T-097-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-097/05
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y continua de
derechos fundamentales
DESPLAZADOS INTERNOS-Derecho a recibir en forma urgente un
trato preferente
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Niveles mínimos de protección
ESTADO-Insuficiencia de recursos para la implementación de
políticas de atención a la población desplazada
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Deber de coordinar con otras
entidades la atención ágil a los desplazados
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-981140
Acción de tutela instaurada por Hernando
Duque Bazurdo contra la Presidencia de la República, los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y del Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, la
Red de Solidaridad Social, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), la
Gobernación del Tolima y el Municipio de Ibagué.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos
mil cinco (2005).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados en el asunto de la referencia por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, el 30 de junio y el 25 de agosto de 2004,
respectivamente.
I. ANTECEDENTES
1. El señor Hernando Duque Bazurdo
interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Medio Ambiente y Desarrollo
Territorial, la Red de Solidaridad Social, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA),
la Gobernación del Tolima y el Municipio de Ibagué, con el fin de que le fueran
protegidos sus derechos constitucionales  tanto de él como de su esposa Martha
Cecilia Amaya Villanueva a la vida en condiciones dignas, a la vivienda, a la
integridad personal, al trabajo y a la igualdad.
2. Relata el citado señor que junto con su
familia, desde el 18 de junio de 2002 se vio forzado a abandonar la vereda “El
Fique” del municipio de prado (Tolima) lugar donde tenía su residencia y fuente
de trabajo, a causa de las presiones y amenazas ejercidas por grupos armados al
margen de la ley asentados en dicha región.
3. Señala que si bien ha recibido alguna
ayuda humanitaria de emergencia por parte de la Red de Solidaridad Social, no
puede afirmarse lo mismo de las demás entidades que integran el Sistema
Nacional de Atención para la Población Desplazada, omisión que le impide gozar
de los demás derechos inherentes a la persona humana.
4. Por lo anterior, solicita se ordene a
las autoridades accionadas que adopten las medidas tendientes a suministrar
alimentos, vestuario, aseo personal, utensilios de cocina y alojamiento, así
como el otorgamiento de las ayudas para adelantar proyectos productivos como
presupuesto fundamental para su estabilización económica, ordenándose a las
entidades competentes que procedan a asignar los subsidios de vivienda y demás
ayudas establecidas para la población desplazada.
5. Frente a los reclamos presentados en
sede de tutela por el accionante la Red de Solidaridad Social informó que tanto
el señor Duque Bazurdo como su cónyuge se encuentran inscritos en el Registro
Único Nacional de Población Desplazada por la Violencia,[1]
no obstante precisa que la ayuda humanitaria prevista en la Ley 387 de 1997 y
el Decreto 2569 de 2000 se encuentra supeditada a la existencia de
disponibilidad presupuestal así como cumplir los demás requisitos fijados en la
citada normatividad. En lo referente al accionante, señala que se le ha hecho
entrega de tres mercados y que una vez se presente a la Unidad Territorial
Tolima se le brindará ayuda complementaria.
Asevera, que esa entidad ha orientado a la
población desplazada sobre los trámites que deben adelantarse ante las
instituciones que conforman el Sistema de Atención a la Población Desplazada
con el fin de que pueda acceder a los beneficios legales por parte de entidades
como el Instituto de Fomento Industrial, el Fondo Nacional de Garantías, el
Servicio Nacional de Aprendizaje, FINAGRO y el Banco Agrario. De igual modo a
los programas para el fomento de la microempresa, la capacitación y asignación
de proyectos productivos, en el marco de los programas y procedimientos que
para tal fin adopten los Ministerios.
Sobre este último aspecto, señala que no
corresponde a la Red la entrega de proyectos productivos a la población
desplazada, ni la asignación de los demás componentes del proceso de
estabilización socio-económica sino realizar actividades de coordinación con
las demás entidades adscritas al Sistema Integral de Atención a la Población
Desplazada, las cuales tienen la función específica en este campo.
Adicionalmente, informa que el accionante el 28 de octubre de 2003 fue remitido
a las entidades encargadas de suministrar ayudas en salud y el 23 de marzo del
mismo año a una reunión informativa sobre los programas en materia de subsidios
de vivienda.[2]
Por lo anterior, solicita se deniegue la tutela por considerar que no ha
vulnerado ningún derecho al accionante.
6. Por su parte, el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como
la Gobernación del Tolima y la Alcaldía de Ibagué manifestaron que en manera
alguna han violado los derechos fundamentales del actor, dado que han cumplido
dentro de la órbita de sus competencias con las funciones a ellas atribuidas
con el fin de atender la población desplazada por la violencia.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN
1. Primera instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, después de hacer una reconstrucción normativa de
la distribución de competencias de las entidades nacionales y de nivel
territorial vinculadas al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, concluyó que de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 387 de 1997 y los Decretos 2569 de 2000 y 951 de 2001 le corresponde a la
Red de Solidaridad Social atender a la situación del accionante y de su grupo
familiar en materia del suministro de las ayudas humanitarias de emergencia;
así como, en coordinación con las entidades gubernamentales que conforman dicho
sistema, la adopción y ejecución de las medidas que garanticen la normalización
o estabilización y consolidación de su situación socioeconómica o su
reincorporación al lugar de origen en condiciones que no pongan en peligro sus
derechos constitucionales fundamentales.
Se indicó en el fallo de instancia que si
bien se acreditó por parte de esa entidad el suministro de alguna atención
humanitaria al actor y su permanente interés por su orientación mediante
reuniones informativas, también es cierto que dichas gestiones no cumplen
integralmente la función legal encomendada a dicha entidad, especialmente, la
relacionada con las “labores de coordinación y colaboración con las demás
entidades vinculadas al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada” a fin de que se garantice la materialización de los derechos del
accionante y los de su grupo familiar, en el campo de su inclusión en los
planes de protección en el área de salud y su participación activa en los
programas de reubicación o retorno voluntario y de ejecución de proyectos
productivos, en razón a que “no basta para la satisfacción eficaz de tales
derechos, la inscripción en el Registro Único Nacional de Población Desplazada
por la Violencia, y la expectativa de suministro del complemento de la Ayuda
Humanitaria de Emergencia, así como la remisión, simplemente formal, a las
entidades encargadas de prestar la atención en salud y la realización de
reuniones informativas relacionadas con el acceso a programas de vivienda,
líneas de créditos y proyectos productivos”, pues, es evidente que en estas
condiciones excepcionales, tales gestiones no satisfacen las exigencias fijadas
en la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional.
Agregó, en este sentido, que ninguna acción
que realice cualquier entidad de las que integran el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, resulta eficaz si
se realiza en desconexión de las demás entidades y por fuera del contexto de
los diversos componentes que lo configuran. Por tal razón, consideró que esta
entidad había vulnerado los derechos invocados por el accionante y en consecuencia
le ordenó que en el término de quince (15) días, ejecute en lo de su
competencia, lo pertinente al suministro del complemento de las ayudas
humanitarias de emergencia a que tiene derecho tanto el actor como su grupo
familiar, y coordine eficazmente con las otras entidades del sector público que
integran el   Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,
especialmente con el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) y las entidades
territoriales, la atención de aquella y su grupo familiar, a fin de que se le
garantice, el oportuno y efectivo acceso a los beneficios establecidos por la
ley, en las específicas áreas de prestación de servicios de salud, su inclusión
en proyectos productivos y de subsidios de vivienda de interés social entre
otros.
2. Segunda instancia
La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, revocó la decisión del a-quo por considerar que
conforme a lo informado por la Red de Solidaridad Social al actor se le ha
venido brindando la ayuda humanitaria de emergencia y que si bien es cierto no
ha ejecutado en su integridad las actividades orientadas a poner en marcha el
sistema de protección para los desplazados, también lo es que en la medida de
las posibilidades, dicha entidad ha suministrado al accionante las ayudas y
orientaciones necesarias para afrontar su situación de desplazado por la
violencia.
Para el ad-quem no se advierte que
la Red de Solidaridad haya soslayado las solicitudes del accionante ya que por
el contrario, ha estado atenta a resolver sus peticiones, encontrándose en
proceso de promover con las demás entidades las labores de coordinación y
ejecución de los programas de prevención y atención que le competen. No
obstante, precisa que ha sido el tutelante quien ha omitido realizar las
gestiones indicadas por la Red para obtener los beneficios de los programas que
ella coordina.
Finalmente, explicó que a pesar de revocar
el fallo de primera instancia, “advierte que en lo sucesivo la Red de
Solidaridad Social deberá prestar mayor atención a las solicitudes del actor y
agilizar el acceso a los programas que el Gobierno Nacional ha determinado para
ese sector de la población.”[3]
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Derechos mínimos de las personas en
situación de desplazamiento forzoso. Deber de protección por parte del Estado.
Reiteración de jurisprudencia
1. En reiterada jurisprudencia la Corte
Constitucional ha analizado el fenómeno de desplazamiento forzado que, como
consecuencia del conflicto interno, desde hace años afecta a la población
colombiana, principalmente a los hombres, mujeres, niños, niñas y adultos
mayores que habitan en el sector rural y que en muchas ocasiones cuentan con
algún tipo de discapacidad. En dichas oportunidades se ha podido advertir por
parte de esta Corporación las profundas implicaciones del fenómeno del
desplazamiento y el gran impacto que tiene en los derechos fundamentales de los
afectados.
En la Sentencia T-025 de 2004[4],
en la cual se efectuó la más reciente reconstrucción sobre este tema, se indicó
que las connotaciones del desplazamiento forzado son de tal índole, que se está
ante la vulneración generalizada y sistemática de los derechos fundamentales de
la población directamente afectada.
En este punto recordó, que si bien no
siempre se podrán satisfacer, en forma concomitante y hasta el máximo nivel
posible, la dimensión prestacional de los derechos constitucionales de toda la
población desplazada, dadas las restricciones materiales (carácter limitado de
los recursos) y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del
desplazamiento, existen ciertos "derechos mínimos" que deben
ser satisfechos en "cualquier circunstancia" por las
autoridades a los desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia
digna de las personas en esta situación y que según se precisó en la citada
sentencia, conforman una "carta de derechos básicos de toda persona que
ha sido victima de desplazamiento forzado interno."
Dichos derechos según la providencia en
cita y que deben ser informados a cada desplazado son:
1.         Tiene derecho a ser registrado como desplazado, solo o
con su núcleo familiar.
2.         Conserva todos sus derechos fundamentales y por el hecho
del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus derechos constitucionales sino
que por el contrario es sujeto de especial protección por el Estado;
3.         Tiene derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente
se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3
meses más y que tal ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y
agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales.
4.         Tiene derecho a que se le entregue el documento que lo
acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar
su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5.         Tiene derecho a retornar en condiciones de seguridad a su
lugar de origen y sin que se le pueda obligar a regresar o a reubicarse en
alguna parte específica del territorio nacional;
6.         Tiene derecho a que se identifiquen, con su plena
participación, las circunstancias específicas de su situación personal y familiar
para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo puede trabajar con
miras a generar ingresos que le permita vivir digna y autónomamente.
7.         Tiene derecho, si es menor de 15 años, a acceder a un
cupo en un establecimiento educativo.
8.         Estos derechos deben ser inmediatamente respetados por
las autoridades administrativas competentes, sin que éstas puedan establecer
como condición para otorgarle dichos beneficios que interponga acciones de
tutela, aunque está en libertad para hacerlo;
9.         Como víctima de un delito, tiene todos los derechos que
la Constitución y las leyes le reconocen por esa condición para asegurar que se
haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del
delito una reparación.
Adicionalmente la providencia que se viene
reseñando explicó que esta carta de derechos del desplazado no implica que sus
demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por
conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos básicos, sí garantiza,
por lo menos, que se le provea información oportuna y completa sobre los
deberes de las autoridades y respecto de la especial protección que ha de
recibir por el hecho del desplazamiento.
2. Con relación al caso bajo estudio la
Sala constata que la solución del mismo ha de obtenerse a partir de las
consideraciones fijadas en la Sentencia T-025 de 2004 que imponen a la Red de
Solidaridad Social como ente coordinador la atención que ha de dispensarse a la
población desplazada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 387 de 1997,
todo para la garantía efectiva de la carta de derechos a la que se ha hecho
referencia.
En efecto, la Sala encuentra que si bien en
el caso del señor Duque Bazurdo la citada entidad procedió a inscribirlo en el
Registro Único de Población Desplazada, a gestionar su atención en salud y le
ha brindado parte de la atención humanitaria a que tiene derecho, no está
demostrado que se hubiera citado al actor a la Unidad Territorial Tolima para la consecución de la
ayuda complementaria.
En lo referente a la información
suministrada al accionante, la Red puso en conocimiento de los jueces de
instancia la realización de reuniones informativas sobre los procedimientos y
trámites a seguir para que el tutelante pudiera beneficiarse de los programas
de vivienda y de estabilización socio-económica. Sin embargo, en el expediente
no está acreditado que dicha entidad haya adoptado medidas eficaces para
brindar protección integral al señor Duque Bazurdo y a su esposa, esto es,
coordinar con las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a la población
desplazada el acceso de estas personas a los programas implementados por el
Estado para conjurar la situación que esta población afronta.
De
esta manera, resulta acertada la decisión del a-quo al haber amparado
los derechos invocados por el accionante, dado que del expediente surge la
desprotección en que se encuentran por parte del Estado, lo cual desconoce la
doctrina contenida en la Sentencia T-025 de 2004 que se reitera en esta
oportunidad. Este argumento se refuerza con la determinación del ad-quem
que a pesar de haber revocado el fallo de primera instancia advirtió “que en
lo sucesivo la Red de Solidaridad Social deberá prestar mayor atención a las
solicitudes del actor y agilizar el acceso a los programas que el Gobierno
Nacional ha determinado para ese sector de la población.”[5]
De
lo cual se infiere que incluso para el juez colegiado de segunda instancia la
situación del actor además de crítica, denota un abandono por parte de la Red
de Solidaridad Social en la adopción de las medidas tendientes para atender la
difícil situación del actor y de su familia.
Lo
anterior hace necesario revocar la decisión proferida por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, para en su lugar confirmar la adoptada
por el a-quo. No obstante, considera esta Sala de Revisión que la orden
de protección debe ser adicionada en el sentido de disponer que la Red de Solidaridad Social inicie de forma inmediata la
coordinación con las autoridades nacionales y territoriales responsables de la
atención a la población desplazada en cada uno de sus componentes el suministro
oportuno y eficaz de los beneficios a los que el señor Duque Bazurdo y
su familia tienen derecho en su condición de desplazados por la violencia. Las
entidades involucradas en la atención del caso del accionante, según la coordinación
que efectúe la Red de Solidaridad Social deberán, dentro del ámbito de sus
respectivas competencias, abstenerse de incurrir en dilaciones injustificadas
en la entrega de dichos beneficios.
Finalmente
y en aras de garantizar un efectivo seguimiento al cumplimiento de las órdenes
proferidas para la protección de los derechos fundamentales del accionante, se
ordenará remitir copia del expediente de la referencia a la Procuraduría
General de la Nación para que intervenga en el presente asunto en los términos
de los numerales 1 y 5 del artículo 277 de la Constitución Política frente a
todas las autoridades de orden nacional y territorial responsables de brindar
atención al actor y a su familia como víctimas del desplazamiento forzado por
la violencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 25 de agosto de 2004, para
en su lugar, CONFIRMAR el fallo proferido en el trámite constitucional de la
referencia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué, mediante la cual se protegieron los derechos invocados por el actor.
Segundo.- ADICIONAR el alcance del amparo constitucional en el
sentido de ordenar a la Red de Solidaridad Social que coordine con las
autoridades nacionales y territoriales responsables de la atención a la población
desplazada en cada uno de sus componentes el suministro oportuno y eficaz
de los beneficios a los que el señor Duque Bazurdo y su familia tienen derecho
en su condición de desplazados por la violencia. Las entidades involucradas en
la atención del caso del accionante, según la coordinación que efectúe la Red
de Solidaridad Social deberán, dentro del ámbito de sus respectivas
competencias, abstenerse de incurrir en dilaciones injustificadas en la entrega
de dichos beneficios.
Tercero.- REMITIR copia del expediente de la referencia
a la Procuraduría General de la Nación para que intervenga en el presente
asunto en los términos de los numerales 1 y 5 del artículo 277 de la
Constitución Política, frente a todas las autoridades de orden nacional y territorial
responsables de brindar atención al actor y a su familia como víctimas del desplazamiento
forzado por la violencia.
Cuarto.- Dar cumplimiento a lo previsto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 75 del expediente
(C-I).
[2] Folio 81 del expediente
(C-I).
[3] Folio 18 del expediente
(C-III).
[4] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5] Folio 18 del expediente
(C-III).