T-849-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-849/11
(Noviembre 9)
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia
excepcional
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que los derechos
pensionales son imprescriptibles e irrenunciables. No obstante, también ha
señalado que la pensión de vejez, por ser una prestación social de carácter
sucesivo y vitalicio, no prescribe como derecho en sí mismo, sino solamente
respecto a las mesadas dejadas de cobrar por un espacio de tres años. Así
las cosas, a pesar del tiempo transcurrido, la negativa de las entidades
responsables del reconocimiento de la pensión, que fundamentan su decisión
sobre la base de la aplicación errada de las normas o apoyándose en pruebas que
no conducentes ni pertinentes para demostrar los aportes realizados;  demuestra
que la afectación a los derechos fundamentales persiste en el tiempo. En el
mismo sentido, la ignorancia del peticionario respecto al cumplimiento de los
requisitos necesarios para ser beneficiario de la pensión, justifica la
dilación en incoar la acción constitucional, pues puede que con el curso del
tiempo se logre comprobar el cumplimiento de los mismos.
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de seis meses para resolver
solicitudes en concreto y pago de la prestación correspondiente
Las entidades que pertenecen
al Sistema General de Pensiones cuentan con un plazo de seis meses contados a
partir del momento en que se radique la solicitud para realizar los
trámites necesarios para resolver la petición, reconocer y pagar la pensión
correspondiente. A partir de este momento, si la entidad incumple con el
tiempo, se vulnera el derecho de petición, siendo responsabilidad del juez
verificar si en el caso concreto, la entidad cumplió con los requisitos antes
enunciados –oportunidad, respuesta clara y comunicación de la respuesta a la
solicitud-, para efectos de comprobar la vulneración al derecho fundamental de
petición.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN LA INTERPRETACION DE LA LEY LABORAL FRENTE AL RECONOCIMIENTO
DE PENSIONES-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia
constitucional ha establecido que el principio de favorabilidad tiene dos
elementos: i) la noción de duda ante la necesidad de elegir entre dos o más
interpretaciones y ii) la noción de interpretaciones concurrentes. La
aplicación del principio de favorabilidad es de obligatorio cumplimiento para
todas las entidades que conforman el sistema de seguridad social y para las
autoridades judiciales, dado que su inobservancia puede conllevar a la
configuración de una vía de hecho que vulnera los derechos fundamentales al
debido proceso y la seguridad social.
SEGURIDAD
SOCIAL-Doble connotación
Según el artículo 48 de la
Constitución Política, la seguridad social tiene una doble configuración. De un
lado se trata de un servicio público bajo la dirección, vigilancia y
coordinación del Estado, y al mismo tiempo, es un derecho económico, social y
cultural y de carácter irrenunciable.
PENSION DE
VEJEZ-Requisitos/PENSION DE VEJEZ-Posibilidad de acumular tiempo de
servicio a entidades estatales y cotizaciones al ISS para reunir el número de
semanas necesarias para tener derecho a ella
Para ser beneficiario de la pensión de vejez, es
necesario establecer: i) cuál es el régimen jurídico aplicable, ii) el tiempo
de servicios y iii) la edad del peticionario. En este orden de ideas, es
posible la acumulación de tiempo de servicios de entidades estatales y
cotizaciones realizadas al ISS, para efectos de reunir el número de semanas
requeridas para obtener la pensión de vejez, sin distinción del régimen
jurídico aplicable para el reconocimiento de la pensión de vejez.
VIA DE HECHO EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por parte
del ISS al reconocer indemnización sustitutiva y no pensión de vejez a la cual
tenía derecho el accionante
Cuando una persona ha cumplido con la edad requerida y el número de
semanas exigidos por la normatividad aplicable, para hacerse al reconocimiento
de la pensión de vejez, los fondos de pensiones deben verificar la acreditación
de los requisitos y suministrar la pensión de vejez. Por el contrario, cuando
una persona ha cumplido con la edad establecida para pensionarse, pero no con
el requisito de densidad de semanas exigidas por el ordenamiento jurídico, éste
puede optar por dos opciones: i) la indemnización sustitutiva, o ii) seguir
aportando al sistema hasta completar con el número de semanas exigidas. En todo
caso, se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso y a la
seguridad social, cuando los fondos de pensiones públicos o privados, omiten
evaluar en el caso concreto el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la normatividad vigente para el reconocimiento y pago de las acreencias
pensionales.
PENSION DE VEJEZ-Caso en que se vulneraron derechos al
mínimo vital y seguridad social al no reconocer derecho pensional porque los
aportes no fueron cotizados con exclusividad al ISS
Referencia: Expediente T-3.113.810
Fallo de
tutela objeto de revisión: Sentencia proferida por
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería.
Accionante: José María Morillo Díaz.
Accionado: Instituto de Seguro Social.
Demanda del
accionante –elementos-:
Derechos
fundamentales invocados: igualdad, dignidad
humana, seguridad social, petición y mínimo vital.
Conducta que
causa la vulneración: la negación del
reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Pretensión: amparo de los derechos fundamentales invocados y que se le ordene
al ISS el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González
Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
El señor José María Morillo Díaz, actuando a través de
apoderado judicial[1],
interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, el 25 de
noviembre de 2010, sobre las siguientes bases:
1.
Demanda de tutela
El
actor fundamentó su pretensión con las siguientes afirmaciones y medios de
prueba:
1.1
El señor José María Morillo, de 82 años de edad[2],
trabajó para el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana -INURBE- desde el 2 de mayo de 1960 hasta el 1 de abril de 1973,
realizando los aportes pensionales a la Caja Nacional de Previsión Social, por
un tiempo de 12 años y 11 meses[3].
1.2
Posteriormente, laboró interrumpidamente desde 28 de diciembre de 1983 hasta el
31 de enero de 2003 para SOTRACOR S.A y para el señor Fernando J. Ávila,
quienes realizaron las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, por un
período de 7 años y 5 meses[4].
1.3 Una vez el poderdante se
retiró de los servicios, solicitó al Instituto de Seguros Sociales el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En respuesta a dicha
solicitud, el ISS, por medio de Resolución No. 4641 del 1 de enero de 1997[5], le reconoció
la indemnización sustitutiva, toda vez que figuraban solamente 391 semanas
cotizadas.
1.4 En razón de lo anterior, el
accionante le solicitó al INURBE[6],
la información laboral correspondiente al tiempo de servicios, en la cual
consta que el señor Morillo reúne los requisitos del artículo 33 de la Ley 100
de 1993 para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación.
1.5 El 11 de noviembre de 2010,
el apoderado del señor Morillo elevó una petición ante el ISS, por medio de la
cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, realizando los
descuentos de las mesadas pensionales, por el monto cancelado en virtud de la
indemnización sustitutiva[7].
A la fecha de interposición de la acción de tutela, el instituto accionado no
había suministrado respuesta a dicha solicitud.
1.6 Mediante declaración
juramentada extraproceso, manifestó que no recibe pensión de ninguna entidad,
se encuentra desempleado y no está afiliado a ningún régimen de salud[8].
2.
Respuesta de la entidad accionada
Vencido el término establecido
para dar respuesta a la acción de tutela, el Instituto de Seguros Sociales,
guardó silencio frente a las pretensiones de la demanda.
De la misma manera, por medio de
auto del cuatro (4) de marzo de 2011, el Juzgado Tercero Penal del Circuito,
ordenó vincular a Cajanal E.I.C.E en liquidación y dispuso el traslado de la
misma a la entidad accionada para que rindiera informe sobre los hechos que
soportan la demanda. Vencido el término establecido para ello, la entidad
accionada no se pronunció frente a las pretensiones de la acción de tutela.
3.
Decisión Objeto de revisión
3.1
Decisión de Única Instancia: Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería[9]
3.1.1 El cuatro (4) de marzo de
2011, el Tribunal Superior de Montería decretó la nulidad de lo actuado dentro
de la tutela promovida por el señor José del Cristo Montes Ávila, como
apoderado judicial del señor José Maria Morillo contra el Instituto de Seguros
Sociales, a partir del auto que avocó el conocimiento de la misma por parte del
Juzgado Tercero Penal del Circuito, por no haber vinculado al trámite de la
misma, a Cajanal, entidad que podría resultar afectada con la decisión adoptada
en el proceso[10].
3.1.2 Mediante providencia del diecisiete
(17) de marzo de 2011, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería negó
por improcedente la acción de tutela invocada por el señor José Maria Morillo a
través de apoderado judicial. Lo anterior, por considerar que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para el reconocimiento y pago de la pensión de
jubilación, dado que existen los mecanismos entablados en la jurisdicción
ordinaria para ello. De la misma manera, consideró que no se había acreditado
la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de
tutela como mecanismo transitorio.
De otro lado, señaló que el
Instituto de Seguros Sociales le reconoció, por medio de la Resolución No. 4641
del 1 de enero de 1997, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
sin que en aquel entonces el accionante haya agotado la vía gubernativa, lo
cual demuestra una negligencia del actor frente a la reclamación de sus
derechos, “dejando vencer los términos para ello, en claro desconocimiento
del principio de inmediatez”[11].
II.
PRUEBAS
A.
PRUEBAS APORTADAS
A
continuación se relacionan las pruebas que fueron aportadas al expediente:
1.     Copia
del poder que confirió José María Morillo Díaz al señor José del Cristo Montes
Avilez portador de la tarjeta profesional No. 119105 del Consejo Superior de la
Judicatura, para que interponga acción de tutela en su nombre y representación,
contra el Instituto de Seguros Sociales.
2.     Copia
del derecho de petición elevando ante el Director del fondo de pensiones del
Instituto de Seguros Sociales con fecha del 23 de noviembre de 2010.
3.     Copia
del certificado de información laboral, certificado de salario base y
certificación de salarios mes a mes, expedido por la Coordinadora del Grupo de
Pasivo Laboral del PAR INURBE en liquidación. En este documento figura que el
señor José Maria Morillo Díaz trabajó desde el 2 de mayo de 1960 hasta el 1 de
abril de 1973, como supervisor de construcciones en la entidad ICT-INURBE,
realizándose los aportes para pensiones en CAJANAL.
4.     Copia
del reporte de semanas cotizadas en pensiones al Instituto de Seguros Sociales
desde enero de 1967 hasta mayo de 1998. En este documento consta que el total
de semanas cotizadas en el ISS son de 391.86.
5.     Copia
de la partida de bautismo en la cual consta que el señor José Maria Morillo
Díaz nació en Cerete el 1 de septiembre de 1929.
6.     Declaración
juramentada extraproceso en la cual manifiesta el señor José Maria Morillo que
no recibe ninguna pensión.
B. PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Por medio de auto del veinte (20)
de octubre de 2011, el magistrado sustanciador solicitó la práctica de pruebas,
a fin de tener un acervo probatorio claro que permitiera dictar una
sentencia ajustada a derecho, razón por lo cual resolvió: i) oficiar a Cajanal
para que informará sobre la situación pensional del señor José María Morillo,
reportando el número de semanas cotizadas en dicha entidad, ii) oficiar al ISS para
que indicará la fecha en que se le reconoció la indemnización sustitutiva y el
monto de la misma. Además de informar si había estudiado una nueva solicitud de
pensión de vejez, solicitada por el accionante el 23 de noviembre de 2010, y,
iii) oficiar al apoderado del actor para que revelará si el ISS le había
otorgado respuesta a la petición elevada el 23 de noviembre de 2010, con
respecto al reconocimiento de la pensión de vejez.
Vencido el término previsto para
aportar las pruebas, ninguna de las partes se pronunció sobre las pruebas
solicitadas.
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala es competente para
conocer del fallo materia de revisión de conformidad con los artículo 86 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36. También por el auto del dieciocho (18) de julio de 2011 de la Sala de Selección de Tutela
número Siete de la Corte Constitucional, la cual dispuso la revisión de la
providencia en cuestión.
2.
Problema Jurídico
De acuerdo con los antecedentes
narrados procede la Sala a revisar si en el caso concreto: el Instituto de
Seguros Sociales y Cajanal vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad,
la seguridad social, la dignidad humana, el mínimo vital y el debido proceso,
al reconocer la indemnización sustitutiva en lugar del reconocimiento y pago de
la pensión de vejez, como consecuencia de no acumular los tiempos de cotización
realizados por fuera del instituto accionado.
Igualmente, es necesario analizar
si: procede la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez de una persona de la tercera edad.
Para efectos de dilucidar los
problemas jurídicos enunciados, es necesario que esta Corporación recuerde la
jurisprudencia relativa a: (i) la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, estudiando los requisitos
de subsidiariedad  e inmediatez (ii) el principio de favorabilidad en materia
de pensiones, así como, (iii) el derecho al reconocimiento de la pensión y su
carácter fundamental por conexidad (iv) la vía de hecho administrativa en
materia de pensiones y así, v) resolver el caso concreto.
3.
Consideraciones generales
3.1 Procedencia excepcional
de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Requisitos
de Inmediatez y subsidiaridad. Reiteración de Jurisprudencia
3.1.1 El carácter subsidiario de la acción de tutela,
establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela “solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. En este orden de ideas, el reconocimiento y pago de una
pensión de vejez no es un asunto susceptible de ser tramitado judicialmente por
vía de la acción de tutela, toda vez que la legislación laboral contempla el
procedimiento por medio del cual se debe tramitar este tipo de controversias.
Así, el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, modificado por el
artículo 2° de la Ley 712 de 2001, consagra:
“Artículo
2º. Competencia General: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral
y de seguridad social conoce de:
(…)
4.
Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se
susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las
entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la
relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
Además de ello cuentan con los
recursos propios de la vía gubernativa contra las decisiones administrativas,
en los casos en que la pensión deba ser reconocida y pagada por una entidad del
Estado. Así las cosas, esta Corporación ha estudiado la procedencia excepcional
de la acción de tutela bajo dos supuestos diferentes[12], cuando ésta: i) se
interpone como mecanismo principal[13]
y, ii) cuando se ejercita como medio de defensa transitorio, para efectos de
evitar un perjuicio irremediable[14].
Por lo tanto, es posible que se
ordene por vía de la acción de tutela el reconocimiento, restablecimiento y
pago de los derechos pensionales, en primer lugar, cuando exista un medio de
defensa judicial pero éste no resulte eficaz, ni lo suficientemente expedito
para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales amenazados. Así
se estableció en la sentencia T-1268 de 2005:
“Para la
Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de
protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir
los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que
cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la
procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa
judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso
concreto.”[15]
(Negrillas fuera de texto)
En segundo lugar, procede
excepcionalmente cuando se trata de garantizar la protección de derechos
fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como personas
de la tercera edad, en cuyo caso, la jurisprudencia ha establecido, que el
análisis respecto a la procedencia de la acción de tutela debe ser menos
estricto.[16]
“En
concordancia con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se
debe indicar que la condición de sujeto de especial protección constitucional
refuerza la necesidad de conceder la protección invocada de manera definitiva y
de ordenar las medidas requeridas para la efectividad del derecho (…)”[17].
Por otro lado, procede la acción
de tutela como mecanismo transitorio, en aras de evitar la existencia de un
perjuicio irremediable, el cual ha sido reconocido por la jurisprudencia como
aquel perjuicio que sea: inminente, grave, requiera de medidas urgentes y, por
lo tanto, sea impostergable[18].
De la misma manera, para que la
tutela proceda debe existir prueba de la titularidad del derecho pensional
reclamado y del ejercicio de cierta actividad administrativa o judicial
tendiente a obtener la protección del derecho demandado, además de comprobarse
la afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho a
la pensión.
En resumen,
esta Corporación ha señalado:
“(…) Respecto
a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de acreencias
laborales, particularmente cuando estas corresponden a pensiones de jubilación,
el juez constitucional, de manera previa deberá verificar que en el caso
concreto concurran ciertos requisitos a saber: (i) que se trate de una persona
de la tercera edad, para ser considerado sujeto especial de protección; (ii)
que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital, (iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) que se acredite siquiera sumariamente, las razones por
las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección
inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo,
deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a
fin de declarar la procedencia del amparo”.[19]
Con respecto a la necesidad de
comprobar la titularidad del derecho a la pensión, la sentencia T-836 de 2006
lo estableció como requisito para que la acción de tutela proceda, de la
siguiente manera:
“El excepcional reconocimiento del derecho pensional por vía de tutela se
encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición de tipo probatorio,
consistente en que en el expediente esté acreditada la procedencia del derecho,
a pesar de la cual la entidad encargada de responder no ha hecho el mencionado
reconocimiento o simplemente no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud.
Ahora bien, en aquellos casos en los cuales no se encuentre plenamente
acreditado el cumplimiento de los requisitos y los derechos fundamentales del
solicitante se encuentren amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de
tutela podrá reconocer de manera transitoria el derecho pensional cuando exista
un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud.
El mencionado requisito probatorio pretende garantizar dos objetivos: en
primer lugar, busca asegurar la eficacia de los derechos fundamentales del
sujeto que a pesar de encontrarse en una grave situación originada en el no
reconocimiento de su derecho pensional, cuya procedencia está acreditada, no ha
visto atendida su solicitud de acuerdo a la normatividad aplicable y a las
condiciones fácticas en las que apoya su petición. Y, en segundo lugar, este
requisito traza un claro límite a la actuación del juez de tutela, quien sólo
puede acudir a esta actuación excepcional en los precisos casos en los cuales
esté demostrada la procedencia del reconocimiento”[20].
Asimismo en fallos recientes se ha recalcado que la
acción de tutela procede excepcionalmente, cuando las entidades responsables
del reconocimiento de los derechos pensionales actúen de forma arbitraria e
injustificada de tal forma que pueden llegar a constituir una vía de hecho administrativa,
en cuyo caso no será necesario demostrar la afectación del mínimo vital[21].
3.1.2 En el mismo sentido, el
artículo 86 de la Constitución, señala que la acción de tutela es un mecanismo
excepcional y sumario que busca la protección inmediata de los derechos
fundamentales. Así las cosas, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y
por mandato de la Carta Política, otro de los requisitos para la procedencia de
la acción es que sea ejercida dentro de un plazo razonable y oportuno[22] para efectos
de garantizar la seguridad jurídica, es decir que se cumpla con el requisito de
inmediatez para su procedencia.
Por lo tanto, como la acción de
tutela  “ha sido instituida como un remedio de aplicación urgente que se
hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza.”[23]
No obstante, también se ha establecido, que corresponde al juez de tutela
verificar si existe un motivo válido para la inactividad del accionante,
estudiando si hay una justa causa para no haber interpuesto la acción de manera
oportuna y dentro de un plazo razonable[24].
En este orden de ideas, para que
se entienda satisfecho el requisito de inmediatez no basta con que se haya
invocado la protección de los derechos fundamentales en un tiempo oportuno desde
que se realizó la amenaza o violación, sino que de no haberse invocado a
tiempo, se pueda acreditar la existencia de una justa causa que explique la
demora en el ejercicio de la acción.
En efecto, esta Corporación ha señalado
casos en los que resulta admisible la demora en la interposición de la acción
de tutela, como por ejemplo:
“(i) Que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual y, (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros”.
En conclusión, aun cuando se debe
invocar la protección de los derechos fundamentales dentro de un tiempo
razonable y oportuno que justifique la intervención del juez constitucional
para salvaguardar al peticionario de la amenaza o vulneración de los derechos,
no es menos cierto que se puede acreditar un motivo válido para la inactividad
del accionante.
3.1.3 En efecto, aun cuando la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido disímil frente al tema en el
requisito de inmediatez frente al reconocimiento y pago de la pensión de vejez,
también es claro que a la luz de los mandatos de la Constitución Política -artículos
46, 48 y 53-, los derechos pensionales son irrenunciables e imprescriptibles,
por lo cual éstos pueden ser reclamados en cualquier tiempo. Además de tratarse
de prestaciones continuas y permanentes, por lo cual los derechos al mínimo
vital y la seguridad social, siguen siendo vulnerados con el transcurso del
tiempo.
3.1.4 A continuación se
recordaran las decisiones adoptadas por esta Corporación que han señalado que la
imprescriptibilidad e irrenunciabilidad de los derechos prestacionales.
3.1.4.1 En la sentencia C-108 de
1994, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad del inciso 3 del
artículo 136 del Decreto 01 de 1984, el cual establece los términos de
caducidad de las acciones contencioso administrativas. En esta ocasión, el
demandante afirmó que dicho artículo permitía demandar en cualquier momento los
actos que reconocen las prestaciones periódicas, pero no contempla la
posibilidad de demandar en cualquier tiempo los actos que niegan tales
prestaciones, desconociendo el derecho a la igualdad. Después de hacer un análisis
de cuáles son las prestaciones periódicas, la Sala Plena decidió que la norma
acusada es exequible. Pero en relación a la prescripción de las prestaciones
periódicas concluyó que:
“(…) debe tenerse en cuenta que como
entratándose de prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal,
en relación con las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha
negado el reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al
vencimiento del término del ejercicio de la acción de restablecimiento del
derecho, nuevamente una reclamación de carácter administrativo a la misma
entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento de su prestación
periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva administración, agotando
la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda ejercer la acción
correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no es el derecho sino
las mesadas correspondientes en forma trienal”.
3.1.4.2 Por su parte en la sentencia
C-230 de 1998 la Sala Plena de este Tribunal estudió la demanda de
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2 de la Ley 116 de 1928 que
establecía: “[e]l derecho a solicitar pensiones prescribe a los treinta años.”
Adujo el demandante que dicha disposición vulnera los artículo 46, 48 y 53 de la
Carta Política; la Corte decidió que la norma demandada es inconstitucional,
puesto que la seguridad social aunque no es un derecho fundamental, si puede
serlo por conexidad con derechos como la vida, el trabajo y la integridad
física. Además señaló que es un derecho irrenunciable e imprescriptible, en los
siguientes términos:
“No obstante, no todo derecho de naturaleza
laboral se extingue con el transcurso del tiempo. Como ocurre en el específico
evento de las pensiones, tan pronto una persona reúne los requisitos
establecidos en el ordenamiento legal para obtener el mencionado “status” de
pensionado, el derecho adquirido no puede ser desconocido, y se enmarca dentro
de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su
reconocimiento; de manera que, sólo el fallecimiento de la persona hace
viable la terminación del mismo, salvo cuando haya lugar a la sustitución
pensional establecida en la ley o en las normas convencionales sobre la
materia, para los beneficiarios de dicho derecho.
Para la Corte el derecho a solicitar la
pensión de jubilación es imprescriptible, con sujeción a los mandatos
constitucionales consagrados en la Carta Política de 1991; basta con recordar
el artículo 48 constitucional que garantiza el derecho irrenunciable a la
seguridad social y el 53 que obliga al pago oportuno de las pensiones.
Lo anterior, dada la naturaleza de la prestación económica
y social de la cual se trata, según la cual, “...el derecho a pensión de
jubilación o vejez, en los términos definidos por la ley, constituye un derecho
de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a
suplir el mínimo vital básico de las personas de la tercera edad. Lo anterior,
no sólo por su estrecha relación con el derecho al trabajo, sino porque en
tratándose de personas cuya edad hace incierta una virtual vinculación laboral,
su transgresión compromete la dignidad de su titular como quiera que depende de
la pensión para satisfacer sus necesidades básicas.”[25]
(Negrillas fuera de texto).
3.1.4.3 En la sentencia C-624 de
2003, se analizó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la
Ley 90 de 1946 que consagra: “[l]a acción para el reconocimiento de una
pensión prescribe en cuatro (4) años; la acción para el reconocimiento de las
demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya
reconocidas prescribe en un (1) año”. Consideró la demandante que esta
disposición vulnera el Preámbulo de la Constitución y los artículos 1, 2, 46,
48, 49 y 53 de la misma. A pesar de que la Corte se declaró inhibida por
ineptitud sustantiva de la demanda, en esta oportunidad, reiteró los
pronunciamientos realizados por la Corte sobre la imprescriptibilidad de los
derechos pensionales. Así reseñó:
“Precisamente, esta Corporación ha determinado que el
reconocimiento de las pensiones es un derecho imprescriptible, en
atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho
derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago
oportuno (art. 53 C.P).
Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho
derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores
constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y,
además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la
tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones
de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P)”.
3.1.4.4 En la sentencia T-972 de
2006 la Sala Quinta de Revisión examinó el caso de Luís Felipe Murcia contra la
Caja Nacional de Previsión Social quien interpuso acción de tutela por
considerar que ésta había violado sus derechos fundamentales a la igualdad, la
protección especial a las personas de la tercera edad y el mínimo vital. En
esta oportunidad, el accionante había solicitado en el año 2003 el pago de la
indemnización sustitutiva, siendo que desde el año 1981 había dejado de
cotizar, razón por la cual no cumplía con el requisito de tiempo cotizado para
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Sin embargo, la solicitud de
indemnización sustitutiva fue negada por Cajanal mediante Resolución del 25 de
noviembre de 2005 y el actor no interpuso los recursos a tiempo contra la
mencionada resolución.
Concluyó en esta oportunidad la
Corte, que los derechos pensionales son imprescriptibles, por lo cual el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva puede ser reclamada en
cualquier tiempo. De esta forma, la Sala indicó que:
“En este
orden de ideas, cabe precisar que el derecho a la indemnización sustitutiva,
como las demás prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones, es
imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en cualquier tiempo[26]. Así, la
indemnización sustitutiva, sólo se sujeta a las normas de prescripción desde el
momento en que ha sido reconocida por la entidad responsable, previa solicitud
del interesado, quien, como se anotó, puede libremente optar bien por elevar el
requerimiento para el reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar
cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez. De
tal suerte, si, como en el caso concreto, el afiliado que cumple con la edad
para acceder a la pensión, pero que no cuenta con el tiempo de cotización
mínimo requerido, decide seguir cotizando para completar los requisitos
necesarios para el acceso a la pensión de vejez, no existe referencia temporal
a partir de la cual se pueda contar el término de prescripción porque ningún
derecho se ha consolidado a su favor”.
3.1.4.5 En la sentencia T-099 de
2008 la Sala Segunda de Revisión analizó el caso de un accionante de 69 años,
quien interpuso acción de tutela contra el Departamento de Cundinamarca para
que se protegieran sus derechos a la igualdad, a la vida, a la seguridad social
y al mínimo vital. El actor solicitó en el año 2006, el reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva, petición que fue negada porque no tenía la
calidad de afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y no
cotizó en los términos previstos en la Ley 100 de 1993. En esta ocasión, la
Corte señaló que:
“El derecho a
la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el
sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede
ser reclamada en cualquier tiempo. Así, la indemnización sustitutiva, sólo se
sujeta a las normas de prescripción desde el momento en que ha sido reconocida
por la entidad responsable, previa solicitud del interesado, quien puede
libremente optar bien por elevar el requerimiento para el reconocimiento de
esta prestación, o bien por continuar cotizando hasta cumplir con los
requisitos para acceder a la pensión de vejez”.
3.1.5 En síntesis, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que los
derechos pensionales son imprescriptibles e irrenunciables. No obstante,
también ha señalado que la pensión de vejez, por ser una prestación social de
carácter sucesivo y vitalicio, no prescribe como derecho en sí mismo, sino
solamente respecto a las mesadas dejadas de cobrar por un espacio de tres años[27].
3.1.6 Así las cosas, a pesar del
tiempo transcurrido, la negativa de las entidades responsables del
reconocimiento de la pensión, que fundamentan su decisión sobre la base de la
aplicación errada de las normas o apoyándose en pruebas que no conducentes ni
pertinentes para demostrar los aportes realizados;  demuestra que la afectación
a los derechos fundamentales persiste en el tiempo. En el mismo sentido, la
ignorancia del peticionario respecto al cumplimiento de los requisitos
necesarios para ser beneficiario de la pensión, justifica la dilación en incoar
la acción constitucional, pues puede que con el curso del tiempo se logre
comprobar el cumplimiento de los mismos[28].
3.2 El
derecho de petición. Reiteración jurisprudencial
3.2.1 El
artículo 23 de la Constitución consagra el derecho que tienen todos los
ciudadanos de elevar peticiones a las autoridades por motivos de interés
particular y general. Esta Corporación ha reconocido que el núcleo esencial del
derecho de petición se encuentra resguardado una vez se suministre respuesta
oportuna y de fondo a la solicitud elevada[29].
3.2.2 Por lo
tanto, las entidades administrativas al suministrar una respuesta, deben
cumplir con los requisitos de: i) oportunidad, ii) resolución clara, precisa y
congruente con aquello que fue solicitado, iii) notificación del interesado la
respuesta a su solicitud.
3.2.3 Ahora
bien, en la sentencia SU-975 de 2003, la Sala Plena de este Tribunal,
estableció los plazos y las reglas en relación con las solicitudes de derechos
pensionales. Mencionó en esa oportunidad:
“(…) los plazos con que cuenta la autoridad pública
para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o
ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración
del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i)
15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las
de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado
haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a
la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una
petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15
días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que
necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por
qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso
contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii)
4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia
pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento
en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii)
6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento
y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la
Ley 700 de 2001.
Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses,
respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social.
Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de
pensiones como los pedidos en el presente proceso”.
En este orden
de ideas, las entidades que pertenecen al Sistema General de Pensiones cuentan
con un plazo de seis meses contados a partir del momento en que se radique la
solicitud para realizar los trámites necesarios para resolver la petición,
reconocer y pagar la pensión correspondiente. A partir de este momento, si la
entidad incumple con el tiempo, se vulnera el derecho de petición, siendo
responsabilidad del juez verificar si en el caso concreto, la entidad cumplió
con los requisitos antes enunciados –oportunidad, respuesta clara y
comunicación de la respuesta a la solicitud-, para efectos de comprobar la vulneración
al derecho fundamental de petición.
3.3 El principio de
favorabilidad en la interpretación de la ley laboral frente al reconocimiento
de las pensiones. Reiteración de Jurisprudencia
3.3.1 De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, uno de los principios
que rige el derecho a la seguridad social es que, en caso de duda en la
interpretación o aplicación de las fuentes de derecho, se escoja aquella “situación
más favorable al trabajador”, imperativo que se replica en el artículo 21
del Código Sustantivo del Trabajo.
La jurisprudencia constitucional
ha establecido que el principio de favorabilidad tiene dos elementos: i) la
noción de duda ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones y
ii) la noción de interpretaciones concurrentes[30].
Con respecto al primero de los
elementos, esta Corporación ha señalado que la duda debe tener un carácter de
seriedad y objetividad, justificado por medio de la razonabilidad de las interpretaciones
que permita ignorar aquella que resulte menos favorable para el trabajador,
requiriéndose que la interpretación más favorable tenga “fundamentación y
solidez jurídica”[31].
De acuerdo con el segundo elemento se ha mencionado que las
interpretaciones que generen duda, “deben ser aplicables a los supuestos de
hecho de las disposiciones normativas en juego y a las situaciones fácticas
concretas.”[32]
Por lo tanto, la aplicación del principio
de favorabilidad es de obligatorio cumplimiento para todas las entidades que
conforman el sistema de seguridad social y para las autoridades judiciales,
dado que su inobservancia puede conllevar a la configuración de una vía de
hecho que vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad
social[33].
3.4 El derecho fundamental a
la seguridad social
3.4.1 Según el artículo 48 de la
Constitución Política, la seguridad social tiene una doble configuración. De un
lado se trata de un servicio público bajo la dirección, vigilancia y
coordinación del Estado, y al mismo tiempo, es un derecho económico, social y
cultural y de carácter irrenunciable.
En cumplimiento de los mandatos
constitucionales, el legislador expidió las normas relativas al sistema de
seguridad social en la Ley 100 de 1993, la cual consagra como objeto del
sistema en materia de pensiones, “garantizar a la población, el amparo contra
las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente
ley (…).”[34]
Por lo tanto, esta ley consagró los requisitos para acceder a la pensión de
vejez al igual que los trámites administrativos para el reconocimiento y pago
de la misma.
En el mismo sentido, esta
Corporación ha definido la pensión de vejez como “un salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20
años- [es decir, que] el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la
Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años,
es debido al trabajador.”[35]
En efecto, se trata de una compensación económica tendiente a resguardar las
necesidades básicas de aquellas personas cuya fuerza laboral se ve disminuida
en aras de tener una vida en condiciones de dignidad.
3.4.2 El artículo 33 de la Ley
100 de 1993 consagró los requisitos para acceder al derecho a la pensión, de
tal forma que el afiliado debe: i) cumplir con la edad para pensionarse, esto es
55 años si es mujer o 60 años de edad si es hombre y, ii) cumplir con el tiempo
de cotización, es decir, haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier
tiempo[36].
Así las
cosas, una vez la persona cumple con los requisitos, establecidos por la ley,
se adquiere la condición de pensionado, razón por la cual tiene derecho pleno
e irrenunciable a que se le reconozca la pensión de vejez. “Por
consiguiente, al constituirse en derecho adquirido, en aplicación del principio
de favorablidad, es exigible ante los jueces[37]”[38].
3.4.3 Ahora bien, el artículo 36
de la mencionada ley, estableció el régimen de transición para efectos del
reconocimiento de la pensión de vejez, indicando:
“La edad para
acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para
las mujeres y sesenta (60) para los hombres, (…) La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el
monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en
vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley.” (Subrayado fuera de texto)
Por lo tanto, aquellas personas
que al 1° de abril de 1994 tuvieran 35 años en el caso de las mujeres, o 40
años de ser hombre, los requisitos para cumplir el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, serían los contemplados en el régimen anterior. “En
consecuencia, si se determina que el peticionario es beneficiario del régimen
de transición se deberá examinar cuál régimen anterior le es aplicable para
determinar las condiciones que debe cumplir en el mismo para acceder a la
pensión.”[39]
3.4.4 Así las cosas, para ser
beneficiario de la pensión de vejez, es necesario establecer: i) cuál es el
régimen jurídico aplicable, ii) el tiempo de servicios y iii) la edad del
peticionario[40].
Vale la pena mencionar, que de acuerdo a la Ley
100 de 1993 y la jurisprudencia de esta Corporación, los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social realizan las cotizaciones al sistema y no a las
entidades que lo integran[41]. La Corte ha establecido:
“(…) la persona se afilia al sistema, no a una de
las entidades integrantes del mismo y, por tanto, cuando, en los casos
extraordinarios en que lo autoriza ese estatuto – [Ley 100 de 1993]- haya de
tenerse la antigüedad o el número de semanas cotizadas para tener derecho a
determinada prestación, debe contarse el tiempo de vinculación al sistema y no
el de cotización a la empresa de salud específicamente considerada.”[42]
3.4.5 En este orden de ideas, es
posible la acumulación de tiempo de servicios de entidades estatales y
cotizaciones realizadas al ISS, para efectos de reunir el número de semanas
requeridas para obtener la pensión de vejez, sin distinción del régimen
jurídico aplicable para el reconocimiento de la pensión de vejez. Lo anterior,
en aplicación del principio de favorabilidad, según el cual, la Corte ha
reconocido que es posible acumular los tiempos no cotizados al ISS. Así lo
sostuvo en la sentencia C-177 de 1998:
“(…) antes de la Constitución de 1991 y de la Ley 100
de 1993, Colombia no contaba realmente con un sistema integral de pensiones,
sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades
de seguridad social. Así, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las
pensiones de los servidores públicos correspondía en general a la Caja Nacional
de Previsión (CAJANAL) y a las cajas de las entidades territoriales, aun cuando
también existían otras entidades oficiales encargadas de ese manejo para
determinados sectores de empleados, como los miembros de la Fuerza Pública. Por
su parte, inicialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones de los
trabajadores privados era responsabilidad directa de ciertos empresarios, ya
que la jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial al artículo
260 del Código del Trabajo y a las leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, era una
prestación especial únicamente para ciertos patronos, a saber para las empresas
con capital mayor a ochocientos mil pesos. Igualmente, en algunos casos, y para
determinados sectores económicos, la normatividad laboral admitió que se
constituyeran cajas de previsión privadas, como CAXDAC. Finalmente, sólo a
partir de 1967, el ISS empezó a asumir el reconocimiento y pago de pensiones de
trabajadores privados.
(…)
La Ley 100 de 1993 creó entonces un sistema
integral y general de pensiones, que no sólo permite la acumulación de tiempos
y semanas trabajadas, sino que genera relaciones recíprocas entre las distintas
entidades administradoras de pensiones, todo con el fin no sólo de aumentar la
eficiencia del manejo de seguridad social sino también de ampliar su cobertura
hasta llegar a una verdadera universalidad. Por ello, de conformidad con el
artículo 10 de esa ley, ese régimen se aplica a todos los habitantes, con las
solas excepciones previstas por esa misma ley. Además se prevé que, a partir de
la vigencia ley (sic), y según lo establece el artículo 13, para el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a cualesquiera
de ellos. Y finalmente, como se vio,
para corregir injusticias del pasado, se amplían las posibilidades de acumular
semanas y períodos laborados antes de la vigencia de la ley.”[43]
(Negrillas fuera de texto).
3.4.6 Por último, de conformidad con el artículo
37 de la Ley 100 de 1993[44], los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social que no cumplan con el requisito de tiempo cotizado para
acceder a la pensión de vejez, pero cumplan la edad solicitada y se encuentren
en imposibilidad de continuar cotizando, “tendrán derecho a
recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de
liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas;
al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales haya cotizado el afiliado” [45].
En este sentido, el objetivo de
la indemnización sustitutiva es reemplazar la pensión de vejez, para que las
personas que no tengan la capacidad laboral para seguir cotizando, se
beneficien de un porcentaje de los aportes cotizados al sistema y así se resguarde
el derecho a la seguridad social. De esta forma, se trata de un derecho
prestacional, que se rige igualmente por los principios de universalidad,
eficacia y solidaridad.
La sentencia T-1046 de 2007 hizo
un análisis de la naturaleza jurídica de la indemnización sustitutiva, siendo
pertinente recordar lo siguiente:
“Esta
denominación, por supuesto, no se orienta a restarle importancia a la indemnización
sustitutiva, sino que hace referencia a que se trata de un derecho que
solo debe hacerse efectivo en caso de que sea imposible acceder a la pensión,
pues es evidente que, al tratarse de un pago único, no posee uno de los
elementos definitorios del derecho a la pensión de vejez, como es su carácter
periódico. Por la misma razón, debe concluirse que la protección al
riesgo de vejez, en el caso de la indemnización sustitutiva, es de
carácter precario.
Se trata de un
derecho que, por así decirlo, no quisiera hacerse efectivo pues implica
una renuncia definitiva para acceder al derecho a la pensión, presupuesto del
Estado social de derecho. La prestación se orienta entonces, a afrontar las
contingencias que el desarrollo progresivo de los derechos sociales, implica
para algunas personas que no logran cumplir con los requisitos legalmente
establecidos para la concreción del derecho a la pensión; condiciones que, por
otra parte, son indispensables para que el sistema logre ser económicamente
sostenible, y pueda avanzar hacia la universalidad del derecho a la pensión”. (Negrillas
fuera de texto).
3.4.7 Sin embargo, tal como lo
reconoció la sentencia T-268 de 2009[46],
la indemnización sustitutiva no puede satisfacer el derecho a la pensión y al
mínimo vital, sobre todo si su reconocimiento fue producto de un error
imputable a la entidad administrativa, de no tener en cuenta el total de tiempo
cotizado al Sistema de Seguridad Social.
En el mismo sentido,
en la sentencia T-566 de 2009[47],
esta Corporación reiteró que de acuerdo con las normas legales sobre
indemnización sustitutiva, ésta es una prestación reconocida por el Sistema
General de Pensiones para aquellas personas que habiendo llegado a la edad
prevista para que se reconozca el derecho a la pensión, no cumple con el número
de semanas cotizadas para adquirir la pensión de vejez; requiriéndose la
voluntad del afiliado para reclamarla y la declaración del mismo, sobre su
incapacidad de seguir cotizando al Sistema.
Del mismo modo, en la sentencia
T-025 de 2003[48],
la Sala Sexta de Revisión concluyó que no se puede privar de la mesada
pensional a un sujeto de especial protección constitucional, quien años atrás
había aceptado la indemnización sustitutiva en reemplazo de la pensión de
vejez, que fue posteriormente reconocida por medio de sentencia judicial, al
comprobar que el accionante cumplía con los requisitos establecidos en la
normatividad aplicable al caso concreto, para acceder al derecho pensional,
también consideró que no se podía exigir del afiliado, la devolución inmediata
e integra de la suma de dinero recibida como indemnización, al ser decisiones
desproporcionadas ante la evidente afectación de su derecho al mínimo vital.
En resumen, cuando una persona ha cumplido con la edad requerida y el
número de semanas exigidos por la normatividad aplicable, para hacerse al
reconocimiento de la pensión de vejez, los fondos de pensiones deben verificar
la acreditación de los requisitos y suministrar la pensión de vejez. Por el
contrario, cuando una persona ha cumplido con la edad establecida para
pensionarse, pero no con el requisito de densidad de semanas exigidas por el
ordenamiento jurídico, éste puede optar por dos opciones: i) la indemnización
sustitutiva, o ii) seguir aportando al sistema hasta completar con el número de
semanas exigidas. En todo caso, se desconocen los derechos fundamentales al
debido proceso y a la seguridad social, cuando los fondos de pensiones públicos
o privados, omiten evaluar en el caso concreto el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la normatividad vigente para el reconocimiento y
pago de las acreencias pensionales.
3.5 Vía de hecho en materia
pensional. Reiteración de jurisprudencia
3.5.1 La jurisprudencia de esta
Corporación[49]
ha establecido, que las autoridades administradoras del Sistema de Seguridad
Social pueden incurrir en una vía de hecho administrativa, cuando actúen de
forma arbitraria e injustificada o desconozcan las exigencias establecidas por
el legislador para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, en cuyo
caso incurrirían en una conducta que vulnera el derecho al debido proceso y la
seguridad social.
El debido proceso administrativo
es una garantía constitucional encaminada a que las personas puedan acceder a
un proceso justo y adecuado bajo el compromiso del respeto y la observancia de
las normas y procedimientos previamente establecidos en el desarrollo de la función
administrativa.
“La vía
de hecho, tal como la ha descrito la doctrina de la Corte, corresponde a una
determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo
carácter, en virtud de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen
garantías constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en
razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la
ley.
(...)
“Por supuesto,
las garantías que integran el debido proceso (art. 29 C.P.) deben preservarse íntegramente, de lo cual se infiere que la falta de cualquiera de
ellas  repercute  en  la  pérdida  de
validez  de  lo  actuado,  y puede constituir -depende de
su gravedad- una vía de hecho susceptible de la acción de tutela.”[50]
3.5.2 Esta Corporación ha
clasificado los diferentes tipos de defectos en los que pueden incurrir tanto
las autoridades judiciales, como las administrativas, cuando sus actuaciones
desconocen la Constitución o la ley o se actúa de forma arbitraria, así:
“(1) un grave
defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma
claramente inaplicable al caso concreto;
(2) un
flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo
probatorio en que se basó el juez [o autoridad administrativa] para aplicar una
determinada norma es absolutamente inadecuado;
(3) un defecto
orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por
completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y,
(4) un
evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo
del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones.”[51]
Por ejemplo, se ha sostenido que
las administradoras del Sistema de Seguridad Social incurren en una vía de
hecho administrativa cuando, a sabiendas de que el solicitante es beneficiario
de la pensión de vejez, niegue dicha prestación con la disculpa de que no ha se
ha emitido el dinero del bono[52].
También se ha amparado el derecho al debido proceso, cuando por medio de la
actuación administrativa, i) se afectan “las prerrogativas de los
pensionados a través de (ii) un acto visiblemente contrario a la Constitución y
la Ley.”[53],
o cuando la entidad administrativa desconoce el alcance de las normas y la
jurisprudencia sobre reajuste pensional.[54]
3.5.3 De
esta forma, en la sentencia T-862 de 2004, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional estudió el caso de un ex congresista que solicitó la
conmutación y reajuste especial de la mesada pensional, habiéndose negado a
hacerlo el Fondo de Previsión Social del Congreso aun cuando tenía derecho a
ello. Concluyendo en esta oportunidad que:
“(…) la
Resolución No. 1196 del 29 de septiembre de 2003, mediante la cual FONPRECON se
opuso a las peticiones de José Orlando Arias Salcedo, constituye una vía de
hecho administrativa por defecto fáctico, en tanto la accionada
arbitrariamente desconoció las pruebas que acreditan que el actor reúne los
requisitos necesarios para acceder a la conmutación pensional y al reajuste
especial. De esta manera, podría incluso afirmarse que la vía de hecho
administrativa se produjo, más que por desconocer las pruebas que obraban en el
expediente, por desconocer el derecho que ellas demostraban, sometiendo su
reconocimiento a requisitos innecesarios.”[55]
(Negrillas fuera de texto.)
3.5.4 En síntesis,
el análisis del acto administrativo que decide sobre la pensión de vejez de una
persona, debe reconocer la condición del derecho adquirido, irrenunciable e
imprescriptible, además de ajustarse a las normas, procedimientos y pruebas
existentes para convalidar si existe o no derecho al reconocimiento de la
pensión y así permitir el goce efectivo del derecho a la seguridad social y al
mínimo vital. Pues la entidad administrativa no puede imponer una carga al
beneficiario de soportar la ineficiencia administrativa ni la negligencia de la
entidad de no verificar si el peticionario cumple con los requisitos
establecidos por la ley para el reconocimiento de la pensión. En este orden de
ideas, las entidades pertenecientes al sistema general de seguridad social en
pensiones no pueden poner trabas administrativas impidiendo el goce del derecho
pensional.
4.
Caso concreto
En el caso objeto de estudio, el
señor José Maria Morillo de 82 años de edad, laboró para el INURBE durante 12
años y 11 meses, realizando los aportes pensionales a Cajanal. Posteriormente
trabajó durante 7 años y 5 meses en el sector privado, realizando cotizaciones
al ISS.
En 1997 el señor Morillo solicitó
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al ISS, entidad que por medio
de la Resolución No. 4641 del 1 de enero de 1997, negó la pensión de vejez por
no haber cumplido con el tiempo de cotización, al acreditarse un total de
391.86 semanas cotizadas, y en su lugar, reconoció la indemnización
sustitutiva, prestación que fue aceptada por el accionante, pues según afirma
el apoderado, ignoraba que los aportes realizados durante la vigencia del
contrato con el INURBE se habían realizado a Cajanal.
En noviembre de 2009, el señor
Morillo solicitó al INURBE la información laboral correspondiente al tiempo de
servicios, en la cual consta que aportó a Cajanal desde el 2 de mayo de 1960
hasta el 1 de abril de 1973, es decir durante un periodo de 12 años y 11 meses.
Al verificarse esta información, dice el apoderado, el señor Morillo cumple con
los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para ser
beneficiario de la pensión de vejez, razón por lo cual elevó una petición ante
el ISS para el reconocimiento y pago de la pensión, sin embargo, a la fecha de
interposición de la acción de tutela, el instituto accionado no había dado
respuesta a la misma.
Por su parte, la entidad
accionada no se pronunció durante el trámite de la acción de tutela sobre los
hechos de la demanda. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería negó
por improcedente la acción de tutela, por considerar que las pretensiones del
accionante no cumplen con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Así,
consideró que la jurisdicción ordinaria laboral establece los mecanismos
procedentes para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez y al no
haberse acreditado la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de
tutela era improcedente. Además, señaló que el accionante hizo caso omiso a los
términos establecidos para instaurar los recursos de la vía gubernativa,
dejando pasar igualmente, el tiempo oportuno y razonable para interponer la
acción de tutela, desconociendo del requisito de inmediatez.
4.1
Dado que la entidad accionada no se pronunció sobre los hechos y pretensiones
de la presente acción de tutela, es necesario aplicar lo establecido en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual, “si el informe
no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano”, por
lo tanto, la presunción de veracidad está establecida como un instrumento para
condenar la negligencia en la que incurre la autoridad pública o el particular
demandado.
En
este caso, no obstante que el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería,
el 25 de noviembre de 2010 admitió la demanda y ordenó al ISS a que se
pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela, dicha
entidad guardó silencio frente a las pretensiones de la demanda. Igualmente, mediante auto del 4 de marzo de 2011, el
Juzgado a quo informó al Gerente de
Cajanal sobre la acción de tutela, concediéndole un término de 48 horas para
pronunciarse respecto a los hechos, dicho término venció en silencio. De la
misma manera, esta Sala por medio de auto del 20 de octubre de 2011, solicitó
al ISS y a Cajanal la información respecto al reconocimiento y pago de la
pensión de vejez del poderdante, otorgándoles un término de 3 días. No
obstante, dichas entidades no se pronunciaron dentro del término establecido
para ello, razón por la cual, se dará aplicación a la presunción de veracidad.
4.2 En este orden de ideas, la
Sala debe analizar si en el caso concreto, la entidad accionada desconoció los
derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, petición y debido
proceso, al negarse al reconocimiento y pago de la pensión de vejez y en su
lugar, haber suministrado la indemnización sustitutiva.
4.2.1 Así las cosas, en primer
lugar, es necesario verificar la procedencia de la acción de tutela, analizando
si se cumplen con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, a la luz de
los artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 86 de la Constitución
Política y la jurisprudencia de esta Corporación, anteriormente mencionada.
Como se mencionó anteriormente, en
el caso bajo estudio se pretende el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez, sin embargo, la legislación laboral y contencioso administrativa
establecen los mecanismos ordinarios para ello. A pesar de lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha establecido dos condiciones para la
procedencia excepcional del amparo constitucional: i) cuando los mecanismos
ordinarios no sean idóneos o eficaces para la protección de los derechos
fundamentales a la seguridad social y mínimo vital, o ii) como mecanismo
transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
En virtud de lo anterior, al
tratarse de una persona de la tercera edad, quien afirma no tener ningún
ingreso económico, ni estar afiliado al sistema de salud, los mecanismos
ordinarios establecidos para el reconocimiento de la pensión de vejez no
resultarían idóneos, ni eficaces para la protección de sus derechos
fundamentales, en la medida en que su especial condición le impide adelantar el
proceso ordinario y esperar hasta la solución del mismo, pues dicha vía no
resultaría oportuna para dar solución al conflicto jurídico que se presenta,
requiriéndose adoptar medidas de carácter urgente para impedir la prolongación
del daño originado por la actuación de la entidad accionada. Por lo tanto, la
acción de tutela resulta procedente, excepcionalmente, para salvaguardar los
derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social, puesto que no se
le puede imponer a una persona de tan avanzada edad la carga de recurrir a los
mecanismos ordinarios.
4.2.2 Por otro lado, es necesario
constatar si la presente acción de tutela cumple con el requisito de
inmediatez. Tal como se estableció en las consideraciones de esta sentencia, el
amparo debe ser invocado dentro de un tiempo oportuno para la protección de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, también ha
reconocido esta Corporación, que este requisito deberá ser analizado en el caso
concreto, pues pueden existir motivos que justifiquen la inactividad del
peticionario y la necesidad del amparo. Por lo tanto, en el estudio del caso
concreto, el juez constitucional debe probar si se justifica la dilación,
porque:
“(i) (…)
ocurrió un suceso de fuerza mayor o caso fortuito; (ii) la incapacidad del
actor para ejercer en un tiempo razonable la defensa de sus derechos; (iii) la
existencia de una amenaza grave e inminente a los derechos fundamentales que
sea necesario conjurar en forma inmediata; (iv) la ocurrencia de un hecho completamente
nuevo y sorpresivo que produjo un cambio  drástico de las circunstancias
de manera resulte  justificada la demora en el ejercicio de la acción de
tutela.”[56]
En este orden de ideas, la Sala
encuentra que la inactividad del señor Morillo está justificado, no solo en la
incapacidad que tuvo para la defensa de sus derechos –por el desconocimiento de
los mismos-         , sino también porque la vulneración a sus derechos
fundamentales ha perdurado en el tiempo, al tratarse de una prestación
imprescriptible. Además existe un nuevo hecho que justifica la inactividad y el
ejercicio tardío de la acción de tutela, esto es, que el señor Morillo al ser una
persona analfabeta, “desconocía que sus aportes del tiempo laborado para la
entidad INURBE fueron realizados al fondo de pensiones CAJANAL”, y fue sólo
hasta diciembre de 2009 que, por medio de certificado de información laboral
remitido por la Coordinadora del pasivo laboral del PAR INURBE –su antiguo
empleador-, que se enteró que la entidad había realizado los aportes a una
entidad diferente – CAJANAL-. Asimismo, en noviembre de 2010, el apoderado del
accionante solicitó nuevamente al ISS el reconocimiento de la pensión de vejez,
sin que la entidad haya suministrado respuesta a la petición.
De la misma manera, tal como se
mencionó en las consideraciones generales, la Corte Constitucional ha
reconocido que el derecho al reconocimiento de la pensión de vejez es
imprescriptible a la luz de los mandatos de los artículos 46, 48 y 53 de la
Carta Política. No obstante, de acuerdo con la
legislación laboral y la jurisprudencia constitucional, sí prescriben las
mesadas dejadas de cobrar por un espacio de tres años[57].
En conclusión, considera la Sala
que la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo de protección
de los derechos fundamentales, en la medida en que se trata de una persona de
82 años, analfabeta y quien debido a su avanzada edad, su precario estado
económico y su incapacidad para trabajar, se encuentra impedido para recurrir a
un proceso judicial ordinario, persistiendo la afectación en su derecho al
mínimo vital.
4.3 Por lo tanto, el segundo
punto que se debe analizar en el caso concreto, es si la entidad accionada
vulneró el derecho de petición del señor Morillo por no haber suministrado
respuesta respecto a la nueva solicitud de reconocimiento y pago de la pensión
de vejez. Esta Corporación ha reconocido que el derecho fundamental de petición
se vulnera cuando no se suministra una respuesta de fondo ni de manera oportuna
de la solicitud presentada, así tratándose de la solicitudes en materia pensional
–tal como lo estableció la sentencia SU-975 de 2003-, el plazo concedido a las
autoridades administrativas para resolver las medidas para el reconocimiento y
pago efectivo de las mesadas pensionales es de 6 meses.
De esta forma, consta en el acervo
probatorio allegado en el expediente, que el apoderado del señor Morillo elevó
solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante el ISS, el 23 de
noviembre de 2010 y aun cuando en el escrito de la acción de tutela, señaló que
no le habían dado respuesta de fondo y oportuna a su solicitud, el recurso de
amparo fue interpuesto sólo dos días después de realizada la petición, es
decir, el 25 de noviembre de 2010. Y teniendo en cuenta que esta Corporación
otorgó un término de 6 meses desde la radicación de la solicitud para dar
respuesta de fondo al reconocimiento y pago de la pensión, concluye la Sala que
no existe vulneración del derecho fundamental de petición por parte de la
entidad accionada, pues ésta se encontraba dentro del término establecido para
dar respuesta a la solicitud presentada.
4.4 Ahora bien, procede la Sala a
estudiar si el señor José Maria Morillo Díaz cumple con las condiciones para
ser beneficiario de la pensión de vejez, debiéndose verificar: i) el régimen
aplicable, ii) la edad del beneficiario y, iii) el tiempo de servicios.
En este orden de ideas, el señor
Morillo nació el 1° de septiembre de 1929, por lo que al momento de entrar en
vigencia el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones –Ley 100 de 1993[58]- tenía 65
años de edad. Por lo tanto, el régimen jurídico aplicable para el
reconocimiento de la pensión de vejez,  era el previsto en el Acuerdo 049 de
1990 aprobado por medio del Decreto 758 de 1990, cuyo artículo 12 consagra los
requisitos para ser beneficiario de la misma, en los siguientes términos:
“Tendrán
derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes
requisitos:
a) Sesenta
(60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de
edad, si se es mujer y,
b) Un mínimo
de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte
(20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado
un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas en cualquier
tiempo”.
De esta forma, como se puede
observar, en ninguno de los apartes del artículo precedente se exige que el
tiempo de servicio debiera ser exclusivamente cotizado al ISS, siendo ésta una
disposición establecida en literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993[59]. Por lo
tanto, de conformidad con el principio de favorabilidad, es posible computar
las semanas cotizadas en el sector público y las cotizadas por el empleado en
el sector privado en cualquier tiempo,[60]
siendo ésta la interpretación más favorable para el trabajador, dado que la
normatividad anterior no contemplaba la acumulación de tiempos como sí lo
incorpora la norma posterior, esto es, la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, considera la Sala
que el señor Morillo cumplía con los requisitos establecidos en el régimen
aplicable para el reconocimiento de la pensión de vejez. Lo anterior, por
cuanto en el momento de solicitar la prestación –en el año 1997- tenía 68 años
de edad, y al acumular las semanas cotizadas tanto al ISS (391.86 semanas) como
a Cajanal (del 2 de mayo de 1960 hasta el 1 de abril de 1973, es decir
equivalen a 655 semanas) según consta en los certificados de información
laboral adjuntados con el escrito de tutela[61],
razón por la cual, existe prueba de la titularidad del derecho pensional,
puesto que el poderdante cotizó al Sistema de Seguridad Social el tiempo
equivalente a 1046.86 semanas, cumpliéndose a cabalidad con los requisitos
establecidos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990.
4.5 No obstante, a pesar de
cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, el ISS, por
medio de la Resolución No. 4641 del 1 de enero de 1997[62], reconoció la
indemnización sustitutiva, incurriendo la entidad en una vía de hecho
administrativa por defecto fáctico[63],
pues la entidad accionada incurrió en un error respecto al material probatorio
en el que se apoyó para aplicar las normas establecidas para el reconocimiento
y pago de la pensión de vejez. Al mismo tiempo, incurrió en un defecto
sustantivo, desconociendo la Constitución y la ley, referentes al principio de
favorabilidad en materia laboral, en lo concerniente a la acumulación de tiempo
de servicios a entidades estatales y cotizaciones al ISS para reunir el número
de semanas necesarias para obtener la pensión.
Así las cosas, aun cuando el
derecho a la seguridad social y el mínimo vital fueron resguardados, en
principio, con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, no es menos
cierto que el acto administrativo que decidió sobre la pensión de vejez,
incurrió en el desconocimiento de las normas y pruebas aplicables para obtener
la pensión de vejez, vulnerando de esta manera el derecho fundamental al debido
proceso administrativo y desconociendo el derecho adquirido irrenunciable e
imprescriptible a la seguridad social.
Tal como lo concluyó esta
Corporación en la sentencia T-571 de 2002, pueden verificarse dos eventos en
los cuales las entidades administrativas incurren en una vía de hecho con la
expedición del acto administrativo proferido como consecuencia de la solicitud
pensional, cuando:
i)
“En el acto administrativo por medio del cual se define el
reconocimiento de una pensión de jubilación se declara que el peticionario
cumple con los requisitos establecidos por la ley para acceder al status de
pensionado pero se le niega el reconocimiento del derecho por razones de
trámite administrativo, por ejemplo la expedición del bono pensional.
ii)
en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento
de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar
las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce
la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de
transición previsto en el sistema general de pensiones. Se configura la vía de
hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al tratarse
de derechos provenientes de la seguridad social son irrenunciables y si la
persona cumple con los requisitos previstos por la ley para que le sea
reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial o de
transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un
auténtico derecho subjetivo exigible y justiciable”.
4.6 En este orden de ideas,
concluye la Sala de Revisión que el ISS vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social, mínimo vital y debido proceso al negarle al señor José Maria
Morillo la pensión de vejez. En consecuencia, revocará la providencia proferida
por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería y en su lugar, tutelará
los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y debido proceso.
En consecuencia, ordenará al
Instituto de Seguros Sociales, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de la presente providencia, expida una
nueva resolución que reconozca la pensión del señor José Maria Morillo Díaz,
conforme al régimen pensional más favorable y teniendo en cuenta para su
liquidación las semanas cotizadas y acreditadas a Cajanal.  El reconocimiento
de la pensión se hará conforme a las reglas de prescripción previstas en la
ley.
De la misma manera, como esta
Sala no puede desconocer que el ISS otorgó la indemnización sustitutiva a favor
del señor José Maria Morillo, prestación incompatible con la pensión de vejez,[64] se autoriza
al ISS para que una vez realizado el estudio de las semanas cotizadas para el
reconocimiento de la pensión, deduzca de cada una de las mesadas pensionales un
porcentaje para compensar la suma otorgada por el ISS, por concepto de la
indemnización sustitutiva[65],
realizándose de forma proporcional para que no se afecte el mínimo vital, por
lo tanto, el instituto accionado debe garantizar un acuerdo de pago, sin que
ello implique que el monto de la pensión de vejez pueda ser inferior al salario
mínimo mensual vigente[66].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo
del 17 de marzo de 2011 proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería,
que denegó el amparo de tutela solicitado por el señor José Maria Morillo Díaz,
actuando por medio de apoderado judicial. En su lugar, CONCEDER la
tutela de sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social y el debido
proceso.
SEGUNDO.- DEJAR SIN
EFECTO Y SIN VALOR JURÍDICO la Resolución No. 4641 del 1º de enero de 1997
proferida por el ISS. En consecuencia, ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales – Seccional Monteria que en el término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de este fallo, emita un acto administrativo
mediante el cual proceda a reconocer y pagar la pensión de vejez al señor José
Maria Morillo Díaz, teniendo en cuenta las prescripciones establecidas en la
Ley. Para ello, el Instituto de Seguros Sociales deberá computar las semanas
aportadas al ISS, correspondientes a las 655 semanas y las demás semanas
cotizadas a Cajanal o la entidad que haga sus veces, de conformidad con la
certificación de salarios expedida por la Coordinadora de pasivo laboral del
INURBE.
TERCERO.- ORDENAR al
Instituto de Seguros Sociales que realice los trámites necesarios para que, una
vez reconocida la pensión, ésta sea incluida en nómina de pensionados con la
finalidad de iniciar los pagos por concepto de pensión de vejez a favor de José
Maria Morillo Díaz. En todo caso, dicho trámite no podrá tardar más de un mes
calendario contado a partir de la notificación de la presente providencia.
De la misma manera,
independientemente del proceso interinstitucional que deba realizarse entre el
Instituto de Seguros Sociales y Cajanal, o la entidad que haga sus veces, para
tramitar el reconocimiento de la cuota parte que a dicha entidad corresponda en
la pensión de vejez del señor José María Morillo Díaz, el Instituto de Seguros
Sociales no podrá negar o dilatar dicho reconocimiento.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El señor José María Morillo Díaz confirió poder al señor José
del Cristo Montes Avilez portador de la tarjeta profesional # 119105 del
Consejo Superior de la Judicatura, para que interponga acción de tutela en su
nombre y representación, contra el Instituto de Seguro Social. Folio 2.
[2] Según consta en copia simple de cedula de ciudadanía, el señor
José Maria Morillo Diaza nació el 1 de septiembre de 1929.  Folio 36 del
cuaderno # 2.
[3] Folios 13 al 19 del cuaderno # 2.
[4] Según consta en el reporte de semanas cotizadas en el Instituto de
Seguros Sociales, el señor José María Morillo cotizó:
Nombre o Razón Social
Desde
Hasta
Total
Sotracor S.A
28/12/1983
31/10/1984
44.14
Sotracor S.A
05/02/1990
04/08/1993
182.43
Sotracor S.A
01/01/1995
31/12/1995
47.14
Sotracor S.A
01/01/1996
30/11/1996
47.14
Sotracor S.A
01/12/1996
31/12/1996
4.29
Sotracor S.A
01/01/1997
31/12/1997
51.43
Fernando J. Avila
01/05/1997
31/12/1997
0
Sotracor S.A
01/01/1998
31/12/1998
11.00
Fernando J. Avila
01/01/1998
31/12/1998
0
Sotracor S.A
01/01/1999
30/09/1999
0
Fernando J. Avila
01/01/1999
30/09/1999
0
Sotracor S.A
01/01/2003
31/01/2003
4.29
Total de semanas cotizadas:
391.86
(Folios
19 al 22 del cuaderno # 2.)
[5] De acuerdo con las afirmaciones realizadas el escrito de tutela: “el cual
por ser una persona alfabeta, desconocía que sus aportes del tiempo que laboro
para la entidad el INURBE fueron realizados al fondo de pensiones CAJANAL y no
al Instituto de Seguros Sociales. Aceptando la indemnización sustitutiva de
pensión de vejez. Reconocida mediante Resolución No. 4641 del 1 de enero de 1997.”  Folio 3 del cuaderno #2.
[6] Folios 13 al 18 del cuaderno # 2.
[7] Folios 9 al 11 del cuaderno # 2.
[8] Folio 33 del cuaderno # 2.
[9] Folios 63 al 71 del cuaderno # 2.
[10] Folio 51 del cuaderno # 2.
[11] Folio 67 del cuaderno # 2.
[12] Sentencia T-235 de 2010 que reiteró lo
establecido en las sentencias: T-239 de 2008, T-414 de 2009, T-004 de 2009,
T-284 de 2007 y T-335 de 2007.
[13] En la Sentencia T-583 de 2010, esta Corporación mencionó: “la
acción de tutela procederá como mecanismo principal en el evento en que el
medio judicial previsto para este tipo de controversias no resulte idóneo y
eficaz en el caso concreto. (…) Uno de los criterios determinantes ha sido el
de la avanzada edad del peticionario, (…) pues el mecanismo ordinario resulta
ineficaz si es probable que la persona no exista para el momento en el que se
adopte un fallo definitivo tomando en cuenta el tiempo considerable que demora
un proceso de esta índole y la edad del actor.”
[14] Así, a manera de conclusión, ha de señalarse
que tratándose del reconocimiento de pensiones, la acción de tutela procederá
como mecanismo transitorio cuando de los elementos probatorios obrantes en el
expediente se evidencie la presencia de un perjuicio irremediable.
[15]  Sentencia T-1268 de 2005. En el mismo sentido: T-083 de 2004, T-248
de 2008.
[16] Entre otras, sentencias: T-456 de 2004, T-001 de 2009, T-180 de 2009, T-583 de 2010.
[17] Sentencia T-651 de 2009.
[18] Entre otras, sentencias: T-225 de 1993, SU- 544 de 2001, T-561
de 2006.
[19] Sentencia T-249 de 2006. En el mismo sentido,
se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-055 de 2006, T-851 de 2006,
T-433 de 2002.
[20] Sentencia T-836 de 2006.
[21] Sentencia T-165 de 2010.
[22] Sentencias T-370 de 2005, T-900 de 2004.
[23] Sentencia T-575 de 2002.
[24] Sentencia SU-961 de 1999, T-370 de 2005.
[25] Citando la Sentencia T-323 de 1996.
[26] Sobre la imprescriptibilidad de los derechos prestacionales de
la seguridad social en pensiones y la posibilidad de reclamarlas en cualquier
tiempo ver, entre otras, las sentencias C-230 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-624 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] La sentencia C-230 de 1998 retomó los argumentos expuestos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en Sentencia del 26 de mayo de
1986 concluyó que: “ Respecto al fondo del asunto se observa que,
conforme lo ha definido la jurisprudencia, la pensión de jubilación, por ser
una prestación social de tracto sucesivo y de carácter vitalicio, no prescribe
en cuanto al derecho en sí mismo, sino en lo atinente a las mesadas dejadas de
cobrar por espacio de tres años, y, además, trae aparejada una situación
jurídica regulada por la ley que, entre otras cosas, incluye los reajustes
económicos de tal derecho”.
[28] Ver Sentencia T-026 de 2010.
[29] Sentencias T-334 de 1995, T-377 de 1995, T-1105 de 2002, T-1128 de 2008,
entre otras.
[30] Entre otras: sentencias T-545 de 2004, T-871 de 2005, T-248 de
2008 y T-090 de 2009.
[31] Sentencias: T-545 de 2004 y T-248 de 2008.
[32] Sentencia T-090 de 2009.
[33] Sentencias T-158 de 2006 y T-090 de 2009.
[34] Ley 100 de 1993. Artículo 10.
[35] Sentencia C-546 de 1992.
[36] Estos requisitos fueron modificados por la Ley 797 de 2003, dado que a partir del 1° de enero de 2005, el número de semanas de
cotización aumentará en 50 semanas, a partir del 1° de enero de 2006
incrementará 25 semanas en cada año hasta llegar a las 1300 semanas en el año
2015. De la misma manera, a partir del año 2014, el requisito de la edad se
incrementará a 57 años de edad para la mujer y a 62 años para el hombre.
[37]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-430 de 1998.
[38] Sentencias T-924 de 2003, T-248 de 2008, T-583 de 2010, entre
otras.
[39] Sentencia T-093 de 2011.
[40] Sentencia T-093 de 2011.
[41] Sentencia C-112 de 1998, Sentencia T-760 de 2010.
[42] Sentencia C-112 de 1998, reiterada en Sentencias: T-250 de 1997, T-437
de 1997y T-760 de 2010, entre otras.
[43] Sentencia C-177 de 1998, en la cual se estudió la constitucionalidad
de los artículos 33 y 209 de la Ley 100 de 1993. Reiterada
en sentencias: T-090 de 2009, T-760 de 2010, T-695 de 2010, entre otras.
[44] En el mismo sentido, el artículo 13 literal p) de la Ley 100 de 1993 señala: “…p). Los afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan
los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una devolución de
saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén
afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley…”
[45] Estos requisitos están igualmente consagrados en el artículo 1°
del Decreto 4640 de 2005 que modificó el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001.
[46] En este caso, la Sala Séptima de Revisión analizó el caso de una señora que aun cuando había cumplido los
requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión de vejez, el ISS le negó
el reconocimiento y pago de dicha acreencia y, en su lugar por desconocimiento,
aceptó la indemnización sustitutiva en el año 2008. En dicha ocasión, consideró
la Corte que la entidad accionada actuó en contravía del principio de
confianza legítima, pues negó la pensión de vejez al no tener en cuenta el
tiempo cotizado con anterioridad al año 1972, reconociendo la indemnización
sustitutiva, “situación
que evidentemente vulnera los derechos fundamentales de la accionante, ya que
el ISS es el ente encargado de realizar el estudio, el análisis y la
comprobación de los requisitos para reconocer el derecho pensional
correspondiente.” Concluyendo la Sala que el ISS vulneró el principio de buena fe y confianza legitima al expedir la
resolución mediante la cual reconoció la indemnización sustitutiva, “como
quiera que la respuesta en ella ofrecida no fue precisa, por estar basada en
información errónea, vicio que no es imputable a la peticionaria, por lo que
resultan desproporcionados los efectos adversos que sobre la satisfacción de
sus derechos a la pensión y al mínimo vital, tiene la decisión de otorgarle la
indemnización sustitutiva y no la pensión de vejez.”
[47] En este caso, la Sala Cuarta de Revisión estudió el caso de un señor a quien el Instituto de Seguros Sociales
le negó el reconocimiento de la pensión de vejez, al considerar que ya le había
sido reconocida la indemnización sustitutiva, desconociendo que el accionante
había renunciado a ella y no la había reclamado. Igualmente, el actor había
optado por continuar cotizando al Sistema para cumplir con el requisito del
número de semanas cotizadas. En ese sentido, estimó la Sala que el ISS vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, como
quiera que éste no tuvo en cuenta las semanas de cotización que sirvieron para
calcular la indemnización sustitutiva y así, negar el reconocimiento de la
pensión de vejez, a la cual tenía derecho.
[48] En esta oportunidad, la Corte estudió el caso de un señor que había
trabajado durante más de veinte años al servicio del Banco Central Hipotecario
y cotizado por otro periodo de tiempo al Instituto de Seguros Sociales, quien
en 1998 negó el reconocimiento de la pensión de vejez y en su lugar, reconoció
la indemnización sustitutiva a favor del accionante. Posteriormente, por medio
de sentencia judicial, la Corte Suprema de Justicia condenó al empleador a
pagarle la pensión de jubilación, sin embargo, dicho pago fue suspendido por
considerar que el actor ya había recibido una indemnización sustitutiva y ya no
tenía derecho a las mesadas pensionales. No obstante, la Sala decidió conceder el amparo del derecho a la vida digna, en tanto, “en lo relativo a
la suspensión en el pago de las mesadas pensionales y a la exigencia de
devolución íntegra e inmediata de la indemnización recibida, que son las
decisiones que la demanda considera vulneratorias de derechos fundamentales, la Sala entiende que aunque las razones jurídicas que aduce el Banco para adoptar esta decisión
pueden ser válidas -dice que no es jurídicamente posible percibir la pensión y
simultáneamente la indemnización sustitutiva de la misma-, en las circunstancias
concretas que se presentan en esta oportunidad es una medida que resulta
desproporcionada, y que por ello conlleva una vulneración grave de los derechos
fundamentales del actor.”
[49] Sentencias T-740 de 2000, T-924 de 2003, T-658 de 2005, T-748 de 2009
y T-165 de 2010, entre otras.
[50] Sentencia SU – 960 de 1999.
[51] Sentencia T-567 de 1998.
[52] Sentencia T-571 de 2002, T-671 de 2000.
[53] Sentencia T-658 de 2005.
[54] Sentencias T-857 de 2004, Sentencia C-410 de 1997
[55] Sentencia T-862 de 2004, que reitera las sentencias: T-671 de 2000,
T-235 de 2002.
[56] Sentencia T-299 de 2009 que reitera las sentencia T-678 y 1009 de
2006.
[57] Artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Sentencias C-230 de 1998, C-108 de 1994, C-198 de 1999, entre otras.
[58] El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones entró en vigencia
el 1º de Abril de 1994.
[59] Señala el artículo 13 literal f) de la Ley 100 de 1993 que: “El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: (…) f) Para el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales
o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo
de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio.”
[60] Sentencias T-090 de 2009, T-702 de 2009 y T-760 de 2010.
[61] Folios 13 al 22 del cuaderno 2.
[62] Dicha Resolución no fue adjuntada al expediente de la acción de
tutela, sin embargo el apoderado hace referencia a ella en el escrito.
[63] Aun cuando el derecho al debido proceso no fue invocado por el
accionante, esta Corporación ha establecido que en aplicación de los artículos
3 y 14 del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela debe analizar la vulneración
de los derechos fundamentales invocados por el actor, sin embargo, cuando el
juez encuentra afectados derechos no invocados, debe pronunciarse en la
sentencia respecto a los mismos y decidir lo pertinente, debiendo impartir las
ordenes necesarias tendientes a salvaguardarlo.
[64] Artículo 6 del Decreto 1730 de 2001
[65] Sentencia T-268 de 2009.
[66] Artículo 34 de la Ley 100 de 1993. Sentencia C-089 de 1997