T-623-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-623/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
reliquidación de pensiones para evitar perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA EN MATERIA PENSIONAL-Edad
estimativa probable de vida
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
reliquidación de pensión como congresista por no configurarse perjuicio
irremediable/ACCION DE TUTELA-Improcedencia reliquidación de  pensión
por cuanto el actor no fue pensionado como excongresista sino como exdiputado
Referencia: expediente T-1308910
Acción de tutela instaurada por Octavio Durán Vargas contra el Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GÁLVIS
Bogotá, D. C., tres (3) de agosto  de dos mil seis (2006).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juez
Catorce Laboral del Circuito y la Sala Laboral del H. Tribunal Superior del
Distrito Judicial ambos de Bogotá D. C., dentro de la acción de tutela
instaurada por Octavio Durán Vargas contra el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República.
I.       ANTECEDENTES
El accionante, por intermedio de apoderado, reclama el
restablecimiento de sus derechos fundamentales, porque la entidad accionada se
niega a conmutar la pensión de jubilación que le fuera reconocida por la
Gobernación del departamento del Huila.
1.      Hechos
Según las
pruebas allegadas al expediente, se pueden tener como ciertos los siguientes
hechos:
-
El señor Octavio Durán Vargas, cuenta con 76
años de edad y fue pensionado a partir del 1° de octubre de 1986 por la
Gobernación del departamento del Huila, mediante la Resolución No. 324 del 07
de abril de 1987.
-
Entre el 4 de agosto de 1986 y el 30 de
noviembre de 1989, es decir por el lapso de un (1) año, cinco (5) meses y
dieciocho (18) días, el señor Durán Vargas se desempeñó como Representante a la
Cámara, tal como lo certifica el Jefe de Prestaciones Económicas del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
-
El 26 de mayo del 2004, el señor Octavio Durán
Vargas solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República la “reliquidación
o conmutación” de la pensión que le fuera reconocida por la Gobernación del
Huila, mediante la Resolución ya referida.
-
El 7 de Febrero de 2005, en los términos de la
Resolución No. 0125 de la fecha, el Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República negó al señor Durán Vargas la reliquidación de su pensión mensual
vitalicia de jubilación, aduciendo que el solicitante, según certificación
emitida por la misma entidad, laboró, en calidad de Representante a la Cámara,
ininterrumpidamente, “entre el 4 de agosto de 1986 y el 30 de noviembre de
1989, por un total de 6 meses y 29 días” (sic).
Es decir que el señor Durán Vargas “(..) con posterioridad a la
fecha en la cual se le reconoció [la pensión de jubilación] no acredita
al menos un (1) año en calidad de Congresista de la República y de aportes a
este Fondo, no cumpliendo con los requisitos exigidos (..)”.
-
El actor interpuso recurso de reposición en
contra de la Resolución a que se hace mención, para el efecto destacó el tiempo
efectivamente laborado al servicio del Congreso de la República, en los
términos de la certificación expedida por el Fondo de Previsión Social de la
entidad.
-
La Directora del Fondo en mención, mediante
Resolución No. 0521 del 3 de mayo de 2005, confirmó la Resolución proferida el
7 de febrero anterior, sin perjuicio de aclarar el acto, “en el sentido de
indicar que el tiempo de servicio prestado por el señor OCTAVIO DURAN VARGAS ya
identificado, en calidad de Congresista no es de seis (6) meses, veintinueve
(29) días, sino un (1) año (sic), cinco (5) meses, dieciocho (18) días, de
conformidad con la Ley 5ª de 1969”.
Funda la funcionaria su decisión de mantener la negativa en los
siguientes términos:
“En cuanto a que tiene derecho al reajuste especial consagrado en el
artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es preciso señalar que el mencionado
artículo consagró el Reajuste Especial, para aquellos pensionados que habían
obtenido su pensión en condición de Senador o Representante a la Cámara, con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 (..).
El artículo anterior establece que para acceder al reajuste especial
se debe acreditar como requisito sine-quanon, haber sido pensionado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 como Congresista así luego de
pensionarse hubieren ostentado otros cargos, en el caso que nos ocupa el Señor
DURAN VARGAS OCTAVIO, si bien es cierto fue pensionado antes de la Ley 4ª de
1992, lo fue en condición de Diputado a la Asamblea Departamental del Huila.
De acuerdo con lo expuesto se colige que el señor OCTAVIO DURAN VARGAS
no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 19 de 1987, decreto 1359 de
1993 y decreto 816 de 2002; como es el tiempo durante el cual efectuó aportes
para pensión al Fondo del Congreso el cual no puede ser inferior a un (1) año
en forma continua o discontinua; que para el presente caso no se cumple”.
2.      Pruebas
2.1    En el expediente obran, entre otros, los
siguientes documentos:
-Fotocopia de la
cédula de ciudadanía del señor Octavio Duran Vargas, nacido el 18 de marzo de
1930.
-Fotocopia de la
Resolución No. 324, expedida por la Gobernación del departamento del Huila el 7
de Abril de 1987, para reconocer al actor pensión de jubilación a partir del 1°
de octubre de 1986 “en cuantía de DOSCIENTOS NUEVE MIL SETECIENTOS CINCUENTA
Y CUATRO pesos con 83/100 ctvs. ($209.754.83)”.
-Fotocopia del
certificado expedido por el Jefe de Prestaciones Económicas del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, el 3 de agosto de 2005, en el
que se señala que el actor laboró para esa corporación, por el término de un
(1) año, cinco (5) meses y dieciocho (18) días.
-Fotocopia de la
solicitud –radicado 653 de 2004- presentada por el señor Durán Vargas al Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República, con miras a la reliquidación
de su mesada pensional.
- Fotocopia de
las Resoluciones No. 0125 y 0521 de 2005, expedidas por la Directora del Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República el 7 de Febrero y el 3 de mayo
del mismo año, para negar al señor Duran Vargas la reliquidación de su pensión
mensual vitalicia de jubilación, aclarar el acto y mantener la decisión,
respectivamente.
3.     La demanda
El señor Octavio Durán Vargas, por intermedio de apoderado, instaura
acción de tutela en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales,
vulnerados por el accionado, al negarle la reliquidación de la pensión mensual
que le fuera reconocida por la Gobernación del Huila, sin ningún fundamento
legal, ya que asegura cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos por
el ordenamiento para que el Fondo accionado reliquide su mesada pensional y
asuma su pago.
Afirma que la Gobernación del departamento del Huila expidió la
Resolución No. 324 del 7 de abril de 1987, que reconoce al señor Durán Vargas
la condición de pensionado a partir del 1° de octubre del año anterior y que su
representado, con posterioridad a la causación de su derecho pensional, se
desempeñó como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del
mismo departamento, laborando ininterrumpidamente en el cargo, entre el 4 de
agosto de 1986 y el 30 de noviembre de 1989, es decir por espacio de un (1)
año, cinco (5) meses y dieciocho (18) días, tal como lo certificó el Jefe de
Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, el 3 de agosto de 2005.
Señala que el señor Durán Vargas, en consecuencia con lo expuesto,
tiene derecho a exigir que el Fondo en mención reliquide o conmute su pensión
vitalicia de jubilación, por haber recibido sus aportes, durante un periodo
superior a un año, que es lapso exigido por el ordenamiento para el efecto.
Manifiesta que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, mediante la Resolución No. 0125 del 7 de febrero de 2005, le negó al
señor Durán Vargas la solicitud presentada en tal sentido, aduciendo que éste “no
acredita al menos un (1) año en calidad de Congresista de la República y de
aportes a este Fondo, no cumpliendo con los requisitos exigidos”, y, que,
al resolver el recurso de reposición instaurado contra la decisión, a pesar de
reconocer que el señor Durán Vargas cumple con la exigencia legal, confirmó la
decisión.
En consecuencia solicita se ordene al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación
reconocida al señor Octavio Durán Vargas por la Gobernación del departamento
del Huila, toda vez que el aludido cumple con la totalidad de los requisitos
exigidos por la Ley 19 de 1987 y el artículo 8° del Decreto 1359 de 1993.
4.     Respuesta de la entidad accionada
En memorial
allegado al expediente de tutela, el Jefe de la División de Prestaciones
Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicita
se rechace la acción impetrada por improcedente y en subsidio se niegue la
pretensión, porque el actor no puede exigir la reliquidación o conmutación de
su mesada pensional.
Señala que el 27
de mayo de 2004, el señor Octavio Durán Vargas presentó petición de conmutación
pensional que el Fondo accionado resolvió el 7 de febrero de 2005, mediante
Resolución No. 0125 de la fecha, confirmada por Resolución 0521 del 3 de mayo
siguiente, en el sentido de negar la solicitud, por cuanto i) el actor no permaneció
un año en el cargo de Congresista y ii) “no existe disposición legal que
contemple la figura de la conmutación pensional en las pensiones de los
congresistas y ex congresistas como lo pretende el tutelante”.
Para concluir,
manifiesta, que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional en reiteradas
ocasiones se ha referido a la improcedencia de la acción de tutela para ordenar
a las entidades el pago de pensiones, por no ser clara la existencia del
derecho a favor de quien demanda”, además de que al actor no lo aqueja un
perjuicio irremediable, toda vez que disfruta de una pensión vitalicia de
jubilación, desde el 1° de octubre de 1986, la cual le permite atender su
mínimo vital.
5.      Decisiones
judiciales objeto de revisión
5.1.   Fallo
de primera instancia
El Juzgado
Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia del 24 de Noviembre del
2005, concedió de manera transitoria, el amparo de tutela promovido por el
señor Octavio Durán Vargas, por intermedio de apoderado, por considerar que la
accionada atenta contra los derechos fundamentales del accionante, toda vez que
éste cumple con el requisito de tiempo de servicio exigido por el ordenamiento
para que asuma el pago de su mesada el Fondo accionado, como se desprende de la
certificación emitida por éste y la aclaración realizada en la Resolución No
0521 del 3 de Mayo de 2005.
En consecuencia,
el Juez de primer grado ordena al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República que, “en el término de diez (10) días, contados a partir de la
notificación de este fallo, proceda  a la reliquidación y pago de la Pensión
del Petente, en ningún caso ni en ningún tiempo puede ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen
los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en la Ley 19
de 1987 y al (sic) artículo 8° del Decreto 1359 de 1993 reglamentario
del Artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en la fecha de su reconocimiento, es
decir, el 27 de Mayo de 2001”.
5.2    Impugnación
La Directora
General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con base en
los argumentos de su demanda, interpone el recurso de apelación, comoquiera que
no hay lugar a conceder el amparo solicitado, en razón de que el actor cuenta
con un medio de defensa judicial diferente a la acción de tutela “ si se
tiene en cuenta los innumerables pronunciamientos de las Altas Cortes que han
definido lo relacionado con la procedencia de la tutela, por lo tanto, la
tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de prestaciones
económicas”.
5.3              Fallo de segunda instancia
El H. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, mediante providencia
del 31 de Enero de 2006, confirma la decisión proferida el 24 de noviembre
anterior, con base en los mismos argumentos esgrimidos por el a quo y
dado que “el génesis del amparo concedido (..) como mecanismo transitorio,
es la circunstancia de ser el accionante una persona de la tercera edad que
merece la protección inmediata de sus derechos fundamentales”.
Resalta la Sala
en cita que la entidad accionada evidentemente vulnera los derechos
fundamentales del accionante, habida cuenta que se niega a conmutar la pensión
del actor, quien, además de tener derecho a disfrutar del régimen pensional
previsto para los congresistas, debido a su avanzada edad puede acudir ante el
juez de amparo, en demanda de protección, se apoya en el artículo 17 de la Ley
4ª de 1992 y en el Decreto 1359 de 1993.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para
revisar las anteriores providencias, en desarrollo de las facultades conferidas
por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 08
de mayo de 2006, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de
esta Corporación.
2.      Problema Jurídico
Corresponde a
esta Sala revisar las sentencias proferidas por el Juez Catorce Laboral del
Circuito y la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Distrito Judicial ambos
de Bogotá, para conceder al actor el amparo de sus derechos al debido proceso,
petición, igualdad, seguridad social y tercera edad.
Efectivamente,
los jueces de instancia ordenaron al Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República reliquidar la pensión de jubilación del señor Octavio Durán
Vargas, aduciendo que éste cumple el requisito que el accionado echó de menos
al proferir la Resolución 125 de 2005, como se desprende de la certificación
emanada del mismo Fondo y de la aclaración, en tal sentido, que obra en la
Resolución No. 0521 del mismo año.
No obstante la
entidad accionada i) insiste en que “revisada la normatividad vigente en
materia de Seguridad Social, en especial la aplicable a las prestaciones de los
Congresistas y Ex-congresistas, se establece que no existe disposición legal
que contemple la figura de la conmutación pensional en la forma en que es
interpretada por el accionante en su escrito de Tutela”; y ii) destaca que
el afectado cuenta con otro medio de defensa judicial y no afronta un perjuicio
irremediable y grave.
Lo último en
cuanto, asegura, el señor Durán Vargas devenga una mesada pensional, la cual,
antes de la presentación de la acción de tutela ascendía a la suma de
$4.362.389”[1]-
De manera que esta Sala deberá examinar la
procedencia de la acción, comoquiera que la jurisprudencia constitucional tiene
definido que, en principio y salvo la comprobada necesidad de intervención del
juez de amparo, la acción de tutela no procede para el reconocimiento y
liquidación de pensiones, en los términos del artículo 86 de la Carta Política
y del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
3.      Consideraciones
preliminares. Reiteración de jurisprudencia. Procedencia de la acción de tutela
en materia de reconocimiento y reliquidación de pensiones
Desde sus
inicios, esta Corporación ha venido sosteniendo que la acción de tutela no
procede para ordenar el reconocimiento de prestaciones económicas, es decir, se
ha dicho que el procedimiento subsidiario y residual de la acción de amparo de
los derechos fundamentales no puede invocarse con miras a obtener la
reliquidación de mesadas pensionales, porque el ordenamiento cuenta con
procedimientos previamente diseñados para el efecto, mediante los cuales las
autoridades judiciales competentes definen con autoridad y con sujeción al
ordenamiento constitucional los derechos laborales en pugna[2].
Lo anterior, sin perjuicio de que la intervención inmediata del Juez
de amparo proceda, de todas maneras, para evitar la realización de un perjuicio
irremediable y grave, caso en el cual habrán de
emitirse órdenes que permanecen hasta tanto la autoridad correspondiente decida
el asunto de fondo –artículos 86 C.P. y Decreto 2591 de 1991-.
Ahora bien, en materia de la determinación del perjuicio que permite
al juez de tutela emitir órdenes de inmediato cumplimiento, en tanto la
autoridad judicial competente define el conflicto, la jurisprudencia de esta
Corte ha señalado que la gravedad del perjuicio deberá tener una entidad
suficiente, como para demandar medidas urgentes e impostergables. Sostiene la
Corte al respecto:
“i) El perjuicio tiene que ser
inminente, es decir, que esté próximo a suceder, lo que significa que se
requiere contar con los elementos  fácticos suficientes que así lo demuestren,
en razón a la causa u origen del daño, a fin de tener la certeza de su
ocurrencia. ii) el perjuicio debe ser grave, es decir, representado en un
detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona, puede ser
moral o material, y que sea susceptible de determinación jurídica. iii), el
perjuicio producido o próximo a suceder, requiere la adopción de medidas
urgentes que conlleven la superación del daño, lo que se traduce en una respuesta
adecuada frente a la inminencia del perjuicio y que esa respuesta armonice con
las particularidades de cada caso. vi) la medida de protección debe ser
impostergable, o sea, que no pueda posponerse en el tiempo, ya que tiene que
ser oportuna y eficaz, a fin de evitar la consumación del daño antijurídico
irreparable.[3]
Como pasa a explicarse, la jurisprudencia ha
avanzado en cuanto a los elementos que hacen impostergable la intervención del
juez de amparo, con el fin de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable y grave en materia pensional, entre ellos que la persona se
encuentre en el límite de su expectativa probable de vida o con afecciones
importantes en su estado de salud y que la situación fáctica planteada permita
colegir que el afectado no cuenta con ingresos suficientes para atender su
sustento y el de su familia, de manera acorde con el nivel alcanzado durante su
actividad laboral.
3.1    Determinación
del perjuicio irremediable en materia pensional
Se sabe que en los términos del artículo 86 de la
Constitución Política toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante
los jueces, en todo momento y lugar, sobre el restablecimiento de sus derechos
fundamentales, cuando no disponga de otro medio de judicial de comprobada
eficacia para el efecto, salvo, en este ultimo caso, que la acción
constitucional se utilice como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable.
Aspecto éste que según lo determina el artículo
6° del Decreto 2591 de 1991 deberá analizarse frente a las circunstancias que
vulneran o amenazan los derechos fundamentales del afectado y la eficacia del
medio ordinario de restablecimiento, con miras a adquirir la convicción “que de no brindarse la protección urgente e inmediata de los
derechos del peticionario éstos se verían vulnerados o continuarían siendo
gravemente amenazados[4]”.
Como se verá la
jurisprudencia no proporciona “una regla rígida”, sino que suministra al
juez de amparo, criterios relevantes para que resuelva si debe intervenir en el
asunto, transitoriamente, sin perjuicio de que la competencia definitiva recaiga
en otra autoridad judicial.
3.1.1
Afectación del mínimo vital
Ante
pretensiones concretas de amparo constitucional en materia pensional, esta
Corte ha considerado las situaciones que afrontan los accionantes en tutela y
sus familias, con el objeto de determinar la procedencia de la acción de amparo
y en consideración al carácter fundamental de la garantía de la seguridad
social, prevista en la Carta Política y del derecho fundamental al
reconocimiento, pago oportuno y reajuste de las prestaciones establecidas en el
ordenamiento –artículos 86, 48 y 53 C.P.-[5].
Mediante Sentencia T-862 de 2004[6], la Sala Sexta
de Revisión al constatar que “en el expediente obran suficientes pruebas que
demuestran la penosa situación económica del actor, y la insuficiencia de la
mesada pensional que le venía siendo pagada por el Fondo Territorial de
Pensiones del Tolima, para cubrir los gastos ordinarios de él y su núcleo
familiar”, encontró procedente la acción interpuesta, en consecuencia
estudió la protección invocada y concedió la protección.
Consideró
entonces la Corte que la decisión del Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República, de negarse a reajustar la mesada pensional del actor, sin
perjuicio de que éste, en calidad de congresista alcanzó la edad requerida para
pensionarse, “pone en grave peligro el mínimo vital de su núcleo familiar,
pues en la actualidad recibe una mesada pensional de $2.518.021, que una vez
hechas las deducciones y los descuentos por los que se encuentra afectada, se
reduce a $1.124.753, suma que no es suficiente para garantizar a él y a su
familia lo necesario para una subsistencia digna”.
Destacó la
Corporación cómo la suma que el entonces accionante percibía no le permitía
atender los gastos ordinarios de su hogar, ante los altos costos que requiere
la atención de la minusvalía de “un hijo de 40 años que padece sindrome
convulsivo de por vida y crisis aquinéticas, razón por la cual fue declarado
interdicto y requiere medicamentos y tratamientos de un alto valor, como la
medicina carbamazepinax de 400 mg., que debido a su grave situación económica,
en varias oportunidades no ha podido adquirir a tiempo”.
Siguiendo la
línea jurisprudencial a que se hace mención, a cuyo tenor, en principio y salvo
circunstancias excepcionales que lo ameriten, el juez de tutela no puede
resolver sobre el reconocimiento y reajuste de pensiones, la Sala Novena de
Revisión, en los términos de la Sentencia T-179 de 2003, negó por improcedente
una acción de tutela “ya que de las pruebas aportadas al expediente esta
Corporación observa que (..) recibe una asignación mensual por concepto de
pensión de jubilación, que para el año de 1994 era de $1’343.840, y se entiende
que en cada anualidad dicha prestación ha tenido un incremento. En consecuencia
se desvirtúa la afectación genérica del derecho al mínimo vital alegado por el
accionante[7]”.
En suma, salvo
circunstancias excepcionales, entre las cuales la edad juega un papel
importante, aunque no determinante –como pasa a explicarse-, la acción de
tutela resulta improcedente para disponer, así fuere de manera transitoria,
sobre el reconocimiento y resajuste de toda clase de pensiones.
3.1.1.1        Estimativa probable de vida
Ante la necesidad
de resolver situaciones de apremio que afrontan los accionantes en tutela y sus
familias, esta Corte se ha detenido en la edad, como factor de vulneración
manifiesta, para establecer la procedencia de la acción de tutela, en materia
pensional.
En esta línea, mediante Sentencia T-456 de 1994[8],
la Sala Séptima i) en uno de los asuntos que revisaba, confirmó las sentencias
de instancia que concedieron el amparo, en el sentido de ordenar al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República volver sobre la Resolución en
controversia, con el objeto de restablecer los derechos fundamentales del
actor, en materia del reajuste de su mesada pensional de excongresista[9];
y ii), en los otros casos sometidos a su revisión, confirmó las providencias
que negaban la protección, sin perjuicio de la orden perentoria de que el Fondo
de Previsión del Congreso de la República respondería las peticiones pendientes
de revisión, como corresponde a todas las autoridades públicas, en los términos
del artículo 23 de la Carta[10].
Consideró esta Corte que el tratamiento a que el Fondo de Previsión
Social del Congreso sometía a un pensionado de 82 años de edad, “no
solamente contradice al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 (que puso en igualdad
de condiciones la liquidación de la pensión y el reajuste) sino que también es
abiertamente contrario al artículo 6º del mismo Decreto 1359 de 1993 que
perentoriamente indica que el REAJUSTE ESPECIAL, "en ningún caso podrá ser
inferior al 75%”.
Señala la decisión:
“La Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de
asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de
la Carta), caracterizándose al Estado como social de derecho, fundado entre
otras cosa en el respeto al trabajo (artículo 1º), teniendo como uno de sus
fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales está la
remuneración, el reajuste y el pago oportuno de la pensión (artículos 53, 46 y
48).
No hay la menor duda de que salario y prestaciones son protegidos
constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo del 91 no se limita a
promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a protegerlos realmente.
"Ahora bien, en derecho público como en derecho privado, la
efectividad de las obligaciones sólo se logra si existen los mecanismos judiciales
necesarios para que los individuos puedan existir tales conductas por parte del
Estado. De lo contrario el derecho se convierte en una mera proclamación de
propósitos que nadie asume como propios. En el caso de los derechos
constitucionales fundamentales se ha establecido la tutela con el fin de hacer
efectivos los derechos de manera pronta y adecuada. La acción de tutela es la
respuesta instrumental al propósito del constitucionalismo contemporáneo, según
el cual las personas deben gozar efectivamente de sus derechos
fundamentales"[11]
Entonces, habiendo favorecido la ley 4º de 1992 a los jubilados del
Congreso con un reajuste especial, aquellos adquirieron un derecho. Derecho que
puede ser tutelado como mecanismo transitorio cuando hay perjuicio irreparable
y porque el pago de las mesadas pensionales es catalogable como derecho
fundamental (..)”.
Cabe precisar
que en la Sentencia a que se hace referencia, con miras a analizar la eficacia
del mecanismo ordinario de defensa, para entonces en curso, esta Corte
consideró que “si una persona sobrepasa el índice de promedio de vida de los
colombianos,[12] y ella
considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el reajuste pensional y
por tal motivo ha reclamado ante juez competente, (..) ese anciano no tiene
otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente, mientras se
decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto a su
derecho”.
Aclaró la Corte,
sin embargo, que “(..) el Juez de Tutela debe hacer un equilibrado análisis
en cada caso concreto, no olvidando que en el momento de transición
institucional que vive el país, es posible una demora en las decisiones
judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica para todos los
casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos”.
Señala la
providencia al respecto:
“3.1 Ya se dijo y es premisa para este juicio que el derecho a la
seguridad social para los ancianos tiene el carácter de fundamental en diversas
circunstancias. Un fallo reciente estableció:
"En reiteradas jurisprudencias de las diferentes Salas de
Revisión de esta Corte se  ha dicho que el derecho a la seguridad social, asume
el carácter de derecho fundamental, cuando su desconocimiento puede conllevar a
la violación de otros derechos y principios fundamentales, como la vida, la
integridad física ¿, el libre desarrollo de la personalidad de las personas de
la tercera edad y la dignidiad humana. (sentencias T-426, T-471, T-491, T-534,
T-571 de 1992, T-011, T-111, T-116, T-124, T-356, T-446, T-447, T-478, T-516 de
1993, T-068 y T-111 de 1994)”.
Frente a las consideraciones precedentes y la preceptiva del art. 46
de la Constitución Política, en virtud de la cual el Estado, la sociedad y la
familia tienen  la obligación de dar protección y asistencia a las personas de
la tercera edad y de promover su integración a la vida activa y comunitaria y
que particularmente aquél garantizará a dichas personas los servicios de
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia,
necesariamente se colige que con respecto a dichas personas los derechos a las
pensiones de vejez y jubilación, su reconocimiento y pago oportuno, pueden
adquirir el carácter de derechos fundamentales, según la calificación que el
juez de tutela debe hacer en cada caso concreto.
Como se expresó por esta Sala de Revisión  en la sentencia T-111/94,
ante la pérdida de su capacidad laboral las personas de la tercera edad muchas
veces se encuentran limitadas e imposibilitadas para obtener un mínimo vital de
ingresos económicos que les permita disfrutar de una especial calidad de vida.
En estas circunstancias, el no reconocimiento de las prestaciones a su favor por
las entidades de previsión social, su no pago oportuno o la suspensión de éste,
pueden significar atentados contra los aludidos derechos y principios; ello
justifica plenamente la especial protección que la Constitución ha dispuesto
para las personas de la tercera edad (arts. 46, 47 y 48), la cual se traduce en
la imperatividad de la norma del inciso 3º del art. 53, que dice:
"El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales".[13]
La primera sentencia, mencionada en la trascripción anterior, la
T-426, es de capital importancia, en ella se consignó el punto de partida de la
protección tutelar a los derechos de las personas de la tercera edad:
"El derecho a la seguridad social no está consagrado
expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este
derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y
de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP. art. 46
inc. 2º) adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias
del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad
humana (CP art. 1º), la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre
desarrollo de la personalidad (CP. art. 16) de las personas de la tercera edad
(CP. art. 46)".[14]
La anterior precisión fue tomada en un fallo que exigió en cada caso
concreto tener en cuenta que uno de los fines esenciales del Estado es la
progresiva transformación de la realidad cuando ella genera iniquidad,
injusticia y desigualdad.
Trae este desolador ejemplo:
"Largas filas de ancianos en espera del pago de las pensiones
necesarias para sobrevivir, la falta de un servicio social de atención a
ancianos y disminuidos físicos o mentales como el existentes en otras
sociedades -al cual necesariamente deberá llegarse- que garantice la
satisfacción de sus necesidades básicas, la ausencia de un adecuado sistema de
protección y asistencia, son factores objetivos que sitúan a este grupo social
en circunstancias de marginalidad y debilidad manifiesta".[15]
3.2 La protección a la tercera edad, en la práctica, no ha
significado cosa distinta al reconocimiento de la pensión de vejez, a los 60
años y a los 55, según se trate de hombre o mujer.
Claro que existen en la legislación colombiana otras disposiciones
que confrontan el mismo tema de la edad:
La ley limita el ciclo de actividad hasta los 65 años, cuando
considera que se ha entrado en el período de la vejez, (ver art. 34 del Código
Civil y 33 de la Ley 100 de 1993). El Código Penal, en su artículo 407
establece que se suspenderá la detención de un sindicado cuando fuere mayor de
sesenta y cinco años. Las compañías aseguradores tanto en seguros de vida como
para salud, han creado mecanismos que no permiten la expedición de una póliza
para un mayor de sesenta y cinco años, y si lo hacen, tiene todo tipo de
restricciones además de un alto valor, las normas de carrera judicial
establecen que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, de los Tribunales Superiores de
Distrito, el Fiscal General de la Nación y los Notarios, NO PODRAN prolongar su
actividad como tales sino hasta el límite de los SESENTA Y CINCO AÑOS.
Así las cosas, existe una dicotomía entre la edad legal y la
capacidad biológica del ciudadano colombiano, y en este caso, la ley contraría
la costumbre que tanto influyó en la formación de la cultura griega y de la
romana y que siempre ha sido exaltada en la China.
La ancianidad, la cual definimos como "El último período de
la vida de un hombre" era en esas civilizaciones, presea de sabiduría
en el manejo de la justicia y del Estado. Los antiguos consideraban que si bien
la ancianidad es fuente de sabiduría, no ocurre lo mismo en cuanto a la
virilidad como factor determinante en el triunfo en las actividades olímpicas y
en la guerra; he ahí la razón por la cual, a excepción de Zeus -hijo de Cronos-
griego, o el Saturno romano quienes tienen una avanzada edad, todos los demás
dioses de estas mitologías ostentan la cualidad de la juventud y NUNCA
ENVEJECEN, pues consideran dichas culturas que la vejez, y así lo es en la
realidad, constituyen una limitante progresiva de la actividad humana.
Pero la disminución de la capacidad física y mental va aparejada con
el respeto a la dignidad del anciano. Han ingresado a la inmortalidad las
ancianidades de Epiménedes, Sófocles, Ticiano, Leonardo Da Vinci, Humboldt,
Russell, De Gaulle, Borges, o los ancianos desconocidos del friso del Partenón,
magistralmente descritos por Rodó en "Motivos de Proteo". En esta
misma obra se recuerda:
"La antiguedad imaginó hijas de la Justicia a las Horas:
mito de sentido profundo".
Por eso, es apenas justo lo prescrito en la Constitución del 91:
"Artículo 46. "El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado garantizará los servicios de la seguridad social integral
y el subsidio alimentario en caso de indigencia".
(..)
3.3 Todo lo anterior nos lleva a postular como imperativo en la
acción de tutela, la protección no solo de la VEJEZ sino especialmente de la
ANCIANIDAD.[16]
Para concluir la
Corte señaló, en la providencia en comento, que para efecto de determinar la
procedencia de la acción de tutela, con miras a evitar la realización de un
perjuicio irremediable, “no se puede ubicar en la misma situación a quien
adquiere su pensión de vejez por llegar a los sesenta años con quien habiéndola
adquirido ya entra en la respetabilísima etapa de la ancianidad donde cada día
que pasa es un inexorable y veloz alejamiento de la vida”.
Pero, no por el
hecho de llegar a la ancianidad, la jurisprudencia constitucional ha entendido
que la acción de tutela procede en todos los casos, para establecer el derecho
a la pensión de jubilación y determinar el monto de la misma.
En decisión más
reciente a la antes reseñada, la Sala Primera de Revisión confirmó la sentencia
que no concedía la protección, al considerar que “la controversia planteada
por el actor debe ser resuelta por la justicia ordinaria, en el proceso que se
encuentra en curso en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, dada la
naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y por no existir perjuicio
irremediable.
Lo anterior
porque la Corte pudo constatar que “a pesar de la avanzada edad (..), en la
actualidad está recibiendo la pensión reconocida por el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, por la suma de 4´552.062,17 pesos y, de
igual manera, recibe los servicios de seguridad social en salud que le
proporciona el mencionado Fondo, conforme a los parámetros señalados por la Ley
100 de 1993, tal como lo sostuvo la entidad demandada”.
Señala la
decisión:
“6. Respecto a la morosidad de la administración de justicia y su
calidad de persona de tercera edad aducidas por el actor con el fin de
desestimar la idoneidad de los mecanismos ordinarios de defensa, la Corte
considera que acorde con lo afirmado en el anterior acápite no existen
circunstancias apremiantes que requieran medidas inmediatas e impostergables
por parte del juez constitucional de tutela.
En ese sentido, si bien el demandante pertenece a un grupo que
merece especial protección del Estado, ello no implica por sí mismo y sin
ninguna otra consideración, que las controversias jurídicas que impliquen
amenaza o violación de sus derechos fundamentales, tengan que resolverse por el
mecanismo excepcional de la acción de tutela. Su condición de persona de la
tercera edad servirá como criterio constitucional relevante para determinar el
grado de eficacia e idoneidad de los medios judiciales ordinarios de defensa a
efectos de lograr la protección alegada, pero esa sola calidad no puede servir
para convertir la acción de tutela en el mecanismo de defensa de sus derechos.
Está demostrado que el señor Abello Roca recibe ingresos producto de la pensión
que le fue reconocida por el Fondo; además, que recibe los servicios médicos
contemplados en el POS, de ahí que no se vislumbre peligro inminente alguno
para su salud y su vida, derivado del conflicto sobre el reajuste de su
pensión.
Conforme a lo anterior, es claro para la Sala que la controversia
planteada por el actor debe ser resuelta por la justicia ordinaria, en el
proceso que se encuentra en curso en la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, dada la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y por no
existir perjuicio irremediable”[17].
Por el
contrario, mediante Sentencia T-214 de 1999[18], esta Corte
encontró procedente la acción de tutela instaurada para quien abogaba por la
reliquidación de su mesada pensional, aunque “en el caso que ocupa la
atención de la Corte el actor no sobrepasa la edad que constituye el índice
promedio de expectativa de vida de los colombianos”, en consideración a “su
afectación de una enfermedad terminal, circunstancias ambas que conducen a la
admisión de la tutela como mecanismo transitorio. Negar esta posibilidad, es
colocar al actor en el riesgo probable de no conocer en vida la decisión
judicial que solicita”.
Establecido el
deber de los jueces de amparo de ponderar en cada caso las circunstancias que
hacen ineludible e impostergable su intervención, sin perjuicio de la
competencia de otras autoridades judiciales para decidir controversias en
materia pensional, debe la Corte resolver sobre las sentencias de instancia que
ordenan al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República “que en el
término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este fallo
proceda a la reliquidación y pago de la pensión del Petente (..)”.
4.      Caso
concreto. Corresponde a la jurisdicción en lo contencioso administrativo
resolver la pretensión del actor
El señor Octavio
Durán Vargas, por intermedio de apoderado, interpone acción de tutela, porque
las Directora del Fondo de Previsión Social del Congreso de República mediante
Resoluciones 0125 y 0521 de 2005 resolvió “negar la conmutación de la
pensión de jubilación solicitada” y mantener la decisión.
Afirma el
apoderado que los derechos fundamentales de su poderdante deberán
restablecerse, porque la Directora del Fondo accionado inicialmente fundó su
negativa en que el señor Durán Vargas no aportó a la entidad durante el término
establecido en el ordenamiento, para tener derecho a la conmutación de la
pensión y la funcionaria no repuso la decisión, sin perjuicio de haber
establecido, de acuerdo a la certificación emitida por la misma entidad, que el
actor “cumple con el requisito de haber sido elegido H. Representante a la
Cámara para el periodo constitucional 1986-1990 y desempeñarse como tal, de
manera ininterrumpida”.
Efectivamente,
la Directora del Fondo accionado, al resolver la solicitud de conmutación
presentada por el actor, afirmó que el señor Durán Vargas no cumple con el
requisito de vinculación a la entidad para exigir el reajuste especial previsto
en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y, más adelante, aunque aclaró lo del
tiempo de vinculación, mantuvo su negativa, porque el actor no acredita “haber
sido pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 como
Congresista (..)”.
Es decir que el
Fondo accionado ya no discute que el señor Durán Vargas haya prestado sus
servicios al Congreso de República durante un (1) año, cinco (5) meses y
dieciocho (18) días, ininterrumpidamente, “entre el 4 de agosto de 1986 y el
30 de noviembre de 1989”, contabilizados como lo preceptúa el artículo 3°
de la Ley 5ª de 1969; lo que la entidad demandada en tutela controvierte tiene
que ver con que el actor, en razón de su vinculación a la entidad por el término
señalado, tenga derecho al reajuste especial previsto en el articulo 17 del
Decreto 1359 de 1993, normatividad que regula el asunto, “para aquellos
pensionados que habían obtenido su pensión en condición de Senador o
Representante a la Cámara, con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992”;
Lo anterior en
cuanto la Directora del Fondo accionado sostiene que el señor Durán Vargas no
fue pensionado como congresista, antes de la Ley 4ª de 1992, sino en condición
de Diputado del departamento del Huila.
Ahora bien, no
le corresponde a los jueces de amparo dilucidar las controversias sometidas al
conocimiento de otras autoridades judiciales, salvo con miras a evitar la
consolidación de un perjuicio irremediable o la realización de una amenaza de
igual entidad, de manera que esta Sala no avanza sobre el asunto que habrá de
resolver la jurisdicción en lo contencioso administrativo, en consideración a
que el actor, sin perjuicio de su avanzada edad, disfruta de una pensión de
jubilación que le permite cubrir sus necesidades básicas y, a su vez, dada su
condición de pensionado, cuenta con atención en salud.
5.      Conclusiones.
Las sentencias de instancia serán revocadas
El Juez Catorce
Laboral del Circuito de esta ciudad y la Sala Laboral del H. Tribunal Superior
de Bogotá conceden al actor la protección impetrada, al considerar que el mismo
afronta un perjuicio irremediable, dada su avanzada edad.
No obstante esta
Sala no vislumbra que lo afirmado por los jueces de instancia acontezca, si se
considera que el señor Durán Vargas disfruta actualmente de una pensión de
jubilación y el mismo no plantea ni demuestra un situación apremiante que
amerite la intervención impostergable del juez de tutela.
Funda el Juez
Catorce Laboral de Bogotá, de manera que la Sala Laboral del H. Tribunal
Superior de esta misma ciudad confirma, la procedencia de la acción en las
consideraciones que dieron lugar a que esta Corte avanzara sobre el derecho
pensional de un ex magistrado, agobiado por una grave enfermedad, quien abogaba
por el restablecimiento de su derecho fundamental a la igualdad, en materia de
reliquidación pensional, en los términos de la Sentencia T-214 de 1999, ya
referida.
Ahora bien, de
antemano debe afirmarse que las razones de procedencia esgrimidas al proferir
la Sentencia en comento nada tienen que ver con la competencia del juez de
tutela para resolver de fondo en el asunto de la referencia, si se considera
que entonces la Sala de Revisión de esta Corte fundó el amparo transitorio en
la necesidad impostergable de evitar la consolidación de un perjuicio
irremediable y grave, que en el caso de autos no se vislumbra, porque el actor,
sin perjuicio de su avanzada edad, disfruta de una pensión y no afronta mayores
quebrantos de salud.
Tampoco puede
afirmarse que “el tema materia puesto en conocimiento al juez de tutela
relacionado con la liquidación y reliquidación de pensiones de ex congresistas
ha venido siendo definido por la Honorable Corte Constitucional, en su
reiterativa jurisprudencia” y no podría, para efectos de sustentar la
decisión, traerse a colación, como efectivamente acontece en las sentencias que
se revisan, lo resuelto por esta Corte, en las Sentencias T-456 de 1994 y T-463
de 1995 –ya referidas- afirmando que lo decidido en estas decisiones “encaja
perfectamente con el caso planteado del accionante en la demanda de tutela
(..)”.
Lo primero si se
considera que “las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo
surtirán efectos en el caso concreto”, tal como lo dispone el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991 y particularmente en cuanto a que lo resuelto en las
providencias traídas a colación por el fallador de primer grado tiene que ver
con la actualización de la mesada pensional de ex congresistas, pensionados en
calidad de tales, antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992.
No es dable
sostener, entonces, que las razones para resolver la controversia surgida entre
el actor y el Fondo de Previsión Social del Congreso de República, surgen de
las Sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995, en cuanto el actor no fue
pensionado como ex congresista, sino en calidad de ex diputado, así lo hubiere
sido antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992.
De manera que
las sentencias que se revisa serán revocadas, para, en su lugar, rechazar la acción
de tutela instaurada por el señor Octavio Durán Vargas contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República por improcedente, por cuanto los
jueces de instancia avanzan en materia de la definición del derecho del actor a
la conmutación pensional que el mismo pretende, dirimiendo un asunto de
carácter litigioso, que si bien involucra derechos fundamentales de una persona
de avanzada edad, no amerita la intervención impostergable del juez de tutela.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Catorce
Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de la
misma ciudad, el 24 de noviembre de 2005 y el 31 de enero de 2006, dentro de la
acción de tutela promovida en el asunto de la referencia, para en su lugar
rechazar la acción por improcedente.
Segundo: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a
lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Ponente
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Petición de revisión,
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –folio 3 cuaderno dos-.
[2]
Al respecto consultar las Sentencias T-497 de 1992 M.P. Simón
Rodriguez Rodríguez y T- 359 de 2006, entre otras.
[3] Sentencia T-1103 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis. En
igual sentido Sentencia T-179 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Sentencia SU-975 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Sobre el carácter
fundamental por conexidad del derecho a la pensión de jubilación, consultar
entre otras decisiones la Sentencia T-1752 de 2000 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
[6] Sentencia T-862 de 2004
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7] Sentencia T-179 de 2003
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] Sentencia T-456 de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
Para efectos de conceder la protección esta Corte consideró que el actor “de
82 años (..) ha exigido la correcta liquidación del reajuste pensional.
Instauró demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Pero,
ponderando su edad y la circunstancia de que él mismo hace ocho años viene
reclamando por otra pensión sin que haya decisión, lógicamente se aprecia que
el otro medio de defensa empleado (..) no tiene la eficacia suficiente para que
él, por su avanzada edad, vea resuelta su petición de reajuste especial de su
pensión en tal forma que se le de un trato igual a los ex-congresistas
mencionados en la solicitud de tutela (..)”.
[10] Mediante Sentencia T-456 de 1994 no les fue concedida
la protección constitucional a la seguridad social y al mínimo vital de dos
excongresistas que invocaban su derecho al reajuste de su mesada pensional,
porque “el factor edad no determina el mecanismo transitorio porque no se
acudió al otro medio de defensa. No se puede decir que su edad le impedirá
conocer  el resultado del proceso administrativo por la sencilla razón de que
no lo instauró”; y en razón de que “este ciudadano, si bien  es cierto
que ya está pensionado, no tiene una avanzada edad que permita deducir que no
alcanzaría a ver la sentencia que definiría por los funcionarios judiciales
correspondientes la demanda para una correcta liquidación (..)”
[11]Ponente:
Ciro Angarita Barón, T-526, 18 de septiembre 1992.
[12]Se
estima en 71 años.
[13]T-347/94,
Ponente doctor ANTONIO BARRERA.
[14]Sentencia
T-426/92, Ponente EDUARDO CIFUENTES.
[15]Ibidem.
[16]Según
el Diccionario de la Real Academia Española, VIEJO es "la persona de
edad" y ANCIANO "la persona de mucha edad".
[17] Sentencia T-536 de 2003
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[18] Sentencia
T-214 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.