C-506-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-506/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Norma no
vigente que produce efectos jurídicos
Ya esta
Corporación ha establecido, que cuando las normas legales han perdido vigencia
carece de todo fundamento jurídico proceder a ejercer el control de
constitucionalidad, salvo cuando dichas disposiciones continúen produciendo
efectos jurídicos o proyectándose ultraactivamente, como en este caso.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye vicio
material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE NORMAS EXPEDIDAS ANTES DE CONSTITUCION POLITICA DE 1991
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
rigidez
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad
de establecer contenido específico de disposiciones legales como de decidir
como organizarlas y relacionarlas
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Elementos a tener en cuenta para
la determinación del núcleo temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad
causal, teleológica, temática y sistémica  con la materia dominante
No encuentra
así la Corte en las normas examinadas una ruptura con el núcleo temático de la
ley por cuanto se trata de medidas consecuentes con el tema central de la
misma. Con la creación de un Fondo especial además de regular los aspectos
administrativos propios de dicho ente administrativo como los referidos a la
naturaleza administrativa, órgano de dirección y funciones, entre otros, era
también indispensable abordar como un desarrollo y puesta en marcha de dicho
Fondo, las situaciones acaecidas bajo los diferentes regímenes prestacionales
vigentes para dicho momento, como lo hizo el legislador a través de las normas
demandadas al señalar la manera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de
1975, como la Nación y las entidades territoriales asumirían las obligaciones
prestacionales para con el personal docente nacional y nacionalizado, causados
hasta la fecha de la promulgación de la presente ley, y así mismo, indicar las
disposiciones que habrán de regir a dicho personal partir de la vigencia de la
Ley 91 de 1989 y con posterioridad al 1 de enero de 1990. Las normas acusadas
guardan entonces una relación objetiva y razonable, como también de conexidad
causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la Ley 91
de 1989. Por consiguiente, se habrá de declarar la exequibilidad de los
artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, en relación con el cargo por violación
del principio de unidad de materia.
DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION GRACIA DE DOCENTE- No desconocimiento por no concesión a vinculados con posterioridad
al 1º de enero de 1981
DERECHOS ADQUIRIDOS EN PENSION GRACIA DE DOCENTE-No desconocimiento por no concesión a vinculados con posterioridad
al 1º de enero de 1981
REGIMEN PRESTACIONAL DEL SECTOR DOCENTE Y
DERECHOS ADQUIRIDOS-Norma que establece responsabilidades en el pago de las prestaciones
sociales y unifica régimen pensional no consagra condiciones más desfavorables
a los docentes nacionales/REGIMEN PRESTACIONAL DEL
SECTOR DOCENTE-Prestaciones causadas
hasta  fecha de promulgación de ley 91 de 1989/REGIMEN PRESTACIONAL DEL
SECTOR DOCENTE-Pensiones de docentes vinculados a partir del 1º de enero de
1981/REGIMEN PRESTACIONAL DEL SECTOR DOCENTE-Docentes nombrados a partir
del  1º de enero de 1990
Con la
entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, era consecuente que buscando
establecer las responsabilidades en la cancelación de las prestaciones sociales
de los docentes se diera claridad y unificara el régimen pensional en función
del margen de configuración normativa que le asiste al legislador por la
entrada en vigencia de una nueva ley, es decir, regulatoria de las situaciones
futuras y bajo el respeto de las situaciones consolidadas. No se está
consagrando con las expresiones acusadas condiciones más desfavorables a los
docentes nacionales ya que como se ha expuesto los apartes demandados persiguen
brindar la necesaria claridad sobre los regímenes que deben aplicarse a los
docentes vinculados hasta la fecha de promulgación de la ley y quienes se
vinculen con posterioridad a la misma. El legislador busca mantener las
prestaciones establecidas para los docentes vinculados y señalar las normas
aplicables a quienes se vinculen a partir del 1 de enero de 1990. las
expresiones acusadas no vulneran los principios y derechos señalados por el
actor. El legislador al regular, en ejercicio del margen de configuración
normativa, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y
nacionalizados persiguiendo otorgar la claridad necesaria y definir un régimen
laboral único a través de la creación de un Fondo especial, atendió los
mandatos constitucionales al mantener, en relación con las situaciones
acaecidas hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989, los regímenes
establecidos en relación con los docentes nacionales. Y, respecto a las
situaciones de los docentes nacionales a partir de la vigencia de la presente
ley y que se vinculen con posterioridad a la misma, como en relación con las
pensiones de los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981,
nacionales y nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1º de enero
de 1990, refirió al régimen aplicable por la entrada en vigencia de la Ley, sin
vulnerar los derechos adquiridos, el derecho al pago oportuno y reajuste
periódico de pensiones y la favorabilidad laboral, el derecho a la seguridad
social y el derecho a la igualdad.
Referencia: expediente D-5984
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, parágrafo,
parcial y 15, numeral 1, inciso 2 y numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de
1989
Actor: Jorge Lucas Tolosa Cañas
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
seis (6) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Lucas Tolosa
Cañas solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del
artículo 2, parágrafo, parcial y 15 numeral 1 inciso 2, numeral 2 “A” parcial y
numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989; artículos 2 y 5, parciales, del
Decreto 1095 de 2005; artículo 116, parcial, de la Ley 6 de 1992; y artículo 1,
parcial, del Decreto 2108 de 1992.
Mediante auto
del 19 de septiembre de 2005, fue inadmitida la demanda respecto a las
expresiones acusadas del parágrafo del artículo 2 y del inciso 2 del numeral 1
y del numeral 2 “B”, parcial, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Así mismo,
se dispuso rechazar la demanda en relación con las expresiones demandadas del
numeral 2 “A” del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; del Decreto 1095 de 2005;
de la Ley 6 de 1992; y del Decreto 2108 de 1992.
En providencia
de 29 de septiembre de 2005, se admitió la demanda contra las expresiones
acusadas del parágrafo del artículo 2 y el inciso 2 del numeral 1 y las
expresiones demandadas del numeral 2 “B” del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,
por haber cumplido los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, y se ordenó i) la fijación en lista de las normas acusadas y
simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Educación, al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio
del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la
Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como también a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, para que aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
En auto de 10 de
octubre de 2005, se declaró la improcedencia del recurso de reposición
presentado contra la providencia admisoria de la demanda. Así mismo, en auto de
1 de noviembre de 2005, la Sala Plena confirmó el auto de fecha 19 de
septiembre de 2005, atendiendo el recurso de súplica presentado por el actor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTOS
DE LA NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de los artículos 2, parágrafo, parcial y 15, numeral 1,
inciso 2 y numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989, resaltando y
subrayando los apartes acusados.
“LEY 91 DE 1989
(Diciembre 29)
por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio
El Congreso de Colombia,
DECRETA :
ARTÍCULO 2. De
acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades
territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el
personal docente, de la siguiente manera:
1.
Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de
promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones
son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional de
Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las
que hicieren sus veces.
2.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de
diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de
cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o
las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este
personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.
3.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período
correspondiente al proceso de nacionalización (1. de enero de 1976 a 31 de
diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son
de cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las
cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces. La Nación
pagará, pero estas entidades contribuirán, por este período, con los aportes de
ley, para la cancelación de las prestaciones sociales en los mismos porcentajes
definidos en el Artículo 3 de la Ley 43 de 1975.
4.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas y no pagadas en
el período comprendido entre el 1o. de enero de 1981 y la fecha de promulgación
de la presente Ley, serán reconocidas y pagadas por las respectivas entidades
territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus
veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.
Pero
para atender los respectivos pagos, la Nación tendrá que hacer los aportes
correspondientes, tomando en consideración el valor total de la deuda que se
liquide a su favor, con fundamento en los convenios que para el efecto haya
suscrito o suscriba ésta con las entidades territoriales y las cajas de
previsión social o las entidades que hicieren sus veces.
5.
Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a
partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la
Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión
Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces,
pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación
de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales
no causadas o no exigibles.
PARÁGRAFO. Las prestaciones
sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la
presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas
prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha
de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de
conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento
de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.”
ARTÍCULO 15. A partir de la
vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el
que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales,
mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad
territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de
enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán
por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional,
Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el
futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.
2. Pensiones:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por
mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que
las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a
la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981,
nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de
enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo
una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los
pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima
de medio año equivalente a una mesada pensional.”
3.
Cesantías:
A.
...
B. ….
4.
Vacaciones:…
PARÁGRAFO 1….”
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Para el
ciudadano las normas acusadas parcialmente desconocen los artículos 2, 4, 13,
25, 48, 53, 58, 153 y 158 de la Constitución, por lo siguiente[1]:
“A la Ley 91 de 1989.…
8. Una vez establecido los derechos prestacionales por ley de la
República o decreto extraordinario; éstos no pueden modificarse o derogarse por
una norma simple; o por normas que traten temas relativos a funciones
administrativa, competencia, organización de trámite, turnos, financiación,
aportes, creación de entes administrativos para el trámite y reconocimiento de
los derechos prestacionales, desconociendo el principio de la unidad de
materia.
9. La creación, reestructuración, redistribución, organización o
unificación de los funcionarios públicos o trabajadores oficiales en un solo
ente, por área, especialidad, funciones, dedicación o exclusividad; no permite,
ni es constitucional, el modificar, suprimir, derogar, restringir los derechos
prestacionales; para los funcionarios públicos que transfiere solo funciones al
ente de seguridad social, que en adelante se dedicará al reconocimiento de los
derechos y pagos.
10. La ley 91 de 1989, al crear el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, con el único propósito de unificar todo el personal
docente del país en una institución de seguridad social, que se encargara del
reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, consagradas en la ley de la
República y decretos extraordinarios; y asumir el pago prestacional para los
docentes, no podía incluir la asimilación de las prestaciones de los
funcionarios de una rama o especialidad, a otra de funciones diferentes y
prestaciones diferentes, autónomas; consagrada en estatutos jurídicos propios,
independientes y de estirpe constitucional y legal extraordinaria.
11.  Extender las normas de carácter nacional que por mandato legal,
rigen para los funcionarios públicos del orden nacional para los funcionarios
docentes sean del orden nacional o de cualquier otro nivel, es una
extralimitación que riñe con la propia Carta fundamental, con la ley y hasta
con la naturaleza de las funciones que ejercen el amplio gremio docente.
12. La supresión, eliminación o derogación de la pensión de gracia
consagrada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993, derecho o
expectativa de derecho para los docentes que reúnan cierta formalidad; si bien
está condicionada al tiempo de su vinculación laboral, bien podría ser
potestativo del Congreso de la República, así como el de fijar condiciones o
asimilar los funcionarios públicos de una legislación salarial o prestacional a
otra como en el sub-judice; este debe adelantarse en una ley específica, de
contenido único y con propósito regulatorio de toda la materia.
13. Las normas demandadas en inexequibilidad son materia de derechos
primarios, sustanciales y de alto grado de sensibilidad, tanto para la función
o labor pública encomendada, como para sus derechos de contenido salarial y
prestacional. Por ello la Constitución Política en sus artículos 153 y 158, el
primero sobre las leyes estatutarias, toda vez que los derechos del personal
docente están consagrados en leyes estatutarias, como los estatutos docentes
que les han deferido el derecho a escalafón, a la compatibilidad de sueldo y
pensión, a la compatibilidad de la pensión de derecho con la pensión de gracia,
entre otras; y el segundo sobre la congruencia de la materia de la cual se
trata.
14. En consecuencia, la materia sobre la creación, unificación,
reubicación de los derechos prestacionales de los docentes en un fondo
prestacional; bien podía, como en efecto, se adelantó a través de una ley
ordinaria, común y corriente; pero la derogación de derechos prestacionales y
la asimilación de la calidad de funcionarios nacionales administativos a los
docentes de cualquier nivel, en sus condiciones relativas al régimen
prestacional y salarial; ha debido establecerse en una ley estatutaria, igual a
la jerarquía en la cual fueron promulgadas y/o subsumidas; o por lo menos en
una ley marco, como mínimo.”
Posteriormente,
el actor realiza unas reflexiones sobre lo que considera la inequidad de la
mesada pensional que le corresponde a los trabajadores colombianos, como
también efectúa lo que denomina una reseña histórica legislativa “de los
dispositivos legales que entronizaron en el universo jurídico el concepto de la
doble pensión o jubilación”. Y agrega respecto a la pensión de gracia:
“Carece de toda lógica, pretender aplicar la prohibición del
disfrute de la pensión gracia, a quien reciba otra pensión o recompensa de
carácter nacional que consagra la Ley de 1913, a los derechos consagrados en
los preceptos normativos de los años 1928-1933-1989, entre otros. Es una clara
aplicación analógica perversa, por decir lo menos, a claros derechos autónomos,
generadores de nuevos e independientes derechos. Recoger lo limitativo, lo
acotado, lo constreñido de una ley para aplicársela a otra en una remisión que
consagra la misma ley, solo para efectos prácticos en lo referente a las
formalidades o requisitos para acceder al derecho, es una desproporción
jurídica que afrenta los derechos fundamentales de una buena parte del sector
docente. …
…El empleado o servidor público, que una vez adquirido el derecho
sustancial o de gracia conforme a la legislación expedida por el Estado, se ve
abocado a la denegación o la dilación indefinida de su propio derecho, por
razón de las leyes impeditivas y obstaculizadoras que promulga el mismo Estado,
o las sentencias que se procura, el cual acaba conjugando en sí, a la vez, la
condición de ser el deudor de tales derechos y el autor de la ley que impide su
propio pago. Con lo cual se incurre en deslealtad jurídica y en injusticia
sustancial, contra lo previsto en el artículo 2 de la Carta Política (“vigencia
de un orden justo”) y esto lo manifiesto con especial respeto, pero en defensa
de una clase trabajadora.
Es especialmente necesario resaltar que tales actos administrativos
y sentencias han tenido siempre como características el ser disposiciones y
proveídos contrarios a las normas constitucionales que amparan el derecho al
trabajo y las que otorgan garantía de eficacia a los derechos y obligaciones
“adquiridos con arreglo a las leyes civiles”, como los que surgen de las
relaciones laborales en general (artículos 53, 58 y 333 de la Carta Política),
por ejemplo “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales”. Aquí encontramos otro
acápite de la violación a derechos fundamentales como causal de
inexequibilidad, los anteriores registrados en forma de extracto y otros como
aquella regulación constitucional de “primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de relaciones laborales”, o la
exigencia de la eficacia de los derechos pensionales mediante la expresión de
la Carta de “El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y el reajuste
periódico de las pensiones artículo 53 de la Constitución Política”. Se
garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales
no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores artículo 58 de
la Carta Magna. Muchos menos anteriores al principio de igualdad (artículo 13
de la C. Política), otros preceptos fundamentales como los artículos 25, 48,
53, preceptos de alto contenido jurídico, social, filosófico, que sólo los
podemos citar como unas figuras exóticas; fuera de la clase socio laboral más
débil, ser fuente de loables pronunciamientos de los altos tribunales a los
cuales respetuosamente los remito, …
No obstante estos derechos fundamentales, el Estado, deudor de
obligaciones sociales quebranta su propia regla fundamental (artículo 4
Constitución Política), para evitar el reconocimiento y pago de sus obligaciones
o dilatarlas en el tiempo. Esa lucha histórica del derecho laboral colombiano
que es la pugna entre el derecho y su negación por actos unilaterales del
propio Estado (deudor y legislador), ha encontrado un gran sector de la
administración de justicia que con base en dichas disposiciones han venido
decidiendo conforme a las leyes inconstitucionales, sin el suficiente juicio
crítico para romper la abierta injusticia que ello ha significado para la clase
laboral docente.”
A continuación,
alude a la potestad legislativa de derogación de la legislación preexistente
como causal de inexequibilidad con normas de igual o superior jerarquía.
También a la violación de la Ley 43 de 1975 y al concepto de nacionalización
como causal de inexequibilidad respecto a las normas constitucionales y el
Decreto 2277 de 1979, para señalar “Siendo que las causas que originaron la
pensión gracia siguen vigentes, sus efectos serán extensibles a todos los
educadores oficiales, sin distinción de nivel o cualquier otra condición, que
como se analizó, los preceptos que precedieron a la Ley 114, fueron ampliando
la cobertura del derecho, de acuerdo a la modernización y apertura de los
espacios culturales, científicos y tecnológicos.”
En el escrito de
corrección de la demanda señala lo siguiente:
- En relación
con la violación del artículo 158 de la Constitución, expone que “se trata
de derecho de alta estirpe jurídica; por tratarse un derecho fundamental,
específico, consagrados en preceptos estatutarios, amparados en convenios internacionales
y cuya modificación, derogación o limitación, exigen no solamente una
concertación a nivel de todas las clases laborales del país, sino además un
trato exclusivo y preferencial en el sentido de que su regulación debe de
versar sobre la específica materia. El haber creado un organismo burocrático,
no le permitía o extendía facultades para desaparecer el beneficio prestacional
del universo jurídico, en donde había pervivido por casi un siglo. El gobierno
responsable del pago de ese derecho prestacional, pretextando un desorden
burocrático y una pluralidad de regímenes jurídicos, que como se señala en la
demanda no existían en realidad, toda vez que lo que existía era varios entes
geopolíticos, reconociendo y pagando el derecho prestacional a los docentes que
cumplieran las formalidades que el propio régimen jurídico prestacional
imponía. La violación del precepto constitucional estriba entonces, en la
obligación constitucional  de regularse la materia específica en un precepto
específico y de la misma jerarquía normativa. No se puede hablar de
congruencia, cuando la exposición de motivos…versan sobre temas diferentes, ya
que uno es gerente administrador y responsable del reconocimiento y pago de los
derechos y otra la naturaleza o esencia del derecho. La frase y parágrafo
demandado son la primera excluyente igual que la segunda que comprende todo el
párrafo al incluir una asimilación a la específica función del ministerio con
las funciones que desarrolla los empleados públicos administrativos del orden
nacional, contemplando el régimen que no solamente se diferencia en sus
funciones si no en el trato excluyente y limitativo de uno respecto al otro….
Pero de lo que se trata con la violación de este precepto constitucional es que
se le dio un trato a la naturaleza jurídica de la prestación, dentro de un
régimen del cual carecía de facultad para regularlo. Diferente hubiera sido si
se hubiese un trato integral del derecho, si este se hubiera originado con el
organismo de seguridad social y como un derecho novísimo en el régimen
prestacional de la clase trabajadora docente…”.
- Respecto al
artículo 153 de la Carta, indica que la regulación de los derechos salariales y
prestacionales de la clase trabajadora debe realizarse a través de normas
estatutarias. Agrega que “se trata de cotejar el precepto y calidad de
derecho que contiene o contenían con la decisión unilateral de asimilarlo a un
orden jurídico diferente y/o hacerlo desaparecer del universo jurídico a través
de una ley ordinaria o común y corriente y no a través de una ley estatutaria
que exige un procedimiento cualificado y calificado…En consecuencia, la
modificación sustancial que se operó en el régimen prestacional docente, tenía
que efectuarse al amparo de una ley estatutaria, no sólo por mandato de la
propia Constitución, sino por estar estos derechos insertados en los estatutos
docentes que han regulado la profesión docente…”.
- En cuanto a la
presunta violación del artículo 58 de la Constitución, considera que se trata
de establecer si la prestación concebida para únicamente los empleados y
funcionarios del nivel docente “les asiste el derecho como tal…Se reitera se
trata de establecer si la prestación así contenida es un derecho adquirido para
la clase social laboral del país docente o es una jurisprudencia del pasado,
que estableció que en materia social no hay derechos adquiridos o que las meras
expectativas no generan derechos adquiridos. …Es decir, que quien ingresó al
servicio docente del país y en ese momento existía la prestación, ese derecho
lo cubra hasta el retiro siempre y cuando reúna las formalidades que misma ley
establece. La frase y el párrafo demandado, consagró una asimilación, sin haber
previsto las anteriores consecuencias, dejó por fuera a docentes que por un día
de trabajo o por un día de cumplimiento de un término de edad estén despojados
del derecho al transitarlos de un régimen a otro. Entonces de lo que se trata
es de salvaguardar el derecho adquirido de la prestación como tal y no de la
expectativa como tal….Las institucionales salariales y prestacionales, una vez
el trabajador se vincula en el imperio de vigencia de esos derechos deben
permanecer inalterados…”.
- En lo
referente a la violación del artículo 53 de la Constitución, expone que dicho
mandato garantiza el pago oportuno y reajuste del derecho prestacional con lo
cual ampara el derecho al reconocimiento. Manifiesta que “esta parte que es
la satisfacción del derecho conquistado se torna en una garantía inane, frente
a lo dramáticamente tortuoso de acceder al derecho, además ¿de qué sirve tener
tantas garantías y tantos principios para el reconocimiento de un derecho y sus
reajustes, si los mecanismos para obtener el derecho sin inaccesibles o a
desaparecido el derecho o limitado, como en el presente caso para toda una
clase laboral. La inobservancia de este precepto implica que se careció de
concertación entre los beneficiarios y el ente nominador junto con el
legislativo, principio inalterable en las relaciones patrono-trabajador,
fundamento indispensable para la protección de los derechos mínimos y la propia
paz laboral. La introducción de la expresión y párrafo excluyentes, es una
inequidad y una inconstitucionalidad manifiesta, toda vez que dichos términos
para nada favorecen, ni han favorecido la prestación de la clase laboral
docente; al punto de que si por puro ejercicio práctico e intelectual se
suprimen del texto, en nada alteran la constitución del ente administrativo de
seguridad social, pues este puede seguir autónomamente prestando las funciones
para la cual fue creado. Entre otros el reconocimiento y pago de las
prestaciones de los docentes ya existentes; relevando de la lesión jurídica a
tantos principios enunciados en el texto constitucional”.
-  En lo
atinente al artículo 48 de la Constitución, señala que se viola por el cambio
jurídico de todo un régimen prestacional por otro. Añade que se equipara un
régimen a otro “siendo la remisión un régimen más desfavorable hacia la
clase remitente por razones de la propia naturaleza del servicio y también de condiciones
y formas de liquidación del régimen prestacional”.
-  Respecto a la
presunta violación del artículo 25 superior, expresa que “el régimen
prestacional de la clase laboral docente del país, debe de estar protegido por
el Estado al tenor de este precepto. Es que el régimen prestacional de todos
los empleados del país, deviene de su calidad de trabajador, es una
consecuencia de la propia vinculación laboral, en la medida que existiendo
trabajo para una persona, por ese solo hecho se genera el régimen prestacional,
que lo ampara el artículo reseñado”.
-  En cuanto al
derecho a la igualdad (art. 13 superior), indica que debe confrontarse con las
normas acusadas ya que va dirigido a una clase laboral concreta, con funciones
especiales y cuyas condiciones se mantienen inalterables en el tiempo y en el
espacio.  Considera que “El condicionamiento, limitación y retiro de la
prestación social, no es otra cosa que una eliminación jurídica de la misma del
universo jurídico, por un acto por el cual no se estaba facultado. So pretexto
de equiparar el régimen prestacional, no se puede confundir en un solo régimen
a todo el personal de la administración pública, toda vez que las funciones y
condiciones son absolutamente diferentes y especializadas, como las del poder
judicial, las de los propios docentes, la de los funcionarios de la seguridad
social, las del poder legislativo y demás. Por ello, la igualdad debe
compararse entre los iguales, también debe regularse entre los iguales y no
como en los preceptos jurídicos demandados que se están asimilando
arbitrariamente de un nivel y especialidad diferente a otro nivel.”
- En relación
con el artículo 4 de la Carta, indica que “se estima conculcado por el acto
legal demandado, que al comparar los textos aparece efectivamente la ley
riñendo con el precepto constitucional. La diferencia estriba en primer lugar
en el tipo de precepto normativo que es vehículo del derecho, con el tipo de
precepto normativo en el cual ha debido tratarse esos derechos. Es decir, que
siendo el régimen prestacional de los docentes de contenido estatutario, no
podía tratarse en una ley ordinaria, tal y como aparece definido en el acto
demandado. En segundo lugar que el tipo de derecho regulados deberían haberse
tratado íntegramente en un texto que se dedicara exclusivamente a la materia
que trató, más no a una materia diferente, haberle dispuesto expresiones que
asimilaron la calidad de funcionarios de una especie a otra especie; es decir,
en un género acumuló materias de diferentes especies, sin que ello
constitucional y legalmente fuera posible, por el contrario, está expresamente
prohibido”.
-  Respecto al
artículo 2 de la Constitución, estima que se viola por cuanto se “asimiló o
niveló a los docentes al régimen de los funcionarios de la rama administrativa
del poder público nacional, llevándose de paso todo el régimen prestacional a
que tienen derecho los docentes; es decir, que logró hacer desaparecer todo un
régimen especializado, sin fundamentos, argumentos o piso jurídico válido. La clase
laboral docente del país, creía que la fundación de la entidad de seguridad
social, que atendería sus prestaciones le garantizaría todas las conquistas
prestacionales logradas en firmes posiciones sindicales. Hoy unos incisos
aparecidos como gazapos jurídicos, en un conjunto de preceptos normativos que
regulan materia diversa, le suprime la vigencia a un derecho justo, así lo
plantea este artículo; el respeto a los derechos legalmente establecidos. Nada
tenía que agregarse a la creación del ente administrativo de seguridad social,
que no fuera la operatividad y el manejo de los recursos económicos, la
prelación de turnos y la forma de acto administrativo para proveer los
recursos; anexarle las expresiones demandadas sobraban como actualmente sobran
del texto normativo, pues ellas son despojatorias de derechos legítimos y son
expresiones intrusas, que de paso en forma aparentemente sutil están
desmontando todo un derecho prestacional de una clase laboral especializada”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Educación Nacional
José Mario
Botero Giraldo, ciudadano interviniente en este asunto, quien actúa como
apoderado del Ministerio de Educación Nacional manifiesta la existencia de una
ineptitud sustantiva de la demanda. También solicita declarar la exequibilidad
de las normas parcialmente acusadas.
Señala en primer
lugar que las apreciaciones del actor son equivocadas, han sido objeto de
pronunciamiento en sentencias C-479/98, C-954 de 2002 y C-084 de 1994, no
tienen fundamento jurídico alguno y no están en contradicción con la
Constitución Política. Indica que existe una ineptitud sustancial de la demanda
al no existir un hilo conductor en la demanda o una relación sustantiva en las
normas acusadas, por cuanto el actor mezcla diversas normas que no guardan
relación temática y no logra relacionarlas entre sí.
Expone que el
actor confunde las expresiones “estatuto” y “ley estatutaria”, ya
que mientras estatuto es genérico y aplicable al conjunto normativo sobre una
materia cualquiera integrado por normas constitucionales, legales o de otro
jerarquía estén agrupadas o dispersas, las leyes estatutarias están destinadas
a regular materias taxativamente señaladas en la Constitución. Agrega que la
distinción también radica en el nivel jurídico por cuanto las leyes
estatutarias son superiores a las demás leyes en el ámbito del asunto que
regulan, en cambio un estatuto sobre una determinada materia en principio es
una ley estatutaria y sólo excepcionalmente alcanza el carácter estatutario.
Conforme a ello, sostiene que resulta claro que las prestaciones sociales del
magisterio no forman parte de las materias reguladas en forma taxativa por el
artículo 152 de la Constitución. Es el artículo 150-19 de la Carta, el que
otorga al legislador la competencia para regular el régimen prestacional de los
educadores oficiales.
Aduce que la
pensión de gracia, como lo ha sostenido la Corte, es más la recompensa otorgada
a algunos maestros pensionados que la de un derecho que se adquiere en
condiciones de igualdad, pues, sólo se otorga a los pensionados que cumplan con
los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1993. Añade que por expresa
voluntad del legislador la Ley 91 de 1989, en el artículo 15, reconoce a los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuvieren derecho, la
pensión de gracia siempre que se cumpla con los requisitos establecidos en la
Ley 114, por lo que no rige para los vinculados a partir del mes de enero de
1981, ya que tendrán derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75% del
salario mensual promedio del último año. Indica que la conformidad de las
disposiciones legales con la Constitución radica en la facultad que tiene el
legislador conforme a lo establecido en el artículo 150 de la Carta, al
constituir un ejercicio de la función de hacer las leyes en cuanto al régimen
prestacional del magisterio.
En relación con
las consideraciones que realiza respecto a los decretos reglamentarios y la ley
6 de 1992, la Corte no habrá de referir a ellas por cuanto por dichos cargos la
demanda fue rechazada.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ana María del
Pilar Nieto Nieto, ciudadana interviniente en el asunto de la referencia y como
apodera del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte
declararse inhibida o en su defecto la exequibilidad de las expresiones
acusadas.
Expone que el
actor con gran dificultad fundamenta los cargos en apreciaciones subjetivas y
juicios de valor. Al entrar a analizar los cargos formulados por el actor
expone que respecto al artículo 158 de la Constitución, el actor incumple los
presupuestos que debe observar respecto a un cargo por falta de unidad de
materia al no explicar de forma clara y suficiente cuál es la materia de que
trata la Ley 91 de 1989, ni indicar las razones por las que considera que la
expresión del artículo 2 y del inciso 2 del numeral 1 del artículo 15, están en
contra de la materia de dicha ley.
En relación con
el derecho a la igualdad aduce que no se desconoce por cuanto el legislador en
ejercicio de sus funciones puede regular lo correspondiente al régimen
prestacional del magisterio. Anota que el haberse previsto que la pensión de
gracia se conserve sólo hasta antes del 1 de enero de 1981, no desconoce los
derechos adquiridos al limitarse simplemente a disponer que quienes ingresaron
a partir de dicha fecha no tendrán posibilidad de adquirir dicho derecho.
Agrega que las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial
antes y quienes lo hicieron después del 1 de enero de 1981, no son las mismas,
por lo cual está ajustado a la Carta las diferencias existentes entre los
docentes nacionales y territoriales en materia de pensión de gracia y entre los
docentes nacionales vinculados antes y después del 1 de enero de 1981.
En relación con
el artículo 153 de la Carta, expresa que se trata de evaluar la
constitucionalidad de una disposición expedida con anterioridad a la
Constitución, lo que permite afirmar que el cargo no es cierto ya que para el
momento en que fue expedida la Ley 91 de 1989, no existían las leyes
estatutarias dentro del ordenamiento jurídico.
Respecto al
artículo 53 de la Constitución, no justifica el actor las razones de dicha
afirmación como tampoco señala las razones por las cuales considera que se
viola este artículo por lo que no resulta ser un cargo claro, específico y
suficiente. En lo correspondiente a los artículos 2 y 4 de la Carta, anota que
no se esgrimen ni desarrollan los argumentos. Precisa que no se relacionan
cuáles son los fines que se desconocen y en cuanto al artículo 4, considera que
se está ante una apreciación falsa del actor por cuanto los beneficios de la
seguridad social no está dentro de los temas que deben ser regulados por medio
de leyes estatutarias.
En cuanto a la
presunta violación del derecho al trabajo señala que el actor no es claro en
señalar si efectivamente se está desprotegiendo el régimen prestacional
docente, como también omite exponer las razones por las que considera ha sido
vulnerado el artículo 25 superior, por lo que el cargo tampoco es claro,
específico y suficiente. En lo que respecta al artículo 48 de la Constitución,
indica que el cargo no recae sobre situaciones reales ni expone las razones de
inconstitucionalidad por lo que adolece de certeza, especificidad y suficiencia.
A continuación,
indica el interviniente que de considerar la Corte que debe proferirse un fallo
de fondo habrá de tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
- Recuerda que
la Corte ha establecido que la supresión de la pensión de gracia para los
docentes vinculados después del 1 de enero de 1984, se ajusta a la Constitución
Política.
- Indica que la
Ley 91 de 1989, fue expedida con anterioridad a la Constitución de 1991. Anota
que en la Constitución de 1886, no existían las leyes estatutarias sólo las
ordinarias, por lo que es improcedente pretender que la Ley 91, fuera expedida
como ley estatutaria. Tampoco se observa que se afecte la unidad de materia ya
que la Ley 91 de 1989, no solo comprende la creación del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio sino que obedece a la necesidad de
organizar y unificar el pago de las prestaciones sociales de los docentes en un
solo fondo como asegurar los recursos para pagar dichas prestaciones.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto
recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 14 de febrero de
2006, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse para
conocer del cargo por violación del trámite legislativo estatutario respecto a
las expresiones acusadas de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989 y
declarar exequibles respecto al principio de unidad de materia y por la
violación de los derechos a la igualdad, favorabilidad laboral y derechos
adquiridos.
Empieza el
Ministerio Público realizando una aclaración previa consistente en que en este
caso analizará los apartes demandados teniendo en cuenta que el régimen
prestacional de los docentes oficiales fue modificado a través del artículo 81
de la Ley 812 de 2003, específicamente en el tema pensional para los docentes
que se vinculen a partir de la vigencia de dicha ley, que se reafirmó por el
parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el
artículo 48 de la Carta. Anota que en dicha ley se dispuso que el régimen
prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se
encontraban vinculados al servicio educativo oficial hasta el momento de su
promulgación, continuará siendo el establecido para el magisterio en las normas
vigentes hasta ese momento legislativo y para los vinculados a partir de dicha
expedición rige lo señalado en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, en lo
pensional especialmente, ya que en los otros aspectos prestacionales sigue
vigente lo previsto en la Ley 91 de 1989. Concluye que entonces el estudio de
constitucionalidad abarcará lo vigente de la Ley 91 de 1989, en materia de
prestaciones sociales para los docentes y los efectos en el tiempo que continúe
produciendo el régimen pensional para tales servidores, el cual fue derogado
mediante el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Expone que en
cuanto al contenido de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, la
administración de derechos y obligaciones prestacionales y pensionales de los
docentes nacionales y nacionalizados se relaciona sustancialmente con la
función y finalidad para las cuales fue creado el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio, por lo que es procedente su regulación conjunta
conforme al principio de unidad de materia legislativa. Anota que en relación
con las leyes expedidas antes de la Constitución de 1991, el principio de
unidad de materia es aplicable por cuanto no se trata de un vicio formal sino
material, por lo que no se presenta la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad.
Señala que la
Corte debe integrar la unidad normativa con el resto del mismo articulado (2 y
15 de la Ley 91 de 1989), atendiendo que se refieren en su integridad a la
manera como se deben asumir las obligaciones prestacionales con el personal
docente hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 y el régimen para las
prestaciones sociales de los docentes a partir de vigencia de la misma.
Manifiesta que las disposiciones acusadas se refieren a los regímenes
aplicables para el reconocimiento y pago de las obligaciones prestacionales de
los docentes nacionales y nacionalizados, y señalan los entes estatales
responsables de dichas obligaciones en cuanto a las situaciones jurídicas que
se presentaron antes y después de la vigencia de la ley.
Aduce que la
regulación de dichos asuntos, en principio, pareciera corresponder a una
materia diferente a la que motivó la expedición de la Ley 91, como lo fue la
creación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, según lo establece
el título y lo desarrollan los artículos 3 a 14 de la misma. Sin embargo, la
finalidad de la Ley 91, no consistió exclusivamente en dar luces a la creación
del Fondo sino también en unificar la administración del régimen del régimen
prestacional de los docentes del país en aras de brindar un manejo racional por
la dispersión normativa y administrativa regional que los regía para los
docentes nacionalizados y “el tratamiento de empleados públicos del orden
nacional que se venía aplicando para los docentes nacionales, teniendo en
cuenta que la Ley 43 de 1975 había dispuesto la nacionalización de la educación
primaria y secundaria.”.
Considera que la
regulación realizada por la Ley 91 de 1989, en cuanto a regímenes
prestacionales para docentes nacionales y nacionalizados, fue de carácter
aclaratorio, “al efectuar las precisiones pertinentes con la finalidad hacer
viable su administración, en materia de reconocimiento por parte del Ministerio
de Educación Nacional y pago por parte del Fondo. De lo contrario, la
unificación de regímenes prestacionales a cargo de la Nación y su
administración, desde el punto de vista de la eficiencia, hubieran resultado
seriamente comprometidas. De igual manera, también fue aclaratorio la
regulación de la responsabilidad en el cubrimiento de las obligaciones
prestacionales surgidas con anterioridad a la vigencia de la creación del
Fondo, precisamente para efectos de que la Nación, a través el Fondo, pudiera
cumplir con el pago en relación con los docentes a su cargo, a partir del 29 de
diciembre de 1989.”.
Indica que es
indudable la relación sustancial existente entre el contenido normativo
acusado, en lo correspondiente a la aclaración de los regímenes aplicables a
los docentes nacionalizados y nacionales, la precisión respecto a la
responsabilidad en el cubrimiento de las obligaciones prestacionales surgidas
con anterioridad a la vigencia de dicha ley, y la finalidad de administración
centralizada de dicho régimen prestacional a cargo de la Nación por intermedio
del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Añade que se trata de “una
conexidad sistemática y teleológica, porque las regulaciones analizadas aclaran
y precisan de manera integral lo correspondiente a los regímenes aplicables a
los docentes nacionalizados y nacionales y a la responsabilidad en el
cubrimiento de las obligaciones prestacionales surgidas con anterioridad a la
vigencia de la Ley 91 de 1989, para permitirle al Fondo cumplir con sus
obligaciones de pago y administración eficiente de sus recursos en lo atinente
a las deudas que tiene que atender en relación con las obligaciones
prestacionales surgidas con anterioridad al 29 de diciembre de 1989 y cuyo
cubrimiento estaba a cargo de la Nación o de los entes territoriales.”
A continuación,
indica que por su carácter aclaratorio en función de la unificación nacional de
la administración del régimen prestacional de los docentes oficiales mediante
la creación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el trato dado
por el legislador en lo que corresponde a los derechos de los docentes
nacionales fue igualitario, respetó sus derechos en dicho sentido y también la
favorabilidad laboral.
A este respecto
expone que el legislador dispone de una amplia potestad de configuración
normativa en materia de prestaciones sociales de los trabajadores en general
siempre que sea razonables y proporcional atendiendo los principios laborales
fundamentales, la garantía a la seguridad social y las normas internacionales
que protegen el trabajo y la seguridad social, por lo que resultan
justificables regímenes salariales y prestacionales especiales o la tendencia
de unificación de los mismos, sobre todo por razones de viabilidad financiera y
universidad en la cobertura. Expresa que atendiendo que la regulación de las
prestaciones sociales en la Ley 91, fue de carácter aclaratorio, en cuanto a
los docentes nacionales respecto a sus prestaciones sociales causadas hasta el
momento de vigencia de dicha ley, se reconocerían y pagarían conforme a las
normas prestacionales del orden nacional aplicables a ese personal. Y que, a
partir de dicho momento esos derechos se regirían por las disposiciones que se
les aplicaban a los empleados públicos del orden nacional.
Señala que a
partir del 1 de enero de 1981, los docentes vinculados son nacionales y
recibirían el tratamiento pensional para los empleados públicos del orden
nacional, incluido el reconocimiento de sólo una pensión de jubilación por el
monto indicado (Ley 33 de 1985). Dicho tratamiento prestacional equivalente al
de los empleados públicos del orden nacional es razonable y proporcionado al no
encontrarse ninguna diferencia científica o social de tal magnitud que obligara
al legislador en reconsiderar dicha situación. La decisión del legislador de
mantener el régimen prestacional de los docentes nacionales bajo las normas
aplicables a los empleados públicos del orden nacional “constituye un trato
igualitario que resulta razonable y proporcionado desde los puntos de vista
funcional, del origen de la relación laboral, de los principios mínimos
laborales y de la eficiencia administrativa para el que fue creado el Fondo”.
Respecto a la
presunta discriminación de los docentes oficiales vinculados a partir del 1 de
enero de 1981 y del 1 de enero de 1990, frente a los que se encontraban
vinculados a 31 de diciembre de 1980, indica que debe tenerse en cuenta lo
señalado por la Corte en Sentencia C-084 de 1999. En relación con la presunta
violación de los derechos adquiridos y expectativas razonables que llegaren a
tener los docentes al momento de la creación del Fondo, por un presunto cambio
en su régimen prestacional, señala que el proceder del legislador fue justo
desde el punto de vista laboral ya que lo que hizo fue aclarar la situación
jurídica de los diversos regímenes prestacionales docentes como mantener su
vigencia.
Agrega que “En
el presente caso, ni los derechos adquiridos, ni las expectativas razonables,
ni las meras expectativas fueron vulneradas, en la medida que el reconocimiento
y pago de las prestaciones sociales de los docentes nacionales vinculados al
momento de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, se haría de acuerdo con el
régimen prestacional del orden nacional que regía en ese instante legislativo,
es decir, el aplicable a los empleados públicos del orden nacional. A su vez,
el legislador determinó que el régimen a aplicar a partir de la Ley 91 de 1989,
para los docentes nacionales ya vinculados en ese momento y los que se
vincularan posteriormente, en relación con tales prestaciones sociales,
continuaría siendo el mismo régimen en ese entonces para los empleados públicos
del orden nacional. Es decir, se mantuvo el mismo trato legal en el tránsito de
legislación indicado, por lo que los derechos adquiridos y las expectativas
prestacionales de los docentes permanecieron incólumes. Por las mismas razones,
tampoco se vulneró el principio de favorabilidad laboral en el sentido de
menoscabo de los derechos prestacionales de los docentes con la norma para la
creación del Fondo (artículo 53 constitucional), porque simplemente el
legislador aclaró el alcance de tales derechos manteniendo su vigencia”.
Finalmente,
señala que el concepto de ley estatutaria es propio de la Constitución Política
actual, por lo que no es procedente el control de constitucionalidad de dicho
aspecto en relación con las leyes anteriores a su vigencia.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Planteamientos de la demanda y solicitud de inhibición
Para el actor las
expresiones “aplicables a dicho personal”, previstas en el parágrafo del
artículo 2; “Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de
enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán
por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional,
Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el
futuro, con las excepciones consagradas en esta ley”, contenidas en el
inciso 2 del numeral 1 del artículo 15; y “Sólo” y “del régimen
vigente para los pensionados del sector público nacional”, comprendidas en
el literal B, del numeral 2 del mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989,
desconocen los artículos 2, 4, 13, 25, 48, 53, 58, 153 y 158 de la Constitución[2].
Los ciudadanos
intervinientes que representan al Ministerio de Educación Nacional y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corte inhibirse de
proferir un fallo de fondo por ineptitud sustancial de la demanda,
principalmente atendiendo los siguientes argumentos: i) no existir un hilo
conductor o una relación sustantiva en las normas acusadas al mezclarse en un
mismo escrito diversos preceptos que no guardan relación  temática, y ii)
fundamentarse los cargos en apreciaciones subjetivas y juicios de valor, siendo
escasos los argumentos de inconstitucionalidad (ausencia de claridad, certeza,
especificidad y suficiencia) [3].
Para la Corte el
actor estructuró en debida forma los cargos de inconstitucionalidad por
violación de los artículos 13, 48, 53 (sólo en cuanto al derecho al pago
oportuno y reajuste periódico de pensiones y principio de favorabilidad laboral),
58 y 158 de la Constitución, aunque no ocurre lo mismo respecto a los artículos
2, 4, 25 y restantes principios del artículo 53 de la Carta, y 153 Idem.
Así se aprecia
cuando el actor, en relación con los apartes acusados, expone en debida forma
las razones de inconstitucionalidad al satisfacer los presupuestos mínimos para
que la Corte se pronuncie de fondo[4]. En efecto,
se señala que:
El principio de
unidad de materia (art. 158) se vulnera por cuanto las expresiones acusadas
refieren a un tema específico como son los derechos salariales y prestacionales
de los docentes que no debieron hacer parte de la ley acusada al regular una
materia diversa como lo es la creación de un ente administrativo para lo cual
solo debió contemplarse las normas referidas a su operatividad, presentándose
así una incongruencia normativa. Los derechos adquiridos (art. 58) se violan por
cuanto dicha unificación de regímenes prestacionales los despoja de sus
conquistas laborales (pensión de gracia) que debieron permanecer hasta el
retiro del servicio.
Así mismo, el
derecho al pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y el principio de
favorabilidad laboral (art. 53) se consideran vulnerados ya que se desprotege
el derecho al reconocimiento de la pensión y se extiende por el legislador el
régimen más desfavorable a los intereses de los docentes. El derecho a la
seguridad social (art. 48) como servicio público se viola por la equiparación
de regímenes diferentes siendo aplicable el más desfavorable a los derechos de
los docentes. Y el derecho a la igualdad (art. 13) se vulnera por cuanto se
equiparan en la ley acusada regímenes y especialidades diferentes al
confundirse en un solo régimen a todo el personal, cuando la igualdad se
predica entre los iguales (pensión de gracia).
Sin embargo, no
fueron estructurados en debida forma los cargos respecto a los artículos 2, 4,
25 y restantes principios del artículo 53 de la Constitución, así como respecto
del artículo 153, por cuanto se presenta una ausencia de razones de
inconstitucionalidad. Ello se aprecia al no configurarse por el actor al menos
un cargo concreto de inconstitucionalidad que gire alrededor de las específicas
disposiciones constitucionales consideradas infringidas. El actor se limita a
reiterar y mezclar en relación con dichos preceptos constitucionales los
argumentos que había predicado de las otras normas constitucionales presuntamente
vulneradas, sin añadir ningún nuevo elemento de juicio de naturaleza
constitucional que refiriera a las específicas disposiciones constitucionales.
Y, en relación con el cargo relativo al desconocimiento de la reserva de ley
estatutaria, se limitó el actor a expresar tan solo que las normas acusadas han
debido expedirse mediante este tipo de leyes sin indicar razón alguna que
soportara tal afirmación, máxime cuando los artículos 152[5]
y 153[6] de la
Constitución Política de 1991, vinieron a establecer por primera vez la reserva
legal estatutaria para las materias taxativamente previstas y observando un
procedimiento cualificado, entre las cuales no se encuentra la referida al régimen
prestacional de los docentes o estatuto de los docentes. Igualmente, se limitó
el actor a aducir que dicha normatividad ha debido expedirse “…o por lo
menos en una ley marco, como mínimo”, sin dar ninguna razón que permitiera
a la Corte adelantar el análisis de constitucionalidad respectivo.
A continuación,
la Corte procederá a determinar los problemas jurídicos a resolver.
3.  Problemas
jurídicos a resolver
La Corte debe
examinar si las expresiones acusadas, como lo señala el actor, violan i) el
principio de unidad de materia al presentarse una incongruencia normativa ya
que las normas demandas al referir a los derechos prestacionales no debieron
formar parte de la ley acusada que regula una materia diferente como lo es la
creación de un Fondo especial para lo cual ha debido solo contemplarse las
normas referidas a su operatividad; ii) los derechos adquiridos por cuanto con
la equiparación y unificación de regímenes prestacionales especializados
diferentes se despojó a los docentes de las conquistas laborales como lo es la
pensión de gracia que ha debido permanecer hasta el retiro del servicio, iii)
el pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y el principio de
favorabilidad laboral al desproteger el derecho al reconocimiento de las
prestaciones como la pensión de gracia y extender precisamente el régimen más
desfavorable, iv) la seguridad social como servicio público ya que al
efectuarse la asimilación de regímenes diferentes resulta aplicable el menos
favorable a los intereses de los docentes, y v) la igualdad al equipararse
regímenes y especialidades diferentes que da lugar a la existencia de un trato
discriminatorio en el sistema pensional por la no extensión del disfrute de la
pensión de gracia a todos los docentes.
Las
intervenciones de quienes representan al Ministerio de Educación Nacional y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público coinciden en solicitar la
exequibilidad de las expresiones acusadas. Igualmente, el Procurador General de
la Nación solicita declarar exequibles las disposiciones acusadas.
Antes de entrar a
resolver los problemas jurídicos señalados debe precisar la Corte que si bien
se han presentado algunas modificaciones al régimen prestacional de los
docentes oficiales, en efecto, se han expedido i) la Ley 812 de 2003, referida
al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que en el artículo 81, alude al
régimen prestacional de los docentes oficiales[7] y
ii) el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó algunos incisos y parágrafos
del artículo 48 de la Constitución, estableciendo el régimen pensional de los
docentes que les será aplicable[8]; las normas
acusadas continúan produciendo efectos jurídicos según lo dispuesto  en la
nueva regulación cuando señala que el régimen prestacional de los docentes
mencionados es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes
con anterioridad.
Ya esta
Corporación ha establecido, que cuando las normas legales han perdido vigencia
carece de todo fundamento jurídico proceder a ejercer el control de
constitucionalidad, salvo cuando dichas disposiciones continúen produciendo
efectos jurídicos o proyectándose ultraactivamente[9],
como en este caso.
Procederá
entonces esta Corporación a examinar los problemas jurídicos planteados en este
asunto para lo cual entrará a determinar previamente si las normas legales
acusadas desconocen el principio de unidad de materia en el caso concreto, y
así entrar a examinar los restantes interrogantes formulados.
4.  Análisis
de los cargos planteados en la demanda
4.1.  Las
normas acusadas no vulneran el principio de unidad de materia
Debe recordarse
en primer lugar que en relación con las disposiciones legales parcialmente
acusadas que hacen parte de la Ley 91 de 1989 y que entraron en vigencia con
anterioridad a la Constitución actual de 1991, el principio de unidad de
materia resulta aplicable por cuanto dicha exigencia, que se traduce en
palabras de esta Corporación en un vicio material y no formal que no da lugar a
la caducidad de la acción de inconstitucionalidad[10],
fue contemplado igualmente en la Constitución de 1886 (arts. 77 y 92), en
términos similares a los ahora contenidos en los artículos 158 y 169
superiores.
El actor centra
su acusación en el argumento de la incongruencia normativa que se presenta en
los artículos 2 y 15, parcialmente acusados, al hacer relación a aspectos
principalísimos como son los derechos prestacionales de los docentes que no han
debido contenerse en la ley demandada que regula una materia totalmente
diferente como lo es la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio para lo cual bastaba con referir a su organización y
funcionamiento.
Al respecto,
encuentra la Corte necesario acudir a la integración excepcional de la
proposición jurídica completa, ya que el actor sólo demanda algunos apartes de
los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, que no permiten la comprensión
integral y completa del régimen prestacional  de los docentes.
Ya
esta Corporación “sobre la integración de la proposición jurídica completa
ha sostenido: “Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los
apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente
unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos
configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados
efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal,
puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no
señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas
parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e
integrado de la norma legal materia de análisis. Eso implica que la Corte
Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con
alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente
sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por
inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el
sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable””[11]
(Sentencia C-381 de 2005[12]).
El actor sólo
demandó las expresiones “aplicables a dicho personal”, contenidas en el
parágrafo del artículo 2; “Los docentes nacionales y los que se vinculen a
partir del 1 de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y
sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos
del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que
se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley”,
previstas en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 15; y “Sólo” y “del
régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”,
contempladas en el literal B, numeral 2 del mismo artículo 15 de la Ley 91 de
1989, sin que hubiere acusado los supuestos de los cuales se predica ni
extendido su argumentación a aquellos contenidos normativos de los cuales hacen
parte y que entran en permanente conjunción al estar inescindiblemente ligados,
que permitiría a la Corte realizar una confrontación de normas legales
completas respecto al principio de unidad de materia.
Procederá,
entonces, la Corte a integrar la proposición jurídica completa con el resto de
las expresiones contenidas en los artículos demandados, que señalan:
“ARTÍCULO 2. De acuerdo
con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades
territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el
personal docente, de la siguiente manera:
1. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta
la fecha de promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la
sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y
el Fondo Nacional de Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por
dichas entidades, o las que hicieren sus veces.
2. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de
diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de
cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o
las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este
personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.
3. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en
el período correspondiente al proceso de nacionalización (1. de enero de 1976 a
31 de diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones,
son de cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las
cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces. La Nación
pagará, pero estas entidades contribuirán, por este período, con los aportes de
ley, para la cancelación de las prestaciones sociales en los mismos porcentajes
definidos en el Artículo 3 de la Ley 43 de 1975.
4. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas y no pagadas
en el período comprendido entre el 1o. de enero de 1981 y la fecha de
promulgación de la presente Ley, serán reconocidas y pagadas por las
respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las
entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.
Pero para atender los respectivos pagos, la Nación tendrá que hacer
los aportes correspondientes, tomando en consideración el valor total de la
deuda que se liquide a su favor, con fundamento en los convenios que para el efecto
haya suscrito o suscriba ésta con las entidades territoriales y las cajas de
previsión social o las entidades que hicieren sus veces.
5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado
que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son
de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de
Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus
veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de
promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las
prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
PARÁGRAFO. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la
fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de
conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a
dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha
de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de
conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento
de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.
ARTÍCULO 15. A partir
de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado
y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales,
mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad
territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de
enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán
por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional,
Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las
excepciones consagradas en esta Ley.
2. Pensiones:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por
mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que
las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a
la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981,
nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de
enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una
pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados
del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año
equivalente a una mesada pensional.
3. Cesantías:
A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o
proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario
devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso
contrario sobre el salario promedio del último año.
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para
los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con
respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés
anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año,
liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte
de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la
Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del
sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal
nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a
las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.
4. Vacaciones:
Las vacaciones del personal docente que se vincule a partir del 1o.
de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto-Ley 2277 de
1979. Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera
general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978.
PARÁGRAFO 1. El Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuando su situación
financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las
familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida.
PARÁGRAFO 2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará
las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad
nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o
con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y
de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y
vacaciones.”
El principio de
unidad de materia en virtud del cual todo proyecto de ley debe guardar unidad
temática persigue salvaguardar el debate público y transparente de todo
proyecto de ley o de acto, evitando la inclusión de normas extrañas o que no
guardan ninguna relación con el objeto fundamental de la ley.
Esta Corte así lo
ha señalado al manifestar que el principio de unidad de materia busca evitar
las incongruencias normativas que pudieran presentarse en el trámite de los
proyectos de ley para garantizar un debate democrático público y transparente
sobre materias previamente conocidas, definidas y discutidas, que resulten
afines con el asunto desarrollado en el respectivo proyecto de ley[13].
De igual forma, ha precisado que dicho propósito no puede observarse desde una
óptica rigurosa que termine obstaculizando el debate legislativo sino más bien
desde una perspectiva flexible sin que tampoco llegue a privarse de contenido a
dicho principio[14]. Al efecto,
la Corte ha reiterado:
“En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia
constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva
“amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso
de formación de la ley”[15]. Con base
en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[16] (Sentencia C-796 de 2004)[17].
Para establecer
la conexión material entre los contenidos normativos de la ley, ha señalado
esta Corporación que la libertad de configuración legislativa implica tanto la
facultad de establecer el contenido específico de las disposiciones legales
como la de “decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico
no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados
que le imponen al Con­greso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, …pueden reorga­nizar
la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los
objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que
antes se trata­ban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente
se conside­raban inescindibles. …La estructura que el legislador quiera otor­garle
al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa
que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de
regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del
contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma
como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los
fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de
unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para
crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema
jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas
por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador,
encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría
sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la
Constitución.” (Sentencia C-618 de 2002[18])
Así mismo, ha señalado
la Corte que para proceder a ejercer el control de constitucionalidad por
violación del principio de unidad de materia es menester determinar el núcleo
temático de la ley para lo cual puede acudirse a la exposición de motivos. En
Sentencia C-245 de 2004[19], se sostuvo:
“Así pues, para ejercer el control de constitucionalidad por
vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles
son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene
vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al
interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de
manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el
legislador. Ha dicho la Corte:
“...resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión
de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración conjunta
de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo
de la materia de la ley de que hace parte”.[20]
En el presente
caso, no encuentra la Corte que se viole el principio de unidad de materia. Al
contrario, se aprecia que las normas examinadas se encuentran dentro del núcleo
temático del contexto general de la Ley 91 de 1989, sin que se observe elemento
ajeno al objeto de regulación específica, o que no guarde una relación objetiva
y razonable de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la
materia dominante.
En efecto, la Ley
91 de 1989, refiere en su título a la creación del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, y consta de 17 artículos, a los cuales se
referirá brevemente la Corte con la finalidad de contextualizar la ley en
estudio.
El artículo 1,
define el alcance conceptual de cada uno de los sujetos a los cuales habrá de
cobijar como son el personal nacional, personal nacionalizado y personal
territorial. El artículo 2, acusado, alude a la manera como se asumirán las
obligaciones prestacionales en relación con el personal nacional o
nacionalizado, tanto por la Nación como por las entidades territoriales según
lo previsto en la Ley 43 de 1975, atendiendo la entrada en vigencia de la
presente Ley 91 de 1989. Se establece respecto del personal nacional o
nacionalizado las entidades que continuarán cancelando dichas obligaciones
prestacionales para finalmente señalar que las prestaciones sociales del
personal docente nacional y nacionalizado que se causen a partir de la
promulgación de la presente ley, serán pagados por el Fondo que se crea bajo el
condicionamiento de que las entidades responsables pagarán a dicho Fondo las
sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente ley
por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles. El parágrafo
indica la normatividad con la cual se reconocerán y pagarán las prestaciones
sociales del personal nacional y nacionalizado causadas hasta la fecha de
promulgación de la presente ley, señalando que las prestaciones del personal
nacional serán reconocidas y pagadas de conformidad con las normas
prestacionales del orden nacional aplicables a dicho personal y las del
personal nacionalizado será de conformidad con las normas que regían en cada
entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.
El artículo 3,
alude a la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
indicando cuál es su naturaleza jurídica, cómo serán manejados los recursos
previendo la suscripción de un contrato de fiducia mercantil y que será dotado
de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los
servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad. Los
artículos 4 y 5, señalan que el Fondo atenderá las prestaciones sociales de los
docentes nacionales y nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de
la ley y los que se vinculen con posterioridad, estableciendo como objetivos
del Fondo la cancelación de las prestaciones sociales del personal afiliado,
garantizar la prestación de los servicios médicos asistenciales, llevar los
registros contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de los
aportes y garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir
una base de datos para cumplir todas las obligaciones que en materia
prestacional deba atender el Fondo, velar porque la Nación y entidades deudoras
del Fondo cumplan oportunamente, el primero, con los aportes que le
corresponden y transfiera los descuentos de los docentes y, el segundo, con el
pago de sus obligaciones.
Los artículos 6 a
14, refieren  i) a que el contrato de fiducia mercantil previsto en el artículo
3, habrá de prever un Consejo Directivo del Fondo, indicando para el efecto su
conformación; ii) a las funciones del Consejo Directivo del Fondo, indicando su
parágrafo que para el cumplimiento de sus funciones en relación con las
entidades territoriales, considerará preferentemente recomendar o escoger los
fondos prestacionales que vienen atendiendo a los docentes en el respectivo
territorio, sin perjuicio de otra alternativa; iii) a los recursos por los
cuales estará constituido dicho Fondo, dentro de los cuales se prevé las sumas
que debe recibir de la Nación y las entidades territoriales por concepto de
prestaciones sociales adeudadas, como los dineros que resulten adeudar la Caja
Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro. El parágrafo
refiere a que en ningún caso podrán destinarse los recursos del Fondo al pago
de prestaciones sociales para personal diferente al indicado en el artículo 4,
en concordancia con el artículo 2 de esta ley; iv) al reconocimiento por la
Nación a través del Ministerio de Educación Nacional de las prestaciones
sociales que pagará el Fondo, v) al tiempo para pagar al Fondo la deuda
liquidada a cargo de la Nación que resulte de los convenios
interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales,
señalando un porcentaje; vi) a la emisión por la Nación de bonos educativos de
valor constante, por el valor total de la deuda. Al igual señala como requisito
de aprobación del Presupuesto Nacional, que el Congreso exigirá la inclusión de
las partidas que aseguren el pago oportuno de estas obligaciones, estableciendo
responsabilidades disciplinaria y penal ante el retardo u obstaculización del
pago; vii) a que para determinar las cuantías que los entes territoriales y la Nación
deben depositar en el Fondo, se efectuará un corte de cuentas en el que se
determinará el monto de las prestaciones que cada uno adeude a los docentes en
forma que establezca el valor total y no queden obligaciones pendientes; viii)
a la suscripción de convenios por la Nación y las entidades territoriales que
acuerden la destinación directa por la Nación de sumas provenientes de
transferencias con destino a las entes territoriales para cubrir la deuda que
resulte a cargo de éstas a favor del Fondo; y ix) a prohibir a la
administración del Fondo acometer obras y emprender inversiones que comprometan
la liquidez del mismo o impidan que con los recursos que maneje se puedan
atender las solicitudes laborales a su cargo en forma oportuna.
El artículo 15, acusado,
indica las disposiciones por las cuales se regirán los docentes nacionales y
nacionalizados y quienes se vinculen con posterioridad al 1 de enero de 1990, a
partir de la vigencia de la presente ley. Bajo el punto No. 1, expresa que los
docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para
efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen
prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial conforme a las
normas vigentes. Y, en relación con los docentes nacionales y los que se
vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para los mismos efectos de las
prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes
aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968,
1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones
consagradas en la ley. El punto No. 2, identificado como pensiones, se divide
en dos literales. El literal “A” refiere que los docentes vinculados hasta el
31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928,
37 de 1933 y demás normas, tuvieren derecho a la pensión de gracia se les
reconocerá. Agrega que dicha pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación. Y, el literal “B”, alude a que los
docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, cumplidos
los requisitos legales, se les reconocerá sólo una pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, quienes gozarán
del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y además
de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. El punto No. 3,
refiere a las cesantías, también bajo dos literales. El literal “A” señala que
para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 el
Fondo pagará un auxilio y el literal “B” indica que para los docentes que se
vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados
con anterioridad a dicha fecha y sólo respecto de las cesantías generadas a
partir del 1 de enero de 1990, el Fondo reconocerá y pagará un interés anual sobre
saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año. Al igual,
señala que las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31
de diciembre de 1989, que pasen al Fondo continuarán sujetas a las normas
generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. El punto No.
4, sobre vacaciones señala que el régimen de las vacaciones del personal
docente que se vincule desde el 1 de enero de 1990, continuarán regidas por el
Decreto ley 2277 de 1979. Los parágrafos 1 y 2, refieren a que el Fondo cuando
su situación financiera lo permita podrá extender los servicios asistenciales a
las familias de los docentes y que dicho Fondo no pagará algunas prestaciones
que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, a favor del
personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de
diciembre de 1989.
Finalmente, los
artículos 16 y 17, señalan que el Presidente de la República reglamentará todos
los aspectos necesarios para poner en funcionamiento el Fondo que se crea y que
esta ley regirá desde su sanción y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
Ahora, acudiendo
a los antecedentes legislativos de la ley parcialmente acusada identificada
como proyecto de ley No. 49 de 1989[21], “Por la
cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, su
presentación por el Gobierno obedeció a la necesidad de “solucionar
definitivamente las indefiniciones y dificultades para atender de manera
adecuada los derechos laborales de los docentes”. Así se observa cuando en
la exposición de motivos a dicho proyecto de ley se adujo la interrelación de
variables jurídicas, económicas y administrativas para consolidar una solución
definitiva a la problemática correspondiente al pago de las prestaciones
sociales de los docentes. Igualmente, se anotó que debía abordarse las
situaciones acaecidas bajo los distintos regímenes prestacionales anteriores
respetando las conquistas laborales y a la forma cómo se asumirán dichas
obligaciones a partir de la entrada en vigencia de esta ley, que conllevó a la
creación de un Fondo Especial que asumiera de manera eficiente y oportuna todas
estas responsabilidades en materia salarial y prestacional. Al respecto, se
indicó[22]:
“Exposición de
motivos
Durante la etapa
electoral, el Presidente Virgilio Barco, se propuso incluir dentro del programa
de Gobierno, las acciones necesarias para poner en marcha un estudio con miras
a lograr una solución realista al problema que afecta a los maestros en el pago
de las prestaciones sociales. …Los resultados arrojados sirvieron como base
para conciliar formulas capaces de responder en forma razonable y dar una
solución definitiva, sin detrimento de las conquistas y derechos laborales de
los docentes y que permita aplicar estrategias financieras capaces de responder
a las erogaciones que pudieran resultar exigibles…
Diagnóstico de
la situación
...Como puede
observarse la situación del magisterio en materia salarial y prestacional
revestía un desorden y una complejidad enormes, donde las diferencias de
remuneración alcanzaban extremos…Ante esta situación se vislumbra entonces la
conveniencia de nacionalizar la educación…Se expide entonces la Ley 43 de
1975…No obstante la aparente claridad de lo dispuesto por la ley, se generaron
interpretaciones encontradas sobre el régimen aplicable al periodo de 1976 y
1981, durante el cual la Nación y las entidades territoriales compartían el
pago de las prestaciones del magisterio, según el proceso gradual de la
participación de los costos ordenado en el artículo 3 o el tratamiento que
debía darse a las diferencias del régimen prestacional entre la Nación y las
entidades territoriales. La Nación asumió la prestación del servicio público de
la educación primaria y secundaria, sin el cumplimiento del procedimiento
previsto, lo cual ocasionó dificultades para realizar los pagos a los docentes
y atender oportunamente las obligaciones prestacionales que ello implicaba.
Solución al
problema
Con este proyecto
pretendemos definir, de una vez por todas, las responsabilidades en material
salarial y prestacional, y replantear los mecanismos financieros y
administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras.
Con el ánimo de poner fin a las fallas administrativas que constantemente
obstaculizan el pago oportuno de las prestaciones sociales y los servicios
médico asistenciales del personal docente y administrativo oficial del país, de
crear un mecanismo ágil y eficaz para efectuar tales pagos y de garantizar el
buen manejo de los dineros recaudados a través de un Fondo Especial, el
Gobierno pone en consideración el presente proyecto de ley…El proyecto contiene
variables jurídicas, económicas y administrativos elementos sin cuya
interrelación sería imposible consolidar la solución esperada. Jurídica y
doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y
legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron
contratados bajo las circunstancias laborales anunciadas. Lo anterior conlleva
a dejar en claro que a partir del 1 de enero de 1990, quienes se vinculen en
calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados por el
régimen establecido para los empleados nacionales. Para poder atender de manera
eficiente y oportuna las prestaciones que se causen a partir del momento de la
promulgación de la presente ley y con el objeto de contar con un instrumentos
moderno, ágil y exclusivamente dedicado a esta tarea se propone la creación del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con independencia
patrimonial y contable, el cual serán manejado...”.
En las ponencias
para primer y segundo debate[23], se refirió
a la necesidad de resolver las dificultades que se presentaban por la
diversidad de regímenes prestacionales existentes, la falta de claridad que
existía en relación con las cuantías que la Nación y entes territoriales debían
aportar para cancelar los pasivos y la ausencia de un instrumento de
unificación del sistema normativo que permitiera asumir el pago efectivo de las
prestaciones sociales del magisterio. Al respecto, se señaló:
“El Presidente
Barco ha manifestado desde ante del inicio de su Gobierno, la seria intención
de entrar a resolver el problema de la diversidad de regímenes laborales
aplicables al Magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías
que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los
pasivos exigibles y contingentes a su favor y de la ausencia de un instrumento
que unifique el sistema normativo y se haga cargo de pagarle las prestaciones,
las cesantías y de asumir los riesgos de salud y también los económicos. Además
de otros aspectos, puede afirmarse que el proyecto consta de dos básicos: la
creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la
definición de un régimen laboral único a partir del 1 de enero de 1990.
…La unificación
del régimen laboral de los docentes es relativa. El pliego de modificaciones se
ajusta a la proposición del Gobierno, que consiste en respetar las normas
vigentes en las entidades territoriales para los maestros vinculados hasta el
31 de diciembre de 1989, y para quienes ingresen con posterioridad a esta
fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del
orden nacional….”
Finalmente, en la
ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes[24],
se reiteró:
“Durante catorce
años, Gobierno y Magisterio han venido tratando de encontrar una salida a la
causa de constantes conflictos y reclamaciones por parte del gremio, debido al
no pago de sus prestaciones sociales y definición de un régimen unificado para
el personal docente colombiano. …El Ministerio de Educación Nacional presentó a
consideración del Congreso un proyecto de ley mediante el cual se crea el Fondo
de Prestaciones del Magisterio colombiano para dar cumplimiento al compromiso
del Presidente Virgilio Barco de resolver los problemas de falta d claridad sobre
el régimen de prestaciones de los maestros y sobre la carencia de mecanismos
administrativos y financieros que garantizarán el pago oportuno de las mismas a
los maestros. El proyecto busca dar una solución definitiva, sin detrimento de
las conquistas o derechos laborales de los docentes, que permita aplicar
estrategias financieras sólidas para responder de manera adecuada y oportuna a
todos los docentes en el pago de sus prestaciones sociales. Esta iniciativa
responde a la meta que se impuso el actual Gobierno de entrar a resolver en
forma definitiva el problema…de la diversidad de regímenes laborales aplicables
al Magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías que la
Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los pasivos
exigibles a su favor y que la ausencia de un instrumento que unifique el
sistema normativo y se haga cargo de cancelar las prestaciones a los maestros.”
Del recuento de
la exposición de motivos puede manifestarse que la presentación del proyecto de
ley buscó establecer la claridad necesaria en cuanto a las responsabilidades en
el pago de las prestaciones sociales de los docentes y en definir un régimen
laboral único atendiendo la problemática que se presentaba por la diversidad de
regímenes laborales existentes, la falta de claridad en las sumas que la Nación
y entidades territoriales debían cancelar y la ausencia de un mecanismo
efectivo que permitiera asumir dichas cargas prestacionales y unificara el
sistema normativo; todo lo cual vino a generar la creación de un Fondo
especial, como se vino a estipular en el mismo título de la ley.
Puede entonces
señalarse que el eje temático de la ley 91 de 1989, estuvo enmarcado en la
necesidad de aclarar de manera integral aspectos referidos a las obligaciones
prestacionales para con los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales
manteniendo la normatividad vigente respecto a las situaciones acaecidas en su
momento y consecuencialmente con la creación del Fondo unificando nacionalmente
la administración del régimen prestacional de los docentes, que asumiría en
adelante la carga prestacional conforme a las obligaciones establecidas para
los demás entes responsables.
No encuentra así
la Corte en las normas examinadas una ruptura con el núcleo temático de la ley
por cuanto se trata de medidas consecuentes con el tema central de la misma.
Con la creación de un Fondo especial además de regular los aspectos
administrativos propios de dicho ente administrativo como los referidos a la
naturaleza administrativa, órgano de dirección y funciones, entre otros, era
también indispensable abordar como un desarrollo y puesta en marcha de dicho
Fondo, las situaciones acaecidas bajo los diferentes regímenes prestacionales
vigentes para dicho momento, como lo hizo el legislador a través de las normas
demandadas al señalar la manera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de
1975, como la Nación y las entidades territoriales asumirían las obligaciones
prestacionales para con el personal docente nacional y nacionalizado, causados
hasta la fecha de la promulgación de la presente ley, y así mismo, indicar las
disposiciones que habrán de regir a dicho personal partir de la vigencia de la
Ley 91 de 1989 y con posterioridad al 1 de enero de 1990.
Las normas acusadas
guardan entonces una relación objetiva y razonable, como también de conexidad
causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la Ley 91
de 1989. Por consiguiente, se habrá de declarar la exequibilidad de los
artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, en relación con el cargo por violación
del principio de unidad de materia.
4.2.  Los
apartes demandados de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, no vulneran
los derechos adquiridos, el pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones,
el principio de favorabilidad laboral, ni los derechos a la seguridad social e
igualdad
Como se expuso en
el punto anterior, el Congreso al expedir la Ley 91 de 1989, persiguió otorgar
la claridad necesaria en la responsabilidad para la cancelación de las
prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados y en definir
un régimen laboral único con la entrada en vigencia de dicha ley, atendiendo la
problemática que se presentaba para atender el pago de los derechos
prestacionales del magisterio por la diversidad de regímenes laborales
existentes, la ausencia de claridad en las asunción de las obligaciones
prestacionales a cargo de la Nación y demás entes responsables, y la falta de
un instrumento efectivo que resolviera esta problemática y unificara el sistema
normativo, que vino a motivar la creación de un Fondo especial.
Las expresiones
acusadas hacen parte del margen de configuración normativa que le asistía al
legislador para la época de expedición de la Ley 91 de 1989, pues cabe recordar
que fue expedida por el Congreso en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del
artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886[25],
que señalaba como atribución legislativa ordinaria “fijar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como el
régimen de sus prestaciones sociales”. Margen de configuración legislativa
que también se encuentra conforme con los límites impuestos por la Constitución
de 1991, al no vulnerar los principios y derechos considerados violados por el
actor.
En efecto, el
artículo 2 de la Ley 91 de 1989, empieza por señalar la manera como se asumirán
las obligaciones prestacionales del personal docente por parte de la Nación y
las entidades territoriales de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975[26].
Luego el numeral 1 del artículo 2 de la Ley, que guarda armonía con el
parágrafo parcialmente acusado, indica que las prestaciones sociales del
personal nacional causadas hasta la fecha de promulgación de la ley, así como
los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Caja Nacional
de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro y en consecuencia seguirán
siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieran sus veces. Los
siguientes numerales del artículo segundo, indican cómo se pagarán las
prestaciones sociales del personal nacionalizado que se hayan causado hasta el
año de 1975, entre 1976 y 1980, y entre el 81 y la vigencia de la ley, así como
a cargo de quién se encuentra el pago de los reajustes y las sustituciones
pensionales.
Por su parte, el
parágrafo acusado igualmente refiere que las prestaciones sociales del personal
nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la ley, serán reconocidas
y pagadas de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional,
aplicables a dicho personal, y que las prestaciones del personal nacionalizado,
causadas hasta la fecha de promulgación de la Ley, se seguirán reconociendo y
pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en
el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.
Lo anterior
confirma, que al crearse el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y
nacionalizados que se encuentren vinculados a la promulgación de la ley, con
observancia de lo dispuesto en el artículo 2, y los que se vinculen con
posterioridad a ella, se respetaron los derechos adquiridos o regímenes
existentes que le resultaban aplicables al respecto.
Ahora bien. El
artículo 15, alude a las disposiciones que regirán las prestaciones sociales a
partir de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y quienes se vinculen con
posterioridad al 1 de enero de 1990. Así el inciso acusado del numeral 1,
señala que los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero
de 1990, para efectos de sus prestaciones sociales, se regirán por las normas
vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135
de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las
excepciones legales. Dicha disposición resulta conforme al margen de
configuración normativa que le asiste al legislador de poder señalar en
relación con los docentes nacionales la normatividad aplicable a las
prestaciones sociales a partir de la vigencia de la presente ley, que no
contraría mandato constitucional alguno ya que la entrada en vigencia de una
nueva ley que crea un Fondo especial hacía necesario exponer con claridad la
normatividad aplicable y en función de su unificación, que por demás refiere a
los decretos vigentes aplicables para ese entonces, o que se expidan en el
futuro, bajo las excepciones legalmente establecidas.
Y, en cuanto al
tema pensional, también era previsible que el legislador señalara que para los
docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales o
nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, se
reconozca solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual
promedio del último año, quienes gozarán del régimen vigente para los pensionados
del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año. Es
decir, con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, era consecuente que
buscando establecer las responsabilidades en la cancelación de las prestaciones
sociales de los docentes se diera claridad y unificara el régimen pensional en
función del margen de configuración normativa que le asiste al legislador por
la entrada en vigencia de una nueva ley, es decir, regulatoria de las
situaciones futuras y bajo el respeto de las situaciones consolidadas.
No se está
consagrando con las expresiones acusadas condiciones más desfavorables a los
docentes nacionales ya que como se ha expuesto los apartes demandados persiguen
brindar la necesaria claridad sobre los regímenes que deben aplicarse a los
docentes vinculados hasta la fecha de promulgación de la ley y quienes se
vinculen con posterioridad a la misma. El legislador busca mantener las
prestaciones establecidas para los docentes vinculados y señalar las normas aplicables
a quienes se vinculen a partir del 1 de enero de 1990. Tampoco debe olvidarse
que el principio de favorabilidad en materia laboral consiste en el “ deber
de los operadores jurídicos de aplicar, en caso de duda, la fuente formal de
derecho vigente más favorable al trabajador, o la interpretación de esas
fuentes que le sea más favorable (in dubio pro operario)”.[27]
Lo anterior está
en consonancia con los antecedentes legislativos de la ley en estudio ya que se
pretendió mantener los regímenes establecidos hasta antes de la promulgación de
la presente ley, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1989 y con posterioridad
a esta fecha (entrada en vigencia de la presente ley) unificar sólo en
determinadas materias el régimen laboral de los docentes. Se sostuvo:
“Los resultados
arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces de responder en
forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas
y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar estrategias
financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran resultar
exigibles a corto plazo, así como sentar bases sólidas para enfrentar en el
largo plazo, las proyecciones de lo costos arrojados por los estudios.
…
Jurídica y
doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y
legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron
contratados bajo las circunstancias laborales enunciadas. Lo anterior conlleva
a dejar en claro que a partir del 1 de enero de 1990, quienes se vinculen en
calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados por el
régimen establecido para los empleados nacionales.”
Como también se
reiteró en la ponencia para primer debate ante el Senado de la República[28],
al señalar:
“La unificación
del régimen laboral de los docentes es relativa. El pliego de modificaciones se
ajusta a la proposición del Gobierno que consiste en respetar las normas
vigentes en las entidades territoriales para los maestros vinculados hasta el
31 de diciembre de 1989, y para quienes ingresen con posterioridad a esta
fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del
orden nacional…
Muchos se
preguntarán ¿por qué no se unifica el régimen de quienes se vinculen hasta el
31 de diciembre de 1989…Se responde: el actual proyecto y su pliego de
modificaciones contienen una transacción con FECODE y el Gobierno. Tal
nivelación tendría que hacerse por lo alto, pues nadie aceptaría ser
desmejorado…El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio aplicará
y lo logrará sin traumatismos, dos conceptos básicos: primero, un régimen único
para los docentes que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 1989, y
segundo, los diversos regímenes territoriales para los vinculados hasta esa
fecha.”
Ahora bien, en
cuanto a la pensión de gracia esta corporación en sentencia C-084 de 1999[29],
declaró exequible en cuanto al régimen pensional (pensión de gracia) las
expresiones “vinculados a partir del 1º de enero de 1981” “y  para
aquéllos”, contenidas en el mismo literal B, del numeral 2 del artículo 15,
que ahora resulta también acusado en otras expresiones. En dicha oportunidad la
Corte abordó como problema jurídico si dichas expresiones establecían una
discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1 de enero
de 1981 y los vinculados con posterioridad a esa fecha en cuanto a la pensión
de gracia, atendiendo que a los primeros se les conserva el derecho mientras
que a los segundos se les niega acceder al mismo. Así mismo, se valoró la
afectación o no de situaciones jurídicas consolidadas en cuanto a los derechos
adquiridos. La Corte concluyó en la no existencia de violación de dichos
derechos (arts. 13 y 58 de la Constitución), consideraciones que resultan
extensibles al presente caso atendiendo la similitud del problema jurídico
planteado:
“3.2. Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles.
3.2.1.  De la propia evolución histórico- legislativa de la
vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de
la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial
constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado
el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de
diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales
y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por
conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del
situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en
su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados
como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las
leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o
llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho,
para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales
correspondientes.
De manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares
y concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva
normatividad.
3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la
“nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por
la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta
el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a
saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio
de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los
departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que
existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la
Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de
1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el
tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos
sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues
la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la
Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general
prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que
resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la
norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el
principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el
cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
3.2.3.  La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado
por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma
acusada, no existe.  En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el
artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer
las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la
Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del
Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso
Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de
1913  para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros
docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al
servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con
posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho
adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que
se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa
fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera
expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser
suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado
en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si
las situaciones fácticas de quienes ingresaron  al magisterio oficial antes y
quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro,
entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las
consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron
en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya
exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los
apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.”
De igual forma,
debe tenerse en cuenta la Sentencia C-489 de 2000[30],
que declaró exequible la expresión "..vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980…”, contenida en el literal A del numeral 2
del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, bajo el entendido que las situaciones
jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar
en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989,
quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos
adquiridos que el legislador no podía desconocer. Al respecto, se manifestó en
dicha decisión:
“No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer
claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley
91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos
exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia,
deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato
constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley
nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en
el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede
afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley
anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no
tendría operancia.
No sucede lo
mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para
gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera
expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando
cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar
esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna.”
Las anteriores
razones permiten concluir a la Corte que las expresiones acusadas no vulneran
los principios y derechos señalados por el actor. El legislador al regular, en
ejercicio del margen de configuración normativa, las prestaciones sociales de
los docentes nacionales y nacionalizados persiguiendo otorgar la claridad
necesaria y definir un régimen laboral único a través de la creación de un
Fondo especial, atendió los mandatos constitucionales al mantener, en relación
con las situaciones acaecidas hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de
1989, los regímenes establecidos en relación con los docentes nacionales. Y,
respecto a las situaciones de los docentes nacionales a partir de la vigencia
de la presente ley y que se vinculen con posterioridad a la misma, como en
relación con las pensiones de los docentes vinculados a partir del 1º de enero
de 1981, nacionales y nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1º
de enero de 1990, refirió al régimen aplicable por la entrada en vigencia de la
Ley, sin vulnerar los derechos adquiridos, el derecho al pago oportuno y
reajuste periódico de pensiones y la favorabilidad laboral, el derecho a la
seguridad social y el derecho a la igualdad.
Por lo anterior,
esta Corte declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas bajo los
cargos examinados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989,
por el cargo de violación del principio de unidad de materia.
Segundo.
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos examinados, de las
expresiones “aplicables a dicho personal” del parágrafo del artículo 2; “Los
docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990,
para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas
vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135
de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las
excepciones consagradas en esta Ley” del inciso 2 del numeral 1 del
artículo 15; y “sólo” y “del régimen vigente para los pensionados del
sector público nacional” del literal “B” del numeral 2 del artículo 15 de
la Ley 91 de 1989.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-506 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5984
Demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos 2, parágrafo,
parcial y 15, numeral 1, inciso 2 y numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de
1989.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la
presente sentencia, por cuanto considero, que no es claro que no se afecten
situaciones anteriores de los docentes, así como también, discrepo de algunas
tesis planteadas, como aquella que sostiene la viabilidad del retroceso en
materia de derechos sociales. Respecto de estos temas, me permito reiterar las
razones expuestas en anterior oportunidad en Salvamentos de Voto a las
sentencias C-038 del 2004 y C-177 del 2005.
Por
consiguiente, confirmo mi posición respecto de estos puntos mediante los
siguientes argumentos: En primer lugar, he sostenido que desconociendo o
afectando negativamente los derechos adquiridos de los trabajadores se desmonta
el Estado Social de Derecho, dirigido a tutelar los derechos de los
trabajadores y mitigar su estado de inferioridad ante los patronos. En segundo
lugar, en mi concepto así como en muchos sistemas jurídicos, los derechos
económicos o sociales son derechos fundamentales. A mi juicio, el carácter
fundamental de los derechos sociales apareja la obligatoriedad del principio de
progresividad de estos derechos. En tercer lugar y como lo he sostenido en
repetidas oportunidades, no comparto la tesis generalizada de que los derechos
fundamentales son por su propia naturaleza limitados.[31]
En cuarto lugar,
en mi criterio, con el desconocimiento de los derechos de los trabajadores se
termina violando el derecho a la igualdad. En quinto lugar, en mi concepto, en
materia laboral rige también el principio constitucional de favorabilidad en
cuanto la norma posterior más favorable es la que se debe aplicar, puesto que
esto termina afectando el principio de igualdad cuando se expide una ley
desfavorable, que a mi juicio, no puede afectar el régimen jurídico al que
tiene derecho el trabajador, pues no se trata de una mera expectativa, sino de
un derecho permanente adquirido. En este caso se trata de la aplicación de la
norma más favorable para los docentes y de la no afectación de un tratamiento
igualitario.
Finalmente, he
sostenido reiteradamente el carácter progresivo de los derechos sociales,
materia en la cual, en mi criterio, no se puede retroceder o al menos se debe
conservar los derechos que se tienen aunque esto no sea progresivo. De este
modo, insisto en mi disenso respecto de la tesis que permite que
excepcionalmente pueda afectarse situaciones anteriores de los trabajadores y
que pueda haber un retroceso en los derechos sociales, pues considero que estos
derechos son fundamentales y siempre deben tener un carácter progresivo.
Por las razones
expuestas, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Atendiendo que la demanda fue inadmitida, entre otros
aspectos, por la falta de claridad y mezcla de los distintos argumentos, se
procederá a transcribir en primer lugar el contenido de la demanda inicial.
[2] La formulación de los cargos se realiza por el actor bajo
consideraciones generales predicables de las disposiciones acusadas y a partir
de la violación de los principios de unidad de materia y de reserva de ley
estatutaria.
[3]
En el punto IV de esta decisión referente a las intervenciones
ciudadanas, se señala específicamente respecto a cada disposición
constitucional por qué la Corte debe inhibirse.
[4]
Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. La Corte en su
jurisprudencia constitucional ha referido al cumplimiento de unos requisitos
mínimos como el que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Sentencias C-1052 de 2001,
C-1031 de 2002, C-332 de 2003, C-1050 de 2004 y C-555 de 2005.
[5] ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias,
el Congreso de la República regulará las siguientes materias :
a.
Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección;
b.
Administración de justicia;
c.
Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la
oposición y funciones electorales;
d.
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
e.
Estados de excepción.
Acto Legislativo 2 de 2004. Artículo 4°. Adiciónanse al
Artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República
que reúnan los requisitos que determine la ley.
[6] ARTICULO 153. La aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.
Dicho
trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional,
de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para
defenderla o impugnarla.
[7]ARTÍCULO 81. RÉGIMEN
PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio
público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente
ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen
pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él,
con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y
mujeres.
Los servicios de salud para los docentes afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán prestados de
conformidad con la Ley 91 de 1989, las prestaciones correspondientes a riesgos
profesionales serán las que hoy tiene establecido el Fondo para tales efectos.
El valor total de la tasa de cotización por los docentes
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las
Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que
exista para empleadores y trabajadores. La distribución del monto de estos
recursos la hará el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, en lo correspondiente a las cuentas de salud y
pensiones.
El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la
vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional,
garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente
establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales
vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes
actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.
El Gobierno Nacional buscará la manera más eficiente para
administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación de los
principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita
seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones
de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo
establecido en el artículo 3o de la Ley 91 de 1989. En todo caso el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se administrará en subcuentas
independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.
El valor que correspondería al incremento en la cotización
del empleador por concepto de la aplicación de este artículo, será financiado
por recursos del Sistema General de Participaciones y con los recursos que la
Nación le transfiera inicialmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, por un monto equivalente a la suma que resulte de la revisión del
corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y hasta por el monto de dicha
deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación por el monto de la deuda de
cesantías; posteriormente, con recursos del Sistema General de Participaciones
y con los recursos que le entregará la Nación a las entidades territoriales
para que puedan cumplir con su obligación patronal.
PARÁGRAFO. Autorízase al
Gobierno Nacional para revisar y ajustar el corte de cuentas de que trata la
Ley 91 de 1989.
[8]
Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de
la Constitución Política:
…
Parágrafo 1. El régimen
pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de primera media establecidos en las leyes del
sistema general de pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003.
[9]
Sentencia C-536 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[10]
Sentencia C-256 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.
[11]
Cfr. Corte Constitucional. C-560 del 6 de noviembre de 1997 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[12] M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Consúltese también las sentencias C-600/98, C-644/99, C-1647/00,
C-173/01, C-154/02, C-898/03, C-224/04.
[13]
Sentencia C-796 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Consúltese al respecto la
Sentencia C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14]
Sentencia C-460 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15]
Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[16]
Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17]
Consúltese también la Sentencia C-233 de 2003, M.P.
AlvaroTafur Galvis.
[18]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20]
Sentencia C-501 de 2001
[21]
Gaceta del Congreso No. 69  de 1 de septiembre de 1989.
[22]
El proyecto de ley incluía el artículo 2, acusado.
[23]
Gacetas del Congreso Nos. 103 y 108 de 1989. El proyecto de
ley incluyó un pliego de modificaciones del cual se aprecia el artículo 15,
acusado.
[24] Gaceta del Congreso No.
164 del 12 de diciembre de 1989.
[25]
Artículo 76, numeral 9. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes atribuciones: 9) Determinar la estructura de la
administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos
administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, así como el
régimen de sus prestaciones sociales.
[26] Nacionaliza la educación
primaria y secundaria.
[27] C-038 de 2004. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[28] Gaceta del Congreso No.
103 de 17 de octubre de 1989. Contiene pliego de modificaciones. El artículo 15
aparece como nuevo.
[29]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[30]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[31] Ver
Salvamento de Voto a la sentencia C-114 del 2005 del magistrado Jaime Araújo
Rentería.Salvamento de Voto a la sentencia C-114 del
2005 del magistrado Jaime
Ara___________________________________________________