C-398-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-398/02
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Concesión bajo Constitución anterior
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Análisis bajo la Constitución vigente a su concesión
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de temporalidad y no extralimitación vigentes al momento
de expedición de la norma
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN
PRESTACIONES SOCIALES DE EMPLEADO PUBLICO Y TRABAJADOR OFICIAL-Prohibición pago de auxilio de cesantías a empleados destituidos por
faltas disciplinarias
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibición pago de auxilio de cesantías a empleados públicos
destituidos por faltas disciplinarias
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Adopción de medidas
estrictamente procedimental
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de normas sustantivas ante habilitación estrictamente
procedimental
Referencia: expediente D-3821
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 42 del Decreto Ley 1045 de 1978.
Actor: Andrés Delgado Ordega
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de mayo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en
el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el
ciudadano Andrés Delgado Ortega demandó el artículo 42 del Decreto Ley 1045 de
1978.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las
disposición demandada es el siguiente:
“DECRETO 1045 DE 1978
Por el cual se
fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones
sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector
nacional.
El presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 5ª  de 1978,
DECRETA:
(...)
ART. 42.- De
la retención del auxilio de cesantía. Los empleados públicos destituidos por faltas
disciplinarias que puedan llegar a constituir peculado, concusión, cohecho o
negociaciones incompatibles con el ejercicio de las funciones públicas, no
podrán recibir el auxilio de cesantía mientras no se les dicte auto de cesación
de todo procedimiento, auto de sobreseimiento definitivo o sentencia
absolutoria.
Con el fin de que
la cesantía sea retenida hasta cuando la justicia decida, la autoridad nominadora
comunicará oportunamente el hecho a la entidad encargada de hacer el pago.”
III. LA DEMANDA
El demandante
solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma
demandada por ser violatoria de los artículos 1, 6 y 150 numeral 10 de la
Constitución.
El demandante
presenta un único cargo en contra de la norma demandada, a saber que ella
excede las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República
en la Ley 5ª de 1978. Considera que la norma acusada, así no lo diga, establece
una causal de pérdida del derecho a recibir el auxilio de cesantía para los
funcionarios públicos que “después de un proceso penal seguido en su contra por
los delitos de peculado, concusión, cohecho o negociaciones incompatibles con
el ejercicio de funciones públicas, no sean absueltos”. Anota empero que el
numeral 5º del artículo 1 de la citada ley confirió al Presidente de la
República facultades extraordinarias solamente para “ ‘revisar y modificar
las reglas generales a las cuales deban sujetarse las entidades de la
Administración Pública del orden nacional en la aplicación de las normas sobre
las asignaciones y prestaciones sociales señaladas por la ley para su
personal’, de la cual se encuentra muy lejos el establecimiento de causales
para la pérdida de un derecho, y no de cualquier derecho, sino de uno
fundamental, en tanto que la percepción del salario y de cada uno de sus
factores – como el auxilio de cesantía – es tan fundamental como el derecho
constitucional del cual se deriva: el derecho al trabajo (artículos 25 y 53 de
la Constitución).”
Con base en la
sentencia C-105 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, en la cual la Corte dejó en
claro que las facultades de la Ley 5ª de 1978 habilitaron al ejecutivo para adoptar
medidas de carácter estrictamente procedimental, el actor estima que los
asuntos regulados en la norma demandada – “el establecimiento de una sanción
adicional a las prescritas por las normas penales y disciplinarias” – nada
tienen que ver con procedimientos o sistemas de organización para el pago de
prestaciones sociales, materia de las facultades extraordinarias otorgadas al
ejecutivo, con lo que se vulneran el artículo 1º, el 6º y el 150 numeral 10º de
la Constitución. Ello porque el exceso de las facultades extraordinarias rompe
con el principio republicano que caracteriza a nuestro Estado Social de
derecho, a saber la división del poder público en tres ramas con funciones
separadas (artículo 1 C.P.), así como con el principio de competencias de las
autoridades públicas (artículo 6 C.P.) y con la obligación del Gobierno
Nacional de atenerse a las precisas facultades extraordinarias conferidas por
el Congreso (artículo 150 numeral 10 C.P.).
IV.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
JOSÉ ORLANDO
RODRÍGUEZ GUERRERO, en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, interviene en el proceso de constitucionalidad del artículo 42 del
Decreto 1045 de 1978 y solicita que se declare su exequibilidad.
Estima el
representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que el numeral 5º
del artículo 1 de la Ley 5ª de 1978[1]
atribuyó al Presidente de la República facultades expresas para “crear e
imponer una restricción para el pago de cesantías para los empleados públicos
contenida en el artículo 42 del Decreto Ley 1045 de 1978”, lo cual incluía la
posibilidad de crear una restricción para el pago de las cesantías de los
empleados públicos destituidos por faltas disciplinarias hasta tanto no se les
resuelve su situación jurídica. Por tal motivo, considera que el Gobierno
Nacional “no se extralimitó o desbordó en el límite material de las
atribuciones que le fueron otorgadas por el Congreso de la República a través
de ley 5ª de 1978, en lo referente al artículo 42 del Decreto Ley 1045 de
1978”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en
concepto del ocho (8) de febrero de dos mil dos (2002), solicita a la Corte
declarar la inexequibilidad de la totalidad del artículo 42 del Decreto Ley
1045 de 1978. Las siguientes son las razones que sustentan su solicitud:
1. El Presidente de la República se
extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la
Ley 5ª de 1978 al expedir el artículo 42 del Decreto 1045 de 1978, “arrogándose
asuntos propios de la competencia constitucional del Legislador de 1978
(artículos 1 y 113 Constitucionales) y de la órbita respectiva de competencias
(6, 122 y 123 ibídem)”. Ello porque dichas facultades extraordinarias fueron
concedidas precisa y expresamente para la expedición de normas procedimentales
generales para la aplicación de normas sustantivas vigentes en relación con
prestaciones sociales de empleados oficiales del orden nacional, y no para la
expedición de normas sustantivas – como el artículo 42 acusado – que no
existían antes de la expedición del decreto. A su juicio, la norma demandada
consagra una figura penal sustantiva para lo cual no estaba facultado el
Presidente de la República, a saber la medida cautelar de retención del auxilio
de cesantía y la pena accesoria de pérdida de dicha prestación social cuando se
verifica alguna de las causales de condena en firme por comisión de delitos de
peculado, concusión, cohecho o negociación incompatibles con el ejercicio de
las funciones públicas.
2. La norma acusada viola el artículo 29 de
la Constitución – y los derechos al juez natural, al debido proceso público
sujeto a la plenitud de las formas propias de cada juicio y a la defensa –
puesto que la medida cautelar penal del auxilio de cesantía es “impuesta por
servidor administrativo y no por funcionario judicial penal (funcionario
competente); lo es por fuera del proceso penal (ausencia de formalidad
procesal); y es impuesta sin posibilidad de impugnación (imposibilidad del
ejercicio del derecho de defensa).”
3. El auxilio de cesantía en cuando derecho
laboral adquirido es un derecho inviolable, que hace parte de la remuneración
del trabajador como ahorro para garantizar transitoriamente sus condiciones de
vida digna cuando queda cesante o desempleado. En este sentido, resulta ser un
beneficio irrenunciable que no sólo no puede ser menoscabado por la ley (art.
53 C.P.), sino que además el Estado debe darle protección especial para cumplir
con el mandato de garantizarle a la persona su trabajo en condiciones dignas y
justas (art. 25 C.P.). Estima por lo demás que el artículo acusado al consagrar
la pena accesoria de pérdida del auxilio de cesantía viola igualmente la
prohibición constitucional de la confiscación, puesto que “el Estado se apodera
sin justa causa del contenido económico producto del esfuerzo laboral (...).”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241–5 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la demanda contra la norma acusada, ya que se trata de una
disposición con fuerza de ley, expedida por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó para el efecto el
Congreso a través de la Ley 5a. de 1978.
2. Problema jurídico
Se demanda en esta oportunidad una disposición con fuerza de ley
expedida por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias, otorgadas bajo la anterior Constitución. Se aduce que éste se
extralimitó y, en consecuencia, violó los artículos 1, 6 y 150 numeral 10 de la
Constitución de 1991. Por su parte, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, a través de su representante, defiende la exequibilidad de la norma
acusada, por considerar que el Presidente de la República sí estaba facultado
por la ley habilitante para crear una restricción en el pago de las cesantías a
los empleados públicos destituidos por faltas disciplinarias. Por el contrario,
el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declararla inexequible,
no sólo por extralimitación de las facultades otorgadas por la ley, sino además
por violación de los artículos 25, 29 y 53 de la Constitución de 1991. En este
contexto, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se
vulneró la Constitución Política vigente al  momento de la expedición de la
norma acusada por extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas
por la Ley 5ª de 1978 al Presidente de la República?
3. Extralimitación de facultades extraordinarias y vulneración de
los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución de 1886.
La Corte ha sostenido invariablemente la doctrina según la cual los
cargos de inconstitucionalidad contra normas dictadas por el Presidente de la
República en ejercicio de la facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso de la República, en cuanto al punto de su sujeción a la ley habilitante,
deben analizarse a la luz de la Constitución vigente al momento de su
expedición. Ha reiterado la Corte al respecto:
“Para efectos del
presente estudio debe la Corte señalar que como las facultades extraordinarias
que sirvieron de fundamento para expedir la norma acusada, se confirieron bajo
la vigencia de la Constitución de 1886, es frente a ese ordenamiento ante el
cual deben aquellas confrontarse, pues es allí en donde se establecían los
requisitos y condiciones que se exigían en esa época para su concesión. No
sucede lo mismo cuando se demanda una disposición por razones de fondo pues en
ese caso tal precepto debe analizarse frente al ordenamiento superior hoy
vigente, esto es, la Carta de 1991.”[2]
Con fundamento en lo anterior, la Corte
procederá a determinar si la norma acusada vulnera los artículos 76 numeral 12
y 118 numeral 8 de la Constitución de 1886 por extralimitación de las
atribuciones otorgadas por la Ley 5ª de 1978. A este respecto es necesario
establecer si la norma acusada cumple con los requisitos de temporalidad y no
extralimitación establecidos por el régimen constitucional vigente al momento
de su expedición.
3.1 En relación a la temporalidad baste
recordar que la Corte ya analizó este punto y encontró la expedición del
Decreto 1045 de 1978 ceñido a la Constitución. Sobre el particular afirmó la
Corte: “El Congreso dió cumplimiento estricto a las disposiciones del numeral 12
del artículo 76 de la C.P. de 1886, en cuanto otorgó, pro tempore,
facultades extraordinarias al Presidente de la República, lo hizo por noventa
días, lo que quiere decir que teniendo en cuenta que la ley de facultades se
promulgó el 7 de abril de 1978, el Decreto Ley 1045, que contiene la norma
impugnada, publicado el 7 de junio de 1978, se expidió dentro del término
establecido, por lo que no hay lugar, en relación con este aspecto, a reparo
constitucional.”
3.2 En relación a la extralimitación por
parte del Presidente de la República al expedir el artículo 42 del mencionado
decreto ley, concluye la Corte que éste excedió las facultades concedidas, lo
que lleva a la inconstitucionalidad de la norma demandada, por las siguientes
razones:
3.2.1 El numeral 5º del artículo 1º de la Ley
5ª de 1978 confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias
solamente para “revisar y modificar las reglas generales a las cuales deban
sujetarse las entidades de la Administración Pública del orden nacional en la
aplicación de las normas sobre las asignaciones y prestaciones sociales
señaladas por la ley para su personal”. En uso de dichas facultades el
Presidente de la República expidió el Decreto 1045 de 1978, “(p)or el cual
se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre
prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del
sector nacional.” El artículo 42 del mencionado decreto prohibió el pago
del auxilio de cesantía a los empleados públicos destituidos por faltas
disciplinarias constitutivas de peculado, concusión, cohecho o negociaciones
incompatibles con el ejercicio de las funciones públicas, mientras a aquellos
no se les dicte auto de cesación de todo procedimiento, auto de sobreseimiento
definitivo o sentencia absolutoria; además, ordenó a la autoridad nominadora
comunicar oportunamente a la entidad encargada del pago de la cesantía para que
se haga efectiva la retención “hasta cuando la justicia decida”.
En cuanto al alcance de las facultades
otorgadas al Presidente de la República en el numeral 5º del artículo 1º de la
Ley 5ª de 1978, la Corte sostuvo en pasada ocasión:
“(E)s claro, que con
base en esa facultad el ejecutivo estaba habilitado para adoptar medidas de
carácter estrictamente procedimental, que sirvieran para el efectivo y
regular cumplimiento de la normativa sustancial relacionada con las
asignaciones y prestaciones sociales creadas y consignadas en la ley; se
trataba de una competencia que no trascendía lo meramente organizacional y
que como tal carecía de elementos sobre los cuales el ejecutivo pudiera
sustentar la competencia que requería para crear una contribución de carácter
parafiscal” (resaltado fuera de texto).[3]
Resulta claro entonces que el Presidente no
podía expedir normas sustantivas como la demandada. En efecto, ésta establece
como sanción accesoria la retención prolongada de la prestación social del
auxilio de la cesantía cuando el empleado público destituido no logra demostrar
que ha cesado todo procedimiento en su contra, ha sido sobreseído
definitivamente o ha sido absuelto mediante sentencia definitiva. Tal norma
tiene un carácter claramente sustantivo por imponer una limitación a los
derechos del trabajador, con lo cual se excedieron las facultades otorgadas al
Presidente de la República y dicha norma deviene en inconstitucional.
Tampoco es admisible la defensa de la norma
demandada en el sentido de que ella exhibe un contenido de simple aplicación;
sólo el inciso segundo tiene tal carácter pero remite necesariamente al
contenido del inciso primero, norma esta sí eminentemente creadora de una
sanción para los empleados públicos, para cuya expedición carecía el Presidente
de la República de habilitación legislativa.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el  artículo 42
del Decreto Ley 1045 de 1978.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Alfredo Beltrán Sierra
y Eduardo Montealegre Lynett, no firman la presente sentencia por cuanto se
encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por
la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El mencionado numeral dice: Artículo 1º. De conformidad con el numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República
de facultades extraordinarias, por el tiempo de noventa días, contados a partir
de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:
(...)
5º.
Revisar y modificar las reglas generales a las cuales deban sujetarse las
entidades de la Administración Pública del orden nacional en la aplicación de
las normas sobre las asignaciones y prestaciones sociales señaladas por la ley
para su personal”.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia C-813 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[3]
Corte Constitucional, Sentencia C-105 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz. En esta
oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo  27 del Decreto Ley 1045
de 1978 por exceder el marco fijado por el legislador a las facultades
extraordinarias otorgadas en la Ley 5a. de 1978. Dicha norma versaba sobre el
descuento de  tres de los quince días de prima de los empleados públicos y
trabajadores oficiales del sector nacional a favor de Promotora de Vacaciones y
Recreación Social (Prosocial), con el fin de que el servidor público  obtuviera
bajos costos en sus planes vacacionales. A juicio de la Corte, la mencionada
norma estableció una contribución parafiscal para cuya creación el legislador
no autorizó en forma expresa al Presidente de la República, por lo que el
Gobierno Nacional excedió el límite material de las atribuciones que le fueron
otorgadas por el legislador a través de la ley 5a. de 1978.