T-063-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-063/18
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes eventos: hecho
superado, daño consumado o situación sobreviniente
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO EN RELACION CON LA ALEGADA VULNERACION DEL DERECHO DE PETICION-Orden a Colpensiones reconocer y empezar a pagar pensión de invalidez
PENSION DE
INVALIDEZ-Finalidad
Se ha indicado que la pensión de invalidez tiene la finalidad
de garantizar el mínimo vital de quienes presentan una discapacidad que les
impide ejercer su derecho al trabajo.
PENSION DE INVALIDEZ-Desarrollo legal y jurisprudencial
PENSION DE
INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
Los requisitos para
acceder a la pensión de invalidez son: (i) que el afiliado sea declarado
inválido, y (ii) que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
INOPONIBILIDAD
DE LAS CONTROVERSIAS ADMINISTRATIVAS ENTRE LAS ENTIDADES DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL FRENTE AL TITULAR DEL DERECHO PENSIONAL QUE SE RECLAMA-Reiteración
de jurisprudencia
Esta Corporación ha reiterado que la carga que conlleva las
controversias entre distintas administradoras de fondos de pensiones, sobre
cuál es la que debe asumir el correspondiente reconocimiento y pago de las
prestaciones pensionales, no puede trasladarse al reclamante, menos cuando: (i)
no está en duda la titularidad del derecho, (ii) el titular es un sujeto de
especial protección constitucional, y (iii) éste depende del pago de la pensión
para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.
PENSION DE
INVALIDEZ-Parámetros que determinan el momento de la invalidez
Se ha concluido que la invalidez de una persona solo puede
entenderse constituida desde el momento en que le es imposible procurarse los
medios económicos de subsistencia de los que con anterioridad derivaba su
sustento, es decir, que el estado de invalidez, por estar íntimamente
relacionado tanto con el individuo del que se predica, como con su contexto,
debe ser evaluado a partir de “patrones científicos que midan
hasta qué punto el trabajador queda afectado para desempeñar la labor [que desarrollaba] de acuerdo
con las características del mercado laboral” en el que
se desenvuelve.
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Fondo
de Pensión reconocer y pagar pensión de invalidez, así como las mesadas pensionales retroactivas a que haya lugar
Referencia: Expedientes T-6.383.387 y T-6.352.149, acumulados.
Acciones de tutela formuladas por Héctor Fernando
Rodríguez Arango contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- y la Administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (T-6.383.387), y Alfonso
Sáenz Fernández contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- (T-6.352.149).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos -quien la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos por:
1. El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá -Sala Penal-, el 31 de agosto de 2017,
confirmatorio de la providencia dictada por el Juzgado Treinta y Dos Penal del Circuito de
Conocimiento de Bogotá, el 11 de julio de 2017, que denegó el amparo solicitado en la
acción de tutela instaurada por Héctor
Fernando Rodríguez Arango contra la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones- y la Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías Protección S.A. (T-6.383.387).
2. El
Tribunal Administrativo de Sucre -Sala Primera de Decisión Oral-, el 05 de junio
de 2017, revocatorio parcial de la decisión
adoptada por el Juzgado Noveno
Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el 27 de abril de 2017, que protegió el derecho fundamental de petición
en el marco de la acción de tutela promovida por Alfonso Sáenz Fernández contra
la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- (T-6.352.149).
La Sala de Selección de Tutelas Número Diez[1]
de la Corte Constitucional, por Auto[2]
del 13 de octubre de 2017, seleccionó el expediente T-6.383.387 para su revisión y, de acuerdo con el sorteo realizado, lo repartió al
Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, para que tramitara y proyectara la sentencia correspondiente.
Esa misma Sala de Selección de Tutelas, en
Auto[3] del 27
de octubre de 2017, seleccionó el expediente T-6.352.149[4]
para su revisión y, por presentar unidad
de materia, lo acumuló al expediente
T-6.383.387, para que fueren decididos en un solo fallo, a lo que en efecto se
procede.
I.       ANTECEDENTES
El 27 de junio y 07 de abril de 2017, Héctor Fernando
Rodríguez Arango y Alfonso Sáenz Fernández, respectivamente, formularon, por
separado, acciones de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones y
la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. –en adelante
Protección S.A.- (T-6.383.387), y la Administradora Colombiana de Pensiones –en
adelante Colpensiones-[5], (T-6.352.149), respectivamente, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y de petición,
ante la negativa en el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.
A.
Expediente T-6.383.387[6]
Hechos y pretensiones de la demanda
1. Héctor Fernando Rodríguez Arango, de 61 años de
edad, cuenta con un total de
604,86 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones –SGP-.
2. Señala que hace aproximadamente 34 años tuvo un
accidente automovilístico, ocasionándosele la pérdida funcional de la extremidad
superior derecha.
3. Relata que como consecuencia del accidente, en mayo
de 2014 empezó a presentar dolencias en su brazo izquierdo lo que le impidió
desempeñar las labores en su trabajo. Manifiesta que acudió a su EPS Famisanar
a fin de que fueren tratados sus padecimientos, lo cual trajo consigo la
emisión continua de incapacidades médicas.
4. Indica que fue remitido a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, la cual, en dictamen definitivo N° 19370046-13606 del
21 de septiembre de 2016, lo calificó con una pérdida de capacidad laboral del
64,14%, de origen común y con fecha de estructuración del 30 de agosto de 2000.
5. Refiere que el 05 de febrero de 2015 solicitó a
Protección S.A. el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, pero
dicha solicitud fue denegada en respuesta del 10 de enero de 2017, al exponerse
que para la fecha de estructuración de la invalidez no se encontraba afiliado a
ese fondo, en tanto su vinculación al mismo se efectuó el 01 de octubre de
2000, con ocasión del traslado de afiliación proveniente del entonces Instituto de los Seguros Sociales –ISS-, ahora Colpensiones.
6. Debido a ello, el 18 de mayo de 2017 el accionante
elevó petición ante Colpensiones para que se reconociera y pagara su derecho
pensional, no obstante, esa entidad también denegó lo reclamado en contestación
de la misma fecha, al informarle que ya no estaba afiliado a esa administradora.
7. Sostiene que el proceder de Protección S.A. y
Colpensiones pone en riesgo sus necesidades básicas y las de su familia y compromete
el cumplimiento de obligaciones esenciales como el pago del crédito de su
vivienda, así como los gastos derivados de la educación de su hijo. Agrega que en
atención a sus afecciones no puede trabajar, lo cual afecta su mínimo vital al no
contar con una fuente de ingresos.
8. Conforme a lo
anterior, el tutelante solicita que se amparen sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital y, en consecuencia, se ordene a los demandados
a reconocer y pagar: (i) una pensión de invalidez y (ii) el respectivo
retroactivo a que haya lugar.
Material probatorio relevante cuya copia obra en el
expediente
1. Cédula de ciudadanía[7] e historia
clínica[8]
del accionante.
2. Historial laboral[9] expedido el 07 de julio de 2016, en el cual consta que el actor cuenta con un total de 604,86 semanas
cotizadas.
3. Dictamen[10] 19370046-13606
del 21 de septiembre de 2016, mediante el cual se calificó al demandante con
una pérdida de capacidad laboral del 64,14%, cuya fecha de estructuración fue
el 30 de agosto de 2000.
4. Respuesta[11] dada por
Protección S.A. el 10 de enero de 2017, con
la cual se denegó al tutelante el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez.
5. Contestación[12] emitida por
Colpensiones el 18 de mayo de 2017, en la cual se denegó el derecho pensional
reclamado por el accionante.
Actuación procesal
Por auto[13]
del 28 de junio de 2017, el Juzgado Treinta y Dos Penal del Circuito de
Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió traslado
a los demandados para que ejercieran su derecho de defensa.
En respuesta[14]
del 04 de julio de 2017, Protección
S.A. manifestó que el amparo reclamado no debía prosperar, en tanto no había
vulnerado ningún derecho fundamental del demandante. Expuso que no era el
llamado a responder por el reconocimiento y pago de la pensión solicitada, toda
vez que para la fecha en que se estructuró la invalidez (30 de agosto de 2000) el actor no se encontraba afiliado a esa entidad.
Colpensiones, mediante escrito[15]
del 05 de julio de 2017, solicitó que se declarara improcedente la acción de
tutela, por estimar incumplido el requisito de subsidiariedad.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Treinta y Dos Penal del Circuito
de Conocimiento de Bogotá, en sentencia[16] del 11
de julio de 2017, denegó
la protección implorada, al aducir razones de improcedencia. Consideró que la
tutela inobservaba el presupuesto de subsidiariedad, por cuanto el accionante
contaba con otros
mecanismos de defensa judicial para la salvaguarda de sus derechos.
Impugnación
El 17 de julio de 2017, el tutelante impugnó[17] la decisión
para solicitar su revocatoria y, en su lugar, se amparasen sus derechos
fundamentales invocados, tras estimar que la tutela reunía las exigencias de
procedencia para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia[18] del 31 de agosto
de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala de Decisión
Penal- confirmó el fallo impugnado al reiterar las mismas razones de
improcedencia expuestas por el juez de primera instancia.
B.   Expediente T-6.352.149[19]
Hechos y pretensiones de la demanda
1. El señor Alfonso Sáenz Fernández actualmente tiene 59
años de edad y contabiliza un total de 1.028 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones –SGP-.
2. Manifiesta que el 11 de febrero de 2007 sufrió un
accidente de tránsito, ocasionándole una fractura en la cadera y cervical, así
como cefaleas en la columna y en la mano izquierda, lo cual le impidió seguir
trabajando.
3. Señala que con ocasión de lo anterior, la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, mediante dictamen N° 7757 del
10 de marzo de 2015, lo calificó con una pérdida de capacidad laboral del 50,48%,
de origen enfermedad común, cuya fecha de estructuración correspondió al 05 de
enero de 2015.
4. Relata que interpuso recurso de reposición y en
subsidio el de apelación contra ese dictamen, al considerar que la fecha de
estructuración de la invalidez debía ser el 11 de febrero de 2007, pues es la data
a partir de la cual no pudo laborar más por causa del accidente que padeció.
5. Indica que, por una parte, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar se ratificó en su posición, y por otra, la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en dictamen N° 3961725-6684 del 16
de marzo de 2016, confirmó íntegramente el dictamen recurrido.
6. Arguye que el 18 de mayo de 2016 presentó
reclamación administrativa ante Colpensiones, para solicitar el reconocimiento
y pago de una pensión de invalidez. Dicha petición fue denegada mediante
Resolución GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, al estimarse incumplido el
requisito de las semanas de cotización requeridas para tal efecto. Se expuso
que el actor no contaba con las 50 ni con las 26 semanas cotizadas dentro de
los tres (3) años y el año inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, respectivamente.
7. Sostiene que el 10 de febrero de 2017 interpuso los
recursos de reposición y de apelación contra el mencionado acto administrativo,
los cuales no habían sido resueltos al momento de formular la tutela.
8. Alega que no es de recibo la fecha de estructuración
de su invalidez (5 de enero de 2015) establecida por la Junta Regional de
Calificación de Bolívar, confirmada a su vez por la Junta Nacional de
Calificación, por cuanto no es acorde con la realidad de los hechos, en la
medida en que fue el 11 de febrero de 2007 cuando realmente perdió su capacidad
laboral, en razón del accidente de tránsito que sufrió en esa misma data, pues
desde ese entonces no ha podido realizar ningún tipo de labor o trabajo.
9. Con base en lo expuesto, el accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y de petición y, por consiguiente, se ordene
a Colpensiones a resolver los recursos de ley que interpuso contra la Resolución
GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, así como a reconocer y pagar una
pensión de invalidez, según lo previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de
1993. Subsidiariamente pide que se ordene a la entidad tutelada reconocer y pagar
el mencionado derecho pensional, ya sea de conformidad con lo establecido en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, o lo dispuesto en el parágrafo 4º del
artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797
de 2003.
Material probatorio relevante cuya
copia obra en el expediente
1. Cédula de ciudadanía[20]
e historial laboral[21]
del demandante.
2. Dictamen[22] N°
7757 del 10 de marzo de 2015, con el cual la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar calificó al tutelante con una pérdida de capacidad laboral
del 50,48, con fecha de estructuración del 05 de enero de 2015.
3. Recurso de reposición y
en subsidio el de apelación[23]
interpuesto por el accionante contra el dictamen N° 7757 del 10 de marzo de 2015.
4. Pronunciamiento[24]
dado por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar el 23 de abril de 2015, en relación con el
mencionado recurso de reposición.
5. Dictamen[25]
N° 3961725-6684 del 16 de marzo de 2016, mediante el cual la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez confirmó íntegramente el dictamen recurrido.
6. Reclamación
administrativa[26]
del 18 de mayo de 2016, con la cual el actor solicitó a Colpensiones el
reconocimiento de la pensión de invalidez.
7. Resolución[27]
GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, por la cual Colpensiones denegó la
pensión solicitada.
8. Recurso de reposición y
en subsidio el de apelación[28]
promovido por el demandante el 10 de febrero de 2017 contra la referida
Resolución.
9. Resoluciones[29]
SUB 35683 del 20 de abril de 2017 y DIR 4447 del 28 de abril de 2017, con las
cuales Colpensiones resolvió desfavorablemente para el actor los recursos
señalados en el punto inmediatamente anterior.
Actuación procesal
En auto[30] del 17 de abril
de 2017, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo admitió la acción de tutela y corrió traslado a la
accionada para que se pronunciara al respecto.
Por respuesta[31]
allegada el 27 de abril de 2017, Colpensiones solicitó que se declarara
improcedente el amparo reclamado, toda vez que se inobservaba la exigencia de
subsidiariedad, en tanto el actor podía acudir a la jurisdicción administrativa.
Frente a los recursos de reposición y apelación interpuestos por el tutelante
contra la Resolución GNR 381576 del 15 de
diciembre de 2016, manifestó
que el primero de ellos había sido resuelto con la Resolución SUB 35683 del 20
de abril de 2017, confirmando el acto administrativo recurrido y denegando la
pensión solicitada, y el segundo se encontraba en trámite.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Noveno
Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante Sentencia[32]
del 27 de abril de 2017, dispuso:
(i) tutelar el derecho
fundamental de petición del accionante, por lo que ordenó a Colpensiones responder
de fondo el recurso de apelación que había instaurado el peticionario contra el
acto administrativo con el cual no se había accedido a la pensión de invalidez
que reclama; y (ii) denegar el amparo en relación con el reconocimiento y pago
del mencionado derecho pensional, al considerar que el demandante no reunía el presupuesto
de las semanas de cotización requeridas para ello.
Informe de Colpensiones e impugnación
presentada por el accionante
El 03 de mayo de 2017, Colpensiones informó[33] que a través
de la Resolución DIR 4447
del 28 de abril de 2017 se había desatado
el recurso de apelación formulado por el tutelante contra la Resolución GNR
381576 del 15 de diciembre de 2016, confirmando íntegramente el acto
administrativo censurado, denegatorio del derecho pensional pretendido. Con
base en lo anterior, pidió la declaratoria de carencia actual de objeto, por
estimar configurado un hecho superado.
Por escrito[34] presentado el 08 de mayo
de 2017, el tutelante impugnó la decisión del a quo para solicitar la
revocatoria parcial y, en su lugar, se protejan sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, en el sentido de que se ordene a la
demandada a reconocer y pagar en su favor una pensión anticipada de vejez por
invalidez.
Sentencia de segunda
instancia
El Tribunal Administrativo de
Sucre –Sala Primera de Decisión Oral-, en sentencia[35] del 05 de junio
de 2017, resolvió lo siguiente: (i) Revocar los ordinales
primero y segundo resolutivos de la decisión impugnada, concernientes a la
protección del derecho de petición y, en su lugar, denegó el amparo de dicho
derecho con fundamento en la carencia actual de objeto por hecho superado, al
constatar que Colpensiones ya se había pronunciado frente al recurso de
apelación promovido por el actor contra la Resolución tantas veces señalada. (ii)
Adicionar el fallo en el sentido de negar la solicitud de reconocimiento y pago
de la pensión anticipada de vejez por invalidez, al considerar que el
demandante no cumplía con el requisito de padecer una deficiencia física,
psíquica o sensorial del 50% o más, establecido en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993. Y (iii) confirmar el resto de la
sentencia adoptada en primera instancia.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A. Competencia
1. La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
B. Cuestiones previas a resolver
2. Con base en lo anteriormente expuesto,
esta Sala advierte la necesidad de examinar, de manera preliminar, lo
siguiente: (i) la procedencia de las dos acciones de tutela en comentario y
(ii) la carencia actual de objeto en relación con el caso contenido en el
expediente T-6.352.149.
Primera cuestión previa: Análisis de procedencia
de las acciones de tutela
3. La Sala comenzará por establecer si
concurren los requisitos mínimos de procedencia de las solicitudes de amparo:
(i) relevancia constitucional, (ii) legitimación en la causa por activa, (iii)
legitimación en la causa por pasiva, (iv) subsidiariedad, e (v) inmediatez.
Para ello, se reiterarán las reglas jurisprudenciales en la materia y, con base
en ellas, se verificará, en conjunto para los asuntos acumulados, el
cumplimiento de esas exigencias.
Relevancia constitucional
4. Básicamente se ha señalado que este
presupuesto se cumple cuando se verifica que el caso involucra algún debate jurídico que gira en torno al contenido,
alcance y goce de cualquier derecho fundamental[36].
5. Esta
Sala de Revisión observa que los presentes asuntos son de evidente relevancia
constitucional, por cuanto están
inmersos en controversias iusfundamentales
que giran en torno al presunto desconocimiento de los derechos a la seguridad
social, al mínimo vital y de petición de los actores, con ocasión de la
negativa de las entidades demandadas en reconocerles y pagarles una pensión de
invalidez. Se trata de debates jurídicos relacionados directamente
con las garantías y/o derechos fundamentales de la Carta Política establecidos
en los artículos 48, 53 y 23, respectivamente, cuya resolución es de
competencia de la Corte Constitucional.
Legitimación en la causa por activa
6. Se
han puntualizado las siguientes reglas en cuanto a legitimación en la causa por activa: (i) la
tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales que toda persona puede
formular “por sí misma o por
quien actúe a su nombre”; (ii) no es
necesario que el titular de los derechos instaure directamente el amparo, pues
un tercero puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe tener la calidad
de: a) representante del titular de los derechos, b) agente oficioso, o c)
Defensor del Pueblo o Personero Municipal[37].
7. Respecto a las calidades del tercero fijadas en la
última regla, se tiene que representante puede ser, por una parte, el
representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad,
incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otra, el apoderado
judicial (en los demás casos)[38].
8. La
Sala encuentra cumplido el referido
presupuesto de procedibilidad en los dos casos que se revisan. Se verifica que en el escrito de tutela concerniente al expediente T-6.383.387, el señor
Héctor Fernando Rodríguez Arango solicita por sí mismo el amparo de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, cuya titularidad es suya
dada la situación fáctica del asunto, lo cual lo legitima y habilita para procurar
a nombre propio la salvaguarda de los mismos.
En cuanto al expediente T-6.352.149, se observa que, por un lado, el abogado
Gerardo Mendoza Martínez actúa como apoderado del señor Alfonso Sáenz Fernández y, por otro, el poderdante es
la presunta víctima de la alegada vulneración de los derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y de petición. En sustento de la
representación judicial ejercida, se anexó el correspondiente poder[39] debidamente suscrito
por el accionante y el mencionado abogado. Tal circunstancia se enmarca en una
de las reglas fijadas por esta Corte para acreditar la legitimidad por activa,
esto es, cuando la acción de tutela es promovida por un tercero (apoderado
judicial) en representación del titular del derecho fundamental presuntamente desconocido.
Legitimación en la causa por pasiva
9. Según lo previsto en el artículo 5 del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra: (i) toda acción u
omisión de las autoridades públicas, que haya vulnerado, vulnere o amenace vulnerar
cualquier derecho fundamental, y (ii) las acciones u omisiones de los
particulares[40].
Esta exigencia refiere a la aptitud legal y constitucional de la persona
(natural o jurídica) contra quien se dirige la acción, de ser la posiblemente llamada
a responder por la violación o amenaza del derecho fundamental[41].
10. De igual manera la Sala halla reunido
este requisito en los dos casos acumulados, toda vez que, por una parte, Colpensiones (en ambos expedientes) es una Empresa Industrial y Comercial del
Estado y, por otra, Protección S.A. (en el expediente T-6.383.387)
es una persona jurídica de naturaleza privada contra las cuales se formularon las
correspondientes acciones de tutela y, en esa medida, gozan de legitimación en
la causa por pasiva. Además, dichas administradoras de fondos de pensiones tendrían
la aptitud legal y
constitucional de ser las posiblemente llamadas a responder por el supuesto
desconocimiento de los derechos fundamentales invocados por cada uno de los
tutelantes, ya que se negaron a reconocer
y pagar las pensiones de invalidez que ante ellas respectivamente reclamaron.
Subsidiariedad en materia de reclamación de
pensiones de invalidez
11. La acción de tutela es un medio de
protección de carácter residual y subsidiario que puede utilizarse frente a la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio
idóneo de defensa o, existiendo, no resulte oportuno o se requiera
acudir al amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[42].
Con ocasión de ello, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la
pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos pensionales, por ejemplo la
pensión de invalidez, en principio, la tutela no procede, pues para ese propósito
existen mecanismos judiciales ante las jurisdicciones laboral o de lo
contencioso administrativo, según la naturaleza del asunto[43].
12. No obstante lo anterior, la Corte ha
precisado que existen eventos en los cuales es posible que el juez de tutela pueda
desatar de fondo controversias relacionadas con la pensión de invalidez, dependiendo
de las circunstancias del caso, toda vez que dicha prestación podría ser el
único sustento de las personas en situación de discapacidad para garantizar
para sí mismos y para su familia un mínimo vital y una vida digna[44].
13. En la Sentencia SU-588 de 2016, esta Corporación
unificó las siguientes reglas que deben observarse a efectos de examinar el presupuesto
de subsidiariedad respecto de las solicitudes de amparo con las cuales se
reclama el reconocimiento y pago de alguna pensión de invalidez: “(i) sí existe un medio de defensa idóneo y
eficaz para resolver el problema jurídico y no existe riesgo de configuración
de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando
no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto
puesto a consideración, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii)
de manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos
y eficaces, pero existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable,
el amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los
derechos fundamentales del accionante[45].”
14. Con
base en los parámetros expuestos y vistas las particularidades en las que están
inmersos los asuntos sub examine, la Sala considera que las dos acciones
de tutela reúnen el requisito de subsidiariedad. Si bien en principio los
señores Héctor Fernando Rodríguez Arango (T-6.383.387)
y Alfonso Sáenz Fernández (T-6.352.149) cuentan
con otros mecanismos de defensa judicial para pretender el reconocimiento y
pago de las pensiones que aluden tener derecho, lo cierto es que esos medios
ordinarios carecen de eficacia para desatar la salvaguarda iusfundamental que
se implora, dadas las circunstancias especiales que a continuación se resaltan:
(i) Los accionantes efectuaron un mínimo de diligencia
en procura de sus intereses, ya que agotaron los mecanismos administrativos con
los cuales disponían en el marco de los respectivos trámites que adelantaron
ante las entidades accionadas, es decir, cada uno de ellos interpuso los recursos
de ley frente a las correspondientes Resoluciones mediante las cuales se les
denegó las pensiones de invalidez solicitadas.
(ii) Los ciudadanos Héctor Fernando Rodríguez Arango y Alfonso
Sáenz Fernández en la
actualidad tienen 61 y 59 años de edad, respectivamente.
(iii) Debido a los accidentes de tránsito
que tuvieron los demandantes, el señor Héctor
Fernando Rodríguez Arango perdió la funcionalidad de su extremidad superior
derecha, y al señor Alfonso Sáenz Fernández se le fracturó la cadera y
cervical.
(iv) Con
ocasión de ello, los actores fueron calificados con porcentajes de pérdida de
capacidad laboral del 64,14% y 50,48,
respectivamente, cuyas fechas de estructuración correspondieron al 30 de agosto
de 2000 y 05 de enero de 2015, respectivamente.
(v) Los accionantes alegan que desde la
ocurrencia de los referidos accidentes de tránsito no han podido realizar ningún
tipo de labor o trabajo, lo cual ha comprometido su mínimo vital y el de sus
familias al no contar con una fuente de ingresos.
15. Nótese cómo los demandantes son sujetos
de especial protección constitucional, toda vez que en atención a su
discapacidad, estado de salud y la difícil situación económica que afrontan, es
evidente la extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta en la que se
encuentran, por lo que resulta imperioso e inaplazable que el juez de tutela
resuelva los presentes asuntos de manera definitiva. La Sala estima que someterlos
a las cargas procesales y a los plazos establecidos en la justicia ordinaria
para que se desaten de fondo sus pretensiones, sería desproporcionado dadas sus
condiciones específicas y, además, haría nugatoria la protección efectiva e
integral de sus derechos fundamentales.
Inmediatez
16. Se ha
indicado que la acción de
tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta
proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen
violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la
solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional[46].
17. Para constatar la observancia de este
requisito, este Tribunal ha reiterado que el juez de tutela debe comprobar
cualquiera de estas situaciones: (i) si resulta razonable el tiempo comprendido entre el
día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o constitutivo de la
amenaza de algún derecho fundamental y, el día en que se formuló la acción de
tutela[47];
y/o (ii) si resulta razonable el lapso comprendido entre el día en que cesaron
los efectos de la última actuación que el accionante desplegó en defensa de sus
derechos presuntamente vulnerados y el día en que se solicitó el amparo[48].
18. Al
igual que las exigencias examinadas en precedencia, la Sala también observa cumplido el presupuesto de
inmediatez en el asunto acumulado sub examine, de conformidad con lo siguiente:
18.1. Los señores Héctor Fernando Rodríguez Arango y Alfonso
Sáenz Fernández reclamaron ante Colpensiones y Protección S.A. el
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, respectivamente.
18.2. Ambas solicitudes
fueron denegadas por las mencionadas entidades el 18 de mayo de 2017 y el 15 de
diciembre de 2016, respectivamente.
18.3. Las acciones de tutela se formularon el 27 de
junio y 07 de abril de 2017, respectivamente,
es decir, 1 mes y 9 días y 3 meses y 22 días después de que fueron emitidas las
respuestas desfavorables a los intereses de los accionantes, términos que son
razonables para esta Sala Revisión.
19. Todas las anteriores circunstancias son
suficientes para concluir que las presentes acciones de tutela resultan
procedentes, lo cual conduce a que la Sala proceda con el análisis de la
segunda cuestión previa.
Segunda cuestión previa: Análisis de carencia
actual de objeto en la tutela incorporada en el expediente T-6.352.149
20. Se considera necesario determinar si en el caso referente
al expediente T-6.352.149 existe carencia actual de objeto por hecho
superado, toda vez que durante el trámite tutelar se informó acerca de la
presunta cesación de la vulneración alegada respecto del derecho de petición, en
la medida en que, al parecer, Colpensiones resolvió los recursos de reposición
y apelación que el actor había interpuesto contra el acto administrativo con el
cual le fue denegada la pensión de invalidez. Para ello, se iniciará por reiterar las reglas que
determinan el alcance de la carencia
actual de objeto por hecho superado y, con base en ellas, se verificará si se configura dicho concepto.
Alcance de la carencia actual de objeto.
Reiteración de jurisprudencia[49]
21. El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela
con el objetivo de proteger derechos fundamentales cuando los mismos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública y, en casos específicos, por los particulares. Su
protección consistirá en una orden para que, aquél respecto de quien se
solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
La orden en la acción de tutela busca que cese la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por lo que su eficacia
precisamente depende de la actualidad del hecho vulnerador. De esta forma, si
cesa la conducta que viola los derechos fundamentales, el juez no tiene un
objeto sobre el cual pronunciarse, escenario en el que se configura lo que la
jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto.
22. La carencia actual de objeto tiene lugar cuando se
profiere una orden relacionada con lo solicitado en la acción de tutela; sin
embargo, la misma no tendría ningún efecto, esto es, caería en el vacío. Dicha
situación se presenta ante la presencia de un hecho superado, un daño consumado[50] o el acaecimiento de una situación
sobreviniente[51].
23. El hecho superado se da cuando se “repara la
amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado” o
cuando “cesa la violación del derecho fundamental o el hecho que amenazaba
vulnerarlo, es decir, en el curso del proceso de tutela las situaciones de
hecho generadoras de la vulneración desaparecen o se solucionan”[52].
24. En Fallo T-011 de 2016, esta Corporación reiteró
que cuando se presenta el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho
superado, en términos de decisiones judiciales, el juez de tutela no está en la
obligación de pronunciarse de fondo. Sin embargo, en relación con ello se ha
precisado que “lo
que es una facultad para los jueces de instancia, es obligatorio para la Corte
Constitucional en sede de revisión, pues ‘como autoridad suprema de la
Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los
derechos fundamentales cuya protección se solicita’[53], por lo
que es imperativo que ‘la providencia judicial incluya la demostración de que
en realidad se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la
acción de tutela (…).’[54]”[55].
25. Descendiendo al asunto sub examine,
expediente T-6.352.149 -caso de Alfonso
Sáenz Fernández-, la Sala considera que existe carencia actual de objeto por
hecho superado, pero únicamente en relación con el presunto desconocimiento del
derecho fundamental de petición del referido accionante, dado que, durante el trámite tutelar, Colpensiones resolvió
los recursos de reposición y apelación que el demandante promovió contra la
resolución denegatoria de la pensión de invalidez, lo cual indica que cesó la supuesta
vulneración de dicho derecho. Para
arribar a esa conclusión, se pone de presente lo siguiente:
(i) El 18 de mayo de 2016, el actor presentó
reclamación administrativa ante Colpensiones, para solicitar el reconocimiento
y pago de una pensión de invalidez. Tal petición fue denegada mediante
Resolución GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, al estimarse incumplido el
requisito de las semanas de cotización requeridas para ello. Se expuso que el tutelante
no contaba con las 50 ni con las 26 semanas cotizadas dentro de los tres (3)
años y el año inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez, respectivamente. (ii) El 10 de febrero de 2017, el peticionario interpuso
los recursos de reposición y de apelación contra el mencionado acto
administrativo, los cuales no habían sido desatados al momento de formular la
tutela. (iii) No obstante, Colpensiones, en Resoluciones SUB 35683 y DIR 4447 del 20 y 28 de abril
de 2017, respectivamente, resolvió desfavorablemente para el accionante los
referidos recursos, al confirmar íntegramente la resolución censurada.
26. Lo anterior es suficiente para
concluir que el hecho constitutivo de la presunta conculcación del derecho de
petición desapareció con ocasión de las respuestas emitidas por Colpensiones al
desatar los recursos ya tantas veces aludidos. Dada la configuración de carencia actual de objeto por hecho superado
frente al alegado desconocimiento del derecho de petición en la tutela
instaurada por Alfonso Sáenz Fernández contra Colpensiones (expediente T-6.352.149), pasa la Sala a plantear los problemas
jurídicos de fondo y la metodología de resolución de los mismos.
C. Problemas jurídicos a
resolver y metodología de resolución
27. Según la situación fáctica de los casos
acumulados, corresponde a la Sala Novena de Revisión resolver los problemas
jurídicos que a continuación se formulan:
¿Vulneró
la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Héctor Fernando
Rodríguez Arango, al negarse a reconocer y pagar una pensión de invalidez, pese
a que no hay duda del
cumplimiento de los requisitos legales exigidos para acceder a tal pensión, porque considera que la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones- es la llamada a responder por ello, dado que, para la
fecha de estructuración de la invalidez -30 de agosto de 2000-, el accionante
se encontraba afiliado a esta
última entidad? Expediente T-6.383.387.
¿Vulneró la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Alfonso Sáenz Fernández, al negarse a reconocer y
pagar una pensión de invalidez, por considerar que el demandante no cuenta con
las 50 ni con las 26 semanas cotizadas dentro de los 3 años y el año
inmediatamente anteriores, respectivamente, a la fecha de estructuración de la invalidez
establecida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar -05
de enero de 2015-, pese a que, según el actor, la fecha de estructuración de
invalidez que realmente corresponde a los hechos es el 11 de febrero de 2007, por
cuanto desde ese entonces fue que efectivamente no pudo laborar más, con
ocasión del accidente que padeció en esa fecha? Expediente T-6.352.149.
28. Para tales cometidos, se reiterará la
jurisprudencia relacionada con: (i) la pensión de invalidez como componente
esencial del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en
situación de discapacidad; (ii) el régimen jurídico de la pensión de invalidez en el
marco legal y jurisprudencial;
(iii) la inoponibilidad de las controversias administrativas
entre las entidades del sistema de seguridad social frente al titular del
derecho pensional que se reclama; y (iv) los parámetros jurisprudenciales que
determinan el momento de estructuración de la invalidez. Con base en lo anterior, se solucionarán
los casos concretos.
La pensión de invalidez como componente esencial del
derecho fundamental a la seguridad social de las personas en situación de
discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[56]
29. Se ha indicado que el derecho a la seguridad
social busca garantizar la protección de cada persona frente a necesidades y
contingencias, entre otras, las relacionadas con la pérdida de la capacidad
laboral, ya sea en razón al paso del tiempo o a la ocurrencia de otra
específica circunstancia, o ante la desaparición de quien proveía a otro(s) el
sustento u otras prestaciones. Este derecho se encuentra consagrado en el
artículo 48 de la Constitución como un servicio público obligatorio, sujeto a
los principios de eficacia, universalidad y solidaridad[57].
30. Esta garantía ha sido reconocida por varios
instrumentos internacionales como un derecho humano, por ejemplo, en la
Conferencia Nº 89 de 2001 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
se indicó que “la seguridad social es muy importante para el bienestar de
los trabajadores, de sus familias, y de toda la sociedad. Es un derecho
humano fundamental y un instrumento de cohesión social, y de ese modo
contribuye a garantizar la paz social y la integración social” (Negrilla fuera
del texto original).
31. La seguridad social también está consagrada en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos[58],
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[59] y la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo artículo 16
establece que toda “persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad,
la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia” (Negrilla
fuera del texto original).
32. El numeral primero del artículo 9º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”),
respecto a la seguridad social, estatuye que toda “persona tiene derecho a
la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de
la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las
prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.”
(Negrilla fuera del texto original).
33. Esa salvaguardia internacional de carácter
particular en favor de las personas en situación de discapacidad, se refleja en
la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad[60],
en la cual se reafirmaron las garantías de vida digna, protección en
condiciones de emergencia, seguridad y libertad, derechos políticos,
nacionalidad, igualdad, no discriminación, acceso a la justicia, locomoción y
movilidad, no dependencia, educación, hogar y familia, a favor de todas las
personas con discapacidad[61].
34. El inciso final del artículo 13 Superior señala
que el Estado debe proteger “especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”.
35. El ya citado artículo 48 de la Constitución prevé la
obligatoriedad de la seguridad social como servicio público, cuya prestación, dirección,
coordinación y control está en cabeza del Estado, con base en los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, y según lo dispuesto en la
normatividad que regula la materia. Tal mandato ha sido desarrollado por el
legislador y el ejecutivo, inclusive, antes de la entrada en vigencia de la
Carta Política de 1991. Entre esas normas legales se encuentran, por ejemplo,
el entonces Acuerdo 049 de 1990[62]
y la actualmente vigente Ley 100 de 1993 con sus complementaciones y reformas.
36. En lo relacionado con la temática que en esta oportunidad
ocupa a esta Sala de Revisión, entre otras disposiciones normativas, el artículo
10 de la Ley 100 de 1993 establece como objeto del sistema general en
pensiones, el de “garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante
el reconocimiento de pensiones….” (Negrilla fuera del texto original).
37. Es claro entonces que la pensión de invalidez es
un componente esencial del derecho fundamental a la seguridad social, el cual
no solo goza de una garantía constitucional, sino que de igual manera está
protegido en el ámbito internacional. Cabe resaltar que ello no es más que el
resultado de la idea de progreso universal de las sociedades, incluida esta, y
del desarrollo supranacional de valores jurídicos de gran trascendencia como el
de igualdad, dignidad humana y solidaridad, todos presentes en la Constitución[63].
El régimen jurídico de la pensión de
invalidez en el marco legal y jurisprudencial. Reiteración de jurisprudencia[64]
38. Se ha indicado que la pensión de invalidez tiene
la finalidad de garantizar el mínimo vital de quienes presentan una
discapacidad que les impide ejercer su derecho al trabajo. El ordenamiento
jurídico ha previsto requisitos para acceder a tal prestación, los cuales han
sido objeto de interpretación por esta Corte, en casos en que los desarrollos
legales comprometen el derecho a la igualdad[65].
39. La Corte Constitucional ha señalado que para acceder
a la pensión por invalidez debe acreditarse una “merma considerable en la
capacidad laboral de una persona, la jurisprudencia ha reconocido que debe
materializarse una discapacidad que se manifieste a tal punto, que pueda ser
subsumida dentro del concepto de “invalidez”, esto es, que la afectación a la salud
física, mental, intelectual o sensorial de la persona sea lo suficientemente
grave como para impedir que ésta, no sólo desarrolle una actividad laboral
remunerada y, así, pueda valerse por sí sola para subsistir dignamente; sino
que además, le cree barreras infranqueables que cercenen su posibilidad de
injerir en forma plena y efectiva dentro de un conglomerado social”[66].
40. Se ha dicho que la persona que sufre la pérdida de
capacidad laboral debe acreditar el cumplimiento de requisitos legales, los
cuales pueden resumirse así: “una que responde a la calidad de invalidez que
implica la pérdida de capacidad laboral. Otra que se identifica con una
densidad de cotización previa a la consumación del riesgo que protege la
prestación.”[67]
41. El marco normativo de esta prestación puede
observarse en tres disposiciones legales, las cuales se expondrán a
continuación:
41.1. Artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990[68]:
estableció que la pensión de invalidez se reconocería a quienes: “a) sean
inválidos permanentes de manera completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a
la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier
época, con anterioridad al estado de invalidez.” En
ese régimen jurídico existían varios tipos de invalidez y el médico laboral del
ISS era quien señalaba el porcentaje de incapacidad[69].
41.2. Ley 100 de 1993: fijó el régimen sobre la
pensión de invalidez. En el artículo 38 ibídem se indicó que la invalidez es “aquella
situación cuando por cualquier causa de origen no profesional, provocada sin
intención, la persona ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. De
manera concreta el legislador señaló: “Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y
cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca el estado de invalidez”.
41.3. Artículo 11 de la Ley 797 de 2003[70]:
modificó la citada norma agravando los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, por ejemplo estableció una condición de fidelidad al sistema y
aumentó a 50 semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la
pérdida de capacidad laboral. No obstante, en la sentencia C-1056 de 2003, este
Tribunal declaró inexequible esa disposición legislativa debido a que adoleció
de vicios de trámite en su formación.
41.4. Artículo 1º de la Ley 860 de 2003: el
Legislador volvió a modificar los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez diferenciando entre la pérdida de capacidad laboral por origen de
enfermedad y por accidente, así como fijando un criterio de fidelidad al
sistema, en los siguientes términos:
“Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 20% del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte años de edad sólo deberán acreditar
que han cotizado veintiséis semanas en el último año inmediatamente anterior al
hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de
las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años.”
En fallo C-428 de 2009, al estudiar la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra ese artículo, esta Corte declaró
inexequible el requisito de fidelidad, al considerar que fijar un tiempo de
afiliación era regresivo a los derechos a la seguridad social y desprotegía a
las personas de la tercera edad que no podían cumplir esa condición[71].
Mediante Providencia C-727 de 2009, la Corporación
estudió otra demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 1º de la Ley
860 de 2003. En esa ocasión, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-428 de 2009 e indicó respecto al parágrafo 2 de la norma atacada,
que: “El parágrafo 2º establece una
excepción a la regla fijada en los incisos 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860
de 2003, en cuanto al número de semanas exigibles durante los tres años
anteriores a la estructuración de la invalidez. Los cargos originalmente
planteados por el accionante establecían una comparación entre el artículo 39
de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Sin embargo, el
contenido del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, fue modificado por la sentencia
C-428 de 2009, como resultado de la declaratoria de exequibilidad parcial de
los numerales 1 y 2”[72].
42. A la fecha, los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez son[73]:
42.1. Que el afiliado sea declarado inválido mediante
dictamen médico que realizan Colpensiones, los fondos o las juntas de
calificación; y
42.2. Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. Empero, ese
número de semanas se reduce en dos eventos, situaciones que responden a las
personas: i) menores de veinte años de edad, hipótesis en que éstos solo deben
acreditar 26 semanas cotizadas en el último año anterior al hecho generador de
la invalidez o su declaratoria; y ii) afiliadas al sistema de seguridad social
que hayan cotizado por lo menos el 75% de las semanas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, casos en que éstos solo deben comprobar 25 semanas de
cotización en los últimos tres años[74].
Inoponibilidad de las controversias
administrativas entre las entidades del sistema de seguridad social frente al
titular del derecho pensional que se reclama. Reiteración de Jurisprudencia[75]
43. En lo concerniente a esta temática, la Corte
Constitucional ha proferido, entre otros, los pronunciamientos T-328 de 2006, T-418 de 2006, T-691 de 2006, T-912 de 2007 y T-801 de 2011, de los cuales cabe destacar algunos, por
ejemplo, en el primero de ellos se estudió el caso de una ciudadana a quien un
fondo privado le denegó el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, bajo el argumento de no ser el obligado, en tanto que, si bien
el afiliado fallecido se había trasladado a ese fondo, no había efectuado ningún
aporte, por el contrario, hasta la fecha de su fallecimiento cotizó al entonces
ISS.
Esa vez, este Tribunal señaló que dilatar el reconocimiento y pago de la pensión,
en razón de las divergencias entre las entidades prestadoras de la seguridad
social involucradas, respecto a la financiación de la pensión de sobrevivientes
del beneficiario que reunía los requisitos para acceder a la misma, constituía
una vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital, máxime, cuando él era sujeto de especial protección constitucional y dependía
de la pensión para subsistir dignamente. Al respecto, la Corte dijo: “Lo anterior es el resultado de la prelación
constitucional de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social de las personas que reclaman el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente, frente a la resolución de conflictos, que mediante la
utilización de vías administrativas o judiciales, definirán a cargo de quiénes
está la prestación, bien sea el empleador, la AFP, el Instituto de Seguros
Sociales y/o la Asegurador.”[76]
44. Mediante Sentencia T-418 de 2006, al decidir si a
una persona podían dejar de pagarle las mesadas pensionales debidamente
reconocidas, mientras se definía quién era el legal y reglamentariamente
obligado a hacerlo, la Corporación precisó que a ninguna persona que tenga un
derecho cierto le es oponible alguna controversia suscitada entre entidades
administrativas, por lo que el derecho fundamental desconocido debe ser protegido
pese a esa circunstancia. Expuso que en aquellos casos donde no se ha definido cuál
es el fondo que debe asumir el pago de las prestaciones, la jurisprudencia ha indicado
que “el juez constitucional, encargado de proteger los derechos
fundamentales, debe ordenar el pago transitorio a la entidad que en principio
aparezca como responsable de la obligación y que se encuentre en capacidad de
soportarla, siempre que ello no comprometa derechos fundamentales de terceras
personas. Posteriormente, a través del mecanismo judicial ordinario que
proceda, esta entidad tendrá derecho a reclamar los derechos que considere que
se encuentran afectados y el pago de los correspondientes perjuicios.”[77]
45. Varios años después, la Corte profirió la
Providencia T-801 de 2011, en
la cual revisó la tutela que había formulado un ciudadano contra el entonces
ISS y Porvenir S.A., donde solicitaba
la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social, por cuanto los accionados se negaban
a reconocer y pagar una pensión de invalidez, al argumentarse, por parte de
Porvenir, que el ISS era el encargado
de reconocer y pagar la prestación, ya que para la fecha de estructuración de
la invalidez el accionante estaba afiliado a ese fondo, y por parte del ISS,
que se debía volver a reclamar la pensión a Porvenir debido a que era el fondo
al que se encontraba afiliado para la fecha en que se solicitó la pensión.
En esa ocasión, este Tribunal tuteló los
derechos invocados por el actor y, en consecuencia, ordenó a Porvenir S.A. que le reconociera
y pagara la pensión de invalidez, por considerar que era la última entidad a la que el accionante estuvo
afiliado. Para arribar a esa conclusión, la
Corte advirtió que la negativa en reconocer la pensión de invalidez contrariaba
los reglas constitucionales de la materia, toda vez que: (i) pese a que el tutelante
cumplía los presupuestos para acceder a la pensión en comentario, las entidades
denegaron su reconocimiento porque entre ellas existía una controversia
respecto de cuál era la obligada a financiarla, lo cual no justificaba la
dilación y negación del derecho pensional, menos, teniendo en cuenta que (ii)
el peticionario no estaba en capacidad de trabajar y dependía exclusivamente de
la pensión para garantizar su mínimo vital.
46. En conclusión, esta Corporación ha reiterado que
la carga que conlleva las controversias entre distintas administradoras de
fondos de pensiones, sobre cuál es la que debe asumir el correspondiente
reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales, no puede trasladarse al
reclamante, menos cuando: (i) no está en duda la titularidad del derecho, (ii)
el titular es un sujeto de especial protección constitucional, y (iii) éste
depende del pago de la pensión para satisfacer su mínimo vital y el de su
familia[78].
Parámetros jurisprudenciales que
determinan el momento de estructuración de la invalidez. Reiteración de jurisprudencia[79]
47. En relación con la
fecha de estructuración, el Decreto 917 de 1999 estableció que esta correspondía
al momento en que el individuo padece de una “pérdida en su capacidad laboral en
forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe
documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda
diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En
todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no
habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez.”[80]
48. Dicho cuerpo normativo
fue derogado por el Decreto 1507 de 2014[81], cuyo artículo 3 señala que la fecha de estructuración “debe soportarse en la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad
laboral. Para aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se debe
apoyar en la historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha debe
estar argumentada por el calificador y consignada en la calificación. Además,
no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al
Sistema de Seguridad Social Integral.” (Negrilla fuera del texto original).
49. Cabe destacar que en varias ocasiones,
entre las que es posible resaltar los Fallos T-427 de 2012, T-143 de 2013, T-070 de 2014 y T-366 de
2016, la Corte Constitucional valoró la estructuración de la invalidez de unas
personas a quienes esa fecha les fue fijada en un momento que no correspondía
con aquel en el que se vieron efectivamente imposibilitadas para seguir
laborando, ya sea porque se trataba de enfermedades de carácter degenerativo, fueron
víctimas de enfermedades de carácter congénito, eran muy jóvenes para haber
laborado o sufrieron algún accidente. Este Tribunal ha establecido que al no
haber concordancia entre estos conceptos, es necesario determinar materialmente
cuál fue el momento en que el afiliado quedó sin la posibilidad para seguir
procurándose por sí mismo los medios de su subsistencia[82].
50. En providencia T-070 de 2014, esta
Corporación dijo lo siguiente: “(i) la fecha de la pérdida de capacidad laboral no
siempre coincide con la fecha en que sucede el hecho que a la postre se torna
incapacitante, o con el primer diagnóstico de la enfermedad; (ii) no es
razonable concluir que la fecha de estructuración de la invalidez sea la fecha
en que se diagnosticó por primera vez la enfermedad, si la persona continua
trabajando durante un tiempo; (iii) dependiendo del caso concreto la fecha de
estructuración puede ser fijada (a) cuando se efectúa el dictamen por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez; o (b) cuando la persona deja de
trabajar.”
51. Se ha señalado que una persona
solo puede entenderse como inválida desde el momento en que a esta le es
imposible procurarse por sí misma los medios económicos de subsistencia, es
decir, el estado de invalidez tiene relación directa con el individuo del que
se predica y con su contexto, de forma que es necesario que se evalúe hasta qué
punto se ven afectadas las aptitudes del trabajador para desarrollar la labor
en la que se desenvolvía[83].
52. Conforme a lo anterior, se ha
concluido que la invalidez de una persona solo puede entenderse constituida
desde el momento en que le es imposible procurarse los medios económicos de
subsistencia de los que con anterioridad derivaba su sustento[84], es
decir, que el estado de invalidez, por estar íntimamente relacionado tanto con
el individuo del que se predica, como con su contexto, debe ser evaluado a
partir de “patrones científicos que midan hasta qué punto el trabajador
queda afectado para desempeñar la labor [que desarrollaba] de acuerdo
con las características del mercado laboral”[85] en
el que se desenvuelve[86].
53. Aunado a lo hasta
ahora expuesto, resulta necesario traer a colación las sentencias T-128 de 2015, T-195 de 2017 y T-368
de 2017, dado que constituyen precedentes recientes y vinculantes para la
resolución de la controversia iusfundamental contenida en el expediente T-6.352.149.
54.
En el pronunciamiento T-128 de 2015, la Corte estudió 19 casos acumulados, entre los cuales, cabe
destacar el de una ciudadana                (T-4.575.377) a quien la
Corporación protegió sus derechos fundamentales invocados, al considerar que la fecha de
estructuración de la invalidez -28 de octubre de 2011- desconocía la realidad
de la historia clínica, lo cual le impedía acceder a la pensión de invalidez
que reclamaba.
Para
arribar a esa conclusión, este Tribunal expuso que le asistía razón a la actora
cuando señaló que la fecha de estructuración de la invalidez era el 21 de julio
de 2011 y no el 28 de octubre de ese mismo año, por cuanto en la historia
clínica se observaba que sus afecciones habían sido conocidas por el médico
tratante en la primera de las dos fechas señaladas, data a partir de la cual la
Corte verificó el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho
pensional solicitado.
55.
Mediante providencia T-195
de 2017, esta Corporación revisó conjuntamente dos tutelas, de las cuales una se
formuló contra la
Gobernación de Antioquia, para
solicitar que (i) se ampararan los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la
salud y al mínimo vital de un ciudadano, y (ii) se ordenara a la accionada reconocer
y pagar la sustitución pensional de una pensión de sobrevivientes.
La Corte consideró
que la entidad demandada había vulnerado los derechos invocados, pues se negó a
reconocer el derecho pensional pedido, pese a que cumplía con los requisitos
para acceder a la prestación. En cuanto a la fecha de estructuración de
invalidez del accionante, el Tribunal puso de presente lo siguiente: “se tiene que el señor… padece
de esquizofrenia paranoide desde 1978, fecha desde la cual ha dependido de sus
padres en tanto no pudo volver a trabajar. Asimismo, según la nota del
psiquiatra de octubre de 1991, el señor José Nelson venía siendo tratado desde
hace más de 10 años. De acuerdo con esto, no obstante que la fecha de
estructuración fue determinada el 04 de octubre de 1991, se considera que al
momento de la muerte de su padre (el 07 de junio de 1989) el agenciado cumplía
con el requisito de la pérdida de capacidad laboral.”
56.
En el fallo T-368 de
2017, la Corporación dispuso proteger los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social de una ciudadana, y ordenó a Colpensiones expedir el acto administrativo
de reconocimiento de una pensión de invalidez a favor de ella. La Corte advirtió que la
fecha de estructuración de la invalidez “que fue fijada en el dictamen de
calificación realizado en el año 2000, no coincide con su situación particular.
En efecto, la discapacidad auditiva de la accionante fue adquirida de
nacimiento por tratarse de una enfermedad congénita; sin embargo, laboró
durante 15 años, cotizando 754 semanas al sistema de seguridad social en
pensiones. En otras palabras, la accionante mantuvo una capacidad productiva
durante varios años y solo ante el desmejoramiento de su estado de salud, dejó
de cotizar al sistema en el año 2011.”
De
esta manera el Tribunal tuvo como “fecha cierta en que la actora perdió por
completo su capacidad laboral, el 31 de mayo de 2011, esto es, el momento en
que realizó su última cotización al sistema. Lo anterior porque, adicional a lo
que ya ha sido expuesto, (i) resultaría desproporcionado admitir la tesis de
que el sistema de seguridad social  ‘se beneficie de los aportes efectuados por
el actor con posterioridad a la fecha de estructuración de su invalidez, y
permita que la persona siga haciéndolos, para luego no tenerlos en cuenta al
momento de verificar el cumplimiento de los requisitos’[87],
(ii) se trata de la interpretación más favorable a los derechos de la
accionante, que es una persona en condición de discapacidad, perteneciente al
grupo poblacional de la tercera edad y con escasos ingresos económicos, que por
ende, debe recibir una especial protección constitucional. (iii) Lo contrario,
significaría desconocer, la fidelidad de la accionante con el sistema es decir,
ignorar el esfuerzo realizado por esta para aportar al mismo, así como su
capacidad residual para desempeñarse en el mercado laboral.”
D. Análisis
de los casos
concretos de las tutelas que se revisan
57. Con base en las consideraciones expuestas
en precedencia, procede la Sala Novena de Revisión a resolver los casos
concretos de las acciones de tutela relativas a los expedientes T-6.383.387 y T-6.352.149, acumulados.
Expediente T-6.383.387, caso de Héctor
Fernando Rodríguez Arango
58. La Sala determinará si la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. vulneró los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital de Héctor Fernando Rodríguez Arango, al negarse a
reconocer y pagar una pensión de invalidez, pese a que no hay duda del cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para acceder a tal pensión, porque considera que la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- es la llamada a responder
por ello, dado que, para la fecha de estructuración de la invalidez -30 de
agosto de 2000-, el accionante se encontraba afiliado a esta última entidad.
59. El referido demandante tiene 61
años de edad, cuenta con un total de 604,86 semanas cotizadas y hace 34 años tuvo un accidente
automovilístico, ocasionándosele la pérdida funcional de la extremidad superior
derecha, por lo que, mediante dictamen 19370046-13606 del 21 de septiembre de
2016, fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 64,14%, de origen
común y con fecha de estructuración del 30 de agosto de 2000.
El accionante solicitó a Protección
S.A. el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, la cual fue denegada
bajo el argumento de que para la fecha de estructuración de la invalidez no se
encontraba afiliado a ese fondo, en tanto su vinculación al mismo se efectuó el
01 de octubre de 2000, con ocasión del traslado de afiliación proveniente de
Colpensiones. El actor elevó petición ante Colpensiones para que se reconociera
y pagara su derecho pensional, empero, esa entidad también lo denegó, al
informarle que ya no estaba afiliado a esa administradora.
El Juzgado Treinta y Dos
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá denegó la protección implorada, al considerar
que la tutela incumplía la exigencia de subsidiariedad, por cuanto el tutelante
contaba con otros
mecanismos de defensa judicial para la salvaguarda de sus derechos. Impugnada
la decisión por el peticionario, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala de Decisión Penal- la
confirmó, al reiterar la razón de improcedencia señalada por el a quo.
60. Vista la situación fáctica del asunto objeto de análisis, esta Sala de Revisión considera que la negativa en el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez del señor Rodríguez Arango por parte de Protección S.A., es contraria a las reglas
jurisprudenciales establecidas por la Corte Constitucional en la materia (Supra 43 a 46 del capítulo de
consideraciones) y,
además, desconoce los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, toda
vez que la carga
que conlleva la controversia suscitada entre ese Fondo y Colpensiones, sobre
cuál es el que debe asumir el correspondiente reconocimiento y pago de la pensión
en comentario, no puede trasladarse al demandante, menos si se tiene en cuenta
que, según lo obrante en
el expediente, se evidencia lo siguiente:
60.1. No hay duda de la
titularidad del derecho pensional reclamado. El peticionario reúne los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez[88],
ya que: (i) fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 64,14%[89],
es decir, superior
al 50% exigido; y (ii) cuenta con más de 50 semanas cotizadas dentro de los 3
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez -30 de agosto de 2000-, en la medida
en que contabiliza 154,228 semanas dentro de ese lapso[90] (trabajó y cotizó los 3 años de
manera ininterrumpida).
60.2. El actor es un sujeto de especial
protección constitucional, por cuanto: (i) a sus 61 años de edad se encuentra en
el estatus personal de la tercera edad; y (ii) es una persona en situación de
discapacidad al tener un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 64,14%.
60.3. El accionante no
está en capacidad de trabajar o realizar ningún tipo de labor que le genere
alguna fuente de ingresos, por lo que depende de la pensión no solo para garantizar
su mínimo vital sino también el de su familia. Nótese entonces como el proceder
del Fondo demandado pone
en riesgo sus necesidades básicas y las de su familia y compromete el
cumplimiento de obligaciones básicas y esenciales del núcleo familiar, por
ejemplo, los gastos derivados de la educación de su hijo.
61. Lo constatado es
suficiente para que la Sala revoque los pronunciamientos de instancias y, en su
lugar, disponga el amparo de los derechos fundamentales invocados por el demandante.
Por consiguiente, y dado que Protección S.A. es el último Fondo en el cual el
demandante estuvo afiliado, se ordenará a dicha entidad que reconozca y pague la
pensión de invalidez solicitada, así como las mesadas pensionales retroactivas
a que haya lugar, por supuesto, con
independencia del traslado de los correspondientes aportes que debe realizar
Colpensiones a Protección S.A., toda vez que ello no constituye ninguna barrera
de acceso al goce efectivo del derecho a la pensión del tutelante, como quiera
que es un trámite inter administrativo que no es de su resorte. En este
sentido, Protección S.A. podrá adelantar las acciones pertinentes para lograr
el traslado de saldos a que haya lugar en este caso. Esta decisión ha sido adoptada
por la Corte en varias ocasiones, por ejemplo, en los Fallos T-328 de 2006, T-418 de 2006, T-691 de
2006, T-912 de 2007 y T-801 de 2011.
Expediente T-6.352.149,
caso de Alfonso
Sáenz Fernández
62. Aquí la Sala
establecerá si la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- desconoció los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital de Alfonso Sáenz Fernández, al negarse a reconocer y pagar una pensión de
invalidez, por considerar que el peticionario no cuenta con las 50 ni con las
26 semanas cotizadas dentro de los 3 años y el año inmediatamente anteriores,
respectivamente, a la fecha de estructuración de invalidez establecida por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar -05 de enero de 2015-,
pese a que, según el actor, la fecha de estructuración de invalidez que
realmente corresponde a los hechos es el 11 de febrero de 2007, por cuanto
desde ese entonces fue que efectivamente no pudo laborar más, con ocasión del
accidente que padeció en esa fecha.
63. El tutelante tiene 59 años de edad, contabiliza
1.028 semanas cotizadas y sufrió un accidente de tránsito el 11 de febrero de
2007, ocasionándole una fractura en la cadera y cervical, así como cefaleas en
la columna y en la mano izquierda, razón por la cual, en dictamen N° 7757 del
10 de marzo de 2015, fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del
50,48, de origen común y fecha de estructuración del 05 de enero de 2015.
El demandante solicitó ante Colpensiones
el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, pero fue denegada en Resolución
GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, al señalarse que no cumplía con el requisito
de las semanas exigidas. Alega que no es de recibo la fecha de estructuración
de su invalidez -05 de enero de 2015-, por cuanto no es acorde con la realidad
de los hechos, en la medida en que fue el 11 de febrero de 2007 cuando
realmente perdió su capacidad laboral, en razón del accidente de tránsito que
sufrió en esa misma data, pues desde ese entonces no ha podido realizar ningún
tipo de labor o trabajo.
64. Observados los hechos
del presente caso sub examine, la Sala considera que el proceder de Colpensiones desatendió los parámetros
constitucionales fijados por esta Corporación en la temática (Supra 47 a 56 del acápite de
consideraciones), lo cual condujo a la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del accionante, ya que la fecha de estructuración de la invalidez -05 de enero de 2015- no corresponde
al momento en que menguaron las posibilidades del actor para seguir procurándose
por sí mismo los medios de su subsistencia.
65. De conformidad con lo consignado
en las Resoluciones[91]
GNR 381576 del 15 de diciembre de 2016, SUB 35683 del 20 de abril de 2017 y
DIR 4447 del 28 de abril de 2017, todas proferidas por Colpensiones, se verifica que el señor Sáenz
Fernández cuenta con 7.201 días laborados y un total de 1.028 semanas cotizadas,
cuyos periodos a continuación se relacionan:
DESDE
HASTA
DÍAS
29/01/1979
15/11/1979
291
01/02/1983
30/05/1983
119
28/07/1983
30/11/1983
126
02/05/1984
30/06/1984
60
01/11/1984
31/12/1984
61
01/01/1985
30/01/1985
30
01/11/1985
31/12/1985
61
01/01/1986
31/03/1986
90
10/07/1986
31/12/1986
175
01/01/1987
31/12/1987
365
01/01/1988
31/12/1988
366
01/01/1989
31/12/1989
365
01/01/1990
31/12/1990
365
01/01/1991
31/12/1991
365
01/01/1992
31/12/1992
366
01/01/1993
31/08/1993
243
01/09/1993
31/12/1993
122
01/01/1994
31/03/1994
90
01/04/1994
30/11/1994
244
01/12/1994
31/12/1994
31
01/01/1995
30/11/1995
330
01/02/2000
31/12/2000
330
01/01/2001
28/02/2001
60
01/04/2001
31/12/2001
270
01/01/2002
31/12/2002
360
01/01/2003
31/01/2003
30
01/02/2003
31/12/2003
330
01/01/2004
31/01/2004
30
01/02/2004
31/12/2004
330
01/01/2005
31/01/2005
30
01/02/2005
31/12/2005
330
01/01/2006
31/01/2006
30
01/02/2006
29/11/2006
299
01/01/2007
31/01/2007
30
01/02/2007
30/04/2007
90
01/06/2007
30/09/2007
120
01/11/2007
31/12/2007
60
01/02/2008
12/02/2008
12
01/03/2008
30/04/2008
60
01/05/2008
24/05/2008
24
01/06/2008
06/06/2008
6
01/07/2008
31/07/2008
30
01/08/2008
31/08/2008
30
01/09/2008
30/09/2008
30
01/10/2008
15/10/2008
15
66. Visto lo ilustrado en precedencia,
la Sala pone de presente lo siguiente:
66.1. El peticionario laboró y cotizó
en pensiones por un tiempo amplio, esto es, desde el 29 de enero de 1979 hasta
el 15 de octubre de 2008, lo cual muestra que ha sido considerablemente solidario
con el sistema pensional.
66.2. En el marco de ese periodo de cotización
no puede concebirse que el 05 de enero de 2015 sea la fecha de estructuración
de invalidez del peticionario, pues es claro que dicha data ni registra como la
última cotización efectuada y tampoco refiere a alguna situación en la cual
pueda considerarse que hayan cesado o disminuido las posibilidades del tutelante
en proveerse su sustento y el de su familia.
66.3. Tampoco es de recibo la fecha
alegada por el demandante, 11 de febrero de 2007, ya que si bien en esa data
sufrió el accidente de tránsito que le causó la fractura en la cadera y
cervical, así como cefaleas en la columna y en la mano izquierda, lo cierto es
que pese a ello el accionante siguió trabajando y cotizando al sistema
pensional varios meses después.
66.4. No obstante, resulta válido
sostener que la fecha de estructuración de la invalidez es el 15 de octubre de
2008, dado que, conforme a los hechos del caso, es la data en la que el actor laboró
por última vez y efectuó la última cotización en pensiones, lo cual indica que a
partir de ese momento fue que realmente el peticionario vio disminuida su
capacidad laboral al punto que tuvo que dejar de trabajar y cotizar, y de esta
forma no pudo seguir procurándose por sí mismo los medios de su subsistencia. Así
las cosas, tal fecha será la que la Sala tendrá en cuenta para determinar si el
tutelante observa los presupuestos para el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez.
67. Como se dijo páginas atrás en
esta providencia, los requisitos para acceder a la pensión de invalidez son: (i) que el afiliado sea declarado inválido, y
(ii) que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración, exigencias que cumple a cabalidad el
señor Sáenz Fernández, en la medida en que, según el plenario allegado al caso,
se demuestra que:
67.1. El peticionario fue calificado
con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 50,48%,[92] es
decir, supera el 50% requerido, y
67.2. El tutelante tiene más de 50 semanas
cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de su invalidez -15 de octubre de 2008-, por cuanto registra 130,14 semanas cotizadas
en el marco de ese periodo[93] (laboró y cotizó 911 días en esos 3
años).
68. Con base en lo demostrado, la
Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y
al mínimo vital del demandante y, por ende, ordenará
a Colpensiones que le reconozca y pague la pensión de invalidez, junto con las
mesadas pensionales retroactivas a que haya lugar.
Este tipo de solución ha sido adoptada recientemente por la Corte Constitucional
en las Sentencias T-128 de 2015, T-195 de 2017 y T-368 de 2017 (Supra 53 a 56 del capítulo de
consideraciones). De igual manera la presente decisión encuentra fundamento legal en el
artículo 3 del Decreto 1507 de 2014, el cual indica que la fecha de estructuración de la invalidez “puede ser anterior
o corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad
laboral”, y se funda en la regla según la cual, la fecha de estructuración
de invalidez corresponde al momento en el que a las personas les es imposible
procurarse para sí mismas los recursos de su subsistencia (Supra 51 del capítulo de
consideraciones).
Parámetros relacionados
con la consolidación del derecho a la pensión de invalidez de Héctor Fernando Rodríguez Arango         (T-6.383.387)
y Alfonso Sáenz Fernández (T-6.352.149) y con el reconocimiento y
pago retroactivo de las mesadas pensionales a que haya lugar para cada uno de
ellos
69. Adicional a lo dicho
hasta aquí, es necesario para la Sala valorar cuándo se consolidó el derecho pensional
de los demandantes, de forma que sea a partir de dicho momento que se haga su
reconocimiento y que se verifique, si fuere el caso, la prescripción en el pago
de las mesadas pensionales que por concepto de retroactivo deba reconocérseles.
70. Sobre el particular,
es importante llamar la atención en que, como se ha indicado hasta ahora, los señores Héctor Fernando Rodríguez Arango y Alfonso Sáenz Fernández, al 30 de agosto de 2000 y al 15 de
octubre de 2008 (relativas a las fechas
de estructuración de sus invalidez), respectivamente, cumplían a cabalidad con los requisitos que el régimen
normativo aplicable a cada uno les exigía, y es por ello, que, en las
mencionadas fechas fue que se consolidó su derecho a la pensión de invalidez
correspondiente.
71. El término para
reconocer y pagar retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas a cada uno
de los actores, debe contarse desde los 3 años anteriores al día en que respectivamente
solicitaron ante las accionadas el reconocimiento y pago de las pensiones hasta
la fecha, en aplicación de lo establecido en los artículos 488 y 489 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Ahora bien, debido a
que, por un lado, el 05
de febrero de 2015 y el 18 de mayo de 2017, el señor Héctor Fernando Rodríguez
Arango (T-6.383.387) solicitó a Protección S.A. y a Colpensiones, respectivamente,
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, y por otro, el 18 de mayo
de 2016, el señor Alfonso Sáenz Fernández (T-6.352.149) reclamó ante Colpensiones el reconocimiento
y pago de la pensión en comentario, se considera que para todos los efectos legales,
en específico los relacionados con la contabilización de las mesadas
pensionales adeudadas por tales conceptos, es necesario que se entienda
suspendido el término de prescripción del pago de los retroactivos pensionales
correspondientes, con las respectivas solicitudes que elevaron los actores en
las referidas fechas[94].
Síntesis de la decisión
72. Los
ciudadanos Héctor Fernando Rodríguez Arango y Alfonso Sáenz Fernández formularon,
por separado, acciones de tutela contra la Administradora Colombiana de
Pensiones y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección
S.A. (Expediente T-6.383.387), y la Administradora Colombiana de Pensiones (Expediente
T-6.352.149), respectivamente, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y de petición,
ante la negativa en el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a cada
uno.
73. La Corte inicialmente advierte la
necesidad de examinar, de manera preliminar, (i) la procedencia de las dos acciones de tutela en
comentario y (ii) la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación
con el derecho fundamental de petición del accionante en el expediente                T-6.352.149.
Efectuado lo anterior, la Corporación encuentra que:
73.1. Ambas solicitudes de amparo son procedentes,
por cuanto concurren los requisitos mínimos de: (i) relevancia constitucional,
(ii) legitimación en la causa por activa, (iii) legitimación en la causa por
pasiva, (iv) subsidiariedad, e (v) inmediatez.
73.2. En el expediente T-6.352.149 -caso de
Alfonso Sáenz Fernández-, existe carencia
actual de objeto por hecho superado, pero únicamente frente al presunto
desconocimiento del derecho fundamental de petición del referido accionante,
dado que, durante el trámite
tutelar, Colpensiones resolvió los recursos de reposición y apelación que el
demandante promovió contra la resolución denegatoria de la pensión de
invalidez, lo cual indica que cesó la supuesta vulneración de dicho derecho.
74. Seguidamente procede el Tribunal a plantear
los problemas jurídicos: ¿Vulneró la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Héctor Fernando
Rodríguez Arango, al negarse a reconocer y pagar una pensión de invalidez, pese
a que no hay duda del
cumplimiento de los requisitos legales exigidos para acceder a tal pensión, porque considera que la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones- es la llamada a responder por ello, dado que, para la
fecha de estructuración de la invalidez -30 de agosto de 2000-, el accionante
se encontraba afiliado a esta
última entidad? (Expediente T-6.383.387).
¿Vulneró la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Alfonso Sáenz Fernández, al negarse a reconocer y
pagar una pensión de invalidez, por considerar que el demandante no cuenta con
las 50 ni con las 26 semanas cotizadas dentro de los 3 años y el año
inmediatamente anteriores, respectivamente, a la fecha de estructuración de la
invalidez establecida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bolívar -05 de enero de 2015-, pese a que, según el actor, la fecha de
estructuración de invalidez que realmente corresponde a los hechos es el 11 de
febrero de 2007, por cuanto desde ese entonces fue que efectivamente no pudo
laborar más, con ocasión del accidente que padeció en esa fecha? (Expediente T-6.352.149).
75. Para tales cometidos, se reitera la
jurisprudencia relacionada con: (i) la pensión de invalidez como componente
esencial del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en
situación de discapacidad; (ii) el régimen jurídico de la pensión de invalidez en el
marco legal y jurisprudencial;
(iii) la inoponibilidad de las controversias administrativas
entre las entidades del sistema de seguridad social frente al titular del
derecho pensional que se reclama; y (iv) los parámetros jurisprudenciales que
determinan el momento de estructuración
de la invalidez.
76. Con base en lo anterior, pasa la
Corte a resolver los casos concretos.
77. Expediente
T-6.383.387, caso de Héctor Fernando Rodríguez Arango. La Corporación considera que la negativa en el reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez del mencionado señor por parte de Protección S.A., es contraria a las reglas jurisprudenciales establecidas en la
materia (Supra 43 a 46 del capítulo de consideraciones) y, además, desconoce los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, toda vez que la carga que conlleva la controversia suscitada entre
ese Fondo y Colpensiones, sobre cuál es el que debe asumir el correspondiente
reconocimiento y pago de la pensión en comentario, no puede trasladarse al
demandante, menos si se tiene en cuenta que:
77.1. No hay duda de la titularidad del
derecho pensional reclamado. El peticionario reúne los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez, ya que: (i) fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 64,14%, es decir, superior al 50% exigido; y (ii) cuenta con
más de 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración de su invalidez -30
de agosto de 2000-, en la medida en que contabiliza 154,228 semanas dentro de
ese lapso (trabajó y cotizó los 3 años de manera ininterrumpida).
77.2. El
actor es un sujeto de especial protección constitucional, por cuanto: (i) a sus
61 años de edad se encuentra en el estatus personal de la tercera edad; y (ii)
es una persona en situación de discapacidad al tener un porcentaje de pérdida
de capacidad laboral del 64,14%.
77.3. El accionante no está en capacidad de
trabajar o realizar ningún tipo de labor que le genere alguna fuente de
ingresos, por lo que depende de la pensión no solo para garantizar su mínimo
vital sino también el de su familia. Nótese entonces como el proceder del Fondo
demandado pone en riesgo sus necesidades
básicas y las de su familia y compromete el cumplimiento de obligaciones
básicas y esenciales del núcleo familiar, por ejemplo, los gastos derivados de
la educación de su hijo.
78. Expediente
T-6.352.149, caso de Alfonso Sáenz
Fernández. El tribunal concluye que el proceder de Colpensiones desatendió los parámetros constitucionales fijados en la temática (Supra 47 a 56 del acápite de consideraciones), lo cual
condujo a la vulneración de los
derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital del accionante, ya que la fecha de
estructuración de la invalidez -05 de enero de 2015- no corresponde al momento en que
se menguaron las posibilidades del actor para seguir procurándose por sí mismo
los medios de su subsistencia.
78.1. Para arribar a esa conclusión, primero se
verifica que, de conformidad con lo consignado en las Resoluciones GNR 381576
del 15 de diciembre de 2016, SUB
35683 del 20 de abril de 2017 y DIR 4447 del 28 de abril de 2017, todas
proferidas por Colpensiones, el señor
Sáenz Fernández cuenta con 7.201 días laborados y un total de 1.028 semanas
cotizadas, cuyos periodos se pasan a relacionar en una tabla y, a la luz de lo
allí ilustrado, se pone de presente lo siguiente:
(i) El peticionario laboró y cotizó en pensiones por
un tiempo amplio, esto es, desde el 29 de enero de 1979 hasta el 15 de octubre
de 2008, lo cual muestra que ha sido considerablemente solidario con el sistema
pensional.
(ii) En el marco de ese periodo de cotización no puede
concebirse que el 05 de enero de 2015 sea la fecha de estructuración de
invalidez del peticionario, pues es claro que dicha data ni registra como la
última cotización efectuada y tampoco refiere a alguna situación en la cual
pueda considerarse que hayan cesado o disminuido las posibilidades del
tutelante en proveerse su sustento y el de su familia.
(iii) Tampoco es de recibo la fecha alegada por el
demandante, 11 de febrero de 2007, ya que si bien en esa data sufrió el
accidente de tránsito que le causó la fractura en la cadera y cervical, así
como cefaleas en la columna y en la mano izquierda, lo cierto es que pese a
ello el accionante siguió trabajando y cotizando al sistema pensional varios
meses después.
(iv) Empero, se sostiene que la fecha de
estructuración de la invalidez es el 15 de octubre de 2008, dado que, conforme
a los hechos del caso, es la data en la que el actor laboró por última vez y
efectuó la última cotización en pensiones, lo cual indica que a partir de ese
momento fue que realmente el peticionario vio disminuida su capacidad laboral
al punto que tuvo que dejar de trabajar y cotizar, y de esta forma no pudo
seguir procurándose por sí mismo los medios de su subsistencia. Así las cosas,
tal fecha es la que se tiene en cuenta para determinar si el tutelante observa
los presupuestos para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
78.2. Acto seguido, la Corporación advierte que los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez son: (i) que el afiliado sea
declarado inválido, y (ii) que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración, exigencias que cumple a
cabalidad el señor Sáenz Fernández, en la medida en que, según el plenario
allegado al caso, se demuestra que:
(i) El peticionario fue calificado con un porcentaje
de pérdida de capacidad laboral del 50,48, es decir, supera el 50% requerido, y
(ii) El tutelante tiene más de 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez -15 de octubre de 2008-, por cuanto registra 130,14
semanas cotizadas en el marco de ese periodo (laboró y cotizó 911 días en esos
3 años).
79. Todas
estas circunstancias conducen a la revocatoria de los fallos de tutela proferidos por los respectivos
jueces de instancias en cada uno de los expedientes acumulados de la
referencia, para en su lugar, tutelar los derechos fundamentales de los demandantes
y, en consecuencia, ordenar a las entidades accionadas que reconozcan las correspondientes pensiones de invalidez y paguen
retroactivamente las mesadas pensionales a que haya lugar por tales conceptos.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Expediente T-6.383.387.
REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
-Sala de Decisión Penal-, el 31 de agosto de 2017, que a su vez confirmó la sentencia adoptada en primera instancia
por el Juzgado Treinta y Dos
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, el 11 de julio de 2017, que
había denegado el amparo solicitado dentro de la acción de tutela formulada por
Héctor Fernando Rodríguez Arango contra
la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- y
la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
a la seguridad social y al mínimo vital de Héctor Fernando Rodríguez Arango y,
en consecuencia, ORDENAR a la Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías Protección S.A. que,
por medio de su
representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cinco (5) días siguientes
a la notificación de esta providencia: (i) reconozca y empiece a pagar la
pensión de invalidez al ciudadano Héctor
Fernando Rodríguez Arango, efectiva a partir del momento en que se consolidó su
derecho, es decir, el treinta (30) de agosto de 2000, y sin exigir requisitos adicionales que no
estén previstos en la Constitución o en la Ley; y (ii) reconozca
y pague retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas al referido ciudadano
por dicho concepto, contando desde los tres (3) años anteriores al día en que
el accionante solicitó ante esa entidad el reconocimiento y pago de la pensión
en comentario hasta la fecha, en aplicación del término establecido en los
artículos 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo y según lo expuesto en la parte motiva de
este fallo.
SEGUNDO.- Expediente T-6.352.149.
REVOCAR la sentencia
pronunciada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre -Sala Primera de
Decisión Oral-, el 05 de junio de 2017, que
a su vez revocó parcialmente la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del
Circuito de Sincelejo, el 27 de abril de 2017, que había
tutelado el derecho fundamental de petición y denegado el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, en el marco de la acción de tutela
instaurada por Alfonso Sáenz Fernández
contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-. En su lugar, DECLARAR LA
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por hecho superado, en relación con la alegada
vulneración del derecho fundamental de petición de Alfonso Sáenz Fernández, conforme a lo señalado en esta
decisión; y TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social y
al mínimo vital de Alfonso Sáenz Fernández, en consecuencia, ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- que, por medio de su representante legal o quien
haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cinco (5) días
siguientes a la notificación de esta providencia: (i) reconozca y empiece a
pagar la pensión de invalidez al ciudadano Alfonso
Sáenz Fernández, efectiva a partir del momento en que se consolidó su
derecho, es decir, el quince (15) de octubre de 2008, y sin exigir requisitos adicionales que no
estén previstos en la Constitución o en la Ley; y (ii) reconozca y pague
retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas al mencionado ciudadano por
dicho concepto, contando desde los tres (3) años anteriores al día en que el
demandante solicitó ante esa entidad el reconocimiento y pago de la pensión en comentario
hasta la fecha, en aplicación del término previsto en los artículos 488 y 489
del Código Sustantivo del Trabajo y de conformidad con la fundamentación de este fallo.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación,
LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que
no debió inaplicarse la regla de subsidiariedad (Salvamento de voto)
No comparto que la Sala hubiese pasado por alto la regla de
subsidiariedad de la acción de tutela porque las pruebas del expediente,
relacionadas en el cuerpo del fallo, no dan cuenta de circunstancias que así
ameriten. Por el contrario, las situaciones allí reseñadas no tienen la
relevancia suficiente y necesaria para ello, ya que las mismas se refieren a
características propias de quienes aspiran a obtener una pensión de invalidez,
esto es, condiciones de salud adversas que impiden a quienes las padecen trabajar
normalmente. El derecho al pago de esta prestación económica se genera a partir
de la condición de pérdida de la capacidad laboral de los trabajadores.
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que
se aplicaron reglas de derecho que sirvieron para resolver situaciones
diferentes al caso concreto (Salvamento de voto)
En lo que tiene que ver con las
sentencias, la mayoría de ellas citadas como fundamento en el acápite
“parámetros jurisprudenciales que determinan el momento de estructuración de la
invalidez”, contienen reglas no aplicables a los procesos acumulados. Tal
afirmación se fundamenta en que seis de los siete proveídos dan cuenta de casos
en los que los actores presentaban enfermedades crónicas, congénitas o degenerativas
y, el otro, de personas muy jóvenes para haber laborado y, por ende, cotizado
al sistema. Frente al particular, basta con tener en cuenta, primero, que
ninguno de los accionantes es menor de cincuenta años y, segundo, que en el
proyecto no se dice que los tutelantes sufran enfermedades de dicha naturaleza,
cuya existencia, en todo caso, tendría que haber estado avalada científicamente
con las pruebas obrantes en el plenario, lo cual, a mi juicio, no ocurrió en
este caso.
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-No era procedente reconocer y ordenar
el pago retroactivo de las mesadas pensionales dejadas de percibir, porque los
accionantes no cumplieron los requisitos legales para acceder a las
prestaciones requeridas (Salvamento de voto)
Referencia: Sentencia T-063
de 2018
T-6.383.387 y T-6.352.149 (acumulados)
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
En atención a la decisión adoptada por la Sala Novena
de Revisión en la sentencia T-063 del 26 de febrero de 2018, me permito
presentar Salvamento de Voto, fundamentado en las siguientes consideraciones:
1.
No comparto que la Sala hubiese
pasado por alto la regla de subsidiariedad de la acción de tutela porque las
pruebas del expediente, relacionadas en el cuerpo del fallo, no dan cuenta de
circunstancias que así ameriten. Por el contrario, las situaciones allí
reseñadas (Págs. 11 a 13) no tienen la relevancia suficiente y necesaria para
ello, ya que las mismas se refieren a características propias de quienes
aspiran a obtener una pensión de invalidez, esto es, condiciones de salud
adversas que impiden a quienes las padecen trabajar normalmente. El derecho al
pago de esta prestación económica se genera a partir de la condición de pérdida
de la capacidad laboral de los trabajadores.
En
ese sentido, en esta ocasión considero pertinente insistir en que, de todas
formas, las enfermedades que generan la situación de discapacidad son una
condición necesaria pero no suficiente para omitir la regla de subsidiariedad
en casos como el presente, pues lo contrario conduciría a vaciar las
competencias del juez ordinario para los conflictos derivados de la invalidez,
en la medida en que todos los casos relacionados con tal condición terminarían
siendo asumidos por el juez de tutela.
2. Sin
perjuicio de lo anterior, en lo que tiene que ver con el fondo del asunto,
encuentro que la Sala accedió a las pretensiones de los tutelantes apoyada para
ello, de una parte, en las reglas contenidas en las sentencias T-427 de 2012,
T-143 de 2013, T-070 de 2014, T-128 de 2015, T-195 de 2015, T-366 de 2016, y
T-368 de 2017 y, de la otra, en el artículo 3º del Decreto 1507 de 2014[95]. De esta
situación dan cuenta las consideraciones contenidas en las páginas 25 a 28 y 33
de la providencia objeto del presente salvamento.
2.1. En lo
que tiene que ver con las sentencias, la mayoría de ellas citadas como
fundamento en el acápite “parámetros jurisprudenciales que determinan el
momento de estructuración de la invalidez” (Pág. 25 y ss.), contienen
reglas no aplicables a los procesos acumulados. Tal afirmación se fundamenta en
que seis de los siete proveídos dan cuenta de casos en los que los actores
presentaban enfermedades crónicas, congénitas o degenerativas y, el otro (T-366
de 2016), de personas muy jóvenes para haber laborado y, por ende, cotizado al
sistema. Frente al particular, basta con tener en cuenta, primero, que ninguno
de los accionantes es menor de cincuenta años y, segundo, que en el proyecto no
se dice que los tutelantes sufran enfermedades de dicha naturaleza, cuya
existencia, en todo caso, tendría que haber estado avalada científicamente con
las pruebas obrantes en el plenario, lo cual, a mi juicio, no ocurrió en este
caso.
Por lo demás, considero apropiado agregar que los
parámetros para la aplicación de las reglas en
cuanto a la adecuación constitucional del artículo 39 de la Ley 100 de 1993[96], modificado
por el artículo 1 de la Ley 860 del año 2003, en los casos de personas en
condición de discapacidad que padecen enfermedades que pueden catalogarse como
congénitas, crónicas y/o degenerativas,
fueron definidos en la sentencia SU-558 de 2016, providencia que contiene
reglas que, a pesar de no ser aplicables a los proceso de la referencia, en mi
concepto, fueron tenidas en cuenta para determinar la fecha de estructuración
de la invalidez.
2.2. Por
otra parte, en lo que atañe al artículo 3º del Decreto 1507 de 2014, advierte
la Sala que en la providencia objeto de salvamento se manifestó:
“48. Dicho cuerpo
normativo fue derogado por el Decreto 1507 de 2014[81], cuyo artículo 3 señala
que la fecha de estructuración «debe soportarse en la historia clínica, los
exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o corresponder
a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Para
aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se debe apoyar en la
historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha debe estar
argumen­tada por el calificador y consignada en la calificación. Además, no
puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al
Sistema de Seguridad Social Integral.» (Negrillas fuera del texto
original).
(…)
[…] De igual manera[,]
la presente decisión encuentra fundamento legal en el artículo 3 del Decreto
1507 de 2014, en el cual [se] indica que la fecha de estructuración de la
invalidez «puede ser anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria
de la pérdida de la capacidad laboral», y se funda en la regla según la cual,
la fecha de estructuración de invalidez corresponde al momento en el que a las
personas les es imposible procurarse por sí mismas los recursos de su
subsistencia (supra 51 del capítulo de consideraciones).” (Págs. 25 y 33) (Subrayas propias)
Tal conclusión prima facie parecería justificar
la decisión que se adoptó, en la medida en que una regla según la cual “la
fecha de estructuración de invalidez corresponde al momento en el que a las
personas les es imposible procurarse por sí mismas los recursos de su
subsistencia”, razonablemente, permite concluir que la fecha que fijaron
las juntas de calificación no fue determinada según la legislación vigente y,
por ende, que las decisiones objeto de tutela vulneran los derechos alegados.
Sin embargo, si se tiene en cuenta que la norma no fue
valorada en su totalidad, la conclusión no puede ser la misma, por lo menos, en
lo que atañe al momento de la determinación de la fecha de estructuración de la
invalidez en los casos sub examine. En efecto, el texto completo de la
norma en comento establece:
Artículo 3°.
Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto, se adoptan
las siguientes definiciones:
(…)
Fecha de
estructuración: Se entiende
como la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad
laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad
o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que
han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser
determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta
por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.
Esta fecha debe
soportarse en la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica
y puede ser anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida
de la capacidad laboral. Para
aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se debe apoyar en la
historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha debe estar
argumen­tada por el calificador y consignada en la calificación. Además, no
puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al
Sistema de Seguridad Social Integral.” (Negrillas
propias)
Como se observa, la fecha de estructuración de la
invalidez, según la norma que se tuvo en cuenta en la sentencia de la que me
aparto, debe ser determinada “en el momento en el que la persona evaluada
alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u
ocupacional”, y no en el momento en el que se “trabajó por última vez y
efectuó la última cotización en pensiones” (Pág. 33), como parece haberlo
asumido la Sala en la sentencia. Tales cuestiones, en todo caso, tendrán que
ser valoradas por la autoridad competente.
Nótese, además, que la norma se refiere a la
posibilidad de que la fecha de estructuración sea anterior a la fecha de la
declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral, como una disyuntiva, esto
es, avalando que es una posibilidad, así como también lo es que puede llegar a
corresponder con la fecha de la respectiva declaratoria, pero no una regla
general que tenga que ser asumida obligatoriamente en todos los casos en los
que se discute la invalidez.
3.
Considero, por otra parte, que no era procedente reconocer y ordenar el pago
retroactivo de las mesadas pensionales dejadas de percibir, como finalmente lo
dispuso la Sala. Esto, simplemente, porque los accionantes no cumplieron los
requisitos legales para acceder a las prestaciones requeridas o, por lo menos,
no se puede llegar a una conclusión diferente con fundamento en los elementos
expuestos en el fallo.
4. En suma,
en esta ocasión me aparto de la decisión aprobada en la Sala, por una parte,
porque considero que en los casos analizados no debió inaplicarse la regla de
subsidiariedad (párrafo 1 supra) y, por la otra, porque, de todas
formas, las reglas de derecho que sirvieron para resolver el fondo de la
situación, primero, no son aplicables al caso concreto (párrafo 2.1 supra)
y, segundo, fueron invocadas con fundamento en interpretaciones normativas
descontextualizadas de las cuales prima facie no se derivan las
conclusiones a las que se arribó para resolver los problemas jurídicos
sustantivos planteados (párrafo 2.2 supra).
Con el acostumbrado respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Integrada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[2] Visible a folios 3 a 13 del cuaderno de Revisión respectivo.
[3] Folios 19 a 33 del cuaderno de Revisión correspondiente.
[4] Con ocasión de la insistencia presentada por la Defensoría del Pueblo
el 25 de octubre de 2017.
[5] Es de
precisar que Colpensiones entró en funcionamiento en el año 2012, reemplazando
al entonces Instituto de los Seguros Sociales –ISS-.
[6] Tutela formulada por Héctor Fernando Rodríguez Arango contra
Colpensiones y Protección S.A..
[7] Folio 1 del cuaderno de anexos respectivo.
[8] Folios 23 a 30 ibídem.
[9] Folios 56 a 64 del cuaderno inicial respectivo.
[10] Folios 6 a 18 del cuaderno de anexos correspondiente.
[11] Folio 20
ibídem.
[12] Folio 21 ib..
[13] Folio
12 del cuaderno inicial respectivo.
[14] Folios 15 a 19 ibídem.
[15] Folios 29 y 30 ib..
[16] Folios
33 a 43 ib..
[17] Folios
49 a 55 ib..
[18] Folios
4 a 14 del cuaderno Nº 2 respectivo.
[19] Acción de tutela instaurada por Alfonso Sáenz Fernández contra
Colpensiones.
[20] Folio 14 del cuaderno inicial correspondiente.
[21] Folios 60 a 64 ibídem.
[22] Folios 15 a 18 ib..
[23] Folios 19 a 22 ib..
[24] Folio 24 ib..
[25] Folios 25 a 30 ib..
[26] Folios 31 a 36 ib..
[27] Folios 39 a
44 ib..
[28] Folios 45 a 50 ib..
[29] Folios 21 a 28 y 30 a 37, respectivamente, del cuaderno N° 2
correspondiente.
[30] Folio
67 del cuaderno inicial respectivo.
[31] Folios 75 a 78 ibídem.
[32] Folios 87 a 96 ib..
[33] Folios 102 a 104 ib..
[34] Folios 122 a
136 ib..
[35] Folios
41 a 53 del cuaderno Nº 2 respectivo.
[36] SU-617 de 2014, T-291 de 2016 y T-651 de 2017, entre otras.
[37] SU-377 de
2014. Reglas reiteradas en T-083 de 2016, T-291 de 2016, T-100
de 2017 y T-651 de 2017.
[38] Ver SU-377
de 2014, reiterada en T-083 de 2016, T-291 de 2016, T-100 de
2017 y T-651 de 2017.
[39] Folio 13 del cuaderno inicial respectivo.
[40] Ver Sentencias T-100 de 2017 y T-651 de 2017.
[41] Cfr. T-1015
de 2006, T-780 de 2011, T-008 de 2016, T-009 de 2016, T-100 de 2017 y T-651 de
2017.
[42] Ver Providencias T-1085 de 2003, T-806 de 2004, T-397
de 2008, T-629 de 2009, T-338 de 2010, T-135 de 2015, T-379 de 2015, T-291 de 2016, T-100 de 2017 y T-651 de
2017, entre otras.
[43] Sentencia SU-588 de 2016.
[44] Ver Fallos T-200
de 2011 y T-165 de 2016. Reiteradas en SU-588 de 2016.
[45] “Sentencia
T-308 de 2016.” Reiterada en la Providencia SU-588 de 2016.
[46] Consultar las Sentencias SU-961 de 1999, T-291 de
2016 y T-480 de 2016, entre otras.
[47] Ver los Fallos T-135 de 2015, T-291
de 2016 y T-480 de 2016.
[48] Ibídem.
[49] La Sala seguirá de cerca lo expuesto en las Sentencias T-701 de 2016
y T-100 de 2017.
[50] Providencias
T-253 de 2012, T-895 de 2011 y T-100 de 2017, entre otras.
[51] Ver los Fallos
T-988 de 2007, T-585 de 2010, T-200 de 2013, T-481 de 2016 y T-100 de 2017.
[52] Sentencia T-291 de 2011, reiterada en T-100 de 2017.
[53] “Corte
Constitucional, sentencias T-533 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
fundamento jurídico N° 6; y T-267 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
fundamento jurídico N° 2.7.”
[54] “Corte
Constitucional, sentencias T-498 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
fundamento jurídico N° 3; y T-682 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
fundamento jurídico N° 4.2.2.1.”
[55] Sentencia
T-543 de 2017.
[56] Por tratarse de reiteración jurisprudencial, se replicará lo
expuesto en la Sentencia T-480 de 2015, proferida por la Sala Octava de
Revisión con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[57] Ver Fallo T-451 de 2013, reiterado en la Providencia T-480 de 2015.
[58] Art. 22: “Toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.”
[59] Art. 9: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro
social.”
[60] Adoptada el 13 de diciembre de 2006 en la sede de
Naciones Unidas en Nueva York. Aprobada por Colombia mediante la Ley 1346 de
julio 31 de 2009.
[61] Ver literales c), e) y j) del preámbulo, al igual que el artículo 28 del
referido instrumento internacional.
[62] Aprobado por el Decreto 758 de 1990.
[63] Ver Fallo T-480 de 2015.
[64] Se seguirá
de cerca lo señalado en la Sentencia T-610 de 2016, dictada
por la Sala Octava de Revisión, con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[65] Providencia T-610 de 2016.
[66] Fallo T-915 de 2014, reiterado en la decisión T-610 de 2016.
[67] Sentencia
T-235 de 2015, reiterada en el pronunciamiento T-610 de 2016.
[68] “Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones: a) Ser inválidos permanente total o inválido permanente
absoluto o gran invalido, y b) Haber cotizado para el seguro de invalidez,
vejez y muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años
anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en
cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.
[69] Providencia
T-566 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[70] “Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválidos y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del 25% del tiempo transcurrido entre el momento que cumplió 20 años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2. Invalidez por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma”.
[71] Ver decisión T-610 de 2016.
[72] Ibídem.
[73] Sentencia T-511 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[74] Ley 100 de
1993, artículo 39.
[75] Se reiterarán
los fundamentos establecidos en la Providencia T-801 de 2011.
[76] Fallo T-328 de 2006.
[77] Decisión
T-418 de 2006.
[78] Ver las Providencias T-328 de 2006, T-418 de 2006, T-691 de 2006, T-912
de 2007 y T-801 de 2011.
[79] Se replicará lo expuesto en la Sentencia T-366 de 2016, proferida
por la Sala Octava de Revisión, con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[80] Artículo 3 del Decreto 917 de 1999.
[81] “Por el
cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la
Capacidad Laboral y Ocupacional”.
[82] Sentencias
T-427 de 2012, T-143 de 2013, T-070 de 2014, T-128 de 2015 y T-366 de 2016,
entre otras.
[83] Pronunciamiento T-366 de 2016.
[84] Fallo T-262
de 2012, reiterado en la decisión T-366 de 2016.
[85] Corte
Suprema de Justicia. Sentencia 17187 del 27 de noviembre de 2001.
[86] Providencia T-366 de 2016.
[87] “Sentencias T-669A de 2007 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto y, T-962 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.”
[88] “Artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Modificado por el artículo 1
de la Ley 860 de 2003. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones: (...)2. Invalidez causada por
accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres
(3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma.”
[89] Dictamen 19370046-13606 del 21 de septiembre de 2016, visible
a folios 6 a 18 del cuaderno de anexos.
[90] Así consta
en su historial laboral, visible a folios 56 a 64 del cuaderno
inicial respectivo.
[91] Folios 39 a
44 del cuaderno inicial respectivo, y 21 a 28 y 30 a 37 del
cuaderno N° 2 correspondiente.
[92] Dictamen N° 7757 del 10 de marzo de 2015,
visible a folios 15 a 18 del cuaderno inicial respectivo.
[93] Así consta
en el reporte de semanas cotizadas, visible a folios 60 a 64
del cuaderno inicial respectivo.
[94] Dicha postura fue acogida recientemente en la Sentencia T-028 de 2017,
proferida por la Sala Octava de Revisión, con ponencia del Magistrado Alberto
Rojas Ríos.
[95] Por el cual se expide el, Manual Único para la Calificación de la
Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional.
[96] ARTICULO. 39.- Modificado por el art. 11, Ley 797 de 2003,
Modificado por el art. 1, Ley 860 de 2003. Requisitos para obtener la pensión
de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y
cumplan con alguno de los siguientes requisitos: // a)  Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y // b)  Que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca el estado de invalidez. // PARAGRAFO.-Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto
en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.