T-667-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-667/11
DERECHO DE
PETICION-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO DE
PETICION-Elementos del ámbito de protección
DERECHO DE
PETICION-Respuesta debe ser suficiente, efectiva y congruente
DERECHO DE
PETICION-Falta de competencia no exonera de pronunciamiento
DERECHO DE
PETICION-Término para dar respuesta
DERECHO DE
PETICION-Alcance
DERECHO DE
PETICION-Efectividad
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION RESTRINGIDA-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION RESTRINGIDA-Elementos
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-No es absoluto
INMUNIDAD
DE LOS AGENTES DE ESTADOS EXTRANJEROS Y ORGANISMOS DE DERECHO INTERNACIONAL QUE
SE ENCUENTREN EN EL TERRITORIO NACIONAL-Limitaciones definidas en sede de
tutela y en materia de control de constitucionalidad
ACCION DE
TUTELA CONTRA ORGANISMOS INTERNACIONALES-Procedencia/ACCION DE TUTELA
CONTRA OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS
HUMANOS EN COLOMBIA
CONVENCION
SOBRE LAS MISIONES ESPECIALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Inmunidad civil y
administrativa de miembros del personal diplomático
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION RESTRINGIDA-No vulnera el principio de
igualdad
CONVENCION
SOBRE LAS MISIONES ESPECIALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Inmunidad penal de
miembros del personal diplomático
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION RESTRINGIDA-No hace imposible acudir ante los
jueces para obtener protección y reparación pecuniaria en razón al daño causado
por organización internacional
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION Y ACCION DE TUTELA CONTRA ORGANISMOS
INTERNACIONALES PARA OBTENER LA PROTECCION DEL DERECHO DE PETICION-Procedencia
DERECHO DE
PETICION-Facultad de presentar peticiones respetuosas a las autoridades
DERECHO DE
PETICION ANTE PARTICULARES-Ejercicio
ORGANISMOS
INTERNACIONALES-No son autoridades públicas
PRINCIPIO
DE INMUNIDAD DE JURISDICCION RESTRINGIDA-Obligación de organismos
internacionales de dar respuesta a peticiones respetuosas de ciudadanos del
territorio nacional
Empero, desde la perspectiva del principio de inmunidad de
jurisdicción restringida y en virtud de la soberanía del Estado colombiano, se
considera que los organismos internacionales sí estarían obligados a dar
respuesta directa a las peticiones respetuosas presentadas por los ciudadanos
en el territorio nacional, en principio, en los siguientes supuestos: (1)
Cuando la respuesta a la petición no amenace la soberanía,
independencia e igualdad de los Estados; y en el caso de los organismos y
agencias internacionales, no ponga en riesgo la autonomía que necesitan para el
cumplimiento de su mandato. (2) Cuando de la respuesta a la petición dependa la
protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la
seguridad social de quien tenga una relación de subordinación respecto de la
misión diplomática o el organismo internacional. (3) Cuando de la respuesta a
la petición presentada dependa la protección de “derechos laborales y
prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio
nacional
INMUNIDAD
DE JURISDICCION DE ORGANISMOS INTERNACIONALES-Carácter restringido en
materia laboral
CONVENCION
SOBRE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LAS NACIONES UNIDAS-Circunscripción de
jurisdicción y funcionarios
INMUNIDAD
DE JURISDICCION DE LAS NACIONES UNIDAS Y SUS FUNCIONARIOS-No es absoluta
OFICINA DEL
ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS-Funciones
esenciales
DERECHO DE
PETICION DE MENOR DE EDAD PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-No
amenaza independencia ni autonomía de la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos
ACCION DE
TUTELA CONTRA OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS
DERECHOS HUMANOS-Respuesta de fondo sobre reconocimiento de pensión de
sobrevivientes a menor de edad
Referencia:
expediente T-3136840
Acción de tutela instaurada por Diana María Gamarra Velásquez, en
nombre propio y en representación de la menor Kiara María Díaz Gamarra, contra la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
en Colombia – Sub-oficina Bucaramanga, con vinculación oficiosa del Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Bogotá, D.C. ocho (8) de
septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado
por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que resolvió la
acción de tutela promovida por Diana María Gamarra Velásquez contra la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en
Colombia – Sub-oficina Bucaramanga.
I. ANTECEDENTES
El 24 de enero de 2011, Julio Andrés Guzmán
Martínez, en calidad de apoderado judicial de Diana María Gamarra Velásquez,
quien a su vez actúa en representación de la menor Kiara María Díaz Gamarra,
interpuso acción de tutela ante el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de
Bucaramanga, por considerar que la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en Colombia – Sub-oficina Bucaramanga  (en
adelante OACNUDH - Bucaramanga) vulneró el derecho fundamental de petición de
su representada.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1.1 Arturo Díaz Alcendra, padre
de Kiara María Díaz Gamarra y conductor de la OACNUDH – Bucaramanga, falleció
el 12 de diciembre de 2010 en un accidente de tránsito.
1.2 En el año 2000, Arturo Díaz
Alcendra suscribió un acta de conciliación con Diana María Gamarra Velásquez,
madre de Kiara María Díaz Gamarra, mediante la cual se comprometió a “suministrar
los alimentos de su hija, para lo cual se acordó una cuota mensual de cincuenta
mil pesos ($50.000) con aumentos anuales de acuerdo con el SMLMV, y una muda de
ropa en junio y diciembre.”
1.3 Dado el incumplimiento del
acuerdo anterior y la denuncia penal presentada por Diana María Gamarra
Velásquez contra Arturo Díaz Alcendra, mediante sentencia del 9 de junio de
2005, el Juzgado Primero Penal Municipal de Bucaramanga condenó a Arturo Díaz
Alcendra por el delito de inasistencia alimentaria.
1.4 En virtud de la muerte de
Arturo Díaz Alcendra y con el objeto de obtener el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes a favor de su menor hija, el 27 de diciembre de 2010 Diana
María Gamarra Velásquez solicitó a la OACNUDH - Bucaramanga, información sobre:
“1. Qué tipo de vinculación
laboral y qué antigüedad tenía el señor Luis Arturo Díaz Alcendra antes de su
fallecimiento.
2. A qué regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y
servicios sociales complementarios estaba afiliado el señor Luis Arturo Díaz
Alcendra antes de su fallecimiento y el tiempo cotizado.
3. A qué empresa aseguradora autorizada para administrar los recursos del Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito estaba afiliado el vehículo siniestrado.
4. A qué empresa aseguradora de vida se encontraba afiliado por parte de la entidad el
señor Luis Arturo Díaz Alcendra.
5. A qué otros riesgos catastróficos y accidentes de tránsito amparaba la entidad al señor
Luis Arturo Díaz Alcendra.”
Adicionalmente, solicitó copia
del contrato de trabajo, “de los documentos que acrediten la afiliación al
Régimen General de Seguridad Social en Salud, Pensiones y Riesgos
Profesionales”, y “de la póliza de seguro de vida de la empresa
aseguradora a la cual estaba afiliado el señor Luis Arturo Díaz Alcendra.”
1.5 Mediante comunicación
dirigida a la accionante el 17 de enero de 2011, la OACNUDH - Bucaramanga,
manifestó que las disposiciones contendidas en el Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, no son aplicables a
esa oficina, porque la misma “goza de fuero especial y de inmunidad contra
todo procedimiento judicial, con base en el artículos II, sección 2, y V,
sección 18 de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones
Unidas, ratificada por Colombia por la Ley 62 de 1973.”
2. Solicitud de tutela
Con base en los hechos expuestos,
el apoderado judicial de Diana María Gamarra Velásquez, solicitó al Juzgado
Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, ordenar a la OACNUDH -
Bucaramanga, dar respuesta a la petición presentada el 27 de diciembre de 2010.
3. Trámite de instancia
Mediante auto del 26 de enero de 2011, el Juzgado
Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga ordenó la notificación a la
OACNUDH - Bucaramanga de la acción de tutela interpuesta.
3.1 Respuesta de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia – Sub-oficina
Bucaramanga
En escrito dirigido al juez de tutela el 31 de
enero de 2011, la coordinadora (e) de la OACNUDH - Bucaramanga, señora Viktoria
Aberg, únicamente señaló en relación con la acción de tutela interpuesta que “toda
solicitud de esta naturaleza debe ser dirigida al Representante en Colombia de la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin perjuicio de sus
privilegios e inmunidades.”
4. Pruebas relevantes que
obran en el expediente
4.1 Copia de la respuesta
dirigida el 17 de enero de 2011 por Xavier Mena, Coordinador de la OACNUDH –
Bucaramanga, a Julio Andrés Guzmán Martínez, apoderado judicial de Diana María
Gamarra Velásquez (folio 6, cuaderno 2).
4.2 Copia de la petición
presentada el 27 de diciembre de 2010 por Julio Andrés Guzmán Martínez,
apoderado judicial de Diana María Gamarra Velásquez, ante el Coordinador de la
OACNUDH – Bucaramanga, Xavier MENA (folios 7 a 10, cuaderno 2).
4.3 Copia del registro civil de
nacimiento de Kiara María Díaz Gamarra (folio 11, cuaderno 2).
4.4 Copia de la partida de
defunción de Luis Arturo Díaz Alcendra, expedida por la Diócesis de
Barrancabermeja, Vicaria San José, Parroquia Nuestra Señora del Carmen (folio
13, cuaderno 2).
4.5 Copia del acta de
conciliación 003 68E0165-2000-, aprobada por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, Regional Santander, suscrita por Arturo Díaz Alcendra y Diana
María Gamarra Velásquez (folio 14, cuaderno 2).
4.6 Copia de la sentencia
proferida el 9 de junio de 2005 por el Juzgado Primero Penal Municipal de
Barrancabermeja (folios 18 a 37, cuaderno 2).
II. LA SENTENCIA QUE SE
REVISA
En sentencia de única de instancia del 8 de febrero de
2011, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga resolvió “rechazar
por improcedente la acción de tutela instaurada por Diana María Gamarra
Velásquez en contra de la Sub Oficina en Bucaramanga de las Naciones Unidas”.
Para
fundamentar su decisión, indicó que de conformidad con lo dispuesto en la Ley
62 de 1973, la OACNUDH goza de inmunidad contra todo procedimiento judicial,
por lo que “no es posible que se ubique como demandada dentro de la acción
incoada”.
Sin embargo,
resolvió “[e]xhortar a la accionante para que presente la solicitud a que
hace referencia en el libelo, ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, en
virtud de la inmunidad que goza el ente accionado, con el objeto que en la
medida que sea posible dicha entidad garantice los derechos y garantías
constitucionales que se aducen como conculcados.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y con la selección y el reparto efectuados el 28 de julio de 2011, la Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada.
2. Pruebas practicadas por la Corte Constitucional
2.1 Con el fin de contar con mayores elementos de juicio
para proferir el fallo, mediante auto del 23 de agosto de 2011, el magistrado
sustanciador dispuso la vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores al
presente trámite y le solicitó dar respuesta a las siguientes preguntas:
“1. ¿La ciudadana Diana María
Gamarra Velásquez (…), ha solicitado a ese Ministerio presentar ante la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en
Colombia, una petición de información sobre los aspectos referidos en el
escrito remitido por ella el 27 de diciembre de 2010 a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia –
Sub-oficina Bucaramanga (folio 1 del escrito de tutela)? De ser el caso,
sírvase enviar copia de la solicitud ciudadana y de la petición presentada por
el Ministerio.
2. De ser afirmativa la
respuesta a la pregunta anterior, ¿La Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia dio respuesta a la
petición aludida? De ser el caso, sírvase enviar copia de la respuesta.”
2.2 Mediante escrito dirigido a este despacho judicial el 30
de agosto de 2011,  el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que la
accionante no ha solicitado a ese Ministerio presentar ante OACNUDH una
petición de información sobre “la relación laboral entre el señor Luis
Arturo Díaz Alcendra y esa oficina.”
Así, dado que la accionante no dio cumplimiento al
requerimiento hecho por el juez de tutela en el sentido de “haber elevado el
derecho de petición por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores
-Dirección del Protocolo-(…) en atención a todo lo expuesto en el presente
oficio[,] la Honorable Oficina no estaba obligada a dar respuesta a dicha
solicitud.”
3. Problema jurídico
3.1 En concordancia con los hechos que fundamentan
la acción de tutela de la referencia, corresponde a la Corte determinar si la
OACNUDH – Bucaramanga vulneró el derecho fundamental de petición de Diana María
Gamarra Velásquez, al negarse a dar respuesta a la solicitud de información
presentada por ella el 27 de diciembre de 2010, con base en el principio de
inmunidad de jurisdicción.
3.2 Para dar solución al problema jurídico planteado, la
Sala se pronunciará sobre (i) el derecho fundamental de petición; y (ii) el
principio de inmunidad de jurisdicción restringida, en relación con la procedencia
de la acción de tutela contra organismos de derecho internacional para obtener
la protección de ese derecho fundamental.
3.3 Finalmente, esta Sala de Revisión estimará si es
menester conceder la acción de tutela interpuesta por Diana María Gamarra
Velásquez y, en consecuencia, revocar la sentencia que negó la tutela del
derecho fundamental de petición.
4. El derecho fundamental de petición. Reiteración de
jurisprudencia
4.1 El contenido del derecho fundamental de petición ha
sido abordado por esta Corporación en múltiples ocasiones, por lo que la Sala
procederá reiterar las subreglas establecidas en la materia por la
jurisprudencia.
4.2 De conformidad con el
artículo 23 de la Constitución Política, “[t]oda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá
reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.”
4.3 Con fundamento en la norma
constitucional, la Corte Constitucional ha sostenido que el ámbito de
protección del derecho fundamental de petición comprende los siguientes
elementos[1]:
(1) El derecho
a presentar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que
éstas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas.
(2) El derecho
a obtener una respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos
en las normas correspondientes.
(3) El
derecho a recibir una respuesta de fondo, lo que implica que la autoridad a la
cual se dirige la solicitud, de acuerdo con su competencia, está obligada a pronunciarse
de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la
petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema
planteado. Esto, independientemente de que el sentido de la respuesta sea
favorable o no a lo solicitado.
(4) El derecho
a obtener la pronta comunicación de la respuesta.
4.4 En consideración de los
elementos referidos, la Corte ha indicado que el amparo del derecho fundamental
de petición no solo implica que la respuesta dada a la solicitud se haya
efectuado dentro del término legal previsto para el efecto, sino también que
dicha respuesta sea suficiente, efectiva y congruente, sin que con esto se
entienda que la protección constitucional se deriva de la contestación
favorable a las pretensiones formuladas. Al respecto, en la sentencia T-561 de
2007, la Corte explicó:
“Ahora bien,
esta Corporación ha manifestado que una respuesta es suficiente cuando resuelve
materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin
perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario[2].
La  efectividad de la respuesta depende de que se solucione el caso que se
plantea[3].
Por último, la congruencia exige que exista coherencia entre lo respondido y lo
pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema
semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información
adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta.[4]”
4.5 Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la falta de competencia para pronunciarse
sobre la solicitud presentada, no significa que la autoridad ante la cual se
formuló, se encuentre exenta de pronunciarse al respecto. En este caso, la
Corte ha señalado que la autoridad aludida debe manifestar tal circunstancia al
peticionario, pues de otra manera, se entiende que dicha autoridad vulneró el
derecho fundamental de petición del solicitante[5].
Así mismo, ha afirmado que además de la contestación de la solicitud presentada,
la autoridad correspondiente debe adelantar las actuaciones necesarias para que
la decisión tomada sea comunicada de manera oportuna al peticionario[6].
4.6 Respecto del término para dar
respuesta a la solicitud, en la sentencia T-377 de 2000, esta Corporación
precisó:
“En relación con
la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla
general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que
señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el
término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho
lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación.”
4.7 Sobre el alcance del derecho
fundamental de petición cuando la solicitud es presentada ante particulares,
esta Corporación ha sostenido que es preciso distinguir tres circunstancias:
“1. Cuando la
petición se presenta a un particular que presta un servicio público o que
realiza funciones públicas, a efectos del derecho de petición, éste se asimila
a las autoridades públicas.
2. En el evento
en que, formulada la petición ante un particular, la protección de otro derecho
fundamental haga imperativa la respuesta o la ausencia de respuesta sea en si
misma lesiva de otro derecho fundamental, es posible ordenar por la vía del
amparo constitucional que ésta se produzca[7].
3. Por fuera de
los anteriores supuestos, el derecho de petición frente a organizaciones
privadas solo se configurará como tal cuando el legislador lo reglamente.[8]”
4.8 En suma, la efectividad del
derecho fundamental de petición implica el derecho de toda persona a presentar
solicitudes ante las autoridades correspondientes y a recibir una respuesta
oportuna, es decir, dentro del término legal establecido; así como el derecho a
que dicha respuesta sea de fondo, lo que significa que la misma debe ser
suficiente, efectiva y congruente respecto de las pretensiones formuladas.
5. Privilegios e inmunidades
de los organismos internacionales. Reiteración de jurisprudencia
5.1 El principio de inmunidad
de jurisdicción restringida
5.1.1 Esta Corporación se ha
pronunciado en varias oportunidades sobre el principio de inmunidad de
jurisdicción de los Estados y los organismos internacionales[9].
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de inmunidad se
deriva de una regla de derecho internacional público, reconocido por la
costumbre y varios instrumentos internacionales, en virtud del cual “los agentes y
bienes de Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación
coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes.[10]”
5.1.2 En este sentido, la Corte ha
sostenido que el principio de inmunidad de jurisdicción debe ser entendido en
concordancia con tres elementos: (i) el artículo 9 de la Constitución Política
según el cual, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el
reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia; (ii) la soberanía,
independencia e igualdad de los Estados; y (iii) en el caso de los organismos y
agencias internacionales, la necesidad de que los mismos gocen de independencia
para el cumplimiento de su mandato. Así, en criterio de la jurisprudencia, los
privilegios e inmunidades de los Estados y las agencias internacionales
huéspedes en Colombia, “queda[n] supeditad[os]
a que, efectivamente, propendan por la defensa de la independencia, igualdad y
soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate.[11]”
5.1.3 Ahora bien, de conformidad
con el último elemento anotado, esta Corporación ha sostenido que a la luz de la
Constitución, en el territorio colombiano ningún Estado u organismo
internacional gozan de inmunidad absoluta[12]. Esto es así, porque las
atribuciones que le competen al Estado colombiano en términos de soberanía e
independencia, implican que tiene capacidad jurídica para “asegurar la
defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción.[13]” De
esta manera, el principio de inmunidad de jurisdicción debe ser concebido como
un instrumento para garantizar la autonomía de los agentes internacionales en
el ejercicio de sus funciones, “pero sin que ello implique una renuncia no justificada
del deber del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del
territorio.[14]”
Así, ha entendido la Corte, las intervenciones de las
autoridades colombianas que persigan la defensa de los derechos de los habitantes
del territorio nacional, siempre y cuando no obstaculicen el desempeño eficaz de
las funciones de los organismos de derecho internacional huéspedes en Colombia,
“no sólo son legítimas sino necesarias para garantizar el orden
constitucional y en particular el respeto a la recíproca independencia.[15]”
5.1.4 Con base en la subregla
anterior, esta Corporación ha definido en sede de tutela y en materia de
control de constitucionalidad, las siguientes limitaciones a la inmunidad de
los agentes de Estados extranjeros y organismos de derecho internacional que se
encuentren en el territorio nacional:
5.1.4.1 La jurisdicción laboral
En la sentencia T-932 de 2010, la
Corte analizó el caso de una ciudadana a favor de quien la Misión Diplomática
de la Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en Colombia, dejó de realizar
los aportes al Sistema de Pensiones. Para resolver el caso concreto, en las
consideraciones generales del fallo, la Sala Novena de Revisión llegó a tres
conclusiones principales: (i) de manera progresiva, el derecho internacional ha
reconocido que los Estados y los organismos internacionales tienen inmunidad
restringida en materia laboral, es decir, ha aceptado que las misiones
diplomáticas y los organismos supranacionales pueden ser llamados a juicio por
tribunales locales “cuando se encuentran comprometidos derechos laborales y
prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio
nacional (…).[16]”;
(ii) cuando un Estado extranjero celebra un contrato laboral con
un nacional colombiano, debe someterse irrestrictamente a las normas laborales
internas, razón por la que “un Estado acreditante no puede alegar inmunidad por reclamos
derivados del contrato de trabajo o de la ejecución de relaciones laborales.”; y (iii) la celebración de contratos de trabajo con nacionales
colombianos obliga a las misiones diplomáticas y a los organismos
supranacionales a asumir el riesgo de vejez[17], “mediante
la afiliación del trabajador al Instituto de Seguros Sociales o incluso a otras
entidades de previsión social que cubrieran tal riesgo.”
En consonancia con las conclusiones
anotadas, al constatar que la accionante podía acudir ante los jueces laborales
para obtener el amparo de sus pretensiones, y ante la necesidad de adoptar medidas urgentes e
impostergables para garantizar la protección de sus derechos fundamentales
al mínimo vital y la seguridad social, la Corte concedió la tutela interpuesta
como mecanismo transitorio y ordenó al Jefe de la Misión Diplomática de la
Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en Colombia pagar a la
accionante “la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente
conforme a las normas colombianas, a título de pensión provisional de vejez y
hasta tanto la justicia ordinaria laboral resuelva de fondo la controversia en
materia de derechos laborales que planteará la actora.”
Así, se puede concluir que la acción de tutela sí es
procedente para obtener la protección de los derechos fundamentales al mínimo
vital, al trabajo y a la seguridad social de quien ha prestado sus servicios a
una misión diplomática o a un organismo internacional, cuando el empleador ha
omitido dar cumplimiento al deber de realizar los aportes correspondientes al
Sistema de Pensiones.
5.1.4.2 Las jurisdicciones civil y administrativa
Mediante la sentencia C-315 de 2004, la Sala Plena de esta
Corte declaró la constitucionalidad de “La Convención sobre las Misiones
Especiales” de las Naciones Unidas -abierta a la firma en Nueva York el 16 de
diciembre 1969-, así como de la Ley aprobatoria 824 de 2003.
De acuerdo con el artículo 31 de dicha Convención, los
representantes de un Estado y los miembros del personal diplomático gozan de
inmunidad civil y administrativa, salvo en estos casos: “a) una acción real
sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado
receptor, a menos que la persona de que se trate los posea por cuenta del
Estado que envía para los fines de la misión; || b) una acción sucesoria en la
que la persona de que se trate figure, a título privado y no en nombre del
Estado que envía, como ejecutor testamentario, administrador, heredero o
legatario; || c) una acción referente a cualquier actividad profesional o
comercial ejercida por la persona de que se trate en el Estado receptor, fuera
de sus funciones oficiales; [y] || d) una acción por daños resultante de
un accidente ocasionado por un vehículo utilizado fuera de las funciones
oficiales de la persona de que se trate.”
Con fundamento en las disposiciones anteriores, en la citada
sentencia, luego de reiterar que el principio de inmunidad de jurisdicción restringida
no contradice la Constitución pues no vulnera por sí mismo el principio de
igualdad, la Corte afirmó que los artículos que abordan el tema contenidos en la
Convención deben ser entendidos de conformidad con (i) la jurisprudencia del
Consejo de Estado en lo concerniente a la jurisdicción administrativa, y (ii) los
demás artículos de la misma Convención que se refieren a las obligaciones
generales que deben satisfacer los integrantes de una misión diplomática. A
continuación se resumen las consideraciones que expuso la Corte en esa
oportunidad, en relación con la inmunidad de jurisdicción restringida en
materia civil y administrativa:
(1) El principio de inmunidad de
jurisdicción no implica que la víctima de un daño antijurídico causado por una
misión diplomática no pueda obtener la indemnización respectiva. En efecto, de
acuerdo con la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado en la materia,
si “por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona,
atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de
otro que resulta damnificado y sin la posibilidad  de demandar con
fundamento en el hecho dañino ante su juez natural,  es claro que hay un
desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está
habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar
complejo (…).[18]”
De este modo, el rompimiento del equilibrio de las
cargas públicas ocasionado por la actividad legítima del Presidente de la
República y el Congreso, que genera un daño antijurídico, impone al Estado el
deber de reparar a los afectados[19].
(2) Los
locales, archivos, documentos y la correspondencia oficial de la misión
diplomática son inviolables[20].
(3) La inmunidad de jurisdicción de los
representantes del Estado que envía la misión especial y de los miembros de su
personal diplomático “no los eximirá de la jurisdicción del Estado que
envía.[21]”
(4) los representantes del Estado que
envía la misión especial y de los miembros de su personal diplomático gozan de
inmunidad en el Estado receptor, únicamente por los actos realizados en el
desempeño de sus funciones oficiales[22].
5.1.4.3 La jurisdicción penal
La citada Convención sobre las Misiones Especiales de las Naciones Unidas, incorporada al
ordenamiento jurídico interno por la Ley 824 de 2003, también señala en su
artículo 31 que los representantes de un Estado y los miembros del personal
diplomático gozan de inmunidad penal en el Estado receptor. Frente a esta
disposición, en la sentencia C-315 de 2004, la Corte no hizo ningún reparo.
Sin embargo, es preciso aclarar que en la sentencia C-863 de 2004,
al estudiar la constitucionalidad de la Ley 877 de 2 de enero de 2004, “Por
medio de la cual se aprueba ‘la Convención sobre la Seguridad Personal de las
Naciones Unidas y el personal asociado’, suscrita en Nueva York el 9 de
diciembre de 1994, la Corte afirmó que en concordancia con lo dispuesto en
dicha convención, el personal de las Naciones Unidas y el personal asociado
tienen la obligación de respetar las leyes y reglamentos del Estado receptor.
En este sentido, aunque la Corporación consideró constitucional el artículo de la
Convención según el cual, el personal militar o de policía asociado a las
Naciones Unidas no puede ser detenido ni interrogado cuando haya sido capturado
en el curso del desempeño de sus funciones y se haya establecido su
identidad, pues “debe ser devuelto a las Naciones Unidas o a las
autoridades pertinentes, y en todo caso tratado de conformidad con las normas
de derechos humanos universalmente reconocidas y con los principios y el
espíritu de los Convenios de Ginebra de 1949.”, también fue enfática en sostener que los privilegios de los que goza el personal de Naciones Unidas[23],
“no implican la impunidad frente a
posibles delitos cometidos por este personal durante su paso por territorio
colombiano. Según las normas penales aplicables, incluso de conformidad con las
normas internacionales[24],
los privilegios e inmunidades no tienen como consecuencia la impunidad por
los delitos cometidos por agentes amparados por ellas. En el caso de
delitos cometidos por personal que goza de privilegios o inmunidades, los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación deben ser
garantizados, por lo que cabe la indemnización de los perjuicios ocasionados a
las víctimas, incluso a cargo del Estado colombiano cuando se reúnan los
requisitos para ello.” (Negrilla
fuera del texto original).
5.1.5 En suma, la jurisprudencia constitucional estima que el
principio de inmunidad de jurisdicción restringida no es contrario a la Carta.
En este sentido, dicho principio solo se justifica
en la necesidad de garantizar que las misiones diplomáticas y los
organismos de derecho internacional cumplan sus funciones con independencia, y
en el respeto por la soberanía,
independencia e igualdad de los Estados. Es por
ello que dicho principio no es contrario a la intervención de las
autoridades colombianas, cuando éstas persigan la protección de los derechos de
los habitantes del territorio nacional. De ahí que el principio de inmunidad de
jurisdicción no pueda tener como consecuencia la imposibilidad de acudir ante
los jueces para obtener la protección debida, e incluso las reparaciones
pecuniarias en razón al daño causado por una organización internacional.
5.2 El principio de inmunidad en la
jurisdicción constitucional. Procedibilidad de la acción de tutela contra
organismos internacionales para obtener la protección del derecho fundamental
de petición
5.2.1 El tema del principio de inmunidad de jurisdicción
frente a la procedibilidad de la acción de tutela contra organismos
internacionales para obtener la protección del derecho fundamental de petición,
únicamente ha sido abordado por la Corte en tres sentencias, por lo que en
seguida se hará una breve referencia a cada una de ellas:
5.2.1.1 En la sentencia T-883 de 2005, la Corte estudió las
sentencias proferidas en el trámite de la acción de tutela instaurada por un
ciudadano contra el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
por considerar que dicho programa vulneró sus derechos fundamentales de
petición y honra. De acuerdo con los antecedentes de la providencia, entre el
Gobierno colombiano y el PNUD se acordó la realización de un programa de apoyo
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de implementar el
Proyecto para la Modernización de la Administración Financiera Pública. En
desarrollo del mismo, por solicitud del Ministerio en calidad de organismo de
ejecución, el PNUD celebró contrato de servicios con el actor. Sin embargo,
mediante oficio radicado en el PNUD,  la Viceministra de Hacienda y Crédito
Público, como Directora del Proyecto en cuestión, solicitó al PNUD dar por
terminado anticipadamente el contrato referido, alegando “conducta
indebida del consultor”. En razón de esa decisión, el accionante solicitó ante
el PNUD que se le informaran de manera clara y concreta las razones por las que
se consideró que él había incurrido en “conducta indebida”. Amparado en
el principio de inmunidad de jurisdicción, el PNUD se negó a dar respuesta a
esa solicitud.
Para resolver el caso concreto, en las consideraciones
generales de la sentencia, la Sala Quinta de Revisión explicó que en el ámbito
constitucional, el principio de inmunidad de jurisdicción debe atender a varios
aspectos. En primer lugar, señaló que el principio en comento “no puede entenderse
como una habilitación que ampara conductas arbitrarias y que pueden resultar
lesivas de derechos consagrados y protegidos por el ordenamiento interno”, pues
la inmunidad otorgada por el Estado colombiano a un organismo de derecho
internacional, solo puede ser considerada constitucional si responde “a la
necesidad de asegurar la independencia y neutralidad de las labores que
desarrolle el sujeto de derecho internacional correspondiente.” En segundo
lugar, sostuvo que dada la tendencia actual seguida por la mayoría de Estados
de conceder inmunidad restringida a autoridades extranjeras, “es posible que
el texto mismo del tratado o convenio respectivo, establezca el mecanismo a
través del cual se pueden solucionar las controversias en las que se vean
involucrados sujetos que gozan de inmunidades reconocidas por los Estados, con
lo que se garantiza, además, la protección efectiva de los derechos de los
individuos[25].”
Y en tercer lugar, concluyó que ante la necesidad de garantizar la
protección de los derechos vulnerados, particularmente del derecho al acceso a
la administración de justicia, “en los casos en los que la protección del
derecho exija la realización de determinada conducta por el sujeto que goza de
inmunidad, podría el afectado solicitar al Estado colombiano que supla la
actuación del funcionario u organización respectiva, en el evento en que ello
fuere posible, toda vez que por esa vía se garantizarían los derechos de la
persona, respetando la inmunidad que fue reconocida por el Estado.”
Con fundamento en lo anterior, la Corte negó el amparo de los
derechos fundamentales invocados, al estimar que era el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en calidad de organismo ejecutor del Proyecto para la
Modernización de la Administración Financiera Pública, y no el PNUD, la entidad
encargada de dar respuesta a la petición presentada por el actor. De esta
manera, la Sala consideró que de la omisión del PNUD frente a la solicitud de
información formulada por el accionante, “no se deriva la desprotección de
los derechos del señor Arciniegas Guillén, como quiera que quien tiene la
capacidad de dar respuesta integral a su requerimiento es el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, entidad ante la cual, se repite, ha debido
presentar la petición.”
5.2.1.2 Posteriormente, en la sentencia T-917 de 2005, la
Corte analizó la acción de tutela interpuesta por un ciudadano colombiano
contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, por la violación de su derecho
fundamental de petición. Según los hechos narrados en la sentencia, en
ejercicio del derecho de petición, el actor solicitó la intervención
diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores ante la Embajada de México
en Colombia, con miras a obtener el cumplimiento del contrato de arrendamiento
del inmueble de su propiedad, y le pidió dar respuesta a varias
preguntas sobre temas relacionados con la responsabilidad del Estado mejicano
en relación con el contrato de arrendamiento anteriormente mencionado.
Ante la inconformidad del accionante con las respuestas dadas
por el Ministerio de Relaciones Exteriores a sus peticiones de intervención
diplomática y de consulta, en las consideraciones generales del fallo, luego de
reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental de
petición, la Corte llegó a dos conclusiones: primero, “si bien las gestiones
adelantadas por el Ministerio no satisfacen integralmente los intereses del
actor, lo cierto es que dicha cartera informó de fondo sobre el resultado de
sus gestiones y en consecuencia, cumplió con los supuestos del derecho de
petición.” Finalmente, sobre la petición de consulta elevada por el actor
ante el Ministerio sobre “si puede acudir a la jurisdicción
civil colombiana para reclamar los derechos que considera conculcados”, la
Sala adujo:
“… el Ministerio
no tiene la función de calificar la naturaleza de los contratos celebrados
entre los particulares y los representantes de las misiones diplomáticas, ni le
corresponde establecer las consecuencias de su eventual incumplimiento. Tampoco
debe resolver consultas teóricas o elaborar estudios o conceptos jurídicos
sobre Derecho Internacional Público y Privado a solicitud de los particulares.
11. Sin embargo,
dada la complejidad del tema y, en particular, la dificultad de un ciudadano para
conocer los causes que le permitan ventilar un conflicto como el presentado, lo
cierto es que, si lo tiene a bien el Ministerio puede, dentro del ámbito de su
competencia constitucional e internacional, informarle cuales serían los medios
de defensa a los que puede acudir para proteger sus derechos. En efecto, la
existencia de actos de agentes diplomáticos que puedan estar cubiertos por la
prerrogativa de la inmunidad, no equivale a que los habitantes del territorio
se encuentren en total indefensión frente a posibles violaciones de sus
derechos.”
En virtud de lo expuesto, la Corte
confirmó las sentencias de tutela que negaron la protección del derecho
fundamental de petición.
5.2.1.3 Por último, en la sentencia T-1029
de 2005, esta Corporación conoció la acción de tutela incoada por un ciudadano
contra el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que había
presentado ante el Director de Servicio al Ciudadano de la Alcaldía Mayor de
Bogotá una solicitud para que se le compulsaran copias de “todas las
comunicaciones cruzadas entre la Alcaldía Mayor de Bogotá o PNUD y la Sociedad
CIEL INGENERÍA”. El funcionario distrital dio respuesta a la petición
presentada y anexó copia de los documentos requeridos, pero manifestó respecto
del PNUD: “(…) dada su naturaleza de organismo internacional no es sujeto
pasivo del ejercicio del derecho de petición y le corresponde a este Despacho (la
Dirección de servicio al ciudadano de la Alcaldía Mayor de Bogotá) dar
respuesta de fondo”. Posteriormente, el actor presentó una petición al PNUD
y reiteró la solicitud hecha ante la Alcaldía Mayor de Bogotá. Sin embargo, el
PNUD le respondió que dada su naturaleza de organismo internacional no era
sujeto pasivo del derecho de petición.
Para resolver el caso concreto, en
aplicación de la tesis desarrollada en la sentencia T-883 de 2005, ya citada, la
Sala Séptima de Revisión afirmó:
“Ahora bien, en el caso concreto el
demandante interpuso la acción de tutela contra el PNUD por la supuesta
violación de su derecho fundamental de petición, razón por la cual pareciera
necesario indagar si realmente la actuación del organismo internacional afectó
el derecho invocado y si dicho organismo puede ser demandado en sede de tutela
para reparar tal afectación. No obstante, encuentra la Sala que en el
presente caso existe una instancia estatal a la cual puede imputársele también
la vulneración del derecho invocado y la cual adicionalmente esta en capacidad
de reparar la trasgresión, pues el juez de primera instancia vinculó al
trámite de la tutela a la Alcaldía Mayor de Bogotá, sobre cuya legitimidad
pasiva no existen dudas y la cual, adicionalmente, ha actuado a lo largo del
presente proceso como sujeto demandado. Cabe recordar también que el Sr. Fernández de Soto Londoño
inicialmente formuló una petición, en idéntico sentido a la posteriormente
formulada al PNUD, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, la cual fue respondida en
sentido negativo.
Las anteriores razones llevan a concluir
que en el presente caso existe una instancia estatal que funge como
responsable de la presunta vulneración del derecho de petición, la cual ha
sido vinculada al trámite de la acción de tutela, razón por la cual no es
preciso –en esta específica oportunidad- pronunciarse sobre las inmunidades del
organismo internacional y sobre su responsabilidad en la afectación de los
derechos fundamentales del peticionario. Máxime cuando el proceso de
contratación, en el cual tuvo origen la disputa iusfundamental, tiene como beneficiario
a la entidad distrital. (Negrilla fuera del texto original).
Por lo anterior, la Corte tuteló el
derecho fundamental de petición del accionante y ordenó a la Alcaldía Mayor de
Bogotá entregarle la información requerida.
5.2.2 Ahora bien, aunque de manera general se comparte la
posición jurisprudencial de la Corte expuesta anteriormente, se estima que la
misma no ha tenido en cuenta aspectos de vital importancia que permitirían
conciliar de mejor manera la prevalencia de los derechos fundamentales en el
ordenamiento jurídico interno y el principio de inmunidad de jurisdicción
restringida de los organismos internacionales.
5.2.2.1 En efecto, de conformidad con el artículo 23 de la
Constitución, como ya explicó, toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas “a las autoridades” por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución.” (Negrilla fuera del
texto original).
5.2.2.2 Al
respecto, esta Corporación ha señalado que el término “autoridad” puede ser
definido como la “potestad de que se halla investida una persona, que
proviene del Estado y que comporta la obligatoriedad de sus decisiones para
quienes se encuentran subordinados a ella, (…).[26]”
Sin embargo, frente al derecho fundamental de petición, como se dijo en el
fundamento jurídico cuatro de esta providencia, la Corte Constitucional ha
sostenido que ese derecho puede ser ejercido contra particulares, esencialmente
en dos casos: (i) cuando el particular presta un servicio público o realiza
funciones públicas; y (ii) en el evento en que la protección de otro derecho
fundamental haga necesaria la respuesta o la ausencia de respuesta sea lesiva
de otro derecho fundamental.
5.2.2.3 En este sentido, es claro que los organismos
internacionales no son autoridades públicas, pues no ejercen dominio sobre los
ciudadanos, y tampoco particulares en sentido estricto dado el régimen de
privilegios al que se encuentran sujetos, según los convenios y tratados que se
suscriban para el efecto.
5.2.2.4 Empero, desde la perspectiva del principio de inmunidad
de jurisdicción restringida y en virtud de la soberanía del Estado colombiano, se
considera que los organismos internacionales sí estarían obligados a dar
respuesta directa a las peticiones respetuosas presentadas por los ciudadanos
en el territorio nacional, en principio, en los siguientes supuestos:
(1) Cuando la respuesta a la petición no
amenace la soberanía, independencia e
igualdad de los Estados; y en el caso de los organismos y agencias
internacionales, no ponga en riesgo la autonomía que necesitan para el
cumplimiento de su mandato[27].
(2) Cuando de la respuesta a la petición
dependa la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo
y a la seguridad social de quien tenga una relación de subordinación respecto
de la misión diplomática o el organismo internacional[28].
(3) Cuando de la respuesta a la petición
presentada dependa la protección de “derechos laborales y prestacionales de
connacionales y residentes permanentes del territorio nacional[29]”.
Se estima que los supuestos anotados no lesionan el principio
de inmunidad restringida de los organismos internacionales y las misiones
diplomáticas, porque no solo son respetuosos del artículo
9 de la Constitución Política; también tienen en cuenta que en virtud de la
jurisprudencia constitucional, los privilegios e inmunidades de los
Estados y las agencias internacionales huéspedes en Colombia no son absolutos,
comoquiera que están supeditados a la garantía de
intereses superiores como la independencia, igualdad y soberanía de los
Estados, y la autonomía de los organismos internacionales.
De igual manera, dichos supuestos
no son contrarios al principio de prevalencia de los derechos fundamentales,
porque reconocen la obligación del Estado colombiano de asegurar la
defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción, cuando
esos derechos sean vulnerados por personas naturales o jurídicas que gozan de
inmunidad.
En este sentido, los supuestos enunciados
guardan correspondencia con los fundamentos esenciales por los cuales las
inmunidades y privilegios otorgados a los organismos de derecho internacional son
constitucionales, y al mismo tiempo con el reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia sobre el carácter restringido de la inmunidad de jurisdicción,
particularmente en materia laboral.
6. Estudio del caso concreto
6.1 De acuerdo
con los antecedentes fácticos y jurídicos expuestos, a continuación la
Corte determinará si la OACNUDH – Bucaramanga vulneró el derecho fundamental de
petición de Diana María Gamarra Velásquez, al negarse a dar respuesta a la
solicitud de información presentada por ella el 27 de diciembre de 2010, so
pretexto del principio de inmunidad de jurisdicción.
6.2 Con el propósito de obtener el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a favor de su menor hija, y como consecuencia de la
muerte Luis Arturo Díaz Alcendra el 12 de diciembre de 2010, padre de la menor y conductor de la
OACNUDH – Bucaramanga, el 27 de
diciembre de 2010 la accionante solicitó a ese organismo, información sobre:
“1. Qué tipo de vinculación laboral y qué
antigüedad tenía el señor Luis Arturo Díaz Alcendra antes de su fallecimiento.
2. A qué regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y servicios sociales complementarios estaba afiliado el señor
Luis Arturo Díaz Alcendra antes de su fallecimiento y el tiempo cotizado.
3. A qué empresa aseguradora autorizada para administrar los recursos del
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito estaba afiliado el vehículo
siniestrado.
4. A qué empresa aseguradora de vida se encontraba afiliado por parte de la
entidad el señor Luis Arturo Díaz Alcendra.
5. A qué otros riesgos catastróficos y accidentes de tránsito amparaba la
entidad al señor Luis Arturo Díaz Alcendra.”
En atención al contenido de la petición transcrita y a lo
indicado por la actora en la acción interpuesta, esta Sala llega a una primera
conclusión: de la respuesta a la petición presentada por Diana María
Gamarra Velásquez depende la
protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social de su menor hija, pues con base en esa información la menor
podrá reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte
de su padre, quien le proveía parte de su sustento económico.
En criterio de la Sala, esa situación encuadra en el supuesto
jurisprudencial referido en precedencia según el cual, los organismos
internacionales sí están obligados a dar respuesta directa a las peticiones
respetuosas presentadas por los ciudadanos en el territorio nacional, cuando de
la respuesta dependa la protección de derechos prestacionales de
carácter laboral.
6.3 Ahora bien, frente a la
petición aludida, el 17 de enero de 2011, la OACNUDH - Bucaramanga manifestó a
la accionante que las disposiciones contendidas en el Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, no son aplicables a
esa oficina, porque la misma “goza de fuero especial y de inmunidad contra
todo procedimiento judicial, con base en los artículos II, sección 2, y V,
sección 18 de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones
Unidas, ratificada por Colombia por la Ley 62 de 1973.”
Sobre este punto, según los
artículos 2 y 5 (sección 18) de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades
de las Naciones Unidas, incorporada al ordenamiento jurídico interno por la Ley
62 de 1973, la inmunidad de jurisdicción de la ONU y de sus funcionarios se
circunscribe a (i) la inviolabilidad de sus bienes, locales, haberes y
archivos, cualquiera que el sitio donde se encuentren y quien quiera que sea su
detentador; (ii) y la inmunidad contra procesos
judiciales por los actos cumplidos en el ejercicio de funciones.
Sin embargo, como ya se dijo, los
privilegios e inmunidades otorgados por el Estado colombiano a los organismos
internacionales no son absolutos. De hecho, en la sentencia T-883 de 2005
referida en el acápite cinco de esta sentencia, se indicó que “siempre
existirá un espacio de interpretación sobre el alcance de la prerrogativa
consagrada, toda vez que ese régimen no puede entenderse como una habilitación
que ampara conductas arbitrarias y que pueden resultar lesivas de derechos
consagrados y protegidos por el ordenamiento interno.”
Dado lo anterior y con base en
las consideraciones generales de esta providencia, la Sala llega a una segunda
conclusión: la inmunidad de jurisdicción de la ONU y de sus funcionarios no es
absoluta o total. En este sentido, en la actualidad, la aprobación de la
Convención por parte del Estado Colombiano no puede ser entendida como una renuncia a su deber de garantizar los
derechos de los habitantes del territorio.
6.4 Ahora bien, de acuerdo
con la información disponible, el 29 de noviembre de 1996 el Gobierno
colombiano y la Organización de Naciones Unidas suscribieron en Ginebra, Suiza,
un acuerdo por el cual se estableció en el país la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos[30].
De conformidad con su mandato, la OACNUDH y sus sub -oficinas en Bucaramanga,
Cali y Medellín cumplen en el territorio nacional cuatro funciones esenciales:
“- Observar,
sistemática y analíticamente, la situación de los derechos huma­nos y del
derecho internacional humanitario en todo el país.
- Asesorar en
estos temas tanto al Gobierno como a las autoridades del Estado (nacionales,
regionales y locales), y a las organizaciones de la sociedad civil, y velar por
que todo proyecto de ley que incluya temas de derechos humanos sea respetuoso
de los instrumentos internacionales en la materia.
- Prestar
cooperación técnica a las autoridades del Estado y a las organi­zaciones de la
sociedad civil que trabajan por el respeto de los derechos humanos y la
observancia del derecho internacional humanitario.
- Informar,
difundir y promover los derechos humanos y el derecho interna­cional
humanitario entre los colombianos.”
En consonancia con el mandato de la
OACNUDH – Bucaramanga y el contenido de la petición presentada por Diana María
Gamarra Velásquez ante esa oficina el 27 de diciembre de 2010, esta Sala llega
a una tercera conclusión: la
respuesta a la petición presentada por la accionante, dado que pretende obtener
información para reclamar el reconocimiento del derecho a la pensión de
sobrevivientes en cabeza de su menor hija, no amenaza o pone en riesgo la
independencia y autonomía que requiere OACNUDH – Bucaramanga para el
cumplimiento de sus funciones, según el mandato de la OACNUDH en Colombia
reseñado.
6.5 Por lo anterior, la Corte Constitucional revocará la
decisión adoptada el 8 de febrero de 2011 por el Juzgado Doce Administrativo
del Circuito de Bucaramanga, dentro del trámite de la acción de tutela
instaurada por Diana María Gamarra Velásquez contra la OACNUDH – Bucaramanga,
pues quedó demostrado que ese organismo internacional, de manera injustificada,
no dio respuesta a la petición de información elevada el 27 de diciembre de
2010 por la accionante.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la decisión adoptada el día ocho
(8) de febrero de 2011 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de
Bucaramanga, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Diana
María Gamarra Velásquez, en nombre propio y en representación de la menor Kiara
María Díaz Gamarra, contra la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en Colombia – Sub-oficina Bucaramanga, con
vinculación oficiosa del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Segundo.- CONCEDER la tutela del
derecho fundamental de petición de Diana María Gamarra Velásquez y la menor
Kiara María Díaz Gamarra.
Tercero.- ORDENAR a la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia –
Sub-oficina Bucaramanga que dentro del término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a
responder de fondo y de manera detallada la solicitud de información presentada
el 27 de diciembre de 2010 por Diana María Gamarra Velásquez.
Cuarto.- DÉSE cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
Ausente con
excusa
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La sentencia T-377 de 2000, sistematizó la jurisprudencia
constitucional en esta materia. También se pueden consultar las sentencias
T-735 de 2010, T-479 de 2010,  T-508 de 2007, T-1130 de 2008, T-435 de 2007,
T-274 de 2007, T-694 de 2006 y T-586 de 2006.
[2] Sentencias T-581 de 2003 y T-1160A de 2001.
[3] Sentencia T-220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Sentencia T-219 de 2001.
[6] Sentencia T-249 de 2001.
[7] En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-374 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, amparó el
derecho de petición de un extrabajador de la Federación Nacional de Cafeteros – Comité Departamental de Cafeteros del Valle, que había
solicitado por esa vía la expedición de la resolución de reconocimiento de su
pensión legal de jubilación. En esa oportunidad, esta Corporación estableció
que aunque la Federación Nacional de Cafeteros era una entidad privada que en
el caso concreto no estaba ejerciendo funciones públicas, el derecho de
petición del actor era susceptible de protección a través del amparo
constitucional, toda vez que la respuesta del mismo resultaba necesaria para
garantizar la efectividad de los derechos laborales y el respeto por la
dignidad del actor.
[8] Sentencia T-883 de 2005.
[9] Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de
tutela T-932 de 2010, T-628 de 2010, T-633 de 2009, T-1029 de 2005, T-917 de
2005 y T-833 de 2005; y las sentencias de constitucionalidad C-1156 de 2008,
C-276 de 2006, C-038 de 2006, C-863 de 2004, C-315 de 2004, C-578 de 2002,
C-287 de 2002, C-442 de 1996, C-137 de 1996 y C-563 de 1992.
[10] Sentencia C-137 de 1996.
[11] Sentencia C-442 de 1996.
[12] Al respecto, véanse las sentencias C-1156 de 2008, C-863
de 2004, C-315 de 2004, C-287 de 2002, C-442 de 1996 y C-137 de 1996.
[13] Sentencia C-137 de 1996.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem.
[16] Sobre el tema de la inmunidad restringida en
materia laboral, también se puede consultar la sentencia T-633 de 2009. En esa
oportunidad, la Corte Constitucional afirmó que la Corte Suprema de Justicia sí es competente para conocer de las demandas laborales
interpuestas por nacionales colombianos contra agentes diplomáticos que actúan a título
personal o en representación de un Estado acreditante para los fines de la
misión, por la terminación unilateral y sin justa causa de un contrato de
trabajo. En consecuencia, según lo dicho por la Corte, la acción de tutela es procedente para obtener la protección del derecho fundamental
al debido proceso, cuando so pretexto del principio de inmunidad de jurisdicción, una
misión diplomática o un organismo internacional controvierte injustificadamente
una decisión judicial mediante la cual se le ordena pagar a favor del
trabajador una indemnización por despido sin justa causa.
[17] De forma similar, en la sentencia T-628 de 2010, la Corte Constitucional afirmó que frente a los casos en que la vinculación de los nacionales se
realice mediante la suscripción de un contrato de prestación de servicios, el
organismo internacional contratante tiene el deber jurídico de verificar la
afiliación al sistema de seguridad social en salud del contratista, para pagar
los honorarios propios de la ejecución del contrato.
[18] Sentencia del 25 de agosto de 1998,  Radicación número
IJ-001, Sección Tercera del Consejo de Estado.
[19] Sobre este mismo punto, se pueden consultar las sentencias C-1156
de 2008 y C-254 de 2003.
[20] Artículos 25 a 28 de la Convención sobre las Misiones Especiales.
[21] Artículo 31.5 de la Convención sobre las Misiones
Especiales.
[22] Artículo 43 de la Convención sobre las Misiones
Especiales. Al
respecto, en la sentencia C-1156 de 2008, la Corte afirmó: “la inmunidad de jurisdicción no es un
beneficio personal, es decir, un privilegio concedido in tuitu personae, sino que se otorga por razones
funcionales para asegurar precisamente el cumplimiento de las mismas.”
[23] Sobre el particular, cabe mencionar que en la sentencia C-578 de
2002, que declaró la constitucionalidad de la Ley 742 del 5 de junio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba el ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL”, hecho en Roma el 17 de 1998, esta Corporación precisó: “ni los altos funcionarios públicos dentro de un Estado -por ejemplo un
Jefe de Estado o de Gobierno, un miembro del gobierno o un parlamentario-,
cualquiera que sea su nivel y jerarquía, queden a salvo de la instrucción y del
juzgamiento por parte de la Corte Penal Internacional cuando incurren en una de
las conductas estipuladas en el Estatuto. Se ha optado por colocar el valor de
los bienes jurídicos de interés para toda la humanidad protegidos en el
Estatuto por encima de la protección a la investidura de los mandatarios. Se
trata aquí de un cambio de enorme significación: los derechos humanos ocupan un
claro lugar de precedencia sobre los principios de inmunidad de los Jefes de
Estado, de Gobierno y de otros altos funcionarios del Estado reconocidos por el
derecho internacional y por el derecho interno de los Estados, con lo que se
ratifica la tendencia en este sentido presente en diversos instrumentos
internacionales, entre ellos la Convención de Genocidio, los Principios de Nuremberg, los Estatutos de los Tribunales ad hoc y el Código de Crímenes contra la Paz. La inmunidad penal del poder ha cedido, no sin resistencia, dadas las reformas
constitucionales que ciertos países como Francia tuvieron que adelantar para
exceptuar el principio de inmunidad del primer mandatario, frente a la
importancia y a la necesidad de protección de la dignidad de la vida humana.”
[24] Por ejemplo, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, si bien establece en su artículo 31.1 que “el agente diplomático gozará de
inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor,” señala en el numeral 4
del mismo artículo que “la inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático
en el Estado receptor no le exime de la jurisdicción del Estado acreditante.”
Igualmente,  la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963
(Ley 17 de 1971), establece en su artículo 41, para. 1 que: “Los funcionarios
consulares no podrán ser detenidos o puestos en prisión preventiva sino cuando
se trate de un delito grave y por decisión de la autoridad judicial
competente.” Igualmente, el Artículo 43 de la Convención que regula la Inmunidad de jurisdicción, señala que “1. Los funcionarios
consulares y los empleados consulares no estarán sometidos a la jurisdicción de
las autoridades judiciales y administrativas del Estado receptor por los actos
ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares.” Ver. Sen B., “A Diplomat’s Handbook of
International Law and Practice, 3ª Edición, páginas 95-202 y 285 a 309.
[25]    Por ejemplo, la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas de 1946, establece en su artículo VIII, sección 30: || “SECCION
30. Todas las diferencias que surjan de la interpretación o aplicación de la
presente Convención serán referidas a la Corte Internacional de Justicia, a menos que en un caso determinado las partes convengan en
recurrir a otra vía de solución. Si surge una diferencia de opinión entre las
Naciones Unidas, por una parte y un Miembro, por la otra, se solicitará una
opinión consultiva sobre cualquier cuestión legal conexa, de acuerdo con el
artículo 96 de la Carta y el artículo 65 del Estatuto de la Corte. La opinión que dé la Corte será aceptada por las partes como decisiva.”
[26] Sentencia T-883 de 2005.
[27] Cfr. Fundamentos jurídicos 5.1.2
y 5.1.3 de esta sentencia.
[28] Cfr. Fundamento jurídico 5.1.4.1
de esta sentencia.
[29] Sentencia T-932 de 2010.
[30] Información disponible en la página Web: http://www.hchr.org.co/sobrenosotros/folleto.pdf