C-606-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-606/92
DERECHO AL TRABAJO-Reglamentación
Las
reglamentaciones que se establezcan al derecho al trabajo no pueden en ningún
caso desconocer la garantía constitucional que de su dimensión objetiva se
desprende. En esta materia la intervención estatal tiene que estar a tal punto
legitimada, que con ella se protejan bienes cuya jerarquía constitucional
merezca, al menos, igual nivel de protección  que el que se ofrece a los
derechos fundamentales en su dimensión objetiva, y particularmente al derecho
al trabajo, el cual, según lo dispone el artículo primero de la Carta, es
principio  fundante del Estado.Los requisitos que condicionen el ejercicio de
una profesión u oficio deben  ser de una parte, de carácter general y
abstracto, vale decir, para todos y en las mismas condiciones; y de otra, la
garantía del principio de igualdad se traduce en el hecho de que al poder
público le está vedado, sin justificación razonable acorde al sistema
constitucional vigente, establecer condiciones desiguales para circunstancias
iguales y viceversa. El derecho al trabajo debe interpretarse en estrecha
relación con los principios de igualdad, libertad y dignidad humana.
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Título de Idoneidad
Si bien  la
Constitucion garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, lo cierto es
que tal derecho se vería lesionado si de él no se dedujera el derecho a ejercer
la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro
de los parámetros de la Constitución. Por eso, la facultad del legislador de
exigir títulos de idoneidad, dice relación no tanto al derecho a escoger
profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida.
Igualmente, la función constitucional de las autoridades competentes para
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, lleva a concluir la
existencia del derecho a ejercer la profesión u oficio libremente escogida.
DERECHO A ESCOGER OFICIO-Límites
El ejercicio de
determinadas profesiones puede estar limitado mediante ley pero exclusivamente
a través de la exigencia de títulos de idoneidad. El legislador está
expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental
de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad
que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador
deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado
"límite de los límites", vale decir, el contenido esencial del
derecho que se estudia. En materia de reglamentación del derecho fundamental a
escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos
estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el
ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad
posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la
personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana.
TITULO DE IDONEIDAD-Exigencia
La exigencia de
títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia a las profesiones u
oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de
la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger. Dichos títulos
deben estar directamente encaminados a certificar la cualificación del sujeto
para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no pueden
establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere
para proteger los derechos de otras personas. Cuando la reglamentación del
derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona más allá de lo
razonable, o disminuye las garantías necesarias para su protección, se estará
frente a una clara violación del contenido esencial del derecho.
DERECHOS ADQUIRIDOS
La Constitución
protege y considera  como adquiridos los derechos nacidos como consecuencia del
cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas por la ley. Se protegen
entonces las consecuencias que surgen de la consolidación de una situación
jurídica.
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U
OFICIO/DERECHOS FUNDAMENTALES/TRANSITO LEGISLATIVO
Cuando se habla
de derechos fundamentales y en particular del derecho a escoger profesion u
oficio,  el momento en que el derecho debe ser protegido, frente al evento del
transito legislativo, coincide con aquel en que se han  cumplido las hipótesis
fácticas de la ley anterior, de tal modo que pueda hablarse de una situación
jurídica consolidada. El derecho a ejercer una profesion u oficio, que se
fundamenta en el derecho al trabajo, se adquiere con el cumplimiento de los
requisitos legítimos que establezca la ley.  En el caso de quienes no han
cumplido aún con los requisitos materiales exigidos por la ley estaremos, no frente
a un derecho adquirido, sino frente a una mera expectativa legal, vale decir a
un posible derecho futuro o pendiente, cuya protección en el  evento de
tránsito legislativo  cede al interés general que busca tutelar el legislador.
TOPOGRAFO-Licencia/ERROR DE TECNICA LEGISLATIVA
Se infiere
claramente  la voluntad del legislador de crear como requisito para el
ejercicio de la profesion de topografía una licencia profesional. Su existencia
es indudable a partir de un análisis sistemático de la norma y de los
contenidos concretos de los artículos citados, especialmente del artículo
décimo  transcrito. Se trata pues, a juicio de esta Corporación, de un error de
técnica legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la
ley.  Error que, salvo que implique una ambigüedad tal que conlleve una
violación de la Carta, carece de relevancia constitucional. Así, el artículo
segundo y los otros de la ley que se estudian  y que hacen referencia a la
licencia son constitucionales en lo que se refiere a la existencia de la
mencionada licencia.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Vulneración
La adquisición
plena de un derecho subjetivo público depende de la observancia de los
requisitos materiales que la ley exige.  El certificado es pues simplemente el
reconocimiento de la titularidad del derecho que se adquiere con el lleno de
todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o certificado, no otorga el
derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta para que pueda suspenderse
el  ejercicio del mismo hasta tanto no se haya  confirmado plenamente su
titularidad. Por tanto, el vencimiento del término de un año establecido por la
ley no puede implicar la pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la
vulneración de un derecho adquirido de carácter fundamental, cual es la
libertad de escoger profesion u oficio y por conexidad se estaría también
violando el derecho fundamental al trabajo.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración/DERECHOS ADQUIRIDOS-Desconocimiento
El reconocimiento
oficial se entiende retroactivo y por lo tanto, el título expedido por el SENA
no puede ser discriminado, tal y como lo hace el artículo cuarto en comento, al
exigir a quienes lo poseen la acreditación de requisitos distintos a los
mencionados en el parágrafo 1o del artículo 2o, so pena de vulnerar no sólo el
principio de igualdad sino los derechos adquiridos con justo título.
EJERCICIO DE PROFESION-Reglamentación
El estudio de una
ley que reglamenta el ejercicio de determinada profesion, a la luz del derecho
constitucional debe residir fundamentalmente en las limitaciones que la ley
impone al derecho. Se trata pues, especialmente de un cotejo de los límites al
derecho, confrontados, de una parte, el especial valor que ella otorga a los
derechos fundamentales y en particular al trabajo, y de otra, las posibles
justificaciones constitucionales de las limitaciones impuestas. La tarea de
esta Corte es, pues, la de estudiar la constitucionalidad, no ya del requisito
material exigido, -los cinco años de experiencia profesional-, sino de los medios
que según la ley han servido para adquirir dicha experiencia y por lo tanto
constituyen única prueba de ella. El propio legislador se encuentra subordinado
a los mandatos constitucionales. Por lo tanto, no puede condicionar el
ejercicio de un derecho, -y menos del derecho al trabajo que es base
estructural del orden constitucional-, hasta el punto de hacerlo impracticable,
o establecer requisitos que lo condicionen más allá de lo razonable, o crear
condiciones que impliquen, de manera injustificada, el acceso desigual a su
ejercicio. En todo caso, los requisitos materiales exigidos y los medios de
prueba deben ajustarse a los mandatos de la Carta, y en el análisis de este
cargo, encuentra la Corte que hay una clara violación del artículo 13, al
discriminar injustificadamente los medios válidos para adquirir y probar la
experiencia exigida.
DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración
Para acceder al
certificado es condición previa que el interesado forme parte de la Asociación
Nacional de Topógrafos. Dentro de este contexto, aparece clara una vulneración
del derecho de asociación consagrado en la Constitución nacional, por cuanto la
garantía constitucional de tal derecho incluye también el respeto a la libertad
negativa que consiste en el derecho a no asociarse. El derecho de asociación,
entendido como el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos encaminado a
fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos
concretos,  incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda ser obligado
directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada. Si no
fuere así, no podría hablarse del derecho de asociación en un sentido
constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de libertad, cuya
garantía se funda en la condición de voluntariedad.
DERECHOS FUNDAMENTALES-Regulación legal/RESERVA DE LEY
Cuando la ley
autoriza a la Asociación Nacional de Topógrafos para expedir un certificado de
"honestidad, pulcritud e idoneidad profesional", está delegando en
una entidad privada la facultad de juzgar y sancionar el comportamiento de
quienes ejercen la profesion de topógrafos, con base en normas dictadas por la
propia Asociación. Si bien es cierto que, tal como se estudiara adelante, la
Constitución preve el traslado de algunas funciones públicas a entidades
privadas, también lo es que en materia de derechos fundamentales el único
órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República.
La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el
derecho al trabajo o el derecho a escoger y ejercer profesion u oficio,
constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a
posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares.
Así, las materias reservadas no pueden ser objeto de transferencia, pues con
ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia
Constitución.
COLEGIO DE PROFESIONALES-Límites
Un colegio
profesional no puede restringir discrecionalmente el acceso; tampoco puede
restringir la participación de sus miembros a esa sola entidad o impedir su
afiliación a asociaciones profesionales distintas, ni vetar la participación de
cierto tipo de colegiados, que no cumplan con requisitos arbitrariamente
exigidos, en los órganos de decisión y ejecución de sus reglamentos. Los
colegios profesionales deben responder pues a una filosofía esencialmente
democrática. Deben representar globalmente  a quienes ejercen determinada
profesion y no pueden convertirse simplemente en voceros de una parte especial
o determinada de todo un gremio profesional. Es innegable que para garantizar
la representación global, debe existir una norma básica que democratice los
requisitos exigidos para formar parte de la entidad, así como la conformación
de los órganos competentes para tomar decisiones sobre las normas del colegio,
y la admisión o suspensión de los miembros.
ASOCIACION DE PROFESIONALES
La Carta reconoce
la existencia de las asociaciones de profesionales, pero con un tratamiento
distinto al que da a los colegios profesionales. Las asociaciones son personas
jurídicas de derecho privado, conformadas por la manifestación de voluntades de
sus miembros. Siempre que respeten las bases constitucionales mínimas, pueden diseñar
como a bien tengan su estructura y funcionamiento interno. La Constitución no
exige a las asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a
los colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la ley
pueda atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones
pueden entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el
gremio profesional o solo de una parte de él. Eso dependerá de la autonomía de
la propia asociación.
ASOCIACION DE TOPOGRAFOS
Con independencia
de la naturaleza corporativa de la Asociación Nacional de Topógrafos, la
facultad de determinar la honestidad pulcritud e idoneidad en el ejercicio de
una profesion, que tenga como efecto la limitación clara en el ejercicio del
derecho fundamental al trabajo y a ejercer una determinada profesion, debe
contar con un código, público, positivo, y explícito, en el que se consagren
claramente las acciones que son consideradas como causa de una sanción (en este
caso la más grave de todas, pues si no se otorga el certificado, tampoco la
licencia profesional y se suspende el ejercicio del derecho fundamental al
trabajo y todos los que de el se derivan), el procedimiento que ha de aplicarse
frente a una determinada conducta y la autoridad competente para juzgar y
aplicar la sanción. Es absolutamente claro que en el Estado de derecho no se
puede dejar al buen juicio de las personas privadas el determinar conceptos tan
amplios como "honestidad", "pulcritud" e "idoneidad",
y menos aún cuando tal determinación puede tener como efecto la no expedición
de una licencia profesional, y por lo tanto la suspensión en el ejercicio del
derecho fundamental al trabajo.
DEBIDO PROCESO-Certificado de Antecedentes
Si bien entra
dentro de las facultades de la ley exigir un certificado de antecedentes
siempre que se trate de regular una actividad que implique algún riesgo o
interés social, al hacerlo debe señalar la entidad competente, -entidad que
como quedo estudiado debe cumplir con ciertos y determinados requisitos-, así
como el debido proceso y las normas públicas  que establezcan las conductas
sujetas a sanción. Será entonces constitucional la exigencia del certificado de
honestidad, pulcritud e idoneidad, siempre que sea expedido por una autoridad competente,
con fundamento en normas públicas aplicables al momento de la comisión de
cualquier conducta objeto de sanción, y previo un proceso respetuoso de las
normas constitucionales y legales.
TRAMITOMANIA
El requisito de
autenticación del certificado aparece también como violatorio del texto
constitucional. Esto es así, en primer lugar por la aplicación del principio de
buena fe, consagrado en el artículo 83  de la Carta y que ordena a la
administración presumir que el ciudadano actua de buena fe y por lo tanto que
los documentos que aporta son legítimos; y en segundo lugar, por el mandato del
artículo 333 de la Carta,  que establece la necesidad de acabar con trámites
innecesarios en virtud del principio de eficiencia en la gestión pública.
POLICIA ADMINISTRATIVA
Las funciones que
mediante los literales estudiados se atribuyen al Consejo Profesional de
Topografía, son meramente administrativas, se ejercen  con fundamento en la
función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la
cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo
dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional. Cosa distinta es que, con
base en dichas atribuciones, las respectivas entidades dicten normas que
corresponde expedir al legislador o ejecuten funciones que extralimitan su
competencia. En este caso, las dudas no surgen con respecto a la ley que otorga
debidamente ciertas atribuciones, sino de la confrontación entre dicha ley y
las normas infralegales que se dictan, presuntamente a su amparo.  Si este
fuera el caso, no es la Corte Constitucional quien tiene competencia para
juzgar la legalidad de las normas reglamentarias, sino la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, según lo dispone la propia Constitución.
DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección/CODIGO DE ETICA
PROFESIONAL/POTESTAD REGLAMENTARIA
La norma que
limita un derecho fundamental, como lo hace por ejemplo un código de ética
profesional, tiene que tener rango de ley, pues estamos en este caso frente a
una de las más importantes garantías normativas del sistema de protección a los
derechos fundamentales en nuestro país. Las remisiones legales a la potestad
reglamentaría del ejecutivo deben entonces encuadrarse dentro de normas claras
que respeten no sólo el contenido esencial de los derechos que se regulan, sino
todos y cada uno de los contenidos normativos de la Constitución. La potestad
reglamentaria constituye pues, un complemento de la ley, necesario para hacerla
cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se puede traducir en una
transferencia inconstitucional de competencias tal que deslegalice la materia
reservada. Lo anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u
otra manera con la libertad de escoger profesion u oficio deba ser regulada por
ley: ello dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho
fundamental. Si bien es legítima la atribución legal al Consejo Nacional de
Topografía de imponer las sanciones por violación al código de ética
profesional, a juicio de esta Corte dicha función no puede ser debidamente
cumplida hasta tanto no exista una norma tributaria del debido proceso, que dé
base material  para el  cumplimiento de tal función.
INTERPRETACION DE LA LEY-Favorabilidad
Se trata de un
conflicto entre disposiciones excluyentes entre si, pues mientras una de ellas
restringe el ejercicio de un derecho, las otras dos consagran beneficios que
amplían la aplicación de tal derecho. Es un mandato constitucional el proteger
los derechos fundamentales de las personas. Por esto,  el único criterio
aceptable en los conflictos de alcance y sentido de una ley,  es aquel que
beneficie los derechos y libertades de los ciudadanos. La única manera de
resolver en términos constitucionales, el conflicto de normas que presenta esta
ley, es interpretando la expresión "solo" de los artículos 2 y 9, en
favor del derecho fundamental al trabajo de las personas que se encuentran en
las circunstancias descritas en el artículo 4. Debe pues entenderse que la
expresión que se estudia no es taxativa, y por lo tanto pueden también adquirir
licencia profesional las personas que cumplan con los requisitos declarados
constitucionales del artículo 4 de la ley demandada.
EJERCICIO DE PROFESION-Matrícula/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sanción
El legislador en
ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general contra el
ejercicio ilegítimo de una profesion u oficio, puede  establecer que para el
ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula  profesional,
que corresponde simplemente a la constatación pública de que el titulo
profesional es legítimo. Dicha matrícula puede condicionar también el ejercicio
del derecho al cumplimiento de ciertas normas éticas, acorde a un código
debidamente expedido y respetuoso del debido proceso. El titular legítimo de la
matrícula, tarjeta, licencia o certificado, podrá ejercer libremente la
profesion mientras no infrinja una de las normas éticas, especialmente
establecidas para cada profesion. Si se produjera tal violación, la autoridad administrativa
correspondiente podrá imponer las sanciones establecidas, y suspender el
derecho al ejercicio profesional,  por el tiempo que  considere necesario de
acuerdo a las normas establecidas, o someterlo a las condiciones que el propio
código señale. Contra la sanción impuesta deberán proceder los recursos
contencioso pertinentes. El derecho a ejercer la profesion se adquiere con el
título académico debida y legítimamente expedido. Los requisitos adicionales
están dirigidos a acreditar tal condición y por lo tanto no pueden imponer
exigencias distintas a las de probar la veracidad del título.
ASOCIACION DE TOPOGRAFOS-Cuerpo Consultivo/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración
La Constitución
de una entidad privada como consultora permanente del Gobierno Nacional crea un
privilegio, pues aunque la consulta que se adelante no tenga carácter
obligatorio si influye en la conformación del juicio de las autoridades
competentes para reglamentar las leyes. Eventualmente dicha consulta puede ser
remunerada, en cuyo caso se estaría haciendo una especie de contratación de
consultoria permanente. De otra parte, aparece una desigualdad clara en la
medida en que una asociación determinada se convierta en cuerpo consultivo del
gobierno, pues esto contribuye a su buen nombre y puede tener consecuencias
patrimoniales para el ejercicio profesional de sus miembros individualmente
considerados. Es constitucional el artículo 11 siempre que no se entienda que
la Asociación Colombiana de Topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno
nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los
sucesivos contratos de consultoria se tenga en cuenta el principio de igualdad,
para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman
parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella
asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las
materias a consultar.
Ref:Radicación
D-044
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2o. (parcial); 4o.; 8o. (parcial);
9o, 10o y 11 de la ley 70 de 1979, "Por la cual se reglamenta la profesión
de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia."
Temas:
-Profesión de
topógrafo
-Derecho al
trabajo
-Libertad de
ejercer profesión y oficio
-Intervención
del Estado
-Derechos
adquiridos
Actor:
Carlos Almanza
Góngora.
Magistrado
Sustanciador:
Ciro Angarita
Barón.
Sentencia aprobada
mediante acta No. en Santafé de Bogotá. D.C., a los catorce (14) días del mes
de Diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I. Antecedentes.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada  tanto en el artículo 214 de
Carta de 1886 como el artículo 241-4 y otros de la Constitución vigente, el
ciudadano CARLOS ALMANZA GONGORA en nombre y representación de la Asociación
Colombiana de
Topógrafos
-ACOTP-  instauró ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad
en forma parcial, contra los artículos 2o,  8o., 10o  y  total contra los
artículos 4o, 9o y   11 de la ley 70 de 1979, después del primero de junio de
1991.
En virtud de lo
dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Constitución
Nacional, la Corte ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional,
cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente
año, día siguiente al de su instalación formal. De conformidad con el programa
de trabajo y reparto, aprobado por la Sala Plena para el mes de marzo, el
negocio le fue asignado al Despacho del  Magistrado Sustanciador, el 30 de
Marzo del año en curso.
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el Magistrado resolvió inadmitirla por considerar que
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 40 y 241
de la Constitución Política  es "un derecho predicable de  todo
ciudadano y  no de las personas jurídicas puesto que, por razones
obvias, estas no pueden ostentar tal calidad". Por lo tanto,  la persona
natural que haga uso de ese derecho debe ejercerlo como ciudadano y no como
representante de una persona jurídica.
Dentro del término
establecido por el artículo 6o. del decreto 2067, el ciudadano ALMANZA GONGORA
corrigió la demanda en la forma que se le había indicado en el  auto de fecha
veintiuno (21) de abril del presente año.
En el auto admisorio
se ordenó inaplicar  la frase del artículo transitorio del decreto 2067 de 1991
que dice " ... sobre la última de ellas antes del  1o. de junio de 1992
", por estipular un término incompatible con lo establecido por la
Constitución Nacional en el artículo 242, numeral 4o.  En el mismo auto, se
solicitaron algunas pruebas relevantes para el fallo y se ordenó la fijación en
lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que
consagran los artículos 242-1 CN. y 7, inciso segundo,  del Decreto 2067 de
1991.
Del mismo modo, se
surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso, al señor
Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso, así como el
traslado de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación,
quien oportunamente rindió el concepto de rigor.
En la misma forma se
comunicó la iniciación del proceso al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a
la Asociación Nacional de Topógrafos y a la Sociedad Colombiana de Topógrafos.
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir.
A. NORMAS ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas son las que a continuación se transcriben. Se subraya en ellas  lo
que es materia de acusación parcial.
" LEY 70 DE 1979"
(diciembre 28)
" Por la
cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones
sobre la materia".
EL CONGRESO DE COLOMBIADECRETA:
"....
ARTICULO 2o.- Sólo podrán obtener la Licencia a que se
refiere el artículo 1o. de esta Ley, ejercer la profesión de Topógrafo y usar
el título respectivo en el territorio de la República.
a. Quiénes hayan
obtenido el título profesional de topógrafo y, quiénes a partir de la vigencia
de esta ley lo obtengan en instituciones de educación superior oficialmente
reconocidas, cuyos pénsum educativo y base académica están de acuerdo a las
normas del Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior
(ICFES), e igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
como topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensumes por parte del
ICFES.
".........
ARTICULO 4o. Los Topógrafos que hayan ejercido la
profesión por un mínimo de cinco años en entidades públicas o privadas mediante
contrato de obligación civil  o laboral y sin el lleno de ninguno de los
requisitos del artículo segundo, así como los topógrafos técnicos, egresados
del Sena, deberán legalizar su situación profesional en el año siguiente a la
instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía, cumpliendo los
siguientes requisitos:
a. Demostrar la
antigüedad como Topógrafo con copias autenticadas y certificadas de sus
contratos laborales o civiles, expedidos por los administradores de las
Empresas Públicas o privadas donde haya trabajado el topógrafo aspirante a la
licencia.
b. Certificación
autenticada de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía
y que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad
profesional expedida por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus
seccionales.
c. Examen de
idoneidad profesional presentado en una institución de Educación Superior que
desarrolle el programa de topografía y que éste aprobado por el ICFES, a
petición del Consejo Nacional de Topografía.
d. Resolución
motivada por el Consejo Profesional de Topografía, reconociendo su calidad y
otorgándole la licencia respectiva.
"..........
ARTICULO 8o. El Consejo  Profesional Nacional de
Topografía, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá y sus funciones
principales serán las siguientes:
a. Dictar sus
propios reglamentos.
b. Emitir conceptos
en lo relacionado a la profesión de topógrafo cuando así se le solicite, para
cualquier efecto.
c. Expedir las
licencias de topógrafo a todos los profesionales que reunan los requisitos
señalados por la presente ley.
d. Cancelar las
licencias a los topógrafos que no se ajusten  a los requisitos determinados por
la presente ley o que falten a la ética profesional.
e. Fijar los
derechos de expedición de las licencias profesionales.
f. ....
g. Velar por el
cumplimiento de la presente ley.
h. ....
i. .....
j. .....
ARTICULO 9o. Sólo podrán expedírsele licencia
profesional a los profesionales que cumplan con los requisitos enumerados en
los artículos 2o. y 3o. de esta ley.
ARTICULO  10o.  Quien no tenga la licencia profesional
correspondiente otorgada por el Consejo Profesional Nacional de Topografía,
conforme a lo establecido por esta ley, no podrá ejercer la profesión de
topógrafo, ni desempeñar las funciones establecidas en esta ley, ni hacer uso
del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas para denominar la
profesión de topógrafos, en placas, membretes, tarjetas, anuncios, avisos o
publicaciones.
".......".......ARTICULO
11o. Reconózcase a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con personería
jurídica No. 3762 de Noviembre 22 de 1963 del Ministerio de Justicia, como
cuerpo consultivo del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la
profesión de topografía y especialmente con lo atinente a la aplicación de la
misma al desarrollo del país. La Sociedad será también cuerpo consultivo en todas
las cuestiones de carácter laboral relacionadas con los profesionales de
Topografía.B. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales infringidas.A
juicio del actor la ley acusada vulnera los artículos 2, 13, 26, 29, 39, 58,
69, 83 y 84 de la Constitución Nacional.
2. Concepto de la
violación.
2.1.  Alega el demandante que el artículo 2o de
la ley acusada al establecer "Sólo podrán obtener la licencia a que se
refiere el artículo 1o, de esta ley" carece de objeto y se hace
inaplicable, pues se  refiere a una licencia que la misma ley no exige. En
efecto, el mencionado artículo 1o. se limita a definir la profesión de
topógrafo sin vincular su ejercicio a la expedición de licencia alguna.
Dice el artículo 1o:
"La topografía es una profesión destinada a la medición, representación,
configuración de accidentes, relieve, y proporciones de extensiones geográficas
limitadas."
De esta manera,  al
establecer los requisitos para la obtención de la licencia en el artículo 2o,
el legislador parte de un supuesto falso: regula la expedición de una licencia
que la misma ley no exige.
Con ello, no sólo se
viola el artículo 2o,  sino también  el artículo 25 de la Carta, porque la
exigencia de licencia para el ejercicio de la profesión de topógrafo, desconoce
el derecho al trabajo de quien no la tiene.
2.2. El actor
considera que por las razones mencionadas, al declarar inconstitucional el
artículo 2o, debe inaplicarse también el articulo 4o.
Agrega el actor que,
en el caso de que fuera exigible la licencia, el artículo acusado desconoce los
derechos adquiridos  de quienes ejercían con anterioridad la profesión de
topógrafo, ya que el no haber cumplido con los requisitos en el  término
indicado por la ley para acreditar el ejercicio de la topografía, no puede
entenderse  ni como el desconocimiento  ni como la pérdida del derecho a
ejercer la profesión.
2.3. De otra parte,
cuando el citado artículo 4o. exige, como único medio para obtener y probar la
experiencia en el campo de la topografía, aportar copias y certificados de
contratos laborales o de servicios, expedidos por empresas públicas o privadas,
se viola el artículo 25 de la Carta. Esto es así,  porque, según el demandante,
se desconocen los derechos que tienen aquellos profesionales que ejercen la
topografía de manera independiente o con intereses científicos o de docencia.
Con ello, se limita el ejercicio de la profesión, vulnerando también el
artículo 26 de la Carta, en lo que respecta a la libertad de oficio o profesión.
2.4 El literal b)
del artículo 4o. desconoce abiertamente el postulado de la buena fé, consagrado
en el artículo 83 de la Carta vigente, pues exige certificados de honestidad y
buena conducta para obtener la licencia de topógrafo.  Desconoce, asimismo, el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, al
otorgar a una sola entidad, Asociación Nacional de Topógrafos,  la facultad de
expedir dichos certificados.
2.5. El literal c)
del artículo 4o. vulnera al artículo 39 de la Constitución de 1886, puesto que
exige la presentación de un examen  y no la obtención de un título de
idoneidad, para ejercer la profesión de topógrafo.
2.6 El artículo 8o.
en el literal c), adscribe al Consejo Profesional  Nacional de Topografía, la
función de "expedir licencia de topógrafo a los profesionales que reunan
los requisitos señalados por dicha ley". Según el actor, ese literal
desconoce de manera flagrante los derechos adquiridos de quienes venían
desempeñando la profesión sin tener un título universitario.
2.7 El mismo
artículo en su literal d), al otorgar al Consejo Profesional Nacional de
Topografía la facultad de cancelar las licencias a los topógrafos que no
cumplan los requisitos señalados en la ley, o que falten a la ética profesional,
desconoce el artículo 29 de la Carta vigente, pues no establece el
procedimiento que debe agotarse para que dicha Corporación tome tal decisión.
2.8 El artículo 9o.
desconoce derechos adquiridos y crea favoritismo al estipular que sólo podrán
expedirse licencias a los profesionales que cumplan con los requisitos
establecidos en los artículos 2 y 3 de la ley que se estudia. Así, se desconoce
lo normado por el artículo 4o. de la misma ley y con ello se quebranta el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución vigente.
2.9 El artículo 10o.
que establece una serie de requisitos adicionales para el ejercicio de la
topografía, infringe el artículo 84 de la Carta, porque ante una profesión
reglamentada de manera general, no pueden las autoridades públicas, exigir
licencias ni permisos que impidan su pleno ejercicio. Esos requisitos
adicionales, según el actor, son un desconocimiento de los títulos de idoneidad
debidamente otorgados por las universidades  y el Sena.
2.10 El artículo 11o.
desconoce el derecho a la igualdad y el de asociación, al otorgarle a una
persona privada la función de decidir todo lo concerniente a la profesión de
topógrafo. Estos derechos se vulneran, por cuanto  la ley no permitió que la
agrupación que  tuviere el mayor número de afiliados  fuera la que
representara a los  topógrafos.
C.  LA
INTERVENCION CIUDADANA
De los varios
actores a quienes el Magistrado Sustanciador comunicó la iniciación del proceso
con miras a que dieran a conocer su concepto sobre la acusación, tan solo
concurrieron la Sociedad Colombiana de Topógrafos, por intermedio de su
representante legal y de manera extemporánea, el señor Hernando Salcedo Toledo,
expresidente de la Sociedad Tolimense de Topógrafos.
Según el
representante legal de la Sociedad Colombiana de Topógrafos, es indiscutible
que tanto la  Constitución anterior como la actual consagran la libertad para
escoger profesión u oficio, y la del legislador para exigir títulos de
idoneidad y reglamentar el ejercicio de estas especialidades académicas.
Considera que la ley demandada no hace sino desarrollar ese mandato
constitucional para el caso particular de los topógrafos y que, a pesar de
algunos errores de técnica legislativa -por ejemplo en el artículo 2-, estos
deben subsanarse a través de una adecuada y sistemática interpretación
jurídica. Sostiene que la derogatoria de la ley sería permitir que la
topografía se ejerciera sin licencia y "sin someterse a un ordenamiento
institucional, con reglas precisas de moral y ética profesionales".
Por su parte, el
ciudadano Hernando Salcedo Toledo, hace un breve análisis de los artículos de
la ley, para concluir que la ley 70 de 1979 está ajustada a la Constitución, en
la medida en que la exigencia de licencias para el ejercicio de las profesiones
está autorizado por ella.
Sostiene el señor
Salcedo, que la ley protege los derechos adquiridos de quienes ejercían la
topografía conforme al decreto-ley 1782 de 1954 y que en general no contiene,
en parte alguna,  violación a la Carta constitucional.
D. ELEMENTOS
PROBATORIOS.
Con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio relevantes para la decisión del presente
asunto, se decretaron las siguientes pruebas:Por Secretaría General se ofició a
las Secretarías del Senado de la República y la Cámara de Representantes para
que enviarán con destino al presente proceso, copia auténtica del expediente
legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición del
la que es hoy la ley 79 de 1970 "Por al cual se reglamenta la profesión de
topógrafo".Se ofició igualmente,  a la Sociedad Colombiana de Topógrafos y
a la Asociación Nacional de Topógrafos, para que por conducto de sus
representantes legales, enviaran con destino a este proceso copia auténtica  de
los documentos en los cuales conste su constitución y existencia legal, objeto,
afiliados, condiciones, calidades y requisitos exigidos para obtener el
carácter de miembro y demás aspectos atinentes a su naturaleza, así como copia
del acto de reconocimiento de su personería jurídica.
Así mismo, se
solicitó que certificaran sobre:a. Las funciones que cumplen en relación con la
reglamentación y/o ejercicio de la profesión de topógrafo;
b. Su vinculación y
tipo de relación con el Consejo Profesional Nacional de Topografía.También se
ofició al Consejo Nacional de Topografía  para que por intermedio de su
Director o Representante legal, enviará copia auténtica de los documentos en
los cuales conste su constitución y existencia legal, objeto, condiciones,
calidades y requisitos exigidos para obtener el carácter de miembro, así como
su reglamento. Además se  pidió que certificaran sobre:a. Las funciones que
cumplen en relación con el ejercicio de la profesión de topógrafo.
b. Su vinculación y
tipo de relación con la Sociedad Colombiana de Topógrafos  y con la Asociación
Nacional de Topógrafos.Por último, se le solicitó a los Directores del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-  y del
Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, enviar copia de las disposiciones
normativas que regulan el programa de formación en topografía y que determinan
las condiciones para la expedición del título respectivo.Todas están pruebas se
encuentran incorporadas en el expediente. Se hará referencia a ellas en el
momento oportuno.
E.  EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR.El señor
Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante
oficio No 050 de Agosto 5 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.A
juicio del Procurador, una de las manifestaciones del derecho al trabajo es el
ejercicio de profesión u oficio, que el legislador puede limitar, con el único
fin de asegurar el orden jurídico y social, sin que ello implique el
desconocimiento del derecho  :
" Significa
lo anterior, que el legislador debe reglamentar las profesiones y exigir
títulos de idoneidad para el ejercicio de ellas con la finalidad de preservar
la sociedad." (Fl.59)
Dice el Procurador
que las transformaciones de la vida moderna hacen que el legislador  suela
reglamentar tanto las profesiones que han sido consideradas  clásicas,  como
las llamadas intermedias. Ejemplo de ello, es que  la topografía antes de 1979
era considerada como auxiliar y subalterna de la ingeniería, pero,  por medio
de la ley acusada, pasó a ser una profesión autónoma.
Frente a los cargos
concretos del actor en contra de la ley 70 de 1979, estima el Ministerio
Público:
-  El cargo
esgrimido en contra del artículo 2o. no puede ser de recibo ya  que si bien es
cierto, que el artículo acusado hace mención de la licencia de que trata el
artículo 1o.  y éste  en su texto nada  dice sobre ella, no puede entenderse
que ello amerite la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada,
por las siguientes razones:
De la exposición de
motivos de la ley puede desprenderse claramente que la intención del legislador
estaba encaminada  a reglamentar y exigir, para el ejercicio de la profesión de
topógrafo la licencia, la cual sólo se expediría por la autoridad competente
una vez se acreditaran ciertos requisitos. Añade el Procurador que basta con
hacer una lectura de los antecedentes de la  ley para concluir que la falta de
concordancia que existe entre el artículo 1o y 2o de la ley no es más que
consecuencia del ir y venir del proyecto  antes de su aprobación.
Concluye por lo
mismo,  que existe un error de técnica legislativa  que no hace
inconstitucional la ley. Al respecto afirma:
"... ese
error de técnica legislativa, no puede considerarse de tal magnitud que haga la
ley inconstitucional o que permita afirmar que la intención del legislador no
era la de establecer la obligación de obtener una licencia como condición
indispensable para ejercer la profesión de topógrafo en el territorio
colombiano." (Fl 61)
Para el Procurador,
la ley acusada contiene disposiciones en las cuales se plasma la  voluntad del
legislador de exigir licencia para el ejercicio de la profesión de topógrafo.
" Como se observa, no solamente  la ley
consagró de manera inequívoca la obligación de obtener licencia para ejercer la
profesión de topógrafo, sino que además estableció el organismo competente y
los requisitos necesarios para su expedición, así como las sanciones jurídicas
que acarrean el ejercicio de ella sin el cumplimiento de dicha exigencia
"."..." Concluye este Despacho, que la falta de concordancia en
la redacción de los artículos 1o y 2o. de la ley 70 de 1979 por parte del
legislador, constituye un simple error de técnica legislativa que es
irrelevante para el derecho constitucional, máxime si se tiene en cuenta, que
el artículo 10 ibídem subsanó la omisión del artículo 1o., al consagrar
expresamente la licencia como requisito indispensable para ejercer legalmente
la profesión de  topógrafo."(Fl 63)
-Frente a la
acusación hecha en contra del artículo 4o,  el Procurador observa  lo
siguiente:No puede desconocerse que el legislador está facultado para
reglamentar el ejercicio de las profesiones, trazando un marco general dentro
del cual  deben desenvolverse quienes desean ejercerla. Sin embargo, cuando el
legislador regula por primera vez una profesión, no puede entrar a desconocer
los derechos de quienes de manera empírica o con título  no cumplen los
requisitos exigidos por la ley que se expide.
No obstante lo
anterior,  no puede hablarse de derechos adquiridos, por cuanto el derecho
adquirido para ejercer una profesión u oficio no implica sino una mera
expectativa legal para ejercer, con presupuesto en aquél, una profesión.
Frente al término
que establece el citado artículo  para la obtención de la licencia  de
topógrafo, estima que es necesario diferenciar, entre quiénes ejercían la
profesión  de manera empírica o como técnicos sin requisito alguno, de aquellos
que habían obtenido por virtud de lo  establecido en  el artículo 22  Decreto
1782 de 1954, el certificado para el ejercicio de la topografía. El citado
artículo facultaba al Consejo Nacional de Ingeniería  y Arquitectura para
otorgar un certificado  a los topógrafos que hubieren  aprobado el pénsum de
escuelas técnicas aprobadas por el Gobierno Nacional, o que acreditaren por lo
menos cinco (5) años de práctica como auxiliares de topografía, previa
presentación de un examen en la Universidad Nacional  para evaluar que tuvieran
los conocimientos necesarios para ejercer la profesión. En el primer caso, vale
decir, para quienes ejercían la profesión de manera empírica, el plazo de un
año es totalmente razonado y no contraría ningún derecho protegido por la
Constitución. Por el contrario, la  ley  acusada dá la  oportunidad de
legalizar su situación, a los topógrafos y ejercer de está manera la profesión.
Con este término se protege, igualmente,  a  quienes se capacitan y cumplen los
requisitos para ejercer la profesión de acuerdo con la nueva reglamentación.En
el segundo caso, es decir, para quienes cumplían con los requisitos exigidos
por el artículo 22 del decreto-ley 1782 de 1954, la situación es diferente, por
cuanto no existe una mera expectativa, sino una autorización que permite el
ejercicio de la profesión. De esta manera, dice el Procurador, la ley que
reglamente determinada profesión no puede desconocer las prerrogativas que, con
base en una norma anterior,  se habían otorgado  a quienes se hallaban ya en
ejercicio de la misma. Se estaría violando el derecho al libre ejercicio de la
profesión a quienes,  cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley, les
haya precluido el término establecido por ella para regularizar su situación.
Concluye el Agente Fiscal que el literal a) del artículo 4o, no presenta motivo
alguno de inconstitucionalidad. En efecto, cuando la ley exige que se acrediten
pruebas que permitan establecer que realmente se ha ejercido la profesión, se
parte de la base de que es necesario comprobar que  a la persona a quien  se le
va a otorgar la licencia, posee los conocimientos indispensables para el
ejercicio de la misma.
De lo contrario,
afirma el Ministerio Público, el Estado estaría en la obligación de otorgar
licencia a cualquier persona que diga ejercer la profesión por un  interés
científico o docente.- Con los mismos argumentos, sostiene la
constitucionalidad de los literales c) del artículo en comento y del artículo
9o, que establece que sólo podrán otorgarse licencia a quienes cumplan los
requisitos exigidos por los artículos 2o y 3o de la ley.
- Frente al literal
b) del artículo 4o, que exige certificación otorgada por Asociación Nacional de
Topógrafos de que el interesado se ha desempeñado en alguna rama de la
topografía y lo ha hecho con honestidad, pulcritud e idoneidad profesional, el Procurador
solicita que sea declarado inconstitucional  por las siguientes razones:
Hecho un análisis de
la normatividad que rige a la Asociación Nacional de Topógrafos se concluye que
es una persona jurídica de carácter eminentemente privado. El ingreso a ella es
voluntario, previo el cumplimiento de determinados requisitos.
Entre las funciones
asignadas a la Asociación se encuentra la de garantizar la idoneidad y
responsabilidad de sus socios. Para cumplir con este fin,  cuenta con la
posibilidad de dictar un código de ética y modificarlo.
Es enfático el
Procurador cuando afirma que  el carácter de persona privada de la Asociación,
impide que la ley le otorgue la facultad de decidir sobre la situación
profesional de todos los particulares.
Así mismo, cuestiona
las bases sobre las cuales la  Asociación expide el certificado. Presume que lo
hace de acuerdo a un código de ética expedido por el  mismo organismo. Al
respecto afirma:
" Encontramos que ninguna competencia
asiste a la asociación para reglamentar los principios éticos que de manera
general eran aplicables a las personas que ejercieron la topografía con
anterioridad a la ley 70, como empíricos o técnicos. La facultad de dictar
normas éticas es una consecuencia de la potestad del legislador de reglamentar
el ejercicio de las profesiones." ( Fl 17)
- En relación con
las funciones que la ley 70 de 1979 atribuye al Consejo Nacional de Topografía,
el señor Procurador considera que es inconstitucional la de "darse su
propio reglamento", pues ello implica una atribución para reglamentar el
ejercicio de la profesión, asunto que sólo puede ser materia de ley
estatutaria, dado que se trata del ejercicio de un derecho fundamental.
Las demás funciones
otorgadas al Consejo, a través del artículo 8o, son constitucionales, pues son
de carácter meramente administrativo, y propias de la función de vigilancia y
control que le corresponde, incluyendo la de cancelar licencias a topógrafos
que no se ajusten a los requisitos establecidos en la ley o que falten a la
ética profesional.
Ahora bien, señala
el señor Procurador que el código de ética profesional que aplique el Consejo
debe ser debidamente expedido y respetuoso del debido proceso, so pena de
violar la Carta Fundamental.
-  Concluye
afirmando que el nombramiento que se hace a la Sociedad Colombiana de
Topógrafos como cuerpo consultivo del Gobierno, no viola la Constitución, por
cuanto un cuerpo consultivo carece de todo poder decisorio y, por lo tanto, sus
conceptos no obligan. Por esta razón el artículo 11o. de la ley acusada es
constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. COMPETENCIAEn virtud de lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Carta,  la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al
presente proceso, dado que versa sobre pretendidos vicios de fondo que afectan
algunas partes de la ley 70 de 1979.
B.
CONSIDERACIONES GENERALES
Antes de analizar
los cargos formulados en la demanda, esta Corte estima necesario hacer algunas
consideraciones acerca de aspectos que habrán de contribuir  a la resolución de
la demanda.
1. EL DERECHO AL
TRABAJO EN LA CONSTITUCION
Como lo ha venido
señalando reiteradamente esta Corte, el derecho al trabajo es elemento
estructural del orden político y social que instituye la Constitución
colombiana de 1991. Así, en sentencia de 29 de mayo del presente año dijo:
"La
Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su
"suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el
Preámbulo de la Carta Fundamental se debe asegurar a los integrantes de la
sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que
garantice un orden político, económico y social justo."[1]
Lo anterior
significa que además de ser un derecho fundamental, el trabajo tiene en la
Carta política una dimensión objetiva o estructural que vincula, de manera
prioritaria, al poder público.La dimensión objetiva de este derecho que lo dota
de una especial fuerza vinculante frente al poder público, garantiza no solo su
debida aplicación normativa, sino la necesaria vinculación entre la aplicación
del derecho al trabajo y su eficacia de hecho, en consonancia con el resto de
principios y derechos que consagra la Carta y que conforman un sistema
coherente de ordenación social, articulado a partir de los valores
fundamentales que son la base material  del Estado social y democrático de
derecho.En consecuencia, las reglamentaciones que se establezcan al derecho al
trabajo no pueden en ningún caso desconocer la garantía constitucional que de
su dimensión objetiva se desprende. En esta materia la intervención estatal
tiene que estar a tal punto legitimada, que con ella se protejan bienes cuya
jerarquía constitucional merezca, al menos, igual nivel de protección  que el
que se ofrece a los derechos fundamentales en su dimensión objetiva, y
particularmente al derecho al trabajo, el cual, según lo dispone el artículo
primero de la Carta, es principio  fundante del Estado.Como corolario de la
dimensión objetiva del derecho al trabajo se desprende el principio rector del
artículo 54 de la Carta, que contiene un mandato al Estado para que propicie
una política de pleno empleo. Ahora bien, el derecho al trabajo no sólo encarna
una dimensión objetiva como elemento estructural del orden constitucional sino
que, además, cuenta con una dimensión subjetiva de especial importancia en
nuestro derecho constitucional. Se trata entonces de un derecho social, cuyo
contenido complejo encuentra en el derecho constitucional del Estado social de
derecho, al menos dos garantías: la igualdad y la libertad del titular del
derecho al trabajo frente a la regulación y vigilancia del Estado.El contenido
de este derecho se concreta entonces en el respeto a las condiciones de
igualdad para acceder a un puesto de trabajo, siempre que se cumplan los
requisitos de capacitación que exige cada tarea en particular. Así mismo,
dichos requisitos deben ser fijados de tal manera que obedezcan a criterios
estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones
fijadas, pues una excesiva, innecesaria o irrazonable reglamentación violaría
el contenido esencial del derecho. Por último, es necesario anotar que, de una
parte, los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio
deben  ser de carácter general y abstracto, vale decir, para todos y en las
mismas condiciones; y de otra, la garantía del principio de igualdad se traduce
en el hecho de que al poder público le está vedado, sin justificación razonable
acorde al sistema constitucional vigente, establecer condiciones desiguales
para circunstancias iguales y viceversa.
Queda claro entonces
que como lo ha manifestado ya esta Corporación[2]
el alcance de los  derechos fundamentales no está dado por su mera definición,
sino por la relación que existe entre ellos y el resto de los contenidos de la
Carta. Así las cosas, el derecho al trabajo debe interpretarse en estrecha
relación con los principios de igualdad, libertad y dignidad humana. Es tarea
de esta Corte defender en este sentido su real significado normativo.
El sistema de
protección del derecho que se estudia, exige entonces que las intervenciones
del poder público que tiendan a limitar la garantía general de libertad
respecto a su ejercicio, así como la garantía de igualdad de todos a un puesto
de trabajo, fundadas en el respeto a la dignidad humana, cuenten con una
legitimación clara, razonable y explícita.
Por esta razón, no
basta ya con que el legislador argumente la necesidad de proteger al interés general
para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general es un concepto
vago e impreciso que requiere de una determinación concreta,  probada y
razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público limitar el
alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación tal que la
regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción.
En el texto
constitucional colombiano, el interés general, definido por el legislador se
opone al interés particular, salvo cuando este último está protegido por un
derecho fundamental. En este caso, como lo dijimos arriba, ha de entenderse que
la dimensión objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del
sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos subjetivos para
integrar la parte dogmática del complejo concepto de interés general.
En este sentido, la
doble relación de subordinación y libertad que tiene el legislador frente al
texto constitucional hace que este pueda reglamentar el ejercicio del derecho
al trabajo, pero siempre tendiendo a protegerlo y a asegurar el máximo de
libertad e igualdad real de los individuos como expresión de su dignidad
humana.
2. EL DERECHO A
ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LA INTERVENCION  DEL ESTADO
El derecho a escoger
profesión u oficio es una derivación directa del derecho al trabajo. Por ende,
el razonamiento expuesto se aplica también al derecho consagrado en el artículo
26 de la Carta. Se trata tanto de un elemento estructural del sistema constitucional,
como de un derecho subjetivo que despliega una especial eficacia vinculante
frente al poder público. De otra parte,  si bien  la Constitución garantiza el
derecho a escoger profesión u oficio, lo cierto es que tal derecho se vería
lesionado si de él no se dedujera el derecho a ejercer la profesión u oficio
escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la
Constitución. Por eso, la facultad del legislador de exigir títulos de
idoneidad, (artículo 26 CN) dice relación no tanto al derecho a escoger
profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida.
Igualmente, la función constitucional de las autoridades competentes para
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, lleva a concluir la existencia
del derecho a ejercer la profesión u oficio libremente escogida.Ahora bien, los
derechos fundamentales y dentro de ellos el derecho a escoger profesión u
oficio, cuentan con límites internos y externos. Son límites internos aquellos
que señalan las fronteras del derecho como tal y que conforman su propia
definición; son límites externos los establecidos expresa o implícitamente por
el propio texto constitucional, para defender otros bienes o derechos
protegidos expresamente por la Carta.Así, la Constitucion  establece un límite
al derecho consagrado en el artículo 26, al  señalar que el legislador puede
exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones que exijan
formación académica, y que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán
el ejercicio de tales profesiones.Señala entonces la Carta Fundamental que el
ejercicio de determinadas profesiones puede estar limitado mediante ley pero
exclusivamente a través de la exigencia de títulos de idoneidad. Esta exigencia
se encuentra justificada en lo dispuesto por el artículo 2, último inciso de la
Constitución, en virtud del cual:
"Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del estado y de los particulares".
Así las cosas, es
claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el
ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las
garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones
establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos,
so pena de vulnerar el llamado "límite de los límites", vale decir, el
contenido esencial del derecho que se estudia.En primer lugar en la
Constitución vigente las limitaciones a este derecho tienen reserva de ley.
Así,  el legislador es el único competente para establecer los títulos de
idoneidad que deben acompañar en cada caso el ejercicio de tareas que exijan
formación académica.De otra parte, las normas respecto de las cuales las
autoridades competentes vigilarán e inspeccionarán tal ejercicio, deben estar
fijadas, bien expresamente por la ley, si se trata de reglamentaciones que
toquen directamente con  el derecho en cuestión, o bien por delegación legal,
cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no hacen
relación directa con el ejercicio del derecho fundamental.En segundo lugar, la
exigencia de títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia a las
profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por
los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende
proteger.Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar la
cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal
cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en
la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas. Cuando la
reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona
más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para su
protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial del
derecho.Los títulos de idoneidad, se adquieren entonces, con la formación
técnica o intelectual exigida por la ley.
De otra parte, es
claro que para poder garantizar la autenticidad de dichos títulos en
actividades que comprometen el interés social se requiere, en algunos casos, la
creación de licencias, tarjetas o en fin certificaciones públicas de que el
título de idoneidad fue debidamente adquirido, en instituciones aptas para
expedirlo. Si esto es así, en virtud de lo dispuesto en el propio artículo 26
de la Carta ningún otro requisito, además de los destinados a probar la
veracidad o autenticidad del título, puede ser exigido para la expedición de
tarjetas o licencias profesionales.Ahora bien, es a través de dichas tarjetas o
licencias, como las autoridades competentes pueden inspeccionar o vigilar el
ejercicio de determinadas profesiones. En este sentido la posesión de tales
documentos puede estar condicionada al cumplimiento de ciertas normas éticas.
Dichas normas, en cuanto reglamentan el ejercicio de un derecho fundamental,
tienen reserva de ley y deben respetar los principios constitucionales, en
particular, los que corresponden al debido proceso.Acorde con todo lo anterior,
esta Corte considera que en materia de reglamentación del derecho fundamental a
escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos
estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el
ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad
posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la
personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana.En
conclusión,  la intervención del Estado en el derecho fundamental consagrado en
el artículo 26 de la Carta debe  respetar la garantía general de igualdad y de
libertad que conforman su contenido esencial.  La reglamentación de una
profesión no puede favorecer, implícita o explícitamente, discriminaciones
injustas, fundadas en distinciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo
intelectual o entre oficios y profesiones.  Todo trabajo lícito dignifica y
enaltece a la persona humana.Es relevante señalar aquí que la clásica
diferenciación entre profesiones y oficios, que se deducía de la redacción del
artículo 39 de la Carta de 1886, y que dió lugar a prolífica jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia,  fue reformulada en la nueva Carta política.
No es este el
momento oportuno para estudiar la evolución constitucional en esta materia. No
obstante, vale la pena mencionar, que mientras a partir del artículo 39 era
posible establecer una diferencia entre profesiones y oficios, con base en las
facultades de reglamentación y en las aptitudes necesarias para desarrollar
debidamente cada una de estas actividades; el artículo 26 actual, no sólo por su
contenido intrínseco, sino por el contexto constitucional dentro del cual se
encuentra inmerso,  introduce nuevos criterios de diferenciación y regulación
de los oficios y profesiones.
En primer lugar,
este artículo reitera la libertad de escoger profesión u oficio. Se desprende
de ella el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, dentro del marco
de libertad, igualdad y dignidad que establece la Carta, pero con los límites
que impone la guarda del interés general.
De otra parte, el
artículo 26 mencionado mantiene la diferencia entre profesiones y oficios, pero
establece una significativa gradación que bien vale la pena señalar:
A diferencia de lo
que puede inferirse del artículo 39 de la Carta de 1886, la Constitución
vigente señala que la ley podrá exigir títulos de idoneidad, no sólo para el
ejercicio de las profesiones, sino, para el ejercicio de los oficios.
Igualmente, cualquier actividad que se clasifique como "profesional",
y las ocupaciones, artes y oficios que exijan formación académica o impliquen
riesgo social, pueden ser objeto de inspección y vigilancia. Sólo las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica y que no
impliquen riesgo social,  son de libre ejercicio en el territorio nacional. (CN
artículo 26).
La diferencia entre
profesión u oficio no radica ya en la mayor o menor formación académica, ni en
la necesidad de una especial cualificación técnica, pues la propia Carta señala
que cualquier ocupación, arte u oficio puede requerir de dicha formación. De otra
parte, queda expresamente consagrada la facultad de exigir títulos de
idoneidad, así como de inspeccionar y vigilar tanto las profesiones como los
oficios, artes y actividades en general que requieran para su ejercicio
formación académica o que impliquen un riesgo social.
Ahora bien, no puede
decirse que el legislador tiene absoluta libertad para determinar qué actividad
debe ser regulada, y establecer cualquier clase de requisitos o condiciones
para su ejercicio. Como se ha dicho antes, el valor normativo del texto
constitucional y el contenido esencial del derecho que se estudia, imponen al
legislador una serie de límites al ejercicio de sus funciones y al contenido
material de los actos que expide.
En este sentido,
para que sea legítima la reglamentación del derecho, es necesario que sea clara
y objetiva la exigencia de cualificación que impone la protección del interés
general. En tal virtud, los títulos de idoneidad y las  tarjetas y licencias
profesionales destinadas a controlar el ejercicio de la profesión, constituyen
una excepción frente a la regla general, excepción que no puede desconocer los
principios de la Carta del 91.En consecuencia, esta Corte advierte que  toda
regulación de una profesión debe consultar el interés general, legítimamente
definido y debidamente probado. De otro modo existiría el grave riesgo de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del ejercicio del
derecho al trabajo.
3. LOS DERECHOS
ADQUIRIDOS EN MATERIA DE PROFESION U OFICIOLa teoría clásica de los derechos adquiridos surge
fundamentalmente para defender derechos subjetivos de las personas frente a la
expedición de nuevas leyes que puedan lesionarlos. Se trata de proteger  -en
los eventos de tránsito legislativo-  el derecho real o personal que ha
ingresado al patrimonio del sujeto. Es claro,  entonces,  que en tal teoría  la
protección de esos derechos se realiza desde una perspectiva fundamentalmente
patrimonial.
Ahora bien, la
aplicación de la teoría de los derechos adquiridos en la practica no se halla
exenta de dificultades. Por eso en algunos pronunciamientos doctrinarios ha
sido más bien calificada de huidiza, pues no permite en muchos casos conocer el
momento exacto en el que se adquiere el derecho, ni cuales son exactamente los derechos
que pueden ser protegidos.
Así las cosas, de
una parte  la dificultad de aplicar esta teoría en la compleja práctica de los
derechos y de otra, la necesidad de conjugar los principios de derecho privado
le dieron origen con los contenidos axiológicos de la Carta política, hacen que
la teoría de los derechos adquiridos deba ser revisada y aplicada de forma
coherente con los principios y valores que fundamentan el orden político y las
relaciones sociales, en un Estado social de derecho.La adecuación de la teoría
de los derechos adquiridos,  a la nueva axiología constitucional, amerita
algunas reconsideraciones, por cuanto lo que prima ahora no es el interés
patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular
atención-, sino  otros valores, principios y  derechos que, como la
solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse
afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales.
En cualquier caso,
las conclusiones contrarias que puedan aparecer de la aplicación de uno u otro
principio, deben seguir el criterio que exige la nueva Carta constitucional, en
virtud del cual, el conflicto dialéctico que se pueda presentar entre dos
bienes o derechos constitucionalmente protegidos, debe resolverse respetando el
contenido esencial de cada uno de ellos. Pero cuando ello no fuere posible, se
debe dar primacía a aquel bien o derecho protegido,  que mejor encarne los
valores y principios que conforman el Estado social y democrático de derecho.
En este sentido es necesario señalar que los principios de la seguridad
jurídica y de la irretroactividad de la ley, que se encuentran en la
Constitución colombiana como fundamento de la protección de los derechos
adquiridos, no pueden aplicarse con independencia del contexto en el que ellos
operan.  Por el contrario, dichos principios adquieren su real sentido en
función del conjunto sistemático de normas que conforman la Carta, y en
particular en cuanto promuevan la defensa de los derechos fundamentales y de
los valores superiores del ordenamiento jurídico constitucional.Aplicando este
razonamiento al  juicio sobre una ley  que regule el ejercicio de una
profesion, es preciso aclarar si este derecho consagrado en el artículo 26 de
la Constitución puede ser protegido mediante la teoría de los derechos
adquiridos.En general, los derechos fundamentales constitucionales son derechos
extrapatrimoniales. No obstante, algunas de sus proyecciones tienen contenido
claramente patrimonial, como es el caso del derecho al trabajo y de la libertad
de escoger profesion u oficio. Ahora bien, aunque dicha  proyección  del
derecho a ejercer profesion u oficio bien podría llegar a constituír derecho
adquirido, lo cierto es que desde una perspectiva constitucional es preciso
formular algunas consideraciones  conceptuales de la doctrina clásica. En la
Constitución Colombiana de 1991 hay una prioridad ineludible: la defensa de los
derechos fundamentales. Así las cosas, no puede entenderse que la frase
"los derechos adquiridos con arreglo a leyes civiles" excluya de la
protección contra la retroactividad de las leyes a los derechos fundamentales,
en cuanto de una parte, no sea posible determinar el momento exacto en que el
derecho ingresa   al "patrimonio" del sujeto, y de otra, como se dijo
arriba,     cuando la mayoría de estos derechos son de carácter
extrapatrimonial.En términos de la especial eficacia vinculante que poseen los
derechos fundamentales, una interpretación sistemática  y teleológica de la
Carta, lleva a afirmar que lo que se protege en el transito legislativo, son
las situaciones jurídicas concretas o consolidadas,  a partir del cumplimiento
de los supuestos fácticos de la ley.
En este sentido, la
Constitución protege y considera  como adquiridos los derechos nacidos como
consecuencia del cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas por la
ley. Se protegen entonces las consecuencias que surgen de la consolidación de
una situación jurídica.
Es pertinente
señalar que la sentencia de 7 de octubre de 1977, de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, asimila,  para
efectos del derecho público, las figuras de derechos adquiridos y de
situaciones o derechos consolidados.
En efecto en  la
parte relevante dice la sentencia: "1o. Posteriormente se dictó la Ley
67 de 1935 que, como se transcribe en la consulta, modificó sustancialmente en
su artículo 11 la reglamentación de la homeopatía contenida en la Ley 35 de
1929, desde luego que con observancia "a partir de la vigencia" para
no lesionar los derechos o situaciones originados en favor de personas al
amparo de dicha Ley 35 de 1929, que resultaría contrario al principio de la
irretroactividad de los efectos y al artículo 30 de la Constitución Nacional
que los reconoce de manera indudable."Por tanto, cuando se habla  de
derechos fundamentales y en particular del derecho a escoger profesion u
oficio,  el momento en que el derecho debe ser protegido, frente al evento del
transito legislativo, coincide con aquel en que se han  cumplido las hipótesis
fácticas de la ley anterior, de tal modo que pueda hablarse de una situación
jurídica consolidada.
Según lo anterior,
el derecho a ejercer una profesion u oficio, que se fundamenta en el derecho al
trabajo, base estructural del orden constitucional colombiano, se adquiere con
el cumplimiento de los requisitos legítimos que establezca la ley. Así por
ejemplo, se adquiere el derecho a ejercer una profesion que requiera de
cualificación académica por el solo hecho de adquirir el título que acredite los
estudios correspondientes conforme a las disposiciones legales o
reglamentarias.
Otra cosa es que el
legislador, para proteger intereses generales, exija para el ejercicio de
determinadas profesiones la obtención de un certificado, licencia o tarjeta profesional.
En este caso le es dado condicionar el ejercicio del derecho a la expedición de
un documento cuya función es dar fe de la autenticidad del título de idoneidad,
y controlar  el ejercicio profesional  mediante  normas disciplinarias
debidamente expedidas y respetuosas del debido proceso y demás derechos,
principios y valores de la Carta. Ahora bien, el derecho a ejercer la profesion
u oficio se adquiere en general  con el lleno de los requisitos legales
necesarios para obtener el título de idoneidad de que habla el artículo 26 de
la Carta, cuando el legislador así lo haya previsto. Pero las  ocupaciones,
artes u oficios que no exijan formación académica y que no entrañen un riesgo
social,  son de libre ejercicio en el territorio nacional.
En estas
circunstancias, es claro que el núcleo de tal derecho esencial e irreductible,
que no puede ser desconocido en ningún caso, es el ejercicio de una actividad,
en los términos del artículo 333 de la Carta, como fuente de subsistencia y
realización de la persona.
En el caso de
quienes no han cumplido aún con los requisitos materiales exigidos por la ley
estaremos, no frente a un derecho adquirido, sino frente a una mera expectativa
legal, vale decir a un posible derecho futuro o pendiente, cuya protección en
el  evento de tránsito legislativo  cede al interés general que busca tutelar
el legislador.
C. CARGOS
CONCRETOS DE LA DEMANDA1.  ARTICULO SEGUNDO
El demandante señala
que  el artículo 2 de la ley 70 de 1979, viola los artículos 2, 25 y 26 de la
Constitución nacional, comoquiera  que establece "que sólo podrán obtener
la licencia a que se refiere el artículo 1o de esta Ley...", mientras que
en el texto del artículo primero, no aparece referencia alguna a la licencia.
Por esta razón,
aduce el actor que el artículo segundo y todos aquellos de la ley que hacen
referencia a la licencia, suponen la existencia de un requisito que no está
creado por norma jurídica alguna y vulneran el derecho al trabajo y la libertad
de escoger profesion u oficio.Para resolver los problemas que suscita la
omisión del artículo primero, debemos aclarar si estamos frente a un mero error
de técnica legislativa o por el contrario, a un vacio legal que permita una
aplicación inconstitucional de la norma. Se trata, pues de distinguir un primer
evento en el que la lectura de la ley deje ver con claridad la voluntad del
legislador, en el sentido de crear la licencia profesional para el ejercicio de
la topografía, en cuyo caso se trataría de un error de técnica legislativa, que
no por ser inexcusable tiene relevancia constitucional.  O por el contrario,
un segundo evento  en el que ciertamente no sea clara dicha voluntad y se esté
restringiendo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo, así como la libertad
de escoger profesion u oficio a causa de un vacio legal, más no de la
existencia de una obligación cierta y concreta cuya imposición tiene, en
nuestro derecho constitucional, reserva de ley. (art. 26 CN).1.1 De la lectura
del expediente legislativo de la que llegó a ser la ley 70 de 1979, se infiere
lo siguiente:
El artículo primero
original, presentado para primer debate ante la Comisión Quinta Constitucional
de la Cámara de Representantes decía textualmente:
"ARTICULO
PRIMERO:  Para poder ejercer en el territorio de la República de Colombia la
profesion de Topógrafo, se requiere obtener licencia otorgada por la jefatura
profesional de Topografía, la cual se crea por medio de la presente ley".
Dicho artículo fue
modificado en primer debate,  en el sentido de limitarse a definir la
topografía como profesion universitaria intermedia y señalar sus campos de
acción.  Pero  en el artículo segundo  se incluyó la obligación de poseer
licencia profesional para todos los efectos de su ejercicio en el territorio de
la República.A partir de entonces y a lo largo de los cuatro años que duró su
trámite, el proyecto de ley  sufrió múltiples modificaciones, pero en ninguna
parte del expediente aparece la voluntad del legislador de suprimir la
obligación original de obtener la licencia profesional. Muy por el contrario,
como se anotó arriba, la modificación del artículo primero  llevó a la mención
explícita de la licencia en el artículo segundo.
El error de técnica
legislativa aparece en el Pliego de Modificaciones de la subcomisión de la
Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en el
cual no solo hay una serie de errores de transcripción, sino también aparece la
incoherencia entre los citados artículos primero y segundo de la ley.  En lo
que respecta a tales normas, cabe aclarar que el texto del Pliego de que se
habla, es idéntico al finalmente aprobado en la ley 70 de 1979.  Por lo
demás,  las distintas ponencias no hacen alusión  alguna a la voluntad de
suprimir la licencia, sino que por el contrario, en ella aparece claramente la
idea de reglamentar el ejercicio de la profesion mediante dicho requisito.1.2
De la lectura integral del texto de la ley 70 de 1979 son claras varias
cosas:En primer lugar hay una notoria incoherencia entre los artículos uno y
dos de la mencionada ley, pues mientras éste hace referencia a una licencia que
debería estar contenida en el artículo primero, tal norma se limita a definir
lo que ha de entenderse por topografía, sin hacer mención a licencia
alguna.Ahora bien,  a través de todo el texto el legislador señala los
requisitos para obtener la licencia (arts 2,3,9), crea a la entidad encargada
de otorgarla y cancelarla (arts 7 y 8),  y  establece los efectos de la misma
(art. 5, y 10). Así mismo el artículo 10  dice textualmente:
" Quien no
tenga  la Licencia profesional correspondiente otorgada por el Consejo Nacional
Profesional de la Topografía, conforme a lo establecido por esta Ley, no podrá
ejercer la profesion de Topógrafo, ni desempeñar las funciones establecidas en
la Ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas
para denominar la profesion de topógrafos, en placas, membretes, tarjetas,
anuncios, avisos o publicaciones."
De lo anterior  se
infiere claramente  la voluntad del legislador de crear como requisito para el
ejercicio de la profesion de topografía una licencia profesional, cuya
constitucionalidad será estudiada
seguidamente. Su
existencia es indudable a partir de un análisis sistemático de la norma y de
los contenidos concretos de los artículos citados, especialmente del artículo
décimo  transcrito.Se trata pues, a juicio de esta Corporación, de un error de
técnica legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la
ley.  Error que, salvo que implique una ambigüedad tal que conlleve una
violación de la Carta, carece de relevancia constitucional. Así, el artículo
segundo y los otros de la ley que se estudian  y que hacen referencia a la
licencia son constitucionales en lo que se refiere a la existencia de la
mencionada licencia.
2. ARTICULO
CUARTO
Varios cargos
formula el demandante contra el artículo 4 de la ley 70 de 1979.2.1.  En primer
lugar, señala que el artículo cuarto de la ley 70 de 1979 vulnera el articulo
58 de la Carta, en la medida en que lesiona los derechos adquiridos de quienes
ejercían la profesion con anterioridad a la expedición de dicha ley.
Argüye el libelista
que la parte inicial  del artículo 4 impone a las personas que vienen ejerciendo
la profesion, el deber de "legalizar" su ejercicio. Igualmente que
del texto de este artículo parece deducirse la perdida definitiva del derecho a
ejercer la profesion de topógrafo, si en el término de un año a partir de la
instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía, no se acreditan los
requisitos que se exigen en dicho artículo cuarto.
Considera que el
artículo en cuestión vulnera el artículo 54 de la Constitución que consagra los
derechos adquiridos de quienes venían ejerciendo la profesion de Topógrafo con
anterioridad a la expedición de la ley.
Las dos cuestiones
planteadas se reducen a saber, de una parte, si el concepto
"legalizar" implica que el ejercicio de la profesion durante el plazo
establecido y mientras se cumplen los requisitos es ciertamente un ejercicio
"ilegal"; y de otra parte, si el vencimiento del plazo señalado puede
tener como efecto la abolición de los derechos adquiridos con base en leyes
anteriores.
Respecto al primer
punto, basta aclarar que en el caso que se estudia, cuando la ley dice
"legalizar", no quiere decir que el ejercicio de la profesion durante
el vencimiento del plazo establecido sea ilegal. Lo que hace la norma es
precisamente establecer un tiempo de gracia para que quienes se encuentren en
las condiciones que señala el artículo 4 puedan acreditar los requisitos
exigidos, mientras siguen ejerciendo legalmente la profesion. Se entiende
entonces que sólo será ilegal el ejercicio de la profesion a partir del
vencimiento del mencionado plazo.
De otra parte, cabe
anotar que ante el fenómeno de transición de leyes, el establecimiento de un
plazo prudencial no hace otra cosa que disminuir los efectos traumáticos que
genera el cambio normativo, y en este caso concreto, intenta proteger a quienes
venían ejerciendo la profesion, estableciendo un tiempo suficiente para
acreditar los requisitos exigidos en la misma ley. Se trata entonces,
simplemente de una cautela de transitoriedad que, de alguna manera, intenta
proteger derechos en vías de adquisición frente a la nueva legislación.
Distinto es el caso
del segundo cargo. En el se alega la vulneración de los derechos adquiridos a
ejercer la profesion de topógrafo mediante leyes preexistentes, dado que el
vencimiento del plazo podría conllevar a la pérdida del derecho. Es importante
entonces distinguir el evento en el que el plazo señalado establezca, como lo
dijimos arriba,  un período de gracia para que quienes vienen ejerciendo la
profesion, acrediten los requisitos necesarios para la expedición de la licencia
y el hecho, -bien distinto- de que una vez vencido el plazo quienes al momento
de la expedición de la ley tengan derechos adquiridos los pierdan, si no han
acreditado determinadas exigencias.
Por tanto, es tarea
previa al análisis del cargo determinar quienes son las personas que se
encuentran bajo los supuestos del artículo 4 estudiado y si hay violación de
los derechos adquiridos o de algún otro precepto de la carta constitucional.
El decreto 1782 de
Junio de 1954 reglamentaba el ejercicio de la ingeniería y de la arquitectura,
y en su artículo 22 señalaba que:
"Para
ejercer la profesion de topógrafo en cualquiera de sus ramas...los interesados
deberán proveerse de un certificado expedido por el Consejo Profesional Seccional
de Ingeniería y Arquitectura, para lo cual deberán presentar ante dicho
Consejo, el certificado de haber cursado y aprobado integralmente el pensum de
escuelas técnicas para esta enseñanza, cuyo plan de estudios haya merecido la
aprobación del Gobierno Nacional.
"También
podrán obtener dicho certificado, para poder ejercer las mismas profesiones,
las personas que, sin haber hecho los estudios precitados, hayan tenido una
práctica de cinco (5) años por lo menos, como auxiliares de topografía o como
oficiales de primera clase, y que demuestren por exámenes presentados en la
Universidad Nacional que tienen los conocimientos necesarios para ejercer las
profesiones
Estos exámenes
causaran derechos que fijará el Consejo Directivo de la Universidad, a cuyas rentas
deben ingresar."
Lo primero que
debemos aclarar es si el literal d) del artículo segundo, que señala que podrán
adquirir la licencia profesional para el ejercicio de la topografía, los
topógrafos "que posean matrícula profesional expedida por el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura con arreglo al Decreto-Ley
1782 de 1954" se refiere a quienes obtuvieron el certificado de que habla
el Artículo 22 citado.
A juicio de esta
Corporación por "matricula profesional" debe entenderse el certificado
a que hace relación el artículo 22, pues este era un medio de prueba para
acreditar la matrícula.
Quienes contaban
entonces con dicho certificado o matrícula no requieren acreditar los
requisitos de este artículo para legalizar el ejercicio de la profesion, pues
se encuentran bajo el supuesto del literal d) del artículo segundo.  Por tanto,
tienen derecho a obtener licencia los topógrafos nacionales o extranjeros que
posean matrícula profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
y Arquitectura con arreglo al decreto ley 1782 de 1954.
En el caso de
quienes aun no se encontraban en posesión del certificado de que habla el
artículo 22 del decreto-ley 1782, pero que ya habían cumplido con los
requisitos exigidos por dicho decreto para obtenerlo,  estaban simplemente a la
espera del trámite administrativo correspondiente, considera esta Corte que se
ha configurado el derecho adquirido de ejercer la profesion de topógrafo y  por
lo tanto no puede ser vulnerado con leyes posteriores.
Esto es así por
cuanto la adquisición plena de un derecho subjetivo público como el que aquí se
trata,  depende de la observancia de los requisitos materiales que la ley
exige.  El certificado es pues simplemente el reconocimiento de la titularidad
del derecho que se adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este
sentido, la matrícula o certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce.
Todo lo cual no obsta para que pueda suspenderse el  ejercicio del mismo hasta
tanto no se haya  confirmado plenamente su titularidad.
Por tanto, el
vencimiento del término de un año establecido por la ley no puede implicar la
pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la vulneración de un derecho
adquirido de carácter fundamental, cual es la libertad de escoger profesion u
oficio y por conexidad se estaría también violando el derecho fundamental al
trabajo.
Lo anterior
significa que quienes habían cumplido los requisitos que exigía el decreto-ley
1782 de 1954,   pero que al momento de la aplicación de esta ley no les había
sido otorgado aún el certificado o matrícula, no pierden el derecho con el
vencimiento del plazo ni a ellos debe exigirse el cumplimiento de los
requisitos adicionales que trae el artículo cuarto.
Otro es el caso de
quienes no cumplían al momento de la expedición de la ley con los requisitos
materiales que requería la normatividad anterior para la adquisición del
derecho a ejercer la profesion de topógrafo. En este caso nos encontramos
frente a una mera expectativa legal, frente a un posible derecho en gestación.
Respecto de quienes se encontraban en esta situación no es posible hablar de
violación de derechos adquiridos, pues mal puede imputarse a una norma el
efecto de la privación de un derecho que aún no existe.
A juicio de la
Corte, el término de un año es un tiempo prudencial para que quien tiene la
mera expectativa legal, pueda regularizar su situación y adquirir el derecho a
ejercer la profesion de topógrafo. Pero en nada riñe con la Carta, que al
vencimiento de dicho término expiren las condiciones favorables para que
quienes no se encuentran en la posesión de un título que se requiere para el
ejercicio de una profesion, -que por mandato del legislador se convierte en una
profesion titulada-, puedan con el lleno de otros requisitos acceder al derecho
del ejercicio de dicha profesion. No cabe en este caso, hablar de violación de
derechos adquiridos, sino simplemente de un cambio de régimen jurídico dentro
del ámbito de libertad que compete al legislador.
Ahora bien, el
artículo que se estudia establece que los topógrafos técnicos egresados del
Servicio nacional de Aprendizaje (SENA) deben, para legalizar el ejercicio de
la profesion, acreditar en el término de un año, a partir de la instalación del
Consejo Nacional Profesional de Topografía, los requisitos que se mencionan en
los literales a) y d) del mismo artículo.
La Corte procede a
estudiar si con tal disposición se vulneran los derechos adquiridos o algún
otro precepto constitucional.
El programa técnico
de Topografía en el SENA, según consta en las pruebas allegadas a este proceso,
se creó mediante acuerdo No. 66 de 1972, del Consejo Directivo Nacional del
SENA.
Para entonces este
centro de capacitación tenía atribución del Gobierno Nacional para aprobar sus
propios programas, y en tal virtud, el Certificado de Aptitud Profesional
expedido, habilitaba a su titular para la obtención del certificado de que
habla el artículo 22 del decreto-ley 1782 de 1954.
En este sentido, los
topógrafos técnicos egresados del SENA durante la vigencia y aplicación del
mencionado decreto-ley, tienen derecho a obtener el certificado para ejercer la
profesion de topógrafo, sin la exigencia de requisitos distintos a los
señalados en el mismo.
Ahora bien, mediante
resolución No 1476 de 5 de agosto de 1983, el Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, (ICFES), aprobó el programa de Tecnología en
Topografía, del SENA, con domicilio en Bogotá.
A partir de entonces
y dado que tal autorización ha sido prorrogada hasta el día de hoy, los
topógrafos técnicos egresados del SENA, en virtud de lo dispuesto en el literal
a) del artículo 2o de la Ley estudiada, tienen derecho a la expedición de la
licencia profesional.
Dice, en la parte
pertinente el literal a) del Art. 2:
"Sólo podrán
obtener licencia quiénes hayan obtenido el Título profesional de topógrafo...e
igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como
topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensum por parte del ICFES".
El problema se
plantea entonces con respecto a quienes terminaron los estudios de topografía
en el SENA,  entre el momento en el cual se comenzó a aplicar lo dispuesto en
la ley 70 de 1979, y el momento de la aprobación oficial de los programas de
topografía por parte del ICFES.
La ley que se
estudia, reglamenta el ejercicio de la topografía. Para tal efecto crea una
entidad encargada de aplicar las normas que ella contiene (el Consejo
Profesional Nacional de Topografía), en particular de expedir y cancelar las
licencias profesionales necesarias para el ejercicio legitimo de la profesion.
Así las cosas, es
claro que las disposiciones de la ley solo pueden ser aplicadas desde el
momento de la instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía que,
según las pruebas allegadas al expediente, coincide con el año en el que se
concede la aprobación oficial por parte del ICFES al programa de topografía
dictado por el SENA, vale decir el cinco (5) de agosto de 1983.
De lo anterior se
deduce que quienes obtuvieron el título del SENA, al momento de la aplicación
de la ley 70, lo hicieron una vez aprobados los programas de estudio por parte
del ICFES, y por lo tanto, tienen derecho, sin el lleno de requisitos distintos
a los enunciados en el parágrafo 1o del artículo 2 de la ley, a la expedición
de la licencia profesional.
De otra parte, cabe
anotar que en la Resolución del ICFES arriba citada se reconoce que "el
programa de tecnología en topografía ofrecido por el SENA, forma parte de los
que la institución ha ofrecido tradicionalmente como técnicos y que a partir de
1978 lo ajustaron al plan mínimo indicado por el ICFES y su estructura es de
carácter tecnológico."
Así pues,  el
reconocimiento oficial se entiende retroactivo y por lo tanto, el título
expedido por el SENA no puede ser discriminado, tal y como lo hace el artículo
cuarto en comento, al exigir a quienes lo poseen la acreditación de requisitos
distintos a los mencionados en el parágrafo 1o del artículo 2o, so pena de
vulnerar no sólo el principio de igualdad sino los derechos adquiridos con
justo título.
En consecuencia, en
la parte resolutiva de este fallo se declarará inconstitucional el artículo 4o,
en la parte que dice "así como los topógrafos, técnicos egresados del
SENA".
2.2.  En segundo
lugar, el demandante señala que el artículo cuarto de la ley, que exige como
requisito  para legalizar el ejercicio de la profesion de topografía el haber
ejercido por un mínimo de cinco años en entidad pública o privada -requisito
que solo puede probarse según el literal a)  "con copias autenticadas y
certificados de sus contratos laboral o civil, expedidos por los
administradores de las Empresas públicas o privadas donde haya trabajado el
Topógrafo aspirante a la Licencia"- vulnera los artículos 25, y 26 de la
Constitución nacional.
El estudio de una
ley que reglamenta el ejercicio de determinada profesion, a la luz del derecho
constitucional debe residir fundamentalmente en las limitaciones que la ley
impone al derecho. Se trata pues, especialmente de un cotejo de los límites al
derecho, confrontados, de una parte, el especial valor que ella otorga a los
derechos fundamentales y en particular al trabajo, y de otra, las posibles
justificaciones constitucionales de las limitaciones impuestas.
En el caso del
artículo cuarto, se establecen una serie de requisitos para demostrar la
suficiente cualificación técnica de quien busca ejercer, conforme a la ley, la
profesion de topógrafo. Uno de dichos requisitos es demostrar la experiencia
profesional a través de copia autentica de contratos celebrados con empresas
públicas o privadas, cuya duración no sea menor a cinco años.
No entra la Corte en
el estudio del requisito material exigido, vale decir, de los cinco años de
experiencia profesional, por cuanto éste es razonable en términos de la debida
congruencia que debe haber entre el límite del derecho y la finalidad buscada
por la norma. La finalidad de la ley es la de exigir una determinada
cualificación técnica para el ejercicio de la topografía. Dicha exigencia no es
contraria al principio de igualdad, siempre que se aplique de manera general y
abstracta a todo aquel que quiera desempeñar la profesion regulada y  no
vulnere el contenido esencial de los derechos consagrados en los artículo 25 y
26 de la Constitución.
La tarea de esta
Corte es, pues, la de estudiar la constitucionalidad, no ya del requisito
material exigido, -los cinco años de experiencia profesional-, sino de los
medios que según la ley han servido para adquirir dicha experiencia y por lo
tanto constituyen única prueba de ella.
El ejercicio de la
topografía se realiza no sólo en empresas públicas y privadas, sino de manera
especial en áreas rurales a partir de contratos verbales de obra realizados con
personas naturales. Dichos contratos consisten fundamentalmente en la
obligación de hacer determinados levantamientos o localizaciones altimétricas y
planimétricas de terrenos, que en la mayoría de los casos pueden ser
demostradas mediante la acreditación de los planos o de los cálculos de áreas
elaborados. Planos y cálculos que suelen estar firmados por el respectivo
topógrafo, y acompañan las escrituras públicas de venta, permuta o cualquier
negocio que involucre el bien que ha sido objeto de estudio por parte del
topógrafo.
Así las cosas, en el
caso sub-lite es claro que existen formas distintas a las señaladas por la ley
para adquirir la experiencia que ella misma exige. Existen también medios
legítimos y certeros para verificar dicha experiencia, y,  por lo tanto,  el
conocimiento técnico suficiente.
En este caso la
finalidad perseguida por la ley es la de que quien no tenga el título
académico, posea, además de otros requisitos, una experiencia laboral de al
menos cinco años, pero no puede ser la de que dicha experiencia haya sido
adquirida sólo mediante cierto tipo de contratos. Es este un medio de prueba
importante, pero existiendo otros medios razonables para obtener, y probar
dicha experiencia, no se entiende ni justifica la restricción.
Si bien entra dentro
del ámbito de libertad del legislador establecer los requisitos que considere
necesarios para el ejercicio de determinadas profesiones, también es cierto que
el propio legislador se encuentra subordinado a los mandatos constitucionales.
Por lo tanto, no puede condicionar el ejercicio de un derecho, -y menos del
derecho al trabajo que es base estructural del orden constitucional-, hasta el
punto de hacerlo impracticable, o establecer requisitos que lo condicionen más
allá de lo razonable, o crear condiciones que impliquen, de manera
injustificada, el acceso desigual a su ejercicio. En todo caso, los requisitos
materiales exigidos y los medios de prueba deben ajustarse a los mandatos de la
Carta, y en el análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara
violación del artículo 13, al discriminar injustificadamente los medios válidos
para adquirir y probar la experiencia exigida.
Por estas razones,
en la parte resolutiva de esta sentencia se declarará  que es inconstitucional
la parte del artículo 4 que exige como única experiencia válida la que se
adquiere a través de contratos civiles o laborales con empresas públicas y
privadas; y como único medio de prueba para demostrar la experiencia
profesional, la acreditación de copias autenticadas y certificados de dichos
contratos, expedidos por los administradores de las empresas públicas o
privadas donde haya trabajado el topógrafo aspirante a la licencia.
2.3.  El tercer
cargo formulado por el demandante contra el artículo cuarto, concierne
especificamente al literal b), en cuanto establece que para poder legalizar el
ejercicio de la profesion las personas que se encuentren en las condiciones que
describe el artículo deberán obtener una
"certificación
auténtica de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía y
que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad profesional
expedida por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus
seccionales".
-Estima que dicho
requisito viola los artículos 13, 38 y 83 de la Constitución nacional.
Como se ha dicho
antes, el legislador en ejercicio de sus funciones y particularmente en
tratándose de la protección del interés general, puede establecer los
requisitos que considere necesarios para regular el ejercicio de las
profesiones o para otorgar títulos de idoneidad que reconozcan dicho derecho.
Ahora bien, la ley
debe moverse siempre dentro del campo que marca la norma constitucional. Así,
es viable que exija para determinados casos, y de manera razonable un
certificado de antecedentes en el ejercicio de la profesion. Pero tal
certificado debe ser expedido por una autoridad cuya competencia tenga un
respaldo constitucional y con base en normas legítimas que respeten los
principios y garantías de la Carta y,  fundamentalmente,  el debido proceso.
Los anteriores serán
entonces los criterios que esta Corporación utilizará para el análisis del
cargo que aquí se estudia.
En los términos que
quedan descritos, esta Corte considera necesario en primer lugar, hacer algunas
aclaraciones sobre la naturaleza de la entidad encargada de expedir el
certificado que aquí se cuestiona.
La Asociación
Nacional de Topógrafos es una persona jurídica de derecho privado,  que obtuvo
su personería jurídica el 24 de mayo de 1976, mediante resolución No 1914 del
Ministerio de Justicia.
Esta Asociación se
compone, como lo señala el artículo primero de sus estatutos, "de personas
dedicadas al ejercicio de la topografía"; de la lectura del artículo
segundo literal d) de los mismos estatutos se lee que uno de los objetivos de
la sociedad es "garantizar la idoneidad, pulcritud y responsabilidad de
los socios con acatamiento a la ética profesional".(subraya la Corte)
Los artículos 4 a 9
de dichos estatutos establecen quienes pueden ser socios de la entidad. Señalan
que existen cinco categorías distintas, a saber: socios de número, adjuntos,
correspondientes, estudiantiles y honorarios.
Para ser socio de
número se requiere, según el artículo cuarto, ser ciudadano colombiano, no
pertenecer a ninguna otra agremiación de topógrafos, excepto cuando dicha
agremiación ha sido aceptada como socia correspondiente de acuerdo a lo que
dicen los estatutos,  presentar personalmente la solicitud de ingreso
firmada y recomendada por un socio activo o certificaciones de trabajo aceptadas
por la junta directiva de la  asociación, y ser topógrafo con licencia
profesional. (subraya la Corte)
Para ser admitido
como socio adjunto, según el artículo quinto,  se requieren los primeros tres
requisitos arriba enunciados y ser topógrafo con las calidades mínimas
especificadas en el reglamento.  Así mismo, para ser socio correspondiente
basta con ser afiliado a otras asociaciones aceptadas por la Asamblea
Nacional de Delegatarios conforme al reglamento. Serán socios honorarios
quienes la Junta directiva de la Asociación, conforme al reglamento, considere
que merezcan tal condición.
Como es propio de la
autonomía que caracteriza a las personas jurídicas privadas, la Asociación
Nacional de Topógrafos decide, a partir de elementos subjetivos (como la
solicitud de ingreso firmada y recomendada por uno de los socios, o la
aceptación de la Junta Directiva de la asociación de las certificaciones de
trabajo) y objetivos (como la tenencia de la licencia profesional, la no
pertenencia a ninguna otra asociación o la calidad de ciudadano colombiano),
quien puede y quien no puede, entrar a formar parte de la entidad. No basta
pues con ser topógrafo empírico, o graduado de una escuela técnica o
tecnológica, para acceder a la calidad de socio, pues como se constato en el
estudio antecedente de las estipulaciones estatutarias, los requisitos exigidos
cuentan con un apreciable grado de discrecionalidad.
De otra parte, los
estatutos señalan que la asamblea nacional de delegatarios será la máxima
autoridad de la Asociación (art. 10), y que está conformada por los delegados
de las asambleas seccionales. Dicha  asamblea elegirá a la junta directiva
nacional y las asambleas locales a las juntas locales. Pero los socios adjuntos
-aquellos que no cuentan con la licencia profesional- y correspondientes no
podrán formar parte de la junta directiva a ningún nivel (art. 7 parágrafo 2).
A la asamblea
nacional compete dictar, entre otros, el reglamento de la asociación y el
código de ética profesional. A las juntas directivas de los distintos niveles
corresponde tramitar, estudiar y aceptar o negar la admisión de todo aspirante
a socio.
Según el artículo
22, "Las Juntas Directivas con sus Presidentes son los encargados de
desarrollar y hacer cumplir los estatutos, el reglamento, el código de ética
profesional y todos los mandatos de las Asambleas".
El artículo 26 les
atribuye la competencia para declarar nula, con el voto afirmativo de siete
miembros, la calidad de socio y sus derechos inherentes cuando, entre otras
cosas, falten a los estatutos, al reglamento, y al código de ética profesional.
En resumen, en
virtud de su autonomía, la Asociación establece una serie de requisitos que restringen
el acceso de cualquier topógrafo a la calidad de socio. Interesa, por otra
parte, señalar que sólo un tipo de socios, aquellos que accedieron a tal
calidad acreditando la obtención de la licencia profesional  antes del 23 de
junio de 1984 (Parágrafo 1 artículo 6), pueden formar parte de las juntas
directivas -nacional y seccionales-, que son las encargadas de estudiar el
acceso de nuevos socios y de suspenderlos o expulsarlos, si incurren en algunas
de las faltas establecidas en los estatutos. Por último, cabe destacar que al
ser una persona jurídica de derecho privado, no tiene más capacidad de acción
disciplinaria  que la que le otorgan los estatutos respecto de sus miembros.
Dos consecuencias
relevantes para el estudio del caso que se plantea, se deducen de lo estudiado:
La primera, que para
obtener el certificado de que habla el literal b) del artículo 4, se requiere
ser socio de la Asociación Nacional de Topógrafos, por cuanto de otra forma
esta institución no estaría  en capacidad de otorgar dicho certificado, ni
contaría con la información necesaria para hacerlo.
La segunda,  que tal
certificado se expide con base en el código de ética vigente para los socios,
pues de otra manera no se entiende cuales son las normas ciertas y públicas que
deben ser respetadas para  cumplir con los requisitos que se acreditan en dicho
certificado.
A juicio de esta
Corporación, de lo anterior se deduce, tal y como se entra a explicar, que el
certificado exigido en el literal b) del artículo 4 cuestionado vulnera
flagrantemente los derechos de libre asociación, libertad de escoger profesion
u oficio y debido proceso, así como el principio de buena fe, que consagra la
Carta constitucional en los artículos 38, 26, 29 y 83 respectivamente y que se
garantizaban también al momento de la expedición de la norma, en los artículos
44, 39  y  26,  de la Carta de 1886.
Entiende la Corte
que se vulnera el derecho a la libre asociación por cuanto la única forma de
obtener el certificado de que habla el artículo estudiado es accediendo a la
calidad de socio, dado que de otra forma a tal entidad le sería imposible
controlar la actividad profesional de quien solicite el certificado, así como
verificar su desempeño en la rama de la topografía. Es del todo claro que en
pocos casos, si un topógrafo ha ejercido su profesion al margen del radio de
acción de esta entidad, pueda ella certificar alguna cosa respecto al desempeño
que esta persona ha tenido en el ejercicio de su profesion.
Se pregunta esta
Corte, ¿cuáles serían los medios de prueba para garantizar que el interesado,
que no ha estado vinculado a la asociación, responde a las exigencias de
honestidad, pulcritud e idoneidad profesional?
La transgresión del
derecho fundamental de libre asociación, se produce, no sólo porque la única
manera de contar con la información necesaria para expedir el certificado, es
que el interesado sea miembro de la asociación, sino por cuanto, según los
estatutos de dicha entidad, esta sólo puede actuar respecto de sus asociados.
Necesario es concluir entonces que para acceder al certificado es condición
previa que el interesado forme parte de la Asociación Nacional de Topógrafos.
Dentro de este contexto, aparece clara una vulneración del derecho de
asociación consagrado en la Constitución nacional, por cuanto la garantía
constitucional de tal derecho incluye también el respeto a la libertad negativa
que consiste en el derecho a no asociarse.
En efecto, el
derecho de asociación, entendido como el ejercicio libre y voluntario de los
ciudadanos encaminado a fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes
con propósitos concretos,  incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda
ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación
determinada. Si no fuere así, no podría hablarse del derecho de asociación en
un sentido constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de
libertad, cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad.
En este sentido se
ha manifestado ya esta Corporación, cuando señaló que:
"La
afiliación tanto como la pertenencia a una asociación son actos voluntarios y
libres y dependen exclusivamente y por siempre de la decisión de la
persona"[3].
En conclusión, el
artículo que nos ocupa exige, para poder "legalizar" el ejercicio de
la profesion de topografía, la obtención de un certificado que por las razones
expuestas no puede ser expedido sino a las personas que hacen parte de una determinada
asociación privada. Con ello se vulnera, no solamente el derecho consagrado en
el artículo 26, sino y especialmente, el contenido esencial de la libertad de
asociación. Por ello la parte del artículo 4 que establece como única entidad
competente para expedir el certificado de que aquí se habla,  a la Asociación
Nacional de Topógrafos, será declarada inconstitucional.
Igualmente estima la
Corte que la norma estudiada vulnera la Constitución, no sólo en lo que se
refiere al derecho de asociación sino, y particularmente, en cuanto permite un
traslado inconstitucional de competencias, vulnera el debido proceso y el
principio de buena fe.
Esto es así, porque
cuando la ley autoriza a la Asociación Nacional de Topógrafos para expedir un
certificado de "honestidad, pulcritud e idoneidad profesional", está
delegando en una entidad privada la facultad de juzgar y sancionar el
comportamiento de quienes ejercen la profesion de topógrafos, con base en
normas dictadas por la propia Asociación. Si bien es cierto que, tal como se
estudiara adelante, la Constitución preve el traslado de algunas funciones
públicas a entidades privadas, también lo es que en materia de derechos
fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el
Congreso de la República.
La reserva de ley en
materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o
el derecho a escoger y ejercer profesion u oficio, constituye una de las
primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones
arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias
reservadas no pueden ser objeto de transferencia, pues con ello se estaría
vulnerando la reserva de ley establecida por la propia Constitución.
En este sentido se
manifestó la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 23 de julio de 1981,
cuando dijo:
"Ni el
Ministerio de Educación, al que dicha disposición encarga de aprobar la
reglamentación de la ética profesional del bibliotecólogo, ni menos el Consejo
adscrito a aquel, que conforme a la misma norma tiene por misión la de
expedirla, pueden validamente asumir la competencia legislativa del Congreso e
indelegable en entidades administrativas".
Estamos entonces
frente a un traspaso inconstitucional de competencias pues, como ya se dijo,
tanto al momento de la expedición de la ley 70 de 1979 bajo la vigencia de la
Carta de 1886, como hoy, la reglamentación de los derechos fundamentales, tiene
reserva de ley.
Ahora bien, en los
términos de la actual Constitución, particularmente en virtud de lo dispuesto
en los artículos 26 y 103 de la Carta, las autoridades públicas pueden delegar
en colegios profesionales o en asociaciones privadas el cumplimiento de ciertas
funciones públicas.
El artículo 26
señala que las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en
colegios, cuya estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.
Establece también que la ley podra asignar a tales colegios funciones públicas
así como establecer los debidos controles. Ahora bien, este artículo no puede
alegarse para justificar la atribución otorgada a la Asociación Nacional de
Topógrafos en el literal b) del artículo 4 y esto por dos razones fundamentales.
En primer lugar, porque la Asociación de que aquí se habla no es un colegio
profesional. En segundo lugar, porque, como se ha dicho arriba, hay ciertas
funciones publicas, -particularmente aquellas que restringen el ejercicio de
los derechos fundamentales constitucionales-, que tienen reserva de ley y por
lo tanto no pueden ser delegadas.
Considera la Corte
relevante hacer algunas precisiones sobre las dos cuestiones arriba enunciadas.
La
institucionalización del Estado social de derecho en la Carta de 1991 plantea
un nuevo marco jurídico de interrelación entre el Estado y la sociedad. En
dicho marco no sólo se amplian los mecanismos de participación de los
ciudadanos en el manejo y control de la cosa pública, sino que se intensifica
el reconocimiento y la ordenación jurídica de entidades de carácter social, en
cuanto su actividad representa un interés público. Así por ejemplo, la Carta
establece un régimen de regulación y garantía de los partidos políticos, que
son colectividades que evidentemente revisten un interés público.
En el mismo sentido
la Carta señala la posibilidad de crear colegios profesionales, vale decir
entidades asociativas representativas de intereses profesionales y económicos.
Deja a la ley la regulación de estos colegios, pero establece que su estructura
interna y funcionamiento deberán ser democráticos.
A pesar de que la
ley no ha reglamentado aún este tipo de asociaciones, podemos decir, que se
trata de corporaciones cuya naturaleza parece pertenecer más al derecho público
que al derecho privado. Esto es así, especialmente si tenemos en cuenta que a
ellas pueden otorgarse funciones públicas, con el fin de que intervengan en la
ordenación del ejercicio de las profesiones, representando exclusivamente los
intereses de las mismas, y no de un grupo o parte de quienes la ejercen en
determinadas condiciones. Por esta razón, es condición esencial de los colegios
la de tener una estructura y funcionamiento democrático para garantizar que
todo aquel que cumpla con los requisitos legales para ejercer la profesion de
que se trate pueda, sin más exigencias, formar parte del colegio, de sus
órganos de decisión y de gestión, y para que no se convierta en el instrumento
de defensa de intereses particulares. En este sentido sólo la ley y no el acuerdo
privado de las voluntades de quienes conforman el colegio, puede crear los
requisitos necesarios para integrarlo, así como las condiciones que limiten la
participación de los colegiados en la gestión de sus funciones y en la toma de
decisiones.
Si el establecimiento
y desarrollo de los aspectos estudiados quedará al libre albedrío de los
miembros de la entidad, sería, ciertamente posible que en un momento se
restringiera a tal punto el acceso o la participación, que el colegio terminare
siendo un mecanismo de defensa de un determinado interés y no del conjunto de
los asociados. En consecuencia, la garantía de que el colegio sirva para
fomentar el derecho a ejercer una profesion y no para restringirlo, se funda en
que esta materia cuente con una regulación legal básica que sin restringir la
autonomía de la entidad garantice las condiciones de libertad, igualdad y
participación que exige el texto fundamental.
Como se deduce de
lo que acabamos de decir y de la lectura de sus estatutos, la Asociación
Nacional de Topógrafos es una típica persona de derecho privado y no un colegio
profesional de los que habla el artículo 26 de la Carta. Esto es así, entre
otras cosas, porque una de las característica primordiales de los colegios, en
virtud de su esencia democrática, es que no exista ningún requisito diferente
al de ejercer legítimamente la profesion para poder acceder a la calidad de
socio o colegiado. Así las cosas, un colegio profesional no puede restringir
discrecionalmente el acceso; tampoco puede restringir la participación de sus
miembros a esa sola entidad o impedir su afiliación a asociaciones
profesionales distintas, ni vetar la participación de cierto tipo de
colegiados, que no cumplan con requisitos arbitrariamente exigidos, en los
órganos de decisión y ejecución de sus reglamentos.
Los colegios
profesionales deben responder pues a una filosofía esencialmente democrática.
Deben representar globalmente  a quienes ejercen determinada profesion y no
pueden convertirse simplemente en voceros de una parte especial o determinada
de todo un gremio profesional. Es innegable que para garantizar la
representación global, debe existir una norma básica que democratice los
requisitos exigidos para formar parte de la entidad, así como la conformación
de los órganos competentes para tomar decisiones sobre las normas del colegio,
y la admisión o suspensión de los miembros.
Ahora bien, es
cierto que el artículo 103 de la Carta reconoce la existencia de las
asociaciones de profesionales, pero con un tratamiento distinto al que da a los
colegios profesionales. Las asociaciones son personas jurídicas de derecho
privado, conformadas por la manifestación de voluntades de sus miembros.
Siempre que respeten las bases constitucionales mínimas, pueden diseñar como a
bien tengan su estructura y funcionamiento interno. La Constitución no exige a
las asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a los
colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la ley pueda
atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones pueden
entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el gremio
profesional o solo de una parte de el. Eso dependerá de la autonomía de la
propia asociación.
En cualquier caso,
con independencia de la naturaleza corporativa de la Asociación Nacional de
Topógrafos, la facultad de determinar la honestidad pulcritud e idoneidad en el
ejercicio de una profesion, que tenga como efecto la limitación clara en el
ejercicio del derecho fundamental al trabajo y a ejercer una determinada
profesion, debe contar con un código, público, positivo, y explícito, en el que
se consagren claramente las acciones que son consideradas como causa de una
sanción (en este caso la más grave de todas, pues si no se otorga el certificado,
tampoco la licencia profesional y se suspende el ejercicio del derecho
fundamental al trabajo y todos los que de el se derivan), el procedimiento que
ha de aplicarse frente a una determinada conducta y la autoridad competente
para juzgar y  aplicar la sanción.
Si tales normas no
existieran, cualquier procedimiento que tuviera como efecto una sanción sería
violatorio del debido proceso, pues es absolutamente claro que en el Estado de
derecho no se puede dejar al buen juicio de las personas privadas el determinar
conceptos tan amplios como "honestidad", "pulcritud" e
"idoneidad", y menos aún cuando tal determinación puede tener como
efecto la no expedición de una licencia profesional, y por lo tanto la
suspensión en el ejercicio del derecho fundamental al trabajo.
Lo anterior es más
grave en términos del literal d) del artículo 4 de la ley estudiada, pues si se
estudian los otros literales es claro que existen ya requisitos destinados a
probar la idoneidad (literales a y c), y que la honestidad puede ser juzgada
simplemente a través de la petición de antecedentes penales o disciplinarios
(si hablamos de un funcionario público), sin que se entregue la facultad
legislativa y sancionatoria a una asociación de derecho privado.
A todas luces parece
obvio que el ejercicio del derecho al trabajo, con las consecuencias de
supervivencia que tal ejercicio implica en nuestro país, no puede quedar sujeto
a la expedición de un certificado como el exigido en el artículo que se estudia,
sin que existan normas anteriores, claras, públicas y explícitas que señalen,
no sólo las conductas tipificadas sino el procedimiento para juzgarlas. Otra
cosa sería desconocer los mandatos básicos del Estado social de derecho.
En consecuencia,
considera esta Corte que si bien entra dentro de las facultades de la ley
exigir un certificado de antecedentes siempre que se trate de regular una
actividad que implique algún riesgo o interés social, al hacerlo debe señalar
la entidad competente, -entidad que como quedo estudiado debe cumplir con
ciertos y determinados requisitos-, así como el debido proceso y las normas
públicas  que establezcan las conductas sujetas a sanción. En el caso que se
estudia, la atribución del otorgamiento del certificado de que habla el literal
b) del artículo 4 a una específica asociación profesional, acerca de la cual se
han formulado ya los reparos pertinentes, resulta inconstitucional y así será
declarado en la parte resolutiva de esta sentencia.
Será entonces
constitucional la exigencia del certificado de honestidad, pulcritud e
idoneidad, siempre que sea expedido por una autoridad competente, con
fundamento en normas públicas aplicables al momento de la comisión de cualquier
conducta objeto de sanción, y previo un proceso respetuoso de las normas
constitucionales y legales.
Por último, cabe
señalar que el requisito de autenticación del certificado aparece también como
violatorio del texto constitucional. Esto es así, en primer lugar por la
aplicación del principio de buena fe, consagrado en el artículo 83  de la Carta
y que ordena a la administración presumir que el ciudadano actua de buena fe y
por lo tanto que los documentos que aporta son legítimos; y en segundo lugar,
por el mandato del artículo 333 de la Carta,  que establece la necesidad de
acabar con trámites innecesarios en virtud del principio de eficiencia en la
gestión pública.
En consecuencia, la
palabra "auténtica" del literal b) del artículo 4 será declarada
inconstitucional.
2.4. Un cuarto cargo
fórmula el demandante contra el artículo cuarto de la ley que se estudia. Se
alega en la demanda la presunta vulneración de los artículos 39 de la Carta de
1886 y 26 de la Constitución vigente por parte del literal c) del artículo
cuarto, que establece como requisito para legalizar el ejercicio de la
profesion -a quienes se encuentren en las circunstancias de dicha norma- la
presentación de un examen de idoneidad profesional ante una institución de
educación superior que desarrolle programas de topografía y que esté aprobada
por el ICFES, a petición del Consejo Nacional de Topografía.
Es cierto que los
artículos 39, y 26, establecen que "el legislador podrá exigir títulos de
idoneidad" y no hablan de exámenes de aptitud. Ahora bien, el legislador
puede reglamentar libremente el ejercicio de las profesiones, siempre que
respete el marco constitucional. Dentro de él puede crear los requisitos
necesarios para salvaguardar el interés público frente al ejercicio de
profesiones que requieren diferente grado de cualificación.
Como se ha dicho
antes, al crear requisitos o condiciones para el ejercicio de un derecho el
legislador debe respetar el contenido esencial del mismo. En materia de
reglamentación de las distintas profesiones u oficios, es cierto que el
objetivo es demostrar una determinada cualificación profesional o técnica,
mediante el cumplimiento de requisitos que, mientras sean respetuosos del
principio de igualdad y por lo tanto de proporcionalidad entre la finalidad
buscada y los medios utilizados, así como del resto da las normas que integran
la Constitución, no merecen reparo de esta  Corte.
En el caso que aquí
se estudia el legislador dispone la necesidad de realizar un examen de aptitud
para las personas que han aprendido la topografía a través de la experiencia
práctica.
Al proceder así, el
legislador está cumpliendo con su tarea de proteger el interés general, sin
vulnerar con ello -como sostiene el demandante- el derecho reconocido en el
artículo 26 de la Carta. En efecto, cabe sin duda alguna, dentro de la potestad
legislativa, crear  exámenes que demuestren la capacidad técnica de quienes sin
haber obtenido un título profesional, desean seguir ejerciendo la profesion que
se reglamenta.
Merece también
estudio por parte de esta Corporación la parte del literal c) que señala que
los exámenes de idoneidad que deben ser presentados, sólo podrán serlo "a
petición del Consejo Nacional de Topografía".
Parece claro que la
presentación de un examen como el que aquí se exige requiere de una serie de
trámites administrativos al interior de cada institución. En este sentido se
exige la petición previa del Consejo Nacional de Topografía, de tal manera que
dichas instituciones tengan alguna certeza de la utilidad del gasto que para
ellas implica la realización de tal examen.  Esto es cierto,  pero también lo
es que no puede quedar al mero arbitrio del Consejo hacer  la petición de que
aquí se habla. Así las cosas, de la lectura de la ley es claro que basta con
que la persona demuestre que se encuentra en las condiciones que señala el
artículo 4 para que el Consejo Profesional de Topografía deba hacer la petición
respectiva al centro de educación superior de que se trate. Si no fuera así, se
estaría vulnerando el derecho consagrado en el artículo 26 de la Constitución
Nacional.
3. ARTICULO
OCTAVO
El demandante señala
que los literales a), b), c), d), e), y g) del artículo octavo violan los
artículos 58 y 29 de la Constitución nacional.
3.1. En lo que
respecta a los literales a), b) y g) del artículo que se estudia, juzga esta
Corte que se encuentran ajustados a la Constitución nacional, por cuanto no
vulneran ninguno de sus preceptos.
En efecto, las
funciones que mediante los literales estudiados se atribuyen al Consejo
Profesional de Topografía, son meramente administrativas, se ejercen  con
fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades
competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las
profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional.
Cosa distinta es
que, con base en dichas atribuciones, las respectivas entidades dicten normas
que corresponde expedir al legislador o ejecuten funciones que extralimitan su
competencia. En este caso, las dudas no surgen con respecto a la ley que otorga
debidamente ciertas atribuciones, sino de la confrontación entre dicha ley y
las normas infralegales que se dictan, presuntamente a su amparo.  Si este
fuera el caso, no es la Corte Constitucional quien tiene competencia para
juzgar la legalidad de las normas reglamentarias, sino la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, según lo dispone la propia Constitución.
3.2. Según el
impugnante, el literal c) del artículo octavo vulnera los derechos adquiridos,
al  señalar como función del Consejo Profesional de la Topografía "expedir
la licencia de topógrafos a todos los profesionales que reunan los requisitos
señalados por la presente Ley".
El cargo de
inconstitucionalidad sostiene que la propia ley en su artículo 4, establece
requisitos para que quienes no han seguido un programa profesional en una
institución de educación superior aprobada por el ICFES, puedan regularizar el
ejercicio de la topografía, y por lo tanto protege los derechos adquiridos de
dichas personas.
La cuestión esta entonces
en determinar que entiende la ley por "profesionales", pues si es
cierto que se trata exclusivamente, de quienes han acabado un programa
profesional en un centro de educación o capacitación técnica cuyos programas
estén aprobados oficialmente por el ICFES, se estaría desconociendo la
protección que otorga el artículo cuarto de la misma ley a los topógrafos
prácticos.
En principio, el
profesional es aquella persona que ejerce públicamente una actividad de manera
permanente y sistemática, generalmente con ánimo de lucro. Si la profesion que
se ejerce requiere de un título académico, estamos hablando de una profesion
titulada, y en estricto sentido quien la ejerce recibe el nombre de
"profesionista"[4].
Lo anterior significa que no es un requisito del profesional  poseer un titulo
académico, que certifique su aptitud para ejercer una actividad. Es el
legislador quien de acuerdo con la Constitución debe decidir cuando una
profesion debe pasar a ser una profesion titulada. Estos dos conceptos no son
pues sinónimos.
Así las cosas,
cuando  la ley  habla de "profesionales", se refiere a  quienes
ejercen la profesion de la topografía y no solamente a quienes tienen un título
expedido por un centro de educación superior que los acredite como tal. En este
sentido será declarado constitucional el literal c) del artículo 4o. de la ley
que se estudia.
3.3 A juicio del
demandante, el literal  d) del artículo octavo vulnera el derecho al debido proceso,
en la medida en que atribuye al Consejo Nacional Profesional de Topografía la
facultad de "cancelar las Licencias a los Topógrafos que no se ajusten a
los requisitos determinados por la presente ley, o que falten a la ética
profesional".
Como se dijo arriba,
solo la ley está autorizada por la Carta Política para reglamentar el ejercicio
de los derechos fundamentales, pero son los entes administrativos, debidamente
autorizados quienes tienen la potestad de ejecutar o hacer cumplir las leyes.
En cualquier caso,
es claro que la norma que limita un derecho fundamental, como lo hace por
ejemplo un código de ética profesional, tiene que tener rango de ley, pues
estamos en este caso frente a una de las más importantes garantías normativas
del sistema de protección a los derechos fundamentales en nuestro país. Las
remisiones legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo deben entonces
encuadrarse dentro de normas claras que respeten no sólo el contenido esencial
de los derechos que se regulan, sino todos y cada uno de los contenidos
normativos de la Constitución. La potestad reglamentaria constituye pues, un
complemento de la ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la
delegación legal no se puede traducir en una transferencia inconstitucional de
competencias tal que deslegalice la materia reservada.
Lo anterior no
significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera con la
libertad de escoger profesion u oficio deba ser regulada por ley: ello
dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental.
Ciertamente, la
expedición de un código de ética profesional que consagra los principios que
han de ser respetados y las conductas objeto de sanción, implica una regulación
directa de los derechos consagrados en los artículos 25 y 26 de la Carta.
Si esto es así, dos
garantías deben ser respetadas so pena de vulnerar la Constitución: la garantía
formal que se refiere al necesario rango legal de las normas que contemplan las
conductas tipificadas y las sanciones establecidas; y de otra parte, la
garantía material, que consiste en el respeto a los principios del debido
proceso, fundamentalmente en cuanto se refiere a la predeterminación pública de
las conductas y sanciones, así como de la autoridad competente para imponer las
sanciones, y el respeto a los principios de presunción de inocencia,
favorabilidad y exclusión de la analogía.
En el caso que se
estudia, parece claro que no existe un código de ética debidamente expedido
para el ejercicio de la profesion de topografía. No conoce esta Corte norma
legal alguna que tipifique las conductas y establezca las sanciones
correspondientes.
Así las cosas, si
bien es legítima la atribución legal al Consejo Nacional de Topografía de
imponer las sanciones por violación al código de ética profesional, a juicio de
esta Corte dicha función no puede ser debidamente cumplida hasta tanto no
exista una norma tributaria del debido proceso, que dé base material  para el
cumplimiento de tal función.
En consecuencia, la
parte del literal d) del artículo 4 será constitucional siempre que se aplique
respecto de un código de ética profesional debidamente expedido.
4. ARTICULO
NOVENO
El demandante señala
que el artículo 9 de la ley 70 vulnera los artículos 13 y 58 de la Carta constitucional.
En efecto, al
mencionar los casos en que el Consejo Nacional de la Topografía puede expedir
la licencia profesional, dicha norma excluye a las personas que se encuentren
en las condiciones descritas por el artículo 4 de la misma ley, vale decir,
vulnera el derecho a la igualdad y los derechos adquiridos de quienes ejercían
antes de la expedición de la ley la profesion de topógrafos.
Encuentra esta Corte
que ciertamente existe una contradicción entre el artículos 9 y los artículos 4
literal d) y 8 literal c) de la ley. Esto es así por cuanto mientras el primero
de ellos señala que "solo podrán expedirse Licencia profesional a los
profesionales que cumplan con los requisitos enumerados en los artículos 2 y 3
de esta ley", el artículo cuarto dispone que quienes no cumplan con los
requisitos de los mencionados artículos 2 y 3, podrán legalizar el ejercicio de
la profesion mediante la acreditación de otros requisitos, dentro de los que se
encuentra la presentación de una "resolución motivada por el Consejo
Profesional de la Topografía, reconociéndole su calidad y otorgándole la
licencia respectiva".
Así también el
artículo 8 literal c), establece como función del Consejo Profesional Nacional
de Topografía, entre otras, la de expedir la licencia de topógrafo a todos los
profesionales que reunan los requisitos señalados por la ley, dentro de las
cuales se encuentran las personas cuyas circunstancias se definen en el
artículo 4o.
Si aplicaramos lo
preceptuado en al artículo noveno, no se entendería entonces como podrá
otorgarse licencia a quienes se encuentren en las condiciones del artículo
cuarto. Es pues claro, que la aplicación del artículo 9 dejaría sin vigencia al
artículo 4 que consagra beneficios para quienes acreditando un tiempo
determinado de experiencia profesional, puedan legalizar su situación y ejercer
libremente la profesion. Tal aplicación restringiría también la fórmula general
del artículo 8 c).
Se trata entonces de
un conflicto entre disposiciones excluyentes entre si, pues mientras una de
ellas restringe el ejercicio de un derecho, las otras dos consagran beneficios
que amplían la aplicación de tal derecho.
Es un mandato
constitucional el proteger los derechos fundamentales de las personas. Por
esto,  el único criterio aceptable en los conflictos de alcance y sentido de
una ley,  es aquel que beneficie los derechos y libertades de los ciudadanos.
Otra cosa sería desconocer la tarea de esta Corte en esta importante materia,
que se desprende no solo de las normas concretas de competencia en materia de
control constitucional, sino del  artículo 2, -que señala como deberes del
Estado, entre otras cosas, garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes  constitucionales-,  y del artículo 5, que establece la
primacía de los derechos inalienables de la persona y, en general, del conjunto
de valores y principios que articulan al Estado social de derecho en nuestro
país.
Así, de la vis
expansiva de los derechos fundamentales, -particularmente de aquellos derechos
que, como el trabajo son, no solo derechos subjetivos, sino elementos
estructurales del orden público constitucional (CN art. 1),- se infiere que la
solución al conflicto planteado es una e inequívoca: la  remisión a los
artículos 2 y 3 que hace el artículo 9 no es taxativa. De otra forma se estaría
desconociendo el beneficio que la propia ley consagra en favor del ejercicio de
un derecho fundamental,  cuya protección aparece como un imperativo para esta
Corte.
El mismo
razonamiento aplica esta Corte a la expresión "solo" del artículo 2o
de la ley estudiada, pues si fuera taxativa la enumeración de dicho artículo,
no se entiende como podrían, quienes se encuentran en las circunstancias del
artículo 4, obtener la licencia de que habla el literal d) del mismo artículo,
para poder legalizar el ejercicio de la profesion.
Así por lo tanto, la
única manera de resolver en términos constitucionales, el conflicto de normas
que presenta esta ley, es interpretando la expresión "solo" de los
artículos 2 y 9, en favor del derecho fundamental al trabajo de las personas
que se encuentran en las circunstancias descritas en el artículo 4. Debe pues
entenderse que la expresión que se estudia no es taxativa, y por lo tanto
pueden también adquirir licencia profesional las personas que cumplan con los
requisitos declarados constitucionales del artículo 4 de la ley demandada. En
estos términos será declarada constitucional en la parte resolutiva, la
expresión "solo" de los artículos 2 y 9 de la ley demandada.
5. ARTICULO DECIMO
El actor estima que
el artículo 10 de la ley 70 viola el artículo 84 de la Carta Constitucional.
Dice el demandante
que cuando el artículo 10 exige una licencia para el ejercicio de una actividad
que ya ha sido reglamentada de manera general, cual es el estudio de la
topografía y la adquisición del título correspondiente, viola el art. 84 de la
Carta.
Para resolver este
cargo, es necesario entender cuál es el derecho que se obtiene a partir de la
expedición de un título académico, y  el fundamento constitucional para exigir
licencias, tarjetas, o permisos adicionales a dicho título, para el ejercicio
de una profesion titulada que ha sido debidamente reglamentada.
Como se dijo antes,
es el legislador el único competente para establecer cuando una profesion deja
de ser de libre ejercicio para convertirse en una profesion titulada o
reglamentada. A partir de entonces y de acuerdo al marco legal, por razones
técnicas son las entidades administrativas las competentes para establecer el
contenido de los programas de educación superior y para aprobar a las entidades
encargadas de impartirlos. El título académico que acredita los estudios
seguidos en desarrollo de planes o programas aprobados otorga entonces en
principio el derecho a ejercer la profesion.
Ahora bien, el
legislador en ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general
contra el  ejercicio ilegítimo de una profesion u oficio, puede  establecer que
para el ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula
profesional, que corresponde simplemente a la constatación pública de que el
titulo profesional es legítimo. Dicha matrícula puede condicionar también el
ejercicio del derecho al cumplimiento de ciertas normas éticas, acorde a un
código debidamente expedido y respetuoso del debido proceso.
Para la expedición
de la matrícula, una vez obtenido el título y según lo dispone el artículo 89,
serán necesarios simplemente aquellos documentos que acrediten la veracidad del
mismo.
El titular legítimo
de la matrícula, tarjeta, licencia o certificado, podrá ejercer libremente la
profesion mientras no infrinja una de las normas éticas, especialmente
establecidas para cada profesion. Si se produjera tal violación, la autoridad
administrativa correspondiente podrá imponer las sanciones establecidas, y
suspender el derecho al ejercicio profesional,  por el tiempo que  considere
necesario de acuerdo a las normas establecidas, o someterlo a las condiciones
que el propio código señale. Contra la sanción impuesta deberán proceder los recursos
contencioso pertinentes.
Ahora bien, el
derecho a ejercer la profesion se adquiere con el título académico debida y
legítimamente expedido. Los requisitos adicionales están dirigidos a acreditar
tal condición y por lo tanto no pueden imponer exigencias distintas a las de
probar la veracidad del título.
En este sentido, el
artículo que se acusa no vulnera al artículo 84 constitucional cuando exige la
expedición de la licencia. En efecto, de una parte, una vez adquirido el título
profesional, el parágrafo primero del artículo segundo, exige exclusivamente la
presentación de ciertos documentos dirigidos a avalar la autenticidad del
título; y de otra, se imponen requisitos adicionales solo a quienes no tienen un
título profesional expedido por un centro de educación superior cuyo programa
hubiere sido aprobado por las autoridades competentes.
Así las cosas, la
parte del artículo 10 en la que se señala que quien no tenga licencia
profesional debidamente otorgada no puede ejercer la profesion, ni desempeñar
las funciones establecidas en la ley, ni hacer uso del título, ni de otras
abreviaturas comunmente usadas para denominar la profesion de topógrafos, en
placas membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones, está simplemente
señalando los efectos negativos de la licencia, los cuales deben ser estudiados
a la luz del derecho constitucional.
Se reitera que  el
legislador está facultado para exigir títulos de idoneidad que garanticen la
protección del interés general en el ejercicio profesional. En este sentido la
licencia es simplemente la constatación pública de la existencia de dicho
título y de su validez.
Por todo lo
anterior, esta Corte considera que el artículo 10 de la ley 70 de 1979 se
ajusta a los mandatos de la Carta.
6. ARTICULO ONCE
Por último el
demandante considera que el artículo 11 de la ley 70 vulnera  el principio de
igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución.
La norma atacada
reconoce a la Sociedad Colombiana de Topógrafos como cuerpo consultivo del
Gobierno Nacional,  para todas las cuestiones concernientes al ejercicio de la
topografía en el país, así como en todo cuanto concierna a los asuntos de
carácter laboral relacionados con los profesionales de la topografía.
Como ya se dijo, la
Sociedad Colombiana de Topógrafos es una persona jurídica de carácter privado
compuesta por personas que voluntariamente se han asociado, cualquiera sea su
origen profesional.
La ley ha decidido
otorgarle a dicha entidad, la calidad de cuerpo consultivo del Gobierno, no
sólo para todo lo concerniente con la  topografía, sino en todas las cuestiones
de carácter laboral relacionadas con los profesionales de esta área.
Es claro que en
virtud de lo dispuesto en los artículos 26 y 103 de la Carta de 1991, la ley
puede delegar en personas jurídicas de carácter privado algunas atribuciones
que de ordinario corresponden a la administración pública, así como funciones
de control y fiscalización de la gestión pública.
Como se mencionó en
el numeral 2.3  de las consideraciones de esta sentencia, el artículo 26 de la
Carta permite que la ley atribuya a los colegios profesionales ciertas
funciones públicas y que establezca los debidos controles, para que cumplan a
cabalidad con la tarea de defender los intereses profesionales de los
colegiados. Es evidente que si ha de atribuirse a alguna institución funciones
consultivas permanentes en materia de una determinada profesion, la institución
más adecuada, sin duda, será el respectivo colegio profesional que por su
carácter democrático garantiza la mejor representación de los intereses
profesionales.
Ahora bien, ya
tuvimos oportunidad de señalar que la Asociación Nacional de Topógrafos no
responde a la naturaleza democrática de los colegios profesionales. Se trata
más bien de una típica persona de derecho privado que en virtud de su autonomía
restringe, -mediante ciertos requisitos de carácter subjetivo y objetivo-, el
acceso de cualquier profesional de la topografía, y limita la pertenencia a los
cargos de ejecución y dirección a aquellos profesionales que posean la licencia
profesional.
Se trata, pues, de
una asociación profesional de topógrafos que -como otras de la misma naturaleza
que existen en el país, según consta en el expediente- merece un tratamiento
constitucional distinto al atribuido a los colegios profesionales. Es preciso
recordar que el artículo 103 de la Carta señala que con el fin de constituir
mecanismos democráticos de participación de las organizaciones de la sociedad
civil en el Estado, podrá otorgarse a éstas representación en las distintas
instancias de participación, concertación, control, y vigilancia de la gestión
pública.
Es claro entonces
que la función de consultoria permanente que se atribuye a la Asociación
Nacional de Topógrafos es perfectamente compatible tanto con el mandato del
artículo 103, como con los mandatos de la anterior Constitución. El problema de
constitucionalidad no puede plantearse entonces respecto de la atribución de
esta función a una persona privada, sino frente al artículo 13 de la nueva
Carta, comoquiera que existen en el país otras y distintas asociaciones de
personas dedicadas a la topografía.
Según lo anterior,
la cuestión que a juicio de esta Corte se debe resolver es pues la de si  el
artículo 11 genera en la práctica alguna desigualdad, que por no contar con una
razón objetiva suficiente vulnere el principio consagrado en el artículo 13 de
la Carta.
En primer lugar, la
Constitución de una entidad privada como consultora permanente del Gobierno Nacional
crea un privilegio, pues aunque la consulta que se adelante no tenga carácter
obligatorio si influye en la conformación del juicio de las autoridades
competentes para reglamentar las leyes. Eventualmente dicha consulta puede ser
remunerada, en cuyo caso se estaría haciendo una especie de contratación de
consultoria permanente. De otra parte, aparece una desigualdad clara en la
medida en que una asociación determinada se convierta en cuerpo consultivo del
gobierno, pues esto contribuye a su buen nombre y puede tener consecuencias
patrimoniales para el ejercicio profesional de sus miembros individualmente
considerados, facilitando, por ejemplo, el acceso a contratos de trabajo.
Por tanto es
pertinente determinar si existe alguna justificación razonable de este
tratamiento, frente al principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de
la Constitución.
De la lectura del
expediente legislativo y de la exposición de motivos de la ley 70,  no aparece
una razón que justifique claramente la decisión del legislador de erigir a la
Sociedad Colombiana de Topógrafos en cuerpo consultivo del Gobierno Nacional.
Tan sólo se señala que  el proyecto de ley fue "el resultado de un
cuidadoso estudio por parte de la Sociedad Colombiana de Topógrafos" [5].
Así mismo,  en el
respectivo Pliego de Modificaciones, en la Cámara de Representantes se lee que:
"Una junta
de diez miembros formados por representantes elegidos por la Asociación
Nacional de Topógrafos y por la Sociedad Colombiana de Topografía, en forma
proporcional a sus socios y con arreglo a sus respectivos reglamentos, será
el cuerpo consultivo del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la
profesion de topografía y su aplicación al desarrollo del país..."
.(subraya la Corte)
Sin una clara
motivación, en el proyecto final se rechaza la propuesta arriba transcrita, de
crear un cuerpo consultivo especial conformado por representantes de, al menos,
dos asociaciones de topógrafos y se establece que la Sociedad Colombiana de
Topógrafos será el cuerpo consultivo del Gobierno Nacional, en los términos del
actual art. 11 de la ley 70 de 1979.
La decisión no fue
pues, fruto de un concurso de méritos o de una evaluación de la solvencia
profesional de cada una de las asociaciones de topógrafos que hay en el país.
Tampoco respondió a una selección acorde a los cánones democráticos y de
participación que orientan la Constitución, pues es claro que siendo una
persona jurídica de derecho privado puede aceptar o rechazar libremente a sus
socios, puede reducirse notablemente e incluso disolverse acorde a lo
establecido en sus propios estatutos. Por lo tanto nada garantiza que esta
entidad acoja al mayor número de socios dedicados a la topografía.
Así las cosas, esta
Corte encuentra que la desigualdad creada por el artículo 11 de la ley 70 de
1979 carece de una justificación objetiva y razonable dentro del marco de la
Constitución.
Ahora bien, dado que
la ley puede otorgar funciones de consultoria a una asociación privada, siempre
que no se vulnere ninguno de los mandatos de la Carta, y que en este caso
aparece violado el principio de igualdad, esta Corte considera que es
constitucional el artículo 11 siempre que no se entienda que la Asociación
Colombiana de Topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional
para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos
contratos de consultoria se tenga en cuenta el principio de igualdad, para que
de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de
la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación
profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a
consultar.
III.  DECISION
Con base en las
anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
En relación con la
ley 70 de 1979 "por la cual se reglamenta la profesion de topógrafo y se
dictan otras disposiciones sobre la materia".
RESUELVE:
1.   Es EXEQUIBLE
el artículo 2o. en la parte  que dice:
Sólo podrán obtener
la Licencia a que se refiere el artículo 1o. de esta Ley, ejercer la profesion
de Topógrafo y usar el título respectivo en el territorio de la República.
a. Quienes hayan
obtenido el título profesional de topógrafo y, quienes a partir de la vigencia
de esta ley lo obtengan en instituciones de educación superior oficialmente
reconocidas, cuyos pensum educativos y base académica estén de acuerdo a las
normas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES), e igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
como topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensum por parte del ICFES.
2.  Del artículo 4,
SON INEXEQUIBLES, las frases y apartes siguientes:
2.1.  "en
entidad pública o privada mediante contrato de obligación civil o
laboral".
2.2.   "así como
los topógrafos técnicos egresados del Sena".
2.3. De su literal
a)  la parte que dice: "con copias autenticadas y certificados de sus
contratos laboral o civil, expedidos por los administradores de las Empresas
públicas o privadas donde haya trabajado el Topógrafo aspirante a la
Licencia".
2.4.  De su literal
b)  la expresión "AUTENTICADA"
2.5. Del mismo
literal b)   la parte que reza:
"...expedida
por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus seccionales."
3.   ES EXEQUIBLE el
artículo 4o. en la parte que dice:
"Los Topógrafos
que hayan ejercido la profesion por un mínimo de cinco años... sin el lleno de
ninguno de los requisitos del artículo segundo... deberán legalizar sus
situación profesional en el año siguiente a la instalación del Consejo
Profesional Nacional de Topografía, cumpliendo los siguientes requisitos:
a.
Demostrar la antigüedad como Topógrafo...
b.
Certificación de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía
y que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad
profesional.
c.
Examen de idoneidad profesional presentado en una institución de Educación
Superior que desarrolle el programa de topografía y que este aprobado por el
ICFES, a petición del Consejo Nacional de Topografía.
d.
Resolución motivada por el Consejo Profesional de Topografía, reconociendo su
calidad y otorgándole la licencia respectiva.
4.  Es EXEQUIBLE
el artículo 8 que dice:
ARTICULO 8o. El
Consejo  Profesional Nacional de Topografía, tendrá su sede principal en la
ciudad de Bogotá y sus funciones principales serán las siguientes:
a. Dictar sus
propios reglamentos.
b. Emitir concepto
en lo relacionado a la profesion de topógrafo cuando así se le solicite, para
cualquier efecto.
c. Expedir las
licencias de topógrafo a todos los profesionales que reunan los requisitos
señalados por la presente Ley.
d. Cancelar las
licencias a los Topógrafos que no se ajusten  a los requisitos determinados por
la presente ley o que falten a la ética profesional.
e. Fijar los
derechos de expedición de las licencias profesionales.
f. ....
g. Velar por el
cumplimiento de la presente ley.
h. ....
i. .....
j. .....
La declaratoria de
exequibilidad del literal d) de este artículo se condiciona a que se ejerza de
conformidad con un código de ética profesional.
6. Es EXEQUIBLE  la
expresión SOLO del artículo 9o.
7. Es EXEQUIBLE el
artículo 10 que dice:
ARTICULO  10o.
Quien no tenga la licencia profesional correspondiente otorgada por el Consejo
Profesional Nacional de Topografía, conforme a lo establecido por esta ley, no
podrá ejercer la profesion de Topógrafo, ni desempeñar las funciones
establecidas en esta ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas
comunmente usadas para denominar la profesion de topógrafos, en placas,
membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones.
8. Es EXEQUIBLE
el artículo 11o. que dice:
ARTICULO 11o.
Reconózcase a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con personería jurídica No.
3762 de Noviembre 22 de 1963 del Ministerio de Justicia, como cuerpo consultivo
del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la profesion de topografía y
especialmente con lo atinente a la aplicación de la misma al desarrollo del
país. La Sociedad será también cuerpo consultivo en todas las cuestiones de
carácter laboral relacionadas con los profesionales de Topografía.
Siempre que  no se
entienda  que la sociedad colombiana de topógrafos es el único cuerpo
consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo
estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoria se tenga en cuenta
el principio de igualdad entre las distintas asociaciones, para que de acuerdo
a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la
naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación
profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a
consultar.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ  GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional,Sentencia No 221 del 29 de mayo de
1992, Magistrado Ponente Alejandro Martinez Caballero, pág 8.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sala de revisión No 1, sentencia T-406
de junio 5 de 1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón.
[3] Cfr.  Sentencia de la Corte Constitucional T-454 de 13 de julio
de 1992, pág 3.
[4]Diccionario Generla de la Lengua, Fox, Ed. Rei Andes 1991, Bogotá
[5] Ponencia para primer debate, Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes. Ponente Dr. Guillermo Rivera Millán. (F. 1).