SU516-19
Sentencia SU516/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Línea jurisprudencial
PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia del Consejo de Estado
sobre el carácter punitivo disciplinario especial
INHABILIDADES-No les es
aplicable la prohibición de imprescriptibilidad de las penas que consagra la
Constitución
INHABILIDADES LEGALES-Intemporalidad no desconoce el
principio de imprescriptibilidad ni de legalidad de las sanciones
Al
no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho sancionador, sino
que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la idoneidad en el
ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable la prohibición de
imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28 C.P.
CADUCIDAD-Alcance
Institución
jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su potestad
de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda
persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida
justicia
CADUCIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad
Se
establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar
seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el
tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal
de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el
control ciudadano
CADUCIDAD Y LA APLICABILIDAD DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
EN EL MEDIO DE CONTROL DE PERDIDA DE INVESTIDURA
CADUCIDAD PARA PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término de cinco (5) años, según Ley 1881 de 2018
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Está sujeto a los
principios que gobiernan el debido proceso en materia penal
LEY PROCESAL-Respecto de
derechos sustanciales ante tránsito de legislación
La aplicación de la ley procedimental se observa,
prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos
los actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán
regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual
debe respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Por ser de naturaleza
sancionatoria, los jueces competentes deben observar cuidadosamente la
totalidad de las garantías del debido proceso, entre ellas, el principio de
favorabilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Improcedencia por cuanto Consejo de Estado no vulneró debido proceso, al
declarar de oficio la caducidad en procesos de pérdida de investidura iniciados
antes de la entrada en vigencia de la ley 1881 de 2018
Referencia: expedientes
acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739
Revisión
de las decisiones judiciales relacionadas con las acciones de tutela presentadas
por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín en contra de la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C, treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º,
de la Constitución Política, y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos en los expedientes (i) T-7.302.719, en primera
instancia, por la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de mayo de 2018, y, en segunda
instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 31 de enero de 2019,
dentro del proceso de tutela iniciado por Daniel Silva
Orrego en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado; y (ii) T-7.475.739,
en primera instancia, por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de octubre de 2018, y,
en segunda instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 22 de mayo
de 2019, dentro del proceso de tutela iniciado por Jaime Echeverry
Marín en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y
el Acuerdo 02 de 2015, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, mediante
auto del 30 de abril de 2019 y notificado el 15 de mayo del mismo año,
seleccionó con fines de revisión el expediente T-7.302.719 y
asignó
su estudio a la Sala Quinta de Revisión[1].
Como las acciones de tutela se dirigían
contra providencias judiciales proferidas por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo
61 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional)[2], el asunto
se sometió a la Sala Plena, para que determinara si asumía su conocimiento. En la
sesión realizada el 6 de agosto de 2019, según consta
en el Acta No. 47, la Sala Plena consideró que el proceso de tutela debía
continuar en la Sala Quinta de Revisión a la cual había sido repartido[3].
Posteriormente, el expediente
T-7.475.739 fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas
Número Siete, mediante auto del 30 de julio de 2019, el cual fue notificado el
1 de agosto del mismo año[4]. En dicho
auto se dispuso su acumulación al expediente T-7.302.719, por
presentar unidad de materia.
El 2 de octubre de 2019, el magistrado
sustanciador presentó informe a la Sala Plena acerca de este nuevo expediente,
teniendo en cuenta no sólo que la tutela se dirigía contra una providencia
judicial proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, sino que se trataba de decidir acerca de
un asunto de transcendencia y que, por lo mismo ameritaba que su estudio se
realizara por la Sala Plena[5]. En
la sesión realizada el 2 de octubre de 2019, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento
de los expedientes acumulados, tal como consta en el acta de la fecha, por la
trascendencia del tema. Por lo anterior, a través de auto del 3 de octubre de
2019, el magistrado sustanciador puso a disposición de la Sala Plena de la
Corte Constitucional los expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739[6]. El
4 de octubre de 2019, la Secretaría General de la Corporación hizo constar que
la Sala Plena dio cumplimiento a lo resuelto en el auto anterior[7].
I. ANTECEDENTES
Expediente T-7.302.719
1. Demanda y solicitud
El 20
de abril de 2018[8],
Daniel Silva Orrego presentó acción de tutela en contra de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por
considerar que la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida dentro del
proceso de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor Juan
Pablo Gallo Maya, que declaró
de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, con
fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018[9], vulneró sus
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso,
al incurrir en un defecto material o sustantivo, debido a que la disposición que fue aplicada no existía en el
ordenamiento jurídico al momento de la presentación de la demanda.
A continuación
se presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:
1.1. El 16 de
agosto de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en
contra del señor Juan Pablo Gallo Maya, actual alcalde de Pereira, Risaralda, por
la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad
con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48,
numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, durante el 2008, siendo
concejal del mismo municipio, participó activamente, presidiendo y votando, en
la elección del Contralor Municipal de Pereira, a pesar de encontrarse impedido
debido a que para esa fecha la Contraloría Municipal de Pereira adelantaba una
investigación fiscal en su contra[10].
1.2. En primera
instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27
de septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del concejal del
municipio de Pereira Juan Pablo Gallo Maya, al estimar que se configuró la
causal prevista en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, por
violación al régimen de conflicto de intereses señalado en el artículo 55,
numeral 2º, de la Ley 136 de 1994, en cuanto no manifestó su impedimento para
intervenir en la elección del contralor del mencionado municipio, realizada el
8 de enero de 2008, conforme lo ordena el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, a
pesar de que la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción
Coactiva de la Contraloría Municipal de Pereira le adelantaba una investigación
fiscal[11].
1.3. En segunda
instancia, la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 8 de marzo de 2018[12], revocó
el fallo apelado y declaró la caducidad sobreviniente del medio de control de
pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.
En consecuencia, se inhibió para proferir un pronunciamiento de fondo[13].
1.4. Argumentó que
la Sección
Primera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto material o
sustantivo al aplicar una norma, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a una
situación jurídica consolidada, con apoyo en el principio de favorabilidad.
Precisó que la situación jurídica ya se había consolidado en la medida en que
la demanda se había presentado desde el 16 de agosto de 2017, momento en que no
existía término de caducidad alguno, y la Ley 1881 entró en vigencia el 15 de
enero de 2018.
1.5. Señaló que la
Sección
Primera del Consejo, al declarar la caducidad sobreviniente con fundamento en
el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, desatendió la regla dispuesta en
el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887[14],
modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que establece que “los
recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias
convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a
correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se
regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se
decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a
correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones”.
1.6. Finalmente,
planteó que el defecto material o sustantivo se configuró (i) al aplicar
retroactivamente una norma que establece la caducidad del medio de control de
pérdida de investidura, en un caso en donde no tenía aplicabilidad; y (ii)
al dejar de atender las normas que sí informaban el caso concreto, vigentes al
momento de la presentación de la demanda, que no señalaban ningún término de
caducidad. Lo anterior, entendió, constituyó una denegación de justicia debido
a que no se resolvió de fondo el objeto de la controversia.
1.7. En
razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de
acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia,
se disponga dejar sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida
por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para
que, en su lugar, se profiera una nueva decisión en la que se aplique la norma que
regía al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura, en
cuanto no establecía ningún término de caducidad.
2. Trámite procesal y respuesta de la
entidad demandada
2.1. Mediante Auto del
25 de abril de 2018, la Sección Segunda, Subsección “B”, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y
al señor Juan Pablo Gallo Maya, como tercero interesado en el resultado del
proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción[15].
2.2. Dentro del término
de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:
2.2.1. La Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[16]
señaló que la acción de tutela es improcedente comoquiera que el demandante la
confunde con una instancia adicional al proceso ordinario. Reiteró que la Ley
1881 de 2018, que establece el término de la caducidad del medio de control de
pérdida de investidura, sí informaba la solución del caso concreto, de un lado,
porque se trata de una regla procesal y, por ello, de aplicación inmediata, de
acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[17]; y, de otro lado, en virtud del principio de favorabilidad
que en materia sancionatoria no puede ser desconocido.
Señaló que no desconoce
que la Ley 1881 de 2018 –también aplicable a los procesos de pérdida de
investidura de concejales y diputados–, no estaba vigente para la época en que
fue presentada la demanda en contra del señor Juan Pablo Gallo Maya; sin embargo, precisó, que “el juez estaba obligado
a aplicarla por virtud del principio de favorabilidad”[18].
Explicó que el principio de favorabilidad, que constituye un elemento
fundamental del debido proceso, “no admite restricciones en su aplicabilidad
y debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin
hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales”[19].
2.2.2. El señor Juan
Pablo Gallo Maya, por conducto de apoderado[20], señaló que la pérdida de investidura es un proceso de
carácter punitivo, por lo que la institución de la caducidad tiene un
entendimiento distinto respecto de los demás procesos adelantados ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En tal perspectiva, al ser modificada la
regla existente en la materia en un sentido más favorable al investigado, su
aplicación debe atender al principio de favorabilidad. Por tal razón, concluyó
que la sentencia cuestionada no incurrió en trasgresión alguna de los derechos
fundamentales del accionante.
Señaló que la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado produjo una decisión en relación con los cargos de la demanda
de pérdida de investidura, con lo cual se garantizó el derecho de acceso a la
administración de justicia del tutelante, y no cabe sostener que, por haberle
sido desfavorable, se considere también vulnerado su derecho al debido proceso.
En tal medida, una
decisión contraria a las pretensiones del demandante no implica la trasgresión
del derecho al debido proceso, por cuanto el funcionario judicial puede decidir
que, en virtud del principio de favorabilidad, se aplique una norma menos
restrictiva, como en efecto ocurrió.
Finalmente, indicó que
el tutelante no probó que se hubiese configurado el defecto material o
sustantivo invocado, dado que solo se limitó a presentar motivos de
inconformidad con la sentencia del 8 de marzo de 2018 proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado.
3. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección “B”, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia
del 29 de mayo de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales de acceso
a la administración de justicia y debido proceso, al considerar que la
sentencia censurada no incurrió en un defecto sustantivo[21].
Los argumentos expuestos fueron los
siguientes: (i) el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone que las
normas procesales son de aplicación inmediata, motivo por el cual resultan
exigibles en circunstancias no consolidadas, como en los procesos judiciales en
los que no se ha dictado una sentencia definitiva. (ii) El artículo 29
de la Constitución establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al momento de la ocurrencia de los hechos y, además, prevé la aplicación del
principio de favorabilidad, incluso, tratándose de normas procesales (iii) El
principio de favorabilidad es aplicable en los procesos de pérdida de
investidura, porque son expresión del derecho sancionador[22]. (iv)
La desatención del alcance del principio de favorabilidad conllevaría a la
vulneración del derecho al debido proceso del señor Juan
Pablo Gallo Maya. (v) No es cierto que se hubiera castigado una omisión
inexistente del demandante por no ejercer oportunamente el derecho de acción,
porque la pérdida de investidura es un medio de control en el que este no tiene
un interés directo en el resultado del proceso, por lo que no puede verse
perjudicado por el mismo.
Con fundamento en lo anterior, concluyó:
“[…]
en consideración a que el proceso 66001-23-33-000-2017-00474-00 no se había
decidido cuando se profirió la Ley 1881 de 2018 (15 de enero de ese año), era
menester atender en ese trámite el artículo 6º ibídem, el cual señala
que la demanda de pérdida de investidura debe incoarse dentro de los cinco (5)
años posteriores al hecho generador de la sanción, lo que no aconteció, pues el
señor Juan Pablo Gallo Maya incurrió en el supuesto conflicto de intereses el 8
de enero de 2008, y solo hasta el 16 de agosto de 2017 el tutelante acudió a la
jurisdicción […] contencioso-administrativa, esto es, luego de que tal término
feneció, motivo por el cual era necesario declarar la caducidad sobreviniente,
tal como hicieron los señores magistrados de la sección primera (1ª) del
Consejo de Estado en la determinación censurada”[23].
4. Impugnación
La anterior decisión fue impugnada por
el accionante[24], quien,
además de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, señaló que
la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado:
(i) Erró al aplicar
el término de caducidad contemplado en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 dado
que, al momento de la presentación de la demanda, regían las leyes 136 de 1994,
144 de 1994 y 617 de 2000, y en ellas no se establecía plazo alguno para
promover la demanda de pérdida de investidura.
(ii) Se fundó en una
interpretación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que no tuvo en cuenta los
cambios que trajo el Código General del Proceso en el artículo 624, según el
cual, en su entender, no puede aplicarse una norma procesal que fije un término
de caducidad en aquellos casos en que la acción se haya ejercido antes de su
entrada en vigencia, puesto que los términos que empezaron a correr se rigen
por la disposición vigente al tiempo de su iniciación.
(iii) Desatendió el
principio “Ad impossibilia nemo tenetur”[25],
dado que era imposible prever que, luego de presentada la demanda, se expediría
una ley que establece un término para el ejercicio del medio de control.
(iv) No previó que el
artículo 23 de la Ley 1881 de 2018 dispuso que esa norma solo aplica para
aquellos casos en donde no se hubiere practicado audiencia pública, razón por
la cual este asunto no debía regirse por esa disposición, por cuanto ya se
había decidido la sentencia de primera instancia con anterioridad a la fecha de
vigencia de la Ley 1881 de 2018.
(v) Defraudó la
confianza de la colectividad, máxime al tratarse de una acción pública que
tiene por finalidad “la depuración de las malas prácticas en las
corporaciones públicas de elección popular”[26].
Adicionalmente, señaló que si la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
el marco del medio de control de pérdida de investidura, hubiera fallado en el
término dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[27], no
se hubiera presentado lo que denominó “caducidad sobreviniente”.
5. Decisión que se revisa del juez de
tutela de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 31 de enero de 2019, revocó el fallo de tutela de primera
instancia y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia y debido proceso del señor Daniel Silva Orrego[28]. En
consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018 de la Sección
Primera del Consejo de Estado, y le ordenó a dicha autoridad judicial
que profiriera una nueva providencia conforme a las reglas establecidas en esa oportunidad.
Los argumentos expuestos fueron los
siguientes: (i) contrario a lo afirmado por el accionante, en el caso
que se estudia no existía una situación jurídica consolidada con la sola
presentación de la demanda, por lo que nada impedía que la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declarara, de
oficio, la caducidad de la acción de pérdida de investidura. (ii) La “caducidad
no es una sanción o castigo, sino que es una institución procesal cuyo objetivo
es garantizar la seguridad jurídica al determinar, de forma cierta e
inmodificable, el período por el cual puede ser ejercido el derecho de acción
frente a un hecho concreto”[29],
así, la declaratoria oficiosa de caducidad por parte del juzgador no le impuso
una sanción al actor. (iii) En principio, “el derecho al debido
proceso del demandado en la pérdida de investidura impone declarar probada la
caducidad de la acción de forma retroactiva, en virtud del principio de
favorabilidad, aunque la demanda haya sido presentada con anterioridad a la
vigencia de la Ley 1881 de 2018”[30]. (iv)
Con todo, el proceso de pérdida de investidura tiene unas características
especiales que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho
sancionador del Estado y, por lo tanto, se “impone una aplicación más
limitada del principio de favorabilidad”[31]. (v)
Entonces, una visión absoluta del principio de favorabilidad en favor del
investigado que permita la aplicación retroactiva de la caducidad de la acción,
no solo vulnera sin justificación los derechos de acceso a la administración de
justicia y debido proceso, sino que desconoce el derecho de participar en el
control del poder político en defensa de la Constitución y la ley.
Finalmente, concluyó que la caducidad del
medio de control de pérdida de investidura no puede ser declarada en los
eventos en que el legislador no la estableció expresa y previamente al inicio
del proceso, pues de lo contrario los derechos de acceso a la administración de
justicia y debido proceso del demandante se verían afectados de forma intempestiva,
grave e injustificada.
Expediente T-7.475.739
1. Demanda y solicitud
El 13 de agosto
de 2018[32],
Jaime Echeverry Marín presentó acción de tutela en contra de la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por
considerar que la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida dentro del
proceso de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor Héctor
Darío Pérez Piedrahita, que declaró
de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, con
fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, vulneró sus
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso, al incurrir en un defecto procedimental
absoluto, en un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución,
dado que la disposición que fue
aplicada no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación
de la demanda.
A continuación
se presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:
1.1. El 23 de junio
de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en contra del
señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, actual alcalde del municipio de San Pedro
de los Milagros, Antioquia, por la causal de violación del régimen de conflicto
de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley
136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que,
en 1998, siendo concejal del mismo municipio, participó en la votación y
trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de
algunos impuestos a Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa[33].
1.2. La demanda
fue admitida el 28 de junio de 2017, notificada al demandado el 29 de junio de
2017 y contestada el 10 de julio del mismo año[34].
1.3. En primera
instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de
septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del señor Héctor Darío
Pérez Piedrahita, quien fuera elegido como concejal del municipio de San Pedro
de los Milagros, Antioquia, para el período 1998-2000, por violación del
régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55 y 70 de
la Ley 136 de 1994[35].
1.4. En segunda
instancia, la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 19 de abril de 2018[36],
revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, y declaró que
en la acción de pérdida de investidura se configuró la caducidad sobreviniente
por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con
fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió
para proferir un pronunciamiento de fondo[37].
1.5. Argumentó
el accionante que la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aplicó una
disposición que era ajena a su caso, teniendo en cuenta la fecha en la que
presentó la demanda de pérdida de investidura, pues, para ese momento, dicho
proceso estaba regido por las leyes 134 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000,
disposiciones que no consagraban caducidad alguna.
1.6. Señaló que
el proceso de pérdida de investidura por él adelantado se regía por la ley
vigente al momento de la presentación de la demanda, de acuerdo con lo regulado
en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887[38],
modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012.
1.7. Sostuvo que
la Ley 1881 de 2018, norma que rige el proceso de pérdida de investidura de los
congresistas, que adoptó la doble instancia y el término de caducidad de cinco
(5) años, es inconstitucional porque va en contravía de los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, entre ellos, el debido proceso y
el derecho de acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 C.P.),
además, favorece impunemente al legislador. Por lo anterior, planteó que se
debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con el
artículo 4 constitucional.
1.8. Bajo el
entendimiento de que los derechos políticos son derechos fundamentales, expuso
que estos resultaban menoscabados al proferirse una sentencia inhibitoria en un
proceso de pérdida de investidura al aplicar una norma de caducidad que no
regía al momento en que fue presentada la demanda, que deja al demandante y a
la comunidad sin lugar a discutir su derecho democrático de llamar a responder
políticamente al elegido en una corporación pública.
1.9. Expuso que
la decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado, primero,
incurrió en un defecto procedimental absoluto,
como quiera que aplicó una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de
2000) que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado,
vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la
misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de
control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten
a partir de su promulgación. Segundo, en un defecto sustantivo, al aplicar e
interpretar erróneamente la Ley 1881, de un lado, porque entró a regir a partir
del 16 de enero de 2018, y tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no
es retroactiva, tal como lo establece su artículo 24[39];
y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para los procesos de
pérdida de la investidura de los Congresistas y no de concejales ni diputados. Tercero,
la decisión cuestionada implicó la violación directa de la Constitución, porque
desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y
6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación
política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso
(art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo
6 de la Ley 1881 de 2018.
1.10. En
razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de
acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia,
se disponga dejar sin efectos la sentencia del 19 de abril de
2018,
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, para que, en su lugar, se
profiera una nueva decisión en la que se aplique la norma que regía al momento
de la presentación de la demanda de pérdida de investidura, en cuanto no
establecía ningún término de caducidad.
2. Trámite procesal y respuesta de la
entidad demandada
2.1. Mediante Auto del
22 de agosto de 2018, la Sección Segunda, Subsección “A”, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes
y al señor Héctor Darío Piedrahita, como tercero interesado en el resultado del
proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción[40].
2.2. Dentro del término
de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:
2.2.1. La Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[41]
solicitó negar las pretensiones de la demanda debido a que no incurrió en
defecto procedimental o en defecto sustantivo, en la medida en que la
controversia se decidió con sustento en las disposiciones que informaban el
caso concreto, a partir de una interpretación razonable de las mismas y con
respetó del derecho al debido proceso, en particular, del principio de
favorabilidad aplicable al medio de control de pérdida de investidura por
comportar el ejercicio del ius puniendi del Estado.
Precisó que la
sentencia del 19 de abril de 2018, proferida en el expediente
0500123330000-2017-01693-01, siguió los lineamientos de la sentencia del 8 de
marzo de 2018[42],
posición que ha sido reiterada, entre otras decisiones, en las sentencias del
18 de mayo de 2018[43]
y del 8 de junio de 2018[44].
Explicó que la
situación debatida en el proceso de pérdida de investidura, consistente en
determinar si el demandado había o no incurrido en la causal de violación del
régimen de conflicto de intereses, no se encontraba consolidada debido a que
solo se había proferido decisión de primera instancia en la que se accedió a
las pretensiones de la demanda, “siendo esta situación y no la de la
presentación de la demanda, la que determina la aplicación del principio constitucional
de favorabilidad”[45].
Finalmente, sostuvo que
no incurrió en violación directa de la Constitución al no hacer uso de la
excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra que el artículo 6
de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el legislador tiene una
amplia potestad de configuración normativa en materia de definición de los
procedimientos judiciales y de las formas propias de cada juicio[46].
Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio
de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los
ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos
que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la
necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad
jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones
indefinidas en el tiempo”[47].
2.2.2. El señor Héctor
Darío Pérez Piedrahita[48]
solicitó negar las pretensiones de la demanda, bajo el entendimiento de que los
procesos de pérdida de investidura son de naturaleza sancionatoria, por lo que
tiene plena aplicabilidad el principio de favorabilidad, conforme al cual
cuando una ley posterior sea más favorable que la precedente, debe aplicarse de
manera preferente. Así, en el caso concreto, era razonable la aplicación del artículo
6 de la Ley 1881 de 2018, que establece el término de caducidad para el medio
de control de pérdida de investidura, en la medida en que implica una condición
que resulta ser más favorable para el demandado.
Adicionalmente, en
relación con la vigencia de las normas procesales, entre las cuales se pueden
ubicar las disposiciones que consagran la caducidad, señaló que el artículo 40
de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012,
prevé que las mismas son de aplicación inmediata al consagrar en su inciso
primero que “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de
los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben
empezar a regir […]”. Así, al haberse establecido en la Ley 1881 un término
de caducidad para ejercer el medio de control de pérdida de investidura, dicha
norma ha de aplicarse a los procesos en curso una vez comenzó a regir, con
prevalencia sobre las anteriores (art. 24, Ley 1881 de 2018).
3. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección “A”, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 31 de octubre de 2018, negó el amparo de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al
considerar que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de
Estado no incurrió en los defectos que le son atribuidos[49].
Los argumentos
expuestos fueron los siguientes: (i) la argumentación utilizada por la
Sección Primera del Consejo de Estado, para efectos de aplicar el artículo 6 de
la Ley 1881 de 2018 y, en consecuencia, declarar la caducidad de la acción de
pérdida de investidura, no comporta una aplicación arbitraria de la norma
procesal, que genere un defecto procedimental. (ii) La corporación
accionada argumentó de manera válida y razonada el por qué en el caso concreto
era plenamente aplicable el artículo 6 de la Ley 1881, argumentación frente a
la que el juez de tutela no puede inmiscuirse, debido a que no puede tomar
posición en juicios de interpretación, pues ello compete estrictamente al juez
natural. (iii) La función del juez de tutela cuando se trata de la
revisión de providencias judiciales, es examinar si estas envuelven una
decisión manifiestamente arbitraria o desproporcionada, evento que no ocurrió
en el caso concreto, “pues el fallador se esforzó en presentar de manera
clara y detallada, el por qué la Ley 1881 de 2018 resultaba aplicable al caso
concreto”[50]. (iv)
Según la Corte Constitucional, “la competencia del juez de tutela se
activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación
decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es
decir, en una arbitrariedad, evento que al no verificarse en el caso, no se
adviene vulneración de derechos fundamentales al respecto”[51]. (v) La Sala se abstiene de
pronunciarse en relación con la causal de violación directa de la Constitución,
debido a que el accionante no aportó de manera clara y detallada las razones
por las cuales considera que la decisión adoptada desconoció los artículos 1,
2, 3, 6, 13, 29, 40, 95, 133 y 229 de la Constitución Política.
4. Impugnación
La anterior decisión fue impugnada por
el accionante, quien señaló que en el proceso de pérdida de investidura no
puede aplicarse el principio de favorabilidad para declarar la caducidad del
medio de control, porque lo que es objeto de discusión son los derechos
políticos de los electores y no del infractor de la ley[52].
Argumentó que bajo la interpretación del
tribunal accionado “los derechos políticos de los asociados quedarían en
mera letra muerta azuzando el abuso del derecho desde la dilación de los
procesos judiciales para que estos superen los 5 años que impuso el artículo 6
de la Ley 1881 de 2018, amén del ocultamiento en el tiempo y hasta superar los
5 años de caducidad de las conductas infractoras de conflicto de intereses por
parte de los corporados para crear una real burla a los derechos políticos y democráticos
de todos los asociados en abierta contradicción con la filosofía y la
normatividad constitucional invocada en la acción de tutela”[53].
5. Decisión que se revisa del juez de
tutela de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de
mayo de 2019, revocó el fallo de tutela de primera instancia, y, en su lugar,
amparó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y
participación en el control político del tutelante. En consecuencia, dejó sin
efectos la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
el proceso de pérdida de investidura que se adelantó, y le ordenó a dicha
autoridad judicial que emitiera una sentencia de remplazo conforme a las reglas
establecidas en esa oportunidad[54]. Lo
anterior, al concluir:
“[…]
la providencia demandada incurrió en un defecto sustantivo[55],
pues aplicó de forma retroactiva el término de caducidad dispuesto en el
artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con lo que se sacrificó de forma
desproporcionada el derecho de acceso a la administración de justicia del
demandante, quien tenía la expectativa de que su acción no había caducado
porque al momento de la radicación de la demanda no estaba previsto dicho
término. Esto supone al mismo tiempo un desconocimiento de la finalidad de la
acción de pérdida de investidura, la cual está instituida para permitir que los
ciudadanos ejerzan un control social, político y jurisdiccional frente a sus
representantes”[56].
En esa oportunidad, se señaló que se
reiteraría la posición fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[57] en
lo que tiene que ver con las características especiales del proceso de pérdida
de investidura, que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho
sancionador del Estado, en los que, por ello, se hace una aplicación limitada
del principio de favorabilidad.
Actuaciones en sede de revisión
En el expediente T-7.302.719, el
31 de mayo de 2019, Juan Pablo
Gallo Maya, demandado dentro del proceso de pérdida de investidura que dio
lugar a la decisión que se controvierte a través de la acción de tutela, por
conducto de apoderado judicial, solicitó que “se estudie la posibilidad de
suspender el cumplimiento del fallo de tutela, disponiendo que la Sección
Primera del Consejo de Estado en el expediente Nº 660012333000-2017-00474-01,
se abstenga de dar cumplimiento a lo ordenado en la decisión de tutela hasta
tanto la Corte Constitucional en la revisión de la tutela adopte una decisión
definitiva”.
La providencia cuyos efectos se solicitó suspender, como medida
provisional, es la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se
revocó el fallo de tutela del 29 de mayo de 2018 de la Sección Segunda, Subsección
“B”, de la misma Corporación, y se ampararon los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso del
tutelante, y, como consecuencia, se ordenó
expedir una nueva decisión respetando las reglas en materia de caducidad vigentes
al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura.
La referida solicitud, tramitada como petición de medida provisional,
en los términos del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, fue resuelta mediante el
Auto 314 del 19 de junio de 2019[58] en el sentido de suspender los
efectos de la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, hasta tanto no se surtiera
el trámite de revisión ante esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Sala Plena es competente para revisar
los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9°
del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     De la
procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales
De acuerdo
con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede reclamar ante los
jueces, mediante acción de tutela, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o, en los casos que
establezca la ley, de los particulares[59], cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Tal
mecanismo de protección procede, en consecuencia, contra cualquier
autoridad pública que con sus actuaciones u omisiones vulneren o
amenacen derechos constitucionales fundamentales, incluidas, por supuesto, las
autoridades judiciales, en cuanto autoridades de la República, las cuales, sin
excepción, están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades,
como lo dispone el artículo 2 de la Constitución.
Bajo dichos
supuestos constitucionales y los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[60], la Corte Constitucional ha admitido
la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos
fundamentales vulnerados por decisiones judiciales respecto de las cuales no
existan otros recursos o medios de defensa judicial, cuando, no obstante su
existencia, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable; o, en los términos del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, cuando
los medios existentes no resulten eficaces, atendiendo a las circunstancias en
que se encuentre el solicitante.
No obstante, dada la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que
la Constitución ha asignado la función de administrar justicia[61]–, este tribunal ha precisado que la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es
excepcional[62] puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los principios y valores
constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la
mencionada acción –presupuesto del Estado Social y
Democrático de Derecho–, y la vigencia de la autonomía e
independencia judicial, el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica”[63].
Por lo anterior, ha señalado la Corte
que “la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento
excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del
juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales
tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela
contra decisión judicial es concebida como un “juicio de validez” y no como un
“juicio de corrección” del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use
indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de
índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen
a la controversia”[64].
La
excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha llevado a este
Tribunal, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el cumplimiento de
los siguientes requisitos generales y específicos de procedencia.
2.1. De los requisitos generales
Para
determinar la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial
deben cumplirse los siguientes requisitos generales[65]: (i) que
la cuestión que se proponga tenga relevancia constitucional[66],
esto es, que el asunto involucre la posible vulneración de derechos
fundamentales del accionante; (ii) que al interior del proceso se
hubieren agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance del
accionante, salvo que no
sean eficaces, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el
solicitante, o que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable[67]; (iii)
que se
cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que se interponga en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv)
que, cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia en la decisión que resulta
lesiva de los derechos fundamentales; (v) que el accionante
identifique de forma razonable los yerros que generan la vulneración y que esta haya sido alegada
al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; y (vi)
que no se dirija contra una sentencia de tutela[68].
2.2. De los requisitos específicos
Además de
la constatación de los anteriores requisitos generales, para que proceda la
acción de tutela contra una sentencia o una
providencia judicial es necesario acreditar[69], adicionalmente, que la autoridad
judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido proceso[70] del accionante, a tal punto que la decisión judicial
resulte incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los siguientes defectos[71] que la jurisprudencia constitucional
denomina requisitos específicos de procedibilidad, a saber:
(i) Defecto orgánico: ocurre
cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en
forma absoluta de competencia[72].
(ii) Defecto procedimental: se
origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento
del procedimiento establecido[73].
(iii) Defecto fáctico: se
presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de
la prueba fue absolutamente equivocada[74].
(iv) Defecto material o sustantivo: ocurre
cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o
claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión[75].
(v) Error inducido: sucede
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales[76].
(vi) Falta de motivación: implica
el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de las decisiones[77].
(vii) Desconocimiento del precedente:
se
configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida[78].
(viii) Violación
directa de la Constitución[79]: se
estructura cuando la autoridad judicial le da un alcance a una disposición
normativa abiertamente contrario a la Carta Fundamental. Esta Corte ha indicado[80] que se presenta violación directa de
la Constitución, entre otros casos, cuando el juez adopta una decisión que la
desconoce[81], porque deja de aplicar una regla contemplada
en el texto constitucional que resulta aplicable al caso concreto[82], u omite tener en cuenta un
principio superior que determina la aplicación de la norma en el caso concreto,
desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4, “la Constitución es
norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la
ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”[83].
Con todo,
es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que puedan
desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[84]. Por lo anterior, esta Corporación ha sido enfática en señalar
que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una
causal de procedibilidad de la acción[85].
En este contexto, es absolutamente claro que la procedencia de la acción
de tutela contra una decisión judicial está supeditada al cumplimiento de
rigurosos requisitos. “No se trata entonces de un mecanismo
que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no
comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho
legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo
excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales
de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en
condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de
igualdad–, de los derechos
fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[86].
Teniendo en
cuenta el anterior marco normativo y jurisprudencial de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, pasa la Corte a referirse al defecto
material o sustantivo, al defecto procedimental y a la violación directa de la
Constitución, que los accionantes estiman configurados en las decisiones
judiciales objeto del reproche.
2.3. Breve caracterización del defecto sustantivo
La Corte ha
señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de
que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y
aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e
independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[87]. En
consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[88]. La
jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[89], ha
precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber:
(i)
Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la
decisión se sustenta en una norma inexistente[90],
derogada[91], o que ha sido
declarada inconstitucional[92].
(ii) La decisión judicial tiene como
fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[93].
(iii) A pesar de que la norma en cuestión
está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la
situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen
efectos distintos a los señalados por el legislador[94].
(iv) Cuando se aplica una norma cuya
interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta
hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi
de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[95].
(v) La disposición aplicada se muestra
injustificadamente regresiva[96] o claramente contraria a la Constitución[97].
(vi) Cuando un poder concedido al juez se
utiliza para un fin no previsto en la disposición[98].
(vii) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras
disposiciones aplicables al caso[99].
(viii) El
servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una
actuación que afecta derechos fundamentales[100].
(ix) Se desconoce el precedente judicial
sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[101].
(x) Cuando el juez se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad[102]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente
inconstitucionales[103], o cuando al ser
aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que
debe ser igualmente inaplicada[104].
(xi) Cuando
la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la
decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[105].
Adicionalmente,
esta Corte ha señalado[106] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto
sustantivo por interpretación irrazonable[107] en, al menos, dos hipótesis: (i)
cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no
tiene (contraevidente –interpretación contra
legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de
las partes[108]; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional
una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las
varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de
rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la
juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[109].
En los casos concretos, los accionantes señalaron que, en las
sentencias que controvierten, la Sección Primera del Consejo de Estado acudió a
una disposición inaplicable, esto es, al
artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, por cuanto no se encontraba vigente en la
fecha de presentación de las demandas de pérdida de investidura, siendo
las normas vigentes para ese momento las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617
de 2000, que no contemplaban término de caducidad alguno. En razón de ello, consideran que se configuró un defecto
sustantivo.
Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala deberá verificar si en las sentencias de la Sección Primera del Consejo
de Estado, cuestionadas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín, se
materializó un defecto material o sustantivo.
2.4. Breve caracterización del defecto
procedimental absoluto
En términos generales, el defecto
procedimental se configura cuando la decisión judicial cuestionada
se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[110]. La
jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto admite dos
modalidades de configuración. La primera, en tanto defecto procedimental
absoluto, y, la segunda, como defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto[111].
En lo que respecta al defecto
procedimental absoluto –relevante para el asunto bajo examen– este Tribunal ha
establecido que se materializa cuando el juez “se aparta por completo del
procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico,
ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente
–desvía el cauce del asunto–, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento
establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una
de las partes del proceso”[112], o
porque “iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo
proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos
procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o
su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión
de fondo y la violación a los derechos fundamentales”[113].
En el supuesto de hecho señalado en
el numeral (ii) anterior, debe analizarse la defensa técnica “para
advertir el impacto que tiene pretermitir etapas procesales, en desmedro de las
garantías fundamentales de los sujetos del proceso, como son: (i) la garantía
de ejercer el derecho a una defensa técnica, que implica la posibilidad de
contar con la asesoría de un abogado cuando sea necesario, la posibilidad de
contradecir las pruebas y de presentar y solicitar las que se requieran para
sustentar la postura de la parte; (ii) la garantía de que se comunique la
iniciación del proceso y se permita participar en él; y (iii) la garantía de
que se notificará todas las providencias del juez que, de acuerdo con la ley,
deben ser notificadas”[114].
Según la jurisprudencia
constitucional, la configuración del defecto procedimental absoluto, en todos
sus supuestos fácticos, requiere, además: (i) que se trate de un error
de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera
cierta y directa en la decisión de fondo; (ii) que la deficiencia no
pueda imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la
vulneración del derecho a un debido proceso; (iii) que no haya
posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía; (iv) que
la irregularidad se haya alegado al interior del proceso, a menos que ello
hubiere sido imposible conforme a las circunstancias del caso; y (v)
que, como consecuencia de lo anterior, se vulneren derechos fundamentales[115].
En el expediente T-7.475.739, el
accionante Jaime Echeverry Marín señaló que la Sección Primera del Consejo de
Estado al proferir la sentencia del 19 de abril de 2018, mediante la cual
declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura
adelantado en contra del señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, incurrió en un defecto procedimental absoluto, como quiera que aplicó
una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de 2000) que no correspondía
a la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de
confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la
medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para
las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su
promulgación.
Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala deberá verificar si en el caso concreto se materializó un defecto
procedimental absoluto.
2.5. Breve caracterización de la
violación directa de la Constitución
El fundamento de esta causal es el
modelo actual del ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos
contenidos en la Carta de 1991 se les ha reconocido valor normativo, de manera
que pueden ser aplicados directamente por las autoridades y los particulares en
algunos casos. En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales
por medio de la acción de tutela en los eventos en que los jueces omiten o no
aplican debidamente los principios superiores[116].
La violación directa de la Constitución,
inicialmente, se concibió como un defecto sustantivo pero, con posterioridad,
en la Sentencia T-949 de 2003, se empezó a entender como una causal autónoma de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cual se consolidó
con la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte “incluyó, en ese
contexto, definitivamente a la violación directa de un precepto constitucional
en el conjunto de defectos autónomos que justifican la presentación de una
tutela contra providencias judiciales. Al hacerlo no modificó, por supuesto, el
sentido específico que la jurisprudencia anterior le había atribuido, aunque sí
la inicial importancia que al comienzo le reconoció”[117].
El desconocimiento de la Constitución
puede producirse por diferentes hipótesis[118]. En
términos generales, esta figura se estructura cuando el juez en la decisión
desconoce la Carta
Fundamental, lo que puede ocurrir, en primer lugar, porque no aplica una
norma fundamental al caso en estudio[119], ya
sea porque (i) en la solución del caso dejó de interpretar y aplicar una
disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii) no
tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata[120]; y (iii)
vulneró derechos fundamentales al no tener en cuenta el principio de
interpretación conforme con la Constitución[121].
En segundo lugar, porque aplicó la ley
al margen de los preceptos consagrados en la Constitución[122]. En
este caso,
se ha señalado que los jueces en sus fallos deben tener en cuenta la excepción
de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 Superior[123], en
tanto la Constitución es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad entre
las disposiciones de esta y de la ley u otra norma jurídica, se aplicarán de
preferencia las constitucionales[124].
En
suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a
partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme
con el mandato consagrado en el artículo 4, que antepone de manera preferente
la aplicación de sus postulados.
En
el expediente T-7.475.739, el accionante Jaime Echeverry Marín señaló que la
decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado implicó la violación directa de la Constitución, porque
desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2
y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la
participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el
debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso
concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.
Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala deberá verificar si en el caso concreto se materializó la alegada
violación directa de la Constitución.
3.
Examen
de procedencia de la acción de tutela[125]
Para atender el problema jurídico relacionado con la
presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por los accionantes,
la Sala debe, en primer lugar, analizar el cumplimiento de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela. Para ello, estudiará si en los asuntos
se demuestran los siguientes presupuestos: (i) la legitimación en la
causa, por activa y por pasiva; (ii) la relevancia constitucional; (iii)
la subsidiariedad; (iv) la inmediatez; (v) el carácter decisivo
de la irregularidad procesal; (vi) la identificación razonable de los
hechos vulneradores; y (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia
de tutela. Una vez se verifique su observancia, si es
del caso, se procederá a formular el respectivo problema jurídico que permita
dar solución a los casos concretos.
3.1. Legitimación en la causa
3.1.1. Legitimación en la causa por activa. El
artículo 86 de la Constitución establece que toda persona, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, puede ejercer la acción de tutela para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
El artículo 10
del Decreto 2591 de 1991[126], por su parte,
dispone que dicha acción podrá ser ejercida, “por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.
Dispone igualmente, la precitada disposición, que cuando el titular de los
derechos no se encuentre en condiciones de promover su propia defensa,
procederá la agencia oficiosa, y que también podrán ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.
En los casos
concretos, los señores Daniel Silva Orrego (expediente
T-7.302.719) y Jaime Echeverry Marín (expediente T-7.475.739), demandantes en los
procesos de pérdida de investidura, son quienes actúan como accionantes en las solicitudes
de amparo que ocupan la atención de la Sala, al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso, en razón a que en el trámite de los procesos, según afirmaron, se
adoptó la regla de una disposición legal inaplicable a los casos, acudiendo
para ello al principio de favorabilidad de los demandados, lo que implicó que la
Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurriera
en causales específicas que hacen procedente la tutela contra providencia
judicial.
3.1.2. Legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se
refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la
acción, trátese de una autoridad pública o de un particular, según el artículo
86 Superior, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del
derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.
En los
casos que estudia la Sala las solicitudes de amparo son presentadas en contra
de la
Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por la presunta
trasgresión de los derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia y debido proceso de los accionantes.
La Sala constata el cumplimiento del requisito de legitimación en la
causa por pasiva, por dirigirse las acciones de tutela contra las decisiones de
la mencionada autoridad judicial, cuyas providencias presuntamente vulneraron
derechos constitucionales fundamentales y, en consecuencia, pueden ser revisadas a través de la acción
constitucional, en los términos de los
artículos 86 de la Constitución, 1 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.1 del Decreto 1069 de 2015.
3.2. Relevancia
constitucional
La Sala encuentra que los asuntos sometidos a revisión
son de relevancia constitucional pues se refieren a la posible vulneración de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, derechos que los accionantes estiman quebrantados
como consecuencia de la aplicación, a los procesos de pérdida de investidura contra
concejales por ellos promovidos, de un contenido normativo inaplicable, esto es,
el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, ya que los casos controvertidos estaban
regidos por las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, disposiciones que no
establecían término de caducidad para dicho medio de control.
Los asuntos sometidos a la Sala, en consecuencia, giran en
torno a la aplicación del término de caducidad previsto en la Ley 1881 de 2018[127] a los procesos de pérdida de investidura de concejales,
iniciados antes de su entrada en vigencia (enero 15 de 2018), con fundamento en
el principio de favorabilidad, y su incidencia en los derechos de acceso a la
administración de justicia y debido proceso de quienes ejercieron dicho medio
de control antes de que el legislador hubiera establecido el mencionado término
de caducidad; lo que evidentemente reviste relevancia constitucional.
3.3. Subsidiariedad
En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución Política[128], el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia
constitucional sobre la materia, la acción de tutela tiene un carácter residual
y subsidiario.
Por lo anterior, solo procede como mecanismo de
protección definitivo (i) cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carezca de
idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral, los
derechos fundamentales invocados, a la luz de las circunstancias del caso
concreto. Ahora, también procede como mecanismo transitorio (iii) para evitar
la consumación de un perjuicio irremediable, evento este en el que el
accionante deberá ejercer el medio ordinario de defensa judicial que tenga a su
disposición en un término máximo de cuatro (4) meses, contado a partir del
fallo de tutela[129], y
la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por
parte del juez competente.
De lo
anterior se desprende que la acción de tutela es residual y subsidiaria a los
medios de defensa ordinarios y extraordinarios existentes en el ordenamiento
jurídico y, en esa medida, cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento
de derechos que pueden ser discutidos mediante los procedimientos o recursos
ordinarios previstos por el legislador, la tutela se torna, en principio,
inadmisible.
Para
efectos de determinar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en los asuntos
objeto de revisión, es necesario señalar que los accionantes presentaron las
demandas de pérdida de investidura ante el juez de lo contencioso
administrativo competente, las cuales fueron falladas en primera instancia y,
luego de ser apeladas oportunamente, en segunda instancia, dando así
cumplimiento al ejercicio de los medios de defensa ordinarios previstos en el
trámite de pérdida de investidura.
Ahora bien,
en relación con la existencia de medios de defensa extraordinarios contra las
sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura[130], debe precisarse que el artículo 19
de la Ley 1881 de 2018 establece el recurso extraordinario especial de revisión[131]. Esta disposición, aplicable a los
procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados (art. 22, Ley 1881
de 2018), por cuanto se encontraba vigente para el momento en que fueron
dictadas las sentencias que se cuestionan a través de las acciones de tutela
bajo estudio[132], establece:
“ARTÍCULO 19. Son susceptibles del recurso extraordinario especial
de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria,
las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (mayúsculas y
negrillas originales).
Así, el
recurso extraordinario especial de revisión en materia de pérdida de
investidura constituye un medio de impugnación excepcional que difiere de las
otras versiones de recurso extraordinario contempladas por el legislador, pues
se caracteriza por:
(i) Objeto: solo será procedente contra las
sentencias mediante las cuales se haya decretado la pérdida de investidura de
un congresista, concejal o diputado.
(ii) Temporalidad: debe ser interpuesto
dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
(iii) Legitimación
por activa: se radica en quien fue parte en el proceso especial de pérdida de
investidura.
(iv) Competencia: el recurso debe ser
decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
(v) Causales: las señaladas en el
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –Ley 1437 de 2011–[133].
En tal
orden, en consideración a los casos que se estudian, la Sala concluye que los
accionantes no tenían la posibilidad de acudir a tal medio de defensa, debido a
que solo procede frente a sentencias ejecutoriadas mediante las cuales haya
sido levantada la investidura. Y, como ya fue señalado, las sentencias de
la Sección Primera del Consejo de Estado que se cuestionan a través de las acciones
de tutela, no
adoptaron tal decisión sino que declararon de oficio la caducidad sobreviniente
del medio de control de pérdida de investidura con fundamento en el artículo 6
de la Ley 1881 de 2018, inhibiéndose, por ello, para resolver de fondo las
demandas, razón por la que no procede contra ellas el recurso extraordinario de
revisión.
Así, se entiende
satisfecho el requisito de subsidiariedad.
3.4. Principio de inmediatez
Por su naturaleza, la acción de tutela debe ser
ejercida en un término razonable desde la ocurrencia del presunto hecho
vulnerador, con el fin de asegurar que la necesidad de protegerlo no haya
desaparecido y, en consecuencia, evitar que se desnaturalice.
En el Expediente T-7.302.719, la
acción de tutela fue presentada por el señor Daniel Silva Orrego, el 20
de abril de 2018[134], para cuestionar la sentencia del 8 de marzo
de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. Es decir, que trascurrió cerca de un mes
y medio para el ejercicio de la solicitud de amparo, término que se
estima razonable y satisface el principio de inmediatez.
En el Expediente T-7.475.739, la
acción de tutela fue presentada por el señor Jaime Marín Echeverry, el 13 de
agosto de 2018[135], con la finalidad de
controvertir la sentencia del 19 de abril de 2018, dictada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, y notificada mediante correo electrónico el 17 de mayo de 2018[136]. Es decir, que transcurrieron menos de tres
meses para el ejercicio de la solicitud de amparo, término que se
estima razonable y satisface el principio de inmediatez.
3.5. Carácter decisivo de la irregularidad procesal
A partir de la Sentencia C-590 de 2005[137] se
desprende que, cuando la acción de tutela se dirige a cuestionar una
irregularidad procesal, esta debe tener un efecto decisivo o determinante en el
fallo que se controvierte.
En los casos concretos, es claro que los
cuestionamientos propuestos por los accionantes se dirigen a demostrar que el órgano
judicial accionado resolvió los asuntos sometidos a partir de una disposición
que, según entienden, no era aplicable y que, de no haberlo hecho, las decisiones
hubieran sido diferentes, pues, si no hubieran decretado la caducidad de la
acción en los procesos de pérdida de investidura, hubieran tenido que
pronunciarse sobre el fondo de las controversias.
3.6. Identificación de los hechos vulneradores
Este requisito consiste en que el
accionante debe identificar de manera razonable los hechos que presuntamente generaron
la vulneración, así como los derechos quebrantados. Asimismo, debe demostrar
que tal vulneración se alegó en el proceso judicial, siempre que hubiese sido
posible[138],
excepto cuando se trate de nulidades insaneables o de actuaciones inválidas.
En los casos objeto de tutela, la
presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes de acceso
a la administración de justicia y debido proceso, es atribuida a unas decisiones
judiciales en las que se aplicó una norma que no regía en el ordenamiento
jurídico en el momento en que fueron presentadas las demandas de pérdida de
investidura y que, según entienden, ello contrarió el principio de irretroactividad
de la norma procesal, debido a que se aplicó la figura de la caducidad –institución
de naturaleza procesal– establecida en la Ley 1881 de 2018, a unos procesos de
pérdida de investidura que se habían iniciado en vigencia de las leyes 136 de
1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, que no disponían término de caducidad alguno.
3.7. No se trata de tutela contra sentencia de tutela
Este requisito consiste en que, en principio,
la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela.
Ello se debe a que los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida.
En los casos bajo estudio es claro que
las sentencias cuestionadas por los tutelantes se profirieron en procesos contencioso
administrativos de pérdida de investidura, por lo que se encuentra satisfecha
esta exigencia, en la medida en que la controversia no se plantea respecto de
una decisión de tutela.
4.
Planteamiento
del problema jurídico y estructura de la decisión
Los accionantes indicaron que la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado vulneró
sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido
proceso, al proferir las sentencias del 8 de marzo de 2018 y del 19 de abril de
2018, en el marco de los procesos de pérdida de investidura de concejales por
ellos adelantados.
Para la Sala,
la afectación del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) comprende el
cuestionamiento del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229
C.P.)[139], en la medida en que la vulneración es atribuida a la autoridad
judicial referida porque declaró de oficio la caducidad
sobreviniente de los medios de control de pérdida de investidura adelantados,
aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición no
existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las demandas.
Hecha esta precisión, de acuerdo con los antecedentes expuestos y
las decisiones judiciales proferidas en el trámite de las acciones de tutela,
corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulneró la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes con ocasión de las
sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de
investidura por ellos adelantados, al declarar de oficio la
caducidad de dicho medio de control, prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con
fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no
existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las
demandas?
Para resolver el anterior cuestionamiento y teniendo en cuenta que
las pretensiones se orientan a que se dejen sin efectos las sentencias del 8 de
marzo de 2018 (expediente T-7.302.719) y del 19 de abril de 2018 (expediente
T-7.475.739), proferidas por la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, la Sala desarrollará
los siguientes ejes temáticos: (i) breve caracterización del proceso
sancionatorio de pérdida de investidura; (ii) la figura de la caducidad
y el principio de favorabilidad en el medio de control de pérdida de
investidura; y (iii) el ámbito de aplicación de la ley procesal en el
tiempo y el principio de autonomía judicial –reiteración jurisprudencia–. Finalmente,
(iv) resolverá los casos concretos.
5.     Breve
caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura
5.1. En reiteradas decisiones la Corte Constitucional ha
catalogado la pérdida de investidura como una acción
pública de orden constitucional –en ejercicio del derecho ciudadano a
participar en el control del poder político–, mediante la cual se activa un
proceso judicial de naturaleza sancionatoria cuyo trámite y decisión se
encuentra a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[140].
A partir de su
regulación constitucional y legal (arts. 183, 184 y 237-5 C.P. y Ley 1881 de
2018), y de la reiterada jurisprudencia constitucional y contencioso
administrativa[141], es
posible caracterizar el proceso sancionatorio de pérdida de investidura en los
siguientes términos:
(i) Es de naturaleza sancionatoria en cuanto constituye
expresión del ius puniendi del Estado[142]. El proceso de pérdida de investidura es
un juicio político con connotación disciplinaria, que implica el ejercicio de
una función jurisdiccional[143]. La competencia para tramitarlo y
decidirlo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
mediante el procedimiento establecido por el legislador y con estricto apego a
todos y cada uno de los principios y reglas que integran el derecho al debido
proceso contenidos en el artículo 29 de la Constitución[144], incluido el de favorabilidad[145] (inc. segundo, art. 1 de la Ley 1881).
(ii) El objeto del proceso es de carácter ético[146], pues parte del examen del comportamiento recto, pulcro y transparente,
que se exige de los representantes elegidos por el pueblo, en tanto las causales establecidas por el
constituyente (art. 183 C.P.) reflejan un “código positivizado de conducta,
que tiene por objeto reprochar y sancionar los comportamientos que son
contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo.
Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación
democrática”[147]. Por ello, el proceso de pérdida de
investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que se
define con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo
disciplinario, que castiga la violación al código de conducta que deben
observar los elegidos en razón al valor social y político de la investidura
detentada[148].
(iii) El proceso de pérdida de investidura, de naturaleza
jurisdiccional, genera un impacto directo sobre los derechos políticos del
sancionado en cuanto implica su separación inmediata del cargo de
representación popular para el que había sido elegido[149]. Adicionalmente, y aunque no forma parte
de la sanción, dado el quebrantamiento de la confianza depositada por los
electores, el ordenamiento jurídico ha establecido, en otras disposiciones, que
dicha sanción constituye causal de inhabilidad[150] para cargos de elección popular, razón por
la que quien es sancionado con la desinvestidura no podrá aspirar a ser elegido
en el futuro. Ahora bien, como es posible adelantar el medio de control aun
cuando la persona no se encuentre en ejercicio de la investidura –por ejemplo, por
haber concluido el período para el cual hubiere sido elegida[151]–, la declaración de pérdida de investidura no tendría, en la práctica,
efectos, si no fuera porque la misma configura la inhabilidad contemplada en la
Constitución y en la ley.
(iv) La sanción de pérdida de investidura no es
imprescriptible pues ella no contempla –ni de ella forma parte–, la prohibición
de una nueva elección en el futuro, ni siquiera en la siguiente elección. No es
posible confundir la sanción de pérdida de investidura –que se traduce en el
retiro inmediato del cargo–, con la inhabilidad para ser elegido que el
constituyente y el legislador han establecido para quienes hubieren sido
sancionados con dicha medida. Tal inhabilidad que es de carácter intemporal, se
repite, no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria.
Sobre el particular conviene precisar que
las inhabilidades, en principio, no constituyen una sanción, lo cual no
desconoce que en algunos casos, particularmente en materia penal y
disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto la imposición de
inhabilidades como sanción o como pena, principal o accesoria. En relación con
las inhabilidades no sancionatorias ha dicho esta Corporación[152]:
“9. […] al no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho
sancionador, sino que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la
idoneidad en el ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable
la prohibición de imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28
C.P.
[…]
Así lo ha concluido la jurisprudencia constitucional,
al establecer que “la intemporalidad de las inhabilidades legales no
desconoce el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las
sanciones, y que ello se debe primordialmente a que la causa final de dichas
normas no es castigar la conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas
jurídicamente reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad
y trasparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de un
servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades
no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun
cuando las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o
desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente sancionadas.
Por las mismas razones, la proporcionalidad de las inhabilidades en principio
no puede ser mirada desde la óptica exclusiva del equilibrio entre la trasgresión
legal y la limitación que de ella se deriva, sino entre la importancia social
de la función o del servicio público y el grado de confianza que deben
acreditar los llamados a prestarlo. No se trata de evaluar si una sanción es en
exceso o en defecto estricta, sino de ponderar si el interés público resulta
adecuadamente garantizado con la limitación consagrada[153]”.
(v) Es una acción pública y, por lo tanto, cualquier
ciudadano se encuentra legitimado para formular dicha solicitud (art. 184 C.P.;
art. 2, Ley 1881), además de la atribución otorgada a la mesa directiva de cada
una de las cámaras que integran el Congreso de la República, en los términos
señalados en el artículo 41, numeral 7, de la Ley 5 de 1992[154] y el artículo 4 de la Ley 1881 de 2018.
(vi) El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es
un juicio de responsabilidad subjetiva, ya que es preciso que se verifique que
la conducta del servidor o exservidor público demandado, constitutiva de una de
las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución (art.
183 C.P.), fue dolosa o culposa, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley
1881 de 2018.
(vii) Con la expedición de la Ley 1881 de 2018 se adoptó la
garantía constitucional y convencional de la doble instancia para los procesos
de pérdida de investidura de congresistas (arts. 2 y 3, Ley 1881)[155], garantía que ya había sido consagrada tratándose
de los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, en
virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000[156].
(viii) Se trata de un medio de control que tiene un término
de caducidad de cinco (5) años, contados a partir del día siguiente al de la
ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018[157]. Por tanto, si la demanda se presenta
luego de vencido el mencionado plazo, es procedente declarar probada la
excepción de caducidad, incluso de oficio, en los procesos de pérdida de
investidura de congresistas, concejales y diputados[158].
(ix) El medio de control constituye una institución
autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los
servidores públicos, como el penal[159] y el disciplinario[160], u otros mecanismos de control de
legalidad de la elección, como el de nulidad electoral[161], razón por la que el adelantamiento de dos
o más procesos por la misma conducta no comporta la violación del principio
universal del non bis in ídem[162]. Así, en el evento de que haya caducado el
término para la presentación de la demanda de pérdida de investidura, el
ciudadano interesado eventualmente podrá acudir a otros mecanismos de
atribución de responsabilidad
a los servidores públicos.
Con todo, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018
dispone: “Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y
a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará
tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados,
excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es
exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria
de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de
nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal”.
5.2. Ahora, particularizando en la
aplicación de las garantías derivadas del debido proceso, este Tribunal ha
sostenido que por la importancia del medio de control bajo estudio, que tiene
una legitimación activa ampliada[163], la dureza de la sanción de
desinvestidura, la brevedad de los términos procesales y sus implicaciones en
el ejercicio de diversos derechos de participación política, durante su trámite
deben observarse cuidadosamente las garantías procesales y, en especial,
aquellas propias del proceso sancionatorio[164].
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha
sido reiterativo en la obligatoriedad de que en el trámite del medio de control
de pérdida de investidura se acaten los principios y reglas derivados del
debido proceso (art. 29 C.P.), sobre todo porque este materializa el ius
puniendi del Estado. Al respecto, recordó que la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia ha explicado con especial claridad el género “derecho
sancionatorio punitivo del Estado” y sus características esenciales[165]:
“[…] el DERECHO PUNITIVO es una disciplina del orden
jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho
penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables siempre
a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no sólo respecto
de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las garantías señaladas en la
Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que las
desarrolle, las cuales, en sustancia, son las que siguen: || 1. El principio de
la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa
previa (…) 2. El del debido juez competente (…) 3. El del debido proceso y del
derecho de defensa, los cuales exigen el respeto a las formas normadas también
prexistentes de procedimiento para cada juicio, la carga de la prueba para el
Estado y no para el sindicado, la controversia probatoria plena y previa a la
evaluación y decisión y la prohibición no solo de la penalidad sino también del
juzgamiento ex-post-facto, (…) 4. La cláusula general de permisibilidad y el
principio de mayor favorabilidad y por lo tanto la prohibición de aplicar la
analogía juris, la analogía legis, o la interpretación extensiva,
“in malam partem” o para desfavorecer y en cambio la permisión para
hacerlo “in bonam partem” o para favorecer. 6. (sic) La garantía del “non
bis in idem”… 7. Lo anterior deja entender entonces que siendo del mismo
género punible el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario, no son
de la misma especie, pero que, por lo mismo, por ser especies diferentes de un
mismo género, tienen no sólo rasgos propios que los caracterizan y diferencian,
sino además, elementos comunes que los aproximan”[166] (mayúsculas originales).
6.
La caducidad y la aplicabilidad del principio de favorabilidad en
el medio de control de pérdida de investidura
6.1. La caducidad es una figura procesal de
orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica la
pérdida de la oportunidad para hacer una reclamación judicial válidamente, debido
a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite
fijado por el legislador para su ejercicio[167]. En tal perspectiva, en principio, la
caducidad opera ante la omisión de una persona interesada en que se resuelva su
controversia jurídica, por no haber puesto en funcionamiento el aparato jurisdiccional
dentro de los plazos regulados por el legislador.
En la Sentencia
C-832 de 2001, este Tribunal señaló que la caducidad “es una institución
jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su potestad
de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda
persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida
justicia”. Y continúa, “[s]u fundamento se haya en la
necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para
evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no
concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección
de un interés general”[168]. Adicionalmente,
precisó que es una figura de orden público y, por ello, de carácter
irrenunciable, que puede ser declarada oficiosamente por el juez una vez que verifique
su ocurrencia.
6.2. La aplicación de la figura de la
caducidad se justifica en la medida en que evita la incertidumbre que podría
generarse por la imposibilidad de consolidar situaciones o hechos jurídicos,
con la consecuente afectación de la seguridad jurídica y la certeza en cuanto
al ejercicio de los derechos se trata. Así lo señaló la exposición de motivos
del Proyecto de Ley número 263 de 2017 Cámara, “por la cual se establece el
procedimiento de pérdida de investidura de los Congresistas, se consagra la
doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”:
“[…]
Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar
seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el
tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal
de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el
control ciudadano”[169].
6.3. Ahora bien,
como ya fue señalado, las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000 no
establecían término de caducidad alguno y, por ello, era posible que en
cualquier momento se iniciara el proceso de pérdida de investidura. Con todo, dicho
vacío, que no podía ser colmado acudiendo a la figura de la analogía[170],
vino a ser llenado con la expedición de la Ley 1881 de 2018, en cuyo artículo 6
se dispuso que la “demanda deberá presentarse dentro del término de cinco
(5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho
generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la
caducidad”.
Así
las cosas, si bien por mucho tiempo el legislador dispuso que el medio de
control (en su momento acción) de pérdida de investidura podía ejercerse en
cualquier tiempo, eso cambió con la Ley 1881 de 2018.
Entonces, tratándose del medio de control
de pérdida de investidura, la caducidad del término para proponer la respectiva
pretensión procesal, implica que la autoridad judicial pierde competencia para atribuir
responsabilidad al miembro de una corporación de elección popular (congresista,
concejal o diputado), al menos a través de este proceso sancionatorio.
6.4. Bajo este nuevo escenario, en el que
el legislador previó la caducidad del medio de control de pérdida de
investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular, la figura debe
aplicarse en forma inmediata a los procesos en curso que no hayan consolidado
situaciones jurídicas, por tratarse de una norma procesal de obligatorio
cumplimiento.
Adicionalmente, dada la naturaleza sancionatoria
del proceso[171] y la aplicabilidad, por lo mismo, de la
totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio[172], el principio de favorabilidad adquiere
una importancia categórica en cuanto, según este Tribunal[173], se trata de un principio rector del
derecho punitivo que forma parte integral del debido proceso, además de que
constituye un derecho fundamental de aplicación inmediata, como lo prevé el
artículo 85 de la Constitución[174].
6.5. Ya en otras oportunidades esta
Corporación se ha pronunciado acerca de la aplicación retroactiva de la norma
procesal con fundamento en el principio de favorabilidad. En la Sentencia C-207
de 2003[175],
declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994[176],
complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, en el entendido de que
el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procedía contra
todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998,
incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994,
y que el término de caducidad de cinco años, para esos casos, en virtud de la
favorabilidad, se contaba a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación
de la Ley 446. Lo anterior, al concluir que el contenido normativo conforme al
cual el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17
de la Ley 144 de 1994[177] solo
era procedente frente a sentencias de pérdida de investidura que se hubieran
ejecutoriado con posterioridad al 19 de julio de 1994 (interpretación que
primaba en el Consejo de Estado), contrariaba el derecho de acceso a la
administración de justicia. Así, precisó:
“Por
virtud del efecto general inmediato de la ley procesal, tal recurso operaría
respecto de todas las sentencias ejecutoriadas que se encontrasen dentro del
término de caducidad previsto en la ley para el mismo, incluidas aquellas que
quedaron ejecutoriadas con anterioridad a la vigencia de la ley que establece
el recurso. El Consejo de Estado ha interpretado que, puesto que la ley no
contempló efectos retroactivos para el recurso, el mismo sólo procede frente a
las sentencias ejecutoriadas a partir de su vigencia. Tal sentido de la norma,
sin embargo, resultaría contrario al principio de favorabilidad en materia
sancionatoria.
[…]
Así,
tratándose de sentencias de pérdida de investidura, la aplicación del principio
de favorabilidad no podía ser desconocida por el legislador, para disponer que
solo hacia el futuro pudiese ejercerse el recurso, ya que ello resultaría contrario
a la prevalencia de la parte dogmática de la Carta y de los derechos
fundamentales. En efecto, el legislador estaría excluyendo de la posibilidad de
un recurso establecido para la garantía del derecho defensa y para prevenir la
consumación de una eventual injusticia, a sentencias que por virtud del
principio de favorabilidad resultarían susceptibles del mismo. Y ya esta
Corporación ha señalado cómo el principio de favorabilidad no puede tener un
carácter relativo, sino que por el contrario, su contenido es absoluto, es
decir, no admite restricciones en su aplicabilidad, como elemento fundamental
del debido proceso, aspecto en relación con el cual la Corte ha señalado
que ‘[e]l debido proceso es un derecho de estructura compleja que se compone de
un conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción
punitiva del Estado no resulte arbitraria. Como acaba de ser explicado, algunas
de las reglas constitucionales que configuran este derecho son de aplicación
inmediata y anulan cualquier norma que las limite o restrinja. Así por ejemplo,
el derecho a la legalidad del delito y de la pena no admite restricción
ninguna, como tampoco el principio de la no reformatio in pejus, o el
principio de favorabilidad (C.P. art. 29)’[178]” (negrillas
fuera de texto; cursivas originales)[179].
Así,
este Tribunal ha establecido que, dado el carácter sancionatorio de la pérdida
de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el
debido proceso en materia penal”[180], tales como los principios pro homine[181], in dubio pro reo, de legalidad[182], objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y
culpabilidad[183]. En ese orden de ideas, las garantías básicas del
debido proceso son aplicables en materia de pérdida de investidura, conforme a
una interpretación adecuada a los fines propios que la caracterizan[184].
6.6. Recapitulando, el principio de
favorabilidad “constituye una excepción a la regla general según la cual las
leyes rigen hacia el futuro”, siendo el contexto propio para su aplicación
el de la sucesión de leyes en el tiempo[185]. Este
principio aplica tanto en materia de normas sustanciales como, por ejemplo,
cuando se trata de disposiciones que establecen sanciones atribuibles a
determinadas conductas[186],
como de disposiciones procesales, con algunas limitaciones que impone el
respeto del derecho fundamental al debido proceso, como pasa a estudiarse a
continuación[187].
7.     El ámbito de validez de la norma
procesal en el tiempo. Reiteración de jurisprudencia
7.1.
En relación con el ámbito de validez temporal de la norma procesal, impera el
postulado general según el cual la norma procesal rige a partir del momento de su
promulgación[188] y
hasta que sea derogada, subrogada, modificada o hasta su extinción. En razón de
ello, la regla general es que la norma procesal solo gobierna los hechos
sucedidos durante su vigencia, sin que pueda aplicarse, en principio, a los
ocurridos con anterioridad (retroactivamente), o después de que la misma ha
perdido vigencia (ultractivamente).
7.2.
Del anterior postulado se infieren dos consecuencias: la irretroactividad de la
norma procesal nueva y la no ultractividad de la norma procesal derogada. Con
todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del legislador[189] o de la
aplicación del principio de favorabilidad, que también rige en materia
procesal. Al respecto, este Tribunal ha señalado que “[e]n lo relativo a la
aplicación de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del
efecto general inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a
partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a
menos que se trate de una ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual debe
respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable”[190].
No obstante lo anterior, la potestad del
legislador en la adopción de mecanismos que regulan la entrada en vigencia de
normas procesales encuentra límites en (i) el respeto de derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de disposiciones
previas (artículo 58 de la C.P.)[191], así
como en (ii) el principio de favorabilidad (artículo 29 de la C.P.), de
acuerdo con el cual debe aplicarse la más favorable a la persona investigada o
juzgada[192].
7.3. En primer lugar, en lo que tiene que ver con las situaciones
jurídicas consolidadas, como el proceso es una serie de actuaciones y actos
procesales que se desarrollan en el tiempo de manera sucesiva e independiente,
pero concatenada, con miras al logro del resultado final, cual es la sentencia,
mientras se encuentre en trámite no puede considerarse en sí mismo como un
asunto consolidado sino, por el contrario, sujeto a cambios. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta
que las normas procesales, por sí solas, “[…] no generan situaciones
fácticas apropiables y, por ende, frente a ellas no cabe hablar de derechos
adquiridos, ni reclamar su protección a partir del artículo 58 de la
Constitución Política”[193]. Así lo
señaló la Corporación:
“Dado
que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad
de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo
proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados
cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una
sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada
sino como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones
instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en
vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido
de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme”[194].
7.4. En
segundo lugar, teniendo como base la garantía del debido proceso en el derecho sancionatorio,
la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad,
de acuerdo con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable[195].
Frente a este punto, ha advertido que aun cuando el artículo 29 de la
Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello
“[…] no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho
sancionador […]. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar
restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia
dentro de un [E]stado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes
al penal”[196].
Adicionalmente,
ha precisado este Tribunal que el principio de favorabilidad es imperativo
respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De esa forma, “tanto
en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al
inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio
determine en principio cosa diversa”[197].
7.5. Frente al anterior aspecto,
resulta relevante hacer referencia a la Sentencia C-328 de 2003, en la que esta
Corporación examinó varias disposiciones de la Ley 734 de 2002 –Código Disciplinario
Único–[198].
En esa oportunidad sostuvo que la aplicación inmediata de las disposiciones
procesales era compatible con la garantía del debido proceso, siempre que fuera
armonizada con el principio de favorabilidad. Expresamente señaló: “[…] en
materia disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición
según la cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas
procesales es compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse
con el principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio
Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14”[199].
Obsérvese,
entonces, que el principio de favorabilidad tiene la potencialidad de alterar
la regla general de aplicación inmediata de la nueva norma procesal siempre que
ésta sea más desfavorable, admitiendo que, para darle satisfacción a dicho
principio, pueda aplicarse ultractivamente la norma derogada. Ahora, su
aplicación no resultará problemática cuando la aplicación inmediata de la nueva
norma procesal permite, al mismo tiempo, materializar el postulado de la
favorabilidad para quien está siendo procesado en ejercicio del derecho
punitivo del Estado.
7.6. Con base en la libertad de
configuración normativa, el legislador ha desarrollado una
reglamentación general sobre el efecto de las leyes procesales en el tiempo,
contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que
establece:
“Las leyes concernientes a la
sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde
el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos
interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las
diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por
las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los
términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones”[200].
Con
todo, como el principio de aplicación inmediata de la ley procesal no proviene
directamente de la Constitución, el legislador cuenta con la facultad para
establecer mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no
necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de
favorabilidad,  dentro del contexto de los aspectos estructurales de cada régimen
procesal[201].
7.7. Si se observa, artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 desarrolla el
principio general de aplicación inmediata de la norma procesal concerniente
a la sustanciación y ritualidad de los juicios, pero, a su vez, regula unos
casos de aplicación ultractiva de la norma procesal derogada, tratándose de
recursos interpuestos, práctica de pruebas decretadas, audiencias convocadas,
diligencias iniciadas, términos que hubieren comenzado a correr, incidentes en
curso y notificaciones que se estén surtiendo.
Sin embargo, debe entenderse que una ley procesal que establece la
institución de la caducidad realmente no tiene por cometido, en estricto
sentido, señalar ciertas ritualidades que
tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de
mero trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente
la realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de
una norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, su aplicación
debe hacerse bajo el principio de favorabilidad.
8. Análisis
del caso concreto
8.1. Corresponde a la Sala examinar si la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso de los señores Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín, con ocasión
de las sentencias proferidas el 8 de marzo de 2018 y el 19 de abril de 2018, en
el marco de los procesos de pérdida de investidura por ellos adelantados en
contra de Juan Pablo Gallo Maya y Héctor Darío Pérez Piedrahita, respectivamente,
quienes en su momento se desempeñaban como concejales municipales, que
declararon de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control, con
fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha
disposición no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la
presentación de las respectivas demandas.
Debe aclararse que si
bien la pérdida de la investidura para concejales y diputados se rige por
la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70[202], reformada por la Ley 617 del 2000, artículo 48[203], en el presente
proceso toma importancia la Ley 1881 del 15 de enero de 2018, que regula el
proceso de pérdida de investidura de los congresistas, consagrando
la garantía de la doble instancia y el término de caducidad. Lo anterior, debido a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en las sentencias
que los accionantes cuestionan, aplicaron el artículo 6 de dicha normativa, que
establece que “[l]a demanda deberá presentarse dentro del término de cinco
(5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho
generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la
caducidad”, dando, a su vez, cumplimiento al artículo 22 ibíd. que
señala: “Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en
lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y
diputados”.
8.2. En el
trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.302.719 fue
demostrado que el 16 de agosto de 2017, Daniel Silva Orrego presentó demanda de
pérdida de investidura en contra de Juan Pablo Gallo Maya, actual alcalde de
Pereira, Risaralda, por la causal de violación del régimen de conflicto de
intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136
de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que,
durante el 2008, nueve años antes, siendo concejal del mismo municipio,
participó activamente, presidiendo y votando, en la elección del Contralor
Municipal de Pereira, a pesar de encontrarse supuestamente impedido debido a
que para esa fecha la Contraloría Municipal de Pereira adelantaba una
investigación fiscal que lo involucraba[204]. Lo
anterior, cuando el medio de control no tenía término de caducidad alguno.
En primera
instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27
de septiembre de 2017, decretó la pérdida de la investidura del señor Juan
Pablo Gallo Maya. En segunda instancia, la Sección Primera
del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 8 de marzo
de 2018[205],
revocó el fallo apelado, declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio
de control de pérdida de investidura, “por el fenómeno de aplicación forzosa
del principio de favorabilidad”[206], con
fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, y se inhibió para hacer un
pronunciamiento de fondo.
Debido a lo
anterior, el señor Silva Orrego presentó acción de tutela en contra de la
Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 8
de marzo de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo, al aplicar retroactivamente
una disposición, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que no informaba la
solución del caso concreto por tratarse de una situación jurídica consolidada, y
al desatender las normas vigentes al momento de la presentación de la demanda,
que no señalaban ningún término de caducidad.
8.3. En el
trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.475.739 fue
demostrado que el 13 de agosto de 2018, Jaime Echeverry Marín presentó demanda
de pérdida de investidura en contra de Héctor Darío Pérez Piedrahita, actual
alcalde del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia, por la causal de
violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los
artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral
1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, en 1998, veinte años antes, siendo
concejal del mismo municipio, participó en la votación y trámite del Acuerdo
045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de algunos impuestos a
Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa. Lo anterior, cuando el
medio de control no tenía término de caducidad alguno.
En primera instancia,
el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de septiembre
de 2017, declaró la pérdida de la investidura del señor Héctor Darío Pérez
Piedrahita. En segunda instancia, la Sección Primera del Consejo de
Estado, a
través de la
sentencia del 19 de abril de 2018[207],
revocó el fallo apelado y declaró que en la acción de pérdida
de investidura se configuró la caducidad sobreviniente por el fenómeno de
aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con fundamento en el
artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió para proferir un
pronunciamiento de fondo.
Debido a lo
anterior, el señor Echeverry Marín presentó acción de tutela en contra de la
Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 19 de
abril de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo al aplicar e interpretar erróneamente la Ley 1881, de
un lado, porque entró a regir a partir del 16 de enero de 2018, y tiene
aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es retroactiva, tal como lo
establece su artículo 24[208]; y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para
los procesos de pérdida de investidura de los congresistas y no de los
concejales ni diputados.
Adicionalmente,
alegó un defecto procedimental absoluto, como
quiera que aplicó una legislación que no correspondía a la ritualidad del
proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y
desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen
de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de
investidura que se presenten a partir de su promulgación; y la violación
directa de la Constitución, porque desconoció postulados específicos como el
Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art.
13 C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3,
40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió
inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.
8.4. Primero, la Sala entrará a hacer el estudio de la posible configuración
de un defecto sustantivo, teniendo en cuenta la coincidencia de los argumentos
presentados por los accionantes; y, segundo, entrará a analizar el posible
defecto procedimental y la violación directa de la Constitución.
En todo caso, para resolver los asuntos la Sala tendrá en cuenta
las siguientes reglas: (i) el proceso de pérdida de investidura es de
naturaleza sancionatoria, en esa medida, durante su trámite deben observarse la
totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que
materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de
favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado,
aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.). (ii) En materia procesal la
regla general es que la norma de dicha naturaleza es de aplicación inmediata,
por ello, en principio, no puede aplicarse a hechos ocurridos con anterioridad
(es decir, retroactivamente), ni cuando la misma ha perdido vigencia (esto es,
ultractivamente). Con todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del
legislador o de la aplicación del principio de favorabilidad que rige tratándose
de procesos sancionatorios. (iii) Una ley procesal que establece la institución de la caducidad,
realmente no tiene por cometido, en estricto sentido, señalar ciertas ritualidades que
tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de
mero trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente
la realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de
una norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, al aplicarla debe
tenerse en cuenta el principio de favorabilidad cuando este informa el proceso
respectivo.
8.5. Como ya fue
indicado en el acápite 5, la pérdida de investidura es un medio de control de carácter sancionatorio
previsto en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad sancionar a los
miembros de las corporaciones públicas de elección popular (congresistas,
diputados, concejales o  es) que incurran en conductas consideradas
reprochables por ser contrarias al buen servicio, el interés general o la
dignidad que ostentan, lo cual tiene implicaciones significativas en los derechos
políticos del elegido y de los electores. En ese orden de ideas, se trata de un juicio de responsabilidad
política que se efectúa en ejercicio del ius puniendi del Estado, por lo
que le es
aplicable el principio de favorabilidad al sujeto procesado.
La Ley 1881 de 2018 (enero 15) estableció
la figura de la caducidad para los procesos de pérdida de investidura al
señalar: “La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años
contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de
la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”.
Por lo tanto, si la demanda se presenta luego de vencido el mencionado plazo,
es procedente declarar probada la caducidad, incluso de oficio.
Según
se explicó en el acápite 6, la caducidad en materia sancionatoria es una figura procesal de orden público y,
por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica, por una parte, la
pérdida de la oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario,
debido a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite
fijado por el legislador, y, por otra parte, la pérdida de competencia de la
autoridad judicial para aplicar la sanción.
En todo caso, la caducidad implica la extinción
del derecho a obtener una decisión judicial sobre el fondo de la controversia.
Así lo señaló el Consejo de Estado: “La caducidad entendida como requisito
de procedibilidad de la acción –ahora concebida como caducidad del medio de
control en la Ley 1437 de 2011 (CPACA)– se puede definir como el fenómeno
jurídico en virtud del cual se extingue el derecho a acceder a una decisión
judicial sobre el fondo de un asunto”[209].
Ahora bien, si se atiende a que la norma
que contempla la caducidad no es de naturaleza procesal en estricto sentido,
porque incide directamente en la oportunidad de materializar el derecho
sustancial, tiene cabida el principio de favorabilidad en beneficio de quien
está siendo procesado, y una vez que el juez o tribunal competente encuentre
configurada la superación del término reglado por el legislador para proponer la
pretensión procesal, así deberá declararlo, so pena de vulnerar el derecho
fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.).
8.6. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887,
modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, dispone que “[l]as
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios
prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”
(negrillas fuera de texto). Y continúa: “Sin embargo, los recursos
interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las
diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por
las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los
términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones”[210].
Si se observa, la anterior disposición
regula el ámbito de aplicación de la norma procesal cuando hay un tránsito
legislativo durante el proceso, previendo que este no es un suceso único sino
que se compone de diversas actuaciones y actos procesales que se orientan hacia
el resultado final, cual es la sentencia. La norma nos ubica en el escenario de
un proceso en el que tienen ocurrencia actos y hechos procesales como
decisiones, notificaciones y posibles recursos, audiencias y diligencias,
práctica de pruebas, términos procesales durante las etapas del proceso, entre
otros, que se van desencadenando en el tiempo en forma secuencial, concatenada
y oclusiva.
En tal sentido, la regla general es la
aplicación inmediata de la nueva disposición procesal; sin embargo, prevé que
cuando hay un acto procesal en curso es posible terminar su tramitación con la
norma procesal que regía al momento de su iniciación, así haya perdido
vigencia, lo que materializa la aplicación ultractiva de la norma procesal. Se
trata, entonces, de dos hipótesis de aplicación de la norma procesal, de una
parte, la aplicación inmediata (regla general) y, de otra parte, la
ultractividad (excepción).
Con todo, el artículo 40 de la Ley 153 de
1887, en la forma como fue modificado, no establece la hipótesis de la aplicación
retroactiva de la norma procesal, que, como fue señalado, deriva ya sea de la
voluntad del legislador o del principio constitucional de favorabilidad que
informa todos los procesos de naturaleza sancionatoria. Tampoco regula la
figura de la caducidad, porque, como ya fue explicado (acápite 6), si bien se
encuentra reglada en una norma de naturaleza procesal, no lo es en estricto
sentido en razón de su incidencia directa en el derecho sustancial al permitir
o no su procesamiento.
Ahora bien, aclara la Sala que la
referencia que en esta oportunidad hace al contenido del artículo 624 de la Ley 1564 de
2012, cumple un propósito ilustrativo debido a que dicha disposición no
puede ser comprendida como parámetro de control de constitucionalidad de la
interpretación que hace la Sección Primera del Consejo de Estado del artículo 6
de la Ley 1881 de 2018, por ser básicamente una argumentación de tipo legal y
no constitucional.
8.7. Adicionalmente, precisa la Sala que la
sola presentación de la demanda en el proceso sancionatorio de pérdida de
investidura, cuya finalidad es sancionar a un miembro de una corporación
de elección popular por incurrir en conductas reprochables previstas por el
constituyente o por el legislador, como lo son la trasgresión del régimen de
inhabilidades, de incompatibilidades y de conflicto de intereses, no
consolida un derecho del demandante a que el proceso sea decidido con la norma
procesal vigente al momento de presentar la demanda, pues queda a salvo el
principio de favorabilidad que el juez competente está en el deber de aplicar
al momento de decidir.
Así, en procesos sancionatorios, dicha
garantía puede justificar la declaratoria de una caducidad que ha sido prevista
por el legislador, una vez el juzgador verifique que se ha superado el término
establecido para presentar la pretensión procesal o que se ha extinguido el
derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo del asunto,
independientemente de que se encuentre regulada en una norma posterior al
tiempo en que se formuló la pretensión, pero, que ha entrado en vigencia al
momento de tomar la decisión.
En ese orden de ideas, en los dos casos que
se revisan, la Sala considera razonable y compatible con la Constitución el
entendimiento de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que
establece un término de caducidad de cinco (5) años para el medio de control de
pérdida de investidura, contado a partir del hecho generador de la causal,
atendiendo a la naturaleza sancionatoria del proceso y, por ello, regido por el
principio de favorabilidad[211].
8.8. La aplicación
del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización del principio
de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la administración
de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera del Consejo de
Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa
(art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba obligada a aplicar la
normativa sustantiva y procesal que informaba la solución de los casos concretos
que juzgaba, independientemente del resultado de los procesos, máxime cuando se
encontraba comprometido un principio de naturaleza constitucional (art. 29
C.P.).
A los accionantes
les fue garantizado su derecho de acudir ante el juez de lo contencioso
administrativo en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, con
el objeto de que se evaluara si la conducta de los demandados había configurado
la causal de violación del régimen de conflicto de intereses (art. 48, num. 1º,
de la Ley 617 de 2000); en el curso de los procesos adelantados se les
respetaron todas las garantías propias de la legalidad de las formas; y, al
final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de fondo las
controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso fin a los
procesos a partir de la aplicación de la disposición que informaba los casos
concretos. Al respecto, debe tenerse en consideración la necesidad de ponderar
entre el principio de favorabilidad y el derecho de acceso a la administración
de justicia, analizado en una de sus facetas como el derecho a obtener una
sentencia de fondo, en casos en los que este último puede ser válidamente
limitado en su alcance con el fin de hacer eficaz el primero.
Deben comprender
los accionantes que en un proceso hay dos partes, el sujeto activo o demandante
y el sujeto pasivo o demandado, y el juez está en el deber de aplicar todas las
garantías propias del debido proceso, sobre todo cuando del ámbito
sancionatorio se trata, pues en dicho escenario entra en acción el principio de
favorabilidad, según el cual, “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable” (art.
29, inc. tercero, C.P.).
8.9. La Sala recuerda que, en relación
con la posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, la
jurisprudencia ha señalado que se trata de un derecho político
fundamental de participación en “el control del poder político”,
en virtud del cual pueden igualmente los ciudadanos “interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, en los
términos del artículo 40 de la Constitución. Lo anterior, comoquiera que la
investidura[212] de
los elegidos popularmente (congresistas, diputados, concejales o ediles), como
dijo la Corte en el Auto 282 de 2019, la confiere el pueblo a los ciudadanos al
elegirlos en un cargo o corporacion de elección popular y coincide, por
lo mismo, con el acto de elección. Y agregó la Corte en dicha
providencia: “Mediante este acto, que es ejercicio de soberanía
(artículo 3 de la Constitución) y expresión del derecho a
participar en la conformación del poder político (artículo 40
de la Constitución), los ciudadanos invisten de representación
política a los elegidos de conformidad con un conjunto de reglas
orientadas a garantizar la integración y el funcionamiento de las
instituciones de representación democratica. Los elegidos, por su parte,
son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura
(artículo133 de la Constitución)”.
Adicionalmente,
el medio de control de pérdida de investidura es un desarrollo de los principios
de separación de poderes y de colaboración armónica de estos, y, esencialmente,
del sistema de frenos y contrapesos (checks and balances) que
caracteriza a los sistemas constitucionales contemporáneos. Con base en estos
principios esenciales, el constituyente decidió que el control sancionatorio de
los integrantes de las mencionadas corporaciones democráticas no le corresponde
al mismo organismo al que pertenecen, sino que le compete a la rama judicial, rama
independiente dentro del Estado y, así mismo, que la competencia para declarar
la pérdida de la investidura no recaiga en una autoridad administrativa sino en
una autoridad judicial[213].
Entonces, como lo ha destacado la
jurisprudencia constitucional[214], es
posible afirmar que, dentro de las diversas funciones que cumple la institución
de la pérdida de la investidura, se encuentra la de asegurar el cumplimiento de
las obligaciones de los representantes elegidos popularmente. Pero,
de otra, al tratarse de un derecho político de todo ciudadano, la pérdida de
investidura constituye uno de los mecanismos de la democracia participativa,
que permite a los ciudadanos ejercer directamente un control sobre sus
representantes por causales precisas de rango constitucional y legal,
encaminadas a preservar la integridad de la función de representación democrática[215].
Así las cosas, cuando se ejerce el medio
de control de pérdida de investidura, la materialización del derecho de acceso
a la administración de justicia no se corresponde, en estricto sentido, con la
puesta en marcha de un mecanismo de protección judicial de derechos
individuales, como lo sería, por ejemplo, cuando se trata de otro tipo de
procedimientos judiciales, como los de naturaleza civil, familiar o laboral;
sino que, por el contrario, al ser “un mecanismo de control
político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las
corporaciones públicas contra sus propios integrantes”[216], se busca
asegurar el cumplimiento de las obligaciones propias de la investidura y que la
representación del pueblo se ejerza, como dice el artículo 133 de la
Constitución, consultando exclusivamente la justicia y el bien común.
8.10. Ahora bien, en cuanto a los
derechos que están implicados en el medio de control de pérdida de investidura,
este Tribunal en la Sentencia C-237 de 2012[217], a
propósito de la previsión del recurso extraordinario especial de revisión
exclusivamente para las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la
investidura de un parlamentario, que regulaba el artículo 17 de la hoy derogada
Ley 144 de 1994, señaló[218]:
“Resalta la Corte que este no es un proceso en donde
esté en juego un derecho litigioso cuy[a] titularidad puede estar en cabeza de
alguna de las partes en contienda, como ocurre de ordinario en los
procedimientos judiciales. En este caso se trata de una acción pública
interpuesta por un ciudadano que representa el interés general y, por
consiguiente, busca que se sancione un comportamiento que ha implicado una
falta disciplinaria de uno de los miembros del poder legislativo. Sin embargo,
dentro del proceso no se discute derecho alguno del cual él sea titular
individualmente considerado; no se discute el cumplimiento de un deber o
función al que estuviera obligado por su condición de persona, ciudadano,
particular o servidor público;  a la parte acusadora no se le señala de ser la
autora de acción alguna que pueda acarrearle consecuencias negativas; y,
finalmente, el objeto de discusión dentro del proceso no derivará en ningún
escenario posible en sanción alguna para la parte que solicita se levante la
investidura.
Por esta razón, la sentencia proferida dentro de este
proceso no tiene la potencialidad de afectar al solicitante en forma siquiera
cercana a aquella en que puede llegar a afectar al congresista, diputado o
concejal acusado.
(…).
Se recuerda que la persecución de fines loables al
ordenamiento jurídico, como son la democratización y la legitimación de la
función legislativa a través de exigencias disciplinarias a los miembros del
Congreso, no puede dar al traste con el derecho al debido proceso y,
específicamente, con la igualdad de las partes involucradas en el mismo. Por
esta razón, si la afectación a los derechos fundamentales del sujeto pasivo de
la solicitud de levantamiento de investidura puede tener un impacto de la
magnitud tantas veces comentada y, por el contrario, el solicitante
difícilmente puede ver afectado un interés individual como resultado de la
decisión judicial, es comprensible que se otorguen posibilidades de defensa
distintas a una y otra parte procesal. Solo de esta forma será posible
garantizar el derecho a la igualdad desde una perspectiva material, que
verdaderamente ofrezca garantías a quienes se ven incursos en estos procesos.
En consecuencia, no es evidente para la Corte que las
partes involucradas en un proceso de pérdida de investidura se encuentren en la
misma posición, […]”[219] (negrillas fuera de texto).
Así, teniendo en cuenta las diferentes posiciones
que ocupan las partes en el proceso de pérdida de investidura, además de la particularidad
de los intereses que en él están involucrados, en cuanto se trata de un proceso
judicial al que ha de aplicarse el artículo 29 de la Constitución, no puede
justificarse una actuación que pueda resultar violatoria del debido proceso
que, debe insistirse, dada su naturaleza sancionatoria, aparece reforzado con
los subprincipios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, razonabilidad,
favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.
8.11. Entonces, (i) por ser el
proceso de pérdida de investidura de naturaleza sancionatoria, durante su
trámite los jueces competentes deben observar cuidadosamente la totalidad de
las garantías del debido proceso y, en especial, de aquel que materializa el ius
puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone
la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior
(art. 29 C.P.). (ii) Así, cuando en un tránsito legislativo se adopte una
norma procesal que consagre la institución de la caducidad, esta debe informar la
solución del caso concreto, porque su aplicación deriva del principio de
favorabilidad en materia sancionatoria. (iii) No aplicar una norma que establece la caducidad del término para
proponer la pretensión procesal, en un caso que aún no ha sido decidido con
efectos definitivos, puede implicar la violación del derecho al debido proceso
del demandado, en la medida en que puede configurar un defecto material o
sustantivo al dejar de aplicar una norma procesal que informa la solución del
caso concreto.
8.12. En el
anterior orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado al emitir las
sentencias cuestionadas por los accionantes Daniel Silva
Orrego y Jaime Echeverry Marín, en
las que se declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control de
pérdida de investidura por ellos ejercido, no incurrió en una aplicación indebida
del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues, en efecto, esa era
la norma que regulaba los
casos concretos y, por ello, no puede predicarse la configuración de un defecto
material o sustantivo.
Así las cosas, y teniendo en
consideración que ese fue el único defecto que el señor Daniel Silva Orrego le
atribuyó a la sentencia del 8 de marzo de 2018, emanada de la Sección Primera
del Consejo de Estado (expediente T-7.302.719), la Sala (i)
revocará la sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda, Subsección “B”, del
mismo organismo, del 29 de mayo de 2018, y (ii) confirmará
la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que
negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Daniel
Silva Orrego,
al considerar que la sentencia censurada no incurrió en un defecto sustantivo.
8.13. Ahora bien, dado que el señor Jaime
Echeverry Marín adicionalmente cuestionó la decisión de la Sección Primera del
Consejo de Estado, adoptada a través de la sentencia del 19 de abril de 2018
(expediente T-7.475.739), por la presunta configuración de un defecto procedimental absoluto y la violación directa
de la Constitución, procede la Sala a resolver dichos cargos.
Señaló el accionante que se configuró un defecto procedimental absoluto
dado que el órgano accionado aplicó una legislación que no correspondía a la
ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza
legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que
el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de
pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación. Con todo,
la Sala observa que en realidad lo que subyace es el mismo cuestionamiento que
ya fue revisado bajo la categoría del defecto material o sustantivo.
Al respecto, la Sección Primera
del Consejo de Estado explicó que no incurrió en un
defecto procedimental dado que la controversia se decidió con sustento en las disposiciones
que informaban el caso concreto, a partir de una interpretación razonable de
las mismas y con respeto del derecho al debido proceso, en particular, del
principio de favorabilidad aplicable al medio de control de pérdida de
investidura por comportar el ejercicio del ius puniendi del Estado.
Como ya fue indicado en el
acápite 2.4, el defecto procedimental absoluto se configura cuando el juez se
aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de
un asunto específico, ya sea porque (i) se ciñe a un trámite
completamente ajeno al pertinente –desvía el cauce del asunto–, u (ii) omite
etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el
derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso[220], o
(iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo
proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos
procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o
su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión
de fondo y la violación a los derechos fundamentales[221].
En el caso que estudia la Sala, no se
configuró la existencia de un defecto procedimental como quiera que no hubo
apartamiento o desconocimiento del procedimiento establecido por el legislador
para el trámite del proceso de pérdida de investidura adelantado por el
accionante en contra del señor Héctor Darío Pérez Piedrahita, cuando se
desempeñaba como concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia.
Lo anterior, porque si bien dicho proceso inicialmente estaba regido por la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70, reformada
por la Ley 617 del 2000, artículo 48, entró a
ser también regulado por la Ley 1881 del 15 de enero de 2018 que, en su
artículo 22, señala que las disposiciones contenidas en dicha ley serán
aplicables a los procesos de concejales y diputados.
De nuevo se precisa que el proceso de
pérdida de investidura adelantado por el accionante no constituía una situación
consolidada, pues se encontraba en curso la segunda instancia ante la Sección
Primera del Consejo de Estado, quien, al momento de proferir la sentencia del
19 de abril de 2018, aplicó la normativa vigente para la solución del caso
concreto, declarando que se había configurado la caducidad sobreviniente por
aplicación del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 6 de
la Ley 1881 de 2018.
En casos como el descrito, y dada la
imposibilidad de continuar con las actuaciones procesales, lo razonable es que
se le ponga fin al proceso, lo que no implica una desviación del cauce del
asunto ni la omisión de las etapas sustanciales del procedimiento establecido
legalmente, pues, como ya se tuvo ocasión de precisar, la caducidad envuelve, por una parte, la pérdida de la
oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario, debido a la
extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por
el legislador, y, por otra, la pérdida de competencia de la autoridad para
aplicar la sanción.
8.14. Finalmente,
el
demandante Jaime Echeverry Marín también señaló que la providencia cuestionada
incurrió en una violación directa de postulados constitucionales
como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la
igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de los
ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229
C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley
1881 de 2018.
Al respecto, la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que no incurrió en violación directa de la Constitución al
no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra
que el artículo 6 de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el
legislador tiene una amplia potestad de configuración normativa en materia de
definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de cada
juicio[222].
Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio
de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los ciudadanos
cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos que las
normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la necesidad de
que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad jurídica que
evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones indefinidas en
el tiempo”[223].
La Sala
encuentra razonable la anterior argumentación porque el
fundamento de la decisión que ahora se revisa únicamente puede estar apoyado en
la estricta interpretación de los fines constitucionales de la pérdida de
investidura, lo que implica la plena garantía del debido proceso que guía los
pronunciamientos tanto el Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.
La Sala considera que, contrario a lo
expresado por el accionante, la sentencia del Consejo de Estado que se
cuestiona tiene pleno sustento en la normativa constitucional, especialmente en
el artículo 29 de la Carta, que señala que en materia sancionatoria “la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable”.
Como se explicó en los fundamentos de
esta providencia[224], la Constitución
ofrece una especial protección al principio de representación política como
desarrollo del principio democrático que permea nuestro sistema político. Dentro
de ese ámbito de protección, se ha establecido un régimen de comportamiento estricto
y riguroso para los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular (congresistas, diputados, concejales y ediles). Y, adicionalmente, se
ha establecido un procedimiento de juzgamiento igualmente muy especial y
severo en relación con su sanción.
Al analizar la decisión proferida por el
Consejo de Estado, la Sala encuentra que la misma se corresponde con los fines
de la institución de la pérdida de la investidura, pues, debido a su carácter
sancionatorio especial, el juzgamiento de las conductas de los congresistas
y los otros miembros de las corporaciones públicas de elección popular debe
acatar los principios que integran el debido proceso, entre ellos, el principio
de favorabilidad.
Así las cosas, la Sala encuentra que
tampoco se constató una violación directa de la Constitución por parte de la
Sección Primera del Consejo de Estado al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881
de 2018 en el caso que estaba juzgando, pues materializó una disposición ius
fundamental como lo es el principio de favorabilidad (art. 29 C.P.), que
regía el caso concreto. Por el contrario, la omisión de tal aplicación sí
hubiera implicado el proferimiento de una decisión al margen de los dictados de
la Constitución, teniendo presente que se trata de un proceso sancionatorio.
8.15. Por lo anterior, la Sala (i)
revocará la sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda,
Subsección “A”, del mismo organismo, del 31 de octubre de
2018,
y (ii)
confirmará la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018,
que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Jaime
Echeverry Marín, al considerar que la sentencia censurada no
incurrió en los defectos que le son atribuidos.
9. Conclusión
La
Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado no vulneró los
derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes con ocasión de las
sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de
investidura de concejales por ellos adelantados, mediante las cuales declararon
de oficio
la caducidad de dicho medio de control, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con
fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no
existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las respectivas
demandas, porque, al tratarse de un proceso de naturaleza
sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de
las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius
puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone
la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior
(art. 29 C.P.).
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la
sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, CONFIRMAR
la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que
negó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y
debido proceso invocados por el señor Daniel Silva Orrego, por las
consideraciones aquí expuestas.
SEGUNDO. REVOCAR la
sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y,
en su lugar, CONFIRMAR la sentencia de la Sección Segunda,
Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018, que
negó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y
debido proceso invocados por el señor Jaime Echeverry Marín, por las
consideraciones aquí expuestas.
TERCERO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto Nº 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA SU.516/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La inexistencia de un término de caducidad no puede
interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de
elección popular (Salvamento de voto)
La inexistencia
de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable
para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la
incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco
puede ser entendida como un
beneficio que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la
aplicación forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la
caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad
jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control político que
persigue la acción.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar procedencia por defecto sustantivo, al aplicar en los casos concretos, de
forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley
1881 de 2018 (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la
Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)
Expedientes
T-7.302.719
y T-7.475.739 AC
Acciones
de tutelas interpuestas por Daniel Silva Orrego y Jaime Echeverry Marín en
contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Magistrado
ponente:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones adoptadas por la mayoría, formulo salvamento de voto por las
siguientes razones:
1. La decisión se funda en una
concepción equivocada de la figura de la caducidad y le otorga al principio de
favorabilidad un alcance absoluto, contrario a la Constitución
La Sala Plena concluyó que en los casos
concretos era forzosa la aplicación retroactiva absoluta del principio de
favorabilidad, debido a “caducidad sobreviniente”. Esto carece de
justificación. Toda  vez que asumió que esta figura era sustancial, cuando ello
no se deduce de su naturaleza jurídica, pues esta Corte señaló que “la
caducidad [es un] fenómeno de origen legal cuyas características y
efectos debe indicar el legislador; [esta figura procesal] permite
determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. (...)
la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y
de orden público fijado por la  ley, para el ejercicio de una acción o un
derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o
de las partes en un proceso jurídico”[225].
Ahora bien, el principio de
favorabilidad supone que el juez determine en cada caso particular cuál es la
norma que más beneficia al procesado en tránsitos de legislación o en
escenarios en los que haya disposiciones permisivas o favorables que coexistan
con normas desfavorables[226].
Pese a lo anterior, en los casos resueltos se omitió valorar que en la pérdida
de investidura de concejales no se presenta una coexistencia de disposiciones
normativas favorables y desfavorables, ya que la Ley 1881 de 2018 derogó la Ley
144 de 1994 y creó el término de caducidad a partir de su promulgación.
En tal sentido, la inexistencia de un
término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable
para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la
incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco
puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos
subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del
principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a
quienes afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo
de la seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el
control político que persigue la acción.
2. Las sentencias
de la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en defecto sustantivo
al aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de
caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018
El fallo tiene como fundamento una norma
que no es aplicable a los casos concretos porque no estaba vigente en el
momento en que ocurrieron los hechos, cuando se presentaron las demandas de
pérdida de investidura, se profirieron las sentencias de primera instancia y se
interpusieron los recursos de apelación respectivos[227]. La
misma Ley 1881 de 2018 dispuso que sus efectos se surtirían desde su
promulgación y el legislador no señaló ninguna regla de aplicación retroactiva[228].
Por otro lado, la sentencia confirió al
inciso segundo del artículo 624 del C.G.P[229]
una interpretación que contraviene postulados de rango constitucional y que
conduce a resultados irrazonables[230].
Esto, porque concluye que no es aplicable a los casos concretos ya que ésta
solo se refiere a “normas de mero trámite” y afirma que dado que la
caducidad no tiene esa naturaleza porque se trata de una “disposición que
puede afectar directamente la realización del derecho sustancial que se
pretende”, no puede subsumirse en la ultractividad excepcional autorizada
por el inciso segundo aludido. Al respecto es necesario precisar que el
artículo 624 del C.G.P también se refiere, como lo señala su tenor literal, a
las leyes “concernientes a la sustanciación de los juicios”, y no solo a
la ritualidad.
Adicional a lo anterior, la norma ordena
que los recursos interpuestos en vigencia de determinada ley sean resueltos de
conformidad con la misma. En ese orden, los recursos de apelación que
habilitaron la competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado en los
dos procesos de pérdida de investidura sub examine, deben ser entendidos
como actos procesales en curso, en los términos del artículo señalado y, por lo
tanto, tramitarse conforme a las disposiciones que regían al momento de su
iniciación. Esto es, según la Ley 144 de 1994, que no contenía un término de
caducidad.
3. La decisión de la Sala Plena
modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018
La caducidad no puede ser declarada en
los eventos en que el legislador no la estableció de forma expresa y previa al
inicio del proceso. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado, si
la ley no contempla un término de caducidad, no es por olvido, “(…) sino
como un acto plenamente consciente y deliberado, dirigido a garantizar la
efectividad de los principios de moralidad, transparencia e igualdad, cuya
violación o desconocimiento no puede sanearse o purificarse por el transcurso
del tiempo, en razón de los intereses superiores que se encuentran en juego”[231].  En
ese sentido, considero que la tesis de la sentencia de unificación: (i) desconoce
los principios fundantes del Estado de Derecho[232], (ii)
no es posible en sede de tutela modificar el tenor literal de una ley para
otorgarle un alcance que el legislador no previó, ya que dicho vacío –de existir–
debe alegarse y analizarse en sede de constitucionalidad y (iii) menos,
entender que el legislador quiso beneficiar a los funcionarios de elección
popular a partir de la creación de un término de caducidad, toda vez que el
propósito de dicha institución es la seguridad jurídica y, en el caso de la
pérdida de investidura, la protección de la dignidad de los cargos de elección
popular.
4. La decisión desnaturaliza el
mecanismo constitucional de pérdida de investidura como instrumento de control
del poder político y vulnera los derechos fundamentales de los accionantes
El derecho al debido proceso debe ser
garantizado tanto al demandado como al demandante. No obstante, la sentencia de
la que me aparto solo aborda dichas garantías constitucionales desde la
perspectiva de los concejales. En tal sentido, el hecho de declarar la
caducidad sobreviniente y retroactiva de la acción, a pesar de que los procesos
de pérdida de investidura fueron iniciados sin que esta regla estuviera
prevista en la ley, supone la negación del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia de los accionantes y de quienes hayan acudido a
dicho medio de control antes de la vigencia de la Ley 1881 de 2018.  Con ello,
la sentencia de unificación suscribe una tesis que deja a los demandantes ante
un imposible jurídico y fáctico, que consiste en que al momento de presentar
sus acciones, debieron prever que en un futuro existiría un término de
caducidad de cinco años desde la ocurrencia de los hechos para ejercer dicho medio
de control.
Por todo lo expuesto, las sentencias de
la Sección Primera del Consejo de Estado incurren en un defecto sustantivo[233] y,
por lo tanto, la Sala Plena debió confirmar los dos fallos de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, que le ordenaron a la Sección Primera proferir
sentencias de reemplazo en las que se resolvieran de fondo los recursos de
apelación interpuestos en vigencia de la Ley 144 de 1994.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA SU516/19
DERECHO
PENAL Y DERECHO SANCIONATORIO-Los principios y
garantías constitucionales previstas para el derecho penal no deben aplicarse sin más a otro tipo de instancias
sancionatorias (Salvamento de voto)
En
estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención, por
ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda
predicarse de sus destinatarios”. Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los
procesos de pérdida de investidura no está en discusión la libertad de una
persona, sino otro tipo de derechos políticos. Además, la inhabilidad
intemporal para ser elegido que se deriva ni siquiera constituye una sanción en
sentido estricto pues “no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza
sancionatoria
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Todo
derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual
importancia (Salvamento de voto)
El
principio de favorabilidad dentro del proceso de pérdida de
investidura con la misma intensidad que tendría en un juicio penal. Incluso le
confiere un carácter absoluto, lo cual es de por sí discutible. Ello resulta
contrario a la lectura que la Corte suele hacer del texto constitucional, donde
salvo contadas excepciones, todo derecho y principio constitucional supone
ponderación con otras normas de igual importancia
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-El plazo de caducidad no debe aplicarse de forma retroactiva,
ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los derechos
políticos del investigado no son los únicos en discusión (Salvamento de voto)
1.       Mediante
Sentencia SU-516 de 2019[234],
la Corte resolvió dos expedientes de tutela contra providencias judiciales del
Consejo de Estado que declararon de oficio la caducidad sobreviniente en
procesos de pérdida de investidura, aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de
2018, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento al momento de
la presentación de las demandas. De acuerdo con la posición mayoritaria, tal decisión
no vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia
y debido proceso de los accionantes dado que “al tratarse de un proceso de
naturaleza sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la
totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que
materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de
favorabilidad”[235].
2.       No
comparto la conclusión a la que llegó la Corte en esta ocasión. En mi parecer,
(i) la posición mayoritaria parte de una premisa errada: que las garantías del
debido proceso consagradas para el derecho penal, incluido el principio de favorabilidad,
se aplican con la misma intensidad al proceso de pérdida de investidura; (ii)
además, se presenta la favorabilidad como un principio absoluto que no acepta
ningún tipo de ponderación; y (iii) a partir de lo anterior, envía un mensaje
desafortunado, según el cual el control político que se realiza a través de la
acción de pérdida de investidura, debe sacrificarse totalmente en función de
los derechos del investigado. Paso ahora a desarrollar estos puntos.
3.
De
tiempo atrás esta Corporación, ha señalado que el derecho sancionador del
Estado (ius puniendi) es una disciplina compleja pues recubre, como
género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el
derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el
derecho de punición por indignidad política. También ha explicado que si bien
hay elementos comunes a los regímenes sancionadores, las particularidades de
cada uno exigen tratamientos diferenciales[236].
Es por ello que la jurisprudencia ha reconocido que es necesario aceptar “cierta
flexibilidad” en la aplicación de los principios y garantías del derecho
sancionador, pues no se pueden emplear con la misma intensidad que ocurre en el
marco del derecho penal. En palabras de la Corte:
“Ahora bien, lo
anterior no significa que los principios del derecho penal se aplican
exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el
poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros
derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así,
el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad
sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es
natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido
proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad
física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas
operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas
a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que
tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En
estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se
siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con
el derecho penal”[237].
4.       Los
principios y garantías constitucionales previstas para el derecho penal[238] no
deben entonces aplicarse sin más a otro tipo de instancias sancionatorias, pues
en estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención,
por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda
predicarse de sus destinatarios”[239].
Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los procesos de pérdida de
investidura no está en discusión la libertad de una persona, sino otro tipo de
derechos políticos. Además, la inhabilidad intemporal para ser elegido que se
deriva ni siquiera constituye una sanción en sentido estricto pues “no forma
parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria”[240].
5.       En
contravía con lo anterior, la Sentencia de la que me aparto insiste en abordar
el principio de favorabilidad dentro del proceso
de pérdida de investidura con la misma intensidad que tendría en un juicio
penal. Incluso le confiere un carácter absoluto[241], lo
cual es de por sí discutible. Ello resulta contrario a la lectura que la Corte
suele hacer del texto constitucional, donde salvo contadas excepciones, todo
derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual
importancia[242].
El siguiente extracto de la Sentencia SU-516 de 2019 ejemplifica cómo la
posición mayoritaria realizó una aproximación unilateral al caso, considerando
únicamente los derechos políticos del investigado, pero ignorando los derechos
-también políticos y fundamentales- de los accionantes que interpusieron las
demandas de pérdida de investidura y el interés general que buscaban salvaguardar:
“La aplicación del
artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización del principio
de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la administración
de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera del Consejo de
Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa
(art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba obligada a aplicar la
normativa sustantiva y procesal que informaba la solución de los casos
concretos que juzgaba, independientemente del resultado de los procesos,
máxime cuando se encontraba comprometido un principio de naturaleza
constitucional (art. 29 C.P.)”[243]
(subrayado fuera del original).
6.
En
los expedientes acumulados no solo se encontraba comprometido un principio
constitucional en cabeza de los investigados (CP. Art. 29), como insinúa la
ponencia. Tampoco era únicamente el derecho de acceso a la justicia de los
demandantes (CP. Art. 229) lo que estaba en discusión. Los procesos de pérdida
de investidura tienen una connotación especial en el régimen constitucional
colombiano, en tanto que remiten al fundamento mismo del sistema democrático y
al derecho político que le asiste a todos los ciudadanos para controlar el
ejercicio del poder (CP. Art. 40). La pérdida de investidura no se reduce
entonces a un conflicto entre particulares, sino que conlleva la defensa del
interés general a partir de la depuración de las malas prácticas en las
corporaciones de elección popular. Al respecto, la Corte ha resaltado que:
“De esta manera, se
decidió instituir la acción de pérdida de investidura (arts. 183 y 184 C.N.)
con la finalidad de proteger un conjunto de valores esenciales de la
democracia, especialmente los principios de representación política y la ética
pública. Dicho objetivo implica, adicionalmente, que la acción de pérdida de
investidura adquiere sentido si se tiene en cuenta que constituye un desarrollo
y garantía del principio democrático. Sobre el fin de la pérdida de investidura, la Corte ha
indicado que esta busca “dignificar y enaltecer la calidad de los
representantes del pueblo en las corporaciones públicas” razón por la que
se erige en “un mecanismo de control político de los ciudadanos y un
instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus
propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen
servicio, el interés general o la dignidad que ostentan” // Respecto a la posibilidad de presentar
acciones públicas de pérdida de investidura, la jurisprudencia ha señalado que
se trata de un derecho político fundamental en una democracia
participativa y deliberativa en la cual todo ciudadano puede intervenir en
“la conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” –artículo 40
C.N.–. Lo anterior, comoquiera que la investidura de los representantes elegidos
popularmente –congresistas, diputados, concejales o ediles– es, en esencia, la
expresión del mandato democrático de la ciudadanía otorgado mediante el derecho
fundamental al sufragio universal –art. 40 C.N.– en el marco del proceso
electoral”[244].
7.
Estos
procesos tienen por objeto “reprochar y sancionar comportamientos contrarios
a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo. Dignidad que
surge con el voto ciudadano y el principio de representación democrática”[245]. No
es exagerado sostener que “ninguna sociedad puede funcionar si sus miembros
no mantienen una actitud ética”[246].
Y de ahí precisamente emana la trascendencia de los juicios de pérdida de
investidura, como un mecanismo judicial al alcance de todos los ciudadanos para
controlar a los funcionarios de elección popular que los representan. En tal
medida, “es un error ver la pérdida de investidura únicamente en una de sus
dimensiones, [la] de sanción, dejando de lado su aspecto de
candado y filtro que busca depurar la política de intereses que afecten su
correcto y adecuado desarrollo”[247].
8.
Por
medio de esta decisión, la Corte envía desafortunadamente el mensaje contrario:
que las garantías dispuestas para el político investigado rigen de forma
absoluta, aun si ello implica sacrificar los derechos fundamentales de los
demandantes y dejar en entredicho el mecanismo de control ciudadano. Aunque la
Sentencia anuncia que pondera los derechos en cuestión, en realidad refleja una
aproximación unilateral al caso.
9.
De
manera escueta, la ponencia argumenta que la caducidad sobreviniente “no va
en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia” toda
vez que “al final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de
fondo las controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso
fin a los procesos a partir de la aplicación de la normativa que informaba el
caso concreto”[248].
Esta argumentación es insuficiente y demuestra una comprensión muy limitada del
derecho de acceso a la administración justicia. Resulta inocuo sostener -como
alega la posición mayoritaria- que el derecho de acceso a la justicia fue
garantizado por el Consejo de Estado, cuando lo que se produjo fue un fallo
inhibitorio, el cual por definición no satisface la cuestión de fondo formulada
por los accionantes[249].
10.
Reconozco
que este no era un caso fácil. En efecto, la ausencia de un término de
caducidad dentro de las investigaciones sobre eventuales conductas irregulares
de funcionarios de elección popular, podría significar una carga demasiado
onerosa y un estado de incertidumbre permanente para el servidor público. Pero
este era un asunto que le correspondía revisar al Legislador; lo cual solo
ocurrió con la Ley 1881 de 2018[250].
Ahora bien, el plazo de caducidad allí dispuesto no debe aplicarse de forma
retroactiva, ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los
derechos políticos del investigado no son los únicos en discusión.
11.
En
los casos concretos resueltos en esta ocasión, las demandas de pérdida de
investidura fueron radicadas a mediados de 2017, dando tiempo suficiente para
que la etapa probatoria y hasta el fallo de primera instancia se profirieran de
conformidad con el marco legal vigente para ese entonces (Ley 136 de 1994, 144
de 1994 y 617 de 2000); por lo que el trámite así iniciado debía ser respetado
y culminado. De hecho, si el Consejo de Estado hubiera resuelto estos asuntos
de forma más expedita, es probable que los fallos se hubieran logrado antes del
15 de enero de 2018, día en el cual se promulgó la Ley 1881 de 2018. Además de
lo anterior, la decisión de amparo no hubiera significado una afectación
desproporcionada a los investigados, pues lo que se ordenaría a la Sección
Primera sería, simplemente, abstenerse de invocar la excepción de caducidad y
resolver de fondo el asunto, cualquier fuese el sentido de la decisión.
12.
Por
lo anteriormente expuesto, considero que la Sala Plena no debió convalidar que
el Consejo de Estado aplicara de forma retroactiva el término de caducidad que
introdujo la Ley 1881 de 2018. Los expedientes de la referencia exigían un
ejercicio de ponderación, en tanto que el proceso de pérdida de investidura
constituye un mecanismo de control fundamental para la vigencia de cualquier
sistema democrático. Desafortunadamente, en esta ocasión la posición
mayoritaria realizó una aproximación unilateral al asunto, considerando
únicamente los derechos fundamentales de los políticos investigados.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Folios 17 al 39 del
cuaderno de revisión del expediente T-7.302.719.
[2] El artículo 61 del
Acuerdo 2 de 2015 establece: “Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la
Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé
lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite
su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia
correspondiente sea proferida por la Sala Plena. || Adicionalmente, para los
fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido escogidos
autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de
tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda
en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con
base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la Sala de
Selección de marzo de 2009. […]”.
[3] Folio 64 del cuaderno
de revisión del expediente T-7.302.719.
[4] Folios 44 al 58 del
cuaderno de revisión del expediente T-7.475.739.
[5] Folios 63 y 65 del
cuaderno de revisión del expediente T-7.475.739.
[6] Folio 67 del cuaderno
de revisión del expediente T-7.475.739.
[7] Folio 66 del cuaderno
de revisión del expediente T-7.475.739 y 61 del cuaderno de revisión del
expediente T-7.302.719.
[8] Folio 3 del cuaderno
principal. En adelante, los folios a que se haga referencia corresponderán al
cuaderno principal a menos que se señale otra cosa.
[9] “Por la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se
consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras
disposiciones”.
[10] Los hechos se describen de la siguiente
forma en la sentencia del 8 de marzo de 2018, emanada de la Sección Primera de
la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado (expediente N°.
66001-23-33-000-2017-00474-01): “Que, el 8 de marzo de 2008 el Concejal del
Municipio de Pereira JUAN PABLO GALLO MAYA participó activamente en la sesión
de elección del Contralor de dicho ente territorial, presidiendo y votando, no
obstante encontrarse impedido para participar en el debate y aprobación, toda vez
que para esa fecha estaba siendo investigado fiscalmente por Hallazgos Fiscales
encontrados en el instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira,
situación que era de su conocimiento. || Agregó [Daniel Silva Orrego] que, el
demandado tenía un interés directo, toda vez que la persona que resultó elegida
como Contralor Municipal de Pereira, además de ser el representante del Órgano
de Control que lo estaba investigando, era el competente para resolver la
segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal en su contra, lo cual
culminó con el archivo del mismo. || Que, el mencionado Concejal ha debido
apartarse del proceso de elección del Contralor Municipal; que al no hacerlo,
influyó en la decisión de elegir a quien finalmente resolvería en última
instancia la investigación fiscal en su contra, conducta con la cual violó el
régimen de conflicto de intereses, previsto en el artículo 48, numeral 1, de la
Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por lo que se debe decretar la pérdida de
investidura” (mayúsculas originales). Folios 18 y 19.
[11] Folios 22 y 23. En la
sentencia del 8 de marzo de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado
(expediente N°. 66001-23-33-000-2017-00474-01), se resume la decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia: “El a quo decretó la pérdida de
investidura del Concejal del Municipio de Pereira JUAN PABLO GALLO MAYA, al
estimar que se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el
artículo 48, numeral 1, de la Ley 617, por violación al régimen de conflicto de
intereses, señalado en el artículo 155, numeral 2, de la Ley 136 de 1994, en
cuanto no manifestó su impedimento para intervenir en la elección del Contralor
del mencionado Municipio, realizada el 8 de enero de 2008, conforme lo ordena
el artículo 70, numeral 2, de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, a pesar de que
la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la
Contraloría Municipal de Pereira le adelantaba una investigación fiscal”
(mayúsculas originales) (folios 22 y 23).
[12] El fallo obra a
folios 17 al 69.
[13] En la sentencia se
lee: “[…] aun cuando el hecho generador de la causal de pérdida de investidura
tuvo ocurrencia antes de la promulgación de la disposición, que alude a la caducidad,
esta es aplicable al caso bajo estudio por ser una norma procesal de aplicación
inmediata y más favorable al demandado, y en cuanto se fundamenta en dar
seguridad jurídica e impedir que las situaciones políticas permanezcan en el
tiempo, sin que sean definidas judicialmente. || En el expediente se encuentra
acreditado que la demanda fue presentada en la Oficina Judicial de
Pereira el 16 de agosto de 2017, según consta a folio 18 vuelto, y que
el hecho generador de la causal de pérdida de investidura ocurrió el 8
de enero de 2008, fecha de la elección del Contralor Municipal de Pereira,
en la cual el Concejal demandado no se declaró impedido para participar y
votar, pese a que dicho ente de control estaba adelantando en su contra un
proceso de responsabilidad fiscal. || Conforme a lo anterior, desde la fecha de
ocurrencia del hecho generador de la causal endilgada hasta la de la
presentación de la demanda, transcurrieron más de cinco (5) años, por lo que en
la acción de pérdida de investidura de la referencia se configuró caducidad
sobreviniente, por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de
favorabilidad, elemento fundamental del debido proceso que no puede
desconocerse en materia sancionatoria, lo cual conduce indefectiblemente a que
la Sala declare probada de oficio la caducidad sobreviniente y, en
consecuencia, se inhiba de hacer un pronunciamiento de mérito” (cursivas
originales) (folios 60 y 61). La decisión fue adoptada por los magistrados
Hernando Sánchez Sánchez, María Elizabeth García González (consejera ponente) y
Roberto Augusto Serrato Valdés, y tuvo un salvamento de voto del magistrado
Oswaldo Giraldo López. Este último disintió de la decisión mayoritaria al
entender que el demandante había consolidado su derecho de acción en el momento
en que presentó la demanda de pérdida de investidura. El salvamento de voto
obra a folios 88 al 92.
[14] “Por la cual se
adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la ley 57 de
1887”.
[15] El auto obra a folios
70 y 71.
[16] El escrito de respuesta obra a
folios 78 al 94, y aparece firmado
por la magistrada María Elizabeth García González.
[17] El artículo 40 de la
Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012,
establece en su inciso primero: “Las leyes concernientes a la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en
que deben empezar a regir”.
[18] Folios 76 y 92.
[19] Folio 81.
[20] El escrito obra a
folios 96 al 99.
[21] El fallo obra a
folios 102 al 112.
[22] Al respecto, señaló:
“[…] es dable concluir que el principio de favorabilidad es una garantía
inherente al ejercicio del ius puniendi estatal, por lo que son
beneficiarios de él los servidores públicos de elección popular contra los
cuales se adelanta una demanda de pérdida de investidura, siempre que no medie
una situación consolidada” (folio 110).
[23] Folio 111, reverso.
[24] El escrito obra a
folios 119 al 123.
[25] Nadie está obligado a
cosas imposibles.
[26] Folio 122, reverso.
[27] El parágrafo 2º del
artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que regula lo concerniente a la pérdida de
investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de
juntas administradoras locales, establece: “La pérdida de la investidura será
decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en
el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del
debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles,
contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva
de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano.
La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado
que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días”.
[28] El fallo obra a folios 133 al 141.
[29] Folio 136, reverso.
[30] Folio 137, reverso.
[31] Ibídem. A tal
consideración arribó luego de analizar que la consagración constitucional y la
finalidad del medio de control de pérdida de investidura responden a la
necesidad de preservar la ética y la investidura en condiciones de dignidad, y
garantizar que los ciudadanos ejerzan un control político-jurisdiccional frente
a sus representantes.
[32] Folio 1 del cuaderno
principal. En adelante, los folios a que se haga referencia corresponderán al
cuaderno principal a menos que se señale otra cosa.
[33] Los hechos se describen de la siguiente
forma en la sentencia del 19 de abril de 2018, emanada de la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente N°.
050012333000-2017-01693-01): “[…] El demandante manifiesta que el señor HÉCTOR
DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA, en su condición de concejal del Municipio de San Pedro
de los Milagros (Antioquia) para el año 1998, participó en la votación y
trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago del
impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios de Avisos y tableros a
la empresa Colanta. || […] Subraya que el Concejo Municipal de San Pedro, en el
Oficio CIE-049 de 19 de mayo de 2017, informó que el señor HÉCTOR DARÍO PÉREZ
PIEDRAHITA fungió como concejal en el período 1998-2000, quien reportó que
laboraba para Colanta, lo que: || ‘[…] identifica que el demandado era al
tiempo que Concejal, empleado de dicha empresa, la cual es beneficiaria directa
del acuerdo municipal Nro. 045 de 1998 que estableció en su Artículo 41 la
exoneración de impuestos que configura la causal de PÉRDIDA DE INVESTIDURA dado
que éste actuó en el trámite que se surtió para llevar a ley municipal (el
citado Acuerdo) para el beneficio directo de la empresa para la cual él era
beneficiario también en su condición de empleado […]” (mayúsculas originales).
Folio 28.
[34] Folio 2.
[35] Folio 37. En la
sentencia del 19 de abril de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado
(expediente N°. 050012333000-2017-0169301), se trascribe el análisis realizado
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien concluye: “[…] considera la
Sala que el señor Héctor Darío Piedrahita incurrió en la causal de pérdida de
investidura alegada, el conflicto de interés en la aprobación del Acuerdo 045
de 1998. La exención que aprobó benefició a la empresa Colanta en la que
trabajaba y que respaldaba su proyecto político y, de esa forma también se
benefició el ex concejal puesto que garantizó su empleo y su apoyo político. El
demandado debió declararse impedido en esa oportunidad para aprobar el acuerdo
[…]” (folio 41).
[36] La sentencia obra a
folios 26 al 80.
[37] En la sentencia se
lee: “[…] a pesar de que el hecho generador de la causal de pérdida de
investidura tuvo ocurrencia antes de la promulgación del artículo 6º de la Ley
1881, esta disposición legal resulta aplicable a esta controversia toda vez que
se trata de una norma procesal de aplicación inmediata y más favorable al
demandado, HÉCTOR DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA. || Adicionalmente, la situación
debatida en este proceso no tiene la connotación de estar jurídicamente
consolidada pues solo se ha proferido sentencia de primera instancia por medio
de la cual se despojó de su investidura al concejal del Municipio de San Pedro
de los Milagros, HÉCTOR DARÍO PÉREZ PIEDRAHITA. Resulta evidente que al momento
de entrar en vigencia la Ley 1881, si bien la demanda en ejercicio del medio de
control de pérdida de investidura fue presentada conforme a las disposiciones
vigentes en dicho momento, lo cierto es que no se encontraba definido si el
demandado había o no incurrido en la causal de pérdida de investidura prevista
en el numeral 2º de la Ley 136, en concordancia con el artículo 70 de la
mencionada ley, por lo que resulta plenamente aplicable el principio de
favorabilidad. || […] || […] se encuentra que la demanda en ejercicio del medio
de control de pérdida de la investidura fue presentada en el Tribunal
Administrativo de Antioquia, el 23 de junio de 2017, esto es, cuando ya había
transcurrido más de cinco (5) años a la ocurrencia del hecho generador de la
causal de pérdida de investidura, razón por la que, en aplicación del principio
de favorabilidad, debe entenderse que se configuró la caducidad sobreviniente
del medio de control y, en consecuencia, resulta procedente realizar un
pronunciamiento inhibitorio en relación con las pretensiones de la demanda
formulada por el señor JAIME ECHEVERRY MARÍN” (mayúsculas originales) (folios
78 y 79). La decisión fue adoptada por los magistrados Hernando Sánchez
Sánchez, María Elizabeth García González y Roberto Augusto Serrato Valdés
(consejero ponente), y tuvo un salvamento de voto del magistrado Oswaldo
Giraldo López. Este último disintió de la decisión mayoritaria al entender que
el demandante había consolidado su derecho de acción en el momento en que
presentó la demanda de pérdida de investidura. El salvamento de voto obra a
folios 82 al 89.
[38] “Por la cual se
adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”.
[39] El artículo 24 de la
Ley 1881 de 2018 dispone: “Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las
disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la
fecha de su promulgación”.
[40] Folio 92.
[41] El escrito de
intervención obra a folios 96 al 103, y aparece firmado por el magistrado
Rafael Francisco Suárez Vargas.
[41] El fallo obra a
folios 119 al 126.
[42] Expediente
66001-23-33-000-2017-00474-01, demandante Daniel Silva Orrego, C.P. María
Elizabeth García González.
[43] Expediente
68001-23-33-000-2016-00019-01, demandante Eric Roney Chaparro Quintero, C.P.
Hernando Sánchez Sánchez.
[44] Expediente
05001-23-33-000-2017-02439-01, demandante Héctor ramiro Múnera Avendaño, C.P.
Hernando Sánchez Sánchez
[45] Folio 100, reverso.
[46] Al respecto, apoyó su
argumentación en la Sentencia C-551 de 2016 de la Corte Constitucional.
[47] Folio 102.
[48] El escrito obra a
folios 113 al 117.
[49] El fallo obra a
folios 119 al 126.
[50] Folio 125, reverso.
[51] Ibídem.
[52] El escrito de
impugnación obra a folio
132.
[53] Folio 132.
[54] El fallo obra a
folios 154 al 162.
[55] Explicó el Tribunal
que el estudio constitucional de la sentencia impugnada se concentraría en el
defecto sustantivo y no abordaría el defecto procedimental ni la violación
directa de la Constitución, debido a su falta de sustentación de forma
suficiente (folio 158, reverso).
[56] Folio 162.
[57] Ver sentencia del 31
de enero de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-01226-01, consejero ponente
Jorge Octavio Ramírez Ramírez, referencia: pérdida de investidura; y sentencia
del 4 de abril de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-02770-01, consejero
ponente Julio Roberto Piza Rodríguez, referencia: pérdida de investidura (folio
159, reverso, al 161).
[58] Folios 47 al 49 del
cuaderno de revisión.
[59] El inciso quinto del
artículo 86 establece que la tutela también procede, en los casos que señale el
legislador, contra particulares encargados
de la prestación de servicios públicos, o cuando afecten el interés colectivo,
o respecto de quienes el accionante se halle en estado de indefensión o de
subordinación.
[60] Corte Constitucional,
Sentencia SU-425 de 2016.
[61] El artículo 116 de la
Constitución les asigna la función de administrar justicia.
[62] Corte Constitucional,
Sentencias T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003, T-949 de 2003, C-590 de
2005 y T-018 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009, T-451 de 2012, SU-424 de
2016, SU-037 de 2019 y T-078 de 2019, entre muchas otras, mediante las cuales
la posición fijada ha sido reiterada.
[63] Corte Constitucional,
Sentencias T-310 de 2009, T-451 de 2012 y T-283 de 2013.
[64] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2009.
[65] Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[66] Corte Constitucional,
Sentencias T-173 de 1993 y C-590 de 2005.
[67] Corte Constitucional,
Sentencia SU-115 de 2018.
[68] Esta regla se
desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a
través de sus Salas de Selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue
seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde con los
derechos fundamentales.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005,
reiterada sucesivamente, entre otras, en la Sentencia SU-037 de 2019.
[70] Artículo 29 de la
Constitución Política.
[71] Corte Constitucional,
Sentencia SU-424 de 2016.
[72] En la Sentencia T-324
de 1996 dijo la Sala Tercera de Revisión: “[…] sólo en aquellos casos en
los cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente
contrario a derecho, –bien por la notoria y evidente falta de idoneidad del
funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea abiertamente
antijurídico–, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto
habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución ilegalmente
otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez constitucional
afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra
dentro de la órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo
tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico”.
[73] Corte Constitucional,
Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196
de 2006.
[74] En razón del
principio de independencia judicial, el campo de intervención del juez de
tutela por defecto fáctico es supremamente restringido.
[75] En la Sentencia SU-159
de 2002 señaló la Corte: “[…] opera cuando la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por
ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el
ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el
funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.)
porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido
declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a
pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia
fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
[76] En la Sentencia SU-014
de 2001 advirtió la Corte: “Es posible distinguir la sentencia violatoria
de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial
–presupuesto de la vía de hecho–, de aquellas providencias judiciales que
aunque no desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio
iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos
órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los
derechos constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos –vía de hecho por
consecuencia– se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al
funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales”.
[77] La decisión sin
motivación se configura en una de las causales de procedibilidad de la acción
de tutela, en tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales,
así como su fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-114 de 2002.
[78] Corte Constitucional,
Sentencia T-292 de 2006. Conforme con la Sentencia T-018 de 2008, el
desconocimiento del precedente constitucional “[se presenta cuando] la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance”.
[79] Corte Constitucional,
Sentencia T-208A de
2018.
[80] Corte Constitucional,
Sentencia SU-037 de
2019.
[81]
Corte Constitucional, Sentencia T-031 de
2016.
[82]
Corte Constitucional, Sentencia T-809 de
2010.
[83] Corte Constitucional,
Sentencia T-522 de 2001.
[84] Corte Constitucional,
Sentencias T-231 de 2007 y T-933 de 2003.
[85] Corte Constitucional,
Sentencia T-231 de 2007, entre otras.
[86] Corte Constitucional,
Sentencia C-590 de 2005.
[87] Corte Constitucional,
Sentencia SU-210 de 2017.
[88] Corte Constitucional, Sentencias
T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009.
[89] Corte Constitucional,
Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-632 de 2017
y SU-116 de 2018.
[90] Corte Constitucional, Sentencia
T-800 de 2006.
[91] Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004.
[92] Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006.
[93] Corte Constitucional, T-189 de 2005.
[94] Corte Constitucional,
Sentencia SU-159 de 2002.
[95] Corte Constitucional,
Sentencias T-814 de 1999, T-842 de 2001, T-462
de 2003 y T-790 de 2010.
[96] Corte Constitucional,
Sentencia T-018 de 2008.
[97] Corte Constitucional,
Sentencia T-086 de 2007.
[98] Corte Constitucional,
Sentencia T-231 de 1994.
[99] Corte Constitucional,
Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y
T-510 de 2011.
[100] Corte Constitucional,
Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T-086
de 2007.
[101] Corte Constitucional,
Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-1285
de 2005 y T-292 de 2006.
[102] En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos
debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad
aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del
ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en
el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los
jueces (Art. 230 C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en
estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables
para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de
quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico”.
[103] Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.
[104] Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000
y SU-174 de 2007.
[105] Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998.
[106]  Corte Constitucional,
Sentencia T-1095 de 2012.
[107] Corte Constitucional,
Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009.
[108] Corte Constitucional,
Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462
de 2003.
[109] Corte Constitucional,
Sentencias T-079 de 1993 y T-066 de 2009.
[110] Corte Constitucional,
Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de 2002, T-996 de 2003, C-590 de 2005 y T-196 de 2006.
Posición reiterada en la Sentencia T-367 de 2018.
[111] Corte
Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.
[112] Corte Constitucional,
Sentencias T-327 de 2011, T-352 de
2012, T-398 de 2017 y
T-367 de 2018.
[113] Corte Constitucional, Sentencia
T-620 de 2013.
[114] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.
[115] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014.
[116] Corte Constitucional,
Sentencias SU-198 de 2013, T-310 de 2009 y T-555 de 2009
[117] Corte Constitucional,
Sentencia C-590 de 2005.
[118] Corte Constitucional, Sentencia T-888 de 2010. Posición reiterada en la
Sentencia SU-069 de 2018.
[119] En la Sentencia C-590
de 2002 dijo la Corte que se deja de aplicar una disposición iusfundamental
en los casos en que “[…] si bien no se está ante una burda trasgresión de la
Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos
fundamentales”.
[120] Corte Constitucional,
Sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata
están consagrados en el artículo 85 de la Constitución. Ellos son: la vida, la
integridad personal, la igualdad, la personalidad jurídica, la intimidad, el
buen nombre, la honra, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad,
incluyendo la libertad de conciencia, de cultos y de expresión, de petición, la
libertad de escoger profesión u oficio, la libertad personal, la libre
circulación, el debido proceso, el habeas corpus, la segunda instancia en
materia penal, la no incriminación, la inviolabilidad del domicilio, de
reunión, de asociación y los derechos políticos.
[121] Ver, entre otras, las
Sentencias T-199 de 2009, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.
[122] En la sentencia C-590
de 2005 se reconoció autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de
tutela y se establecieron algunos criterios para su aplicación.
[123] En la Sentencia T-522
de 2001, se dijo que la solicitud debía ser expresa.
[124] Corte Constitucional,
Sentencias T-927 de 2010 y T-522 de 2001.
[125] Los acápites sobre la procedencia de la acción de
tutela contra sentencias o providencias judiciales y la caracterización de los
defectos sustantivos y el desconocimiento del precedente constitucional fueron
elaborados tomando como referencia las Sentencias T-640 y T-646 de 2017, a
partir de lo dispuesto en la Sentencia T-208A de 2018.
[126] “Por el cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[127] El artículo 6 de la
Ley 1881 de 2018 dispone: “La demanda deberá presentarse dentro del término de
cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del
hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la
caducidad”.
[128] El
artículo 86 de la Constitución Política señala: “Esta acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”.
[129] Artículo
8 del Decreto 2591 de 1991.
[130] El legislador ha
establecido diferentes recursos extraordinarios de revisión de competencia de
la jurisdicción contencioso administrativa, en atención a los diferentes medios
de procesamiento. Así, (i) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra
el recurso extraordinario de revisión en caso de reconocimientos pensionales; (ii)
los artículos 248 al 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) desarrollan el recurso
extraordinario de revisión para los procesos regulados en dicho estatuto; y (iii)
el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018 dispone un recurso extraordinario
especial de revisión en materia de pérdida de investidura de congresistas.
[131] Se precisa que para
el momento en que fue dictada la sentencia que se cuestiona a través de la
presente acción de tutela no se encontraba vigente la Ley 144 de 1994, que en
su artículo 17 establecía el recurso extraordinario especial de revisión, al
ser derogada por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018.
[132] La Ley 144 de 1994,
en cuyo artículo 17 se regulaba el recurso extraordinario especial de revisión,
fue derogada por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018. El artículo 17 de la
Ley 144 de 1994 disponía: “RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN. Son
susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las
causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo,
y por las siguientes: || a) Falta del debido proceso; || b) Violación del
derecho de defensa” (mayúsculas originales). Con todo, el Consejo de Estado
señaló que: “El artículo 23 de la Ley 1881 de 2018, previó que la Ley 144 de
1994 continúa vigente para los procesos que se encuentren en curso al momento
de la entrada en vigencia de la nueva disposición, siempre que no se haya
practicado la audiencia pública, los cuales quedarán en única instancia, pues
de lo contrario [en el evento en que ya se haya practicado la audiencia], serán
susceptibles de la doble instancia”. Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección “B”, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicado No.
110010325000201600281-00 (1623-2016), Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra
Vélez.
[133] El artículo 250 de la
Ley 1437 de 2011 establece: “Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: || 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito
o por obra de la parte contraria. || 2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados. || 3. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. || 4. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. || 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación. || 6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. || 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida. || 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya
cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la
excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[134] Folio 1. No obstante,
según el acta individual de reparto, la demanda fue radicada el 23 de abril de
2018. Al respecto, ver folio 70.
[135] Folio 1.
[136] Folio 158, reverso.
[137] Reiterada en las
Sentencias T-1112 de 2008, T-012 de 2016, T-241 de 2016 y T-184 de 2017.
[138] Corte Constitucional,
Sentencia C- 590 de 2005, reiterada en las
Sentencias T-1112 de 2008, T-012 de 2016, T-241 de 2016 y T-184 de 2017.
[139] Desde los primeros
desarrollos de la jurisprudencia constitucional este Tribunal ha señalado la
relación inescindible entre el derecho de acceso a la administración de
justicia y el debido proceso. En la Sentencia T-268 de 1996 la Sala Segunda de
Revisión señaló: “El acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del
debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente
la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el
cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales
establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso,
el cual consiste, como lo ha dicho esta Corte, no solamente en poner en
movimiento el aparato jurisdiccional, a través de los actos de postulación
requeridos por la ley procesal, sino en que se surtan los trámites propios del
respectivo proceso, se dicte sentencia estimatoria o desestimatoria de las
pretensiones de la demanda y que ésta sea efectivamente cumplida”. Lo anterior,
se reitera en las Sentencias C-426 de 2002 y C-207 de 2003, esta última que
realizó la revisión constitucional del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que
consagró el recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de
pérdida de investidura de los congresistas.
[140] Corte Constitucional,
Sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996, C-280 de 1996, C-473 de 1997, SU-858 de 2001, C-207
de 2003, SU-1159 de 2003, T-1285 de 2005, T-987 de 2007, T-935 de 2009, T-180
de 2010, T-214 de 2010, T-147 de 2011, SU-195 de 2012, SU-400 de 2012, SU-515
de 2013, SU-501 de 2015 y SU-424 de 2016. En la Sentencia SU-501 de 2015 este
Tribunal abordó los orígenes y evolución histórica de la institución de la
pérdida de investidura.
[141] Entre otras
decisiones, puede ser consultada: Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de
Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, radicado No.
11001-03-15-000-2018-02417-00(PI), consejera ponente María Adriana Marín, referencia:
pérdida de investidura.
[142] Corte Constitucional,
Sentencias SU-400
de 2012, SU-399 de 2012 y SU-424 de 2016.
[143] Corte Constitucional,
Sentencia SU-501 de 2015.
[144] Al respecto, este
Tribunal en la Sentencia SU-400 de 2012, reiterando la Sentencia C-247 de 1995,
sostuvo: “La pérdida de investidura tiene carácter sancionatorio. En cuanto
comporta el ejercicio del ius puniendi estatal, esta institución está
sujeta, de forma general, a los principios que gobiernan el debido proceso en
materia sancionatoria, con las especiales modulaciones necesarias para el
cumplimiento de los fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran
fundamento en las características propias de la institución, particularmente,
en la gravedad de la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy
variado de infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo
de Estado para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo
cualquiera sino de uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena
observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso
dispuesto en el artículo 29 de la Constitución” (negrillas fuera de texto).
[145] En la Sentencia C-207
de 2003, la Corte señaló que “de acuerdo con el artículo 29 Superior, en
materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Tal principio, que por
extensión se predica de todo del derecho sancionatorio, tiene aplicación tanto
en aspectos sustanciales como procedimentales”.
[146] En la Sentencia C-247
de 1995 este Tribunal constitucional sostuvo: “La Corte debe insistir en que
las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de
castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del
Congreso en razón de la función que desempeñan […]”.
[147] Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión
de Pérdida de Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, arriba citada.
El artículo 133 de la Constitución, modificado por el artículo 5 del Acto
Legislativo 01 de 2009, establece: “Los miembros de cuerpos colegiados de
elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto
en los casos que determine la ley. || El elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura” (negrillas fuera de texto).
[148] Corte Constitucional,
Sentencia SU-400 de 2012, que reitera la Sentencia C-319 de 1994. En la
Sentencia SU-501 de 2015 se sostuvo: “La proyección eminentemente ética de la
pérdida de investidura la aleja de la connotación penal de la sanción para
situarla en la órbita del derecho disciplinario, como consecuencia de la
infracción a los deberes funcionales asignados a los representantes de los
ciudadanos, de quien en virtud de su condición se espera y exige una actitud
especialmente “pulcra y delicada” [Sentencia SU-721 de 2013]”.
[149] La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que la pérdida de investidura constituye una
sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos
funcionarios públicos. Ver Sentencias C-319 de 1994, T-938 de 2007 y SU-501 de
2015.
[150] El artículo 179 de la
Constitución señala: “No podrán ser congresistas: || 4. Quienes hayan
perdido la investidura de congresista” (negrillas
fuera de texto). En particular, el
artículo 183 de la Constitución establece que los congresistas perderán su
investidura: “1. Por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. || 2. Por la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
|| 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la
fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse. || 4. Por indebida destinación de dineros públicos. || 5. Por
tráfico de influencias debidamente comprobado. […]”. Del
mismo modo, varios artículos de la Carta describen conductas reprochables que
son causales de pérdida de investidura. Por ejemplo, la violación a los topes
de financiación en las campañas (artículo 109) , los aportes a candidaturas por
parte de quienes desempeñan funciones públicas (artículo 110) , o el ejercicio
de otro cargo público de forma simultánea a la pertenencia a una corporación
pública de entidades territoriales (artículo 291) .  En desarrollo del
inciso segundo del artículo 299 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley
617 de 2000 establece las inhabilidades de los diputados y dispone que “[n]o
podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: || 1. Quien haya sido
condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista
o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o
excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas” (negrillas fuera de texto). Por su parte, en
desarrollo del inciso segundo del artículo 312 constitucional, el artículo 43
de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000,
consagra las inhabilidades de los concejales y dispone que “[n]o podrá ser
inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: || 1. Quien
haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de
congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o
concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en
interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (negrillas fuera de
texto).
[151] Al respecto, puede
verse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado No.
19001-23-31-000-2011-00267-01, consejera Ponente María Elizabeth García
González. “En relación con la apreciación del demandado en cuanto a que no está
incurso en la causal endilgada, esto es, la prevista en el artículo 45, numeral
1º, de la Ley 136 de 2 de junio 1994, en concordancia con el artículo 291 de la
Constitución Política, por cuanto la aceptación de la renuncia al cargo de
Concejal del Municipio de Suárez (Cauca) se produjo antes de los seis meses al
vencimiento del período constitucional, cabe señalar que en situaciones
análogas esta corporación ha sostenido que la acción que permite solicitar la
desinvestidura, como sucede, en términos generales, con las que revisten
carácter popular, carece de término de caducidad y, por lo mismo, se puede
ejercitar en cualquier momento, aún respecto de quienes ya se les venció el
período para el cual fueron elegidos o se separaron del cargo por cualquiera
otra circunstancia. Criterio que ha venido prohijando la Jurisprudencia de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en relación
con los congresistas y que es perfectamente aplicable a los miembros de las
corporaciones públicas territoriales”.
[152] Corte Constitucional,
Sentencia C-634 de 2016.
[153] Corte Constitucional,
Sentencia C-1062 de 2003. Cita original.
[154] “Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
[155] En la legislación
anterior, Ley 144 de 1994, los procesos de pérdida de investidura se tramitaban
en una única instancia.
[156] El parágrafo 2º del
artículo 48 de la Ley 617 de 2000 establece: “La pérdida de la investidura será
decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en
el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del
debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días
hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa
directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier
ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo
de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días”
(negrillas fuera de texto).
[157] Las leyes 136 de
1994, 144 de 1994 y 617 de 2000 no fijaban término de caducidad alguno para la
presentación de la demanda de pérdida de investidura.
[158] Por disposición del
artículo 22 de la Ley 1881 de 2018, “[l]as disposiciones contenidas en [l]a ley
serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de
investidura de concejales y diputados”.
[159] Corte Constitucional,
Sentencias C-319 de 1994 y C-247 de 1995.
[160] Corte Constitucional,
Sentencias
T-544 de 2004 y SU-712 de 2013.
[161]  Corte
Constitucional, Sentencias C-507 de 1994, T-162 de 1998
y SU-399 de 2012.
En las Sentencias SU-264 de 2015 y SU-424 de 2016 esta Corporación señaló las
diferencias existentes entre acción de nulidad electoral y la acción de pérdida
de investidura de congresistas.
[162] Frente a esta
característica, en la Sentencia SU-515 de 2013, este Tribunal señaló que el
medio de control de pérdida de investidura, como atribución ciudadana, “tiene
tres características básicas, capaces de definir su más íntima naturaleza: (i)
el ejercicio de la acción implica el inicio de un juicio de responsabilidad política
que, si llegare a evidenciar el acaecimiento de determinadas causales
establecidas en la Constitución y en la ley, (ii) puede culminar con la
imposición de una sanción de tipo político de alta gravedad, que (iii) es
autónoma a otros tipos de responsabilidad aplicables a los servidores
públicos”.
[163] Cualquier ciudadano
puede adelantar una acción pública de pérdida de investidura, sin necesidad de
actuar a través de abogado.
[164]
Corte Constitucional, Sentencia C-207 de 2003, reiterada en la Sentencia SU-515
de 2013. En esta última providencia, en el marco del estudio de un caso que
involucraba la pérdida de investidura como diputada de la accionante, señaló la
Corporación: “En conclusión, dado el carácter sancionatorio del proceso de
pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos
constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la
totalidad de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales
tiene una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y
favorabilidad” (negrillas fuera de texto). Al respecto, también puede
verse la Sentencia SU-424 de 2016, en la que se señala que “el procedimiento
que se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la
investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas
del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a participar en
política y conformar el poder público”.
[165] Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión
de Pérdida de Investidura, sentencia del 19 de febrero de 2019, radicado No.
11001-03-15-000-2018-02417-00(PI), consejera ponente María Adriana Marín,
referencia: pérdida de investidura.
[166] Corte Suprema de
Justicia, Sala Plena, sentencia de constitucionalidad del 7 de marzo de 1985,
expediente 1259, magistrado ponente Manuel Gaona Cruz.
[167] La Real Academia
Española entiende por caducidad la “[e]xtinción de una facultad o de una acción
por el mero transcurso de un plazo configurado por la ley como carga para el
ejercicio de aquellas”. www.rae.es.
[168] Corte Constitucional,
Sentencia C-832 de 2001.
[169] Gaceta del Congreso
No. 300 del 4 de mayo de 2017, p. 8. En el informe de ponencia positiva para
segundo debate del Proyecto de Ley número 263 de 2017 Cámara, en el apartado de
justificación del proyecto, el representante a la Cámara ponente Heriberto
Sanabria Austudillo, sostuvo: “Término de caducidad. || La caducidad ha sido
entendida como una sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del
derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la
jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar
que sea definido un conflicto o se declare una situación jurídica por el
aparato jurisdiccional del poder público. || Las normas de caducidad tienen
fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la
medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal, frente
a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso,
es decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella, se promuevan
litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una
demanda judicial. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe
imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones
permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, tornándose en
ininterrumpidas. || En otros términos, el legislador establece unos plazos
razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el
fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización
jurisdiccional del Estado, a efectos de que el respectivo litigio o controversia
sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la República con
competencia para ello. || Así las cosas, es la propia ley la que asigna una
carga a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización
de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación
efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones
jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes
puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración. || En este
sentido, el legislador ha establecido términos de caducidad para la mayoría de
las acciones que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ello con el fin de dar estabilidad jurídica. La Corte
Constitucional ha justificado la existencia de esta figura jurídico-procesal en
estos términos: || La justificación de la aplicación de la figura de la
caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento
evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación
de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de
reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el
ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular
no podrá reclamarse en consideración del interés general [Sentencia C-832 de
2001]. En esta línea, se propone establecer un término de caducidad de 5 años,
contados a partir del hecho generador de la causal imputada para ejercer la
acción de pérdida de investidura, con el fin de dar estabilidad jurídica y
evitar que los hechos constitutivos queden indefinidos en el tiempo. || El
artículo 30 de la Ley 734 de 2002 consagra un término de 5 años para la
prescripción de la acción disciplinaria, término que funge como el lapso
preclusivo para el inicio de esta acción. Se tomará, entonces, este término
como el tiempo en el que se puede ejercer la acción de pérdida de investidura,
sin que ello signifique un desmedro en contra de la democracia y la
participación política, pues es un término razonable dentro del cual se puede
ejercer el control ciudadano, sin ninguna restricción indebida en el acceso a
la administración de justicia”. Ver Gaceta del Congreso No. 668 del 9 de agosto
de 2017, pp. 15 y 16.
[170] En ese sentido ver
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
sentencia del 31 de agosto de 2015, radicado No. 08001-23-31-000-2014-00652-01,
consejero ponente Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2011,
radicado No. 68001-23-31-000-2010-00713-01(PI), consejero ponente Rafael E.
Ostau De Lafont Pianeta.
[171] En la Sentencia
SU-424 de 2016, en el marco del análisis de la aplicación del principio de
culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura de dos representantes a la
cámara, y de la responsabilidad declarada en el proceso sancionatorio, este
Tribunal sostuvo: “La pérdida de investidura es una acción pública de carácter
sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad
castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas
consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que
ostentan”.
[172] Corte Constitucional,
Sentencias C-254A de 2012, SU-515 de 2013 y SU-424 de 2016.
[173] Corte Constitucional,
Sentencia C-371 de 2011.
[174] El principio de
favorabilidad está consagrado en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, artículo 9 (principio de legalidad y de retroactividad), aprobada por
Colombia mediante la Ley 16 de 1972, y en el Pacto Internacional sobre Derechos
Civiles y Políticos, artículo 15, aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[175] En esa ocasión
estudió la Sala Plena una demanda que estaba orientada a establecer si el
contenido normativo que la jurisprudencia del Consejo de Estado le había
atribuido al artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en el sentido de que el recurso
de revisión allí previsto solo procedía contra las sentencias de pérdida de
investidura ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, resultaba
contrario a las garantías constitucionales del debido proceso, acceso a la
administración de justicia e igualdad.
[176] El artículo 17 de la
Ley 144 de 1994, hoy derogado por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018,
establecía: “Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión,
interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes: || a) Falta del debido
proceso; || b) Violación del derecho de defensa”.
[177] Publicada en el
Diario Oficial No. 41.449 del 19 de julio de 1994.
[178] Sentencia C-475 de
1997. Cita original.
[179] Corte Constitucional,
Sentencia C-207 de 2003. Agregó a continuación: “Destaca la Corte, que tal como
de manera reiterada se ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de la
investidura, tiene naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente
participa de los principios que gobiernan el ejercicio del ius puniendi
del Estado. Por tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un
tránsito de legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden
ampararse en el principio de favorabilidad” (cursivas originales).
[180]  Corte Constitucional,
Sentencia C-254A de 2012.
[181] Es decir, acudiendo a
la interpretación que signifique la menor restricción de los derechos políticos
del procesado.
[182] En el entendido de
que las causales de pérdida de investidura son taxativas y no hay lugar a
aplicar normas por analogía. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “La
institución de la pérdida de investidura tiene como propósito la moralización y
legitimación de la institución política de representación popular. La acción de
pérdida de investidura es una acción constitucional que se enmarca dentro de
los principios de taxatividad constitucional, de legalidad, y sometimiento a
las garantías del debido proceso. Así, conforme al principio de taxatividad, la
Constitución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de
causales de pérdida de investidura. La acción de pérdida de investidura está
gobernada por el principio de legalidad, del cual deviene la postulación básica
de la preexistencia normativa de la falta, la pena y las fórmulas sustanciales
del juicio. En otras palabras, la preexistencia de las conductas que la
originan, cuya interpretación es restrictiva en la medida en que dichas
conductas afectan derechos, así como de la sanción que se impone y el
procedimiento que se sigue. El debido proceso, aplicable por mandato
constitucional a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales
(artículo 29 de la Constitución Política), soporta el aludido principio de
legalidad, preserva el juez natural y garantiza las ritualidades propias del
juicio”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia del 8 de octubre de 2013, radicado No. 11001-03-15-000-2011-01408-00,
consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve.
[183] Corte Constitucional,
Sentencia SU-424 de 2016.
[184] Corte Constitucional,
Sentencia T-1285 de 2005, reiterada en la Sentencia SU-424 de 2016.
[185] Corte Constitucional,
Sentencia C-304 de 1994.
[186] La Corte ha tenido la
oportunidad de referirse al ámbito o los límites adscritos al principio de
favorabilidad sobre las personas que ya han sido condenadas o sancionadas, a
efectos de analizar el tránsito de la legislación sancionatoria. Ver las
Sentencias T-233 de 1995, T-465 de 1998, T-1343 de 2001, T-152 de 2009 y SU-515
de 2013. A efectos de dar claridad sobre el tema, en la Sentencia T-152 de 2009,
la Sala Sexta de Revisión señaló que “[…] la favorabilidad en el derecho
sancionador del Estado, –penal o disciplinario–, es un principio orientador
para el operador jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la
escogencia de la ley aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el
tiempo”.
[187] En la Sentencia C-207
de 2003, este Tribunal estableció que el principio de ley más permisiva o
favorable en materia penal, dispuesto en el artículo 29 de la Constitución es
aplicable por extensión a todo el derecho sancionatorio, “tanto en aspectos
sustanciales como procedimentales”.
[188] Salvo que el
legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto
expreso establezca una fecha diferente a aquella de la promulgación, como sucedió,
por ejemplo, con algunos artículos de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
El tema es analizado en las Sentencias C-215 de 1999 y C-957 de 1999,
reiteradas en la Sentencia SU-881 de 2005. En la sentencia de unificación
correspondió al Tribunal revisar los fallos proferidos en el marco de una
acción de tutela presentada en contra de una decisión tomada por el Consejo de
Estado, dentro de una acción popular, cuyo núcleo fue la discusión acerca de la
aplicación de las normas sustanciales y procesales en el tiempo y, en concreto,
sobre la aplicación del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 que establecía una
cláusula de responsabilidad solidaria.
[189] En la Sentencia C-692
de 2008, correspondió a la Corte analizar si la aplicación inmediata del
procedimiento previsto en el Código Disciplinario del Abogado (artículo 111 de
la Ley 1123 de 2007) resultaba contraria a los principios de legalidad y
favorabilidad, consagrados en el artículo 29 de la Constitución. Resulta que,
en la disposición normativa cuestionada, el legislador estableció un régimen de
aplicación inmediata de la ley procesal mediante la cual se investigan y juzgan
las faltas disciplinarias de abogados, en el marco de los principios de
legalidad y favorabilidad. En esa oportunidad, señaló que “el legislador cuenta
con un amplio margen de configuración para determinar la naturaleza y
características del procedimiento a través del cual deben ser investigadas y
juzgadas las faltas disciplinarias de los abogados –Ley 1123 de 2007–.
Igualmente, como consecuencia, cuenta con libertad para establecer mecanismos
de aplicación de la ley procesal en el tiempo, de forma tal que puede prever su
aplicación inmediata –como se establece en términos generales en los artículos
40 y 43 de la Ley 153 de 1887– o a través de regímenes de transición, en los
que puede aplazar su entrada en vigencia para determinadas relaciones jurídicas
o en los que puede tener efectos sobre relaciones jurídicas en curso”. Concluyó
que “cuando el legislador dispone la aplicación general e inmediata de
procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas pero no investigadas, se
apoya en la amplia competencia que le otorga la Constitución para ello, además
de que se ciñe a los principios que informan nuestro sistema jurídico, como el
de la aplicación general e inmediata de la ley procesal”.
[190] Corte Constitucional,
Sentencia C-251 de 2001, reiterada en la Sentencia SU-881 de 2005. En esta
última decisión se incluyó una diferenciación entre la norma sustancial y la
norma procesal: “La Corte Constitucional, siguiendo al Consejo de Estado, ha
señalado que ‘una norma sustancial es cualquier regla de derecho positivo que
otorga derechos e impone obligaciones a favor de los administrados’ [Sentencia
T-1169 de 2001]. En lo relativo a las normas de tipo procedimental, ha señalado
la Corporación que éstas pueden ser clasificadas en dos clases: ‘1. Las que
tienen contenido sustancial y 2. Las simplemente procesales, es decir, aquellas
que se limitan a señalar ciertas ritualidades del proceso que no afectan en
forma positiva ni negativa a los sujetos procesales.’ [Sentencia C-252 de
2001]”. Precisando esta última providencia que, “[e]n cuanto a las primeras es
claro que al aplicarlas se debe tener en cuenta el principio de favorabilidad;
no sucede lo mismo con las segundas por cuanto, como ya se ha anotado, no son
en sí mismas ni benéficas ni perjudiciales para los sujetos procesales”
(Sentencia C-252 de 2001).
[191] Corte Constitucional,
Sentencia C-619 de 2001, reiterada en la Sentencia SU-881 de 2005. El tema de
la regla general de la aplicación inmediata de la norma procesal, la
irretroactividad y los derechos adquiridos, también puede ser consultado en las
Sentencias C-181 de 2002, C-200 de 2002, C-763 de 2002, C-1064 de 2002, T-094
de 2005, C-820 de 2005 y C-1233 de 2005.
[192]
Corte Constitucional, Sentencias C-619 de 2001 y C-692 de 2008. La Corte
Constitucional expresó que los principios del debido proceso en materia de
favorabilidad, delimitan el ámbito de la potestad de configuración legislativa
en los eventos de tránsito de legislación. En la Sentencia C-619 de 2001,
sostuvo: “Dicho régimen legal está contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley
153 de 1887 que de manera general, en relación con diversos tipos de leyes,
prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones
jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las
situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen
por la ley antigua. Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas
bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el
momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese
momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.
La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus
disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su
entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce
la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas
que [aún] no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos
adquiridos. || En cuanto a la proyección futura de los efectos de una ley
derogada, (ultractividad de la ley), el régimen legal general contenido en las
normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos. La ultractividad en sí
misma no contraviene tampoco la Constitución, siempre y cuando, en el caso
particular, no tenga el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones
jurídicas consolidadas, ni el principio de favorabilidad penal”.
[193] Corte Constitucional,
Sentencias C-155 de 2007 y C-692 de 2008.
[194] Corte Constitucional,
Sentencia C-619 de 2001, reiterada en las Sentencias SU-881 de 2005 y T-446 de
2007. El entendimiento del proceso como una situación en curso y no como una
situación consolidada, también es referida en la Sentencia C-200 de 2002, a su
vez reiterada en la Sentencia C-155 de 2007.
[195] Corte Constitucional,
Sentencia C-692 de 2008.
[196] Corte Constitucional,
Sentencias C-328 de 2003 y C-692 de 2008.
[197]
Corte Constitucional, Sentencia T-625 de 1997. De la misma manera, en la
Sentencia C-200 de 2002, esta Corporación determinó que en “[…] la aplicación
del principio de favorabilidad en materia penal, no cabe hacer distinción entre
normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no
establece diferencia alguna que permita un trato diferente para las normas
procesales”. Iguales consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-592 de
2005, que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema penal
acusatorio adoptado en la Ley 906 de 2004, que contenía una disposición que
impedía la aplicación del nuevo procedimiento penal a procesos que ya venían en
curso, a pesar de ser más favorable. Asimismo, en la Sentencia C-181 de 2002,
se manifestó: “En materia penal y, actualmente, en el campo del derecho
disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las normas
procesales, a pesar de que se mantiene el principio general de la aplicación inmediata”.
Ver también las Sentencias C-619 de 2001, C-922 de 2001, C-328 de 2003, T-272
de 2005, T-094 de 2005 y C-692 de 2008.
[198] Entre otros, examinó
el artículo 223 de la Ley 734 de 2002 que establecía: “Los procesos
disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto
de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo, de conformidad con
el procedimiento anterior”. Se trataba, entonces, de la consagración de la
ultractividad de la ley procesal derogada. En esa ocasión, la Corte estudió si
el legislador vulneraba el principio de favorabilidad, al disponer que las
personas investigadas disciplinariamente, cuyo proceso se encontrara con auto
de cargos, fueran juzgadas de acuerdo con el procedimiento del régimen
disciplinario anterior.
[199] Corte Constitucional,
Sentencia C-328 de 2003.
[200] Cabe recordar que en
la Sentencia C-200 de 2002, la Corte Constitucional declaró exequible el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887 antes de su modificación, en cuanto
consagraba un principio general de aplicación inmediata de la ley procesal que
no resultaba lesivo de las garantías derivadas de los artículos 29 y 58 de la
Constitución Política.
[201] Corte Constitucional,
Sentencias C-619 de 2001 y C-692 de 2008.
[202] El artículo 55 de la
Ley 136 de 1994 establece la pérdida de la investidura de concejales en los
siguientes términos: “Los concejales perderán su investidura por: || 1. La
aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291
de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual
deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este
hecho. || 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o
de conflicto de intereses. || 3. Por indebida destinación de dineros públicos.
|| 4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. || La pérdida de la
investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de
la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los
congresistas, en lo que corresponda”. La misma ley regula en el artículo 70 el
conflicto de interés en los siguientes términos: “Cuando para los concejales
exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su
cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro
del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a
su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de
participar en los debates o votaciones respectivas. || Los concejos llevarán un
registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la
información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será
de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal
de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva
corporación, podrá recusarlo ante ella”.
[203] El artículo 48 de la
ley 617 de 2000 establece la pérdida de investidura de diputados, concejales
municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales en
los siguientes términos: “Los diputados y concejales municipales y distritales
y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: || 1. Por
violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No
existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que
afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la
ciudadanía en general. || 2. Por la inasistencia en un mismo período de
sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten
proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. || 3. Por no tomar posesión
del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de
las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse. || 4. Por indebida destinación de dineros públicos. || 5. Por
tráfico de influencias debidamente comprobado. || 6. Por las demás causales
expresamente previstas en la ley. || Parágrafo 1º- Las causales 2 y 3 no
tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. || Parágrafo 2º- La pérdida de la
investidura será decretada por el tribunal de lo contencioso administrativo con
jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena
observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por
la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por
cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del
Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15)
días”.
[204] Folios 18 y 19.
[205] El fallo obra a
folios 17 a 69.
[206] Folio 63.
[207] La sentencia obra a
folios 26 a 80.
[208] El artículo 24 de la
Ley 1881 de 2018 dispone: “Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las
disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la
fecha de su promulgación”.
[209] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”,
sentencia 2012-00549/49098 de febrero 8 de 2017, radicado No.
25000233600020120054901 (49098), consejera ponente Marta Nubia Velásquez Rico.
[210] El texto original del
artículo 40 era el siguiente: “Las leyes concernientes a la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en
que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la
ley vigente al tiempo de su iniciación”.
[211] El
término para la configuración de la caducidad en el expediente T-7.302.719, fue
contabilizado a partir del 8 de enero de 2008, momento en el que el señor Juan
Pablo Gallo Maya –demandado en el proceso de pérdida de investidura–, en su
calidad de concejal de Pereira, participó en la elección del Contralor
Municipal de Pereira y del cual se desprende el cuestionamiento al incurrir
presuntamente en la causal de conflicto de intereses. Tratándose del expediente
T-7.475.739, el término fue contabilizado desde cuando, en 1998, el señor
Héctor Darío Pérez Piedrahita –demandado en el proceso de pérdida de
investidura–, siendo concejal de San Pedro de los Milagros, Antioquia,
participó en la votación y trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo
41 exoneró del pago de algunos impuestos a Colanta, cuando también era
trabajador de dicha empresa.
[212] Respecto al concepto de
investidura, esta no hace alusión, simplemente, al sinónimo de cargo público,
sino como equivalente al mandato que se ha conferido a un funcionario elegido
popularmente mediante sufragio –voto– universal. Ver, Corte Constitucional
Sentencia SU-632 de 2017.
[213] Corte Constitucional,
Sentencia SU-501 de 2015. Posición reiterada en la Sentencia SU-632 de 2017.
[214] Corte Constitucional,
Sentencia
SU-1159 de 2003.
[215] Corte Constitucional,
Sentencias
SU-1159 de 2003, T-086 de 2007, T-147 de 2011 y SU-501 de 2015.
[216] Corte Constitucional,
Sentencia SU-501 de 2015.
[217] A propósito del
estudio de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos
4, 6, 7, 13, 16 y 17 de la Ley 144 de 1994.
[218] El recurso
extraordinario especial de revisión está consagrado en el artículo 19 de la Ley
1881 de 2018 en los siguientes términos: “Son susceptibles del recurso extraordinario
especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su
ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la
investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo
250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[219] Corte Constitucional,
Sentencia C-237 de 2012.
[220] Corte Constitucional,
Sentencias T-327 de 2011, T-352 de
2012, T-398 de 2017 y
T-367 de 2018.
[221] Corte Constitucional, Sentencia
T-620 de 2013.
[222] Apoyó su
argumentación en la Sentencia C-551 de 2016 de la Corte Constitucional.
[223] Folio 102.
[224] Ver Supra “5.
Breve caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura”.
[225] Sentencia C-227 de
2009.
[226] Sentencia C-371 de 2011.
[227] Esto es, el artículo 6 de la Ley
1881 de 2018. Sobre este supuesto, ver la Sentencia T-189 de 2005.
[228] Esto es así, porque en el
artículo 24 ibídem, de forma expresa se dispone que “rige desde la fecha de
su promulgación”. Es decir, fijó como regla de aplicación en el tiempo la
irretroactividad y nada señaló respecto de la aplicación retroactiva de sus
disposiciones. Sobre este supuesto, ver la  Sentencia SU-159 de 2002.
[229] Ley 1564 de 2012,
artículo 624. “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de
pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los
términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las
notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando
se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las
audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los
incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el
proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de
la  demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha
autoridad".
[230] Sentencias T-079 de 1993 y T-066
de 2009.
[231] Consejo de Estado, Sección
Primera, Sentencia del 4 de mayo de 2011, radicado: 2010-00713-01. Reiterada en
la sentencia del 31 de agosto de 2015.
[232] Principio de legalidad, seguridad
jurídica, separación de poderes.
[233] (i) Tienen como fundamento una norma
que no es pertinente; (ii) A pesar de que la norma aplicada está vigente
y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a las situaciones
fácticas objeto de estudio; (iii) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática del derecho y omite el análisis de otras
disposiciones aplicables al caso, como, por ejemplo, el artículo 24  de esa
misma ley que prohíbe su aplicación retroactiva; (iv) Se le otorgó al
artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 un alcance que no tiene; (v) Se le
confirió al artículo 624 del Código General del Proceso una interpretación que
contraviene postulados de rango constitucional y que conduce a resultados
desproporcionados.
[234] M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[235] Supra.
Capítulo 9.
[236] Sentencia C-948 de
2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis (analizando las competencias de la Procuraduría
General dentro del Código Disciplinario Único).
[237] Sentencia C-597 de
1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero (analizando la Ley 6 de 1992 sobre la
potestad sancionadora tributaria y el control de la actividad profesional).
Este concepto de la flexibilización de los principios del derecho
sancionatorio fue reiterado por la Sala Plena en sentencias C-821 de 2001. M.P.
Álvaro Tafur Galvis (analizando la Ley 31 de 1992, sobre las facultades
sancionatorias de la Junta Directiva del Banco de la República) y C-948 de
2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis (analizando las competencias de la Procuraduría
General dentro del Código Disciplinario Único).
[238] En particular
aquellas previstas en el artículo 29 de la Constitución Política.
[239] Sentencia C-207 de
2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil (analizando la Ley 144 de 1994, en relación con
el alcance del recurso de revisión contra las sentencias proferidas en los
procesos de pérdida de investidura).
[240] Supra.
Capítulo 5.1.
[241] Supra.
Consideración 6.5.
[242] Recientemente, por
ejemplo, al revisar la Ley 1820 de 2016 (Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales),
la Sala Plena declaró exequible la inclusión del principio de favorabilidad,
advirtiendo que “será necesario, en ocasiones, ponderar entre la
favorabilidad del derecho penal, y la interpretación más favorable a las
víctimas, especialmente, cuando se juzgue el núcleo de las conductas que con
mayor violencia lesionaron la dignidad humana”. Sentencia C-007 de 2018.
M.P. Diana Fajardo Rivera.
[243] Supra.
Consideración 8.8.
[244] Sentencia SU-501 de
2015. M.P. Myriam Ávila Roldán (analizando un caso de pérdida de investidura,
por la no posesión en el cargo). Cita original con pies de página.
[245] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Primera Especial de Decisión.
4 de octubre de 2018. M.P. María Adriana Marín. Radicación número:
11001-03-15-000- 2018-02151-00(PI).
[246] Consejo de Estado
citando a la filósofa Adela Cortina Ors. Ibíd.
[247] Salvamento de voto de
la Magistrada María Victoria Callea Correa a la Sentencia SU-515 de 2003. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio (caso en el cual la Corte resolvió que no era aplicable una sanción de
pérdida de investidura a una persona cuando fue decretada en una sentencia
legítima y válida, pero con base en una causal que, por cuenta de una reforma
legal posterior, ya no se consideraba una causal de pérdida de investidura).
[248] Supra.
Consideración 8.8.
[249] Las decisiones
inhibitorias son aquellas decisiones que, “por diversas causas, ponen fin a
una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es
decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido
llevado a la justicia queda sin resolver” (Sentencia C-258 de 2008. MP.
Mauricio González.
[250] Por la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se
consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras
disposiciones.