T-547-19
Sentencia T-547/19
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela
cuando se trate de sujetos de especial protección por habitar zona declarada de
alto riesgo no mitigable
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
DESALOJO
FORZOSO-Constituye una grave violación a los derechos
humanos
Los desalojos forzosos son una violación
grave de los derechos humanos, pues afectan desproporcionadamente a quienes ya
se encuentran en desventaja y marginados, incluidas personas en situación de pobreza,
ancianos, entre otras minorías. Además, no solo priva a las personas de un
lugar donde vivir, sino también de sus medios de vida, sus comunidades, el
acceso a servicios sociales y a recursos compartidos de las ciudades como
bibliotecas, espacios deportivos y lugares religiosos.
PROTECCION DEL
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN RELACION CON LOS PROCEDIMIENTOS DE DESALOJO
FORZOSO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS-Fundamentos
jurisprudenciales
DEBER DE LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE REUBICAR A LAS PERSONAS ASENTADAS EN ZONAS DE
ALTO RIESGO NO MITIGABLE POR REMOCION DE MASA-Garantía
de acceder a una vivienda digna
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones frente a la población localizada en zonas donde se
puedan presentar desastres
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN PROCESOS DE DESALOJO DE
VIVIENDA POR RIESGO DE DESASTRE
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO
RIESGO-Orden de incluir a
la accionante en los programas de vivienda de interés social prioritario
Referencia: Expediente T-7.422.834
Acción de tutela interpuesta por Omar Zuñiga Díaz contra el municipio
Santiago de Cali (Valle del cauca) y otro.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., dieciocho
(18) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y la
magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos Relevantes[1]
1.1.    Omar Zuñiga Díaz relató que en 1980 llegó a
un asentamiento en el barrio Puerto Nuevo de Santiago de Cali y allí construyó “un
rancho”, el cual fue mejorando “poco a poco hasta que a la fecha es una
propiedad con todos sus servicios básicos, bien adecuada para que cualquier
familia viva digna y cómodamente”.
1.2.
Agregó que inicialmente no había nomenclatura y
los predios no estaban legalizados, pero “poco a poco la administración
municipal fue regularizando dichas viviendas entre las que se encontraba la
mía”, que hoy se identifica con la dirección Cra. 7R bis No. 88-31.
1.3.
La zona donde se encuentra la vivienda del
accionante fue declarada de alto riesgo no mitigable, de manera que se formuló
el proyecto Plan Jarillón de Cali, con el objetivo de reubicar a todas las
personas que se encontraban en el jarillón y de ese modo contener el
desbordamiento del río cauca. En este sentido, el proyecto incluyó un programa
social de vivienda dirigido a esta población para asegurar su reasentamiento, para
lo cual se realizó, durante el año 2013, el censo de todas las personas que
allí habitaban.
1.4.
El accionante convivió en este inmueble con
Lorena Torres Minotta, desde 2011 hasta julio de 2018, con quien tiene una hija
de 6 años. La compañera del accionante tenía dos hijas de una unión anterior,
quienes vivían con el padre y “solo iban de visita a nuestro hogar”,[2] no obstante, afirmó que cuando fue
realizado el censo de las personas que se encontraban en asentamientos
considerados de alto riesgo, con el objeto de identificar a los beneficiarios
del proyecto Plan Jarillón, las dos niñas “fueron censadas como integrantes
del grupo familiar”.[3]
1.5.
Por otra parte, el actor sostuvo que solo hasta
octubre de 2018 fue notificado del proceso policivo de protección de bienes
inmuebles de uso público, cuando fue citado a una audiencia en la Inspección Urbana
de Policía Categoría Especial Plan Jarillón, a la que acudió “sin tener
ningún conocimiento, sin ninguna prueba que me permitiera defender mis derechos
y en la que por desconocimiento firmé sin presentar oposición alguna”.[4]
1.6.
El actor indicó que en esa diligencia, realizada
el 8 de noviembre de 2018, manifestó que “fui mal atendido por los
funcionarios del asentamiento de Puerto Nuevo y varias veces vine y no fui
atendido. Además digo que ese techo es lo único que yo tengo y que por un error
voy a quedar sin nada porque lo que el papá le regaló es de ella, no puedo ahí
ir a vivir, lo que puedo manifestar es que cuando acudí a las oficinas del Plan
Jarillón no me dieron la orientación que requería”.[5]
1.7.
Añadió que en esa misma audiencia le informaron
que Lisbeth Torres Minotta, es propietaria de un inmueble en el barrio Manuela
Beltrán, identificado con la matricula inmobiliaria No. 370-571075 de la oficina
de instrumentos públicos de Santiago de Calí, y que con base en ello “se me
inhabilita para ser beneficiario de una vivienda de interés prioritario siendo
solo acreedor de una compensación de vulnerabilidad social (que implica el
valor de tres meses de arriendo) previa concertación, teniendo que habitar en
el asentamiento para ser postulado a la mencionada compensación y cumplir con
el lleno de los requisitos del proyecto (…) yo prácticamente soy una persona
mayor y como voy a  quedar rodando sin nada”.[6]
1.8.
En efecto, en el acta de la audiencia realizada
el 8 de noviembre de 2018, quedó consignada la intervención del apoderado de la
alcaldía de Santiago de Cali, quien manifestó que: “una vez revisado el
expediente identificado con el hogar 182959-1 del AHDI PUERTO NUEVO, cuyo jefe
de hogar corresponde al señor OMAR ZUÑIGA DÍAZ, en donde se puede evidenciar en
el expediente 4161.050.9.6.740 que el hogar no presentaba cruce, sin embargo
revisado el sistema de consulta del Plan Jarillón de Cali, la señora LISBETH
TORRES MINOTTA verificada en el hogar en calidad de hijastra, presenta un cruce
catastral a partir de octubre de 2018, (…) situación que hasta la fecha
inhabilita el hogar para ser beneficiario de una vivienda de interés
prioritario”.[7]
1.9.
El 16 de noviembre de 2018, el accionante fue informado
de la diligencia de entrega del inmueble, programada para el 23 de noviembre
del mismo año, y al mismo tiempo advertido de que “en caso de negarse a
desocuparlo, se recurrirá al LANZAMIENTO haciéndose para ello el uso de la fuerza
pública si fuere necesario”.[8]
1.10.    El accionante también señaló que vive solo en su casa, tiene 62
años,[9] no devenga mesada pensional, no recibe subsidio de adulto mayor, se
dedica al reciclaje informal y no tiene familia con quien convivir o quien
responda económicamente por sus necesidades.[10] Además, afirmó que con Lisbeth Torres Minotta, no tiene actualmente
ninguna relación de amistad, por lo que ella declaró en la Notaría Veinte del
Círculo de Cali,[11] el 16 de noviembre de 2018, que: “no tengo ninguna relación ni
de parentesco, ni de dependencia con el señor OMAR ZUÑIGA DÍAZ (…) El inmueble
ubicado en la calle 13 Nro. 26-67 Barrio Manuela Beltrán de este municipio.
Matrícula 370-571075 es mío exclusivamente, debido a que mi padre lo compró y
lo puso a mi nombre”.[12]
Finalmente, el actor solicitó la protección de su derecho a la vivienda digna y
a la protección especial del adulto mayor, y en consecuencia, sea incluido en
el programa de vivienda del Plan Jarillón de Cali.
2.
Contestación de la entidad demandada[13]
2.1.
La Inspectora de Policía categoría especial-Plan
Jarillón presentó escrito el 18 de febrero de 2019, en el que relató que el
Gobierno Nacional declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional, mediante Decreto 4580 de 2010, como consecuencia del
fenómeno de la niña de 2010 y 2011. En ese contexto, la Gobernación del Valle
del Cauca, con apoyo técnico de la Corporación Autónoma Regional, postularon
ante el Fondo Adaptación, el Plan Jarillón Rio Cauca y obras complementarias en
el municipio de Santiago de Cali, “con el objeto de reducir el riesgo de
inundación por el desbordamiento del Rio cauca y sus tributarios en la zona del
jarillón de Aguablanca desde la desembocadura del Canal Interceptor Sur CVC
hasta la desembocadura del Rio Cali”.[14]  El proyecto fue seleccionado y se firmó el Convenio
Interadministrativo No. 076 de cooperación entre el municipio y el Fondo
Adaptación, el 9 de abril de 2015.
2.2.
Añadió que el Juzgado Primero Administrativo de
Cali conoció la acción popular interpuesta contra el municipio de Santiago de
Cali y otros, y mediante sentencia de septiembre 26 de 2011, resolvió proteger
los derechos colectivos invocados, de manera que ordenó “adelantar las
acciones necesarias en procura de la protección y rehabilitación del Jarillón
del Río Cauca”. Esta providencia fue confirmada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, con sentencia del 21 de junio de 2012.
2.3.
En febrero de 2012 se formularon y diseñaron los
procesos, procedimientos y formatos para identificar los hogares que habitaban
los sectores de impacto directo del Plan Jarillón. En total se determinó que 12
Asentamientos Humanos de Desarrollo incompleto (AHDI) se encontraban sobre el
margen del Río Cauca, y “para garantizar el registro de las personas que
habitan estos sectores, se adicionaron variables sociodemográficas de interés
para el proyecto al formulario de recolección de información, y se ejecuta
nuevamente la verificación de todos los hogares nuevamente, en donde se
focaliza el núcleo del hogar con base en la variable fogón (Cocinar alimentos
para un núcleo y compartirlos define un hogar), además de establecer las
condiciones básicas de construcción de la vivienda en dimensiones y materiales”.[15]
2.4.
Informó que la “dinámica diaria” de
recolección de información incluyó: 1. Diagramación y esquema básico de las
viviendas; 2. Numeración de las viviendas; 3. Marcación con logotipo; 4. Aviso
de realización de la encuesta, el día anterior al día de verificación; 5.
Aplicación de la encuesta y verificación de las viviendas; 6. Repaso cuando no
se encontraba quien suministraba la información; 7. Los verificadores
estuvieron tres (3) días en todos los AHDI, escuchando a la comunidad; 8.
Constitución de grupos especiales para completar la información de las
viviendas en las cuales no se identificaban plenamente habitantes y/o hogares;
9. Atención durante un año de solicitudes de habitantes y revisión de cada
caso. Finalmente, en agosto de 2014 se entregó el último informe y cierre
definitivo de las base de datos.
2.5.
Indicó que por orden del Juzgado Primero
Administrativo de Cali, en sentencia del 26 de septiembre de 2011, se
constituyó un comité de vigilancia y verificación de la sentencia, el cual ha
venido presentado oportunamente informes de cumplimiento a ese despacho. Por
otro lado, agregó que con fundamento en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se
adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras
disposiciones”, se creó la Secretaría Municipal de Gestión del Riesgo en el
municipio de Santiago de Cali, entidad a la que le corresponde adelantar la
estrategia social del Plan Jarillón de Cali.
2.6.
Señaló que se firmó el Convenio
Interadministrativo No. 006 de 2015, entre el Fondo Adaptación, el municipio,
EMCALI y la CVC, con el objeto de “definir a partir de las estrategias
existentes, el Plan de reasentamiento para los hogares en riesgo no mitigable
del Macropoyecto Jarillón de Cali e iniciar su implementación, incluida la
estructuración de proyectos de vivienda y adquisición de vivienda e
infraestructura asociada, para la población beneficiaria”.[16] Igualmente, en el Plan de Ordenamiento Territorial, el plan
Jarillón es un proyecto de nivel estratégico que hace parte del programa de
gestión integral del riesgo, y en el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019 “Cali
progresa contigo”, dicho plan está dentro del marco de las estrategias de
intervención territorial.
2.7.
Explicó que el objetivo principal del Plan
Jarillón de Cali es mitigar el riesgo de las personas que habitan en el
Jarillón de Aguablanca, y las Lagunas del Pondaje y Charco Azul, “así como
el riesgo que sobre la ciudad y sus habitantes genera por la ocupación y
deterioro causado por las personas que ocupan esta estructura vial para la
protección de más de 900.000 habitantes de la ciudad de Cali”.[17]  Agregó que los terrenos donde se encuentran los AHDI son zona de
amenaza alta por inundación fluvial y pluvial y áreas forestales protectoras de
los ríos Cauca y Cali, zona de protección ambiental donde no está permitido el
uso de vivienda.
2.8.
Por su parte, precisó que el Jarillón de Cali no
se trata de un programa de vivienda gratuito, ya que su objeto principal está
dirigido única y exclusivamente a mitigar el riesgo por inundación. Además,
precisó que el componente social del Plan, en cuanto a compensaciones
económicas y/o asignación de vivienda de interés prioritario, es competencia de
la Secretaría de Gestión del Riesgo, de Emergencia y Desastres, de manera que “el
querellado debe dirigirse a esa entidad”.[18] Finalmente, solicitó que se nieguen todas las pretensiones de la
acción de tutela presentada por el accionante.
3.
Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1.
Decisión de primera instancia[19]
3.1.1. El Juzgado
Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali, mediante sentencia del 11
de diciembre de 2018, negó las pretensiones de la acción de tutela. Consideró
que la acción de la alcaldía obedeció a razones técnicas, jurídicas y de
seguridad de los habitantes del sector Jarillón del Rio Cauca, “siendo un
proceso que se ha desarrollado por espacio de varios años, contando con la concertación
de la ciudadanía afectada por los trámites de reasentamiento”.[20]
3.1.2. Agregó que
en la jurisprudencia constitucional se ha indicado que derechos conexos con la
vivienda digna pueden resultar comprometidos cuando quienes habitan el inmueble
viven una situación de riesgo extraordinario,[21] en ese sentido, “un hogar que pueda llamarse digno debe contar
con condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la integridad
física de sus ocupantes”.[22]
3.1.3. Por su
parte, sostuvo que las entidades territoriales están a cargo de la prevención y
atención de desastres, así como de la mitigación del riesgo en el que se
encuentra la población localizada en zonas donde pueda ocurrir un desastre,[23] y el inmueble ocupado por el actor en el barrio Puerto Nuevo, “se
encuentra en zona de riesgo no mitigable”.[24]
3.1.4. Finalmente,
afirmó que la Corte Constitucional ha señalado que cuando se trata de actos
administrativos adoptados en juicios de policía de restitución de bienes de uso
público, “la acción de tutela es, por regla general, improcedente, debido a
la existencia de otro medio de defensa judicial”.[25]
3.2.
Impugnación.[26] El accionante presentó escrito de impugnación el 15 de enero de
2019. Allí afirmó que es deber de los operadores judiciales respetar los
Tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia, en los cuales se
establece el alcance del derecho a la vivienda. De manera que la Secretaría de
Seguridad y Justicia, “no puede desalojarme del inmueble que habito desde
hace más de 39 años, sin entregarme compensación que me posibilite la compra de
vivienda nueva o usada, o entregarme una vivienda de interés prioritario en el
cual pueda vivir”,[27] especialmente por su edad y porque no tiene un trabajo formal y no
cuenta con algún familiar con quien pueda convivir. Por último, agregó que en
ejecución del plan Jarillón se le están negando los beneficios dispuestos a
favor de las personas a quienes se les “demolerá la casa”.
3.3.
Decisión de segunda instancia.[28] El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de esa misma ciudad,
mediante sentencia del 13 de febrero de 2019, declaró la nulidad de lo actuado
a partir del auto del 21 de noviembre de 2018, debido a que no se integró
debidamente el contradictorio por indebida notificación.[29]  En consecuencia, el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas causas
Laborales de Cali, profirió una nueva providencia el 21 de febrero de 2019,[30] con base en las mismas consideraciones expuestas en el fallo del 11
de diciembre de 2018. Esta providencia no fue objeto de impugnación.
4.
Actuaciones en sede de revisión
4.1.
Mediante auto del doce de agosto de dos
mil diecinueve, la Magistrada Sustanciadora dispuso que, por
Secretaría General de esta Corporación, se vinculara a la Secretaría de
Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio Santiago de Cali, para que manifestara todo lo que considerara
pertinente, en relación con sus competencias y en el término de tres (3) días
hábiles.
4.2.
En cumplimiento de este Auto, el funcionario a
cargo de la entidad vinculada, junto con el asesor del Despacho del Alcalde, respondieron
extemporáneamente, mediante escritos enviados a través de correo electrónico, el
veintitrés de agosto de dos mil diecinueve.[31]
4.3.
En el documento se hizo referencia a los
antecedentes del Plan Jarillón, los cuales también fueron expuestos por la
Inspectora Urbana de Policía, en el trámite de primera instancia.[32] Agregó que el proyecto
fue el resultado de las sentencias judiciales que resolvieron la acción popular
interpuesta por la comunidad afectada, mediante las cuales se ordenó efectuar
censos en la zona de alto riesgo, así como realizar las gestiones
administrativas necesarias para la reubicación de los asentamientos del
Jarillón del Río Cauca.
4.4.
Además, recordó que el municipio expidió el
Decreto Municipal No. 411.0.20.0480 de agosto de 2016, modificado por el Decreto
411.0.20.0522 de septiembre del mismo año, en el cual fijó el procedimiento
para la implementación de compensaciones en el proceso de reasentamiento del
Plan Jarillón de Cali y destacó que esta norma contiene “todo lo relacionado
con la posibilidad que tienen los beneficiarios del proyecto para tener acceso
a una vivienda de interés prioritario que entrega el proyecto, las cuales son
financiadas al 100% por parte del Fondo Adaptación”,[33] y transcribió el
siguiente artículo del Decreto Municipal No. 411.0.20.0480 de agosto de 2016,
según el cual:
Artículo Décimo
Quinto: Del traslado definitivo a una VIP. Las unidades sociales que habiten y
que se encuentren en ocupación permanente de un bien de uso público ubicado
dentro de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por inundación,
consideradas dentro del Plan Jarillón de Cali, podrán tener derecho al traslado
definitivo a una vivienda de interés social prioritario (VIP) como reposición,
la cual tiene un valor de (70) SMLMV, previo el cumplimiento de los requisitos
legales.
4.5.
En seguida, enlistaron los requisitos que se requieren
para tener derecho al traslado definitivo a una vivienda de interés social
prioritario:[34]
i) encontrarse en la base de datos oficial, ii) ingresos mensuales del hogar
inferiores a cuatro SMLMV, salvo “los casos en que los propietarios o
poseedores opten por una vivienda de interés social –VIP-, como forma de pago”,
iii) no haber sido beneficiario de subsidios familiares de vivienda
otorgado por el Gobierno Nacional, salvo quienes la hayan perdido por
imposibilidad de pago, cuando sea inhabitable, o haya sido abandonada o
despojada en el marco del conflicto armado interno. iv) ninguno de los miembros
del hogar debe ser propietario o poseedor de una vivienda, salvo las unidades
sociales desplazadas por la violencia y la propiedad se encuentre en la zona en
la que ocurrió, en cuyo caso se deberá verificar si la vivienda es habitable,
conforme a la sentencia T-046 de 2015. Al respecto, indicaron
que en caso de que haya oposición para la entrega de la vivienda, el mismo
decreto establece el impulso del proceso policivo de restitución de bienes de
uso público.
4.6.
Con relación al caso particular del accionante,
relató que la verificación sociodemográfica del techo No. 182959-1, fue
realizada el 18 de octubre de 2013, por un funcionario del equipo social del Plan
Jarillón, “datos que fueron suministrados por el encuestado OMAR ZUÑIGA DÍAZ”,[35] y en la que se
constató que los miembros que componían el hogar eran: Omar Zuñiga Dìaz- jefe
de hogar; Lilibeth Zuñiga Torres-hija; Lisbeth Torres Minotta-hijastra; Lorena Torres
Minotta-conyuge/compañera; y  Lizeth Torres Minotta-hijastra. Agregó que, una
vez revisada la base de datos, se evidenció que la vivienda fue demolida el nueve
de agosto de dos mil diecinueve.
4.7.
Agregó que en el marco del Convenio
Interadministrativo No. 001 de 2015, firmado entre el municipio Santiago de
Cali y el Fondo Adaptación, se adelantó el estudio de títulos de los predios
ubicados en la zona del jarillón, y concluyeron que el techo No. 182959-1
se encuentra en
terrenos de propiedad del municipio, con destino a uso público (…) el cual fue
adquirido mediante Resolución de Transferencia No. 0310-0712 del 17 de octubre
de 2012, aclarada mediante resolución No. 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012,
donde se transfiere al Municipio de Santiago de Cali el derecho de
dominio y posesión real, material, pacifica e ininterrumpida que ejercía la
Corporación Regional del Valle del Cauca CVC y que forman parte del dique de
protección contra inundaciones – margen izquierdo del Rio Cauca.[36]
4.8.
Del mismo modo, señalaron que el techo No. 182959-1 se
encuentra ubicado en la franja de obra para el realce y reforzamiento del dique
de protección contra inundaciones. Además, recordaron que los bienes de uso
público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y es prohibido
construir en estos lugares, según el artículo 679 del Código Civil Colombiano.
Agregaron que, mediante Decreto 0668 del 4 de octubre de 2005, se declaró al
denominado Jarillón del rio Cauca, como zona de alto riesgo no mitigable.
4.9.
Relataron que se hicieron varias visitas al
hogar del accionante: inicialmente, la realizada el 18 de octubre de 2013,
fecha en la que se diligenció la ficha de verificación sociodemográfica-PJAOC.
La segunda, el primero en marzo de 2018, para socializar los decretos relacionados
con compensaciones económicas, cuya acta estaba firmada por el actor.  La tercera
visita fue el primero de marzo de dos mil dieciocho, con el objeto de entregar
el formato de recolección documental, que afirman fue recibido por la hijastra
del accionante. Luego, el dos de abril de 2018, con el fin de entregar
invitación a participar en jornadas de concertación, la cual fue recibida por
el jefe de hogar. Finalmente, el veinticuatro de abril de 2018, para invitar a
participar en la jornada de concertación del Decreto municipal 4112.010.20.0153
del cuatro de abril de dos mil dieciocho, “Por el cual se establecen otras
compensaciones a título de subsidio en el marco del proyecto Plan Jarillón de
Cali”. [37]
Después, el 6 de septiembre del mismo año, se solicitó el inicio de proceso
policivo de restitución y protección de bienes inmuebles, cuya audiencia se
realizó el ocho de noviembre de dos mil dieciocho.
4.10.    Expusieron que el Área Social del Proyecto Plan Jarillón realizó el
cierre social del hogar No. 182959-1, el siete de junio de dos mil
dieciocho, y que “la información suministrada no se puede modificar, ni
alterar, en el sentido de que no se pueden excluir personas verificadas dentro
de un hogar”. [38]
Añadieron, que el proyecto Plan Jarillón de Cali no es un programa de vivienda
gratuita, pues su objetivo principal está dirigido única y exclusivamente a
mitigar el riesgo de las personas  que habitan en el jarillón. En el mismo
sentido, señalaron que “no es un programa de vivienda de interés prioritario
ni de ninguna de esas especies, no es un programa de regularización de
Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto AHDI, ni de regularización de
predios o de titularización de ellos”,[39]
cuyo fin es la “mitigación del riesgo de las personas que fueron verificadas
como víctimas de la ola invernal”.[40]
4.11.    Con relación a los cuestionamientos del actor sobre la indebida
notificación del proceso de protección de bienes de uso público y la
indefensión en la que se encontró durante la audiencia realizada en la
Inspección Urbana de Policía, la entidad vinculada sostuvo que “el
accionante no propuso ninguna nulidad sobre el particular, pudo acudir en sede
del medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la que muy bien
pudo pedir una medida provisional”. [41]
4.12.    Respecto al hecho sexto, expuesto en el escrito de tutela, señalaron
que es parcialmente cierto, por cuanto “se informó en la audiencia que
presentaba un cruce por la propiedad que tiene su hija, lo que significa que no
cumple con los requisitos exigidos para ser beneficiario del proyecto”.[42] Agregaron que, “durante
todo el proceso en el que intervenimos para tratar de servirle en el posible
proceso de reasentamiento siempre fue renuente, nunca quiso comparecer ni
aceptar el proceso de reasentamiento; vencido el término de nuestra
intervención sin que el manifestara su intención de suscribir los acuerdos
sociales, por su renuencia, se produjo el cierre social”.[43]
4.13.    Además,
indicaron que con la interposición de la querella policiva termina la “labor
social y el municipio adquiere jurisdicción y competencia
policiva-administrativa, ya no se pueden hacer acuerdos sociales de
intervención para reasentar”.[44]
Al final, solicitaron negar las pretensiones del
accionante, teniendo en cuenta que: i) Estaban disponibles los recursos administrativos
y judiciales para cuestionar la diligencia policiva; ii) El actor no asumió la
carga probatoria que le correspondía, pues se limitó a relatar hechos; iii) No
hay vulneración de derechos fundamentales, como tampoco existencia de la “vulnerabilidad
alegada”.[45]
4.14.    Finalmente, adjuntaron digitalizados los siguientes documentos:
v Ficha de verificación sociodemográfica-PJAOC, correspondiente al
hogar del señor Omar Zúñiga Díaz.[46]
v Oficio suscrito por el coordinador  del Consejo Municipal de Gestión
del Riesgo de Desastres Cali-CMGRD y dirigido al accionante, del veinticinco de
julio de dos mil catorce,  en el que se informa que la vivienda se encuentra
ubicada en una zona de alto riesgo no mitigable.[47]
v Citación del  dos de abril de dos mil dieciocho, dirigida al
accionante, para jornadas de concertación según Decretos de compensación.[48]
v Citación del  veinticuatro de abril de dos mil dieciocho, dirigida
al actor, con el objeto de participar en las jornadas de concertación del
Decreto Municipal No. 4112.010.20.0153 de dos mil dieciocho.[49]
v Acta de cierre social, del siete de junio de dos mil dieciocho, con
el cual finaliza el seguimiento  al hogar del accionante.[50]
v Documento titulado Síntesis de titularidad de bien inmueble
localizado en la zona del jarillón margen izquierda del rio cauca, del
municipio de Santiago de Cali, objeto de intervención del proyecto Plan Jarillón
de Cali, suscrito el dieciséis de agosto de dos mil dieciocho por la
Secretaría de Gestión del Riesgo, en el cual se establecen las condiciones de
riesgo de la zona. Además, contiene planos de la zona del jarillón, así como
del barrio en el que se encuentra la vivienda del accionante y una fotografía
de esta última.[51]
v Certificado de tradición y libertad de inmueble del que es
propietaria Lisbeth Torres Minotta, desde el veintiuno de febrero de dos mil
dieciocho.[52]
v Constancia de reporte histórico de cruces, suscrita por contratista
del área de sistemas del proyecto Plan Jarillón de Cali, en el que consta un
cruce con Catastro, debido al inmueble del que es propietaria Lisbeth Torres
Minotta.
v Formato de estudio jurídico Plan Jarillón de Cali, en el que se estableció
que el hogar en cabeza del accionante no cumplía con uno de los requisitos para
ser postulable al proceso de reasentamiento.[53]
v Formato de análisis de cruces de habilitación/no habilitación, del
once de febrero de dos mil diecinueve, en el que se concluyó que el hogar en
cabeza del accionante, estaba inhabilitado para continuar en el proceso de
reasentamiento.[54]
v Oficio suscrito por el Asesor de Despacho del Alcalde, del cinco de
septiembre de dos mil dieciocho, con el fin iniciar el proceso policivo de
restitución y protección de bienes inmuebles.[55]
v Decreto municipal No. 411.0.20.0480, del veintinueve de agosto de
dos mil dieciséis, “por el cual se establece el procedimiento para la
implementación de compensaciones en el proceso de reasentamiento del Plan
Jarillón de Cali”.[56]
v Decreto municipal No. 411.0.20.0522. del veintiocho de septiembre
de dos mil dieciséis, “Por el cual se modifica, corrige y adiciona el
Decreto No. 411.0.20.0480”.[57]
I.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
1.1.    La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es
competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución y con
el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en los
procesos de la referencia.
2.
Examen
de procedibilidad de la acción de tutela
2.1.    Legitimación en la causa por activa y por pasiva. La acción de tutela fue presentada por Omar Zuñiga Díaz, quien es el
titular del derecho a la vivienda que se discute en esta acción constitucional.
Por su parte, la accionada es la entidad pública que adelantó el proceso verbal
abreviado de protección de bienes inmuebles de uso público, en el marco del
cual se ordenó la entrega del inmueble en el que vive el accionante, y al mismo
tiempo, se informó a este último de su exclusión como beneficiario del programa
de vivienda prioritario del Plan Jarillón.
2.2.    Inmediatez. Este requisito se cumple en
el caso concreto, en vista de que la audiencia pública realizada por la
Inspección Urbana de Policía Categoría Especial Plan Jarrillón, en la que se informó
al accionante que su hogar no era beneficiario de una vivienda de interés
prioritario y que debía desocupar su casa, fue realizada el 8 de noviembre de
2018, y el escrito de tutela fue radicado el 20 de noviembre del mismo año. De
manera que el lapso entre dicha diligencia y la presentación de la acción de
tutela fue de doce días calendario, tiempo que la Sala de Revisión encuentra razonable
y oportuno.
2.3.    Subsidiariedad. En el caso concreto, el accionante es una persona de 62 años,
circunstancia que lo hace acreedor de especial protección constitucional, por
ser un adulto mayor que se encuentra en una grave situación de vulnerabilidad,
debido a que no devenga una pensión, vive solo, sus ingresos dependen del
reciclaje informal, carece de una red social de apoyo y padece hipertensión.[58] Ante el
escenario de desalojo de la vivienda que ha sido su residencia por casi 40 años,
así como de la negativa de incluirlo en el programa de vivienda prioritaria del
Plan Jarillón de Cali, y la demolición de su casa, se encuentra en una situación
grave, pues podría estar viviendo en la calle, lo cual que urge la intervención
del juez constitucional para determinar, en el menor tiempo posible, el derecho
subjetivo que le asistiría al actor en relación con la vivienda con fin de
reubicación.
2.3.1. Las
circunstancias del accionante son todavía más graves, porque no solamente está
siendo privado de su lugar de habitación para protegerse de los azares
climáticos, sino que dicha carencia amenaza el goce de otros derechos como la
vida y la salud, pues queda sin un espacio donde almacenar y preparar sus
alimentos y un lugar donde descansar y asegurar su higiene personal, etc.
2.3.2. De modo que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, si bien es un recurso idóneo para
cuestionar las actuaciones de la administración pública, no es un mecanismo
eficaz para conjurar la lesión al derecho a la vivienda del accionante, pues la
tardanza de esta acción en relación con las actuales condiciones de vida y salud
que vive el tutelante, resulta ser una carga desproporcionada. De manera que el
amparo procede en este caso y desplazada la acción contencioso-administrativa,
teniendo en cuenta que se configura un perjuicio irremediable, pues la vivienda
del actor fue demolida y no cuenta con una red familiar de apoyo que pueda
brindarle un techo para proteger su salud y su vida, lo que significa que se
encuentra expuesto a la inseguridad de la calle, a las dolencias que derivan de
estar expuesto todo el tiempo al frio, lluvia, a la contaminación del ambiente,
así como la carencia de alimentos y un lugar donde prepararlos, etc.
3.  Problema jurídico
3.1.
En primer lugar, la Sala de Revisión considera pertinente
precisar que que si bien la pretensión del actor era la inclusión en el
programa de vivienda del Plan Jarillón de Cali, de los hechos narrados en el
escrito de tutela se desprende la necesidad de estudiar el efectivo respeto de
las garantías procesales en el marco del proceso de desalojo, y en
consecuencia, proferir las órdenes pertinentes, teniendo en cuenta que en la
jurisprudencia de este Tribunal se ha reiterado la facultad con la que cuentan
los jueces para “al momento de resolver el caso concreto, conceder el amparo
incluso a partir de situaciones o derechos no alegados, atendiendo a la
informalidad que reviste el amparo y además quien determina los derechos
fundamentales fallados”.[59]
3.2.
De manera que cuando el accionante del amparo solicita la
protección de un derecho fundamental, el operador jurídico puede advertir
situaciones que constituyan una o varias lesiones a derechos constitucionales
distintos a los invocados, si así se desprende de los hechos probados. Por lo
tanto, el Juez de tutela cuenta con la facultad de “examinar detenidamente
los hechos de la demanda para que, si lo considera pertinente, entre a
determinar cuáles son los derechos fundamentales vulnerados y/o amenazados,
disponiendo lo necesario para su efectiva protección”.[60]
3.3.
En este sentido, la Sala debe ocuparse de
resolver los siguientes interrogantes:
Primero, ¿La Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres
del municipio de Cali vulneró el derecho
fundamental a la vivienda digna del accionante, cuando lo excluyó del programa
de vivienda de interés prioritario del Plan Jarillón, con fundamento en que la
hija de quien fue su compañera sentimental, es actualmente propietaria de un
inmueble?
Segundo, ¿La
Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón y la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del
municipio de Cali, vulneraron el derecho al debido proceso administrativo,
cuando omitieron asegurar garantías procesales durante el desalojo respecto a la
actuación administrativa que concluyó en la exclusión del programa de vivienda
del Plan Jarillón?
Para responder las
preguntas formuladas, la Sala de Revisión desarrollará los siguientes temas: Primero,
el contenido y alcance del derecho fundamental a la vivienda digna. Segundo, el
desalojo forzoso como una violación grave de derechos humanos. Tercero, la
responsabilidad de las autoridades municipales en la prevención y atención de
desastres y el deber de reubicación. Posteriormente, el caso concreto será
resuelto.
4.  Contenido y alcance del derecho fundamental a la
vivienda digna. Reiteración de Jurisprudencia.
4.1.
La protección constitucional del derecho a la vivienda ha
transitado por dos momentos jurisprudenciales: en el primero, este derecho fue amparado
con la acción de tutela a partir del criterio de conexidad, y posteriormente,
fue consolidándose la posición que lo categorizó como un derecho fundamental
autónomo.
4.2.
La naturaleza fundamental del derecho a la
vivienda ha sido establecida por este Tribunal en diversas providencias. En la
sentencia T-199 de 2010[61] se protegió esta garantía, debido a que
los inmuebles de algunas familias se encontraban ubicados en una zona donde
ocurrían continuos deslizamientos y derrumbes, pero la alcaldía no había dado
respuesta a las solicitudes presentadas por los ciudadanos. En esta
oportunidad, este Tribunal señaló que se “ha reconocido el carácter
iusfundamental del derecho a la vivienda digna”.[62] Más adelante, allí se señaló que “existe una consolidada
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para la protección
del derecho a la vivienda digna, cuando se afectan las condiciones de
habitabilidad del inmueble y adicionalmente resultan amenazados los derechos a
la vida y a la integridad personal de sus ocupantes”. De manera
que la Corte ordenó la realización de un dictámen para determinar la
estabilidad de las viviendas.[63]
4.3.
Posteriormente, esta Corporación se ocupó en la
sentencia T-109 de 2011 del caso de una vivienda localizada en una zona
declarada de riesgo no mitigable, en la que habitaban madre e hija, las dos
madres de cabeza de familia, y sus hijos menores de edad. Allí se destacó que
el carácter fundamental del derecho a la vivienda, hasta ese momento había sido
reconocido a favor de las familias desplazadas por la violencia,[64] por lo que en relación con otras circunstancias “adquiere
rango fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho
fundamental”.
4.4.
Luego, la jurisprudencia giró hacia la
naturaleza fundamental autónoma del derecho a la vivienda. Así ocurrió en la
sentencia T-526 de 2012,[65] en la que se estudió el caso de una
vivienda en riesgo de ser arrasada por estar localizada muy cerca de una
quebrada. Allí se señaló que progresivamente la jurisprudencia constitucional
avanzó hacia la tesis que plantea que tantos los derechos económicos sociales y
culturales como los derechos civiles y políticos tienen una faceta
prestacional, por lo que para los dos grupos de derechos aplican los principios
de progresividad y no regresividad, como también obligaciones positivas y
negativas, conforme fue expuesto en la sentencia C-372 de 2011,[66] de manera que
En resumen, (i) en un principio el derecho a la vivienda
digna no era considerado fundamental por su contenido principalmente
prestacional, (ii) para adquirir  el rango de fundamental, debía estar en
conexidad con un derecho fundamental, como por ejemplo la vida o el mínimo
vital y,  (iii) en la actualidad,  esta Corte  ha afirmado que el derecho a la
vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, y lo
determinante es su traducción en un derecho subjetivo y su relación directa con
la dignidad humana.[67]
4.5.    Posteriormente, en la sentencia T-698 de 2015[68], esta Corporación nuevamente reiteró que “la Corte
Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de esta garantía y ha
determinado que se trata de un derecho fundamental autónomo”. En el mismo
sentido, durante los años siguientes se ha venido abordando este derecho como
fundamental autónomo.[69]
4.6.    Ahora bien, este Tribunal “se ha
remitido a la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicas, Sociales
y Culturales con el objetivo de precisar los lineamientos esenciales que una
vivienda ha de tener para considerarse “digna” o “adecuada”.[70] Según este comité de expertos, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte”.[71]
4.7.    Bajo esta consideración, el Comité precisó algunos de los factores
que deben tenerse en cuenta para evaluar si una forma de vivienda es adecuada,[72] los cuales han sido expuestos de forma reiterada en la
jurisprudencia constitucional:[73]
Primero.
Seguridad Jurídica de la Tenencia. Esta garantía implica que sin diferenciar
cuál sea el tipo de tenencia, como por ejemplo, asentamientos informales, los
Estados deben asegurar su protección contra el desalojo, hostigamiento u otras
amenazas.
Segundo.
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura y todos
los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición. Del mismo modo, acceso a recursos naturales y comunes, agua potable,
energía para cocinar, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de
aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, entre otros.
Tercero.
Gastos soportables. Esta dimensión incluye que el costo que implica la vivienda
no comprometa la satisfacción de otras necesidades básicas y sean “conmensurados
con los niveles de ingreso”,[74] creación de subsidios de vivienda, control de aumentos
desproporcionados de los alquileres, entre otros.
Cuarto.
Habitabilidad, que implica un espacio adecuado para proteger a sus ocupantes de
los vaivenes climáticos, riesgos estructurales y vectores de enfermedad, así
como debe proteger la seguridad física de los ocupantes. Igualmente, los
Estados deben aplicar ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda de
la OMS, debido a la relación directa que existe entre una vivienda inadecuada y
las tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
Quinto.
Asequibilidad de la vivienda para quienes tengan derecho y debe concederse
acceso pleno y sostenible a los recursos para conseguirla, a favor de los
grupos en situación de desventaja. “Debería garantizarse cierto grado de
consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos
desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos,
los enfermos terminales, los individuos VIH positivos”,[75] entre otros.
Sexto.
Lugar. La ubicación geográfica de la vivienda debe permitir el acceso a
opciones de empleo, servicios de salud, escuelas y otros servicios sociales.
Igualmente, no debe estar localizada en espacios contaminados, ni próximos a
fuentes de contaminación que amenacen el derecho a la salud de los habitantes.
Séptimo.
Adecuación cultural. La forma de construcción de la vivienda, material y
políticas, deben permitir la expresión de la identidad cultural y la diversidad
de la vivienda. Actividades de modernización y desarrollo no deben sacrificar
las dimensiones culturales de la vivienda.
5.
Derecho fundamental al Debido proceso
administrativo. Reiteración de jurisprudencia.
5.1.
El Estado de derecho se caracteriza porque su
filosofía reprocha de manera vehemente el capricho de los gobernantes, y en su
lugar, emerge el principio de legalidad, a partir del cual se reglamentan las
actuaciones de la administración pública, para que las personas tengan las
garantías suficientes y no se tomen decisiones arbitrarias o caprichosas. En
este sentido, la Constitución Política de 1991 incluyó el artículo 29, según el
cual “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”.
5.2.
De modo que este derecho constituye una “barrera
de contención a la arbitrariedad”,[76] y ha sido definido como:
“(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”[77]. Ha precisado al respecto,
que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”.[78]
5.3.
En esta dirección, el debido proceso
administrativo cobija varias garantías que limitan el ejercicio del poder
público:
(i)ser oído durante toda la
actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la
ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la
actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de
la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.[79]
5.4.
De modo que “como mecanismo para la
realización de la justicia y la materialización del derecho, el debido proceso
obliga a los servidores del Estado a ajustar sus decisiones al respeto de las
etapas procesales a la luz de la Constitución y de la Ley”.
5.5.
Por su parte, las decisiones que tome la
administración en el marco de las actuaciones administrativas deben estar
consignadas en actos administrativos debidamente motivados.
La motivación del acto
administrativo es parte del derecho al debido proceso administrativo, porque
permite que el ciudadano conozca con certeza las razones de la decisión de la
administración y se garantice la seguridad jurídica. De esta forma, las
personas  pueden verificar que aquellas se ajustan a la regulación y criterios
previamente dispuestos en la ley para encausar al funcionario público encargado
de tomar la decisión que impacta sus derechos y obligaciones[80]”.[81]
5.6.
Ahora bien, con relación al debido
proceso en los procesos de desalojo, este Tribunal ha establecido que debe
adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y debido proceso
de las personas desalojadas, de modo que “debe articularse con la protección
del derecho a la vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos
vulnerables”.[82]
5.7.
En este sentido, se ha señalado que si bien son
legítimas las medidas de la administración tendientes a recuperar bienes
inmuebles, “se deben implementar las medidas adecuadas para la protección de
los derechos fundamentales de los afectados. Así, de acuerdo con las
observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité  de Derechos Económicos
Sociales y Culturales”, a las cuales se hará referencia en el siguiente
acápite.
6.
Desalojo forzoso: Violación grave de
derechos humanos.
6.1.
Los desalojos forzosos son una violación grave
de los derechos humanos,[83] pues afectan desproporcionadamente a quienes ya se encuentran en
desventaja y marginados, incluidas personas en situación de pobreza, ancianos,
entre otras minorías.[84] Además, no solo priva a las personas de un lugar donde vivir, sino
también de sus medios de vida, sus comunidades, el acceso a servicios sociales
y a recursos compartidos de las ciudades como bibliotecas, espacios deportivos
y lugares religiosos.[85]
6.2.
Los desalojos forzosos, además de vulnerar el
derecho a la vivienda digna, de igual forma lesionan otros derechos consagrados
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales-PIDESC,
y “también pueden dar lugar a violaciones de derechos civiles y políticos,
como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la
no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a
disfrutar en paz de los bienes propios”.[86]
6.3.
El Comité DESC ha definido el desalojo forzoso
como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los
hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin
ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole, ni
permitirle su acceso a ellos”.[87] De manera que son varios los elementos que hacen parte de esta
definición y juntos o por separado constituyen un desalojo forzoso. Estos
elementos son: i) Separación temporal o permanente de la vivienda; ii)
separación de la vivienda en contra de la voluntad de los ocupantes; iii)
separación de la vivienda sin alternativa de reubicación y sin indemnización
adecuada; y iv) Imposibilidad de impugnar la decisión o un trámite de desalojo
sin garantías procesales.
6.4.
Finalmente, entre otros aspectos, en la
Observación General No. 7, también se señala que en general, los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas
que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos.[88]
a.     Desalojo forzoso de sujetos de especial protección constitucional. Reiteración
de jurisprudencia.
6.5.
El desalojo forzoso es una práctica que, como lo
señala el Comité DESC, además de ser violación grave de derechos humanos, que
involucra tanto el derecho a la vivienda como otras garantías, afecta de manera
desproporcionada a ciertos grupos que se encuentran en una situación de
desventaja,[89] como los adultos mayores. En este sentido, uno de los Principios de
las Naciones Unidas en favor de las personas de edad,[90] es la independencia, el cual se manifiesta en que estas personas
tengan “acceso a alimentación, agua, vivienda, vestimenta y atención de
salud adecuados, mediante ingresos, apoyo de sus familias y de la comunidad y
su propia autosuficiencia”,[91] así como en que puedan “residir en su propio domicilio por tanto
tiempo como sea posible”.[92]
6.6.
En este sentido, es necesario reiterar que los
adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional y que esta
Corporación ha amparado el derecho a la vivienda de estas personas, cuando se
ven obligadas a enfrentar un desalojo forzoso.
6.7.
En la sentencia T-566 de 2013,[93] la Corte se
ocupó del caso de una persona de 67 años, que vivía de la venta
ambulante de dulces y su vivienda estaba ubicada en una zona de alto riesgo,
por lo que le ordenaron evacuarla para proceder a demolerla, sin alternativa de
reubicación y con un subsidio de arrendamiento que fue suspendido, de manera
que “el resultado es que el actor quedó sin vivienda, expuesto a condiciones
de mayor vulnerabilidad por ser una persona de la tercera edad, que no sabe
leer ni escribir, en situación de pobreza y sin un trabajo estable, como quiera
que subsiste de la venta ambulante de dulces”. En consecuencia, se ordenó
reanudar el pago del subsidio de arrendamiento temporal, hasta tanto se hubiese
realizado la reubicación efectiva.
6.8.
En la sentencia T-347 de 2015,[94] un ciudadano de 76 años, quien vivía en su casa, ubicada en espacio
público, enfrentaba un proceso de desalojo. Al respecto, esta Corporación señaló
que “El Estado tiene una obligación específica de proteger a los sujetos de
especial protección constitucional y en ese sentido, debe priorizar la garantía
del derecho a la vivienda de estos grupos vulnerables”. Por tanto, ordenó
suspender la diligencia de desalojo, hasta tanto se garantizara una alternativa
definitiva de vivienda al accionante.
6.9.
De manera que la protección constitucional
reforzada a favor de los adultos mayores, ha sido un criterio usado por esta
Corte para amparar el derecho a la vivienda de estas personas frente a
desalojos forzosos, por lo que en estos casos las autoridades públicas deben “proteger
especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de
18 años, personas en situación de discapacidad, desplazados, etc”[95]
b.
Las garantías procesales en materia de desalojos
forzosos.
6.10.    Con relación a las garantías procesales, la Observación General No.
7,[96] expone que son varias las que deben asegurarse en el contexto de
los desalojos forzosos, entre ellas: Primero, “un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas, con antelación a la
fecha prevista para el desalojo”. Segundo, “ofrecer recursos jurídicos”.
Tercero, “ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas
que necesiten pedir reparación a los Tribunales”.
6.11.    Igualmente, el Relator Especial para el derecho a la vivienda
adecuada, ha señalado que es necesario que los desalojos forzosos que se
planean realizar para ejecutar proyectos de desarrollo, deberían incluir
oportunidades y esfuerzos para facilitar apoyo legal a las personas afectadas,
acerca de sus derechos y opciones, así como sostener audiencia(s) públicas que
provean a las personas afectadas y a sus abogados, oportunidades para
cuestionar la decisión de desalojo y/o presentar alternativas.[97] Además, señaló que cualquier decisión relacionada con el desalojo
debe ser anunciada con suficiente antelación.[98]
6.12.    En este mismo sentido, ONU HABITAT advierte que los recursos
jurídicos y de otro tipo deben estar disponibles en todo momento, durante el
tiempo que transcurre antes, durante y después del desalojo forzoso. “Todas
las personas amenazadas u objeto de desalojo forzoso tienen derecho a acceder a
un recurso oportuno, que incluya una audiencia imparcial, el acceso a la asistencia
letrada y asistencia jurídica (gratuita, en caso necesario)”.[99] (Negrilla fuera del texto original)
6.13.    Por su parte, esta Corporación ha abordado las garantías procesales
en materia de desalojos forzosos, como obligaciones que deben cumplir las
autoridades públicas, cuando pretendan recuperar bienes a través de procesos
policivos, con el objeto de proteger los derechos fundamentales de los afectados.[100] En efecto, en la sentencia T-528 de 2011,[101] esta Corporación, tras citar la Observación General No. 7, afirmó
que: “el desalojo que se apega al debido proceso es una medida legítima de
protección de la propiedad, pero por su naturaleza coactiva, la administración
debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en un procedimiento que
atente contra los derecho de las personas desalojadas”.
6.14.    Del mismo modo, en la sentencia T-247 de 2018, se reiteró que
el Comité encontró que hay desalojos justificados y
otros injustificados, pero que todos ellos deben hacerse compatibles con el
derecho a “que las personas afectadas dispongan de todos los recursos
jurídicos apropiados”, “con estricto cumplimiento de las disposiciones
pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los
principios generales de la razón y la proporcionalidad”. Y posteriormente, reiteró
las garantías procesales que enlista la Observación General No. 7.
7.
Responsabilidad de las autoridades
municipales en la prevención y atención de desastres y el deber de reubicación.
Reiteración de jurisprudencia.
7.1.
En la sentencia T-041 de 2011,[102] las viviendas de las accionantes estaban ubicadas en una zona del
municipio de Quibdó, en un estado de profundo deterioro, debido a inundaciones
que ocasionaron el deterioro de las viviendas, y además, repetidos
derrumbamientos de la loma. En esta providencia, luego de citar las normas
legales que reglamentan la competencia de los municipios en relación con la
prevención y atención de desastres,[103] la Corte explicó que “las autoridades administrativas están en
el deber de desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la
reubicación de la población asentada en zonas catalogadas como de alto riesgo,
ello con el fin de proteger la vida de este grupo de personas”. [104] En esta ocasión, esta Corporación ordenó la reubicación temporal de
las personas afectadas, hasta tanto se ejecutaran las obras de construcción del
plan de contingencia municipal.
7.2.
Por su parte, en la sentencia T-566 de 2013,[105] fue objeto de estudio el caso de un adulto mayor, cuya vivienda fue
demolida porque estaba ubicada en una zona de alto riesgo, y tras unos meses de
recibir el subsidio de arrendamiento, este fue suspendido, pese a que no había
sido reubicado. En esta oportunidad, esta Corporación ordenó reanudar el
pago de subsidio de arrendamiento hasta tanto se asegurara una vivienda
definitiva.
7.3.
Con ocasión de la negativa dada por el Instituto
de Vivienda de Medellín, en el sentido no otorgar un subsidio de arrendamiento
a una familia evacuada de su vivienda debido a que tenía “deficiencias
constructivas y deterioro en la estructura”, pues uno de los cónyuges era
propietario de otra vivienda, en la sentencia T-046 de 2015,[106] este Tribunal consideró que la entidad accionada debió verificar
previamente, si el nuevo inmueble cumplía con el requisito de habitabilidad. En
efecto, hecha esta constatación, se estableció que dicha vivienda no cumplía
con los estándares necesarios para asegurar la integridad física de la familia
afectada.
Adicionalmente, allí se afirmó que “En
resumen, la jurisprudencia constitucional ha amparado los derechos a la
seguridad personal, a la integridad personal y a la vivienda digna de personas
que se encuentran fácticamente en circunstancias de vulnerabilidad al
encontrarse sus viviendas ubicadas en una zona de alto riesgo, independientemente
de que estos ostenten la calidad de propietario o poseedor del inmueble
afectado”.
7.4.
En la sentencia T-390 de 2018,[107] para el caso de las familias damnificadas por un
desastre natural, se hizo referencia a la reubicación temporal, que se realiza
a través de arriendo temporal o albergue temporal. En ambos casos, “los
beneficiarios de estos mecanismos son todas las personas que residan en el
inmueble objeto de ocurrencia de los hechos”.  Además, en esta oportunidad
se efectuó la reubicación, pero a unas viviendas que amenazaban con ruina, lo
que se concibió como una amenaza a la integridad personal. Al respecto se indicó
que “la competencia de los alcaldes en materia de prevención y atención de
desastres, no se limita a las zonas de alto riesgo, no se agotan con la
reubicación de asentamientos.[108] Por lo contrario, ellas también están asociadas con
el constante monitoreo y planificación de desarrollo en condiciones de
seguridad”.
7.5.
Recientemente, en la sentencia T-203A
de 2018,[109] se reiteró que los entes territoriales tienen la obligación de
reubicación, cuando “la vivienda se encuentra en situación que ponga
en peligro la vida de las personas, es necesario que ‘se proceda a la
evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del
Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados
encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes
disfrutaban’[110]”.
En esta oportunidad, la situación que estudió la Corte,
involucró a una mujer de 74 años, que habitaba una vivienda afectada por
inundaciones y deslizamientos, de manera que la zona en la que estaba localizada
fue declarada de alto riesgo no mitigable. No obstante, no había sido reubicada
y tampoco le habían otorgado subsidio alguno. En este sentido, se ordenó que la
accionante y su núcleo familiar fuesen incluidos en un programa de vivienda de
interés social.
8.
Solución del caso concreto
8.1.
Omar Zuñiga Díaz presentó acción de tutela debido
a que la entidad accionada lo excluyó del programa social de vivienda del Plan
Jarillón de Cali, previsto a favor de las personas que habitaban la zona de
alto riesgo no mitigable y que por tanto debían ser reubicadas. Esta situación
fue informada al accionante en la audiencia pública realizada en el marco del
proceso policivo que culminó con la orden de desalojo. Dicha decisión de
exclusión fue justificada bajo el argumento de que uno de los miembros del
hogar censado en 2013, casi cinco años después aparece como propietaria de un
inmueble. Al respecto, el decreto municipal que reglamenta el otorgamiento de
vivienda a las personas desalojadas, contempla como uno de los requisitos que
ninguno de los miembros del hogar debe ser titular del derecho de dominio sobre
una vivienda.
8.2.
Con relación a este requisito, la definición
dada por el Departamento Nacional de Estadística-DANE para la expresión hogar
es: “Persona o grupo de personas que ocupan la totalidad o parte de una
vivienda y que se han asociado para compartir la dormida y/o la comida. Pueden
ser familiares o no entre sí”.[111] Del mismo modo, el Decreto 1077 de 2015, que reglamenta el subsidio
familiar de vivienda de interés social en dinero para áreas urbanas, define al
hogar objeto de este subsidio como aquel “conformado por una o más personas
que integren el mismo núcleo familiar, los cónyuges, las uniones maritales de
hecho, incluyendo las parejas del mismo sexo, y/o el grupo de personas unidas
por vínculos de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de
afinidad,  y primero civil, que compartan un mismo espacio habitacional”.
8.3.
De manera que un hogar, según las definiciones
citadas, tiene las siguientes características:
i)
Puede estar conformado por una persona o por un
grupo de personas, quienes pueden o no ser familiares.
ii)
La persona o las personas ocupan total o
parcialmente un inmueble.
iii)
La persona o las personas comparten la comida.
8.4.
Por su parte, en el artículo 10º del Decreto No.
411.0.20.0480,[112] expedido por la Alcaldía de Santiago de Cali, se hace referencia a
Unidad Social, la cual es definida igualmente como “las personas o grupo de
personas naturales, con o sin vínculo de consanguinidad que se han asociado
para satisfacer sus necesidades habitacionales o negocios de manera permanente”.
De manera que cuando las personas se asocian para resolver una necesidad
habitacional, se denomina Unidad Social Hogar.
8.5.
Ahora bien, además de estas características que
definen un hogar, el Estado Colombiano también se atiene a las diversas
dinámicas familiares y a la reconfiguración de los hogares, tal como puede
apreciarse en la política pública de vivienda. En este sentido, en el Decreto
1077 de 2015, que reglamentó el subsidio familiar de vivienda de interés social
en todo el territorio nacional, se determinó que “cuando se produzca la
disolución de la sociedad conyugal o de la unión marital de hecho, podrá ser
parte de un nuevo hogar postulante, el cónyuge que no viva en la solución
habitacional en donde se aplicó el subsidio, siempre y cuando a este no se le
hayan adjudicado los derechos de propiedad sobre la solución habitacional
subsidiada”.[113] De modo que cuando un hogar ha resultado beneficiado con un
subsidio de vivienda y la pareja se separa, surgen dos hogares diferenciables, por
lo que uno de ellos, si cumple las condiciones, puede postularse a otro
subsidio.
8.6.
En efecto, los hogares no son un grupo estático
que se mantiene en el tiempo, sino que con el paso de los años enfrenta trasformaciones,
de ahí que el Departamento Nacional de Planeación se refiera al ciclo de vida
de las familias,[114] con lo que se reconocen los diversos momentos en la evolución de un
núcleo familiar, pues, por jemplo, a medida que sus miembros van adquiriendo
independencia, comienzan el proceso de consolidar un nuevo núcleo. Por tanto,
hay “una mayor diversificación según el ciclo de vida, hechos que se asocian
a las diferentes etapas de la transición demográfica en que se encuentran los
hogares por zona y nivel de ingresos”.[115] Por esta razón, “hay diferencias en las necesidades de servicios
sociales – educación, salud, vivienda, etc.- por parte de los hogares,
dependiendo de la organización generacional y de ciclo de vida en que se
encuentren. Por tanto, se requieren políticas sociales que reconozcan esa
diversidad”.[116]
8.7.
De suerte que cuando los funcionarios del
programa social del proyecto Plan Jarillón realizaron la verificación de
requisitos en el año 2018 respecto de las personas que fueron censadas en el
año 2013, debieron en este nuevo momento del proceso de reubicación, constatar
la reconfiguración de la familia censada. En el instante en el que se hizo el
denominado cruce con la base de datos de otras entidades para establecer la
titularidad del derecho de dominio, debió haberse verificado si se trataba o no
del mismo hogar, dado el extenso lapso que transcurrió entre uno y otro hecho.
Mientras que el cierre del censo se realizó en 2013, esta verificación se
efectuó en 2018, cuando habían transcurrido casi 5 años, de manera que se trata
de una nueva etapa de revisión del cumplimiento de requisitos y, si resulta que
uno de los miembros del hogar es propietario de un bien inmueble, sería necesario
confirmar algunas circunstancias adicionales con el fin de asegurar el goce
real del derecho a la vivienda.
8.8.
En ese sentido, en la sentencia T-046 de 2015,[117] esta Corporación estudió el caso de una familia que debía ser
reubicada, pero a la cual se le negaba el subsidio de arrendamiento, debido a
que el cónyuge de la solicitante aparecía como propietario de un inmueble. Con
este dato, la entidad accionada no realizó ninguna verificación adicional, por
lo que este Tribunal le ordenó que a la vez que consultaba la titularidad del
derecho de dominio sobre algún inmueble, debía estudiar las condiciones
actuales de habitabilidad del mismo.
8.9.
Del mismo modo, en el momento en que se verificó
que Lisbeth Torres Minotta era propietaria del inmueble, debió identificarse si
se trataba del mismo hogar, o si por el contrario, eran dos hogares distintos.
En el caso que es objeto de estudio por esta Sala de Revisión, el accionante
sostuvo que por equivocación, las dos hijas de quien era en ese momento su
compañera permanente, quedaron registradas en el censo como integrantes de su
hogar, pero las dos niñas habitaban con su padre. Al respecto, encuentra la
Sala que tanto en el escenario descrito por el actor, como en el que se
desprende del censo realizado en el año 2013, el municipio de Cali debió
verificar, en el mismo tiempo en que constató el cruce, es decir, en 2018, si
para ese mismo momento la persona o personas que habitaban el nuevo inmueble
eran parte del mismo hogar junto con el solicitante, o dicho de otro modo, se
encontraban asociados para solucionar su necesidad habitacional.
8.10.    En este sentido, en la declaración extrajuicio presentada por
Lisbeth Torres Minotta en noviembre de 2018, afirmó que no tiene ninguna relación,
ni parentesco, como tampoco depende del señor Omar Zuñiga Díaz, de modo que “no
puede vivir en la casa, porque no tiene ningún vínculo conmigo y ya no tiene
ninguna relación con mi madre”. En efecto, la actual propietaria del
inmueble ubicado en el barrio Manuela Beltrán, es un hogar diferente al del
accionante, pues en el presente no comparten alimentación, ni han estado
asociados para satisfacer los gastos que conlleva un hogar.
8.11.     Resulta contrario al derecho al debido proceso y, por consecuencia,
a la vivienda digna que no se haya consultado la realidad actual del actor al
momento de asignar las viviendas para las personas que habitaban la zona de
alto riesgo. Además, es reprochable que no se haya recopilado la información
suministrada por el accionante en la audiencia realizada el 8 de noviembre de
2018, para corregir la base de datos y de ese modo garantizar de manera
efectiva el derecho a la vivienda digna ante el inminente desalojo del accionante.
En dicha diligencia, el señor Omar claramente puso en conocimiento de la
Inspección Urbana categoría especial plan Jarillón y del representante de la
Alcaldía, que la hija de la que fue su compañera hasta junio de 2018, no es
parte de su hogar, por lo que no podría ir a vivir con ella, quien además, vive
en su casa con su familia. La entidad accionada, no realizó ninguna
verificación después de que el actor manifestara que “no puedo quedar
rodando”, en otros términos, ser una persona sin hogar.
8.12.    En efecto, el
caso que ocupa a la Corte involucra la demolición de una vivienda, por lo que
el accionante podría estar en la calle y ser una persona sin hogar, lo cual es el
“síntoma más visible y más grave de la inobservancia del derecho a la
vivienda adecuada”.[118]
Además, de acuerdo con el Relator Especial sobre una vivienda adecuada, la
falta de esta también “incluye un elemento de exclusión social”.[119]
Al respecto, ONU-Habitat ha expuesto que dicha carencia “supone no
pertenecer a ninguna parte en lugar de simplemente no tener un lugar donde
dormir”.
8.13.    Además, privar a una persona de su vivienda puede afectar sus medios
de vida, cuando dentro de la casa se realizaba una actividad productiva, como
una tienda, o aquella tenía alguna utilidad para el desarrollo de su trabajo.
También trae como consecuencia un desarraigo de la comunidad a la que
pertenecían las personas desalojadas, e incluso se interfiere en el acceso a
espacios compartidos de las ciudades, como bibliotecas públicas, parques e
iglesias, como se expuso en la parte considerativa de esta providencia.
8.14.    Ahora bien, la
Sala de Revisión observa como una cuestión todavía más grave, que ante la
situación del accionante, se haya seguido adelante con el proceso de desalojo,
siendo un adulto mayor, y que además, solo hasta el momento en que se realizó
la audiencia dentro del proceso policivo, se le haya informado de su exclusión
del programa de vivienda. Esta decisión, en tanto manifestación de la voluntad
de la administración pública, debió tomarse a través de un acto administrativo,
debidamente motivado y susceptible de ser cuestionado, conforme a las reglas
del debido proceso. Pero en su lugar, para el funcionario de la Alcaldía bastó
con informar dicha determinación de manera verbal en una audiencia cuyo
objetivo no era debatir el derecho a la reubicación.
8.15.    En efecto, la
decisión de excluir al accionante del programa de vivienda del Proyecto Plan
Jarillón, no fue informada al actor de manera que este pudiese presentar algún
tipo de recurso o cuestionarla de alguna manera, pues simplemente fue puesta en
conocimiento durante la audiencia adelantada el 8 de noviembre, en la que se
estaba resolviendo el desalojo de la vivienda. De modo que no se aseguró una de
las garantías procesales que deben salvaguardarse en el marco de los procesos
de desalojos y el debido proceso administrativo, pues no se dio la oportunidad
de controvertir una decisión tomada por el municipio en relación con el
reasentamiento. Como se expuso en la parte motiva de esta providencia, un
desalojo forzoso o injusto, se configura ante la ausencia de varios elementos
en conjunto o por separado, uno de ellos es que no se asegure el
reasentamiento, y si respecto de este el municipio toma una decisión,
especialmente la de negar la reubicación, y no se otorga la oportunidad de
controvertirlo, ciertamente nos encontramos frente a un desalojo forzoso.
8.16.    Igualmente,
advierte la Sala que el proceso siguió su marcha sin reparos y sin que el actor
hubiese tenido algún tipo de asistencia legal, como lo enuncia el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos-DIDH respecto al contenido del derecho a la vivienda, que
le permitiera enfrentar el proceso de desalojo forzoso y ejercer de manera
adecuada su derecho de defensa y contradicción, como parte del derecho
fundamental al debido proceso administrativo.
8.17.    En este
contexto, la Sala encuentra además que uno de los elementos que aseguran que un
desalojo no sea forzoso es la notificación adecuada de todas las decisiones
relacionadas con este proceso, es decir, la notificación oportuna en términos
del debido proceso administrativo, de manera que las personas afectadas puedan preparase
y no enfrentar circunstancias como la pérdida de sus pertenencias o quedarse
sin techo. Sin embargo, los tiempos dentro de los cuales se resolvió el
desalojo del actor, no corresponden con una debida y oportuna antelación.
8.18.    En efecto, la
audiencia en la que se tomó la decisión de desalojo se realizó el 8 de
noviembre de 2018, ocho días después fue informado de la diligencia de entrega
del inmueble, la cual fue prevista para el 23 de noviembre. Es decir,
trascurrieron solo 15 días calendario, cuestión que se torna más grave, porque
como ya se mencionó, el accionante se encontraba sin ningún tipo de asistencia
legal, cuestión que no se consideró en ningún momento, ni por la Inspección
Urbana de Policía ni por la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y
Desastres del municpio Santiago de Cali.
8.19.    Al respecto, es
pertinente señalar que en la sentencia C-391 de 2017,[120]
este Tribunal estableció que el plazo para el cumplimiento de la orden de
policía dictada en el marco de un proceso verbal inmediato o un proceso verbal
abreviado, en caso de que resulte imposible cumplirla inmediatamente o dentro
de los cinco (5) días hábiles siguientes, puede ser fijado por la autoridad
competente. Al respecto, allí se señaló que
En hipótesis como esta, la norma demandada permite a la
autoridad competente conminar a la persona para que “en un plazo determinado”
cumpla con la obligación impuesta. Así, por ejemplo, el cumplimiento de la
orden puede resultar afectado por situaciones que comprometen espacios mayores
de tiempo, dado que, en determinadas circunstancias, se ven restringidos los
derechos de sujetos de especial protección constitucional, como ocurre durante
las diligencias de desalojo de lugares donde habitan familias en condiciones
tan precarias que muchas veces requieren ser reubicadas antes del cumplimiento
de la orden.
8.20.
En la legislación nacional no existe un plazo específico que se
considere adecuado para notificar con suficiente antelación la fecha de
realización del desalojo, como tampoco en el DIDH. Algunos países si lo han
establecido, por ejemplo en Sudáfrica se ha fijado un tiempo de 2 meses[121]
y en Filipinas 30 días.[122]
Ahora bien, podría igualmente tomarse como referente la Ley 820 de 2003, que
contempla algunas causales especiales de restitución del inmueble, dentro de
las cuales se encuentra la futura demolición del mismo, en cuyo caso el
arrendador debe avisar al arrendatario con una antelación no menor de tres (3)
meses, situación similar a la que ocurre en este caso, en el que deben
demolerse las viviendas para la construcción del Jarillón de Cali.
8.21.    Por todo lo
anterior, la Sala de Revisión estima que la Inspección Urbana de Policía y la
Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres, vulneraron el
derecho al debido proceso y a la vivienda del accionante.
9.
DECISIÓN
La Inspección Urbana de Policía y la Secretaría de
Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio Santiago de Cali,
vulneraron los derechos al debido proceso administrativo y a la vivienda del
accionante, porque adelantaron el proceso de desalojo forzoso
sin seguir el estándar que garantiza la notificación de las decisiones
asociadas a este trámite con suficiente antelación, así como por haber
continuado con el mismo sin adelantar gestiones necesarias para que el actor
contara con asistencia legal durante el mismo y pudiese ejercer su derecho de
defensa y contradicción. Por su parte, la Secretaría de Gestión del
Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio de Cali vulneró también el debido
proceso administrativo y el derecho a la vivienda del accionante, cuando lo
excluyó del programa de vivienda del proyecto Plan Jarillón, sin evaluar las circunstancias
particulares del actor, y sin que mediara acto administrativo
susceptible de ser cuestionado.
Por lo anterior, en la parte
resolutiva de esta sentencia se le se ordenará a la Secretaría de
Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio
Santiago de Cali que, incluya al accionante en el programa de vivienda del
componente social del proyecto Plan Jarillón, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación de esta providencia, y que mientras la entrega de
la nueva vivienda se hace efectiva, se ofrezca de manera inmediata una
alternativa de vivienda transitoria, ya sea a través de un subsidio de arriendo
o con una vivienda temporal, hasta tanto le sea entregada al actor una de las
viviendas del programa Plan Jarillón, la cual  debe cumplir con las garantías
mínimas de habitabilidad.
Igualmente, se ordenará a la
Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón
que en
coordinación con la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y
Desastres y con acompañamiento de la Defensoría del Pueblo,
dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia,
documente, diseñe e implemente un proceso que asegure la asistencia legal a
favor de las personas que enfrentan un desalojo forzoso y en el que se fije un
plazo razonable para notificar la decisión de entrega del inmueble, tomando
como parámetro, por ejemplo, el término previsto en el literal b, artículo 22
de la Ley 820 de 2003.
Del mismo modo, se advertirá a
la Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón, que
se abstenga de realizar desalojos de personas que sean sujetos de especial
protección constitucional, cuando la reubicación sea incierta o que se asegure
de la entrega de un subsidio de arrendamiento o una vivienda temporal hasta que
se garantice una solución de vivienda definitiva. Finalmente, se advertirá a la Secretaría de
Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio Santiago de Cali y a
la Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón
que, se abstenga de adelantar desalojos sin la debida asistencia legal a
favor de las personas que enfrentan dichos procesos.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia del Juzgado Cuarto Municipal de pequeñas Causas
Laborales de Cali, proferida el 21 de febrero de 2018, que negó
las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por
Omar Zúñiga Díaz contra el municipio de Cali y otro. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la
vivienda digna y adecuada del accionante.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría de
Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio
Santiago de Cali que, incluya al accionante en el programa de vivienda del
componente social del proyecto Plan Jarillón, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación de esta providencia, y que mientras la entrega de
la nueva vivienda se hace efectiva, se ofrezca de manera inmediata una
alternativa de vivienda transitoria, ya sea a través de un subsidio de arriendo
o con una vivienda temporal, hasta tanto le sea entregada al actor una de las
viviendas del programa Plan Jarillón, la cual  debe cumplir con las garantías
mínimas de habitabilidad.
TERCERO.- ORDENAR a la
Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón
que en
coordinación con la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y
Desastres y con acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, dentro
de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia,
documente, diseñe e implemente un proceso que asegure la asistencia legal a
favor de las personas que enfrentan un desalojo forzoso y en el que se fije un
plazo razonable para notificar la decisión de entrega del inmueble, tomando
como parámetro, por ejemplo, el término previsto en el literal b, artículo 22
de la Ley 820 de 2003.
CUARTO.- ADVERTIR a la
Inspección Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón,
que se abstenga de realizar desalojos de personas que sean sujetos de especial
protección constitucional, cuando la reubicación sea incierta o que se asegure
de la entrega de un subsidio de arrendamiento o una vivienda temporal hasta que
se garantice una solución de vivienda definitiva.
QUINTO.- ADVERTIR a la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y
Desastres del municipio Santiago de Cali y a la Inspección
Urbana de Policía categoría especial Plan Jarillón que, se abstenga de
adelantar desalojos sin la debida asistencia legal a favor de las personas que
enfrentan dichos procesos.
SEXTO.- ORDENAR a la Secretaría
de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres del municipio
Santiago de Cali que las decisiones que tome para excluir de un programa de vivienda
que tenga fines de reubicación, sea a través de un acto administrativo
debidamente motivado, el cual debe ser susceptible de ser cuestionado.
SEPTIMO.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General
de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las
partes –a través del juez de tutela de instancia–, previstas en el artículo 36
del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El relato de la acción de tutela fué complementado con las pruebas documentales
para precisar los hechos.
[2]
Cuaderno de primera instancia, folio 2.
[3]
Cuaderno de primera instancia, folio 3.
[4]
Ibíd.
[5]
Ibíd., folio 8.
[6]
Ibíd.
[7]
Ibíd., folio 9.
[8]
Ibíd., folio 7.
[9]
Ibíd., folio 6.
[10]
Ibíd., folio 15.
[11]
Cuaderno de primera instancia, folio 16.
[12]
Ibíd., 17 y 18.
[13]
Cuaderno de primera instancia, folios 46 a 49.
[14]
Ibíd., folio 46.
[15]
Ibíd., 46.
[16]
Ibíd., folio 47.
[17]
Ibíd., folio 48.
[18]
Ibíd.
[19]
Ibíd., folios 25 a 31.
[20]
Ibíd., folio 28.
[21]
Al respecto fue citada la sentencia T-719 de 2003.
[22]
Cuaderno de primera instancia, folio 29.
[23]
Al respecto fue citada la sentencia T-848 de 2011.
[24]
Cuaderno de primera instancia, folio 30.
[25]
Sentencia T-210 de 2010.
[26]
Cuaderno de primera instancia, folio 34 a 36.
[27]
Ibíd., folio 36.
[28]
Cuaderno de segunda instancia, folio 3 y 4.
[29]
El Juez Séptimo Laboral del Circuito de Cali advirtió que el municipio de
Santiago de Cali-Secretaría de Seguridad y Justicia no fue notificada, como
tampoco la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres y
Planeación Municipal.
[30]
Ver numeral 3.1.1.
[31]
Cuaderno de revisión, CD que obra en el folio 32. En archivo nombrado RESPUESTA
CORTE CONSTITUCIONAL en formato WORD, pág. 1 a 22.
[32]
Ver numerales 2.1. a 2.7.  de esta providencia.
[33]
Cuaderno de revisión, CD que obra en el folio 32. En archivo nombrado RESPUESTA
CORTE CONSTITUCIONAL en formato WORD, pág. 7.
[34]
Alcaldía de Santiago de Cali. Decreto
Municipal No. 411.0.20.0480 de 2016. Artículo 16.
[35]
Cuaderno de revisión, CD que obra en el folio 32. En archivo nombrado RESPUESTA
CORTE CONSTITUCIONAL en formato WORD, pág. 10.
[36]
Ibíd., pág. 12.
[37]
Ibíd., pág. 15.
[38]
Ibíd., pág. 17.
[39]
Ibíd., pág. 18.
[40]
Ibíd.
[41]
Ibíd., pág. 19.
[42]
Ibíd.
[43]
Ibíd.
[44]
Ibíd.
[45]
Ibíd., Pág. 21.
[46]Cuaderno
de revisión, CD que obra en el folio 32. En archivo nombrado RESPUESTA
RADICADO T-7.422.384, pág. 25 y 27.
[47]
Ibíd., Pág. 29.
[48]
Ibíd., Pág. 31.
[49]
Ibíd., Pág. 33.
[50]
Ibíd., Pág. 34 y 35.
[51]
Ibíd., Pág. 37 a 46.
[52]
Ibíd., Pág. 49 a 52.
[53]
Ibíd., Pág. 55 y 57.
[54]
Ibíd., Pág. 58 a 60.
[55]
Ibíd., Pág. 61 a 70.
[56]
Ibíd., Pág. 71 a 88.
[57]
Ibíd., Pág. 89 a 93.
[58]
De acuerdo con la historia clínica aportada al expediente, folio 19 del
cuaderno de primera instancia.
[59]
Corte Constitucional. Sentencia SU-195 de 2012, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[60]
Corte Constitucional. Sentencia SU-484 de 2008, MP. Jaime Araújo Rentería.
[61]
MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[62]
Al respecto fueron citadas las sentencias T-1318 de 2005 y
T-585 de 2008.
[63]
Reiterada en la sentencia T-065 de 2011, MP.  Mauricio González Cuervo.
[64]
Las providencias mencionadas fueron las sentencias T-585 de
2006 y T-966 de 2007.
[65]
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[66]
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[67]
En este mismo sentido, en la sentencia T-245 de 2012, MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, ya se había hecho referencia al carácter fundamental del derecho a la
vivienda digna, en el caso del desalojo de una familia que habitaba un inmueble
que encontraron desocupado, pero que posteriormente fue adjudicado a otra
familia y por ese motivo debían entregarlo.
[68]
MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[69]
Ver las sentencias T-046 de 2015, T-669 de 2016, T-264 de 2016, T-681 de 2016,
T-732 de 2016, T-149 de 2017. T-390 de 2018, entre otras.
[70]
Corte Constitucional, sentencia T-269 de 2015, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71]
Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General No. 4. párr. 7.
[72]
Ibíd., párr.8.
[73]
Ver las sentencias T-203A de 2018, MP. Antonio José Lizarazo Ocampo, en la cual
a su vez se citaron las sentencias T-024 de 2015 y T-149 de 2017. También
pueden consultarse las sentencias T-109 de 2015 y T-585 de 2006.
[74]
Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General No. 4. párr. 8, literal c.
[75]
Ibíd., párr.8, literal e.
[76]
Corte Constitucional. Sentencia C-035 de 2014, MP.
[77]
Sentencia T-796 de 2006.
[78] Sentencia C-980 de 2010. MP.  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[79]
Ibídem.
[80]
Corte Constitucional, sentencias T-347 de 1993, MP Vladimiro Naranjo Mesa y
T-404 de 1993 MP. Jorge Arango Mejía, en las que se estableció que el derecho
al debido proceso asegura la seguridad jurídica.
[81]
Corte Constitucional. Sentencia T-171 de 2019, MP. Cristina Pardo Schlesinger.
[82]
Corte Constitucional. Sentencia T-163 de 2016, MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[83]
Naciones Unidas. Comité DESC. Observación General No. 7: El derecho a una
vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Párr. 2.
[84]
Ibíd., párr. 10. Ver también, Centro por el derecho a la vivienda y contra los
desalojos (COHRE). Encuesta Global sobre desalojos forzosos 2007-2008.
Pág. 12.
[85]
Ibíd.
[86]
Naciones Unidas. Comité DESC. Observación General No. 7: El derecho a una
vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Párr. 4.
[87]
Naciones Unidas. Comité DESC. Observación General No. 7. El derecho a una
vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Párr. 4.
[88]
Naciones Unidas. Comité DESC. Observación General No. 7. El derecho a una
vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Párr. 16.
[89] Ciertamente,
la vulneración del derecho fundamental a una vivienda digna es más grave cuando
involucra sujetos de especial protección constitucional. En la sentencia T-420
de 2018,[89] se estudió el caso de una familia
que habitaba una vivienda en una zona con riesgo de deslizamientos de tierra.
En esa oportunidad, la Corte enfatizó que “la ausencia de medidas de
prevención y atención de desastres para aminorar los efectos de los
deslizamientos de tierra amenazan su integridad personal y la de su familia,
destacándose que hay sujetos de especial protección constitucional, lo que
agrava aún más la situación: tres (3) menores de edad. Además, esa amenaza a la integridad física
de la familia accionante también podría resultar en una posible afectación
psicológica, pues existe un temor latente fundado frente a un posible colapso
de sus viviendas”. (Negrilla fuera del texto original)
[90]
Naciones Unidas. Resolución 46 de 1991.
[91]
Ibíd., núm. 1.
[92]
Ibíd., núm. 6.
[93]
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[94]
MP. Pretelt
[95]
Corte Constitucional. Sentencia T-109 de 2015, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
Reiterada en la sentencia T-636 de 2017, MP. Cristina Pardo Schlesinger.
[96]
Naciones Unidas. Comité DESC. Observación General No. 7. El derecho a una
vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Párr. 15.
[97]
Naciones Unidas. Informe del Relator Especial sobre vivienda adecuada como
componente del derecho a un adecuado estándar de vida. Párr. 37.
[98]
Ibíd., párr. 41.
[99]
Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Desalojos Forzosos. Pag. 35.
[100]
Corte Constitucional. Sentencia T-689 de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[101]
MP. Mauricio González Cuervo.
[102]
MP. Humberto Antonio Sierra Porto
[103]
Ley 715 de 2001.
[104]
Al respecto fue citada la sentencia T-182 de 2018.
[105]
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[106]
MP. Mauricio González Cuervo
[107]
MP. Alejandro Linares Cantillo.
[108] Ver, por ejemplo: sentencia T- 041 de 2011.
[109]
MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[110]
Sentencia T-848 de 2011 y ver también, sentencia
T-149 de 2017.
[111]
Publicación disponible en https://www.dane.gov.co/index.php/28-espanol/sociales/mercado-laboral/422-glosario-gran-encuesta-integrada-de-hogares
[112]Decreto
disponible en http://www.cali.gov.co/aplicaciones/boletin_publicaciones/imagenes_documentos/documentoId9828.pdf
[113]
Artículo 2.1.1.1.1.1.4, parágrafo 1º.
[114]
Departamento Nacional de Planeación. Observatorio de Políticas de las Familias.
Tipologías de Familias en Colombia: Evolución 1993-2014. Pág. 10.
[115]
Ibíd. Pág. 25.
[116]
Ibíd., pág. 27.
[117]
Mauricio González Cuervo.
[118]
Naciones Unidas. Folleto informativo No. 21. El derecho a una vivienda
adecuada. Pág. 23. Disponible en https://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_rev_1_Housing_sp.pdf
[119]
Ibíd.
[120]
MP. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[121]
Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE). Sosteniendo
tú tierra. Resistiendo desalojos forzosos en Sudáfrica. Pág. 9.
[122]
Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE). Encuesta
Global sobre desalojos forzosos 2007-2008. Pág. 94.