C-152-99
Sentencia C-152/99
Sentencia
C-152/99
AUXILIOS O
DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Excepciones/INCENTIVO ECONOMICO Y
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
La Constitución
Política, en términos generales, prohibe que con fondos públicos las
autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas. La Carta, sin embargo, por vía excepcional, autoriza al Estado para
que pueda  conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a
particulares, tratándose de actividades que aquélla directamente considera
dignas y merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la C.P., ilustra una de estas
situaciones excepcionales: "(...) El Estado creará incentivos para personas
e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las
demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades". En este orden de ideas, los
incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el
artículo 71 de la C.P., constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta. Por lo anterior, en el plano
constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el artículo 71
de la Constitución, debe o no ser de naturaleza económica. Se trata de una
materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador. Lo mismo
puede afirmarse acerca de si el estímulo concreto debería darse en dinero o en especie.
No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio se concrete
bajo la forma de la asunción directa por el Estado de la obligación de pago de
las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores culturales
gozar de una pensión de vejez.
INCENTIVO A
PARTICULARES-Constitucionalidad/CULTURA
EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Protección y fomento
Es evidente que
si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en
la actividad que la Constitución expresamente ha señalado como digna de
estímulo, y, si además, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene
aptitud para conseguir el propósito que se desprende de la norma
constitucional, no podría ser objeto de censura por parte de esta Corte. No es
difícil verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene relación
directa con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado,
puede considerarse idóneo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores,
músicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan
concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a
su país, pueden haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse
más tarde en su vida en condiciones económicas tan precarias que no puedan
afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacción de sus más
mínimas necesidades. A través del subsidio, la sociedad representada por el
Estado, pretende compensar, así sea de manera parcial y simbólica, la
contribución desinteresada que han hecho al bien público de la cultura, del
cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios.
PENSION VITALICIA
PARA CREADORES Y GESTORES DE LA CULTURA-Constitucionalidad/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo
legislativo/PENSION VITALICIA PARA ARTISTAS
La pensión a la
que apunta el subsidio es la mínima y el número de beneficiarios dependerá de
las disponibilidades presupuestales existentes en cada momento. Se torna
imperioso, por consiguiente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria el
Gobierno establezca el procedimiento que debe ser observado a fin de entregar
los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos se
asignen a las personas que tengan los mayores méritos y necesidades. Esta
actuación, por lo demás, se somete a las reglas de la publicidad, imparcialidad
e igualdad y, por tanto, es susceptible de ser impugnada cuando se desvíe de
los derroteros que trazan la Constitución, la ley y el reglamento.
NORMA LEGAL-Beneficiarios y beneficios
La adopción legal
de una política de subsidios, originada en un mandato constitucional, tiene por
fuerza que concentrarse en un determinado sector o actividad. En otras
palabras, no puede ser ella universal, puesto que así no sería posible realizar
el objetivo específico señalado por la Constitución. El principio de igualdad,
empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de potenciales
beneficiarios (1), como con respecto a la población que por la índole misma de
la política de fomento queda excluida de la misma (2). En lo que atañe a lo
primero, no se presenta vulneración alguna a la igualdad, lo cual no quiere
decir que posteriormente este tipo de transgresión no pueda ocurrir, en cuyo
caso se verificaría una inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que
podrá ventilarse a través de múltiples vía judiciales, entre ellas la acción de
tutela. Por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la política de
subsidios trascienda los objetivos constitucionales de promoción de la cultura
y que ella pueda considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se
ha expuesto, persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los
creadores y gestores culturales que, por definición, pertenecen al ámbito de la
cultura, donde resulta ajustado a la Constitución otorgar esta suerte de
estímulos.
Referencia:
Expediente D-2115
Actor: Andrés
Caicedo Cruz
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 397 de 1997
Temas:
La protección y
fomento de la cultura en la Constitución de 1991
El derecho a la
seguridad social y su desarrollo legislativo
Insuficiencia de la
norma - beneficiarios y beneficios
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo diez (10)
de mil novecientos noventa y nueve (1999). Aprobada por acta Nº 17
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por los Magistrados
Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz,
Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V Sáchica de Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de inconstitucionalidad
contra el artículo 31 de la Ley 397 de 1997.
I.  ANTECEDENTES
1.  El Congreso de la República expidió la
Ley 397 de 1997, publicada en el Diario Oficial N° 43102 de agosto 7 de 1997.
El ciudadano Andrés Caicedo Cruz demandó la
inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 397 de 1997, por considerarlo
violatorio de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política.
Los Ministerios de Cultura y de Desarrollo
intervinieron para defender la constitucionalidad del precepto acusado. La
ciudadana Sylvia Restrepo Garcia-Reyes, intervino para coadyuvar a la demanda.
El Procurador General de la Nación solicitó
a la Corte Constitucional la declaración de constitucionalidad de la norma
acusada.
Norma demandada
2.  A continuación se transcribe el texto
de la norma demandada:
LEY 397DE 1997
(Agosto 7)
“”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 31:
Pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura.  Cuando un
creador o gestor cultural cumpliere los 65 años y no acreditare los requisitos
mínimos de cotización para acceder a la pensión de vejez prevista en el
artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el Ministerio de Cultura con sujeción a sus
disponibilidades presupuestales hará las apropiaciones a la entidad
administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor
cultural, hasta completar con las cotizaciones ya recaudadas, el monto
requerido para cumplir la cotización mínima exigida por la ley.
En el caso de que
el creador o gestor cultural no esté afiliado, el Ministerio lo afiliará al
sistema general de pensiones.
Para efectos de
cumplir lo aquí dispuesto, el Ministerio de Cultura constituirá un fondo cuenta
de seguridad social".
Cargos de la demanda
Violación del artículo 13 de la
Constitución
3. El demandante señala que, apoyándose en
las sentencias C-590/95, T-526/92 y T-422/92, todo trato desigual en
condiciones de igualdad debe responder a una justificación objetiva y
razonable, apreciada según su finalidad. Tal justificación, considera, no
existe en relación con la norma acusada.
En primera medida, aduce que no existe un
criterio suficiente para establecer quiénes son creadores y gestores
culturales. Los artículos 27 y 28 de la Ley 397 de 1997, que definen qué se
entiende por creador cultural y gestor cultural, contemplan criterios tan
amplios que “cualquier persona que participe en la creación de un producto
cultural, cualquiera que él sea (por ejemplo, un artículo en una revista, una
obra de teatro, una fotografía, etc.) es un creador cultural” y que, en
relación con los gestores, “cualquier persona que participa en la creación de
un producto cultural o impulsa las actividades culturales o las coordina”
ostenta tal calidad.
Con todo, sostiene el demandante, se podría
apoyar la exequibilidad de la norma en el hecho de que el artículo 70 de la
Carta impone al Estado el deber de promover la difusión de los valores
culturales. Sin embargo, en tal circunstancia, debería establecerse el mismo
privilegio para quienes, de una u otra manera, desarrollan o fomentan las
actividades que el Estado está en obligación de promover, como ocurre con la
investigación, la vivienda de interés social, las formas asociativas de
propiedad, etc.
En últimas, “es claro que el desequilibrio
que se introduce no tiene justificación, porque no existe ninguna otra razón
que explique que a una persona que escribe un artículo en una revista o produce
una obra plástica tiene derecho a una pensión estatal, cuando no lo reciben
otras personas que igualmente coadyuvan al desarrollo social con su esfuerzo”.
4. En segundo lugar, manifiesta que no
resulta justificable que la disposición no distinga entre quienes tienen
capacidad de cotizar y los que no.  En efecto, la norma se limita a establecer
la existencia de la pensión para quienes sean calificados como creadores o gestores
culturales, sin considerar si pudieron, en algún momento de su vida, cotizar en
el sistema de seguridad social. Al respecto dice:
“¿Cómo puede justificarse a nivel
constitucional que un compositor, un artista o un escritor de relativo éxito,
que por ello percibe recursos por razón de su trabajo pueda obtener una pensión
sin cotizar, cuando claramente tiene capacidad de hacerlo?”.
5. Finalmente, indica que se crea una
situación de desigualdad entre los posibles beneficiarios de la pensión, puesto
que esta no es otorgada en función a la acreditación de la calidad de creador o
gestor cultural, sino de conformidad con las disponibilidades presupuestales.
Por lo tanto, “la recibirán quienes seleccione el Gobierno de turno”.
Violación del artículo 48 de la
Constitución
6.  El artículo 48 de la Carta dispone que
la seguridad social se prestará con sujeción a los principios de universalidad,
eficiencia y solidaridad.  La norma acusada, señala el demandante, desconoce
los dos últimos criterios.  En relación con el primero, no resulta eficiente el
sistema cuando algunas personas tienen derecho a la pensión sin cotizar.  La
razón de ello estriba en la inviabilidad del sistema de seguridad social que
generaría la falta de recursos. Para evitar lo anterior, toda persona cotiza de
acuerdo con su capacidad de pago.
Sin embargo, dado que existen personas que
no tienen capacidad de cotizar, el desarrollo del principio de solidaridad
permite otorgarles pensión.  No obstante esta posibilidad, en el caso previsto
en la norma acusada, el legislador no se inspiró en dicho principio, puesto que
el supuesto de hecho es el mero incumplimiento del mínimo de semanas cotizadas,
sin considerar si la persona tenía o no capacidad de pago.
Intervenciones
Intervención del Ministerio de Desarrollo
Económico
7.  El apoderado del Ministerio, recordando
lo expuesto por la Corte en su sentencia C-538/96, considera que la demanda no
debe prosperar, puesto que el legislador no está impedido para establecer
diversos sistemas de seguridad social.  Así, además del sistema previsto para
creadores y gestores culturales, ha contemplado la existencia de pensiones
vitalicias para las glorias del deporte nacional.
Intervención de Sylvia Restrepo
Garcia-Reyes
8. La interviniente considera que la norma
acusada debe ser separada del ordenamiento jurídico colombiano por infringir,
además de los artículos 13 y 48 de la Carta, los artículos 95 numerales 2° y
9°, 70, 338, 355 y 362. Por lo tanto, presenta argumentos para coadyuvar la demanda.
En primer término considera necesario
establecer el ámbito de aplicación de la norma acusada.  En este punto, hace un
recuento de las modificaciones que sufrió el precepto durante los debates
legislativos. Así, contrasta la especificidad del proyecto inicial, que
limitaba el acceso a la seguridad social a los artistas, autores y
compositores, de escasos recursos, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, con la
propuesta para primer debate en el Senado en la que se definía, como población
beneficiaria, a los creadores y gestores culturales con recursos escasos y se
les asignaba una pensión vitalicia hasta por 4 salarios mínimos mensuales.
La norma acusada, a diferencia de los
proyectos debatidos, no establece de manera precisa la población beneficiaria
de la pensión. En efecto, la amplitud de las categorías establecidas en los
artículos 27 y 28, que deben interpretarse bajo la definición que el mismo
legislador hace de cultura, hace que resulte “factible pensar que todo
integrante de la población colombiana sea destinatario” del beneficio.  Ello,
asegura, puede disuadir a la población “de la obligación de cotizar” y, por
ello puede repercutir en que se “reduzca en grado máximo ese deber ciudadano”.
De igual manera, en su opinión, la norma
hace caso omiso de la capacidad económica y del aporte cultural del
beneficiario (creador o gestor cultural).  Durante los debates, siempre se
propuso como limitantes la calidad artística de la obra del beneficiario y su
condición de persona de escasos recursos. La disposición acusada nada dice al
respecto, razón por la cual, no es posible establecer (realmente resulta
indiferente para el supuesto de hecho de la norma) que la ausencia de
cotización se deba a este factor.
Finalmente, cabe destacar que la norma no
establece concepto alguno de beneficio.
Por lo anterior, concluye que por las
características propias del ámbito de aplicación de la norma, “no existe una
focalización del beneficiario en términos del aporte (subjetivo) o de la
necesidad que atraviese (objetivo)”, lo que la lleva a asegurar que el
precepto, lejos de buscar mitigar la precaria situación de creadores o gestores
culturales, busca “favorecer a un sector muy específico bajo el parapeto de
estar dando desarrollo a la especial protección y promoción a la cultura que
debe brindar el Estado”.
9. En segundo término, analiza el sistema
de seguridad social. El legislador, en lo que a la seguridad social se refiere,
está sujeto a una serie de limitaciones fijadas por la Constitución: carácter
de servicio público; posibilidad de que los particulares asistan a su
prestación; respeto por los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad; carácter parafiscal de los recursos; y progresiva ampliación de la
cobertura y aseguramiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales.
Por otra parte, debe tenerse presente que
la Ley 100 de 1993 supone la culminación de un proceso en cuya virtud la
seguridad social ha dejado de ser un apéndice de las relaciones de trabajo
subordinadas, para convertirse en un sistema autónomo que, por lo mismo, “de
ser una problemática manejada exclusivamente al interior de la empresa, entró a
convertirse en una necesidad que debe ser suplida con base en los esfuerzos de
la sociedad entera y para el beneficio de la población más desvalida, sin
discriminar el oficio del beneficiario”.  Es decir, se arriba a la idea de que
se trata de un derecho que se tiene por su condición de integrante de la
especie humana.
Por lo tanto, a efectos de proteger a este
grupo de población, resulta indispensable el manejo de “grandes números y el
establecimiento de beneficios similares para la población cubierta”, lo cual
permite focalizar la atención hacia los sectores más desvalidos. De ahí que “si
este esquema se desvirtúa (…) se genera una imposibilidad latente para que
dicho compromiso constitucional sea efectivamente realizado”. Ello ocurre
cuando, como en la norma acusada, se establece un tratamiento distinto, como es
el que se prodiga a los creadores y gestores culturales.
10. En tercer término, considera que la
norma establece un trato discriminatorio inadmisible a los ojos de la Carta,
como lo es uno basado en el oficio.  En materia de seguridad social, el rasgo
que permite un tratamiento diferenciado es el de la capacidad económica.  Ello no
se puede predicar de la profesión, puesto que, al apelar a tal factor, el
legislador está creando una discriminación directa.
No obstante lo anterior, podría preguntarse
si los ciudadanos tienen el deber de financiar, “con sus recursos y con pérdida
en beneficios, a creadores y gestores culturales”. La respuesta, afirma la
interviniente, debe ser negativa puesto que resulta desproporcionado, ya que
resulta inadmisible establecer un trato distinto sobre la base de realizar un
juicio de valor sobre “su ocupación y sus gustos”.  Además, el legislador
cuenta con otro medio para lograr un objetivo de protección similar.
11. El último aspecto que analiza la
interviniente tiene que ver con las obligaciones tributarias. En su opinión, al
igual que acontece con las cotizaciones en materia de salud, las que se
realizan en materia pensional tienen carácter de contribuciones parafiscales.
Por lo tanto, le son aplicables los requerimientos que establece la Carta para
las obligaciones tributarias, en especial, el señalamiento del sujeto pasivo
del beneficio.
Este requisito no aparece establecido en la
ley, pues, los criterios definidos en ella para identificar a los beneficiarios
carecen de claridad y precisión, violándose así, el artículo 338 de la
Constitución. En tales condiciones, resulta admisible aplicar, afirma, lo
expuesto por la Corte en relación con las amnistías tributarias en su sentencia
C-511 de 1996. Al resultar patente que se está estableciendo un privilegio, se
ha consagrado un auxilio, prohibido por el artículo 355 de la Constitución.
Intervención del Ministerio de Cultura
12. El Ministro de Cultura solicita a la
Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada.  En su opinión, el
artículo 71 de la Carta “abre las puertas a que se otorgue un tratamiento
preferencial y, por lo tanto, diferentes a sujetos que la Constitución señala
como especiales y que merecen, por ende, una atención particularizada por parte
del legislador”.
Este trato se manifiesta en el artículo
acusado, el cual, lejos de violar el artículo 13 de la Constitución, se
justifica por cuanto “es el reconocimiento a su encomiable labor (de los
creadores y gestores culturales) que perdura en el tiempo y que de alguna forma
debe estimularse e incentivarse por el Estado”.  Así las cosas, tal como lo
exige el artículo 71 de la C.P., el artículo acusado estimula la actividad
cultural en Colombia.
Por otra parte, y en relación con el cargo
por violación del artículo 48 de la Carta, el Ministro considera que el
demandante, más que proponer un argumento constitucional contra el artículo 31
acusado, se apoya en una exposición sustentada en disposiciones legales.  Con
todo, señala que el demandante olvida que el mandato del artículo 48 de la C.P.
consiste en lograr una ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad
social, lo cual se logra, para el caso de creadores y gestores culturales, por
intermedio de la norma acusada.
Concepto del Procurador General de la
Nación
13. El Procurador General de la Nación
solicita la declaración de exequibilidad de la norma acusada. Primeramente
destaca que la Carta, en los artículos 70, 71 y 72, contempla una especial
protección a la actividad cultural. El desarrollo legislativo de dichas
obligaciones se verificó en la Ley 397 de 1997.
Entre los artículos constitucionales
citados, se dispone que el Estado tiene el deber de establecer incentivos y
estímulos especiales para quienes están dedicadas a la producción, desarrollo y
gestión de las actividades culturales. El artículo demandado constituye un desarrollo
específico de tal mandato.
La norma, contempla una situación de trato
distinto, la cual no contraría la Constitución, puesto que resulta admisible
establecer regulaciones legales diferenciadas, si la actividad legislativa se
funda en una justificación objetiva y razonable.
Los creadores y gestores culturales, a
quienes se dirige la norma acusada, “se encuentran en una situación especial
respecto de la generalidad de la población, puesto que su consagración total a
la generación de obras para enriquecer y dignificar el espíritu, en nuestro
país se lleva a cabo, generalmente, de manera independiente, sin un verdadero
auxilio económico y en muy pocas ocasiones mediante una relación laboral de
carácter contractual, circunstancias que dejan a las personas dedicadas a esta
actividad en alto grado de desprotección en cuanto a la seguridad social se
refiere”.
Por otra parte, la finalidad de la norma
“es acorde con los valores y principios consagrados en la Constitución, según
los cuales la persona humana representa la razón de ser para la acción
estatal”. En efecto, la pensión que se revisa, se apoya en los principios de
solidaridad y trabajo en condiciones dignas.
Pruebas decretadas en el proceso
Información solicitada al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social
15. Al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social se le solicitó que preparara un cuadro comparativo entre el régimen
previsto en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997 y el Fondo de Solidaridad
Pensional, creado mediante el artículo 25 de la Ley 100 de 1993.  A
continuación se presenta tal información:
FONDO DE SOLIDARIDAD: Art. 25 y ss. Ley
100 de 1993
PENSION VITALICIA: Art. 31 Ley 397 de
1997
Otorga subsidios temporales y parciales
permitiendo completar el valor de la cotización para pensiones.
Completa las semanas de cotización que le falten al gestor de la cultura
mayor de 65 años, para cumplir el requisito de las 1000 semanas de
cotización.
Se concede a personas carentes de
recursos para pagar toda la cotización.
Se concede a gestores de cultura sin
consideración a sus recursos.
Se debe acreditar afiliación al
sistema de seguridad social en salud.
No se exige afiliación al sistema de seguridad social en salud.
Se nutre de aportes de afiliados que
devengan más de 4 salarios mínimos legales, de recursos de entidades
territoriales, multas, donaciones, etc.
Se nutre del presupuesto del
Ministerio de Cultura.
El fondo de Solidaridad Pensional fue
creado por la Ley 100 de 1993.
El Ministerio de Cultura debe constituir
un fondo para mantener los recursos de las cotizaciones que les falta.
El CONPES determina anualmente la
población beneficiaria del subsidio.
Es la ley la que determina los
beneficiarios.
(Negrillas en el original)
Así mismo se solicitó información sobre la
cobertura y el costo del subsidio.  En relación con lo primero, el Ministerio
indicó que el CONPES determina, cada año, el cubrimiento del fondo. Así, para
el año de 1998, mediante el documento 2989 del CONPES, se dispuso que se
proyectaba pagar subsidio a 235.000 personas, así como a los 242.480 afiliados
durante 1997. Estas personas pertenecen a los siguientes grupos poblacionales:
madres comunitarias, trabajadores discapacitados, trabajadores del sector
informal urbano y de las formas asociativas de producción urbanas, trabajadores
del sector informal rural y de las formas asociativas de producción rurales,
que tengan ingresos inferiores o iguales a un salario mínimo y que estén
afiliados al régimen general de seguridad social en salud (art. 26 Ley 100 de
1993).  Sin embargo, el Ministerio señala que, de acuerdo con el citado
artículo de la Ley 100 de 1993, serían eventuales beneficiarios de fondo los
artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la
mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos,
psíquicos y sensoriales, y los miembros de cooperativas de trabajo asociado y
otras formas asociativas de producción.
Por otra parte, en términos cuantitativos,
se estima que el 20% de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas
pueden ser potenciales beneficiarios del fondo, lo que equivale, según datos de
1993, a 2’614.777 personas.
En cuanto al costo del subsidio mensual, el
Ministerio informa:
Madres Comunitarias
$ 22.017
Trabajadores discapacitados
$ 26.137
Trabajadores urbanos
$ 19.267
Trabajadores rurales
$ 24.767
Información suministrada por el Ministerio
de Cultura
16. El Ministerio destaca que la existencia
del beneficio pensional previsto en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997 se
justifica por cuanto los creadores y gestores culturales se encuentran en una
situación especial que se deriva del hecho de que “han dedicado su vida a la
creación e impulsión del arte; actividades que son indispensables para consolidar
la identidad nacional, pero que por regla general no son bien remuneradas en
sociedades como la nuestra”. Por ello, merecen un reconocimiento especial pues,
su labor “no sólo es un trabajo, sino además una actividad que involucra el
interés general”.
En segundo lugar, el Ministerio da cuenta
del hecho de que, hasta el momento de presentar el memorial a la Corte, no se
había reglamentado el artículo acusado. A este respecto, existe un proyecto de
decreto en el cual se prevén los distintos factores a considerar para
determinar los beneficiarios y el beneficio a otorgar.
De otra parte, se están diseñando modelos
que permitan establecer en qué casos las personas califican como gestores o
creadores culturales. Sin embargo, se han realizado censos que arrojan aproximadamente
150 creadores o gestores culturales.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
Controversia
constitucional sobre la pensión vitalicia para los creadores y gestores de la
cultura
2. Se debate en el
proceso la constitucionalidad de la disposición legal que consagra la pensión
vitalicia para los creadores y gestores de la cultura, en las condiciones
previstas en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997. La norma citada autoriza al
Ministerio de la Cultura, con sujeción a sus disponibilidades presupuestales y
con cargo a un fondo cuenta de seguridad social, cancelar a la entidad
administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor
cultural las sumas requeridas para completar las cotizaciones necesarias para
cumplir la cotización mínima exigida por la ley con el objeto de acceder a la
pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, siempre que
los beneficiarios indicados llegaren a la edad de 65 años sin acreditar el
número mínimo de cotizaciones exigidas para adquirir dicho derecho. En el
evento de que el creador o gestor cultural no esté afiliado al sistema, el
Ministerio lo hará en los términos anteriores.
Los argumentos
expuestos por las personas que han intervenido en este proceso, sintetizados en
el aparte anterior, plantean la confrontación constitucional frente a lo
dispuesto por los artículos 13 y 48 de la Constitución Política. El principio
de igualdad, según aquellos que impugnan la norma, resulta quebrantado por
ésta, puesto que no se encuentra razón válida y suficiente para establecer un
régimen diferenciado favorable a los creadores y gestores culturales, que
contrasta con el de las restantes personas que independientemente de su
profesión u oficio y de su aporte al bienestar general, deben asumir la carga
que representa el pago de las cotizaciones sin subsidio alguno. De otro lado,
se alega que los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad,
conforme a los cuales se estructura el sistema de seguridad social, no se
aviene con la inclusión de beneficiarios que acceden únicamente para los
efectos de recibir protección, pero sin que se vean obligados a participar de
acuerdo con su capacidad económica en la financiación de los fondos que lo
nutren y que permiten su funcionamiento normal.
La impugnación de la
ley descansa en la aparente amplitud de las definiciones de creador, gestor
cultural y cultura, que incorpora la ley demandada. En efecto, por cultura se
entiende, en los términos del artículo 1º de la Ley 397 de 1997: “(...) el
conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y
emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de
las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores,
tradiciones y creencias”. Creador cultural, por su parte, significa: “(...)
cualquier persona o grupo de personas generadoras de bienes y productos
culturales a partir de la imaginación, la sensibilidad y la creatividad.” (Ley
397 de 1997 art. 27). Finalmente, gestor cultural es aquella persona que según
el artículo 28 de la misma ley “impulsa los procesos culturales al interior de
las comunidades y organizaciones e instituciones, a través de la participación,
democratización y descentralización del fomento de la actividad cultural.
Coordina como actividad permanente las acciones de administración, planeación,
seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de las entidades
y organizaciones culturales o de los eventos culturales comunitarios”. De este
modo, la vaguedad de las nociones introducidas por el Legislador, podría, según
se sostiene, extender el régimen excepcional a  personas carentes de méritos y,
sobre todo, de probada necesidad como para hacerlas destinatarias de la ayuda
estatal.
En la vertiente
opuesta, los defensores de la ley sustentan la constitucionalidad de la
disposición legal en los mismos principios a los que apelan sus detractores
para atacarla. En efecto, se asevera que el principio de igualdad sustancial
autoriza que se conceda por parte del Estado apoyos de orden económico a las
personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta. La
Constitución, por otra parte, faculta al Estado para otorgar estímulos e
incentivos a los creadores y gestores culturales. En fin, se expresa que la ley
puede establecer distintos regímenes de seguridad social.
3. La Constitución
Política, en términos generales, prohibe que con fondos públicos las
autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas (C.P art. 355). La Carta, sin embargo, por vía excepcional, autoriza
al Estado para que pueda  conceder subvenciones, estímulos económicos o
subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquélla directamente
considera dignas y merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la C.P., ilustra una
de estas situaciones excepcionales: “(...) El Estado creará incentivos para
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología
y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a
personas e instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de
ideas, los incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento
en el artículo 71 de la C.P., constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta.
La Constitución
aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos a las personas
dedicadas a la creación o al desarrollo cultural, no determina la forma
concreta que éstos podrían revestir. Corresponde al Legislador, en el contexto
de las políticas que en este campo considere conveniente dictar, definir el
contorno y alcance concretos de los beneficios que en un momento dado pueden
servir como instrumentos de desarrollo científico, tecnológico y cultural.
Por lo anterior, en
el plano constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el
artículo 71 de la Constitución, debe o no ser de naturaleza económica. Se trata
de una materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador. Lo
mismo puede afirmarse acerca de si el estímulo concreto debería darse en dinero
o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio
se concrete bajo la forma de la asunción directa por el Estado de la obligación
de pago de las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores
culturales gozar de una pensión de vejez.
4. El papel que
asume el Estado al pagar las obligaciones que le franquean a ciertas personas
la posibilidad de consolidar un derecho social, denota que el propósito de la
ley se cumple sin modificar el sistema de seguridad social. Los pagos que de
conformidad con las normas legales vigentes deben efectuarse, los realiza el Estado
que, en últimas, paga por otro u otros. El problema constitucional, por tanto,
no se insinúa en relación con las reglas y principios básicos de la seguridad
social, los que en modo alguno se vulneran. La controversia, por el contrario,
se traslada a otra esfera. En particular, lo que debe resolverse gira en torno
de la legitimidad de la conducta del Estado que, con fondos del erario, concede
un incentivo económico bajo la forma de cancelación de cotizaciones en favor de
ciertas personas que gracias a ella se convierten en beneficiarios del sistema
de seguridad social. Por lo expuesto, además, resulta claro que el tema tratado
por la ley escapa al radio de acción de la ley-marco a que se refiere el
artículo 150-19 de la C.P.
5. Es evidente que
si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en
la actividad que la Constitución expresamente ha señalado como digna de
estímulo, y, si además, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene
aptitud para conseguir el propósito que se desprende de la norma
constitucional, no podría ser objeto de censura por parte de esta Corte.
No es difícil
verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene relación directa
con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede
considerarse idóneo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, músicos,
entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su
quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a su país, pueden
haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse más tarde en su
vida en condiciones económicas tan precarias que no puedan afrontar, sin el
apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacción de sus más mínimas
necesidades. A través del subsidio, la sociedad representada por el Estado,
pretende compensar, así sea de manera parcial y simbólica, la contribución
desinteresada que han hecho al bien público de la cultura, del cual todos en
mayor o menor medida son beneficiarios. Si el ciudadano lograra despojarse de
esquemas mercantilistas, podría percibir nítidamente que en el fondo la
sociedad, por conducto de las autoridades públicas, no le confiere una donación
al artista pobre, sino le expresa su reconocimiento que, aquí significa, que la
persona que ha engrandecido la cultura tiene más que ganado el derecho a tener
una vejez digna.
Sobra destacar que
una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales pueden ser
muy variadas, es haciéndose cargo el Estado - en la medida de sus posibilidades
financieras -  de garantizar el sustento mínimo a los protagonistas nacionales
de la cultura que llegados a la vejez no cuenten con los medios necesarios para
satisfacer sus necesidades básicas. Allí donde la entrega a la vida espiritual
exponga inexorablemente a las personas a experimentar penurias y humillaciones
económicas, no se asistirá al fin de la cultura, pero no podrá decirse que el
Estado y la sociedad la propician, siendo esto último precisamente lo que surge
del mandato contenido en la Constitución Política.
6. El concepto de
desarrollo y fomento de la cultura, mencionado en la Constitución, en el que se
apoya la ley demandada, sin duda alguna, se despliega sobre un vasto campo
semántico, que desafía la pretensión de comprimirlo dentro de una definición
puntual. Ello explica la correlativa apertura de las categorías que introduce
la ley, la que además cabe interpretar en el sentido de evitar que valiosas
expresiones culturales pudieren quedar por fuera de su ámbito.
No obstante lo
anterior, aún admitiendo el carácter multifacético de la cultura, la aplicación
de una política de subsidios, que se lleva a cabo con recursos fiscales
limitados y se propone cumplir el propósito de alentar y fortalecer la cultura,
debe acertar en la determinación de los miembros de la comunidad que han de
resultar beneficiarios de la misma. La Corte encuentra que la disposición legal
demandada, como lo ponen de presente los debates en el Congreso, proyecta el
subsidio sobre los creadores o gestores culturales de escasos recursos. De
hecho, la pensión a la que apunta el subsidio es la mínima y el número de
beneficiarios dependerá de las disponibilidades presupuestales existentes en
cada momento.
Definidas las pautas
de la justicia distributiva por parte del Legislador, la ejecución de una
política de esta naturaleza, corresponde a la función administrativa, la cual
debe adelantarse con estricto acatamiento a los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209).
Agotada la necesaria fase legislativa en lo que concierne a la legítima
disposición de recursos públicos para promover una actividad
constitucionalmente digna de estímulo, se impone la necesidad de que la
actuación administrativa, dentro del marco de la ley, concrete y asigne los
estímulos autorizados con sujeción a los referidos principios.
Se torna imperioso,
por consiguiente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno
establezca el procedimiento que debe ser observado a fin de entregar los
incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos se asignen
a las personas que tengan los mayores méritos y necesidades. Esta actuación,
por lo demás, se somete a las reglas de la publicidad, imparcialidad e igualdad
y, por tanto, es susceptible de ser impugnada cuando se desvíe de los
derroteros que trazan la Constitución, la ley y el reglamento.
7. La adopción legal
de una política de subsidios, originada en un mandato constitucional, tiene por
fuerza que concentrarse en un determinado sector o actividad. En otras
palabras, no puede ser ella universal, puesto que así no sería posible realizar
el objetivo específico señalado por la Constitución. El principio de igualdad,
empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de potenciales
beneficiarios (1), como con respecto a la población que por la índole misma de
la política de fomento queda excluida de la misma (2).
En lo que atañe a lo
primero, los argumentos expuestos permiten concluir que no se presenta
vulneración alguna a la igualdad, lo cual no quiere decir que posteriormente
este tipo de transgresión no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificaría una
inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que podrá ventilarse a
través de múltiples vía judiciales, entre ellas la acción de tutela.
En fin, por lo que
respecta a lo segundo, no se advierte que la política de subsidios trascienda
los objetivos constitucionales de promoción de la cultura y que ella pueda
considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto,
persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los creadores y
gestores culturales que, por definición, pertenecen al ámbito de la cultura,
donde resulta ajustado a la Constitución otorgar esta suerte de estímulos. La
cuantía reducida de los incentivos, su número, su propósito, entre otros
elementos por considerar, demuestran que no se da pábulo al favoritismo, sino
que se cumple una finalidad inherente al Estado social de derecho, en modo
alguno ajeno al reconocimiento de la cultura, fuente y sostén del pluralismo,
que realmente le sirve de fecundo cimiento. La existencia legal de un Fondo de
Solidaridad Pensional, destinado a suplir las necesidades de seguridad social
de la población más pobre del país, de otro lado, le resta sustento adicional
al cargo que formulan los demandantes.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE en los términos
de esta sentencia el artículo 31 de la Ley 397 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)