C-332-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-332/95
NORMA
DEROGADA-Carencia actual
de objeto
En
función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella
debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren
derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos.  En
cambio, si la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue
surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de
constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto. Las normas derogadas
nunca alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos.
REF:
Demandas No. D-793 y D-811 (acumuladas).
Normas
acusadas: Artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y Decreto 1678 de 1994
Actores:
Luis Fernando Alvarez Jaramillo y Erika Patricia Muñoz Garzón.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá,  veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Luis Fernando Alvarez Jaramillo y Erika Patricia Muñoz Garzón,
presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 199 y 202 de
la Ley 136 de 1994 y contra el Decreto 1678 de 1994, las cuales fueron
radicadas en esta Corporación con los números D-793 y D-811 respectivamente.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
1. Del
texto legal objeto de revisión.
Las
normas demandadas preceptúan lo siguiente:
Art.
199 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS: Revístase al Presidente de la República de
precisas facultades para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir
de la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
los municipios.
Para
este efecto, se podrá ordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
Art.
202 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revístase al señor Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de dos
meses, contados a partir de la promulgación de esta Ley proceda a fijar limites
a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las Contralorías y
Personerías Distritales y Municipales.
“Para
el ejercicio de estas facultades, se integrará una comisión cuyo concepto
deberá ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional y estará conformado así:
a)
Tres senadores y dos representantes elegidos por las mesas directivas de las
respectivas cámaras;
b)
Un representante de la Federación Colombiana de Municipios;
c)
Un contralor distrital y uno municipal, designado por la entidad que lo
represente;
d)
un personero distrital o municipal, designado por la entidad que lo represente;
e)
El Presidente de la Federación Colombiana de Concejales”.
“Decreto 1678 de 1994
(agosto 1)
Por el cual se fijan
límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías distritales y municipales.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confiere el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y oída la Comisión
Asesora que allí se establece,
DECRETA:
Artículo
1º. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, los
alcaldes al programar el presupuesto, y los concejos distritales y municipales
al aprobar las apropiaciones presupuestales destinadas a sufragar los gastos de
funcionamiento de las personerías y contralorías someterán a los límites
establecidos en el presente Decreto.
Artículo
2º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las contralorías
distritales y municipales dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.
Categoría especial: del 0.31% al 0.59%
2.Primera
categoría: 050% al 0.97%
3.
Segunda categoría: 0.76% al 1.79%
4.
En las demás categorías: del 1.75% al 2.68%
En
aquellos municipios donde no haya contralorías no se podrá incluir ni destinar
apropiación alguna para efectos del control fiscal.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
destinados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto
de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier
concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las
regalías, los recursos de crédito, los recursos naturales de cofinanciación,
las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el superávit de los
establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
3º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las personerías
distritales y municipales, dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.Categoría
especial: del 0.45% al 0.85%
2.
Primera categoría: del 0.69% al 1.39%
3.
Segunda categoría: del 1.09% al 2.57%
4.
Tercera categoría: 2.51% al 3.85%
5.
Cuarta categoría: 3.20% al 4.31%
6.
Para las categorías quinta y sexta se destinarán entre 120 y 315 salarios
mínimos legales mensuales.
La
determinación de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
personerías, en los términos de este Decreto, debe haberse consultado la planta
mínima de las personerías, establecida en el inciso segundo del artículo 168 de
la Ley 136 de 1994 y las nuevas funciones que la ley señala a estas entidades.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
estimados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos del presupuesto
del nivel central de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias
que por cualquier concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, las regalías, los recursos de crédito, los recursos nacionales de
cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el
superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
4º. Las apropiaciones para gastos de funcionamiento de la Contraloría y
Personería Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., no podrán ser superiores,
anualmente y en su orden, al 0.5% y al 0.3%, ni inferiores al 0.2%, de los
ingresos estimados en el proyecto de presupuesto de la Administración Central.
De
la estimación de ingresos de la Administración Central se excluirá las
transferencias que por cualquier concepto le haga la Nación, los recursos del
Fondo Nacional de Regalías, los recursos de ingreso y de capital, los recursos
nacionales de cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y
comerciales y el superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
5º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Santafé de Bogotá, D.C. a 1º de agosto de 1994.
CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
Ministro
de Gobierno. Fabio Villegas Ramírez
El
Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Héctor José Cadena
Clavijo.”
2.
De los argumentos de las demandas.
Los
actores consideran que las normas transcritas violan los artículos 1º, 2º, 3º,
4º, 150.10, 151, 158, 267, 272, 287, 300.7 y 313.6 de la Constitución Política
y basan sus pretensiones en los cargos que esta Corte expondrá en forma
sintética y de acuerdo con los temas que se trataron en las demandas:
2.1.
Cargos de forma
Los
actores sostienen que el decreto ley que se demanda no cumple con las
exigencias de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley,
por lo cual este decreto es inconstitucional.
Así,
según su criterio, debe haber solicitud formal, previa y expresa de facultades
extraordinarias de parte  del Gobierno para que el Congreso pueda otorgar las
facultades una vez califique la necesidad, conveniencia pública y la
posibilidad jurídica para el caso.  Ahora bien los actores afirman que el
gobierno nacional nunca solicitó las facultades para limitar las apropiaciones
destinadas a gastos de funcionamiento de contralorías y personerías distritales
y municipales, ya que tan solo gestionó facultades extraordinarias para
“compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamiento de los municipios..” Esta labor solo guarda
relación con lo desarrollado en el artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar
de ello, el Congreso de la República autorizó unas facultades en el artículo
202 de la Ley 136 de 1994 que no fueron pedidas, por lo cual éstas son
inconstitucionales.
De otro
lado, la ciudadana que interpuso la demanda D-811 considera que, de acuerdo con
lo publicado en las Gacetas del Congreso, resulta imposible establecer con
claridad que fue lo que solicitó el gobierno, por cuanto existe incongruencia
entre los diferentes textos aprobados en el trámite legislativo.  Así en la
Gaceta 35 de 1993, se conceden facultades para que el Presidente “proceda a
compilar...”.  En la Gaceta 154 de 1993 se otorgan facultades al Presidente
para que “proceda a compilar” y en la Gaceta 66 de 1992 se proporcionan
facultades para que el Presidente “proceda a codificar”.  Por lo anterior,
concluye la demandante, se violó el artículo 158 de la Carta, que exige la
unidad de materia, pues el proyecto de ley de la Ley 136 de 1994 no se refiere
a la misma temática
Esta
misma demandante considera que el proyecto de ley de lo que hoy es la Ley 136
de 1994 no surtió la aprobación en las dos cámaras en lo que respecta a la
solicitud de las facultades extraordinarias para el gobierno.
De otro
lado, los actores arguyen que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 151
en concordancia con el 353 de la Carta, el tema relativo a la aprobación,
preparación, ejecución de presupuesto de entidades territoriales debe
realizarse a través de la ley orgánica del presupuesto. Por lo tanto es
inconstitucional el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que facultó al gobierno
para proferir el Decreto 1678 de 1994 puesto que establece parámetros generales
para la programación y aprobación de los presupuestos de entidades
territoriales. En efecto, según los actores,  la Ley 136 de 1994 no cumple con
requisitos de fondo ni de forma que le permitan ostentar la calidad de ley
orgánica. Además, aclaran los actores de estas demandas, una ley orgánica de
presupuesto, por expresa disposición del Constituyente, debe ser expedida
solamente por el Congreso de la República, a quien no le está permitido
conceder facultades al Presidente de la República para ello.
2.2.
Cargos de fondo.
Los
ciudadanos que instauran las demandas de la referencia consideran que el artículo
202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994 quebrantan el principio
constitucional de la autonomía de las entidades territoriales pues constituyen
una evidente interferencia del ejecutivo en aspectos vedados para el gobierno
central.
Consideran
los actores que el Congreso de la República no está autorizado
constitucionalmente para regular la iniciativa presupuestal en el ámbito local,
aspecto que también vulnera la autonomía presupuestal de los entes
territoriales, ya que existe expresa disposición constitucional que otorga a
las Asambleas Departamentales (artículo 300.5 de la Carta) y a los Concejos
(artículo 313.5 constitucional) la facultad de expedir normas orgánicas de
presupuesto de rentas y gastos locales de acuerdo con sus necesidades y con sus
recursos siempre y cuando no se contraríen disposiciones constitucionales o
legales.
Además
opinan los demandantes que conforme al artículo 272 de la Carta la facultad
exclusiva de organizar las contralorías como entidades autónomas administrativa
y presupuestalmente le corresponde a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales o distritales.
3.
Intervención de Autoridades Públicas
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
ciudadano César Augusto López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso y solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de conocer el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y
el Decreto 1678 de 1994, debido a que la Ley 166 de 1994 derogó expresamente
esas disposiciones antes de que ellas produjeran efectos jurídicos.  Pero en
caso de no acceder a dicha solicitud, el ciudadano pide la declaratoria de
constitucionalidad de las normas acusadas.
Según
su criterio, la falta de solicitud expresa de facultades extraordinarias por
parte del Presidente de la República -en caso de que hubiere ocurrido-
configura un vicio de procedimiento que es subsanable a la luz del parágrafo
del artículo 241 de la Carta, el artículo 5º del Reglamento del Congreso y de
acuerdo la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Respecto
al cargo según el cual debió otorgarse un trámite de ley orgánica a la norma
demandada, el ciudadano López considera que a través de estas leyes se estudia
lo relativo a la aprobación, preparación y ejecución del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones, y no lo referente a gastos municipales, por cuanto
dichas normas se fijan en los presupuestos municipales que se dictan
anualmente. En ese mismo orden de ideas, el ciudadano afirma que la ley
especial que regula lo relativo al distrito capital no es inmutable, por lo
tanto en caso de presentarse situaciones fácticas como las que se plantearon en
las normas en estudio, el Legislador puede obtener el reconocimiento de la
variación en una ley ordinaria posterior.
De otro
lado, este ciudadano considera que la autonomía no es un concepto absoluto sino
que debe entenderse dentro del marco de la unidad de un Estado, y por tanto el
artículo demandado realiza una limitación al presupuesto fundamentada en el
artículo 320 de la Carta. Esta norma efectúa una categorización de municipios y
permite la consagración de diferentes regímenes para su organización, aspecto
que autoriza una limitación de los gastos de las Contralorías y personerías de
las entidades territoriales.
La
autonomía presupuestal no se ve afectada, opina el ciudadano interviniente, por
cuanto a los Concejos les corresponde fijar límites presupuestales dentro de
los parámetros señalados en el decreto.  La independencia de los órganos de
control no significa soberanía presupuestal, ya que éstos deben tener en cuenta
la disponibilidad de recursos de la respectiva localidad.
Finalmente,
según este ciudadano, la acusación realizada contra el artículo 199 de la ley
136 de 1994, con relación a la facultad para compilar normas que el Congreso le
otorgó al ejecutivo, no es de recibo, por cuanto la labor de esta norma
demandada es la de unificar disposiciones legales de manera coherente y
sencilla. Esto responde al principio de colaboración entre las ramas del poder
público, aspecto que está lejos de ser una labor de creación de normas, esto es
de codificación, que es la labor prohibida para el Gobierno.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Corte Constitucional, mediante auto del 9 de febrero de 1995, acepta el
impedimento presentado por el Procurador General de la Nación y por tanto el
presente concepto fiscal fue presentado por el Viceprocurador General de la
Nación.
Con
relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, el Ministerio Público solicita
a la Corte Constitucional someterse a lo resuelto en la sentencia de marzo 23
de 1995 que declaró inexequible dicha norma, por cuanto opera el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
Respecto
del artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, el
Viceprocurador solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la
constitucionalidad de las normas citadas, ya que la Ley 166 de 1994 derogó
expresamente las disposiciones acusadas sin que hayan producido efecto jurídico
alguno. La Vista Fiscal considera que, en armonía con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la derogación de normas no conduce necesariamente a la
inhibición, por cuanto la Corte, como guardiana de la Constitución, está
llamada a sentar doctrina.  Pero cuando desaparece la norma del ordenamiento
jurídico por voluntad del legislador y ella no ha producido ningún efecto, el
pronunciamiento de esta Corporación carece de objeto actual, pues la norma no está
en condiciones de quebrantar el ordenamiento jurídico,
A pesar
de lo anterior, el Ministerio Público deja expresa constancia que existe una
“contradicción absoluta” entre la norma derogada y la Constitución, por cuanto
los postulados de autonomía de los entes territoriales y el principio de la
descentralización de la nueva Carta se ven claramente vulnerados por las
disposiciones demandadas.  Esta conclusión deriva, según su criterio, de una
interpretación sistemática de los artículos 287, 313.5, 272.3 de la Carta, ya
que es el Concejo el órgano a quien por expresa delegación constitucional, le
corresponde desarrollar la competencia para otorgar presupuestos a las
contralorías municipales, que debe atender a las necesidades y recursos
locales, aspecto que le permite funcionar como entidades realmente técnicas con
autonomía administrativa y presupuestal.  Estas normas cercenaban entonces
"la posibilidad de ejercer la función pública encomendada a las
Contralorías”.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- La
Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con los numerales 4º y 5º del artículo 241 de la Constitución
Política, puesto que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el
Congreso de la República y un decreto con fuerza de ley.
Cosa
Juzgada
2- Las
demandas de la referencia fueron admitidas el día 16 de septiembre de 1994. Más
tarde, el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, fue objeto de un pronunciamiento
por la Corte Constitucional. En efecto, la sentencia  No. C-129 del 23 de marzo
de 1995, declaró inexequible la disposición en comento. Así, en este proceso
nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha
sido estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura de la cosa
juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la Carta, de
suerte que con relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, se estará a lo
resuelto en la sentencia precitada.
Sustracción
de materia y sentencia inhibitoria.
3- La
Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos[1].  En cambio, si
la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.
4- En
este orden de ideas, la Corte debe examinar si las normas demandadas excluidas
del ordenamiento jurídico ocasionan o produjeron efectos jurídicos, que
justifiquen el pronunciamiento de este Tribunal.  Al respecto esta Corporación
coincide con el Ministerio Público al afirmar que las normas derogadas nunca
alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos, por cuanto el artículo 202 de
la Ley 136 de 1994, norma instrumento que autorizó la expedición del Decreto
1678 de 1994, se dirigía a fijar límites presupuestales a las Contralorías y
Personerías municipales y distritales. Este presupuesto debía aprobarse por el
respectivo concejo municipal en un tiempo determinado, esto es, de acuerdo con
el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, en el periodo comprendido entre el 1º de
octubre al 30 de noviembre, para los municipios clasificados en el mismo
decreto en la categoría especial, primera y segunda, y en el mes de noviembre
para los municipios de las demás categorías.  El presupuesto debía ejecutarse
en la vigencia fiscal del año siguiente, esto es, del 1º de enero al 31 de
diciembre de 1995, según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986. Ahora bien,
la Ley 166 de 1994 que expresamente deroga las normas demandadas, fue
sancionada el 25 de noviembre de 1994, impidiendo la ejecución del presupuesto
que se hubiere aprobado bajo los lineamientos de las normas derogadas.
Además,
esta misma norma amplió por 8 días hábiles el término para la aprobación de las
modificaciones de los presupuestos que ya se habían aprobado al tiempo de la
expedición de la norma. Lo anterior permite demostrar que una vez derogada la
Ley 136 de 1994, en virtud de la sanción de la Ley 166 de 1994, desaparecieron
los fundamentos de derecho de los eventuales actos administrativos expedidos
con base en las normas derógadas, y en consecuencia se produjó la perdida de
fuerza ejecutoria de los mismos (art.66 num. 2º C.C.A). Esto muestra que las
normas derogadas no están produciendo efectos jurídicos que justifiquen un
fallo de la Corte Constitucional diferente al inhibitorio, como en efecto se
resolverá.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Con respecto al artículo
199 de la Ley 136 de 1994, estarse a lo resuelto en la sentencia C-129 de 1995
proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 1995.
SEGUNDO. Inhibirse para emitir pronunciamiento de
fondo por carencia actual de objeto con respecto al artículo 202 de la Ley 136
de 1994 y el Decreto 1678 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                          ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                  Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                        CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto puede
verse, entre otras, las sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93,
C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94.