C-688-17
Sentencia C-688/17
DESIGNACION DE CONJUECES POR
LA MISMA SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA O SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL
CONSEJO DE ESTADO-Inhibición
para decidir de fondo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
En relación con los
requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad, desde la sentencia
C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que
toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga
mínima de argumentación para quien promueva una demanda de acción pública de
inconstitucionalidad, la cual, tal como se resaltó en el párrafo 19 de esta
providencia, resulta indispensable para adelantar el control constitucional por
vía de acción. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha
sostenido que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es
decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii)
específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv)
pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de
conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde
parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto
es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del
enunciado o disposición demandada.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación/PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación no puede llevar a que se declare la
exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando
la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las
condiciones para revisarla
La Corte ha establecido que
toda demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio
pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción. La
aplicación de dicho principio supone que “cuando se presente duda en relación
con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del
accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se produzca un fallo
de mérito”. No obstante, la propia Corte ha reconocido que dicho principio “no
puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente
suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una
acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia de presentación de nueva demanda
La
declaratoria de inhibición implica que tanto la acción pública como el debate
de inconstitucionalidad no se ha cerrado, sino que, por el contrario, sigue
abierto para que el mismo u otro ciudadano cuestionen la inconstitucionalidad
de la norma demanda “con base en mejores argumentos. Conocer de fondo demandas
de baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la justicia de una única
persona, puede llevar a cerrar un debate de constitucionalidad de forma
definitiva, afectando en un grado notable, el acceso a la justicia de las demás
personas”.
Referencia: Expediente D-11937
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 115, inciso 2 y 116 inciso 2 parcial
de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandante: Ana Beatriz Sagal
Briceño
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de
noviembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. La demanda[1]
1. En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución Política, la ciudadana Ana Beatriz Sagal Briceño demanda los
incisos 2 y 3 (parcial) del artículo 115 y el inciso 2 (parcial) del artículo
116 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
2. Mediante auto de febrero 16 de 2017[2], la Corte
Constitucional admitió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo de vulneración de los artículos
236 y 237 de la Constitución Política e inadmitió, por ineptitud sustantiva, el
cargo presentado contra los artículos 115 y 116 aludidos, por el cargo de
supuesta vulneración de los artículos 228 y 229 fundamentales. En la referida
decisión se ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República
y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Igualmente, solicitó concepto al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las facultades de derecho y
jurisprudencia de las Universidades Javeriana, Santo Tomás, Externado,
Nacional, del Magdalena, de Antioquia, del Norte, Santiago de Cali y de Nariño
y, fijó en lista el proceso, para que los ciudadanos pudieran intervenir como
impugnadores o defensores de la disposición sometida a control. A su turno,
concedió a la demandante el término de tres días para que, si lo consideraba
pertinente, procediera a subsanar los defectos señalados sobre el cargo
inadmitido. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación, y fijó
en lista el proceso, para que los ciudadanos pudieran intervenir como
impugnadores o defensores de la disposición sometida a control.
3. El 23 de febrero de 2017, la actora
procedió a corregir el libelo demandatorio[3]
y, el 8 de marzo
siguiente se admitió la demanda respecto del cargo de vulneración de los
artículos 228 y 229 de la Constitución Política[4].
4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional decide la demanda de la referencia.
1.1. Normas demandadas
5. A continuación, se transcribe y resalta la
expresión acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.489 de
julio 12 de 2012:
“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[…]
Artículo 115: CONJUECES. Los conjueces suplirán las
faltas de los Magistrados por impedimento o recusación, dirimirán los empates
que se presenten en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la Sala
de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y en Sala de
Consulta y Servicio Civil, e intervendrán en las mismas para completar la
mayoría decisoria, cuando esta no se hubiere logrado.
Serán
designados conjueces, por sorteo y según determine el reglamento de la
corporación, los Magistrados de las Salas de lo Contencioso Administrativo y de
Consulta y Servicio Civil de la Corporación.
Cuando
por cualquier causa no fuere posible designar a los Magistrados de la
Corporación, se nombrarán como
conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y el reglamento interno, a las
personas que reúnan los requisitos y calidades para desempeñar los cargos de
Magistrado en propiedad, sin que obste el haber llegado a la edad de retiro
forzoso, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones
públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumpla funciones
públicas, durante el período de sus funciones. Sus servicios serán remunerados.
Los
conjueces tienen los mismos deberes y atribuciones que los Magistrados y
estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos.
La
elección y el sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus
diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso.
PARÁGRAFO. En
los Tribunales Administrativos, cuando no pueda obtenerse la mayoría decisoria
en sala, por impedimento o recusación de uno de sus Magistrados o por empate
entre sus miembros, se llamará por turno a otro de los Magistrados de la
respectiva corporación, para que integre la Sala de Decisión, y solo en defecto
de estos, de acuerdo con las leyes procesales y el reglamento de la
corporación, se sortearán los conjueces necesarios.
Artículo
116: POSESIÓN Y DURACIÓN DEL CARGO DE CONJUEZ. Designado el conjuez, deberá
tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva,
por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para
que asuma sus funciones.
Cuando
los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de
integrar la respectiva sala.
Los
conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine
completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual
fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos
Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se
les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de
estos”.
1.2. Cargos
6. En primer lugar, la demandante sostuvo que los
apartes demandados contenidos en los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011
vulneran la independencia orgánica del Consejo de Estado en sus salas y
secciones especializadas, de las funciones jurisdiccional y consultiva
consagradas en los artículos 236 y 237 de la Constitución Política, habida
consideración que permite tanto a los magistrados de la Sala de lo Contencioso
Administrativo como a los de la Sala de Consulta y Servicio Civil su
designación como conjueces en dicha Corporación y “en cualquiera de las
especialidades que la ley se ha encargado de separar”.
7. Trajo a colación el contenido del artículo 61 de la
Ley 270 de 1996 según el cual se establecen los requisitos para ser designado
conjuez y, en el cual, se consagró que no podrían ser designados como conjueces
los “miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de
ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus
funciones”[5].
8. Adujo que ni la Constitución Política ni el
artículo 61 de la Ley 270 habilita a los “mismos magistrados de la
Corporación de las especialidades de las otras secciones y mucho menos que los
Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil sean conjueces de los
asuntos de la Sala de lo Contencioso Administrativo, lo que desnaturaliza la
figura del conjuez. Al contrario, lo que expresamente señalan la Constitución y
la ley es que los conjueces tienen que ser terceros, es decir, diferentes a los
mismos magistrados y además está expresa la prohibición en cuanto a que no
podrán ser miembros de la corporación”[6].
9. Arguyó que las expresiones demandadas son
inconstitucionales, debido a que:
. Las funciones de las Salas del
Consejo de Estado son separadas.
. Las funciones de cada sala
y sus secciones son especializadas.
. La lista de
conjueces se conforma por cada sección especializada, cuyo  número de
integrantes será el doble de los magistrados que las integran.
. Está
prohibido que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado ejerzan funciones jurisdiccionales.
. Los conjueces deben ser
terceros diferentes a los mismos magistrados.
. Existe una
prohibición expresa consistente en que los conjueces no pueden ser miembros de
las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que
cumplan funciones públicas.
10. Esgrimió que conforme lo dispone el artículo 236
fundamental el propósito de dividir en salas y secciones el Consejo de Estado
consiste en, además de evitar los empates en las decisiones judiciales, separar
las funciones jurisdiccionales de las consultivas y de las demás que les asigne
la Constitución y la Ley, en tal sentido, concluyó que era inconstitucional
designar como conjueces a magistrados como si pudieran ostentar ambas
calidades.
11. Señaló que el nombramiento de los magistrados de
la Sala de Consulta y Servicio Civil como conjueces de la Sala de lo
Contencioso Administrativo “unificaría en quien ejerza como conjuez
funciones jurisdiccionales con funciones consultivas en contravía con lo
ordenado en la Constitución Política, el reglamento interno del Consejo de
Estado y la prohibición establecida en el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011”.
12. Agregó que los numerales 1, 3 y 6 del artículo 237
de la Carta Política consagran una clara separación entre las funciones
jurisdiccional y consultiva del máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, de tal manera que los magistrados que pertenecen a cada una de
las mencionadas salas cumplen funciones y tienen competencias totalmente
diferentes e incompatibles entre sí.
13. Señaló que el artículo 13 del Reglamento Interno
del Consejo de Estado separa los negocios de las cinco secciones de la Sala de
lo Contencioso Administrativo para su funcionamiento conforme con su
especialidad, por lo tanto, “elegir a un magistrado de una sección
especializada para suplir las faltas de los magistrados de otra sección de otra
especialidad, quebranta el ‘criterio de especialización’ para la cual fue
creada cada sección y está llamada a ejercer”[7].
14. Precisó que en el artículo 107 de la Ley 1437 de
2011 se aprecia la separación de las funciones consultiva y jurisdiccional, al
disponer que las atribuciones del Consejo de Estado se cumple mediante tres
salas, así: i) plena, conformada por todos los miembros, ii)
de lo contencioso administrativo, que cumple funciones judiciales y iii)
de consulta y servicio civil, que es un órgano consultivo.
15. Arguyó que las normas acusadas vulneran los
artículos 228 y 229 de la Constitución Política, por cuanto, al contemplar la
posibilidad de que los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo
actúen como conjueces de secciones diferentes a la que pertenecen, “en la
práctica esto quiere decir que fuera de la carga ordinaria de trabajo que
tienen, que se deriva de los asuntos puesto en su conocimiento por reparto,
ahora tendrán que atender otros asuntos en los que sea necesario nombrar
conjueces”[8].
16. Concluyó que la anterior circunstancia no es
respetuosa de los derechos de acceso a la administración de justicia, de tutela
judicial efectiva y del plazo razonable “para decidir las controversias que
a unos jueces que están congestionados se les recargue con mayor trabajo, por
conducto de la designación como conjueces”[9].
2. Intervenciones
17. De las entidades e instituciones a las que se
solicitó concepto, únicamente lo rindieron las siguientes:
2.1. El Consejo de Estado[10]
18. El presidente del Consejo de
Estado adujo que cuando
la Carta Política señaló que esta Corporación se dividiría en salas y secciones
para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la
Constitución y la ley, “no consagró una prohibición particular aplicable a
cada magistrado individualmente considerado, sino un mandato de separación
funcional dirigido a las salas y secciones de la Corporación, las cuales en
ningún caso podrán ejercer de manera indistinta, simultánea o conjunta las funciones,
jurisdiccional y consultiva asignadas a la Corporación. De este modo, cuando
las salas y secciones del Consejo de Estado se constituyan como tales para el
ejercicio de sus atribuciones, jurisdiccionales o consultivas, según el caso,
no podrán ejercer las funciones de la otra, pues unas y otras deben estar
‘funcionalmente separadas’”[11].
19. Advirtió que el artículo 236
superior no se refiere a los magistrados de la corporación sino a sus salas y
secciones, así como también a la necesidad de que estas ejerzan sus funciones
de manera separada. Aunado a ello, sostuvo que lo que prohíbe el citado
precepto normativo es “la conformación de ‘salas mixtas’ o de ‘salas
unívocas’ para el ejercicio simultáneo de funciones consultivas y
jurisdiccionales”[12].
20. Precisó que los artículos 115 y
116 de la Ley 1437 de 2011 no desconocen el mandato de separación funcional
entre la actividad contenciosa y la consultiva del Consejo de Estado, por
cuanto, “no contienen una habilitación para que las salas contenciosa y de
consulta ejerzan simultánea, conjunta o indistintamente sus respectivas
funciones, sino para que sus miembros individualmente considerados, puedan
participar excepcionalmente en otra sala o sección en los casos de empates o
impedimentos de sus miembros”[13].
21. Señaló que las normas acusadas no
vulneran el principio de imparcialidad judicial, por cuanto, a diferencia de
los conjueces particulares “los magistrados del Consejo de Estado, tanto de
la Sala de Consulta como de la Contenciosa, por su pertenencia a la rama
judicial, están sujetos a un estricto estatuto constitucional y legal de
independencia, imparcialidad y autonomía. En ese sentido, los magistrados del
Consejo de Estado, en mayor medida que los conjueces particulares, están
sometidos a la Constitución Política y a la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, así como al estricto régimen de impedimentos
previsto en el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011”[14].
22. De conformidad con tales razones,
la Corporación aludida solicitó la exequibilidad de los artículos 115 y 116 de
la Ley 1437 de 2011.
2.2. El Ministerio de Justicia[15]
23. El referido ministerio, en su intervención,
respecto de los cargos de vulneración de los artículos 228 y 229 de la
Constitución Política, señaló que el correspondiente concepto de la violación
surgía de “una interpretación subjetiva sobre los que considera posibles
efectos de las normas demandadas frente al fenómeno de la congestión judicial y
el cumplimiento de los términos procesales, que a su vez, considera afectan el
derecho de acceso a la administración de justicia”. En consecuencia, señaló
que dicho cargo no cumplía con los requisitos de suficiencia, especificidad y
pertinencia.
24. Insistió en que:
“En la demanda no se explica
concretamente de qué forma los contenidos normativos acusados vulneran el
precepto constitucional que ordena la observancia de los términos procesales ni
cómo se afectaría el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia; la exposición realizada se refiere a hipotéticos efectos que podrían
devenir como consecuencia indirecta de los contenidos normativos demandados,
pero no se demuestra cómo la posibilidad de que los conjueces sean designados
del seno mismo del Consejo de Estado vulnera la posibilidad de los ciudadanos
de acudir ante los jueces para la protección de sus derechos o para la
resolución de sus conflictos o contraría la obligación de los jueces de acatar
los términos procesales o de asumir las sanciones que correspondan por su
incumplimiento, tal como lo prevé la Constitución”[16].
25. De otro lado, en lo tocante a la supuesta
vulneración de los artículos 236 y 237 de la Carta Política, manifestó que i)
el contenido de artículo 61 de la Ley 270 de 1996 no tiene carácter de norma
estatutaria, por cuanto, no regula ni afecta de forma directa el núcleo
esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia,
sino que se limita a regular procedimentalmente la designación, posesión y
duración del cargo de conjuez; ii) no es parámetro de control de
constitucionalidad de los apartes normativos demandados de la Ley 1437 de 2011;
iii) no ha sido derogado por los artículos 115 y 116 de la Ley
1437 de 2011, sino que ha sido modificado por éstos, estableciendo un régimen
específico para los conjueces de Consejo de Estado.
26. Expresó que el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999
–Reglamento del Consejo de Estado– no podía tenerse como parámetro de
constitucionalidad, por cuanto, dicha norma no tiene rango constitucional.
27. Indicó que:
“… no existe contradicción formal ni
sustancial entre las disposiciones acusadas y el mandato superior que establece
la división orgánica de las funciones jurisdiccionales y consultivas, ya que
tal división no se ve afectada por el hecho de que un magistrado de una sala
asuma las funciones de conjuez en otra. En cada sala, tanto en la que se es
titular, como en la que es conjuez, los magistrados tienen una serie de
funciones que la normativa acusada no funde ni confunde. En cada ámbito
funcional el conjunto de funciones, deberes y obligaciones son claramente
discernibles y no modifican la división del Consejo en salas y secciones; esto
en cuanto las funciones pertenecen a la institución, no a quien las desempeña”[17].
28. Por consiguiente, solicitó la inhibición de esta
Corte por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, que se declarara
la exequibilidad de las normas demandadas.
2.3. Universidad Nacional[18]
29. La Universidad Nacional solicitó que esta Corte se
declarara inhibida y, de manera subsidiaria, que se declarara la
constitucionalidad de los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011. Manifestó
que aún cuando la Ley 270 de 1996 es una norma de rango estatutario, “no
puede catalogarse como una norma que pueda tomarse como parámetro de
constitucionalidad”, razón por la cual, concluyó que se estaba en presencia
de una “inconsistencia de técnica acusatoria que hace que técnicamente no
haya cargo o acusación en términos de reproche constitucional”[19].
30. Arguyó que el cargo de supuesta vulneración de los
derechos de acceso a la administración de justicia y de tutela judicial
efectiva no cumple con los requisitos de certeza ni de suficiencia, por cuanto,
obedece a una “explicación basada en inferencias, (…), tales como los
supuestos retardos e incumplimientos de términos legales a causa de las
funciones adicionales asignadas a los magistrados, dichas inferencias si bien
al materializarse serían nocivas para los derechos que tratan de protegerse con
la demanda, no pueden ser el único argumento esgrimido por la parte demandante
para solicitar la inconstitucionalidad de las normas demandadas en supuesta
contravía con los artículos 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia”[20].
2.4. Universidad Externado de
Colombia
31. La Universidad Externado de Colombia solicitó que
se declarara la exequibilidad condicionada de los apartes demandados bajo el
entendido que el cargo de conjuez:
“Ante la Sala de Consulta y Servicio
Civil no podrá ser ejercido por Magistrado de la Sala de lo Contencioso
Administrativo y por lo mismo tendrán que elegirse conjueces según el
Reglamento Interno de la Corporación.
Ante la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no podrá ser ejercido por Consejero de la Sala de Consulta y
Servicio Civil y por lo mismo tendrán que elegirse conjueces según el
Reglamento Interno de la Corporación”[21].
32. La anterior solicitud se fundamentó en que para
dicha institución académica no es conforme con la Constitución Política que los
“consejeros de una Sala del Consejo de Estado hagan las veces de conjueces
para los asuntos de otra Sala”, por cuanto, tales funcionarios judiciales “cumplen
funciones diferentes e incompatibles”[22].Concluyó
que la única interpretación posible de las normas acusadas consiste en que “al
momento de encargar a los magistrados la función de ser conjueces se entiende
que solo se está refiriendo a dicho ejercicio dentro de las secciones y
subsecciones de la respectiva sala”[23].
2.5. Universidad Santo Tomás
33. La Universidad Santo Tomás solicitó que se
declarara la inconstitucionalidad de las normas acusadas, debido a que vulneran
el principio de imparcialidad del juzgador[24].
2.6. Universidad de Nariño
34. La Universidad de Nariño solicitó que se declarara
la inexequibilidad de las normas demandadas, por cuanto, las funciones del
Consejo de Estado se encuentran separadas y, en esa medida, el hecho de que un
magistrado de una Sala sirva de conjuez para la otra afecta la imparcialidad de
dicha Corporación[25].
3. Concepto del Procurador General de
la Nación[26]
35. El Procurador General de la Nación, mediante
Concepto 6306 de mayo 9 de 2017, solicita a la Corte, se inhiba de pronunciarse
sobre los cargos relacionados con la supuesta vulneración de los derechos de
Acceso a la Administración de Justicia y de tutela judicial efectiva,
contenidos en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, por cuanto, carecen
de especificidad, pertinencia y suficiencia, esto es, “el reproche
formulado, se fundamenta en la inconveniencia de la medida, (…), en una
interpretación de una posible consecuencia o efecto de la norma demandada, que
no se desprende del texto legal”.
36. Pidió que se declararan exequibles los artículos
115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la supuesta vulneración de
los artículos 236 y 237 de la Constitución, habida consideración de que la
designación como conjuez a un miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil
para un asunto contencioso “no implica que se atribuya a dicha Sala una
función de carácter jurisdiccional, y que con ello se desconozca el tenor del
artículo 236 superior, como tampoco sucedería en sentido contrario, al
intervenir un miembro de la Sala Contenciosa como conjuez en la Sala de
Consulta y Servicio Civil”.
37. Agregó que la ley ha previsto un régimen de
impedimentos y recusaciones  que salvaguardan el principio de imparcialidad de
los magistrados que intervienen en la adopción de un concepto o una decisión.
38. Por último, en lo atinente a la supuesta
vulneración del artículo 61 de la Ley 270 de 1996, señaló que el objeto de la
referida ley estatutaria no era la de regular los asuntos procedimentales, sino
la conformación, estructura y principios generales de la Rama Judicial, de
manera que dicho precepto normativo no regula el funcionamiento interno de una
corporación, por lo tanto, a partir de él no se derivaba una inhabilidad para
la designación de un magistrado como conjuez.
I. CONSIDERACIONES
1. Competencia
39. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política.
2. Contexto normativo de las disposiciones
demandadas
40. Las disposiciones demandadas integran el
Capítulo II, “Del Consejo de Estado”, del Título II, “Organización de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
41. El inciso primero del artículo 115 de la
Ley 1437 de 2011 dispone que los conjueces i) suplirán la falta
de los magistrados por impedimento o recusación; ii) dirimirán
los empates que se presenten en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
en sus diferentes secciones y en la Sala de Consulta y Servicio Civil e iii)
intervendrán en las mismas para completar la mayoría decisoria, cuando esta no
se hubiere logrado.
42. A su turno, la citada norma dispone que
los magistrados de las Salas de lo Contencioso Administrativo y de Consulta y
Servicio Civil del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo serán
designados conjueces, por sorteo y según determine el reglamento de dicha
corporación.
43. De otro lado, el artículo 116 de la Ley
1437 de 2011 regula la posesión y duración del cargo de conjuez y, en tal
sentido, señala que una vez se haya designado el conjuez, este deberá tomar
posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una
sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma
funciones.
44. Adicionalmente, el referido precepto
normativo consagra que cuando los magistrados sean designados conjueces sólo se
requerirá la comunicación  para que asuman de integrar la respectiva sala.
3. Aptitud
de la demanda
45. La demanda de inconstitucionalidad
se refiere al inciso segundo del artículo 115 de la Ley 1437 de 2011, así como
también en contra del siguiente aparte del inciso aludido: “Cuando por
cualquier causa no fuere posible designar a los Magistrados de la Corporación,
(…)”. De igual forma, el siguiente aparte del inciso segundo del artículo
116 fue demandado: “Cuando los Magistrados sean designados conjueces (…)”.
46. La Corte Constitucional
considera necesario pronunciarse sobre la aptitud sustantiva de la demanda,
habida cuenta de que, en sus respectivos escritos de intervención, el
Ministerio de Justicia, el Procurador General de la Nación y la Universidad
Nacional le solicitaron a esta Corporación proferir fallo inhibitorio en el asunto
sub examine.
47. El control constitucional
de las normas jurídicas supone necesariamente “una confrontación abstracta
del contenido de una norma legal y una constitucional”[27].  Para tal
efecto, tratándose del control constitucional por vía de acción, la demanda de
inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan guiar
la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en
el proceso de constitucionalidad de la norma demandada[28].
48. El artículo 2 del Decreto
Ley 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: i) el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas
literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación
oficial; ii) el señalamiento de las normas constitucionales
infringidas; iii) las razones que sustentan la acusación,
comúnmente denominadas concepto de violación; iv) el señalamiento
del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado, cuando fuere el caso y, v) la razón por la cual
la Corte es competente.
49. De conformidad con la
jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula
debidamente cuando en el texto de la demanda i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; ii) se expone
el contenido normativo de las disposiciones acusadas y, iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados vulneran la
Constitución Política. Sobre este último elemento, la Corte ha identificado los
requisitos generales y especiales que deben cumplir las razones en las que se
funda la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Tales requisitos “cumplen
fines constitucionalmente valiosos, como es facilitar la auto restricción
judicial y garantizar correlativamente la efectividad del derecho a la
autonomía individual, para que sea el ciudadano demandante –y no el Tribunal
Constitucional– quien defina el ámbito de ejercicio el control jurisdiccional”[29].
50. En relación con los
requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad, desde la sentencia
C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que
toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye
una carga mínima de argumentación para quien promueva una demanda de acción
pública de inconstitucionalidad, la cual, tal como se resaltó en el párrafo 19
de esta providencia, resulta indispensable para adelantar el control
constitucional por vía de acción.
51. A partir de dicha
sentencia, la Corte Constitucional ha sostenido que las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[30].
52. A su vez, la Corte ha
establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la
luz del principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de
esta acción[31].
La aplicación de dicho principio supone que “cuando se presente duda en
relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva
a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se
produzca un fallo de mérito”[32].
No obstante, la propia Corte ha reconocido que dicho principio “no puede
llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente
suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una
acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[33].
53. Ante demandas de
inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes señalados, las
declaratorias de inhibición por parte de la Corte Constitucional se justifican,
entre otras, en dos poderosas razones. Primero, evitar que el control
constitucional rogado por vía de acción se torne en un control oficioso en el
que esta Corporación “establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República”[34].
54. Segundo, la declaratoria
de inhibición implica que tanto la acción pública como el debate de
inconstitucionalidad no se ha cerrado, sino que, por el contrario, sigue
abierto para que el mismo u otro ciudadano cuestionen la inconstitucionalidad
de la norma demanda “con base en mejores argumentos. Conocer de fondo
demandas de baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la justicia de una
única persona, puede llevar a cerrar un debate de constitucionalidad de forma
definitiva, afectando en un grado notable, el acceso a la justicia de las demás
personas”[35].
3.1. Análisis del primer
cargo
55. Frente al primer cargo de
inconstitucionalidad, por violación de la independencia orgánica del Consejo de
Estado, en sus salas y secciones especializadas de las funciones jurisdiccional
y consultiva, esta Corte considera lo siguiente:
56. Para la ciudadana demandante, los
apartes acusados vulneran la independencia orgánica del Consejo de Estado, en
sus salas y secciones especializadas, de las funciones jurisdiccional y
consultiva, contenidos en los artículos 236 y 237 de la Constitución Política, habida
cuenta de que el propósito de dividir en salas y secciones el Consejo de
Estado, además de evitar los empates en las decisiones judiciales, es separar
las funciones jurisdiccionales de las consultivas y de las demás que les asigne
la Constitución y la ley.
57. Aduce que las expresiones
demandadas son inconstitucionales por las siguientes razones:
“1. Las funciones son separadas, unas
las que ejerce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otras la Sala
de Consulta y Servicio Civil;
2. Las funciones de cada sala y de
sus secciones son especializadas;
3. La lista de conjueces se conforma
por cada sección especializada y por una lista de conjueces en número doble al
de los magistrados que las integran;
4. Se encuentra prohibido que los
Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
ejerzan funciones jurisdiccionales.
5. Los conjueces tienen que ser
terceros diferentes a los mismos magistrados.
6. Existe prohibición expresa que los
conjueces no pueden ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o
trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas”[36].
58. Pues bien, advierte esta
Corte que aun cuando en la fase de admisión el Magistrado sustanciador estimó
que la demanda sub judice contenía un cargo de inconstitucionalidad, lo
cierto es que, con el examen detenido de la demanda y de las intervenciones,
resulta claro que la argumentación desplegada por los actores no cumple con los
requisitos previamente señalados. En consecuencia, la demanda carece de un
cargo de inconstitucionalidad que posibilite el ejercicio del control
constitucional y, de contera, habilite a esta Corte para emitir un
pronunciamiento de fondo en el presente asunto.
59. En efecto, en lo que tiene que
ver con el cargo admitido en el auto de 16 de febrero de 2017, la Corte
encuentra que la demandante enuncia dos normas constitucionales que considera
vulneradas, por cuanto, en su criterio, con la expedición de las normas
acusadas de la Ley 1437 de 2011 se quebranta la independencia orgánica del
Consejo de Estado.
60. Pese a lo anterior, esta
Corporación considera que en el libelo demandatorio no se expresaron las
razones por las cuales los apartes demandados violan la Constitución. En la
página 3 de la demanda, la accionante afirma que sus cuestionamientos se
dirigen contra unos apartes de los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011.
Sin embargo, una vez revisado el texto en su integridad, se echa de menos una
explicación acerca de la manera en que tales normas vulneran la norma
fundamental. En tales términos, la demanda es abiertamente indeterminada
en relación con las razones en que se funda la solicitud de
inconstitucionalidad.
61. En este sentido, se impone
concluir que la argumentación desplegada por la demandante carece de
especificidad y pertinencia.
62. La argumentación estructurada por
la demandante carece de especificidad. Tal como se transcribió en el acápite
correspondiente a la demanda, la argumentación se limitó a transcribir
literalmente preceptos normativos de la Constitución, sin que se hubieren
formulados razones concretas, directas y determinadas, que permitieran acreditar
la existencia de una oposición objetiva entre las normas acusadas y las normas
fundamentales vulneradas. La vaguedad e indeterminación de la demanda se
deriva, sin lugar a dudas, de la falta de determinación del objeto de la
acusación: no resulta posible formular razones concretas y específicas de
inconstitucionalidad sin que previamente se identifique el contenido normativo
demandado.
63. El cuestionamiento de inconstitucionalidad
formulado por la actora es impertinente, debido a que no es de naturaleza
constitucional. Si bien en la demanda se efectúa la transcripción de las normas
constitucionales, no evidencia que las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 vulneren
dichos normas superiores. Lo que la actora afirma es que las disposiciones
acusadas vulneran el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, a partir de lo cual resulta
evidente que la demandante está “utilizando la acción pública para resolver
un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la
disposición en un caso específico”[37].
De igual forma, señala que tales preceptos contravienen el Reglamento
Interno del Consejo de Estado. Ante tal panorama, la actora no plantea razones
de inconstitucionalidad de las normas demandadas.
64. Pero es más, en la página 5 del libelo
introductorio de la demanda se dejó indicado que “se encuentra prohibido que
los Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
ejerzan funciones jurisdiccionales”, afirmación que carece de sustento
constitucional, por cuanto, de las normas de la Constitución que regulan el
funcionamiento de dicha Corporación no se desprende la conclusión a la cual
arribó la parte demandante, en tanto no existe disposición constitucional ni
estatuaria alguna en tal sentido. La anterior circunstancia, reafirma que dicho
cargo es impertinente, toda vez que, corresponde a conjeturas o apreciaciones
subjetivas de la accionante.
65. Por último, la
argumentación formulada por la demandante es insuficiente, habida
consideración que no se identifican las razones específicas, directas y
concretas que permitan advertir vulneración de normas constitucionales, así
como tampoco se formulan cargos de naturaleza constitucional, la Corte concluye
que la demanda carece de “la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[38],
con lo cual tampoco cumple el requisito de suficiencia.
3.2. Análisis del segundo
cargo
66. Frente al segundo cargo de
inconstitucionalidad, por violación de los derechos de acceso a la
Administración de Justicia y a la tutela judicial efectiva, esta Corte
considera lo siguiente:
67. Para la ciudadana
demandante, los apartes acusados vulneran los derechos fundamentales de acceso
a la Administración de Justicia y a la tutela judicial efectiva, contenidos en
los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, al considerar que la
habilitación como conjueces de los magistrados de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, genera una mayor congestión judicial en
los despachos de tales funcionarios, circunstancia que representa “mayor
tiempo de la decisión de los asuntos sometidos al conocimiento de los
magistrado (…), pues ahora cada uno deberá estudiar los casos propios, como
ponente; los casos como miembro de la respectiva sección y los casos como
conjuez de las otras secciones”[39].
68. Pues bien, a juicio de esta
Corte, el cargo formulado no
satisface los requisitos que deben reunir las razones de inconstitucionalidad,
ya que las razones expuestas i) no son claras, pues no es posible
deducir un razonamiento inteligible de la presunta inconformidad entre los
apartes demandados de la Ley 1437 de 2011 y la Constitución; ii)
carecen de certeza, pues se basan en interpretaciones sin sustento normativo y,
además, subjetivas y caprichosas, como que la habilitación como conjueces a los
magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
originará mayor congestión judicial de dicha sala y, por ende, “mayor tiempo
de la decisión de los asuntos sometidos al conocimiento de los Magistrados del
Consejo de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo”; iii)
no son pertinentes, pues, al no señalar una real confrontación entre los
preceptos constitucionales vulnerados y las normas acusadas, plantean un
problema de simple conveniencia, que se reduce a considerar acerca del posible
incremento de la congestión judicial en la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
69. Las anteriores
consideraciones servirán de fundamento para que esta Corte se declare inhibida
para llevar a cabo un análisis de fondo del cargo formulado por la actora.
III.
DECISIÓN
70. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes demandados de los
artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con impedimento
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de  voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
A LA SENTENCIA C-688/17
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
en el estudio de su admisión (salvamento de Voto)
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento
de requisitos argumentativos mínimos e inobservancia del principio pro actione
(salvamento de voto)
Mi desacuerdo radica justamente en que el primer cargo de la
demanda reunía las condiciones necesarias para que la Corte se pronunciara de
fondo, no solo en aplicación del principio pro actione, equiparable
en otros ámbitos al de caridad, sino porque la accionante cumplió con los
mínimos de especificidad, pertinencia y suficiencia que echó de menos la Sala.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me
permito expresar las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada
por la mayoría, en la sentencia C-688 del 22 de noviembre de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
1. En el fallo referido la Corte se declaró inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos
115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, “por el cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
La Sala al estudiar la demanda encontró que el primer cargo
de inconstitucionalidad por violación de la independencia orgánica del Consejo
de Estado (arts. 236 y 237 C. Pol.), carecía de especificidad, pertinencia y
suficiencia, por cuanto no se expresaron adecuadamente las razones por las
cuales los apartes demandados desconocían la Constitución, orientándose la argumentación
a la presunta vulneración del artículo 61 de la Ley 270 de 1996[40].
Asimismo, respecto al segundo cargo, por violación de los
derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial
efectiva (arts. 228 y 229 C. Pol.), la mayoría encontró que los argumentos
expuestos por la demandante: (i) no eran claros, ya que no fue posible deducir
un razonamiento inteligible de la presunta inconformidad entre los apartes
demandados de la Ley 1437 de 2011 y la Constitución; (ii) no eran ciertos, pues
se basaron en interpretaciones sin sustento normativo y además de subjetivas al
referir que la habilitación como conjueces a los magistrados de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado originaría una mayor
congestión judicial; (iii) no eran pertinentes, por cuanto carecían de una real
confrontación entre los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados y
las normas legales cuestionadas, limitándose a un problema de simple
conveniencia (incremento de la congestión judicial).
2. Mi desacuerdo radica justamente en que el primer cargo de
la demanda reunía las condiciones necesarias para que la Corte se pronunciara
de fondo, no solo en aplicación del principio pro actione, equiparable
en otros ámbitos al de caridad[41],
sino porque la accionante cumplió con los mínimos de especificidad, pertinencia
y suficiencia que echó de menos la Sala.
En efecto, la demandante identificó que las expresiones
acusadas de los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, desconocían los artículos
236 y 237 superiores, al mezclar las funciones jurisdiccional y consultiva
del Consejo de Estado, permitiendo que los magistrados de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y de Consulta y Servicio Civil puedan ser designados
como conjueces tanto en una como en otra, pese a tener funciones y
competencias diferentes e incompatibles, lo cual estima que contraría la
independencia orgánica de dicha Corporación en sus salas y secciones
especializadas.
Asimismo, precisó que ni la Constitución ni el artículo 61[42] de la Ley
270 de 1996 habilita a los “mismos magistrados de la Corporación de las
especialidades de las otras secciones y mucho menos que los Magistrados de la
Sala de Consulta y Servicio Civil sean conjueces de los asuntos de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, lo que desnaturaliza la figura del conjuez. Al contrario,
lo que expresamente señalan la Constitución y la ley es que los conjueces
tienen que ser terceros, es decir, diferentes a los mismos magistrados y además
está expresa la prohibición en cuanto a que no podrán ser miembros de la
Corporación”.
De esta manera, la accionante denotó con argumentos de
naturaleza constitucional cómo los apartes cuestionados pueden desconocer la independencia
orgánica del Consejo de Estado, en punto a las funciones especializadas de
sus salas y secciones, dando lugar a la alteración de la figura del conjuez, de
quien considera debe ser un tercero a dicha Corporación. Planteado de esta
manera el cargo, se evidenciaba una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley demandada y los artículos 236 y 237 de la Carta, lo que
generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada
haciendo apta la demanda.
Ciertamente, si se advierte que no existe posibilidad
jurídica de que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil se
ocupen –en ningún caso- de los asuntos contenciosos que decide el resto de la
aludida Corporación, la voluntad manifiesta en el artículo 236 constitucional,
en cuanto a que “el Consejo se dividirá en salas y secciones para separar
las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución
y la ley” (se subraya), resulta claramente puesta en duda y ello ameritaba
una discusión de fondo por la Corte, de
lo que fluye para quien ahora disiente de la decisión mayoritaria la existencia
de por lo menos un cargo apto en la demanda presentada.
Igualmente, no puede pasarse por alto que la accionante
también aludió al artículo 61 de la Ley 270 de 1996, norma que por tener el
carácter de estatutaria, se incorpora en sentido lato al bloque de
constitucionalidad[43],
generando de esta manera una duda mínima sobre la exequibilidad de los apartes
demandados, sin embargo,  no ameritó estudio alguno en la sentencia.
En el fallo inhibitorio al abordarse el primer cargo se
cuestionó de manera genérica la ausencia en la demanda de razones de
inconstitucionalidad, así como  la indeterminación de las afirmaciones
realizadas por la actora, sin que se hubiera procedido a explicar cómo se
incumplió tal presupuesto[44],
dado que se limitó a una exposición conceptual sobre los requisitos de
especificidad, pertinencia y suficiencia, sin hacer relación alguna con los
planteamientos de la demanda, por lo que la propia decisión incurrió en la
indeterminación que reprochó.
3. En mi concepto, tal y como lo advirtieron en sus
intervenciones el Consejo de Estado (a favor de la exequibilidad), las
Universidades Externado de Colombia (a favor de la exequibilidad condicionada),
Santo Tomás y de Nariño (a favor de la inexequibilidad), como el Procurador
General de la Nación (a favor de la exequibilidad), el primer cargo respecto de
la presunta vulneración de los artículos 236 y 237 de la Constitución,
ameritaba un estudio de fondo por parte de esta Corporación.
De esta manera, la Corte ha perdido una valiosa oportunidad
para establecer si la delimitación para la designación de conjueces en el
Consejo de Estado en sus propios magistrados, podría comprometer la
independencia e imparcialidad judicial que debe caracterizar la administración de
justicia[45].
No puede negarse la inquietud constitucional que genera el que las normas
demandadas de la Ley 1437 de 2011, en una posible contradictio in terminis,
permitan que los mismos consejeros de Estado actúen como conjueces
de sus pares, que obran como los jueces competentes en el caso
específico, en las decisiones proyectadas por sus colegas, lo cual podría
comprometer los aludidos atributos que justamente se exigen de aquellos.
Así, de haberse abordado el estudio material de las normas
demandadas, la Corte hubiera podido aclarar la aparente falta de coherencia
sistémica de sus previsiones, ya que estas erigen en conjuez a quien ya
es juez. Al respecto no debe perderse de vista que si la vocación de un
conjuez en múltiples ocasiones es, por ejemplo, dirimir un empate entre
posturas que se evidencian antagónicas, esto es, un tercero ajeno a la
Corporación, garantizaría que no haya solidaridades científicas fundadas en
razones diferentes a la coherencia argumentativa. En ese orden, de cara a la
pertinencia necesaria que reclama un cargo que pretende atacar una norma por
inconstitucional, en este evento la censura por puesta en duda del principio
del debido proceso[46],
en su faceta de la imparcialidad y la independencia[47] no se antoja imposible,
o lejano o en todo caso carente de toda posibilidad de ser discutido.
4. De esta manera, se hacía necesario que la Corte se
pronunciara sobre la constitucionalidad de los apartes demandados,
estableciendo si los magistrados del Consejo de Estado, en sus diferentes salas
y secciones especializadas, de cara a los principios de independencia e
imparcialidad que deben gobernar la judicatura y que conforman la garantía del
debido proceso de quienes acuden a la administración de justicia, pueden de
conformidad con la Carta actuar como conjueces en las decisiones proyectadas
por su pares.
5. Finalmente, la Corte debe impedir que se generalice las
decisiones inhibitorias, como se expuso en la sentencia C-666 de 1996[48], en donde
quedó en claro la excepcionalidad de su procedencia.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.
Fecha ut
supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folios 1-6.
[2] Folios 9-12.
[3] Fls. 14-16.
[4] Fls.
18-21.
[5] Folio 2 vto.
[6] Folio 3 vto.
[7] Folio 3 vto.
[8] Folio 6.
[9] Folio 6 vto.
[10] Folios 42-55.
[11] Folio 46.
[12] Folio 46.
[13] Folio 48.
[14] Folio
54.
[15] Folios
61-67.
[16] Folio 62
vto.
[17] Folio
66.
[18] Folios 108-114.
[19] Folio 111 vto.
[20] Folios 114 vto.
[21] Folio 125.
[22] Folio 121.
[23] Folio 125.
[24] Folios 71-83.
[25] Folios 79-88.
[26] Folios 95-104.
[27] Corte
Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.
[28] Ibídem.
[29] Corte
Constitucional. Sentencia C-405 de 2009.
[30] Corte
Constitucional. Sentencia C-330 de 2013, entre muchas otras.
[31] Corte
Constitucional. Sentencia C-219 de 2017, entre otras.
[32] Corte
Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.
[33] Corte
Constitucional. Sentencia C-584 de 2016.
[34] Corte
Constitucional. Sentencia C-016 de 2017.
[35] Corte
Constitucional. Sentencia C-553 de 2016.
[36] Folio 3.
[37] Corte
Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001.
[38] Id.
[39] Folio 6.
[40] En la decisión inhibitoria se señaló: “62. La argumentación
estructurada por la demandante carece de especificidad. Tal como se
transcribió en el acápite correspondiente a la demanda, la argumentación se
limitó a transcribir literalmente preceptos normativos de la Constitución, sin
que se hubieren formulados razones concretas, directas y determinadas, que
permitieran acreditar la existencia de una oposición objetiva entre las normas
acusadas y las normas fundamentales vulneradas. La vaguedad e indeterminación
de la demanda se deriva, sin lugar a dudas, de la falta de determinación del
objeto de la acusación: no resulta posible formular razones concretas y
específicas de inconstitucionalidad sin que previamente se identifique el
contenido normativo demandado. // 63. El cuestionamiento de
inconstitucionalidad formulado por la actora es impertinente, debido a
que no es de naturaleza constitucional. Si bien en la demanda se efectúa la transcripción
de las normas constitucionales, no evidencia que las disposiciones de la Ley
1437 de 2011 vulneren dichos normas superiores. Lo que la actora afirma es que
las disposiciones acusadas vulneran el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, a
partir de lo cual resulta evidente que la demandante está “utilizando la acción
pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida
aplicación de la disposición en un caso específico”. De igual forma, señala que
tales preceptos contravienen el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Ante
tal panorama, la actora no plantea razones de inconstitucionalidad de las
normas demandadas. (…) // 65. Por último, la argumentación formulada por la
demandante es insuficiente, habida consideración que no se identifican
las razones específicas, directas y concretas que permitan advertir vulneración
de normas constitucionales, así como tampoco se formulan cargos de naturaleza
constitucional, la Corte concluye que la demanda carece de “la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche”, con lo cual tampoco cumple el requisito de suficiencia”.
[41] Como en los procesos ante la
jurisdicción ordinaria, el principio de caridad, mutatis mutandis,
apunta a que los jueces tienen, no la potestad sino el deber de interpretar las
manifestaciones formales y espontáneas de los demandantes de manera que al
hacerlo procuren la mejor interpretación a su favor. Este principio exige que los argumentos de los accionantes sean
interpretados como racionales y, en caso de controversia, que se considere su
interpretación más sólida (Al respecto, consultar: DAVIDSON,
D. (1973) “Radical Interpretation”. En: Inquiries into Truth and
Interpretation. Oxford: Clarendon Press, 1984. 125-139).
[42] “De los conjueces. Serán
designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de
las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para
desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser
miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna
entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones.
Sus servicios serán remunerados”.
[43] La jurisprudencia ha señalado que la
revisión de constitucionalidad de asuntos sometidos a su competencia, no solo
se realiza frente al texto formal de la Constitución y aquellas disposiciones
que tengan rango constitucional según lo haya señalado la propia Carta (bloque
de constitucionalidad stricto sensu), sino que dicha revisión también es
posible con base en normas que son parámetros válidos para analizar la
constitucionalidad de disposiciones sometidas a su control (bloque de
constitucionalidad lato sensu). Al respecto, consultar las sentencias C-774 de
2001, C-200 de 2002, SU-058 de 2003, C-985 de 2006, C-155 de 2007, C- 750 de
2008, C-988 de 2004, C-582/99, C-191/98 y C-358/97.
[44] En asuntos como el presente, donde a primera vista se advierte que las
disposiciones demandadas presentan por sí mismas contrariedades con la
Constitución, de acuerdo al principio pro actione, resulta irrazonable
exigir al ciudadano mayores lucubraciones en el planteamiento del cargo. No
debe olvidarse que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad.
[45] La independencia e imparcialidad
judicial que se reclama de los jueces demanda la ausencia total de factores
internos o externos que puedan alterar su objetividad. Un factor interno podría
ser la tendencia de los magistrados de una Corporación a estar de acuerdo con
la posición de uno o varios de sus colegas (corporativismo), obviando lo que
objetivamente pueda ser más justo en un caso determinado.
[46] Sentencia
T-080 de 2006, reiterada en auto 169 de 2009.
[47] Esta Corte ha explicado la diferencia entre los atributos de
imparcialidad e independencia, señalando que: “[la] independencia, como su
nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de administrar
justicia no se vean sometidos a presiones, […] a insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio
del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus
competencias constitucionales y legales”. Sobre la imparcialidad, ha
considerado que esta “se predica del derecho de igualdad de todas las
personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los
ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de
índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son
presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de
definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino
también de responsabilidad judicial” (negrilla fuera del texto original)
(sentencia C-365 de 2000).
[48] En esta decisión la Corte señaló que “la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales
se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe
ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder
a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los
que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De
lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera,
constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de
justicia, el acceso de las personas a ella”.