T-666-17
Sentencia
T-666/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Líder indígena que actúa en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Procedencia excepcional
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos
persiste en el tiempo
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
ACCION DE TUTELA DE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Procedencia excepcional
EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma
situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Criterios de apreciación de los hechos
constitutivos de una amenaza para establecer la procedencia de la protección
especial del Estado
i)  La realidad de la amenaza exige que haya sido comunicada
o manifestada a la víctima y que pueda ser convalidada objetivamente, lo que
implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una
situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables
constitucionalmente”; ii) La individualidad de la amenaza: requiere que sea dirigida
contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, de esta
manera se puede establecer que el peligro que “corren es excepcional en
relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o
sector al cual pertenecen”. iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener
en cuenta, “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar
de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la
situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como
empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares,
ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones
adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”. iv) El escenario en que se presentan
las amenazas: es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales,
económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las
amenazas”. v) La inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias
generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una
afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la
persona. Dicho en otros términos es necesario valorar, que la amenaza sea
individualizada y que si se presenta en una zona de presencia activa de los
grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo. Por lo tanto, también
se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de su
acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación
de terceras personas”. En suma, la autoridad competente para calificar la
naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los criterios
anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la
probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona.” La
apreciación integral y razonable de estos factores genera en la autoridad
competente el deber de adoptar las medidas tendientes a otorgar protección
especial a quien es objeto de amenaza.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas
La sentencia T-719 de 2003 estableció una escala de riesgos y
amenazas para brindar protección especial por parte del Estado a la persona que
se encuentra amenazada. Sus niveles son: i) mínimo, ii) ordinario, iii)
extraordinario, y iv) extremo. Esta categorización resulta determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la
seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los
cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la
integridad personal”.
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Deber de protección del Estado con relación a la
vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y representantes
indígenas
DEBER DE PROTECCION DEL ESTADO CON RELACION A LA VIDA Y A
LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES, LIDERESAS, AUTORIDADES Y REPRESENTANTES
INDIGENAS-Reiteración de
jurisprudencia
La jurisprudencia de esta Corte ha determinado que ostentar la
calidad de líder o lideresa de derechos humanos constituye una actividad
riesgosa en virtud de la función que cumplen estas personas. En esa medida,
estas personas gozan de una presunción de riesgo que obliga a las autoridades
competentes a ejecutar los medios idóneos para su protección, el cual durará
hasta que se haya llevado a cabo el estudio de seguridad correspondiente. Este
se debe llevar a cabo según los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial, en
el entendido de que este último es el que garantiza el compromiso del Estado de
proteger los diversos modos de vida que habitan dentro de él, proveyendo de una
especial protección constitucional a los más vulnerables. Así mismo, se ha
visto que la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que la seguridad
es un derecho que puede tener como titular a un pueblo o comunidad de
diversidad étnica. En ese sentido, es importante que las
medidas para salvaguardar los derechos de las víctimas  no se determinen
exclusivamente en la situación individual de las personas y sus derechos
subjetivos, sino también a partir de la concepción de las necesidades
especiales de un grupo social protegido y determinado, como en este caso sería
una comunidad indígena. Lo anterior, debido a que por sus características históricas, culturales y sociales, las
comunidades indígenas enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios, por lo
que sus necesidades como grupo social deben ser protegidas.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración de jurisprudencia
El
Estado tiene una obligación especial con las víctimas del desplazamiento
forzado en la medida en que estas son sujetos de especial protección constitucional.
Por lo anterior, no pueden ser sometidas ni a trámites o requisitos rigurosos
para cuestionar actos administrativos expedidos por entidades encargadas de
proporcionar asistencia humanitaria y reparación. Además, las víctimas deben
ser reparadas de manera integral, por lo que las acciones estatales deben
encaminarse a restablecer sus derechos al estado en que se encontraban antes de
que se cometieran los hechos victimizantes, dentro de lo posible. Por último,
debe señalarse que las autoridades del Estado deben hacer una interpretación
extensiva respecto a las medidas de protección de los derechos fundamentales de
las víctimas, por lo que estas deberán cobijar a todas las personas que estén
en una situación similar o análoga.
PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-Alcance
DERECHO AL RETORNO Y A LA REUBICACION DE
LA POBLACION DESPLAZADA-Protección constitucional
DERECHO AL RETORNO Y A LA REUBICACION DE
LA POBLACION DESPLAZADA-Requisitos
Se tiene que los procesos de retorno y reubicación deben cumplir
con requisitos mínimos para que sean conformes a la Constitución y a las normas
que integran el bloque de constitucionalidad. En ese sentido, estos procesos
deben ser i) voluntarios; ii) estar fundamentados en una elección libre,
informada e individual; iii) garantizar la seguridad y dignidad de los
desplazados y iv) garantizar condiciones de habitabilidad del nuevo predio.
DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD
PERSONAL DE LIDER INDIGENA Y DE PERSONAS PERTENCECIENTES A FAMILIAS CAMPESINAS
BENEFICIARIAS DE MEDIDA CAUTELAR DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Referencia:
Expediente
T-6.177.624.
Acción
de tutela instaurada por Rafael Ulcue Perdomo contra la Unidad Nacional de
Protección.
Procedencia:
Sala Cuarta Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Cali
Asunto:
derechos a la vida, integridad personal y seguridad de líder indígena, enfoque
diferencial en los mecanismos de protección.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D.C., dos (2) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José
Fernando Reyes Cuartas y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de única instancia proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de
Cali, por medio del cual se negó el amparo constitucional solicitado por Rafael
Ulcue Perdomo.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de
Cali. El 16 de junio de 2017, la Sala Número Seis de Selección de
Tutelas de esta Corporación escogió el presente caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El 16 de diciembre
de 2016, el señor Rafael Ulcue Perdomo interpuso acción de tutela en contra de
la Unidad Nacional de Protección[1] (en adelante UNP), debido a que
consideró que esta entidad le vulneró sus derechos fundamentales a la vida y a
la seguridad como líder indígena. Lo anterior, como consecuencia del
hostigamiento sistemático del que ha sido víctima por su condición de líder
indígena desplazado. Por esta razón, solicitó que se le ordenara a la UNP que
le prestara las siguientes medidas de protección inmediata: (i) un
esquema de seguridad personal con enfoque diferencial; (ii) una vivienda en
condiciones seguras; y (iii) una garantía con enfoque diferencial para desplazarse
libremente por los territorios en los que ejerce su labor como líder.
Hechos y pretensiones
1.  El señor Rafael Ulcue Perdomo es un líder indígena del Cauca y Valle del
Cauca. El 24 de febrero de 2016, se posesionó como Gobernador Mayor del Cabildo
Indígena Nasa U’se Yaakxnxisa, ubicado en el municipio de Dagua, Valle del
Cauca[2].
2.  En el año 2009 se inició un proceso penal en contra del accionante,
debido a que fue acusado del delito de rebelión.
3.  Desde el 13 de agosto de 2010, el señor Rafael Ulcue Perdomo es
beneficiario de la medida cautelar número 97/10 de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos. Esta le ordenó al Estado colombiano que adoptara las
medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales a la vida e
integridad física de 179 familias oriundas de las veredas El Vergel y El
Pedregal de Caloto, Cauca.
4.  El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia
del 24 de septiembre de 2010, ordenó a la Presidencia de la República, a la
Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la
Defensoría del Pueblo, a la Alcaldía Municipal de Caloto, a la Gobernación del
Cauca, al Ejército Nacional y a un representante del municipio de Caloto, la
creación de un Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes
de Derechos Humanos en la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de
Caloto, Cauca. El objetivo del comité es prevenir violaciones a los derechos
humanos y concertar atención humanitaria de manera interinstitucional.
5.  El señor Rafael Ulcue Perdomo ha sido un miembro permanente de este
comité desde su inicio. Su hermano, Sergio Ulcue Perdomo, quien también hacía
parte del Comité y era Defensor de Derechos Humanos, fue asesinado el 17 de
noviembre de 2013 por grupos al margen de la ley.
6.  En el año 2014 se extinguió la acción penal en contra del accionante por
el delito de rebelión, debido a que se vencieron los términos sin que se
hubiese proferido una decisión de fondo definitiva.
7.  El señor Ulcue Perdomo asegura haber sido víctima de hostigamientos
durante el 2014 y 2015, por lo que se vio forzado a abandonar el municipio de
Caloto, Cauca y desplazarse hacia la ciudad de Santiago de Cali.
8.  El 19 de mayo de 2015, el Grupo de Valoración Preliminar (en adelante
GVP) de la UNP realizó un primer estudio de nivel de riesgo al señor Rafael
Ulcue Perdomo. Este ponderó el riesgo extraordinario en un porcentaje del
54.44%, el cual fue confirmado por el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) el 4 de junio de 2015. Por lo
anterior, la UNP dispuso mediante la Resolución 0118 del 6 de julio de 2015[3], que el señor Ulcue Perdomo
fuera beneficiario de un medio de comunicación, un chaleco blindado y un
auxilio de transporte en cuantía de 1.5 salarios mínimos legales vigentes. Este
último tendría una duración de tres meses a partir de la implementación.
9.  El 8 de agosto de 2016, el GVP de la UNP volvió a hacer la valoración de
riesgo del señor Ulcue Perdomo por temporalidad. En esta ocasión, el GVP
ponderó el riesgo extraordinario en un valor del 52.22%. Este fue confirmado
por el CERREM el 30 de agosto de 2016. En consecuencia, la UNP ratificó que las
medidas de protección debían ser extraordinarias, por eso era beneficiario de
un medio de comunicación y un chaleco blindado, tal y como lo dispuso la
Resolución 6758 del 31 agosto de 2016[4].
10.
El señor Ulcue Perdomo sostiene que desde su nombramiento
como Gobernador Mayor del Cabildo Indígena Nasa U’se Yaakxnxisa, ha recibido
llamadas amenazantes por parte de grupos guerrilleros, paramilitares y bandas
criminales.
11.
Como consecuencia de lo anterior, el 16 de diciembre de
2016, el accionante interpuso una acción de tutela en la que solicitó que:
“se ordene de forma clara, precisa y expresa a las entidad
demandada [sic] adelantar el proceso de seguridad personal, el derecho a la vivienda
en condiciones seguras, con el enfoque diferencial con el fin de garantizar el
desarrollo en defensa de las comunidades indígenas.
Que en el marco del enfoque diferencia [sic] que como
pueblos indígenas tenemos derechos me brinde las garantías para el libre
desplazamiento para cumplir con las actividades en defensa de los derechos
humanos de los pueblos indígenas.”[5]
Actuaciones en sede de tutela
Por
medio de auto del 19 de diciembre de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de Cali
admitió la acción de tutela y corrió traslado a la UNP como parte accionada.
Además, ofició (i) al Ministerio de Relaciones exteriores para que allegara una
copia de la medida cautelar número 97/10 de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos; (ii) al Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del
Cauca para que presentara los informes llevados a cabo por el Comité
Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos Humanos en
la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca; (iii) a la
Defensoría del Pueblo Regional del Cauca para que hiciera
llegar una copia de las actas de reunión realizadas por el mencionado Comité.
Respuesta de la Defensoría del
Pueblo Regional Cauca
Mediante escrito radicado el 11 de enero de 2017[6], la Defensoría del Pueblo
Regional Cauca presentó las actas de las reuniones sostenidas por el Comité
Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos Humanos en
la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca, entre el
27 de enero de 2011 y el 24 de mayo de 2016.
A lo largo de estas actas, los representantes de la
comunidad afirmaron que  el Comité debía cumplir con el objetivo de hacer
efectivas las medidas cautelares. Así mismo, a lo largo de los años afirmaron
que la comunidad se encontraba en una situación de inseguridad, por lo que
requería de soluciones urgentes.
Estos documentos reflejan la preocupación que a lo largo
del tiempo han manifestado tanto los funcionarios de la Defensoría del Pueblo
como los de la Procuraduría General de la Nación debido a la reiterada
inasistencia de algunas de entidades a las reuniones del comité. Además, ambas
entidades han solicitado que se proporcionara un esquema de seguridad colectivo
a las familias, ya que estas eran víctimas de constantes hostigamientos por
parte de actores al margen de la ley.
En las actas también se reflejan las actuaciones llevadas
a cabo por la UNP. Estas consistieron en llevar a cabo las evaluaciones de
riesgo de los miembros de la comunidad, en efecto,  los señores Rafael Ulcue
Perdomo y Giovany
Godoy Moreno fueron beneficiaros de las medidas de protección de la UNP.
Respuesta de la UNP
A
través de oficio del 11 de enero de 2017[7], la UNP dio
respuesta a la acción de tutela. En esta sostuvo que las pretensiones de la
acción eran improcedentes, debido a que:
“las medidas de protección que otorga la Unidad se
hacen con base en un estudio especializado por parte de personal capacitado
para esa función específica y no por las consideraciones y/o solicitudes que
pueda hacer cada beneficiario, razón que no se puede tener en cuenta como
fundamento para otorgar medidas de protección por la simple apreciación del
accionante.”[8]
Así
mismo, señaló que a pesar de que el accionante hubiera sido notificado de la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016, a través de la
cual se ratificaron las medidas extraordinarias de protección de un medio de
comunicación y un chaleco blindado, este no presentó ningún recurso contra este
acto administrativo. De este modo, aseguró que el señor Rafael Ulcue Perdomo
desconoció “las vías ordinarias establecidas en la ley frente a las
pretensiones que quiere hacer valer mediante la acción de tutela.”[9] En ese sentido,
solicitó al juez constitucional que declarara improcedente la acción
interpuesta.
Respuesta del Ministerio de
Relaciones Exteriores
El Ministerio de
Relaciones Exteriores radicó el 11 de enero de 2017[10]
una
copia de la medida cautelar número 97/10 de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
Decisión objeto de revisión
El 18 de enero de
2017[11], la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Santiago de Cali negó la acción de tutela interpuesta por el señor
Rafael Ulcue Perdomo. El juez consideró que la tutela no cumplía con
el requisito de subsidiariedad, ya que el demandante no acreditó la utilización
de los recursos de defensa judicial o administrativa pertinentes, contra la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016 del CERREM
que determinó su nivel de riesgo.
Actuaciones
en sede de revisión
Auto de pruebas del 21 de julio de 2017
Con
el objetivo de contar con mayores elementos de juicio, la Magistrada
sustanciadora solicitó al accionante, mediante auto del 21 de julio de 2017[12], que
le informara a esta Corporación sobre su situación
de seguridad desde que presentó la acción de tutela, si hay avances
institucionales en relación con la misma y cuáles son sus actividades como líder indígena.
Además, ofició a la UNP para que le informara
detalles sobre el proceso de evaluación de riesgo del señor Rafael Ulcue
Perdomo, determinara las herramientas normativas y prácticas diferenciales de
la entidad para garantizar la seguridad de los líderes indígenas, y los
mecanismos normativos diferenciales con los que cuenta la entidad para que, en
caso de urgencia, se garantice la seguridad de un sujeto de especial protección
constitucional.
Por
último, ordenó a la Gobernación del Cauca, a la Unidad para la Atención
y Reparación Integral de las Víctimas y a la Defensoría del Pueblo, que
le informaran lo que estimaran conveniente sobre los hechos narrados por el
accionante, y sobre las medidas institucionales
tomadas para garantizar el cumplimiento de las actas suscritas en el Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes
de Derechos Humanos en la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de
Caloto, Cauca.
Respuesta de la UNP
La
UNP informó a través de escrito radicado el 31 de julio de 2017[13],
que el proceso de evaluación de riesgo del señor Rafael Ulcue Perdomo, se hizo
a partir de un análisis conjunto entre los estudios de nivel de riesgo del 2016
y del protocolo de análisis de riesgo para la población indígena. Sobre los
mecanismos normativos diferenciales con los que cuenta la entidad para
garantizar la seguridad de los líderes indígenas, la UNP señaló que tiene un
protocolo de análisis de riesgo para la población indígena. Enfatizó en que
este fue escrito de manera concertada con las autoridades indígenas delegadas
por la Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas, por lo que cuenta
con una legitimidad especial en estas comunidades. Además, señaló que el
Decreto 1066 de 2015[14]
establece que los comités de evaluación de riesgo y recomendación de medidas se
llevarán a cabo por cada objeto de protección. De este modo, aclaró que la UNP
cuenta con el CERREM de indígenas en el que participan delegados de la
Organización Nacional Indígena Colombia – ONIC.
Respecto
a los mecanismos prácticos diferenciales para la garantizar la seguridad de
líderes indígenas, la UNP señaló que además de los mecanismos de protección
establecidos en el artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, los líderes y
comuneros indígenas cuentan con las siguientes medidas, previa concertación: i)
servicio de escolta a través de guardia indígena; ii) capacitación para guardia
indígena en el servicio de escolta y en el desarrollo de habilidades para las
actividades de control territorial; iii) servicio de escolta sin armas; iv)
vehículos de protección adecuados para territorios indígenas; v) burros para
garantizar la autonomía en los desplazamientos en zonas de difícil acceso; vi)
embarcaciones con motores fuera de borda para garantizar autonomía en los
desplazamientos en zonas de difícil acceso.
Por
último, señaló que las medidas diferenciales para utilizar en caso de urgencia
son, además de las ordinarias, los mecanismos de respuesta rápida a través de
la Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas, cuya labor es poner
en conocimiento de la UNP cualquier situación de riesgo inminente de algún
líder o comunero indígena.
Respuesta de la Defensoría del Pueblo
Por medio de escrito radicado en esta Corporación el 2 de
agosto de 2017[15], la Defensoría del Pueblo
manifestó que a pesar de las órdenes dictadas a favor de las 179 familias de El
Vergel y El Pedregal[16], esta acompaña “a través de la
Defensoría Regional Cauca, a 12 familias desde la secretaría técnica del comité
de Interinstitucional de Verificación”[17]
cuyos derechos fundamentales continúan siendo vulnerados en los siguientes
ámbitos:
(i)
la ausencia de garantías y reconocimiento de sus derechos
como víctimas
Sobre el particular, la Defensoría del Pueblo señaló que:
“en lo que tiene que ver con las acciones que debía
desarrollar la UARIV[18] en cumplimiento del fallo de
tutela (T-545 de 2014) para identificar a las víctimas y a los riesgos que estas
corren, no se ha garantizado el goce efectivo de los derechos de las familias,
ya que dicha entidad solo ha realizado una reunión con las 12 familias
desconociendo que el fallo se amplía a las 179 afectadas.
En relación con las obligaciones relacionadas con el Registro
Único de Víctimas, tanto la Defensoría como las familias han insistido ante la
UAIRV para que se realicen acciones encaminadas a las divisiones de los núcleos
familiares, teniendo en cuenta que después de 7 años de ocurrido el desplazamiento
estos han cambiado, situación que debe ser reconocida; pues de lo contrario, se
concreta la vulneración al derecho al mínimo vital y los demás derechos de las
víctimas reconocidos en la Ley 1448 de 2011.”[19]
(ii) la falta de protección de sus derechos a la seguridad
personal ante los riesgos que enfrentan
En este punto, la
Defensoría subrayó que las familias han sido:
“víctimas de amenazas, homicidios
selectivos y seguimientos […] estas situaciones han sido puestas en
conocimiento de la Unidad Nacional de Protección –UNP- y las personas en riesgo
han realizado los trámites correspondientes para que se les brinden de manera
eficaz las medidas de protección que han sido aprobadas acordes con el alto
riesgo de vulnerabilidad que presentan [las víctimas] a causa de las amenazas,
persecuciones y homicidios selectivos. Sin embargo, aunque en algunos casos se
han asignado subsidios de transporte, estos no han sido entregados a las familias;
en algunos casos, la medida ha sido negada; y en otros, aunque se ha realizado
el estudio de riesgo, las personas no han recibido respuesta alguna.”[20]
Así mismo, señaló:
“[e]n la sesión del Comité desarrollada el 20 de diciembre de
2016 los voceros de las familias evidenciaron [que] persiste la preocupación
frente a la inasistencia de la entidad (UNP) a las sesiones del Comité teniendo
en cuenta que en dicho espacio los voceros de las familias ponen en
conocimiento las situaciones de riesgo.”[21]
(iii) el incumplimiento de condiciones que permitan hacer
efectivo su derecho al retorno y reubicación
Respecto a este punto, la Defensoría indicó:
“atendiendo a la crisis del proceso de reubicación […] y a
la urgencia de dar una pronta salida a las familias, la Defensoría Regional
Cauca convocó nuevamente el 20 de diciembre de 2016 a la sesión no. 18 del
Comité Interinstitucional de Verificación. Contando en esa ocasión con la
participación de una funcionaria de la Agencia Nacional de Tierras del nivel
nacional puesto que en el departamento del Cauca aún no hay una oficina de
dicha entidad.
Durante la sesión los voceros de las familias manifestaron a
la funcionaria de la ANT haber enviado el 30 de noviembre de 2016, la
documentación correspondiente a la postulación de un nuevo predio, denominado
Finca Villa Ruth ubicado en el municipio de Versalles en el departamento del
Valle del Cauca.
Sin embargo, la funcionaria de la ANT presente en el Comité
de seguimiento informó que esta documentación no fue remitida al Comité
responsable del proceso de compraventa del predio, por lo que pidió que se
enviara nuevamente.
Esta documentación fue remitida el 20 de diciembre terminada
la sesión del Comité. Sin embargo, a la fecha ni a las familias ni a la
Defensoría del Pueblo han sido notificadas sobre la viabilidad del predio Villa
Ruth, a [sic] solicitud de esta información se realizó el 19 de enero de 2017.
A marzo de 2017, las 12 familias beneficiarias de medidas
cautelares se encuentran en la misma situación inicial pese a que accedieron al
derecho a través del subsidio SIDRA, este derecho no se ha hecho efectivo con
la asignación de un predio. Los voceros con recursos propios y en ocasiones con
apoyo de la Alcaldía Municipal de Caloto, previa gestión defensorial, han
realizado visitas a municipios del Valle, Cauca, Caquetá en búsqueda de un
predio que se acomode a sus necesidades y al monto de subsidio. Situación que
no ha sido fácil en tanto el recurso del subsidio se congeló y el valor de la
tierra incrementó.
En ocasiones los predios cumplen con las expectativas de las
familias, pero superan el valor del subsidio, en otras ocasiones el valor es
acorde al disponible pero el número de hectáreas no corresponden con la Unidad
Agrícola Familiar. Otros, corresponden al valor del subsidio, pero no cuentan
con condiciones básicas como agua y zonas productivas.”[22]
Como consecuencia de lo anterior, la entidad señaló que es
importante definir un esquema de protección colectivo a esta comunidad y solo
será efectivo si se les reubica. Por lo anterior, la Defensoría del Pueblo
solicitó a esta Corporación que exhorte a las autoridades competentes a que
avancen en el proceso de reubicación de las doce familias, en la medida en que
no hacerlo perpetúa la vulneración a sus derechos fundamentales.
Respecto al caso del señor Rafael Ulcue Perdomo, la Defensoría
del Pueblo informó que tanto en el año 2016 como en el 2017, había pedido a la
UNP que volviera a llevar a cabo la evaluación de riesgo del accionante, debido
a que este era víctima de constantes hostigamientos por parte de distintos
grupos al margen de la ley. De este modo, esta entidad solicitó a la Corte
Constitucional que ordenara a la UNP llevar a cabo una nueva valoración de
riesgo, con el objetivo de que esta última le asignara al señor Rafael Ulcue
Perdomo medidas de protección que se ajusten a su situación de seguridad.
Respuesta de la Gobernación del
Cauca
La Gobernación del Cauca mediante oficio radicado el 10 de
agosto de 2017[23], realizó precisiones amplias
sobre su rol en el proceso de estructuración y funcionamiento del “Comité de
Justicia Transicional del Cauca y municipal de Caloto”. Así mismo, señaló que como
miembro del Comité Interinstitucional de
Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos Humanos en la zona de las
comunidades El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca, la Gobernación había participado de reuniones de seguimiento, visitas
de verificación en terreno,  audiencias y talleres locales para implementar el
Plan de Retorno y Reubicación de las familias beneficiarias de la medida cautelar número 97/10 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, las cuales están asentadas en la vereda Marañón, Caloto.
Respuesta del señor Rafael Ulcue
Perdomo
El accionante, a través de escrito radicado el 25 de agosto
de 2017[24], señaló que a lo largo del 2017
ha sido víctima de constantes hostigamientos por parte de grupos al margen de
la ley, debido a que ha sido buscado en distintos resguardos indígenas por
agentes no identificados. Particularmente señaló lo siguiente:
“El 13 de febrero de 2017, JHONATAN
PINO DAZA, un hombre joven de tez trigueña y corte militar ingresó al Resguardo
Indígena KWES’X KIWE NASA de Jamundí, Valle del Cauca, diciendo que fue
comisionado por la Unidad Nacional de Protección –UNP- para hacer un estudio de
riesgo a las autoridades del Cabildo. Especialmente buscaba al defensor de
derechos humanos Rafael Ulcue Perdomo, beneficiario de medidas cautelares de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH–.
El individuo también preguntó por
los abogados de la Corporación Justicia y Dignidad, Sofía López y Alexander
Montaña y dijo que los conocía. Mostró varios documentos suscritos por los
abogados de asesorías jurídicas efectuadas al Resguardo Indígena KWET WALA de
Pradera, Valle del Cauca.
Cuando las autoridades indígenas le
exigieron que se identificara exhibió el Oficio no
S-2017-014847dispo6-estp02.1.10 suscrito por el Mayor EDGARDO LANDAZABAL
GONZÁLEZ comandante de distrito IV de policía de Jamundí que registra el e-mail
mecal.est-jamundi@policia.gov.co correo electrónico al que exigimos explicaciones el mismo
día a la Policía sin recibir respuesta alguna hasta la fecha.
Entre los documentos que portaba el
individuo había uno con membrete de la Fiscalía General de la Nación que lo
acredita como parte del Programa de Protección de Víctimas y Testigos de esa
entidad.
El Coordinador del Cuerpo técnico
de Recopilación y Análisis de Información–CTRAL, Subdirección de Evaluación de
Riesgo de la UNP, ante el requerimiento de los afectados, respondió que PINO
DAZA “…no hace parte ni es funcionario de la Unidad Nacional de Protección.”
Pese a que los hechos fueron
comunicados inmediatamente a la UNP, a la Cancillería y por su intermedio a la
Fiscalía General de la Nación las autoridades no han tomado ninguna medida para
esclarecer los hechos.
[…]
El 26 de julio de 2017, en el
municipio de Morales del departamento del Cauca, la guardia indígena nasa de
esta población capturó a JONATAN PINO DAZA, identificado con cédula de
ciudadanía número 1.148.445.285 de Buenaventura (Valle) quien venía adelantando
operaciones de inteligencia, suplantación y hostilidades contra defensores de
Derechos Humanos (DDHH) en los departamentos de Valle y Cauca con el
conocimiento de autoridades colombianas. Gracias a las autoridades indígenas en
ejercicio de su jurisdicción especial –en ausencia de actuación de la Fiscalía
General de la Nación- se logró su aprehensión.
Entre el material incautado al
sujeto se hallaron fotografías de las casas de líderes y defensores de DDHH de
la región, así como propaganda de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia. En
un lenguaje de odio propio de la Policía Chulavita de los años cincuenta hasta
nuestros días, el panfleto suscrito por el grupo paramilitar, amenaza de muerte
a líderes populares, indígenas, afrodescendientes y defensores de DDHH si
continúan ejerciendo su labor de denuncia pública.
Paradójicamente y a pesar de haber
sido capturado en flagrancia por la autoridad indígena en el momento en que
repartía panfletos amenazantes un juez con funciones [sic] de control de
garantías lo dejó en libertad.
El señor PINO DAZA viene
suplantando a muchas organizaciones sociales y de derechos humanos en los
departamentos del Cauca y Valle del Cauca.”[25]
Además, aclaró que actualmente es el gobernador del Cabildo Indígena “Nasa U’se Yaakxnxisa”, NUEVO DESPERTAR
ubicado en el municipio de Dagua, Valle del Cauca, que es asesor de derechos
humanos de la Organización Regional Indígena del Valle del Cauca, y que
vive con su compañera permanente y su hija.
Respecto a los distintos avances en su situación de
seguridad, el señor Ulcue Perdomo respondió que había sido citado el 1 de
agosto de 2017 por la UNP para realizar una reevaluación del riesgo. Sin
embargo, “de forma inconsulta e irresponsable el funcionario cambia el lugar
de la entrevista”[26] en las oficinas del
antiguo DAS en Santiago de Cali. Por lo anterior, se presentó a la cita pero “[p]or
estrictas razones de seguridad […] acudió a la cita sin material probatorio que
sustentara el grado de riesgo”[27], debido al gran temor que
generó en la comunidad la presencia del señor Pino Daza. Por lo
anterior, señala que solicitó que se llevara a cabo de nuevo la actividad en la
sede de la Organización Regional Indígena del Valle del Cauca, debido a que su
lugar de trabajo sí cumple con las condiciones de seguridad necesarias.
Auto del 22 de septiembre de 2017
Una
vez recibida esta información, la Magistrada sustanciadora a través de auto del
22 de septiembre de 2017[28],
vinculó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas. Lo
anterior, con el objetivo de que remitiera el listado de las familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) beneficiarias
de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH, para así determinar con precisión
cuántas personas conformaban a ese grupo social y cuántas de ellas estaban
inscritas en el Registro Único de Víctimas. Además, solicitó a esta entidad que
le informara en qué etapa se encuentra el proceso de reubicación de las
familias.
Por otro lado, vinculó a la Agencia Nacional de Tierras para que también
diera información sobre la etapa en que se encuentra la reubicación de las
mencionadas familias. Así mismo, le solicitó
a esta entidad que informara las acciones que había llevado a cabo para la
reubicación, en qué predio  planeaba reubicarlas y por qué no había sido
posible hacerlo.
Además, vinculó a la Fiscalía General de la Nación, a la Dirección Seccional de Fiscalías del Valle del Cauca y
a la Dirección Seccional de Fiscalías del Cauca, para que informara en
qué etapa se encuentra la investigación del asesinato del señor Sergio Ulcue
Perdomo. Así mismo, solicitó que le informara si había investigaciones en curso
contra Jonatan Pino Daza, y qué medidas de
protección colectiva se habían tomado para proteger a las comunidades de
El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca.
Por
último, ofició a la Unidad Nacional de Protección con el objetivo de que
justificara sus ausencias a las reuniones del Comité
Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos Humanos.
Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras
La Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT), a través de
oficio del 9 de octubre de 2017[29], señaló que el señor Rafael Ulcue
Perdomo está vinculado al proyecto TS-CAU-OO1, cuyo subsidio se adjudicó en el
marco de la Convocatoria Pública INCODER SIT-01-2011. No obstante, la entidad
señaló que “no cuenta con la información adicional de las familias oriundas
de la vereda el vergel y pedregal, por lo anterior nos remitiremos al caso
concreto del señor RAFAEL ULCUE PERDOMO.”[30]
Siendo así, respecto a la reubicación de Rafael Ulcue
Perdomo, la ANT informó que:
“se encuentra a
la espera de la postulación de un nuevo predio que cumpla con las condiciones
[establecidas en el Acuerdo 05 de 2016], ya que si bien los adjudicatarios han
postulado los predios: El Retiro, La Laguna, La Reforma, Sin dirección, Sin
dirección (La Cabaña), Test, Villa Ruth; estos no han cumplido con las normas
de uso de suelo requeridas.”[31]
En ese sentido, la Agencia informó que para llevar a cabo la
reubicación debe tener en cuenta las condiciones específicas del señor Ulcue
Perdomo, ya que él:
“requiere una intervención
específica mediante nuestro operador, en el sentido de capacitarlo en lo
referente a los aspectos vinculados a las características de los predios que
pueden postularse mediante subsidio. Para lo cual estaremos realizando un
contacto directo con el adjudicatario, en la segunda semana de octubre para la
postulación de un nuevo predio.”[32]
Por último, informó que el tiempo y las acciones tendientes a
la adjudicación y materialización del subsidio del accionante están supeditados
a la postulación de un predio que cumpla con los requisitos establecidos por la
ley.
Respuesta de la Dirección de
Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación
La Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía
General de la Nación informó mediante oficio del 12 de octubre de 2017[33], que “carece de competencia
para dar respuesta certera a los interrogantes planteados”[34].
Lo anterior, debido a que la entidad señaló que dentro de sus funciones no está
llevar a cabo estudios de riesgo para grupos o comunidades, sino que su labor
consiste en la protección de personas naturales que intervienen en un proceso
penal. De este modo, señaló que no puede dar respuesta a los interrogantes
sobre la comunidad de familias oriundas de El Vergel y El Pedregal en Caloto, Cauca.
Ahora bien, respecto a la situación particular del señor
Ulcue Perdomo, la entidad informó que este ejerció su derecho de petición el 7
de julio de 2010, para indicar que debido a enfrentamientos entre la fuerza
pública y grupos al margen de la ley, los habitantes de las veredas El Vergel y
El Pedregal en Caloto, Cauca, habían resultado afectados. Entre los
damnificados se encontraban el accionante y su grupo familiar, por lo que
solicitó medidas de protección para sus vidas. Como consecuencia de lo
anterior, la entidad señaló que “realizó [una] evaluación de amenaza y
riesgo […] con fecha del 20 de septiembre de 2010, dentro del cual se denotó
que el entrevistado fungía como líder indígena y no intervenía en ningún
proceso penal”[35]. Siendo así, la entidad
concluyó que “no se cumplía con el fundamento de la protección para otorgar
medidas competencia de este Programa [Sic], toda vez que no existía
intervención procesal alguna, por lo que las amenazas no se derivaban de una
colaboración brindada a la administración de justicia en materia penal”[36]. Por lo tanto, la entidad
emitió acta de no vinculación al programa el 30 de noviembre de 2010.
Por otro lado, la entidad señaló que la Personería Municipal
de Jamundí, Valle del Cauca, tramitó una solicitud de protección para el
accionante, debido a las distintas situaciones de riesgo reportadas por la
comunidad indígena K’WE’SX KIWE NASA. El 15 de mayo de 2015 se emitió acta de
no vinculación porque la entidad no pudo obtener la ubicación del señor Rafael
Ulcue Perdomo.
Respuesta de la Unidad Nacional de
Protección
La Unidad Nacional de Protección, a través de oficio del 11
de octubre de 2017[37], informó lo siguiente:
“Una vez revisados los sistemas de
información de nuestra entidad, no se encontró registro de invitación alguna al
Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos
Humanos, en la zona de las comunidades del Vergel y el Pedregal del municipio
de Caloto, Cauca. Así mismo no fuimos requeridos por la Defensoría del Pueblo
para la asistencia a dicho comité.”[38]
Así mismo, informó que la Defensoría del Pueblo, mediante un oficio
del 25 de enero de 2017 dirigido al Director de la UNP,  puso en su
conocimiento nuevos hechos que ponían en riesgo el bienestar de las 12 familias
de El Vergel y El Pedregal del municipio de Caloto (Cauca), por lo que le
solicitaba que tomara medidas de protección colectivas. El oficio de la
Defensoría fue allegado al expediente. En lo pertinente indica lo siguiente:
“En primer lugar debo señalar la
preocupación frente a la inasistencia de la entidad al Comité e insto a la
entidad que usted representa a asumir un papel activo en este comité de
seguimiento teniendo en cuenta que en dicho espacio los voceros de las familias
ponen en conocimiento las situaciones de riesgo.
En segundo lugar, pongo en
conocimiento que el señor Rafael Ulcue Perdomo […] informó en la sesión del
comité, que el 15 de diciembre de 2016, se encontraba en un resguardo indígena,
cuando un hombre con casco de motocicleta, que se movilizaba en una bicicleta
ingresó […] al sitio de reunión, observó a todos los líderes que se encontraban
reunidos y se retiró del lugar. De igual manera, el 8 de octubre de 2019 a las
9 pm otro hombre entró a su vivienda mientras se realizaba un matrimonio,
portando un arma de fuego, luego se retiró del lugar.
El último hecho reportado a la
Defensoría del Pueblo ocurrió el pasado 15 de enero de 2017 en Jamundí, Valle.
A través de una comunicación la organización indígena ORIVAC pone en
conocimiento la grave situación de derechos humanos señalando […] que en la vivienda
de la señora DANELLY MARULANDA, su esposo y un menor de edad de nueve años,
fueron sorprendidos por la explosión de un artefacto que fue lanzado desde la
carretera al techo de la mencionada vivienda […]
Atendiendo a la situación referida,
comedidamente solicito que la Unidad Nacional de Protección realice una nueva
valoración del riesgo y se asignen medidas de protección acordes con el nivel
de riesgo del señor Rafael Ulcue Perdomo […] Además se amplié [sic] el estudio
a las familias en situación de desplazamiento ubicadas en el sector Marañón,
del municipio de Caloto en procura de definir un esquema de protección
colectivo de ser el caso.”[39]
Como respuesta a esta solicitud, la UNP señaló que:
“mediante OFI17-0002845, de fecha
27 de enero de 2017, dirigido al Doctor HECTOR JAMES PEÑA SATIZABA, Defensor
del Pueblo Regional Cauca, se le solicitó los datos de contacto de las 12
familias del Vergel y Pedregal del municipio de Caloto, Cauca en aras de adelantar
las verificaciones que permitieran esta entidad [sic] corroborar la adecuación
de estas personas a las poblaciones objeto del Programa de Prevención y
Protección, así como la situación de riesgo que aquejan a los peticionarios, en
virtud al Principio de Colaboración Armónica entre entidades del Estado
Consagrada en la Constitución Política de 1991.
[…]
Con respecto del caso de la señora
Danelly Marulanda, mediante el OFI17-00002837 de fecha 27 de enero de 2017, se
solicitaron documentos adicionales y datos de contacto al CABILDO INDIGENA DE
RESGUARDO KWES’SX KIWE NASA.
Con respecto al caso del señor
Rafael Ulcue Perdomo y frente a los nuevos hechos informados por la Defensoría
del Pueblo-Regional Cauca, nos permitimos informar que esta Unidad inició el
proceso de revaluación de nivel de riesgo del precitado, mediante el
MEM17-00001006 de fecha 27 de enero de 2017. Así mismo se le informó el trámite
de revaluación al Señor Ulcue mediante OFI17-00002829 de fecha 27 de enero de
2017.
Vale la pena indicar que, dentro
del proceso, la misma se tuvo que interrumpir, teniendo en cuenta que al
realizar las actividades de campo, se evidenció que la problemática que se
informó, no varía la ponderación de la matriz de su nivel de riesgo vigente […]
lo anterior le fue comunicado al señor Ulcue mediante el Oficio
No.OFI17-00019789 de fecha 05 de junio de 2017.
Así mismo es menester informar que
el señor Rafael Ulcue Perdomo […] actualmente se encuentra en proceso de
revaluación, mediante la orden de trabajo No.237773 de fecha 24 de julio de
2017[…] cabe resaltar que el señor Ulcue actualmente cuenta con las medidas de
protección consistentes en: “un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco
blindado”, otorgadas mediante la Resolución No. 6758 de fecha 31 de agosto
de 2016.”[40](Subrayado original del
texto)
Por último, la UNP señaló que hasta la fecha no le han sido
remitidos los datos de contacto o documentación de las 12 familias del Vergel y
Pedregal del municipio de Caloto, Cauca.
Respuesta de la Dirección de
Fiscalías del Valle del Cauca
La Dirección de Fiscalías del Valle Cauca, a través de oficio
del 11 de octubre de 2017[41], solicitó que se le desvinculara
del proceso. Lo anterior, debido a que ninguna de las investigaciones llevadas
a cabo es de su competencia territorial, ya que todas pertenecen a las
Seccionales de Cali y Cauca.
Respuesta de la Dirección de
Fiscalías del Cauca
La Dirección de Fiscalías del Cauca, mediante oficio del 13
de octubre de 2017[42], señaló que la investigación del
homicidio del señor Sergio Ulcue Perdomo se adelanta por la Dirección Nacional
de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación.
Respecto a las investigaciones en las que está implicado
Jonatan Pino Daza, la entidad señaló que dentro de la Seccional Cauca existen
14 casos en los que se averiguan sus acciones. En seis (6) de ellos aparece
como víctima de los hechos y en ocho (8) como indiciado. Así mismo, informó que
el 25 de julio de 2017 se llevó a cabo una audiencia para legalizar su captura.
En esta diligencia la Fiscalía le imputó el delito de amenaza y solicitó medida
preventiva de aseguramiento. No obstante, el juez declaró legal la captura pero
no accedió a la medida de aseguramiento.
Por último, señaló que el Fiscal General de la Nación,
mediante Resolución 0-0233 del 13 de febrero de 2014, reasignó a la Unidad
Nacional de Fiscalías de Derechos Humanos todas las investigaciones en las que
los miembros de las poblaciones de El Vergel y El Pedregal participan como
víctimas.
Respuesta de la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, a través de oficio del 26 de octubre de 2017[43], informó lo siguiente:
“La Unidad para las Víctimas entiende
que los requerimientos formulados por su Honorable despacho tienen relación
directa o, en otros términos, surgen de la mención que el accionante hace en su
escrito de tutela de la sentencia T-525 de 2014[44],
donde la Corte Constitucional se pronunció sobre la situación fáctica de 12
familias, pertenecientes a un grupo total de 179, todas provenientes de las
veredas el Vergel y el Pedregal, Cauca, protegidos por la medida cautelar
número 97/10 proferida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 13
de agosto de 2010.
[…]
De todo lo anterior, es posible
destacar que ya existe una decisión que ordenó a la Unidad para las Víctimas
realizar ciertas tareas encaminadas a proteger al grupo de personas agenció el accionante,
conforme el deber de coordinación del SNARIV que le atribuye la ley. Asimismo,
que este grupo en un universo de personas delimitado por el mismo fallo y sobre
el cual la entidad ha ejercido varias gestiones en aras de garantizar sus
derechos, tal como se describirán más adelante.”[45]
De esta manera, respecto al listado de las familias
solicitado por este despacho, informó lo siguiente:
“[c]on fundamento en la sentencia
T-525 de 2014, donde se definió un universo específico de personas protegidas,
que hacen parte de un grupo mayor cobijado por la medida cautelar de la
Comisión Interamericana, la Unidad para las Víctimas sugiere a su honorable
despacho, remitirse a la información detallada en dicha providencia.”[46]
Una vez revisada la mencionada providencia, se observó que el
grupo de 12 familias protegidas por la sentencia T-525 de 2014 está compuesto
por las siguientes personas: José Alirio Godoy Ramírez; Julián Andrés Guzmán; José
Giovanny Godoy Moreno, el accionante; María Herminia Perdomo de Ulcue; Sergio
Ulcue Perdomo; Henry Martínez Meza; Víctor Alfonso Ulcue Martínez; Cristóbal
Ulcue Martínez; Wilmar Julicue Bonilla; Yuli Marcela Canas Caso y Adriana María
Ulcue Perdomo; John Fechier Perdomo Fernández; María Eliseth Pecopaque
Rodríguez, Yubeny Andrea Ulcue Martínez, Vivian Ximena Martínez Ulcue, Gloria
Stella Ulcue Perdomo, Sandra Patricia Ulcue Perdomo, Luz Elena Claros Fernández
y Nelson Javier Ulcue Cuatin. Los menores José Harrison Ulcue Canas, Anyi
Tatiana Tovar Godoy, Karen Natalia Quijano Godoy, Erika Katerine Pecopaque
Rodríguez, Yoxler Sriven Julicue Martínez, David Santiago Villalba Ulcue,
Daniel Camino Ulcue Perdomo, Jeiley Godoy Ulcue y Jhony Alejandro Godoy Ulcue.
Deicy Jhojana Ulcue Martínez, Cristóbal Ulcue Martínez, Nicol Dayana Guzmán
Ulcue, Yefri Alexander Martínez Ulcue, Iván Albeiro Fernández Ulcue y Juan
Felipe Solano Claros. Luisa María Godoy Moreno, Yuveni Andrea Ulcue
Martínez.
Ahora bien, frente a la solicitud de que a) informara las estrategias de prevención de riesgo y
coordinación de respuestas institucionales en la materia que ha adelantado en
el marco de sus competencias en los últimos dos años; y b) diera noticia sobre
la etapa en que se encuentra el proceso de reubicación de
las mencionadas familias, la UARIV respondió lo siguiente:
“Por estar ambos requerimientos relacionados con las
gestiones de la Entidad, nuevamente asumo que se formulan con base en órdenes
que se dieron por sentencia T-525 de 2014.
Así pues, en aras de dar respuesta a los dos interrogantes
me permito enviar dos documentos que soportan las gestiones realizadas por la
Entidad en el marco del cumplimiento de la sentencia T-525 de 2014: (i) oficio
proveniente de la Unidad Nacional de Protección y recibido el 30 de agosto de
2016 en las instalaciones de la Unidad para las Víctimas, e (ii) informe de
cumplimiento radicado el 1 de marzo de 2016 en la Secretaría de la Corte
Constitucional, dirigido a la entonces magistrada María Víctoria Calle Correa.”[47]
El mencionado oficio de la UARIV[48],
radicado el 1 de marzo de 2016 en la Secretaría de la
Corte Constitucional, fue allegado al
expediente. En lo pertinente indica lo siguiente:
“Con el objeto de brindar informe
de gestión y avances detallado frente al cumplimiento de la sentencia T-525 de
2014 emitida por la Corte Constitucional en Sede de Revisión dentro de la
Acción de Tutela instaurada por el señor JOSE GIOVANNI GODOY MORENO Y OTROS,
abordaré las gestiones realizadas:
[…]
III. Nivel de Riesgo
Bajo el contexto de la solicitud en
determinar el nivel de riesgo a las personas señaladas en la acción de tutela y
protegidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-525 de 2014, me
permito informar que frente a dicha premisa, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas no cuenta dentro de la competencia funcional
la potestad de brindar seguridad o determinar el nivel de riesgo […] por lo
tanto, el listado fue remitido a la Unidad Nacional de Protección –UNP-, tal y
como se expondrá en los siguientes acápites y es citada entidad [sic]
competente de valorar dicha situación y de responder frente a este aparte y en
su efecto realizar las gestiones a que haya lugar.
[…]
VIII. Reubicación
[A]l estudiar el alcance de la
sentencia T-525 de 2014, se puede evidenciar que la Unidad Para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas actúa como coordinador en el proceso de
reubicación de los accionantes amparados por el fallo judicial y en armonía al
artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, por ende, me permito precisar que las
gestiones ya fueron adelantadas con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
–INCODER-.
Con lo anterior, es claro que el
proceso se encuentra en fase de articulación entre el INCODER y la escogencia
del predio por parte de las familias, de igual manera, aporto imagen del correo
donde dicha entidad remite la información a las familias.
De igual manera, el anterior correo
electrónico es anexado dentro del acápite probatorio acompañado del listado de
predios que propone el INCODER a las familias para que puedan visitar y
seleccionar el que se ajuste a las necesidades de todos.
XII. ESTADO ACTUAL EN EL REGISTRO
ÚNICO DE VÍCTIMAS
NO
NOMBRES COMPLETOS
ESTADO EN EL RUV
1
YULI MARCELA CANAS CASO
INCLUIDO
2
JOSE HARRINSON ULCUE CANAS
INCLUIDO
3
JOSE ALIRIO GODOY RAMÍREZ
INCLUIDO
4
LUISA MARIA GODOY MORENO
INCLUIDO
5
ANYI TATIANA TOVAR GODOY
INCLUIDO
6
CAREN NATALIA QUIJANO GODOY
INCLUIDO
7
VICTOR ALFONSO ULCUE MARTINEZ
INCLUIDO
8
DEICY JOHJANA ULCUE BAICUE
Es preciso manifestar que la
señora Deicy Jhojana Ulcue Baicue […] no figura en el mencionado registro
razón por la cual la Unidad para las víctimas solicitó [su información] por
correo electrónico.
9
JHON FEIFFER PERDOMO FRENANDEZ
[SIC]
INCLUIDO
10
MARIA ELISETH PECOPAQUE RODRIGUEZ
INCLUIDO
11
KAROL TATIANA OVIEDO PECOPAQUE
INCLUIDO
12
CRISTOBAL ULCUE MARTÍNEZ
INCLUIDO
13
ERIKA KATERINE PECOPAQUE
RODRÍGUEZ
INCLUIDO
14
JULIAN GUZMÁN
INCLUIDO
15
YUBENY ANDREA ULCUE MARTÍNEZ
INCLUIDO
16
NICOL DAYANA GUZMÁN ULCUE
INCLUIDO
17
VIVIAN XIMENA MARTÍNEZ ULCUE
INCLUIDO
18
WILMAR JULICUE BONILLA
INCLUIDO
19
YOXLER STIVEN JULICUE MARTÍNEZ
INCLUIDO
20
HENRY MARTÍNEZ MEZA
INCLUIDO
21
GLORIA STELLA ULCUE PERDOMO
INCLUIDO
22
DERCY YHOJANA MARTÍNEZ ULCUE
INCLUIDO
23
YEFRI ALEXANDER MARTÍNEZ ULCUE
INCLUIDO
24
MARIA HERMINA PERDOMO DE ULCUE
INCLUIDO
25
ADRIANA MARIA ULCUE PERDOMO
INCLUIDO
26
DAVID SANTIAGO VILLALBA ULCUE
INCLUIDO
27
DANIEL CAMILO ULCUE PERDOMO
INCLUIDO
28
JOSE GIOVANNY GODOY MORENO
INCLUIDO
29
SANDRA PATRICIA ULCUE PERDOMO
INCLUIDO
30
IVAN ALBEIRO FERNANDEZ ULCUE
INCLUIDO
31
JEILY GODOY ULCUE
INCLUIDO
32
JHONNY ALEJANDRO GODOY ULCUE
INCLUIDO
33
LUZ ELENA CLAROS FERNÁNDEZ
INCLUIDO
34
NELSON JAVIER ULCUE CUATIN
INCLUIDO
25
JUAN FELIPE SOLANO CLAROS
INCLUIDO
[…]
El presente informe tiene como fin
exponer las gestiones y avances adelantados por parte de la UARIV.”[49]
Así mismo, el mencionado oficio de la UNP[50],
recibido el 30 de agosto de 2016 por la UARIV, también fue allegado al expediente. En lo pertinente indica
lo siguiente:
“[e]sta Entidad […] cumpliendo con
las responsabilidades que le fueron asignadas […] está adelantando los trámites
pertinentes de las siguientes personas
Nombre
Identificación
Yuli Marcela Canas Caso
1.061.432.207
José Alirio Godoy Ramírez
4.523.501
Víctor Alfonso Ulcue Martínez
1.006.217.268
John Fechier Perdomo Fernández
94.304.104
Cristóbal Ulcue Martínez
1.006.217.277
Julián Andrés Guzmán
10.697.477
Henry Martínez Mesa
94.301.280
Adriana María Perdomo de Ulcue
1.112.218.154
José Giovany Godoy Moreno
13.993.558
Luz Elena Claros Fernández
29.705.153
Nelson Javier Ulcue Cuatin
1.006.217.426
Wilmar Jilicue Bonilla
1.059.842.545
Sandra Patricia Ulcue Perdomo
66.931.749
María Herminia Perdomo de Ulcue
29.698.984
Tal como se había mencionado, los
casos de las personas relacionadas en el cuadro anterior, están siendo
atendidos por esta entidad y se han adelantado las acciones consideradas
pertinentes, en aras de salvaguardar sus derechos a la vida, seguridad.
Integridad y libertad. Asimismo, se les ha comunicado de manera oportuna la
información que sea de su interés.”[51]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, la
sentencia proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y problema jurídico
2. El señor Rafael
Ulcue Perdomo presentó acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de
Protección porque consideró que vulneró sus derechos fundamentales a la vida y
a la seguridad como líder indígena. Lo anterior, como consecuencia del
hostigamiento sistemático del que es víctima por su condición de líder indígena
desplazado, y de que las medidas de protección con las que cuenta actualmente
no corresponden al nivel de riesgo que padece. En consecuencia, solicitó que se
le ordenara a la UNP que le prestara las
siguientes medidas de protección inmediata: (i) un esquema de seguridad
personal con enfoque diferencial; (ii) una vivienda en condiciones seguras; y
(iii) una garantía sobre el libre desplazamiento con enfoque diferencial.
Así mismo, durante el trámite del proceso, la Defensoría
del Pueblo solicitó a esta Corporación que
exhortara a las autoridades competentes a que avanzaran en el proceso de
reubicación de doce (12) familias oriundas de las
veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) beneficiarias de la medida
cautelar 97/10, grupo al que pertenece el demandante. Lo anterior, debido a que
a estas son víctimas de constantes hostigamientos por parte de grupos al margen
de la ley y aún no han logrado ser reubicados
en otro territorio a pesar de su insistencia y de los informes institucionales.
3.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional deberá resolver los
siguientes problemas jurídicos:
(a)
¿la
UNP vulneró el derecho fundamental a la seguridad personal de un líder indígena
al tomar una medida de protección sin tener en cuenta las características
personales del afectado y un enfoque diferencial?
(b)¿La Agencia Nacional de Tierras y la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas violan los
derechos a la vida, seguridad, retorno y reubicación, de un grupo de doce (12) familias que han sufrido agresiones y amenazas violentas en su
contra, al no haberlas reubicado de manera efectiva con plenas condiciones de
habitabilidad y seguridad en otro predio?
Para
resolver los problemas planteados, es necesario examinar los siguientes temas:
(i) la procedibilidad de la acción de tutela; (ii) el derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo
la vida y los criterios para evaluar su amenaza o
vulneración; (iii) el deber de protección del Estado en relación con la vida y con la
seguridad personal de líderes, autoridades y representantes indígenas;(iv) los
derechos de las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia; (v) el derecho
de retorno y reubicación de las víctimas del desplazamiento forzado en
Colombia; y (vi) el análisis del caso concreto.
Examen
de procedencia de la acción de tutela
Legitimación por activa
4. El artículo 86 de la Constitución
establece que cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los
jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
5. Por su parte, el artículo 10º del
Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de
tutela. Esta norma establece que la solicitud de amparo puede ser presentada:
i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de
apoderado judicial; o iv) mediante agente oficioso.
En consecuencia, se encuentra legitimado
por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las
siguientes condiciones: i) que la persona actúe a nombre propio, a través de
representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente
oficioso; y ii) procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales.
6.
En este caso particular, señor Rafael Ulcue Perdomo se encuentra legitimado en
la causa por activa. Lo anterior, debido a que i) está actuando a nombre
propio; y ii) manifiesta que le están vulnerando sus derechos fundamentales a
la vida y a la seguridad como líder indígena.
Legitimación por pasiva
7.
La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace
referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de
tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o
amenaza del derecho fundamental, una vez se acredite la misma en el proceso[52].
Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1º del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y contra
particulares.
8. El presente caso recae sobre la
situación del señor Rafael Ulcue Perdomo. El accionante es un líder indígena
beneficiario de la medida cautelar número
97/10 de la CIDH quien ha sufrido un hostigamiento
sistemático por parte de grupos al margen de la ley, por lo que la Unidad
Nacional de Protección le asignó unas medidas de protección. Sin embargo, éste
afirma que las medidas con las que cuenta actualmente no corresponden al nivel
de riesgo que padece.
Así mismo, durante
el trámite del proceso, la Defensoría del Pueblo puso en conocimiento de esta
Corporación la situación de otro grupo específico de personas beneficiarias de
la medida cautelar. Sobre este punto, esta última entidad afirmó que la
comunidad se encuentra en riesgo debido a que, a pesar de los constantes
oficios radicados ante la Unidad Nacional de Protección, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas
y la Agencia Nacional de Tierras, no ha podido ser reubicada en un territorio
seguro y se encuentra sin un esquema de protección colectiva que pueda
garantizarle a sus miembros su derecho a la vida.
9. El artículo 86 Superior establece que
la solicitud de amparo se puede interponer contra la acción y omisión de
cualquier autoridad pública que amenace o dañe los derechos fundamentales de su
titular. De igual manera consagra que la ley definirá la procedencia de la acción
de tutela cuando la afectación de derechos fundamentales provenga de
particulares, en razón del servicio público que prestan, o su acción contraria
al interés colectivo o a los derechos de quienes se encuentran en estado de
subordinación e indefensión.
10. En ese orden de ideas, la Unidad
Nacional de Protección, al ser un organismo de seguridad
del Orden Nacional adscrito al Ministerio del Interior, está
legitimada en la causa por pasiva ya que es la encargada
de articular, coordinar y ejecutar medidas de protección de los derechos a la
vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad de personas, colectivos,
grupos y comunidades. Así mismo, también se encuentra legitimada en la causa
por pasiva la Agencia Nacional de Tierras, debido a que como máxima autoridad
en el asunto, su objetivo es consolidar y mantener el ordenamiento social de la
propiedad rural para mejorar las condiciones de vida de la población. Por
último, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas también está legitimada en la causa por pasiva, debido a que su
función es liderar las acciones del Estado y la sociedad para atender y reparar
a las víctimas.
Inmediatez
11.
Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la
procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. De tal suerte que, si bien
la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene
término de caducidad[53],
su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[54],
bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de
los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
No obstante, existen eventos en los que prima
facie puede considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y en
consecuencia es improcedente, pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la
vulneración de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de
amparo.
En estos casos, el análisis de
procedibilidad excepcional de la petición de protección constitucional se torna
menos estricto y está condicionado a la verificación de los siguientes
presupuestos[55]:
i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal,
como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la
incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en
un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo[56],
entre otros; ii) cuando la vulneración de los derechos fundamentales es
continua y actual; iii) la carga de la interposición de la solicitud de amparo
en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de
otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13
Superior.
12. Ahora bien, en este caso particular
se tiene que el 16 de diciembre de 2016, el
señor Rafael Ulcue Perdomo interpuso acción de tutela en contra de la Unidad
Nacional de Protección, debido a que consideró que esta entidad le vulneró sus
derechos fundamentales a la vida y a la seguridad como líder indígena.
13. Los hechos
que generaron la vulneración ocurrieron a partir del 13 de agosto de 2010, debido a que en esa fecha la CIDH le ordenó al
Estado Colombiano que adoptara las medidas necesarias para garantizar los
derechos fundamentales a la vida e integridad física del grupo de 179 familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca, al que él
pertenece. Por lo anterior, tanto el señor Ulcue Perdomo como entidades
estatales y miembros de la comunidad, han solicitado a la UNP que tome medidas
de protección colectivas para garantizar la seguridad de este grupo social.
Estas familias han sufrido el asesinato y amedrentamiento de sus
líderes sociales, como lo son el homicidio de Sergio Ulcue Perdomo el 17
de noviembre de 2013[57],
las lesiones personales sufridas por Giovany Godoy Moreno a causa de una
golpiza por sujetos desconocidos el 23 de noviembre de 2015[58],
y la explosión en una de las casas de los miembros de la comunidad el 15 de
enero de 2017[59].
Respecto al accionante, se tiene que el 8 de agosto de 2016, el Grupo de Valoración
Preliminar de la UNP realizó un estudio de nivel de riesgo al señor Rafael
Ulcue Perdomo. Este ponderó el riesgo extraordinario en un valor del 52.22%, el
cual fue confirmado por el CERREM el 30 de agosto de 2016. En consecuencia, la
UNP, a través de la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016[60],
ratificó las medidas de protección extraordinarias que había dispuesto mediante
la Resolución 0118 del 6 de julio de 2015, las cuales consistían en un medio de
comunicación y un chaleco blindado.
13. Siendo así, se tiene que la
vulneración a los derechos fundamentales tiene vocación de actualidad, debido a
que, tanto en el caso del accionante como de la comunidad, se trata de la falta
de protección a su seguridad personal y la inoperancia institucional para
llevar a cabo un reasentamiento.
Subsidiariedad
14.
El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política establece el principio
de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela. Este
dispone que “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del
texto original).
De
este modo, la norma determina que si hay otros mecanismos de defensa judicial
que sean idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se
consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción
de tutela. En la sentencia T-373 de 2016[61],
la Corte Constitucional reiteró que cuando una persona acude a la
administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos
fundamentales, no puede desconocer las acciones judiciales ordinarias
contempladas en el ordenamiento jurídico.
15.
Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del
Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la
protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es
procedente si se acredita que: (i) el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii)
“siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un
perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los
postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia
excepcional de la tutela”[62].
Este perjuicio se caracteriza:
“(i) por ser inminente, es decir, que se trate
de una amenaza que está por suceder prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran
intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque
la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad”[63].
En relación con la gravedad
caracterizada en el segundo supuesto, esta Corporación ha determinado que es
necesario que se demuestre el daño que representa una situación determinada,
para que se justifique la intervención del juez constitucional. Lo anterior,
con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que
antes de esta injerencia se deben evaluar las posibilidades que tiene el
accionante con los mecanismos ordinarios de defensa judicial y, en caso de que se
lleve a cabo una intervención, debe examinar si el amparo constitucional
procede de forma definitiva o transitoria[64].
16.
En diferentes oportunidades, esta Corte se pronunció sobre la procedencia del
amparo constitucional cuando personas que ostentan
la condición de sujeto de especial protección constitucional se enfrentan a
factores de riesgo y vulnerabilidad inminentes. En
efecto, en la sentencia T-924 de 2014[65], reiterada
por la T-124 de 2015[66]
este Tribunal determinó que ostentar las calidades de (i) indígena; (ii) representante de una asociación indígena;
(iii) calificado con un nivel de riesgo extraordinario; eran
razones suficientes para considerar que el
mecanismo judicial para impugnar medidas de protección no era idóneo ni
efectivo. Lo anterior, en la medida en que se trataba de un sujeto de especial
protección constitucional cuyos derechos fundamentales a la vida y a la
seguridad personal estaban en riesgo.
17. Ahora
bien, esta Corte también ha determinado que la protección de los derechos
fundamentales de las víctimas debe hacerse extensiva con efectos “intercomunis”
a otras personas efectos que no han acudido a la acción de tutela, o que
habiendo acudido no eran demandantes dentro de los casos en esa oportunidad en
estudio, pero que, sin embargo, se encuentren en situaciones de hecho o de
derecho similares o análogas. En ese sentido, la sentencia SU-254 de 2013[67]
establece lo siguiente:
“La Corte ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la
protección de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse
extensiva a otras personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de
tutela o que habiendo acudido no son demandantes dentro de los casos bajo
estudio, pero que sin embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de
derecho similares o análogas a las de los actores. En estos casos, ha
establecido esta Corporación que la acción de tutela no debe limitarse a un
mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales solamente de los accionantes y que la naturaleza y razón de ser
de la acción de amparo debe suponer también la fuerza vinculante suficiente
para proteger derechos fundamentales de quienes no han acudido directamente a
este medio judicial, siempre que (i) estas personas se encuentren en
condiciones comunes, similares o análogas a las de quienes sí hicieron uso de
ella y (ii) cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta,
de manera directa e inmediata, en la [salvaguarda] de derechos fundamentales de
aquellos no tutelantes.”
Por lo anterior, cuando esta Corte
tiene conocimiento de una situación que pone en peligro los derechos
fundamentales de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad, debe
llevar a cabo una interpretación extensiva de los hechos vulneradores. Lo
anterior, con el objetivo de que las medidas que decida esta Corporación para salvaguardar
los derechos de una víctima, sirvan para proteger a todas aquellas que, a pesar
de no participar en la acción de tutela, se encuentren en una situación similar
o análoga.
18.
En esta oportunidad, esta Corporación reitera las reglas jurisprudenciales de
procedencia de la acción de tutela, en las que se establece que el amparo
constitucional sólo procede en los casos en que: (i) no existe un mecanismo
judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados en
la tutela y (ii) a pesar de que exista el mecanismo idóneo, no resulta eficaz
ante la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable esto es, una
afectación inminente, grave y urgente. En relación con el segundo presupuesto,
se reitera que el juez constitucional debe evaluar las condiciones particulares
de cada caso para verificar si el amparo constitucional procede como mecanismo
transitorio o definitivo. Por último, se reitera que en los casos de acciones
de tutela contra decisiones que determinan evaluaciones de riesgo, o que
busquen modularlas de manera indirecta, se debe: (i) ostentar la calidad de
sujeto de especial protección constitucional; y (ii) encontrarse en una
situación de riesgo o vulnerabilidad inminente. Así mismo, la Corte solo será
competente para conocer de manera extensiva hechos que vulneren los derechos de
las víctimas, cuando (i) haya un grupo de personas víctimas del conflicto que a
pesar de no haber interpuesto una acción de tutela, se encuentren en una situación común, similar o análoga a la de
las víctimas que sí hicieron uso de ella; y (ii) que en caso de que haya una
orden de protección por parte del juez de tutela, esta tenga una incidencia
directa e inmediata en la salvaguarda de los derechos fundamentales de las
víctimas que no interpusieron la acción de tutela.
Por
lo anterior, esta Sala de Revisión ha encontrado que en el presente asunto la
acción de tutela es el mecanismo idóneo y definitivo para resolver la
controversia suscitada debido a que: (i) el señor Rafael Ulcue Perdomo ostenta
la calidad de indígena[68];
(ii) es el gobernador del cabildo “NASA U’SE YAAKXNXISA”, ubicado en el
municipio de  Dagua, Valle del Cauca[69];
y (iii) el 31 de agosto de 2016[70] fue calificado por el
CERREM con un valor de riesgo extraordinario de  52.22%. En consecuencia, no es exigible que el accionante vaya a la
jurisdicción ordinaria, ya que esto sería desproporcionado en razón de su
situación de riesgo y de su calidad de sujeto de especial protección
constitucional.
19. Así mismo, se ha determinado que la acción de
tutela es el mecanismo idóneo y definitivo para resolver la situación de las doce (12) familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca, ya que: (i) estas personas se encuentran
en una situación similar a la de Rafael Ulcue Perdomo, en la medida en que (a)
también son beneficiarias de la medida cautelar número 97/10 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (b) han
sido víctimas de amenazas y hostigamientos por parte de grupos al margen la ley
que circulan dentro del mismo territorio, y (c) están en la misma situación de
incertidumbre respecto a su seguridad personal. En ese sentido, se ve que (ii)
las órdenes de protección que puedan darse tendrán una incidencia directa en la
salvaguarda de los derechos fundamentales de aquellos no tutelantes porque hacen parte de la
misma comunidad y tienen los mismos problemas de seguridad personal y de
retorno a la tierra que tiene el señor Rafael Ulcue Perdomo.
El derecho a la seguridad de las
personas cuando se encuentra en riesgo la vida
20.
Los artículos 2 y 11 de la Constitución han determinado que las “autoridades de la
República están instituidas para proteger la vida de todas las personas
residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental
e “inviolable”. En esa medida, garantizar el derecho a la vida es
una responsabilidad inalienable del Estado, debido a que se trata de uno de los
valores axiales de la Constitución. Sin ella no sería posible el ejercicio de
ningún otro derecho, por lo que es un compromiso de todos los asociados del
Estado respetarla, protegerla y valorarla, dentro de los límites del
ordenamiento jurídico.
21. Sobre el deber de protección de la vida, el Estado Colombiano ha
ratificado diferentes tratados internacionales de derechos humanos. El artículo
3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, establece que “[T]odo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona.”
De este modo, el compromiso de defensa de la vida
como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un
deber indispensable para las autoridades públicas. Esto, en razón de que tanto
los artículos constitucionales como los tratados internacionales, han impuesto
un mandato de obligatorio cumplimiento a todas las autoridades del Estado a
llevar a cabo actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr
las condiciones para el desarrollo efectivo de la vida de los ciudadanos.
22. Este derecho también se ha
desarrollado jurisprudencialmente en dos ámbitos vinculantes para el Estado:
los deberes de respetarla y de protegerla. Las autoridades públicas están
doblemente obligadas a abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y a evitar
que terceros lo afecten.
La sentencia T-981 de 2001[71]
señaló que el Estado debe responder “a las demandas de atención de
manera cierta y efectiva” cuando se tenga conocimiento de amenazas “sobre
la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de
confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del
conflicto”. De esta manera, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir
con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda
requerida. Para el juez constitucional es indiferente quien es el sujeto que
con sus actuaciones amenaza el derecho fundamental a la vida, pues la
obligación del Estado es la de asegurar su inviolabilidad.
Ahora bien, respecto a la noción de
amenaza esta Corte ha determinado que consiste en “una violación potencial
que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora
del juez consiste en evitarla”[72]. La
sentencia T-1026 de 2002[73]
estableció los siguientes criterios para evaluar las circunstancias de una
amenaza:
i)  La realidad de la amenaza exige que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y que
pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un
temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos
imaginarios no son amparables constitucionalmente”;
ii) La individualidad de la amenaza: requiere que sea dirigida contra un sujeto o un grupo determinado
o determinable de personas, de esta manera se puede establecer que el peligro
que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe
soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”.
iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en
cuenta
“aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el
lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad
sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor
desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los
vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado
en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.
iv) El escenario en que se presentan las amenazas: es necesario analizar las
circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar
donde se asegura que han ocurrido las amenazashttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-924-14.htm -
_ftn19”.
v) La inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias
generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una
afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la
persona. Dicho en otros términos es necesario valorar, que la amenaza sea
individualizada y que si se presenta en una zona de presencia activa de los
grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo. Por lo tanto, también
se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de
su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la
actuación de terceras personas”. En suma, la autoridad competente para
calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los
criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la
probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona.”
La apreciación integral y razonable de estos factores genera en la
autoridad competente el deber de adoptar las medidas tendientes a otorgar
protección especial a quien es objeto de amenaza.
La sentencia T-719 de 2003[74] estableció una escala de riesgos y amenazas para brindar protección
especial por parte del Estado a la persona que se encuentra amenazada. Sus
niveles son: i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo. Esta
categorización resulta determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la
seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los
cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la
integridad personal”.
Con base en esa distinción es posible proteger
eficazmente el derecho a la seguridad personal. Respecto a este derecho, debe
señalarse que solo se tendrá la protección estatal ante riesgos extraordinarios o extremos que
la persona no tiene el deber jurídico de soportar. Estos dependen esencialmente
del caso concreto, “y deben ser evaluad[o]s como un todo, desde una
perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y
continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo”.
23. Por lo anterior, la seguridad debe ser entendida como un valor constitucional, y
un derecho fundamental. Acerca de esta última faceta, es importante precisar
que es una garantía que debe ser preservada por el Estado sobre todas las
personas que lo habitan, ya que es la única manera de garantizar la efectividad
de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física de cada
individuo.
El deber de protección del Estado en relación con la vida y
la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y representantes
indígenas
24. La obligación en cabeza del Estado de respetar y proteger la
vida de las personas es consecuencia de los artículos 2, 6 y 22 de la Carta
Política, debido a que en estos expresa su voluntad de defender y difundir los
derechos humanos como el fundamento de la convivencia pacífica. En este sentido, la Conferencia
Mundial de los Derechos Humanos expresó en la Declaración y Programa de Acción de Viena, que una de las
cuestiones prioritarias para la comunidad internacional consiste en promover y
proteger los derechos humanos. Por eso, su divulgación y cumplimiento son
acciones que dignifican y enaltecen la condición humana. En esa medida, la
labor desplegada por los defensores y defensoras de derechos humanos toma una
particular relevancia, debido a que contribuyen a la vigencia y consolidación
del Estado de Derecho.
25. La jurisprudencia constitucional ha determinado que los
defensores de derechos humanos juegan un papel fundamental en la democracia
colombiana. En la Sentencia
T-059 de 2012[75], la Sala Octava de Revisión conoció de
una acción de tutela promovida por dos líderes de grupos de población
desplazada afrodescendiente que alegaban que sus derechos fundamentales a la
vida, a la integridad física y a la seguridad personal habían sido vulnerados
por el Ministerio del Interior y de Justicia. El motivo de su reclamo era que
habían sido desvinculados de los programas especiales de protección de los que
eran beneficiarios, ya que habían sido calificados con un riesgo ordinario. Siendo
así, la Corte concluyó que aun cuando de las autoridades públicas pueda
predicarse cierto grado de discrecionalidad en la adopción de medidas de
protección, estas “deberán hacer cuanto esté a su alcance, con especial
diligencia, para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial
protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos”.
26. En la sentencia T-078 de 2013[76], la Corte Constitucional
conoció el caso de un líder indígena, dirigente de la Asociación de Autoridades
Tradicionales Indígenas en Colombia, al que la Unidad Nacional de Protección
suspendió sus medidas de protección a pesar de era beneficiario de una medidas
cautelares de la CIDH. Lo anterior bajo el argumento de que el estudio de
seguridad efectuado había determinado que el riesgo al que estaba expuesto era
de naturaleza ordinaria.
Ante esta situación, la Corte indicó que las autoridades competentes
son las encargadas de identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la
persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes
“para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando se
trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un nivel de
amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos humanos, altos
funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto,
minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones de
indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la
libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y
sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de
indefensión”.
Siendo así, esta Corporación determinó que en ese caso el
accionante era un sujeto de especial protección constitucional porque era
indígena, gobernador de una parcialidad y dirigente de la Asociación de
Autoridades Tradicionales Indígenas en Colombia. En esa medida, estas
cualidades eran razón suficiente para considerar tanto que los mecanismos
judiciales para impugnar la decisión no eran ni idóneos ni efectivos, como para
determinar que era necesario mantener las medidas de protección concedidas “siempre
y cuando [subsistieran] los factores que [habían dado] lugar a su
otorgamiento.”
Unas consideraciones especialmente
relevantes para este caso son las que la Corte llevó a cabo en la sentencia
T-078 de 2013[77]. En este
caso analizó la situación de riesgo de un líder indígena y, al momento de
contextualizar su situación, extendió sus consideraciones a los problemas que
padecen los pueblos indígenas, así:
“La situación de los pueblos indígenas en el
contexto del conflicto armado interno colombiano, es difícil. Por ello, sobre
el Estado recaen deberes positivos y negativos para garantizar su
supervivencia, pues es sobre ellos que se edifica la verdadera identidad de una
nación. De esta manera, las políticas de seguridad deben trascender del plano
formal, para ubicarse en un contexto en el que la efectividad de sus derechos
fundamentales, no solo individualmente, sino también como pueblo, debe ser la
principal premisa.”
En ese
sentido, la Corte concluyó que las autoridades públicas tienen deberes
positivos cuando la afectación al derecho a la seguridad de una persona o grupo
es (i) cierta y (ii) diferencial, ya la los pueblos indígenas hacen parte
fundamental de la identidad del Estado Colombiano. De esta manera, los deberes
de este último deben trascender el plano formal, por lo que deben ubicarse en
el contexto de ser efectivos tanto para la protección del pueblo como para la
de un individuo.
La sentencia
T-224 de 2014[78]
profundizó en la protección especial que deben tener los grupos sociales
que por sus características históricas, culturales, o de otra naturaleza,
enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo tanto, son acreedores
del derecho a una atención diferencial:
“Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en
especiales circunstancias de riesgo, tales como: (i) los miembros de partidos
políticos que por su orientación han sido objeto de acciones violentas; (ii)
los testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden
público; (iii) los defensores de los derechos humanos; (iv) los reinsertados de
grupos al margen de la ley; (v) las Comunidades de Paz; (vi) desplazados por la
violencia; y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la
República, entre otros.”
En esa línea, la sentencia T-924 de 2014[79] subrayó el deber que tiene el
Estado de proteger la vida y la seguridad personal de quienes por sus
actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, se
exponen a un nivel de riesgo o amenaza mayor. Por lo anterior, señaló que las autoridades encargadas del estudio y de implementar las
medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del
afectado y adoptar medidas de enfoque diferencial cuando se trate de
“i) líderes sindicales; ii) líderes campesinos y comunitarios; ii)
líderes indígenas y afrodescendientes; iv) operadoras y operadores de justicia;
v) mujeres defensoras de derechos humanos; vi) las defensoras y los defensores
del derecho al medio ambiente sano; y vii) las y los defensores de las personas
LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersexuales). Ello, por la
calidad de sujetos de especial protección constitucional que tienen.”
Como consecuencia de lo anterior, la providencia explicó que estas
personas gozan de una presunción de riesgo que debe ser
inmediatamente activada por la autoridad pública competente para adoptar
medidas y elementos de protección eficaces, oportunos e idóneos para amparar la
vida, la integridad y la seguridad personal, los cuales solo pueden
desvirtuarse luego de haberse adelantado las correspondientes valoraciones
técnicas de seguridad.
Por último, la sentencia T-124 de 2015[80] determinó que las mencionadas
evaluaciones de seguridad deben “ser
examinadas en relación con los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad,
oportunidad y enfoque diferencial”. Sobre este
último, señaló que consiste en observar “especificidades y
vulnerabilidades por pertenencia étnica, perfil etario, género, discapacidad,
orientación sexual y procedencia urbana o rural de quienes son objeto
del programa de protección”, debido a que estos aspectos profundizan el
riesgo de sufrir actos de violencia relacionados con el conflicto armado
interno.
27. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado
que ostentar la calidad de líder o lideresa de derechos humanos constituye una
actividad riesgosa en virtud de la función que cumplen estas personas. En esa
medida, estas personas gozan de una presunción de riesgo que obliga a las
autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos para su protección, el
cual durará hasta que se haya llevado a cabo el estudio de seguridad
correspondiente. Este se debe llevar a cabo según los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque
diferencial, en el entendido de que este último es el que garantiza el
compromiso del Estado de proteger los diversos modos de vida que habitan dentro
de él, proveyendo de una especial protección constitucional a los más
vulnerables. Así mismo, se ha visto que la jurisprudencia constitucional
también ha reconocido que la seguridad es un derecho que puede tener
como titular a un pueblo o comunidad de diversidad étnica.
En ese sentido, es importante que
las medidas para salvaguardar los derechos de las víctimas  no se determinen
exclusivamente en la situación individual de las personas y sus derechos
subjetivos, sino también a partir de la concepción de las necesidades
especiales de un grupo social protegido y determinado, como en este caso sería
una comunidad indígena. Lo anterior, debido a que por sus características históricas, culturales y
sociales, las comunidades indígenas enfrentan ordinariamente riesgos
extraordinarios, por lo que sus necesidades como grupo social deben ser
protegidas.
Derechos de las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia
28. El derecho fundamental a la reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado se desprende de varios principios constitucionales. El
artículo 1º señala que la dignidad humana es uno de los fundamentos del Estado,
mientras que el artículo 2º establece que el Estado tiene la obligación de
garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la
Constitución. De manera complementaria, el artículo 90 de la Carta Política
dispone que el Estado sea responsable por la acción u omisión de las
autoridades públicas. Esto último se traduce en que para efectos del
desplazamiento forzado, el Estado debe adoptar políticas públicas tendientes a
prevenirlo, así como proveer la atención, protección y restablecimiento de los
derechos de las personas que han sido víctimas de este fenómeno. El Estado ha
reconocido a las personas en situación de desplazamiento forzado como sujetos
de especial protección constitucional. Lo anterior, con el fin de garantizar el
acceso efectivo a los programas y medidas necesarias que permitan que estas
personas superen la situación de afectación en que se encuentran.
29. Los tratados e instrumentos internacionales más relevantes
sobre los derechos de las víctimas a la reparación, a la verdad y a la
justicia, son i) los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos; ii) el artículo XVII de la Declaración Americana de Derechos
del Hombre; iii) los artículos 2, 3, 9, 10, 14 y 15 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; iv) los artículos 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; y v) el artículo 17 del Protocolo
II adicional a los Convenios de Ginebra.
A partir de los parámetros y normas
contenidas en estos instrumentos internacionales, se desprende la obligación
Estatal de restablecer la propiedad, posesión, uso, goce y libre disposición de
las víctimas de despojo o abandono de sus predios. Ahora bien, en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) existen documentos importantes que
han sistematizado y definido con mayor precisión las reglas y directrices  de
estas obligaciones.
Esta Corte ha utilizado estos
documentos para interpretar el contenido y el alcance de las obligaciones del
Estado frente a las víctimas en general. Para este caso particular, se
analizarán las obligaciones específicas en procesos de restitución de tierras.
En la sentencia C-795 de 2014[81]
esta Corporación reconoció la importancia de tres documentos:
“(i) Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las
víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones;
(ii) Los principios sobre la restitución de viviendas y
patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos
(conocidos como los “Principios Pinheiro”); y
(iii)  Los principios rectores de los desplazamientos
internos (conocidos como los “Principios Deng”)”
Estos documentos sistematizan los
estándares más altos de protección para las víctimas. En la sentencia C-330
de 2016[82]
esta Corte precisó que estos principios
“no crean nuevas reglas o nuevos derechos, sino que destacan,
reivindican y precisan el alcance de los ya existentes en el derecho vigente,
con el fin de facilitar su defensa, protección y garantía, por parte de los
estados para que, de esta forma, contribuyan vigorosamente a remediar las
debilidades de protección a la que se encuentran sometidas las víctimas.”
Siendo así, estos son una serie de
herramientas hermenéuticas invaluables al momento de determinar el marco de
protección de los derechos de las víctimas y de las obligaciones del Estado en
los procesos de restitución de tierras.
30. Ahora bien, desde el ámbito legal
interno, la Ley 1448 de 2011[83] es el instrumento más
importante para la defensa de las víctimas del desplazamiento forzado. En su
artículo 3º, se define a las víctimas como:
“aquellas personas que individual
o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno.”
Esta situación es extensiva al cónyuge, compañero o compañera
permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.
31. Esta Corporación ha hecho enormes esfuerzos para proteger los
derechos de las víctimas incluso antes de la expedición de la Ley 1448 de 2011.
Para empezar, en la sentencia T-025 de 2004[84] esta
Corporación declaró un Estado de Cosas Inconstitucional debido a la deficiencia
en las labores estatales adelantadas para proporcionar atención integral a la
población desplazada, así como la ausencia de coordinación general del sistema
de atención a la población desplazada.
En la sentencia T-1135 de 2008[85], la Corte determinó que a las
personas desplazadas no se las puede someter al trámite riguroso de las
acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos que expiden las
entidades encargadas de brindar asistencia humanitaria y de reparar a las
víctimas, toda vez que ello resultaría contrario a sus derechos fundamentales:
“Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema
urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede
someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos
administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a
la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas
inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales
desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de
tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación
de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección
para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo
idóneo para la protección de los derechos conculcados.”
En esa misma línea, en la sentencia T-299 de 2009[86] la Corte
determinó que las diversas autoridades no pueden imponer requisitos que
impliquen para las víctimas una carga desproporcionada, en la medida en que
estas personas, por su condición de vulnerabilidad manifiesta, muchas veces se
encuentran en incapacidad de cumplir tales exigencias y con ello se
desconocería la especial protección constitucional a la que tienen derecho. En
esa oportunidad, la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“En relación con las diferentes vías para que las víctimas
individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones
a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular, puedan
obtener el derecho a la reparación integral, en general los ordenamientos
prevén tanto la vía judicial como la vía administrativa. Estas diferentes vías
de reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (i) la
reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a
personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las
violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de
los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las
medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la
víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la
reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. ii) Mientras que
por otra parte, la reparación por la vía administrativa se caracteriza en forma
comparativa (i) por tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por
buscar una reparación, que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes
componentes o medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el principio
de equidad, en razón a que por esta vía no resulta probable una reparación
plena del daño, ya que es difícil determinar con exactitud la dimensión,
proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por ser una vía expedita que
facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son
rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben
estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de
complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación
integral, adecuada y proporcional a las víctimas.”
Por su parte, la sentencia T-458
de 2010[87] determinó
que la reparación a las víctimas implica el restablecimiento de los derechos al
estado anterior a la comisión del hecho victimizante, en cuanto sea posible:
“El derecho a obtener reparación es de carácter integral. Esto
significa que su alcance excede la visión meramente económica de la
participación de las víctimas dentro de los procesos llevados contra los
responsables del daño, y debe abarcar todos los daños y perjuicios sufridos por
la víctima a nivel individual y comunitario. En el plano individual, la Corte
ha sostenido que las medidas de reparación se extienden a“(i) la restitutio in
integrum, o reposición de la situación a su estado original; (ii) la
indemnización o reparación por equivalencia en dinero, y (iii) la satisfacción
o reparación moral”. En el plano comunitario, también las víctimas
colectivas de violaciones de sus derechos humanos o de delitos por parte de
grupos armados al margen de la ley, tienen derecho a una reparación colectiva
que exige por parte del Estado la implementación de medidas económicas y
simbólicas de satisfacción colectiva, garantías de no repetición, y acciones
orientadas a la reconstrucción psicosocial de las poblaciones afectadas por la
violencia.”
32. En conclusión, el Estado tiene
una obligación especial con las víctimas del desplazamiento forzado en la
medida en que estas son sujetos de especial protección constitucional. Por lo
anterior, no pueden ser sometidas ni a trámites o requisitos rigurosos para
cuestionar actos administrativos expedidos por entidades encargadas de
proporcionar asistencia humanitaria y reparación. Además, las víctimas deben
ser reparadas de manera integral, por lo que las acciones estatales deben
encaminarse a restablecer sus derechos al estado en que se encontraban antes de
que se cometieran los hechos victimizantes, dentro de lo posible. Por último,
debe señalarse que las autoridades del Estado deben hacer una interpretación
extensiva respecto a las medidas de protección de los derechos fundamentales de
las víctimas, por lo que estas deberán cobijar a todas las personas que estén
en una situación similar o análoga.
El
derecho al retorno y a la reubicación de las víctimas del desplazamiento
forzado en Colombia
33. El derecho a la restitución de tierras es un mecanismo
cuyo objetivo es satisfacer el derecho a la reparación integral de las
víctimas. En ese sentido, al analizar el marco de protección interno frente a
los derechos a la verdad, justicia y la reparación, en la sentencia T-715 de
2012[88] esta Corte identificó que
de los artículos 2, 29, 93, 229 y los numerales 6 y 7 del artículo 250 de la
Constitución Política, podía desprenderse  el carácter fundamental del derecho
a la restitución de tierras.
34. Como ya se ha visto, en el ámbito
internacional y local, los principios Deng y los principios Pinheiro son
instrumentos de interpretación para los derechos de las víctimas y las
obligaciones del Estado en
los procesos de restitución de tierras.
Los Principios Deng definen los
derechos y garantías de protección a favor de las personas que han padecido de
desplazamiento forzado. Estos determinan que los Estados tienen la
responsabilidad de proteger y asistir a este tipo de víctimas durante los
desplazamientos y también durante su regreso, reasentamiento y reintegración.
Así mismo, estos principios se caracterizan por prohibir explícitamente
cualquier práctica que lleve a la privación arbitraria de la propiedad o de
posesiones de la población en situación de desplazamiento. En ese sentido, determinan
el deber del Estado de
proteger la propiedad y las posesiones que hayan sido abandonadas por las
personas en condición de desplazamiento forzado, frente a actos de destrucción
y apropiación, ocupación o usos arbitrarios e ilegales. En cuanto al derecho al
retorno, prevén la obligación de apoyo en cabeza de los Estados, así como el
ejercicio de acciones que permitan a las víctimas obtener la restitución o una
compensación adecuada.
Por su parte, los Principios
Pinheiro contemplan una serie de previsiones normativas más amplias y
detalladas frente a la protección del derecho a la restitución. Por un lado,
establecen que los derechos de propiedad, posesión y reparación para las
víctimas del desplazamiento constituyen un elemento central para la
solución de conflictos, la consolidación de la paz, el regreso seguro y
sostenible de las poblaciones desplazadas y el establecimiento del Estado de
Derecho. Por otro lado, señalan que tales derechos son un eje de la justicia
restitutiva, encaminada a impedir la repetición de las situaciones que
generaron el desplazamiento. A partir de esa premisa, prevén la existencia
del derecho a la restitución de toda propiedad despojada a las víctimas, a
menos de que sea fácticamente imposible, caso en el cual deberá proveerse una
compensación justa.
35.
En el ordenamiento jurídico colombiano, el artículo 66 de la Ley 1448 de 2011
establece la
reubicación de personas víctimas de desplazamiento forzado:
“ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propósito de garantizar la
atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden
voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas
procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado
garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas
especiales de acompañamiento.”
En la sentencia C-280 de 2013[89]
esta Corporación declaró exequible condicionalmente esta norma, debido a que
consideró que esta “respeta y mantiene la
esencia de lo previsto en el punto 10 de los Principios Pinheiro, conforme al cual las personas
desplazadas tienen derecho a un regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad.”
36. Ahora bien, en este punto es importante reiterar que,
incluso antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara en establecer que el reasentamiento
de las víctimas debe cumplir algunas condiciones.  La sentencia T-1115 de 2008[90] estudió el caso de unas
familias desplazadas que habían sido reubicadas en un predio rural. Sin
embargo, este no tenía las condiciones mínimas necesarias para su habitabilidad
ni para la explotación agraria, por lo que la Corte ordenó que se reubicara a
las personas en un predio
“que tenga condiciones de
habitabilidad, agua potable y posibilidades de establecer cultivos que les
permitan obtener una subsistencia digna, pero que también tenga vocación
agropecuaria que asegure su estabilización socioeconómica. En este proceso de
reubicación se deberán respetar los principios de voluntariedad, seguridad y
dignidad señalados y asegurar la plena participación de los afectados”.
La sentencia T-528 de 2010[91]
examinó el caso de un desplazado a quien se le otorgó un predio con las
siguientes características:
“i) el predio adjudicado no tenía
vivienda; ii) la tierra era árida e improductiva; iii) no tenía agua potable y,
iv) nunca le otorgaron ningún crédito para poder llevar a cabo el proyecto
productivo que permitiría su estabilización socioeconómica.”; adicionalmente “el
actor se vio obligado a abandonar su parcela debido a las amenazas proferidas
por algunos de sus vecinos que, al parecer, pertenecían a grupos al margen de
la ley.”
En ese caso la Corte consideró que el
INCODER  había desconocido el derecho a la reubicación, debido a que el predio
no reunía las condiciones mínimas necesarias para asegurar al hogar desplazado
el derecho a un nivel de vida adecuado, por lo que ordenó su reubicación.
37. En conclusión, se tiene que los
procesos de retorno y reubicación deben cumplir con requisitos mínimos para que
sean conformes a la Constitución y a las normas que integran el bloque de
constitucionalidad. En ese sentido, estos procesos deben ser i) voluntarios;
ii) estar fundamentados en una elección libre, informada e individual;
iii) garantizar la seguridad y dignidad de los desplazados y iv) garantizar
condiciones de habitabilidad del nuevo predio.
El
caso concreto
38.
El señor Rafael Ulcue Perdomo interpuso
acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección porque considera
que le vulneró sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad. El
demandante, que es líder indígena y víctima de desplazamiento forzado, ha sido
objeto de
hostigamientos sistemáticos de individuos pertenecientes a distintos grupos al
margen de la ley. A pesar de que actualmente cuenta con medidas de protección,
estima que no corresponden al nivel de riesgo que afronta ni a las
especificidades de su caso. En consecuencia, solicitó que se le ordenara a la
UNP que le prestara las siguientes medidas de
protección inmediata: (i) un esquema de seguridad personal con enfoque
diferencial; (ii) una vivienda en condiciones seguras; y (iii) una garantía de
libre desplazamiento con enfoque diferencial.
39.
Las pruebas recaudadas en instancia y en sede de revisión han permitido a esta
Sala constatar las actividades de liderazgo del demandante, no sólo desde el
cargo que actualmente ostenta como gobernador de cabildo, sino desde hace
varios años. En ese sentido, se ha desempeñado como defensor de derechos
humanos en los departamentos del Cauca y Valle del Cauca. Su labor es compleja
no sólo por la naturaleza de la misma, sino por el espacio geográfico en el que
se desenvuelve. En efecto, las condiciones en terreno plantean la cobertura de
un espacio considerable, lo que se agrava por las dificultades de acceso e
infraestructura y la presencia de actores armados de distintos grupos al margen
de la ley, de quienes ha recibido amenazas que han sido puestas en conocimiento
de las autoridades. No obstante, en su condición de víctima de desplazamiento
forzado, vivía en la vereda El Marañón junto con un grupo de familias
desplazadas hasta que fue nombrado como gobernador del cabildo indígena “NASA
U’SE YAAKXNXISA”, momento en el que se trasladó al municipio de Dagua, Valle
del Cauca. Sin embargo, debido a los problemas de seguridad tuvo que
desplazarse a la ciudad de Cali.
40.
Adicionalmente, esta Sala ha constatado a lo largo del proceso la urgencia de
reubicar a doce (12) familias indígenas
que son beneficiarias de las medidas cautelares número 97/10 de la CIDH desde hace varios años, pues su situación
de inseguridad no es aceptable. Ahora bien, en el escrito del 26 de octubre de
2017, la UARIV manifestó que “en la sentencia T-525 de 2014 la Corte
Constitucional se pronunció sobre la situación fáctica de 12 familias,
pertenecientes a un grupo total de 179, todas provenientes de las veredas el
Vergel y el Pedregal, Cauca, protegidas por la medida cautelar”[92].
En ese sentido, si bien las personas protegidas por esa sentencia también recae
sobre el mismo grupo de doce (12) familias cobijado por la medida cautelar de la
CIDH, debe señalarse que esta providencia emerge
de una noticia de  amenaza
y vulneración de derechos fundamentales que esta Sala recibió de manera
indirecta al conocer la situación de seguridad del accionante, por lo que se
encuentra dentro de sus límites y competencias pronunciarse sobre ellos, sin
perjuicio de desconocer la sentencia T-525 de 2014.
Lo
anterior, debido a que, como se ha visto, tanto
en el año 2016 como en el 2017, la Defensoría del Pueblo ha solicitado a la UNP
una evaluación de riesgo de esta comunidad, debido a los constantes
hostigamientos que padece por parte de distintos grupos al margen de la ley.
Así mismo, la Defensoría ha solicitado una reevaluación de riesgo del señor
Ulcue, ya que considera necesario que las medidas de protección tomadas
respondan adecuadamente a la situación de seguridad del demandante.
41.
Ante este escenario, esta Sala de Revisión ha planteado dos problemas
jurídicos. El primero es si la UNP vulneró el derecho fundamental a la
seguridad personal de un líder indígena al tomar una medida de protección sin
tener en cuenta las características personales del afectado y un enfoque
diferencial. El
segundo es si la Agencia Nacional de Tierras y la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, violaron los derechos a la vida, seguridad, retorno y reubicación de
un grupo de doce (12) familias que han sufrido agresiones y amenazas violentas en su
contra, al no haberlas reubicado de manera efectiva con plenas condiciones de
habitabilidad y seguridad en otro predio. Siendo así, se ve que los problemas
de seguridad y reasentamiento no están desligados, ya que la
solución del primero está sujeto a la resolución del segundo, debido a que no
es posible que garantizar la seguridad de la comunidad si aún existe
incertidumbre sobre su reubicación y reasentamiento.
El caso de Rafael Ulcue Perdomo
42.
El reproche principal del actor, reforzado por las apreciaciones de la
Defensoría del Pueblo, es que las medidas de protección adoptadas por la UNP no
se ajustan a sus necesidades debido a la ausencia de un enfoque diferencial que
tome en consideración varias de sus características. El señor Rafael Ulcue
Perdomo es un líder indígena que se desempeña como un reconocido defensor de
derechos humanos. Aunque su domicilio se encuentra en Cali, lleva a cabo su
trabajo en zonas rurales apartadas y de difícil acceso. En los últimos ocho
años ha vivido varios hostigamientos presenciados por su comunidad y por la
Guardia Indígena: el asesinato de su hermano Sergio Ulcue Perdomo el 17 de
noviembre de 2013[93],
una serie de llamadas amenazantes a través de teléfonos desconocidos durante
enero de 2016[94],
una explosión cerca de su casa el 15 de enero de 2017[95],
hostigamientos por parte del señor Jonatan Pino Daza el 13 de febrero de 2017 y
26 de julio del mismo año[96],
entre otros.
43.
A pesar de que el accionante y distintas entidades han denunciado estas
amenazas en su contra[97],
no se ha presentado ninguna respuesta institucional al respecto. Sin embargo, el 8 de agosto de 2016, el Grupo de Valoración
Preliminar de la UNP llevó a cabo una evaluación de riesgo del señor Ulcue
Perdomo por temporalidad. En esta ocasión, el GVP ponderó un riesgo
extraordinario en 52.22%. Este fue confirmado por el CERREM el 30 de agosto de
2016. En consecuencia, a través de la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016[98], la UNP ratificó las medidas
extraordinarias de protección que le habían sido concedidas mediante la
Resolución 0118 del 6 de julio de 2015[99],
las cuales consisten en un medio de comunicación y un chaleco blindado. La
motivación de este acto administrativo se articula de la siguiente manera:
“la persona identificada con el
número de cédula relacionado a continuación presentó solicitud de protección y
en consecuencia le fue realizado el estudio del nivel de riesgo del que trata
el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, estudio que fue posteriormente
presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar en donde le fue ponderado
EXTRAORDINARIO, el cual fue remitido a la Secretaría Técnica del Comité.
Que en virtud del resultado de
la mencionada evaluación de riesgo el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas – CERREM Poblacional celebrado el día 30/08/2016,
recomendó:
Nombre
Cedula
Población
Cargo
Datos Ubicación
del Evaluado
Recomendaciones
del CERREM
Temporalidad
Observaciones
RAFAEL ULCUE PERDOMO
94.299.880
5.2 Dirigentes o
representantes de Com. Indígenas o Dirigentes o Representantes o miembros de
grupos étnicos
Dirigentes
representantes de Com. Indígenas
Gobernador del
Cabildo Indígena Nuevo Despertar del municipio de Dagua y hace parte del
equipo de apoyo de la consejería ORIVAC-Valle del Cauca
Cll 2 C Oeste no
75-20 Barrio Los Chorros.
rafaelulcue@gmail.com
3118247709
Cali-Valle
Ratificar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado
Por doce (12) meses, a partir
de la fecha en la cual quede en firme el presente acto administrativo
En caso de contar con medidas
de protección diferentes a las adoptadas mediante el presente acto
administrativo proceder a su ajuste y/ofinalización de acuerdo con las
recomendaciones hechas por el Comité
Que teniendo en cuenta la normatividad que rige la
materia, estas recomendaciones se entienden ajustadas a la ley; por lo cual, la
UNP procederá a ratificar las medidas definidas que son de su competencia y a
remitir a las demás entidades lo que corresponda.”[100]
44.
Durante el trámite de revisión la Sala indagó específicamente sobre el enfoque
diferencial en los procedimientos de la UNP. La entidad señaló varios
documentos que lo desarrollan:
(i)   Decreto
Ley 4633 de 2011[101]:
su objeto es generar el marco legal e institucional de la política pública de
atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos
territoriales para los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos
y a sus integrantes individualmente considerados. El Estado garantiza el
cumplimiento de las medidas de protección a los pueblos y comunidades indígenas
en circunstancias relacionadas con el conflicto armado, y que se encuentran
establecidas en el Derecho Internacional Humanitario.
(ii)
Decreto
1066 de 2015[102]:
establece que los comités de evaluación de riesgo y recomendación de medidas se
llevarán a cabo por cada objeto de protección. La UNP aclaró que cuenta con el
CERREM de indígenas en el que participan delegados de la Organización Nacional
Indígena Colombia–ONIC.
(iii)
Protocolo
de análisis de riesgo para la población indígena: escrito de manera concertada
con las autoridades indígenas delegadas por la Comisión de Derechos Humanos de
los Pueblos Indígenas.
Respecto
a los mecanismos prácticos diferenciales para garantizar la seguridad de
líderes indígenas, la UNP señaló que además de los mecanismos de protección
establecidos en el artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, los líderes y
comuneros indígenas cuentan con las siguientes medidas, previa concertación:
(i)
servicio
de escolta a través de la Guardia Indígena;
(ii)
capacitación
para la Guardia Indígena en el servicio de escolta y en el desarrollo de
habilidades para las actividades de control territorial;
(iii)
servicio
de escolta sin armas;
(iv)
vehículos
de protección adecuados para territorios indígenas;
(v)
burros
para garantizar la autonomía en los desplazamientos en zonas de difícil acceso;
(vi)
embarcaciones
con motores fuera de borda para garantizar autonomía en los desplazamientos en
zonas de difícil acceso.
45.
De este modo, si se lleva a cabo una comparación entre las normas y protocolos
vigentes respecto a la protección de líderes indígenas, con la parte motiva del
acto administrativo que ratificó las medidas
extraordinarias de protección concedidas a Rafael Ulcue Perdomo, se llega a la
conclusión de que no hay relación alguna entre las disposiciones sobre enfoque
diferencial y la motivación de la resolución de la UNP. Lo anterior, debido a
que esta última no tuvo en cuenta las características
y el enfoque diferencial del accionante más allá de
clasificarlo como líder indígena. Esos rasgos son correctos, pero
insuficientes, desconocen aspectos tan importantes como la exposición constante
a la que se enfrenta por las circunstancias geográficas del lugar, que no sólo
son el resultado de la complejidad de la región, sino de su condición de
desplazado y de la falta de reubicación de la comunidad de familias a la que
pertenece.
Sobre el enfoque diferencial, la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para Derechos Humanos ha establecido que
este tiene un doble significado, pues es a la vez un método de
análisis y una guía para la acción:
“En el primer caso, emplea una
lectura de la realidad que pretende hacer visibles las formas de discriminación
contra aquellos grupos o pobladores considerados diferentes por una mayoría o
por un grupo hegemónico. En el segundo caso, toma en cuenta dicho análisis para
brindar adecuada atención y protección de los derechos de la población.”[103]
En ese sentido, el enfoque diferencial es una herramienta fundamental para
amparar a personas o comunidades específicas que por sus características
históricas, territoriales o culturales, merecen una mayor protección.
El artículo 64 del Decreto
Ley 4633 de 2011[104],
establece los planes de protección de los derechos a
la vida, libertad, integridad, y seguridad de pueblos y comunidades indígenas,
en situación de riesgo extraordinario o extremo. En su
parágrafo, este artículo dispone:
“El
programa de protección que lidera la Unidad Nacional de Protección, tendrá en
cuenta en todas sus actuaciones, respecto de las comunidades indígenas,
protocolos de enfoque diferencial, en la adopción de medidas materiales y
seguimiento de las mismas”
Esto
refleja que la
UNP no solo cuenta con mecanismos diferenciales, sino que también tiene el
deber de utilizarlos.
46.
En ese sentido, una aplicación razonable del enfoque diferencial implica que no
basta con solo enunciar las características de la persona objeto de evaluación,
sino que precisamente su condición de especial protección, sus propias
circunstancias y rasgos distintivos son el lente a través del cual se analiza
su situación. De esta manera, si bien en el caso objeto de estudio el acto
administrativo que ratificó las medidas
extraordinarias de protección concedidas a Rafael Ulcue Perdomo hizo alusión a
su situación de líder indígena, esto no fue suficiente en la medida en que no
se tuvieron en cuenta las implicaciones directas que este hecho tenía en la
situación del accionante.
Así mismo, la mencionada resolución también soslayó la
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto al deber que tiene el Estado de proteger la vida y la seguridad
personal de quienes por sus actividades o funciones políticas, públicas,
sociales o humanitarias, se exponen a un nivel de riesgo o amenaza mayor[105].
47. El señor Ulcue Perdomo ostenta la
calidad de líder indígena defensor de derechos humanos, por lo que desempeña una actividad riesgosa en virtud de la función que cumple. En esa medida, goza
de una presunción de riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar
los medios idóneos para su protección, el cual durará hasta que se hubiere
concluido el estudio de seguridad correspondiente.
De esta forma, si se tiene en cuenta
que esta Corporación ha determinado que la motivación de un acto administrativo
“no se reduce a un simple requisito formal de introducir cualquier
argumentación en el texto de la providencia”[106], sino que constituye una
garantía que tienen los particulares para evitar abusos de poder, esta Sala de
Revisión ha llegado a la conclusión de que la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016 no cumple
con este requisito. Lo anterior, debido a que (i) no aplicó en forma debida el
enfoque diferencial y (ii) no tuvo en cuenta que el oficio que desempeña el
accionante goza de presunción de riesgo.
48. La Sala encuentra que la UNP violó los
derechos fundamentales de Rafael Ulcue Perdomo al no aplicar un enfoque
diferencial efectivo para proteger su seguridad y con ello su vida e integridad
personal. En ese sentido, si bien la UNP es la entidad competente para
determinar el nivel de riesgo del accionante, debido a la experticia de sus
funcionarios, esta Sala de Revisión ha encontrado que se debe llevar a cabo una
nueva valoración de riesgo, en la medida en que la Resolución proferida anteriormente
no cumplió con los requisitos de debida motivación que debe contener cualquier
acto administrativo.
49. Por lo anterior, esta Sala
ordenará que la UNP lleve a cabo una nueva evaluación de riesgo del señor
Rafael Ulcue Perdomo. En esta deberá hacer alusión directa a su condición de
líder indígena desplazado, y deberá utilizar el enfoque diferencial como parte
del método de análisis a seguir y guiará las medidas de
protección de manera seria, objetiva y proporcional al riesgo. En consecuencia,
tendrá que mencionarlo de manera expresa en su motivación con
el objetivo de garantizar el derecho del afectado a conocer y eventualmente contradecir
la decisión.
El caso de
las familias oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca
50.
Al largo de este caso, tanto el accionante, de manera indirecta, como la
Defensoría del Pueblo, directamente, han denunciado las constantes
vulneraciones que padecen las doce (12) familias oriundas de las
veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca).
En primer lugar, esta comunidad es beneficiaria de la
medida cautelar número 97/10 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[107], mediante la cual se le
ordenó al Estado adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos
fundamentales a la vida e integridad física de 179 familias oriundas de las
veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca. En segundo lugar, estas doce (12) familias han visto en peligro sus derechos
a la seguridad personal. Han sufrido el asesinato
y amedrentamiento de sus líderes sociales, como son el homicidio de Sergio
Ulcue Perdomo el
17 de noviembre de 2013[108],
las lesiones personales sufridas por Giovany Godoy Moreno a causa de una
golpiza por sujetos desconocidos el 23 de noviembre de 2015[109],
y una explosión en una de las casas de los miembros de la comunidad el 15 de
enero de 2017[110].
En tercer lugar, han visto vulnerados sus derechos y garantías como víctimas
del conflicto, debido a que a pesar de tener sentencias judiciales a su favor[111]
respecto al derecho que tienen a ser identificados e inscritos en el Registro
Único de Víctimas, estas han sido incumplidas por las autoridades del Estado
debido a que el núcleo de las familias ha ido creciendo, por lo que hay algunos
de sus miembros que se encuentran por fuera. En cuarto lugar, también han
sufrido la inobservancia en las condiciones que permiten hacer efectivo su derecho a la reubicación.
Sobre este punto, la Defensoría del Pueblo, mediante oficio
del 2 de agosto de 2017[112], informó a esta Corporación que
a pesar de que el 20 de diciembre de 2016 algunos miembros de la comunidad
enviaron a la Agencia Nacional de Tierras los documentos correspondientes para
efectuar la postulación de un predio para reubicarse, esta última entidad no ha
dado respuesta de la solicitud. Por su parte, la Agencia Nacional de Tierras, a
través del oficio enviado a esta Corte el 9 de octubre de 2017[113],
señaló que  no contaba con información sobre la situación de las familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto, Cauca. Esto refleja
la falta de articulación institucional para llevar a cabo la reubicación de las
doce (12) familias, por lo que la vulneración de sus derechos se hace
evidente.
A
partir de lo anterior, esta sala ha concluido que el contexto particular de
violencia que vive esta comunidad se entrelaza con la falta de eficacia
institucional para salvaguardar sus derechos. En ese sentido, no solo son
víctimas de la violencia sino también del abandono e ineficacia estatal. Lo
anterior, debido a que, entre otras cosas, no hay datos ciertos y fiables que
indiquen (i) cuántas personas hacen parte de esta comunidad y (ii) quiénes son
esas personas.
51.
Teniendo en cuenta que la Corte es competente para decidir de manera extensiva
sobre hechos
que vulneran los derechos de las víctimas porque: (i) hay un grupo de personas
víctimas del conflicto que a pesar de no haber interpuesto una acción de
tutela, se encuentren en una situación común,
similar o análoga a la de las víctimas que sí hicieron uso de ella; y (ii) haya
una orden de protección, que incida de manera directa e inmediata en la
salvaguarda de los derechos fundamentales de las víctimas que no interpusieron
la acción de tutela. Lo anterior, debido a que (i) las doce (12) familias oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal
de Caloto, Cauca, son un grupo de personas víctimas del conflicto armado que
están en una situación análoga a la del accionante y (ii) las eventuales
medidas de protección que podría dictar esta providencia tendrían un efecto
directo e inmediato en la protección de sus derechos fundamentales.
Después
de analizar con detalle el caso, esta Sala ha llegado a la conclusión de que
los problemas que aquejan a la comunidad son dos: la falta de
protección a su seguridad personal y la inoperancia institucional para llevar a
cabo un reasentamiento. Ahora bien, es importante señalar que la solución del
primer problema está sujeta a que se resuelva el segundo, en la medida en que
no es posible que garantizar la seguridad de la comunidad si aún existe
incertidumbre sobre su ubicación y asentamiento.
La
situación de seguridad de las doce (12) familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal del municipio de Caloto, Cauca
52. Como ya se vio, la situación de
las familias es grave y requiere medidas urgentes, debido a que han sido
víctimas de asesinatos y hostigamientos de miembros de su grupo social. La
posición de la UNP respecto a la situación de la comunidad ha sido ambivalente,
debido a que se ha manifestado de manera diversa e incluso contradictoria. En
el marco del Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos
Vulnerantes de Derechos Humanos, el 13 de mayo de 2016 aseguró que “se hace
necesario verificar el estado de la ruta de protección en el caso de la
organización ORIVAC[114]”. No obstante, en la
reunión del 10 de mayo de 2017, manifestó en ese mismo comité que “el 23 de febrero le comunicó a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos los resultados de los 12 estudios
de riesgo realizados con las familias, en el que se plantea que 11 estudios
evidencian un riesgo ordinario, excepto el caso de Rafael Ulcue Perdomo quien
fue valorado con un riesgo extraordinario pero con medidas blandas de acuerdo
al informe del Cerrem.”[115]
53. Ahora bien, durante el trámite de
revisión, a través del auto del 22 de septiembre de 2017[116], esta Sala de Revisión le preguntó a
la UNP lo siguiente:
“¿Cuál
es la justificación de su inasistencia a las reuniones del Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos
Vulnerantes de Derechos Humanos en la zona de las comunidades el Vergel y el
Pedregal de Caloto, Cauca?”[117]
Lo anterior, ya que a través del
oficio del 2 de septiembre de 2017[118], la
Defensoría del Pueblo había manifestado que debido a la recurrente inasistencia
al Comité, había instado a la UNP a que participara. La
Unidad Nacional de Protección, a través de oficio del 11 de octubre de 2017[119],  se manifestó sobre estos
hechos de la siguiente manera:
“Una vez revisados los sistemas de
información de nuestra entidad, no se encontró registro de invitación alguna al
Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos
Humanos, en la zona de las comunidades del Vergel y el Pedregal del municipio
de Caloto, Cauca. Así mismo no fuimos requeridos por la Defensoría del Pueblo
para la asistencia a dicho comité.”[120]
No obstante, en su respuesta anexó un oficio de la Defensoría
del Pueblo dirigido al Director de la UNP, el cual indicaba lo siguiente:
“En primer lugar debo señalar la
preocupación frente a la inasistencia de la entidad al Comité e insto a la
entidad que usted representa a asumir un papel activo en este comité de
seguimiento teniendo en cuenta que en dicho espacio los voceros de las familias
ponen en conocimiento las situaciones de riesgo.”[121]
Lo anterior implica una contradicción por parte de la UNP,
debido a que si bien en su respuesta dijo que ni hacía parte del comité ni su
intervención había sido solicitada por la Defensoría, ella misma anexó un
documento que probaba lo contrario. Siendo así, esta ambivalencia demuestra que
la entidad no tiene un registro claro acerca de lo que ocurre con las
comunidades indígenas que analiza en esta oportunidad la Sala.
Ahora bien, en el oficio allegado el 26 de octubre de 2017[122], la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informó que:
“La Unidad para las Víctimas
entiende que los requerimientos formulados por su Honorable despacho tienen
relación directa o, en otros términos, surgen de la mención que el accionante
hace en su escrito de tutela de la sentencia T-525 de 2014[123],
donde la Corte Constitucional se pronunció sobre la situación fáctica de 12
familias, pertenecientes a un grupo total de 179, todas provenientes de las
veredas el Vergel y el Pedregal, Cauca, protegidos por la medida cautelar
número 97/10 proferida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 13
de agosto de 2010.
Siendo así, de lo anterior se desprende que la sentencia
T-525 de 2014 se ocupa del universo específico de las doce (12) familias protegidas por la medida de cautelar 97/10 de la CIDH. En ese sentido, si bien la
Defensoría del Pueblo, en el oficio del 2 de agosto de 2017[124], señala que “acompaña, a través de
la Defensoría Regional del Cauca, a 12 familias desde la secretaría técnica del
comité interinstitucional de verificación”[125] , no
hay lugar a la afirmación de la UARIV de que los hechos sobre los que recae
esta sentencia “surgen de la mención que el accionante hace en su escrito de
tutela de la sentencia T-525 de 2014”, debido a que esta emerge de una
noticia de  amenaza
y vulneración de derechos fundamentales que esta Sala recibió de manera
indirecta al conocer la situación de seguridad del accionante, por lo que se
encuentra dentro de sus límites y competencias pronunciarse sobre ellos, sin
perjuicio de desconocer la sentencia T-525 de 2014.
54. El artículo 4º de la Resolución 1085 de 2015[126] del Ministerio del Interior,
define en qué consisten las medidas de protección colectivas para las
comunidades indígenas víctimas de violaciones de Derechos
Humanos. Este artículo establece lo siguiente:
“Artículo 4. Medidas de
protección colectivas. Las medidas de protección colectiva son una
respuesta a la evaluación integral del riesgo. Estas medidas pretenden
contrarrestar elementos de riesgo asociados con la causa del riesgo, la amenaza
y la vulnerabilidad.
Las medidas de protección colectiva
se definirán a partir del análisis de riesgo y de las decisiones adoptadas por
el CERREM donde se estudien este tipo de casos.
Estas medidas podrán materializarse
a través de:
-
Acciones de protección individual, cuando estas tengan
impacto sobre el colectivo objeto de protección.
-
Apoyo a infraestructura para la protección
-
Fortalecimientos organizativo y comunitario.
-
Fortalecimiento de la presencia institucional.
-
Establecimientos de estrategias de comunicación,
participación e interacción con entidades que disminuyan el grado de exposición
a riesgos del colectivo.
-
Promoción de medidas jurídicas y administrativas que
contrarresten factores de riesgo.
-
Formulación e implementación de estrategias encaminadas a
contrarrestar las causas del riesgo y la amenaza que se enmarcarán en la hoja
de ruta definida en el CERREM de medidas de protección colectiva.
Para efectos de implementación de estas medidas de protección
colectiva, las entidades actuarán en el marco de sus competencias en
cumplimiento de la política pública de Prevención y Protección”
Por su parte, el artículo 10 de esa misma Resolución
establece la forma en que deben ser llevadas a cabo las evaluaciones de riesgo
desarrolladas en el marco de solicitudes de medidas de protección colectivas.
Este establece lo siguiente:
“Artículo 10. Procedimiento del
programa de protección para las solicitudes de medidas colectivas. Las evaluaciones de riesgo desarrolladas en el marco de las
solicitudes de medidas colectivas, serán realizadas en el mismo tiempo que se
establece para la evaluación de riesgo individual, una vez se tenga el
consentimiento del grupo o comunidad objeto de valoración. Para tal efecto, el
procedimiento a efectuarse será el siguiente:
- Recepción de la solicitud escrita
de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del
solicitante o representante del grupo o comunidad.
- Análisis y verificación de la
pertenencia a la población objeto del programa de protección y existencia del
nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla el grupo o comunidad,
en un término no mayor a tres (3) días hábiles desde que se recibe la
solicitud.
- Traslado al Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información- CTRAI, previa a la visita en terreno.
- Recopilación y análisis de
información en terreno con participación del grupo o comunidad y las entidades
del orden nacional y local, relacionadas con el caso.
- Cuando lo considere necesario, el
Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información- CTRAI requerirá del
apoyo técnico de otras entidades del orden nacional o local.
- Análisis y valoración del caso
por parte del CERREM de medidas de protección Colectiva y presentación de la
propuesta de medida de protección colectiva.
-Notificación y traslado por parte
del Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Derechos Humanos, a
las entidades competentes sobre las medidas de protección colectiva.
- Notificación y traslado por parte
del Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Derechos Humanos, a
las entidades competentes sobre las medidas de protección colectivas adoptadas
por el CERREM.
- Adopción de medidas de protección
que correspondan a la UNP por parte del Director mediante acto administrativo.
- Cuando en la decisión de
implementación de medidas resulte involucrada una entidad diferente a la UNP,
la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior actuará como
entidad articuladora entre entidades tanto del nivel nacional como local a fin
de implementar la hoja de ruta a la que hace referencia en el artículo 9 de
este protocolo.
-Comunicar al grupo o comunidad la
decisión adoptada.”
Para esta Sala de Revisión resulta inexplicable el hecho de
que a lo largo de 8 años y a pesar de las denuncias, la UNP no haya llevado a
cabo de oficio una evaluación de riesgo colectivo. Lo anterior, debido a que en
distintos momentos y a través de diferentes actores institucionales y civiles,
se le solicitó a esta entidad que tomara medidas de protección para este grupo.
Esto demuestra una ineficacia por parte de la entidad a la hora de ejercer sus
funciones, debido a que ni durante el trámite de revisión ni a lo largo de los
años, señaló que esta comunidad podía acceder a esta evaluación.
55. Por lo anterior, se ordenará a esta entidad que en dos
meses contados a partir de la notificación de esta providencia, lleve a cabo
una evaluación colectiva de riesgo de las doce (12) familias
oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal del municipio de Caloto
(Cauca), beneficiarias de la medida cautelar 97/10 de la CIDH, para así
determinar cuál es el riesgo en que estas se encuentran y si es procedente
ordenar medidas de protección colectivas. Este
examen deberá llevarse a cabo teniendo en cuenta el enfoque diferencial como el método
de análisis a seguir y guía para la acción, ya que, como se puso en evidencia,
este grupo social, además de tener una cultura y manera de ser particular, está
en peligro debido las constantes amenazas de las que son víctimas sus miembros.
En consecuencia, la UNP tendrá que utilizar al enfoque diferencial de
manera expresa en su evaluación de riesgo.
La reubicación de las familias oriundas de las
veredas El Vergel y El Pedregal del municipio de Caloto, Cauca
56.
Respecto a la reubicación de las familias, las dos entidades encargadas de este
proceso demostraron no haber llevado a cabo acciones efectivas para lograrlo.
Por un lado, en su respuesta a los requerimientos de esta Corte, la Unidad para
la Atención y Reparación Integral de las Víctimas allegó un informe en el que
demuestra que hay una parte de la comunidad que ha sido efectivamente
identificada y apoyada por la entidad, sin embargo, no logra aclarar cuál es la
situación de las demás familias que también están bajo amenaza. Por otro lado,
la Agencia Nacional de Tierras informó que no tiene un registro del estado en
el que se encuentran las medidas que benefician a las víctimas[127].
En ese sentido, la inoperancia de estas dos entidades en este caso es clara.
El
artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece que las víctimas de desplazamiento
forzado tienen derecho a retornar o reubicarse bajo condiciones de
voluntariedad, seguridad, dignidad y sostenibilidad en un territorio. Este
proceso hace parte de las medidas de restitución de las que son beneficiarias y
buscan contribuir a la estabilización socioeconómica del hogar, el mejoramiento
y consolidación del proyecto de vida, la superación de la situación de
vulnerabilidad y la reconstrucción del tejido social de su comunidad.
Ahora
bien, los principios que rigen este proceso se encuentran en el artículo 73 de
la mencionada ley, entre los que se destacan el de voluntariedad, el de
seguridad y el de dignidad. El primero establece que las personas que quieran
retornar o reubicarse deben manifestar de manera expresa y libre su decisión,
por lo que deben contar con pleno conocimiento de las condiciones en las que se encuentra el lugar de destino. El segundo
determina que el entorno del lugar al cual las personas solicitan la
reubicación o el retorno, debe garantizar su integridad física, así como de la
propiedad y de los modos de vida necesarios que promuevan la integración y
estabilización socioeconómica. Por último, el principio de dignidad implica la
restitución de los derechos vulnerados, asegurando el acceso efectivo a los
planes, programas y proyectos orientados a la atención integral de las
víctimas, con el fin de contribuir al goce efectivo de los derechos.
57.
Con estos requisitos claros, se tiene que las doce
(12) familias oriundas de las veredas El
Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) han intentado acceder a la reubicación.
Esto ha sido manifestado en el Comité
Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de Derechos Humanos en
la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) en varias
ocasiones por distintos actores. Por ejemplo, se tiene constancia de que en la
reunión del 24 de mayo de 2016, el Procurador Provincial de Santander de
Quilichao afirmó que “lo fundamental es que las doce familias logren la
reubicación en una finca que cumpla las características y necesidades de las 12
familias. El comité no puede ser permanente, algún día debe desaparecer a
partir de la reubicación.”[128]Así mismo, en la
reunión de 20 de diciembre de 2016, voceros de las familias manifestaron a los
funcionarios de la ANT “haber enviado el 30 de noviembre de 2016 la
documentación correspondiente a la postulación de un nuevo predio […] sin
embargo, la funcionaria de la ANT […] informó que la documentación no fue
remitida al Comité responsable del proceso de compra venta del predio, por lo
que pidió que se enviara nuevamente”[129].
Por último, en la reunión del 10 de mayo de 2017, funcionarias de la UARIV
manifestaron “su preocupación por el congelamiento del valor del subsidio
entregado por el INCODER para la compra del predio y el aumento en el costo de
tierras”[130].
Siendo así, es clara la necesidad de reubicar las familias,
debido a que, como ya se ha dicho, esta urgencia surge de una noticia de  amenaza y
vulneración de derechos fundamentales. No obstante,
el principio de voluntariedad establecido en la Ley 1448 de 2011,
implica que el adjudicatario postule el predio al que quiera acceder. Ahora
bien, también existe una incertidumbre respecto a las personas miembro de las
doce (12) familias beneficiarias de las medidas cautelares de la CIDH que
cuentan con un subsidio para la reubicación, debido a que ninguna de las
entidades aportó los datos correspondientes actualizados.
58.
Ante este escenario, esta Sala ha decidido que con el objetivo de salvaguardar
los derechos de las víctimas, se ordenará a la UARIV que lleve a cabo un censo actualizado a dos mil diecisiete (2017) de las
doce (12) familias oriundas de las veredas El Vergel y El Pedregal que sean beneficiarias de las
medidas de la CIDH. Una vez levantado el censo, esta
entidad deberá inscribir en el Registro Único de Víctimas a todas las personas
que no estén inscritas y que cumplan con los requisitos establecidos en el
artículo 3 de la ley 1448 de 2011. El proceso de registro se llevará a cabo de
conformidad con los artículos 155 y 156 de la mencionada ley. Así mismo, se
deberá tener en cuenta la
actualización de los núcleos familiares de estas, debido a que, según lo
informado por la Defensoría del Pueblo en el oficio del 2 de agosto de 2017[131],
estas han ido creciendo a través del tiempo.
59. Ahora bien, respecto a la tierra, teniendo en cuenta que
solo los adjudicatarios
de un subsidio pueden postular un predio al que quieren acceder, se ordenará a
la Agencia Nacional de Tierras que lleve a cabo un proceso de instrucción, acompañamiento y guía de
las doce (12) familias campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal. Este
se dividirá en dos. Por un lado, las personas que no hayan sido beneficiarias
de un subsidio para acceder a la tierra, recibirán una capacitación por parte
de un equipo experto e interdisciplinario que formará la entidad, para que a
través de jornadas pedagógicas le enseñe a la comunidad la forma como pueden
acceder a este beneficio. Por otro lado, los sujetos que ya tengan un subsidio
a su favor, estarán en un proceso de instrucción, acompañamiento y guía cuyo
objetivo será capacitarlos para que escojan un predio que se ajuste a los
requisitos establecidos por la ley. Esta capacitación también la llevará a cabo
un grupo interdisciplinario de expertos. Estos procesos de instrucción,
acompañamiento y guía tendrán en cuenta un enfoque educativo y socializador
diferencial. Por lo tanto, el proceso de enseñanza deberá ser directo y
presencial, y deberá tener en cuenta las circunstancias históricas, sociales,
económicas y políticas de la región. Ambos procesos de instrucción,
acompañamiento y guía deberán llevarse a cabo en un mes contado a partir de la
notificación de esta sentencia. Este término será improrrogable e
impostergable.
Una vez haya terminado la
capacitación, la Agencia Nacional de Tierras deberá atender de manera
prioritaria tanto las solicitudes de adjudicación de subsidios, como las
solicitudes de adquisición de predios que presenten los miembros de esta
comunidad. El tiempo máximo de respuesta con el que contará la entidad para
decidir las solicitudes de adjudicación de subsidios o de adquisición de
predios será de quince (15) días hábiles a partir de su presentación.
Conclusiones
60. La acción de tutela es procedente
cuando los mecanismos ordinarios de defensa judicial son ineficaces para
proteger de forma inmediata los derechos fundamentales de un accionante. En
este caso se cumplen las siguientes condiciones: (i) el señor Rafael Ulcue
Perdomo ostenta la calidad de indígena; (ii) es el gobernador del cabildo “NASA
U’SE YAAKXNXISA”, ubicado en el municipio de  Dagua, Valle del Cauca; y (iii)
fue calificado por el CERREM con riesgo extraordinario de 52.22%, el 31 de agosto de 2016. En consecuencia,
no es exigible que el accionante vaya a la jurisdicción ordinaria a cuestionar
su evaluación de riesgo, ya que esto sería desproporcionado en razón de su
situación de riesgo y de su calidad de sujeto de especial protección
constitucional.
Así mismo, esta Sala de Revisión
determinó que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y definitivo para
resolver la situación de todas las personas que pertenecen al grupo de doce (12) familias
campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca)
beneficiarias de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH, ya que: (i) se encuentran en una situación
similar a la de Rafael Ulcue Perdomo, en la medida en que (a) también son
beneficiarias de la medida cautelar número
97/10 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (b) han sido víctimas
de amenazas y hostigamientos por parte de grupos al margen la ley que circulan
dentro del mismo territorio, y (c) están en la misma situación de incertidumbre
respecto a su seguridad personal. En ese sentido, se ve que (ii) las órdenes de
protección que puedan darse tendrán una incidencia directa en la salvaguarda de
los derechos
fundamentales de aquellos no tutelantes porque (a) hacen parte de la misma
comunidad y (b) tienen los mismos problemas de seguridad personal y acceso a la
tierra que tiene el señor Rafael Ulcue Perdomo.
61. Después de analizar la situación del señor Rafael Ulcue Perdomo, la
Sala concluyó que debido a su condición de líder indígena defensor de derechos
humanos, desempeña una actividad riesgosa en virtud de la función que cumple. En esa
medida, la Sala de Revisión concluyó que la Resolución 6758 del 31 agosto de 2016, mediante la cual la UNP ratificó
las medidas extraordinarias de protección que le habían sido concedidas
mediante la Resolución 0118 del 6 de julio de 2015, no cumplió con el requisito
de debida motivación que deben tener los actos administrativos, debido a que (i) no aplicó en su debida forma el
enfoque diferencial y (ii) no tuvo en cuenta que el oficio que desempeña el
accionante goza de una presunción de riesgo. En
consecuencia, se deberá llevar a cabo una nueva evaluación de riesgo con el
objetivo de que la UNP expida una nueva Resolución que tenga como método de
análisis el enfoque diferencial del accionante.
63. Respecto a la situación de las doce (12) familias oriundas de las
veredas El Pedregal y El Vergel de Caloto (Cauca) beneficiarias de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH, se concluyó que los problemas que
tiene son la
falta de protección de su seguridad personal y la inoperancia institucional
para llevar a cabo un reasentamiento. Así mismo, la Sala concluyó que la
solución del primer problema está sujeto a que se resuelva el segundo, en la
medida en que no es posible que garantizar la seguridad de la comunidad si aún
existe incertidumbre sobre su reubicación y reasentamiento.
62.
Frente a los problemas de seguridad, la UNP ha vulnerado el derecho a la
seguridad de la comunidad al no haber hecho una evaluación de riesgo colectiva
a pesar de que distintas autoridades y personas lo han solicitado. En ese
sentido, se ordenará que se lleve a cabo una
evaluación de riesgo colectiva de las doce (12) familias oriundas de las veredas El Vergel y El
Pedregal del municipio de Caloto, Cauca, para así determinar cuál es el riesgo
en que estas se encuentran y si es procedente adoptar este tipo de medidas.
Respecto a la reubicación de la
comunidad, la Sala concluye que esta no ha podido ser llevada a cabo debido a
que (i) no hay datos ciertos que indiquen quiénes hacen parte de esta
comunidad, debido a que si bien la UARIV en el informe del 26 de octubre de
2017[132]
proporciona algunos datos, estos no están actualizados y parciales; (ii) hay un
desconocimiento de las normas que permiten acceder al subsidio agrario, así
como de los requisitos que deben cumplir los predios que se quieren adquirir
con el subsidio. Por lo tanto, se ordenará a la UARIV que lleve a cabo un censo
de las personas que pertenecen al grupo
de doce (12) familias campesinas de las veredas El
Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) beneficiarias de la medida de cautelar
97/10 de la CIDH y, en caso de que cumplan con los requisitos
establecidos en el artículo 3 de la Ley 1448, los inscriba en el Registro Único
de Víctimas. Así mismo, también se ordenará a la Agencia Nacional de Tierras
que lleve a cabo jornadas instrucción, acompañamiento y guía de la comunidad con el objetivo de que
sus miembros tengan conocimiento de (i) cómo postularse a los subsidios
agrarios y (ii) cuáles condiciones debe cumplir el predio que quieran adquirir
con el subsidio. Además, se ordenó que la Agencia Nacional
de Tierras atienda de manera prioritaria tanto las solicitudes de adjudicación
de subsidios, como las solicitudes de adquisición de predios que presenten los
miembros de esta comunidad.
63. En consecuencia, se revocará la sentencia del dieciocho (18) de enero
de dos mil diecisiete (2017) de la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Santiago de Cali, mediante la cual negó la acción de
tutela interpuesta por el señor Rafael Ulcue Perdomo y, en su lugar,  se tutelarán los
derechos a la seguridad, a la integridad y a la vida digna de Rafael Ulcue
Perdomo y del resto de personas pertenecientes al grupo de doce (12) familias
campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca)
beneficiarias de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017) de
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de Cali,
mediante la cual negó la acción de tutela interpuesta por el señor Rafael Ulcue
Perdomo. En su lugar, TUTELAR los
derechos a la seguridad, a la integridad y a la vida digna de Rafael Ulcue
Perdomo y del resto de personas pertenecientes al grupo de doce (12) familias
campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca)
beneficiarias de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en el término de cuarenta
y ocho (48) contadas a partir de la notificación de la presente sentencia,
atienda a mitigar el riesgo inminente del señor Rafael Ulcue Perdomo a través
de las medidas de protección descritas en el parágrafo 2 del numeral 1 del
artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015, según la situación evidenciada.
Estas solo podrán ser modificadas después de que se haya llevado a cabo una
nueva evaluación de riesgo del señor Rafael Ulcue Perdomo.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección
que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la
presente sentencia, realice una nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de
riesgo que afronta el señor Rafael Ulcue Perdomo, haciendo énfasis en su
rol de líder indígena, y el escenario y las circunstancias históricas,
sociales, económicas y políticas del lugar donde se presentan las amenazas. La
decisión adoptada le deberá ser comunicada mediante acto administrativo
motivado.
Cuarto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de dos
(2) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia, lleve
a cabo un censo actualizado a dos mil diecisiete (2017) de todas las personas
que pertenecen al grupo de doce (12) familias campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca)
beneficiarias de la medida de cautelar 97/10 de la CIDH. Una vez hecho el censo, dentro de
las dos (2) semanas siguientes a su culminación, esta entidad deberá inscribir
en el Registro Único de Víctimas a todas las personas que no estén inscritas y
que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 3 de la ley 1448 de
2011. El proceso de registro se llevará a cabo de conformidad a los 155 y 156
de la mencionada ley.
En el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación
de la presente sentencia, se deberá remitir una comunicación a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de Cali, indicando de forma detallada las
acciones concretas que se han implementado.
Quinto.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección
que, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, lleve a cabo de manera obligatoria una evaluación de riesgo
colectiva de las doce (12) familias campesinas de las veredas El Vergel y El
Pedregal. La evaluación tendrá en cuenta un enfoque diferencial, por lo que
valorará de manera expresa las circunstancias históricas, sociales, económicas
y políticas del lugar donde se presentan las amenazas
En el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación
de la presente sentencia, la Unidad Nacional de Protección deberá remitir una
comunicación a la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Santiago de Cali, indicando de forma detallada las acciones concretas que se han
implementado.
Sexto.- INSTAR al Director de la Unidad Nacional de
Protección a participar en las reuniones del Comité Interinstitucional de Verificación de Hechos Vulnerantes de
Derechos Humanos en la zona de las comunidades El Vergel y El Pedregal de
Caloto, Cauca.
Séptimo.- ORDENAR al Agencia Nacional de Tierras que, en el término de un (1)
mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia, lleve a cabo
un proceso de instrucción, acompañamiento y guía de todas las personas que
pertenecen al grupo de doce (12) familias campesinas de las veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca) beneficiarias de
la medida de cautelar 97/10 de la CIDH, cuyo objetivo sea capacitar a las personas para que puedan tanto
presentar solicitudes
de adjudicación de subsidios como solicitudes de adquisición de predios que
cumplan con los requisitos
establecidos por la ley.
Esta capacitación debe llevarse a
cabo de manera directa y presencial por un equipo interdisciplinario de la
Agencia, quienes durante el proceso tendrán en cuenta un enfoque educativo y
socializador diferencial. Por lo tanto, el proceso de enseñanza deberá
considerar las circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del
lugar donde se presentan las amenazas.
Una vez haya terminado la capacitación,
la Agencia
Nacional de Tierras deberá atender de manera prioritaria tanto las solicitudes
de adjudicación de subsidios, como las solicitudes de adquisición de predios
que presenten los miembros de esta comunidad. El tiempo máximo de respuesta con
el que contará la entidad para decidir las solicitudes de adjudicación de
subsidios o de adquisición de predios será de quince (15) días hábiles a partir
de su presentación.
En el término un mes contado a partir de la notificación de la
presente sentencia, se deberá remitir una comunicación a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santiago de Cali, indicando de forma detallada las
acciones concretas que se han implementado.
Octavo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
[1] Folios 1-20, cuaderno de primera instancia.
[2] Folio 11, cuaderno de primera instancia.
[3] Folio 155, cuaderno de primera instancia.
[4] Folio 158, cuaderno de primera instancia.
[5] Folio 10,
cuaderno de primera instancia.
[6] Folio 35-145,
cuaderno de primera instancia.
[7] Folio
145-158, cuaderno de primera instancia.
[8] Folio 146,
cuaderno de primera instancia.
[9] Folio 246,
cuaderno de primera instancia.
[10] Folio
188-234, cuaderno de primera instancia.
[11] Folios
235-240, cuaderno de primera instancia.
[12]
Folios 16 a 19, cuaderno de la Corte Constitucional.
[13] Folios 27 a 33, cuaderno de la Corte Constitucional.
[14] Decreto
Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.
[15] Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[16] Las órdenes
son las siguientes: (i) Medida Cautelar 97-10 otorgada por la Comisión
Interamericana Derechos Humanos; (ii) Sentencia del 24 de septiembre de 2010,
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A; (iii) Sentencia T-525 de 2014, M.P. María
Victoria Calle.
[17]
Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[18] Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
[19] Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[20] Folio
107, cuaderno de la Corte Constitucional.
[21] Folio
109, cuaderno de la Corte Constitucional.
[22] Folios
108 y 109, cuaderno de la Corte Constitucional.
[23] Folios 37-50, cuaderno de la Corte Constitucional.
[24] Folios
53-55, cuaderno de la Corte Constitucional.
[25] Folio
54, cuaderno de la Corte Constitucional.
[26] Folio 54, cuaderno de la Corte Constitucional.
[27] Folio 54, cuaderno de la Corte Constitucional.
[28] Folio 111, cuaderno de la Corte Constitucional.
[29]
Folio130, cuaderno de la Corte Constitucional.
[30] Folio
133, cuaderno de la Corte Constitucional.
[31] Folio
133, cuaderno de la Corte Constitucional.
[32] Folios
133 y 134, cuaderno de la Corte Constitucional.
[33] Folio
136, cuaderno de la Corte Constitucional.
[34] Folio
137, cuaderno de la Corte Constitucional.
[35] Folio
138, cuaderno de la Corte Constitucional.
[36] Folio
138, cuaderno de la Corte Constitucional.
[37] Folio 159, cuaderno de la Corte Constitucional.
[38] Folio 159, cuaderno de la Corte Constitucional.
[39] Folio
161, cuaderno de la Corte Constitucional.
[40] Folio 159 y 160, cuaderno de la Corte Constitucional.
[41] Folio
177, cuaderno de la Corte Constitucional.
[42] Folio
184, cuaderno de la Corte Constitucional.
[43] Folio 202, cuaderno de la Corte Constitucional.
[44]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[45]
Folio 202, cuaderno de la Corte Constitucional.
[46]
Folio 203, cuaderno de la Corte Constitucional.
[47]
Folio 204, cuaderno de la Corte Constitucional.
[48]
Folio 209, cuaderno de la Corte Constitucional.
[49]
Folio 209-221, cuaderno de la Corte COnstitucional
[50]
Folio 206, cuaderno de la Corte Constitucional.
[51]
Folio 206, cuaderno de la Corte Constitucional
[52] Ver
sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[53] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre
otras.
[54] Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de
2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[55]
Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[56]
Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[57]
Folio 184, cuaderno de la Corte Constitucional.
[58]
Folio 107, cuaderno de la Corte Constitucional
[59] Folio 146, cuaderno de la Corte Constitucional
[60] Folio 158, cuaderno de primera instancia.
[61]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[62] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63]
Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[64]
T-185 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-400 de 2016, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[65]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[66] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[67] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[68] Folio 1, cuaderno de primera instancia.
[69] Folio
55, cuaderno de la Corte Constitucional
[70] Folio 158, cuaderno de primera instancia.
[71] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[72]
Sentencia T-349 de 1993,  M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[73] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[74] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[75] M.P. Humberto Sierra Porto
[76] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[77] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[78] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[79] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[80] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[81] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[82] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[83] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.”
[84] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[85] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[86] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[87] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[88] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[89] M.P.
Nilson Pinilla Pïnilla.
[90] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[91] M.P.
Juan Carlos Henao Pérez
[92]
Folio 202, cuaderno de la Corte Constitucional.
[93] Folio 184, cuaderno de la Corte Constitucional.
[94] Folio 8, cuaderno de primera instancia.
[95] Folio 146, cuaderno de la Corte Constitucional
[96] Folio 54, cuaderno de la Corte Constitucional.
[97] El 16
de febrero de 2016 el señor Rafael Ulcue Perdomo presentó una
denuncia ante la Fiscalía General de la Nación (folio 8, cuaderno de primera
instancia). En la instancia de revisión la Defensoría del Pueblo ha denunciado
los hechos de los que ha sido víctima el señor Ulcue Perdomo (folio
[98] Folio 158, cuaderno de primera instancia.
[99] Folio 151, cuaderno de primera instancia.
[100] Folio 158, cuaderno de la Corte Constitucional.
[101] “Por
medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y
de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los
pueblos y comunidades indígenas.”
[102]
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.
[103] Oficina
del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU. Boletín sobre enfoque
diferencial. Publicado el 9 de julio de 2015. Disponible en línea en: http://www.hchr.org.co/migracion/index.php/76-boletin/recursos/2470-ique-es-el-enfoque-diferencial
[104]
“Por medio del cual se dictan medidas de
asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos
territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades
indígenas.”
[105]
Sentencia T-924 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia T-124 de
2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[106] Sentencia T-204 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[107]
Folio 207, cuaderno de primera instancia.
[108]
Folio 184, cuaderno de la Corte Constitucional.
[109]
Folio 107, cuaderno de la Corte Constitucional
[110] Folio 146, cuaderno de la Corte Constitucional
[111] La
sentencia T-545 de 2014, M.P. María Victoria Calle, ordenó  a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
que adopte las medidas adecuadas y necesarias para identificar al grupo de personas defendidas por el
accionante y el nivel de riesgo que enfrentan.
[112]
Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[113]
Folio130, cuaderno de la Corte Constitucional.
[114]
Organización Regional Indígena del Valle del Cauca.
[115] Folio
80, cuaderno de la Corte Constitucional.
[116] Folio
111, cuaderno de la Corte Constitucional.
[117] Folio
117, cuaderno de la Corte Constitucional.
[118] Folio
106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[119] Folio 159, cuaderno de la Corte Constitucional.
[120] Folio 159, cuaderno de la Corte Constitucional.
[121] Folio
161, cuaderno de la Corte Constitucional.
[122] Folio 202, cuaderno de la Corte Constitucional.
[123]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[124]
Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[125]
Folio 106, cuaderno de la Corte Constitucional.
[126] “Por
medio de la cual se expide el protocolo para implementar la Ruta de Protección
Colectiva del programa de prevención y protección del Ministerio del Interior y
la Unidad Nacional de Protección”.
[127] Folio130,
cuaderno de la Corte Constitucional.
[128] Folio
140, cuaderno de primera instancia.
[129] Folio
108, cuaderno de la Corte Constitucional.
[130] Folio
46, cuaderno de la Corte Constitucional.
[131]
Folio 107, cuaderno de la Corte Constitucional.
[132]
Folio 202, cuaderno de la Corte Constitucional.