C-268-99
Sentencia C-268/99
Sentencia
C-268/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-2212
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 68 y 88 de la Ley 446 de 1998
"Por la cual se adoptan como Legislación Permanente algunas normas del
decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil,
se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican
y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia".
Actor: Campo Elias
Cruz Bermudez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá
D.C., abril veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Campo
Elias Cruz Bermúdez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
establecida en la Constitución Política de 1991, demandó la declaración de
inexequibilidad de los artículos 68 y 88 parcial de la Ley 446 de 1998.
Admitida la demanda,
se ordenó fijar en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el
concepto de su competencia. Así mismo, se comunicó la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, a los Ministros de Hacienda y Crédito
Público, Justicia y del Derecho, Trabajo y Seguridad Social, como también al
Director del I.C.B.F.
Cumplidos como están
los trámites correspondientes a esta clase de actuaciones, la Corte procede a
decidir.
II. El TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
normas acusadas, es del siguiente tenor:
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
"……..
“Artículo 68. Requisito de procedibilidad. La
conciliación es requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción en
asuntos laborales, de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
……
"Artículo
88. Procedibilidad. La conciliación deberá intentarse previamente a
la iniciación del proceso judicial, ante el Juez de Familia, el Defensor de
Familia, el Comisario de Familia, o en su defecto ante el Juez Promiscuo
Municipal de acuerdo con lo establecido en el Capítulo I del presente título.
“Los Jueces de
Familia, los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia, podrán
conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 4° del artículo 277 del
Código del Menor y el artículo 47 de la Ley 23 de 1991.
“….
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran los  artículos 2, 13, 16, 18,
20, 25 29, 53, 209, 228, 229 y 333 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda
La demanda del actor
esta dirigida contra dos de los artículos de la ley 446 de 1968,
específicamente contra los artículos 68 y 88, que establecen, el primero la
conciliación administrativa como requisito de procedibilidad para acudir a la
jurisdicción laboral, y el segundo, en lo relacionado con asuntos de
competencia de la jurisdicción de familia, la condición de que la conciliación
administrativa deberá intentarse de manera previa a la iniciación del proceso
judicial.
De acuerdo con la
interpretación del demandante, en ambos casos, esto es para los asuntos
laborales y los de familia, el legislador impuso la conciliación administrativa
como requisito de procedibilidad, es decir, que obliga a las partes en todos
los casos, a recurrir a dicho procedimiento antes de acceder a la jurisdicción
ordinaria correspondiente para proponer sus litigios, lo que a su entender no
sólo desconoce el derecho a la defensa de las personas, que consagra el
artículo 29 superior, sino que viola el derecho fundamental de libre acceso a
la justicia, consagrado en el artículo 229 de la Carta Política, al
condicionarlo y supeditarlo al cumplimiento de ese requisito.
Manifiesta el actor,
que condicionar el acceso libre a la administración de justicia imponiéndole a
las partes la conciliación, que no es otra cosa que un mecanismo alternativo
para la resolución de conflictos, desconoce también los mandatos del artículo 2
de la Carta, pues con ese tipo de disposiciones se niegan los derechos y
garantías de que son titulares los ciudadanos y los principios rectores y fines
esenciales del Estado social de derecho.
La conciliación,
agrega el demandante, dada su naturaleza tiene que surgir del consenso, de la
voluntad libre y autónoma de las partes y no de la imposición que implica
anteponerla como requisito obligatorio previo a la posibilidad de recurrir a
los jueces para que éstos diriman los conflictos que las partes les proponen.
La exposición del
demandante, abunda en argumentos con los que pretende demostrar la
inconstitucionalidad de lo que denomina la “conciliación forzosa” en asuntos
propios de la jurisdicción de familia, dado que el legislador la impuso como
requisito indispensable de cuyo cumplimiento depende que los jueces de familia
admitan o no las correspondientes demandas; así por ejemplo, señala que al
hacerla obligatoria, por las características mismas de los procesos de los que
conoce esa jurisdicción (demanda ejecutiva de alimentos, divorcios, violencia
intrafamiliar, entre otros), lo único que se logra es que las partes a las que
se pretende demandar sean prevenidas y puedan éstas adoptar medidas con las
cuales les será fácil evadir sus responsabilidades, transferir sus bienes a
terceros para insolventarse , irse fuera del país, amenazar a la posible
contraparte, e incluso recurrir a la violencia para evitar la acción, haciendo
inoperantes e inocuas las medidas cautelares de embargo y secuestro de bienes.
Tales efectos, anota
el actor, son contrarios a las disposiciones de los artículos 42 y 44 de la
Constitución, que garantizan la protección de la familia y elevan al carácter
de prevalentes de los derechos de los niños. También contradicen el objetivo
que se propuso el legislador al expedir las normas impugnadas, descongestionar
los despachos judiciales, pues impiden la aplicación de instrumentos que brinda
la misma ley, tales como los consagrados en los artículos 47 y 52 de la Ley 23
de 1991.
Anota también, que
otorgar a la conciliación administrativa el carácter de requisito de
procedibilidad para incoar acciones ante la jurisdicción de familia, equivale a
introducir a las personas en “...la imbricada red de [una] burocracia”, que
como la del ICBF y los centros de conciliación, se caracteriza por la falta de
personal y de recursos y que, en consecuencia, antes que contribuir a
descongestionar los despachos judiciales, lo que hace es restringir el derecho
de defensa y hacer más densa y dispendiosa la administración de justicia.
En lo que se refiere
a la conciliación administrativa como requisito de procedibilidad para acudir a
la jurisdicción laboral, el demandante señala que “...ese mecanismo obtura...el
pleno legado de derechos prevalentes que en favor del trabajador contiene el
texto del artículo 53 de la Carta...”
Finalmente, expresa
que las normas impugnadas también vulneran el artículo 25 de la Constitución,
que protege el derecho al trabajo, si se tiene en cuenta que los abogados y los
funcionarios judiciales que prestan sus servicios en esas jurisdicciones, verán
mermada su productividad, pues ya no contarán con los procesos a cuyo arreglo
extrajudicial se obliga a las partes. En virtud de lo consignado anteriormente
solicita a esta Corporación, la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR
El señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto de su competencia dentro del término
establecido para el efecto, y en él solicita a esta Corporación declarar
exequibles las normas acusadas por las razones que se resumen a continuación:
La conciliación,
señala, “...es una formula alternativa para la resolución de controversias,
cuya aplicación se ha extendido a diversos ámbitos del derecho, con el objeto
de dar a los conflictos sociales una solución pacífica distinta a la
tradicional, dada la congestión que se presenta al interior de los juzgados y
tribunales, a consecuencia del desequilibrio que existe entre la capacidad de
aquéllos y el creciente volumen de los asuntos sometidos a su conocimiento.”
Agrega, que esa
figura entraña el reconocimiento de la voluntad de las partes como fuente
legítima de obligaciones jurídicas y, además, como instrumento para la solución
de determinadas controversias.
La conciliación en
la Ley 446 de 1998, sostiene el Ministerio Público, está concebida como un
mecanismo alternativo de solución de conflictos, mediante el cual el legislador
desarrolló el texto de la Carta Política. De conformidad con lo dispuesto en
dicha ley, la conciliación administrativa procede, como requisito de
procedibilidad de la acción, en lo asuntos propios de las jurisdicciones de lo
contencioso administrativo, lo laboral y de familia.
Anota, que la
conciliación previa, como requisito de procedibilidad de la acción, encuentra
fundamento constitucional en el artículo 116 superior, que establece que los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia, en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados
por las partes para proferir fallos en derecho o equidad, en los términos que
determine la ley, lo que desvirtúa la acusación del actor, en el sentido de que
los artículos impugnados atentan “... contra el núcleo esencial del derecho
constitucional fundamental de acceder a la administración de justicia...”
De otra parte,
agrega el Procurador, “...cuando la conciliación no es existosa...se abre la
vía a la actuación jurisdiccional, de modo que los contradictores, aún no
satisfechos en sus respectivas pretensiones, pueden acudir ante la autoridad
judicial”, lo que significa que la conciliación como requisito de
procedibilidad no extingue el derecho fundamental reconocido a todas las
personas para reclamar la resolución de sus conflictos ante la administración
de justicia, sino que se limita a condicionar el acceso a la misma, sin que por
ello resulte afectado el núcleo esencial de ese derecho consagrado en el
artículo 229 superior.
V. INTERVENCIONES OFICIALES
A. Ministerio de Justicia y del Derecho
Como apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho y dentro del término establecido para el
efecto, intervino en el proceso la doctora Blanca Esperanza Niño Izquierdo,
quien le solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las
normas impugnadas, pues en su sentir no se encuentra ninguna discrepancia entre
su contenido y el ordenamiento superior, ya que la conciliación es un mecanismo
que presta beneficios a los usuarios de la administración de justicia, en
virtud del ahorro de tiempo y dinero que ellos obtienen al someter a un
particular, investido temporalmente de jurisdicción, sus controversias y
litigios, pues dicho particular no sólo está facultado para proferir una
decisión de fondo que presta el mérito ejecutivo según el caso, sino que la
misma tiene efectos de cosa juzgada, sin tener que someterse los conciliados al
tortuoso trámite de los procesos en la jurisdicción ordinaria.
Agrega, que esta
figura es provechosa también para la administración de justicia, ya que le
permite operar sólo en aquellos asuntos en los cuales las partes no demuestren
ánimo conciliatorio, descongestionándose y funcionando respecto de disputas
reales relacionadas con posiciones manifiestamente opuestas.
B) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Mediante escrito
presentado oportunamente, la Secretaria General Técnica del I.C.B.F., doctora
María Cecilia Cuartas, presentó a esta Corporación escrito en el cual solicita
que se declaren exequibles las normas impugnadas, por los motivos que se
resumen a continuación:
Manifiesta, que las
tensiones que conlleva un proceso judicial afectan negativamente a los miembros
de la familia, especialmente a los menores de edad, y que la conciliación es un
medio efectivo para evitarlas y protegerlos de las nefastas consecuencias que
se derivan de ese tipo de conflictos.
Así mismo, que le
compete al Estado buscar por todos los medios que nuestra cultura del conflicto
se transforme en una cultura para la conciliación, en la que los contrarios
puedan escucharse y aprender a ceder parte de sus intereses en la medida en que
se logre un beneficio común, y que uno de esos medios es la figura de la
conciliación a la que se refieren las normas impugnadas, figura con la cual no
se obstaculiza la libertad de las personas, pues a ellas no se las obliga a un
acuerdo en esa etapa, tan sólo a que recurran a ella antes de iniciar un
proceso, para evitar, si es el caso, el desgaste del aparato judicial que en
nuestro país ya no da abasto, precisamente por la interiorización que impera
del conflicto como forma de solución de las controversias, lo cual justifica
que el legislador diseñe otras alternativas para solucionarlos.
En cuanto al posible
fraude a la ley que, según el actor, se puede presentar al establecer la conciliación
como requiso de procedibilidad, al prevenir a las personas que pueden ser
objeto de demanda, señala que los mecanismos para evitar que tales situaciones
se produzcan están contenidos en el Decreto 1818 de 1998, reglamentario de la
ley que se cuestiona, específicamente en los artículos 29, 31, 32, 33 y 36 del
mismo.
VI. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Los ciudadanos Carlos
Gallón Giraldo y Ramiro Bejarano Guzmán, a través de sendos escritos
rechazan los argumentos de la demanda y solicitan a esta Corporación que se
declaren exequibles los artículos impugnados, aclarando el alcance del
contenido del artículo 88, pues manifiestan que una interpretación diferente a
la que proponen, si sería violatoria de los artículos 87 y 229 de la
Constitución.
Previo un detallado
y exhaustivo análisis del trámite legislativo del proyecto de ley que dio
origen a la que es hoy la Ley 446 de 1998, el ciudadano Carlos Gallón
Giraldo concluye, que contrario a lo que equivocadamente afirma el
demandante, la conciliación administrativa no es obligatoria como requisito de
procedibilidad en asuntos propios de la jurisdicción de familia, como si lo es
cuando se trata de asuntos de la jurisdicción laboral.
Añade, que del tenor
literal del artículo 88 de la Ley 446 de 1998, se colige que lo que debe leerse
en dicha norma es que cualquier intento de conciliación administrativa en
materia de familia deberá promoverse, no como condición previa para iniciar un
proceso judicial, sino antes de que se inicien ante los jueces competentes las
correspondientes acciones judiciales.
Tal conclusión se
desprende, dice, del análisis de los antecedentes de la ley que contiene las
normas impugnadas, a través del cual se comprueba de manera inequívoca, que el
legislador decidió establecer la conciliación administrativa obligatoria, esto
es como requisito de procedibilidad, únicamente en el caso de los asuntos que
le corresponde conocer a la jurisdicción laboral, descartando de manera expresa
dicha figura, como se puede constatar en las constancias dejadas por algunos
congresistas, como requisito de procedibilidad en asuntos propios de la
jurisdicción de familia.
Con base en lo
anterior, el interviniente le solicita a la Corte declarar exequible el
artículo 88 de la Ley 446 de 1998, siempre y cuando se interprete en el sentido
de que si la persona autónomamente decide recurrir a ese mecanismo
extrajudicial, deberá hacerlo ante de iniciar el correspondiente proceso y no
como requisito de procedibilidad para poder acudir ante la jurisdicción de
familia.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acusaciones que presenta
el actor contra los artículos 68 y 88 de la Ley 446 de 1998, por ser ellas
parte de una ley de la República.
Segunda.  La cosa juzgada constitucional
El actor en su
demanda solicita la declaratoria de inexequibilidad de  los artículos 68 y 88
de Ley 446 de 1998.  No obstante, encuentra la Corte Constitucional, que dichos
artículos ya fueron objeto de examen  en esta Corporación y que  sobre ellos
recayó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, según decisiones
consignadas en las sentencias, C-160 de 1999, M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell, que declaró INEXEQUIBLE el artículo 68 de la ley 446 de 1998, y en
la sentencia C-247 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, que declaró
EXEQUIBLE el artículo 88 de la misma ley, bajo el entendido  de que “la
conciliación previa obligatoria en materia de familia, resulta exequible, sólo
si corresponde a los asuntos establecidos en el inciso segundo del artículo 88,
y si dentro de las autoridades ante las que puede llevarse a cabo, está
incluído el Juez Promiscuo Municipal, cuando no existió en el sitio, alguno de
los otros funcionarios que la norma señala -Juez de Familia, Comisario de
Familia”.
En consecuencia, los
efectos de las mencionadas sentencias en lo referido a los artículos 68 y 88 de
la Ley 446 de 1998, son los de cosa juzgada constitucional, por lo que respecto
de los mismos la Corte ordenará estarse a lo resuelto en  los citados fallos.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en las sentencias C-160 de 1999 y C-247 de 1999, en cuanto a los
artículos 68 y 88 respectivamente, de la ley 446 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)