T-194-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-194/94
ACCION
DE TUTELA-Requisitos
para su presentación/ACCION DE TUTELA-Hecho indeterminable
La acción de tutela en este caso no
puede prosperar porque la petición omitió el cumplimiento de los requisitos
esenciales para la interposición de esta acción, como lo son la identificación
de la autoridad o de las autoridades públicas causantes del agravio o de la
amenaza, en este caso una autoridad pública específica, y la determinación de
la acción o la omisión que presuntamente vulnera los derechos invocados por el
actor. Esto significa que sin caso específico y sin hechos determinables con
precisión,  el juez que conoce de la petición de tutela no puede adelantar
solución judicial alguna en favor del peticionario, ni del amparo o tutela de
los derechos indicados en el escrito recibido. Además, la tutela judicial de
los derechos constitucionales fundamentales no está prevista como un
procedimiento que habilite para arbitrar recursos, ni para disponer de bienes
públicos, enderezados a satisfacer necesidades sociales, ni para sustituir al
legislador o al gobierno.
INDEMNIZACION
DE PERJUICIOS-Improcedencia de tutela
Sobre
la indemnización de perjuicios a través de la acción de tutela, sólo se puede
otorgar si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial para
obtener el resarcimiento del perjuicio, y siempre que la violación sea
manifiesta y provenga de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria,
presupuestos que en el caso sometido a este estudio no se presentan. Y como lo
ha sostenido esta Corporación la acción de tutela "no tiene por objeto una
determinación judicial sobre indemnización de perjuicios", ya que para
pretender la indemnización el legislador ha establecido diversos
procedimientos; así como la acción de reparación directa consagrada  en el
artículo 86 del C.C.A. tiene como finalidad la indemnización de perjuicios
producidas por hechos, omisiones y actuaciones de la administración.
REF.:
Expediente No. T-27391
Actor:
IVAN
MARROQUIN MAHECHA
Magistrados:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C.,  abril veinte (20) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
La
Sala de Revisión de Tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio  de sus
competencias constitucionales y legales  previo estudio del Magistrado ponente,
resuelve sobre la sentencia relacionada con la acción de la referencia,
proferida por el Juzgado Veintiuno  Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el
veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (l993).
I.
ANTECEDENTES
A.
La Petición
1.      El
día 9 de noviembre de 1993, el señor  Iván Marroquín Mahecha, presentó ante el
Juez Civil del Circuito de Bogotá, un escrito mediante el cual ejerce la
acción  de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución, para que le
sea concedido el amparo judicial directo y específico de los derechos
constitucionales a la vida, al trabajo, a la propiedad y a la educación  de los
miembros de su familia, consagrados en los artículos 11, 25, 58 y 67 de la
Constitución, pues considera que éstos han sido vulnerados por  "la
omisión de la Nación o del  Estado".
En
este sentido pretende que se condene al Estado al pago de los perjuicios a fin
de garantizar el goce efectivo de sus derechos, que estima en la suma de
veinte (20) millones de pesos.
2.      Los
fundamentos de hecho y de derecho que el peticionario señala como causa de la
acción de tutela ejercida en este caso, se resumen así:
a)
El peticionario afirma que tenía una finca ubicada entre los municipios
de la Palma y Caparrapí (Cundinamarca), de la cual derivaba  lo necesario para
su sustento y el de su familia, mediante el cultivo de café, plátano, pasto,
caña, etc., y de la cría de semovientes y especies menores.
b)      Indica
que, por la situación de orden público reinante en la región, se vió en la
necesidad de abandonar su propiedad en el año de 1992, la cual consiguió con el
esfuerzo de toda una vida, trasladándose a Bogotá con toda su  familia, como
consecuencia  de la situación de "zozobra y terror", por las
constantes muertes que se presentaban en el lugar.
c.       Afirma
que en Bogotá se sostienen con limosnas, y carecen  de lo necesario para llevar
una vida digna, lo que ha sido aceptado por sus tres hijos, por lo cual
solicita que se le dén las garantías suficientes para su estudio y para que  se
desarrollen "sin traumas psíquicos, ni físicos, ni morales como los que en
la actualidad los aquejan".  Así mismo, sostiene que, como no conoce a
nadie pide ayuda a la justicia para que su madre, que es una anciana enferma,
pueda contar con "techo y alimentación".
d.
Manifiesta que su familia  no puede estar "aguantando hambre",
como consecuencia de "un conflicto social en el que no tiene nada que
ver".
Pretende
que les cancelen los daños causados a su propiedad, porque los daños causados a
la moral, a la psiquis y a la salud no se pueden  remediar.
II.      LA
PRIMERA INSTANCIA
Previo
el análisis de la documentación aportada, el Juzgado Veintiuno Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá, en sentencia del veinticuatro (24) de noviembre
de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "Negar por improcedente
la tutela solicitada por el señor IVAN MARROQUIN MAHECHA mediante acción
instaurada contra el ESTADO O NACION".  Lo anterior aparece fundamentado
en las consideraciones que se resumen a continuación:
a.       Indica
que la acción de tutela en el presente caso "ha sido instaurada en forma
indiscriminada, orientada en forma no específica, en cuanto a la determinación
de autoridad pública; sino de manera abstracta contra el Estado o Nación",
lo que de plano conlleva a encuadrar la solicitud del accionante dentro de la
previsión contenida en el numeral 5o. del artículo 6o.  del Decreto 2591 de
1991, por tratarse de actos de carácter general, impersonal y abstracto".
En
este sentido destaca que la estructura del Estado y su  funcionamiento, así
como la de la Nación, jurídicamente son formas generales y abstractas que, en
términos globales, tiene consagrados el Estado Social de Derecho, a través de
la Constitución, y por medio de las Instituciones  determinadas para el
cumplimiento de los  fines esenciales del Estado, según el artículo 2o. de la
Constitución Política.
b.      Además,
señala que no existe prueba que demuestre que el peticionario se haya dirigido
a las autoridades competentes para lograr la protección de su vida, honra y
bienes y demás derechos, "instituciones que aseguran el cumplimiento de
los deberes esenciales del Estado y de los particulares", y entre las
cuales  se encuentran, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, las Fuerzas militares, la Policía Nacional y la
Defensoría del Pueblo.
Por
lo anterior, estima que la acción de tutela en este caso no es procedente,
porque el peticionario cuenta con otras vías legales para pedir la protección
de sus derechos y los de su familia.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.
La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional  es competente para conocer la revisión de la
referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y
241 numeral 9o.  de la constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 DE 1991; además, este examen  se hace por
virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente, y
del reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta
Corporación.
Segunda.-
La Materia
En
primer término, se observa que el peticionario dirige la acción  de tutela contra
el Estado o la Nación, por el supuesto abandono que tuvo que hacer de su finca,
debido  a la situación de orden público reinante en la zona, y por la supuesta
desprotección en que se encuentra actualmente su familia en esta ciudad, sin
señalar cuál o cuáles autoridades específicas son las causantes de las acciones
o las omisiones y de las aparentes violaciones a sus derechos constitucionales
fundamentales; tampoco se detiene el peticionario a precisar o concretar en su
escrito, cuáles son esos actos, ni en señalar cuáles son los deberes oficiales
o las funciones públicas no cumplidas u omitidas por alguna autoridad.
El
artículo 86  de la Constitución Nacional dispone que "Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante  los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando éstos resulten  vulnerados o amenazados por la acción
o la omisión de cualquier autoridad pública".   (Subraya la Sala)
Es
necesario destacar que tanto en la norma constitucional, como su desarrollo
legislativo, el ejercicio de la acción de tutela está condicionadO entre otras
razones, por la presentación ante juez de una situación concreta y específica
de violación de aquellos derechos, cuya autoría debe ser siempre atribuída a
cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos, a sujetos particulares y
respecto de la cual   el peticionario  demuestre interés jurídico de aquel
rango y pida su protección también específica,  siempre en ausencia de otro
medio judicial de protección o, excepcionalmente, como medio provisional para
evitar un perjuicio irremediable; su consagración constitucional se endereza a
establecer un procedimiento o eventualmente un conjunto de procedimientos
autónomos, específicos y directos de garantía inmediata de ciertos derechos y
libertades establecidos en la Constitución y considerados como fundamentales,
cuando quiera que, se repite, sean agraviados por la concreta acción o la
omisión de una autoridad pública o por un  organismo del Estado siempre
identificable específicamente a través de una autoridad responsable de la
misma. No obstante que el citado  artículo 86 de la Constitución  prevea que la
acción de tutela se establece para la protección de los derechos fundamentales
que resulten vulnerados o amenazados por la acción a la omisión de cualquier
autoridad pública, lo cierto es que ella exige siempre que el peticionario o
interesado atribuya la autoría de  la acción o de la omisión  concretas a una o
varias autoridades públicas, identificándolas de modo específico y preciso si
le es posible  o atribuya o permita atribuir dicha autoría al específico
superior jerárquico del funcionario causante del agravio o amenaza.
Al
respecto de este punto, la corte Constitucional  señaló que:
"...
acerca del concepto de autoridades públicas ya ha tenido la Corte
Constitucional oportunidad de discurrir, y es así como ha precisado que
"La autoridad, en términos generales y tomada en un sentido objetivo es la
potestad de que se halla investida una persona o Corporación,  en cuya virtud
las decisiones que adopte son vinculantes para quienes a ella están
subordinados.  Esa autoridad es pública cuando el poder del que dispone
proviene del Estado, de conformidad con las instituciones que lo rigen"; y
agrega, "subjetivamente hablando la expresión autoridad sirve para
designar a quien encarna y ejerce esa potestad", así pues, "mientras
las expresiones 'servidores públicos' son adecuadas para referirse a todas las
personas que laboran  para el Estado en cualquiera de las ramas del poder, bien
sea en los órganos centrales o en las entidades descentralizadas o por
servicios, los términos 'autoridades públicas' se reservan para designar
aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento
jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión,
cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados". (Sentencia
No. C-543, octubre 1o. de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Dentro
de esta perspectiva resulta claro entonces que la acción de tutela ha de
dirigirse en contra de la autoridad pública o del particular que  amenace o
vulnere el derecho constitucional fundamental debiendo el  solicitante, en todo
caso, procurar con la mayor precisión la designación de la entidad o persona
que considere causante del agravio a su derecho; la interpretación de los
artículos 13 y 14 del Decreto 2591 de 1991 así permite  sostenerlo...".
(Sentencia No. T-191 de febrero 26 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
De
acuerdo con la anterior definición, constituye otro requisito para interponer
la acción de tutela, que el peticionario especifique o indique la acción o la
omisión  que configuran la presunta causa de la violación de sus derechos
fundamentales, y que determine con precisión la autoridad contra la que se
dirige.
En
la acción de la referencia, el peticionario no indica de manera clara y precisa
la acción o la omisión atribuíble a alguna autoridad del Estado, que vulnere de
modo específico los derechos a la vida, al trabajo, a la propiedad, y a la
educación de los miembros de su familia; tampoco se infiere de los hechos
descritos y de las pruebas que obran en el expediente, en las que sólo se
certifica por parte del párroco y del personero municipal de La Palma
(Cundinamarca) que el accionante tuvo que abandonar la finca de su propiedad
ubicada en Caparrapí por la situación de orden público (folios 1 y 2), que
dicha situación social sea resultado de la acción o de la omisión también
específica de una o de varias autoridades públicas, a las cuales se refiere el
artículo 86 de la Constitución.  No obstante que las actuaciones de éstas
últimas puedan llegar a comprometer la responsabilidad patrimonial de aquella,
en todo caso, para efectos de la acción de tutela de los derechos
constitucionales fundamentales en los términos previstos por el artículo 86 de
la Constitución Nacional, se exige como requisito indisponible, la definición
de la autoridad o de las autoridades públicas contra las que se dirige la
petición. La falta o el incumplimiento de este requisito en la petición, impide
al juez definir el caso específico sobre el cual pueda ejercer las competencias
que le entrega la Carta.
En
todo caso, el Estado y la Nación actúan por medio  de  las Ramas en que está
organizado el poder  público; también lo hacen por medio de órganos,
organismos, entidades, agentes, autoridades y agencias públicas, y es ante las
acciones u omisiones de éstas que se puede ejercer la mencionada acción de
origen constitucional, siempre que no se trate de actos de caracter general,
impersonal y abstracto, pues,  al respecto aparece la específica prohibición
establecida en el numeral 5o. del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991.
Observa
la Corte que  en la petición de la referencia el interesado tampoco dirige su
acción contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, lo cual, desde
luego, haría improcedente la tutela en los términos del mencionado decreto que
la reglamenta; por tanto, esta Corporación rectifica la  parte de la
providencia que se revisa en la que se considera que el peticionario
controvierte  alguna  actuación de dicha naturaleza.
De
acuerdo con lo expuesto anteriormente, la decisión de instancia debe ser
confirmada,  aclarando que la acción de tutela en este caso no puede prosperar,
pero no por las razones contenidas en la sentencia que se revisa, en la que se
considera que al estar dirigida de manera abstracta contra la Nación o Estado,
se encuadra en la previsión contenida el numeral 5 del artículo 6o. del Decreto
2591, por tratarse de actos de carácter general, impersonal y abstracto, sino
porque la petición omitió el cumplimiento de los requisitos esenciales para la
interposición de esta acción, como lo son la identificación de la autoridad o
de las autoridades públicas causantes del agravio o de la amenaza, en este caso
una autoridad pública específica, y la determinación de la acción o la omisión
que presuntamente vulnera los derechos invocados por el actor.
En efecto, se repite, en ninguno de los
apartes de su escrito el peticionario indica estos elementos, ni da lugar a su
determinación, lo cual hace que deba negarse la solicitud de amparo o de
tutela, pues como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, éste es un
instrumento procesal específico y directo de naturaleza judicial y de carácter
autónomo, que implica la existencia de un caso determinado, que debe ser
atendido por los jueces  a través de la aplicación de lascláusulas
constitucionales que establecen los derechos fundamentales y su interpretación
de conformidad con los principios, valores, objetivos y fines de rango
constitucional; esto significa además, que sin caso específico y sin hechos
determinables con precisión,  el juez que conoce de la petición de tutela no
puede adelantar solución judicial alguna en favor del peticionario, ni del
amparo o tutela de los derechos indicados en el escrito recibido. Además en
este tipo de reclamaciones defectuosamente presentadas no se configuran
situaciones que puedan ser corregidas con la decisión judicial para cada sujeto
que lo solicite, como corresponde a la tutela judicial de los derechos
constitucionales fundamentales previstos en el artículo 86 de la Carta; en
verdad, el incumplimiento general y abstracto de obligaciones constitucionales
o legales de contenido social, político, económico, policivo o militar por
parte del Estado  o de la Nación, no es el objeto de la acción de tutela, ni
ella está prevista para provocar soluciones que satisfagan aspiraciones de
dicho carácter, pues esta competencia no es judicial sino de gobierno y de
administración y  ella es atribuída al legislador y a la Rama Ejecutiva del
poder público.  La tutela judicial de los derechos constitucionales
fundamentales no está prevista como un procedimiento que habilite para arbitrar
recursos, ni para disponer de bienes públicos, enderezados a satisfacer
necesidades sociales, ni para sustituir al legislador o al gobierno.
Por
otra parte, el peticionario solicita que se condene al Estado a pagar los
perjuicios, que estima en veinte millones de pesos ($20.000.000), por concepto
de los daños producidos en su propiedad y para la manutención de su familia y
educación  de sus hijos.
Sobre
la indemnización de perjuicios a través de la acción de tutela, esta
Corporación se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia, en el sentido de que
sólo se puede otorgar si el afectado no dispone de otro medio de defensa
judicial para obtener el resarcimiento del perjuicio, y siempre que la
violación sea manifiesta y provenga de una acción clara e indiscutiblemente
arbitraria, presupuestos que exige el artículo  25 de Decreto 2591  de 1991, y
que en el caso sometido a este estudio no se presentan, ya que el peticionario,
al no identificar ni la acción ni  la omisión que considera que vulnera los
derechos que invoca, ni una autoridad específica como autora de la supuesta
vulneración, no se puede deducir un perjuicio proveniente de una acción, como
la que se exige en el citado artículo.
Y
como lo ha sostenido esta Corporación la acción de tutela "no tiene por
objeto una determinación judicial sobre indemnización de perjuicios."
(Sentencia T-095 de 4 de marzo de 1994), ya que para pretender la indemnización
el legislador ha establecido diversos procedimientos; así como la acción de
reparación directa consagrada  en el artículo 86 del C.C.A. tiene como
finalidad la indemnización de perjuicios producidas por hechos, omisiones y
actuaciones de la administración.
Es
de anotar que en el expediente obra un documento emanado de la Cruz Roja
Colombiana, dirigido al Gerente Regional de Incora de Cundinamarca (folio 7) en
donde se manifiesta que al peticionario se le está gestionando un apoyo
económico único y de emergencia para gastos de alojamiento y alimentación
equivalente a dos salarios mínimos mensuales, como víctima de la violencia en
la población de Caparrapí, lo que hace suponer, según la fecha del mismo (marzo
15 de 1993) y la fecha de presentación de la acción de tutela  (noviembre 9 de
1993), que la ayuda que se estaba gestionando no se había producido en el
momento en que el actor interpuso la acción.  Así mismo, constan en el
expediente copia de una denuncia presentada por el peticionario, ante la
policía metropolitana de Bogotá-Sijín por la desaparición de un hijo menor, en
la zona de  violencia (folio 6) y una carta dirigida al Procurador Delegado
para asuntos agrarios de junio 10 de 1993, en la que se manifiesta el abandono
que tuvo que hacer de su propiedad  y la desaparición de su hijo (folio 3), lo
que indica que  el accionante si se ha dirigido a las autoridades competentes
para la solución de sus problemas, y no como se afirma en la sentencia de
instancia, en la que se expresa que la petición se deniega también porque no
existe prueba que demuestre que el señor Iván Marroquín Mahecha se haya
dirigido a las autoridades competentes.
En
mérito de lo expuesto, la Sala No. Ocho de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.
Confirmar, por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado
Veintiuno Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el día veinticuatro (24) de
noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993), pero por las razones
expuestas  en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.-
Líbrense por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Sentencia
No. SU-201/94
TUTELA
CONTRA ACTOS DEFINITIVOS
Contra
los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que
expresan en concreto la voluntad de la administración y contienen lo que la
doctrina administrativa denomina decisión ejecutoria, capaz de afectar la
esfera jurídica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven
la violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional fundamental,
no procede la acción de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede
utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
TUTELA
CONTRA ACTOS DE TRAMITE/JUEZ DE TUTELA-Deberes
Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. Aun
cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo.
SUSPENSION
EN EL CARGO-Dias calendario/SUSPENSION EN EL CARGO-Término
El
término de la suspensión en el ejercicio del cargo conforme a la norma del
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como días calendarios y
no hábiles. Como la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, prolongó
ilegalmente la suspensión del peticionario mas allá del término permitido por
la ley, aparte de que, en forma irregular produjo la modificación, bajo el
pretexto de una aclaración, de un acto administrativo que había generado una
situación jurídica favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales
del debido proceso y al trabajo.
PRUEBAS-Omisión/DEBIDO
PROCESO-Violación/DESTITUCION/REINTEGRO
Las
pruebas testimoniales y los oficios solicitados, no pueden considerarse como
pruebas prohibídas o ineficaces, o referidas a hechos notoriamente
impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si son
conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa del
petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta
para que la administración quede habilitada para rechazarla, pues de lo
contrario se viola la garantía del debido proceso. Prospera la acción de tutela
para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo
y, en consecuencia, para asegurar la primacía de la Constitución, la Personería
Distrital deberá adecuar la actuación administrativa cumplida a lo decidido en
la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocación de los
actos administrativos que decretaron y confirmaron la destitución del
peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones
dejados de devengar durante el lapso que permaneció separado del servicio,
inclusive durante el periodo de suspensión en el ejercicio del cargo.
REF:
Expediente
T- 19567.
PROCEDENCIA:
Consejo
de Estado.
TEMA:
Tutela
contra actos de trámite o preparatorios.
Los
términos de suspensión del empleado en el ejercicio de su cargo se computan
como días calendarios.
Violación
de los derechos al debido proceso y al trabajo dentro del proceso
disciplinario.
PETICIONARIO:
Guillermo
Micán Riveros.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobado
en Santafé de Bogotá D.C., a los veintiun (21) días del mes de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de la acción de tutela
ejercida por Guillermo Micán Riveros contra la Personería del Distrito Capital
de Santafé de Bogotá que, según el actor esta "representado en este caso
por el comisionado-instuctor, de dicha entidad, doctor José Rori Forero
Salcedo, y por el  titular de la Personería Dr. Antonio Bustos Esguerra".
I.
ANTECEDENTES.
A.
Los Hechos.
Para
fundamentar su acción de tutela el accionante expuso, en lo pertinente, los
siguientes hechos:
1.
"Mediante Decreto No 266 del 12 de noviembre de 1987, emanado de la
Personería del entonces Distrito Especial de Bogotá, fui nombrado para el cargo
de abogado II para la vigilancia judicial administrativa, cargo del cual tomé
posesión el día 10 de diciembre de 1987, habiendo ascendido hasta el cargo de
profesional especializado XII-A que me corresponde actualmente".
2.
"No obstante haber observado siempre un correcto comportamiento, y al
mismo tiempo haber laborado con rendimiento suficiente, eficaz y satisfactorio,
el 17 de noviembre de 1992, por medio de la Resolución No. 014478 originaria de
la misma entidad nominadora, fui suspendido provisionalmente del ejercicio de
las funciones del cargo, primeramente por un término de sesenta (60) días
calendario, sin derecho a sueldo, término calendario que vencía y venció el día
15 de Enero de 1993 (artículo 199 del Decreto 1660 de 1978)".
3.
"El mismo día 15 de Enero de 1993 en que vencía y venció el anterior
término de sesenta (60) días calendario, la Personería del Distrito Capital
expidió la resolución No 00048 de esa fecha, por la cual se prorrogó en treinta
(30) días calendario el término inicial de suspensión provisional, prórroga que
vencía y venció el día 13 de Febrero de 1993".
4.
"Tenemos entonces que el día 13 de febrero de 1993, no solamente venció la
prórroga de treinta (30) días calendario, sino que, además, sumada ésta al
término inicial de sesenta (60) días, también calendario, venció el término
máximo e improrrogable de noventa (90) días calendario permitido por el
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensión provisional. (Artículo
21 Ley 13 de 1984; Artículo 26 inciso 2o. y Artículo 46 literal b del Decreto
482 de 1985)".
"Pero
simultáneamente, el día 13 de febrero de 1993, venció también el término que
tenía el comisionado instructor Dr. José Rori Forero Salcedo, para culminar la
investigación...."
5.
"Extemporáneamente, con solución de la continuidad en el tiempo, el día 15
de febrero de 1993, la Personería del Distrito Capital expidió la Resolución
No. 0182 de esa fecha, proyectada por el comisionado instructor Dr. José Rori
Forero Salcedo, para, mediante una falsa aclaración, pretender prolongar,
contra derecho, contra Ley, es decir contra normas escritas vigentes y
aplicables, el término máximo improrrogable de noventa (90) días calendario,
permitidos por el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensión
provisional en los procesos disciplinarios".
6.
"Es con esta última Resolución, que se violan los derechos
constitucionales fundamentales establecidos en los artículos 11, 12, 15, 16, 21
25 y 29 de la Constitución Nacional".
7.
"El día 13 de febrero de 1993, vencido el término máximo e improrrogable
de noventa (90) días calendario, sin haberse culminado la investigación ni
tomado determinación alguna, adquirió el suscrito el derecho a reincorporarse
al cargo y al reconocimiento y pago de las sumas de dinero correspondientes al
periodo de suspensión provisional (artículo 199 del Decreto 1660 de 1978;
artículo 26 inciso 2o y 46 literal b del Decreto 482 de 1985; además el
artículo 21 de la Ley 13 de 1984".
8.
"Como continuación de lo consignado en los puntos anteriores, todo lo cual
hace parte del proceso disciplinario No. 068 de 1992, incoado contra el
suscrito por la personería del Distrito Capital, con fecha 26 de febrero de
1993 se profirió la providencia No. 012, por medio de la cual se me negó la
casi totalidad de las pruebas solicitadas, hasta el extremo de que, de nueve
(9) numerales correspondientes a las testimoniales me fueron negados ocho (8) y
solamente se me decretó uno (1), que no se refiere a los hechos fundamentales
del proceso; a los cuales sí se refieren, especialmente, los testimonios de los
Doctores Manuel Raul Castillo Gutiérrez, Juan Manuel Rodríguez y Mary Rodríguez
Gómez, en la categoría de testigos presenciales de dichos hechos, testimonios
estos que fueron negados".
9.
"Contra el anterior decreto de pruebas se interpuso recurso de reposición,
mediante escrito presentado el día 3 de marzo de 1993, recurso que aún no ha
resuelto".
10.
"El mencionado proceso disciplinario se inició con pliego de cargos
elevado mediante resolución No. 031 del 22 de diciembre de 1992. El
correspondiente escrito de descargos se presentó el día 1o. de febrero de 1993,
y con fecha 11 de febrero del mismo año se presentó la solicitud de pruebas.
Pero de aquí en adelante se han producido hechos graves que han atentado contra
el derecho de defensa".
11.
"La anterior providencia, violatoria del derecho de defensa, constituye
una amenaza grave e inminente en el sentido de que, indudablemente, la
vulneración de dicho derecho producirá perjuicios irremediables".
12.
"Sumando la velocidad del trámite a un fallo inminente, adverso y
definitivo de única instancia, obtenemos la certeza de que los perjuicios
ocasionados serán graves e irremediables".
B.
La Pretensión.
El
accionante solicita, con base en los hechos expuestos, lo siguiente:
Que,
"como medida provisional-cautelar, se ordene a la Personería del Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, que proceda en forma inmediata a suspender la
aplicación y/o los efectos de la Resolución No 0182 del 15 de febrero de 1993,
y, en consecuencia, a reconocerme y pagarme la remuneración que se me adeuda a
raíz de la suspensión provisional de noventa (90) días calendario que venció el
día 13 de febrero de 1993, y a cancelarme en debida forma las demás que se
cause".
Que,
"como medida provisional-cautelar se ordene a la misma entidad distrital
que en forma inmediata suspenda la aplicación y/o efectos de la providencia No
012 de febrero 26 de 1993, y que se decreten y practiquen todas las pruebas
oportunamente solicitadas, con el fin de poder ejercer el derecho de defensa y
controvertir la prueba sumaria que obra dentro del proceso".
C.
La actuación procesal.
Al
proceso se allegaron, entre otros, los siguientes documentos:
1.
Copia debidamente autenticada de la totalidad del proceso disciplinario No. 068
de 1992, adelantado contra el peticionario Guillermo Micán Riveros.
2.
Informe bajo juramento, rendido por el Dr. Antonio Bustos Esguerra, en su
calidad de Personero de Santa Fe de Bogotá, en el cual manifiesta:
"Los
hechos que se tuvieron en cuenta para la expedición de la Resolución No. 0182
del 15 de febrero de 1993, por medio de la cual se prolongó la suspensión
provisional del cargo que desempeña el Dr. GUILLERMO MICAN RIVEROS, fue el de
aclarar el artículo Primero de la Resolución No 00048 del 15 de enero de 1993,
en el sentido de que la prórroga aludida se debe entender a partir del 16 de
febrero de 1993".
"Es
de anotar que mediante la Resolución No 01478 del 17 de noviembre de 1992, este
Despacho resolvió ordenar la apertura formal de la investigación disciplinaria
contra el Dr. Micán Riveros ante la gravedad de los hechos puestos en
conocimiento por parte de la Titular y otros funcionarios de la Fiscalía 192 de
la Unidad Octava de Delitos contra el Patrimonio Económico y atendiendo lo
dispuesto por el artículo 199 del decreto 1660 de 1978, se dispuso a
suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo por el término de sesenta
(60) días sin derecho a sueldo, mientras se surtía el procedimiento
disciplinario de rigor; término cuyo vencimiento de conformidad con las normas
legales operaba a partir del día dieciséis (16) de febrero de mil novecientos
noventa y tres (1993)".
"Al
facultar el citado artículo, a proceder a la suspensión provisional del cargo
sin derecho a remuneración, mediante resolución expedida de plano que tendrá
vigencia inmediata y cuyos efectos se prolongan mientras se surte el
procedimiento disciplinario, pero en ningún caso superior a noventa (90) días;
así, mediante la Resolución No 0048 calendada el 15 de enero del año en curso,
se determinó prorrogar durante treinta (30) días más la suspensión provisional del
ejercicio del cargo al citado funcionario de la Personería de Santafé de
Bogotá".
3.
Documento suscrito por el Secretario General de la Personería, en el cual
certifica los días que son hábiles para el desarrollo de la actividad de la
Personería de Santafé de Bogotá y los días en que por diferentes motivos se
suspendieron términos de procesos disciplinarios, administrativos y demás
actuaciones.
D.
Los fallos que se revisan.
D.1.
Primera Instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de marzo 23 de
1993, negó la tutela solicitada con base, entre otros, en los siguientes
argumentos:
"La
acción ha sido interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable".
Con
relación al derecho de defensa encuentra la Sala "que el perjuicio que
pueda derivarse de la violación de esta garantía constitucional, en el caso
concreto, no es irremediable al tenor de lo dispuesto por el artículo 1o. del
Decreto 306 de 1992".
En
cuanto al derecho al trabajo, "...observa la Sala que inicialmente la
administración...calculó los términos de suspensión como calendarios, mientras
que al modificar la última Resolución, los consideró como hábiles, lo que trae
como consecuencia que la suspensión que en el primer caso no podía sobrepasar
el 13 de febrero de 1993, mientras en el segundo se prolongaría hasta el 10 de
abril del próximo".
"Es
claro, preciso y terminante el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 cuando
estatuye, que"....el superior inmediato puede relevar de sus funciones al
empleado suspendiéndolo provisionalmente de su cargo, sin derecho a
remuneración mediante resolución expedida de plano que tendrá vigencia
inmediata y cuyos efectos se prolongarán mientras se surten los procedimientos disciplinarios,
pero en ningún caso por tiempo superior a 90 días, vencidos los cuales sin
que se haya tomado determinación alguna, el empleado adquiere el derecho a
reincorporarse a su cargo y al reconocimiento y pago de la remuneración
correspondiente a este período. (se subraya)".
"No
expresa nada la norma citada, sobre si al calcular el término de suspensión
provisional de un empleado deben tenerse en cuenta solamente los días hábiles o
si el cálculo debe efectuarse sobre los calendarios".
"Encuentra
la Sala como medio de interpretación referencia debe acudirse al artículo 62
del C. de Régimen Político y Municipal, que estatuye:
"En
los plazos de días que se señalen en las leyes, y actos oficiales, se entienden
suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario
(subraya la sala).
"También
dispone el artículo 120 del C. P. C. "En los términos de días no se
tomarán en cuenta los de vacancia judicial..."
"Con
base en estas normas generales que sientan el principio de que cuando la ley no
lo diga expresamente se contabilizarán los días hábiles para calcular los
términos, llega la Sala a la conclusión de que la prórroga del término de
suspensión aplicada al solicitante es legal y de consiguiente no se violó su
derecho al trabajo".
D.2.
Segunda Instancia.
El
Consejo de Estado, según sentencia del  25 de mayo 1993, confirmó la
providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, argumentando lo
siguiente:
"En
el caso de autos la acción de tutela interpuesta como mecanismo transitorio, no
tiene vocación de prosperidad porque el perjuicio no tiene el carácter de
irremediable, debido a las siguientes razones:"
"Sea
lo primero tener en cuenta que la acción de tutela supone en cabeza del actor
la existencia de un derecho indiscutible y claramente determinado que haya sido
violado o amenazado."
"
En el evento  planteado el derecho alegado por el solicitante no se encuentra
claramente definido, pues la  circunstancia de computar el término de
suspensión, teniendo en  cuenta días calendarios en la que el actor fundamenta
su derecho  y  su pedimento, está en discusión, ya  que según él, apoyado en
los artículos  21 de la Ley 13 de 1984  y  26 del Decreto  482 de 1985 deben
considerarse los  días calendarios, mientras que de acuerdo con el Tribunal,
con base en el artículo 62 de la Ley 4a de 1913, lo legal es que se estimen los
días hábiles".
"De
la situación fáctica y de los argumentos planteados por el solicitante se
desprende la hipotética violación del debido proceso en razón a que se
desconoció el derecho de defensa cuando el instructor del proceso disciplinario
mediante providencia 012 del 26 de febrero de 1993 le negó la recepción de casi
todos los testimonios solicitados como prueba".
"Sin
embargo como aparece demostrado en autos contra la precitada medida el afectado
interpuso recurso de reposición el que al momento de instaurar la acción no
había sido resuelto. Esta circunstancia está demostrando no solamente que
existe otra forma de defensa judicial sino que la irremediabilidad del
perjuicio no es computable. El actor se está adelantando a la respuesta del
recurso interpuesto, como se está adelantando igualmente al fallo del proceso
disciplinario que es susceptible de recursos o medios de defensa judiciales que
al ser interpuestos exitosamente por el interesado constituye una manera de
reparar los perjuicios diferente a la indemnización".
"El
actor de esta tutela cita con algunos conceptos pertinentes, la violación del
derecho al trabajo. En este aspecto la Sala reitera una vez mas su criterio en
el sentido de que tal derecho a pesar de ser fundamental, no es de aplicación
inmediata y en consecuencia su protección y reconocimiento deben lograrse a
través de las leyes que le den desarrollo".
E.
Actuación posterior de la administración.
El
accionante, en la etapa de revisión, presentó ante esta Corporación, entre
otros documentos, copia de la Resolución No 023 de marzo 31 de 1993 del
Personero de Santafé de Bogotá, por medio de la cual se resuelve:
"Sancionar disciplinariamente al Dr. Guillermo Micán Riveros con la medida
de destitución del cargo".
También
presentó, copia de la Resolución No 044 de mayo 21 de 1993, en virtud de la
cual el Personero de Santafé de Bogotá, resolvió: "No reponer la
Resolución No 023 del 31 de marzo de 1993".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisión de las
sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá y por el
Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley
2591 de 1991.
2.
La acción de tutela y los actos de trámite o preparatorios en las actuaciones
administrativas.
2.1.
En los términos del art. 86 de la C.P., la acción de tutela procede como
mecanismo definitivo e inmediato de protección de los derechos constitucionales
fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, idóneo y
eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr
la protección del derecho vulnerado o amenazado "por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública", o de los particulares
excepcionalmente.
Procede
igualmente la acción de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario
utilizarla para "evitar un perjuicio irremediable" que, a juicio  del
juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas
urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a
ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situación, o lo que
es lo mismo, que se convierta en irremediable1.
La
institución de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso
3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del
decreto 2591 de 1991, que dice:
"La
tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro
medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".
"En
el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que
su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado".
"En
todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de
cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela".
"Si
no la instaura, cesarán los efectos de éste".
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso".
2.2.
Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se
infiere que la tutela procede de modo general contra una acción u omisión, es
decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jurídicas, hechos
u omisiones de cualquier autoridad pública, a falta de un medio alternativo de
defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento
de protección del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es
inexistente, insuficiente o inidóneo para contrarrestar la violación o la
amenaza de vulneración del derecho.
Consecuente
con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las
autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la
administración y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisión
ejecutoria, capaz de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, en
cuanto que tales actos conlleven la violación o amenaza de vulneración de un
derecho constitucional fundamental, no procede la acción de tutela como
mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
2.3.
Los actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no
expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen
el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la
decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.
Según
el inciso final del artículo 50 del C.C.A., "son actos definitivos que
ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una
actuación cuando hagan imposible continuarla." En tal virtud, según lo ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y
preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar
de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se
requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o
definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte
el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse
definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga
fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la
continuación de ésta.
Los
únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos
definitivos, no los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan
jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la
actuación administrativa.
Partiendo
del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente
una decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que
su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo,
podría pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este
último, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts.
86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591/91).
No
obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela
contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a
ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de
manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de
un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal (art. 4o.
C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden
conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso,
sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.
Advierte
la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados.
Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad.
Adicionalmente,
existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios. Ellas son:
-
Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y,
en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser
utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.
-
Según el art. 209 de la C.P., "La función administrativa esta al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en
las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen
una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una
medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las
actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la
decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de
defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los
derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que
acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social.
2.4.
Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi,
porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un
medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción
contenciosa administrativa, la protección de los derechos fundamentales,
vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse
efectiva de manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo
transitorio. (arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591/91)
3.
Examen de la cuestión de fondo.
3.1.
El peticionario de la tutela formula sus pretensiones contra los actos
administrativos de trámite, contenidos en la resolución No. 0182 del 15 de
febrero de 1993,  que aclara el artículo 1o. de la resolución 00048 del 15 de
enero de 1993, expedidas por el Señor Personero de Santafé de Bogotá. D.C.,
relativos a la prórroga de la suspensión en el ejercicio de sus funciones, como
profesional especializado, grado XII-A, de la Personería Delegada en lo Penal,
que había sido decretada según resolución No. 01478 del 17 de noviembre de
1992, y en la providencia No. 012 de febrero 26 de 1993, dictada por el doctor
Rory Forero Salcedo, funcionario comisionado por el Personero para adelantar la
investigación disciplinaria contra el accionante. Mediante dicha providencia,
se decretaron algunas pruebas, y se negaron otras por improcedentes desde el
punto de vista procesal.
3.2
En relación con el primer punto planteado, esto es, la presunta prolongación
ilegal de la suspensión en el ejercicio del cargo, la prueba documental  que
obra dentro del informativo permite establecer lo siguiente:
-
El peticionario fue suspendido en el ejercicio del cargo, sin derecho a
remuneración, por el término de 60 días, mediante la resolución No. 1478 del 17
de noviembre de 1992, el cual se juzgó "prudencial", con el fin de
adelantar en su contra un proceso disciplinario.
-
Posteriormente, según la resolución 48 del 15 de enero de 1993, se dispuso:
"De
conformidad  con el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, prorrógase a partir
del quince (15) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), durante
treinta (30) días, la suspensión provisional del ejercicio del cargo al Dr.
GUILLERMO MICKAN (sic) RIVEROS,  Profesional Especializado Grado XII-A de la
Personería Delegada en lo Penal-, en su calidad de Agente del Ministerio
Público ante la Fiscalía 192 de la unidad 8a. Delitos contra el Patrimonio
Económico; dispuesta por la Resolución No. 01478 de noviembre diecisiete (17)
último".
-
Con fecha febrero 15 de 1993, se expidió la resolución 182, en cuya parte
resolutiva se decidió "aclarar el artículo primero de la resolución No.
00048 del 15 de enero de 1993, en el sentido de que la prórroga aludida se debe
entender a partir del diez y seis (16) de febrero y no como allí se dijo".
El
término de la suspensión en el ejercicio del cargo conforme a la norma del
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como días calendarios y
no hábiles, porque:
a)
La relación de trabajo se desarrolla continuamente, salvo las causales legales
que determinan su interrupción, y a dicha continuidad no se opone la
interposición de los días de vacancia;
b)
El salario se paga computando los días calendario, es decir, sin excluir los
inhábiles;
c)
Al decretarse la suspensión del empleado en el ejercicio de funciones,
obviamente se le aísla o se lo separa de éstas, tanto en los días hábiles como
los inhábiles;
d)
La suspensión se decreta sin derecho a remuneración y, obviamente, al excluir
los días inhábiles, habría que pagar el salario correspondiente a dichos
días.
e)
El término de suspensión por afectar el derecho fundamental al trabajo, debe
interpretarse en forma restrictiva;
f)
La norma del art. 62 del C.R.P.M., en cuando ordena computar como hábiles los
términos que tienen las autoridades para realizar los actos oficiales, opera
exclusivamente cuando estan de por medio únicamente los intereses de aquellas,
mas no cuando se entra en conflicto con los derechos fundamentales de una
persona, como sucede con el presente caso.
Como
la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, prolongó ilegalmente la
suspensión del peticionario mas allá del término permitido por la ley, aparte
de que, en forma irregular produjo la modificación, bajo el pretexto de una
aclaración, de un acto administrativo que había generado una situación jurídica
favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales del debido proceso
y al trabajo.
3.3.
En cuanto al segundo punto planteado, esto es, lo relativo al rechazo de
las pruebas solicitadas por el peticionario de la tutela, mediante la
providencia del 26 de febrero de 1993, esta Sala de Revisión considera lo
siguiente:
Según
el artículo 178 de C.P.C., aplicable a los procesos disciplinarios, "las
pruebas  deberán ceñirse al asunto materia del proceso y el juez rechazará in
limine las legales prohibídas o ineficaces, las que versen sobre hechos
notoriamente impertinentes y las manifiestamente superfluas".
Examinado
el contenido de la providencia cuestionada, se llega a la conclusión de que las
pruebas testimoniales y los oficios solicitados en los puntos 1 y 3, no pueden
considerarse como pruebas prohibídas o ineficaces, o referidas a hechos
notoriamente impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si son
conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa del
petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta
para que la administración quede habilitada para rechazarla, pues de lo
contrario se viola la garantía del debido proceso.
Llama
la atención la circunstancia de que en la providencia mencionada se hubieren
anticipado conceptos que han debido reservarse para la decisión de fondo, y que
en justicia no podían servir como fundamento para rechazar la prueba
testimonial, como se deduce del siguiente párrafo:
"Sea
lo primero referirnos a las pruebas testimoniales incoadas por el memorialista;
para indicar, que de las mismas, tan sólo el testimonio del señor MIGUEL
RODRIGUEZ, se adecúa a los conceptos de pertinencia, cunducencia y utilidad de
la prueba; afirmación no caprichosa, sino que se desprende de un hecho
elemental, como lo es encontrarse; de una parte, plenamente establecido que el
Dr. MICAN RIVEROS, en verdad entabló conversación para la fecha de marras, con
el defensor del sindicado OCAMPO LOPEZ, en las circunstancias ampliamente
señaladas, haciéndole saber a éste, la irregularidad comentada; e insinúandole
que solicitará la nulidad de la actuación; resultando por tanto inócuo, probar
un hecho ya establecido; y de otra, por cuanto es claro que lo que se está
investigando dentro del presente averiguatorio es la conducta presuntamente
irregular del Dr. MICAN RIVEROS; y no la de la señorita DORIS ALICIA ALVARADO
VIVAS, ante la irregularidad que señala el memorialista; hechos estos últimos
por los cuales, evidentemente se adelanta la correspondiente investigación en
forma autónoma a la presente".
Se
concluye de lo anterior, que al rechazar la Personería  la petición de las
aludidas pruebas, desconoció el derecho de defensa del doctor Guillermo Micán
Riveros.
4.
Con
base en las consideraciones precedentes, prospera la acción de tutela para la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo y, en
consecuencia, para asegurar la primacía de la Constitución, la Personería
Distrital deberá adecuar la actuación administrativa cumplida a lo decidido en
la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocación de los
actos administrativos que decretaron y confirmaron la destitución del
peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones
dejados de devengar durante el lapso que permaneció separado del servicio,
inclusive durante el periodo de suspensión en el ejercicio del cargo.
No
obstante, advierte la Corte que la Personería Distrital, a efecto de garantizar
la ética y la eficiencia en los servicios administrativos, tiene el deber de
continuar el proceso disciplinario seguido contra el doctor Guillermo Micán
Riveros, y la facultad de decretar la suspensión en el ejercicio de sus
funciones, conforme a las normas legales.
III.
DECISION.
Por
las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisión,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección C,  y del Consejo de Estado, proferidos el 23 de marzo y el
21 de julio de 1993, respectivamente, y por medio de los cuales no se concedió
la tutela solicitada por el señor Guillermo Micán Riveros, en contra de la
Personería del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, representada en este caso
por el comisionado-instructor de dicha entidad, señor José Rory Forero Salcedo,
y por el titular de la Personería, doctor Antonio Bustos Esguerra.
SEGUNDO:
CONCEDER la tutela de los derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso y al trabajo, para cuya efectividad la Personería Distrital deberá
proceder en la forma como se indica en el punto II-4, de la parte motiva de
esta sentencia.
TERCERO:
LIBRAR
comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte
las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aquí dispuesto.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Sentencia No.
SU-202/94
TUTELA
CONTRA ACTOS DE TRAMITE/DERECHO FUNDAMENTAL-Protección/PERJUICIO
IRREMEDIABLE/EDIFICIOS-Construcción/LICENCIA DE CONSTRUCCION-Falta
de notificación
Aunque
en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios,
que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación
administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración,
en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en
cumplimiento de un deber legal, excepcionalmente, algunos actos de trámite o
preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una
persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo
definitivo. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los
derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir
que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento
de dichos derechos. Esta modalidad de protección de los derechos fundamentales
sólo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo.
TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia/LICENCIAS
DE CONSTRUCCION
No
es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio, en el caso
sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala no puede
deducir ni de la petición de la interesada ni del acervo probatorio que obra en
autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto no existen
elementos de juicio que permitan determinar en que forma la accionante resulta
perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia de construcción. La
construcción de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que
se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE
T-23015.
PROCEDENCIA:
CONSEJO
DE ESTADO.
TEMA:
Improcedencia
de la acción tutela como mecanismo transitorio, cuando el juez no puede deducir
ni de la petición del accionante ni del acervo probatorio, la existencia de un
perjuicio irremediable.
PETICIONARIO:
CLAUDIA
TORRES PUYANA.
MAGISTRADO:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé
de Bogotá, D. C., abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de acción de tutela
ejercida por CLAUDIA TORRES PUYANA, a través de apoderado, contra el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, fallado en primera
instancia por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y
en segunda instancia por el Honorable Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES.
A.
La Pretensión.
El
apoderado de la accionante solicita:
1.
"Que se disponga que mi mandante debe ser oída en el proceso
administrativo que resolvió afirmativamente la petición de Licencia de
Construcción formulada por PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C., respecto de
la construcción de las edificaciones a que se ha hecho mención".
2.
"Que mientras se surte el correspondiente procedimiento, se suspenda la
mencionada Licencia de Construcción No. 001656 del 24 de febrero de 1992".
3.
"Que, así mismo, mientras se surte dicho procedimiento, se ordene el
inmediato cese de las obras de construcción que actualmente se adelantan en el
lote mencionado".
B.
Hechos.
El
apoderado de la accionante presenta como hechos que sustentan la acción de
tutela, los siguientes:
1.
"...mi mandante es propietaria del lote de terreno distinguido con el
número 16 de la Urbanización  Rosales, el cual tiene una cabida de 1.540.81
varas cuadradas, y está comprendido dentro de los siguientes linderos: Sur, con
el lote No. 15; Norte, con el lote No. 17; Occidente, con la carrera 6a.
denominada anteriormente como avenida o calle 77 según el plano de loteo de
ROSALES COMPAÑIA URBANIZADORA LIMITADA, y Oriente, con el callejón cedido al
Distrito de Bogotá".
2.
"La sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. radicó el 12 de mayo
de 1989, bajo el No  117847, un proyecto urbanístico para obtener la licencia
de construcción de dos edificaciones denominadas FUNDADORES en el lote de
terreno distinguido con el No. 76-34 de la carrera 6a. En virtud de esta
solicitud, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la
licencia No. 005945, del 8 de febrero de 1990. Dichas dos edificaciones
autorizadas serían levantadas en el lote colindante con el inmueble de
propiedad de la señora Torres, ya referido".
3.
"Posteriormente, el 10 de junio de 1990 se radicó una solicitud para la
modificación del proyecto y para la aprobación del reglamento de propiedad
horizontal, mediante la cual se peticionó modificar los niveles y agregar un
sótano más. Las edificaciones solicitadas  tendrían una altura de siete (7) u
ocho (8) pisos y dos (2) sótanos con once (11) niveles en total más sótano para
sesenta y dos (62) apartamentos y ciento cincuenta y cinco garajes (155) de los
cuales (9) eran para visitantes".
4.
"El 2 de septiembre de 1991 la PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. radicó
el anteproyecto solicitando mayor altura por compensación para espacio público
y adicionó una torre más, con base en el decreto 1025 de 1987".
5.
"El Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá, Dr. Gonzalo Ruiz
Murcia y la Jefe de división Zona Chapinero, Dra. Juana Sanz Montaño,
autorizaron la solicitud y expidieron la Licencia de Construcción No 001656 del
24 de febrero de 1992, así: Para edificio Parque 76 con tres (3) torres; Torre
A de diecisiete (17) pisos, Torre C de quince (15) pisos y Torre B de doce (12)
pisos para un total de  cuarenta (40) apartamentos, tres (3) sótanos, ciento
cuarenta y nueve (149) parqueos para residentes y seis (6) parqueos para
visitantes (marcados en el interior del predio y en el primer piso en zona de
uso público) equipamento comunal según planos y documentación
presentados".
6o.
"La Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital de Santafé de Bogotá, al desarrollar el procedimiento
previsto en la ley para la concesión de la licencias de construcción, omitió
alegremente y sin ninguna razón la comunicación de la solicitud de licencia a
los vecinos del inmueble en el que se construirían las edificaciones. Dicha
citación se debía llevar a cabo según lo dispuesto por el primer inciso del
artículo 65 de la ley 9a. de 1989, para efectos de que citados vecinos pudieran
hacerse parte y hacer valer sus derechos".
7o.
"En esas condiciones y con absoluta pretermisión de lo dispuesto en el
artículo 35 ibídem, la mencionada Unidad procedió a expedir la Licencia de
Construcción No 001656 del 24 de febrero de 1992".
8o.
"Amparada en esta licencia, la PROMOTORA GUDAVI  LTDA. Y CIA. S. EN C. se
encuentra actualmente desarrollando la fase inicial de la construcción de
varios edificios en el lote en mención".
9o.
"Enterada de esta decisión cuando vió el desarrollo de las obras, mi
mandante se dió por notificada por conducta concluyente del acto administrativo
que contenía la licencia de construcción mediante la interposición contra él
del correspondiente recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación,
por memorial radicado el 11 de febrero de 1993, bajo el No. 9302528".
10o.
"La Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de Planeación, al
estudiar el caso, llegó a la conclusión de que efectivamente se habían
vulnerado los derechos de mi mandante, y recomendó que se anulara la licencia
de marras".
11o.
"Empero, dicha recomendación fue flagrantemente desatendida por la señora
Jefe de la División Zona Chapinero del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
Antes
bien, la funcionaria procedió a emitir la resolución No 394 del 6 de abril de
1993. En dicha providencia, esgrimiendo razones que revelaban - por decir lo
menos -  su absoluto desconocimiento de las normas jurídicas se rechazó el
recurso de reposición y como si fuera poco se negó la concesión del de
apelación".
12o.
"La mencionada funcionaria, Dra. Juana Sanz Montaño, tiene como profesión
la de arquitecta y por su actuación en este caso la Personería Delegada para el
Medio Ambiente y el desarrollo Urbano le ha iniciado formal investigación
disciplinaria".
13o.
"Contra la providencia mencionada, el 19 de mayo de 1993, el apoderado de
mi mandante interpuso el recurso de queja, radicado bajo el No. 9310213, para
ante el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, según
indicaba la Resolución 394 de 1993".
14o.
"Para sorpresa de todos, y por razones aun más controvertibles, el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital mantuvo la
ilegal posición de su subalterna, y se negó a conceder  el solicitado recurso
de apelación con base en la improcedencia del recurso, la cual dedujo de la carencia
de precisión jurídica de la Resolución 394 de 1993. Dicha decisión se encuentra
contenida en la Resolución 810 del 8 de julio de 1993".
15o.
"Así pues, con la expedición de la Licencia de Construcción No. 001656
expedida en favor de la sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. el día
24 de febrero de 1992, en relación con el lote de terreno ubicado en la carrera
6a. No. 76-34 de esta ciudad, se violó el derecho fundamental al debido proceso
del que es titular mi mandante, la señora Claudia Torres Puyana".
16o.
"Y también se violó el derecho al debido proceso, con la expedición de las
ilegales Resoluciones Nos. 394 de 1993 proferida por la Jefe de División Zona
Chapinero del Departamento Administrativo del Planeación y 810 de 1993 emanada
del Director de dicho Departamento Administrativo".
C.
Fundamento jurídico de la pretensión.
El
apoderado de la accionante invoca como fundamento de su pretensión la
vulneración del derecho constitucional del debido proceso (art. 29 C. P.).
D.
Los fallos que se revisan.
1.
Primera Instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de agosto
diecisiete (17) de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió rechazar
"...por improcedente la petición del tutela de derecho invocado por la señora
CLAUDIA TORRES PUYANA, a través de apoderado judicial...", con base en las
siguientes  consideraciones:
"Del
resumen de los hechos expuestos por el apoderado de la solicitante del amparo,
así como de la respuesta del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, se deduce con claridad que se pretende discutir a través de este
medio excepcional y subsidiario, la actuación administrativa surtida en
relación con la expedición de la Licencia de Construcción No 001656 de febrero
24 de 1992 para la construcción de las edificaciones denominadas FUNDADORES, en
lote de terreno distinguido con el No 76-34 de la carrera 6a. y la expedición
de las Resoluciones Nos. 394 y 810 de 1993, por medio de las cuales se rechazó
el recurso de reposición y se resolvió el de queja, respectivamente".
"Lo
anterior, conduce a encontrar improcedente la utilización de esta acción, toda
vez que ante la manifestación expresa y concreta de la administración,
traducida en actos administrativos, existe el medio de defensa establecido en
el C.C.A. para controvertir esa expresión de voluntad".
"Contra
el acto dictado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital,
existe un medio defensa judicial cual es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85 del C.C.A., pues a
través de la actuación surtida se está creando una situación de carácter
subjetivo y concreto que afecta a un particular, susceptible de ser
controvertida ante ésta jurisdicción como lo señaló el articulo 82 del Código
Ibídem; además entre las causales de nulidad de los actos administrativos a que
se refiere el artículo 84 del C.C.A. se contemplan los siguientes: Cuando se
infrinjan las normas a que debían estar sujetos o cuando hayan sido expedidos
en forma irregular".
"...en
el caso bajo estudio, se aduce que la acción de tutela se ejercita como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que la
tramitación de una acción de nulidad en contra de la licencia de construcción y
de las resoluciones 810 y 394 tomarían un tiempo tal, que cuando finalmente se
lograra la anulación  esa decisión resultaría absolutamente nugatoria, por
cuanto los edificios estarían ya construidos".
"Sobre
el particular habrá de contestarse que existe en el procedimiento contencioso
un mecanismo igualmente efectivo para suspender los efectos de los actos
expedidos con violación manifiesta de una norma superior, cual es el de la
suspensión provisional regulada en el artículo 152 del C.C.A.".
"De
manera que a través del ejercicio de la acción contenciosa puede obtenerse
además de la nulidad, el restablecimiento del derecho pretendido, incluso de
manera inmediata, si se da la manifiesta violación, mediante la solicitud de
aplicación de la figura de la suspensión provisional, puesto que la acción de
tutela es un medio subsidiario y residual, únicamente dirigido a evitar o
suspender el efecto dañino de las actuaciones u omisiones de las autoridades y
de los particulares".
2.
Segunda Instancia.
El
Consejo de Estado,  mediante fallo calendado el ocho (8) de septiembre de mil
novecientos noventa y tres (1993), resolvió confirmar la sentencia impugnada
con base, entre otros, en los siguientes argumentos:
2.
"Como en este asunto la acción está dirigida con la finalidad de dejar sin
efectos jurídicos, la licencia de construcción No 001656 de febrero 24 de 1992
y como consecuencia, las resoluciones No 394 y 810 de 1993, actos
administrativos expedidos por el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico
del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá y
la Jefe de División Zona Chapinero, el primero, por esta última funcionaria la
resolución No. 394 y por el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital la 810, es claro que la demandante tiene otro medio de
defensa judicial, que lo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento consagrada
en el articulo 85 del C.C.A., subrogado por el art. 15 del D.E. 2304/89, y por
ello la Acción de Tutela no es procedente al tenor de lo dispuesto en el art.
86 inc. 3 de la C. N., y en el art. 6 inc. 1 del D. 2591 de 1991, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que
fue la forma como se demandó".
"Pero
de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral primero del art. 6
del D. 2591/91, por irremediable debe entenderse el perjuicio que sólo pueda
ser reparado en su integridad mediante una indemnización".
"En
este caso, debe observarse que en la demanda no se indica cual es el posible
perjuicio que la actora ha sufrido o puede llegar a sufrir, con la expedición
de los mencionados actos. Pero si estos pudieran presuponerse, tendríamos que
de lograrse su nulidad por medio de la Acción Contenciosa, se evitaría su
causación, mas teniendo en cuenta que en dicho proceso puede solicitarse la
Suspensión Provisional de los actos demandados, figura esta cuyo posible éxito
en el citado proceso, no es del caso analizarlo ahora, por tratarse de un
proceso diferente".
3.
"El impugnante manifiesta que en el presente caso no se le dio la
posibilidad de acudir  a la vía contencioso administrativa, toda vez que las
resoluciones del Departamento de Planeación Distrital lo que hicieron fue
impedir el agotamiento de la vía gubernativa, con lo cual se cerró el acceso a
la primera".
"Al
examinar el escrito contentivo de la presente acción de tutela, puede
observarse que a la solicitante le fue rechazado por la Jefe de la División
Zona Chapinero del Departamento Administrativo de Planeación Distrital un
recurso de reposición y se le negó la concesión del de apelación".
"Contra
la providencia que rechazó el recurso de reposición y que negó la concesión del
de apelación, el apoderado de la solicitante interpuso el recurso de queja,
para ante el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital
quien se negó a conceder el solicitado recurso de apelación con base en la
improcedencia del mismo'.
"Con
las mencionadas actuaciones entiende la Corporación que quedó agotada la vía
gubernativa, pero si así no lo fuera, con base en lo dispuesto en el párrafo
tercero del art. 135 del C.C.A., subrogado por el art. 22 del D.E. 2304 de
1989, tendría el camino de la Jurisdicción Contenciosa expedito la
Actora".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisión de las
sentencias proferidas por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección
Primera-, y la Sala Plena del H. Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en armonía con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
2.
Resumen de la situación planteada.
La
acción de tutela promovida por la peticionaria esta dirigida a la protección
del derecho fundamental del debido proceso, que presuntamente le fue conculcado
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, dentro de la
actuación administrativa surtida con motivo de la licencia de construcción
otorgada a la sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C.
La
vulneración del referido derecho se presentó, según la accionante, debido a que
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, omitió dar cumplimiento
en el trámite de la correspondiente actuación administrativa a la norma del
artículo 65 de la ley 09 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre
Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes...",
que dice: "Las solicitudes de licencias y de patentes serán comunicadas a
los vecinos, a quienes se les citara para que puedan hacerse parte y hacer
valer sus derechos en los términos previstos en los artículos 14 y 35 del
decreto ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)".
3.
La acción de tutela y los actos de trámite o preparatorios en las actuaciones
administrativas.
Sobre
el punto se pronunció la Sala Plena de la Corte mediante Sentencia SU -201 de
la misma fecha1,
en los siguientes términos:
"3.1.
En los términos del art. 86 de la C.P., la acción de tutela procede como
mecanismo definitivo e inmediato de protección de los derechos constitucionales
fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, idóneo y
eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr
la protección del derecho vulnerado o amenazado "por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública", o de los particulares
excepcionalmente".
"Procede
igualmente la acción de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario
utilizarla para "evitar un perjuicio irremediable" que, a juicio  del
juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas
urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a
ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situación, o lo que
es lo mismo, que se convierta en irremediable2
".
"La
institución de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso
3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del
decreto 2591 de 1991, que dice:
"La tutela como mecanismo transitorio. Aun
cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de
tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable".
"En
el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que
su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado".
"En
todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de
cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela".
"Si
no la instaura, cesarán los efectos de éste".
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso".
"3.2.
Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se
infiere que la tutela procede de modo general contra una acción u omisión, es
decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jurídicas, hechos
u omisiones de cualquier autoridad pública, a falta de un medio alternativo de
defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento
de protección del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es
inexistente, insuficiente o inidóneo para contrarrestar la violación o la
amenaza de vulneración del derecho".
"Consecuente
con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las
autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la
administración y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisión
ejecutoria, capaz de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, en
cuanto que tales actos conlleven la violación o amenaza de vulneración de un
derecho constitucional fundamental, no procede la acción de tutela como
mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable".
"3.3.
Los actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no
expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen
el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la
decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo".
"Según
el inciso final del artículo 50 del C.C.A., "son actos definitivos que
ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una
actuación cuando hagan imposible continuarla." En tal virtud, según lo ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y
preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar
de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se
requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o
definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte
el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse
definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga
fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la
continuación de ésta".
"Los
únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos
definitivos, no los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan
jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la
actuación administrativa".
"Partiendo
del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente
una decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que
su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo,
podría pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este
último, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts.
86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591/91)".
"No
obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela
contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a
ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de
manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de
un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal ( art. 4o.
C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden
conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso,
sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo".
"Advierte
la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados".
"Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad".
"Adicionalmente,
existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios. Ellas son:
-
Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y,
en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser
utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.
-
Según el art. 209 de la C.P., "La función administrativa esta al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en
las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen
una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una
medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las
actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la
decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de
defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los
derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que
acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social".
"3.4.
Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi,
porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un
medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción
contenciosa administrativa, la protección de los derechos fundamentales, vulnerados
o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva
de manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
(arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591/91)"
4.
Análisis del caso concreto.
A
juicio de la Sala, la peticionaria tenía un medio alternativo de defensa
judicial, idóneo y eficaz, como era la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, la cual podía ejercitar efectivamente, según se desprende del análisis
hecho por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, en la sentencia del 8
de septiembre de 1993, que se prohíja, en cuanto concluyó:
"Con
las mencionadas actuaciones entiende la Corporación que quedó agotada la vía
gubernativa, pero si así no lo fuera, con base en lo dispuesto en el párrafo
tercero del artículo 135 del C.C.A., subrogado por el artículo 22 del D.E. 2304
de 1989, tendría el camino de la Jurisdicción Contenciosa expedito la
actora".
La
existencia del medio alternativo de defensa judicial, no era un obstáculo
procesal para que la petente pudiera impetrar la tutela como mecanismo
transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, como efectivamente lo hizo,
según se desprende del siguiente aparte del escrito introductorio de la tutela:
"De
otro lado, la acción de tutela continuaría siendo procedente aún si se
interpretara que según el inciso tercero del artículo 135 del Código
Contencioso Administrativo se podrían demandar directamente estos actos
administrativos ante dicha jurisdicción, en la medida en que, de cualquier
manera, la tramitación de una acción de nulidad en contra de la licencia de
construcción y de las resoluciones 810 y 394 tomaría un tiempo tal, que cuando
finalmente se lograra la anulación, la decisión resultaría absolutamente
nugatoria, por cuanto los edificios estarían ya construídos".
"En
consecuencia, en esta hipótesis la presente acción se estaría ejerciendo como
un mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable, en desarrollo
de lo dispuesto por el ordinal 1o. del artículo 6o. del Decreto 2591 de
1991".
Sin
embargo, tampoco es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio,
en el caso sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala
no puede deducir ni de la petición de la interesada ni del acervo probatorio
que obra en autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto
no existen elementos de juicio que permitan determinar en que forma la
accionante resulta perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia
de construcción.
La
construcción de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que
se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante; por
ello era indispensable que en el escrito de la tutela se hubiera precisado la
naturaleza, gravedad y magnitud de dicho perjuicio, las circunstancias que le
comunicaban el carácter de irremediable, y además, que al proceso se hubieran
allegado las pruebas mínimas requeridas para que el juez pudiera deducir la existencia
del perjuicio, siguiendo los criterios señalados en las sentencias T-225 y
C-531, antes citadas.
IV.
DECISION.
Por
las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisión,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, que igualmente confirmó la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante la cual se negó la
tutela del derecho invocado por la señora Claudia Torres Puyana.
SEGUNDO:
LIBRAR comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte las
decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aquí dispuesto.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Sentencias T-225/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531/93 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
2 Sentencias T-225/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531/93 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.