C-394-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-394/12
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del principio de unidad de materia/BIENES
INMUEBLES PARA EJECUCION DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Declaración
de utilidad pública o interés social
Los
contenidos normativos de las disposiciones demandadas guardan relación con la
enajenación voluntaria o la  expropiación de inmuebles para proyectos de
infraestructura de transporte, programas de vivienda, proyectos de renovación
urbana y provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización,
entre otros. Pueden entonces ser caracterizadas como normas instrumentales de la
Ley del Plan nacional de desarrollo y, para definir su constitucionalidad, es
menester establecer si guardan relación de conexidad directa con los objetivos,
metas y programas establecidos en la parte general del mismo cuerpo normativo.
EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES POR MOTIVOS DE
UTILIDAD PUBLICA PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE-Relación
material con el plan de inversiones de la ley del Plan Nacional de Desarrollo
AVALUOS EN PROCESOS DE ADQUISICION DE INMUEBLES POR
ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMNISTRATIVA-Contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance según
la jurisprudencia de la Corte Constitucional
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición
ADQUISICION DE INMUEBLES POR ENAJENACION VOLUNTARIA Y
EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA-Condiciones
para la concurrencia de terceros
En
el precepto se determina que es procedente la concurrencia de terceros en la
adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación, siempre que
medie la celebración previa de un contrato o convenio, entre la entidad
expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas
condiciones definidas por la misma disposición. En resumen, se trata de una
disposición que señala las condiciones en las cuales los particulares pueden
pagar el precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles para
efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y
administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad pública y de interés
social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y
provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización, redesarrollo
y renovación urbana, entre otros.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Prohibición
de inclusión de temas que no guarden relación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterios
sentados por la Corte Constitucional cuando se formulan cargos por supuesta
trasgresión del principio de unidad de materia
Esta
Corporación ha señalado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas,
pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i) estar referidos a uno
de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin
planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y
(iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los
objetivos o programas de la parte general. Existen otras razones adicionales
que justifican un control más riguroso del principio de unidad de materia
cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la
salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante el proceso de
confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de
Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo se
encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de
materia adquiera especial connotación en este supuesto.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata
CONEXIDAD DE UNA NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS
GENERALES QUE SEÑALAN LOS OBJETIVOS-Determinan
los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de
los recursos para su ejecución
CONEXIDAD EVENTUAL O MEDIATA-Definición
según la jurisprudencia constitucional
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede
ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos
LEGISLADOR-Debe
respetar el contenido constitucional propio que le fue asignado a la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Las normas son de orientación de política económica
social y ambiental o son normas de contenido instrumental/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Normas de contenido instrumental deben tener aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar planes, programas y metas
generales señalados en la parte general
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del
respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo
que ocurre en el caso de las leyes ordinarias
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN DE
DESARROLLO-Criterios adicionales que
justifican un control más riguroso
Existen
razones adicionales que justifican un control más riguroso del principio de
unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas
con la salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante el proceso de
confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de
Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo se
encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia
adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a
continuación. 1. Es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los
artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa
exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este
punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha
ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto
legislativo se plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político,
económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del
cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a
esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en
el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante
los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que
el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación
económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales
correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y
social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados
en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido
establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe
sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación. 2. Es
preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para
desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior,
consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones
públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los
recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo
establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un
término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas,
contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por
parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en
aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de
aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto
que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley.
3. Resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por
el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe
una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su
contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el
Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones
públicas –a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa
legislativa-; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional”.
DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL DE
BIENES INMUEBLES-Lineamientos
generales para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte
CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD-Contenido
normativo en el plan nacional de desarrollo
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Infraestructura
en transporte, vivienda y urbanismo, hacen parte de los objetivos y programas
señalados en la parte general
La
infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los
objetivos y programas señalados en la parte general de la Ley 1450 de 2011
(bajo el entendido que el documento“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos” se  integra a la misma de conformidad a lo previsto en
el artículo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que
los artículos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues
establecen previsiones de carácter instrumental necesarias para implementarlos
tales como la expropiación para adelantar proyectos de infraestructura de
transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles
enajenados voluntariamente y expropiados para la construcción de vivienda o
desarrollar proyectos de renovación urbana o los criterios para los avalúos de
dichos inmuebles.
Referencia: expediente D-8782
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo
2010-2014”.
Actor:
Andrés de Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá
D. C., treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper  solicitó la declaratoria de
inconstitucionalidad de enunciado normativos contenidos en los artículos 83,
122 y 246 de la Ley 1450 de 2011.  Mediante auto fechado el cinco (5) de
octubre de dos mil once (2011) el Magistrado Sustanciador decidió admitir la
demanda contra los artículos 122 y 246 del referido cuerpo normativo; respecto
de la presunta vulneración del artículo 158 constitucional, e inadmitir los
cargos presentados contra el artículo 83 relacionado con la supuesta
vulneración de los artículos 25 y 26 constitucionales. Dentro del plazo fijado en la anterior providencia, el
actor presentó escrito de corrección, finalmente el Magistrado sustanciador
mediante auto fechado el veintiocho (28) de octubre de 2011 decidió admitir la
demanda presentada contra el artículo 83
de la Ley 1450 de 2011 por la supuesta vulneración del artículo 158 constitucional
y rechazar los cargos relacionados con la pretendida infracción de los
artículos 25 y 26 de la Constitución Política. En la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría
General de esta Corporación y decidió comunicar la iniciación de este
proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Transporte, al Ministro de Vivienda y
al Ministro del Interior y de Justicia, para
que dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva, se pronunciaran indicando las razones que, en su criterio,
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto demandado.
En la misma providencia invitó al Departamento de Derecho Constitucional de la
Universidad Externado de Colombia, a la facultad
de derecho de la Universidad del Rosario y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia para que, de estimarlo
conveniente, intervinieran en el proceso. Por último, ordenó correr traslado al
Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto correspondiente.
Dentro
del término de fijación en lista fueron allegados al expediente los escritos de
intervención presentados por los ciudadanos: (i) Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz
en representación del Misterio de Vivienda, Ciudad y Territorio; (ii) Sandra
Romero Ramírez; (iii) José Manuel Suárez Delgado en representación del
Departamento Nacional de Planeación; (iv) Rafael Humberto Sarmiento Pérez en
representación del Ministerio de Transporte. Vencido el término de fijación en
lista presentaron sendos escritos de intervención los ciudadanos Bernardo
Bonilla Parra, César Arturo Naranjo Vélez, Myriam García de Bernal, Luis
Eduardo Londoño Ramírez, Martha Lucía Uribe Restrepo, José Alberto Álvarez
Álvarez, Luis Fernando Restrepo Gómez, Sergio Aurelio Guio Maz, Alberto
Cristancho Varela, León Segundo Fernández Rivera, Sergio Joaquín Delgado
Pachón, Isabel Quintero Pinilla, Marco Polo Sánchez Bustos, Edgar Almanza
Moreno, Fernando Noguera Moya, Raúl Ayarza Bustamante, Francisco León Ochoa,
Oscar Armando Borrero Ochoa, María Ximena Gómez  P. y Luz Sofía Camacho Plazas.
El once (11) de enero de dos mil doce (2012) fue radicado en la Secretaria
General de esta Corporación el concepto emitido por el Procurador General de la
Nación.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
1.
Las disposiciones
demandadas
A
continuación se trascriben los preceptos acusados:
LEY 1450 DE 2011
(junio 16)
Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 83. MOTIVOS DE
UTILIDAD PÚBLICA. Para efectos de decretar su expropiación, además de
los motivos determinados en otras leyes vigentes, declárese de utilidad pública
o interés social los bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos
de infraestructura de transporte.
Para
estos efectos, el procedimiento para cada proyecto de infraestructura de
transporte diseñado será el siguiente:
1.
La entidad responsable expedirá una resolución mediante la cual determine de
forma precisa las coordenadas del proyecto.
2.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC o la entidad competente según el
caso, en los dos (2) meses siguientes a la publicación de la resolución de que
trata el numeral anterior, procederá a identificar los predios que se ven
afectados por el proyecto y ordenará registrar la calidad de predios de
utilidad pública o interés social en los respectivos registros catastrales y en
los folios de matrícula inmobiliaria, quedando dichos predios fuera del
comercio a partir del mencionado registro.
3.
Efectuado el Registro de que trata el numeral anterior, en un término de seis
(6) meses el IGAC o la entidad competente, con cargo a recursos de la entidad
responsable del proyecto, realizará el avalúo comercial del inmueble y lo
notificará a esta y al propietario y demás interesados acreditados.
4.
El avalúo de que trata el numeral anterior deberá incluir el valor de las
posesiones si las hubiera y de las otras indemnizaciones o compensaciones que
fuera del caso realizar, por afectar dicha declaratoria el patrimonio de los
particulares.
5.
El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para determinar el valor del
precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los
propietarios en los procesos de enajenación voluntaria y expropiación judicial
y administrativa, teniendo en cuenta la localización, las condiciones físicas y
jurídicas y la destinación económica de los inmuebles.
6.
Los interesados acreditados podrán interponer los recursos de ley en los
términos del Código Contencioso Administrativo contra el avalúo del IGAC o de
la entidad competente.
7.
En firme el avalúo, la entidad responsable del proyecto o el contratista si así
se hubiere pactado, pagará dentro de los tres (3) meses siguientes, las
indemnizaciones o compensaciones a que hubiere lugar. Al recibir el pago el
particular, se entiende que existe mutuo acuerdo en la negociación y
transacción de posibles indemnizaciones futuras.
8.
Efectuado el pago por mutuo acuerdo, se procederá a realizar el registro del
predio a nombre del responsable del proyecto ratificando la naturaleza de bien
como de uso público e interés social, el cual gozará de los beneficios del
artículo 63 de la Constitución Política.
9.
De no ser posible el pago directo de la indemnización o compensación, se
expedirá un acto administrativo de expropiación por parte de la entidad
responsable del proyecto y se realizará el pago por consignación a órdenes del
Juez o Tribunal Contencioso Administrativo competente, acto con el cual quedará
cancelada la obligación.
10.
La resolución de expropiación será el título con fundamento en el cual se
procederá al registro del predio a nombre de la entidad responsable del
proyecto y que, como bien de uso público e interés social, gozará de los
beneficios del artículo 63 de la Constitución Política. Lo anterior, sin
perjuicio del derecho de las personas objeto de indemnización o compensación a
recurrir ante los Jueces Contencioso Administrativos el valor de las mismas en
cada caso particular.
11.
La entidad responsable del proyecto deberá notificar a las personas objeto de
la indemnización o compensación, que el pago de la misma se realizó. Una vez
efectuada la notificación, dichos sujetos deberán entregar el inmueble dentro
de los quince (15) días hábiles siguientes.
12.
En el evento en que las personas objeto de indemnización o compensación no entreguen
el inmueble dentro del término señalado, la entidad responsable del proyecto y
las autoridades locales competentes deberán efectuar el desalojo dentro del mes
siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble.
PARÁGRAFO 1o. El presente artículo también será aplicable para
proyectos de infraestructura de transporte que estén contratados o en ejecución
al momento de expedición de la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. El avalúo comercial del inmueble requerido para la
ejecución de proyectos de infraestructura de transporte, en la medida en que
supere en un 50% el valor del avalúo catastral, podrá ser utilizado como
criterio para actualizar el avalúo catastral de los inmuebles que fueren
desenglobados como consecuencia del proceso de enajenación voluntaria o
expropiación judicial o administrativa.
(…)
ARTÍCULO 122. CONDICIONES PARA LA CONCURRENCIA
DE TERCEROS. Adiciónese la Ley 388 de 1997 con el siguiente artículo,
el cual quedará inserto como artículo 61-A:
“Artículo
61-A. Condiciones para la concurrencia de terceros. Para efectos de
la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial
y administrativa de que trata la Ley 388 de 1997, los recursos para el pago del
precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles pueden provenir
de terceros, cuando el motivo de utilidad pública e interés social que se
invoque corresponda a los literales c) o l) del artículo 58 de la presente ley
o al artículo 8o del Decreto 4821 de 2010, y se trate de actuaciones
desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de
asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de:
a)
Programas y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y
usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial;
b)
Unidades de actuación urbanística, conforme lo previsto en el artículo 44 de
esta ley;
c)
Actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las
políticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, según
lo previsto en los artículos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997;
d)
Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) que se encuentren en curso de
acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010, y
e)
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU).
Los
programas y/o proyectos desarrollados en función de las actuaciones de los
literales a), b) y c), señalados anteriormente, deben estar localizados en
municipios o distritos con población urbana superior a los quinientos mil
habitantes, contar con un área superior a una (1) hectárea y cumplir con las
demás condiciones que defina el Gobierno Nacional.
Será
procedente la concurrencia de terceros en la adquisición de inmuebles por
enajenación voluntaria y expropiación, siempre que medie la celebración previa
de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero
concurrente, en el que se prevean, por lo menos, los siguientes aspectos:
1.
El objeto del contrato o convenio contendrá la descripción y especificaciones
de la actuación a ejecutar, y la determinación de los inmuebles o la parte de
ellos a adquirir.
2.
La obligación clara e inequívoca de los terceros concurrentes con la entidad
pública de destinar los inmuebles para los fines de utilidad pública para los
que fueron adquiridos dentro de los términos previstos en la ley.
3.
La relación entre el objeto misional de la entidad competente y los motivos de
utilidad pública o interés social invocados para adquirir los inmuebles.
4.
La obligación a cargo del tercero concurrente de aportar los recursos
necesarios para adelantar la adquisición predial, indicando la estimación de
las sumas de dinero a su cargo que además del valor de adquisición o precio
indemnizatorio incluirá todos los costos asociados a la elaboración de los
estudios técnicos, jurídicos, sociales y económicos en los que se fundamentará
la adquisición predial, incluyendo los costos administrativos en que incurran
las entidades públicas.
5.
La obligación de cubrir el aumento del valor del bien expropiado y las
indemnizaciones decretados por el juez competente, si este fuere el caso.
6.
La remuneración de la entidad pública expropiante para cubrir los gastos y
honorarios a que haya lugar.
7.
La obligación de los terceros concurrentes de constituir, a su cargo, una
fiducia para la administración de los recursos que aporten.
8.
La obligación por parte del tercero concurrente de aportar la totalidad de los
recursos necesarios, antes de expedir la oferta de compra con la que se inicia
formalmente el proceso de adquisición.
9.
La determinación expresa de la obligación del tercero concurrente de acudir por
llamamiento en garantía o como litisconsorte necesario en los procesos que se
adelanten contra la entidad adquirente por cuenta de los procesos de
adquisición predial a los que se refiere el presente artículo.
10.
En cualquier caso, el tercero mantendrá indemne a la entidad expropiante por
las obligaciones derivadas del contrato o convenio.
PARÁGRAFO 1o. Siempre que se trate de actuaciones desarrolladas
directamente por particulares y cuando la totalidad de los recursos para la
adquisición provengan de su participación, el contrato o convenio estipulará
que una vez concluido el proceso de enajenación voluntaria y expropiación
judicial y administrativa, el titular del derecho de dominio pasará a ser el
tercero concurrente y como tal se inscribirá en el folio de matrícula
inmobiliaria del respectivo inmueble.
Cuando
concurran recursos públicos y privados para la adquisición de los inmuebles, la
titularidad del derecho de dominio será de la entidad contratante.
PARÁGRAFO 2o. Si durante el proceso de expropiación judicial, el
precio indemnizatorio que decrete el juez corresponde a un valor superior al
contemplado en la oferta de compra o resolución de expropiación, corresponderá
al tercero concurrente pagar la suma adicional para cubrir el total de la
indemnización. Se procederá de la misma manera cuando el precio indemnizatorio
reconocido dentro del procedimiento de expropiación administrativa sea
controvertido mediante la acción especial contencioso-administrativa de que
trata el artículo 71 de la presente ley o la norma que lo adicione, modifique o
sustituya.
PARÁGRAFO 3o. En el caso de proyectos cuya iniciativa sea de las
entidades territoriales o de terceros no propietarios de los inmuebles objeto
de las actuaciones contempladas en los literales a) y c) del presente artículo,
la selección de los terceros concurrentes se realizará aplicando los criterios
de selección objetiva que define la normativa vigente”.
(…)
ARTÍCULO 246. AVALÚOS EN PROCESOS DE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. El Gobierno
Nacional reglamentará las condiciones para determinar el valor del precio de
adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los
procesos de enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa,
teniendo en cuenta la localización, las condiciones físicas y jurídicas y la
destinación económica de los inmuebles, de conformidad con el régimen de
facultades urbanísticas aplicable a las diferentes clases y categorías de suelo
que trata el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997.
En
el avalúo que se practique no se tendrán en cuenta las mejoras efectuadas con
posterioridad a la fecha de la notificación de la oferta de compra.
En
la determinación del precio de adquisición o precio indemnizatorio se tendrá en
cuenta el mayor valor o plusvalía generada por el anuncio del proyecto, el cual
será descontado del precio de oferta, según lo que establece el parágrafo 1o
del artículo 61 de la Ley 388 de 1997.
PARÁGRAFO. Los peritazgos practicados dentro de los procesos de
expropiación judicial o administrativa deberán partir del avalúo practicado con
fundamento en la reglamentación vigente del Gobierno Nacional o aquella que la
sustituya de conformidad con lo previsto en este artículo, así como en las
normas metodológicas adoptadas por el IGAC para su desarrollo.
En
todo caso, el valor indemnizatorio deberá fundamentarse en los perjuicios
alegados y probados por quien solicita el resarcimiento.
En
caso de preverse el pago de compensaciones dentro de planes de gestión social,
estas sumas se considerarán excluyentes con el valor indemnizatorio que en sede
administrativa o judicial se llegare a pagar, y de haber ocurrido el pago
deberá procederse al descuento.
2.
La demanda
Inicialmente
el demandante presentó cargos por la supuesta vulneración, por parte de los
artículos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011, del principio de unidad de materia
y, por otra parte, acusó al artículo 83 del mismo cuerpo normativo de
trasgredir el derecho al trabajo y a libertad de escogencia de profesión u
oficio.  Estos últimos cargos fueron inadmitidos y dentro del término de
corrección el actor demandó la inconstitucionalidad del referido al artículo 83
por desconocer el artículo 158 constitucional. Finalmente los cargos
relacionados con a supuesta vulneración del derecho al trabajo y la libertad de
escogencia de profesión u oficio fueron rechazados y la demanda sólo fue
admitida en lo relacionado con la trasgresión del principio de unidad de
materia por los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011.
El
actor alega que el artículo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el principio
de unidad de materia contenido en el artículo 158 constitucional, porque el procedimiento descrito en este precepto para
adelantar la expropiación de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública
para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relación material con  la Parte General o el Plan de
Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Contra
el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el
artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula
el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes
términos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida
en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…)
y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya
regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de
inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa”;
(ii) “El tema de la enajenación
voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece
inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente
modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta
abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la
filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional ,
también se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii) Adicionalmente,
el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en
temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces,
aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo vulnera el
principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo
completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la república,
además de sus artículos originales, también se adicionen otras disposiciones
como “artículo 61A, artículo 25B, artículo 525C”, entre otros”.
Afirma
que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011 resulta contrario a la Constitución
por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda
relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo,
porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general),
como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones
Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos
de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con
aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre
el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir
coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola
el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su
artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio
de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en
los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y administrativa,
pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que,
reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley de
desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”.
3.
Intervenciones
Intervención
del representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El
ciudadano Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz intervino; como representante del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; en defensa de la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Respecto
de los cargos relacionados con la supuesta vulneración del derecho de propiedad
afirma que carecen de los requisitos de pertinencia y de suficiencia, pues en
el líbelo acusatorio no se consignan argumentos de naturaleza constitucional
sobre el contenido de este derecho y las razones por las cuales resulta
vulnerados por las disposiciones demandadas. Igualmente indica que la
Constitución confía al legislador la determinación de los motivos de utilidad
pública y no exige que estén contenidos en un mismo cuerpo normativo.
Refuta
el cargo de violación del principio de unidad de materia con los siguientes
argumentos:
-
Hace un recuento de la
jurisprudencia constitucional sobre este tópico del cual concluye que la ley
del plan nacional de desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales
necesarias para implementar el propio plan, entre las que se encuentras normas
dirigidas a alcanzar las metas previstas en la parte general de la ley.
-
Entiende que el artículo 122
demandado tiene un carácter instrumental relacionado con la parte general de la
Ley 1450 de 2011. Sobre este particular consigna: “al realizar la revisión
material del artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra, en primer lugar,
que la Ley del Plan incorpora como parte integral de la misma el documento
“Bases del Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos”, en el
cual se consigna el diagnóstico, se fijan los objetivos, las estrategias y
política del Plan de desarrollo respectivo // Para verificar la existencia de
conexidad entre los objetivos del Plan y el articulado propuesto, de acuerdo
con los lineamientos de la jurisprudencia, en el capítulo de Vivienda y
Ciudades Amables se puede constatar que en el diagnóstico se plantearon  como
dificultades de la oferta de vivienda y generación de suelo las siguientes:
“(…) (1) escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulación con sectores
como agua y saneamiento básico y educación, entre otros (...) (3) limitada
participación de los inversionistas privados en el desarrollo urbano”// A su
vez, cuando se presenta la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables se dispone
lo siguiente: (…) “Aumentar la meta de la construcción para lograr la meta de
un millón de viviendas nuevas (…) 3. Incorporar parámetros de sostenibilidad
ambiental, urbana y de gestión de riesgo en el desarrollo de las ciudades,
mediante el desarrollo de programas de renovación urbana, Mejoramiento Integral
de Barrios (…) y en la construcción de edificaciones”.
-
Igualmente indica que el artículo
122 guarda relación con las acciones estratégicas identificadas en las Bases
del plan para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades entre las
cuales se prevé: “(…) Formular programas y proyectos de renovación urbana
(RU), a través de los cuales se priorice la generación de suelo para vivienda,
logrando una efectiva articulación con los sistemas de movilidad y espacio
público”.
-
En este orden de ideas concluye:
“se puede constatar que desde las bases del plan de desarrollo se previó la
necesidad de agilizar la generación de suelo mediante instrumentos normativos
como la expropiación a favor de terceros, la facilitación de renovación urbana
y la estrategia de promover la participación de inversionistas privados en el
desarrollo urbano”.
-
En cuanto al artículo 246
demandado expresa que guarda conexidad directa con el capítulo de ciudades
amables de las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, en el cual se consigna
que en materia de gestión del suelo se revisará y ajustará la Ley 388 de 1997
particularmente en lo relacionado con ajustar metodologías y procedimientos
técnicos de la participación en plusvalías –delimitación de zonas generadoras,
avalúos de referencia, cálculo, liquidación y recaudo-. Afirma que esta previsión
hace evidente que “desde las bases del Plan de desarrollo se previó la
necesidad de ajustar la metodología de avalúos, esto es, como un instrumento de
lucha contra la especulación del valor del suelo, factor que dificulta e impide
la concreción de las políticas de vivienda social y prioritaria por parte de
los entes territoriales”.
Intervención
de la ciudadana Sandra Forero Ramírez
La
referida ciudadana presentó escrito en defensa de la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas. Luego de referirse a la constitucionalidad de la figura
de la expropiación, rebate los cargos relacionados con la supuesta vulneración
del principio de unidad de materia.  Manifiesta “el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” contempla la vivienda como una de
las cinco locomotoras del Gobierno a través de la cual busca disminuir la
pobreza, lograr el desarrollo económico sostenible, la generación de riqueza,
la superación de las condiciones de calamidad pública generadas por la ola
invernal 2010-2011 y un mayor equilibrio regional // Teniendo claros los
objetivos que se buscan lograr con esta locomotora y las necesidades del
sector, el Gobierno nacional definió la expropiación como una de las
estrategias para responder al déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda
(…) generando suelo para responder a esta necesidad (…) // De este modo la
expropiación en favor de terceros se convierte en una estrategia para guiar la
acción del gobierno con el fin de alcanzar los objetivos en materia de vivienda
propuestos en el Plan nacional de desarrollo, específicamente superar el
déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, a través de la generación de
suelo // En consecuencia, es errónea la interpretación realizada por el actor
referente a la falta de coherencia y la inexistencia de un nexo causal del
artículo bajo estudio, por cuanto éste responde plenamente a los postulados de
la ley 152 de 1994, al ser una estrategia para la consecución de uno de los
objetivos propuestos por el Plan”.
Intervención
del representante del Departamento Nacional de Planeación
El
ciudadano José Manuel Suárez Delgado intervino, como representante del
Departamento Nacional de Planeación, en defensa de la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Manifiesta
que los cargos relacionados con la supuesta vulneración del derecho a la
propiedad privada y del derecho al trabajo no fueron argumentados por el
demandante. Luego precisa el alcance de cada uno de los preceptos acusados y
pasa a resolver las distintas acusaciones planteadas en su contra.
En
lo que hace referencia al desconocimiento de la unidad de materia indica que
los artículos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 guardan relación con la Parte
General del Plan Nacional de Desarrollo y por lo tanto constituyen normas
instrumentales para alcanzar los propósitos señalados en ésta. Específicamente narra
que en las bases del Plan se hace referencia a la participación privada en la
oferta de bienes públicos, a la facilitación y promoción de inversión privada
en infraestructura y a las asociaciones público-privadas como mecanismo para
desarrollar la infraestructura pública. Agrega que con el fin de implementar
las inversiones públicas el Plan Nacional de Desarrollo en su parte general
consigna que deben facilitarse procesos como la expropiación a precios
razonables de inmuebles privados, que es precisamente uno de las previsiones
contenidas en los artículos demandados.
Explica
que en los lineamientos y acciones estratégicas en materia de sostenibilidad
ambiental urbana de las Bases del Plan se hace alusión específica a la
participación del sector privado e igualmente a la necesidad de facilitar el
crecimiento del sector vivienda mediante ajustes en la regulación que permitan
acelerar la ejecución de los proyectos de vivienda. De lo anterior concluye que
“estas premisas, establecidas en la Parte general del Plan Nacional de
Desarrollo, requieren que exista una serie de disposiciones en las normas
instrumentales del Plan que conduzcan a que estos cometidos se cumplan. Precisamente,
los artículos 122 y 246 de la ley 1450 de 2011 son de esas disposiciones
instrumentales que tratan de darle aplicación práctica a esos parámetros y de
allí deriva la unidad de materia que estas disposiciones tiene con las Bases
del Plan”.
Intervención
del representante del Ministerio de Transporte
El
ciudadano Rafael H. Sarmiento Pérez participó en el proceso como representante
del Ministerio de Transporte y defendió la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Considera
que los artículos demandados guardan conexidad con el Plan Nacional de
Desarrollo porque esta ley “en su parte general concibe como estrategia de
primer orden las políticas, medidas y mecanismos en materia de infraestructura
y establece en su parte específica de desarrollo los particulares aspectos de
ejecución de esta estrategia situando en primer orden los medios e instrumentos
tecnológicos que permitan el propósito de una utilidad pública en cuanto a la
expropiación de los inmuebles con aras de servir mejor y eficientemente a la
comunidad (…) De allí, que para efectos de decretar la expropiación, además de
los motivos determinados en otras leyes vigentes, se declara de utilidad
pública o interés social los bienes inmuebles para aspectos de infraestructura
de transporte (…) conectando directamente con las ejecuciones de estrategias de
esta misma norma (…)”
Explica
que una de las locomotoras previstas en ley del Plan de Desarrollo es la
infraestructura, la cual guarda un nexo de conexidad con las disposiciones
demandadas.
Agrega
que el principio de unidad de materia “no puede entenderse dentro de un
sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan e ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades
que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser
complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto
legal.” Sostiene que tal entendimiento resulta contrario la postura
defendida por la jurisprudencia constitucional y limitaría excesivamente la
libertad de configuración normativa del legislador.
Otras
intervenciones ciudadanas
Vencido
el término de fijación en lista presentaron escritos de intervención los
ciudadanos Bernardo Bonilla Parra,
César Arturo Naranjo Vélez, Myriam García de Bernal, Luis Eduardo Londoño
Ramírez, Martha Lucía Uribe Restrepo, José Alberto Álvarez Álvarez, Luis
Fernando Restrepo Gómez, Sergio Aurelio Guio Maz, Alberto Cristancho Varela,
León Segundo Fernández Rivera, Sergio Joaquín Delgado Pachón, Isabel Quintero
Pinilla, Marco Polo Sánchez Bustos, Edgar Almanza Moreno, Fernando Noguera
Moya, Raúl Ayarza Bustamante, Francisco León Ochoa, Oscar Armando Borrero
Ochoa, María Ximena Gómez  P. y Luz Sofía Camacho Plazas, mediante los cuales
solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Los
ciudadanos presentaron escritos idénticos en los cuales hacen referencia a la
supuesta vulneración del derecho al trabajo y del principio de unidad de
materia porque (i) los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “no
guardan ninguna relación con los temas que le corresponden a una Ley del Plan
nacional de Desarrollo que tiene una Parte General y un Plan de Inversiones
Públicas” y (ii) el artículo 246 demandado “facultó al Gobierno Nacional
para reglamentar las condiciones para determinar el precio de adquisición o
precio indemnizatorio, pero, sucede que estos temas no guardan ninguna
relación, ni con la Parte general, ni con el Plan de Inversiones Públicas, es
decir, se viola nuevamente la Unidad de Materia que deben cumplir a cabalidad
todas las normas expedidas por el Congreso nacional”.
4.
Concepto del Procurador
Mediante Concepto No. 5275, radicado ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional el once (11) de enero del año en
curso, el representante del Ministerio Público solicita la declaratoria de
exequibilidad  de los enunciados normativos demandados.
Expone el Procurador que las disposiciones demandadas
guardan una estrecha relación entre sí, ya que todas están conectadas al objeto
de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para
realizar planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura, y que
igualmente están relacionadas con los objetivos y propósitos plasmados en la
Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Al respecto señala: “basta leer el artículo 3° de la
Ley 1450 de 2011, relativo a los propósitos, para advertir que la adquisición
de bienes inmuebles, cuando así se requiera por razones de utilidad pública, es
un presupuesto necesario para los propósitos de aumentar y mejorar la posición
de la República de Colombia en los mercados internacionales, y para lograr
sostenibilidad ambiental, adaptación al cambio climático y acceso a las
tecnologías de la información, materias que se enmarcan dentro del primer pilar
del plan, relativo a una estrategia de crecimiento sostenido. Y es un
presupuesto necesario, porque sin una infraestructura de transporte adecuada,
la posición de la República de Colombia en los mercados internacionales no
puede ni aumentar ni mejorar; y porque sin obras físicas no es posible lograr
adaptarse a las condiciones climáticas ni acceder a las tecnologías de la
información. Es menester adquirir muchos bienes inmuebles para construir vías
férreas, carreteras, puertos y aeropuertos, dentro de los requerimientos de
infraestructura, y para ampliar las rondas de los ríos, construir represas,
diques y otras obras similares // Además, dichas disposiciones son
complementarias de las contenidas en los artículos 3°, sobre la innovación de
los procesos sociales a través del fomento de las actividades nuevas y el
posicionamiento tanto de estas como de las ya existentes en los mercados
internacionales como estrategia para el crecimiento y competitividad de la
economía; 53, sobre el aprovechamiento de las infraestructuras públicas de
transporte terrestre para el mejoramiento de las tecnologías de las
comunicaciones TICs; 90, relativo a la infraestructura vial del orden
territorial, su reglamentación y disposición de recursos; 91, sobre la adopción
de medidas para el mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial; 97,
en cuanto al esquema de traslado de redes en proyectos de infraestructura de
transporte; 100, sobre la cadena de distribución de combustibles líquidos
derivados del petróleo; 113, sobre el cargue del carbón en los puertos
marítimos y fluviales; 119, sobre el cumplimiento de las metas mínimas de
vivienda en armonía con el desarrollo urbanístico y con el propósito de hacer
ciudades amables; 121, sobre la renovación y el desarrollo de los
macroproyectos de interés social nacional en curso; 132, sobre el apoyo del
Gobierno Nacional a los programas de transporte masivo y a la estrategia para
la extensión de dicho sistema a otras ciudades; 21, 55 y 57, relacionados con
los planes departamentales de aguas y el acceso a las tecnologías de las
comunicaciones y a los servicios relacionados con la infraestructura eléctrica;
y, 117 a 121, sobre el desarrollo de programas de vivienda de interés social y
renovación urbana, entre otras disposiciones instrumentales que apuntan al
logro de los objetivos, que a su vez son armónicos con las metas de la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo.”
Las anteriores razones lo llevan a concluir que los
artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 no trasgreden el principio de
unidad de materia, previsto en el artículo 158 constitucional, y por lo tanto
no deben prosperar los cargos planteados por el demandante.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del proceso de
la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2.    El asunto
objeto de examen
Inicialmente
el actor presentó demanda, por la supuesta vulneración del principio de unidad
de materia, contra los artículos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 y, por otra
parte, acusó al artículo 83 del mismo cuerpo normativo de trasgredir el derecho
al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio. Estos últimos
cargos fueron inadmitidos y dentro del término de corrección el actor demandó
la inconstitucionalidad del referido al artículo 83 por desconocer el artículo
158 constitucional. Finalmente, los cargos relacionados con la supuesta
vulneración del derecho al trabajo y la libertad de escogencia de profesión u oficio
fueron rechazados y la demanda sólo fue admitida contra los artículos 83, 122 y
246 de la Ley 1450 de 2011 en lo relacionado con la alegada trasgresión del
principio de unidad de materia.
El
actor considera que el artículo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el
principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 constitucional
porque el procedimiento descrito en este
precepto para adelantar la expropiación de bienes inmuebles por motivos de
utilidad pública para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relación material con  la Parte General o el
Plan de Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Contra
el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el
artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula
el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes
términos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida
en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…)
y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya
regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de
inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa”;
(ii) “[e]l tema de la enajenación
voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece
inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente
modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta
abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la
filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional ,
también se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii)
Adicionalmente, el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley
388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y,
entonces, aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo
vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta
algo completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la
república, además de sus artículos originales, también se adicionen otras
disposiciones como “artículo 61ª, artículo 25B, artículo 525C”, entre otros”.
Afirma
que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011resulta contrario a la Constitución
por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda
relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo,
porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general),
como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones
Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos
de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con
aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre
el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir
coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola
el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su
artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio
de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en
los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y
administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo,
sino que, reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley
de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”.
Algunos intervinientes y el Procurador General de la
Nación defienden la constitucionalidad de los preceptos acusados pues
consideran que los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo
2010-2014” guardan una estrecha
relación entre sí, pues tienen que ver con el objeto de adquirir bienes
inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar distintos planes
y proyectos, entre ellos los de infraestructura y de vivienda. Entienden por lo
tanto que guardan relación con los objetivos y propósitos plasmados en la Parte
General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y constituyen normas
instrumentales para la consecución de los propósitos señalados en la parte
inicial de dicho cuerpo normativo.
Planteado en los anteriores términos el debate
constitucional corresponde a esta Corporación: (i) hacer referencia al
principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo, (ii) examinar
la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
3.    El alcance
del principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de desarrollo
según la jurisprudencia de la Corte Constitucional
De conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este
precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia
dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de este
principio esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones, baste
citar aquí reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo:
“[...] Considerando que el Congreso de la República es
el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna
en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del
proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la
deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se
presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es
entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia
desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron
su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es
titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de
control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el
entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de
inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del
control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional.”
Se trata entonces de prescripción con un claro alcance:
prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no
guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de
preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a
propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el
principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha
puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente
por los contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de
materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia[1]
en el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que
trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero
paso del tiempo.
Ahora
bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, las cuales
se explican no sólo por las particulares características de esta ley, sino
también por su proceso de elaboración, en el cual participan no sólo el
Ejecutivo –recuérdese que la Ley del Plan tiene iniciativa reservada al
Gobierno- y el Legislativo, sino también diversas instancias administrativas
nacionales y territoriales, la Rama Judicial[2] y la comunidad[3].
En
efecto, como producto final de un proceso participativo de planeación, la Ley
del Plan es el resultado de la concertación de la propuesta gubernamental –la
cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido pasar por el foro
de discusión del Consejo Nacional de Planeación- con las modificaciones
propuestas por los congresistas durante su trámite[4],
de manera tal que no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo
económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario,
cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las
políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en
todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
Por
lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporación, la Ley del Plan “es una
propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y
de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene
acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el
cumplimiento de esos objetivos”[5].
La
anterior definición recoge el doble contenido de esta ley, previsto por el
artículo 339 constitucional, por un lado el Plan Nacional de Desarrollo estará
conformado por una “parte general” y también contiene un “plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional.” En la parte
general, al tenor del precepto constitucional, “se señalarán los propósitos
y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”.
Mientras que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución”.
En
esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente
presupuestal, pues “las únicas estrategias que contempla para conseguir las
metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes
al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de
recursos fiscales con destino a la financiación de programas”[6],
sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las propósitos y
objetivos señalados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar “normas
jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo
económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable
alcanzar”[7].
A
esta conclusión se ha arribado de la interpretación sistemática de los
artículos 150[8] y 341[9]
constitucionales, disposiciones que señalan que el Plan de desarrollo contendrá
las medidas necesarias para su cumplimiento  y  los mandatos relacionados con
su ejecución[10].
Ahora
bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual
no sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, al
igual que las normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan; es
evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a
como lo haría en cualquier otra ley.
En
efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia
regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido
precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes trata, de
manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo
normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del
Plan, en virtud del así denominado “principio de coherencia”, contenido
en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo.
Según
este precepto “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener
una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”,
mandato que ha sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.”[11]
Entonces,
el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula
de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal
que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter
instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener “aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales”[12] señalados en la
parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas extrañas a
la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que la unidad
de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias
y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones
de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la
ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la
parte general del mismo.
Tal
como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se
exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo
debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones
que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que
establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con
aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser
consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del
principio de unidad de materia[13].
Igualmente
la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe entenderse por conexidad
eventual o mediata en los siguientes términos: “La conexidad de una norma
instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad
es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando
la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia.”[14]
En
suma, aquellas disposiciones de carácter instrumental que no sean
inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos
contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no
establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y
objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.
De
conformidad con las consideraciones previamente vertidas, a continuación se hará
referencia a los principales criterios sentados por esta Corporación cuando se
trata del examen de constitucionalidad de disposiciones contenidas en la ley
del Plan Nacional de Desarrollo cuando se formulan cargos relacionados con la
supuesta trasgresión del principio de unidad de materia. Sobre el particular,
en primer término, como previamente se advirtió, se ha indicado que “la
unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas,
estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las
disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan
mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un
referente en la parte general del mismo”[15]. Lo anterior, en
virtud del denominado “principio de coherencia”, recogido en el artículo 3 de
la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo[16],
al cual ya se hizo referencia.
En
segundo lugar, la Corte ha afirmado que “la ley del plan no puede ser
utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos”[17],
esto es, para la función de planeación[18]. Por tal razón aquellas
normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la
ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas
inconstitucionales por violación al principio de la unidad de materia[19].
Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo no puede se usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores”[20] o para “ejercer la
potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin
ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación”[21].
En
otras palabras, el legislador debe respetar el contenido constitucional propio[22]
que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el artículo
339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son
normas de orientación de la política económica, social y ambiental o son normas
de contenido instrumental, es decir, las que señalan las estrategias
presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma
acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser
retirada del ordenamiento jurídico.
En
tercer lugar, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando
se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del
respeto al principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de
lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias[23].
Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad de
contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos
objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que “ninguna
previsión legislativa [fuera] extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”[24],
lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo,
“bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como
puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con
el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”.[25]
La
Corte, con el fin de asegurar aplicación a la rigidez de dicho control en sede
de constitucionalidad, ha sostenido que “los instrumentos ideados por el
legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa [no
eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del
plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con
las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen
con el principio de unidad de materia (…) Y si la disposición no recoge ningún
instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada
extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”[26].
En
precisión de este aserto se ha señalado que “la conexidad de una norma
instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética. Ahora bien, la conexidad es
mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera
no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia”.[27]
En
definitiva, queda claro que esta Corporación ha señalado insistente e
invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede
crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución
de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la
parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el
contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte
general.
Existen
otras razones adicionales que justifican un control más riguroso del principio
de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo
relacionadas con la salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante
el proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley
del Plan de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano
legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio
de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como
se explica a continuación.
En
primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los
artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa
exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este
punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha
ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto
legislativo se plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político,
económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del
cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a
esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en
el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante
los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que
el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación
económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales
correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y
social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados
en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido
establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe
sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.
En
segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un
restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3°
del artículo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de
Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse,
con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el
Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de
inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del
correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición
constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a
cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner
en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante
decreto con fuerza de ley.
En
tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso
ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto
de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de
modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341
superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de
inversiones públicas –a condición de mantener el equilibrio financiero de la
iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento
en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental
o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional”.
En
suma, de acuerdo al iter legislativo trazado en la Constitución Nacional, las
posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el
diseño y modificación del proyecto de la Ley del Plan se encuentran
sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como
los restringidos términos y los delimitados espacios de modificación; hacen de
ésta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático
atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior
constatación no supone en forma alguna un obstáculo a la realización de los
fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo
enseña la señalada importancia de la existencia de una ley de planificación, el
eficaz cumplimiento de tales propósitos depende de una coordinada y enfocada acción
de la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha ley
constituye una condición ineludible.
Así
las cosas, desde la perspectiva propuesta, el control constitucional efectuado
sobre la máxima de conservación de la unidad de materia en el caso de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo involucra adicionalmente el principio
democrático en la medida en que una inadecuada revisión de la máxima consignada
en el artículo 158 puede concluir en una notable merma de la facultad de
configuración democrática confiada al Congreso de la República. Hechas las
anteriores precisiones a continuación se abordará el examen de los preceptos
acusados.
4.
El examen de
constitucionalidad de las disposiciones acusadas
Con el propósito
de determinar si las disposiciones acusadas vulneran el principio de unidad de
materia es necesario hacer un recuento de su contenido normativo para
determinar si guardan conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del
plan.
El artículo 83
contiene inicialmente una previsión
general que declara de
utilidad pública o interés social de los bienes inmuebles necesarios para la
ejecución de proyectos de infraestructura de transporte. Luego establece un
detallado procedimiento para cada proyecto de infraestructura cuyos
lineamientos generales son los siguientes:
·       La entidad responsable debe expedir una resolución
mediante la cual determine de forma precisa las coordenadas del proyecto.
·       El Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC o la
entidad competente según el caso, en los dos (2) meses siguientes a la
publicación de la resolución procederá a identificar los predios que se ven
afectados por el proyecto y ordenará registrar la calidad de predios de
utilidad pública o interés social en los respectivos registros catastrales y en
los folios de matrícula inmobiliaria, quedando dichos predios fuera del
comercio a partir del mencionado registro.
·       Una vez efectuado el registro en un término de seis
(6) meses el IGAC o la entidad competente, con cargo a recursos de la entidad
responsable del proyecto, realizará el avalúo comercial del inmueble y lo
notificará a esta y al propietario y demás interesados acreditados.
·       En firme el avalúo, la entidad responsable del
proyecto o el contratista si así se hubiere pactado, pagará dentro de los tres
(3) meses siguientes, las indemnizaciones o compensaciones a que hubiere lugar.
·       Al recibir el pago el particular, se entiende que
existe mutuo acuerdo en la negociación y transacción de posibles
indemnizaciones futuras. Si el pago se realiza por mutuo acuerdo, se procederá
a realizar el registro del predio a nombre del responsable del proyecto
ratificando la naturaleza de bien como de uso público e interés social, el cual
gozará de los beneficios del artículo 63 de la Constitución Política.
·       De no ser posible el pago directo de la indemnización
o compensación, se expedirá un acto administrativo de expropiación por parte de
la entidad responsable del proyecto y se realizará el pago por consignación a
órdenes del Juez o Tribunal Contencioso Administrativo competente, acto con el
cual quedará cancelada la obligación.
·       Más adelante se señala que la resolución de
expropiación será el título con fundamento en el cual se procederá al registro
del predio a nombre de la entidad responsable del proyecto y que, como bien de
uso público e interés social, gozará de los beneficios del artículo 63 de la
Constitución Política.
·       Igualmente se consigna en la disposición bajo examen
que la entidad responsable del proyecto deberá notificar a las personas objeto
de la indemnización o compensación, que el pago de la misma se realizó.
·       Una vez efectuada la notificación, dichos sujetos
deberán entregar el inmueble dentro de los quince (15) días hábiles siguientes.
En el evento en que las personas objeto de indemnización o compensación no
entreguen el inmueble dentro del término señalado, la entidad responsable del
proyecto y las autoridades locales competentes deberán efectuar el desalojo
dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble.
Como
se desprende de la anterior descripción el artículo 83 demandado establece un
mecanismo (un procedimiento administrativo) para la expropiación de bienes
inmuebles requeridos para proyectos relacionados con la infraestructura de
transporte.
Por su parte el artículo 122 demandado (adicionado a la Ley 388 de
1997 como el artículo 61-A) señala que los recursos para el pago del precio de adquisición o
precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos
de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y
administrativa, pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad
pública e interés social que se invoque corresponda a la ejecución de programas
y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; a la
ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a
través de la modalidad de unidades de actuación; o se trate de inmuebles
ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el
respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, y se trate de actuaciones
desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de
asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de programas
y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y usos del
suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial; unidades de
actuación urbanística; actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con
las directrices de las políticas y estrategias del respectivo plan de
ordenamiento territorial, según lo previsto en los artículos 113 y siguientes
de la Ley 388 de 1997; macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) que se
encuentren en curso de acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010 y Proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU).
En
el mismo precepto se determina es procedente la concurrencia de terceros en la
adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación, siempre que
medie la celebración previa de un contrato o convenio, entre la entidad
expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas
condiciones definidas por la misma disposición.
En
resumen, se trata de una disposición que señala las condiciones en las cuales
los particulares pueden pagar el precio de adquisición o precio indemnizatorio
de los inmuebles para efectos de su adquisición por
enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, cuando se
trata de los motivos de utilidad pública y de interés social relacionados con
programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios
públicos urbanos; proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana,
entre otros.
Finalmente,
el artículo 246 acusado tiene distintos contenidos normativos, por una parte
confiere al Gobierno la competencia para reglamentar las condiciones para
determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se
reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria y
expropiación judicial y administrativa de conformidad con ciertos criterios
señalados en el mismo precepto. El parágrafo de la disposición examinada indica
que los peritazgos practicados dentro de los procesos de expropiación judicial
o administrativa deberán partir del avalúo practicado con fundamento en la
reglamentación vigente del Gobierno Nacional, así como en las normas
metodológicas adoptadas por el IGAC para su desarrollo. Este precepto,
entonces, además de conferir competencias normativas, establece distintos
criterios relacionados con los avalúos en los procesos de adquisición de
inmuebles a que hacen referencia los artículos 83 y 122 antes referidos.
De
la anterior descripción puede concluirse que los contenidos normativos de las
disposiciones demandadas guardan relación con la enajenación voluntaria o la
expropiación de inmuebles para proyectos de infraestructura de transporte,
programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos
urbanos; proyectos de urbanización, entre otros. Pueden entonces ser
caracterizadas como normas instrumentales de la Ley del Plan nacional de desarrollo
y, para definir su constitucionalidad, es menester establecer si guardan
relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos
en la parte general del mismo cuerpo normativo.
Resulta
entonces pertinente referirse al artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 el cual
prevé que se aprueba como parte integrante de la Parte General del Plan
Nacional de Desarrollo el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con
la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional
de Planeación.
Dicho
documento en su Capítulo III, titulado Crecimiento sostenible y
competitividad, hace referencia a cinco locomotoras estratégicas del
crecimiento, entre las que se cuenta la infraestructura de transporte y la
vivienda. Al respecto se consigna:
La identificación de la infraestructura de transporte
como locomotora estratégica de crecimiento es un reflejo de nuestra obligación
y deuda con la población y el sector productivo de unir el territorio y llevar,
con mayor seguridad, prontitud y a menores costos, los productos y las ideas de
los colombianos al resto del país y al mundo. El impulso a la locomotora de
transporte no sólo genera empleo, dinamiza la economía y fortalece la
competitividad del sector productivo en los mercados internacionales, sino también
mejora la disponibilidad, calidad, y precio de los bienes y servicios que
consume la población. Al disminuir los costos de transporte, se reducen los
precios de los alimentos y bienes básicos, generando de esta manera un impacto
social y regional de gran importancia.
Más adelante, en el mismo documento se encuentra la
siguiente referencia al sector vivienda:
El sector de vivienda –la tercera locomotora–, cuenta
con el gran compromiso de asegurar que cada vez más colombianos tengan derecho
a condiciones de habitabilidad dignas. En los últimos años, el sector de
vivienda se ha dinamizado, especialmente a través de la construcción de
proyectos de vivienda de interés social. Sin embargo, existe todavía un déficit
habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones
de habitabilidad en muchas zonas del país. A modo de ejemplo, aunque entre 2006
y 2010 se iniciaron en promedio cerca de 140.000 viviendas por año en el
mercado formal, este avance tan sólo alcanzó a cubrir el 60% de la formación
anual de hogares urbanos durante este período.
Así mismo, si bien el país ha recibido reconocimiento
internacional por la reducción de los asentamientos en condiciones precarias en
las zonas periféricas de las ciudades, todavía cerca de un millón cuatrocientas
mil personas viven en estas condiciones. Las consecuencias de la reciente ola
invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades
con alto riesgo de derrumbe, son una demostración de la gran importancia de
adoptar estrategias de reubicación de viviendas, reasentamiento preventivo, y
mitigación del riesgo en asentamientos actuales.
Además de los beneficios en términos de bienestar y
calidad de vida, la vivienda, junto con sus eslabonamientos, es un sector de
gran importancia económica para el país. Con el objetivo de aprovechar el
enorme potencial del sector de vivienda como generador de empleo e impulsor de
crecimiento económico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos
un millón de viviendas nuevas en los próximos cuatro años, entre otros a través
del desarrollo de macroproyectos de vivienda en las ciudades grandes e
intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la construcción de viviendas para
las familias más afectadas por la reciente emergencia invernal.
Igualmente
en el mismo documento se desarrolla in extenso, a partir de la página
195 lo relacionado con la infraestructura de transporte, se hace referencia la
visión sectorial sobre este sector, al fortalecimiento institucional del sector
transporte, a la política y regulación de los servicios de transporte, a la
infraestructura para la competitividad y la integración regional, al
mejoramiento de las condiciones de accesibilidad e intermodalidad, a la
atención de la ola invernal y a la promoción de mecanismos alternativos de
financiación de infraestructura, entre otros temas. En estos acápites hay
constantes alusiones a la necesidad de expandir y mejorar la infraestructura de
transporte y a la necesidad de ejecutar proyectos relacionados con este sector.
A
partir de la página 235 el documento se ocupa del sector vivienda en un acápite
titulado “Vivienda y ciudades amables”, este acápite inicialmente hace
un diagnóstico del sector y luego señala algunos objetivos y se mencionan:
·       Aumentar la productividad en la construcción para
lograr la meta de un millón de viviendas nuevas, para lo cual se tendrá una
visión integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los
obstáculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. En
la focalización de los recursos para la ejecución de esta meta se dará prioridad
a la reubicación de los hogares afectados por la ola invernal 2010‐2011, y los que se encuentren ubicados en zonas de
alto riesgo no mitigable.
·       Incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental,
urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el
desarrollo de programas de renovación urbana,
·       Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de
movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, así como en la producción de
insumos, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y en la
construcción de las edificaciones.
·       Estructurar e implementar intervenciones integrales de
movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial,
apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y no motorizado,
sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros, articulados
con medidas de administración de la demanda y uso del suelo.
Más
adelante se especifican las líneas de acción estratégica, entre las que alude
expresamente:
Formular programas y proyectos de Renovación Urbana
(RU), a través de los cuales se priorice la generación de suelo para vivienda,
logrando una efectiva articulación con los sistemas de movilidad y espacio
público. Para esto: (1) la Nación definirá las condiciones de su participación;
(2) las entidades territoriales fortalecerán su capacidad de estructuración
financiera y gerencial; (3) se introducirán ajustes normativos que agilicen y
den credibilidad a estos procesos (p.e.: expropiación a favor de terceros y
anuncio de proyectos); y (4) se desarrollarán nuevos instrumentos
financieros y de gestión urbanística que incentiven la participación privada.
Por último, el MAVDT liderará el proyecto de renovación urbana integral para el
Centro Administrativo Nacional (CAN) en la ciudad de Bogotá (negrillas
añadidas).
Del
anterior recuento queda claro que la infraestructura en transporte, la vivienda
y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas señalados en la parte
general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos” se  integra a
la misma de conformidad a lo previsto en el artículo 2 de dicho cuerpo
normativo), igualmente es posible concluir que los artículos demandado guardan
conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de carácter
instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiación para
adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de
terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y
expropiados para la construcción de vivienda o desarrollar proyectos de
renovación urbana o los criterios para los avalúos de dichos inmuebles.
Por
las anteriores razones no prosperan los cargos formulados por el demandante,
relacionados con la vulneración del principio de unidad de materia, por parte
de las disposiciones examinadas en la presente providencia.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de
2011 “Por la cual se expide el
Plan nacional de desarrollo 2010-2014”, por los cargos examinados en la
presente decisión.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada (e)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Así, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta
Corporación: «De otro lado, también es pertinente aclarar que la
violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material,
puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional consiste
esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con
el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal
del cual hace parte» (negrillas fuera del texto).
[2] El poder judicial debe intervenir también en la etapa de
preparación del proyecto, de conformidad con lo indicado por el artículo 341 de
la Constitución Política, que al respecto prescribe que “El gobierno
elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las
autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo
Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al
concepto del Consejo Nacional de Planeación...”.
[3] Mediante la intervención de los representantes de las
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, culturales,
ecológicos y comunitarios que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación.
[4] Las
cuales en todo caso tiene un alcance limitado pues no pueden referirse a la Parte general del Plan d Desarrollo sino exclusivamente al plan de inversiones.
[5] Sentencia
C-305 de 2004.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] El tenor literal del numeral tercero del artículo 150
de la Carta es el siguiente:
“Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
3.
Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”.
[9] Esta disposición recita: “El plan nacional de
inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás
leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismo idóneos para su
ejecución  y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores (…)”.
[10] En
la sentencia C-305 de 2004 se consigna al respecto: “Así pues, las estrategias para realizar las metas y
prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de
Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino
que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador
favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por
ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.”
[11] Sentencia C-305 de 2004.
[12] Ibidem.
[13] Al respecto se sostuvo en la sentencia
C-305 de 2004: “… en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e
inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas
macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el
criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad
directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución // La conexidad de una norma
instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es
mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera
no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra
condición o circunstancia // Recapitulando, si bien respecto del proyecto de
ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones
bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de
Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se
requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva
que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas,
prioridades y políticas  definidas en el inicial proyecto gubernamental debe
ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del
trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no
eventual o mediata.  En tal virtud, si una estrategia concreta y particular
recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la
realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la
función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan,
contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene
una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un
vínculo razonable con el tema central del debate”. Los anteriores criterios
han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573
y C-795 de 2004 y posteriormente en la sentencia C-376 de 2008, donde se
destacó que esa conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo
puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar
útiles para la consecución de aquellas finalidades, lo que incluye “instrumentos
presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e
inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos
o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental”, aserto que es
consecuencia de lo prescrito en el numeral 3° del artículo 150 constitucional,
conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo contendrá también
las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este
planteamiento fue reiterado también en la sentencia C-377 de 2008 por la cual
se declaró exequible el artículo 146 de la Le 1151 de 2007 sobre el manual de tarifas mínimas para los prestadores de servicios de salud.
[14] Ibidem.
[15] Sentencia C-539-08.
[16] Sentencias C-305-04, C-376-08 y C-539-08.
[17] Sentencias C-573-04 y
C-795-04.
[18] Sentencias
C-305-04 y C-376-08.
[19] Sentencias C-795-04 y C-376-08.
[20] Sentencias C-573-04, C-795-04 y C-377-08.
[21] Sentencia C-376-08.
[22] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[23] Sentencias C-573-04, C-795-04, C-377-08 y
C-539-08
[24] Sentencia
C-539-08.
[25] Sentencias C-573-04 y C-795-04.
[26] Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04,
C-376-08, C-377-08 y C-539-08.
[27] Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04,
C-376-08, C-377-08 y C-539-08.