C-826-13
Exp.D-9623
Sentencia C-826/13
CREACION E
IMPLEMENTACION DE SISTEMA DE CONTROL DE CALIDAD EN LAS ENTIDADES ESTATALES-Exequibilidad de
los artículos 1° y 2° de la Ley 872 de 2003
La
Corte concluye que los artículos 1 y 2 de la Ley 782 de 2003 son exequibles por
los cargos analizados en este proceso de constitucionalidad, ya que: (i) Es
necesario diferenciar entre el  Control Interno, Control Disciplinario, Control
Fiscal y Sistema de Gestión de Calidad, ya que el sistema de Control Interno
busca la vigilancia y control interno en las entidades públicas respecto del
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, así como la
modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de
gestión de sus instituciones. Entretanto, el Control Fiscal busca la protección
del patrimonio de la Nación, es un control externo, posterior y selectivo, y se
fundamenta en los artículos  119, 267 a 274 de la CP,  la Ley 42 de 1993 y el
Decreto Ley 1474 de 2011. Por su parte, el Sistema de Gestión de
Calidad creado por la Ley 87 de 1993, se fundamenta en el artículo 209 Superior
y busca el mejoramiento de la administración pública en términos de la calidad
en el servicio y la satisfacción de las necesidades de los usurarios indica. Por tanto, este
Tribunal no evidencia ninguna vulneración de los artículos 209, 267, 268, 269 y
272 Superiores de la CP, ya que las normas demandadas –arts. 1 y 2 de la Ley
782 de 2003- que crean el Sistema de Gestión de Calidad y designan las
entidades obligadas de implementarlo, se soportan constitucionalmente en el
artículo 209 Superior, que consagra los principios orientadores de la
administración pública, tales como los principios de igualdad, eficacia,
celeridad, imparcialidad y moralidad. Adicionalmente esta herramienta encuentra
fundamento en los artículos 2º, 78, 67 inciso 5º, 256-4, 254, 267, 268-2. 277,
343 y 365, ya
que  la
calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios tiene que ver
directamente con las finalidades del Estado Social de Derecho y el goce
efectivo de los derechos de los ciudadanos, a través de herramientas de gestión
de calidad creadas y diseñadas por el Legislador, y el Constituyente
introdujo el control de gestión y de resultados, con el fin que la prestación
de los servicios a cargo del Estado y el rendimiento fiscal no escapen al
control del ordenamiento jurídico y con ello se logre la satisfacción del
usuario y se garantice con ello los derechos constitucionales de los ciudadanos
y de la comunidad en general. (ii) Existe una íntima relación o
complementariedad entre el Sistema de Gestión de la Calidad y el Control
Interno, y entre estos y el Control Fiscal, manteniendo sin embargo cada uno su
naturaleza y finalidades constitucionales y legales. (iii) Encuentra
esta Corporación que el Legislador tenía plena y amplia libertad de
configuración en materia de regulación de herramientas para el mejoramiento de
la administración pública, en desarrollo de  la cláusula general de competencia
de conformidad con el artículo 150 CP, para desarrollar y regular los
postulados constitucionales que se refieren a los valores y principios con el
fin de mejorar la calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios de la
administración pública,  generando una herramienta de gestión de calidad,
encaminada a evaluar el desempeño institucional en términos de calidad y
satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades
obligadas. (iv)
De otra parte, el objetivo de esta herramienta de Gestión de Calidad es
adoptar el Sistema Internacional de Calidad ISO 9000 en las entidades
estatales, para el mejoramiento de las condiciones de eficiencia, eficacia y
efectividad en temas de calidad que se le ofrecen a los usuarios, lo cual se
encuentra en armonía con las exigencias a nivel internacional en la materia,
plasmadas en la “La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública” adoptada por la
XVIII Cumbre Iberoamericana, El Salvador, en octubre de 2008, así como con
los propósitos constitucionales de integración latinoamericana. (v) Finalmente
el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, No 11001-03-06-000-2004-01606-01 del 18 de noviembre de 2004, se
encuentra en total sintonía con la presente postura de esta Corporación al
encontrar pleno fundamento constitucional al Sistema de Control de Calidad
creado por la Ley 782 de 2003, especialmente sus artículos 1º y 2º sobre la
creación del mismo y la designación de las entidades obligadas a implementarlo,
y al concluir que antes que suplantar o contradecir el sistema de Control
Interno, el Control Disciplinario o el Control Fiscal, estas herramientas son
complementarias.
PRINCIPIO PRO
ACTIONE-Aplicación
ADMINISTRACION Y
GESTION PUBLICA-Principios
constitucionales orientadores
ADMINISTRACION
PUBLICA-Principio
de eficacia/ADMINISTRACION PUBLICA-Principio de eficiencia
En cuanto a los
principios de eficacia  y eficiencia, la Corte ha afirmado en relación con el
primero, que la eficacia está soportada en varios conceptos que se hallan dentro
de la Constitución Política, especialmente en el artículo 2º, al prever como
uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como
principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función
administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los
servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2º, 277
numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados. En este
sentido, la Sala ha señalado que la eficacia constituye una cualidad de la
acción administrativa  en la que se expresa la vigencia del estado social en el
ámbito jurídico-administrativo. Así mismo añade que en definitiva, la eficacia
es la traducción  de los deberes constitucionales positivos en que se concreta
el valor superior de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de
socialidad del Estado. Por su parte, en lo que atañe al principio de eficiencia
la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que se trata de la máxima
racionalidad de la relación costos-beneficios, de manera que la administración
pública tiene el deber de maximizar el rendimiento o los resultados, con costos
menores, por cuanto los recursos financieros de Hacienda, que tienden a
limitados, deben ser bien planificados por el Estado para que tengan como fin
satisfacer las necesidades prioritarias de la comunidad sin el despilfarro del
gasto público. Lo anterior significa, que la eficiencia presupone que el
Estado, por el interés general, está obligado a tener una planeación adecuada
del gasto, y maximizar la relación costos – beneficios. Así, esta Corte ha
hecho referencia clara a la implementación del principio de eficacia, afirmando
que este principio de la administración impone deberes y obligaciones a las
autoridades para garantizar la adopción de medidas de prevención y atención de
los ciudadanos del país, para garantizar su dignidad y el goce efectivo de sus
derechos, especialmente de aquellos que se encuentran en situaciones de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta, de la población carcelaria, de las
víctimas de desastres naturales o del conflicto interno, población en estado de
indigencia, de manera que en muchas ocasiones se ha ordenado a la
administración pública la adopción de medidas necesarias que sean realmente
eficaces para superar las crisis institucionales y humanitarias generadas por
dichas situaciones, sin que para ello se presente como óbice argumentos de tipo
presupuestal. En este orden de ideas, es evidente para esta Corporación que el
principio de eficacia impide que las autoridades administrativas permanezcan
inertes ante situaciones que involucren a los ciudadanos de manera negativa
para sus derechos e intereses. Igualmente, que la eficacia de las medidas
adoptadas por las autoridades debe ser un fin para las mismas, es decir, que
existe la obligación de actuar por parte de la administración y hacer una real
y efectiva ejecución de las medidas que se deban tomar en el caso que sea
necesario, en armonía y de conformidad con el debido proceso administrativo. En
síntesis, esta Corte ha concluido que el logro de la efectividad de los
derechos fundamentales por parte de la administración pública se basa en dos
principios esenciales: el de eficacia y el de eficiencia. A este respecto ha
señalado que la eficacia, hace relación al cumplimiento de las determinaciones
de la administración y la eficiencia a la elección de los medios más adecuados
para el cumplimiento de los objetivos. En este sentido, ha sostenido
que estos dos principios se orientan hacia la verificación objetiva de la
distribución y producción de bienes y servicios del Estado destinados a la
consecución de los fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho.
Por lo tanto, la administración necesita un apoyo logístico suficiente, una
infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos
sectores que permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente
legislativo a un Estado administrativo de prestaciones.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Principio
de celeridad
En cuanto al
principio de celeridad, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que éste
implica para los funcionarios públicos el objetivo de otorgar agilidad al
cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones públicas, hasta que logren
alcanzar sus deberes básicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su
gestión se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los
destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general. Igualmente ha
señalado esta Corporación, que este principio tiene su fundamento en el
artículo 2º de la Constitución Política, en el cual se señala que las
autoridades de la Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, lo cual encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar
que la función administrativa está al servicio de los intereses generales entre
los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y
obligaciones de la administración pública.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Principio
de moralidad
Acerca del
principio de moralidad en el ámbito de los deberes jurídicos de la
administración pública, recuerda la Corte que el artículo 6° de la Constitución
Política señala que los particulares sólo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por
la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones. Lo anterior, expresado con otras palabras, quiere significar que los
servidores públicos están obligados a hacer solo lo que les está permitido por
la ley, de manera que cuando hay omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones están sobrepasando lo que por orden constitucional les está permitido
ejecutar. Los servidores y funcionarios públicos se comprometen a cumplir y
defender la Constitución desempeñando lo que les ordena la ley, ejerciendo sus
funciones de la forma prevista por la Carta, la Ley y el Reglamento, ya que
ellos están al servicio del Estado y no de sus necesidades e intereses
particulares, tal y como lo indican los artículos superiores 122-2 y 123-2, de
manera que la aplicación de este principio es extensible a toda la actividad
estatal, en virtud de los artículos 1° y 2° superiores. El principio de
moralidad en la administración pública cobija todas las actuaciones de los
funcionarios del Estado y de los particulares que cumplen funciones públicas.
La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que en la Constitución se
establecieron múltiples instrumentos encaminados a asegurar el respeto del
principio de moralidad, en cuanto el texto superior señala claros mandatos
destinados a asegurar  el cumplimiento transparente  e imparcial  de las
funciones públicas (arts. 83,  122, 123, 124, 125, 126, 127,128, 291, 292 C.P.),  establece directamente un  régimen de inhabilidades incompatibilidades y prohibiciones
para el caso de los Congresistas, ( arts. 179 a 186), así como para el caso del  Presidente de la República  (art. 197 C.P.) los Magistrados de la Corte
Constitucional (art. 240 y 245 C.P.), del Consejo Nacional Electoral (art. 264 C.P.), de los Diputados ( art. 299 C.P.), y confiere al legislador competencia para establecer el
de los demás servidores  (arts.  123, 150-23, 253, 279, 293, 312  C.P.),
establece  diferentes acciones y recursos  para exigir el cumplimiento de las
funciones públicas  de acuerdo con la Constitución y la Ley  (arts. 87, 89,  92 C.P.). Particular mención merece el establecimiento de la acción de repetición  (art 90 inciso 2)
así como  las acciones populares  (art. 88 C.P.) dentro de cuyo objeto se señala expresamente  la defensa de la moralidad administrativa.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Control
interno
Con el fin de
desarrollar el artículo 209 de la Carta, las autoridades administrativas deben
tener un Control Interno que debe basarse en los principios consagrados en ese mandato
superior y en los términos establecidos por la ley, para así cumplir con los
fines señalados por el Estado. Con este Control Interno se pretende garantizar
que las entidades cumplan con sus deberes en beneficio de la comunidad, ya que
es evidente que esta función administrativa debe ser ejercida por los empleados
y trabajadores del Estado en todo el territorio nacional. Por lo tanto es
competencia de la Nación que se garantice que la actividad de los funcionarios
a su servicio se ajuste a lo establecido por la Constitución y la Ley, lo cual
está consagrado en el artículo 123 Superior, donde se señala que los servidores
públicos están al servicio del Estado y la comunidad, y están sometidos a la
Constitución, la Ley y el Reglamento. La jurisprudencia de esta
Corporación ha destacado la importancia dada por la Constitución al sistema de
Control Interno, haciendo una detallada y clara exposición de este tipo de
control a la administración pública, catalogándolo, junto con las contralorías
en el ámbito de sus competencias, como un instrumento de naturaleza gerencial
de la mayor importancia dentro de la estrategia institucional con el fin de
lograr un efectivo control de gestión y, por contera, de garantizar el
cumplimiento de los objetivos superiores asignados a los diferentes órganos del
poder público, los cuales se concretan en la realización material de los fines
esenciales del Estado atendiendo precisamente a los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
consagrados en el artículo 209 Superior. Es importante recordar que este
Control Interno es de primer grado, en tanto que el Control Fiscal es de
segundo grado, pero que estos dos tipos de controles se articulan, por lo cual
el control ejercido por las contralorías está condicionado por la eficacia que
se dé en el control de primer grado al interior de las entidades estatales. En
este sentido, en el artículo 269 CP el Constituyente fue enfático al señalar
que en el interior de las entidades debe haber un control de primer grado que
es el interno: Artículo 269.- En las entidades públicas, las autoridades
correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de
sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con
lo que disponga la ley.
CONTROL
INTERNO-Importancia
Es de recalcar
la importancia del control interno puesta de relieve por la jurisprudencia
constitucional, al considerarla un tipo de instrumento gerencial, que busca
mejorar el desempeño institucional en términos de calidad y eficiencia de la
gestión, y que se complementa con el Control Fiscal que ejerce la Contraloría.
A este respecto ha dicho esta Corporación: Especial consideración merece este
empleo, dada la importancia que al sistema de control interno da la
Constitución de 1991, al  caracterizarlo como principalísimo instrumento
gerencial, instituido, junto con el control de segundo grado a cargo de las
Contralorías, para asegurar el cabal cumplimiento de la misión de las distintas
entidades del Estado. En la visión del Constituyente de 1991, el  eficaz y
efectivo funcionamiento del control interno, también denominado de primer
grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y selectiva,
ejercen las Contralorías en el ámbito de su competencia. De ahí que la eficacia
de este último, como control de segundo grado que es, esté condicionada por el
grado de eficacia con que se ejerza el control de primer grado al interior de
las entidades del Estado por los componentes del Sistema de control interno. Es
del caso destacar que en el artículo 269 C.P., el Constituyente de 1991 fue enfático al disponer en términos categóricos, que al interior de todas las
entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno.
Este control es principalmente axiológico y finalista, pues propende por
asegurar que la gestión institucional de todos los órganos del Estado, se
oriente hacia la realización de los fines que constituyen su objetivo y, que
ésta se realice con estricta sujeción a los principios constitucionales que
guían el ejercicio de la función pública.
CONTROL
DISCIPLINARIO INTERNO-Naturaleza
y finalidad/DERECHO DISCIPLINARIO-Conformación
De
otra parte, pero en plena armonía con lo expuesto, es de precisar que como
parte del control interno en las entidades públicas, en un primer momento se
encuentra el control disciplinario, que es una pieza fundamental en la
administración pública para que así se pueda garantizar que esta función sea
ejercida teniendo como objetivo el beneficio de la comunidad y en el mismo sentido
proteger sus derechos y libertades. Por tal razón este derecho integra todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, ya que los
servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a
las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Sujeta a
principios de orden constitucional, al servicio de intereses generales
La Procuraduría
General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de
carácter administrativo, por lo tanto está sujeta a los principios de orden
constitucional que rigen la función administrativa, este organismo está al
servicio de los intereses generales, por tal motivo se estableció que los
controles realizados en cabeza de los funcionarios públicos, de conformidad con
el artículo 209 superior se enmarquen dentro de los imperativos de la igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
CONTROL
DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Se ejerce en dos
niveles
Concluye
en este último punto la corte que el derecho disciplinario tiene dos formas de
expresarse, a través del control interno de las entidades del Estado, y a
través del control externo que ejerce la Procuraduría General de la Nación, de
manera que es parte de la forma jurídica como se ejerce el control del servicio
público.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Alcance
En
el derecho disciplinario se establecen los derechos, deberes, mandatos,
prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, de igual manera se
determinan las sanciones y procedimientos de los empleados públicos. A este
respecto, la jurisprudencia constitucional ha expresado que el derecho
disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales,
en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su
cargo.
CONTROL INTERNO-Desarrollo legal
Control fiscal de la ContralorIa General de la RepUblica y
ContralorIas Regionales-Función pública
El
Control Fiscal por su parte es responsabilidad de la Contraloría General de la
República y de las contralorías de las entidades territoriales según está
estipulado en los artículos 267 a 274 de la Constitución Política. Ésta es una
función pública en la cual los entes designados para ejercerla vigilan la
gestión fiscal de los servidores públicos, al igual que la de los particulares
que manejen o administren fondos o bienes de la Nación.  Esta vigilancia fiscal
incluye de conformidad con el artículo 267 CP un control financiero, de gestión
y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales. Igualmente, es de señalar que el control
fiscal se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los
procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. En el artículo 119
de la Carta se consagra que “La Contraloría General de la República tiene a su
cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la
administración”, y en el artículo 117 CP se señala que la Contraloría General
de la República es uno de los órganos de control de la Nación. Por tanto, es
claro para la Corte que este es un control específico dado a la Contraloría, el
cual, se reitera, es el de la vigilancia y control de la gestión fiscal y de
resultados de la Administración Pública y de los particulares que manejen recursos
públicos de la Nación.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA NACION-Funciones
CONTROL
FISCAL-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL FISCAL-Reglas jurisprudenciales
CONTROL
FISCAL-Desarrollo
legal
SISTEMA
DE GESTION DE CALIDAD-Concepto
Herramienta de
gestión sistemática y transparente que permite dirigir y evaluar el desempeño
institucional, en términos de calidad y satisfacción social
CONTROL
INTERNO, CONTROL DISCIPLINARIO, CONTROL FISCAL Y SISTEMA DE GESTION DE CALIDAD-Distinción
LIBERTAD
DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Jurisprudencia constitucional
NORMA
TECNICA COLOMBIANA NTC-ISO 9000-Objetivo
SISTEMA
DE GESTION DE CALIDAD-Concepto de Consejo de Estado
Referencia: expediente D-9623
Acción Pública de inconstitucionalidad contra la Ley 872 de 2003 “Por
la cual se crea el Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del
Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicio”.
Actor: Jorge Arango Mejía
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., trece (13) de
noviembre de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el
ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la
Ley 872 de 2003.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación
en el Diario Oficial No. 45.418 de 2 de enero de 2004:
“LEY
872 DE 2003
(Diciembre 30)
Reglamentada
por el Decreto Nacional 4110 de 2004, Reglamentada
parcialmente por el Decreto Nacional 4295 de 2007
"Por la cual se crea
el Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en
otras entidades prestadoras de servicios".
El Congreso de Colombia
Ver los arts. 2 y 10, Decreto Nacional 2623
de 2009
DECRETA:
Artículo   1º. Creación
del sistema de gestión de la calidad. Créase
el Sistema de Gestión de la Calidad de las entidades del Estado, como una
herramienta de gestión sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar
el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la
prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la
cual estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales
entidades. El Sistema de Gestión de la Calidad adoptará en cada entidad un
enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las
expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones
asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.
Artículo  2º. Entidades
y agentes obligados. El Sistema
de Gestión de la Calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma
obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector
Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden
Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las
funciones propias de las demás ramas del Poder Público en el orden nacional.
Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que
conforman el Sistema de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en
la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades prestadoras
de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o
las privadas concesionarios del Estado.
Parágrafo 1º. La máxima autoridad de
cada entidad pública tendrá la responsabilidad de desarrollar, implementar,
mantener, revisar y perfeccionar el Sistema de Gestión de la Calidad que se
establezca de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. El incumplimiento de
esta disposición será causal de mala conducta.
Parágrafo 2º. Las Asambleas y
Concejos podrán disponer la obligatoriedad del desarrollo del Sistema de
Gestión de la Calidad en las entidades de la administración central y
descentralizadas de los departamentos y municipios.
Parágrafo transitorio. Las entidades obligadas a aplicar el Sistema de
Gestión de la Calidad, contarán con un término máximo de cuatro (4) años a
partir de la expedición de la reglamentación contemplada en el artículo 6 de la presente ley para llevar
a cabo su desarrollo.
Ver
el Acuerdo Distrital 122 de 2004
Artículo  3º. Características
del Sistema. El Sistema se
desarrollará de manera integral, intrínseca, confiable, económica, técnica y
particular en cada organización, y será de obligatorio cumplimiento por parte
de todos los funcionarios de la respectiva entidad y así garantizar en cada una
de sus actuaciones la satisfacción de las necesidades de los usuarios.
Parágrafo. Este Sistema es
complementario a los sistemas de Control Interno y de desarrollo administrativo
establecidos por la Ley 489 de 1998.
El Sistema podrá
integrarse al Sistema de Control Interno en cada uno de sus componentes
definidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, de acuerdo
con las políticas adoptadas por el Presidente de la República.
Artículo 4º. Requisitos para su implementación. Para dar cumplimiento a lo dispuesto
en la presente ley, las entidades deben como mínimo:
a) Identificar cuáles son
sus usuarios, destinatarios o beneficiarios de los servicios que presta o de
las funciones que cumple; los proveedores de insumos para su funcionamiento; y
determinar claramente su estructura interna, sus empleados y principales
funciones;
b) Obtener información de
los usuarios, destinatarios o beneficiarios acerca de las necesidades y
expectativas relacionadas con la prestación de los servicios o cumplimiento de
las funciones a cargo de la entidad, y la calidad de los mismos;
c) Identificar y
priorizar aquellos procesos estratégicos y críticos de la entidad que resulten
determinantes de la calidad en la función que les ha sido asignada, su
secuencia e interacción, con base en criterios técnicos previamente definidos
por el Sistema explícitamente en cada entidad;
d) Determinar los
criterios y métodos necesarios para asegurar que estos procesos sean eficaces
tanto en su operación como en su control;
e) Identificar y diseñar,
con la participación de los servidores públicos que intervienen en cada uno de
los procesos y actividades, los puntos de control sobre los riesgos de mayor
probabilidad de ocurrencia o que generen un impacto considerable en la
satisfacción de las necesidades y expectativas de calidad de los usuarios o
destinatarios, en las materias y funciones que le competen a cada entidad;
f) Documentar y describir
de forma clara, completa y operativa, los procesos identificados en los
literales anteriores, incluyendo todos los puntos de control. Solo se debe
documentar aquello que contribuya a garantizar la calidad del servicio;
g) Ejecutar los procesos
propios de cada entidad de acuerdo con los procedimientos documentados;
h) Realizar el
seguimiento, el análisis y la medición de estos procesos;
i) Implementar las acciones
necesarias para alcanzar los resultados planificados y la mejora continua de
estos procesos.
Parágrafo 1º. Este sistema tendrá
como base fundamental el diseño de indicadores que permitan, como mínimo, medir
variables de eficiencia, de resultado y de impacto que faciliten el seguimiento
por parte de los ciudadanos y de los organismos de control, los cuales estarán
a disposición de los usuarios o destinatarios y serán públicados de manera
permanente en las páginas electrónicas de cada una de las entidades cuando
cuenten con ellas.
Parágrafo 2º. Cuando una entidad
contrate externamente alguno de los procesos involucrados en el Sistema de
Gestión de Calidad, deberá asegurar la existencia de control de calidad sobre
tales procesos.
Artículo 5º. Funcionalidad. El sistema debe
permitir:
a) Detectar y corregir
oportunamente y en su totalidad las desviaciones de los procesos que puedan
afectar negativamente el cumplimiento de sus requisitos y el nivel de
satisfacción de los usuarios, destinatarios o beneficiarios;
b) Controlar los procesos
para disminuir la duplicidad de funciones, las peticiones por incumplimiento,
las quejas, reclamos, denuncias y demandas;
c) Registrar de forma
ordenada y precisa las estadísticas de las desviaciones detectadas y de las
acciones correctivas adoptadas;
d) Facilitar control
político y ciudadano a la calidad de la gestión de las entidades, garantizando
el fácil acceso a la información relativa a los resultados del sistema;
e) Ajustar los
procedimientos, metodologías y requisitos a los exigidos por normas técnicas
internacionales sobre gestión de la calidad.
Artículo  6º. Normalización
de calidad en la gestión. En la
reglamentación del Sistema de Gestión de la Calidad el Gobierno Nacional
expedirá, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de
la presente ley, una norma técnica de calidad en la gestión pública en la que
podrá tener en cuenta las normas técnicas internacionales existentes sobre la
materia.
La norma técnica expedida
por el Gobierno deberá contener como mínimo disposiciones relativas a:
1. Los requisitos que
debe contener la documentación necesaria para el funcionamiento del sistema de
gestión de calidad, la cual incluye la definición de la política y objetivos de
calidad, manuales de procedimientos y calidad necesarios para la eficaz
planificación, operación y control de procesos, y los requisitos de información
que maneje la entidad.
2. Los mínimos factores
de calidad que deben cumplir las entidades en sus procesos de planeación y
diseño.
3. Los controles de
calidad mínimos que deben cumplirse en la gestión de Recursos Humanos y de
infraestructura.
4. Los controles o
principios de calidad mínimos que deben cumplirse en el desarrollo de la función
o la prestación del servicio y en los procesos de comunicación y atención a
usuarios destinatarios.
5. Las variables mínimas
de calidad que deben medirse a través de los indicadores que establezca cada
entidad, en cumplimiento del parágrafo 1° del artículo 4º de esta ley.
6. Los requisitos mínimos
que debe cumplir toda entidad en sus procesos de seguimiento y medición de la
calidad del servicio y de sus resultados.
7. Los objetivos y
principios de las acciones de mejoramiento continuo y las acciones preventivas
y correctivas que establezcan cada entidad.
En ningún caso el decreto
que expida la norma técnica podrá alterar ni desarrollar temas relativos a la
estructura y funciones de la administración, al régimen de prestación de
servicios públicos, al estatuto general de contratación de la administración
pública, ni aspectos que pertenezcan a la competencia legislativa general del
Congreso. Cada entidad definirá internamente las dependencias y funcionarios
que de acuerdo con sus competencias deban desarrollar el Sistema de Gestión de la
Calidad, sin que ello implique alteración de su estructura o tamaño.
Ver
la Circular del D.A.F.P. 06 de 2005, Ver
el Decreto Nacional 4295 de 2007
Artículo  7º. Certificación
de calidad.  Reglamentado
por el Decreto Nacional 2375 de 2006. Una vez implementado el
sistema y cuando la entidad considere pertinente podrá certificar su Sistema de
Gestión de la Calidad con base en las normas internacionales de calidad.
Parágrafo 1º. El Gobierno Nacional
diseñará los estímulos y reconocimientos de carácter público a las entidades
que hayan implementado su Sistema de Gestión de Calidad y públicará
periódicamente el listado de entidades que hayan cumplido con lo establecido en
la presente ley.
Parágrafo 2°. Derogado
por el art. 276, Ley 1450 de 2011. Ninguna de las
entidades de las diferentes Ramas del Poder Público podrá contratar con un
organismo externo el proceso de certificación del Sistema de Gestión de la
Calidad, cuando exista una entidad gubernamental de orden nacional con
experiencia en este tipo de procesos de certificación.
Artículo  8º. Apoyo
estatal. Durante el desarrollo
del Sistema de Gestión de Calidad y su posterior certificación, la Escuela
Superior de Administración Pública, ESAP, el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, el Departamento Administrativo de la Función Pública y demás
instituciones de orden distrital y nacional que dentro de su ordenamiento
jurídico deban garantizar la eficiencia y el buen desarrollo de la función
pública brindarán el apoyo a que hubiere lugar prestando el debido
acompañamiento a las entidades que así lo soliciten.
Artículo 9º. Vigencia. La presente ley rige a
partir de la fecha de su públicación.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que la Ley 872 de
2003 vulnera los artículos 209, 267, 268, 269 y 272 de la Constitución Política,
para fundamentar lo cual expone los siguientes argumentos:
Menciona en principio solo los dos
primeros artículos de la Ley demandada y hace referencia a que en el transcurso
de la demanda, de ser necesario, se referirá a los artículos restantes.
1. Argumenta que el Control Interno
regulado por la Ley 872 de 2003 encuentra fundamento expreso en la Constitución
y en sus artículos  209, 267, 268, 269 y 272 CP, y que éste tiene los mismos
principios consagrados por el art. 209 Superior para la administración pública.
2. Indica que la 6ª atribución del
Contralor General de la República consagrada en el art. 268 de la CP es “Conceptuar
sobre la calidad y eficiencia del Control Fiscal Interno de las entidades y
organismos del Estado” (negrillas del actor), mandato que considera
riñe con el Sistema de Certificación de Calidad tal y como quedó estructurado
en la Ley 872 de 2003.
3. Considera que en el art. 269
Superior, se establece una obligación general y sin excepciones en lo relativo
al diseño y aplicación de métodos y procedimientos de Control Interno y
advierte que excepcionalmente podrán contratarse la prestación de tales
servicios a empresas privadas colombianas por disposición legal.
4. Argumenta que el Control Fiscal
Interno es el mismo Control Interno por cuanto ambos tienen la misma finalidad,
la eficacia de la administración y la defensa del erario lo cual está
íntimamente ligado. Basándose en la frase inicial del art 267 CP que dice “El
Control Fiscal es una función que ejercerá la Contraloría General de la República…”
asegura que el máximo organismo de control es esa entidad, es decir que ese
organismo es quien debe evaluar y calificar el Control Interno de las
diferentes oficinas del Estado como reza el art 268 “Conceptuar sobre la
calidad y eficiencia del Control Fiscal Interno  de las entidades y organismos
del Estado”.
5. Menciona y trascribe la consulta
hecha por el Director de Departamento Administrativo de la Función Pública ante
la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado antes de reglamentar
la Ley 872 y lo que tiene que ver con el Sistema de Gestión de la Calidad.
Considera el actor que la realidad jurídica es completamente diferente a lo
expresado por el Consejo de Estado, ya que en su criterio el Sistema de Gestión
de Calidad no tiene fundamento en la Constitución, la cual solo prevé una
vigilancia o Control Fiscal Interno en manos de la Contraloría General de la
República, y señala que se demuestra la inconstitucionalidad por cuanto se crea
en la ley un Sistema de Gestión de Calidad o sea de vigilancia del Control
Interno, lo cual no está previsto en la Carta Magna, por lo que encuentra que
estas facultades serían paralelas a la 6ª atribución que el artículo 268
Superior le asigna a la Contraloría General de la República.
6. Estima en relación con el Control
Fiscal Interno y la posibilidad de que el ejercicio de la vigilancia de dicho
control se haga por empresas privadas, que la norma no determina a quién se le
asigna la contratación de tales empresas y conceptúa que esa función es del
Contralor General de la República por ser esta entidad la encargada de la
vigilancia de la Gestión Fiscal de conformidad con la propia Constitución.
Adicionalmente, considera que sería absurdo, que la misma  oficina o
dependencia cuya gestión fiscal sería objeto de vigilancia, contratara la
empresa que lo estudie, interpretación que cobra fuerza según el actor con
fundamento en el inciso 5º del art. 272 de la CP porque si esta atribución de
contratación se da para los contralores de departamentos, distritos y
municipios, es de elemental conclusión que lo pueda ejercer el Contralor General
de la República.
7. Aduce que el inciso 2º del parágrafo
del artículo 3º de la Ley 872 de 2003 se señala que el Sistema en discusión, “podrá
integrarse al Sistema de Control Interno en cada uno de sus componentes…” y
afirma que una vez integrados no habría diferencia entre ellos por lo que no
tendría sentido la existencia del Sistema de Control de Calidad el cual no está
contemplado en la Constitución.
Adicionalmente señala que la existencia
de dos sistemas semejantes o iguales iría en contra de los principios en que se
funda la función administrativa como la eficacia, economía y celeridad.
8. Advierte que ante un conflicto entre
el Sistema de Gestión de Calidad y el Contralor primaría lo conceptuado por el
segundo, por lo cual se pregunta ¿para qué tener los dos? A este respecto,
opina que con base en la atribución 12 del Contralor que consiste en “dictar
normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades públicas del orden nacional” es incompatible esta atribución con
las funciones que la Ley 872 de 2003 que asigna a las entidades en relación con
el Sistema General de Calidad.
9. Concluye que el Sistema de Gestión de
Calidad es igual al Control Interno, y que aseverar que el primero es una guía
para ejercer el segundo no es aceptable por el aspecto de la economía, eficacia
y la celeridad de los servidores públicos dedicados a la misma tarea. Por otra
parte, sostiene que si la finalidad del Sistema de Gestión de Calidad es la de
evaluar el Control Interno o Control Fiscal Interno, esto convierte a esta Ley
en inconstitucional, ya que tal evaluación le corresponde al Contralor General
de la República (atribución 6ª). En este sentido, sintetiza afirmando que el
Sistema de Gestión de Calidad no tiene fundamento en la Constitución por no
contemplarlo en ninguna de sus disposiciones y sus funciones o finalidades son
las que la misma le señala al Contralor General de la República.
10. Finalmente, el accionante hace una
reseña de los artículos Superiores que considera vulnerados: (i) el artículo
209 CP inciso segundo, al haber otro sistema de Control Interno paralelo como
lo es el Sistema de Gestión de Calidad se quebranta este precepto; (ii) el
artículo 267 CP, en el cual se consagra que la vigilancia de la gestión fiscal
del Estado le corresponde ejercerla a la Contraloría General de la República y
a los Contralores departamentales distritales y municipales en el ámbito de su
jurisdicción, vigilancia que no se puede reemplazar ni reducir por una que
ejerza el Sistema de Certificación de Calidad; (iii) el artículo 268 CP, ya que
en virtud de este artículo el concepto del Contralor prima, por lo tanto habría
conflicto en el momento en que se integren los sistemas cuestionados porque,
hipotéticamente, cuando la entidad obtenga un certificado de calidad y el
Contralor conceptué desfavorablemente ese Control Interno, su opinión es la que
prevalece; (iv) el artículo 269 CP, puesto que esta norma superior está en
contradicción con la Ley 872 de 2003 por cuanto establece que las entidades
deben implantar un Sistema de Certificación de Calidad no previsto en la
Constitución y paralelo al Control Interno; y (v) el artículo 272 CP, ya que de
conformidad con su inciso 6º, los Contralores ejercen las funciones atribuidas
al Contralor General de la República, lo cual hace igualmente válidas las
objeciones planteadas respecto de la contradicción entre éstos y el Sistema de
Gestión de Calidad cuestionado por el actor.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
El Ministerio intervino dentro del
presente proceso de constitucionalidad a través de apoderado, para solicitar a la
Corte denegar las pretensiones de la demanda y declarar ajustados a la
Constitución Política los artículos 1 y 2 de la Ley 872 de 2003, con base en
los siguientes argumentos:
i. Considera pertinente el Ministerio
definir en primer término las tres herramientas que se comparan en la presente
acción pública de inconstitucionalidad, para que sea claro que el enfoque de
cada herramienta es diferente, pero complementaria e interrelacionada, siendo
cada uno sostén para la competencia de las otras. En el mismo sentido realiza
en la defensa gráficos explicativos para dar mayor claridad de cada
herramienta.
ii. Aduce que los dos sistemas el
Sistema de Gestión de Calidad, en adelante SGC, y el Control Interno se
complementan debido a que no solo la ley así lo establece sino porque los dos
son instrumentos de gerencia pública.
iii. Señala los antecedentes de la Ley
872 de 2003 transcribiendo apartes de los debates en el seno del Congreso de la
República, cuyo objetivo era adoptar el Sistema Internacional de Calidad ISO
9000 en las entidades estatales. Define el SGC como “una herramienta de
gestión sistemática y transparente”, este sistema debe tener sincronía para
establecerse al reglamentar la ley con el fin de que “se integre a los
planes, programas, sistemas de Control Interno, manuales de funciones y en
general a los procedimientos de la organización.”
iv. Afirma que la finalidad del SGC es “garantizar
en cada una de sus actuaciones la satisfacción de las necesidades de los
usuarios”, en tanto que el sistema de Control Interno tiene el criterio de
una máxima eficiencia, búsqueda de la calidad total y productividad, lo cual
está en concordancia con el sistema creado en la Ley 872 de 2003. Sostiene que
los dos sistemas tienden a “garantizar la eficacia, la eficiencia y economía
de todas las funciones y actividades estatales”, por lo cual el legislador
considera al SGC complementario del otro sistema, lo anterior hace viable la
integración de ambos siempre y cuando cada uno conserve su finalidad y cumpla
sus funciones dentro de la organización.
v. Finalmente indica que, en su
concepto, la demanda es inepta pues incumple todas las exigencias legales como
la de explicar las razones del porqué la norma acusada desconoce una o varias
disposiciones de la Carta, las argumentaciones dadas son subjetivas lo cual no
es pertinente ya que la defensa de la Constitución no se hace sobre intereses
particulares, y se recurre simplemente a la cita de normas constitucionales lo
cual no constituye una formulación concreta del concepto de la violación
constitucional, de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva de la demanda.
Señala que el juez constitucional no puede cubrir ese vacío creando razones de
su propia cosecha, y que la demanda debe recaer sobre un texto legal y no solo
en una deducción del actor, y en este caso encuentra que la demanda adolece de
una argumentación clara que le permita al juez hacer un juicio real, por cuanto
el actor no aporta razones adecuadas para cada uno de los cargos que expone en
su demanda.
2. Ministerio de Salud y Seguridad
Social
El Ministerio intervino dentro del
presente proceso de constitucionalidad a través de apoderado para solicitar se
declare la constitucionalidad de la ley atacada, exponiendo las siguientes
consideraciones:
i. Sostiene con base en el inciso 2º del
art. 209 CP que el Estado colombiano ha creado diversos sistemas con funciones
diferentes pero complementarios entre sí, creando un marco jurídico para
garantizar lo dispuesto en el artículo mencionado.
ii. Asegura que la Ley 87 de 1993 creó
una serie de criterios normativos para el ejercicio del Control Interno en las
entidades y organismos del Estado, la Ley 489 de 1998 ideó el Sistema de
Desarrollo Administrativo y la Ley 872 de 2003 estableció el Sistema de Gestión
de la Calidad, con base en la implementación de este último sistema, el
Gobierno Nacional mediante el Decreto 4110 de 2004 adoptó la Norma Técnica de
Calidad de la Gestión Pública NTCGP 1000: 2004 estipulando las generalidades
para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de Gestión de
Calidad. Con lo anterior, procura contribuir al refuerzo de la prestación de
los servicios a cargo del Gobierno “brindando mayor transparencia en el
ejercicio de los funciones desempeñadas por cada una de sus entidades
atendiendo siempre el interés general y observando sus principios rectores,
cuales son, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”.
iii. Aduce que tanto el Control Interno
como el SGC, son mecanismos que cumplen propósitos específicos en perspectivas
diferentes, los cuales deben ser aplicados de manera sistemática para permitir
la evolución de la entidad respectiva. Señala que la propia Corte
Constitucional planteó la necesidad de establecer procedimientos que, por sus
características, permitan mejorar los niveles de rendimiento al interior de las
entidades del Estado, lo cual implica la adopción de un método que no solo se
centre en la obediencia de los compromisos adquiridos, sino que estos suplan de
manera real y efectiva las expectativas de los usuarios.
iv. En el mismo sentido afirma que el
SGC fue creado para garantizar el cumplimiento de las directrices que en
materia de Control Interno consagra el art. 209 Superior, y que en la Ley 87 de
1993 se estipula que éste mismo debe disponer de sus propios mecanismos de
verificación y evaluación, con lo cual se evidencia la obligación de establecer
sistemas que trabajen en sintonía con el fin de implementar un Control Interno
que cumpla con las expectativas constitucionales para las cuales fue creado, y
que por lo tanto no se pueden equiparar el Control Interno con el Sistema de
Gestión de Calidad.
v. En relación con el Control Interno
señala éste “es un sistema integrado por el esquema de organización y el
conjunto de planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de
verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que
todas sus actividades, así como la administración de la información y de sus
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a sus
objetivos: consultando los principio de igualdad, moralidad, eficiencia,
economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de  costos
ambientales”. Por otro lado, indica que el Control Fiscal Interno “es
una función pública ejercida por la Contraloría General de la República, lo
cual se traduce en la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de
los particulares y de las entidades que manejen fondos o bienes de la nación.”
vi. Aduce que el Control Interno es de
tipo principal, por lo que el Control Fiscal constituye un control secundario
al ser un complemento del control primario, en otras palabras, aunque tienen
ambos un origen constitucional su naturaleza es diferente “en la medida que
el Control Interno es un control general y gerencial, mientras que el Control
Fiscal se refiere solamente a aquel ejercicio frente al manejo de los recursos
estatales por parte de los organismos tanto públicos como privados.”
vii. Reitera que el Control Interno es
anterior al Control Fiscal, y el primero es ejercido por una persona diferente
al Contralor General de la República, por lo que desde el punto de vista
constitucional y legal, son diferentes en cuanto a su origen y funciones.
viii. Finalmente considera que por lo
expuesto no le asiste razón el actor, y por tanto su demanda no está llamada a
prosperar, ya que cada sistema atacado debe su origen a necesidades específicas
frente al ejercicio de las funciones, metas y objetivos a cargo de las
entidades del Estado y derivan de un proceso constitucional y tienen su origen
en la necesidad de desarrollar la función administrativa al servicio y
satisfacción del interés general.
3. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento intervino dentro del
presente proceso de constitucionalidad para que la Corte Constitucional se
inhiba frente a la acusación de fondo contra las normas demandadas por ausencia
concreta de cargo, con base en las siguientes consideraciones:
i. Asegura que en la demanda se plantean
consideraciones de carácter subjetivo sin explicar concretamente cómo se
vulnera la Constitución, la acusación es indirecta por lo cual no es posible
debatirla en el marco constitucional a pesar de las referencias
constitucionales presentadas por el peticionario.
ii. Sostiene que en la demanda quedan
dudas de cómo y por qué ocurre la supuesta vulneración de la Constitución
Política, ya que el actor simplemente se limita a hacer hipótesis, conjeturas y
eventuales conflictos.
iii. Recuerda que en el art 2º del
Decreto 2067 de 1991 se señala que para toda acción de constitucionalidad se
deben tener en cuenta requisitos específicos los cuales no son cumplidos por el
demandante por lo que la Corte Constitucional debería declararse inhibida en
este caso y archivar el expediente de forma definitiva.
iv. Afirma que el demandante no cumplió
con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad, su argumentación es
vaga y subjetiva por lo que evidencia que no hay una real confrontación de sus
argumentos en la Constitución, e insiste en que la parte actora no cumplió con
los deberes de un trámite de inconstitucionalidad al no concretar los cargos
sino que se limitó a construir una serie de conjeturas a las que trata de
elevar al grado de pretensiones.
4. Departamento Administrativo de la
Función Pública
El Departamento intervino a
través de apoderado dentro del presente proceso de Constitucionalidad  para
solicitar a la Corte declarar constitucional la norma demandada, teniendo como
base las siguientes razones:
i. Indica a grosso modo que el
sistema de Control Interno busca la modernización de la administración pública
y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones en tanto que
el sistema de Control Fiscal busca la protección del patrimonio de la Nación.
El primero se sustenta en los arts. 209 y 269 de la CP y el la Ley 87 de 1993
la cual fue modificada por las Leyes 617 de 2000 y 1474 de 2011, y el segundo
se fundamenta en los arts. 119, 267, 268, 272 de la CP y el Decreto Ley 1474 de
2011. Así, el Control Interno y el Control Fiscal no pueden ser confundidos o
equiparados por cuanto el primero es predicable y exigible de todas las
autoridades públicas incluidas las Contralorías y el segundo es atribuido a la
Contraloría General de la República y las Contralorías territoriales a través
de diferentes controles como el financiero, de legalidad, de gestión, entre
otros y además la evaluación del Control Interno de las distintas entidades
públicas sin que por este hecho puedan equipararse. Adicionalmente afirma que
en el art 274 Superior se estipula que la función de control fiscal está en
manos de la Contraloría  General de la República y las Contralorías
departamentales.
ii. Precisa que la administración
pública colombiana cuenta con tres herramientas que orientan el desarrollo de
la gestión pública en las entidades estatales: 1. El sistema de Control Interno
que se orienta a la configuración de estructuras de control de la gestión (Ley
87 de 1993) 2. El sistema de desarrollo administrativo que centra su
quehacer en la planeación de la gestión estatal del orden nacional (Ley 489
de 1998) y 3. El Sistema de Gestión de Calidad que se enfoca en la
administración y definición de los procesos de las entidades públicas para
mejorar su desempeño en términos de producto conforme y de la validación de su
impacto y grado de satisfacción de la comunidad (Ley 872 de 2003).
iii. Consideró necesario recurrir al
concepto de la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado del 18
de noviembre de 2004, para explicar el fundamento constitucional del SGC,
además también hace referencia a la Sentencia C-506 de 1999 respecto a la
necesidad de adoptar mecanismos de gestión, control y monitoreo de las
organizaciones públicas y de sus funcionarios.
iv. Aduce que con base en lo expuesto en
el concepto del Consejo de Estado y en su propia intervención, no se evidencia
ninguna vulneración del art 209 de la CP por cuanto éste sustenta la creación
de la norma, en el mismo sentido varios conceptos superiores tales como los art
2º, 365, 78 y 67 inciso 5º CP soportan la creación de la Ley demandada, además,
asegura que la calidad como valor constitucional no puede ser desagregada de la
función pública por cuanto en ella está comprometido el bien general, ya que en
la medida que el legislador garantice herramientas de gestión para realizar los
fines del Estado la comunidad podrá acceder a los mismos en condiciones
uniformes, eficientes, oportunas, comunes y documentadas, con lo que se
evidencian los principios de igualdad, eficacia, celeridad, imparcialidad y
moralidad.
v. Sostiene que no existe impedimento de
orden constitucional para que el Congreso de la República pudiera crear el SGC en
virtud del ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa que el
constituyente radicó en la mencionada corporación.
Finalmente concluye que es evidente la
exequibilidad de las normas demandadas.
5.  Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia intervino dentro
del presente proceso de constitucionalidad  apoyando la exequibilidad de las
normas demandadas, teniendo como base las siguientes razones:
i. Observa que el Estatuto
Superior le concede al Congreso la competencia específica de hacer leyes y que
el hecho de que no existan atribuciones específicas en el art 159 Superior, en
relación a una materia en particular, no significa que dicha institución no
pueda legislar en pro de garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución. En el mismo sentido, argumenta que al
no haber esta regulación del Sistema de Gestión de Calidad atribuido a otra
rama u órgano independiente, el Congreso se encuentra en libertad de legislar
sobre la materia y evidencia que la ley en demanda se creó para el desarrollo
de los principios del art. 209 de la CP.
ii. Considera que la creación de la
norma busca la implementación del SGC en la gestión de las entidades de orden
nacional y con ello generar una cultura de la calidad para la satisfacción de
los usuarios. Por otro lado, con base en la lectura del art 1º de la Ley 87 de
1993, encuentra a pesar de su íntima relación, que la finalidad del Control
Interno es distinta al SGC ya que como lo indica su mismo nombre es algo
interno que ejerce la misma entidad, en otras palabras el SGC requiere que para
su funcionamiento que el Gobierno adopte una Norma Técnica determinada
aplicable a todas las entidades referidas en el art 2º de la ley demandada, en
tanto que el Control Interno supone la aplicación de una metodología general
realizada por cada entidad, entonces los dos sistemas no cumplen la misma
función, contrario a lo que el demandante considera.
iii. Señala en principio la definición
de Control Fiscal que se encuentra en el art 4º de la Ley 42 de 1993, con esto
pretende indicar que dicho control busca vigilar la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos del Estado
el cual será ejercido en forma posterior y selectivo por parte de la
Contraloría General de la República como está estipulado en el inciso 2º del
art 267 de la CP, recalca que el control previo por parte de la Contraloría fue
eliminado por decisión de la comisión quinta de la Asamblea Nacional
Constituyente para dejar que el Control Interno se dejara en manos de la misma
entidad, con lo anterior se evidencia la diferencia en la finalidad,
herramientas propias y momentos distintos para ser ejercidos entre el Control
Interno y el SGC.
iv. En el mismo sentido indica que en el
art 7 de la Ley 42 de 1993 se lee “la vigilancia de la gestión fiscal que
adelantan los organismos de Control Fiscal es autónoma y se ejerce de manera
independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia
administrativa”, con lo que queda clara la autonomía del Control Fiscal
frente al SGC ya que éste se ejerce de manera independiente sobre cualquiera
otra forma de vigilancia administrativa como el Control Interno y el SGC.
Recalca que el ejercicio del mencionado Control Fiscal puede usar sistemas como
la evaluación del Control Interno, sin que se llegue a confundir ya que el
segundo es anterior y el primero posterior y le corresponde a la Contraloría, y
tanto el Control Fiscal como el SGC no convergen en nada, por lo tanto las
pretensiones del actor no deben proceder en consideración de  la Academia.
Concluye por tanto la exequibilidad del
sistema de gestión de calidad demandado.
6. Universidad Libre
La  Universidad Libre intervino en el
presente proceso para solicitar que se declare exequible la Ley 872 de 3003 en
lo demandado, exponiendo las siguientes razones:
i. Considera que  no se vulnera el art.
209 Superior en las normas demandadas, distinto a lo que dice el actor, ya que
el SGC no implica el desconocimiento de los principios enmarcados en el
artículo, sino que refuerza los mismos, en cuanto con la norma se busca dirigir
y evaluar el desempeño institucional con base en la calidad y satisfacción de
los usuarios.
ii. Manifiesta que la función dispuesta
en la ley no interfiere con la Función de la Contraloría General de la
República, contrario a lo demandado sino que se reafirma lo dispuesto en la
Carta Magna en el art 209 “las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado” lo
cual concuerda con el art 13 de la CP.
iii. Sostiene que la norma demandada no
infringe el art. 272 Superior por cuanto la ley no interfiere con una función
sino que la complementa y cumple los principios constitucionales que orientan la
Función Administrativa, señala y subraya lo manifestado por la Corte
Constitucional en Sentencia C-599 de 2011 y señala que las competencias de la
Contraloría no son obstáculo para la creación del Sistema de Gestión de la
Calidad SGC en la rama ejecutiva del poder público y otras entidades, en
consecuencia la inconstitucionalidad alegada está llamada a no prosperar.
7.
Universidad de Ibagué
La
universidad de Ibagué envía su concepto dentro del presente proceso para solicitar
se declare la exequibilidad de la Ley 872 de 2003 por ajustarse a la
Constitución Política, exponiendo los siguientes argumentos:
i.
Aduce que el Sistema de Gestión de Calidad busca implementar en el sector
público mecanismos propios del derecho privado con el fin de mejorar la
prestación del servicio, de conformidad con el derecho administrativo.
ii.
Indica que al estudiar las normas en comento, se evidencia que dentro de si el
control interno contiene el sistema de gestión de calidad el cual ha sido pieza
para que hayan mayores controles dentro de la administración pública, por lo
tanto no considera que el control interno y el sistema de gestión de calidad
sea la misma cosa como lo ha señalado el actor en la presente acción de
inconstitucionalidad.
iii.
Señala que al analizar el artículo 3 de la Ley 87 de 1993 en donde se
establecen las características del control interno y el artículo 3 de la Ley
872 de 2003 que consagra las características del sistema, encuentra que (i) el
sistema de gestión de calidad se analiza en términos de satisfacción de las
necesidades de los usurarios, mientras que (ii) el control interno por su parte
estas dirigido al cumplimiento por parte de la Entidad de los postulados
establecidos en la Constitución y la Ley, indica que (iii) el sistema no es
igual en cada Entidad sino que se adecúa de acuerdo a las necesidades del
usuario y
iv.
Afirma que el control interno está encaminado a verificar que en la Entidad se
cumplan los postulados establecidos por la Constitución y la Ley,
adicionalmente  que el artículo 3 de la Ley 872 de 2003 dice claramente “Este
sistema es complementario a los sistemas de control interno y de desarrollo
administrativo establecidos por la Ley 489 de 1998”.
v.
Sostiene que el actor pretende que la norma sea declarada inconstitucional
porque no está consagrado en la Constitución dicho procedimiento del legislador
más no porque la ataque, y éste último ha querido que las normas se ajusten a la
Constitución y no la contraríen, en este caso se busca complementar las
actividades  de control interno y así consolidar los principios de la función
administrativa presentados en el art. 209 Superior, por lo tanto no están de
acuerdo con este punto de la demanda ya que de hacerlo “quedaríamos sujetos
a que todos los mecanismos e instituciones que se pueden crear en Colombia
serán aquellos que explícitamente sean mencionados en la Constitución  Política
de Colombia” .
vi.
Finalmente considera que el sistema es complemento del control interno lo cual
no contraría lo establecido frente a la función del Contralor General de la
República pues dentro del control interno debe revisarse los aspectos
relacionados al Sistema de Gestión de Calidad para verificar que se cumplan con
los postulados de ley.
8. Escuela Superior de Administración
Pública
Dentro del presente proceso
de constitucionalidad la ESAP remite un concepto técnico con respecto a la
presente demanda, presentando las siguientes consideraciones:
i. Indica que el legislador buscaba con
la expedición de la norma “el mejoramiento de las condiciones de eficiencia,
eficacia y efectividad en temas de calidad que se le ofrecían a los usuarios”,
lo cual indica que se pretendía implementar el sistema internacional de calidad
ISO 9000 en las instituciones públicas lo cual era una exigencia a nivel
internacional para la mejor competitividad de las entidades estatales y así
mismo que se mejorara la calidad del servicio prestado por las mismas, esto era
una preocupación de la región por lo que se suscribió en el año 2008 “La
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”
ii. Anota en relación al artículo 1º de
la ley 872 de 2003 que el Sistema de Gestión de la Calidad, SGC, aumenta la
capacidad de la entidad que lo implementa para cumplir las necesidades de los
usuarios y que la creación de éste sistema obedece a la respuesta que las
instituciones deben dar a sus clientes de cara a sus necesidades, y presenta un
gráfico para complementar su análisis técnico con el fin de mostrar que la red
de procesos que se implementan en una entidad con los cuales se trabaja
articuladamente es en beneficio de los usuarios y sus necesidades.
iii. Sostiene que en el art 2º de la Ley
demandada se establece la obligatoriedad de la implementación del SGC, y
evidencia que en los entes que la han aplicado que se ha aumentado la
competitividad inclinándose por poner en funcionamiento mejores prácticas hacia
la excelencia en la Gestión Pública.
iv. En el mismo sentido afirma que “dada
la magnitud de esta población de entidades (aproximadamente 550) se
convierten en una parte interesada de la Ley 872 de 2003, que junto con los
organismos de certificación, se recomienda sean incluidas en las consultas de la
Corte Constitucional frente a este tema”.
v. Finalmente concluye (i) Los
Sistemas de Gestión de la Calidad propenden por las mejores prácticas de la
Gestión Pública hacia la excelencia; (ii) la función de los Sistemas de
Gestión Calidad se enfoca en la satisfacción de las necesidades de los usuarios
y el deber social de la entidad; y (iii) las Entidades que han
implementado Sistemas de Gestión de la Calidad, manifiestan la voluntad de
satisfacer las necesidades de sus usuarios aumentando la cultura organizacional
de atención y servicio al ciudadano.”
9.
Concepto técnico del Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación-
ICONTEC
El
ICONTEC envía su concepto técnico dentro del presente proceso, exponiendo lo
siguiente:
i.
Indica como inicio a su intervención las funciones que tiene el ICONTEC el cual
es una organización privada, además asesor del Gobierno Nacional y su fin es “promover,
desarrollar y guiar la aplicación de Normas Técnicas Colombianas y demás
documentos normativos, para la obtención de una economía optima de conjunto, el
mejoramiento de la calidad y facilitar las relaciones cliente-proveedor a nivel
empresarial, nacional o internacional”.
ii.
Señala que la aprobación de la Norma Técnica de Calidad de la Gestión Pública
(NTC GP 1000) se aprobó en diciembre de 2004 como respuesta a la Ley 872 de
2003, esta gestión de calidad nace como complementos a los sistemas de control
interno y desarrollo administrativo establecidos en la Constitución Política, “la
complementariedad se expresa cuando el control interno tiene como esencia el
establecimiento de métodos y procedimientos que garanticen la existencia de
controles e indicadores de gestión del ciclo administrativo”.
iii.
Encuentra que los dos sistemas, el de control interno y el de gestión de la
calidad son complementarias y armónicas mas no iguales, y la aplicación de la
segunda da como resultado la satisfacción social  en la prestación de
servicios, lo cual es un asunto diferente a la evaluación fiscal que es
competencia de la Contraloría.
iv.
Afirma que el concepto en las Entidades Públicas de la Contraloría se limita a
calificar si el control fiscal interno ha sido eficiente y se restringe a los
asuntos fiscales como reza el art. 268 Superior, sin embargo, las bondades del
sistema que trae la NTC GP puede permitir a la Contraloría conceptuar
positivamente el sistema de control fiscal interno por lo que en lugar de
contravenir los conceptos de dicha entidad le sirve de insumo en su análisis
sin imponer que sea favorable.
v.
Sostiene que no se debe confundir, como lo hace el actor, el establecimiento
del Sistema de Gestión de Calidad con la certificación del mismo, la cual es
voluntaria mas no gratuita por parte de la entidad interesada en contratarla,
dicha certificación es realiza partiendo de un contrato tras lo cual se
certifica o no de acuerdo a lo conceptuado por el certificador.
vi.
Aduce que el control interno no es el mismo que el control fiscal interno el
cual lo hace la Contraloría con base en lo estipulado en la CP para
salvaguardar el erario público; sin embargo, el control interno va más allá de
lo fiscal ya que abarca otras circunstancias que aún deben ser atendidas para
permitir una buena gestión pública. Indica demás que lo establecido por la
norma NTC GP 1000:2009 para la gestión pública no implica el control fiscal.
vii.
Finalmente indica, nuevamente, estar atentos ante cualquier inquietud que pueda
surgir en la Corte Constitucional y anexan la copia de la norma NTC GP
1000:2009 para los fines propios de la Corporación.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2º  y 278, numeral 5º de la Constitución Política; el
Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5587 del 17 de
junio de 2013, solicitó a la Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad de la Ley 872 de 2003, o subsidiariamente que
declare exequible los artículos 1º, 2º, y el
parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 872 de 2003, “Por la cual se crea el
Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en
otras entidades prestadoras de servicio”; por los aspectos analizados.
Señala la Vista Fiscal, como una
aclaración previa, que el actor se restringe a hacer críticas a los artículos
1º, 2º y al parágrafo 1º del artículo 4º, evidenciando problemas de
interpretación con los instrumentos de gerencia pública y el Control Fiscal,
asimismo la inexistencia de claridad y suficiencia en su argumentación. Por tal
motivo solicita a la Corte Constitucional se declare inhibida para conocer de
la demanda en análisis. No obstante lo anterior, el Ministerio Público se
pronuncia de fondo en este caso ante la eventualidad de que la Corporación
decida abordar el estudio de la demanda.
El problema jurídico, que considera la
Procuraduría, hay que resolver es (i) si el artículo 1 de la Ley 872 de 2003
vulnera el inciso 2 del artículo 209 Superior, (ii) si el artículo 2 de la ley
en mención vulnera el artículo 268 Constitucional y (iii) si el parágrafo 1 del
artículo 4 de la misma ley vulnera el artículo 267 CP.
Para resolver los anteriores problemas
jurídicos planteados, desarrolla el siguiente análisis jurídico:
i. Observa la Procuraduría que la Ley
872 de 2003 se adelantó por iniciativa del legislador en ejercicio de su libre
configuración legislativa ya que a él le corresponde hacer las leyes, y se
realizó con base en las facultades establecidas en el art 150 numerales 1º y 2º
de la CP. Señala además que el contenido de la norma en mención se configura en
“una herramienta para el cumplimiento de la función pública administrativa,
igual que el Control Interno, busca la eficiencia y la eficacia de los
servicios que prestan las diferentes entidades del Estado.”, lo cual está
establecido en el art 209 Superior.
ii. Señala que contrario a lo demandado
con respecto al art 1º, la Vista Fiscal no encuentra de qué manera el proceso
de certificación del Sistema de Gestión de la Calidad desconozca la función
administrativa ya que, contrario a lo demandado, encuentra que lo que hace es
fortalecer “la posibilidad de dirigir y evaluar el desempeño institucional
en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, por lo tanto
solicita se declare exequible el artículo  1º de la ley 872 de 2003.
iii. Aduce el Ministerio Público en
relación al art 2º de la Ley 872 de 2003, que el sentido de esta disposición no
está encaminado al Control Fiscal, su alcance es que el SGC, como lo consagra
el artículo en mención, “desarrollará
y se pondrá en funcionamiento en forma obligatoria en los organismos y
entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la
Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional, y en la gestión
administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las
demás ramas del Poder Público en el orden nacional. Así mismo en las
Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que conforman el Sistema de
Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en la Ley 100 de 1993, y
de modo general, en las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas
concesionarios del Estado”. Considera que allí se determina que el
máximo responsable de cada entidad es quien responde por su implementación y
desarrollo, en otras palabras, a cada entidad le corresponde tener sus
representantes y su no cumplimiento es causal de mala conducta.
En el mismo sentido el Ministerio
Público considera que el actor, en su interpretación, equipara el Control
Interno con el SGC y por lo mismo considera, equivocadamente, que ese sistema
debe adelantarlo una sola entidad la cual es la Contraloría General de la
República. Por tanto, sostiene que la acusación del actor se fundamenta a
partir de proposiciones inexistentes que no surgen de la normatividad acusada.
iv. Afirma que no encuentra  vulneración
del art. 267 Superior, ya que en el mismo se advierte taxativamente que el
Control Fiscal es posterior y selectivo a las actuaciones de la administración,
y el Control Interno es anterior como bien lo señalan los arts. 8 y 10 de la
Ley 87 de 1993, en esta misma ley se establece que la verificación y evaluación
del Sistema de Control Interior será ejercido por quien sea designado por el
representante legal o máximo directivo del organismo respectivo.
v. Trascribe los arts. 4º y 5º de la Ley
872 de 2003 en los cuales se señalan los requisitos del  SGC y la funcionalidad
del mismo sistema. Observa que en art 3º se indica que el SGC es complementario
a los sistemas de Control Interno y de Desarrollo Administrativo, contemplando
la posibilidad de la integración del sistema en cada estructura administrativa,
esto es viable por cuanto las dos tienden a garantizar la eficacia, eficiencia
y economía en las actividades de las entidades que lo implementen y no son un
control paralelo como lo interpreta el accionante.
vi. Encuentra que el legislador ubicó al
SGC como una herramienta de gestión sistemática para evaluar el desempeño
institucional en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de
los servicios a cargo de las entidades obligadas, así  mismo estableció los
requisitos para la reglamentación del mismo por parte del Gobierno Nacional,
disponiendo que una vez implementado el sistema y cuando la entidad lo
considere, podrá certificar el SGC con base en las normas internacionales de
calidad (art 6º).
7. Finalmente trascribe literalmente
apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de estado, No 11001-03-06-000-2004-01606-01 del 18 de noviembre de
2004, el cual trata sobre el marco constitucional del SGC en donde se confirma lo
expuesto por el Ministerio Público.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas
hacen parte de una Ley, en este caso, de la Ley 872 de 2003.
2. Asunto bajo revisión
2.1 Antes de entrar a definir el
problema jurídico que debe resolver esta Corte, la Sala debe aclarar
preliminarmente dos asuntos:
En primer lugar, la Sala debe precisar
que algunos intervinientes y el Señor Procurador General de la Nación,
solicitaron la inhibición por parte de esta Corporación respecto del libelo
presentado en esta oportunidad, por configuración de ineptitud sustantiva de la
demanda, al considerar que existe carencia de certeza, pertinencia y
suficiencia de los argumentos esgrimidos por el actor, en razón a que encuentran
que el demandante extrae consecuencias normativas inexistentes de las normas
demandadas, realiza juicios de carácter subjetivo, y confunde funciones y
facultades que son constitucional y legalmente distintas, tales como las de
control interno, de  control fiscal y las del Sistema de Gestión de Calidad de
las entidades del sector público.
A este respecto, esta Corporación,
aplicando el principio pro actione  y constatando que si bien las
argumentaciones expuestas por el actor son precarias, alcanzan no obstante a
generar una duda mínima respecto de la constitucionalidad de la
normatividad demandada, respecto de si la creación del Sistema de Gestión de
Calidad por parte de la Ley 872 de 2003 es inconstitucional al no tener un
sustento expreso de orden constitucional, y al yuxtaponerse o contraponerse a
las funciones de control interno y de control fiscal consagradas por la
Constitución Política. Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación
entrará a pronunciarse de fondo sobre la acción pública de inconstitucionalidad
enervada.
En segundo lugar, la Sala debe precisar
que si bien el actor pretende demandar la totalidad de la Ley 872 de 2003, en
su libelo dirige los cargos y argumentos esbozados exclusivamente en contra de
los artículos 1 y 2 de la misma normativa, razón por la cual la Corte
adelantará el análisis de constitucionalidad de fondo respecto de estos dos
artículos acusados.
2.2 En este orden de ideas, el
problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad, es si los artículos
1 y 2 de la Ley 872 de 2003 vulneran los artículos 209, 267, 268, 269 y 272 CP,
en cuanto hipotéticamente la creación del Sistema de Gestión de Calidad no
tendría fundamento constitucional, y suplantaría, se yuxtapondría o
contradeciría los sistemas de Control Interno y de Control Fiscal consagrados
en la Carta Política.
2.3 Para resolver este problema
jurídico, la Sala analizará y reiterará muy sintéticamente su jurisprudencia en
relación con (i) los principios que orientan la administración y gestión
pública, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política; (ii)
el Control Interno en las instituciones públicas y el Control Disciplinario;
(iii) el Control Fiscal que ejerce la Contraloría General de la Nacional, de
conformidad con los artículos 267 a 274 de la Constitución Política; y (iv) el
análisis de las normas demandadas que crean el Sistema de Gestión de Calidad.
3.
Los principios constitucionales que orientan la administración y la Gestión
Pública
El
artículo 209 Superior consagra que “La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley.”
Como
se aprecia, en este mandato superior, la Carta Política consagra varias
máximas: (i) el servicio al interés general como objetivo fundamental de la
administración pública; (ii) la igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, como principios orientadores de la
administración pública; (iii) la descentralización, delegación y
desconcentración, como las formas y mecanismos para el desarrollo de la función
pública; (iv) la necesaria coordinación de las actuaciones de las autoridades
administrativas para lograr la consecución de los fines del Estado Social de
Derecho; (v) el control interno en todas las entidades del Estado, en todos sus
niveles, el cual se llevará a cabo de conformidad con lo que determine la ley.
A
continuación, la Sala se referirá muy brevemente a algunos de los principios
más relevantes consagrados por la norma superior, que deben ser los que guíen a
los funcionarios al servicio del Estado con el fin de hacer cumplir la
Constitución y la Ley, para que todas sus actuaciones redunden en provecho del
interés general y de la comunidad, la cual es la beneficiaria de todas las
actuaciones de la administración pública.
3.1 En cuanto a los
principios de eficacia  y eficiencia, la Corte ha afirmado en relación
con el primero, que la eficacia está soportada en varios conceptos que se hallan
dentro de la Constitución Política, especialmente “en el artículo 2º, al
prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la
efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la
Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes
ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la
prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268
numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y
resultados.”[1] En
este sentido, la Sala ha señalado que la eficacia constituye "una
cualidad de la acción administrativa... en la que se expresa la vigencia del
estado social en el ámbito jurídico-administrativo".[2]
Así mismo añade que "en definitiva, la eficacia es la traducción (...)
de los deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior
de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de `socialidad´ del
Estado".[3]
Por su parte, en
lo que atañe al principio de eficiencia la jurisprudencia de este Tribunal ha
señalado que se trata de la máxima racionalidad de la relación
costos-beneficios, de manera que la administración pública tiene el deber de
maximizar el rendimiento o los resultados, con costos menores, por cuanto los
recursos financieros de Hacienda, que tienden a limitados, deben ser bien
planificados por el Estado para que tengan como fin satisfacer las necesidades
prioritarias
de
la comunidad sin el despilfarro del gasto público. Lo anterior significa, que
la eficiencia presupone que el Estado, por el interés general, está obligado a
tener una planeación adecuada del gasto, y maximizar la relación costos -
beneficios.[4]
Así, esta Corte
ha hecho referencia clara a la implementación del principio de eficacia,
afirmando que este principio de la administración impone deberes y obligaciones
a las autoridades para garantizar la adopción de medidas de prevención y
atención de los ciudadanos del país, para garantizar su dignidad y el goce
efectivo de sus derechos, especialmente de aquellos que se encuentran en
situaciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, de la población
carcelaria, de las víctimas de desastres naturales o del conflicto interno,
población en estado de indigencia, de manera que en muchas ocasiones se ha
ordenado a la administración pública la adopción de medidas necesarias que sean
realmente eficaces para superar las crisis institucionales y humanitarias
generadas por dichas situaciones, sin que para ello se presente como óbice
argumentos de tipo presupuestal.[5]
En este orden de
ideas, es evidente para esta Corporación que el principio de eficacia impide
que las autoridades administrativas permanezcan inertes ante situaciones que
involucren a los ciudadanos de manera negativa para sus derechos e intereses.
Igualmente, que la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades debe
ser un fin para las mismas, es decir, que existe la obligación de actuar por
parte de la administración y hacer una real y efectiva ejecución de las medidas
que se deban tomar en el caso que sea necesario, en armonía y de conformidad
con el debido proceso administrativo.[6]
En síntesis,
esta Corte ha concluido que el logro de la efectividad de los derechos
fundamentales por parte de la administración pública se basa en dos principios
esenciales: el de eficacia y el de eficiencia. A este respecto ha señalado que
la eficacia, hace relación “…al cumplimiento de las determinaciones de la
administración” y la eficiencia a “…la elección de los medios más
adecuados para el cumplimiento de los objetivos”. [7]  En
este sentido, ha sostenido que estos dos principios se orientan hacia “la
verificación objetiva de la distribución y producción de bienes y servicios del
Estado destinados a la consecución de los fines sociales propuestos por el
Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la administración
necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura adecuada, un
personal calificado y la modernización de ciertos sectores que permitan suponer
la transformación de un Estado predominantemente legislativo a un Estado
administrativo de prestaciones”.[8] (Resalta la Sala)
3.2 En cuanto al principio
de celeridad, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que éste implica
para los funcionarios públicos el objetivo de otorgar agilidad al cumplimiento
de sus tareas, funciones y obligaciones públicas, hasta que logren alcanzar sus
deberes básicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su gestión se
preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los
destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general.[9]
Igualmente ha
señalado esta Corporación, que este principio tiene su fundamento en el
artículo 2º de la Constitución Política, en el cual se señala que las
autoridades de la Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, lo cual encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar
que la función administrativa está al servicio de los intereses generales entre
los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y
obligaciones de la administración pública.
3.3 Acerca del principio
de moralidad en el ámbito de los deberes jurídicos de la administración
pública, recuerda la Corte que el artículo 6° de la Constitución Política
señala que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Lo anterior, expresado con otras palabras, quiere significar que los servidores
públicos están obligados a hacer solo lo que les está permitido por la ley, de
manera que cuando hay omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones están sobrepasando lo que por orden constitucional les está permitido
ejecutar. Los servidores y funcionarios públicos se comprometen a cumplir y
defender la Constitución desempeñando lo que les ordena la ley, ejerciendo sus
funciones de la forma prevista por la Carta, la Ley y el Reglamento, ya que
ellos están al servicio del Estado y no de sus necesidades e intereses
particulares, tal y como lo indican los artículos superiores 122-2 y 123-2[10],
de manera que la aplicación de este principio es extensible a toda la actividad
estatal, en virtud de los artículos 1° y 2° superiores[11].
El principio de
moralidad en la administración pública cobija todas las actuaciones de los
funcionarios del Estado y de los particulares que cumplen funciones públicas[12].
La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que en la Constitución se
establecieron múltiples instrumentos encaminados a asegurar el respeto del
principio de moralidad, en cuanto “el texto superior señala claros mandatos
destinados a asegurar  el cumplimiento transparente  e imparcial  de las
funciones públicas (arts. 83,  122, 123, 124, 125, 126, 127,128, 291, 292 C.P.),  establece directamente un  régimen de inhabilidades incompatibilidades y
prohibiciones  para el caso de los Congresistas, ( arts. 179 a 186), así como para el caso del  Presidente de la República  (art. 197 C.P.) los Magistrados de la Corte Constitucional (art. 240 y 245 C.P.), del Consejo Nacional Electoral (art. 264 C.P.), de los Diputados ( art. 299 C.P.), y confiere al legislador competencia para establecer el de los demás servidores  (arts.
123, 150-23, 253, 279, 293, 312  C.P.), establece  diferentes acciones y
recursos  para exigir el cumplimiento de las funciones públicas  de acuerdo con
la Constitución y la Ley  (arts. 87, 89,  92 C.P.). Particular mención merece el establecimiento de la acción de repetición  (art 90 inciso 2)  así como
las acciones populares  (art. 88 C.P.) dentro de cuyo objeto se señala
expresamente  la defensa de la moralidad administrativa[13]”
[14]
(Énfasis de la Corte)
En consecuencia,
es claro que la Constitución tiene toda una caja de herramientas normativas de
orden superior encaminadas a garantizar el principio de moralidad en la
administración pública, tales como la exigencia del cumplimiento e
imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas, el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, acciones y recursos para
exigir el cumplimiento de la Constitución y la ley, así como acciones de
repetición y populares, encaminadas todas a garantizar la moralidad administrativa.
3.4 Es de resaltar
que la jurisprudencia en distintos pronunciamientos ha puesto de relieve que
los preceptos constitucionales son compatibles con la modernización del Estado
y de la administración pública:
“La Corte
Constitucional encuentra deseable y, más aun, imperativo, a la luz de los retos
y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean
mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de
los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando
adecuadamente el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo
las plantas de personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a
los empleados cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas.
Pero, claro
está, ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los
principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que
reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden
de manera específica a los trabajadores.”[15] (Resalta la
Sala)
En el mismo
sentido ha recalcado la obligación para el Estado de dotar a la administración
pública con los instrumentos y herramientas necesarias para que se pueda
cumplir con las metas que se tiene en cada establecimiento público en beneficio
de la calidad de la gestión y satisfacción de la comunidad y de los usuarios.
Al respecto ha sostenido:
“La legitimidad
del Estado Social de Derecho radica, por un lado en el acceso y ejecución del
poder en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para resolver las
dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho,
lo cual indudablemente depende de la capacidad del Estado para cumplir, de
manera efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad. De ahí pues, que los
mandatos contenidos en los artículos 2º y 209 de la Constitución imponen a las
autoridades la obligación de atender las necesidades, hacer efectivos los
derechos de los administrados y asegurar el cumplimiento de las obligaciones
sociales.” [16] (Subraya la
Corte)
4.
El Control Interno y Control Disciplinario
4.1 Con el fin de
desarrollar el artículo 209 de la Carta, las autoridades administrativas deben
tener un Control Interno que debe basarse en los principios consagrados en ese
mandato superior y en los términos establecidos por la ley, para así cumplir
con los fines señalados por el Estado. Con este Control Interno se pretende
garantizar que las entidades cumplan con sus deberes en beneficio de la
comunidad, ya que es evidente que esta función administrativa debe ser ejercida
por los empleados y trabajadores del Estado en todo el territorio nacional. Por
lo tanto es competencia de la Nación que se garantice que la actividad de los
funcionarios a su servicio se ajuste a lo establecido por la Constitución y la
Ley, lo cual está consagrado en el artículo 123 Superior, donde se señala que
los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad, y están
sometidos a la Constitución, la Ley y el Reglamento.[17]
La
jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia dada por la
Constitución al sistema de Control Interno, haciendo una detallada y clara
exposición de este tipo de control a la administración pública, catalogándolo,
junto con las contralorías en el ámbito de sus competencias, como un
instrumento de naturaleza gerencial de la mayor importancia dentro de la
estrategia institucional con el fin de lograr un efectivo control de gestión y,
por contera, de garantizar el cumplimiento de los objetivos superiores
asignados a los diferentes órganos del poder público, los cuales se concretan
en la realización material de los fines esenciales del Estado atendiendo
precisamente a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el artículo 209 Superior.[18]
Es
importante recordar que este Control Interno es de primer grado, en tanto que
el Control Fiscal es de segundo grado, pero que estos dos tipos de controles se
articulan, por lo cual el control ejercido por las contralorías está
condicionado por la eficacia que se dé en el control de primer grado al interior
de las entidades estatales. En este sentido, en el artículo 269 CP el
Constituyente fue enfático al señalar que en el interior de las entidades debe
haber un control de primer grado que es el interno: “ Artículo 269.- En las
entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar
y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control
interno, de conformidad con lo que disponga la ley... ”
Igualmente,
es de recalcar la importancia del control interno puesta de relieve por la
jurisprudencia constitucional, al considerarla un tipo de instrumento
gerencial, que busca mejorar el desempeño institucional en términos de calidad
y eficiencia de la gestión, y que se complementa con el Control Fiscal que
ejerce la Contraloría.  A este respecto ha dicho esta Corporación:
“Especial
consideración merece este empleo, dada la importancia que al sistema de control
interno da la Constitución de 1991, al  caracterizarlo como principalísimo
instrumento gerencial, instituido, junto con el control de segundo grado
a cargo de las Contralorías, para asegurar el cabal cumplimiento de la misión
de las distintas entidades del Estado.
“En la visión
del Constituyente de 1991, el  eficaz y efectivo funcionamiento del control
interno, también denominado de primer grado, se articula estrechamente con el
que, en forma posterior y selectiva, ejercen las Contralorías en el ámbito de
su competencia. De ahí que la eficacia de este último, como control de
segundo grado que es, esté condicionada por el grado de eficacia con que se
ejerza el control de primer grado al interior de las entidades del Estado por
los componentes del Sistema de control interno.
“Es del caso
destacar que en el artículo 269 C.P., el Constituyente de 1991 fue enfático al
disponer en términos categóricos, que al interior de todas las entidades
públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno.
“Este control es
principalmente axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión
institucional de todos los órganos del Estado, se oriente hacia la realización
de los fines que constituyen su objetivo y, que ésta se realice con
estricta sujeción a los principios constitucionales que guían el ejercicio de
la función pública”[19]. (Énfasis de la
Sala)
En
igual sentido, en otra oportunidad la Corte se pronunció en relación con el
control interno, en los siguientes términos:
“(...) el
control interno de gestión se encuentra encaminado a lograr la modernización
de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión
de sus instituciones, tendiente a la consecución de mayores niveles de
eficiencia en todos los órganos y entidades del Estado”.[20]
4.2 De otra parte,
pero en plena armonía con lo expuesto, es de precisar que como parte del
control interno en las entidades públicas, en un primer momento se encuentra el
control disciplinario, que es una pieza fundamental en la administración
pública para que así se pueda garantizar que esta función sea ejercida teniendo
como objetivo el beneficio de la comunidad y en el mismo sentido proteger sus
derechos y libertades[21].
Por tal razón este derecho integra “todas aquellas normas mediante las
cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el
ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no sólo responden
por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6°)."[22]
De esta manera
es necesario aclarar que el control disciplinario se hace efectivo (i) cuando
es ejercido por cada entidad que hace parte de la administración pública por su
potestad sancionatoria, en este caso se habla de un control interno[23];
y (ii) cuando es ejercido por la Procuraduría General de la Nación, este es un
control externo previsto por la Constitución.
Así, en el
artículo 118 de la Constitución Política se indica que la Procuraduría General
de la Nación tiene como finalidad “la guarda y la promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, y señala los
funcionarios idóneos a ejercer esta función frente a los diferentes burócratas
a lo largo de Colombia, según lo determine la ley.
La Procuraduría
General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de
carácter administrativo[24],
por lo tanto está sujeta a los principios de orden constitucional que rigen la
función administrativa, este organismo está al servicio de los intereses
generales, por tal motivo se estableció que los controles realizados en cabeza
de los funcionarios públicos, de conformidad con el artículo 209 superior se
enmarquen dentro de los imperativos de “….la igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones”.[25]
Concluye en este
último punto la corte que el derecho disciplinario tiene dos formas de
expresarse, a través del control interno de las entidades del Estado, y a
través del control externo que ejerce la Procuraduría General de la Nación, de
manera que es parte de la forma jurídica como se ejerce el control del servicio
público. En el derecho disciplinario se establecen los derechos, deberes,
mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, de igual manera se
determinan las sanciones y procedimientos de los empleados públicos[26].
A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha expresado que el derecho
disciplinario “comprende el conjunto de normas, sustanciales y
procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo”[27]. (Resalta la Sala)
4.3
Finalmente,
es de mencionar el desarrollo legal en relación con el control interno, el cual
se encuentra regulado tanto por la Ley 87 de 1993 “Por la cual se establecen
normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del
Estado y se dictan otras disposiciones”, como por la Ley 489 de 1998, y del
Decreto 1588 de 2005 se refieren al ejercicio de la función administrativa y al
Control Interno.
(i)
La Ley 87 de 1993 define en su artículo 1º el control interno a partir
de diversos elementos, como (a) un  sistema integrado; (b) compuesto por el
esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios,
normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por
una entidad; (c) cuya finalidad es la de procurar que todas las actividades,
operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las
metas u objetivos previstos; (d) un sistema de control que debe consultar los
principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales; (e) cuya
concepción y organización debe manejarse de tal manera que su ejercicio sea
intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la
entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad
del mando.
En
el artículo 2º se plasman los objetivos de la ley, mientras que el art. 3º se
señalan las características del control interno, entre las cuales se destaca
que “d) La Unidad de Control Interno, o quien haga sus veces, es la
encargada de evaluar en forma independiente el Sistema de Control Interno de la
entidad y proponer al representante legal del respectivo organismo las
recomendaciones para mejorarlo;…”. En el artículo 7º se consagra que este
servicio se podrá contratar con empresas privadas colombianas.
(ii)
El ejercicio de la función administrativa se encuentra también desarrollado en  Ley
489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
Esta
ley tiene como objeto, según lo estipulado en su art. 1º, regular el ejercicio
de la función administrativa, determinar la estructura y definir los principios
y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración
Pública.
En
el artículo 27 de dicha normativa, que se encuentra en el capítulo VI de la
misma ley, se crea el Sistema Nacional de Control Interno, conformado
por el conjunto de instituciones, instancias de participación, políticas,
normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos, metodologías,
sistemas de información, y tecnología aplicable, inspirado en los principios
constitucionales de la función administrativa cuyo sustento fundamental es el
servidor público. El artículo 28 define su objeto el cual es integrar en forma
armónica, dinámica, efectiva, flexible y suficiente, el funcionamiento del
control interno de las instituciones públicas, para que, mediante la aplicación
de instrumentos idóneos de gerencia, fortalezcan el cumplimiento cabal y
oportuno de las funciones del Estado.
(iii)
Por su parte el Decreto 1588 de 2005  “por el cual se establece el
Modelo Estándar de Control Interno”, consta de cinco artículos en los
cuales se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado
Colombiano, con el cual se determina las generalidades y la estructura
necesaria para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de
Control Interno en las entidades y agentes obligados conforme al artículo 5º de
la Ley 87 de 1993.
En
este decreto se señala además a quién corresponde establecer y desarrollar el
sistema de control interno e indica que es el Departamento Administrativo de la
Función Pública –DAFP-, el encargado de administrar y distribuir lo necesario
para el diseño, desarrollo e implementación de cada uno de los elementos,
componentes y subsistemas del Modelo Estándar de Control Interno, y la entidad
de enlace para realizar, coordinar e implementar lo ordenado en la Ley 87 de
1993.
5.
El Control Fiscal de la Contraloría General de la República y Contralorías Regionales
5.1 El Control
Fiscal por su parte es responsabilidad de la Contraloría General de la
República y de las contralorías de las entidades territoriales según está
estipulado en los artículos 267 a 274 de la Constitución Política. Ésta es una
función pública en la cual los entes designados para ejercerla vigilan la
gestión fiscal de los servidores públicos, al igual que la de los particulares
que manejen o administren fondos o bienes de la Nación.[28]  Esta
vigilancia
fiscal incluye de conformidad con el artículo 267 CP “un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales.” Igualmente,
es de señalar que el control fiscal “… se ha de realizar en forma
posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley.”[29]
En el artículo
119 de la Carta se consagra que “La Contraloría General de la República
tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado
de la administración”, y en el artículo 117 CP se señala que la Contraloría
General de la República es uno de los órganos de control de la Nación. Por
tanto, es claro para la Corte que este es un control específico dado a la
Contraloría, el cual, se reitera, es el de la vigilancia y control de la
gestión fiscal y de resultados de la Administración Pública y de los
particulares que manejen recursos públicos de la Nación.[30]
La determinación
de las funciones de este ente de control se encuentran consagradas en el
artículo 268 CP, el cual señala las siguientes: “a) prescribir los
métodos y la forma de rendir cuentas  los responsables del manejo de fondos o
bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados que deberán seguirse; b) revisar y fenecer las
cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de
eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado; c) exigir informes sobre
su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona
o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación; y d)
las demás que le señale la ley”[31];
y para complementar y desarrollar lo anterior, el Legislador en la Ley 42 de
1993[32]
desarrolló los procedimientos, sistemas y principios del control fiscal.
5.2 El alcance
normativo de las funciones constitucionales de la Contraloría General de la
República han sido ampliamente analizadas por la jurisprudencia de esta Sala,
quien ha fijado las reglas jurisprudenciales para una mejor interpretación de
las normas superiores antes mencionadas[33], y ha
destacado los siguientes aspectos:
(i) La
relevancia y especial dimensión que ha tomado el control fiscal en la
Constitución de 1991, dentro del marco del Estado Social de Derecho. En el nuevo
paradigma de la Constitución de 1991, se estatuyó como características o
aspectos básicos del control fiscal, de conformidad con el artículo 267, el que
“(i) constituye una función autónoma ejercida por la Contraloría
General de la República, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii)
sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador;
(iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un
control financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se
utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del
control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los
distintos niveles de administración nacional centralizada y en la
descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores
y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales,
sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que
realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y
(vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad
y la valoración de los costos ambientales.[34]”[35]
(ii) El objetivo
final de dicho control fiscal es el logro o cumplimiento de las finalidades
constitucionales para las finanzas del Estado Social de Derecho, de conformidad
con los principios y valores estatuidos en los artículos 2 y 209 Superiores,
en las distintas etapas de recaudo, administración, inversión o disposición de
recursos o bienes públicos, a través de mecanismos de vigilancia e inspección,
para lo cual debe verificar el manejo adecuado y correcto del patrimonio del
Estado por parte de las entidades públicas o de los particulares, con el fin de
proteger el patrimonio público, controlando y vigilando la transparencia,
eficiencia, eficacia y prevalencia del interés general en el manejo y
administración de los bienes públicos de la Nación.[36]
(iii) Las
funciones propias del control fiscal se extienden a todas las entidades y
organismos del Estado, así como también a los particulares en cuanto manejen o
administren recursos de la Nación.[37]
De
esta manera, la calidad de sujeto de control fiscal de las entidades
mencionadas se determina independientemente de la naturaleza pública o privada
de las mismas, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o especial, sino
exclusivamente por su gestión fiscal que tenga que ver con recursos públicos o
patrimonio de la Nación, de conformidad con la cláusula general de competencia
contenida en el artículo 267 Superior, el artículo 2º de la Ley 42 de 1993 y el
Decreto Ley 267 de 2000, artículo 4º.[38]
(iv) En la Constitución de 1991 el control fiscal es posterior y
selectivo, lo cual significa que se puede diferenciar en dos ámbitos: en un
primer momento, el desarrollo de la función de vigilancia e inspección por
parte de las contralorías de todos los órdenes, mediante las auditorías; y en
un segundo momento, y de conformidad con los resultados obtenidos en aquel
primer momento, el desenvolvimiento de procesos fiscales, con el fin de
determinar la responsabilidad fiscal a que haya lugar por parte de los
servidores públicos o particulares respecto del manejo, administración y
ejecución de recursos públicos.[39]
(v) El primer
momento de vigilancia e inspección como parte del Control Fiscal desarrollado
por la Contraloría se encuentra íntimamente relacionado con el Control Interno
de las entidades públicas, de conformidad con lo exigido por el artículo 269
Superior, que exige el diseño y aplicación de métodos y procedimientos de
control interno, los cuales deben estar de acuerdo con las finalidades de la
entidad y con lo que disponga la ley, y sobre cuya calidad y eficiencia debe
conceptuar el Contralor General de la República (C.P., art 268-6). A este
respecto a sostenido la jurisprudencia que este punto en particular “permite
una distinción entre los fines y alcances del control interno propio de las
entidades públicas y el control fiscal externo ejercido por la Contraloría
General de la República y las contralorías departamentales, distritales y
municipales a nivel territorial. Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte
ha hecho énfasis en la diferenciación ente el control interno y el control
fiscal externo, que es una atribución exclusiva e insustituible de los
organismos de control fiscal.[40]” [41]
(vi) La
competencia para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal se encuentra
en cabeza del Contralor General de la República y de las contralorías
regionales, con fundamento en los artículos 268-5 y 272-6 de la Constitución
Política. A este respecto existe una competencia concurrente y armónica
entre estas contralorías, de acuerdo con una interpretación sistemática de los
artículos 267, 258 y 286 de la Constitución Política. Las competencias y
funciones del Contralor General de la República, se encuentran consagradas en
los artículos 268 y 273 Superiores.
(vii) La
naturaleza administrativa propia de los organismos de control fiscal está
definida por la autonomía de estas entidades, nos obstante la cual, estas
entidades se encuentran inscritas en el contexto del Estado unitario –art. 1 C.P.-.
5.3 La regulación y
desarrollo legal del Control Fiscal se encuentra plasmado en la Ley 42 de
1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y
los organismos que lo ejercen”.
En esta Ley, en
su artículo 1º se señala el conjunto de preceptos que regulan los principios,
sistemas y procedimientos de control fiscal financiero, de los organismos que
lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los
procedimientos jurídicos aplicables.
En el artículo
4º se define el control fiscal como “una función pública, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles.
Este será ejercido
en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales y municipales, los auditores, las auditorías y
las revisorías fiscales de las empresas públicas municipales, conforme a los
procedimientos, sistemas, y principios que se establecen en la presente Ley.” (Negrillas de la
Sala)
Con base en las
consideraciones expuestas, pasa ahora la Sala a analizar la constitucionalidad
de las normas demandadas.
6.
ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS DEMANDADAS
6.1 El actor
considera que los artículos 1 y 2 de la Ley 872 de 2003 que crea el Sistema de
Gestión de Calidad vulneran los artículos 209, 267, 268, 269 y 272 de la
Constitución Política, por cuanto suplantan, se yuxtaponen o contradicen en sus
funciones con el control interno y el control fiscal que tienen un fundamento
constitucional en los artículos  209, 267, 268, 269 y 272, mientras que el
Sistema de Gestión de la Calidad no tiene un fundamento en la Constitución y
que sus funciones y finalidades son las mismas que se señalan para el Control
Interno de las entidades del Estado y para el Control Fiscal ejercido por la
Contraloría General de la República y a los contralores, lo cual terminaría
reemplazando estas funciones o siendo paralelas a ellas, generando conflicto y
afectando los principios de economía, eficacia y celeridad de los servidores
públicos.
6.2 En sus
intervenciones el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el
Departamento de Planeación Nacional solicitan a la Corte que se inhiba por
ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que (i) la demanda no cumplen
con las exigencias legales como la de explicar las razones del porqué la norma
acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta; (ii) las
argumentaciones dadas por el actor son subjetivas, lo cual las hace no
pertinentes; (iii) el libelo se basa en puras deducciones que no se derivan de
las normas acusadas, en hipótesis, conjeturas y eventuales conflictos deducidos
hipotéticamente por el actor.
De otra parte,
todos los intervinientes, tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible de manera subsidiaria, como el Ministerio de Salud y Seguridad
Social, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Libre, la Universidad de
Ibagué, la
Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, el Instituto
Colombiano de Normas Técnicas y Certificación- ICONTEC-, solicitan a la Corte
la declaratoria de exequibilidad de las normas demandas, con base en los
siguientes argumentos reiterados por todas estas entidades:
(i)
Existe una confusión en la demanda entre el Sistema de Gestión de Calidad, el
Control Interno y el Control Fiscal, de manera que se trata de tres diferentes
herramientas constitucionales, y por tanto la primera no contradice las otras
dos, ni suplanta ninguna de ellas, sino que por el contrario, son
complementarias, están interrelacionadas y articuladas entre sí, además de que
son ejecutadas por actores distintos.
(ii)
El hecho de que el Sistema de Gestión de Calidad no esté mencionado
expresamente en la Constitución no lo hace inconstitucional, y su fundamento se
encuentra en los principios consagrados en el artículo 209 de la Carta.
(iii)
Los dos sistemas, el Sistema de Gestión de Calidad, y el Control Interno se
complementan, de conformidad con lo dispuesto por la ley 87 de 1993 que regula
el ejercicio del Control Interno, y la propia Ley 872 de 2003 que establece el
Sistema de Gestión de Calidad.
(iv)
Adicionalmente, argumentan que el Sistema de Gestión de Calidad no se puede
confundir con el Control Fiscal, ya que este último tiene una naturaleza
diferente y le corresponde a la Contraloría General de la República y las
contralorías regionales, de conformidad con el artículo 267 a 274 CP, y en la ley 42 de 1993.
(v)
Sostienen que no existe impedimento alguno de orden constitucional para que el
Congreso de la República, dentro del ámbito de su libertad de configuración
legislativa, pudiera crear el Sistema de Gestión de Calidad, con el fin de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución.
(vi)
Afirman que con la expedición del Sistema de Gestión de Calidad se busca el
mejoramiento de las condiciones de eficiencia, eficacia y efectividad, así como
las mejores prácticas, en temas de calidad para los usuarios de la
administración pública, de conformidad con el sistema internacional de calidad
ISO 9000 en las instituciones públicas.
(vii)
Finalmente, señalan que a partir de la Ley 872 de 2003 se ha aprobado la Norma
Técnica de Calidad de la Gestión Pública (NTC GP 1000), como complemento a los
sistemas de control interno y desarrollo administrativo establecidos en la
Constitución Política, y diferenciables del control fiscal.
6.3 Por su parte,
el Señor Procurador General de la Nación en su concepto de rigor solicitó a la
Corte inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la
Ley 872 de 2003, o subsidiariamente declarar exequible los
artículos 1º, 2º, y el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 872 de 2003. La
inhibición la solicita teniendo en cuenta que el actor se restringe a
hacer críticas a los artículos 1º, 2º y al parágrafo 1º del artículo 4º,
evidenciando problemas de interpretación con los instrumentos de gerencia
pública y el Control Fiscal, asimismo la inexistencia de claridad y suficiencia
en su argumentación.
Subsidiariamente,
solicita la exequiblidad de las normas demandadas argumentando (i) que el
legislador tiene plena libertad de configuración para adoptar una norma con la
Ley 872 de 2003, de conformidad con el artículo 150 numerales 1º y
2º de la CP;  (ii) que las normas acusadas, que consagran el Sistema de Gestión
de Calidad tienen una finalidad plenamente constitucional como herramienta para
el cumplimiento de la función pública administrativa, complementaria al Control
Interno, y que se fundamenta en los principios consagrados en el artículo 209
Superior, al buscar una mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los
servicios de las diferentes entidades del Estado; y (iii) que por tanto no debe
confundirse el Sistema de Gestión de Calidad con el Control Interno y con el
Control Fiscal, advirtiendo las diferencias existentes entre los mismos, y que
el Sistema de Gestión de Calidad es complementario a los sistemas de Control
Interno y de Desarrollo Administrativo, de conformidad con el artículo 3 de la
Ley 872 de 2003.
6.4 El alcance normativo de las normas demandadas hacen
relación a la creación del Sistema de Gestión de la Calidad –art.1 Ley 872 de
2003-, y a las entidades y agentes obligados por este Sistema de Gestión de la
Calidad –art.2 Ley 872 de 2003-. Así el primer artículo ordena la creación del
Sistema de Gestión de la Calidad de las entidades del Estado, definiéndolo a
partir de las siguientes características: (i) constituye una herramienta de gestión sistemática y
transparente cuyo objetivo es la dirección y evaluación del desempeño
institucional; (ii) el desempeño institucional será orientado y medido en
términos de la calidad y la satisfacción social en la prestación de los
servicios a cargo de las entidades y agentes obligados; (iv) las finalidades
del sistema se encuentran enmarcadas dentro de los planes estratégicos y de
desarrollo de las entidades; (v) el Sistema de Gestión de la Calidad tendrá un
enfoque particular en cada entidad, de conformidad con los procesos que se
surten en cada una de ellas y las expectativas de los usuarios, destinatarios y
beneficiarios de sus funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.
Por su parte el artículo 2º determina las
entidades y agentes obligados por el Sistema de Gestión de la Calidad,
estableciendo que éste se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma
obligatoria en (i) los organismos y entidades del Sector Central y del Sector
Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden
Nacional; (ii) en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las
funciones propias de las demás ramas del Poder Público en el orden nacional;
(iii) en las Corporaciones Autónomas Regionales; (iv) en las entidades que
conforman el Sistema de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en
la Ley 100 de 1993; y (v) de modo general, en las empresas y entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de
naturaleza pública o de naturaleza privada concesionarios del Estado.
El parágrafo 1º del artículo 2º determina (i) que
la responsabilidad respecto del desarrollo, implementación, mantenimiento,
revisión y perfeccionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad establecido
por la Ley 872 de 2003 recae en cabeza de la máxima autoridad de cada entidad
pública, y (ii) que el  incumplimiento de dichas obligaciones será causal de
mala conducta.
El parágrafo 2º del artículo segundo en mención
establece, en consonancia con la misma normativa, que las Asambleas y Concejos
podrán disponer la obligatoriedad del desarrollo del Sistema de Gestión de la
Calidad en las entidades de la administración central y descentralizada de los
departamentos y municipios.
El parágrafo transitorio establece el término
para que las entidades obligadas desarrollen el Sistema de Gestión de la
Calidad, el cual será máximo de cuatro (4) años, contados a partir de la
expedición de la reglamentación que contempla el artículo 6 de la Ley 782 de 2003.
6.5
Exequibilidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 872 de 2003
De conformidad
con todo lo expuesto en la parte considerativa y motiva de la presente
sentencia, esta Corporación concluye que los artículos 1 y 2 de la Ley 872 de
2003 son exequibles, por las siguientes razones:
6.5.1 Es imperativo
distinguir conceptual y normativamente las diferentes herramientas que prevé la
Constitución y la ley para el desarrollo, vigilancia y control de la
administración pública, de conformidad con los principios que prevé el artículo
209 Superior, y los artículos 269 de la CP y la Ley 87 de 1993 que se refieren
al control interno, y los artículos 119, 267 a 274 de la CP,  la Ley 42 de 1993 y el Decreto Ley 1474 de 2011 que se refieren al Control Fiscal, y la Ley 489 de
1998 que estableció el Sistema de Desarrollo Administrativo.
(i)
De esta forma el Control Interno, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 87
de 1993, se refiere a un sistema integrado por el esquema de organización y el
conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin
de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la
administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las
normas constitucionales y legales vigentes dentro de las política trazadas por
la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos consultando los
principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad y valoración de  costos ambientales.
Ahora
bien, el Control Interno es anterior al Control Fiscal, y el primero es
ejercido por un funcionario y entidad diferente al Contralor General de la
República o contralores regionales, por lo que desde el punto de vista
constitucional y legal, son diferentes en cuanto a su origen y funciones. Así,
aunque tanto el Control Interno como el Control Fiscal tienen un origen
constitucional, su naturaleza es diferente en la medida en que la naturaleza
del Control Interno es ser un control general y gerencial anterior y al
interior de la entidades públicas, mientras que el Control Fiscal es un control
externo, posterior y selectivo respecto de la vigilancia del ejercicio frente
al manejo o ejecución de los recursos públicos o estatales por parte de los organismos
y entidades tanto públicas como privadas.
En
cuanto al Control Interno es de reiterar que éste se encuentra regulado tanto
por la ley 87 de 1993 como por el Decreto 1599 de 2005 “por el cual se
establece el Modelo Estándar de Control Interno”, en el cual se reglamenta
por parte del Gobierno Nacional el ejercicio de este tipo de control de forma
estandarizada para todas las entidades. Igualmente, es necesario diferenciar el
control interno y las funciones disciplinarias que puede ejercer al interior de
las entidades de la administración pública, frente al control disciplinario que
es competencia de la Procuraduría General de la Nación, tal y como se expuso en
detalle en la parte considerativa de esta providencia judicial.
(ii)
De otra parte, en punto al tema del Control Fiscal, es de precisar que éste
constituye una función pública que ejerce la Contraloría General de la
República y las contralorías regionales, de conformidad con la cual le
corresponde la vigilancia y control en la administración, manejo y ejecución de
los recursos, fondos o bienes de la Nación, por parte de las entidades u
organismos públicos o de los particulares.
Para
la Sala es claro que la competencia del Control Fiscal ejercido por la
Contraloría General o las Contralorías Regionales para conceptuar acerca de la
calidad y eficiencia del Control Fiscal Interno de las entidades y organismos
del Estado, no puede interpretarse erróneamente, como lo hace el actor, en el
sentido de que deben ser los organismos de Control Fiscal los competentes para
manejar el Sistemas de Gestión de Calidad y el Control Interno al interior de
las entidades vigiladas, ya que se trata de finalidades y funciones diferentes,
puesto que a las autoridades de Control Fiscal les corresponde la autoridad y
competencia  para el control y vigilancia externa, posterior y selectiva sobre
el manejo, administración y ejecución de los recursos públicos al interior de
las entidades públicas o de particulares que manejen recursos de la Nación.
Así,
de conformidad con el principio y definición de Control Fiscal consagrado en el
inciso 2º del artículo 267 de la Constitución Política y por el art 4º de la
Ley 42 de 1993, el objetivo del control fiscal es la vigilancia de la gestión
fiscal de la administración pública y de los particulares o entidades que
manejen fondos del Estado, control y vigilancia que es ejercido en forma
externa, posterior y selectiva por parte de la Contraloría General de la
República o las Contralorías Regionales.
Igualmente,
el art 7 de la Ley 42 de 1993 consagra que “la vigilancia de la gestión
fiscal que adelantan los organismos de Control Fiscal es autónoma y se ejerce
de manera independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia
administrativa”. Con esta disposición queda clara la autonomía del Control
Fiscal frente al Control Interno y al Sistema de Gestión de Calidad, ya que
éste se ejerce de manera independiente sobre cualquiera otra forma de
vigilancia administrativa como el Control Interno y el Sistema de Gestión de
Calidad. En este sentido, no se puede confundir el ejercicio del Control Fiscal,
el cual realiza la evaluación del Control Interno, sin que se llegue a
confundirse con este mismo, ya que el Control Interno es anterior al Control
Fiscal que es posterior y le corresponde a la Contraloría. Por tanto, el
Control Interno, el Control Fiscal y el Sistema de Gestión de Calidad no pueden
confundirse en el ámbito de su naturaleza, finalidades y funciones, de forma
que las pretensiones del actor no deben prosperar.
(iii)
Por su parte, el Sistema de Gestión de la Calidad, de conformidad con lo
dispuesto por la ley 872 de 2003, constituye una herramienta de gestión
sistemática y transparente que permite dirigir y evaluar el desempeño
institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de
los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará
enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El
Sistema de Gestión de la Calidad debe adoptar en cada entidad un enfoque basado
en los procesos que se surtan al interior de ella y en las expectativas de los
usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas por el orden
jurídico vigente.
La
normatividad acusada busca la implementación del Sistema de Gestión de Calidad
en las entidades de orden nacional y con ello persigue generar una cultura de
la calidad para la satisfacción de los usuarios. Así, de conformidad con lo
establecido en el  art 1º de la Ley 87 de 1993, la Sala evidencia que la
finalidad del Control Interno es distinta a la del Sistema de Gestión de
Calidad, ya que como su propio nombre lo indica, el Control Interno es un
control que la misma entidad ejerce a su interior, respecto del cumplimiento de
sus funciones y obligaciones constitucionales y legales, para lo cual aplica
una metodología general realizada por cada entidad. De otra parte, el Sistema
de Gestión de Calidad requiere para su implementación que el Gobierno adopte
una Norma Técnica determinada aplicable a todas las entidades obligadas que son
establecidas en el art 2º demandado, de forma que los dos sistemas no cumplen
la misma función, contrario a lo que el demandante considera.
En
consecuencia, es claro para la Sala que el Sistema de Gestión de la Calidad
propende por las mejores prácticas de la Gestión Pública hacia la calidad y la
excelencia; se enfoca hacia la satisfacción de las necesidades de los usuarios
y el deber social de la entidad; para con ello aumentar la cultura
organizacional de calidad en la atención y servicio al ciudadano. Por estas
razones, la Sala encuentra que existe fundamento constitucional para el Sistema
de Gestión de Calidad consagrado en los artículos 1 y 2 de la Ley 782 de 2003
en los artículos 2º, 78, 67 inciso 5º, 256-4, 254, 267, 268-2, 277, 343 y 365, ya que  la calidad del
servicio y la satisfacción de los usuarios tiene que ver directamente con las
finalidades del Estado Social, Constitucional y Democrático de Derecho y el
goce efectivo de los derechos de los ciudadanos, a través de herramientas de
gestión de calidad creadas y diseñadas por el Legislador, y el Constituyente
introdujo el control de gestión y de resultados, con el fin que la prestación
de los servicios a cargo del Estado y el rendimiento fiscal no escapen al
control del ordenamiento jurídico y con ello se llegue a la satisfacción del
usuario.
(iv)
Al distinguir las cuatro funciones del Control Interno, el Control
Disciplinario, el Control Fiscal y el Sistema de Gestión de Calidad, la Sala
colige que la naturaleza, el enfoque, el objetivo o finalidad de cada una de
estas herramientas es diferente, y por tanto cada una de ellas es ejecutada por
diferentes funcionarios y entidades. Así, el Sistema de Gestión de Calidad es
la herramienta de estandarización y mejoramiento institucional que busca
satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos; el Control Interno
es una herramienta de seguimiento y evaluación interno de las entidades;  y el
Control Fiscal es control respecto de la ejecución y manejo de recursos
públicos y es de carácter posterior.
Por
consiguiente, considera la Corporación que no le asiste razón al actor, y por
tanto su demanda no está llamada a prosperar, ya que cada sistema atacado tiene
su fundamento constitucional y legal, y tiene un origen, naturaleza y
finalidades específicas de cara al ejercicio de las funciones, metas y
objetivos de la administración pública a cargo de las entidades del Estado
–Control Interno-, con el fin de cumplir a cabalidad con los principios que
orientan la función administrativa y lograr cumplir sus obligaciones, manejar
escrupulosamente los recursos públicos –Control Fiscal-, y lograr garantizar
con calidad del servicio y la satisfacción o garantía de los derechos de los
ciudadanos y del interés general –Sistema de Gestión de Calidad-.
6.5.2 No obstante lo
anterior, la Sala considera conveniente resaltar que estas herramientas tienen
todas ellas un fundamento constitucional, son mecanismos que se complementan,
se articulan  y se encuentran interrelacionados entre sí para su
implementación, siendo cada uno de ellos necesario para el buen funcionamiento
de la administración pública, y cumpliendo cada uno de ellos una función que se
articula con la competencia de las otras, de manera que las tres se presuponen,
se complementan y se articulan recíprocamente, para cumplir sus objetivos
constitucionales y legales.
De
otra parte, constata la Corte que las dos herramientas referidas al Control
Interno y al Sistema de Gestión de Calidad, se complementan debido no solo a
que la ley misma así lo establece en el artículo 3 de la ley 782 de 2003, sino
además porque los dos constituyen instrumentos de gerencia pública. Así, ambas
herramientas tienden a garantizar a través de diferentes mecanismos la
eficacia, la eficiencia y economía de todas las funciones y actividades de la
administración pública. Por esta razón el Legislador consideró el Sistema de
Gestión de Calidad como complementario del Control Interno –art.3 de la Ley 782
de 2003-, conservando sin embargo para cada uno su finalidad y sus funciones
dentro de la organización.
Es
claro entonces para esta Corporación que el Legislador, en desarrollo del
inciso 2º del artículo 209 CP, ha creado diversas herramientas, mecanismos o
sistemas con funciones diferentes pero complementarias entre sí, con el fin de
lograr la garantía y aplicación efectiva de los principios rectores de la
administración pública.  En este sentido, para la Sala resulta evidente que el
Sistema de Gestión de Calidad fue creado por el Legislador con el fin de
reforzar la garantía del cumplimiento de las directrices que en materia de
administración pública consagra el artículo 209 Superior, y con ello
garantizar la calidad y la satisfacción última de los usuarios, y el goce
efectivo de sus derechos constitucionales.
6.5.3 De otra parte,
encuentra la Sala que el hecho de que la denominación de Sistema de Gestión de
Calidad no tenga una mención o consagración expresa en la Constitución
Política, o una autorización expresa de orden constitucional, no lo hace por
ello inconstitucional, como lo asevera el actor, ya que para esta Corte es
claro que si bien la denominación de tal Sistema de Gestión de Calidad no está
como tal consagrado en la Constitución, esa  herramienta encuentra pleno
fundamento constitucional en los postulados consagrados en el artículo 209
Superior, al constituir un mecanismo para el cumplimiento de los principios de
eficiencia, eficacia, celeridad, transparencia y moralidad que rigen la
administración pública, tal y como se expusieron en la parte considerativa y motiva
de esta providencia judicial. Afirmar lo contrario, tal y como lo hace el
accionante, llevaría al absurdo de concluir que todos los mecanismos, figuras
o  herramientas jurídicas que cree el legislativo con el fin de mejorar la
administración pública del país, y que no estén expresamente consagrados en la
Constitución Política, no podrían ser regulados o implementados legalmente por
el Legislador, dentro de su amplia libertad configurativa en la materia y como
desarrollo de los valores, principios y derechos consagrados en la
Constitución  Política.
En
punto a este tema, concluye este Tribunal que no se requiere un mandato
constitucional expreso, y que los artículos 1 y 2 de la Ley 782 de 2003 no solo
no vulneran los artículos 209, 267, 268, 269 y 272 Superiores, como lo afirma
el actor, sino que muy por el contrario, el Sistema de Gestión de Calidad
implica un desarrollo de estos mandatos, especialmente del mandato superior
contenido en el artículo 209 CP, al reforzar la garantía de los principios que
rigen la administración pública, puesto que con estas normas se busca dirigir y
evaluar el desempeño institucional con base en la calidad y satisfacción de los
usuarios, de manera que el
Legislador busca complementar especialmente las actividades del Control Interno
con el Sistema de Gestión de Calidad, así como también las del Control Fiscal,
y de esta manera consolidar aún más los principios de la función
administrativa.
6.5.4 En armonía con
lo hasta aquí expuesto, y revistiendo una muy especial importancia para el
análisis constitucional que ahora se adelanta, la Sala debe reiterar su
jurisprudencia y hacer especial énfasis en relación con la amplia libertad de
configuración del Legislador para el desarrollo legal de los valores,
principios y derechos consagrados en la Constitución Política. De esta manera
que constata que no sólo no existe ningún impedimento de orden constitucional
para que el Congreso de la República pueda crear el Sistema de Gestión de
Calidad, en virtud del ejercicio de la cláusula general de competencia
legislativa que el Constituyente radicó en la mencionada Corporación, sino que
además puede hacerlo legítimamente desde el punto de vista constitucional, como
desarrollo de los principios que deben orientar y regir la administración
pública en el país, de conformidad con el artículo 209 CP.
De esta manera, la Carta Política le concede al Congreso la
competencia específica de hacer leyes y el hecho de que no existan atribuciones
específicas en el artículo 150 Superior en relación a una materia en
particular, no significa que dicha institución no pueda legislar en pro de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, especialmente en lo que se refiere al mejoramiento de la calidad
y la satisfacción de los usuarios de los bienes y servicios ofrecidos por la
administración pública, de conformidad con el artículo 209 CP.
6.5.5 De otra parte,
esta Corporación considera necesario y conveniente poner de relieve que de los
antecedentes legislativos de la Ley 872 de 2003[42]
se puede constatar que el objetivo de esta normativa responde a una finalidad
plenamente constitucional, como es el adoptar el Sistema Internacional de
Calidad ISO 9000 en las entidades estatales, para el mejoramiento de las
condiciones de eficiencia, eficacia y efectividad en temas de calidad que se le
ofrecen a los usuarios, lo cual se encuentra en armonía con las exigencias a
nivel internacional en la materia, con el fin de buscar una mejor
competitividad de las entidades estatales, así como para mejorar la calidad del
servicio prestado por las mismas, objetivo que por lo demás constituye una
preocupación de la región que dio lugar a la suscripción de “La Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública” adoptada por la
XVIII Cumbre Iberoamericana, El Salvador, en octubre de 2008.
Es de
importancia mencionar que la Norma Técnica colombiana NTC-ISO 9000 está
destinada a organizaciones de todo tipo y tamaño, para la reglamentación,
implementación y operación de los sistemas de gestión de la calidad que cumplan
con parámetros de eficacia y eficiencia. En esta norma se describen los
fundamentos de los sistemas de gestión de la calidad, así como la terminología
de los mismos, sus requisitos que son aplicables a toda organización que
necesite demostrar su capacidad para proporcionar productos que cumplan los
requerimientos de sus clientes y los reglamentarios que le sean de aplicación,
de manera que su objetivo es aumentar la satisfacción del cliente, proporcionar
directrices que consideran tanto la eficacia como la eficiencia del sistema de
gestión de la calidad. En este sentido, la Sala constata que el objetivo de
esta norma es la mejora del desempeño de la organización y la satisfacción de
los clientes y de las partes interesadas, proporcionando orientación relativa a
las auditorias de sistemas de gestión de la calidad y de gestión ambiental. De
esta manera, todas estas normas conjuntamente conforman un conjunto coherente
de disposiciones del Sistema de Gestión de Calidad que ahora nos ocupa, y
buscan también facilitar el nivel de calidad y competitividad en el comercio a
nivel nacional e internacional.
Adicionalmente, la
Corte encuentra necesario poner de relieve que existe una compatibilidad plena
entre las normas bajo examen y la finalidad constitucional de integración
latinoamericana, ya que como se mencionó esta ley hace eco de la “Carta
Iberoamericana de calidad en la Gestión Pública”,  cuyas finalidades son “(i)
Definir las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de función
pública, entendiendo a éste como una pieza clave para la gobernabilidad
democrática de las sociedades contemporáneas, y para la buena gestión pública,
(ii) Configurar un marco genérico de principios rectores, políticas y
mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función
pública en los países de la comunidad iberoamericana, (iii) Servir como fuente
de inspiración para las aplicaciones concretas, regulaciones, desarrollos y
reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y modernización de
los sistemas nacionales de función pública en dicho ámbito.”
6.5.6 Igualmente,
considera la Corporación conveniente señalar que en desarrollo de la Ley 872 de
2003, que estableció el Sistema de Gestión de la Calidad, el Gobierno Nacional
adoptó para su implementación, mediante el Decreto 4110 de 2004, la Norma
Técnica de Calidad de la Gestión Pública NTCGP 1000:2004, estipulando las
generalidades para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de
Gestión de Calidad.
Lo
anterior, demuestra que a esta Corporación que el Sistema de Gestión de Calidad
demandado, procura contribuir al refuerzo de la prestación de los servicios a
cargo del Gobierno brindando mayor transparencia en el ejercicio de las
funciones desempeñadas por cada una de sus entidades, atendiendo siempre al
interés general y observando sus principios rectores, cuales son, la igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
consagrados en el artículo 209 Superior.
6.5.7 No menor importancia
reviste para esta Corporación el señalar que la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, emitió concepto el 18 de noviembre de 2004, radicado
con el número: 11001-03-06-000-2004-01606-01, en donde se refiere al desarrollo
legal y doctrinario del Sistema de Gestión de Calidad y su implementación en
las entidades estatales, creado mediante la Ley 782 de 2003, cuya
constitucionalidad ahora se analiza. En este concepto el Consejo de Estado
realiza rigurosas consideraciones de orden constitucional, legal y técnico que
apoyan la posición adoptada por esta Corporación respecto de la
constitucionalidad de las normas demandadas. Así, en su concepto, el Consejo de
Estado (i) hace alusión al marco y fundamento constitucional del Sistema de
Gestión de Calidad con base en el artículo 209 CP y la jurisprudencia de esta
Corporación; (ii) se refiere al marco legal de dicho sistema; (iii) hace
mención en forma comparativa al Sistema de Control Interno, resaltando la
complementariedad entre dicho sistema y el Sistema de Gestión de Calidad; (iv)
menciona el proceso de implementación del Sistema de Gestión de la Calidad; (v)
se refiere al proceso de certificación del Sistema de Gestión de la Calidad.
Para efectos del presente estudio de
constitucionalidad debe la Sala resaltar que el Consejo de Estado frente a
estos tópicos mencionados conceptúa lo siguiente:
(i) Pone de relieve la necesidad de que
se adopten mecanismos de gestión, control y monitoreo de las organizaciones
públicas y de sus funcionarios;
(ii) Encuentra pleno fundamento
constitucional al Sistema de Gestión de la Calidad, con base en los artículos
209 y 269 Superiores, al igual que en las Sentencias C-506/99 y
C-996/01 de esta Corporación;
(iii) Identifica la articulación entre
el Control Interno y el Sistema de Gestión de Calidad, “cuya complementariedad
no sólo se da porque la ley así lo establezca -parágrafo artículo 3o. ley
872/03-  sino porque los dos son instrumentos de gerencia pública. El
autocontrol en los términos de la Constitución del  91, se constituye en un
insumo fundamental para alcanzar las metas que se fijen en torno a la calidad
de la gestión estatal”. (Resalta la Sala) En este mismo sentido, el Consejo
de Estado constata la existencia de una “conexión directa” entre el
Sistema de Gestión de la Calidad y la Ley 489 de 1.998, que contempla
instrumentos de gestión, tales como el sistema  de desarrollo administrativo
-art. 15-, así como con el sistema nacional de Control Interno -art. 27 de la
misma normativa.
Igualmente,
sostiene que “[e]n términos generales, el sistema de control interno como
herramienta gerencial, al igual que el sistema de gestión de la calidad
tienden a  garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en  todas las
funciones y actividades estatales; en consecuencia, la sinergia entre estos dos
sistemas es evidente, al punto que el legislador considera al segundo como
complementario del primero, y establece la posibilidad jurídica para su
integración, tal como lo señala el artículo 3o. de la ley 872 del  2003”. (Resalta la Sala) En este sentido, concluye el Consejo de
Estado que “es perfectamente viable la integración de los sistemas de
gestión de la calidad y de control interno, siempre y cuando,  cada uno
conserve su finalidad y cumpla con sus funciones dentro de la organización;
por lo tanto,  las unidades u oficinas de coordinación de control interno
podrían coordinar la implementación del sistema de gestión de la calidad en
cada entidad.”
(iv) De otra
parte, el Consejo de Estado resalta que “De acuerdo con lo dispuesto en el
numeral 3o. del artículo 11 de la ley 489 de 1.998, no es viable delegar las
funciones atribuidas al representante legal en materia del sistema de gestión
de la calidad en la oficina de control interno. El papel de esta oficina dada
la complementariedad que existe entre los dos sistemas, puede ser el de
coordinar, asesorar a la dirección y verificar su implementación y desarrollo.
Por lo tanto, no
resulta necesario que las auditorías del sistema de gestión de la calidad y de
control interno sean independientes, pues lo verdaderamente importante, es que
cada una se enfoque en el sistema que audita.”
(v)
En cuanto a las entidades obligadas, el Consejo de Estado resalta que de
conformidad con el artículo 2 de la Ley 782 de 2003, las entidades obligadas no
son solo las de la rama ejecutiva del poder público y otras entidades
prestadoras de servicios públicos, sino que también se incluyó a las demás
ramas del poder público, que también desarrollan funciones administrativas.
(vi) Respecto de la implementación del
Sistema de Gestión de la Calidad, que es responsabilidad de los servidores
públicos, sostiene que esta obligación la radica la ley en cabeza de la máxima
autoridad de cada entidad, de conformidad con los artículos 2º y 6 de la Ley
782 de 2003, y en armonía con el artículo 211 de la Constitución Política.
(vii) Finalmente se refiere al proceso de certificación del
Sistema de Gestión de la Calidad de conformidad con el artículo 6 de la citada
Ley 872 de 2003, para lo cual el Gobierno debe expedir e implementar una norma
técnica de calidad “con el fin de establecer estándares mínimos de calidad
en la gestión pública”.
6.5.8
Por
las razones expuestas, la Sala coincide plenamente con las intervenciones
presentadas a favor de la exequibilidad de las normas demandadas, así como con
el concepto vertido por el Señor Procurador General de la Nación en cuanto a la
constitucionalidad de las normas demandadas.
7.
Conclusiones generales
En
síntesis, la Corte concluye que los artículos 1 y 2 de la Ley 782 de 2003 son
exequibles por los cargos analizados en este proceso de constitucionalidad, ya
que:
(i)
Es necesario diferenciar entre el  Control Interno, Control Disciplinario,
Control Fiscal y Sistema de Gestión de Calidad, ya que el sistema de Control
Interno busca la vigilancia y control interno en las entidades públicas respecto
del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, así como la
modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de
gestión de sus instituciones. Entretanto, el Control Fiscal busca la protección
del patrimonio de la Nación, es un control externo, posterior y selectivo, y se
fundamenta en los artículos  119, 267 a 274 de la CP,  la Ley 42 de 1993 y el
Decreto Ley 1474 de 2011.
Por su parte, el
Sistema de Gestión de Calidad creado por la Ley 87 de 1993, se fundamenta en el
artículo 209 Superior y busca el mejoramiento de la administración pública en
términos de la calidad en el servicio y la satisfacción de las necesidades de
los usurarios indica.
Por tanto, este
Tribunal no evidencia ninguna vulneración de los artículos 209, 267, 268, 269 y
272 Superiores de la CP, ya que las normas demandadas –arts. 1 y 2 de la Ley
782 de 2003- que crean el Sistema de Gestión de Calidad y designan las
entidades obligadas de implementarlo, se soportan constitucionalmente en el
artículo 209 Superior, que consagra los principios orientadores de la administración
pública, tales como los principios de igualdad, eficacia, celeridad,
imparcialidad y moralidad. Adicionalmente esta herramienta encuentra fundamento
en los artículos 2º, 78, 67 inciso 5º, 256-4, 254, 267, 268-2. 277, 343 y 365, ya que  la calidad del
servicio y la satisfacción de los usuarios tiene que ver directamente con las
finalidades del Estado Social de Derecho y el goce efectivo de los derechos de
los ciudadanos, a través de herramientas de gestión de calidad creadas y
diseñadas por el Legislador, y el Constituyente introdujo el control de gestión y
de resultados, con el fin que la prestación de los servicios a cargo del Estado
y el rendimiento fiscal no escapen al control del ordenamiento jurídico y con
ello se logre la satisfacción del usuario y se garantice con ello los derechos
constitucionales de los ciudadanos y de la comunidad en general.
(ii)
Existe una íntima relación o complementariedad entre el Sistema de Gestión de la
Calidad y el Control Interno, y entre estos y el Control Fiscal, manteniendo
sin embargo cada uno su naturaleza y finalidades constitucionales y legales.
(iii)
Encuentra esta Corporación que el Legislador tenía plena y amplia libertad de
configuración en materia de regulación de herramientas para el mejoramiento de
la administración pública, en desarrollo de  la cláusula general de competencia
de conformidad con el artículo 150 CP, para desarrollar y regular los
postulados constitucionales que se refieren a los valores y principios con el
fin de mejorar la calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios de la
administración pública,  generando una herramienta de gestión de calidad,
encaminada a evaluar el desempeño institucional en términos de calidad y
satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades
obligadas.
(iv)
De otra parte, el objetivo de esta herramienta de Gestión de Calidad es
adoptar el Sistema Internacional de Calidad ISO 9000 en las entidades
estatales, para el mejoramiento de las condiciones de eficiencia, eficacia y
efectividad en temas de calidad que se le ofrecen a los usuarios, lo cual se
encuentra en armonía con las exigencias a nivel internacional en la materia,
plasmadas en la “La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”
adoptada
por la XVIII Cumbre Iberoamericana, El Salvador, en octubre de 2008, así como con
los propósitos constitucionales de integración latinoamericana.
(v)
Finalmente el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, No 11001-03-06-000-2004-01606-01 del 18 de noviembre de
2004, se encuentra en total sintonía con la presente postura de esta
Corporación al encontrar pleno fundamento constitucional al Sistema de Control
de Calidad creado por la Ley 782 de 2003, especialmente sus artículos 1º y 2º
sobre la creación del mismo y la designación de las entidades obligadas a
implementarlo, y al concluir que antes que suplantar o contradecir el sistema
de Control Interno, el Control Disciplinario o el Control Fiscal, estas
herramientas son complementarias.
Por lo anterior, esta Corporación declarará la exequibilidad pura
y simple de los artículos 1º y 2º de la Ley 782 de 2003, por los cargos
analizados en esta oportunidad.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º y 2º de la Ley 872 de
2003, por los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-469
de 1992.
[2] Ibidem
[3] Ibidem
[4] Ver Sentencia
C-479 de 1992
[5] Ver Sentencias T-646 de
2007, T-166 de 2007 y T-733 de 2009.
[6] Sentencia T-733
de 2009.
[7] Sentencia T-321
de 1999.
[8] Ibidem.
[9] Ver Sentencia
T-731 de 1998.
[10] Consultar la Sentencia C-988 de 2006.
[11] Ver Sentencia
C-561 de 1992.
[12] Según la idea
que fluye del artículo 123 de la Constitución, servidor público es en este sentido toda persona que ejerce a cualquier título una función pública y, en
tal virtud, ostentan dicha condición los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios (C.P. arts. 123 y 125).
Así las cosas, la noción de “función
pública” atañe al conjunto de las funciones que cumple el Estado, a través de
los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes,
(art. 113)  y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar
sus diferentes fines.
Empero, debe la Corte señalar que la posibilidad de desempeñar funciones públicas se predica no solo de las
personas que se vinculan con el Estado mediante la elección o nombramiento y la
posesión en un cargo, sino también de los particulares que, en los casos
taxativamente señalados en la Constitución y la ley, puedan investirse de la
autoridad del Estado y desempeñar funciones  públicas. Ver la Sentencia C-037 de 2003.
[13] ARTÍCULO 88.-
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas
en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad
civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
[14] Sentencia
C-988 de 2006.
[15] Sentencia C-479
de 1992.
[16] Sentencia T-068
de 1998.
[17] Ver Sentencia
C-893 de 2003
[18] Consultar
la Sentencia C-1192
de 2000.
[19] Sentencia C-506 de 1999.
[20] Sentencia C-996 de 2001.
[21] Ver Sentencia
C-1061 de 2003.
[22] Consultar las
Sentencias C-417 de 1993, C-251 de 1994 y C-427 de 1994 entre otras.
[23] Ver Sentencia
C-1061 de 2003.
[24] Sentencia C-244
de 1996
[25] Sentencia C-996
de 2001
[26] Ver Sentencia
C-030 de 2012
[27] Sentencia C-341
de 1996, reiterado en Sentencia C-796 de 2004.
[28] Ver Sentencia
C-599 de 2011
[29] Sentencia C-557
de 2009. Ver también Sentencia C-306 de 2012.
[30] Ver Sentencia
C-599 de 2011.
[31] Ibídem
[32]la Ley 42 de 1993
“Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos
que la ejercen”, que en su artículo 9º determina que “Para el ejercicio del
control fiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de
legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación
del control interno de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes”
[33] Consultar la Sentencia C-599 de 2011.
[34] Ver Sentencias
C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras.
[35] Sentencia C-557
de 2009. Ver también las Sentencias C-529 de 2006. Sobre la evolución del
control fiscal en Colombia consultar la Sentencia C-716 de 2002.
[36] Ver Sentencias
C- 132 de 1993, C-529 de 1993, C-534 de 1993, C-167 de 1995, C-374 de 1995,
C-586 de 1995, C-570 de 1997, C-499 de 1998, Sentencia C-648
de 2002, C-1176
de 2004, C-382 de 2008, y C-7587 de 2010, entre otras.
[37] Ver Sentencias
C-167 de 1995, C-1176 de 2004, y C-557 de 2009.
[38] Sentencia C-167
de 1995.
[39] Ver Sentencias
SU-620 de 1996, C-832 de 2008 y C-7587 de 2010.
[40] Ver Sentencias
C-534 de 1993, C-374 de 1995, y C-1176 de 2004.
[41] Consultar la Sentencia C-599 de 2011.
[42] La Ley
782 de 2003  tuvo su origen en dos proyectos, el 03 del 2002 -Senado- cuya
finalidad era adoptar el sistema internacional de calidad ISO 9000 en las
entidades estatales y, el 27 del mismo año -Senado- que buscaba la
implementación de un sistema de gestión de calidad y efectividad en las
entidades de orden nacional. Ver Gaceta del Congreso 107, de 11 de marzo
del 2003, pág. 22).