T-842-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-842/04
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO Y DEL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Demandante no fue convocado
a proceso contencioso administrativo en que se condenó a la Nación
Quien considera que ha debido ser
convocado a un asunto que debatió la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y no lo fue, no le queda sino reclamar la protección de sus
garantías constitucionales por vía de tutela, dado que el artículo 118 del
Código que regula la materia no prevé entre las causales que permiten revisar
las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las secciones y subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la nulidad por
indebida notificación de partes y terceros. El Juez constitucional, a fin de
determinar si una actuación conculcó efectivamente el derecho a la defensa,
deberá detenerse en los alcances de la decisión y en los fundamentos de la
misma, siendo evidente que la vulneración no se presenta cuando la pretensión y
por ende la definición no compromete a quien echa de menos su intervención, sin
perjuicio, claro ésta, de la necesidad de hacer claridad sobre los efectos
inter partes de las resultas del juicio, cuando lo decidido puede alcanzar a
quienes no contaron con las oportunidades constitucionales de ejercer su
derecho de contradicción. Los jueces accionados no tenían que convocar al actor
a la Acción de Nulidad promovida por la señora contra La Nación-Procuraduría
General en razón de la expedición del acto administrativo que la declaraba
insubsistente, porque es un asunto facultativo, que podían considerar o no; y
no queda duda sobre la necesidad de volver, íntegramente, sobre la conducta
dolosa o gravemente culposa de los agentes estatales, que dieron lugar a la
actuación estatal que mereció la condena, si es que la entidad pública quiera
sacar avante la acción de repetición, como es su deber –artículo 90 C.P.-.
ACCION DE REPETICION CONTRA EX PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No ha existido quebrantamiento de garantías constitucionales
La entidad
estatal llamada a juicio para definir su responsabilidad está legalmente
habilitada para denunciar, llamar en garantía o contra demandar, y podrá más
adelante optar por acudir, de ser necesario, en acción de repetición contra el
agente, atendiendo a una estrategia defensiva propia, sin consecuencias para
las garantías constitucionales de quien habría podido intervenir y no contó con
la posibilidad de hacerlo, toda vez que dichas garantías descansan, en este
caso, en los efectos inter partes de lo debatido, probado, considerado y
decidido sin su participación. En estas condiciones la Sala no duda de lo importante
que resulta, a efectos de que el Estado repita contra el agente responsable,
que las entidades administrativas propendan por una estrategia defensiva de los
intereses estatales, en los que, hasta donde ello resulte posible, se hagan
realidad las previsiones constitucionales sobre economía, publicidad y
eficacia, puesto que así no se tendrá que volver a debatir y fallar sobre los
mismos hechos, iguales pruebas y similares alegatos. Pero la Sala repite y
enfatiza, que la decisión que el demandado y el demandante adoptan, sobre el
llamado a quienes de una u otra manera alude el asunto en el que se enfrentan,
así a éstos los alcance directa o indirectamente la decisión, no afecta la
validez de la actuación. También ha de concluir la Sala, que las garantías
constitucionales del agente estatal a quien se atribuye una actuación que
deberá necesariamente examinarse a fin de resolver sobre una responsabilidad
institucional, no se quebrantan cuando el aludido no es llamado al juicio;
porque ordenada la reparación sin su concurso se tendrá que volver sobre el
asunto, si pretende repetir contra él, puesto que nadie puede ser condenado sin
ser oído y vencido en juicio –artículo 29 C.P.-.
VIA DE HECHO-Inexistencia por cuanto los
jueces demandados no se pronunciaron sobre conducta del actor con efectos
vinculantes
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Falta de legitimación para impetrar la nulidad de lo actuado
El actor no se encuentra legitimado para impetrar la nulidad de lo
actuado dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento instaurado contra la
Nación Procuraduría General. Esto porque i) la entonces demandante nada
pretendió contra él -aunque le cabía la posibilidad de demandarlo, ii) debido a
que la entidad demandada optó por prescindir de su convocatoria –pudiendo
denunciarle el pleito, o llamarlo en garantía; y iii) en razón de que los
jueces decidieron sobre las pretensiones, sin definir, con efectos vinculantes
sobre su proceder. Lo mismo puede afirmarse del contenido de la decisión, habida
cuenta que la demanda, la oposición, los medios probatorios y las alegaciones,
si bien sirvieron para fundamentar la declaratoria de nulidad del Decreto 442
de 1992 y condenar a La Nación-Procuraduría General a restablecer a la actora
en su derecho, no alcanzan al actor y no podrán, en consecuencia, hacerse valer
contra él, salvo su previa y clara aceptación.
ACCION DE REPETICION POR RESPONSABILIDAD DE AGENTE ESTATAL-No puede dar lugar a la invalidez de los juicios así la
responsabilidad estatal quede definida
La Sala
reitera que lo deseable, atendiendo los dictados de los artículos 228, 229 y
230 de la Carta, redunda en torno a que las oposiciones, pruebas y alegaciones
de los agentes estatales que dan lugar a daños antijurídicos imputables al
Estado se presenten en los procesos que los definen; pero no se puede
desconocer que se trata de un asunto facultativo, no atribuible al juzgador y
que no puede dar lugar, por consiguiente, a la invalidez de los juicios así la
responsabilidad del Estado quede definida.
ACCION DE REPETICION Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL ESTADO
Debe quedar
claro que otra será la instancia encargada de dilucidar, dentro del proceso de
Nulidad y Restablecimiento promovido por la señora, la diligencia observada en
la defensa de los intereses del Estado y de los derechos fundamentales de los
asociados, y de determinar, a su vez, las responsabilidades que eventualmente
pueden surgir para el Procurador General de la Nación y la Procuradora
Departamental del Huila, por no haber utilizado los recursos defensivos
previstos en el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, sino optado
por repetir contra los funcionarios que dieron lugar a la condena en proceso
separado, con una posible violación de los principios de eficacia, economía,
celeridad y publicidad, que informan la función administrativa estatal
–artículo 209 C.P.-.
Referencia: expediente T-775671
Acción de tutela instaurada por Carlos Gustavo Arrieta Padilla
contra la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Araujo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos adoptados por las Secciones Tercera y Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, para
resolver el amparo constitucional invocado por Carlos Gustavo Arrieta Padilla
contra la Sección Segunda Subsección B de la misma Sala y Corporación y contra
el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Huila.
I.
ANTECEDENTES
El señor Carlos Gustavo Arrieta Padilla
interpuso acción de tutela en contra de la Sección Segunda Subsección B del H.
Consejo de Estado y del H. Tribunal Administrativo del Huila por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre, dado
que los accionados adelantaron un proceso en el que fue debatida su conducta
sin hacerlo comparecer.
1.      Hechos
De conformidad con las pruebas aportadas al expediente se pueden dar
por ciertos los siguientes hechos:
1. La señora
Griselda Pérez Bravo, por intermedio de apoderado, promovió acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra La Nación-Procuraduría General de la Nación
con el objeto i) de que se declarara nulo el Decreto 442 del 5 de junio de
1992, que declaró insubsistente su designación en el cargo de Abogada
Visitadora Grado 17 de la Procuraduría Departamental del Huila; y ii)
que como consecuencia de lo anterior se ordenara su reintegro, y el pago de los
emolumentos dejados de cancelar, sin solución de continuidad, desde el momento
de la remoción.
Destacó el
apoderado las calidades profesionales, personales y éticas de su representada,
como también el desempeño en el cargo del cual fue indebidamente removida,
poniendo de presente que el trabajo de la señora Pérez Bravo “fue acogido en
un 100% en su Despacho, como lo demuestran sus informes estadísticos y los
expedientes tramitados.”
Refirió que “no
existe (..) en la hoja de vida de la parte actora llamados de atención o
rechazo alguno del trabajo presentado como tampoco aparecen antecedentes
disciplinarios, sanciones ni incumplimiento al horario de trabajo”, y
agregó que las relaciones interpersonales de su representada fueron siempre “de
respeto y acato al principio de autoridad”.
Advirtió el apoderado, que la insubsistencia
a que se hace mención se originó en las quejas presentadas por su representada,
conjuntamente con otros funcionarios de la Procuraduría Departamental del
Huila, por el trato que la señora Leonor Quintero de Amézquita acostumbraba dar
a sus subalternos, al público en general y a la señora Pérez Bravo en
particular.
Reseñó que la nombrada Quintero de
Amézquita, haciendo alarde de su cargo de Procuradora Departamental, amenazaba
a sus subalternos repetidamente con “sanciones e insubsistencias”, y “constreñía
y humillaba” a los servidores con frases como “no es sino que le haga
una señita al Procurador”, razón por la cual algunos se vieron obligados a
renunciar, o a pedir traslado a la Procuraduría Provincial de Neiva.
Agregó que en razón de las quejas
formuladas contra la funcionaria, y debido a las declaraciones de abogados y
servidores públicos, dentro de la investigación que se adelantó en su contra,
la señora Quintero “arreció más su persecución contra mi mandante (..) y dos
días después como escarmiento y ejemplo (..) con autoritarismos y despotismos
(..) consiguió del señor Procurador la insubsistencia”.
Relató cómo una queja formulada contra la
señora Pérez Bravo, por un incidente en un centro turístico de la ciudad, sobre
la pérdida de unos lentes, fue utilizada por la Procuradora Quintero de
Amézquita para formular pliego de cargos a la primeramente nombrada, y que el
acto que decretó la insubsistencia le fue notificado a la afectada, estando en
término de contestar la acusación.
En consecuencia sostuvo que “el doctor
CARLOS GUSTAVO ARIETA PADILLA, con falsa motivación, desviación y abuso de
poder, adoptó la decisión de declarar insubsistente el nombramiento de la
doctora GRISELDA PEREZ BRAVO, invocando para ello la facultad discrecional de
libre nombramiento y remoción del que está legalmente investido sin tener en
cuenta que dicha atribución si bien es discrecional, debe ser utilizada
únicamente para cumplir su fin de MEJORAMIENTO DEL SERVICIO tantas veces
referido”.
b) El 1° de
junio de 1993 el H. Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda
antedicha y dispuso la notificación personal del Procurador Judicial de la
Corporación, del Procurador General de la Nación (por conducto de la
Procuradora Departamental), y de la persona designada como Abogado Visitador
Grado 17 de la Procuraduría Departamental del Huila, en el cargo que ocupaba la
señora Pérez Bravo.
b1) La Procuradora Departamental del
Huila, por intermedio de apoderada, contestó la demanda, se opuso a las
pretensiones de la actora y excepcionó por no agotamiento de la vía gubernativa
y por inepta demanda.
Para el efecto,
entre otras consideraciones, la Procuradora sostuvo:
“Precisamente,
en uso de las facultades que le otorga la Constitución y la Ley , la de la
facultad discrecional, el señor Procurador General de la Nación, expidió el
Decreto No. 442 del 5 de junio de 1992, teniendo en cuenta que la doctora
GRISELDA PEREZ BRAVO, no pertenecía a la carrera administrativa y que su
insubsistencia no se fundamentó en el resultado de un proceso disciplinario. La
discrecionalidad de este acto, está amparada por la presunción de legalidad que
debe desvirtuarse por la doctora PEREZ BRAVO, con argumentos concretos y
fehacientes, probando que no se perseguía con el acto administrativo la
finalidad de un buen servicio. Así de la lectura de los hechos de la demanda y
sus sustento jurídico, deberá concluir el Honorable Tribunal de lo Contenciosos
Administrativo, que el criterio del señor Procurador en cuanto a la oportunidad
y conveniencia para la expedición del Decreto acusado, fue decididamente
acertado y con el afán de que se prestara un buen servicio”.
b2) El señor
Fernando Pérez Quezada, designado en el cargo que ocupa la actora, se opuso a
las pretensiones de la demanda, con argumentos atinentes a sus merecimientos y
a las facultades discrecionales del Procurador General de la Nación, para
nombrar y renovar al personal que no pertenece a carrera administrativa.
c) El Procurador
34 Judicial Administrativo, al rendir concepto de fondo sobre el asunto,
solicitó al Tribunal negar las pretensiones de la demanda, porque “de las
pruebas arrimadas al proceso no se desprende que en la expedición del acto
administrativo cuestionado se haya procedido con “desviación de poder” o
“violación de normas superiores” como lo alega la parte demandante (..)”, concretamente
sobre el material probatorio, el representante del Ministerio Público expuso:
“En este orden de ideas, y como bien se ve, aunque todos los testimoniantes
del proceso relatan diferentes circunstancias atinentes al difícil ambiente
laboral y personal que se vivía en la Procuraduría Departamental del Huila por
las tensas relaciones existentes entre la titular del despacho y sus
subalternos, a los cuales afectada de una u otra forma, ello no es motivo
suficiente para colegir que una persona diferente de aquella, cuya sede se
encuentra en Bogotá, superior jerárquico de la misma, en la cual se deposita
por ley la facultad nominadora de todos los funcionarios y empleados de la
Procuraduría General de la Nación, como lo es el señor Procurador General por
la época, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, quien fue la persona que
profirió el acto administrativo de insubsistencia de la demandante, tuviera
aquellos “móviles ocultos” para tomar tal decisión”.
Y sobre el desempeño de la funcionaria
declarada insubsistente la Vista Fiscal sostuvo:
“En el sub-judice, no está alegado ni probado que la actora, doctora
Griselda Pérez Bravo, fuera funcionaria de Carrera, ni que se encontrase
gozando de algún fuero especial de carácter laboral, o dispusiese de término
legal fijo para el ejercicio del cargo, que le otorgara estabilidad o
inamovilidad en su desempeño.
Finalmente y en cuanto tiene que ver con las calidades éticas,
profesionales y personales de la demandante, doctora Pérez Bravo, así como la
responsabilidad y respeto por sus superiores puestas de presente en la demanda
y reconocidas al unísono por todos los testimoniales dentro del proceso, debe
decirse, siguiendo las orientaciones de la jurisprudencia patria, que ello no
enerva la facultad discrecional que tiene la autoridad nominadora ni le
otorgan, por sí solas, estabilidad en el cargo a un funcionario desprovisto del
beneficio de la carrera administrativa, es decir, de libre nombramiento y
remoción”.
d) El 15 de
agosto de 2000, el Tribunal Administrativo del Huila resolvió i) declarar no
probadas las excepciones propuestas por la apoderada de la entidad demandada,
ii) anular el Decreto 442 del 5 de junio de 1992, que declaró insubsistente el
nombramiento de la entonces demandante en el cargo de Abogada Visitadora Grado
17 de la Procuraduría Departamental del Huila, iii) ordenar el reintegro de la
señora Pérez Bravo, y iv) disponer la cancelación a su favor de los emolumentos
dejados de percibir desde su retiro, entre otras previsiones.
El siguiente es un aparte de las
consideraciones del Tribunal accionado:
“No es de extrañar, pues, que los inadecuados procederes de la señora
Procuradora Departamental del Huila, doctora LEONOR QUINTERO DE AMEZQUITA, se
volcaran contra la doctora GRISELDA PEREZ BRAVO, a quien agobiada de trabajo y
ultrajes verbales, llevando su inusitada actitud al extremo de mediar por la
inmediata declaratoria de insubsistencia de la eficiente empleada ante el
Procurador General de la Nación, a quien visitó en la ciudad de Santafé de
Bogotá, pocos días antes de citarse (sic) el acto respectivo, según lo
atestigua la Abogada Visitadora CLEMENCIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ.
(..)
Se está así frente a una prueba indirecta de naturaleza indiciaria ,
que por estar respaldada por testimonios y documentos conduce a la certeza de
que el acto administrativo que se cuestiona en autos no se dictó en consulta
con los intereses del servicio público, sino movido por influencias inamistosas
y retaliativas contra una honesta y eficiente servidora del Estado, el que no
puede convalidar la equívoca conducta de una de sus agentes por alto rango que
obstente, si con ella ha vulnerado los principios que rigen su funcionamiento,
asentado en la recta aplicación de los cánones legales y supralegales.”
e) La apoderada
de la Procuraduría General de la Nación interpuso contra la sentencia que se
reseña el recurso de apelación, fundada, entre otras apreciaciones, i) en que
la actora, “en el momento en que fue declarada insubsistente no estaba
amparada con fuero alguno”; ii) en que los deponentes no fueron
convergentes “como para llegar a predicar que la voluntad del señor
Procurador fue manejada (..)”, y iii) en que los declarantes no precisaron
que la causa alegada por la actora “tuviera la contundencia de lograr el
EFECTO- vale decir la declaratoria de insubsistencia producida por la facultad
discrecional del señor Procurador General de la Nación”.
f) Mediante
sentencia proferida el 26 de julio de 2001, la Sección Segunda-Subsección B de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó
íntegramente la sentencia impugnada, para el efecto, entre otros aspectos, el Ad
quem consideró:
“En el caso presente la prueba testimonial es uniforme y coincidente
en señalar que Griselda Pérez Bravo desempeñaba sus funciones con
responsabilidad y eficiencia, así lo corroboró también la Procuraduría General
de la Nación en el Acta de Visita general en la cual estableció que era la
servidora a la cual se le asignaba el mayor número de procesos y no registra
ningún reproche relacionado con deficiencias o ineptitud en el cumplimiento de
sus deberes, Es decir, dicha funcionaria garantizaba la prestación de un
eficiente servicio público, En cambió, la misma Procuraduría General de la
Nación determinó que la Procuradora Departamental trataba a sus inmediatos
colaboradores con frases e insultos desobligantes e inusuales alejados de la
cortesía y espíritu de solidaridad que debe observar todo funcionario con sus
subordinados.
Tales probanzas llevan a la Sala a la convicción incontrovertible de
que no fueron razones del buen servicio las que determinaron la remoción de la
actora, de una parte, porque no obran elementos de juicio de los cuales se
pueda deducir en que sentido el Procurador General de la Nación se proponía
mejorar el servicio, despidiendo a una servidora eficiente y de la otra, el
nexo causal que echa de menos la recurrente, lo pone de evidencia la prueba
testimonial según la cual la Procuradora se ufanaba por la influencia que tenía
con el Procurador General de la Nación. En la organización administrativa de la
Procuraduría, es lógico que el puente o enlace entre el Procurador General de
la Nación, es la Procuradora Departamental - Jefe inmediata de la demandante,
de lo contrario no encuentra la Sala ninguna explicación para que el nominador
expidiera el acto de insubsistencia, por simple capricho si lo hubiera sido por
ésta última razón, también se configuraría desvió de poder.”
g) El 27 de
enero de 2003, La Nación–Procuraduría General de la Nación, por intermedio de
apoderado, instauró demanda en contra del actor “en su condición de ex
Procurador General de la Nación, por haber sido él el funcionario que expidió
el acto administrativo de insubsistencia que dio lugar a la condena impuesta
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (..)” y de Leonor
Quintero de Amézquita, en su condición de ex Procuradora Departamental del
Huila, con miras a que se declare a los demandados solidariamente responsables
de la obligación pecuniaria atendida por la demandante, en razón de la
sentencias proferidas por los jueces accionados.
h) El 17 de
enero del presente año, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda a que se hace mención,
y dispuso notificar personalmente a los demandados.
2.      Pruebas
-El Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila remitió, para que obre en autos, a
solicitud del juez de primera instancia, el expediente 41 001 23 31 001 1992
687, contentivo de lo actuado dentro del proceso de Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho promovido por Griselda Pérez Bravo contra La
Nación-Procuraduría General de la Nación, que da cuenta, en 4 cuadernos de 626,
81, 28 y 225 folios, de todo lo actuado en el asunto.
-El tutelante
anexó copia de la demanda de Acción de Repetición presentada por La
Nación-Procuraduría General de la Nación contra Carlos Gustavo Arrieta Padilla
y otra, como también del auto mediante el cual la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió el libelo y dispuso
la notificación personal de las partes.
3.      La
Demanda
Inicialmente el
actor se detiene en el contenido de la demanda instaurada por la señora
Griselda Pérez Bravo ante el H. Tribunal Administrativo del Huila, ya
sintetizado, y agrega que la demandante “emitió una serie de afirmaciones en
relación con mi conducta como Procurador General de la Nación, que comprometían
de manera grave mi dignidad y desempeño como exfuncionario público y que
cuestionaban mi forma de actuar frente al personal que laboró durante mi
periodo como Procurador. Al acusarme de “haber actuado con desviación de poder”
al separarla de su cargo , la citada Sra. PEREZ no estaba diciendo cosa
diferente a que yo había actuado con dolo, esto es, de acuerdo con la
definición consagrada en el artículo 63 del Código Civil, con: “intención
positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.
Considera que la gravedad de las
implicaciones formuladas en su contra, daban lugar a que fuera citado al
proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 superior y en el
artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, dado que no cabe duda que
le asiste interés directo en las resultas del juicio, y advierte que no pudo
ejercer su derecho a la defensa, habida cuenta que “jamás se me notificó la
existencia de la demanda”.
Destaca que los jueces accionados le
endilgaron “comportamientos y actuaciones que nunca tuve la oportunidad de
explicar”, y se pregunta “no solo como persona y abogado, sino como juez
que lo fui durante mucho tiempo ¿Cómo es posible que se discuta el proceder de
un funcionario público, asunto fundamental para el fallo de un proceso
judicial, y no se lo convoque para indagarlo acerca de los hechos que rodearon
su actuación cuando ello era perfectamente posible?”.
Finalmente
sostiene “hoy me veo abocado a tener que defenderme de una demanda
instaurada en mi contra con base en dos decisiones judiciales en firme según
las cuales actué con desviación de poder, que hicieron tránsito a cosa juzgada
dictadas en desarrollo de procesos de cuya existencia no conocí fundamentadas en
hechos que no tuve la oportunidad de explicar y en pruebas que jamás pude
controvertir y, lo que es más grave aún, sin la presencia del más sagrado de
los derechos fundamentales en materia de debido proceso, cual es el de la
presunción de inocencia. Pues, por virtud de semejante absurdo tendré que
actuar en contra de una presunción que me supone responsable, y que invierte la
carga de la prueba, en abierta contradicción de lo preceptuado por los
artículos 29 y 83 de la Carta Política”.
4.      Intervención
pasiva
La Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la demanda de tutela que se reseña, y dispuso vincular a la actuación a
los Magistrados de la Sección B de la misma Corporación, a los Magistrados del
Tribunal Administrativo del Huila, al Procurador General de la Nación, al señor
Fernando Pérez Quesada[1]
y a la señora Griselda Pérez Bravo[2].
La señora Pérez
Bravo anexa a la actuación documentación que da cuenta de que el 20 de agosto
de 1993 -“fecha en que, mediante notificación personal se vincula al proceso
a la entidad demandada”- el actor estaba vinculado al ente Fiscal, en
calidad de Procurador General de la Nación.
Agrega, con
fundamento en los documentos que presenta, que la invocación de amparo
constitucional impetrada por el señor Arrieta Padilla no puede prosperar;
puesto que dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento que la misma
instauró, que dio lugar al proceso que cursa contra el nombrado y la señora
Quintero de Amezquita, la entidad demandada fue notificada personalmente,
aunado a la circunstancia de que la obligación de responder, “es motivo de
prueba dentro de la demanda de repetición”.
5.      Decisiones que se revisan
5.1.   Sentencia
de primera instancia
La Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó
al actor la protección invocada.
Para el efecto
considera que la unidad existente entre la actuación del servidor público en
ejercicio de sus funciones y la de la administración, “se rompe cuando la
actuación del agente público que tiene algún nexo con el servicio puede
calificarse como dolosa o gravemente culposa y causa daño a un tercero: en este
caso, la acción u omisión no le es imputable a la administración sino al
servidor público que se ha desviado del cumplimiento de los cometidos estatales
y por consiguiente debe ser en últimas quien asuma la responsabilidad
patrimonial que de allí se derive”.
Afirma que rota
la unidad entre el ejercicio del cargo y los fines del servicio, el agente
público “se convierte en un tercero y por lo tanto, puede ser vinculado al
proceso a través de figuras como el llamamiento en garantía”.
No obstante
sostiene que el llamamiento en garantía, dentro de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, no comporta para el funcionario comprometido con
la actuación de la administración la posibilidad de defenderse, porque su
oportunidad de “demostrar que actuó con culpa grave o dolo” se presenta
dentro de la acción de repetición, “ya que será la demostración de estos
elementos subjetivos la que determinará la obligación de rembolsar lo que la
entidad haya tenido que pagar al demandante”.
Se refiere al
planteamiento del actor, según el cual “ejercer su derecho de defensa en la
acción autónoma de repetición es meramente formal, en tanto que si hubiese sido
llamado en garantía, habría podido defenderse desde el principio, (..) con el
agravante de estar obligado a ir en contra de una presunción (..)”, y
sostiene que “ni la acción de repetición en sí misma ni el establecimiento
de las presunciones previstas en el artículo 5 de la ley 678 de 2001 pueden
considerarse violatorios de la presunción de inocencia ni del derecho de
defensa de quienes se vean sometidos a enfrentar dicha acción.” Para
fundamentar su afirmación trae a colación apartes de la sentencia C-374 de
2002, de esta Corporación.
Advierte, que cuando se notificó el auto
admisorio de la demanda presentada por la señora Griselda Pérez Bravo contra la
Procuraduría General de la Nación, a causa de la expedición del acto
administrativo del 5 de junio de 1992 que la declaró insubsistente, “el
señor Carlos Gustavo Arrieta era el Procurador General”, lo que le permite
concluir que el actor “tuvo conocimiento de la existencia de la demanda y de
las imputaciones que en ellas (sic) se le hacían, por lo que bien pudo
ejercer el derecho de defensa no sólo de la entidad misma sino a título
personal” (sic).
Agrega que “la sola circunstancia de
que no se le hubiera vinculado al funcionario al proceso, como parte a través
del llamamiento en garantía no constituye violación del debido proceso”; empero
advierte sobre la necesidad de que en el proceso de repetición “se le
garantice plenamente su derecho a la defensa brindándole la oportunidad de
presentar pruebas y controvertir las que presente la entidad en su contra,
encaminadas todas ellas a demostrar que no actuó con culpa grave o dolo”.
5.2    Impugnación
El actor impugna
la decisión que se reseña, pues considera equivocada la apreciación del A
quo sobre su pretensión de amparo, e insiste en que la protección impetrada
debe ser concedida.
Se refiere a la
apreciación del juez de instancia, según la cual “la existencia de la
presunción prevista en el artículo 5 de la ley 678 de 2001 no vulnera en si
misma el debido proceso”, y afirma que “no es esta la causa por la cual
considero se ha vulnerado mi derecho de defensa, sino por la evidente razón de
haber definido que mi conducta había sido motivada por influencias inamistosas
y retaliativas contra una honesta y eficiene servidora del Estado”, esto es que
obré con desviación de poder, sin ni siquiera haberme oído dentro del citado
juicio”.
Agrega que, contrario a lo afirmado por el
juzgador “tratándose de procesos en los que se discute la conducta personal
de funcionario, como es el caso en el cual se demanda un acto administrativo
alegando desviación de poder, es evidente que, contrario a lo afirmado por la
H. Sección Tercera, si es absolutamente necesario vincular al servidor o ex
servidor público implicado, por cuanto en dicho proceso se va a definir si su
conducta fue contraria a los fines del servicio para lo cual su comparecencia
es indispensable”.
Reitera, con
fundamento en lo dicho, que los jueces accionados quebrantaron su derecho
fundamental al debido proceso, porque analizaron su conducta y pudieron
concluir que él actuó con desviación de poder, sin respetar su derecho de
defensa, e insiste en que no es dable argüir que él puede ejercer su derecho a
la defensa dentro de la acción de repetición en curso, “toda vez que en un
fallo que se encuentra ejecutoriado, como es el que se impugna mediante la
presente tutela, se definió con efectos de cosa juzgada que actué con
desviación de poder. Por lo tanto bajo las circunstancias actuales el juez que
conoce de la acción de repetición no tendría otra opción distinta a condenarme,
puesto que un fallo que él debe acatar ya se definió y calificó  mi conducta”.
En relación con
la notificación de la Procuraduría General de la Nación y la afirmación según
la cual fue notificado en calidad de Procurador General de la Nación y tuvo en
consecuencia la oportunidad de enterarse de la acción de nulidad y
restablecimiento interpuesta por la señora Griselda Pérez Bravo, afirma que “con
independencia del hecho de que yo fuese para esa época Procurador General de la
Nación”, i) “está claramente probado que no fue a mí a quien se notificó
del auto admisorio de la demanda”; y ii) conforme la Resolución de
001de 1992 “tampoco ejercía la representación jurídica de la entidad, la
cual había sido delegada”.
5.3    Sentencia
de Segunda Instancia
La Sección
Cuarta del Consejo de Estado confirma la decisión, porque “ni la acción de
repetición en si misma ni el establecimiento de las presunciones previstas en
el artículo 5 de la Ley 678 pueden considerarse violatorias de la presunción de
inocencia ni del derecho de defensa de quienes se vean sometidos a enfrentar
dicha acción”, se apoya en la sentencia C-374 ce 2002 de la que trae
apartes.
Considera,
además, que el actor “ocupaba el cargo de Procurador General de la Nación
para el momento de la notificación personal del auto admisorio de la demanda,
que como se vio, fue notificado a través de la Delegada de más alta jerarquía
del departamento del Huila”, concluye, entonces “enterado del proceso, y
conociendo que este pudo haber producido decisiones que lo afectaran
personalmente en su condición no sólo de Procurador sino de tercero interesado
puedo intervenir en el proceso”, sin que para el efecto fuera necesaria un
doble notificación.
Desvirtúa las
afirmaciones del actor, sobre las limitaciones en el ejercicio de su derecho a
la defensa, dentro de la acción de repetición en curso, fundada en que “en
esta acción como en cualquier otra de índole distinta rige el derecho
constitucional fundamental a la defensa y el funcionario puede probar en contra
de lo que se haya decidido en el proceso original”.
6.
Actuación en sede de revisión
Al acometer la revisión de su competencia,
esta Sala pudo constatar que los jueces de instancia no vincularon a la
decisión a La Nación- Procuraduría General de la Nación y el señor Fernando
Pérez Quezada, quienes podían resultaron afectados con la decisión en cuanto
actuaron como demandada y tercero interesado, dentro del proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho promovido por la señora Griselda Pérez contra el
Decreto 442 de 1992.
Por lo anterior
ordenó al juez de primera instancia notificar a la entidad y al señor Pérez
Quezada y, de ser necesario, rehacer la actuación.
Cumplido lo previsto, y en consideración a
que la Procuraduría General de la Nación por intermedio de apoderada manifestó
que no convalidaba lo actuado sin su intervención, la Sección Tercera de la
Sala en lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la nulidad
advertida, tramitó nuevamente el asunto y dispuso remitir el expediente a esta
Corporación, para su eventual revisión.
Es de anotar que
en esta oportunidad no se recibió el expediente contentivo de la Acción de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Griselda Pérez Bravo contra La
Nación- Procuraduría General, como lo advirtió oportunamente la Secretaría
General de esta Corporación.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las anteriores decisiones, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, y por selección de la Sala Número Ocho, mediante
providencia del 25 de agosto del año 2003.
2.      Problema
jurídico planteado
Corresponde a
esta Sala revisar las decisiones de las Secciones Tercera y Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para resolver la
invocación de amparo constitucional instaurada por el señor Carlos Gustavo
Arrieta Padilla contra la Sección Segunda Subsección B de la misma Corporación
y el Tribunal Administrativo del Huila, que, como quedó consignado, no le
concedieron al actor la protección invocada, porque los jueces de instancia
consideran que el señor Arrieta Padilla puede defender su proceder como
Procurador General de la Nación, respecto de la expedición del Decreto 442 de
1992, dentro de la acción de repetición en curso.
El nombrado, por
su parte, reclama el restablecimiento de sus derechos fundamentales dentro del
proceso que finalizó, en el que se debatió su conducta sin convocarlo.
En este sentido, habida cuenta que el
actor invoca el amparo constitucional dentro de la Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho promovida por la señora Griselda Pérez contra La
Nación-Procuraduría General de la Nación, y en consideración a que en todas las
actuaciones judiciales y administrativas las autoridades deben garantizar el
debido proceso, esta Sala, dada la naturaleza subsidiaria y residual de la
acción de tutela, deberá determinar, previamente, si el actor tuvo la
posibilidad de utilizar algún mecanismo para el restablecimiento de sus
derechos fundamentales dentro del proceso de Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho en comento.
Ahora bien, establecida la procedencia de
la acción, se analizarán los derechos de los terceros, que puedan resultar
afectados por las decisiones en los asuntos en los que no son parte, en
particular dentro de las acciones contencioso administrativas en las que se
discute la actuación del Estado, a fin de determinar si las garantías
constitucionales del actor fueron quebrantadas, con miras a mantener o revocar
las decisiones que se revisan.
3.      Consideraciones
Preliminares
3.1    Procedencia
de la acción
Como quedó
explicado, la señora Griselda Pérez Bravo promovió proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho contra el Decreto 442 de 5 de junio de 1992, por
medio del cual quien fungía de Procurador General de la Nación –actor en el
presente asunto- declaró insubsistente su designación como Abogada Visitadora
Grado 17 de la Procuraduría Departamental del Huila, y el tutelante considera
que el Tribunal Administrativo del Huila tenía que convocarlo a la litis para
ejercer su defensa.
Dentro de este
contexto, podría considerarse improcedente el amparo porque en la actualidad el
actor defiende su proceder dentro de la acción de repetición que le fue
iniciada por La Nación-Procuraduría General, con miras a repetir la condena
proferida en contra del Estado -como lo destacan los jueces de instancia-; pero
el señor Arrieta Padilla reclama sobre su ausencia en el asunto que ya culminó,
al punto que otra será la oportunidad, las partes y la controversia, de tener
el juez constitucional que valorar la sujeción al artículo 29 de la Carta de
las actuaciones y decisiones de los funcionarios judiciales que conocen del
asunto en curso.
En este punto,
no sobra recordar que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
como la iniciada por la señora Pérez Bravo contra la Procuraduría General de la
Nación, difieren de aquellas en las que se controvierte la repetición de la
condena proferida contra el Estado, en los términos del artículo 90 de la
Carta, en cuanto a las partes y por el objeto de la contienda, así se trate de
asuntos que previa la eventual convocatoria de todos los comprometidos, pueden
resolverse de una sola vez[3].
Ahora bien, el
ordenamiento prevé etapas, actuaciones y recursos, a fin de que las personas
vinculadas a una decisión judicial, cualquiera fuere el objeto y la
jurisdicción, ejerzan su derecho de defensa, de manera que cuando estas previsiones
no operan, sin el concurso del afectado, éste puede invocar la protección
constitucional para el restablecimiento de sus garantías conculcadas.
Por
consiguiente, al tenor del artículo 86 de la Carta, esta Sala deberá resolver
de fondo sobre el amparo invocado por el señor Arrieta Padilla, porque las
previsiones del Código Contencioso Administrativo, tendientes a garantizar a
las partes y a los terceros su derecho de defensa no contaron para el nombrado,
simplemente porque no recibió noticia de que se tramitaba la Acción de Nulidad
del acto proferido el 5 de agosto de 1992, y que se pretendía responsabilizar
al Estado por su conducta.
En este punto
disiente la Sala de las afirmaciones de la Sección Cuarta del Consejo de Estado
-en revisión-, dado que si bien la Procuraduría General de la Nación fue
notificada del asunto e intervino activamente en el mismo, el señor Carlos
Gustavo Arrieta Padilla, quien a la sazón ejercía el cargo de Procurador, no
conoció de la actuación, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila,
siguiendo la normatividad vigente, dispuso la notificación de la entidad
demandada en la persona de la Procuradora Departamental y así aconteció.
Podría argüirse,
sin embargo, que el actor estaba en el deber de conocer la acción instaurada en
contra de la entidad, en razón de su cargo y, puede agregarse, que, en
consecuencia, estaría impedido de alegar una indefensión que bien pudo
originarse en el incumplimiento de su propio deber; pero cabe señalar que la
notificación que garantiza el artículo 29 de la Carta es aquella que el proceso
materializa y que el juez del asunto controla y ordena, y lo cierto es que el
trámite dado al asunto indica que La Nación Procuraduría General no fue
notificada en la persona del actor.
Finalmente no sobra considerar, que quien
considera que ha debido ser convocado a un asunto que debatió la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo y no lo fue, no le queda sino reclamar la
protección de sus garantías constitucionales por vía de tutela, dado que el
artículo 118 del Código que regula la materia no prevé entre las causales que
permiten revisar las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las secciones y
subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
la nulidad por indebida notificación de partes y terceros.
3.2    La
garantía constitucional de la defensa y la oponibilidad de las actuaciones y
decisiones judiciales y administrativas
a) El artículo
29 constitucional dispone que el debido proceso se aplica a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas, y la misma disposición preceptúa
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que
se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud
de las formas propias de cada juicio[4].
Al respecto,
vale recordar que esta Corporación ha sostenido que la garantía constitucional
del debido proceso comporta derechos subjetivos de naturaleza constitucional[5], y que éstos aseguran
la participación de los destinatarios de las decisiones judiciales y
administrativas más allá de la mera observancia de simples formas procesales[6]. Lo cual quiere decir
que para determinar quienes son los titulares del derecho subjetivo a la
defensa procesal debe recurrirse al proceso, porque lo que hace nacer el
derecho a ser llamado es la posición procesal, con independencia de la calidad
de sujeto de la relación sustancial en controversia.
Ahora bien,
cuando ante la jurisdicción contencioso administrativa lo que se controvierte
no es la legalidad abstracta[7],
sino un interés personal y directo en el asunto que se trata[8], los destinatarios de
lo que en éste se decida no pueden ser sino quien pide para sí y el que
contradice lo que aquel pide, es decir el demandante y demandado, por el solo
hecho de serlo, independientemente de que actúen directamente o lo hagan por
conducto de un representante.
De suerte que el
derecho a la defensa se conculca cuando la vulneración de las garantías
constitucionales tiene que ver con la actuación procesal del que acciona y de
quien defiende, porque en principio solo éstos pueden ser los destinatarios de
la decisión –artículo 150 C.C.A.-.
En este sentido puede afirmarse, que en la
correspondencia entre las personas naturales o jurídicas a que se refiere la
sentencia y quienes demandaron y recibieron debida y oportuna noticia sobre la
existencia del asunto y contaron con la oportunidad de ejercer su derecho de
defensa a plenitud[9],
se sustenta la validez constitucional de las decisiones judiciales, en razón de
las previsiones sobre el derecho a la defensa, contenidas en el artículo 29
constitucional.
Dentro de este
contexto, el Juez constitucional, a fin de determinar si una actuación conculcó
efectivamente el derecho a la defensa, deberá detenerse en los alcances de la
decisión y en los fundamentos de la misma, siendo evidente que la vulneración
no se presenta cuando la pretensión y por ende la definición no compromete a
quien echa de menos su intervención, sin perjuicio, claro ésta, de la necesidad
de hacer claridad sobre los efectos inter partes de las resultas del juicio,
cuando lo decidido puede alcanzar a quienes no contaron con las oportunidades
constitucionales de ejercer su derecho de contradicción.
b) Por regla
general la determinación de quién participa en el proceso compete al
demandante, pero se presentan casos en los que deben ser vinculados quienes no
fueron llamados desde el inicio[10],
y el ordenamiento prevé circunstancias excepcionales de convocatoria a la litis
de quienes pueden resultar indirectamente afectados con la misma, así la sentencia
pueda proferirse válidamente sin ellos. Dice al respecto el artículo 146 del
Código Contencioso Administrativo:
“En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que
se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del
término de traslado para alegar en primera o en única instancia.
En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a
intervenir como parte coadyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la
oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las
resultas del proceso.
En los procesos contractuales y de reparación directa, la
intervención de litisconsortes y de terceros se regirá por los artículos 50 a
57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está facultado para
solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables.
El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia
será apelable en el efecto, devolutivo; el que la niega, en el suspensivo; y,
el que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso ordinario de
súplica.
En los procesos
de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no se
admitirá intervención de terceros”.
También puede
acontecer que diversas personas, por economía procesal y atendiendo a sus
vinculaciones por la causa, por el objeto o por sus relaciones de dependencia o
probatorias, decidan acumular sus pretensiones en un mismo asunto[11], como lo disponen los
artículos 145 del Código Contencioso Administrativo y 82 del Código de
Procedimiento Civil.
Ahora bien, las
garantías procesales amparan a quienes tuvieron noticia del proceso, a las personas
que han debido ser citadas y no lo fueron, al igual que a quienes alude la
actuación y no contaron con la posibilidad de intervenir, porque el debido
proceso opera en todas las actuaciones judiciales y administrativas, la
garantía constitucional de la defensa en juicio propende por la intervención de
todos aquellos que pueden verse afectados por dichas actuaciones, y los
principios de eficiencia y economía procesal apoyan la solución definitiva y de
una vez de las controversias que los asociados someten a los jueces.
No obstante, no
sobra enfatizar, que para determinar la validez constitucional de una decisión
judicial deberá estar probada la lesión del derecho de defensa, es decir que no
basta que el afectado reclame sobre su convocatoria, habida cuenta que es
distinta la situación de quien tenía que intervenir porque la sentencia definió
sus derechos o intereses, de la deseable convocatoria, aunque no siempre
posible, de todos aquellos a quienes alude la decisión[12].
Esto porque, en
el primer caso, la prelación de la garantía judicial del debido proceso, respecto
de la seguridad jurídica que comporta mantener una sentencia injusta, indica
que el Juez constitucional tiene que ordenar que la decisión se profiera
nuevamente, previa integración del contradictorio[13], pero, en el segundo
caso lo pertinente redunda en recordar los efectos res inter alios actum
de lo argüido, probado, debatido, considerado y fallado sin la audiencia y
contradicción de las personas a quienes alude la actuación; recordación de
notorio significado cuando los alcances de lo decidido pretenden hacerse valer
por quienes, pudiendo elegir, optaron por no llamar a quien ahora reclama sobre
su convocatoria.
De modo que en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho la decisión tendría que invalidarse, cualquiera
fuere el sentido de la misma, de definir ésta la validez del acto y ordenar el
restablecimiento con efectos vinculantes para el Estado y el perjudicado, sin
que uno de ellos hubiese participado en la contienda, con el pleno de sus
garantías constitucionales; pero el mismo proceso no genera indefensión para la
persona del agente estatal, así éste no sea llamado a la litis y su conducta y
motivaciones objeto de análisis y reproche, porque en este caso el juzgamiento
adelantado es institucional, al punto que quien fungió como agente puede exigir
que lo debatido y decidido se ventile nuevamente ante sí y argüir, en todo caso
y oportunidad, el carácter relativo de la sentencia inicial, como también de
las probanzas y consideraciones que de una u otra manera aludan a su conducta[14].
Lo anterior, porque las garantías judiciales operan
para todos los asociados y son varias las disposiciones que posibilitan la
convocatoria a los procesos judiciales a quienes, de una u otra manera, pueda
alcanzar lo debatido, probado, considerado y decidido en los juicios en los que
no son partes. Es el caso de la denuncia del pleito, del llamamiento en
garantía o de la demanda de reconvención, a que se refiere el artículo 217 del
Código Contencioso Administrativo, y otras más, previstas en el Código de
Procedimiento Civil, aplicables a los procesos contencioso administrativos de
conformidad con lo reglado en el artículo 267 de la normatividad primeramente
nombrada.
c) Es pertinente destacar, eso sí, ante convocatorias
puramente facultativas, que éstas integran la gama de herramientas previstas en
el ordenamiento para que demandantes y demandados organicen y proyecten su
defensa, aspecto que no puede el juez de la causa violentar, ni el Juez
constitucional desconocer.
De modo que el tercero que no fue llamado a la litis
deberá conformarse con aceptar que su presencia no contó en la estrategia
defensiva de la parte a quien habría estado dispuesto a acompañar, y estar
presto a no permitir que las decisiones adoptadas sin su presencia de una u
otra manera lo alcancen.
En este orden de
ideas vale señalar i) que el artículo 90 de la Carta[15] y el artículo 77 del
Código Contencioso Administrativo disponen repetir contra el agente que con su
acción u omisión dio lugar a que el Estado resulte condenado a una reparación
patrimonial; ii) que el artículo 78 del mismo estatuto faculta al perjudicado
para demandar ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo a la
entidad, o a ésta y al funcionario, con miras a la satisfacción de los
perjuicios que le fueron causados[16];
iii) que el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, permite a la entidad publica
perjudicada y al Ministerio Publico promover el llamamiento en garantía, dentro
de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a
controversias contractuales, reparación directa, y nulidad y restablecimiento
del derecho; y iv) que esta última normatividad regula la acción de repetición,
con idéntico propósito, pero mediante un procedimiento independiente[17].
Ahora bien, se
denuncia el pleito para que el tercero concurra al asunto y coadyuve la defensa
de quien hace el llamado; se llama en garantía cuando el interesado en la
convocatoria adiciona a su denuncia la pretensión de que la litis resuelva de
una vez la condena de su garante; se demanda en reconvención cuando el
demandado opta por convertirse en demandante del actor. Y el Estado demanda en
repetición para que el agente estatal comparezca a un nuevo debate y responda,
si es vencido en juicio con la plenitud de sus garantías constitucionales, por
la condena que le fuera primeramente impuesta a la entidad estatal.
De suerte que la
entidad estatal llamada a juicio para definir su responsabilidad está
legalmente habilitada para denunciar, llamar en garantía o contra demandar, y
podrá más adelante optar por acudir, de ser necesario, en acción de repetición
contra el agente, atendiendo a una estrategia defensiva propia, sin
consecuencias para las garantías constitucionales de quien habría podido
intervenir y no contó con la posibilidad de hacerlo, toda vez que dichas
garantías descansan, en este caso, en los efectos inter partes de lo debatido,
probado, considerado y decidido sin su participación.
En estas
condiciones la Sala no duda de lo importante que resulta, a efectos de que el
Estado repita contra el agente responsable, que las entidades administrativas
propendan por una estrategia defensiva de los intereses estatales, en los que,
hasta donde ello resulte posible, se hagan realidad las previsiones
constitucionales sobre economía, publicidad y eficacia, puesto que así no se
tendrá que volver a debatir y fallar sobre los mismos hechos, iguales pruebas y
similares alegatos.
Pero la Sala
repite y enfatiza, que la decisión que el demandado y el demandante adoptan,
sobre el llamado a quienes de una u otra manera alude el asunto en el que se
enfrentan, así a éstos los alcance directa o indirectamente la decisión, no
afecta la validez de la actuación.
Vale concluir,
entonces, i) que definida una controversia de alcance particular, la cosa
juzgada hace finalizar para los sujetos activo y pasivo el estado de
incertidumbre e inseguridad jurídica que propició la litis; ii) que, de
conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Carta Política, la
definición de lo que se somete a consideración de los jueces tienen que ver con
quienes actúan en los procesos, atendiendo a la calidad y alcance de la
vinculación; y iii) que razones de economía procesal indican la conveniencia de
definir de una vez por todas las controversias, siempre que ello resulte
posible, sin trastocar la eficiencia de los trámites y la eficacia de las
decisiones.
Así las cosas,
también ha de concluir la Sala, que las garantías constitucionales del agente
estatal a quien se atribuye una actuación que deberá necesariamente examinarse
a fin de resolver sobre una responsabilidad institucional, no se quebrantan
cuando el aludido no es llamado al juicio; porque ordenada la reparación sin su
concurso se tendrá que volver sobre el asunto, si pretende repetir contra él,
puesto que nadie puede ser condenado sin ser oído y vencido en juicio –artículo
29 C.P.-.
4.      Caso concreto. Los jueces
accionados no incurrieron en vía de hecho, porque no se pronunciaron sobre la
conducta del actor con efectos vinculantes
4.1 El 15 de
agosto de 2000, el Tribunal Administrativo del Huila decidió la Acción de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por Griselda Pérez contra La
Nación-Procuraduría General, en los siguientes términos:
“Primero: Declarar no probadas las excepciones de “falta del
presupuesto legal de agotamiento de la vía gubernativa”, “inepta demanda por
falta del requisito formal del acápite del concepto de violación” e “inepta
demanda por falta de las copias de la demanda que se deben aportar para el
traslado a la parte demandada”.
Segundo. Es nulo el Decreto 442 del 5 de junio de 1992, por
el cual el señor Procurador General de la Nación declaró insubsistente el
nombramiento de GRISELDA PEREZ BRAVO  del cargo de Abogado Visitador Grado 17,
Código 17AV-1248 de la Procuraduría Departamental del Huila.
Tercero. LA NACIÓN-PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN  deberá
reintegrar a la demandante GRISELDA PEREZ BRAVO al cargo que venía
ocupando para cuando su desvinculación mencionada o a otro de igual o superior
categoría, de conformidad con lo expresado en la parte motiva.
Cuarto. LA NACIÓN –PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN deberá
cancelar a la demandante GRISELDA PEREZ BRAVO todos los sueldos,
reajustes, primas, vacaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos
dejados de percibir desde su retiro mencionado hasta cuando se produzca su
reintegro.
Quinto Las sumas que deberán pagarse a la demandante GRISELDA
PEREZ BRAVO se actualizarán en los términos del artículo178 del Código
Contencioso Administrativo, aplicando la fórmula siguiente (..).
Sexto. Se declara que no hubo solución de continuidad en los
servicios prestados por GRISELDA PÉREZ BRAVO.
Séptimo. Esta sentencia deberá ser cumplida dentro del término
establecido en el artículo 176 del Código Contenciosos Administrativo y deberá
tener en cuenta lo ordenado en el artículo 177 ibídem.
Octavo.
Declarar que para todos los efectos legales, no constituye doble asignación
(..)”.
Por su parte, la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, el 26 de julio del 2001, decidió confirmar “la
sentencia de 15 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del
Huila, por medio de la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso
promovido por GRISELDA PEREZ BRAVO”.
Así las cosas,
la Sala observa que los jueces accionados, en forma clara, precisa y
congruente, resolvieron favorablemente las pretensiones de la demanda, en
cuanto declararon nulo el Decreto 442 de 1992, emanado de la Procuraduría
General de la Nación y ordenaron el restablecimiento de los derechos laborales
y patrimoniales de la actora; fundados en que la señora Pérez Bravo probó los
hechos en que basó sus peticiones, y La Nación-Procuraduría General no
consiguió lo propio, respecto de la situación fáctica en que estructuró su
defensa.
No podían en
consecuencia los jueces de instancia invalidar la decisión en consideración a
que el señor Arrieta Padilla no fue vinculado a la actuación, i) porque la
señora Griselda Pérez Bravo y La Nación-Procuraduría General optaron por
definir el estado de cosas generado por la expedición del Decreto 442 de 1992
entre ellas, estando facultados para hacerlo, ii) en razón de que los
jueces del conocimiento, accionados, así lo entendieron, y iii) debido a que la
sentencia que resolvió el litigio no comporta, per se, la vinculación
del actor.
Nótese que de la
sentencia en comento lo que se desprende es la nulidad de un acto de la
administración y la responsabilidad institucional por los daños causados, sin
efectos para el agente estatal que dio lugar a la actuación.
En este
contexto, cabe precisar i) que en la Acción de Nulidad promovida contra el
Decreto 442 de 1992 el contradictorio, desde sus inicios fue estructurado, por
el querer de las partes, entre La Nación-Procuraduría General y Griselda Pérez
Bravo-; ii) que el contencioso de restablecimiento entablado conjuntamente se
surtió entre la entidad estatal causante del daño y la víctima; y iii) que el
Tribunal Administrativo del Huila y la Subsección B Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo, en primera y segunda instancia
respectivamente, actuaron en consecuencia. No podían por consiguiente los
jueces de instancia invalidar la decisión.
Puede argüirse,
sin embargo, que la sentencia a que se hace mención comporta la vinculación del
actor, porque ser un aspecto connatural a la obligación del Estado de reparar
los daños causados, en los términos del artículo 90 de la Carta, de modo que la
sentencia lo alcanza, así las accionadas no se hayan referido a su situación
expresamente.
Pero el asunto
no es así. Lo que se desprende de la sentencia proferida el 15 de agosto de
2000 por el Tribunal Administrativo del Huila y confirmada por la Subsección B
de la Sección Segunda del Consejo de Estado, además de los pronunciamientos
expresos sobre la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho de la
afectada, es la obligación de la entidad publica de iniciar una acción de
repetición, con toda la carga argumentativa y probatoria que esto implica, y
con el pleno respeto de las garantías constitucionales de los agentes estatales
demandados.
4.2 No obstante
el señor Arrieta Padilla aduce que su convocatoria al asunto a que se hace
referencia era obligatoria, porque el proceso en el que se debatió la nulidad
del acto administrativo 442 de 1992 era el “escenario idóneo” para
debatir su conducta, agrega que por no haber sido convocado al asunto “perdí
mi derecho constitucional a que se presumiera mi buena fe y mi inocencia”,
y añade que se encuentra “en la casi imposible situación de tener que
defenderme frente a decisiones tomadas o, como mínimo, en contra de una
presunción de origen legal que implicaría una inversión en contra mía de la
carga de la prueba”.
Ahora bien,
observa la Sala:
-Que la señora
Griselda Pérez Bravo alegó y demostró una actuación irregular por parte del
actor -sin llamar al inculpado- y que los jueces accionados pudieron concluir
–sin oirlo- que el señor Arrieta Padilla, al expedir el acto que la señora
Pérez acusaba, “no se inspiró en razones del buen servicio público”; porque
“cuando en su expedición median razones diferentes, como persecuciones o
retaliaciones, se configura el desvío de poder. ”[18].
-Que la Sección
de la Sala de lo Contencioso Administrativo accionada aludió al “motivo
determinante de la expedición del acto de remoción”, adujo que la
motivación “obra en la mente del nominador o funcionario que lo expide”,
y a continuación afirmó que “pueden también existir pruebas indirectas e
indiciarias que llevan al juzgador al convencimiento de que no fueron razones
del buen servicio público las que determinan la expedición del acto de
insubsistencia”.
-Que para
inducir la falsa motivación del acto, el Tribunal Administrativo y la Sección
del Consejo de Estado accionados acudieron a las probanzas recaudadas –material
que el actor no pudo contradecir-, y que por lo probado se permitieron derivar
“indicios (..) concurrentes, serios y suficientes”, con los que
construyeron “el vicio”, que dio lugar a la declaratoria de nulidad del
acto administrativo, y generó el restablecimiento del derecho impuesto al
Estado.
-Que la Sección
Segunda Subsección B de la Sala en  lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado asegura i) que “para la fecha de expedición del acto acusado, la
Procuraduría General de la Nación, tenía pleno conocimiento de la conducta de
la Procuradora Departamental del Huila, relacionada con los malos tratos que
impartía a sus colaboradores, se dirigía a ellos con gritos y frases
desobligantes, conducta que a la postre le acarreó la sanción disciplinaria.”;
y ii) que “[l]a eficiencia y responsabilidad de Griselda Pérez Bravo en el
cumplimiento de sus funciones, no se pone en duda en ningún sentido, todo lo
contrario, como lo advirtiera el juzgador de primera instancia , la jefe
inmediata la agobiaba de trabajo, a les consta a los testigos y lo acredito el
Acta de Visita General practicada a la Procuraduría General de la Nación, donde
relacionaron los procesos a cargo de cada uno de los funcionarios que allí
laboraban, bajo la responsabilidad de la abogada visitadora Griselda Pérez
Bravo obraba el mayor número de Procesos”.
Y que el H. Tribunal Administrativo del
Huila sostiene i) que quien sustituyó en el cargo a la señora Pérez Bravo, “arribó
allí por nombramiento en ascenso que se le hiciera por Decreto 809 del 29 de
septiembre de 1992, lo que obviamente incidió en los trabajos que allí debían
desarrollarse”; ii) que “el acto desvinculatorio de la actora estuvo
precedido de tratos hostiles, rayanos (..) en la irreverencia de parte su
superiora inmediata”; iii) que la Procuradora Departamental “dispensaba
a sus inmediatos colaboradores un tratamiento irrespetuoso e intimidatorio,
ajeno a toda mesura y elegancia, prevalida según se ufanaba ella misma de la
influencia y poder que tenía en las altas esferas de la Procuraduría General de
la Nación, especialmente ante el propio titular del organismo doctor CARLOS
GUSTAVO ARRIETA PADILLA. Así amedrentaba a sus subalternos con la expresión que
bastaba un quiño de su parte al señor Procurador para que recayera sobre ellos
la consecuencia del despido”; y iv) que la funcionaria en mención
llevó “su inusitada actitud al extremo de mediar por la inmediata
declaratoria de insubsistencia de la eficiente empleada ante el Procurador
General de la Nación, a quien visitó en la ciudad de Santafé de Bogotá, pocos
días antes de citarse (sic) el acto respectivo (..)”.
Son comprensibles por consiguiente las
preocupaciones del actor, de modo que se impone un llamamiento a prevención
general sobre los efectos inter alios actun de las anteriores
argumentaciones, probanzas y consideraciones, prevención de especial connotación
y significado frente a La Nación-Procuraduría General y el juez que conoce la
acción de repetición en curso, promovida por aquella.
De ahí que se le recordará i) a La
Nación-Procuraduría General su deber de respetar los derechos constitucionales
del actor y de soportar, por consiguiente, las consecuencias procesales que
comporta el haber optado, libremente, por afrontar el proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, promovido por la señora Griselda Pérez, sin el
apoyo del agente estatal a quien aludía la demanda, y ii) al juez de la causa
su deber de garantizar a quienes no concurrieron al proceso que declaró la
nulidad del Decreto 422 de 1992 y responsabilizó al Estado por el daño
antijurídico causado a la señora Graciela Pérez, sus derechos constitucionales.
No sobra
reiterar, en punto a las presunciones que preocupan al actor[19], que como lo ha
sostenido esta Corporación en las diferentes oportunidades en que ha debido
estudiar la conformidad con la Carta Política de los artículos 5° y 6° de la
Ley 678 de 2001[20],
que la inversión de la carga probatoria procede sobre hechos debidamente
probados[21],
de modo que dentro de la acción de repetición en curso no verá el señor Arrieta
Padilla menguado su derecho de defensa, toda vez que “en el caso de que la
acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición
deriven de la expedición de un acto administrativo, la declaración de nulidad
de éste no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente
público, puesto que con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la
Constitución siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las
modalidades de dolo o culpa grave, bien sea mediante la aplicación de las
referidas presunciones, que invierten la carga de la prueba, o bien sea
aplicando las reglas generales de la materia procesal sobre dicha carga”[22].
Dijo la Corte, sobre la potestad
configurativa del legislador, respecto de las presunciones a que se hace
mención:
“En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el
legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la
medida en que  el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar
solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para
que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho
deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo  cual  no sólo se
garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate
probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda
pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.
Estos propósitos quedaron consignados en la exposición de motivos al
proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678 de 2001, donde se
justificó el régimen de presunciones contemplado en las normas impugnadas al
reconocer que “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer
de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción
de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el
proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda
la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la
acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará
suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se
señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por
consiguiente,  a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se
alega no se configuró”. [23]
En suma, para condenar al agente estatal
en acción de repetición, en razón de que buscó “la realización de un hecho
ajeno a las finalidad del servicio del Estado”, los jueces deberán adquirir
–dentro del asunto en trámite- plena certeza de que el servidor público actuó
con desviación de poder[24],
con pleno respeto de las garantías constitucionales de las partes.
Queda claro por consiguiente, que los
jueces accionados no tenían que convocar al actor a la Acción de Nulidad
promovida por la señora Pérez Bravo contra La Nación-Procuraduría General en
razón de la expedición del acto administrativo que la declaraba insubsistente,
porque es un asunto facultativo, que podían considerar o no; y no queda duda
sobre la necesidad de volver, íntegramente, sobre la conducta dolosa o
gravemente culposa de los agentes estatales, que dieron lugar a la actuación
estatal que mereció la condena, si es que la entidad pública quiera sacar
avante la acción de repetición, como es su deber –artículo 90 C.P.-.
5.      Conclusiones
Las decisiones
de instancia serán confirmadas -por las consideraciones de esta providencia- en
el sentido de dejar incólume las sentencias proferidas por los jueces
accionados, acompañado de un llamado a prevención a fin de destacar los limites
subjetivos y objetivos de sus efectos.
Esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha considerado que
respecto de las decisiones judiciales en firme no procede, en principio, sino
su cumplimiento inmediato e incondicional[25],
afirmación que se torna definitiva y categórica cuando, además de su ejecutoria
la decisión ha sido cumplida o ejecutada por sus destinatarios–artículo 58
C.P.-. Sin perjuicio, claro está, del derecho de aquellos a quienes alude la
actuación de invocar el restablecimiento de sus derechos fundamentales, como
acontece en el asunto en estudio.
En el anterior contexto debe considerarse i) que el actor asegura no
haber tenido noticia de que su proceder como Procurador General de la Nación se
debatía dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, promovido
por Griselda Pérez contra La Nación-Procuraduría General, ii) que el señor
Arrieta Padilla entiende que sus garantías constitucionales fueron cercenadas,
porque dentro de la acción de repetición que actualmente afronta no puede
volver sobre lo resuelto sin su concurso.
Al respecto cabe recordar que esta Corte, en reciente decisión, con
ocasión del estudio de la nulidad impetrada contra una sentencia de tutela, por
quien no fue convocado al asunto, pero asiste a una causa en su contra en razón
de la decisión, consideró que en éstos casos lo que mejor resulta para las
garantías constitucionales de aquellos a quienes aluden las sentencias tiene
que ver con enfatizar los alcances interpartes de las decisiones, porque de
retrotraerse las actuaciones, amén de que no es posible vincular a todos los
posibles afectados, se vulneran los derechos constitucionales de quienes
concurrieron al asunto y estuvieron presentes en la actuación. Señala la
providencia:
“(..), en reiterada jurisprudencia esta Corte ha enfatizado sobre la
necesidad de vincular a los procesos de tutela a quienes participaron en las
actuaciones que serán objeto de decisión, en especial a aquellos que derivan
intereses de las mismas, a fin de que sean oídos y ejerzan su derecho de
contradicción, y son varias las decisiones de nulidad que han debido tomarse,
porque los terceros con interés no fueron convocados al asunto.
En atención a lo expuesto, resulta de especial significación
detenerse en el marco y alcance de las sentencias que resuelven las
pretensiones de amparo constitucional, porque en aras de garantizar el derecho
de defensa de quien no fue convocado al asunto, sin afectar el derecho de
acceso a la justicia de aquellos que sí lo fueron, bien vale descartar la
nulidad en razón de los efectos de la decisión.
De modo que en lugar de decretar la nulidad de un fallo para
vincular en últimas al tercero se enfatice su condición, a fin de que no quede
duda sobre sus derechos de hacer conocer ante otra instancia judicial sus
razones, valer sus probanzas, y obtener una decisión vinculante, con su
intervención.
Lo anterior, en razón de que no siempre resulta posible vincular a
todas las personas que puedan resultar afectadas a los trámites judiciales en
curso, en materia de intervención de terceros procede siempre distinguir la
ineludible presencia de quienes inexorablemente deberán soportar la decisión
-porque el asunto que les concierne quedó definido y no podrá ser considerado
nuevamente por otra autoridad judicial[26]-;
de la deseable participación de aquellos que podrían verse afectados por la
sentencia emitida, sin su participación[27].
Es de notar, claro está, que los jueces tendrán que hacer comparecer
a quienes ostentan la calidad cierta de partes, y considerar las solicitudes de
los que no traen tal calidad, habida cuenta que quienes cuentan con intereses
dependientes de los procesados bien pueden preferir aguardar otra sede para
discutirlos”[28].
Retomando el asunto cuyo estudio ocupa a la Sala, es dable concluir
que el actor no se encuentra legitimado para impetrar la nulidad de lo actuado dentro
de la Acción de Nulidad y Restablecimiento instaurado contra la Nación
Procuraduría General por Griselda Pérez Bravo.
Esto porque i) la entonces demandante nada pretendió contra él
-aunque le cabía la posibilidad de demandarlo -artículo 78 C.C.A-, ii) debido a
que la entidad demandada optó por prescindir de su convocatoria –pudiendo
denunciarle el pleito, o llamarlo en garantía - artículo 217 C.C.A-; y iii) en
razón de que los jueces decidieron sobre las pretensiones[29], sin definir, con
efectos vinculantes sobre su proceder[30].
Lo mismo puede afirmarse del contenido de la decisión, habida cuenta
que la demanda, la oposición, los medios probatorios y las alegaciones, si bien
sirvieron para fundamentar la declaratoria de nulidad del Decreto 442 de 1992 y
condenar a La Nación-Procuraduría General a restablecer a la actora en su
derecho, no alcanzan al actor y no podrán, en consecuencia, hacerse valer
contra él, salvo su previa y clara aceptación.
En este sentido no queda duda que el H.
Tribunal Superior del Huila y la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado no quebrantaron las
garantías constitucionales del actor, dentro del proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho promovido por Griselda Pérez Bravo contra La
Nación-Procuraduría General, en cuanto, si bien no lo convocaron a la litis,
esto se debió a que les correspondía respetar la estrategia defensiva de las
partes, así por fuerza de la circunstancias hayan tenido que evaluar su
conducta y detenerse en sus motivaciones.
La Sala reitera,
eso sí, que lo deseable, atendiendo los dictados de los artículos 228, 229 y
230 de la Carta, redunda en torno a que las oposiciones, pruebas y alegaciones
de los agentes estatales que dan lugar a daños antijurídicos imputables al
Estado se presenten en los procesos que los definen; pero no se puede
desconocer que se trata de un asunto facultativo, no atribuible al juzgador y
que no puede dar lugar, por consiguiente, a la invalidez de los juicios así la
responsabilidad del Estado quede definida.
Para finalizar,
debe quedar claro que otra será la instancia encargada de dilucidar, dentro del
proceso de Nulidad y Restablecimiento promovido por la señora Griselda Pérez,
la diligencia observada en la defensa de los intereses del Estado y de los
derechos fundamentales de los asociados, y de determinar, a su vez, las
responsabilidades que eventualmente pueden surgir para el Procurador General de
la Nación y la Procuradora Departamental del Huila, por no haber utilizado los
recursos defensivos previstos en el artículo 217 del Código Contencioso
Administrativo, sino optado por repetir contra los funcionarios que dieron
lugar a la condena en proceso separado, con una posible violación de los
principios de eficacia, economía, celeridad y publicidad, que informan la
función administrativa estatal –artículo 209 C.P.-.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
R
E S U E L V E:
PRIMERO.-
CONFIRMAR las sentencias proferidas el 3 de abril y
el 3 de julio del año en curso, por las Secciones Tercera y Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado respectivamente, para
decidir la acción de tutela instaurada por Carlos Gustavo Arrieta Padilla
contra el H. Tribunal Superior del Huila y la Subsección B de la Sección
Segunda de la misma Sala y Corporación, por las consideraciones de esta
providencia.
SEGUNDO.- Hacer un llamado general a PREVENCIÓN sobre los limites subjetivos
y objetivos de las afirmaciones, pruebas, alegaciones y resoluciones adoptadas
por el H. Tribunal Administrativo del Huila y confirmadas por la Subsección B
de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 15 de agosto de 2000 y el 26 de julio de 2001 respectivamente,
para resolver la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida
por Griselda Pérez Bravo contra La Nación-Procuraduría General de la Nación.
Llamado éste que
deberá considerarse, en los términos de esta sentencia, especialmente, dentro
del proceso que la Nación-Procuraduría General de la Nación promovió contra el
actor, en forma inmediata. Ofíciese a la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo –Acción de Repetición de La Nación-Procuraduría
General de la Nación contra Carlos Gustavo Arrieta y otra-, y envíese copia de
esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Según certificación
de la Administración Postal Nacional, visible a folios 299 a 306 del
expediente, la comunicación remitida al señor Pérez Quesada,  notificándole la
iniciación de la acción fue devuelta al Consejo de Estado con la nota “no
reside”.
[2] La vinculación de la
Procuraduría General de la Nación y del señor Fernando Pérez Quesada fue
ordenada por esta Corporación, mediante providencia del 23 de octubre de 2003.
[3] “4.5. Nada se opone en la Constitución Política a
que ello sea así. En efecto, si bien se trata de dos pretensiones diferentes,
la primera frente al Estado y la segunda, de éste frente al servidor público que
se encuentre en las circunstancias especiales ya anotadas (dolo o culpa grave),
para que reembolse a aquel lo que fuere condenado a pagar, es claro que luego
de trabada la relación jurídico-procesal entre la víctima demandante y el
Estado demandado que tienen la calidad de partes originarias del proceso, puede
el Estado impetrar que se vincule al servidor público que hasta ese momento es
un tercero ajeno al proceso, para que en adelante tenga la calidad de tercero
interviniente y, en consecuencia, se haga parte forzosa desde entonces,
llamándolo en garantía, para que en una misma sentencia se decida si el Estado
es responsable patrimonialmente y si el servidor público obró o no con culpa
grave o dolo para imponerle entonces la obligación de reembolsar lo pagado por
el Estado al demandante inicial. Nótese que al Estado le asiste un derecho de
carácter constitucional a ejercer en ese caso la acción de repetición y, por
ello, nada de extraño tiene que la ley ponga a su disposición un instrumento de
carácter procesal para el efecto” –sentencia C- 484 de 2002 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra –demanda contra los artículos 1(parcial); 2 (parcial), 4
(parcial), 5, 6, 7 (parcial),  9, 11 (parcial), 14, 15 (parcial), 16 (parcial),
17, 20 (parcial), 21 (parcial), 22 (parcial), 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, de
la Ley 678 de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de
la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio
de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de
repetición”.
[4] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-029 de 1995 M. P. Jorge Arango Mejía, C-131 de 2002 M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[5] Consultar, entre
otras, sentencias C-1178 de 2001 y T-624 de 2002.
[6] “Cuando de la misma petición
aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesado o
resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquella que
permita identificar su objeto, se insertara en la publicación que para el
efecto tenga la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o
local según el caso –artículo 15 C.C.A.-
“En los procesos de nulidad y
restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora
se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior
demuestre interés directo en las resultas del proceso.
En los procesos contractuales y
de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de terceros se
regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El
Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros
eventualmente responsables.
El auto que acepta la solicitud
de intervención en primera instancia será apelable en el efecto, devolutivo; el
que la niega, en el suspensivo; y, el que la resuelva en única instancia será
susceptible del recurso ordinario de súplica.
En los procesos de desinvestidura
de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de
terceros.” –art.
146 C.C.A, modificado por el art. 48 Ley 446 de 1998-.
[7] “Para la Sala
resulta evidente que hay casos en los que, no obstante tratarse de una acción
de nulidad , puede existir terceros con un claro interés directo en las
resultas del proceso, porque el acto demandado los afecta directamente, como
ocurre en el caso sub exámine, como quiera que a través de dicho acto se creó
el municipio de Bello (Cesar), por lo cual este municipio tiene un interés
legítimo, ya que la decisión que se adopte, como la de declarar la nulidad de
la Ordenanza que lo creó, hace que desaparezca como entidad territorial y
persona jurídica y por tal razón ha debido ser notificado del auto admisorio de
la demanda, conforme lo ordena el numeral 3 del artículo 207 del C.C.A” -. Consejo
de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo Sección Primera, C.P. Ernesto
Rafael Ariza Muñoz, 27 de mayo de 1999, radicación 5514.-
[8] “Acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que
se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen
una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó
indebidamente –artículo
85 C. C.A —subrogado.
Decreto  2304/89, art. 15-.
[9] “Todas las
personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia, toda persona
tendrá, derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier actuación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. (..)” -artículo
14 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Ley 74 de 1968-.
[10] “Cuando la cuestión litigiosa
haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes, los
recursos y en general al actuación de cada cual favorecerá a los demás. Sin
embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo
tendrán eficacia si emanan de todos” –artículo 51 C.P.C.-
[11] “Salvo disposición en
contrario , los litisconsortes facultativos serán considerados en sus
relaciones con la contraparte, como litigantes separados. Los actos de cada uno
de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de otros, sin que por ello
se afecte la unidad del proceso” –artículo 51 C. de P. C.-.
[12] Sobre la vinculación
oficiosa de  terceros a los asuntos en curso, y respecto de la necesidad de
garantizar los derechos fundamentales de éstos, se puede consultar la sentencia
T-6346 de 2003.
[13]En defensa del
principio de cosa juzgada judicial esta Corte declaró inexequible la
procedencia general de la acción de tutela contra las decisiones judiciales
ejecutoriadas, para el efecto determinó la existencia del principio implícito
de cosa juzgada constitucional en el artículo 29 constitucional –sentencia
C-543 de 1992. en el mismo sentido se pueden consultar las sentencias 097 y 131
de 1993; pero a su vez desarrolló la doctrina de la vía de hecho que permite
determinar las decisiones judiciales que no pueden ser amparadas con el
principio de cosa juzgada, porque quebrantan las garantías constitucionales de
la partes, lo que ocurre i) cuando se
fundamentan en normas derogadas, o declaradas inexequibles, ii) en caso de que
contradigan la doctrina constitucional o de la jurisprudencia constitucional,
iii) carecen de sustento probatorio, iv) desconocen las reglas sobre
competencia, o pretermiten el trámite previsto, v) se aparten
injustificadamente del precedente jurisprudencial adoptado en la materia, vi)
incurren en protuberante disconformidad entre lo pedido, lo debatido, lo
probado y lo concedido -sentencias
C-542 de 1992, C-131 y T-576 de 1993, T-442, C-473 y 496 de 1994, C-083 de
1995, C-036 y T-329 de 1996, SU-477de 1997, T-068, T-450, T-522, C-739 y T-842
de 2001, SU-120 de 2003, entre otras.
[14] “(..) La nueva norma
constitucional basa la responsabilidad estatal en el daño antijurídico, siendo
éste el pilar de la estructura del nuevo régimen, sin que por ello pueda
entenderse que desaparece la responsabilidad por falla del servicio, En esta
disposición se consagró la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño
antijurídico que le sea imputable, causado por las autoridades, ya con una
acción u omisión irregular o con el ejercicio legítimo de sus funciones. En
principio, no juega el problema de la culpa ya que la norma constitucional
desplaza el problema de la antijuridicidad de la conducta de la persona
administrativa (funcionamiento irregular del servicio público) y lo radica en
la antijuridicidad del daño)” –Consejo de Estado,  Sala de lo Contencioso
Administrativo, julio 30 de 1992, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, expediente
6491-.
[15]
Al respecto consultar entre otras sentencias,
T-468 y 543 de 1992, C-58 y 291 de 1993, C-004, C-037, C-333 y C-358 de 1996, y
C-274 de 1998.
[16]  Al respecto se debe consultar la sentencia C-430 de
2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, oportunidad en la que fue declarado
constitucional el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo. Dijo
entonces la Corte: “a) La norma cuestionada habilita al perjudicado para
promover la acción resarcitoria frente a la entidad, el funcionario o contra
ambos. Sin embargo, debe entenderse que la responsabilidad del agente se ve
comprometida siempre que prospere la demanda contra la entidad, o contra ambos.
b)
Cuando prospera la demanda contra ambos, la sentencia declara la
responsabilidad de la entidad pública, asi como la responsabilidad del funcionario
por haber incurrido en la conducta dolosa o gravemente culposa que contribuyó a
la ocurrencia del daño. Pero la obligación de resarcir los perjuicios se impone
a la entidad y no al funcionario; pero a la entidad se le reconoce el derecho
de repetir lo pagado contra el funcionario. Ello es así, porque la
responsabilidad por el daño antijurídico es del Estado y no propiamente de su
agente; lo que sucede es que  la conducta de éste gravemente culposa o dolosa,
determinante del daño, tiene como consecuencia el que la entidad pueda repetir
lo pagado.
c)
Entiende la Corte, además, que así no se demande al funcionario o agente, el
juez administrativo esta facultado para llamarlo en garantía de oficio o a
solicitud de la entidad demandada o del ministerio público. En este evento, la
situación procesal es exactamente igual a la que ocurre cuando se vincula
directamente a aquél como demandado en el proceso. Y si no ocurre ni lo uno ni
lo otro, la solución se encuentra en el inciso segundo del art. 86 del C.C.A.
en la forma como fue modificado por el art. 31 de la ley 446/98, que en
relación con la reparación directa dispone:
“Las
entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas
o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave
o dolo de un servidor o ex servidor  público que no estuvo vinculado al proceso
respectivo, o cuando resultan perjudicadas por la actuación de un particular o
de otra entidad pública”.
[17] “Ha de observarse adicionalmente, que
la vinculación del servidor público como tercero interviniente y su citación
que lo vincula a lo que en el futuro se resuelva, lejos de lesionar su derecho
defensa lo garantiza a plenitud para que no sea sorprendido con  la existencia
de una sentencia condenatoria contra el Estado, si no para que, desde el
principio pueda combatir esa pretensión, explicar su conducta oficial,
solicitar las pruebas que considere pertinentes  para demostrar la legitimidad
y legalidad de su actuación como servidor público, controvertir las pruebas de
cargo, alegar en forma oportuna, ejercer el derecho de impugnar las
providencias desfavorables, todo lo cual no sólo redunda en su propio beneficio
como servidor público que eventualmente podría ser demandado luego si se
tratara de dos procesos diferentes, sino, como salta a la vista, también en
beneficio del propio Estado” –sentencia C-408 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, ya citada. Sobre la Ley 678 se pueden consultar además, las sentencias
C-233, C-285, C-309, C-374, C-619 y C-832 de 2002.
[18] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, julio 26
de 2001, M.P: Alejandro Ordóñez Maldonado.
[19] Sentencia C-374 de
2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esta oportunidad la Corta debió
estudiar la conformidad de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 porque a decir
de los demandantes quebrantaban los artículos 13, 29 y 83 de la Carta.
[20] Sentencias C-285,
374, 423 y 455 de 2002 , y C-778 de 2003.
[21] Sentencia C-374 de
2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esta oportunidad la Corta debió
estudiar la conformidad de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 porque a decir
de los demandantes quebrantaban los artículos 13, 29 y 83 de la Carta.
[22] Sentencia C-778 de
2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte estudio la conformidad con la Carta
Política de algunas expresiones de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.
“[23]
Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso
No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16”.
[24] Ley 678 de 2001 “ARTÍCULO
5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el
agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del
servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente
público por las siguientes causas:
1. Obrar con desviación de poder.
2. Haber expedido el acto administrativo
con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la
decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.
3. Haber expedido el acto administrativo
con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos
que sirven de sustento a la decisión de la administración.
4. Haber sido penal o disciplinariamente
responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento
para la responsabilidad patrimonial del Estado.
5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia
manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”.
[25] En defensa del
principio de cosa juzgada judicial esta Corte declaró inexequible la
procedencia general de la acción de tutela contra las decisiones judiciales
ejecutoriadas, para el efecto determinó la existencia del principio implícito
de cosa juzgada constitucional en el artículo 29 constitucional –sentencia
C-543 de 1992. en el mismo sentido se pueden consultar las sentencias 097 y 131
de 1993.
[26] “Cuando la cuestión
litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes,
los recursos y en general la actuación de cada cual favorecerá a los demás,.
Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio sólo
tendrán eficacia si emanan de todos” –artículo 51 C. de P.C.-“.
[27] “Podrán intervenir en
un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de
ésta, los terceros que sean titulares de una determinada relación sustancial a
la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia y que por ello
estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.
La intervención adhesiva y
litisconsorcial es procedente en los procesos de conocimiento, mientras no se
haya dictado sentencia de única o de segunda instancia, desde la admisión de la
demanda (..)” -incisos tercero y cuarto artículo 52 del Código de Procedimiento
Civil, modificado por el articulo 1° del Decreto 2282 de 1989-.
[28] Auto 018A-04 M. P.
Alvaro Tafur Galvis.
[29] Sobre los fundamentos
de la responsabilidad estatal y respecto de su desarrollo legislativo y
jurisprudencial se puede consultar, entre otras, la sentencia C-333 de 1996
M.P. Alejandro Martínez Caballero –en esta oportunidad esta Corporación declaró
exequible la expresión "las entidades responderán por las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que
causen perjuicio a sus contratistas", contenida en el artículo 50 de
la Ley 80 de 1993-.
[30] Sobre el concepto de
“desviación de poder”, se puede consultar, entre otras decisiones, la sentencia
del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo 21 de junio de
2001, expediente 5604, C. P. Olga Inés Navarrete. Dijo la Corporación
accionada en esta oportunidad: “(..) esta Corporación ha
manifestado que la causal de nulidad se presenta cuando el agente
administrativo realiza un acto que cabe dentro de sus atribuciones, observa las
formalidades prescritas en la ley, el acto se ajusta en sus términos a las
normas superiores, pero, al proferirlo, se han tenido en cuenta motivos
distintos a aquellos para los cuales se confirió el poder. En síntesis, la
desviación de poder se configura cuando la atribución de que está investido el
funcionario se ejerce hacia un fin distinto al previsto en la ley. La
desviación de poder debe probarse por quien la alega”.