T-773-10
Sentencia T-773/10
Sentencia
T-773/10
PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que ISS vulneró por negativa al
pago, por cuanto si se cumplen los requisitos del artículo 39 de la Ley 100 de
1993
PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional de la acción de
tutela para exigir el reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa y jurisprudencial para
su reconocimiento y pago
ACCION DE TUTELA EN MATERIA PENSIONAL-Presunción de veracidad en materia
probatoria y facultades oficiosas del juez de constitucional
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
por cuanto se cumple con los requisitos exigidos por la ley para que le sea
amparado el derecho prestacional
Referencia: expediente T-2727186.
Acción de tutela instaurada mediante
apoderada judicial por la señora Dora Inés Orjuela García, contra el Instituto
de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca.
Procedencia: Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Civil de Decisión.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo dictado en segunda instancia
por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil de Decisión, dentro de la acción
de tutela instaurada mediante apoderada por la señora Dora Inés Orjuela García,
contra el Instituto de Seguros Sociales, en adelante ISS, seccional
Cundinamarca.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión
que hizo el mencionado Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991, y la Sala de Selección Nº 7 de la Corte, el 22 de julio
de 2010, lo eligió para su revisión.
I. ANTECEDENTES.
La señora Dora Inés Orjuela García, por conducto de apoderada,
instauró acción de tutela en abril 16 de 2010, contra el ISS, que le
correspondió al Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá,
aduciendo vulneración de los derechos a la seguridad social, a la vida, a la
dignidad humana y al mínimo vital, por los hechos que a continuación son
resumidos.
A. Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
l. La actora, de 64 años de edad, manifestó
que en marzo 30 de 2007, tuvo un accidente en Bogotá cuando se dirigía hacia su
residencia en bus, por lo cual en abril 11 de ese año, acudió a la EPS Cruz
Blanca por dolor en la espalda “y limitación funcional con los
cambios de posición” (f. 54 cd. inicial.).
En varias oportunidades[1]
la interesada acudió a urgencias, donde le practicaron diferentes
procedimientos[2], después de los cuales se
le diagnosticó “fracturas patológicas de columna lumbar” (f. 55 ib.).
2. Aseveró que como resultado de esas
fracturas tuvo diferentes incapacidades pagadas por la EPS durante 7 meses, por
lo que en enero 8 de 2008, inició el proceso para el reconocimiento de la
pensión de invalidez ante el ISS.
Así, en octubre 24 de 2008, la junta
regional de calificación de invalidez de la sección de medicina laboral del ISS
valoró a la señora Dora Inés Orjuela García y halló pérdida de capacidad
laboral del 63.79%, estructurada en marzo 30 de 2007, y calificada de origen
como enfermedad común (fs. 44 al 48 ib.).
3. En enero 20 de 2009, la actora presentó “ante
el CAP de Fontibón del Instituto de Seguro Social toda la documentación
necesaria para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez” (f. 57
ib.). Trascurridos 6 meses de haber radicado estos documentos y sin haber
obtenido respuesta del ISS, la actora interpuso acción de tutela para proteger
su derecho fundamental de petición, que fue resuelta favorablemente por el
Juzgado Cuarenta y Ocho Penal del Circuito de Bogotá.
No obstante, el ISS no acató la orden
impartida por el Juzgado y en consecuencia, la accionante radicó incidente de
desacato para obtener respuesta. Así, el jefe del departamento de atención al
pensionado del ISS, seccional Cundinamarca, mediante Resolución Nº 007469 de
marzo 18 de 2010, contestó la petición argumentando que “la asegurada cotizó
un total de 268 semanas, de las cuales cero (30) (sic) semanas fueron en
los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez… no
cumple con el requisito de fidelidad exigida por la Ley 860 del 26 de diciembre
del año 2003, … no cuenta con el mínimo de 411 semanas exigidas por fidelidad,
no cumpliendo de esta forma con los requisitos exigidos para acceder a la pensión
solicitada” (f. 51 ib.).
5. Afirmó la demandante que el ISS negó
arbitrariamente la prestación económica, al tener en cuenta 268 semanas
cotizadas al momento de presentar la solicitud, e ignoró “los documentos
allegados con la petición presentada por parte de la señora Dora Inés Orjuela
García, cuales son la Relación de Novedades Sistema de Autoliquidación de
Aportes Mensual – Pensión donde aparece que ha cotizado hasta la fecha 493
semanas” (f. 58 ib.).
Por lo anterior se pide conceder la pensión
de invalidez, al aducirse que cumple los requisitos exigidos por ley para el
pago de dicha prestación económica.
B. Documentos que en copia obran en el expediente.
1. Carné de afiliación de la señora Dora Inés Orjuela
García a la EPS Cruz Blanca (f. 1 ib.).
2. Relación
de “novedades Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensual – Pensión del
Instituto de Seguros Sociales, válido para prestaciones económicas” (fs. 2
a 6 ib.).
3. Formato del Banco Caja Social “consulta de envío
de autoliquidación de aportes” (fs. 7 a 8 ib.).
4. Relación
de “novedades Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensual – Pensión
informativo, no válido para prestaciones económicas del Instituto de Seguros
Sociales” (fs. 9 a 13 ib.).
5. Historia Clínica de la señora Dora Inés Orjuela
García (fs. 14 a 43 ib.).
6. Dictamen N° 41349114 de octubre 24 de 2008,
expedido por la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del ISS, que
estableció el 63.79% de pérdida de capacidad laboral de la actora, estructurada
en marzo 30 de 2007, y cuya calificación de origen es enfermedad común (fs. 44
a 48 ib.).
7. Respuesta del jefe del departamento de atención al
pensionado del ISS, al incidente de desacato propuesto por la actora (fs. 49 a
50 ib.).
8. Resolución N° 007469 de marzo 18 de 2010, emitida
por la entidad demandada, que negó la pensión de invalidez a la señora Dora
Inés Orjuela García, por no cumplir los requisitos legales (fs 51 a 52 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL.
El Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de
Bogotá en auto de abril 20 de 2010, admitió esta acción y concedió a la entidad
demandada el término de 2 días para dar respuesta, sin obtenerla.
A. Sentencia de primera instancia.
Mediante providencia de abril 30 de 2010, el Juzgado
Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá, negó la tutela al considerar
que la actora no cumplió el requisito de fidelidad al sistema. Agregó, que la
tutela es improcedente al no ser interpuesta como mecanismo transitorio;
adicionalmente, puntualizó que no se verificó un perjuicio irremediable, ni se
agotó la vía ordinaria.
B. Impugnación.
En mayo 7 de 2010, la actora impugnó el fallo del a quo, al estimar que “la Corte Constitucional en serios
pronunciamientos y en reiteración de jurisprudencia ha dicho que la pensión de
invalidez es un derecho fundamental por cuanto tiene conexidad con los derechos
a la vida, al trabajo y a la salud” (f. 73 ib.).
Argumentó la accionante que al momento de ocurrir el
accidente trabajaba en el Colegio Refous y dependía económicamente de su
salario; al quedar incapacitada cesó su actividad laboral y sus ingresos
económicos se vieron disminuidos, por lo cual señaló que “la única
alternativa de sufragar sus gastos y su subsistencia es el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez” (f. 75 ib.).
C. Sentencia de segunda instancia.
Una Sala Civil de Decisión del Tribunal
Superior de Bogotá, mediante fallo de junio 2 de 2010, confirmó la sentencia
impugnada, anotando que “si bien es cierto que la actora sufrió un accidente
con pérdida de capacidad laboral superior al 50 %, no lo es menos que no se
allegaron al plenario los elementos suficientes para desvirtuar la afirmación
que hace la administración en la resolución por la cual se le negó el
reconocimiento de la pensión de invalidez a la accionante” (f. 8 cd. 2, no
se encuentra en negrilla en el texto original).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela
en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Debe esta Sala de Revisión determinar si los
derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la
igualdad están siendo vulnerados por el ISS, seccional Cundinamarca, al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez a la señora Dora Inés Orjuela
García, argumentando que la peticionaria no cumple los requisitos del artículo
39 numeral 2° de la ley 100 de 1993.
Para ello, en primer lugar, se analizará
la procedencia de la tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez; en segundo término, se estudiará la evolución normativa y
jurisprudencial de los requisitos exigidos para acceder a la prestación en
cuestión; luego se evaluará la presunción de veracidad en materia probatoria y
el poder oficioso del juez constitucional y, con base en estos elementos, se
resolverá el caso en concreto.
Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Reiteración de
jurisprudencia.
Conforme al artículo 86 de la Constitución
Política, la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para
procurar la protección de sus derechos fundamentales, la cual sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio idóneo de defensa judicial, salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un prejuicio irremediable,
entendiendo así que la tutela tiene un carácter subsidiario. En este sentido
expresó, en sentencia SU-544
de mayo 24 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett:
“1º) Los medios y recursos judiciales
ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las
personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos
ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y
la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º);
3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los
restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros
mecanismos de protección judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para
lograr la protección de los derechos fundamentales’.”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el
reconocimiento de una prestación pensional mediante acción de tutela resulta
improcedente, en principio, pues el ordenamiento jurídico nacional ha dispuesto medios judiciales
específicos para la solución de conflictos de ese origen, ya sea, en la
jurisdicción laboral ordinaria o en la contenciosa administrativa, según el
caso.
No obstante, la regla general de improcedencia de la
tutela para el pago de prestaciones económicas, en razón de la existencia de
otros medios de defensa judicial, tiene excepciones que han sido desarrolladas
por la jurisprudencia constitucional. De este modo, la sentencia T-063 de
febrero 9 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería, señaló:
“En síntesis, se puede indicar que en
virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela es improcedente para
ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo, de manera excepcional y
como mecanismo transitorio, el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento
de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la
pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la
afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del
accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho
pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando
conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que
efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que
reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria.”
En desarrollo de dichas excepciones, frente
al perjuicio irremediable y la afectación al mínimo vital, cabe anotar que si
una persona se encontraba trabajando y sufre una pérdida de su capacidad
laboral, por enfermedad o accidente, sus ingresos se reducirán
consecuencialmente, en la medida en que se presume que la actividad laboral
dejada de realizar era su medio de subsistencia. De esta forma, se colige la
afectación al mínimo vital, infiriéndose el perjuicio irreparable y la
materialización de los criterios (i) y (ii) recién citados[3].
Así mismo, es pertinente recordar que la
Corte ha catalogado como sujetos de especial protección a las personas
discapacitadas y los adultos mayores que solicitan una pensión de invalidez.
Así, en sentencia T-442 de abril 30 de 2008, con ponencia de quien ahora cumple
igual función, estimó:
“En las acciones de tutela
sobre solicitudes para el reconocimiento y sucedáneo pago de una pensión de
invalidez, o para el pago de la misma cuando ha sido interrumpida pese al
reconocimiento y goce previos, debe considerarse que son incoadas, por lo
general, por adultos mayores, personas de la tercera edad, o por quienes debido
a su minusvalía o discapacidad no pueden hacer uso de los mecanismos de defensa
idóneos para la protección de sus derechos, encontrándose en circunstancias de
debilidad manifiesta, en cuya protección y asistencia debe concurrir el Estado.”
En el mismo sentido, en la sentencia T-144
de marzo 30 de 1995, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se lee:
“La condición de disminuido físico,
sensorial o psíquico - que subyace a la calificación médica de pérdida de la
capacidad laboral como presupuesto del reconocimiento del derecho a la pensión
de invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la órbita del derecho a la
igualdad y la hace acreedora de una protección especial del Estado por
encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta.”
También ha resaltado esta corporación la
existencia de circunstancias que hacen que el otorgamiento y pago de la pensión
de invalidez adquiera un rango aún más descollante, por la ostensible relación
que tiene con derechos como el mínimo vital, la seguridad social y la vida
digna, entre otros, realzándose así su carácter fundamental[4];
de esta manera, se permite al afectado solicitar su protección por vía de
tutela.
A la par de lo anterior, cuando una entidad se rehúsa
a conceder el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, a pesar de que
la persona cumple los
requisitos legales exigidos, dicho ente vulnera los derechos fundamentales que
se relacionan con la prestación en cuestión. Para evitar el menoscabo de las
garantías constitucionales y legales de los ciudadanos, las entidades deben
siempre optar por una revisión de los requisitos y no negar arbitrariamente los
derechos obtenidos. Cuando la revisión no se hace por parte de la entidad y se
obliga a la persona a acudir a medios de defensa judicial, la tutela puede ser
medio idóneo para la protección de los derechos, más aún si se trata de evitar
un perjuicio irremediable, que se da por la afectación al mínimo vital de la
persona que goza de especial protección constitucional, en razón a su pérdida
de capacidad laboral.
En conclusión, tratándose del reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez, el juez constitucional debe efectuar un estudio de
procedencia de la acción de tutela, que si bien ha de ser estricto, mantendrá
racionalidad en razón de las excepciones ya señaladas. Ello quiere decir que la
improcedencia tutelar en materia pensional, no puede ser absoluta.
Cuarta. Requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez. Evolución normativa y jurisprudencial.
Los requisitos para el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez han variado paulatinamente, desde su creación
hasta la actualidad. Originalmente, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993
establecía que quienes tuvieran una pérdida de capacidad laboral igual o
superior al 50%, y a su vez, i) estuvieran cotizando al régimen y
tuvieran aportes equivalentes a 26 semanas o más, al momento de producirse el
estado de invalidez; o ii) acreditaran aportes durante 26 semanas o más del año
inmediatamente anterior al momento de estructuración del estado de invalidez,
tendrían acceso al derecho pensional en cuestión.
Esta norma fue modificada por la Ley 797 de
2003, instaurando en su artículo 11 otros requisitos para acceder a la pensión
de invalidez. Se estableció entonces que el afiliado que hubiera perdido el 50%
o más de su capacidad laboral por enfermedad común debía, i) acreditar 50
semanas de cotización en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez; y ii) tener al menos un 25% de cotizaciones al sistema
entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez (“fidelidad”). Así mismo, dispuso
para el caso de invalidez originada en accidente de trabajo, el requisito de la
cotización mínima de 50 semanas.
Ese artículo 11 de la Ley 797 de 2003 fue
declarado inexequible, debido a vicios de procedimiento en su formación[5].
Nuevamente, los requisitos fueron
modificados por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, disposición que, i) disminuyó
el porcentaje de fidelidad al sistema del 25% al 20% del tiempo transcurrido
entre el momento en que el afiliado cumplió 20 años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez; ii) extendió ese requisito
al reconocimiento de la pensión de invalidez originada por accidente de
trabajo; iii) continuó con las 26 semanas de cotización para afiliados menores
de 20 años, y iv) estipuló en el parágrafo 2°, que “cuando el afiliado haya
cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los
últimos tres (3) años”.
El artículo 1° de la Ley 860 de 2003, igualmente fue
objeto de demanda[6] de inconstitucionalidad,
que fue resuelta mediante sentencia C-428 de julio 1° de 2009, M. P. Mauricio
González Cuervo, donde la Corte analizó el principio de progresividad, definiéndolo
como una carga[7] impuesta al Estado por la
Constitución Política y por diferentes instrumentos internacionales.
En dicha sentencia se estudió el requisito
del aumento de semanas exigidas, de 26 en el año inmediatamente anterior a la
fecha de estructuración de la enfermedad o al hecho causante de la invalidez, a
50 en los últimos tres años, argumentando que “este aspecto de la reforma no
implica una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez,
pues si bien se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de
26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a
tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. … En el actual régimen,
el porcentaje exigido es variable y en promedio se ubica en el 33% de la carga
de cotización, es decir, que supone cotizar en promedio 16.6 semanas en cada
año durante los últimos 3 años, siendo antes que regresiva, favorable a los
intereses de muchos cotizantes, sobre todo a los trabajadores que no poseen un
empleo permanente”.
También se observó el requisito del 20% de
fidelidad al sistema y se determinó que esta exigencia sí era regresiva, porque
“no se advierte una conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción
de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control de los
fraudes- con los efectos producidos por la misma”. Igualmente, se comprobó,
con el análisis de la amplia jurisprudencia precedente en materia de tutela, que
efectivamente se hacía más difícil el acceso a la pensión de invalidez,
especialmente para personas discapacitadas o de la tercera edad.
En consecuencia, declaró exequible el
numeral 1º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, “salvo la expresión ‘y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez’, la cual
se declarará inexequible”. Además, se declaró exequible el numeral 2º del  mismo
artículo, exceptuando la expresión “y su fidelidad
de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”,
declarada inexequible.
En conclusión, el estado actual de las
exigencias para el reconocimiento y consecuente pago de la pensión de
invalidez, quedó así, a partir de la reforma y de la declaratoria parcial de
inexequibilidad del artículo 1° de la Ley 860 de 2003:
“Ley
860 de 2003, Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:
Artículo 39. Requisitos para obtener la
pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
2. Invalidez causada por accidente: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma.
PARÁGRAFO
1. Los menores
de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis
(26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO
2. Cuando el
afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.”
Quinta. Presunción de veracidad en materia
probatoria y las facultades oficiosas del juez constitucional.
Existen varias herramientas jurídicas[8]
al alcance del juez constitucional, para permitirle esclarecer las situaciones
problemáticas que se le presenten, advirtiendo que por el carácter fundamental
de los derechos invocados en las acciones de tutela, es clara la obligación de
utilizarlas siempre que sea necesario, en lo que conduzca a emitir un fallo
juicioso y concordante con la Constitución.
Concatenando, el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991
concede la potestad al juez de pedir informes a las entidades accionadas, con
el fin de aclarar dudas que puedan surgir de los hechos relatados en la
demanda. El mismo Decreto consagra, en el artículo 20, la presunción de veracidad,
que conduce a que si el informe del accionado no fuere rendido dentro del plazo
concedido, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano,
lo cual fue enfocado así en la sentencia T-644 de agosto 1° de 2003, M. P.
Jaime Córdoba Triviño, refiriéndose a la omisión de respuesta de las entidades
requeridas:
“La consecuencia jurídica
de esa omisión no es otra que… tenerse por ciertos los hechos contenidos en
la solicitud de tutela, de forma tal que el funcionario judicial debe
proceder a resolver de plano, salvo cuando estime necesaria otra averiguación
previa, caso en el cual decretará y practicará las pruebas que considere
necesarias para adoptar la decisión de fondo puesto que como ya lo ha expresado
esta Corte[9], no puede
el juez de tutela precipitarse a fallar dando por verdadero todo lo que afirma
el accionante sino que está obligado a buscar los elementos de juicio
fácticos que, mediante la adecuada información, le permitan llegar a una
convicción seria y suficiente de la situación fáctica y jurídica sobre la cual
habrá de pronunciarse” (no
se encuentra en negrilla en el texto original).
A la luz de los principios de celeridad,
inmediatez y buena fe que rigen esta actuación judicial, ha de entenderse que
si la entidad requerida por el juez en el acto de notificación de la acción, no
hace uso de su derecho de defensa y no contesta la solicitud de pronunciarse sobre
lo expuesto en la demanda, se somete a la presunción de veracidad establecida
en el artículo 20 del Decreto referido. También, si el demandante presentó un
documento como prueba, pero éste no es objetado o tachado de falso por la
contraparte, se presume legítimo y veraz.
Desarrollando la anterior idea, si el juez
no tiene certeza de la validez de una prueba documental, la senda a seguir no
es otra que efectuar la verificación correspondiente.[10]
Así mismo, al juez constitucional no le es
dable simplemente afirmar que las pruebas no se aportaron al proceso, o que las
aportadas no son suficientes para sustentar su convencimiento, ya que si duda
sobre las circunstancias planteadas, es su potestad y su deber mínimo solicitar
información.
En conclusión, es necesario preponderar la
importancia que tiene para el trámite tutelar una apreciación conjunta, seria y
concienzuda del material probatorio incorporado, no siendo jurídicamente
aceptable que se presuma la mala fe, lo cual resultaría contrario a lo
instituido en el artículo 83 de la Constitución Política, ni que se perpetúe la
vulneración de derechos fundamentales.
Sexto. El caso
concreto.
6.1. La señora Dora Inés Orjuela García,
solicitó ante el ISS el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
aduciendo cumplir los requisitos exigidos por ley, que son la pérdida de
capacidad laboral superior al 50 % y 493 semanas cotizadas.
El ISS negó la solicitud al considerar
que sólo tenía 286 semanas cotizadas, sobre las cuales no hizo claridad acerca
de cuántas correspondían a los últimos 3 años, y aseveró que la actora no
cumplía con el 20% de fidelidad al sistema.
6.2. Según lo expuesto desde los antecedentes, se
advierte que el examen de procedencia de la tutela para el reconocimiento de la
pensión de la actora resulta favorable, en cuanto se evidencia la existencia de
un perjuicio irremediable, al afectarse el mínimo vital en razón a la
incapacidad para trabajar de la demandante, impidiéndole percibir así fuere el
salario mínimo, que era su retribución, y permitiéndo inferir la precariedad de
sus medios de subsistencia.
Así mismo, la actora es considerada por la
jurisprudencia constitucional como sujeto de especial protección, ya que es
adulta mayor (64 años de edad), con un porcentaje de 63.79% de pérdida de
capacidad laboral, habiendo de otra parte acreditado el cumplimiento de los
requisitos exigidos por el artículo 39 de la ley 100 de 1993.
6.3. En efecto, en las consideraciones precedentes se
determinó que las exigencias para el goce de la pensión de invalidez son,
actualmente, 50 semanas de cotización en los 3 años inmediatamente anteriores a
la fecha de estructuración, y la pérdida de más del 50% de la capacidad
laboral. El requisito del 20% de fidelidad al sistema no existe, pues fue
expulsado del ordenamiento jurídico nacional a través de fallo de la Corte
Constitucional[11], de manera que el ISS y
el Juzgado de primera instancia erraron al exigir a la actora tal fidelidad.
Con relación a la capacidad laboral, se pudo constatar
que la Junta Regional de Invalidez de Cundinamarca en octubre 27 de 2008,
mediante dictamen N° 41349114 (fs. 44 a 48 cd. inicial), certificó a la actora
un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 63.79%, cuya calificación de
origen fue enfermedad común, con fecha de estructuración marzo 30 de 2007,
confirmándose el cumplimiento de este parámetro.
6.4. Seguidamente, se observa que sobre el requisito
de las semanas cotizadas existe controversia, pues la demandante adjuntó
fotocopias de las planillas de aportes al Sistema de Seguridad Social, en donde
ella contabilizó 493 semanas, pero el ISS en la resolución que niega la pensión
sólo contó 286.
Para aclarar esta disparidad numérica, de suma
relevancia al revisar el caso, se explicó en la motivación precedente la
presunción de veracidad que tienen los documentos aportados como prueba en la
acción de tutela, la carga para la autoridad accionada de objetar
sustentadamente el documento en cuestión y, por último, la obligación que tiene
el juez de indagar y llegar a la certeza para fallar.
En este proceso el ISS no contestó la demanda; sin
embargo, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que dictó
el fallo en segunda instancia, no evaluó el pliego de Relación de “novedades
Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensual – Pensión del Instituto de
Seguros Sociales, válido para prestaciones económicas” (fs. 2 a 6 ib.),
debiendo presumirse su autenticidad, más aún porque en este documento se
cuentan 3.066 días cotizados por la actora, que se divide por 7 para precisar
el número de semanas, esto es, 438.
Así, se estima que el Tribunal erró al no aplicar la
presunción de veracidad, ni pedir información adicional, yerro que esta Sala
debe corregir otorgando credibilidad al documento enunciado y, a través de esa
sencilla operación aritmética, poner fin a la divergencia sobre las semanas
abonadas por la actora.
6.5. Para terminar, ha de verificarse si de las 438
semanas cotizadas, 50 corresponden a los tres años inmediatamente anteriores a
marzo 30 de 2007,[12] encontrándose que son
145.7 las semanas cotizadas por la señora Orjuela García durante el periodo
señalado.
6.6. En conclusión, los
derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la
igualdad sí fueron vulnerados por el ISS, seccional Cundinamarca, al negarle
el reconocimiento de la pensión de invalidez a la
señora Dora Inés Orjuela García, por lo cual será revocada la sentencia
proferida en junio 2 de 2010 por una Sala Civil de Decisión del Tribunal
Superior de Bogotá, que en su momento confirmó la dictada en abril 30 del mismo
año, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de la misma ciudad,
denegando la tutela impetrada, la cual debe, por ende, concederse.
En tal virtud, se dispondrá que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, el ISS, seccional Cundinamarca, por conducto de su representante
legal o quien haga sus veces, si no lo ha efectuado, expida la resolución de
reconocimiento y empiece a pagar la reclamada pensión de invalidez a la señora
Dora Inés Orjuela García, cubriendo desde marzo 30 de 2007, fecha de
estructuración de la incapacidad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato  de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo proferido en junio 2 de 2010, por una Sala Civil de Decisión del
Tribunal Superior de Bogotá, que en su momento confirmó el dictado en abril 30
del mismo año, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de dicha
ciudad, que negó la tutela presentada mediante apoderada por la señora Dora
Inés Orjuela García, contra el Instituto de Seguros Sociales, seccional
Cundinamarca.
Segundo: En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a
la igualdad de la demandante, ordenando que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, el Instituto de
Seguros Sociales, seccional Cundinamarca, por conducto de su representante
legal o quien haga sus veces, si no lo ha efectuado, expida la resolución de
reconocimiento y empiece a pagar la reclamada pensión de invalidez de la señora
Dora Inés Orjuela García, cubriendo desde marzo 30 de 2007, fecha de
estructuración de la incapacidad.
Tercero: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación
a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Abril 30, mayo 15, 16 y 21 de 2007 (fs. 54 al 55 ib.).
[2] Radiografía de columna en mayo 29 de 2007, gamagrafía ósea en junio
3 del mismo año.
[3] En la sentencia T-124 de marzo 29 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa, se expresó que “… la pensión de invalidez representa para quien ha
perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede por sí mismo
proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un derecho
esencial e irrenunciable”. Cfr. también T-1291 de diciembre 7 de 2005, M.
P. Clara Inés Vargas Hernández y T-138 de febrero 17 de
2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[4] Cfr. T-1128 de noviembre 3 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández; T-1013 de octubre 16 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-442 de abril 30 de 2008, T-271 de abril 13 de 2009 y T-561 de julio 7 de
2010, en las tres últimas M. P. Nilson Pinilla Pinilla; entre otras.
[5] C-1056 de
noviembre 11 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se expuso: “Por lo que hace al artículo 11, no fue incluido en la ponencia para
Segundo Debate en el Senado (Gaceta del Congreso N° 616), ni… fue aprobado en
el Senado de la República, según el texto definitivo del proyecto publicado en
la Gaceta del Congreso N° 161 de 14 de abril de 2003 pagina 5. Este artículo
fue introducido… durante el debate en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes, por el representante Manuel Enríquez Rosero como Proposición
Aditiva N° 22 (Cuaderno N° 4, pruebas enviadas por la Cámara de
Representantes). Es decir, el citado artículo 11 de la ley 797 de 2003, tan
solo fue objeto de aprobación en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes y sobre él no se decidió ni por las Comisiones Séptimas en las
sesiones conjuntas, ni tampoco por Senado de la República, no obstante lo cual
fue sometido a conciliación y así se dio por aprobado en el texto de la ley…”
[6] La demanda atacó los numerales 1° y 2° del artículo 1° de la Ley
860 de 2003, por considerar que contrariaban “el principio de progresividad
contenido en el artículo 48 de la CP, al establecer unos requisitos para
acceder a la pensión de invalidez más gravosos que los que exigía el artículo
39 de la Ley 100 de 1993.” Además violaban “el artículo 53 de la
Constitución pues la reforma se mostró regresiva frente a la protección
otorgada por la legislación anterior, sin que exista un propósito
constitucional importante que justifique la medida.”
[7] Carga que consiste en propender hacia reformas cada vez más
incluyentes y que amplíen los niveles de cobertura y calidad de la seguridad
social en el país, por lo cual, en virtud de dicho principio, no pueden
disminuirse derechos ganados en materia de seguridad social, por lo general.
[8] Entre otras los artículos 19 a 22 del Decreto 2591 de 1991.
[9] Sentencia T-392 de
septiembre 6 de 1994 M. P. Jorge Arango Mejía.
[10] Por ejemplo, tratándose de pruebas en materia laboral y de
seguridad social, el Código Procesal correspondiente, en el parágrafo del
artículo 54A, estatuye que “en todos los procesos, salvo cuando se pretenda
hacer valer como título ejecutivo, los documentos o sus reproducciones simples
presentados por las partes con fines probatorios se reputarán auténticos, sin
necesidad de autenticación ni presentación personal, todo ello sin perjuicio de
lo dispuesto en relación con los documentos emanados por terceros.”
[11] C-428 de julio 1° de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo.
[12] Fecha de estructuración de la invalidez, según el dictamen de la
Junta de Calificación. Es decir, el periodo contado fue de 30 de marzo de 2004
a la misma fecha de 2007.