C-058-93
Sentencia No
Sentencia
C-058/93
SERVIDOR PUBLICO-Protección
Al dejar en manos
del Gobierno nacional la determinación de las entidades cuyos funcionarios y
exfuncionarios podrán recibir protección especial, el art. 11 del Decreto 1873
se desvincula de los motivos que inspiraron al Ejecutivo para declarar el
Estado de Conmoción Interior y, por tanto, se infringe el precepto
constitucional precitado. La Corte encuentra irrazonable la extensión de la
seguridad especial a categorías no determinadas ni determinables, pues no
guarda coherencia con el propósito del decreto ni con la declaratoria.
RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Culpa
grave
Será declarada en
esta sentencia la inconstitucionalidad de la expresión "cuando existiere
culpa grave", por la calificación menos gravosa que hace de la actuación
del Estado, exonerándolo injustamente de muchas situaciones en las que puede
nacer su responsabilidad. Las vidas de los funcionarios de la rama judicial y
del Ministerio Público se encuentran en peligro incluso bajo la protección del
Estado. Hablar de responsabilidad de la Nación en casos de culpa grave es
incongruente con la situación de hecho que generó la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, que inspiró el decreto y que se puede sintetizar en la
necesidad de contrarrestar la actividad intimidatoria de las organizaciones del
narcotráfico y la guerrilla que en el pasado y hoy mismo se han ensañado sobre
jueces, fiscales y funcionarios del Ministerio de Justicia, fallando muy pocas
veces en sus propósitos. Hay en la inclusión de esta frase o fragmento no solo
un desconocimiento del art. 90 de la C.P. que no hace tal diferenciación, sino
del art. 214-1 del mismo Estatuto que exige la relación directa con las causas
que motivan la declaratoria.
REF: R.E. - 0016
Revisión
constitucional del Decreto 1873 de 1992 "Por el cual se dictan medidas
para la seguridad y protección de los Servidores Públicos de la Rama Judicial,
del Ministerio Público y se expiden otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero 22 de 1993
Aprobado por Acta Nº
13
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Fabio Morón Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Jaime Sanín
Greiffenstein
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión constitucional del Decreto Legislativo 1873 "Por el cual se
dictan medidas para la seguridad y protección de los Servidores Públicos de la
Rama Judicial, del Ministerio Público y se expiden otras disposiciones"
I. TEXTO DEL
DECRETO REVISADO
DECRETO NUMERO 1873 DE 1992
(NOVIEMBRE 20)
Por el cual se dictan medidas para la
seguridad y protección de
los Servidores Públicos de la Rama
Judicial, del
Ministerio Público y se expiden otras
disposiciones"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo
213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo
dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y
C O N S I D E R A N D O :
Que mediante
Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 el Gobierno Nacional, declaró el Estado
de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, fundado entre otras, en
las siguientes consideraciones:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada".
"Que además
de las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado sus estrategias de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción de servicios, con el fin de minar la solidaridad
ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica del país y
obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y beneficios de
diversa índole (...)".
Que en ocasión
reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se continúan
registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se
impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad
personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su altísima
función".
Que, en
consecuencia, y a fin de establecer las circunstancias necesarias para que se
administre una pronta y cumplida justicia, es imprescindible tomar medidas
extraordinarias para rodear a los funcionarios y exfuncionarios de la Rama
Judicial y del Ministerio Público de todas las seguridades necesarias para el
normal ejercicio de sus funciones.
Que en uso de las
facultades establecidas en el artículo 121 de la Constitución Política de 1986 (sic), por Decreto 1855 de 1986, el cual
fue adoptado como legislación permanente por el Decreto 2273 de 1991, se creó
el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional", como establecimiento
público adscrito al Ministerio de Justicia.
Que a fin de que
el "Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional" pueda atender a
cabalidad la tarea de contribuir a la protección y seguridad de los funcionarios
señalados, es indispensable introducir algunas reformas.
Que para los
fines señalados en este decreto es necesario crear un sistema de seguridad y
protección y un cuerpo especializado en la fuerza pública.
D E C R E T A :
Artículo 1º Créase
el Sistema de Seguridad, Protección y Asistencia de los funcionarios y
exfuncionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, para ampararlos
contra los riesgos a que se vean expuestos por razón de las acciones de la
delincuencia organizada y de los grupos guerrilleros.
Dicho sistema
podrá cobijar excepcionalmente, a juicio del Consejo Directivo del Fondo de
Seguridad, a los funcionarios y exfuncionarios del Ministerio de Justicia que
así lo requieran.
Artículo 2º El
Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, que en adelante se denominará
"Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio Público",
contribuirá a la protección y asistencia adecuada de los funcionarios y
exfuncionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público.
Artículo 3º La
seguridad personal de los funcionarios y exfuncionarios de la Rama Judicial y
del Ministerio Público, así como la protección de los inmuebles destinados al
funcionamiento de dichas entidades, se garantizará mediante planes y programas
adoptados y ejecutados en razón de las necesidades y los niveles de riesgo de
acuerdo con lo que determine el Consejo Directivo del Fondo.
Artículo 4º El
Consejo Directivo del Fondo adoptará un programa especial de protección a
funcionarios o exfuncionarios que se encuentren en riesgo evidente de sufrir
agresión, o sus vidas corran peligro en razón de las funciones que desempeñen o
hayan desempeñado.
Dicho programa se
regirá por los siguientes principios:
a) Podrá
comprender la protección, asistencia social y sostenimiento adecuados, según
las circunstancias y la valoración del Consejo;
b) El programa
podrá extenderse al cónyuge, compañero o compañera permanente o parientes
dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil
de los funcionarios o exfuncionarios mencionados;
c) Los documentos
del Fondo y las acciones que se lleven a cabo por parte del mismo en razón del
sistema de seguridad que aquí se establece tendrán carácter reservado;
d) Cuando las
circunstancias así lo justifiquen, el programa podrá comprender el cambio de
domicilio al interior del país o el traslado al exterior, incluidos los costos
de transporte y subsistencia, por el tiempo y las condiciones que señale el
Consejo;
e) De requerirse
el cambio de identidad, se aplicará en lo pertinente lo dispuesto en el decreto
1834 de 1992.
Artículo 5º La
admisión de beneficiarios a los planes y programas de seguridad, protección y
asistencia, será decidida discrecionalmente por el Consejo Directivo del Fondo,
luego de la evaluación de los diferentes niveles de riesgo.
Artículo 6º El
Consejo Directivo establecerá las condiciones y obligaciones a que deben
someterse los beneficiarios de los planes y programas de seguridad, protección
y asistencia.
Las condiciones
de seguridad, protección y asistencia podrán suspenderse o terminarse, según la
evaluación discrecional que de las circunstancias de riesgo establezca el
Consejo. Así mismo, las garantías y medidas de seguridad podrán suspenderse o
terminarse para aquellos beneficiarios que violen las condiciones y
obligaciones establecidas por el Consejo.
Artículo 7º La
adquisición y asignación de los bienes necesarios para los planes y programas
de seguridad se harán en razón de la evaluación de los niveles de riesgo que
decida el Consejo Directivo del Fondo.
Artículo 8º Para
que el Fondo cumpla los objetivos del sistema de seguridad, su organización y
funcionamiento se sujetará a las siguientes reglas:
a) El Fondo será
dirigido y administrado por un Consejo Directivo y por un Director;
b) El Consejo
Directivo estará conformado por:
- El Ministro de
Justicia, o el Viceministro, quien lo presidirá;
- El Presidente
del Consejo Superior de la Judicatura o el Vicepresidente;
- El Fiscal
General de la Nación o el Vicefiscal;
- El Procurador
General de la Nación o el Viceprocurador;
- El Director del
Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, o el Subdirector;
- El Director
General de la Policía Nacional, o el Subdirector, y
- El Consejero
Presidencial para la Defensa y Seguridad Nacional.
El Consejo
adoptará los procedimientos y reglamentos de seguridad, protección y
asistencia.
c) El Director
del Fondo será un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente
de la República.
El Director podrá
tomar las determinaciones urgentes y necesarias para conjurar riesgos que
sobrevengan cuando quiera que el Consejo no pueda adoptar oportunamente las
determinaciones del caso.
d) Un Comité
Técnico integrado por profesionales con conocimientos en materia de seguridad
tramitará las solicitudes y formulará las recomendaciones respectivas al
Consejo Directivo.
Artículo 9º Al
presupuesto del Fondo se asignarán del presupuesto nacional los recursos
necesarios para atender los gastos que demande el programa de que trata este
decreto.
Además, ingresarán
al Fondo los bienes, dineros, utilidades y demás valores que le sean asignados
por el Consejo Nacional de Estupefacientes, así como los productos y utilidades
que se deriven de las operaciones que realice.
Parágrafo. Las
entidades con asiento en el Consejo Directivo podrán realizar convenios con el
Fondo a fin de ejecutar programas relativos al cumplimiento de los objetivos
del sistema de seguridad que por este decreto se establecen.
Artículo 10º El
Ministerio de Justicia y el Fondo coordinarán con los demás organismos de
seguridad del Estado, proyectos adicionales y complementarios para la seguridad
de las personas a que hace referencia este decreto.
Artículo 11º La
Policía Nacional organizará un cuerpo especializado para la protección de los
funcionarios y exfuncionarios de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de
los demás organismos que determine el Gobierno Nacional, contra los riesgos a
que se vean expuestos por razón de las acciones de la delincuencia organizada y
de los grupos guerrilleros.
Parágrafo. El
funcionamiento de dicho cuerpo especial podrá ser financiado con los recursos
del Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio Público, además de
los asignados en el presupuesto nacional.
Artículo 12º La
Nación responderá por los perjuicios que se deriven de la omisión en la
ejecución de los planes y programas de seguridad, cuando existiere culpa grave.
Artículo 13º
Podrán beneficiarse del programa previsto en el decreto 1834 de 1992, en las
condiciones señaladas en el mismo, los testigos en las investigaciones que
adelante la Procuraduría General de la Nación por hechos que se relacionen con
la colaboración o tolerancia por parte de servidores públicos o exfuncionarios
con grupos guerrilleros, con organizaciones delincuenciales o con personas que
hayan cooperado con tales grupos u organizaciones.
Artículo 14º El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, suspende las
disposiciones que le sean contrarias y su vigencia se extenderá por el tiempo
de conmoción interior, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional la prorrogue,
de acuerdo con lo previsto en el inciso tercero del artículo 213 de la
Constitución Política o fuese adoptado como legislación permanente.
Publíquese,
comuníquese y cúmplase
Dado en Santafé
de Bogotá, D.C., a 20 de noviembre de 1992.
CESAR GAVIRIA
TRUJILLO
El Ministro de
Gobierno, Humberto de la Calle Lombana. La Ministra de Relaciones Exteriores,
Noemí Sanín de Rubio. El Ministro de Justicia, Andrés González Díaz. El
Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf Hommes Rodríguez. El Ministro de
Defensa Nacional, Rafael Pardo Rueda. El Ministro de Agricultura, Alfonso López
Caballero. El Ministro de Desarrollo Económico, Luis Alberto Moreno Mejía. El
Ministro de Minas y Energía, Guido Nule Amín. El Ministro de Comercio Exterior,
Juan Manuel Santos Calderón. El Ministro de Educación Nacional, Carlos Holmes
Trujillo García. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Luis Fernando
Ramírez Acuña. El Ministro de Educación Nacional, encargado de las funciones
del Despacho del Ministro de Salud, Carlos Holmes Trujillo García. El Ministro
de Comunicaciones, William Jaramillo Gómez. El Ministro de Obras Públicas y
Transporte, Jorge Bendeck Olivella.
II. ANTECEDENTES
1. El día ocho (8)
de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) el Presidente de la
República, con la firma de todos sus Ministros, mediante el Decreto 1793
de 1992 decretó el Estado de Conmoción Interior de que trata el artículo
213 de la Constitución Política.
2. En ejercicio de
las facultades que le confiere el art. 213 CP y en desarrollo del Decreto
Legislativo 1793, el Presidente de la República, con la firma de todos sus
Ministros, expidió el Decreto Legislativo 1873 de 1992 "por el cual se
dictan medidas para la seguridad y protección de los Servidores Públicos de la
Rama Judicial, del Ministerio Público y se expiden otras disposiciones".
3. El veintitres
(23) de noviembre de 1992, el Señor Secretario General de la Presidencia de la
República remitió a esta Corporación el texto del mencionado Decreto para su
revisión de constitucionalidad, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo
214-6 de la CP.
4. El tres (3) de
diciembre de 1992 este Despacho asumió la revisión constitucional del Decreto
de la referencia, y ordenó que por Secretaría General se fijara en lista el
texto del decreto revisado para efectos de la intervención ciudadana y se
corriera traslado al Señor Procurador General de la Nación, para lo de su
cargo.
5. Según informe de
Secretaría el término de fijación en lista, vencido el once (11) de diciembre
de 1992,  transcurrió en silencio.
6. El Decreto
legislativo 1873 de 1992 introduce algunas modificaciones al Fondo de Seguridad
de la Rama Jurisdiccional (D.L. 1855/89) y dispone otras medidas para asegurar
la protección de funcionarios y exfuncionarios de la Rama Jurisdiccional, del
Ministerio Público y, excepcionalmente, del Ministerio de Justicia.
Se establece un
efectivo sistema de protección y asistencia de los beneficiarios de las
medidas. Para el efecto se crea un cuerpo especializado de vigilancia en la
Policía Nacional, que se podrá financiar con recursos del Fondo, que ahora se
denominará "Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio
Público", el cual se nutre no sólo con las partidas que se le asignen en
el presupuesto, sino también con los recursos provenientes del Consejo Nacional
de Estupefacientes y del producto de operaciones que aquél realice.
El Decreto 1873
modifica la composición del órgano directivo del Fondo, en cuyo Consejo
Directivo participarán el Ministerio de Justicia, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General, el DAS,
la Policía Nacional y la Consejería para la Defensa y la Seguridad Nacional.
Adicionalmente estas entidades podrán celebrar convenios con el Fondo para
ejecutar programas de seguridad.
Este cuerpo
colegiado, junto con su Director, tomarán las decisiones de protección y ayuda
con la colaboración de un Comité Técnico integrado por profesionales en el área
de la seguridad. Las decisiones de estas autoridades se materializarán en
programas, que pueden incluir la protección física, la asistencia social, el
cambio de domicilio, el traslado al exterior, el cambio de identidad, la
protección del lugar de trabajo y las demás medidas que sean del caso según las
circunstancias y el riesgo existente. Los destinatarios de la protección que
pueden ser también los familiares de los funcionarios o exfuncionarios
amenazados perderán la protección en caso de no respetarse  las condiciones que
imponga el Consejo.
El riesgo que
presentan las organizaciones criminales del narcotráfico o la guerrilla será
evaluado por el Consejo y con fundamento en sus apreciaciones, se actuará en
cada caso concreto.
Finalmente, el
artículo 12 del Decreto dispone: "La Nación responderá por los perjuicios
que se deriven de la omisión en la ejecución de los planes y programas de
seguridad, cuando existiere culpa grave".
7. El Señor
Procurador General de la Nación rindió su concepto, el cual se resume a
continuación:
Considera el
Procurador que el Decreto Legislativo 1873 de 1992 se expidió dentro del límite
temporal de la declaratoria de Conmoción Interior y existe conexidad entre las
causas invocadas por el Gobierno al declarar dicho estado y las medidas tomadas
en el Decreto revisado encaminadas a conjurar la crisis.
En cuanto al examen
material el Señor Procurador sostiene que "el Estado tiene la
obligación de garantizar una eficiente administración de justicia con respecto
a las garantías y derechos de las personas. Sin embargo, el cumplimiento de esa
obligación adquiere especial relevancia en circunstancias como las reseñadas
por el Ejecutivo en el Decreto Legislativo 1793 de 1992, en la medida en que
acarrean graves riesgos que pueden comprometer incluso la vida y la integridad
física de los servidores públicos relacionados con la administración de
justicia. En consecuencia, el Estado debe tomar todas las medidas necesarias
para garantizar la seguridad, la protección y la asistencia a las autoridades
judiciales, con el objeto de que el cumplimiento de sus funciones se desarrolle
dentro de parámetros de independencia".
A continuación, el
Procurador efectúa un análisis de los motivos que llevaron al Gobierno Nacional
a crear el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional por medio del Decreto
1855 de 1989, en desarrollo de la declaratoria del Estado de Sitio prevista en
el artículo 121 de la anterior codificación constitucional, decreto que fue
objeto de revisión por parte de la Corte Suprema de Justicia y fuera declarado
constitucional en Sentencia Nº 74 del 3 de octubre de 1989.
Anota el Procurador,
que el decreto bajo revisión comparado con el Decreto 1855 de 1989, amplía la
cobertura del Fondo para extenderla a los funcionarios allí relacionados, "y,
para tal efecto crea lo que denomina un "Sistema" que comprende ya no
sólo la seguridad sino otros dos aspectos fundamentales: protección y
asistencia". En su opinión la mayor cobertura del Fondo  "evidencia
una respuesta estatal frente al fenómeno de criminalización de que da cuenta el
Gobierno en el Decreto Legislativo 1793 de 1992, del cual percibe también una
potencialidad intimidatoria frente a los servidores y colaboradores de la
justicia".
Concluye que todas
las disposiciones del Decreto revisado se ajustan a la Carta, excepción hecha
de la expresión "...cuando existiere culpa grave." consignada en el
artículo 12. Sostiene que la mencionada expresión limita la responsabilidad
estatal en contra de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución, norma
que dispone que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las
autoridades públicas. A este respecto, expresa "(...) En la medida en
que las preceptivas del art. 12 limitan, al cualificar la responsabilidad a la
culpa grave, resultan restrictivas de la que compete al Estado dentro del marco
constitucional que se acaba de señalar. Por ende las expresiones
"...cuando existiere culpa grave" son inexequibles, como se
solicitará respetuosamente a la Corte que así lo declare".
III. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Competencia de la Corte
1. Esta Corporación
es competente para conocer de los decretos legislativos - como lo es el D.L.
1873 de 1992 - dictados en uso de las facultades de conmoción interior (art.
213 C.P.), según lo dispone el último inciso del art. 214 de la Carta Política.
Control constitucional de los requisitos
formales del Decreto
2. El Decreto
sub-examine se ciñe a los requisitos de forma prescritos por el art. 214-1 de
la C. El Decreto aparece firmado por el Presidente y todos sus Ministros, se
limita a suspender las disposiciones que le son contrarias y su vigencia se
contrae a la duración del Estado de Conmoción (D.L. 1873 de 1992, art. 14).
Proporcionalidad de medios a fines
3. Cuandoquiera se
utilicen medios potencialmente lesivos de derechos y garantías, sea en el
ejercicio del poder de policía o bajo los estados de excepción, es procedente
respetar la regla que ordena la proporcionalidad directa de los medios
empleados con la amenaza o la perturbación que se quiere contrarrestar. Esta
norma aparece en el art. 214-2 de la C.P. como salvaguardia contra los excesos
del Ejecutivo.
4. El D.L. 1873 de
1992 incluye los elementos que permiten sostener el respeto a la indicada regla
de la proporcionalidad. En primer término, los niveles de riesgo serán
evaluados por el Consejo Directivo, máxima autoridad del Sistema. De manera más
general, es preciso recordar que el Decreto legislativo 1873 de 1992 proclama
la existencia de un sistema, esto es, un conjunto de elementos de naturaleza
física, institucional, financiera y humana que se hacen interactuar para
producir una respuesta a la actividad delictuosa de vastas organizaciones. Al
riesgo que entraña la acción de aparatos criminales, del narcotráfico y de la
guerrilla, el Estado responde igualmente con un esquema y una organización de
factores. Esta es una respuesta adecuada y legítima frente a los desafíos de la
criminalidad organizada.
Comparación de los Decretos legislativos
1855 de 1989 y 1873 de 1992
5. El Decreto
examinado introduce innovaciones y cambios al Decreto 1855 de 1989 que conviene
analizar.
En lo referente al objetivo
de los dos decretos se aprecia una ampliación del sistema de protección en
el Decreto 1873 de 1992. En tanto que en el Decreto 1855 de 1989 se pretendía
brindar seguridad a los funcionarios de la Rama Judicial, en el Decreto 1873 se
adicionan dos nuevos cometidos: la protección y la asistencia de los
beneficiados de los planes y programas que el Fondo adopte.
6. El Decreto
legislativo 1855 cubría únicamente a los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional, el D.L. 1873 de 1992 incluye también a los exfuncionarios de la
Rama, abarca a los funcionarios y exfuncionarios del Ministerio Público y,
excepcionalmente, a los funcionarios y exfuncionarios del Ministerio de
Justicia.
7. El patrimonio del
Fondo que en el D.L. 1855 estaba conformado exclusivamente por partidas
presupuestales, se integra adicionalmente -en el D.L. 1873- con las sumas que
le transfiera el Consejo Nacional de Estupefacientes y los ingresos que obtenga
como producto de sus operaciones.
8. La estructura
de la dirección no cambia en lo que hace al representante, que ahora se
denominará director. La composición del cuerpo colegiado que dirige el
establecimiento sí sufre modificaciones. En el D.L. 1855 la denominada Junta
Directiva estaba compuesta por representantes del Ministerio de Justicia, el
Ministerio de Gobierno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación, la Consejería para la Normalización,
Reconciliación y Rehabilitación, y el DAS. En el D.L. 1873, el Consejo
Directivo acoge en su seno a representantes del Ministerio de Justicia, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, el DAS, la Policía Nacional y la Consejería
para la Defensa y Seguridad.
9. Tres elementos
nuevos aparecen en el D.L. 1855 de 1989. El primero es el sistema de
seguridad que se traduce en programas de protección para los funcionarios
amenazados.
El segundo elemento
nuevo radica en la creación de una fuerza policial especial que se
encargará exclusivamente de prestar asistencia para hacer efectivos los
programas de protección y seguridad.
Finalmente,
sobresale otro elemento en el D.L. 1873 consistente en la calificación de la
responsabilidad en que pueda incurrir la Nación como consecuencia de las fallas
del sistema de protección.
La cobertura de la protección y sus
implicaciones
10. En tanto que el
D.L. 1855 es unívoco en lo que se refiere a los beneficiarios de la protección,
el Decreto legislativo 1873 de 1992 dispone la extensión de la protección,
brindada originalmente a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional, a otras
categorías. La más cercana es la de los ex-funcionarios de la misma Rama.
Conexa con la anterior está la de los funcionarios del Ministerio Público, que
comparten con los jueces y magistrados el peligro de retaliación originado en
la guerrilla y el narcotráfico. Lo mismo cabe afirmar de los exfuncionarios de
esa dependencia y también de los funcionarios del Ministerio de Justicia o
antiguos funcionarios del mismo, que por sus tareas se vieron enfrentados a las
organizaciones criminales referidas. En cuanto a esta última categoría, es
preciso recordar que el Decreto 1873 de 1992 admite la inclusión de los
funcionarios y exfuncionarios de esta dependencia, como excepción. Lo anterior
significa que la vocación de protección que distingue a la norma, se predica
respecto de los miembros activos y antiguos funcionarios de la Rama Judicial y
del Ministerio Público. Este es el núcleo básico de beneficiarios, al que se le
añadirá, excepcionalmente el conjunto integrado por los funcionarios y
exfuncionarios del Ministerio de Justicia que requieran de la cobertura de
seguridad contra atentados. Pero el Sistema fue extendido aún más,
comprometiendo así su fortaleza y con ella la seguridad de jueces, magistrados
y funcionarios realmente amenazados.
11. El art. 11 del
Decreto, al disponer la creación de un cuerpo armado especializado que hará
parte de la Policía Nacional y que estará dedicado a la defensa del núcleo
basilar de beneficiarios, aporta el instrumento efectivo de su defensa. Sin
embargo, cuando en el parágrafo del mismo artículo 11 del Decreto 1873 de 1992
se ordena que la protección del cuerpo especializado de la Policía cobijará a
"los funcionarios y exfuncionarios (...) de los demás organismos que determine
el Gobierno Nacional, contra los riesgos a que se vean expuestos por razón de
las acciones de la delincuencia organizada y de los grupos guerrilleros",
el art. 214-1 de la Carta Política es quebrantado, pues la protección de
funcionarios y exfuncionarios de los organismos indeterminados que pueda
incluir el Gobierno Nacional bajo esta cobertura, en principio, no tiene
relación directa y específica con la necesidad de especial protección alegada
por el Gobierno en el Decreto que declaró la Conmoción Interior.
Por ello, sólo son
congruentes con los motivos de la declaratoria, las medidas de protección para
las entidades que efectivamente se encuentran amenazadas por el
narcotráfico y la guerrilla.
12. Al dejar en
manos del Gobierno nacional la determinación de las entidades cuyos
funcionarios y exfuncionarios podrán recibir protección especial, el art. 11
del Decreto 1873 se desvincula de los motivos que inspiraron al Ejecutivo para
declarar el Estado de Conmoción Interior y, por tanto, se infringe el precepto
constitucional precitado.
13. En las
deliberaciones de la Comisión Especial Legislativa respecto del decreto
legislativo 1855 de 1989, se caracterizó al Fondo de Seguridad de la Rama
Jurisdiccional como un establecimiento público cuyos atributos eran la
personería jurídica de la que estaba investido, la tutela que sobre él ejercía
el Ministerio de Justicia, el patrimonio propio del cual se le dotaba y la
autonomía administrativa. Esta última se veía limitada por el control del
Ministerio y por la actuación de dos principios: el de la especialidad y el de
la afectación. Sobre ellos se asevera en el informe ponencia para Plenaria de
la Comisión Especial, que se presentó el jueves 5 de septiembre de 1991:
"El principio de la especialidad se cumple en estricto sentido cuando el
decreto en estudio dispuso en su artículo lo que los requerimientos que en
materia de seguridad existan en la Rama Jurisdiccional deberán ser atendidos
por el Fondo en comento, no pudiendo dedicarse al ejercicio de actividades diferentes.
El de afectación por su parte se encuadra perfectamente en los dictados del
artículo 4º al disponer que el Fondo ejecutará las apropiaciones presupuestales
asignadas en la Ley anual de Presupuesto al Ministerio de Justicia y al Fondo
Rotatorio del Ministerio de Justicia para atender necesidades de seguridad, así
como las que se le asignan para estos mismos fines, no pudiendo pues destinar
sus recursos a otras eventualidades". (Gaceta Legislativa No. 11, Santa
Fe de Bogotá, D.C. miércoles 11 de septiembre de 1991, pág. 3).
13. La Corte
encuentra irrazonable la extensión de la seguridad especial a categorías no
determinadas ni determinables, pues no guarda coherencia con el propósito del
decreto ni con la declaratoria, que se produce entre otras razones, como
consecuencia del homicidio de una funcionaria judicial.
La expresión "y
de los demás organismos que determine el gobierno Nacional" será, por lo
tanto, declarada inconstitucional por infracción del art. 214-1 de la Carta
Política.
14. Si bien existe
esta incongruencia parcial del Decreto Legislativo 1873 de 1992 con los motivos
de la declaratoria de Estado de Conmoción Interior citados en sus
considerandos, no se puede predicar lo mismo de sus restantes disposiciones.
15. Las
consideraciones del Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 por el cual el
Gobierno Nacional decretó el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio
nacional, que guardan relación con el Decreto 1873 bajo revisión de esta Corte,
se refieren a la acción armada de guerrilleros y grupos de delincuencia
organizada, que atentan contra la población civil, la infraestructura de
producción y servicios y la economía del país, los atentados contra
funcionarios judiciales acompañados de la intimidación que impiden desarrollar con
independencia y seguridad la función de impartir justicia, y la necesidad de
tomar medidas extraordinarias para rodear de garantías a los funcionarios y
exfuncionarios de la rama judicial y del Ministerio público.
16. En resumen, se
trata del efecto intimidatorio y deletéreo de la acción de grupos armados, sea
de la delincuencia organizada o de la guerrilla que, entre otros objetivos,
dirigen su agresión contra funcionarios de la rama judicial y al Ministerio
Público.
17. El Decreto 1873
de 1992 tiene relación directa con las expresadas motivaciones en la medida en
que ofrece solución a las situaciones de orden público que la declaratoria
plantea. Su finalidad es ofrecer protección a los funcionarios amenazados para
que puedan ejercer libre e independientemente la función jurisdiccional, como
lo ordena el artículo 228 de la Constitución. La relación es además específica
pues el D.L. 1873 incluye medidas concretas de carácter financiero, policivo y
de organización administrativa para hacer efectiva la protección.
La contracción de la responsabilidad
estatal
18. La inclusión del
art. 12 en el texto del Decreto legislativo 1873 de 1992 es congruente con las
medidas adoptadas en el Decreto y, por ende, con la declaratoria del estado de
excepción. Si un Decreto se dedica en la casi totalidad de su articulado a
establecer un sistema de protección, un complemento obvio es la mención de la
responsabilidad que le cabe a quien instaura el sistema si este falla o si ni
siquiera es puesto en operación. Precisamente, esta es la materia del artículo
12, que coincide en su espíritu con el art. 90 de la Constitución.
Sin embargo, será
declarada en esta sentencia la inconstitucionalidad de la expresión
"cuando existiere culpa grave", con la que remata el art. 12 del
Decreto en revisión, por la calificación menos gravosa que hace de la actuación
del Estado, exonerándolo injustamente de muchas situaciones en las que puede
nacer su responsabilidad.
19. Las vidas de los
funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público se encuentran en
peligro incluso bajo la protección del Estado. Hablar de responsabilidad de la
Nación en casos de culpa grave es incongruente con la situación de hecho que
generó la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, que inspiró el decreto
y que se puede sintetizar en la necesidad de contrarrestar la actividad
intimidatoria de las organizaciones del narcotráfico y la guerrilla que en el
pasado y hoy mismo se han ensañado sobre jueces, fiscales y funcionarios del
Ministerio de Justicia, fallando muy pocas veces en sus propósitos. Hay en la
inclusión de esta frase o fragmento no solo un desconocimiento del art. 90 de
la C.P. que no hace tal diferenciación, sino del art. 214-1 del mismo Estatuto
que exige la relación directa con las causas que motivan la declaratoria.
En cuanto a las
demás disposiciones que integran el decreto, no encuentra esta Corporación
motivo de censura.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1873 de 1992, salvo las expresiones
"...y de los demás organismos que determine el Gobierno Nacional"
contenida en el artículo 11 y "...cuando existiere culpa grave", que
aparece en el artículo 12.
COPIESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.                     ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General