular,
como quiera que en muchos casos, por esa sola condición,  se convierten en
objetivo de grupos al margen de la ley.  Si las personas que optan por el
servicio público realizan una actividad que redunda en beneficio de toda la
comunidad, cuando en razón de tal actividad sufren un atentado a sus derechos
fundamentales (vida, integridad física, libertad personal, etc.) es
constitucionalmente admisible que el Estado se encuentre en el deber jurídico
de reparar o compensar económicamente a la víctima, porque ella está asumiendo
un sacrificio que excede las cargas públicas que asume el resto de los miembros
de la colectividad.
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE ELECCION DE CIUDADANOS SECUESTRADOS-Objetivos generales del proyecto
El proyecto de ley objeto de estudio, se
orienta, de manera general, a tres objetivos que en si mismos considerados
resultan acordes con la Constitución. En efecto, el proyecto de  ley  busca,
(i) permitir que las personas que han sido secuestradas puedan ser inscritas
como candidatas a un cargo de elección popular y, puedan, eventualmente,
resultar elegidas; (ii) permitir que una persona secuestrada que ha sido
elegida a un cargo de elección popular, entre a ejercerlo tan pronto como
recupere su libertad, y (iii) brindar protección patrimonial a la persona
secuestrada que resulte elegida para un cargo de elección popular.
SECUESTRO-Derechos laborales de víctimas/TRABAJADOR SECUESTRADO-Normatividad
TRABAJADOR
SECUESTRADO-Derecho a percibir salario
FONDO NACIONAL
PARA LA DEFENSA DE LA LIBERTAD PERSONAL-Objetivo
principal
SECUESTRO-Instrumentos de protección patrimonial para las víctimas y sus
familias
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Test débil ante protección de
personas en condiciones de riesgo especial
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad estricta
La
jurisprudencia ha identificado entre los criterios que determinan la aplicación
de un test de razonabilidad estricto el hecho de que la medida legislativa
establezca una clasificación con base en criterios sospechosos, o recaiga en
personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución, o represente
prima facie una grave afectación un derecho constitucional fundamental, o
comporte la creación de un privilegio.
DERECHO DE PARTICIPACION
POLITICA Y PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ELECCION DE SECUESTRADOS
SECUESTRO DE
CANDIDATO A CARGO DE ELECCION POPULAR-Diferencia de
trato no constituye privilegio frente a generalidad de secuestrados
SECUESTRO DE
CANDIDATO A CARGO DE ELECCION POPULAR-Inscripción
aún cuando no se exteriorice previamente su voluntad
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Inscripción de candidatos a
elecciones sin requisito adicional alguno
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO Y COMUNIDAD EN GENERAL-Seriedad de elección frente a eventualidad de inscripción de quienes
no tengan interés en ser elegidas
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Presentación
de programa de gobierno por quienes la realizan
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Sanción por
fraude o falsa denuncia no extensiva a todos los integrantes de la lista
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SECUESTRO DE CIUDADANO CANDIDATO A CARGO DE
ELECCION POPULAR-Sanción de elecciones fraudulentas
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-No necesidad
de posesión para adquirir condición de Congresista
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Posesión y
juramento
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL SECUESTRADO-Liberado el
Congresista y posesionado del cargo se contabiliza término para pérdida de
investidura
DERECHO DE
PARTICIPACION-Presencia ciudadana materializada en
representación efectiva
CONGRESISTA
SECUESTRADO-Declaración de vacancia temporal del
cargo y vinculación a quien deba reemplazarlo con plenitud de derechos
TEORIA DEL
RIESGO EXCEPCIONAL EN CANDIDATO SECUESTRADO
CONGRESISTA
SECUESTRADO-Protección patrimonial
TEORIA DEL
RIESGO EXCEPCIONAL EN CONGRESISTA SECUESTRADO
CONGRESISTA
SECUESTRADO-Manifestación seria y pública sobre
interés en candidatizarse
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DE CANDIDATO SECUESTRADO A CARGO DE ELECCION POPULAR-Cargos de los cuales se predican
SENTENCIA
INTEGRADORA-Aplicación
SENTENCIA
ADMINISTRATIVA-Relevancia frente a problemas de
igualdad
SENTENCIA
INTEGRADORA-Objetivo
Una sentencia integradora permite
mantener en el ordenamiento la norma que ofrece respuesta a un imperativo
constitucional -lo cual, además, satisface el principio de conservación del
derecho-  a la vez que, con base directamente en la Constitución, suprime
aquellos aspectos contrarios a la misma, aún cuando ello comporte un efectivo
aditivo de la norma tal como fue expedida por el legislador. En todo caso, siempre
quedará abierta la posibilidad de que el legislador, sin contrariar el marco
constitucional fijado por le Corte, rehaga hacia el futuro la norma, en
desarrollo de su potestad de configuración. Y se habría evitado el vacío de
regulación que el legislador atendió a llenar para la protección de específicos
derechos fundamentales.
Referencia:
expediente PE-015
Revisión constitucional del Proyecto de
Ley número 147/01 Senado  y 074/01 acumulado 075/01 Cámara “Por medio del
cual se dictan normas concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de agosto de dos mil dos (2002)
I.       ANTECEDENTES
El día 19 de
diciembre de 2001 el doctor Carlos García Orjuela, Presidente del Senado de la
República remitió a la Corte Constitucional fotocopia simple del Proyecto de
Ley número 147/01 Senado y 074/01 acumulado 075/01 Cámara, “por medio del cual se dictan normas concernientes a la elección de
ciudadanos secuestrados”.
De conformidad
con el Decreto 2067 de 1991, fue repartido el expediente y el magistrado
sustanciador, asumió el conocimiento del presente asunto, mediante Auto del
cuatro (4) de febrero de 2002, y ordenó, previa la solicitud de algunas pruebas
a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, y de concepto a los Decanos de las facultades de derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, Los Andes y La Sabana, fijar en lista el proceso de
revisión, correr traslado por treinta días al señor Procurador General de la
Nación y comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República, a
los Ministros del Interior, Justicia y del Derecho, al Presidente del Consejo
Nacional Electoral, a la Fundación País Libre y a la Organización Pax Christi.
Una vez
cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y
en el Decreto 2067 de 1991, y recibidas formalmente las pruebas solicitadas,
procede la Corte Constitucional a resolver sobre la exequibilidad del proyecto
de ley de la referencia.
II.      TEXTO
DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
Proyecto de Ley número 147/01 Senado;
074/01 acumulado 075/01 Cámara
Por medio de cual se dictan normas
concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados
Artículo 1°. Para los cargos de elección popular, no se requiere
aceptación escrita ni verbal de una candidatura cuando medie fuerza mayor en
caso de secuestro, entendiéndose que existe la aceptación sin lugar a rechazo
de la inscripción.
Artículo 2°. El representante legal del partido o movimiento
político que realiza la inscripción o los 3 inscriptores, cuando se trate de un
grupo significativo de ciudadanos, en los términos de la ley 130 de 1994,
anexarán la denuncia presentada a las autoridades competentes, del secuestro
del candidato que servirá como prueba de la fuerza mayor.
En caso de fraude o falsa denuncia la autoridad
competente en los mismos términos y procedimientos señalados para la pérdida de
investidura, declarará la nulidad absoluta de la lista y ordenará que la
credencial se otorgue a la lista o candidato siguiente en orden de votación
según el caso.
Artículo 3°. En caso de secuestro no es necesario la toma de
posesión para adquirir la condición de congresista y por ende los derechos
inherentes a este cargo, incluidos los laborales asistenciales y
prestacionales, los cuales deberán ser percibidos por sus familiares
inmediatos.
Artículo 4°. La presente ley rige a partir de su promulgación y
modifica en lo pertinente las disposiciones que le sean contrarias.
III.    INTERVENCIONES
1.      Intervención
del Ministerio del Interior
La ciudadana
Sulma Yolanda Gutiérrez Hernández, en representación del Ministerio del
Interior, intervino para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley de
la referencia.
La
interviniente pone de presente que en atención a la materia sobre la que versa
el proyecto, el mismo recibió el trámite que conforme a la Constitución corresponde
a las leyes estatutarias.
Expresa a
continuación que el contenido material del proyecto de ley, se ajusta a la
Carta Política, a partir de la consideración de los principios y las normas
contenidas en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 3, 40, 95 y 103 de la
Constitución Política. Resalta que las relaciones entre el Estado y los
particulares se desenvuelven en un marco jurídico democrático y participativo,
y que uno de los fines esenciales del Estado es, precisamente, “el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación”
Posteriormente
destaca que de acuerdo con a Constitución todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Señala
que este derecho igualmente tiene consagración expresa en la Declaración
Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y en la Convención Americana sobre los Derechos
Humanos, y que, en el ámbito nacional,  se desarrolla en el Decreto Ley 2241 de
1986, que establece el principio de capacidad electoral, según el cual, todo
ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que le
limite su derecho.
Enseguida,
afirma “que el voto es un instrumento de expresión de
la voluntad por el cual los gobernados eligen a sus gobernantes, dentro de la
órbita de la democracia representativa a que se refiere el artículo 133 de la
Constitución Política, cuando establece ‘los miembros de los cuerpos colegiados
de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común’, siendo el elegido responsable ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de la
investidura”.
Destaca la
interviniente que la legitimidad de un gobierno se funda precisamente en el
concepto democrático, emanado de la voluntad popular expresada en las urnas a
favor de los candidatos de su predilección, toda vez que los derechos de
participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera
indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la
convivencia pacífica y la consecución de un orden justo, tal como lo advirtió
esta Corporación en la Sentencia T-439/92.
Agrega, que en
el caso de la inscripción a cargos de elección popular de personas que se
encuentran ilegalmente privadas de su libertad en virtud del secuestro, en
ejercicio del derecho político que le asiste a todo ciudadano de elegir y ser
elegido, no es admisible que por circunstancias ajenas al candidato, de una
parte, éste no tenga la posibilidad de participar en el respectivo debate
electoral y, de otra, que los ciudadanos no puedan depositar su voto por la
persona que en su criterio llena sus expectativas.
Señala que el
secuestro es un flagelo que viene azotando desde tiempo atrás a la sociedad
colombiana y que vulnera entro otros derechos, el consagrado en el artículo 40
de la Carta Política, porque uno de los móviles más comunes del secuestro de
dirigentes políticos, es precisamente el de evitar la participación de éstos en
las respectivas contiendas electorales, lo cual desconoce igualmente el derecho
que tiene todo ciudadano de votar.
Bajo este
entendido, agrega la interviniente que “connaturalizar
el delito del secuestro con la sociedad, o dicho en otros términos tolerarlo
por omisión de la adopción de medidas justas y adecuadas, impide la consecución
del bien común en perjuicio del interés general, lo cual, es contrario a los
fines del Estado, señalados por la Constitución Política.”
Dice que la
ley tiene que ser eficaz y por lo mismo coherente con la realidad, buscando el
bien común, y esta es una de las características del proyecto de ley objeto de
revisión.
Por lo tanto,
señala, la mencionada ciudadana, el proyecto de ley, es una herramienta que
responde a los ataques directos de los grupos al margen de la ley en contra de
la democracia, la soberanía popular y el derecho que tienen todos los
colombianos a elegir y ser elegidos.
En relación
con el artículo 1° del proyecto de ley que se examina, sostiene que el
legislador tuvo en cuenta la noción de fuerza mayor como la circunstancia para
exceptuar la aceptación de la candidatura por parte de la persona que va a
participar en el debate electoral y que se encuentra secuestrada,  siendo ello
una forma de ponerla  en cierto grado de igualdad frente a las otras que
libremente pueden expresar su consentimiento. Considera que esta excepción,
además de ser constitucional, es oportuna, atendiendo a las circunstancias del
acontecer político colombiano, toda vez que se está garantizando el derecho de
todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, otorgándole la oportunidad de intervenir en el proceso democrático y
de esta manera poder resultar electo por decisión del pueblo.
Concluye que
la excepción del cumplimiento del requisito en relación con la aceptación de la
inscripción de candidatos secuestrados, es acorde con la Carta Política, toda
vez que en el caso de fuerza mayor originada en el secuestro, puede el
legislador en virtud de la facultad consagrada en el artículo 108 Superior, a
través del procedimiento de una ley estatutaria eximir a los candidatos
secuestrados de la aceptación expresa de su candidatura, máxime cuando es el
Congreso, el que debe adoptar decisiones contundentes para evitar que la
democracia se vea alterada por la violencia motivada por los factores alzados
en armas.
Respecto del
artículo 2° del proyecto referido, considera que resulta acorde con la Carta
Política, -artículo 108°-, pues otorga al representante del partido o
movimiento que realizó la inscripción o de los 3 inscriptores cuando se trata
de un grupo significativo de ciudadanos, la obligación de anexar la denuncia
del secuestro del candidato, instaurada ante las autoridades competentes, la
cual sirve de prueba de la fuerza mayor.
2.      Intervención
del Consejo Nacional electoral
El ciudadano
Daniel Fernando Espinosa Silva, en representación del Consejo Nacional
Electoral, intervino para defender la constitucionalidad del proyecto de ley de
la referencia.
El
interviniente, considera que el proyecto de ley que se somete a examen,
representa un mayor afianzamiento de un derecho consagrado constitucionalmente,
el cual ha sido restringido para las personas secuestradas por el contenido
textual de los pasos a seguir para la inscripción de éstas.
Posteriormente,
el mencionado ciudadano, extrae apartes de los artículos  108 de la
Constitución Política, 9 de la Ley 130 de 1994 y 93 del Decreto 2241 de 1986
-Código Electoral-  para señalar que éstos deben analizarse de manera
sistemática, “sobre todo en el presente caso cuando a
todas luces se ve que lo consagrado por el Código Electoral está en contravía
con lo consagrado en nuestra Carta Política. La justificación constitucional
del proyecto de ley  se encuentra perfectamente regida por el principio de
supremacía de la Constitución, de acuerdo con lo señalado en el artículo 4° de
la Constitución política, el cual se encuentra representado por la pirámide
jurídica colombiana.”
Finalmente,
acompaña copia del concepto emitido por el Consejo Nacional Electoral y
conforme al cual exigir la aceptación de la inscripción como candidatos a las
personas secuestradas resulta violatorio de su derecho de participación
política.
3.      Intervención
de la Universidad Externado de Colombia
El ciudadano,
Nestor Osuna Patiño, como Director del Departamento de Derecho Constitucional
de la Universidad Externado de Colombia, emitió concepto sobre la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que se revisa.
El
interviniente, señala en primer lugar que tanto la Corte Constitucional como el
Consejo Nacional Electoral, consideraron que de acuerdo con las normas y
principios constitucionales es constitucional que un ciudadano que se encuentra
secuestrado pueda ser elegido como miembro de una corporación pública. Sin
embargo, advierte, ambos pronunciamientos obedecieron a circunstancias distintas,
pues el fallo de la Corte se refiere al derecho de representación de las
personas que eligieron a un ciudadano secuestrado como su opción y el concepto
central del mencionado Consejo es la inscripción por parte de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica de ciudadanos secuestrados.
Señala que el
concepto del Consejo Nacional Electoral, luego de analizar las diferencias
entre la norma constitucional (art. 108) y el Decreto 2241 de 1986 -Código
Electoral-, llegó a la conclusión de que el Texto Superior consagra una
garantía, al establecer que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica pueden inscribir candidatos sin requisito adicional alguno, en tanto
que el mencionado código, la restringe, pues señala que para la inscripción,
son necesarios el juramento y la declaración de los candidatos de que son
afiliados a ese partido, requisitos que los ciudadanos que se encuentran
secuestrados al momento de la inscripción, no podrían cumplir, luego no podrían
ser inscritos, ni ser miembros de corporaciones públicas.
Afirma el
interviniente que la Sentencia T-1337 de 2001 proferida por esta Corporación,
toca un punto importante respecto del artículo del mencionado proyecto de ley
que contempla el tema de los salarios de las personas secuestradas. Señala que
en principio, podría pensarse que el hecho de que el ciudadano secuestrado y
elegido no pueda ejercer sus funciones y sin embargo, devengue un salario
podría vulnerar principios constitucionales y legales, tales como el principio
de la primacía de la realidad consagrada el artículo 53 de la Carta Política, y
el principio laboral según el cual, el salario obedece a la efectiva prestación
de un servicio. No obstante, advierte que como le estimó esta misma
Corporación, el secuestro no constituye una justificación válida para dejar de
pagar el salario a los trabajadores, de modo que en este evento procede la
aplicación de la figura de la fuerza mayor, y los salarios deben pagarse a la
familia del secuestrado.
Advierte, el
mencionado ciudadano, que no obstante la claridad del concepto anterior, es
importante tener en cuenta que podría surgir una controversia en torno a la
aplicación de la Ley 282 de 1996 y el Decreto 1923 de 1996, porque estas normas
establecen, por un lado, la existencia del Fondo Nacional para la Defensa de la
Libertad personal, el cual está obligado al pago de los salarios de los
ciudadanos secuestrados y por el otro, se establece que el asegurador que pague
los salarios al secuestrado se subrogará en los derechos del trabajador en
contra del empleador, por lo cual inicialmente, podría considerarse como una
violación al principio según el cual se prohíbe el doble pago de salario por el
mismo cargo. Frente al particular, señala, que el Consejo de Estado y esta
Corporación, luego de hacer una ponderación de los principios en cuestión,
consideraron que el caso del ciudadano secuestrado es una excepción a dicho
principio, dado que en el pago del salario a la familia del secuestrado están
involucrados derechos a la subsistencia y a la vida digna.
Concluye, que
no hay norma legal que permita deducir la inconstitucionalidad del mencionado
decreto, no sólo porque su objetivo es, precisamente, la garantía de las normas
constitucionales tales como el derecho de participación y de representación, y
la vida digna y la subsistencia de los familiares de los ciudadanos
secuestrados y elegidos como miembros de las corporaciones públicas, sino por
el respaldo que estas situaciones han tenido, aún antes del proyecto de ley,
por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Consejo Nacional
Electoral y de esta Corporación.
4.      Intervención
de la Universidad del Rosario.
El ciudadano
Juan Manuel Charry Urueña, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, emitió concepto conforme al cual la Corte debe
declarar la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia.
En primer
lugar, advierte el interviniente que el proyecto de ley objeto de estudio, no
cumple con los requisitos de forma exigidos por la constitución Política, por
las siguientes razones:
-        No se
cumple con el requisito según el cual,  la aprobación, modificación o
derogación de una ley estatutaria, exige la mayoría absoluta de los miembros
del Congreso, toda vez que no basta el hecho de figurar en las actas de
Secretaría de las correspondientes cámaras del Congreso, que en el segundo
debate del Proyecto de ley, en plenaria del Senado se aprobó el articulado por
mayoría absoluta, porque para cumplir con esta exigencia, señala, debe figurar
el número de senadores o representantes, según sea el caso, que votaron
favorablemente el proyecto de ley. En este sentido, refiere a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional (C-179/94) en donde se señala que el quórum debe
estar claramente determinado. Sin embargo, considera, que aún cuando el
anterior requisito de forma no fue cumplido conforme a las exigencias de esta
corporación, a su juicio el proyecto en estudio, sí cumple con los requisitos
de quórum, exigidos por la Constitución Política.
-        En
relación con el requisito consagrado en el artículo 160 de la Carta Política,
según el cual “[e]ntre el primero y segundo debate
deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, entre la aprobación del
proyecto de una de las cámaras y la iniciación del debate de la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días”, señala que los debates en la Cámara de Representantes se encuentran
bajo el supuesto de la norma, así como el primer debate en comisión y plenaria
del Senado. Sin embargo, afirma,  que en la sustanciación que se hizo sobre el
primer debate en plenaria del Senado, éste se realizó el 11 de diciembre  de
2001 y la sustanciación del segundo debate en la misma plenaria, se llevó a
cabo el 13 de diciembre del mismo mes y año, luego, no se cumplió con el
requisito del mencionado artículo, según el cual debe mediar un lapso de ocho
días entre el primer y el segundo debate del proyecto de ley.
Respecto del
análisis de fondo, el interviniente afirma, en primer lugar, que en el proyecto
de ley en estudio, se plantea como fundamento en la exposición de motivos, la
protección al derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 de la
Constitución Política, y después de hacer un recuento de lo que ha dicho la
doctrina respecto este principio, señala que el mencionado texto superior
consta de seis elementos a saber: (1) un principio general; (2) la prohibición
de discriminaciones; (3) el deber del Estado de promover condiciones para
lograr la igualdad real y efectiva; (4) la posibilidad de conceder ventajas a
grupos discriminados o marginados; (5) especial protección a personas que por
su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y (6) la sanción de abusos y maltratos que se cometan
contra personas en circunstancias de debilidad.
Con base en
estos elementos, el interviniente, considera que es claro que las personas
secuestradas se encuentran en circunstancias distintas a los demás ciudadanos y
por lo tanto se presenta una situación desigual a la cual no se le puede dar un
tratamiento igual. Afirma que aún cuando en la exposición de motivos del
proyecto de ley objeto de examen se trata de sustentar su normatividad en el
restablecimiento de la igualdad en el trato de las personas que se encuentran
secuestradas, surgen los siguientes cuestionamientos en torno a la igualdad
real:
-        Se
pregunta si tal como está planteada la ley permite que efectivamente todos los
secuestrados pueden aspirar a cargos de elección popular, o solamente aquellos
que fueron elegidos con anterioridad y cuyo grupo político busca su reelección.
Lo cual genera, a su modo de ver,  una duda en torno a la generalidad como
elemento esencial de la ley.
-        Lo
anterior, a su juicio, conduciría a que un grupo de secuestrados sería
privilegiado frente al resto de personas privadas arbitrariamente de su
libertad, quienes tampoco pueden ejercer su derecho a elegir, ni otros derechos
esenciales como a la educación, al trabajo, etc.
Concluye que
en aras de lograr la igualdad frente a un reducido grupo, el proyecto de ley es
más discriminatorio y particularista, vulnerando de esta manera el artículo 13
Superior.
En segundo
lugar, respecto de la posesión de los servidores públicos, después de señalar
lo que la doctrina ha entendido por esta formalidad  y el alcance que le ha
dado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corporación a este rito,
donde se coincide en considerar que la consagración de dicho acto tiene por
objeto el de someter el comportamiento de todo funcionario a los mandatos de la
Constitución y la ley, y ser el requisito sine qua non para iniciar el
desempeño de la función pública, dice que el constituyente ha querido conservar
esta formalidad con el fin de darle garantías al administrado, y por lo tanto
es inconstitucional cualquier proyecto de ley que quiera excluir a un grupo de
personas de cumplir con esta formalidad.
Concluye este
punto, señalando que enfrentando las normas del proyecto de ley, al artículo
122 Superior, se encuentra una manifiesta transgresión a la Constitución por
parte del artículo 3° del proyecto.
Por otra
parte, referente a los derechos laborales y prestacionales que se  consagran en
el proyecto de ley que se examina, señala que los empleados públicos tienen
derecho a gozar de prestaciones por los servicios que desarrollan a favor de la
Administración y de la comunidad en general, pero si el congresista no se ha
posesionado, no ha iniciado las labores propias de su cargo, no se puede pensar
que es acreedor de derechos prestacionales, si se tiene en cuenta que las
prestaciones sociales son la retribución por un servicio, y éste no se ha
podido prestar por la falta del requisito de la posesión.
A su juicio,
el desempeño de las funciones públicas asignadas al congresista exige que éste
tome previamente posesión del cargo, mediante la prestación del juramento en
los términos señalados en la ley, por lo tanto, si ello no se cumple, no
tendría derecho a exigir ni el salario, ni las prestaciones sociales y ni los
demás derechos derivados de la prestación de un servicio.
Afirma, que el
juramento, no es un requisito puramente formal, toda vez que compromete la
responsabilidad de quien lo presta. Dicho en otras palabras, agrega, el
funcionario que hace el juramento, se compromete a cumplir con sus funciones
bajo el imperio de la ley. Señala que al hacer un análisis del proyecto de ley
estatutaria que se examina, es claro que el hecho de obviar la presencia del
congresista secuestrado en el momento de la posesión impide que el requisito
constitucional del juramento pueda cumplirse ya que este es un acto que exige
una expresión clara de la voluntad del servidor y como no se cumple con los
requisitos de la posesión y el correspondiente juramento, se incurre en una de
las causales que la Constitución contempla para la pérdida de la investidura
(art 183 numeral 3°).
Así mismo,
considera que el proyecto de ley estatutaria que es objeto de examen, es
abiertamente contradictorio con el principio de la efectividad de la
representación que inspira la democracia representativa, toda vez que cuando se
elige un representante se pretende que este ejerza una representación efectiva,
lo cual resulta imposible si de antemano se permite la elección de un ciudadano
que por razones desafortunadas, puede no llegar a tener la oportunidad de
cumplir con su obligación de representar a sus electores.
Afirma,
respecto del artículo 2° del proyecto de ley estatutaria mencionado, que éste
al establecer una forma de inscripción que excluye la obligación del candidato
de hacerse presente, impide, por lo menos en lo referente a Alcaldes y
Gobernadores, el cumplimiento del artículo 259 Superior que consagra el voto
programático, el cual exige la presentación de un programa en el momento de la
inscripción como candidato. A su juicio, si bien podría pensarse en la
presentación del programa por parte del movimiento o partido político que
inscribe al candidato, es claro que la ley estatutaria no prevé esta
eventualidad, dejando entonces, sin efecto el voto programático.
Para concluir
la intervención , el ciudadano hace referencia a la democracia en su concepción
contemporánea, la cual contempla ciertos principios e instituciones básicas que
permiten el correcto funcionamiento del Estado, dentro de esos principios e
instituciones, señala, se encuentran aquellos que inspiran y regulan la
democracia participativa y representativa.
Así las cosas,
agrega, la Constitución Política responde a un principio de organización de
democracia participativa y representativa que parte de un supuesto esencial: la
posibilidad de actuación por parte de los servidores públicos elegidos
popularmente y en tal sentido, la construcción de las normas se ha realizado
para personas presentes y libres. Informa que muestra clara de lo anterior, son
los artículos que prevén que los congresistas deben asistir a las sesiones del
Congreso, so pena de ser suspendidos de su cargo y en el peor de los casos
perder su investidura, y aquellas que contemplan la posesión del cargo y el
respectivo juramento, de tal forma que si falta ese requisito, el candidato
puede perder su investidura. Y como estas disposiciones pueden encontrarse
otras que el fin de los cargos públicos es que estos sean ejercidos efectiva y
materialmente por los funcionarios electos.
En
consecuencia, afirma, si una ley considera innecesaria la asistencia y
presencia del funcionario, en últimas está contrariando todo el sistema
establecido. Así las cosas, finaliza su intervención, el proyecto de ley
estatutaria que permite la elección de un congresista que se encuentra
secuestrado y del cual, no se tiene la certeza si va a ejercer de forma
personal su cargo, puede generar una disfunción orgánica de nuestro sistema
democrático.
5.      Intervención
de la Universidad Nacional de Colombia
El ciudadano
Félix Hoyos Lemus, en representación de la Universidad Nacional de Colombia,
rindió concepto conforme al cual el proyecto de ley estatutaria de la
referencia debe ser declarado inexequible.
Señala el
interviniente que el Consejo Nacional Electoral, por vía de acto
administrativo, autorizó la inscripción de candidatos secuestrados, con
prescindencia del requisito legal de la aceptación de los inscritos, decretando
la excepción de inconstitucionalidad del artículo 93 del código electoral.
Afirma que no
comparte la posición asumida por el Consejo Nacional Electoral porque una cosa
es la inscripción propiamente dicha que realiza el partido o movimiento político,
la cual no requiere requisitos adicionales y otra es la aceptación por parte
del ciudadano que va a participar en el debate electoral y el juramento de
pertenecer al partido o movimiento político inscriptor, requisitos que fueron
establecidos por el legislador de conformidad con el artículo 108 Superior y
que pretenden garantizar la seriedad de las inscripciones de los candidatos.
Bajo esta
perspectiva, señala que mal podría tener validez una inscripción sin la
voluntad del candidato o aún en contra de su voluntad, toda vez que el titular
del derecho de elegir y ser elegido es de aquél y no de su partido o movimiento
político. Por esta razón, considera un desatino la proclamada excepción de
inconstitucionalidad del artículo 93 del Código Electoral y considera que el
mencionado Consejo asumió potestades de juez constitucional que no le
corresponden, en cuanto dispuso, de manera general, la inaplicación de una
norma que estaba vigente.
Posteriormente
señala que el proyecto de ley sujeto a examen, es violatorio del artículo 40 de
la Constitución Política, porque esta norma garantiza el derecho fundamental a
ser elegido y a su juicio, carece de toda validez la pretensión de suplantar la
voluntad de la persona secuestrada, la cual es la única que puede decidir sobre
su destino político. En este sentido, considera igualmente que se desconoce el
artículo 16 Superior, porque aquella, además está en imposibilidad de desplegar
el libre desarrollo de la personalidad lo que le impide trabajar con fines
políticos.
Así mismo
considera que el mencionado proyecto de ley, vulnera el artículo 108  de la
Carta Política, el cual proclama el principio de la seriedad de las
inscripciones porque no es posible establecer si el candidato acepta o no la
postulación y si al momento de su inscripción éste mantiene su adhesión o no al
partido o movimiento político que lo inscribe.
Finalmente,
sostiene que aunque los requisitos que versan sobre la aceptación de la
candidatura y el juramento de pertenecer al partido o movimiento político que
lo inscribió, son de índole legal, y pueden ser cambiados por otra ley, ello es
así sólo si se garantiza la seriedad de la inscripción, cometido que no se
cumple en el proyecto de ley que se analiza. Además, señala que se vulnera el
principio de la seriedad de la elección al obviarse los requisitos
constitucionales mencionados, por cuanto la persona que resulte elegida no
podría posesionarse y ni rendir juramento, omitiendo así exigencias que son de
orden superior.
6.      Intervención
de la Universidad de la Sabana
El ciudadano
Federico Guillermo Naranjo Mesa, en representación de la Universidad de la
Sabana, emitió concepto de inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria de
la referencia, por las razones que a continuación se exponen:
Considera el
interviniente que la posibilidad de elegir a un ciudadano que se encuentra
secuestrado, impone la necesidad de ponderar dos derechos constitucionales: por
un lado el derecho a elegir y ser elegido que tiene la persona secuestrada, y,
por otro, el que se deriva del artículo 133 de la Constitución en relación con
la representación efectiva. La elección de una persona que está secuestrada, si
bien responde al primero de estos derechos, impide por razones obvias el
ejercicio efectivo de la responsabilidad de representar al electorado y el
derecho, tanto de los electores que pueda éste convocar, como el de los demás
ciudadanos que aspiran, que quienes acceden a los cuerpos colegiados,
desarrollen efectivamente una labor, que desde el poder legislativo los beneficie
y represente.
Manifiesta que
la propuesta contenida en el proyecto de ley que se examina, según la cual se
conceden, a quienes así resulten elegidos, los derechos inclusive laborales,
prestacionales y asistenciales inherentes al ejercicio del cargo,
trasladándolos a sus beneficiarios, comporta una decisión susceptible de mucha
controversia porque se estaría indudablemente remunerando con fondos públicos
una labor que efectivamente no se ha prestado e implica además, que pueden ser
mayores las exigencias económicas por parte de los secuestradores, empeorando
aún más la situación de la persona elegida pero privada de la libertad
ilícitamente.
Así mismo
considera, el mencionado ciudadano, que con este proyecto de ley,  la esencia
de la representación democrática del mandato que imparte el elector al elegido
tampoco se estaría cumpliendo, ni tampoco el ejercicio de la soberanía conforme
la Constitución lo establece, por la ausencia física que supone la condición
del secuestrado. En efecto, añade, el artículo 3° constitucional dispone: “La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece.” Conforme a lo anterior, afirma el
interviniente, se estaría frente a un ejercicio abstracto e irreal de la
soberanía.
Por otra parte
afirma, que las teorías de la representación nacional, expuestas, entre otros
autores, por Maurice Duverger, demuestran que la función de los cuerpos
colegiados dentro de la estructura del Estado y la tarea y responsabilidad de
las personas que los conforman exigen necesariamente la presencia física de las
mismas y que entendiendo la actuación del Estado como el trabajo efectivo y
real de todos sus miembros para alcanzar el bien común, lo cual es un elemento
esencial del Estado Social de Derecho, hará que si esa conducta de trabajo no
se da, por cualquier circunstancia, “habría un vacío imposible de llenar y por
ende, una abstracta e inexistente porción de soberanía sin efecto alguno en la
vida del país.”
Finaliza el
concepto, el interviniente, concluyendo que con el proyecto de ley sometido a
examen, quiere dársele a una situación excepcional, causada por ola de la
delincuencia que azota al país, una solución también excepcional desde el punto
de vista de la teoría política y constitucional. Por lo tanto, añade “su
eventual consagración efectiva puede acarrear riesgos constitucionales, legales
y administrativos que en nada contribuyen a la paz social y estabilidad
política que todos anhelamos.”
Por último,
advierte que “las causales previstas en el artículo 183 y sus numerales 2 y 3
para la pérdida de investidura, es apenas obvio que se presentarían ipso facto,
en el caso previsto en el proyecto de ley y también supondrían una negación
manifiesta de los principios que en el derecho público implican estar colocados
bajo una situación especial, legal y reglamentaria, pero de necesario
cumplimiento para la vigencia del Estado.”
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio
de sus funciones constitucionales, el señor Procurador General de la Nación,
emitió el concepto de su competencia y solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 147/01 Senado; 74/01 Cámara,
salvo el artículo 3° del mismo que considera sea declarado inexequible.
Empieza el
concepto analizando paso a paso el trámite que el Congreso de la República le
impartió al proyecto de ley que se revisa, y considera que éste se surtió
conforme a lo previsto en los artículos 153, 157, 160 y 161 de la Constitución
Política, razón por la cual procede declarar su exequibilidad desde el punto de
vista formal.
En relación
con la constitucionalidad material del proyecto, inicialmente el señor
Procurador señala las normas tanto de derecho internacional como nacional que
consagran el derecho de participación política, sosteniendo que una de las
principales formas de ejercer el derecho de participación política, es
precisamente, interviniendo en la dirección de los asuntos públicos como
miembros de las corporaciones públicas a través de cargos de elección popular,
lo cual requiere obtener el respaldo de la mayoría de los ciudadanos
sufragantes en el proceso electoral.
La vista
fiscal, no encuentra oposición alguna entre la constitución Política y el
artículo 1° del Proyecto de ley estatutaria objeto de examen, que impida
rechazar la inscripción cuando el candidato por hallarse secuestrado no pueda
manifestar su aceptación, porque la Carta Política, señala, no consagra como
condición de validez de la inscripción que ésta sea realizada directamente por
el candidato o que éste deba manifestar expresa o tácitamente la aceptación de la
postulación.
Sostiene que
la Constitución únicamente puntualiza que un partido o movimiento político con
personería jurídica puede realizar la inscripción de su candidato sin requisito
adicional alguno, lo que igualmente pueden hacer las agrupaciones de ciudadanos,
cumpliendo los requisitos que la ley ha establecido para garantizar la seriedad
de la inscripción.
A su juicio,
la exigencia de aceptar la postulación por el inscrito para admitir y tener por
válida la inscripción, es de índole legal y tiene por finalidad, conforme al
artículo 108 Superior, garantizar la seriedad de la candidatura, de modo que no
se haga incurrir al sistema electoral en gastos inútiles. Siendo este requisito
de índole legal, más no constitucional, considera, que el mismo legislador
puede eliminarlo en virtud de las facultades que le consagró la Constitución
Política, e introducir otros presupuestos que permitan la participación
política de determinado grupo de personas, que a pesar de hallarse habilitados
como ciudadanos en ejercicio para intervenir como candidatos, están impedidos
por una circunstancia ilegítima externa, como es el secuestro.
Afirma que la
norma revisada, modifica los artículos 89 y 92 del Decreto 2441 de 1986, el
cual fue expedido antes de la Constitución Política de 1991, es decir cuando
existía un modelo de democracia representativo puro, el cual no tenía dentro de
sus fines facilitar la participación política de los ciudadanos, como lo
determinan hoy los artículos 2° y 108° de la Carta.
Señala que en
el marco del Estado Social de Derecho adoptado a partir de 1991, se fortaleció
el principio de la democracia representativa, haciéndola participativa,
transformación que a su juicio, impuso límites a la actividad del legislador,
toda vez que cuando se impongan restricciones a los derechos, tal y como lo ha
reiterado esta Corporación:  “las mismas deben ser excepcionales y acreditar un
fundamento suficiente y razonable, pues ellas en ningún caso pueden afectar el
núcleo esencial del derecho a la igualdad de las personas, cuya participación
siempre deberá constituir objeto objetivo prioritario del poder
regular.”(C-1345 de 2000).
En
concordancia con lo anterior, se descarta la inexequibilidad de la norma porque
para impedir que la norma surja a la vida jurídica, se tendría que declarar que
las personas secuestradas se encuentran inhabilitadas para participar en el
debate electoral, no por una condición subjetiva o por una situación en la que
se hallan voluntariamente, sino por efecto más del delito de que son víctimas,
es decir, una sanción adicional a la aflicción de estar ilícitamente privada de
la libertad.
Concluye, el
Jefe del Ministerio Público que la inexequibilidad de la norma “aparece como
carente de razonabilidad, y se traduciría en determinar por vía jurisprudencial
una limitación arbitraria del derecho a ser elegido, desconociendo que los
derechos de participación política, configurados por la Carta, excepcionalmente
pueden ser limitados, y desde el punto de vista social fortaleciendo el accionar
de los grupos armados ilegales que actualmente acuden a la práctica del
secuestro como mecanismo de presión política para extraer de la vida política a
representantes populares que no se someten a su régimen de violencia.”
Ahora bien, en
cuanto la aceptación de la candidatura, dice el señor Procurador, éste es un
requisito legal tendiente a garantizar la seriedad de la inscripción y no tiene
carácter vinculante para el legislador al momento de regular las condiciones
para la inscripción del candidato y, por tanto puede, como lo hizo a través del
artículo 2° del proyecto de ley que se revisa, suplantar este mecanismo cuando
existe imposibilidad física de expresar la aceptación por la presentación de la
denuncia por el delito del secuestro  ante las autoridades competentes.
Señala que
aunque podría pensarse que la simple denuncia es insuficiente para garantizar
la seriedad de la candidatura, el legislador tiene libertad para establecer los
mecanismos que estime necesarios para garantizar la seriedad de la misma,
además, agrega, en el inciso 2° del precitado artículo se sancionan lo eventos
de fraude o falsa denuncia con la nulidad absoluta de la lista y la pérdida de
la credencial, en donde habrá de ocupar la curul el candidato siguiente en
orden de votación, asunto que no fue contemplado en el proyecto que se examina,
pero que en sana lógica así debe entenderse acudiendo a las disposiciones
generales que regulan el sistema electoral.
Por hallar
fundamento en el artículo 108 de la Carta Política y no oponerse a ningún
postulado constitucional, solicita el Jefe del Ministerio Público declarar la
exequibilidad del artículo 2° del proyecto de ley estatutaria N° 147/01 Senado,
N° 74/01 Cámara, acumulado con el proyecto de ley estatutaria N° 75/01 Cámara.
En cuanto el
artículo 3° del proyecto de ley, afirma que podría considerarse que desconoce
el artículo 122 Superior, el cual,  consagra la adquisición de la condición de
congresista sin haber tomado posesión del cargo, sin embargo, resalta, que la
norma constitucional establece el acto de posesión como exigencia para el
ejercicio de la función pública por el servidor público, esto es, como
condición previa para entrar a ejercer el cargo para el cual ha sido electo,
más no para adquirir simple calidad de tal.
En este orden
de ideas, añade, si las personas elegidas para un cargo de elección popular,
están imposibilitadas para ejercer el cargo por encontrarse secuestradas, no
hay razón constitucional que les impida adoptar la condición de servidor
público aunque no hayan tomado posesión del cargo, acto que sí les sería
exigibles cuando una vez libres vayan a entrar a ejercer  la función pública.
Afirma el Jefe
del Ministerio Público que en cuanto la norma no releva al candidato de la
obligación de tomar posesión del cargo para poderlo ejercer, es acorde con el
artículo 122 Superior, “el cual no le impide al legislador regular los eventos
en que se adquiere la calidad de servidor público sin ejercicio de la función,
ni sometido a la condición de efectuar el acto de posesión, esto es, cuando
sólo se adquiere la calidad pero se descarta el ejercicio del cargo, ficción
ésta válida a la luz del artículo 122 constitucional.”
Dice que no
obstante, la compatibilidad del artículo 3° del proyecto de ley con el artículo
122°, en su criterio, su contenido resulta inconstitucional en la medida en que
se vincula y justifica el reconocimiento de la condición de congresista, al
otorgamiento a los familiares inmediatos de “todos los derechos inherentes al
cargo, incluidos los laborales asistenciales y prestacionales que le
corresponderían al ciudadano electo”, violándose así otros postulados
constitucionales como el principio de igualdad, las materias objeto de ley
estatutaria, y especialmente por apartarse del objetivo perseguido por el
legislador mediante la expedición de esta normatividad.
En cuanto a la
vulneración del principio de igualdad por parte del artículo 3° del proyecto de
ley que se examina, señala, que en los términos en que fue aprobada la norma,
no se encuentra justificación alguna a la exclusión de que han sido objeto los
demás aspirantes inscritos a otros cargos de elección popular, los cuales no
tendrán las mismas prerrogativas consagradas por el legislador a favor de los
aspirantes al Congreso de la República. Agrega, que si bien, esta
discriminación podría subsanarse excluyendo el término “congresistas” y
ampliando así la cobertura de la norma, a todos los candidatos elegidos
mediante el voto popular a cargos públicos, la norma continuaría afectada de
inconstitucionalidad por las siguientes razones:
- La norma no
establece ningún requisito adicional para que los familiares inmediatos gocen
de todas las prestaciones y derechos inherentes al cargo para el cual fue
elegido la persona que se encuentra secuestrada, pues conforme a la disposición
mencionada, sólo es suficiente que se haya aportado al momento de la
inscripción la copia de la denuncia por el delito del secuestro ante la
autoridad competente, lo cual es un trato benévolo y discriminatorio frente a
las condiciones que existen para el pago de salarios de trabajadores
secuestrados, los cuales según esta Corporación son: que se demuestre
plenamente que el trabajador se encuentre secuestrado, es decir, la
circunstancia de fuerza mayor que le impide continuar laborando, y que fue
privado ilícitamente de su libertad por razón del cargo o labor que
desarrollaba. Entonces se pregunta: ¿cuál es la razón para que las personas
elegidas a cargos de elección popular no deban cumplir con los mismos
requisitos?
- El pago del
salario a los familiares de los trabajadores secuestrados encuentra su
justificación en el hecho en que la víctima de este flagelo, al momento de ser
privada ilícitamente de la libertad está devengando un salario en virtud de su
vinculación laboral, razón por la cual, sus parientes tienen la expectativa
cierta de continuar percibiendo los ingresos que habitualmente recibía éste y
de los que depende su subsistencia, situación, que a su juicio, es muy distinta
al de familiares inmediatos de quien ha sido electo a un cargo público, pues no
tienen esa expectativa, porque quien ha sido electo mientras está secuestrado
realmente no se ha vinculado con el Estado, no viene percibiendo unos ingresos
por el ejercicio del cargo, luego, no se rompe ni la continuidad del vínculo,
ni del pago del salario, pues nunca lo ha recibido ni él ni su familia viene
dependiendo del mismo.
- Sólo se
reconocen a los trabajadores secuestrados el pago de los salarios si se cumplen
los presupuestos antes mencionados, y no se incluyen “todos los derechos
inherentes al cargo, incluso los laborales asistenciales y prestacionales”.
Además el pago procede únicamente por dos años contados después del suceso,
límite temporal que no existe en el articulado del proyecto de ley que se estudia.
Frente al
particular, concluye, el Jefe del Ministerio Público, preguntándose, ¿quién
determina cuáles son los familiares inmediatos para efectos de concederle o
reconocerle todos los derechos inherentes al cargo que el congresista
ciertamente no ha asumido?
Finaliza el
señor procurador su escrito, sosteniendo que el mencionado artículo 3° es
inconstitucional por desconocer el artículo 169 de la Carta, pues su contenido
no se refiere a la elección de ciudadanos secuestrados, sino al pago de
salarios y demás prestaciones a los familiares del servidor- congresista-
secuestrado. Asunto que debe ser regulado por el legislador en una ley
ordinaria, la cual, a su juicio, deberá además hacer una regulación de la forma
como se seguirá haciendo el pago del salario para todos aquellos servidores
público e incluso particulares que con ocasión de sus cargos han sido privados
de su libertad.
En síntesis,
agrega, el artículo 3° no busca garantizar los derechos de participación
política, ni logra de modo alguno tal efecto, toda vez que el hecho que no se
le reconozcan ni se cancelen a los familiares todos los derechos y prestaciones
inherentes al cargo, de ninguna manera, niega el derecho que tiene el
secuestrado electo a ocupar el cargo público y ejercerlo cuando recobre su
libertad, ni tampoco afecta el derecho a los votantes a elegir a quien los
represente, más aún cuando mientras el electo asume el cargo, éste será ocupado
por el candidato que según la orden de inscripción en orden sucesivo y
descendente corresponda a la misma lista electoral.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
4.
Competencia
Esta Corporación es
competente para revisar y decidir, de manera previa y automática,  sobre la
constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, de conformidad con
lo previsto por el numeral 8° del artículo 241 de la Constitución Política.
2.      Las leyes
estatutarias
De acuerdo con lo
dispuesto por la Constitución, tienen el carácter de estatutarias las leyes a
través de las cuales el Congreso regula las materias previstas en el artículo
152 de la Carta y que deben tramitarse conforme al procedimiento especial
previsto en el artículo 153.
Para determinar el
alcance de su pronunciamiento, procede la Corte a examinar si las materias a
las que atienden las disposiciones sometidas al tramite de control previo por
esta Corporación deber ser tramitadas como estatutarias de conformidad con la
Constitución.
4.6.
Perspectiva
formal
El proyecto de
ley fue tramitado como estatutario en su integridad. En efecto, el proyecto
final fue tramitado a partir de dos proyectos que se presentaron separadamente,
así:
El 29 de agosto de
2001 el Senador Salomón Náder Náder y el Representante a la Cámara Reginaldo
Montes Alvarez, con  la firma de otros congresistas presentaron en la
Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley
Estatutaria que se radicó con el No. 074 de 2001, “por medio del cual se
garantiza el procedimiento de inscripción y de elección para ciudadanos
ilegalmente privados de a libertad y se dictan otras disposiciones.”
El 29 de agosto de
2001 el Representante a la Cámara Reginaldo William Darío Sicachá presentó en
la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley
Estatutaria que se radicó con el No. 075 de 2001, “por medio del cual se
modifican algunos artículos del Código Nacional Electoral, Decreto 2241 de 1986
y otras disposiciones.”
En las respectivas
ponencias no se dice de manera expresa la razón por la cual los proyectos se
presentan como estatutarios, sin embargo es claro que los mismos se orientan a
regular las materias previstas en los literales c y d del artículo 152 de la
Constitución, esto es, las que tienen que ver con la “Organización y régimen
de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales”, y con las “Instituciones y mecanismos de participación
ciudadana”.
De acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, el trámite de un proyecto de ley estatutaria debe
ser explícito desde el principio respecto de su carácter de estatutario, sin
que sea suficiente con la verificación ex post de los requisitos
especiales que la Constitución prevé en este caso. Como puede apreciarse tal
condición se cumplió en el proyecto que ahora estudia la Corte, puesto que al
mismo, desde el principio, se le dio ese tramite, cuya corrección formal habrá
de verificar la Corte.
Habiéndose
completado el trámite en el Congreso de la República, el Presidente del Congreso,
mediante comunicación de diciembre 19 de 2001 remitió a la Corte el “Proyecto
de Ley Estatutario No. 147/01 Senado – No.0.74/01 Cámara “POR MEDIO DE LA CUAL
SE DICTAN NORMAS CONCERNIENTES A LA ELECCIÓN DE CIUDADANOS SECUETRADOS”,
para que esta Corporación “... se sirva darle cumplimiento al artículo 152
de la Constitución Política de Colombia.”
Se tiene, pues, que
la Corte recibió del Congreso un proyecto que formalmente se consideró y fue
tramitado, en su totalidad como estatutario.
2.2.             Perspectiva
material
El proyecto de ley
recibido por la Corte consta de cuatro artículos que se orientan a regular la
posibilidad de que los ciudadanos que han sido secuestrados  sean elegidos a
los cargos públicos de elección popular.
En ese sentido las
disposiciones del proyecto tienen que ver, por un lado, con el derecho de ser
elegidas que tienen las personas que han sido secuestradas, y por otro, con el
derecho, también, que tienen los ciudadanos, de elegir a la persona que consideran
más adecuada para que los represente, sin que el hecho fortuito del secuestro
pueda privarlas de esa posibilidad. En ambos casos se trata de la regulación de
una materia que se refiere tanto a los mecanismos de participación ciudadana,
previstos en el literal d) del artículo 152, como a la organización y
funcionamiento de los partidos, estatuto de la oposición y funciones
electorales, previstas en el literal c de la misma disposición, razón por la
cual, por su contenido, las normas encuadran dentro de las materias que de
acuerdo con la Constitución  deben regularse mediante ley estatutaria.
Adicionalmente, las disposiciones del proyecto modifican normas de la Ley 134
de 1994 que tienen el carácter de estatutarias, y cuya modificación, exige, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta, leyes de la misma
naturaleza. No obstante, que en el proyecto se regulan aspectos de
procedimiento de los cuales podría predicarse su carácter no estatutario, en
conjunto, todas las normas se orientan a regular el derecho de participación
política tanto del secuestrado como de sus electores, razón por la cual en ese
contexto todo el proyecto tiene el carácter de estatutario.
Debe tenerse en
cuenta en este sentido, que para determinar el carácter de estatutario o no de
una disposición debe hacerse un examen de conexidad que admite cierta
flexibilidad. Así, es posible que la ley incorpore y sean tratados como
estatuarios, asuntos que en si mismos considerados no tendrían esa naturaleza
pero que en razón de su íntima conexión con otros que si lo son y sin los
cuales carecerían de sentido, deben ser tratados como tales. Esta última
condición puede predicarse, por ejemplo del artículo 3º del proyecto, que
aunque regula aspectos del régimen laboral de los congresistas que no serían
materia propia de ley estatuaria, si lo son por conexidad, en la medida en que
tal regulación es corolario necesario de las previsiones sobre el derecho de
participación que el proyecto busca garantizar.
Habiendo establecido
la naturaleza de estatutario del proyecto de ley en su integridad, procede la
Corte al correspondiente examen de constitucionalidad.
3.      Revisión formal del Proyecto de Ley número 147/01 Senado; 074/01
acumulado 075/01 Cámara, “Por medio del cual se dictan normas concernientes
a la elección de ciudadanos secuestrados”.
De conformidad con
lo dispuesto por la Constitución Política, para la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias es necesario cumplir, no sólo con los
requisitos generales previstos en los artículo 157 y siguientes de la Carta
destinados a la aprobación de las leyes ordinarias[1], sino también con las
condiciones especiales contempladas en el artículo 153 superior, es decir, se
requiere que su trámite se surta dentro de una sola legislatura y que las
decisiones sean adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
3.1.
El trámite surtido para la aprobación del proyecto de ley sujeto a revisión.
De los documentos
que obran en el expediente se tiene que el trámite surtido para la aprobación
del proyecto de ley que se revisa fue el siguiente:
·
El proyecto de ley
estatutaria número 147/01 Senado; 074/01 acumulado 075/01 Cámara, “Por medio
del cual se dictan normas concernientes a la elección de ciudadanos
secuestrados” fue el resultado de la acumulación efectuada en la Secretaría
General de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, el 3 día de septiembre de 2001 de dos proyectos presentados
ante el Secretario General de la Cámara de Representantes, uno el 29 de agosto
de 2001 por el Senador Salomon Nader y el Representante Reginaldo Enrique
Montes Alvarez y, el otro, también el 29 de agosto de 2001 por el Representante
William Darío Sicachá Gutiérrez,  de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 151 y 152 de la Ley 5ª de 1992[2].
Los citados proyectos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 429 del
30 de agosto de 2001.
·
De conformidad con el
Secretario de la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, el
día 6 de septiembre de 2001, fueron  designados como ponentes los
Representantes Joaquín José Vives Pérez y José Darío Salazar Cruz.
·
El informe de
ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate fue presentado el 13
de septiembre de 2001 ante la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso No.480 del 21 de
septiembre de 2001.
·
El citado texto fue
aprobado junto con el pliego de modificaciones realizadas, el 18 de septiembre
de 2001, según consta en el Acta No. 08, publicada el 25 de octubre del mismo
año en la Gaceta del Congreso No. 538 de 2001, mediante votación ordinaria con
un quórum decisorio de 31 Representantes de 33, de los cuales todos votaron a
favor, de acuerdo con publicación de la citada Acta de la Comisión Primera.
Encuentra la Corte que la publicación en
la Gaceta del Congreso del informe de ponencia junto con su pliego de
modificaciones fue posterior a la aprobación del texto propuesto en la Comisión
Primera. Así, mientras la aprobación del proyecto se llevo a cabo el día 18 de
septiembre de 2001, la publicación tuvo lugar el 21 de septiembre del mismo
año. Sin embargo, como consta en el Acta No. 08 de la Comisión Primera, la ponencia
fue conocida previamente por los H. Representantes a quienes les fue
distribuida copia de su contenido.
Al respecto, esta Corporación ha
sostenido que el trámite de aprobación de una ley exige como requisito
constitucional, el acatamiento de un supuesto mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria que implica el conocimiento previo por parte de
los Congresistas, tanto de los proyectos de ley como de las modificaciones
propuestas respecto de los mismos, de manera que se garantice el principio
democrático del debate legislativo en el proceso de formación de la ley,
pues el desconocimiento del proyecto y de las modificaciones conlleva a la
carencia de objeto para el desarrollo de la discusión legislativa.
De manera general la Corte ha señalado
que el requisito de publicidad se cumple con la publicación del proyecto “...
en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del
Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. Artículo 157).” [3] Y
ha agregado esta Corporación que “[i]gualmente, las ponencias, con las
modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la misma
manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso” [4]. No
obstante, la Corte ha precisado que, de conformidad con el reglamento del
Congreso, “... para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de
publicidad puede ser suplido por la reproducción del documentos por cualquier
medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa
que los va a discutir...."[5],
sin perjuicio de su posterior publicación en la Gaceta.
Asimismo, esta
Corporación en Sentencia C-951 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
sostuvo que: "...[E]n el proceso de aprobación de las leyes, debe
respetarse la exigencia establecida en el artículo 156 del Reglamento del
Congreso, según el cual, las ponencias para primer debate deben ser publicadas
previamente en la Gaceta del Congreso. Esa sentencia precisó que el
desconocimiento de esa exigencia 'no representa una irregularidad menor sino
que configura un vicio de procedimiento, pues la obligación de que la ponencia
sea publicada en la Gaceta del Congreso, antes del debate en la comisión
permanente respectiva, no es, en manera alguna, una formalidad caprichosa; ella
desarrolla claros principios y mandatos constitucionales'. Por ello esta
Corporación concluyó en esa sentencia que 'la falta de publicación de la
ponencia para primer debate, antes de su aprobación, configura un vicio de
procedimiento que afecta la constitucionalidad de la correspondiente ley', salvo
si el Congreso recurrió a la posibilidad excepcional prevista  por el inciso
segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992, según la cual es posible que,
para agilizar el trámite de un proyecto, el Presidente de la comisión
respectiva autorice la copia de la ponencia y su distribución previa a los
miembros de la comisión, sin perjuicio de que la ponencia sea publicada
posteriormente, y en forma oportuna, en la Gaceta del Congreso..."
(Subrayado por fuera del texto original).
De este modo, como
el informe de ponencia y el pliego de modificaciones fue conocido por los H.
Representantes de manera previa a su votación, no encuentra la Corte
vulneración del principio de racionalidad deliberativa y decisoria propia del
trámite legislativo.
Así, la Comisión
Primera aprobó el texto con modificaciones en los tres primeros artículos, el
retiro de los artículos 4° y 6° y con cambios en los artículos 5° y 7°.
·
Para segundo debate
fueron designados como ponentes los mismos Representantes que tuvieron a su
cargo la ponencia para primer debate, quienes presentaron el proyecto junto con
sus modificaciones a la plenaria de la Cámara de Representantes en ponencia
publicada en la Gaceta del Congreso No. 503 del 1° de octubre de 2001.
·
El día 16 de octubre
de 2001, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el citado proyecto,
según consta en el Acta No. 173 de sesión plenaria publicada en la Gaceta del
Congreso No. 568 del 9 de noviembre del mismo año, de acuerdo con las mayorías
requeridas por la Constitución para la aprobación de las leyes estatutarias, es
decir, con un quórum ordinario de 136 Representantes de 152, siendo todos los
votos a favor, según constancia expedida por el Secretario General de dicha
Cámara.
·
Siguiendo el trámite
establecido para la aprobación de leyes estatutarias, el día 17 de octubre de
2001 se remitió por parte del Presidente la Cámara, el proyecto al Presidente
del Senado de la República, quien a su vez lo envió a la Comisión Primera el 26
del mismo mes y año, para agotar los trámites de su competencia. El Presidente
de esta célula legislativa designó como ponente para primer debate al Senador
Darío Martínez, quien solicitó ser relevado el 8 de noviembre de 2001, siendo
entonces nombrado como nuevo ponente el Senador Héctor Helí Rojas, el 19 del
mismo mes y año.
·
El informe de
ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate fue presentado el 26
de noviembre de 2001 ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del
Senado de la República y publicado en la Gaceta del Congreso No. 606 del 28 de
noviembre de 2001.
·
El citado texto fue
aprobado junto con el pliego de modificaciones realizadas, el 27 de noviembre
de 2001, según consta en el Acta No. 21 del mismo mes y año, mediante votación
ordinaria con un quórum decisorio de 11 Senadores de 19, de los cuales todos
votaron a favor, de acuerdo con publicación de la citada Acta de la Comisión
Primera.
Encuentra la Corte que la publicación en
la Gaceta del Congreso del informe de ponencia y de su pliego de modificaciones
fue posterior a la aprobación del texto propuesto en la Comisión Primera. Así,
mientras la aprobación del proyecto se llevo a cabo el día 27 de noviembre la
publicación tuvo lugar el 28 de noviembre. Sin embargo, como consta en el Acta
No. 21 de la Comisión Primera, la ponencia fue conocida previamente por los H. Senadores
mediante copia de su contenido.
Al respecto, es
preciso reiterar que como el informe de ponencia y el pliego de modificaciones
fue conocido por los H. Senadores de manera previa a su votación, no encuentra
la Corte vulneración alguna del principio de racionalidad deliberativa y
decisoria propia del trámite legislativo.
De suerte que, la
Comisión Primera aprobó el texto modificando el artículo 2°, el cual fue
adicionado con un nuevo inciso y, el artículo 3°, siendo modificado en el
sentido de precisar que el salario y las prestaciones deben ser percibidas por
los familiares inmediatos del secuestrado que sea elegido congresista.
·
La ponencia para
segundo debate fue presentada el día 10 de diciembre de 2001, ante la plenaria
del Senado de la República por el mismo Senador que tuvo a su cargo la
presentación de la ponencia para primer debate,  publicada en la Gaceta del
Congreso No. 650 del 13 de diciembre de 2001.
·
La plenaria del
Senado de la República aprobó el citado proyecto el día 11 de diciembre de
2001, según consta en el Acta No. 23 de sesión plenaria publicada en la Gaceta
del Congreso No. 72 del 3 de abril del 2002, con las mayorías requeridas por la
Constitución para la aprobación de las leyes estatutarias, es decir, con un
quórum ordinario de 93 senadores de 102, siendo todos los votos a favor, según
constancia expedida por el Secretario General de dicha Cámara y de acuerdo con
publicación de la citada Acta.
Nuevamente, aun cuando la publicación de
la ponencia fue posterior a la aprobación del texto legal, aparece en el
expediente que los senadores conocieron previamente su contenido mediante
copia.
·
Toda vez que en el
trámite legislativo de cada Cámara se modificó el contenido del proyecto, en
desarrollo de los artículos 161 de la Constitución y 186 de la Ley 5ª de 1992[6], se designó una
Comisión de Conciliación, con el fin de adoptar un único texto del proyecto de
Ley Estatutaria, y en efecto se optó por el aprobado por el H. Senado de la
República, como consta en el Acta de Conciliación de fecha 12 de diciembre  de
2001, suscrita por los parlamentarios - Reginaldo Enrique Montes Alvarez,
Joaquín José Vives Pérez y José Dario Salazar Cruz, Representantes y Hector
Helí Rojas, Senador -.
·
En el Senado de la
República, el informe de la Comisión de Conciliación fue aprobado por
unanimidad en la sesión plenaria del 13 de diciembre de 2001, como consta en
certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación, del mismo
mes y año.
·
La plenaria de la
Cámara de Representantes por su parte en sesión de 14 de diciembre de 2001,
aprobó por unanimidad el acta de conciliación suscrita por la Comisión de
Conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 147/01 Senado, 075/01
acumulado 074/01 Cámara, según constancia del mismo mes y año, expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes.
Del examen detallado del trámite
legislativo anteriormente descrito impartido al proyecto de ley de la
referencia, la Corte concluye que el Congreso de la República dio cumplimiento
a los requisitos generales y especiales previstos por la Constitución para la
expedición de las leyes estatutarias, como pasa a examinarse:
4.6.
Trámite
ordinario.
El proyecto
inició su trámite por iniciativa de sujetos habilitados para el efecto y
recibió los debates de rigor en las comisiones y en las plenarias de las dos Cámaras,
en cada caso con el quórum previsto en la Constitución para el efecto. La
totalidad de las iniciativas que hacen parte del proyecto estaban contenidas,
con algunas diferencias, en los proyectos de ley iniciales, y las diferencias
que surgieron entre lo aprobado en una y otra cámara se sujetaron al trámite de
conciliación previsto en la Constitución, de manera que se respetaron los
principios de consecutividad y de identidad relativa.
3.3.   Trámite en
una sola legislatura.
En cuanto se refiere
a la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola legislatura[7], en el presente caso se
cumplió con el citado requisito constitucional previsto en el artículo 153 de
la Carta, ya que el tramite correspondiente se inició el 29 de agosto de 2001
con la presentación de los respectivos proyectos ante el Secretario General de
la Cámara de Representantes, y culminó el 14 de diciembre de 2001 fecha en cual
la plenaria de la Cámara, aprobó el informe de la Comisión Accidental de
Conciliación.
Ahora bien, de
conformidad con la Sentencia C-011 de 1994, la revisión previa de exequibilidad
de un proyecto de ley estatutaria, no necesariamente debe cumplirse dentro del
término de la legislatura, pues ello constituiría una interpretación absurda
del texto constitucional. De manera que, el trámite señalado en el  artículo
153 de la Carta Fundamental no incluye el período destinado a la revisión
previa de constitucionalidad efectuada por esta Corporación.
3.4.   La
votación por mayoría absoluta.
Del mismo modo, el
órgano legislativo dio cumplimiento a la exigencia constitucional relativa a la
aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría de los miembros del
Congreso, tanto en comisiones como en plenarias, pues según el recuento atrás
efectuado, las aprobaciones surtidas se dieron con dicha mayoría.
En este caso, es
procedente reiterar el llamado de atención a los Secretarios de las Comisiones
como de las Plenarias de las Cámaras legislativas, en el sentido de dejar
constancia en las certificaciones del quórum y del desarrollo de las votaciones
que remiten a esta Corporación, del número exacto de senadores o representantes
que adoptaron la decisión, dado que la exigencia constitucional de la mayoría
absoluta prevista en el artículo 153 de la Carta, no se suple con la simple
manifestación de haber sido aprobado el proyecto con dicha mayoría o por
unanimidad. Sin embargo, la Corte pudo establecer el cumplimiento del citado
requisito, ya que mediante Auto del 4 de febrero de 2002, se solicitó la
remisión completa de los antecedentes legislativos del proyecto de ley
estatutaria.
Al respecto, la
Corte en sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) manifestó que:
"...No obstante lo anterior, la Corte Constitucional quiere llamar la
atención de las dos Cámaras legislativas, para que en el futuro observen mayor
cuidado y diligencia en la aprobación de leyes de la índole de la que hoy se
revisa, específicamente en lo que respecta al resultado de la votación con la
cual se aprueba cada una de las disposiciones que conforman dichos
ordenamientos. Pues por requerir las leyes estatutarias para su aprobación,
modificación o derogación, la mayoría absoluta de los miembros que conforman
cada una de las comisiones y plenarias del Congreso, dicho quórum debe aparecer
claramente determinado. No basta entonces que se diga que fue aprobado por
mayoría absoluta, sino que debe dejarse constancia del número de senadores o
representantes que así lo decidieron..."[8]
5.
Revisión
material del proyecto de Ley número 147/01 Senado; 074/01 acumulado 075/01
Cámara, “Por medio del cual se dictan normas concernientes a la elección de
ciudadanos secuestrados”.
4.1.   Materias a
tratar
Para adelantar la
revisión del contenido material del proyecto de Ley la Corte identificará, de
manera general, los problemas constitucionales que el mismo suscita y a partir
de los cuales habrá de abordarse el estudio de cada una de las disposiciones
que lo conforman.
Encuentra la Corte,
que el proyecto de ley objeto de revisión plantea, en primer lugar, el
interrogante acerca de la constitucionalidad de la decisión de que, para
permitir que las personas que han sido víctimas de un secuestro puedan ser
elegidas a un cargo de elección popular, se supriman algunos requisitos que de
manera general se habían previsto para el efecto.
En segundo lugar es
necesario establecer también si resulta constitucionalmente admisible que la
ley disponga que en el evento de que una persona que resulte elegida para un
cargo de elección popular se encuentre secuestrada, pueda prescindirse de la
posesión y del juramento para acceder al estatus jurídico del cargo,
particularmente en cuanto hace a los derechos laborales.  En este caso deberá
examinarse además si se presenta una violación del derecho a la igualdad al
establecerse un régimen especial que no cobija a todas las personas que podrían
verse afectadas por un secuestro.
Una vez la Corte
establezca un marco conceptual en el examen de la constitucionalidad de los
anteriores asuntos, procederá al estudio individualizado de cada una de las
normas que componen el proyecto, para ver si su particular contenido normativo
resulta acorde con  la Constitución o no.
4.2.   Objetivos
generales del proyecto
El proyecto de ley
que se revisa obedece al propósito de proteger, por un lado el derecho de
participación política, y específicamente el derecho a ser elegidos para cargos
públicos, que tienen los ciudadanos que han sido víctimas del secuestro, y por
otro, también el derecho a la participación política, esta vez en cabeza de los
electores, que podrían ver limitadas sus opciones políticas por el secuestro de
un determinado candidato a un cargo de elección popular. Encuentra la Corte que
los anteriores objetivos tienen claro fundamento constitucional y que responden
al imperativo de evitar que el hecho irregular y grave del secuestro, que
desafortunadamente se ha extendido en Colombia, se convierta en una gravosa
limitación de los derechos políticos de los ciudadanos.
En la exposición de
motivos del proyecto No. 074, se señala, adicionalmente que la iniciativa
busca, también, impedir que mediante secuestros individuales o masivos,
determinados sectores políticos se vean marginados del proceso electoral, en
beneficio de otros que cuenten con la simpatía o incluso con el aval de los
autores de los secuestros. Tal posibilidad, que por desgracia no resulta
exótica en nuestra país, comportaría una clara limitación de los derechos de
participación y un falseamiento de las instituciones democráticas y desde esa
perspectiva justifica la adopción de medidas especiales orientadas a
prevenirla.
Resulta evidente,
por otra parte, que quien ha sido privado ilícitamente de su libertad no está
en condiciones de ejercer sus derechos políticos, pero no es menos cierto que
la dolorosa realidad del execrable delito del secuestro comporta la expectativa
de que el secuestrado recupere su libertad en un plazo que puede ser más o
menos prolongado. Sin detenerse, por ahora, en un examen exhaustivo de las
condiciones en las que puede producirse un secuestro en función del proyecto de
ley que se estudia, resulta claro que cuando es secuestrado un candidato a un
cargo de elección popular o una persona respecto de la cual quepa presumir que
alienta la expectativa de ser reelegida a una corporación pública, existe la
posibilidad de que la persona secuestrada recupere su libertad en tiempo
oportuno para el ejercicio, pleno o parcial, de sus derechos políticos. Así, el
secuestrado podría recuperar la libertad antes de cumplirse la elección, o una
vez ésta se haya cumplido, pero antes de la fecha en que deba tomarse posesión
del cargo, o, finalmente, antes de que culmine el periodo del cargo para el que
aspiraba. Y en todos esos eventos es claro también que si no se remueven los
obstáculos que limitan la posibilidad de que el secuestrado sea elegido, se
está restringiendo el derecho a la participación política, tanto de la persona
que ha sido secuestrada como de quienes ven en ella el más adecuado
representante de sus intereses y sus aspiraciones.
A partir de las
anteriores premisas es forzoso concluir, además, que no tendría sentido adoptar
las medidas necesarias para permitir la elección de las personas secuestradas,
si al mismo tiempo no se contempla un régimen especial que evite la aplicación
en este caso de las consecuencias que se derivan de la falta de posesión en el
cargo.
4.6.
Régimen
excepcional para la inscripción de candidaturas y posesión del cargo.
Encuentra la
Corte que desde esta perspectiva resulta acorde con la Constitución que la ley
establezca un régimen excepcional en relación con los requisitos que se han
previsto para la inscripción de candidaturas, en el caso de las personas
secuestradas, así como que evite que en tales casos se apliquen las
consecuencias que se derivan de la falta de posesión oportuna, en la medida en
que tales previsiones atienden a la protección del derecho de participación
política del secuestrado y de sus electores.
4.7.
Régimen especial
de protección patrimonial
De manera
general también es posible concluir que no se opone a la Constitución el
establecimiento de un régimen especial de protección patrimonial para los
aspirantes a los cargos de elección popular. Dos consideraciones avalan esta
postura:
Por una parte, la
protección patrimonial es una extensión de la protección al derecho de
participación política, el cual se vería seriamente limitado si, en las
actuales condiciones del país, quien aspire a un cargo público, no tiene la
garantía de que los riesgos de seguridad que ello entraña no van a repercutir
en su estabilidad económica, y más específicamente en la de su familia.
Por otro lado, esa
protección especial encuentra fundamento también en la evidente situación de
riesgo excepcional en la que se encuentran las personas que han optado por el
servicio público en cargos de elección popular, como quiera que en muchos
casos, por esa sola condición,  se convierten en objetivo de grupos al margen
de la ley.  Si las personas que optan por el servicio público realizan una
actividad que redunda en beneficio de toda la comunidad, cuando en razón de tal
actividad sufren un atentado a sus derechos fundamentales (vida, integridad
física, libertad personal, etc.) es constitucionalmente admisible que el Estado
se encuentre en el deber jurídico de reparar o compensar económicamente a la
víctima, porque ella está asumiendo un sacrificio que excede las cargas
públicas que asume el resto de los miembros de la colectividad.
Encuentra la Corte,
en consecuencia, que el proyecto de ley objeto de estudio, se orienta, de
manera general, a tres objetivos que en si mismos considerados resultan acordes
con la Constitución. En efecto, el proyecto de  ley  busca, (i) permitir que
las personas que han sido secuestradas puedan ser inscritas como candidatas a
un cargo de elección popular y, puedan, eventualmente, resultar elegidas; (ii)
permitir que una persona secuestrada que ha sido elegida a un cargo de elección
popular, entre a ejercerlo tan pronto como recupere su libertad, y (iii)
brindar protección patrimonial a la persona secuestrada que resulte elegida
para un cargo de elección popular.
4.8.
Análisis general
desde la perspectiva del principio de igualdad.
En esta
aproximación general al tema podría argumentarse que no obstante la validez
constitucional de los objetivos perseguidos por el proyecto, resulta contrario
al principio de igualdad consagrado en la Carta el establecimiento de un
régimen especial de protección patrimonial para las personas secuestradas que
resulten elegidas a cargos de elección popular, frente a la situación de los
secuestrados cuya actividad se desenvuelva en otros ámbitos.
En esta materia es
preciso anotar, en primer lugar, que tanto la legislación como la
jurisprudencia se han ocupado de lo relativo a la situación de los derechos
laborales de las víctimas del secuestro en general, y que no obstante que
parecería necesario un mayor esfuerzo orientado a la protección de las personas
que por razón de ese delito se ven privadas de su única o más importante fuente
de ingreso, existe hoy una normatividad a partir de la cual se ha derivado una
protección especial para los trabajadores que como consecuencia del secuestro
se vean imposibilitados para la prestación del servicio del cual depende su
sustento.
Sobre el particular
la Corte, en Sentencia SU-562 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, que reitera los precedentes en esta materia,
expresó:
“5- Ahora bien, con el
fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajador y de quienes de él
dependen, la Corte ha reconocido la necesidad de adoptar medidas provisionales
cuando, en situaciones excepcionales, la persona está imposibilitada para
desempeñar las funciones inherentes a su cargo.  Ello ocurre, por ejemplo, si
un trabajador ha sido víctima del delito de secuestro y, naturalmente, se
configura una causal de fuerza mayor que le impide laborar.  En este orden de
ideas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, como se trata de un
hecho completamente ajeno a la voluntad del trabajador, además de la aflicción
moral y psicológica ocasionada por la ausencia de un ser querido, no resulta
constitucionalmente admisible suspender el pago de los salarios, porque ello
implicaría desconocer los derechos de quienes dependen económicamente del
trabajador y de la familia como núcleo fundamental de la sociedad.  En la
Sentencia T-015/95, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, la
Corte reconoció este punto en los siguientes términos:
El juez de tutela al
interpretar el alcance de los derechos a la vida y a la subsistencia, debe
tener en cuenta la importancia del salario como sustento del trabajador para
atender en forma decorosa sus necesidades familiares y sociales, propias del
núcleo en el cual convive, frente a una desaparición forzada que
lo imposibilita para cumplir con sus obligaciones laborales. Por ello, si
el trabajador no ha incumplido sus obligaciones laborales ni ha abandonado por
su culpa el trabajo, sino que por el contrario, en virtud del secuestro
de que ha sido objeto, se ha visto forzado a interrumpir la prestación de sus
servicios, no puede concluirse que una persona colocada en dicha
situación no tenga derecho a percibir su salario en cabeza de sus beneficiarios,
razón por la cual queda plenamente justificada la procedencia de la solicitud
de amparo para la protección inmediata de los derechos de la accionante y de su
hija menor, quienes dependen económicamente del empleado, consistente en
percibir los salarios y prestaciones correspondientes a éste y que constituyen
el medio para subvenir a sus necesidades vitales. Es pues, la noción de
fuerza mayor la que debe aplicarse en este asunto, pues a causa de la misma se
produjo la interrupción del servicio por parte de quien estaba en pleno
ejercicio de sus actividades laborales. (Subrayado fuera de texto)
6- Sin embargo,
también es preciso advertir que la orden para el pago de salarios solamente es
procedente cuando se acredita con absoluta certeza que el trabajador ha
desaparecido por motivos de fuerza mayor y en ejercicio de actividades propias
de su cargo que le imposibilitan para prestar sus servicios y lo colocan en
estado de indefensión.  Para esta
circunstancia, el pago se justifica por los principios de justicia social y de
equidad que debe mantener toda relación laboral, pero que resultarían afectados
en detrimento del trabajador y de su familia.  En todo caso, éste no puede
superar el término de dos años previsto en los artículos 96 y siguientes del
Código Civil, relacionados con la mera ausencia de la persona desaparecida del
lugar de su domicilio, y que según la sentencia T-015/95 para estos eventos
tiene aplicación análoga.
9- En estas
condiciones, atendiendo la teoría del riesgo en materia laboral y que por la
naturaleza misma de esta clase de contratos debe tornarse aún más exigente,
concluye la Corte que la decisión adoptada por la empresa en el sentido de
suspender el pago de los salarios de los señores Hernando Ochoa Marín y Elkin
Sierra Mejía, resulta lesiva de los derechos fundamentales a la vida, a la
subsistencia y a la integridad familiar de quienes dependen económicamente de
ellos, debiendo en consecuencia ordenarse su pago a partir del día en que se
produjo la desaparición y hasta por un lapso de dos años en los términos del
artículo 96 y siguientes del Código Civil, o cuando se determine con claridad
que la causa del desaparecimiento fue imputable a los trabajadores, o cuando
estos aparezcan, todo ello sin perjuicio de las acciones legales que pudiere
adelantar la empresa.”
El legislador, por
su parte, en la Ley 282 de 1996, “Por la cual se
dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la libertad
personal, especialmente el secuestro y la extorsión, y se expiden otras
disposiciones”,  dispuso la
creación del Fondo Nacional para la Defensa de la
Libertad Personal como una cuenta especial del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, con el objeto principal de contribuir con los
recursos necesarios para el pago de las recompensas y los gastos de dotación y
funcionamiento de los Grupos de Acción Unificada por la Libertad Personal, que
se crean en la ley y que no puedan atender las instituciones integrantes de los
mismos. En el artículo 22  de la ley, como medida de protección a las
víctimas del secuestro, se dispone que con cargo a ese fondo se tomará un seguro colectivo para garantizar el pago de
salarios y prestaciones sociales del secuestrado. El funcionamiento de ese
seguro fue reglamentado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1923
de 1996, que sobre el particular dispuso que el objeto del mismo es “...
garantizar el pago de sus salarios y prestaciones sociales, por parte del
patrono o empleador, a la persona que en el momento de ser víctima de
secuestro, tenga vigente una relación contractual laboral o se encuentre
vinculado como servidor público del Estado, a partir del día en que se produjo
el secuestro y hasta que ocurra su liberación o se compruebe su muerte, en los
términos y requerimientos establecidos en el presente decreto.”
De esta manera se tiene que tanto el legislador como la
jurisprudencia han avanzado en el camino de encontrar instrumentos de
protección patrimonial para las víctimas del secuestro y en particular para sus
familias, y que, en ese contexto, el régimen que ahora es objeto de estudio por
la Corte, no sería más que una particularización del esquema general, en
atención a las especiales circunstancias que rodean a los aspirantes a cargos
de elección popular.
Con todo, podría
insistirse, como se hace en el concepto del señor Procurador, en el alcance
discriminatorio derivado de las condiciones más favorables del régimen que el
proyecto establece frente al que resulta aplicable a la generalidad de los
secuestrados.
La Corte hará más
adelante el examen específico de esas condiciones, sin embargo de manera
general puede apreciarse que en este caso habrá de aplicarse un test de
razonabilidad con intensidad leve[9]
en tanto que se trata de evaluar una decisión legislativa orientada a brindar
protección positiva a un grupo de personas que se encuentra en condiciones de
riesgo especial y que se enmarca dentro de  una estrategia que debe
interpretarse como progresiva tanto en cobertura como en condiciones frente a
las consecuencias de un delito tan ampliamente extendido como el secuestro.
La regla
general en esta materia es la de que para garantizar la vigencia del principio
democrático, para evaluar la diferencia de trato que se derive de una decisión
legislativa, debe aplicarse un test de intensidad leve, salvo que medien
circunstancias que impongan la aplicación de un test estricto o, según el caso,
intermedio.
La
jurisprudencia ha identificado entre los criterios que determinan la aplicación
de un test de razonabilidad estricto el hecho de que la medida legislativa
establezca una clasificación con base en criterios sospechosos, o recaiga en
personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución, o represente prima
facie una grave afectación un derecho constitucional fundamental, o
comporte la creación de un privilegio.
En el caso
objeto de estudio encuentra la Corte que no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, porque la medida constituye una acción positiva del
Estado orientada a la protección de los derechos de participación política y al
normal desenvolvimiento de las instituciones democráticas, que si bien puede
comportar una diferencia en el trato que reciben unas personas que han sido
secuestradas frente a otras que se encuentran en idéntica situación, tal
diferencia obedece, prima facie, a los objetivos superiores que se
acaban de señalar y a las particulares circunstancias que afectan a los
candidatos a cargos elección popular, razón por la cual, tal diferencia de
trato no puede calificarse como un privilegio.
Tampoco
observa la Corte que estén presentes condiciones que conduzcan a la aplicación
de un test intermedio, razón por la cual, se repite, se procederá a un test
leve, tanto en cuanto a las consideraciones generales sobre el proyecto de ley,
como en el examen particular de los artículos que así lo requieran.
En este caso, ya se
ha establecido cómo la finalidad perseguida por el proyecto objeto de estudio
es constitucionalmente valiosa, y cómo el medio que se adopta por el
legislador, tiene una significación determinante no sólo para la garantía del
derecho de participación política, sino también para el adecuado ejercicio de
la función pública. En el estudio particular de las disposiciones que integran
el proyecto se examinará la proporcionalidad de la medida en aquellos aspectos
que comporten un tratamiento especial frente a la generalidad de los
secuestrados.
4.9.
Análisis
particular de las disposiciones del proyecto
Dentro del anterior
marco conceptual procede la Corte, a continuación, al análisis de cada una de
las normas que integran el proyecto:
4.6.1.          Artículo1
del proyecto
Artículo 1°. Para los cargos de elección popular, no se requiere aceptación
escrita ni verbal de una candidatura cuando medie fuerza mayor en caso de
secuestro, entendiéndose que existe la aceptación sin lugar a rechazo de la
inscripción.
Esta norma,
tal como se desprende de las exposiciones de motivos y de los debates en el Congreso,
atiende al objetivo de evitar que una persona que aspire a un cargo de elección
popular, no pueda presentarse como candidato en las elecciones debido a la
imposibilidad en que se encuentra para aceptar de manera expresa su inscripción
como lo exige la ley.
El Decreto
2241 de 1986, en su artículo 93 contempla la necesidad de que quien ha sido
inscrito como candidato a un cargo de elección popular exprese por escrito la
aceptación de su candidatura, aceptación a partir de la cual se presume la
declaración jurada que el candidato hace sobre la pertenencia al partido o
movimiento que lo inscribió.  No obstante que se trata de una norma anterior a
la Constitución de 1991, los requisitos que ella contempla pueden encuadrarse
dentro de la previsión del artículo 108 de la Constitución conforme a la cual
la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las
inscripciones de candidatos.
La norma que
se examina parte de la consideración de que tal requisito, en el caso de las
personas secuestradas, impediría que puedan presentarse como candidatos con lo
cual se estarían desconociendo los derechos a los que se ha hecho referencia en
esta providencia, razón por la cual dispone que ella no resulta exigible en tal
eventualidad.
En este caso
algunos de los requisitos orientados a garantizar la seriedad de la elección
deben ceder ante los derechos a la participación política que, en las
circunstancias extraordinarias a las que atiende la norma, se verían
completamente restringidos.
Por otra
parte, el legislador ha contemplado mecanismos sustitutos para garantizar en
estos eventos especiales la seriedad de la elección, como quiera que, de
acuerdo con el artículo 2º del proyecto, por una parte, se mantiene la
exigencia ordinaria conforme a la cual la inscripción debe cumplirse a través
de un partido o movimiento político o por un grupo significativo de ciudadanos,
y por otra, como condición específica, se impone la de acompañar copia de la
denuncia del secuestro, como prueba de la fuerza mayor.
4.6.1.1.       Se
ha señalado por algunos intervinientes que la norma resultaría lesiva de la
autonomía personal del secuestrado, por cuanto asume cual es su voluntad en
torno a la candidatura, sin que por otra parte se exijan unas condiciones
mínimas que permitan deducirla con cierto grado de certeza. Así, por ejemplo,
tal como está redactada la norma, no se requiere que la persona secuestrada
haya exteriorizado su voluntad de ser candidato para que quede bajo el supuesto
de la norma. Ello podría dar lugar a que una persona sea inscrita como
candidato pese a que si tuviera la oportunidad manifestaría su negativa a
adquirir tal condición, o a que sea inscrita por un partido o un grupo
significativo de ciudadanos que el secuestrado no tenga interés en
representar.
Observa, la
Corte que aunque ciertamente las hipótesis que se han planteado serían
posibles, no cabe derivar de ellas una lesión de la autonomía personal del
secuestrado, por cuanto la norma se orienta a brindarle una opción que puede
luego rehusar, cuando recupere su libertad. Y aunque sería posible que la norma
exigiera por ejemplo, que para que la misma se aplicase la persona que se
inscribe debería haber exteriorizado de algún modo su deseo de ser candidato,
eso es materia que cae en el ámbito de la potestad de configuración
legislativa, dentro del cual deben evaluarse las ventajas y desventajas de tal
posibilidad. En particular, debe tenerse en cuenta que puede darse el caso de
que quien ciertamente mantiene una aspiración a ser elegido o reelegido, no la haya
exteriorizado para el momento en que se produce su secuestro, caso en el cual
una exigencia legal en ese sentido implicaría dejar intacto el obstáculo que
precisamente  se ha tratado de remover con el proyecto de ley. Observa la
Corte, sin embargo, que si bien no existe reparo de constitucionalidad para que
pueda realizarse la inscripción de una persona aún cuando no haya exteriorizado
previamente su voluntad en tal sentido, en tal eventualidad no resultan
constitucionalmente admisibles todas las previsiones del proyecto de ley, como
se establecerá en el análisis particular del artículo 3º.
4.6.1.2.       Se
ha objetado también que la disposición desatiende el mandato constitucional
conforme al cual corresponde al legislador expedir las normas que garanticen la
seriedad de la elección, por cuanto se estaría permitiendo la inscripción, y
eventual elección de personas que luego, cuando tengan la oportunidad podrían
optar por no asumir el rol de candidato, o por no acceder al cargo para el que
fueron elegidas, según el caso.
Se trata ésta,
sin embargo, de una materia librada por la Constitución, de manera expresa al
legislador quien tiene para el efecto un amplio margen de configuración. El
artículo 108 de la Constitución dispone, por una parte, que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir
candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno, y por otro, habilita al
legislador para establecer requisitos orientados a garantizar la seriedad de
las elecciones.
En este caso
en particular, se trata de ponderar, por un lado los derechos de participación,
tanto del secuestrado como de la comunidad en general, y por otro, la seriedad
de la elección frente a la eventualidad, que se asume excepcional, de que se
presente la inscripción de personas que no tengan interés en ser elegidas. Para
esa ponderación es necesario tener en cuenta que en el artículo 2º del proyecto
se contemplan ciertas previsiones orientadas a garantizar la seriedad de  la
elección y que, en todo caso, la disminución en el grado de garantía de
seriedad que se contempla para las elecciones que se produzcan en estas
circunstancias anormales, tienen una dimensión menor frente a la significación
de los derechos que la norma atiende a tutelar. En cualquier caso, tal
ponderación cae en el ámbito de la potestad de configuración del legislador.
4.6.1.3.       Se
ha planteado, finalmente, que tratándose de la elección de gobernadores y alcaldes,
al permitirse la inscripción como candidato de una persona que se encuentre
secuestrada, se estaría desconociendo la previsión del artículo 259 de la
Constitución, conforme a la cual los candidatos deben presentar su programa de
gobierno en el momento de su inscripción. Sin embargo, en la medida en que por
fuerza mayor, el candidato no puede estar presente en el momento de la
inscripción, nada impide que el programa sea presentado por quienes la
realizan, en el entendido de que será vinculante para el candidato en el evento
de que resulte elegido.
En la medida
en que el artículo 1º del proyecto desarrolla un aspecto cuya regulación
corresponde al legislador dentro de un amplio margen de configuración y dado
que sus previsiones se inscriben en el propósito de garantizar los derechos de
participación política previstos en la Carta, no encuentra la Corte que el
mismo resulte contrario a la Constitución y por consiguiente habrá de declarase
su exequibilidad.
4.6.2.
Artículo 2 del
proyecto
Artículo 2°. El representante legal del partido o movimiento político que
realiza la inscripción o los 3 inscriptores, cuando se trate de un grupo
significativo de ciudadanos, en los términos de la ley 130 de 1994, anexarán la
denuncia presentada a las autoridades competentes, del secuestro del candidato
que servirá como prueba de la fuerza mayor.
En caso de fraude o falsa denuncia la
autoridad competente en los mismos términos y procedimientos señalados para la
pérdida de investidura, declarará la nulidad absoluta de la lista y ordenará
que la credencial se otorgue a la lista o candidato siguiente en orden de
votación según el caso.
Habiéndose
establecido que permitir la inscripción como candidato y la eventual elección a
un cargo de elección popular de una persona que ha sido secuestrada responde a
objetivos constitucionalmente valiosos, el artículo 2º  del proyecto, que tiene
un alcance meramente operativo y que contiene unas previsiones orientadas
asegurar la seriedad de la inscripción no ofrece, en principio, reparos desde
el punto de vista constitucional y habrá de ser declarado exequible, con la
salvedad que se expresa a continuación.
Dispone la
norma, como medida de prevención, que en caso de fraude o falsa denuncia, la
autoridad competente declarará la nulidad absoluta de la lista y ordenará que
la credencial se otorgue a la lista o candidato siguiente en orden de votación
según el caso. No obstante que esta previsión se orienta a asegurar la seriedad
de la elección, para evitar que en las condiciones extraordinarias previstas en
la ley puedan resultar elegidas personas que no hayan sido secuestradas, no
resulta constitucionalmente admisible que la sanción derivada del fraude o la
falsa denuncia afecte a las personas que, en una elección plurinominal, hagan parte
de la lista de candidatos en la que se encuentre la persona que se suponía
secuestrada, cuando dichas personas no hayan participado de la conducta
fraudulenta.
Es claro que
la inscripción de esas personas se habría cumplido con el lleno de la totalidad
de los requisitos previstos por la ley para el efecto y si por una
circunstancia que les resulta ajena se declarase la nulidad de la lista, se
estaría desconociendo su derecho de participación así como el de que quienes
las respaldaron en las urnas.
El propósito
al que atiende la norma encuentra claro respaldo en la Constitución, por cuanto
el legislador, dentro de su potestad de configuración, puede adoptar las
disposiciones necesarias para sancionar las elecciones fraudulentas. Por
consiguiente, encuentra la Corte que la disposición debe, por este concepto,
declararse exequible. Sin embargo, hacer extensiva la sanción a todos los
integrantes de la lista si es contrario a la Constitución, razón por la cual la
norma habrá de declararse parcialmente inexequible, en aquellas expresiones de
las cuales se deriva la ampliación del efecto sancionador a las personas ajenas
a la conducta fraudulenta.
Así, la Corte
declarará la inexequibilidad de las expresiones “de la
lista” y “la lista o”
contenidas en el segundo inciso del artículo 2º del proyecto de  ley, en el
entendido de que, tratándose de elecciones plurinominales, en caso de fraude o
falsa denuncia, la nulidad se decretará respecto de la elección de la persona
involucrada en el hecho irregular y la credencial se otorgará a la siguiente
persona en la lista, siempre y cuando no haya participado en el fraude o en la
falsa denuncia.
4.6.3.          Artículo
3 del proyecto
Artículo 3°. En caso de secuestro no es necesario la toma de posesión para
adquirir la condición de congresista y por ende los derechos inherentes a este
cargo, incluidos los laborales, asistenciales y prestacionales, los cuales
deberán ser percibidos por sus familiares inmediatos.
La
consideración particular de este artículo comporta el análisis de varios
aspectos con relevancia constitucional:
3.6.3.1.       En
primer lugar, es necesario establecer si resulta contraria al artículo 122 de
la Constitución la previsión conforme a la cual en caso de secuestro no es
necesaria la toma de posesión para adquirir la condición de congresista.
En efecto, el
artículo 122 contempla el imperativo de que quien haya sido designado en un
cargo público realice dos declaraciones juramentadas, que se surten de manera
previa o concomitante al acto de posesión: el juramento de cumplir y defender
la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben, y la declaración
juramentada sobre el monto de sus bienes y rentas.
De manera que
la norma objeto de estudio, al permitir que se adquiera por una persona la
calidad de congresista sin haber tomado posesión del cargo estaría
pretermitiendo un requisito previsto de manera explícita en la Constitución y
prescindiría también de los juramentos que son imperativos conforme a la Carta.
La anterior
conclusión exige precisar el sentido de la disposición contenida en el artículo
3 del proyecto. De acuerdo con los antecedentes legislativos, la misma se
orienta, fundamentalmente, a brindar una protección a la persona que habiendo
sido elegida para un cargo de elección popular no pueda tomar posesión del
mismo por encontrarse secuestrada. Tal protección se concreta en que (i) no le
resultan aplicables las consecuencias constitucionales y legales que se
predican de la omisión en tomar posesión, (ii) pueda incorporarse al cargo una
vez recupere la libertad y (iii) no se afecte la situación laboral que le
correspondería en la condición de congresista y, particularmente, que puede
recibir, en cabeza de sus familiares inmediatos, los salarios y prestaciones
que le correspondan.
Para lograr
esos efectos se dispuso que no hace falta tomar posesión para adquirir la
calidad de congresista. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la exigencia
constitucional de la posesión y el juramento es una condición para entrar a
ejercer las funciones propias del cargo, razón por la cual no se desconocen los
mandatos de la Carta, cuando se permite que sin ese requisito se adquieran los
derechos propios del mismo.
Ello quiere
decir que conforme al artículo 3º que se analiza, cuando una persona que tiene
la condición de congresista electo se encuentra secuestrada para el momento en
que deba tomar posesión, adquiere por virtud de la ley la calidad del cargo
para el cual ha sido elegida y los derechos patrimoniales que al mismo
corresponden, pero, sin embargo, tanto por imposibilidad física como por la
falta de un requisito jurídico imprescindible, no puede entrar a ejercer las
funciones propias del cargo. Cuando por virtud de su liberación, la persona
esté en condiciones de entrar a ejercer sus funciones, es imperativo que lo
haga con el lleno de los requisitos constitucionales y legales para el efecto,
esto es, en particular, la toma de posesión y los juramentos de rigor.
Así, cuando
una persona que encontrándose secuestrada haya sido elegida para un cargo de
elección popular, y recupere su libertad con posterioridad a la fecha en la que
debió tomar posesión del su cargo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
122 de la Constitución, para poder entrar a ejercer el cargo deberá prestar juramento
de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben,
y, del mismo modo,  deberá declarar bajo juramento, el monto de sus bienes y
sus rentas.
4.6.3.2.       Por
otra parte, también se ha planteado que la Constitución contempla como una de
las causales de pérdida de la investidura de los congresistas la de no tomar
posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación
de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
A este
respecto cabe observar que la norma constitucional contempla una regla general
y una previsión especial. En principio, tal como lo dispone el artículo 17 de
la Ley 5ª de 1992, los congresistas deben tomar posesión de su cargo en la
ceremonia de instalación del Congreso, sin embargo, en consonancia con la
Constitución, la misma norma permite que la posesión se realice con
posterioridad, ante el Presidente de la Cámara respectiva. En cualquier caso,
la posesión tendría lugar dentro del término previsto en la primera parte del
numeral 3º del artículo 183 de la Constitución. Sin embargo la norma
constitucional, en su segunda parte contempla la posibilidad de que los
congresistas sean llamados a posesionarse en una oportunidad distinta a la de
los ocho días siguientes a la instalación de las Cámaras. Dentro de tal
previsión constitucional caben los eventos de fuerza mayor o de caso fortuito
en los cuales un congresista electo no pueda posesionarse dentro del período
ordinario contemplado para el efecto.
Tal como se
señaló atrás, el alcance de la norma cuya constitucionalidad se analiza no es
el de prescindir de la posesión como requisito para el ejercicio del cargo, y
aunque no tiene una previsión expresa sobre este particular, debe entenderse
que tan pronto se tenga noticia de la liberación de un congresista secuestrado,
si éste no se presenta espontáneamente a tomar posesión del cargo, debe ser
llamado de inmediato para el efecto, caso en el cual a partir de ese momento se
contabilizará el término de ocho días que determina la eventual aplicación de
la sanción de la pérdida de la investidura.
4.6.3.3.       En
segundo lugar, debe examinarse si la disposición por virtud de la cual el
congresista electo que se encuentre secuestrado adquiere la condición de
congresista por virtud de la ley y sin necesidad de posesión, resulta contraria
al principio de representación política contenido en los artículos 3 y 133 de
la Constitución, en cuanto que le otorga la calidad de representante del
electorado a quien está en incapacidad física de ejercerla.
Resulta obvio
que quien está secuestrado y mientras permanezca en tal situación no puede
ejercer la representación que le ha sido confiada por el electorado, ni  puede
ser sujeto de la responsabilidad que frente a la sociedad y los electores ha
previsto la Constitución por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura.
Es claro
también, que cuando por circunstancias de fuerza mayor una persona no está en
capacidad de ejercer esa representación y de asumir la responsabilidad que le
corresponde, se produce una vacante en el cargo, que debe ser llenada conforme
a las previsiones constitucionales y legales.
En efecto, entre las
causales que constituyen faltas temporales para los miembros del Congreso, la
Constitución, en su artículo 261, incluye la de fuerza mayor, que
indudablemente se presenta cuando un congresista ha sido secuestrado. A su vez
el artículo 134 superior, adicionado por medio del acto legislativo No. 3 de
1993, dispone que “las faltas absolutas o temporales de los miembros de las
Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos que, en forma sucesiva
y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.
Si el efecto
de la disposición objeto de examen fuese el de impedir la declaratoria de la
vacancia del cargo en el evento de congresistas secuestrados, ciertamente
habría una vulneración del derecho de representación política. Sobre este
particular la Corte, en Sentencia C-1337 de 2001, M.P. (E) Rodrigo Uprimny
Yepes, expresó, a partir del concepto de representación contenido en el
artículo 3 de la Carta que “[e]sta idea ha de ser interpretada bajo los
nuevos principios de la democracia participativa, de forma tal que en este
punto en concreto, la representación no queda reducida tan sólo  a la
escogencia de ciudadanos para cargos públicos de elección, sino que su campo de
acción involucra también  la efectiva representación, que debe interpretarse,
para no distorsionar la idea de autonomía de los representantes, como el
ejercicio continuo de las funciones de quienes han sido elegidos.”
Agregó la Corte que
el derecho de participación no se refiere únicamente al proceso de conformación
del poder político sino que comporta también la presencia ciudadana en el
ejercicio del mismo, que se materializa a través de la representación efectiva,
y sobre el particular puntualizó que “[e]xiste por tanto una conexión
inescindible entre el derecho a la participación y la representación efectiva,
pues en los casos en que esta última falta, el primero comienza a perder uno de
sus elementos conceptuales: el ejercicio del poder.”
Encuentra la
Corte que en este caso se hace imprescindible una tarea de ponderación entre
dos extremos que responden a objetivos constitucionalmente trascendentales. Por
un lado, se ha establecido cómo el régimen especial previsto en la ley para
regular la elección de personas secuestradas, atiende a proteger, no solo el
derecho de participación de quien ha sido secuestrado, sino también, y con
particular relevancia el derecho del electorado a la participación política y a
la representación, y, así mismo, el normal desenvolvimiento de las
instituciones democráticas que puede verse afectado por la extensión del delito
del secuestro como modalidad de presión política, de limitación de opciones
electorales o de orientación del electorado. Por otra parte, la solución que se
ha propuesto, podría conducir a que, a la postre, resultasen vulnerados algunos
de los derechos que se ha tratado de proteger, en particular el derecho a la
representación política efectiva.
La anterior
conclusión exige determinar si esa es una consecuencia que se deriva de la
norma que se revisa, y en caso afirmativo, si cabe una interpretación en la que
no tenga ese alcance que la haría inconstitucional.
Observa la
Corte que en la versión original del proyecto que fue radicado como No. 074
Cámara, se contemplaba esta materia en las siguientes disposiciones:
ARTICULO SEXTO: Si al momento de tomar posesión del
cargo, el elegido no hubiese sido liberado o no haya recobrado su libertad, se
procederá a llenar la vacante con arreglo a los procedimientos legalmente
establecidos sobre faltas temporales y/o absolutas, según el caso.
ARTICULO SÉPTIMO: Durante el tiempo que permanezca
desaparecido el elegido y que corresponda al periodo para el cual se eligió,
los Salarios, Prestaciones y demás emolumentos que legalmente le correspondan,
serán efectivamente cobrados por quienes acrediten ser sus beneficiarios de
ley.
Por su parte,
en el proyecto que se radicó como No. 075 Cámara, se disponía:
Artículo 3. Agréguese un parágrafo nuevo al Art. 89
del Dcto 2241/86.
Parágrafo 3. En caso de secuestro no es necesario la
toma de posesión para adquirir el fuero de la representación y por ende  todos
los derechos inherentes al cargo.
En la ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes de los dos proyectos
acumulados, se propuso en esta materia la adopción del texto del artículo 3 del
proyecto No. 075, con la manifestación expresa de que la opción por está
fórmula tenía entre sus objetivos el de “... garantizar
la no aplicación de vacancias temporales ni absolutas ...”, en el evento de que la persona secuestrada
no pudiese posesionarse del cargo.
Si ese es el alcance
de la disposición que se revisa, cuya versión final es muy próxima a la que se
propuso en la ponencia que se ha reseñado, no hay duda de que se presenta un
enfrentamiento entre derechos y principios constitucionales, puesto que la
protección a los derechos de participación y al normal funcionamiento de las
instituciones democráticas prevista en la norma tendría como contrapartida el
detrimento al derecho a la representación efectiva. Así las cosas, la
declaratoria de inexequibilidad de la norma dejaría expósitos los objetivos
constitucionalmente valiosos a los que ella atiende, pero mantenerla en el
ordenamiento comportaría convalidar un expresa limitación del derecho de
representación efectiva.
Podría argumentarse
que, a diferencia de lo que ocurre cuando se secuestra a una persona que se
está desempeñando como congresista, cuando el secuestro recae sobre un
candidato, su elección sería una opción libre de los electores, quienes por esa
vía manifestarían, implícitamente su disposición a sacrificar, si fuese del
caso, su derecho a la representación efectiva, en el evento en que su candidato
no pudiese tomar posesión del cargo.
Sin embargo, varias
consideraciones se oponen al anterior razonamiento. En primer lugar, admitirlo
comportaría la imposición de un gravamen desproporcionado al elector, por
cuanto para que pueda hacer efectiva la opción política que le ha sido de facto
limitada por el hecho ilícito del secuestro, se le exigiría renunciar a su
derecho a la representación efectiva. Por otra parte, debe tenerse en cuenta
que conforme al artículo 133 de la Constitución, los miembros de los cuerpos
colegiados de elección popular representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común, por manera que, una vez elegido el
candidato, no solo representa a sus electores, sino a todo el pueblo, y el
principio de soberanía popular, los derechos de representación efectiva y de
participación en la conformación y el ejercicio del poder de todos se verían
afectados.
Como alternativa
orientada a satisfacer en la mayor medida posible los principios y los valores
constitucionales presentes en este caso, está la posibilidad de una sentencia
de exequibilidad condicionada que permita la protección simultanea de los
derechos y principios en tensión.
Conforme a
tal condicionamiento, la norma que se analiza resultaría constitucional sólo si
se interpreta que su alcance es el de garantizar al secuestrado el derecho a
acceder al cargo cuando sea liberado y la percepción, mientras permanezca
privado de la libertad, de los derechos laborales que el mismo apareja, sin que
ello implique desconocer la situación de vacancia derivada de la ausencia de la
persona secuestrada y la previsiones constitucionales y legales orientadas a
garantizar la representación efectiva.
Esta solución
fue desarrollada por la Corte en la Sentencia T-1337 de 2001 en la que, además
se consideró de manera expresa la dificultad que ella presenta frente a las
disposiciones constitucionales relativas a la legalidad del gasto público y
conforme a las cuales no es posible que exista una doble erogación por concepto
de un mismo cargo público. Estimó la Corte, sin embargo, que esa regla admite
excepciones, como sería, precisamente, aquella por virtud de la cual se dispone
pagar los salarios tanto al congresista que permanece secuestrado como a quien
deba reemplazarlo en el ejercicio del cargo.
En este evento es
necesario distinguir dos extremos, por una parte están las previsiones que
atienden a garantizar el efectivo ejercicio de la representación política y el
cumplimiento de la función propia de los congresistas y por otro lado está la
situación laboral de las personas que deban concurrir al efecto.
Cuando un
congresista electo no pueda desempeñar sus funciones en razón del secuestro de
que ha sido víctima, el hecho de que la ley le otorgue la condición de
congresista y los derechos propios del cargo sin necesidad de posesión y de que
efectivamente se preste el servicio, no constituye un obstáculo para que se
declare la vacancia temporal del cargo y se vincule a quien deba remplazarlo,
con la plenitud de los derechos. Coexistirían, entonces, dos relaciones
laborales distintas:  La que se establece con el parlamentario secuestrado, a
cuya concreción precisamente atiende el artículo que se examina, y la que surge
con quien deba remplazarlo, a partir de la fecha en la que, habiéndose
declarado la vacancia, tome posesión del cargo.
La erogación que se
hace por concepto de la vinculación que se establece con quien sea llamado a
ocupar la vacante tiene como base la remuneración de la función pública y a
ella debe atenderse con el presupuesto destinado a ese fin. La erogación
destinada a pagar al congresista secuestrado, se origina no en un servicio que
se pudiera estar prestando, sino en una circunstancia extraordinaria e
irresistible (fuerza mayor), tiene fundamento en la teoría del riesgo
excepcional y debe cubrirse con cargo a un presupuesto especial.
En los
anteriores términos, y por el concepto examinado, habría de declararse la
exequibilidad condicionada del artículo 3 del proyecto objeto de revisión.
Sin embargo
aún están por examinarse otros interrogantes que  en el orden constitucional
suscita la norma sujeta a revisión.
4.6.3.4.       Así,
en cuarto lugar, es necesario examinar en concreto las consideraciones que se
han planteado en torno a la incidencia que sobre la norma tiene el principio de
igualdad.
Al margen del
cuestionamiento formulado desde esta perspectiva por la diferencia de trato que
recibirían los congresistas frente a la generalidad de los secuestrados y que
la Corte encontró constitucionalmente admisible con base en la consideración de
los objetivos constitucionalmente importantes a los que atiende la norma y la
situación de riesgo excepcional que afrontan los congresistas en razón de las
circunstancias de orden público por las que atraviesa el país, es necesario
referirse de manera particular a tres aspectos del artículo 3:
4.6.3.4.1.    En
primer lugar, es preciso observar que si bien la norma que se revisa contempla
para los congresistas un protección patrimonial con alcance distinto de la
prevista para todos los secuestrados, esa diferencia no solamente encuentra
explicación en la finalidad constitucionalmente importante de la norma, sino
que en sus manifestaciones concretas resulta proporcionada en función de esos
objetivos.
En su concepto
el señor Procurador expresa que la norma resultaría contraria al principio de
igualdad porque para el reconocimiento de los derechos labores correspondientes
al cargo para el que fue elegido el ciudadano secuestrado, no contempla las
condiciones que se han previsto para la generalidad de los secuestrados, esto
es, que la relación laboral exista para el momento en el que se produce el
secuestro, que se demuestre plenamente tanto que el trabajador se encuentra
secuestrado, como que la privación ilícita de su libertad se produjo por razón
del cargo o labor que desarrollaba.
En esta
materia hace notar la Corte que el primero de los requisitos a los que se
refiere el Ministerio Público, y que comporta que la vinculación laboral debe
existir no sólo en el momento en el que se produjo el secuestro, sino que su
vigencia es también condición para que subsista la obligación a cargo del
empleador, constituye, precisamente, uno de los obstáculos que para la
realización de sus objetivos el proyecto busca remover. En efecto, en la
hipótesis en la que quien es secuestrado tenga en ese momento la calidad de
congresista, el vencimiento de su periodo constitucional y la imposibilidad en
la que se encontraría, si es reelegido, para tomar nuevamente posesión de su
cargo lo pondría en una situación de desprotección si le fuera aplicable el
régimen ordinario. Por otra parte si la persona candidatizada no tenía
vinculación laboral con el Estado para el momento del secuestro, no puede
desconocerse que la situación de riesgo excepcional que da soporte a la
disposición, también está presente,  y quizá con mayor intensidad, porque quien
aspira a un cargo público debe desplazarse por todo el territorio de la
respectiva circunscripción electoral, en desarrollo de un cometido democrático
en el que tiene interés toda la comunidad y frente al cual no podría verse
sometido a una total indefensión.
Debe tenerse
en cuenta que el fundamento del régimen especial previsto en el proyecto de ley
es, principalmente, la protección que él brinda a los derechos de participación
política, y que la protección patrimonial que se brinda a los funcionarios
públicos secuestrados, además de la justificación general que encuentra desde
la perspectiva individual, se explica por la conexidad que tiene con la
efectiva garantía de esos derechos políticos. El proyecto se orienta a
garantizar que quien decida asumir el que en ocasiones puede resultar altísimo
riesgo de promover un proyecto político, cuente con una adecuada protección
patrimonial en el evento en el que, por tal virtud, resulte ser víctima de un
secuestro.
4.6.3.4.2.    En
segundo lugar, y en consonancia con lo que se acaba de expresar, observa la
Corte que si uno de los soportes de la posibilidad que el Congresista reciba en
cabeza de sus familiares los derechos laborales propios del cargo, es la teoría
del riesgo excepcional, la exequibilidad de la norma debe condicionarse al
hecho de que la misma solo resulte aplicable a aquellas personas que tengan la
condición de congresistas para el momento del secuestro o a aquellas que hayan,
por cualquier medio, exteriorizado su vocación seria de candidatizarse al cargo
para el cual sean posteriormente inscritas, antes de que se produzca el
secuestro. Es decir, la situación de riesgo excepcional no se presentaría en el
caso de personas que, por completo ajenas a la actividad política y habiendo
sido secuestradas, sean posteriormente inscritas como candidatos, sin que haya
habido, con anterioridad al secuestro, manifestación sería de su parte respecto
de su vocación a la candidatura.
Considera la
Corte que, en desarrollo del derecho a elegir y ser elegido que tienen esas
personas, resulta acorde con la Constitución que se permita su inscripción como
candidatas, pero que, sin embargo, como su aspiración no era pública para el
momento en el que se produjo el secuestro, no puede decirse que el mismo pueda
atribuirse al riesgo especial que comporta la calidad de funcionario de
elección popular o de candidato a un cargo de esa naturaleza, ni a la
particular vulnerabilidad a la que en razón de su aspiración y por los
requerimientos de su candidatura se ven sometidos.
Resalta la
Corte que no se trata de exigir que para que proceda la protección especial a
la que atiende la norma sujeta a examen se requiera que la persona haya sido
formalmente proclamada como candidata por algún partido o movimiento político,
pero sí que haya existido una manifestación sería y pública de su parte sobre
su interés en candidatizarse. Es claro, por otra parte, que tal manifestación
también podría provenir de un partido o movimiento político, caso en el cual,
pese a que no existiese aceptación de la persona cuya candidatura se promueve,
es claro que ha sido presentada públicamente como eventual candidata y tendría
derecho a la protección de la ley.
4.6.3.4.3.    Por
otro lado, el señor Procurador hace notar cómo, no obstante que, en principio,
el proyecto parece orientarse a regular la elección de las personas a cualquier
cargo de elección popular, el artículo 3º limita la protección especial que del
mismo se deriva, únicamente a los congresistas, con exclusión de cargos de
elección popular respecto de los cuales serían predicables las mismas
consideraciones.
Observa la
Corte que las consideraciones sobre la necesidad de proteger los derechos de
participación y el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, así
como la situación de riesgo excepcional que afrontan quienes ocupan cargos
públicos de elección popular o aspiran a ellos, se predican en idéntica medida,
tanto de los congresistas, como de los diputados, los concejales, los alcaldes
o los gobernadores, y, en general los funcionarios de elección popular.
No se
encuentra cual pueda ser la razón que explique la diferencia de trato y esa
circunstancia apuntaría, en principio, tal como lo ha señalado el señor
Procurador, hacia la inexequibilidad de la norma.
Sin embargo,
destaca la Corte, que en el análisis que se ha hecho de esta disposición en
particular y, en general, de la totalidad del proyecto, se ha encontrado que el
mismo, con la textura por la que optó el legislador dentro de su potestad
configurativa, responde de manera efectiva a la necesidad de protección de
específicos principios y derechos constitucionales. Por consiguiente, declarar
la inconstitucionalidad de la norma porque la misma no abarca a la totalidad de
quienes se encuentran en la misma situación de hecho y a quienes resultarían aplicables
las mismas consideraciones que explican la adopción del régimen especial,
conduciría, de manera paradójica, a un resultado también lesivo de la Carta.
En
circunstancias especiales como la presente, la Corte Constitucional ha acudido
a sentencias integradoras, cuyas modalidades se han venido perfilando en el
derecho constitucional comparado y de las que es posible encontrar ejemplos en
fallos de distintos tribunales constitucionales europeos.
Entre tales
modalidades de sentencias se encuentran las que la doctrina ha denominado
“sentencias aditivas” y que tienen particular relevancia frente a problemas de
igualdad. Tales sentencias se caracterizan porque producen una extensión o
ampliación del contenido normativo, sin la cual la disposición que se revisa
resultaría inconstitucional. A tal resultado puede llegarse declarando la
inexequibilidad de los contenidos normativos que restringen de manera
inconstitucional el campo de aplicación de la disposición, o condicionando la
exequibilidad de la misma a que se interprete de manera que se contenido de
regulación se extienda a las situaciones ilegítimamente excluidas.[10]
Ante este tipo
de sentencias con frecuencia se formulan reparos porque se considera que a
través de ellas el juez constitucional ejerce funciones que están reservadas al
legislador o condiciona de manera indebida la actuación de los jueces
ordinarios.
Si embargo,
debe tenerse en cuenta, que a las sentencias integradoras no se llega por un
impulso político autónomo del juez constitucional, sino debido a la necesidad
que éste encuentra de integrar el ordenamiento jurídico de tal manera que el
mismo resulte en cada caso acorde con los mandatos constitucionales.
Cuando como en
este caso, retirar una norma del ordenamiento, mediante una sentencia de simple
inexequibilidad, conduce a una omisión legislativa contraria a la Constitución,
pero a su vez, la norma, tal como fue concebida por el legislador, contiene
elementos violatorios del ordenamiento superior, el juez constitucional
enfrenta un delicado dilema. Una sentencia integradora permite mantener en el
ordenamiento la norma que ofrece respuesta a un imperativo constitucional -lo
cual, además, satisface el principio de conservación del derecho-  a la vez
que, con base directamente en la Constitución, suprime aquellos aspectos
contrarios a la misma, aún cuando ello comporte un efectivo aditivo de la norma
tal como fue expedida por el legislador. En todo caso, siempre quedará abierta
la posibilidad de que el legislador, sin contrariar el marco constitucional fijado
por le Corte, rehaga hacia el futuro la norma, en desarrollo de su potestad de
configuración. Y se habría evitado el vacío de regulación que el legislador
atendió a llenar para la protección de específicos derechos fundamentales.
La Corte
Constitucional en Sentencia C-109 de 1995, se refirió la justificación de las
sentencias integradoras en los siguientes términos:
“18- La sentencia integradora es una
modalidad de decisión por medio de la cual, el juez constitucional, en virtud
del valor normativo de la Carta (CP art. 4), proyecta los mandatos
constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar
aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones
del orden legal. En ello reside la función integradora de la doctrina
constitucional, cuya obligatoriedad, como fuente de derecho, ya ha sido
reconocida por esta Corporación34
. Y no podía ser de otra forma, porque la Constitución no es un simple sistema
de fuentes sino que es en sí misma una norma jurídica, y no cualquier norma,
sino la norma suprema (CP art. 4), por lo cual sus mandatos irradian y
condicionan la validez de todo el ordenamiento jurídico.
Las sentencias integradoras encuentran entonces su primer fundamento
en el carácter normativo de la Constitución, puesto que el juez constitucional,
con el fin de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, debe
incorporar en el orden legal los mandatos constitucionales. Por ello, si el
juez, para decidir un caso, se encuentra con una indeterminación legal, ya sea
porque el enunciado legal es insuficiente, ya sea porque el enunciado es
contrario a la Carta, el juez debe proyectar los mandatos constitucionales
directamente al caso, aun cuando de esa manera, en apariencia, adicione el
orden legal con nuevos contenidos normativos. El juez en este caso en manera
alguna está legislando pues lo único que hace es dar aplicación al principio
según el cual la Constitución, como norma de normas, tiene una suprema fuerza
normativa (CP art. 4).
(...)
De otro lado, este tipo de decisiones integradoras también encuentra
fundamento en el principio de efectividad establecido por el artículo 2º de la
Carta, puesto que los órganos del Estado en general, y los jueces y la Corte
Constitucional en particular, deben buscar, en sus actuaciones, hacer realidad
los principios, derechos y deberes constitucionales así como el orden de
valores que la Constitución aspira a instaurar. Es pues natural que los jueces,
y en particular el juez constitucional, integren en sus sentencias los mandatos
constitucionales.
(...)
Finalmente, estas sentencias integradoras
encuentran fundamento en la propia función de la Corte Constitucional  en la
guarda de la supremacía e integridad de la Carta (CP art. 241). En efecto, en
muchas ocasiones una sentencia de simple exequibilidad o inexequibilidad
resulta insuficiente, ya que ella podría generar vacíos legales que podrían
hacer totalmente inocua la decisión de la Corte. En tales casos, la única
alternativa para que la Corte cumpla adecuadamente su función constitucional es
que, con fundamento en las normas constitucionales, ella profiera una sentencia
que integre el ordenamiento legal a fin de crear las condiciones para que la
decisión sea eficaz .”
En el caso que
ahora es objeto de consideración, resulta inconstitucional que el legislador
haya restringido el alcance del artículo 3º del proyecto solo a los
congresistas. Sin embargo, la declaratoria de inexequibilidad de la norma
conduciría a retirar del ordenamiento un régimen especial de protección de
principios y derechos constitucionales, que salvo en cuanto hace a su parcial
cobertura, la Corte ha encontrado ajustado a la Constitución.
Por otro lado,
la declaratoria de inconstitucionalidad del contenido normativo que contiene la
restricción tiene un claro alcance aditivo, y a ese expediente solo cabe acudir
cuando ello resulte imperioso para preservar la integridad del orden
constitucional.
La
declaratoria de inexequibilidad del artículo 3º, por otra parte, haría inocuo
el resto del proyecto de ley para todos aquellos eventos en los que el
secuestrado no sea liberado de manera oportuna para la toma de posesión del
cargo. Y tal como se ha dicho, de tal situación se derivaría una clara
violación de los derechos de participación de la persona secuestrada y de sus
electores.
Por
consiguiente, la respuesta más acorde con los principios constitucionales es
aquella por virtud de la cual se excluya del ordenamiento sólo aquel contenido
de la disposición que resulta contrario a la Constitución, con la consiguiente
extensión de la cobertura protectora de la norma a aquellas hipótesis que
habían sido originalmente excluidas, de manera que ella comprenda la situación
de los ciudadanos elegidos a cualquiera de los cargos públicos de elección
popular.
VII.   Texto
del Proyecto de Ley Estatutaria conforme a la revisión de constitucionalidad.[11]
El siguiente es el
texto del Proyecto de Ley Estatutaria “por medio de la cual se dictan normas
concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados”, conforme al
estudio de constitucionalidad realizado por  la Corte Constitucional, el cual
será remitido al Presidente de la República para que siga su trámite
constitucional:
Proyecto de Ley número 147/01 Senado;
074/01 acumulado 075/01 Cámara
Por medio de la cual se dictan normas
concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados
Artículo 1°.          Para los cargos de elección popular, no se
requiere aceptación escrita ni verbal de una candidatura cuando medie fuerza
mayor en caso de secuestro, entendiéndose que existe la aceptación sin lugar a
rechazo de la inscripción.
Artículo 2°.          El representante legal del partido o
movimiento político que realiza la inscripción o los 3 inscriptores, cuando se
trate de un grupo significativo de ciudadanos, en los términos de la ley 130 de
1994, anexarán la denuncia presentada a las autoridades competentes, del
secuestro del candidato que servirá como prueba de la fuerza mayor.
En caso de fraude o falsa denuncia la autoridad
competente en los mismos términos y procedimientos señalados para la pérdida de
investidura, declarará la nulidad absoluta (...) y ordenará que la credencial
se otorgue a (...) candidato siguiente en orden de votación según el caso.[12]
Artículo 3°. En caso de secuestro no es necesario la toma de
posesión para adquirir la condición de congresista y por ende los derechos
inherentes a este cargo, incluidos los laborales asistenciales y
prestacionales, los cuales deberán ser percibidos por sus familiares
inmediatos.
Artículo 4°. La presente ley rige a partir de su promulgación y
modifica en lo pertinente las disposiciones que le sean contrarias.
VII.   DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:        Declarar la EXEQUIBILIDAD, de los
artículos 1, y 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 074 acumulado 075 – Cámara
146- Senado.
SEGUNDO:        Declarar la EXEQUIBILIDAD, del artículo 2
del Proyecto de Ley Estatutaria 074 acumulado 075 – Cámara   146- Senado, salvo
en las expresiones “de la lista” y “la lista o” contenidas en su
inciso segundo, que se declaran INEXEQUIBLES.
TERCERO:        Declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 3º del Proyecto de Ley Estatutaria 074 acumulado 075 – Cámara   146-
Senado, salvo en cuanto al contenido normativo que restringe su alcance a los
congresistas, el cual se declara INEXEQUIBLE, de conformidad con lo expuesto en
el numeral 4.6.3.4.3. de la parte motiva de esta providencia. La
EXEQUIBILIDAD del artículo 3º se sujeta a los siguientes CONDICIONAMIENTOS: a)
al entendido de que su aplicación no impide que, cuando sea del caso, se
declare la vacancia temporal o definitiva del cargo para el que haya sido
elegida la persona secuestrada; b) a que se entienda que, en todo caso, la persona
elegida que se encuentre secuestrada para el momento en que deba tomar posesión
del cargo, sólo podrá entrar a ejercer las funciones propias del mismo, previa
la posesión y los juramentos de rigor, en los términos del artículo 122 de la
Constitución, y, c) a que se entienda que sus previsiones no resultan
aplicables a aquellos candidatos respecto de quienes no se hubiese hecho
pública de alguna manera su vocación de acceder al cargo, antes de que se
produjese el secuestro.
CUARTO:                    REMITIR al Señor Presidente
de la República el texto del proyecto de ley y la sentencia, para efectos del
correspondiente trámite constitucional.
QUINTO:            ENVIAR copia de esta sentencia
a los Presidentes del Senado y Cámara de Representantes para su conocimiento.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, remítase, publíquese y cúmplase,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-688/02
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Inexistencia
de proposición sustitutiva/PROYECTO DE LEY-Propuestas de adición o
supresión por miembros (Salvamento de voto)
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Debate
en plenaria de la Corporación (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Debate no implica intervención de todos los
miembros (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Requisito de aprobación (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente P.E.-015
Revisión
constitucional del Proyecto de Ley número 147/01 Senado y 074/01 acumulado
075/01 Cámara "Por medio del cual se dictan normas concernientes a la
elección de ciudadanos secuestrados".
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a salvar
el voto en esta oportunidad, por los mismos motivos que me llevaron a hacerlo
en la sentencia C-760 de 2001 y los argumentos allí expresados también son
aplicables en el presente caso y a ellos me remito.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-688/02
PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento grave por no publicación
oficial de ponencia antes de dar curso al debate (Aclaración de voto)
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter consolidado y acatamiento
(Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación de la Corte Constitucional
(Aclaración de voto)
PRECEDENTE JUDICIAL-Alcance/PRECEDENTE
JUDICIAL-Fuerza vinculante
(Aclaración de voto)
Al afirmar el alcance de los
precedentes judiciales, la Corte ha establecido que no basta con que un juez
mantenga una interpretación divergente de aquella contenida en la
jurisprudencia aplicable al caso, para que pueda apartarse de la misma. Es
necesario además que se realice una ponderación en concreto de los valores y
principios constitucionales involucrados, y específicamente, en relación con la
afectación de la seguridad jurídica que se deriva de un cambio de jurisprudencia.
En efecto, la fuerza vinculante del precedente proviene, inicialmente, de la
autoridad otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerlo, en
segundo lugar, del
carácter decantado de la interpretación que dicha autoridad hace del
ordenamiento positivo, y, en tercer lugar, del deber de los jueces de respeto
tanto del principio de igualdad como del principio de buena fe que obliga
también a la rama jurisdiccional, prohibiéndole actuar contra sus propios
actos.
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Factores a
considerar para cambio de jurisprudencia (Aclaración de voto)
Una vez establecido un precedente en
materia constitucional, no basta con insistir en una interpretación divergente
para que resulte admisible el cambio de jurisprudencia, sino que es necesario,
además, una especial ponderación de los elementos a los que se ha hecho
referencia, de modo que, por ejemplo, no resultaría admisible que los jueces
colegiados se aparten de los precedentes al amparo de mayorías coyunturales, si
no hay una probabilidad razonable de que, superada la ponderación anterior, la
interpretación en la que fundan su decisión pueda imponerse y consolidarse como
nueva doctrina, de tal manera que se cumpla, en particular en las instancias
supremas, con la función de unificar la jurisprudencia, y en el caso de la
Corte Constitucional, con el deber de fijar el sentido obligatorio que tienen
los textos constitucionales.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Acatamiento no obstante discrepancia
(Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia previo al debate
(Aclaración de voto)
Referencia: PE-015
Revisión constitucional del Proyecto de
Ley número 147/01 Senado y 074/01 acumulado 075/01 Cámara “Por medio del
cual se dictan normas concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
No obstante que estimo que la
falta de publicación oficial de la ponencia de un proyecto de ley antes de que
se de curso al debate respectivo es un vicio de procedimiento que debería
traducirse en la inexequibilidad de la ley así tramitada, y que tal vicio está
presente en el tramite del proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, he
sustanciado y votado de manera concurrente con la mayoría la exequibilidad del
proyecto de la referencia, a partir de la consideración de que sobre la materia
existe un precedente consolidado y que la doctrina que el mismo contiene debe
ser acatada incluso por quienes discrepamos de su sentido.
En efecto, en decisiones mayoritarias respecto de las
cuales siempre me he apartado en salvamento de voto, de manera reiterada, esta
Corporación ha sostenido, como se hace en esta Sentencia, que no obstante que “... la falta de publicación de la ponencia para primer debate,
antes de su aprobación, configura un vicio de procedimiento que afecta la
constitucionalidad de la correspondiente ley...” , ello no ocurre así cuando el Congreso ha recurrido “... a la posibilidad excepcional prevista  por el inciso segundo
del artículo 156 de la Ley 5 de 1992, según la cual es posible que, para
agilizar el trámite de un proyecto, el Presidente de la comisión respectiva
autorice la copia de la ponencia y su distribución previa a los miembros de la
comisión, sin perjuicio de que la ponencia sea publicada posteriormente, y en
forma oportuna, en la Gaceta del Congreso...” Tal interpretación, en la medida en que ha sido
reiterada por quien obra como intérprete autorizado de la Constitución, ha
pasado a formar parte del sentido de las disposiciones constitucionales que
regulan el trámite legislativo, por manera que los operadores jurídicos pueden
obrar con la convicción de que cuando lo hacen en consonancia con esa
interpretación, están actuando de conformidad con la Constitución. Sobre el
particular la Corte ha expresado:
“La interpretación que lleva a cabo la Corte no es
externa al texto de la Carta, como que ésta demanda de la misma para poder
actualizarse en el espacio y en el tiempo históricos. Las sentencias de la
Corte Constitucional, en este sentido, por ministerio de la propia
Constitución, son fuentes obligatorias para discernir cabalmente su contenido.
La interpretación de la Corte Constitucional, a diferencia de la jurisprudencia
de los demás jueces, en cuanto desentraña el significado de la Constitución, no
puede tener valor opcional o puramente ilustrativo, puesto que sirve de
vehículo insustituible para que ella adquiera el status activo de norma de
normas y como tal se constituya en el vértice y al mismo tiempo en el eje del
entero ordenamiento jurídico.” [13]
El anterior razonamiento está
en la base de un sistema conforme al cual los jueces, y no en menor medida el
juez constitucional, deben actuar respetando sus propias decisiones
precedentes, y en el cual, los operadores jurídicos pueden confiar
legítimamente en que ello sea así.
Al afirmar el alcance de los
precedentes judiciales, la Corte ha establecido que no basta con que un juez
mantenga una interpretación divergente de aquella contenida en la
jurisprudencia aplicable al caso, para que pueda apartarse de la misma. Es
necesario además que se realice una ponderación en concreto de los valores y
principios constitucionales involucrados, y específicamente, en relación con la
afectación de la seguridad jurídica que se deriva de un cambio de
jurisprudencia. A este respecto, cabe acoger en este caso, los criterios que la
Corte fijó para establecer el alcance normativo de la doctrina probable
contenida en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.  En efecto, la
fuerza vinculante del precedente proviene, inicialmente, de la autoridad
otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerlo, en segundo
lugar, del carácter decantado
de la interpretación que dicha autoridad hace del ordenamiento positivo, y, en
tercer lugar, del deber de los jueces de respeto tanto del principio de
igualdad como del principio de buena fe que obliga también a la rama
jurisdiccional, prohibiéndole actuar contra sus propios actos.[14]
Así, una vez establecido un
precedente en materia constitucional, no basta con insistir en una
interpretación divergente para que resulte admisible el cambio de
jurisprudencia, sino que es necesario, además, una especial ponderación de los
elementos a los que se ha hecho referencia, de modo que, por ejemplo, no
resultaría admisible que los jueces colegiados se aparten de los precedentes al
amparo de mayorías coyunturales, si no hay una probabilidad razonable de que,
superada la ponderación anterior, la interpretación en la que fundan su
decisión pueda imponerse y consolidarse como nueva doctrina, de tal manera que
se cumpla, en particular en las instancias supremas, con la función de unificar
la jurisprudencia, y en el caso de la Corte Constitucional, con el deber de
fijar el sentido obligatorio que tienen los textos constitucionales.
Por las anteriores
consideraciones, no obstante que discrepo de las razones expuestas por la
mayoría para declarar la exequibilidad de este proyecto en función del trámite
legislativo, emito mi voto concurrente en acatamiento del precedente.
Lo anterior no obsta para que
mantenga mi criterio en torno a la existencia de un vicio grave en el trámite
de un proyecto cuando se inicia el debate sin que previamente haya sido
publicada en la gaceta del Congreso la respectiva ponencia. Estimo equivocada
la posición del mayoría y abogo porque el legislativo, en desarrollo de se
capacidad de autocontrol, decida en lo sucesivo actuar con mayor rigor en
relación con un requisito de publicidad que no tiene un carácter meramente
formal sino que estimo de la mayor significación dentro del proceso democrático
de formación de la voluntad legislativa.
Insisto en mi posición, pese a
lo reiterado de la jurisprudencia en sentido contrario, porque considero que
están presentes en torno a este tema los elementos que justificarían un cambio
de jurisprudencia.
En efecto, tal como hemos
sostenido con los magistrados con quienes en anteriores oportunidades hemos
salvado el voto, si bien, para agilizar el tramite de los proyectos de ley y
permitir una mejor información en torno a los mismos, antes de los debates, es
posible distribuir el texto de las ponencias en fotocopia, ello no exime de la
obligación de publicarlo oportunamente, esto es, antes de que empiece el debate
respectivo. A este respecto hemos expresado en reiterados salvamentos de voto:
“Esta exigencia
del legislador orgánico, según la cual la distribución de copias de la ponencia
entre los miembros de la comisión no exime de la publicación previa al debate,
no es un mero formalismo carente de relevancia constitucional.  El informe es
el resultado de un estudio efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por
la presidencia de la respectiva comisión como responsable del trámite del
proyecto.  La publicación previa de las conclusiones de tal estudio en la
Gaceta tiene como propósito ilustrar sobre la conveniencia o inconveniencia, e
incluso acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que
se va a debatir.  Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros
de la comisión, sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva
célula legislativa y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a
participar políticamente en el debate.
“No se puede
desconocer –como parece haberlo hecho la Corte en esta oportunidad- que los
debates parlamentarios son públicos, y que interesan no sólo a los miembros de
una determinada comisión, sino a la generalidad de la comunidad política, que
todos los ciudadanos tienen derecho a conocer y a participar activamente
durante todo el transcurso del proceso parlamentario.  Así mismo, tampoco se
puede dejar de tener en cuenta que la sola presentación del texto de un
proyecto de ley, en muchos casos extenso y con un lenguaje técnico extraño al
común de la población, resulta insuficiente para garantizar la efectiva
participación de grandes sectores de la población en decisiones que de hecho
los afectan, y que es una obligación constitucional de todas las autoridades de
la República “facilitar la participación de todos” en la toma de
tales decisiones (C.N. art. 2º).  Es por ello que la publicación previa del
informe de ponencia constituye una garantía indispensable para comunicar
oportunamente al público en general la importancia, conveniencia o
inconveniencia o eventualmente la inconstitucionalidad del proyecto sometido a
primer debate, presentando el texto de tal forma que toda la comunidad pueda
hacerse una idea de las repercusiones que tiene su aprobación.
“Si se permite
que el estudio que hace el ponente en su informe se haga público sólo después
de que el respectivo debate se ha llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad
de que la sociedad se manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio a unos
pocos congresistas, se está restringiendo el derecho de participación política
de los ciudadanos y de los demás congresistas, específicamente, el de tener
iniciativa en las corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta Sentencia, en
cambio, ha dado un aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho
fundamental, al estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el
debido cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la
participación efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan
mediante el acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su
previa publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio
errado de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que resulta preocupante es
que esta práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta
Corporación la está avalando de manera reiterada en sus sentencias.”[15]
A lo anterior puede agregarse
que la previa publicación del contenido de la ponencia, que con frecuencia
incorpora importantes modificaciones a los proyectos inicialmente presentados,
además de la certeza que brinda acerca de los textos que serán sometidos a debate,
permite que los congresistas acudan al mismo, con una mejor ilustración,
producto de la anticipada investigación y reflexión sobre las materias que
serán objeto de discusión e, incluso de la consulta de las mismas con
eventuales interesados. Ese previo espacio de reflexión que garantiza a los
congresistas la exigencia de la publicación oportuna de la ponencia, tiene
particular significación en el proceso de formación de una voluntad legislativa
auténticamente democrática. Pues no es la misma la situación de quienes han
tenido la ocasión de conocer los textos antes de que se inicie el debate, que
la de quienes se enteran de los mismos sólo en el momento en el que se inicia
su discusión y únicamente tienen la oportunidad de leerlos en el curso mismo de
los debates. Tal práctica, según la cual las ponencias se distribuyen en
fotocopia en el momento de iniciar el debate, permite que los congresistas se
vean sorprendidos por textos nuevos, que no conocían de antemano y cuya
asimilación debe hacerse en circunstancias de apremio.
Por las anteriores consideraciones, insisto
en que la necesidad de preservar el carácter democrático de las decisiones del
Congreso en el contexto de una democracia participativa haría necesario, en
este caso, un cambio de jurisprudencia, aún cuando, por razones de seguridad
jurídica debiera, eventualmente,  acudirse a fórmulas de inexequibilidad
diferida para permitir al Congreso adecuar el trámite legislativo a la nueva
posición que se adoptaría sobre la materia.
Mientras se obtiene un consenso lo
suficientemente amplio para este propósito, acato la decisión mayoritaria y
aclaro el sentido de mi voto.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-688/02
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia previo al debate (Salvamento
de voto)
Magistrado Ponente:
Rodrigo Escobar Gil
Proceso PE-015
Con el acostumbrado respeto me aparto de
la decisión mayoritaria contenida en el fallo de la referencia, pues considero
que la Corte ha debido declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley No.
147/01 Senado - 075/01 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas
concernientes a la elección de ciudadanos secuestrados”, en razón a que la
publicación en la Gaceta del Congreso del informe de ponencia junto con su
pliego de modificaciones fue posterior a la aprobación del texto propuesto en
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, violándose de esta manera
el artículo 157 Superior que exige la previa publicación de las ponencias.
En la sentencia de la cual disiento la
Corte ha avalado la constitucionalidad del proyecto en mención, por considerar
que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación el requisito de la
publicidad de los proyectos de ley también se satisface con el reparto previo
de la ponencia a los congresistas mediante su reproducción mecánica sin
perjuicio de su posterior publicación en la Gaceta del Congreso, según lo
autoriza el artículo 156 del Reglamento del Congreso.
Como lo he manifestado en otras oportunidades,
y ahora lo reitero nuevamente, el artículo 156 de La Ley 5ª de 1992, Orgánica
del Reglamento del Congreso, no releva al Congreso de la obligación
constitucional consagrada en al artículo 157 de la Carta de publicar las
ponencias con anterioridad al respectivo debate, toda vez que como lo reconoce
la misma providencia de la cual me aparto, al tenor de citado mandato superior
la publicidad de los proyectos de ley constituye un supuesto mínimo de
racionalidad deliberativa y decisoria en el proceso legislativo.
Precisamente, en salvamento de voto a la
Sentencia C-916 de 2001 expuse mi criterio en relación con este tópico apoyada
en las razones que reproduzco a continuación, las cuales deben ser tenidas en
cuenta para los fines del presente disentimiento :
“... podría
ponerse en duda que la Constitución imponga al Congreso la obligación de
publicar previamente el informe de ponencia para iniciar el primer debate en
comisión, pues la Carta no contiene una regla específica que así lo ordene.
Sin embargo, este argumento –acogido por la sentencia- no es aceptable, pues el
análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario no puede
realizarse exclusivamente a partir del cumplimiento de reglas constitucionales
específicas, contenidas en la parte orgánica de la Constitución.
“El debate parlamentario es el momento en
el cual se concreta y se hace efectiva la representación popular en el
procedimiento de creación legislativa.  En la medida en que es precisamente en
ese momento que los congresistas ejercen su mandato como representantes de
diversas corrientes políticas y filosóficas y de los intereses de sus
electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario es un aspecto
fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente representativa (C.N.
art. 1º), y permita garantizar la efectividad de los derechos de participación
política de los electores (C.N. art. 40).  Para lograr este objetivo, es
necesario que antes de iniciar el debate los congresistas sean plenamente
concientes de las repercusiones sociales, políticas y jurídicas del texto
sometido a su aprobación, y la publicación previa del estudio presentado por el
ponente en el informe tiene esta finalidad.
“La relevancia constitucional del debate
parlamentario, y la importancia que éste tiene para darle legitimidad a toda la
organización del Estado, ameritan que el control constitucional que efectúa la
Corte deba hacerse desde una óptica más amplia que la simple comparación con
las normas orgánicas plasmadas positivamente en la parte orgánica de la
Constitución.  Es indispensable que en el análisis de constitucionalidad del
procedimiento parlamentario, y en particular en la evaluación del debate, se
tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y reglas necesarios para
encaminar el sistema de representación popular en el legislativo hacia la
realización de los objetivos constitucionales.
“Estos valores y principios que se
encuentran en la parte dogmática de la Constitución, y en especial el principio
democrático, adquieren vigencia mediante la realización del procedimiento
parlamentario que, como cualquier procedimiento, se lleva a cabo mediante la
aplicación de reglas y trámites específicos.  Ante la imposibilidad de regular
detalladamente el procedimiento parlamentario en el texto de la Carta
Fundamental, pero conciente de la necesidad de evaluar su constitucionalidad
concretando estos valores y principios constitucionales al procedimiento
parlamentario, la jurisprudencia de esta Corporación ha integrado las
disposiciones legales orgánicas que lo regulan, como parámetros determinantes
en el análisis de constitucionalidad de dicho procedimiento.[16]
“En todo caso, aun aceptando la
aplicabilidad de las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso al análisis de constitucionalidad, podría ponerse en duda la
obligatoriedad de la publicación previa de la ponencia como condición necesaria
para la iniciación del primer debate, pues de acuerdo con el artículo 156 de
dicho estatuto el presidente de la comisión puede autorizar que se reproduzca
el texto de la ponencia entre sus miembros, para efectos de agilizar el
debate.  Esta conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual disentimos,
es consecuencia de una lectura ligera del texto, que si bien permite que el
presidente de la respectiva comisión otorgue dicha autorización, aclara que la
reproducción mecánica puede hacerse sin perjuicio de su “posterior y oportuna”
publicación en la Gaceta del Congreso.  Al respecto la disposición dice
textualmente:
‘“ARTICULO 156.
Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes.  Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el
Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio
mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin
perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta
del Congreso.”
“Ahora bien, para determinar cuándo es
oportuna la publicación en la Gaceta, es suficiente leer la primera frase del
artículo siguiente, que regula las condiciones y el trámite necesarios para
iniciar el primer debate.  En efecto, el artículo 157 establece a renglón
seguido:
‘“ARTICULO 157.
Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes
de la publicación del informe respectivo.  No será necesario dar lectura a
la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la
Comisión.  El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y
dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.
Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin
necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto,
se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.”
‘“Al debatirse un
proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los
cuales conviene que la Comisión decida en primer término.” (resaltado fuera de
texto)
“Esta exigencia del legislador orgánico,
según la cual la distribución de copias de la ponencia entre los miembros de la
comisión no exime de la publicación previa al debate, no es un mero formalismo
carente de relevancia constitucional.  El informe es el resultado de un estudio
efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por la presidencia de la
respectiva comisión como responsable del trámite del proyecto.  La publicación
previa de las conclusiones de tal estudio en la Gaceta tiene como propósito
ilustrar sobre la conveniencia o inconveniencia, e incluso acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que se va a debatir.
Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros de la comisión,
sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva célula legislativa
y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a participar
políticamente en el debate.
“No se puede desconocer –como parece
haberlo hecho la Corte en esta oportunidad- que los debates parlamentarios son
públicos, y que interesan no sólo a los miembros de una determinada comisión,
sino a la generalidad de la comunidad política, que todos los ciudadanos tienen
derecho a conocer y a participar activamente durante todo el transcurso del
proceso parlamentario.  Así mismo, tampoco se puede dejar de tener en cuenta
que la sola presentación del texto de un proyecto de ley, en muchos casos
extenso y con un lenguaje técnico extraño al común de la población, resulta
insuficiente para garantizar la efectiva participación de grandes sectores de
la población en decisiones que de hecho los afectan, y que es una obligación
constitucional de todas las autoridades de la República “facilitar la
participación de todos” en la toma de tales decisiones (C.N. art. 2º).
Es por ello que la publicación previa del informe de ponencia constituye una
garantía indispensable para comunicar oportunamente al público en general la
importancia, conveniencia o inconveniencia o eventualmente la
inconstitucionalidad del proyecto sometido a primer debate, presentando el
texto de tal forma que toda la comunidad pueda hacerse una idea de las
repercusiones que tiene su aprobación.
“Si se permite que el estudio que hace
el ponente en su informe se haga público sólo después de que el respectivo
debate se ha llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad de que la sociedad se
manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio a unos pocos congresistas, se
está restringiendo el derecho de participación política de los ciudadanos y de
los demás congresistas, específicamente, el de tener iniciativa en las
corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta Sentencia, en cambio, ha dado un
aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho fundamental, al
estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el debido
cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la participación
efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan mediante el
acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su previa
publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio errado
de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que resulta preocupante es que esta
práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta Corporación la está
avalando de manera reiterada en sus sentencias.”
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1]
Dispone el artículo 157 de la Constitución Política que:
"Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras.3. Haber sido
aprobado en cada cámara en segundo debate.4. haber obtenido la sanción
del gobierno".
[2]              En torno al proceso de acumulación
legislativa, los citados preceptos normativos disponen que:         " ARTICULO
151. Acumulación de proyectos. Cuando a una Comisión llegare un
proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en
trámite, el Presidente lo remitirá, con debida fundamentación, al ponente
inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado el
informe respectivo.   Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate.
ARTICULO 152. Acumulación cuando cursan
simultáneamente. Los proyectos
presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente
podrán acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido
presentada ponencia para primer debate.
Los
Secretarios de las Cámaras antes de proceder al envío de las iniciativas a las
Comisiones respectivas, informarán a los Presidentes acerca de los proyectos
que puedan ser objeto de acumulación".
[3]
Sentencia C-760 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel
José Cepeda Espinosa.
[4]
Ibid.
[5]
Ibid..
[6]              Dispone el citado artículo: " ARTICULO
186. Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161
constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será sometido
a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas".
[7]
Al respecto, determina el artículo 138 de la Constitución Política
que: " El congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola
legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará
el 26 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio".
[8]
En el mismo sentido, se pueden consultar las sentencias C-008 de
1995, C-179 de 2002 y C-295 de 2002.
[9]
Sobre el test leve de razonabilidad
para evaluar la diferencia de trato, la Corte en Sentencia C-673 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, expresó:“El test leve se limita a establecer la
legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada
para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el
test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado
no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio
escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este
es, por así decirlo, el punto de partida o de arranque en el análisis de la
razonabilidad. La intensidad leve como punto de partida del test de
razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la
presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas.
La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene
como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y
caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad. Esta carga que pesa
sobre el legislador, al igual que sobre cualquier autoridad pública y órgano
estatal, surge directamente de la razón de ser misma del constitucionalismo
que, desde sus orígenes históricos y su consolidación en el periodo de la
Ilustración, aspira a lograr que el poder sea ejercido de conformidad con la
razón no con la fuerza. De ahí que preguntarse qué se busca con una norma
(análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio)
y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la
relación medio-fin), sean criterios elementales para determinar si la
afectación de la igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por lo
tanto, constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional.”
[10]
El
tratadista español Francisco Javier Díaz Revorio ha caracterizado las
sentencias aditivas como aquellas que “... sin afectar al texto de la
disposición impugnada, producen un efecto de extensión o ampliación de su
contenido normativo, señalando que dicho contenido debe incluir algo que el
texto de la disposición no prevé expresamente.” En “Las Sentencias interpretativas
del Tribunal Constitucional.” Ed. Lex Nova , Valladolid, 2001.
34                         Corte
Constitucional. Sentencia C-083/95. MP Carlos Gaviria Díaz.
[11]       La Corte Constitucional, en Sentencia C-011
de 1994, puso de presente el vacío de regulación que se presenta cuando un
proyecto de ley estatutaria es parcialmente declarado inexequible y ya ha
vencido la legislatura en la que el mismo debió aprobarse por el Congreso.
Estimó la Corte que lo razonable en tale evento es que la Corte establezca en la parte motiva de la sentencia
el texto que será enviado al Presidente de la República para que continué con
el trámite constitucional del proyecto, solución que ha sido adoptada por esta
corporación en los fallos posteriores sobre proyectos de ley estatutaria.
[12]
Los puntos suspensivos corresponden a apartes declarados
inexequibles.
[13]
Sentencia  SU-640-1998.  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[14]
Sentencia C-836-2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15]        Salvamento de Voto Sentencia C-953/2001
[16]
Ver entre otras las Sentencias C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-222/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-155/98 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).