C-179-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-179/16
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia de recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia frente a fallos de única y segunda instancia
PROCEDENCIA
DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA LIMITADO A
SENTENCIAS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-No vulnera los derechos a la igualdad y acceso a la administración
de justicia, como tampoco, el principio de seguridad jurídica
La norma se ajusta a la Constitución,
con fundamento en las siguientes razones: (i) el legislador actuó dentro del
margen de configuración normativa que le concede el Texto Superior, en lo que
atañe al señalamiento de los recursos que se puede promover en una causa, lo
que autoriza la posibilidad de consagrarlos en relación con ciertas decisiones
y de excluirlos respecto de otras, a partir de un examen de conveniencia y
oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante incurre en un enfoque
incompatible con la debida administración de justicia, al exigir una especie de
uniformidad procesal opuesta a las características que identifican a cada
recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos; (iii) de manera
particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se
consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical, por lo que la
coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se
ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado en el
artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y luego de
aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la Constitución
el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su realización, siendo
este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el cual, como ya se
dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v) la referencia a
la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella no se desarrolla
un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el recurso
extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende
satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que
aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del
precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su
disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas
de procedencia del recurso cuestionado.
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la
demanda/FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración
justicia
Si bien por regla general el examen
sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad,
el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el
incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y
profundidad por parte de la Sala Plena. Por lo demás, no sobra recordar que un
fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración
justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el
derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que
evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento
jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una
verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la
Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria
que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a
partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Unica causal de procedencia
Se destaca que la única causal de
procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258 del
CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un sentencia
de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la violación del
derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría por la
carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los derechos
de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso planteado
por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la igualdad,
ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan la
búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de situaciones
fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que incurra en su
desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato frente a
sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del Estado.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación del
derecho a la igualdad exige constatar trato diferenciado injustificado
DEMANDA SOBRE
PROCEDENCIA DE RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A
FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Cumplimiento de
requisitos
POTESTAD DE
CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Alcance
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Amplia libertad de configuración
legislativa/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuración normativa
LIBERTAD DE
CONFIGURACION NORMATIVA-Limites
CARACTER
VINCULANTE DEL PRINCIPIO DE SUPREMACIA-Fijación
directa de reglas precisas en trámite de proceso o acción de acceso a la
administración de justicia
Es evidente que el carácter vinculante
del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente
ha definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es
posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de
2014, este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se
entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia
procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de
configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo
desarrollar su contenido  o incluso adicionar elementos nuevos, siempre que no
se altere lo regulado en la Carta. Y, la segunda, por virtud de la cual se
considera que por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio
general es el que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de
definición de procesos, sujeta al resto de los límites que a continuación se
exponen.
PRINCIPIOS Y
FINES ESENCIALES DEL ESTADO-Respeto
En cuanto a los principios y fines
esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales
no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la
primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la
Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas
para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar
eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial,
publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de
justicia.
PRINCIPIOS DE
RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Satisfacción
Con la necesidad de satisfacer los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las
normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente,
relacionado con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través
de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de
dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho,
fin o valor constitucional
DEBIDO
PROCESO-Eficacia de las garantías/EFICACIA DE
LAS GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO-Elementos de juicio
En relación con la eficacia de las
diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite
judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor
o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad
y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin
perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la
Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones
injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas
circunstancias (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP
art. 1). De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero
es que cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos
que se pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la
inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con
otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas
diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se
establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma
como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada
en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las
particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una
pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del
margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del
mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al
Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la
diversidad de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e
incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal
desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular
incidentes, promover recursos  o hasta recusar a un funcionario judicial. En consecuencia,
no cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de formas,
tanto por las razones previamente expuestas, como por las dificultades
inherentes que ello puede traer al sistema judicial (v.gr., en términos de
congestión). A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es
necesario tener en cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones
entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso. Por
ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los
derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y
evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que
dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la
potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra
en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que
tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad
POTESTAD DE
CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Definición de recursos contra decisiones judiciales
RECURSOS EN
MATERIA JUDICIAL-Concepción y objeto/RECURSOS-Medios
de creación legal
En materia judicial, los recursos se
conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio
controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio,
por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de
obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los
promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con
cada proceso. Por lo anterior, y en la medida en que las actuaciones judiciales
tienen particularidades que las identifican, cuyo desarrollo compete de forma
específica al legislador, se entiende que por lo general los recursos también
son medios de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y
necesidad en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se
encuentra en aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia
obligatoria de un recurso respecto de una determinada decisión judicial, como
ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal
o con la posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de
tutela, conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior.
APELACION O
CONSULTA DE SENTENCIA JUDICIAL SALVO EXCEPCIONES DE LEY-Consagración constitucional
PRINCIPIO DE
LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter imperativo/PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Excepción
Si bien se ha dicho que la doble
instancia no tiene un carácter imperativo y que, por ello, puede entenderse que
su satisfacción no hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa,
también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una
lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la
ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las
circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un
determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular
indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y
proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del
contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por
ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de
los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente
justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro
de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la
Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio
de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación,
una interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble
instancia) en excepción (única instancia)”.
RECURSOS-Exigibilidad/RECURSOS-Existencia de recursos ordinarios o
extraordinarios
Más allá de los casos en los que la propia
Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que
se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que
existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que
la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto
Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir
que contra determinada decisión no caben recursos.
CONSAGRACION O
SUPRESION DE RECURSOS-Libertad de configuración del
legislador
RECURSOS
EXTRAORDINARIOS-Principio de autonomía legislativa
RECURSOS
EXTRAORDINARIOS-Coherencia interna se deriva de
existencia de decisiones uniformes y reiteradas por órganos de cierre
RECURSOS
EXTRAORDINARIOS-Carácter restrictivo y plazo
razonable
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA LEGISLATIVA-Defensa de los derechos a la
igualdad y acceso a la administración de justicia
DERECHO A LA
IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium
comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado
DERECHO A LA
IGUALDAD-Criterios
IGUALDAD-Juicio tripartito
JUICIO
TRIPARTITO DE IGUALDAD-Partes
La estructura básica de este juicio que
incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente
utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales
constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos
partes. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de
igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de
hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones
de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano
fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual
entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre
situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte
de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente
justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato
diferente desde el Texto Superior . Este examen consiste en valorar los motivos
y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para
obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan
tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la
relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio
puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es
el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión,
este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán
a continuación.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve/CONSTITUCION
POLITICA-No prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio
La regla consiste en reconocer que, en
principio, al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe
aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la
legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr
el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están
constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para
conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes
consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que
obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues
debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto
de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los
mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que
existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda
distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio.
Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato
desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser
obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin
justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias
y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de
racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias
económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está
de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano
constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto
demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a
controversia.
TEST ESTRICTO
DE IGUALDAD-Excepción a la regla
La aplicación de un test estricto, como
la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por
medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la
Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de
debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados.
También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima
facie, el goce de un derecho fundamental, o se constituye en un claro
privilegio. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca
establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es
legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro
menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si
los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones
impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”.
TEST
INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
Entre los extremos del test leve y del
test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este
Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia
económica. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque
promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del
problema que el legislador busca resolver”, y que el medio no sólo sea adecuado
sino también efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.
CONSAGRACION O
SUPRESION DE RECURSOS FRENTE AL DERECHO A LA
IGUALDAD-Juicio de intensidad leve
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter
fundamental/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplia
configuración legal
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido
múltiple o complejo/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Marco
de aplicación
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Función constitucional
JUECES-Actividad judicial
Si bien se ha dicho que los jueces en
sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su
labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que
realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico
que implica esencial-mente la determinación de cuál es la regla de derecho
aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha entendido
que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del
derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de
silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización
de un determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones
previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del
sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en
la Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil.
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Función de órganos de cierre de las
distintas jurisdicciones
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Importancia
FUNCION
JUDICIAL-Parte de la autonomía de los jueces/FUNCION
JUDICIAL-Exige predictibilidad razonable en los fallos
OBLIGATORIEDAD
DEL PRECEDENTE-Valor de las decisiones de órganos
judiciales de cierre
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Fuerza vinculante de decisiones de
altas cortes
FUERZA
VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Procedencia
La fuerza vinculante de la doctrina
elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la
obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la
igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la
confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de
la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de
sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones
judiciales en la resolución de conflictos. A lo anterior, cabe agregar (iv) el
impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del
Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la
estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y
(v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de
la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión
más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que conduce
–entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de
cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la
buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo
que la doctrina denomina la regla de la universalidad.
FUERZA
VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Precedente horizontal y vertical
JUECES-Pueden apartarse de los precedentes previo cumplimiento de una
estricta carga argumentativa/PRECEDENTE HORIZONTAL-Requisitos de
transparencia y suficiencia
Se admite que los jueces se aparten de
los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues
el derecho siempre debe responder a las nuevas exigencias que emanan de la
realidad y a los desafíos propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde
esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente
varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un
precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las
circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del
juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su
providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto
casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las
razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el
ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante,
justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial
(requisito de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es
exponer una nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir
en la orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura
que, desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a
valores, principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según
se ha expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las
injusticias del pasado”. No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos
en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el precedente anterior
no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a
decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se
entiende protegido el derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía
e independencia de los jueces.
PRECEDENTE
VERTICAL-Requisitos de transparencia y suficiencia
En lo que respecta al precedente vertical,
además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte
ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de
inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas
cortes, en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre,
a partir del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De
acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando
un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido
por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las
cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto
de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación
alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de
los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección.
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Potestad de configuración normativa
del legislador
SENTENCIAS DE
UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Identificación,
fuente, efectos y mecanismos de protección
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial del
Consejo de Estado/PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Deben ser
tenidas en cuenta como órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia
administrativa
SENTENCIA DE
UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Categoría especial de
providencia proferida por el Consejo de Estado
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Fuentes
FUENTES DE LAS
SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Limites/JURISPRUDENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento entre secciones, subsecciones y Sala
Plena
Se observa que si bien las fuentes que
disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se
encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la
labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de
cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las
secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo
contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la
potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo
previsto en el artículo 236 del Texto Superior, se entiende que la división
orgánica que se produce respecto de la forma como se fijan las sentencias de
unificación, parte de una división en la que cada dependencia opera como órgano
de cierre y en el que sus decisiones se protegen por la garantía de la cosa
juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano, en el que “no existe una
relación jerárquica o de subordinación funcional”, en los asuntos que son
objeto de su conocimiento.
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Efectos en el procedimiento
administrativo
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Efectos en procesos de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Valor de precedente para jueces y
tribunales/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad a la actividad de la
administración
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Carácter vinculante por razón del
principio de legalidad
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Punto de vista judicial
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Efectos inter partes o subjetivos/SENTENCIAS
DE UNIFICACION-Carácter objetivo
SENTENCIAS DE
UNIFICACION-Obligatoriedad no excluye deber
genérico de seguir precedente respecto de decisiones del Consejo de Estado que
no tienen dicha condición
SENTENCIA DE
UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Mecanismos de actuación
judicial y administrativa para velar por la eficacia/SENTENCIA DE
UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y
mecanismo de extensión de jurisprudencia/SENTENCIA DE UNIFICACION
JURISPRUDENCIAL-Vías judiciales de protección
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Cambio de jurisprudencia sobre alcance y
contenido de la norma debe ser expreso y motivado
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Alcance
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Viabilidad
En cuanto a su prosperidad, se consagra
que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única y segunda
instancia por los tribunales administrativos”, con las siguientes reglas
particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o
económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la
demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley ; aunado a
que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88
de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de
grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un instrumento
judicial prevista para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias
de unificación.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Legitimación
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Debe ser decidido por el Consejo
de Estado
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Preservación
del precedente vertical
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión
por respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo según la
especialidad
RECURSO
EXTRAORDINARIO FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unificación de jurisprudencia entre las distintas dependencias del
Consejo de Estado
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-No desconoce el derecho a la
igualdad
Lo primero que se observa por parte de
este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad.
Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o
tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una
distinción de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven
afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la
habilitación para que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que
profirió el fallo objeto de controversia. Así se permite respecto de las
sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales
administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las mismas
instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el
Consejo de Estado. A pesar de que el análisis que se propone sitúa a dos
sujetos que presentan la similitud de ser partes en un proceso, en el cual
reclaman la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico
frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen claras
diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su distinción,
en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan las
sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De manera
que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran
en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de
procedencia que se impone en la ley.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Restricción busca preservar con
exclusividad el precedente vertical/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Prospera al
apelar sentencia de primer grado “cuando el fallo de segundo grado sea
exclusivamente confirmatorio de aquella”
RECURSO EXTRAORDINARIO
DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No existe relación jerárquica o de subordinación funcional entre
subsecciones y secciones del Consejo de Estado
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Diferenciación entre precedente
vertical y precedente horizontal
Como lo ponen de presente la mayoría de
los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de
unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las
secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica
que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la
norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto
vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que
ha fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad
casos con idénticas características. Lo anterior plantea una clara distinción
en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues
mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de
única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el
respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso
vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya
causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de única o
segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente
horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las
cargas de transparencia y suficiencia. Nótese cómo esta última hipótesis
desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de
jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca
exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un
escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente
horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de autorestricción
del propio órgano de cierre.
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Mecanismo interno de unificación a través de aprobación de sentencia
de unificación para unificar líneas de interpretación/SALA PLENA DEL CONSEJO
DE ESTADO-Deber de unificar diferencias surgidas entre las secciones
MECANISMO
INTERNO DE UNIFICACION-Deber de sentar o unificar
jurisprudencia más allá de la importancia jurídica o trascendencia social del
caso
PRINCIPIO DE
EFICIENCIA Y MANDATO DE COHERENCIA INTERNA-Organo
de cierre ha de seguir reglas de derecho por él trazadas
CONSEJO DE
ESTADO-Diseño y articulación a efectos de proferir
sentencias de unificación
SUBSECCIONES,
SECCIONES Y SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Atribución
para proferir sentencias de unificación/SUBSECCIONES, SECCIONES Y SALA PLENA
DEL CONSEJO DE ESTADO-Variación, modificación o apartamiento para expedir
sentencias de unificación
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-No existe igualación entre
precedente vertical y precedente horizontal
No cabe la igualación que se propone, en
primer lugar, porque es posible que la consagración de recursos
extraordinarios, en virtud de la mayor intensidad con la que opera la potestad
de configuración normativa del legislador, se enfoque en habilitar espacios de
control frente a lo resuelto por los jueces de instancia, cuando con ello se
busca acceder a un determinado objetivo que no contradiga los mandatos de la
Constitución; en segundo lugar, porque el recurso tiene un fin concreto
vinculado con la protección de la estructura jerarquizada de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, por lo que de introducir la regla de procedencia
que se propone, se desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer
lugar, porque las hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es
posible que se presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su
ocurrencia sería extremadamente excepcional, lo que no justifica la ampliación
de un recurso previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el
contrario podría conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los
que se ha enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de
todo, si ello ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de
quebrantar el mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el
derecho fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela
(CP art. 86), como se puso de presente por varios intervinientes , lo que
excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los terceros
que resulten agraviados , siempre que se acrediten los requisitos previstos
para tal efecto.
PRINCIPIO DE
COHERENCIA Y VIAS INTERNAS DE UNIFICACION-Subreglas
del Consejo de Estado resultan aplicables
Referencia: expediente
D-10973
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de
la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Demandante:
Erika Nicole
González Rojas
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, trece (13) de abril de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
la ciudadana Erika Nicole González Rojas instauró demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
En Auto del 18 de
septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente
proceso de constitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la
Presidencia del Consejo de Estado, a la Presidencia de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las Facultades de Derecho de las
siguientes Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda, EAFIT, Libre, de
Antioquia y de Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado,
conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de enero 18 de 2011:
“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo
El Congreso de Colombia
DECRETA (…)
TÍTULO VI
RECURSOS EXTRAORDINARIOS (…)
Artículo
257. Procedencia. El recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias
dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos.
Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso
procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las
pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes
al momento de la interposición del recurso:
1. Noventa
(90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un
contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad.
2. Doscientos
cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos
administrativos de cualquier autoridad.
3. Doscientos
cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos
que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos,
contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.
4. Cuatrocientos
cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre
contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.
5. Cuatrocientos
cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de
reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra
los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad
con la ley cumplan funciones públicas.
El recurso de
unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los
artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.”
III. DEMANDA
3.1. La accionante considera que el
precepto legal demandado es contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 4,
5, 6, 13, 85, 89 y 229 de la Constitución, básicamente por las siguientes
razones:
3.2. En primer lugar, señala que se desconocen
los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en
procesos de carácter contencioso que sean conocidos en única y en segunda
instancia por el Consejo de Estado, en la medida en que respecto de las
sentencias que se profieren por dicha vía no procede el recurso extraordinario
de unificación de jurisprudencia, previsto en la norma cuestionada.
En este sentido, y con el propósito de
explicar el alcance del cargo propuesto, se realiza un acercamiento al marco
legal del recurso en mención[1]
y se resalta su papel como figura jurídica novedosa cuya principal función es la
de buscar la unidad en la interpretación del derecho por parte del órgano de
cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se
consagra a su cargo la atribución de decretar la nulidad de lo decidido por los
tribunales administrativos, en sentencias de única o segunda instancia[2], que contraríen o se
opongan a un precedente judicial dispuesto en una sentencia de unificación del
Consejo de Estado[3],
con miras a asegurar los derechos de las partes y de los terceros, en especial
del derecho a la igualdad de trato, así como a la “certeza y seguridad jurídica
de quien[es] acude[n] al aparato judicial”[4].
Puntualmente, en cuanto al derecho a la
igualdad, se afirma que una de sus expresiones en un sistema democrático es la
facultad que se reconoce a todas las personas para acudir en idénticas
condiciones ante los jueces y tribunales, con el propósito de defender la
integridad del orden jurídico y de restablecer sus derechos e intereses. Como
contrapartida se impone a cargo del Estado la obligación de abstenerse de
adoptar medidas que tengan por objeto o como efecto impedir o dificultar el
acceso a la justicia. Esta modalidad de igualdad se erige entonces en un límite
a la libertad de configuración normativa del legislador, la cual sólo admite
restricciones cuando medie una justificación objetiva y razonable.
Con fundamento en lo expuesto, por un lado,
la accionante sostiene que se presenta una violación del derecho de acceso a la
administración de justicia, por cuanto sin justificación alguna el precepto
acusado excluye del recurso extraordinario allí previsto a las sentencias que
se profieren en única y segunda instancia por el Consejo de Estado, en sus
distintas secciones y subsecciones, en aquellos casos en que se apartan de una sentencia
de unificación dictada por ese mismo tribunal, a través de la cual se fija
un precedente vinculante en materia contencioso administrativa. Ello ocurre
porque la parte afectada carece de un recurso judicial efectivo para lograr el
amparo de sus derechos, pues ante la improcedencia del recurso en el supuesto
mencionado, no existiría una vía judicial para lograr su protección. Y, por el otro,
también se considera que se presenta una vulneración del derecho a la igualdad,
ya que se permitiría la existencia de un fallo contrario a un precedente
consagrado en una sentencia de unificación, pese a que la lógica de este
tipo de providencias es la de lograr la aplicación uniforme de una misma regla de
derecho respecto de situaciones fácticas similares.
Para la accionante, visto el proceso de
formación de la ley, “no se encuentran argumentos de peso por parte del
legislador para dejar de lado estos casos que son conocidos por el Consejo de
Estado”[5],
y “ello es preocupante para un sistema jurídico en el cual el precedente
constituye una de las fuentes vivas y dinámicas del derecho, que permite el
reconocimiento de los mismos efectos a situaciones fácticas similares”[6].
3.3. En segundo lugar, la demandante alega
que el texto legal acusado quebranta el principio de seguridad jurídica, al no
incluir a las sentencias que se profieren en única y en segunda instancia por
el Consejo de Estado, a través de sus distintas secciones o subsecciones, como
susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.
Para justificar este cargo, resalta que el
citado recurso es un instrumento que se basa en los principios de economía,
celeridad, eficacia e imparcialidad, mediante el cual se asegura el carácter
vinculante de los precedentes en materia contenciosa administrativa. Las
sentencias que se profieren en virtud de su aplicación guardan una relación
directa con los principios de igualdad y seguridad jurídica, pues aseguran la
efectividad de los derechos, procuran la exactitud y estabilidad en la
aplicación del ordenamiento jurídico y unifican la interpretación razonable del
sistema normativo. Por ello, el artículo 10 del CPACA establece el deber de las
autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, a partir de situaciones que compartan
iguales supuestos fácticos y jurídicos[7].
A partir de lo anterior, la demandante expone
que entre 1991 y 2012 se han proferido cerca de 650 sentencias de unificación
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por
las Salas Plenas de la Sección Segunda y Tercera de dicha Corporación, por lo
que el problema de fondo que se presenta es el del eventual desconocimiento del
principio de seguridad jurídica, cuando se profiera una decisión en contra de
lo previsto en las citadas providencias, en los casos en que las distintas
secciones y subsecciones del mencionado tribunal actúan como juez de única o
segunda instancia, básicamente por la falta de una herramienta judicial que
permita preservar la exactitud y estabilidad en la aplicación del ordenamiento
jurídico.
3.4. Por último, la accionante destaca que
existe un precedente que resulta aplicable al caso expuesto y que se encuentra
previsto en la Sentencia C-520 de 2009[8],
en el que esta Corporación extendió la aplicación del recurso extraordinario
de revisión a las sentencias proferidas en primera o segunda instancia por
los juzgados administrativos y en primera instancia por los tribunales
administrativos, las cuales estaban excluidas de su aplicación, pese la
importancia del citado recurso como vía para enmendar errores o ilicitudes
cometidas en la expedición de providencias ejecutoriadas que lesionan la
justicia material[9].
Según se expone en la demanda, la
limitación acusada en aquella oportunidad negaba la posibilidad de obtener la
tutela judicial efectiva a quien se había visto perjudicado con una sentencia proferida
por un juez administrativo o por un tribunal administrativo en primera
instancia, a pesar de que podían estar fundadas en pruebas o hechos
fraudulentos o erróneos. Dicha circunstancia, al no observar una justificación
que explicara tal restricción, condujo a expulsar del ordenamiento jurídico los
soportes legales que limitaban la procedencia del recurso, al entender que resultaban
contrarios a los derechos de acceso a la justicia, a la igualdad y al debido
proceso[10].
Para la accionante, la misma lógica se
presenta en el asunto bajo examen, en el que se excluye a ciertas sentencias
del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en perjuicio de
los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así
como al principio de seguridad jurídica, por las razones previamente expuestas.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención de la Sala Plena y de
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
4.1.1. En escrito del 27 de octubre de
2015, el Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Presidente de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, le
solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del precepto legal demandado. En
la primera parte de su intervención, destacan la función de unificación
jurisprudencial que cumplen en sus diferentes especialidades los órganos de
cierre de cada jurisdicción, con la finalidad de garantizar la igualdad de
trato ante la ley, al tiempo que se protege el derecho de los ciudadanos a que
las decisiones de los jueces se funden en una interpretación uniforme y
consistente del sistema normativo, como lo exige el principio de seguridad
jurídica. De esta manera, se considera que “en el entendimiento actual de
nuestra Constitución Política no cabe una organización judicial que no tenga
previstos mecanismos de unificación jurisprudencial por parte de los órganos
judiciales que se encuentran en la cúspide de cada jurisdicción”[11].
No obstante, en virtud de la atribución de
configuración normativa que tiene el legislador en materia procesal, le compete
al Congreso decidir qué recursos son procedentes en cada proceso, y en qué
oportunidad se deben impulsar. En ejercicio de esta atribución, nada impide que
el legislador pueda consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y
excluirlo respecto de otras, siempre que con ello no se desconozcan valores y principios
constitucionales de obligatoria observancia.
4.1.2. En este orden de ideas, y respecto
del asunto sub-judice, se sostiene que la regulación prevista en el
precepto demandado corresponde precisamente a un ejercicio de la potestad de
configuración normativa del legislador, en el que se desarrolla la función de
unificación que cumple el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo (CP art. 237, núm. 1), y en el que la
limitación cuestionada responde a las reglas de organización y de competencias
que tiene el citado Tribunal como órgano principal de su jurisdicción.
En este orden de ideas, se estima que la
pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida
administración de justicia (CP art. 228), por virtud de la cual se considera
que “todas las sentencias deben ser decididas o revisadas por las Salas Plenas
de los órganos de cierre de cada jurisdicción”[12],
mandato que simplemente haría inviable al sistema judicial y que, en el caso
particular, “desconocería la desconcentración funcional de los asuntos a cargo
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[13].
4.1.3. En desarrollo de lo expuesto, para
los intervinientes, se observa que la accionante parte de una lectura aislada
del precepto demandado, que la hace entender que “el único mecanismo de
unificación jurisprudencial establecido en el CPACA, es el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia”[14]. Sin embargo, en su
criterio, una lectura integral de dicho estatuto permite verificar que existen
diversos instrumentos que cumplen tal fin, incluido uno que de forma particular
y específica asegura la unificación de las sentencias de las secciones y subsecciones
del Consejo de Estado, en los términos en que la demandante considera excluidos
de la norma acusada.
Así, por una parte, se encuentran instrumentos
generales de unificación, como ocurre con (i) el mecanismo de extensión de
jurisprudencia (CPACA, arts. 102 y 269), en el que el propio Consejo de
Estado puede definir si se mantiene la línea dispuesta en una sentencia de
unificación proferida por dicho Tribunal; o con (ii) el mecanismo eventual
de revisión de acciones populares y de grupo, con la finalidad de “unificar
jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de
los derechos e intereses colectivos y la reparación de los daños causados a un
grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales
frente a la misma situación fáctica y jurídica”[15]. En este último
mecanismo, entre otras razones, se puede promover la revisión, cuando una
providencia proferida por los tribunales administrativos, se oponga a una
sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de
dicha Corporación.
No obstante, más allá de lo anterior, el instrumento
que suple lo requerido por la accionante es el consagrado en el artículo 271
del CPACA, en el que se permite la expedición de una sentencia de unificación
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
respecto de decisiones pendientes en sus secciones o subsecciones, por razones
de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad
de sentar jurisprudencia[16].
La existencia del citado mecanismo, en
palabras de los intervinientes, asegura “el respeto y aplicación” por parte de
las distintas secciones y subsecciones de las sentencias de unificación del
Consejo de Estado, por lo que no caben las supuestas falencias que la actora
endilga a la norma acusada, ya que al final de cuentas cualquier cambio o
ajuste que se pretenda a realizar en términos de preservación o no de un
precedente, pueda hacerse por esta vía. En este contexto, se afirma que “la
disposición demandada se ajusta a la Constitución Política, pues si bien es
cierto que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo
procede contra las sentencias de única o segunda instancia de los tribunales
administrativos, también es cierto que respecto de las sentencias de las
secciones o subsecciones del Consejo de Estado existe otro mecanismo de
unificación, que puede ser activado a solicitud de parte o incluso
oficiosamente por el propio órgano de cierre de la jurisdicción”[17].
En conclusión, para el Consejo de Estado la
norma acusada es exequible, pues “(i) el legislador actuó dentro del margen de
configuración normativa que le concede la Constitución, en materia de procesos
y recursos judiciales”[18],
(ii) “la regulación sobre los mecanismos de unificación jurisprudencial resulta
adecuada, eficiente y proporcional conforme a la organización y competen-cias
del Consejo de Estado como órgano de cierre”[19]
y (iii) respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del citado
Tribunal existe otro mecanismo de unificación que cumple las funciones que la
demandante reclama en relación con la disposición acusada.
4.2. Intervención de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado
4.2.1. La Directora General de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita a la Corte declararse inhibida
para pronunciar un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad del
precepto demandado.
4.2.2. En lo que respecta a la primera
pretensión, la interviniente considera que la demanda propuesta no cumple con
las cargas de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto la
accionante tan sólo enuncia el supuesto desconocimiento de varios mandatos
constitucionales, sin resaltar el concepto en el que fundamenta su violación.
En su criterio, no existe un estudio juicioso y detallado de las razones por
las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta[20].
Por lo demás, en cuanto a la violación del
principio de seguridad jurídica, se considera que dicho cargo se formula a
partir de una proposición que carece de un respaldo normativo real y existente
en la disposición acusada, ya que se asume que las subsecciones y secciones del
Consejo de Estado desconocerán las providencias proferidas por la Sala Plena,
“obviando el hecho de que se trata de una sola Corporación, que [si bien] está
dividida por especialidades, es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y
de manera uniforme”[21].
4.2.3. En todo caso, de estimarse
procedente el análisis de fondo, la demanda tampoco está llamada a prosperar. Para
comenzar, en lo que atañe al juicio de igualdad y a la supuesta inobservancia del
derecho de acceso a la administra-ción de justicia, la interviniente explica
que en este caso debe aplicarse un test de razonabilidad de intensidad leve, en
la medida en que de por medio se encuentra una materia que goza de un amplio
respaldo de configuración normativa por parte del legislador, como lo es el
señalamiento de las reglas procesales que permiten la procedencia de un recurso
judicial.
Con fundamento en la citada premisa, se
afirma que la norma acusada –al desarrollar las reglas de procedencia del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia– busca un fin que se
ajusta a los mandatos de la Carta Política, ya que su propósito es el de
asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme,
como herramienta para realizar los principios constitucionales de seguridad
jurídica e igualdad.
La limitación de su procedencia tan sólo a
las decisiones proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales
administrativos, se explica en que su consagración responde a la necesidad de
proteger el carácter vinculante del precedente vertical, por virtud del cual
las autoridades judiciales inferiores “deben ajustarse y respetar los
parámetros esbozados” por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, como
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Si
bien dicha Corporación se encuentra dividida en secciones y subsecciones para
cumplir las funciones otorgadas por la Constitución y la ley, ello no significa
que se esté en presencia de órganos diferentes, ni mucho menos que como regla
general se predique la contradicción en sus sentencias. Por ello, se estima que
el medio utilizado por la norma acusada es válido, pues circunscribir la
procedencia del recurso a los fallos de los tribunales no se encuentra
prohibido por la Constitución y, por el contrario, desarrolla el  rol del
Consejo de Estado como órgano de cierre, en los términos expuestos en el
numeral 1º del artículo 237 del Texto Superior[22].
Por último, la medida adoptada es idónea para alcanzar el fin propuesto, pues
permite preservar la coherencia y uniformidad de las decisiones que adquieren
el peso de un precedente vertical.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior,
en el hipotético caso en que se presenten disparidades en las interpretaciones
y decisiones de las diferentes secciones y subsecciones en que se organiza el
Consejo de Estado, el CPACA consagra la posibilidad de promover su unificación
a través del mecanismo previsto en el artículo 271, cuya operatividad permite plantear,
reforzar o modificar un precedente de naturaleza horizontal, al cual se sujeta
el citado órgano al momento de proferir sus decisiones en las distintas
instancias previstas en el ordenamiento jurídico.
4.2.4. La expresión demandada tampoco transgrede
el principio de seguridad jurídica, por cuanto permite la consistencia y
uniformidad de las sentencias de los tribunales administrativos con los
estándares dispuestos por el máximo órgano de la justicia administrativa (CP
art. 237.1). Por lo demás, es ilógico concebir que las distintas secciones o
subsecciones del Consejo de Estado pretendan desconocer o desatender sus
propias providencias, lo que torna innecesario disponer un mecanismo
extraordinario para evitar que ello ocurra, como en términos analógicos se
presenta con los instrumentos de revisión eventual que se prevén en la
Constitución y la ley. En este orden de ideas, se resalta que el recurso
cuestionado apunta de manera exclusiva a reforzar la protección del precedente
vertical, sin excluir otras vías para realizar las labores de unificación del
Consejo de Estado, como ocurre con el citado artículo 271 del CPACA.
4.2.5. Finalmente, en criterio de la
interviniente, el caso planteado como precedente, esto es, la Sentencia C-520
de 2009, de ninguna manera desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a
decisión, pues no existe relación o vínculo alguno entre el recurso
extraordinario de revisión y el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia. En efecto, mientras el primero apela a la realización de
mandatos de justicia material, el segundo tiene como objeto velar por el
respeto de la interpretación y aplicación uniforme del derecho. En conclusión,
se trata de recursos claramente distintos, con propósitos disímiles, cuya
comparación no resulta posible, tal como lo pretende la accionante.
4.3. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El representante del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal solicita que se declare la exequibilidad de la norma bajo
examen, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, considera que no son
comparables los recursos extra-ordinarios propuestos por la accionante, en la
medida en que responden a finalidades distintas y a una regulación propia y
autónoma; (ii) en segundo lugar, afirma que el precepto legal demandado apunta
de manera exclusiva a la protección del precedente vertical, por lo que no
resulta válida la pretensión de extender las reglas que fijan su procedencia; y
(iii) en tercer lugar, manifiesta que frente al deber de seguimiento del precedente
horizontal, el propio CPACA plantea otras vías para mantener una lectura
uniforme del derecho entre las distintas secciones y subsecciones del Consejo
de Estado, resaltando lo previsto en los artículos 111[23] y 271, en los que
cualquier cambio de jurisprudencia exige una justificación suficiente y un
fallo de la misma entidad jurídica.
4.4. Intervención de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre
El Director y varios estudiantes miembros
del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre
solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Inicialmente
señalan que la limitación de la procedencia del recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia a las sentencias dictadas por los tribunales
administrativos se inserta en el ámbito del ejercicio de la libertad de
configuración normativa del legislador, quien en desarrollo de los principios
de legalidad, igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima puede
determinar qué decisiones son recurribles y cuáles no.
A continuación, los intervinientes afirman
que la actora parte de un escenario de mala fe de los magistrados, en el que
supone una tendencia a desconocer lo resuelto en sentencias de unificación.
Dicho análisis omite tener en cuenta que es el propio ordenamiento jurídico el
que le otorga al Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo o en sus distintas secciones, la posibilidad de unificar su
jurisprudencia por la vía consagrada en los artículos 111 y 271 del CPACA,
pudiendo, entre otras alternativas, decidir si cambia o inaplica los precedentes
existentes. De esta manera, se habilita un mecanismo especial que asegura la
lectura uniforme por parte del Consejo de Estado de las normas aplicables a las
materias sujetas a su competencia, lo que le otorga plena validez a la
restricción impuesta por el legislador en la disposición demandada, cuyo objeto
exclusivo es ofrecer un ámbito de protección al precedente vertical.
Por otra parte, aún en el evento
extraordinario de que una sección o subsección se aparte arbitrariamente del
precedente dispuesto por el Consejo de Estado, y dicte un fallo contrario a
derechos y principios constitucionales, el afectado tendría a su disposición la
acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia
del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuyo alcance
específico dispuesto por el legislador en nada contradice los mandatos de la
Carta.
4.5. Intervención del Grupo de
Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia
El Grupo de Investigación en Derecho
Administrativo de la Universidad Externado de Colombia manifiesta que comparte
los argumentos planteados en la demanda, por lo que la norma acusada debe ser
declarada inexequible. Básicamente señala que es probable que al momento de
fallar se produzca por parte del Consejo de Estado un desconocimiento de sus
propios precedentes, lo que exige la necesidad de ampliar las hipótesis de
procedencia del recurso extraordinario en mención, incluyendo aquellos casos en
que se produce una violación de una sentencia de unificación, como consecuencia
de una decisión adoptada por las distintas secciones o subsecciones que
integran el citado Tribunal, cuando actúan como juez de única o segunda
instancia. Haber dejado este vacío jurídico afecta la realización del derecho a
la igualdad y vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro
mecanismo para garantizar la certeza del precedente.
4.6. Intervención de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
Uno de los docentes de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita declarar la exequibilidad
de la norma demandada. Para tal efecto, en primer lugar, resalta que el origen del
citado precepto se encuentra en la amplia libertad de configuración legislativa
que en materia procesal tiene el Congreso de la República, sin que se observe
que el fin propuesto o la medida adoptada desconozcan algún mandato consagrado
en la Constitución. Y, en segundo lugar, afirma que la regla de procedencia,
por virtud de la cual se limita su cobertura a las sentencias de única o
segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, satisface los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En relación con este último punto, explica
que el recurso en cuestión es totalmente contrario al recurso extraordinario de
revisión, lo que excluye la invocación del precedente señalado por la
accionante, pues de lo que se trata es de fortalecer la función de unificación
que le asiste al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, y no corregir sentencias en búsqueda de la justicia material.
Dentro del objetivo de impulsar la función
de unificación, el legislador consagró mecanismos internos dirigidos a
eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto frente
a casos iguales, para lo cual dispuso el mecanismo de unificación del artículo
271 del CPACA. Por el contrario, en lo que se refiere a la necesidad de
rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado, y su valor
como tribunal supremo, consagró el recurso extraordinario de unificación, cuyo
fin es garantizar la efectividad del precedente vertical. Lo que se observa
entonces es que el legislador previó un instrumento autónomo y especial para
cada una de las hipótesis de desarrollo y protección de la labor de
unificación, lo cual no afecta el derecho a la igualdad ni el principio de la
seguridad jurídica.
Así los cosas, en sus propias palabras, el
interviniente concluye que no resulta excesivo ni desproporcionado que el
recurso extraordinario en mención se limite a las decisiones provenientes de
los tribunales administrativos, ya que de lo que se trata es de activar su rol
como órgano de cierre de la justicia administrativa. Para los otros supuestos,
“el Consejo de Estado siempre tendrá la potestad de unificar su jurisprudencia,
dando aplicación a lo previsto en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, lo
cual protege la igualdad de los ciudadanos y su derecho de acceder a la
justicia sin desnaturalizar los objetivos perseguidos por esta ley”[24].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo al
considerar que la demanda incumple con la carga de certeza. En concreto, la
Vista Fiscal sostiene que desde el punto de vista normativo, se consagra en el
artículo 271 del CPACA un mecanismo para que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del  Consejo de Estado dicte sentencias de unificación
jurisprudencial respecto de los asuntos que provienen de las secciones;
mientras que, a su vez, éstas hacen lo mismo frente a las que proceden de los
subsecciones o los tribunales.
Como lo consagra la ley, el citado
instrumento puede activarse de oficio o a solicitud de las partes o del
Ministerio Público, lo que garantiza que por esa vía se proteja el derecho
fundamental al debido proceso tanto de las partes como de los terceros
involucrados. Para el Procurador, una lectura armónica del CPACA permite
afirmar que si bien un asunto puede llegar en apelación a una sección, nada
impide que, así mismo, pueda ser objeto de unificación mediante la activación
de las atribuciones consagradas en el artículo 271.
Esto significa que la seguridad jurídica y
la coherencia del sistema se pueden lograr mediante el recurso extraordinario
previsto para tal fin, el cual cobija a las sentencias de única o segunda instancia
proferidas por los tribunales, como por el ejercicio del mecanismo específico
previsto en el citado artículo 271 del CPACA.
En este orden de ideas, concluye que: “la
accionante realizó una lectura del contenido del artículo 257 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sin tener en
cuenta lo preceptuado en el artículo 271 del mismo estatuto, lo que
indudablemente resta certeza a su cargo”[25].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir
sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, presentada por la
ciudadana Erika Nicole González Rojas, en los términos consagrados en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política[26].
6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la
aptitud de la demanda
6.2.1. La Corte ha establecido de manera
reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal,
los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se
pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal
con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de
inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a
través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una
publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello
resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)
la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de
inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la
carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la
disposición acusada[27].
En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[28], esta
Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo
conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la
acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una
deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor
expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta
Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada
de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de
fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo,
pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que,
conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un
pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este
Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de
inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[29],
se sostuvo que:
“Si un ciudadano
demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente
estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda
que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la
Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución
consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le
corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los
estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a
la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal”.
Si bien por regla general el examen sobre
la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el
ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia[30],
teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de
las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y
profundidad por parte de la Sala Plena[31].
Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la
garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una
herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen
los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
(CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de
constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche
a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional.
En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[32], lo
procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.2.2. En el asunto sub-judice, como
se indicó en el acápite de antecedentes, un interviniente y la Vista Fiscal
solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que no se
satisfacen las cargas de claridad, especificidad certeza y suficiencia[33].
El incumplimiento que se alega se sustenta en tres razones, en primer lugar, se
estima que la accionante tan sólo enunció los mandatos constitucionales
supuestamente infringidos, sin realizar un estudio juicioso y detallado de las
razones por las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta,
en desconocimiento de las cargas de claridad, especificidad y suficiencia.
En segundo lugar, se considera que se
omitió tener en cuenta que la división funcional por especialidades en el
Consejo de Estado, a través de secciones y subsecciones, no altera el hecho de
que se trata de un solo órgano de cierre, que actúa en bloque y de manera
uniforme, por lo que no puede asumirse          –sin desconocer la carga de
certeza– que existe una tendencia a apartarse de sus propias providencias, como
lo sugiere la accionante.
Finalmente, se alega que la lectura
realizada en la demanda, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 271
del CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo y de sus distintas secciones de unificar
jurisprudencia[34],
le resta certeza al cargo, pues efectivamente existe un mecanismo que permite
garantizar dentro del Consejo de Estado los derechos a la igualdad y al acceso
a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, lo
que torna innecesaria la pretensión de la demandante dirigida a lograr la
extensión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, respecto
de las sentencias de “única y segunda instancia” proferidas por las
distintas subsecciones y secciones que integran el citado Tribunal.
6.2.3. Al examinar el contenido de la
demanda, la Sala Plena observa que la acusación gira en torno a dos razones. La
primera corresponde a la supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y
al acceso a la administración de justicia, por restringir la procedencia del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia únicamente a las
sentencias dictadas en única y segunda instancia “por los tribunales
administrativos”[35],
pues se considera que sin justificación alguna el precepto demandando excluye a
las sentencias que en esas mismas instancias se profieren por las distintas
secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que
igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación
proferida por dicho Tribunal[36].
Al respecto, se destaca que la única causal
de procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258
del CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un
sentencia de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la
violación del derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría
por la carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los
derechos de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso
planteado por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la
igualdad, ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación
demandan la búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de
situaciones fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que
incurra en su desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato
frente a sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte
del Estado.
En términos concordantes con lo anterior,
la segunda razón que se invoca apela a la transgresión del principio de
seguridad jurídica, al entender que la limitación acusada básicamente conduce a
la falta de una herramienta judicial que les permita a los interesados preservar
la consistencia y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico, como
finalidades que subyacen en las sentencias de unificación y en el recurso
judicial dispuesto para su protección.
Como punto final de la argumentación
propuesta se alude a un precedente consagrado en la Sentencia C-520 de 2009[37], en el que se extendió
el recurso extraordinario de revisión a las sentencias proferidas por
instancias distintas a las permitidas inicialmente en la ley, con miras a
garantizar los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia, en aquellos casos en que se presentaban sentencias que lesionaban los
parámetros básicos de la justicia material, esto es, se soportaban en pruebas o
hechos fraudulentos o erróneos[38].
La referencia a esta sentencia, aun cuando
no se afirme expresamente, tiene la importancia de resaltar la técnica de control
que se sugiere por la accionante, pues en dicha oportunidad la Corte, al
comprobar la falta de razonabilidad de la limitación realizada, concluyó que la
mejor forma de proteger los derechos comprometidos era expulsando del
ordenamiento jurídico las expresiones que daban lugar a restringir la
procedencia del recurso extraordinario de revisión[39]. Este mismo propósito
se busca en el asunto bajo examen, ya que en caso de retirar la disposición cuestionada,
esto es, “por los tribunales administra-tivos”, inmediatamente quedarían
cobijadas por el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia todas
las sentencias de “única y segunda instancia” proferidas por las
autoridades que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como
lo son las que se profieren por las distintas subsecciones y secciones del
Consejo de Estado, en los términos en que se reclama por la demandante[40].
6.2.4. Visto lo anterior, esta Corporación
considera que no le asiste razón a quienes solicitan que se profiera un fallo
inhibitorio, por las siguientes razones. En primer lugar, porque del resumen
previamente realizado del contenido de la demanda se observa que la accionante
presenta argumentos determinados y comprensibles, que permiten entender cuál es
el contenido de la acusación y los argumentos en que ella se basa, como lo
exige la carga de claridad.
En efecto, la discusión se centra en
determinar si existe o no una vulneración de los derechos a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad
jurídica, como consecuencia de la limitación impuesta en el precepto demandado,
conforme a la cual sólo es procedente el recurso extraordinario de unificación
de jurisprudencia frente a las sentencias de única y segunda instancia dictadas
por los tribunales administrativos, sin incluir los fallos que en esas mismas
instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran
el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una
sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal. Así las cosas, la
violación del derecho a la igualdad se daría por permitirse una distinción de
trato entre sujetos con iguales características, esto es, las partes de un proceso
que se ven afectadas por el desconocimiento de una decisión de unificación, y
que pueden acudir o no a este recurso, en razón del criterio de la autoridad
que profirió el fallo objeto de controversia. Esta circunstancia igualmente conduciría
a la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y al
principio de seguridad jurídica, por cuanto se privaría a los sujetos excluidos
de la norma, de la posibilidad de contar con una herramienta para asegurar una
interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, en especial,
cuando la decisión puede impactar frente a sus derechos.
6.2.5. En lo que atañe a la carga de
certeza, se ha explicado por la Corte que las razones que respaldan los
cargos deben provenir de una proposición jurídica real y existente y no
simplemente sobre una deducida por el actor. Así las cosas, en criterio de este
Tribunal, esta técnica de control difiere de aquella otra encaminada “a
establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el
legislador, para pretender deducir la inconstituciona-lidad de las mismas
cuando del texto normativo no se desprenden”[41].
Del resumen previamente realizado se
encuentra que se cuestiona la certeza de los cargos por dos motivos. El primero
porque se omitió tener en cuenta que la división en secciones y subsecciones
del Consejo de Estado no altera el hecho de que se
trata de un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme, por
lo que no puede asumirse que existe una tendencia a apartarse de sus propias
providencias[42].
Y, el segundo, porque la accionante no tuvo en cuenta en su análisis el
artículo 271 del CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo y de sus distintas secciones de unificar o
sentar jurisprudencia, lo que descarta la ausencia de un mecanismo dentro del
Consejo de Estado para realizar los fines de unidad de interpretación y
aplicación del derecho.
Como se deriva de lo expuesto, los
argumentos que se invocan en realidad no cuestionan la certeza de los cargos,
pues ellos parten de un enunciado normativo que efectivamente pertenece al
precepto legal demandado, en el que se limita la procedencia del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en
única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Los motivos que
se señalan para cuestionar los cargos corresponden en la práctica a inferencias
lógicas que apuntan a la defensa de la constitucionalidad de la norma
demandada, invocando razones de coherencia sistémica, cuyo análisis no debe
realizarse al momento de determinar la viabilidad del juicio propuesto, sino al
instante de proceder al examen de fondo.
Para la Corte se entiende satisfecho el
requisito de certeza no sólo porque los cargos tienen respaldo en la norma
acusada, sino también porque las razones que se invocaron para justificar su
inobservancia hacen parte de la discusión de fondo cuya decisión definitiva
debe ser adoptada en esta sentencia. Nótese que en efecto no se trata de una
hipótesis en la que el precepto demandado regula algo distinto a lo invocado
por la accionante, sino de un escenario de discusión en el que se propone
valorar la inexistencia de una subordinación funcional entre las estructuras en
que se divide el Consejo de Estado, y la presencia de un mecanismo alternativo
de unificación de jurisprudencia que da respuesta a los reparos plantados por
la accionante.
6.2.6. En torno lo referente a la carga
de especificidad, este Tribunal ha explicado que el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
disposición acusada y el Texto Superior presuntamente infringido, por lo que
resulta inadmisible que se deba resolver sobre su constitucionalidad a partir
de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las normas que se acusan.
Sobre el particular, la Corte destaca que
efectivamente se invocaron en la demanda preceptos constitucionales frente a
los cuales no se explicó por qué motivo la norma demandada implica un
desconocimiento de sus mandatos. Así ocurre con el artículo 1 que regula la
forma y caracteres de la estructura del Estado; el artículo 2 que consagra sus
fines esenciales y la misión básica de las autoridades públicas; el artículo 4
sobre la supremacía normativa de la Constitución; el artículo 5 referente a la
primacía de los derechos de las personas; el artículo 6 que atañe al principio
de responsabilidad jurídica de los servidores públicos y de los particulares;
el artículo 85 sobre los derechos de aplicación inmediata y el artículo 89 que
consagra la atribución del legislador de crear otros mecanismos de protección
judicial de los derechos distintos a las acciones de tutela, popular,
cumplimiento, etc.
Esto significa que no cabe realizar un
pronunciamiento sobre la supuesta vulneración de los citados preceptos
constitucionales, por cuanto respecto de ellos no se presentó ningún tipo de
argumentación que pusiese en duda la exequibilidad de la disposición demandada.
Por el contrario, si subyace un problema de constitucionalidad en relación con los
artículos 13 y 229 de la Carta, en los que se regulan los derechos a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia, en la medida en que los
cargos formulados se justifican en su presunto desconocimiento, según se
explicó con anterioridad.
Por consiguiente, en el asunto sub-judice,
la Corte delimitará la materia objeto de controversia a los cargos
efectivamente planteados, entendiendo que su análisis no incluye los preceptos
constitucionales frente a los cuales no se estableció una oposición objetiva y
verificable entre su contenido normativo y lo dispuesto en el precepto legal
demandado. No sobra reiterar que, como ya se dijo, el control constitucional
por vía activa se sujeta a la existencia de una demanda ciudadana, sin la cual
no es posible activar la función a cargo de este Tribunal, referente a
preservar la integridad y supremacía de la Carta[43].
6.2.7. Bajo la delimitación expuesta, la
Sala Plena entiende que la demanda también satisface la carga de suficiencia,
frente a la cual se ha dicho que debe ser entendida como la necesidad de que
las razones de inconstitucionalidad guarden estrecha relación “con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”[44].
Así como con la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie
convencer de que la norma es contraria al Texto Superior, sí generen una duda
mínima sobre su constitucionalidad, de tal manera que se inicie realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y que hace necesario un pronunciamiento de fondo por parte de
esta Corporación.
En el asunto sub-judice, este
Tribunal encuentra que los cargos propuestos satisfacen los mínimos de
argumentación exigidos en términos de suficiencia, por una parte, porque
plantean un debate frente a la realización del derecho de acceso a la
administración de justicia, al considerar que la limitación prevista en la
disposición demandada, por virtud de la cual solo procede el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a los fallos de única y
segunda instancia proferida por los tribunales administrativos, conduce a la
falta de existencia de un mecanismo judicial que permita preservar la
uniformidad e interpretación consistente del ordenamiento jurídico, respecto de
las decisiones que se adoptan por las secciones y subsecciones del Consejo
Estado, cuando éstas se apartan de las sentencias de unificación adoptadas por
ese mismo Tribunal. Esta limitación igualmente vulnera el principio de
seguridad jurídica, al no preverse una herramienta de defensa para el amparo de
las sentencias de unificación ya mencionadas, en el escenario previamente
expuesto.
Por lo demás, vale la pena resaltar que
este Tribunal ha señalado que la adecuada estructuración de un cargo por
violación del derecho a la igualdad, como se propone en esta oportunidad, exige
constatar que efectivamente se está otorgando un trato diferenciado
injustificado, ya sea porque se brinda un tratamiento distinto a situaciones
que deberían recibir una misma respuesta en derecho o porque la ley cuestionada
da el mismo trato a situaciones que deberían ser objeto de un régimen
diferenciado[45],
con la indicación de las razones por las cuales dicha distinción se considera
discriminatoria. Para el efecto, se requiere que en el caso concreto se indique
claramente (i) en qué consiste el trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da
esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma[46].
En el presente caso, se constata que la
demanda cumple con los requisitos mínimos antes enunciados. En efecto, (i) se
señala que supuestamente se está dando un tratamiento distinto de manera
injustificada a las partes de un proceso que se ven afectadas por el
desconocimiento de una sentencia de unificación, y que pueden acudir o no al
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en razón del criterio
de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia; (ii) se alega que
la diferencia de trato que se origina como consecuencia del precepto demandado
conduce a restringir de manera injustificada el derecho de acceso a la
administración de justicia, respecto de un sujeto que igualmente puede verse afectado
por una decisión que contraria o se opone a un fallo de unificación; y por
último, como ya se dijo, (iii) se establece que la distinción se da con base en
el criterio de la autoridad que profirió el fallo cuestionado, la cual resulta
desproporcionada en lo que atañe a los deberes de garantizar una tutela
judicial efectiva y de lograr la preservación del principio de seguridad
jurídica.
6.2.8. Por las razones expuestas, este
Tribunal concluye que la demanda satisface los mínimos argumentativos
requeridos por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la
acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 40), exige que el derecho a
demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo que haga
inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un
límite para la protección no sólo de los derechos y garantías de las personas,
sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor
normativo de la Constitución. Incluso todas las intervenciones, salvo una,
brindaron razones de fondo para impugnar o defender la norma sometida a control.
6.3. Del
problema jurídico y del esquema de resolución
6.3.1. De acuerdo con los argumentos
expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta
el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer, si la
limitación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las
decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales
administrativos, conforme se dispone en el aparte cuestionado del artículo 257
de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, en la
medida en que –según alega la accionante– sin justificación alguna se excluye su
procedencia respecto de los fallos que en esas mismas instancias se profieren
por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a
pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación
proferida por dicho Tribunal.
6.3.2. Con miras a resolver el problema
planteado, la Corte inicialmente reiterará (i) la jurisprudencia sobre la
potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal, con especial
énfasis en la atribución que le permite crear recursos extraordinarios y
señalar sus causales de procedencia; luego de lo cual se detendrá (ii) en el
análisis sobre la función constitucional de unificación de jurisprudencia a
cargo de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, enfocando su
examen en los aspectos vinculados con (iii) la identificación, fuente, efectos
y mecanismos de protección de las sentencias de unificación del Consejo de
Estado. Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se (iv)
concluirá con la definición del caso concreto.
6.4. De
la potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal
6.4.1. De acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 2 del
artículo 150 del Texto Superior[47], por mandato constitucional, el
Congreso de la República es titular de una amplia libertad de configuración
normativa, con miras a diseñar los distintos procesos, actuaciones e
instrumentos orientados a la defensa del derecho sustancial o del ordenamiento
jurídico[48].
Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de
evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que
integran cada procedimiento judicial[49]. En virtud de dicha atribución,
autónomamente, puede consagrar (i) las formalidades que se deben cumplir, (ii)
el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (iii) el sistema de
publicidad de las actuaciones, (iv) la forma de vinculación al proceso, (v) los
medios de convicción de la actividad judicial, (vi) los recursos para
controvertir lo decidido y, en general, (vii) los deberes, obligaciones y
cargas procesales de las partes. Como se observa, y así lo ha admitido esta
Corporación, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de
privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de
etapas o recursos en algunos de ellos.
A
pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la
jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra sometido a
límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten
asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la Constitución. Estos
límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por
parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite respecto de un proceso,
una acción o cualquier otra vía judicial de acceso a la administración de
justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales del Estado; (iii)
la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv)
la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.
6.4.2.
En cuanto al primer límite, es evidente que el carácter vinculante del
principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha
definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es
posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de
2014[50],
este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se
entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia
procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de
configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo
desarrollar su contenido[51] o incluso adicionar elementos nuevos,
siempre que no se altere lo regulado en la Carta[52]. Y, la
segunda, por virtud de la cual se  considera que por fuera de la hipótesis previamente
mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia competencia
legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto de los
límites que a continuación se exponen.
Respecto
del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines esenciales del
Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no constituyen
un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho
sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la Constitución. Ello
significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir
con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar eficacia a las
previsiones de independencia y autonomía de la función judicial, publicidad de
la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia.
Precisamente, al tenor de lo expuesto, la Corte ha resaltado que:
“[No] resultan admisibles formas de
procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en
especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del
principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al
derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una
justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y
autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[53]
En
lo que atañe al tercer límite vinculado con la necesidad de satisfacer los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las
normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado
con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un
mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho
objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o
valor constitucional. Sobre este punto, en la Sentencia C-428 de 2002[54],
se expresó que:
“[C]omo lo ha venido señalando la jurisprudencia
constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula
general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de
la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los
procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio
margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y
definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y
términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las
garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los
derechos sustanciales.”
Finalmente,
el cuarto límite que se relaciona con la eficacia de las diferentes garantías
que integran el debido proceso, busca que en cada trámite judicial, a partir
del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor medida,
los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del
derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la
realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta, como ocurre
con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29),
salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP art. 13) y
garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).
De
este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada
procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se pretenden
satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la
inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con
otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas diferentes
de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se establece como
un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como la misma se
hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un criterio
de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las particularidades
que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una pretensión de
declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del margen de
configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del mandato de
armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al Congreso para
diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad de objetivos
que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar las pautas
de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como ocurre,
por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes[55], promover
recursos[56]
o hasta recusar a un funcionario judicial[57]. En consecuencia, no cabe exigir que
en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto por las razones
previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que ello puede
traer al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión).
A
la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en
cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes
garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible
que frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y
contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones
injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones
legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de
configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un desconocimiento
de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que ver con la
satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad[58].
En
conclusión, y respecto de esta aproximación general, es claro que el legislador
goza de un amplio margen de configuración normativa en materia procesal, con
miras a garantizar los objetivos del Estado Social de Derecho y asegurar la
prevalencia del derecho sustancial. Como consecuencia de dicha atribución, le
corresponde evaluar y definir las características, términos y demás elementos
que integran cada procedimiento judicial, incluso puede privilegiar
determinados modelos y prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos. A
pesar de lo anterior, se encuentra sometido a los siguientes límites (i) a la
imposibilidad de modificar una instancia procesal prevista específica-mente en
la Constitución; (ii) al respeto de los principios y fines esenciales del
Estado; (iii) a la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la eficacia de las diferentes
garantías que integran el debido proceso.
6.4.3.
En lo que atañe al ejercicio de la potestad configuración normativa del
legislador en materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado que una de las
áreas en donde esta atribución goza de una importante proyección, es en la
definición de los recursos que proceden contra las decisiones judiciales, no
sólo en lo que corresponde a las actuaciones susceptibles de controversia, sino
también frente a los mandatos que precisan los criterios de oportunidad y de
trámite para interponerlos y resolverlos.
Así,
por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001[59], la Corte aclaró que “el legislador
goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los
recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los
actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por regla general, no la
Constitución, “la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u
otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la
encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales
tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse
para su ejercicio”.
En
materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que
permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y
someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un
superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación,
acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la
realización de los fines que se persiguen con cada proceso. Por lo anterior, y
en la medida en que las actuaciones judiciales tienen particularidades que las
identifican, cuyo desarrollo compete de forma específica al legislador, se entiende
que por lo general los recursos también son medios de creación legal, sometidos
como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su
consagración normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la
Carta que imponen la existencia obligatoria de un recurso respecto de una
determinada decisión judicial, como ocurre con el derecho a impugnar las
sentencias condenatorias en materia penal[60] o con la posibilidad de proceder en
el mismo sentido frente a los fallos de tutela, conforme se dispone en el
artículo 86 del Texto Superior[61].
La
Constitución igualmente consagra un mandato general en el artículo 31, por
virtud del cual: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,
salvo las excepciones que consagre la ley”. Aun cuando de este precepto se
deduce que no es imprescindible la aplicación de la doble instancia en todos
los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley se
encuentra habilitada para introducir excepciones, dicha atribución no le otorga
al legislador una facultad ilimitada hasta el punto de convertir esa singularidad
en una regla absoluta. En este sentido, como lo ha sostenido de forma reiterada
esta Corporación, las normas que introducen excepciones de las cuales depende
la significación y alcance de una norma constitucional son de interpretación
restrictiva[62].
Desde
esta perspectiva, si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un
carácter imperativo[63]
y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo
esencial del derecho de defensa[64],
también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una
lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la
ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las circunstancias
en las cuales resulta exigible la doble instancia en un determinado tipo de
proceso, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha
garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a
la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos
bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las exclusiones de las
garantías idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los
asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a
partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin
constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la Corte, es
necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la
doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una
interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble
instancia) en excepción (única instancia)”[65].
Por
fuera de lo anterior, esto es, más allá de los casos en los que la propia Carta
dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se
dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que
existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que
la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto
Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir
que contra determinada decisión no caben recursos.
En
este sentido, en la Sentencia C-619 de 1997[66], se manifestó que:
“Ha dejado en claro la jurisprudencia de la
Corte que lo relativo a los recursos contra decisiones judiciales es algo que
corresponde al legislador resolver, según sus criterios y evaluaciones en torno
a cada tipo de proceso y respecto de cada materia.
El mismo principio constitucional de la doble
instancia, que hace parte de las garantías procesales de origen constitucional,
(…) puede sufrir excepciones por disposición de la ley, según lo previene la
Constitución en su artículo 31.
Con mayor razón, la posibilidad de ejercer
recursos adicionales a la apelación depende de lo que la ley disponga (…). La
Corte reitera en esta ocasión que los recursos son medios de defensa de
creación legal y que, salvo expresas referencias consagradas en ciertos casos
por la propia Carta -artículos 31 y 86, por ejemplo-, es el legislador el que
instituye los recursos contra providencias administrativas y judiciales, indica
cuándo proceden, señala la oportunidad para interponerlos y resolverlos  y
prescribe los efectos de las correspondientes decisiones.”
Esta
libertad de configuración no sólo permite que el legislador disponga los casos
en que se consagra un recurso, sino también aquellos en que es necesaria y
conveniente su supresión, sin que por ello se entienda vulnerada la Carta
Política. Precisamente, en la Sentencia C-005 de 1996[67],
ampliamente reiterada, se señaló que:
“[Si] el legislador decide consagrar un recurso
en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo
según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal
distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa
o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política.”[68]
Esta
consideración, como lo ha admitido la Corte, tiene especial relevancia cuando
se trata de recursos extraordinarios, en donde el principio básico de autonomía
legislativa para determinar cuándo cabe un recurso o cuando es posible su supresión,
opera con mayor intensidad[69].
Ello se fundamenta en tres razones. La primera se deriva del artículo 31 del
Texto Superior, por la cual se entiende que si en tratándose de un recurso
ordinario, como lo es la apelación contra las sentencias judiciales, la ley
puede consagrar excepciones, no se ve por qué motivo el legislador no pueda
señalar o determinar, por ejemplo, que frente a determinadas providencias no resulta
procedente un recurso extraordinario, sobre todo cuando su lógica, en la
mayoría de los casos, se encuentra en restablecer el imperio del derecho y en
unificar la jurisprudencia frente a causales específicas que permitan la
intervención de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Precisamente,
mientras los recursos ordinarios se justifican como medio de contradicción
frente a toda decisión que resulta lesiva respecto de quien los promueve, como
en una especie de reexamen sobre la cuestión debatida; los recursos extraordinarios
se fundan en causas puntuales y con miras –por lo general– a realizar una
función de control sobre los jueces o tribunales inferiores, por ello, y
siempre que resultan procedentes, abrogan la sentencia recurrida para ser
reemplazada por otra.
Aunado
a lo anterior, la coherencia interna que se deriva de la existencia de
decisiones uniformes y reiteradas por parte de los órganos de cierre, implica
que los jueces de inferior jerarquía deben respetar los precedentes que existan
en una dimensión vertical, lo que disminuye el margen de error y permite
concentrar los esfuerzos de los órganos de cierre en casos puntuales que den
impulso a la labor de consolidación de la jurisprudencia. Así, en la mayoría de
los casos, el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de
discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para
decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo[70].
Finalmente,
y en relación con lo expuesto, el carácter restrictivo que suele identificar a
los recursos extraordinarios, como manifestación de la mayor intensidad del
ejercicio de la potestad de configuración normativa, también se explica en la
realización del componente del plazo razonable que integra la garantía de
acceso a la administración de justicia. En efecto, la revisión de todo tipo de
casos, sin unos filtros que permitan determinar hipótesis de procedencia, en
términos concordantes con los mandatos previstos en la Carta, tienden a
producir fenómenos de congestión judicial que no sólo tornan inoperante el
recurso, sino que prácticamente afectan la posibilidad de los ciudadanos de
alcanzar una justicia pronta y cumplida.
6.4.4.
Dentro de los límites que tradicionalmente se han previsto al ejercicio del
citado principio básico de autonomía legislativa, se encuentran la defensa de
los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.
6.4.4.1.
En cuanto al derecho a la igualdad, en reiterada jurisprudencia, se ha dicho
que no existen en sí mismas situaciones o personas que sean totalmente iguales
o diferentes, de suerte que las desigualdades o igualdades entre las personas o
las situaciones nunca son absolutas sino siempre parciales, esto es,
similitudes o diferencias, desde cierto punto de vista. De ahí que, para poder
establecer en un marco relacional si existe una diferencia de trato carente de
justificación, es necesario precisar un criterio de comparación, o tertium
comparationis, a partir cual se pueda determinar si es exigible que dos o
más situaciones o personas deban recibir el mismo trato.
En
este sentido, se ha dicho que el derecho a la igualdad se puede decantar en los
siguientes criterios:
“(i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes”[71].
Ahora
bien, como ya se dijo, en atención a su carácter relacional, el análisis de la
igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto
demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico respecto del cual se
alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del derecho de
igualdad. Por ello, ante la dificultad de este examen, la Corte suele emplear
herramientas metodológicas como el juicio integrado de igualdad[72].
La
estructura básica de este juicio que incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente
utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales
constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos
partes. En la primera, (i) se
establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium
comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma
naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en
el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre
desiguales.
Una
vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que
resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a
determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es,
si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde el Texto
Superior[73].
Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados
para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para
tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por
la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin.
Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto,
intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en
el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una
regla y varios criterios[74], los cuales se explicarán a
continuación.
La
regla consiste en reconocer que, en principio, al momento de ejercer el control
de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario.
Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser
este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos
fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o
adecuado para conseguir el primero”[75].
Esta
regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se
encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la
labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable
de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda
de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la
presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas,
lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de
un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución
no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el
primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo
establece diferencias sin justificación valida.  El test leve busca
entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir,
medidas que no tengan un mínimo de racionalidad.
Este
test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas,
tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio
una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o
cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima
facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.
La
aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la
regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio
sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la
medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o
que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado
cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de
un derecho fundamental, o se constituye en un claro privilegio.
Este
test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el
fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y
necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este
test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de
adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales”[76].
Entre
los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test
intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce
de un derecho no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad que
puede afectar la libre competencia económica. Este test examina que el fin sea
legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la
Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”[77],
y que el medio no sólo sea adecuado sino también efectivamente conducente para
alcanzar dicho fin.
En
lo que se refiere a la consagración o supresión de recursos, conforme se ha
señalado en la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, por regla general,
en atención a la amplia potestad de configuración normativa que tiene el
legislador en esta materia, el análisis referente al desconocimiento del
derecho a la igualdad debe adelantarse a través de un juicio de intensidad leve[78].
Sin embargo, se debe acudir al test intermedio de igualdad, cuando se advierte
la existencia de un indicio de arbitrariedad, o al test estricto cuando se haga
uso de un criterio sospecho de diferenciación.
La
regla general se dispuso, entre otras, en la Sentencia C-470 de 2011[79] al indicar
que:
“En relación con este aspecto debe la Corte
comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es
especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio
de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la
posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a
las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos
que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias,
salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las
diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los
medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de
defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales;
vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e
incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no
estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo,
resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno
intermedio, o incluso de leve intensidad.”
La
preponderancia del test leve se resaltó en la Sentencia C-203 de 2011[80] al
manifestar que en la configuración de los procedimientos por la ley, se
prohíben diferencias injustificadas desde el punto de vista jurídico. “Las
diferencias que se presenten en el trámite de un proceso han de obedecer a
motivos objetivos y razonables debidamente justificados por el fallador, que
permitan una vez se analicen los supuestos que se comparan, determinar si la
medida diferenciadora adoptada es aceptable o no desde el punto visto
jurídico”.
6.4.4.2.
Por lo demás, en lo que corresponde al derecho de acceso a la administración de
justicia, siguiendo lo expuesto en la Sentencia C-227 de 2009[81], basta con
señalar que la Corte ha destacado su carácter fundamental y la circunstancia de
estar sujeto igualmente a una amplia configuración legal, en torno a la forma
como se logra su ejecución material. Bajo este contexto, se ha dicho que “los
mecanismos de acceso, los procedimientos, las formas y todas las actividades
que constituyen atributos inescindibles del proceso, que aseguran la
posibilidad de hacer exigible una causa con las garantías constitucionales
pertinentes, y [que] permiten obtener una pronta respuesta jurisdiccional”[82], son
instrumentos que deben ser definidos por el legislador, con miras a asegurar la
viabilidad de un orden justo.
Por
lo demás, la Corte también ha identificado que se trata de un derecho de
contenido múltiple o complejo, cuyo marco de aplicación compromete, en un orden
lógico: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad
jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de
ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan
para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o
de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de
la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las
pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los
procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas
y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre
otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama
amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la
efectiva resolución de los conflictos.”[83]
No
obstante, más allá de lo anterior y en aras de realizar la dimensión material
del derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte ha puntualizado
que su desarrollo no puede quedar librado a meros enunciados formales, sino que
resulta imperativo garantizar su efectividad, a través de la consagración
de mecanismos que en realidad promuevan la realización del derecho sustancial o
del orden jurídico, a partir de las características que identifican a cada
proceso. De esta manera, el acceso a la justicia depende de las disposiciones que
se fijen por el legislador y de las forma como éstas se conviertan en vías que
efectivicen la resolución de controversias y permitan la vigencia de un orden
justo[84].
6.5. Sobre la función
constitucional de unificación de jurisprudencia
6.5.1. Si bien se
ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de
la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica
de esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del
ordenamiento jurídico que implica esencial-mente la determinación de cuál es la
regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan.
Incluso se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de
creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la
subsunción y elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad
judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de
concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para
darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla,
a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente,
concreto y útil.
No obstante lo
anterior, ante la multiplicidad de operadores y de jueces que pueden llegar a
un entendimiento distinto de las normas jurídicas, tanto por su ambigüedad y
vaguedad[85],
como por los problemas derivados de la necesidad de lograr su armonización en
un caso concreto[86],
es imperioso que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan
una función de unificación jurisprudencial, la cual se encuentra prevista en
los artículos 86, 235, 237 y 241 del Texto Superior, para brindar a la sociedad
un “cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de
la comunidad”[87]
y garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de
justicia, y general por todas las autoridades públicas[88], “se funden en una
interpreta-ción uniforme y consistente del ordenamiento jurídico”[89].
En este orden de
ideas, la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes
especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior,
(i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de
validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza
de ley (CP arts. 86 y 241); (ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y
(iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima
autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235).
6.5.2. Desde sus
primeros pronunciamientos, este Tribunal ha admitido la importancia de esta
función, como una vía para garantizar la unidad en el ordenamiento jurídico y preservar
el derecho a la igualdad. En efecto, si bien la función judicial parte de la
base la autonomía de los jueces, también se exige una predictibilidad razonable
en sus fallos, particularmente con miras a realizar el mandato de igualdad de
trato y los principios de buena fe y  confianza legítima. Así, en la Sentencia
C-104 de 1993[90],
al plantear el interrogante de cómo alcanzar la referida unidad del
ordenamiento jurídico, se señaló que:
“La respuesta es clara. Mediante la unificación de la
jurisprudencia. // En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley,
le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que
el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá
caos, inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en
un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. // Luego es
indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y
único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la
jurisprudencia.”
De esta manera, y
como resultado de la labor de unificación, se ha considerado que el valor de
las decisiones de los órganos judiciales de cierre ha asumido una fuerza
obligatoria a manera de precedente, por virtud de la cual los fallos
judiciales anteriores se erigen en una especie de regla general para la
posterior solución de casos semejantes. Precisamente, en la Sentencia C-816 de
2011[91],
la Corte explicó que:
“La fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas
cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales
de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en
sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación
jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de
cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta
uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo
del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza
vinculante de sus decisiones judiciales superiores.”[92]
Según este
Tribunal, la fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de
cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de
aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del
principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto
del propio acto de las autoridades[93];
y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la
protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las
decisiones judiciales en la resolución de conflictos[94].
A lo anterior,
cabe agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio
unitario de organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración
funcional congruente con la estructura jerárquica de la administración de
justicia (CP arts. 228 y ss)[95];
y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio
de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una
expresión más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que
conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los
órganos de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la
igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de
realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad[96].
6.5.3. Dentro del
escenario expuesto cabe aclarar que la jurisprudencia ha diferenciado dos
clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual se tomó “como
parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como
referente”[97].
En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en
principio, un juez –individual o colegiado– no puede separarse de la ratio que
ha fijado en sus propias sentencias al momento de resolver casos con idénticas
características; el precedente vertical implica que, como regla general,
los jueces no pueden apartarse de la regla de derecho dictada por las
autoridades superiores en cada jurisdicción, como previamente se dijo,
encargadas de unificar la jurisprudencia.
A pesar de lo anterior,
se admite que los jueces se aparten de los precedentes previo cumplimiento de
una estricta carga argumentativa, pues el derecho siempre debe responder a las
nuevas exigencias que emanan de la realidad y a los desafíos propios de la
evolución de la ciencia jurídica. Desde esta perspectiva, las cargas que se
imponen para apartarse de un precedente varían según la autoridad que lo
profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente horizontal, más
allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o supuestos
fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan otorgar
un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer referencia
expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de
transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones suficientes que, a
la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la transformación
del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la necesidad de
producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). Este
también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva regla de decisión, a
partir de los errores que puedan existir en la orientación vigente o por la
importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de vista
interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y derechos
consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este Corporación–
de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”[98]. No basta entonces simplemente
con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que
el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver
un nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en
criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato y
garantizada la autonomía e independencia de los jueces[99].
Por su parte, en
lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los
requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente
restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de
apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes, en atención
al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del
reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo
anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[100],
se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un
precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas
las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor
sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe
demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de
mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores
constitucionales objeto de protección.
6.5.4. Finalmente,
este Tribunal también ha admitido que la labor de unificar la jurisprudencia se
somete, más allá de su importancia sustancial, a la potestad de configuración
normativa del legislador, pues es a ésta autoridad a la que le compete diseñar
los mecanismos procesales de unificación, a través de “recursos o trámites
especiales ante las altas corporaciones judiciales”[101].
Como consecuencia
de lo anterior, y siguiendo lo expuesto en el acápite 6.4.3 de esta
providencia, no sólo es posible crear recursos especiales para tal fin, sino que
también cabe imponer limitaciones a su ejercicio o incluso proceder a su
modificación o supresión en el futuro, a partir del examen puntual de su
necesidad y conveniencia, acorde con el cumplimiento de los límites superiores
antes indicados, en especial, de acuerdo con el mandato de protección de las
garantías constitucionales que integran el debido proceso y la realización de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
6.6. De la
identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección de las sentencias de
unificación del Consejo de Estado
6.6.1. A partir de
las consideraciones expuestas en el acápite anterior, uno de los principales
objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus
providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que
integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de
órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa[102]. Según se observa en
los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de
trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia
directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y
fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa
como judicial[103].
Con el propósito de
materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una
categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se
denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se
justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a
los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes[104].
Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que
se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de
unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como
tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en
relación con la proyección de sus efectos.
Como consecuencia
de lo anterior, a continuación se identificarán las fuentes que sirven de
origen a las sentencias de unificación, así como el alcance que tienen en el
ordenamiento jurídico.
6.6.2. Las
sentencias de unificación encuentran su fuente en lo previsto en el artículo
270 del CPACA, de acuerdo con el cual: “Para los efectos de este Código se
tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya
proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia
económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las
proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo
eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,
adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”
Como se observa
son tres fuentes distintas las que sirven de origen a estas sentencias. En
primer lugar, se alude a aquellas que se expidan o se hayan expedido “por
importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia”. Antes de la entrada en vigencia del
CPACA, por regla general, la labor de unificación era efectuada por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, a la que le correspondía: “resolver
los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o
trascendencia social”[105]
y “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o
reformar la jurisprudencia de la Corporación”[106].
No obstante, las
secciones también cumplían dicha función, especialmente las que estaban dividas
en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, les atribuyó
expresamente la tarea de unificar la jurisprudencia a su cargo[107]. Esta misma
atribución de unificación, con importantes ajustes, los cuales se destacarán
más adelante, se consagra en el artículo 271 del CPACA. Precisamente, en la norma
en cita se dispone que (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
unificará los asuntos provenientes de las secciones del Consejo de Estado;
mientras (ii) estas últimas harán lo mismo respecto de los casos provenientes
de sus subsecciones o de los tribunales administrativos[108].
En segundo lugar,
se destacan las sentencias que se expidan o se hayan expedido al decidir
recursos extraordinarios. Sobre el particular, el CPACA establece (i) el
recurso extraordinario de revisión y (ii) el recurso extraordina-rio de
unificación de jurisprudencia. El primero de ellos tiene por objeto corregir
las sentencias que pueden resultar abiertamente injustas, por haberse fundado
en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Su definición le compete tanto a
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como a las distintas secciones
y subsecciones que la integran, según se dispone en el artículo 249 del CPACA[109].
Por su parte, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como
se ha mencionado en esta sentencia, procede contra las decisiones de “única” y “segunda
instancia” proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o
se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Su resolución
le compete de forma exclusiva a las secciones que integran la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo[110].
Un aspecto a destacar es que a la vez que este mecanismo ampara lo dispuesto en
una sentencia de unificación, la definición acerca del mismo da lugar a una
providencia de igual valor jurídico[111].
Como el precepto legal demandado hace parte de la regulación de este último
recurso, su examen con mayor detenimiento se hará al momento de proceder al
análisis del caso concreto.
Por último, como
fuente de las sentencias de unificación también se encuentran aquellas decisiones
que se profieran o se hayan proferido, en virtud del “mecanismo eventual de
revisión de acciones populares y de grupo”, en los términos consagrados en
el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y en los artículos 272 a 274 del CPACA.
Este mecanismo se activa contra las sentencias o providencias que le pongan fin
al proceso expedidas por los tribunales administrativos, siempre que no sean
susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, cuando quiera
que existan posiciones divergentes entre los tribunales o cuando se produce un
apartamiento de una sentencia de unificación o de jurisprudencia reiterada del
Consejo de Estado. De acuerdo con la ley, “las sentencias sobre las
providencias seleccionadas para la revisión será proferida, con el carácter de
sentencia de unificación por la sección que el reglamento determine según su
especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su
selección”[112].
De esta manera, y como
consecuencia de lo expuesto, se observa que si bien las fuentes que disponen el
origen de las sentencias de unificación son limitadas y se encuentran sujetas a
actuaciones precisas que en general se relacionan con la labor de sentar,
unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de cierre produce el
Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las secciones, subsecciones
y la Sala Plena que desarrollan la función de lo contencioso administrativo.
Esto significa que, a partir del ejercicio de la potestad de configuración
normativa del legislador y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 236
del Texto Superior[113],
se entiende que la división orgánica que se produce respecto de la forma como
se fijan las sentencias de unificación, parte de una división en la que cada
dependencia opera como órgano de cierre y en el que sus decisiones se protegen
por la garantía de la cosa juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano,
en el que “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”[114],
en los asuntos que son objeto de su conocimiento.
6.6.3. En relación
con sus efectos, se observa que el CPACA le otorga a las sentencias de
unificación una especial preponderancia tanto en el ámbito del procedimiento
administrativo[115],
como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Inicialmente, en lo
que atañe al procedimiento administrativo, se encuentran tres preceptos
directamente vinculados con dicha figura. El primero es el artículo 3, en el
que se identifica el alcance del principio de igualdad y se dispone que las
autoridades que ejercen funciones administrativas están obligadas a dar el
mismo trato a las personas que intervengan en las actuaciones bajo su
conocimiento, sin perjuicio del trato diferenciado a favor de quienes sean
titulares de una protección constitucional reforzada[116].
El segundo se
encuentra en el artículo 10, en el que se consagra de manera expresa el deber
de las autoridades que ejercen funciones administrativas de aplicar de manera
uniforme las normas jurídicas a situaciones que compartan los mismos supuestos
fácticos o normativos[117].
Para tal efecto, en el precepto en cita, a manera de obligación, se dispone que
“al adoptar las decisiones de su competencia”, las autoridades “deberán
tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de
Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. De este
precepto se derivan dos mandatos: (i) el de resolver de manera igual los casos
iguales mediante la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales
o reglamentarias aplicables; y (ii) el de tener en cuenta de forma obligatoria
las sentencias de unificación del Consejo de Estado en las que dichas normas
hayan sido interpretadas. En relación con este último punto, no puede pasarse
por alto que en la Sentencia C-634 de 2011[118],
esta Corporación advirtió que en la aplicación de este deber también es
exigible, y de manera preferente, las decisiones de este Tribunal en las que se
hayan interpretado normas constitucionales aplicables a la resolución de los
asuntos objeto de competencia de las autoridades administrativas, así como las
sentencias que por vía de control abstracto de constitucionalidad se hayan
pronunciado con efectos erga omnes sobre las mismas.
El tercero aparece
consagrado en el artículo 102, en el que se establece un procedimiento
administrativo específico con miras a extender los efectos de una sentencia de
unificación jurisprudencial en la que se haya reconocido un derecho, a quienes
lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos[119].
Si la administración se niega a la extensión o guarda silencio, se faculta al
ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de
solicitarla, activándose un procedimiento judicial especial que se encuentra
regulado en el artículo 269 del CPACA[120].
Nótese cómo, según
se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación
cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas
que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a
estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales,
sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la
administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se
explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del
deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la
ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las
altas cortes[121].
Desde el punto de
vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda
certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que
presenta una hipótesis semejante de decisión. Son  providencias que al
identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de
manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que
les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido,
las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter
partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el
proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este
mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de
unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo
al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión
judicial que deviene en obligatorio para todos los  jueces que integran la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En todo caso, cabe
aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no
excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones
del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta
Corporación, en la Sentencia C-588 de 2012[122],
al señalar que:
“(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de
otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación
jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias
de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar
el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean
estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas
en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del
Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre
de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de
providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el
Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la
potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que
tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el
acceso directo al Consejo de Estado.”
6.6.4. Por último,
uno de los elementos más importantes que introduce el CPACA, es el de los
distintos mecanismos de actuación judicial y administra-tiva para velar por la
eficacia de las sentencias de unificación jurisprudencial. Por una parte, se
consagran el deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y el
mecanismo de extensión de jurisprudencia, a los cuales previa-mente se hizo
referencia. Y, por la otra, también se destacan vías judiciales de protección,
cuyo fin es el de brindar un efecto completo e integral de amparo, a través de
una lógica de aplicación sometida a un examen de carácter sistemático.
Para comenzar se
destaca el mandato del artículo 103 del CPACA, en el que se dispone que en
virtud del principio de igualdad, “todo cambio de jurispru-dencia sobre el
alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en
la providencia que lo contenga”. Se trata de un precepto que, en los
términos expuestos en el acápite 6.5.3 de esta sentencia, desarrolla las cargas
de transparencia y suficiencia que se exigen para poder apartarse de un
precedente y plantear uno nuevo, sin importar si el mismo es de naturaleza
vertical u horizontal.
Aunado a lo
anterior, se encuentran el mecanismo de revisión eventual de las acciones
populares y de grupo y el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia. A pesar de los rasgos particulares que identifican a cada uno
de los citados instrumentos, según se expuso, ambos tienen como elemento común
que proceden por el desconocimiento de las sentencias de unificación por parte
de los tribunales administrativos[123].
Como se observa, en este punto, son herramientas judiciales previstas para
preservar el precedente vertical.
Finalmente,
aparece el mecanismo del artículo 271 del CPACA, en el que ante la necesidad de
expedir una sentencia de unificación, ya sea para sentar, modificar, alterar o
suprimir un precedente, se permite que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado asuma la competencia respecto de los
asuntos pendientes de fallo en las secciones que la componen y que estas
últimas hagan lo propio en relación con los asuntos que aún no han sido
resueltos en sus subsecciones o en los tribunales administrativos. Un elemento
clave de este mecanismo es que, a diferencia de la regulación preexistente, su promoción
no sólo puede suscitarse de oficio, sino también a solicitud de parte, o por
remisión de las secciones o subsecciones, o de los tribunales, o a petición del
Ministerio Público. Véase como, la consagración de este mecanismo, apela a la
necesidad de contar con una herramienta para no sólo crear precedentes
horizontales, sino también para asegurar indirecta-mente su cumplimiento, ya
que cualquier modificación o reforma que se pretenda realizar sobre los mismos,
implica la necesidad de acudir a las reglas de procedimiento allí previstas.
6.6.5. Por
consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los
órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de
sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo
de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual
creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial,
caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan
exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y
jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar
los principios de igualdad y de seguridad jurídica.
Para asegurar su
eficacia, el legislador dispuso de mecanismos de exigibilidad en los procesos
administrativos, así como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, en este último caso a través del amparo del
precedente vertical, como ocurre con el mecanismo de revisión eventual de las
acciones populares y de grupo y el recurso extra-ordinario de unificación de
jurisprudencia. En todo caso, con miras a eliminar cualquier posibilidad de
incoherencia o de tratamiento distinto frente a casos iguales, se consagró un
mecanismo de unificación interna, como lo es el previsto en el artículo 271, en
el que le compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar las
diferencias interpretativas que surjan entre las secciones, al tiempo que estas
últimas cumplen el mismo rol en lo que atañe a las subsecciones.
A partir de los elementos descritos, la
Corte procederá al examen del caso concreto.
6.7. Del examen del
caso concreto
6.7.1. Como se expuso
en el acápite de antecedentes y luego de pronunciarse sobre la aptitud del
cargo, en el presente caso, el
examen de inconstitucio-nalidad propuesto por la accionante apunta a establecer
si la limitación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a
las decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales
administrativos, conforme se dispone en el aparte cuestionado del artículo 257
de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, en la
medida en que            –según se alega en la demanda– sin justificación
alguna se excluye su procedencia respecto de los fallos que en esas mismas
instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran
el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia
de unificación proferida por dicho Tribunal.
6.7.2. Antes de
proceder al examen de fondo propuesto, es preciso señalar que la mayoría de los
intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto
demandado[124], con la aclaración de que sólo uno de
ellos pide su inexequibilidad.
Para los primeros, la
norma se ajusta a la Constitución, con fundamento en las siguientes razones:
(i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le
concede el Texto Superior, en lo que atañe al señalamiento de los recursos que
se puede promover en una causa, lo que autoriza la posibilidad de consagrarlos
en relación con ciertas decisiones y de excluirlos respecto de otras, a partir
de un examen de conveniencia y oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante
incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia, al
exigir una especie de uniformidad procesal opuesta a las características que
identifican a cada recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos;
(iii) de manera particular, el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia se consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical,
por lo que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo
de Estado se ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado
en el artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y
luego de aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la
Constitución el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su
realización, siendo este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el
cual, como ya se dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v)
la referencia a la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella
no se desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el
recurso extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende
satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que aun
en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del
precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su
disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas
de procedencia del recurso cuestionado.
A diferencia de lo
expuesto, el interviniente que solicita la declaratoria de inexequibilidad de
la norma acusada[125], expone los siguientes argumentos: (i)
en la medida en que puede producirse un desconocimiento de una sentencia de
unificación por parte de una sección o subsección del Consejo de Estado, es
necesario ampliar las hipótesis de procedencia del recurso en mención. En
efecto, (ii) la existencia de la limitación impuesta en la norma acusada, por
virtud de la cual sólo cabe el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia frente a las decisiones de única y segunda instancia de los
tribunales administrativos, afecta la realización del derecho a la igualdad y
vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro mecanismo que
permita garantizar la obligatoriedad del precedente.
Por último, como ya se
dijo, en criterio de la Vista Fiscal, a pesar de que se solicita proferir un
fallo inhibitorio, la razón que se invoca realmente se vincula con la discusión
de fondo, pues se alega que la coherencia interna entre las secciones y
subsecciones del Consejo de Estado se logra a través del artículo 271 del
CPACA, cuya aplicación permite garantizar los derechos a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad
jurídica, lo que torna manifiestamente improcedente la solicitud formulada por
la accionante, cuyo objeto conduciría a desnaturalizar un mecanismo judicial
creado para un fin específico y concreto.
6.7.3. Antes de
proceder al examen de fondo, y como previamente se advirtió, es preciso que la
Corte contextualice el alcance del recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia.
6.7.3.1. Inicialmente
se debe señalar que la ley dispone una única causal que da lugar a su
procedencia, esto es, cuando “la sentencia impugnada contraríe o se oponga a
una sentencia de unificación del Consejo de Estado”[126].
Tres elementos subyacen en esta aproximación. El primero es que la providencia
objeto de control es aquella que le pone fin materialmente a un proceso, es
decir, una “sentencia”, lo que descarta su uso frente a otras
actuaciones realizadas en el curso de un trámite judicial, al igual que frente
a las decisiones que se profieren en la esfera administrativa.
El segundo es que la
oposición o contradicción que autoriza la formulación del recurso debe
realizarse respecto de una “sentencia de unificación” del Consejo de
Estado. Ello implica tener en cuenta sus distintas fuentes de producción; así como
las autoridades que, en igualdad de condiciones, dictan dicha modalidad de
sentencia. Precisamente, como se señaló en el acápite 6.6.2 de esta
providencia, las sentencias de unificación provienen de (i) la resolución de
los recursos extraordinarios, (ii) del mecanismo interno de unificación
previsto en el artículo 271 del CPACA y (iii) del mecanismo de revisión
eventual de las acciones populares y de grupo. El conocimiento de estos instrumentos
judiciales se distribuye entre las subsecciones, secciones y Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo que en cada una de las
actuaciones a su cargo actúan como órganos de cierre y las sentencias que se
adoptan se encuentran amparadas por la garantía de la cosa juzgada.
Y, el tercero, es que el
recurso extraordinario de unificación de jurispruden-cia se prevé con el
propósito de reivindicar el carácter unificador de las sentencias del “Consejo
de Estado”, en su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo
(CP art. 237.1). Por ello, la regla de procedencia se plantea en términos de “contradicción”
u “oposición” a una sentencia de unificación. Al tiempo que, según se
indica en el artículo 256 del CPACA, su finalidad es la de “asegurar la
unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y
garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten
perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso,
reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”[127].
En armonía con lo expuesto,
en cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable contra “las
sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales
administrativos”[128], con las siguientes reglas
particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o
económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la
demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley[129];
aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86,
87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento,
popular y de grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un
instrumento judicial prevista para proteger el precedente vertical
consagrado en sentencias de unificación.
6.7.3.2. Están
legitimados para interponer este recurso las partes del proceso, y también los
terceros que resulten agraviados con la providencia, con la limitación de que
no podrán hacer uso del mismo, cuando no se apeló “la sentencia de primer
grado ni [se] adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de
segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquélla”[130].
El recurso deberá ser
decidido por el Consejo de Estado, a través de la respectiva sección de la Sala
de lo Contencioso Administrativo, en atención al criterio de la especialidad
(CPACA, arts. 259 y 260). Por lo demás, como todo recurso extraordinario se
somete a unas reglas especiales de trámite comprendidas entre los artículos 261
a 266 del CPACA, y siempre que resulte procedente, si es del caso, abroga la
sentencia recurrida para ser reemplazada por otra[131].
6.7.3.3. Como se
mencionó en el acápite 6.6.2 de esta providencia, aun cuando este mecanismo
ampara lo dispuesto en una sentencia de unificación, al momento de proceder a
su definición también da lugar a la expedición de un fallo de igual valor
jurídico[132].
Ello resalta, como ya se dijo, su condición de ser una herramienta prevista
para preservar el precedente vertical, razón por la cual incluso en las
instancias propias del debate legislativo, se planteó su denominación como
recurso extraordinario de anulación[133].
En efecto, su alcance
parte de la idea de preservar por razones de igualdad y de seguridad jurídica,
una misma regla de derecho a favor de las partes y de los terceros, que concurren
por la vía de lo contencioso administrativo a la solución de un caso con
identidad de características a otro que ya fue resuelto con anterioridad, a
través de una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Por ello, cuando
el CPACA refiere a los fines de este recurso, se resalta el de “asegurar la
unidad en la interpretación del derecho”, pues lo primero que busca esta
herramienta es defender una lectura uniforme y consistente del ordenamiento
jurídico, más allá que como consecuencia de ello se protejan los derechos
reclamados y, cuando fuere el caso, se obtenga una reparación por los agravios
inferidos. Esto concuerda con la justificación que se exige referente a que la
sentencia recurrida debe estar en “oposición” o “contradicción”
con una sentencia de unificación del citado órgano de cierre[134].
Ahora bien, aun cuando
la ley no lo diga expresamente, se entiende que si el recurso procede contra
una sentencia que se opone o contradice lo señalado en un fallo de unificación,
es porque el tribunal administrativo tomó una decisión que implica apartarse de
la regla adoptada por el Consejo de Estado. En este escenario, si bien el
recurso extraordinario busca promover un debate dirigido al amparo del
precedente vertical, y por ello la causal que permite su procedencia se limita
a tal fin[135],
no se observa impedimento alguno para que al momento de descender a su
definición, teniendo en cuenta que lo resuelto igualmente adquiere la condición
de sentencia de unificación, se hagan los ajustes o modificaciones que sean
necesarios respecto del precedente vigente,  entre otras razones, para lograr
una lectura más acorde con los principios, valores y derechos consagrados en la
Carta, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia
previamente expuestas, las cuales se derivan de lo previsto en el inciso 3 del
artículo 103 del CPACA[136].
Desde el punto de vista
constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que
cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la
perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la
finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad
en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la
sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”,
pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las
decisiones que correspondan”[137].
En este contexto, es
claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente
vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la
aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado,
lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de
cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237,
numeral 1, de la Constitución.
6.7.4. De igual manera,
y para efectos de proceder al examen de fondo, cabe señalar que la pretensión
de la accionante, conforme se señaló con anterioridad, busca habilitar un
espacio de contradicción frente a lo decidido por las secciones y subsecciones
del Consejo de Estado, cuando éstas actúan como juez de única o segunda
instancia, bajo la consideración de que igualmente pueden desconocer las
sentencias de unificación del citado tribunal.
Nótese cómo, en el
marco de la legislación actualmente vigente, esa solicitud conduciría, de
resultar procedente, a que sea la misma sección que profirió la decisión, la
conozca del recurso extraordinario que se interponga en su contra, incluyendo
aquellos casos en que se lleguen a controvertir las sentencias de sus subsecciones.
En efecto, el artículo 259 del CPACA, como ya se dijo, le otorga la decisión
sobre el recurso extraordinario de unificación de jurispru-dencia a la
respectiva “sección” de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que atienda al
criterio de la especialidad. No existe atribución alguna, desde el punto de
vista legal, para que este recurso sea resuelto por la Sala Plena.
Concurre una razón
histórica que explica lo anterior y se encuentra en que durante varios años
existió un recurso extraordinario para controvertir ante la Sala Plena, los
autos y sentencias de las secciones que dispusieran una doctrina contraria a la
jurisprudencia adoptada por el pleno del Consejo de Estado. Ello se consagró inicialmente
en la Ley 11 de 1975[138]
y finalizó con la Ley 446 de 1998[139], en la que se reguló el denominado
recurso extraordinario de súplica.
Al identificar el
alcance de este recurso, este Tribunal señaló que el mismo tenía como finalidad
“unificar la jurisprudencia”[140],
garantizando una lectura armónica del ordenamiento jurídico entre las distintas
dependencias orgánicas que integran el Consejo de Estado. No obstante lo
anterior, se dispuso su supresión mediante la Ley 954 de 2005, decisión que fue
cuestionada ante esta Corporación, básicamente por considerar que se vulneraban
los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Las
razones expuestas guardan similitud con los cargos formulados en esta
oportunidad[141].
En la Sentencia C-180
de 2006[142],
la Corte declaró la exequibilidad de la norma que dispuso la supresión del
recurso extraordinario de súplica, con fundamento en tres argumentos. El
primero consistió en valorar que los motivos que tuvo en cuenta el legislador
para adoptar la decisión cuestionada eran legítimos y se ceñían a los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, se manifestó que la supresión
se originó por la necesidad de descongestionar el funcionamiento del Consejo de
Estado, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los principios de
celeridad y eficacia en la adopción del resto decisiones a su cargo[143]. En tal
sentido, y a partir de los antecedentes legislativos, se admitió la ineficacia del
recurso, pues casi la totalidad de aquellos que fueron interpuestos concluyeron
con la confirma-ción de los fallos recurridos, convirtiéndose en un instrumento
para insistir en un debate propio de las instancias[144].
El segundo argumento
implicó reconocer que el mecanismo de unificación de la jurisprudencia no
desaparecía con la decisión adoptada por el legislador, ya que esa función
debía ser cumplida por cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el ejercicio de sus propias funciones,
en atención a su carácter de órgano especializado de cierre. Finalmente, el
último argumento, supuso admitir que en virtud de lo previsto en el artículo
130 del anterior Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena podía asumir
para efectos de unificación de jurisprudencia, los asuntos que le fuesen enviados
por las secciones, en atención a su importancia jurídica o trascendencia social[145]. De ahí
que, en criterio de la Corte, existían otros mecanismos de unificación interna para
asegurar la igualdad, el acceso a la justicia y la seguridad jurídica, motivo
por el cual la supresión ordenada por la ley no era contraria a la
Constitución.
Este precedente goza de
especial importancia en el asunto sub-examine, ya que denota la
intención del legislador, avalada por la Corte, de excluir la posibilidad de
cuestionar a través de recursos extraordinarios, las decisiones de las
secciones o subsecciones del Consejo de Estado, cuando ellas se inscriben
dentro de un marco de interpretación del derecho que permite la fijación de
precedentes horizontales, pues para el efecto se apela a los mecanismos
internos de unificación y a la coherencia que surge de la exigibilidad de un
principio lógico de no contradicción, como a continuación se demostrará.
6.7.5. Así las cosas, lo
primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no
desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se
advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra
en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las
partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una
sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan
interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende
del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así
se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por
los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las
mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el
Consejo de Estado.
A pesar de que el análisis
que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser partes en
un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y consistente del
ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen
claras diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su
distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan
las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De
manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran
en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de
procedencia que se impone en la ley.
6.7.5.1. En primer
lugar, nótese que la restricción del recurso a las sentencias dictadas en única
y segunda instancia por los tribunales administrativos busca preservar con
exclusividad, como ya se explicó, el precedente vertical que se deriva
de las sentencias de unificación. En tal virtud, el señalamiento de la citada
autoridad no corresponde a una decisión carente de sentido. Ello es así, por
una parte, porque se entiende que las decisiones adoptadas por los juzgados
administrativos deben seguir igualmente el mismo precedente y que, en el caso
que lo desconozcan, se activa la posibilidad de controvertir lo fallado
mediante el uso de los recursos ordinarios. Por ello, una de las reglas de prosperidad
del recurso extraordinario en cuestión, es que se haya apelado la sentencia de
primer grado, “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente
confirmatorio de aquella”[146].
Y, por la otra, porque
en el caso de las divisiones que se producen dentro la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, esto es, las subsecciones y secciones que
la integran, como se explicó en el acápite 6.6.2 de esta providencia, corresponde
a una medida que manifiesta una mera distribución temática de trabajo, pues “no
existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”[147]
entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, en los asuntos que son
objeto de su exclusivo conocimiento.
Desde esta perspectiva,
el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen
entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales
administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de
Estado, en su rol de juez de instancia, pues ante el objetivo de preservar el precedente
vertical, lo lógico es que se acuda al fallo de la autoridad que, desde el
punto de vista jerárquico, se encuentra más cercana al órgano que tiene bajo su
cargo la expedición de la sentencia objeto de protección, ya que se presume que
durante el desarrollo del proceso las inconsistencias presentadas pueden ser
objeto de discusión por las partes y de solución por las instancias judiciales
competentes. Por lo demás, es razonable que no se incluya a la misma autoridad
que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o
desatienda sus propias providencias.
6.7.5.2. En segundo
lugar, visto también el objeto del recurso, es claro que no resulta comparable
la situación de hecho planteada por la accionante. En efecto, mientras que la
delimitación que se hace a los fallos de única y segunda instancia de los
tribunales administrativos, como regla de proceden-cia del recurso, se
justifica en que la contradicción con una sentencia de unificación puede estar
mediada por su desconocimiento o por la decisión de plantear un debate sobre
las razones que permitan un apartamiento de la línea vigente, como lógica que
subyace en el principio de obligatoriedad de un precedente vertical. En la
hipótesis de las decisiones que se profieren por el Consejo de Estado, a través
de sus secciones o subsecciones, en la medida en que no se presenta una
relación jerárquica entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, la
circunstancia de hecho que se plantea es totalmente distinta.
Precisamente, como lo
ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la
sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la
demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es
una construcción teórica que se articule con la protección del precedente
vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un
objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente
horizontal, esto es, con aquél que ha fijado un juez en sus sentencias al
momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características.
Lo anterior plantea una
clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma
acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales
como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se
encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga
un peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los
sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de
única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente
horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de
las cargas de transparencia y suficiencia.
Nótese cómo esta última
hipótesis desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de
jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca
exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar
un escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente
horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de
autorestricción del propio órgano de cierre. Aquí es importante realizar tres
aclaraciones que profundizan la diferencia entre los supuestos de hecho
planteados por la accionante.
6.7.5.2.1. La primera consiste
en que mientras los tribunales pueden oponerse o contrariar una sentencia de
unificación que incluye un precedente vertical por desconocimiento; contrario
sensu, en el caso del precedente horizontal, se supone que el mismo es
plenamente conocido por quien lo profirió, lo que activa un deber de coherencia
interna que conduce a entender que sería manifiestamente irracional que el juez
se aparte caprichosamente de su aplica-ción, pues esa conducta se opone al
principio lógico de no contradicción.
6.7.5.2.2. La segunda,
por virtud de la cual se entiende que lo anterior no implica que no puedan
presentarse casos en los cuales en una causa ordinaria, esto es, en aquellas
que conoce el Consejo de Estado en sus secciones o subsecciones como juez de
única o segunda instancia, se torne necesario modificar un precedente
horizontal planteado en una sentencia de unificación. Escenario que
surge de la distinción que existe entre esta modalidad de sentencia y aquellas otras
que de ordinario profiere el citado tribunal, como consecuencia de los efectos específicos
que se consagran a favor de la primera[148].
Al respecto, lo que
ocurre es que el sistema dispuso para tal fin un mecanismo interno de
unificación, que se encuentra consagrado en el artículo 271 del CPACA, el
cual –a través de la aprobación de una sentencia de unificación–no sólo permite
definir o sentar nuevos precedentes (v.gr., en casos de importancia jurídica o
trascendencia económica), sino también unificar líneas de interpretación, con
el propósito de eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento
distinto entre casos iguales. Para tal efecto, se le asignó a la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo el deber de unificar las diferencias surgidas
entre las secciones, y éstas a su vez aquellas discrepancias que puedan
aparecer entre las subsecciones. El precepto en mención señala que:
“Artículo 271.
Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o
necesidad de sentar jurisprudencia. Por
razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o
necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una
sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir
conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de
parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a
petición del Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de
unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación
con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los
tribunales, según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la
petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que
imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia
jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o
sentar jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo
que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de
segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el
Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del
proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha
decisión. // La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del
asunto, mediante auto no susceptible de recursos.”
Nótese cómo este
mecanismo tiene importantes variaciones en relación con el régimen
anteriormente vigente[149]
y es que expresamente atribuye una labor de unificación que va más allá de la
importancia jurídica o trascendencia social del caso[150]; aunado a
que, desde el punto de vista legal y no solamente reglamentario, se impone el
deber de sentar o unificar jurisprudencia desde el punto de vista horizontal,
especialmente en lo que atañe a las subsecciones.
Pero quizás son dos los
aspectos más significativos que se introducen, el primero corresponde a que la
solicitud dirigida a activar este mecanismo, no sólo depende de la actuación
del propio Consejo de Estado o del requeri-miento que al respecto se formule por
el Ministerio Público, sino que autoriza la petición de parte. Ello lo
convierte en un mecanismo que permite dinamizar a la administración justicia, a
través del cual son los propios interesados quienes pueden plantear la
necesidad de sentar, modificar o variar un precedente o de concertar líneas
entre las secciones o las subsecciones, por medio de la expedición de una
sentencia de unificación, más allá de que la decisión final sobre su
procedencia quede sometida a la resolución del citado tribunal. De suerte que,
así como el CPACA dispone una vía para amparar el precedente vertical
consagrado en una de tales sentencias, como lo es el recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia; también regula un mecanismo alternativo que viabiliza
la formulación de discusiones sobre la necesidad de sentar o modificar un precedente
horizontal consagrado en la misma categoría de sentencias.
Y, el segundo, que denota
el carácter imperativo del citado mecanismo, en lo que corresponde al rol de
unificación. En efecto, vista de manera sistemática la regulación sobre la
materia, no cabe duda de que es obligatorio acudir a este instrumento siempre
que se pretenda sentar o variar un precedente, o concertar líneas de
interpretación, por fuera de los recursos extraordinarios y de la revisión
eventual de las acciones populares y de grupo[151]. Ello supone
que más allá del escenario planteado, el mandato de coherencia interna presume
que el órgano de cierre ha de seguir las reglas de derecho que por él han sido trazadas,
no sólo porque así se deriva del principio de igualdad, sino también porque
ello satisface el principio de eficiencia que rige a la función pública.
6.7.5.2.3. La tercera
aclaración se encuentra en la forma como está diseñada la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la manera como ella se
articula para efectos de proferir sentencias de unificación. A lo largo de esta
providencia se ha destacado que esta modalidad de sentencia procede de
distintas fuentes, como lo son, (i) el mecanismo interno de unifica-ción
previsto en el artículo 271 del CPACA; (ii) el mecanismo de revisión eventual
de las acciones populares y de grupo; y (iii) la resolución de los recursos
extraordinarios, que incluyen el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia y el recurso extraordinario de revisión.
Como consecuencia de lo
anterior, el conocimiento de estos instrumentos judiciales se distribuye entre
las subsecciones[152], secciones[153]
y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[154],
de suerte que esta última autoridad no es la única que profiere fallos de
unificación, ya que se trata de una función que se comparte con las estructuras
orgánicas en que se divide el citado tribunal. Esta circunstancia conduce a un
problema de sistematización realmente complejo que se manifiesta en dos
vertientes.
6.7.5.2.3.1. De acuerdo
con la primera, así como una sección, subsección o la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene la atribución para
sentar una regla de derecho en una sentencia de unificación, a partir de
la interpretación del derecho sustantivo, también están autorizadas para
proceder a su variación, modificación o apartamiento, a través del uso de una
de cualesquiera de las herramientas que permiten expedir una de tales
sentencias. En un caso como el expuesto, la misma autoridad que plasmó una subregla
puede excluir su aplicación o variar su contenido, siempre que se cumplan
con las cargas de transparencia y suficiencia[155].
Para lograr este
proceder, como ya se vio, el ordenamiento jurídico incluso autoriza la
posibilidad de hacer uso del mecanismo interno de unificación consagrado en el
artículo 271 del CPACA, cuyo uso resulta imperativo cuando se pretenda sentar o
variar un precedente consagrado en una sentencia de unificación, por fuera de
los recursos extraordinarios y de la revisión eventual de las acciones
populares y de grupo. Ahora bien, en este caso, la existencia del citado
mecanismo, así como el deber de coherencia interna, implican que difícilmente
se puede presentar el escenario de controversia que se plantea por la
accionante, salvo la ocurrencia de dos hipótesis claramente excepcionales. La
primera, es que a pesar de acudirse a una sentencia de unificación, no se cumplen
con las cargas de suficiencia y transparencia previamente mencionadas. Y, la
segunda, es que al resolver un asunto sometido a un trámite ordinario, de forma
arbitraria o caprichosa, al momento de adoptar su decisión, la respectiva
sección, subsección o la Sala Plena se apartan de una sentencia de unificación,
básicamente porque no se brindan las razones para entender o explicar los
motivos que excluyen su exigibilidad, a pesar de tratarse de una sentencia que
se caracteriza por su carácter ordenador y vinculante.
Nótese cómo, en ambos
casos, la discusión que se genera sigue siendo alrededor de la protección o amparo
de un precedente horizontal consagrado en una sentencia de unificación,
pues cada una de las citadas autoridades constituye un órgano de cierre en las
materias que se encuentran a su cargo, al carecer de un superior jerárquico
frente al cual se pueda cuestionar el alcance de sus decisiones.
La pregunta que surge
es si por efecto de una situación como la reseñada cabe ampliar el objeto del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como lo pide la
accionante, en virtud del amparo del derecho a la igualdad. En criterio de la
Corte, la respuesta al problema planteado es negativa, por las siguientes
razones: (i) el señalamiento de recursos y los supuestos que avalan su
procedencia, como se explicó en el acápite 6.4.3 de esta providencia, se
encuentran sometidos a una amplia potestad de configuración normativa, la cual
opera con mayor intensidad cuando se trata de la regulación de recursos
extraordinarios, entre otras razones, porque por lo general parten de la base
de habilitar un espacio de control frente a lo resuelto por los jueces o
tribunales inferiores, sin que correspondan realmente a medios de contradicción
frente a lo resuelto, pues en la mayoría de los casos operan como herramientas
para decantar criterios jurídicos y plasmar líneas de interpretación que
perduren en el tiempo[156]. Por lo demás, cabe señalar
igualmente que siendo la justicia un valor fundamental del Estado (CP art. 1),
la forma como se asegura su realización no puede estar sujeta, como se señaló
en el acápite 6.4.2 de esta providencia, a una aproximación fundada en un criterio
de igualdad absoluta, pues ello además de negar el principio básico de
autonomía legislativa, terminaría simple y llanamente desfigurando por completo
la finalidad que subyace en cada mecanismo o recurso judicial.
En el presente caso,
como se ha explicado, (ii) el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia se previó por el legislador como un medio de protección del precedente
vertical, con la idea de desarrollar la atribución consagrada por la
Constitución Política en el artículo 237, por virtud de la cual se otorga al
Consejo de Estado la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo. Por esta razón, en virtud de su amplia potestad de
configuración normativa y con miras a garantizar el rol jerárquico que cumple
la citada autoridad, se limitó la procedencia del recurso en cuestión a las
decisiones proferidas en “única y segunda instancia por los tribunales
administrativos”.
La discusión que se
propone implica, (iii) en lugar de cuestionar el incumpli-miento de la
obligatoriedad que surge de un fallo amparado por una estructura jerarquizada,
entrar a debatir la forma como operó por el órgano de cierre el cumplimiento de
las exigencias que existen para apartarse de un precedente horizontal.
Ante esta circunstancia
(iv) no cabe la igualación que se propone, en primer lugar, porque es posible
que la consagración de recursos extraordinarios, en virtud de la mayor
intensidad con la que opera la potestad de configuración normativa del
legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a lo resuelto
por los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un determinado
objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en segundo lugar,
porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la protección de la estructura
jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo
que de introducir la regla de procedencia que se propone, se desnaturalizaría
por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las hipótesis extraordinarias
que se explican, no obstante que es posible que se presenten, por virtud del
principio de coherencia interna, su ocurrencia sería extremadamente excepcional,
lo que no justifica la amplia-ción de un recurso previsto para un propósito
distinto y cuya utilización por el contrario podría conducir a agravar los complejos
problemas de congestión a los que se ha enfrentado el Consejo de Estado; y
finalmente, porque a pesar de todo, si ello ocurre y el apartamiento es de tal
gravedad que, más allá de quebrantar el mencionado principio de coherencia, da
lugar a que se vulnere el derecho fundamental al debido proceso, se podría
acudir a la acción de tutela (CP art. 86), como se puso de presente por varios
intervinientes[157],
lo que excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los
terceros que resulten agraviados[158],
siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto.
6.7.5.2.3.2. En la
segunda vertiente, el problema que se plantea es que ocurre cuando la sentencia
de unificación se dicta por la Sala Plena y eventualmente una sección o
subsección se aparta de la misma, ya sea en otra sentencia de unificación o en
un fallo que resuelva un caso ordinario; o en términos similares, cuando se
profiere una sentencia de unificación por una sección y el apartamiento se
presenta por una subsección. Al respecto, nuevamente se destaca que se trata de
escenarios realmente extraordinarios, pues el principio de coherencia y las
vías internas de unificación suponen que al realizarse esta última labor, la subregla
que se haya impuesto resulta plenamente aplicable y su obligatoriedad
moralmente exigible. A pesar de ello, en caso de ocurrir, surgirían dos
posibles soluciones.
Una primera por virtud
de la cual se entendería que entre dichas autoridades existe una relación
jerárquica, de suerte que la Sala Plena sería superior funcional de las
secciones, y éstas a su vez tendrían la misma condición frente a las
subsecciones. En esta hipótesis, en principio, podría resultar procedente la
igualación que se propone en la demanda, pues la sentencia de unificación
operaría como un precedente vertical, en el que salvo un análisis más detallado
no se vería razón alguna para excluirlo del recurso.
Por el contrario, una
segunda solución y que es aquella que se introduce en la ley, parte de la base
de considerar que la Sala Plena ni las secciones son superiores funcionales de
las dependencias que las integran, sino que se trata igualmente de órganos de
cierre, que operan bajo los supuestos de la unidad de criterio y de la unidad
de autoridad, sin que exista una relación jerárquica o de dependencia entre
ellas[159].
Obsérvese cómo se trata de un modelo adoptado por el legislador en virtud de lo
previsto en el artículo 236 de la Carta[160], lo que no excluye que hacia el
futuro se diseñe un régimen distinto, sí así se considera pertinente y se
satisfacen las exigencias de razonabilidad.
A partir de lo
expuesto, se encuentra que cualquier variación que se dé respecto de lo
señalado en una sentencia de unificación, conforme a las hipótesis en mención, seguirá
siendo un problema vinculado con el respeto del precedente horizontal,
sobre todo cuando es eminentemente excepcional que lleguen a sobreponerse o
entrecruzarse las atribuciones de cada una de las citadas dependencias. Así las
cosas, al igual que se planteó con anterioridad, en las hipótesis en mención tampoco
cabe la extensión o ampliación del recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia, pues para el efecto son plenamente aplicables los argumentos ya
mencionados, destacando el amplio de margen configuración normativa, la
imposibilidad de que todas las decisiones sean susceptibles de los mismos
recursos, la importancia de preservar la naturaleza y estructura de estos
últimos, la razonabilidad que subyace en que en el caso puntual se excluya al
órgano de cierre con el fin de proteger al precedente vertical y la posibilidad
de que el afectado haga uso de la acción de tutela, cuando se esté en presencia
de una afectación de tal magnitud que implique una violación del debido
proceso.
En conclusión, es claro
que no resulta comparable la situación de hecho planteada por la accionante, pues
visto el objeto del recurso, se encuentra que su construcción teórica y
normativa se articula alrededor de la protección del precedente vertical planteado
en sentencias de unificación; mientras que el procedente horizontal que
surge de las mismas, se garantiza a través de otras herramientas judiciales,
como lo son la prevista en el artículo 271 del CPACA y, en casos extraordinarios
y excepcionales, a través de las acción de tutela, siempre que se acrediten los
requisitos previstos para tal efecto.
6.7.5.3. De igual
manera, y en adición a lo anterior, es claro que la forma como se producen y
preservan las sentencias de unificación también autorizan otorgar un trato
diferente. Ya se ha dicho que el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia se explica en la estructura jerárquica de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, por virtud de la cual se busca amparar los
precedentes verticales dispuestos en una sentencia de unificación. Ahora bien,
obsérvese cómo las fuentes de las cuales proviene esta última categoría de
sentencia, aun cuando se relacionan con actuaciones que denotan un rol del
Consejo de Estado que va más allá de su actuación como juez de instancia[161], no
excluye la ocurrencia de esta última hipótesis, como ocurre con aquellos casos
en los que tiene aplicación el artículo 271 del CPACA. Esto implica que ambos
roles no son incompatibles, como parece sugerirlo la accionante, sino que se
complementan.
En este contexto se
pueden dar casos en los cuales por la vía de un recurso extraordinario
se plantea una regla de derecho, a partir de la interpretación del derecho
sustantivo en una sentencia de unificación, la cual a su vez podría verse
modificada, por ejemplo, a través del uso del mecanismo interno de unificación
del artículo 271, en el que se asume por las secciones o por la Sala Plena,
asuntos propios vinculados con la actuación del Consejo de Estado como juez de
instancia. Por ello, si a través de la resolución de un recurso extraordinario una
sección establece una subregla, y el mismo asunto llega a su
conocimiento como juez de instancia, no cabe que lo decidido en esta última
oportunidad, si se plasmó en una sentencia de unificación y conduce a la
variación de la regla inicialmente expuesta, pueda ser objeto de controversia,
pues ello sería contrario a los principios de eficiencia y economía que regulan
la función pública. Nótese cómo, de admitirse la igualación que se pretende por
la demandante, se terminaría desnaturalizando un recurso previsto para un
determinado fin y generando graves problemas de contradicción, que podrían
cercenar la efectividad del mecanismo interno de unificación consagrado en el
artículo 271 del CPACA.
Este ejercicio de
armonización interna es el que precisamente destaca las claras diferencias que
existen, y los motivos por los cuales se entiende que el legislador brindó una
solución distinta frente a situaciones de hecho que no resultan comparables.
Por lo anterior, y a partir de todas las razones expuestas, se considera que no
existe una violación del derecho a la igualdad.
6.7.6. Por último, tampoco
se observa que se vulneren el derecho de acceso a la administración de justicia
y el principio de seguridad jurídica, para lo cual, teniendo en cuenta lo
expuesto, basta con señalar lo siguiente:
6.7.6.1. En lo que
atañe al derecho de acceso a la administración de justicia, la limitación
impuesta corresponde a una manifestación de la potestad de configuración
normativa en materia procesal, lo que habilita que el diseño de cada recurso se
haga a partir de la búsqueda de un fin u objetivo concreto que lo torne
ajustado a su naturaleza jurídica, siempre que se respeten los valores,
principios y derechos consagrados en la Carta.
En el asunto sub-judice,
el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una
vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias
de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su
procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia”
dictadas por los tribunales administrativos. En efecto, como ya se ha dicho, en
relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su
desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de
contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo
de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación
funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con
anterioridad.
A partir de lo señalado
en esta providencia, no advierte la Corte que dicha limitación suponga un
desconocimiento de algún valor, principio o derecho consagrado en la Carta;
pues, por el contrario, se trata de una medida que contribuye a la realización y
al fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial que cumple el
Consejo de Estado, como órgano de cierre y Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo.
Por lo demás, para
eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto entre
casos iguales, el CPACA dispuso en el artículo 271 un mecanismo de unificación
interna, al cual ya se ha hecho referencia, y que permite, bajo una
coordinación de instrumentos procesales, preservar una interpretación uniforme
y consistente del ordenamiento jurídico. Este mecanismo permite su activación a
solicitud de parte, circunstancia que lo convierte en un instrumento importante
para lograr dinamizar la administración justicia, pues son los propios
interesados quienes pueden plantear la necesidad de expedir una sentencia de
unificación, más allá de que la decisión final sobre su procedencia quede
sometida a la resolución del citado tribunal.
Cabe señalar igualmente,
como ya se dijo, que siendo la justicia un valor fundamental del Estado, la
forma como se asegura su realización, desde la perspectiva procesal, pueda dar
lugar a distintas alternativas de regulación, sin que por ello se afecte la
igualdad y el acceso a la administración de justicia, sobre todo cuando el
ordenamiento jurídico otorga distintas herramientas que permiten dar respuesta
a los ciudadanos frente a cada escenario particular que se presente en el curso
de un proceso.
Visto el caso en
concreto, se observa que existe una clara separación de los mecanismos previstos
para asegurar las distintas modalidades de precedentes que se originan de una
sentencia de unificación, por lo que de acceder a la pretensión de la
accionante, se dispondría una igualdad de formas incoherente con la
sistematización de los medios de protección ideados por el legislador, en los
términos previamente expuestos en esta providencia, alterando la razonabilidad
que explica al recurso extraordinario objeto de pronunciamiento.
Lo anterior descarta la
aplicación a manera de precedente de lo dispuesto por esta Corporación en la
Sentencia C-520 de 2009[162], pues en esa oportunidad además de
que se examinó un recurso totalmente distinto al que es objeto de control en
esta oportunidad (el recurso extraordinario de revisión), era claro que sí
existía una omisión en lo referente a los mecanismos para garantizar la
salvaguarda de la justicia material respecto de las sentencias fundadas en
pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Por el contrario, en esta oportunidad
el legislador previó de forma sistemática diversos mecanismos para garantizar
la unidad en la interpretación del derecho, destinando el recurso cuestionado a
la defensa del precedente vertical y previendo, al mismo tiempo, un
instrumento de unificación interna para la consolidación del precedente
horizontal, como lo es el regulado en el artículo 271 del CPACA, con la
posibilidad de acudir ante hipótesis extraordinarias a la acción de tutela. De
esta manera, la forma como actuó el legislador se aproxima a lo resuelto en la
Sentencia C-180 de 2006[163], puesto que allí se avaló la
supresión del recurso extraordinario de súplica, al entender que es válido,
desde el punto de vista constitucional, que se prescindan de espacios de
discusión que cuestionen el ámbito de interpretación del derecho por las secciones
y subsecciones, en favor del uso de mecanismos internos de unificación, tal y
como ocurre en el asunto bajo examen.
6.7.6.2. Finalmente, en
lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con señalar que al contrario de lo
manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven
su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la
interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los
tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo
órgano de la Justicia Contencioso Administrativa. Ello garantiza que las partes
del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza
sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente
previsibles.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “por los tribunales administrativos” consagrada en el
artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-179/16
LEYES
PROCESALES-Discrecionalidad del legislador no es
absoluta (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA FRENTE A DECISIONES DE SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Exclusión vulnera el principio de igualdad por omisión legislativa
relativa (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Debió declararse condicionalmente exequible bajo el entendido
que procede contra sentencias de subsecciones y secciones del Consejo de Estado
(Salvamento de voto)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-Procedencia
(Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA
CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y PRIMERA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS-Improcedencia
(Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA
CONTRA SENTENCIAS DE UNICA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS Y SECCIONES Y
SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia de la acción de tutela
(Salvamento de voto)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Situación de los justiciables ante
tribunales administrativos y Consejo de Estado (Salvamento de voto)/RECURSOS
EXTRAORDINARIOS-Se pueden establecer criterios con relación a su
procedencia, respecto de la materia objeto de litigio o cuantía de las
pretensiones pero no exclusivamente del juez que toma la decisión (Salvamento
de voto)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Test de igualdad planteaba una situación
parcialmente igual o parcialmente distinta (Salvamento de voto)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Excepcionalidad
del desconocimiento por secciones o subsecciones del Consejo de Estado no
justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa (Salvamento de voto)/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A SENTENCIAS DEL
CONSEJO DE ESTADO-Evidencia de la falta de uniformidad jurisprudencial
(Salvamento de voto)
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Finalidad
(Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA-Inexistencia de unidad de criterio por el Consejo de Estado
(Salvamento de voto)
CONSEJO DE
ESTADO-Fuerza normativa de sentencias de
unificación a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre
secciones, subsecciones y Sala Plena (Salvamento de voto)/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Desconocimiento de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado (Salvamento de voto)
SENTENCIAS DE
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS Y CONSEJO DE ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración del principio de igualdad al excluir el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia (Salvamento de voto)
Expediente:
D-10973
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437, "por la cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Con el acostumbrado respeto frente a las
decisiones tomadas por la Corte Constitucional, tomo distancia tanto de la parte
motiva, como resolutiva, de la decisión que la mayoría de mis colegas tuvieron
a bien adoptar. A pesar de que comparto que el legislador goza de una amplia
discrecionalidad en la estructuración de las leyes procesales, ésta no es
absoluta y uno de sus límites fundamentales es el respecto de los principios,
valores y derechos constitucionales, límite que sí fue sobrepasado por el
legislador en el presente caso. En efecto, se vulneró el principio de igualdad,
por la omisión legislativa relativa que consistió en excluir implícitamente del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia las decisiones de las
secciones y subsecciones del Consejo de Estado, mientras que lo previo para las
decisiones de segunda o única instancia de los tribunales administrativos. Por
lo tanto, la norma debió haber sido declarada condicionalmente exequible, bajo
el entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia
también procede contra las sentencias de las subsecciones y secciones del
Consejo de Estado que desconozcan los precedentes de unificación. Paso a
explicar el sentido de mi desacuerdo.
De acuerdo con
las normas demandas, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia
procede contra las sentencias de única y segunda instancia de los tribunales
administrativos. No procede respecto de las decisiones de única instancia de
los jueces administrativos, en razón de la menor trascendencia de las
decisiones allí tomadas, ni de primera instancia de los mismos, en la medida en
que la unificación se logra mediante la apelación ante el tribunal y una vez
este decida, respecto de ésta procederá el recurso extraordinario de
unificación. Esto quiere decir que frente a las decisiones de única instancia
de los jueces administrativos y de las secciones o subsecciones del Consejo de
Estado, que desconozcan los precedentes jurisprudenciales de unificación, los
justiciables no tienen un recurso judicial distinto a la acción de tutela.
Respecto de las
decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, existía el
recurso extraordinario de súplica, pero éste fue suprimido por la Ley 954 de
2005, cuya exequibilidad fue declarada mediante la sentencia C-180/06, por
considerar que esta supresión no vulneraba la seguridad jurídica.
Sin embargo, en
su momento, no existía un trato distinto respecto de las decisiones de los
tribunales, lo que sí ocurre en la actualidad.
Para resolver el problema jurídico
relativo a la posible vulneración del principio de igualdad que consiste en que
las partes del proceso ante tribunales administrativos tienen la posibilidad de
ejercer un recurso extraordinario, cuando la sentencia desconoce el precedente
de unificación del Consejo de Estado, mientras que las partes de un proceso
ante el Consejo de Estado no disponen de este instrumento, la sentencia realizó
un juicio de igualdad que parte de consideraciones equivocadas. Por una parte,
se realizó un inadecuado análisis de la situación de los justiciables ante los
tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado (I) y se malinterpretó
la finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (II).
(I) La situación de los justiciables ante
los tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado
En efecto, se consideró que no existe
vulneración al principio de igualdad porque existen diferencias entre quien
acude a un tribunal y quien acude al Consejo de Estado: "(...) el criterio mismo de distinción revela las profundas
diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una
decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso
llega hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia" (Negrillas no
originales). En realidad, las diferencias no se encuentran en las partes, sino
en cuanto a quien decide y ambos son jueces de instancia, es decir, jueces de
fondo. A este respecto ya la jurisprudencia de esta Corte había puesto de
presente que si bien la procedencia de los recursos extraordinarios no debe ser
general y es constitucionalmente válido establecer criterios respecto de su
procedencia, dichos criterios pueden referirse a la materia objeto de litigio o
a la cuantía de las pretensiones, pero no exclusivamente al juez que toma la
decisión, criterio insuficiente, no razonable, para entender el trato distinto
del justiciable. Así se pronunció: "No se presenta en la norma
cuestionada una ruptura del principio de igualdad respecto de situaciones
procesales exactamente iguales, como sí acontecía con la exclusión del recurso
de súplica en materia contencioso-administrativa, pues en este caso se atiende
no a la dependencia judicial que profiere el fallo -lo cual es arbitrario y
no constituye motivo plausible de distinción- sino al tipo de
asunto materia de litigio, a cuyo respecto el legislador bien puede, según su
criterio y de acuerdo con las diferencias que aprecia, introducir distinciones,
sin que por ello vulnere principios o normas constitucionales". Corte Constitucional,
sentencia C-619/97, (Negrillas no originales).
Contrario al enfoque dado por la
sentencia, el test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o
parcialmente distinta ya que se trataba de determinar si debía dárseles el
mismo trato a quienes acuden ante un juez de fondo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo  (en esto son iguales), cuando éste es un tribunal
administrativo o una sección o subsección del Consejo de Estado  (en esto son
distintos), respecto de la posible adopción de una decisión contraria a una
sentencia de unificación.   Frente a este tipo de problema de
igualdad, era necesario identificar si pesaban más los puntos en común, que los
aspectos que los diferenciaban y ya que el Consejo de Estado no es, en este
aspecto, una verdadera Corte de unificación, sino un juez de únicas y segundas
instancias, pesaba más lo que los unía, que lo que los diferenciaba, es decir,
que acudían ante el juez de fondo que la ley quiso atribuirles. A este respecto
resulta válido preguntarse: ¿Qué tiene de diferente la víctima de un acto
administrativo sin cuantía, adoptado por un ministerio, respecto de la víctima
del mismo acto, pero adoptado por una gobernación, para merecer que se le prive
del recurso de unificación de jurisprudencia, que sí se le reconoce al segundo?
En el primer caso, el asunto es de única instancia del Consejo de Estado y, en
las actuales condiciones, no dispone de mecanismo judicial ante lo contencioso
administrativo para defenderse de una sentencia que contraríe el precedente de
unificación, mientras que en el segundo, la competencia es del tribunal
administrativo y sí podrá defenderse de la sentencia que contraría el
precedente de unificación, mediante el recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia.
No basta con afirmar que existe la
posibilidad, ajena al justiciable, de que el asunto sea avocado por la Sala
Plena, para efectos de unificación, ya que por una parte, es una prerrogativa
oficiosa del juez, pero no un mecanismo a la mano del justiciable y, por otra
parte, la avocación sólo procede antes de que el asunto ha sido decidido, pero
una vez se adoptó la decisión, así desconozca las sentencias de unificación, ya
no hay nada que hacer ni de oficio, ni a petición de parte.
La sentencia afirma que esa hipótesis del
desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, por parte de
las secciones o subsecciones son "claramente excepcionales" o "escenarios
realmente extraordinarios". Pero la excepcionalidad, real o aparente,
no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa. Todo lo
contrario. Si se trata de un recurso extraordinario, debe proceder frente a
escenarios realmente extraordinarios, como el planteado. Sin embargo, la
historia de los recursos extraordinarios de unificación frente a las sentencias
del Consejo de Estado pone en evidencia que, en realidad, la falta de
uniformidad jurisprudencial no es una situación ni marginal, ni reciente. La
preocupación normativa se remonta a la Ley 11 de 1975 que creó el
recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de las secciones del
Consejo de Estado. Dicho recurso fue suprimido por el Decreto Ley 01 de 1984, pero la supresión
fue declarada inconstitucional por exceder las competencias del legislador
delegado (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 30 de agosto de 1984). El Decreto 2304 de 1989 creó otro recurso
extraordinario de súplica por cambio de posición respecto de la Sala Plena. La
Ley 446 de 1998 creó una tercera
versión del recurso extraordinario de súplica, por violación de la ley
sustancial, el que finalmente fue derogado por la Ley 954 de 2005.  Estos
intentos de unificar la jurisprudencia dentro del mismo Consejo de Estado se
volvieron aún más imperiosos luego de la creación de cinco subsecciones de las
secciones segunda y tercera del Consejo de Estado.  La existencia autónoma de
tantas formaciones de juzgamiento para un mismo asunto  (subsección, sección,
sala) demuestran la ficción que consiste en sostener que las decisiones del
Consejo de Estado son únicas, coherentes y del mismo nivel y que, por lo tanto,
el desconocimiento de las sentencias de unificación son escenarios rarísimos
que no ameritarían consideración constitucional.
(II) La finalidad del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia
Se realiza,
además, una lectura equivocada del artículo 256 del CP ACA que explica los
fines del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los
siguientes términos: "El recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del
derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de
los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando
fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos
procesales". De la norma no surge, de manera alguna, que la
finalidad del recurso sea proteger exclusivamente el precedente vertical, como
equivocadamente lo interpreta, de manera restrictiva, la sentencia; el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia busca la unidad en la
interpretación del derecho y dicha unidad se ve alterada cuando es en el mismo
Consejo de Estado que no existe unidad de criterio, que las secciones se
contradicen en su interior, unas subsecciones, respecto de otras y respecto de
la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y los
justiciables no encuentran otra opción, que recurrir a la tutela, por el efecto
de esta omisión legislativa inconstitucional.
Es cierto que, en sentido estricto, como
lo afirma la sentencia "no se presenta relación jerárquica
entre" las secciones y la Sala Plena de lo contencioso
administrativo. Pero, a pesar de no existir relación de jerarquía funcional
entre ellas, las sentencias de unificación sí tienen una fuerza normativa mayor
que las de sección, y mucho más, que las de subsección. La norma no diferencia
precedente vertical u horizontal, sino que se refiere al desconocimiento de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado y este desconocimiento puede
ocurrir, como ocurre, por las decisiones de las secciones y subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
De lo expresado se entiende que la
finalidad del recurso, "asegurar la unidad de la
interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de
las partes", se predica tanto de las decisiones de los tribunales,
como de las secciones o subsecciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, por lo que sí existe una vulneración del principio de igualdad
al excluir, sin justificación constitucionalmente válida, este recurso frente a
las sentencias de subsección o de sección del Consejo de Estado. Así, el criterio de
comparación, -tribunal o secciones del Consejo de Estado-, produce un
trato diferente – unos justiciables sí tienen un instrumento para
controvertir una sentencia que vulnera la igualdad frente a la ley y la
confianza legítima, porque desconoce el precedente de sentencia de unificación,
mientras que otros no-. El trato distinto busca una finalidad que,
aunque constitucional – la descongestión del Consejo de Estado-, e idónea-
efectivamente una manera de descongestionar es limitar los derechos procesales
de las personas-, es desproporcionada, en cuanto obliga a los
justiciables de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado a recurrir a
la acción de tutela contra providencias judiciales. Para descongestionar el
Consejo de Estado no hay que limitar los derechos procesales de las personas,
sino permitir la unificación de jurisprudencia.
La sentencia concluye la necesidad de
declarar exequible el artículo, por el obstáculo que generaría la aplicación de
la norma que atribuye la competencia para decidir ese recurso a las secciones
del Consejo de Estado y afirma, por lo tanto que: "es
razonable que no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión,
puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias
providencias". Sí, es ilógico y reprochable, pero ocurre que las
secciones del Consejo de Estado desconozcan las sentencias de unificación de la
Sala Plena y las de las subsecciones desconozcan las sentencias de unificación
de la sección y, en ese caso, se justifica la existencia de un recurso que les
permita a las partes defenderse, ya que se encuentran frente a la misma
situación de quienes deben afrontar una decisión de un tribunal administrativo,
que desconoce una sentencia de unificación. Las sentencias de unificación son
proferidas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por
la Sala Plena de lo contencioso administrativo, lo que haría absurdo el
ejercicio de un recurso de unificación contra una sentencia de una sección, que
simplemente cambia su propio precedente. Sin embargo, el recurso extraordinario
de unificación de jurisprudencia contra las sentencias de las secciones,
resulta lógico cuando éstas contradicen una sentencia de unificación de la Sala
Plena. Es por esta razón, que la decisión que debió proponerse fue una
constitucionalidad condicionada al entendido que el recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia, (i) respecto de las sentencias de las secciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, procede por desconocimiento de las
sentencias de unificación de la Sala Plena, mientras que, (ii) respecto de las
sentencias de las subsecciones, por el desconocimiento de las sentencias de
unificación tanto de la sección correspondiente, como de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo.
Flaco favor se le hace a la tutela al
declarar la constitucionalidad de la norma, a pesar del desconocimiento del
principio de igualdad en el que incurre, porque contribuimos a que esta acción
siga siendo un recurso ordinario, contra sentencias que desconocen precedentes.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
[1]
CPACA, arts. 256 a 268.
[2]
CPACA, arts. 256, 257 y 267.
[3]
CPACA, art. 258. Al respecto, el artículo 270 del CPACA señala
que son sentencias de unificación: “(…) las que profiera o haya
proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia
económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las
proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo
eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,
adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.
[4]
Folio 4.
[5]
Folio 6.
[6]
Ibídem.
[7]
La norma en cita dispone que: “Artículo
10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.
Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta
las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que
se interpreten y apliquen dichas normas.” Esta disposición fue declarada
exequible mediante Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, “'en
el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de
unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las
sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”.
[8]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[9]
La norma acusada disponía que: “Artículo 185 del Decreto
01 de 1984, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Procedencia.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias
ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales
Administrativos, en única o segunda instancia”. Énfasis de lo
demandado.
[10]
Puntualmente, se transcriben los siguientes aparte de la
sentencia en cita: “Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de
revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier
clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma
cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal
exclusión tenga justificación constitucional. // Igualmente,
tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la
justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como
condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la
naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a
hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta
jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de
los de naturaleza ordinaria. Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre
fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para
la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso
extraordinario de revisión. Tal exigencia procesal, crea un requisito no
establecido en el ordenamiento, que no solo aumenta la carga de trabajo de la
jurisdicción contenciosa, encarece de manera innecesaria el acceso a la
justicia, sino que desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los
recursos extraordinarios, que no es otra que la búsqueda de la verdad material.
// Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón
suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a
determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario,
a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida
resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad
y al debido proceso. // Por lo anterior, la expresión ‘dictadas por
las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia’, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería
inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa al no
permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los
Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales
Administrativos, fueran posibles del recurso extraordinario de revisión.”
[11]
Folio 41.
[12]
Folio 41.
[13]
Ibídem.
[14]
Folio 42.
[15]
CPACA, art. 272.
[16]
Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica,
trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por
razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad
de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de
unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir
conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de
parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a
petición del Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de
unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los
asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los
tribunales, según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la
petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que
imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia
jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar
jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten
ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia.
En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público
para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá
su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La
instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto,
mediante auto no susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto
original.
[17]
Folio 44.
[18]
Folio 45.
[19]
Ibídem.
[20]
En varios apartes de la intervención se resalta esta idea al
exponer que: “(…) la demanda se centra en indicar que supuestamente se
violaron tanto el preámbulo de la Constitución Política como también múltiples
artículos, pero en ninguno de sus partes se estableció de manera objetiva la
forma en que efectiva-mente la norma acusada atenta contra ellos (…)”. “(…)
[D]e la sola lectura de la demanda es dable concluir que los cargos de
violación a los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 89 y 229 de la Constitución Política,
no se encuentran adecuadamente formulados y, en consecuencia, no son
suficientes para realizar el juicio [propuesto]. Evidentemente, al no exponerse
y desarrollarse o incluso siquiera mencionarse la manera en que la norma
acusada transgrede tales normas constitucionales, no es posible adelantar el
juicio de constitucionalidad (…)”.
[21]
Folio 48.
[22]
La norma en cita dispone que: “Son atribuciones del Consejo
de Estado: 1. Desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.
[23]
En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “Artículo
111.- La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las
siguientes funciones: (…) 3. Dictar sentencia, cuando
asuma la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su
importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia. Esta competencia será asumida a petición de
parte o a solicitud del Ministerio Público o de oficio cuando así lo decida la
Sala Plena. // 4. Requerir a los tribunales el envío de determinados
asuntos que estén conociendo en segunda instancia, que se encuentren para
fallo, y que, por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o
necesidad de unificar jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de
Estado a través de sus secciones o subsecciones.”
[24]
Folio 92.
[25]
Folio 75.
[26]
La norma en cita dispone que: “Artículo 241.- A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación”.
[27]
Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y
C-236 de 1997.
[28]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]
Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[31]
Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el
momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión
también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de
2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente
se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se
define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad,
ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción,
llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual,
la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es
en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes
y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[32]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[33]
El incumplimiento de las cuatro cargas es alegado por la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mientras que la Procuraduría
General de la Nación tan sólo alude a la carga de certeza.
[34]
Como se mencionó en el acápite de antecedentes, la norma en
cita dispone que: “Artículo 271. Decisiones por importancia
jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar
jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica,
trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que
ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el
Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo,
de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones
o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. // En estos casos
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que
provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos
mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de
la corporación o de los tribunales, según el caso. // Para asumir el
trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una
exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y
las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o
social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. // Los procesos
susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales
administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la
solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el
Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite,
salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia
competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no
susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original.
[35]
El contexto en el que se encuentra el precepto demandado
dispone lo siguiente: “El recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y
segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose
de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá
siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de
la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la
interposición del recurso: (…) El recurso de unificación de jurisprudencia no
procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la
Constitución Política.”
[36]
Según el artículo 270 del CPACA, son sentencias de
unificación: “(…) las que se profiera o haya proferido el Consejo de Estado
por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en
el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009”.
[37]
M.P. María Victoria Calle Correa
[38]
En cuanto a este punto, se destacan los siguientes apartes del
fallo en mención: “Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de
revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier
clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma
cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal
exclusión tenga justificación constitucional. (…) Por tanto, no
encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique
que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser
revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado
una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a
acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso. // Por lo
anterior, la expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido
en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias
ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y
las de primera instancia de los Tribunales Administrativos, fueran posibles del
recurso extraordinario de revisión.”
[39]
Sobre el particular, en la Sentencia C-520 de 2009, se realizó
el siguiente análisis: “Detectada esta inconstitucionalidad (…) es necesario definir cuál es la mejor manera de
subsanarla. Frente a este tipo de problemas, la Corte ha escogido entre varias
alternativas: (i) declarar inexequible una parte del texto cuestionado para
cobijar la hipótesis no incluida por el legislador; (ii) declarar la
exequibilidad condicionada del texto cuestionado y modular sus efectos para
incluir la hipótesis omitida; (iii) declarar la exequibilidad de la norma
cuestionada y exhortar al Legislador para que emita la regulación
correspondiente que supere el vacío inconstitucional.
// De estas tres alternativas, la que mayor seguridad jurídica genera en
el presente caso, es la que conduce a declarar la inexequibilidad de la
expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales
Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el artículo 57 de
la Ley 446 de 1998, con el fin de que bajo la expresión “sentencias
ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas las
hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de revisión
(…)”.
[40]
Un aspecto a destacar es que si bien en la formulación de la
pretensión se solicita la inexequibilidad de la expresión “por los
tribunales administrativos”, por no permitir la procedencia del recurso
extraordinario de unificación contra las sentencias proferidas “en segunda
instancia” por el Consejo de Estado (folio 11), a lo largo del escrito de
acusación el examen propuesto gira respecto de las decisiones que se adoptan
tanto en “secciones como en subsecciones”, incluyendo las veces en que
se actúa como juez de “única y de segunda instancia”. Precisamente, en
el folio 6 de la demanda se expresa que: “(…) pese a que si legalmente el
Consejo de Estado cumple también funciones de juez de única y de segunda
instancia a través de sus secciones y subsecciones, la norma demandada no
permite que en caso que alguna de éstas unidades que integran la Corporación se
aparte de un fallo de unificación, la parte afectada con esta determinación
pueda acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para
pedir el amparo de sus derechos.”
[41]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[42]
En el aparte pertinente de la intervención de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado se afirma que: “los cargos alegados
por la demandante no recaen sobre proposiciones jurídicas reales y existentes,
sino sobre supuestos que la actora dedujo de manera subjetiva e injustificada
de la norma, pues asume que las subsecciones del Consejo de Estado desconocerán
o contradirán las providencias proferidas por su Sala Plena, obviando el hecho
que se trata de una sola Corporación que aun cuando esté dividida por
especialidades es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera
uniforme (…)”.
[43]
Precisamente, el artículo 241 de la Constitución dispone que: “A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4.- Decidir sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes (…)”.
Énfasis por fuera del texto original.
[44]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45]
Sentencia C-966 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[46]
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos
involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la
vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento
distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la
igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los
sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo
situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o
prerrogativas personales e institucionales”.
[47] Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.-
Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos
los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
[48] Véanse, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997,
C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000,
C-927 de 2000, C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002,
C-426 de 2002, C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-180 de 2006,
C-474 de 2006, C-318 de 2008, C-203 de 2011, C-543 de 2011, C-782 de 2012,
C-313 de 2013, C-437 de 2013, C-870 de 2014 y C-424 de 2015.
[49] Véanse, entre otras, las Sentencias C-927
de 2000, C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de
2002, C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de
2006,            C-718 de 2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando
tienden a asimilarse las expresiones proceso y procedimiento, la primera se
vincula especialmente con el reconocimiento del medio a través del cual un
asunto es puesto a conocimiento de las autoridades judiciales; mientras que, el
procedimiento, corresponde al conjunto de formalidades a que deben someterse el
juez y las partes en la tramitación del proceso.
[50]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51]
Así, por ejemplo, el artículo 86 de la Constitución Política
se refiere a las circunstancias generales en las cuales es procedente la acción
de tutela contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo
42 del Decreto 2591 de 1991.
[52]
Sobre el particular, se destacan dos providencias. En la
Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte declaró la
exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en el que además de
consagrar la acción de nulidad por inconstitucionalidad a cargo del Consejo de
Estado frente a los decretos de carácter general dictados por el Gobierno
Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte Constitucional, conforme
se establece en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución; se incluyó la
posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal, en relación
con “los actos de carácter general que por expresa disposición
constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional”. Al momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente
ajustada al Texto Superior la norma de la referencia, por cuanto consideró que
se está en presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el
Constituyente respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado
al hecho de que su finalidad es la de fortalecer el ejercicio del control de
constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al
Consejo de Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener
fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a que en esta última
hipótesis su control le corresponde a esta Corporación.
De igual manera, en la Sentencia C-483 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se admitió que pese al carácter
inmediato del amparo constitucional, no es contrario a la
Constitución la posibilidad de que el juez de tutela rechace una demanda
de amparo, cuando luego de prevenir al solicitante sobre la imposibilidad de
determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste no corrigiere su
escrito en el término de tres días, conforme se dispone en el
artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Para la
Corte, si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política,
la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de
admisión, trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales
dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio ordenamiento
superior faculta al legislador para regular la materia, en principio es posible
que este pueda establecer excepciones a dicho principio, siempre y cuando la
medida este amparada por un principio de razón suficiente.” En estos
términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó que “[la]
exigencia de claridad de la solicitud de tutela resulta idónea para garantizar
el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia, en tanto permite al juez contar con un cabal entendimiento de la
situación que originó la presentación de la acción y así poder emitir órdenes
que garanticen la real y efectiva protección de los derechos fundamentales
afectados en cada caso concreto.”
[53]
Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[54]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[55]
El Código General del Proceso excluye la formulación de
incidentes en el proceso verbal sumario, conforme se dispone en el artículo
392.
[56]
El artículo 321 del Código General del Proceso señala de forma
expresa los autos que son apelables, como ocurre en el artículo 321.
[57]
En el trámite de la acción de tutela expresamente se prohíbe
la posibilidad de recusar al juez constitucional, tal como se dispone en el
artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.
[58]
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, se expuso que: “el balance planteado por la
jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno
de los extremos analizados. De un lado, si se maximizara el principio de
celeridad en los procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento
judicial no cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a sí
mismo como una herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y
eficientista, los derechos constitucionales interferidos por el
proceso. De otro lado, si se otorga un carácter prevalente e
incuestionable a la permanencia de todos los recursos posibles para el
ejercicio del derecho de defensa, los procedimientos judiciales no podrían
fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron instituidos, como es
llegar a una decisión oportuna y definitiva por parte de un juez imparcial y
sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.”
[59]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60]
En el aparte pertinente del artículo 29 de la Constitución se
dispone que: “(…) Toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la
defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante
la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho”. Énfasis por fuera del texto original. En la
Sentencia C-792 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, esta Corporación
consideró que a partir de la lectura de los artículos 29 de la Carta Política,
8.2.h de la CADH y 14.5 del PIDCP es exigible el derecho a controvertir las
sentencias condenatorias que se dictan dentro de un proceso penal, incluso si
la sanción se impone por primera vez en la segunda instancia, entre otras
razones, por el contenido general de esta garantía que carece de una excepción
en los referidos preceptos constitucionales y de derecho internacional, así
como por la circunstancia de que su procedencia se otorga en función del
contenido del fallo y no en razón de la etapa en la cual se dicta la
providencia. Por lo anterior, en el fallo en cita se declaró la
inconstitucionalidad con efectos diferidos de varios preceptos de la Ley 906 de
2004 que omitían la posibilidad de impugnar todas las sentencias condenatorias,
con la carga para el Congreso de la República de que en el término de un año
contado a partir de la notificación por edicto de dicha sentencia, regulara
integralmente el derecho a impugnar las sentencias que, en el marco del proceso
penal, imponen una sanción por primera vez. En caso de que el legislador
incumpliese con ese deber, se dispuso que se “entenderá que procede la
impugnación de los fallos anteriores ante el superior jerárquico o funcional de
quien impuso la condena”.
[61]
Sobre el particular se dispone que: “(…) La protección
consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela,
actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento,
[y] podrá impugnarse ante el juez competente (…)”. Énfasis por fuera del
texto original.
[62]
Así, por ejemplo, ha ocurrido con la posibilidad del
legislador de establecer excepciones a la votación nominal y pública. Véase, al
respecto, la Sentencia C-134 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[63]
En la Sentencia C-411 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se afirmó que: “la
doble instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos] (…) dentro
del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un
carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra
(artículo 31 C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley’ (subraya la
Corte) (...)”.
[64]
Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[65]
Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[66]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[67]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[68]
Como se verá más adelante un caso particular se abordó en la
Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se avaló la
constitucionalidad de la supresión legal del recurso extraordinario de súplica,
a través del cual se podían controvertir ante la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, las sentencias ejecutoriadas dictadas por
cualquiera de las secciones o subsecciones de dicho tribunal.
[69]
Sentencias C-619 de 1997, C-1233 de 2005, C-203 de 2011, entre
otras.
[70]
A diferencia de lo anterior, se encuentran casos puntuales de
recursos extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material,
como ocurre con el recurso extraordinario de revisión, en el que se autoriza la
reapertura de una causa, por ejemplo, a partir de nuevos documentos con los
cuales se hubiere podido proferir una decisión diferente, los cuales no fueron
aportados por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria
(CPACA, art. 250, núm. 1).
[71]
Sentencia C-1125 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72]
Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y
Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[73] Sentencias C-093 de 2001, C-673 de 2001 y C-862 de 2008.
[74] Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[75]
Sentencia C-015 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
[76]
Ibídem.
[77]
Ibídem.
[78]
Como ya se dijo, respecto del test leve, por una parte, la Corte debe entrar a
determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente
prohibidos y, por la otra, establecer si el medio escogido es adecuado, esto
es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto.
[79]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[80]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[81]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[82]
Sentencia C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[83]
Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[84]
Sentencia C-564 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[85]
Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[86]
Ibídem.
[87]
Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[88]
Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[89]
Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[90] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[91]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[92]
Énfasis por fuera del texto original.
[93]
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…)
la garantía derivada del respeto por el propio acto, (…) también debe ser
predicable de las autoridades judiciales, a las cuales, por tanto, les están
vedadas –salvo en los casos y previa satisfacción de las exigencias y cargas a
las cuales se hará referencia más adelante– actuaciones que desconozcan la
máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de
vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la
garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador
de justicia (…)”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
[94]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-836 de 2001, C-335 de
2008, C-539 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012.
[95]
En la Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se
dijo que: “(…) la administración de justicia, y en general todo el
funcionamiento de los órganos estatales está determinado por el tipo de estado
al que pertenecen. El artículo 1° de la Constitución establece que nuestro país
es un ‘Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria’.
Esta forma de organización implica la unidad del ordena-miento jurídico, que se
vería desdibujada si se acepta que la autonomía judicial implica la facultad de
interpretar el ordenamiento sin tener en cuenta la interpretación que haga la
cabeza de la respectiva jurisdicción. La consagración constitucional de una
estructura jurisdiccional que, aun cuando desconcentrada, es funcionalmente
jerárquica, implica que, si bien los jueces tiene competencias específicas
asignadas, dentro de la jerarquía habrá –en principio– un juez superior
encargado de conocer las decisiones de los inferiores.” Negrilla del texto
original.
[96]
Al respecto, en la Sentencia T-775 de 2014, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se expuso que: “El artículo 230 de la Constitución
Política prescribe que los jueces solo se encuentran sometidos al imperio de la
ley. Si bien en un sentido literal ello conduciría a negar el valor normativo
de los precedentes, la Corte ha concluido que una interpretación como esa lleva
a un absurdo, pues tampoco estaría el juez sometido a la Constitución, los
tratados internacionales aprobados por Colombia o incorporados al bloque de
constitucionalidad, o las normas generales de jerarquía inferior a la ley (como las ordenanzas o los acuerdos). Por eso, la palabra
ley contenida en el artículo 228 debe ser interpretada de manera amplia, como
el conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, incluidos los
precedentes judiciales. //  En consecuencia, la
vinculación a los precedentes no solo constituye una concreción del principio
de igualdad, sino del principio de legalidad que ordena a los jueces fallar con
base en normas previamente establecidas. Y, desde un punto de vista más amplio,
es también una exigencia del principio argumentativo de universalidad y de la
racionalidad ética que ordena dar el mismo trato a situaciones idénticas.
Además, representa un mecanismo para cumplir fines de relevancia constitucional
como la confianza legítima, la seguridad jurídica y la unificación de
jurisprudencia”. Además de
lo anterior, cabe resaltar que la regla de la universalidad implica que la
decisión del juez debe estar fundada no en criterios coyunturales o ad-hoc,
sino en principios generales que hayan sido formulados o tenidos en cuenta para
la resolución de casos anteriores o se construyan para fallar un supuesto
específico, pero con la posibilidad de poder aplicarlo a una hipótesis
semejante en el futuro.
[97]
Sentencia SU-053 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[98]
Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[99]
Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de
2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de
2009.
[100]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[101]
Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[102]
CP art. 237.1
[103]
En la exposición de motivos se expuso que: “Por último,
cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las
decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello,
la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el
respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el
cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las
decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de
unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y
adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo
de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación
jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con
lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.
[104]
En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se
específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo,
un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la
jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno
decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante,
frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido
por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas
jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y
acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”.
[105]
CCA, art. 97, núm. 5.
[106]
CCA, art. 97, núm. 6.
[107]
En relación con la Sección Segunda, el parágrafo del artículo
13 del Reglamento señala que: “Cada Subsección decidirá los procesos a su
cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán
conjuntamente: 1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia
de la sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo
punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros. // 2. Para
el estudio o decisión de un asunto que por su importancia lo amerite, cuando
así lo solicite cualquiera de sus miembros (…)”. En el mismo sentido,
respecto de la Sección Tercera se dispone que: “Artículo 14 B.
Competencia de cada Subsección. Cada Subsección decidirá los procesos a su
cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán
conjuntamente: (…) 3. Para unificar, adoptar o modificar la
jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias
sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de
cualquiera de sus miembros”.
[108]
“Artículo 271. Decisiones por importancia
jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar
jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia
económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la
expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de
Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio
o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los
tribunales, o a petición del Ministerio Público. // En estos casos
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que
provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos
mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de
la corporación o de los tribunales, según el caso. // Para asumir el
trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una
exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y
las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o
social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. // Los procesos
susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales
administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la
solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el
Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite,
salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia
competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no
susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original. Este
artículo resulta concordante con lo previsto en los numerales 3 y 4 del
artículo 111 del CPACA.
[109]
“De los recursos de revisión contra las sentencias
dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que
profirió la decisión. // De los recursos de revisión contra las sentencias
ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones
y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. (…)”. Énfasis
por fuera del texto original.
[110]
El artículo 259 del CPACA señala que: “Del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo
conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención
a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación.”
[111]
CPACA, art. 270.
[112]
CPACA, art. 274, núm. 5.
[113]
“(…) El Consejo se dividirá en salas y secciones para
separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la
Constitución y la ley. // La ley señalará las funciones de cada una de las
salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su
organización interna”.
[114]
Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[115]
El procedimiento administrativo involucra el desarrollo de las
actuaciones necesarias para concretar la intervención de las autoridades o de
los particulares que cumplan funciones administrativas, con la finalidad de
expedir un acto de la administración.
[116]
“(…) En virtud del principio de igualdad, las autoridades
darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que
intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto
de trato y protección especial las personas que por su condición económica,
física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.”
[117]
“Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas
y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las
autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos
fácticos y jurídicos. (…)”.
[118]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[119]
“Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a
terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán
extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada
por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo
soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. // Para tal efecto el interesado presentará petición ante la
autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la
pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los
requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada
que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y
de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el
derecho en la sentencia de unificación invocada. // 2.
Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos
de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un
proceso. // 3. Copia o al menos la
referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. // Si se hubiere formulado una petición anterior con el
mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el
interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de
extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
// La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la
interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada,
así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el
cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. // Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días
siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con
fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las
razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se
surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las
pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal
caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar
de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya
mencionados. // 2. Exponiendo las razones
por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la
resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la
extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los
argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la
forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de
Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o
modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los
términos del artículo 269. // Contra el acto que
reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes,
sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total
o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad
guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos
ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el
solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el
Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. // La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende
los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Los
términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente
señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días
establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado
decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 269 de este Código.” Esta norma fue declarada exequible en la Sentencia           C-816
de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, “entendiéndose que las autoridades,
al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial
dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales
base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes  de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables
a la resolución de los asuntos de su competencia”.
[120]
“Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del
consejo de estado a terceros. Si se niega la extensión de los
efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado
silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá
acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará
la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. // Del escrito se dará traslado a la administración
demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término
común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La
administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán
oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este
código. // Vencido el término de traslado
referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un
plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las
partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se
adoptará la decisión a que haya lugar. // Si la
solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de
la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta
decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.
// Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de
un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación
se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el
escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la
autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio
lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días
siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. //Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial
fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se
enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto
de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con
anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el
mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de
nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del
Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas
establecidas para la presentación de la demanda.”
[121]
En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte
de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido
proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y
122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la
Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes,
cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante;
(iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser
arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que
el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad,
implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90
C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades
administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13
C.P.).”
[122]
M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto
original.
[123]
CPACA, arts. 257, 258 y 273.
[124] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado;
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad
de Derecho de la Universidad Libre; y Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario.
[125] Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia.
[126]
CPACA, art. 258.
[127]
Énfasis por fuera del texto original.
[128]
CPACA, art. 257.
[129]
“(…) 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.
2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.
3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto,
distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
departamentales, municipales o distritales.
4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios
mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades
estatales en sus distintos órdenes.
5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en
las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex
servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan
funciones públicas.”
[130]
CPACA, art. 260.
[131]
El artículo 267 del CPACA establece que: “Artículo 267.
Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la
sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba
reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es
desestimado, se condenará en costas al recurrente. // Cuando el Consejo de
Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará
sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez
de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que
hubiere lugar. // Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el
auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caución de que
trata el artículo 264. Si el recurso de unificación de jurisprudencia no
prospera, la caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los
cuales se liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante
incidente. Este, deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a
la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.”
[132]
CPACA, art. 270
[133]
Gaceta del Congreso No. 951 de 2010.
[134]
En concordancia con lo anterior, uno de los requisitos que se
exigen en la presentación del recurso es el indicar de manera precisa la “sentencia
de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le
sirven de fundamento”. CPACA, art. 262, núm. 4.
[135]
CPACA, art. 258.
[136]
“(…) todo cambio de jurisprudencia sobre el alcance y
contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en la
providencia que lo contenga”.
[137]
CPACA. Art. 267.
[138]
Sobre el particular, se dispuso que: “Habrá recurso de
súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo respecto del auto
interlocutorio o de la sentencia dictada por una de las secciones en los que,
sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna
jurisprudencia. En el escrito en que se proponga el recurso se indicará la
providencia de donde consta la jurisprudencia que se reputa contraria. El
recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación
del auto o del fallo”.
[139]
En el aparte pertinente, la norma en cita disponía que: “El
recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas
dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas
sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o
interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección
falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala
así lo determina. // En el escrito que contenga el recurso se
indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los
motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días
siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o
Subsección falladora que lo concederá o rechazará. // Admitido
el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás
partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término
de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el
proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará
la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia
recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales
realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las
restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. // Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será
condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el
Código de Procedimiento Civil. // La
interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo,
cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente
podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución
para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte
contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse
durante aquella. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para
constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que
se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos
hasta cuando se decida.”
[140]
Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[141]
Precisamente, entre las razones expuestas, se destacan las
siguientes: “Afirma [el actor] que las normas demandadas, al
eliminar el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contenciosa
administrativa, como medio de unificación de la jurisprudencia, vulneran el
principio de igualdad, porque se dan casos en que las secciones de la Sala
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado tienen jurisprudencias
dispares sobre los temas jurídicos y según la Constitución la aplicación del
Derecho debe ser igual para todas las personas. (…) Expresa que se viola el
derecho a la administración de justicia porque los jueces pueden negarlo por
vía de interpretación de las normas jurídicas y sin un debido control de los
superiores. Añade que al privar a las personas del recurso extraordinario y de
la posibilidad de controvertir las sentencias mediante el mismo, se viola el
debido proceso, así como también el principio de la confianza legítima en la
adopción de decisiones por parte de las autoridades públicas, en cuanto la
respuesta de éstas debe ser la misma en situaciones iguales. // Sostiene que se
quebranta el principio de seguridad jurídica, ya que no puede existir ésta en
un Estado donde cada día se profieran sentencias disímiles sobre un mismo punto
de Derecho y que una decisión que ha sido adoptada una vez no puede abandonarse
sin un motivo para ello. // Manifiesta que la eliminación del recurso extraordinario
origina el uso alternativo de la acción de tutela para lograr la protección del
derecho a la igualdad ante la ley y que así la unificación jurisprudencial no
sería dada por el juez natural.” Fragmentos extraídos de la Sentencia C-180
de 2006.
[142]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[143]
“Con este proyecto se busca, de una parte, poner en
vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó
entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado a fin de que
lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su
cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el
legislador desde 1998. Y, de otra, establecer el mecanismo adecuado para que la
Sala Plena Contencioso Administrativa evacúe el trabajo que se ha venido
acumulando en relación con los recursos de súplica interpuestos, cuya decisión
se ha venido desplazando por las competencias prioritarias que la Constitución
le asignó, y se evite en el futuro la repetición de esta situación que
dificulta y obstaculiza el normal funcionamiento de la Corporación.”
Énfasis por fuera del texto original.
[144]
“Las estadísticas que se anexan a esta exposición de
motivos demuestran una verdad irrefutable: la inutilidad del Recurso
Extraordinario de Súplica, si se tiene en cuenta que la casi totalidad de los
recursos fallados hasta la fecha ha confirmado los fallos recurridos. Ello
produce, en cambio, una congestión innecesaria de trabajo en la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo. // Ante la perspectiva de agotar el referido
recurso, las partes lo intentan considerando su ejercicio como un deber -para
algunos como etapa obligada- y un derecho, en el cual plantean un debate propio
de las instancias.”
[145]
La norma en cita disponía que: “A solicitud del Ministerio
Público, o de oficio, las secciones podrán remitir a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo aquellos asuntos que se encuentren para fallo y que
por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por
ésta. La Sala Plena decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto. (…)”.
[146]
CPACA, art. 260.
[147]
Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[148]
Como ya se resaltó, entre otras, (i) el deber de aplicación
uniforme del ordenamiento jurídico, (ii) el mecanismo administrativo de
extensión de la jurisprudencia, y (iii) el procedimiento judicial de extensión
ante el Consejo de Estado.
[149]
Acápite 6.6.2 de esta providencia.
[150]
CCA, art. 130.
[151]
CPACA, art. 270.
[152]
Las subsecciones pueden proferir sentencias de unificación
cuando conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales que sean
susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249).
[153]
Las secciones tienen a su cargo proferir sentencias de
unificación cuando (i) conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales
que sean susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249),
(ii) cuando se cuestionen sentencias de única y segunda instancia de los
tribunales a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia
(CPACA, art. 259), (iii) cuando se activa la necesidad de unificar
jurisprudencia en relación con los asuntos que provienen de las subsecciones
(CPACA art. 271) y (iv) cuando se promueve el mecanismo eventual de revisión de
las acciones populares y de grupo (CPACA art. 274).
[154]
Este rol lo asume cuando conoce (i) del recurso extraordinario
de revisión frente a las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones
del Consejo de Estado (CPACA art. 249), y (ii) cuando se activa la necesidad de
unificar jurisprudencia en relación con los asuntos que provienen de las
secciones (CPACA art. 271)
[155]
CPACA, art. 103, inc. 3.
[156]
Acápite 6.4.3 de esta providencia. Como allí se aclaró, lo
anterior no excluye que existen casos puntuales de procedencia de recursos
extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material, en los
que se autoriza la reapertura de una causa, incluso frente a los órganos de
cierre, como se observa en el artículo 248 del CPACA, en lo que corresponde al
recurso extraordinario de revisión
[157]
No sobra recordar que la elaboración teórica sobre esta última
figura admite esta discusión tanto por la vía del defecto sustantivo, como por
la vulneración de la causal específica del desconocimiento del precedente.
[158]
Sobre el particular, se destaca que desde el 31 de julio de
2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
conforme con las reglas que ha elaborado este Tribunal. De hecho, en la
sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 (expediente
11001-03-15-000-2012-02201-01), se precisó que el amparo es procedente para
cuestionar las providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues,
de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo
puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Véase, al respecto, Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez. Aunado a lo anterior, se observan casos en los que el Consejo de
Estado ha protegido por vía de tutela sus propios precedentes, a partir de la
invocación de la causal vinculada con su desconocimiento. Así, entre otras, se
encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, C.P. Hugo
Fernando Bastidas Bárcenas, exp. 11001-03-15-000-2015-00380-00; Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
sentencia del 30 de noviembre de 2015, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp.
11001-03-15-000-02693; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de enero de 2015, C.P. Martha
Teresa Briceño de Valencia, exp. 11001-03-15-000-2014-02940-00.
[159]
Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[160]
La norma en cita dispone que: “(…) El Consejo se dividirá
en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás
que le asignen la Constitución y la ley. // La ley señalará las funciones de
cada una de las salas y secciones (…)”.
[161]
En los recursos extraordinarios y en la revisión eventual de
las acciones populares y de grupo.
[162]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[163]
M.P. Jaime Araujo Rentería.