C-410-97
Sentencia C-410/97
Sentencia C-410/97
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE
SERVIDOR PUBLICO DE ENTIDADES TERRITORIALES
El régimen de transición en referencia se
aplica íntegramente a los empleados o servidores públicos o personas vinculadas
a las entidades territoriales, y por consiguiente, ellos se encuentran
sometidos a las prescripciones determinadas en el mismo, sin ninguna otra
restricción diferente a lo estipulado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Contenido
Los derechos adquiridos comprenden aquellas
situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la
vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma
que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la
seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Intangibilidad
Teniendo en cuenta la intangibilidad de los
derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial
antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas
individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y
departamentales, deben continuar vigentes.
PENSION DE JUBILACION-Requisitos/DERECHO A LA IGUALDAD-Tratamiento
desigual
El derecho pensional sólo se perfecciona
previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, edad y tiempo
de servicio, lo cual significa que mientras ello no suceda, los empleados o
servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades
territoriales o a sus organismos descentralizados que al momento de entrar en
vigencia la ley 100 de 1993 no habían cumplido dichos requisitos, apenas tenían
una mera expectativa, por lo que no les son aplicables las normas vigentes
antes de la expedición de dicha ley.  El privilegio establecido en el inciso
segundo para quienes cumplan dentro de los dos años siguientes a la vigencia de
la ley 100 los requisitos para pensionarse, genera un tratamiento inequitativo
y desigual frente a los demás empleados o servidores públicos o personas
vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados que cumplan dichos requisitos con posterioridad.
Referencia: Expediente D-1585
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 146 (parcial) de la Ley 100 de 1993.
Actor: Juan Ramón Hernández Rincón
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá D.C., agosto veintiocho
(28) de mil novecientos noventa y siete (1997)
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN RAMON HERNANDEZ RINCON promovió
ante la Corte Constitucional, demanda contra el artículo 146 (parcial) de la
Ley 100 de 1993, la que se procede a decidirse después de haberse tramitado el
juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.       TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto de la
norma demandada, subrayándose los apartes acusados.
“ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales
definidas por disposiciones municipales y departamentales. Las situaciones
jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley,
con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones
de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o
personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus
organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con
arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de
este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años
siguientes los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en la presente ley no afecta
ni modifica situaciones de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán
desde la fecha de la sanción de la presente ley”.
II.    FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA
Según el actor, el precepto parcialmente
acusado, vulnera el preámbulo y los artículos 4, 13, 48 y 53 de la Carta
Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Indica que el régimen pensional anterior
aplicable al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993 para los
empleados o servidores públicos a que se refiere el artículo 146 ibídem, es el
establecido en las disposiciones municipales y departamentales allí señaladas.
En esta forma, las únicas limitaciones consagradas en el artículo 36 de dicha
ley para que a todos los trabajadores se les continúe aplicando el régimen
pensional anterior, son la edad o los años de servicios cotizados, sin ninguna
otra restricción de carácter temporal.
Empero, a juicio del demandante, no sucede
lo mismo con los fragmentos acusados del inciso segundo del artículo 146, pues
ellos limitan en el tiempo - dos años - y condicionan injustamente la
posibilidad de que esos empleados o servidores públicos sean pensionados con el
régimen anterior, negándoles el derecho a acceder a la seguridad social y
colocándolos en franca desigualdad frente a los otros ciudadanos, con lo que se
afecta el derecho a la igualdad, porque se crean condiciones diferentes para
unos trabajadores frente a otros, “y ni siquiera al Estado en uso de la
facultad legislativa le es dado imponer este tipo de limitaciones que
desdibujan o desnaturalizan los derechos de los trabajadores”. Por el
contrario, su obligación es promover condiciones para que la igualdad y el
acceso a la seguridad social sean reales y efectivas para todos los asociados.
Agrega el demandante, que “si se tiene en
cuenta que la ley 100 fue sancionada el 23 de diciembre de 1993, encontramos
que en este momento y en razón de la norma acusada, les es nugatorio el derecho
pensional que les era aplicable a los servidores públicos que a esa fecha
tuviesen los requisitos exigidos por el artículo 36; en otras palabras, su
régimen de transición fue modificado, desdibujado y desnaturalizado frente al
de los demás trabajadores, lo que constituye un trato desigual y
discriminatorio sin razón o fundamento valedero”.
Finalmente, señala que los apartes
demandados crean unas condiciones diferentes, dan un tratamiento
discriminatorio para esos servidores públicos y les niega injustamente su acceso
a la seguridad social oponiéndose a las normas constitucionales invocadas,
razón por la cual deben ser retirados del ordenamiento legal.
III.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
Mediante oficio No. 1556 de 25 de abril de
1997, el señor Procurador General de la Nación remitió a esta Corporación el
concepto de rigor, solicitando se declaren constitucionales las expresiones
acusadas, con fundamento en las siguientes apreciaciones:
En primer término, indica que aunque en el
inciso segundo de la norma demandada se establece un término de dos años
contados a partir de la vigencia de la ley 100 para que los servidores públicos
municipales o departamentales tengan derecho a pensionarse de conformidad con
los preceptos mencionados en el inciso primero del artículo 146, el cual ya se
cumplió y que por ende, en principio podría estimarse que la disposición
acusada ya no se encuentra vigente, es probable que al amparo del artículo
acusado se definieron situaciones jurídicas a favor de servidores públicos vinculados
a las entidades territoriales, es decir, la norma actualmente está produciendo
efectos jurídicos y por consiguiente amerita que la Corte se pronuncie de fondo
sobre el asunto planteado.
De otro lado, señala el Jefe del Ministerio
Público que los servidores públicos vinculados a las entidades territoriales o
a sus organismos descentralizados no están excluidos del sistema de seguridad
social en pensiones, razón por la cual se encuentran sometidos a las
prescripciones del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 sin
ninguna otra limitación o condicionamiento que las referentes a la edad, tiempo
de servicio y monto de la pensión fijadas en dicha disposición.
Por lo tanto, desde el momento en que entró
a regir el Sistema de Seguridad Social en Pensiones, a los empleados del orden
territorial que a esa fecha se encontraran en los supuestos normativos del
inciso segundo del artículo 36 ibídem, le son aplicables las condiciones
consagradas en las disposiciones territoriales referentes únicamente a la edad,
tiempo de servicio y monto de la pensión, porque en los demás aspectos se rigen
por la ley 100.
Agrega el citado funcionario, que del
análisis de los incisos 1 y 2 del artículo 146 acusado, es posible inferir que
ellos constituyen desarrollo de los mandatos contenidos en los artículos 53 y
58 de la Carta Política, que imponen el respeto de los derechos adquiridos por
los trabajadores, de manera que los servidores públicos departamentales y
municipales que a la vigencia de la ley de seguridad social definieron su
status de pensionado bajo el imperio de las normas anteriores, se pensionan
conforme a estas.
Por el contrario, estima que quienes en ese
momento no reunían las condiciones exigidas, no tenían derechos adquiridos sino
meras expectativas sujetas a las nuevas regulaciones en materia pensional, en
particular lo referente al régimen de transición que les sería aplicable
siempre y cuando cumplieran con los supuestos de edad y tiempo de servicio allí
establecidos.
En efecto, afirma el señor Procurador, que
la norma analizada no está condicionando la aplicación del régimen de
transición durante dos años, como equivocadamente lo piensa el actor, sino que
establece una garantía en favor de los empleados departamentales y municipales
cuando les faltaren dos años para pensionarse, consistente en mantenerles el
régimen para permitir que se jubilaran con arreglo a las garantías y beneficios
establecidos en las normas vigentes antes de la expedición de la ley 100.
Además, la consagración de beneficios
laborales, de conformidad con los artículos 25, 53 y 150-19 de la Constitución,
significa un claro desarrollo del ordenamiento superior, en virtud del cual el
legislador se encuentra habilitado para otorgar prerrogativas en materia prestacional
en favor de la clase trabajadora, y en particular de los servidores públicos,
sin importar su condición o el nivel al cual pertenecen.
IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o de la Carta, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente en relación con la demanda de inconstitucionalidad
promovida contra el inciso segundo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
La materia sub-examine
Considera el demandante que el precepto
parcialmente acusado vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a la
seguridad social, pues limita en el tiempo y condiciona injustamente la
posibilidad de que los servidores públicos del orden departamental o municipal
que cumplan dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la
ley 100 de 1993 los requisitos exigidos en las normas de carácter territorial,
puedan ser pensionados con fundamento en el régimen anterior, negándoles el
derecho de acceder a la seguridad social y colocándolos en desigualdad frente a
otros ciudadanos, ya que se crean condiciones diferentes para unos trabajadores
frente a otros, lo que en su criterio desnaturaliza los derechos fundamentales
de estos.
* Vigencia de la norma demandada
Es pertinente precisar ante todo, que
aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993,
a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden
departamental y municipal tengan derecho a pensionarse, ya se cumplió - pues
ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente que dicho precepto
aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban
en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace
indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma
demandada.
* Del régimen de transición.
El artículo 36 de la Ley 100 de 1936
dispuso que "la edad para acceder a la pensión de vejez (55 años para la
mujer y 60 para los hombres), el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente ley...". E igualmente agrega el último inciso
que "quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido
los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a
normas favorables anteriores, auncuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a
que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad
vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos".
Cabe advertir que, el régimen de transición
aludido fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación mediante
sentencia No. C-168 de 1995, la cual señaló que “el legislador con estas
disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos
para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo
de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión
de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de
violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial
protección al trabajo” (negrillas y subrayas fuera de texto).
De la misma manera, el régimen de
transición en referencia se aplica íntegramente a los empleados o servidores
públicos o personas vinculadas a las entidades territoriales, según lo
dispuesto en los artículos 11 y 279 de la ley 100 de 1993, y por consiguiente,
ellos se encuentran sometidos a las prescripciones determinadas en el mismo,
sin ninguna otra restricción diferente a lo estipulado en el artículo 36
ibídem, razón por la cual, cuando entró a regir el Sistema de Seguridad Social
en Pensiones -, a los servidores públicos del orden territorial que a 1o. de
abril de 1994 se encontraban dentro de los supuestos normativos del inciso 2o.
del precepto acusado, le son aplicables las condiciones consagradas en las
disposiciones de orden territorial referentes a la edad, tiempo de servicios y
monto de la pensión fijadas en dicha norma, de conformidad con lo establecido
en el artículo 151 de la ley en referencia.
* Los derechos adquiridos
y la condición más favorable para el trabajador - Examen del cargo contra el
inciso segundo del artículo 146 de la ley 100 de 1993
El inciso primero del artículo 146 de la
Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social
Integral y se dictan otras disposiciones", prescribe que las situaciones
individuales definidas con anterioridad a la ley, con base en las disposiciones
municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación
extralegales, en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas
laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados,
continuarán vigentes.
Estima la Corte que como se ha ordenado en
anteriores circunstancias, es preciso, en aplicación del principio de unidad
normativa examinar la constitucionalidad del artículo mencionado en su
integridad ya que este guarda una relación inescindible con los apartes
demandados.
El inciso primero de la norma en referencia
se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo
previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se
garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales
no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".
En efecto, ha expresado la jurisprudencia
de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de
la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden
ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que
caracteriza dichas situaciones.
Desde luego que lo que es materia de protección
constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan
solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la
sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, expresó:
" En primer lugar es necesario
precisar la noción de derecho adquirido :
“La noción de derecho adquirido se
contrapone a la de mera expectativa...Por derecho adquirido ha entendido la
doctrina y la jurisprudencia, aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una
persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede
ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
“Lo anterior conduce a afirmar que el
derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad,
está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una
excepción.
“Ajusta mejor a la técnica denominar
“situación jurídica concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido
de que trata la Constitución...y “situación jurídica abstracta u objetiva” a la
mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto
legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de
una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la
inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa
situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una
persona.”[1]
Es decir, que el derecho sólo se
perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que
mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa.
“...la jurisprudencia al igual que la
doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y
coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el
legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No
sucede lo mismo con las denominadas “expectativas”, pues como su nombre lo
indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún
día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por
el legislador.
“Nuestro Estatuto Superior protege
expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohibe al
legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de
esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador,
conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio
constituyente para el cumplimiento de su función.” (corte Constitucional,
Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)"
Así pues, como lo determina expresamente el
inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de
carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en
materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo
cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos
adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la
legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por
la nueva ley.
De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad
de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden
territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones
jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones
municipales y departamentales, deben continuar vigentes.
Por lo tanto, se declarará la exequibilidad
del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la
parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones
municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación
extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo
hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en
la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior,
por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al
nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).
No sucede lo mismo con la expresión
contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán
igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas,
quienes cumplan "dentro de los dos años siguientes" los
requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse. A juicio de la Corte,
ello quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa
con un derecho adquirido. Ello impide que los que están próximos a pensionarse
-es decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la
ley- y que tan solo tienen una mera expectativa de adquirir el derecho, puedan
hacerse acreedores a los beneficios propios de la ley 100 de 1993.
Y es que si a diciembre de 1993 cuando
entró en vigencia dicha ley, los trabajadores aún no habían adquirido el
derecho pensional, no hay razón alguna que justifique que a los mismos se les
aplique, cuando tan solo tienen una mera expectativa frente a una ley vigente,
dichos preceptos pues ello genera una situación abiertamente violatoria de la
igualdad, pues así como la expectativa se genera para quienes esperan pensionarse
dentro de los dos años, porqué no para quienes cumplan los requisitos legales
dentro de los dos años y un día o más?; nótese que lo que dispone la
Constitución es que se garantizan los derechos ya adquiridos, que no pueden ser
desconocidos por una ley posterior, y no las meras expectativas. Por ende,
dichos trabajadores quedarán sometidos, al momento en que respecto de ellos se
consolide el derecho pensional, a las normas legales vigentes para aquel
entonces, es decir, las contenidas en la Ley 100 de 1993.
Así entonces, el derecho pensional sólo se
perfecciona previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley,
edad y tiempo de servicio, lo cual significa que mientras ello no suceda, los
empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las
entidades territoriales o a sus organismos descentralizados que al momento de
entrar en vigencia la ley 100 de 1993 no habían cumplido dichos requisitos,
apenas tenían una mera expectativa, por lo que no les son aplicables las normas
vigentes antes de la expedición de dicha ley. Quiere ello decir, que en el
momento en que el legislador expidió la norma cuestionada, "el
derecho" a pensionarse con arreglo a las normas anteriores no existía como
una situación jurídica consolidada, como un derecho subjetivo del empleado o
servidor público. Apenas existía, se repite, una expectativa, susceptible de
ser modificada legítimamente por el legislador.
Por lo tanto, el privilegio establecido en
el inciso segundo para quienes cumplan dentro de los dos años siguientes a la
vigencia de la ley 100 los requisitos para pensionarse, genera un tratamiento
inequitativo y desigual frente a los demás empleados o servidores públicos o
personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados que cumplan dichos requisitos con posterioridad. Situación
esta que quebranta el artículo 13 superior, en cuya virtud todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, y se prohibe cualquier forma de
discriminación entre personas o grupos de personas que se encuentren en
circunstancias iguales.
En este orden de ideas, se declarará
exequible el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión "o
cumplan dentro de los dos años siguientes", la cual se declarará
inexequible, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.
DECISION
En razón a lo expuesto, cumplidos como
están los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la
Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
:
Declárase EXEQUIBLE el artículo 146
de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión "o cumplan dentro de los dos
años siguientes", la cual se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 12 de diciembre de 1974.