T-456-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-456/05
INTERVENCION DEL ESTADO EN EL SISTEMA DE SALUD-Carácter intenso
La injerencia
estatal en dicho servicio público es, como lo ha señalado esta Corporación, de
carácter intenso. Tal injerencia del Estado, vinculada directamente con la
cláusula del Estado Social de Derecho, impone a las autoridades públicas el
deber de asumir la prestación del servicio público de salud –de manera
universal, eficiente y solidaria- , ya sea directamente o por medio de los
particulares. Cuando no lo hace directamente, debe ejercitar un control llamado
a preservar la confianza pública, procurando que las entidades de carácter
privado cuenten con una estructura administrativa, técnica, financiera y
profesional que asegure la prestación regular, continua y eficiente del
servicio de salud a los afiliados. Al permitir la Constitución que los particulares
concurran con el Estado en la prestación del servicio público de salud, no
eximió a éste del ejercicio de tal actividad, sino que le permitió delegarla en
los particulares, reservándose, en todo caso, la facultad de a) organizar,
dirigir,  regular, controlar y vigilar la prestación de los servicios públicos
de salud; b) disponer la manera como la responsabilidad por la prestación de
los servicios de salud se distribuye entre el Estado, la comunidad y los
particulares; c) establecer las políticas para la prestación de servicios de
salud por entidades privadas y d) ejercer la vigilancia y el control sobre las
entidades privadas prestadoras de los servicios de salud (artículos 49 y 365 de
la Constitución).
DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-Fundamental
De acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho de todos los
trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial es un verdadero
derecho fundamental. La cumplida cancelación del salario está íntimamente
ligada a la protección de valores y principios básicos del ordenamiento
jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el reconocimiento de la
dignidad humana y el mínimo material sobre el cual puede concretarse el libre
desarrollo de la personalidad. No puede olvidarse que la figura de la
retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del
derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte
Constitucional como emanación de las garantías a la vida, a la salud, al trabajo,
y a la seguridad social. En este orden de
ideas, esta Corporación ha desarrollado una jurisprudencia consistente sobre la
importancia que tiene en el desarrollo de las relaciones laborales el pago
cumplido de las sumas debidas a los trabajadores.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
pago de acreencias laborales y requisitos de procedibilidad
Como requisitos de procedibilidad de
la acción de tutela para el pago cumplido de los salarios, ha determinado esta
Corte que (i) se invoque como remedio pronto y eficaz contra la violación de
uno de sus derechos fundamentales, lo cual, como se dijo anteriormente, se
configura con la ausencia o el pago tardío del salario; (ii) que la acción de
tutela sólo procederá como mecanismo para evitar que se prolongue o se cause
una crítica situación económica para el trabajador; y (iii) se presente la
inminencia de un perjuicio irremediable, perjuicio que se presume cuando se
prolonga en el tiempo la omisión en el pago de los salarios a un trabajador o
cuando el actor se encuentra en una situación especial de indefensión, pues en
estos casos se compromete el derecho fundamental a la subsistencia y a la vida
digna.
SALARIO-Falta de presupuesto o
insolvencia del empleador para pago oportuno no justifica desconocimiento de derechos
fundamentales
Es necesario precisar que la
insolvencia del empleador, sea este público o privado, como causa del no pago
oportuno de los salarios, no constituye razón suficiente para justificar el
desconocimiento de los derechos fundamentales.
INSTITUTO OFTALMOLOGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Caso en que empleados no reciben salarios desde el año 1999
Considera la
Corte que el amparo no sólo es procedente respecto de aquellos actores que se
encuentran en particulares circunstancias de indefensión, sino de todos ellos,
en razón de que el prolongado tiempo durante el cual no han recibido sus
salarios los ha colocado ante la inminencia de un perjuicio irremediable por el
estado de insolvencia y precariedad económica, en razón del incumplimiento reiterado
de las obligaciones laborales por parte de la Clínica Oftalmológica Club de
Leones de Cartagena. Por otra parte, la conclusión a la que llega la Sala no se
desvirtúa por el hecho de que gran parte de los accionantes hubiese acudido
ante la jurisdicción laboral para reclamar sus derechos, o porque en todo caso
estuviesen en la posibilidad de hacerlo, pues las pruebas dan cuenta de la
ineficacia de las acciones ordinarias en este caso al no haberse materializado
ningún tipo de pago por concepto de acreencias laborales. El estado de crisis
financiera en que se encuentra la Clínica Club de Leones de Cartagena,
contrariamente a lo que alega su representante, no es razón suficiente que
justifique la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, tales como la vida en condiciones dignas y el
bienestar del trabajador y sus familiares, pues la realización de estos
derechos prima ante cualquier consideración de orden económico. En
consecuencia, considera la Sala que en el presente caso es procedente la acción
de tutela para la protección de los derechos de los accionantes, ya que existe
una omisión que vulnera sus derechos fundamentales y, además, están ante una
inminente situación de perjuicio irremediable que torna ineficaces las vías
ordinarias de protección judicial con que cuentan para el restablecimiento de
sus derechos.
INSTITUTO OFTALMOLOGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Naturaleza jurídica
Es necesario
aclarar que la naturaleza jurídica del Instituto Oftalmológico Clínica Club de
Leones de Cartagena se encuadra dentro de la figura de la fundación, cuya
personería jurídica fue reconocida por la Gobernación de Bolívar mediante
Resolución No.376 de 1970 y cuyo objeto es la prestación de servicios de salud,
sin ánimo de lucro. Esta institución, en virtud de lo dispuesto en el artículo
39 del Decreto 056 de 1978, fue intervenida mediante Resolución No.3761 de 27
de abril de 1978 por el Ministerio de Salud, a través del Servicio Seccional de
Salud de Bolívar, y bajo la consideración de que la clínica presentaba un
deterioro progresivo y acelerado de su funcionamiento, se dispuso tomar la
dirección técnica y administrativa hasta el 31 de diciembre de ese año;
posteriormente, mediante Resolución No.300 del 1° de febrero de 1979, el
Ministerio de Salud aprobó la Resolución No.2208 del 26 de diciembre de 1978
expedida por el Servicio Seccional de Salud de Bolívar que ordenaba la prórroga
de la intervención de la clínica hasta la suscripción del contrato de
integración con el Club de Leones; y, finalmente, el ministerio en mención
expidió la Resolución No.4238 del 5 de junio de 1979, que disponía continuar la
intervención de la dirección técnica y administrativa de la clínica en las
mismas condiciones anotadas, es decir a través del Servicio Seccional de Salud
de Bolívar, hasta el 31 de diciembre de 1979. Podemos concluir que la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena nació como una entidad de carácter
particular y mantiene esa calidad hasta ahora, ya que la intervención ejercida
por el Estado en virtud de su facultad de control y vigilancia no cambia per se
su naturaleza jurídica, así como tampoco crea un vínculo laboral entre el
Estado y los trabajadores de la clínica intervenida. En estas circunstancias,
es claro que quien tiene la calidad de empleador en este caso es la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena y no la Nación o el Departamento de
Bolívar, por lo que en cabeza de la primera se radica la obligación de pagar
los salarios de los trabajadores accionantes, causados desde julio de 1999.
INSTITUTO OFTALMOLOGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Orden para pago de salarios atrasados no puede tener sólo a éste
como destinatario/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Advierte la Sala que una orden de tutela cuyo objeto sea el
pago de salarios y que tenga como solo destinatario a la Clínica Oftalmològica
Club de Leones de Cartagena no cumpliría la finalidad constitucional de esta
acción de restablecer el derecho conculcado y garantizar su pleno goce, pues
como lo revela la realidad procesal y lo señala en su informe su director, esta
entidad no cuenta con los recursos económicos necesarios para la cancelación de
los salarios de sus trabajadores. En este punto,
no puede desconocerse la responsabilidad del Ministerio de Salud y la
Gobernación de Bolívar respecto de la situación de desprotección que sufren los
empleados de la Clínica Oftalmológica Club de Leones. El artículo 90 de la
Constitución Política establece una cláusula general de responsabilidad. Debe
advertirse, sin embargo, que al juez contencioso administrativo es al que le
compete determinar la responsabilidad en que pudieron incurrir las entidades
públicas mencionadas con ocasión de sus acciones u omisiones; pero, en el sub
lite, dados los elementos de prueba que obran en el expediente, puede hacerse
un juicio sobre el particular a efectos de conceder el amparo con carácter
transitorio, es decir, mientras el juez natural define el asunto.
INTERVENCION EN INSTITUTO OFTALMOLOGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Pruebas comprometen la gestión de Ministerio de Salud y Gobernación
de Bolivar
La
intervención técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de
Leones de Cartagena implicó la toma de posesión y la entrega material de la
institución al Servicio Seccional de Salud de Bolívar, entidad a través de la
cual el Ministerio de Salud tomó la dirección técnica y administrativa de la
clínica; pero, luego de llegada la fecha establecida en la Resolución No.4238
del 5 de junio de 1979 para la culminación de la intervención (31 de diciembre
de 1979), la entidad hospitalaria no fue devuelta a los órganos directivos de
la fundación, por lo que concluye la Sala que materialmente la intervención
continúo siendo ejercida de hecho y de forma irregular por el Estado, pues para
que la misma cesara total y efectivamente el control de la clínica debía ser
entregado nuevamente a los órganos directivos establecidos en los estatutos.
Estima la Corte, que también existe un daño representado en la ausencia de pago
de salarios de los accionantes por parte de la Clínica Oftalmológica Club de
Leones de Cartagena; situación esta que bien puede ser imputable en parte a las
autoridades públicas mencionadas por el ejercicio de la administración de la
clínica, pues, pruebas allegadas al expediente como el informe de la visita de
inspección realizada por la Superintendencia Nacional de Salud en octubre de
2000 y el informe de la Oficina de Control Interno de la Gobernación de Bolívar
rendido el 23 de julio de 1999 mediante oficio No.CI063, ponen de presente
ciertas irregularidades en la administración de la clínica como el desorden en
su contabilidad, destrucción de los libros de contabilidad, deterioro físico de
la estructura de la clínica, la falta de medios para garantizar la sanidad y
seguridad de los empleados, falta de insumos, falta de planeación en las
políticas financieras de la entidad, falta de inventario físico para determinar
la cantidad de bienes desaparecidos y deficiencia sobre la vigilancia y control
de los ingresos y egresos, que en últimas llevaron al cierre definitivo del
establecimiento. En este orden de ideas, encuentra la Sala que existen pruebas
que comprometen la gestión del antiguo Ministerio de Salud y la Gobernación de
Bolívar al frente de la dirección técnica y administrativa de la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; gestión que afectó el correcto
funcionamiento de la clínica y, a la postre, derivó en la desatención de sus
obligaciones laborales.
SALARIOS DE EMPLEADOS DE INSTITUTO OFTALMOLOGICO CLUB DE LEONES DE
CARTAGENA-Pago de salarios y aportes a Seguridad
Social con la orden por tutela sólo se extiende a los causados a partir de
julio de 2003
La orden de tutela sólo se extenderá a
los salarios y aportes causados a partir del 1° de julio de 2003, respecto de
los cuales, a juicio de la Sala, sí pueden predicarse la vulneración y la
inmediatez, hasta los generados cuando tenga lugar la desvinculación laboral de
los accionantes de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena. En
aras de proteger de forma expedita los derechos fundamentales de los
accionantes, la Corte ordenará a la Gobernación y a la Secretaría Seccional de
Salud del Departamento de Bolívar, así como a la Alcaldía y al Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Cartagena que cancelen lo que le adeudan a
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por concepto de servicios
médicos prestados a la población, a fin de que esta institución pueda cumplir
cabalmente con parte de las obligaciones laborales que tiene para con sus trabajadores.
Sin embargo, como quiera que el director de la clínica pone de presente la
posibilidad de que dichos recursos sean embargados por otro tipo de acreedores,
la Sala, atendiendo a la especial protección que la Constitución Política
consagra para los trabajadores (Arts.25 y 53) y a la prelación legal que tienen
las acreencias de orden laboral, ordenará a estos accionados y a la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena que con estos recursos se constituya
una fiducia cuyo objeto será: (i) el pago de los aportes a seguridad social de
los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; y
(ii) el pago de los salarios de dichos trabajadores con el remanente, una vez
cumplido el objetivo anterior. Los recursos empleados para la constitución de
la fiducia, en todo caso, tendrán el carácter de inembargables.
Referencia: expediente T-951029
Acción de tutela instaurada por Lucy del Carmen Salgado Morales y
otros contra la Nación, el Ministerio de la Protección Social, la
Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la Gobernación del Departamento de Bolívar, la Secretaría Seccional de
Salud de Bolívar, el Director del Instituto Oftalmológico Clínica Club de
Leones de Cartagena, la Alcaldía de Cartagena y el Departamento Administrativo
de Salud Distrital de Cartagena.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil cinco (2005).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar y la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 27 de
abril y el 18 de junio de 2004 respectivamente, dentro de la acción de tutela
incoada por Lucy del Carmen Salgado Morales y otros contra la Nación, el
Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del Departamento de
Bolívar, la Secretaría Seccional de Salud de Bolívar, el Director del Instituto
Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, la Alcaldía de Cartagena y
el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS).
I. LOS ANTECEDENTES.
Los señores Lucy del Carmen Salgado
Morales, María Payares Zamora, Visitación Mena González, Cecilia Rivera de
Campuzano, Nilza Zabaleta Pérez, Nora Watta Marrugo, Edith Medrano Garces, Luz
Elvira Fabra Casarrubia, Roquelina Contreras Martelo, Esperanza González Rodríguez,
Mariela Álvarez Díaz, Alfa Figueroa Castro, Mariano Flores Gòmez, María del
Socorro Pérez Herazo, Malfis Narváez Espitia, Gilma Galvis García, Karol Ludyan
Jiménez, Josefa Ronco de González, Miguel Cabarcas Machacòn, Bienvenida Galvàn
Julio, Fernando Lòpez Mendoza, Gladis Morales Nuñez, Betty Garrido Pérez,
Graciela Díaz de Berdugo, Israel Gòmez Montero, Jaime Paniza Castro, Virginia
Marimòn Julio, Elena Martínez Pérez, María Jinete de Medina, Carlos Montalban
Santiago, Hernando Esmeral Manotas, Piedad Castilla Torres, María Orozco
Carmona, Benicio Aguilar Díaz, Guillermina Sánchez Logreira, Edilma Chavez
Berrio, Edgar Miranda Mancilla, José Guillen Hidalgo, Carmen Zúñiga Vásquez,
Carmen Cueter Blanco, Oswaldo Herrera Romero, José Cordero Osorio, Nery Teresa
Romero Niño, Rosa Hernández García, Robinson Franco Escorcia, Elvira Alcazar de
Marrugo, Elsa Montoya de Barrios, Mauricio Cabarcas Reyes, Daroka Marinovich
Posso, Bartola de la Hoz Jiménez, Vilma Miranda Imitola, Miguel Camacho
Salazar, Flor Castillo Hernández, Nancy Kugo Medina, Nancy Verbel Pérez,
Santiago Carmona Díaz, Edilbeth Simanca Leal, Carmen Castro Jiménez, María
Concepción Baldiris, Adalgisa Quintero Echenique, José Gabriel Sierra Solano,
Aurora San Juan de Castro, Olga Cardona Machacòn, Teresa Pinillos Padilla,
Juanita Martínez Ballesteros, Melba Arias Miranda, Marlenes Ramos Romero, Jesús
Morelos Villegas, Sol María Pedroza de Tatis, Flor María Campo de Marrugo,
Gabriel Villa Pernet, Betty Salvador Betancourt, Teresa Olarte Lozano, Armando
Borrè Hernández, Nestor Angulo Castillo, Raquel Arrieta Acosta, Germàn Zaenz
Durango, Eyda García Echenique, Eunice Navarro Montalvo, Sol María Pedroza,
Nancy Bermúdez Meza, Oscar Díaz Oliveros y Mirelba García Caballero,
solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al
mínimo vital, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social y al debido
proceso, entre otros, presuntamente violados por las entidades accionadas.
La solicitud de amparo se sustenta en los
siguientes:
1. Hechos.
Manifiestan los
demandantes que el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena
es una fundación privada sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida
por Resolución No. 0376 de 1970 de la Gobernación del Departamento de Bolívar,
y que según los estatutos de la entidad, la Junta Directiva está conformada por
un representante del otrora Ministerio de Salud y el Jefe del Servicio de Salud
de Bolívar, entre otros.
Aseguran que el Instituto fue intervenido
por el Ministerio de Salud mediante Resolución No. 3761 del 27 de abril de
1978, según la cual dicho ministerio por intermedio del Servicio Seccional de
Bolívar tomaría la dirección técnica y administrativa de la institución hasta
el 31 de diciembre de dicho año. Sin embargo, agregan, mediante Resolución No.
2298 del 26 de diciembre de 1978, el Jefe del Servicio de Salud de Bolívar
prorrogó la intervención hasta tanto se protocolizara el contrato de
integración entre esa seccional y el Club de Leones de Cartagena, lo cual fue
aprobado por el Ministerio de Salud a través de Resolución No. 300 del 1 de
Febrero de 1979. Finalmente, este ministerio expidió la Resolución No.4238 del
5 de junio de 1979, que disponía continuar la intervención de la dirección técnica
y administrativa de la clínica en las mismas condiciones anotadas hasta el 31
de diciembre de 1979.
Los actores
relatan que desde esa fecha (Febrero de 1979) hasta la actualidad no se ha
expedido acto administrativo alguno suspendiendo la intervención de que fuera
objeto la clínica.
Por otra parte,
afirman que el 26 de abril de 2002 la Coordinación del Grupo de Recursos
Fiscales del Ministerio de Salud, informó al Jefe de la Oficina Jurídica y de
Apoyo Legislativo de la misma entidad, que “el monto de la deuda
prestacional y los porcentajes de concurrencia, fueron avalados por las
dependencias competentes de los Ministerios de Salud y Hacienda y Crédito
Público y aprobados por el Consejo Administrador del Fondo de Pasivo
Prestacional, en reunión celebrada el 14 de septiembre de 2001, continuando con
el trámite esta dependencia remitió a la oficina jurídica varios proyectos de
resolución, entre ellos el de la Clínica en, mención, para reconocer la calidad
de beneficiarios, el monto de la deuda y los porcentajes de concurrencia para
su pago, siendo $17.338.253.161 el monto global del pasivo de la Clínica. Por
lo expuesto, corresponde al Ministerio gestionar la expedición de la resolución
correspondiente y posteriormente la suscripción del contrato de concurrencia,
única vía que permite el giro de recursos de la Nación por este concepto de
obligatoriedad de suscribir el contrato de concurrencia”. Y que la
Dirección General de Financiamiento y Gestión del Ministerio de Salud le
informó al Director de la Clínica, el día 2 de diciembre de 2001, “que el
aval de la deuda de la Clínica fue presentado para aprobación del Consejo
Administrador del Fondo del Pasivo Prestacional en reunión realizada el día 14
de septiembre de 2001; con posterioridad a la aprobación  del Consejo
Administrador, el Ministerio expedirá resolución mediante la cual se reconoce
la calidad de beneficiarios, se determina el monto de la deuda y se fija la
concurrencia para su pago por parte de la Nación, el Departamento de Bolívar y
la Institución”.
Así mismo,
aseguran que en el mes de julio de 2003 el Departamento Administrativo de Salud
Distrital de Cartagena, violando el derecho al debido proceso y el principio de
doble instancia, cerró los servicios de la Clínica, empeorando aún más la
situación de los trabajadores, ya que la institución se encuentra cerrada con
la imposibilidad de cumplir con los pagos de los salarios.
Con todo,
señalan los demandantes, desde el mes de junio de 1999 no reciben salarios ni
seguridad social. Asimismo, relatan que el trabajo en la Clínica era su único
empleo, que no poseen ingresos diversos que les permitan el sostenimiento de
sus familias ni siquiera para suministrarles lo necesario en materia de
educación, salud, vestido, alimentos, arriendo de vivienda, entre otros, lo
cual afecta su dignidad humana, máxime cuando la mayoría de los actores cuentan
con más de 20 años de servicios a la institución, a lo que se suma que muchos
no han podido pensionarse por falta de pago de los aportes respectivos.
Finalmente,
señalan que la Secretaría de Salud del Departamento de Bolívar adeuda a la
Clínica Club de Leones por prestación de sus servicios a la población vinculada
la suma de $94.000.000 y que el Departamento Administrativo de Salud Distrital
de Cartagena (DADIS) adeuda a la Clínica por ese mismo concepto la suma de
$244.000.000, que tampoco han sido cancelados.
2. Solicitud
Los demandantes solicitan el amparo de
sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se ordene se les cancelen
los salarios adeudados debidamente actualizados, así como las cotizaciones al
Sistema General de Seguridad Social Integral y, además, que se ordene a los
Ministerios de la Protección Social, Hacienda y Crédito Público y  a la
Gobernación de Bolívar que en el término de 5 días hábiles profieran los actos
administrativos donde concurran al pago del pasivo prestacional de los
trabajadores de la Clínica Club de Leones de Cartagena.
Por otra parte, también demandan que se
ordene: “a la Secretaría de Salud Departamental, Alcaldía Distrital y DADIS
que cancelen las deudas a la Clínica para que su vez poder abonar a los
salarios debidos en forma equitativa a los trabajadores; 6). Que se ordene a la
Alcaldía Distrital de Cartagena – DADIS –, la apertura del Instituto Oftalmológico
Clínica Club de Leones de Cartagena, la prestación de servicios a la
comunidad”;Y 7). Se ordene a la Gobernación de Bolívar-Secretaría de
Salud Departamental y a la Alcaldía Distrital de Cartagena DADIS, para que
contraten con el Instituto los servicios de salud de parte de la población
cartagenera  y bolivarense en la proporción establecida en la Ley”.
3. La
intervención de las entidades accionadas.
Luego de que
fuese anulada la actuación por parte del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante auto del 14 de abril de 2004 el Consejo Seccional de la Judicatura de
Bolívar ordenó la admisión de la solicitud de tutela y el traslado respectivo a
las autoridades accionadas.
3.1. La
respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicitó que se declare improcedente la acción de
tutela, pues asegura que la Nación no es la responsable por el pago de salarios
y prestaciones de los accionantes sino su empleador, es decir, la Clínica Club
de Leones. Asegura que a la nación sólo le corresponde concurrir al pago de las
pensiones y cesantías causadas a 31 de diciembre de 1993, conforme a lo
establecido en la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001.
En cuanto a este
último aspecto, asegura que un estudio prelimar arrojó que el pasivo
prestacional por concepto de cesantías de la Clínica Club de Leones de
Cartagena a diciembre de 1993 asciende a 345`779.000 y que en su financiación
deben concurrir la Nación, el Departamento de Bolívar y la Clínica Club de
Leones en un porcentaje que deberá ser definido una vez termine la revisión
completa de los cálculos actuariales y la documentación entregada por el
Ministerio de Salud (fls.556 y s.s C-1).
3.2. La respuesta
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
En el mismo
sentido se pronunció la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
alegando que al Presidente de la República no le era imputable la vulneración
de los derechos fundamentales de los accionantes y que, en todo caso, la acción
era improcedente por cuanto estos contaban con otros medios de protección
judicial (fls.560 y s.s. C-1).
3.3. La
respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud.
Por su parte, la
Superintendencia Nacional de Salud manifestó que “la controversia gira en
torno a los hechos atribuibles al Instituto Oftalmológico Clínica Club de
Leones de Cartagena, pues tiene como causa una relación de naturaleza
contractual entre los actores y la institución prestadora de servicios de
salud. En consecuencia, la Superintendencia Nacional de Salud es ajena a los
hechos que motivan la presente acción y por ende carece de legitimación en la
causa al no existir una relación directa entre la conducta asumida por el ente
de control en ejercicio de sus funciones, como quedo visto y los hechos en que
se reclaman en la acción impetrada.” Por último deprecó la improcedencia de
la acción frente a la ausencia de prueba sobre la vulneración de los derechos
de los trabajadores accionantes (fls.593 y s.s. C-1).
3.4. La
respuesta de la Gobernación de Bolívar.
La Gobernación
de Bolívar señaló que “la Clínica Club de Leones es una entidad prestadora
de servicio de salud privada, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa y financiera. De lo anterior se desprende que las
personas que allí laboran no tienen ninguna relación laboral con el
Departamento de Bolívar. La relación existente entre la Clínica Club de Leones
y el Departamento fue la de contratación de los servicios de salud para la
atención de la población pobre y vulnerable del Departamento, donde se
suscribían contratos para el cumplimiento de ese objeto, pagaderos contra
facturación.
Añadió el
representante de la Gobernación que “El último contrato suscrito fue para la
vigencia 2002, ya que en el 2003 esta institución no fue habilitada por el
DADIS para la prestación de servicios de salud. De la vigencia 2002, se le
adeudan a la Clínica $94.000.000 suma que estuvo fuera del contrato, y de la vigencia
2003 antes del cierre de los servicios, se le adeuda la suma de $349.035.822”,
así como también que el primero de los conceptos mencionados se encuentra en
trámite de conciliación, mientras que sobre el segundo ni siquiera se ha
recibido solicitud en dicho sentido.
Por último, el
accionado concluyó que el Departamento “no es pagador de salario ni de
prestaciones sociales, ni mucho menos pagador de aportes de salud ni pensión
con destino al Régimen General de Seguridad Social, a que tienen derecho los
empleados de la Clínica Club de Leones de conformidad con la Ley 100 de 1993 y
el Còdigo Sustantivo del Trabajo. El Gobernador de Bolívar tampoco es el
representante legal ni el ordenador del gasto de la Clínica Club de Leones. Lo
es el gerente o director de la aludida clínica, está última con personería
jurídica reconocida por la Gobernación de Bolívar 0376 de 1970.”.
En cuanto a la
intervención de la clínica, sostiene que “desde 1978 la Clínica Club de
Leones se encuentra intervenida por el Ministerio de Salud, hoy denominado
Ministerio de Protección Social, pero ello no quiere decir que el Departamento
de Bolívar sea solidario con las obligaciones laborales a cargo de la Clínica”.
Por último, alude
a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la
acción de tutela para el pago de acreencias laborales, para solicitar que la
solicitud se declare improcedente respecto del Departamento de Bolívar (fls.609
a 618 y 745 a 750 C-1).
3.5. La
respuesta del Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena.
El Director de
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena indicó “que la
Dirección a su cargo ha observado toda la diligencia necesaria frente a la
grave situación financiera por la que atraviesa la entidad” y, además, que
la no cancelación de la deuda salarial y prestacional obedece a “la falta de
recursos del instituto”.
Por otra parte,
el accionado resalta que no se debe perder de vista “que a pesar de la
naturaleza privada del Club de Leones, es el Gobernador del Departamento el
encargado de nombrar y asignar salario tanto a Directores, administrativos y
otros empleados subalternos de los anteriores, para que formen parte de la
planta de personal de la Clínica”.
Arguyó el
Director que en tales condiciones la vulneración de los derechos de los
demandantes “en ningún momento, ha sido consecuencia de la acción u omisión
de la entidad cuya representación legal ostenta, tornándose improcedente la
acción de tutela en contra de ella impetrada. Antes por el contrario la
conducta del Instituto ha estado encaminada hacia los mismos procurándose la
consecución de los dineros correspondientes de parte de las autoridades
responsables, como lo son el Departamento de Bolívar y la seccional de salud del
Departamento.”
Finalizó
señalando que, en cuanto a las medidas adoptadas para la solución del problema,
la dirección “ha tratado de obtener los recursos que le son adeudados al
instituto por ciertos servicios prestados; siendo el Departamento Administrativo
de Salud Distrital uno de los principales deudores; empero, los dineros que por
concepto de facturación adeuda el Departamento Administrativo de Salud
Distrital (DADIS), no los pone a disposición de la entidad porque
inmediatamente son embargados dentro de los procesos laborales que siguen los
trabajadores y empleados”.
Con todo,
sostiene que aunque la falta de pago de salarios y prestaciones causa la
vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores, dicha afectación
no es imputable a la Clínica Club de Leones (fls.624 a 626 C-1).
En escrito
presentado posteriormente, el director de la clínica asegura que la entidad se
nutría de las transferencias financieras que se le hacían por virtud de la
intervención, así que al dejar de percibir éstas y dejar de prestar los
servicios médicos, se ocasionó una escasez de recursos que impiden atender sus
obligaciones (fls.753 y 777 C-1).
3.6. La
respuesta del Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena
(DADIS).
El Departamento
Administrativo Distrital de Salud (DADIS), señaló que no tiene ningún tipo de
responsabilidad en la situación puesta de presente por los accionantes, toda
vez que con el Instituto Oftalmológico Club de Leones sólo tenía un vínculo
contractual que no da lugar al pago de salarios ni prestaciones a los empleados
de el contratista.
En cuanto al
cierre de la clínica, esta accionada asegura que, con fundamento en la
facultades otorgadas por la Ley 9º de 1979 y el Decreto 2309 de 2002, el
departamento realizó una visita a la clínica motivada por las múltiples quejas
presentadas por los propios trabajadores y usuarios, encontrándose serias
deficiencias en los aspectos sanitarios y de estructura física del edificio,
manejo de residuos hospitalarios, lo que llevó al cierre preventivo de los
servicios prestados por la institución.
Por otra parte,
resalta el carácter subsidiario de la acción de tutela y la improcedencia de
esta acción en relación con las controversias suscitadas con ocasión de las
acreencias laborales (fls.627 a 630 C-1).
3.7. La
respuesta del Ministerio de la Protección Social.
Por último, este
accionado alega que la responsable por el pago de los salarios de los
accionantes es la Clínica Club de Leones, pues es una persona jurídica de
carácter privado, cuya intervención no traslada a las entidad públicas
involucradas la responsabilidad por las acreencias laborales.
En cuanto al
pasivo prestacional de la clínica, esta accionada asegura que el Ministerio de
Salud realizó la auditoría, la definición de beneficiarios, la expedición del
aval junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la aprobación del
Consejo Administrador del Fondo de Crédito Público en diciembre de 2001, para
que se dé el reconocimiento y se suscriba el respectivo contrato de concurrencia
entre la Nación – Ministerio de Hacienda y los demás responsables (fls.784 y
s.s. C-1).
4. Pruebas
relevantes allegadas en las instancias.
a.) Relación de
documentos presentados por los accionantes con los cuales se acredita lo que
les adeuda la Clínica Oftalmológica Club de Leones (fls.24 a 505 C-1).
b.)
Documentación que acredita las decisiones adoptadas por la Gobernación de
Bolívar y la Dirección de Salud de Bolívar sobre la planta de personal de la
Clínica Oftalmológica Club de Leones (fls.666 a 688 C-1)
c.) Comisión
ordenada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura para recibir certificación de los jueces laborales del Circuito de
Cartagena sobre las acciones judiciales instauradas por los actores contra la
Clínica Oftalmológica Club de Leones (fls.27 a 53 C-2 y Cuaderno Anexos 1).
5. Las
sentencias objeto de revisión.
5.1.
Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del 27 de abril de
2004, la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar,
decidió conceder el amparo solicitado a algunos de los demandantes.
Consideró el Juez de instancia que en el
caso bajo estudio aparece efectivamente acreditado en el expediente que la mora
de la Clínica Club de Leones de Cartagena en el pago de la remuneración mínima
vital y móvil como contraprestación a los servicios de los trabajadores, ha
violado los derechos fundamentales constitucionales involucrados por los
tutelantes, que en el expediente se señalan específicamente y por las razones
expuestas, al encontrarse los trabajadores en algunos casos sufriendo una
situación económica crítica que un Estado Social de Derecho debe amparar; pero
por otra parte, denegó el amparo solicitado respecto de otros trabajadores por
no encontrarse acreditada la causación de un perjuicio irremediable. En suma,
consideró que la Clínica Club de Leones de Cartagena es la única entidad
responsable por la vulneración de los derechos fundamentales de los
trabajadores, absolviendo a las demás entidades de responsabilidad.
Por otro lado, consideró que la acción de
tutela no era la vía adecuada para buscar el pago de obligaciones dinerarias a
favor de la clínica, para atacar la decisión del Departamento Administrativo
Distrital de Salud de cerrarla preventivamente, ni para ordenar a las entidades
de orden departamental y distrital que contraten con la clínica la prestación
de servicios médicos.
5.2. La sentencia de segunda
instancia.
Al resolver las
impugnaciones presentadas, en sentencia del 18 de junio de 2004, la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura modificó el fallo impugnado
y, en su lugar, tuteló los derechos fundamentales reclamados por todos los
actores, ordenando a la Clínica Club de Leones de Cartagena, a la Gobernación
del Departamento de Bolívar, a la Secretaría Seccional de Salud de Bolívar y a
los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público que, a
más tardar en el término de un mes, adelantaran las gestiones pertinentes,
resoluciones y contratos de concurrencia y situaran los dineros
correspondientes para satisfacer las obligaciones salariales, prestacionales y
parafiscales de los accionantes.
Luego de algunas consideraciones en torno
a la procedencia de la acción de tutela, el ad quem reconoció que el
amparo era procedente respecto de todos los accionantes, pues, de un lado,
algunos se encontraban en excepcionales circunstancias de indefensión, y de
otro, porque en todo caso la omisión prolongada en el pago de los salarios
hacía presumir la afectación del mínimo vital según los derroteros de la
sentencia SU-995 de 1999. El Consejo Superior de la Judicatura también
consideró que, aunque un gran parte de los accionantes habían iniciado acciones
judiciales ante la jurisdicción laboral, dicha circunstancia no era obstáculo
para la concesión del amparo, en la medida en que estos mecanismos judiciales
de defensa no habían arrojado resultados prácticos para el restablecimiento de
los derechos vulnerados.
Por otra parte, al referirse a la
responsabilidad en el pago de las acreencias laborales de los actores,
consideró que la intervención realizada por el Estado a la Clínica generaba
responsabilidades de todo orden por el manejo técnico y administrativo de la
Clínica, incluyendo las obligaciones salariales y prestacionales de los
trabajadores, respecto de las cuales, a su juicio, debían concurrir la propia
Clínica, el Ministerio de la Protección Social, el Departamento de Bolívar y su
Secretaría de salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; pues asumida
la dirección administrativa y la posesión material de la Clínica por parte del
Estado, el mismo se convirtió en ejecutor del presupuesto y, en general, en
administrador del establecimiento.
Según la segunda instancia, no puede
pasarse por alto que la intervención de la clínica comportó la entrega material
del establecimiento por espacio de 26 años, sin que el Estado haya procedido a
terminar dicha intervención, conjurar la crisis que afectó a la institución o
proceder a su liquidación.
En suma, el Consejo Superior de la
Judicatura estimó que los trabajadores de la clínica padecen las consecuencias
de una administración estatal que ha demostrado su ineficiencia, incluso para
mantener la institución en condiciones de salubridad que le permitan seguir
prestando los servicios médicos a la población más necesitada de Cartagena y
por ese camino obtener los recursos que procuren su funcionamiento normal. Por
estas razones, el ad quem confirmó la decisión de instancia, pero con la
modificación anotada.
6. Las pruebas practicadas en sede de revisión.
6.1. Mediante auto del 17 de noviembre
de 2004, la Sala ordenó al Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones
de Cartagena que informara sobre la situación jurídica de la institución,
concretamente acerca del estado de intervención y la administración de la
Clínica. Así mismo, se le ordenó que informara acerca de la situación laboral
de los accionantes, reseñando cargo ejercido por cada uno, tiempo de servicio,
si actualmente están vinculados con la institución, conceptos que se les
adeudan y, finalmente, si existen convenios con entidades públicas o privadas
que hagan a éstas responsables en todo o en parte por el pago de salarios y
demás acreencias laborales.
Posteriormente, y dado que la comunicación enviada por correo al
Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena fue rehusada,
mediante auto del 10 de diciembre de 2004, se comisionó a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura para que, a
través de su secretaría, notificara personalmente a este accionado el auto del
17 de noviembre de 2004.
6.2. Como
resultado de lo anterior, se obtuvieron las siguientes pruebas e información:
a.) Copia de las Resoluciones Nos.3761 de
27 de abril de 1978, 2208 del 26 de diciembre de 1978, 369 del 1° de febrero de
1979 y 4238 del 5 de junio de 1979, mediante las cuales el Ministerio de Salud,
por intermedio del Servicio de Salud de Bolívar, tomó la dirección técnica y
administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena y
prorrogó dicha intervención. Resolución No.376 del 11 de mayo de 1970 mediante
la cual se reconoce personería jurídica al Instituto Oftalmológico (Clínica)
Club de Leones de Cartagena. Estatutos de la institución (Anexo No.3).
b.) Relación detallada del tiempo de
servicio de los accionantes, cargos ocupados y documentación referente a su
vinculación laboral con la Clínica Oftalmológica Club de Leones (Anexo No.4).
c.) Copia de certificaciones acerca de las
acreencias laborales de los actores, con indicación de su cuantía y concepto
(Anexo No.5).
Así mismo, el Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena informa que esta institución está intervenida en virtud de las
Resoluciones Nos.3761 de 27 de abril de 1978, 2208 del 26 de diciembre de 1978,
300 del 1° de febrero de 1979 y 4238 del 5 de junio de 1979, expedidas por el
Ministerio de Salud y que, de manera sui generis, ha venido siendo
administrada por la Gobernación de Bolívar, por cuanto dicha entidad ha
nombrado a los directores y administradores, entre otros cargos. Por otra
parte, asegura que “En julio de 2003 se ordenó el cierre temporal de la Clínica
por parte del Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena
“D.A.D.I.S.”, entidad esta que finalmente ordenó su cierre definitivo en Enero
de 2004 (sic.)”, pero que los trabajadores no han sido desvinculados de la
institución por cuanto no existen recursos para el pago de indemnizaciones y
prestaciones.
Por último, informa que no existen
convenios con entidades públicas o privadas que hagan a éstas responsables en
todo o en parte por el pago de salarios y demás acreencias (fls.32 a 42).
II. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas
en precedencia.
2. Suspensión del término para resolver la revisión de las
sentencias de instancia.
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, mediante
auto del 17 de noviembre de 2004, ordenó la suspensión del término para decidir
la revisión, hasta cuando las pruebas que se ordenaron fuesen practicadas y
valoradas.
Habiéndose recaudado estas pruebas, se ordenará en esta providencia
el levantamiento de la suspensión decretada.
3. El asunto bajo revisión.
En la solicitud de tutela los actores
alegan la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al mínimo vital,
al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso, los
cuales consideran vulnerados porque desde el mes de junio de 1999 no reciben
salarios ni se consignan sus aportes al Sistema General de Seguridad Social.
Los actores imputan la responsabilidad por la falta de pago de sus salarios a
la Gobernación de Bolívar, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público porque el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de
Cartagena fue intervenido desde el año 1978, sin que hasta la actualidad se
haya expedido acto administrativo alguno terminando la intervención de que
fuera objeto la clínica.
Por otra parte,
los actores también cuestionan que desde julio de 2003 el Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Cartagena, violando el derecho al debido
proceso, cerró los servicios de la Clínica, empeorando aún más la situación de
los trabajadores, ya que la institución se encuentra en la imposibilidad de
cumplir con los pagos de los salarios; así como también que la Secretaría de
Salud del Departamento de Bolívar y el DADIS adeudan a la clínica $94.000.000 y
$244.000.000, respectivamente, sin que dichos recursos hayan sido cancelados
para solventar la situación de la institución.
Para resolver el problema jurídico aquí planteado la Sala hará unas
breves consideraciones en torno a la intervención del estado en el sistema de
salud y a la vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores por
la ausencia de pago en sus salarios, haciendo una referencia a la procedencia
de la tutela en estos casos. Posteriormente, se procederá a resolver el caso
concreto precisando si existió vulneración de los derechos fundamentales de los
actores, a qué entidad le es imputable dicha vulneración y el responsable de su
restablecimiento.
4. Intervención del Estado en el sistema de salud.
Reiteradamente
la Corte Constitucional ha conceptuado que es la Constitución Política la
encargada de establecer cuál es la finalidad de la intervención estatal en el
campo de la salud[1].
Así, ha indicado que la Constitución prevé que el Estado debe controlar los
riesgos sociales de la actividad médica y garantizar la prestación eficiente
del servicio público de salud, orientado por los principios de universalidad,
eficiencia y solidaridad. Ello tiene fundamento tanto en las normas
constitucionales que permiten la intervención general del Estado en los
procesos económicos, con la correspondiente limitación de la libertad económica
(CP arts 150 ord. 21, 333 y 334), como también en  las disposiciones
constitucionales relativas a la reglamentación e inspección de las profesiones
(CP art. 26), la intervención del Estado en los servicios públicos en general
(CP art. 365) y la atención de la salud en particular (CP arts. 48, 49).
Debe entenderse,
entonces, que la injerencia estatal en dicho servicio público es, como lo ha
señalado esta Corporación, de carácter intenso[2].
Tal  injerencia del Estado, vinculada directamente con la cláusula del Estado
Social de Derecho[3],
impone a las autoridades públicas el deber de asumir la prestación del servicio
público de salud –de manera universal, eficiente y solidaria- , ya sea
directamente o por medio de los particulares. Cuando no lo hace directamente,
debe ejercitar un control llamado a preservar la confianza pública, procurando
que las entidades de carácter privado cuenten con una estructura
administrativa, técnica, financiera y profesional que asegure la prestación
regular, continua y eficiente del servicio de salud a los afiliados. Al
permitir la Constitución que los particulares concurran con el Estado en la
prestación del servicio público de salud, no eximió a éste del ejercicio de tal
actividad, sino que le permitió delegarla en los particulares, reservándose, en
todo caso, la facultad de a) organizar, dirigir,  regular, controlar y vigilar
la prestación de los servicios públicos de salud; b) disponer la manera como la
responsabilidad por la prestación de los servicios de salud se distribuye entre
el Estado, la comunidad y los particulares; c) establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas y d) ejercer la
vigilancia y el control sobre las entidades privadas prestadoras de los
servicios de salud (artículos 49 y 365 de la Constitución).
5. Derecho al pago oportuno de salarios.
Procedencia de la tutela para el pago de acreencias laborales. Reiteración de
jurisprudencia.
De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, el derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de
su remuneración salarial es un verdadero derecho fundamental. La cumplida
cancelación del salario está íntimamente ligada a la protección de valores y
principios básicos del ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los
ciudadanos, el reconocimiento de la dignidad humana y el mínimo material sobre
el cual puede concretarse el libre desarrollo de la personalidad. No puede
olvidarse que la figura de la retribución salarial está directamente
relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la
subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las
garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art.
25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.).
En este orden de ideas, esta Corporación ha desarrollado una
jurisprudencia consistente sobre la importancia que tiene en el desarrollo de
las relaciones laborales el pago cumplido de las sumas debidas a los
trabajadores.
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que la acción de tutela
es un mecanismo de protección judicial subsidiario a las instancias ordinarias
y, además, que a éstas les compete en principio el reconocimiento de
prestaciones de carácter laboral y la ejecución coercitiva para obtener su
cancelación, en repetidas oportunidades la Corte Constitucional se ha
pronunciado en el sentido de que esta acción constitucional en principio es
improcedente para reclamar el pago de salarios, a menos que el accionante o las
personas a su cargo estén ante un inminente perjuicio irremediable por
afectación de su mínimo vital o porque se trate de una persona en particulares
circunstancias de indefensión.
Así las cosas, como requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela para el pago cumplido de los salarios, ha
determinado esta Corte que (i) se invoque como remedio pronto y eficaz contra
la violación de uno de sus derechos fundamentales, lo cual, como se dijo anteriormente,
se configura con la ausencia o el pago tardío del salario; (ii) que la acción
de tutela sólo procederá como mecanismo para evitar que se prolongue o se cause
una crítica situación económica para el trabajador; y (iii) se presente la
inminencia de un perjuicio irremediable, perjuicio que se presume cuando se
prolonga en el tiempo la omisión en el pago de los salarios a un trabajador o
cuando el actor se encuentra en una situación especial de indefensión, pues en
estos casos se compromete el derecho fundamental a la subsistencia y a la vida
digna.
Ahora bien, es necesario precisar que
la insolvencia del empleador, sea este público o privado, como causa del no
pago oportuno de los salarios, no constituye razón suficiente para justificar
el desconocimiento de los mencionados derechos fundamentales, pues como lo ha
dicho esta Corte: "la alegada insolvencia o crisis económica del Estado
no es justificación suficiente para el no pago o el pago retardado de sus
obligaciones, en la misma exacta medida en que resultan explicaciones
inaceptables cuando son expuestas por el deudor particular que desea excusar de
esta forma su incumplimiento"[4].
Entonces, podemos aseverar que el juez de
tutela conoce de modo excepcional de aquellos asuntos que son de competencia
del juez laboral sólo cuando el actor se encuentra en una circunstancia
especial de indefensión o cuando se produce la afectación de su mínimo vital o
el de su familia, entendido éste como aquellos requerimientos básicos para
asegurar la digna subsistencia.
6. Caso concreto. Vulneración de los
derechos fundamentales de los accionantes.
Pues bien, en el presente caso, de acuerdo
con lo dicho en el párrafo precedente, es patente la vulneración de los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna de los accionantes,
pues, según lo narrado en la solicitud de tutela y las pruebas anexadas al
expediente (Anexo No.5), desde el mes de julio de 1999[5] no reciben remuneración
alguna por concepto de salarios.
Esta situación,
sin duda alguna, hace presumir la afectación del mínimo vital, ya que los
actores sólo contaban con su trabajo en la clínica para proveerse los recursos
necesarios para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de sus
familias, tales como educación, salud, vestido, alimentos, vivienda, servicios
públicos, entre otros, lo cual afecta también su derecho a la vida en
condiciones dignas.
Ahora bien, al igual que la segunda
instancia, considera la Corte que el amparo no sólo es procedente respecto de
aquellos actores que se encuentran en particulares circunstancias de
indefensión, sino de todos ellos, en razón de que el prolongado tiempo durante
el cual no han recibido sus salarios los ha colocado ante la inminencia de un
perjuicio irremediable por el estado de insolvencia y precariedad económica, en
razón del incumplimiento reiterado de las obligaciones laborales por parte de
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena.
Por otra parte, la conclusión a la que
llega la Sala no se desvirtúa por el hecho de que gran parte de los accionantes[6] hubiese acudido ante la
jurisdicción laboral para reclamar sus derechos, o porque en todo caso
estuviesen en la posibilidad de hacerlo, pues las pruebas dan cuenta de la
ineficacia de las acciones ordinarias en este caso al no haberse materializado
ningún tipo de pago por concepto de acreencias laborales (Anexo No.1).
Finalmente, el estado de crisis financiera
en que se encuentra la Clínica Club de Leones de Cartagena, contrariamente a lo
que alega su representante, no es razón suficiente que justifique la
vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, tales como la vida en condiciones dignas y el
bienestar del trabajador y sus familiares, pues la realización de estos
derechos prima ante cualquier consideración de orden económico.
En consecuencia, considera la Sala que en
el presente caso es procedente la acción de tutela para la protección de los
derechos de los accionantes, ya que existe una omisión que vulnera sus derechos
fundamentales y, además, están ante una inminente situación de perjuicio
irremediable que torna ineficaces las vías ordinarias de protección judicial
con que cuentan para el restablecimiento de sus derechos.
Ahora bien, en
este orden de ideas, la Sala debe determinar a cuál de las entidades accionadas
le es imputable la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes
y, a renglón seguido, qué órdenes deben impartirse para el restablecimiento de
los derechos conculcados, teniendo en cuenta que dichas órdenes no deben ser
vanas sino efectivas de cara a las legítimas pretensiones de los actores. No
obstante, dadas las particularidades de la situación que aquí se presenta, es
necesario hacer unas precisiones, a fin de adoptar una decisión que se ajuste a
los parámetros constitucionales.
Ante todo, es
necesario aclarar que la naturaleza jurídica del Instituto Oftalmológico
Clínica Club de Leones de Cartagena se encuadra dentro de la figura de la
fundación, cuya personería jurídica fue reconocida por la Gobernación de
Bolívar mediante Resolución No.376 de 1970 y cuyo objeto es la prestación de
servicios de salud, sin ánimo de lucro.
Esta
institución, en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto 056 de
1978[7], fue intervenida
mediante Resolución No.3761 de 27 de abril de 1978 por el Ministerio de Salud,
a través del Servicio Seccional de Salud de Bolívar, y bajo la consideración de
que la clínica presentaba un deterioro progresivo y acelerado de su
funcionamiento, se dispuso tomar la dirección técnica y administrativa hasta el
31 de diciembre de ese año; posteriormente, mediante Resolución No.300 del 1°
de febrero de 1979, el Ministerio de Salud aprobó la Resolución No.2208 del 26
de diciembre de 1978 expedida por el Servicio Seccional de Salud de Bolívar que
ordenaba la prórroga de la intervención de la clínica hasta la suscripción del
contrato de integración con el Club de Leones; y, finalmente, el ministerio en
mención expidió la Resolución No.4238 del 5 de junio de 1979, que disponía
continuar la intervención de la dirección técnica y administrativa de la
clínica en las mismas condiciones anotadas, es decir a través del Servicio
Seccional de Salud de Bolívar, hasta el 31 de diciembre de 1979.
Partiendo de
estas premisas, podemos concluir que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena nació como una entidad de carácter particular y mantiene esa calidad
hasta ahora, ya que la intervención ejercida por el Estado en virtud de su
facultad de control y vigilancia no cambia per se su naturaleza
jurídica, así como tampoco crea un vínculo laboral entre el Estado y los
trabajadores de la clínica intervenida. En estas circunstancias, es claro que
quien tiene la calidad de empleador en este caso es la Clínica Oftalmológica
Club de Leones de Cartagena y no la Nación o el Departamento de Bolívar, por lo
que en cabeza de la primera se radica la obligación de pagar los salarios de
los trabajadores accionantes, causados desde julio de 1999.
Sin embargo, advierte la Sala que una orden de tutela cuyo
objeto sea el pago de salarios y que tenga como solo destinatario a la Clínica
Oftalmològica Club de Leones de Cartagena no cumpliría la finalidad
constitucional de esta acción de restablecer el derecho conculcado y garantizar
su pleno goce, pues como lo revela la realidad procesal y lo señala en su
informe su director, esta entidad no cuenta con los recursos económicos
necesarios para la cancelación de los salarios de sus trabajadores.
En este punto,
como bien lo expuso el ad quem, no puede desconocerse la responsabilidad
del Ministerio de Salud y la Gobernación de Bolívar respecto de la situación de
desprotección que sufren los empleados de la Clínica Oftalmológica Club de
Leones, ya que “una intervención semejante genera para el Estado interventor
responsabilidades de todo orden en el manejo técnico y administrativo de la
Clínica, incluyendo naturalmente las obligaciones salariales y prestacionales
de los trabajadores al servicio de la misma, respecto de las cuales
naturalmente deben concurrir la propia Clínica, el hoy Ministerio de Protección
Social, el Departamento de Bolívar y su Secretaría Seccional de Salud, y
naturalmente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad encargada por
parte de la Nación de situar los recursos correspondientes al Ministerio de
Salud y a la entidad territorial respectiva previas las gestiones pertinentes,
llámense resoluciones, contratos de concurrencia, etc., pues asumida la
dirección administrativa por parte del Estado y entrando incluso en posesión
material de la Clínica, ello lo convirtió en ejecutor del presupuesto, lo
invistió de facultades para contratar, comprometer lo recursos y demás
funciones que atañen al ordenador del gasto; no pudiendo mantenerse la
situación actual, según la cual, los trabajadores al servicio de la Clínica
padecen las consecuencias de una administración estatal que ha demostrado su
ineficiencia, incluso para mantener la institución en condiciones de salubridad
que le permitan seguir prestando los servicios médicos a la población más
necesitada de Cartagena y del Departamento de Bolívar, y por ese camino obtener
recursos que procuren su normal desarrollo.”[8]
En efecto, el
artículo 90 de la Constitución Política establece una cláusula general de
responsabilidad, según la cual “El Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u
omisión de las autoridades públicas”; cláusula que desarrolla, entre otras
disposiciones, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. En
reciente sentencia, esta Corte, al referirse a la responsabilidad patrimonial
del Estado, expuso:
“7.
La jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa ha desarrollado
durante más de un siglo la materia de la responsabilidad patrimonial del
Estado, que en el campo extracontractual  tiene como base la falla o falta del
servicio, el riesgo creado y el daño especial.
El
Código Contencioso Administrativo contempla las vías para el reconocimiento de
dicha responsabilidad en los Arts. 85 (acción de nulidad y restablecimiento del
derecho), 86 (acción de reparación directa) y 87 (acción sobre controversias
contractuales).
De
conformidad con lo contemplado en el Art. 86 citado, modificado por el Art. 31
de la Ley 446 de 1998:
“La persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble
por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
“Las entidades públicas deberán promover la
misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación
administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor
público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten
perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública."
Esta
disposición consagra la vía judicial para reconocer la responsabilidad
patrimonial del Estado cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa, en contraposición a los casos en
que la causa sea un acto administrativo, en los cuales procede la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, o en que la causa sea un contrato estatal, en
los cuales procede la acción sobre controversias contractuales.”[9]
Así las cosas,
si existen elementos de juicio que indiquen que hubo una omisión o un actuar
irregular por parte del Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección
Social) o de la Gobernación de Bolívar en la situación que aqueja a los
accionantes, un daño antijurídico y un nexo causal entre ellos, entonces puede
válidamente derivarse algún tipo de responsabilidad patrimonial a cargo de las
entidades públicas mencionadas[10].
Debe advertirse,
sin embargo, que al juez contencioso administrativo es al que le compete
determinar la responsabilidad en que pudieron incurrir las entidades públicas
mencionadas con ocasión de sus acciones u omisiones; pero, en el sub lite,
dados los elementos de prueba que obran en el expediente, puede hacerse un
juicio sobre el particular a efectos de conceder el amparo con carácter
transitorio, es decir, mientras el juez natural define el asunto.
Pues bien, en lo que atañe al Ministerio
de Salud y a la Gobernación de Bolívar, considera la Sala que incurrieron en un
actuar irregular, pues, expirado el término durante el cual debía tener efecto
la intervención – 31 de diciembre de 1979, según la Resolución No.4238 del 5 de
junio de 1979 –, la Gobernación de Bolívar continuó de hecho con la dirección
técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena a través de su Secretaría Seccional de Salud, mientras que la primera
de las autoridades mencionadas permitió que dicha situación irregular se
prolongara en el tiempo sin adoptar materialmente las medidas tendientes al
restablecimiento de las condiciones normales del centro hospitalario o a su
liquidación.
La intervención
es por esencia de carácter temporal y tiene como objetivo corregir la situación
que la motivó; pero en este caso el Estado, a través de la Gobernación de
Bolívar, siguió ejerciendo dicha intervención a pesar de que el plazo para ello
había expirado. Lo anterior, a juicio de la Sala, está acreditado en el
expediente porque existe acta de entrega de la Clínica por parte de sus
directivas a dicha autoridad administrativa (fl.516 C-1), pero no hay acta de
devolución a los órganos de gobierno de la institución; así como también
demuestran este hecho las actuaciones que hasta fechas recientes realizó la
Gobernación de Bolívar como administrador de la institución, tales como el
Decreto No.429 de 2002 por el cual se nombra como directora de la Clínica a
Mirna Marrugo Pardo, la Resolución No.1448 de 1985 por la cual se comisiona al
director de la clínica para asistir a un Congreso de Actualización de
Cardiología, la Resolución No.539 de 1994 por la cual se nombra como Médico
General de la clínica al Dr. Gabriel Villa Pernel, entre otras actuaciones
(fls.666 a 688 C-1 y Anexos No.4).
En otras
palabras, la intervención técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica
Club de Leones de Cartagena implicó la toma de posesión y la entrega material
de la institución al Servicio Seccional de Salud de Bolívar, entidad a través
de la cual el Ministerio de Salud tomó la dirección técnica y administrativa de
la clínica; pero, luego de llegada la fecha establecida en la Resolución
No.4238 del 5 de junio de 1979 para la culminación de la intervención (31 de
diciembre de 1979), la entidad hospitalaria no fue devuelta a los órganos
directivos de la fundación, por lo que concluye la Sala que materialmente la
intervención continúo siendo ejercida de hecho y de forma irregular por el
Estado, pues para que la misma cesara total y efectivamente el control de la
clínica debía ser entregado nuevamente a los órganos directivos establecidos en
los estatutos.
Por otro lado, estima la Corte, que
también existe un daño representado en la ausencia de pago de salarios de los
accionantes por parte de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena;
situación esta que bien puede ser imputable en parte a las autoridades públicas
mencionadas por el ejercicio de la administración de la clínica, pues, pruebas
allegadas al expediente como el informe de la visita de inspección realizada
por la Superintendencia Nacional de Salud en octubre de 2000 y el informe de la
Oficina de Control Interno de la Gobernación de Bolívar rendido el 23 de julio
de 1999 mediante oficio No.CI063 (fls.136 a 181 C-3), ponen de presente ciertas
irregularidades en la administración de la clínica como el desorden en su
contabilidad, destrucción de los libros de contabilidad, deterioro físico de la
estructura de la clínica, la falta de medios para garantizar la sanidad y
seguridad de los empleados, falta de insumos, falta de planeación en las
políticas financieras de la entidad, falta de inventario físico para determinar
la cantidad de bienes desaparecidos y deficiencia sobre la vigilancia y control
de los ingresos y egresos, que en últimas llevaron al cierre definitivo del
establecimiento.
En este orden de ideas, encuentra la Sala
que existen pruebas que comprometen la gestión del antiguo Ministerio de Salud
y la Gobernación de Bolívar al frente de la dirección técnica y administrativa
de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; gestión que afectó el
correcto funcionamiento de la clínica y, a la postre, derivó en la desatención
de sus obligaciones laborales.
Por tanto, como mecanismo transitorio de
protección de los derechos de los accionantes, esta Sala concederá el amparo
solicitado por los mismos y, en consecuencia, ordenará que, en primer lugar, la
Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena cancele los salarios y
aportes a la seguridad social adeudados. En caso de que esta accionada no
cuente con los recursos económicos suficientes para cumplir con esta orden,
subsidiariamente la Nación (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de la Protección Social) y la Gobernación de Bolívar,
en la proporción que acuerden o, en defecto de este acuerdo, por partes iguales
entre la Nación y el Departamento de Bolívar, deberán proveer a aquella los
recursos para su cabal cumplimiento.
Ahora bien, la orden de tutela aquí
impartida sólo cobijará los salarios y aportes adeudados desde el segundo
semestre del año 2003, esto es, desde el 1° de julio de 2003, puesto que con
relación a los adeudados de 1999 a hasta el fin del primer semestre del 2003 la
Sala considera que no existe relación directa entre la ausencia de pago y la
vulneración de los derechos fundamentales de los actores y, en todo caso, que
respecto de los mismos no existe inmediatez en la interposición de la acción de
tutela. En efecto, el tiempo trascurrido desde que tuvo lugar la omisión del
empleador en el pago de dichas obligaciones hasta el momento en que los actores
interpusieron la acción de tutela (Diciembre de 2003) impide calificar como
vitales estos emolumentos para la satisfacción de la necesidades actuales de
los accionantes, en la medida en que “aunque existe mora en el pago de los
salarios por parte de la entidad demandada, no puede considerarse que se está
afectando el mínimo vital de los trabajadores por cuanto se reclaman salarios
atrasados que si bien pudieron generar dificultades económicas, han podido ser
de una u otra forma superadas”[11].
En consecuencia, la orden de tutela sólo
se extenderá a los salarios y aportes causados a partir del 1° de julio de
2003, respecto de los cuales, a juicio de la Sala, sí pueden predicarse la
vulneración y la inmediatez[12],
hasta los generados cuando tenga lugar la desvinculación laboral de los
accionantes de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena.
La orden de tutela sólo permanecerá
vigente durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para
determinar la responsabilidad de la Nación y del Departamento de Bolívar en
relación con el pago de los perjuicios causados a los trabajadores de la
Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por la falta de pago de sus
salarios y los aportes a la seguridad social, para lo cual los accionantes
disponen de un término de cuatro (4) meses para iniciar las acciones judiciales
respectivas, conforme a lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 2591 de
1991.
Lógicamente, en caso de que en las
instancias judiciales no se encuentren responsables a la Nación o al
Departamento de Bolívar por los hechos anotados en precedencia, estas entidades
tendrán derecho a que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena les
restituya los valores proporcionados a ésta para el pago de los salarios y
aportes a la seguridad social.
Las órdenes que
se impartirán, se resalta, no implican pronunciamiento alguno sobre la
responsabilidad patrimonial que pueda corresponder a la Nación y al
Departamento de Bolívar con relación al incumplimiento de las obligaciones
contraídas por la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena en materia
laboral, por ser este un asunto de competencia de los jueces ordinarios.
Por otra parte,
estima la Corte que al Departamento de Bolívar y al Distrito de Cartagena,
también les cabe responsabilidad en la situación que aqueja a los accionantes,
ya que, como lo revelan las pruebas allegadas al expediente (fl.610 C-1 y
fls.36 a 38 Anexos No.2), estas entidades no han cancelado lo que le adeudan a
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por concepto de servicios
médicos prestados a la población, pese a que el establecimiento hospitalario no
puede procurarse recursos económicos debido a la suspensión y posterior cierre
por parte del Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena
(DADIS) y a que la beneficiaria de los servicios prestados por la clínica fue principalmente
la población del Departamento de Bolívar y del Distrito de Cartagena.
Por consiguiente, en aras de proteger de
forma expedita los derechos fundamentales de los accionantes, la Corte ordenará
a la Gobernación y a la Secretaría Seccional de Salud del Departamento de
Bolívar, así como a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud
Distrital de Cartagena que cancelen lo que le adeudan a la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por concepto de servicios médicos
prestados a la población, a fin de que esta institución pueda cumplir
cabalmente con parte de las obligaciones laborales que tiene para con sus
trabajadores. Sin embargo, como quiera que el director de la clínica pone de
presente la posibilidad de que dichos recursos sean embargados por otro tipo de
acreedores (fl.625 C-1), la Sala, atendiendo a la especial protección que la
Constitución Política consagra para los trabajadores (Arts.25 y 53) y a la
prelación legal que tienen las acreencias de orden laboral, ordenará a estos
accionados y a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena que con
estos recursos se constituya una fiducia cuyo objeto será: (i) el pago de los
aportes a seguridad social de los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club
de Leones de Cartagena; y (ii) el pago de los salarios de dichos trabajadores
con el remanente, una vez cumplido el objetivo anterior. Los recursos empleados
para la constitución de la fiducia, en todo caso, tendrán el carácter de
inembargables.
No obstante lo anterior, la Sala
considera que no es de su competencia determinar si las medidas tomadas por el
Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS) en cuanto a
la suspensión preventiva de actividades y posterior cierre definitivo de la
Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, se ajustan o no a los
parámetros establecidos en la Ley 9 de 1979 y el Decreto No. 2240 de 1996, en
la medida en que dicha decisión le compete a la jurisdicción contenciosa
administrativa; así como tampoco es competencia del juez de tutela ordenar por
esta vía que las diferentes entidades de carácter público o privado celebren
contratos de prestación de servicios con la clínica.
En suma, la Corte confirmará parcialmente
la sentencia proferida el 18 de junio de 2004 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con la modificación de que
el amparo se concede como mecanismo transitorio de protección contra la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, el Ministerio de la Protección
Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación y la
Secretaría de Salud Seccional de Bolívar y la Alcaldía y el Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS).
Por último, se ordenará también que la
Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, el Ministerio de la
Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Superintendencia Nacional de Salud, la Gobernación y la Secretaría Seccional de
Salud de Bolívar y la Alcaldía y el Departamento Administrativo de Salud
Distrital de Cartagena (DADIS), dentro de la órbita de las competencias que a
cada uno corresponde, constituyan un comité que tendrá por objetivos, de un
lado, definir el destino de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena a efectos de determinar si puede ser rehabilitada para la prestación
de los servicios de salud o debe procederse a su liquidación, y de otro, tomar
las medidas administrativas que sean del caso para ejecutar las decisiones
adoptadas, incluso aquellas relacionadas con la suscripción de los contratos de
concurrencia que correspondan para el pago del pasivo prestacional de los
trabajadores de la clínica, pues, como lo sostiene el Ministerio de Hacienda y
Crédito público, algunos de ellos son beneficiarios del Fondo del Pasivo
Prestacional del Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993
para garantizar a los empleados del sector salud el
pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones
y pensiones de jubilación causadas hasta el fin de la vigencia
presupuestal de 1993.
Si se decide liquidar
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena,
esta entidad deberá cumplir con el pago de los salarios y aportes a favor de
los solicitantes mientras se adelanta la liquidación y subsistan las relaciones
laborales; pero en caso de que esta accionada no cuente con los recursos
económicos suficientes para tal efecto, subsidiariamente la Nación (a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección
Social) y la Gobernación de Bolívar deberán proveer a aquella los recursos para
ello, en las mismas condiciones y con los mismos efectos señalados respecto de
los salarios y aportes causados antes de la liquidación.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión
de términos decretada en el auto del 17 de noviembre de 2004 para decidir el
presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR parcialmente
la sentencia proferida el 18 de junio de 2004 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto tuteló los derechos
al mínimo vital y a la vida digna de los accionantes, con la MODIFICACIÓN de
que el amparo se concede como mecanismo transitorio contra la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, el Ministerio de la Protección
Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación y la
Secretaría Seccional de Salud de Bolívar y la Alcaldía y el Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS).
TERCERO: MODIFICAR la sentencia
proferida el 18 de junio de 2004 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de ORDENAR al Director
de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena que, en el término de
cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, cancele
los salarios y aportes a seguridad social adeudados correspondientes a todos
los accionantes, desde el 1° de julio de 2003 hasta la desvinculación laboral
de éstos.
En caso de que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena
no cuente con los recursos económicos suficientes para cumplir con esta orden
en el plazo otorgado, se ORDENA a la Nación (a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social) y a la
Gobernación de Bolívar que provean, en la proporción que acuerden o, en defecto
de este acuerdo, por partes iguales entre la Nación y el Departamento de
Bolívar, a la clínica dichos recursos, para lo cual se les concede el término
de un (1) mes, contado a partir del vencimiento del término anterior, con el fin
de que inicien las gestiones administrativas correspondientes; la entrega de
estos recursos deberá hacerse dentro de los tres (3) meses siguientes al mismo
vencimiento.
ACLARAR
que la orden contenida en el inciso precedente no implica pronunciamiento alguno
sobre la responsabilidad patrimonial que eventualmente pueda corresponder a la
Nación o al Departamento de Bolívar con relación al incumplimiento de las
obligaciones contraídas por la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena en materia laboral, por ser este un asunto de competencia de los
jueces ordinarios. En consecuencia, la orden impartida contra la Nación (Ministerio
de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y el
Departamento de Bolívar sólo permanecerá vigente durante el tiempo que la
autoridad judicial competente utilice para determinar la existencia o
inexistencia de la mencionada responsabilidad patrimonial, para lo cual los
accionantes disponen de un término de cuatro (4) meses de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991 para iniciar las acciones
judiciales respectivas.
En caso de que las instancias judiciales
no encuentren responsable a la Nación o al Departamento de Bolívar por los
hechos anotados en precedencia, estas entidades tendrán derecho a que la
Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena les restituya los valores
proporcionados a ésta para el pago de los salarios y aportes a la seguridad
social.
CUARTO: ORDENAR
a la Gobernación y a la Secretaría Seccional de Salud del Departamento de
Bolívar, así como a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud
Distrital de Cartagena que, en el término de un (1) mes contado a partir de la
notificación de esta sentencia,  cancelen lo que le adeudan a la Clínica
Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por concepto de servicios médicos
prestados a la población.
Para el cumplimiento de lo anterior, se ORDENA
a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, a la Gobernación y a la
Secretaría Seccional de Salud del Departamento de Bolívar y a la Alcaldía y al Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Cartagena que, en el término señalado
anteriormente, constituyan con estos recursos una fiducia en un establecimiento
legalmente autorizado, cuyo objeto será: (i) el pago de los aportes a seguridad
social de los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de
Cartagena; y (ii) el pago de los salarios de dichos trabajadores con el
remanente, una vez cumplido el objetivo anterior.  En todo caso, los recursos
empleados para la constitución de la fiducia tendrán el carácter de
inembargables y deberán destinarse al cumplimiento de los objetivos mencionados
en un término de diez (10) días contados a partir de dicha constitución.
QUINTO: ORDENAR
a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, al Ministerio de la
Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la
Superintendencia Nacional de Salud, a la Gobernación y la Secretaría Seccional
de Salud de Bolívar y a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud
Distrital de Cartagena (DADIS) que constituyan un comité a fin de que, en el
término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta
sentencia, definan dentro de la órbita de las competencias que a cada uno
corresponde, el destino de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena
a efectos de determinar si puede ser rehabilitada para la prestación de los
servicios de salud o debe procederse a su liquidación; y además que, en el
término de seis (6) meses contados desde el mismo momento, tomen las medidas
administrativas que sean del caso para ejecutar las decisiones adoptadas,
incluso aquellas relacionadas con la suscripción de los contratos de concurrencia
que correspondan para el pago del pasivo prestacional de los trabajadores de la
clínica.
Si se decide liquidar
la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena,
esta entidad deberá cumplir con el pago de los salarios y aportes a favor de los
solicitantes mientras se adelanta la liquidación y subsistan las relaciones
laborales; pero en caso de que esta accionada no cuente con los recursos
económicos suficientes para tal efecto, subsidiariamente la Nación (a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección
Social) y la Gobernación de Bolívar deberán proveer a aquella los recursos para
ello, en las mismas condiciones y con los mismos efectos señalados respecto de
los salarios y aportes causados antes de la liquidación.
SEXTO: LIBRAR la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA
T-456 de 2005
INSTITUTO OFTALMOLÓGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-No hubo pronunciamiento en la sentencia sobre responsabilidad
patrimonial de las entidades accionadas (Aclaración de voto)
INSTITUTO OFTALMOLÓGICO CLUB DE LEONES DE CARTAGENA-Aclaración sobre órdenes dadas en la sentencia (Aclaración de voto)
Referencia: expediente T-951029
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
1. Comparto la
decisión adoptada en la presente sentencia, en vista de que en ella se provee
una solución constitucional a una situación excepcional, en la cual es
necesario crear un remedio extraordinario para evitar que continúe la
vulneración de los derechos de los trabajadores del Instituto Oftalmológico
Clínica Club de Leones de Cartagena. Sin embargo, estimo necesario plantear algunas
consideraciones adicionales para indicar los alcances de la sentencia que me
llevan a concurrir en la decisión.
Ante todo, cabe
resaltar que la tutela se concede como mecanismo transitorio para evitar
perjuicios irremediables para los trabajadores y sus familias. Por eso la
providencia es cuidadosa en afirmar que la jurisdicción contencioso
administrativa no se encuentra limitada por la presente sentencia y es a dicha
jurisdicción a la que corresponde definir múltiples cuestiones complejas dentro
de las cuales sobresale la distribución de responsabilidades y cargas, así como
el fundamento jurídico y los límites de éstas.
Dentro de esta
perspectiva de excepcionalidad y de emergencia, la sentencia tiene dos partes
distintas. Una encaminada a desentrabar el flujo de recursos de manera
inmediata para de esta manera evitar la continuación de la vulneración de los
derechos de los trabajadores. Otra crea un mecanismo que permite avanzar en la
definición sobre la liquidación de la entidad y que opera dentro de plazos y
con criterios diferentes a las órdenes correspondientes a la primera parte.
2. Respecto de
la primera etapa (órdenes 2 a 4), estamos ante una situación de incertidumbre y
urgencia que parecería insuperable. En esas condiciones lo adeudado por el
Instituto Oftalmológico Club de Leones a sus trabajadores debe ser pagado con
el fin de que ellos y sus familias tengan acceso a medios de subsistencia y,
sobre todo, al servicio de salud a través del sistema de seguridad social. Este
es el propósito esencial de la fiducia cuya creación se ordena en el numeral
cuarto de la parte resolutiva de la sentencia. Dicha orden está encaminada a
que, con el fin de que el Club de Leones pague los aportes a la seguridad
social, éste cuente con los recursos que le adeudan la Gobernación de Bolívar y
el Distrito de Cartagena, sin que exista el peligro de que dichos montos sean
embargados por otros acreedores de la Clínica.
Ahora bien, es
claro que la incertidumbre en la cual se encuentran los trabajadores
accionantes fue causada a partir de la terminación de operaciones del
Instituto, pues, a pesar de que la clínica ya no realiza actividades, sigue
manteniendo una relación laboral con sus trabajadores y no ha sido liquidada.
Esto requiere de una actuación de emergencia que garantice la salud y el mínimo
vital de los accionistas durante esta etapa de incertidumbre. Para atender la
urgencia descrita, la responsabilidad principal recae en la misma clínica, que,
como se plantea en la sentencia, es el empleador de los accionantes, y por lo
tanto, es quien debe pagar las obligaciones laborales para con sus
trabajadores. En este orden de ideas, la clínica habrá de cancelar los aportes
a la seguridad social y los salarios adeudados a los accionantes, con los
recursos recibidos provenientes de las cuentas por cobrar con el Distrito y la
Gobernación. Cabe resaltar que en esta primera parte, la protección del mínimo
vital comprende lo adeudado desde julio de 2003, no en etapas anteriores al
cierre de la clínica, precisamente por ser una situación de urgencia.
Sin embargo,
como puede suceder que los recursos de la Clínica sean insuficientes para
cubrir las urgencias de la seguridad social y los salarios de los trabajadores,
se ha previsto, teniendo en cuenta el derecho al mínimo vital de los
accionantes, un mecanismo de concurrencia de las autoridades que la
intervinieron y participaron en su dirección. Las reglas fijadas para el efecto
en la etapa de emergencia son las siguientes:
Primero, la concurrencia de la Nación y de la Gobernación de Bolívar
no es automática ni prefijada. Ella sólo tendrá efecto a partir del acuerdo que
logren las autoridades mencionadas, en cuyo perfeccionamiento han de ser
analizadas (i) las circunstancias en las cuales fue administrada la Clínica
desde el momento de la intervención, (ii) las fechas de iniciación y
terminación de la intervención, (iii) la mayor incidencia que tuvieron las
acciones del Departamento o de la Nación en las distintas etapas descritas en
los antecedentes de la sentencia - intervención de la clínica, terminación de
la intervención, administración posterior de la clínica por parte de
autoridades públicas, cierre de la clínica y liquidación, y, por último, (iv)
las acciones y omisiones imputables a la Gobernación y a la Nación, en los casos
en los cuales cada uno de éstos entes fuere responsable de la administración de
la Clínica.
Segundo, como por razones de urgencia en la etapa actual (cierre de
la clínica, incertidumbre y afectación del mínimo vital), la Nación puede
quedar en la situación de aportar más de lo que le correspondiere de acuerdo a
los criterios analizados en el párrafo anterior, ello deberá ser evaluado al
momento de cruzar las cuentas en una etapa posterior cuando se tomen las
decisiones relativas a la liquidación de la Clínica. Así, la Nación habrá de
ser compensada ya sea por la clínica, por la Gobernación o por quien debía en
derecho responder.
Tercero, la Sala no se pronuncia acerca de la responsabilidad
patrimonial de las entidades accionadas. No obstante, si lo decidido en la
jurisdicción contencioso-administrativa libra de responsabilidad a la Nación o
la restringe, ésta podrá solicitar la devolución o compensar los recursos
pagados, tanto a la clínica, como también a la Gobernación de Bolívar. Al
respecto, es importante tener en cuenta que a los accionantes se les ha
concedido 4 meses para interponer los recursos contencioso-administrativos
pertinentes. En caso de no hacerlo, las órdenes impartidas en la presente
acción de tutela dejarán de tener efectos. Como es obvio, lo mismo sucederá en
el momento en el cual la jurisdicción contencioso administrativa decida quiénes
son los responsables de la situación, cuál es la fuente jurídica de esa
responsabilidad y cuáles son sus límites. En ese momento, salvo acuerdo previo,
procederán a ser compensados, de manera ya definitiva, los eventuales dineros
que hayan sido pagados de más, en razón a la situación de emergencia en la cual
se encuentran los trabajadores y sus familias que exigía asegurar un flujo de
recursos para evitar que continuaran las vulneraciones a su mínimo vital.
Cuarto, en el acuerdo en el que se fije cuánto aportan la Nación y
la Gobernación, también se determinará el momento en el cual habrán de hacerse
los correspondientes giros. Ello incluirá la posibilidad de que los giros sean
parciales, y repartidos en el tiempo. Lo importante, según se dispone en la
sentencia, es que los trámites administrativos sean finalizados en un mes, y
los recursos se empiecen a desembolsar en tres meses. Sobre esto cabe distinguir
entre tres fuentes de recursos. La primera, son los recursos de la Clínica, que
según las pruebas son escasos e insuficientes. La segunda, es lo que la
Gobernación y el Distrito de Cartagena le adeudan a la Clínica, sobre lo cual
no obran en el proceso elementos de juicio para determinar si son suficientes
para atender la situación de emergencia. Por eso, en estas condiciones
excepcionales y extraordinarias, la Corte señala una tercera fuente,
subsidiaria y complementaria, derivada de la eventual responsabilidad de los
administradores e interventores. Como la Corte no dispone de un criterio para
definir en sede de tutela, por lo demás transitoria, la distribución de esa
carga subsidiaria y complementaria, entonces se dispone que se llegue a un acuerdo
con la Nación al respecto. Si ello no se logra, la carga se distribuirá por
mitades. No escapa a la Corte que ello pueda implicar que alguien aporte más de
lo que debía, por lo cual cabe la compensación posterior, como ya se advirtió.
Cabe reiterar
que las anteriores consideraciones se refieren a las órdenes tercera y cuarta
de la sentencia, en las cuales se disponen unas medidas para dar solución a la
situación de emergencia que se presenta con la incertidumbre de la protección
de los derechos al mínimo vital y a la salud de los trabajadores accionantes y
de sus familiares en el presente proceso.
3. Ahora bien,
respecto de la orden quinta de la sentencia, esta no se encuentra relacionada
con la situación emergencia. En esta orden se sintetizan los parámetros para la
segunda etapa encaminados a impedir que la situación actual se perpetúe en el
tiempo y encuentre un final a mediano plazo, sin que todo haya de depender
necesariamente de lo que decida la jurisdicción contenciosa, puesto que los
interesados pueden llegar a un acuerdo. Respecto de este asunto, también
considero necesario hacer unas precisiones.
En primer lugar, en caso de que el comité al que se refiere la orden
quinta decida que el Instituto ha de ser liquidado, la Sala decidió, que, en el
evento de que la Clínica no pueda pagar los salarios y aportes referidos, la
Nación y la Gobernación concurrirán en dicha obligación en las condiciones
señaladas respecto de los salarios y aportes “antes de la liquidación.”
Esto busca distinguir las dos etapas puesto que la Nación concurre en la
primera etapa en razón a la necesidad urgente de evitar que continúe la grave
vulneración del derecho al mínimo vital de los trabajadores y sus familias. No
obstante, en la segunda etapa, esta necesidad ya no es un apremiante y, por lo
tanto, al establecer las “condiciones” de la concurrencia durante el periodo
anterior a la liquidación se pueden definir el ámbito, la fuente y los límites
de la responsabilidad de la Nación durante el tiempo en que intervino o
participó en la administración de la clínica. Al respecto cabe subrayar que la
Nación no es la llamada a pagar todo lo que las entidades estatales no puedan
cubrir. Tampoco puede la Nación ser tenida como la que debe proveer todos los
recursos deseables para superar situaciones como éstas. No. En derecho, no
existe una norma que obligue a la Nación a pagar las deudas que otros no
alcancen a cancelar, lo cual no impide que, dentro del respeto a los límites
jurídicos, la Nación adopte la decisión, por razones de política social, de ir
más allá de lo que son sus obligaciones típicamente legales. No de otra manera
se pueden entender las órdenes impartidas, y los párrafos acerca de la
responsabilidad del Estado en el caso presente, dado el precedente de Sala
Plena, en el caso de la Flota Mercante Grancolombiana, SU-1023 de 2001.[13] En él, se dejó claro
que era indispensable precisar la fuente específica de la responsabilidad y por
consiguiente los alcances y los límites de la misma, sin que se pudiera acudir
de manera genérica a las reglas sobre responsabilidad patrimonial, asunto que
compete en el presente caso definir a la jurisdicción contenciosa
administrativa.
De la misma
forma que se planteó anteriormente, para decidir qué organismo ha de concurrir
en el pago de dichos montos y en qué proporción, pueden valorarse los elementos
de juicio establecidos anteriormente: (i) las circunstancias en las cuales fue
administrada la Clínica desde la fecha de la intervención, (ii) las fechas de
iniciación y terminación de la intervención, (iii) la mayor incidencia que
tuvieron las acciones del Departamento o de la Nación en las distintas etapas
descritas en los antecedentes de la sentencia - intervención de la clínica,
terminación de la intervención, administración posterior de la clínica por
parte de autoridades públicas, cierre y terminación de actividades, y
liquidación, y por último, (iv) las acciones y omisiones imputables a la
Gobernación y a la Nación, durante el tiempo en que cada uno de ellos tuvo
responsabilidades en la administración de la Clínica.
En
segundo lugar, en caso de que el comité decida que la Clínica ha de ser “rehabilitada”,
como es obvio, las obligaciones establecidas en esta sentencia excluyen la
concurrencia de la Nación al pago de salarios y aportes a la seguridad social
en el momento en el cual comiencen de nuevo las operaciones y de esta manera se
supere la situación que ha dado origen a esta tutela.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]
Sentencia C-196 de 1996 M.P. : Alejandro Martínez Caballero
[2]
Sentencia C-616 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido C-791 de
2002. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. A.V.: Jaime Araújo Rentería y Alfredo
Beltrán Sierra.
[3] Al respecto se dijo en la Sentencia C-516/04 M.P.
Jaime Córdoba Triviño: “Lo anterior es claro desarrollo del Estado Social de
Derecho, en el cual el intervencionismo estatal en materias como la seguridad
social se explica en la medida en que ese servicio público está a su cargo y es
quien debe asumir su prestación, ya sea directamente o a través de entidades
privadas. Ello explica la intensidad del intervencionismo estatal en la
seguridad social, que pretende superar la tensión existente entre los intereses
privados, presentes en el seno las empresas y el interés general comprometido
en esa actividad, mucho más cuando de lo que se trata es precisamente de la
prestación de un servicio básico para la sociedad que hace efectivo el derecho
irrenunciable que tienen todos los habitantes.”
[4] Corte Constitucional
Sentencia T-661 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Salvo algunos meses de salario que fueron cancelados
en los años 2000, 2001 y 2004 a algunos trabajadores (Anexo No.5).
[6] María Payares Zamora, Visitación Mena González,
Cecilia Rivera de Campuzano, Nilza Zabaleta Pérez, Luz Elvira Fabra, Roquelina
Contreras Martelo, Esperanza González Rodríguez, Mariela Álvarez Díaz, Alfa Figueroa
Castro, Mariano Flòrez Gómez, María Pérez Herazo, Malfis Narváez Espitia, Gilma
Galvis García, Karol Ludyan Jiménez, Josefa Ronco de González, Miguel Cabarcas
Machacòn, Gladis Morales Nuñez, Betty Garrido Pérez, Israel Gómez Montero,
Virginia Marimòn Julio, Elena Martínez Pérez, María Jinete de Medina, Carlos
Montalbán Santiago, Piedad Castilla Torres, Guillermina Sánchez, Edelmira
Chavez Berrio, Rosa Hernández García, Elvira Alcazar de Marrugo, Elsa Julio
Montoya de Barrios, Vilma Miranda Imitola, Nancy Verbel Pérez, Carmen Castro
Jiménez, José Gabriel Sierra Solano, Aurora San Juan de Castro, Olga Cardona
Machacòn, Bartola de la Hoz Jiménez, Teresa Pinillos Padilla, Juanita Martínez
Ballesteros, Melba Arias Miranda, Marlene Ramos Romero, Jesús Morelos Villegas,
Sol María Pedroza de Tatis, Flor María Campo Marrugo, Gabriel Antonio Villa
Pernet, Teresa Olarte Solano, Raquel Arrieta Solano, Nancy Bermúdez Meza, Oscar
Díaz Oliveros y Mirrella García Caballero.
[7] “Artículo 39. Para efectos del presente Decreto
y de las demás disposiciones sobre Sistema Nacional de Salud, el Estado por
medio de la Dirección del Sistema Nacional de Salud podrá tomar, en forma
transitoria, la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por
razones de orden público, social, administrativo o técnico, estén funcionando
de manera inconveniente, a juicio del Ministerio de Salud Pública.” Esta
facultad de intervención también está prevista en el artículo 49 de la Ley 10
de 1990 y fue reglamentada por el Decreto 1922 de 1994 y el Decreto 788 de
1998.
[8] Fls.113 y 114 Cuaderno No.2.
[9] Sentencia C-864 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[10] Sobre la cláusula general de responsabilidad, véase la
sentencia C-333 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[11] Sentencias T-1023 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra).
[12] También en la sentencia T-1023 de 2003 esta Corte
consideró que la mora en el pago de 6 meses de salario constituía una
vulneración actual y que cuando la acción de tutela se interponía luego de ese
tiempo se cumplía con el requisito de la inmediatez.
[13]
MP. Jaime Córdoba Triviño.