T-047-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-047/13
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Procedencia
excepcional cuando afecta derechos fundamentales
La jurisprudencia de esta Corporación ha definido que
en principio la tutela no es el medio judicial apropiado para resolver de fondo
conflictos de naturaleza laboral, no obstante, esta regla que desarrolla el
principio de subsidiariedad no es absoluta, ya que, si bien en principio no
procede la tutela para solucionar este tipo de controversias, excepcionalmente
y con carácter extraordinario ésta se muestra como el mecanismo apto para la
protección inmediata de los derechos del peticionario, cuando quiera que se
involucren los derechos de sujetos que se encuentran en estado de debilidad
manifiesta. Es así como la Corte en muchas de sus sentencias ha amparado a
través de la acción de tutela los derechos de sujetos, que si bien pueden usar
otros mecanismos de defensa para la protección de aquellos, al encontrarse en
estado de debilidad manifiesta, se convierten en sujetos de especial protección
constitucional.
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Consiste en formular petición respetuosa y recibir
respuesta rápida y de fondo
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha
ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición. Como
consecuencia de ello, ha reiterado que las peticiones respetuosas presentadas
ante las autoridades o ante particulares, deben ser resueltas de manera
oportuna, completa y de fondo, y no limitarse a  una simple respuesta
formal.
DERECHO DE PETICION-No se debe exigir que en el escrito de solicitud se especifique que se
eleva petición de conformidad con este derecho, por no estar contemplado en el
ordenamiento jurídico
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por cuanto no se ha dado una respuesta de
fondo y definitiva respecto de la solicitud de reconocimiento de pensión de
sobrevivientes
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Línea jurisprudencial sobre su fundamentalidad
Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la
seguridad social es un real derecho fundamental cuya efectividad se deriva “de
(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios
y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y
(iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio
de universalidad. Sin embargo, el carácter fundamental del derecho a la
seguridad social no puede ser confundido con su aptitud de hacerse efectivo a
través de la acción de tutela. En este sentido, la protección del derecho
fundamental a la seguridad social por vía de tutela solo tiene lugar cuando (i)
adquiere los rasgos de un derecho subjetivo; (ii) la falta o deficiencia de su
regulación normativa vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que
impide llevar una vida digna; y (iii) cuando la acción satisface los requisitos
de procedibilidad exigibles en todos los casos y respecto de todos los derechos
fundamentales”
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Relevancia constitucional en la medida en que su
resolución pueda afectar derechos fundamentales
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho al reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes adquiere carácter fundamental cuando: i) está
dirigida a garantizar el mínimo vital de las personas que se encontraban al
cuidado del causante; ii) se trata de proteger los derechos de sujetos de
especial protección del Estado, como es el caso de menores de 18 años de edad,
personas de tercera edad, desplazados o madres cabeza de familia, que se
encuentran en situación de debilidad manifiesta; iii) existe íntima relación
entre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y otros derechos
fundamentales, tales como el derecho a la vida.
ACCION DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR PROVIDENCIAS
JUDICIALES EJECUTORIADAS-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
La jurisprudencia ha señalado que, por regla general,
la acción de amparo no es el mecanismo idóneo para ejecutar los fallos, sin
embargo, existen casos excepcionales donde lo ha admitido. La Corte ha reiterado en su jurisprudencia que los
fallos judiciales deben ser cumplidos, so pena de incurrir en una omisión de
las contempladas en el artículo 86 Superior. Por otro lado, en principio debe
acudirse a los procesos ordinarios para perseguir el cumplimiento del fallo. No
obstante, si se demuestra que el mecanismo no es eficaz, tal como sucede en los
casos de los sujetos de especial protección, la acción de amparo se convierte
en la herramienta idónea para restablecer los derechos conculcados ante la
renuencia de la autoridad pública condenada. Es claro para la Sala que, aunque
existan mecanismos eficaces para hacer efectivos los fallos de los jueces de la
República, la acción de tutela se convierte en el medio idóneo para tal fin
cuando las autoridades competentes sean renuentes al cumplimiento de éstos,
debido a que, la ejecución de las decisiones judiciales se convierten entonces
en un derecho intrínseco, objeto de protección por sí mismo a través de la
tutela.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para cumplimiento de sentencias que generen
obligaciones de dar
SENTENCIA DE CONDENA-Cumplimiento
en el menor tiempo posible, sin tomarse el término de 18 meses a que refiere el
artículo 177 del C.C.A.
Respecto del argumento invocado por la entidad
accionada de contar con un plazo de hasta 18 meses para cumplir con las
ordenes, se advierte que la Corte Constitucional fue clara y enfática al
establecer en la sentencia C-103 de 1994 que: “Las autoridades a quienes
corresponda la ejecución de una sentencia deben hacer cuanto esté a su alcance
para cumplir las sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término
de 18 meses a que se refiere el artículo 177.  Esto, con el fin de evitar
que se causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses comerciales y de
mora consagrados en el inciso final del mismo artículo 177. El dilatar
injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo perjudica a
los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga exagerada para
el erario, y, en últimas, para el contribuyente”. De tal manera que este
argumento no es aceptable pues, la correcta  interpretación del artículo 177
del Código Contencioso Administrativo es la que ha venido haciendo la
Corporación a lo largo de su desarrollo jurisprudencial, que las autoridades
condenadas a ejecutar sentencias deben hacerlo en el menor tiempo posible, sin
hacerlo extensivo a los 18 meses contemplados en la norma, so pena de todos los
perjuicios y consecuencias que al beneficiario y a la misma administración se
puedan causar.
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y DERECHO
AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden al
ISS dé cumplimiento a la sentencia judicial y proceda a incluir en la nómina y
cancelar las mesadas pensionales retroactivas, así como los intereses
moratorios y costas
Referencia: expediente T-3.635.786 y T-3.645.472
Acciones de tutela instauradas por Elvia Meneses
Cadavid y María de la Luz Giraldo de Gómez contra el Instituto de Seguros
Sociales
Derechos fundamentales invocados: de petición, al
debido proceso, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil trece
(2013)
La Sala Séptima de Revisión
de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alexei Egor Julio Estrada y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9°
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro de los procesos radicados bajo los números
T-3.635.786 y T-3.645.472, que fueron seleccionados y acumulados por presentar
unidad de materia en el Auto de la Sala de Selección número Diez de la Corte
Constitucional del diez (10) de octubre de dos mil doce (2.012), notificado el
24 de octubre de dos mil doce (2012), para ser fallados en una sola sentencia.
En consecuencia, la Sala procede a exponer los
antecedentes, las pruebas y la decisión judicial de cada uno de los
expedientes:
1.
EXPEDIENTE T-3.635.786
1.1.
ANTECEDENTES
1.1.1.
Solicitud
La señora Elvia Meneses Cadavid, a través de
apoderado, instauró acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales
por considerar que se están vulnerando sus derechos fundamentales a la
igualdad, de petición y al pago oportuno y al reajuste de las pensiones
legales, consagrados en los artículos 13, 23 y 53 de la Constitución Política, al
no haberse respondido su petición presentada ante la entidad el 16 de mayo de
2012 en donde se solicitó el pago de la pensión de sobreviviente desde el 14 de
julio de 2009, por $2.081.539, más los reajustes anuales e intereses moratorios
desde el 6 de diciembre de 2009, más las costas del proceso. Por tanto solicita
se tutelen sus derechos fundamentales y se decida de fondo la petición de
pensión de sobreviviente reconocida por el juez ordinario, además que se ordene
a la accionada incluir en nómina de pensionados a la señora Meneses Cadavid y
pagar las mesadas ordenadas judicialmente, los intereses moratorios y las
costas.
1.1.2.  Hechos
1.1.2.1.
El señor Gonzalo Arango
Botero, compañero permanente de la accionante, murió el 14 de julio de 2009 y
se encontraba afiliado al Instituto de Seguros Sociales, siendo pensionado por
el mismo mediante Resolución No. 01307 del 26 de mayo de 1982.
1.1.2.2.
La demandante solicitó el pago
de su pensión de sobreviviente el 6 de octubre de 2009 mediante derecho de
petición la cual fue negada mediante Resolución No. 014410 del 30 de julio de
2010, argumentando que la actora no había demostrado la convivencia efectiva
con el causante, por lo cual interpuso recurso de reposición el 1 de octubre de
2010, el cual le fue negado, por lo que instauró demanda laboral.
1.1.2.3.
El Juzgado 14 Laboral del
Circuito de Medellín, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2011, condenó
al accionado a pagar la pensión de sobreviviente y las mesadas retroactivas,
así como los intereses moratorios y las costas. Dicha sentencia no fue apelada,
por lo cual quedó en firme la decisión.
1.1.2.4.
El 16 de mayo de 2012, la
accionante solicitó el pago su pensión de sobreviviente al Instituto de Seguros
Sociales, sin que a la fecha de la presentación de la tutela le hayan pagado.
1.1.2.5.
La señora Elvia Meneses
Cadavid señala que, a sus ochenta y cinco (85) años de edad, ha presentado
graves quebrantos de salud y que se encuentra en una crisis económica, por lo
tanto tuvo que hipotecar su vivienda para seguir sobreviviendo.
1.1.3.  Actuaciones procesales
A través de auto fechado el
dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012), el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Medellín admitió la acción de tutela y dio traslado a la entidad
accionada, para que en el término de tres (3) días ejerciera sus derechos de
defensa y contradicción.
Además reconoció personería al
doctor Juan Camilo Pulgarín Martínez, para actuar en representación de la
accionante.
1.1.4.
Contestación de la demanda
El 23 de julio de 2012, la entidad accionada contestó
la acción de tutela, solicitando que se declare su improcedencia por los
siguientes motivos:
1.1.4.1.
Sostiene que la pretensión
principal de la tutela es satisfacer una obligación monetaria, lo cual,
teniendo en cuenta el carácter subsidiario de la acción, la hace improcedente. Considera
que se debe tener en cuenta que lo que se busca es realmente el cobro de una
condena judicial para lo cual, la accionante dispone de otros medios.
1.1.4.2.
Señala que teniendo en cuenta
la sentencia T-960 de 2010, la acción de tutela, en principio, no procede para
ordenar el reconocimiento de prestaciones derivadas del derecho a la seguridad
social, sin embargo, la misma jurisprudencia ha indicado dos excepciones a la regla
general de improcedencia: i) como mecanismo principal cuando el mecanismo
judicial previsto no resulte idóneo y eficaz en el caso concreto y ii) como
mecanismo transitorio cuando es necesario evitar un perjuicio irremediable.
1.1.4.3.
Afirma que en relación con el
derecho de petición, la accionante invoca una vulneración errada ya que lo que
se presentó ante el ISS fue una solicitud de cumplimiento de la sentencia y en
ningún momento se alude a un derecho de petición como lo consagra el artículo 23
de la Constitución Política.
1.1.4.4.
Enfatiza en que como entidad
accionada está dentro del término para decidir de fondo, siendo una entidad pública
y como tal es procedente la ejecución 18 meses después de la ejecutoria de la
sentencia. Finalmente, solicita al juez un plazo prudencial de 30 a 60 días hábiles para tomar una decisión de fondo y notificarle a la accionante.
1.2.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas documentales
que obran en el expediente:
1.2.1.
Copia del oficio radicado ante
el ISS el 16 de mayo de 2012, con número 3712, suscrito por el doctor Juan
Camilo Pulgarín Martínez, apoderado de la señora Elvia Meneses Cadavid, con
referencia “Solicitud de pago de pensión de sobreviviente y asunto: cuenta
de cobro”.
1.2.2.
Copia del poder especial para
cobro de sentencia, con fecha de presentación personal ante notario del 2011,
suscrito por la señora Elvia Meneses Cadavid a Juan Camilo Pulgarín Martínez.
1.2.3.
Copia de la diligencia de
autenticación del 11 de mayo de 2012, emitida por el Juzgado Catorce Laboral
del Circuito de Medellín, de copias de actuaciones.
1.2.4.
Copia del poder especial de la
señora Elvia Meneses Cadavid al doctor Juan Camilo Pulgarín Martínez para
demanda ordinaria laboral en contra del Instituto de Seguros Sociales, con
fecha de presentación ante notario del 12 de enero de 2011.
1.2.5.
Copia del auto de admisión de
la demanda ordinaria laboral interpuesta por la señora Elvia Meneses Cadavid en
contra del ISS, emitido por el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín
el 26 de enero de 2011.
1.2.6.
Copia de la sentencia de
primera instancia del Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín dentro
del proceso ordinario laboral instaurado por Elvia Meneses Cadavid en contra
del Instituto de Seguros Sociales del 13 de diciembre de 2011.
1.2.7.
Copia de la liquidación de
costas y agencias en derecho a cargo de la parte vencida, dentro del proceso
ordinario laboral instaurado por Elvia Meneses Cadavid en contra del Instituto
de Seguros Sociales, con fecha 25 de enero de 2012.
1.2.8.
Copia de la aprobación y
declaración en firme de la liquidación de costas y agencias en derecho a cargo
de la parte vencida, dentro del proceso ordinario laboral instaurado por Elvia Meneses
Cadavid en contra del Instituto de Seguros Sociales, con fecha 3 de febrero de
2012.
1.2.9.
Copia del Registro Civil de
Defunción No. 06712451 del señor Gonzalo Arango Botero con fecha de defunción
14 de julio de 2009 e inscrita el 15 de julio de 2009.
1.2.10. Copia de la certificación expedida el 15 de mayo de
2012 por la Nueva EPS S.A., donde consta que la señora Elvia Meneses Cadavid ha
cotizado por más de 26 semanas a esta EPS, con fecha de afiliación 1º de agosto
de 2008 y último periodo cotizado el 1º de mayo de 2012.
1.2.11. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Elvia
Meneses Cadavid.
1.2.12. Copia de la cédula de ciudadanía del señor Gonzalo
Arango Botero.
1.2.13. Copia del acta de declaración extraproceso, ante el
Notario Primero del Círculo de Bello, suscrita el 15 de mayo de 2012 por la
señora Elvia Meneses Cadavid.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Fallo de primera instancia
- Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín.
1.3.1.1.
El Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Medellín, mediante providencia del dos (2) de agosto de dos mil
doce (2.012), negó el amparo del derecho fundamental de petición invocado por
la accionante, declarando la improcedencia de la acción de tutela por
considerar que no se puede asimilar el documento que reposa en el expediente, que
fue denominado por la misma accionante como “Cuenta de Cobro” a una petición,
pues dicha cuenta no contiene los elementos necesarios para que pueda pasar por
un derecho de petición.
1.3.1.2.
Señala que la actora está
solicitando que la entidad la incluya en nómina de pensionados, pague las
mesadas, los intereses y las costas, utilizando este mecanismo excepcional
cuando pudo haberlo hecho mediante una petición, y así no omitir los pasos y
trámites necesarios, y más tratándose de derechos económicos.
1.3.1.3.
De otro lado, afirma que la
peticionaria cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como lo es el
proceso ejecutivo laboral.
1.3.2.
Impugnación
La accionante, a través de apoderado, impugnó el fallo
proferido por el Juez de primera instancia, el seis (6) de agosto de dos mil
doce (2012). Consideró que el juez de instancia se equivocó al considerar que
el documento presentado “cuenta de cobro” no reúne los requisitos que
establece el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo para lo cual
adjunta un cuadro demostrando cómo cada parte del escrito se acomoda a dichos
requisitos.
Frente al argumento de la juez de que cuenta con otro
mecanismo de defensa, y que al tratarse de una entidad pública se debe esperar
18 meses para poderla demandar ejecutivamente, la accionante señala que se está
frente a una inminente vulneración del derecho fundamental de petición y no
podría esperar ese tiempo. Además, agrega que  la Ley 717 de 2001 es clara al
señalar el tiempo para resolver de fondo las solicitudes de pensión de
sobreviviente, para lo cual otorga sólo dos (2) meses después de radicada la
solicitud.
1.3.3.
Decisión de segunda
instancia – Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín – Sala Cuarta
de Decisión Laboral
La Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín mediante sentencia proferida el veintidós
(22) de agosto de dos mil doce (2012), confirmó el fallo de primera instancia
en su integridad. Argumentó que al examinar el caso, no se encuentra que se
esté generando a la accionante un perjuicio irreparable, o por lo menos no está
probado. La acción de tutela no es la vía adecuada para ordenar el cumplimiento
de una decisión judicial, de tal manera que se debe acudir a la jurisdicción
correspondiente para reclamar sus pretensiones.
2.
EXPEDIENTE
T-3.645.472
2.1.
ANTECEDENTES
2.1.1.
Solicitud
La señora María de la Luz Giraldo de Gómez, instauró
acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales por considerar que
se están vulnerando sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso,
a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil, al no dar
respuesta a una cuenta de cobro presentada el 28 de mayo de 2012 ante la
accionada en donde se solicitó el pago de la pensión de sobreviviente desde el
18 de enero de 2005, sin perjuicio de los incrementos anuales de julio y diciembre,
intereses moratorios desde el 25 de abril de 2009, más las costas del proceso,
por tanto solicita se tutelen sus derechos fundamentales y se decida de fondo
la solicitud, dándole aplicación al principio fundamental del debido proceso, además
que se ordene a la accionada a incluir en nómina de pensionados a la señora Giraldo
de Gómez y así poder disfrutar del servicio de salud, seguridad social y un
mínimo vital y móvil.
2.1.2.  Hechos
2.1.2.1.
En sentencia de segunda
instancia del 29 de abril de 2011, proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Medellín, dentro del proceso ejecutivo iniciado por la accionante
en contra del Instituto de Seguros Sociales, se condenó al demandado a pagar la
pensión de sobreviviente a la señora María de la Luz Giraldo de Gómez, por la
muerte de su hijo.
2.1.2.2.
El 28 de mayo de 2012 la
actora formuló cuenta de cobro ante el Seguro Social sin que a la fecha se le
haya incluido en nómina, ni se haya efectuado el pago de las mesadas de
pensión.
2.1.2.3.
Señala que la Ley 717 de 2001
consagra un tiempo máximo de dos (2) meses para el reconocimiento del derecho a
la pensión de sobreviviente después de radicada la solicitud.
2.1.2.4.
Por los anteriores hechos y
teniendo en cuenta su condición de adulto mayor por tener noventa y dos (92)
años, solicita se tutelen sus derechos fundamentales de petición, al debido
proceso, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil, y se
decida de fondo la solicitud dándole aplicación al principio fundamental del
debido proceso, además que se ordene a la accionada a incluir en nómina de
pensionados a la señora Giraldo de Gómez y así poder disfrutar del servicio de
salud, seguridad social y un mínimo vital.
2.1.3.  Actuaciones procesales
A través de auto fechado el primero
(1) de agosto de dos mil doce (2012), el Juzgado Segundo Penal de Adolescentes
con Función de Conocimiento de Medellín ordenó tramitar la solicitud de acción
de tutela y ofició a la entidad accionada para que rinda los informes
correspondientes dentro del término estipulado en el artículo 19 del Decreto
2591 de 1991.
2.1.4.
Contestación de la demanda
El 8 de agosto de 2012, la entidad accionada contestó
la acción de tutela solicitando que se declare la improcedencia de la acción ya
que los aspectos sobre los cuales se soporta la actora no son susceptibles de
agotar por esta vía:
2.1.4.1.
Argumenta que la pretensión
principal de la accionante es satisfacer una obligación monetaria generada por
una sentencia judicial, lo cual hace improcedente la acción de tutela por
cuanto ésta es de carácter subsidiario. Además, no se trata del reconocimiento
de una prestación sino del cobro de una condena judicial y para ello, la actora
cuenta con otros mecanismos.
2.1.4.2.
De otro lado, sostiene que si
se pretendiera acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio, es
necesario probar la existencia de un perjuicio irremediable y esta carga se
encuentra en cabeza de la accionante.
2.1.4.3.
Respecto del derecho de
petición, señala que la actora pretende que el documento radicado como “cuenta
de cobro” se asimile a una petición pero esto no es posible pues no contiene
los elementos contemplados en el artículo 23 de la Constitución Política. En
este caso, la solicitud presentada se asemeja a una factura. Situación
diferente sería que, después de radicada toda la documentación requerida para
el cumplimiento del fallo, se solicitara información del estado del trámite,
evento en el cual seria aplicable el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo.
2.1.4.4.
Aclara que el Instituto de Seguros
Sociales, al ser un ente público, se encuentra dentro del término para decidir
de fondo, por lo que es procedente la ejecución 18 meses después de estar
ejecutoriada la sentencia.
2.2.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas documentales
que obran en el expediente:
2.2.1.
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora María de la Luz Giraldo de Gómez.
2.2.2.
Copia de la sentencia de
segunda instancia, proferida por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal
Superior de Medellín, el veintinueve (29) de abril de dos mil once (2011),
dentro del proceso  ordinario entre la señora María de la Luz Giraldo de Gómez
en contra de las Empresas Varias de Medellín ESP y el Instituto de Seguros
Sociales, en donde se confirma la sentencia de primera instancia y absuelve a
Empresas Varias de Medellín ESP de todos los cargos y condena al Instituto de
Seguros Sociales a reconocer y pagar la pensión de sobreviviente a la
accionante.
2.2.3.
Copia de la cuenta de cobro
presentada por la doctora Clara Eugenia Gómez Gómez, apoderada de la señora
María de la Luz Giraldo de Gómez ante el Instituto de Seguros Sociales, el 28
de mayo de 2012.
2.2.4.
Juramento suscrito por la
doctora Clara Eugenia Gómez Gómez, apoderada de la señora María de la Luz
Giraldo de Gómez, manifestando que no existe proceso ejecutivo en contra del
Instituto de Seguros Sociales.
2.2.5.
Oficio suscrito por la doctora
Clara Eugenia Gómez Gómez, apoderada de la señora María de la Luz Giraldo de
Gómez, en donde manifiesta que el Instituto de Seguros Sociales le debe, por
concepto de costas en primera instancia, la suma de $4.960.000.
2.2.6.
Copia de sustitución de poder con
fecha 19 de abril de 2012 del doctor Pablo Edgar Gómez Gómez a la doctora Clara
Eugenia Gómez Gómez y solicitud de copias.
2.2.7.
Copia de la sentencia del
veintinueve 29 de marzo de dos mil doce (2012), proferida por la Sala Segunda
de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, aumentando las agencias
del proceso de $4.200.000 a $4.960.000.
2.3.
DECISIONES JUDICIALES
2.3.1.
Fallo de primera instancia
- Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de
Conocimiento de Medellín
El Juzgado Segundo Penal del Circuito para
Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Medellín, mediante providencia
del trece (13) de agosto de dos mil doce (2012), concedió el amparo de los
derechos de petición y mínimo vital, por considerar que aunque en principio la
tutela no procede para conceder derechos económicos, en este caso se trata de
una persona de la tercera edad, cabeza de familia y que no cuenta con otra
fuente de ingresos para subsistir. Es cierto que la petente cuenta con otros
medios de defensa pero no se le puede someter a otro proceso teniendo en cuenta
su edad, su situación económica y que ya surtió el proceso ordinario para que
se condenara al Instituto de Seguros Sociales a pagar su pensión de
sobreviviente.
De otro lado, es viable que por medio de derecho de
petición la actora solicite el pago de los rubros que le fueron reconocidos por
la jurisdicción ordinaria, en tanto su no pago oportuno se convierte en una
flagrante vulneración a su mínimo vital necesario para satisfacer sus
necesidades básicas.
Por lo anterior el Juzgado Segundo Penal del Circuito
para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Medellín ordena al
representante legal del Instituto de Seguros Sociales, Regional Antioquia, a
que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del fallo de
respuesta de fondo a la petición instaurada por la accionante.
2.3.2.
Impugnación
La accionada, impugnó el fallo proferido por el Juez
de primera instancia, el dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012)
solicitando se revoque la sentencia por ser improcedente la acción de tutela en
este caso, por las siguientes razones:
2.3.2.1.
Considera que la acción de
tutela no procede para obtener el cumplimiento de una sentencia pues para eso
existen otros medios jurídicos idóneos como el proceso ejecutivo.
2.3.2.2.
Arguye que para conceder la
tutela en forma transitoria, es necesario que se pruebe la inminente ocurrencia
de un perjuicio irremediable y en el trámite, la accionante no acreditó que se
estuviera vulnerando su mínimo vital.
2.3.2.3.
Reitera que el escrito
radicado por la accionante en la entidad no es un derecho de petición, sino una
cuenta de cobro por la cual se pretende el cumplimiento de una sentencia. En
este sentido afirma que no es posible asemejar una cuenta a un derecho de
petición si éste no cumple con los requisitos contemplados por el artículo 23
de la Constitución Política
2.3.3.
Decisión de segunda
instancia – Tribunal Superior de Medellín – Sala de Decisión Penal
La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Medellín, mediante sentencia proferida el veintitrés (23) de agosto de dos mil
doce (2012), rechazó la impugnación formulada por la Abogada de Tutelas del
Instituto de Seguros Sociales por falta de legitimidad pues no aportó
certificación que la acredite como la apoderada judicial de la entidad.
2.3.4.
Actuación en sede de
revisión
2.3.4.1.
La Sala observó que en el
presente caso la decisión que se profiera podría conculcar el derecho
fundamental al debido proceso de la Administradora Colombiana de Pensiones
COLPENSIONES, en consecuencia, para mejor proveer, consideró necesario
vincularla al proceso.
2.3.4.2.
En oficio radicado en la
secretaría de la Corte el día 12 de diciembre del 2012, COLPENSIONES se
pronunció sobre los hechos de la acción de tutela.
2.3.4.3.
Solicitó que se estudie la
viabilidad del plan que presenta adjunto a su escrito, teniendo en cuenta los
problemas estructurales del Régimen de Prima Media que desde el 1º de octubre
de 2012 es responsabilidad de COLPENSIONES.
2.3.4.4.
La anterior solicitud la
fundamenta en la carga y problemas estructurales del Instituto de Seguros
Sociales:
2.3.4.4.1.
Incapacidad actual de la
administradora para atender oportunamente, en materia pensional, las peticiones
presentadas por causa de problemas estructurales como el volumen abrumador de
los derechos de petición interpuestos solicitando reconocimiento de las
prestaciones económicas, la utilización desproporcionada de la acción de tutela
para solucionar el anterior problema de derechos de petición y el
incumplimiento del instituto de los Seguros Sociales en el traslado oportuno de
los expedientes para cumplir con los fallos de tutela.
2.3.4.4.2.
COLPENSIONES ha tomado las
siguientes medidas para superar estas dificultades y mitigar un poco el impacto
de la transición en el traslado del régimen de administración:
(i)
Modelo de operación basado en
gestión de procesos en una sola herramienta.
(ii)
Radicación y validación de
documentos de los trámites.
(iii)
Administración de las tutelas en
la misma herramienta de gestión de procesos.
2.3.4.4.3.
A pesar de lo anterior, los
jueces de tutela han mantenido las declaratorias de desacato contra
COLPENSIONES sin tener en cuenta que su causa no es negligencia de la entidad,
sino circunstancias objetivas que van más allá de su voluntad.
2.3.4.5.
Presenta un informe detallado
de la imposibilidad de declarar el desacato en los problemas estructurarles,
los cuales se presentan también en uno de los casos que se estudian en este
proceso, así como cifras del volumen de las peticiones, trámites de demandas de
tutela contra la entidad, trámites por mes de la entidad y las medidas
adoptadas para superar dichos problemas.
2.3.4.6.
Teniendo en cuenta lo
anterior, COLPENSIONES solicita que:
“… se ordene la suspensión de las declaraciones de
desacato mientras se supera la incapacidad institucional de dar respuesta
oportuna.
Se solicita adicionalmente que se apruebe un plan para
la superación de estas circunstancias que permita darle pronta solución a los
problemas actuales que impiden el funcionamiento eficiente de la entidad para
atender con normalidad las solicitudes de los usuarios”.
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución, y 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Con base en los antecedentes anteriormente expuestos, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional debe
determinar si el Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social
y al mínimo vital, al no responder el escrito presentado por la accionante y no
cumplir con la orden de sentencias judiciales que reconocen pensiones de
sobrevivientes a las accionantes.
Para resolver el problema jurídico citado, la Sala reiterará
jurisprudencia sobre: (i) la procedencia excepcional de la acción de
tutela cuando existen otros medios de defensa en materia laboral, (ii) el
contenido y alcance del derecho fundamental de petición, (iii) la
seguridad social como derecho fundamental que incluye la pensión de
sobreviviente, (iv) la procedencia excepcional de la acción de tutela
para hacer cumplir fallos de sentencias judiciales ya ejecutoriadas y, (v)
el análisis de los casos en concreto.
3.2.1.
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA TUTELA CUANDO EXISTEN OTROS
MECANISMOS DE DEFENSA EN MATERIA LABORAL
3.2.1.1.  Por regla general, las
controversias jurídicas deben ser resueltas mediante los mecanismos
contemplados en el ordenamiento jurídico para tal fin[1], como lo son los procesos
jurisdiccionales y/o administrativos, pero estos instrumentos muchas veces
pueden resultar ineficaces para la protección de los derechos del interesado.
Lo anterior, obliga al juez de tutela a determinar en cada caso, cuándo a pesar
de contarse con otro mecanismo de defensa diferente a la tutela, ésta se vuelve
la vía expedita para la protección de los derechos.
3.2.1.2.
En este punto, la Sentencia T-
145 de 2008, reiteró la jurisprudencia
constitucional, en el sentido que: “la acción de tutela resulta en principio
improcedente para obtener el reconocimiento de pensiones, pues por un lado, la
efectividad del derecho reclamado depende del cumplimiento de requisitos y
condiciones señaladas en la ley, y, por otro, si llega a existir controversia
en esa materia, el interesado cuenta con medios ordinarios de defensa judicial
consagrados al efecto”[2].
3.2.1.3.
No obstante, también se
manifiesta en esta providencia, que: “de manera excepcional se acepta la
viabilidad del amparo, si se establece que aquellos medios no son suficientes
ni expeditos para evitar un perjuicio irremediable.  Tal es el caso de la
pensión de invalidez, cuando se acredita que efectivamente la negativa a su
reconocimiento afecta la vida en condiciones dignas de una persona que, además,
por su estado de incapacidad o por su edad, requiere de especial protección y
asistencia del Estado”[3].
3.2.1.4.
De la misma manera, en la
Sentencia T-412 de 2010, esta Corporación estudió el tema de la subsidiariedad
de la acción de tutela, al revisar el caso del señor Edilberto Antonio Pertuz
Orozco, quien trabajó para la empresa Drummond Ltda desde el 24 de junio de
1996 hasta el 12 de agosto de 2009, fecha en la cual fue despedido, teniendo
una pérdida de su capacidad laboral del 50.35 % por haber sufrido dos
accidentes de trabajo. Por esta razón solicitó que se le ordenara a la
accionada el reintegro a su trabajo  y pago de salarios dejados de percibir. En
el caso en comento, la Corte consideró que:
“la acción de
tutela se rige bajo el principio de la subsidiariedad. Lo que quiere decir que
no es procedente cuando la demanda pueda ser resuelta de manera idónea por el
juez ordinario de la causa”[4]. De hecho,
consideró que “el mecanismo constitucional únicamente se admite cuando no
existan otros medios de defensa judicial o cuando existiendo éstos no fueran lo
suficientemente idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales
involucrados”.
3.2.1.5.
En esta medida, es claro que
la jurisprudencia de esta Corporación ha definido que en principio la tutela no
es el medio judicial apropiado para resolver de fondo conflictos de naturaleza
laboral, no obstante, esta regla que desarrolla el principio de subsidiariedad
no es absoluta, ya que, si bien en principio no procede la tutela para
solucionar este tipo de controversias, excepcionalmente y con carácter
extraordinario ésta se muestra como el mecanismo apto para la protección
inmediata de los derechos del peticionario, cuando quiera que se involucren los
derechos de sujetos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta.
3.2.1.6.
Es así como la Corte en muchas
de sus sentencias ha amparado a través de la acción de tutela los derechos de
sujetos, que si bien pueden usar otros mecanismos de defensa para la protección
de aquellos, al encontrarse en estado de debilidad manifiesta, se convierten en
sujetos de especial protección constitucional.
3.2.1.7.
En la Sentencia T- 259 de
2003, se revisó el caso de una persona que instauró acción de tutela contra una
Administradora de Fondos de Pensiones, en razón a que no se le había reconocido
su pensión de invalidez a pesar de que la
Junta Regional de Calificación de Invalidez había determinado dicho estado. En
este fallo la Corte dijo:
“En este
orden de ideas, esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional
que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de
debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que implica la
definición judicial de la controversia, pues la inminencia y gravedad del
perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las medidas para impedir su
consumación hacen que en el presente caso deba concederse la tutela del derecho
a la seguridad social del peticionario”. También expresó que: “Someter a un litigio laboral al solicitante,
le ocasiona un grave perjuicio y un desconocimiento de su derecho al mínimo
vital, pues las condiciones de debilidad manifiesta, que incluso excede la
urgencia que se presenta en caso de pensionados, demuestra una urgencia
inminente que requiere el amparo inmediato de los derechos del solicitante de
la tutela”[5].
3.2.1.8.
De igual manera, en la
sentencia T-1088 de 2007[6],
se estudió el caso de la procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y en ella se dijo:
“(..) la valoración de estas circunstancias se debe
efectuar teniendo en cuenta las condiciones particulares del afectado. En ese
sentido, el hecho de que se trate de un sujeto de especial protección
constitucional que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta,
necesariamente implica que no se pueda reclamar de él la misma diligencia que
se exige de las demás personas, por lo que no podría evaluarse con la misma
rigurosidad el ejercicio oportuno de las acciones respectivas.”.
3.2.1.9.
En esa misma línea en la
Sentencia T- 593 de 2007[7]
se señaló:
“La Corte ha reconocido, en diferentes oportunidades,
el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes, en cuanto
su reconocimiento y pago efectivo garantiza el mínimo vital de las personas que
dependían económicamente del causante. Sobre el particular, señaló esta
Corporación: ‘Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por
estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la
seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial.
Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe
pagarle la mesada’ ”[8].
3.2.1.10.
Igualmente, en la sentencia
T-479 de 2008[9],
se dijo:
“En suma el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, fuera de ser un derecho fundamental para las personas que
dependían del causante, puede también afectar derechos fundamentales de sujetos
de especial protección cuando alguno de los beneficiarios goce de dicha
condición. Bajo esa premisa, cuando se niegue el reconocimiento de una pensión
de sobrevivientes y dicha situación involucre directamente a madres cabeza de
familia - las cuales por su condición se consideran sujetos de especial
protección- deberá hacerse un juicio más amplio y considerarse la procedencia de
la acción de tutela.”
3.2.1.11. De lo anterior, se colige que la
Corte Constitucional de manera reiterada, y basándose en la condición supletiva
que el artículo 86 Superior le ha dado a esta figura, ha dejado claro que la
acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial para la efectiva
protección de los derechos fundamentales, al que la propia Constitución de 1991
otorgó un carácter subsidiario, el cual se evidencia en que el ejercicio de tal
acción, sólo es procedente cuando no existan otros medios de defensa judicial
que se puedan utilizar, o cuando existiendo, se use éste para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3.2.2.
CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN
3.2.2.1.
El derecho fundamental de
petición está consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, en donde se
consagra como la posibilidad de presentar peticiones respetuosas ante las
autoridades por cualquier persona, ya sea con motivos de interés general o
particular y, además, de obtener una respuesta pronta.
3.2.2.2.
Como ha sido un derecho objeto
de varios pronunciamientos y tratamientos de la Corte Constitucional, la
Corporación ha propuesto y delimitado unas subreglas que se deben tener en
cuenta por los operadores jurídicos al momento de hacer efectiva esta garantía
fundamental.
3.2.2.3.
En este sentido, la Sentencia
T-377 de 2000 analizó el derecho de petición y estableció 9 características del
mismo:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con
estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento
del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo
anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general,
se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.  f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con
el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta”[10] (negrita
fuera del texto).
3.2.2.4.
De lo anterior se colige que
la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido
y alcance del derecho de petición. Como consecuencia de ello, ha reiterado que
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades o ante
particulares, deben ser resueltas de manera oportuna, completa y de fondo, y no
limitarse a  una simple respuesta formal.
3.2.2.5.
En la Sentencia  T-020 de
2005, se revisó el caso de una persona que radicó
solicitud para obtener pensión de vejez ante el ISS, pero éste no contestó de
fondo sobre el asunto planteado, sino que le informó la forma en que sería dada
dicha respuesta, que a la fecha de interponer la tutela, 27 de julio de 2004,
aún no se le había cumplido.
En esta sentencia, la Corte Constitucional sostuvo
que: “el derecho de petición conlleva resolver de fondo la solicitud
presentada a las autoridades, y no solamente dar respuesta formal al asunto de
que trata”[11],
por lo que ordenó revocar la sentencia proferida por el Juzgado Quince
Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de agosto de 2004, y en consecuencia,
concedió la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de petición
del señor Bernabé de Jesús Pérez Mendivelso, quien interpuso la tutela para que la entidad accionada reconociera la
pensión de vejez a la cual tenía derecho.
3.2.2.6.
En el mismo sentido, se debe
traer a colación la Sentencia T- 558 de
2007, en la que “la Corte decide conceder la protección inmediata del derecho fundamental de petición
de la Señora Aura Cely Rojas Rojas contra el ISS- Seccional Valle,
debido a que la accionada responde el derecho de petición presentado por la
accionante, diciendo que no había sido posible darle una solución al caso
planteado, por cuanto en el sistema de nómina de la entidad aparecía como
pensionada y recibiendo la pensión de sobrevivientes una señora que figuraba
con el mismo nombre y el mismo número de cédula de ciudadanía de ella, por lo
que, con el fin de aclarar  si se trataba de un homónimo y definir la
solicitud de reconocimiento de la peticionaria, había solicitado a otras
dependencias de la misma entidad la ubicación del expediente, sin que a la
fecha de presentación de la tutela esto haya sido posible. Teniendo en cuenta
los requisitos de oportunidad, claridad, precisión y congruencia que debe
cumplir la contestación de un derecho de petición, encontró esta Sala de
Revisión, que el ISS, al momento de pronunciarse, no dio respuesta de fondo al
asunto, toda vez que el contenido de los oficios proferidos por el Jefe del
Departamento del ISS Seccional Valle, en nada satisficieron el derecho de
petición. Por el contrario, la mera indicación del estado de la solicitud no
resuelve el fondo de la petición, es decir, el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes, por tal razón procedió a amparar el derecho fundamental de
petición de la accionante”[12].
3.2.2.7.
Partiendo de lo descrito
anteriormente, y, teniendo en cuenta la naturaleza y alcance de éste derecho,
tenemos que su núcleo fundamental está constituido por: i) El derecho que tiene
el peticionario a obtener una respuesta de fondo, clara y precisa y, ii) La
pronta respuesta de parte de la autoridad solicitada. Por esto, resulta
vulnerada esta garantía si la administración omite su deber constitucional de
dar solución oportuna y de fondo al asunto que se somete a su consideración.
3.2.2.8.
De otro lado, se ha señalado
por la Corporación, que el ejercicio del derecho de petición “no exige formalidades
más allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley. En Efecto,
examinando el artículo 23 del Estatuto Fundamental, a la letra dice:
‘Artículo 23. Toda Persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su
ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales.
Y el artículo 5° del Código Contencioso
Administrativo, reza:
Art. 5° Peticiones escritas y verbales. Toda persona
podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por
escrito, a través de cualquier medio.
Las escritas deberán contener por lo menos:
1.
La designación de la
autoridad a la cual se dirigen;
2.
Los nombres y apellidos
completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con
indicación del documento de identidad y de la dirección;
3.
El objeto de la petición;
4.
Las razones en que se
apoya;
5.
La relación de documentos
que se acompañan;
6.
La firma del peticionario,
cuando fuere el caso.
No se encuentra en ninguno de los dos preceptos, que
se imponga al particular, como requisito adicional, el de indicar a la
autoridad que su solicitud se hace en ejercicio del derecho de petición, pues
es obvio que cualquier solicitud presentada ante las autoridades, que guarde
relación con las disposiciones citadas, es una manifestación de este derecho
fundamental y que, en caso de no indicarlo, dicha autoridad no queda relevada
de la obligación de emitir una respuesta;”[13]
3.2.2.9.
Basado en la anterior
afirmación, la Corte estudió el caso de una persona que solicitó por medio de
oficio a FONCOLPUERTOS, el reajuste de su pensión de jubilación a lo cual la
entidad accionada no contestó. En sentencia de única instancia el juez
consideró que no era posible verificar la vulneración del derecho pues no se
evidenciaba que en el escrito de solicitud se haya reclamado la información en
virtud del derecho de petición.
La Corte, en su momento, protegió el derecho
fundamental de petición y concedió la acción de tutela ordenando a la accionada
dar respuesta al actor[14].
3.2.2.10.
Así las cosas, si la autoridad
exige que en el escrito de solicitud se especifique que se eleva petición de
conformidad con este derecho, se le está imponiendo al ciudadano peticionario
una carga adicional, que no se encuentra contemplada en el ordenamiento
jurídico, y que haría su situación más gravosa frente a una autoridad que ya se
encuentra en una grado de superioridad frente a un ciudadano común.
3.2.3.
LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL QUE INCLUYE LA
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE
3.2.3.1.
El derecho fundamental a la seguridad social. Reiteración de
Jurisprudencia.
3.2.3.1.1. La Constitución Política de Colombia,
consagra en sus artículos 48 y 49 la seguridad social como derecho
irrenunciable y por otro lado, como un servicio público[15], de tal
manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a
dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución, pues es propio de los
fines del Estado y cumpliría con los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad[16].
3.2.3.1.2. De otro lado, podría ser controvertible
que se estipule la seguridad social como derecho fundamental, “pues el
constituyente no le ubicó dentro de esta categoría particular, pero su
comprensión como un ‘derecho subjetivo con un alto grado de importancia’
admite esa visión.[17]
3.2.3.1.3. Como se ha estudiado, según teorías
clásicas, los derechos humanos pueden dividirse en función de su aparición
histórica, por lo tanto los derechos sociales se ubicaron en el segundo
capítulo de nuestra Carta, y se consagraron como garantías de segunda
generación[18].
Esta definición provenía del carácter prestacional de
los derechos “sociales” lo que los hacía poco determinables para saber si se
estaba afectando un derecho de esta generación, lo que obligó a que los
derechos sociales, culturales y económicos se protegieran o garantizaran
condicionadamente a la conexidad con un derecho llamado fundamental[19]. Además, se
decía que el derecho a la seguridad social resultaba en una garantía
fundamental cuando se trataba de personas en estado de debilidad manifiesta
como personas de la tercera edad, niños, sujetos en situación de discapacidad o
mujeres embarazadas[20].
3.2.3.1.4.
No obstante, la
Corte Constitucional, teniendo en cuenta que el derecho constitucional es
dinámico, ha aceptado la fundamentalidad del derecho a la seguridad social,
pues seguir haciendo una distinción entre derechos de primera y segunda
generación resultaría equivocada, pues todos estos derechos implican
obligaciones de dar, hacer y no hacer[21]:
“Ello se refuerza además en una interpretación más amplia del texto
constitucional, la observancia de recientes instrumentos internacionales y de
la recepción de esa nueva doctrina. Actualmente se afirma que los derechos
fundamentales están dotados de ese carácter por su identidad con valores y
principios del Estado Social de Derecho, más no por su positivización o la
designación expresa del legislador. Por tanto, ningún derecho erigido dentro de
este marco podrá ser privado de ese talante”[22].  Sobre esto se ha señalado
que “la fundamentalidad de los derechos no depende – ni puede depender – de
la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. Los derechos todos
son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y
los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución” [23].
3.2.3.1.5.
Esta reforma en la
manera de visualizar los derechos sociales, culturales y económicos, cuenta con
un fundamento en nuestra Constitución en el bloque de constitucionalidad en
estricto sensu (art. 93 C.P.), en la medida en que se han incorporado normas de
tratados internacionales a la Carta, que concluyen que el derecho a la
seguridad social es una garantía fundamental, como son:[24]: (i) el
artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador[25]
y; (ii) el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales[26]; iii) el artículo 22 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos [27];
y iv) el artículo 16[28]
de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona[29].
3.2.3.1.6.
Acerca de este
punto, en la Constitución Política “por reenvió del articulo 93 inciso 2  se
encuentra lo establecido por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (CDESC), órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto, que
a su vez emitió la Observación General No. 19 sobre “El derecho a la seguridad
social (artículo 9)[30],
señalo que “el derecho a la seguridad social es de importancia fundamental
para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a
circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los
derechos reconocidos en el Pacto.””[31]
3.2.3.1.7.
De lo anterior se
concluye que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la
seguridad social es un real derecho fundamental cuya efectividad se deriva “de
(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios
y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y
(iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio
de universalidad. Sin embargo, el carácter fundamental del derecho a la
seguridad social no puede ser confundido con su aptitud de hacerse efectivo a
través de la acción de tutela. En este sentido, la protección del derecho
fundamental a la seguridad social por vía de tutela solo tiene lugar cuando (i)
adquiere los rasgos de un derecho subjetivo; (ii) la falta o deficiencia de su
regulación normativa vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que
impide llevar una vida digna; y (iii) cuando la acción satisface los requisitos
de procedibilidad exigibles en todos los casos y respecto de todos los derechos
fundamentales”[32].
3.2.3.2.
Relevancia constitucional
del derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
3.2.3.2.1.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reiterado que la pensión de sobrevivientes, anteriormente
conocida como sustitución pensional, es una prestación social fundada en los
principios de  solidaridad y de universalidad de la seguridad social, que busca
garantizar a los familiares de la persona afiliada fallecida, una estabilidad
económica suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas,
máxime, cuando dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus
beneficiarios, que tiene por fin evitar una situación de desamparo. En este
último caso la naturaleza de la pensión de sobrevivientes siempre estará ligada
a la protección del derecho fundamental al mínimo vital[33] y por tanto, adquiere el
carácter de fundamental.
3.2.3.2.2.
En ese sentido, esta
Corporación, a través de la sentencia C-617 de 2001 dijo que esta prestación "busca
impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se
vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales
de su fallecimiento”[34]
y, con ello se busca mantener el statu quo de los familiares del
trabajador a fin de “garantizar a sus beneficiarios el acceso a los recursos
necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal como la hacían
durante la vida del causante.”[35]
3.2.3.2.3.
Así, pues, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes adquiere carácter fundamental cuando: i) está dirigida a
garantizar el mínimo vital de las personas que se encontraban al cuidado del
causante[36];
ii) se trata de proteger los derechos de sujetos de especial protección del
Estado, como es el caso de menores de 18 años de edad, personas de tercera
edad, desplazados o madres cabeza de familia, que se encuentran en situación de
debilidad manifiesta[37];
iii) existe íntima relación entre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
y otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida.[38]
3.2.3.2.4.
Se tiene entonces que (i) el
derecho a la pensión de sobrevivientes integra el derecho a la seguridad
social, (ii) tiene un contenido patrimonial, (iii) para su reconocimiento se
deben cumplir los requisitos y condiciones señalados por la ley (iv) existe un
nexo entre el derecho a la pensión de sobrevivientes y la eficacia de derechos
fundamentales, razón por la que la jurisprudencia ha considerado que el
reconocimiento de esa prestación económica adquiere el rango de fundamental
cuando ésta constituye la única fuente de ingreso o la principal de la familia
del causante.
3.2.4.
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR
PROVIDENCIAS JUDICIALES EJECUTORIADAS.
3.2.4.1.
Para lograr el cumplimiento de sentencias judiciales, el Código de
Procedimiento Civil consagra en su artículo 488 que “pueden
demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que
consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan
plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida
por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial
que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en
procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de
costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia”.
3.2.4.2.
En lo que respecta a este
punto, se debe señalar que el orden jurídico, fundado en la Constitución, no
podría persistir sin la existencia de la certeza del acatamiento de los fallos
que profieren los jueces de la República, pues así lo señala la Corte en la
Sentencia T- 329 de 1994 en los siguientes términos:
“Un sistema jurídico que únicamente descansa sobre
la base de verdades teóricas no realiza el orden justo preconizado en el
Preámbulo de la Carta. Tan precario sentido tiene una estructura judicial que
no adopta decisiones con la rapidez y oportunidad requeridas como una que
funcione adecuadamente pero cuyos fallos, por falta de cumplimiento de quienes
están obligados por ellos, se convierten en meras teorías. En tal hipótesis no
sólo se quedan escritas las providencias mismas sino las normas sustantivas que
les sirven de fundamento”[39].
3.2.4.3.
Sin embargo, el hecho que el
cumplimiento de los fallos judiciales sea uno de los pilares básicos del
Estado, no traduce que en forma automática proceda la acción de tutela para
hacerlos efectivos. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que, por
regla general, la acción de amparo no es el mecanismo idóneo para ejecutar los
fallos, sin embargo, existen casos excepcionales donde lo ha admitido.
3.2.4.4.
En efecto, desde el año 1992
esta ha sido la posición de la Corte, la cual en la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992, dijo que:
“Cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta
Política se refiere a que el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe
entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”[40].
De allí se desprende que:
“si la causa actual de la vulneración de un derecho
está representada por la resistencia de un funcionario público o de un
particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos
ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto
de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional
conculcado. Al fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del
suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable tengan
vigencia en el caso concreto las prescripciones abstractas de la Constitución.
(…) Por tanto, cuando el obligado a acatar un fallo lo desconoce, no sólo
viola los derechos que con la providencia han sido protegidos, sino que se
interpone en el libre acceso a la administración de justicia, en cuanto la hace
imposible, frustrando así uno de los cometidos básicos del orden jurídico, y
truncando las posibilidades de llevar a feliz término el proceso tramitado. Por
ello es responsable y debe ser sancionado, pero con su responsabilidad y
sanción no queda satisfecho el interés subjetivo de quien ha sido víctima de la
violación a sus derechos, motivo por el cual el sistema tiene que propiciar, de
manera indiscutible, una vía dotada de la suficiente eficacia para asegurar que
lo deducido en juicio tenga cabal realización”[41](subrayado
fuera del texto).
3.2.4.5.
En este orden de ideas, la
Corte ha reiterado en su jurisprudencia que los fallos judiciales deben ser cumplidos,
so pena de incurrir en una omisión de las contempladas en el artículo 86
Superior. Por otro lado, en principio debe acudirse a los procesos ordinarios
para perseguir el cumplimiento del fallo. No obstante, si se demuestra que el
mecanismo no es eficaz, tal como sucede en los casos de los sujetos de especial
protección, la acción de amparo se convierte en la herramienta idónea para
restablecer los derechos conculcados ante la renuencia de la autoridad pública
condenada.
3.2.4.6.
En estos términos, en varias
oportunidades la Corte ha ordenado el cumplimiento de decisiones judiciales. En
la Sentencia T-677 de 2006, en la cual revisó el caso del  señor Verner Ian
Tibocha, quien pidió a TELECOM que le diera el status de padre cabeza de
familia para gozar de los beneficios del retén social, tal como lo ordenó la
Sentencia SU-389 de 2005, la Corte consideró que:
“todas las personas, públicas y privadas, tienen
el deber de obedecer los fallos judiciales, cuando éstos sean proferidos por el
juez competente; de donde se desprende que, si la causa de la vulneración de un
derecho está dada por la resistencia de un funcionario público o de un
particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, se está frente
a una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta como objeto de
acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado”[42].
3.2.4.7.
En el mismo sentido, la
Sentencia  T-440 de 2010, en la que se estudió el caso de un señor que presentó
derecho de petición con el fin de que se diera cumplimiento a una sentencia que
ordenó al ISS pagarle pensión de vejez, puesto que era padre cabeza de familia
y se encontraba desempleado, nuevamente la Corte Constitucional, teniendo en
cuenta el artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos  humanos y el
artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al igual
que los artículos 229 y 29 de la Constitución Política, sostuvo que:
“tanto las autoridades públicas como particulares,
deben acatar los fallos judiciales con el fin de garantizar la efectiva
materialización de los derechos fundamentales y, además, el goce pleno de los
mismos por quienes acceden a la administración de justicia, lo que a su vez
soporta una garantía constitucional del Estado Social de Derecho”[43].
3.2.4.8.
En esta misma sentencia, el
Alto Tribunal alude a lo expresado por la Sala de Revisión de la Sentencia
T-406 de 2002, en la que se indica que:
““…la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada por la jurisdicción
ordinaria laboral a favor del señor ROMERO CASTILLO, pues la procedencia del
amparo no está supeditada a que el accionante demuestre la vulneración de su
mínimo vital o el de su familia, en tanto el cumplimiento de sentencias
judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo…””[44].
3.2.4.9.
Entonces, es claro para la
Sala que, aunque existan mecanismos eficaces para hacer efectivos los fallos de
los jueces de la República, la acción de tutela se convierte en el medio idóneo
para tal fin cuando las autoridades competentes sean renuentes al cumplimiento
de éstos, debido a que, la ejecución de las decisiones judiciales se convierten
entonces en un derecho intrínseco, objeto de protección por sí mismo a través
de la tutela.
3.2.4.10. Por otra parte, siguiendo la línea de argumentación de
esta Corporación, en cuanto al tema de la procedencia o no de la acción de
tutela cuando se pretende que el juez de tutela ordene el cumplimiento de lo
dispuesto en una decisión judicial ejecutoriada, la Corte ha distinguido entre
las obligaciones de hacer y de dar. Parte de que el amparo por regla general
procede cuando la obligación que surge de la sentencia es de hacer, es decir,
de aquellas en que lo debido es un hecho o acción positiva distinta a la
entrega de la cosa, y no cuando es de dar, es decir, cuando el objeto de la
obligación consiste en transferir el dominio o en constituir un derecho real
sobre ella. Al respecto, esta Corporación en la Sentencia T-631 de 2003 precisó
que:
“la acción es procedente cuando lo dispuesto en la
sentencia cuyo cumplimiento se exige genera una obligación de hacer, como la de
reintegrar a un trabajador. Asimismo, la Corporación ha señalado que por regla
general la acción no procede cuando se pretende el cumplimiento de una
sentencia que genera una obligación de dar, como la de pagar una suma de
dinero. Esta distinción encuentra fundamento en el esquema de garantías y
derechos constitucionales vigente, en la naturaleza de las obligaciones que
tienen origen en lo ordenado por los jueces ordinarios, y en la pertinencia y
viabilidad de los mecanismos diseñados por el legislador para forzar el
cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas”[45].
3.2.4.11. No obstante, la Corte Constitucional ha considerado
que: “si bien existe diferencia entre las obligaciones de hacer y de
dar, por regla general la acción de tutela es improcedente para obtener el
cumplimiento de las sentencias judiciales ejecutoriadas que genera una
obligación de dar, ya que el proceso ejecutivo es el mecanismo judicial más
idóneo para obtener el cumplimiento de este tipo de sentencias”[46], pero, en
algunos de sus pronunciamientos también ha dicho que:
“cuando se están afectando otros derechos y
principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física
y moral es procedente que mediante este mecanismo residual y subsidiario se
ordene que el derecho debidamente reconocido se ejecute, es decir que se
incluya en nómina a quien adquirió debidamente el estatus de pensionado”[47].
3.2.4.12. Entonces, para que el orden justo deje de ser una
simple consagración teórica, es necesario que las autoridades públicas y los
particulares cumplan las decisiones judiciales, lo que implica el respeto y la
ejecución de las sentencias, las cuales, por regla general no pueden cumplirse
a través de la tutela, pero excepcionalmente sí se admite dicho mecanismo para
la protección de derechos fundamentales.
3.2.4.13. Por otro lado, hay que aclarar que en los casos en que
las condenadas sean entidades públicas a las que se les confiere un plazo de 18
meses para ejecutar las acciones y órdenes emanadas de la sentencia judicial en
su contra, es necesario resaltar que este término no puede ser considerado como
un parámetro amplio que le permita exonerarse de cumplir con las órdenes, más
bien, éste debe ser objeto de una análisis comparativo frente a la ejecución
del resto de obligaciones que tenga a su cargo, sin desconocer, claro está, el
volumen de obligaciones que recaigan sobre la respectiva autoridad[48].
3.2.4.14. Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene este plazo
como un límite máximo que al vencerse activa la posibilidad de usar las
herramientas de defensa judicial que efectivicen la ejecución de los fallos, lo
cual ha sido calificado por la jurisprudencia como “evento no deseado” en la
medida en que la Carta Política le impone a las autoridades la obligación de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes. Por lo cual lo
ha expresado la Corporación: a través de la tutela “se han establecido
precedentes que permiten arribar a una conclusión diferente respecto de la
posibilidad de demandar la ejecución de estas decisiones judiciales, aún antes
del término anotado, mediante el empleo de la acción consagrada en el artículo
86 superior (…)”[49].
3.3.
ANÁLISIS DE LOS CASOS CONCRETOS
Le corresponde a la Sala definir si el Instituto de
Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales invocados por las señoras
Elvia Meneses Cadavid y María de la Luz Giraldo de Gómez, al no contestar las peticiones
que radicaron el 16 de mayo de 2012 y 28 de mayo del mismo año respectivamente
y no incluirlas en la nómina de pensionados pagando así las mesadas pensionales
ya ordenadas judicialmente junto con los intereses moratorios y las costas.
3.3.1.
EXPEDIENTE T-3.635.786
En el caso de la señora Elvia Meneses Cadavid, esta Sala
advierte que a pesar de existir otra vía judicial como el proceso ejecutivo
para logar se cumpla la orden judicial que le otorga sus peticiones y ordena al
Instituto de Seguros Sociales pagar las mesadas debidas e incluirla en nómina
de pensionados, este mecanismo judicial es menos efectivo que la acción de
tutela y teniendo en cuenta la edad de la accionante no puede someterse a otro
proceso contando con que ya tramitó todo un proceso ordinario y mientras tanto
se sigan vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y
al mínimo vital, por parte de la entidad que dilata el cumplimiento de las
ordenes judiciales.
Tal y como se expuso en la parte considerativa de esta
providencia, el derecho de petición es un derecho fundamental que conlleva
otras garantías como la debida protección y restablecimiento de derechos e
intereses de los individuos, para lo cual es necesario que la autoridad a quien
se dirigen las peticiones cumpla respondiendo pero además, que su respuesta
cumpla con los requisitos de “1. Oportunidad, 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”[50]
De igual manera, respecto del requerimiento
innecesario de impetrar la solicitud en virtud del derecho de petición e informarle
a la autoridad a quien se está requiriendo que la respuesta solicitada se hace
ejerciendo la garantía fundamental de petición consagrada en el artículo 23 de la
Carta, se tiene que en este caso, a la solicitante no se le debe imponer esta
carga pues con la presentación de un escrito ante la autoridad correspondiente,
solicitando información o el cumplimiento de una garantía constitucional, se
entiende que se hace en virtud del derecho fundamental de petición consagrado
en el artículo 23 superior.
En relación con los derechos pensionales, la
Corporación ha señalado que la falta de respuesta a las peticiones y sus
consecuencias como el incumplimiento en el pago de las mesadas pensionales, es
una afectación directa e injustificada al mínimo vital de las personas, en
tratándose de sujetos que por encontrarse en situaciones especiales no están en
condiciones de ingresar al mercado laboral y, por ende, no pueden acceder a un
ingreso necesario que cubra sus necesidades básicas y las de su familia[51].
La Sala encuentra que aunado al hecho de la falta de
respuesta a una petición radicada ante la accionada, está el  no darle solución
a dicha petición a la accionante, quien al contar con 85 años de edad se
encuentra catalogada dentro del grupo poblacional de la tercera edad que la
convierte en un sujeto de especial protección constitucional, vulnerando su
derecho al mínimo vital no contando con otro ingreso que le permita llevar una
vida digna y suplir sus necesidades básicas.
Además, debe tenerse en cuenta que la peticionaria ha
tenido que padecer la mora en el pago de sus mesadas pensionales de
sobreviviente, pues desde el 15 de julio de 2009, día siguiente a la muerte de
su esposo, cumple con el requisito para acceder a la sustitución de la pensión,
pese a lo cual el Instituto de Seguros Sociales no ha cumplido con su
obligación, por lo que seguir dilatando la protección de sus derechos podría
causarle un perjuicio irremediable.
Respecto del argumento invocado por la entidad
accionada de contar con un plazo de hasta 18 meses para cumplir con las
ordenes, se advierte que la Corte Constitucional fue clara y enfática al
establecer en la sentencia C-103 de 1994 que:
“Las autoridades a quienes corresponda la ejecución
de una sentencia deben hacer cuanto esté a su alcance para cumplir las
sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término de 18 meses a que
se refiere el artículo 177.  Esto, con el fin de evitar que se
causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses comerciales y de mora
consagrados en el inciso final del mismo artículo 177.  El dilatar
injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo perjudica a
los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga exagerada para
el erario, y, en últimas, para el contribuyente”[52].
De tal manera que este argumento no es aceptable pues,
la correcta  interpretación del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo
es la que ha venido haciendo la Corporación a lo largo de su desarrollo
jurisprudencial, que las autoridades condenadas a ejecutar sentencias deben
hacerlo en el menor tiempo posible, sin hacerlo extensivo a los 18 meses
contemplados en la norma, so pena de todos los perjuicios y consecuencias que
al beneficiario y a la misma administración se puedan causar.
Por lo tanto, en este caso, la Sala
revocará el fallo de segunda instancia, proferido el 22 de agosto de 2012 por la
Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín, quien negó la acción por considerarla improcedente al considerar que
la accionante podía acudir a la vía judicial natural como lo es el proceso
ejecutivo, y en su lugar tutelará los derechos de la petente ordenando como
primera medida, al Instituto de Seguros Sociales que emita una respuesta de
fondo, clara, concreta y eficaz a la petición presentada por la accionante, y
se adelanten las acciones necesarias para que se incluya a la señora Meneses
Cadavid en nómina de pensionados y se le haga el pago de las mesadas adeudadas
y se cumpla con las obligaciones con la pensionada.
3.3.2.
EXPEDIENTE T-3.645.472
En el caso de la señora María de la Luz Giraldo de
Gómez, al igual que en el caso anterior, la Sala observa que, a pesar de
existir otro mecanismo judicial de defensa como lo es el proceso ejecutivo para
solicitar el cumplimiento de la sentencia que a su favor emitió el juez del
proceso ordinario, esta vía es poco efectiva en relación a la acción de tutela
teniendo en cuenta que se trata de una persona de la tercera edad que no puede
someterse a otro trámite y mientras se ejecuta esa nueva orden se sigan
vulnerando sus garantías constitucionales.
Como ya se dijo en las consideraciones de esta
providencia, el derecho de petición es una garantía protegida
constitucionalmente que lleva inmersos otros derechos, por lo tanto es indispensable
que las entidades o autoridades a quien se dirige la solicitud cumpla
respondiendo y que, además, esa respuesta cumplan con los requerimientos de
oportunidad y que sea de fondo, clara, precisa y congruente con lo pedido.
De igual modo, respecto del requisito de indicar que
la solicitud se hace en virtud del derecho fundamental de petición no es
necesario, pues como ya se dijo, cuando se hace una petición esté solicitando
información o el cumplimiento de garantías constitucionales, se infiere que se
hace ejerciendo el derecho de petición consagrado constitucionalmente.
Respecto de los derechos pensionales, la Corte ha
reiterado su posición en cuanto a que si no se responden las solicitudes y esto
trae consecuencias como el no pago de mesadas pensionales, se está afectando
directamente el mínimo vital de las personas, y más, tratándose de sujetos con
protección constitucional reforzada como lo son las personas de la tercera
edad, que ya no cuentan con una posibilidad real de ingresar al mercado
laboral.[53]
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala encuentra
que, al igual que en el caso anterior, no solo se está ante la negativa de la
entidad de contestar una petición, sino frente a la falta de respuesta de fondo
que le permita a la accionante acceder a la ejecución de las órdenes emanadas de
sentencia judicial, teniendo en cuenta que la petente en este momento se
encuentra catalogada como persona de la tercera edad, al tener 92 años de edad,
y en consecuencia gozar de especial protección constitucional, vulnerando
evidentemente sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la protección
especial de la tercera edad.
Esta Sala está de acuerdo con los argumentos esbozados
por la primera instancia que considera que, a pesar de existir otro medio de
defensa judicial, pero al observar su avanzada edad no se le puede someter a
otro proceso, además de su difícil situación económica y su condición de cabeza
de familia.
Además, debe tenerse en cuenta que la peticionaria ha
tenido que padecer la mora en el pago de sus mesadas pensionales de
sobreviviente, desde el 19 de octubre de 2001, día siguiente a la muerte de su
hijo, que además, por presentarse el fenómeno de la prescripción sólo se le
condenó a la accionada a pagar las mesadas causadas a partir del 18 de enero de
2005 y los intereses moratorios a partir del 25 de abril de 2009, y el
Instituto de Seguros Sociales no ha cumplido con su obligación por lo que
seguir dilatando la protección de sus derechos podría causarle un perjuicio
irremediable.
Por lo tanto, en este caso, la Sala
confirmará el fallo de segunda instancia que rechaza la impugnación presentada
por la entidad demandada frente a la sentencia de Primera instancia que concede
la protección de los derechos invocados por la señora María de la Luz Giraldo
de Gómez, ordenando al Instituto de Seguros Sociales que emita una respuesta de
fondo, clara, concreta y eficaz a la petición presentada por la accionante, y que
se adelanten las acciones necesarias para que se incluya a la señora Giraldo de
Gómez en nómina de pensionados y se le haga el pago de las mesadas adeudadas y
se cumpla con las obligaciones con la pensionada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR lo
resuelto por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Medellín en la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de
dos mil doce (2012), que confirmó, a su vez, la decisión dictada por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Medellín, el dos (2) de agosto de dos mil doce;
y, en su lugar TUTELAR el derecho fundamental de petición invocado por
la señora Elvia Meneses Cadavid, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Gerente del Instituto de Seguros Sociales, o a quien haga sus
veces, si aún no lo ha hecho, que en el término de 48 horas, contadas a partir
de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara, concreta,
eficaz y detallada a la solicitud presentada el 16 de mayo de 2012 por la
señora Elvia Meneses Cadavid.
TERCERO.- ORDENAR al ISS que en el término de las 48 horas siguientes a
la notificación de la Sentencia, si no lo ha hecho, dé cumplimiento a la
providencia judicial dictada por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín
el 13 de diciembre de 2011, dentro del proceso promovido por la señora Elvia
Meneses Cadavid contra el Instituto de Seguros Sociales. Por lo tanto, proceda
a incluirla en la nómina pensional y a cancelarle a la peticionaria las mesadas
pensionales retroactivas adeudadas, así como los intereses moratorios y costas
y, en adelante, dar cumplimiento a sus obligaciones con la pensionada, lo cual
será verificado por el juez de tutela de primera instancia.
CUARTO.- CONFIRMAR lo
resuelto por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con
Funciones de Conocimiento de Medellín en la sentencia proferida el trece (13)
de agosto de dos mil doce (2012), y TUTELAR los derechos fundamentales
constitucionales de petición y mínimo vital de la señora María de la Luz
Giraldo de Gómez, por las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO.- ORDENAR al Gerente del Instituto de Seguros Sociales, o a quien haga sus
veces, si aún no lo ha hecho, que en el término de 48 horas, contadas a partir
de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara, concreta,
eficaz y detallada a la solicitud presentada el 28 de mayo de 2012 por la
señora María de la Luz Giraldo de Gómez.
SEXTO.- ORDENAR al ISS que en el término de las 48 horas siguientes a
la notificación de la Sentencia, si no lo ha hecho, dé cumplimiento a la
providencia judicial dictada por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral
el 29 de abril de 2011, dentro del proceso promovido por la señora María de la
Luz Giraldo de Gómez contra el Instituto de Seguros Sociales. Por lo tanto,
proceda a incluirla en la nómina pensional y a cancelarle a la peticionaria las
mesadas pensionales retroactivas adeudadas, así como los intereses moratorios y
costas y, en adelante, dar cumplimiento a sus obligaciones con la pensionada,
lo cual será verificado por el juez de tutela de primera instancia.
SÉPTIMO.- Por Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia T-044 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[2]
Sentencia T- 145 del 18 de febrero de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[3]
Ídem
[4]
Sentencia T- 412 del 27 de mayo de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa
[5]
Sentencia T- 259 del 26 de marzo de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería
[6]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7]
M.P Rodrigo Escobar Gil
[8]
Sentencia T-173 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra
[10] Sentencia T-377 del 3 de abril del 2000.  M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[11] Sentencia T-020 del 20
de enero de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[12] Sentencia T- 558 de 2007. M.P. Jaime Araujo Rentería
[13] Sentencia T-166 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-309 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz
[14] Sentencia T-166 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[15] Sentencias T-414 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-642 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[16] Sentencia T-044 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] Arango, Rodolfo. El
concepto de derechos sociales fundamentales. Legis Editores, Bogotá., 2005;
Alexy, Robert. La Teoría de los Derechos Fundamentales. Editorial Centro de
Estudios Constitucionales de Madrid, Madrid, 1993.
[18] Sentencias T 801 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Perez y T-044 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] Sentencias T-042 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-241 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-039 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel.
[20] Sentencias T-031 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-022 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-177 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-264 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, SU-1354 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonel.
[21] Sentencia T-016 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] Sentencias T-801 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y T-044 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] Sentencia T-016 de 2007, M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
[24] Sentencia T-414 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] toda persona tiene
derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la
vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener
los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del
beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus
dependientes
[26]  los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.
[27] Toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social
[28] Toda persona tiene
derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la
desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier
otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para
obtener los medios de subsistencia
[29] Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana en Bogotá, 1948. Véase también la Resolución 1591 (XXVIII-O/98) proferida por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en la tercera sesión plenaria, celebrada el 2 de junio de 1998.
[30] Aprobada el 23 de
noviembre de 2007, en el 39° periodo de sesiones.
[31] Sentencia T-293 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia T-414 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva..
[33] Sentencia T-006 de 2010
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] Sentencia C-617 de 2001
MP. Álvaro Tafur Galvis.
[35] Sentencia T-606 de 2005
MP. Marco Gerardo Monroy cabra.
[36] Sentencias T-1229 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-701 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-996 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[37] Sentencias T-701 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-1221 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-111 de 1994, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-076 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[38] Sentencias T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-482 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1752 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schelesinger.
[39] Sentencia T-329 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[40] Sentencia T-003 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[41] Ídem
[42] Sentencia T- 677 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[43] Sentencia T- 440 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[44] Ídem
[45] Sentencia T-631 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería
[46] Sentencia T-945 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa
[47] Ídem
[48] Sentencias: T-096 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-779 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[49] Sentencia T-096 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[50] Sentencia T-250 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[51] Ver Sentencia T-250 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[52] Sentencia C- 103 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía
[53] Ver Sentencia T-250 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa