C-560-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-560/92
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Se presenta en
este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad
entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su
nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la
impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando
ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido
sancionada y promulgada la Constitución de l991. En el período de transición,
cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al
procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la
Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo
nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los
preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para
entregarle por tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre
una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para
actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus
entidades adscritas. Cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la
nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad
de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de
toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente.
SERVICIO NACIONAL
DE SALUD-Reforma
administrativa/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
No puede
concebirse que bajo ningún respecto quepan dentro de las facultades de
reformar  la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud del literal b)
del artículo 51 de la Ley 10 de 1990, como organismo adscrito al Ministerio de
Salud, porque tal carga económica en que consiste la contribución parafiscal
objeto de litis, es completamente ajena a como se organicen, crean, muten,
modifiquen, fusionen, nivelen dependencias de la Superintendencia y se
reasignen sus funciones y competencias con el fin de acomodar tal entidad a las
exigencias de la Ley 10 de 1990, según la concepción y criterios en ésta
establecidos respecto de la forma de operar el sistema nacional de salud.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Discrecionalidad
El artículo 338
de la Carta es claro  al facilitar a las autoridades para fijar las tarifas de
las tasas y contribuciones (fiscales y parafiscales) que estén destinadas a
obtener la recuperación de los costos  de los servicios que suministran.  Mas
ello está subordinado  a que la Ley haya determinado previamente el sistema y
el método de establecer los costos que han de recobrarse.  La Administración
entonces ejercerá dicha facultad dentro de las orientaciones que se señalen  en
tales sistemas y métodos, es decir, que el ejercicio de tal potestad por los
entes administrativos no es libre sino que está sujeto a los parámetros,
principios y directrices técnico-económico-financieros y otros criterios que
previamente le ha precisado el Legislador.
Ref.: Proceso No. D-039.
Acción
de inconstitucionalidad contra                                  los  artículos
3o. literal p) y 7o.                                       literal ll)  del
Decreto Ley 1472 de                                       1990.
Demandante:
ABDON ORTIZ FLOREZ.
Magistrado
Ponente:
DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Abdón
Ortíz Florez, haciendo uso de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia, y previo
el trámite señalado en el Decreto 2067 de l991, demanda que se declaren
inexequibles los literales p) del Artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del Decreto
Ley No. 1472 del 9 de julio de l990.
II. NORMAS
ACUSADAS.
"DECRETO
NUMERO 1472 DE 1990
(julio 9)
Por el cual se
reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras
disposiciones.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el literal b) del artículo de la Ley número 10 de 1990,
DECRETA:
Artículo 3o. De
las funciones de la Superintendencia.  En desarrollo de su objeto y sin
perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los
demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las
siguientes funciones:
...
p) Establecer
y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades
sometidas a su inspección, vigilancia y control.
...
"Artículo
7o. De las Funciones del Superintendente Nacional de Salud. El
Superintendente Nacional de Salud es agente del Presidente de la República, de
su libre nombramiento y remoción, obrará de conformidad con sus instrucciones y
de acuerdo con las políticas de salud y de control y eficiencia del gasto que
adopten respectivamente el Ministerio de salud y el Gobierno Nacional y
ejercerá las siguientes funciones:
...
ll) Fijar las
contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a la
inspección, vigilancia y control de la Superintendencia".
III. FUNDAMENTOS
DE LA ACUSACION.
Formula el actor
acusación contra los literales p) y ll) de los artículos 3o. y 7o.
respectivamente del Decreto Ley 1472 de l990 por quebrantamiento de normas de
la Constitución Nacional de l886, así:
1.      La
Superintendencia Nacional de Salud tiene por objeto la función de inspección,
vigilancia y control de la calidad y eficiencia de los servicios de salud que
presten las entidades adscritas al Subsector público y privado del sector
Salud, esto, de conformidad con el Artículo 2o. del Decreto 1472 de l990.
La Superintendencia
como Organismo adscrito al Ministerio de Salud, y el Superintendente en su
condición de Director de la misma, en cumplimiento del Decreto 1472 de l990
artículo 2o., tienen la función de establecer, fijar y liquidar la contribución
o tarifa a cargo de las entidades sometidas a la inspección, vigilancia y
control, de conformidad con las normas acusadas.
En consecuencia,
sobre la actividad que desarrollan esas entidades en el campo de los servicios
de salud, es que le corresponde a esa Superintendencia practicar tales
funciones policivas.
2.      El Artículo
4o. del Decreto Ley No. 1472 de l992, indica con precisión los sujetos
sometidos a la inspección, vigilancia y control operativos de la
Superintendencia Nacional de Salud, y el artículo 3o. literal c) ibidem señala
que las contribuciones  que  corresponda sufragar a las entidades sometidas a
su inspección, vigilancia y control formarán parte, junto con otros ingresos,
de los fondos para financiar los gastos que ocasione el funcionamiento de la
Superintendencia.
Esto quiere decir
que solamente los establecimientos sometidos a la inspección, vigilancia y
control de la Superintendencia Nacional de Salud, tienen a su cargo pagar la contribución
o el gravamen ordenados por los literales p) y ll) de los artículos 3o. y
7o. respectivamente, cuyo recaudo se reasigna a los recursos financieros para
mantener el funcionamiento de este organismo.
3.      El literal
b) del Artículo 51 de la Ley 10 de l990, le dió facultades extraordinarias al
Presidente de la República y le indicó los aspectos sobre los cuales estaba
habilitado para reorganizar la Superintendencia Nacional de Salud.
Dentro del marco de
facultades conferidas al Presidente de la República, no se aprecia una
atribución para ampliar la cobertura tributaria a cargo de las entidades
adscritas al Ministerio de Salud, al obligarlas a pagar la contribución
estatuída en el literal p) del Artículo 3o. y reiterado por el literal ll) del
Artículo 7o. del Decreto Ley 1472 de l990.
Tampoco se refiere
la Ley 10 de l990 en el literal b) del Artículo 51 al establecimiento de una
contribución para costear las operaciones de Inspección, Vigilancia y Control
que la Superintendencia Nacional de Salud lleve a cabo sobre las actividades de
Salud que desarrollen las entidades adscritas al servicio de salud.
En consecuencia, la
decisión del Ejecutivo de establecer y fijar contribuciones no corresponde a
ninguna de las competencias del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990
y además no evidencia relación alguna con las tareas para reformar la
estructura administrativa, la naturaleza jurídica, y las funciones de las
entidades adscritas al Ministerio de Salud. Es decir, el Presidente no obtuvo
del literal b), potestad alguna para imponer las contribuciones que regulan los
textos demandados.
El demandante
solicita que se declaren inexequibles los literales cuestionados por haber
desbordado los límites que el Congreso de la República le señaló al Presidente
al otorgarle facultades extraordinarias, contrariando el Artículo 76-12
relacionado con el 118-8 de la Constitución anterior, vigente cuando se decretó
la ley de facultades 10 de l990 y el Decreto Ley 1472 de l990.
Lo que ciertamente
tiene origen en los literales que se acusan es la fijación de una nueva
contribución por el Ejecutivo como legislador extraordinario sin que el
Congreso de la República lo hubiera facultado -de manera expresa y precisa-
para establecerla como efectivamente lo hizo.
4.      Los
literales p) y ll) de los Artículos 3o. y 7o. respectivamente del Decreto 1472
de l990, desconocen el principio de la legalidad de la Constitución según el
cual toda contribución, como impuesto que es, debe tener su origen en la Ley,
lo cual implica que toda actividad tributaria, fiscal y financiera del Estado,
se encuentra bajo el control y la jurisdicción del poder del Congreso.
5.      El
presupuesto de gastos e ingresos de la República de Colombia está integrado por
el impuesto, que es un tributo obligatorio para los contribuyentes por los
servicios que tiende a satisfacer el Estado y, por la tasa o ingreso
obligatorio condicionado por la ley al cumplimiento de fines precisos y cuyo
recaudo retribuye los gastos que ocasiona su prestación.
Los literales
enunciados del Decreto Ley 1472 de l990 establecen una contribución en forma de
tasa que se debe cancelar por los servicios de inspección, vigilancia y control
que preste la Superintendencia Nacional de Salud. Esta Superintendencia dictó
con base en ellos resoluciones individuales para fijar el monto de la
contribución a varias entidades, como son las Cajas de Compensación Familiar,
las Asociaciones de Loterias, la Caja Nacional de Previsión Social, las rifas
permanentes de creación legal, las cervecerías, y el Instituto de los Seguros
Sociales.
El sistema fiscal de
Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a financiar y costear
la vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre algunos
establecimientos públicos, como son:  las cuotas de fiscalización de la
Contraloría General de la República, las contribuciones de las Cajas de
Compensación Familiar a la Superintendencia de subsidio familiar, la cuota de
la Superintendencia de Sociedades, las contribuciones  de la Superintendencia
bancaria y de la Superintendencia de Notariado y Registro.
El Estado, por medio
de las Superintendencias, retribuye un servicio policivo que debe ser resarcido
o  pagado por el contribuyente a través de cuotas que establece el mismo
Estado.
La contribución que
se viene analizando posee las características de la tasa, puesto que es una
erogación pecuniaria decretada por el Estado a cargo del contribuyente por la
prestación de un servicio público específico . Tienen las dos las siguientes
semejanzas:
a) Ambas representan
una prestación pecuniaria decretada por el Estado en ejercicio de su potestad
tributaria, a cargo del contribuyente.
b) Representan una
contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio público, que en este
caso, corresponde a las funciones policivas del Estado.
c) En el presente
caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempeña la función de inspección,
vigilancia y control y, simultáneamente, puede establecer las contribuciones
para sufragar los gastos que ocasionen  esos servicios, a cargo de las
entidades vigiladas. Esta facultad impositiva otorgada a esa entidad implica
que puede además efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de
los recursos provenientes de la contribución conforme al literal b) del
Artículo 2o. del Decreto Ley 1472 de l990 como objeto de sus actividades.
En consecuencia, las
disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma de tasas para
recuperar los costos de la vigilancia que presta la Superintendencia Nacional
de Salud y que el Ejecutivo en su condición de legislador extraordinario no
podía crear sino ciñendose a la competencia que le otorgara el Congreso de la
República.
El demandante cita
la sentencia No. 191 de 13 de diciembre de 1990 de la Corte Suprema de Justicia
dentro del  proceso  No. 2179,  en  que se acusó parcialmente el artículo 258
del Código de Minas, que como en el asunto sublite establecía una contribución
en forma de tasa por concepto de inspección y fiscalización.  Y de ella vierte
el siguiente aparte:
"Es como lo
ha sostenido esta Corporación en múltiples ocasiones, cuando el Ejecutivo obra
en su condición de legislador extraordinario debe hacerlo ceñido estrictamente
a los límites tanto materiales como temporales señalados en la ley de
habilitación, los que para el caso de estudio aparecen claramente definidos y
determinados, sin que dentro de ellos se encuentre autorización alguna para
crear gravámenes como el que consagra el mandanto acusado y sin que sea posible
aceptar supuestas facultades implícitas".
6.      El Gobierno,
ante la falta de competencia autorizada por el Gobierno como Legislador
ordinario para fijar la contribución que reguló los literales impugnados,
decidió entonces autofacultarse para crearla.
7.      El Ejecutivo
al imponer la contribución en los literales acusados, confundió el ejercicio de
la autonomía administrativa con la competencia o facultad para crear un impuesto.
Por mandato del
literal ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de 1990 se facultó al
Superintendente para que invadiera abusivamente los fueros del constituyente
ordinario, al autorizarlo para dictar normas de índole tributario, que son de
la competencia exclusiva de éste.
IV. IMPUGNACION
DE DEMANDA.
La Superintendencia
Nacional de Salud por medio de apoderado se opone a las pretensiones de la
demanda y solicita que se declare la nulidad del proceso por cuanto la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 139 de 28 de noviembre de
l991, declaró exequibles los literales p) y ll) de los artículos 3o. y 7o.
respectivamente del Decreto Ley 1472 de l990 presentándose por lo tanto el
fenómeno de la cosa juzgada con efectos erga omnes, definitivos y profuturo.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio
No.028 el Procurador General de la Nación emitió su concepto de rigor en el
sentido de estimar que debe declararse la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas por exceso en el ejercicio de las facultades, dentro del marco de la
Constitución de l886.
Las razones son las
siguientes:
Las disposiciones
sometidas en esta oportunidad, ya fueron analizadas por la Corte Suprema de
Justicia cuando actuó como Juez Constitucional, atendiendo los mandatos del
Artículo 24 transitorio de la nueva Constitución, mediante Sentencia 139 de 28
de noviembre de l991, declarando la exequibilidad de las normas acusadas.
De otra parte, al
analizar  las facultades extraordinarias, reitera lo expuesto por la Corte
Suprema de Justicia en la sentencia No. 87 de 1991, en la  que quedó aclarado
que "la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la
definición acerca de si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las
reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente el cotejo de los preceptos
vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su
fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio".
Dice el Procurador que
la Ley 10 de l990, en su artículo 51 le confirió facultades al Presidente de la
República por el término de 6 meses para los siguientes efectos:
a) Reformar la
estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de
Salud.
b) Reformar la
estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones de las entidades
adscritas a ese Ministerio.
c) Crear y organizar
el Fondo Nacional Hospitalario como establecimiento Público.
Por su lado las
disposiciones acusadas del Decreto Ley 1472 de l990, señalan como función de la
Superintendencia y de su Superintendente, la de establecer contribuciones que
corresponde sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y
control.
Con base en lo
anterior, el Legislador Extraordinario violó ostensiblemente los artículos
76-12 y 118-8 anteriores por cuanto no estaba facultado para establecer y crear
dichas contribuciones.
El Ejecutivo cuando
obra en su calidad de Legislador Extraordinario, debe hacerlo dentro de los
límites materiales y temporales señalados en la ley de habilitación, los cuales
están definidos en el presente caso sin encontrarse alguna autorización para la
creación de gravámenes.
Las facultades
otorgadas al Ejecutivo no habían sido dadas para establecer o crear
contribuciones, sino para reformar la parte estática del Ministerio y de sus
entidades adscritas, para determinar sus funciones, los servicios a su cargo,
los órganos de que va a disponer y el género de las dependencias internas que
la integran. Sólo a esto se refiere el concepto de estructura administrativa de
una entidad.
La sentencia No. 139
de 1991 de la H. Corte Suprema de Justicia analizó el tema de las
contribuciones, así:
"Fuera de
esto, las previsiones del Decreto que asignan como fondos de la
Superintendencia Nacional de Salud las contribuciones que deben sugrafar las
entidades sometidas a su control y vigilancia y que permiten al Superintendente
fijar el monto de esas contribuciones, encuentran respaldo en la Constitución,
por cuanto el artículo 338 permite que la Ley faculte a las autoridades para
fijar las tarifas de  las tasas y contribuciones que tengan la finalidad de
recuperar los costos del servicio que prestan, y es claro que la alegada
propiedad exclusiva de las entidades territoriales sobre sus bienes y rentas
sólo está garantizada de la misma manera que se tutela la propiedad y rentas de
los particulares, vale decir, que no quedan libradas de  las  contribuciones
que pueden establecer las autoridades, de acuerdo con la ley, como ocurre en el
presente caso, de igual forma que puede afectarse la propiedad de los
particulares"( P.17 y 18)".
Es decir, las normas
en ese entonces se hallaron constitucionales por el aspecto material en la
medida en que se las interpretó como capaces para facultar a la
Superintendencia para fijar las tarifas de las contribuciones, que hoy por hoy
debe crear el legislador. Así las cosas, no puede quedar en el tintero las
violaciones que los literales acusados suponen.
El principio de la
Legalidad del Tributo exige que al otorgársele facultades extraordinairas al
Gobierno, se hubiera hecho mención de que esas facultades se extendían a la
creación de contribuciones y esa habilitación brilló por su ausencia.
Este principio es
una aplicación especial del principio según el cual la facultad reguladora
pertenece al Congreso que tiene una "Cláusula general de
competencia"; valga un ejemplo: No hay facultad reglamentaria cuando
no hay ley previa que le dé ocasión directa.  (Consejo de Estado sentencia de 6
de diciembre de l990).
Se torna más
inconstitucional la cuestión si se mira el carácter pro témpore que tanto ayer
como hoy se le exige a las habilitaciones, pues las normas acusadas dejan en
manos de una Superintendencia y del Superintendente la facultad permanente de
fijar contribuciones. Esto tampoco se hubiera podido aceptar si el ejecutivo
estando habilitado para crear contribuciones hubiera delegado conforme al
artículo 135 de la Constitución de l886.
Ni siquiera aceptando
en gracia de mucha discusión que el Ejecutivo estaba habilitado para crear
contribuciones, era dable aceptar que pudiera hacer una delegación que el
entonces vigente artículo 135 prohibía.
VI.  ESCRITO DEL
DOCTOR JESUS VALLEJO MEJIA.
En relación con
demanda de inexequibilidad que afirma haber presentado (no acompañó su copia)
contra las normas del Decreto Ley 1472 de 1990 acusadas, expresa que el fallo
de la H. Corte Suprema de Justicia de 28 de noviembre de 1991 no hizo tránsito
a cosa juzgada porque el mismo no valoró sobre el tema del exceso en el
ejercicio de facultades extraordinarias por parte del literal ll) del artículo
7o. del referido Decreto, luego queda la posibilidad de que esta Corte examine
si hubo o no desbordamiento de las facultades otorgadas por el artículo  51-b
de la Ley 10 de 1990, al disponer el Gobierno que la Superintendencia Nacional
de Salud podía fijar contribuciones a cargo de las entidades sometidas a su
vigilancia.   De la simple comparación que al efecto se hace, surge el exceso.
Del mismo modo, de
la lectura de la referida sentencia se puede advertir que no se hizo ninguna
consideración a fondo sobre los poderes de las autoridades administrativas en
materia de fijación de tasas y contribuciones, pues si bien se dijo que el
artículo 338 de la Carta Política otorgó tales facultades a esas autoridades,
también les estableció como límites que el sistema y método para definir los
costos y beneficios  justificativos de las contribuciones establecidas por la
administración y la forma de hacer su reparto, se deben fijar de acuerdo con la
ley, las ordenanzas y los acuerdos.   Habrá  entonces que dilucidar  si existe
o no ley que fije tales criterios a la Superintendencia Nacional de Salud.
La Corte Suprema de
Justicia ha dicho que no se puede utilizar el mecanismo de los Decretos
extraordinarios para darse a sí mismo facultades, esto es que no es dable
autootorgamiento de atribuciones por parte de las autoridades administrativas,
en cuyo caso habría desbordamiento del Gobierno en el ejercicio  de la misma.
Solicita también que a esta demanda se acumule la suya.
VII.   ESCRITO DE
LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
La Superintendencia
Nacional de Salud presentó escrito extemporáneo de disentimiento de los planteamientos
hechos por el Procurador General de la Nación.
VIII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
a)      La
competencia de la Corte.
La Corte
Constitucional  es competente para conocer  de esta demanda presentada  con
posterioridad al 1o. de junio de 1991 e incoada contra algunas normas del
Decreto Ley 1472 de 1990, de conformidad con el artículo 24 transitorio de la
Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 241-5 ibidem.
b)      Competencia
del Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley 1472 de 1990.
Se suscita la
cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 3o. literal p) y 7o. literal
ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, el cual fue dictado por el señor  Presidente
de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que contemplaba
el artículo 76-12 de la Constitución anterior, por autorización de funciones
otorgadas  por la Ley 10 de 1990.
Ha de establecerse
entonces si las normas impugnadas se ajustan  o no a la ley de facultades para
declarar su exequibilidad o no.
LAS FACULTADES
EXTRAORDINARIAS Y EL TRANSITO  CONSTITUCIONAL. SU USO EN EL TIEMPO Y EL DECRETO
LEY 1472 DE 1990 FRENTE A TALES FACULTADES.
a)      En el
proceso No. D-035 se examinaron estos aspectos en relación con este mismo
Decreto Ley 1472 de 1990, que culminó con sentencia de 20 de octubre  de 1992,
en la cual se dijo lo siguiente que se prohija como parte motiva de este fallo:
"...1.
Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional.
La norma a la que
se contrae la demanda de constitucionalidad es el Decreto Ley 1472 de l990,
expedido con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo Nacional en la Ley
10 de l990. Como se ve, tanto la norma habilitante como el Decreto que la
desarrolla, por conducto de las potestades otorgadas al Presidente de la
República, se expidieron bajo la vigencia de la antigua Constitución.
En virtud de lo
anterior el análisis sobre el cumplimiento de las formalidades se hará con
fundamento en los preceptos que para la fecha tenían vigencia, es decir, habrá
que hacer el estudio referido teniendo en cuenta los ordenamientos consignados
en la Constitución de l886 y sus reformas.
El artículo 76
numeral 12, le daba competencia al Congreso de la República para
"Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje," entendido el anterior precepto como que las
facultades están precedidas de dos condiciones, así: que ellas no se conceden
por tiempo ilimitado sino en un lapso concreto y determinado, tiempo que la
norma habilitante debe consagrar y para el caso que se estudia, ese término fué
de seis (6) meses. El otro  presupuesto  esencial  de una ley de facultades,
es  el  pertinente a la materia que debe ser desarrollada por el ejecutivo,
tema que la ley facultativa debe señalar en forma clara y precisa para que
aquél en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado, lleve a
cabo su labor como legislador extraordinario.
Se presenta en
este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad
entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su
nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la
impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando
ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido
sancionada y promulgada la Constitución de l991.
Ha sido criterio
de esta Corte Constitucional, que en el período de transición, cuando se
estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la
evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que
tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir,
que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los proceptos de la
Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por
tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia
previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la
organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades
adscritas, de conformidad con las pautas señaladas en la citada ley
facultativa, es decir, la ley 10 de l990.
Estos criterios,
cuando se ha estudiado la constitucionalidad  de  las  normas  en  el
período  de transición, han sido aceptados tanto por la Corte Suprema de
Justicia en sentencias Nos. 85, 87, 116, 139 de l991 y sentencias Nos. 416,
417, 434, 435, 510 y 511 de 1992.
En cambio cuando
se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por
contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de
tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad
precedente y obviamente de la expedida posteriormente.
Bajo las
consideraciones jurídicas precedentes, entrará esta Corte Constitucional a
emitir su fallo sobre esta acción pública de constitucionalidad.
2.   Del uso de
las facultades en el tiempo.
Se expresó que
las facultades extraordinarias se le otorgaron al Presidente por el término de
seis meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 10 promulgada en el
Diario Oficial No. 39137 el día 10 de enero de l990 y las normas demandadas,
del Decreto Ley 1472 de l990, fueron expedidas el 9 de julio de ese año, es
decir, antes del vencimiento del término señalado por ley de facultades. Luego
el Ejecutivo Nacional hizo uso de las atribuciones que le otorgó el Congreso
dentro del término legal, al haber expedido el Decreto cuestionado en la forma
previstas en la ley habilitante.
3.   El Decreto
Ley 1472 de 1990 frente a las facultades extraordinarias concedidas por el
Congreso.
a) Planteamiento
general.
En  Colombia  se
ha  vivido  en un período relativamente corto,  un  fenómeno  de
transformación,  con fondos  de contenido social y económico, al pasar el país
de su tradicional raigambre campesina, a la complejidad de los conglomerados
urbanos.  Esta situación en cierta forma perturbadora de la paz y tranquilidad
social, se tomó no sólo a Bogotá,  sino que se extendió también a las capitales
de los departamentos  y ciudades intermedias y pequeñas de la geografía
nacional.
Sobre ella se
volcó  una verdadera avalancha humana, que trajo como principales secuelas los
cinturones de miseria, explosivas situaciones de marginalidad y conflictos, el
crecimiento del desempleo, la mendicidad, la incapacidad del Estado para cubrir
los servicios públicos esenciales y especialmente, el déficit en la atención
del servicio de salud a las personas que no tuvieran los medios económicos para
acceder a ella.
Es cierto que
toda la población se ha visto afectada por las deficiencias en la asistencia
social  pero efectivamente los que más han padecido este flagelo, son las
clases desprotegidas que no pueden hacer uso de la alternativa del servicio de
salud que ofrecen las instituciones privadas, si se tiene en cuenta los costos
económicos que llevan implícitos.
En estas
condiciones el Estado enfrentó su responsabilidad social.  En primera
instancia ha tratado de organizar todo el sistema nacional de salud, no como un
privilegio o un lucro  para una parte de la comunidad, sino que ha buscado  a
través de la intervención estatal, se haga realidad , la prestación de este
servicio público  a  los  residentes en Colombia, servicio que se encuentra
establecido como una obligación, dentro de los fines sociales del Estado.
La salud, se
impone como paso previo al desarrollo, porque determina la capacidad y
disponibilidad de las personas para el trabajo y por lo que la prestación de su
servicio,   con la característica de ser público, debe garantizarse al
individuo, en su ambiente familiar, en su entorno social y como elemento
esencial del Estado.
Es aquí donde
encuentran fundamento las instituciones para expedir la ley ley 10 de 1990, por
la cual se reorganiza el sistema nacional de salud, se interviene por parte del
Estado a este sector privado, se le dan determinadas facultades al Presidente de
la República para reformar en su estructura administrativa al Ministerio de
Salud y sus entidades adscritas, atribución que le autoriza hasta para elevar
de categoría  al Fondo Nacional Hospitalario,  todas estas modificaciones
operativas dentro del sector, con el objeto de alcanzar una mejor cobertura de
asistencia social a la comunidad.
La ley 10 de l990
que sirve de soporte jurídico de facultades al Presidente de la República, para
expedir el Decreto Ley 1472 de l990, como se observa, tuvo su fundamento
constitucional en el artículo 76-12 de la Constitución de l886, norma que
señalaba: "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o las
conveniencias públicas lo aconsejen".
Y el artículo 51
de la ley, dice:  Codificación y adecuación institucional. Concédense
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de
seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para:
"a)
Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración
de la prestación de servicios de salud, incluidas las de la presente Ley;
b) Reformar la
estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de
Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley,
pudiendo crear y organizar  como Establecimiento Público el Fondo Nacional
Hospitalario;
c) Regular la
nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los
artículos 16 y 22 de esta ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas
causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la
transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas
de concurrencia, en el pago de las mismas".
Conviene precisar
en qué consiste cada una de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo Nacional, a
través del citado artículo de la ley de facultades así:
En el literal a)
se le da competencia para codificar las disposiciones relativas a la
organización y administración de la prestación de los servicios de salud.
La codificación
se entiende como la reunión, sistematización, integración y ordenación de las
disposiciones legales vigentes que regulan una misma materia, para el caso la
prestación de los servicios públicos de salud, en un solo texto, el cual sirve
como órgano coherente, ágil y útil que facilita las actuaciones
jurídico-administrativas originadas o relacionadas con su contenido.
Es decir, que el
Presidente debía organizar en una sola norma, en un solo Decreto, las
disposiciones sobre la materia, facultad de la cual no hizo uso ya que no se
expidió ningún código de esta índole, sino que simplemente se recopilaron y
publicaron algunas normas relativas al Sistema Nacional de Salud y a la prestación
de ese servicio.
En relación con
el literal b) del artículo transcrito, que fue el que sirvió de fundamento para
expedir el Decreto Ley 1472 de l990, se tiene que en el se le atribuye la
facultad al Presidente para reformar la estructura administrativa, la
naturaleza jurídica y las funciones del Ministerio de Salud.
El diccionario
jurídico de derecho usual dice de la estructura:   "Palabra  de uso tan
frecuente como extenso en la actualidad, pues comprende desde la organización y
composición de una colectividad, incluso de la sociedad toda, hasta la
disposición toda de los objetos. La voz proviene de la arquitectura, donde se
aplica a la distribución de edificios. En legislación, división y partes de un
cuerpo legal. En las obras jurídicas, métodos de exposición".
En lenguaje común
se entiende por estructura el soporte o andamiaje, el sostén o la columna sobre
la cual descansa una organización.
Estima la Corte
procedente establecer lo que significa en términos jurídicos la expresión
estructura administrativa. La Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de
mayo de l976 con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry dijo:
"...
determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la
integran, sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son
parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y
señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como
atribución crear la parte estática  y  permanente de la administración y el
ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones
administrativas.
De  modo  que,
fijada  la  estructura,  o mejor, señalados los órganos ( Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno
crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar
las funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones,
tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el
ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la República
conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que
sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia.
Como se ve, el
contenido de este literal b) es amplio en cuanto a la diversidad de
posibilidades administrativas que él encierra respecto de la organización
estructural de las dependencias del Ministerio de Salud en particular, y le da
en este sentido generosa facultad al Ejecutivo Nacional para ordenar y cambiar
las dependencias, variar su denominación, fijar competencias, reasignar
funciones, nivelar el grado jerárquico de las oficinas, fusionar las mismas,
crear otras nuevas o adicionar, modificar o quitar sus funciones, crear o
abolir cargos, en fin reorganizar en toda su extensión los niveles y
dependencias de la administración, expresión tan universal que se equipara a
transformar toda la organización de ese ministerio y sus entidades adscritas,
para que ellas que integran lo que se denomina subsector público del Sistema
Nacional de Salud, puedan cumplir los cometidos y objetivos sociales propuestos
en la ley habilitante, como son la prestación real y eficiente del servicio
público de salud a todos los habitantes del territorio colombiano.
Este acápite del
literal b) fue el que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1472
de l990 por el cual se reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, en su
calidad de organismo adscrito al Ministerio y que por tanto el Ejecutivo
Nacional, tenía en esa oportunidad legal, la competencia para variar su
estructura administrativa, en la forma amplia y respecto de todos los niveles y
dependencias de la organización, competencia, que le da facultades para variar
no solo la forma sino el fondo, funcionamiento general de la entidad, sus
competencias y la distribución de funciones acorde con los cambios que se han
propiciado para que ese ente gubernamental pueda cumplir su cometido estatal.
El literal
también va referido a la atribución de competencias para cambiar la naturaleza
jurídica de las entidades adscritas al Ministerio, competencia que se utilizó
al expedir el Decreto 1400 de l990 por el cual se dictó el estatuto básico del
Fondo Nacional Hospitalario y se elevó éste a la categoría de Establecimiento
Público del Orden Nacional.
El término
funciones, hace relación a las atribuciones y competencias que deben cumplir
los empleados en el ejercicio de su cargo, para que la organización responda
por los objetivos que se le han propuesto en las leyes que le han dado vida
jurídica.
Por último el
Gobierno Nacional en uso de las facultades expidió el Decreto 1399 de l990 por
el cual se regula la nueva  vinculación  laboral  de los empleados oficiales y
trabajadores del sector salud, en los casos de los artículos 16 y 22 con el
cual el Presidente desarrolló la potestad que le fuera conferida en el literal
c) artículo 51 de la ley 10 de l990".
b)      El caso
concreto del exceso invocado.
1.      Como cuestión previa ha de
precisarse que la sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte
Suprema de Justicia a que se refiere el Procurador General de la Nación, en
cuanto hace al aspecto de exceso de facultades  del Decreto Ley 1472 de 1990 no
contempló los textos de este estatuto que ahora se enjuician por el mismo
motivo, esto es los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll), asi que
conserva esta Corte Constitucional competencia para adelantar su juzgamiento.
2.      Las normas
objeto de censura constitucional previenen, el literal p) del artículo 3o. que,
entre sus varias funciones, tiene la Superintendencia Nacional de Salud la de "establecer
y liquidar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades
sometidas a su inspección, vigilancia y control"; y el literal ll) del
artículo 7o., que señala como función del Superintendente Nacional de Salud,
entre otras, "fijar las contribuciones que corresponda sufragar a las
entidades sometidas a inspección, vigilancia y control de la
Superintendencia".
Pues bien, ya se ha
dicho que el Decreto Ley 1472 de 1990 fue dictado con fundamento en el literal
b) de la Ley 10 de 1990, que concede atribuciones al Gobierno para reformar la
estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de
Salud y de sus organismos adscritos, con el fin de adecuarlos a las previsiones
de dicha ley.
Observa la Sala que
ninguno de los conceptos que conforman las autorizaciones del mencionado
literal b), son fuente de atribuciones para decretar contribuciones a cargo de
las entidades que conforman el Servicio Nacional de Salud.  En efecto: como
tales facultades para desarrollar los conceptos en cuestión, habrían de
utilizarse con la finalidad  de adecuar el Ministerio de Salud y sus entes
adscritos a las previsiones de la Ley 10 de 1990, ha de decirse que en
materia de las contribuciones en cuestión, si bien la ley se detiene en las
cuestiones fiscales, para  nada toca esas contribuciones.  En efecto:  en
su Capítulo V, y bajo el acápite denominado "aspectos fiscales y
tarifarios",trata en el artículo 32 el tema del valor del situado
fiscal para salud, su destinación a financiar la prestación de servicios de
salud, según un orden de prioridad y la distribución de dicho situado; se
prohibe a toda las entidades públicas y privadas del sector salud asumir las
prestaciones asistenciales y económicas que estén cubiertas  por los fondos de
cesantías o las entidades de previsión y seguridad social correspondientes; la
transferencia de los recursos del situado fiscal para la salud y requisitos
para ello; obligaciones especiales de los sujetos pasivos de impuestos con
destinación para servicios de salud y asistencia pública; adición al artículo
463 del estatuto tributario sobre liquidación al impuesto sobre la venta de
licores de producción nacional; se declara como arbitrio rentístico de la
Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de todas las
modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas
permanentes  existentes; se autoriza la constitución y organización  de una
sociedad de capital público, de la cual serán socios la Nación y las entidades
territoriales o sus entidades descentralizadas, para la explotación y
administración del monopolio rentístico antes mencionado; se modifica el
artículo 152  de dicho Decreto 1222 sobre el impuesto al consumo  de cervezas
de producción nacional; se adiciona el artículo 155  del referido Decreto 1222
sobre la forma como deben llevar la contabilidad los responsables  del impuesto
antes mencionado; se modifica  el artículo 158 del Decreto 1222 en relación con
este mismo impuesto para confiar a la Dirección General de Impuestos Nacionales
la fiscalización, determinación, discusión y cobro administrativo coactivo; se
modifica el artículo 169 del susodicho Decreto 1222  precisando el alcance  del
48%, con que  se grava el impuesto sobre el consumo de cervezas; la adopción
por el Ministerio de Salud de un reglamento tarifario para la prestación de un
servicio de salud, que deberá comprender:  metodología de costos estándares,
criterios para establecer tarifas para los usuarios de tal servicio, y niveles
mínimos y máximos de los valores de las tarifas (artículos 32 a 48).
Entonces sí
efectivamente hubiera querido el Legislador establecer una contribución que
debían atender las entidades vinculadas al sistema nacional de salud como
contraprestación por la actividad de control, inspección y vigilancia sobre
ellas ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud, así lo hubiera hecho,
en obedecimiento al principio de la legalidad de los tributos, consagrado tanto
en la Constitución anterior (art. 43) bajo cuya égida se dictó el Decreto Ley
1472 de 1990, cuestionado, como también en la Constitución de 1991 (artículo
338).
Mas si de otro lado
hubiera pensado e ideado servirse del mecanismo de las facultades
extraordinarias para habilitar al Ejecutivo para consagrar tal contribución
-que era permitida en la Constitución anterior, pero que está vedado en la
actual  artículo 150-10-  también lo hubiera dicho expresamente.  Mas, como ha
visto, tales facultades específicas  no existen, ni mucho menos pueden
encontrarse en las del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990.
En efecto:
No puede tampoco
concebirse, según la explicación que en extenso se hizo precedentemente, que
bajo ningún respecto quepan dentro de las facultades de reformar  la estructura
de la Superintendencia Nacional de Salud del literal b) del artículo 51 de la
Ley 10 de 1990, como organismo adscrito al Ministerio de Salud, porque tal
carga económica en que consiste la contribución parafiscal objeto de litis, es
completamente ajena a como se organicen, crean, muten, modifiquen, fusionen,
nivelen dependencias de la Superintendencia y se reasignen sus funciones y
competencias con el fin de acomodar tal entidad a las exigencias de la Ley 10
de 1990, según la concepción y criterios en ésta establecidos respecto de la
forma de operar el sistema nacional de salud.
Por último y como
cuestión doctrinaria ha de decirse que el artículo 338 de la Carta es claro  al
facilitar a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones (fiscales y parafiscales) que estén destinadas a obtener la
recuperación de los costos  de los servicios que suministran.  Mas ello está
subordinado  a que la Ley haya determinado previamente el sistema y el método
de establecer los costos que han de recobrarse.  La Administración entonces
ejercerá dicha facultad dentro de las orientaciones que se señalen  en tales
sistemas y métodos, es decir, que el ejercicio de tal potestad por los entes
administrativos no es libre sino que está sujeto a los parámetros, principios y
directrices técnico-económico-financieros y otros criterios que previamente le
ha precisado el Legislador.
c)       Cuestión
de fondo.
Respecto de ésta, ya
fueron analizados y decididos los preceptos ahora cuestionados frente a la
Constitución de 1991 y en especial  a su artículo 338 (art. 29 del Decreto 432
de 1969) en sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte Suprema
de Justicia.  Hay entonces a este respecto cosa juzgada que no permite un
reexamen del tema.
Por las razones
expuestas, han de declararse inconstitucionales los textos del Decreto Ley 1472
de 1990, acusados.
IX.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E  :
Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de
1990, por haberse excedido el Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias
de la Ley 10 de 1990.
COMUNIQUESE Y CUMPLASE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON        EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                       Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO  ALEJANDRO
MARTINEZ                                          CABALLERO
Magistrado                            Magistrado
FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Magistrado                       Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General