T-450-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-450/02
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
ACTO PROPIO-Respeto
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia de los que resulten de aplicación del
silencio administrativo positivo
Si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico. No se trata de situaciones en las cuales la
autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados
para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una
evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará
constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente
administrativo a concluirlo así.
DEBIDO PROCESO-Suspensión pago de mesadas pensionales/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Reanudación pago de mesadas pensionales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T- 578 023
Acción de tutela
instaurada por Alcides Maldonado Figueroa contra el Seguro Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D. C., seis
(6) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Penal Municipal
de Barranquilla, en el trámite de la acción de tutela iniciada a través de
apoderado por Alcides Maldonado Figueroa contra el Instituto de Seguros
Sociales.
I.
ANTECEDENTES
El demandante,
quien disfrutaba de una pensión de vejez a cargo del Seguro Social, interpuso
acción de tutela contra esta entidad por considerar vulnerados sus derechos a
la presunción de inocencia, de defensa y al debido proceso, en razón a que el
ente demandado suspendió el pago de su mesada pensional, al revocar
unilateralmente el acto administrativo mediante el cual le fue reconocida. Para
fundamentar su solicitud de amparo puso de presente los siguientes hechos:
Que es
pensionado del Instituto de los Seguros Sociales desde julio 15 de 1990; indica
que hasta el mes de mayo de 2000, es decir 11 años después de estar disfrutando
de su pensión de vejez, el Seguro Social le suspendió unilateralmente el pago
de la citada prestación, argumentando que los documentos que presentó para su
reconocimiento no guardaban correspondencia con la revisión que efectuó la
Auditoria. Por lo anterior considera vulnerados sus derechos a la presunción de
inocencia, de defensa y al debido proceso, pues el Seguro Social Seccional
Atlántico le reconoció mediante la Resolución No. 000364 de febrero 28 de 1995
una pensión de vejez, con fundamento en que el demandante había cumplido con
los requisitos de edad y semanas exigidos por la ley, y en la Resolución No.
3354 de 2001 se afirma que utilizó medios ilegales para acceder a la pensión de
vejez.
Solicita en
consecuencia se ordene al Seguro Social que revoque la Resolución No. 3354 de
octubre 21 de 2001 y continúe con el pago de su pensión de vejez.
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISION
El Juzgado
Cuarto Penal Municipal de Barranquilla, en sentencia de enero 30 de 2002, negó
la protección solicitada por el demandante, para lo cual consideró que: “En
razón de que la evaluación de la auditoría interna de esa seccional pudo
establecer que la partida de bautismo expedida en la parroquia del carmen fue
adulterada y fue borrado el año de nacimiento registrado, en ese orden de
ideas, no es el juez de tutela el señalado como competente funcional para
dirimir este tipo de conflictos de orden puramente legal como para establecer
la autenticidad o falsedad de los documentos que se aportan, que la vía para
dirimir este tipo de conflictos es lo señalado por el Código Contencioso
Administrativo para el caso concreto…”
III.
PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE
-
A folio 9 al 10, copia de la Resolución No. 3354
de 2001 del Instituto de los Seguros Sociales en la que revocó la resolución
000364 de 1995, que  a su vez reconoció al demandante una pensión de vejez.
-
A folio 11, copia de la Resolución No. 000364 de
1995 del I.S.S. en la  reconoció una pensión de vejez a favor del demandante.
-
A folios 12 al 14, copia del derecho de petición
elevado por el demandante ante el I.S.S. en el que solicita sea reanudado el
pago de su pensión de vejez.
-
A folio 15, copia del derecho de petición
elevado por el demandante ante la Vicepresidencia de Pensiones del I.S.S. en el
que solicita información acerca de la suspensión del pago de su pensión de
vejez.
-
A folio 16, copia de la respuesta del Jefe de
Atención al Pensionado del I.S.S. dirigida al señor Alcides Maldonado en la que
le informa los motivos que ocasionaron el cese del pago de su pensión de vejez.
-
A folios 17 y 18, copias de los derechos de
petición elevados por el señor Alcides Maldonado ante el I.S.S., en los que
solicita saber las razones de la cesación del pago de su pensión de vejez.
-
A folio 19, copia del Registro Civil de
Nacimiento del señor Alcides Maldonado Figueroa.
-
A folio 20, copia de la partida de bautismo del
señor Alcides Maldonado Figueroa.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la
Sala de Selección.
2.
Violación del debido proceso administrativo por suspensión unilateral de la
pensión de vejez por parte del Seguro Social.
En el presente
caso la Sala debe dilucidar si el desconocimiento de un acto administrativo de
carácter particular y concreto, sin mediar la autorización escrita y expresa
del afectado, constituye una violación al debido proceso administrativo, que
puede dar lugar a la protección constitucional.
De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la suspensión por parte del ente
demandado del derecho a recibir las mesadas por concepto de pensión de vejez,
constituye una revocación directa del acto de carácter particular que concedió
dicha prestación, pues tal interrupción representa un hecho administrativo que
produce efectos jurídicos.
El Código
Contencioso Administrativo establece en su artículo 73 que la revocatoria
directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, que
reconozcan un derecho, debe hacerse con el consentimiento escrito y expreso del
titular del mismo, lo cual viene siendo ratificado por esta Corporación en
varios de sus fallos, al referirse al principio de inmutabilidad e
intangibilidad de los derechos reconocidos por la administración.
Al respecto
se ha afirmado:
"...razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión.
Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
"En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-246 del 3 de junio de 1996).
3. Necesidad del consentimiento del afectado para que
la administración pueda revocar un acto administrativo que crea una situación
particular y concreta.
Según lo dispuso en la sentencia T-748 de
1998 de esta Corporación la revocatoria parcial o total de los actos que
reconocen situaciones de carácter particular o concreto, proferidos por el
Seguro Social, que afecten los intereses del titular de los derechos emanados
del correspondiente acto, requieren de su consentimiento expreso, o la decisión
de la justicia ordinaria. La ausencia de uno cualesquiera de estos elementos,
es contraria al debido proceso, y susceptible de protección por vía de tutela.
En efecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido clara al establecer que el fundamento esencial para la
legalidad de esta clase de decisiones está en la participación activa
del titular del derecho, participación que se evidencia con su consentimiento
expreso y por escrito. Si ésta no se logra, será necesaria, entonces, su
intervención en el proceso que está obligado a iniciar la institución, ante la
jurisdicción ordinaria laboral (artículo 1 de la ley 362 de1997), a
efectos de que sea ésta la que decida si procede la modificación, suspensión o
revocación del acto correspondiente.
El consentimiento del particular, entonces,
es “un requisito esencial para que, en casos como el que dio origen a esta
acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus actos. La falta de
anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse como un simple
requisito de forma. Por el contrario, es un requisito sustancial que garantiza
principios  y derechos que en cabeza de éste, tales como el de la buena fe, la
seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación del particular en
las decisiones que lo afectan, así como los derechos al debido
proceso y defensa”. T-748 de 1998.M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
4.
Jurisprudencia que se reitera.
En el presente caso es preciso reiterar la
jurisprudencia sentada por esta Corporación y el Máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo en el sentido de que falta la administración al
debido proceso y al principio de buena fe consagrados en los artículos 29 y 83
de la Constitución Política, respectivamente, cuando revoca directamente y sin
el consentimiento previo y escrito del titular del derecho comprometido,
invocando el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sus propios
actos de contenido particular y concreto, no obtenidos por medios fraudulentos
ni procedentes del silencio administrativo positivo.[1]
En los casos
que esta Corporación resolvió por medio de las sentencias citadas, similares al
que ahora se decide, la tutela procedió para evitar un perjuicio irremediable,
que se configuró, sin lugar a dudas, por la violación del mínimo vital de los
demandantes, representado en una prestación económica  única que habían perdido
por la revocatoria directa de un acto administrativo expreso y no obtenido por
medios ilegales. Así, la Corte ordenó el restablecimiento de esa prestación que
constituía el mínimo vital para sus beneficiarios y obligó a la administración
a demandar su propio acto, para que la jurisdicción definiera si era o no
ajustado a derecho.
En el caso
resuelto en la sentencia T-246/97, por ejemplo, el demandante, por la
revocatoria de la Administración, perdió el derecho a la pensión de invalidez
que venía percibiendo desde cierto tiempo y, que por razón de su invalidez, no
podía generar ningún otro ingreso.
En las
sentencias T-347de 1994, T-336 y T-611 de 1997, la administración había
revocado la pensión de personas de la tercera edad, quitándoles el único
ingreso con el que contaban y que venían percibiendo efectivamente, quienes,
por razón de la edad, no podían acceder a otra forma de subsistencia.
Lo propio
sucedió en las sentencias revisadas por esta Corporación  mediante fallos en
T-441 de 1998 M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell T-720 de 1998 y T-448 de 1998
M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-558 de 2000 José Gregorio Hernández.
5. Respeto al acto propio. Reiteración de
jurisprudencia.
También resulta comprometido en este caso
el principio de buena fe, en su vertiente de respeto al acto propio, en virtud
del cual las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse al postulado  consagrado en el artículo 83 de la Constitución
Política, mediante el cual se sanciona como inadmisible toda pretensión lícita,
pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento
efectuado por el sujeto.
Por ello, en este caso, la Corte reiterará
su jurisprudencia al respecto,[2]
por que también advierte vulneración del principio de buena fe y respeto al
acto propio por cuanto la administración en este caso ha ido contra sus propios
actos, (venire contra factum proprium) al generar confianza en una persona que
actuó de buena fe, en razón de una primera conducta realizada,  que constituía
un acto administrativo que creaba una situación particular y concreta. Según lo
tiene definido la jurisprudencia, la razón para que no haya revocatorias
unilaterales también lo es para el respeto al acto propio, y por ello ha
señalado que:
“Es este un
concepto ético del derecho que, tribunales y juristas, deben tener muy en
cuenta por el alto valor que con él se defiende”[3]
El respeto al acto propio no se predica solo de magistrados y juristas, sino de
todos los operadores jurídicos porque se debe a que la estabilidad de dicho
acto tiene como base el principio de la buena fe, no solo en la relación del
Estado con los particulares sino de estos entre sí, buena fe que hoy tiene
consagración constitucional en Colombia.”
6. Puede la Administración revocar un acto
administrativo  si existe una abrupta conducta ilícita y fraudulenta.
Según la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que ha seguido también, el
criterio expresado por el Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de
1991), “los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de
revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que
resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo", ya
que tanto las causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, a las que remite el artículo 73 Ibídem, como la de
haberse perfeccionado el acto por medios ilegales tienen por presupuesto que el
acto objeto de revocación tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca
a la categoría indicada.
Contrario sensu,
-esto es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo positivo-, la
revocación unilateral no procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta
e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, cuya
persistencia implique grave y actual quebranto al orden jurídico (Ver
sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
De conformidad con lo
expresado por la sentencia T- 336 de 1997, no se trata de situaciones en las
cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los
medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca.
Debe darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto
revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que
llevaron al ente administrativo a concluirlo así.
Lo anterior es
obvio  por cuanto “la Administración se compromete con lo que afirma, y ello
significa que responderá por las imputaciones infundadas que haga si después
los jueces no encuentran configurados actos delictivos o si no son responsables
aquellas personas que se sindican en el acto administrativo. De otra parte,
contra el acto que afecte injustificadamente la honra o el buen nombre de
personas en concreto cabe la acción de tutela, según lo ha definido la
jurisprudencia de esta Corte, con independencia de las acciones penales y
civiles que puedan intentar los afectados.” T-336 de 1997.
7. ¿Existe en el presente caso prueba
fehaciente de la falsedad alegada por el Seguro Social al revocar el acto
administrativo que reconoció una pensión de vejez?
En el caso
materia de examen, no era aplicable el artículo 73, inciso 2, del Código
Contencioso Administrativo, por cuanto no se trataba de un acto administrativo
ficto originado en el silencio administrativo positivo, sino de un acto
producido por la administración desde hace once años, al resolver positivamente
sobre una solicitud de pensión, respecto del cual no se da la enunciada
característica de una ostensible violación del orden jurídico vigente.
Para la Corte, no
hay evidencia de la supuesta adulteración, ilegalidad, o  fraude -como lo
denominó el Seguro Social a través de la Resolución 3354 de 2001. Brillan por
su ausencia los  elementos objetivos convincentes e indudables que comprometan
al demandante en la comisión de hechos punibles.
Antes por el
contrario, lo que  se  constata con las pruebas allegadas a la demanda de tutela,
es que mientras existe constancia de la Registraduría del Estado Civil acerca
de la fecha en que nació el accionante, 15 de julio de 1930, la cual coincide
con la partida de  bautismo de la iglesia del Carmen de Barranquilla, el Seguro
Social se abstuvo de presentar pruebas y documentos que avalaran lo dispuesto
en la resolución que suspendió la pensión del accionante.
En efecto, la
Resolución 3354 de 2001, por medio de la cual se revocó la pensión de vejez al
accionante dice así  en lo pertinente :
“Que en
evaluación efectuada por la Auditoría Interna en esta Seccional, se pudo
establecer que la partida de bautismo expedida por la Parroquia del Carmen ,
aportada por el asegurado ALCIDES MALDONADO FIGUEROA, fue adulterada y tiene
borrado el año de nacimiento registrando 15 de julio
de 1930 en lugar
de 15 de julio de 1936. La Registraduría Departamental del Estado Civil produce
rectificación de la fecha de nacimiento 15 de julio de 1936 , con antecedentes
partida de Bautismo de Nuestra Señora del Carmen, por 15 de julio de 1930
basándose el Registro Civil No.2125017 de mayo de 1994 expedido por la Notaría
Séptima con antecedentes decreto de la arquidiócesis  soportado en no
existencia del registro en la Parroquia San Nicolás por incendio”.
Sin embargo,
al solicitar información al ente accionado, éste  informa al juez de instancia
“que se encuentra a la espera de que la oficina de archivo allegue expediente
del asegurado a fin de dar respuesta del caso” (Folio 39 del expediente).
No entiende la Corte
cómo el Seguro Social tarda once años en hacer una Auditoria Interna en donde
advierte una supuesta falsedad y adulteración en la fecha de nacimiento del
señor ALCIDES MALDONADO FIGUEROA, y  luego no sabe cómo probar los presuntos
delitos endilgados al accionante a través de la Resolución 3354 de 2001. Y lo
que es peor, no denuncia a las  autoridades los presuntos ilícitos como es su
deber hacerlo, si no que se apresura a suspender su propio acto, sin esperar
siquiera las resultas de un proceso penal.
Deberá entonces la
Administración, iniciar la investigación penal  si considera que hubo
actuaciones delictivas en el curso del trámite que culminó con el
reconocimiento de la pensión de jubilación del actor. Pero la actual falta de
certidumbre sobre un ilícito comportamiento del interesado no permite la
aplicación unilateral de la facultad revocatoria excepcional.
A juicio de la Corte
-se repite-, no resulta evidente que el reconocimiento de la pensión
hubiera ocurrido por medios ilegales, ya que la resolución 000364 del 28 de
febrero de 1995 mediante la cual se reconoce la pensión de vejez al accionante
a partir de julio de 1990, se expidió previo el lleno de los requisitos de ley
y luego de haber cumplido la edad y las semanas requeridas.
La Administración no
podía, entonces, revocar el acto positivo mediante el cual había reconocido la
pensión -con lo cual había creado un derecho particular-, sin contar con la
anuencia escrita y expresa de su titular. La única vía que le quedaba era la de
demandar su propio acto, proceder que a juicio de la Corte, es el que debe
seguirse por el demandado.
La Sala revocará el
fallo revisado y, dado el perjuicio irremediable que afronta el demandante en
razón de hallarse de por medio su mínimo vital, siendo las mesadas pensionales
su único ingreso, concederá, como mecanismo transitorio, la protección del
derecho al debido proceso, dejando temporalmente sin efectos la resolución que
revocó el acto administrativo en que se reconocía su pensión de jubilación.
La Administración, si quiere invalidar su
propia actuación, deberá demandarla ante la jurisdicción Contencioso
Administrativa dentro del término que contempla el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo. La tutela que se concede cesará en sus efectos si
la jurisdicción Contencioso Administrativa accede a decretar la suspensión
provisional o la nulidad del acto mencionado, o si se profiere por la justicia
penal una sentencia definitiva que condene al actor por algún delito en
relación con el trámite de  reconocimiento de su  pensión.
V. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 4
Penal Municipal de Barranquilla, mediante el cual se negó la protección
solicitada.
En su lugar, CONCEDER la tutela del
derecho al debido proceso administrativo. Para tal efecto, ordena dejar sin
efectos la Resolución 3354 de octubre 1 de 2001, proferida por el Seguro
Social, Seccional Barranquilla, que revocó el acto por medio del cual se
reconocía la pensión de vejez del  accionante, mientras la jurisdicción
Contencioso Administrativa resuelve sobre la demanda que la Administración
entable contra su propio acto (el que reconoció la pensión), para lo cual ella
goza de un término de dos (2) años contados a partir de su expedición (artículo
136 del Código Contencioso Administrativo.
Segundo. ORDENAR  al Seguro Social, que en el término
de cuarenta y ocho ( 48 ) horas siguientes a la notificación de este fallo,
restablezca el derecho pensional del accionante y pague las mesadas pensionales
dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho.
Tercero . La protección que se concede dejará de surtir
efectos si la Jurisdicción Contencioso Administrativa accede a decretar la
suspensión provisional o la nulidad del acto administrativo o si se profiere
por la justicia penal una sentencia definitiva que condene al actor por algún
delito en relación con el trámite de solicitud de pensión.
Cuarto. Si el Seguro Social estima que se cometió algún delito
durante el trámite que culminó con el reconocimiento de la aludida pensión,
deberá solicitar a la Fiscalía General de la Nación que inicie las
investigaciones penales que sean del caso.
Quinto.  El desacato a lo aquí dispuesto se sancionará en la
forma prevista por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991
Por Secretaria General, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión,
sentencia T-347 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sala Primera de
Revisión, sentencia T-315 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía. Sala Quinta de
Revisión, sentencias T-246 de 1996 y T-336 de 1997, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Sala Sexta de Revisión, sentencias T-376 de 1996 y T-611 de
1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. Sala Novena de Revisión, sentencia T-639
de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Ver sentencias T-295 y T-827 de 1999
[3] Ibidem, p. 607