C-378-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-378/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para cargo
directivo de entidad de salud de municipio
Referencia:
expediente D-4961
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “área
de la salud” contenida en el numeral tercero (parcial) del artículo 24 del
Decreto 1569 de 1998“Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse
por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Elver Cuellar Murcia.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintisiete (27)
de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Elver
Cuellar Murcia, presentó demanda contra la expresión “área de la salud” contenida
en el numeral tercero del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998“Por el cual
se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las
entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443
de 1998 y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 27 de
noviembre de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso
correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como a los
Ministros del Interior y Justicia y de la Protección Social y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública a fin de que, de estimarlo
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Cumplidos
los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
43.358 del 10 de agosto de 1998. Se subraya lo demandado.
“ DECRETO NUMERO 1569 DE 1998 ”
(agosto 5)
“Por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que
deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras
disposiciones”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo
66 de la Ley 443 de 1998,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 24. DE LOS REQUISITOS
PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL DIRECTIVO. Para el desempeño de
los empleos correspondientes al nivel directivo de que trata el artículo 18 del
presente decreto se deberán acreditar los siguientes requisitos:
CÓDIGO
DENOMINACIÓN
080  DIRECTOR LOCAL DE
SALUD
097  SECRETARIO SECCIONAL
O LOCAL DE SALUD.
Para el ejercicio de los empleos
de Director Local de Salud y de Secretario Seccional o  Local de Salud se
exigirán los siguientes requisitos:
A)  DIRECCIÓN LOCAL DE SALUD
CORRESPONDIENTE A MUNICIPIOS DE CATEGORÍA ESPECIAL Y PRIMERA CATEGORÍA.
Estudios: Título universitario
en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas y título de
postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria u otros en
el campo de la administración en salud.
Experiencia: Cuatro (4) años de
experiencia en cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo
en el  sector salud.
El título de postgrado no
será aplicable en los casos de los departamentos de Guainía, Vaupés, Vichada,
Guaviare y Amazonas.
B)   DIRECCIÓN LOCAL DE SALUD DE
LOS DEMÁS MUNICIPIOS
Estudios: Título universitario
en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas.
Experiencia: Dos (2) años de
experiencia en cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo
en el  sector salud.
CÓDIGO    DENOMINACIÓN
065   DIRECTOR DE HOSPITAL
085
GERENTE DE EMPRESA SOCIAL
DEL ESTADO .
Para el ejercicio de los
empleos de  Director de Hospital y de Gerente de entidad descentralizada de
carácter departamental o municipal que pertenezcan al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, se exigirán los siguientes requisitos:
A)    DIRECTOR DE HOSPITAL Y
GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DE PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN. Para el desempeño del
cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado de o Director de Institución
Prestadora de Servicios de Salud, del primer nivel de atención, se exigirán los
siguientes requisitos, establecidos de acuerdo con la categorización de los
municipios regulada por la Ley 136 de 1994, en el artículo 6:
1)    Para la categoría especial
y primera se exigirá como requisitos, título universitario en áreas de la
salud, económicas, administrativas o jurídicas; título de postgrado en salud
publica, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y
experiencia profesional de dos (2) años en cargos del nivel directivo,
ejecutivo, asesor o profesional en Organismos o Entidades públicas o privadas
que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2)    Para la categoría segunda
exigirá como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas,
administrativa; titulo de postgrado en salud pública, administración o gerencia
hospitalaria, administración en salud; y experiencia profesional de un (1) año
en cargos del nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en Organismos o
Entidades públicas o privadas que integran el Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
3)    Para las categorías
tercera, cuarta, quinta y sexta se exigirá como requisitos, titulo
universitario en el área de la salud y experiencia profesional de
un (1) año, en Organismos o Entidades Públicas o Privadas que integran el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
B)    DIRECTOR DE HOSPITAL Y
GERENTE  DE EMPRESA  SOCIAL DEL ESTADO DE SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN.  Los requisitos que se
deberán acreditar para ocupar estos cargos son: Titulo universitario en áreas
de la salud, económicas o administrativas; título de postgrado en salud
pública, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud u otro
en el área de la administración en salud; y experiencia profesional de tres (3)
años en cargos de nivel directivo, asesor, ejecutivo o profesional en
Organismos o Entidades públicas o privadas que integran el Sistema General de
Seguridad en Salud.
PARÁGRAFO.-    Sin perjuicio de la
experiencia que se exija para el cargo, el título de postgrado podrá ser
compensado por dos (2) años de experiencia en cargos del nivel directivo,
asesor, ejecutivo o profesional en Organismos o Entidades públicas o privadas
que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
C)    DIRECTOR DE HOSPITAL Y
GERENTE  DE EMPRESA  SOCIAL DEL ESTADO DE TERCER NIVEL DE ATENCIÓN. Los requisitos que se
deberán acreditar para el desempeño de estos cargos son:  título universitario
en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas; título de
postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria,
administración en salud o en áreas económicas, administrativas; y experiencia
profesional de cuatro (4) años en empleos de nivel directivo, asesor, ejecutivo
o profesional en Organismos o Entidades Públicas o Privadas que integran el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El empleo de Gerente o
Director de Empresa Social del Estado o Institución Prestadora de Servicio de
Salud será de dedicación exclusiva y de disponibilidad permanente; y por otra
parte, el título de postgrado, no podrá ser compensado por experiencia de
cualquier naturaleza.
D)    OTROS ENTES
DESCENTRALIZADOS. Cuando
se trate de los empleos de Director o Gerente de empresa o ente descentralizado
de carácter público que pertenezcan al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y cuyos fines no sean la prestación de servicios de salud, para su
ejercicio se exigirán los siguientes requisitos:
Título universitario y
postgrado en áreas relacionadas con las funciones del cargo y tres (3) años de
experiencia profesional.
CÓDIGO     DENOMINACIÓN
070     SUBDIRECTOR
090     SUBGERENTE
072     SUBDIRECTOR
CIENTÍFICO
Título universitario y
postgrado en áreas relacionadas con las funciones del cargo y  dos (2) años de
experiencia profesional.”
(…)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma  que la expresión
acusada es contraria a los artículos 13 y 25 de la Constitución Nacional.
Recuerda el actor que:  “…El Decreto
917 de 2001 “por el cual se establecen los estándares de calidad en programas
académicos de pregrado en Ciencias de la Salud”, previó como programas en
Ciencias de la Salud, las profesiones de Medicina, Enfermería, Odontología,
Fisioterapia, Nutrición y Dietética, Fono - Audiología, Terapia Ocupacional,
Optometría y Bacteriología…”.
En ese
sentido considera que para ser Director de un Hospital del primer nivel de
atención en un Municipio de tercera a sexta categoría, como se encuentra
previsto en el artículo 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, se
requiere ostentar un título universitario en una de las nueve áreas de la salud
expresadas en el Decreto 917 de 2001.
Estima que:  “…la exclusión de todo
profesional diferente a los profesionales del área de la salud no tiene
fundamento Constitucional, ya que existen otros profesionales en otras áreas
que son igualmente capacitados para realizar las labores de Director de un
Hospital de primer nivel en un Municipio de cualquier categoría; siendo que las
funciones definidas para ese cargos están en el mismo Decreto 1569/98 en su
artículo 16, literal a, el cual estipula que el Nivel Directivo comprende los
empleos a los cuales corresponden las funciones de Dirección, Formulación y
Adopción de las Políticas, Planes, Programas y Proyectos para su ejecución.
Funciones que son de perfil específico de profesionales en otras áreas
diferentes a las de salud…”.
Afirma que
la expresión acusada impide que otras personas aptas en administración y
especialistas en gerencia de salud, entre otras, realicen las labores propias
de sus áreas de trabajo, dando lugar a una situación discriminatoria, toda vez
que, si el objetivo del Decreto 1569 de 1998 al reglamentar la actividad de un
Director de Hospital de primer nivel en un Municipio de tercera a sexta
categoría, es controlar los riesgos eventualmente ligados con la carrera y la
dirección científica, no se puede justificar la exclusión de otros
profesionales ampliamente capacitados para desempeñar esas labores.
Considera
el actor que la expresión demandada contenida en el numeral 3º, del artículo 24
del Decreto 1569 de 1998, vulnera los principios constitucionales de igualdad y
trabajo, pues se limita a favorecer a los profesionales en el área de la salud,
al estimar que las labores señaladas en el numeral 3º referido son de rango
exclusivo de esa clase de profesionales, permitiendo un trato diferente que se
traduce en una discriminación de los demás profesionales en otras áreas
diferentes a la de salud y que son especialistas en Administración en Salud.
Finalmente
indica que la expresión acusada vulnera el derecho al ejercicio de una
profesión, toda vez que no se puede justificar el tratamiento dado a los
profesionales excluidos de dicha expresión quienes igualmente son capaces de
desempeñar un cargo de Dirección, puesto que tienen la formación administrativa
y la especialidad en Gerencia, Dirección o Administración en Salud y que por el
solo hecho de no enmarcarse dentro de un determinado sector profesional son
sujetos de una discriminación injusta debido a su preparación académica.
Concluye entonces que:  “…existe en la
norma una sectorización entre grupos profesionales que vulnera continuamente el
Principio de Igualdad, reconocido constitucionalmente, confiriendo a los
profesionales de la salud una serie de privilegios con respecto a ámbitos de la
vida profesional que implica la exclusión de otros profesionales igualmente
idóneos para efectuar las funciones reservadas en el mencionado Decreto a los
del área de salud…”.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio del
Interior y de Justicia
El
Ministerio referido a través de apoderada judicial, interviene en el presente
proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada,
con base en las razones que a continuación se sintetizan.
Recuerda que: “…Las
razones de clasificación de los hospitales se encuentran fundamentadas en
características tales como su infraestructura, territorio y población, o la
categoría de (especial o primera) asignada al municipio al cual pertenece, es
por este motivo que los requisitos exigidos a quienes pretenden acceder a
cargos en estas entidades deben establecerse conforme a su categorización…”.
En ese sentido,
considera que el accionante desconoce la realidad financiera y económica, la
cobertura poblacional y la infraestructura con que cuenta el sector de la
salud, en los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, además
del criterio técnico y asistencial, utilizado para la expedición de la Ley 10
de 1990, que prevé los niveles para los establecimientos de prestación del
servicio de salud.
Aduce que es válido
que el legislador haya establecido como requisito para aspirar al cargo de
Director de Hospital el título universitario en el área de salud para los
hospitales de los municipios de tercera categoría, pues a diferencia de los
hospitales de primera y segunda categoría que cuentan con una estructura
funcional, planta de personal y recursos suficientes que les permite cumplir
adecuadamente con el servicio a su cargo, en consecuencia, no se requiere que
el aspirante a Director de Hospital tenga un título universitario en el área de
salud, puesto que sus funciones serán eminentemente de carácter administrativo;
situación opuesta a la de los hospitales locales, puestos o centros de salud
del tercer nivel, que no cuentan con recursos suficientes para prestar esa
clase de atención especializada.
Recuerda que la Corte
Constitucional ya se había pronunciado en un caso similar en donde se demandó
la inconstitucionalidad de los artículos 24 y 26 del Decreto 1569 de 1998.   Al
respecto cita un aparte de la sentencia C-474 de 1999.
Advierte que la
expresión acusada no vulnera el principio constitucional de igualdad, por el
simple hecho de establecer unos requisitos especiales para ser Director de los
Hospitales de primer nivel de los municipios de tercera a sexta categoría, toda
vez que:  “…ese trato diferente en los requisitos exigidos para acceder al
cargo de director de un hospital del primer nivel de los municipios de tercera
a sexta categoría, se debe a la aplicación de la igualdad objetiva y no formal
que predica la identidad entre iguales y la diferencia entre desiguales…”.   Al
respecto cita un aparte de la sentencia C-002 de 1993.
Concluye entonces que
la diferenciación establecida en la expresión acusada es objetiva, pues:  “…en
la práctica se hace necesario que el personal que atiende los hospitales de
primer nivel de los municipios de tercera a sexta categoría sean profesionales
en salud, debido a que los escasos recursos financieros y de infraestructura,
con que cuentan estos establecimientos, obligan a que el Director desempeñe
paralelamente esta función con la atención de pacientes en la respectiva
área…”.
2. Ministerio de la Protección Social
El
Ministerio de la Protección Social, participa en el presente proceso para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada, a partir de
los fundamentos que a continuación se sintetizan.
El interviniente recuerda que el sistema
de seguridad social se erige como un mandato constitucional de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 58 superior y en consecuencia es un sistema
destinado a regular el servicio público esencial de salud, como se encuentra
previsto en la Ley 100 de 1993. Al respecto cita los artículos 155, 184 y 185
de la Ley referida.
En ese sentido considera que los
hospitales y Empresas Sociales del Estado no pueden ser ajenos a los parámetros
legales previstos para la seguridad social, de forma tal que:  “…para la
determinación de las estructuras de los hospitales públicos se deben tener en
cuenta entre otros aspectos: las características poblacionales y
epidemiológicas de la población de su área de influencia, el nivel de
complejidad de los servicios a ser prestados y el volumen de los recursos para
su financiación…”.
Aduce que
la diferencia de los requisitos establecidos para el cargo de gerente entre
municipios de categoría uno, dos y especial, y, los requisitos establecidos
para los municipios de categoría tres, cuatro, cinco y seis, tiene su
fundamento en el tamaño o complejidad de la institución y el volumen de la
población.
Afirma que
considerando que los hospitales que pertenecen a las categorías 3, 4, 5 y 6 son
instituciones que prestan servicios básicos de salud la expresión acusada tuvo
en cuenta ese criterio:  “…en el entendido que un profesional de la salud
con experiencia profesional en instituciones del Sistema de Seguridad Social en
Salud, está en capacidad de asumir dada su formación no solamente en lo
administrativo sino también en lo asistencial, haciendo un uso más racional de
los recursos humanos y financieros con que cuentan las instituciones públicas
prestadoras de servicios de salud…”.
Considera
entonces que la expresión acusada tiene un objetivo claro que no es otro que
garantizar la eficiencia, la mejor utilización de los recursos y la austeridad
en el gasto en entidades del sector público, con el fin de garantizar la
prestación del servicio de salud a toda la población con calidad, oportunidad y
eficiencia.
Señala que
la expresión acusada no vulnera el artículo 13 superior, toda vez que la
diferenciación allí prevista es razonable y objetiva pues lo pretendido es
garantizar la prestación del servicio público de salud con un criterio de
eficiencia, racionalización en la utilización de recursos y austeridad en el
gasto de conformidad con la política general del Estado, de forma tal que:  “…el
análisis de constitucionalidad de la norma demandada no puede mirarse
aisladamente, ya que esta se enmarca dentro de un sistema que se fundamenta
entre otros en la equidad social y la solidaridad social…(…) y fueron
precisamente estos principios los que inspiraron al legislador extraordinario
al expedir el artículo 24 numeral 3 del Decreto 1569 de 1998, con el objetivo
de lograr mayor equidad en el sistema de seguridad social en salud”.
Al
respecto cita un aparte de la sentencia C-364 de 2000.
Reitera
que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 1569 de 1998 pretendió
garantizar que para el ejercicio de los empleos de director de hospital y de
gerente de entidades descentralizadas de carácter departamental o municipal, se
exigieran unos requisitos acordes con el cargo a proveer, además considerando
la categoría del municipio; de forma tal que, para las categorías 3, 4, 5 y 6
se exige título universitario en el área de salud y experiencia profesional de
un año, toda vez que, por ser municipios de menor categoría y un pequeño número
de habitantes, no cuentan con toda la capacidad tecnológica y financiera para lograr
una óptima prestación del servicio público de salud.
Estima que
del contenido de la expresión acusada:  “…en estricto rigor jurídico no se
infiere que la misma esté consagrando un trato discriminatorio injustificado e
irracional que afecte desmedidamente los intereses jurídicos de otros grupos de
profesionales diferentes a los de la salud…”, pues, la norma en las demás
categorías de municipios les brinda la oportunidad de acceder al cargo de
gerente de las Empresas Sociales del Estado a los demás profesionales.
Para
concluír afirma que si bien el actor no explica las razones por las que el
precepto acusado vulnera los artículos 25 y 53 constitucionales, es necesario
considerar que la expresión acusada en ningún momento está desconociendo o
atentando contra la dignidad laboral, ni el derecho a escoger libremente una
profesión u oficio, pues no se trata de derechos adquiridos.  Además, la norma
se ajusta a un sistema normativo orientado a garantizar el derecho a la
seguridad social integral de todos los colombianos en un plano de equidad,
solidaridad y justicia social.
3.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
El referido Departamento Administrativo
actuando a través de apoderado judicial, participa en el presente proceso y
solicita que se declare la constitucionalidad de la expresión acusada, a partir
de los argumentos que se resumen a continuación.
Recuerda
que el artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, establece los requisitos para el
ejercicio de las funciones correspondientes a los empleos del nivel Directivo
de las entidades públicas territoriales que conforman el Sistema de Seguridad
Social en Salud, de forma tal que:  “…la fijación de los requisitos para el
ejercicio de un empleo público tiene un fundamento técnico en las funciones que
debe desarrollar quien vaya a ocupar el cargo, en las responsabilidades que
debe asumir y en el marco organizacional de la respectiva entidad…”.
Indica que
el Sistema Nacional de Salud cuenta con diversos organismos, entidades o
centros de atención médica, que dependiendo de la capacidad física, científica,
tecnológica, financiera y administrativa , permiten garantizar la prestación de
los servicios de salud y cuentan con una organización y planta de personal
totalmente diferentes, en esa medida, el sistema de salud dispone de Unidades
de Atención, Centros de Salud o Unidades Primarias de Atención y Hospitales de
Nivel I, II y III de atención.
Afirma
que:  “…Dada la complejidad de la organización de un Hospital, se requiere
de la separación de funciones y responsabilidades, lo que permite que cada
profesional se dedique exclusivamente a ejercer las funciones inherentes a su
profesión, permitiendo que los niveles Gerenciales o Directivos sean ejercidos
por profesionales diferentes a los que constituyen el “área de salud”. (…)  En
cambio, en los Centros de Salud o Unidades Primarias de atención médica que
tienen un bajo grado de complejidad; prestan los servicios básicos de salud, su
estructura y organización es pequeña, y su planta de personal es limitada …”.
En ese
sentido considera que en el caso de las Unidades Primarias de atención médica,
debido a su organización inferior, está permitido que el médico general u otro
profesional del área de la salud, pueda simultáneamente ejercer la función
asistencial en el servicio de salud y apoyar al centro de salud en funciones
administrativas de dirección, en desarrollo de los principios constitucionales
previstos en el artículo 209 superior, situación que se encuentra justificada
para los casos de emergencia, pues siendo el médico el Director del centro de
salud sus funciones no se limitan exclusivamente a los asuntos administrativos
sino que también prestará ayuda cuando la necesidad lo demande con el fin de
atender urgencias médicas.
Aduce que
en los centros de salud de rango inferior, profesionales diferentes a los que
integran el “área de salud”, no podrían prestar adecuadamente un apoyo
en caso de urgencia, que son eventos en los que está en peligro la vida misma
del paciente, toda vez que, no cuentan con el conocimiento suficiente para esos
fines, en esa medida, resulta razonable la diferencia establecida en la
expresión acusada, pues no pueden existir requisitos iguales para cargos con
funciones diferentes.
Finalmente
advierte que esta Corporación a través de sentencia C-474 de 1999, revisó la
constitucionalidad del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, en relación con
los mismos cargos, esto es, por presunta vulneración del derecho a la igualdad
y al trabajo y en aquella oportunidad se declaró la exequibilidad de la norma
referida, y, en consecuencia dicho pronunciamiento hace tránsito a cosa juzgada
constitucional y debe la Corte estarse a lo allí resuelto.  Cita como sustento
de sus aseveraciones apartes de la sentencia C-474 de 1999.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 3482 recibido el 9 de febrero de
2004, en el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión
acusada, de conformidad con las siguientes consideraciones.
Recuerda
que:  “…El Sistema de Seguridad Social en Salud, creado por la Ley 100 de
1993, es un sistema destinado a regular el servicio esencial de salud, que
tiene por objetivo principal crear condiciones de acceso en todos los niveles
de atención, que permitan garantizar a todas las personas los servicios de
salud en los distintos niveles de atención, dentro de la formulación,
implementación, evaluación y seguimiento de una política pública integral como
le corresponde a un Estado Social, democrático, participativo y constitucional
de Derecho…”.
En ese
sentido destaca que los artículos 154, 155 y 185 de la Ley 100 de 1993
establecen las instituciones prestadoras de servicios de salud y les asignan
las correspondientes funciones, de forma tal que, esas instituciones cuando son
de carácter público, adoptan la denominación de Hospitales Públicos o Empresas
Sociales del Estado de primer, segundo y tercer nivel de atención en salud,
según estén adscritos a un departamento o municipio clasificados de conformidad
con la categoría del municipio en donde se preste el servicio, como lo
establece la Ley 136 de 1994 y la Ley 617 de 2000.
Afirma que el
Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le
confirió el artículo 66 de la Ley 443 de 1998, expidió el Decreto 1569 de 1998,
a través del que reguló el sistema de nomenclatura y clasificación de los
empleos de las entidades territoriales que deben regirse por la Ley referida y
por tanto en el artículo 24 del Decreto 1569, señaló los requisitos para el
desempeño de los empleos correspondientes al nivel directivo; entre ellos se
encuentra el de Director de Hospital y Gerente de Empresa Social del Estado,
estableciendo también los requisitos, según el cargo se desempeñe en un ente
adscrito a un departamento o municipio y además, si se trata de un municipio de
categoría especial o de primera, segunda, tercera, cuarta, quinta o sexta
categoría.
Manifiesta que es evidente que la
diferencia de requisitos que se exigen para ocupar el cargo de Director de
Hospital o Gerente de ESEs, obedece a la categoría del ente territorial en
donde se encuentre la institución prestadora del servicio de salud, de forma
tal que:  “…para ser Director de Hospital o Gerente de Empresa Social del Estado
de los municipios de categoría especial y de primera, se exige acreditar el
carácter de profesional en las áreas de salud, económicas, administrativas o
jurídicas; para las instituciones de los municipios de segunda categoría, se
exigen los mismos requisitos, excluyendo el área jurídica, mientras que para
las demás categorías sólo se exige el requisito de ser profesional del área de
salud...”.
Considera que el fin principal de la
expresión acusada, es coherente, racional y técnico en la medida que pretende
garantizar la eficiencia, la mejor utilización de los recursos disponibles, la
austeridad en el gasto en entidades del sector público maximizando la
prestación del servicio en términos de calidad, oportunidad y eficiencia, que
se traduce en la utilización de los recursos en términos de costo - beneficio.
En ese
sentido afirma que:  “…la diferencia de requisitos para el cargo de director
o gerente para las instituciones prestadoras de servicios de salud de los
municipios en razón a la categoría de éstos, se ajusta a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, ya que los requisitos exigidos no deben ser
en función del servicio que se presta, sino en función de las tareas y asuntos
a cargo, atendiendo con criterios razonables la demanda del servicio, tales
como si se justifican funcionarios administrativos de manera permanente, cuando
en el ente, por las labores que se realizan y por su complejidad, lo puede
realizar un profesional de la salud que distribuya su tiempo entre las labores
asistenciales y las administrativas…”.
Al respecto cita las sentencias C-530 de
1993, C-041 de 1995, C-618 de 1997 y T-624 de 1995.
Reitera que el requisito establecido en la
expresión acusada no se vulnera el derecho a la igualdad:  “…en tanto que se
trata de sujetos y circunstancias que si bien recaen sobre la misma actividad,
son distintas, pues son dos empleos que tienen la misma denominación y afinidad
en tanto ambos son para instituciones que prestan el mismo servicio y en el
mismo nivel, pero se diferencian en la complejidad de las funciones que le
corresponden a cada uno, por operar en municipios de distintas categorías y,
por ende, con presupuesto y población distinta, ya que el Decreto 1569 de 1998
le asigna funciones y competencias diferentes, así como objetivos disímiles…”.
Señala que
el legislador en el caso del Director de Hospital o Gerente de una ESE de la
categoría especial, primera y segunda, le asignó la función de formular y
definir políticas, dedicándose exclusivamente a las labores administrativas y
gerenciales del centro asistencial, debido a la complejidad de los servicios
que debe prestar, el número de usuarios, el presupuesto y el recurso humano a
su cargo, contrario sensu, el mismo cargo en tratándose de municipios de
tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, no requiere de un Director o Gerente
formado en áreas administrativas, económicas o jurídicas, sino que es
suficiente que sea un profesional de la salud que tenga experiencia en el
manejo administrativo de una institución prestadora del servicio de salud, de
forma tal que, pueda cumplir las dos funciones, esto es, la asistencial o
científica y la administrativa.
Concluye entonces que el legislador al
fijar el requisito que establece la expresión acusada, aplicó el principio de
razonabilidad en el manejo de los asuntos públicos, pues si hubiera exigido un
administrador para la dirección de una institución pequeña o poco compleja, esa
circunstancia implicaría a su vez la designación de un empleo más, sin que se
ajuste a las necesidades de esa institución, toda vez que, el administrador no
puede dedicarse a realizar labores científicas y asistenciales al no poseer la
formación en salud, mientras que esa actividad si la puede realizar si el
Director o Gerente es un profesional en el área de salud.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la expresión acusada
hace parte de un Decreto expedido con base en facultades extraordinarias en los
términos del artículo 150-10 superior.
2.  Existencia de cosa juzgada
constitucional absoluta en relación con la expresión “en el área de la
salud” contenida en el numeral tercero del artículo 24 del Decreto 1569 de
1998 frente a lo decidido en la Sentencia C-100 de 2004 que declaró la
exequibilidad de dicho   numeral frente a cargos idénticos a los que  plantea
el actor en el presente proceso.
En el caso sometido a revisión
encuentra la Corte que  para la fecha en que fue admitida la demanda - mediante
auto del veintiocho (27) de noviembre de 2003-, se encontraba en curso el
proceso D-4704, en el que se demandó el numeral 3º del artículo 24 del Decreto
1569 de 1998 por los mismos cargos que en el presente proceso se formulan
contra la expresión  “en el área de la salud” contenida en dicho numeral que
finalmente declarado exequible en la  Sentencia C-100 del 10 de febrero de
2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
En la
sentencia C-100 de 2004 la Corte decidió en efecto :  "Declarar
EXEQUIBLE el artículo numeral 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998,
con fundamento en las consideraciones previamente expuestas.”.
La Corte
sustentó su decisión entre otras, en las siguientes consideraciones:
“ (…)
Precisamente, como el número de habitantes de los municipios de categorías
tercera, cuarta, quinta y sexta son manifiestamente inferiores a los municipios
de categoría especial, primera y segunda; y como, adicionalmente, la planta de
personal destinada a prestar el servicio de salud es inversamente proporcional
a la categoría del municipio; es razonable que se exija formación profesional
en el área de la salud para las personas que aspiran a un cargo directivo en
las entidades de salud de los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta
y sexta, pues debe garantizarse que dicho funcionario esté en la capacidad de
asumir no solamente las funciones de tipo administrativo sino también
asistenciales, lo que le permite optimizar la eficiencia y cobertura del
servicio de salud (…)
a). (…)
De conformidad con los artículos 125, 150-23 y 209 de la Constitución Política,
el legislador es el llamado a establecer a través del procedimiento democrático
de adopción de las leyes, los distintos requisitos, condiciones y calidades
para el acceso a la función pública.  (…)
b). (…)
nótese como, en este caso, la distinción de trato entre dos sujetos
profesionales, habilitados por la misma Ley para cumplir las mismas funciones
de dirección, se justifica objetivamente en la necesidad de organizar la
prestación de los servicios de salud en determinados municipios del país en
forma más eficiente.  En efecto, se trata de una medida razonable y
proporcionada, teniendo en cuenta, en primer lugar, el número reducido de
profesionales que prestan el servicio de salud en los municipios de categoría
tercera, cuarta, quinta y sexta; y en aras de salvaguardar el principio de
universalidad en el acceso a las prestaciones propias de la seguridad social.
Es adecuado a dicho fin, que el legislador exija a las personas que se postulen
a un cargo directivo, tener formación profesional en el área de la salud.
Es evidente que, una posible emergencia en las condiciones de salubridad de un
municipio retirado de la cabecera departamental, exige medidas inmediatas y,
entre ellas, la idoneidad de todos sus profesionales para atender dicha
urgencia (…)
En
segundo lugar, por cuanto no existe otro medio que permita cumplir con dicho
objetivo y garantice la suficiencia e idoneidad que otorga el mecanismo
previsto por el legislador.  La exigencia de formación profesional en el área
de la salud, como requisito para acceder a cargos de dirección, permite que el
profesional seleccionado pueda desempeñarse en las tareas administrativas y
simultáneamente, concurrir a la prestación de los servicios de asistencia en el
área de la salud, atendiendo las necesidades de la población y cobertura
territorial.
Por
último, la proporcionalidad en si misma considerada de la disposición acusada,
se encuentra en la objetividad de la justificación que le sirve de sustento.
Ella, según se dijo, no consiste en restringir indebidamente el acceso a los
cargos públicos, sino que, por el contrario, se encuadra en la búsqueda de la
eficiencia y eficacia de la Administración, a través de la selección de
directivos, que por su mérito y capacidad profesional, resulten idóneos para
cumplir con las exigencias que amerita el cargo, es decir, el ejercicio
simultáneo de funciones administrativas y asistenciales. (…)”[1]
Subrayas fuera de texto
En consecuencia
dado que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional esta
Corporación, habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia C-100 de
2004 respecto de los cargos formulados contra la expresión  “en el área de
la salud” contenida en el numeral tercero del artículo 24 del Decreto 1569
de 1998 y así lo señalara en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-100 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, en relación con los cargos formulados contra la
expresión “en el área de la salud” contenida en el numeral 3º del artículo
24 del Decreto 1569 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Sentencia
C-100/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil