T-169-16
Sentencia T–169/16
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Procedencia
excepcional a pesar de existir otros medios de defensa judicial
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Procedencia
excepcional por afectación del mínimo vital
DEBER DE LOS MUNICIPIOS DE EFECTUAR TRANSFERENCIAS A LAS
PERSONERIAS MUNICIPALES
Como órganos de control del Estado a las personerías
municipales se les otorga autonomía presupuestal y financiera para el ejercicio
de sus funciones. No obstante, los recursos para dicho funcionamiento provienen
del presupuesto del municipio, de forma que es éste quien debe realizar las
transferencias a las cuentas de esas entidades.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Orden
a alcalde realizar a favor de Personería Municipal la transferencia adeudada,
siempre que la accionante continúe ejerciendo el cargo de Personera Municipal
Referencia: expediente
T-5.097.478
Acción de
Tutela instaurada por la señora Natalia Villamil Sagre contra la Alcaldía
Municipal de Moñitos (Córdoba) y la Tesorería de dicho ente territorial
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, once (11) de abril de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos de tutela dictados por el Juzgado Promiscuo Municipal de Moñitos y por
el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
El 11 de febrero de 2015, la
señora Natalia Villamil Sagre instauró acción de tutela contra la Alcaldía
Municipal de Moñitos y la Tesorería Municipal de dicho ente territorial, por la
presunta trasgresión de sus derechos fundamentales a la vida, honra, trabajo,
mínimo vital, salud y seguridad social[1].
1.1
Hechos
La acción de tutela fue admitida
por la autoridad judicial de primera instancia el 12 de febrero de 2015, y los
hechos relevantes se resumen así:
1.1.1. La accionante se posesionó
en el cargo de Personera Municipal encargada en el municipio de Moñitos desde
el 17 de octubre de 2013. Señala que, a partir de dicho momento y hasta la
fecha de interposición de la acción de tutela, el citado municipio no había
girado de manera integral las transferencias a la Personería. En
concreto, la accionante menciona como adeudados los meses de mayo, junio,
julio, agosto, septiembre octubre, noviembre y diciembre de 2013; julio,
agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2014; enero y febrero de
2015. Sobre el particular, es preciso destacar que, los meses de mayo a
septiembre de 2013, son anteriores al período en que se produjo su posesión.
1.1.2. Según
afirma la accionante, la sociedad Administradora de Fondos de Pensiones
y Cesantías Porvenir S.A inició el 9 de diciembre de 2014 un proceso contra la Personería
Municipal de Moñitos, por la no cancelación de los aportes equivalentes a la
suma de $ 3.960.000. De igual manera, la anterior Personera, esto es, la señora
Maritza Acuña Altamar, promovió el 31 de julio de 2014 una demanda ejecutiva
laboral en contra de la citada personería, con ocasión de la falta de pago de sus
acreencias laborales. Por este último motivo, las cuentas de la Personería, así
como los dineros que por concepto de transferencias recibe del municipio, se
encuentran embargados.
1.1.3. Relata la accionante que
ha solicitado en múltiples ocasiones a la Secretaría de Hacienda y a la
Tesorería Municipal que le brinden información sobre el pago de los meses
adeudados. En tal sentido, presentó varias solicitudes el 11 de diciembre de
2013, el 17[2]
y 18 de diciembre de 2014 y el 2 de febrero de 2015, sin recibir respuesta en
ninguna de dichas oportunidades. Por lo demás, el Procurador Provincial de
Montería también solicitó el 26 de agosto de 2014 la trasferencia de recursos a
la Personería, sin que igualmente haya obtenido respuesta.
1.1.4. Por último, el día 5 de
diciembre de 2014, advierte que la Tesorería realizó una consignación por la
suma de $ 15.328.826 en el Banco Agrario a nombre de la señora Maritza Acuña
Altamar, correspondiente a una parte de las sumas adeudadas.
1.2. Solicitud de amparo
constitucional
Con fundamento en los hechos
relatados, la accionante solicitó que se ordenara a Alcaldía Municipal de Moñitos
trasladar a la cuenta de la Personería, los recursos necesarios para proceder
al pago de los meses adeudados por concepto de las transferencias que el ente
territorial debe realizar a la entidad que por ella se preside.
1.3. Contestación de la parte demandada
La Alcaldía y la Tesorería del municipio
de Moñitos intervinieron dentro del término concedido por la autoridad judicial
de primera instancia, en un mismo escrito, para solicitar que la acción de
tutela sea declarada improcedente. Al respecto, señalan que el amparo carece de
inmediatez, pues la actora alega la falta de pagos desde el mes de mayo de
2013, pero sólo acudió al juez constitucional en febrero de 2015. De allí que
no pueda inferirse que se encuentra afectado su mínimo vital.
Por lo demás, también se
manifestó que para reclamar las transferencias que el municipio debe girar, la
accionante cuenta con dos mecanismos de defensa judicial. Por una parte, puede
instaurar un proceso ejecutivo y, por la otra, tiene a su disposición la acción
de cumplimiento. En este sentido, el amparo impetrado resulta improcedente, al
desconocer igualmente el principio de subsidiariedad, máxime cuando no se ha
demostrado el acaecimiento de un perjuicio irremediable que le de viabilidad
procesal transitoria.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Sentencia de primera
instancia
En sentencia del 25 de febrero de
2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Moñitos resolvió amparar los derechos invocados
por la señora Villamil Sagre y, en consecuencia, ordenó al alcalde de dicho
municipio que iniciara los trámites y gestiones necesarias para llevar a cabo los
giros de las trasferencias que se debían a la personería.
El a-quo consideró que, en
principio, el mecanismo judicial para garantizar la transferencia de recursos es
la acción de cumplimiento. Sin embargo, con ocasión de las declaraciones realizadas
por la actora, se evidenciaba la incidencia del no pago en su  mínimo vital, pues
no recibía remuneración alguna hace más de 10 meses. Por lo demás, dicha
omisión tenía impacto institucional, pues la falta de giro de los recursos ponía
en riesgo el funcionamiento de la Personería, circunstancia que tornaba a la
tutela procesalmente viable.
Aunado a lo anterior, no se
acompañó constancia alguna que explicara las razones por las cuales no se
habían realizado los pagos o transferencias de los recursos, a pesar de que se
aduce la existencia de una certificación del Tesorero Municipal para tales
efectos. De allí que, en atención a la afectación de los derechos fundamentales
de la actora, se hacía necesario amparar los derechos invocados, máxime cuando –como
ya se dijo– el no pago incidía en el despliegue de las funciones de la
Personería.
2.2. Impugnación
Inconformes con la decisión de
primera instancia, el Alcalde y el Tesorero del municipio de Moñitos
instauraron el recurso de alzada, que sustentaron alegando la imposibilidad
jurídica de materializar la orden impartida por el juez constitucional, pues
los recursos del citado ente territorial se encontraban embargados. En este
sentido, enfatizaron que esta restricción se deriva de lo previsto en la Ley
1437 de 2011, para lo cual explicaron que “el presupuesto general del
municipio tiene dos secciones[:] el presupuesto del Concejo Municipal y el
presupuesto de la Personería Municipal, cuyas trasferencias hace el Alcalde de
los recursos del sistema general de participaciones (…). Estos recursos están
embargados (…) por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica (…)”[3],
como consecuencia de la causa promovida por la anterior personera, frente a
quien ya habían consignado en el Banco Agrario una suma superior a los 30
millones de pesos al mes de abril de 2015.
2.3. Sentencia de segunda
instancia
En sentencia del 17 de abril de
2015, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica decidió revocar la decisión del a-quo.
Al respecto, consideró que la discusión se centraba en torno al pago de derechos
y acreencias laborales, frente a la cual se podía acudir a los otros mecanismos
de defensa judicial, por lo que no se acreditaba el requisito de
subsidiariedad.
III.  PRUEBAS RELEVANTES
APORTADAS AL PROCESO
3.4.1. Copia de cédula de
ciudadanía de la señora Natalia Villamil Sagre, en la que consta que nació el
10 de enero de 1988 (cuaderno 1, folio 4).
3.4.2. Acta de posesión de la
señora Natalia Villamil Sagre, como Personera encargada del municipio, del 17
de diciembre de 2013 (Acta No. 063).
3.4.3. Copia de estados de cuenta
de ahorros de la Personería Municipal de Moñitos expedido por el Banco Agrario,
por los meses de enero de 2015, agosto y noviembre de 2014. En estos meses, el
saldo de la cuenta fue igual a cero, salvo en el mes de agosto, en el que
existió una suma disponible equivalente a $ 152.941 pesos (cuaderno 1, folios 7
a 9).
3.4.4. Resumen del movimiento de
la cuenta de la Personería expedido por el Banco Agrario, por los meses de enero,
febrero, marzo, abril y mayo de 2014. No se observa transacción alguna de parte
del municipio a la Personería (Cuaderno 1, folios 10 a 23).
3.4.5. Petición formulada el 18
de diciembre de 2014 por la accionante a la Secretaría de Hacienda Municipal. En
ella se solicita que se efectúe el giro de las transferencias que la ley ordena
a favor de la Personería. Igualmente se indica que el municipio se encuentra en
mora por los meses de mayo a diciembre de 2013 –cada mes por el monto de
$ 7.202.306– y de julio a diciembre de 2014 –cada uno de ellos
por el valor de $ 7.533.333–, para un total adeudado de             $ 102.818.446.
A continuación, se expone que los recursos destinados al ente de control son
asignados al Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio, y que de allí
deben ser girados a la Personería, por lo que su falta de pago dificulta el servicio
que se presta e incide en los derechos de los funcionarios de dicha entidad.
Finalmente, se reitera que la cuenta se encuentra embargada (Cuaderno 1, folios
25 a 27).
3.4.6. Petición instaurada por la
demandante el 17 de diciembre de 2014 ante el Secretario de Hacienda del municipio
de Moñitos, en la cual solicita que se expida una certificación sobre las
transferencias realizadas por dicha dependencia a la Personería, en el período
comprendido entre los años 2012 y 2013 (Cuaderno 1, folio 28).
3.4.7. Petición formulada el 11
de diciembre de 2013 al Tesorero del municipio de Moñitos, en la que se informa
que el monto adeudado alcanzaba en ese año la suma de $ 50.416.142 (cuaderno 1,
folio 29 a 30).
3.4.8. Oficio remitido el 26 de
agosto de 2014 por la Procuraduría Provincial de Montería a la Alcaldía
Municipal de Moñitos, en el cual le solicita que informe si giró los recursos
destinados al funcionamiento de la Personería, correspon-dientes a los meses de
abril a diciembre de 2013 y de abril a junio de 2014 (Cuaderno 1, folio 35).
3.4.9. Oficio de Porvenir S.A a
la Personería Municipal de Moñitos, con fecha del 9 de diciembre de 2014, en el
que le reitera el deber que tiene de cancelar los aportes pensionales de sus
afiliados. Al respecto, le indica que cuenta con cinco días para efectuar el
pago o que, en caso contrario, se proseguirán las acciones judiciales
pertinentes para garantizar la satisfacción de dicha obliga-ción (cuaderno 1,
folio 36).
3.4.10. Auto proferido el 31 de
julio de 2014 por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica (Córdoba)[4],
en el que se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral, en la causa
iniciada por Maritza Acuña Altamar (anterior personera) en contra la Personería
Municipal de Moñitos. En esta providencia se dispuso el embargo y retención de
los dineros que dicha oficina de control llegase a tener en cuentas corrientes
y de ahorros y de las sumas que por concepto de transferencias deba girar el
municipio a la Personería, hasta un monto total de   $ 103.558.470 (cuaderno 1,
folios 38 a 40).
3.4.11. Declaración juramentada
rendida el 16 de febrero de 2015 por la señora Natalia Villamil Sagre ante el
juez de primera instancia, en la que luego de manifestar que se encuentra
casada, refiere que su única fuente de ingresos es lo que devenga como Personera,
estando en mora desde hace más de  10 meses en cancelar sus aportes a la
seguridad social. También menciona que se hace cargo de su esposo y que de las
transferencias se asume el pago de los servicios prestados por el secretario y el
contador de la Personería (Cuaderno 1, folio 113).
3.4.12. Por último, se acompaña
como prueba copia del Anexo 1 del Acuerdo No. 016 de noviembre de 2014, por el
cual se fija el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Moñitos para
la Vigencia Fiscal del año 2015 (Cuaderno 1, folio 140).
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
4.1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 15
de octubre de 2015, proferido por la Sala de Selección número Diez.
4.2
Insistencia del Defensor del Pueblo
El asunto fue
insistido por el Defensor del Pueblo, el cual indicó que la acción de tutela
resultaba procesalmente viable en atención a que se evidenciaba la concreción
de un perjuicio irremediable, ya que la demora en realizar los giros de las transferencias
a la Personería incidía en el mínimo vital de la accionante, puesto que depende
de la cancelación de dichos recursos para asegurar la satisfacción de sus
condiciones básicas de subsistencia. Por lo demás, enfatizó que se trataba de
un asunto de relevancia constitucional, pues la falta de pago de estos recursos
afectaba negativamente la posibilidad de que la citada entidad de control
cumpliese a cabalidad con sus funciones misionales.
4.3.
Actuación surtida en sede de revisión
4.3.1. En Auto
del 19 de enero de 2016, se ofició a la Alcaldía Municipal de Moñitos para que,
en el término de tres días hábiles, informara si le fueron girados los recursos
provenientes de las transferencias adeudados a la Personería, cuya reclamación
fue realizada por la accionante. En caso de que la respuesta fuese negativa, la
Alcaldía debía informar los motivos por los cuales no había procedido con el
cumplimiento de dicha obligación. Vencido el término concedido para el efecto,
el citado ente territorial no dio respuesta al requerimiento efectuado por la
Corte.
4.3.2. Con
fundamento en lo anterior y dada la importancia de la prueba decretada, en Auto
del 9 de febrero de 2016, se dispuso requerir a la Alcaldía para que remitiera
la información solicitada. Sobre el particular, en  escrito del 11 de febrero
de 2016 y según certificación expedida por la Secretaria de Hacienda del
municipio de Moñitos, el Alcalde informó que se realizaron los pagos de los
meses de enero, febrero, marzo y abril de la vigencia del año 2013; de los
meses de enero a diciembre de la vigencia del año 2014; y de enero, febrero y
marzo de la vigencia del año 2015. En este orden de ideas, se certificó que los
pagos adeudados corresponden a los meses de mayo a diciembre de 2013, abril
a diciembre de 2015 y enero de 2016.
Para concluir se
señaló que una vez lleguen los dineros a las arcas del municipio de la vigencia
fiscal 2016, se procederá por parte de la administración municipal a efectuar
las correspondientes transferencias.
4.4. Planteamiento del caso,
problema jurídico y esquema de resolución
4.4.1. La señora Natalia Villamil
Sagre, quien ejerce como Personera Municipal desde el 17 de diciembre de 2013[5],
demandó mediante acción de tutela a la Alcaldía y a la Tesorería del municipio
de Moñitos, con ocasión de la demora en el giro de las transferencias que le
corresponde realizar a la cuenta de la Personería Municipal. Tal omisión, según
la demandante, no sólo incide en su mínimo vital, pues no recibe su sueldo
desde julio de 2014, a pesar de tener a su cargo el soporte económico de su
núcleo familiar[6],
sino también en la función misional que cumple la Personería y en los derechos
fundamentales de los servidores que trabajan en el citado ente de control[7].
Con anterioridad a la
instauración de la acción de amparo, la demandante solicitó en varias
oportunidades que se realizaran los giros de las transferencias que incluso se
debían por períodos anteriores a su posesión[8].
Así, el 2 de febrero de 2015, le reclamó a la Secretaría de Hacienda Municipal
que se adeudaban los meses comprendidos entre mayo y diciembre de 2013, entre
julio y diciembre de 2014 y el mes de enero de 2015, para un total de $ 117.885.112[9].
Igualmente, la omisión en los giros de esos recursos fue indagada por la
Procuraduría Provincial de Montería, entidad que el 26 de agosto de 2014
solicitó a la Alcaldía de Moñitos que informara si había transferido los
recursos para los meses comprendidos entre abril y diciembre de 2013 y abril y
junio de 2014[10].
Aunado a lo anterior, la señora
Maritza Acuña Altamar, quien ejerció como predecesora de la accionante en el
cargo de personera, demandó a la Personería Municipal de Moñitos por los
salarios adeudados. Sobre el particular, el Juzgado Civil del Circuito de
Lorica libró mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral y decretó el embargo
y retención de los dineros que se encontraban en las cuentas, así como los
recursos que por concepto de transferencias debía girar el municipio al citado
ente de control[11].
Con todo, según mencionó la señora Villamil Sagre y la Alcaldía Municipal
Moñitos, la Tesorería realizó dos consignaciones bancarias a nombre de la
señora Acuña Altamar, una el 5 de diciembre de 2014 y otra el 13 de marzo de
2015, por la suma de $ 15.328.826 cada una[12].
Ahora bien, según la
certificación de la Secretaría de Hacienda Municipal de Moñitos obrante a folio
40 del cuaderno de revisión[13],
se tiene que durante el trámite de la acción de tutela, se giraron las
transferencias de los meses comprendidos entre julio y diciembre de 2014, así
como de enero y febrero de 2015. De modo que, respecto de su pretensión inicial,
sólo resta por hacer las transferencias de mayo a diciembre de 2013. No
obstante, también es posible observar que los incumplimientos han continuado en
el tiempo, pues según la certificación reseñada, tampoco se han girado las
transferencias de los meses de abril a diciembre de 2015, ni enero de 2016.
4.4.2 De los hechos relatados y
probados en la presente causa, corresponde a esta Sala de Revisión determinar,
en primera medida, si la acción de tutela instaurada por la señora Villamil
Sagre contra la Alcaldía Municipal de Moñitos resulta procesalmente viable. En
caso de que así lo sea, en segunda medida, la Sala abordará el examen acerca de
si la demora en los giros de las transferencias a la Personería Municipal vulneró
los derechos fundamentales de la accionante, en particular su derecho al mínimo
vital.
Para resolver los problemas
planteados, la Sala inicialmente examinará el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción de tutela, para lo cual reiterará la jurisprudencia sobre
el carácter excepcional del recurso de amparo para solicitar el giro de los
recursos provenientes de las transferencias, cuando de por medio se encuentra
el pago de obligaciones laborales y de la seguridad social vinculados con la
salvaguarda del mínimo vital. Una vez superada esta instancia, y sólo si ello
es necesario, la Corte se detendrá en el estudio del deber de los municipios de
girar oportunamente los citados recursos a las personerías, en atención a la
labor institucional que éstas cumplen. Por último, y con sujeción a lo
expuesto, se abordará el estudio del asunto de fondo puesto a su consideración.
4.5. De la procedencia
de la acción de tutela
4.5.1. En cuanto
a la legitimación por activa, el artículo 86 de la Constitución
Política reconoce el derecho de toda persona de reclamar mediante acción de
tutela la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Este precepto
constitucional se desarrolla en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 que
consagra: “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar,
por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.
En el caso bajo examen, a pesar
de que la accionante refiere actuar en representación de la Personería
Municipal de Moñitos, en la demanda de tutela no se persigue la protección de
los derechos fundamentales de dicho ente de control sino los suyos propios,
como se señala expresamente en el acápite de las pretensiones, en los
siguientes términos: “TUTELAR en mi favor el (sic)
derechos constitucionales involucrados, ordenándole a la Alcaldía
Municipal que en un término de 48 horas traslade a la cuenta de la Personería
los recursos suficientes para el pago de los meses adeudados y de igual forma
el pago de la seguridad social” (énfasis por fuera del texto original). De
ahí que, para esta Sala de Revisión, queda claro que la acción fue interpuesta
de forma directa para la protección de los derechos fundamentales de quien
actúa en condición de demandante, esto es, de la persona natural que promueve
directamente el mecanismo tutelar de protección, por lo que se entiende
satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa.
4.5.2. Respecto
de la legitimación por pasiva, el artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e
inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por
el actuar de los particulares, en los casos previstos en la Constitución y en
la ley[14]. En el asunto objeto de estudio, es claro que los municipios son autoridades
públicas del orden territorial[15],
lo que torna procedente el amparo en su contra, como se demanda en la presente
oportunidad, en lo que respecta a la acción u omisión en el cumplimiento de las
funciones o deberes a su cargo, como ocurre con la obligación de girar de
manera oportuna los recursos de las transferencias a favor de las personerías
municipales.
4.5.3. Ahora
bien, la procedibilidad de la acción de tutela también
exige que su interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado
a partir del momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, de manera que el amparo responda a la exigencia constitucional  de
ser un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con
miras a asegurar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de
violación o amenaza[16].
Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el principio
de inmediatez[17].
En criterio de
este Tribunal, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata
de los derechos fundamentales, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar
dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos.
Una actuación en sentido contrario, desvirtúa el alcance jurídico dado por el
Constituyente a la acción, pues cuando el accionante no actúa con prontitud en
la solicitud del amparo, se infiere que éste no requiere de una protección urgente,
efectiva e inmediata, más allá de que también pueda convertirse en un factor de
inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros[18].
En relación
con el caso objeto de estudio, la accionante instauró la acción de
tutela el día 11 de febrero de 2015[19]
y la primera omisión en realizar las transferencias por parte del municipio,
desde que la señora Villamil Sagre fue posesionada en el cargo de Personera
Municipal, data de octubre de 2013. Lo anterior, en principio, pareciera
denotar la ausencia de inmediatez en la presentación del amparo. No obstante,
esta Sala de Revisión encuentra que la presunta afectación de los derechos
fundamentales de la accionante, por la no transferencia de los recursos a la
Personería, ha continuado en el tiempo, de manera que la afectación es permanente
y actual, tanto así que para el momento de interponer la acción, se le
adeudaban 7 meses de salario.
A continuación, le corresponde a
la Corte realizar el estudio de subsidiariedad en el caso concreto. Sin embargo,
por la importancia del tema para resolver el caso objeto de revisión, la Sala
reiterará las consideraciones generales sobre el carácter excepcional de la
acción de tutela para reclamar el pago de acreencias laborales, luego de lo
cual enfocará su estudio en el asunto de fondo sometido a revisión, esto es, en
el deber de los municipios de girar las transferencias a las personerías. Con
sujeción a lo expuesto, se abordará el examen del caso concreto, en el que se
incluirá el estudio sobre la satisfacción o no del requisito de subsidiaridad.
4.6. Del principio de
subsidiariedad y de la acción de tutela como mecanismo excepcional para
reclamar el pago de acreencias laborales. Reiteración de jurisprudencia
4.6.1. Queda por
examinar entonces lo referente al cumplimiento del principio de subsidiaridad,
respecto del cual se encuentra que el ya citado artículo 86 de la Constitución
Política señala que la acción de amparo constitucional sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[20]. Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual
o subsidiario, por virtud del cual “procede de manera
excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto
se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos
judiciales ordinarios para asegurar su protección”[21]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto
de competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las
diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios
constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial.
No obstante,
aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la
jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de tutela está
llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo suficiente-mente
idóneos para otorgar un amparo integral[22],
o no son lo adecuadamente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[23].
4.6.2.
Comoquiera que en el caso concreto la accionante alega que la omisión en la
realización de las transferencias genera la imposibilidad de pago de su salario
y de los aportes a seguridad social, es preciso destacar que la Corte ha
señalado que, por regla general, la pretensión vinculada con la cancelación de
acreencias laborales es improcedente por la vía del juicio de amparo, por
cuanto en el ordenamiento jurídico se prevén otros mecanismos de defensa
judicial para resolver este tipo de controversias, ya sea ante el juez
ordinario laboral o ante el juez contencioso administrativo, dependiendo
de si la vinculación de un servidor público –como ocurre en el asunto bajo
examen en el que la accionante tiene la condición de Personera– se realizó
mediante contrato de trabajo o por relación legal y reglamentaria. Sin embargo, de manera excepcional, se ha
contemplado la viabilidad del amparo para obtener la realización de este tipo
de acreencias, cuando por virtud de su
desconocimiento se afectan los derechos fundamentales de los accionantes,
concretamente el derecho al mínimo vital.
Sobre este
punto, en la Sentencia T-457 de 2011[24],
se indicó que: “Por regla general, la resolución de las controversias
relativas al incumplimiento en el pago de acreencias laborales, entre ellas el
salario o contraprestación mensual, es un asunto que compete a la jurisdicción
laboral. (…) Sin embargo, la sólida línea jurisprudencial que por varios años
ha trazado esta Corporación[25],
plantea de forma pacífica una única excepción sobre la improcedencia general
anotada. Ella se presenta en aquellos eventos en los que el no pago de la
prestación tiene como consecuencia directa la afectación de derechos
fundamentales, concreta y especialmente, el del mínimo vital”.
Para tal efecto, el citado
derecho ha sido entendido como: “aquella porción del ingreso que tiene por
objeto cubrir las necesidades básicas como alimentación, salud, educación,
recreación, servicios públicos domiciliarios, etc.”[26]
De ahí que su conceptualización no sólo comprenda un componente
cuantitativo vinculado con la simple subsistencia, sino también un elemento
cualitativo relacionado con el respeto a la dignidad humana como valor
fundante del ordenamiento constitucional. En todo caso, siempre que se alega su
vulneración, es necesario que el interesado enuncie los motivos que le sirven
de fundamento para solicitar su protección, de manera que el juez pueda evaluar
la situación concreta del accionante.
No obstante, la jurisprudencia ha señalado algunos supuestos
en los cuales se presume la vulneración del derecho al mínimo vital, los
cuales se limitan a las siguientes situaciones de hecho: (i) que no se
encuentre acreditado en el expediente que el accionante cuenta con otros
ingresos o recursos que permitan su subsistencia; (ii) que se trate de un incumplimiento
prolongado e indefinido, y (iii) que las sumas que se reclamen no sean deudas
pendientes.
Frente al primer supuesto, esta Corporación ha explicado que no
es exigible la plena demostración de que no se tienen otros ingresos, pues esto
sería una prueba ‘diabólica’, sino que basta con aportar elementos de juicio que
le  permitan al juez de tutela inferir que el salario es el único ingreso y que
su no pago afecta gravemente las condiciones de vida del trabajador[27].
En cuanto al segundo supuesto, relacionado con el incumplimiento
prolongado e indefinido, la Corte ha precisado que éste debe ser mayor a dos
meses, a menos que se trate de personas que devenguen un salario mínimo y, por
último, frente a que no se trate de deudas pendientes, este Tribunal ha encontrado
que la presunción no se activa cuando lo que está en juego es un interés meramente
patrimonial, tanto así que “el amparo laboral no se extiende a todo el salario adeudado, sino a
la parte de éste que corresponda al mínimo vital”[28].
De manera que, siempre que se acredite en el trámite de un
proceso cualquiera de los anteriores supuestos, el juez de tutela puede
proceder al análisis de fondo del asunto planteado, a pesar de que el
accionante no acredite directamente la afectación de su mínimo vital, por el no
pago de acreencias laborales.
4.6.3. Finalmente, en caso de que se encuentre probada la
afectación al mínimo vital, bien sea por vía de presunciones o por prueba
directa, se ha señalado que no serán admisibles argumentos presupuestales o
financieros, como razones que justifiquen el incumplimiento en el pago de
salarios, sin que ello obste para que sean elementos a tener en cuenta por
parte del juez al momento de impartir las órdenes de protección. Al respecto,
este Tribunal ha señalado que: “Si bien es conocida por parte de la Corte Constitucional la crisis
económica, presupuestal y financiera que aqueja a la mayoría de entidades
locales, y asumiendo la misma posición adoptada en casos similares al que es
objeto de revisión, esta Corpora-ción ha señalado que una entidad
pública o privada que se encuentre inmersa en problemas de orden económico o
financiera, no la exime de su principal obliga-ción como empleadora, cuál es la
de cumplir oportunamente con el pago de las acreencias laborales (…)”[29].
Lo anterior ha llevado a que la Corte adopte decisiones que
armonicen la situación de incumplimiento laboral con las dificultades
presupuestales que atraviese la entidad. Por ejemplo, en la Sentencia T-148 de
2002[30],
que por su pertinencia para el caso objeto de estudio será estudiada con
detalle en el siguiente acápite, se ordenó el pago de los salarios que le
adeudaba el municipio al personero, pero se advirtió que en caso de que no
fuera posible dar cumplimiento a dicha orden por razones presupuestales o de
iliquidez, debería informársele esta situación al juez de primera instancia de
forma motivada y al mismo tiempo iniciar con los trámites necesarios para realizar
dichos pagos en un término no superior a tres meses.
4.6.4. Ahora bien, como ya se enunció, el examen puntual de si se
cumple con el principio de subsidiariedad en la tutela de la referencia, se
realizará al momento de proceder con el examen del caso concreto. En este orden
de ideas, se pasará a realizar las consideraciones generales sobre el deber de
los municipios de efectuar las transferencias a las personerías.
4.7. Del deber de los municipios de efectuar transferencias a las personerías
municipales
4.7.1. Como
órganos de control del Estado a las personerías municipales se les otorga autonomía
presupuestal y financiera para el ejercicio de sus funciones. No obstante, los
recursos para dicho funcionamiento provienen del presupuesto del municipio, de
forma que es éste quien debe realizar las transferencias a las cuentas de esas
entidades. En efecto, antes de ser derogado, el artículo 168 de la Ley 136 de
1994[31],
modificado por el artículo 8 de la Ley 177 de 1994[32], disponía que: “Las
personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con
autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los Personeros
elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán
presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente
al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá
ser modificado por el Concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el
presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del Alcalde.”
A pesar de que
esta norma perdió vigencia por la derogación expresa realizada en el artículo
96[33] de la Ley 617 del 2000[34], subsisten en el
ordenamiento jurídico otras prescripciones legislativas, que permiten advertir que
se mantiene el mismo modelo de financiamiento y de obtención de recursos
presupuestales por parte de las Personerías. En efecto, el artículo 108 del
Decreto 111 de 1996[35],
dispone que las personerías municipales tendrán autonomía presupues-tal, para
cuya realización el artículo 106 del mismo Decreto dispone que: “Los
alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar lo
presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para
gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser
superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas
en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la
respectiva vigencia fiscal” (subrayas fuera del texto original).
En este punto
resulta importante resaltar, en el mismo sentido que lo hace la Defensoría del
Pueblo en su insistencia, la importante misión que cumplen las personerías municipales
como entidades que ejercen control sobre los órganos del orden territorial, de
ahí que resulte de vital importancia que dichos órganos de control cuenten con
los recursos necesarios para un funcionamiento autóno-mo e independiente
(numerales 3 y 4 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994). En efecto, la omisión
en el giro oportuno de los recursos que por concepto de transferencias le
corresponden a las personerías, pone en riesgo la realización de sus funciones
constitucionales y legales, entre las que se encuentran vigilar el cumplimiento
de la Constitución, la ley y demás normas de nivel territorial, así como defender
los intereses de la sociedad (artículo 178 de la Ley 136 de 1994).
4.7.2. Dentro de este contexto, en distintas oportunidades,
esta Corporación se ha pronunciado sobre casos vinculados con afectaciones al
derecho al mínimo vital, ocasionados por el no giro de las transferencias por
parte de los entes municipales a las personerías, entre los cuales se destacan
los siguientes:
4.7.2.1. En la Sentencia T-420 de 1997[36],
la Corte estudió por primera vez el caso de un personero municipal que afirmaba
que ni a él ni a los empleados de la personería les habían pagado sus salarios,
en una mora que más o menos ascendía a cinco meses. Al momento de examinar el
caso concreto, la Sala concluyó que el amparo no era procedente por cuanto el
accionante –en su condición de personero– no tenía legitimación por activa para
actuar a nombre de todos los empleados y éstos no se encontraban en una
situación de indefensión que avalara una actuación de dicho funcionario sin
poder.
4.7.2.2. Posteriormente, la Corte profirió la Sentencia T-221 de 2000[37],
en la cual abordó el caso de un personero municipal que reclamaba la protección
de su derecho al mínimo vital, el cual se vio afectado por la omisión de la
Alcaldía de efectuar las transferencias con las cuales se paga su salario. Para
la Sala, los medios probatorios aportados por el accionante (certificación
donde constan los salarios adeudados y declaraciones de personas a quienes el
peticionario les había pedido dinero prestado) y su afirmación en el sentido de
que carecía de otros ingresos, demostraba la vulneración del derecho al mínimo
vital, por lo que ordenó efectuar el pago de los salarios adeudados.
4.7.2.3. Más adelante, en la Sentencia T-348 de 2001[38],
la Corte conoció el caso de un personero municipal a quien el municipio no le
había girado las transferencias correspondientes a siete meses. La alcaldía
alegó problemas financieros y de iliquidez como razón para el atraso en el pago
de dichas sumas. A pesar de ello, en criterio de la Sala de Revisión, dicha
circunstancia afectaba su derecho fundamental al mínimo vital, toda vez que,
según su dicho, el cual no fue controvertido, el ingreso reclamado correspondía
al único recurso con el que contaban él y su familia. Así las cosas, concedió
el amparo y ordenó a la accionada a pagar las sumas adeudadas al personero municipal.
4.7.2.4. Al año siguiente, en Sentencia T-1034 de 2002[39],
la Sala Cuarta de Revisión conoció de otro caso de un personero municipal, que
padecía un problema renal y que no se encontraba al día en los aportes a la
seguridad social en salud, a partir de la falta de pago de las transferencias
por parte del municipio. Para la Corte, el amparo no resultaba procedente, toda
vez que no se probó que se le estuviera negando la prestación de los servicios,
de forma que la pretensión únicamente se circunscribía al pago de las
transferencias adeudadas, para cuya satisfacción el accionante contaba con
demandas ejecutivas o con la acción de cumplimiento.
4.7.2.5. Con posterioridad, en Sentencia T-632 de 2003[40],
la Corte resolvió el caso de una personera municipal, a quien le adeudaban los
salarios de seis meses, así como los aportes respectivos a la seguridad social,
como consecuen-cia de la omisión del ente territorial de transferir los
recursos necesarios para el funcionamiento de la personería. Esta omisión
continúo incluso en los meses posteriores a la interposición de la acción de
tutela. En dicha oportunidad, este Tribunal presumió la afectación del mínimo
vital, por cuanto la omisión de pago del salario era prolongada el tiempo. Sin
embargo, encontró la acreditación parcial de un hecho superado, por cuanto la
entidad accionada realizó las transferencias posteriores a la presentación de
la acción de tutela, quedando únicamente adeudados los seis meses anteriores a
la presentación de la acción. Con fundamento en lo anterior, ordenó el pago de
las transferencias por los meses adeudados.
4.7.2.6. Más adelante, en Sentencia T-760 de 2005[41],
la Sala Séptima de Revisión estudió el caso de otro personero municipal que
solicitaba mediante acción de tutela el pago de las transferencias
correspondientes a tres meses que no fueron giradas a la personería.
Concretamente, en la acción se señaló que dicha omisión hacía imposible la
cancelación oportuna de su salario, lo que vulneraba sus derechos al mínimo
vital, a la salud y a la vida. Para la Sala, el amparo debe ceder –por mandato
legal– a favor de la acción de tutela, siempre que se observe la vulneración de
derechos fundamentales[42],
como en efecto ocurría en este caso, ya que el accionante manifestaba que su
único ingreso era su salario, de forma que la falta de su reconocimiento
conducía a la ausencia de ingresos necesarios y suficientes para vivir en
condiciones dignas[43].
En este caso, la Corte declaró la existencia de un hecho superado, pues durante
el trámite tutelar se giraron las transferencias.
4.7.3. Como puede verse, en la mayoría de las oportunidades, ante
la afectación del mínimo vital por el no pago de las transferencias a las personerías
municipales, la Corte ha considerado que la acción de tutela resulta
procedente, sin profundizar en la naturaleza de dichos recursos y condenando
indistinta-mente al pago de salarios o al giro de las transferencias adeudadas
y sin diferenciar, las más de las veces, el papel que cumple el municipio como
ente girador, frente a los empleados de las personerías.
Dada la ausencia de desarrollo en estas providencias sobre
ese aspecto, esta Sala estima pertinente precisar que los recursos que gira el
municipio a las personerías, conforman un componente global y único que
corresponde a una suma especifica de dinero, sin que ésta pueda ser dividida y
segmentada por el municipio, toda vez que dentro de su autonomía presupuestal y
financiera, es el ente de control quien está encargado de discriminar los ítems
en los cuales se deberán repartir las transferencias –entiéndase como gastos
por concepto de servicios prestados y demás de funcionamiento de la personería–.
Así las cosas, no resulta preciso que el juez de tutela ordene directamente al
ente territorial el pago de un salario, ya que la suma que debe girar
corresponde a un todo indivisible y no a un valor segmentado de dinero.
De ahí que también resulte importante precisar el papel que
cumple el municipio como ente girador de los recursos de los cuales depende el
salario de los trabajadores de la personería y no como empleador de dicho
organismo de control. Sobre el particular, es preciso enfatizar que si vienen
las obligaciones laborales y de la seguridad social dependen del presupuesto
del municipio, es la personería y no el citado ente territorial el empleador de
los funcionarios del organismo de control. Sobre la naturaleza de la relación
entre el municipio como ente girador de las transferencias y la personera como
empleada de la personería Municipal, señaló en la Sentencia T-632 de 2002 que:
“Esta Sala no
desconoce lo sostenido por los demandados en el sentido de que, no es el
municipio de Rovira (Tolima) el ente empleador de la tutelante, pues ésta, como
cabeza del ministerio público en el citado municipio, depende de la Personería
de este ente territorial, pero esta Sala tampoco puede pasar por alto que los
recursos de los cuales depende el cabal funcionamiento de la personería
municipal, incluidos los salarios y los aportes a la seguridad social
integral  (salud, pensión y riesgos profesionales) de la actora, se
obtienen de las transferencias que debe hacer la alcaldía municipal a la
mencionada entidad, no siendo de recibo los argumentos de los demandados de que
por encontrarse en proceso de reestructuración, no es posible cancelar las
acreencias que requiere no solamente la actora para su subsistencia, sino
también para el buen funcionamiento del ministerio público de esa entidad
territorial, pues cuando se trata de salarios, “sean estos anteriores o
posteriores a dicho proceso, constituyen gastos de administración que deben ser
cancelados de preferencia, a fin de no comprometer ni vulnerar derechos
fundamentales”. (Sentencia T-1160/01).”
4.8. Caso concreto
4.8.1. La Personera Municipal de Moñitos solicita la protección de
su derecho al mínimo vital, el cual estima vulnerado por la Alcaldía Municipal
del cita ente territorial, como consecuencia de su omisión en realizar el giro
de las transferen-cias correspondientes a algunos meses de los años 2013 a 2015,
sumas de las cuales depende el pago de su salario y de las prestaciones de la
seguridad social.
Atendiendo a lo señalado en el planteamiento del problema
jurídico, es preciso resaltar que a lo largo del trámite de la acción de tutela
la Alcaldía de Moñitos informó del giro a la Personería Municipal de algunas de
las transferencias reclamadas en la presente acción de tutela, básicamente
señaló que había cancelado las sumas correspondientes a los meses de julio a
diciembre de 2014 y de enero y febrero de 2015, sin que dicha
situación haya sido controvertida por la accionante[44].
No obstante, también se acreditó en la misma certificación realizada por la
Alcaldía, que incluso después de haberse interpuesto la acción de tutela, se
continuó con la situación de incumplimiento en el pago de las transferencias. En
efecto, se observa que aún se encuentran adeudados los meses de abril a
diciembre de 2015, así como enero de 2016.
De esta manera, el objeto de la presente acción de tutela con
miras a preservar el derecho al mínimo vital, se concreta en el pago de los
meses de octubre a diciembre de 2013, abril a diciembre de 2015, enero
de 2016 y los demás meses del año en curso que se encuentran en mora hasta
el momento en que se profiera esta sentencia. Así las cosas, antes de proceder
al examen de fondo y según se manifestó con anterioridad en esta providencia,
es preciso determinar si la pretensión propuesta satisface el principio de
subsidiaridad.
4.8.2. Al respecto,
nótese cómo la pretensión principal está dirigida a que
se realicen las transferencias de algunos meses de los años 2013, 2015 y 2016 por
parte del municipio de Moñitos a la Personería Municipal. Para esta Sala de
Revisión, en principio, la pretensión en cuestión puede ser satisfecha a través
de otros medios de defensa judicial distintos a la acción de tutela. Así, por
una parte, la actora cuenta con la acción de cumplimiento ante la jurisdicción
contencioso administrativa, por medio de la cual puede exigir a la autoridad
renuente que proceda a la satisfacción de los deberes consagrados en el Decreto
111 de 1996, referentes a la obligación de tener en cuenta las apropiaciones de
los gastos de funcionamiento de las personerías, así como el compromiso de
proceder a su posterior giro, con la finalidad de que éstas puedan realizar sus
labores misionales. En este caso, no cabría la prohibición del parágrafo del
artículo 9 de la Ley 393 de 1997, en el que se dispone la improcedencia de la
citada acción frente a normas que establezcan gastos, pues se trata de unos
recursos que ya están autorizados y que sólo faltaría su ejecutoria, hipótesis
exceptiva que ha sido avalada por el Consejo de Estado[45]. Precisamente, al
estudiar la procedencia de la acción de cumplimiento para que la administración
efectúe transferencias, este Tribunal ha señalado que:
“(…) el
Consejo de Estado ha señalado que incluida una apropiación en el presupuesto y
la expedición de éste por la Corporación Pública, queda autorizado el gasto y,
a partir de ahí, corresponde a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible
su cumplimiento. De conformidad con lo anterior, se concluye que con la acción
de cumplimiento ejercitada no se pretende establecer un gasto, sino ejecutar
uno establecido, toda vez que el mismo ya fue reconocido y se encuentra
presupuestado. De lo expuesto se concluye que tratándose de movimientos
presupuestales dentro del presupuesto de rentas y gastos no siempre se trata
del establecimiento de un gasto, pues, se reitera,  podríamos estar frente
a la ejecución de un gasto cuyo establecimiento viene de tiempo atrás[46].
(…)”[47]
No obstante, en
el caso concreto, este medio de defensa no brinda la idoneidad necesaria para descartar
la procedencia de la acción de tutela, principalmente por dos razones: primero,
porque según lo informa la misma Alcaldía, en el año 2014 se embargaron los
dineros que por concepto de transferencias debe girar el municipio de Moñitos a
la Personería, de forma que el asunto desborda la ejecución de un gasto ya
autorizado, por lo menos en lo referente a las sumas adeudadas en dicho año y
en el año 2015, ya que los recursos fueron consignados en una cuenta del Banco
Agrario para el cumplimiento de una orden judicial, de suerte que no podría
ordenarse la ejecución de algo que ya fue ejecutado. Y, segundo, porque la
acción de cumplimiento por disposición legal debe ceder ante la acción de
tutela, cuando se encuentren comprometidos los derechos fundamentales[48]. En sentido, en el
asunto sub-judice, la accionante señala que la omisión en realizar el
giro de las transferencias a la Personería afecta su mínimo vital, puesto que
depende de la cancelación de dichos recursos para asegurar la satisfacción de
sus condiciones básicas de subsistencia.
Además de la
citada acción de cumplimiento, es claro que el amparo también podría ser
enervado, como lo manifestó el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, autoridad
judicial de segunda instancia en el asunto bajo examen, a través del proceso
administrativo laboral, como vía para que la accionante reclame los derechos
que le asisten como trabajadora, en concreto el pago de los salarios y
prestaciones dejados de percibir durante su período como personera municipal.
De resultar favorable este proceso, además, se generaría a su favor un título
ejecutivo para requerir la satisfacción de lo debido[49], con cargo a los
recursos que por concepto de las transferencias debe girar el municipio de
Moñitos, tal como sucedió con la personera que antecedió a la accionante en
dicho cargo.
4.8.2. No
obstante lo anterior, a partir del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991, que ordena examinar la idoneidad de cada acción según las características
del caso concreto[50],
esta Sala de Revisión observa que dicho medio de defensa judicial no resulta
procedente en el asunto bajo examen, atendiendo a la consideración vinculada
con la afectación del derecho al mínimo vital de la accionante, en el contexto
en el que ella particularmente se encuentra. Al respecto, este Tribunal
advierte que la señora Villamil Sagre sustenta el desconocimiento del citado
derecho, en la circunstancia de que el salario que percibe como personera es el
único ingreso con el que cuenta, aunado a que su esposo depende económicamente
de ella y que se encuentra en mora en los aportes del Sistema de Seguridad Social
en Pensiones y Salud.
Por su parte, la
Alcaldía no aportó ningún medio probatorio que desvirtuara las afirmaciones
realizadas por la accionante, en especial, lo relacionado con la ausencia de
otros ingresos que le permitan atender sus necesidades básicas, por lo que esta
Sala infiere que se activan dos de las presunciones destinadas a proteger el
derecho al mínimo vital, como lo son que (i) la persona no tenga ingresos
diferentes al salario y (ii) que se trate de una deuda prolongada en el tiempo,
pues para el momento de interposición de la acción de tutela, la actora se
encontraba sin recibir su salario por 7 meses. Aunque después de la interposi-ción
del amparo se realizaron algunas transferencias, es claro, como ya se ha
expuesto en esta providencia, que desde el mes de abril de 2015 no se giran los
recursos que permitan el pago de su remuneración básica, mínima y vital, lo cual
se traduce en un período de ocho meses en que la accionante no ha recibido su
salario.
Con fundamento
en lo anterior y al igual que lo han concluido otras Salas de Revisión en casos
similares al expuesto, la acción de tutela resulta procedente en tanto quedó
probada mediante presunciones la afectación del mínimo vital, de manera que se
desplazan los otros medios de defensa judicial a favor de la acción de tutela,
por las circunstancias particulares y específicas del caso.
4.8.3. En cuanto
al fondo del asunto, es decir, en relación con el incumplimiento del deber de
la Alcaldía Municipal de Moñitos de realizar las transferencias de las sumas
necesarias para el funcionamiento de la Personería Municipal no existe
discusión, pues el mismo representante legal del ente territorial no desconoció
dicha omisión, sino que la justificó en el embargo que pesaba sobre esos
recursos. Al respecto, cabe recordar que los temas presupuestales –per se– no
pueden justificar los incumplimientos dinerarios que repercuten en el salario
de un trabajador, cuando de él depende la realización de su derecho al mínimo
vital. En todo caso, se advierte que cuando se le preguntó al municipio en sede
de revisión por las razones de la mora en que se había incurrido, ya no se
adujo ninguna, sino que, por el contrario, se señaló que “una vez
lleguen los dineros a las arcas del municipio vigencia fiscal 2016, se
procederá por parte de esta administración a efectuar las correspondientes
transferencias”[51].
4.8.4. Así las
cosas, corresponde a esta Sala determinar cuál será la orden de amparo a dictar,
toda vez que al existir la afectación del derecho al mínimo vital, lo
correspondiente debería ser disponer el pago del salario de la
accionante junto con los aportes obligatorios al sistema de seguridad social.
Sin embargo, la Sala advierte que no es posible dictar dicha orden, pues como
se explicó en el numeral 4.7.3 de esta providencia, el municipio de Moñitos se
encuentra encargado de girar las transferencias más no de pagar las
obligaciones laborales de los empleados de la Personería, pues dicha atribución
le corresponde a esta última, en virtud de la autonomía presupuestal y
financiera que le otorga el hecho de ser un órgano independiente de control[52].
En este orden de
ideas, a partir de la indivisibilidad de los recursos al momento de ser girados
por el municipio, el objeto de las órdenes de protección será la suma total
correspondiente a las transferencias que por ley le corresponde girar a dicho
ente territorial, para que sea la Personería Municipal, en ejercicio de su
autonomía orgánica y funcional, quien se encargue de efectuar los pagos a la
accionante. Lo anterior, igualmente, repercute en la protección del órgano de
control, en lo referente a la disponibilidad de los recursos básicos para poder
cumplir a cabalidad con sus funciones, de las cuales depende la realización de
una de las funciones básicas que fueron identificadas por la Constitución de
1991.
Encuentra la
Sala que dentro de las sumas reclamadas por la accionante están las
transferencias por algunos meses del año 2013. Sobre el particular, es
necesario realizar dos precisiones: la primera, es que dado que la acción de
tutela la interpone la señora Villamil Sagre, a nombre propio por la presunta
afectación de sus derechos fundamentales, no es posible que esta Corporación
ordene el pago de los meses anteriores a su posesión, esto es, de mayo a
septiembre de 2013, pues no existe legitimación para tal reclamación.
No obstante lo
anterior, la ausencia de pago de las sumas de los meses de octubre a
diciembre de 2013, en los que ella si ejerció como personera, si bien
debido a su antigüedad no tiene la virtualidad de incidir en la afectación de
su mínimo vital, esta Corporación igualmente los incluirá dentro de las órdenes
de protección, toda vez que resultaría desproporcionado exigirle a la
accionante que acuda a la jurisdicción administrativa para el pago de tres
meses, máxime cuando se creará un mecanismo para facilitar los desembolsos
correspondientes por parte del ente territorial, como se verá más adelante. Por
lo demás, no puede dejarse de lado, como ya fue expuesto, la misión institucional
que cumplen las personerías municipales dentro del orden local y los efectos
que la omisión en el giro oportuno de los recursos implica para el cabal cumplimiento
de sus funciones constitucionales y legales.
De esta manera,
y cuanto a las sumas adeudadas del año 2013, así como las de 2015 y las de los
meses que no se han cancelado en el año en curso, esta Sala creará una fórmula
que tenga en cuenta el embargo al que estuvieron sujetas las cuentas de la
Personería y el monto adeudado, en la que se destaca que si bien las
dificultades de orden presupuestal no excusan la satisfacción de las
obligaciones que repercuten en los derechos laborales de los trabajadores, sí
permiten al juez de tutela adoptar soluciones que tengan en cuenta la situación
económica del obligado, en este caso, el municipio de Moñitos.
A partir de lo anterior, esta
Sala dictará dos órdenes de protección: la primera consistente en ordenar al
representante legal del municipio girar en el término de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de este fallo, las transferencias
correspondientes al mes en que se comunique esta providencia. Y, la segunda,
disponer a cargo de la misma autoridad administrativa y en el mismo término
señalado, que realice un cronograma de pagos correspondiente al valor de las
transferencias que dejó de recibir la Personería Municipal en los meses de octubre a diciembre de 2013, abril a diciembre de 2015 y las
que hayan dejado de pagarse en lo corrido del año 2016. Los plazos señalados en
dicho cronograma para el pago total de las transferencias no podrán exceder de seis
(6) meses contados a partir del momento de notificación de esta providencia.
Los valores a los que se hace referencia y que deberán ser incluidos en el
cronograma, se someterán a la condición de que la Alcaldía aún no los haya
cancelado.
Por último, la Sala prevendrá a la Alcaldía Municipal de Moñitos
para que en lo sucesivo gire cumplidamente las transferencias a la Personería
Municipal para su correcto funcionamiento.
4.8.5. Por lo anterior, se revocará la sentencia de segunda
instancia proferida el 17 de abril de 2015 por el Juzgado Civil del Circuito de
Lorica y, en su lugar, se amparará el derecho fundamental al mínimo vital de la
señora Villamil Sagre, a través de las órdenes de protección previamente
reseñadas.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia del 17 de abril de 2015 proferida por el Juzgado Civil del Circuito
de Lorica y, en su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al mínimo vital
de la accionante.
Segundo.- ORDENAR al Alcalde
del municipio de Moñitos o a quien haga sus veces, que en el término cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta sentencia, si aún no lo ha
hecho, realice a favor de la Personería Municipal del citado ente territorial la
transferencia correspondiente al mes en que se notifique esta providencia,
siempre que la accionante continúe ejerciendo el cargo de Personera Municipal y
sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral cuarto de la parte resolutiva del
presente fallo.
Tercero.- ORDENAR al
Alcalde del municipio de Moñitos o a quien haga sus veces, que en el término
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta sentencia, realice
un cronograma de pagos con la Personería Municipal correspondiente a las sumas
que por concepto de transferencias dejó de trasladar al mencionado ente de
control, en los meses de octubre a diciembre de 2013, abril a diciembre de 2015
y los que hayan dejado de pagarse en lo corrido del año 2016, siempre que se
trate de períodos en los que la accionante haya ejercido su cargo de Personera
Municipal. Los plazos señalados en dicho cronograma para el pago total de las
transferencias no podrán exceder de seis (6) meses contados a partir del
momento de la comunicación de esta providencia. Los valores a los que se hace
referencia y que deberán ser incluidos en el cronograma, se someterán a la
condición de que la Alcaldía aún no los haya cancelado.
Cuarto.- PREVENIR al
Alcalde del municipio de Moñitos o a quien haga sus veces, para que en lo sucesivo gire
cumplidamente las transferencias a la Personería Municipal para su correcto
funcionamiento.
Quinto.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA T-169/16
Expediente
T-5.097.478. Acción de Tutela instaurada por la señora Natalia Villamil Sagre
contra la Alcaldía Municipal de Moñitos (Córdoba) y la Tesorería de dicho ente
territorial
Magistrado
Ponente:
Luis Guillermo
Guerrero Pérez
En la parte resolutiva de la sentencia
T-169 de 2016, la Sala de Revisión decidió revocar la sentencia proferida por
el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, el día 17 de abril de 2015 y, en su
lugar, amparar el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante,
ordenándole al Alcalde del municipio de Moñitos (Córdoba) o a quien haga sus
veces, que en el término de 48 siguientes a la comunicación de la sentencia (i)
si aún no lo ha hecho, realice la transferencia correspondiente al mes en que
se notifique esta providencia; y (ii) realice un cronograma de pagos
correspondiente a las sumas que por concepto de transferencias dejó de
trasladar a la Personería Municipal del citado ente territorial, en los meses
de octubre a diciembre de 2013, abril a diciembre de 2015 y las que hayan
dejado de pagarse en lo corrido del año 2016, sin que los pagos señalados en
dicho cronograma excedan 6 meses contados a partir del momento de la
comunicación de la sentencia.
Si bien comparto el sentido de la
decisión, en la medida en que resolvió amparar el derecho al mínimo vital de la
accionante, con el debido respeto por las decisiones de esta Sala, estimo
necesario aclarar mi voto a fin de precisar algunos aspectos relacionados con
la orden de amparo de este derecho fundamental, en la medida en que considero
que ésta debió otorgarse como un mecanismo transitorio por las razones que a
continuación expongo.
De acuerdo con lo
establecido en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 (en
adelante, el "Decreto 2591"), la acción de tutela es un
mecanismo de carácter residual y subsidiario, encaminado a la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo
amenazados o vulnerados[53].
Cabe resaltar que, especialmente el artículo 6o, numeral 1 del
Decreto 2591, establece como causal de improcedencia de la tutela: "[c]uando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficiencia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante."
Teniendo en
cuenta lo anterior, esta Corte ha estudiado dos situaciones distintas de
procedibilidad de la acción de tutela, así: (i) cuando se interpone como
mecanismo principal[54];
o (ii) cuando se ejercita como medio de defensa transitorio, a efecto de evitar
la consumación de un perjuicio irremediable[55]. Al respecto, en sentencia T-235 de
2010, la Corte señaló que para que la acción proceda como mecanismo principal y
definitivo, "(...) el demandante debe acreditar que, o no
tiene a su disposición otros medios de defensa judicial, o teniéndolos, estos
no resultan idóneos y eficaces para lograr la protección de los derechos
presuntamente conculcados". A su turno, el ejercicio del amparo
constitucional como mecanismo transitorio "(...)
implica que, aun existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces,
estos, ante la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio
irremediable, pueden ser desplazados por la vía de tutela[56].
En este último caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la
acción proceda en forma provisional, hasta tanto la jurisdicción competente
resuelva el litigio de manera definitiva."
En el caso específico de pago de
acreencias laborales, esta Corte de manera reiterada ha sostenido que la acción
de tutela, en principio no es el medio idóneo para ordenar dicho pago, toda vez
que existen otros medios ordinarios de defensa judicial. Sin embargo,
excepcionalmente se torna procedente esta acción constitucional cuando dadas
las condiciones particulares de cada caso se pueda establecer efectivamente que
los medios ordinarios de defensa son ineficaces para la protección de los
derechos conculcados, cuando quiera que el mínimo vital del actor y de su
familia se vea gravemente afectado. En el presente caso, la sentencia sobre la
cual he decidido aclarar mi voto fundamenta la procedibilidad de la acción de
tutela ante una falta de idoneidad de otros medios de defensa judicial, como lo
son la acción de cumplimiento y el proceso contencioso laboral, lo que lleva a
concluir que la tutela es procedente como mecanismo definitivo de protección
del derecho al mínimo vital de la accionante.
A pesar de lo anterior, considero que no
se encuentra suficientemente comprobado en el presente caso la falta de
idoneidad del procedimiento contencioso laboral, y de la acción de
cumplimiento. De hecho, en el expediente se evidencia que existen otras
acreencias laborales de la misma Personería que fueron reconocidas tras el
ejercicio de la acción contenciosa laboral, como ocurrió precisamente en el
caso de la Personera que antecedió a la accionante en dicho cargo, a quien le
fue concedido el pago de las acreencias laborales adeudadas por la Personería,
mediante el ejercicio de la acción contenciosa laboral. Por esta razón, si bien
concuerdo con la decisión de amparar el derecho al mínimo vital de la actora,
debo precisar que ésta se debió otorgar como mecanismo transitorio de
protección, hasta tanto la accionante instaure la acción contenciosa laboral, y
le sean pagadas en su totalidad las sumas que le eran adeudadas por la
Personería.
Sumado a lo
anterior, en cuanto a la orden tercera de la providencia, el objetivo de la
misma es lograr que la Alcaldía realice un cronograma de pagos, respecto de las
transferencias dejadas de pagar a la Personería. En este caso, el amparo
transitorio y no definitivo, obedece a la dificultad de establecer mediante este
procedimiento expedito y sumario, la totalidad de los montos debidos por
concepto de transferencias, las razones de no giro de transferencias, y otros
aspectos propios de la obligación de la Alcaldía de realizar las transferencias
a la Personería, lo cual le corresponde definir al juez competente mediante la
acción de cumplimiento. Así mismo, es importante resaltar que la Personería
Municipal tiene el deber de velar por su propia autonomía e independencia
presupuestal, y tiene la legitimación para dar inicio a dicha acción con el fin
de realizar lo anterior.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1]
Cabe aclarar que si bien en el líbelo de la demanda se
cuestionaron actuaciones de la Alcaldía y la Tesorería del municipio, al
momento de abordar el problema jurídico y de proceder al examen del caso
concreto, esta Corporación se referirá exclusivamente a la Alcaldía, en virtud
de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 315 de la Constitución, según el
cual hacen parte de las atribuciones del alcalde las de: “dirigir la acción
administrativa del municipio (…) y  representarlo judicial y extrajudicialmente
(…)”.
[2]
En esta oportunidad, se solicitó la entrega de una certificación sobre las
transferencias pasadas a la Personería en el período 2012 a 2013, con el fin de
“aclarar la situación de [la] anterior Personera[,] debido
a que no reposa información sobre las cuentas de cobro realizadas a la
Personaría” (Cuaderno 1, folio 2).
[3]
Cuaderno 1, folio 132.
[4]
En el encabezado del Auto se observa como fecha el 31 de julio
de 2008, sin embargo, en la constancia de notificación se señala que la fecha
corresponde al año 2014.
[5]
Cuaderno 1, folios 5 y 6.
[6]
En la declaración rendida por la demandante ante el juez de primera instancia,
ésta señaló que se hacía cargo económicamente de su esposo y que su único
sustento era el salario que devengaba como Personera (cuaderno 1, folio 113).
[7]
Sobre el particular, resulta relevante mencionar el oficio remitido por
Porvenir SA a la Personería Municipal de Moñitos, con fecha 9 de diciembre de
2014, en el que le reitera que no ha cancelado los aportes pensionales de sus
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (cuaderno 1,
folio 36).
[8]
Cabe señalar que en el acervo probatorio se encuentran otras
dos peticiones calendadas el 11 de diciembre de 2013 y el 17 de diciembre de
2014. La primera instaurada ante el Tesorero Municipal (cuaderno 1, folios 29 y
30) y la segunda ante el Secretario de Hacienda del ente territorial (cuaderno
1, folio 28).
[9]
Cuaderno 1, folios 25 a 27.
[10]
Cuaderno 1, folio 35.
[11]
Cuaderno 1, folio 41.
[12]
Cuaderno 1, folio 156.
[13]
El documento en mención, fue puesto en conocimiento de la accionante, por medio
de la Secretaría General de la Corporación el 8 de marzo de 2016.
[14]
El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de procedencia
de la acción de tutela contra particulares.
[15]
Artículo 286 de la Constitución Política.
[16]
Precisamente, el artículo 86 dispone que: “Toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[17]
Véanse, entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-344 de 2000, T-1169 de
2001, T-105 de 2002, T-575 de 2002, T-843 de 2002, T-315 de 2005, T-993 de 2005
y T-1140 de 2005.
[18]
Sentencia T-279 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19]
Cuaderno 1, folio 3.
[20]
Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009,  T-436 de 2009, T-785 de
2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[21]
Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[22]
Se entiende que el mecanismo ordinario previsto por el
ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
comprometido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que: “el requisito de
la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la
luz del principio según el cual el juez de tutela debe
dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de
índole formal. La aptitud del medio de defensa
ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las
características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y
el derecho fundamental involucrado”. Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[23] La jurisprudencia constitucional ha establecido
que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de
vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible. Este amparo es temporal, como lo reconoce el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el
caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su
orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”. Para determinar la configuración de un perjuicio irremediable,
en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes elementos: (i)
el perjuicio ha de ser inminente, esto es, que está por suceder; (ii)
las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes, tanto
por brindar una solución adecuada frente a la proximidad del daño, como por
armonizar con las particularidades del caso; (iii) el perjuicio debe ser grave,
es decir, susceptible de generar un detrimento transcendente en el haber
jurídico (moral o material) de una persona; y la (iv) respuesta requerida por
vía judicial debe ser impostergable, o lo que es lo mismo, fundada en
criterios de oportunidad y eficiencia con el fin de evitar la consumación de un
daño antijurídico irreparable[23]. En desarrollo de lo expuesto, en la Sentencia T-747 de 2008, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, se consideró que cuando el accionante pretende la
protección transitoria de sus derechos fundamentales a través de la acción de
tutela, tiene la carga de “presentar y sustentar los factores a partir de los
cuales se configura el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de
su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la
acción de tutela.”
[24]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
SU-995 de 1999, T-898 de 2004, T-916 de 2006, T-232 de 2008, T-582 de 2008 y
T-552 de 2009, T-007 de 2010, T-205 de 2010 y T-535 de 2010.
[26]
Sentencia T-457 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27]
Véanse, al respecto, las Sentencias
T-1088 de 2000 y T-683 de 2003.
[28]
A.V. Sentencia SU-995 de 1999,
Magistrado Carlos Gaviria Díaz citada en T-162 de 2004, M.P, Álvaro Tafur
Galvis.
[29]
Sentencia T-035 de 2001, M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[30]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31]
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
[32]
“Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones”.
[33]
Artículo  96.- Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los Artículos: 17 de la
Ley 3ª de 1991; Parágrafo 3º del Artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo
inciso del Parágrafo del Artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de
1993; 96 y 106 del
Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; Artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11
de la Ley 177 de 1994; el Artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley
190 de 1995; los Artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley
397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo
establecido en el numeral 4º del Artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la
expresión "quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la
elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni" del
numeral 5º del Artículo 44 de la Ley 200 de 1995. (subrayado fuera del texto
original).
[34]
“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional”.
[35]
“Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225
de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.
[36]
M.P. Jorge Arango Mejía.
[37]
M.P. José Gregorio Hernández.
[38]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[39]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[40]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[41]
M.P. Humberto Sierra Porto.
[42]
Ley 393 de 1997, Artículo 9: “La Acción de Cumplimiento
no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud
el trámite correspondiente al derecho de Tutela”.
[43]
La Sala en aquella oportunidad señaló que: “es
pertinente tener en cuenta, que, si bien, el pago de transferencias
presupuestales no puede catalogarse per se como
un derecho fundamental, su protección por medio de la acción de tutela está
reservada a aquellos casos en que el mínimo vital resulte vulnerado o amenazado
lo cual dependerá del estudio de las circunstancias fácticas del caso concreto”.
[44]
Al respecto cabe recordar que el certificado remitido por la Secretaría de
Hacienda del municipio de Moñitos que da cuenta de dichos pagos fue puesto en
conocimiento de la accionante, quien no realizó pronunciamiento alguno sobre el
particular.
[45]
Sobre el particular, se pueden consultas las siguientes sentencias del Consejo
de Estado: Sección Tercera, Sentencia del 25 de enero de 1999, expediente
ACU-552, C.P. Daniel Suarez Hernández y Sección Primera, Sentencia del 7 de febrero
de 2002, expediente No. 88001-23-31-000-2001-0002-01(ACU), C.P. Camilo
Arciniegas Andrade. Por lo demás, y en relación con lo expuesto, se observa a folio 140 del cuaderno 1 una copia del Acuerdo No. 016
de noviembre de 2014, en donde aparece la relación del presupuesto de ingresos
y gastos del municipio de Moñitos para la vigencia fiscal 2015. Allí se puede
observar que el presupuesto aprobado para la Personería Municipal en el año
2014 fue de $ 92.400.000 y en el año 2015 de $ 97.020.000. De lo anterior se
desprende que los recursos que deben ser girados al citado ente de control no
corresponden a gastos que deban aprobarse, sino que, por el contrario, se trata
de gastos incluidos dentro de los presupuestos anuales del municipio.
[46]
Sentencia
0034 (Acu-1165) Del 02/01/31, Ponente: María
Elena Giraldo Gómez, Actor: Nelson
Arturo Velásquez Madero, Demandado: Alcaldía Municipal De Arjona -Bolívar-
[47]
Sentencia T-760 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[48]
El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 dispone que: “La acción de cumplimiento
no procederá para la protección de derechos que pueden ser garantizados
mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud
el trámite correspondiente al derecho de tutela”.
[49]
El artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece que: “Título Ejecutivo. Para
los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1.- Las
sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad
pública al pago de sumas dinerarias.”
[50]
La norma en cita dispone que: “(…) La acción de tutela no procederá: 1.- Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquéllas se
utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos recursos será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[51]
Cuaderno de revisión, folio 39.
[52]
Al respecto, la Corte en Sentencia C-365 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, señaló que: “La facultad autónoma de ordenación del
gasto de las Contralorías y Personerías del nivel local es un atributo
fundamental para mantener su independencia e imparcialidad, puesto que si las
decisiones sobre la contratación y, en fin, el compromiso de los recursos
necesarios para su operación administrativa, corresponde a un órgano ajeno a la
entidad, no hará autonomía presupuestal y, en últimas, se estaría limitando la
capacidad de acción de los órganos de control (Cfr. Sentencia C-283 de 1997)”.
Ver,
entre otras, las sentencias SU-712 de 2013, SU-617 de 2013, SU-646 de 1999,
T-007 de 1992.
[54] En este sentido
puede verse, por ejemplo, la sentencia T-106 de 1993 que establece que: "(...) la
acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado
al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar
cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de
los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y
objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una
conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los
casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión"
[55] En este sentido
puede verse la sentencia SU-961 de 1999. En esa ocasión, la Corte debía definir
si una acción contenciosa era eficaz para resolver una determinada pretensión,
y concluyó que no lo era. Allí, definió los criterios para determinar si los
otros medios de defensa judicial, distintos a la tutela, son eficaces,
estableciendo que: "[...] En cada caso, el juez está en la
obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección
eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos
ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de
dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera
posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para
proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para
evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve
el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral”.
[56] Sobre la figura
del perjuicio irremediable y sus características, la Corte, en sentencia T-786/08
(M.P. Manuel José Cepeda) expresó: "Dicho perjuicio se caracteriza,
según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que
se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave,
esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de
tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer
el orden social justo en toda su integridad.'". En un sentido
semejante pueden consultarse las sentencias T-225/93 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), SU-544/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1316/01 (M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes), T-983/01 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), entre otras.