T-231-96
Sentencia T-231/96
Sentencia T-231/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia
contractual/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Procedencia excepcional de
tutela
La acción de tutela no procede para la
resolución de los conflictos derivados de la actividad contractual. Para que
el  recurso de tutela en relación con contratos administrativos sea aceptable
es necesario que los demás medios judiciales se revelen como insuficientes o
inidóneos.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia
contractual por suministro de carbón
La acción de tutela no es el mecanismo
adecuado para ventilar los conflictos presentados en torno al contrato de
suministro de carbón. La acción de tutela sólo procede cuando no existe otro
medio  idóneo y efectivo de defensa judicial, situación que no es la del
presente caso, como quiera que a través de la mencionada acción contractual se
puede no sólo determinar cuál de las partes no cumplió con sus obligaciones,
sino también precisar lo relacionado con indemnizaciones y con otras
declaraciones o condenas.
Referencia:
Expediente T-90038
Actor: Provisiones e
Inversiones Ltda.
Tema:
Improcedencia de la
acción de tutela para resolver controversias derivadas de contratos estatales
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de Revisión  de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela número T-90038
promovido por la Sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. contra la Sociedad
Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A.
ANTECEDENTES
1. La Sociedad Provisiones e Inversiones
Ltda. celebró, el día 16 de febrero de 1995, un contrato de suministro con la
empresa industrial y comercial del Estado, Centrales Eléctricas del Norte de
Santander S.A. Provisiones e Inversiones Ltda. se comprometió a suministrar a
Centrales Eléctricas un total de sesenta mil toneladas de carbón mineral, cuyo
valor ascendería a mil dieciocho millones ciento cuarenta mil pesos ($
1’018.140.000.oo).
2. El contrato en mención se identificó con
el numero 051 de 1995. Dentro de las cláusulas del mismo se establecieron las
referentes a las condiciones para los pagos, a la forma de obtención y
determinación de la muestra representativa del mineral para evaluar la calidad
del mismo, así como el procedimiento a seguir en caso de presentarse
discrepancias entre los contratantes a este respecto. De igual forma, se acordó
la facultad de la empresa industrial y comercial del Estado para efectuar
ajustes o descuentos en las facturas de cobro en el caso de que la proveedora
no suministrara el mineral en las condiciones descritas en el contrato, y se
estipuló lo relacionado con las multas por incumplimiento de las obligaciones
derivadas del contrato.
Al respecto interesa transcribir las
siguientes cláusulas del contrato (las subrayas no son del original):
CLÁUSULA QUINTA.-
FORMA Y CONDICIONES DE PAGOS: El contratista presentará a la empresa cuentas de
cobro quincenales, relacionando los centros de producción correspondientes a
los suministros de estos períodos. Para cancelar el valor de estas cuentas de
cobro, la EMPRESA dispondrá de 30 días de calendario, contados a partir de la
fecha de su aprobación. PARAGRAFO PRIMERO: EL CONTRATISTA suministrará el
carbón procedente de los centros de producción relacionados en el Anexo 2. El
incumplimiento por parte del CONTRATISTA, a lo establecido en esta relación
será causal de terminación del presente contrato.  Cualquier variación a esta
relación se hará mediante acta de acuerdo entre las partes. PARAGRAFO SEGUNDO: Si
la calidad de carbón suministrada durante una quincena, resulta por debajo de
las especificaciones técnicas garantizadas en cuanto a poder calorífico bruto
en base como se recibe (inferior a 6.950 kilocalorías por kilogramo), para
efectos de liquidación se corregirá el valor de este suministro quincenal,
para lo cual se aplicará la fórmula siguiente: PUA = PUR* PCP/ PCG en donde PUA
es el precio unitario ajustado por tonelada, PCP es el poder calorífico bruto
promedio (en base como se recibe), y PCG es el poder calorífico bruto
garantizado (en base como se recibe). El valor de la corrección se
descontará de las cuentas de cobro pendientes de pago.
CLAUSULA
DECIMOTERCERA- CONTROL DE CALIDAD: La EMPRESA tendrá a su cargo la
realización de los análisis de laboratorio para controlar el cumplimiento de
las especificaciones pactadas en la cláusula octava. El muestreo y el registro
de la calidad del carbón lo hará la EMPRESA de acuerdo con el siguiente
procedimiento: a) Se tomará una muestra de cinco (5) kilogramos de cada
entrega, la cual se tratará siguiendo los lineamientos de las normas ASTM, para
obtener de ella la humedad superficial por entrega y su participación en la
muestra representativa de un mil (1.000) toneladas métricas suministradas por
el CONTRATISTA. De esta muestra  se obtendrá la muestra para análisis y el
testigo contractual libre de humedad superficial; que será conservado por la
Empresa y entregado al CONTRATISTA en caso de discrepancia sobre los resultados
obtenidos. En el caso de éste último evento, la muestra testigo se analizará en
los laboratorios de INGEOMINAS o en laboratorio que convengan las partes,
siendo el resultado definitivo para dilucidar el desacuerdo (...)  e)
Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada período
quincenal, la EMPRESA entregará al CONTRATISTA el registro de la calidad del
carbón suministrado durante este período, el cual deberá indicar la humedad
superficial, humedad residual, ceniza y poder calorífico promedio. PARAGRAFO
PRIMERO. Transcurridos dos (2) meses de haber recibido el CONTRATISTA el
registro quincenal de calidad del carbón, sin que éste hubiera formulado
reclamo alguno, se entiende aceptado el resultado y la EMPRESA podrá desechar
las muestras testigo del período correspondiente. (...) PARÁGRAFO TERCERO: La
EMPRESA acepta que esporádicamente y sin previo aviso, el CONTRATISTA  se haga
presente cuando lo estime conveniente en el proceso de toma de muestras que se
indica en la presente cláusula (...).
CLAUSULA
DECIMOQUINTA.- MULTAS: En caso de incumplimiento de cualquiera de las
obligaciones derivadas de este contrato, la EMPRESA impondrá multas sucesivas
al proveedor hasta lograr el cabal cumplimiento de la obligación
correspondiente, así: Si se trata de incumplimiento en las entregas mensuales
de carbón pactadas las multas serán equivalentes al diez por ciento (10%) del
valor de la cantidad dejada de entregar; si se trata de incumplimiento en
cualquier otra de las obligaciones de este contrato las multas serán del 0.1%
del valor del contrato por cada semana que transcurra hasta lograr el cabal
cumplimiento de la obligación correspondiente. PARAGRAFO: Las multas serán
impuestas por la  EMPRESA en cualquier momento, antes de la liquidación del
contrato. EL CONTRATISTA deberá cancelar su valor en un plazo de quince (15)
días calendario, contados a partir de la notificación. En caso contrario, la
EMPRESA podrá descontarlas de las cuentas pendientes de pago al CONTRATISTA
dentro del presente Contrato y/o hacerlas efectivas en la garantía de cumplimiento.
Adicionalmente, se estipuló la designación
de un  interventor por parte de la empresa Centrales Eléctricas del Norte de
Santander. Sobre el punto, la cláusula vigésimocuarta estableció:
CLAUSULA
VIGESIMOCUARTA.- INTERVENTORIA: La EMPRESA ejercerá la vigilancia técnica de
los trabajos y del desarrollo del Contrato directamente y/o por intermedio del
interventor que será su representante para este efecto. La EMPRESA podrá
modificar esta designación durante el desarrollo del contrato sin que ello
constituya motivo de reclamación por parte del  CONTRATISTA. El interventor de
la EMPRESA será el encargado de exigir el fiel cumplimiento del Contrato y la
buena ejecución de todos los trabajos de acuerdo con las especificaciones y
demás documentos de este Contrato. La interventoría será el conducto regular
para las relaciones entre la EMPRESA y el CONTRATISTA y a través de ella se
tramitarán los asuntos relacionados con el Contrato. Las actas que se suscriban
entre el Interventor y el CONTRATISTA requerirán del visto bueno de la EMPRESA
para tener validez.
3. Al contrato se anexó un programa de
entregas, que corría desde el mes de febrero de 1995 hasta enero de 1996
(incluidos), en el cual se señalaba la cantidad de toneladas de carbón que debían
ser entregadas mensualmente. Con todo, en el expediente se puede advertir que
las entregas se iniciaron en el mes de marzo, sin que ninguna de las partes
contractuales elevara su protesta.
4. La labor de interventoría del contrato
fue confiada al ingeniero Alvaro Hernández Meléndez, quien se desempeñaba desde
el año de 1987 como jefe del Grupo Químico de la División de Termotasajero. El
nombramiento fue realizado por el director de Termotasajero, Edgar Daniel
Molina Torres, de acuerdo con la comunicación enviada a la compañía
contratista, por el referido director, el día 9 de marzo de 1995.
5. Desde la primera entrega se presentaron
divergencias entre las dos partes contratantes. Estas diferencias continuaron
durante todo el tiempo de duración del contrato, como se puede deducir del
hecho de que cada una de las quince facturas presentadas por el Contratista,
entre los meses de marzo y septiembre, fue devuelta por parte de Centrales
Eléctricas de Norte de Santander S.A., después de que ésta realizaba los
respectivos análisis del carbón suministrado. En sus comunicaciones, Centrales
Eléctricas del Norte de Santander solicitaba que se ajustaran los precios a las
calidades que había encontrado en el carbón y, además, exigía que se dedujeran
de las facturas las multas correspondientes a los incumplimientos en los
suministros, fundándose para hacerlo en las cláusula quinta, parágrafo segundo,
y décimoquinta del contrato. Sobre los suministros cabe resaltar que, de
acuerdo con los documentos de esta compañía, el Contratista habría incumplido
en todas las ocasiones con las cantidades de carbón pactadas para entrega, con
excepción del mes de junio, en el cual habría superado la cantidad exigida.
La exigencia de la entidad contratante de
incluir dentro de las facturas los descuentos por multas, fue siempre rechazada
por parte de la empresa contratista, la cual, sin embargo, procedió en todos
los casos a modificar sus cuentas de cobro con el objeto de obtener el pago por
sus servicios. Así lo manifestó en sus comunicaciones de marzo 23, mayo 2, 5,
15 y 16, junio 1 y 16, julio 19, 17, 24 y 28, agosto 1 y 16, y septiembre 7, 8
y 18, de 1995. El tenor de su respuesta fue frecuentemente el siguiente:
"Advirtiendo sobre la ilegalidad de su exigencia de incluir dentro de las
FACTURAS por concepto de SUMINISTRO DE CARBON los descuentos por multas por
calidad y con el fin de obtener el pago de las mismas dentro de los términos
pactados contractualmente, anexo al presente estamos remitiendo la FACTURA N°
(...) la cual incluye dichos descuentos".
Asimismo, Provisiones e Inversiones Ltda.
manifestó reiteradamente su inconformidad con los análisis de carbón realizados
por Centrales Eléctricas. Por ello, a partir de la entrega ejecutada en la
segunda quincena del mes de marzo de 1995 solicitó en forma insistente,
apoyándose para ello en la cláusula décimotercera del contrato,  que las
muestras de mineral se enviaran al Laboratorio de la Universidad Francisco de
Paula Santander, en Cúcuta, para efectos de constatar la calidad del mineral.
En un principio, Centrales Eléctricas del
Norte de Santander S.A. rechazó la propuesta de enviar las muestras a la
Universidad e insistió en remitirlas al laboratorio de Ingeominas, en Bogotá,
afirmando que éste había sido indicado en el contrato como la primera opción en
caso de que se presentaran discrepancias al respecto. Para el efecto, en cuatro
oportunidades - comunicaciones de abril 3 y 26, mayo 10 y julio 10 de 1995 - le
solicitó a Inversiones y Provisiones Ltda. que enviara un representante para
recoger las muestras o testigos de carbón que debían ser enviados al
laboratorio de Ingeominas.
Posteriormente, el día 18 de agosto,
Centrales Eléctricas aceptó enviar las muestras al Laboratorio de la
Universidad Francisco de Paula Santander. En su carta le solicitaba a la
proveedora que enviara un delegado a la Central Termoeléctrica de
Termotasajero, el día 24 de agosto, para identificar las muestras testigo para
el análisis.
El día 7 de septiembre, el representante de
Provisiones e Inversiones Ltda. se dirigió al gerente de Centrales Eléctricas
del Norte de Santander S.A., mediante comunicación escrita. El objeto de su
carta era protestar por la manera en que se venían imponiendo las multas, a la
vez que manifestar que las repetidas sanciones pecuniarias les habían causado
grandes perjuicios económicos, razón por la cual concluía que
"PROVISIONES E INVERSIONES LTDA. en contra de su voluntad  y ante la
imposibilidad de seguir cumpliendo con el contrato 051/95 en las condiciones
aquí denunciadas se ve obligada a suspender los suministros de carbón a
CENTRALES ELECTRICAS DEL NORTE DE SANTANDER S.A. lo cual hará efectivo a partir
del próximo 16 de septiembre del año en curso". Dentro de las
aseveraciones contenidas en la referida carta interesa destacar las
siguientes:
a) El
interventor del contrato no había sido nombrado en forma legal por la empresa,
puesto que su designación no la había efectuado el gerente de Centrales, sino
el director de Termotasajero, el cual no estaría autorizado para hacerlo.
Asimismo, en consonancia con lo anterior, al interventor no se le habían
señalado sus atribuciones. Todo ello significaría que las actuaciones del
interventor carecían de cualquier validez jurídica.
b) El
hecho de que el interventor fuera a la vez empleado de la empresa contratante
significaba que él actuaba como juez y parte dentro del proceso contractual.
c) El
interventor podía únicamente desempeñar labores técnicas, y no administrativas,
razón por la cual no estaría  autorizado para imponer sanciones o multas.
d) En
la imposición de las sanciones se habían desconocido los principios del debido
proceso y los términos del parágrafo de la cláusula décimoquinta del contrato,
por cuanto las multas habían sido colocadas y deducidas directamente de las
cuentas de cobro sin que mediara un procedimiento administrativo, esto es, sin
darle oportunidad al sancionado de manifestar sus argumentos y sin respetar los
plazos estipulados para pagar las multas.
Asimismo, el día 8 de septiembre, la firma
proveedora envió una carta al interventor, en la cual expresa su desconfianza
en relación con la toma de las muestras para el análisis de laboratorio, así:
"Me permito reiterarle las advertencias que hemos venido formulando sobre
la inobservancia del debido proceso que garantice el principio de equidad e
imparcialidad entre las partes expresándole nuestras reservas sobre la
autenticidad de las actuaciones de la dependencia a su cargo. Es claro y
evidente que la toma, muestreo, manipuleo, análisis y custodia de la mal
llamada muestra testigo la hace su dependencia en forma unilateral, sin la más
mínima participación de nuestra parte (sic), buscando en nosotros un acto de fe
que sería ingenuo aceptar debido a conductas e intereses que comprometen a las
personas encargadas de dar finalmente los resultados".
Centrales Eléctricas del Norte de Santander
dió respuesta a la comunicación del día 7 mediante escritos fechados el 15 de
septiembre y el 17 de octubre de 1995. Expresó que ante el incumplimiento
contractual de Provisiones e Inversiones se veía obligada a hacer efectiva la
póliza de cumplimiento y a aplicar la cláusula penal, sin perjuicio de las
demás acciones legales pertinentes. Igualmente, manifestó lo siguiente:
a) La
empresa proveedora había aceptado en la cláusula quinta, parágrafo segundo, la
práctica de descuentos.
b)
Las multas habían sido acordadas en la cláusula décimoquinta. Las
comunicaciones del interventor no constituían una imposición de multas, sino
que buscaban simplemente notificarles que habían suministrado menos carbón que
el pactado y manifestarles a cuánto ascendía la pena pecuniaria causada por el
incumplimiento. Así, se concluía que "las multas serán impuestas con las
formalidades del caso, y en tal oportunidad usted estará en su derecho de
ejercer las acciones que las normas legales le confieren".
c) El
nombramiento del interventor había sido aprobado por la gerencia de Centrales y
esa calidad le había sido reconocida hasta el momento por la empresa
contratista. Asimismo, el interventor no había incurrido en ningún impedimento
para actuar como tal por el hecho de trabajar en Centrales, pues la cláusula
vigésimocuarta así lo permitía y, además, de acuerdo con la ley, la empresa
contratante no tenía obligación de contratar un interventor externo, pues el
contrato no había surgido de una licitación.
d) La
cláusula décimotercera del contrato autorizaba a la empresa contratista para
realizar los análisis de laboratorio e indicaba el procedimiento para el
muestreo, señalando que en caso de que se presentaran divergencias se podía
acudir a un laboratorio distinto, de acuerdo con lo que convinieran las partes.
6. La sociedad Provisiones e Inversiones
Ltda., mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra Centrales
Eléctricas del Norte de Santander  por considerar que las actuaciones de esta
última vulneraron su derecho al debido proceso (C.P. art. 29).
Expone la actora que desde un primer
momento la empresa electrificadora actuó de mala fe. Considera el apoderado de
la sociedad demandante  que la designación del Interventor del contrato se
realizó en forma irregular, como quiera que no fue nombrado por la empresa
demandada sino por el director de la central de Termotasajero, quien no ostentaba
la calidad de representante de la sociedad electrificadora. Adicionalmente,
precisa, tal designación nunca le fue comunicada a su representada. Indica que
Centrales Eléctricas de Santander intentó subsanar tal irregularidad mediante
comunicación de septiembre 15 de 1995 donde ratifica a posteriori tal
nombramiento.  Por tanto, considera que el acto de nombramiento del interventor
es inexistente, dada la falta de competencia del nominador, y que las
actuaciones por éste adelantadas son igualmente irregulares.
De otro lado, expresa que el interventor,
si bien comunicaba los resultados a la proveedora, actuó de manera “dudosa y
amañada” al efectuar una serie de descuentos sin dar oportunidad a Provisiones
e Inversiones Ltda. para ejercer su derecho de defensa. En efecto, sostiene la
demandante que el interventor realizó descuentos haciendo caso omiso de las
comunicaciones de la proveedora, donde ponía de presente su desacuerdo en torno
a las calidades y cantidades reportadas por los laboratorios de la electrificadora.
Los descuentos, indica, fueron efectuados sin que existiera certeza sobre la
calidad y sin que fuera clara la existencia de las supuestas muestras en que se
basaron los mismos. En su concepto, dichas muestras carecen de credibilidad
puesto que el “supuesto” interventor actuó como “juez y parte”.
La sociedad actora destaca el hecho de que
en diversas oportunidades, - 16 y 24 de mayo, 16 de junio, 24 de julio y 16 de
agosto de 1995 -, puso de presente a la empresa demandada las diversas irregularidades
en que estaba incurriendo y que en cada una de las ocasiones objetó los
resultados. De igual forma, sostiene que las muestras debieron enviarse al
laboratorio por ella propuesto, ya que la cláusula décimotercera del contrato
preveía que éste se fijaría de común acuerdo.
7. El Juzgado Tercero Civil del Circuito
de la ciudad de Cúcuta conoció en primera instancia del presente proceso de
tutela.
El juzgado ordenó la  declaración del señor
Alvaro Hernández Meléndez. Este dijo haber sido nombrado a partir del 1° de
marzo del mismo año como interventor del contrato 051, y que su designación fue
hecha por el director de la planta de Termotasajero, con el visto bueno de la
gerencia de la empresa demandada.
Hernández Meléndez reconoció que la empresa
demandante no estuvo de acuerdo en ninguna de las ocasiones con los análisis y
ajustes del precio remitidos por la electrificadora en las factura de cobro,
pero que tales ajustes estaban previstos en el contrato.
El interventor señaló también que las muestras
del material no las obtuvo él directamente, sino a través de un ingeniero
químico, y destacó que en diversas oportunidades citó al representante de la
empresa actora a fin de entregarle las muestras o testigos de material, sin que
éste concurriera a su entrega.
De igual forma, enfatizó que pese a las
iniciales discrepancias en torno a cuál debería ser el laboratorio al que se
remitieran las muestras, la empresa demandada resolvió, en agosto de 1995,
admitir el envío a la Universidad Francisco de Paula Santander. Sin embargo,
relata, la demandante no concurrió a recoger las muestras.
Por último, puso de presente que la empresa
demandante incumplió a partir de septiembre 20 con la entrega de los
suministros.
El apoderado de la empresa argumenta, por
su parte, que la controversia planteada es de carácter contractual por lo que
debe dilucidarse de acuerdo con las normas contenidas en la Ley 80 de 1993. A
su juicio, la acción no es procedente ni siquiera bajo la modalidad de mecanismo
transitorio toda vez que no existe un perjuicio irremediable. En efecto,
afirma, los eventuales perjuicios económicos pueden ser reclamados por otras
vías judiciales.
Estima el juez, en sentencia del 3 de
noviembre de 1995, que la acción de tutela está consagrada como un mecanismo
breve y sumario para lograr la protección de los derechos constitucionales
fundamentales, derechos que como inherentes al hombre no admiten discusión y
deben ser objeto de protección por parte del Estado. En este sentido, sostiene:
"En este orden
de ideas, considera el despacho que la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para desatar  el litigio que ha surgido entre los contratantes, toda
vez  que debe dilucidarse en forma clara cuál de ellas ha incumplido con sus
obligaciones contractuales que suponen una indemnización para el contratante
cumplido, que debe probarse plenamente. Nos encontramos entonces, ante una
discusión entre contratantes de la que emana el interrogante de quién ha
violado el derecho a quién. No está claro de qué parte procede la violación del
derecho ante el enfrentamiento de argumentos de una y otra parte, luego, por
lógica conclusión y como la acción de tutela es para proteger  derechos
Constitucionales fundamentales que no admiten discusión o controversia, y
cuando esta exista, el que se considere lesionado en su derecho debe acudir a
la justicia ordinaria y/o contencioso administrativa para que se dirima el
conflicto, como en el caso de autos, el petente debe accionar por la segunda de
las vías enunciadas con el fin de buscar la ineficacia de los actos a que se
refiere su pretensión".
Precisa que la acción de tutela no puede
ser instaurada a fin de provocar la iniciación de procesos alternativos o
sustitutivos o mudar competencias. Agrega que la acción no es procedente en el
presente caso ni siquiera como mecanismo transitorio ya que el perjuicio que
aduce la demandante no tiene carácter irremediable.
7. Por medio de escrito, presentado el día
nueve (9) de noviembre de 1995, el apoderado de la sociedad actora impugnó el
fallo de primera instancia. Sustentó su apelación con el argumento de que en el
desarrollo del contrato se había quebrantado el equilibrio contractual y
vulnerado los principios de eficiencia, equilibrio y buena fe que deben regir
los contratos. Reitera que el muestreo se realizó en forma dudosa, sin
permitírsele a Provisiones e Inversiones ejercer el derecho de defensa. La
actora, advierte, debió someterse a ajustes y condenas injustas. Estima que es
claro el incumplimiento de la parte demandada.
8. La Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, mediante decisión proferida el día 13 de diciembre
de 1995, revocó parcialmente el fallo de primera instancia.
Considera la Sala que, si bien es claro que
la controversia se origina en la ejecución de un contrato estatal y que la vía
procedente para resolver las controversias que ocasionaron la suspensión del
suministro no es otra diversa a la contencioso administrativa, debe analizarse
la posible vulneración del debido proceso. En efecto, concluye, del material
probatorio se desprende que desde los inicios de la ejecución del contrato la
proveedora discrepó de los análisis efectuados por la interventoría. Señala que
la cláusula décimotercera dispone que de existir discrepancias la muestra debe
analizarse en el laboratorio que determinen las partes. No obstante, anota, no
se siguió el procedimiento contemplado en tal cláusula ya que la interventoría
procedió a efectuar los ajustes sin haberse practicado el peritazgo. Esta
situación, afirma, se produjo de manera reiterada hasta la suspensión del
suministro. Al respecto expone:
“Desde el momento
mismo del inicio de operaciones o concretamente de entrega del carbón, ha
habido divergencias entre las partes contratantes, que por un lado sería
materia de dilucidamiento por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa; pero por otro lado, es palmar, que no rituó el procedimiento
pactado entre las partes cuando hubiere desacuerdo en cuanto a la calidad del
carbón”.
Por tanto, conceptúa que “al no darse el
debido proceso en esta tramitación, nace como consecuencia propia la violación
del derecho de defensa que forma parte integral del mismo, así como también los
derechos de contradicción, de igualdad entre las partes contratantes y de
publicidad invocados como vulnerados”.
Indica que los ajustes perjudican en tal
medida a Provisiones e Inversiones Ltda. que debió suspender los suministros.
Por ello revoca la decisión de primera instancia y ordena que la sociedad
Provisiones e Inversiones Ltda “continué con la entrega del mineral hasta
cumplir el monto de toneladas pactado”.
En cuanto a la ineficacia del nombramiento
del interventor, estima la Sala que no es competente para pronunciarse sobre la
legalidad de tal acto y que dicho asunto debe ser ventilado ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
FUNDAMENTOS
1. A raíz de un contrato de suministro
celebrado entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa
industrial y comercial del Estado Centrales Eléctricas del Norte de Santander
S.A. se presentaron conflictos entre las partes alrededor de la calidad y la
cantidad del carbón proporcionado, del nombramiento y las atribuciones del
interventor del contrato, de la selección de un laboratorio que rindiera un
peritazgo sobre el mismo carbón y de la imposición de descuentos y multas por
parte del contratante al contratista. Las divergencias se fundaron en buena
parte en diferentes interpretaciones de las cláusulas del contrato de
suministro y de las normas legales que rigen los contratos estatales.
2. La parte actora interpuso la acción de
tutela con el argumento de que se le había vulnerado su derecho al debido
proceso en la aplicación de las cláusulas del contrato. El juez de primera
instancia consideró que  los hechos generadores de la demanda emanaban de un
contrato - y que incluso varios de ellos requerían de la práctica de pruebas
para poder establecer con claridad cómo habían ocurrido, y de esa manera
precisar si se habían presentado incumplimientos y cuál de las partes sería la
causante -, razón por la cual denegó la tutela, pues, a su juicio, existían
mecanismos y acciones idóneos diferentes a la jurisdicción constitucional para
ventilar las diferencias. Esta tesis fue rechazada por el ad-quem, el cual
consideró que, aun cuando las discrepancias entre las partes en torno del
contrato eran materia de la jurisdicción contencioso administrativa, el hecho de
que no se hubiera surtido el proceso acordado para dilucidar las diferencias
con respecto a la calidad del carbón y para aplicar las sanciones, implicaba
una violación al derecho fundamental del debido proceso.
3. El problema por analizar en esta demanda
consiste en determinar si las discrepancias surgidas con ocasión de un contrato
suscrito con una entidad estatal, diferencias entre las cuales caben obviamente
las relacionadas con la observancia de los procedimientos fijados en los
contratos, pueden ser objeto de la acción de tutela.
4. Sobre este tema ya se ha pronunciado la
Corte en diferentes ocasiones. La conclusión ha sido la de que las
controversias originadas directamente de las  relaciones contractuales deben
ser dirimidas por la justicia ordinaria y, en su caso, por la jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.
Esta Corporación ha señalado que las normas
de la  Constitución tienen un efecto irradiador sobre las leyes y los
contratos. En referencia directa a los contratos se precisó en la sentencia de
tutela N° 240 de 1993:
"La libertad
contractual si bien permite a la persona tomar decisiones en el mercado y
ejecutarlas, no puede ser arbitraria, pues como toda libertad está gobernada
por el marco axiológico de la Constitución que incorpora como principio basilar
el de la solidaridad social y la prevalencia del interés general (CP arts. 1 y
333).
(...)
"Si la
propiedad, la empresa y la iniciativa económica, todas tienen una función
social e implican responsabilidades (CP arts. 58 y 333), no puede la
institución del contrato - trasunto de la idea de la colaboración social en el
intercambio y satisfacción de las necesidades humanas - a través de las cuales
ellas se expresan ser una ínsula alejada del influjo y proyecciones de los
principios de la solidaridad y de utilidad social a los cuales debe
subordinarse."
Empero, el hecho de que los valores que
conforman la Constitución imperen  también sobre la actividad contractual, no
significa que los conflictos sobre esa materia adquieran automáticamente rango
constitucional y puedan ser objeto de la acción de tutela. Ello supondría
desconocer la existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los límites de la
acción de tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez
constitucional.
Sobre estos temas anotaba la misma
sentencia de tutela N° 240 de 1993, lo siguiente:
"El derecho
fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración
expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar
ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones y
garantías que se incorporan como  situaciones activas de poder de los sujetos
oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles
ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas derivadas de la
concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un
contrato y que constituyen su contenido. Si bien la contratación es una
manifestación de la libertad contractual y el ordenamiento le brinda
reconocimiento, dentro de ciertos límites, hasta el punto de imponer
judicialmente su cumplimiento, no por ello los derechos derivados de la matriz
del contrato - que no de la Constitución - adquieren rango constitucional.
(...)
"La obligada
interpretación de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico de
conformidad con la Constitución, sus valores y principios fundamentales, no
obra en las normas una metamorfosis de su rango normativo deviniendo ellas
mismas constitucionales. Salvo el caso de las materias y de los
presupuestos materiales tratados en la Constitución, deducibles de la misma o
que pueden comprenderse razonablemente en sus cláusulas abiertas, por lo demás
la relevancia de la Constitución es general y su contenido normativo dotado de
particular fuerza expansiva debe proyectarse efectivamente sobre todo el
ordenamiento y permearlo, pero ello no puede traducirse en restar pertinencia a
las fuentes normativas inferiores ni vaciar sus presupuestos de actuación. Lo contrario
equivaldría a sobrecargar la dimensión constitucional y la jurisdicción de este
nombre, olvidando que todos los jueces están vinculados por la Constitución y
todas las normas deben interpretarse de conformidad con su texto, sus valores y
principios.
"La
situación materia de la tutela, nacida al amparo de un contrato y regulada por
éste, sólo tiene una relevancia constitucional genérica en el sentido de que la
fuente pertinente para resolver la controversia es la regla contractual, la
cual como toda fuente normativa debe interpretarse de conformidad con la
Constitución, sin que por ello la misma o su presupuesto normativo adquieran carácter
constitucional."  (subrayas no originales)
Sobre el mismo tema dijo también la Corte
en su sentencia de tutela N° 594 de 1992:
“Como ha venido
reiterándolo esta Corte, es menester ubicar la acción de tutela dentro del
contexto y alcance que le corresponde, a fin de evitar la desfiguración de su
naturaleza y la distorsión de sus fines.
"El
Constituyente de 1991 concibió este instrumento como una forma de brindar
eficiente protección judicial a los derechos fundamentales frente a amenazas o
violaciones concretas provenientes de acción u omisión no susceptibles de ser
contrarrestadas con eficacia mediante el uso de otro procedimiento que se pueda
intentar ante los jueces.
"La acción
de tutela, pues, no subsume ni sustituye el sistema jurídico que venía
imperando al entrar en vigencia la Constitución. No puede admitirse, por tanto,
que se haga uso de ella para dirimir conflictos con particulares o con el
Estado respecto de los cuales ya existen, precisamente con ese objeto, acciones
y procesos definidos por la ley.
"Así las
cosas, las diferencias surgidas entre las partes por causa o con ocasión de un
contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisión del
juez por la vía de tutela ya que, por definición, ella está excluída en tales
casos toda vez que quien se considere perjudicado o amenazado en sus derechos
goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato
respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia
estatuídas en la ley" (subrayas no originales).
Así, pues, el principio general es el de
que la acción de tutela no procede para la resolución de los conflictos
derivados de la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en
relación con contratos administrativos sea aceptable es necesario que los demás
medios judiciales se revelen como insuficientes o inidóneos. Al respecto
manifestó la Corte en la sentencia de tutela N° 147 de 1996, lo siguiente:
“El artículo 86 de
la Constitución Política dispone la procedencia de la acción de tutela contra
los actos y omisiones de las autoridades públicas, cualesquiera sea la
naturaleza de aquéllos, siempre que se trate de proteger un derecho fundamental
y carezca el afectado de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En materia de
contratación administrativa, la regla general de procedencia no varía. Si un
acto administrativo, dictado con motivo u ocasión de la actividad contractual
vulnera o amenaza un derecho fundamental, la acción de tutela procederá siempre
que no exista otro medio de defensa idóneo y eficaz para evitar la consumación
del perjuicio”.
El caso
concreto
5. Es claro que el fondo de la controversia
sometida a decisión de la Corte, es contractual. En efecto, tanto las presuntas
vulneraciones al debido proceso como los alegados incumplimientos y las demás
diferencias surgidas entre las partes, se refieren al contrato de suministro
suscrito entre la empresa Provisiones e Inversiones Ltda. y una  empresa
industrial y comercial del Estado.
De la documentación allegada se percibe que
el conflicto estriba en una interpretación distinta de las cláusulas
contractuales. Lo mismo puede afirmarse de las diferencias surgidas en torno a
la selección del laboratorio para el análisis de las muestras y a los
procedimientos para la práctica de los descuentos e imposición de las multas.
Además, es importante poner de presente -
tal como lo precisa el juez de primera instancia - que en este proceso se hace
necesario recurrir a diversas pruebas para poder establecer con claridad las
circunstancias que rodearon la ejecución del contrato de suministro y, con
ello, poder determinar con certeza si alguna de las partes incurrió en
incumplimiento o si existe una eventual concurrencia de culpas por parte de los
contratantes.
6. El contrato que dio origen a la disputa
es un contrato que se ajusta a la categoría de estatal, pues como lo señala el
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 - el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública -, "son contratos estatales todos los actos
jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la
voluntad...". Cabe agregar que entre las entidades a que hace referencia
el artículo transcrito se hallan las empresas industriales y comerciales del
Estado, tal como lo precisa el artículo 2° de la misma Ley 80 de 1993.
Acerca de los conflictos que se generen con
ocasión de los citados contratos estatales, prescribe el artículo 75 del mismo
estatuto que, sin perjuicio de que se pacten mecanismos de solución directa de
las controversias contractuales o cláusulas compromisorias, "el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la
jurisdicción contencioso administrativa". Y, con respecto a los medios a
utilizar para la resolución de las diferencias contractuales, señala el
artículo 77, en su inciso 2°:
"Los actos
administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad
contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de
la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso
Administrativo”.
Sobre la referida acción contractual
establece lo siguiente el inciso 1° del artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo:
"Cualquiera de
las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad
podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las
declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su
revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante
responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones o
condenaciones".
7. Todas estas premisas permiten llegar a
la conclusión de que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para
ventilar los conflictos presentados en torno al referido contrato de suministro
de carbón. La acción de tutela sólo procede cuando no existe otro medio  idóneo
y efectivo de defensa judicial, situación que no es la del presente caso, como
quiera que a través de la mencionada acción contractual se puede no sólo
determinar cuál de las partes no cumplió con sus obligaciones, sino también
precisar lo relacionado con indemnizaciones y con otras declaraciones o
condenas.
8. Adicionalmente, la Corte estima que la
orden dada por el Tribunal Superior del Norte de Santander, consistente en la
reiniciación del contrato de suministro, no sólo resulta igualmente
improcedente, sino que impone a las partes una carga que puede resultar
desproporcionada. En efecto, si la empresa demandante incumplió con el contrato
de suministro aduciendo su incapacidad para continuar la prestación, la
decisión la obligaría a lo imposible.
9. Finalmente, la Corte comparte la
apreciación del juez de segunda instancia acerca de la improcedencia de la
acción de tutela para efectos de determinar la  inexistencia o la invalidez del
acto de nombramiento del interventor.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, La Sala Tercera
de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero: REVOCAR el fallo proferido
por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el día
13 de diciembre de 1995 y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo de primera
instancia, dictado el 3 de noviembre de 1995 por el Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Cúcuta.
Segundo: LIBRESE por Secretaría las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de
Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintitrés (23) días
del mes de mayo de mil novecientos noventa y seis
(1996)).