C-172-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-172/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Carácter
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVOS A LA PARTICIPACION DE NIÑOS EN
CONFLICTOS ARMADOS
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Publicidad
de ponencia con su reparto anticipado y publicación oportuna con posterioridad
al debate
DERECHOS DEL NIÑO RELATIVOS A LA
PARTICIPACION DE NIÑOS EN CONFLICTOS ARMADOS
FUERZAS ARMADAS-No participación en hostilidades de
menor de dieciocho años
FUERZAS ARMADAS-Compromiso de elevar la edad mínima para
el reclutamiento voluntario
GRUPOS ARMADOS DISTINTOS DE LAS
FUERZAS ARMADAS DEL ESTADO-Prohibición
de reclutar o utilizar en hostilidades a menores de dieciocho años
NIÑO Y NIÑA EN EL ORDENAMIENTO
INTERNO E INSTRUMENTOS INTERNACIONALES-Protección
MENOR DE EDAD-Protección especial/PREVALENCIA DE LOS DERECHOS DEL NIÑO Y LA NIÑA-Naturaleza fundamental
ADOLESCENTE-Protección y formación integral
DERECHOS DEL NIÑO Y LA NIÑA-Atención especial
Ese particular reconocimiento y protección se
justifica en cuanto se trata de una población vulnerable, frágil, que se
encuentra en proceso de formación y como tal se hace merecedora de una atención
especial. Las razones de esa protección, según ha manifestado la Corte, son:
“i) el respeto de la dignidad humana que, conforme a lo previsto en el Art. 1º
de la Constitución, constituye uno de los fundamentos del Estado Social de
Derecho colombiano; ii) su indefensión o vulnerabilidad, por causa del proceso
de desarrollo de sus facultades y atributos personales, en su necesaria
relación con el entorno, tanto natural como social, y, iii) el imperativo de
asegurar un futuro promisorio para la comunidad, mediante la garantía de la
vida, la integridad personal, la salud, la educación y el bienestar de los mismos”.
DERECHOS DEL NIÑO Y LA NIÑA-Garantía de efectividad plena por el
Estado
NIÑO, NIÑA Y ADOLESCENTE EN CONFLICTO ARMADO-Preocupación internacional por participación
CONVENIO IV DE GINEBRA SOBRE PROTECCION DE PERSONAS CIVILES EN
TIEMPO DE GUERRA-Protección a favor de población
infantil
PROHIBICION DE PARTICIPACION DE
NIÑOS Y NIÑAS EN HOSTILIDADES
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO-Derechos
mínimos de niños y niñas
FUERZAS ARMADAS-Prohibición de
reclutamiento de menores de dieciocho años/SERVICIO MILITAR-Prestación a
partir de los dieciocho años
NIÑOS Y LOS CONFLICTOS ARMADOS-Adopción
de medidas para rehabilitación, desmovilización y reintegración
CONVENIO 182 SOBRE PROHIBICION DE
PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y LA ACCION INMEDIATA PARA LA ELIMINACION
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE DERECHOS DEL NIÑO
RELATIVO A LA VENTA, PROSTITUCION Y UTILIZACION EN PORNOGRAFIA
CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA-Degradación/NIÑO,
NIÑA Y ADOLESCENTE EN CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA-Víctimas
La degradación
del conflicto armado colombiano ha ocasionado que un grupo numeroso de niños,
niñas y jóvenes se vean involucrados en ese ambiente hostil, en ese escenario
aterrador y desolador de la guerra, ya como víctimas de ataques indiscriminados
en donde de hay masacres, genocidios, mutilaciones, desplazamiento, hambre,
pobreza y una triste situación de desprotección, o participando activamente
cuando se vinculan a los grupos armados ilegales. En efecto, en situaciones de
conflicto armado los niños y niñas resultan ser blanco de hostilidades y los
efectos sicológicos y sociales son profundos. El reclutamiento de niños, niñas
y adolescentes a la confrontación armada vulnera sus derechos a la integridad
personal, a la vida, a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad, a
la expresión, a la educación, a la salud, a la familia y a la recreación, entre
otros. Aquellos que deciden voluntariamente vincularse o adherirse a los grupos
armados ilegales lo hacen por diversas causas, ya sea económicas, sentimentales
o por defender a sus familias, y en el interior de esos grupos la población
infantil resulta siendo víctima de violencia y esclavitud sexual.
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE DERECHOS DEL NIÑO
RELATIVO A LA PARTICIPACION DE NIÑOS EN CONFLICTOS ARMADOS-Objeto
Para la Corte a través del instrumento
internacional se pretende otorgar mayor protección y garantías a los niños,
niñas y adolescentes en cuanto no permite su participación directa en
hostilidades e impone a los Estados Partes, comprometiendo a la comunidad
internacional en su conjunto, el cometido de cooperar en la aplicación de sus
disposiciones. Sus prescripciones resultan ajustadas a los preceptos
constitucionales toda vez que no hacen otra cosa que afianzarlos. Existe una
identidad de propósitos con los plasmados por el Constituyente, con los
instrumentos internacionales y con las normas inferiores existentes sobre la
materia. De otra parte y frente a lo dispuesto por la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo al reclutamiento, considera la Corporación que el
Protocolo es más garantista y presta mayor atención a los niños, niñas y
adolescentes ante el conflicto armado.
RECLUTAMIENTO ILICITO DE MENORES
EN CONFLICTO ARMADO
POBLACION INFANTIL EN CONFLICTO ARMADO-Adopción
por el Estado de políticas e instrumentos eficaces de protección
Referencia: expediente LAT-246
Revisión
de Constitucionalidad de la Ley 833 del 10 de julio de 2003, “por medio de la
cual se aprueba el ‘PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS
DEL NIÑO RELATIVO A LA PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN LOS CONFLICTOS ARMADOS’,
adoptado en Nueva York el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.
C., dos (2) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de la Ley 833 del 10 de julio de 2003, “por medio de la
cual se aprueba el ‘PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS
DEL NIÑO RELATIVO A LA PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN LOS CONFLICTOS ARMADOS’,
adoptado en Nueva York el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)”.
I. TEXTO
Dice así la
ley objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial N°
45.248 del 14 de julio de 2003.
“LEY 833 DE 2003
(julio 10)
por medio de
la cual se aprueba el ‘Protocolo facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos
armados’, adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo de dos mil
(2000).
El Congreso de la República
Visto el texto del "Protocolo facultativo de la Convención
sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los
conflictos armados", adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo
de dos mil (2000), que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del
Instrumento Internacional mencionado).
PROYECTO DE LEY NUMERO 110 DE
2001 SENADO
por medio de la cual se aprueba el «Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la participación de niños en
los conflictos armados», adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo de
dos mil (2000).
El Congreso de la República
Visto el texto del "Protocolo facultativo de la Convención
sobre los derechos del niño relativo a la participación de niños en los
conflictos armados", adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo
del dos mil (2000), que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del
instrumento internacional mencionado).
«PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE
LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVO A LA PARTICIPACION DE NIÑOS
EN LOS CONFLICTOS ARMADOS
Los Estados Partes en el presente Protocolo,
Alentados por el apoyo abrumador que ha
merecido la Convención sobre los Derechos del Niño, lo que demuestra que existe
una voluntad general de luchar por la promoción y la protección de los derechos
del niño,
Reafirmando que los derechos del niño
requieren una protección especial y que, para ello, es necesario seguir
mejorando la situación de los niños sin distinción y procurar que estos se
desarrollen y sean educados en condiciones de paz y seguridad.
Preocupados por los efectos perniciosos
y generales que tienen para los niños los conflictos armados, y por sus
consecuencias a largo plazo para la paz, la seguridad y el desarrollo
duraderos,
Condenando el hecho de que en las
situaciones de conflicto armado los niños se convierten en un blanco, así como
los ataques directos contra bienes protegidos por el derecho internacional,
incluidos los lugares donde suele haber una considerable presencia infantil,
como escuelas y hospitales,
Tomando nota de la adopción del Estatuto
de la Corte Penal Internacional, en particular la inclusión entre los crímenes
de guerra en conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales,
del reclutamiento o alistamiento de niños menores de 15 años o su utilización
para participar activamente en las hostilidades,
Considerando que para seguir promoviendo
la realización de los derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos
del Niño es necesario aumentar la protección de los niños con miras a evitar
que participen en conflictos armados,
Observando que el artículo 1 de la
Convención sobre los Derechos del Niño precisa que, para los efectos de esa
Convención, se entiende por niño todo ser humano menor de 18 años de edad,
salvo que, en virtud de la ley aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de
edad,
Convencidos de que un protocolo
facultativo de la Convención por el que se eleve la edad mínima para el
reclutamiento de personas en las fuerzas armadas y su participación directa en
las hostilidades contribuirá eficazmente a la aplicación del principio de que
el interés superior del niño debe ser una consideración primordial en todas las
decisiones que le conciernan,
Tomando nota de que en diciembre de 1995
la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
recomendó a las partes en conflicto que tomaran todas las medidas viables para
que los niños menores de 18 años no participaran en hostilidades,
Tomando nota con satisfacción de
la aprobación unánime, en junio de 1999, del Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo número 182 sobre la prohibición de las peores formas
de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, en el que se
prohíbe, entre otros, el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para
utilizarlos en conflictos armados,
Condenando con suma preocupación el
reclutamiento, adiestramiento y utilización dentro y fuera de las fronteras
nacionales de niños en hostilidades por parte de grupos armados distintos de
las fuerzas de un Estado, y reconociendo la responsabilidad de quienes
reclutan, adiestran y utilizan niños de este modo,
Recordando que todas las partes en un
conflicto armado tienen la obligación de observar las disposiciones del derecho
internacional humanitario,
Subrayando que el presente Protocolo se
entenderá sin perjuicio de los objetivos y principios que contiene la Carta de
las Naciones Unidas, incluido su artículo 51 y las normas pertinentes del
derecho humanitario,
Teniendo presente que, para
lograr la plena protección de los niños, en particular durante los conflictos
armados y la ocupación extranjera, es indispensable que se den condiciones de
paz y seguridad basadas en el pleno respeto de los propósitos y principios de
la Carta de las Naciones Unidas y se observen los instrumentos vigentes en
materia de derechos humanos,
Reconociendo las necesidades especiales
de los niños que están especialmente expuestos al reclutamiento o utilización
en hostilidades, contra lo dispuesto en el presente Protocolo, en razón de su
situación económica o social o de su sexo,
Conscientes de la necesidad de tener en
cuenta las causas económicas, sociales y políticas que motivan la participación
de niños en conflictos armados,
Convencidos de la necesidad de
fortalecer la cooperación internacional en la aplicación del presente
Protocolo, así como de la rehabilitación física y psicosocial y la
reintegración social de los niños que son víctimas de conflictos armados,
Alentando la participación de las
comunidades y, en particular, de los niños y de las víctimas infantiles en la
difusión de programas de información y de educación sobre la aplicación del
Protocolo.
Han convenido en lo siguiente:
Artículo 1°. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles
para que ningún miembro de sus fuerzas armadas menor de 18 años participe
directamente en hostilidades.
Artículo 2°. Los Estados Partes velarán por que no se reclute
obligatoriamente en sus fuerzas armadas a ningún menor de 18 años.
Artículo 3°.
1. Los Estados Partes elevarán la edad mínima para el reclutamiento
voluntario de personas en sus fuerzas armadas nacionales por encima de la
fijada en el párrafo 3 del artículo 38 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, teniendo en cuenta los principios formulados en dicho artículo, y
reconociendo que en virtud de esa Convención los menores de 18 años tienen
derecho a una protección especial.
2. Cada Estado Parte depositará, al ratificar el presente Protocolo
o adherirse a él, una declaración vinculante en la que se establezca la edad
mínima en que permitirá el reclutamiento voluntario en sus fuerzas armadas
nacionales y se ofrezca una descripción de las salvaguardias que haya adoptado
para asegurarse de que no se realiza ese reclutamiento por la fuerza o por
coacción.
3. Los Estados Partes que permitan el reclutamiento voluntario en
sus fuerzas armadas nacionales de menores de 18 años establecerán medidas de
salvaguardia que garanticen, como mínimo, que:
a) Ese reclutamiento es auténticamente voluntario;
b) Ese reclutamiento se realiza con el consentimiento informado de
los padres o de las personas que tengan su custodia legal;
c) Esos menores están plenamente informados de los deberes que
supone ese servicio Militar;
d) Presentan pruebas fiables de su edad antes de ser aceptados en el
servicio militar nacional.
4. Cada Estado Parte podrá ampliar su declaración en cualquier
momento mediante notificación a tal efecto dirigida al Secretario General de
las Naciones Unidas, el cual informará a todos los Estados Partes. La
notificación surtirá efecto desde la fecha en que sea recibida por el
Secretario General.
5. La obligación de elevar la edad según se establece en el párrafo
1° del presente artículo no es aplicable a las escuelas gestionadas o situadas
bajo el control de las fuerzas armadas de los Estados Partes, de conformidad
con los artículos 28 y 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Artículo 4°.
1. Los grupos armados distintos de las fuerzas armadas de un Estado
no deben en ninguna circunstancia reclutar o utilizar en hostilidades a menores
de 18 años.
2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para
impedir ese reclutamiento, y utilización, con inclusión de la adopción de las
medidas legales necesarias para prohibir y castigar esas prácticas.
3. La aplicación del presente artículo no afectará la situación
jurídica de ninguna de las partes en un conflicto armado.
Artículo 5°.
Ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará de manera
que impida la aplicación de los preceptos del ordenamiento de un Estado Parte o
de instrumentos internacionales o del derecho humanitario internacional cuando
esos preceptos sean más propicios a la realización de los derechos del niño.
Artículo 6°
1. Cada Estado Parte adoptará todas las medidas legales,
administrativas y de otra índole necesarias para garantizar la aplicación
efectiva y la vigilancia del cumplimiento efectivo de las disposiciones del
presente Protocolo dentro de su jurisdicción.
2. Los Estados Partes se comprometen a difundir y promover por los
medios adecuados, entre adultos y niños por igual, los principios y
disposiciones del presente Protocolo.
3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para que
las personas que estén bajo su jurisdicción y hayan sido reclutadas o
utilizadas en hostilidades en contradicción con el presente Protocolo sean
desmovilizadas o separadas del servicio de otro modo. De ser necesario, los
Estados Partes prestarán a esas personas toda la asistencia conveniente para su
recuperación física y psicológica y su reintegración social.
Artículo 7°.
1. Los Estados Partes cooperarán en la aplicación del presente
Protocolo, en particular en la prevención de cualquier actividad contraria al mismo
y la rehabilitación y reintegración social de las personas que sean víctimas de
actos contrarios al presente Protocolo, entre otras cosas mediante la
cooperación técnica y la asistencia financiera. Esa asistencia y esa
cooperación se llevarán a cabo en consulta con los Estados Partes afectados y
las organizaciones internacionales pertinentes.
2. Los Estados Partes que estén en condiciones de hacerlo prestarán
esa asistencia mediante los programas multilaterales, bilaterales o de otro
tipo existentes o, entre otras cosas, mediante un fondo voluntario establecido
de conformidad con las normas de la Asamblea General.
Artículo 8°.
1. A más tardar dos años después de la entrada en vigor del
Protocolo respecto de un Estado Parte, éste presentará al Comité de los
Derechos del Niño un informe que contenga una exposición general de las medidas
que haya adoptado para dar cumplimiento a las disposiciones del Protocolo,
incluidas las medidas adoptadas con objeto de aplicar las disposiciones
relativas a la participación y el reclutamiento.
2. Después de la presentación del informe general, cada Estado Parte
incluirá en informes que presente al Comité de los Derechos del Niño de
conformidad con el artículo 44 de la Convención la información adicional de que
disponga sobre la aplicación del Protocolo. Otros Estados Partes en el
Protocolo presentarán un informe cada cinco años.
3. El Comité de los Derechos del Niño podrá pedir a los Estados
Partes más información sobre la aplicación del presente Protocolo.
Artículo 9°.
1. El presente Protocolo estará abierto a la firma de todo Estado
que sea Parte en la Convención o la haya firmado.
2. El presente Protocolo está sujeto a la ratificación y abierto a
la adhesión de todos, los Estados. Los instrumentos de ratificación o de
adhesión se depositarán en poder del Secretario General de las Naciones Unidas.
3. El Secretario General, en calidad de depositario de la Convención
y el Protocolo, informará a todos los Estados Partes en la Convención y a todos
los Estados que hayan firmado la convención del depósito de cada uno de los
instrumentos de declaración en virtud del artículo 13.
Artículo 10.
1. El presente Protocolo entrará en vigor tres meses después de la
fecha en que haya sido depositado el décimo instrumento de ratificación o de
adhesión.
2. Respecto de los Estados que hayan ratificado el presente
Protocolo o se hayan adherido a él después de su entrada en vigor, el Protocolo
entrará en vigor un mes después de la fecha en que se haya depositado el
correspondiente instrumento de ratificación o de adhesión.
Artículo 11.
1. Todo Estado Parte podrá denunciar el presente Protocolo en
cualquier momento notificándolo por escrito al Secretario General de las
Naciones Unidas, quien informará de ello a los demás Estados Partes en la
Convención y a todos los Estados que hayan firmado la Convención. La denuncia
surtirá efecto un año después de la fecha en que la notificación haya sido
recibida por el Secretario General de las Naciones Unidas. No obstante, si a la
expiración de ese plazo el Estado Parte denunciante interviene en un conflicto
armado, la denuncia no surtirá efecto hasta la terminación del conflicto
armado.
2. Esa denuncia no eximirá al Estado Parte de las obligaciones que
le incumban en virtud del presente Protocolo respecto de todo acto que se haya
producido antes de la fecha que aquélla surta efecto. La denuncia tampoco
obstará en modo alguno para que el Comité prosiga el examen de cualquier asunto
iniciado antes de esa fecha.
Artículo 12.
1. Todo Estado Parte podrá proponer una enmienda y depositarla en
poder del Secretario General de las Naciones Unidas. El Secretario General
comunicará la enmienda propuesta a los Estados Partes, pidiéndoles que le
notifiquen si desean que se convoque una conferencia de Estados Partes con el
fin de examinar la propuesta y someterla a votación. Si dentro de los cuatro
meses siguientes a la fecha de esa notificación un tercio, al menos, de los
Estados Partes se declaran en favor de tal conferencia, el Secretario General la
convocará con el auspicio de las Naciones Unidas.
Toda enmienda adoptada por la mayoría de los Estados Partes
presentes y votantes en la conferencia será sometida por el Secretario General
a la Asamblea General para su aprobación.
2. Toda enmienda adoptada de conformidad con el párrafo 1° del
presente artículo entrará en vigor cuando haya sido aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas y aceptada por una mayoría de dos tercios de los
Estados Partes.
3. Las enmiendas, cuando entren en vigor, serán obligatorias para
los Estados Partes que las hayan aceptado; los demás Estados Partes seguirán
obligados por las disposiciones de la presente Convención y por las enmiendas
anteriores que hayan aceptado.
Artículo 13.
1. El presente Protocolo, cuyos textos en árabe, chino, español,
francés, inglés y ruso son igualmente auténticos, será depositado en los
archivos de las Naciones Unidas.
2. El Secretario General de las Naciones Unidas transmitirá copias
certificadas del presente protocolo a todos los Estados Partes en la Convención
y a todos los Estados que hayan firmado la Convención.
I hereby certify that the foregoing text is a true copy of the
Optional Protocol to the convention on the rights of the Child on the
involvement of children in armed conflict, adopted by the General Assembly of
the United Nations on 25 May 2000, the original of which is deposited with the
Secretary General of the United Nations.
Je certifie que le texte qui précéde est une copie conforme du
Protocole facultatif a la Convention relative aux droits de l´enfant,
concernant l’implication d’enfants dans les conflits armes, adopté par l’
Assemblée générale des Nations Unies le 25 mai 2000, et dont l’original se
trouve déposé auprés du Secrétaire général des Nations Unies.
For the Secretary-General The Assistant Secretary-General in charge
of the Office of Legal Affairs.
Pour le Secrétaire Général Le Sous-Secrétaire Général chargé du
Bureau des affaires juridiques
Ralph Zacklin.
United Nations, New York 1° june 2000
Organisation des Nations Unies New York, le 1° juin 2000.
Rama Ejecutiva del Poder Público
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 15 de mayo de 2001
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso
Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.)
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)
Guillermo Fernández De Soto».
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el Protocolo Facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos
armados, adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000).
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la
Ley 7a de 1944, el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos
del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados,
adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000), que por
el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la
fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los ...
Presentado al honorable Congreso de la República por los suscritos
Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Defensa Nacional,
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández De Soto.
El Ministro de Defensa Nacional,
Gustavo Bell Lemus.
EXPOSICION DE MOTIVOS
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del Gobierno Nacional y en cumplimiento a lo dispuesto en
los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2° de la Constitución Política de la
República de Colombia, tenemos el honor de someter a su consideración el
Proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el "Protocolo Facultativo
de la Convención sobre los derechos del Niño relativo a la participación de
niños en los conflictos armados adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de
mayo de dos mil (2000).
Contexto Internacional
De acuerdo con informes de las Naciones Unidas, a pesar de que el
preámbulo de la Carta de la Organización nos insta a proteger las generaciones
venideras del flagelo de la guerra, somos testigos de una abominación dirigida
contra los niños inocentes, que asciende a millones, que son todavía víctimas
de la guerra, como blancos o como instrumentos.
Hoy, en unos 50 países del mundo, los niños sufren en medio del
conflicto armado y, en el periodo posterior, unos mueren y otros quedan
huérfanos. Otros son mutilados, desarraigados de sus hogares, violados y objeto
de otros abusos sexuales, son privados de educación y atención médica,
explotados como niños soldados y quedan marcados por graves traumas
emocionales.
Según el Derecho Internacional Humanitario, todos los no
combatientes tienen derecho a la protección, pero los niños tienen prioridad en
este derecho. Los niños son inocentes y especialmente vulnerables. Están menos
preparados para adaptarse o responder al conflicto. Son los menos responsables
del conflicto, pero padecen desproporcionadamente sus excesos. Los niños son
verdaderamente víctimas sin culpa del conflicto. Además, representan la
esperanza y el futuro de toda la sociedad; destruyendo los niños se destruye la
sociedad.
En la última década, 2 millones de niños han sido muertos en
situaciones de conflicto, más de un millón han quedado huérfanos, más de 6
millones han sido gravemente heridos o permanentemente incapacitados y más de
10 millones han quedado marcados por graves traumas síquicos. Muchos niños, y
especialmente muchas mujeres jóvenes, han sido objeto de violaciones y otras
formas de violencia sexual como instrumento de guerra deliberado.
Actualmente, hay más de 20 millones de niños que se han desplazado por
la guerra dentro y fuera de sus países. Unos 300 mil menores de 18 años son
explotados como niños soldados en todo el mundo. Y cada mes unos 800 niños
mueren o resultan mutilados por minas terrestres.
La magnitud de esta abominación es prueba de un nuevo fenómeno: ha
habido un cambio cualitativo de la naturaleza y la ejecución de la guerra,
diferente a la que conocíamos en la Edad Moderna.
Esta transformación se distingue por varias características: casi
todos los grandes conflictos armados del mundo son hoy conflictos internos, los
cuales son prolongados y duran años, si no décadas; el conflicto enfrenta a
adversarios que se conocen bien, es decir, compatriota contra compatriota,
vecino contra vecino; se caracterizan por la disolución social, la ilegalidad
generalizadas, la proliferación de las armas pequeñas y las armas ligeras, el
uso indiscriminado de minas terrestres anti  personales y la participación de
muchos grupos armados a menudo semi autónomos.
Con la mayor falta de escrúpulos, se ha obligado a los niños a
convertirse en instrumentos de guerra, siendo reclutados o raptados para
convertirlos en niños soldados. Un elemento fundamental de esta lucha es la
demonización de la llamada "comunidad enemiga", que a menudo se
define en términos religiosos, étnicos, raciales o regionales y la organización
de campañas de odio feroces. En las condiciones intensas e íntimas de las
guerras intestinas de hoy, la aldea se ha vuelto el campo de batalla y la
población civil su blanco principal. Es la violencia del soldado contra el
civil en una escala sin precedentes.
Además, los valores comunitarios de muchas sociedades expuestas a
conflictos prolongados han sido radicalmente socavados, si no destruidos
totalmente. Esto ha producido una crisis de valores, un «vacío moral» en el
cual las normas internacionales se desconocen con impunidad y los sistemas de
valores tradicionales han perdido su autoridad.
En estas circunstancias, hoy hasta el 90% de las bajas de los
conflictos en curso, frente al 5% en la primera guerra mundial y al 48% en la
segunda, son civiles y la gran mayoría de ellas corresponden a niños y mujeres.
Estos excesos ya no son excepcionales, están muy difundidos en todo
el mundo y ocurren hoy en unas 30 zonas de conflicto.1
El 25 de mayo de 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas,
por consenso, aprobó el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos
armados.
Con la aprobación de dicho instrumento, los Estados Partes se
comprometen a adoptar todas las medidas posibles para que ningún miembro de sus
fuerzas armadas menor de 18 años participe directamente en hostilidades, así
como a velar porque no se reclute obligatoriamente en sus fuerzas armadas a
ningún menor de 18 años.
De conformidad con el artículo 3° del Protocolo, los Estados Partes
se comprometen a elevar la edad mínima para el reclutamiento voluntario de
personas en sus fuerzas armadas nacionales por encima de la fijada en el
párrafo 3 del artículo 38 de la Convención sobre los Derechos del Niño2
teniendo en cuenta los principios formulados en dicho artículo, y reconociendo
que en virtud de esa Convención los menores de 18 años tienen derecho a una
protección especial.
Al ratificar o adherirse al instrumento, cada Estado Parte deberá
depositar una declaración vinculante, en la que se establezca la edad mínima en
que permitirá el reclutamiento voluntario de personas en sus fuerzas armadas
nacionales y se ofrezca una descripción de las salvaguardias que haya adoptado
para asegurarse de que no se realiza ese reclutamiento por la fuerza o por
coacción.
Los Estados Partes que permitan el reclutamiento voluntario en sus
fuerzas armadas nacionales de menores de 18 años, establecerán medidas de
salvaguardia que garanticen, como mínimo, que:
a) Ese reclutamiento es auténticamente voluntario;
b) Ese reclutamiento se realiza con el consentimiento informado de
los padres o de las personas que tengan su custodia legal;
c) Esos menores están plenamente informados de los deberes que
supone ese servicio militar;
d) Presentan pruebas fiables de su edad antes de ser aceptados en el
servicio militar nacional.
De igual manera, es de destacar que, de conformidad con el artículo
4 del Protocolo, los grupos armados distintos de las fuerzas armadas de un
Estado no deben en ninguna circunstancia reclutar o utilizar en hostilidades a
menores de 18 años. Esta es una disposición claramente innovadora en los
tratados sobre derechos humanos y representa la primera ocasión en que una
cláusula de uno de estos instrumentos contempla obligaciones que quedan
directamente radicadas en cabeza de un actor no estatal como los grupos
irregulares, tal como sucede con las normas del Derecho Internacional
Humanitario (DIH) aplicables en conflictos armados sin carácter internacional.
Así mismo, los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las
medidas posibles para impedir ese reclutamiento y utilización, con inclusión de
la adopción de las medidas legales necesarias para prohibir y castigar esas
prácticas. Sin embargo, y también a la manera como sucede con los tratados del
DIH, ello no afectará la situación jurídica de ninguna de las partes en un
conflicto armado.
El instrumento compromete, igualmente, a la comunidad internacional
en su conjunto, en la medida que establece que los Estados Partes cooperarán en
su aplicación, en particular en la prevención de cualquier actividad contraria
al mismo y la rehabilitación y reintegración social de las personas que sean
víctimas de actos de violación al Protocolo, entre otras cosas mediante la
cooperación técnica y la asistencia financiera. Esa asistencia y esa
cooperación se llevarán a cabo en consulta con los Estados Partes afectados y
las organizaciones internacionales pertinentes.
Los Estados Partes que estén en condiciones de hacerlo, prestarán
esa asistencia mediante los programas multilaterales, bilaterales o de otro
tipo existentes o, entre otras cosas, mediante un fondo voluntario establecido
de conformidad con las normas de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Finalmente, el instrumento entrará en vigor internacional tres meses
después de la fecha en que haya sido depositado el décimo instrumento de
ratificación o de adhesión, lo cual hace prever que en fecha próxima se tratará
de un tratado en vigor y con plena fuerza vinculante para las partes.
Ambito Interno
De acuerdo con la legislación colombiana los menores de 18 años
están excluidos de las filas militares en todas las fuerzas. En efecto,
anticipándose a la vigencia de la Ley 548 de 23 de diciembre de 1999, que
prorrogó la Ley de Orden Público y determinó que ningún menor de 18 años podrá
ser incorporado a filas, así cuente con su propia voluntad y la de sus padres,
el Ejército Nacional, desvinculó el día 20 de diciembre del año 1999, a todos
los soldados menores de edad que estaban voluntariamente en sus filas: en total
cerca de mil jóvenes en todo el territorio nacional.
El presente Gobierno, desde sus inicios, asumió la decisión de
adoptar diversas medidas orientadas a la protección integral de la niñez, tales
como el no reclutamiento de menores, las acciones de protección en relación con
las niñas vinculadas al conflicto armado, la erradicación de las minas anti
personales (Convención que sobre el tema nuestro país ratificó recientemente),
y el respeto al derecho Internacional Humanitario, entre otras iniciativas, las
cuales se vienen poniendo en práctica.
La expedición de la Ley 548 del 23 de diciembre de 1999, es uno de los
desarrollos de dicha determinación. Además de los 618 menores de 18 años que
fueron licenciados por ejército, en aplicación de dicha ley, más de doscientos
soldados salieron de las demás fuerzas armadas.
Con posterioridad a dicha Ley se han producido dos incorporaciones
de auxiliares bachilleres y en ninguna de ellas fueron incluidos menores de 18
años. Tal prohibición se encuentra señalada de manera expresa en el instructivo
número 08 del 19 de enero del año 2000, en el cual se establece que "(...)
se requiere dar cumplimiento estricto a dicha ley, por lo cual no se
incorporarán menores de edad a la prestación del servicio militar en la Policía
Nacional."
Colombia confía en que este claro mensaje de la comunidad
internacional tenga eco en la dirigencia de los grupos irregulares que actúan
en nuestro país. Tristemente, entre un 15 y un 20% de los miembros de las
guerrillas y de los grupos de autodefensa son niños. Una investigación
adelantada por la Defensoría del Pueblo, muestra que el 18% de estos niños ha
matado por lo menos una vez; el 60% ha visto matar; el 78% ha visto cadáveres
mutilados; el 25% ha visto secuestrar; el 13% ha secuestrado; el 18% ha visto
torturar; el 40% ha disparado contra alguien, y el 28% ha sido herido. Esta
situación no debe continuar. El gobierno ya adoptó las medidas correspondientes
y espera que, cuanto antes, los actores del conflicto armado hagan lo propio.
La desvinculación y la prevención a la vinculación de niños por
parte de grupos guerrilleros y de autodefensas, forma parte del esfuerzo que el
Gobierno Nacional ha implementado y que se encuentra plasmado en el interés en
la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, en particular, en cuanto a
la implementación de acuerdos humanitarios que protejan específicamente a la
población civil y a la niñez de los efectos del conflicto armado interno. El
Gobierno viene insistiendo de manera reiterada en que no se recluten menores de
18 años por parte de los grupos irregulares, siendo este un tema de discusión
permanente de la mesa de negociación entre el gobierno y las FARC y en las
conversaciones que adelanta el Gobierno con el ELN.
En la actualidad, el ICBF atiende a los niños, niñas y jóvenes que
abandonan el conflicto armado, bien sea por captura o por deserción. En los
últimos años ha atendido aproximadamente a 360 menores. A partir de noviembre
del 1999, se cuenta con un programa especial de atención a esta población, así
como con instituciones de recepción y observación, las cuales después de un
diagnóstico especializado, definen la ubicación de estos niños con sus
familias, en programas institucionales o de medio social comunitario.
De igual manera, el ICBF adelanta un programa de atención a jóvenes
en clubes juveniles en zonas de conflicto armado orientado a la prevención de
esta problemática.
Así mismo, el nuevo Código Penal, en el Capítulo de Delitos contra
Personas y Bienes Protegidos por el Derecho Internacional Humanitario, sanciona
con pena de prisión y multa a aquel que con ocasión y en desarrollo del
conflicto armado, reclute menores de 18 años o los obligue a participar directa
o indirectamente en las hostilidades o en acciones armadas (artículo 162).
Protección Constitucional
La Constitución de 1991, estructurada sobre la noción del Estado
social y democrático de derecho, y con fundamento en este principio, consagra
un amplio catálogo de derechos civiles, políticos, económicos y culturales. Por
ende, el Estado colombiano tiene un compromiso integral de protección y
realización de los derechos humanos, pero este no se agota en el ámbito
interno, pues dicho compromiso es también con la comunidad internacional.
En consecuencia con dichos principios, el Gobierno procedió a
ratificar la Convención sobre los Derechos del Niño. El sentido de dicho
instrumento es brindarle una especial protección a los niños, en consideración
a su condición de grupo vulnerable.
Conviene también resaltar que el Gobierno colombiano formuló una
reserva a dicho instrumento internacional consistente en declarar que el umbral
cronológico definitorio de la infancia, para efectos de lo dispuesto en el
artículo 38 de la Convención, era el de los 18 y no el de los 15 años, como lo
establece dicha disposición. Se trata de lo que se conoce como una reserva
"extensiva", es decir, una declaración unilateral mediante la cual el
Estado que la formula asume voluntariamente una obligación más estricta que la
prevista en el tratado de que se trate.
Lo anterior, llevó al Estado a fijar desde agosto de 2000, una
política de promoción, respeto y garantía de los derechos humanos y aplicación
del Derecho Internacional Humanitario (DIH), dentro de la cual figura, en
calidad de área prioritaria de trabajo, la humanización del conflicto armado.
Para lograr tal propósito, se han adoptado diversas medidas, las
cuales no obstante han sido insuficientes para atenuar el grado de degradación
del conflicto armado interno en Colombia.
Uno de los factores que contribuye a la deshumanización del
conflicto armado, es la perversa modalidad de reclutamiento y utilización de
los niños en las actividades bélicas o conexas con estas por parte de los
actores armados al margen de la ley. Esta situación de la niñez en el conflicto
armado, la convierte en víctima del mismo, por carecer de la suficiente madurez
sicológica para comprender el sentido de la actividad bélica y valorar las
consecuencias de las implicaciones que tiene involucrarse en la participación
de las hostilidades en el marco del conflicto armado.
Desafortunadamente esta práctica ha aumentado notoriamente, lo cual
ha generado una preocupación especial.
Entre las consecuencias que destacaron las Naciones Unidas, en un
informe presentado por la señora Graca Machel sobre el impacto de los
conflictos armados internos en los niños, se encuentran:
"Presentan comportamientos agresivos, incluso contra sí mismos,
incluyendo el suicidio; trastorno del sueño, como pesadillas, sueños
interrumpidos; trastornos perceptivos como afectación de las capacidades de
hablar con claridad, nerviosismo, suduración, miedos, falta de apetito,
depresión, problemas de identidad, debilitamiento de su personalidad, ruptura
con los referentes culturales y con la transmisión de las tradiciones. En
cuanto a problemas físicos más frecuentes, se relacionan la pérdida de visión,
la pérdida de capacidad auditiva, la pérdida de brazos y piernas. La mayor
parte de estas limitaciones físicas es causada por la explosión de minas
antipersonales o por explosión de bombas o granadas".
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que los niños son una
población vulnerable que requiere una protección especial y que es necesario
seguir mejorando su situación sin distinción alguna, es de importancia práctica
y simbólica la ratificación de este tratado complementario de la Convención
marco sobre los Derechos del Niño, donde quizás el aspecto más significativo,
como ya se destacó, radica en la inequívoca y expresa prohibición a los
diversos grupos armados, distintos a las fuerzas armadas del Estado, de
reclutar o utilizar en las hostilidades a menores de 18 años. Además la
ratificación de este instrumento estaría en perfecta coherencia con la reserva
formulada por el Gobierno a la Convención, en lo relacionado con la edad que
define la infancia, porque el presente Protocolo establece la prohibición de no
involucrar a los menores de 18 años en los conflictos armados.
Una pronta ratificación de este instrumento internacional, resulta
ser una consecuencia necesaria de los significativos esfuerzos y compromisos
adelantados y adquiridos por el Gobierno y el Estado colombiano para el
cumplimiento y observancia integral de las prescripciones humanitarias. Además,
su ratificación resultaría consecuente con el papel activo que la delegación de
nuestro país desempeñó en el proceso de elaboración del mencionado Protocolo,
así como la destacada intervención de la delegación colombiana en el marco del
proceso de adopción de los instrumentos internacionales previstos como
complementarios al Estatuto de la Corte Penal Internacional   instrumento que
se menciona expresamente en el Preámbulo del Protocolo  donde se insistiera en
una redacción inequívoca que diera cobijo a las diferentes y perversas
modalidades de involucramiento de niños en actividades bélicas o conexas con
estas por parte de los actores armados irregulares, aplicando el límite
cronológico de los 18 años.
Adicionalmente, todos los actores de la sociedad civil, sin excepción,
han expresado de manera reiterada su repudio y condena contra la perpetración
de estas prácticas abominables contrarias a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario.
Por tales motivos, la aprobación de este instrumento internacional,
además de fortalecer la coherencia institucional existente en nuestro país para
la protección de los derechos del niño, significaría una resonante y amplísima
reiteración de la condena a tales prácticas, una adicional puesta en evidencia
internacional de su carácter atroz y una oportunidad de presionar en orden de
obtener un compromiso a través de la vía adelantada por el Gobierno en los
acuerdos humanitarios y las propias mesas de negociación encaminadas a lograr
la abstención de las mismas.
De esta manera se contribuiría a la promoción, respeto, garantía y
protección de los derechos de los niños, y así se empezaría a cimentar una
cultura de paz y derechos humanos que sean el soporte axiológico de una
sociedad justa y ordenada.
Por las razones expuestas, nos permitimos solicitar al honorable
Congreso de la República aprobar el "Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en
los conflictos armados". Adoptado en Nueva York el veinticinco (25) de
mayo de dos mil (2000).
De los honorables Senadores y Representantes,
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández De Soto.
El Ministro de Defensa Nacional,
Gustavo Bell Lemus.
LEY 424 DE 1998
(enero 13)
por la cual se ordena el seguimiento a los convenios internacionales
suscritos por Colombia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El Gobierno Nacional a través de la Cancillería
presentará anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones Exteriores de
Senado y Cámara y dentro de los primeros treinta días calendario posteriores al
período legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe pormenorizado
acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los Convenios
Internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
Artículo 2°. Cada dependencia del Gobierno Nacional encargada de
ejecutar los Tratados Internacionales de su competencia y requerir la
reciprocidad en los mismos, trasladará la información pertinente al Ministerio
de Relaciones Exteriores y este a las Comisiones Segundas.
Artículo 3°. El texto completo de la presente ley se incorporará
como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el
Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso.
Artículo 4°. La presente ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Amylkar Acosta Medina.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Pedro Pumarejo Vega.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Carlos Ardila Ballesteros.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Diego Vivas Tafur.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a 13 de enero de 1998.
ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Emma Mejía Vélez.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C.,  15 de mayo de 2001.
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso
Nacional para los efectos constitutucionales (sic).
(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el "Convenio sobre la Marcación de
Explosivos Plásticos para los fines de Detección, hecho en Montreal, el primero
(1°) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)".
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la
Ley 7ª  de 1944, el "Protocolo facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la participacion de niños en los conflictos
armados", adoptado en Nueva York, el veinticinco (25) de mayo de dos mil
(2000).
Artículo  3°. Esta ley rige a partir de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Luis Alfredo Ramos Botero.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Emilio Ramón Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
William Vélez Mesa.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA -GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revision de la Corte Constitucional, conforme al
artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 10 de julio  de 2003.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones
del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
Clemencia Forero Ucrós.
La Ministra de Defensa Nacional,
Marta Lucía Ramírez de Rincón”.
II.
INTERVENCIONES
1. Sergio
Fajardo Bautista, en su calidad de Abogado Asesor con asignación de funciones
de Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo y por delegación del Defensor del Pueblo, solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de la Ley 833 de 2003 y del instrumento internacional
objeto de revisión.
El interviniente
hace un relato de la afectación que el conflicto armado interno de nuestro país
ha dejado en los niños, niñas y adolescentes, así como los distintos factores
que influyen para su vinculación a la guerrilla y las consecuencias que ello
les genera. Igualmente, reseña cuál es la protección jurídica de los niños y
niñas en el Derecho Internacional Humanitario.
Manifiesta que
el Protocolo que se analiza responde a los principios y fines establecidos no
sólo en los convenios internacionales sino en la Constitución Política.
2. Jorge Ernesto
Angarita Rodríguez, obrando como apoderado del Ministerio de la Protección
Social, presentó escrito justificando la constitucionalidad de la Ley 833 de
2003, por cuanto sus disposiciones, además de ser un desarrollo del artículo 44
de la Carta Política, le dan continuidad a la política estatal de protección a
la población infantil y se constituye en un mecanismo oportuno y de compromiso
frente a la aplicación de los instrumentos internacionales sobre la materia,
entre ellos el Convenio N° 182 de la O.I.T.
3. En
representación del Ministerio de Relaciones Exteriores, Ana María Angel Garcés
expuso los argumentos que, en su sentir, sustentan la constitucionalidad de la
Ley 833 de 2003.
Asegura que se
cumplieron los lineamientos establecidos en los artículos 150, numeral 16, 189,
numeral 2, y 224 de la Constitución. Así mismo, agrega que el instrumento
internacional forma parte de una serie de importantes convenios multilaterales
sobre derecho internacional humanitario en los cuales Colombia se ha hecho
parte y concreta los deberes del Estado en relación con la protección de los
niños y niñas, respondiendo a los mandatos de la Carta Política (art. 44).
4. Luego de
vencido el término de fijación en lista, la Directora General del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Beatriz Londoño Soto, presentó escrito a
través del cual resalta la importancia que para Colombia representa la
declaratoria de constitucionalidad de la Ley 833 de 2003, toda vez que con el
instrumento internacional que mediante ella se aprueba se le brindan al país y
a ese Instituto herramientas jurídicas para el fortalecimiento de programas y
acciones de atención y protección a los niños y niñas desvinculados del
conflicto armado, lo que permitirá la restitución de sus derechos fundamentales
y el fortalecimiento de mecanismos tendientes a lograr las metas que en ese
tema se ha trazado el Gobierno.
III. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El 28 de
octubre de 2003 el Procurador General de la Nación hizo llegar su concepto
dentro del proceso de la referencia, en el cual solicita la constitucionalidad
del “Protocolo facultativo de la convención sobre los derechos del niño
relativo a la participación de niños en los conflictos armados” y de la Ley que
lo aprueba.
Expresa que el
Protocolo fue suscrito por el señor Presidente de la República, doctor Andrés
Pastrana Arango, quien le impartió la respectiva aprobación ejecutiva el 15 de
mayo de 2001. El proyecto de ley fue radicado en el Senado de la República, y,
luego de revisado el trámite legislativo, concluye que se cumplieron todas las
exigencias constitucionales y legales, razón por la cual no encuentra reparo
alguno.
Respecto a su
contenido material, el Jefe del Ministerio Público considera que el instrumento
internacional desarrolla los preceptos constitucionales que guardan relación
con las materias en él tratadas, en especial la protección que el Estado debe
dar a los menores de edad. Destaca su importancia en cuanto prohíbe reclutar a
menores de 18 años sin que concurra su voluntad, lo cual, en su criterio, está
en consonancia con el ordenamiento jurídico colombiano que siempre “ha estado
un paso adelante desde el punto de vista normativo en esta materia”.
Así mismo,
expresa que constituye valioso parámetro el hecho de que el Protocolo propenda
por evitar la vinculación a las filas de los grupos armados distintos a las
fuerzas armadas del país a menores de 18 años, por cuanto en el orden interno
se ha estado pendiente de impedir que los menores entren en el conflicto
armado, cuestión que se ha cumplido con la prohibición de que ellos ingresen a
las fuerzas armadas.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Carácter preventivo del control que hace la Corte sobre los tratados
internacionales
Conforme lo
dispone el artículo 241-10 de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para revisar este instrumento internacional y su ley aprobatoria. Se
trata de un control completo y automático de constitucionalidad sobre el
contenido material del Protocolo y de su ley aprobatoria, así como de la
regularidad de su trámite legislativo. El control tiene un carácter preventivo[1] en tanto que a pesar de
ser posterior a la sanción de la ley respectiva, es previo al perfeccionamiento
del instrumento internacional.
2.
Análisis de los requisitos formales
En atención a que la Constitución Política no señaló ningún
procedimiento legislativo especial para la aprobación de una ley aprobatoria de
un tratado internacional, debe seguirse, en términos generales, el mismo
trámite dispuesto para una ley ordinaria.
Se requiere, en razón del trámite ordinario, su publicación oficial
previa; la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y
plenarias de cada una de las cámaras (art. 157 C.P.); que entre el primer y
segundo debate  medie un lapso no inferior a ocho días; que entre la aprobación
del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra
transcurran por los menos quince días (art. 160 C.P.), y ser sancionado por el
gobierno.
No obstante lo anterior, existen dos rasgos característicos que
conviene recordar. En primer lugar, como se trata de asuntos relativos a
relaciones internacionales, su trámite debe iniciar en el Senado de la República
(art. 154 C.P.), y, en segundo lugar, el Gobierno debe remitir a la Corte
Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción, la ley para
efectos de su revisión definitiva (art. 241-10 C.P.).
En este orden
de ideas, procede la Corte a revisar el proceso de formación de la Ley 833 del
10 de julio de 2003 “por medio de la cual se aprueba el ‘PROTOCOLO
FACULTATIVO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVO A LA
PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN LOS CONFLICTOS ARMADOS’, adoptado en Nueva York
el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)”.
a) El Protocolo
objeto de análisis fue suscrito por el entonces Presidente de la República,
doctor Andrés Pastrana Arango, quien impartió la respectiva aprobación
ejecutiva el 15 de mayo de 2001, tal como consta en la certificación expedida
por el Coordinador Área de Tratados de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores[2].
Quiere decir lo
anterior que el Estado colombiano estuvo debidamente representado, de
conformidad con la Constitución y según las reglas de la Convención de Viena
sobre Derecho de los Tratados.
b) El proyecto
de ley respectivo fue presentado por los ministros de Relaciones Exteriores y
de Defensa[3].
c) El texto del
proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 466 del 19 de
septiembre de 2001[4].
d) La ponencia
para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue
presentada por el H. Senador Rafael Orduz Medina, cuya publicación se hizo en
la Gaceta del Congreso N° 632 del 10 de diciembre de 2001[5].
e) Según
certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del
Senado de la República, el proyecto de ley 110/01 Senado, 229/03 Cámara fue
aprobado en primer debate el 11 de diciembre de 2001 (Acta 07 de 2001)[6], con un quórum
deliberatorio y decisorio integrado por 12 de los 13 senadores que conforman
esa Comisión, con 12 votos a favor y 0 en contra[7].
f) La ponencia
para segundo debate fue presentada por el H. Senador Enrique Gómez Hurtado y
publicada en la Gaceta del Congreso Nº 67 del 2 de abril de 2002.
g) Tal como
consta en la Gaceta del Congreso N° 188 del 7 de mayo de 2003, el proyecto de
ley 110/01 Senado, 229/03 Cámara fue aprobado en segundo debate el 22 de abril
de 2003 con el voto de 98 senadores.
h) Rindieron
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes los H.
representantes Jaime Ernesto Canal Albán y Jaime Darío Espeleta Herrera, cuya
publicación se hizo en la Gaceta del Congreso N° 213 del 22 de mayo de 2003[8]. Conforme obra en el
expediente, el Presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes, sin perjuicio de su posterior publicación, autorizó el 21 de
mayo de 2003 la distribución en fotocopia de la ponencia para primer debate[9].
Tal proceder no
es inconstitucional en cuanto, como ya lo ha manifestado la Corte, el objetivo
de dar publicidad a la ponencia se puede lograr de dos formas “(i) con su
publicación previa en la Gaceta del Congreso, o (ii) con su reparto anticipado
a los congresistas y su publicación oportuna con posterioridad al debate”[10]. En
el presente caso se optó por la segunda alternativa, que está considerada en el
artículo 156 de la Ley 5 de 1992.
i) El proyecto
de ley 101/01 Senado, 229/03 Cámara, fue aprobado en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes en sesión del 21 de mayo de 2003 con la asistencia de
19 representantes y fue aprobado por unanimidad[11].
j) Para segundo
debate en Cámara, la ponencia fue presentada por los H. representantes Jaime Ernesto
Canal Albán y Jaime Darío Espeleta Herrera y fue publicada en la Gaceta N° 265
del 10 de junio de 2003[12].
k) Obra
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, según la cual el proyecto de ley 110/01 Senado, 229/03 Cámara,
fue aprobado en sesión plenaria del 18 de junio de 2003 (Acta 059) por mayoría
de los presentes de 160 representantes, sin modificación alguna[13].
l) El Presidente
de la República sancionó el 10 de julio de 2003 la Ley 833, aprobatoria del
Protocolo objeto de análisis.
Del trámite
indicado concluye la Corte que se cumplieron las exigencias que sobre la
materia plasma la Carta Política en su artículo 160, en el sentido que entre el
primero y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y
entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra deberán transcurrir por lo menos quince (15) días.
No encuentra la
Corte, por tanto, desconocimiento alguno de los procedimientos exigidos para la
aprobación de la ley, y así habrá de declararlo.
3.
Aspectos de fondo
3.1.
Contenido del Protocolo
3.1.1. La
finalidad del instrumento internacional objeto de revisión es la protección de
los derechos de los niños y niñas, concretamente con la adopción, por parte de
los Estados Partes, de medidas para evitar la participación de los menores de
18 años en actividades hostiles e impedir su reclutamiento a las fuerzas armadas
de los Estados y grupos armados al margen de la ley.
3.1.2. Los
artículos 1 y 2 contemplan precisamente ese deber para los Estados Partes de
adoptar todas las medidas posibles para que ningún miembro de sus fuerzas
armadas menor de 18 años tenga participación directa en hostilidades e impone
la obligación de velar porque ellos no sean reclutados obligatoriamente a las
mismas.
3.1.3. El
artículo 3 establece que con sujeción a los principios formulados en el
artículo 38 de la Convención sobre los Derechos del Niño y a la protección
especial que tienen en ella los menores de 18 años, los Estados Partes se
comprometen a elevar la edad mínima para el reclutamiento voluntario de
personas a sus fuerzas armadas nacionales por encima de la fijada por el
párrafo 3 del referido artículo 38. En esa medida y al ratificar el Protocolo o
adherirse a él, depositarán una declaración manifestando la edad mínima
permitida, dejando claro las salvaguardas adoptadas para garantizar que el
mismo no se realice por la fuerza o coacción. Dicha declaración podrá ampliarse
en cualquier momento mediante notificación dirigida al Secretario General de
las Naciones Unidas.
También se
enumeran los mínimos lineamientos que los Estados Partes deben tener en cuenta
cuando permitan el reclutamiento voluntario en sus fuerzas armadas de menores
de 18 años, como son (1) que sea auténticamente voluntario; (2) con el
consentimiento informado de los padres o de las personas que tengan la custodia
legal; (3) la información plena de los menores sobre los deberes que impone el
servicio militar, y (4) la existencia de pruebas fiables sobre su edad antes de
ser aceptados.
Se aclara que
esa obligación de elevar la edad no se aplica para las escuelas gestionadas o
situadas bajo el control de las fuerzas armadas de los Estados Partes.
3.1.4. En el
artículo 4 se consigna la prohibición para los grupos armados distintos de las
fuerzas armadas del Estado de reclutar o utilizar en hostilidades a menores de
18 años y el compromiso para los Estados Partes de adoptar medidas tendientes a
impedir y castigar tales prácticas, con la acotación de que ello no afectará la
situación jurídica de las partes en el conflicto armado.
3.1.5. Según los
artículos 5, 6 y 7 las disposiciones del Protocolo no se interpretarán
contrariando preceptos contenidos en el ordenamiento de un Estado Parte, ni en
instrumentos internacionales o de derecho humanitario que sean más propicios
para la realización de los derechos del niño. A los Estados Partes se les
impone la obligación de garantizar la aplicación y vigilancia del Protocolo, de
difundir y promover entre la población infantil sus disposiciones, de desplegar
los mecanismos para desmovilizar a quienes hayan sido reclutados o utilizados
en hostilidades contrariando lo allí consignado y de procurar su rehabilitación
e integración social a través de la cooperación técnica y asistencia
financiera.
3.1.6. El
artículo 8 establece el compromiso para los Estados Partes de presentar informe
sobre las medidas adoptadas en cumplimiento a los prescripciones del Protocolo.
3.1.7. Los
artículos 9, 10, 11, 12 y 13 se refieren a la firma del instrumento
internacional, su ratificación y adhesión; la entrada en vigencia; su
posibilidad de denuncia; las enmiendas que pueden proponerse y la autenticidad
de los textos en distintos idiomas que se depositarán en los archivos de las
Naciones Unidas.
3.2. La
protección de los niños y niñas en el ordenamiento interno y en instrumentos
internacionales
3.2.1. La
protección especial de los menores de edad es un aspecto de gran relevancia
constitucional. En el artículo 44 de la Carta se destaca el carácter especial y
prevalente de los derechos de los niños y niñas y se precisa su naturaleza
fundamental. De los derechos allí consignados sobresalen la vida, la integridad
física, la salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, el tener
una familia y no ser separados de ella, la educación, la cultura, la recreación
y la libre expresión de su opinión. Se contempla que ellos gozarán también de
los demás derechos consagrados en la Constitución, las leyes y en los tratados
internacionales.
Los
adolescentes, por su parte, también tienen derecho a la protección y a la
formación integral (art. 45 C.P.).
La Constitución
reconoce no sólo la índole fundamental de los derechos de los niños y niñas y
su prevalencia sobre los derechos de los demás, sino también la protección de
la cual deben ser objeto y el compromiso de la familia, de la sociedad y del
Estado de asistir y protegerlos a fin de garantizarles su desarrollo armónico e
integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
3.2.2. Ese
particular reconocimiento y protección se justifica en cuanto se trata de una
población vulnerable, frágil, que se encuentra en proceso de formación y como
tal se hace merecedora de una atención especial. Las razones de esa protección,
según ha manifestado la Corte, son: “i) el respeto de la dignidad humana
que, conforme a lo previsto en el Art. 1º de la Constitución, constituye uno de
los fundamentos del Estado Social de Derecho colombiano; ii) su indefensión o
vulnerabilidad, por causa del proceso de desarrollo de sus facultades y
atributos personales, en su necesaria relación con el entorno, tanto natural
como social, y, iii) el imperativo de asegurar un futuro promisorio para la
comunidad, mediante la garantía de la vida, la integridad personal, la salud,
la educación y el bienestar de los mismos”[14].
Resulta
imperativo, entonces, que el Estado adopte todas las medidas posibles para
garantizar la efectividad plena de esos derechos dentro de un marco de paz y
seguridad, y para procurar su desarrollo.
3.2.3. La
preocupación internacional por la participación de niños, niñas y adolescentes
en los conflictos armados se ha plasmado en diversos instrumentos de derecho
internacional.
En ese orden, el
Convenio IV de Ginebra de 1949 (sobre la protección de personas civiles en
tiempo de guerra) otorga una singular protección en favor de la población
infantil[15]
como personas civiles que no participan en las hostilidades, y aunque no
establece la prohibición expresa sobre su reclutamiento e incorporación, lo
cierto es que de sus disposiciones se desprende que tales conductas no están
autorizadas.
Ese amparo es
aún más efectivo en los dos Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra
(Protocolo I Adicional relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados internacionales[16]
y Protocolo II Adicional relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional[17]),
en los cuales se estableció la prohibición de su participación en hostilidades,
ya sea directa o indirecta. Allí se compromete a los Estados Partes a adoptar
medidas para que los niños y niñas menores de 15 años no participen
directamente en las hostilidades y especialmente a no reclutarlos en sus
fuerzas armadas, sin distinguir si la incorporación es voluntaria u obligatoria[18].
La Convención
sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada en Colombia mediante Ley 12 de
1991 define los derechos mínimos que los Estados Partes deben garantizar a los
niños y niñas para asegurarles un nivel de vida acorde con su condición y que les
permita su desarrollo integral como personas. En su artículo 1 preceptúa que “se
entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que,
en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de
edad”. En el artículo 38 se impone a cada Estado el compromiso de adoptar
las medidas posibles para que los niños y niñas que aún no hubiesen cumplido 15
años de edad no participen directamente en hostilidades y se les obliga a no
reclutar en sus fuerzas armadas a quienes no hayan cumplido esa edad, con la
advertencia que cuando sean reclutados mayores de 15 pero menores de 18, se
dará prioridad a los de más edad. Nótese que cuando Colombia ratificó esa
Convención hizo reserva en el artículo 38 numerales 2 y 3, y estableció en 18
años la edad mínima para el reclutamiento militar.
Ahora bien,
respecto a la mayoría de edad en Colombia, el artículo 1 de la Ley 27 de 1997
establece que “para todos los efectos legales, llámese mayor de edad, o
simplemente mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años”, y según el
Código del Menor (Decreto Ley 2737 de 1989 “se entiende por menor a quien no
haya cumplido los dieciocho (18) años”.
Con la
expedición de la Ley 418 de 1997 (art. 13) se prohibió el reclutamiento de
menores de 18 años. Posteriormente, con la modificación introducida por la Ley
548 de 1999 (art. 2) se eliminó, inclusive, la opción de que un menor de edad
voluntariamente cumpliese con el deber de prestar el servicio militar, de forma
tal que en la actualidad el servicio militar solo puede efectuarse a partir de
los 18 años.
En relación con
el tema de que se trata el Secretario General de la Asamblea General del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas presentó informe el 17 de
septiembre de 2001 sobre los niños y los conflictos armados[19] en
el que consignó su preocupación por adoptar medidas para su rehabilitación,
desmovilización y reintegración. Allí se sostuvo:
“50. La Asamblea General y el Consejo de Seguridad han estado de
acuerdo en muchas ocasiones en la necesidad de integrar la desmovilización,
rehabilitación y reintegración de los niños soldados en todas las negociaciones
de paz y en los acuerdos de paz resultantes, y además en la necesidad de
realizar esas actividades durante los conflictos propiamente dichos. El
recluta-miento de niños es una violación de sus derechos y no se debe esperar a
que haya conversaciones de paz para resolverla. La desmovilización y la
reintegración pueden ayudar a prevenir la continuación de los ciclos de violencia.
La desmovilización y la reintegración de los niños soldados durante los
conflictos y después de ellos sigue siendo un proceso complejo y difícil, y la
comunidad humanitaria sigue tratando de integrar la experiencia adquirida en
los procesos de desmovilización y reintegración en Camboya, El Salvador,
Liberia, Mozambique, Rwanda y otras zonas de conflicto. El Consejo ha pedido
acertadamente a las partes en conflictos armados que dispongan lo necesario
para una rápida desmovilización y reintegración, y también a los Estados
Miembros que obtengan recursos adecuados y sostenidos para la reintegración a
largo plazo. No obstante, entre los principales problemas con que tropiezan los
organismos y los donantes que tratan de planificar un programa adecuado de desmovilización
y reintegración de niños soldados figura la desalentadora falta de información
básica sobre las características principales de los niños que deben ser
desmovilizados y las mejores maneras de lograr su reintegración. Como resultado
de las primeras lecciones del programa de desmovilización y reintegración
incorporado en el Acuerdo de Paz de Lomé de 1999 en Sierra Leona se observa que
esos esfuerzos deben caracterizarse por un proceso aparte de desmovilización y
reintegración para los niños en el marco del programa más amplio para todos los
combatientes, el hincapié en la reintegración de los niños en sus comunidades
de origen, y el apoyo a los valores y mecanismos culturales existentes como las
curaciones tradicionales, la mediación comunitaria y la reconciliación”.
Ese interés
por brindar protección a la población infantil y el compromiso de Colombia en
adelantar las políticas correspondientes, también se ha visto plasmado con la
aprobación mediante Ley 704 de 2001 del Convenio 182 sobre la prohibición de
las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su
eliminación, adoptado por la Octogésima Séptima (87) reunión de la Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- en Ginebra, Suiza,
el 17 de junio de 1999[20],
según el cual el término niño designa a toda persona menor de 18 años[21], y con la aprobación
en virtud de la Ley 765 de 2002 del Protocolo Facultativo de la Convención
sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución
infantil y la utilización de los niños en la pornografía, adoptado en Nueva
York el 25 de mayo de 2000[22].
Organizaciones
no gubernamentales también se han pronunciado al respecto, tal como
recientemente lo hizo Watchlist on children and armed conflict, que es
una red de organizaciones no gubernamentales locales, regionales e
internacionales que trabajan para proteger la seguridad y los derechos de los
niños en conflictos armados, en su informe “Colombia: la guerra en los niños
y las niñas[23],
según el cual entre 11.000 y 14.000 niños y niñas están vinculados al conflicto
armado.
4. Constitucionalidad del Protocolo
4.1. La
degradación del conflicto armado colombiano ha ocasionado que un grupo numeroso
de niños, niñas y jóvenes se vean involucrados en ese ambiente hostil, en ese
escenario aterrador y desolador de la guerra, ya como víctimas de ataques
indiscriminados en donde de hay masacres, genocidios, mutilaciones,
desplazamiento, hambre, pobreza y una triste situación de desprotección, o
participando activamente cuando se vinculan a los grupos armados ilegales.
En efecto, en
situaciones de conflicto armado los niños y niñas resultan ser blanco de
hostilidades y los efectos sicológicos y sociales son profundos. El
reclutamiento de niños, niñas y adolescentes a la confrontación armada vulnera
sus derechos a la integridad personal, a la vida, a la libertad, al libre
desarrollo de la personalidad, a la expresión, a la educación, a la salud, a la
familia y a la recreación, entre otros. Aquellos que deciden voluntariamente
vincularse o adherirse a los grupos armados ilegales lo hacen por diversas
causas, ya sea económicas, sentimentales o por defender a sus familias, y en el
interior de esos grupos la población infantil resulta siendo víctima de
violencia y esclavitud sexual[24].
4.2. El
Protocolo objeto de estudio fija la edad mínima de 18 años para el alistamiento
obligatorio y eleva la edad mínima para el reclutamiento voluntario por encima
de la prescrita en el párrafo 3 del artículo 38 de la Convención sobre Derechos
del Niño, no obstante Colombia ya determinó como edad mínima la de 18 años. Así
mismo, prohíbe a grupos armados no gubernamentales el alistamiento y
utilización en los enfrentamientos de menores de 18 años y exige que los
gobiernos tomen medidas para desmovilizar, rehabilitar y reinsertar en la
sociedad a niños y niñas que hayan estado vinculados a algún grupo armado.
4.3. Para la
Corte a través del instrumento internacional se pretende otorgar mayor
protección y garantías a los niños, niñas y adolescentes en cuanto no permite
su participación directa en hostilidades e impone a los Estados Partes,
comprometiendo a la comunidad internacional en su conjunto, el cometido de
cooperar en la aplicación de sus disposiciones. Sus prescripciones resultan
ajustadas a los preceptos constitucionales toda vez que no hacen otra cosa que
afianzarlos. Existe una identidad de propósitos con los plasmados por el
Constituyente, con los instrumentos internacionales y con las normas inferiores
existentes sobre la materia. De otra parte y frente a lo dispuesto por la
Convención sobre los Derechos del Niño relativo al reclutamiento, considera la
Corporación que el Protocolo es más garantista y presta mayor atención a los
niños, niñas y adolescentes ante el conflicto armado.
Una cuestión que
resulta de gran trascendencia es la exclusión de la posibilidad de que fuerzas
armadas distintas a las de un Estado recluten o utilicen en hostilidades a
menores de 18 años y el compromiso impuesto a cada Estado Parte para que adopte
medidas tendientes a impedir ese proceder. El Código Penal colombiano en su
artículo 162 tipifica como delito el reclutar, con ocasión y en desarrollo del
conflicto armado, a menores de 18 años u obligarlos a participar directa o
indirectamente en hostilidades o en acciones armadas y señala una pena de 6 a
10 años y multa de 600 a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional, hecho en Roma el 17 de julio de 1998,
aprobado mediante Ley 742 del 5 de junio de 2002[25], en su artículo 8, 2,
literal b), xxvi considera crimen de guerra el “[r]eclutar o alistar a niños
menores de 15 años en las fuerzas armadas nacionales o utilizarlos para
participar activamente en las hostilidades”.
Lo anterior
pone de presente la necesidad del Estado de adoptar políticas e instrumentos
eficaces para garantizar la asistencia y protección de la población infantil y
de acudir para ello a instrumentos internacionales como el presente, el cual
resulta acorde con los preceptos constitucionales.
Así las cosas,
encuentra la Corte que el Protocolo, lejos de desconocer la Constitución
Política, lo que hace es desarrollar sus preceptos y se ajusta plenamente al
contenido de los artículos 9, según el cual las relaciones exteriores del
Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios de derechos
internacional aceptados; y 226 que prescribe que el Estado debe promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia social. Por
tales razones se declarará su exequibilidad, así como la de su ley aprobatoria.
V. DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el “PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCIÓN
SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVO A LA PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN LOS
CONFLICTOS ARMADOS”, adoptado en Nueva York el 25 de mayo de 2000, así como la
Ley 833 del 10 de julio de 2003, por medio de la cual fue aprobado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA
C-172 DE 2 DE MARZO DE 2004 (Expediente LAT-246)
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
previa de la ponencia (Salvamento de voto)
La Corte
Constitucional incurre a mi juicio en un error al considerar como exequible la
ley aprobatoria de un convenio internacional, sin que previamente se hubiere
publicado la ponencia respectiva en la Gaceta del Congreso, requisito éste
indispensable para que se le pueda dar primer debate al proyecto de ley
respectivo, según lo previsto de manera clara e inequívoca por el artículo 157
de la Ley 5 de 1992. Es decir, en este caso no se le dio cumplimiento a las
precisas exigencias que para el trámite de los proyectos de ley han de
cumplirse según lo preceptuado por los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992,
lo que, de suyo, lleva a concluir que también fue quebrantado el artículo 157
de la Constitución Política.
Tal
como lo hice en oportunidad anterior al salvar el voto respecto de las
sentencias C-760 de 2001, C-916 de 2001, C-254 de 25 de marzo de 2003, C-1033
de 5 de noviembre de 2003, y C-1034 de 5 de noviembre de 2003, el suscrito
magistrado, con el respeto debido a las sentencias de la Corte Constitucional,
ahora reitero las razones por las cuales salvé el voto de aquellas sentencias,
que desde el punto de vista jurídico son las mismas que llevan a discrepar
ahora de lo resuelto en la Sentencia C-172 de 2 de marzo de 2004, mediante la
cual se declara la exequibilidad de la Ley 833 de 10 de julio de 2003, por
medio de la cual se aprobó el “Protocolo facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos
armados”, adoptado en Nueva York el veinticinco (25) de mayo de dos mil
(2000), cuya exequibilidad también se declara.
En
efecto, examinado el expediente encontramos que, de nuevo, la Corte Constitucional
incurre en un error al considerar como exequible la ley aprobatoria de un
tratado internacional, sin que previamente se hubiere publicado la ponencia
respectiva en la Gaceta del Congreso, requisito este indispensable para que se
le pueda dar primer debate al proyecto de ley respectivo, según lo previsto de
manera clara e inequívoca por el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992.
A
este respecto, conforme a la síntesis que en la Sentencia C-172 de 2 marzo de
2004, se hace sobre el trámite del proyecto de ley 110/01 Senado, 229/03
Cámara, se encuentra que la ponencia presentada a consideración de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, para primer debate por los Honorables
Representantes Jaime Ernesto Cabal Albán y Jaime Dario Espeleta Herrera, fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 213 de 22 de mayo de 2003, pese a lo
cual al proyecto de ley mencionado se le impartió aprobación el día anterior,
en sesión del 21 de mayo de 2003, tal cual aparece en el folio 1 del cuaderno
de pruebas No. 2, Cámara.  Para el efecto se adujo que el Presidente de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes autorizó la publicación de la
ponencia por otro medio distinto a la inserción en la Gaceta del Congreso,
precisamente el 21 de mayo de 2003, fecha en la cual a la misma se le impartió
aprobación.  Para el efecto se invocó la situación excepcional prevista en el
artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, norma esta cuya aplicación el suscrito
magistrado juzga ahora, como en oportunidades anteriores en que la misma
situación se ha presentado, profundamente equivocada y lesiva del principio de
la publicidad que en la tramitación de las leyes debe respetarse siempre en una
democracia.
Es
decir, en este caso no se le dio cumplimiento a las precisas exigencias que
para el trámite de los proyectos de ley han de cumplirse según lo preceptuado
por los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, lo que, de suyo, lleva
entonces a concluir que también fue quebrantado el artículo 157 de la
Constitución Política.
Así
las cosas, la Corte debería haber declarado la inexequibilidad de la Ley 833 de
10 de julio de 2003 “por medio de la cual se aprueba el ´Protocolo
facultativo de la Convención sobre los derechos del niño relativo a la
participación de niños en los conflictos armados´, adoptado en Nueva York el
veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000).” Como así no se hizo, reitero
ahora lo expresado en salvamento de voto a la Sentencia C-760 de 2001, C-254 de
25 de marzo de 2003, en la Sentencia 1033 de 5 de noviembre de 2003 y en la
Sentencia C-1034 de 5 de noviembre de 2003, en las que se manifestó lo que
sigue:
“Ahora
bien, podría ponerse en duda que la Constitución imponga al Congreso la
obligación de publicar previamente el informe de ponencia para iniciar el
primer debate en comisión, pues la Carta no contiene una regla específica que
así lo ordene.  Sin embargo, este argumento –acogido por la sentencia- no es
aceptable, pues el análisis de constitucionalidad del procedimiento
parlamentario no puede realizarse exclusivamente a partir del cumplimiento de
reglas constitucionales específicas, contenidas en la parte orgánica de la
Constitución.
“El debate
parlamentario es el momento en el cual se concreta y se hace efectiva la
representación popular en el procedimiento de creación legislativa.  En la
medida en que es precisamente en ese momento que los congresistas ejercen su
mandato como representantes de diversas corrientes políticas y filosóficas y de
los intereses de sus electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario
es un aspecto fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente
representativa (C.N. art. 1º), y permita garantizar la efectividad de los
derechos de participación política de los electores (C.N. art. 40).  Para
lograr este objetivo, es necesario que antes de iniciar el debate los
congresistas sean plenamente concientes de las repercusiones sociales,
políticas y jurídicas del texto sometido a su aprobación, y la publicación
previa del estudio presentado por el ponente en el informe tiene esta finalidad.
“La
relevancia constitucional del debate parlamentario, y la importancia que éste
tiene para darle legitimidad a toda la organización del Estado, ameritan que el
control constitucional que efectúa la Corte deba hacerse desde una óptica más
amplia que la simple comparación con las normas orgánicas plasmadas
positivamente en la parte orgánica de la Constitución.  Es indispensable que en
el análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario, y en
particular en la evaluación del debate, se tengan en cuenta todos aquellos
valores, principios y reglas necesarios para encaminar el sistema de
representación popular en el legislativo hacia la realización de los objetivos
constitucionales.
“Estos
valores y principios que se encuentran en la parte dogmática de la
Constitución, y en especial el principio democrático, adquieren vigencia
mediante la realización del procedimiento parlamentario que, como cualquier
procedimiento, se lleva a cabo mediante la aplicación de reglas y trámites
específicos.  Ante la imposibilidad de regular detalladamente el procedimiento
parlamentario en el texto de la Carta Fundamental, pero conciente de la
necesidad de evaluar su constitucionalidad concretando estos valores y
principios constitucionales al procedimiento parlamentario, la jurisprudencia
de esta Corporación ha integrado las disposiciones legales orgánicas que lo
regulan, como parámetros determinantes en el análisis de constitucionalidad de
dicho procedimiento.[26]
“En todo
caso, aun aceptando la aplicabilidad de las reglas contenidas en la Ley
Orgánica del Reglamento del Congreso al análisis de constitucionalidad, podría
ponerse en duda la obligatoriedad de la publicación previa de la ponencia como
condición necesaria para la iniciación del primer debate, pues de acuerdo con
el artículo 156 de dicho estatuto el presidente de la comisión puede autorizar
que se reproduzca el texto de la ponencia entre sus miembros, para efectos de
agilizar el debate.  Esta conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual
disentimos, es consecuencia de una lectura ligera del texto, que si bien
permite que el presidente de la respectiva comisión otorgue dicha autorización,
aclara que la reproducción mecánica puede hacerse sin perjuicio de su
“posterior y oportuna” publicación en la Gaceta del Congreso.  Al respecto la
disposición dice textualmente:
‘“ARTICULO 156. Presentación y publicación de la ponencia. El
informe será presentado por escrito, en original y dos copias al secretario de
la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro
de los tres (3) días siguientes.  Sin embargo, y para agilizar el trámite del
proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión;
ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en
la Gaceta del Congreso.”
“Ahora
bien, para determinar cuándo es oportuna la publicación en la Gaceta, es
suficiente leer la primera frase del artículo siguiente, que regula las
condiciones y el trámite necesarios para iniciar el primer debate.  En efecto,
el artículo 157 establece a renglón seguido:
‘“ARTICULO 157. Iniciación del debate. La iniciación del
primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.
No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por
razones de conveniencia, la Comisión.  El ponente, en la correspondiente
sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego
de lo cual comenzará el debate.  Si el ponente propone debatir el proyecto, se
procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone
archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en
votación al cierre del debate.”
‘“Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos
fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer
término.” (resaltado fuera de texto)
“Esta
exigencia del legislador orgánico, según la cual la distribución de copias de
la ponencia entre los miembros de la comisión no exime de la publicación previa
al debate, no es un mero formalismo carente de relevancia constitucional.  El
informe es el resultado de un estudio efectuado por el ponente, quien ha sido
delegado por la presidencia de la respectiva comisión como responsable del
trámite del proyecto.  La publicación previa de las conclusiones de tal estudio
en la Gaceta tiene como propósito ilustrar sobre la conveniencia o
inconveniencia, e incluso acerca de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del proyecto que se va a debatir.  Sin embargo, la
publicación no sólo se dirige a los miembros de la comisión, sino a los demás
congresistas que no conforman la respectiva célula legislativa y a la comunidad
en general, para que ejerzan su derecho a participar políticamente en el
debate.
“No se puede
desconocer –como parece haberlo hecho la Corte en esta oportunidad- que los
debates parlamentarios son públicos, y que interesan no sólo a los miembros de
una determinada comisión, sino a la generalidad de la comunidad política, que
todos los ciudadanos tienen derecho a conocer y a participar activamente
durante todo el transcurso del proceso parlamentario.  Así mismo, tampoco se
puede dejar de tener en cuenta que la sola presentación del texto de un
proyecto de ley, en muchos casos extenso y con un lenguaje técnico extraño al
común de la población, resulta insuficiente para garantizar la efectiva
participación de grandes sectores de la población en decisiones que de hecho
los afectan, y que es una obligación constitucional de todas las autoridades de
la República “facilitar la participación de todos” en la toma de
tales decisiones (C.N. art. 2º).  Es por ello que la publicación previa del
informe de ponencia constituye una garantía indispensable para comunicar
oportunamente al público en general la importancia, conveniencia o
inconveniencia o eventualmente la inconstitucionalidad del proyecto sometido a
primer debate, presentando el texto de tal forma que toda la comunidad pueda
hacerse una idea de las repercusiones que tiene su aprobación.
“Si se
permite que el estudio que hace el ponente en su informe se haga público sólo
después de que el respectivo debate se ha llevado a cabo, cuando ya no hay
oportunidad de que la sociedad se manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio
a unos pocos congresistas, se está restringiendo el derecho de participación
política de los ciudadanos y de los demás congresistas, específicamente, el de
tener iniciativa en las corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta
Sentencia, en cambio, ha dado un aval a la posibilidad de restringir de facto
este derecho fundamental, al estimar que un proyecto pueda ser ley de la
República sin el debido cumplimiento de un mecanismo de publicidad que
garantiza la participación efectiva de toda la comunidad en las decisiones que
las afectan mediante el acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto
de ley con su previa publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de
preservar un criterio errado de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que
resulta preocupante es que esta práctica parlamentaria se ha vuelto
sistemática, y que esta Corporación la está avalando de manera reiterada en sus
sentencias.”
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-172/04
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
previa de la ponencia (Aclaración de voto)
Mantengo mi posición de considerar como vicio grave el
hecho de que en el trámite de un proyecto, el debate se inicie sin que
previamente haya sido publicada en la Gaceta del Congreso la respectiva
ponencia. Insisto que este requisito de carácter constitucional tiene la mayor
relevancia dentro del proceso democrático de deliberación y formación de la
voluntad del legislador, razón por la cual debe ser observado con todo el rigor
por el Congreso de la República, así como verificado su cumplimiento por la
Corte Constitucional. La Corporación no debería desconocer que la publicación
de la ponencia tiene como propósito que los miembros de la comisión, los congresistas
que no hacen parte de ella y la comunidad en general, tengan la oportunidad de
conocer el articulado, investigar y reflexionar sobre su conveniencia, sus repercusiones sociales, políticas, jurídicas y su exequibilidad o inexequibilidad, de manera previa a la
realización del debate y a su votación. Es ilusorio pretender que la
participación de los congresistas es igual cuando han tenido la oportunidad de
conocer el informe de ponencia y las modificaciones propuestas por el ponente
con anterioridad a la realización del debate, que en los eventos en que éstos
han sido distribuidos en fotocopia en el mismo momento en que se inicia la
discusión.
Expediente LAT-246
Asunto: Revisión oficiosa de la “Ley 833 del 10
de julio de 2003 ‘por medio de la cual se aprueba el
´PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVO A
LA PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN LOS CONFLICTOS ARMADOS´, adoptado en Nueva York el
veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Aún cuando en
reiteradas ocasiones he disentido de la posición mayoritaria de la Corte
Constitucional en aquellos fallos en los cuales ha declarado exequibles las
normas a pesar de no haber sido publicado
oficialmente la ponencia antes de darle curso al debate respectivo, por
el hecho de haberse autorizado su copia y distribución a los miembros por el
Presidente de la comisión, he votado de manera
concurrente con la mayoría la exequibilidad de la Ley 833 de 2003 en
acatamiento al precedente consolidado sobre la materia.
Reconozco que,
como interprete autorizado de la Carta Política, la Corte Constitucional ha
reafirmado el precedente en torno al sentido y alcance del trámite legislativo
previsto en los artículos 157 numeral 1º Superior y 156 de la Ley 5ª de 1992.
Por esta razón, los operadores jurídicos confían en que se sujetan a la
Constitución cuando obran en consonancia con la interpretación fijada por esta
Corporación y, en este medida, la jurisprudencia constitucional debe ser
respetada y obedecida aún por quienes no la comparten.
No obstante lo anterior, mantengo mi posición de considerar
como vicio grave el hecho de que en el trámite de un proyecto, el debate se
inicie sin que previamente haya sido publicada en la Gaceta del Congreso la
respectiva ponencia. Insisto que este requisito de carácter constitucional
tiene la mayor relevancia dentro del proceso democrático de deliberación y
formación de la voluntad del legislador, razón por la cual debe ser observado
con todo el rigor por el Congreso de la República, así como verificado su
cumplimiento por la Corte Constitucional. La Corporación no debería desconocer
que la publicación de la ponencia tiene como propósito que los miembros de la
comisión, los congresistas que no hacen parte de ella y la comunidad en
general, tengan la oportunidad de conocer el articulado, investigar y
reflexionar sobre su conveniencia, sus repercusiones
sociales, políticas, jurídicas y su exequibilidad o
inexequibilidad, de manera previa a la realización del debate y a su votación.
Es ilusorio pretender que la participación de los congresistas es igual cuando
han tenido la oportunidad de conocer el informe de ponencia y las
modificaciones propuestas por el ponente con anterioridad a la realización del
debate, que en los eventos en que éstos han sido distribuidos en fotocopia en
el mismo momento en que se inicia la discusión.
Así, los magistrados que en anteriores oportunidades hemos
salvado el voto frente al mismo tema hemos manifestado que la posición de la
Corporación:
“(...), ha dado un aval a la posibilidad
de restringir de facto este derecho fundamental (derecho de participación política de los
ciudadanos y de los demás congresistas, específicamente, el de tener iniciativa
en las corporaciones públicas), al estimar que un proyecto pueda ser ley de
la República sin el debido cumplimiento de un mecanismo de publicidad que
garantiza la participación efectiva de toda la comunidad en las decisiones que
las afectan mediante el acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto
de ley con su previa publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de
preservar un criterio errado de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que
resulta preocupante es que esta práctica parlamentaria se ha vuelto
sistemática, y que esta Corporación la está avalando de manera reiterada en sus
sentencias.” (Salvamento de voto a la sentencia C-953 de 2001)
Sin embargo,
mientras se obtiene un consenso lo suficientemente amplio sobre la necesaria
inexequibilidad de las normas que hayan incurrido en el vicio procedimental
señalado, acato la decisión mayoritaria y aclaro el sentido de mi voto,
remitiéndome a lo anteriormente expuesto y al Salvamento de Voto a la Sentencia
C-688 de 2002.
Fecha ut supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia C-172/04
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
previa de la ponencia (Salvamento de voto)
La Corte
Constitucional incurre a mi juicio en un error al considerar como exequible la
ley aprobatoria de un convenio internacional, sin que previamente se hubiere
publicado la ponencia respectiva en la Gaceta del Congreso, requisito éste
indispensable para que se le pueda dar primer debate al proyecto de ley
respectivo, según lo previsto de manera clara e inequívoca por el artículo 157
de la Ley 5 de 1992. Es decir, en este caso no se le dio cumplimiento a las
precisas exigencias que para el trámite de los proyectos de ley han de
cumplirse según lo preceptuado por los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992,
lo que, de suyo, lleva a concluir que también fue quebrantado el artículo 157
de la Constitución Política.
Referencia: expediente
LAT-246
Revisión de constitucionalidad de la
Ley 833 de 10 de julio de 2003 “por medio de la cual se aprueba el
‘Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a
la participación de los niños en los conflictos armados’, adoptado en Nueva
York el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Con
el acostumbrado respeto por la posición de la mayoría, me aparto de la decisión
adoptada, tal como lo he hecho en oportunidades anteriores al salvar el voto
respecto de las sentencias C-760 de 2001, C-916 de 2001, C-254 de 2003, C-1033
de 2003 y C-1034 de 2003. En esta ocasión debo reiterar las razones por las
cuales salvé el voto de aquellas sentencias, toda vez que desde el punto de
vista jurídico son las mismas que me llevan a apartarme ahora de lo resuelto en
la Sentencia C-172 de 2 de marzo de 2004, mediante la cual se declara la
exequibilidad del ‘Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos
del Niño relativo a la participación de los niños en los conflictos armados’, adoptado
en Nueva York el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000).
En
efecto, examinado el expediente encuentro que, de nuevo, la Corte Constitucional
incurre a mi juicio en un error al considerar como exequible la ley aprobatoria
de un convenio internacional, sin que previamente se hubiere publicado la
ponencia respectiva en la Gaceta del Congreso, requisito éste indispensable
para que se le pueda dar primer debate al proyecto de ley respectivo, según lo
previsto de manera clara e inequívoca por el artículo 157 de la Ley 5 de 1992.
A
este respecto, conforme a la síntesis que en la Sentencia C-172 de 2 de marzo
de 2004 se hace sobre el trámite del proyecto de ley 110 de 2001–Senado –
229/03 Cámara, se encuentra que la ponencia presentada a consideración de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes por los representantes Jaime
Ernesto Canal Albán y Jaime Darío Espeleta Herrera, fue distribuida en
fotocopia, por autorización del Presidente de la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes, a los representantes el 21 de mayo de 2003, publicada en la
Gaceta del Congreso 188 de 22 de mayo de 2003 y, sobre la misma se abrió y
cerró el debate el 21 de mayo de 2001, fecha en la cual se le impartió
aprobación.
Es
decir, en este caso no se le dio cumplimiento a las precisas exigencias que
para el trámite de los proyectos de ley han de cumplirse según lo preceptuado
por los artículos 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, lo que, de suyo, lleva a
concluir que también fue quebrantado el artículo 157 de la Constitución
Política.
Así
las cosas, la Corte debería haber declarado la inexequibilidad de la Ley 833 de
10 de julio de 2003 “por medio de la cual se aprueba el ‘Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la
participación de los niños en los conflictos armados’, adoptado en Nueva York
el veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000)” y, como así no se hizo,
reitero lo expresado en el salvamento de voto a la Sentencia C-760 de 2001, en
la que junto con otros Magistrados manifesté lo que sigue:
“Ahora
bien, podría ponerse en duda que la Constitución imponga al Congreso la
obligación de publicar previamente el informe de ponencia para iniciar el
primer debate en comisión, pues la Carta no contiene una regla específica que
así lo ordene.  Sin embargo, este argumento –acogido por la sentencia- no es
aceptable, pues el análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario
no puede realizarse exclusivamente a partir del cumplimiento de reglas
constitucionales específicas, contenidas en la parte orgánica de la
Constitución.
“El debate parlamentario es el momento en el cual
se concreta y se hace efectiva la representación popular en el procedimiento de
creación legislativa.  En la medida en que es precisamente en ese momento que
los congresistas ejercen su mandato como representantes de diversas corrientes
políticas y filosóficas y de los intereses de sus electores, el desarrollo
regular de un debate parlamentario es un aspecto fundamental para que nuestra
democracia sea verdaderamente representativa (C.N. art. 1º), y permita
garantizar la efectividad de los derechos de participación política de los
electores (C.N. art. 40).  Para lograr este objetivo, es necesario que antes de
iniciar el debate los congresistas sean plenamente concientes de las
repercusiones sociales, políticas y jurídicas del texto sometido a su
aprobación, y la publicación previa del estudio presentado por el ponente en el
informe tiene esta finalidad.
“La relevancia constitucional del debate
parlamentario, y la importancia que éste tiene para darle legitimidad a toda la
organización del Estado, ameritan que el control constitucional que efectúa la
Corte deba hacerse desde una óptica más amplia que la simple comparación con
las normas orgánicas plasmadas positivamente en la parte orgánica de la
Constitución.  Es indispensable que en el análisis de constitucionalidad del
procedimiento parlamentario, y en particular en la evaluación del debate, se
tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y reglas necesarios para
encaminar el sistema de representación popular en el legislativo hacia la
realización de los objetivos constitucionales.
“Estos valores y principios que se encuentran en
la parte dogmática de la Constitución, y en especial el principio democrático,
adquieren vigencia mediante la realización del procedimiento parlamentario que,
como cualquier procedimiento, se lleva a cabo mediante la aplicación de reglas
y trámites específicos.  Ante la imposibilidad de regular detalladamente el
procedimiento parlamentario en el texto de la Carta Fundamental, pero conciente
de la necesidad de evaluar su constitucionalidad concretando estos valores y
principios constitucionales al procedimiento parlamentario, la jurisprudencia
de esta Corporación ha integrado las disposiciones legales orgánicas que lo
regulan, como parámetros determinantes en el análisis de constitucionalidad de
dicho procedimiento.[27]
“En todo caso, aun aceptando la aplicabilidad de
las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso al
análisis de constitucionalidad, podría ponerse en duda la obligatoriedad de la
publicación previa de la ponencia como condición necesaria para la iniciación
del primer debate, pues de acuerdo con el artículo 156 de dicho estatuto el
presidente de la comisión puede autorizar que se reproduzca el texto de la
ponencia entre sus miembros, para efectos de agilizar el debate.  Esta
conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual disentimos, es consecuencia
de una lectura ligera del texto, que si bien permite que el presidente de la
respectiva comisión otorgue dicha autorización, aclara que la reproducción
mecánica puede hacerse sin perjuicio de su “posterior y oportuna” publicación
en la Gaceta del Congreso.  Al respecto la disposición dice textualmente:
‘“ARTICULO 156. Presentación y
publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original
y dos copias al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en
la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes.  Sin embargo, y
para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo
entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y
oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.” (resaltado fuera de
texto)
“Ahora bien, para determinar cuándo es oportuna la
publicación en la Gaceta, es suficiente leer la primera frase del artículo
siguiente, que regula las condiciones y el trámite necesarios para iniciar el
primer debate.  En efecto, el artículo 157 establece a renglón seguido:
‘“ARTICULO 157. Iniciación del
debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación
del informe respectivo.  No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que
así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión.  El ponente, en la
correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le
formulen, luego de lo cual comenzará el debate.  Si el ponente propone debatir
el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del
informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta
y se pondrá en votación al cierre del debate.”
‘“Al debatirse un proyecto, el ponente
podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la
Comisión decida en primer término.”
“Esta exigencia del legislador orgánico, según la
cual la distribución de copias de la ponencia entre los miembros de la comisión
no exime de la publicación previa al debate, no es un mero formalismo carente
de relevancia constitucional.  El informe es el resultado de un estudio
efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por la presidencia de la
respectiva comisión como responsable del trámite del proyecto.  La publicación
previa de las conclusiones de tal estudio en la Gaceta tiene como propósito
ilustrar sobre la conveniencia o inconveniencia, e incluso acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que se va a debatir.
Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros de la comisión,
sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva célula legislativa
y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a participar
políticamente en el debate.
“No se puede desconocer –como parece haberlo hecho
la Corte en esta oportunidad- que los debates parlamentarios son públicos, y
que interesan no sólo a los miembros de una determinada comisión, sino a la
generalidad de la comunidad política, que todos los ciudadanos tienen derecho a
conocer y a participar activamente durante todo el transcurso del proceso
parlamentario.  Así mismo, tampoco se puede dejar de tener en cuenta que la
sola presentación del texto de un proyecto de ley, en muchos casos extenso y
con un lenguaje técnico extraño al común de la población, resulta insuficiente
para garantizar la efectiva participación de grandes sectores de la población
en decisiones que de hecho los afectan, y que es una obligación constitucional
de todas las autoridades de la República “facilitar la participación de todos”
en la toma de tales decisiones (C.N. art. 2º).  Es por ello que la publicación
previa del informe de ponencia constituye una garantía indispensable para
comunicar oportunamente al público en general la importancia, conveniencia o
inconveniencia o eventualmente la inconstitucionalidad del proyecto sometido a
primer debate, presentando el texto de tal forma que toda la comunidad pueda
hacerse una idea de las repercusiones que tiene su aprobación.
“Si se permite que el estudio que hace el ponente
en su informe se haga público sólo después de que el respectivo debate se ha
llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad de que la sociedad se manifieste,
cerrando el acceso a dicho estudio a unos pocos congresistas, se está
restringiendo el derecho de participación política de los ciudadanos y de los
demás congresistas, específicamente, el de tener iniciativa en las
corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta Sentencia, en cambio, ha dado un
aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho fundamental, al
estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el debido
cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la participación
efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan mediante el
acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su previa
publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio errado
de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que resulta preocupante es que esta
práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta Corporación la está
avalando de manera reiterada en sus sentencias.”
Fecha ut supra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento de voto a la Sentencia
C-172/04
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
previa de la ponencia (Salvamento de voto)
Expediente LAT-246
Revisión de Constitucionalidad de la Ley 833 del 10 de julio de
2003, “por medio de la cual se aprueba el “PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA
CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO RELATIVO A LA PARTICIPACIÓN DE NIÑOS EN
LOS CONFLICTOS ARAMADOS” adoptado en Nueva York el 25 de mayo de 2000.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
El suscrito
magistrado se aparta de la decisión mayoritaria de la Corte Constitucional.
Respetuosa pero objetivamente, expongo los motivos de mi discrepancia.
Considero que esta Corporación avaló nuevamente la aprobación de otro tratado
internacional, sin que se hubiera publicado previamente el informe de ponencia
respectivo en la Gaceta del Congreso, indispensable para darle primer debate y
decidir acerca de la aprobación del tratado (Ley 5ª de 1992, art. 157).
El motivo que me
lleva a salvar mi voto en esta ocasión es exactamente igual al que me indujo a
hacerlo frente a las sentencias C-760 y C-916 de 2001, razón por la cual
reitero los argumentos esbozados en dichas oportunidades.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Ver Sentencia C-333 del 21 de julio de 1994 (M.P. Fabio  Morón Díaz).
[2]
Folio 107 del cuaderno principal.
[3]
Ello consta en la Gaceta del Congreso N° 466 del 19 de septiembre de 2001.
[4]
Así lo informó el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la
República (folio 112 del cuaderno principal).
[5]
Así lo informó el Secretario General de la Comisión Segunda (folio 112 del
cuaderno principal).
[6]
Folios 115 a 149 del cuaderno principal.
[7]
Folio 112 del cuaderno principal.
[8]
Folio 103 del cuaderno principal.
[9]
Folio 53 del cuaderno principal. Ello fue confirmado en el informe presentado
por el Secretario General de la Comisión Segunda (folio 58 del cuaderno
principal).
[10]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-915 del 29 de agosto de 2001
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[11]
Folio 1 del cuaderno de pruebas 2 Cámara.
[12]
Folios 79 a 81 del cuaderno principal.
[13]
Folios 37, 38 y 63 del cuaderno principal.
[14]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-318 del 24 de abril de 2003 (M.P.
Jaime Araujo Rentería).
[15]
Artículos 14, 17, 23, 24, 38 y 50.
[16]
Fue aprobado el 8 de junio de 1977 y entró en vigor el 7 de diciembre de 1978,
pero para Colombia el 1 de marzo de 1994, en virtud de la no improbación
otorgada por la Comisión Especial Legislativa el 4 de septiembre de 1991.
[17]
Fue aprobado el 8 de junio de 1977 y entró en vigor el 7 de diciembre de 1978,
pero para Colombia el 15 de febrero de 1996, en virtud de la Ley 171 de 1994.
[18]
Artículos 77 y 4, numeral 3, de los Protocolos.
[19]
A/56/342,S/2001/852.
[20]
La Corte lo encontró ajustado a la Carta Política y así lo declaró en la
Sentencia C-535 del 16 de junio de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[21]
Artículo 2.
[22]
La Corte declaró su constitucionalidad en Sentencia C-318 de 2003, ya citada.
[23]
Febrero de 2004 en: www.watchlist.org./reports/colombia.report.es.pdf.
[24]
Véase al respecto la página web de la Coalición contra la vinculación de niños,
niñas y jóvenes al conflicto armado de Colombia
www.coalico.org/marco/index.htm.
[25]
Declarados exequibles por la Corte Constitucional en Sentencia C-578 del 30 de
julio de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[26]
Ver entre otras las Sentencias C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-222/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-155/98 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[27]
Ver entre otras las Sentencias C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-222/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-155/98 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).