T-204-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-204/02
ACCION DE TUTELA
PARA CUMPLIMIENTO DE AUTO-Procedencia
para lograr calificación de invalidez/PRINCIPIO DE PROTECCION JUDICIAL
EFECTIVA-Alcance
En esta oportunidad el accionante solicita
por medio de la acción de tutela que se ordene el cumplimiento no de una
sentencia sino de un auto proferido por un juez de la República en el que se
ordena a un tercero que realice una actividad necesaria para continuar un
proceso judicial. Estima la Sala que la jurisprudencia citada, según la cual la
acción de tutela es un instrumento adecuado para lograr el cumplimiento de las
obligaciones de hacer ordenadas en una sentencia judicial, es aplicable en el
caso que se revisa. El principio que la sustenta es el de la protección
judicial efectiva, derivado del debido proceso y del derecho a acceder a la
justicia en consonancia con el principio del goce efectivo de los derechos
fundamentales. El derecho fundamental al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Constitución sería letra muerta si no existieran mecanismos
destinados a garantizar que las decisiones de los órganos judiciales del Estado
sean efectivamente acatados por sus destinatarios. Las órdenes judiciales no
pueden ser ignoradas ni desobedecidas pues su cumplimiento no es facultativo.
El derecho a acceder a la justicia, comprende no sólo la presentación de una
demanda sino también el cumplimiento de lo ordenado por los jueces. De lo
contrario, este derecho sería intrascendente y se agotaría en una mera
formalidad. Adicionalmente, es del caso tener en cuenta que la junta
calificadora accionada gozaba, en virtud del derecho al debido proceso, de la posibilidad
de controvertir la orden judicial que le había sido impartida.
OBLIGACION DE
HACER-Realización de
examen para evaluación  y calificación de invalidez
Se reitera la Sentencia T-084 de 1998
en la que se afirmó que la acción de tutela puede ser un mecanismo judicial
adecuado para exigir el cumplimiento de providencias judiciales en las que se
reconoce una obligación de hacer, consistente en este caso en realizar el
examen de evaluación y calificación de la invalidez del accionante.
JUNTA DE CALIFICACION
DE INVALIDEZ-Honorarios
corresponde reconocerlos a la entidad de previsión a que esté afiliado el
solicitante
Por regla general, las actividades de
las juntas de calificación de invalidez se encuentran sujetas a remuneración
económica. Tal es el sentido del artículo 42 de la Ley 100 de 1993 en el que se
señala en su inciso final que "Los honorarios de los miembros de la
comisión [es decir, de la junta] serán pagados por la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante".
JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Solicitud
judicial de evaluar pérdida de capacidad laboral y pago de honorarios
Existe una obligación de las juntas de
calificación de invalidez de practicar los exámenes definidos en la ley; esta
actividad debe ser remunerada; no corresponde al empleado asumir dicha
remuneración; no hay claridad respecto de quién sea el obligado en esta
oportunidad; existe un proceso laboral ordinario para establecer los derechos y
obligaciones a cargo de las partes comprometidas en el mismo. Así pues, se
concluye que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca
podrá reclamar ante los jueces su derecho a recibir los honorarios que se
causen por la realización del examen de calificación de invalidez que se ordena
en este fallo, una vez sean establecidos los correspondientes derechos y
obligaciones sobre los que versa el litigio laboral.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-522982
Acción de tutela
instaurada por Jesús Efrén Banguero Valencia contra la Junta de Calificación de
Invalidez, Accidente y Muerte, Regional del Valle del Cauca
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
diecinueve (19) de marzo de dos mil dos (2002).
SENTENCIA
I. HECHOS Y ANTECEDENTES
Jesús Efrén Banguero Valencia presentó
acción de tutela contra la Junta de Calificación de Invalidez, Accidente y
Muerte, Regional del Valle del Cauca por considerar que la negativa de esta
institución a practicarle el examen de calificación de invalidez ordenado por
el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, en desarrollo de un proceso
ordinario adelantado contra el Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de
Cali, vulneraba su derecho fundamental al debido proceso. Los hechos y
antecedentes que sirven de fundamento del amparo solicitado se resumen en los
siguientes términos:
1. El accionante interpuso acción de tutela
por medio de apoderada contra la Junta de Calificación de Invalidez, Accidente
y Muerte, Regional del Valle del Cauca, por violación del derecho al debido
proceso. Afirma que como consecuencia de un accidente laboral acontecido el 30
de junio de 1994, inició un proceso laboral ante el Juzgado Noveno Laboral del
Circuito de Cali contra el Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cali,
en aquel momento era su empleador.
En desarrollo de este proceso, el Juzgado
Noveno ordenó por medio de auto del día 29 de junio de 2000 a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca que se sirviera "[…]
examinar y dictaminar la pérdida de capacidad laboral por accidente que dice
haber sufrido el señor JESUS EFREN BANGUERO VALENCIA […] con la advertencia que
dicho servicio es totalmente gratuito, tal y como lo determinó la Corte Constitucional
al declarar inexequible el decreto 1295 en su artículo 43, Sentencia C-164 del
23 de febrero del 2000"[1].
Ante la negativa de la Junta Regional de
realizar el examen indicado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali le
envió una nueva orden para que acatara la decisión judicial impartida.
Con base en lo anterior, la apoderada del
accionante concluye que la constante negativa de la Junta Calificadora
accionada de practicar el dictamen de valoración relativo al grado de
incapacidad del accionante es la causa de una dilación injustificada del
litigio laboral, lo cual implica la violación de su derecho al debido proceso.
Anexa al expediente sendas copias de las
solicitudes enviadas por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali a la
Junta de Calificación de Invalidez, Accidente y Muerte, Regional del Valle del
Cauca para que realizara el examen de verificación indicado.
2.
Correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali conocer en primera
instancia de la tutela de la referencia. El juez cita algunos apartes de la
Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) relativos al
carácter de servicio público obligatorio de la seguridad social[2]. Se refiere también a
la inconstitucionalidad de que se condicione el veredicto o dictamen de una
junta de calificación de invalidez al pago por parte del trabajador de los
honorarios. Por último afirma que la negativa de la accionada a dar
cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali
en desarrollo del litigio contraviene la Constitución. Por lo tanto, en fallo
del diez (10) de agosto de 2001 concede la tutela interpuesta.
3. Notificado de la
decisión, el Secretario Principal de la accionada, abogado Fabio Vargas,
impugnó el fallo proferido por el a-quo. Afirma que en la Sentencia
C-164 de 2000 se estableció que no correspondía al trabajador asumir el pago de
los honorarios de la junta de calificación de invalidez, lo cual, señala, es
diferente a que éstas deban realizar su función de manera gratuita; que, de
acuerdo con el artículo 43 la Ley 100 de 1993, es la entidad de previsión o
seguridad social correspondiente quien debe sufragar dichos honorarios; que en
caso de que el trabajador no se encuentre afiliado a ninguna entidad de
previsión o seguridad social, el pago de los honorarios estará a cargo del
empleador; por último asevera que a nadie se le puede obligar a trabajar de
manera gratuita.
4. Correspondió a la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali conocer de la
impugnación interpuesta. Señala que por regla general a quien corresponde
asumir los honorarios de las juntas calificadoras es a la entidad de previsión
o seguridad social correspondiente. De esta manera, cuando el empleado no se
encuentra afiliado al sistema de seguridad social en salud, esta obligación se
traslada al empleador. Con base en estos argumentos, el Tribunal revocó en
fallo del diecinueve (19) de septiembre de 2001 la sentencia proferida por el a-quo
y en su lugar niega la tutela interpuesta.
II. CONSIDERACIONES
Con el propósito de
proferir fallo en el proceso de la referencia, la Sala Tercera de Revisión toma
en consideración los siguientes elementos:
1. Por medio de auto
del 29 de junio de 2000, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali ordenó
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca que
examinara y dictaminara la pérdida de capacidad laboral del señor Banguero
Valencia. Ante la negativa de la Junta de realizar lo ordenado, el Juzgado la
requirió por medio de auto del 28 de agosto de 2000 para que actuara en
consecuencia. La Junta no contradijo la decisión judicial señalada ni dio
cumplimiento a la misma.
1.1. La Corte
Constitucional ha señalado que la acción de tutela es un mecanismo adecuado
para solicitar el cumplimiento de las sentencias judiciales. En efecto,
"el mecanismo de la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las
obligaciones de hacer, cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución
de una sentencia"[3].
1.2. En esta
oportunidad el accionante solicita por medio de la acción de tutela que se
ordene el cumplimiento no de una sentencia sino de un auto proferido por un
juez de la República en el que se ordena a un tercero que realice una actividad
necesaria para continuar un proceso judicial.
Estima la Sala que
la jurisprudencia citada, según la cual la acción de tutela es un instrumento
adecuado para lograr el cumplimiento de las obligaciones de hacer
ordenadas en una sentencia judicial, es aplicable en el caso que se revisa.
El principio que la
sustenta es el de la protección judicial efectiva, derivado del debido proceso
y del derecho a acceder a la justicia en consonancia con el principio del goce
efectivo de los derechos fundamentales (art. 2° C.P.). El derecho fundamental
al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución sería letra
muerta si no existieran mecanismos destinados a garantizar que las decisiones
de los órganos judiciales del Estado sean efectivamente acatados por sus
destinatarios. Las órdenes judiciales no pueden ser ignoradas ni desobedecidas
pues su cumplimiento no es facultativo. El derecho a acceder a la justicia,
comprende no sólo la presentación de una demanda sino también el cumplimiento
de lo ordenado por los jueces. De lo contrario, este derecho sería
intrascendente y se agotaría en una mera formalidad.
1.3. Adicionalmente,
es del caso tener en cuenta que la junta calificadora accionada gozaba, en
virtud del derecho al debido proceso, de la posibilidad de controvertir la
orden judicial que le había sido impartida. En efecto, el numeral 2° del
artículo 351 del Código de Procedimiento Civil señala que el auto en el que se
resuelve sobre la participación de terceros es apelable.
La Sala considera que el comportamiento de
la accionada carece de legitimidad y desconoce el mandato establecido en el
numeral séptimo del artículo 95 de la Constitución, según el cual es deber de
la persona y del ciudadano "Colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de la justicia". Además, respecto del caso que se revisa,
el incumplimiento de este deber por parte de la junta de calificación accionada
condujo a la parálisis del proceso laboral por medio del cual el señor Banguero
Valencia pretende que se le reconozca la pensión de invalidez que reclama, lo
cual contraviene su derecho fundamental al debido proceso y a acudir a la
justicia.
2. Procede ahora la
Sala a estudiar el argumento expresado por el abogado Fabio Vargas según el
cual no corresponde a las juntas calificadoras de invalidez prestar sus
servicios de manera gratuita.
2.1. Por regla
general, las actividades de las juntas de calificación de invalidez se
encuentran sujetas a remuneración económica. Tal es el sentido del artículo 42
de la Ley 100 de 1993 en el que se señala en su inciso final que "Los
honorarios de los miembros de la comisión [es decir, de la junta] serán pagados
por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a
la que esté afiliado el solicitante".
En ese sentido, es
necesario precisar que en la Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) no se afirmó que la realización de los exámenes de
calificación parte de las juntas de calificación de invalidez, accidente y
muerte sería gratuito –como en efecto lo entiende en el Juzgado Noveno Laboral
del Circuito de Cali– sino que no correspondía asumir su costo a la persona
interesada en su realización, pues ya el artículo 42 de la Ley 100 de 1993
había señalado que ello correspondía a "la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante". Adicionalmente, en este contexto, señaló:
"[…] no
entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la
prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social –la
evaluación de una incapacidad laboral– al pago, poco o mucho, que haga el
trabajador accidentado o enfermo –por causas de trabajo– para sufragar los
costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio
legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en
cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades
de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la
universalidad".[4]
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional también ha reconocido en fallos de revisión de tutela
el derecho que tienen las juntas de calificación de obtener honorarios por la
realización de sus actividades. Por ejemplo, en la Sentencia T-124 de 2000
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) esta Corporación negó la acción de
tutela interpuesta por un accionante contra una junta calificadora de invalidez
que se había opuesto a practicarle el examen requerido porque la A.R.S. a la
que se encontraba afiliado no había pagado los honorarios correspondientes. La
Corte afirmó que la negativa de la junta accionada a realizar dicho examen
obedecía a que la A.R.S. no había sufragado la tarifa correspondiente. Así
pues, encontró que la conducta de la junta era legítima pues era sobre la
A.R.S. que recaía la obligación, y no era contra ella que se había interpuesto
la tutela.
En dicho caso, el
examen no fue ordenado por una autoridad judicial. De tal manera que no estaban
en cuestión los derechos fundamentales anteriormente mencionados ni el
seguimiento de la directiva sobre la tutela como vía adecuada para poder hacer
cumplir las providencias judiciales.
2.2. La Corte
Constitucional también se ha pronunciado sobre los casos en los que la junta
debe practicar el examen. En efecto, por medio de un reciente auto[5], esta Corporación
ordenó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Cundinamarca que
calificara el grado de invalidez de un ciudadano que no se encontraba afiliado
al Sistema General de Salud y que requería de este examen para que se pudiera
determinar, por vía de tutela, si esa persona tenía derecho a acceder a un
programa de atención pública para adultos en estado de pobreza. La Corte señaló
que la junta podía cobrar sus honorarios a la institución encargada de la
prestación del programa referido.
Tal como sucede en
esta oportunidad, en aquélla el dictamen de la Junta resultaba necesario para
proferir fallo en un proceso judicial instaurado contra una tercera persona.
2.3. Resta hacer
referencia al argumento expresado por el secretario principal de la accionada
en el sentido de que no corresponde a las juntas de calificación de invalidez
realizar sus actividades de manera gratuita. En este fallo se ha mostrado que,
por regla general, dicha afirmación es cierta. Sin embargo, en esta oportunidad
el problema consiste en que no hay claridad respecto de la persona a quien
corresponde asumir el costo de los honorarios de la Junta de Calificación
Regional de Invalidez del Valle del Cauca.
Como fue ya
analizado, en la Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
se estableció que no es el empleado quien debe asumir el pago de los honorarios
de tales juntas. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 señala que ello
corresponde a la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad
administradora del caso. En ausencia de entidad de previsión o seguridad social
o de sociedad administradora (según afirma la apoderada, el accionante habría
sido desvinculado de la E.P.S. a la que se encontraba afiliado), se entendería
que es al empleador a quien corresponde asumir el costo de los honorarios en
cuestión[6].
No obstante, el litigio instaurado ante el Juzgado Noveno Laboral del Circuito
de Cali por el señor Banguero Valencia contra el Benemérito Cuerpo de Bomberos
Voluntarios de Cali para que se le reconozca la pensión por invalidez a la que
considera tener derecho, indica que no hay claridad jurídica respecto del
alcance del vínculo que había entre estas dos partes.
Así pues, sobre este
particular, la Sala se limita a señalar que: 1) existe una obligación de las
juntas de calificación de invalidez de practicar los exámenes definidos en la
ley; 2) esta actividad debe ser remunerada; 3) no corresponde al empleado
asumir dicha remuneración; 4) no hay claridad respecto de quién sea el obligado
en esta oportunidad; 5) existe un proceso laboral ordinario para establecer los
derechos y obligaciones a cargo de las partes comprometidas en el mismo.
Así pues, se
concluye que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca
podrá reclamar ante los jueces su derecho a recibir los honorarios que se causen
por la realización del examen de calificación de invalidez que se ordena en
este fallo, una vez sean establecidos los correspondientes derechos y
obligaciones sobre los que versa el litigio laboral mencionado.
3. En consecuencia,
se reitera la Sentencia T-084 de 1998 en la que se afirmó que la acción de
tutela puede ser un mecanismo judicial adecuado para exigir el cumplimiento de
providencias judiciales en las que se reconoce una obligación de hacer,
consistente en este caso en realizar el examen de evaluación y calificación de
la invalidez del accionante Banguero Valencia.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la Sentencia proferida por
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el
diecinueve (19) de septiembre de 2000, en la que se decidió no tutelar los
derechos invocados por el accionante.
Segundo.- CONCEDER la protección solicitada
al derecho al debido proceso y al derecho a acudir a la justicia. En
consecuencia, ORDENAR a la Junta de Calificación de Invalidez, Accidente y
Muerte, Regional del Valle del Cauca, que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contados a partir de la notificación de la presente sentencia, dé
cumplimiento a los autos del 29 de junio de 2000 y 28 de agosto del mismo año
proferidos por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, en los que se le
ordenó calificar la pérdida de la capacidad laboral del accionante Jesús Efrén
Banguero Valencia.
Tercero.- ADVERTIR a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez, Accidente y Muerte del Valle del Cauca que, de acuerdo con el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: "La persona que incumpliere una
orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en
desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20
salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado
una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a
que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite
incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de
los tres días siguientes si debe revocarse la sanción".
Cuarto.- INFORMAR a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, Accidente y Muerte del Valle del Cauca que puede
adelantar las acciones pertinentes para obtener el pago de los honorarios a los
que hace referencia el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, una vez se
establezcan los derechos y las obligaciones a cargo de Jesús Efrén Banguero
Valencia y del Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cali en el proceso
que se adelanta ante el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali.
Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. folio 12, segundo cuaderno.
[2] La
Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) versa sobre un
aparte del artículo 43 del Decreto–Ley 1295 de 1994 cuyo texto era el
siguiente: "Los costos que genere el trámite ante las juntas de
calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al
reglamento que expida el Gobierno  Nacional". La Corte lo declaró
inconstitucional pues consideró que el Gobierno Nacional se había extralimitado
en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la norma
habilitante, es decir, por la Ley 100 de 1993. La Corte puntualizó que no le
estaba dado al Gobierno reglamentar lo relativo al pago de los honorarios de
las juntas de calificación de invalidez, accidente y muerte, pues ello ya había
sido determinado en el artículo 42 de mencionada ley, según el cual "Los
honorarios de los miembros de la comisión [es decir, de la junta] serán pagados
por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a
la que esté afiliado el solicitante". Subrayó además que el artículo
acusado, al obligar al usuario a correr con el costo de los honorarios de las
juntas de calificación, limitaba la posibilidad de acceso de los ciudadanos al
derecho a la seguridad social.
[3]
Sentencia T-084 de 1998; M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta sentencia, la
Corte Constitucional ordenó que se diera cumplimiento a una sentencia de
carácter laboral que ordenaba el reintegro de un funcionario público despedido
sin justa causa. Se hace allí un resumen de la jurisprudencia de esta
Corporación acerca de las condiciones bajo las cuales la acción de tutela es
procedente para exigir el cumplimiento de las decisiones judiciales).
[4]
Sentencia C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[5]
Auto del 12 de junio de 2001; Sala Tercera de Revisión; M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[6] En
efecto, en la Sentencia T-688 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) se afirmó:
"Es
el artículo 57 del Decreto 806 de 1998 la norma que establece que cuando el
patrono no ha pagado las cotizaciones, éste deberá garantizar la prestación de
los servicios de salud a los trabajadores que así lo requieran, “sin perjuicio
de la obligación de pagar los aportes atrasados y de las sanciones a que haya
lugar por este hecho, de conformidad con lo establecido por el parágrafo del
artículo 210 y el artículo 271 de la Ley 100 de 1993”."