T-341-16
Sentencia T-341/16
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO
EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos
de procedencia excepcional
Cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que
derivan de la violación de un derecho que, en principio, puede ser concebido
como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al
momento de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción
de tutela. Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho
colectivo no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez
que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e
inmediata del juez de tutela. La jurisprudencia de la Corte ha fijado
los criterios que permiten establecer la procedencia excepcional de la acción
de tutela en tales eventos, así: (i) que exista conexidad entre la vulneración
del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de
tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia
inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo; (ii) el
demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo; (iii) la
vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente
acreditada; (iv) la orden judicial que se imparta en estos casos debe
orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del
derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”; (v) adicionalmente, es
necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el
caso concreto.
DERECHOS
FUNDAMENTALES Y DERECHOS COLECTIVOS-Diferencias
Ha precisado la jurisprudencia constitucional, la diferencia entre
los derechos fundamentales y los derechos colectivos. La Sala Plena de la Corte
definió el derecho colectivo como el “interés que se encuentra en cabeza de un
grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o
particulares”. En el mismo sentido indicó, que “los derechos colectivos se
caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación
entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este
sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno” y agregó que el
interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación
activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”. De
otra parte, la Corporación afirmó que: “un derecho es fundamental y, por
consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la
afectación subjetiva o individual del demandante y, será colectivo, protegido
mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad general que impida
dividirlo o materializarlo en una situación particular”.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza y alcance
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos
de asequibilidad y habitabilidad
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Obligación estatal de adoptar medidas ante un riesgo
La jurisprudencia de esta Corte
ha establecido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligación
correlativa a cargo del Estado, de garantizar que las personas residan en
viviendas que se ubiquen en lugares en donde la seguridad e integridad de sus
habitantes no estén amenazadas. Lo anterior implica que las autoridades
municipales deben (i) tener la información actual y completa de las zonas de
alto riesgo de deslizamientos o derrumbes; (ii) mitigar el riesgo generado por
la inestabilidad del terreno en donde se ubican las viviendas habitadas; (iii)
cuando los hogares estén situados en una zona de alto riesgo no mitigable,
adoptar políticas de reubicación en condiciones dignas.
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Alcance
La
conservación del medio ambiente no solo es considerada como un asunto de interés
general, sino principalmente como un derecho de rango constitucional del cual
son titulares todos los seres humanos, en conexidad con el ineludible deber del
Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo
cualquier injerencia nociva que atente contra su salud.  Para el efecto, la
Constitución de 1991 impuso al Estado la obligación de asegurar las condiciones
que permitan a las personas gozar del derecho a un medio ambiente sano, y
dispuso el deber de todos de contribuir a tal fin mediante la participación en
la toma de decisiones ambientales (art. 95.8 CP) y el ejercicio de acciones
públicas (Art. 88 CP) y otras garantías individuales, entre otros.
PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Deber de
los particulares de protección del ambiente, aun ante la limitación de su
actividad económica/PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Obligación en cabeza
del Estado y de los asociados
Es una
obligación para todos los particulares, en especial para los que realizan
actividades que de una u otra forma puedan causar impactos ambientales, dar
cumplimiento al deber de protección y conservación del ecosistema, tomando las
medidas de precaución necesarias para evitar la ocurrencia de un perjuicio o no
al ambiente o para disminuir o mitigar las consecuencias generadas.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AMBIENTE SANO-Caso en que se solicita suspensión de obras de exploración y
explotación minera por afectación de consumo de agua que proviene de manantial
y nacimientos de agua ubicados en zona de impacto ambiental del proyecto minero
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AMBIENTE SANO-Orden a empresa tomar medidas para mitigar daño ambiental
Expediente T-5.388.920
Demandante: Cenaida Ramos Estupiñán
Demandados:
Minas Paz del Río/Votorantim, Corpoboyacá, Agencia Nacional de Minería, Ministerio de Ambiente y
Desarrollo, Ministerio de Minas y Energía, Servicio Geológico Colombiano, Alcaldía
Municipal de Tasco, Personería Municipal de Tasco y Defensoría del Pueblo
Regional Boyacá
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá DC, veintinueve
(29) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Tasco (Boyacá), en única instancia.
I.- ANTECEDENTES
1. La
solicitud
Cenaida Ramos
Estupiñán promovió acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra Minas Paz del Río / Votorantim, alegando la
afectación de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, en conexidad con el derecho al agua,
presuntamente vulnerados por la accionada al pretender adelantar una explotación
minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio
de Tasco (Boyacá).
2. Reseña fáctica de la demanda
La accionante Cenaida
Ramos Estupiñán fundamenta la presente acción de tutela en los siguientes
hechos:
Refiere que
reside en la vereda El Pedregal del municipio de Tasco, en la finca El Cucharito,
donde existe hace mucho tiempo un nacimiento o manantial de agua del que se
abastecen su familia y otras familias del sector. Que la empresa accionada
pretende adelantar explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal,
lo cual implica actividades tales como perforaciones y voladuras que generan
impacto ambiental.
Explica que
informes científicos han determinado que este tipo de explotación, a cielo
abierto, genera las siguientes consecuencias:
a)
Modifica
la superficie terrestre del área de explotación: devasta la estructura del
suelo produciendo cambios severos en la morfología del terreno.
b)
Eliminación
del suelo y resecamiento en la zona circundante.
c)
Disminuye
el rendimiento agropecuario y ganadero.
d)
El
impacto sobre la flora es de gran magnitud, implica la eliminación de la
vegetación y los bosques en el área de operaciones.
e)
Provoca
presión sobre los bosques existentes en áreas vecinas que llegan a destruirse
por los impactos de la explotación.
f)
El
entorno queda afectado porque se transforma radicalmente, pierde su atracción
paisajística, sumada la contaminación sonora por el ruido producido por las
distintas operaciones: trituración y molienda, generación de energía,
transporte carga y descarga de materiales.
Agrega que los
residuos sólidos provenientes de la explotación elevan la capa de sedimento de
los ríos, diques y lagunas. Así mismo, el inadecuado manejo de los insumos
utilizados contamina las aguas superficiales y subterráneas las cuales son
fuente de abastecimiento para la comunidad, tal como sucedió, entre los años
1980 y 1990, cuando, en razón a la explotación a cielo abierto realizada por la
empresa accionada, se secaron más de treinta nacimientos de agua.
Manifiesta que
estos aspectos no han sido tenidos en cuenta por las autoridades ambientales,
al momento de tramitar los procesos de concesión de licencias ambientales.
3.
Pretensiones
La demandante solicita sean amparados los
derechos
fundamentales a la vida y a la salud, en conexidad con el derecho al agua, de
su familia y de la comunidad y, como consecuencia de ello, se ordene a la empresa
accionada suspender cualquier actividad de explotación minera, incluyendo la
iniciación de procesos de adecuación de terrenos, en el área de los acuíferos
ubicados en la vereda El Pedregal, del municipio de Tasco (Boyacá).
Así mismo solicita la vinculación de Corpoboyacá,
para que rinda concepto técnico respecto de la ubicación de los acuíferos
naturales objeto de la presente acción.
4.  Documentos
relevantes cuyas copias obran en el expediente (Cuaderno 1)
§  Acción
de tutela presentada el 13 de agosto de 2015 (folios 1 al 8).
§  Registro
fotográfico del acuífero que requiere protección (folio 9).
5. Respuestas
de las entidades demandadas y vinculadas
5.1. Alcaldía Municipal de Tasco[1]
El alcalde
municipal de Tasco dio respuesta a los requerimientos expuestos en la tutela,
oponiéndose a las pretensiones de la actora, manifestando que el municipio no
ha vulnerado sus derechos fundamentales.
Informó que la administración municipal ha mediado
para solucionar la problemática entre la comunidad y la empresa accionada,
organizando varias reuniones y consejos de seguridad, “propendiendo por [sic]
la búsqueda de arreglos amigables en pro del bienestar de la comunidad”[2].
Al respecto aportó, para que obren como prueba en el expediente, copias de las
actas de las reuniones celebradas y registro fotográfico de las mismas.
De otra parte, confirmó que la comunidad del
municipio de Tasco no ha permitido la reapertura de la actividad minera en la
zona, por parte de Minas Paz
del Río/Votorantim.
5.2. Personería Municipal de Tasco[3]
El personero municipal de Tasco, como  agente del
ministerio público, dio respuesta a los requerimientos expuestos en la tutela,
manifestando que se atiene a la decisión del despacho frente a la protección de
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
De una parte, confirma la realización y participación
en las reuniones, en  búsqueda de consenso y conciliación, con resultados
infructuosos, ante la persistencia de la empresa accionada de pretender
desarrollar su proyecto, amparándose en la presunción de legalidad de los
correspondientes títulos mineros otorgados y planes de manejo ambiental
presentados ante las autoridades ambientales correspondientes.
De otra parte, solicitó “se libre una decisión de
fondo con el objeto de que los ciudadanos que a la fecha se encuentran
apostados en la vía realizando su manifestación pacífica, puedan volver a sus
hogares y continuar con el desarrollo normal de su vida cotidiana”.
Por último, manifestó que hasta ese día (agosto 25 de
2015) la comunidad ha impedido el desarrollo de cualquier actividad minera en
el municipio de Tasco.
5.3. Empresa Minas Paz del Río / Votorantim[4]
La empresa Minas Paz del Río/Votorantim, por intermedio de apoderado judicial, dio respuesta a los
requerimientos expuestos en la tutela, oponiéndose a las pretensiones de la
actora, afirmando que su actividad minera cuenta con el respaldo legal,
amparada por las autorizaciones (licencia y contrato minero) expedidas por la
ANM y Corpoboyacá, lo cual le permite continuar la explotación del yacimiento
mineral de hierro ubicado en la zona y en predios que son de la compañía.
Indicó que el
presunto afectado debe probar el daño, la fuente del mismo y el nexo causal
entre ellos. Lo anterior es objeto de un debate probatorio mucho más amplio que
debe desarrollarse a través de una acción popular, por lo que la acción de
tutela presentada se torna improcedente, por su carácter subsidiario y
residual.
Informó de la existencia
de espacios de participación comunitaria, sin poder llegar a acuerdos que
permitan la reapertura de la actividad minera en la zona, haciendo énfasis en
la realización de bloqueos por parte de la comunidad, durante los últimos dos
(2) años.
Por último,
señala la existencia de otras acciones de tutela interpuestas por otros
miembros de la comunidad, con argumentos similares, en las que se declaró la
improcedencia de la acción de tutela para tratar estos temas de derechos
colectivos. Para que obre como prueba en el expediente, aporta copia del fallo
proferido el 3 de julio de 2015 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de
Río[5].
5.4. Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá[6]
La secretaria general y jurídica de Corpoboyacá dio
respuesta a los requerimientos formulados en la tutela, oponiéndose a las
pretensiones de la actora, manifestando que Corpoboyacá no ha vulnerado sus
derechos fundamentales. Al respecto informó que:
·
Mediante Resolución No. 0901 del 20 de junio de
2006, Corpoboyacá estableció un Plan de Manejo Ambiental para la explotación de
un yacimiento de hierro, por parte de la empresa accionada, desarrollada en el
sector El Banco, vereda El Pedregal, en jurisdicción del municipio de Tasco,
proyecto amparado por el Contrato de Concesión Minero 006-85M.
·
Respecto de la afectación de los acuíferos
ubicados en la zona, concluye que “ante esta entidad no se ha allegado
ningún tipo de solicitud u oficio por medio del  cual se requiera la concesión
de aguas por parte de la señora CENAIDA RAMOS ESTUPIÑÁN, razón por la cual se
desvirtúa la vulneración del derecho fundamental al agua”. Esto, en razón a
que la concesión de aguas superficiales consiste en obtener el derecho a su
aprovechamiento.
·
Durante la evaluación del Plan de Manejo Ambiental
(PMA) aprobado a la empresa accionada no se detectó la existencia de
nacimientos o manantiales, de los cuales se surtiera la comunidad en su momento
(2006); por ende, aquel fue aprobado. De otra parte, la corporación, dentro de
su facultad de control y seguimiento, exigió que el PMA fuera ajustado. Sin
embargo, la empresa no ha podido ejecutar las acciones requeridas, debido a la
oposición de la comunidad para el ingreso a la zona.
·
En efecto, la entidad ha realizado control y
seguimiento del PMA mencionado, encontrando que no ha habido cumplimiento por
parte de la empresa, quien solicitó la suspensión de términos por los bloqueos
efectuados por la comunidad, que impiden el ingreso a la zona. Vistas así las
cosas, la entidad consideró necesario “antes de tomar cualquier decisión,
requerir a la Oficina Asesora de Prevención y Atención del Riesgo del
Departamento (…) en el sentido de practicar una visita urgente al lugar de los
hechos y así determinar los riesgos que presenta dicha zona por falta de
mantenimiento exigido por CORPOBOYACÁ ya que dicha área se puede convertir en
inestable y presentar riesgos para los habitantes del sector, hasta tanto se
obtenga el pronunciamiento de la entidad referida, la Corporación no definirá
si suspende o no los términos de ejecución de las obras exigidas a Minas Paz
del Río”.
Por último, señaló que “no es posible suspender cualquier
tipo de actividad de explotación minera porque a la fecha no se ha podido
explotar” y no se evidencian factores que lleven a esa decisión.
Como soporte de lo afirmado, aportó copias de la
Resolución No.0901 de 2006, en la que se estableció y aprobó el PMA; del
radicado de 17 de julio de 2015, enviado a la Oficina Asesora de Prevención y
Atención del Riesgo del Departamento; y del radicado del 10 de julio de 2015,
proveniente de la empresa Minas Paz del Río.
5.5. Servicio Geológico Colombiano (reemplazó a Ingeominas)[7]
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Servicio
Geológico Colombiano, instituto científico y técnico adscrito al Ministerio de
Minas y Energía, informó que las minas y la actividad de explotación minera,
así como, su control y seguimiento, escapan de su competencia.
Consecuentemente, solicitó la exclusión de la entidad
por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la controversia
gira en torno a la explotación minera, sin que dicha autoridad geológica haya
participado en modo alguno en las actividades exploratorias o de licenciamiento
del caso.
5.6. Agencia Nacional Minera - ANM[8]
A través de apoderada, la ANM explicó que, en calidad
de autoridad minera, sus funciones son la promoción de la exploración y
explotación de los recursos mineros de la Nación y su administración. Por lo
tanto, sus decisiones y pronunciamientos obedecen a imperativos legales que
deben ser acatados en toda su extensión.
De esta manera, según la Ley 685 de 2001, el derecho a
explorar y explotar se obtiene a través del contrato de concesión debidamente
inscrito en el Registro Minero Nacional. Al respectó, indicó que, una vez
consultada la base de datos, la empresa accionada Minas Paz del Río/Votorantim cuenta con tres (3)
títulos mineros ubicados en el municipio de Tasco (Boyacá).
Ahora bien, resaltó que la
ANM es la administradora de los recursos naturales no renovables en el país y
que al particular interesado en adelantar su exploración y explotación, le
corresponde demostrar el cumplimiento de los requisitos económicos, jurídicos,
ambientales, técnicos y de seguridad industrial ante la autoridad competente:
el Ministerio del Medio Ambiente.
Además, concluye que debe declararse la improcedencia
de la acción de tutela, debido a que (i) la ANM no ha vulnerado derechos
fundamentales de la accionante, dado que se “pretende adelantar una explotación”, por lo que no
hay daño alguno causado y (ii) se cuenta con otro mecanismo de defensa como
quiera que se trata de la protección de derechos e intereses colectivos y
difusos (medio ambiente de la comunidad).
II.-
DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1.
Actuaciones preliminares de instancia
1.1. Mediante auto del
14 de agosto de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de
Tasco (Boyacá), considerando la necesidad de vincular a algunas entidades del
orden nacional, rechazó, de plano, la acción de tutela por carecer de
competencia y ordenó el envío del expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito
de Paz de Río.
El 18 de agosto de 2015, el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Paz de Río resolvió no avocar conocimiento y dispuso devolver el
expediente al juzgado remitente para que asumiera su conocimiento y trámite.
1.2. Mediante auto del
20 de agosto de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de
Tasco (Boyacá), admitió la acción de tutela y corrió traslado a las partes para
que se pronunciaran acerca de los supuestos de hecho que motivaron la solicitud
de amparo.
Como quiera que los efectos de la violación se surten
a nivel municipal, decidió vincular a la Alcaldía Municipal y a la Personería
Municipal de Tasco. Así mismo, vinculó a algunas entidades del orden nacional:
a la Agencia Nacional Minera, a Ingeominas, a la Autoridad Nacional de
Licencias ambientales y a Corpoboyacá.
1.3. El 2 de septiembre de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tasco
(Boyacá) profirió fallo, negando por improcedente la acción de tutela incoada,
al no existir acción popular en curso y por considerar que, para la protección
de derechos colectivos, la acción de tutela debe conservar su naturaleza de
mecanismo transitorio, a la que debe acudirse únicamente cuando esté demostrado
que a través del ejercicio de la acción popular “no sea posible el
restablecimiento del derecho fundamental lesionado o en amenaza de serlo por la
afectación de un derecho colectivo”[9].
La accionante,
estando en desacuerdo con la decisión del a quo, de manera oportuna, presentó
escrito de impugnación[10],
manifestando que su declaración respecto de la alta degradación de las
condiciones ambientales en la zona, causadas por la actividad minera de la
accionada debe ser tenida en cuenta como plena prueba.
1.4. Al recibir la
impugnación interpuesta contra el fallo desestimatorio, el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Paz de Río advirtió que se incurrió en una causal de nulidad
que afectaba estructuralmente el derecho fundamental de contradicción y
defensa, toda vez que el a quo no tuvo en cuenta las alegaciones
defensivas de la accionada y de algunas entidades vinculadas, afirmando que
aquellas asumieron una conducta silente. Circunstancia que no se compadecía de
la realidad procesal, puesto que estas personas sí se pronunciaron en el
término concedido, solo que su notificación fue tardía, al haber utilizado el
correo físico ordinario como medio de notificación.
En consecuencia, a través de auto proferido el 7 de
octubre de 2015, el ad quem declaró la nulidad de lo actuado, “a
partir del fallo inclusive” y ordenó la devolución del expediente para que
el despacho de origen procediera a estudiar los argumentos de los vinculados y
de la accionada, que se hayan pronunciado dentro de los términos concedidos.
1.5. Una vez cumplido lo ordenado por el superior jerárquico y como quiera
que el a quo agotó los medios necesarios para lograr verificar la fecha
de notificación de la accionada y de las entidades vinculadas, profirió nuevo fallo
teniendo en cuenta todas las contestaciones aportadas oportunamente.
2. Decisión
de única instancia
Mediante
sentencia del 28 de octubre de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tasco
(Boyacá) decidió declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que el
demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, a través de la acción
popular (Ley 472 de 1998).
En efecto, señaló
que se está ante la solicitud de protección de derechos fundamentales de una
comunidad (ante el riesgo de nacimientos de agua del que se abastecen más de
once familias). Al respecto, afirmó que en su despacho se han presentado sendas
acciones de tutela en el mismo sentido, de lo que se puede colegir que el fallo
de tutela no estaría encaminado a la protección de derechos fundamentales
propios de la accionante, sino que se estarían protegiendo los derechos de toda
una colectividad; esto es, el asunto resulta ser un problema de orden
colectivo, de interés de toda una comunidad: la contaminación de aguas
superficiales y subterráneas (salubridad pública).
Adicionalmente,
el operador jurídico indicó que “si bien la acción de tutela es el mecanismo
idóneo para lograr la salvaguarda constitucional de los derechos fundamentales,
es un  mecanismo subsidiario y residual, esto es que procede en tanto el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial para lograr que sus
derechos sean protegidos”. Así mismo, explicó que, en principio, frente a
debates relacionados con derechos colectivos no es procedente la acción de
tutela, a menos que derechos fundamentales del demandante estén siendo
vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo, en
concordancia con la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional.
Por lo expuesto,
estimó que la actora ha debido emplear la acción popular, regulada por la Ley
472 de 1998, para la protección de los derechos, lo cual torna improcedente la
acción de tutela incoada, la cual pese a manifestar que se presentaba como
mecanismo transitorio, “del acervo probatorio se desprende que no hay
ninguna acción popular en curso”.
En consecuencia,
resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela impetrada por Cenaida
Ramos Estupiñán en contra de la Minas Paz de Río/Votorantim y la demás
entidades vinculadas.
El fallo no fue impugnado.
III.- ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
1. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional
1.1. En el proceso de revisión del expediente, esta Sala de Revisión
concluyó que era necesario recaudar algunas pruebas, con el fin de esclarecer
los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela de la referencia y
allegar al proceso elementos de juicio relevantes para adoptar la decisión que
corresponde.
En consecuencia, mediante auto del 5 de mayo de 2016, se ordenó
vincular al trámite de la presente acción de tutela al Ministerio de Minas, al Ministerio
del Medio Ambiente y a la Defensoría del Pueblo de Tasco, para que se pronunciaran
respecto de los hechos y las pretensiones que en ella se plantean y que sean de
su competencia, y solicitó las siguientes pruebas:
SEGUNDO.- Por
Secretaría General, OFÍCIESE al Tribunal Administrativo de Boyacá, para
que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente auto, se sirva informar a este despacho si ha sido
admitida acción popular promovida por la comunidad de Tasco contra la empresa
Minas Paz del Río / Votorantim. En caso afirmativo, informar todo lo
relacionado con el trámite que se haya adelantado, allegando los documentos que
soporten sus afirmaciones.
TERCERO.- Por
Secretaría General, OFÍCIESE a la Alcaldía Municipal de Tasco,
Defensoría del Pueblo de Tasco y a la Personería Municipal de Tasco, para que,
en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente auto, dentro del ámbito de sus competencias, se sirvan informar a este
despacho lo siguiente:
·     ¿Cuál es el estado actual de las conversaciones, acuerdos y/o
negociaciones entre la comunidad y la empresa Minas Paz del Río / Votorantim?
·     ¿Cuál es la afectación directa de los derechos fundamentales de la
peticionaria Cenaida Ramos Estupiñán, presuntamente vulnerados por la empresa
Minas Paz del Río / Votorantim, en el marco de la ejecución de proyectos de
explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco,
del municipio de Tasco (Boyacá)?
Para efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los
documentos que soporten sus afirmaciones.
CUARTO.- Por Secretaría General, OFÍCIESE
a la accionante Cenaida Ramos Estupiñán, para que, en el término de tres (3)
días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva
informar a este Despacho sobre la afectación directa de sus derechos
fundamentales, presuntamente vulnerados por la empresa Minas Paz del Río /
Votorantim, en el marco de la ejecución de proyectos de explotación minera a
cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio de Tasco
(Boyacá).
Para efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los
documentos que soporten sus afirmaciones.
QUINTO.- Por
Secretaría General, OFÍCIESE a la Agencia Nacional de Minería, al
ministerio del Medio Ambiente y a Corpoboyacá, para que, en el término de tres
(3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, dentro
del ámbito de sus competencias, se sirvan informar a este despacho el estado
actual de las actividades de la ejecución de proyectos de explotación minera a
cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio de Tasco
(Boyacá), desarrolladas por la empresa Minas Paz del Río / Votorantim.
Para efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar los
documentos que soporten sus afirmaciones.
SEXTO.- Por
Secretaría General, OFÍCIESE a Corpoboyacá, para que, en el término de
tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto,
se sirva explicar a este despacho la descripción y caracterización ambiental
del área estudiada para el establecimiento de un Plan de Manejo Ambiental,
según la Resolución 0901 del 20 de junio de 2006, para la explotación de un
yacimiento de hierro localizado en la vereda el Pedregal del municipio de
Tasco, amparado por el contrato de concesión minera 006-85M de Ecominas.
Particularmente, se sirva conceptuar sobre la existencia de depósitos de agua
en el área estudiada y sobre la clasificación de la zona como páramo y/o
subpáramo.
1.2. El 7 de junio de 2016, la Secretaría General de esta Corporación
informó al despacho del magistrado ponente que se recibieron las siguientes
comunicaciones:
·
Oficio
2016031880 del 12 de mayo de 2016, firmado por el apoderado especial del
Ministerio de Minas y Energía (obra a folios 25 al 53 del cuaderno principal),
en el que aclaró que se trata de una entidad rectora de políticas ambientales,
no autoridad ambiental, de manera tal que dicho ministerio no ha intervenido en
la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, por lo
que se ha configurado falta de legitimación en la causa por pasiva.
De otra parte,
consideró que la accionante actúa motivada por apreciaciones subjetivas y
opiniones personales respecto de los efectos e impactos ambientales de la
actividad de la minería a cielo abierto, sin establecer una relación directa
entre tales situaciones y la actividad minera de la empresa Minas Paz del Río /
Votorantim. En consecuencia, la presente acción de tutela se torna improcedente
por falta de inmediatez y por el carácter subsidiario de este mecanismo.
·
Oficio
OAJ-8140-E2-2016-011337 del 17 de mayo de 2016, firmado por el apoderado judicial
de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (obra a folios 54
al 68 del cuaderno principal), en el que se opuso a la prosperidad de las
pretensiones de la demandante, no sin antes aclarar que a dicho ministerio lo
que le corresponde es “fijar las políticas y derroteros nacionales para
identificar los eventos generadores del riesgo ecológico de cada región o
corporación”, razón por la cual solicita que se le desvincule de esta
acción de tutela.
Explica que
dicha entidad tiene competencia para emitir las políticas y regulaciones
ambientales relacionadas con la protección del medio ambiente, mientras que a
las Corporaciones Autónomas Regionales se les asignó la competencia de “ejecutar
las políticas, planes y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales”.
Consecuentemente, indicó que Corpoboyacá es la entidad legalmente competente
para suministrar información del estado actual de la ejecución del proyecto de
explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco,
del municipio de Tasco (Boyacá).
De otra parte,
expuso que el asunto bajo estudio no cumple con los presupuestos de inmediatez
y subsidiariedad que le son propios al mecanismo de tutela. Se aporta en medio
digital los mapas del área de referencia (escala 1:100.000), elaborados por el
Instituto Humboldt.
·
Oficio
SEC/0189 LJCC del 12 de mayo de 2016, firmado por la secretaria del Tribunal
Administrativo de Boyacá (obra a folios 69 a 94 del cuaderno principal), en el
que señaló que fue radicada (el 16 de octubre de 2015) acción popular
2015-0730-00, promovida por la Personería Municipal de Tasco contra Minas Paz
del Río SA, la Agencia Nacional de Minería, Corpoboyacá y el municipio de
Tasco.
Allegó copia de
las actuaciones surtidas en la referida acción popular, incluyendo el auto
admisorio del 19 de febrero de 2016 y el inicio del trámite del incidente de
medida cautelar (decretado el 19 de febrero de 2016, auto notificado el 22
de febrero de 2016), consistente en: “medida cautelar (…) de suspensión de
la licencia ambiental y del plan de manejo ambiental, otorgados por la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá- a nombre de Minas Paz del
Río SA, así como la suspensión inmediata de actividades por parte de esta última,
en la ejecución del proyecto minero objeto del presente medio de control”[11].
En consecuencia, corrió traslado a los demandados para que se pronuncien al
respecto.
·
Oficio
del 18 de mayo de 2016, firmado por el alcalde municipal de Tasco (Boyacá), remitido
vía fax y en original, (obra a folios 95 al 151 del cuaderno principal), en el
que informó lo siguiente:
(i) Respecto del estado actual de los acuerdos o negociaciones entre
la comunidad y la empresa accionada: La explotación minera desarrollada por la
empresa Minas Paz del Río ha generado una problemática social por las
afectaciones al medio ambiente y a las condiciones de vida de los habitantes
del municipio; los trabajos de extracción habían estado suspendidos por largo
tiempo y cuando la empresa pretendió continuar, la comunidad inició un bloqueo
desde junio de 2015, lo cual ha impedido que se reanuden los trabajos en la
zona y el ingreso de cualquier tipo de maquinaria; la administración municipal
ha propiciado espacios de dialogo (última reunión celebrada el 18 de febrero de
2016).
(i) Respecto de la afectación directa de los derechos fundamentales
de la accionante y su familia: A fin de determinar la vulneración alegada,
comisionó al Inspector de Policía del municipio de Tasco, quien visitó el
inmueble habitado por la actora el 16 de mayo de 2016 y determinó que el predio
y la vivienda se ven afectados por daños estructurales y que, así mismo, ha
disminuido considerablemente el nivel de agua de los nacederos de agua que allí
existen.
Como soporte de lo expuesto, adjuntó escritos de convocatoria a la
reunión pública (12 folios), relatoría de la reunión celebrada el 18 de febrero
de 2016 (10 folios) y acta de visita administrativa (3 folios y 1 CD con
registro fotográficos).
·
Oficio
firmado por la personera municipal de Tasco (Boyacá), recibido el 1º de junio
de 2016, (obra a folios 152 al 166 del cuaderno principal), en el que dio respuesta
a lo requerido por esta Corporación, manifestando que (i) asistió a una reunión
celebrada el 18 de febrero de 2016 en la que se socializó el estado de las conversaciones
entre las partes y (ii) adjuntó copia del acta de visita realizada por parte de
la Inspección Única de Tasco que dan cuenta de la afectación directa de los
derechos fundamentales de la accionante.
·
Oficio
20161230168511 del 13 de mayo de 2016, firmado por una abogada del Grupo de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Minería (obra a folios 167 al 227 del
cuaderno principal), en el que afirmó que (i) la sociedad Minas Paz del Río
Votorantim es titular del proyecto de interés nacional, identificado con placa
006-85M, ubicado en el municipio de Tasco (Boyacá) y que el referido contrato
minero se encuentra vigente, en etapa de exploración (la cual comprende
estudios, trabajos y obras necesarios para establecer y determinar la
existencia y ubicación del mineral, viabilidad técnica de extracción y el
impacto ambiental); y (ii) la empresa no ha podido reiniciar actividades
extractivas de mineral de hierro en el sector El Banco, en virtud de la
problemática social existente en el área.
Como soporte de lo expuesto, adjuntó copia de informes de visita y
conceptos técnicos de los proyectos mineros de la zona, dentro de sus funciones
de seguimiento, control y seguridad minera.
·
Oficio
005589 del 17 de mayo de 2016, firmado por el subdirector de Administración de
Recursos Naturales (E) de Corpoboyacá (obra a folios 228 al 267 del cuaderno
principal), en el que informó el estado actual del expediente PERM-0029/05
donde obra el trámite ambiental para el proyecto de minería a cielo abierto de
mineral de hierro denominado El Banco.
De otra parte, afirmó que el sector El Banco del municipio de Tasco
no está considerado como zona de páramo, ni subpáramo[12]; así mismo, indicó
que en el área de influencia directa del proyecto no hay presencia de unidades
naturales y ecosistemas estratégicos de relevancia ambiental.
2. Traslado a las partes
2.1. En aras de garantizar el
derecho al debido proceso y en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015, se dio traslado de los documentos anteriormente
señalados a las partes y a terceros con interés, para que se pronunciaran sobre
los mismos, si así lo consideraban.
2.2. Vencido el término otorgado, la Secretaría General de esta Corporación
informó al despacho del magistrado ponente que se recibieron las siguientes
comunicaciones:
·
Oficio
SGC 20161100028071 del 27 de mayo de 2016 (obra a folios 291 al
294 del cuaderno principal), en el que el jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Servicio Geológico Colombiano manifestó que se le ha dado traslado a la Agencia
Nacional de Minería (ANM), entidad que, desde el 3 de mayo de
2012, asumió las funciones del extinto Ingeominas, como autoridad minera
nacional.
·
Escrito
del 3
de junio de
2016, firmado por el señor Luis Enrique Orduz Valencia (obra a folios 295 al
327 del cuaderno principal), quien remitió copia de informes generados por la
Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá (octubre de 2015) y por Corpoboyacá
(febrero de 2016), en los que se evidencian los daños ambientales generados por
la actividad minera en la zona.
·
Oficio
firmado por el apoderado general de la empresa Minas Paz del Río SA, recibido
el 3 de junio de 2016, (obra a folios 328 al 455 del cuaderno principal), en el
que se opuso a las pretensiones de la accionante, en razón a que la empresa
Minas Paz del Río/Votorantim tiene derechos y obligaciones consagrados en actos
administrativos que gozan de presunción de legalidad, incluyendo un Plan de
Trabajo e Inversiones (PTI)[13]
aprobado por la Agencia Nacional de Minería y un Plan de Manejo Ambiental (PMA)
aprobado por Corpoboyacá, que le permite ejecutar labores mineras en el área de
la mina El Banco.
Adicionalmente, señaló la
existencia de otros mecanismos judiciales, por lo que la acción de tutela se
torna improcedente, en virtud de su carácter subsidiario.
Así mismo, analizó el caso
concreto a la luz de las subreglas definidas por la Corte Constitucional en la
SU-1116 de 2001 y concluyó que el mecanismo idóneo y efectivo para la
protección de los derechos presuntamente vulnerados es la acción popular y no
la acción de tutela sub judice.
·
Oficio
006310 del 3 de junio de 2016, firmado por el subdirector de Administración de
Recursos Naturales (E) de Corpoboyacá (obra a folios 457 al 460 del cuaderno
principal), en el que hace extensiva la respuesta mediante el Oficio
005589 del 17 de mayo de 2016, remitiendo copia del mismo.
IV.- FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente, a través de esta Sala, para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en
cumplimiento de lo ordenado por el auto del 11 de marzo de 2016, proferido por
la Sala de Selección Nº 3.
2.  Problema
jurídico
De acuerdo con
el acontecer fáctico descrito en precedencia, la problemática de índole jurídica
por resolver, en sede de revisión, se contrae a la necesidad de establecer si
la empresa accionada vulneró los derechos fundamentales
a la vida, a la salud, en conexidad con el derecho al agua de la señora Cenaida
Ramos Estupiñan y su familia. En el presente caso, la accionante ha solicitado
que se suspenda toda actividad de exploración y explotación minera, por parte
de la empresa accionada en la vereda El Pedregal, sector El Banco, en el
municipio de Tasco.
La tutela fue negada
teniendo en cuenta: (i) la existencia de los mecanismos de defensa
ordinarios para la protección de derechos colectivos (acción popular) y (ii)
la no presentación de la acción popular que habilitara la acción de tutela como
mecanismo transitorio, ante  la vulneración o amenaza de derechos fundamentales
del demandante, por la afectación del derecho colectivo.
Teniendo en
cuenta lo anterior, le corresponde a la Corte dar solución al siguiente
problema jurídico: ¿La acción de tutela es procedente para la protección de derechos
colectivos (medio ambiente), o por el contrario, la accionante debe agotar el
medio judicial existente (acción popular)?
Para resolver el
presente asunto, la Sala iniciará por reiterar la doctrina de la Corte
Constitucional sobre (i) el principio de subsidiariedad de la acción de
tutela y (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela para la
protección de derechos colectivos; para, luego, (ii) dar solución al
caso concreto.
3. El
principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela. Reiteración de Jurisprudencia
3.1. De acuerdo con reiterada y uniforme jurisprudencia de esta
Corporación[14],
en armonía con lo dispuesto por los artículos 86 de la Carta Política y 6º del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la
protección inmediata de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario.
Esta procede siempre que en el ordenamiento jurídico no exista otra acción
idónea y eficaz que brinde protección a estos derechos. Las normas en comento disponen:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
ARTÍCULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)
DECRETO 2591 DE 1991
ARTÍCULO 6º. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de
tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante. (…)
Respecto del referido mandato constitucional esta Corporación, en
innumerables pronunciamientos, ha expresado que, aun cuando la acción de tutela
ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección
inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a
la misma un carácter subsidiario y residual; lo cual significa que solo es
procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa
a los que se pueda acudir o, cuando existiendo estos, se promueva para precaver
la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así mismo, ha manifestado la Corte que, en cuanto el ordenamiento
jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos constitucionales
(incluyendo, por supuesto, los que tienen la connotación de fundamentales), la
procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a la necesidad de
preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley a las distintas
autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina
desarticulación sino, también, garantizar el principio de seguridad jurídica.
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos
constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la
acción de tutela. En la medida en que la Constitución del 91 le impone a las
autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en
sus derechos y libertades (CP art. 2°), se debe entender que los diversos
mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para
garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de
carácter fundamental. De ahí que la propia Carta le haya reconocido a la tutela
un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los
cuales se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben
acudir las personas para lograr la protección de sus derechos. Sobre el punto,
ha dicho la Corte:
[L]a acción de tutela como mecanismo de protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida
como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su
efectiva aplicación solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte
idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es
objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad
pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una
valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las
circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada
con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales,
pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela
no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser
único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales,
brinda el ordenamiento jurídico.[15]
Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como
una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y
actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”[16],
razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos
dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado
la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios
ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de
relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber
actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero
también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales
deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo
86 Superior.
3.2. No obstante lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones al principio de
subsidiariedad de la acción de tutela: (i) la primera está consignada en
el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aun cuando existan otros
medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda,
prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción
de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo
ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y
plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como
mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones
descritas se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para
proteger los derechos fundamentales, de manera transitoria o definitiva, según
lo determine el juez de acuerdo con las circunstancias que rodean el caso
concreto.
En cuanto a la primera excepción, es decir, la relativa a evitar un
perjuicio irremediable, parte de la consideración de que la persona cuenta con
un medio idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales, pero
que, con miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela
se convierte en un mecanismo procedente para brindarle la protección
transitoria a sus derechos fundamentales, mientras el juez natural resuelve el caso.
Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que únicamente se considerará
que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias
del caso particular, sea: (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a
meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos
ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que
lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c)
de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su
prevención o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en
forma irreparable”[17].
Siguiendo estos criterios, la Corte ha conceptualizado el perjuicio
irremediable en los siguientes términos:
(…) De acuerdo con la doctrina constitucional
pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se
cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del
perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o
próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar,
deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas estas desde
una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del
perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por
último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable.[18]
Adicionalmente, es importante indicar que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha considerado como condición necesaria para establecer la
procedencia de la acción de tutela, que el perjuicio irremediable se encuentre
acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. No obstante, la
Corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga,
mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia
de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos
cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal
de este mecanismo de defensa judicial. Específicamente ha dicho la Corte:
No obstante, aunque la
prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la tutela,
la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades.
Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de tutela, así como
a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la prueba del
perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales. Así pues,
al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un
perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus condiciones
personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones
que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan
al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión[19].
En cuanto a la segunda excepción, esto es, la relativa a que el
medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de
derechos fundamentales, ha dicho la Corporación que, al evaluar el mecanismo
alternativo del ordenamiento jurídico, este “(…) tiene que ser suficiente
para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se
proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre
el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra
manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto,
real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”[20]. Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas
características y, por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede
ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio
definitivo de protección al bien jurídico.
3.3. En síntesis, la tutela no puede utilizarse para desplazar al
juez ordinario de la resolución de los procesos que por ley le corresponde
tramitar y que, solo subsidiariamente, en casos de inminente perjuicio para los
derechos fundamentales, aquella puede invocarse para pedir una protección
transitoria o una protección definitiva, en eventos excepcionales definidos por
la jurisprudencia. Cuando se invoca el perjuicio irremediable, el actor debe
acreditarlo o aportar mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de
tutela verificar la existencia de este elemento[21].
4. De la procedencia excepcional de la acción de tutela para la
protección de derechos colectivos[22]. Reiteración de jurisprudencia
4.1. La
jurisprudencia de esta Corporación ha enfatizado en el ámbito diferenciado de
protección que la Constitución adscribe a la acción de tutela y a las acciones
populares. En este sentido, ha señalado que el artículo 86 de la Constitución
prevé la facultad de toda persona de impetrar acción de tutela, con el fin de
lograr la protección de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, o por particulares en los casos que prevea la ley. Por su parte, el
artículo 88 del ordenamiento superior establece la acción popular (regulada en
la Ley 472 de 1998) como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos
e intereses colectivos.
De manera enunciativa, la mencionada disposición (Art. 4° Ley
472/98), relaciona los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser
protegidos mediante las acciones populares, entre los que se encuentran los
atinentes a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, el
acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública,
el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles
técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos.
4.2. Ha precisado, así mismo, la
jurisprudencia constitucional, la diferencia entre los derechos fundamentales y
los derechos colectivos. La Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo
como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo
que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”[23].
En el mismo sentido indicó, que “los derechos colectivos se caracterizan
porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y
cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la
sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los
derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y
colectiva, que trasciende el ámbito interno”[24] y agregó que
el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación
activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”[25].
De otra parte, la Corporación afirmó que: “un derecho es
fundamental y, por consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando
se demuestre la afectación subjetiva o individual del demandante y, será
colectivo, protegido mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad
general que impida dividirlo o materializarlo en una situación particular”[26].
De manera consistente la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha considerado que, en principio, la acción de tutela no es procedente para
debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del
demandante estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho
colectivo. Sobre el particular esta Corporación afirmó:
[L]a protección de un derecho fundamental cuya causa
de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas, que pueda
reconocerse como un derecho colectivo, solo es posible cuando se demuestra la
afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la
existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción
popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de
manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que ‘en
el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza concreta
de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los fundamentales de
una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo, cierta e
indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo contrario no
procede la acción de tutela.[27]
De acuerdo con decantada jurisprudencia de esta Corporación[28],
cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que derivan de
la violación de un derecho que, en principio, puede ser concebido como
colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al momento
de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción de
tutela. Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo
no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez
que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e
inmediata del juez de tutela.
4.3. En este orden de ideas, la
jurisprudencia de la Corte ha fijado los criterios que permiten establecer la
procedencia excepcional de la acción de tutela en tales eventos, así:
(i)
Que exista conexidad entre la
vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho
fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea
consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo.
(ii)
El demandante debe ser la persona
directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de
tutela es de carácter subjetivo.
(iii)
La vulneración o la amenaza del derecho
fundamental debe estar plenamente acreditada.
(iv)
La orden judicial que se imparta en
estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter
fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que
con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”.[29]
(v)
Adicionalmente, es necesario la
comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto.
Respecto de este último supuesto, ha dicho esta Corporación:
(…) en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento
idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos
colectivos.(…) En tales circunstancias, la entrada en vigor de una regulación
completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro
requisitos señalados (…) para que la tutela proceda en caso de afectación de un
derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter
subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca
claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar
específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho
colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en
relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder
que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho
colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho
fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal
evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular
no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen
razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela
no es procedente, salvo que el actor recurra a ella como mecanismo transitorio,
mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y
cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental.[30]
4.4. En conclusión, el orden
constitucional establece, de manera diferenciada, mecanismos específicos para
la protección de derechos fundamentales (la acción de tutela), y de derechos e
intereses colectivos (las acciones populares) frente a su vulneración o
amenaza.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado
unos criterios para determinar si la acción de tutela resulta procedente para
la protección de derechos fundamentales vulnerados en contextos de afectación
colectiva.
Para el efecto, el juez constitucional debe analizar si se acredita,
de manera cierta y fehaciente, que la afectación actual o inminente del derecho
colectivo también amenaza o vulnera un derecho fundamental que ha sido
individualizado en la persona que interpone la acción de tutela, o a nombre de
quien se encuentra impedida para defender en forma directa sus propios
intereses, cuya protección no resulta efectiva mediante la acción popular sino
que requiere la intervención urgente e inmediata del juez de tutela.
De conformidad con lo expuesto, pasa la Sala a verificar si los
hechos que se alegan en la presente causa, se enmarcan en el test de
procedibilidad excepcional de la tutela, como mecanismo transitorio, y hacen
factible, por consiguiente, la adopción de medidas de protección del derecho
fundamental invocado.
5. Cumplimiento
de los requisitos de procedencia en el caso concreto
5.1. En el caso objeto de estudio, se advierte que Cenaida Ramos Estupiñán acude a la acción de
tutela con el fin de que se suspendan las obras de exploración y explotación
minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio
de Tasco (Boyacá), porque, a su juicio, constituyen una amenaza para los
derechos fundamentales a la vida, a la
salud, en conexidad con el derecho al agua, de ella y su familia y de las demás
familias que se benefician de los manantiales y nacimientos de agua ubicados en
la zona de impacto ambiental del proyecto minero referido. En ese orden de
ideas, corresponde a la Sala de Revisión determinar si la acción de tutela es
procedente para solicitar el amparo invocado.
Con fundamento
en la reseña fáctica expuesta y en las pruebas que obran dentro del expediente,
la Sala de Revisión encuentra acreditados los siguientes hechos, expuestos
cronológicamente:
FECHA
ACTIVIDAD
1982
Se inició proceso de explotación de mineral
de hierro.
Febrero 4
de 1985
Se celebra contrato entre Ecominas y
Acerías Paz del Río SA, otorgándole el derecho a realizar trabajos técnicos
de exploración y explotación tendientes a obtener minerales de hierro y
piedra caliza siderúrgica, con una duración de 30 años, a partir del 1º de
enero de 1981.
Mayo 24
de 1990
Inscripción del contrato minero #006-85M
en el Registro Nacional Minero.
2001/2002
La empresa Acerías Paz del Río cesa
actividades mineras, por su voluntad, sin ejecutar “plan de abandono y
cierre”.
Junio 20
de 2006
Corpoboyacá aprueba PMA de la empresa
Acerías Paz del Río (Res. 901 de 2006), en la vereda El Pedregal, amparado
por el título minero 006-85M.
Diciembre 27 de 2012
La ANM y Minas Paz del Río suscriben Otrosí
09 al Contrato 006-85M, prorrogando por 20 años el derecho a realizar
trabajos técnicos de exploración y explotación en la zona, inscrito en el
Registro Minero Nacional el 28 de diciembre de 2012.
Noviembre 22 de 2013
Mediante auto VSC-072 de 2013, ANM
aprobó actividades en la zona.
Septiembre 16 de 2014
Comunidad bloquea el paso de vehículos
de la empresa hacia el sector El Banco.
Septiembre 17 de 2014
Comunidad bloquea el ingreso de la
maquinaria hacia la mina en el cruce de la vía hacia el sector El Banco.
Septiembre 23 de 2014
Comunidad bloquea, nuevamente, el
ingreso de la maquinaria hacia la mina en el cruce de la vía hacia el sector
El Banco.
Septiembre 22-25 /2014
Se realizaron reuniones preliminares
entre representantes de Minas Paz del Río y la comunidad.
Marzo 17
de 2015
Corpoboyacá requiere a Minas Paz del Río
(Auto 0305 de 2015).
Marzo 27
de 2015
Corpoboyacá declara perfeccionada la
cesión de los derechos de Acerías Paz del Río a Minas Paz del Río (Auto 0401
de 2015).
Marzo 27
de 2015
Corpoboyacá formula requerimientos
ambientales (Auto 0402 de 2015).
Marzo 27
de 2015
Corpoboyacá inicia proceso sancionatorio
a Minas Paz del Río (Auto 873 de 2015).
Julio 12
de 2015
Inicia oficialmente plantón pacífico por
parte de la comunidad en el sector La Virgen de la vereda El Pedregal.
5.2. De lo expuesto se
puede colegir lo siguiente:
5.2.1. Respecto de la
actividad de la empresa accionada Minas Paz del Río/Votorantim:
Después de más de una década de inactividad, la
empresa ha manifestado que “tiene como objetivo la reapertura de esta mina, sin
poner en riesgo el medio ambiente y los intereses de la comunidad”[31].
La empresa accionada cuenta con título minero vigente,
licencias aprobadas y ha cumplido con la regulación ambiental vigente, hasta el
27 de marzo de 2015, fecha en la que la autoridad ambiental le requirió ciertas
actividades que permitan ajustar el PMA aprobado. Sin embargo, no ha podido dar
cumplimiento debido al bloqueo pacífico atribuible a la comunidad, que impide
la entrada de maquinaria a la zona.
La empresa accionada ha manifestado su intención de llegar
a un acuerdo con la comunidad del municipio de Tasco, para el efecto iniciaron mesa
de dialogo desde el 3 de octubre de 2014, han participado en las reuniones
públicas e informales (febrero 26 de 2015, marzo 9 de 2015, junio 11 de
2015, agosto 13 de 2015, febrero 18 de 2016) y han instalado un punto de
atención a la comunidad desde noviembre de 2014.
5.2.2. Respecto de la
actividad de las autoridades ambientales
5.2.2.1. Corpoboyacá
Luego de la aprobación del PMA (2006), la autoridad
ambiental ha requerido en varias oportunidades (diciembre de 2007, marzo de
2011 y marzo de 2015) a la empresa Minas Paz del Río / Votorantim para que
realice diversas actividades de mantenimiento, reforestación, manejo de aguas y
señalización. Ha quedado demostrado que desde el bloqueo por parte de la
comunidad la empresa no ha podido ingresar a la zona del sector El Banco, del
municipio de Tasco.
Mediante Resolución 0873 del 27 de marzo de 2015, la
autoridad ambiental resolvió ordenar la apertura del proceso administrativo
ambiental de carácter sancionatorio en contra de la empresa Minas Paz del
Río/Votorantim.
5.2.2.2. Agencia Nacional de Minería - ANM
Mediante Auto VSC-072 del 22 de noviembre de 2013, la
Vicepresidencia de seguimiento, control y seguridad minera de la ANM aprobó el
Programa de Trabajo y Obras Provisional del Contrato 006-85M que contempla las
actividades de explotación a cielo abierto en los sectores La Mesa y El Banco[32].
En visita de inspección, seguimiento y fiscalización
a la ejecución de actividades de la operación minera del contrato 006-85M,
durante los días 6 al 10 de abril de 2015, la autoridad[33] concluyó que
“la mina El Banco presenta condiciones de inestabilidad en su estructura de
taludes y bermas producto de la inactividad, por tanto es necesario gestionar
prontamente los acuerdos con la comunidad para poder acceder a dicho frente y ejecutar
los trabajos mineros y de explotación técnica para mitigar los fenómenos que se
pueden generar por la no intervención”. En efecto, recomienda a la empresa
Minas Paz del Río / Votorantim el “gestionar acuerdos de entendimiento y dar
pronta respuesta a los requerimientos dados por la autoridad ambiental a fin de
obtener los permisos y licencias para adelantar la explotación en el sector La
Mesa y así dar cumplimiento a la producción y el desarrollo del cronograma
aprobado”.
Así mismo recomendó continuar con las gestiones
tendientes a obtener las modificaciones de los PMA’s correspondientes, de
manera tal que “viabilice la ejecución de actividades mineras del PTI a
Largo Plazo que actualmente se encuentra en evaluación” [34].
A solicitud de la comunidad (mayo 22 de 2015), la ANM
realizó una visita, el 1º de julio de 2015, al proyecto minero El Banco, a fin
de atender las inquietudes manifestadas en relación con las afectaciones
causadas por la operación minera a sectores aledaños al botadero y al frente de
explotación, incluyendo los nacimientos de agua indicados por la misma comunidad,
generando el Concepto Técnico VSC 00131 del 10 de agosto de 2015[35],
en que se observó la existencia de surcos y cárcavas como resultado del
fenómeno de erosión, la presencia de algunos desprendimientos de terreno,
agrietamiento en varios sectores del botadero y del frente de explotación. Así
mismo, indicó que pese a haber realizado algunas labores de manejo de aguas
(cunetas perimetrales, zanjas de coronación), la empresa titular no ha
adelantado ningún programa de mantenimiento de las mismas, por lo que en
algunos sectores se presenta un notable deterioro de esos canales.
Actualmente, informó que la empresa accionada
adelanta un Programa de Exploración Geológica PEG en la mina El Banco,
con el fin de elaborar el Plan de Trabajo e Inversiones (PTI) definitivo, el
cual deberá presentar a la autoridad minera una vez concluya la etapa de
exploración[36].
5.2.3. Respecto de la
actividad de las autoridades municipales
La Alcaldía municipal y la personería municipal de
Tasco han convocado y participado en sendas reuniones en búsqueda de
concertación  y dialogo entre la comunidad y la empresa Minas Paz del Río, sin
llegar a materializar acuerdo alguno.
5.2.4. Respecto de la vulneración
del derecho colectivo
Según información suministrada por la ANM, dentro del
área del contrato 006-85M se encuentra el sector denominado El Banco, ubicado
en el municipio de Tasco (Boyacá) en el que se adelanta el proyecto de
explotación a cielo abierto de mineral de hierro[37].
La comunidad de la vereda El Pedregal considera que
las labores de explotación adelantadas por Minas Paz del Río / Votorantim, pese
a contar con un título minero y un PMA aprobado, han generado grandes
afectaciones al medio ambiente y a la colectividad residente. Alegan la afectación
y contaminación de nacimientos de agua cercanos al proyecto minero y
deslizamientos de tierra, como consecuencia de este[38] y, en
efecto, según informe de visita realizada por Corpoboyacá, el 16 de febrero de
2016, la autoridad ambiental identificó “13 manantiales con disponibilidad
de recurso hídrico dentro del título  minero 006/85M. (…) en la parte del talud
inferior del botadero se observó un afloramiento de agua con coloración naranja
con posible contenido férrico”[39]
y  que “en el frente de explotación y en las áreas circundantes existen
proceso de erosión y fenómenos de inestabilidad manifestado en agrietamientos y
asentamientos diferenciales en el terreno” [40].
La Sala advierte que sus representantes han manifestado,
en reiteradas ocasiones, su negativa a dar por terminado el bloqueo mantenido
en el sector El Banco. Esto es, las actividades extractivas de mineral de
hierro en la zona no se han podido reiniciar, en virtud de la problemática
social existente y de esto han dado constancia las partes intervinientes y las entidades
vinculadas al proceso[41].
5.2.5. Respecto de la afectación
directa de derechos fundamentales de la accionante y su familia
5.2.5.1. Según informe
de la alcaldía municipal de Tasco, se realizó una visita e inspección, el 16 de
mayo de 2016, en el predio y vivienda de la accionante, logrando determinar
que: “a lo largo del predio en que se ubica la casa de habitación de la
tutelante se evidencia la existencia de grietas de dimensiones considerables
tanto en su extensión como en su profundidad y que de igual forma la parte
trasera de la vivienda cuenta con daños estructurales que la han hecho
inhabitable”[42].
En cuanto al estado de la vivienda de la accionante
se consagró en dicha acta lo siguiente:
Se hallaron grietas generalizadas principalmente en la pared de la
parte y trasera de la vivienda, así como grietas de menor tamaño en la parte
frontal, el techo se halló en regular estado porque se presentan goteras cuando
llueve. La vivienda fue declarada en estado de riesgo y la señora CENAIDA RAMOS
ESTUPIÑAN fue incluida en programa de vivienda para damnificados y se le asignó
un apartamento en el proyecto denominado QUINTAS DE LA CARBONERA que recientemente
se terminó de construir en el área urbana de Tasco, pero aún no se le ha
entregado real ni formal el apartamento.
()
(…) la vivienda de la accionante cuenta con servicio de acueducto,
derivado del acueducto de la vereda El Pedregal.
Sobre  los nacimientos de agua y su afectación se
consagró lo siguiente:
Existen dos nacederos de agua ubicados dentro de la pequeña finca de
la señora RAMOS, a saber:
PRIMER NACEDERO: (…) tiene una
profundidad aproximada de un metro, pero en el momento de la visita se halló
muy poca agua, lo cual tan solo alcanza un nivel de unos 40 centímetros. El
preciado líquido de este aljibe anteriormente abastecía a la familia de la
señora RAMOS compuesta por tres personas.
SEGUNDO NACEDERO: (…) a 80 metros
de la casa de habitación, (…) allí nace aproximadamente media pulgada (1/2”) de
agua, parte de ella es utilizada para el predio de la peticionaria CENAIDA
RAMOS y el de la señora ELVIRA PERDUGO TELLEZ, otra parte de estas aguas se
profundizan y (…) se canalizan para un mini acueducto que beneficia a 14
familias, entre ellas la de la señora MARINA ESTUPIÑAN, EECEOMO GUALTEROS,
VIRGINIA ESTUPIÑAN, CASILDA ESTUPIÑAN, FREDDY CASTILLO, OLGA ESTUPIÑAN, entre
otras familias.[43]
Ahora bien, a raíz del riesgo de deslizamiento[44],
por la disminución del agua en los acuíferos encontrados en dicho predio y ante
el incumplimiento de las autoridades municipales, la peticionaria se vio
obligada a trasladarse a un inmueble de propiedad de un familiar.
5.2.5.2. Según informe
de la personería municipal de Tasco[45],
se están vulnerando los siguientes derechos fundamentales de la accionante:
ü Derecho
a vivienda digna ya que por las grietas que esta presenta, la accionante se vio
en la obligación de deshabitar la casa por causa de riesgo de deslizamiento
debido a las grietas existentes en la vivienda y en el predio.
ü Derecho
a la salud, puesto que este momento la accionante se encuentra tomando agua de
uno de los nacederos y en épocas barrosa lo que le puede causar afectación a su
salud.
ü Derecho
a la integridad física, puesto que con el desplazamiento a otra casa de habitación
se han duplicado sus labores generando más desgaste
ü Y de
manera general derechos relacionados con el agua y el medio ambiente en
general.
5.3. Ahora bien, el hecho de que exista
en el ordenamiento jurídico un mecanismo judicial específico para solicitar la
protección de los derechos e intereses colectivos implica que, en principio, se
torne improcedente la acción de tutela de la referencia, pues el carácter
residual o supletorio de dicha acción obedece concretamente a la necesidad de
preservar las competencias atribuidas por la ley a las diferentes autoridades
judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, lo cual
tiene apoyo en los principios constitucionales de independencia y autonomía de
la actividad judicial.
En ese orden de
ideas, la acción de amparo solo podrá convertirse en un mecanismo alternativo y
sustitutivo de los diversos procedimientos judiciales, cuando se advierta la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, que requiera de la adopción de medidas
inmediatas para restablecer los derechos vulnerados o amenazados[46].
Tal y como atrás se reseñó, la estructura del perjuicio irremediable está
determinada por el cumplimiento concurrente de varios elementos como son: la inminencia
que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los
hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales.
En efecto, como ya se explicó, el hecho de
que se pretenda la protección de un derecho colectivo no implica, per se,
la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir
circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez
de tutela; en casos como el aquí estudiado, en el que se ha podido verificar que
(i) la demandante y su familia resultan directamente afectados en
sus derechos fundamentales a la vivienda y al ambiente sano y (ii)
dicha vulneración se encuentra plenamente acreditada.
De otra parte, (iii) en cuanto a si existe conexidad
entre la vulneración del derecho colectivo y la violación alegada de los derechos
fundamentales, de tal forma que dicho daño sea consecuencia inmediata y directa
de la perturbación o amenaza del derecho colectivo, para la Sala Cuarta de
Revisión surgen las siguientes interrogantes:
·
¿Las
grietas existentes en el predio de la accionante serán consecuencia de  la
omisión de la empresa Minas Paz del Río / Votorantim de realizar las
actividades de drenajes, reforestación y revegetalización en las terrazas de
estériles? La Sala considera viable una respuesta positiva ante la información
suministrada por Corpoboyacá, en cuanto a que esas actividades evitarían “que
se sigan generando focos de erosión y [que se] ocasionen problemas de
sedimentación a los drenajes naturales circundantes, lo que se puede acentuar
aún más dado la inactividad de los trabajos mineros”[47].
·
De
igual manera, ante la inquietud de si ¿la afectación y disminución en el nivel
de los nacimientos de agua (acuíferos) existentes dentro del predio de la
accionante serán consecuencia de  la omisión de la empresa Minas Paz del Río /
Votorantim de realizar la adecuación de obras, durante y después de la
actividad de explotación minera? La respuesta afirmativa se hace inevitable, ante
el incumplimiento de lo requerido por la autoridad ambiental, en cuanto a la
obligación de adecuar “obras para el manejo de aguas de escorrentía desde la
corono hacia las zonas laterales”[48].
Las anteriores conclusiones se fundamentan en los hallazgos y
conclusiones plasmados en los informes allegados por la ANM y Corpoboyacá, los
cuales obran a folios 167 a 227 y 235 a 267, respectivamente.
(iv) Por último, toda vez que no
existen razones para suponer que la acción popular sea inadecuada para proteger
el derecho fundamental, en el caso sub judice, y habiendo impetrado la
accionante la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala considera
que el ejercicio de esta –bajo la modalidad de mecanismo transitorio– será
procedente mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en
curso.
Vistas así las cosas, la Sala concluye que la presente acción de
tutela sí resulta procedente, como mecanismo transitorio, aclarando que (v)
las ordenes judiciales que se han de impartir se orientarán al restablecimiento
del derecho de carácter fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo
considerado.
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala Cuarta de Revisión pronunciarse
de fondo en el caso sub examine, no sin antes plantear unas
consideraciones adicionales respecto de los derechos a la vivienda digna y al
ambiente sano.
6.
Derecho a la vivienda digna
La peticionara no alegó la
vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna. Sin embargo, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional constata que eventualmente se estaría
frente a una amenaza a este derecho, en la medida en que el alcalde municipal de Tasco (Boyacá)[49] informó que el Inspector
de Policía municipal visitó el inmueble habitado por la actora, determinando
que el predio y la vivienda se ven afectados por daños estructurales.
Puntualmente, expuso que: “a lo largo del predio en que se ubica la casa de
habitación de la tutelante se evidencia la existencia de grietas de dimensiones
considerables tanto en su extensión como en su profundidad y que de igual forma
la parte trasera de la vivienda cuenta con daños estructurales que la han hecho
inhabitable”[50].
Sumado a
esto, en el referido informe de inspección se consignó que la accionante Cenaida Ramos Estupiñan fue incluida en programa de
vivienda para damnificados “y se le asignó un apartamento en el proyecto
denominado QUINTAS DE LA CARBONERA que recientemente se terminó de construir en
el área urbana de Tasco, pero aún no se le ha entregado real ni formal el
apartamento”.
Ello obliga a la
Corporación a pronunciarse sobre el contenido del derecho a la vivienda digna,
así como respecto de las obligaciones en cabeza de las entidades territoriales,
y las alternativas de protección que en estos casos cabrían. Para lo cual,
reiterará el precedente jurisprudencial sobre (i) el contenido esencial a la
vivienda adecuada; y (ii) la obligación de la administración pública de contar
con planes de reubicación.
6.1. Alcance
El artículo 51 de la Constitución Política[51] determina
que el derecho a la vivienda digna es una prerrogativa de la que gozan todas
las personas, y el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo. La Corte Constitucional ha analizado la
naturaleza jurídica de esta garantía y ha determinado que se trata de un
derecho fundamental autónomo[52]
y que su protección a través de la tutela se encuentra condicionada a la
posibilidad de que este se traduzca en un derecho subjetivo[53].
Ahora bien, al
referirse al alcance del derecho fundamental a la vivienda digna, la
jurisprudencia constitucional[54] se remite al artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el cual se
reconoce el derecho a tener una vivienda adecuada, desarrollado por la
Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales. El citado instrumento dispone que el derecho a una vivienda
adecuada se aplica para todos, indistintamente de que se trate de personas o
familias e independientemente de su edad, sexo o situación económica, es decir,
sin sujeción a cualquier tipo de discriminación. De igual manera, establece que
este derecho no debe contener una interpretación restrictiva, la cual lo limite
simplemente a contar con un techo por encima de la cabeza, sino que este
debe implicar el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna
parte.
En ese sentido, señala que lo anterior se
justifica, en primer lugar, dada la relación de este derecho con otros derechos
humanos como la vida digna y, por otro lado, en que lo dispuesto en el artículo
11 del Pacto no se debe entender como vivienda en sentido estricto, sino como
vivienda adecuada, lo que significa que el lugar que se considere como tal,
debe contar con una seguridad y una infraestructura básica entre otros muchos
elementos, todos ellos acompañados del calificativo “adecuados”[55].
Señala a su vez la Observación, que a la
luz de lo antes mencionado, el concepto de adecuación cobra gran importancia en
relación con el derecho a la vivienda, pues sirve como parámetro para
determinar los factores que se deben tener en cuenta al momento de considerar
una vivienda como adecuada o no, conforme con lo señalado por el Pacto. Así,
los aspectos que según este instrumento se deben identificar para que se
configure el derecho a una vivienda digna y adecuada son, a saber: a) seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables;
d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural[56].
En relación con el
elemento asequibilidad –que interesa a la causa–, la Observación sostiene que “La
vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse
a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos
adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de
consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos
desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos,
los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con
problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse
desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política
en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades
especiales de esos grupos (…)”[57].
En efecto, la Corte,
también ha sido clara en establecer que la materialización del derecho
fundamental a la vivienda digna, no implica únicamente la posibilidad de
adquirir un inmueble para su habitación, sino, a su vez, que dicho acceso sea
real y estable en el sentido de que el bien otorgado permita su goce
efectivo y se constituya en un lugar adecuado para que una persona y su
familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad.[58]
Por ende, es claro que a la luz de los
instrumentos internacionales, de los cuales Colombia hace parte, y de la
jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental a la vivienda digna
cuenta con una interpretación amplia, que incluye el concepto de vivienda
adecuada (entrega del inmueble adecuado, que su goce real y efectivo y de
manera digna).
6.2. Obligación estatal
de adoptar medidas ante un riesgo
Sobre los requisitos de
disponibilidad, habitabilidad y lugar para una vivienda digna y adecuada, en
varias decisiones la Corte ha concluido que existe una violación al derecho a
la vivienda, en eventos en los cuales el espacio físico donde se ubica un
domicilio no ofrece protección a sus ocupantes, y por el contrario es fuente de
riesgo y amenaza de desastre.
En efecto, la jurisprudencia de
esta Corte[59]
ha establecido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la
obligación correlativa a cargo del Estado, de garantizar que las personas
residan en viviendas que se ubiquen en lugares en donde la seguridad e
integridad de sus habitantes no estén amenazadas. Lo anterior implica que las
autoridades municipales deben (i) tener la información actual y completa
de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes; (ii) mitigar
el riesgo generado por la inestabilidad del terreno en donde se ubican las
viviendas habitadas; (iii) cuando los hogares estén situados en una zona
de alto riesgo no mitigable, adoptar políticas de reubicación en condiciones
dignas.
7. Derecho a un ambiente sano
La peticionaria alegó la vulneración del derecho
fundamental a la vida y a la salud, en conexidad con el derecho al agua. Sin
embargo, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional constata que
–tal como se explicó en el acápite 5 de esta providencia-  eventualmente se
estaría frente a una vulneración al derecho al ambiente sano por actividad de
particulares.
En consecuencia, este Tribunal se pronunciará
sobre (i) el alcance del derecho a un ambiente sano y (ii) el deber de los particulares de
protección del ambiente.
7.1. Alcance
7.1.1. Desde la promulgación de la Constitución Política de 1991, la
protección del ambiente ocupa un lugar significativo en el ordenamiento
jurídico colombiano. Desde esta perspectiva, esta Corte ha reconocido el
carácter ecológico de la Constitución, el talante fundamental del derecho al
ambiente sano y su conexidad con los derechos fundamentales a la vida y a la
salud, entre otros[60],
que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del  territorio
nacional. Al respecto, en la sentencia C-671 de 2001[61], esta Corte
señaló que:
la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra
Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado
adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la
salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro
de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos. Artículo 366
C.P.
(…)
La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio
dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto
hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y
la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo
que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”,
conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los
presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la
comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su
conservación y protección.
La citada
sentencia, respecto de la relación del derecho a un ambiente sano con los
derechos a la vida y a la salud, indicó lo siguiente:
El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho
a  la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente
causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que
decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de
la humanidad.  A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha
evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello
en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio
ambiente es un derecho fundamental. (Negrilla y subrayado fuera del texto)
Bajo ese entendido,
uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la
obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación[62],
en virtud de la cual, la Constitución recoge, en la forma de derechos
colectivos[63]
y obligaciones específicas[64],
las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a
gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas
las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii)
la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar
un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad[65].
7.1.2. En lo concerniente a los deberes impuestos al Estado, la
jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado:
Mientras por una
parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares
todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las
decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la
otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su
diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3)
conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación
ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al
ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas de frontera.[66]
De ello se
colige que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a
gozar de un entorno sano y el correlativo deber de velar por la conservación de
este.  Igualmente, el Estado debe prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas del
ambiente y exigir la reparación de los daños causados.
7.1.3. En resumen[67],
la conservación del medio ambiente no solo es considerada como un asunto de
interés general, sino principalmente como un derecho de rango constitucional
del cual son titulares todos los seres humanos, en conexidad con el ineludible deber
del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas,
precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud.  Para el
efecto, la Constitución de 1991 impuso al Estado la obligación de asegurar las
condiciones que permitan a las personas gozar del derecho a un medio ambiente
sano, y dispuso el deber de todos de contribuir a tal fin mediante la
participación en la toma de decisiones ambientales (art. 95.8 CP) y el
ejercicio de acciones públicas (Art. 88 CP) y otras garantías individuales[68],
entre otros.
7.2.
El deber de
los particulares de protección del ambiente, aun ante la limitación de su
actividad económica[69]
7.2.1. La persona humana no solo es titular de derechos sino que también es
sujeto de deberes u obligaciones imprescindibles para la convivencia social. Bajo
ese entendido, el texto constitucional no solo establece la organización
política básica del Estado y garantiza los derechos y las libertades públicas,
sino que, además, constituye un marco general de conducta que vincula
directamente a los particulares[70],
sometiéndolos, en sus actuaciones, al acatamiento de la Constitución y las
leyes (Arts. 4 y 6 CP).
Por deberes
constitucionales se entienden aquellas “conductas o comportamientos de carácter
público, exigibles por la ley a la persona o al ciudadano, que imponen
prestaciones físicas o económicas y que afectan, en consecuencia, la esfera de
su libertad personal. Las restricciones a la libertad general solo pueden estar
motivadas por fundadas razones que determine el Legislador”[71]. Vistas así
las cosas, los deberes consagrados en la Carta Política constituyen una
autorización al legislador para desarrollar y concretar la sanción por el
incumplimiento de los parámetros básicos de conducta social fijados por el
Constituyente.
Con relación a
la obligación de protección y conservación del ambiente (numeral 8 del artículo
95 de la Constitución), es necesario resaltar que el mismo no recae
exclusivamente sobre el Estado, sino que es responsabilidad de todas las
personas y ciudadanos, toda vez que lo que está en juego es la protección
ambiental de las generaciones presentes y la supervivencia de las futuras.
Igualmente,
dicha carga gira, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo
sostenible, el cual pretende “superar una perspectiva puramente
conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el
derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades
humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente”[72]. Sobre este
tema en particular, en sentencia C-431 de 2000, la Corte señaló que:
el desarrollo social y la protección del medio ambiente imponen un
tratamiento unívoco e indisoluble que progresivamente permita mejorar las
condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni
disminuir irracionalmente la diversidad biológica de los ecosistemas pues
éstos, además de servir de base a la actividad productiva, contribuyen en forma
decidida a la conservación de la especie humana.[73]
Ahora bien, en
desarrollo del citado deber de proteger y conservar el ambiente, el
ordenamiento jurídico colombiano, pese a respetar la libertad de la actividad
económica desarrollada por los particulares, impone una serie de limitaciones y
condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo
económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano.
Lo anterior, se
reitera, por cuanto existe para los particulares una especial responsabilidad
en la preservación y protección del ambiente, cuando quiera que con el
ejercicio de la libertad de empresa se atente contra su equilibrio; más aún,
cuando de su posible lesión pueden derivarse amenazas a derechos fundamentales
o colectivos.
7.2.2. En ese sentido, el interés privado que representa la actividad
económica se ve subordinado al interés público o social que exige la
preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar sus
respectivas actividades dentro de los precisos marcos que le señalan la
Constitución, la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe
obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación. Al
respecto, en la sentencia T-254 de 1993[74] este
Tribunal expresó:
El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar
su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con
el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas
consecuencias y dentro de los niveles permitidos por la autoridad ambiental.
Hay que concluir que la contaminación dentro de ciertos rangos es
una realidad, pues resulta ingenuo condicionar las actividades humanas a un
impacto ambiental cero - aun cuando las actuaciones de los sujetos públicos y
privados involucrados en la preservación ambiental debe necesariamente atender
a ello - pues en general, la acción del hombre en el campo de sus actividades
industriales y comerciales, incorpora de alguna manera elementos extraños y
nocivos al ambiente.
La autoridad ambiental, debe admitir el ejercicio de una actividad
económica legítima cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de
la contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o
se prohíba al particular el ejercicio de su actividad.
No se pueden señalar límites a las acciones y a las inversiones que
requiera el control efectivo de la contaminación ambiental, pero debe saber
quien asuma una actividad contaminante, que su primera responsabilidad, por
encima de cualquier otra, es establecer los mecanismos más adecuados y eficaces
para suprimir, o cuando menos reducir al mínimo tolerable, los efectos nocivos
que se puedan deducir de tal actividad, aparte de que debe pagar, según las
tasas de retribución ambiental que se establezcan, por lo menos parte del
precio que cuesta contaminar. (negrilla fuera del
texto original).
Así las cosas, la
Sala concluye que es una obligación para todos los particulares, en especial
para los que realizan actividades que de una u otra forma puedan causar
impactos ambientales, dar cumplimiento al deber de protección y conservación
del ecosistema, tomando las medidas de precaución necesarias para evitar la
ocurrencia de un perjuicio o no al ambiente o para disminuir o mitigar las
consecuencias generadas.
8. Conclusión y decisión del caso
8.1. En suma, procede la acción de tutela, de manera excepcional, para la
protección transitoria de los derechos fundamentales vulnerados a la señora Cenaida
Ramos Estupiñán y a su familia; por lo que este Tribunal revocará la decisión
proferida, el 28 de octubre de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Tasco (Boyacá). Con la salvedad de que la protección del derecho al medio
ambiente sano, a la vivienda digna y a la salud de la comunidad de la vereda El
Pedregal es competencia de la acción popular –en curso– ante el Tribunal Administrativo
de Boyacá[75]
y, en su lugar, concederá la protección de su derecho fundamental a la vivienda
digna y, así mismo, se protegerá su derecho fundamental al ambiente sano, como
mecanismo transitorio, hasta tanto exista pronunciamiento de fondo en la acción
popular en curso.
De otra parte,
esta Sala constató que (i) la accionante se encuentra incluida en
un programa de vivienda para damnificados pero que no se le ha asignado
inmueble alguno; (ii) de las pruebas allegadas en sede de
revisión, se puede colegir que la empresa accionada Minas Paz del Rio/Votorantim
–amparada por los requerimientos de la ANM- tiene intención de reabrir las
actividades de explotación del yacimiento de hierro en la vereda El Pedregal
-Mina El Banco; (iii) así mismo, según las pruebas aportadas por
la ANM y Corpoboyacá[76],
surge la necesidad de realizar obras y adecuaciones requeridas por las
autoridades ambientales, a fin de mitigar el impacto ambiental y evitar futuras
afectaciones de mayor grado.
8.2. En consecuencia, se ordenará a la Alcaldía Municipal de
Tasco que, en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir de
la notificación de esta providencia, tome las medidas pertinentes y conducentes
a la cabal protección del derecho a la vivienda digna de la señora Cenaida Ramos Estupiñán y su familia, procurando la asignación del inmueble
dentro del programa de vivienda para damnificados adelantado por el municipio,
debiendo rendir informe del cumplimiento a la Defensoría
del Pueblo -Regional Boyacá y a la Personería Municipal.
También se ordenará a la empresa Minas Paz del
Rio/Votorantim que proceda a realizar las adecuaciones técnicas y a dar cumplimiento
a los requerimientos de las autoridades ambientales y mineras, tal y como quedó
expuesto en la parte motiva de esta providencia, en un tiempo no superior a  seis
(6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. El
cumplimiento de esta orden se hará con el acompañamiento y mediación de la Alcaldía Municipal de Tasco y de
la Personería Municipal de Tasco, al igual que de la Defensoría del
Pueblo -Regional Boyacá- en el sentido de concientizar a la comunidad de la
necesidad de la pronta realización de dichas obras en orden a mitigar los daños
ambientales generados. La empresa deberá rendir informe cada treinta (30) días al Juzgado Promiscuo
Municipal del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo sobre el cumplimiento
de lo que se ordena y hasta la terminación de las obras en forma satisfactoria.
En caso de incumplimiento, el señor juez deberá iniciar los trámites de
verificación y, de ser preciso, imponer las sanciones legales correspondientes[77].
Las medidas que la empresa ha de adoptar, así como la
supervisión de su efectiva implementación, serán coordinadas y consultadas
respectivamente por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corpoboyacá y
la ANM.
No puede la Corte dejar pasar por alto que, durante
el proceso de revisión de esta acción de tutela y dentro del periodo
probatorio, el Tribunal Administrativo de Boyacá indicó que fue promovida
acción popular contra Minas Paz del Río SA, la Agencia Nacional de Minería,
Corpoboyacá y el municipio de Tasco y que dentro de las actuaciones allí
surtidas, fue decretado el inicio del trámite a la solicitud de medida cautelar
de suspensión de la licencia ambiental y del plan de manejo ambiental a nombre
de la empresa Minas Paz del Rio/Votorantim, lo cual amerita hacer conocer al
operador judicial de esta decisión, para lo que estime pertinente proveer.
V.-  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
decisión proferida, el 28 de octubre de 2015, por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Tasco (Boyacá), en la acción de tutela incoada por Cenaida Ramos
Estupiñán. En su lugar CONCEDER la protección del derecho fundamental a
la vivienda digna de Cenaida Ramos Estupiñán y su familia, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. Así mismo, CONCEDER como
mecanismo transitorio, hasta tanto exista pronunciamiento de fondo en la
acción popular en curso, la protección del derecho fundamental al ambiente sano
de Cenaida Ramos Estupiñán y su familia.
SEGUNDO.- ORDENAR
a la Alcaldía Municipal de Tasco que, en un término no
superior a dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta
providencia, tome las medidas pertinentes y conducentes a la cabal protección
del derecho a la vivienda digna de la señora Cenaida
Ramos Estupiñán y su familia, procurando la asignación del inmueble dentro del programa
de vivienda para damnificados adelantado por el municipio, debiendo rendir informe del cumplimiento a la Defensoría del Pueblo -Regional
Boyacá y a la Personería Municipal.
TERCERO.-
ORDENAR a la empresa Minas Paz del Rio/Votorantim
que proceda a realizar las adecuaciones técnicas y a dar cumplimiento a los
requerimientos de las autoridades ambientales y mineras, tal y como quedó
expuesto en la parte motiva de esta providencia, en un tiempo no superior a
seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. El
cumplimiento de esta orden se hará con el acompañamiento y mediación de la Alcaldía Municipal de Tasco y de la Personería Municipal de Tasco,
al igual que de la Defensoría del Pueblo -Regional Boyacá- en el sentido de
concientizar a la comunidad de la necesidad de la pronta realización de dichas
obras en orden a mitigar los daños ambientales generados.
Parágrafo. La empresa deberá rendir
informe cada treinta (30) días al Juzgado Promiscuo Municipal del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo sobre el cumplimiento de lo que se ordena y
hasta la terminación de las obras en forma satisfactoria. En caso de
incumplimiento, el señor juez deberá iniciar los trámites de verificación y, de
ser preciso, imponer las sanciones legales correspondientes. Las medidas que la empresa ha de adoptar, así como la supervisión de
su efectiva implementación, serán coordinadas y consultadas respectivamente por
la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá y  la Agencia Nacional
Minera - ANM
CUARTO.- COMPULSAR copia
de esta decisión al Tribunal Administrativo de Boyacá, con destino a la acción popular #2015-0730-00.
QUINTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Presentado el 25 de agosto de 2015. Ver folios 40 al 82 del cuaderno 1.
[2] Folio
42 del cuaderno 1.
[3]
Presentado el 25 de agosto de 2015. Ver folios 83 al 120 del cuaderno 1.
[4]
Presentado el 3 de septiembre de 2015. Ver folios 144 al 201 del cuaderno 1.
[5] Ver
folios 191 al 201 del cuaderno 1.
[6]
Presentado el 2 de septiembre de 2015. Ver folios 205 al 237 del cuaderno 1.
[7]
Presentado el 9 de septiembre de 2015. Ver folios 238 al 246 del cuaderno 1.
[8]
Presentado el 9 de septiembre de 2015. Ver folios 247 al 266 del cuaderno 1.
[9]
Extracto del fallo del 2 de septiembre de 2015 (Folios 132 y 133 del cuaderno
1).
[10]
Presentado el 8 de septiembre de 2015. Ver folios 202 al 204 del cuaderno 1.
[11] Ver
folio 94 del cuaderno principal.
[12] Ver
folio 237 del cuaderno principal.
[13] El
Programa de Trabajo e Inversiones - PTI (Requerido bajo el Decreto 2655 de
1988) y el Programa de trabajos y Obras - PTO tienen como finalidad que antes
del vencimiento de la etapa de exploración, el concesionario presente un
programa de trabajos y obras para el periodo de explotación que hace parte de
las obligaciones contractuales, el cual contiene entre otros, el área
definitiva de explotación (Artículo 84 de la Ley 685 de 2001). Recuperado en: https://www.anm.gov.co/sites/default/files/NormativaConceptosJuridicos/02092013-consultatemasminerosvarios.pdf
[14] Confróntese con las sentencias T-228 de
2012 y T-177 de 2011, proferidas por esta misma Sala. Ver también las
sentencias T-731, T-677, T-641 y T-426 de 2014; T-891, T-889, T-788 y T-736 de 2013; T-1074, T-1058, T-1047, T-932, T-928,        T-778, T-703, T-699, T-452, T-358, SU-195 y T-001 de 2012; SU-339, T-531, T-649, T-655, T-693, T-710 y T-508 de 2011; T-354 de 2010; C-543 de 1992, entre
otras.
[15] T-451
de 2010.
[16] T-608
de 2008.
[17] T-494
de 2010.
[18] T-451
de 2010.
[19] T-590
de 2013.
[20] T-003
de 1992.
[21] La
Corte Constitucional ha aclarado que, pese a la informalidad del amparo
constitucional, el actor debe exteriorizar y sustentar los factores a partir de
los cuales pretenda derivar el perjuicio irremediable, ya que la simple
afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la
procedencia la acción de tutela. Así se pronunció esta Corporación, sobre el
punto en la Sentencia T-436 de 2007:
En concurrencia con
los elementos configurativos que llevan a determinar que se está en presencia
de un perjuicio irremediable, este Tribunal ha sostenido que, para que proceda
la tutela como mecanismo de defensa transitorio, se requiere también verificar
que dicho perjuicio se encuentre probado en el proceso. Sobre este particular,
ha expresado la Corte que el juez constitucional no está habilitado para
conceder el amparo transitorio, que por expresa disposición constitucional se
condiciona a la existencia de un perjuicio irremediable, si el perjuicio
alegado no aparece acreditado en el expediente, toda vez que el juez de tutela
no está en capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí
mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia el presunto daño
irreparable [Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias SU-995 de 1999, T-1155 de 2000 y T-290 de 2005].
La posición que al respecto ha adoptado esta
Corporación, reiterada en distintos fallos, no deja duda de que la prueba o
acreditación del perjuicio irremediable es requisito fundamental para conceder
el amparo. Por ello, ha señalado la Corte que quien promueva la tutela como
mecanismo transitorio, no le basta con afirmar que su derecho se encuentra
sometido a un perjuicio irremediable. Es necesario, además, que el afectado “explique en qué consiste dicho perjuicio,
señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de
juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento
en cuestión” (Sentencia T-290 de 2005).
[22] Estas
ideas fueron extraídas de la sentencia T-389 de 2015 del mismo
magistrado ponente de la providencia actual.
[23] C-215
de 1999.
[24] C-377
de 2002.
[25] T-659
de 2007.
[26]
Ibidem.
[27] T-517
de 2011.
[28] Cfr.
Sentencias T-219 de 2004; T-1451 de 2000; T-1527 y SU-1116 de 2001; T-644
de 1999;  T-244 de 1998; SU-429 de 1997; T-500 de 1994; SU-067 y T-254 de 1993;
y, más recientemente, las sentencias T-517 de 2011; T-576, T-584, T-661 y
T-1085 de 2012; T-082 y T-443 de 2013; T-139 y T-362 de 2014; T-042, T-080,
T-343 y T-389 de 2015.
[29] Sentencia SU-1116 de 2001 (MP Eduardo
Montealegre Lynett).
[30] T-661
de 2012 (MP Adriana M. Guillén Arango).
[31] Ver
folio 351 del cuaderno principal.
[32] Ver
folio 192 del cuaderno principal.
[33] Ver
folio 187 del cuaderno principal.
[34] Ver
folio 187 (reverso) del cuaderno principal.
[35] Ver
folios 192 al 208 del cuaderno principal.
[36] Ver
folio 204 del cuaderno principal
[37] Ver
folio 168 (reverso) del cuaderno principal.
[38]
Extraído del informe del alcalde municipal, ver folio 121 del cuaderno
principal.
[39] Ver
folio 324 del cuaderno principal.
[40] Ver
folio 325 del cuaderno principal.
[41]
Confrontar en el cuaderno principal: ANM - ver folios 168 y 170; Corpoboyacá -
ver folios 234 al 235; Defensoría del Pueblo /Regional Boyacá - ver folios 296
y 297;
[42] Ver
folio 123 del cuaderno principal.
[43] Ver
folio 148 del cuaderno principal.
[44] Ver
folio 148 del cuaderno principal: “En los predios de la empresa y en predios de
particulares se constataron movimientos de remoción en masa y en otros
agrietamientos del terreno y evidencias de arrastre de material, circunstancia
que genera riesgo de deslizamientos, el cual en caso de presentarse lógicamente
afectaría el predio de la accionante CENAIDA RAMOS”.
[45] Ver
folio 153 del cuaderno principal.
[46] Corte
Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[47] Ver
folio 236 del cuaderno principal.
[48]
Ibidem.
[49] Obra
a folios 95 al 151 del cuaderno principal.
[50] Ver
folio 123 del cuaderno principal.
[51] ARTICULO
51. “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará
las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes
de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo
y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”
[52] Sentencia T-986A de 2012; MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub “(…) en razón a que (i) a la luz de los instrumentos
internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los
Derechos Humanos deben ser garantizados; (ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho,
conlleva el reconocimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
como fundamentales; (iii) todos
los derechos comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación y ello
no es óbice para negar su naturaleza fundamental; (iv) a pesar de que las
prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía deben ser
precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos
constitucionales cierto grado de indeterminación; y (v) una cosa es la
naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental
puede tener distintos grados de eficacia”.
[53] Ver
sentencia T-585 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). En efecto, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta garantía es
procedente en tres hipótesis, a saber: primero, cuando se pretende hacer
efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo, siempre que se
presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en
el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en eventos en los
que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una
especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la
intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a
lograr la igualdad efectiva.
[54] Ver
Sentencia T-199 de 2010 y T-530 de 2011.
[55]
Numerales 6 y 7 de la Observación General 4 del Comité de los Derechos
Económicos Sociales y Culturales.
[56]
Numeral 8 de la Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos
Sociales y Culturales.
[57]
Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, Ibidem.
[58]
Sentencia T-157 de 2008, ver también Sentencia C-057 de 2010.
[59] Cfr.
las sentencias T-698 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), T-760 de 2015
(MP Alberto Rojas Ríos), T-526 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-109 de 2011(MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-199 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-408 de 2008 (MP Jaime Araújo
Rentería), entre otras.
[60] Cfr.
Sentencias T-092 de 1993 MP Simón Rodríguez Rodríguez  y C-671 de 2001.
MP Jaime Araujo Rentería.
[61] MP
Jaime Araujo Rentería. Se declaró la exequibilidad de la “Enmienda del
Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes, suscrita en
Montreal el 17 de septiembre de 1997”, que desarrolla “los preceptos
constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos
indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas,
contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual
forma, garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia
nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia
política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 226 del Estatuto Supremo”.
[62]
Artículo 8º de la Constitución Política.
[63]
Artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
[64]
Artículo 95-8 de la Constitución Política.
[65] Cfr.
las sentencias T-154 de 2013, T-1085 de 2012, T-500 de 2012, T-458 de 2011 y
T-160 de 2007, entre otras.
[66] Sentencia
C-431 de 2000. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[67] Cfr.
las sentencias T-154 de 2013 y T-458 de 2011, entre otras.
[68]
Artículos 11, 49 incisos 1 y 2, 67 inciso 2 y 330 numeral 5 ibídem, entre
otros.
[69] Extractos
de la sentencia T-1085 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[70] Ver
Sentencia T-125 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[71]
Sentencia T-125 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[72]
Sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
[73] MP
Vladimiro Naranjo Mesa
[74] MP
Antonio Barrera Carbonell
[75]
Acción popular # 2015-0730-00.
[76] Obran
a folios 167 a 227 y 235 a 267, respectivamente, del cuaderno principal.
[77] Cfr.
las sentencias T-042 de 2015 y T-734 de 2009, entre otras.