C-745-15
Sentencia C-745/15
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Declaración de exequibilidad en relación
con el derecho a la igualdad y debido proceso
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Inexistencia de cosa juzgada constitucional frente al derecho a la
igualdad
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Desconocimiento de competencias de la
Defensoría del Pueblo en materia de defensa pública
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Autonomía e independencia de los defensores
públicos
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Contenido
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Estructura
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Diferencias con el Sistema Nacional de Defensoría Pública a cargo de la
Defensoría del Pueblo
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Carácter voluntario, exclusivo, restrictivo y accesorio
DERECHO A LA DEFENSA TECNICA FRENTE AL
SERVICIO DE DEFENSORIA PUBLICA-Libertad de configuración legislativa
DERECHO DE DEFENSA-Núcleo esencial del debido proceso
DERECHO DE DEFENSA-Ambito internacional
DERECHO DE DEFENSA-Ejercicio
DEFENSOR PUBLICO-Instrumento con que cuenta el Estado para
hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia
DERECHO DE DEFENSA-Concreta su faceta prestacional en la
defensoría pública con la cual garantiza el derecho al debido proceso y acceso
a la justicia
DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia Constitucional
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Trato diferente para determinado grupo de
empleados públicos
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Criterio de comparación o “tertium
comparationis
JUICIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia Constitucional
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA, PRESTACIONAL Y
DISCIPLINARIO DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA-Competencia del legislador
PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA Y DERECHOS DE
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Garantía por riesgo inescindible a la función castrense/SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Prerrogativa
de quienes pertenecen a un régimen especial de función pública
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No lesiona el derecho a la igualdad
DEFENSORIA DEL PUEBLO EN MATERIA DE
DEFENSORIA PUBLICA-Función
de dirección
DEFENSOR DEL PUEBLO-Alcance respecto a la organización y
dirección de la defensoría pública
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad para crear múltiples sistemas de
defensoría pública
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No existe transgresión al no incluirse a la Defensoría del Pueblo en
los órganos de dirección
ABOGADOS DEFENSORES DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Independencia
y autonomía
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No amenaza el debido proceso y el servicio
de defensa técnica
LABOR DEL ABOGADO DEFENSOR-Equilibrio entre la función pública y los
derechos del investigado
PRINCIPIOS BASICOS SOBRE LA FUNCION DE LOS
ABOGADOS-Condiciones para
el desempeño de sus funciones
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No se evidencia afectación a la autonomía e
imparcialidad con la que debe actuar el defensor público
PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA, OPORTUNIDAD E
IDONEIDAD-Condiciones
normativas para la debida prestación del servicio de defensa técnica y
especializada de miembros de la fuerza pública
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No vulnera el principio de igualdad ni el
debido proceso
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Se justifica el trato diferenciado por condiciones excepcionales de
riesgo en que están militares y policías
Referencia: expediente D-10786
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1698 de 2013 “Por la cual se crea y organiza el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se
dictan otras disposiciones”.
Demandante: Liliana Andrea Ávila García
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre
de dos mil quince (2015)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María
Victoria Calle Correa, quien la preside, los magistrados Myriam Ávila Roldán (E), Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, cumplidos los trámites contemplados en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
La ciudadana Liliana Andrea Ávila García presentó
demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1698 de 2013 “Por
la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones”.
2.
Mediante Auto de 28 de
mayo de 2015, la demanda fue parcialmente inadmitida por presentar falencias en
cuanto a la especificidad del cargo por violación del artículo 282 Superior,
que se refiere a la competencia exclusiva de la Defensoría del Pueblo para
organizar el sistema de defensa pública.
3.
Presentada
oportunamente la subsanación, se admitió la demanda el 26 de junio de 2015 y se
dispuso comunicar
la iniciación del
proceso al Presidente de la República, a los Ministerios del Interior, de
Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, a la Defensoría del Pueblo y al
Departamento Administrativo de la Función Pública para que, si lo consideraban pertinente
intervinieran dentro de la oportunidad legal.
4.
Con la misma finalidad
se invitó a participar a las facultades de Derecho de las universidades de los Andes, Nacional,
del Rosario y Militar Nueva Granada; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad - Dejusticia, al Grupo de Investigación de
Derechos Humanos de la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas
de la Pontificia Universidad Javeriana y al Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de
Colombia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto
acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 49.016 de 27 de
diciembre de 2013:
“LEY 1698 DE 2013
Por la cual se crea y organiza el Sistema
de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se
dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO. I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°. Creación del Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Créase el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública como un conjunto de
políticas, estrategias, programas, medidas preventivas y herramientas
jurídicas, técnicas, financieras y administrativas orientadas a garantizar a
favor de los miembros de la Fuerza Pública que así lo soliciten, el derecho a
la defensa y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia
penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros
estados por excepción, y con ello el acceso efectivo a la Administración de
Justicia.
Artículo 2°.Objeto del Sistema de Defensa
Técnica y Especializada. El Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de
la Fuerza Pública, es responsable de financiar los servicios jurídicos que
garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una adecuada
representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa en las
instancias disciplinarias o jurisdicción penal ordinaria y especial en el orden
nacional, internacional y de terceros Estados por excepción, previstas en la
ley para cada caso, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto
determine el Gobierno Nacional.
Artículo 3°. Principios que rigen el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública. En
la aplicación de esta ley se tendrán en cuenta los siguientes principios:
Continuidad: El servicio que brinda el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se
prestará sin interrupción desde el momento mismo en que se autoriza, salvo
fuerza mayor o caso fortuito.
Especificidad: Los recursos apropiados para financiar el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
se destinarán al cumplimiento del objeto establecido en la presente ley y demás
actividades conexas, complementarias y necesarias que constituyan directa e
indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los
fines del Sistema.
Calidad: El servicio que brinda el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se
prestará con eficiencia y calidad, para lo cual sus órganos de administración
implementarán los mecanismos de control y vigilancia que así lo garanticen.
Accesibilidad: Los miembros de la Fuerza Pública, activos
o retirados, tendrán el derecho de acceder al servicio que brinda el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 5°, 6° y 7° de la presente ley y con sujeción a la apropiación
presupuestal disponible al momento de la solicitud.
Gratuidad: El servicio que brinda el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada se prestará a quien se autorice en forma
oportuna y continua sin costo alguno, hasta por el monto de los recursos
apropiados y disponibles.
Oportunidad e idoneidad: El Sistema de Defensa Técnica y
Especializada garantizará el derecho a una defensa oportuna, especializada y
con personal idóneo.
Imparcialidad: El defendido gozará de independencia, sin
ninguna clase de restricción, influencia o presión.
Especialidad: Los defensores vinculados al Sistema de
Defensoría Técnica deberán tener estudios en grado de especialización o
maestría en derecho disciplinario, penal o procesal penal y experiencia en
litigio penal o en disciplinario, así como conocimientos en derecho operacional
o derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario. Los defensores
seleccionados deberán registrarse en el Registro de Abogados del Sistema de
Defensoría Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública que
para tal efecto cree y administre Fondetec.
Artículo 4°. Creación del
Fondo. Créase
el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública como una cuenta especial de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional,
que hará parte del Ministerio de Defensa Nacional - Unidad de Gestión General,
sin personería jurídica, con independencia patrimonial, el cual funcionará bajo
la dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
El Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública utilizará la
sigla Fondetec.
Fondetec financiará el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, siempre y
cuando la falta o delito haya sido cometido en ejercicio de la misión
constitucional asignada a la Fuerza Pública o con ocasión de ella.
Artículo 5°. Financiación del Sistema
de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Para el cumplimiento de los fines
establecidos en el artículo 1° de la presente ley, el Sistema de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se financiará con
los recursos que se apropien en el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de
los Miembros de la Fuerza Pública, creado en virtud de la presente ley.
TÍTULO. II
COBERTURA Y EXCLUSIONES
Artículo 6°. Ámbito de
cobertura. El
Sistema de Defensa Técnica y Especializada financiado por el Fondo de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) se
encargará de prestar a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública
los servicios mencionados en el artículo 2° de esta ley, cuyo conocimiento sea
avocado en materia disciplinaria por las autoridades disciplinarias y en
materia penal por la jurisdicción penal ordinaria o penal militar y en subsidio
la jurisdicción internacional vinculante por tratados internacionales
debidamente ratificados por Colombia.
Así mismo, podrá prestarse el Servicio de
Defensoría a los miembros de la Fuerza Pública ante terceros Estados.
En aquellas actuaciones que se encuentren
en curso a la entrada en vigencia de la presente ley, se garantizará el derecho
de defensa a los miembros de la Fuerza Pública que lo soliciten en los términos
aquí señalados, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida
el Gobierno Nacional.
El Servicio de Defensa Técnica y
Especializada que financia Fondetec garantiza, como obligación de
medio y no de resultado, un servicio oportuno, de calidad, continuo,
especializado e ininterrumpido.
Artículo 7°. Exclusiones. Se excluyen de la cobertura del Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública al que se
refiere la presente ley, entre otras, aquellas conductas principales
relacionadas con los delitos contra la administración pública, la libertad,
integridad y formación sexuales, delitos contra la familia, violencia
intrafamiliar, delitos contra la asistencia alimentaria, la extorsión, la
estafa, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito,
delitos contra la fe pública y los delitos contra la existencia y la seguridad del
Estado y contra el régimen constitucional y legal definidos en los Títulos XVII
y XVIII del Código Penal Colombiano, respectivamente.
TÍTULO. III
ADMINISTRACIÓN DEL FONDO
Artículo 8° Órganos de
Administración. El Fondo contará para su administración con un Comité Directivo y
un Director o Gerente.
Parágrafo. El Director o
Gerente del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública (Fondetec) será de libre nombramiento y remoción del Ministro de
Defensa Nacional. Su remuneración y régimen de prestaciones será el que
determine el Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes.
Artículo  9°. Comité
Directivo. El Comité Directivo del Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) estará integrado
por:
1. El Ministro de Defensa Nacional o su
delegado, quien lo presidirá.
2. El Comandante General de las Fuerzas
Militares, o su delegado.
3. El Comandante del Ejército Nacional de
Colombia, o su delegado.
4. El Comandante de la Fuerza Aérea
Colombiana, o su delegado.
5. El Comandante de la Armada Nacional, o
su delegado.
6. El Director General de la Policía
Nacional, o su delegado.
7. Tres (3) representantes del Ministro de
Defensa Nacional.
8. El Director o Gerente
de Fondetec tendrá a su cargo la Secretaría Técnica del Comité, y
asistirá con voz pero sin voto.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará el
funcionamiento de los órganos de administración del Fondo.
TÍTULO. IV
RECURSOS Y OPERACIÓN DEL FONDO
Artículo 10. Recursos del
Fondo. Los
recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada (Fondetec) provendrán de:
1. Las partidas que se le asignen en el
Presupuesto Nacional.
2. Los recursos que para este propósito se
destinen por parte del Fondo de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa
Nacional.
3. Los recursos de cooperación nacional e
internacional que este gestione o se gestionen a su favor.
4. Las donaciones que reciba.
5. Los rendimientos financieros derivados
de la inversión de sus recursos, y
6. Los demás recursos que obtenga o se le
asignen a cualquier título.
Artículo 11. Finalidad de los
recursos. Los
recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública (Fondetec) destinados a la Defensa de los Miembros de la Fuerza
Pública, tendrán por finalidad la financiación del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada y demás actividades relacionadas que constituyan directa o
indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los
fines del Sistema y del objeto del Fondo.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional y sus
unidades ejecutoras podrán sufragar actividades relacionadas que constituyan
directa o indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado
del objeto del Fondo y del Sistema de Defensa Técnica y Especializada, previo
estudio de conveniencia elaborado por el Director del Fondo y viabilidad
técnica y presupuestal expedida por el funcionario competente de la respectiva
Unidad Ejecutora.
Parágrafo 2°. Los gastos
en que incurra Fondetec para la implementación y ejecución de la
fiducia mercantil de que trata el artículo 12 de esta ley, incluida la comisión
que se pagará a la fiduciaria, serán atendidos con cargo a los recursos del
patrimonio autónomo.
Parágrafo 3°. Para los efectos previstos en el presente
artículo, también se podrán celebrar convenios con la Defensoría del Pueblo.
Artículo 12. Fiducia Mercantil. Los recursos del Fondo de Defensa Técnica
y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) que ingresen al
patrimonio autónomo serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S. A.,
con quien el Ministerio de Defensa Nacional suscribirá el contrato de fiducia
mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la presente
disposición.
Para todos los efectos legales la
representación de dicho patrimonio autónomo la llevará la sociedad fiduciaria.
Los recursos serán invertidos observando
los criterios de seguridad, solidez y rentabilidad del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
Artículo 13. Administración de los
recursos y régimen de contratación. Para efectos presupuestales, los recursos
se entenderán ejecutados una vez los mismos sean transferidos al respectivo
patrimonio autónomo, el cual sujetará sus actos y contratos a las normas y
reglas del derecho privado, observando, en todo caso, los principios contenidos
en el artículo 209 de la Constitución Política.
Artículo 14. Transferencia de otros
bienes. Cualquier
persona natural o jurídica, pública o privada u organismos internacionales de
cooperación, podrán hacer donaciones o entregar bienes, servicios o transferir
recursos al Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, a título gratuito sin que se requiera para ello el
procedimiento de insinuación.
Estas transferencias no otorgan a quien
transfiere la condición de fideicomitente.
Artículo 15. De la extinción del
fideicomiso. Son
causas de extinción del fideicomiso creado por esta ley:
1. La disolución y liquidación estatutaria
de la sociedad fiduciaria.
2. La intervención administrativa de la
sociedad fiduciaria dispuesta por la Superintendencia Financiera de Colombia, o
la entidad que haga sus veces, para administrar sus negocios o para liquidarla.
3. La revocación decretada por el Ministro
de Defensa Nacional.
En el evento de que ocurra cualquiera de
las circunstancias antes enumeradas, el Fondo de Defensa Técnica y Especializa
(Fondetec) subsistirá y, en consecuencia, la sociedad fiduciaria entregará la
administración del mismo a la institución financiera que determine el
Ministerio de Defensa Nacional.
TÍTULO. V
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 16. Ejercicio de la defensa
por parte de personal uniformado. El personal uniformado de las Fuerzas
Militares que en servicio activo acredite título de abogado y se encuentre
debidamente inscrito para su ejercicio, podrá ejercer la abogacía, cuando con
ocasión de su cargo o empleo se le asignen funciones relacionadas con la
defensa litigiosa de los intereses de la Nación - Ministerio de Defensa
Nacional – Fuerzas Militares ante la respectiva autoridad judicial o
administrativa, según corresponda.
Artículo 17. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.”
III.    LA DEMANDA
La demandante presenta tres cargos de
inconstitucionalidad: i) vulneración del derecho a la igualdad; ii) violación
de la competencia exclusiva de la Defensoría del Pueblo para dirigir la defensa
pública; y iii) el desconocimiento de la imparcialidad de los defensores
de oficio, como consecuencia del diseño establecido en la ley acusada.
Respecto del primer cargo, la
ciudadana señala que se vulnera el principio a la igualdad (art. 13 C.P.),
debido a que la norma acusada creó un privilegio injustificado en favor de la
Fuerza Pública.
En particular, considera que no se cumple
con el criterio de necesidad de la medida diferenciadora, toda vez que
existen otras alternativas como la Defensoría Técnica de la Fuerza Pública, regulada por la Ley 1224 de
2008, que aseguran
el derecho de defensa de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía
Nacional, que no exigen que el Estado incurra en gastos adicionales.
Asimismo, la demandante indica que la
norma tampoco cumple con el requisito de proporcionalidad exigido en el
test de igualdad estricto, debido a que se discrimina a los demás funcionarios
públicos que no tienen acceso a dicho sistema de defensa.
Según la accionante: “las situaciones de hecho que
se comparan en el presente caso son, por un lado, la defensa jurídica de
miembros de la fuerza pública y, por el otro lado, la defensa jurídica de los
demás funcionarios públicos en la medida que los primeros son los únicos que
pueden acceder a un sistema de defensa propio y financiado completamente con
recursos públicos.”[1]
Adicionalmente, en criterio de la
ciudadana “los
integrantes de la Fuerza Pública no hacen parte de la población más vulnerable
del país frente a la cual se amerita impulsar acciones afirmativas en su favor,
ni pueden considerarse como una población sujeta a especial protección
constitucional. En efecto, ni los militares ni los policías son grupos
históricamente discriminados, ni sufren mayores necesidades o menores ingresos
que ameriten la promulgación de tratos diferenciados a fin de promover su
empoderamiento como sí ocurre con las comunidades negras, los pueblos
indígenas, las mujeres o la población LGBTI. Por lo tanto, a los militares no
les es aplicable el inciso segundo del artículo 13 superior según el cual
"El Estado (...) adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados”[2].
En concordancia con lo anterior, la actora
señala que a pesar de que los miembros de la Fuerza Pública desarrollan una
función peligrosa, y que no reciben una remuneración muy alta por sus
servicios, no pueden ser considerados como sujetos en situación de debilidad
manifiesta, ya que dicha interpretación, implicaría que todos los ciudadanos
que ejerzan una función que involucre una actividad peligrosa y/o reciban un
salario igual o inferior a tres (3) SMMLV, deberían ser considerados como
personas en situación de vulnerabilidad que requieren acciones afirmativas en
virtud del artículo 13 constitucional.
Adicionalmente, afirma que la Ley 1698 de 2013 no cumple con el
criterio de proporcionalidad, debido a que vulnera los siguientes
principios y normas constitucionales:
i) La función de la defensa pública en
cabeza de la Defensoría del Pueblo por mandato constitucional (art. 282-4
Superior), que si bien del texto constitucional, prima facie, no se
evidencia que sea de su competencia exclusiva, los debates al interior de la
Asamblea Constituyente si dan cuenta de la necesidad de colocarla en cabeza de
una autoridad autónoma distinta de la Procuraduría General de la Nación;
ii) El derecho a la igualdad, en relación con
la posibilidad de contar con una defensa jurídica pública en escenarios
internacionales, la cual es negada a todos los colombianos;
iii)
El principio de igualdad entre miembros de la Fuerza Pública, puesto que
independientemente del cargo y la asignación salarial, recibirán el mismo
beneficio;
iv) La prohibición de la norma superior de conceder auxilios o
subvenciones particulares, consagrada en los artículos 136-4 y 355 de la
Constitución Política;
v) Los artículos 2 y 3 de la Carta, en la medida en que el sistema
de defensa implementado por la norma controvertida podría ir en contra de los
intereses del Estado, ya que la posibilidad de defender a los miembros de la Fuerza
Pública en jurisdicciones internacionales, podría conllevar a demandar al
propio Estado en dichas instancias;
vi) El principio de defensa judicial, toda vez que se incitaría a que
los defensores estuvieran más preocupados por representar los intereses de las
instituciones de la Fuerza Pública que los derechos de su defendido, teniendo
en cuenta que sus honorarios son pagados directamente por el Estado.
Para estructurar el segundo cargo, la demandante indica que
de conformidad con lo establecido en el artículo 282 de la Carta Política, la
defensoría pública se encuentra consolidada en un sistema único en cabeza del
Defensor del Pueblo.
En palabras de la accionante: “la Ley
1698 de 2013 desconoció el marco de actuación trazado en el artículo 282
Superior, pues creó una excepción a la función de dirección y organización de
la defensoría pública que está en cabeza del Defensor del Pueblo. Dicha
excepción no ha sido habilitada constitucionalmente, pues ni el constituyente
primario, ni el constituyente derivado la han incluido en el texto superior.
Por lo tanto, el Congreso excedió la cláusula general de competencias y actuó
equivocadamente bajo el postulado de 'todo lo que no está prohibido está
permitido', pues decidió modificar la ingeniería institucional de la Carta
Política mediante una ley ordinaria que creó una nueva entidad (FONDETEC) para
cumplir la función que el citado artículo 282 dejó en cabeza de la Defensoría
del Pueblo.”[3]
A juicio de la ciudadana, conforme al
artículo 282 de la Carta Política, el Estado no está en la obligación de
proveer los servicios de defensa técnica a todas las personas que son
investigadas penal o disciplinariamente, sino solo a quienes no cuenten con los
recursos propios para proveer su defensa o no quieran hacerlo, sin embargo, la
ley demandada provee dicho servicio a todos los miembros de la Fuerza Pública
sin distinción.
En el tercer cargo, considera que
la ley demandada no garantiza la independencia y autonomía de los abogados que
litiguen en dicho sistema, toda vez que se da la posibilidad de que se
prioricen los intereses del Estado sobre los de los policías y militares
investigados, debido a que pertenecen a la rama ejecutiva y los recursos que
los soportan provienen del erario público.
Sostiene la demandante que la especialidad
y exclusividad de los abogados que asumirían la defensa técnica que presta el Fondetec,
afecta la autonomía e independencia de los profesionales del Derecho tanto por
razones organizacionales como estratégicas, lo cual atenta contra el debido
proceso (art. 29 C.P.)
En relación con el aspecto organizacional
recuerda que, en últimas, dichos profesionales quedan sometidos a las órdenes e
instrucciones de la cúpula militar, dado el carácter jerárquico de las
instituciones castrenses, lo cual impide el libre ejercicio de la defensa
técnica.
Por su parte, sobre el elemento
estratégico refiere que una de las motivaciones de la ley fue propender por una
“estrategia de defensa unificada”, que según la actora, mina la
independencia del derecho de los miembros de la Fuerza Pública de contar con una
representación jurídica que tenga como eje los derechos de los investigados y
más cuando los intereses litigiosos del Ministerio de Defensa pueden ser
contrarios a los de los servidores públicos investigados.
En suma, considera que la Ley 1698 de 2013
debe ser declarada inexequible.
IV. INTERVENCIONES
1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia solicita que se
declare la EXEQUIBILIDAD de la ley acusada.
Respecto del derecho a la
igualdad, el interviniente resalta que el sistema impuesto en la norma
demandada no constituye un privilegio desproporcionado, toda vez que se
requiere una defensa especializada que resulte adecuada para la complejidad y
trascendencia de las funciones que desarrollan los miembros de la Fuerza Pública,
que son vitales para la supervivencia del Estado.
En particular, indica que no se
puede aplicar un test de igualdad en sentido estricto entre los miembros de la Fuerza
Pública los demás funcionarios públicos, toda vez que las labores de unos y
otros no admiten equiparación.
Adicionalmente, señala que la
declaratoria de exequibilidad de la norma estudiada derogaría la Ley 941 de
2005, que regula el Sistema Nacional de Defensoría Pública en lo que se le
oponga y la totalidad de la Ley 1224 de 2008 que contempla la creación de un
fondo para la defensa de los miembros de la Fuerza Pública. Así las cosas, el
efecto de dicha derogatoria sería eliminar la existencia paralela de dos
sistemas de defensoría pública para los militares y policías, en tanto que la
única regulación vigente estaría dada por la Ley 1698 de 2013.
2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio solicita a la
Corte que declare la EXEQUIBILIDAD de la ley acusada, por considerar que
la creación del Sistema de Defensa Técnica, es necesario para la protección o
asistencia jurídica de los miembros de la Fuerza Pública en virtud del
principio de correspondencia, debido a que desempeñan una actividad peligrosa y
ejercen la fuerza legítima en desarrollo de su función constitucional.
Respecto del test de
proporcionalidad en sentido estricto propuesto por la demandante, el Ministerio
señala que el trato desigual que se da a los miembros de la Fuerza Pública, no
transgrede los valores y principios constitucionales, toda vez que: (i) no se
pueden asemejar las actividades de todos los funcionarios públicos que
desempeñen actividades peligrosas a las que desempeñan los miembros de la Fuerza
Pública; (ii) existe una situación fáctica que da cuenta de la necesidad de brindar
una defensa técnica y especializada a los beneficiarios de la norma demandada,
debido a que ningún otro funcionario público desempeña una actividad de defensa
nacional; (iii) en cumplimiento de las funciones previstas en los artículos 217
y 218 de la Constitución Política, es necesario que, ante la judicialización de
los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, el Estado
corresponda con una defensa técnica y especializada. Concluye que la norma
demandada cumple con un objetivo amparado por la Carta Política.
Por otra parte, resalta que diferentes
esquemas de defensoría pública no son excluyentes, toda vez que la Ley 1698 de
2013, busca la prestación de un servicio técnico por profesionales del derecho
que tengan un conocimiento específico del nivel operativo de cada uno de los
integrantes de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, lo cual no se
podría adquirir solamente con capacitaciones a los abogados de la Defensoría
del Pueblo, sino que sólo los integrantes de la Fuerza Pública podrían
desarrollar dichas habilidades.
Agrega, que al no existir una prohibición
constitucional de crear un sistema de defensa técnica a cargo del Fondetec, la
norma sub examine obedece a la facultad discrecional que ostenta el
Legislador, que buscó desarrollar el derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 Superior y otorgó un mecanismo de defensa eficiente a los miembros
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En relación con el tercer cargo de la
demanda, el Ministerio precisa que “el perfeccionamiento de una estrategia de
defensa unificada no se puede entender en perjuicio del defendido y mucho menos
de la autonomía e independencia que goza un profesional del derecho, quien
antes de actuar bajo el manto de una estrategia de defensa unificada deberá
prestar sus servicios dentro del marco del ordenamiento jurídico y las formas
procesales vigentes”[4].
En este sentido, indica que
los abogados del Fondetec deben respetar el debido proceso penal y el derecho
de defensa de su representado, por consiguiente, en virtud de los derechos
fundamentales involucrados en este tipo de casos no se puede sugerir que las
medidas implementadas por la norma demandada contrarían la independencia y la
autonomía de los abogados defensores, sino que constituyen mecanismos que
buscan la materialización del debido proceso, a través del respeto de las
formas sustanciales y procesales que rigen cada procedimiento en el que se
utilicen los servicios de la defensoría pública y así, evitar la imposición de
condenas por falta de una defensa técnica en el desarrollo de los procesos.
3. Ministerio de Defensa
Nacional
El Ministerio considera que la
demanda no está llamada a prosperar por cuanto la Ley 1698 de 2013 se ajusta a
la Constitución. Por lo anterior, solicita que la Corte reconozca la existencia de la COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL respecto del primer cargo, que ya fue declarado
exequible en la Sentencia C-044 de 2015. Frente al segundo, pide que se declare
la ineptitud sustantiva de la demanda, y, en consecuencia, se dicte decisión INHIBITORIA;
y se rechace la tercera de las censuras.
Este ente gubernamental resalta
que en lo que concierne al primer cargo existe cosa juzgada constitucional
debido a que, a su juicio, este Tribunal ha reconocido en diferentes ocasiones
que los miembros de la Fuerza Pública, no son iguales a los demás funcionarios
públicos, toda vez que dentro del ejercicio de sus funciones se encuentran dos
características específicas: i) el uso legítimo de la fuerza y ii) la actividad
riesgosa que desempeñan.
Por lo anterior, considera que
no puede aplicarse el test de proporcionalidad que propone la actora, debido a
que no son equiparables las actividades que desarrollan los miembros de la
Policía Nacional y los militares, con las de los demás funcionarios públicos,
toda vez que si bien existen similitudes, no significa que sean iguales.
En su argumentación, el interviniente
enfatizó en el rol de la institución castrense de la siguiente manera:“en resumen, la misión
constitucional de los miembros de la Fuerza Pública implica por su
especialidad, la exigencia de un conocimiento técnico especializado para
garantizar la defensa técnica en materias relacionadas con el derecho
operacional, inteligencia, Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario,
entre otros, para garantizar la defensa idónea de sus miembros y que en
consecuencia, no se comparten con la defensa que le asiste a cualquier
funcionario público, reiteramos porque está de por medio el uso legítimo de la
fuerza que sólo le asiste a los miembros de la Fuerza Pública” [5].
Concluye que el sistema de
Defensa Técnica Especializada es necesario, toda vez que en un contexto de
hostilidad, el uso de la fuerza debe ser analizado por un defensor técnico
especializado en dicha materia. Considera que por esta razón, muchos miembros
de la Fuerza Pública han resultado responsables en sede judicial, a pesar de
que han actuado bajo los lineamientos del Derecho Internacional Humanitario.
Por otra parte, el Ministerio
resalta que la demanda presenta algunas falencias que podrían llevar a un fallo
parcialmente inhibitorio, respecto del segundo cargo, por considerar que este
no tiene fundamento constitucional.
En efecto, para el
interviniente no se cumple con el requisito de especificidad, es decir,
no demuestra que la norma demandada vulnera la Constitución Política. Asimismo,
señala que los argumentos expuestos por la actora no son de rango
constitucional sino legal, y no logran suscitar una mínima duda sobre la
inexequibilidad de la ley acusada.
Acerca de la imparcialidad de
los defensores (tercer cargo), el apoderado indica que a pesar de que el Fondo
de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública pertenece
a la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, ello no implica que
dentro de sus facultades se encuentra alguna relacionada con la defensa
técnica, ya que las actividades que desempeña dicha dirección son de orden
administrativo, tales como la ordenación del gasto, atender los negocios, las
operaciones financieras y legales, llevar estadísticas, gestionar la
consecución de recursos, y en general todo lo relacionado con su
funcionamiento.
4. Departamento Administrativo
de la Función Pública
Este Departamento
Administrativo defiende la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada y coadyuva
lo argumentos del Ministerio de Defensa.
Resalta que por mandato
constitucional, los miembros de la Fuerza Pública pueden contar con regímenes
especiales cuando lo disponga el Legislador, en virtud de las funciones que desempeñan
estos servidores públicos, tales como mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo.
Señala que tanto la Carta
Política como la jurisprudencia de este Tribunal[6] reconocen la facultad que tiene el
órgano legislativo para establecer excepciones para la Fuerza Pública, sin que estas
sean consideradas como vulneraciones al principio de igualdad, o un trato
discriminatorio o injustificado.
Lo anterior, teniendo en cuenta
que las funciones que desempeñan los miembros de las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional no pueden ser equiparadas a las que desarrolla cualquier otro
funcionario público.
Adicionalmente, indica que la
expedición de la ley acusada se dio como un reconocimiento al sacrificio y la
disposición que tienen los miembros de la Fuerza Pública a ofrendar su vida por
los demás, dejando todo en el campo de operaciones y los procedimientos
policivos respectivamente, con el fin de proteger la democracia y la
institucionalidad del Estado. En consecuencia, encuentra justificado establecer
garantías especiales de defensa para los militares y policías de Colombia.
Precisa que el Sistema Nacional
de Defensoría Pública se encuentra diseñado para dos tipos de eventos: (i)
cuando la persona no tiene los recursos económicos para costear su defensa o
(ii) para los casos en los que el acusado no escoge a su abogado de confianza.
Contrario a lo anterior, la defensa técnica desarrollada en la Ley 1698 de 2013
constituye un servicio rogado y existen conductas que están excluidas para
recibir dicho beneficio, lo que no ocurre en el sistema de la Defensoría del
Pueblo.
Finalmente, resalta que el
artículo 5° del Decreto 124 de 2014, que reglamenta la norma acusada, consagra
dentro de las obligaciones de los defensores ejercer una defensa idónea,
oportuna y cumplir con todas las obligaciones propias del ejercicio de su
profesión de abogados, por lo que no existe fundamento para afirmar que la
autonomía e imparcialidad de apoderados se vería comprometida con el diseño del
sistema.
5.     Defensoría del Pueblo
Esta intervención es
extemporánea, por lo que no será considerada por la Corte. En efecto, el término de fijación en lista venció el 23
de julio de 2015 y el escrito se radicó el 28 de julio de la misma anualidad[7].
No obstante, el texto se reseña con fines informativos.
El Defensor del Pueblo
coadyuva los primeros dos cargos de la demanda y consecuentemente solicita
declarar la INEXEQUIBILIDAD de la Ley 1698 de 2013.
Considera que si bien no es
inconstitucional que el Estado ofrezca a favor de militares y policías un
servicio de defensoría pública con una cualificación y especialización superior
a la ofrecida al resto de colombianos, en razón a la complejidad de la función
que desempeñan, no se ajusta a la Carta Política la creación del Fondetec
puesto que existen medidas alternativas igualmente efectivas y menos costosas,
tales como las unidades y programas de defensa pública que la Defensoría del
Pueblo ha dispuesto para ejercer la representación judicial de aquellos que
enfrentan procesos penales (ordinarios y de justicia militar).
A juicio del jefe del órgano
de control, destinar recursos públicos para financiar este tipo de programas, y
no para crear un nuevo Fondo como el que tiene previsto la ley demandada,
evitaría importantes costos presupuestales y burocráticos. Además, califica de
irrazonable y desproporcionado, que la Ley 1698 de 2013 amplié el servicio de
defensoría pública a escenarios internacionales y frente a terceros Estados,
puesto que los demás colombianos no tienen acceso a dicho servicio.
Argumenta que la destinación
de recursos solo se justifica si la defensa técnica abarca los mismos ámbitos a
los que cualquier persona puede acceder para lograr la garantía de su derecho a
la defensa técnica en los procesos penales. Al respecto señaló: “El uso de
la fuerza y de material bélico expone a estos servidores a verse involucrados
en conductas punibles propias del derecho penal militar o del derecho penal
ordinario, pero en ningún caso del derecho disciplinario”[8].
En este sentido, afirmó que
nada justifica un servicio de defensa técnica especial y exclusivo para la
Fuerza Pública, cuando el resto de empleados públicos enfrentan, por ejemplo,
juicios de responsabilidad fiscal sin un abogado asignado por el Estado o las
víctimas no pueden ser acompañadas en sus reclamos ante jurisdicciones
internacionales o terceros Estados, porque dichos beneficios no los establece
el ordenamiento jurídico colombiano.
En relación con la misión de
la Defensoría del Pueblo precisó que es esta entidad a la que el Constituyente
atribuyó competencia “única y exclusiva”[9] para organizar y dirigir el servicio de
defensoría pública, por lo cual considera que a diferencia de lo acaecido en la
Ley 1224 de 2008, en la que la Defensoría Técnica de la Fuerza Pública se ejerce “bajo las políticas
impartidas por la Defensoría del Pueblo en materia de defensa pública”[10], la regulación demandada
le impide desarrollar su función constitucional.
Finalmente, solicita a la
Corte que se profiera un exhorto al Congreso de la República para que adopte “iniciativas
legislativas que propendan por el fortalecimiento presupuestal del Sistema
Nacional de Defensoría Pública con el fin de mejorar su infraestructura
administrativa e implementar programas de capacitación de los defensores
públicos en áreas propias del derecho operacional y derecho internacional
humanitario a fin de asegurar la prestación de un servicio de defensa técnica y
especializada para miembros de la Fuerza Pública”[11].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita“declarar
la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada por los cargos enervados, salvo
por el cargo relativo a la limitación de la autonomía del defensor, respecto de
la cual se le solicita INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de
fondo.”[12]
Para el jefe del Ministerio Público se
deben resolver tres problemas jurídicos. El primero, referente a si crear un
sistema de defensa técnica exclusivo para militares, resulta discriminatorio y
violatorio del derecho a la igualdad; en segundo lugar, si es inconstitucional que el Legislador
cree un sistema de defensa pública fuera del marco del Defensor del Pueblo; y,
por último, si es contrario a la Carta Política que la defensa técnica de los
militares se encuentre bajo la dirección de la rama ejecutiva y si esto, afecta
las garantías de defensa de los representados.
Respecto del primer cargo, la
Procuraduría considera que la Constitución habilita la creación de diferentes
sistemas de juzgamiento adicionales al ordinario, tales como la jurisdicción
penal militar, por lo que resulta completamente legítimo que el Congreso cree
un sistema de defensa técnica especial, para que se adecúe a la protección
efectiva del derecho de defensa de los militares.
Adicionalmente, el Ministerio
Público señala que no existe un verdadero trato diferencial para los militares,
en la medida en que el derecho al acceso a un defensor de oficio para la
Jurisdicción Penal es de carácter universal.
En este sentido, con o sin la
existencia del Fondo creado por la ley demandada, el Estado tiene el deber de
costear la defensa de cualquier persona, sea o no militar, cuando esta no pueda
cubrirla por sus propios medios. Aclara que el sistema implementado por la
norma acusada, no solo es aplicable al ámbito penal, sino que de acuerdo con lo
establecido en el artículo 1° de la norma demandada, también se prestará en la
instancia disciplinaria.
A juicio del Procurador
General, es natural que el Estado realice un esfuerzo especial para reforzar el
derecho de defensa de los miembros de la Fuerza Pública cuando deben enfrentar
las consecuencias jurídicas propias de su función, toda vez que desarrollan
actividades riesgosas que afectan incluso su propia integridad, vida, cuerpo y
familia.
En relación con el segundo
cargo, el Ministerio Público señala que no en todos los casos que se requiera
un defensor público, se debe acudir a la Defensoría del Pueblo por cuanto el
servicio que ésta presta no es excluyente de otros sistemas que puedan crearse
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 282 Superior.
Respecto de la imparcialidad
de los defensores y la plenitud de los derechos de los defendidos, el
Procurador manifestó que dicho cargo carece de certeza, toda vez que los
artículos 8° y 9° de la norma acusada, disponen que el Ministerio de Defensa y
los representantes de las Fuerzas Armadas, hacen parte del Comité Directivo del
Fondetec, pero que dicho órgano solo es de naturaleza administrativa, por lo
cual, no se evidencia ninguna afectación a la autonomía de los defensores.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Conforme al artículo 241 numeral 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de la Ley 1698 de 2013“Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa
Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras
disposiciones”, por cuanto se trata de una demanda en contra de una Ley de
la República.
Presentación del caso y cuestiones
preliminares a resolver
2. La demandante plantea tres
acusaciones contra la regulación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública (en adelante el “Sistema de defensa técnica” o “SDTYE”)
referidas, la primera, a la presunta violación de derecho a la igualdad
(art. 13 C.P.), en razón a que el alcance de los servicios de asistencia
jurídica que brinda dicho sistema es exclusivo para militares y policías, lo
cual excluye al resto de servidores públicos y particulares que también son titulares
del derecho a la defensa, con lo cual se creó un privilegio para los
integrantes de la Fuerza Pública, pese a que no son un grupo discriminado o
marginado.
3. La segunda, tiene que ver con la
aparente transgresión del artículo 282-4 Superior, al haberse creado un sistema
de Defensoría Pública paralelo al que tiene a su cargo la Defensoría del Pueblo
y sin la intervención de ese órgano de control.
4. El tercer reproche de
constitucionalidad se estructura en la supuesta violación del artículo 29 de la
Carta Política al considerar que el diseño del SDTYE afecta en gran medida la
independencia de los abogados que éste vincule para la prestación del servicio
de defensa técnica, al existir razones organizacionales (jerarquía militar) y
estratégicas (defensa unificada de los casos) que podrían sacrificar los
intereses de los defendidos, para hacer prevalecer los de las instituciones
castrenses.
5. Ninguno de los
intervinientes coincide con la argumentación de la accionante, por lo cual
pidieron la declaratoria de exequibilidad del precepto acusado. Así lo hicieron
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
6. No obstante, el Ministerio
de Defensa Nacional y el Procurador General de la Nación no solo formularon
petición en ese sentido, sino que respecto de algunos de los cargos
cuestionaron la aptitud de la demanda.
6.1. En efecto, para el citado
ente gubernamental respecto del cargo de igualdad existe cosa juzgada
constitucional que deriva del pronunciamiento que sobre la ley demandada se
hizo en la Sentencia C-044 de 2015.
6.2. Respecto del segundo
cargo, el Ministerio de Defensa considera que la argumentación presentada por
la accionante es de naturaleza legal y no constitucional, estructurándose un
incumplimiento de los requisitos de especificidad y de pertinencia, que exige
la jurisprudencia constitucional.
6.3. Estos intervinientes están
de acuerdo sobre falta de certeza del tercer cargo de la demanda, por lo cual
piden a la Corte inhibirse de hacer el pronunciamiento correspondiente, en
tanto que los fundamentos de la demandante los consideran vagos e inciertos.
7. Por consiguiente, como
algunos intervinientes han cuestionado la aptitud de la demanda, previamente a
formular los problemas jurídicos de este caso, la Corte resolverá dos
cuestiones preliminares.
7.1. La primera, referida a la
existencia o no de cosa juzgada en relación con el cargo relacionado con la
violación del derecho a la igualdad por parte de la ley sub judice.
7.2. La segunda, en la cual se
determinará si la segunda y tercera acusación cumplen con los requisitos de
especificidad, pertinencia y certeza, respectivamente.
8. Definido lo anterior, se efectuará
el análisis de fondo correspondiente a las cuestiones de naturaleza
constitucional que surjan de la demanda.
Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
9. Como lo refirió el
Ministerio de Defensa Nacional, en la Sentencia C-044 de 2015[13]
se resolvió una demanda contra el mismo texto normativo cuya constitucionalidad
se cuestiona en este proceso. En efecto, en aquella oportunidad el demandante
formuló cinco cargos contra la Ley 1698 de 2013.
9.1. El concepto de la
violación se integró por tres vicios de procedimiento en la formación de la
ley, ninguno de los cuales se encontraron probados por este Tribunal, por lo
que fue declarada su exequibilidad.
9.2. Idéntico pronunciamiento
se hizo respecto del cargo por la presunta violación del principio de unidad de
materia contra el artículo 16[14], en tanto la Corte acreditó el
cumplimiento de los criterios de conexidad temática y teleológica entre el
precepto demandado y el resto de los contenidos normativos de la regulación
legal objeto de revisión.
9.3. Aunado a esto, la Sala
Plena resolvió la acusación por vicios de fondo en contra de los artículos 2º,
4º, 5º, 10º, 11º, 12º y 13º de dicha normativa, que a juicio del actor
quebrantaban el artículo 355 Superior, en tanto el servicio de defensa técnica
y especializada previsto en la ley constituía un típico auxilio o donación con
recursos públicos proscritos por la Carta Política.
9.4. Sobre este aspecto, esta
Corporación concluyó que la prestación con cargo a recursos públicos del
servicio de defensa técnica y especializada no estaba comprendida dentro de las
hipótesis de auxilio o donación prohibidas constitucionalmente, por cuanto “los integrantes de la fuerza pública en
ejercicio de su misión constitucional desarrollan una actividad peligrosa y,
por tanto, el Estado está obligado, por el principio de correspondencia, a
garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que hay un ejercicio legítimo
de la fuerza, en la tarea que desarrollan”[15].
9.5. De esta manera, carece de
respaldo el cuestionamiento del Ministerio de Defensa Nacional relacionado con
la existencia de cosa juzgada constitucional respecto del primer cargo
planteado, por cuanto la Sentencia C-044 de 2015 no se ocupó del
análisis de la violación del derecho a la igualdad que presuntamente se
quebranta con la creación del Sistema de Defensa Técnica y, por lo mismo, no
existe pronunciamiento sobre el reproche constitucional que ahora se plantea en
la demanda.
Aptitud del cargo por el
desconocimiento de las competencias de la Defensoría del Pueblo en materia de
defensa pública
10. La accionante arguyó que la
ley demandada quebranta el artículo 282-4 del texto constitucional por cuanto,
en su entender, el Constituyente previó la competencia exclusiva del Defensor
del Pueblo para hacerse cargo del servicio de defensoría pública, por lo que no
podría crearse un sistema de defensa técnica paralelo.
10.1. El Ministerio de Defensa
Nacional cuestiona la especificidad y pertinencia del cargo. Sin embargo, la
Sala no comparte esa opinión.
10.2. En efecto, por este
aspecto la demanda analiza la relación que existe entre el SDTYE establecido
por la normativa acusada frente al artículo 282-4 de la Carta Política, que
establece como función del Defensor del Pueblo “organizar y dirigir la
defensoría pública en los términos que señale la ley”.
10.3. En consecuencia, no se
trata de una acusación vaga o indeterminada, sino que se concreta en la
presunta violación de una regla constitucional.
10.4. Así, el reproche
formulado permite la realización de un escrutinio de constitucionalidad del
Sistema de Defensa Técnica, creado por la Ley 1698 de 2013 y la citada
disposición constitucional, por cuanto de la demanda se genera la duda sobre
los efectos que tiene el mandato superior citado en el nuevo sistema de defensa
técnica.
10.5. De esta manera, los dos
requisitos que cuestionó el ente ministerial están cumplidos y, por lo mismo,
dicha acusación será objeto de pronunciamiento en esta providencia.
Aptitud del cargo por la
presunta afectación de la autonomía e independencia de los defensores públicos
11. Como se ha reseñado, la
última censura cuestiona la efectividad del derecho fundamental al debido
proceso (art. 29 C.P.) de los militares y policías investigados en tanto que, a
juicio de la demandante, el SDTYE y, por ende, los abogados defensores estarán
supeditados a la estrategia que adopte el Ministerio de Defensa, pasando a un
segundo plano los intereses de quienes requieren el servicio de defensoría
pública al interior de los procesos penales o disciplinarios en los que deban
intervenir.
11.1. Según el Ministerio de
Defensa Nacional y el Procurador General de la Nación el cargo carece de
certeza. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia constitucional este
requisito supone que la demanda “recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[16]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[17]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[18].”[19]
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”[20].
11.2. En este caso, el
contenido normativo se deduce de la ley, en tanto esta prevé un sistema de
defensa pública especial que está supeditado al Ministerio de Defensa Nacional
(arts. 4º y 9º-1 Ley 1698/13), de allí que la cuestión de constitucionalidad
sea cierta.
11.3. Por consiguiente, como el
cargo sí cumple con el requisito de certeza, se resolverá en esta sentencia.
Problemas jurídicos y
estructura de la decisión
12. Comprobada la inexistencia
de cosa juzgada constitucional y la aptitud de los tres cargos de la demanda,
procede la Sala a formular los problemas jurídicos que resolverá, así:
i) ¿Se viola el derecho a la igualdad (art.
13 C.P.) de los servidores públicos que no pertenecen a la Fuerza Pública con
la creación de un servicio de defensoría técnica y especializada exclusivo para
militares y policías, configurando a su favor un privilegio, pese a no ser
considerados un grupo marginado o históricamente discriminado?
ii) ¿Se vulneró el artículo 282-4 Superior al
no incluir a la Defensoría del Pueblo como órgano de dirección del SDTYE e
implementarse un servicio exclusivo de defensa técnica para militares y
policías de forma paralela al sistema nacional de defensoría pública?
iii) Finalmente, se determinará si
¿la independencia y autonomía de los defensores públicos se ve mermada, en
detrimento del debido proceso (art. 29 C.P.) de los militares y policías que
requieran del servicio que brinda el SDTYE, en tanto éste fue creado como una
cuenta que hace parte del Ministerio de Defensa Nacional y cuyo Ministro además
es quien preside su Comité Directivo?
13. Con el objetivo de responder los
interrogantes de naturaleza constitucional planteados, la sentencia abordará
los siguientes puntos: i) el contenido de la Ley 1698 de 2013; ii)
la libertad de configuración del Legislador para la protección del derecho
fundamental a la defensa técnica y su relación con el servicio de defensoría
pública; iii) primer cargo: la presunta violación del derecho a la
igualdad; iv) segundo cargo: la función de orientación y dirección de la
Defensoría del Pueblo en materia de defensoría pública; y iv) tercer cargo:
garantía de la independencia y autonomía del abogado defensor de los miembros
de la Fuerza Pública.
Contenido de la Ley 1698 de 2013
14. Como se reseñó al abordar el estudio
de la inexistencia de cosa juzgada constitucional, este Tribunal en la Sentencia
C-044 de 2015[21]
analizó la constitucionalidad de la Ley 1698 de 2013, para lo cual describió el
contenido de dicha regulación en los siguientes términos:
“21. Como lo señala su
título, el propósito principal de la Ley 1698 de 2013 es crear y organizar el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública. Esta ley consta de 16 artículos, agrupados en cinco títulos, de la
siguiente manera:
22. En el Título I
(Disposiciones Generales), se dispone la creación del mencionado Sistema (art.
1º) y se precisa que tendrá por objeto financiar los servicios jurídicos que
garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una adecuada
representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa, en las
instancias disciplinarias, en la jurisdicción penal ordinaria y especial tanto
en el orden nacional, internacional o de terceros Estados (art. 2º). Además, se
establecen los principios que han de regir los servicios ofrecidos por dicho
Sistema, señalando que estos habrán de caracterizarse por su continuidad,
calidad, accesibilidad, gratuidad, oportunidad e idoneidad, imparcialidad, los
defensores vinculados al sistema deben ser especialistas en las áreas de
litigio y los recursos apropiados para financiar el Sistema se destinarán de
manera específica al cumplimiento de su objeto (art. 3º).
Los artículos 4º y 5º
establecen como herramienta principal para financiar y garantizar la viabilidad
del Sistema la creación del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública - FONDETEC, constituido como “una cuenta especial
de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte del Ministerio de
Defensa Nacional – Unidad de Gestión general, sin personería jurídica, con
independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la dependencia, orientación
y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional”. A la vez, se advierte que
los recursos de FONDETEC serán destinados a financiar la defensa técnica y
especializada de los integrantes de la fuerza pública, “siempre y cuando la
falta o delito haya sido cometido en ejercicio de la misión constitucional
asignada a la Fuerza Pública o con ocasión de ella”.
23. En el Título II (Cobertura
y exclusiones) se precisa el ámbito de cobertura del Sistema (art. 6º),
precisando que comprende la defensa de: (i) los miembros de la fuerza pública,
en servicio activo o retirados; (ii) en procesos disciplinarios y penales, ya
sea en la jurisdicción ordinaria o penal militar; (iii) que se adelanten en el
ámbito nacional, ante la jurisdicción internacional vinculante por tratados
internacionales debidamente ratificados por Colombia o ante terceros Estados. A
continuación, establece un listado no taxativo de exclusiones, señalando que el
servicio de defensoría no cubrirá la asistencia legal, entre otras, en el caso
de delitos contra la administración pública, la libertad, integridad y
formación sexuales, los delitos contra la familia, violencia intrafamiliar,
inasistencia alimentaria, extorsión, estafa, lavado de activos, tráfico de
estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la fe pública, contra
la existencia y seguridad del Estado y contra el régimen constitucional y legal
previstos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal Colombiano (art. 7º).
24. El Título III
(Administración del Fondo) establece que el FONDETEC será administrado por un
Comité Directivo, cuya composición se define en el artículo 9º, al igual que
por un Director o Gerente, que será un servidor de libre nombramiento y
remoción por el Ministerio de Defensa (art. 8º). Además, se atribuye al
Gobierno Nacional facultades para reglamentar el funcionamiento de los órganos
de administración del Fondo.
Por su parte, el Título IV
(Recursos y operación del Fondo), señala el origen de los recursos del Fondo
(art. 10) y reitera que su finalidad exclusiva es la financiación del Sistema
de Defensa Técnica y Especializada y las actividades que de manera directa o
indirecta resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines (art. 11).
Asimismo, señala que los recursos serán administrados a través de una fiducia
mercantil a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. (art. 12), define que el
régimen de contratación será el de derecho privado, aunque observando los
principios previstos en el artículo 209 constitucional (art. 13), autoriza la
celebración de donaciones o entrega de bienes, servicios y recursos con destino
al Fondo (art. 14) y establece las causales de extinción del fideicomiso creado
por esta ley, advirtiendo que en tal evento el Fondo subsistirá y pasará a ser
administrado por la institución financiera que determine el Ministerio de
Defensa Nacional (art. 15).
25. El título V
(Disposiciones finales) habilita para asumir la defensa litigiosa de los
intereses de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares, al
personal de las Fuerzas Militares en servicio activo y que además cuente con el
título de abogado y esté inscrito para su ejercicio (art. 16). Por último,
establece que la ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le
sean contrarias (art. 17).”
15. En este sentido, son al menos cuatro
ejes en los que se estructura este sistema exclusivo de defensoría técnica y
especializada: el primero relacionado con la financiación del servicio,
el segundo referido a sus características y contenido de su prestación,
el tercero que alude a los beneficiarios y las condiciones para que éstos
puedan acceder al mismo y, el cuarto relativo a los órganos de
administración del SDTYE.
16. En este punto, la Corte recuerda que este
sistema tuvo como antecedente
el servicio de la Defensoría Técnica de la Fuerza Pública, cuya finalidad era
facilitar a sus miembros el acceso oportuno, gratuito, especializado,
permanente y técnico a una adecuada representación en materia penal conforme al
artículo 1º de la Ley 1224 de 2008.
17. Así mismo, debe precisarse que el SDTYE es diferente al Sistema Nacional de Defensoría Pública (Ley 941 de 2005[22]), a cargo de
la Defensoría del Pueblo, que tiene como objetivo proveer el acceso de a toda persona que por sus condiciones económicas o
sociales se encuentran en circunstancias de desigualdad manifiesta para
proveerse, por sí mismas, la defensa de sus derechos a la administración de justicia en
materia penal en el territorio nacional.
17.1. Este servicio se presta, según lo dispuesto por artículo 51 ibídem a solicitud del interesado, del Fiscal,
del Ministerio Público, del funcionario judicial o por iniciativa del Defensor
del Pueblo, cuando lo estime pertinente por necesidades del proceso. Su prestación
no está sometida a limitaciones económicas, no tiene exclusiones en su
cobertura y tampoco requiere ser autorizado.
17.2. Ninguna de estas
características las comparte el sistema diseñado por la Ley 1698 de 2013, por cuanto no toda persona
puede acudir a él, solo los
miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados tienen derecho a solicitar
el servicio de defensa técnica y especializada, el cual debe ser autorizado y su
prestación no puede superar el monto de los recursos apropiados y disponibles.
17.3. Como se ha indicado, al
tenor del artículo 7 ibídem, el SDTYE no opera en tratándose de ciertas conductas punibles, pese a que
su campo de cobertura incluye no solo procesos en materia penal tanto por la
jurisdicción ordinaria o penal militar, sino la atención de investigaciones disciplinarias,
aquellas que realice la jurisdicción internacional vinculante e incluso
aquellas que adelanten terceros Estados contra miembros de la Fuerza Pública de
Colombia-
18. Por contera, puede
colegirse que el Sistema
de defensa técnica es voluntario, por cuanto los miembros de la Fuerza
Pública que afronten un proceso penal dentro del territorio nacional no tienen
la obligación de solicitar un defensor al Fondetec, bien pueden designar su defensor de confianza o acudir a
la Defensoría del Pueblo; es exclusivo porque a él solo pueden acceder
militares y policías en servicio activo o en retiro; es restrictivo
porque no opera para la defensa de ciertos delitos, está condicionado a la
autorización y disponibilidad presupuestal de dicho fondo y, respecto de
procesos penales en el orden nacional es accesorio, puesto que
para la debida garantía del derecho de defensa no es indispensable que el
defensor que represente al integrante de la Fuerza Pública dependa del SDTYE, por cuanto de no contar con recursos económicos el indiciado puede
acudir a la Defensoría del Pueblo y, en todo caso, designar su defensor de
confianza si cuenta con los recursos económicos para ese fin.
19. Como se infiere, el SDTYE brinda, sin
ser una modalidad de defensoría pública, una alternativa de representación
jurídica para garantizar la efectiva defensa técnica a quienes en razón de su
función, de cuya esencia es el uso legítimo de la fuerza, deben enfrentar los
requerimientos de autoridades penales o disciplinarias, nacionales, extranjeras
y de la jurisdicción internacional.
Libertad de configuración del Legislador
para la protección del derecho fundamental a la defensa técnica y su relación
con el servicio de defensoría pública
20. De conformidad con lo previsto en los artículos 150-1 y 282-4
de la Constitución, el Legislador puede regular el servicio de defensoría
pública, lo cual armoniza con la obligación internacional del Estado colombiano
de adoptar las medidas
legislativas que sean necesarias para hacer efectivos los derechos humanos
(art. 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos)[23].
21. Dentro de los derechos
históricamente reconocidos como elementales de cualquier sociedad civilizada se
encuentra el de defensa, de manera que en ningún caso, una persona pueda ser
sancionada por no contar con los medios para interactuar con la autoridad que
pretenda restringir alguno de sus derechos constitucionales por las razones
previstas en la ley.
22. En este sentido, la
Corte Constitucional[24]
ha establecido que uno de los elementos del núcleo esencial del debido proceso
(art. 29 C.P.) es el derecho de defensa.
23. Así, ha señalado que
en todo proceso judicial o administrativo que se siga en el Estado social de derecho
es “irrenunciable que el inculpado pueda tomar posición frente a los
reproches formulados en su contra y que se consideren en la obtención de la
sentencia los puntos de vista sometidos a discusión.  La exposición razonada de
los argumentos y pruebas del sindicado no sólo sirven al interés individual de
éste, sino también al esclarecimiento de la verdad”[25].
24. En este contexto, el Constituyente estableció en el artículo
29 de la Carta Política la siguiente regla: "Quien sea sindicado tiene
derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de
oficio, durante la investigación y el juzgamiento..." (Resaltado
fuera de texto).
25. No obstante, antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, el Estado colombiano ya había adquirido la obligación
internacional de proveer un defensor de oficio, cuando el investigado no
pudiera procurarse uno por sus propios medios.
26. En el siguiente cuadro se incluye, en lo pertinente, tanto la
regulación interamericana, como el canon que sobre esta materia consagra uno de
los instrumentos del sistema universal de protección de derechos, así:
Convención Americana sobre derechos
humanos[26]
Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos[27]
“Artículo 8.  Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella,
o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las
siguientes garantías mínimas:
(…)
e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor
proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si
el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del
plazo establecido por la ley;
(…)” (Resaltado fuera de texto)
“Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes
de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las
debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de
carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos
u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos
de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden
público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija
el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente
necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del
asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero
toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los
casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las
acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.
(…)
3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá
derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
(…)
d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse
personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser
informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre
que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de
oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo;
(…)” (Resaltado fuera de texto)
27. A este respecto en la sentencia del caso Vélez Loor vs.
Panamá, de 23 de noviembre de 2010, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos consideró:
“145. Además, la Corte ha sostenido que el
derecho a la defensa obliga al Estado a tratar al individuo en todo momento
como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este
concepto, y no simplemente como objeto del mismo[28].
Los literales d) y e) del artículo 8.2 establecen el derecho del inculpado de
defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y
que, si no lo hiciere, tiene el derecho irrenunciable de ser asistido por un
defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación
interna. A este respecto, y en relación con procedimientos que no se refieren a
la materia penal, el Tribunal ha señalado previamente que “las circunstancias
de un procedimiento particular, su significación, su carácter y su contexto en
un sistema legal particular, son factores que fundamentan la determinación de
si la representación legal es o no necesaria para el debido proceso”[29].
146. La Corte ha considerado que, en
procedimientos administrativos o judiciales en los cuales se pueda adoptar una
decisión que implique la deportación, expulsión o privación de libertad, la
prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a favor de éstas es
necesaria para evitar la vulneración del derecho a las garantías del debido
proceso[30].
En efecto, en casos como el presente en que la consecuencia del procedimiento
migratorio podía ser una privación de la libertad de carácter punitivo, la
asistencia jurídica gratuita se vuelve un imperativo del interés de la justicia[31].”
28. Desde esta perspectiva, “el
derecho de defensa nace en el momento en que se atribuye a una persona una
conducta delictiva y debe garantizarse durante el desarrollo de todo el
proceso”[32],
de ahí derivan las dos opciones que tiene el investigado para garantizar su
defensa, una principal consistente en escoger su abogado de confianza y, la
otra accesoria, en la cual es el Estado el que designa un profesional del
Derecho que apoyará al procesado en la salvaguarda de sus intereses.
29. En la Sentencia T-436 de 1992 se recordó la
justificación que la doctrina[33]
da a dicha regla:
"Con frecuencia, el mismo inculpado
no puede exponer su punto de vista en la forma exigida, y tampoco, en absoluto,
defender él mismo la función de un control de los órganos de la justicia. Esto
depende muchas veces de que no está en situación de referir su situación
oralmente o por escrito.  Ante todo, le falta el conocimiento necesario sobre
las cuestiones jurídico-procesales y materiales. También está a menudo
confundido por la situación del proceso penal, para él desacostumbrada, y por
esto no se encuentra en condiciones de apreciar objetivamente las cosas. Si se
encuentra el inculpado en prisión provisional, entonces está todavía más
claramente limitado respecto a sus posibilidades de defensa, especialmente en
lo relativo a examinar circunstancias exculpatorias. El inculpado, no tiene
normalmente, por lo tanto, ninguna oportunidad de triunfo...Por eso, en interés
de la 'limpieza' del proceso penal, así como del hallazgo de la verdad, es
irrenunciable el que sea puesto al lado del inculpado, en todos los casos
importantes, una persona correspondientemente formada, el defensor.
"El defensor es por esto, en primer
lugar, ayudante del inculpado y ha de defender sus derechos..."
30. Empero, no puede soslayarse que el ejercicio del derecho de
defensa no se limita a la actividad que debe cumplir al abogado defensor (defensa
técnica) ya sea de confianza o el defensor público (también denominado “de
oficio”); sino que comprende las labores de autodefensa que corresponden al
sujeto investigado (defensa material).
31. Significa lo anterior, que la figura del defensor público
adicionalmente es uno de los instrumentos con los que cuenta el Estado para
hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia (art. 229 C.P.) de las
personas que somete a su poder sancionador, ya sea en sede judicial o
administrativa.
32. En este contexto, el derecho de defensa concreta su faceta
prestacional en la defensoría pública, con la cual además del debido proceso se
garantiza el derecho fundamental de acceso a la justicia[34].
Primer cargo: la presunta violación del derecho a la igualdad
33. La jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional[35]
estableció la regla básica para abordar problemas jurídicos en los que esté
involucrado el derecho fundamental a la igualdad, en virtud de cual: “el
punto de partida del análisis (…) es la fórmula clásica, de inspiración
aristotélica, según la cual “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo
desigual”[36]. Asimismo, señaló que el concepto de
igualdad es relativo o relacional[37].
34. En este sentido, es indiscutible que
“hablar de igualdad o desigualdad, siguiendo alguna variante de la fórmula
clásica (como la contenida en el artículo 13 de la Constitución Política),
tiene sentido sólo en la medida en que se respondan las siguientes tres
preguntas: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en
qué criterio? Los sujetos pueden ser todos, muchos o pocos; los bienes a
repartir pueden ser derechos, ventajas económicas, cargos, poder, etc.; los
criterios pueden ser la necesidad, el mérito, la capacidad, la clase, el
esfuerzo, etc.”[38]
35. Desde este enfoque, se aborda el reproche
que la demandante hace a la Ley 1698 de 2013, que en su entender, establece un
trato injustificado en favor de los miembros de la Fuerza Pública activos y en
retiro, que se materializa con la creación del SDTYE, por cuanto ellos serán
los únicos beneficiarios de este excepcional servicio defensa técnica, el cual
excluye a otros servidores públicos, que también enfrentan situaciones de
peligro o riesgo, en el desarrollo de sus funciones, lo cual, en la práctica, crea
a su favor un privilegio, a pesar de que los integrantes de la Fuerza Pública
no son sujetos tradicionalmente marginados o discriminados.
36. Al respecto, es pertinente señalar que
indiscutiblemente con la ley demandada se da un trato diferente a un grupo de
empleados públicos, por el solo hecho de pertenecer a las Fuerzas Militares o a
la Policía Nacional, en lo que respecta al acceso al servicio defensa técnica y
especializada, lo cual prima facie permitiría inferir que se está ante
una violación del derecho a la igualdad.
37. Lo anterior, por cuanto no existiría
justificación para que el Legislador otorgara un servicio de esta naturaleza
exclusivamente a los miembros de la Fuerza Pública, quienes, por demás, no solo
mantienen su acceso al Sistema Nacional que organiza, dirige y controla el Defensor del Pueblo (Ley 941 de 2005), sino que contarán con
mayores beneficios a los previstos en la Ley 1224 de 2008[39]-que creó la Defensoría Técnica de la Fuerza Pública-,
con motivo de la ampliación
de la cobertura para asistencia jurídica en la atención de asuntos
disciplinarios y de procesos penales ante instancias internacionales y en
terceros Estados, según lo prevé el artículo 2 de la Ley 1698 de 2013.
38. No obstante, el criterio de
comparación o “tertium comparationis” para el caso concreto, exige
definir si en razón de sus competencias constitucionales los miembros de la
Fuerza Pública se encuentran en las mismas condiciones de cualquier otro
servidor público, y así determinar si se están cotejando sujetos que se
encuentren en las mismas circunstancias, por cuanto de no cumplirse con ese
presupuesto no será viable, en perspectiva constitucional, realizar un
escrutinio de igualdad, por cuanto lo que genera la violación de este derecho
(art. 13 Superior) no es la constatación que se está ante un tratamiento
diferente, sino que éste carece de justificación.
39. Al respecto debe recordarse que: “la
Corte Constitucional ha diseñado un test o juicio de igualdad, cuya importancia
radica en que otorga objetividad y transparencia a los exámenes de igualdad que
realizan los jueces sobre las normas y su fin no es otro que el de analizar si
una norma trasgrede el principio de igualdad. La estructura analítica básica
del juicio de igualdad puede reseñarse de la siguiente forma: (i) Lo primero
que debe advertir el juez constitucional es si, en relación con un criterio de
comparación, o tertium comparationis, las situaciones de los sujetos bajo
revisión son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas,
no procede el test de igualdad; (ii) Si resulta procedente el juicio de
igualdad, deberá analizarse la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e
idoneidad del trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando
los fines perseguidos por el trato disímil, los medios empleados para
alcanzarlos y la relación entre medios y fines.”[40]
40. En el asunto de la referencia, todos
los intervinientes y el Procurador General de la Nación sostienen que, por
mandato constitucional, las relaciones de los miembros de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional como empleados del Estado están reglados en regímenes
especiales, lo cual no aplica para el resto de servidores públicos.
41. En efecto, los artículos 217 y 218 de la Carta Política
disponen que corresponde al Legislador determinar el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario
propio para los militares y policías, lo cual tiene justificación en las
particulares características que tiene la misión constitucional que les fue
asignada.
42. En el caso de las Fuerzas Militares la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional; mientras que a la Policía Nacional corresponde el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, de manera
que los habitantes de Colombia puedan convivir en paz.
43. Para el eficaz cumplimiento de dichos objetivos es necesario
el uso legítimo y responsable de la fuerza, lo cual no ocurre en la labor que
tienen a cargo los demás servidores públicos.
44. Este riesgo que es inescindible a la
función castrense impone crear, en virtud del principio de correspondencia[41],
las condiciones para que los derechos de los miembros de la Fuerza Pública sean
garantizados de forma efectiva las actuaciones penales o disciplinarias que se
formalicen en su contra, con el fin de establecer las responsabilidades que
deban asumir por la extralimitación u omisión (art. 6 C.P.) en ejercicio de sus
atribuciones. En este sentido, los beneficios que derivan de la Ley 1698 de
2013 no pueden entenderse como un privilegio, como lo afirma la demandante. Se
trata de una prerrogativa propia de quienes pertenecen a un régimen especial de función
pública, en razón al tipo de labor que prestan al Estado y a la comunidad y
que, en consecuencia, no tiene como causa la pertenencia de militares y
policías a un sector minoritario o históricamente discriminado.
45. Una interpretación en sentido
contrario supondría dar a servidores públicos que diariamente no están
expuestos a los riesgos propios de la defensa de la seguridad nacional y al
mantenimiento de la convivencia pacífica, por medio del uso de las armas y la
exposición de su propia vida e integridad, el mismo trato respecto de quienes
si están en esas circunstancias.
46. Ese escenario quebrantaría el derecho
a la igualdad de unos y otros, debido a que se estaría dando un tratamiento
idéntico a sujetos que se encuentran, en razón de sus deberes funcionales, en
situaciones y condiciones disímiles.
47. En suma, militares y policías no están
en idéntica condición que los demás servidores públicos, queda desvirtuada la
premisa en que la demandante soporta este cargo. En consecuencia, la creación
del Sistema de Defensa Técnica, exclusivo para miembros de la Fuerza Pública no
lesiona el derecho a la igualdad, lo cual permite a la Corte declarar la
exequibilidad de la Ley 1698 de 2013 por este motivo.
Segundo cargo: la función de dirección de
la Defensoría del Pueblo en materia de defensoría pública
48. El segundo problema sobre el que debe
pronunciarse la Sala consiste en decidir si se violó el artículo 282-4 Superior al no
incluirse a la Defensoría del Pueblo como órgano de dirección del SDTYE, e
implementarse un servicio exclusivo defensa técnica para militares y policías
de forma paralela al sistema nacional de defensoría pública.
49. En lo que atañe a esta
cuestión debe recordarse que el artículo 282 de la Carta Política dispuso que
corresponde al Defensor del
Pueblo velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos
humanos, y en el numeral 4 se le atribuyó: “Organizar y dirigir la
defensoría pública en los términos que señale la ley”.
50. Para determinar el alcance de esta
función constitucional del Defensor del Pueblo en lo referente a la
organización y dirección de la defensoría pública (art. 282-4 C.P.) la Corte
considera oportuno traer a colación algunas de las reflexiones que sobre esta
materia se dieron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
51. De la revisión de las gacetas
constitucionales Nº 4312, 4404, 0603 y 6613 se infiere que desde la
presentación de la ponencia
en la Comisión Cuarta[42],
la voluntad de los constituyentes fue invariable en el sentido que el encargado
de velar por el derecho de defensa y de dirigir la defensoría pública fuera la
nueva figura del Defensor del Pueblo.
52. El constituyente Hernando Londoño
manifestó, en la sesión de la Comisión Cuarta de 12 de marzo 1991, lo
siguiente:
“Señor Procurador ya que tengo
precisamente la coincidencia de que me ha tocado esa ponencia, a ver si ponemos
a los fiscales de la Procuraduría, para que asuman el cargo de defensores de
los derechos humanos y para que también se encarguen de la defensoría pública,
porque la defensoría pública en este país en este momento, pués (sic) no está
marchando, según he leído en los periódicos de hace, (sic) del día de ayer
porque los abogados hacen un contrato con el Estado para hacer 36 defensas de
oficios al año, y de pronto son muchas las defensas y no pueden cumplir a
cabalidad con la misión que se les ha encomendado, y además no se les está
cubriendo adecuadamente los honorarios.
Precisamente ahora el
Doctor Velásco (sic) Guerrero me daba una idea, que también me seduce mucho, y
es que sea una defensoría pública en donde se obligue a todos los abogados
(sic) remunerada por el Estado porque de pronto a (sic) esas defensorías
públicas no se apuntan sino aquellos abogados que de pronto no son muy
competentes que no tienen el prestigio profesional suficiente y la capacidad
para esas defensorías públicas, y entonces los abogados de prestigio que apenas
se encargan de causas de mucha trascendencia quedan sustraídos de prestar ese
servicio social al Estado, a la Comunidad (…)”[43]
53. Por su parte, el constituyente Armando
Londoño expresó en la sesión de la Comisión Cuarta del 4 de abril de 1991:
“Entonces, yo recordando
esto doctor Velasco Guerrero… del Derecho de Defensa, este defensor del pueblo
tendrá que vigilar el debido proceso, esclutar (sic) que se esté verdaderamente
garantizando el Derecho de Defensa y que cuando esté fallando por alguna razón
le pueda reclamar al Juez, es que el Juez en este momento, esta fue otra norma
que yo llevé al Código de Procedimiento Penal con la experiencia que he tenido,
que los defensores de oficio no cumplen con su deber, la mayoría son unos
irresponsables porque no les suenan las monedas de unos jugosos honorarios
profesionales (…)”[44]
54. Posteriormente, indicó:
“En relación con la
defensoría pública, yo creo que esta institución tenemos que mejorarla, por
iniciativa mía también en el Código de Procedimiento Penal se creó la
defensoría pública a cargo del Estado, aquí el Ministerio de Justicia, con muy
buena voluntad ha tratado de que funcione, empezó a marchar muy bien sobre
algunas capitales de departamento haciendo contratos con algunos abogados,
treinta y seis defensas en un año, pero tengo la impresión de que esto no está
devolviéndose con la suficiente eficacia y que la defensoría pública tiene que
responder realmente a una necesidad del Estado, porque nosotros tenemos que
suplir las deficiencias en el proceso penal de las personas que no pueden pagar
un abogado, a que sea el Estado el que se responsabilice de ello.” [45]
55. En sesión plenaria del 3 de junio de
1991 el constituyente Armando Londoño señaló que el Defensor del Pueblo tenía
una función de defensoría pública por “(i) ser el encargado de velar por la
defensa pública y (ii) dirigir la defensoría pública”[46]. En la
misma sesión, la constituyente María Teresa Garcés refirió sobre las funciones
del Defensor del Pueblo: “Deberá igualmente organizar la defensoría pública
como apoyo a todas aquellas personas que no pueden pagar los servicios de un
abogado para defenderse en un proceso o para la realización de algunos actos
ante las autoridades judiciales, y aun administrativas, se podría agregar.”
[47]
56. La sesión del 13 de junio
de 1991 de la Comisión Codificadora concluyó que el numeral 4º del artículo debía incluirse en el
texto constitucional de la siguiente manera: “Organizar y dirigir la Defensoría
Pública en los términos que señale la Ley”[48], como una de las funciones de
la Defensoría del Pueblo.
57. Por lo tanto, puede sostenerse que el interés de la Asamblea
Nacional Constituyente no fue crear un único y exclusivo sistema de defensoría
pública sino que lo que se buscó fue que en la prestación de este servicio a
cargo del Estado, la Defensoría del Pueblo tuviera injerencia en la
organización o en la dirección, como órgano que vela por la promoción, el
ejercicio y la divulgación de los derechos humanos de todos los que habitan en
el territorio nacional (art. 282 C.P.).
58. Desde esta perspectiva, la Corte no comparte lo planteado en el
segundo cargo de la demanda, que afirma que según el artículo 282-4 Superior, solo
puede haber un sistema de defensoría pública consolidado y de responsabilidad
exclusiva de la Defensoría del Pueblo, por cuanto de los antecedentes de dicho
precepto supralegal no se arriba a esa conclusión.
59. Por el contrario, la Sala acoge el concepto del Procurador
General, en el sentido que la libertad de configuración de la cual es titular
el Legislador (art. 150-1 C.P.) le faculta para crear múltiples sistemas de
defensoría pública, sin que dicha decisión contravenga algún mandato
constitucional.
60. Especializar
el servicio de defensa técnica para grupos específicos de la sociedad hace
efectivo (art. 2 C.P.) el deber constitucional consagrado en el artículo 29 de
la Carta Política y es prueba del cumplimiento de la obligación que deriva de
instrumentos internacionales (art. 93 C.P.) como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos[49]
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[50], lo cual no
supone que se trata de una modalidad de defensoría pública.
61. En efecto, como se señaló en los fundamentos 17 y 18 de esta
providencia, el Sistema de defensa técnica que regula en la ley
demandada no corresponde al servicio que presta la Defensoría Pueblo en los
términos de la Ley 941 de
2005, dadas las características de voluntario, exclusivo, restrictivo y accesorio, que
fueron indicadas, por lo que la Sala colige que la Ley 1698 de 2013 no es un
desarrollo del artículo 282-4 de la Carta Política.
62. Esto significa que dicha cláusula constitucional no fue transgredida
por no incluirse a la Defensoría del Pueblo dentro de los órganos de dirección
del SDTYE. En consecuencia, este reproche de inconstitucionalidad tampoco
prospera.
Tercer cargo: garantía de la independencia y autonomía de los abogados
defensores de los miembros de la Fuerza Pública
63. De conformidad con lo previsto en
artículo 4 de la Ley 1698 de 2013, el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública, que financia el SDTYE, hace parte y funciona “bajo la
dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional”.
Asimismo, el artículo 9 ibídem dispone que es el ministro de esa Cartera
quien preside el Comité Directivo del Fondo y nombra libremente a su Gerente.
64. Respecto de los profesionales del
Derecho que al interior del SDTYE actúan como defensores, el artículo 3 ibídem,
que regula el principio de especialidad, prevé que estos deberán tener estudios de especialización
o maestría en Derecho Disciplinario, Penal o Procesal Penal y experiencia en
litigio penal o en disciplinario, así como conocimientos en Derecho Operacional
o Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. De igual modo, se
establece que habrá un Registro de Abogados del Sistema de Defensoría Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, administrado por el
Fondetec.
65. Según la demandante, la organización del SDTYE pone en riesgo
la autonomía y la independencia del ejercicio de la defensa técnica porque por
razones de mando o jerarquía, podrían prevalecer los intereses institucionales
de la Fuerza Pública y la estrategia unificada que el Ministerio quiera fijar,
en detrimento del debido proceso (art.29 C.P.) del militar o policía
investigado.
66. En relación con esta censura, la Sala considera que la Ley
1698 de 2013 no amenaza el debido proceso y dentro de su faceta prestacional,
el servicio de defensa técnica que brinda el Estado que, por demás, se
especializa en virtud de dicha regulación, con un cuerpo de profesionales de la
más alta experiencia y calidades académicas para hacer efectivos los intereses
de los miembros de la Fuerza Pública en las investigaciones que se sigan en su
contra.
67. La labor del abogado defensor al interior de actuaciones donde
la persona esté siendo sometida al ius puniendi del Estado, es
fundamental para mantener el equilibrio entre la función pública y los derechos
del investigado, así se infiere de los Principios Básicos sobre la Función de los
Abogados, expedidos en el marco del Octavo Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente[51].
68. Establece dicho documento que “la
protección apropiada de los derechos humanos y las libertades fundamentales que
toda persona puede invocar, ya sean económicos, sociales y culturales o civiles
y políticos, requiere que todas las personas tengan acceso efectivo a servicios
jurídicos prestados por una abogacía independiente”.
69. En concordancia con lo anterior, el Principio
Nº 16 impone a los Estados del sistema universal de protección, del cual Colombia
es parte, crear las condiciones para que “los abogados a) puedan
desempeñar todas sus funciones profesionales sin intimidaciones, obstáculos,
acosos o interferencias indebidas; b) puedan viajar y comunicarse
libremente con sus clientes tanto dentro de su país como en el exterior;
y c) no sufran ni estén expuestos a persecuciones o sanciones
administrativas, económicas o de otra índole a raíz de cualquier medida que
hayan adoptado de conformidad con las obligaciones, reglas y normas éticas que
se reconocen a su profesión”[52].
70. Así, al analizar los contenidos de la Ley
1698 de 2013 no se evidencia la afectación a la autonomía e imparcialidad con
la debe actuar el defensor público en la tarea encomendada.
71. En efecto, principios como la independencia, la
oportunidad y la idoneidad, consagrados en el artículo 3 ibídem permiten
concluir que al interior del SDTYE están dadas las condiciones normativas para
la debida prestación del servicio de defensa técnica y especializada, para lo
cual los profesionales del Derecho, en observancia del Principio Nº 12 del
citado documento internacional “mantendrán en todo momento el honor y la
dignidad de su profesión en su calidad de agentes fundamentales de la
administración de justicia”, cláusula que armoniza con lo previsto en
artículo 229 de la Carta Política.
72. A partir de lo expuesto, no encuentra
la Corte razón para acceder a la solicitud de la demandante, por lo cual
declarará la exequibilidad de la Ley 1698 de 2013, en relación con este cargo.
Conclusiones
73. A partir del análisis precedente se
colige que la Ley 1698 de 2013 no vulnera el principio de igualdad ni el debido
proceso de los miembros de la Fuerza Pública. Por el contrario, el SDTYE
desarrolla los compromisos internacionales que en esta materia tiene el Estado
colombiano, específicamente en lo que corresponde a garantizar la efectividad
del derecho fundamental a la defensa técnica.
74. En relación con el cargo por la presunta
violación del derecho a la igualdad reitera que este análisis debe hacerse
entre sujetos que se encuentren en las mismas condiciones (igualdad entre
iguales) por lo que al estar militares y policías en condiciones excepcionales
de riesgo, se justifica el trato diferenciado que la regulación demandada les
ofrece. En este sentido, debe recordarse que lo que genera discriminación y,
por ende, violación al derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), es que aquel
tratamiento desigual sea injustificado, lo cual no ocurre en el presente caso.
75. De otra parte, respecto del segundo
cargo, la Corte precisa que el SDTYE no es una modalidad de defensoría pública,
dadas sus características, que por demás armonizan con la protección efectiva
que el Estado debe prodigar a los derechos de los integrantes de la Fuerza
Pública, en aplicación del régimen especial que por orden del Constituyente los
ampara (art. 217 y 218 C.P.).
76. Sobre este aspecto, se señaló que el
legislador tiene competencia, en aras de optimizar la protección del derecho a
la defensa técnica para focalizar su atención en grupos poblacionales que por
sus particularidades, requieran de alternativas de representación judicial
diferenciada, teniendo en cuenta que este tipo de medidas aumentan el estándar de
protección.
77. En el caso de los miembros de la Fuerza
Pública, no por tratarse de un grupo discriminado o tradicionalmente marginado,
sino en virtud del principio de correspondencia[53] se justifica este servicio
especializado, dado que por el riesgo permanente al que están expuestos sus
integrantes en defensa de la independencia nacional, las instituciones públicas
y los derechos de todas las personas (arts. 2 y 221 C.P.), el Estado está
obligado a garantizar su defensa técnica, “teniendo en cuenta que hay un
ejercicio legítimo de la fuerza, en la tarea que desarrollan”[54],
sin que pueda entenderse como un privilegio.
78. Finalmente, en relación con el debido
proceso tampoco se encuentra afectación alguna con la creación del Sistema de
defensa técnica, puesto que de la regulación legal y de las atribuciones
asignadas a los órganos de administración del SDTYE no se advierten injerencias
ilegítimas que puedan restar eficacia a la labor de defensa técnica de los intereses de los miembros de la Fuerza
Pública que requieran de ese servicio.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el Sistema
de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se
dictan otras disposiciones”, en relación
con la violación de los artículos 13 y 29 de la Carta Política, conforme a lo
considerado en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y archívese el expediente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
Con aclaración de voto
MYRIAM ÁVILA ROLDAN
Magistrada (E)
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-745/15
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Constituye una modalidad de auxilio a personas naturales (Aclaración de voto)
SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
A INTEGRANTES DE LA FUERZA PUBLICA-Exequibilidad debió condicionarse a que
prestación con recursos públicos sólo beneficia a integrantes de escasos
recursos sin medios económicos que deban asumir cargas desproporcionadas para
financiar su propia defensa (Aclaración
de voto)
Referencia: expediente D-10786
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de
2013 “Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Liliana Andrea Ávila García
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Suscribo
esta decisión, pero considero relevante precisar, como lo hice en el salvamento
parcial de voto a la sentencia C-044 de 2015, que en mi concepto el sistema de defensa técnica y especializada de los
miembros de la Fuerza Pública constituye una modalidad de auxilio a personas naturales, y su exequibilidad ha debido condicionarse a que la
prestación del servicio de defensa técnica con recursos públicos sólo beneficiara a aquellos integrantes de la fuerza pública de
escasos recursos que carezcan de los medios económicos y deban asumir cargas
desproporcionadas para financiar su propia defensa. Esa posición no fue acogida
por la Corte, pero la sostengo y por eso decidí aclarar el voto.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-745/15
LEY SOBRE CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y
ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No desconoce el derecho a la igualdad ya que al estar
los militares y policías en condiciones de riesgo excepcional por las
particulares características asignadas en la Carta Política, se justifica el
trato diferenciado frente a los demás servidores públicos (Aclaración de voto)/LEY
SOBRE CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Es factible en virtud del principio de
corresponsabilidad, que el legislador establezca beneficios normativos que garanticen
los derechos de los miembros de la Fuerza Pública en el marco de actuaciones
penales o disciplinarias (Aclaración de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA-No quebranta el
derecho al debido proceso (Aclaración de voto)/SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y
ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No pone en riesgo la
autonomía e independencia en el ejercicio de la defensa técnica (Aclaración de
voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA-Condiciones en que
se debe prestar el servicio (Aclaración de voto)
PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A
INTEGRANTES DE LA FUERZA PUBLICA-Condiciones para que el auxilio previsto sea constitucional
(Aclaración de voto)
PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A
INTEGRANTES DE LA FUERZA PUBLICA-Constituye una modalidad de auxilio a personas naturales (Aclaración
de voto)/AUXILIOS A PERSONAS NATURALES-Hipótesis en las que se considera
válido el otorgamiento (Aclaración de voto)
LEY SOBRE SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE
LA FUERZA PUBLICA-Auxilio
consagrado se orienta a garantizar la efectividad del derecho fundamental a la
defensa técnica para los miembros de la Fuerza Pública (Aclaración de voto)
LEY SOBRE SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE
LA FUERZA PUBLICA FRENTE AL DERECHO A LA DEFENSA Y DEBIDO PROCESO-Destinación de recursos públicos cuando la
persona carezca de medios para costearse el defensor de su elección, caso en el
cual el Estado debe proporcionarle uno a través del sistema de defensoría
(Aclaración de voto)
LEY SOBRE SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE
LA FUERZA PUBLICA-Auxilio
es constitucionalmente admisible si se limita a los integrantes de la Fuerza
Pública que carecen de medios económicos para sufragar su defensa (Aclaración
de voto)
1.   Con el respeto
acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia
C-745 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), fallo en el que esta
Corporación declaró exequible la Ley 1698 de 2013 "por la cual
se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones", por los cargos
analizados relacionados con la presunta violación de los artículos 13 y 29 de
la Constitución Política.
2.
Comparto el argumento de la mayoría, según el cual la
Ley 1698 de 2013 no desconoce el artículo 13 Superior como lo plantea la
demandante, ya que el juicio de igualdad debe hacerse entre sujetos que se
encuentren en las mismas condiciones, situación que no acontece en el presente
caso porque al estar los Militares y Policías en condiciones de riesgo
excepcional por las particulares características que tiene la misión
constitucional que les fue asignada de acuerdo con los artículo 217 y 218 de la
Carta Política, se justifica el trato diferenciado frente a los demás
servidores públicos. Así, en virtud del principio de corresponsabilidad, es
factible que el legislador establezca beneficios normativos que garanticen
efectivamente los derechos de los miembros de la Fuerza Pública en el marco de
actuaciones penales o disciplinarias.
Así mismo, estimo
que la Ley acusada no quebranta el artículo 29 de la Constitución Política, por
cuanto con la regulación legal y las atribuciones asignadas a los órganos que
administran el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública SDTYE, no se advierten injerencias ilegítimas que puedan restar
eficacia a la labor técnica de los intereses de los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía que requieran de ese servicio. De esta forma,
considero que la organización del SDTYE no pone en riesgo la autonomía ni la
independencia en el ejercicio de la defensa técnica porque cuenta con un grupo
de profesionales especializados que para ser defensores públicos deben
acreditar experiencia y las más altas calidades, con lo cual se garantiza la
prestación del servicio objetivo, oportuno y con idoneidad.
3.
No obstante compartir esos dos planteamientos
mayoritarios, aclaro mi voto respecto de las condiciones en que se debe prestar
el servicio de defensa técnica y especializada a los miembros de la Fuerza Pública,
como en su momento lo manifesté en el salvamento parcial de voto a la sentencia
C-044 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa)[55].
4.   En esa
oportunidad indiqué que los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698
de 20013, solo resultaban compatibles con lo previsto en el artículo 355 de la
Constitución, a condición de que la prestación del servicio de defensa técnica
con recursos públicos se destine de manera exclusiva a los integrantes de la
fuerza pública de escasos recursos que deban asumir cargas desproporcionadas
para financiarla por sus propios medios y a que se satisfagan las condiciones
generales que, según ha definido la jurisprudencia de esta Corporación, deben
reunir este tipo de auxilios para no vulnerar la mencionada norma
constitucional.
5.   Bajo esa línea
argumentativa, reitero que la prestación del servicio de defensa técnica y
especializada a integrantes de la Fuerza Pública constituye una modalidad de
auxilio a personas naturales, porque se transfieren recursos públicos para
alimentar un fondo especial sin personería jurídica destinado a financiar el
otorgamiento de una prestación a título gratuito, cual es, brindar el servicio
de defensa técnica y especializada a los miembros de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional, independientemente de que se encuentren activos en el
servicio (servidores públicos) o retirados (particulares), sin exigirles
contraprestación alguna.
Entonces, al
enmarcar dicha prestación en la modalidad de auxilio a personas naturales, su
constitucionalidad depende de que la misma se encuadre en alguno de los
supuestos en los que la Constitución autoriza el otorgamiento de tales
auxilios, ya que de lo contrario, deviene en inconstitucional por desconocer el
artículo 355 Superior. Justamente, la sentencia C-324 de 2009[56] señaló
las tres hipótesis en las que se considera válido el otorgamiento de auxilios a
personas naturales, siendo en términos generales las siguientes: (i) cuando dicha
prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo
será compatible cuando se relacione con el segundo inciso del artículo 355 de
la Constitución; (ii) cuando se fundamenta en la facultad de
intervención del Estado en la economía (art. 334 de la CP), orientándose al
estímulo de una determinada actividad; y, (iii) cuando la prestación
se establece a partir de un precepto constitucional que prevé una autorización
expresa y con ello se asegura el acceso a bienes y servicios por parte de
personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos.
Como lo aduje en
el salvamento parcial de voto a la sentencia C-044 de 2015, considero que el
auxilio que consagra la Ley 1698 de 2013 estaría comprendido dentro del tercer
supuesto en comento, por cuanto se orienta a garantizar la efectividad del
derecho fundamental a la defensa técnica para un universo particular de
sujetos, en este caso integrado por los miembros de la Fuerza Pública. De allí
que se relacione directamente con la dimensión prestacional del derecho a la
defensa que consagra el artículo 29 Superior, y que por ende sea viable
destinar recursos públicos a la garantía gratuita de esa faceta, pero solo en el
supuesto de que la persona carezca de medios suficientes para costearse el
defensor de su elección, caso en el cual el Estado está en el deber de
proporcionarle uno, a través del sistema de defensoría establecido en la
legislación interna.
Como la lectura
literal permite entender que los recursos públicos destinados a financiar la
defensa técnica y especializada de los integrantes de la Fuerza Pública
beneficia tanto a los uniformados que carecen de medios económicos para
sufragar su defensa, como a aquellos que disponen de rentas e ingresos
suficientes, mantengo la idea de que el auxilio solo es constitucionalmente
admisible si sus condiciones se limitan a los primeros.
6.   De esta forma,
dejo consignados los motivos que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut
supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Folio 12 del expediente.
[2] Folio
14 del expediente.
[3] Folio 44 del expediente.
[4] Folio
101 del expediente.
[5] Folio 115 del expediente.
[6] Cita
las sentencias C-822 de 1996 y C-044 de 2015.
[7] Folios
137 a 149 del expediente.
[8] Folio
145 del expediente.
[9] Ibídem.
[10] Cfr. Artículo 5 de la Ley 1224 de 2008.
[11] Folio
148 del expediente.
[12] Folio 165 del expediente.
[13] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[14] Esta
disposición establece: “Artículo 16. Ejercicio de la defensa por parte de
personal uniformado. El personal uniformado de las Fuerzas Militares que en
servicio activo acredite título de abogado y se encuentre debidamente inscrito
para su ejercicio, podrá ejercer la abogacía, cuando con ocasión de su cargo o
empleo se le asignen funciones relacionadas con la defensa litigiosa de los
intereses de la Nación ­ Ministerio de Defensa Nacional - Fuerzas Militares
ante la respectiva autoridad judicial o administrativa, según corresponda.”
[15] Consideración
jurídica 71.
[16] Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió
de conocer la demanda contra Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de
los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente
etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente
contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[17] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por
el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[18] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los
artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial
de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de
normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[19] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
[21]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[22] La Ley 24 de 1992, por la
cual se estableció la organización y funcionamiento de la Defensoría del
Pueblo, consagró en el título V las reglas sobre la dirección de la defensoría
pública y sus modalidades (art 21 a 23). El artículo 23 fue derogado por el
Decreto ley 24 de 2015 que consagra la nueva estructura de dicho órgano de
control.
[23] En
el mismo sentido, el artículo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
[24] Cfr. C-069 de 2009 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[25] Cfr. T-436 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[26] Incorporado al sistema
jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972.
[27] Incorporado al ordenamiento
jurídico nacional por medio de la Ley 74 de 1968.
[28] Cfr. Caso
Barreto Leiva, supra nota 96, párr. 29.
[29] Excepciones al
Agotamiento de los Recursos Internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b
Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-11/90 del
10 de agosto de 1990. Serie A No. 11, párr. 28.
[30] Cfr. Condición
Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, supra
nota 82, párr. 126.
[31]
Cfr. Eur. Court HR, Benham v. United Kingdom
(Application no 19380/92) Judgment of 10 June 1996, párrs. 61
(“La Corte concuerda con la Comisión que cuando se trata de la privación de la
libertad, los intereses de la justicia en principio requieren de la asistencia
letrada”) y 64 (“En consideración de la severidad de la pena que podía
imponerse al señor Benham y la complejidad del derecho aplicable, la Corte
considera que los intereses de la justicia exigían que, para recibir una
audiencia justa, el señor Benham debía haberse beneficiado de asistencia
letrada gratuita durante el procedimiento ante los magistrados”) (traducción de
la Secretaría).
[32] Cfr. SU-014 de 2001. M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[33] Cfr. TIEDEMANN, Klaus y otros.
Introducción al derecho penal y al derecho penal procesal. Editorial  Ariel,
Barcelona. 1989. Pg. 183.
[34] El artículo 2 de la Ley 270 de 1996
–Estatutaria de la Administración de Justicia dispone: “ACCESO A LA
JUSTICIA. El Estado garantiza el acceso de todos los asociados a la
administración de justicia. Será de su cargo el amparo de pobreza y el
servicio de defensoría pública. En cada municipio habrá como mínimo un
defensor público.” (Resaltado fuera de texto).
[35] Cfr. C-022 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[36]Aristóteles, Política
III 9 (1280a): “Por ejemplo, parece que la justicia consiste en igualdad, y
así es, pero no para todos, sino para los iguales; y la desigualdad parece ser
justa, y lo es en efecto, pero no para todos, sino para los desiguales.”
[37] Cfr. C-748 de 2009.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Cfr. C-022 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[39] El artículo 1º de esta ley establece que
“el servicio de Defensoría Técnica de la Fuerza Pública tiene como finalidad
facilitar a los miembros de la Fuerza Pública acceso oportuno, gratuito,
especializado, permanente y técnico, a una adecuada representación en materia
penal, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 29 de la Constitución
Política.”
[40] Cfr. C-748 de 2009
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[41] Cfr. C-044 de 2015
M.P. María Victoria Calle Correa.
[42] De
conformidad con el artículo 23 del Reglamento de la Asamblea Nacional
Constituyente, la Comisión Cuarta Permanente debía ocuparse de los temas
relacionados con “Administración de justicia y ministerio público”.
[43] Cfr. Gaceta constitucional Nº 4312, folio 3.
[44] Cfr. Gaceta constitucional Nº 4404, folios 9 y 10.
[45] Ibídem, folio 11.
[46] Gaceta
constitucional Nº 0603, folio 12.
[47] Ibídem, folio 17.
[48] Gaceta
constitucional Nº 6613, folios 17-19.
[49] Cfr. Artículo 8.2.e
[50] Cfr. Artículo
14.3.d.
[51] Celebrado en La Habana (Cuba), del 27 de
agosto al 7 de septiembre de 1990, ONU Doc. A/CONF.144/28/Rev.1 p. 118 (1990)
[52] Ibídem.
[53] Cfr. C-044 de 2015
M.P. María Victoria Calle Correa.
[54] Consideración
jurídica 71.
[55]
En esa
oportunidad el salvamento parcial de voto fue conjunto con la Magistrada María
Victoria Calle Correa, respecto del numeral segundo de la sentencia C-044 de
2015, en el cual la mayoría de los integrantes de esta Corporación declararon
exequibles los artículo 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013, por encontrarlo
ajustados al artículo 355 de la Constitución
[56] (MP Juan Carlos
Henao Pérez, AV Humberto Antonio Sierra Porto).