C-133-12
El principio de unidad de materia ha sido objeto de un amplio análisis
por parte de esta Corporación, quien, en abundante y reiterada jurisprudencia,
ha venido desarrollando los presupuestos que determinan su ámbito de aplicación
Sentencia
C-133/12
CAMBIO
DE DESTINACION DE UNA PARTE DEL INCREMENTO DEL IVA AL SERVICIO DE LA TELEFONIA
MOVIL CELULAR-Vulnera el principio de unidad de materia, en la medida que
no está destinado a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud
ADOPCION
DE MEDIDAS DIRIGIDAS A LA CONSECUCION DE NUEVAS FUENTES DE RECURSOS PARA EL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Norma acusada no guarda
relación de conexidad con el tema de la ley a la que pertenece
La
Ley 1393 de 2010, se expidió por el Congreso de la República, a iniciativa del
Gobierno Nacional, con el propósito específico de fortalecer el equilibrio
financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la adopción de
medidas dirigidas a la consecución de nuevas fuentes de recursos, y a la
potenciación y optimización de los ya existentes. Dentro de ese objetivo, y de
acuerdo con su epígrafe, las medidas adoptas en la ley se circunscriben a: (i)
definir rentas de destinación específica para la salud; (ii) adoptar medidas
para promover actividades generadoras de recursos para la salud; (iii) evitar
la evasión y la elusión de aportes a la salud;  (iv) redireccionar recursos al
interior del sistema de salud, y, en su defecto, a (v) adoptar medidas que
resulten a fines con tales materias. En el caso de las normas acusadas, las
materias en ellas desarrolladas no están relacionadas con la destinación
específica de recursos para la salud; no se dirigen a evitar la evasión y la
elusión de los aportes; no redireccionan recursos al interior del sistema de
salud; y tampoco constituyen asuntos afines a tales propósitos. Según fue
mencionado, mientras la Ley 1393 de 2010 tiene por
objeto la generación y optimización de recursos para contribuir al
financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y
manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas públicas y al fomento y
desarrollo del deporte y la cultura, aspectos éstos que resultan totalmente
ajenos al fin perseguido por la citada ley.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Reglas aplicables
El principio de unidad de materia se encuentra
consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución Política,
conforme al cual “todo proyecto de  ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el artículo
169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste que “el título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. A partir de su
regulación constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de
materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir
correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como
también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la
integran. Con ello, la propia Constitución Política le está fijando al Congreso
dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa: (i)
definir con  precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de
ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente,
(ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial,
entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas
coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general
de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales
no sea posible establecer esa relación de conexidad. Consecuencia de tales
condiciones, sería, entonces, que el Congreso actúa en contravía del principio
constitucional de unidad de materia, “cuando incluye cánones específicos que, o
bien [no] encajan dentro del título que delimita la materia objeto de
legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del
articulado”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Elemento de análisis para determinar las relaciones de
conexidad entre las disposiciones de una ley
A partir de su regulación constitucional, la Corte ha
destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de
que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su
contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre
las distintas normas que la integran. Con ello, la propia Constitución Política
le está fijando al Congreso dos condiciones específicas para el ejercicio de la
función legislativa: (i) definir con  precisión, desde el mismo título del
proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la
ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una
perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera
que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica
con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones
respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad. Consecuencia
de tales condiciones, sería, entonces, que el Congreso actúa en contravía del
principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye cánones específicos
que, o bien [no] encajan dentro del título que delimita la materia objeto de
legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del
articulado”.   Ha dejado en claro la jurisprudencia, que con la implementación
del principio de unidad de materia se busca propiciar un ejercicio transparente
y coherente de la función legislativa, de manera que su producto, la ley, se
concrete en materias previamente definidas y sea el “resultado de un sano
debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto
de conocimiento y discernimiento”. Su observancia contribuye, entonces, “a la
coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”. Dentro del propósito de contribuir al logro de un mayor nivel de
transparencia en el debate, la Corte ha explicado que con la exigencia de
conexidad material,  “se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley,
normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las
cuales no se ha surtido un verdadero debate”. Así, por ejemplo, puede ocurrir
que a un proyecto ley, en su versión original o en las modificaciones o
adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relación con la
materia desarrollada por aquél, y que éstas pasen desapercibidas, sin que sobre
ellas se presente discusión alguna, e incluso, sin que exista conciencia en los
congresistas sobre su verdadero alcance y proyección. En tal evento, lo ha
dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no sería transparente,
en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexión
y discusión propio de la función legislativa, “defecto que afecta no solo la
actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participación
democrática inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los
ciudadanos se verían sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya
incorporación en el proyecto no tuvieron previa y explícita noticia”. De igual
manera, en punto al objetivo de contribuir a la coherencia del debate, este
Tribunal ha señalado que la unidad de materia propende porque la “tarea
legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio
Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo
conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de
conexidad”. Esta última situación irregular tendría lugar, precisamente, en los
casos en que, aun cuando ciertos contenidos temáticos haya sido introducidos de
manera explícita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el
debate en algunas de las instancias legislativas, tales contenidos no se
relacionan con una materia común, ni resultan afines -directa e indirectamente-
con el tema general del proyecto. En tales eventos, el debate no sería
coherente por razón de la incongruencia interna surgida entre las propias
medidas cuestionadas y el texto general de la ley.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Límite al ejercicio del poder de configuración
normativa de que es titular el Congreso de la República
El
principio de unidad de materia actúa, entonces, como un límite al ejercicio del
poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República,
en cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo
tiempo, como un parámetro de control de las leyes, en el entendido que una vez
surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de
inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida
regla constitucional. Ahora bien, sin desconocer el importante papel que
está llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo de la
función legislativa, esta Corporación viene afirmado que, para efectos de darle
estricta aplicación al referido principio, es necesario ponderar, por una
parte, el alcance constitucional a él reconocido y, por la otra, el amplio
margen de configuración política que, en virtud del principio democrático y la
cláusula general de competencia, también la propia Carta le otorga al Congreso
para regular las distintas materias de ley. En ese contexto, lo ha manifestado la
Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto
rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera
finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo
legislativo haciéndolo del todo nugatorio”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática
La
jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad
temática”, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o
la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. A juicio de la
Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158
Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global,  de forma tal
que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la
ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es
que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es,
que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin;
aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución
constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las
normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los
objetivos de política pública que lo guían”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad
La hermenéutica constitucional también ha dejado
sentado que la relación de conexidad interna no tiene que ser directa ni
estrecha, razón por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo
ser de tipo causal, temática, sistemática o teleológica. Recientemente, en la
Sentencia C-400 de 2010, la Corte hizo expresa referencia al alcance de los
distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del
principio de unidad de materia. En relación con la (i) conexidad temática,
explicó que la misma puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Como ya se mencionó, la Corte ha dispuesto que la conexidad temática, analizada
desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad temática,
por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando
entre los mismos exista una relación objetiva y razonable”. En cuanto a la (ii)
Conexidad causal, manifestó que ésta se refiere a la identidad que debe existir
entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que
dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad causal “hace relación
a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la
consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de
la posible complejidad temática de la ley”. Por su parte, frente a la (iii)
conexidad teleológica, dijo igualmente que ella también tiene que ver con “la
identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y
cada una de sus disposiciones en particular”.  Esto significa que en virtud de
la conexidad teleológica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones
en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios,
nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistemática, la misma fue entendida
“como la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una
ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una
interpretación razonable y proporcional
De este modo, para efectos de establecer el
cumplimiento del principio de unidad de materia, debe acudirse a una
interpretación razonable y proporcional, que permita verificar si entre las
normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica. Con
base en tal lectura, la propia jurisprudencia constitucional ha venido
considerando que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Su violación constituye un vicio de carácter
material y no formal
Violación del principio de unidad de materia
constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio
que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el
contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Ha dejado
en claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violación del
citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento
formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar
el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema
general de la ley acusada.
JUICIO
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología
Este Tribunal ha definido la metodología a
seguir en el examen de constitucionalidad por vulneración del principio de
unidad de materia, destacando que, inicialmente, (i) le corresponde al juez
constitucional entrar a determinar el alcance material o contenido temático de
la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar
si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna
relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica, que
justifique su incorporación al texto de la ley objeto de revisión. De
igual manera, a efectos de precisar los núcleos temáticos de una ley, la
jurisprudencia ha estimando que resulta útil acudir: (i) a los antecedentes
legislativos, entendiendo por tal la exposición de motivos del proyecto, las
diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos
originales y definitivos; (ii) al propio título o epígrafe de la ley, donde se
anuncia y define la temática a tratar; e igualmente, (iii) al contexto o
contenido básico del ordenamiento legal que se examina. Para la Corte, la
evaluación y valoración de tales elementos, ya sea de forma conjunta o
independiente, según lo determinen las circunstancias particulares, “es lo que
le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una
determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual
pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la
violación del principio de unidad de materia
De acuerdo con lo preceptuado en los artículos
158 y 169 de la Constitución, y 2° y 3° del Decreto 2067 de 1991, esta
Corporación ha señalado que, para efectos de que la Corte pueda adelantar el
control constitucional sobre una ley por la presunta violación del principio de
unidad de materia, se requiere que el demandante cumpla previamente con una
carga procesal mínima, cual es la de: (i) señalar en la demanda la materia de
la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que según su
criterio no guardan relación con el tema general de la ley, y (iii) explicar
las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no son afines a
la materia de la ley.
Referencia:
Expedientes
D-8486
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, “Por
la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan
medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para
evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos
al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Gonzalo
Castellanos Valenzuela
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Gonzalo
Castellanos Valenzuela demandó la inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11
de la Ley 1393 de 2010 “por la cual se definen rentas de destinación
específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades
generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud
y se dictan otras disposiciones”; disposiciones que, a su vez, modificaron
los artículos 41 de la Ley 1379 de 2010 y 470 del Estatuto Tributario,
respectivamente.
Contra
los referidos artículos, el actor formuló dos tipos de cargos: (i) unos
dirigidos a cuestionar concretamente su contenido sustancial, y otros (ii)
en los que se muestran irregularidades relacionadas con su trámite de
aprobación en el Congreso de la República y con la presunta violación del
principio de unidad de materia.
Por
Auto del veintinueve (29) de abril de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador
inadmitió la demanda en cuanto a las acusaciones dirigidas a cuestionar la
norma del artículo 10 de la Ley 1393 de 2010, toda vez que el demandante no
configuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad, específico, claro,
suficiente y pertinente, que permitiera establecer la existencia de una
oposición objetiva entre el contenido de la norma acusada y la Constitución
Política. Entre tanto, en el mismo auto, el Magistrado Ponente admitió la
demanda en lo relacionado con la presunta violación del principio de unidad de
materia y algunos otros vicios de procedimiento que se le imputan a los
artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, tras considerar que, por ese aspecto,
la demanda se ajusta plenamente a los requisitos de procedibilidad previstos en
el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
El
seis (6) de mayo de 2011, dentro del término previsto para la corrección de la
demanda, el actor radicó en la Secretaría General de esta Corporación el
correspondiente escrito de subsanación.  Sin embargo, tras encontrar que no se
aportaron nuevos argumentos para demostrar la inconstitucionalidad de la norma
del artículo 10 de la Ley 1393 de 2010, por Auto del veintitrés (23) de mayo de
dos mil once (2011), el Magistrado Ponente decidió rechazar la demanda por ese
aspecto, y dispuso continuar el trámite en relación con los demás cargos
propuestos.
En
la misma providencia, el Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de la referencia. Así mismo, ordenó comunicar la
demanda al Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia,
al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a los Decanos de
las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, del Atlántico, del
Norte y Externado de Colombia, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de norma acusada.
Contra
el Auto del veintitrés (23) de mayo de dos mil once (2011) el actor no presentó
recurso de Súplica, razón por la cual se procedió a su cumplimiento.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de los artículos 10 y 11de la Ley 1393 de
2010, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.768, de 12 de julio
de 2010.
“LEY 1393 DE 2010
(Julio 12)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se definen rentas de destinación específica
para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de
recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la
salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan
otras disposiciones.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 10. Modificase el artículo 41
de la Ley 1379 del 15 de enero de 2010, el artículo quedará así:
“Artículo 41. Fuentes
de financiación. En desarrollo de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 397 de
1997, se aplicará un porcentaje de no menos del 10% en donde exista, la
estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan
fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al
mínimo establecido en este inciso, estos podrán destinarse sin que sea
necesario aplicar el porcentaje ya señalado en dicha estampilla.
En ningún caso los recursos a que se refiere este parágrafo podrán
financiar la nómina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva
biblioteca”.
ARTÍCULO 11. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo:
“Artículo 470.
Servicio gravado con la tarifa del veinte por ciento (20%). A partir del 1o de
enero de 2007, el servicio de telefonía móvil está gravado con la tarifa del
20%.
El incremento del 4% a que se refiere este artículo será destinado a
inversión social y se distribuirá así:
– Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo
del deporte, y la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en
las zonas de influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos
deportivos nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del
ciclo olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y
participación de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del
calendario único nacional.
- El 25% restante será girado al Distrito Capital y a los
departamentos, para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que
presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas
de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios
del Sistema General de Participación, establecidos en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción
y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana. El Gobierno
Nacional reglamentará las condiciones de distribución de estos recursos los
cuales se destinarán por los Departamentos y el Distrito Capital en un 50% para
cultura dándole aplicación a la Ley 1185
de 2008 y el otro 50% para deporte. Del total de estos recursos se deberán
destinar mínimo un 3% para el fomento, promoción y desarrollo del deporte, la
recreación de deportistas con discapacidad y los programas culturales y
artísticos de gestores y creadores culturales con discapacidad.
Los municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y
artísticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la
Humanidad por la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura Unesco, tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine
el cincuenta por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán informar anualmente a las
comisiones económicas del Congreso de la República, el valor recaudado por este
tributo y la destinación de los mismos”.
(…)”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
El
demandante estima que las disposiciones objeto de censura constitucional
contenidas en la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de
destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover
actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la
elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del
sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, contravienen lo
dispuesto en los artículos 151, 154, 158, 161 y 169 de la Constitución
Política.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1.
De acuerdo con las decisiones adoptadas por el despacho del Magistrado
Sustanciador en el trámite de admisión de la demanda, los cargos de que
conocerá la Corte en la presente causa, serán los relacionados con la violación
del principio de unidad de materia, y aquellos dirigidos a demostrar la
existencia de otros vicios en el proceso de formación de la ley. Hecha tal
aclaración, la acusación formulada contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1393
de 2010, se puede resumir de la siguiente manera:
2.2. Según el demandante, los artículos 10 y 11 de
la citada Ley 1393 de 2010, a través de los cuales se regula y modifica la
fuente de financiación de recursos de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas,
en la que participan los distritos y municipios, vulneran el principio
constitucional de unidad de materia.
En su criterio, la violación del principio de
unidad de materia se deriva del hecho de que, del núcleo temático de la
ley, definido en su propio título, no es posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con el contenido de las
normas acusadas.
Sostiene
al respecto que los artículos demandados, por lo demás adicionados al proyecto
inicial durante su trámite en el Senado de la República, en nada se relacionan
con la búsqueda de recursos para el Sistema de Seguridad Social en Salud, que
es la finalidad específica que se persigue con la Ley 1393 de 2010, pues lo que
en ellos se regula básicamente, es la fuente de financiación de recursos para la
Red Nacional de Bibliotecas públicas y la fijación de una renta nacional con
destinación específica al fortalecimiento de la cultura y el deporte,
respectivamente, aspectos ajenos al espíritu de la ley.
Refiriéndose
concretamente al artículo 11 de la ley demandada, el actor aduce que la
violación del principio de unidad de materia puede conllevar también el
desconocimiento del principio de identidad relativa, toda vez que en el trámite
de conciliación, la referida norma se identificó como una “adición” al
Estatuto Tributario, a pesar de que en los debates ordinarios aprobados en
Senado y Cámara se trató como una “modificación” a dicho estatuto.
2.3.  A su turno, considera que los artículos 10 y
11 de la Ley 1392 de 2010 desconocen, además, la iniciativa privativa del
Gobierno, toda vez que al tratar una materia relacionada con la participación de
los municipios en una renta nacional, no debió haber tenido origen en el
Congreso de la República, tal y como lo prevén los artículos 151 y 154 de la
Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 142,
numeral 12, de la Ley 5 de 1992 (Ley Orgánica del Congreso).
2.2.3. Como consecuencia de lo anterior, aduce el
actor que, por tratarse de una ley de iniciativa gubernamental, como quiera
que, en su entender, plantea una reducción de ingresos (10% del total del
incremento de IVA a la telefonía móvil celular), debió contener la
correspondiente fuente sustitutiva, una vez analizada y aprobada por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, dado que no se cumplió con dicho
presupuesto, el artículo 10 demandado también quebranta el estatuto superior,
en tanto que desconoce abiertamente el imperativo cumplimiento de las normas
orgánicas del presupuesto.
IV.
INTERVENCIÓN
1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante
escrito allegado a esta Corporación el 7 de septiembre de 2011, la apoderada
judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el trámite
de la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare
exequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010.
Con
respecto a la violación del principio de unidad de materia, sostuvo la
interviniente que los preceptos normativos acusados no desconocen tal
principio, toda vez que, a través de las medidas que en ellos se adoptan, se
logra, en realidad, el acceso y goce efectivo del derecho fundamental a la
salud, desde la óptica del deporte y la cultura como herramienta necesaria para
el desarrollo integral de cada individuo.
Sostiene
al respecto que, en cuanto la Ley 1393 “tiene por objeto contribuir a
generar recursos adicionales para la salud”, existe entre ésta y los
artículos acusados una relación de conexidad temática, pues, como se mencionó,
en dichos artículos se adoptan medidas en favor de la cultura y el deporte,
aspectos que coadyuvan a lograr el acceso y goce efectivo del derecho
fundamental a la salud.
También
pone de presente la interviniente, que las normas demandas, al modificar la
participación de los municipios en una renta nacional, en ningún momento
desconocieron la iniciativa privativa del Gobierno en estos asuntos, pues la
propuesta fue radicada por el Gobierno, a través de los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de la Protección Social, tal y como consta en la Gaceta del
Congreso número 128 del 20 de abril de 2010.
Adicionalmente,
señala que la obligación de proveer una fuente sustitutiva de recursos cuando
se ordena una reducción de ingresos, no se predica respecto de cualquier
iniciativa tendiente a redireccional recursos o a modificar destinaciones
específicas, sino en aquellos eventos en que mediante un beneficio tributario
se elimina un ingreso, pues de lo contrario se desconocería la libertad de
configuración legislativa del Congreso de la República.
Para
concluir, sostiene que las comisiones accidentales de conciliación están
plenamente habilitadas para modificar e inclusive adoptar textos nuevos
respecto de determinado proyecto, siempre que surjan discrepancias en las
cámaras, de manera que el cambio introducido en el artículo 11 de la Ley 1393
de 2010, en modo alguno transgrede el artículo 161 de la Carta Política.
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
- En el término de fijación en lista, los ciudadanos Yulainny
Zayhonara Morales, Jackeline Guzmán Buitrago, Nelfy Astrid Barreto Lozada,
Ebert Andrés Sánchez Ramírez, Marcela Suárez Torres, Cristian Orlando Díaz
Ibarra, Luis Alejandro Carreño, Jorge Hernández Correa, Jhon Alexander Zabala,
Lorena Flórez Suárez, Elkin Jovanny Bergaño Forero, Héctor Julio Guarnizo
Quintana, Leidy Viviana Téllez Páez, Juan Pablo Morantes Acuña, Johana Patricia
Lozada, Yaircinio Barón, Claudia Yaqueline Cárdenas Niño, Ramón Bustamante
Clavijo, William Alexander Rivera, Luis Alejandro Camacho, Deisy Jiménez
Saldaña, Edwin Díaz Páez, Milena Paola Estupiñán Suárez, Carlos Mauricio
Trigos, Carlos Alberto Peláez, Yeison Mauricio Cruz, Sonia Leonor Bustos,
Gerardo Carvajal Liévano, Rocío Mateus Cadena, Héctor Claudio González, Ingrid
Johanna Talero Sánchez, Irma Cristina Tibaduiza Gonzáles y Darhuid Jonathan
Camacho se hicieron partícipes de la causa suscitada a propósito de la
acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra los artículos 10 y 11 de
la Ley 1393 de 2010 y, en consecuencia, solicitaron a esta Corporación que
declarara la inexequibilidad de las referidas normas.
Además de expresar su adhesión a los cargos de fondo
propuestos por el demandante, en términos generales, señalan los coadyuvantes
que las normas demandadas vulneran la Constitución Política, por cuanto el
legislador  desconoció la iniciativa privativa del gobierno para expedir o
modificar normas sobre participaciones de los distritos y municipios en las
rentas nacionales.
Así mismo, manifiestan que dichas disposiciones quebrantan
el principio constitucional de unidad de materia, dado que el legislador rebasó
su competencia, al entrar a regular temas relacionados con la destinación de
recursos para la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, el deporte y la cultura,
en una ley que tiene por objeto fortalecer económicamente el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Finalmente, algunos de los ciudadanos intervinientes se
muestran en desacuerdo con el texto conciliado del artículo 11 de la Ley 1393
de 2010, toda vez que consideran que la comisión accidental respectiva se
extralimitó en el ejercicio de sus competencias al modificar aspectos
sustanciales del proyecto de ley debatido y aprobado en Senado y Cámara.
-A su turno, los
ciudadanos Sandra Piedad Botero Bohórquez, Lina María Rodríguez, Camilo
Andrés Tovar Perilla, Johan Hernán Lugo Barbosa, Ivone Paola Rodríguez, Diana
Carolina Porras Rodríguez, Martha Cecilia Recaman Jaramillo, Natalia Escobar
Portela, Linda Magaly Castro Millán, Alejandro López Torres, Ruth Feliciano
Garzón y Erwing Rodrigo Moreno se pronunciaron sobre la demanda de la
referencia con el objeto de defender la constitucionalidad de las normas objeto
de reproche.
A juicio de los intervinientes, si bien es cierto que el
artículo 142 de la ley 5 de 1992, consagra que solo por iniciativa del gobierno
el legislador puede dictar o reformar leyes relacionadas con la participación
de los municipios en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, no
lo es menos que el artículo 150 de la Constitución Política le otorga facultad
al Congreso de la Republica para expedir leyes, y a través de ellas, establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración, lo cual
significa que está haciendo pleno uso de las competencias expresamente
atribuidas por la norma superior.
En cuanto hace al cargo por violación del principio de
unidad de materia, disienten de la postura del demandante, al señalar que las
disposiciones objeto de censura se adhieren plenamente al contenido de la Ley
1393 de 2010, puesto que regulan materias afines a la salud, a través del
deporte y la cultura, de manera que el legislador no realizó un cambio abrupto
del núcleo temático de la ley, pues ha de entenderse que una disposición
normativa puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando exista relación
objetiva y razonable entre los mismos.
Respecto de los demás cargos de inconstitucionalidad que se
alegan en la presente causa, estiman los intervinientes que se trata de simples
interpretaciones subjetivas que carecen de todo fundamento jurídico para
generar un verdadero debate o escenario de confrontación constitucional.
- Entre tanto, los ciudadanos Martha Isabel Jiménez
Millán y Hernando Quintero Ramírez, intervinieron en el presente asunto, a
fin de solicitarle a esta Corporación que se inhiba de hacer un pronunciamiento
de fondo respecto de la demanda propuesta, debido a ineptitud sustancial de la
misma.
En criterio de los intervinientes, la demanda formulada por
el actor no cumple con los presupuestos mínimos previstos en el numeral 3° del
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para su admisión. Puntualmente, manifiestan
que no se advierten razones claras, suficientes y pertinentes que permitan
sustentar la inconstitucionalidad de las normas acusadas, pues solo se limita a
exponer una serie de argumentos confusos que no facilitan la identificación de
una verdadera oposición a la Constitución Política.
No obstante lo anterior, de manera subsidiaria, le proponen
a la Corte que declare exequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010,
en la medida de que no existió vulneración del principio constitucional de
unidad de materia, toda vez que a través de dichas normas se pretende obtener
recursos para el deporte y así contribuir a la salud de los ciudadanos.
VI.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5220, del cuatro
(04) de octubre de dos mil once (2011), se pronunció sobre la constitucionalidad
de la ley parcialmente acusada, solicitándole a la Corte declarar inexequibles
los artículos 10 y 11 de la misma, con base en las siguientes consideraciones:
Partiendo de un análisis del proceso de formación
de la Ley 1393 de 2010, iniciando con la exposición de motivos, la Vista Fiscal
advierte que los artículos 10 y 11 objeto censura constitucional, vulneran el
principio constitucional de unidad de materia, toda vez que su contenido no se
relaciona con ninguno de los propósitos perseguidos por la ley y consignados
expresamente en  su título, pues no hace referencia alguna a temas puntuales
respecto del Sistema de Seguridad Social en Salud, sino que, por el contrario, “se
ocupa del destino y del manejo de los recursos correspondientes a las
bibliotecas públicas”.
A su turno, aduce que el artículo 11 demandado,
además de vulnerar el anterior principio constitucional, desconoce también la
iniciativa privativa del Gobierno en la expedición de normas relacionadas con
la participación de los municipios en las rentas nacionales, pues al regular
una materia de ese alcance, no debió haber tenido origen en la célula
legislativa.
Bajo el anterior contexto, el Ministerio Público
considera que no es necesario referirse a los demás cargos de
inconstitucionalidad formulados por el demandante, pues con lo expuesto en
precedencia es suficiente para deprecar la inexequibilidad de los preceptos
normativos acusados.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula contra los artículos 10 y 11 de la
Ley 1393 de 2010.
2.
Alcance de la demanda y problema jurídico
2.1. Como ya ha sido mencionado, en el asunto bajo examen
el actor le solicita a la Corte que declare inexequible los artículos 10 y 11
de la Ley 1393 de 2010, por  considerar que, a través de dichas normas, el Congreso de la República violó el principio de unidad de
materia, consagrado expresamente en los artículos 158 y 169 de la Carta, e
igualmente, la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno para promover
leyes que ordenan participaciones en las rentas nacionales, mandato contenido
en el artículo 154 del mismo ordenamiento Superior.
2.2.
De acuerdo con el planteamiento de la demanda, la violación del principio de
unidad de materia se produjo como consecuencia de que los artículos acusados
regulan asuntos que no guardan ninguna relación de conexidad con la materia de
la ley. Así, mientras la Ley 1393 de 2010, tiene por
objeto la búsqueda y generación de recursos para contribuir al
financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y
manejo de recursos correspondientes a las bibliotecas públicas (art. 10°) y al
fomento y desarrollo del deporte y la cultura (art. 11), aspectos totalmente
ajenos al fin perseguido por el ordenamiento al que pertenecen.
2.3. En cuanto hace al desconocimiento de la iniciativa
legislativa privativa del Gobierno, se afirma en la demanda que la misma tuvo
lugar, dado que las normas acusadas tratan una materia relacionada con
la participación de los municipios en una renta nacional, asunto que no debió
tener origen en el Congreso de la República, como en efecto ocurrió, sino en el
ejecutivo, tal y como lo prevé el artículo 154 de la Constitución Política, en
consonancia con lo dispuesto en el artículo 142, numeral 12, de la Ley 5 de
1992.
2.4. Un grupo importante de intervinientes, entre
los que se cuenta el Ministerio Público, se manifestó de acuerdo con el
planteamiento de la demanda. En términos concretos, coinciden con el actor en
sostener que los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 violan el principio
de unidad de materia, toda vez que regulan temas relacionados con la
destinación de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la
cultura, en una ley que tiene por objeto fortalecer financieramente el Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Consideran, además, que el artículo 11
acusado también desconoce la iniciativa legislativa privativa del Gobierno, ya
que regula la participación específica en una renta nacional, medida que se
adoptó sin el correspondiente respaldo del Gobierno.
2.5. Por su parte, un segundo grupo de
intervinientes se expresó en contra de las acusaciones, por considerar que las
disposiciones impugnadas se ajustan a la Constitución Política. En punto a la
presunta violación del principio de unidad de materia, afirman que aquellas se
adhieren plenamente al contenido de la Ley 1393 de 2010, en cuanto regulan
materias afines a la salud, como lo son el deporte y la cultura. Sostienen
igualmente que, en cuanto al desconocimiento de la iniciativa legislativa
privativa del Gobierno para impulsar leyes que ordenan participaciones en las
rentas nacionales, el actor incurre en abiertas contradicciones, pues, aun
cuando en algunos apartes de la demanda sostiene que las normas acusadas no
fueron tramitadas a iniciativa del Gobierno, en otros reconoce que fueron los
ministros quienes radicaron el proyecto de ley incluyendo los contenidos
cuestionados.
2.6.
De acuerdo con los planteamientos de la demanda y lo expresado en las distintas
intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer,
inicialmente, lo siguiente:
-
Si el legislador desconoce el principio de unidad de materia, por el
hecho de incluir en una ley cuyo objeto es contribuir a generar recursos
adicionales para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, medidas
relacionadas con la destinación de recursos para la Red Nacional de
Bibliotecas, el deporte y la cultura.
De
concluirse que las normas demandadas no violan el principio de unidad de
materia, le corresponderá a la Corte definir:
-
Si a través de tales normas el legislador desconoce la iniciativa privativa del Gobierno para promover leyes
que ordenan participaciones en las rentas nacionales.
3. El principio de unidad de materia. Configuración
constitucional y reglas aplicables
3.1. Según quedó explicado, se le atribuye a las
normas acusadas la presunta violación del principio de unidad de materia, sobre
la base de considerar el actor, que en ellas se regulan asuntos que no guardan
ninguna relación con el tema de la ley a la que pertenecen. Al respecto, habrá
de recordarse inicialmente que el mencionado principio ha sido objeto de
estudio por parte de esta Corporación, quien, a través de distintos
pronunciamientos, ha reconocido el importante papel que éste cumple en el
proceso de racionalización y tecnificación del trámite legislativo, ocupándose
también de definir los presupuestos básicos que determinan su ámbito de
aplicación.
3.2. Como es sabido, el principio de unidad de materia
se encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución
Política, conforme al cual “todo proyecto de  ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el
previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste
que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
3.3. A partir de su regulación constitucional, la
Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la
exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el
título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad
interna entre las distintas normas que la integran. Con ello, la propia
Constitución Política le está fijando al Congreso dos condiciones específicas
para el ejercicio de la función legislativa: (i) definir con
precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las
materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii)
mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre
las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas
coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general
de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales
no sea posible establecer esa relación de conexidad[1]. Consecuencia
de tales condiciones, sería, entonces, que el Congreso actúa en contravía del
principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye cánones
específicos que, o bien [no] encajan dentro del título que delimita la materia
objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido
global del articulado”.[2]
3.4.
Ha dejando en claro la jurisprudencia, que con la implementación del principio
de unidad de materia se busca propiciar un ejercicio transparente
y coherente de la función legislativa, de manera que su producto,
la ley, se concrete en materias previamente definidas y sea el “resultado de un
sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido
objeto de conocimiento y discernimiento”[3]. Su observancia
contribuye, entonces, “a la coherencia interna de las normas y facilita su
cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y
discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia
de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la
que la ley se refiere”[4].
Dentro del propósito de contribuir al logro de un
mayor nivel de transparencia en el debate, la Corte ha explicado
que con la exigencia de conexidad material,  “se trata de evitar que se
aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera
subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero
debate”[5]. Así,
por ejemplo, puede ocurrir que a un proyecto ley, en su versión original o en
las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no
guarden relación con la materia desarrollada por aquél, y que éstas pasen
desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusión alguna, e incluso,
sin que exista conciencia en los congresistas sobre su verdadero alcance y
proyección. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas,
el debate no sería transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no
surtieron el proceso de reflexión y discusión propio de la función legislativa,
“defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las
posibilidades de participación democrática inherentes al proceso legislativo,
en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la aprobación de
normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron previa y
explícita noticia”[6].
De igual manera, en punto al objetivo de contribuir
a la coherencia del debate, este Tribunal ha señalado que la
unidad de materia propende porque la “tarea legislativa se concentre en asuntos
específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se
desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias
aisladas y carentes de conexidad”[7]. Esta
última situación irregular tendría lugar, precisamente, en los casos en que,
aun cuando ciertos contenidos temáticos haya sido introducidos de manera
explícita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el debate en
algunas de las instancias legislativas, tales contenidos no se relacionan con
una materia común, ni resultan afines -directa e indirectamente- con el tema
general del proyecto. En tales eventos, el debate no sería coherente por razón
de la incongruencia interna surgida entre las propias medidas cuestionadas y el
texto general de la ley[8].
3.5.
Conforme con lo dicho, el principio de unidad de materia actúa, entonces, como
un límite al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular
el Congreso de la República, en cuanto le impone al debate legislativo una
medida de orden, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes,
en el entendido que una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden
ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el
cumplimiento de la aludida regla constitucional.
3.6. Ahora bien, sin desconocer el importante papel
que está llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo
de la función legislativa, esta Corporación viene afirmado que, para efectos de
darle estricta aplicación al referido principio, es necesario ponderar, por una
parte, el alcance constitucional a él reconocido y, por la otra, el amplio
margen de configuración política que, en virtud del principio democrático y la
cláusula general de competencia, también la propia Carta le otorga al Congreso
para regular las distintas materias de ley. En ese contexto, lo ha manifestado la
Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto
rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera
finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo
legislativo haciéndolo del todo nugatorio”[9].
3.7.
Acorde con tal criterio, la jurisprudencia ha sostenido que la unidad de
materia “no significa simplicidad temática”[10], de
tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí
misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. A juicio de la
Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo
158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global,  de forma
tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la
ley”[11]. Ello,
sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se
relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se
incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste
que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional
reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide
de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de
política pública que lo guían”.
3.8. Así, dentro del propósito de respetar el
amplio margen de configuración política reconocido al Congreso para hacer las
leyes, esta Corporación ha precisado que resulta constitucionalmente admisible,
desde el punto de vista del principio de unidad de materia, que un proyecto de
ley pueda tener diversos contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se
relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”[12].
3.9. En punto a este último aspecto, la
hermenéutica constitucional también ha dejado sentado que la relación de
conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se
puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática,
sistemática o teleológica[13].
Recientemente, en la Sentencia C-400 de 2010, la
Corte hizo expresa referencia al alcance de los distintos criterios de
conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de
materia. En relación con la (i) conexidad temática,
explicó que la misma puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Como ya se mencionó, la Corte ha dispuesto que la conexidad temática, analizada
desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad
temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre
y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable[14]”.
En cuanto a la (ii) Conexidad causal, manifestó que ésta
se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus
disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedición.
Concretamente, la conexidad causal “hace relación a que las razones de la
expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada
uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley”. Por su parte, frente a la (iii) conexidad
teleológica, dijo igualmente que ella también tiene que ver con “la
identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y
cada una de sus disposiciones en particular”.  Esto significa que en virtud de
la conexidad teleológica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones
en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios,
nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistemática, la
misma fue entendida “como la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna”.
3.10.
De este modo, para efectos de establecer el cumplimiento del principio de
unidad de materia, debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional,
que permita verificar si entre las normas y la ley existe conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica. Con base en tal lectura, la propia
jurisprudencia constitucional ha venido considerando que “solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[15].
3.11.
Respecto a las implicaciones del principio de unidad de materia en el ámbito
del control de constitucionalidad, a la luz de las reglas de interpretación por
ella fijadas, la Corporación ha precisado que el citado control debe ser flexible,
de tal manera que, como se ha explicado, se respete el amplio margen de
configuración reconocido al Congreso para hacer las leyes, impidiendo a su vez,
que una interpretación demasiado rígida o restrictiva, termine por hacer
inoperante la labor legislativa.
Sin
embargo,  como ya lo ha hecho en anteriores pronunciamientos, la Corte ha
dejado claro que el hecho de que el control constitucional sobre la observancia
del principio de unidad de materia sea flexible, “tampoco puede
implicar que [éste] quede desprovisto de contenido”[16],
pues ello llevaría a desconocer el mandato constitucional que lo consagra y que
expresamente le impone al Congreso su estricta observancia. Por eso, si bien el
legislador, dentro de su amplio margen de configuración política, se encuentra
habilitado para incluir en una misma ley diversos temas, la posibilidad de que
dicha habilitación se entienda legítimamente ejercida, según ha quedado dicho,
depende de que los temas en ella incluidos guarden una relación de conexidad
interna, pudiendo ser ésta causal, temática, sistemática o teleológica, pues
solo de esta manera se atiende al propósito perseguido con el principio de
unidad de materia, cual es el de evitar las incongruencias normativas en las
leyes[17].
3.12. Sobre la base de los criterios expuestos,
este Tribunal ha definido la metodología a seguir en el examen de
constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia,
destacando que, inicialmente, (i) le corresponde al juez constitucional
entrar a determinar el alcance material o contenido temático de la ley
parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar
si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna
relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica, que
justifique su incorporación al texto de la ley objeto de revisión.
3.13.
De igual manera, a efectos de precisar los núcleos temáticos de una ley, la
jurisprudencia ha estimando que resulta útil acudir: (i) a los
antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposición de motivos del
proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los
textos originales y definitivos; (ii) al propio título o epígrafe de la
ley, donde se anuncia y define la temática a tratar; e igualmente, (iii)
al contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se examina. Para la
Corte, la evaluación y valoración de tales elementos, ya sea de forma conjunta
o independiente, según lo determinen las circunstancias particulares, “es lo
que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una
determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual
pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”[18].
3.14. No sobra reiterar, siguiendo el precedente
constitucional, que la violación del principio de unidad de materia constituye
un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe
adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el
contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Ha dejado
en claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violación del
citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento
formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar
el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema
general de la ley acusada[19].
4.
Requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad cuando se
invoca la violación del principio de unidad de materia
4.1.v
De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y
2° y 3° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha señalado que, para
efectos de que la Corte pueda adelantar el control constitucional sobre una ley
por la presunta violación del principio de unidad de materia, se requiere que
el demandante cumpla previamente con una carga procesal mínima[20],
cual es la de: (i) señalar en la demanda la materia de la que se ocupa
la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que según su criterio no
guardan relación con el tema general de la ley, y (iii) explicar las
razones por las cuales considera que dichas disposiciones no son afines a la
materia de la ley.
En
el asunto bajo examen, la Corte considera que el actor cumplió con los
mencionados requisitos de procedibilidad, toda vez que, en el respectivo
escrito de acusación, se refiere al contenido
temático de la ley acusada, indica cuales son las normas incompatibles
con dicho contenido temático, e igualmente, incluye los motivos por los cuales
se presenta la incongruencia normativa alegada. En efecto, conforme quedó ya
anotado, el actor estructura el cargo por la presunta violación del principio
de unidad de materia, sosteniendo que, mientras Ley 1393 de 2010 tiene por objeto fortalecer
financieramente el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los artículos acusados, 10 y 11 del mismo ordenamiento, se
ocupan de regular temas totalmente ajenos a dicho fin, cual es la
destinación de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la
cultura, incongruencia que desconoce el mandato previsto en el artículo 158 de la
Constitución Política.
De esa forma, los elementos contenidos en la demanda
satisfacen la carga de procedibilidad impuesta, siendo éstos suficientes para que
la Corte active su competencia y emita un pronunciamiento de fondo con respecto
a la violación del principio de unidad de materia.
5. El núcleo temático de la Ley 1393 de 2010
5.1.
La Ley 1393 de 2010, "Por la cual se definen rentas específicas para la
salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recurso para
la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se
redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras
disposiciones", fue expedida por el Congreso de la República, a
iniciativa del Gobierno Nacional, con el propósito específico de fortalecer el
equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la
adopción de medidas dirigidas a la consecución de nuevas fuentes de recursos, y
a la potenciación y optimización de los ya existentes. Tal objetivo se infiere,
sin discusión alguna, tanto del título de la ley, como de los antecedentes que
hacen parte de la historia legislativa.
5.2.
En efecto, de acuerdo con lo expresado por el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos del proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley
1393 de 2010, a través del mismo, se pretendía “adoptar medidas que permitan generar
nuevos recursos al sistema para superar el deterioro financiero del mismo, así
como para asegurar el avance en materia de cobertura universal y unificación de
planes de beneficios. De esta manera, se requiere la consecución de nuevas
fuentes de recursos, y la potenciación y optimización de los recursos
existentes, especialmente a través de medidas integrales que permitan ejercer
un control eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y
mediante la reorientación de los recursos al interior del sistema”[21]. (Negrillas fuera de texto).
5.3.
En la referida exposición de motivos, destacó el Gobierno la grave situación
financiera que, para finales del año 2009, venía enfrentando el Sistema de
Seguridad Social en Salud, especialmente frente a la prestación del servicio a
los sectores de población más vulnerables, lo que, a su juicio, se derivaba,
particularmente, de un aumento en la demanda por servicios no incluidos en los
Planes Obligatorios de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y de
la necesidad de avanzar en materia de cobertura universal y unificación de los
planes de beneficios.
5.4.
La grave crisis financiera del sistema de salud, se pretendió enfrentar,
inicialmente, mediante la declaratoria del Estado de Emergencia Social en todo
el territorio nacional, lo que ocurrió con la expedición del Decreto
Legislativo 4975 del 23 de diciembre de 2009, y los posteriores decretos de
desarrollo. No obstante, ante la circunstancia de que dicho Estado de
Emergencia fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-252 de 2010, quedando sin efecto las medidas adoptadas a su amparo,
se hacía entonces necesaria la expedición de una ley que permitiera conjurar
las causas de la crisis financiera del sistema de salud, orientada así,   “a
la obtención de recursos con destino a la universalización en el aseguramiento,
a la unificación de los planes obligatorios de salud de los regímenes
contributivo y subsidiado, y a la financiación de servicios prestados a la
población pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda y a la población
vinculada que se atienda a través de la red hospitalaria pública”[22].
5.5.
Como se mencionó, a juicio del Gobierno, la citada ley debía estar dirigida,
entonces, tanto a la búsqueda de nuevas fuentes de recursos para la salud, como
al buen uso y optimización de los recursos que ya hacían parte del sistema,
especialmente, “a través de medidas integrales que permitieran ejercer un
control eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y mediante
la reorientación de los recursos al interior del sistema”. En ese contexto,
el objetivo de tramitar una ley de salvamento financiero para la salud, pasaba
por la idea de incluir en ella algunas de las medidas económicas que se adoptaron
durante la vigencia del Estado de Emergencia Social, y que la propia Corte,
reconociendo la gravedad de la situación, les reconoció un efecto diferido con
el propósito de permitirle al Gobierno y al Congreso sacar adelante la aludida
iniciativa legislativa sin crear mayores traumatismos. Así, se pretendía
incluir en la ley las medidas contenidas en los Decretos Legislativos 127, 129
y 132 de 2010, que establecían: (i) el primero, modificaciones al IVA
sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, a los impuestos al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y similares, con los
que se obtendrían recursos destinados a financiar prestaciones en salud y la
unificación de los planes de beneficios; (ii) el segundo, medidas en
materia de control a la evasión y elusión de cotizaciones y aportes al sistema
de salud; y (iii) el tercero, mecanismos para administrar y optimizar el
flujo de recursos que financian el Régimen Subsidiado de Salud.
Sobre
el punto se dijo en la referida exposición de motivos:
“Como
es de público conocimiento, existen hechos realmente graves que afectan la
seguridad social en salud y los derechos de acceso a la salud, especialmente de
los sectores de población más vulnerables, en la medida en que estos sucesos han
deteriorado las condiciones financieras del Sistema General de Seguridad Social
en Salud.
En
efecto, la demanda por servicios no incluidos en los Planes Obligatorios de
Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, los cuales no estaban
previstos en el esquema fijado por la Ley 100 de 1993, se ha venido
generalizando recientemente. Este hecho pone en riesgo el equilibrio financiero
del Sistema, puesto que el aumento acelerado de esta demanda compromete los
recursos del aseguramiento en salud, y por esta vía amenaza la viabilidad del
Sistema, pone en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público de
salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida de la población.
Por ejemplo, en el Régimen Contributivo, los recursos que se orientan a la
prestación de servicios No POS superan ya el 20% de la totalidad de los
ingresos de la Cuenta de compensación del Fosyga. En las entidades
territoriales, para finales de 2009, el déficit financiero en la prestación de
servicios se incrementó de manera sustancial, alcanzando cerca de 1 billón de
pesos.
El mencionado aumento
en los gastos del Sistema ha hecho que los ingresos del mismo sean
insuficientes para la atención de la demanda de servicios no incluidos en los
Planes Obligatorios de Salud, pues los recursos son apenas suficientes para
sostener la financiación del sistema de aseguramiento de ambos regímenes. Por
otra parte, la Sentencia T-760 de 2008 de la honorable Corte Constitucional
estableció la necesidad de ir avanzando para lograr, no solamente la cobertura
universal, lo más pronto posible, sino también instó al Gobierno a plantear una
transición para ir logrando la unificación de los planes de beneficios.
Esta
situación plantea por tanto la necesidad de adoptar medidas que permitan
generar nuevos recursos al sistema para superar el deterioro financiero del
mismo, así como para asegurar el avance en materia de cobertura universal y
unificación de planes de beneficios. De esta manera, se requiere la consecución
de nuevas fuentes de recursos, y la potenciación y optimización de los recursos
existentes, especialmente a través de medidas integrales que permitan ejercer
un control eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y
mediante la reorientación de los recursos al interior del sistema”[23].
5.6.
El objetivo aducido por el Ejecutivo en la exposición de motivos del proyecto
que se convirtió en la Ley 1393 de 2010, fue mantenido y respaldado por el
Congreso de la República en el curso de los debates en Comisiones y Plenarias
de Senado y Cámara. Así, en la ponencia para primer debate en Comisiones
Terceras Conjuntas de Senado y Cámara, luego de hacer un recuento de las
circunstancias que motivaron la iniciativa legislativa, los ponentes
coincidieron con el Gobierno en señalar que la finalidad del proyecto era el de
adoptar medidas dirigidas a “la consecución de nuevos recursos con destino a
la salud, así como a la optimización de los existentes”[24],
para lo cual era conveniente incluir, con carácter definitivo, las medidas
contenidas en los decretos legislativos declarados inexequibles por la Corte y
que tuvieran por objeto el citado propósito económico. Sobre este particular,
se explicó en la ponencia lo siguiente:
“ Mediante Decreto 4975
del 23 de diciembre de 2009, el Gobierno Nacional decretó el Estado de
Emergencia Social con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política
y la Ley Estatutaria 137 de 1994, ante la grave situación que enfrentaba la
prestación del servicio de salud en todo el territorio Nacional, entre otras,
dada la insuficiencia de recursos en el sistema General de Seguridad Social en
Salud para asumir los crecientes gastos por concepto de servicios y
medicamentos no incluidos en los Planes obligatorios de salud de los regímenes
contributivo y subsidiado, así como los imperativos de universalización y
unificación de los planes de beneficios[25][1][1].
Con el fin de conjurar dicha
causa de la crisis que da lugar a la declaratoria de emergencia social, el
Decreto 4975 planteó la necesidad de generar nuevos recursos originados en la
explotación de los monopolios de juegos de suerte y azar y licores, vinos y
aperitivos, así como los provenientes de los cigarrillos y tabaco elaborado,
las cervezas, sifones y refajos, entre otros. Asimismo, estableció la necesidad
de optimizar el flujo de recursos que financian el sistema de seguridad social
en salud, así como fortalecer los mecanismos antievasión y antielusión de las
rentas que financian el sector.
Dichas
determinaciones se materializaron finalmente, en primer lugar, con la
expedición del Decreto 127 de 2010, el cual establecía modificaciones al IVA
sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, así como a los impuestos al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y similares,
con base en las cuales se obtendrían recursos destinados a financiar
prestaciones excepcionales en salud y la unificación de los planes de
beneficios.
En
segundo lugar, mediante la expedición del Decreto 129 de 2010, ‘por medio
del cual se adoptan medidas en materia de control a la evasión y
elusión de cotizaciones y aportes al sistema de la protección social, y se dictan
otras disposiciones’ y en tercer lugar a través de la expedición del
Decreto 132 de 2010, ‘por el cual se establecen mecanismos para administrar
y optimizar el flujo de recursos que financian el Régimen Subsidiado de Salud
del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones´.
Como
es de amplio conocimiento, la honorable Corte Constitucional mediante Sentencia
C-252 de 2010 declaró la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009, mediante el
cual se declaró el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional,
por considerar que la crisis invocada como causante de la misma no se originaba
en hechos sobrevinientes ni inminentes, tal y como lo exige la Constitución
Política para el efecto.
Como
consecuencia de dicha declaratoria de inexequibilidad se deriva también la
inexequibilidad de las medidas adoptadas mediante decreto legislativo en el
marco de la emergencia, la cual ha venido siendo objeto de pronunciamiento por la
Corte Constitucional en cada caso concreto.
Sin
embargo, en tanto que el Alto Tribunal reconoce la excepcional gravedad de la
situación financiera del sistema de seguridad social en salud, la cual pone en
serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho a la salud de los
colombianos, reconoce un efecto diferido respecto de las normas contenidas en
decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiación
orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. Por tal
razón, en Sentencia C-253 de 2010, la Corte estableció que la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 127 de 2010, únicamente se haría efectiva a partir
del 16 de diciembre de 2010.
En
este orden de ideas, como consecuencia de la decisión adoptada por la honorable
Corte Constitucional, se requiere el trabajo coordinado, armónico y urgente del
Congreso de la República y el Gobierno Nacional con el fin de adoptar mediante
ley de la República y con carácter definitivo, las medidas contenidas en los
decretos legislativos que tenían por objeto la consecución de nuevos recursos
con destino a la salud, así como la optimización de los existentes. Para tal
efecto, el Gobierno Nacional sometió a consideración del honorable Congreso de la
República la presente iniciativa legislativa, en la cual se propone incluir
como legislación ordinaria y permanente las medidas que desarrollen el objeto
antes descrito que hubieren estado incorporadas en los decretos legislativos
objeto de la declaratoria de inexequibilidad antes referida.
La
explicación detallada del contenido de cada una de las disposiciones propuestas
ha sido ampliamente desarrollada en la exposición de motivos del proyecto de
ley radicado de manera conjunta por los señores Ministros de Hacienda y Crédito
Público, y de la Protección Social, y no se considera necesario hacer
referencia nuevamente a las mismas.
Dentro del término que los ponentes hemos
tenido para el estudio del presente proyecto de ley, se han adelantado análisis
y reuniones de concertación con el Gobierno Nacional y con representantes de
las Entidades Territoriales, procurando que las disposiciones contenidas en el
presente no sólo garanticen recursos para la atención en salud de los
colombianos, sino que le permitan también a aquellas no perder recursos que
comprometan el ejercicio de sus competencias.”[26]
5.7.
Por su parte, en las respectivas ponencias presentadas ante la Plenaria del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, se reiteró el propósito
de circunscribir el objetivo del proyecto que se convirtió en la Ley 1393 de 2010, a la adopción de medidas dirigidas a la consecución de nuevas fuentes de recursos para el
Sistema de Seguridad Social en Salud, y a la optimización de los recursos que
hacían parte del sistema. Para tales efectos, las ponencias se limitaron a
reproducir las explicaciones contenidas en la ponencia presentada para primer
debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara, destacando que:
“como consecuencia de la decisión adoptada por
la honorable Corte Constitucional, se requiere el trabajo coordinado, armónico
y urgente del Congreso de la República y el Gobierno Nacional con el fin de
adoptar mediante ley de la República y con carácter definitivo, las medidas
contenidas en los decretos legislativos que tenían por objeto la consecución de
nuevos recursos con destino a la salud, así como la optimización de los
existentes”[27].
5.8.
Dentro del objetivo perseguido por la Ley 1393 de 2010, de fortalecer
financieramente el Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la obtención
de nuevos recursos y la optimización de los ya existentes, en el propio título
o epígrafe de la ley se describen los aspectos concretos materia de regulación.
Ellos son: (i) definir rentas de destinación específica para la salud; (ii)
adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la
salud; (iii) evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud; y (iv)
redireccionar recursos al interior del sistema de salud.
5.9.
Atendiendo pues a su finalidad integral, la Ley 1393 de 2010 se organiza a
través de 40 artículos distribuidos en Cinco Capítulos. (i) Del Primer
Capítulo hacen parte aquellas medidas dirigidas a la obtención de recursos
tributarios para el Sistema de Seguridad Social en Salud; a su vez, (ii)
al Segundo Capítulo se integran los recursos para el aludido sistema,
provenientes de los juegos de suerte y azar; por su parte, (iii) en el
Capítulo Tercero se incluyen las medidas en materia de control a la evasión y
elusión de cotizaciones y aportes; de igual manera, (iv) el Capítulo
Cuarto trata de la transformación de recursos para la unificación de los planes
obligatorios de salud, y, finalmente, en (v) el Capítulo Quinto se
encuentran las medidas económicas adoptadas en el campo financiero en beneficio
del servicio de salud.
5.10. En cuanto a las medidas
previstas en los Capítulos Primero y Segundo de la Ley 1393, dirigidas a
obtener recursos tributarios para mejorar la sostenibilidad del Sistema de
Seguridad Social en Salud, se advierte que las mismas se concretan: (i)
en modificaciones al IVA sobre la cerveza y sifones (arts. 1°, 2° y 4°) y sobre
los juegos de suerte y azar (arts. 3°, 4°, 12 a 25), y, también, (ii) en modificaciones a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado
(arts. 5°, 6° y 7°), y licores, vinos, aperitivos  y similares (arts. 8° y 9°).
5.11.
En ese esquema, se pone en evidencia que el núcleo temático de la Ley 1393 de
2010 se encuentra circunscrito al fortalecimiento financiero del Sistema de
Seguridad Social en Salud, razón por la cual, puede sostenerse que resulta
relacionada con la materia de la ley, toda norma que persiga dicho fin, dentro
del contexto de definir rentas de destinación específica para la salud,
promover actividades generadoras de recursos para dicho servicio, evitar la
evasión y la elusión de aportes, redireccionar recursos al interior del sistema
de salud, o, en suma, adoptar medidas que resulten a fines con tales asuntos.
6. Las normas acusadas violan el principio de
unidad de materia por cuanto regulan aspectos que no guardan ninguna relación
de conexidad con el financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud
6.1. En la presente causa, las normas acusadas de
violar el principio de unidad de materia son los artículos 10 y 11 de la Ley
1393 de 2010, los cuales hacen parte del Capítulo Primero de la citada ley, que
se ocupa de regular el tema referente a los recursos tributarios que se
incorporan al Sistema de Seguridad Social en Salud. El primero de tales
artículos prevé:
“ARTÍCULO 10. Modificase el artículo 41
de la Ley 1379 del 15 de enero de 2010, el artículo quedará así:
Artículo 41. Fuentes
de financiación. En desarrollo de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 397 de
1997, se aplicará un porcentaje de no menos del 10% en donde exista, la
estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan
fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al
mínimo establecido en este inciso, estos podrán destinarse sin que sea
necesario aplicar el porcentaje ya señalado en dicha estampilla.
En ningún caso los recursos a que se refiere este parágrafo podrán
financiar la nómina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva
biblioteca”.
6.2. Tal y como se desprende de su texto, a través
del artículo 10 de la Ley 1393 de 2010, se modifica el artículo 41 de la Ley
1379 de 2010, “Por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas
públicas y se dictan otras disposiciones”. El mencionado artículo 41 de la
Ley 1379[28], regula
a su vez lo referente a las fuentes de financiación de la red Nacional de
Bibliotecas Públicas, disponiendo -de manera general- que, “[e]n
desarrollo de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 397 de 1997, no menos del
10% del total del incremento de IVA a que se refiere el artículo 470 del
Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 1111 de 2006, se destinarán a los
efectos previstos en dicho artículo”, esto es, a “promover la
creación, el fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas públicas y mixtas y
de los servicios complementarios que a través de éstas se prestan”[29].
6.3. La modificación introducida al artículo 41 de la
Ley 1379 de 2010, por parte del artículo 10 de la Ley 1393 de 2010, consiste en
suprimir la destinación de no menos del 10% del total del incremento del 4% del
IVA impuesto al servicio de telefonía celular, para financiar bibliotecas
públicas. Tal supresión conlleva, a su vez, un nuevo destino de los recursos de
no menos del 10% del incremento del IVA, contrario al inicialmente previsto por
los artículos 24 de la Ley 397 de 1997 y 41 de la Ley 1379 de 2010 -la
financiación de bibliotecas públicas-, cual es el de su reinversión en el
deporte y la cultura, conforme lo prevé el artículo 11 de la precitada Ley 1393
de 2010, también demandado en esta causa.
6.4.
El artículo 11 de la Ley 1393 de 2010, dispone:
ARTÍCULO 11. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo:
“Artículo 470.
Servicio gravado con la tarifa del veinte por ciento (20%). A partir del 1o de
enero de 2007, el servicio de telefonía móvil está gravado con la tarifa del
20%.
El incremento del 4% a que se refiere este artículo será destinado a
inversión social y se distribuirá así:
– Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo
del deporte, y la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en
las zonas de influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos
deportivos nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del
ciclo olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y
participación de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del
calendario único nacional.
- El 25% restante será girado al Distrito Capital y a los
departamentos, para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que
presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas
de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios
del Sistema General de Participación, establecidos en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción
y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana. El Gobierno
Nacional reglamentará las condiciones de distribución de estos recursos los
cuales se destinarán por los Departamentos y el Distrito Capital en un 50% para
cultura dándole aplicación a la Ley 1185
de 2008 y el otro 50% para deporte. Del total de estos recursos se deberán
destinar mínimo un 3% para el fomento, promoción y desarrollo del deporte, la
recreación de deportistas con discapacidad y los programas culturales y
artísticos de gestores y creadores culturales con discapacidad.
Los municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y
artísticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la
Humanidad por la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura Unesco, tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine
el cincuenta por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán informar anualmente a las
comisiones económicas del Congreso de la República, el valor recaudado por este
tributo y la destinación de los mismos”.
6.5.
En efecto, mediante el artículo 11 de la Ley 1393 de 2010, se adiciona el
Estatuto Tributario, con un artículo 470[30], a
través del cual se dispone la distribución de los recursos provenientes del incremento
del 4% del IVA al servicio de telefonía móvil celular. Dicho precepto, tras
recordar que a partir del primero de enero de 2007, el servicio de telefonía
móvil está gravado con una tarifa del 20% del IVA -y ya no del 16%-, dispone
expresamente que el incremento del 4% se destinará a inversión social,
distribuyéndose de la siguiente manera: (i) el 75% de tal porcentaje se
destinará al fomento, promoción y desarrollo del deporte y la recreación, a
escenarios deportivos y atención de juegos deportivos, y a preparar el ciclo
olímpico; mientras que (ii) el restante 25% se destinará al Distrito
Capital y a los Departamentos, para que por medio de convenios con los
municipios o distritos, se destine al fomento y desarrollo deportivo y de
infraestructura y, también, para fomentar, promover y desarrollar la cultura y
la actividad artística colombiana.
6.6. Con el fin de tener una mayor comprensión sobre
el contenido y alcance de los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, objeto
de análisis en esta causa, resulta relevante el siguiente recuento normativo
sobre la destinación dada por la ley a los recursos provenientes del incremento
del 4% del IVA al servicio de telefonía móvil.
-
Hasta el año 2002, el servicio de
telefonía móvil estuvo gravado con un impuesto al Valor Agregado – IVA del 16%.
Para ese año, el artículo 35 de la Ley 788 de 2002 (que adicionó el E.T. con el
artículo 468-3), estableció en su parágrafo 2°, que, a partir del 1° de enero
de 2003, el servicio de telefonía móvil estaría gravado con una tarifa del 20%.
Asimismo, dispuso que el 4% adicional a la tarifa que hasta entonces estuvo en
el 16%, se destinaría a inversión social, distribuyendo “Un 75% para el plan sectorial de fomento,
promoción y desarrollo del deporte, y la recreación…”, y el 25% restante, debería ser “girado a los
departamentos y al Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y
desarrollo deportivo, atendiendo los criterios del Sistema General de
Participación establecido en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento,
promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana”.
-
Posteriormente, se expidió la Ley 1111 de 2006, la cual, en su artículo
37, mantuvo vigente, tanto la tarifa del 20% del IVA para el servicio de
telefonía móvil (manifestando que tendría aplicación a partir del año 2007),
como la distribución del incremento del 4%  previsto en el artículo 35 de la
Ley 788 de 2002. No obstante, la Ley 1111, a través del artículo citado, incluyó una modificación al parágrafo 2° del artículo 35 de la Ley 788 de 2002, en el
sentido de disponer que, para llevar a cabo la ejecución de los recursos del
incremento del IVA, correspondientes al 25% girado al Distrito Capital y a los
Departamentos, éstos debían suscribir convenios con los municipios y/o distritos
que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados (dicha ley fue
reglamentada por el Decreto 4934 de 2009).
-
Tiempo después, se expidió la Ley
1379 del 15 del enero de 2010, por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas
públicas. Esta ley, en su artículo 41, ordenó una nueva distribución de parte
de los recursos provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefonía
móvil, en el sentido de señalar que no menos del 10% de tales recursos
debían destinarse a la promoción, creación, fomento y fortalecimiento de las bibliotecas públicas y mixtas, y de los servicios
complementarios que a través de éstas se prestan.
-
Sin embargo, luego de transcurridos seis meses, la Ley 1393 del 12 de
julio de 2010, a través de los artículos 10 y 11, decidió modificar el artículo
41 de la Ley 1379 de 2010, en el sentido de suprimir los recursos provenientes
del incremento del 4% del IVA a la telefonía móvil, que se habían destinado a
financiar bibliotecas públicas, disponiendo devolver tales recursos nuevamente
al deporte y a la cultura conforme lo habían previsto las Leyes 788 de 2002
(art. 35) y 1111 de 2006 (art. 37).
6.7. Pues bien, examinado el contenido de los
artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, encuentra la Corte que en éstos se
regulan temas relacionados con el destino y manejo de los recursos provenientes
del incremento del 4% del IVA a la telefonía móvil, correspondientes a las
bibliotecas públicas (art. 10), y al fomento y desarrollo del deporte y la
cultura (art. 11). Concretamente, a través de las citadas disposiciones, el
Legislador modificó el destino de no menos del 10% de los mencionados recursos,
pasándolos de contribuir a la financiación de las bibliotecas públicas,
decisión que había adoptado recientemente el propio legislador a través del
artículo 41 de la Ley 1379 de 2010, a financiar actividades relacionadas con el
deporte y la cultura, conforme lo habían dispuesto las leyes 788 de 2002 y 1111
de 2006.
6.8. Conforme con ello, comparte la Corte la
posición de la demanda y del Ministerio Público, en el sentido de considerar
que las normas acusadas violan el principio de unidad de materia consagrado en
los artículos 158 y 161 de la Carta, pues no se evidencia que los temas en
ellos tratados guarden con la materia de la ley alguna relación de conexidad
causal, temática, sistemática o teleológica.
6.9.
Como ya se mencionó, la Ley 1393 de 2010, se expidió por el Congreso de la
República, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el propósito específico de
fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud,
mediante la adopción de medidas dirigidas a la consecución de nuevas fuentes de
recursos, y a la potenciación y optimización de los ya existentes. Dentro de
ese objetivo, y de acuerdo con su epígrafe, las medidas adoptas en la ley se
circunscriben a: (i) definir rentas de destinación específica para la
salud; (ii) adoptar medidas para promover actividades generadoras de
recursos para la salud; (iii) evitar la evasión y la elusión de aportes
a la salud;  (iv) redireccionar recursos al interior del sistema de
salud, y, en su defecto, a (v) adoptar medidas que resulten a fines con
tales materias.
6.10.
En el caso de las normas acusadas, las materias en ellas desarrolladas no están
relacionada con la destinación específica de recursos para la salud; no se
dirigen a evitar la evasión y la elusión de los aportes; no redireccionan
recursos al interior del sistema de salud; y tampoco constituyen asuntos afines
a tales propósitos.
6.11.
Según fue mencionado, mientras la Ley 1393 de 2010
tiene por objeto la generación y optimización de recursos para
contribuir al financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y
manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas públicas y al fomento y
desarrollo del deporte y la cultura, aspectos éstos que resultan totalmente
ajenos al fin perseguido por la citada ley.
6.12.
Desde ese punto de vista, entre los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 y
la materia de la mencionada ley, (i) no existe ningún tipo de conexidad
temática, pues no se aprecia una vinculación objetiva y razonable entre
la materia sobre la que versa la ley -la consecución y optimización de recursos
para la salud- y el asunto tratado en las normas acusadas -manejo de recursos
de las bibliotecas públicas, el deporte y la cultura-. Tampoco existe Conexidad
causal, pues las razones que dieron lugar a la expedición de la ley -la
crisis financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud- no coinciden con
aquellas que surgen de los artículos acusados -distribución de los recursos
provenientes del incremento del IVA, destinados a la financiación de
bibliotecas públicas, el deporte y la cultura-. En consonancia con ello, no se
presenta el fenómeno de la conexidad teleológica, pues no es
posible establecer una identidad de objetivos entre la materia de la ley y las
materias de que tratan las normas impugnadas, ni puede afirmarse que unas y
otras persiguen un mismo designio. Así, mientras la Ley 1393 de 2010 busca
mejorar la situación financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud,  las
normas acusadas, a pesar de hacer parte de dicho ordenamiento, persiguen una
finalidad distinta a ella, cual es la de distribuir recursos provenientes del incremento
del 4% del IVA a la telefonía móvil, en sectores sociales distintos a la salud,
como las bibliotecas públicas, el deporte y la cultura. Finalmente, tampoco
surge Conexidad sistemática, en cuanto que no se aprecia una
racionalidad u orden normativo interno entre la materia de la ley y el
contenido de las normas acusadas. En punto a este último aspecto, debe destacar
la Corte que los temas tratados en las normas acusadas, resultan, en realidad,
totalmente ajenos y extraños a los que constituyen el eje temático de la Ley
1393 de 2010.
6.13. La ausencia total de
conexidad material entre las normas acusadas y la Ley 1393 de 2010, sea ésta
temática, causal, teleológica y sistemática, se refuerza también por la
circunstancia comprobada de que ninguna de las medidas adoptadas para
fortalecer financieramente el Sistema de Seguridad Social en Salud, involucró o
se dirigió a afectar recursos provenientes del IVA al servicio de telefonía
móvil celular, ni de su incremento del 4%. En efecto, revisado el contenido
de la Ley 1393 de 2010, advierte la Corte que, en el ámbito de los recursos
tributarios que la misma ley dispuso afectar para mejorar la sostenibilidad del
Sistema de Seguridad Social en Salud, éstos se concretaron, única y
exclusivamente, en modificaciones al IVA sobre la cerveza y sifones (arts. 1°,
2° y 4°) y sobre los juegos de suerte y azar (arts. 3°, 4°, 12 a 25), así como también, en modificaciones a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado (arts. 5°, 6° y 7°), y licores, vinos, aperitivos  y similares (arts.
8° y 9°). En ese sentido, la Ley 1393 de 2010, mantuvo vigente la idea
expresada durante su trámite de aprobación, por el Gobierno en la exposición de
motivos, y por el propio órgano legislativo en las distintas ponencias
presentadas, de obtener recursos destinados a financiar el servicio de salud de
las fuentes correspondientes a “modificaciones
al IVA sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, así como a los impuestos
al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y
similares, con base en las cuales se obtendrían recursos destinados a financiar
prestaciones excepcionales en salud y la unificación de los planes de
beneficios”[31].
6.14.
Algunos intervinientes aducen que las normas acusadas no violan el principio de
unidad de materia, en la medida en que si bien aquellas regulan asuntos
relacionados con el deporte y la cultura, tales aspectos guardan, en todo caso,
relación con la salud, desde el punto de vista de lo que puede ser una política
de prevención. La Corte no comparte el referido criterio, pues el objetivo de la
Ley 1393 de 2010 estaba dirigido, específicamente, a fortalecer el equilibrio
financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, razón por la cual, no le
resultaba posible al legislador incluir materias que, si bien remotamente
podían tener algún grado de vinculación con el tema general de la salud, ni
directa ni indirectamente contribuían a la finalidad prevista en la ley.
6.15.
Aun cuando la Corte ha sostenido que la interpretación del principio de unidad
de materia debe ser flexible, también ha dejado en claro que,
para efectos de no anular el contenido del  citado principio, es necesario que
las materias de una ley se relacionen internamente -desde una perspectiva
estrictamente sustancial- y apunten a un mismo fin, circunstancia que no tiene
lugar en el presente caso, pues, como se ha dicho, en una ley dirigida
fortalecer la situación financiera del Sistema General de Salud, se incluyeron
medidas que se ocupan del destino y manejo de
recursos dirigidos a las bibliotecas públicas y al fomento y desarrollo del
deporte y la cultura. Tales medidas, aun cuando pueden perseguir un fin loable,
no responden por sí mismas a un criterio mínimo de conexidad material con
respecto a los fines perseguidos por la ley a la que se integran, lo cual, a su
vez, no contribuye al objetivo constitucional de propiciar un ejercicio transparente
y coherente de la función legislativa.
6.16. En este caso, es claro que la coherencia que debe primar en
el ejercicio de la función legislativa se ve afectada, por el hecho de que, en
el contexto de una ley destinada a fortalecer financieramente el sistema de
salud, el Congreso decidió introducir modificaciones a otra ley que organiza
las bibliotecas públicas. La falta de conexidad entre una y otra, sin duda, no
garantiza que el cambio introducido por las normas acusadas, de modificar el destino de ciertos recursos
provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefonía móvil, pasándolos de
financiar las bibliotecas públicas a financiar actividades deportivas y de
cultura, haya sido producto de un juicioso y ponderado debate democrático, ni
tampoco que los congresistas hubiesen tenido verdadera conciencia sobre el
alcance y proyección de la aludida medida modificatoria.
6.17.
Así, medidas relacionadas con las fuentes de financiación de las bibliotecas
públicas, que en su momento concentraron toda la atención del Congreso, por
haber sido adoptadas dentro del marco de un proceso legislativo especial,
dedicado exclusivamente al tema de las bibliotecas, fueron materia de modificación
posterior, esta vez, en el escenario de un proceso legislativo distinto,
concentrado exclusivamente en la adopción de medidas dirigidas a apropiar
nuevos recursos para la salud y racionalizar el uso de los existentes, lo cual
es muestra de una evidente falta de coherencia legislativa. Esto último,
teniendo en cuenta, además, que la decisión legislativa de financiar las
bibliotecas públicas con recursos provenientes del incremento del IVA a la
telefonía móvil, fue adoptada por el Congreso de la República, tan solo seis
meses antes a la expedición de la ley sobre financiamiento de la salud, pues
mientras la primera -la Ley 1379-, se expidió el 15 de enero de 20101, la
segunda -la Ley 1393- lo fue el 12 de julio del mismo año.
6.18. De acuerdo con lo expuesto, la Corte procederá a declarar la
inexequibilidad de los artículos 10 y 11 de la ley 1393 de 2010, por encontrar
que los mismos violan el principio de unidad de materia, previsto en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
6.19. En la medida en que el cargo contra las normas acusadas por
violación del principio de unidad de materia se encuentra probado, no hay lugar
a analizar los cargos restantes, pues se presenta el fenómeno de la sustracción
de materia.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la
Ley 1393 de 2010, “por la cual se definen rentas de destinación
específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades
generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud
y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-133/12
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza del vicio (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresión no constituye un vicio material sino
formal (Salvamento de voto)
VICIOS
DE FORMA-Clasificación (Salvamento de voto)
CADUCIDAD
DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia por vicios de forma
(Salvamento de voto)
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA-Argumentos (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vicios objeto de control (Salvamento de voto)
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA NO SUSCEPTIBLE
DE SANEAMIENTO (Salvamento de voto)
UNIDAD
DE MATERIA EN LEY QUE DEFINE RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA PARA LA SALUD-Transgresión
no constituye un vicio de competencia y no puede asimilarse a un juicio
material (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-8486
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, “Por
la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan
medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para
evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan
recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Salvo mi voto frente a la sentencia de
constitucionalidad C- 133 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del
veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), por las razones que a
continuación expongo:
La posición que defiendo acerca de la naturaleza
del vicio por desconocimiento de la unidad de materia implica un cambio en la
naturaleza que se le ha venido asignando por la jurisprudencia.  Es así como,
hasta ahora, esta Corporación ha estimado que la violación al principio de
unidad de materia no implica la ocurrencia de un vicio de forma, sino que se
considera un vicio material[32], o un
vicio de competencia[33]. La
razón fundamental de adscribirle naturaleza material o competencial al
desconocimiento de la regla de unidad de materia radica, para el primero de los
casos, en la naturaleza del juicio que realiza la Corte Constitucional para
determinar el incumplimiento de este requisito, sosteniendo que es necesario
analizar el contenido material de la norma demandada para determinar si
corresponde con el tema general de la ley donde se inserta. Frente al tema de
competencia, surgido de un desarrollo del argumento anterior, sostienen que el
Congreso de la República sólo estaría facultado para legislar sobre el tema
general de la ley tramitada, y que hacerlo por fuera del mismo implica la
trasgresión de los límites de su competencia.
Estos argumentos, sin embargo, corresponden en
realidad a una situación que ha sido declarada por la propia Corte
Constitucional en su jurisprudencia, y es que la Corte, al adscribirle esas
naturalezas, lo que buscó fue determinar si la limitación para ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad impuesta por el artículo 242 de la Carta
para los vicios de forma, se debía extender a las situaciones del
desconocimiento del principio de unidad de materia. Es así, como en la
sentencia C-551 de 2003 se dijo:
“La
doctrina del carácter material, y no formal, de la violación de la regla de
unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio
estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la acción prevista por el
artículo 242 superior”[34].
Como consecuencia de la naturaleza adjudicada por la
Corte al desconocimiento del principio de unidad de materia, se derivan dos
consecuencias importantes, la primera prevista desde el momento en que se
plantea la discusión sobre la naturaleza del vicio, que es hacer inaplicable la
caducidad de la acción contemplada en el artículo 242 de la Carta, y el
segundo, convertir en insubsanable el vicio por desconocimiento del principio
analizado.
Desafortunadamente, los argumentos que la Corte ha
utilizado para basar su decisión han estado más enfocados a evitar el tema de
la caducidad que a dilucidar la realidad de dónde encuadra mejor el
desconocimiento de un elemento que decididamente está inscrito en el aspecto
procedimental y no en lo material. Mi argumentación parte, al igual que la utilizada
por la posición mayoritaria, en lo que tiene que hacer el juez para determinar
la ocurrencia del desconocimiento de la unidad de materia.
El proceso judicial constitucional principia
preguntándose cuándo ocurre una vulneración constitucional de carácter
material. La respuesta a este cuestionamiento sólo puede encontrarse cuando se
demuestre la incompatibilidad del contenido normativo analizado con la
materialidad de la Constitución Política. Si esto es cierto, la contrastación
que se haga del contenido normativo con una norma de inferior jerarquía al de la
Constitución, como por ejemplo con una ley, implica que no se está analizando
si ocurre o no una incompatibilidad de la norma con la materialidad de la
Constitución, sino otra cosa distinta. El hecho de que se analice el contenido
de la norma legal para verificar el cumplimiento de un requisito, no implica
automáticamente que se esté verificado si hay o no una incompatibilidad de
dicha norma con la Constitución. Es así como en el caso del requisito de unidad
de materia lo que se hace es verificar la compatibilidad de la norma con el
cuerpo legal que la contiene, pero bajo ninguna consideración se le está
contrastando con la Constitución. Así, no puede decirse que el vicio por
desconocimiento del principio de unidad de materia sea de naturaleza material,
porque tal aserción sólo puede hacerse cuando un contenido de rango legal sea
contrastado con el contenido material de la Constitución Política.
Es cierto que la exigencia de cumplimiento de la
unidad de materia proviene de la Constitución, pero ello no implica que el
contenido material de la norma analizada esté en contra del ámbito material de la
Constitución, pues ello nunca se analiza cuando se verifica si lo demandado
concuerda con el tema general de la ley que lo contiene. Así, el control
constitucional material sólo existe como tal, en cuanto el parámetro de cotejo
de la norma legal acusada sea un contenido constitucional. Así, el vicio por
falta de unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma
legal contra un contenido sustancial de la Constitución- no es un vicio de tal
naturaleza.
Por otro lado, y frente a la supuesta naturaleza de
la omisión del principio de unidad de materia como vicio de competencia, cabe
anotar que la Corte Constitucional ha reconocido que la competencia es el
"presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación,
legitimidad para acceder a la forma”[35], aunque
ha caído en el error de identificarlo con un vicio de carácter  material, a
pesar de que como se dijo antes, se refiere al puro procedimiento. Al respecto
debe decirse que la falta de competencia de un órgano para proferir un acto no
puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El poder
jurídico para expedir una norma a través de un trámite legislativo es un
presupuesto de la formación de las leyes, no un aspecto del contenido normativo
de éstas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia
de capacidad jurídica para tramitar y dictar una disposición legal, no puede
asimilarse a un juicio material.
Como consecuencia de lo anterior, pueden formularse
las siguientes conclusiones[36]:
(i)
Los vicios de forma pueden ser: vicios de competencia o vicios de
procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la irregularidad en el
trámite entraña un vicio formal. Siendo la competencia un supuesto para iniciar
un proceso de expedición de una ley, el juicio de competencia precede a los
demás y antecede al juicio sobre el procedimento. En otras palabras, el examen formal
de la titularidad de la potestad legislativa que se ejerce es previo al examen
de la observancia de las formas que se despliegan. Y por supuesto, anterior al
juicio de contenido material de las disposiciones decretadas.
(ii)
El defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto
es un vicio de forma, bajo el entendido jurisprudencialmente reiterado del
límite a la potestad legislativa para expedir una disposición sustancialmente
divergente de la ley que la incorpora. En modo alguno se puede considerar como
un vicio material, ya que en el examen de unidad de materia el contenido
sustancial de la Constitución está ausente de confrontación alguna con la norma
legal acusada.
(iii)
Como vicio de forma, el defecto por unidad de materia solo puede ser alegado en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en el término de un año
-caducidad-. Y al no ser un vicio formal de los referidos en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución -vicios de procedimiento-, no es susceptible de
saneamiento.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Sentencia
C-390 de 1996.
[2]   Ibíd.
[3]
Sentencia C-501 de 2001.
[4]
Sentencia C-714 de 2008.
[5]
Sentencia C-230 de 2008.
[6]
Sentencia Ibídem.
[7]
Sentencia Ibídem.
[8] Sobre el
tema se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-886 de 2002 y C-230 de
2008.
[9]
Sentencia C-796 de 2004. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras,
las Sentencias C-188 de 2006,  C-832 de 2006, C-400 de 2010  y C-277 de 2011.
[10]
Cfr., entre otras, las Sentencia C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006 y
C-400 de 2010.
[11]
Sentencia C-523 de 1995.
[12]
Sentencia C-188 de 2006.
[13]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993,
C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006,
C-230 de 2008, C-486 de 2009, y C-400 de 2010.
[14] Cfr.
Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15]
Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16]
Sentencia C-486 de 2009.
[17] Cfr.,
entre otras, las Sentencias C-501 de 2001, C-460 de 2004 y C-486 de 2009.
[18] C-188
de 2006.
[19] Sobre
el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-531 de 1995, C-211
de 2007, C-214 de 2007,  C-230 de 2008, C-486 de 2009 y C-277 de 2011.
[20] Sobre
el tema, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, C-432
de 2010 y C-277 de 2011.
[21]
Oscar Iván Zuluaga Escobar, Ministro de Hacienda y Crédito Público, y Diego
Palacio Betancourt, Ministro de la Protección Social. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág 9.
[22] [22] Exposición
de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág. 9.
[23]
Exposición de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág. 9.
[24]
Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y
Cámara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010,
Senado, págs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, Cámara, págs. 1.
[26].
Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y
Cámara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010,
Senado, págs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, Cámara, págs.. 1 y 2.
[27]
Ponencias para Segundo debate en plenarias de Senado y Cámara, publicadas en
las Gacetas del Congreso 317 del 9 de junio de 2010, Senado, y 318 del 9 de
junio de 2010 Cámara.
[28] Ley 1393 de
2010, “ARTÍCULO
41.  En desarrollo de lo previsto en el artículo24 de la Ley 397 de 1997, no menos del 10% del total del incremento de IVA a que se refiere el
artículo470 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 1111 de 2006, se destinarán a los efectos previstos en dicho artículo.
Igual proporción se aplicará, en donde
exista, respecto de la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en
los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no
inferiores al mínimo establecido en este inciso, estos podrán destinarse sin
que sea necesario aplicar el porcentaje ya señalado de dicha estampilla.
En ningún caso los recursos a que se
refiere este parágrafo podrán financiar la nómina ni el presupuesto de
funcionamiento de la respectiva biblioteca”.
[29] Artículo 24 de la Ley 397 de 1997, cuyo tenor es el siguiente: “ARTICULO
24. BIBLIOTECAS. Los gobiernos
nacional, departamental, distrital y municipal consolidarán y desarrollarán la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, coordinada por el Ministerio de Cultura, a través de la Biblioteca Nacional, con el fin de promover la creación, el fomento y el fortalecimiento de
las bibliotecas públicas y mixtas y de los servicios complementarios que a
través de éstas se prestan. Para ello, incluirán todos los años en su
presupuesto las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor
número de bibliotecas públicas en sus respectivas jurisdicciones.
El Ministerio de Cultura, a través de
la Biblioteca Nacional, es el organismo encargado de planear y formular la
política de las bibliotecas públicas y la lectura a nivel nacional y de dirigir
la Red Nacional de Bibliotecas Públicas”.
[30]
Aun cuando el artículo 11 de la Ley 1393 de 2010 dice adicionar el Estatuto
Tributario con un artículo 470, técnicamente se trata de una modificación, toda
vez que el artículo 470 de dicho estatuto fue adicionado por el artículo 37 de
la ley 1111 de 2006.
[31]
Ponencia para Primer Debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y
Cámara, Gaceta del Congreso 221 del 18 de mayo de 2010. Ponencia para Segundo
Debate Senado, Gaceta del Congreso 317 del 9 de junio de 2010. Ponencia para
Segundo Debate Cámara, Gaceta del Congreso 318 del 9 de junio de 2010. La misma
relación aparece en la Exposición de Motivos presentada por el Gobierno, Gaceta
del Congreso 128 del 20 de abril 2010.
[32] Cfr.
Sentencias C-025 de 1993, C-070 de 1994, C-531 de
1995, C-1161 de 2000, C-551 de 2003, C-120 de 2006,
C-506 de 2006, C-211 de 2007, C-214 de 2007.
[33] Cfr.
Sentencias C-546 de 1993, C-1161 de 2000, C-551 de 2003, C-539
de 2008, C-859 de 2008.
[34]
Sentencia C-551 de 2003.
[35]
Sentencia C-1161 de 2000.
[36] Estas
conclusiones han sido adaptadas de las ya sugeridas por mí en la aclaración de
voto que formulé frente a la sentencia C-812 de 2009.