T-287-15
Sentencia
T-287/15
(Mayo
14)
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por
incumplir requisito de inmediatez y subsidiariedad en proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho
Referencia: Expediente T-4.380.686.
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B, del 27
de marzo de 2014, que confirmó el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca del
12 de noviembre de 2013.
Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la
Protección Social -UGPP-.
Accionado: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buga, Valle.
Magistrados de la Sala Segunda
de Revisión: Mauricio González Cuervo, Isabel
Cristina Jaramillo Sierra y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido
proceso y acceso a la administración de justicia.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La sentencia del 25 de septiembre de 2008, proferida por el Juzgado
Segundo Administrativo de Guadalajara de Buga- Valle, donde se desconoció
el precedente de la Corte Constitucional en materia de
cotización de aportes al Sistema de Seguridad Social en salud de los
beneficiarios de la pensión gracia; así como el desconocimiento de las normas
que regulan la materia.
1.1.3. Pretensión. Declarar que la sentencia del 25 de septiembre de 2008,
proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Guadalajara de Buga- Valle,
incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. Por consiguiente, devolver el
expediente para que se profiera un nuevo fallo acorde a la normativa y
jurisprudencia aplicable.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El señor
Oscar Rengifo nació el 17 de enero de 1953 y prestó sus servicios como docente
territorial para la Secretaría de Educación del Departamento del Valle, desde
el 21 de febrero de 1979 al 09 de enero de 2003, con vinculación de carácter
nacionalizado, computando un tiempo total de servicios equivalente a 23 años,
10 meses y 19 días.
1.2.2. El señor Rengifo reunió los
requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y normas concordantes, para ser
beneficiario de la pensión especial de gracia, adquiriendo el status pensional
el 17 de enero de 2003.
1.2.3. Mediante Resolución 19219 del 25 de
septiembre de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL le reconoció
la pensión por una cuantía de un millón ciento ochenta y nueve mil seiscientos
treinta y un pesos ($1.189.631). Monto que posteriormente fue re-liquidado, por
orden de un fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá
del 09 de agosto de 2004, quedando una mensualidad de un millón cuatrocientos
cincuenta y cinco mil doscientos setenta pesos ($1.455.270).
1.2.4. El señor Rengifo Holguín, solicitó
la devolución de las cotizaciones por descuentos en salud, pretensión que no
fue resuelta por la entidad, lo que llevó al solicitante a presentar una
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando que se declarara
consolidado el silencio administrativo negativo ante la solicitud instaurada y,
por consiguiente, se decretara la nulidad del acto administrativo presunto,
ordenando, en calidad de restablecimiento del derecho, el reintegro de los
valores descontados por concepto de salud que afectan la pensión del actor.
1.2.5. De conformidad con lo anterior, el
25 de septiembre de 2008, el Juzgado Segundo Administrativo de Guadalajara,
Buga, Valle, resolvió:
Declarar que se produjo el silencio
administrativo negativo ante la falta de respuesta de CAJANAL respecto a la
petición formulada el 04 de febrero de 2005; igualmente declarar la nulidad de
ese acto administrativo ficto o presunto negativo y, en consecuencia, ordenar a
CAJANAL a restituir al señor Oscar Rengifo Holguín, las sumas de dinero que le
fueron descontadas de su pensión gracia imputable al pago de aportes al
servicio médico.
1.2.6. Dando cumplimiento a este fallo, el
18 de abril de 2013 la UGPP suspendió el descuento por concepto de aportes en
salud, efectuado en la nómina de pensionados al señor Rengifo Holguín[2].
1.2.7. La Unidad Administrativa de Gestión
Pensional y Parafiscales de la Protección Social interpuso acción de tutela
alegando vulneración a su debido proceso y el acceso a la administración de
justicia porque:
(i)
La entidad que no pudo participar en la
decisión judicial referida, porque para el momento en que se surtieron las
diferentes etapas procesales no había adquirido el manejo de la nómina de
pensionados de la extinta CAJANAL, con lo considera afectado su derecho de
defensa.
(ii)
La sentencia cuestionada incurrió en un defecto
sustantivo al interpretar erróneamente las normas que regulan las
competencias del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y la Pensión
Gracia;
(iii)
La sentencia atacada incurrió en un defecto fáctico,
en tanto no existe una prueba a partir de la cual se pudiera determinar que el
señor Rengifo Holguín Oscar, tenía derecho a que CAJANAL (hoy UGPP) le
reintegrara los dineros descontados por aportes en salud como beneficiario de
una pensión de gracia.
(iv)
La sentencia atacada incurrió en un defecto por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, toda vez que desconoció lo
dispuesto en sentencia T-359 de 2009.
2. Respuesta de las entidades
accionadas.
2.1. Juzgado Segundo Administrativo de
Buga-Valle[3]:
solicitó declarar la improcedencia de la acción de
tutela.
(i) Solicitó declara improcedente la acción
de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez, toda vez que el proceso
referido terminó en 2008, es decir 5 años antes de la interposición de la
acción constitucional.
(ii) Manifestó que por los mismos hechos
CAJANAL presentó una acción de tutela.
(iii) Respecto al trámite del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, refiere que CAJANAL fue debidamente
notificada del proceso sin que quisiera pronunciarse ni interponer los recursos
pertinentes. En esta medida considera que “la falta o inadecuada
representación de los intereses de la entidad al interior de un proceso
judicial con ocasión a la desidia o desorden administrativo no puede servir de
fundamento para alegar posteriormente la violación al debido proceso y
pretender por esta vía dejar sin efectos una decisión judicial que se profirió
dentro de un proceso donde se respetaron las garantías y derechos
fundamentales.”.
2.1.1. Síntesis de la sentencia
proferida por este juzgado el 25 de septiembre de 2008:
El
juez inicia el estudio encontrando que el demandante presentó escrito ante la
Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL, solicitando el reintegro de los valores descontados por concepto de servicio médico
sobre su mesada pensional. Requerimiento que, transcurrido un año, no tuvo
respuesta alguna.
Por esta razón, concluye que, como lo
indica el demandante, se consolidó el silencio administrativo negativo. Por
esta razón procede a estudiar el fondo de la solicitud, analizando la
naturaleza de la pensión gracia, figura que se rige por una normatividad
especial, cuyo reconocimiento se encuentra a cargo de CAJANAL y que se
encuentra excluida de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.
Al respecto, recuerda los
pronunciamientos del Consejo de Estado según los cuales la pensión gracia es
una prestación con cargo al Tesoro Público a la que no le es aplicable las
Leyes 33 y 62 de 1985, en razón de su carácter especial. Consideraciones que lo
llevan a concluir que al señor Oscar Rengifo Holguín no se le pueden efectuar
descuentos para el servicio de salud y, en consecuencia, debía declararse la
nulidad del acto ficto o presunto, ordenando a CAJANAL restituir al señor Oscar
Rengifo Holguín las sumas de dinero que le hayan sido descontadas de su pensión
gracia, para el pago de aportes al servicio médico, así como la suspensión de
dichos descuentos.
2.2. Oscar Rengifo Holguín, en calidad
de tercero interesado[4]: solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela.
Consideró que a todas luces no se cumple
con el requisito de inmediatez y que, contrario a lo afirmado por la UGPP, a
CAJANAL le fue notificado en debida forma el proceso que se adelantaba ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin que presentara pronunciamiento
alguno. En esta medida, considera que no puede pretender ahora la UGPP revivir
términos y atacar una providencia judicial en firme, alegando su propia
negligencia.
2.3. Pronunciamiento de FOPEP-
Ministerio del Trabajo[5]:
solicitó vincular dentro de la presente acción al
Ministerio de Trabajo- FOPEP, para que pueda pronunciarse de fondo. Sin embargo
dicha entidad no fue vinculada en el trámite de la acción.
Dado que el FOPEP es la entidad competente
para la devolución de los dineros descontados por concepto de aportes al
Sistema de Seguridad Social en Salud, responde a la presente acción de tutela
manifestando que es imprescindible la vinculación del Ministerio del Trabajo
como representante del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP.
Expone también que, si bien la entidad tuvo
conocimiento del fallo proferido por el Juzgado Segundo que ordenaba la suspensión
de los dineros descontados por concepto de aportes al Sistema de Seguridad
Social en Salud y la devolución de los aportes realizados por dicho concepto,
no puede acatar dicha orden, toda vez que el Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional está representado legalmente por el Ministerio de Trabajo, entidad
que se encarga de tomar las decisiones pertinentes. En esta medida, refiere que
el Ministerio de Trabajo, en comunicación del 20 de mayo de 2013, determinó que
los descuentos se debían continuar efectuando, razón por la cual actualmente no
puede dar cumplimiento al fallo referido, especialmente cuando no fueron
vinculados al proceso.
Finalmente, sobre la obligación de aportar
al Sistema de Seguridad Social, manifestó que si bien el señor Rengifo Holguín
pertenece a un régimen de excepción, los descuentos realizados se encuentran
fundamentados en las normas: art. 14 del Decreto 1703/2002; art. 204 y 259 de
la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 1122 de 2007 art. 10 y Ley 1250/2008,
art. 1 y, especialmente, en lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 14,
Decreto 1703 de 2002:
Cuando la persona
afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o
ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones
deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios que para
tal efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales serán
prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones
económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán
cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el
cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará
los trámites respectivos.
3. Fallos de tutela objeto de revisión.
3.1. Primera instancia: Sentencia del
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, del 12 de noviembre de
2013[6].
El Tribunal declaró improcedente la acción
de tutela. Tuvo en cuenta que la sentencia atacada data del 25 de septiembre de
2008 y fue proferida dentro de un proceso en el que, de acuerdo a los
documentos presentes en el expediente, se notificó en debida forma a la Caja
Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Por esta razón no encuentra el juez
explicación alguna para que la entidad no interpusiera recurso alguno frente a
la decisión que ahora se cuestiona por vía de tutela, ni ejerciera ninguna
acción encaminada a ejercer su derecho a la defensa al interior del proceso.
De acuerdo a estas consideraciones,
concluyó que la acción de tutela no cumplía con dos de los requisitos exigidos
por la jurisprudencia para su procedencia: (i) el agotamiento de los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; y (ii) la inmediatez, ya que
fue promovida por la UGPP 4 años después de proferida la decisión judicial.
3.2. Impugnación[7].
La UGPP impugnó la decisión de primera
instancia reiterando la existencia de un defecto material sustantivo y el
desconocimiento del precedente constitucional en la sentencia cuestionada.
Sobre el requisito de inmediatez manifestó
que existieron dos motivos válidos para la inactividad de la entidad durante el
tiempo transcurrido desde la decisión judicial atacada, (i) toda vez que la
UGPP no pudo actuar con anterioridad en razón de las decisiones del Gobierno en
prorrogar la liquidación de CAJANAL; y (ii) teniendo en cuenta la situación
administrativa de CAJANAL, la cual la Corte consideró como un estado de cosas
inconstitucional en la sentencia T-098 de 1998 y ratificado posteriormente en
la sentencia T-1234 de 2008. En esa medida, considera que el juez de tutela
debe realizar el estudio de la inmediatez bajo criterios de razonabilidad y a
partir de un análisis ponderado de los efectos que la decisión cuestionada
tiene en el tiempo.
Por esta razón considera que es válido
interponer la acción de tutela, que además pretende atacar el perjuicio
irremediable materializado en el “riesgo significativo al derecho fundamental
al debido proceso de esta Entidad que tiene  repercusión directa en el erario
público.”.
3.3. Sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección
B, del 27 de marzo de 2014[8].
Confirmó integralmente la sentencia
de primera instancia. Sobre el agotamiento de los mecanismos ordinarios de
defensa, encontró que la Caja Nacional de Previsión Social no interpuso el
recurso de apelación contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2008
por el Juzgado Segundo Administrativo de Guadalajara de Buga. En esta medida
concluyó que la acción de tutela se torna improcedente, puesto que no puede ser
usada para subsanar el descuido o negligencia de las partes en el uso de las
figuras procesales destinadas para garantizar el ejercicio del derecho de
defensa.
Sumado a lo anterior, al analizar el
requisito de inmediatez, no encontró una razón válida que justificara la
inactividad de la entidad dejando pasar 5 años después de la emisión de la
sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho hasta la
fecha de presentación de la tutela.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[9].
2. Procedencia general de la demanda
de tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración a
los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.
2.2. Legitimación activa. La UGPP es una entidad del orden nacional, con personería jurídica,
autonomía administrativa, patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
En
diferentes oportunidades esta Corporación ha sostenido que las personas
jurídicas, aún las de derecho público, están legitimadas para ejercer la acción
de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales
por dos vías, directamente como titulares de aquellos derechos que por su
naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e indirectamente
cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas
naturales que las integran. El corolario lógico de esta titularidad de derechos
fundamentales por parte de las personas jurídicas es la legitimación activa
para reclamarlos mediante la acción de tutela.
La presente
acción de tutela fue presentada por el Subdirector Jurídico Pensional de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP, quien a través de la resolución No.
474 de 2011 fue delegado para representar judicial y extrajudicialmente a la
entidad para el trámite de las acciones de tutela relacionadas con el
reconocimiento de pensiones y prestaciones económicas.
Por lo
anterior, y de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y en el Decreto 2591
de 1991, encuentra la Sala que en este caso la UGPP sí tiene legitimación
activa para presentar la acción de tutela bajo estudio.
2.3. Legitimación pasiva. La acción de tutela
fue presentada contra el Juzgado Segundo Administrativo
de Buga-Valle, autoridad judicial que profirió la
sentencia de primera instancia dentro del mencionado proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho[10].
2.4. Por
tratarse de demanda de tutela contra providencia judicial, más adelante se hará
el estudio de los requisitos específicos para la procedencia de la acción de
tutela.
3. Problema Jurídico.
De conformidad con la situación fáctica planteada en los
expedientes analizados, debe la Sala resolver si ¿es
procedente la acción de tutela para atacar una sentencia proferida por un juez
contencioso administrativo, 5 años antes de la interposición de esta demanda,
cuando la justificación que la UGPP presenta para justificar su inacción
oportuna y la no interposición de recursos en el proceso ordinario, es fallas
estructurales de la Entidad?
3.1. Requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
De forma reiterada la jurisprudencia
constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales para analizar la posible vulneración del derecho
fundamental al debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con
seis requisitos generales para establecer la procedencia de la acción
constitucional. Mediante la sentencia C-590 de 2005, se establecieron los
siguientes;
“(i) Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(ii). Que se
hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial
al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos,
(iii) Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración,
(iv) Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora,
(iv)  Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y
(vi) Que no se
trate de sentencias de tutela”.
En consecuencia, la Sala Plena procede a
analizar el cumplimiento de dichos requisitos, como paso necesario para
continuar con el análisis de fondo de la demanda de tutela interpuesta contra
una decisión judicial.
4. Caso concreto.
El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios y el requisito de inmediatez. Reiteración sentencia T-893 de
2014.
La sentencia T-893 de 2014, proferida por
la Sala Novena de Revisión, conoció un caso de situaciones fácticas parecidas
al aquí analizado, en esa oportunidad la acción de tutela fue interpuesta por
la UGPP contra el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, al considerar vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la sentencia proferida el juzgado  el 27 de enero de 2012, en la cual
le ordenó a CAJANAL “cesar todos los descuentos que viene efectuando
con destino al Fosyga, con cargo a la nómina que como pensionada se le hace a
la señora Nelly Jaramillo Bedoya (…).”
Luego de estudiar la procedencia de la
acción de tutela, la declaró improcedente por incumplimiento de los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez, al respecto la providencia concluyó:
43. En suma, en
criterio de la Sala Novena de Revisión la injustificada falta de interposición
del recurso de apelación por parte de Cajanal EICE o la UGPP frente a la
sentencia de primera instancia del Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Yopal que condenó a la entidad a descontar de la pensión de la
señora Nelly Jaramillo únicamente el 5% como aporte a seguridad social en
salud, así como la tardanza en presentar la acción de tutela contra dicha
providencia, conducen a la improcedencia de la acción de la referencia  por el
incumplimiento de los presupuestos procesales de subsidiariedad e inmediatez.
44. Para esta
Sala de la Corte la alegación genérica y abstracta del estado de cosas
inconstitucionales de Cajanal por parte de la UGPP, no representa una razón
suficiente que exculpe por sí sola la falta de agotamiento de los medios
ordinarios de defensa judicial (recurso de apelación) y la tardanza en la
interposición de la acción de tutela contra la providencia atacada por vía
constitucional en esta oportunidad (inmediatez).
45. Finalmente,
la UGPP no demostró en el proceso de tutela una situación fraudulenta que
incidiera en el juicio de inmediatez y subsidiaridad, aspecto que de haberse
verificado habría podido conducir a una conclusión distinta frente a la
procedibilidad de la acción. La entidad únicamente se refirió a situaciones de “abuso
del derecho” y “fraude a la ley”, pero no allegó al expediente
providencias disciplinarias o penales que acreditaran situación irregular
alguna en este caso específico[11].
46. Por las
razones expuestas, la Sala Novena de Revisión confirmará la sentencia de
instancia dictada en el trámite de la referencia, que declaró la improcedencia
de la acción de tutela.
La Sala Segunda de Revisión adopta la
posición asumida por la Sala Novena de Revisión, encontrando incumplidos dos de
los requisitos generales de procedencia, el de la inmediatez y el de la
subsidiariedad.
4.1. En primer lugar, la providencia
judicial cuestionada por vía de tutela data del 25 de septiembre de 2008,
mientras que la acción de tutela, presentada por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP- tiene fecha del 28 de octubre de 2013[12]. De esta forma, y teniendo en cuenta que entre ambas actuaciones
ha transcurrido un tiempo aproximado de cinco años, en principio, el estudio de
la presente acción es improcedente por no existir inmediatez en la solicitud
del amparo.
De acuerdo con el requisito de inmediatez
desarrollado por este Tribunal, es deber del accionante evitar que pase un
tiempo excesivo, irrazonable o injustificado desde que se presentó la actuación
u omisión que causa la amenaza o materializa la vulneración de los derechos
fundamentales[13]. Por esta razón, el juez de tutela debe examinar con detalle
aquellos casos en los que, de entrada, se evidencia una demora injustificada
entre los hechos que se alegan y la presentación de la acción constitucional.
Al respecto, la sentencia T-743 de 2008
determinó que debe tenerse en cuenta (i) si existe un
motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad
justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la
acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si
el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación
violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy
alejado de la fecha de interposición.
4.1.1. La Entidad accionante refiere que
asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social a partir
del año 2013, toda vez que el Gobierno postergó en diferentes oportunidades la
liquidación de CAJANAL. En esta medida, sólo a partir del 11 de junio de 2013,
la UGPP pudo estudiar cada uno de los requerimientos pensionales a su cargo.
De acuerdo a esta circunstancia, solicitó
que el estudio de inmediatez se realizara de forma ponderada y razonable y que
el juez de tutela tuviera en cuenta que a la Entidad no le es oponible el paso
del tiempo entre la providencia judicial atacada y la presentación de la acción
constitucional.
Estudiando este requisito de
procedibilidad, encuentra la Sala que si bien es evidente que entre el fallo
cuestionado y la acción de tutela transcurrieron cinco años, le asiste razón a
la UGPP cuando afirma que, materialmente, no pudo solicitar con anterioridad el
amparo, toda vez que efectivamente el Gobierno Nacional decidió en múltiples
ocasiones prorrogar el término de la liquidación de CAJANAL, consolidando el
proceso de forma definitiva el 11 de junio de 2013[14].
Sin embargo, es importante recordar que
cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales, el juez
debe ponderar principios como la intangibilidad de las sentencias
ejecutoriadas, que indican que, pasado un tiempo, no es posible alegar la
vulneración de derechos fundamentales, puesto que abrir esta posibilidad
desconocería abiertamente el principio de seguridad jurídica y pondría en tela
de juicio la independencia y autonomía judicial y el principio de cosa juzgada.
En esa medida, si bien la UGPP materialmente
no podía intervenir en el asunto antes del año 2013, CAJANAL pudiendo
intervenir no lo hizo, como se verá más adelante. Por lo tanto no puede
admitirse que pasados 5 años se revise un fallo judicial en firme, bajo éste
único argumento, pues esto conllevaría una falta de seguridad jurídica de los
fallos en que se haya condenado a entidades del Estado; pues implicaría que
cada que exista un cambio de entidad jurídica, se reabrirían los términos para
que la nueva entidad intente, por vía de tutela, la nulidad de sentencias
proferidas en contra de la anterior ignorando el principio de seguridad
jurídica.
4.1.2. La UGPP esboza un segundo argumento
para superar del requisito de inmediatez; refiere que los
efectos del fallo continúan latentes, toda vez que el pago de la mesada
pensional del señor Oscar Rengifo es periódica y en esa medida, las
disposiciones legales que determinan el régimen de la pensión gracia están
siendo desconocidas en cada pago en el que no se realizan los aportes al
Sistema de Seguridad Social en Salud, en claro detrimento del erario público.
Esta situación está soportada en la
Resolución No. RDP 017688 del 18 de abril de 2013, proferida por la UGPP, en la
cual se da cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Segundo
Administrativo de Buga-Valle el 25 de septiembre de 2008 ordenando suspender
los descuentos efectuados al señor Rengifo Holguín por
concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sin embargo, este argumento tampoco es de
recibo, toda vez que, como ya ha sido expuesto, el fallo tuvo lugar en el año
2008 cuando CAJANAL no había sido liquidada y, por tanto, el cumplimiento debió
ser inmediato, al igual que la defensa y la solicitud de protección del derecho
fundamental al debido proceso presuntamente vulnerado a la aquí accionante, lo
contrario conllevaría incertidumbre jurídica respecto de todos los procesos
judiciales en que se haya concedido prestaciones periódicas.
4.2. En segundo lugar, en cuanto al
requisito de subsidiariedad, es importante resaltar que CAJANAL, la entidad
desaparecida, estuvo vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho que concluyó en la sentencia hoy atacada.
Para el caso particular de la acción de
tutela presentada por la UGPP, encuentra la Sala que en el proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho tramitado ante el Juzgado Segundo Administrativo
de Buga- Valle, la entidad demandada, que para el momento era CAJANAL, no
realizó ningún tipo de actuación encaminada a controvertir los argumentos del
demandante. En el expediente se evidencia que la entidad no dio respuesta a la
demanda, no presentó alegatos de conclusión ni presentó prueba alguna que
desvirtuara las afirmaciones del señor Oscar Rengifo; tampoco interpuso los
recursos de ley para controvertir la decisión del juzgado que era desfavorable
a sus intereses ni presentó justificación alguna respecto a su inactividad.
La UGPP argumentó que la falta de actuación
en el proceso ordinario, fue consecuencia del estado de cosas inconstitucional
declarado por la Corte Constitucional. Sin embargo, para la Sala, el estudio
realizado en la sentencia T-068 de 1998 se basó en la imposibilidad de la Caja
Nacional de Previsión para responder de forma efectiva los derechos de petición
presentados por los ciudadanos y, así mismo, las acciones de tutela encaminadas
a solicitar las correspondientes respuestas. En ningún momento la sentencia
trató otros temas de funcionamiento de la entidad como es el caso de los
procesos judiciales.
Además, en este caso concreto se evidencia
que la actuación negligente de CAJANAL en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, es el origen de la circunstancia que actualmente
afecta a la UGPP y que tiene repercusiones directas sobre el erario público,
toda vez que no se están realizando los descuentos para el Sistema de Seguridad
Social en Salud de la pensión gracia del señor Oscar Rengifo Holguín.
Sin embargo, no puede esta Corte inmiscuirse en asuntos propios de la
jurisdicción administrativa cuando se comprueba que, cumpliéndose las formas
propias del proceso, fueron los sujetos procesales quienes no ejecutaron ningún
tipo de actuación para garantizar la correcta aplicación de las normas y para
defender sus derechos e intereses.
En este punto es menester hacer referencia al
pronunciamiento emitido por esta Corporación, sentencia T-546 de 2014, donde
encontró probado que CAJANAL estaba imposibilitada para atender los
requerimientos judiciales, en virtud del estado de cosas inconstitucional y del
desorden administrativo presente en la época de los fallos. A juicio de la Sala
Sexta de Revisión, estas circunstancias justificaban la falta de interposición
de los recursos ordinarios, por parte de la entidad, en los proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho adelantados en su contra; así como la falta de
inmediatez, respecto de los cuestionamientos que actualmente adelanta la UGPP
frente a dichos procesos.
Esta Sala se aparta de los fundamentos esbozados en la
providencia referida, toda vez que considera inoportuno extender los alcances
de la sentencia T-068 de 1998, en la que claramente se hacía referencia a la
situación existente en la Caja Nacional de Previsión Social respecto de los
derechos de petición y no se hacía referencia alguna sobre los procesos
judiciales que involucraban la entidad.
Así mismo, no puede olvidarse que la situación
administrativa que llevó a CAJANAL a la declaratoria de estado de cosas
inconstitucional, se derivó de las actuaciones negligentes de sus funcionarios;
por esta razón no se puede admitir que la entidad pretenda justificar, más de 5
años después, la falta de actividad absoluta en un proceso judicial basándose
en su propia desidia. En estos términos, no es posible que, luego de comprobada
la inactividad total de la entidad, se pretenda desconocer principios
esenciales del Estado de Derecho como la cosa juzgada o la seguridad jurídica a
través de la interposición de una acción de tutela.
4.3. Entonces, para esta Sala no
se puede justificar la tardanza de la interposición de tutela, ni la falta de
utilización de los mecanismos judiciales ordinarios,  argumentando para ello la
presencia de problemas estructurales. Respecto del caso de CAJANAL esto no
resulta admisible porque (i) el estado de cosas inconstitucionales fue
declarado en la sentencia T-098 de 1998, es decir, la entidad tuvo cerca de
diez años para tomar las medidas necesarias para superar su crisis estructural;
(ii) dicha declaración de la Corte Constitucional y la posterior, sentencia
T-1234 de 2008, se refirió exclusivamente a la crisis estructural de la entidad
frente a la vulneración continuada del derecho de petición, y a las tutelas y
desacatos que se presentaron como consecuencia de ello; (iii) fue propiciada por
la misma entidad, producto de su propia negligencia.
En conclusión, para la Sala
Segunda de Revisión (iv) eximir del cumplimiento de requisitos de procedencia
de la acción de tutela contra providencia judicial a las entidades estatales y
a sus directivos argumentando problemas estructurales, conllevaría avalar las
prácticas negligentes que generaron las aludidas dificultades e incentivar el
abandono de la administración en la prestación diligente y adecuada del
servicio público de seguridad social, en contra del interés general de los
afiliados a dichas entidades. En suma, la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en Cajanal EICE en Liquidación no justifica la ausencia de
interposición del recurso de apelación contra la sentencia atacada en el
presente trámite de revisión de tutela, ni exculpa la demora en la presentación
de la acción de amparo constitucional.
4.4. Todo lo anterior no excluye la
posibilidad de defensa de la UGPP frente a situaciones de fraude debidamente
comprobadas, para lo cual deberá anexar a las demandas de tutela, por ejemplo,
providencias disciplinarias o penales que acrediten la situación irregular en
el caso específico[15], situación que, a juicio de la Sala, sí podría llegar a incidir en
el examen de inmediatez y subsidiaridad.
Adicionalmente,
la accionante podría intentar la acción de revocatoria directa del acto
administrativo que reconoció tal prestación, posterior a una sentencia o fallo
que evidenciara un fraude a la administración de justicia; podría solicitar la
suspensión provisional de los actos administrativos que reconocieron las
prestaciones; y/o pedir a la Contraloría que investigue los funcionarios que
los expidieron[16].
4.5. Por último, esta decisión no
contradice la razón de la decisión de la sentencia T-359 de 2009, pues si bien
en esa providencia se concluyó que no era claro que las sumas descontadas a los
beneficiarios de la pensión gracia por concepto de salud, fueran ilegales, la
Corte consideró que ese tema debería ser resuelto por la jurisdicción ordinaria
correspondiente. En este caso, la Sala no entra a estudiar de fondo la
legalidad del descuento, pues como ya se dijo la acción de tutela es
improcedente.
III.
CONCLUSIONES.
1.
Síntesis del caso
La Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales presentó acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo
de Buga- Valle, por la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2008 en la
cual se ordenó restituir al señor Oscar Rengifo Holguín las sumas de dinero que
le habían sido descontadas de su pensión gracia, para el pago de aportes al
servicio médico y suspender dicho descuento.
La Sala procedió a realizar el análisis de
procedibilidad de la acción, concluyendo la acción de tutela no cumplió con el
requisito de inmediatez ni de subsidiariedad, puesto que la sentencia atacada
se profirió el 25 de septiembre de 2008 y la acción de tutela fue presentada el
28 de octubre de 2013, sin justificación que la Sala considere como razonable;
y teniendo en cuenta que en el proceso contencioso CAJANAL no utilizó los mecanismos
judiciales a su alcance para atacar la decisión adoptada por el juez.
2.
Razón de la decisión
La acción de tutela contra providencias
judiciales es improcedente cuando se interpone pasado un tiempo,
desproporcionado e injustificado, desde la fecha en que se profiere el fallo
atacado. No se considera como justificación para la tardanza, el hecho que
quien interpone la demanda de tutela sea una nueva entidad que asumió las
funciones de quién antes fue sujeto de un pronunciamiento en la jurisdicción ordinaria,
en el entendido que con el reemplazo de entidad, no se reviven términos. Máxime
cuando la entidad anterior, tuvo a su alcance todos los mecanismos jurídicos
para atacar la sentencia que ahora se reprocha en sede de tutela, sin hacer uso
de los mismos.
IV.
DECISIÓN.
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 27 de marzo de 2014, que a
su vez, confirmó lo dispuesto en sentencia del 12 de noviembre de 2013,
proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que
declaró IMPROCEDENTE la presente acción de tutela.
SEGUNDO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
ISABEL CRISTINA
JARAMILLO SIERRA
Conjuez
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de
voto
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Acción de tutela presentada el veintiocho (28) de octubre de
2013.  (Folios 1 a 10).
[2] Folio 27
[3] Respuesta presentada el 05 de noviembre de 2013, folio 40,
cuaderno 1.
[4] Folios 45-49
[5] Folios 50-54
[6] Folio 68-87, cuaderno 1
[7] Folio 94-100, cuaderno 1
[8] Folio 108-127, cuaderno 1
[9] En Auto del once (11) de junio de dos mil catorce (2014) la Sala
de Selección Número Seis de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de
la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[10] De
conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar
cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”. CP, art 86º; D 2591/91, art 1º.
[11] Al respecto se pueden consultar las
sentencias T-218 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao), T-951 de 2013 (Luis Ernesto
Vargas Silva) y T-373 de 2014 (Luis Ernesto Vargas Silva).
[12] Folio 10, cuaderno 1
[13] T-172 de 2013
[14] Decreto 0877 de 2013, proferido por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Salud  Protección
Social
[15] Al respecto se pueden consultar las
sentencias T-218 de 2012, T-951 de 2013 y T-373 de 2014.
[16] Sentencias T-951 de 2013 y T-373 de 2014.