C-685-96
Sentencia C-685/96
Sentencia
C-685/96
NORMA ORGANICA
PRESUPUESTAL TRANSITORIA-Agotamiento
del contenido normativo/RESERVA PRESUPUESTAL-Pronunciamiento de fondo
No procede
efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una disposición que no sea
susceptible de seguir produciendo efectos. Ahora bien, ello ocurre no sólo
cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino también cuando se
trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido
realizadas las prescripciones que ella contenía. En tales casos la Corte debe
inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión carece de todo objeto. Sin
embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la
constitucionalidad de los artículos demandados, pues si bien esas normas se
aplican a la vigencia fiscal de 1995, la cual ya expiró, ello no significa que
esas disposiciones hayan dejado de producir totalmente efectos, por cuanto el
mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones
puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal. Por consiguiente, es
factible que al momento de pronunciarse la Corte, y debido al mecanismo de las
reservas, los artículos sigan produciendo efectos, por lo cual la Corte debe
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones.
LEY ORGANICA Y
ANUAL DEL PRESUPUESTO-Diferencias
Mientras que la
ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la
manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el
contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas
corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo.
Por ende, así como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto
incorpore disposiciones propias de la ley orgánica, igualmente es contrario a
la Carta que la ley orgánica del presupuesto regule asuntos que son competencia
de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporación ya había señalado
que "la ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en
general y no el de una específica vigencia presupuestal".
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Vulneración
del ámbito propio/NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIA-Desbordamiento
del contenido propio
Las normas
parcialmente acusadas no son propiamente disposiciones orgánicas transitorias,
pues no están estableciendo un mecanismo de ajuste al proceso presupuestal,
teniendo en cuenta las modificaciones que se hubieren introducido a la
legislación orgánica, sino que son artículos que están autorizando la ejecución
de un gasto en un período fiscal específico, el año de 1995, con lo cual han
desbordado el contenido propio de la ley orgánica y han invadido el campo de la
ley anual de presupuesto de esa vigencia fiscal. Por ende, la Corte concluye
que estas normas son inconstitucionales, por violación del ámbito propio de la
ley anual de presupuesto.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Naturaleza/PRESUPUESTO-Ley
de autorización de gastos/PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO
El principio de
legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las
democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso,
como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del
Estado, pues ello se considera un  mecanismo necesario de control al Ejecutivo
y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana
de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera
en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben
ser previamente decretadas por la ley sino que, además, deben ser apropiadas
por la ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas. No se podrá
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto
de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del
gasto en el campo presupuestal. El presupuesto es una ley de autorización de
gastos, por cuanto limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un
lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período
fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son
las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo
o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se
deben emplear los fondos públicos. Por ello se considera que una obvia
consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de
"especialización", donde se señala que no se podrá "transferir
crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto". Esta
norma constitucional está prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de gasto
aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual
ésta fue apropiada.
MODIFICACION DEL
PRESUPUESTO-Competencia
/CREDITOS ADICIONALES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES-Naturaleza
Si debido a
naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar
la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar
el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y
traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la
cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una
partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos
extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una
apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida
(crédito). Sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando
actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen
la posibilidad de modificar el presupuesto. Por ello, si el Gobierno se
encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados presupuestales
debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley.
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Improcedencia
de modificación por Gobierno
El Decreto de
liquidación no es en sí mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances
de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operación destinada a
clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto, todo
con el fin de facilitar la correcta ejecución del presupuesto, así como el
control más apropiado del mismo por parte de las distintas instancias
competentes. Es claro que mediante el decreto de liquidación el Gobierno puede
detallar el gasto pero no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su
monto o su destinación, pues ello entraría en contradicción con los principios
de legalidad y de especialización del gasto. Este decreto es un mecanismo para
facilitar y hacer más transparente la ejecución del presupuesto, tal y como fue
aprobado por el Congreso, por lo cual mal podría utilizarse ese instrumento
jurídico ejecutivo para contradecir los mandatos del órgano legislativo. Para
la Corte es claro que por medio del decreto de liquidación no puede el Gobierno
efectuar traslados presupuestales o abrir créditos adicionales sino que para
tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y como lo
señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto.  Otra cosa diferente es que por medio
de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que
estén incluidas en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas
que no estén de acuerdo con su naturaleza.
FONDOS DE
COFINANCIACION-Naturaleza
TRASLADOS PRESUPUESTALES
PARA FONDOS DE COFINANCIACION-Violación
de principios/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Definición del gasto público
El artículo
acusado está permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de liquidación,
efectúe traslados que modifican el sentido mismo de las  erogaciones apropiadas
por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren partidas de una
entidad a otra y, de esa manera, se modifican además sus finalidades, con lo
cual se violan los principios de legalidad y de especialización del gasto. La
prioridad del gasto social no justifica que la ley desconozca las competencias
que la Carta ha establecido entre el Congreso y el Gobierno en el proceso
presupuestal. Esta prevalencia del gasto social opera entonces en el marco del
proceso presupuestal, tal y como lo define la norma superior. Según la
Constitución, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del
presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones, por lo cual no puede la
ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definición última del gasto
público, ni siquiera en materia de inversión social, pues se estaría rompiendo
la legalidad del gasto que es uno de los fundamentos del constitucionalismo
democrático.
Referencia:
Expediente D-1320
Normas acusadas:
Artículo 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto), artículo 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y artículo 59 de la
Ley 224 de 1995.
Actores: Angel
Castañeda Manrique y Juan Camilo Restrepo.
Temas:
Ley orgánica del
presupuesto, disposiciones transitorias y vigencias fiscales específicas
Legalidad del gasto,
traslados presupuestales, decreto de liquidación  y fondos de cofinanciación.
Cosa juzgada
constitucional y objeción presidencial.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Angel
Castañeda Manrique y Juan Camilo Restrepo presentan demanda de
inconstitucionalidad contra  los artículos 121 (parcial) del decreto 111 de
1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y
59 de la Ley 224 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1320. El
Magistrado Ponente inadmitió la demanda por cuanto los actores no precisaron
las razones por las cuales la Corte era competente para conocer de la misma,
vicio que fue corregido en tiempo por los demandante. Cumplidos, como están,
los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISIÓN.
Conviene aclarar que
el artículo 121 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
tiene exactamente el mismo contenido normativo del artículo 18 de la Ley 225 de
1995, puesto que el primer decreto se limitó a compilar las normas orgánicas
tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. A
continuación se transcribe el tenor literal de esas disposiciones y se subraya
la parte demandada.
ARTICULO
TRANSITORIO: Para la vigencia fiscal de 1995 los proyectos de cofinanciación
que se encuentren identificados en el decreto de liquidación y sus
distribuciones, adquieren viabilidad condicional siempre y cuando se presenten
antes del 31 de diciembre y en consecuencia se firmará el respectivo convenio.
Con este convenio
los fondos de cofinanciación realizarán la reserva presupuestal y otorgarán a
la entidad territorial 90 días improrrogables para presentar los documentos
necesarios a fin de autorizar los respectivos desembolsos.
En caso de que la
presente ley no se sancione antes del 31 de diciembre del presente año, las
entidades territoriales tendrán plazo hasta diez días después de la sanción
para presentar los proyectos; y en todo caso se realizarán las reservas
presupuestales y se harán los convenios.
Por su parte, el
artículo 59 de la Ley 224 de 1995 señala:
LEY 224 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1995
POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROBACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL
1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 1996.
(...)
ARTICULO 59. Facúltase al Gobierno Nacional para que a
través del Decreto de Liquidación del Presupuesto, previo concepto del
Departamento Nacional de Planeación, efectúe los traslados presupuestales
necesarios entre los Fondos de Cofinanciación: Fondo de Confinanciación de Vías
(FCV), Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV), Fondo de Infraestructura
Urbana (FIU), Fondo para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), Fondo de
Inversión Social (FIS) e INURBE y de otros gastos de inversión, a fin de
atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversión
social regional.
III. LA DEMANDA.
Los actores
consideran que las normas demandadas violan los artículos 345, 346 y 347 de la
Constitución Política,  en la medida en que facultan al Gobierno para que a
través del decreto de liquidación del presupuesto modifique la ley anual del
mismo, y ordene gasto público por medio de traslados presupuestales entre los
fondos de cofinanciación, con lo cual se desconoce la atribución constitucional
del Congreso en este campo.
Los demandantes
comienzan por señalar las características y la importancia del presupuesto, y
el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo, sobre
todo en materia de gastos públicos. Así, según su criterio, al Ejecutivo
corresponde presentar el proyecto de presupuesto, el cual debe contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar en la vigencia fiscal
respectiva. Igualmente, durante el trámite del proyecto, "corresponde a
cada ministro autorizar el aumento de las partidas incluidas en el presupuesto
de gastos asignadas a su ramo". Por ende, señalan los actores, sólo
"excepcionalmente, la Carta Política consagra la posibilidad de que el
Gobierno decrete gastos", esto es, de un lado, cuando el Congreso no
aprueba el proyecto de ley anual de presupuesto, caso en el cual rige el
presentado por el gobierno nacional y del otro, "cuando, de acuerdo con
las causas excepcionales, se decrete el estado de Emergencia Económica o el de
Conmoción Interior".
Por ello, señalan
los demandantes, es el Congreso quien tiene como papel fundamental la
aprobación de los gastos de la administración, lo cual es expresión de la
clásica doctrina constitucional según la cual "sólo los representantes del
pueblo pueden disponer de la propiedad del pueblo”. El Congreso ejerce así una
función doble, pues controla el gasto público y participa en la forma como el
mismo se gasta, por lo cual su  papel "en el trámite del presupuesto, es
uno de los fundamentos de control y participación de los entes del
Estado". Por ende, concluyen en este punto los actores, "es claro que
el Congreso a través de la ley anual de presupuesto aprueba los gastos y no
compete al Gobierno ir más allá de estos, salvo cuando expresamente lo señale
la Constitución Política", pues "en tiempos de paz, el Congreso es el
único que puede decretar gasto, el cual se incluye en la ley anual de
presupuesto".
Luego los
demandantes analizan las características del decreto de liquidación del
presupuesto y resaltan que  "no es un acto creativo de ninguna disposición
legal" sino una simple "operación técnica y material" para
presentar en mejor forma el presupuesto y hacerlo más "comprensible para
el público y útil para los funcionarios ordenadores". Este decreto de
liquidación se justifica, según su parecer, porque de las cámaras el
presupuesto sale disperso en cuatro documentos, a saber, el proyecto original
presentado por el gobierno, el pliego de contracréditos aprobados por el
Congreso, el pliego de créditos aprobados por el Congreso, y finalmente, las
disposiciones generales y modificaciones de redacción. Esto lo explican los
actores así:
El presupuesto
tiene la particularidad, respecto a las demás leyes, de que los legisladores no
superponen sus modificaciones sobre el proyecto original del gobierno, el cual,
aunque proyecto, tiene cierto valor prenatal como presupuesto. Por el sistema
especialísimo de los contracréditos, en pliego separado, se eliminan o
disminuyen las partidas presentadas por el gobierno para utilizarlas luego
total o parcialmente, mediante la apertura de créditos en pliego separado
también. Por esta razón el presupuesto no sale del parlamento unificado, sino
compuesto del proyecto original del gobierno y de los créditos y contracréditos
aprobados por el parlamento. El ejecutivo, por decreto especial, llamado de
liquidación del presupuesto, reajusta el proyecto original, refundiéndose con
las modificaciones parlamentarias, mediante una labor material que se asimila a
la que desarrollan los secretarios de las cámaras cuando pasan a limpio los
proyectos de ley aprobados por el parlamento con las modificaciones que éste
les hubiere introducido. la liquidación del presupuesto es, pues, una labor
técnica material, y  no un acto legal, creador de la ley de presupuesto.
Con base en tales
criterios, los actores consideran que la norma acusada del estatuto orgánico
viola la Constitución, de un lado, por cuanto una disposición de
"naturaleza orgánica, no puede pronunciarse sobre una ley anual de
presupuesto de carácter particular", ya que su función es la de
"dictar los parámetros dentro de los cuales deben elaborarse las leyes
anuales de presupuesto". Además, consideran que esa disposición "está
dando la facultad al Gobierno para que a través del decreto de liquidación,
cree un gasto, es decir que lo decrete", cuando esa función corresponde al
Congreso, salvo "las contadas excepciones" establecidas por la Carta.
Según su criterio, la posibilidad  de que el Ejecutivo cree gasto es clara pues
la norma "faculta para gastar en los proyectos de cofinanciación,
autorizándoles su viabilidad, sin que se conozca la destinación específica del
gasto y mucho menos el monto de la misma".
Igualmente los
actores consideran que el artículo 59 de la ley 224 de 1995, ley anual de
presupuesto, "tiene vicios de inconstitucionalidad aún más
flagrantes", por dos razones que exponen así:
1. Al permitir
que el Gobierno mediante el decreto de liquidación modifique la destinación de
los fondos de cofinanciación, descritos en el artículo mismo y sobre los cuales
el Congreso se pronuncia en la ley anual de presupuesto, definiendo el monto y
el destino de los mismos. Con esta facultad, que no corresponde a las
excepciones bajo las cuales el gobierno pueda decretar gasto, se está
modificando mediante decreto una disposición cuyo origen exclusivo es la ley, y
violentando competencias y facultades de la rama legislativa.
2. Al facultar al
gobierno para modificar “otros gastos de inversión”, con los que ni siquiera se
limita  el espectro en cuanto a la naturaleza del gasto como es el caso de los
fondos de cofinanciación. Los gastos de inversión pueden ser cualquiera que no
este dentro de los propios de funcionamiento del Estado. Es claro que al igual que
el numeral primero, se está facultando al Gobierno ya sea para decretar gasto,
mediante la creación, la modificación del que se decreto por ley o mediante la
supresión del mismo.
Según los actores,
las normas son no sólo inconstitucionales por violar las competencias del
congreso sino  que, además, en la práctica han permitido revivir los llamados
"auxilios parlamentarios" sobre los cuales "la Constitución de
1991 estableció una clara prohibición". Así, estas disposiciones permiten
que exista "un sistema irregular en el cual el gobierno le confiere a los
parlamentarios unos “cupos” para que estos postulen proyectos ante los diversos
fondos del sistema nacional de cofinanciación. Dichos proyectos, que desde el
punto de vista técnico son apropiaciones presupuestales de gasto que aparecen
relacionadas en el decreto de liquidación y no en la ley anual de presupuesto
como sería lo que se ajusta a la carta política, según se explica en esta
demanda".
Finalmente los
actores reiteran la importancia del tema de la presente demanda pues consideran
que "el presupuesto es uno de los principales elementos a través de los
cuales el Estado Colombiano se puede consolidar como tal, y como Estado Social
y de Derecho". Por ello consideran que  si bien es posible que "para
cuando la sentencia que se produzca con ocasión de la presente acción pública,
la ley 224 de 1995 ya no tenga vigencia", el pronunciamiento de la Corte
debe ser de fondo a fin de  que la "misma sentencia sirva de sendero para
el respeto de las normas constitucionales".
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
La ciudadana Blanca
Elisa Acosta Suárez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Según su criterio,
los actores fundan sus cargos en una inadecuada interpretación de la naturaleza
del decreto de liquidación y de las competencias del Congreso y el Ejecutivo en
materia de gasto público. Por ello la ciudadana comienza por precisar que
"una cosa es decretar los gastos, y, otra, es incluirlos en la ley anual
del presupuesto de manera posterior". Así, el Congreso, mediante ley
previa, ordena el gasto público, que es una  "etapa anterior a la
realización misma del gasto, que se hace a través del presupuesto, pues,
indispensable para hacer realidad la ley anterior es el presupuesto, porque la
ley anual del presupuesto señala precisamente cuáles son las cuantías, partidas
de gasto que se hacen para ese año."
Luego la
interviniente estudia las principales normas constitucionales y orgánicas
relativas al proceso de preparación y aprobación del presupuesto, así como la
regulación del decreto de liquidación del mismo. Igualmente destaca la especial
importancia que en esta normatividad ha adquirido el tema de la
"cofinanciación, acorde con las políticas de descentralización en boga
desde décadas pasadas y que alcanzan suma relevancia al expedirse la
Constitución Política de 1991, lo cual se refleja en la preocupación del
Legislador por plasmar en la Ley Orgánica del Presupuesto normas que permitan
ciertas garantías sobre la aprobación y ejecución de dichas partidas, logrando
una mayor participación de la colectividad, en aras de la atención de
necesidades básicas cuya satisfacción es prevalente en un Estado Social de
Derecho." Este recorrido normativo la lleva a señalar al respecto:
Queda claro el
proceso y la manera agregada como se presenta al Congreso, se debate y aprueba,
el presupuesto de gastos o ley de aprobaciones, a nivel de funcionamiento,
servicio de la deuda e inversión.
De suerte que,
acorde con la disponibilidad de recursos y el Plan de Desarrollo, se incluyen
las apropiaciones que permiten satisfacer las necesidades prioritarias de
inversión, consultando fines de interés general, con el propósito de lograr la
justicia distributiva que persigue el Estado Social de Derecho, siendo éste el
norte que debe seguir, por mandato Constitucional, la República de Colombia.
Con posterioridad
a la sanción presidencial de la ley anual, el Gobierno debe expedir el Decreto
de Liquidación del Presupuesto, allí se clasifican y definen los ingresos y
gastos, y se acompaña de un anexo en el cual se detallan los gastos, es decir,
en esta instancia opera la desagregación de las apropiaciones presupuestales.
Esto en virtud de
lo ordenado por el Artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al
consagrar que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del
Presupuesto General de la Nación, el cual se acompaña con un anexo que tendrá
el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.
La ciudadana
enfatiza entonces "que el decreto de liquidación no reemplaza la ley anual
del presupuesto, ni mucho menos puede decretar un gasto, ya que ni siquiera en
la misma ley anual de presupuesto puede hacerse, pues el gasto se decreta en
leyes anteriores a ésta". Según su criterio, el anexo del decreto de
liquidación con la desagregación definitiva de las partidas no hace parte
integral del decreto, ni tiene fuerza normativa propia pues simplemente
pretende "facilitarle a los diferentes órganos que conforman el
presupuesto la contabilización y las operaciones de ejecución presupuestal,
inclusive sirve para que los particulares ajenos a la técnica sui-generis
de la materia, puedan comprender y fiscalizar la actuación de quienes de una u
otra manera participan en el proceso en mención."  Por ello considera que
los cargos de los actores carecen de fundamento y concluye al respecto:
De manera que,
los argumentos expuestos en su momento en el Congreso por el Senador Juan
Camilo Restrepo Salazar y que se invocan por los actores en esta demanda, se
desvirtúan en la medida que el decreto de liquidación no aprueba gastos que no
hubieran pasado por el tamiz del Congreso, sino que en el anexo se desagregan
las partidas con un detalle mayor al de funcionamiento, servicio de la deuda e
inversión, las cuales han sido ya autorizadas como gasto por el Congreso.
Bajo la óptica
del Senador Restrepo, tendría que el legislador aprobar hasta el más mínimo
detalle de los gastos y precisamente eso no es lo previsto por las normas que
regulan la materia, otra interpretación llevaría a un debate infinito, puesto
que debería, entonces, contemplarse específicamente las partidas destinadas a materiales
y suministros, servicios públicos, comunicaciones y transporte, por citar
algunos ejemplos, lo cual es aprobado en la ley al nivel de gastos de
funcionamiento, pero que si se hace de otra manera significaría una total
inflexibilidad de los órganos que conforman el Presupuesto General de la nación
para la ejecución del mismo, con las consecuencias que esto conlleva.
Siendo el proceso
presupuestal dinámico y no estático, no puede darse la posibilidad de que el
presupuesto sea aprobado al máximo de detalle, pues implicaría estar
permanentemente tramitado en el Congreso modificaciones al mismo.
Finalmente la
interviniente estudia la transitoriedad de la medida impugnada y considera que
la Corte no debe decidir de fondo, pues ésta se aplicaba a la vigencia fiscal
de 1995, por lo cual  "es evidente, que ni siquiera al momento de la
presentación de la demanda se encontraba vigente". En todo caso, agrega la
ciudadana, esta naturaleza transitoria no implica la inconstitucionalidad de la
medida incorporada al estatuto orgánico presupuestal pues "el tránsito de
una normatividad a otra requiere, en ciertas ocasiones, la necesidad de
consagrar mecanismos de transición, que, precisamente, permiten hacer efectivos
los nuevos preceptos, sin generar traumatismos en la aplicación de lo vigente
hasta esa fecha." En ese orden de ideas, señala la interviniente, "el
mecanismo previsto en la norma transitoria de la ley orgánica, que, se repite,
hoy en día no es aplicable, por ser únicamente para la vigencia fiscal de 1995,
era el de otorgarle una viabilidad condicional a los proyectos de
cofinanciación identificados en el decreto de liquidación, es decir gastos ya
aprobados por el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto."
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación (E), José León Jaramillo Jaramillo,
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley
224 de 1995 y que se inhiba de pronunciarse en relación con los artículos 121
del decreto 111 de 1996 y 16 de la Ley 225 de 1995.
Así, en relación con
el artículo 121 del Decreto 111 de 1996, el Procurador considera que la Corte
no es competente pues "el texto demandado pertenece a un decreto ejecutivo
cuyo conocimiento está atribuido al máximo Tribunal de la jurisdicción
contencioso-administrativa".  Según su criterio, de acuerdo a la propia
jurisprudencia de la Corte, este decreto compilador no tiene fuerza de ley,
pues no puede derogar, suprimir o modificar los preceptos compilados
De otro lado,
respecto del artículo 16 de la Ley 225 de 1995 también se solicita a la Corte
inhibirse pues "el contenido normativo demandado no guarda ninguna
conexión con los cargos aducidos", por lo cual considera que el precepto
impugnado carece "de concepto de violación  y por ende la demanda es
inepta en tal sentido."
Por ello el
Procurador centra su examen en el artículo 59 de la Ley 224 de 1995 y considera
que el punto esencial de debate es "si el Legislador puede autorizar al
Ejecutivo para que por medio del decreto de liquidación del presupuesto,
efectúe traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciación y de otros
gastos de inversión." Para responder a ese interrogante el Ministerio
Público estudia brevemente el proceso presupuestal colombiano, al que califica
de "sistema integrado por un conjunto de preceptos constitucionales y
orgánicos de naturaleza eminentemente procesal, que regula, de un lado, los
distintos aspectos y etapas que lo componen, y de otro, las funciones de las autoridades
que participan en su desarrollo." Considera entonces que el camino
presupuestal comprende cuatro etapas, "que en su orden lógico y
cronológico corresponden a las de preparación y formulación; discusión y
aprobación; liquidación y ejecución del presupuesto, donde los protagonistas
son el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, correspondiéndole al
primero su preparación y formulación. como también su liquidación y ejecución,
mientras que en observancia del principio democrático, al segundo le está
asignada su discusión y aprobación."
Luego el Procurador
destaca la especial naturaleza de la ley anual de presupuesto, la cual
únicamente pretende efectuar una correcta ejecución fiscal dentro del período
fiscal correspondiente, por lo cual tiene una duración y extensión efímera y no
puede regular aspectos que son más propios de la ley orgánica. Concluye
entonces el Procurador:
Las disposiciones
generales de la Ley Anual del Presupuesto no pueden establecer principios,
asignar competencias ni convertirse en el sistema legal que organice el proceso
presupuestal.
En lo
concerniente al decreto de liquidación del presupuesto, se tiene que éste no
es un acto legal creador de la ley de presupuesto sino, por el contrario es
un procedimiento  de publicación del mismo con un marcado acento técnico
material, en el que no le es dable al Gobierno dictar disposición alguna de
carácter sustantivo. Por ello, para la Ley Orgánica de Presupuesto el Decreto
Liquidación es simplemente un procedimiento final en el cual se insertan las
modificaciones de carácter numérico y de lectura que el Congreso le introduce
al proyecto de ley anual presentado por el Gobierno.
Bajo estas
premisas, es claro que al expedir la norma censurada, el Legislador transgredió
los preceptos constitucionales en materia presupuestaria, pues no podía
estatuir en la Ley Anual de la presente vigencia, que el Gobierno en el Decreto
de Liquidación pueda llevar a cabo traslados presupuestales entre los fondos de
cofinanciación y de otros gastos de inversión, puesto que el Congreso no puede
delegar su facultad constitucional de decretar el gasto público, dado que los
traslados autorizados tienen la virtualidad de permitir el flujo de recursos
financieros de un artículo a otro dentro del mismo capítulo del presupuesto,
modificando las partidas inicialmente aprobadas por el legislativo, y de otra
parte, porque la citada preceptiva tiene una vocación de permanencia y un
sentido normativo distinto al que le es propio a las disposiciones de una ley
del presupuesto.
De otro lado,
conviene recordar que ese tipo de ajustes presupuestales implica una
modificación del presupuesto, atribución ésta que en tiempos normales le
corresponde al Congreso y excepcionalmente en Estado de Conmoción  Interior al
Gobierno Nacional, tal como lo ha dejado sentado la constante jurisprudencia de
la Corte Constitucional. (Cfr. Sentencia C-023 de 1993). Por lo tanto, la
facultad concedida al Ejecutivo por la disposición acusada resulta también,
desde este punto de vista inconstitucional.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995, pues se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de una ley.  De
otro lado, la Corte destaca que si bien los actores se refirieron formalmente
al artículo 16 de la Ley 225 de 1995, lo cierto es que transcribieron el
contenido del artículo 18 de esa misma ley y formularon todos los cargos contra
esa disposición, por lo cual la Corte considera que la demanda se dirige contra
el artículo 18 de la Ley 225 de 1995, norma frente a la cual esta Corporación
también es competente, de conformidad con el  artículo 241 ordinal 4º de la
Carta.
2- Según la Vista
Fiscal, la Corte no es competente para conocer del  artículo 121 del decreto
111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues ese decreto tiene
naturaleza ejecutiva, ya que se limita a compilar las normas legales orgánicas
del presupuesto, sin cambiar su redacción ni contenido. Sin embargo, en
reciente decisión, esta Corporación[1]
estableció que, "conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta,
corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de
los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto
es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales".  La Corte señaló que lo anterior no implicaba ningún cambio de
jurisprudencia sino una precisión de sus alcances. Dijo entonces la
Corporación:
¿Significa lo
anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera
alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer
de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra
uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto
como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al
Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual
corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese
tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que
integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia
corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del
Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre
la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales
que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte
Constitucional.
Se trata pues de
una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores[2].
La Corte es entonces
también competente para el estudio del artículo 121 del decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Normas orgánicas
transitorias y pronunciamiento de fondo
3- Los artículos 121
del decreto 111 de 1996 y 18 de la Ley 225 de 1995 parcialmente acusados tienen
exactamente el mismo contenido normativo, puesto que el primer decreto se
limitó a compilar las normas orgánicas tributarias, para facilitar su consulta,
sin modificar su sentido. Ambos artículos consagran una disposición transitoria
en materia presupuestal, la cual sólo tiene efectos para "la vigencia
fiscal de 1995", pues el inciso primero impugnado señala que para tal
período "los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados
en el decreto de liquidación y sus distribuciones, adquieren viabilidad
condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre de ese
año".
Como se puede observar,
esos artículos tienen efectos temporales, pues sus mandatos se aplican a la
vigencia fiscal de 1995, por lo cual la ciudadana interviniente considera que
tales normas no están produciendo efectos, y la Corte debe inhibirse en
relación con ellas, por cuanto su pronunciamiento no tendría ningún objeto.
4-  La Corte
coincide con la interviniente en que no procede efectuar un pronunciamiento de
fondo sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo
efectos, tal y como esta Corporación lo ha señalado en numerosas sentencias[3]. Ahora bien, ello
ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino también
cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por
haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía. En tales casos la
Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión carece de todo
objeto. Así, ha dicho al respecto esta Corporación:
Cuando se
demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir,
cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle
una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de
todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse
inhibida.
En efecto, si
hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su
ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería
inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada
la sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien
profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto
de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase[4].
Sin embargo, lo
anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la
constitucionalidad de los artículos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto
111 de 1996, pues si bien esas normas se aplican a la vigencia fiscal de 1995,
la cual ya expiró, ello no significa que esas disposiciones hayan dejado de
producir totalmente efectos, por cuanto el mecanismo de las reservas
presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una
vez concluido el período fiscal. Así, el artículo 89 del decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto, que regula  esta figura de las reservas
presupuestales, establece con claridad al respecto:
Las apropiaciones
incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de
gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la
vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de
diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de
la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los
compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén
legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas
presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les
dieron origen.
Igualmente, cada
órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las
obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
El Gobierno
Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el
cumplimiento del presente artículo (L. 38/39, art. 72; L. 179/94, art. 38; L.
225/95, art. 8º) (subrayas no originales).
Por consiguiente, es
factible que al momento de pronunciarse la Corte, y debido al mecanismo de las
reservas, los artículos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996
sigan produciendo efectos, por lo cual la Corte debe pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad de estas dos disposiciones.
Ley orgánica del
presupuesto, disposiciones transitorias y vigencias fiscales específicas
5- Según los
actores, los artículos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996
son inconstitucionales por violación del contenido propio de la ley orgánica
del presupuesto ya que, según su criterio, el estatuto orgánico no puede
pronunciarse sobre una ley anual de presupuesto de carácter particular, puesto
que su función es la de dictar los parámetros dentro de los cuales deben
elaborarse las leyes anuales de presupuesto. Por el contrario, la ciudadana
interviniente considera que la naturaleza transitoria de estas disposiciones no
implica la inconstitucionalidad de la medida incorporada al estatuto orgánico
presupuestal, pues la reforma de la legislación orgánica requiere, en ciertas
ocasiones, de mecanismos de transición que permitan hacer efectivos los nuevos
preceptos, sin generar traumatismos en la aplicación de la normatividad vigente
hasta ese momento. Comienza pues la Corte por analizar si estos artículos
tienen un contenido que desborda el campo propio de la ley orgánica del
presupuesto.
6- La Corte coincide
con la ciudadana interviniente en que es posible que el estatuto orgánico del
presupuesto contenga disposiciones transitorias que eviten los traumatismos en
los cambios de normatividad en este campo.  Sin embargo, debe tratarse de
normas de transición que respondan al contenido propio de la legislación
orgánica presupuestal, y que por ende no invadan  la competencia específica de
las leyes anuales de presupuesto, por cuanto la Carta distingue nítidamente
entre ambos tipos de leyes. Así, mientras que la ley orgánica regula el proceso
presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba,
modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las
leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los
ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (CP arts 346 y
ss). Por ende, así como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto
incorpore disposiciones propias de la ley orgánica, igualmente es contrario a
la Carta que la ley orgánica del presupuesto regule asuntos que son competencia
de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporación ya había señalado
que "la ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en
general y no el de una específica vigencia presupuestal"[5].
7- Ahora bien, en el
presente caso los artículos parcialmente acusados establecen que  para "la
vigencia fiscal de 1995 los proyectos de cofinanciación que se encuentren
identificados en el decreto de liquidación y sus distribuciones, adquieren
viabilidad condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre
de ese año".  Es pues claro que estas normas no son propiamente
disposiciones orgánicas transitorias, pues no están estableciendo un mecanismo
de ajuste al proceso presupuestal, teniendo en cuenta las modificaciones que se
hubieren introducido a la legislación orgánica, sino que son artículos que
están autorizando la ejecución de un gasto en un período fiscal específico, el
año de 1995, con lo cual han desbordado el contenido propio de la ley orgánica
y han invadido el campo de la ley anual de presupuesto de esa vigencia fiscal.
Por ende, la Corte concluye que estas normas son inconstitucionales, por
violación del ámbito propio de la ley anual de presupuesto.
Conforme a lo
anterior, la Corte retirará del ordenamiento  los artículos 18 de la Ley 225 de
1995 y 121 del decreto 111 de 1996. Es cierto que los actores sólo acusaron
parcialmente estos artículos, pues únicamente demandaron el inciso primero. Sin
embargo, lo cierto es que ese inciso forma una unidad indisoluble de sentido
con el resto del artículo del cual hace parte, puesto que los otros incisos
establecen algunas regulaciones transitorias para dar cumplimiento al mandato
contenido en el inciso primero demandado, como que los  fondos de
cofinanciación realizarán la reserva presupuestal y otorgarán a la entidad
territorial 90 días improrrogables para presentar los documentos necesarios a
fin de autorizar los respectivos desembolsos. Por consiguiente, la Corte, dando
aplicación al artículo 6º del decreto 2067 de 1991, conformará unidad normativa
y declarará la inexequibilidad de la totalidad de los artículos.
El asunto
material bajo revisión.
8- Según los actores
y el Ministerio Público, la otra norma impugnada, esto es, el artículo 59 de la
Ley 224 de 1995, es inconstitucional pues desconoce el principio de legalidad
del gasto, al autorizar al gobierno para que efectúe traslados presupuestales
entre los distintos fondos de cofinanciación y otros gastos de inversión, por
medio del decreto de liquidación del presupuesto. Según su criterio, finalmente
es el Gobierno, por medio de tal decreto, y no la ley de presupuesto, como lo
ordena la Constitución, quien apropia y autoriza los gastos definitivos para
los distintos fondos y los diferentes proyectos de inversión. En cambio, según
la ciudadana interviniente, la norma impugnada se ajusta a la Carta pues
respeta las competencias propias del Congreso y el Gobierno en materia fiscal,
ya que la ley de presupuesto, al apropiar los gastos, no puede entrar en el
detalle de los distintos proyectos, labor que corresponde adelantar al Gobierno
por medio del decreto de liquidación. En tales circunstancias, la Corte
procederá a recordar brevemente los alcances del principio de legalidad del
gasto y la naturaleza jurídica del decreto de liquidación, con el fin de
responder al interrogante de si el Gobierno puede efectuar esos traslados entre
los fondos de cofinanciación y otros gastos de inversión, mediante tal decreto.
Legalidad del
gasto, principio de especialización, decreto de liquidación y traslados
presupuestales.
9- El principio de
legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las
democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso,
como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del
Estado, pues ello se considera un  mecanismo necesario de control al Ejecutivo
y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana
de gobierno (CP art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del
gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no
sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que,
además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder
ser efectivamente realizadas.
10- Conforme a lo
anterior, y como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto
de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del
gasto en el campo presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según
la cual sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual,
tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento
contable sino que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que
explican  a su vez, su fisionomía jurídica[6].
Así,  tal y como esta Corporación ya lo había destacado[7], el presupuesto es un
mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple
funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo,
todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se
encuentre sujeto al plan de desarrollo (CP arts 342 y 346). Pero el presupuesto
es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades
democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de
gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del
erario público. Finalmente, esto explica  la fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas
por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
Lo anterior implica
entonces que el Congreso debe no sólo definir el monto máximo de gasto estatal
sino que debe apropiar las partidas para una determinada finalidad, de suerte
que éstas deben ser ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de
presupuesto, la cual no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas
sino que, además, confiere una destinación particular a las distintas partidas.
El presupuesto es entonces una ley de autorización de gastos, por cuanto limita
jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal,
pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro
lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que
se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley
no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos
públicos.
Por ello se
considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado
principio de "especialización", que se encuentra expresamente
consagrado en el aparte final del artículo 345 de la Carta, el cual señala que
no se podrá "transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el
respectivo presupuesto". En efecto, en la nomenclatura de la Hacienda
Pública, la palabra crédito no tiene el significado técnico del derecho privado
ya que  en materia presupuestal, se denomina crédito a la "autorización
conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un
servicio dado"[8].
Por consiguiente, esta norma constitucional está prohibiendo que el Gobierno
utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad
distinta de aquella para la cual ésta fue apropiada. Así, el artículo 18 del
decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto especifica los alcances
del principio de especialización y establece que "las apropiaciones deben
referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas".
Y no podía ser de otra forma pues poca eficacia tendría el principio de
legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio
los montos de las partidas o la destinación de las mismas.
11- En ese orden de
ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno
necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear
nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados
créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se
busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos
suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el
proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se
disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar
la cantidad de otra partida (crédito), por lo cual esta Corporación ya había
indicado que en estas operaciones  "simplemente se varía la destinación
del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de
una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se
consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos
en la ley de apropiaciones"[9].
Ahora bien, la
Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante
todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad
del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades[10]. Así, en particular,
en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados
adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual
se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el
Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como
legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la
posibilidad de modificar el presupuesto. Ha dicho con claridad al respecto esta
Corporación:
Bien sabido es
que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones,
es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso,
a partir de la vigencia de la actual Constitución.  Ya no tiene el Ejecutivo
la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad.  La Corte
aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de
excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto
sólo corresponde al Congreso.  Han desaparecido, pues, los créditos
adicionales por decreto, en tiempo de normalidad
La ley
estatutaria que regula los estados de excepción, reconoció al Gobierno Nacional
la facultad que le otorga el artículo 345, para percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y hacer erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de Gastos.  Y le otorgó,
además, la que ya la Corte le había reconocido: reformar el Presupuesto, por
medio de decretos legislativos.
Mal puede, en
consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad
que la Constitución no le otorga.
En conclusión: si
el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin
previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el
Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean
necesarios (subrayas no originales)[11].
Por ello, si el
Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados
presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley,
tal y como lo estatuyen los artículos 79 y ss del decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
12- Un interrogante
obvio surge: ¿cómo se articula ese principio de legalidad del gasto con el
llamado decreto de liquidación del presupuesto? Para comprender el alcance de
este decreto, es necesario tener en cuenta que el proceso presupuestal implica
un complejo reparto de competencias entre los distintos órganos de poder. Así,
el Ejecutivo prepara y presenta el proyecto, el Congreso lo aprueba, luego
compete al Ejecutivo la responsabilidad principal en la ejecución del mismo,
mientras que el control "corresponderá a varios órganos dependiendo del
ángulo desde el cual se ejerza"[12].
En particular,
durante el trámite de aprobación en el Congreso, y como bien lo señalan los
actores, la ciudadana interviniente y el Ministerio Público, opera un sistema particular
ya que los parlamentarios eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el
gobierno -los llamados contracréditos- en un pliego separado al de la ley, e
igualmente proceden a crear o aumentar partidas -los llamados créditos- también
en pliego separado. Por consiguiente, por ese particular trámite, el
presupuesto sale disperso de las cámaras en cuatro documentos, a saber, el
proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracréditos
aprobados por el Congreso, el pliego de créditos aprobados por el Congreso, y
finalmente, las disposiciones generales y modificaciones de redacción. Esto
explica el sentido del decreto de liquidación, que no es una figura
expresamente consagrada en la Carta pero que se encuentra regulada por el artículo
65 decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto. Según tal norma, el
Gobierno dicta ese decreto tomando como base el proyecto original de
presupuesto, en el cual se insertan las modificaciones parlamentarias y se
agrega un anexo en donde se detalla el gasto para el período fiscal respectivo.
Como vemos, este decreto de liquidación no es en sí mismo un acto normativo
capaz de modificar los alcances de aquello que fue aprobado en el Congreso,
sino una operación destinada a clarificar los resultados del debate legislativo
y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecución del
presupuesto, así como el control más apropiado del mismo por parte de las
distintas instancias competentes. En reciente decisión, la Corte precisó la importancia
y los límites de este decreto en los siguientes términos:
Es evidente,
entonces, que el decreto de liquidación del presupuesto cumple una función de
trascendental importancia, pues en él habrán de quedar consignados, en forma
definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y
como fueron aprobadas por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o
disminuir su cuantía ni introducir cambios en cuanto a su asignación y destino,
respetando íntegramente el contenido de los preceptos que dicho órgano haya
expedido (subrayas no originales)[13].
13- Es pues claro
que mediante el decreto de liquidación el Gobierno puede detallar el gasto pero
no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su monto o su destinación,
pues ello entraría en contradicción con los principios de legalidad y de
especialización del gasto. Este decreto es un mecanismo para facilitar y hacer
más transparente la ejecución del presupuesto, tal y como fue aprobado por el
Congreso, por lo cual mal podría utilizarse ese instrumento jurídico ejecutivo
para contradecir los mandatos del órgano legislativo. Conforme a lo anterior,
para la Corte es claro que por medio del decreto de liquidación no puede el
Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir créditos adicionales sino
que para tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y
como lo señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto.  Otra cosa diferente es
que por medio de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las
partidas que estén incluidas en numerales rentísticos, secciones, programas y
subprogramas que no estén de acuerdo con su naturaleza, según lo establece el
artículo 50 de la Ley 224 de 1995, norma declarada exequible en reciente
decisión de esta Corporación. La Corte precisó entonces que esa disposición era
constitucional por cuanto no autorizaba traslados presupuestales ni créditos
adicionales. Dijo entonces la Corporación:
Tal adecuación
permite la cumplida ejecución del presupuesto, así como el control y evaluación
del gasto público y, como bien lo señala el apoderado del Ministro de Hacienda,
de no hacerse esas correcciones se podría incurrir en graves faltas al realizar
gastos con base en partidas que no han sido decretadas formalmente.
Además, la
función atribuida al Gobierno es organizativa y en ningún momento le permite
introducir nuevos ingresos o gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el
Congreso, simplemente se busca corregir las imprecisiones en que se haya
incurrido al expedir la ley anual, respecto a la ubicación de las partidas
dando así cabal cumplimiento al principio de especialización (subrayas no
originales).[14]
La
inconstitucionalidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995.
14- Las anteriores
consideraciones permiten entonces a la Corte entrar al estudio específico de la
norma impugnada. Así, la disposición autoriza al Gobierno para que a través del
Decreto de Liquidación, y previo concepto del Departamento Nacional de
Planeación, efectúe traslados presupuestales entre el Fondo de Confinanciación
de Vías (FCV), el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV), el Fondo de
Infraestructura Urbana (FIU), el Fondo para el Desarrollo Rural Integrado
(DRI), el Fondo de Inversión Social (FIS) e INURBE y de otros gastos de
inversión, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes
proyectos de inversión social regional. Ahora bien, estos fondos de
cofinanciación son entidades diferentes, pues son establecimientos públicos
distintos, adscritos a diversos ministerios y con finalidades muy variadas. Por
ejemplo, conforme al decreto 2132 de 1992, el Fondo de Inversión Social (FIS)
es un establecimiento público adscrito al Departamento  Nacional de Planeación,
que tiene como objetivo primordial cofinanciar proyectos presentados por las
entidades territoriales para subsidio a la demanda en materia de salud,
educación, cultura, recreación, deporte y atención de grupos vulnerables de la
población. En cambio, conforme al artículo 14 de la Ley 105 de 1993,  el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) es un establecimiento público adscrito al
Ministerio de Transporte, el cual tiene objetivos institucionales muy diversos.
El artículo acusado
está entonces permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de
liquidación, efectúe traslados que modifican el sentido mismo de las
erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren
partidas de una entidad a otra y, de esa manera, se modifican además sus
finalidades, con lo cual se violan los principios de legalidad y de
especialización del gasto.
15- Con todo, podría
considerarse que la disposición acusada encuentra sustento en la prioridad que,
según la Carta, el gasto público social tiene sobre las otras asignaciones, con
excepción de los casos de guerra exterior o las razones de seguridad nacional
(CP art. 350), puesto que la norma simplemente permite que el Gobierno efectúe
esos traslados con el fin de "atender las demandas que se requieren en los
diferentes proyectos de inversión social regional". Según este argumento,
el artículo impugnado no es más que un instrumento para flexibilizar la
ejecución del presupuesto y permitir que en la práctica el gasto social tenga
prioridad sobre las otras asignaciones, tal y como la Constitución lo ordena.
La Corte reconoce la
jerarquía e importancia de la inversión social en el ordenamiento
constitucional. Sin embargo, el anterior argumento no es de recibo, pues la
prioridad del gasto social no justifica que la ley desconozca las competencias
que la Carta ha establecido entre el Congreso y el Gobierno en el proceso
presupuestal. Esta prevalencia del gasto social opera entonces en el marco del
proceso presupuestal, tal y como lo define la norma superior. Ahora bien, según
la Constitución, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del
presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones (CP art. 345), por lo
cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definición
última del gasto público, ni siquiera en materia de inversión social, pues se
estaría rompiendo la legalidad del gasto que, como ya se ha señalado en esta
sentencia, es uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático. En
efecto, de declararse exequible la disposición acusada, la orientación última
de la inversión no dependería del debate democrático en el Congreso sino de la
decisión discrecional del Ejecutivo al expedir el decreto de liquidación. Así,
el Congreso podría aprobar una determinada suma para el Fondo DRI, pues podría
considerar que la prioridad en materia de cofinanciación es apoyar el
desarrollo del campo; sin embargo, la norma acusada permite que el Gobierno
traslade esa partida, por ejemplo, al FIU, que tiene otra finalidad muy
diversa, pues está destinado a fortalecer la infraestructura urbana.
La violación de la
Constitución es aún más flagrante en relación con la posibilidad de efectuar
traslados con "otros gastos de inversión", como lo establece ese
mismo artículo, pues, como bien lo destacan los actores, esta expresión abre la
vía a que el Gobierno, por medio del decreto de liquidación, efectúe
modificaciones a cualquiera de los rubros de inversión aprobados en el
presupuesto, con lo cual el principio de legalidad del gasto queda
prácticamente anulado.
16- En concordancia
con lo anterior, la Corte considera que el artículo impugnado también viola la
ley orgánica del presupuesto a la cual está estrictamente sujeta toda ley anual
del presupuesto. En efecto, la Constitución atribuye a la ley orgánica del
presupuesto la condición de instrumento apropiado y especial para gobernar todo
el proceso presupuestal, y en especial su modificación. Así, el artículo 352 de
la Carta, señala que esa ley orgánica "regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
nación". Por ende, la ley anual debe sujetarse a lo previsto por esa
legislación orgánica en materia de modificaciones al presupuesto, y ésta no
prevé que el Ejecutivo, en tiempos de paz, pueda efectuar, de manera autónoma,
traslados presupuestales entre distintas entidades. Y no podía ser de otra
forma pues, como ya se indicó, esos traslados administrativos desconocen los
principios de legalidad y de especialidad del gasto.
17- Igualmente, el
artículo impugnado también viola el artículo 11 del decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual señala el contenido propio de la ley
del presupuesto y establece que éste se compone de tres partes esenciales: el
presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que
autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales", entre
las cuáles se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de
la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan." Esto significa que estas disposiciones generales tienen un
contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una
adecuada ejecución del presupuesto, por lo cual sólo se pueden introducir en la
ley del presupuesto artículos que busquen ya sea estimar los ingresos
(presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones) o permitir
la debida ejecución de lo aprobado (disposiciones generales). Ahora bien, es
claro que el artículo impugnado no puede ser incluido en ninguno de esos
componentes, pues no estima ingresos, tampoco autoriza gastos, y mal podría ser
considerado una disposición instrumental para asegurar la correcta ejecución de
lo aprobado por el Congreso ya que, como se mostró anteriormente, se trata de
una norma que, por la vía de los traslados presupuestales, permite la modificación
gubernamental de la finalidad de las apropiaciones efectuadas por el Congreso,
con clara violación del principio de legalidad del gasto.
Efectos de la
sentencia, cosa juzgada constitucional y objeción presidencial.
18- Por todo lo
anterior, el artículo 59 de la Ley 224 de 1995 será declarado inexequible en la
parte resolutiva de esta sentencia. La Corte precisa que por obvias razones de
seguridad jurídica, la presente sentencia sigue la regla general, según la cual
los efectos de la misma sólo comienzan a partir de su notificación. A partir de
tal fecha, el Gobierno dará aplicación a la presente sentencia, conforme lo
señala el artículo 115 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el cual regula los efectos de una inexequibilidad parcial de
normas del presupuesto.
19- La ley de
presupuesto se expide anualmente. Ahora bien, ha sido una práctica usual
reproducir en los distintos presupuestos muchas de las "disposiciones
generales" contenidas en las leyes de años precedentes, por lo cual es
factible que el Congreso -en su legítimo ejercicio del poder de aprobar el
presupuesto- y el Gobierno -en ejercicio de sus competencias de formulación,
liquidación y ejecución del mismo- hayan considerado la posibilidad de
introducir en los presupuestos de las próximas vigencias fiscales una
disposición con el mismo contenido normativo del artículo 59 de la Ley 224 de
1995, declarado inexequible en esta sentencia.
En tales
condiciones, es necesario resaltar que la Constitución confiere a las decisiones
que la Corte Constitucional profiere en ejercicio del control de las normas
legales una particular fuerza normativa, puesto que establece que ellas
"hacen tránsito a cosa juzgada constitucional" (CP art. 243). Tales
decisiones tienen entonces efectos obligatorios erga omnes.
Esta cosa juzgada
constitucional, conforme a la Carta, tiene no sólo un alcance formal, esto es,
no recae únicamente sobre la disposición específica estudiada por la Corte,
sino que tiene también un alcance material, pues se proyecta sobre los otros
textos legales que pudieran tener idéntico contenido normativo. En efecto, el
artículo 243 de la Carta señala que "ninguna autoridad  podrá reproducir
el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".
Nótese que esta norma superior se refiere al contenido material del acto
declarado inexequible, y no distingue entre autoridades, por lo cual la
disposición constitucional ordena que ninguna autoridad -ni legislativa, ni
ejecutiva, ni judicial- puede reproducir, o contribuir a la reproducción, del
contenido material declarado inexequible por la Corte. La cosa juzgada constitucional
alcanza así los contenidos mismos de la disposición jurídica y opera
"cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de
su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto"[15]. Esta Corporación
había definido los alcances de la figura en los siguientes términos:
Como máximo
intérprete de la Constitución y guardián de su integridad y supremacía, la
Corte Constitucional decide definitivamente sobre la constitucionalidad
de las leyes demandadas, luego de confrontar las disposiciones sometidas a su
control con la totalidad de los preceptos de la Carta. La calidad del órgano
judicial, la exhaustividad del examen, la necesidad de procurar estabilidad
institucional, son los presupuestos que sustentan el carácter de cosa juzgada
que revisten las sentencias de la Corte Constitucional (C.P. art. 243). Las
decisiones de la Corte proferidas en cumplimiento de su alta misión de asegurar
la integridad y la supremacía de la Constitución corresponden a su
actualización y elucidación concretas y demandan, como expresión suya viva y
auténtica, idéntico acatamiento.
La Constitución
fírmemente repele los actos de las autoridades que reproduzcan el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y aquélla (C.P. art. 243)[16].
Por consiguiente,
conforme al artículo 243 de la Constitución, es obvio que el Congreso no puede
aprobar una disposición que tenga el mismo contenido normativo del artículo 59
de la Ley 224 de 1995, mientras subsistan los mandatos constitucionales que
fundamentaron la inexequibilidad de ese artículo. En ese mismo orden de ideas,
es natural que es deber de todas las otras autoridades constituidas evitar que
ese mismo contenido normativo, declarado inexequible por la Corte, pueda ser
incorporado nuevamente al ordenamiento jurídico colombiano. En esa tarea, una
importante responsabilidad recae sobre el Presidente de la República, quien,
como símbolo de la unidad nacional y garante de los derechos y libertades de
los colombianos, debe una especial lealtad a la Constitución (CP art. 188). Por
ello  la propia Carta dota al Presidente de ciertos instrumentos jurídicos a
fin de que pueda contribuir a la preservación de la integridad y supremacía de
la Constitución, entre los cuáles se destaca la facultad que tiene esa
autoridad de objetar total o parcialmente los proyectos de ley, tanto por
razones de inconstitucionalidad como de conveniencia (CP art. 166). Ahora bien,
es indudable que la objeción por inconveniencia se fundamenta en una
apreciación autónoma de parte del Presidente, por lo cual se trata de una
potestad discrecional. En cambio, no sucede lo mismo con la objeción por
inconstitucionalidad, cuando se trata de disposiciones legales que vulneran
claros mandatos constitucionales o que reproducen contenidos normativos
declarados inexequibles por la Corte Constitucional. En efecto, en tales casos,
y en virtud de la fuerza de la cosa juzgada constitucional material (CP art.
243) y de la supremacía de la Constitución, como norma de normas que es (CP
art. 4º), el Presidente no está simplemente facultado sino que está obligado a
objetar los proyectos aprobados por el Congreso que vulneran claros mandatos de
la Carta o que reproducen los contenidos normativos de actos declarados
inexequibles por la Corte Constitucional. La objeción por inconstitucionalidad
es entonces, en tales eventos, un poder-deber radicado en el Presidente de la
República. Por ello, en la parte resolutiva de esta sentencia, se ordenará
remitir copia de la misma al Congreso de la República y al Presidente de la
República para efectos de que esas autoridades den cumplimiento, en caso de que
sea necesario, a los artículos 167 y 343 de la Constitución.
Consideraciones
finales sobre el mecanismo de cofinanciación.
20- Finalmente, esta
Corporación aclara que la declaración de inconstitucionalidad de la norma
impugnada no implica un cuestionamiento al mecanismo de cofinanciación en sí
mismo considerado. Ese instrumento permite que existan transferencias
financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean
obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (CP art. 356 y 357)-
sino que puedan ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la
Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar
la dinámica de la descentralización, al mismo tiempo que se estimula el
desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las
distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que
un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial,
que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos[17].  En ese orden de ideas,
el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la
fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin
embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la
cofinanciación no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima,
pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principio
y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de
competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo. Y en este caso es
claro que la norma impugnada violó tales principios y reglas pues desconoció
los principios de legalidad y especialización del gasto, al permitir que el
gobierno efectúe, por medio del decreto de liquidación, traslados
presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225
de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996.
Segundo: COMUNÍQUESE
esta sentencia al Congreso de la República y al Presidente de la República para
efectos de dar cumplimiento, en caso de que sea necesario, a los artículos 167
y 343 de la Constitución, conforme a lo señalado en los fundamentos jurídicos
No 18 y 19 de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencias C-508/96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 4.
[2]Ibídem, Fundamento Jurídico No
5.
[3] Al respecto puede verse, entre otras, las sentencias C-454/93,
C-457/93, C-467/93, C-541/93, C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94.
[4]Sentencia C-350/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 2.
[5]Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Consideración de
la Corte 3º a la Primera Objeción Presidencial.
[6]Ver, entre otros, José Roberto Dromi. Presupuesto y cuenta
de inversión. Buenos Aires: Astrea, 1988, pp 15 y ss.
[7]Ver, entre otras, la sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[8]Esteban Jaramillo. Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública,
Ed. Minerva, Bogotá, 1930, p 569.
[9]Sentencia C-206/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración de
la Corte 4.3.4
[10] Ver, entre otras, ibídem, Consideración de la Corte 2.2.
[11]Sentencia C-357/94. MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la
Corte 2º, k).
[12]Sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13]Sentencia C-629/96. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la
Corte No 6.8
[14] Ibídem, Consideración de la Corte No 6.8.2
[15]Sentencia C-247/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 2.
[16]Sentencia C-301/93. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 3
[17]Ver al respecto, por ejemplo, Tim Campbell et al. Descentralization
to Local Government in LAC: National Strategies and Local Response in Planning,
Spending an Management. World Bank, Regional Studies Program, 1991, pp
46 y ss.