T-001-92
Sentencia No
Sentencia No. T-001/92
ACCION DE TUTELA-Objeto
La acción de tutela es un instrumento
jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito
consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores
requerimientos de índole formal y en la certeza de que obtendrán oportuna
resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en
su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios,
se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o
amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los
fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
La tutela tiene como dos de sus caracteres
distintivos esenciales los de la subsidiariedad y la inmediatez; el primero por
cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un
perjuicio irremediable; el segundo puesto que no se trata de un proceso sino de
un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
COMPETENCIA DE
TUTELA/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Los jueces no están facultados para invadir
la órbita propia de la jurisdicción contencioso administrativa, y en el asunto
en examen lo hicieron, al dejar sin efectos, así fuera en forma transitoria,
los actos administrativos emanados de las asambleas departamentales, materia de
examen. Aunque por vía distinta, esas determinaciones judiciales equivalieron,
en sus consecuencias jurídicas y prácticas, a la suspensión provisional de los
enunciados actos administrativos, la cual únicamente podía provenir de dicha
jurisdicción.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia/PERJUICIO IRREMEDIABLE/CONTRALOR
DEPARTAMENTAL
Los ciudadanos que venían ejerciendo como
Contralores, si creían vulnerados sus derechos, disponían del medio judicial de
defensa consistente en ejercer la pertinente acción prevista en el C.C.A.  A su
situación no era aplicable la excepción que contempla la norma Constitucional
cuando introduce el concepto de tutela como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, ya que atendida su definición legal, no revestía tal
carácter el perjuicio alegado, toda vez que ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa habían podido impetrar que, si sus pretensiones prosperaban,
además de la indemnización correspondiente, fuera ordenado -sobre la base de
que en cada caso se cumplieran las condiciones legales- su reintegro a los
cargos que venían desempeñando.
PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL
EFECTO UTIL
El conocido principio de interpretación de
las normas jurídicas, a partir del "efecto útil" de éstas, enseña
que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce
consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.
CONTRALOR DEPARTAMENTAL-Periodo/TRANSITO
CONSTITUCIONAL
A los Contralores Departamentales elegidos
en 1990 y cuyo periodo debía vencerse el 31 de Diciembre de 1992, éste se les
terminó anticipadamente, al entrar en vigencia una nueva Constitución Política
que introdujo la modalidad de periodos iguales en su duración y coincidentes en
su iniciación, para Gobernadores y Contralores Departamentales.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Inexistencia/FUNCION PUBLICA/INTERES
PUBLICO
La fijación de periodos para el desempeño
de ciertos cargos no ha sido concebida en beneficio exclusivo de la persona a
quien se ha investido de la función pública, sino en razón de los requerimientos
de ésta última. Dada la prevalencia del interés general sobre el privado o
particular no puede hablarse de derecho adquirido a un periodo determinado si
el ordenamiento jurídico, por motivos de interés público ha resuelto modificar
la duración del mismo haciendo concordar su iniciación con la de otros cargos
que guardan relación con él.
DERECHO AL TRABAJO/CONTRALOR
DEPARTAMENTAL
De ninguna manera encuentra la Corte que se
haya golpeado o amenazado por las Asambleas el derecho al trabajo de los
demandantes de tutela, porque debe expresarse que los cuerpos a los cuales
concernía elegir no hicieron sino acatar una obligación Constitucional.
-Sala de Revisión No. 3-
Ref.: Revisión sentencias de Tutela
-Expediente T-117
EUCLIDES LOZANO LEMUS contra ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DEL CHOCO
-Expediente T-120
GERMAN ORDOÑEZ PLATA contra ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DE SANTANDER
-Expediente T-245
GONZALO FIERRO CASTILLO contra ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DEL CAQUETA
-Expediente T-261
NESTOR ALAIN VILLEGAS CANDELO contra
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL CAUCA
-Expediente T-498
VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO contra
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META
-Expediente T-783
ALVARO BALLESTEROS MEDERO contra ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA
-Expediente T-837
ARMANDO ANTONIO BACA MENA contra ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DEL MAGDALENA
Magistrados:
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
(Aprobada mediante acta de la Sala de
Revisión No. 3 en Santafé de Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de abril
de mil novecientos noventa y dos (1992).
Entra la Corte Constitucional a revisar los
fallos proferidos, en los asuntos de la referencia, por los siguientes jueces:
Expediente T-117
Juzgado 12 de Instrucción Criminal
Radicado, Quibdó (Chocó).
Expediente T-120
Juzgado Primero Penal Municipal de
Bucaramanga (Santander).
Expediente T-245
Juzgado Tercero Penal Municipal de Florencia
(Caquetá)
Juzgado Primero Penal del Circuito de
Florencia
Expediente T-261
Juzgado Primero Civil del Circuito de
Popayán (Cauca).
Expediente T-498
Juzgado Cuarto Penal Municipal de
Villavicencio (Meta).
Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Villavicencio.
Expediente T-783
Juzgado Noveno de Instrucción Criminal
Radicado, Riohacha (Guajira)
Tribunal Superior de Riohacha -Sala Plena-
Expediente T-837
Juzgado Primero Penal Municipal de Santa
Marta (Magdalena)
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santa
Marta.
I. INFORMACION PRELIMINAR
Observa la Corte que, en los asuntos
mencionados en la referencia, existe unidad de materia desde el punto de vista
del análisis constitucional y que, por otra parte, las decisiones judiciales sometidas
a revisión recayeron sobre actos de asambleas departamentales por cuyo medio se
procedió a elegir contralores para los respectivos departamentos estando en
vigencia la Constitución de 1991.
Todo ello hace que las consideraciones de
esta Corte valgan por igual para todos los casos examinados y, en consecuencia,
efectuado el indispensable estudio, se ha resuelto proferir un solo fallo.
Los peticionarios, en los expedientes de la
referencia, fueron elegidos por sus respectivas asambleas departamentales
durante las sesiones del mes de octubre de mil novecientos noventa (1990), para
desempeñarse como contralores departamentales durante un periodo de dos (2)
años que finalizaba el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos
noventa y dos (1992).
Dichos ciudadanos tomaron posesión de sus
empleos y venían ejerciendo sus funciones desde el primero (1) de enero de mil
novecientos noventa y uno (1991).
Transcurridos varios meses del periodo
mencionado, principió a regir la Constitución Política de 1991, en cuyo
artículo 272, por lo que concierne a funciones de asambleas departamentales y
concejos municipales, se estableció:
Artículo 272. ----- Igualmente les
corresponde elegir Contralor para periodo igual al del Gobernador o Alcalde,
según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el correspondiente Tribunal de
lo Contencioso Administrativo ----.
En cada uno de los departamentos
enunciados, las asambleas, durante sesiones llevadas a cabo en octubre y
noviembre de mil novecientos noventa y uno (1991), procedieron a elegir nuevos
contralores departamentales para el periodo comprendido entre el primero (1) de
enero de mil novecientos noventa y dos (1992) y el treinta y uno (31) de
diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Ante esas circunstancias, los anteriores
contralores ejercieron la acción de tutela, invocando el artículo 86 de la
Constitución, por considerar que las corporaciones administrativas en cada una
de las nombradas entidades territoriales, al elegir nuevos fiscales sin esperar
a que los periodos en curso hubieran concluído, vulneraron su derecho al
trabajo (artículo 25 Constitución Política), ya que fueron removidos de sus
empleos, recortándoles el periodo que les correspondía ejercer, sin que para
ello, en su sentir, hubiera existido causal alguna y sin haber llenado la
asamblea ningún requisito legal.
Algunos de los quejosos alegaron también
como quebrantado su derecho al debido proceso y otros más señalaron que la
Asamblea respectiva desconoció el artículo 250 del Decreto 1222 de 1986, a cuyo
tenor "los contralores que ejerzan el cargo en propiedad sólo podrán ser
removidos antes del vencimiento de su periodo, por sentencia judicial o decisión
de la Procuraduría General de la Nación".
La mayoría de los accionantes, con el
propósito de reforzar sus argumentos, trajeron a colación el proyecto de
artículo 4 transitorio, que fue considerado en la Asamblea Nacional
Constituyente el tres (3) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991) y
que establecía la facultad de las asambleas para designar contralores en sus
correspondientes departamentos en el mes de noviembre de mil novecientos
noventa y uno (1991), los cuales tomarían posesión el dos (2) de enero de mil
novecientos noventa y dos (1992).
Este artículo, que en concepto de los
peticionarios, en el caso de haberse aprobado, si habría dado fundamento a los
posteriores actos de las asambleas, obtuvo 31 votos afirmativos, 6 negativos y
22 abstenciones, es decir, que fue negado. De allí que las diferentes acciones
incoadas se fundaron en una interpretación de la voluntad del Constituyente
como contraria a la interrupción o revocatoria de los contralores que venían en
ejercicio.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE
REVISION
Las sentencias que fueron objeto de la
revisión de esta Corte presentan entre sí diferencias, tanto desde la
perspectiva del número de instancias agotadas como desde el punto de vista de
los razonamientos expuestos por los jueces al resolver.
Se procede, por eso, a una sintética
referencia en los anotados aspectos:
1) En los casos de los departamentos del
Chocó, Santander y Cauca, los jueces se negaron a acceder a las pretensiones de
los accionantes, interpretando el artículo 272, inciso 4o., de la Constitución
Política en el mismo sentido en que lo hiciera en su momento la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al conceptuar sobre el tema por
solicitud del Gobierno Nacional[1],
es decir, estimaron que, por expresa disposición constitucional, el periodo de
los contralores departamentales, de dos años, tal como lo preveía la
Constitución anterior (art. 190, numeral 8o.), así como el lapso durante el
cual se contaba (art. 246, Decreto 1222 de 1986), fueron modificados y que, por
ende, debía darse aplicación a la nueva normatividad, lo que hacía infundado
cualquier reclamo relativo a las elecciones efectuadas por las asambleas.
Estos jueces concluyeron, en consecuencia,
afirmando que fue propósito del Constituyente hacer concomitantes y simultáneos
los periodos del ejecutivo departamental y de su respectivo fiscal y que la
elección resultaba de imperativo cumplimiento para las corporaciones
nominadoras en desarrollo del artículo 4o. de la Constitución Política.
En los expresados casos no hubo segunda
instancia, ya que los fallos no fueron impugnados.
2) En cuanto a los departamentos de la
Guajira y Magdalena la tutela fue negada, con argumentos análogos a los ya
expuestos e impugnada la decisión, fue confirmada.
3) En los departamentos de Meta y Caquetá,
la decisión de primera instancia consistió en conceder la tutela, por
considerar los respectivos jueces que se hacía necesario aplicar la figura como
mecanismo inmediato, para evitar un perjuicio irremediable.
Además, dichas sentencias se fundaron en el
argumento subjetivo, acudiendo al proyecto de artículo transitorio propuesto en
la Asamblea Nacional Constituyente -ya citado en la presente providencia- por
medio del cual se disponía que las asambleas departamentales debían elegir en
el mes de noviembre de 1991 a los contralores, para que tomaran posesión el dos
(2) de enero de 1992, proposición ésta que fue negada, con la votación que
antes se reseña, atribuyendo los jueces a tal negativa una indudable
"voluntad del Constituyente", inclinada en favor de la permanencia en
sus cargos de los contralores elegidos en 1990.
Igualmente, las decisiones en comento
coinciden en apartarse del prenombrado concepto originario de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
La sentencia del Juez Tercero Penal
Municipal de Florencia añade a los argumentos que anteceden el de la violación,
por parte de la Asamblea del Caquetá, del artículo 250 del Decreto 1222 de
1986.
Como resultado de dichas razones, en el
caso del Meta se resolvió ordenar a la Asamblea que no ejerciera actividades
que atentaran contra el derecho tutelado y al Gobernador que se abstuviera de
dar posesión al nuevo Contralor, concediendo al peticionario el término de
cuatro meses para ejercer la acción contencioso administrativa ante la
autoridad competente.  Parecidas decisiones fueron adoptadas en la primera
instancia al resolver la petición del Contralor del Caquetá, con la
característica de que, además, el juez llegó hasta manifestar en la providencia
que, a partir de ella y para todos los efectos legales, se tendría como
Contralor al anteriormente elegido, mientras el Tribunal Contencioso
Administrativo decidía lo pertinente.
Ahora bien, en cuanto toca con los dos
departamentos de que se viene hablando, los fallos de segunda instancia fueron
diferentes: en el Meta se confirmó la sentencia de primera instancia, mientras
que en el Caquetá se revocó, por compartir el Juez de Circuito la integridad
del criterio que esbozara el Consejo de Estado en su concepto.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es competente para revisar
las sentencias antes relacionadas, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, 31, 32 y
33 del Decreto 2591 de 1991.
2. Marco jurídico de la acción de tutela
Tanto la institución de la tutela como el
procedimiento de revisión eventual de los fallos judiciales que se profieran en
aplicación de ella, por parte de la Corte Constitucional, provienen de la nueva
Constitución. Asimismo, los actos de las asambleas departamentales que
motivaron el ejercicio de la acción, en los siete casos a cuyo examen se
contrae ahora la Corte, se produjeron dentro de la vigencia del nuevo orden
jurídico, al igual que los pronunciamientos judiciales en cuestión.
Así las cosas, el análisis de las
sentencias sobre las cuales recaerá el presente fallo de revisión habrá de
efectuarse íntegramente a la luz de la Constitución de 1991.
Estima la Corte que resulta necesario,
antes de entrar en el estudio específico del asunto debatido, definir el
sentido, el alcance y los límites constitucionales de la acción de tutela, por
lo menos en aquellos puntos que merecen atención a efectos de dirimir la
controversia de que se trata. Es la tutela un mecanismo concebido para la
protección inmediata de los derechos fundamentales constitucionales cuando, en
el caso concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad
pública o de particulares, en esta última hipótesis en los casos que determine
la ley, tales derechos resulten vulnerados o amenazados sin que exista otro
medio de defensa judicial o, aún existiendo, si la tutela es usada como medio
transitorio de inmediata aplicación para evitar un perjuicio irremediable. Se
trata, entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los
jueces, cuya justificación y propósito consisten en brindar a la persona la
posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la
certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e
inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, consideradas sus
circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a
situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos
fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del
Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (art. 2o. Const. Pol.).
Tiene, pues, esta institución, como dos de
sus caracteres distintivos esenciales (los de mayor relevancia para efectos de
considerar el tema que ahora se dilucida) los de la subsidiariedad y la
inmediatez; el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la
acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no
ser que busque evitar un perjuicio irremediable (art. 86, inc. 3, Constitución
Política); el segundo, puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio
de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la
efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
En otros términos, la acción de tutela no
ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o
sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que
fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear
instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la
opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y
subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que
la Carta le reconoce.
Unicamente ese carácter de medio judicial
subsidiario e inmediato puede explicar el cortísimo tiempo -no más de diez (10)
días contados a partir de la solicitud de tutela- que ha conferido la propia
Constitución al juez, de manera perentoria e inexcusable, para que resuelva
sobre aquélla.
Ahora bien, en un Estado de Derecho y
particularmente en nuestro sistema constitucional, no existen poderes omnímodos
ni atribuciones de infinito alcance, como con toda claridad se desprende de lo
estatuído en los artículos 3, 6, 122 y 123 de la Carta. En cuanto a los jueces
se refiere, sus competencias están delimitadas por diferentes factores que a la
Constitución y a la ley corresponde establecer y entre ellos cabe señalar los
que tocan con la naturaleza del proceso respectivo, o, en casos como los que
nos ocupan, con la índole propia de la institución dentro de cuyo marco actúan.
3. Aplicación de los principios enunciados
a los casos en estudio
De lo dicho se desprende que, en los asuntos
al examen de la Corte, los jueces no estaban facultados para invadir la órbita
propia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y es evidente que lo
hicieron los jueces Tercero Penal Municipal de Florencia (Caquetá), Cuarto
Penal Municipal de Villavicencio (Meta) y Segundo Penal del Circuito de esa
misma ciudad, éste último en cuanto confirmó la providencia de su inferior
jerárquico, al dejar sin efectos, así fuera en forma transitoria, los actos
administrativos emanados de las asambleas departamentales del Caquetá y el Meta
respectivamente, por medio de los cuales fueron elegidos nuevos contralores en
cada uno de estos departamentos. Aunque por vía distinta, esas determinaciones
judiciales equivalieron, en sus consecuencias jurídicas y prácticas, a la
suspensión provisional de los enunciados actos administrativos, la cual
únicamente podía provenir de dicha jurisdicción según lo preceptuado por el
artículo 238 de la Constitución, que establece: "La jurisdicción de lo
contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y
con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial".
La propia norma constitucional anuncia que
la suspensión provisional que decreta la mencionada jurisdicción exigirá
motivos y requisitos, lo cual implica que no siempre cabe aplicarla aun por el
tribunal competente, lo cual resulta luego desarrollado por el Código
Contencioso Administrativo cuando requiere violación, "prima facie",
de precepto superior para que sea posible suspender el acto administrativo.
Este punto no corresponde estudiarlo a cualquier juez sino, de acuerdo con la
Constitución, exclusivamente al que tiene la competencia para decretar la
suspensión provisional.
En realidad, los jueces que se acaban de
mencionar desconocieron la naturaleza subsidiaria que arriba ha subrayado la
Corte y que tiene fundamento en el inciso 3o. del artículo 86 de la
Constitución, a cuyo tenor "esta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable". (Subraya la Corte).
No puede perderse de vista el carácter a
todas luces exceptivo del inciso transcrito: sólo procede la tutela si no
existe otro medio de defensa judicial y, en situación excepcional, únicamente
cabe la tutela como mecanismo transitorio cuando mediante ella se busque evitar
un perjuicio irremediable.
Es principio de universal aplicación el de
que las disposiciones exceptivas son de interpretación estricta, pues, si fuera
posible ampliar ilimitadamente su campo de acción, se convertirían en normas
generales y no surgiría nada distinto de la contradicción interna entre dos
proposiciones de una misma norma jurídica. Por eso, en punto de la
procedibilidad de la acción de tutela, su posible uso cuando existen vías
judiciales de defensa alternativas -como ocurre en los casos materia de este
análisis- está limitado, sin que sea factible extensión ni analogía, a los
eventos en que se presente dicha irremediabilidad del daño.
Repárese, además, en que el perjuicio
irremediable únicamente puede ser invocado para solicitar al juez que conceda
la tutela "como mecanismo transitorio", esto es, no como fallo
definitivo sobre el punto cuestionado, el cual se reserva a la decisión del
juez o tribunal competente.  En otros términos, el remedio que se aplica es
apenas temporal, precario, momentáneo, pasajero, mientras resuelve de fondo
quien goza de jurisdicción y competencia para hacerlo, y únicamente se
justifica la intervención de un juez extraño a una u otra, o a ambas, por la
amenaza inminente de un daño que, de no evitarse oportunamente, resultará
irreversible y apenas susceptible de resarcimiento por la vía de la
indemnización.
Una aproximación a los casos concretos
puestos a consideración de esta Corte en virtud de la presente revisión,
permite concluír sin gran dificultad que los ciudadanos que venían ejerciendo
como contralores, si creían vulnerados sus derechos, disponían del medio
judicial de defensa consistente en ejercer la pertinente acción prevista en el
Código Contencioso Administrativo, modificado parcialmente por el Decreto ley
2304 de 1989. A su situación no era aplicable la excepción que contempla la
norma constitucional cuando introduce el concepto de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que, atendida la
definición legal de perjuicio irremediable (art. 6o., numeral 1, del Decreto
2591 de 1991), esto es, aquel que "solo puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización", no revestía tal carácter el
perjuicio alegado por ellos, toda vez que ante la jurisdicción Contencioso
Administrativa habían podido impetrar que, si sus pretensiones prosperaban,
además de la indemnización correspondiente, fuera ordenado -sobre la base de
que en cada caso se cumplieran las condiciones legales- su reintegro a los
cargos que venían desempeñando.
No ignora la Corte que los jueces que
concedieron la tutela en las providencias estudiadas, lo hicieron en el
expresado sentido, es decir, que se abstuvieron de fallar de modo definitivo
sobre la validez del acto administrativo proferido por la correspondiente
Asamblea Departamental, señalando inclusive al peticionario el plazo legal para
intentar la acción correspondiente, pero ha de subrayarse que resulta
equivocado haber concedido la tutela cuando existían otros medios de defensa
judicial sin que se configurara la situación del inminente perjuicio
irremediable.
Tendrán, pues, que ser revocadas por el
aspecto que se considera, las sentencias materia de revisión mediante las
cuales se accedió a las pretensiones de los peticionarios suspendiendo,
erróneamente, los efectos de los actos administrativos dictados por las asambleas
departamentales.
4. El artículo 272, inciso 4o. de la
Constitución Política
Aunque, en gracia de discusión, se aceptara
que la competencia de los jueces que conocieron de las acciones de tutela les
permitía entrar a resolver si privaban o no de efectos a los actos
administrativos de elección de nuevos contralores departamentales, estima la
Corte que la decisión no podía consistir, como en realidad consistió en los
casos ya reseñados, en tutelar el supuesto derecho adquirido del anterior
Contralor a permanecer en el cargo, por cuanto la interpretación que esos
jueces hicieron del artículo 272 de la Carta Política, riñe con el sentido de
la norma.
En efecto, la Constitución de 1886
establecía en su artículo 187, numeral 8, que correspondía a las asambleas, por
medio de ordenanzas, organizar las contralorías departamentales y elegir
contralores de los departamentos para periodos de dos (2) años.
El artículo 246 del Decreto ley 1222 de
1986, por el cual se expidió el denominado Código de Régimen Departamental,
estableció que el periodo de dos (2) años señalado para los contralores
departamentales en la Constitución comenzaría a contarse el primero (1o.) de
enero de mil novecientos ochenta y siete (1987).
De tal modo que, en virtud del aludido
mandato constitucional y de conformidad con la norma que se acaba de citar, los
contralores departamentales que venían actuando para la época en que principió
su vigencia la nueva Constitución, tenían un periodo que vencía el 31 de
diciembre de 1992.
Norma equivalente se consagró, como
desarrollo del artículo 190, inciso 2o. de la Constitución, en el artículo 306
del Decreto ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), para contabilizar
los periodos de los contralores de los municipios respecto de los cuales el
artículo 305 ibidem preveía tal cargo: los dos (2) años principiaban a contarse
el primero (1o.) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987) y, en
consecuencia, los contralores municipales que estaban ejerciendo ese empleo
cuando inició su vigencia la Carta de 1991, gozaban de un periodo que vencía el
31 de diciembre de 1992.
Con la Constitución Política de 1991 se
inició una nueva era en el Derecho Público Colombiano y se dejó atrás de modo
expreso el conjunto normativo de la Carta de 1886 y sus reformas. En efecto -lo
declara el Preámbulo de manera solemne- el pueblo de Colombia, en ejercicio de
su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente, decretó, sancionó y promulgó una nueva Constitución, en cuyo
artículo 380 se dijo: "Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente
con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su
promulgación".
El artículo 272, inciso 4o., de la
Constitución Política preceptúa que a las asambleas "les corresponde
elegir Contralor para periodo igual al del Gobernador o Alcalde, según el
caso". (subraya la Corte).
El primer punto que surge con claridad de
la norma transcrita, es el de que los Contralores serán elegidos para periodo
igual al del Gobernador o Alcalde. En el caso materia de revisión -Contralor
Departamental- debemos referirnos al periodo de los gobernadores. Tenemos
entonces que remitirnos al artículo 303, inciso 1o., de la Constitución en cuya
parte final se lee: "... los gobernadores serán elegidos para periodos de
tres años y no podrán ser reelegidos para el periodo siguiente".
No cabe duda acerca de que el periodo de
los contralores departamentales, que debe ser igual al de los gobernadores, es,
por lo tanto, de tres (3) años (artículo 272, inciso 4o., y 303, inciso 1o., de
la Constitución Política).
Cabría preguntar ahora desde cuándo se
inicia el periodo de los contralores departamentales según la nueva
Constitución.
De la lectura del citado artículo 272,
inciso 4o., cuando dispone que los contralores serán elegidos "... para
periodo igual al del gobernador o alcalde, según el caso..."(subraya
la Corte), surge la indudable consecuencia de que los periodos de gobernadores
y contralores departamentales deben principiar y culminar al mismo tiempo.
Veamos:
El conocido principio de interpretación de
las normas jurídicas, a partir del "efecto útil" de éstas, enseña
que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce
consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.
Si se procede usando este criterio, las
palabras "según el caso", pertenecientes al artículo 272 de la
Constitución, habrán de tener algún significado en relación con el tema objeto
de controversia y, por ende, se precisa establecerlo en relación sistemática
con otras normas constitucionales, rechazando las hipótesis que carezcan de
sentido.
Con ese propósito y si se tiene claridad en
lo tocante al periodo de los gobernadores, que es de tres (3) años, debe
consultarse el artículo 314 de la Constitución, relativo al periodo de los
alcaldes municipales, para verificar si se trata de dos periodos de duración
distinta, pero allí se encuentra que los alcaldes municipales serán elegidos
popularmente "... para periodos de tres años...", esto es, el mismo
de los gobernadores.
Pues bien, de conformidad con el artículo
16 transitorio de la Constitución, la primera elección popular de gobernadores
se debía celebrar, como en efecto ocurrió, el 27 de octubre de 1991 y los
gobernadores elegidos tomarían posesión, como en realidad lo hicieron, el 2 de
enero de 1992. Es decir que su periodo de tres (3) años se inició -y lo tenía
previsto así el Constituyente- el 2 de enero de 1992.
Respecto de los alcaldes municipales,
sabido es que su periodo, según lo dispuesto en el artículo 1o. de la ley 78 de
1986, se inicia el 1 de junio de 1992 para los elegidos el 8 de marzo pasado y
que, tal como se deduce del artículo 19 transitorio, en armonía con el 314 de
la Constitución Política, a partir de 1995 el periodo de los alcaldes se
iniciará el 1 de enero cada tres (3) años.
Quiere decir lo anterior que, al
promulgarse la Constitución de 1991, la fecha de iniciación del primer periodo
de los gobernadores y los alcaldes no estaba unificada; tales periodos
empezaban en fechas distintas: 2 de enero de 1992 y 1 de junio de 1992,
respectivamente.
Al ser idéntico ese periodo de Gobernadores
y Alcaldes -3 años- pero ser diferente la fecha de iniciación para cada uno de
ellos, la expresión "según el caso" utilizada en el artículo 272,
inciso 4o., no puede referirse sino a éste último aspecto, es decir, a la fecha
de iniciación del periodo de gobernadores y alcaldes, pues si hiciera alusión a
aquél no habría distinción alguna, dada la igual duración de los periodos y
sobraría la expresión aclaratoria del precepto en estudio.  Ello significa que
la finalidad de la norma es hacer coincidir en el tiempo los periodos de los
gobernadores y los de sus correspondientes contralores departamentales, así
como los de los alcaldes y sus respectivos contralores.
Coincide, pues, el criterio de la Corte con
el de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que, en el ya
mencionado concepto del 10 de septiembre de 1991, con ponencia del Doctor Jaime
Betancur Cuartas, había expresado que "del examen de estas normas se
infiere que el periodo de los contralores departamentales, se igualó al de los
gobernadores, no sólo en su duración sino en la coincidencia de la iniciación
del mismo, y por ello los tres años deben contarse a partir del 2 de enero de
1992. Lo cual permite concluír que, por expresa disposición de la Constitución,
el periodo de los contralores departamentales de dos años previsto en el
numeral 8 del artículo 190 de la anterior Carta Constitucional y el lapso
durante el cual se contaba, que termina el 31 de diciembre de 1992 (art. 246,
Decreto 1222 de 1986), fueron modificados y, por lo mismo, debe darse
aplicación a las nuevas disposiciones constitucionales".
Obsérvese cómo, en algunos casos en los
cuales, dada la nueva normatividad, podía llegar a crearse duda en torno a la
continuidad en el cargo por parte de un funcionario cuyo periodo ya se había
iniciado al entrar en vigencia la Constitución, ésta previó en sus artículos
transitorios la disposición aplicable en relación con el periodo. Así sucedió,
por ejemplo, con los cargos del Registrador Nacional del Estado Civil, el
Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación
(artículos 33 y 36 transitorios de la Constitución). Ciertamente no parecía
necesaria una previsión semejante en el asunto que nos ocupa, dada la claridad
meridiana del artículo 272, inciso 4o., de la Constitución.
De todo lo expuesto se colige que a los
contralores departamentales elegidos en 1990 y cuyo periodo debía vencerse el
31 de diciembre de 1992, éste se les terminó anticipadamente, al entrar en
vigencia una nueva Constitución Política que introdujo la modalidad de periodos
iguales en su duración y coincidentes en su iniciación, para gobernadores y
contralores departamentales.
- Se ha alegado, por parte de algunos de
los peticionarios, la posible violación de sus derechos adquiridos en cuanto la
elección efectuada por la correspondiente Asamblea Departamental impidió que
culminara el periodo para el cual fueron inicialmente elegidos.
A este respecto, considera la Corte que la
fijación de periodos para el desempeño de ciertos cargos no ha sido concebida
en beneficio exclusivo de la persona a quien se ha investido de la función
pública, sino en razón de los requerimientos de ésta última, uno de los cuales
consiste en la necesidad de armonizar la relativa estabilidad de una gestión,
para que alcance a culminar o, cuando menos, a planificar objetivos de beneficio
común, con la indispensable renovación en la titularidad de esos cargos, para
ampliar las posibilidades de participación. Así se desprende del artículo 123
de la Carta, a cuyo tenor "los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento".
Si ello es así, dada la prevalencia del
interés general sobre el privado o particular (art. 1o. de la Carta Política),
no puede hablarse de derecho adquirido a un periodo determinado si el
ordenamiento jurídico, por motivos de interés público, ha resuelto modificar la
duración del mismo haciendo concordar su iniciación con las de otros cargos que
guardan relación con él.
Alrededor del punto hizo una importante
distinción la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
cuando, al resolver sobre asunto similar al que se considera, expresó:
"Surge de allí una diferencia
específica entre las situaciones jurídicas individuales o derechos subjetivos
que emanan del derecho privado y las que se derivan de normas de derecho
público. Mientras las primeras deben serle respetadas íntegramente a su titular
por todos los demás particulares, por la autoridad y por la ley, que no puede
vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su ejercicio, aquellas que
nacen del derecho público son susceptibles de modificaciones en el futuro y aun
de ser extinguidas por obra de la voluntad legislativa en aras del interés
supremo de la colectividad y de sus necesidades inmanentes de progreso y
equilibrio social"[2].
Si lo anterior puede afirmarse de supuestos
derechos adquiridos frente a normas de la ley expedidas por motivos de interés
general y con base en principios de derecho público, con mayor razón debe
entenderse cuando se trata de alegarlos frente a la Constitución, cuyo interés
colectivo y eminente naturaleza política no admiten duda, máxime si, como
ocurre en la cuestión que se decide, las nuevas normas representan no
simplemente una reforma constitucional sino un cambio íntegro en la estructura
fundamental del Estado, producido en desarrollo de la voluntad inalienable del
Constituyente primario.
No debe perderse de vista que la
Constitución Política contiene la expresión del poder soberano del pueblo de
Colombia, y que ese poder, dado su carácter inalienable, intransferible,
inenajenable y autónomo, no puede supeditarse al beneficio o a los intereses de
una persona individualmente considerada.
- No se extiende la Corte en
consideraciones sobre el argumento, que tan definitivo parece a algunos de los
actores y jueces, relativo al hecho de haber sido negada en la Asamblea
Constituyente una propuesta de artículo transitorio en la que se expresaba que
las asambleas deberían elegir nuevos contralores en noviembre de 1991 para
iniciar sus periodos en enero de 1992, por cuanto el argumento subjetivo, habida
cuenta de la coincidencia de principios de interpretación jurídica en el
sentido que se deja expuesto, parece inócuo en el punto que se debate.
En efecto, por una parte, las normas
jurídicas y con mayor razón la Constitución, se independizan del querer de sus
autores y adquieren vida propia y sentido autónomo desde el momento en que
comienzan a regir, siendo el subjetivo apenas uno de los criterios existentes
para buscar ese sentido, complementario mas no único ni decisivo, sin que
resulte pertinente su utilización cuando la claridad del texto que se examina,
los criterios sistemático, teleológico y contextual de interpretación arrojan
suficiente luz sobre el significado de aquél.
Pero, además, aun recurriendo al expresado
método interpretativo en el asunto materia de este fallo, nada hay en el
conjunto de antecedentes del artículo 272 de la Constitución que permita
atribuír a los constituyentes, por la sola negativa del proyecto de marras, el
deliberado propósito de postergar la elección de nuevos contralores
departamentales hasta la culminación del periodo de quienes se venían
desempeñando en tales cargos. Así, por ejemplo, tomando en consideración lo que
ya habían plasmado en el precepto constitucional y la igualdad de duración de
los periodos de contralores y gobernadores, bien podría pensarse, con no menor
validez, que los constituyentes juzgaron innecesaria la inclusión del artículo
propuesto, por entenderlo implícito en el 272 aprobado.
- De ninguna manera halla la Corte que se
haya golpeado o amenazado por las asambleas el derecho al trabajo de los
demandantes de tutela, porque, si no fuera suficiente lo que se acaba de
puntualizar, debe expresarse que los cuerpos a los cuales concernía elegir no
hicieron sino acatar una obligación constitucional. Por tanto, tampoco
infringieron, por el solo hecho de la elección, las reglas del debido proceso.
- Llama la atención de esta Corte el
argumento esgrimido por el Juez Cuarto Penal Municipal de Villavicencio, quien
al decidir en primera instancia sobre la acción de tutela instaurada, expresa:
"Por estas someras concideraciones
(sic) concluye el Despacho que el acto administrativo emanado de las asambleas
departamentales donde se nombró a los Contralores Departamentales para el
periodo, comprendido entre el Primero de Enero de 1991 y 31 de Diciembre de
1992 se encuentra vigente, porque se emitió con fundamento en normas positivas
vigentes y que no han tenido ninguna variación; Esto es que se mantienen
incólumes en toda su extensión, ya que no existe ley que reglamente el
nombramiento de Contralores para el periodo de tres años, creado en la nueva
Constitución Nacional".
Son varias las imprecisiones conceptuales y
las referencias erróneas que se advierten en el párrafo transcrito. Sin
embargo, esta Corte se referirá únicamente a dos de ellas:
1) La que afirma que se encuentran vigentes
las normas con fundamento en las cuales las asambleas departamentales eligieron
contralores para el periodo comprendido entre el 1o. de enero de 1991 y el 31
de diciembre de 1992.
A este respecto, basta recordar que la
Constitución Política es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica -como pueden ser los
decretos, las ordenanzas y los acuerdos-, se aplicarán las disposiciones
constitucionales. Esa Carta Política, desde su entrada en vigencia, derogó de
modo expreso (art. 380) la Constitución anterior, uno de cuyos preceptos, el
artículo 187, numeral 8o., contemplaba como función de las asambleas la de
elegir contralores departamentales para periodos de dos años, al paso que el
artículo 272 y sus normas concordantes establecieron las nuevas reglas del
juego en la materia. Ello muestra que es mayúsculo el desacierto en que incurre
el fallador al sostener que se trata de "norma positiva vigente y que no
ha tenido ninguna variación".
2) La que insiste en que las normas sobre
las cuales se fundó la corporación administrativa para elegir Contralor en
1990, "se mantienen incólumes en toda su extensión, ya que no existe ley
que reglamente el nombramiento de contralores para el periodo de tres años,
creado en la nueva Constitución".
Esta aseveración resulta aún más grave que
la anterior, en cuanto abiertamente desconoce la vigencia de la Constitución.
El pretexto usado para ese desconocimiento, cual es la supuesta falta de
desarrollo legal, es completamente infundado, toda vez que en esta materia la
Carta Política no condicionó de manera alguna su aplicación y menos aún
prolongó la vigencia de las disposiciones derogadas.
IV. DECISION
Por las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 12
de Instrucción Criminal radicado, de Quibdó (Chocó), fechada el 27 de diciembre
de 1991, mediante la cual se resolvió acerca de la acción de tutela instaurada
por el ciudadano EUCLIDES LOZANO LEMUS.
Segundo. CONFIRMAR la sentencia emanada del Juzgado Primero
Penal Municipal de Bucaramanga (Santander), fechada el 30 de diciembre de 1991,
por la cual se resolvió sobre la acción de tutela instaurada por el ciudadano GERMAN
ORDOÑEZ PLATA.
Tercero.  CONFIRMAR el fallo proferido por el Juez Primero
Penal del Circuito de Florencia (Caquetá), por medio del cual se revocó en
todas sus partes la sentencia dictada por el Juez Tercero Penal Municipal de
esa ciudad, en relación con la demanda de tutela instaurada por GONZALO
FIERRO CASTILLO.
Cuarto.  CONFIRMAR el fallo originario del Juzgado Primero
Civil del Circuito de Popayán (Cauca) con fecha 18 de diciembre de 1991,
mediante el cual se decidió sobre la acción interpuesta por NESTOR ALAIN
VILLEGAS CANDELA.
Quinto. REVOCAR los fallos que, al resolver sobre la acción
de tutela instaurada por VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO, pronunciaron
los jueces Cuarto Penal Municipal y Segundo del Circuito de Villavicencio
(Meta), con fechas 30 de diciembre de 1991 y 27 de enero de 1992.
Sexto. CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior de Riohacha
(Guajira) de fecha 27 de enero de 1992, mediante el cual, a su vez, se confirmó
el de primera instancia dictado por el Juzgado Noveno de Instrucción Criminal
radicado, de esa misma ciudad, en diciembre 24 de 1991, relativo a la acción de
tutela instaurada por el ciudadano ALVARO BALLESTEROS MEDERO.
Séptimo. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Santa Marta (Magdalena), el 7 de febrero de 1992,
que a su vez confirmó la proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal de la
misma ciudad con fecha 23 de diciembre de 1991, relativa a la acción de tutela
instaurada por el ciudadano ARMANDO ANTONIO BACA MENA.
Octavo. Por la Secretaría líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Presidente de la Sala-
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
[1] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación
No. 399. Concepto del 10 de septiembre de 1991. Consejero Ponente: Dr. Jaime
Betancur Cuartas
[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
4a., sentencia de marzo 20 de 1970. Consejero Ponente: Doctor Juan Hernández
Sáenz.