T-350-06
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-350/06
PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Demandado no rinde informe solicitado por el juez
ACCION DE TUTELA-Protección derechos no alegados por el
actor
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Solicitud reconocimiento pensión de
jubilación a Cajanal
Referencia: expediente T-1266291
Acción de tutela de María Elena Loaiza
Henao en contra de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil seis (2006)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y
Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena.
I.  ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.
La señora María Elena
Loaiza Henao, de sesenta y dos (62) años de edad presentó, por medio de
apoderado, acción de tutela en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
“CAJANAL”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad,
la vida y al debido proceso, con fundamento en los siguientes hechos:
1.1.
Manifiesta que el
veintidós (22) de octubre de dos mil cuatro (2004) presentó una solicitud ante
CAJANAL, encaminada a obtener el reconocimiento y pago de su pensión
jubilatoria, por haber cumplido con los requisitos de tiempo y servicio
exigidos, y anexando para ello la documentación necesaria.
1.2.
Afirma la accionante
que ante la ausencia de respuesta, el veintiséis (26) de abril de 2005, se
presentó a la entidad demandada, donde le informaron que el proceso se hallaba
en turno para estudio con el número de radicación 38384-22-09-2004.
1.3.
En el mes de junio de
2005, la demandante envió una comunicación escrita a CAJANAL, con el fin de
tener información acerca del estado de su solicitud inicial.
1.4.
El veintiséis (26) de
julio de dos mil cinco, la entidad demandada respondió a este último escrito
con el Oficio No C.O.A.U No 4159, mediante el cual se informó a la accionada
que su caso se encontraba a punto de iniciar la segunda etapa del trámite[1],
esto es, en turno para estudio.
1.5.
Indica que a la fecha
de interponer la tutela (18 de agosto de 2005), no había obtenido respuesta
alguna a su petición. En consecuencia, solicita se ordene a la entidad “proseguir
con el trámite de emitir resolución de reconocimiento a la pensión por vejez,
dentro del término” que defina el despacho, en razón a que el término legal
para absolver su petición inicial fue violado por CAJANAL.
2.
El cuatro (4) de
octubre de dos mil cinco (2005), el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Cartagena., admitió la acción de tutela respecto del Ministerio de la
Protección Social, Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, por presunta
violación a los derechos incoados en la demanda.
Intervención
de la parte demandada.
3.     El auto admisorio de
la demanda fue comunicado a la entidad accionada el cuatro (4) de octubre de
dos mil (2005), según consta en el expediente (fls. 40 y 41). No obstante, la
parte demandada no se pronunció sobre la demanda de tutela.
Del
fallo de instancia
4.
El Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Cartagena, en providencia del dieciocho (18) de octubre
de dos mil cinco (2005), negó el amparo de los derechos constitucionales
invocados. Consideró el juez de instancia que:
(i) No se encuentra justificado dentro del expediente
vulneración alguna al derecho fundamental a la igualdad, en tanto no se probó
que la accionante sea víctima de un trato discriminatorio, ni que otras
personas de similares condiciones laborales hayan obtenido el reconocimiento a
su pensión de jubilación.
(ii) No existe prueba en el plenario de vulneración o
amenaza al derecho a la vida.
(iii) No se evidencia en el expediente vulneración al debido
proceso “toda vez que de la comunicación enviada por la encartada a la
tutelante (…) se informa de las etapas establecidas por la Subgerencia de
Prestaciones Económicas para resolver con sujeción estricta del orden de
presentación, tal como lo dispone el artículo 19 del Decreto 1045 de 1978”  y
en el caso bajo examen, se le informó a la demandante que su petición “se
encuentra en etapa de estudio de la solicitud”.
(iv) Finalmente, como se infiere de la demanda, la
accionante pretende obtener el reconocimiento y pago de la pensión de
jubilación por medio de la acción de tutela, lo cual es improcedente teniendo
en cuenta la naturaleza de la acción y la reiterada jurisprudencia
constitucional al respecto.
5.
El fallo no fue objeto
de impugnación.
Pruebas
6.
De los documentos
allegados al proceso, la Corte destaca los siguientes:
6.1.
Copia simple del
formato de recibo de la documentación para el reconocimiento y pago de la
solicitud, de fecha catorce (14) de octubre de 2004  (fl.5).
6.2.
Oficio, identificado
con la radicación 38384-2004, del diecisiete (17) de noviembre de 2004 dirigido
a la accionante, en el que CAJANAL explica los procesos que debe agotar toda
solicitud de pensión de jubilación al igual que los términos legales para tal
efecto. (fl.12).
6.3.
Oficio, C.O.A.U No
0208, con fecha de tres (3) de febrero de 2005 dirigido a la accionante,
mediante el cual CAJANAL hace referencia a que la solicitud se encuentra en
trámite (fl.14).
6.4.
Memorial suscrito por
la apoderada judicial de la accionante en el mes de abril de 2005, dirigido a
la entidad demandada en el que se requiere información del estado de la
solicitud hecha en el mes de octubre de 2004 (fl 7).
6.5.
Memorial suscrito por
la apoderada judicial de la accionante, dirigido a la entidad demandada en el
mes de junio por medio del cual requiere información del estado de la solicitud
hecha en el mes de octubre de 2004, al igual que la constancia de envío de la
empresa Deprisa, del siete (7) de julio de 2005. (fl 10 y 11).
6.6.
Oficio, C.O.A.U No
4159, del veintiséis (26) de julio de 2005 dirigido a la accionante, a través
del cual CAJANAL hace referencia a que la solicitud se encuentra en turno para
estudio (fl.13).
II.   FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, en cumplimiento del auto de febrero 9 de 2006,
expedido por la Sala de
Selección Número dos de esta Corporación
a.  Problema
jurídico
Corresponde a la Sala de Revisión determinar si el
contenido de las respuestas emitidas por la entidad demandada, en las cuales se
indica que la solicitud de la accionante está en trámite, constituyen
respuestas de fondo a la solicitud de la señora María Helena Loaiza Henao, o si por el contrario, ha habido un ostensible
retardo para decidir sobre el reconocimiento de una pensión de vejez, que
vulnera el contenido del derecho fundamental de petición de la demandante aun cuando éste no haya sido alegado por ella en la
demanda de tutela.
b.  Solución al problema jurídico planteado
1. Presunción de veracidad en materia de tutela cuando
el demandado no rinde el informe solicitado por el juez.
En razón a que la autoridad contra la cual se
dirigió la acción, no contestó los requerimientos que le hizo el juez de
instancia con el fin de que diera respuesta a los hechos expuestos en la
presente tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción
de veracidad consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[2].
2. De la protección de derechos
fundamentales no alegados por el actor.
2.1. La acción de tutela como mecanismo
judicial excepcional, cuya misión consiste en la protección inmediata de los
derechos fundamentales, no puede implicar la prevalencia de las formalidades ni
de las dificultades procesales sobre la sustancia del derecho en juego[3].
Por tal motivo, si al interponer una acción de tutela, por la presunta
violación de algún o algunos derechos fundamentales, quien demanda omite o
equivocadamente cita sólo ciertos de ellos, en reemplazo de aquellos derechos
efectivamente violados, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
sostener, que tal causa no puede ser justificativa para que el juez de tutela
no valore la protección de los derechos afectados o amenazados pero no
mencionados en la demanda, pues ello conduciría a un grave desconocimiento de
los preceptos de la Carta Política.
El juez, especialmente en materia de
tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la labor
investigativa de establecer la veracidad de los hechos, apreciar las pruebas y
establecer a través de una inferencia deductiva la violación, no sólo de los
derechos fundamentales invocados, sino de otros, que también requieren
protección. Por tal motivo es consolidada la regla jurisprudencial[4]
en virtud de la cual, si el juez encuentra afectados derechos no invocados por
el petente, no sólo puede, sino que debe referirse a ellos en su sentencia y
decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena
defensa. De tal empeño depende la eficacia de la acción y el consiguiente
imperio de los mandatos constitucionales.
3. El derecho de petición frente a
derechos pensionales. Términos para resolver solicitudes de reconocimiento de
pensión de jubilación Reiteración de Jurisprudencia.
3.1. La jurisprudencia constitucional de
esta Corporación ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición
comprende los siguientes elementos o características[5]:
(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa,
solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta
oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento
jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o
contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia
de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es
decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas
evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la
determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o
desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho fundamental de petición.
3.2. Específicamente, en tratándose de
solicitudes de derechos pensionales, el contenido del derecho fundamental de
petición ha sido claramente definido por esta Corte. Para ello ha fijado el
alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001, con el objeto de precisar los
términos que obligan a los operadores públicos y privados a producir una respuesta
de fondo.
En ese sentido, esta Corporación por medio
de una interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del
derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (Código
Contencioso Administrativo, Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001) ha
precisado las siguientes reglas en relación a los términos que deben respetarse
por las entidades encargadas para resolver solicitudes de reconocimiento de
pensión de jubilación[6]:
(i) Quince (15) días para comunicar al solicitante el
estado del trámite respectivo (artículo 6 del C.C.A.[7])
(ii) Cuatro (4) meses para resolver o decidir de fondo
sobre el reconocimiento de la pensión solicitada (según interpretación
analógica del artículo 19 del decreto 656 de 1994[8]),
salvo que se trate del reconocimiento de pensión de sobrevivientes, cuyo
término en virtud del artículo 1º de la ley 717 de 2001[9]
es de dos (2) meses.[10]
(iii) Seis (6) meses para realizar el pago efectivo de las
respectivas mesadas pensionales (artículo 4 de la ley 700 de 2001[11]).
De esta manera, la Sala reitera la extensa
jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, en el sentido de señalar que,
de acuerdo con la legislación vigente, los operadores públicos y privados del
sistema general de pensiones y cesantías disponen de un plazo de seis meses
contados a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento de
la pensión por parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios
tendientes a resolver sobre la petición en concreto y a comenzar a pagar la pensión
correspondiente. En todo evento en que se supere este término se vulnerará el
derecho fundamental de petición que le asiste al solicitante y será procedente
el amparo constitucional del mismo.
c. El caso en concreto.
1. La
accionante estimó en su demanda como vulnerados por la Caja Nacional de
Previsión CAJANAL, los derechos fundamentales a la vida digna, la igualdad y el
debido proceso.  Sin embargo,  del análisis de los presupuestos de hecho antes
reseñados se concluye que la controversia jurídica versa sobre el
incumplimiento de la Administración en la respuesta de la solicitud realizada
por la accionante, situación que hace ineludible el estudio de la posible
vulneración del derecho fundamental de petición, que no fue invocado en el escrito
de tutela.
2. La controversia que plantea el presente
caso, acerca de la definición de la titularidad y reconocimiento de una pensión
ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente
legal de estas pretensiones. No obstante, en casos como el presente, es
necesario que el juez de tutela verifique si el derecho de petición ha sido
satisfecho en debida forma, de manera que comprenda y resuelva el fondo de lo
solicitado, y haga efectivo el núcleo esencial de tal garantía.
3. Para esta Sala, es evidente que las
respuestas recibidas por la accionante de parte de la entidad demandada, en el
sentido de indicarle que su petición se encuentra en trámite, no satisfacen en
modo alguno su derecho fundamental de petición. Esta Corte en numerosas
sentencias ha señalado[12] que el derecho de
petición sería inocuo si no se obtuviese un pronunciamiento eficaz y oportuno
con respecto al mismo, el cual no se satisface con la mera indicación del
estado de la solicitud, máxime cuando excede por varios meses el tiempo
establecido por la ley y precisado por la jurisprudencia para obtener la
respuesta requerida, que en el presente caso, se concretan en un exceso de más
de diecisiete (17) meses contados desde la fecha de la primera solicitud de la
accionante, radicada en las oficinas de CAJANAL el veintidós (22) de octubre de
2004.
Es por ello, que con base en las
precedentes consideraciones, encuentra la sala que la Caja Nacional de
Previsión, al dejar vencer el término para informar o resolver sobre lo pedido,
no ha tenido en cuenta la legislación ni la jurisprudencia constitucional sobre
el derecho fundamental de petición que asiste a la señora María Elena Loaiza
Henao.
En consecuencia, la Sala amparará este
derecho a la accionante, revocará la sentencia proferida por el juez de
instancia y en su reemplazo ordenará a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL,
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, profiera el acto administrativo que resuelva de
manera definitiva la solicitud elevada por la accionante.
Igualmente, ha de prevenirse a dicha
entidad, para que en el futuro se abstenga de observar conductas como la
examinada, que pongan en peligro o que efectivamente violen los derechos
fundamentales.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Cartagena el dieciocho (18) de octubre de dos mil cinco (2005) que negó la
acción de tutela promovida por la señora María Elena Loaiza Henao en contra de
la Caja Nacional de Previsión CAJANAL y en su lugar, TUTELAR su derecho
fundamental de petición.
Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social, que dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, proceda a pronunciarse de fondo, si aun no lo ha hecho, sobre el
objeto de la petición elevada por María Elena Loaiza Henao.
Tercero. PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social para que en el
futuro se abstenga de incurrir en actuaciones que vulneran los derechos
fundamentales de sus afiliados.
Cuarto.  DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Según el oficio C.O.A.U. No 0208 de la entidad demandada, de fecha tres (3) de
febrero de dos mil cinco (2005), el trámite está integrado por las siguientes
etapas: (i)Control y reparto, (ii) estudio, (iii) digitación (iv), revisión,
(v) firma, (vi) numeración y (vii) notificación, con sujeción estricta del
orden de presentación, según lo establecido en el Decreto 1045 de 1978. (Folio
14 del expediente)
[2] Diario
Oficial 40.165
de 1991. Decreto 2591 de 1991. “Articulo 20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa”
[3]
Constitución Política de Colombia, Artículo 228.
[4] Cfr.
Sentencias: T-227 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-210 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), T-312 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-358 de
2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño),
T-381 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-501 de 2002 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo), T-1284 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Vargas),
T-684 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-390 de 1997 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo), T-463 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), T-554
de 1994 /(MPS. Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz) y T-492 de 1992
(MP. Jorge Arango Mejía).
[5] Estas
carácterísticas se han sostenido hasta hoy de manera transversal desde el
inicio de la producción jurisprudencial de esta Corte. Ver entre muchas otras
las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005
(MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis),
T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis),
T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995
(MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduado Cifuentes
Muñoz).
[6] Cfr.
Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-134 de 2006
(MP. Álvaro Tafur Galvis), T-968 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra),
T-144 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-427 de 2004 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett), T-259 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-588 de
2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-325, T-326, T-335 de 2003 (MP. Alfredo
Beltrán Sierra), T-488 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1011 de 2002 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), T-463 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1244
de 2001 (MP: Rodrigo Escobar Gil), T-316 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett), T-170 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) entre otras.
[7] El articulo 6o. del C.C.A. establece: “Termino
Para Resolver.  Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince
(15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver
o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta. Cuando la petición haya sido verbal, la decisión
podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. En los demás casos
será escrita”.
[8] El artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “Por el cual se establece el
régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de
pensiones” señala:  “El Gobierno nacional establecerá los plazos y
procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes
relacionas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en
ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”
[9] El Artículo 1º de la Ley 717 de 2001 estipula:  “El reconocimiento
del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión
Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de
radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación
que acredite su derecho”.
[10] Adicionalmente
el inciso final del parágrafo 1 del artículo 9 de la Ley
797 de 2003 determina lo siguiente: “Los fondos encargados reconocerán la
pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la
solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que
acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no
les han expedido el bono pensional o la cuota parte”
[11] El Artículo 4° de la Ley 700 de 2001 determina: “A partir de la
vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema
general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del
derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del
momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado
para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
correspondientes.
Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por
acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con
arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable
en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha
debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o
cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario
responsable de la irregularidad”.
[12]
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