T-255-16
Sentencia T-255/16
PREVENCION
EN TUTELA-Alcance para asignar competencia territorial
según Decreto 1382 de 2000
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Los únicos factores de competencia en materia de
tutela son el territorial y el funcional
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Sólo se
presenta por factor territorial y por acciones de tutela que se dirijan contra
medios de comunicación
La Corte ha señalado que el Decreto 1382 de 2000 sólo
prescribe reglas de reparto de la acción de tutela y no factores de
competencia, pues las únicas disposiciones que los consagran se encuentran en
los artículos 86 de la Constitución y
37 del Decreto 2591 de 1991. A la luz de estos preceptos, existe un factor de competencia territorial, por virtud del cual han
de pronunciarse sobre la causa, a prevención, los jueces y tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurrió amenaza o trasgresión del derecho, o
donde se surten sus efectos; y un factor de competencia
funcional, que opera cuando la acción de tutela es instaurada contra los
medios de comunicación, caso en el cual debe dirigirse la acción frente a los
jueces del circuito del lugar. De allí que los únicos conflictos de competencia
que existen en materia de tutela, son aquellos que se presentan por la
aplicación o la interpretación de estos factores.
SENTENCIA INHIBITORIA-Prohibición en tutela
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS
COMUNIDADES Y PUEBLOS INDIGENAS-Improcedencia por
incumplimiento del requisito de inmediatez y de subsidiariedad
FUNCION
JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Corresponde al legislador otorgarlas excepcionalmente
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL
CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Requisitos generales y
especiales de procedencia
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO FRENTE
A LAS ACCIONES POLICIVAS ADELANTADAS POR OCUPACION DE HECHO-Se consolidó desalojo
Comoquiera que el proceso policivo culminó y cesó la
perturbación de la posesión, materialmente, no es posible reabrir dicho proceso
para precaver una indebida notificación, como se alega en la acción de tutela,
pues el objeto materia de protección se encuentra consumado
Referencia:
Expediente T-5.322.422
Acción
de Tutela instaurada por Javier Soscué Fiscué, Gobernador del Cabildo Indígena
Páez de Corinto (Cauca) contra la Alcaldía Municipal de Corinto y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, diecisiete
(17) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo de tutela dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Corinto (Cauca) y por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de
Caloto (Cauca), en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.1. Cuestión previa: aclaración metodológica
y contexto procedimental
1.1.1. Aclaración metodológica
La complejidad del
caso, hace necesario que la Corte adopte una metodología especial para proferir
la presente sentencia de revisión. Esto, en atención a que, como se expondrá a
continuación, existen dificultades procesales que requieren ser abordadas, en
virtud de dos nulidades declaradas dentro del procedimiento. Así mismo, la
vinculación de múltiples entidades públicas, su posterior exclusión de la litis,
la intervención de diferentes personas jurídicas y las tensiones entre
múltiples bienes protegidos –que abarcan un espectro amplio que incluye la
propiedad privada, el acceso a la tierra, el debido proceso e incluso vulneraciones
al DIH– hacen necesario dividir en temas (relacionados entre sí) aspectos que
se observan en el expediente.
Por lo anterior, la
Sala empezará por abordar temas relacionados con el procedimiento judicial
desplegado en sede de tutela. A continuación, describirá aspectos fácticos del
caso, construidos a partir de los elementos aportados al proceso, que se referirán
en tres ejes[1]:
(i)  contextual, tensiones sobre las tierras; (ii) elementos de la reparación
por la violencia; y (iii) la ocupación de inmuebles en el marco de “la
liberación de la madre tierra”[2].
Dicho esto, la Sala
hará un recuento de los argumentos dados por las partes e intervinientes, que
dividirá en tres conjuntos: (a) de procedencia, (b) de fondo y (c)
contextuales. Finalmente, se hará una presentación de las providencias
proferidas en la causa, incluso de la sentencia anulada por la Corte Suprema de
Justicia, con el fin de extraer los extremos de la litis.
Cabe señalar que lo
anterior se hace necesario en virtud de las dificultades que también surgen del
propio escrito de tutela presentado por el apoderado del accionante, que, a
pesar de su extensión, no brinda la claridad necesaria en torno a las
pretensiones formuladas. Sobre el particular, resulta importante indicar que la
Magistrada de la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Popayán que, en primera medida había admitido la tutela[3], citó mediante Auto del
11 de marzo de 2015 al señor Javier Soscué Fiscué para que rindiera
declaraciones en la causa[4].
Sin embargo, a pesar de que había sido citado para las tres de la tarde del 12
de marzo de dicha anualidad, sólo compareció hasta las 4:08 pm[5]. Ese día, según consta
en el expediente, se generó una controversia entre el abogado del señor Soscué
y la Magistrada Sustancia-dora, quién no recibió la declaración tras haberle
dado media hora de espera al gobernador del resguardo, pues llegó tarde y “(…)
sin explicar los motivos de su retraso”[6].
1.1.2. Contexto procedimental
El día 9 de marzo
de 2015, el señor Javier Soscué Fiscué, obrando como Gobernador Principal del
cabildo del Resguardo Indígena Páez de Corinto[7],
formuló acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio
del Interior, el Ministerio de Agricultura, el INCODER, el Ministerio de
Defensa, la Policía Nacional (ESMAD), el Ejército Nacional, el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, la Gobernación del Departamento del Cauca
y la Alcaldía Municipal de Corinto. En el trámite fueron vinculados el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto Colombiano de
Antropología e Historia (ICANH), la Defensoría del Pueblo (Regional Cauca), el
Superintendente de Notariado y Registro, la Fiscalía General de la Nación y la
Academia Colombiana de Historia.
En un principio, el
asunto fue repartido a la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán[8] que, en sentencia del
20 de marzo de 2015, declaró improcedente el amparo. La decisión fue impugnada
y el asunto fue repartido a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
justicia para resolver el recurso de alzada.
Esta autoridad
judicial, en Auto calendado el 21 de mayo de 2015, anuló todo lo actuado a
partir de la admisión de la demanda, pues, a su juicio, el Decreto 1382 de 2000
introdujo el factor de competencia funcional para la acción de tutela y no
exclusivamente reglas de reparto. Ante esto, expuso que, tras escrutar el
expediente y a pesar de que la petición se dirigía en contra de autoridades del
orden nacional[9],
ninguna decisión adoptada por ellas incidía en las resoluciones que dispusieron
el desalojo de los predios ocupados por la comunidad indígena que representaba
el actor. De allí que, al ser la autoridad accionada la Alcaldía del municipio
de Corinto (Cauca), de conformidad con lo expuesto en el inciso 3, numeral 1,
del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, le correspondería pronunciarse sobre
el conflicto a los jueces con categoría de municipales[10]. Adicionalmente, y en
virtud de estas consideraciones, concluyó que tampoco resultaba necesario
vincular al trámite constitucional a las entidades del orden nacional citadas
por el Tribunal Superior de Popayán, sin perjuicio de la validez de las pruebas
practicadas.
El Juzgado Promiscuo Municipal de
Corinto (Cauca), admitió por primera vez la demanda de tutela, el 12 de junio
de 2015, tras la mencionada declaratoria de nulidad[11].
Sin embargo, una vez apelada su sentencia, el 29 de julio de 2015, el Juzgado
Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Caloto declaró la nulidad de todo
lo actuado por indebida integración del contradictorio, pues el a quo no
vinculó y notificó en debida forma a INCAUCA S.A, así como a la señora Beatriz
Casasfranco Hoyos y al señor Álvaro Rafael Saa Varona, en su calidad de
querellantes dentro de los procesos policivos adelantados por ocupaciones de
hecho[12].
La acción de tutela
fue admitida nuevamente por el Juzgado Promiscuo Municipal de  Corinto el 11 de agosto de 2015[13],
que declaró improcedente el amparo el día 25 del mes y año en cita, en
virtud –a su juicio– de la existencia de mecanismos
ordinarios de defensa judicial para controvertir las decisiones proferidas dentro
de los procesos policivos adelantados por ocupación de hecho. Una vez recurrida
la providencia, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Caloto (Cauca),
mediante sentencia del 9 de octubre de 2015, revocó la decisión y, en su lugar,
declaró la carencia de objeto por daño consumado, pues los desalojos ya se
habían materializado.
Tras la remisión de
la causa a esta Corporación, el expediente fue
seleccionado por medio de Auto del 25 de enero de 2016, proferido por la Sala
de Selección Número Uno.
1.2. Elementos
fácticos del caso: eje contextual, tensiones sobre las tierras[14]
De acuerdo con el
demandante, en diciembre de 2014, la comunidad Nasa tomó la decisión de “(…)
liberar la madre tierra en la zona que tradicionalmente [les] pertenece (…)”[15]. Esta medida
se desarrolló en predios cuya ubicación es por él denominada como fincas
planas y que, según alega, fueron arrebatadas entre los años 1906 a 1960
por diferentes particulares, a través de disímiles mecanismos, lo que incluye
estrategias de despojo implementadas en períodos de violencia como el derivado
por la lucha partidista entre Liberales y Conservadores. En virtud de ello se
han gestado diferentes procesos de reclamación en los que se han destacado
líderes como Manuel Quintín Lame o el Padre Álvaro Ulcué Chocué[16]. Igualmente, para esos
efectos, se han creado estructuras organizativas como el Consejo Regional
Indígena del Cauca (CRIC) y la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del
Cauca (ACIN).
Según el
demandante, las aludidas tierras son colectivas y ancestrales del pueblo Nasa, han
sido ocupadas por ellos y conservadas después de la conquista y la colonia. Su
dominio sobre estos territorios fue reconocido por Cédulas Reales, que fueron
delimitados por títulos de origen colonial desde el año 1700 y en ellos se han
realizado mojones espirituales –de acuerdo con su cosmovisión–como entierros
físicos.
A la par, por
tensiones en la ocupación y usos agrícolas de estos territorios, el Estado
Colombiano ha reconocido que existe un déficit territorial para satisfacer las
necesidades del pueblo Nasa. Así, mediante la Resolución 147 de 1984, se
dispuso su superación, calculada para ese momento en 304.923 hectáreas (has),
pero ampliada posteriormente a 320.387. De igual manera, han existido acuerdos
con sectores privados como aquellos celebrados entre FEDEGAN y el CRIC en 1985
para que, tras una delimitación de sus expectativas territoriales, aquellos
procedieran a ofrecer las tierras al INCORA y éste las entregara a la comunidad[17].
En torno a dicho
déficit han existido espacios de diálogo entre las organizaciones indígenas y las
entidades públicas. Por ejemplo, mediante una carta dirigida por el CRIC[18] a varias autoridades
el 3 de octubre de 1991[19],
en cuya referencia se señala: “Territorio indígena Páez del Norte del Cauca
y Reforma Agraria”, se expone la presentación de un mapa territorial
indígena elaborado por la comunidad, sustentado en los títulos que comprenden
varios resguardos indígenas[20],
al igual que en zonas ocupadas y otras que denomina “de ampliación futura”.
Un aspecto a destacar, es la mención al “Acuerdo FEDEGÁN-CRIC de 1985”[21], así como el énfasis
en la necesidad de que las comunidades organizadas en el CRIC clarifiquen sus
expectativas territoriales para que el Gobierno Nacional proceda a sanear su
territorio[22].
Otro ejemplo del
referido diálogo y de compromisos realizados, se observa en el Acta de Acuerdo
celebrado entre el CRIC y el INCORA el 23 de diciembre de 1991, en relación con
el saneamiento territorial indígena Páez del Norte del departamento del Cauca.
El compromiso asumido por el INCORA, de acuerdo con el numeral 1º, supuso la
adquisición durante los años 1992, 1993 y 1994, en los municipios de Caloto,
Corinto, Miranda, Buenos Aires, Santander de Quilichao y Jambaló de 15.663 has.
En este compromiso se daría prelación a los predios ofertados por particulares,
pero también se enviaría “comunicaciones a los dueños de predios no
ofertados expresándoles la necesidad del Instituto de adquirirlos con
fundamento en sus atribuciones legales”. Así mismo, se expuso que, si no se
generaba respuesta por parte de estos últimos, se adelantarían procesos de
intervención oficiosa. En el evento en que no se cumpliese en esos años la
meta, se ampliarían al año subsiguiente[23].
Sin embargo, a
pesar de la celebración de dichos acuerdos y de conformidad con el material
aportado al expediente, subsisten inconformidades de la comunidad Nasa. Esto se
desprende, por ejemplo, del escrito titulado: “Liberación de la madre
Tierra, en el Territorio Ancestral de Corinto CXAB WALA KIWE”, elaborado el
10 de marzo de 2015 por el Cabildo Indígena del Resguardo Páez de Corinto. En
él se menciona, a partir de un documento realizado por un docente de la
Universidad del Cauca, que la comunidad afronta problemas agroecológicos por falta
de tierra para cultivar, en la que sea posible el reposo del suelo o la
rotación de cultivos y, a la vez, se garantice la producción de alimentos.
También se mencionan otras dificultades como la falta de asistencia técnica, la
necesidad de créditos y la ausencia de apoyo en la comercialización de
productos[24].
En este sentido,
según el demandante, únicamente el 12% de los territorios del resguardo son
aptos para la producción pecuaria y de alimentos, mientras que el resto tiene
vocación forestal o se trata de páramos. A la par, menciona que el 56% de los
niños padece desnutrición en virtud de la pobreza y enfatiza que, de acuerdo
con la Resolución 041 del 24 de septiembre de 1996 del INCODER, en el Norte del
Cauca, en promedio, la Unidad Agrícola Familiar (UAF) es de 6 a 12.6 hectáreas
por familia, de allí que existe un déficit de 5.87 hectáreas para asegurar las
necesidades de dicha estructura social[25].
1.3. Elementos de la reparación por la
violencia[26]
Como se verá dentro
de este acápite, el conflicto armado y la violencia han tenido múltiples
manifestaciones e impactos en la región. La Sala reitera que, en virtud de la
complejidad del caso, sólo hará referencia a aquellos elementos esenciales para
solventar la causa, sin que ello suponga su exhaustiva exposición, pues tal
finalidad escapa al ámbito de la presente sentencia. En este sentido, resulta
relevante enfatizar que esta Corporación ha señalado en el pasado que la
incidencia del conflicto armado en la zona responde a la ubicación estratégica
del Cauca como corredor hacia el Pacífico Colombiano, aunado a las tensiones
sociales que se presentan por “(…) La lucha de los Nasa (…) [en] la
recuperación de tierras (…)”[27].
Dentro de este contexto se han presentado varias masacres, identificadas
por las autoridades y referidas por el demandante, como son, la de Nilo (1991),
la de Gualanday (2001) y la de Naya (2001)[28].
Además, la Corte ha
mencionado otras múltiples formas de trasgresión de los derechos de los
miembros de estas comunidades con ocasión del conflicto armado, como, por
ejemplo, retenciones arbitrarias, homicidios, torturas, amenazas, hostigamientos,
violaciones y abusos sexuales contra mujeres y niñas indígenas, mutilaciones y
muerte por minas antipersonal, el reclutamiento de menores y el desplazamiento
forzado[29].
Dentro de los elementos del caso, el demandante refiere al asesinato selectivo
de 52 personas en el 2015, al igual que la circulación de panfletos de grupos
como los Rastrojos o las Águilas Negras.
La Corte
Constitucional ha sido clara en indicar que todos los actores en el conflicto
han afectado los derechos fundamentales de miembros de las comunidades
indígenas de la zona. Así, en el Auto 004 de 2009, se indicó que “(…) las
violaciones de los derechos humanos y del DIH han sido producidas por los
grupos guerrilleros y los paramilitares, y también por la Fuerza Pública”[30]. Lo anterior, a
pesar de la declaración de neutralidad por parte del Pueblo Nasa frente a la
confrontación armada.
Igualmente, esta
Corporación ha indicado que “(…) El impacto del conflicto armado sobre las
actividades de subsistencia económica es muy alto; hay pérdida de cultivos y
cosechas por los combates. Hay afectación del derecho a la vivienda por
destrucción total o parcial, saqueo durante enfrentamientos y ocupación por los
actores armados. También hay afectación del derecho a la alimentación por los
retenes que impiden el libre tránsito de alimentos, incluidos los insumos del
ICBF para alimentación escolar (…)”[31].
Aunado a ello, se ha señalado que, si bien se han celebrado acuerdos para
reparar a las víctimas, las comunidades “(…) han denunciado reiteradamente
el incumplimiento de los compromisos del Gobierno de reparación por las
masacres del Nilo (1991) y del Naya y Gualanday (2001)”[32].
Ahora bien, dentro
de este contexto y para este caso concreto, resulta de especial relevancia
hacer mención a la Masacre del Nilo, en virtud de que es  referida en los
medios probatorios obrantes en el expediente como parte del discurso de
legitimación que utilizan las comunidades indígenas para desplegar la toma de
inmuebles, que denominan “liberación de la madre tierra”.
En este orden de
ideas, de conformidad con el Informe No. 36 de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH)[33],
en la Hacienda “El Nilo”, ubicada en el Municipio de Caloto (Cauca), el día 16
de diciembre de 1991, fueron ejecutadas 20 personas y lesionada otra[34]. En dicho suceso,
según los elementos de juicio aportados, hubo participación de miembros activos
de la fuerza pública. Sobre estos hechos, a nivel interno, por una parte, la
Subsección “B”, Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado[35],
en sentencia proferida el 26 de junio de 2014, adujo que estaba acreditada la
responsabilidad del Estado, tanto por la aceptación voluntaria que se hizo por
los representantes de este último, como por el pronunciamiento de la CIDH que
había revisado el caso, con base en las actuaciones de Comités creados por las
partes[36].
Y, por la otra, en
la sentencia proferida el 20 de agosto de 2014 por la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia, se expuso que, frente a la decisión adoptada por
la justicia penal militar, no se satisfacía “el presupuesto de
imparcialidad, cuando de investigar y juzgar delitos, que carecen de conexión
con el servicio militar y de policía, se trata”. En este sentido, la Corte
Suprema enfatizó que bajo ninguna óptica jurídica podía argumentarse que los
múltiples homicidios perpetrados, al igual que las lesiones causadas, podían
ser tenidos como actos realizados en razón o con ocasión del servicio. Por
ello, ese Tribunal concluyó que se hacía necesario revisar la cuestión y, en
consecuencia, tras declarar fundada la causal 3ª de revisión del artículo 220
de la Ley 600 de 2000[37],
dispuso la repartición del asunto a los jueces civiles especializados de Bogotá[38].
Sin perjuicio de lo
anterior, y como consecuencia del citado Informe de la CIDH, el 7 de septiembre
de 1995, el Estado colombiano asumió la responsabilidad por la ocurrencia de
los hechos. A partir de entonces, se inició un proceso de solución amistosa de
la controversia, que no se consolidó plenamente[39]. En este sentido, en
el párrafo 74 del Informe, la Comisión expuso que reconocía el esfuerzo
realizado por las partes para solventar el caso median-te un proceso de
solución amistosa y lamentaba que “(…) este proceso haya fracasado en su
etapa final”. Igualmente, recomendó al Estado cinco puntos: “llevar a
cabo una investigación completa, imparcial y efectiva en la jurisdicción
ordinaria con el fin de juzgar y sancionar a los responsables de la masacre;
adoptar las medidas necesarias para reparar a Jairo Llamo Ascué, así como a los
familiares de las víctimas que aún no hayan sido compensados; adoptar las
medidas necesarias para cumplir con los compromisos relativos a la reparación
social en favor de la comunidad indígena Páez del norte del Cauca; adoptar las
medidas necesarias para evitar que en el futuro se produzcan hechos similares,
conforme al deber de prevención y garantía de los derechos fundamentales
reconocidos en la Convención Americana; [y] adoptar las medidas necesarias para
dar pleno cumplimiento a la doctrina desarrollada por la Corte Constitucional
Colombiana y por [esa] Comisión en la investigación y juzgamiento de casos
similares por la justicia penal ordinaria”. En este sentido, cabe destacar
que las partes crearon un Comité de Impulso dentro de cuyas funciones
comprendía “propender por la reparación de los perjuicios generados por los
hechos (…)”.
Un aspecto
relevante que se observa en el informe, es la distinción entre la reparación
por los hechos de la masacre y la mención a otros compromisos adquiridos por el
Estado, para atender el déficit de tierras agrícolas aludido en líneas
precedentes. Así, el documento menciona el deber del Estado de atender el
derecho a la vida en términos colectivos, lo que implicaba –entre otros aspectos–
la garantía del derecho a la reproducción étnica y cultural, el derecho al
territorio y el derecho a la autodeterminación. Dicho lo anterior, en el
informe se enfatiza en que “con anterioridad a los hechos del caso[,] el
Estado celebró acuerdos con los representantes y las autoridades de la
comunidad indígena Páez del Norte del Cauca, con la finalidad de completar su
territorio y garantizar su autodeterminación mediante la dotación de tierras y
la puesta en marcha de un plan alternativo”. Sin embargo, para ese momento,
el cumplimiento del plan había sido parcial, ya que se adquirieron 5.296 has. Por
lo demás, en su despliegue tan sólo se financiaron dos de los 16 proyectos que
lo integraban. Finalmente, la CIDH refiere que “el Comité de Impulso
reconoció que los sucesos de la masacre de Caloto afectaron al conjunto de la
comunidad indígena Páez del norte del Cauca, y que las medidas a adoptarse para
reparar el daño deb[ían] revestir un carácter preventivo y atender las
pretensiones y reivindicaciones de esta comunidad”.
En tratándose de la
trasgresión de derechos, la Comisión expuso que las víctimas o sus familiares
tenían derecho a la protección judicial debida, lo que comprendía una
reparación “que incluya una compensación (…) monetaria por el daño sufrido”.
Sobre este aspecto, vale la pena mencionar que para ese momento y en virtud del
proceso de solución amistosa, se llegó a unas conciliaciones en los procesos
contencioso-administrativos. Estas últimas fue-ron analizadas posteriormente en
la sentencia del 26 de junio de 2014 proferida por la Subsección B, Sección
Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
La CIDH también
expone que en el marco de dicha solución, “El Estado también se comprometió
a cumplir con compromisos de reparación social que involucran la asignación de
tierras a la comunidad indígena Páez”. Para ese momento, según el informe,
se estaban adelantando gestiones con el fin de materializar el acuerdo logrado,
debido a la asignación de una partida presupuestal de $1.500.000.000 de pesos
para el año 2000 y otra de $1.000.000.000 para el año siguiente, destinados a
la ejecución del proyecto “adquisición de tierras para comunidades indígenas
afectadas por la masacre del Nilo. Acuerdo La María Piendamó” (15.663
has.). Dentro del conjunto de recomendaciones, se menciona la necesidad de
adoptar medidas para reparar a las víctimas o sus familias, así como la
implementación de acciones para lograr la reparación social a favor de la
comunidad indígena Páez del Norte del Cauca[40].
Finalmente, cabe
destacar que, en la citada sentencia del 26 de junio de 2014, el Consejo de
Estado igualmente ordenó al Ministerio de Defensa Nacional poner en
conocimiento de la Presidencia de la República el informe No. 036 del 13 de
abril de 2000 de la CIDH, con el fin de que analizara y evaluara el
cumplimiento de los acuerdos celebrados con las autoridades Páez que incluyen
la adquisición y adjudicación de tierras, al igual que la puesta en marcha de
Planes de Desarrollo Alternativos[41].
También señala que durante el trámite del proceso en primera instancia se
celebraron acuerdos de conciliación, en algunos casos totales y en otros
parciales, pero los miembros de la Policía Nacional llamados en garantía
apelaron tales providencias, al considerar que los implicaba como directos
causantes de la masacre[42].
De los elementos
probatorios obrantes en el expediente es claro que, si bien han existido
acercamientos tanto para materializar los acuerdos de reparación realizados en
virtud de la masacre de “el Nilo”, como para superar el déficit agrícola de
tierras, lo cierto es que ellos no se han consolidado plenamente. Así, por
ejemplo, en el Acta del inicio de ruta operativa de revisión del acuerdo
celebrado, realizada el 16 de enero de 2015, se refiere que hubo encuentros
entre delegados del Gobierno, el CRIC y las Asociaciones Zonales los días 13,
14 y 15 del mes en cita. De allí que, tras casi 25 años de la masacre, dichos
pactos no se han consolidado, pues para enero del año pasado se estaba
delimitando la referida ruta.
Vale la pena
señalar que el diálogo ha incluido a otras organizaciones y entidades. Por
ejemplo, se conformó una Comisión Facilitadora (Defensoría del Pueblo,
Universidad Javeriana y un Representante del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos), que efectuó recomendaciones el 15 de marzo
de 2015. En ellas se planteó la necesidad de que el diálogo no se limitara al
número de hectáreas que se requieren, sino que, por el contrario, se incluyeran
otros elementos, como, por ejemplo, la garantía de no repetición y la
reparación colectiva. En este orden de ideas, esta Comisión sugirió que “como
contexto legal para [la] resolución del conflicto, [se] evalúe la posibilidad de
basarse en los derechos y obligaciones resultantes de la masacre del Nilo y en
particular el derecho de las comunidades de la Cxhab Wala Kiwe a la garantía de
no-repetición (…) a la luz de los derechos de las comunidades indígenas al gobierno
y economía propia”[43].
Por lo demás, los
acercamientos también han abarcado otros aspectos. Ello se evidencia en el
Memorando elaborado el 12 de marzo de 2015 por la Dirección de Asuntos
Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, en relación con los
avances obtenidos en el cumplimiento del Plan de Salvaguarda del pueblo
indígena Nasa. En el documento se menciona la socialización del Auto 004 de
2009 y se resalta que, desde el año 2011, en dicho asunto, la representación
del pueblo Nasa se asumiría por el CRIC. También se relata el proceso de
elaboración del Plan de Salvaguarda que, para el año 2014, se hallaba en
construcción y que, en la actualidad, se espera sea validado por una asamblea
de dicho pueblo[44].
Por último, cabe
destacar que la violencia en la zona no ha cesado, como se relata por miembros
del Equipo Nacional del Plan de Salvaguarda del Pueblo Nasa, en relación con
hechos ocurridos el 26 de febrero de 2015. Al respecto, se señala sobre amenazas
dirigidas en contra del Coordinador de dicho Plan y su familia, que son
atribuidas a las FARC-EP. Por lo demás, se aluden a otras amenazas contra 25
miembros de la comunidad, imputadas al mismo grupo al margen de la ley. Finalmente,
se indica que el Coordinador del Plan de Salvaguarda fue herido el 26 de
febrero de 2015 por un disparo de arma de fuego, actuación que se atribuye a
miembros del ESMAD[45].
1.4. La
ocupación de inmuebles en el marco de “la liberación de la madre tierra”
Entre los meses de
noviembre y diciembre de 2014[46],
la comunidad Nasa adelantó “la Minga de liberación de la madre [tierra] en
la finca Miraflores, Quebradaseca, Granaditas, García Arriba, García Abajo,
Caucanita, los Cultivos y El Japio. Además de las ubicadas en la cuenca del río
Palo y el Guengue”. Tres móviles se dieron para ello:
En primer lugar, se
alegó que se trata de zonas que tradicionalmente han ocupado de manera pacífica
con actos de señor y dueño, básicamente a través de siembras de alimentos con
dinámicas agrícolas propias[47],
a lo que agregan la existencia de hallazgos arqueológicos encontrados dentro de
cultivos de caña sembrados en “las tierras Miraflores, García Arriba, García
Abajo, la Caucana, El Cultivo, Granadita, Quebrada Seca (…)”[48]. Lo anterior, según
los relatos de sus mayores, lo relacionan con la constitución de resguardos en
esa zona desde la Colonia, así como con la ocupación de su territorio por
poblaciones ajenas a la etnia durante la República[49].
En segundo lugar,
en virtud de las reivindicaciones a las víctimas causadas por la violencia, en
especial a los comuneros ultimados en masacres perpetradas en su territorio. De
esta manera, mediante un comunicado calendado el 7 de enero de 2015, la
Autoridad Tradicional Indígena del Resguardo Páez de Corinto y la Asociación de
Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (ACIN), refirieron que la “liberación”
se adelantaba en memoria de los 20 comuneros y comuneras masacrados en la
Hacienda El Nilo el 16 de diciembre de 1991, al igual que por la muerte de los
13 miembros de la comunidad ocurrida en Gualanday el 18 de noviembre de 2001,
acaecida “en jurisdicción de la finca Miraflores y García arriba”[50]. En este sentido, expusieron
que las tierras ocupadas debían ser parte de los componentes derivados de “(…)
la Reparación social y económica del Caso masacre del Nilo caso 11,101 de la
CIDH y el expediente 21630 del honorable Consejo de Estado”[51].
Finalmente, en
tercer lugar, se asevera que la denominada “liberación de la madre tierra”,
se adelanta por el incumplimiento del Gobierno en torno a los acuerdos
alcanzados en relación con peticiones efectuadas desde 1980[52], y por el déficit
agrario que incide en la nutrición y la seguridad alimentaria de los miembros
de la comunidad. En este sentido, se reitera que de los compromisos asumidos se
derivaba el deber de adquirir predios o, en su defecto, mediante procesos de
intervención oficiosa, adelantar la expropiación respectiva[53].
La denominada “liberación
de la madre tierra” se adelantó, entre otros, en los predios denominados
Miraflores, Quebrada Seca, García Arriba, Granaditas, El Cultivo, Caucana,
García Abajo, El Japio, Las Pirámides, Guayabal, El Chimán, Vistahermosa, La
Mora, la Albania, Pílamo III Jagüito, Ucrania, San Judas, Las Pilas, La Elvira,
La Caponera, Oriente y La Emperatriz, algunos de los cuales, en la actualidad,
están siendo utilizados por la agroindustria de la Caña (Ingenio Cauca y
Castilla)[54].
En virtud de la
ocupación perpetrada por la comunidad Nasa, el representante legal de INCAUCA
S.A formuló querella por ocupación de hecho contra personas desconocidas en los
inmuebles identificados como Miraflores, Alto Miraflores y Quebrada Seca, que
fue admitida mediante la Resolución 0035 del 19 de enero de 2015 por el Alcalde
Municipal de Corinto, quien, posterior-mente, mediante la Resolución 0048 del
23 de enero de 2015 ordenó el lanzamiento[55].
Igualmente, el señor Álvaro José Saa Casasfranco presentó el 13 de enero de
2015 otra acción policiva por ocupación de hecho del inmueble denominado García
Arriba, que fue admitida por el mismo Burgomaestre el 19 de enero de 2015, bajo
el número 0036[56].
Los querellados fueron el Cabildo Indígena del Resguardo Páez de Corinto (Cauca)
y el señor Julio Cesar Tumbado, a quien se le atribuyó la representación de la invasión.
El Alcalde del municipio
ordenó el lanzamiento por ocupación a través de la Resolución 0049 del 23 de
enero de 2015[57].
Es importante señalar que durante el trámite de la querella, no fueron
notificadas las Resoluciones 0048 y 0049 de 2015[58] y, como se verá más
adelante, esto supuso uno de los puntos a analizar por los jueces de instancia.
Tras las órdenes de
lanzamiento proferidas en las resoluciones en comento y para hacer efectivo el
desalojo, la Alcaldía Municipal de Corinto solicitó la asistencia del Escuadrón
Móvil Anti Disturbios (ESMAD), lo cual generó enfrentamientos entre miembros de
la comunidad y agentes de dicho escuadrón[59],
causando varios heridos[60].
Al respecto, la Defensoría del Pueblo mencionó un número de 51 personas lesionadas
por diversos artefactos, entre ellos, armas contundentes, de fuego, e
inhalación de gas[61].
En los operativos
también actuaron miembros de las Fuerzas Militares, pues se presentaron enfrentamientos
con las FARC y en el marco del fuego cruzado varios civiles resultaron heridos[62]. Puntualmente, de
conformidad con un informe de la Vigésima Novena Brigada de las Fuerzas
Militares de Colombia, elaborado el 1º de marzo de 2015, se adelantaron
acciones en zonas de la vía Panamericana, donde ocurrieron taponamientos. En
este sentido, se enfatiza que existen instrucciones sobre los deberes
funcionales que han de cumplirse en cuanto al manejo de disturbios, bloqueos,
paros, asonadas y demás manifestaciones, en las cuales debe tenerse como
prioridad la salvaguarda de los derechos humanos de los manifestantes[63].  Con todo, las FARC
no fueron el único grupo armado al margen de la ley que hizo presencia en la
zona. El referido informe de la Defensoría alude a la circulación de un
panfleto firmado por el grupo Los Rastrojos, en el cual se amenaza a los
líderes de las organizaciones indígenas del Cauca[64].
Los enfrentamientos
continuaron –al menos– hasta los días 3, 6 y 7 de marzo de 2015 en los
municipios de Corinto y Santander de Quilichao[65].
En ese tiempo, según el informe de la Defensoría, se alude que el número de heridos
ascendido a 81 comuneros. También se relata la ocupación indígena de otras Haciendas
como La Agustina y La Emperatriz, al igual que la quema de un bus en la vía Panamericana,
suceso respecto del cual los indígenas niegan su autoría[66].
A la par, desde
diciembre de 2014, se han presentado denuncias penales y solicitudes de amparo
policivo por parte de los propietarios de los inmuebles afectados por la toma
de tierras. Entre ellas se halla una presentada por el representante de INCAUCA
S.A., quien presentó ante la Fiscalía General de la nación una noticia criminal
por el punible de usurpación de tierras[67],
en virtud de la invasión de los predios Miraflores y Alto Miraflores ubicados
en Corinto[68];
la cual fue ampliada el 8 de enero de 2015 por la incursión de personas en el
predio Quebradaseca[69].
En este sentido,
INCAUCA presentó –al menos– otra denuncia penal y una solicitud de amparo
policivo. La primera, el 10 de marzo de 2015, por el punible de daño en bien
ajeno[70],
en virtud de la quema de varias hectáreas sembradas con caña de azúcar, así
como la afectación a medios de producción, como un tractor y amenazas con
mecanismos contundentes y artefactos explosivos[71]. La segunda, en
propugna de lograr la protección de la integridad del personal de la empresa,
así como de sus medios de producción, por actuaciones realizadas en los predios
Quebradaseca, Miraflores y Alto Miraflores por parte de los invasores[72].
Por lo demás, también el señor Álvaro José Saa Casasfranco interpuso
una denuncia el 2 de marzo de 2015 por el delito de daño en bien ajeno. En este
caso, se trató de la invasión de la Hacienda García Arriba, y alude a varios
daños materiales, entre ellos, la quema de plantaciones de caña de azúcar. Así
mismo, relata que los ocupantes sembraron cultivos de yuca, frijol, maíz y
plátano[73].
A pesar de la intervención del ESMAD, lo cierto es que la ocupación de
inmuebles no cesó. De conformidad con las Resoluciones No. 0350 y 0351 del 19
de mayo de 2015, expedidas por la Alcaldía Municipal de Corinto, con el fin de
proteger el derecho de posesión de los querellados ante invasiones de personas
indeterminadas, resultaba necesario reanudar el lanzamiento en virtud de la
construcción de nuevos “cambuches” y de la quema que han realizado sobre las
plantaciones de caña de azúcar, al igual que la siembra de alimentos como maíz
y fríjol[74].
En este sentido, de acuerdo con la Resolución 095 del 4 de junio de
2015 expedida por el Alcalde del Municipio de Corinto, se recibió información
por parte de INCAUCA S.A, sobre grupos indígenas que se desplazarían a partir
del 5 de junio “a la Hacienda García Arriba, Alto Miraflores, Miraflores,
Quebradaseca (…)”, circunstancia por la cual se ordenó “(…) estar alerta
ante esta situación para impedir alteraciones del orden público [y] acciones de
vía de hecho (…)”[75].
Pese al panorama
descrito han existido acercamientos institucionales para mediar la situación.
En este orden de ideas, el informe de la Defensoría del Pueblo sobre los hechos
acontecimientos el 25 y 26 de febrero de 2015 en la Hacienda Miraflores, relata
la celebración de reuniones adelantadas el 28 de febrero en el municipio de
Santander de Quilichao con el Ministro de Agricultura, el Ministro del
Interior, representantes del gobierno departamental y autoridades indígenas.
Además, se menciona la realización de una nueva reunión el 2 de marzo de 2015
en la que participaron miembros del gobierno nacional y departamental, al igual
que autoridades indígenas del Norte del Cauca acompañadas del CRIC y la ONIC[76]. Sin embargo, dentro
de estas conversaciones se evidencian tensiones, tanto por los enfrentamientos
en la zona, como por las posturas de ambas partes en relación con el acceso a
las tierras. Así, se observa que los encuentros han sido suspendidos a causa de
personas heridas por armas de fuego[77]
y que, incluso, se ha denunciado “el uso de artefactos recalzados con
puntillas, grapas y clavos por parte del ESMAD de la Policía (…)”[78].
Por último, en el
Informe de la Defensoría se expone que el Gobierno se mantiene en la propuesta
de conseguir 3.000 hectáreas con el presupuesto del año 2015, previa
disponibilidad de oferta voluntaria de predios. Frente a lo cual los indígenas
manifestaron que se trataba de un retroceso[79].
Así mismo, en el expediente se observa que, de conformidad con las
recomendaciones realizadas por la Comisión Facilitadora –conformada por la Defensoría
del Pueblo, la Universidad Javeriana y un Representante del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos–, se sugiere la necesidad de lograr
una resolución pacífica del conflicto, basada en el respeto por los derechos
individuales y colectivos en tensión. A partir de este mandato, se expone que
el inicio y continuación de los procesos de reparación han de adelantarse en el
marco del Decreto 4633 de 2011, garantizando los medios necesarios para
formular los planes integrales de reparación. Por su parte, entre los temas que
se alegan por la comunidad se encuentra la petición de 20.000 has., que deberán
ser adquiridas en cuatro años a partir del 2015. Con todo, la Comisión
recomienda que el diálogo no se limite al número de hectáreas, ya que podría
abarcar, por ejemplo, temáticas como la garantía de no repetición y de
reparación colectiva. En este orden de ideas, sugiere que “como contexto
legal para [la] resolución del conflicto, evalúen la posibilidad de basarse en
los derechos y obligaciones resultantes de la masacre del Nilo y en particular
el derecho de las comunidades de la  Cxhab Wala Kiwe a la garantía de
no-repetición (…) a la luz de los derechos de las comunidades indígenas al gobierno
y economías propia”.
1.5. Solicitud
de amparo constitucional
A partir de los
hechos señalados, en un escrito extenso e indeterminado en relación con las
pretensiones que motivaron la instauración de la acción de tutela, es posible
señalar que el Gobernador del Cabildo Páez planteó las siguientes solicitudes:
En primer lugar,
que se ordenara el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, al igual que las sentencias del Consejo de
Estado y de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, previendo las medidas
necesarias para evitar la repetición de hechos similares a las masa-cres
padecidas.
En segundo lugar, que
se dispusiera la conformación de una comisión de seguimiento para la solución
del conflicto de tierras ancestrales. En este sentido, se planteó la
importancia de dictar una orden para que el Gobierno determinara si aceptaba o
no someter la discusión sobre dichas tierras a “la recomendación de los
miembros de la (i) Comisión Interamericana de Derechos Humanos o a un (ii)
Tribunal de Arbitramento Internacional (…)”[80].
Finalmente, en
tercer lugar, que se pactaran las indemnizaciones por las masacres que han
padecido, al igual que por los asesinatos selectivos y el reclutamiento de
menores, y que se adquirieran y adjudicaran las tierras que cuenten con
suficiente vocación productiva para los 20 cabildos indígenas situados en ocho
municipios del Cauca[81].
Lo anterior, en el contexto que plantean de desalojo mediante la fuerza y
órdenes de policía de las tierras ancestrales que ellos han incluido en el
denominado proceso de “liberación de la madre tierra”.
Para sustentar las
solicitudes formuladas, tras mencionar los Autos 004 y 008 de 2009, se indicó
que los pueblos indígenas que hayan perdido la posesión total o parcial de sus
territorios mantienen su derecho de propiedad y, por lo mismo, tienen una
vocación preferente para recuperarlos, salvo que hayan sido legítima-mente
trasladados a terceros de buena fe. Además, dicha restitución se relaciona con
el derecho de supervivencia, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
IDH[82].
En este sentido, se expuso que para el citado Tribunal la posesión o la
existencia de un título formal de propiedad, no son requisitos esenciales que
condicione la existencia del derecho a la recuperación de la tierra ancestral;
e igualmente indicó que el reconocimiento del déficit de tierras y los acuerdos
celebrados con el Estado para superarlo fueron anteriores a la ocurrencia de
las masacres, de allí que lo pactado con el INCORA no obedecía a una dinámica
de reparación por esos hechos.
Adicionalmente, expuso
que este tema también fue desarrollado por el Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial, en cuya Recomendación General No. XXIII sobre pueblos
indígenas señaló: “En los casos en que se les ha privado de sus tierras y
territorios, de los que tradicionalmente eran dueños, o se han ocupado o
utilizado esas tierras y territorios sin el consentimiento libre e informado de
estos pueblos, [los Estados deberán] adoptar medidas para que les sean
devueltos”[83].
Este tema igualmente ha sido tratado por jurisprudencia de la Corte IDH, para
la cual el derecho a recuperar las tierras ancestrales subsiste mientras
continúe la relación cultural, social y espiritual con el territorio, siendo
necesario que el Estado adelante las acciones pertinentes para devolver las
tierras a los pueblos indígenas que las reclamen, influyendo el deber de
proveer a su favor de recursos efectivos para solventar la reclamación
territorial, como garantía de la propiedad comunal[84].
Por último, se enfatizó
que en las recomendaciones de la CIDH se ha mencionado el deber de respetar la
integridad del territorio y la posesión material de los reclamantes[85]. Sobre el particular, se
resaltó que a través de la Ley 80 de 1890 se prohibió la enajenación de tierras
indígenas, incluyendo la exigibilidad del deber de reparación, en los casos en
que existan razones objetivas y justificadas que excluyan la posibilidad de
recuperar el derecho territorial de las comunidades. En todo caso, la
reparación debe ser, en lo posible, mediante la entrega de tierras alternativas
que tengan la extensión y calidad suficientes para la conservación y desarrollo
de sus formas de vida. Con todo, y aun en el caso de que las tierras estén
siendo explotadas económicamente por terceros, ello no impide el derecho a la
restitución territorial, ni libera al Estado de cumplir con esta obligación[86]. Por último, se señaló
que el déficit de tierras y la situación de orden público en el departamento han
conllevado a que la comunidad no acceda a alimentos suficientes, suceso por el
cual existen muchos niños desnutridos.
1.6
. Contestación de las partes demandadas y
terceros vinculados[87]
A continuación, en
el presente fallo, como se indicó en la explicación método-lógica, serán
expuestos los argumentos dados por las partes e intervinientes en la causa,
indistintamente de si fueron desvinculados del proceso, en virtud de las
nulidades declaradas por las diferentes autoridades judiciales. Esto se hará de
acuerdo con tres ejes: (1.6.1) contextual, (1.6.2) de procedencia y (1.6.3) de
fondo.
La Corte destaca
que las intervenciones fueron rendidas simultáneamente en estos campos, de allí
que varias entidades brindaran argumentos atinentes a la viabilidad procesal de
la acción de tutela o alegaran aspectos sustanciales de la controversia. Por
ello, en no pocas ocasiones, una misma entidad o interviniente se hallan
referenciados en cualquiera de los ejes expuestos.
1.6.1. Eje contextual[88]
En su intervención,
la  Academia Colombiana de Historia refirió que carecía de información sobre
los hechos de la demanda y que, a pesar de haber solicitado al Archivo General
de Ecuador, al Archivo Central del Cauca y al Archivo General de la Nación,
información y documentación relacionada con la historia étnica del Siglo XVIII,
no fue posible conseguirla para aportarla a la causa. Algo similar se desprende
de la intervención de Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH).
Esta entidad indicó que en la actualidad no conoce de investigaciones
específicas sobre problemáticas territoriales de los pueblos indígenas del
Norte del Cauca, ni sobre el resguardo indígena Páez de Corinto. A pesar de
ello, sí refirió investigaciones sobre “Violencia y Ciudadanía en el centro
del Departamento del Cauca”, específicamente en el Río Naya. Se trata de un
estudio sobre el retorno de desplazados después de la masacre perpetrada por el
Bloque Calima de las Autodefensas Unidas de Colombia, durante la semana santa
del año 2001.
Dentro de este eje
es posible incluir la intervención del ICBF, en la que no se mencionó aspectos
que permitieran corroborar o desvirtuar las afirmaciones realizadas por el demandante,
en torno a la situación de desnutrición de los niños en el departamento del
Cauca. En todo caso, más allá de lo anterior, se señaló que en el evento que
surja alguna transgresión de sus derechos, se adoptarían las medidas necesarias
para asegurar su amparo.
Por lo demás, el
Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) informó que para 1991 puso en
conocimiento de varias autoridades, según el Acta del 3 de octubre de ese año,
el Mapa Territorial Indígena del Pueblo Páez (Nasa), que fue elaborado a partir
del reconocimiento de los resguardos indígenas de origen colonial, de las zonas
ocupadas por comunidades indígenas y civiles, y de la tradición oral. Entre las
aludidas entidades refirió al INCORA, a delegados de Planeación Nacional, al Ministro
del Interior y a los Alcaldes de Miranda, Santander de Quilichao, Corinto,
Caloto y Toribio. Por lo demás, enfatizó que los acuerdos fueron incumplidos y
que el déficit territorial subsiste.
Finalmente, la
Fiscalía General de la Nación informó que ha venido investigando, con enfoque
diferencial, los hechos punibles de homicidio, desplazamiento forzado,
desaparición forzada, reclutamiento ilícito, utilización de medios y métodos de
guerra ilícitos, amenazas y lesiones personales en persona protegida, entre
otros. Lo anterior, a partir de estrategias que se fundan en el análisis de
asociación de casos y priorización, conforme a lo dispuesto en la Directiva 001
de 2012. No obstante, se aclaró que para ese momento no se tenía un reporte de la
noticia criminal expuesta en sede de tutela, relativa a la existencia de varios
heridos por los enfrentamientos entre indígenas y la Fuerza Pública. A pesar de
ello, se impartirían instrucciones para iniciar la investiga-ción de los hechos
ocurridos y, de existir una conducta punible, establecer a los posibles
responsables[89].
1.6.2. Eje de procedencia[90]
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación, la
Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de
Antropología e Historia, la Procuraduría Regional del Cauca y la Alcaldía
Municipal de Caloto[91]
manifestaron carecer de legitimación por pasiva, por lo que pidieron ser
desvinculadas de la causa. En este sentido, enfatizaron que las pretensiones no
eran claras ni tampoco brindaban elementos de juicio para entender en qué
consistía las omisiones que se les endilgaba, pues en no pocos casos sus
competencias no permitían materializar lo que se pedía.
Dicho lo anterior,
señalaron que la situación vinculada con la presunta usurpación de tierras y
los hechos de violencia y atropellos objeto de denuncia, son asuntos de competencia
de otras entidades públicas como las alcaldías municipales, la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el INCODER y los Registradores
de Instrumentos Públicos de Caloto y Santander de Quilichao, ya que sobre ellos
recae la función pública registral[92].
Por otra parte,
apuntaron que la acción de tutela resulta procesalmente inviable, pues existen otros
mecanismos administrativos y judiciales para solventar los problemas planteados,
entre ellos, se destacan las medidas de asistencia, atención, reparación
integral y restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes
a pueblos indígenas, conforme a los procedimientos de justicia transicional
creados en el Decreto-Ley 4633 de 2011. De allí que, para el cumulo de
entidades mencionadas, la situación planteada debe ventilarse ante la
jurisdicción especializada en restitución de tierras o ante la Unidad de
Atención y Reparación a las Víctimas, pues tal normatividad incluye todos los
hechos acaecidos con ocasión del conflicto armado a partir del año 1985.
Por lo demás, se
expuso que para la materialización de actos administrativos y de sentencias
judiciales, como parece inferirse de los hechos que motivan la acción, existen
los trámites de ejecución y la acción de cumplimiento, sin perjuicio de que los
daños acaecidos sean susceptibles de reparación mediante la acción de grupo. Ahora
bien, en cuanto a las vías judiciales descritas, en primer término, se resalta
que la procedencia de la acción de cumplimiento depende de la renuencia de la
entidad pública a darle cumplimiento a los actos administrativos que todavía no
ha materializado, para lo cual se debe agotar previamente una instancia
administrativa de reclamación, según se dispone en el artículo 8 de la Ley 393
de 1996[93],
circunstancia que en el asunto sub-judice no ha sido acreditada. Por su
parte, los trámites de ejecución judicial respecto de la reparación
administrativa dispuesta por el Consejo de Estado, no resultan procedentes para
el momento en el cual se instauró la tutela, pues el fallo aún no ha sido
debidamente comunicado. Por último, si lo pretendido es cuestionar la posesión
por parte de particulares de tierras que consideran que hacen parte de su
dominio, más de allá de las vías otorgadas por la justicia de transición, también
se pueden ejercer las acciones tradicionales ante la jurisdicción civil
ordinaria.
A los argumentos
expuestos se agrega, en primer lugar, que no se observa una situación
apremiante que convoque la intervención del juez constitucional para precaver
la materialización de un perjuicio irremediable, en virtud del carácter
subsidiario y residual de la acción de tutela; y en segundo lugar, que se
presentan problemas con la legitimación por activa del demandante, en relación
con otras comunidades de la etnia Páez pertenecientes a la zona, ya que el
actor no aportó elementos que permitieran evidenciar que él representa a los
demás cabildos.
1.6.3. Eje de fondo
Es posible
distinguir dentro de este eje varios elementos. Por una parte, se hallan
cuestiones relativas a la posible violación de los derechos humanos de miembros
del pueblo Páez con ocasión del conflicto armado y, por la otra, aspectos
atinentes a la toma de tierras y a los enfrentamientos acaecidos con la fuerza
pública[94].
En lo que respecta
al primer punto, el Ministerio de Relaciones Exteriores apuntó que no ha trasgredido
los derechos invocados por el actor, toda vez que ha adelantado las gestiones
con las entidades competentes para ejecutar las recomendaciones que se
mencionan en el informe de la CIDH No. 36/00, en especial en lo atinente al
artículo 51 por el caso 11.101 (Masacre “Caloto”).
Dentro de este
contexto también se destaca lo relativo al cumplimiento de la sentencia
proferida por el Consejo de Estado, en donde el Ministerio de Defensa señala que,
en principio, le compete a la Policía Nacional cumplir las órdenes proferidas por
dicho Tribunal, que le endilgó responsabilidad administrativa por los hechos
ocurridos el 16 de diciembre de 1991 en la Hacienda El Nilo. Sobre el
particular, manifiesta que la ejecutoria del citado fallo se dio desde el lunes
26 de enero de 2015, por lo que la entidad competente todavía cuenta con 18
meses, a partir de ese momento, para materializar la orden. Con todo, aclaró que
la decisión adoptada en la justicia administrativa aún no le ha sido notificada
en debida forma, de acuerdo con los artículos 176 y ss del Código Contencioso
Administrativo, “por lo cual no se puede pedir el acatamiento por parte del
señor Ministro de Defensa, de una decisión judicial que no se encuentra debida-mente
comunicada”[95].
Por otra parte, la
Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías étnicas del Ministerio del
Interior, la Unidad de Víctimas y el INCODER expresaron la decisión de
continuar con los procesos de reparación en el marco del Decreto-Ley 4633 de
2011, garantizando los medios necesarios para que los planes integrales de
reparación sean formulados. En este sentido, enfatizaron que el Estado ha
estado presto al diálogo y al acompañamiento en la implementación del Plan de
Salvaguarda Nasa.
En lo que respecta
al segundo punto, esto es, la toma de tierras y los enfrentamientos acaecidos
con la fuerza pública, el representante del Ingenio del Cauca S.A (INCAUCA S.A)[96]
alegó que inició una querella policiva por la ocupación de unos terrenos
de la empresa por parte de personas que se hacían identificar como miembros de
las comunidades indígenas. Esa misma actuación fue iniciada por el señor Álvaro
José Saa Casasfranco[97],
administrador de la Hacienda García Arriba, quien recordó que a partir del 19
de diciembre de 2014 se presentaron invasiones en predios ubicados en Corinto y
Caloto (Cauca).
El ingenio
azucarero INCAUCA enfatizó que la empresa es propietaria y
poseedora material de los predios rurales ubicados en Corinto, identificados
como Miraflores, Alto Miraflores y Quebradaseca y que, por los mismos hechos
presentó denuncia ante la fiscalía local. Por su parte, el señor Casasfranco
enfatizó que la toma de tierras ha causado afectaciones patrimoniales y morales
a los propietarios, por lo que las actuaciones llevadas a cabo por las
autoridades competentes en el marco de las acciones descritas obedecen al
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
Por su parte, la Alcaldía
Municipal de Corinto refirió que la acción policiva instaurada por el
representante legal de INCAUCA fue radicada bajo el número 0032, mientras que aquella
formulada por el señor Álvaro José Saa Casasfranco, lo fue bajo el número 0036.
A continuación, mencionó que las acciones por ocupación de hecho fueron
admitidas mediante las Resoluciones 0035 y 0036 del 19 de enero de 2015, en
cuyo trámite se dispuso la práctica de una inspección ocular el día 23 del mes
y año en cita, para lo cual se comisionó al Inspector de Policía. Dicho
servidor no pudo identificar a las personas que se encontraban en los predios, aunado
a que no concurrió el presunto representante de la invasión.
Mediante las Resoluciones
0048 y 0049 del 23 de febrero de 2015, la Alcaldía procedió a decretar el
lanzamiento por ocupación de hecho y se ordenó a los querellados cesar la
perturbación, con el fin de entregar los inmuebles a los querellantes. Este
mandato debía cumplirse dentro de las siguientes 48 horas, según se dispone en el
Decreto-Ley 1355 de 1970 y en los Decretos 747 de 1992 y 992 de 1930[98].
En relación con el
lanzamiento, el representante de INCAUCA señaló que las
órdenes de la Alcaldía empezaron a ejecutarse a partir del 26 de febrero de
2015, incluyendo el ingreso al día siguiente de la fuerza pública a la Hacienda
Mira-flores, asunto para el cual fue necesaria la intervención del ESMAD. Relató
que, temporalmente, el 28 de febrero, se desalojó a miembros de la comunidad
del referido predio, al igual que de aquél denominado Quebrada Seca, destruyendo
los cambuches instalados por los invasores. También se expuso que el día 4 de
marzo se logró la recuperación del predio García Arriba, al que luego
retornaron algunos miembros de la comunidad indígena.
Por esta razón, la
Alcaldía expidió las Resoluciones 0350 y 0351 del 19 de mayo de 2015, con el
fin de reanudar el lanzamiento por ocupación de hecho en los predios
Miraflores, Alto Miraflores, Quebradaseca y García Arriba. Los días 22, 23 y 24
de ese mes, se inició el operativo con ayuda del ESMAD. Sin embargo, para el
mes de junio, miembros de la comunidad continuaban en los predios. Durante dicho
lapso, de acuerdo con lo expuesto por el representante de INCAUCA, se causaron graves daños al ingenio, como la quema de 300 hectáreas
sembradas de caña de azúcar. Igualmente, se afectó maquinaria de la empresa y
el personal fue amenazado. No obstante, para el 25 de mayo de 2015, los
indígenas habían sido desalojados efectivamente de los predios, por lo que –a
su juicio– se había materializado la carencia de objeto en relación con esta
situación. En la actualidad, según se afirma, sólo se efectúan ingresos de
carácter esporádico para destruir sembrados de caña de azúcar.
A partir de lo
expuesto, el Departamento de Policía del Cauca expuso que dio cumplimiento a la
solicitud del Alcalde Municipal de Corinto de apoyar como fuerza pública la
ejecución de las Resoluciones 048 y 049 del 23 de enero de 2015, por lo que
debe entenderse que su accionar se dio en cumplimiento de la orden de una
autoridad administrativa. Puntualmente, resaltó que en el procedimiento de
desalojo se verificó que el personal de la policía únicamente portara “las
armas autorizadas para el control de multitudes (…)”[99].
En relación con lo
anterior, la Gobernación del Departamento del Cauca indicó que, con el fin de
garantizar la movilidad en la vía Panamericana, se ordenó la presencia de la
fuerza pública y que, como resultado de los enfrentamientos derivados del
cumplimiento de su función constitucional, hubo heridos de parte de los
indígenas, al igual que de miembros de la Policía Nacional. De otra parte, se
puso de presente que la gobernación fue informada de la distribución de
panfletos amenazantes en contra de miembros de la comunidad, solicitando a las
autoridades competentes la adopción de las medidas que corresponden.
La Procuraduría
Regional del Cauca indicó que, en desarrollo de sus funciones legales y
constitucionales, se reunió con el Comandante de la Tercera División y de la
Vigésima Novena Brigada del Ejército. A partir de un informe rendido por el
comandante de esta última, se observó que se han impartido órdenes tendientes a
garantizar la integridad de las comunidades indígenas, lo que conlleva, entre
otras actuaciones, la abstención de realizar declaraciones infundadas y la
adopción de medidas preventivas para disuadir acciones de grupos armados
ilegales dentro de sus territorios. También se incluye la estricta aplicación
del DIH y la coordinación entre las autoridades de la fuerza pública y de las
comunidades indígenas. Dicho lo anterior, la Procuraduría refirió que adelantó
una reunión en despliegue de la función preventiva el 17 de marzo de 2015, con
los Ministerios de Agricultura, de Defensa Nacional, el Gerente del INCODER, el
Comandante del Ejército y el Director General de la Policía, para tratar la
situación de orden público que se presenta con la población indígena en el
referido Departamento.
Por su parte, el
Defensor del Pueblo Regional del Cauca mencionó las actuaciones que ha
adelantado en virtud de la problemática de las tierras en su departamento. Así,
junto con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU,
ha sido garante de los acuerdos de las Mingas realizadas por los pueblos
indígenas en los años 2013 y 2014 en el Resguardo la María, Piendamó. Allí,
entre otros aspectos, se suscribió un compromiso de adquisición de tierras. En
cuanto al movimiento denominado por las autoridades indígenas como “liberación
de la Madre Tierra”, expuso que se ha realizado procesos de verificación en
los predios afectados por las comunidades, “con el fin de evitar excesos por
parte de la acción del ESMAD y que la actuación se encuentre dentro de los
protocolos legales, además se ha garantizado la atención de emergencia en salud
a través de la red hospitalaria (…)”[100].
Dicho lo anterior, indicó que ha remitido las denuncias presentadas por la ACIN
a la Procuraduría Regional del Cauca y a la Procuraduría Provincial de
Santander de Quilichao. Finalmente, en virtud de la magistratura moral, ha
fungido como facilitador de los acuerdos logrados como consecuencia de la
protesta, hasta el punto que, el pasado 15 de marzo de 2015, remitió un
documento a las partes que consigna algunas recomendaciones para superar la
problemática.
Desde una
perspectiva más amplia de la situación y en relación con la toma de tierras, la
Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior
enfatizó que el derecho al territorio de las comunidades indígenas es
fundamental y, por lo mismo, el Estado ha de protegerlo, difícilmente se puede legitimar
y resguardar las ocupaciones de hecho que se han adelantado. Por ello, indicó
que se ha invitado a las autoridades indígenas del Cauca a establecer canales
de acercamiento y diálogo para analizar las reclamaciones que realizan. De
ellas, mencionó un encuentro celebrado, el 13 de enero de 2015, con
representantes del CRIC y presidentes de las Asociaciones Zonales, en el cual
surgió una propuesta denominada: Acta inicio ruta operativa revisión acuerdo
Nilo. Sin embargo, ella no fue validada por el Cabildo Corinto López
Adentro, denominado antes Resguardo de Corinto, motivo por el cual se ha hecho
necesario continuar con el proceso. Cabe destacar que no señaló el motivo por
el cual la comunidad se opuso a la aludida propuesta.
Igualmente se mencionó
otra reunión celebrada el 4 de febrero de 2015 con el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, en la cual “El Gobierno ofreció un proyecto para la
construcción de 100 nuevas casas rurales, el mejoramiento de 600 viviendas
usadas y 4 proyectos productivos por un valor de $250.000.000 cada uno”[101].
Además, el Ministro del ramo oficializó el 18 de febrero una propuesta que
comprende una compensación por el retraso en el cumplimiento del acuerdo Nilo.
Por ello, se planteó “la inversión en proyectos productivos por un valor de
3.000 millones de pesos [y la] adquisición de 2000 has., con recursos del
presupuesto 2016, previa disponibilidad de oferta voluntaria de predios (…)”[102].
Sin embargo, enfatizó que las comunidades no la aceptaron, razón por la cual se
propuso adquirir 3.000 has.
Finalmente, el
INCODER enfatizó que el extinto INCORA “mediante Resolución No.034 del 14 de
agosto de 1996 (…) procedió a atender su solicitud de constitución [de
resguardo] y once años después el propio Consejo Directivo del INCODER procedió
a atender una solicitud de ampliación de este mismo Resguardo Indígena Páez de
Corinto materializada mediante Acuerdo 104 del año 2007”[103]. De
allí que, en su criterio, no resultaba de recibo que se le endilgara a la
entidad inoperancia o mora en los trámites administrativos que le competen.
Además, alegó que, para proteger las tierras y territorios poseídos
ancestralmente, existen los Decretos 2333, 2719 y 1953 de 2014.
II. SENTENCIAS
OBJETO DE REVISIÓN Y OTRAS PROVIDENCIAS RELEVANTES EN EL PROCESO
2.1. Sentencia
proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Popayán, anulada por la Corte Suprema de Justicia[104]
La Sala Civil
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, mediante
providencia del 20 de marzo de 2015, que posteriormente fue anulada por la
Corte Suprema de Justicia, encontró improcedente el amparo solicitado por el
demandante.
El Tribunal centró
su análisis en el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela. Para
ello, teniendo en cuenta las pretensiones formuladas[105], señaló que el amparo
resultaba improcedente, ya que se establecen en la ley varios mecanismos
administrativos y judiciales para el obtener el cumplimiento de las
recomendaciones adoptadas por la CIDH y las sentencias del Consejo de Estado y
de la Corte Suprema de Justicia, entre ellos mencionó el trámite dispuesto en
el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011[106].
De igual manera, manifestó que si lo pretendido era lograr la satisfacción de
actos administrativos, lo procedente era invocar ante las autoridades
judiciales competentes la acción de cumplimiento, regulada en la Ley 393 de
1997.
En cuanto a los
hechos vinculados con la restitución y titulación de tierras ancestrales, se
señaló que es un asunto que escapa al ámbito de acción del juez constitucional,
pues se trata de discusiones que deben adelantarse a partir del régimen legal, administrativo
y presupuestal de varias entidades del Estado. Sumado a ello, apuntó que la
comunidad podía acudir a los medios previstos en el Decreto Ley 4633 de 2011 o
a lo dispuesto en los Decretos Reglamentarios 2333 y 1953 de 2014, en los que
básicamente se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de
restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los
pueblos y comunidades indígenas, sin perjuicio de la procedencia de la acción de
grupo, si consideran que se ocasionó un daño susceptible de indemnización.
Por último, si bien
las comunidades indígenas son sujetos de especial protección constitucional,
tal condición no implica que puedan acudir a vías de hecho para materializar
sus demandas en torno a la tierra y a la reparación que les asiste como
víctimas de la violencia causada con ocasión del conflicto armado. Dicho lo
anterior, el Tribunal enfatizó que ya no se estaban adelantado más operativos
de desalojo por parte de la fuerza púbica, bajo el entendido de que a pesar de
ser una medida constitucional y legítima frente a las ocupaciones de hecho que
fueron realizadas, se había adoptado la determinación de realizar encuentros y
diálogos entre los indígenas y el Ministerio del Interior, con el fin de
encontrar una salida más tranquila y pacífica para las partes en conflicto.
2.2. Primera instancia[107]
En sentencia del 25
de agosto de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Corinto declaró
improcedente el amparo solicitado. Esta autoridad judicial centró su análisis
en las actuaciones adelantadas en los policivos por ocupación de hecho,
iniciados por el señor Saa Casasfranco y por INCAUCA S.A.
Para sustentar su
decisión, expuso que la actuación policiva se había llevado a cabo de
conformidad con los parámetros del debido proceso, ya que había sido tramitada
por una autoridad competente (el Alcalde de Corinto), previa notifica-ción por
aviso a los interesados sobre su admisión. En general, se respetaron los derechos
de defensa y contradicción, a pesar de lo cual los querellados guarda-ron
silencio[108].
En este sentido, señaló que fueron proferidas las Resoluciones 0048 y 0049 de
enero de 2015, así como las 350 y 351 del 19 de mayo del año en cita, que
dispusieron reanudar el lanzamiento, sobre la base de la inspección ocular que
fue practicada. A continuación, indicó que contra dichas actuaciones no se interpusieron
recursos, razón por la cual las decisiones quedaron en firme. De allí que no
resultara viable que el juez de tutela reviviera términos para instaurar los
recursos pertinentes.
Por lo demás, alegó
que a pesar de evidenciarse que durante el desalojo de los predios hubo varios
lesionados, tanto miembros de la comunidad indígena como de la fuerza pública,
se trataba de un daño consumado, frente al cual resultaba inane adoptar
cualquier pronunciamiento. Sin embargo, a partir del ejercicio de una función
preventiva, resolvió exhortar al Alcalde Municipal para que, de tener que
volver a ordenar el lanzamiento por ocupación de hecho, protegiera los derechos
de la comunidad, evitando el desalojo por la fuerza o menguando al máximo el
impacto de él sobre aquella.
2.3. Recurso de apelación[109]
Inconforme con la
decisión de instancia, el actor formuló recurso de alzada que sustentó alegando
lo siguiente. En primer lugar, cuestionó que existiesen otros mecanismos de
defensa judicial, para dar una respuesta idónea a la controversia por ellos
planteada. En segundo lugar, enfatizó que la nulidad decretada por la Corte
Suprema de Justicia, libraba de cualquier responsabilidad a autoridades como el
INCODER o al Gobierno Nacional, quienes sí tienen competencia para desarrollar
políticas públicas dirigidas a la adquisición y recuperación de la tierra
ancestral. El citado pronunciamiento, además, desconocía el precedente
constitucional, pues entendía que un decreto que consagra reglas de reparto es
igual al Decreto Ley 2591 de 1991, que dispone las reglas de competencia en el
trámite del amparo constitucional.
En tercer lugar,
indicó que dentro del trámite de la querella policiva no se agotaron los
procedimientos necesarios para efectuar la notificación personal, con lo cual
se trasgredió el debido proceso. A ello agregó que no se nombró un apoderado
judicial para informar sobre la admisión del proceso policivo y que el informe
policial nunca fue comunicado y, por lo mismo, controvertido. En cuarto lugar,
alegó el desconocimiento de lo previsto en las Sentencias T-282 de 2011[110] y T-454 de 2012[111], que establecen
reglas relativas a los desalojos de grupos indígenas y que exigen el
agotamiento previo de una etapa de arreglo directo[112].
Finalmente, en
quinto lugar, cuestionó que el fallo no adelantara “ninguna averiguación
sobre la propiedad real de las fincas de tierra plana del norte del Cauca en
Corinto, Miranda Caloto, para establecer si alguna vez fueron traspasadas en
forma lícita a los actuales tenedores”[113],
circunstancia por la cual solicitó que se evaluaran las pruebas por ellos allegadas,
ya que, en su criterio, el a quo no había sustentado su decisión en dichos
medios probatorios.
Por su parte, la
Alcaldía Municipal de Corinto también interpuso recurso de apelación[114], al estimar que no
cabía el exhorto realizado, pues como autoridad competente antes de iniciar el
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho siempre agota una etapa de
diálogo, con el fin de concertar y lograr acuerdos que garanticen un mutuo
beneficio para las partes. Sin embargo, en este caso, miembros la comunidad
reaccionaron de manera violenta, empleando armas no convencionales, razón por
la cual se procedió con los medios necesarios para restablecer el orden público,
en respeto de los derechos humanos y cumpliendo con el principio de
proporcionalidad.
2.4. Segunda instancia[115]
En sentencia del 9
de octubre de 2015, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Caloto revocó
la decisión de la autoridad judicial de primera instancia y, en su lugar,
declaró la improcedencia de la acción por la existencia de un daño consumado,
en la medida en que los desalojos ya se habían materializado, pese a evidenciar
una trasgresión al debido proceso por no haberse informado de la existencia de los
recursos procedentes contra las resoluciones que lo ordenaron.
Para sustentar su
decisión, el ad quem analizó puntualmente el marco jurídico que regula
la querella policiva[116]
y enfatizó que se trata de un procedimiento jurisdiccional mediante el cual se busca
amparar la posesión, tenencia o una servidumbre. En este orden de ideas, al no
existir otro medio judicial para impugnar las decisiones adoptadas en el desarrollo
de un proceso policivo, indicó que la acción de tutela resultaba procesalmente
viable. A continuación, reiteró la jurisprudencia de la Corte sobre las
causales de procedencia y prosperidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
En cuanto al asunto
de fondo, enfatizó que mediante el procedimiento se busca el restablecimiento
de las cosas al estado anterior al que se encontraba de no mediar los actos de
perturbación, sin que se determine algún tipo de derecho real o de posesión
legítima. De ahí que, en principio, en el asunto bajo examen, al haber sido
desarrolladas las diligencias del proceso policivo por la autoridad competente,
previa admisión de las querellas y de la notificación de la orden de
lanzamiento, no existía supuesto alguno para entender vulnerado el debido
proceso. Sin embargo, en las resoluciones nunca se advirtió a los querellados sobre
la posibilidad de interponer recursos de reposición y de apelación ante el
superior jerárquico, tal como se exige en el artículo 10 del Decreto 2303 de
1989, lo que condujo a una transgresión de los derechos al debido proceso y a
la de defensa alegados por el demandante. A pesar de ello, comoquiera que los
predios ya habían sido entregados, se estaba en presencia de una carencia
actual de objeto por daño consumado.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio del Auto del 25
de enero de 2016, proferido por la Sala de Selección número Uno de esta
Corporación.
3.2. Delimitación
del caso, planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
3.2.1. Como se
indicó en el contexto procedimental de esta providencia[117], la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia conoció, en un primer momento, del
recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Javier Soscué
Fiscué, en contra de la sentencia de tutela inicialmente proferida por la Sala
de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Popayán, el día 20 de marzo de 2015. Sin embargo, la máxima autoridad de la
Jurisdicción Ordinaria, en Auto calendado el 21 de mayo de 2015, decidió anular
todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda.
Para la citada
autoridad judicial, el Decreto 1382 de 2000 introdujo el factor de competencia
funcional en la acción de tutela y no exclusivamente reglas de reparto. Por
ello, a pesar de que la petición se dirigía en contra de autoridades públicas del
orden nacional, en la medida en que las decisiones adoptadas por ellas no incidían
en las resoluciones que dispusieron el desalojo de los predios ocupados por la
comunidad indígena que representaba el actor, la controversia realmente se
centraba en las actuaciones desplegadas por la Alcaldía Municipal de Corinto.
Ante esta circunstancia, de conformidad con lo expuesto en el inciso 3, numeral
1, del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, el asunto tenía que ser resuelto
por los jueces con categoría de municipales[118].
En virtud de lo anterior, se concluyó que tampoco resultaba necesario vincular
al trámite constitucional a las entidades del orden nacional citadas por el
Tribunal Superior de Popayán, sin perjuicio de la validez de las pruebas
practicadas.
3.2.2. Frente al
asunto en mención, en criterio de esta Corporación, surge una situación
específica frente a la cual la Sala ha de pronunciarse y, de ella, una
consecuencia concreta, la posibilidad o no de dejar sin efectos ese Auto de la
Corte Suprema de Justicia por desconocer la reiterada jurisprudencia de esta
Corporación en torno al Decreto 1382 de 2000. Para ello, el elemento esencial
de análisis se encuentra en determinar si existe realmente una afectación de
tipo sustancial que conduzca a la necesidad de retrotraer el trámite
adelantado, a partir de la afectación de las garantías estructurales del debido
proceso y de la vocación de prosperidad que tendría la acción propuesta[119].
3.2.3. Con sujeción
a lo expuesto, en reiterados pronunciamientos[120], la Corte ha señalado
que el Decreto 1382 de 2000 sólo prescribe reglas de reparto de la acción de
tutela y no factores de competencia, pues las únicas disposiciones que los
consagran se encuentran en los artículos 86 de la Constitución[121] y 37 del Decreto 2591
de 1991[122].
A la luz de estos preceptos, existe un factor de competencia territorial,
por virtud del cual han de pronunciarse sobre la causa, a prevención, los
jueces y tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurrió amenaza o
trasgresión del derecho, o donde se surten sus efectos; y un factor de
competencia funcional, que opera cuando la acción de tutela es instaurada contra
los medios de comunicación, caso en el cual debe dirigirse la acción frente a
los jueces del circuito del lugar. De allí que los únicos conflictos de
competencia que existen en materia de tutela, son aquellos que se presentan por
la aplicación o la interpretación de estos factores[123].
3.2.4. Dicho lo
anterior, la Corte también ha sido enfática en señalar que “bajo el pretexto
de hacer una adecuada aplicación del reparto de una acción de tutela, [el juez
no puede] modificar la solicitud presentada por la persona en el escrito de
tutela. No le es dado, por ejemplo, considerar que el recurso judicial invocado
por la persona no fue el adecuado y, en consecuencia, corregirlo y decidir
remitir el proceso al juez competente, de acuerdo al nuevo procedi-miento
elegido por el juez. De forma similar, no le es dado a un juez, so pretexto
de repartir correctamente una acción de tutela (D. 1382 de 2000), excluir
autoridades contra las cuales el juez considere que la acción no ha debido ser
dirigida”[124].
3.2.5. En relación
con lo anterior, de conformidad con el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala ha de enfatizar que una decisión adoptada en sede de tutela no puede ser
inhibitoria[125].
De ahí que, si una autoridad judicial excluye de la causa a una persona o
autoridad pública que fue demandada, sin que ello sea el resultado del análisis
que se realiza en la sentencia sobre los requisitos de legitimación por pasiva
o sobre su grado de responsabilidad respecto de las circunstancias que se
alegan como generadoras de la violación o amenaza del derecho, en la práctica,
lo que ocurre es que se estaría profiriendo una decisión inhibitoria, ya que no
se estaría adoptando una resolución de fondo, en relación con alguien que se
considera que tiene un grado de participación en la conducta que se reprocha.
En este orden de ideas, en múltiples autos que han analizado asuntos relativos
a los incidentes de competencia[126],
se ha enfatizado que “debe rechazarse la postura de aquellos jueces de la
República que analizan de manera preliminar la admisión de la demanda y
determinan contra quienes ha debido entablarse el contradictorio, a fin de
declarar su incompetencia para resolver el fondo del asunto, bajo el argumento
de que la inclusión o modificación de entidades demandadas altera tal
competencia”[127].
Lo anterior, por cuanto tal consideración ha de hacerse en la sentencia que
decide la causa[128],
ya sea al momento de examinar la viabilidad procesal de la acción de tutela o
al pronunciarse sobre la prosperidad de las pretensiones.
3.2.6. A partir de
las consideraciones anteriores, es claro que el Auto proferido el 21 de mayo de
2015 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia desconoció
dichos lineamientos y generó, en la práctica, que los jueces que efectivamente
se pronunciaron sobre el asunto no analizaran la viabilidad procesal de la
acción de tutela frente a las pretensiones formuladas contra las autoridades
del orden nacional ni establecieran, tras determinar la procedencia, si ellas
tenían o no responsabilidad alguna en la alegada trasgresión de los derechos
fundamentales.
3.2.7. Tal proceder
incidió negativamente en el derecho de acceso a la administración de justicia del
señor Javier Soscué Fiscué[129],
así como afectó su derecho al debido proceso, que también cobija las
actuaciones que se producen en sede de tutela, pues tuvo consecuencias en la
integración del contradictorio, cerró el debate frente a sus pretensiones y
redujo la posibilidad de contradecir los argumentos expuestos en contra de las
alegaciones realizadas por el demandante. Es claro entonces que la Corte debe
adoptar una medida para remediar la decisión adoptada por el ad quem, en
procura de salvaguardar los derechos del actor, pero también con vista a la adecuada,
eficiente y pronta administración de justicia.
3.2.8. Para los
efectos de esta providencia, resulta oportuno mencionar que esta Corporación ha
analizado casos en los cuales se ha conformado indebidamente el contradictorio.
A pesar de que dichos casos se relacionan con hipótesis en las cuales un
tercero no había sido vinculado a la causa y, por lo mismo, se generó una
nulidad, las reglas relativas a qué hacer para remediar la situación son las
relevantes para hallar una solución en esta oportunidad. Es importante señalar,
antes de proseguir, que en este evento no se discute la indebida integración
del contradictorio, sino la exclusión de determinadas autoridades públicas del
orden nacional de la causa, mediante una providencia que anuló todo lo actuado,
salvo los elementos probatorios recaudados.
3.2.8.1. Dicho lo
anterior, en el Auto 536 de 2015[130],
la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la solicitud de nulidad de
uno de los casos acumulados en la Sentencia T-098 de 2015[131], mediante la cual se
revisaron varias providencias en las cuales los supuestos de hecho giraban en
torno a la estabilidad laboral reforzada de los accionantes. En uno de los
casos, el Magistrado Ponente consideró que era necesario vincular, en sede de
revisión, al propietario de un taxi que manejaba uno de los demandantes y quien
alegaba que se había terminado su vínculo laboral sin contar con el permiso del
Ministerio del Trabajo, a pesar de que para ese momento se hallaba incapacita-do.
Tras dicha actuación, la Sala Séptima de Revisión revocó el fallo de instancia
que negó la acción de tutela instaurada y ordenó el amparo de los derechos del
accionante, conculcados –a su juicio– por el propietario del aludi-do vehículo.
Como sustento de la
nulidad planteada ante la Sala Plena de esta Corporación, se alegó por la
persona que fue condenada en sede de instancia que, al haber sido vinculado al
momento en que se surtió la revisión, le fue desconocido su derecho a la segunda
instancia dentro del proceso de la acción de tutela. Para la Corte debía
proceder la nulidad de lo actuado, al entender que al incidentante “le
fueron pretermitidas las oportunidades procesales de doble instancia y
contradicción durante las diferentes etapas de la acción de tutela, sin que se
hubieran expresado, al menos sucintamente, las razones de esa limitación del
derecho al debido proceso”.
3.2.8.2. El segundo
caso fue analizado en el Auto 071 de 2016, que declaró la nulidad de las
actuaciones surtidas en el trámite de una acción de tutela instaurada por la
Corporación Sisma Mujer contra la Procuraduría Distrital de Bogotá y otros, en
virtud de la indebida integración del contradictorio, ya que la persona que era
acusada de cometer acoso sexual no había sido vinculada a la causa en la cual
se demandaba con el fin de obtener copias del expediente contentivo de la
investigación disciplinaria. En el caso en particular, la Sala Sexta de
Revisión enfatizó que los derechos de defensa y contradicción suponen la
garantía de presentar y controvertir las pruebas allegadas al proceso. De allí
que, la persona investigada y absuelta en la causa disciplinaria, tenía un claro
interés en el devenir del proceso y vería comprometida dicha garantía si no era
vinculada a la causa.
3.2.8.3. En ambos
eventos, la Sala Plena se refirió a la doctrina fijada por la Corte en torno a
las reglas para la integración del contradictorio en sede de revisión, siguiendo
para el efecto el principio de oficiosidad. Así, se indicó que, “según el
análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o
las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de
derechos fundamentales (nexo causal), [el juez de tutela] está en la obligación
de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de
oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela”[132]. También se
enfatizó en la posibilidad con que cuenta este Tribunal de decretar de oficio
la nulidad de sentencias que vulneren derechos fundamentales, sea que provengan
de una actuación realizada por los jueces de instancia o incluso si son
proferidas por esta Corporación, siempre que dicha medida resulte razonable a
partir del vicio detectado.
Para la Corte, es
esencial que el juez de tutela despliegue sus poderes oficiosos, con el fin de
garantizar que los sujetos afectados con una decisión o quienes tengan interés
directo en ella, puedan ejercer el derecho “a que se resuelvan las
pretensiones formuladas en la demanda y a que (…) se le[s] admita como legítimo
contradictor de tales pretensiones”[133].
Adicionalmente, tal proceder obedece a la prohibición relativa a que el fallo
de tutela sea inhibitorio, mencionada de manera preliminar.
3.2.9. Con el
fin sanear la indebida integración del contradictorio, en ambas providencias se
indicó que existen “dos alternativas: una de carácter general, la cual
consiste en retrotraer la actuación judicial a su inicio, a fin que la acción
de tutela se tramite en su integridad con la concurrencia de la parte que no
fue llamada originalmente.  Y una de carácter excepcional, que opta por la
vinculación en sede de revisión, para que la parte se pronuncie directamente
ante la Corte sobre la acción de tutela y las decisiones de instancia”[134]. Esta última
aplica, de manera extraordinaria, en aquellos casos en los cuales sea que “(…)
el accionante es un sujeto de especial protección constitucional en razón de
su situación de vulnerabilidad, lo que haría desproporcionado extender en el
tiempo la exigibilidad judicial de sus derechos fundamentales”[135].
En el fondo, se
trata de una ponderación entre los derechos del demandante y los de aquellas
personas que no fueron vinculadas en la causa, siendo un punto crucial de la
definición, la calidad o condición especial del gestor del amparo. En efecto, si
se trata de un sujeto de especial protección constitucional, la vinculación
puede hacerse en sede de revisión, al contrario, si no lo es, entonces lo
procedente es retrotraer la actuación e integrar adecuadamente el
contradictorio.
3.2.10. Esta es
la cuestión que a continuación resolverá esta Sala de Revisión, pues la
decisión de la Corte Suprema de Justicia de anular todo lo actuado y remitir el
asunto a los juzgados con categoría de municipales, en la práctica, reconfiguró
el contradictorio y excluyó a determinadas autoridades públicas del debate en
sede de tutela. De allí que, en ejercicio de sus competencias y en virtud del
principio de oficiosidad, esta Sala tiene dos alternativas: (i) o deja sin
efecto esa providencia y todas las subsiguientes que fueron adoptadas, remitiendo
el expediente nuevamente al a quo, con el fin de que adopte una decisión
incluyendo todas las autoridades demandadas o, en su lugar, tras un análisis de
ponderación, (ii) continua con el trámite, revisa la causa más allá de los
elementos estudiados por los jueces de instancia –en especial, en lo que atañe
a la procedencia de la acción de tutela– y, en el evento de que sea necesario,
y sólo si hay lugar a ello, integra nuevamente el contradictorio con todas las
autoridades públicas del orden nacional demandadas por el señor Javier Soscué
Fiscué.
3.2.11. Antes de
proceder en tal sentido, esta Sala de Revisión considera que es necesario reiterar
que, de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, la celeridad y la eficacia
constituyen principios bajo los cuales se desarrolla el trámite de la acción de
tutela[136].
En relación con tales mandatos de optimización, la Ley 270 de 1996 establece que,
en cuanto a la celeridad, la “administración de justicia debe ser pronta,
cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su
conocimiento (…)”[137].
Al mismo tiempo que, en lo referente a la eficacia, se señala que “(…) la
administración de justicia debe ser eficiente”, lo que implica que:
“[l]os funcionarios y empleados judiciales deben ser diligentes en la
sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los
fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley” [138]. Estos
principios resultan cruciales para adoptar una decisión en el asunto bajo
examen.
3.2.12. Siguiendo
esta línea argumentativa, la Corte encuentra que el actor es miembro de una
comunidad indígena que ha sido declarada por esta Corporación, de conformidad
con el Auto 004 de 2009, como una de aquellas con mayor riesgo de exterminio
físico y cultural por el conflicto armado interno. Esta circunstancia, prima
facie, implica asumir que se trata de un sujeto de especial protección
constitucional y, por lo mismo, no resulta procedente decretar la nulidad de la
decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia.
A ello se suma la
demora que la resolución del asunto ha tenido, no ajena al extenso y confuso escrito
presentado por el actor, ya que desde el momento en que se acudió al juez de
tutela el 9 de marzo de 2015, ha pasado más de un año. Devolver la causa a la mencionada autoridad judicial implicaría
someter nuevamente este proceso a una decisión judicial y al procedimiento que
se sigue para su eventual revisión y que se rige por lo dispuesto en el
artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. Ello, a juicio de esta Sala, resultaría
desproporcionado para el demandante y contrario a los principios de celeridad y
eficacia.
En este sentido, la
Corte entiende que lo procedente en este caso, es que se continúe con la
actuación que se surte en sede de revisión, en la cual, en el evento de
advertirse que se cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de
tutela, resultaría necesario integrar nuevamente el contradictorio.
3.2.1.3. Antes de
proceder con dicha actuación, y como cuestión previa, a partir del carácter
vinculante de los principios de celeridad y economía procesal, se entrará a
verificar si en el asunto bajo examen se cumplen con las reglas sobre
legitimación por activa, legitimación por pasiva, inmediatez y subsidiaridad. De
otra manera, cualquier actuación que se adelante resultaría inane, ya que no
cabe solicitar nuevamente las intervenciones de las autoridades públicas que,
en su mayoría, abogan por la inviabilidad de la acción de tutela.
Así, en primer
lugar, esta Corporación debe evaluar si el amparo constitucional instaurada por
el demandante resulta procesalmente viable, asunto que se puede determinar a
partir de los medios probatorios aportados por el propio actor, al igual que de
todos aquellos aspectos aducidos por los disímiles intervinientes y demás
pruebas que no fueron anuladas por la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia. Este primer punto de análisis supera el examen realizado por los
Juzgados Promiscuo Municipal de Corinto y Promiscuo de Familia del Circuito de
Caloto y, a la vez, solventa la inhibición generada por la Corte Suprema de
Justicia. Con este propósito, lo que se deberá tener en cuenta son las
pretensiones formuladas que orbitan en tres aspectos: discusiones en torno al conflicto
y toma de tierras, el desarrollo de procesos policivos y la reparación por la
violencia como víctimas.
Cabe destacar que
las siguientes consideraciones serán brevemente motivadas, a partir de lo
establecido en el inciso 1 del artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, de
conformidad con el cual: “Las decisiones de revisión que revoquen o
modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el
alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás
podrán ser brevemente justificadas”.
3.3. De la
inviabilidad procesal de la presente acción de tutela
En toda solicitud de amparo, el
juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la
acción de tutela que, al tenor del artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591
de 1991[139],
se sintetizan en la legitimación por activa, en la legitimación por pasiva, en
el cumplimiento del principio de inmediatez, y en el agotamiento previo de los medios
judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces en el caso
concreto.
Todos estos requisitos han de
estar presentes para que la acción de tutela resulte procesalmente viable, por
lo que, de no consolidarse alguno, el juez de amparo ha de declararla
improcedente. En este caso, por economía procesal, la Sala hará referencia exclusivamente
a los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, pues ambos no se cumplen. Por otra
parte, de manera breve, la Sala hará referencia a la carencia de objeto, en
virtud del cumplimiento de las órdenes proferidas dentro de la acción policiva
por ocupación de hecho adelantada ante la Alcaldía Municipal de Corinto.
3.3.1. Del incumplimiento del
requisito de inmediatez
El artículo 86 de
la Carta Política contempla que: “Toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces (…) mediante un procedimiento preferente y sumario
(…), la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”. De allí que, una
característica de la acción de tutela, es la inmediatez a través de la
cual ha de desplegarse, con miras a solventar la afectación o amenaza de los
derechos fundamentales cuya protección o amparo se solicita.
Bajo este contexto,
el inciso 4 del artículo en mención establece que la primera instancia tendrá
que ser decidida dentro de los 10 días siguientes a la solicitud[140]; mientras que, el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, contempla que la segunda instancia deberá
ser fallada dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente[141]. A la par, la inmediatez
también implica que la situación que se alega como lesiva de los derechos, en
sí misma considerada, requiere de una intervención urgente e impostergable por
parte del juez de tutela, por ello la jurisprudencia de la Corte ha sido
enfática en señalar que el demandante debe acudir en un tiempo razonable a este
mecanismo para solventar la situación que le aqueja[142].
Dicho lo anterior, a pesar de la
complejidad de este caso, la Sala destaca que varios de los hechos mencionados
por el demandante, en relación con el conflicto de tierras, así como los actos
administrativos que alega han sido incumplidos, acaecieron hace varios lustros,
sin que se brinden razones que justifiquen el motivo por el cual no se acudió
con antelación al juez de tutela u a otra instancia jurisdiccional.
Lo anterior se constata en la
propia declaración rendida el 17 de junio de 2015 por el señor Javier Soscué Fiscué
ante el Juzgado Promiscuo de Corinto, en el que menciona que los hechos
relativos a la denominada “liberación de la madre tierra”, se dan por el
incumplimiento del Estado a los acuerdos efectuados en relación con peticiones
realizadas desde 1980[143].
A ello se agrega que el acta de acuerdo allegado por el accionante, celebrado
entre el CRIC y el INCORA, data del 23 de diciembre de 1991, documento en el
que se alude al saneamiento territorial indígena Páez del Norte del Departamento,
así como al compromiso, por parte de esa autoridad administrativa, de adquirir
durante los años 1992, 1993 y 1994, en los municipios de Caloto, Corinto
Miranda, Buenos Aires, Santander de Quilichao y Jambaló, más de 15.000 hectáreas[144].
En este sentido, si el
incumplimiento del Estado en relación con los acuerdos celebrados para resolver
las disputas sobre las tierras ancestrales datan, por lo menos, desde 1980[145],
y se agrega un acta con compromisos asumidos en 1991, para ser satisfechos en
los años subsiguientes hasta llegar a 1994; no se observa como la acción de
tutela pueda resultar procedente, cuando se trata de una controversia que tiene
más de tres décadas de existencia y, frente a la cual, si no se han satisfecho
los acuerdos asumidos, no cabe acudir al amparo constitucional como instancia
de ejecución o como vía para integrar comisiones de seguimiento que supervisen
la observancia de lo pactado.
De los medios probatorios
obrantes en el expediente, es claro que el conflicto en torno a la tierra
supera cualquier punto de vista que sobre la inmediatez pueda tenerse, en lo
que a la acción de tutela se refiere. En efecto, incluso se observa una Carta
dirigida por el CRIC a varias autoridades públicas, en la que se señala un
acuerdo celebrado en 1985 con FEDEGAN, para que la comunidad delimitara sus
expectativas territoriales, a partir del déficit de tierras que, para ese
momento, se calculaba en más de 300.000 hectáreas, circunstancia que demuestra
que desde antes de ser promulgada la Constitución que actualmente rige a
Colombia, el conflicto existía.
De esta manera, a juicio de la
Corte, no resulta procedente el examen de los problemas vinculados con las
tierras ancestrales, por razón del incumplimiento del principio de inmediatez,
lo que incluye las pretensiones relacionadas con las órdenes para que este
Tribunal disponga la adquisición y adjudicación de tierras con vocación
productiva, así como la conformación de una comisión de seguimiento que asuma
la labor de verificar los compromisos asumidos, inclusive en lo que atañe a la
disposición de la controversia a un tribunal de arbitramento internacional.
Ahora bien, cabe aclarar que esta
decisión no puede interpretarse como una actitud indiferente por parte de este
Tribunal frente a la situación que, según los medios probatorios, acaece en esa
región del departamento del Cauca. Precisamente, esta Corporación ha proferido
providencias como los Autos 004 de 2009 o 008 de 2009[146],
en los que ha abordado trasgresiones a los derechos fundamentales de miembros
de la comunidad Páez y otras etnias indígenas. Sin embargo, cuando se trata de
controversias puntuales y específicas, que escapan al seguimiento de un estado
de cosas inconstitucional, la inmediatez es un requisito sin el cual la
acción de tutela se desnaturaliza, máxime cuando en el ordenamiento jurídico
existen mecanismos y herramientas suficientes e idóneas para solventar los
complejos sucesos que desde hace décadas ocurren allí.
Con todo, cabe precisar que, en
este acápite, la Sala se refiere al incumplimiento del requisito de inmediatez
en relación con los acuerdos de tierras celebrados entre miembros de la
comunidad Páez y diferentes autoridades públicas. A continuación, se verá que,
en lo atinente a la reparación como víctimas del conflicto e incluso en lo que
respecta a los aludidos acuerdos, no se cumple con el requisito de
subsidiariedad, pues existen mecanismos ordinarios de defensa judicial no
sólo idóneos sino creados por el legislador -precisamente- para solventar esa
situación en particular.
3.3.2. Del incumplimiento
del requisito de subsidiariedad
3.3.2.1. El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
medio de defensa judicial subsidiario y residual. En efecto, el inciso 3 del
citado artículo contempla que “solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala que, en adición a lo expuesto, pese
a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la acción de tutela
también resulta procedente, cuando los mismos no son idóneos para brindar un
amparo integral, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso concreto[147].
Lo anterior es así,
ya se entiende que todos los procesos judiciales son, en sí mismos, medios de
defensa de los derechos de las personas y cuentan, para ello, con espacios o
instancias en donde las partes pueden manifestar sus posturas jurídicas, controvertir
las pruebas e incluso impugnar las decisiones adoptadas, cuando se disponga a
su favor de recursos ordinarios –como la apelación– o extraordinarios –como la
casación–. Por ende, en principio, cuando las personas observen que sus derechos
fundamentales pueden verse conculcados por las actuaciones u omisiones de las autoridades
públicas, deben acudir a los medios de defensa ordinarios contemplados en el
ordenamiento jurídico.
3.3.2.2. Ahora
bien, según se dijo, en la medida en que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991
contempla que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuento a su eficacia [y] atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante”, la Sala hará, de manera sucinta, una exposición de algunos
elementos de esos mecanismos. En este orden de ideas, se referirá con espacial énfasis
en aquellos existentes en relación con la condición de las víctimas del
conflicto armado interno, pues el actor vincula la toma de tierras a
trasgresiones graves a los derechos humanos y al DIH, al igual que al
incumplimiento de los acuerdos suscritos para superar el déficit que se alega.
Por lo mismo, en
esta providencia y de manera ilustrativa, la Sala expondrá algunos aspectos de
otros medios de defensa que se relacionan con la situación objeto de estudio. En
todo caso, resulta de suma importancia enfatizar que, las siguientes
consideraciones no suponen –por ningún motivo– un prejuzgamiento de la
situación que motivó la instauración de la acción de tutela, pues –como se
desprende de las presentes consideraciones, únicamente se está analizando la
viabilidad procesal de la acción de tutela, en virtud de la existencia de otros
medios de defensa judicial, idóneos y eficaces, para abordar la complejidad de
las situaciones que alude el actor.
3.3.2.3. Así, en
primer lugar, se encuentran los mecanismos que se derivan de la Ley 1448 de
2011[148]
que fue promulgada con el objeto de “establecer un conjunto de medidas
judiciales, administrativas, sociales y económicas, [tanto] individuales [como]
colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en
[su] artículo 3 (…)”[149].
Así, para los efectos de esta ley y en el marco de la justicia
transicional, se considera que son víctimas “aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno”.
Esta ley facultó al
Presidente de la República, según se observa en el artículo 205, con precisas
facultades extraordinarias para “expedir por medio de decretos con fuerza de
ley, la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a
pueblos y comunidades indígenas, Rom y negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras (…)”. Producto de ello fue proferido el Decreto Ley 4633 de
2011[150],
que, dentro de sus consideraciones generales, aceptó la “(…) obligación del
Estado [de] dignificar a los pueblos indígenas a través del reconocimiento de
las afectaciones e injusticias históricas y territoriales y, garantizar sus
derechos ancestrales, humanos y constitu-cionales, mediante medidas y acciones
que les garanticen sus derechos colectivos e individuales”. En especial, se
reconoció la importancia de “(…) sus derechos territoriales, a la identidad,
la autonomía, la autodeterminación, buen vivir y su estrategia de vida para la
permanencia cultura y pervivencia como pueblos”[151].
De conformidad con
el artículo 1 del citado Decreto 4633 de 2011, su objetivo supone “generar
el marco legal e institucional de la política pública de atención integral,
protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales para los
pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus integrantes
individualmente considerados (…)”. El artículo 2 consagra que su ámbito de
aplicación parte “(…) del reconocimiento de la condición de víctimas de los
pueblos y comunidades indígenas, en tanto víctimas individuales y colectivas
(…)”. De especial relevancia para este asunto es el parágrafo de dicho
artículo, conforme al cual “lo regulado en el (…) decreto no sustituye ni
excluye el derecho a la reparación histórica de los pueblos indígenas”.
Dentro del marco de
protección que brinda el decreto en cita, resulta oportuno mencionar la
consagración a partir del artículo 141 de un marco jurídico dirigido a la
restitución de los derechos territoriales de las comunidades y pueblos
indígenas. Para ello se destacan, por una parte, la amplia cobertura que en
tierras objeto de protección se consagra en la ley, incluyendo aquellas “(...)
de origen colonial y las tierras de ocupación ancestral e histórica que los
pueblos y comunidades indígenas ocupaban el 31 de diciembre de 1990”[152]; y por la otra, el
señalamiento del principio de la buena fe como guía que rige el proceso de restitución,
llegando al punto de consagrar la inversión en la carga de la prueba en favor
de la víctima en el trámite judicial que se adelante[153]. Al respecto, el
artículo 162 del Decreto 4633 de 2011 dispone que: “bastará con la prueba
sumaria de la afectación territorial (…) la cual podrá consistir en el relato
de la autoridad indígena o el solicitante, para trasladar la carga de la prueba
a quienes se opongan a la pretensión de restitución de la comunidad indígena
afectada (…)”.
A partir del
artículo 147 se introducen las reglas atinentes al procedimiento de
restitución, entre las cuales se hallan la manera como se presentará la
solicitud a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, su contenido[154],
y el trámite que se seguirá, que incluye el estudio documental a partir de “(…)
fuentes institucionales como el INCODER, las Oficinas de Instrumentos Públicos
[y] el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (…)[155].
En este orden de
ideas, para esos efectos, el artículo 149 establece como información básica a
recolectar, entre otras, las resoluciones de titulación, planos con áreas y
linderos, mapas georreferenciados y “los demás documentos históricos y/o
actuales que apoyen la identificación básica”[156]. El numeral
3 de ese artículo contiene, además, regulaciones específicas “para
resguardos indígenas de origen colonial”, entre las cuales se encuentra la recolección
de información relativa a “la escritura pública de protocolización notarial
de los documentos que constituyen el título del resguardo de origen colonial,
(…) [el] certificado de registro del título del resguardo respectivo, [y la]
copia del levantamiento topográfico de los linderos generales (…), elaborado
por el IGAC en caso de existir”[157].
Incluso, a partir del numeral 4, se contemplan disposiciones relativas a las
tierras poseídas y ocupadas de manera tradicional por los pueblos indígenas,
para lo cual “se indagará sobre sus usos y costumbres a través de cualquier
medio de prueba obtenida legalmente”.
Estas actuaciones
se complementan con el denominado proceso judicial de restitución de derechos
territoriales indígenas regulado a partir del artículo 158 del Decreto 4633 de
2011, cuyo objeto es “el reconocimiento de las afecta-ciones y daños al
territorio, para la recuperación del ejercicio pleno de sus derechos
territoriales vulnerados en el contexto del conflicto armado interno y los
factores subyacentes y vinculados al mismo (…)”. El segundo inciso del
artículo en cita describe a dicho proceso como de “(…) carácter
extraordinario y de naturaleza excepcional (…) [que] se rige por las reglas
establecidas en [este] decreto y exclusivamente en [algunos artículos de] la
Ley 1448 de 2011 (…)”[158],
los cuales, entre otros aspectos, regulan el trámite de la solicitud y quién
será el responsable de sustentarla[159],
su traslado –que se hará a quienes figuren como titulares inscritos de derechos
en el certificado de tradición y libertad–[160],
el derecho de oposición[161],
las pruebas admisibles y el período para su práctica[162], y el recurso de
revisión de la sentencia[163].
A ello se suman
presunciones en relación con los derechos territoriales y colectivos
contempladas en el artículo 163 del Decreto en cita, por virtud de las cuales
se tiene “como presunción de derecho la inexistencia de los actos jurídicos
enunciados en los numerales siguientes, cuando hubieren ocurrido a partir del 1º
de enero de 1991 sobre resguardos indígenas constituidos, [entre otros,]: a) La
inexistencia de cualquier acto o negocio jurídico en virtud del cual se
realizaron transferencias de dominio, constitución de derechos reales o
afectaciones que recaigan total o parcialmente sobre resguardos, reservas
indígenas o tierras colectivas (…)”.
Como se observa, el
Decreto 4633 de 2011 dispone un régimen normativo de protección, integral y
efectivo, para amparar el derecho a la restitución sobre las tierras de las
comunidades y pueblos indígenas. Se trata de un proceso especial, propio de la
justicia transicional, cuyo efecto es reparar de manera integral a las víctimas
del conflicto armado interno, no sólo desde su perspectiva individual sino
también colectiva. En un proceso rodeado de amplias garantías y medidas a favor
de quienes han visto lesionados sus derechos, cuyo ámbito de aplicación cobija
incluso situaciones preexistentes antes de la Constitución de 1991.
Aunado a lo
anterior, resulta oportuno mencionar que el Decreto 4633 de 2011 también contempla
el Plan Integral de Reparaciones Colectivas para Pueblos y Comunidades
Indígenas, el cual se define como “(…) el instrumento técnico a cargo de la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, por medio
del cual se consultan con las autoridades y organizaciones indígenas
respectivas, las medidas de reparación colectiva construidas por los pueblos y
comunidades que hayan sufrido daños como consecuencia de las violaciones e
infracciones [de que trata esta normatividad]”[164]. Para ello,
el artículo 137 mencionado los objetivos del plan, entre los cuales se hallan: (i)
la identificación de “(…) los daños y afectaciones colectivas de los pueblos
y comunidades indígenas (…)”; (ii) la determinación de “acciones y
medidas para la restitución y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales
y colectivos de las víctimas”; (iii) la garantía de “la pervivencia
física y la permanencia cultural de los pueblos y comunidades indígenas” y
(iv) el diseño e implementación de “(…) medidas de reparación integral
tendientes a garantizar [la] atención prefencia (sic) a las personas de
especial protección constitucional, especialmente a las mujeres, niños y niñas,
y huérfanos”[165].
De allí que, como
se observa, existe un andamiaje institucional diseñado para superar las consecuencias
generadas con ocasión del conflicto armado, cuyos mecanismos son a los cuales
debe acudir al actor, en nombre de las comunidades que dice representar, para lograr
la solución de las controversias vinculadas con las tierras que reclaman, las
indemnizaciones que solicitan y la reparación general que invocan por los
asesinatos y reclutamiento de menores que han padecido. Lo anterior, dentro del
desarrollo de una política pública diseñada para todas las víctimas, con
enfoque diferencial y que no excluye la reparación histórica.
En este contexto,
los hechos mencionados por el actor, entre los cuales se hallan la masacre del
Nilo y otras como la de Gualanday, deben ser objeto de definición por dichas instancias
que, vistas desde una perspectiva general, se observan idóneas y eficaces para
incidir en las complejas situaciones que han sido planteadas, y que desbordan
la naturaleza cautelar y sumaria del amparo constitucional; máxime cuando, de
los medios obrantes en el expediente, si bien se constata la gravedad de la
situación, no se observa la materialización de una situación apremiante que
convoque la intervención del juez de tutela, con miras a precaver la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.
3.3.2.4. Dicho
esto, en segundo lugar, esta Corporación también observa que si lo pretendido
por el actor es cuestionar únicamente la tradición de los predios que, según alega,
fueron o son parte del territorio ancestral de la comunidad Nasa, entonces los
medios judiciales no son aquellos que abarcan la reparación de las víctimas con
ocasión del conflicto armado y las situaciones conexas a él, sino aquellas
acciones judiciales que, previstas en el Código Civil y cuyo desarrollo
procedimental se encuentran en el Código General del Proceso, permiten
cuestionar el dominio, sea porque se busca controvertir la adquisición originaria
o aquellas derivadas de la misma.
La Sala enfatiza
que no abordará específicamente el estudio de alguna de ellas, pues no se trata
de prejuzgar o de indicarle al actor, que cuenta con asistencia judicial, cuál
debería ser su estrategia jurídica para alcanzar las pretensiones que lo mueven
a acudir al juez constitucional. En este sentido, la Corte reitera que los
anteriores planteamientos obedecen a la necesidad de señalar los móviles en
virtud de los cuales la acción de tutela no resulta procesalmente viable, pero,
por lo mismo, no pueden ser interpretados –por ningún motivo– como una
sugerencia o mandato relativo a la acción que debería desplegar el señor Soscué.
Con todo, cabe
señalar que, de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, es un deber del
Estado reconocer “el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras
que tradicionalmente ocupan [los pueblos indígenas] (…)”[166], así como la
implementación de mecanismos para solucionar los conflictos dirigidos a su reivindicación.
En este sentido, vale la pena mencionar que el artículo 14 de dicho Convenio,
en el numeral 3, dispone que “deberán instituirse procedimientos adecuados
en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones
de tierras formuladas por los pueblos interesa-dos”.
3.3.2.5. Finalmente,
y también de manera sucinta, si, por el contrario, el actor busca la
materialización de un acto administrativo, como cuando hace referencia a
resoluciones que integran acuerdos a los que han llegado con el Gobierno
Nacional, cuenta con la acción de cumplimiento regulada en la Ley 393 de 1997[167] y que, de conformidad
con el artículo 1, tiene por objeto “(…) hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En
todo caso, de conformidad con el artículo 7 de la ley en comento, debe
mencionarse que esta acción “(…) podrá ejercitarse en cualquier tiempo y la
sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el
deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad
renuente se agota con la ejecución del primer acto (…)”.
3.3.2.6. Por lo
demás, sin que ello suponga una convalidación de dichas actuaciones por parte
de este Tribunal y sin obviar que existen, pues son visibles, tensiones entre
entes estatales y las comunidades indígenas, lo cierto es que no puede negarse
que se han desplegado medidas, muchas de ellas compatibles con las
recomendaciones efectuadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
en el informe No. 36[168].
Sin que resulte
menester mencionarlas una a una, es claro, por ejemplo, que la Subsección B,
Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado se pronunció favorablemente en la causa instaurada para obtener la
reparación directa con ocasión de los hechos acaecidos en la Hacienda el Nilo
el 16 de diciembre de 1991. Así mismo, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia se pronunció, el 20 de agosto de 2014, sobre la demanda de
revisión presentada por el Procurador 171 Judicial II Penal contra el Auto del
26 de julio de 1999 del Tribunal Superior Militar, que disponía la cesación del
procedimiento a favor de los miembros de la fuerza pública, comprometidos en
violaciones a los derechos humanos de los pueblos indígenas del Cauca.
Por lo demás, también
han existido acercamientos entre el Gobierno Nacional y organizaciones como el
CRIC. En el acervo probatorio se observa un memorando, elaborado el 12 de marzo
de 2015 por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio
del Interior, en relación con el cumplimiento del Plan de Salvaguarda del
Pueblo Nasa[169],
al igual que rutas operativas para revisar acuerdos, como el del Nilo,
realizada el 16 de enero de 2015, en la que se pactó la generación de
comisiones para revisar dicho acuerdo[170].
Es más, incluso dentro del contexto de la toma de tierras, es claro que han
existido espacios de diálogo, como aquél generado por la Comisión Facilitadora,
integrada por la Defensoría del Pueblo, la Universidad Javeriana y un
Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas[171].
Finalmente, no
sobra insistir que resulta de vital importancia, en un país como Colombia, en
el cual existen múltiples víctimas a causa del conflicto armado, que ellas
acudan al andamiaje institucional que se ha creado para superar dicha
situación. Esto no implica que la acción de tutela deje de ser procesalmente
viable en circunstancias excepcionales, en las cuales se cumpla con sus
requisitos de procedencia, pero si significa que –por orden– las víctimas
acudan a las instancias diseñadas para ello, que cuentan con las herramientas
para hacer frente a las innegables dificultades existentes.
3.3.3. De la
carencia de objeto frente a las acciones policivas adelantadas por ocupación de
hecho
3.3.3.1. En reiterada
jurisprudencia, este Tribunal ha señalado que, de acuerdo con el artículo 116
de la Constitución, de manera extraordinaria, las autoridades administrativas
están revestidas de la función jurisdiccional[172].
En efecto, el inciso 3 del artículo aludido dispone que: “Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autorida-des administrativas. Sin embargo no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.
Uno de estos eventos se presenta
en los procesos policivos, en los cuales se pretende el amparo de la posesión,
la tenencia o la servidumbre, pues allí las autoridades de policía ejercen
función jurisdiccional y, por lo mismo, sus providencias son actos
jurisdiccionales que no pueden ser controvertidos por la vía contencioso
administrativa[173].
Dicho esto, tales decisiones han de someterse a las dinámicas propias del
Estado democrático de derecho, por lo que han de obedecer, entre otros, al
principio de legalidad y al debido proceso, a la necesidad de conservar y
restablecer el orden público, y deben ser proporcionales y razonables frente a
los hechos que motivan su ejercicio[174].
3.3.3.2. Sobre la procedencia de
la acción de tutela contra decisiones u actuaciones adelantadas dentro de los
procesos policivos, como bien se señaló por la autoridad judicial de segunda
instancia, “(…) las autoridades de policía ejercen funciones
jurisdiccionales y las providencias que profieran son actos jurisdiccionales,
que no son susceptibles de control por la justicia de lo contencioso
administrativo. De tal suerte que cuando se alegue la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales con las actuaciones de las autoridades de policía en los
mencionados procesos, dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales
predicable de los mismos, la procedencia de la acción de tutela está
condicionada al cumplimiento de los requisitos formales y de las causales
específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”[175].
3.3.3.3. En tal virtud, le asiste
razón a la consideración expuesta por el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Caloto (Cauca), relativa a que en el asunto sub-judice
no cabía el examen de dichos requisitos, ya que se presenta una hipótesis de carencia
de objeto, por cuanto el desalojo ya se consolidó. En este sentido, el
numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 indica que una de las
causales de improcedencia de la acción de tutela se da “cuando sea evidente
que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe
la acción u omisión violatoria del [mismo]”.
Frente al particular, basta con
reiterar que en la intervención del apoderado judicial de INCAUCA S.A., se
constata que miembros de la comunidad indígena fueron desalojados de los
predios el 25 de mayo de 2015 y, según él, los ingresos que
todavía ocurren son esporádicos. Así las cosas, comoquiera que el proceso
policivo culminó y cesó la perturbación de la posesión, material-mente, no es
posible reabrir dicho proceso para precaver una indebida notificación, como se
alega en la acción de tutela, pues el objeto materia de protección se encuentra
consumado.
3.3.3.4. Así las
cosas, en virtud del conjunto de razones expuestas en esta providencia, la Sala
confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito de Caloto (Cauca), en la que se declaró la improcedencia del amparo
propuesto, pero con sustento en las consideraciones realizadas en esta decisión
judicial, en las que se abordó el cumplimiento de los requisitos de procedencia
de la acción de tutela. Con todo, la Sala exhortará a la Alcaldía Municipal de
Corinto para que, en el evento en que se vuelvan a presentar tensiones en torno
a la tierra y se gesten acciones policivas como la mencionada en este proceso,
en procura de resguardar el debido proceso, sea respetuosa del precedente
constitucional en la materia, en especial de las Sentencias T-282 de 2011y
T-349 de 2014.
Por lo demás, la
Sala advertirá a la Corte Suprema de Justicia que los únicos factores de
competencia en materia de tutela son el territorial y el funcional, y por lo
mismo, ninguna norma del aludido Decreto 1382 de 2000, la faculta para
declararse incompetente o excluir de la causa a ciertas autoridades públicas,
sin proferir una decisión que aborde la procedencia del amparo o el asunto de
fondo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR,
por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia proferida el 9 de octubre de 2015 por el Juzgado Promiscuo de Familia
del Circuito de Caloto (Cauca), que declaró improcedente el amparo solicitado
por el señor Javier Soscué Fiscué.
Segundo.- EXHORTAR
a la Alcaldía Municipal de Corinto para que, en el
evento en que se vuelvan a presentar tensiones en torno a la tierra y se gesten
acciones policivas como la mencionada en este proceso, en procura de resguardar
el debido proceso, sea respetuosa del precedente constitucional en la materia,
en especial de las Sentencias T-282 de 2011y T-349 de 2014.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
A
LA SENTENCIA T-255/16
PLURALISMO,
LIBERTAD Y AUTONOMIA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Límites
(Aclaración de voto)
ELEMENTOS
BASICOS DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Relación
clara y cronológica de los hechos relevantes para identificar el problema
jurídico y precisión de las intervenciones de cada uno de los actores del
proceso (Aclaración de voto)
Las sentencias deben explicar con suficiencia
cuáles son los argumentos que esbozan las personas o entidades que son
accionadas, que permiten en la mayoría de los casos esclarecer los hechos para
formar un criterio imparcial, al poder existir diversos puntos de vista sobre
los mismos hechos.
Expediente: T - 5.322.422
Acción de tutela instaurada por Javier Soscué Fiscué, Gobernador del
Cabildo Indígena Páez de Corinto (Cauca) contra la Alcaldía Municipal de
Corinto y Otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A pesar de que comparto la decisión de negar la acción de tutela i
nterpuesta por el señor Javier Soscué Fiscué contra la Alcaldía Municipal de Corinto
(Cauca) y otros, dado que considero indiscutible que el
amparo solicitado resulta improcedente, al no ser la acción de tutela un
mecanismo idóneo para solicitar, en el presente caso: (i) el cumplimiento de
las recomendaciones pronunciadas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos respecto de comunidades indígenas en diversos países del continente,
(ii) la conformación de comisiones de seguimiento para la solución de
conflictos de tierras que vienen de antaño en la región, ni para (iii) decretar
indemnizaciones por parte del Estado o (iv) disponer la adquisición y posterior
adjudicación de tierras para los Cabildos del Departamento del Cauca. No
obstante, estimo pertinente aclarar mi voto con relación a
los fundamentos de dicha decisión, dadas las razones que paso a exponer a continuación.
1. A lo largo de la sentencia, se reitera la expresión “liberación
de la madre tierra”, que alude a la toma de tierras que se adelantó a
partir de diciembre de 2014, por parte de la comunidad Nasa en el Departamento
del Cauca. Si bien el segundo pie de página del escrito aclara que el hecho de
emplear esta expresión no debe entenderse como una legitimación de esta
Corporación a dicho proceder, es preciso enfatizar en este último punto.
Cuando cualquier persona acude a vías de hecho para reclamar, mediante
prácticas no respaldadas por el ordenamiento jurídico, sus diferentes
pretensiones, se termina deslegitimando la institucionalidad propia de nuestro
Estado Social de Derecho y se afectan las bases de la convivencia social. Así,
la cosmovisión y la pluralidad que se predica en la Constitución Política de
1991 se encuentra encuadrada en normas que regulan el adecuado curso de la
democracia constitucional, y es por esta misma razón que como ocurre con el
pluralismo, la libertad y la autonomía de los pueblos indígenas debe tener
límites, tal y como también ocurre respecto de los otros miembros de la
sociedad colombiana; los límites de unas y otras visiones del mundo deben estar
determinados por las normas positivas en cuya elaboración participan, entre
muchos otros, las comunidades indígenas debidamente representadas tanto en la
Asamblea Nacional Constituyente, como en el Congreso de la República. En este
orden de ideas, considero que una democracia constitucional como la colombiana
necesita el respeto de las vías institucionales por parte de todos los
habitantes del territorio nacional, por lo que una sentencia de la Corte
Constitucional que insistentemente se refiera a “liberar la madre tierra”
puede contener un mensaje equivocado de aceptación de prácticas de justicia por
mano propia, so pretexto del pluralismo de cosmovisiones.
El juez constitucional debe ser supremamente cuidadoso con la semántica
y el uso de las palabras que haga en sus diferentes pronunciamientos, ya que
deberá procurar un delicado balance entre emplear un lenguaje fácilmente
comprensible y no llevar justamente esto al uso de expresiones que parecieran
ser complacientes con conductas, que como en el caso que ocupó a la Sala, constituyen
una vulneración al derecho de propiedad ajena, así como tampoco llegar al punto
de utilizar expresiones que puedan implicar reproches de índole sancionatorio,
como por ejemplo “usurpación de la propiedad privada”, ya que uno u otro
extremo resultan indeseables al desbordar un análisis meramente constitucional,
sobre la procedencia o no de una acción de tutela, que debe ser ajena a
cualquier tinte ideológico o político.
2. Aunque no se desconoce la complejidad del amparo revisado por la
Sala, considero que toda providencia de esta corporación debe tener una serie
de elementos estructurales básicos que sirvan para darle claridad a cada una de
las sentencias, como son una relación clara y cronológica de los hechos
relevantes para identificar el problema jurídico y una precisión de las
intervenciones de cada uno de los actores del proceso.
Esto, debido a que la Sentencia T-255 de 2016 brinda un muy extenso
recuento sobre las dificultades de tierras, y el conflicto armado, que ha
padecido el Departamento del Cauca por más de medio siglo, sin entrar a
especificar cuáles son los motivos fácticos que puntualmente llevaron al actor
a interponer el amparo improcedente. Es decir, resultaba necesario concretar de
manera más precisa lo ocurrido en la ocupación de predios a lo largo de la
inadecuadamente denominada “liberación de la madre tierra”, que fue en
ultimas el determinante para la presentación de la acción de tutela, sin la
necesidad de llevar a cabo un recuento tan extenso sobre los hechos que la
comunidad indígena considera como justificantes para acudir a mecanismos de
justicia por mano propia.
En el mismo sentido, las sentencias deben explicar con suficiencia
cuáles son los argumentos que esbozan las personas o entidades que son
accionadas, que permiten en la mayoría de los casos esclarecer los hechos para
formar un criterio imparcial, al poder existir diversos puntos de vista sobre
unos mismos hechos.
Así, dado que el contexto que se explica con suficiente generosidad
desde el punto de vista de las comunidades indígenas en la providencia, permite
hacerse una idea profunda sobre su cosmovisión, resulta lamentable que esta
misma profundidad no hubiera sido empleada para exponer de manera
individualizada los argumentos llamados en la sentencia “contextuales,
procedimentales y de fondo”, sino que se hubieran agrupado en estas tres
categorías o ejes las distintas manifestaciones de todos los sujetos pasivos de
la relación procesal, como si estos fueran carentes de interés, o menos
llamativos, que las esbozadas en el escrito de tutela.
En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la mayoría, aclaro mi voto.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Es
importante resaltar que la Sala no pretende abarcar en esta descripción la
totalidad de los elementos expuestos por las partes, relativos a tensiones
sociales, ambientales, culturales, territoriales y étnicas (entre otras). Por
ello, sólo se expondrán aspectos esenciales para resolver la cuestión puesta a
su consideración.
[2] El
demandante se refiere así a la toma de tierras adelantada, a partir de
diciembre de 2014, por la comunidad Nasa en el Cauca. La Sala enfatiza que el
uso de dichas palabras, por ningún motivo, puede entenderse como una
legitimación que esta Corporación le otorga a dicho proceder.
[3] Como
se verá más adelante, este Tribunal conoció de la causa en primera instancia,
pero su decisión fue anulada por la Corte Suprema de Justicia.
[4]
Cuaderno 1, folios 112 y 113.
[5]
Cuaderno, 1, folio 224.
[6]
Cuaderno 1, folios 225 a 226.
[7] Pueblo
Naza o Páez, cuya lengua es el Nasayuwe.
[8]
Esta autoridad judicial admitió la demanda el 11 de marzo de 2015. Además de
los demandados, vinculó al trámite a varias entidades, entre ellas, al
Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), a la Defensoría del
Pueblo Regional Cauca, a la Procuraduría General de la Nación, al Consejero
Presidencial para los Derechos Humanos, al Superintendente de Notariado y
Registro, a los Registradores de Instrumentos Públicos de Caloto y Santander de
Quilichao, a la Fiscalía General de la Nación, a la Academia de Historia de
Colombia, a la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (ACIN), a
la Alcaldía Municipal de Santander de Quilichao y al Consejo Regional Indígena
del Cauca (CRIC) (Cuaderno 1, folio 112 a 113).
[9]Entre
las autoridades mencionadas por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia se hallan: la Presidencia de la República, el Ministerio del
Interior (Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom), el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el Ministerio de la Agricultura, el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional
(ESMAD), el Ejército Nacional y la Gobernación del Cauca (Cuaderno 6, folio
16).
[10] Puntualmente,
el referido inciso establece que: “A los jueces municipales les serán
repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela
que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o
municipal y contra particulares”.
[11] El
fundamento jurídico de dicha providencia fue el artículo 148 del CPC, que en lo
pertinente establece: “El juez que reciba el negocio no podrá declararse
incompetente, cuando el proceso le sea remitido por su respectivo superior
jerárquico o por la Corte Suprema de Justicia”.
[12] Cuaderno
8, folios 7 y 8.
[13] Cuadernos
6 y 8, folios  61 y 13, respectivamente.
[14] La
Sala enfatiza que con la siguiente exposición se abordarán de manera sucinta
elementos contextuales del caso que se presenta en sede de revisión. Asunto que
se hace necesario por dos razones. En primer lugar,  por lo confuso del escrito
presentado por el demandante y, en segundo lugar, para resaltar aspectos que
delimitan el asunto puesto a su consideración.
[15] Cuaderno
1, folios 34 y 35.
[16] Asesinado
en 1984.
[17] Es
importante señalar que, según el demandante, estos acuerdos no se han
materializado.
[18]
Dentro de los Gobernadores Indígenas firmantes de la misiva se halla el de
Corinto.
[19] Entre
ellas se halla el Gobernador del Cauca, el INCORA, la Presidencia de la
República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Alcaldía de Caloto.
[20] Entre
los resguardos mencionados se encuentran: Munchique-Los Tigres, Tacueyó,
Toribio, San Francisco y Jambaló. Mientras que, entre las zonas ocupadas en ese
momento, se mencionan: La Cilia, Corinto, Huellas, Canoas, Concepción y las
Delicias.
[21]
En la Carta expresamente se señala: “(…) [En el acuerdo se estableció] que
los indígenas delimitáramos nuestras expectativas territoriales, para proceder
a ofrecer al INCORA las tierras incluidas dentro de
esta delimitación y planificar sus inversiones futuras sobre la base de una
estabilidad de la propiedad en las áreas por fuera de la misma”
[22] En
ese momento, pretendían el saneamiento de 15.663 has., pero enfatizan que el
déficit territorial indígena era de 304.923 has. Cuaderno 1,
folio 108, C.D único.
[23] Cuaderno
1, folio 108, CD único.
[24] Cuaderno,
1, folios 115 a 130.
[25]
Cuaderno 1, folio 60.
[26] La
Sala enfatiza, nuevamente, que en la exposición de estos antecedentes sólo se
pronunciará sobre ciertos aspectos relevantes para resolver el asunto puesto a
su consideración, sin que ello pueda comprenderse como una omisión o negación
de otras manifestaciones de violencia que se han gestado en el Norte del Cauca.
En este sentido, hará énfasis en una masacre perpetrada en diciembre de 1991.
[27]
Auto 004 de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[28] Frente
a esta última, en el Auto 004 de 2009, se expuso que fue cometida por miembros
de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).
[29]
Auto 004 de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30]
Ibídem.
[31]
Ibídem.
[32]
Ibídem.
[33]
Informe  de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Número 36, del
13 de abril de 2000, caso 11.101, Masacre “Caloto”, Colombia.
[34] Cuaderno
1, folio 108, CD único.
[35]
Sentencia proferida en la causa instaurada para obtener la reparación
directa por parte de Susana Collo de Cáliz y otros contra la Nación-Ministerio
de Defensa, Policía Nacional. Cuaderno 1, folio 108, CD único.
[36]
La configuración de estos comités será explicada más adelante.
[37] La
norma en cita dispone que: “La acción de revisión procede contra las
sentencias ejecutoriadas, en los siguientes casos: (…) 3. Cuando después
de la sentencia condenatoria aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas, no
conocidas al tiempo de los debates, que establezcan la inocencia del condenado,
o su inimputabilidad.”
[38]
Cuaderno 1, folio 108, CD único.
[39] Según
el informe de la Comisión: “el 16 de diciembre de 1991 un grupo de civiles
actuado de manera conjunta con agentes de la Policía Nacional privaron
arbitrariamente de la vida a Darío Coicué Fernández, Ofelia Tombé Vitonas,
Carolina Tombé Ñusque, Adán Mestizo Rivera, Edgar Mestizo Rivera, Eleuterio
Dicué Calambas, Mario Julicué Ul (o Mario Julico), Tiberio Dicué Corpus, María
Jesús Guetia Pito (o María Jesusa Güeitía), Floresmiro Dicué Mestizo, Mariana
Mestizo Corpus, Nicolás Consa Hilamo (o Nicolás Conda), Otoniel Mestizo Dagua
(u Otoniel Mestizo Corpus), Feliciano Otela Ocampo (o Feliciano Otela Campo),
Calixto Chilgüezo Toconas (o Calixto Chilgüeso), Julio Dagua Quiguanas, José
Jairo Secué Canas, Jesús Albeiro Pilcué Pete, Daniel Gugu Pete (o Daniel Pete)
y Domingo Cáliz Soscué (o Domingo Cálix Sescué) e hirieron a Jairo Llamo Ascué
(…)”.
[40] Cuaderno
1, folio 108, CD único.
[41] En
cuanto a la reparación del daño, en el numeral 105 de la sentencia se dispone “poner
en conocimiento del señor presidente de la República el sentido de [la]
decisión y del informe n. informe n.° 36 del 13 de abril de 2000 de la
Comisión IDH con el fin de que en Consejo de Ministros se analice y evalúe el
grado de cumplimiento de los acuerdos de reparación colectiva ya celebrados
entre las autoridades del pueblo Páez del norte del departamento del Cauca y el
gobierno nacional, los cuales incluyen la adquisición y adjudicación de tierras
y la puesta en marcha de planes de desarrollo alternativo”.
[42] Mayor
de la Policía Jorge Enrique Durán Argüedes y capitán Fabio Alejandro Castañeda
Mateus.
[43] Cuaderno
3, folios 731 a 733.
[44] Cuaderno
2, folios 433 a 437.
[45] Cuaderno
2, folios 229 a 238.
[46] Comunicado
suscrito, el 7 de enero de 2015, por la Autoridad Tradicional Indígena del
Resguardo Páez de Corinto y por la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte
Del Cauca. (Cuaderno 4, folio 901).
[47]
El demandante enfatiza en que realizaron la siembra sin utilizar agroquímicos y
con lógicas diferentes a los monocultivos. Cuaderno 1, folios 34 y 35.
[48] Cuaderno
1, folio 115.
[49]
Escrito titulado “Liberación de la madre Tierra, en el Territorio
Ancestral de Corinto CXAB WALA KIWE”, elaborado por el Cabildo Indígena del
Resguardo Páez de Corinto, el 10 de marzo de 2015. Cuaderno 1, folios 115 a
130.
[50] Cuaderno
4, folio 901.
[51] Cuaderno
1, folios 115 a 130.
[52] Declaración
rendida el 17 de junio de 2015 por el señor Javier Soscué Fiscué ante el
Juzgado Promiscuo de Corinto (Cuaderno 6, folio 65).
[53]
Acta de Acuerdo celebrado el 23 de diciembre de 1991 entre el CRIC y el INCORA.
Cuaderno 1, folio 108, CD único.
[54] En
el acervo probatorio se hallan certificados expedidos por la
Oficina de Instrumentos Públicos de Caloto, que reflejan la situación jurídica
de varios inmuebles, entre ellos, la Hacienda Miraflores, la Hacienda
Miraflores 1, Hacienda Miraflores 2, Miraflores, Lomas del Chicharronal,
Quebradaseca, García Abajo, Ukrania, Guabito López Adentro, la Emperatriz,
Pilamo, Llano de Taula el Chiman y Japio. Cuaderno 2, folios 447 a 490.
[55] Cuaderno
3, folios 646 a 649.
[56]
Cuaderno 3, folios 610 a 612.
[57] Cuaderno
3, folios 594 a 597.
[58] Declaración
rendida por el señor Javier Soscué Fiscué, el 17 de junio de 2015 ante la el
Juzgado Promiscuo Municipal de Corinto.
[59]
Recortes de El Tiempo.com y Catalunyaplural.net. Cuaderno 2, folios 245
a 251.
[60] Según
el demandante, se contabilizaron más de 73 heridos, cinco de gravedad.
[61] Informe
de la Defensoría sobre acontecimientos ocurridos el 25 y 26 de febrero de 2015
en la Hacienda Miraflores, ubicada entre los municipios de Miranda y Corinto.
Cuaderno 3, folios 550 a 564.
[62] Informe
de la Defensoría sobre acontecimientos ocurridos el 25 y 26 de febrero de 2015
en la Hacienda Miraflores, ubicada entre los municipios de Miranda y Corinto.
Cuaderno 3, folios 550 a 564.
[63] Respuesta
a requerimiento de la Procuraduría Regional del Cauca, elaborado por la
Vigésima Novena Brigada de las Fuerzas Militares de Colombia (Ejército
Nacional). Cuaderno 3, folios 547 a 548.
[64] Informe
de la Defensoría sobre acontecimientos ocurridos el 25 y 26 de febrero de 2015
en la Hacienda Miraflores, ubicada entre los municipios de Miranda y Corinto.
Cuaderno 3, folios 550 a 564.
[65] Ibídem.
[66] Ibídem.
[67] Artículo
261 del C.P.
[68] Cuaderno
3, folios 769 a 773.
[69] Cuaderno
4, folios 890 a 891.
[70]
Artículo 265 del C.P.
[71] Cuaderno
4, folios 902 a 906
[72] Cuaderno
4, folios 907 a 911.
[73]
Cuaderno 3, folios 781 a 786.
[74]
Cuaderno 6, folios 111 a 125.
[75]
Cuaderno 6, folio 104.
[76] Informe
de la Defensoría sobre acontecimientos ocurridos el 25 y 26 de febrero de 2015
en la Hacienda Miraflores, ubicada entre los municipios de Miranda y Corinto
(Cuaderno 3, folios 550 a 564).
[77]
En recortes  del informativo El País se expone que un miembro de la
etnia fue herido por arma de fuego en cercanías al predio del Ingenio Cauca, en
Corinto, exactamente en la finca Miraflores. Cuaderno 2, folio 354.
[78] Cuaderno
3, folio 558.
[79] Informe de la
Defensoría sobre acontecimientos ocurridos el 25 y 26 de febrero de 2015 en la
Hacienda Miraflores, ubicada entre los municipios de Miranda y Corinto.
Cuaderno 3, folios 550 a 564.
[80]
Cuaderno 1, folios 98 y 99,
[81]
Pretensiones que formulan en el capítulo “exigencias”, Cuaderno 1,
folios 67 a 70.
[82]
Cita el Segundo Informe de la Corte IDH sobre la situación de los derechos
humanos en el Perú, así como la decisión frente al Caso de la Comunidad
Indígena Sawhoyamaxa contra Paraguay del 29 de marzo de 2006.
[83] Cuaderno,
1, folio 76.
[84]
Citan la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos adoptada el 17
de junio de 2005 en el caso Yakye Axa contra Paraguay.
[85] Cita
a la CIDH, Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el
fortalecimiento de la Democracia en Bolivia. Recomendación 3ª, Del 28 de
junio de 2007.
[86] Cita
la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de la
Comunidad Indígena Xákmok Kákmok Kásek contra Paraguay del 24 de agosto de
2010.
[87] Se
encuentran demandados, como ya se expuso, la Presidencia de la República, el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio
de Agricultura, el INCODER, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el ESMAD, la Gobernación
del Departamento del Cauca y la Alcaldía Municipal de Corinto. Por su parte,
fueron vinculados el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, la
Defensoría del Pueblo, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Fiscalía
General de la Nación, la Academia de Historia Colombiana y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.  Po lo demás, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Popayán, mediante Auto del 16 de marzo de 2015, vinculó al
señor Álvaro José Saa Casasfranco y a la Sociedad Ingenio del Cauca S.A, por
haber iniciado ambos las querellas por ocupación de hecho (Cuaderno 3, folio
688). Así mismo, mediante Auto del 18 de marzo de 2015, el referido Tribunal
vinculó a la Unidad Administrativa especial para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas, en virtud de la respuesta dada por el Ministerio de
Agricultura (Cuaderno 4, folio 922).
[88] Las
intervenciones que hacen parte de este eje corresponden a la academia
Colombiana de Historia (Cuaderno 2, folio 263 y cuaderno 5, folio 1244), el
Consejo Regional del Cauca (Cuaderno 1, folios 219 a 221), a la Fiscalía
General de la Nación (Cuaderno 1, folios 267 a 270), al Instituto
Colombiano de Antropología e Historia (Cuaderno 2, folios 493 a 495) y al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Cuaderno 4, folios 985 a
987).
[89]
En este sentido, se allega un oficio remitido por la Directora Seccional del
Cauca, el 12 de marzo de 2015, a la Oficina de Asignaciones de Popayán, en el
que solicita verificar si sobre los hechos de la demanda existen noticias
criminales, en caso de que no existan, sean asignadas a las Fiscalías
respectivas (Cuaderno 2, folio 340).
[90] Las
intervenciones que hacen parte del eje de procedencia son las siguientes: El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Cuaderno 2, folios 254 a 258), la
Presidencia de la República (cuaderno 3, folios 737 a 747), el Ministerio de
Relaciones Exteriores (Cuaderno, 2, folios 358 a 359), el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (Cuaderno 2, folios 382 a 385), el Ministerio de
Defensa (Cuaderno 3, folios 695 a 708), Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio (Cuaderno 4, folios 988 a 990), el Departamento
Nacional de Planeación (Cuaderno 2, folio 391 a 393), la Superintendencia
de Notariado y Registro (Cuaderno 2, folios 407 a 411), la Gobernación del Departamento del Cauca (Cuaderno 2, folios 414 a 422),
la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (Cuaderno
2, folios 428 a 432), el Instituto Colombiano de Antropología e
Historia (Cuaderno 2, folios 493 a 495), el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural (Cuaderno 5, folios 1148 a 1153), la Procuraduría Regional del Cauca (Cuaderno
3, folios 525 a 539) y la Alcaldía Municipal de Caloto (Cuaderno
4, folios 955 a 956).
[91]
Esta Alcaldía alegó que ninguno de los predios mencionados en la acción de
tutela pertenecía a su ámbito territorial.
[92]
Argumento brindado por la Superintendencia de Notariado y Registro.
[93]
La norma en cita dispone que: “Artículo 8º.- Procedibilidad. La
Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad
que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También
procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con
lo establecido en la presente Ley. // Con el propósito de constituir la
renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente
haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad
se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10)
días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá
prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el
inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso
en el cual deberá ser sustentado en la demanda. // También procederá para el
cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no
excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”.
[94] Las
intervenciones realizadas en este eje corresponden al Ministerio de Relaciones
Exteriores (Cuaderno, 2, folios 358 a 359), al Ministerio de Defensa Nacional
(Cuaderno 3, folios 695 a 708), a la Gobernación del departamento
del Cauca (Cuaderno 2, folios 414 a 422), a la Dirección de Asuntos Indígenas,
Rom y Minorías del Ministerio del Interior (Cuaderno 2, folios 428 a
432), al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Cuaderno 5,
folios 1148 a 1153), a la Procuraduría Regional del Cauca (Cuaderno 3,
folios 525 a 539), a la Defensoría del Pueblo (Cuaderno 3,
folios 728 a 730), a la Alcaldía de Corinto (Cuaderno 3, folios
573 a 583 y cuaderno 6, folios 66 a 79), al Departamento de Policía del Cauca (Cuaderno
3, folios 640 a 645), a INCAUCA SA (Cuaderno 3, folios 857 a 862 y cuaderno 8,
folios 23 a 31) y al señor José Saa Casasfranco (cuaderno 3, folios 764 a 766 y
cuaderno 8, folios 83 a 89).
[95]
Cuaderno 3, folio 700.
[96]
INCAUCA intervino primero como tercero con interés y luego como parte, tras ser
vinculada tras de la nulidad decretada por el Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito Judicial de Caloto en virtud de la indebida integración del
contradictorio. La primera intervención se halla en cuaderno 3, folios
857 a 862, mientras que la segunda se encuentra en el cuaderno 8, folios 23 a
31. Para comprender la complejidad de este caso, la Sala expondrá los elementos
de ambas intervenciones.  .
[97]
El señor Saa Barona elevó dos escritos ante el juez constitucional. El primero
de ellos, se halla en el cuaderno 3, folios 764 a 766. Mientras que el
segundo, que fue acompañado por la señora Beatriz Casasfranco de Posada, fue
allegado a la autoridad judicial de primera instancia, tras la segunda nulidad
decretada por la indebida integración del contradictorio, el 26 de agosto de
2015. Como quiera que fue extemporáneo, la Sala no reproducirá aspectos de su
contenido (Cuaderno 8, folios 83 a 89).
[98]
Un punto relevante se desprende del artículo 7 de este Decreto, según el cual “Las
providencias del alcalde en las actuaciones de lanzamiento, son apelables
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación, para (sic)
ante el inmediato superior, en el efecto devolutivo, si se trata de la persona
contra quien se dirige la acción, y en ambos efectos si el que apela fuere el
querellante”.
[99] Cuaderno
3, folio 641.
[100]
Cuaderno 3, folio 730.
[101]
Cuaderno 2, folio 429.
[102]
Cuaderno 2, folio 430.
[103]
Cuaderno 3, folio 1151.
[104] La
Sala resume algunos aspectos de esta sentencia en virtud de la complejidad del
caso y con efectos meramente ilustrativos. La providencia se halla en el
cuaderno 4, folios 1005 a 1037. Como se advirtió con anterioridad, esto es, en
el acápite 1.1.2 referente al contexto procedimental, este fallo se vio
afectado con la nulidad del proceso declarada por la Corte Suprema de Justicia,
al considerar que la controversia planteada únicamente cuestionaba actuaciones
de la Alcaldía del municipio de Corinto, pese a la mención de varias
autoridades nacionales como demandadas. Por ello, en aplicación del Decreto
1382 de 2000 y entendiendo que allí se consagra un factor de competencia
funcional, la citada corporación judicial ordenó reiniciar el trámite limitando
la parte accionada a la Alcaldía en mención.
[105] Véase, al respecto, el acápite 1.5 de esta providencia.
[106] La
norma en cita dispone que: “Artículo
192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades
públicas. Cuando la sentencia imponga una
condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero,
la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta
(30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para
su cumplimiento. // Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en
el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo
de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la
sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de
pago correspondiente a la entidad obligada. // Las cantidades líquidas
reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben
una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de
la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. // Cuando
el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se
interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a
audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la
concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si
el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso. //
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o
liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los
beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva,
cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la
solicitud. // En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro,
si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas
imputables al interesado, en adelante cesará la acusación de emolumentos de
todo tipo. // El incumplimiento por parte de las autoridades de las
disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos
judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias,
fiscales y patrimoniales a que haya lugar. // Ejecutoriada la sentencia, para
su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes.”
[107]
La primera vez que esta autoridad se pronunció sobre la causa fue el 26 de
junio de 2015 (cuaderno 6, folios 268 a 278). Sin embargo, ante la
indebida integración del contradictorio, se decretó la nulidad de lo fallado,
dando lugar a la expedición de un nuevo pronunciamiento el 25 de agosto de
2015. Esta es la decisión que se resume y que se encuentra en el cuaderno 8,
folios 64 a 78.
[108] En
el trámite del proceso policivo se aplicaron la Ley 57 de 1905, el Decreto 992
de 1930 y el Decreto 747 de 1992.
[109] Cuaderno
6, folios 282 a 302
[110] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[111] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112]
Para ilustrar el punto, cabe destacar que en la Sentencia T-282 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, se manifiesta que: “Cuando se presenta un
desalojo forzoso, las autoridades deben aplicar las garantías del debido
proceso que se aplican en todos los trámites judiciales y
administrativos y, además, deben garantizar: ‘(…) a) una auténtica
oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la
fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso,
a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente
cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las
personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g)
ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea
posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
[113]
Cuaderno 6, folio 292.
[114] Cuaderno
6, folios 303 a 308.
[115] Cuaderno
7, folios 11 a 27.
[116] Entre
las normas mencionadas se hallan las siguientes: artículo 105, numeral 3, de la
Ley 1437 de 2011; el Decreto 747 de 1992; el Decreto 2303 de 1989; el Decreto
1355 de 1970; el Decreto 992 de 1930 y los artículos 16 y 17 de la Ley 200 de
1936, 15 de la Ley 57 de 1905. Igualmente, señaló la Sentencia C-241 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[117] Sobre el particular se puede examinar el acápite 1.1.2.
[118] Puntualmente,
el referido inciso establece que: “A los jueces municipales les serán
repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela
que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden
distrital o municipal y contra particulares”. Énfasis por fuera del
texto original.
[119]
La Corte ha identificado este principio como el de instrumentalidad de las
formas, por virtud del cual: “las formas
procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”. Esta regla también aparece consagrada en el Código General del
Proceso, cuando al regular la figura del saneamiento de las nulidades, dispone
que: “Artículo 136. La nulidad se considerará saneada en los
siguientes casos: (…) 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su
finalidad y no se violó el derecho de defensa”.
[120] Entre
ellos, los Autos 230 y 237 de 2006, 008, 029, 039 y 260 de 2007, y 031 y 037 de
2007 y 132 de 2016.
[121]
El primer inciso del artículo en cita dispone que “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces (…)”.
[122] De
conformidad con el primer inciso del artículo mencionado, “[s]on competentes
para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud”. Por su parte, el tercer inciso
del mismo artículo establece: “De las acciones dirigidas contra la prensa y
los demás medios de comunicación serán competentes los jueces del circuito del
lugar”.
[123] Auto
074 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[124] Auto
070 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Énfasis por fuera del texto
original.
[125] El
parágrafo único del artículo en cita establece: “El contenido del fallo no
podrá ser inhibitorio”.
[126]
Véanse, entre otros, los Autos 112 de 2006, 222 de 2011 y 001 de 2015.
[127] Auto
127 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[128]
De conformidad con el artículo 278 del CGP, “Son sentencias las que deciden
sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que
fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de
liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y
revisión. Son autos todas las demás providencias”.
[129] El
artículo 229 de la Constitución dispone que: “Se garantiza el derecho de
toda persona para acceder a la administración de justicia. La Ley indicará en
qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.
[130] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[131] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[132] Auto
536 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[133] Ibídem.
[134] Auto
536 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[135] Ibídem.
[136] De
conformidad con el artículo 3 del Decreto en cita, “El trámite de la acción
de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancia, economía, celeridad y eficacia”.
[137] Ley
270 de 1996, art. 4.
[138] Ley
270 de 1996, art. 7.
[139] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.”
[140] Puntualmente,
el inciso mencionado establece: “En ningún caso podrán transcurrir más de
diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”.
[141] El
segundo inciso del artículo en cita dispone que: “El juez que conozca de la
impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo
probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá
solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro
de 20 días siguientes a la recepción del expediente (…)”.
[142]
Al respecto, entre otras, pueden ser consultadas las Sentencias T-135 de 2015,
T-442 de 2015, T-326 de 2012 y T-784 de 2011.
[143]
Cuaderno 6, folio 65.
[144]
Cuaderno 1, folio 108, CD único.
[145] Sobre el particular, el actor alude a la Resolución 147 de 1984.
[146] M.P.
Manuel José Cepeda Espinoza. En la primera providencia, se analizó el riesgo de
desaparición física y cultural de varias comunidades indígenas con ocasión del
conflicto armado, así como de otras actividades distintas que se relacionan con
él. En la segunda providencia, la Corte declaró que el estado de cosas
inconstitucional persistía y, entre otros asuntos, mencionó problemáticas
relativas a la restitución de tierras, entre otras razones, porque en muchos
casos se desconocen derechos indígenas sobre los predios. Cabe destacar que,
principalmente, se trata de un Auto que analiza aspectos y elementos de la
política pública desplegada para afrontar la masiva vulneración de los derechos
fundamentales de los miembros de comunidades indígenas.
[147] Puntualmente,
el artículo citado establece: “Causales de improcedencia de la tutela. La
acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante (…)”.
[148] Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[149] Ley
1448 de 2011, art. 1.
[150] Por
medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y
de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los
pueblos y comunidades indígenas.
[151] Decreto
Ley 4633 de 2011, consideración 7.
[152] Sobre el particular, se establece que: “Artículo 141. Restitución
de derechos territoriales. De conformidad con lo establecido en la
Constitución Política, el Convenio 169 de la OIT adoptado a través de la Ley 21
de 1991 y la jurisprudencia sobre la materia, son susceptibles de los procesos
de restitución en el marco de este decreto, las tierras que se señalan a
continuación y que no podrán ser objeto de titulación, adjudicación, compra o
restitución en beneficio de personas ajenas a las comunidades indígenas: 1. Los
resguardos indígenas constituidos o ampliados. // 2. Las tierras sobre las
cuales se adelantan procedimientos administrativos de titulación o ampliación
de resguardos indígenas. // 3. Las tierras de los resguardos de origen
colonial y las tierras de ocupación ancestral e histórica que los pueblos y
comunidades indígenas ocupaban el 31 de diciembre de 1990. // 4. Las
tierras comunales de grupos étnicos. // 5. Las tierras que deben ser objeto de
titulación o ampliación de resguardos indígenas por decisión, en firme,
judicial o administrativa nacional o internacional. // 6. Las tierras
adquiridas por INCORA o INCODER en beneficio de comunidades indígenas de las
que es titular el Fondo Nacional Agrario. // 7. Las tierras adquiridas a
cualquier título con recursos propios por entidades públicas, privadas o con
recursos de cooperación internacional en beneficio de comunidades indígenas que
deben ser tituladas en calidad de constitución o ampliación de resguardos. // El
derecho de las víctimas de que trata el presente decreto a reclamar los
territorios indígenas y a que éstos les sean restituidos jurídica y
materialmente, no se afecta por la posesión o explotación productiva actual de
terceros o por la pérdida de los territorios, siempre y cuando se hayan
producido por causa y con ocasión de la victimización definida en el
artículo 3 del presente decreto. Los plazos y procedimientos establecidos
en este decreto no implican una renuncia a la reclamación y recuperación de los
territorios por las demás vías y mecanismos legalmente establecidos. // Parágrafo. Cuando
se trate de derechos de un integrante de un pueblo indígena sobre tierras de
propiedad o posesión individual que no hagan parte de los territorios
indígenas, se aplicará el procedimiento de restitución establecido en la Ley
1448 de 2011. En este caso, tendrá derecho a recibir un trato preferencial en
todas las instancias y procedimientos contemplados en la norma.”
[153]
De acuerdo con el artículo 143 son titulares del derecho de restitución, los
sujetos mencionados en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, esto es, “[los]
pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras”, quienes podrán presentar las respectivas solicitudes de
inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, en
su calidad de sujetos de derechos colectivos, a través de: “(…) Las
Autoridades Tradicionales, las Asociaciones de Cabildo y Autoridades Indígenas,
los Gobernadores de Cabildos y las organizaciones indígenas que integran la
Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas de
la que trata el Decreto 1397 de 1996; (…) Cualquier integrante de la comunidad,
a excepción de los acogidos temporalmente a los que se refiere el artículo 98
del presente decreto”; además de “la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la Defensoría del Pueblo”.
[154]
Decreto 4633 de 2011, art. 148.
[155]
Decreto 4633 de 2011, art. 149.
[156] Decreto
4633 de 2011, art.149, lit. g).
[157] Decreto
4633 de 2011, art. 149, núm. 3, literales a), b) y c).
[158] En
lo pertinente para este asunto, el inciso segundo del artículo 158 del Decreto
en cita establece: “(…) Este proceso judicial de
restitución territorial es de carácter extraordinario y de naturaleza
excepcional, toda vez que se trata de un procedimiento inscrito en el ámbito de
la justicia transicional. Por tanto la restitución judicial de los territorios
indígenas se rige por las reglas establecidas en el presente decreto y
exclusivamente en los
artículos: 85, 87, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 96 y 102 de
la Ley 1448 de 2011. Adicionalmente, de la misma ley se aplicarán los
artículos 79 excepto su parágrafo 2o y únicamente los parágrafos 1o,
2o y 3o del artículo 91”.
[159] Decreto
4633 de 2011, art. 85.
[160] Decreto
4633 de 2011, art. 87.
[161] Decreto
4633 de 2011, art. 88.
[162] Decreto
4633 de 2011, arts. 89 y 90.
[163] Decreto
4633 de 2011, art. 92.
[164] Decreto 4633
de 2011, art. 133.
[165] Decreto
4633 de 2011, art. 137.
[166] Convenio
169 de la OIT, art. 14, núm. 1.
[167] Por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución.
[168] Cuaderno
1, folio 108, CD único.
[169] Cuaderno
2, folios 433 a 437.
[170] Cuaderno
2, folios 438 a 440.
[171] Cuaderno
3, folios 731 a 733.
[172] Al
respecto, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-096 de 2014, T-053
de 2012 y T-302 de 2011.
[173] Sentencia
T-1104 de 2008, M.P Humberto Sierra Porto.
[174]
Sentencia C-241 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[175] Sentencia
T-302 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.