T-541-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-541/03
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Finalidad
ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Obligaciones frente a servicios no
incluidos en POS
ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Información al afiliado sobre prestación
de servicios no cubiertos por el POS
DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL-Protección persona de la tercera edad
ADMINISTRADORA DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Realización examen médico y repetición
contra el Fosyga
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-716031
Acción de tutela presentada por Fabiola
Acosta de Carvajal contra la ARS Comfenalco
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil tres
(2003).
La Sala Primera de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araujo Rentería, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo proferido por
el Juzgado 14 Civil Municipal de Medellín, en el trámite de la acción de tutela
instaurada por  Claudia Patricia Mejía Carvajal como agente oficiosa de Fabiola
Acosta de Carvajal, contra la A.R.S. Comfenalco.
I. ANTECEDENTES.
Fabiola Acosta de Carvajal interpuso acción de tutela
en contra de la A.R.S. Entidad Promotora de Salud S.A. Comfenalco, por
considerar vulnerados sus derechos a la seguridad social, a la salud y a la
vida, por cuanto dicha entidad se negó a realizar un examen que fue ordenado
por su médico tratante, denominado ECO DUPLEX VENOSO y PLETIMOGRAFÍA ARTERIAL.
Son fundamentos de la demanda, los siguientes:
Es beneficiaria del Régimen
Subsidiado SISBEN del Municipio de Sabaneta (Antioquia) y se encuentra
igualmente inscrita en la A.R.S. Comfenalco en el nivel 2. Hace aproximadamente
ocho años viene presentando problemas de circulación, razón por la cual ha sido
sometida a tratamiento médico. Ante la gravedad de su enfermedad, la actora asistió
al Hospital Venancio Díaz del Municipio de Sabaneta, en donde su médico
tratante le ordenó una EVALUACIÓN POR CIRUJANO VASCULAR PERIFÉRICO. Con dicha
orden médica fue remitida al Hospital Pablo Tobón Uribe en donde el médico
tratante Walter M. Ángel, Cirujano Vascular ordenó la realización de los
exámenes ECO DUPLEX VENOSO y PLETIMOGRAFÍA ARTERIAL.
Manifiesta que la orden médica fue entregada
directamente al Hospital Pablo Tobón Uribe, sin embargo le fue devuelta junto
con los demás documentos, bajo el argumento de que la A.R.S. Comfenalco no
había autorizado los exámenes requeridos. Señala que  la grave situación que
padece radica en que sus miembros inferiores están a punto de reventarse, es
fuerte el dolor y  se encuentra prácticamente imposibilitada para realizar
cualquier actividad, todo por la negligencia de la A.R.S. Comfenalco.[1]
Considera por tanto, que le han sido violados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud, a la vida y a la
igualdad, razón por la cual pide que se ordene a la A.R.S. Comfenalco la
realización de los exámenes médicos negados.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA.
COMFENALCO, en escrito remitido al juez de
conocimiento el día 11 de diciembre de 2002, manifestó que los exámenes
reclamados por la accionante corresponden a un tercer (III) nivel de
complejidad, y por tanto dicha atención por encontrarse fuera del P.O.S.
corresponde a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia prestarlos con cargo
a los recursos del subsidio a la oferta.
Agregó que cuando el
accionante no cuente con los recursos económicos para sufragar el costo del
servicio por fuera del P.O.S., podrá dirigirse a la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia para solicitar el suministro con cargo a los recursos del
subsidio a la oferta, de conformidad con el Acuerdo 72 de 1997 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, y en caso de que dicha entidad no cuente
con los recursos necesarios debe entonces solicitarlos directamente ante el
Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA para que los provea.
En el auto de admisión de la demanda, el Juzgado de
instancia vinculó a la Secretaría de Salud de Medellín, la cual mediante oficio
dirigido al mismo despacho el día 11 de diciembre de 2002 informó que no es de su
competencia realizar dichos procedimientos a la accionante por cuanto la
atención de salud requerida es de un nivel de complejidad 2 y el servicio que
ellos prestan es de un nivel de complejidad 1, por tanto dicha atención
corresponde prestarla al Departamento a través de la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.
III. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Catorce Civil Municipal de Medellín
(Antioquia), en sentencia del 12 de diciembre de 2002, negó el amparo
solicitado. Consideró el a quo que los servicios requeridos por la accionante
se encuentran excluidos del P.O.S. por lo que corresponde ser asumidos por la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia;  sin embargo, como esta entidad no fue
vinculada al proceso, la tutela para el despacho se torna improcedente.
IV. TRÁMITE SURTIDO EN LA CORTE CONSTITUCIONAL.
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, considerando que la accionante no dirigió la petición de tutela
contra la entidad encargada de atender los servicios de segundo y tercer nivel
de complejidad, como era lo solicitado por ella, decidió mediante auto de 9 de
abril de 2003 correr traslado de la solicitud de tutela a la Secretaría de
Salud del Departamento de Antioquia, para que ejerciera su derecho de defensa.
El cinco (5) de mayo de 2003 la Secretaría de esta corporación informó que no
se allegó ningún escrito por parte de la entidad vinculada.
V. PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.
A folio 4 fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
demandante y del carné que demuestra que es beneficiaria de la A.R.S.
Comfenalco.
A folio 5 orden de servicios del Hospital Venancio
Díaz, donde el médico tratante ordenó Evaluación por Cirujano Vascular
Periférico.
A folio 6 orden de servicios
del Hospital Pablo Tobón Uribe en donde el médico tratante Walter M. Ángel
ordenó ECO DUPLEX VENOSO Y PLETIMOGRAFIA ARTERIAL.
A folio 16 respuesta de la entidad demandada A.R.S.
Comfenalco donde se abstiene de brindar la atención requerida.
A folio 27 respuesta de la Secretaría de Salud de
Medellín, donde niega la atención solicitada por la accionante.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer del fallo de
revisión, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y del decreto 2591 de 1991.
2. Sistema General de Seguridad Social
en Salud.   Régimen Subsidiado de Salud.
Los derechos a la seguridad social y a la salud hacen
parte de los derechos de segunda generación y están contemplados en el Capítulo
II del Título II de la Constitución Política, sobre “los derechos
económicos, sociales y culturales”.
El artículo 48 de la Carta Política señala que la
seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos
que establezca la ley. Prescribe además, que se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, el cual podrá ser
prestado por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
Por su parte, el artículo 49 de la Constitución
dispone que la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado y
que se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Señala también este artículo que
corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de
servicios de salud a los habitantes, conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, así como establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su
vigilancia y control. Agrega el precepto que la ley señalará los términos en
los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y
obligatoria.
En desarrollo de estas disposiciones, el legislador
creó el sistema de seguridad social integral (L. 100/93)[2],
uno de cuyos objetivos es el de garantizar la ampliación de la cobertura hasta
lograr que toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en
desarrollo del principio constitucional de solidaridad[3],
permitan que sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos,
indígenas y trabajadores independientes, artistas, deportistas, madres
comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma
integral.
Para la consecución del objetivo antes mencionado, el
legislador adoptó una serie de regulaciones en relación con el sistema general
de seguridad social en salud, entre las cuales se hallan las referentes al régimen
subsidiado de salud (L. 100/93, arts. 211 y s.s.).
El propósito del régimen subsidiado es financiar la
atención en salud a las personas que no tienen capacidad de cotizar. La
vinculación al sistema se hace a través del pago de una cotización subsidiada,
total o parcialmente, con recursos fiscales o de la solidaridad de que trata la
Ley 100. Además, la forma y las condiciones de operación de este régimen serán
determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.[4]
Los afiliados al sistema mediante régimen subsidiado
como lo establece la Ley 100 de 1993 son todas aquellas personas integrantes de
los estratos 1 y 2, es decir, la población más pobre y vulnerable del país en
las áreas rural y urbana, con especial énfasis: las madres durante el embarazo,
parto, posparto y lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de
familia, los niños menores de un año, los enfermos de Hansen, las personas
mayores de sesenta y cinco (65) años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los artistas y deportistas, los trabajadores y
profesionales independientes, los toreros y sus subalternos, los periodistas
independientes, maestros de obras de construcción, albañiles, taxistas,
electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
Según la sentencia SU-819 de 1999[5] de esta Corporación, la
administración del régimen subsidiado corresponde a las direcciones locales,
distritales o departamentales de salud, las cuales suscribirán contratos de
administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a
los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con recursos del
Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud
que se destinen para el efecto.
3. Servicios médicos necesarios y
excluidos del P.O.S. Vías para la protección de los derechos fundamentales.
Es jurisprudencia de esta Corporación[6] que
frente a los eventos en los cuales las ARS no están obligadas a realizar
intervenciones quirúrgicas, prestar determinados servicios médicos o
suministrar medicamentos, por no estar incluidos en el Plan Obligatorio de
salud subsidiado POS-S , la protección  de los derechos fundamentales invocados
por la accionante, puede llevarse a cabo de dos maneras, oportunas y
diligentes, para no desconocer los derechos de los peticionarios.
Una primera medida está orientada a que la A.R.S. realice la intervención
o suministre los medicamentos, evento en el cual se autoriza a la entidad para
que repita contra el Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de
Seguridad Social en Salud FOSYGA; y una segunda medida es la orden a la
A.R.S. de que coordine con la entidad pública o con la privada con la que el
Estado tenga contrato, para que se preste efectivamente el servicio de salud
que demanda el peticionario. Esta dualidad obedece a las fuentes de
financiación del régimen subsidiado de salud: con recursos del Fondo de
Solidaridad y Garantía o con los del subsector oficial de salud que se destinen
para el efecto.[7]
Lo que pretende la jurisprudencia de la Corte es que
se pueda garantizar la efectividad del servicio de salud especialmente a todas
aquellas personas que no tienen capacidad de cotizar como son las del régimen
subsidiado y que por su misma condición de debilidad manifiesta se encuentran
en desventaja con respecto a aquellos que pertenecen al régimen contributivo,
quienes sí tienen más posibilidad de costear con sus propios recursos los
procedimientos, aditamentos y medicamentos que se encuentran excluidos del
P.O.S.
Por tanto, en razón de la complejidad que presenta el
Sistema de Seguridad Social en Salud, se hace necesario que todas las entidades
administradoras de servicios de salud del régimen subsidiado presten la debida
orientación y suministren la  información requerida a sus afiliados para la
obtención de aquellos en otras entidades cuando no corresponde a las mismas
prestarlos.
4. Caso concreto.
En el caso objeto de revisión es procedente otorgar la
acción de tutela, por cuanto se han vulnerado los derechos a la salud y a la
seguridad social de la accionante Fabiola Acosta de Carvajal, en conexidad con
los derechos a la vida digna y a la integridad personal, pues no pueden
menospreciarse los efectos que las afecciones reportadas tienen sobre su salud
y bienestar y que le privan de tener una vida en las condiciones esperadas de
normalidad.
La accionante es una señora de 71 años de edad que
debido a sus padecimientos de salud necesita la realización de un examen
ordenado por su médico tratante, denominado ECO DUPLEX VENOSO Y PLETIMOGRAFIA
ARTERIAL. Para este propósito la Corte procede a garantizar la efectividad de
la atención requerida aplicando la primera medida señalada en esta
sentencia, es decir la prestación de los servicios de salud directamente por
parte de la entidad Administradora del Régimen Subsidiado, no obstante su
exclusión del POS-S, por tratarse de una persona que goza de especial
protección por parte del Estado, la sociedad y la familia (Art. 46 Constitución
Política) y carece de recursos económicos para pagar los gastos de la atención
requerida y por ser ésta urgente.
En consecuencia, se ordenará a la A.R.S. Comfenalco, a
cuyo cargo se encuentra la peticionaria conforme al carné del cual obra copia
en el expediente (Fl. 4), que realice el examen médico ordenado a la accionante
Fabiola Acosta de Carvajal. Así mismo se autorizará a dicha entidad para que
repita contra el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- por los gastos
adicionales en que incurra, con el fin de mantener el equilibrio financiero del
sistema.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REANUDAR el término suspendido para proferir fallo en este
proceso.
Segundo. REVOCAR la sentencia del doce (12) de Diciembre de 2002,
proferida por el Juzgado Catorce Civil Municipal de Medellín, en la acción de
tutela instaurada por Fabiola Acosta de Carvajal contra la A.R.S. Comfenalco, y
en su lugar CONCEDER la tutela solicitada.
Tercero. En consecuencia, ORDENAR a la A.R.S. Comfenalco de Antioquia
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia realice a la señora Fabiola Acosta de Carvajal el examen ECO
DUPLEX VENOSO Y PLETIMOGRAFIA ARTERIAL ordenado por su médico tratante.
La citada entidad podrá repetir contra el Fondo de
Solidaridad y Garantía FOSYGA por los gastos adicionales en que incurra.
Cuarto. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 2 de la
demanda.
[2] Según lo dispone el
artículo 8º de la Ley 100 de 1993, el sistema de seguridad social integral es
el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos
y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en esta ley.
[3] Para la Ley 100 de
1993, el principio de solidaridad consiste en la práctica de la mutua ayuda
entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y
las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil. Es deber
del Estado garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante
su participación, control y dirección del mismo. Los recursos provenientes del
erario público en el sistema de seguridad se aplicarán siempre a los grupos de
población más vulnerables (art. 2º). .
[4] Cfr. Artículos 211 y
212 de la Ley 100 de 1993.
[5] M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[6] T-911/02, T-410/02,
T-632/02 y T-213/03.
[7] Un común denominador
de las dos alternativas de solución parte de reconocer la vulneración de un
derecho fundamental del peticionario, generalmente del derecho a la salud o a
la seguridad social en conexidad con los derechos fundamentales a la vida o a
la
integridad
de la persona, lo cual, como se indicó, constituye una condición de procedencia
de la acción de tutela.