C-558-92
Sentencia
No
Sentencia  No.
C-558/92
CODIGO-Concepto/ESTATUTO-Concepto
Es claro que los
conceptos código y estatuto no son sinónimos ni equivalentes, pues mientras el
Código, según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional,
es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se
ordena en un solo cuerpo, el estatuto es el régimen jurídico que gobierna
determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado
por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que
necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto.  Lo esencial es que
todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad,
no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o relación con el
área de que se trata.  Así pues, el concepto de 'estatuto' es bastante más
amplio que el de Código y, por ende, no se deben confundir.
FACULTAD LEGISLATIVA-Alcance/ESTATUTO ORGANICO-Expedición
La facultad de
expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales comporta de suyo,
por obligada necesidad lógica derivada de su propia razón de ser, la de derogar
las normas que a ellos se incorporan.  De lo contrario, ningún objeto tendría
que el Congreso, o en su caso, el Ejecutivo revestido de facultades precisas y
pro-tempore, expidieran estatutos de ésta índole.  Ciertamente, lo que se
persigue al formar cuerpos jurídicos de las características anotadas, es
precisamente integrar en un único régimen jurídico,  revestido de fuerza
obligatoria y, por tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales
vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un régimen legal
sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y completud  propias de
los cuerpos legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y
seguridad jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance/NORMATIVIDAD
JURIDICA-Desarrollo
Incorporar sin
sustituir, esto es, sin producir la derogatoria  de las disposiciones legales
que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que
puede estar contenido en uno o varios textos,  equivale a realizar labores de
compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan  los
particulares.   Significaría  no ejercer una competencia de naturaleza
eminentemente legislativa, como quiera que, lo que caracteriza a la función de
regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de
proposiciones jurídicas "con fuerza de ley", esto  es,  la producción
de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes. La sustitución de
las normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la de
expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales integrales como quiera
que la incorporación a estos de las normas que conforman la legislación
existente sobre una determinada materia. produce como obligada consecuencia, su
derogatoria tácita.
REF:         PROCESO
D-036
Demanda de
inconstitucionalidad contra el vocablo          "sustituye",
contenido en el artículo 4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero)
TEMAS:
-Facultades
Extraordinarias para la expedición del          Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero:
-Facultades de
"expedir" y "sustituir": Alcance
ACTOR:
ISMAEL HERNANDO
AREVALO GUERRERO
MAGISTRADO
PONENTE:
Doctor CIRO
ANGARITA BARON
Santa Fé de Bogotá,
a los quince  (15) días del mes de Octubre de mil novecientos noventa y dos
(1992)
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de
la Constitución Política de 1886 y que en la actual se prevé en el 241-4, el
ciudadano ISMAEL HERNANDO AREVALO GUERRERO solicitó a la Corte Suprema de
Justicia con posterioridad al 1o. de junio de 1991 la declaratoria de
inexequibilidad del vocablo "sustituye", contenido en el artículo
4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
La Corte Suprema de
Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24
transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte
Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero
del corriente año, día siguiente al de su instalación formal.   Repartida de
conformidad con el Programa de Trabajo y Reparto aprobado por la Sala Plena
para el mes de marzo, fue admitida mediante auto de abril seis (6) de mil
novecientos noventa y dos (1992).
Al proveer sobre la
admisión de la demanda el suscrito Magistrado Ponente ordenó la fijación en
lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que
consagran los artículos 242-1 C. N. y 7, inciso segundo del Decreto 2067 de
1991.
Así mismo, se
surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como también el
traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador General de la
Nación, quien oportunamente rindió el  concepto de su competencia .
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede esta Corporación a decidir.
II. NORMA ACUSADA
Se subraya
seguidamente la parte acusada del artículo  4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de
1991:
"El presente
estatuto incorpora y sustituye las leyes y decretos dictados en
ejercicio de las facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120,
numeral 14, 121 y 122 de la Constitución Política, que regulan las entidades
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que
establecen las facultades y funciones asignadas a ésta, salvo las disposiciones
contenidas en códigos o estatutos orgánicos o integrales, o aquellas que se
acompañan a este Decreto de la mención de su norma fuente, las que regulan las
inversiones en proceso de desmonte, la Ley 48 de 1990 y las señaladas en otros
artículos de este estatuto."
III.    LA
DEMANDA
A juicio del  actor,
la expresión acusada vulnera el artículo 76-12 de la Constitución de 1886,  la
cual se encontraba vigente al momento de expedirse el decreto 1730 de 1991 al
cual pertenece.
Argumenta el
demandante que al expedir la norma parcialmente controvertida, el Presidente de
la República excedió las facultades que le fueron conferidas por el artículo 25
de la ley 45 de 1990.   Estas  se concretaban a "expedir un estatuto
orgánico del sistema financiero, de numeración continua con el objeto de
sistematizar, integrar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas
vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas
a ésta."
En su sentir,  las
facultades dadas no le permitían al Presidente sustituir  las normas vigentes,
pues ello habría implicado que estas dejaban de existir, lo cual no podía hacer
por carecer de la necesaria habilitación legislativa.   Argumenta que las
conferidas  no le autorizaban a "sustituir una cosa por otra, en éste caso
unas normas ya existentes por un decreto, el 1730 de 1991, pues sustituir no es
sinónimo de sistematizar, integrar o armonizar, ni con estos tres verbos se
indica o da como resultado la sustitución."
IV.  LA
INTERVENCION CIUDADANA
El suscrito
Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales comunicó la iniciación
del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso; al
Ministro de Hacienda y Crédito Público; al Superintendente Bancario, al
Presidente de la Asociación Bancaria Colombiana y al Presidente de la
Asociación Nacional de Instituciones Financieras -ANIF, para que si lo
estimaren oportuno, pronunciaran su opinión sobre las pretensiones de la
demanda.
Dentro del término
respectivo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de
apoderado, concurrió en defensa de la constitucionalidad del aparte acusado.
En juicioso estudio fundamenta la exequibilidad del precepto en lo acusado, en
el alcance que tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia  -Sala Plena- adscriben a la facultad de expedir estatutos orgánicos.
Dichas fuentes señalan que, como consecuencia obvia y necesaria de su ejercicio
se produce la sustitución de las normas que a ellos se incorporan.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, mediante oficio No.
026 de mayo veintiseis  (26) de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de
rigor.  En el reitera la tesis que ese Despacho ha  sostenido en relación con
las acusaciones de inconstitucionalidad originadas en supuestas transgresiones
a normas sobre competencia, según la cual, la normativa cuya génesis se
cuestiona debe revisarse a la luz de los preceptos constitucionales vigentes al
momento  de aquella surgir a la vida jurídica.
Sentado lo anterior,
procede a examinar la temporalidad del decreto 1730 de 1991, aspecto por el
cual lo halla ajustado a la ley habilitante.
En cuanto concierne
al ámbito material de las facultades que tal normatividad desarrolla, el
Procurador considera que la acusación formulada por el demandante plantea:
".. un
problema más semántico que jurídico, puesto que tomadas las palabras
aisladamente pueden conducir a un significado lejano a lo que en su contexto
significan.  Así, en éste caso, va de suyo en la labor de incorporar, la tarea
de sustituir máxime considerando que bajo las facultades iluminadoras de
sistematizar, integrar y armonizar quedaban las normas anteriores ineludiblemente
sustituidas por la numeración continua y por la organización que el decreto-ley
les imponía.
En el mundo
jurídico obviamente que desde ahora solo existirá el decreto-ley 1730 de 1991;
de eso precisamente se trataba, de unificar y condensar toda la legislación
dispersa.
Los eventos que
el actor problematiza sobre las normas posteriores, anteriores, especiales o
generales, serán mirados en su momento por el juez constitucional, quien frente
a un posible ataque a la Constitución  por alguna de las normas que al nuevo
estatuto se incorporan, deberá mirar su naturaleza, sus antecedentes y su
régimen actual para poder decidir sobre su validez."
Por lo expuesto, el
Agente Fiscal concluye que no se configura el pretendido exceso en el ejercicio
de las facultades.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      La
Competencia
Esta Corporación es
competente para resolver de manera definitiva sobre la cuestión de
constitucionalidad que en la presente demanda se plantea, con arreglo a lo
previsto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, pues el
Decreto 1730 de 1991, del cual hace parte el fragmento que suscita la
controversia, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de
las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó por la ley 45 de 1990.
2.      La
determinación de la normatividad aplicable al examen de   los cargos: el
ejercicio de las facultades extraordinarias y el     tránsito de          la
normatividad constitucional.
Conviene advertir
que, como en el presente caso, el decreto al cual  pertenece el fragmento
impugnado se originó  y  desarrolló en razón de habilitación para legislar
surgida bajo el imperio de la Constitución de 1886, será necesario acudir a su
preceptiva para examinarlo conforme a sus artículos 76-12 y 120-20. En efecto,
según lo ha precisado ésta Corte en oportunidades anteriores, las facultades
extraordinarias han de ser apreciadas, en cuanto a su debido ejercicio,  frente
a  las reglas constitucionales sobre competencia que regían al tiempo de la expedición
del acto  acusado.1
3.     El
fragmento acusado frente a la ley de facultades extraordinarias.
Ahora bien, a ese
fin importa tener en cuenta que la ley 45 de 1990, en cuyo  desarrollo se
dictó, como se dijo, el decreto 1730 de 1991 a que pertenece el artículo del
cual forma parte el vocablo impugnado, puntualizó el ámbito  temporal y
material de las facultades concedidas, en los términos siguientes:
"LEY  45  DE  1990
(DICIEMBRE 18)
"Por la cual se
expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad
aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
"...
CAPITULO IV
ESTATUTO ORGANICO
"Artículo 25.  Facultades
para su expedición.  De conformidad con el  numeral 12 del artículo 76 de
la Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente
de la República para que dentro del término de un (1) año contado desde la
publicación de ésta Ley, expida un estatuto orgánico del sistema financiero,
de  numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en
un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas
al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las
facultades y funciones asignadas a ésta.  Con tal propósito podrá reordenar
la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta Ley, sin que en
tal caso se altere su contenido.  En desarrollo de éstas facultades, podrá
unificar la aplicación de las normas que regulan la constitución de las
instituciones financieras, simplificar y abreviar los procedimientos
administrativos que lleva a cabo la  Superintendencia Bancaria, inclusive los
procesos liquidatorios originados en medidas de liquidación adoptadas por dicha
entidad, y eliminar las normas repetidas o superfluas.
En dicho estatuto
orgánico se incorporarán igualmente las normas vigentes que rigen la actividad
financiera cooperativa.
Parágrafo.   Creáse
una comisión que asesora (sic) al Gobierno en el ejercicio de estas facultades,
la cual estará integrada por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes,
designados por las Comisiones Terceras Constitucionales de cada Cámara o, en su
defecto, por las respectivas mesas directivas de estas Comisiones."   (Enfasis
fuera de texto)
a)   Aspecto
Temporal:
Como acertadamente
lo observa el señor Procurador General de la Nación,  no cabe formular por éste
aspecto reparo alguno al decreto 1730 de 1991, toda vez que su expedición se
cumplió dentro del término de un (1) año  por el cual las facultades
extraordinarias se concedieron.  En efecto,  la expedición del decreto en
cuestión  se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del año siguiente a
la publicación de la ley de facultades la cual tuvo lugar el 19 de diciembre de
1990, según aparece en el Diario Oficial No. 39607, de ese mismo año.
b)   Aspecto
Material:
Según se reseñó en
la síntesis de la demanda, el actor centra su argumentación acusatoria en el
desbordamiento de los límites materiales establecidos para el ejercicio de las
facultades extraordinarias por el artículo 25 de la ley 45 de 1990.
En su opinión, estas
solo capacitaban al Presidente de la República para expedir un estatuto
orgánico del sistema financiero, de  numeración continua, con el objeto de
sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas
vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria;   en modo alguno  le permitían sustituir las normas
incorporadas.
Corresponde pues a
ésta Corte dilucidar si  la sustitución que de las normas vigentes que
regulaban las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria hiciera el Estatuto Financiero por virtud de lo
dispuesto en el aparte acusado contenido en su artículo 4.3.0.0.5., comporta o
no exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue
investido mediante la ley tantas veces mencionada.
A ese fin, resulta
pertinente hacer unas consideraciones previas sobre las diferencias existentes
entre "Código" y  "Estatuto" y sobre el alcance que tiene
la facultad legislativa de "expedir un estatuto."
1.
"CODIGO"  Y   "ESTATUTO."
En la jurisprudencia
colombiana ha habido necesidad en varias ocasiones, de establecer las
características y diferencias existentes entre la noción de "Código"
y la de "Estatuto".
Con ocasión de
demanda sobre el Código de Comercio, la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena
- en sentencia de 14 de abril de 1977, con ponencia del Magistrado Dr.
Guillermo González Charry2
definió lo que debe entenderse por código.  En  ella  dijo:
"En términos
generales, un código es un conjunto sistemático, lógico y  completo de las
disposiciones que regulan determinada actividad, y debe comprender todas
aquellas reglas que sean propias de ella o que le son necesariamente anexas o
complementarias.  No es racional, ni puede pretenderse, que un estatuto de tal
naturaleza presente una división tajante  entre la actividad que pretende
regular y otras actividades afines, u otro grupo de disposiciones legales, pues
resulta propio de la naturaleza humana que los actos de las personas tengan
diferentes proyecciones, y, por lo mismo, sean susceptibles de regulaciones
distintas pero necesariamente complementarias.  Si un estatuto de  esta
naturaleza para ser sistemático y ordenado, debe atender estos frentes, resulta
apenas natural que las disposiciones que lo integran incidan en otras
reglamentaciones; que al adoptar alguna de estas, apenas se intente presentar
la estructuración completa de una determinada conducta o de una situación
social dada.  Ello, empero, no comporta violación de la Carta por
extralimitación de funciones como lo ha dicho la Corte. (Sentencia de 20 de
febrero de 1975 sobre los artículos 113, 116 y parte del 118 del decreto
Extraordinario 2349 de 1971).  En tratándose del Código de Comercio, y en lo
atinente al punto que presenta la demanda, se explica entonces que el estatuto
trate materias tan vastas, pero coordinadas, como son las que se refieren a las
disposiciones generales sobre el ejercicio del comercio, a los comerciantes y a
los asuntos de comercio, a las sociedades comerciales, a los bienes
mercantiles, a los contratos y obligaciones mercantiles, a la navegación
acuática y aeronáutica, con todos los actos, hechos y conductas que son propios
de estos fenómenos, así como a los procedimientos pertinentes para resolver los
problemas o controversias que se susciten por el ejercicio del comercio.
Resulta obvio que el eje central del estatuto es el dicho  ejercicio, mas como
él implica una serie de fenómenos de diversa incidencia y expresión en la vida
económica y social, era elemental que al ser expedido el Código, ellas se
tuvieran en cuenta y si esto puede hacerlo legítimamente el Congreso (76-1)
también pudiera hacerlo el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias para
el mismo fin".
El referido
pronunciamiento fue con posterioridad reiterado en numerosas ocasiones, entre
las cuales se cuentan la sentencia de  Julio 7 de 1977 de la cual fue ponente
el Magistrado Dr. Luis Sarmiento Buitrago, el fallo de diciembre 6 de 1983 y la
sentencia No. 38 de mayo 22 de 1986 (M.P. Dr. Jairo E. Duque Pérez)
En la última de las
providencias citadas3
sobre este tema agregó:
"Se trata pues
de una  técnica legislativa, de 'una cierta forma de legislar' en tanto
se pretenda una regulación sistemática de una materia en un estatuto
único" como esta Corporación lo reiteró en su fallo de Sala Plena de 9 de
abril de 1980". (G.J. Tomo CLXII No. 2403)
Las diferencias
entre lo que es un "Código" y lo que es un "Estatuto"
fueron también puntualizadas por la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-  al
pronunciarse, con ponencia del Magistrado Dr. Hernando Gómez Otálora4 sobre el
decreto 2400 de 1986.   Díjose en tal  ocasión:
".......
"Código y
estatuto.
" El ataque
fundamental contra la integridad del Decreto No. 2400 de 1986 consiste en
afirmar que las facultades se otorgaron al Presidente de la República para que
revisara, reformara y pusiera en funcionamiento el estatuto de la Carrera
Judicial y que ello ha debido hacerse a través de un solo cuerpo normativo,
pero que el Gobierno extralimitó esas autorizaciones al dictar varios decretos,
uno de los cuales es el demandado.
"Argüye el
actor que en esta ocasión se dan idénticos motivos a los que se tuvieron en
cuenta por la Corte para declarar la inexequibilidad de los Decretos números
1853 de 1985 y 056 de 1986, por medio de los cuales el Gobierno había
desarrollado parcialmente las facultades extraordinarias que le concedió la
misma Ley 52 de 1984 para expedir un Código de Procedimiento Penal.
"Empero, esta
Corporación no encuentra que puedan asimilarse los dos tipos de facultades, los
cuales presentan ostensibles diferencias.  En el caso que se invoca como
precedente por el demandante, se hacía expresa referencia a  la expedición de
un código, al paso que en materia de carrera judicial, la atribución otorgada
al Ejecutivo incluyó tanto la posibilidad de 'revisar' y 'reformar' un
estatuto, como la de 'ponerlo en funcionamiento', todo lo cual puede requerir,
dada su misma amplitud y diversidad, la expedición de varios actos.
"Nótese,
además, cómo en  el asunto que ahora estudia la Corte, el legislador ordinario
para nada habló de expedir un Código sobre carrera judicial, sino de la
revisión y reforma de un estatuto sobre ella.   Es claro que tales conceptos
(código y estatuto) no son sinónimos ni equivalentes, pues mientras el Código,
según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional, es un
conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena
en un solo cuerpo, el estatuto es el régimen jurídico que gobierna determinada
actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de
distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente
deban estar compendiadas en un solo texto.  Lo esencial es que todas ellas,
aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia
a un mismo Código, sino en su referencia o relación con el área de que se
trata.  Así pues, el concepto de 'estatuto' es bastante más amplio que el de
Código y, por ende, no se deben confundir como evidentemente lo hace la
demanda." (Enfasis fuera de texto)
En sentencia  No.
135 de octubre 1o. de 1987, de  la cual también fue ponente el Magistrado Dr.
Gómez Otálora5
,  la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena- volvió a referirse al alcance de
la facultad de expedir un estatuto,  con ocasión de demanda intentada contra
varias disposiciones del Estatuto Penal Aduanero.  En esta ocasión expresó:
" Finalmente
cabe recordar que no es dado al intérprete distinguir allí donde el legislador
no lo ha hecho y que por tanto, mal podríamos entender limitadas las
expresiones 'Estatuto Penal Aduanero'  al ámbito simplemente procedimental toda
vez que, como lo tiene dicho la Corte (sentencia del 3 de marzo de 1987), el
concepto de Estatuto es más amplio que el de Código y consiste en un conjunto
normativo que gobierna una determinada actividad o ramo especializado, y que
puede hallarse integrado por normas de diferente naturaleza, en el presente
caso por preceptos sustanciales y reglas procesales".
Por lo demás,
conviene a este respecto también tener en cuenta la distinción que en derecho
administrativo la doctrina ha trazado entre el "estatuto básico de las
entidades descentralizadas" a que se refería el ordinal 10 del artículo 76
de la Constitución de 1886; el "estatuto" propio de cada entidad
descentralizada y el "estatuto de personal" de la misma, contemplado
este último con la descripción de sus elementos integrantes en el artículo 38
del decreto 3130 de 1968.
El tratadista  Jaime
Vidal Perdomo6
diferencia las tres acepciones que en derecho administrativo corresponden al
concepto mencionado, en los términos siguientes:
"El estatuto
básico o 'los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y
otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta y de las
empresas industriales y comerciales del estado', es el conjunto de normas de
régimen jurídico y administrativo comunes a todos los entes descentralizados;
es algo similar al título 1o. del 2o. libro del Código de Comercio, aplicable a
todos los tipos de sociedades; es un texto como el decreto 3130 de 1968 en el
que se plasman esos rasgos generales de la administración descentralizada
nacional y que, por cierto, se denominó "estatuto orgánico de las
entidades descentralizadas del orden nacional."
"Corresponde
expedirlo al Congreso, pues es un gran campo de normatividad, de tanta enjundia
jurídica como un Código, por lo tanto era apenas de lógica elemental que el
constituyente estableciera la competencia de la ley en la materia.  Este
condensado jurídico es diferente del estatuto de cada organismo en particular,
que es el cuerpo donde, con base en la ley que crea cada ente, se desarrollan
los principios de organización y funcionamiento de cada institución; esta
acepción del término 'estatutos' existe desde tiempo atrás.  Son, pues, los
estatutos, la expresión de la autonomía del ente, pues ellos deben ser
expedidos por sus juntas directivas y aprobados por el gobierno nacional (art.
26 del decreto 1050 de 1968).
"El tercer
concepto de estatutos se refiere a un asunto muy particular, el estatuto de
personal de cada entidad y comprende, globalmente indicado, el régimen laboral
de las personas que trabajan en establecimientos públicos y empresas
industriales y comerciales del estado; con base en el principio de la autonomía
administrativa, que es la pieza clave de la administración descentralizada, se
venía reconociendo por la ley, la doctrina y las prácticas gubernamentales que
decidir sobre ese conjunto de cosas envueltas en los que el art. 38 del decreto
3130 de 1968 denominó "estatuto de personal" correspondía a las
juntas directivas de establecimientos y empresas, en la medida en que la ley no
ordenara lo contrario, pues se sabe que el principio de autonomía es legal y no
constitucional."
2.      Alcance
de la facultad  legislativa de  "expedir un estatuto."
Ahora bien, por lo
que hace al cargo que en esta ocasión se examina, juzga la Corte Constitucional
que la tacha endilgada al fragmento del precepto demandado es infundada pues,
como bien lo puso de presente el señor Procurador General de la Nación, la
facultad de expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales
comporta de suyo, por obligada necesidad lógica derivada de su propia razón de
ser, la de derogar las normas que a ellos se incorporan.
De lo contrario,
ningún objeto tendría que el Congreso, o en su caso, el Ejecutivo revestido de
facultades precisas y pro-tempore, expidieran estatutos de ésta índole.
Ciertamente, lo que se persigue al formar cuerpos jurídicos de las
características anotadas, es precisamente integrar en un único régimen jurídico,
revestido de fuerza obligatoria y, por tanto vinculante, el conjunto de las
disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un
régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y
completud  propias de los cuerpos legales de las características anotadas, se
traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo que se asegure su
observancia y aplicación.
Ciertamente, para
que las disposiciones legales materia de incorporación subsistieran en sus
fuentes formales de validez originarias, carecería de sentido investir al
Ejecutivo de facultades extraordinarias precisas y pro-tempore que lo
habilitaran a ejercer atribuciones de naturaleza legislativa en asuntos que,
de ordinario, son del resorte del Congreso.
En otros términos:
incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria  de las
disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de
imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos,
equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante,
similares a las que efectúan  los particulares.   En otros términos,
significaría  no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente
legislativa, como quiera que, lo que caracteriza a la función de regulación
normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones
jurídicas "con fuerza de ley", esto  es,  la producción de normas
jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes.
Así lo puso de
presente la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-  cuando definió que las
facultades dadas al Ejecutivo para expedir el Estatuto Tributario como  de
naturaleza eminentemente legislativa. Luego, cuando decidió que la sustitución
de las normas que a él se incorporaron, equivalía a la invalidación por
derogatoria tácita de los preceptos que fueron subsumidos.
Conviene señalar que
el pronunciamiento últimamente citado se produjo con ocasión de acusación
análoga a la que en esta oportunidad se plantea, por entonces atribuida al
artículo 3o. del decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario),  cuyo
cuestionamiento también se sustentaba en que el Gobierno Nacional carecía de
facultades para "sustituir" las normas con fuerza de ley relativas a los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales que  quedaron
comprendidas en dicho Estatuto.
En el primero de los
fallos7
citados, a propósito del tema que esta Corte viene considerando,  la Corte
Suprema de Justicia señalo lo siguiente:
"...
"...
Ciertamente cualquier dependencia ejecutiva puede efectuar compilaciones de
leyes anteriores, así como pueden ellas y aún los particulares, con fines de
servicio público o propósitos  académicos, doctrinarios o comerciales, llegar a
formular proposiciones semejantes a los preceptos jurídicos contenidos en
códigos, estatutos, o simples leyes, lo que es algo de ocurrencia bastante
común y, por lo demás, en mucho beneficiosa. Pero en todos estos casos falta al
acto aquello que lo convierte en derecho positivo y permanece en la esfera
ontológica de lo posible, o si se quiere, de lo ideal, pues carece de la
indispensable impronta de la validez formal en que consiste propiamente en su
existencia normativa.
La expresión
"fuerza de ley" es exacta en nuestro sistema político y jurídico para
marcar la diferencia entre el derecho propuesto y el derecho positivo y
significa que aunque ambos suponen una base cognoscitiva y un juicio estimativo
-como operaciones mentales-, este existe o vale como derecho al paso que aquél
es una fraseología sin presencia jurídica, aunque con otros méritos.
Sabiamente, el artículo 4o. del C.C.. en fórmula que conserva su corrección, se
refiere a la ley como a "una declaración de la voluntad soberana
manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional", de donde
se desprende el factor de competencia que es esencial para crear proposiciones
con "fuerza de ley, que es su razón de ser como norma jurídica,
obligatoria y coercible."
"...
"Hizo bien,
pues, el numeral acusado cuando para darle "fuerza de ley" y una
nueva validez formal a los preceptos constitutivos del Estatuto Tributario que
autorizó expedir, recurrió al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución
Nacional y atribuyó por ello tales facultades al Gobierno: el rango que así se
les dió a las nuevas normas, aunque su contenido sea igual al de disposiciones
anteriores,  es legislativo."
"...
"Fuera de ésto,
es entendido que la facultad conferida era la de expedir un cuerpo legal
único, completo armónico y coherente a partir de innúmeras disposiciones que
existían en total dispersión y caos, en busca de estabilidad, certeza y
seguridad que solamente podían lograrse dotando a aquel cuerpo orgánico de la
categoría correspondiente a la ley.
"...
"Que su
papel era el de expedir un cuerpo orgánico y sistemático de normas, lo entendió
bien el decreto-ley en su artículo 1o. ("El Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el
siguiente: " )  y que su virtualidad era la de darles a tales
disposiciones "fuerza de ley", igualmente, pues su artículo 3o. se
limita a "sustituir" las normas en él comprendidas, vigentes a la
fecha de expedición". (Enfasis
fuera de texto)
En la segunda8 de las
providencias mencionadas, la Corte Suprema de Justicia, expresó a  propósito de
los efectos de sustitución que en virtud de la incorporación se producen
respecto del precepto  que la sufre al ejercerse la competencia de expedir un
Estatuto orgánico, lo siguiente:
"...
" Entonces, a
pesar de que su literalidad sea igual, no habrá identidad normativa entre el
precepto anterior y el nuevo, pues éste tiene una base de validez formal
diferente y la conceptualización jurídica indudablemente varía, pues aquél ha
quedado subsumido en el que lo invalidó por derogatoria. A lo anterior es al o
que equivale la sustitución operada por el precepto en consideración."
Así pues, la
sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y
consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales
integrales como quiera que la incorporación a estos de las normas que conforman
la legislación existente sobre una determinada materia. produce como obligada
consecuencia, su derogatoria tácita.
En efecto, la Corte
Suprema de Justicia  -Sala Plena-9
en múltiples pronunciamientos ha reiterado que el ejercicio de la facultad
legislativa consistente en expedir códigos,  estatutos orgánicos o regímenes
legales integrales implica la derogación  de las normas incorporadas a éstos
para integrar un solo cuerpo normativo.
Infiérese de las
consideraciones que anteceden que no le asiste razón al demandante en los
cargos formulados.   Debe pues la Corte Constitucional  desestimar  la
pretensión propuesta, como  en efecto lo hará en la parte resolutiva de  este
fallo.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto,  la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
RESUELVE:
Es  EXEQUIBLE el
vocablo "sustituye" contenido en el  artículo  4.3.0.0.5. del
decreto 1730 de 1991 (Estatuto Financiero),  en cuanto se ciñe al ámbito
material de las facultades concedidas al Ejecutivo por el artículo 25 de la ley
45 de 1990.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON       EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado Ponente
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO  MARTINEZ   CABALLERO
Magistrado
FABIO  MORON   DIAZ
Magistrado
JAIME  SANIN  GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1  Cfr.   Sala Plena. Sentencia
C-416 de junio 18 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencias
C-434  y C-435 de junio 25 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. Sentencia C
de julio 16 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
2 Citada por el Dr. Luis Sarmiento
Buitrago en " Jurisprudencia Constitucional" - Corte Suprema de
Justicia 1969-1979-  Tomo I, Banco de la República, Bogotá, pp. 197-198
3 Corte Suprema de Justicia  -Sala
Plena-, M.P. Dr. Jairo E. Duque Pérez.  Sentencia No. 38  de mayo 22 de 1986,
G. J. Tomo CLXXXVII, No. 2426,  p. 304.
4  Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena-,  M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.  Sentencia No. 15 de marzo 3 de
1987.  G. J.  Tomo CXCI, No. 2340, pp. 173-174.
5 Corte Suprema de Justicia  -Sala
Plena-, M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.  Sentencia No.  de Octubre 1o. de
1987.  G.J., Tomo CXCI, No. 2430, p. 257.
6 Jaime Vidal Perdomo.  "Derecho
Administrativo", p. 98
7 Corte Suprema de
Justicia  -Sala Plena-, M. P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein.  Sentencia No. 30
de
Marzo 1o. de 1990, pp. 9 ss.
8 Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena-, M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein,  Sentencia No. 137 de Septiembre 27
de 1990, p.5
9 Cfr.  entre otras, las
siguientes sentencias:   No. 85 de Octubre 12 de 1989, Exp. 1958, M.P. Dr.
Jaime Sanin Greiffenstein; Sentencia No. 198 de Octubre 18 de 1990, Expediente
2124, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; Sentencia No. 165 de Noviembre 15 de 1990,
Expediente 2152, M.P. Dr. Rafael Méndez Arango.