C-280-07
Referencia: expediente No
Sentencia C-280/07
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Alcance
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance
CONVENIOS DE LA OIT-No todos hacen parte
del bloque de constitucionalidad
En relación a
los convenios de la OIT se debe aclarar que si bien todos los que han sido
“debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna”
(tal como consigna textualmente el artículo 53 constitucional) y en
consecuencia “son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los
habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los
desarrolle en el derecho interno”, no todos los convenios de la OIT forman
parte del bloque de constitucionalidad, pues para que esto último suceda se
requiere verificar si cumple las condiciones establecidas por el ordenamiento
constitucional. Adicionalmente, habría que distinguir entre aquellos convenios
que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (inciso
primero del artículo 93 constitucional), porque prohíben la limitación de un
derecho humano bajo los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del
parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la
materia y aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad
en sentido lato.
CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-No hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto
En la
sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinó la exequibilidad del Convenio 154
y de su ley aprobatoria no hubo un pronunciamiento de esta Corporación, y
sentencias posteriores en las cuales se ha hecho alusión al mismo tampoco han
dilucidado el extremo en cuestión. No obstante, a pesar que expresamente no se
ha hecho una manifestación en tal sentido es posible verificar que esta
Corporación en algunas decisiones ha empleado sus estipulaciones para
establecer el alcance del derecho de negociación colectiva, tal como ocurre por
ejemplo en las sentencias C-1234 de 2005 y SU-1185 de 2001. Esta Corporación
entiende que tal utilización se ajusta al carácter del Convenio 154 de la OIT
pues si bien es un tratado internacional sobre un derecho humano –el derecho de
negociación colectiva- no prohíbe su suspensión bajo los estados de excepción y
en consecuencia no hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto.
CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance
NEGOCIACION COLECTIVA-Concepto
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio
de competencia no sujeto a término de caducidad
LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión
LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación
restrictiva
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA LIQUIDACION Y
DISOLUCION DE ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-No exceso
En el caso
sub examine estima esta Corporación que la regulación demandada sí guarda
conexidad directa con la materia para la cual fueron otorgadas las facultades
extraordinarias por las razones que a continuación se consignan. Las facultades
otorgadas al Gobierno por el numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000
tienen un alto grado de amplitud y de generalidad, pues fueron concedidas para
expedir el régimen de disolución y liquidación de las entidades públicas del
orden nacional, más no son imprecisas pues el asunto sobre el cual versan
aparece claramente delimitado. Por lo tanto el Gobierno estaba habilitado para
regular las materias relacionadas con la disolución y liquidación de entidades
públicas del orden nacional, entre las que se cuenta por supuesto las
actuaciones que puede adelantar el representante legal de una entidad una vez
inicia el proceso de liquidación, razón por la cual el literal demandado no
configura un exceso en el uso de las facultades legislativas.
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-No se
reduce a la presentación de convenciones y pactos colectivos
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Limitación
en liquidación de entidad pública/LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Prohibición
de celebrar pactos, convenciones colectivas y adelantar negociaciones
colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la entidad estatal
La
prohibición de celebrar pactos, convenciones o en general de adelantar
negociaciones colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la entidad estatal,
resulta idónea para la protección de los intereses constitucionales en juego
porque  todo proceso de negociación supone la realización de una serie de
actuaciones tanto del representante legal de la empresa en liquidación como de
los trabajadores, las cuales necesariamente demandan tiempo y dedicación de
parte  de quienes en ellas intervienen, de manera tal que el representante
legal debería dejar a un lado la que se ha convertido en su labor principal
para atender la negociación iniciada. Adicionalmente la autorización al
representante legal a celebrar actos distintos a los encaminados a la
liquidación sería totalmente contraproducente porque implicaría que podría
comprometer a la entidad estatal en nuevas situaciones que precisamente
impedirían la pronta terminación de su existencia jurídica. Sin contar que la
celebración irrestricta de pactos, convenciones u otros instrumentos de
negociación colectiva pueden implicar compromisos económicos adicionales a la
entidad estatal en proceso de liquidación, los cuales a su vez distraerían
recursos destinados a satisfacer las acreencias previamente adquiridas. Por
otra parte sólo supondría una precaria satisfacción del derecho de negociación
colectiva porque los resultados de la negociación sólo tendrían vigencia
mientras se liquida la entidad. Por otra parte cabe recordar que el inciso
tercero del artículo primero del Convenio 154 de la OIT permite que la
legislación interna señale modalidades particulares de negociación para la
administración pública, previsión a la cual se ajusta la disposición demandada.
En ese sentido, establecer limitaciones temporales al ejercicio del derecho de negociación
colectiva de quienes laboran en entidades públicas del orden nacional no
desconoce el alcance del instrumento internacional, debido precisamente a que
estarían justificadas por los peculiares intereses que tutela y satisface el
proceso de disolución y liquidación de organismos estatales a los cuales se ha
hecho antes alusión.
CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-No desconocimiento por norma que limita el derecho de negociación
colectiva
El demandante
yerra al considerar vulnerados los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la
OIT por dos razones. En primer lugar porque estos preceptos no prohíben que los
Estados partes limiten el derecho de negociación colectiva -cual es alcance que
pretende darles el actor- pues la obligación de tomar medidas de fomento del
derecho de negociación colectiva no puede entenderse en el sentido que las
restricciones razonables y proporcionadas de este derecho resultan
incompatibles con el alcance del instrumento internacional. En segundo lugar
porque el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 no establece
una medida de fomento del derecho de negociación colectiva, por lo tanto con su
expedición no se infringió el artículo 8º del citado tratado, el cual establece
que este tipo de medidas no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que
obstaculicen la libertad de negociación colectiva.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No aplicación
en norma que limita derecho de negociación colectiva/DERECHO DE NEGOCIACION
COLECTIVA-Prima facie no tiene carácter de derecho fundamental
La
jurisprudencia ha sostenido que el alcance del derecho de negociación colectiva
puede ser restringido en ciertos casos incluso mediante la exclusión de la
celebración de convenciones colectivas sin que tal limitación resulte
inconstitucional, porque quedan abiertos otros cauces de negociación que
permitirían la satisfacción del derecho en cuestión. Se ha admitido que las
restricciones de los derechos en cuestión puedan ser impuestas por medio de
leyes ordinarias. Esta conclusión deriva de distintas consideraciones, en
primer lugar de la simple constatación que en todos los caso antes citados, las
limitaciones a los derechos de negociación colectiva y de asociación sindical
fueron establecidas por leyes ordinarias. En segundo lugar porque si esta
Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho de negociación
colectiva prima facie no tiene carácter fundamental entonces respecto de su
regulación no se aplica la reserva de ley estatutaria. A lo que cabe añadir que
aun en el caso del derecho de asociación sindical, cuyo carácter iusfundamental
es indiscutido, la reserva de ley estatutaria sólo se aplicaría respecto de las
disposiciones dirigidas configurarlo, actualizarlo o definirlo, y es claro que
el precepto demandado no persigue tales propósitos.
Referencia: expediente D-6478
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal f) del artículo 2
del Decreto Ley 254 de 2000.
Demandante: Nixon Torres Carcamo
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,
dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Nixon Torres Carcamo demandó el literal f)
del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000.
Por medio de
auto de veintiuno (21) de septiembre de dos mil seis (2006), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al
Departamento Administrativo de Planeación Nacional para que, de considerarlo
oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT), a la Conferencia General de Trabajadores (CGT),
a la Confederación del Trabajo de Colombia (CTC), a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las facultades
de derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y
Rosario para que, de estimarlo conveniente, presentaran escritos sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Dentro del plazo
establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de
intervención del Secretario General de Confederación General del Trabajo (CGT),
del ciudadano Martín Bermúdez Muñoz en representación del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal,  de los representantes del Ministerio del Interior y de
Justicia y del Ministerio de la Protección Social. Vencido el término de
fijación en lista fueron allegados escritos de intervención suscritos por el apoderado
del Departamento Administrativo de la Función Pública y por los representantes
de la Central Unitaria de Trabajadores y de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia. El nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006) fue radicado
en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del Procurador General
de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000, publicado en
el Diario Oficial No. 43.903 de 22 de febrero de 2000. Se subraya el literal
demandado.
DECRETO  254 DE 2000
(febrero 21)
por el cual se expide el régimen para la liquidación de las
entidades públicas del orden nacional
ARTÍCULO 2º-Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de
liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las
entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto
que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las
situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489
de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la
liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto.
Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad
fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la
administración y enajenación de los activos.
La expedición
del acto de liquidación conlleva:
a) La
designación del liquidador por parte del Presidente de la República;
b) La
designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso;
c) La
prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal;
d) La
cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del
decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten
bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación;
e) La
realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad;
f) La
prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier
tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la
entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que
ordena la disolución y liquidación de la entidad;
g) La
adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y
fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquéllos que
puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma.
III. LA
DEMANDA
Estima el
demandante que el enunciado normativo señalado vulnera el Preámbulo, los
artículos 4 (principio de supremacía constitucional), 29 (derecho al debido
proceso), 39 (derecho de asociación sindical), 53 (principios mínimos
fundamentales del estatuto del trabajo), 55 (derecho de negociación colectiva),
93 (prevalencia de los tratados internacionales que reconocen derechos humanos
en el orden interno) y 150.10 (delegación de facultades legislativas en el
Presidente de la República) al igual que los artículos 5, 7 y 8 del Convenio
154 de la OIT. Las razones que justifican su acusación se expondrán a
continuación.
En primer lugar
asevera el demandante que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de
2000 vulnera el Preámbulo constitucional porque fija “unas limitaciones
jurídicas injustas que no propician un marco democrático y participativo en
este Estado social de derecho”. Sostiene también que el enunciado normativo
acusado desconoce el principio de supremacía constitucional consagrado en el
artículo 4 de la C. P., porque establece limitaciones de índole legal a
derechos fundamentales de los trabajadores consagrado por la Carta Política y
al derecho de negociación colectiva. Considera quebrantado el derecho al debido
proceso porque estima que la Ley 573 de 2000, mediante la cual se facultó al
Presidente para expedir la disposición demandada, no le otorgó competencia para
establecer limitaciones al derecho de negociación colectiva. Igualmente arguye
que resulta menoscabado el derecho de asociación sindical porque el precepto
demandado impone “un obstáculo legal de que los trabajadores agrupados en
una organización sindical no pueden mediante la generación de un conflicto
colectivo de trabajo, celebrar negociaciones colectivas o pactos con los representantes
legales de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en
proceso de liquidación”.
Añade que el
precepto acusado es contrario al artículo 53 constitucional porque vulnera los
derechos constitucionales de los trabajadores en lo que hace referencia a la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales,
entre los que se cuenta el derecho a la negociación colectiva de trabajo y el
derecho a celebrar convenciones colectivas de trabajo. Por las mismas razones
considera vulnerado el artículo 55 constitucional -el cual consagra el derecho
a la negociación colectiva- y agrega que el enunciado normativo cuestionado
impide la solución pacífica de los conflictos laborales al negarles a los
trabajadores de las entidades nacionales en liquidación la posibilidad de
celebrar pactos o convenciones colectivas.
Considera que el
literal demandado vulnera el bloque de constitucionalidad integrado en este
caso por los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT aprobado por la Ley
524 de 1999, pues a su juicio estos preceptos garantizan el derecho a la
negociación colectiva y prohíben al Estado colombiano imponer trabas para su
ejercicio, contenidos normativos que resultan palmariamente desconocidos por la
disposición acusada.
Finalmente
asevera que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 desconoce
el artículo 150.10 de la constitución por dos razones. En primer lugar porque
establece una limitación al derecho de negociación colectiva, materia que sólo
puede ser regulada por medio de una ley estatutaria. En segundo lugar porque el
Presidente de la República se excedió en las facultades conferidas debido a que
no fue habilitado por el Congreso de la República, mediante el numeral 7º del
artículo 1 de la Ley 573 de 2000, para imponer limitaciones al derecho de
negociación colectiva.
IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1-
Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Al expediente
fueron allegados numerosos escritos por parte de los apoderados de entidades
oficiales  e intervenciones ciudadanas a favor de la declaratoria de
constitucionalidad del literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000.
Debido a que en su mayoría exponen los mismos argumentos para defender la exequibilidad
de los enunciados normativos demandados, se resumirán todos en el presente
acápite.
Los apoderados
judiciales del Misterio del Interior y de Justicia, del Ministerio de la
Protección Social, del Departamento Administrativo de la Función Pública y el
representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal radicaron escritos
en los cuales defendieron la exequibilidad del enunciado normativo acusado. En
las intervenciones presentadas se refutan los cargos presentados por la
demandante, con base en los siguientes argumentos:
1.
El Decreto Ley 254 de 2000 fue expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 1º de la Ley 573 de 2000 para regular la liquidación
y disolución de las entidades públicas del orden nacional. Estas facultades
fueron ejercidas por el Presidente de manera ajustada a la Constitución y a ley
habilitante -como sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-140 de
2001- pues la autorización al Presidente para expedir el régimen de liquidación
y disolución de las entidades nacionales comprende establecer las competencias
del representante legal de la entidad durante el proceso de liquidación, razón
por la cual el literal acusado no supone un exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias.
2.
El literal acusado no puede ser examinado fuera
de contexto sino que debe ser estudiado en el marco de las actuaciones que está
autorizado a adelantar el representante legal de una entidad nacional en
proceso de liquidación, tal como están previstas además en otras disposiciones
legales tales como el Código del Comercio. En esa medida, el artículo segundo
prohíbe la celebración de actos que no estén encaminados a la liquidación de la
entidad, dentro de los cuales se cuenta la celebración de pactos o
negociaciones colectivas.
3.
El derecho de negociación colectiva consagrado
en el artículo 55 de la C. P. no es un derecho ilimitado y absoluto, y según el
tenor mismo del precepto puede ser objeto de limitaciones en aras de
armonizarlo con otros principios y valores constitucionales. En consecuencia el
enunciado normativo acusado establece una restricción legítima del derecho de
negociación colectiva justificada por las particulares circunstancias que
atraviesa una entidad estatal en liquidación y por las finalidades que persigue
este proceso.
4.
Una vez decidida la liquidación de una entidad
estatal carecería de sentido asumir “obligaciones adicionales con los
trabajadores con ocasión de la suscripción de nuevas convenciones colectivas
que regirán sus contratos mientras subsista la relación laboral, cuando dichos
contratos están próximos a terminar ante la desaparición de la relación
laboral”[1].
5.
Si bien las convenciones colectivas previamente
suscritas deben cumplirse durante la disolución y liquidación de las entidades
oficiales, en aras de armonizar los derechos de los trabajadores con las
finalidades de la Administración, la suscripción de nuevos pactos y
convenciones con posterioridad a este momento sería incompatible con el derecho
de negociación colectiva debido a la “naturaleza y finalidad que se pretende
a través de la celebración de pactos y convenciones colectivas de trabajo, como
es el mejoramiento de de las condiciones laborales por un espacio de tiempo
determinado y con sujeción a la subsistencia de los contratos de trabajo
respectivos”[2] e
igualmente iría en contravía del legítimo ejercicio de las competencias
constitucionales para la reestructuración de entidades en aplicación de los
principios que rigen la función administrativa pues supondría la asunción de
nuevos compromisos laborales que deberían ser satisfechos con el producto de la
venta de los activos de la entidad en liquidación.
2.
Intervenciones favorables a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado
normativo demandado.
Intervinieron el
proceso el Secretario General de la Confederación General del Trabajo, el
Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y el
representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, quienes solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. En su mayoría
reiteraron los argumentos expuestos por el demandante, a los cuales agregaron
las siguientes razones:
1.
La prohibición consagrada en el precepto acusado
hace nugatorios los derechos de asociación sindical (art. 39 de la C. P.9 y el
derecho a la negociación colectiva (art. 55 de la C. P.) e incita a la
confrontación entre trabajadores y patronos porque aniquila el mecanismo más
importante de regulación y de solución pacífica de los conflictos laborales[3].
2.
Las restricciones a los derechos de negociación
colectiva deben ser proporcionadas y razonables, y formalmente deben
materializarse mediante una ley estatutaria, presupuestos materiales y formales
que no cumple la disposición acusada.
3.
La disposición acusada vulnera el principio
legislativo de unidad de materia, previsto en el artículo 158 constitucional,
puesto que no guarda relación con las restantes disposiciones del Decreto 254
de 2000.
4.
En la liquidación y disolución de las entidades
públicas del orden nacional puede presentarse un conflicto de bienes
constitucionalmente protegidos, como son por una parte el derecho a la
negociación colectiva de los trabajadores y, por otra parte, los derechos de
los acreedores y los principios que rigen la actuación administrativa. Este
conflicto no puede ser resuelto por el legislador extraordinario anulando por
completo uno de los derechos en juego, tal como hace la disposición acusada,
sino que los distintos bienes constitucionalmente protegidos deben ser
armonizados de manera tal que no se haga nugatorio el derecho de negociación
colectiva.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4214, radicado el nueve (9) de
noviembre de 2006, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el
enunciado normativo demandado.
En primer lugar
el Ministerio Público estudia el cargo que versa sobre la supuesta vulneración
del artículo 150.10 constitucional, al respecto concluye que las facultades
conferidas en virtud del artículo 1.7 de la Ley 573 de 2000 para dictar el
régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional, fueron examinadas en la sentencia C-401 de 2001 y fueron encontradas
acordes a la Constitución. Sobre este extremo precisa que la materia regulada
por la disposición acusada guarda completa relación con las facultades
otorgadas pues “el tema de las relaciones colectivas de trabajo tiene total
conexidad con el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas
del orden nacional, pues la regulación de tales relaciones hace parte
inescindible del sistema organizacional de cualquier empresa, sea pública o
privada”.
Frente a la
acusación que el precepto demandado es contrario al derecho de asociación
sindical y al derecho de negociación colectiva, el Ministerio Público apunta
inicialmente que estos derechos no tienen un carácter absoluto y por ende son
susceptibles de limitaciones razonables y proporcionadas. Acto seguido examina
si las restricciones que impone el literal f) del artículo 2 del Decreto 254 de
2000 a los derechos constitucionales antes enunciados reúnen las
características antes señaladas, y concluye que es así porque “no parece
razonable que una entidad que no tiene vocación de permanencia porque está
llamada a liquidarse, concrete acuerdos laborales que no pueden cumplirse, dado
que, en ese evento uno de los efectos obligados, es precisamente la terminación
de los vínculos laborales”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto
bajo revisión
Considera el
demandante que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 vulnera
el Preámbulo y los artículos 4, 29, 39, 53, 55, 150.10 constitucionales y el
bloque de constitucionalidad conformado por el artículo 93 constitucional y los
artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT, aprobado por la Ley 524 de 1999.
Las acusaciones
formuladas por el demandante se resumen a tres[4]: (i) el
precepto acusado es inconstitucional porque supone un exceso en las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente en virtud del artículo 1.7 de la Ley
573 de 2000 porque éstas fueron conferidas para regular la liquidación y
disolución de las entidades públicas del orden nacional y no para establecer
límites a los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva; (ii)
el literal acusado restringe de manera desproporcionada, hasta el punto de
anularlos, los derechos constitucionales de negociación colectiva y de
asociación sindical consagrados en distintas disposiciones constitucionales y
en el Convenio 154 de la OIT;  (iii) a estos cargos añade la supuesta
vulneración de la reserva de ley estatutaria establecida en el artículo 151 de
la C. P., porque sostiene que las restricciones a los derechos fundamentales de
asociación sindical y de negociación colectiva debe ser impuestos por una ley
estatutaria y no por un decreto ley expedido en virtud de facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Gobierno.
La mayoría de
las intervenciones y el Ministerio Público refutan los cargos formulados en la
demanda, y coinciden en afirmar que la atribución de regular la liquidación y
disolución de las entidades públicas del orden nacional, comprende establecer
el régimen de competencias de los representantes legales de dichas entidades,
razón por la cual concluyen que la prohibición contenida en la disposición
acusada no supone un exceso en el empleo de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente.
Alegan, por otra
parte, que las reglas de la interpretación sistemática y lógica brindan
argumentos adicionales para defender la exequibilidad del literal acusado en la
medida que  otros ordenamientos jurídicos, como el Código del Comercio, limitan
en el mismo sentido de la disposición demandada las atribuciones de los
representantes legales  de las entidades en liquidación, y que adicionalmente
debido a la vocación de permanencia de las convenciones y pactos colectivos
carecería de sentido suscribirlos en una entidad en proceso de desaparecer del
mundo jurídico. Sostienen finalmente que los derechos de asociación sindical y
de negociación colectiva no son absolutos y pueden ser objeto de limitaciones
razonables y proporcionadas, como a su juicio, son las impuestas por el literal
f) del artículo 2 del Decreto 254 de 2000.
En este sentido
fue planteado el debate de constitucionalidad de la disposición acusada por el
demandante y los intervinientes, de lo que se desprende las cuestiones que
deberán ser abordadas en la presente decisión. En primer lugar se examinará el
alcance del derecho a la asociación sindical y del derecho de negociación
colectiva, y se hará un recuento de la jurisprudencia constitucional en cuanto
al contenido, alcances y límites de estos derechos constitucionales. Luego se
estudiará la figura de la delegación legislativa en el Presidente de la
República y el alcance de las leyes habilitantes y los decretos leyes expedidos
en virtud de una ley de facultades extraordinarias. Finalmente se decidirá
sobre la exequibilidad de la disposición demandada.
3. El derecho
de asociación sindical y el derecho de negociación colectiva en la
jurisprudencia constitucional.
El derecho de
asociación sindical y el derecho de negociación colectiva están consagrados,
respectivamente, en los artículos 39[5] y 55[6]
de la Constitución Política; la jurisprudencia constitucional en reiteradas
ocasiones ha puesto de manifiesto las estrechas relaciones existentes entre
ambos[7], empero cada uno tiene un
específico objeto de protección, pues el primero persigue asegurar la libertad
de constituir organizaciones de trabajadores o de patronos, mientras el segundo
eleva a rango constitucional un mecanismo de regulación de las relaciones
laborales. En esa medida, los derechos en cuestión son claramente
distinguibles, tanto por su contenido como por su naturaleza.
Así, en lo que
respecta al ámbito de conductas protegidas por el derecho de asociación
sindical, esta Corporación ha sostenido que comprende entre otras:
1.
El derecho de agruparse a través de la
constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con
intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad
tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones;
2.
La facultad de constituir y organizar
estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas
automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o
restricción del Estado;
3.
El poder de las organizaciones de determinar: el
objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o
exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y
representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y
liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su
estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio,
libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales y de las
organizaciones gremiales y sociales al darse sus propios estatutos o
reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador
conforme al inciso 2 del art. 39;
4.
La facultad de las organizaciones que surjan del
ejercicio de este derecho para formular las reglas relativas a la organización
de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que
mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación;
5.
La garantía de que las organizaciones de
trabajadores o de empleadores no están sujetas a que la cancelación o la
suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial;
6.
El derecho de los sindicatos y de las
asociaciones de empleadores para constituir y afiliarse a federaciones y
confederaciones nacionales e internacionales[8].
En lo que hace referencia al derecho de negociación colectiva esta
Corporación ha recurrido al artículo 2º del Convenio 154 de la OIT para
precisar su alcance y ha sostenido que es un concepto genérico que abarca “todas
las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores
o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de :
fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre
empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus
organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o
lograr todos estos fines a la vez”[9].
De manera consecuente con la anterior definición ha sostenido que el
derecho en cuestión tiene una connotación amplia, que no se reduce a los
pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, pues abarca todas las
formas de negociación entre trabajadores y patronos entabladas con el propósito
de regular las condiciones de trabajo, “cuyos objetivos se centran en la
concertación voluntaria(…), la necesidad del diálogo que afiance el clima de
tranquilidad social, la defensa de los intereses comunes entre las partes del
conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de las
partes sean oídos y atendidos y, el afianzamiento de la justicia social en las
relaciones entre trabajadores y empleadores”[10].
Ahora bien, además de tener ámbitos de protección específicos, los
derechos de asociación sindical y de negociación colectiva también tienen
naturaleza diferente, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional.
Así, mientras no cabe duda que el derecho de asociación sindical es de
naturaleza fundamental[11], esta Corporación ha
sostenido que el derecho de negociación colectiva prima facie no tiene
este carácter, aunque puede adquirirlo cuando su desconocimiento implica la
vulneración o amenaza de los derechos al trabajo o de asociación sindical[12].
Empero, sin
importar cual sea su naturaleza, ninguno de los derechos en cuestión tiene un
carácter absoluto o ilimitado, incluso la propia redacción de los preceptos
constitucionales que los consagran indica la existencia de restricciones en su
ejercicio. Por ejemplo, respecto del derecho de asociación sindical el artículo
39 constitucional señala que “la estructura interna y el funcionamiento de
los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos”, e igualmente prevé la posibilidad
de cancelar la personalidad jurídica de los sindicatos y asociaciones de
empleadores por vía judicial, finalmente excluye de la titularidad del derecho
a los miembros de la fuerza pública.
En cuanto al
derecho de negociación colectiva el artículo 55 constitucional prevé que estará
sujeto a las excepciones que fije la ley.  Lo anterior no significa, por
supuesto, que cualquier limitación de carácter legal sea constitucionalmente
aceptable, pues como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación se
requiere que las restricciones impuestas por el Legislador a los derechos
constitucionales sean proporcionales y razonables.
Un breve repaso
por la jurisprudencia constitucional permite corroborar el anterior aserto. En
la sentencia C-112 de 1993 se declaró ajustada a la Constitución una
disposición de la Ley 60 de 1993[13] que establecía un límite
a las remuneraciones de los trabajadores oficiales que podían ser autorizadas
por los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado. Ante
los cargos formulados en el sentido que este precepto vulneraba el derecho de
negociación colectiva sostuvo este Tribunal:
“Dentro
del margen de discrecionalidad que le permiten la Constitución y la Ley, la
negociación colectiva está precedida por la prevalencia del interés general o
colectivo y del bien común.
Por
ello, la ausencia de los lineamientos legales y de los topes señalados por el
Legislador conduciría a que, por la vía de la contratación colectiva aquellos
se desconocieran, con el consiguiente quebrantamiento de la potestad del
Legislador de regular dichas materias.
Así
mismo, produciría el desbordamiento de los gastos de la administración,
permitiendo realizar erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones  de
la respectiva entidad, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o a que
aquellas se destinaran a fines no previstos en sus presupuestos.
(…)
Así,
aún cuando es cierto que la negociación colectiva por parte del Estado no puede
ser inflexible ni rígida, so pena de contrariar y hacer impracticable tal
derecho, no lo es menos que los imperativos constitucionales de que se ha dado
cuenta obligan a enmarcarla dentro de los límites de lo razonable y dentro de
los fines y la política social y económica del Estado social de derecho
consagrado también en la Carta Fundamental.
Por
ello, para la Corte es claro que bien puede el Legislador, en ejercicio de sus
competencias constitucionales fijar topes máximos a  la remuneración y
prestaciones de los trabajadores oficiales pues tal actuación tiene nítido
asidero constitucional en las disposiciones ya comentadas, sin que, por lo
demás, pueda válidamente aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de
la libertad de negociación colectiva, ya que, si el Gobierno está sometido a
los derroteros normativos que sobre la materia fije la Ley, con mayor razón lo
están sus representantes en las citadas entidades y sus trabajadores al
negociar su régimen salarial y prestacional y al plasmarlo en las Convenciones
respectivas”.
En la sentencia
C-009 de 1994 esta Corporación examinó el artículo 467 del C. S. T.[14],
demandado por establecer la vigencia temporal de las convenciones colectivas,
lo que a juicio del actor permitiría menoscabar los beneficios adquiridos por
los trabajadores en convenciones o pactos colectivos de trabajo cuando se
celebrara uno nuevo. El precepto fue declarado exequible con las siguientes
consideraciones:
Es
de observar, que la previsión del inciso final del art. 53, en cuanto establece
que los convenios y acuerdos de trabajo no pueden menoscabar los derechos de
los trabajadores, no puede interpretarse en términos absolutos, en el
sentido, de que por ello se impida, el ejercicio del derecho a la negociación
colectiva, garantizado por el art. 39 como instrumento para regular las
relaciones laborales. Sostener lo contrario, sería hacer nugatoria la esencia y
la finalidad de la negociación colectiva.
El
efecto útil que debe producir  la norma del artículo 53, aunado a la
conciliación entre los derechos adquiridos por los trabajadores con el derecho
de negociación colectiva, permite colegir, que en una nueva convención
colectiva puedan modificarse, sustituirse, e inclusive eliminarse derechos, que
antes reconocía una convención, siempre que la nueva situación en que se ubique
a los trabajadores, en términos reales u objetivos, implique el reconocimiento
de derechos que sean iguales o superiores a los obtenidos anteriormente, o que
sea imperiosa su revisión, debido a circunstancias excepcionales e
imprevisibles.
(…)
Es
de la naturaleza de la convención colectiva, el que se ocupe de regular las
condiciones de trabajo durante una vigencia limitada, en lo concerniente a los
aspectos jurídicos y económicos, por cuanto ellas   vienen a suplir la
actividad legislativa, en lo que respecta al derecho individual y la seguridad
social, y a reglamentar la parte económica, en lo que se refiere al campo
salarial, prestacional e indemnizatorio, y a los demás beneficios laborales,
que eventualmente se puedan reconocer a   los trabajadores, considerando las
especiales circunstancias de la empresa, en un momento dado, tanto en lo
jurídico, como en lo económico; por lo tanto, las normas de la convención no
pueden tornarse indefinidas por cuanto ellas requieren adaptarse a las
necesidades cambiantes de las relaciones laborales, aunque deben respetarse los
derechos adquiridos por los trabajadores en dicha convención, según las
precisiones que han quedado consignadas.
Ese mismo año este Tribunal se pronunció en la sentencia C-110 sobre
distintos enunciados normativos de la Ley 60 de 1993[15]
y del C.S.T.[16] que limitaban las
funciones de los sindicatos de empleados públicos. Aunque los reproches
formulados por el demandante se dirigían contra la existencia misma de tales
sindicatos pues los consideraba contrarios a los fines del Estado, la Corte
Constitucional encontró que los preceptos demandados se ajustaban a la
Constitución, pues en términos generales consagraban los objetivos básicos
perseguidos por toda asociación sindical “pero teniendo en cuenta que tales
servidores tienen a su cargo el ejercicio de la función pública en sus
distintas modalidades y la prestación de los servicios públicos. En eso se
diferencian de los trabajadores privados”. En esa misma decisión la Corte
explicó los alcances de la norma laboral y señaló que la restricción impuesta a
los sindicatos de empleados públicos consistente en la imposibilidad de
presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas
de trabajo no era contraria a la Carta Política, pues en dicha prohibición
residía una garantía invaluable para la preservación de los intereses públicos:
la integridad y continuidad del servicio.
Posteriormente,
en la sentencia C-262 de 1995, se examinaron distintos artículos de la Ley 99
de 1993[17] y del Decreto Ley 1275
de 1994[18] mediante los cuales se
reestructuraba una entidad administrativa y se modificaba el régimen laboral de
sus empleados, los cuales inicialmente eran trabajadores oficiales y en virtud
de la reestructuración se convertían en empleados públicos, frente a las
acusaciones formuladas por el actor en el sentido que esta transformación era
inconstitucional porque limitaba los derechos de asociación sindical, el
derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva de los servidores
públicos afectados, sostuvo la Corte:
Los
tres derechos mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y
huelga), corresponden a tres instancias diferenciadas por la Constitución desde
el punto de vista de su contenido y en relación con su ejercicio, según lo
establecido por los artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imponen
limitaciones expresas y que han sido desarrolladas por el conjunto de la
normatividad legal, en muchas de sus disposiciones vigentes.
Por
todo ello, y a diferencia de lo que sostiene el demandante en este asunto, para
la Corte Constitucional las limitaciones constitucionales y legales respecto de
los mencionados derechos, no implican necesariamente y en todo caso el
desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de asociación protegido por
los convenios internacionales que se mencionan en la demanda; pero, por si
fuera poco, en el presente caso no aparece ninguna disposición acusada que se
ocupe del asunto de las mencionadas limitaciones, en el sentido planteado por
la demanda.
De
igual modo, es claro que su reconocimiento constitucional no obliga a que su
regulación deba hacerse mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta
recomendable dentro del Estado Social de Derecho, imponer la carga de la
mayoría cualificada que presupone la adopción de la ley estatutaria a materias
de contenido económico y social como el régimen de vinculación de los
servidores del Estado, como para ningún otro trabajador.
En las
sentencias C-567[19] y C-797[20]
del mismo año, la Corte Constitucional se pronunció sobre distintas
disposiciones de la Ley 50 de 1990 y del C. S. T. que regulaban el derecho de
asociación sindical y limitaban su ejercicio, pues señalaban requisitos de
distinta índole para la inscripción de los sindicatos, en el primer caso, o
establecían condiciones para ser miembro del sindicato, representante de la
junta directiva o limitaban la naturaleza de las actividades que podían
adelantar este tipo de organizaciones, en el segundo caso. Si bien algunos de
los enunciados normativos demandados fueron declarados inexequibles, en ambas
ocasiones reiteró el juez constitucional que el derecho de asociación sindical
podía ser objeto de restricciones legales, siempre y cuando éstas fueran
proporcionadas y razonables. Así en la sentencia C-797 de 2000 se sostuvo:
“No
es admisible reconocer el carácter absoluto de la libertad sindical, en la
medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por
el legislador, que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones
sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios
democráticos” (art. 39 inciso 2) y que los Convenios Internacionales sobre
derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones
a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y
proporcionadas a la finalidad  que se persiga, para garantizar la seguridad
nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y,
en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente
valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o
limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo
esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o
impidan su normal y adecuado ejercicio.”
Nuevamente se
ocupó la Corte Constitucional de los derechos de asociación sindical y de
negociación colectiva en la sentencia C-1319 de 2000, con ocasión del examen de
disposiciones de la Ley 550 de 1999[21] que introducían la
posibilidad de pactar condiciones laborales especiales en las empresas en
reestructuración, si bien la Corte Constitucional declaró algunos apartes de
las disposiciones demandas inexequibles[22], sostuvo la constitucionalidad
de tales acuerdos especiales –incluso cuando supusieran una desmejora en las
condiciones laborales inicialmente pactadas- con los siguientes argumentos:
Los antecedentes transcritos, muestran
cuál es la finalidad perseguida por la ley al “propender porque las empresas y
sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia
laboral que faciliten su reactivación y viabilidad”, finalidad que no es otra
que la de preservar la empresa como fuente de empleo y de desarrollo. A juicio
de la Corte, esta intención encuentra soporte en la función social que según la
Constitución compete a la empresa como base del desarrollo, y en la misión de
estimular su crecimiento que corresponde al Estado de conformidad con lo
prescrito por el artículo 333 superior.
Para la Corte, el nuevo acuerdo
modificatorio de una convención anterior, en el cual, a fin de restablecer el
equilibrio económico afectado por las nuevas circunstancias imprevistas,
patronos y trabajadores deciden suspender o reducir temporalmente derechos
laborales antes reconocidos, no resulta contrario a la Carta. En efecto, los
derechos laborales que se reconocen en las convenciones colectivas son de
naturaleza extralegal y una vez adquiridos no pueden ser desconocidos unilateralmente
por el empleador, ni eliminados por leyes posteriores, pero ello en sí mismo no
impide una concertación para acordar su suspensión total o parcial, como lo
propone la normatividad demandada.
Por ello, las normas acusadas que, como
medidas de intervención económica en asuntos laborales, permiten que dentro de
los acuerdos de reestructuración destinados a lograr la recuperación de
empresas en crisis se incluyan convenios temporales concertados directamente
entre el empresario y el sindicato que legalmente pueda representar a los
trabajadores, suscritos con el fin de suspender total o parcialmente
prerrogativas económicas que excedan del mínimo legal, no desconocen derechos
adquiridos. Para la Corte esta posibilidad no está proscrita por las normas superiores.
En la sentencia
C-201 de 2002 se examinaron distintas disposiciones del C. S. T. y de otros
cuerpos normativos que configuraban los derechos de asociación sindical y de
negociación colectiva, las cuales en su mayoría fueron encontradas ajustadas  a
la Constitución. Así, respecto las acusaciones formuladas contra los enunciados
normativos[23] que establecen un número
mínimo de miembros para constituir un sindicato sostuvo esta Corporación:
Como
ya se dijo, el artículo 39 de la Constitución, así como el instrumento antes
citado, consagran el principio de autonomía sindical o de no intervención del
Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones, según el cual éstas
pueden constituirse sin injerencia o autorización previa, así como redactar sus
estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los
principios democráticos. (…)
Sin
embargo, lo anterior no significa, como parece concluir el actor, que los
derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter
absoluto. Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir
restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su
núcleo esencial (…)
En
conclusión, se debe reiterar que corresponde al legislador “la responsabilidad
de establecer, por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía
de la libertad sindical en aspectos tales como el número de trabajadores que
se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio,
estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos
que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la
efectividad de su ejercicio.”
Por
las razones expuestas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la
determinación del número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato o
para que éste subsista, es una facultad discrecional de las organizaciones
sindicales que escapa de la órbita del legislador, pues este órgano es competente
para determinar los lineamientos generales aplicables al ejercicio de los
derechos de asociación y de libertad sindical, entre los que se destaca el
requisito que cuestiona el actor (subrayas dentro del texto).
Igualmente en la
sentencia C-551 de 2003 con ocasión del examen del numeral 8º de la Ley 796 de
2003, por medio de la cual se convocaba un referendo constitucional, precepto
que imponía un tope máximo al monto de las mesadas pensionales, la Corte estimó
que se ajustaba a la Constitución, entre otras razones porque “… el derecho
a la negociación colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo que es
razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia viabilidad
financiera del sistema general de pensiones. Por ello, la Corte considera que
es compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se
encuentra desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos,
que la ley fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación
colectiva…”.
Con ocasión del
examen de constitucionalidad de las disposiciones que prescribían el régimen de
los empleados de las empresas sociales del estado constituidas a partir de la
escisión del Instituto de Seguros Sociales[24], esta
Corporación reiteró la línea jurisprudencial en el sentido que intereses
constitucionalmente protegidos justifican las restricciones legales de las
funciones de los sindicatos de empleados públicos, iniciada en la sentencia
C-110 de 1994, pero al margen de estas consideraciones realizó interesantes
anotaciones en torno a las restricciones que se podían imponer por vía
legislativa al derecho de asociación sindical y al derecho de negociación
colectiva, pues sostuvo que el cambio de régimen laboral de los servidores
públicos que laboraban en el ISS de trabajadores oficiales a empleados públicos
si bien podía suponer una reducción del alcance de sus derechos de asociación
sindical y de negociación colectiva no era una restricción inconstitucional
porque:
“Si
bien el ejercicio pleno de la facultad de negociación se redujo, en aras del
interés público, aquél no ha desaparecido, dado que la legislación vigente
ofrece alternativas serias y jurídicamente cimentadas para intervenir y
concertar posibles arreglos laborales con las autoridades administrativas.
En
este sentido, el cambio de régimen no ofende las disposiciones internacionales
que propugnan la defensa de los derechos laborales de los empleados del Estado,
específicamente las contenidas en los Convenios 87 y 98 de la OIT, recogidos
por las Leyes 26 y 27 de 1976.
Ello,
porque los instrumentos internacionales en cita comprometen a los Estados Parte
en la promoción y estímulo del derecho de sindicación y negociación colectiva
de los trabajadores, derechos que, como ha quedado expuesto, reciben una
protección suficiente, aunque de atenuada intensidad, por parte de la
legislación actual”.
Del anterior
recuento jurisprudencial queda claro que los derechos de asociación sindical y
de negociación colectiva pueden ser configurados y limitados por el Legislador,
y que se ha encontrado constitucionalmente justificadas restricciones que
buscan proteger bienes constitucionalmente relevantes tales como la prevalencia
del interés general, el cumplimiento de los objetivos trazados por la política
económica y social del Estado, la estabilidad macroeconómica y la función
social de la empresas, entre otros.
Del mismo modo
la jurisprudencia ha sostenido que el alcance del derecho de negociación
colectiva puede ser restringido en ciertos casos incluso mediante la exclusión
de la celebración de convenciones colectivas sin que tal limitación resulte
inconstitucional, porque quedan abiertos otros cauces de negociación que
permitirían la satisfacción del derecho en cuestión.
Finalmente, como
corolario de tipo formal se ha admitido que las restricciones de los derechos
en cuestión puedan ser impuestas por medio de leyes ordinarias. Esta conclusión
deriva de distintas consideraciones, en primer lugar de la simple constatación
que en todos los caso antes citados, las limitaciones a los derechos de
negociación colectiva y de asociación sindical fueron establecidas por leyes
ordinarias. En segundo lugar porque si esta Corporación ha sostenido de manera
reiterada que el derecho de negociación colectiva prima facie no tiene
carácter fundamental entonces respecto de su regulación no se aplica la reserva
de ley estatutaria. A lo que cabe añadir que aun en el caso del derecho de
asociación sindical, cuyo carácter iusfundamental es indiscutido, la reserva de
ley estatutaria sólo se aplicaría respecto de las disposiciones dirigidas
configurarlo, actualizarlo o definirlo, y es claro que el precepto demandado no
persigue tales propósitos.
Una vez
consignadas las anteriores precisiones es menester determinar el alcance del
derecho de negociación colectiva a la luz del Convenio 154 de la OIT, aprobado
por la Ley 524 de 1999, para delimitar de manera definitiva el parámetro de
control constitucional en el caso concreto, pues el demandante sostiene que
dicho convenio hace parte del bloque de constitucionalidad y que la disposición
demandada lo contraría.
4. El
Convenio 154 de la OIT y el bloque de constitucionalidad.
En la sentencia
C-401 de 2005 esta Corporación realizó un pormenorizado recuento de la
jurisprudencia  relacionada con los convenios de la OIT, del cual dedujo que la
postura sobre este tema  “… ha ido evolucionando gradualmente en la
dirección de considerar que forman parte del bloque de constitucionalidad. Así,
en un primer momento se enfatizó que todos los convenios internacionales del
trabajo hacen parte de la legislación interna –en armonía con lo establecido en
el inciso 4 del artículo 53 de la Constitución-. Luego, varias sentencias
empezaron a señalar que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, posteriormente, se hizo una distinción entre ellos para
señalar que algunos pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido
estricto y otros al bloque de constitucionalidad en sentido lato”.
La anterior
constatación no significa que todos los convenios de la OIT ratificados por
Colombia hagan parte del bloque de constitucionalidad, porque en la misma
sentencia se afirma que una decisión de esta naturaleza debe ser adoptada por
la Corte Constitucional de “de manera específica, caso por caso”, una
vez verificado que el convenio en cuestión cumpla los requisitos señalados por
el artículo 93 constitucional. En tal sentido en la sentencia C-401 de 2005 se
hace mención de algunos convenios que la jurisprudencia constitucional ha
considerado incorporados al bloque de constitucionalidad tales como el convenio
169, sobre pueblos indígenas y tribales, los convenios 87 y 98, sobre la
libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de
sindicalización colectiva, el convenio 138, sobre la edad mínima, y el convenio
182 sobre las peores formas del trabajo infantil.
Entonces, al
tenor de la decisión en comento, en relación a los convenios de la OIT se debe
aclarar que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por
Colombia, “hacen parte de la legislación interna” (tal como consigna
textualmente el artículo 53 constitucional) y en consecuencia “son normas
jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio
nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho
interno”[25], no
todos los convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad,
pues para que esto último suceda se requiere verificar si cumple las
condiciones establecidas por el ordenamiento constitucional.
Adicionalmente,
habría que distinguir entre aquellos convenios que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto (inciso primero del artículo 93
constitucional), porque prohíben la limitación de un derecho humano bajo los
estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control
constitucional de las normas legales que regulan la materia y aquellos
convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato
(inciso segundo del artículo 93 constitucional), los cuales “sirven como
referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena
efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P.,
art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53)”[26].
Ahora bien, en
lo que hace referencia al Convenio 154 de la OIT no cabe duda que hace parte de
la legislación interna, tanto a la luz del artículo 53 constitucional, como por
haber sido aprobado por medio de la Ley 524 de 1999[27],
sin embargo, hasta la fecha esta Corporación no ha declarado que haga parte
integrante del bloque de constitucionalidad ni en sentido estricto ni en
sentido lato.
En efecto, en la
sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinó la exequibilidad del Convenio 154
y de su ley aprobatoria no hubo un pronunciamiento de esta Corporación, y
sentencias posteriores en las cuales se ha hecho alusión al mismo tampoco han
dilucidado el extremo en cuestión[28].
No obstante, a
pesar que expresamente no se ha hecho una manifestación en tal sentido es
posible verificar que esta Corporación en algunas decisiones ha empleado sus
estipulaciones para establecer el alcance del derecho de negociación colectiva[29],
tal como ocurre por ejemplo en las sentencias C-1234 de 2005[30]
y SU-1185 de 2001[31]. Esta Corporación
entiende que tal utilización se ajusta al carácter del Convenio 154 de la OIT
pues si bien es un tratado internacional sobre un derecho humano –el derecho de
negociación colectiva- no prohíbe su suspensión bajo los estados de excepción y
en consecuencia no hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto. Con el fin de delimitar el alcance del derecho de negociación
colectiva a continuación se hará una breve descripción de las disposiciones de
este instrumento internacional.
5. El alcance
del derecho de negociación colectiva en el Convenio 154 de la OIT.
El Convenio 154
de 2001 fue aprobado mediante la Ley 524 de 1999, el tratado internacional y la
ley aprobatoria del mismo fueron objeto de control mediante la sentencia C-161
de 2000.
El artículo
primero del Convenio establece una regla de amplio alcance sobre su ámbito de
aplicación pues señala que éste cobija todas las ramas de actividad
económica, concepto extenso que abarca tanto al sector público como el
privado de la economía, sin hacer distingos entre trabajo rural y urbano ni
tampoco en relación con el tamaño de las unidades de producción. Cuando examinó
este precepto la Corte Constitucional sostuvo que la legislación interna
colombiana podría delimitar el alcance de la referencia a todas las ramas de la
actividad económica, y que en todo caso esta expresión era “más amplia que
la definición de empresa, pues esta última es tan solo una modalidad de
aquella, por lo cual no la agota”[32].
Esta regla
general de aplicabilidad es matizada por los incisos siguientes del mismo
artículo, los cuales permiten a los Estados partes regular de manera distinta
el derecho de negociación colectiva respecto de ciertos sujetos o respecto de
ciertos sectores económicos. De este modo el inciso segundo remite a la
legislación nacional la determinación de si la negociación colectiva puede
predicarse respecto de las fuerzas militares y de la policía, asunto que debe
ser decidido por el ordenamiento interno de cada Estado.
En la misma
dirección, el tercer inciso del mismo artículo prevé que la legislación interna
podrá fijar modalidades particulares de negociación para la administración
pública, tema que por otra parte ha sido tratado de manera extensa por la Corte
Constitucional especialmente en cuanto al alcance de este derecho respecto de
los empleados públicos[33].
En esa medida el
derecho de negociación colectiva de los empleados de las entidades públicas
puede estar sujeto a especiales restricciones de índole legal, las cuales
encuentran justificación precisamente en las particularidades de la vinculación
legal, reglamentaria o contractual de los servidores públicos con la
administración, por una parte, y adicionalmente a los peculiares intereses que
tutela y satisface el Estado.
Al artículo 2º
del Convenio ya se ha hecho alusión en acápites anteriores de la presente
decisión pues define la expresión “negociación colectiva” en un sentido amplio,
de manera tal que “comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre
un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias
organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias
organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: fijar las condiciones
de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores,
o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos
fines a la vez”.
La anterior
definición ha sido frecuentemente empleada por la jurisprudencia constitucional
para precisar el alcance del artículo 55 constitucional, e indicar que este
derecho puede hacerse efectivo por una pluralidad de instrumentos los cuales no
se reducen a las convenciones y pactos colectivos.
El artículo 3º
del tratado remite a la legislación interna la posibilidad de prever que la
negociación colectiva sea adelantada por los representantes electos de las
asociaciones de trabajadores. Esta cláusula guarda relación con el artículo 3º
del Convenio 135 de la OIT “relativo a la protección y facilidades que deben
otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa”, el cual consagra
dos categorías de representantes de los trabajadores. El apartado a) se refiere
a los representantes sindicales que son nombrados o elegidos por los
sindicatos. Mientras que el apartado b), que es la disposición a la cual se
remite el artículo 3 del Convenio 154, hace referencia a los representantes
electos, esto es, a quienes resultan libremente elegidos por los trabajadores
de la empresa.
El inciso
segundo del artículo en comento señala que la legislación interna deberá
adoptar medidas que garanticen que la existencia de los representantes no se
utilice para menoscabar la posición de las organizaciones de trabajadores
interesadas.
El artículo
cuarto señala que las disposiciones de este instrumento deben ser aplicadas
mediante convenciones, laudos arbitrales o leyes y normas nacionales. A juicio
de esta Corporación el artículo en cuestión debe ser entendido en el sentido
que la aplicación primaria del convenio deberá realizarse en los contratos
colectivos o laudos arbitrales, pues “el derecho a la negociación colectiva
se hace efectivo y se concreta, en nuestra legislación, a través de la
celebración de convenciones o pactos colectivos, los cuales “constituyen
derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los contratos de trabajo
y, en tal virtud, contienen las obligaciones concretas del patrono frente a
cada uno de los trabajadores”[34].
La siguiente
disposición del Convenio radica en cabeza de los Estados partes el deber de
adoptar medidas dirigidas a fomentar la negociación colectiva, si bien el
precepto en cuestión no específica cuales medidas, y deja una amplia libertad
de configuración en cabeza de los órganos estatales responsables, si señala
cuales son los propósitos que éstas deben perseguir, entre los que se destacan
los siguientes:
- posibilitar la
negociación colectiva a todos los empleadores y a todas las categorías de
trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el Convenio;
- extender la
negociación colectiva progresivamente  a todas las materias a que se refieren
los apartados a), b) y c) del artículo 2 del Convenio;
- fomentar el
establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones
de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores;
- fijar reglas
claras y suficientes que rijan el desarrollo de la negociación colectiva de
manera que el ejercicio este derecho no resulte obstaculizado por la
inexistencia de procedimientos o la insuficiencia o el carácter impropio de los
preceptos que regulen la materia;
- configurar los
órganos y procedimientos de solución de los conflictos de manera tal que
contribuyan a fomentar la negociación colectiva.
En el mismo
sentido, el artículo 8º del Convenio señala que las medidas de fomento a las
que hace alusión el anterior precepto no podrán concebirse o aplicarse de tal
forma que obstaculicen la libertad de negociación colectiva.
El artículo 6º
permite la existencia de sistemas de relaciones de trabajo en los que la
negociación colectiva puede concretarse en la conciliación o el arbitraje,
siempre y cuando estos sean fruto de una participación voluntaria de las
partes.
Por su parte el
artículo 7º del instrumento internacional dispone que las medidas de fomento
deberán ser objeto de consultas previas entre las autoridades públicas, los
empleadores y los trabajadores. Finalmente los artículos 9º y siguientes
consagran las reglas instrumentales para la adopción y ejecución del convenio.
De las
disposiciones a las que se ha hecho alusión resultan de particular relevancia
en el presente caso el artículo 2º que define la negociación colectiva, al
igual que el inciso tercero del artículo primero el cual prevé que la
legislación interna podrá fijar modalidades particulares de negociación para la
administración pública, pues la disposición demandada regula el ejercicio del
derecho de negociación colectiva en las entidades públicas del orden nacional.
También resultan pertinentes para el examen de constitucionalidad los artículos
5, 7 y 8 relacionados con la obligación de los Estados partes del Convenio de
adoptar medidas de fomento del derecho de negociación colectiva, debido a que
el demandante los considera infringidos por el literal f del artículo 2º del
Decreto Ley 254 de 2000. Sobre éstas cláusulas se volverá en el aparte final de
la presente decisión.
Con la
descripción del Convenio 154 de la OIT finaliza el esbozo del marco normativo y
jurisprudencial respecto de los derechos de asociación sindical y de
negociación colectiva. Resta abordar lo relacionado con la figura de las facultades
extraordinarias por ser el segundo cargo propuesto por el demandante, asunto al
que se hará referencia en el acápite siguiente de esta decisión.
6. La
jurisprudencia constitucional en torno al exceso en el uso de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la república.
El artículo
150.10 de la Constitución prevé la figura de la delegación legislativa, al
tenor del mismo precepto las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al Gobierno han ser conferidas de manera expresa, para expedir normas
sobre determinadas materias, delimitadas con claridad en la ley habilitante.
La
jurisprudencia de esta Corporación desde sus inicios ha entendido que el
desconocimiento de este precepto constitucional bien sea por la ley habilitante
o por el Gobierno en el ejercicio de las facultades conferidas, constituye un
vicio de entidad suficiente para acarrear la declaratoria de inexequibilidad de
la norma objeto de control, pues puede dar lugar a un vicio de competencia y la
competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la
Corporación, legitimidad para acceder a la forma”[35],
razón por la cual en estos casos la acción pública no tiene término de
caducidad[36].
La
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado abundantemente tanto sobre los
requisitos que debe reunir la ley que concede las facultades[37],
como sobre los límites en el ejercicio de las mismas por parte del Gobierno.
Así, sobre el
requisito de precisión de las materias objeto de la delegación legislativa,
exigido por el artículo 150.10 constitucional, ha sostenido que éste “...
impone al Congreso la obligación de definir en forma específica, clara, cierta
y delimitable, el campo normativo dentro del cual le corresponde actuar al
Gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e
indeterminada, ‘puesto que ello representaría una habilitación en blanco al
Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la
función legislativa que el Constituyente le ha confiado’[38];
circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de
inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su
intermedio fueron expedidas”[39].
Como
contrapartida el mismo requisito obliga al Presidente de la República a “respetar
los límites materiales establecidos en la ley habilitante, en la medida en que
las normas que expida en ejercicio de las facultades extraordinarias deben
referirse directa y únicamente a las materias señaladas expresamente en dicha
ley”[40].
No obstante, se
ha entendido que el requisito de precisión en el otorgamiento de facultades
extraordinarias “no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más
o menos amplias, según lo estime conveniente el Congreso. Siempre y cuando
tales facultades no sean conferidas en términos vagos, indeterminados o
imprecisos, podrán otorgarse con la amplitud que el Legislador considere del
caso”[41], pues,
como ha sostenido de manera reiterada esta Corporación, “el concepto
‘precisión’ se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a
su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se
refiere. (…) el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las
atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación
general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades
carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el
ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean
generales”[42].
Esto ha llevado
a afirmar que no puede exigirse que el Congreso detalle de manera minuciosa
cuáles han de ser los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados
por el Gobierno “puesto que ello desnaturalizaría la figura de la concesión
de facultades extraordinarias”[43]; así,
lo que ha de verificar el juez constitucional “es la claridad y precisión en
la delimitación de las materias que pueden ser objeto de tales facultades, para
efectos de poder identificar con toda claridad el ámbito dentro del cual se han
de ejercer”.
En conclusión,
lo que resulta contrario a la Constitución es el carácter impreciso, vago,
ambiguo, impreciso o ilimitado[44] de las materias
delegadas a la regulación del Gobierno y no la amplitud o generalidad de las
facultades conferidas[45].
Sin embargo, a
pesar de la amplitud y generalidad que pueden tener la materias delegadas a la
regulación del Gobierno, la interpretación que éste haga de su alcance ha de
ser restrictiva. Ha dicho la Corte sobre este extremo que “conforme a
clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la
extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas
sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin
que haya lugar a extensiones ni analogías, puesto que debe entenderse que es
una habilitación excepcional y necesaria para el logro de un fin concreto,
preciso y taxativo”[46].
Lo anterior no
excluye que, precisamente que en virtud del carácter amplio y general que
puedan tener las materias confiadas al Gobierno, en “en tanto se pueda
determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas
y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una
afectación al requisito de ‘precisión’, ni tampoco es posible la declaratoria
de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa.
Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el
exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y
notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal
irregularidad material”[47].
Por lo tanto, no
se configura un exceso en el uso de las facultades extraordinarias “cuando
pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas
señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de
Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa”[48];
pues como ha sostenido esta Corporación “para que una inconstitucionalidad
se estructure por exceso en el uso de las facultades extraordinarias, es
indispensable establecer con claridad que la materia tratada en los decretos
leyes que se estiman ajenos a las atribuciones conferidas se referían en efecto
a temas no incorporados en las respectivas autorizaciones, por lo cual el juez
de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el Gobierno ha
desarrollado una función que, sin corresponder a interpretaciones analógicas o
extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional”[49].
En cada caso
concreto habrá de examinarse entonces “si el tema respecto del cual adoptó
una regulación específica mediante decreto-ley está contenido dentro del ámbito
de la habilitación o guarda una relación directa con la materia respecto de la cual
le fueron conferidas tales facultades”[50], sin
embargo no se requiere que cada uno de los temas desarrollados por el Gobierno
haya sido expresamente mencionado en la ley de facultades, “lo que sí
resulta indispensable es que tal tema de regulación sea un aspecto comprendido
dentro de la habilitación o guarde una relación de conexidad directa - no
indirecta, remota o eventual - con las materias expresamente indicadas en la
ley habilitante”[51].
Como corolario
de lo anterior, en virtud del criterio de interpretación restrictiva -el cual
no excluye la posibilidad de que se confieran facultades extraordinarias de
amplio alcance y definición precisa- la inclusión o exclusión de una
determinada materia o asunto del ámbito de aplicación de la habilitación
legislativa ha de juzgarse, caso por caso[52].
7. El examen
de constitucionalidad del enunciado normativo acusado.
Como se consignó
en acápites anteriores de la presente decisión los cargos formulados por el
demandante son esencialmente tres: (i) el literal f del artículo 2 del Decreto
242 de 2000 es inconstitucional porque supone un exceso en las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente en virtud del artículo 1.7 de la Ley
573 de 2000 porque éstas fueron conferidas para regular la liquidación y
disolución de las entidades públicas del orden nacional y no para establecer
límites a los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva; (ii)
el literal acusado restringe de manera desproporcionada, hasta el punto de
anularlos, los derechos constitucionales de negociación colectiva y de
asociación sindical consagrados en distintas disposiciones constitucionales y
en el Convenio 154 de la OIT;  (iii) a estos cargos añade la supuesta
vulneración de la reserva de ley estatutaria establecida en el artículo 151 de
la C. P. porque considera que las restricciones a los derechos fundamentales de
asociación sindical y de negociación colectiva deben ser impuestas por una ley
estatutaria y no por un decreto expedido en virtud de una ley de facultades
extraordinarias, cargo al que se le dio respuesta en el acápite tercero de la
parte motiva de la presente sentencia.
Respecto al
supuesto exceso en el uso de las facultades extraordinarias es necesario
aclarar que en este caso, a diferencia de lo que sostienen algunos
intervinientes, la sentencia C-140 de 2001 no constituye un precedente
aplicable en esta oportunidad, porque si bien examinó la constitucionalidad del
artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 a la luz del artículo 150.10 de la
Carta, en primer lugar no abordó el estudio del literal acusado en esta
ocasión, y adicionalmente los cargos analizados en la sentencia antes referida
fueron distintos porque se concretaban a la vulneración de la prohibición de
delegación de facultades extraordinarias para expedir códigos y no a un exceso
en el uso de las facultades conferidas al Gobierno.
Por otra parte,
a pesar que el Decreto Ley demandado fue expedido en el año 2000, como antes se
anotó, esta Corporación ha entendido que el exceso en el uso de facultades
extraordinarias constituye un vicio de competencia y la acción de
inconstitucionalidad no tiene término de caducidad.
Hecha las
anteriores aclaraciones pasa esta Corporación a examinar los cargos formulados.
En primer lugar, por razones de índole metodológico se analizará la acusación
relacionada con el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para luego si estudiar
la supuesta trasgresión de los derechos de asociación sindical y de negociación
colectiva.
El Decreto 254
de 2000 fue expedido “en uso de las facultades extraordinarias conferidas por
el artículo 1º, numeral 7º de la Ley 573 del 2000”. Por su parte, el artículo
1º, numeral 7º de la Ley 573 del 2000, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No 43.885 del 8 de febrero de 2000, establece:
Artículo
1º. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de
quince días (15) contados a partir de la publicación de la presente ley, expida
normas con fuerza de ley para:
(…)
7º. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las
entidades públicas del orden nacional”. (Negrillas
añadidas).
El artículo
segundo del citado Decreto regula aspectos específicos del proceso de
liquidación de las entidades públicas del orden nacional pues señala a partir
de cuando se inicia este proceso, el contenido del acto que ordena la supresión
o liquidación y las consecuencias de su expedición. El literal acusado
establece textualmente que la expedición del acto de liquidación conlleva “La
prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier
tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la
entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que
ordena la disolución y liquidación de la entidad”.
De conformidad
con lo consignado en los acápites anteriores de la presente decisión la
interpretación de las facultades conferidas al Presidente de la República –aun
cuando éstas sean amplias y generales- ha de ser restrictiva, empero, solo se
configura una inconstitucionalidad por exceso en el uso de las
facultades extraordinarias cuando la materia por el decreto ley es ajena a las
atribuciones conferidas, de manera tal que no exista conexidad directa con las
materias expresamente indicadas en la ley habilitante. En el caso sub
examine estima esta Corporación que la regulación demandada sí guarda
conexidad directa con la materia para la cual fueron otorgadas las facultades
extraordinarias por las razones que a continuación se consignan.
Las facultades
otorgadas al Gobierno por el numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000
tienen un alto grado de amplitud y de generalidad, pues fueron concedidas para
expedir el régimen de disolución y liquidación de las entidades públicas del
orden nacional, más no son imprecisas pues el asunto sobre el cual versan
aparece claramente delimitado. Por lo tanto el Gobierno estaba habilitado para
regular las materias relacionadas con la disolución y liquidación de entidades
públicas del orden nacional, entre las que se cuenta por supuesto las
actuaciones que puede adelantar el representante legal de una entidad una vez
inicia el proceso de liquidación, razón por la cual el literal demandado no
configura un exceso en el uso de las facultades legislativas.
Cabe recordar
que el literal demandado hace parte de un disposición –el artículo 2º del
Decreto Ley 254 de 2000- en la cual se regula la iniciación del proceso de
liquidación y se describen una serie de situaciones que lleva aparejada la
expedición del acto de liquidación de una entidad pública del orden nacional,
entras las cuales se cuenta la prohibición expresa al representante legal de
celebrar pactos y convenciones colectivas. Es decir, la restricción de los
derechos constitucionales alegada por el actor resulta de la expedición de una
completa regulación que versa sobre la disolución y liquidación de entidades
estatales y no se trata, como propone el actor, de un enunciado normativo
aislado que no guarda conexidad directa respecto de las materias aludidas por
la ley habilitante.
No prospera,
entonces, el primer cargo formulado por el demandante contra la disposición
acusada.
En segundo
lugar, el actor sostiene que el enunciado normativo demandado limita de manera
desproporcionada los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva
y por lo tanto deviene en inconstitucional.
Frente a este
cargo cabe señalar que el precepto acusado prohíbe al representante legal de la
entidad en proceso de liquidación realizar cualquier tipo de actividades que
impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro
acto que no este dirigido a la liquidación de la entidad, de esta
prohibición resulta una limitación del derecho de negociación sindical porque
los trabajadores durante proceso de liquidación no podrían adelantar gestiones
para celebrar convenciones o pactos colectivos al carecer de una contraparte
legalmente autorizada para tales efectos.
Sobre este
extremo, como punto de partida es preciso aclarar que, tal como se sostuvo en
el acápite segundo de esta providencia, la Corte Constitucional ha sostenido
reiteradamente que los derechos de asociación sindical y de negociación
colectiva no son absolutos y pueden ser limitados por el Legislador cuando
entre en colisión con otros intereses constitucionalmente relevantes. Lo que
habrá entonces de examinarse es si la restricción impuesta en el caso concreto
resulta razonable y proporcionada porque de serlo estaría ajustada a la
Constitución.
La prohibición
hace referencia a la facultad del representante legal de la empresa en
liquidación de adelantar actividades que impliquen la celebración de pactos o
convenciones colectivas, en esa medida de la mencionada prohibición resulta una
prohibición inmediata del derecho de negociación colectiva y sólo una
eventual restricción indirecta del derecho de asociación sindical.
En efecto, de la
descripción del ámbito de conductas protegidas por cada uno de estos derechos
realizada en apartes anteriores de esta decisión resulta que la jurisprudencia
constitucional ha entendido que la celebración de pactos y convenciones
colectivas no hace parte del ámbito de conductas protegidas prima facie
por el derecho de asociación sindical por estar cobijada de manera específica
por otro derecho, precisamente el derecho de negociación colectiva.
Ahora bien, de
conformidad con los artículo 2º y 6º el Convenio 154 de la OIT, el derecho a la
negociación colectiva no se reduce a la presentación de convenciones y pactos
colectivos pues en principio puede desarrollarse por una pluralidad de
instrumentos dirigidos a (i) fijar las condiciones de trabajo y empleo, (ii)
regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, (iii) regular las
relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias
organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez. Lo cual a
su vez coincide con la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido que si
bien las convenciones y pactos colectivos son la más importante manifestación
del derecho de negociación colectiva este derecho no se agota en tales
manifestaciones pues existen una pluralidad de cauces e instrumentos mediante
los cuales puede adelantarse la negociación.
De lo anterior
resulta que la limitación que surge del derecho de negociación colectiva de la
prohibición establecida por el precepto acusado en principio no anula ni priva
totalmente de contenido el derecho de negociación colectiva porque restringe
sólo de manera específica unas de sus manifestaciones.
Sin embargo la
misma disposición más adelante prohíbe al representante legal adelantar cualquier
acto que no este dirigido a la liquidación de la entidad pública del orden
nacional, esta si una prohibición de alcance general la cual podría
comprender incluso otros instrumentos de negociación colectiva diferentes a los
pactos y convenciones colectivas. Empero, esta restricción tampoco significa
una completa anulación del derecho de negociación colectiva pues el
representante legal de la empresa y los trabajadores podrán realizar propuestas
y llegar a acuerdos que permitan la realización de este derecho siempre y
cuando éstos apunten a la liquidación de la entidad pública del orden nacional,
es decir, en principio, lo que prohíbe la disposición en estudio sería aquellas
manifestaciones del derecho de negociación colectiva que obstaculicen o impidan
la liquidación del organismo estatal.
En esa medida el
segundo enunciado normativo sólo establece una limitación del derecho de
negociación colectiva sin anularlo totalmente, pues el representante legal de
la entidad estaría autorizado a adelantar negociaciones colectivas con los
trabajadores, mediante instrumentos distintos a la celebración de pactos o
convenios, siempre y cuando estas negociaciones sean coincidentes con la
finalidad de liquidar la entidad pública del orden nacional, la cual debe regir
todas sus actuaciones.
Ahora bien, para
establecer la constitucionalidad tanto de la restricción específica a la
celebración de pactos y convenciones colectivas como de la genérica que engloba
las restantes manifestaciones del derecho de negociación colectiva que no
apunten a la liquidación de la entidad estatal del orden nacional hay que
examinar si resultan razonables y proporcionadas. Aquí resulta particularmente
relevante su carácter temporal. En efecto, el enunciado normativo demandado
establece una prohibición de carácter temporal y de una duración precisamente
delimitada en el mismo precepto, esto es, se aplica a partir de la iniciación
del proceso de liquidación y tiene duración mientras el mismo se prolongue. En
consecuencia la restricción de los derechos en juego resultante de las
anteriores prohibiciones es igualmente de carácter temporal, pues se aplica
mientras se adelanta el proceso de liquidación de la empresa.
Por lo tanto la
disposición demandada no afecta los pactos y convenciones colectivas y los
restantes instrumentos de negociación colectiva celebrados previamente al
inicio de la liquidación de la entidad estatal, los cuales seguirán vigentes
mientras se adelanta el proceso de disolución y liquidación de la misma.
También resulta
relevante para efectos de decidir si la disposición acusada es constitucional,
indagar si persigue la protección de bienes o intereses constitucionalmente
protegidos. Cobra aquí importancia el artículo 52 de la Ley 489 de 1998,
disposición que consigna los eventos en los cuales el Presidente de la
República puede disponer la disolución y consiguiente liquidación de las
entidades públicas del orden nacional, tales supuestos son:
1.
Cuando los objetivos señalados al organismo o
entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2.
Cuando los objetivos y funciones a cargo de la
entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del
orden territorial.
3.
Cuando las evaluaciones de la gestión
administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o
la transferencia de funciones a otra entidad.
4.
Cuando así se concluya por la utilización de los
indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y
los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de
eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos
públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la
identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de
los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer
en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y
proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5.
Cuando exista duplicidad de objetivos y/o de
funciones esenciales con otra u otras entidades.
6.
Siempre que como consecuencia de la
descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.
Como puede
observarse todos los anteriores eventos implican el incumplimiento de las
finalidades propias de la función administrativa por parte de las entidades en
cuestión, pues estas no satisfacen los intereses generales ni los principios de
economía, eficacia, moralidad y celeridad contemplados en el artículo 209
constitucional.
De lo
anteriormente expuesto se infiere que la decisión de liquidar un entidad
pública de orden nacional salvaguarda el interés general y bienes de relevancia
constitucional como son los principios rectores de la función administrativa.
Entonces, en el caso concreto habría que estimar si la realización de tales
fines resulta preservada por la prohibición de celebrar actividades dirigidas a
celebrar pactos, convenciones o actos que no estén dirigidos a la liquidación
de la entidad.
Al respecto cabe
anotar que la prohibición celebrar pactos, convenciones o en general de
adelantar negociaciones colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la
entidad estatal, resulta idónea para la protección de los intereses
constitucionales en juego porque  todo proceso de negociación supone la
realización de una serie de actuaciones tanto del representante legal de la
empresa en liquidación como de los trabajadores, las cuales necesariamente
demandan tiempo y dedicación de parte  de quienes en ellas intervienen, de
manera tal que el representante legal debería dejar a un lado la que se ha
convertido en su labor principal –la liquidación de la entidad estatal- para
atender la negociación iniciada, lo que conduciría inevitablemente a un retraso
en el proceso de la liquidación, con la consecuente afectación de los distintos
principios rectores de la función administrativa que busca preservar la
prohibición examinada.
Adicionalmente
la autorización al representante legal a celebrar actos distintos a los
encaminados a la liquidación sería totalmente contraproducente porque
implicaría que podría comprometer a la entidad estatal en nuevas situaciones
que precisamente impedirían la pronta terminación de su existencia jurídica.
Sin contar que
la celebración irrestricta de pactos, convenciones u otros instrumentos de
negociación colectiva pueden implicar compromisos económicos adicionales a la
entidad estatal en proceso de liquidación, los cuales a su vez distraerían
recursos destinados a satisfacer las acreencias previamente adquiridas.
Por otra parte
es preciso tener en cuenta que autorizar al representante legal de la entidad
bien sea a celebrar pactos o convenciones colectivas o a adelantar otro tipo de
negociaciones con los trabajadores que no estén dirigidas a la liquidación de
la entidad estatal, en definitiva sólo supondría una precaria satisfacción del
derecho de negociación colectiva porque los resultados de la negociación sólo
tendrían vigencia mientras se liquida la entidad, pues como bien ha sostenido
la Corte Constitucional:
Ciertamente
las convenciones colectivas rigen los contratos de trabajo mientras la relación
laboral subsista. De ahí, que en un proceso de liquidación de una entidad u
organismo administrativo nacional, la convención que se encuentre vigente al
momento de la liquidación del organismo, debe ser aplicada hasta la terminación
del proceso de liquidación, caso en el cual lógicamente se dan por terminados
los contratos de trabajo ante la desaparición de la entidad, sin que se pueda
colegir, como lo hace el demandante, una vigencia indeterminada de la misma aun
en el evento de la disolución y liquidación de una entidad, pues, como lo
expresa la vista fiscal eso contradice toda lógica, como quiera que terminadas
las relaciones laborales a consecuencia de la disolución y posterior
liquidación de una entidad, pierden vigencia las normas convencionales que
regían las mismas[53].
Resulta entonces
que de autorizarse de manera irrestricta la negociación colectiva durante el
trámite de la liquidación de las entidades públicas los resultados de la misma
serían efímeros pues sólo tendrían vigencia durante un breve período de tiempo,
En consecuencia no sería justificable permitir una afectación mayor en la satisfacción
de interés general y de los principios de eficacia y economía que  rigen la
función administrativa en aras de una afectación temporal y parcial del derecho
de negociación colectiva.
Por otra parte
cabe recordar que el inciso tercero del artículo primero del Convenio 154 de la
OIT permite que la legislación interna señale modalidades particulares de
negociación para la administración pública, previsión a la cual se ajusta la
disposición demandada. En ese sentido, establecer limitaciones temporales al
ejercicio del derecho de negociación colectiva de quienes laboran en entidades
públicas del orden nacional no desconoce el alcance del instrumento
internacional, debido precisamente a que estarían justificadas por los
peculiares intereses que tutela y satisface el proceso de disolución y
liquidación de organismos estatales a los cuales se ha hecho antes alusión.
A su vez, el
demandante yerra al considerar vulnerados los artículos 5, 7 y 8 del Convenio
154 de la OIT por dos razones. En primer lugar porque estos preceptos no
prohíben que los Estados partes limiten el derecho de negociación colectiva
-cual es alcance que pretende darles el actor- pues la obligación de tomar
medidas de fomento del derecho de negociación colectiva no puede entenderse en
el sentido que las restricciones razonables y proporcionadas de este derecho
resultan incompatibles con el alcance del instrumento internacional.
En segundo lugar
porque el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 no establece
una medida de fomento del derecho de negociación colectiva, por lo tanto con su
expedición no se infringió el artículo 8º del citado tratado, el cual establece
que este tipo de medidas no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que
obstaculicen la libertad de negociación colectiva.
De las razones
anteriormente expuestas se infiere que la restricción al derecho de negociación
colectiva resultante de la prohibición consignada en el precepto acusado está
constitucionalmente justificada en aras de preservar los fines que persigue los
procesos de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional, por tal razón esta Corporación declarará exequible el literal f) del
artículo 2 del Decreto Ley 254 de 20000.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el literal f del artículo 2 del Decreto
254 de 2000, respecto de los cargos examinados en la presente decisión.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA
C-280 DE 2007
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Limitación
en liquidación de entidad pública (Aclaración de voto)
VICIO DE COMPETENCIA-Naturaleza jurídica
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6478
Demanda de inconstitucionalidad  contra el literal f) del artículo
2° del Decreto Ley 254 de 2000.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO
Si bien comparto
la decisión a la que se llegó por la Corte, estimo que es necesario hacer
énfasis en que la norma acusada se dirige estrictamente a la regulación de las
actuaciones del liquidador de una entidad nacional; por ello, deben quedar
descartadas las actuaciones que no estén encaminadas a la liquidación o que
enerven tal finalidad.
En ese orden de
ideas, entonces, la limitación establecida en la disposición acusada hay que
entenderla referida a nuevos pactos que lleven a la prolongación de la etapa de
liquidación, sin que ello, por supuesto, impida la continuidad de pactos ya
celebrados y a negociación  sobre aspectos que no impliquen revivir el
cumplimiento del objeto social, sino que estén encaminados precisamente a
facilitar la liquidación misma.
De otra parte,
en consonancia con la posición  que he mantenido en torno de la consideración
de los vicios de competencia, reitero, que de los aspectos atinentes a la
competencia y a los defectos que puedan endilgarse en los casos concretos, no
deben ser  calificados  como aspectos formales o como aspectos  que  dicen
relación directamente con la materialidad del contenido del acto de que se
trate, sino que deben ser  considerados y analizados  como un elemento especial
con identidad propia, cuyo análisis deberá estudiarse de manera previa e
independiente tanto del análisis de los vicios propiamente de contenido como
de los vicios formales que se endilguen a la ley acusada.
Fecha ut supra.
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-280 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Limitación
en liquidación de entidad pública (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6478
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal f) del artículo 2
del Decreto Ley 254 de 2000.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar
mi voto a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
Considero en
primer término, que la limitación establecida en la norma demandada, desprotege
y afecta derechos fundamentales que surgen todos de la relación laboral, con
fundamento en el Preámbulo y los artículos 1º, 25 y  39 de la Constitución
Política. A mi juicio, la limitación consagrada en la norma acusada constituye
una arremetida contra el derecho de asociación sindical, pues no puede existir
defensa de ese derecho con la tesis de que puede limitarse la celebración de
pactos y convenciones colectivas, esencia de tal derecho. A mi juicio, con esta
posición se  retrocede en la jurisprudencia de la Corte.
Así mismo,
manifiesto mi discrepancia frente al argumento de fondo desarrollado en esta
sentencia, según el cual la celebración de un  pacto o convención colectiva se
opone a la liquidación, puesto que en mi concepto ambos pueden existir
simultáneamente, como lo ha señalado la Corte, los cuales rigen hasta finalizar
el proceso de liquidación. Por tanto, en mi criterio la jurisprudencia de la
Corte va en una dirección distinta a la de la presente sentencia.
En síntesis,
considero que el literal acusado viola de manera manifiesta el derecho
fundamental de asociación colectiva y sindical vulnerando el Preámbulo y los
artículos 1º, 25 y 39 de la Constitución Nacional, así como tratados y pactos
internacionales en materia laboral que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, como el Convenio 154 de la OIT, pues suprime uno de los
elementos esenciales del derecho de asociación colectiva y sindical, cual es el
de celebrar pactos y convenciones colectivas, derecho que, como lo ha reconocido
la jurisprudencia constitucional, no desaparece en los procesos de liquidación
de entidades públicas o empresas particulares.
Por las razones
expuestas, disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-280/07
LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Prohibición
de celebrar pactos, convenciones colectivas y adelantar negociaciones
colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la entidad estatal (Aclaración de
voto)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en relación con la
sentencia C-280 del 18 de abril de 2007, en la que el Pleno de esta Corporación
decidió declarar la exequibilidad del literal f. del artículo 2º del Decreto
254 de 2000 “por el cual se expide el régimen para la liquidación de las
entidades públicas del orden nacional”; disposición que prevé, dentro de
las consecuencias jurídicas de la expedición del acto de liquidación, la
prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier
tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación.
Comparto la
razón de la decisión, en el sentido que la norma demandada es constitucional,
pues establece una limitación razonable y proporcionada a los derechos
constitucionales a la asociación sindical y la negociación colectiva.  Ello
habida cuenta que el mandato del legislador extraordinario tiene un carácter
temporal, preserva el ejercicio de los derechos en ámbitos distintos al
previsto por la disposición acusada y responde a la eficacia del interés
general y los principios de la función administrativa, lo cual justifica los
procesos de liquidación de entidades públicas del orden nacional.  Del mismo
modo, considero acertado el razonamiento de la Sala en el sentido que (i)
la prohibición contenida en el literal demandado no constituía un exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, puesto que es plenamente
verificable la conexión entre la disposición acusada y la materia de la
delegación por parte del Congreso, consistente en la regulación de la
liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional; y (ii)
la limitación propuesta no está sometida a reserva de ley estatutaria, en
la medida en que la regulación contenida en la norma demandada no configura,
actualiza o define el derecho fundamental a la asociación sindical.
Sin embargo,
advierto que los argumentos utilizados por la Sala para determinar la
constitucionalidad del precepto frente al cargo por la violación de los
derechos a la libertad sindical y a la negociación colectiva, están sustentados
en una interpretación de la norma acusada que podría dejar en condición de interinidad
dichos derechos, como fue expuesto por el suscrito magistrado en la oportunidad
del debate previo a la aprobación de la ponencia.
En efecto, el
análisis efectuado por la Corte partió de reconocer que el literal demandado
establece una limitación al derecho de negociación colectiva, consistente en la
prohibición de suscribir pactos o convenciones luego de decretada la
liquidación de la entidad pública del orden nacional.  Esta limitación, empero,
no era contraria a la Constitución debido a que se mostraba como una
restricción razonable y proporcionada del derecho en comento, según las razones
anteriormente expuestas.  Esta perspectiva de estudio, a mi juicio, se muestra
problemática en tanto no consulta el ámbito de regulación de la norma sujeta a
análisis y, en consecuencia, puede permitir interpretaciones que sí afectarían
los derechos constitucionales invocados por el actor.
Las previsiones
normativas contenidas en el artículo 2º del Decreto 252 de 2000 tienen como
único propósito regular las acciones legales que debe desarrollar el liquidador
a fin de cumplir con el proceso de liquidación de la entidad pública del orden
nacional.  En ese sentido, las consecuencias jurídicas previstas en dicha
disposición deben analizarse, sin excepción, a la luz de esa finalidad.  Así,
la prohibición para el representante legal de suscribir pactos o convenciones
colectivas se limita exclusivamente a aquellas expresiones del derecho a la
negociación colectiva que no estén encaminadas la liquidación de la entidad
correspondiente.  Una restricción en estos términos involucra, en todo caso, el
reconocimiento de la vigencia de los pactos y convenciones suscritos con
anterioridad al inicio del proceso de liquidación, al igual que la posibilidad
que se suscriban nuevos pactos y convenciones colectivas entre el liquidador y
los trabajadores, a condición que estos acuerdos que no interfieran con el
proceso de liquidación.
No obstante, la
sentencia omite enfatizar este carácter restrictivo de la limitación del
derecho a la negociación colectiva, circunstancia que podría sustentar una
interpretación del fallo en el sentido que la constitucionalidad del precepto
demandado justifica una limitación genérica del derecho a la negociación
colectiva para el caso de las empresas estatales sometidas a liquidación.  Esta
posibilidad, en mi criterio, es contraria a la eficacia material de los
derechos a la negociación colectiva y a la libertad sindical, puesto que
permitiría configurar, al amparo de la declaratoria de liquidación de la
entidad pública del orden nacional, una instancia de suspensión de los derechos
constitucionales de los trabajadores a ella adscritos.
En conclusión,
la Corte debió declarar la exequibilidad de la norma acusada con base en el
reconocimiento de la aplicación restrictiva de la limitación en ella contenida,
de manera que se garantizara el ejercicio del derecho a la negociación
colectiva de los trabajadores, en tanto se mostrara acorde con los propósitos
de la liquidación de la entidad pública del orden nacional  Por ende, debieron
reformularse aquellos argumentos del fallo dirigidos a justificar la
constitucionalidad de la limitación genérica del derecho a la negociación
colectiva para el caso de los procesos de liquidación.
Las anteriores
razones sustentan esta aclaración de voto.
Fecha ut
supra,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] Intervención del apoderado del Ministerio del y de Justicia.
[2] Intervención del apoderado del Ministerio de la Protección Social.
[3] Intervención del Secretario General de la CGT.
[4] Pues los cargos
relacionados con la supuesta trasgresión del principio de Estado social de
derecho y del principio de supremacía constitucional se fundan nuevamente en la
trasgresión de los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva.
[5] Este precepto señala:
Art. 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho
a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su
reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de
Constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería
jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y
las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los
miembros de la fuerza pública.
[6] Art. 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular
las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del
Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de
los conflictos colectivos de trabajo.
[7] Así, por ejemplo, en la sentencia C-112 de 1993 se sostuvo que la
negociación sindical es “inherente al derecho de sindicalización”, en la
misma dirección la sentencia C-009 de 1994 afirma “El derecho de negociación
colectiva es consustancial con el derecho de asociación sindical; su ejercicio
potencializa y vivifica la actividad de la organización sindical, en cuanto le
permite a ésta cumplir la misión que le es propia de representar y defender los
intereses económicos comunes de sus afiliados, y hacer posible, real y efectivo
el principio de igualdad (art. 13 C.P.), si se tiene en cuenta, que dicha
organización, por su peso específico, queda colocada en un plano de igualdad
frente al patrono”. En el mismo sentido en la sentencia C-161 de 2000 se
sostuvo que «… de acuerdo con el artículo 55 superior la negociación
colectiva es un derecho destinado a “regular las relaciones laborales”, el cual
está ligado con otros derechos como el de asociación sindical, pues la primera
es una consecuencia de la existencia de sindicatos cuyo “ejercicio potencializa
y vivifica la actividad de la organización sindical, en cuanto le permite a
ésta cumplir la misión que le es propia de representar y defender los intereses
económicos comunes de sus afiliados”».
[8] Sentencia C-797 de
2000, reiterada en la sentencia  C-1491 del mismo año.
[9] Artículo 2º del
Convenio 154 de la OIT aprobado por la Ley 524 de 1999, citado por las
sentencia C-161 de 2000 y C-1234 de 2005.
[10] Sentencia C-161 de
2000 reiterada en la sentencia C-1234 de 2005.
[11] Desde su temprana jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado
el carácter fundamental del derecho de asociación sindical, prueba de ello es
la sentencia T-418 de 1992 en la cual se esgrimen distintos argumentos de
índole material para sustentar tal carácter, como se trascribe a continuación:
“El derecho de sindicalización quedó expresamente
reconocido como derecho constitucional fundamental en el capítulo I del título
II de la Carta Política de Colombia.  Para corroborar esta acertada
calificación la Sala subraya las siguientes características de este derecho
fundamental:
4.1.         Por indicación de la ley natural. El
derecho de asociación sindical es inherente a la personalidad del hombre, a su
simple condición de criatura humana, es decir, un derecho que le pertenece, le
es inseparable y corresponde a su naturaleza.
4.2. Derecho de asociación sindical para el
perfeccionamiento del ser humano.  En su anhelo de realizarse física y
espiritualmente, el hombre que presta su contingente laboral al servicio de un
patrono, o éste, tienen como valor altísimo la facultad de asociarse, claro
está, condicionando esa libertad a las leyes y buenas costumbres.  Si el
derecho de sindicalizarse y formar asociaciones  de empleadores es útil y
provechoso al hombre, deben entonces reconocerse como fundamental.
4.3.         Derecho de asociación sindical para
respetar al hombre trabajador como tal. Se parte de la base que el motivo
de la asociación sindical  es el hombre trabajador o empleador, o sea, que se
le respete como tal, sin desconocer los derechos de la persona humana, porque
se negaría así misma, puesto que, en esencia el grupo social es realidad
efectuada por el hombre (…)
4.4. Derecho de asociación sindical para la
realización de otros derechos y libertades. En el derecho de asociación
sindical se encuentran otros derechos de los hombres que componen la
organización y los intereses generales de una clase (…)
El Sindicato además de ser método representativo y vía
de participación pública, es una institución jurídica en cuyo ámbito puede
realizarse un determinado derecho o libertad. En él se pueden verificar  el
derecho a ser libres (art.13), igualmente el derecho a una remuneración mínima vital
y móvil (art. 53), derecho al trabajo (art. 25),  derecho de asociación
(art.38), derecho a la capacitación laboral (art.54), derecho de negociación
colectiva (art.55), y derecho a la participación democrática en las diferentes
instancias de la gestión pública  la cual según lo dispone la misma
Constitución, puede lograrse por intermedio de asociaciones sindicales
(art.103).
4.5.         Derecho de asociación sindical para la
realización de la justicia social dentro de la sociedad actual. El sindicalismo es una institución real de
la sociedad contemporánea. Sociedad donde la noción del sindicato no es un
producto histórico y meramente ideológico o político, sino un instrumento
práctico para el planteamiento de los problemas que la misma sociedad ofrece al
individuo dentro de las relaciones económicas”.
[12] Precisamente en la sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinaba la
constitucionalidad del Convenio 154 de la OIT y de la ley aprobatoria del mismo
(Ley 524 de 1999) sostuvo esta Corporación:
«Ahora bien, de acuerdo con el artículo 55 superior la
negociación colectiva es un derecho destinado a “regular las relaciones
laborales”, el cual está ligado con otros derechos como el de asociación
sindical, pues la primera es una consecuencia de la existencia de sindicatos
cuyo “ejercicio potencializa y vivifica la actividad de la organización
sindical, en cuanto le permite a ésta cumplir la misión que le es propia de
representar y defender los intereses económicos comunes de sus afiliados”. Por
esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la negociación
colectiva puede adquirir la categoría de derecho fundamental cuando su
desconocimiento implica la vulneración o amenaza de los derechos al trabajo o
de asociación sindical».
En el mismo sentido en la sentencia SU-342 de 1995 al
examinar la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de
negociación colectiva sostuvo esta Corporación:
“Aun cuando, tal derecho (art. 55 C.P.), no figura
entre los derechos  fundamentales, puede ser protegido a través de la tutela,
porque su desconocimiento puede implicar, la violación o amenaza de vulneración
de derecho al trabajo, como también el derecho de asociación sindical, si se
tiene en cuenta que una de las funciones de los sindicatos es la de presentar
pliegos de peticiones, que luego del trámite correspondiente conduce a la
celebración de la respectiva convención colectiva de trabajo”.
Así mismo en la sentencia C-1050 de 2001 se sostiene
que se trata de un “derecho colectivo de rango constitucional”
[13] Se traba del
artículo 3º de la Ley 60 de 1993 el cual señala: “En ningún caso podrán los directivos de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta
sometidas al régimen de dichas empresas, autorizar remuneraciones y
prestaciones para los trabajadores oficiales de la respectiva entidad que
anualmente excedan lo percibido por el representante legal de la misma”.
[14] Esta disposición recita: “Convención colectiva de trabajo es la que se
celebra entre uno o varios patronos o asociados patronales, por una parte, y
uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra,
para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su
vigencia". En esa oportunidad se demandó la expresión durante su
vigencia.
[15] El artículo 48 cuyo texto es el siguiente:
ART. 58. Adicionado al art. 414 del C.S.T.  Está
permitido a los empleados oficiales constituir organizaciones sindicales
mixtas, integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos, las cuales,
para el ejercicio de sus funciones, actuarán teniendo en cuenta las
limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados
para con la administración.
[16] Los artículos 414 y 4156 los cuales establecen, respectivamente:
ART. 414. DERECHO DE ASOCIACION. El derecho de
asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo el servicio
oficial, con excepción de los miembros del Ejército Nacional y de los cuerpos o
fuerzas de policía de cualquier orden, pero los sindicatos de empleados
públicos tienen sólo las siguientes funciones:
1. Estudiar las características de la respectiva
profesión y las condiciones de trabajo de sus asociados.
2. Asesorar a sus miembros en la defensa de sus
derechos como empleados públicos, especialmente los relacionados con la carrera
administrativa.
3. Representar en juicio o ante las autoridades los
intereses económicos comunes o generales de los agremiados, o de la profesión
respectiva.
4. Presentar a los respectivos jefes de la
administración memoriales respetuosos que contengan solicitudes que interesen a
todos sus afiliados en general, o reclamaciones relativas al tratamiento de que
haya sido objeto cualquiera de éstos en particular, o sugestiones encaminadas a
mejorar la organización administrativa o los métodos de trabajo.
5. Promover la educación técnica y general de sus
miembros.
6. Prestar socorro a sus afiliados en caso de
desocupación, de enfermedad, invalidez o calamidad.
7. Promover la creación, el fomento o subvención de
cooperativas, cajas de ahorro de préstamos y de auxilios mutuos, escuelas,
bibliotecas, institutos técnicos o de habilitación profesional, oficinas de
colocación, hospitales, campos de experimentación o de deporte y demás
organismos adecuados a los fines profesionales, culturales, de solidaridad y de
previsión, contemplados en los estatutos.
8. Adquirir a cualquier título y poseer los bienes
inmuebles y muebles que requieran para el ejercicio de sus actividades.
ART. 416. LIMITACION DE LAS FUNCIONES. Los
sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni
celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores
oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de
trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos
que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga.
[17] El artículo 13 mediante el cual se conferían facultades
extraordinarias al Presidente de la República para reestructurar la Corporación
Regional del Valle del Cauca, las cuales incluían la definición del régimen
laboral de sus trabajadores y empleados.
[18] Los artículos 1, 11, 22, 23 y 31, mediante los cuales se definía la
naturaleza jurídica de la CVC, se catalogaba a las personas que en ella
laboraban como empleados públicos, se regulaba lo relacionado con las
indemnizaciones que debían pagarse a los trabajadores desvinculados, los
factores salariales y el fuero sindical.
[19] Se estudiaba la demanda formulada contra los artículos 45, 46, 47 y 50
de la Ley 50 de 1990 los cuales modificaban las disposiciones del C.S.T.
relacionadas con el registro sindical, ajuicio del demandante tales requisitos
de trámite eran inexequibles por vulnerar el derecho de asociación sindical.
[20] La demanda acusaba de inconstitucionalidad distintos apartes de los
artículos  355, 358 360, 362, 369, 374, 376, 379, 384, 388, 390, 394, 395, 396,
399, 400, 404, 417, 422, 424, 425, 432, 444, 448, 486 del C. S .T. por
restringir el derecho de asociación sindical.
[21] El numeral 9 del artículo2, el numeral 4 del artículo 3 y el artículo
42 en su integridad.
[22] Específicamente la expresión “pactos colectivos” del inciso primero
del artículo 42 y la segunda parte del inciso segundo del artículo 42.
[23] Artículo 359 y 401 literal d) del C.S.T.
[24] Artículo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003.
[25] Sentencia C-401 de 2005.
[26] Ibidem.
[27] Así se reconoce en la sentencia C-1234 de 2005.
[28] Al citado Convenio 154 se hace alusión entre otras decisiones en las
sentencias SU-1185 de 2001, C-551 de 2003, T-809 de 2005, T-1235 de 2005 y
C-1234 de 2005.
[29] Precisamente la jurisprudencia constitucional ha entendido que el
derecho de negociación colectiva no se agota en la celebración de convenciones
o pactos colectivos en virtud de la definición amplia del derecho en cuestión
contenida en los artículos 2º y 6º  del Convenio, sobre esta aspecto son
esclarecedoras las sentencias SU-1185 de 2001 y C-1234 de 2005.
[30] En esta decisión la Corte se pronuncia in extenso sobre el alcance del
Convenio 154 de la OIT para establecer el alcance del derecho a la negociación
sindical con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 416 del
C.S.T.
[31] En esta sentencia se emplea el artículo 2º del Convenio 154 para
definir el derecho de negociación colectiva.
[32] Sentencia C-161 de 2000.
[33] Ver sentencias C-110 de 12994, C-377 de 1998 y C-1234 de 2005.
[34] Ibidem.
[35] Sentencia C-546 de 1993.
[36] Ahora bien en diversos salvamentos de voto del Magistrado Humberto
Antonio Sierra Porto se ha sostenido que la figura de los vicios competencia,
entendida como vicios formales que transmutan en vicios de entidad material,
puede ser criticada desde diferentes perspectivas porque desnaturaliza el
concepto mismo de vicios de procedimiento, al respecto puede consultarse el
salvamento de voto de la sentencia C-1040 de 2005.
[37] Ver para todas la sentencia C-061 de 2005. S. V. Humberto Antonio Sierra Porto.
[38] Sentencia C-097 de 2003.
[39] Sentencia C-306 de 2004. S. V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Clara Inés Vargas Hernández.
[40] Sentencia C-061 de 2005.
[41] Ibidem.
[42] Sentencia C-074 de 1993.
[43] Sentencia C-061 de 2005. En el mismo sentido se sostuvo en la
sentencia C-074 de 1993:
“el mandato de precisión y los elementos que lo
integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la
habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a
regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la
Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la
institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina
completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está
en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar sino
ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La
cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del
cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las
condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de
precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados
por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o
indeterminada”
[44] Así en la sentencia C-097 de 2003 se sostuvo:“… la ley que habilita
al Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los parámetros
constitucionales puede ser general, más no imprecisa. Ello porque la precisión
de la ley habilitante es el parámetro para el control de constitucionalidad
sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de
desarrollo. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto
para que el juez constitucional controle el respeto del marco de la
habilitación”
[45] Ilustra esta afirmación la sentencia C-206 de 2003: “Cabe aclarar
que, aun cuando la validez del requisito de precisión depende básicamente de
que el Congreso fije a las facultades un objetivo claro y específico en torno a
la materia, a los propósitos y a los criterios orientadores de la habilitación,
la jurisprudencia constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de
esa función constitucional extraordinaria, también ha venido sosteniendo,
incluso desde la época en que la H. Corte Suprema ejercía el control de
constitucionalidad de las leyes, que la concesión de facultades amplias y generales
por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de
precisión, y en consecuencia, tampoco conlleva una violación de la Constitución
Política”.
[46] Sentencia C-1252 de 2001.
[47]  Sentencia C-306 de 2004.
[48]  Sentencia C-039 de 1995.
[49]  Sentencia C-398 de 1995.
[50] Sentencia C-061 de 2005.
[51] Ibidem.
[52] Cfr. sentencia C-061 de 2005.
[53] Sentencia C-902 de 2003.