C-049-12
SENTENCIA C
Sentencia C-049/12
(Febrero 7 de 2012)
COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN RELACION CON CIERTOS DECRETOS Y ACTOS DE AUTORIDAD-No incluyen el control de los decretos reglamentarios
expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11 de la Constitución
Política
DECRETO REGLAMENTARIO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inhibición
por falta de competencia para decidir
DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Asignación constitucional de competencia
Tratándose de
decretos dictados por el Gobierno Nacional, comparten competencia para su
conocimiento la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Corresponde al
Tribunal Constitucional, decidir las demandas de inconstitucionalidad
presentadas contra: (i) los decretos leyes o de habilitación legislativa por el
Congreso de la República, (ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones,
(iii) los decretos legislativos o de estados de excepción y (iv) los decretos
especiales expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la
Asamblea Nacional Constituyente; la competencia para adelantar de control de
constitucionalidad  de los decretos dictados por el Gobierno Nacional “cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, corresponde al Consejo
de Estado.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas
DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS CON ANTERIORIDAD
A LA PROMULGACION DE LA CONSTITUCION DE
1991-Competencia de la Corte Constitucional para decidir demandas de
inconstitucionalidad
DECRETOS COMPILATORIOS DE LEYES-Competencia para control de constitucionalidad/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS QUE COMPILAN LEYES O NORMAS CON FUERZA DE
LEY-Competencia
DECRETOS QUE DECLARAN ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional sobre competencia
DECRETOS QUE CORRIGEN  YERROS EN
DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia
DECRETOS DE EJECUCION DE LA
CONVOCACION DE UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia de control constitucional
ACTO DE AUTORIDAD ELECTORAL DE
DETERMINACION DE CENSO ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional sobre competencia de
control constitucional
ACTO DE AUTORIDAD DE DECLARACION DE
APROBACION DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
sobre competencia de control constitucional
ACTOS DE PARTICULARES GESTORES DE
INICIATIVA PARA TRAMITE DE LEY CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional sobre competencia
DECRETOS QUE CONVOCAN A SESIONES
EXTRAORDINARIAS AL CONGRESO DE LA REPUBLICA- Jurisprudencia constitucional sobre competencia
DECRETOS Y RESOLUCIONES ADOPTADAS EN
CUMPLIMIENTO DE LO DISPUESTO EN UN ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia sobre competencia de control
constitucional
ACUERDOS INTERNACIONALES
SIMPLIFICADOS QUE REGULAN MATERIAS PROPIAS DE UN TRATADO INTERNACIONAL-Jurisprudencia sobre competencia de control
constitucional
Demanda de inconstitucionalidad contra el decreto 3806 de 2009 Por el cual se expiden
disposiciones sobre la promoción del desarrollo de las Mipymes y de la
industria nacional en la contratación pública.
Referencia: expediente
D-8547
Actores: María Isabel Rio del
Pájaro
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo
demandado
La ciudadana María Isabel Rio del Pájaro demandó la
inconstitucionalidad del decreto 3806 de 2009 “Por el cual se expiden
disposiciones sobre la promoción del desarrollo de las Mipymes y de la
industria nacional en la contratación pública.”. El texto del decreto es el
siguiente:
DECRETO 3806 DE 2009
(Septiembre 30)
por el cual se expiden disposiciones sobre la
promoción del desarrollo de las Mipymes y de la industria nacional en la
contratación pública.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política, y en desarrollo de las Leyes 80 de 1993, 816 de 2003 y
1150 de 2007,
DECRETA:
Artículo
1°. Convocatoria limitada a Mipymes. De conformidad con el artículo 12
de la Ley 1150 de 2007, en los procesos de selección de licitación pública,
selección abreviada y concurso de méritos, salvo aquellos cuya cuantía sea
inferior al 10% de la menor cuantía, la convocatoria se limitará exclusivamente
a Mipymes, siempre y cuando se verifiquen los siguientes requisitos:
1.
La cuantía del proceso esté por debajo de los 750 salarios mínimos legales
mensuales vigentes, y
2.
Se manifieste el interés en participar en un proceso con convocatoria limitada,
mediante la presentación de una solicitud en tal sentido, de por los menos tres
(3) Mipymes, con el fin de lograr la limitación de la convocatoria.
La
solicitud se debe presentar entre el momento de publicarse el aviso de
convocatoria pública y hasta el último día de publicación del proyecto de
pliego de condiciones, y la misma deberá contener, además de la manifestación
de su interés en participar en el proceso, la de cumplir con su condición de
Mipyme, lo cual se acreditará con la presentación de una certificación expedida
por contador o revisor fiscal, según sea el caso, en la que se señale tal
condición.
Parágrafo. En el aviso de convocatoria pública de que trata el
artículo 4°
del Decreto 2474 de 2008, además de lo allí señalado, se deberá incluir
expresamente, cuando ello corresponda, la convocatoria limitada a Mipymes
conforme lo señalado en el presente decreto.
Artículo
2°. Requisitos mínimos de las Mipymes.
En las Mipymes a que se refiere el
presente decreto, deberán verificarse los siguientes requisitos mínimos:
1.
El domicilio principal de las Mipymes departamentales, locales o regionales
debe coincidir con el lugar de ejecución del contrato. Para estos efectos,
bastará con que el proponente acredite que su domicilio principal está en el
departamento de ejecución contractual, y
2.
Las Mipymes deberán tener por lo menos un (1) año de constituidas al momento de
la convocatoria, lo que también deberá acreditarse al hacer la manifestación a
que se refiere el numeral 2 del artículo anterior.
Parágrafo
1°. En la convocatoria limitada podrán
participar uniones temporales o consorcios los cuales deberán estar integrados
únicamente por Mipymes. En tal caso, para efectos de la limitación de la
convocatoria, cada consorcio o unión temporal se contará por sí mismo, y no por
el número de Mipymes que los integren; que deberán cumplir de manera individual
los requisitos mínimos señalados en el presente decreto.
Parágrafo
2°. Para los efectos del presente
artículo, se entiende como domicilio principal de la Mipyme, el departamento al
que corresponde la dirección que aquella señaló en su Registro Único
Tributario, RUT, de conformidad con el Decreto 2788 de 2004, o las demás normas
que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
Artículo
3°. Procedimiento en caso de convocatoria
limitada. Verificados los requisitos
señalados en los artículos anteriores, y sin perjuicio de las reglas especiales
de cada modalidad de selección, la Entidad expedirá el acto de apertura,
indicando que en el proceso sólo podrán presentar ofertas quienes ostenten la
calidad de Mipymes y las uniones temporales o consorcios integrados únicamente
por Mipymes, en las condiciones señaladas en el parágrafo 1° del artículo
anterior.
Si
al momento del cierre sólo se ha presentado una (1) oferta, la entidad ampliará
el plazo para la recepción de ofertas por un término igual al inicialmente
señalado en el pliego de condiciones, sin la limitación a la convocatoria, esto
es, permitiendo la presentación de ofertas de quien quiera hacerlo. Durante
este tiempo la oferta presentada por la Mipyme deberá permanecer cerrada, para
ser evaluada con las demás que se presenten durante la ampliación del plazo. Si
vencido el nuevo plazo no se presenta ninguna otra oferta, podrá adjudicarse a la
Mipyme, siempre y cuando su oferta cumpla con los requisitos y criterios
establecidos en el pliego de condiciones.
El
proceso de selección abierto con limitación en su convocatoria que sea declarado
desierto, no podrá ser iniciado nuevamente con la restricción de participación
a la que se refiere el artículo 1° del presente decreto.
Parágrafo. Las Mipymes que participen en la convocatoria
limitada deben garantizar la satisfacción de las condiciones técnicas y
económicas requeridas en la contratación. Para tales efectos, sin perjuicio de
la convocatoria limitada, la selección se deberá hacer por la modalidad que
corresponda, de conformidad con la Ley 1150
de 2007 y los reglamentos respectivos.
Artículo
4°. Bienes de origen nacional. Para los efectos del artículo 21
de la Ley 80 de 1993 y demás disposiciones que establezcan condiciones de
favorabilidad a las ofertas de bienes de origen nacional, se tendrán en cuenta
los criterios establecidos por el Gobierno Nacional para calificar los Bienes
Nacionales para el Registro de Productores de Bienes Nacionales.
Artículo  5°. Vigencia y
derogatoria. El presente decreto rige
a partir de la fecha de su publicación y deroga el artículo 10
del Decreto 679 de 1994 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 30 de septiembre de 2009.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
Luis Guillermo Plata Páez.
El Director del Departamento Nacional de Planeación,
Esteban Piedrahíta Uribe.
2. Demanda: pretensión y
fundamentos
La ciudadana demandante solicita se declare
inconstitucional el decreto 3806 de 2009 debido a que, con su expedición, se
habría producido la infracción de los artículos 13 y 333de la Constitución.
2.1. Cargo por vulneración
del artículo 13 de la Constitución
El decreto demandado contempla
en su artículo segundo una restricción a las posibilidades de participación en
procesos de contratación a las Mypimes, al restringirlo a las empresas cuyo
domicilio principal corresponda con el del lugar de ejecución del contrato, estableciendo
un privilegio injusto para las empresas que puedan acreditar tal domicilio.
2.2. Cargo por vulneración
del artículo 333 de la Constitución
Las restricciones previstas
para la participación en los procesos a los que alude el decreto demandado
desconocen la libertad de concurrencia que, en materia de contratación estatal,
también debe ser garantizado, vulnerando el artículo 333 constitucional.
3. Intervenciones
3.1. Departamento Nacional
de Planeación
La Corte Constitucional debe
declararse inhibida para pronunciarse sobre el contenido del decreto, debido a su
naturaleza reglamentaria en tanto se ocupa de desarrollar el artículo 12 de la
ley 1150 de 2007.
Además, el cargo por violación
del derecho a la igualdad  no satisface los requisitos establecidos en el
decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional en esta materia: no
aprta los elementos para concluir “que dicha diferencia se vuelve
discriminatoria”.
3.2 Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
La Corte Constitucional debe
declarar la nulidad de todo lo actuado por carecer de competencia para conocer
la demanda presentada, al tratarse de un decreto reglamentario, y remitir el
expediente al Consejo de Estado.
4. Concepto de la Procuraduría
General de la Nación[1].
Procede una decisión
inhibitoria: se trata de normas reglamentarias, si se tienen en cuenta las disposiciones
que invoca para su expedición -numeral 11 del artículo 189 de la Constitución-,
así como su contenido; no siendo un decreto con fuerza de ley, el control de su
constitucional corresponde al Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
1.1. La Constitución
prevé atribuye al Tribunal Constitucional la revisión de los decretos dotados
de fuerza de ley[2].
1.2. En cumplimiento
de su atribución de guardián de la supremacía e integridad de la Constitución, la
Corte Constitucional ha decidido sobre la inconstitucionalidad de otros
decretos o actos generales diferentes de leyes en sentido formal y decretos con
fuerza de ley. Se trata de un control constitucional atípico, basado en
principalmente criterios materiales respecto del contenido de las normas
examinadas.
1.3. Versando la
presente demanda sobre la inconstitucionalidad de un Decreto Reglamentario,
expedido con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución[3],
no aparece en principio competente la Corte Constitucional para pronunciarse al
respecto. No obstante, con el propósito de realizar un ejercicio estricto del
control constitucional y para fines deliberados de desarrollo jurisprudencial,
someterá el Decreto impugnado a un juicio de exclusión del control de
constitucionalidad atípico, para descartar que se trate de uno de aquellos
actos que sin corresponder a los decretos con fuerza de ley, ha conocido y
decidido la Corte Constitucional.
2. Problema jurídico
constitucional a resolver
2.1. Debe
preguntarse la Corte Constitucional,  ¿si el Decreto 3806/09, expedido por el
Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución,
corresponde al tipo de actos que tratarse de decretos con fuerza de ley[4],
han sido objeto de control constitucional por parte de este Tribunal?
2.2.
Metodológicamente, (i) se examinarán las competencias asignadas
constitucionalmente para el ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad; (ii) luego se realizará un análisis de los casos
considerados atípicos de control constitucional.
3. La competencia
de la Corte Constitucional -en ejercicio del control judicial abstracto de
constitucionalidad- sobre decretos o actos administrativos generales sin fuerza
de ley
3.1. Asignación
constitucional de competencia
3.1.1. En materia de
control judicial de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y
tratados internacionales, la Constitución Política asigna competencia exclusiva
a la Corte Constitucional para el examen de su validez o conformidad con la
norma superior[5].
3.1.2. Tratándose de
decretos dictados por el Gobierno Nacional, comparten competencia para su
conocimiento la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Corresponde al
Tribunal Constitucional, decidir las demandas de inconstitucionalidad
presentadas contra: (i) los decretos leyes o de habilitación legislativa por el
Congreso de la República[6],
(ii) el decreto del Plan Nacional de Inversiones[7], (iii) los decretos
legislativos o de estados de excepción[8]
y (iv) los decretos especiales expedidos en ejercicio de facultades
extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente[9];
la competencia para adelantar de control de constitucionalidad  de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional “cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”[10],
corresponde al Consejo de Estado.
3.2. Competencias
especiales o atípicas reconocidas jurisprudencialmente
3.2.1. En relación
con la función de control de constitucionalidad sobre decretos y otros actos
generales sin fuerza de ley, el ejercicio no ha sido pacífico. Tal dificultad
fue reconocida por la Corte en sentencia C-1154 de 2008, al referirse a eventos
en los que el control de constitucionalidad, prima facie, no se
encuentra asignado expresamente: “(…) si bien es cierto que en términos
generales está definido el ámbito de competencia tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado, también lo es que en la práctica no
siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto está comprendido o no dentro
de alguno de los numerales del artículo 241 de la Constitución”.
3.2.2. Los casos que
se exponen a continuación podrían calificarse como hipótesis de competencias
especiales, en tanto su fijación es sólo posible a través del empleo de
criterios formales y materiales desarrollados jurisprudencialmente. En seguida
se aludirá a cada uno de ellos.
4. Competencias especiales o atípicas de la Corte
Constitucional, en materia de control abstracto de constitucionalidad
Para efectos del presente análisis, se considera
atípico o especial el control constitucional adelantado por la Corte
Constitucional sobre decretos diferentes de los asignados expresamente a su
conocimiento en los artículos 241 y 10 Transitorio de la Constitución -que por
mandato constitucional poseen fuerza de ley- o de otros actos reputados
administrativos. La Corte Constitucional ha decidido demandas de
inconstitucionalidad de aquellos, para asegurar la supremacía e integridad de la
Constitución. A continuación se presenta un balance del ejercicio de tales
competencias y las razones que lo justifican.
4.1. Decretos con fuerza de ley expedidos con
anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991
4.1.1. La Constitución Política otorga competencia a la
Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad contra
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno “con fundamento en los[el]
artículo[s] 150 numeral 10…”. En rigor, los decretos-leyes anteriores a
1991 se dictaban con apoyo en el artículo 76 numeral 12, la fuente
constitucional entonces vigente para la habilitación legislativa del Ejecutivo
mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias  precisas y pro
tempore. Ante la hipótesis de inhibición para conocer de estos decretos con
fuerza de ley por no fundamentarse en el artículo 150.10 constitucional
vigente, la Corte Constitucional ha optado por reafirmar su  competencia la
sucesivamente. Así:
4.1.1.1. En la sentencia C-189 de 1994 la Corte
Constitucional adelantó el control constitucional de algunos artículos del
Decreto 1900 de 1990 expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por la ley 72 de 1989[11]. La
Corte señaló que la competencia para adelantar el control de constitucionalidad
se deriva del numeral 5 del artículo 241 de la Constitución[12], en
tanto el Decreto había sido expedido en desarrollo de facultades
extraordinarias al amparo de la Constitución de 1886 reformada.
4.1.1.2. En varias oportunidades se ha abordado el
examen de constitucionalidad de disposiciones incorporadas al Decreto 1400 de
1970 mediante el cual el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades conferidas por la ley 4 de 1969, adoptó el Código de procedimiento
Civil. La Corte ha destacado que su competencia se apoya en el numeral 5 del
artículo 241 de la Constitución. Ese control también se ha dispuesto respecto de
los cambios normativos que al estatuto procesal mencionado le fueron
incorporados por el Decreto 2282 de 1989 expedido por el Presidente en
ejercicio de las facultades conferidas por la ley 30 de 1987[13].
4.1.1.3. En diversas ocasiones esta Corporación ha
conocido de acciones públicas de inconstitucionalidad en contra del Decreto 100
de 1980 -Código Penal- expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades conferidas por la ley 5 de 1979. Esta vez, la Corte se ha
apoyado para fundamentar su competencia, en los numerales 4[14] y 5 del
artículo 241 de la Constitución[15].
4.1.1.4. Cabe destacar, que en la sentencia C-032 de
1997 citada, la Corte también abordó el examen del Decreto 1895 de 1989
adoptado por el Presidente de la República con fundamento en las facultades de
Estado de Sitio  previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886
reformada.
4.1.1.5. La Corte se ha declarado también competente,
con fundamento en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución, para
adelantar el control de constitucionalidad de las normas del Decreto 410 de
1971 que, con fundamento en las facultades otorgadas por la ley 16 de 1998,
adoptó el Código de Comercio[16].
4.1.1.6. En la sentencia C-061 de 2005 la este
Tribunal examinó la constitucionalidad del artículo 112 del decreto 1213 de 1990, expedido en uso de
las facultades extraordinarias conferidas en la ley 166 de 1989. En esa
oportunidad, se declararon inexequibles algunos apartes de la disposición
cuestionada. Y para fundamentar su competencia invocó el numeral 4 del artículo
241 dado que, según afirmó, se trata de una norma con rango legal. En idéntica
dirección, al definir su competencia para adelantar el examen de
constitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 81 del Decreto
1212 de 1990 y del artículo 66 del Decreto 1213 de 1990,  adoptados uno y otro
en desarrollo de las facultades conferidas por la ley 166 de 1989, la Corte
precisó que ella se derivaba del numeral 4 del artículo 241.
4.1.1.7. En la sentencia C-230A de 2008 la Corte
examinó la constitucionalidad de diferentes disposiciones del decreto 2241 de
1986 por medio del cual se había adoptado el Código Electoral  y cuya
expedición presidencial se llevó a efecto con fundamento en las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República mediante la ley 96 de
1985. Advirtió que su competencia para adelantar tal examen se fundamentaba en
el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución.
4.1.2. Entonces, en materia del control constitucional
de los decretos-leyes dictados por el Gobierno antes de la Constitución de
1991, puede apreciarse que: (i) la Corte, invariablemente, ha asumido
competencia para decidir sobre su inconstitucionalidad, pese a no estar fundamentadas
en el artículo 150.10 constitucional sino en el artículo 76.10 del orden
constitucional derogado en 1991; (ii) también ha conocido de decretos
legislativos de estados de excepción expedidos antes de la Constitución de
1991, no obstante se apoyen en los artículos 121 y 122 del ordenamiento
constitucional anterior y no, como reza la Constitución vigente, en los
artículo 212, 213 y 215[17];
(iii) en ocasiones la Corte ha basado su competencia en el numeral 5 del
artículo 150 constitucional -en cuanto “decretos con fuerza de ley”- y
en otras en el numeral 4 de la misma disposición -interpretando la expresión “leyes”
en sentido material-.
4.2. Decretos
compilatorios de leyes
4.2.1. Se trata de decretos atípicos, desde la
perspectiva del control de constitucionalidad a cargo de la Corte
Constitucional, ya que han sido dictados por el Gobierno Nacional sin previa habilitación
legislativa extraordinaria, al tiempo que, por definición, tienen un contenido material
de ley:
4.2.1.1. En la sentencia C-508 de 1996 la Corte
Constitucional señaló que se encontraba autorizada para adelantar el control de
constitucionalidad del artículo 106 del decreto 111 de 1996 -a través del cual se
compilaron la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto-. Precisó que aunque carecía de competencia
para conocer de un decreto ejecutivo como el compilatorio como un todo, sí
tenía facultades para examinar cada una de sus normas merced a su rango legal[18].
En tal providencia, en que la Corte declaró la exequibilidad de la disposición
demandada, precisó:
“Por todo lo anterior, y con el fin de
respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control
constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas,
es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta,
corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de
los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto
es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales. La Corte es entonces competente para el estudio del artículo  106 del
Decreto 111 de 1996.”
4.2.1.2. En la sentencia C-748 de 1999 la Corte examinó
el decreto 1818 de 1998 por medio del cual se expide el Estatuto de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos, compilatorio de normas
legales. Por considerar que los cargos presentados se referían al trabajo de
compilación y no a su contenido, concluyó que carecía de competencia para
pronunciarse dado que, desde esa perspectiva, el decreto debía considerarse
como ejecutivo. Advirtió la Corte, luego de hacer referencia a lo dicho por
esta Corporación en la sentencia C-508 de 1996:
“En esta sentencia se reitera esa
jurisprudencia, pero al mismo tiempo se precisa que los artículos integrantes
de decretos compiladores habrán de acusarse ante la Corte Constitucional cuando
el ataque se origine en una posible discrepancia entre el contenido de los
artículos y el de una disposición constitucional, mientras que la demanda
contra las mismas disposiciones habrá de instaurarse ante el Consejo de Estado
cuando se trata de criticar - en forma global o individualizada - la labor de
compilación. En el proceso bajo estudio se presenta precisamente esta
situación, puesto que todas las acusaciones se refieren al trabajo de
recopilación realizado por el gobierno. En consecuencia, la Corte deberá
inhibirse para decidir sobre la demanda instaurada, por carencia de
jurisdicción.”
4.2.1.3. En reciente providencia esta Corporación ha
indicado que la compilación ejecutiva de leyes debe llevarse a cabo a través de
decretos leyes, considerando las dificultades que se suscitan en el
ordenamiento jurídico cuando tal actividad se lleva a cabo a través de decretos
ejecutivos. Así, en la sentencia C-259 de 2008 afirmó esta Corporación[19]:
“Por ende, la delegación que hace el Congreso para
efectuar compilación de normas a través de simples decretos ejecutivos es
inconstitucional.  Ello debido a dos razones diferenciadas.  La
primera tiene que ver con los problemas que estos decretos generan en relación
con la competencia material para su control constitucional, lo que genera
inseguridad jurídica ante la potencial indefinición sobre la autoridad judicial
a cargo de dicho control.  Esto se genera en la medida que los decretos
ejecutivos son normas que prima facie corresponden al control en sede
judicial por parte del contencioso.  Empero, el contenido material de un
decreto ejecutivo que compila normas de rango legal debe ser controlado por
esta Corporación, so pena de desarticular el modelo de control de
constitucionalidad previsto en el artículo 241 C.P”
4.2.2. Así, en relación con los decretos compilatorios
de leyes, se tiene que: (i) la Corte es competente para conocer de las
disposiciones legales compiladas en tales decretos, por violación de normas
materiales de la Constitución; (ii) no es competente para adelantar un control
formal de los decretos compilatorios, y específicamente de la compilación
misma, por tratarse de decretos ejecutivos, no de decretos expedidos por el
Gobierno en desarrollo de facultades extraordinarias de legislación.
Finalmente, (iii) la Corte desató a futuro cualquier controversia de
competencia entre la jurisdicción constitucional y la contencioso
administrativa, al disponer de raíz que todo decreto compilatorio de leyes ha
de ser decreto ley, esto es, dictado por el Gobierno en desarrollo de previa
habilitación legislativa extraordinaria dispuesta por el Congreso de la
República -CP, art. 150.10-.
4.3. Decretos
que declaran un estado de excepción -artículos 212, 213, 214 y 215 de la
Constitución Política-
4.3.1. La atipicidad de los decretos declaratorios de
estados de excepción se basa en que el acto declaratorio, aunque dictado con
fundamento en los artículo 212, 213 o 215 constitucionales[20], no es,
materialmente, un decreto legislativo que contenga en sí mismo disposiciones
suspensivas o derogatorias de leyes, como sí ocurre con los decretos dictados
en desarrollo de los poderes de excepción. Los debates jurídicos han ido desde
considerar que su control corresponde al ámbito de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, por la ausencia de contenidos materialmente legales
que impiden considerarlo decreto legislativo, hasta que se trata de un típico
acto político, exento de control material. Al respecto, desde sus primeras
providencias, la Corte Constitucional afirmó su competencia para ejercer
control de constitucionalidad formal y material sobre tales decretos, así:
4.3.1.1. En la sentencia C-004 de 1992 al abordar el
examen del Decreto 333 de 1992 por medio del cual se declaraba el estado de
emergencia social, la Corte indicó:
“El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución
Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que
dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la
Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estado de
excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en
desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto.
Por tanto, el decreto que declara el estado de
excepción queda, por razón de su propia denominación, comprendido en el alcance
de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la
Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al
indicar que todos ellos son objeto de control.”
Conforme a esta orientación y complementando las
razones de su competencia, la Corte Constitucional ha desplegado el control
formal y material de los decretos mediante los cuales se declara un estado de
excepción. Así ha ocurrido, por ejemplo, en las sentencias C-447 de 1992
(Decreto 680 de 1992), C-556 de 1992 (Decreto 1155 de 1992), C-366 de 1994 (Decreto
1178 de 1994),C-466 de 1995 (Decreto 1370 de 1995), C-027 de 1996 (Decreto 1900
de 1995),C-122 de 1997 (Decreto 80 de 1997), C-300 de 1994 (Decreto N° 874de
1994), C-802 de 2002 (Decreto 1837 de 2002), C-070 de 2009 (Decreto 3929 de
2008), C-135 de 2009 (Decreto 4333 de 2008), C-254 de 2009 (Decreto 4704 de
2008), C- 843 de2010 (Decreto 2693 de 2010), C-156 de 2011 (Decreto 4580 de
2010) y C-216 de 2011 (Decreto 20 de 2011), entre otras.
4.3.1.2. En sentencia C-802 de 2002, por ejemplo, la
Corte se refirió de manera amplia al fundamento de su competencia para el
ejercicio del control concluyendo:
“En síntesis, de la Carta Política se
infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de
constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos
declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de
desarrollo.  Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones
a que hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del
derecho constitucional de excepción por el que optó el constituyente de 1991;
por la regulación que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control
del estado de conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto
declaratorio de tal estado de excepción y por la concepción actual de la
jurisdicción constitucional y de su función.”
4.3.1.3. En reciente sentencia C-156 de 2011, reiteró su competencia sobre
un decreto declaratorio de estado de excepción, en guarda de la supremacía
efectiva de la Constitución. Indicó:
“Los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución
Política aluden explícitamente a “decretos legislativos”, esto es, con
fuerza de ley. Por su contenido material, el acto de declaración de un estado
de excepción -de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia- no
encuadra en el tipo de normas jurídicas expedidas para derogar o modificar
leyes preexistentes, como ocurre con los decretos de desarrollo expedidos su
amparo. No obstante, en un estado de derecho no pueden existir actos del poder
público exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las
autoridades y los ciudadanos al orden jurídico y en guarda de la supremacía de la
Constitución. Con razón mayor, si se trata de aquel acto mediante el cual el
titular de la rama ejecutivo se habilita temporalmente como Legislador, esto
es, se inviste de poder legislativo. Por eso, la jurisprudencia constitucional
ha reiterado el control jurisdiccional integral que le corresponde ejercer
sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción.”
4.3.2. Así, respecto de la competencia de la Corte
Constitucional para decidir la constitucionalidad formal y material de un
decreto declaratorio de estado de excepción, se basa en que: (i) el decreto
declaratorio de estado de excepción es un decreto legislativo por denominación
constitucional, ya que el propio artículo 241.7 superior nombra como tal los
decretos dictados con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 superiores sin
excluir a los declaratorios que, evidentemente, también se expiden con apoyo en
tales prescripciones; (ii) no existen actos políticos o de poder exentos de
control constitucional, menos tratándose de un acto presidencial de
autohabilitación legislativa; (iii) el concepto de supremacía de la
Constitución impone la revisión constitucional del cumplimiento de los
supuestos que pueden dar lugar a la declaración de un estado de excepción.
4.4. Decretos
expedidos con ocasión del ejercicio de facultades conferidas por disposiciones
transitorias de la Constitución que no preceden al artículo 10 de tales normas
4.4.1. El artículo 10º transitorio constitucional[21]
confía a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad de los
decretos expedidos con fundamento los artículos 1º al 9º transitorios de la
Constitución de 1991, específicamente. No obstante lo anterior, la Corte ha
emprendido el examen constitucional de los decretos leyes expedidos con
fundamento en otras disposiciones transitorias.
4.4.1.1. En las sentencias C-513 de 1992, C-003 de
1993, 113 de 1993, C-105 de 1993, C-131 de 1993, C-534 de 2000 y C-323 de 2006,
esta Corporación ha reconocido su aptitud para examinar diferentes
disposiciones contenidas en el Decreto 2067 de 1991, expedido con fundamento en
lo señalado por el artículo 23 transitorio de la Constitución -que no del 1º al
9º-, cuyo objeto es la regulación los procedimientos que se surten ante la
Corte Constitucional. En la providencia C-534 de 2000, la Corte recordó los
argumentos que apoyaron su competencia:
“En sus sentencias, la Corte ha fundamentado su posición en los
siguientes argumentos: (…) en un Estado Social de Derecho no es posible
concebir la existencia de competencias “omnímodas y sin control”, razón por la
cual mal podría pensarse que el ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República en los artículos transitorios de la
Constitución esté exento de este control. (…) una interpretación sistemática de
la Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene
fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la
Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio. (…) todas las materias
que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por
la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con
los decretos legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a
cargo de esta Corporación. Tal es el caso del decreto que ahora ocupa a la
Corte. Lo anterior a diferencia de lo que ocurre con las normas de naturaleza
administrativa expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus funciones
ordinarias, las cuales “entran en la cláusula de competencia de orden residual
que en este sentido tiene el Consejo de Estado”, según lo establece el artículo
237 de la Carta Política. (…) cuando el artículo 10 transitorio de la
Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la
constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las
“facultades [extraordinarias] otorgadas en los anteriores artículos”,
se debe entender que hace referencia a todos los artículos transitorios. Ello,
por cuanto el orden de los mismos fue decidido por el compilador final y no por
la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo tanto, su numeración concreta y su
ubicación dentro del título de las disposiciones transitorias tiene un valor
meramente indicativo, no vinculante, puesto que no fueron sometidas a
votación.”
4.4.1.2. En las sentencias C-126 de 1993,
C-891 de 1999 y C-141 de 2001 la Corte declaró su competencia para emprender el
examen constitucional de disposiciones incluidas en el Decreto 2274 de 1991,
expedido con fundamento en las facultades conferidas al Presidente de la
República por el artículo 39 transitorio de la Constitución -también distinto
de los artículos 1º al 9º- para asegurar
la debida organización y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas
como departamentos en la Constitución Política. En la sentencia C-891 de 1999 la Corte expuso así las
razones para explicar su competencia:
(…) La Corte Constitucional es
competente para examinar su constitucionalidad, de conformidad con los
criterios establecidos en la sentencia C-126 de 1993, en la que al pronunciarse
sobre otras disposiciones de ese mismo Decreto acusado (arts. 24, inciso 2o.,
25, 34 y 39) se señaló lo siguiente: (…) “Esta Corporación es competente para
conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo dispuesto por los
artículos 10°  transitorio en concordancia con el literal a) del artículo
6° también transitorio de la Carta, ya que las normas acusadas fueron dictadas
por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le otorgó la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo
39 transitorio de la misma, con la participación de la Comisión Especial
Legislativa.”.
4.4.1.3. En la
sentencia C-1191 de 2008 este Tribunal afirmó su competencia para conocer de
las demandas formuladas en contra del Decreto 1421 de 1993 que contenía el régimen especial para
el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Indicó que se trataba de una norma a
la que podía atribuirse fuerza de ley[22]. En esa oportunidad
se sostuvo lo siguiente:
“6. Para el caso
particular de la norma acusada, se tiene que fue proferida por el Ejecutivo,
con base en lo preceptuado en el artículo 41 transitorio C.P., que prevé
que “si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de
esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos
322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá, el Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas correspondientes.”[5]En
ese sentido, la disposición constitucional establece una facultad
extraordinaria al Gobierno Nacional, condicionada a que (i) el
régimen especial del Distrito Capital no hubiere sido expedido dentro de los
dos años siguientes a la promulgación de la Carta Política; y (ii) al
ejercicio de la facultad por una única vez. (…) Respecto a la materia de la
disposición, es evidente que se trata de asuntos con reserva de ley, conforme a
mandatos constitucionales expresos.  En efecto, el artículo 322 C.P., modificado por el Acto Legislativo 01 de 2000, establece que el régimen político, fiscal y
administrativo del Distrito Capital de Bogotá será definido por la
Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y
las disposiciones vigentes para los municipios.  Así, resultaría aplicable
el criterio material expuesto por la jurisprudencia de este Tribunal, en el
sentido de predicar el control de constitucionalidad ante la Corte respecto de
aquellas disposiciones que son expedidas por el Gobierno Nacional con base en
las facultades extraordinarias que le confieren los artículos transitorios de la
Constitución y, a su vez, tienen un contenido sujeto a la reserva de ley.”
4.4.2. En relación con los decretos expedidos por el
Gobierno Nacional en desarrollo de facultades otorgadas por la Asamblea
Nacional Constituyente en artículos constitucionales transitorios distintos del
1º al 9º -“anteriores artículos” o precedentes al 10º transitorio-, se
puede concluir: (i) la Corte Constitucional se ha declarado competente para su
conocimiento por considerar, con apoyo en una interpretación sistemática, que
son verdaderos decretos con fuerza de ley, expedidos en desarrollo de
facultades legislativas  extraordinarias otorgadas en estos casos por la
Asamblea Nacional Constituyente; (ii) materialmente, se trata de disposiciones
de naturaleza legislativa, regularmente asignada por el orden constitucional al
Congreso de la República; (iii) específicamente, en respuesta a las
impugnaciones apoyadas en el tenor literal del artículo 10 Transitorio, la
Corte interpretó tales disposiciones asignándoles un valor meramente indicativo
en virtud de que la numeración y ordenación de las normas constitucionales
transitorias no fueron votadas por la ANC sino confiadas al compilador formal
que decidió al respecto. En una ocasión, respecto del Decreto 1421/93 -Estatuto
de Bogotá DC-, se inhibió en su competencia, en acatamiento de providencia del
Consejo Superior de la Judicatura dirimente de un conflicto de competencia, sin
desistir de su línea jurisprudencial, y ratificando que en adelante se ocuparía
de las reformas al citado decreto especial por su contenido legislativo
material y la reserva de ley decretada por la propia Constitución sobre su
contenido.
4.5. Decretos
que corrigen yerros en determinadas disposiciones con fuerza de ley
4.5.1. Se consideran especiales o atípicos los casos
de control de constitucionalidad de decretos gubernamentales que corrigen
yerros de disposiciones legales, por tratarse de un acto presidencial en
ejercicio de competencias ordinarias con efectos sobre un cuerpo normativo
legal. Sobre el punto se ha dicho:
4.5.1.1. En sentencia C-672 de 2005 se ocupó esta
Corte de examinar la constitucionalidad del Decreto 2697 de 2004 a través del cual se corregían yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto
de 2004, un decreto expedido en desarrollo de facultades extraordinarias
otorgadas en un acto legislativo. Consideró que la declaratoria de
inconstitucionalidad del decreto que había sido objeto de corrección conducía,
de manera inevitable, a la inconstitucionalidad por consecuencia de aquel que
había pretendido corregir los errores. Atendiendo tal circunstancia asumió
competencia para pronunciarse sobre el decreto de yerros y procedió a excluirlo
del ordenamiento.
4.5.1.2. La competencia para el examen de decretos que
corrigen yerros de disposiciones legislativas no ha sido, sin embargo, aceptada
totalmente. En efecto, en la sentencia C-925 de 2005 la Corte sostuvo que la
expedición de tal tipo de normas se llevaba a cabo con fundamento en facultades
ordinarias del Presidente de la República:
“Su
limitada competencia en esta materia fue reconocida en la sentencia C-178 de
2007 en la que señaló: “La Corte Constitucional, como regla general, no es
competente para conocer de un decreto de corrección yerros salvo en
circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia”.
Justamente, en tal providencia, que abordó el estudio
de una demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de la ley 906 de
2004, esta Corporación constató que su contenido había sido objeto de
alteración a través del Decreto 2770 de 2004 cuya expedición se amparó en la
finalidad de corregir algunos yerros. Esa circunstancia había dado lugar a la
existencia de dos regulaciones diferentes. A pesar de que la Corte afirmó no
ser competente para conocer el decreto a través del cual se implementaron tales
modificaciones, advirtió que sí lo era respecto de la ley y, en consecuencia,
dispuso declarar exequible la Ley 906
de 2004 tal como fue aprobada por el Congreso de la República, sancionada por
el Presidente de la República y promulgada en el Diario Oficial No. 45.657. Esto implicaba, en realidad, que la Corte
consideraba que el decreto que pretendía corregir los yerros carecía de
validez.
4.5.2. Respecto del control de constitucionalidad de
los decretos que corrigen yerros de disposiciones legales o con fuerza de ley,
se tiene: (i) son actos gubernamentales en ejercicio de funciones
administrativas ordinarias; (ii) atendiendo tal criterio, la Corte, en
principio, se considera incompetente para conocer de ellos; (iii) cuando se
declara la inconstitucionalidad de una disposición legal corregida por el
decreto de yerros, surge una inconstitucionalidad por consecuencia de éste y,
así, la competencia de la Corte para declararlo; (iv) cuando se advierte que el
Decreto de corrección de yerros excede su cometido y modifica la regulaciones
legales sustantivas, la Corte ha desconocido las normas contenidas en el texto
de yerros -por tratarse de un decreto ejecutivo sin fuerza de ley- y procedido
a revisar la constitucionalidad de las normas legales, sin pronunciarse sobre
el Decreto de yerros, esto es, sin asumir competencia para decidir su  constitucionalidad.
4.6. Decreto de ejecución
de la convocación de un Referendo constitucional
4.6.1. Es el caso del Decreto 2000 de 2003 a través del cual se convocó a la ciudadanía a participar en el Referendo constitucional
convocado por el Congreso de la República en la Ley 796 de 2003 -que modificó
el artículo 122 de la Constitución-. Se trata de una modalidad de decreto
previsto en la Ley 134/94 -mecanismos de participación ciudadana-, que ordena
al Gobierno Nacional fijar en el término de ocho días la fecha de realización
del Referendo y otras disposiciones para su ejecución, diferente del acto
constitucional de convocatoria que corresponde al Legislador mediante ley. No
es un decreto con fuerza de ley ni con tal contenido material, por lo que
configura un caso atípico de control constitucional.
En sentencia C-973 de 2004, la Corte se ocupó de
examinar la constitucionalidad del acto legislativo 1 de 2004 impugnado porque el
Decreto convocatorio -Decreto 2000 de 2003- había sido expedido antes de que la
sentencia C-551 de 2003 hubiere quedado en firme, esto es, de manera irregular.
La Corte concluyó que la expedición del decreto antes mencionado se había
producido conforme a las exigencias del ordenamiento constitucional en tanto
las decisiones de esta Corporación producían efectos desde el momento de su
adopción y no desde la fecha de la notificación por edicto. Así las cosas, y
teniendo como premisa la verificación de validez del aludido Decreto 2000 de
2003,  procedió a declarar la constitucionalidad del acto legislativo
cuestionado.
4.6.2. En
relación con el Decreto de ejecución de la convocación a un Referendo
constitucional, se tiene: (i) la Corte Constitucional asumió competencia para
pronunciarse sobre el decreto, en relación con su validez formal, referido esta
vez a la oportunidad de su expedición.
4.7. Acto de
autoridad electoral de determinación del censo electoral, en el marco de la reforma
constitucional por vía de referendo
4.7.1. En la
sentencia C-1121 de 2004 la Corte adelantó nuevamente el control constitucional
del acto legislativo No. 1 de 2004 cuyo origen, según se mencionó
anteriormente, había sido el Referendo convocado en virtud de lo dispuesto en
la ley 796 de 2003. En opinión del demandante, tal acto era contrario a la
Constitución debido a que no fueron excluidas del censo nacional cédulas de
ciudadanía pertenecientes a miembros activos de las Fuerzas Armadas así de como
personas fallecidas y, adicionalmente, a que resultaron incluidas personas a
las que no les había sido entregado el documento de identidad. En rigor, se
discutía allí la validez del censo electoral, esto es, de un acto de la
autoridad electoral, cuya atipicidad para efectos del control de
constitucionalidad es evidente.
Algunos de los intervinientes sostuvieron que la corte
constitucional carecía de competencia para pronunciarse, dado que el censo
electoral era definido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y, en
consecuencia, su cuestionamiento debía adelantarse ante la jurisdicción
contencioso administrativa. No obstante lo anterior, la Corte asumió el examen
propuesto declarando la inexistencia de cualquier vicio y procediendo a
declarar la exequibilidad. Expresó así el alcance de su competencia:
“En
consecuencia, los actos de las autoridades electorales expedidos en el curso
del trámite de una reforma constitucional por vía de referendo son actos jurídicos
proferidos durante el trámite de una reforma constitucional. (…) En este orden
de ideas puede concluirse, que en sede de acción de inconstitucionalidad, la
Corte goza de competencia exclusiva para pronunciarse acerca de los vicios de
procedimiento en la formación de la reforma constitucional vía referendo; es
decir,  puede analizar todas y cada una de las etapas propias del trámite
de la reforma, no como actuaciones independientes, de competencia de otras
autoridades, sino como partes de todo un procedimiento de reforma, desde la
sentencia que declaró exequible la ley que convocó al referendo hasta la
promulgación del Acto Legislativo.”
4.7.2. En materia
del control constitucional del acto de la autoridad electoral de determinación
del censo electoral, para efectos de la validez de un Referendo constitucional,
la Corte ha concluido que: (i) no se discute la naturaleza administrativa del
acto de definición del censo electoral; (ii) no obstante lo anterior, la Corte
es competente para conocer de su validez por considerar que tal acto es parte
del procedimiento de formación de la reforma constitucional vía referendo,
visto como un todo; (iii) por lo mismo, tal competencia es exclusiva del
tribunal constitucional.
4.8. Acto de la
autoridad electoral de declaración de aprobación de un Referendo constitucional
4.8.1. En la
sentencia C-113 de 2006 la Corte se ocupó de examinar una demanda planteada en
contra del artículo 2 de la Resolución 1 del Consejo Nacional Electoral en el
que se disponía “Declarar aprobada, por vía de referendo, la reforma del
artículo 122 de la Constitución Política, sometida a votación del pueblo
conforme al numeral 1º del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, cuyo texto es del
siguiente tenor  (…)”.
Los demandantes sostenían, según recordó la Corte, que
tal resolución desconocía la Constitución dado que: el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del Estado Civil contabilizaron únicamente la mitad de los votos
marcados y de esta manera restringieron en contra de su tenor literal y
gramatical el término de sufragantes contenido en el precepto
constitucional; los organismos electorales no contabilizaron los votos nulos
para efectos de establecer si el número de sufragantes excedía la cuarta parte
del censo electoral; el Consejo Nacional Electoral no tuvo en cuenta que los
votos o sufragios afirmativos excedieron en más de la mitad del total de votos
emitidos o depositados; no fueron excluidas del censo electoral las personas
fallecidas ni los ciudadanos incapacitados jurídicamente para votar; y el censo
electoral para efectos de referendo fue publicado de manera tardía por el
Consejo Nacional Electoral, un día antes de la votación, lo que impidió que
pudiera ser impugnado.
La Corte Constitucional consideró que procedía adoptar
una sentencia inhibitoria dado que en sentencia C-1121 de 2004 se había
pronunciado sobre los posibles vicios en la configuración del censo electoral
configurándose la cosa juzgada material. De otra parte, concluyó que el examen
de la Resolución sólo procedería si también se demandaba el acto legislativo
con el cual se encontraba relacionado -en este caso el acto legislativo 1 de
2004[23]-.
4.8.2. Así, en
relación Acto de la autoridad electoral de declaración de aprobación de un
Referendo constitucional, la Corte decidió que: (i) es competente para conocer
de dichos actos, solo en la medida en que se demande el acto legislativo
correspondiente en relación con su proceso de formación.
4.9. Actos de
particulares gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley
convocatoria de un Referendo constitucional
4.9.1. En la
sentencia C-141 de 2010, la Corte Constitucional llevó a efecto el control
constitucional del trámite previo al proceso legislativo de aprobación de una
ley que convocaba a un referendo. En desarrollo de ese control consideró que,
respecto de los actos que ejecutan las personas encargadas de gestionar la
iniciativa popular, existen normas de procedimiento aplicables cuya infracción
afecta la constitucionalidad del trámite adelantado. En esta ocasión, no se
trata de actos de autoridades administrativas sino de actuaciones ciudadanas,
en desarrollo de la iniciativa legislativa popular como mecanismo de
participación democrática.
Ello implicó un análisis
de dos aspectos: primero, de la actuación de una asociación privada que, según la
Corte, asumió labores que no le correspondían en tanto se encontraban asignadas
al Comité de Promotores; segundo, de los documentos y actividades desplegadas
por  el Comité de Promotores que estimaban la cuantía de los aportes globales e
individuales[24].
El fundamento para asumir tal examen se cifró en la competencia para adelantar
el examen de los eventuales vicios de trámite durante el proceso de formación
de la ley, incluidos actos previos de la iniciativa popular, por la violación
de principios constitucionales de publicidad, transparencia y pluralismo.
4.9.2. En
consecuencia, en materia de actos de particulares gestores de una iniciativa
popular para el trámite de una ley convocatoria de un Referendo constitucional,
la Corte Constitucional dispuso: (i) es competente para abocar el conocimiento
de actos de los gestores de la iniciativa legislativa ciudadana, por hacer
parte del proceso de formación de la ley de convocación a referendo constitucional,
que comprende el trámite legislativo propiamente dicho y el previo de la
iniciativa popular; (ii) el control procede para efectos de determinar la
transgresión de normas legales estatutarias que regulan dicha etapa de la
iniciativa popular y de principios constitucionales de transparencia,
publicidad y pluralismo.
4.10. Decretos
que convocan a sesiones extraordinarias al Congreso de la República
4.10.1. La Corte Constitucional ha aceptado analizar
la regularidad de los decretos ejecutivos que convocan a sesiones
extraordinarias del Congreso de la República, con el propósito de identificar
la existencia o no de un vicio de trámite durante el curso de la aprobación de
una ley.
En ese contexto se ha discutido si la expedición del
Decreto correspondiente puede llevarse a cabo antes que el Congreso entre en
receso o si ello es sólo posible después de que tal circunstancia ha ocurrido.
Este asunto fue analizado en la sentencia C-141 de 2010 en el que la Corte
indicó que la expedición del Decreto podía llevarse a cabo, aun cuando el
Congreso estuviera reunido en sesiones ordinarias. Además, a pesar de ello
señaló que la validez de las reuniones extraordinarias del Congreso se
encontraba sujeta a la previa publicación del mismo en el diario oficial para
efectos de su vigencia y oponibilidad.
4.10.2. Así,
respecto de decretos gubernamentales que convocan a sesiones extraordinarias al
Congreso de la República, la Corte dispuso: (i) es competente para conocer de
la validez de las sesiones extraordinarias del Congreso, tanto por la
oportunidad de la convocación como por la vigencia del decreto convocatorio por
su publicación en el Diario Oficial; (ii) aunque se trata de actos
administrativos, que aunque administrativos, hacen parte del proceso de
formación de la ley -en este caso, de la validez de las sesiones
extraordinarias-, por lo cual se someten a su examen.
4.11. Decretos y
las resoluciones adoptadas en cumplimiento de lo dispuesto en un acto
legislativo
4.11.1. Se trata en este acápite de examinar decretos
gubernamentales y resoluciones expedidos por otras autoridades, en cumplimiento
de un Acto Legislativo que lo ordena y en desarrollo directo de una norma
constitucional.
4.11.1.1. En la sentencia C-523 de 2005 la Corte
Constitucional abordó el examen del Decreto 2207 de 2003. Tal estatuto fue
expedido por el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto en el
parágrafo transitorio del acto legislativo 1 de 2003, que confería al Gobierno
Nacional la facultad de expedir un decreto con fuerza de ley en caso de que el
Congreso no adoptara, en el plazo  allí definido, la reglamentación referente a
la elecciones departamentales y municipales y financiación de campañas, de
acuerdo con lo establecido en tal Acto Legislativo. La Corte Constitucional
apoyó su competencia en el inciso 2 del artículo 153 -sobre el trámite de las
leyes estatutarias- y en numeral 8 del artículo 241 de la Constitución -sobre
el control constitucional de los proyectos de leyes estatutarias-, declarando el
contenido del decreto analizado como estatutario. A consecuencia de ello,
procedió a declararlo inexequible al no haber surtido el control previo de
constitucionalidad[25].
4.11.1.2. En la sentencia C-672 de 2005 esta
Corporación adelantó el examen del Decreto 2637 de 2004. Dicho decreto había
sido expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
conferidas por el inciso 2 del artículo 4 transitorio del acto legislativo 3 de
2002. Tal inciso señaló que si el Congreso no expedía las normas necesarias
para la implementación del sistema penal acusatorio en el plazo que allí se
definía -20 de junio de 2004- ello podría hacerse por el Presidente de la
Republica, quien quedaba habilitado hasta el 20 de agosto del mismo año, para
expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes
incluidas la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley
estatutaria de habeas corpus, el Código Penal, el Código de Procedimiento
Penal, el Código Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Luego de
fundamentar su competencia para el control en el numeral 8 del artículo 241 de la
Constitución, la Corte señaló que el decreto demandado había desconocido los
límites impuestos por la Constitución dado que no se orientaba a desarrollar
las normas legales requeridas para la puesta en funcionamiento de la nueva
estructura básica de acusación y juzgamiento, sino que, lejos de ello,
modificaba múltiples disposiciones de la ley estatutaria de la administración
de justicia que nada tienen que ver con ese nuevo modelo de justicia penal[26].
4.11.1.3. En la sentencia C-1081 de 2005 la Corte
adelantó el escrutinio del Reglamento 01 de 2003 adoptado por el Consejo
Nacional Electoral en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del
acto legislativo 1 de 2003. El reglamento tuvo como objetivo regular lo
relacionado con la implementación de la cifra repartidora y el voto preferente
en las elecciones de las entidades territoriales. En esa oportunidad destacó
que el referido decreto era de contenido estatutario y, en consecuencia,
sostuvo que a esta Corporación le estaba confiado su control. Previamente, en
la sentencia C-155 de 2005, la Corte había ordenado al Consejo nacional
electoral que remitiera el reglamento a fin de adelantar un control oficioso,
definitivo e integral dado su contenido estatutario. Con el propósito de ratificar
su competencia afirmó:
“La Corte no comparte esta posición. Como se demostró
atrás, el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral reguló
funciones electorales, dado que sus normas reforman y adicionan el Código
Electoral. Esto indica que si bien, formalmente, el Reglamento puede aparecer -y
ser titulado- como un acto administrativo más del Consejo Nacional Electoral,
en realidad él constituye una ley estatutaria en sentido material, por las
razones expuestas”
4.11.1.4. En la sentencia C-1154 de 2008 declaró que
era suya la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 21 del Decreto 28 de 2008 por medio del cual se definía la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral
al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones  y que había sido expedido por el Presidente de la
República en desarrollo de las facultades previstas por el artículo 3 del Acto
Legislativo 4 de 2007. La disposición demandada disponía la inembargabilidad de
los recursos del sistema general de participaciones. Algunos intervinientes
señalaban que la Corte carecía de competencia y consideraban que ella le
correspondía al Consejo de Estado. Luego de aludir a la relevancia de los
criterios formal y material para definir la competencia de la Corte, concluyo:
“Las consideraciones precedentes permiten afirmar que
el Decreto 28 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones”, constituye una norma con fuerza material de
ley. En consecuencia, la competencia para llevar a cabo el control abstracto de
constitucionalidad está asignada a la Corte Constitucional, de acuerdo con las
atribuciones previstas en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Carta
Política.
Esta circunstancia no desconoce el principio de
taxatividad en la atribución de competencia prevista en el artículo 241 de la
Carta Política, sino que responde a una lectura integral y sistemática de la
Constitución, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta
Corporación como garante de la supremacía e integridad de la Carta Política, y
dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual, del Consejo de
Estado (art. 237-2); así, es claro que esta autoridad debe ejercer el control
de constitucionalidad de las normas reglamentarias del Decreto Ley 28 de 2008,
en particular el Decreto Reglamentario 2911 de 2008.”
4.11.2. En resumen,
respecto de decretos y resoluciones u otros actos expedidos en cumplimiento de
una norma constitucional, se tiene que: (i) es competente para conocer de
dichos actos en cuanto constituyan norma jurídica con fuerza material de ley, no
obstante aparezcan formalmente como actos administrativos, en virtud de una
interpretación integral y sistemática de la Constitución; (ii) tratándose de
normas estatutarias, la inconstitucionalidad consecuencial se ha apoyado, a más
de en el criterio material de la ley, en la omisión del trámite especial propio
de leyes estatutarias, o por exceder el ámbito material que la propia norma
constitucional le ordena regular.
4.12. Acuerdos
internacionales simplificados que se ocupan de regular materias propias de un
tratado internacional
4.12.1. En el auto 288 de 2010, y a raíz de algunas
demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del “Acuerdo Complementario para la
Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la
República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, la Corte sostuvo que era
competente para evaluar su validez. En este caso, la Corte reconoció su
competencia sobre el acto internacional mismo –bilateral-.
Consideró la Corte que la acción pública podía
emplearse cuando se pretendiera incorporar al ordenamiento jurídico un convenio
internacional, sin dar cumplimiento a las condiciones constitucionales para su
aprobación como tratado solemne. Indicó:
“En virtud de lo previsto en el artículo 241 de la
Constitución, que atribuye a la Corte la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, así como en los numerales 4º y 10º del mismo artículo, la
Corte es competente para ejercer el control, a través de una acción pública de
inconstitucionalidad, de los convenios internacionales celebrados por el
Gobierno de Colombia con otros Estados, en la medida en que es éste el medio de
control previsto cuando dichos actos se acusan de haber sido suscritos sin el
cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o en contravía de
normas superiores.”
Atendiendo que el acuerdo no se erigía en un tratado
solemne -a pesar de que su contenido así lo exigía-, este Tribunal dispuso
remitirlo al Presidente de la república con el propósito de que le fuera
impartido el trámite constitucionalmente previsto para su aprobación.
4.12.2. En relación con acuerdos internacionales -denominados
simplificados o ejecutivos- no enviados al Congreso de la República para su
aprobación, la Corte decidió: (i) declararse competente para conocer
materialmente del  acuerdo internacional -en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad-, para efectos de establecer si su contenido corresponde
al propio de un tratado internacional, a partir de un examen material del
mismo; (iii) sobre la base de declarar el contenido del acuerdo simplificado
-considerado así formalmente- como materia propia de un tratado internacional,
declararse inhibido para pronunciarse sobre su constitucionalidad y remitirlo
al Presidente de la República para que decida su trámite ante el Congreso de la
República.
5. Conclusión
El Decreto 3806/09 no es un
decreto con fuerza de ley dictado con fundamento en el artículo 241.5-7 de la
Constitución -decretos leyes y decretos legislativos de excepción- ni en el
artículo 341 superior -decreto del plan nacional de inversiones-. Es,
formalmente, un decreto reglamentario expedido en desarrollo de facultades
extraordinarias del artículo 150.10 de la Constitución, lo que prima facie
conduce incompetencia de la Corte Constitucional para examinar su constitucionalidad.
Adicionalmente, el Decreto en cuestión no corresponde a la modalidad de
decreto o acto de autoridad objeto de control atípico o especial dispuesto por la
Corte Constitucional. Así, realizado este juicio de exclusión del control de
constitucionalidad y descartando que se trate de uno de aquellos decretos que
han sido materia del conocimiento y decisión por la Corte Constitucional, procede
a declararse inhibida para decidir esta demanda por falta de competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA, por falta de competencia,
para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
Decreto3806 de 2009, “Por el cual se expiden disposiciones sobre la
promoción del desarrollo de las Mipymes y de la industria nacional en la
contratación pública”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Concepto Nº
5201, presentado el 16 de agosto de 2011.
[2]
Constitución Política, artículos 241.5, 241.7 y  artículo 10 de Disposiciones
Transitorias de la CP de 1991.
[3]
El encabezado del Decreto en cuestión hace referencia a su expedición “en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le
confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política”.
[4]
Constitución Política, artículos 241.5, 241.7 y  artículo 10 de Disposiciones
Transitorias de la CP de 1991.
[5]
Constitución Política, artículo 241, incisos 1, 4, 10, respectivamente.
[6]
Decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno, con base en el artículo
150.10 de la Constitución.
[7]
Decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno con fundamento en el
artículo 341, inciso 3.
[8]
Decretos con poder suspensivo o derogatorio de leyes, dictados por el Gobierno
con base en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
[9]
Artículo 10 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Política de 1991, que dice: “Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio
de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y
su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”.
[10]
Constitución Política, artículo 237.
[11]
Las disposiciones demandadas, que se ocupaban de regular aspectos referidos a
la operación de los medios de comunicación, fueron declaradas exequibles,
disponiendo -respecto de uno de los cargos-, estarse a lo resuelto en la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 25 de abril de 1991.
[12]
Constitución Política:
Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones:…
5.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
[13]
Pueden encontrarse en esta dirección, entre otras, las sentencias C-250 de
1994, C-217 de 1996, C-927 de 200, C-790 de 2006, C- 094 de 2007 y C-522 de
2009.
[14]
Constitución Política. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones:…
4.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento
en su formación.
[15]
Al respecto, se encuentran las sentencias C-557 de 1994, C-032 de 1997, C-456
de 1997, C-472 de 1997, C-740 de 2000, C-621 de 2004, entre otras.
[16]
Así ha ocurrido en diferentes providencias entre las que se encuentran, por
ejemplo, la C-232 de 1997, la C-602 de 2000, la C-990 de 2006, la C-909 de 2007, la C-062 de 2009 y la C-384 del mismo año.
[17]
Constitución Política. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones:…
7.
Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215
de la Constitución.
[18]
Esta consideración ha sido reiterada en las sentencias C-220 de 1997, C-354 de
1997, C-275 de 1998, C-1645 de 2000, C-365 de 2001, C-1072 de 2002, C-208 de
2003 y C-230A de 2008.
[19]
En una orientación similar se encuentran las sentencias C-655 de 2007 y C-839
de 2008.
[20]
De Estado de Guerra Exterior, Conmoción Interior y Emergencia Económica y
Social o Ecológica, respectivamente.
[21]
Constitución Política de 1991. Artículo transitorio 10. Los decretos que expida
el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores
artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá
a la Corte Constitucional.
[22] A pesar de la tesis defendida en la sentencia, la Corte señaló que acataba la determinación de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consistente en indicar que el competente para adelantar el control de
Constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 era el Consejo de Estado. Sin
embargo advirtió, de una parte, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
256 de la Constitución no era claro que el Consejo Superior de la Judicatura fuere el habilitado para resolver conflictos de competencia que se presentaran en
una misma jurisdicción y, de otra, que la disposición demandada era
materialmente legislativa correspondiendo su control a la Corte Constitucional. Por ello señaló en esa oportunidad: “En consecuencia y de manera
análoga a lo resuelto en casos anteriores, (…) la Corte se inhibirá de proferir una decisión de fondo en el asunto de la referencia, en
acatamiento de lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.  Empero, la Sala considera pertinente advertir que lo resuelto de este
proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas
jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a
partir de los criterios material y formal desarrollados en este fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional correspondiente”.
[23]
Tal acto legislativo fue el resultado del referendo constitucional convocado
mediante la ley 796 de 2003 y cuya votación se llevó a efecto el 25 de octubre
de 2003.
[24]
En la sentencia C-141 se concluyo sobre ello lo siguiente: “En conclusión, el
Comité de Promotores del referendo se sirvió de una Asociación particular, que siempre
controló, para adelantar labores que según la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiación de la campaña para la
recolección de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma
constitucional. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos
constitucionales y de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos
sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen
principios constitucionales. (…) Esta situación está íntimamente ligada con la
trasgresión de la regulación y de los principios constitucionales que rigen la
financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana,
tales como los de transparencia y pluralismo político. Se tiene así, que de
conformidad con los artículos 97 y 98 de la LEMP, para la campaña de la iniciativa legislativa popular se aplican los topes globales e individuales que fije
el CNE, los cuales en el año 2008 ascendían a la suma de $ 3’349.743 para
los aportes individuales y de $ 334’974.300 como límite global de gastos.
Ahora bien, en la campaña de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen
a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comité de Promotores gastaron
durante la campaña de recolección de apoyos a la iniciativa de reforma
constitucional una suma global que supera más de seis (6) veces lo autorizado
por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi
treinta (30) veces lo permitido, contribuciones además realizadas, en este
último caso, a una organización no facultada para ello por el legislador
estatutario, como es el caso de la Asociación Colombia Primero. Estas actuaciones además de suponer una trasgresión de los
mandatos de la LEMP vulneraron los principios constitucionales de trasparencia
porque en general toda la actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales
y constitucionales y de pluralismo porque permitió contar con recursos
ilimitados para privilegiar o favorecer la propuesta de reelección
presidencial.”
[25]
Es importante advertir que esta decisión estuvo precedida de la sentencia C-972
de 2004 en la que la Corte Constitucional dispuso inhibirse para emitir un
pronunciamiento respecto del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003. En esa
ocasión, al concluir que se trataba de una regulación materialmente
estatutaria, considero que debía ordenar al Presidente de la Republica la remisión de tal Decreto para adelantar el control constitucional respectivo.
[26]
Tal competencia fue reiterada, de manera reciente, en la sentencia C-461 de
2011 que adelantó el examen del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004 adoptado
en desarrollo de lo previsto por el acto legislativo 03 de 2002.