C-452-16
Sentencia C-_______
Sentencia C-452/16
TIPIFICACION COMO FALTA
DISCIPLINARIA GRAVE DE LOS INTEGRANTES DE LA POLICIA NACIONAL, EL PROFERIR EN
PUBLICO EXPRESIONES INJURIOSAS O CALUMNIOSAS CONTRA INSTITUCION, SERVIDOR
PUBLICO O PARTICULAR-Constituye una restricción a la libertad de expresión acorde
con el deber funcional que se impone a esos servidores públicos y la misión que
les asigna el artículo 218 de la Constitución
REGIMEN DISCIPLINARIO PARA
LA POLICIA NACIONAL FRENTE A LAS FALTAS GRAVES-Exequibilidad de la expresión “en
público” al proferir expresiones
injuriosas o calumniosas contra la institución, servidor público o particular
La Sala considera que el apartado
acusado es exequible. Esto debido a dos argumentos principales: (i) la ausencia
de afectación del deber funcional como parámetro obligatorio para la
antijuridicidad de las faltas disciplinarias; y (ii) la incompatibilidad entre
la sanción disciplinaria de las opiniones expresadas en privada y la vigencia
de los derechos a la libertad de expresión e intimidad. En cuanto al primer
asunto, se ha explicado en esta sentencia que el contenido de antijuridicidad
en el derecho disciplinario es la infracción del deber funcional que el orden
jurídico adscribe a los servidores públicos. En el caso específico de la norma
analizada, para la Corte es claro que se afecta el adecuado funcionamiento de
la institución policial cuando uno de sus integrantes formula expresiones
injuriosas o calumniosas contra la institución, contra los demás servidores
públicos o contra los particulares. Esto debido a que tales imputaciones
inciden desfavorablemente en la actividad de preservación de la seguridad y la
convivencia ciudadana, puesto que deslegitimarían la acción de la Policía
Nacional, al desviarla de su función para convertir a sus miembros en
protagonistas de debates y litigios por completo ajenos a la actividad prevista
por el artículo 218 C.P. En segundo lugar, se ha señalado que las opiniones que se
hagan en privado están cobijadas tanto por la libertad de expresión como por el
derecho a la intimidad y que las mismas tendrán significación para el derecho
sancionador únicamente cuando sean realizadas en público, pues solo en esa
circunstancia existe un soporte material para la presunta afectación del
derecho a la honra y al buen nombre. Por lo tanto, es válido desde la
perspectiva constitucional que el legislador restrinja la comisión de la falta
disciplinaria a las expresiones injuriosas o calumniosas al ámbito público. Lo
contrario sería profundamente autoritario y contrario a los principios básicos
del sistema democrático, basado en el respeto del ámbito íntimo de los
individuos y en la imposibilidad de juzgarlos por sus opiniones, mucho más
cuando estas, por mantenerse reservadas, están en imposibilidad fáctica de
afectar la honra y el buen nombre.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones suficientes
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Caracterización
desde la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional de derechos
humanos
DERECHO A LA HONRA-Garantía constitucional/DERECHO
A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Conexión
material
DERECHO A LA HONRA-Bloque de constitucionalidad
DERECHO A LA HONRA-Protección de la intimidad
y la dignidad/DERECHO A LA HONRA-Contenido
DERECHO A LA HONRA-Protección del Estado
CONTENIDO Y ALCANCE DEL
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Predicables
de las personas jurídicas
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Núcleo
esencial
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE DE LAS PERSONAS MORALES-Carácter particular/DERECHO A LA
HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS PERSONAS MORALES-Excluye posibilidad que afectaciones
sean sancionadas por la ley penal/DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS PERSONAS JURIDICAS-Exclusión de
responsabilidad penal/DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS PERSONAS JURIDICAS-Excluye que sean
consideradas como víctimas en caso de afectación sin perjuicio de la
justiciabilidad del daño a la reputación
ILICITUD SUSTANCIAL DE LAS
FALTAS DISCIPLINARIAS-Condición constitucional
EJERCICIO DE LA FUNCION
PUBLICA-Cumplimiento de los fines
esenciales del Estado/ACTIVIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Cumplimiento de los deberes específicos y
principios generales del ejercicio de la función pública
FALTA DISCIPLINARIA-Acreditación del incumplimiento
de un deber funcional del
servidor público
ANTIJURIDICIDAD DEL
ILICITO DISCIPLINARIO-Se concentra en la infracción del deber funcional/RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA DEL SERVIDOR PUBLICO-Demostración que la acción u omisión
afectó el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución y la ley/FALTAS DISCIPLINARIAS-No tienen víctimas
consideradas sujetos particulares y concretos/ANTIJURIDICIDAD EN EL DERECHO
DISCIPLINARIO-No
se predica de bienes jurídicos sino de la actividad estatal afectada por la
falta
FALTA DISCIPLINARIA-Derivan otras modalidades
de responsabilidad
de índole
penal o patrimonial
FALTA DISCIPLINARIA-Amplio margen de
configuración legislativa para definir las faltas disciplinarias/MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR LAS FALTAS DISCIPLINARIAS-Límites/FALTA
DISCIPLINARIA-Vínculo entre la conducta
objeto de reproche y la afectación del deber funcional del servidor público
CONCEPTO DE ILICITUD
SUSTANCIAL DE LA FALTA DISCIPLINARIA DE INTEGRANTES DE LA POLICIA NACIONAL-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO DE ILICITUD
SUSTANCIAL DE LA FALTA DISCIPLINARIA-Concuerda con el criterio de
afectación del deber funcional
ILICITUD SUSTANCIAL-Adopción por el Código
Disciplinario Único y el régimen disciplinario de la Policía Nacional
ILICITUD SUSTANCIAL-Justificación de la falta
disciplinaria
Este concepto opera no solo como una
limitación constitucional del derecho disciplinario, sino también como una
exigencia prevista por el legislador como presupuesto para la justificación de
la falta disciplinaria. En ese sentido, lo que se exige es que la conducta de
la cual se predique ese juicio de desvalor deba estar necesariamente vinculada
con la afectación del deber funcional. Así, en caso que esa relación no se
acredite, se estará ante un exceso en el ejercicio del poder disciplinario y,
por la misma razón, ante la inconstitucionalidad de la norma legal
correspondiente, al mostrarse contraria con el principio de proporcionalidad
aplicable a las diferentes manifestaciones del ius puniendi del Estado.
DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESION-Involucra
la plena autonomía para expresar las opiniones en privado sin limitación alguna
LIBERTAD DE EXPRESION-Establecimiento
constitucional/LIBERTAD DE EXPRESION-Garantía para toda persona/LIBERTAD
DE EXPRESION-Alcance
LIBERTAD DE EXPRESION-Bloque de constitucionalidad/CONVENCION
AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Establece un catálogo amplio de garantías
propias de la libertad de expresión/LIBERTAD DE EXPRESION-Reconocimiento internacional
EJERCICIO DE LA LIBERTAD
DE EXPRESION-No
puede estar sometida a censura previa
PACTO INTERNACIONAL DE
DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Dispone la libertad de expresión/LIBERTAD DE EXPRESION-Restricciones/LIBERTAD
DE EXPRESION-Conlleva deberes y responsabilidades para quien se expresa
LIBERTAD DE EXPRESION-Importancia para la democracia constitucional
LIBERTAD DE EXPRESION-Vínculo con la libertad de
conciencia y la libertad de información
LIBERTAD DE EXPRESION-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE EXPRESION-Efectividad del derecho
LIBERTAD DE EXPRESION Y
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DEMOCRATICO-Vínculo
CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Reconoce la tensión entre el derecho a la libertad de
expresión y los derechos a la honra y buen nombre/CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Importancia
de la libertad de expresión en una sociedad democrática
LIBERTAD DE EXPRESION-Vínculo con la dignidad
humana/PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD HUMANA-Facetas
DIGNIDAD HUMANA Y CLAUSULA
GENERAL DE LIBERTAD-Vínculo
PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD
HUMANA Y DIMENSION SOCIAL DEL
INDIVIDUO-Nexo
LIBERTAD DE EXPRESION-Reconocimiento estatal
LIBERTAD DE EXPRESION-Grados de protección
constitucional
LIBERTAD DE EXPRESION-Necesaria para la
autorrealización personal del individuo
DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESION-Restricciones deben cumplir
con un juicio estricto de constitucionalidad
TIPOS PENALES DE INJURIA Y
CALUMNIA Y SU COMPATIBILIDAD CON EL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Ejercicio de la potestad
sancionatoria del Estado frente a afirmaciones que se realicen en el ámbito
privado
LIBERTAD DE EXPRESION-Limitaciones excepcionales
LIBERTAD DE EXPRESION-Afirmaciones que hace el
individuo en su ámbito privado y que no son conocidas por terceros o por la
víctima de dichas imputaciones no pueden ser objeto del derecho sancionatorio
al carecer de lesividad para los derechos a la honra y buen nombre
EJERCICIO DE LA LIBERTAD
DE EXPRESION-Diferenciación
entre el ámbito público y privado
DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESION-Afectación
al imponer
limitaciones cuando se trata de afirmaciones que se hacen en el ámbito privado
DERECHO A LA INTIMIDAD-Manifestaciones realizadas
en el ámbito privado están protegidas por la libertad de expresión y por su
contenido y alcance
DERECHO A LA INTIMIDAD-Posibilidad de
interferencia válida se predicará cuando se necesite proteger un interés
colectivo de especial significación siempre que se cumpla con la reserva legal
y el control judicial
EJERCICIO DE LA POTESTAD
SANCIONATORIA-Versa
exclusivamente sobre la punición por la afectación del derecho a la honra y al buen
nombre
EJERCICIO DE LA POTESTAD
SANCIONATORIA FRENTE A LA PROTECCION DEL DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Validez desde la perspectiva
constitucional
IMPUTACIONES INJURIOSAS O
CALUMNIOSAS REALIZADAS EN PRIVADO-Si bien no afectan el derecho a la honra y al buen
nombre, inciden negativamente en su eficacia/DELITOS DE INJURIA Y CALUMNIA FRENTE AL DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Circunstancias
especiales de graduación punitiva
LIBERTAD DE EXPRESION-Limitaciones resultan
constitucionalmente cuando afecten derechos de los demás/DERECHO A LA HONRA
Y AL BUEN NOMBRE-Vulneración depende de la existencia de una expresión
pública que circule información reservada, falsa o que haga una imputación
deshonrosa contra otro
EJERCICIO DE LA POTESTAD
SANCIONATORIA FRENTE A EXPRESIONES REALIZADAS EN PRIVADO-Incompetencia del Estado
cuando el receptor del mensaje no coincida con la víctima de la conducta
EJERCICIO DEL DEBER
FUNCIONAL DE LOS INTEGRANTES DE LA POLICIA NACIONAL-Afectación cuando
expresiones calumniosas o injuriosas se ejercen en el ámbito público por
afectar la honra y el buen nombre de terceros/LIBERTAD DE EXPRESION Y
DERECHO A LA INTIMIDAD-Protección constitucional de expresiones realizadas
en privado
LIBERTAD DE EXPRESION
FRENTE AL DEBER FUNCIONAL Y LA ILICITUD SUSTANCIAL-Afectación y configuración
Debe señalarse por parte de la Corte
que con el fin de garantizar una protección adecuada y suficiente de la
libertad de expresión, una de las condiciones que debe analizarse para definir
la existencia de una infracción disciplinaria es que la expresión pública de la
imputación deshonrosa o calumniosa se haga en el marco del ejercicio de la
conducta oficial del servidor público. Esto debido a que esta condición es un
presupuesto fáctico para la afectación del deber funcional y con ello para la
configuración de la ilicitud sustancial de la conducta realizada por el
servidor público. Por lo tanto, si se demuestra que la actuación no se hizo en
ejercicio de dichas funciones y, por lo mismo, se mostró ajena a la actividad
policial, no podrá válidamente predicarse la infracción disciplinaria. Esto,
por supuesto, sin perjuicio de la asunción de responsabilidad penal o
patrimonial que se predique, en condiciones de generalidad para todos los
ciudadanos, y derivada de proferir expresiones constitutivas de injuria y
calumnia en escenarios diferentes a los de la actividad oficial del servidor público.
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Imputación
deshonrosa o calumniosa en contra de la institución policial
La Sala advierte importante hacer una distinción
importante frente a los supuestos de hecho regulados en la norma demandada. En
efecto, uno de los supuestos que se plantea para la infracción disciplinaria es
que la imputación deshonrosa o calumniosa se haga en contra de la institución
policial. Para la Corte, no es viable concluir que una institución pública sea
titular del derecho subjetivo a la honra, razón por la cual la infracción
disciplinaria se sustenta no en la afectación de ese derecho, sino en el efecto
que la expresión deshonrosa o calumniosa tenga en el ejercicio de las funciones
de la Policía Nacional, esto es, en el de garantizar la convivencia y seguridad
ciudadanas. La Constitución prevé el deber ciudadano de respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia e integridad nacionales (Art. 95-3 C.P.). Este deber, por supuesto,
cobija en primer lugar a quienes conforman dichas instituciones, en este caso
el personal uniformado de la Policía Nacional. Sin embargo, de esta disposición
constitucional no se sigue que las instituciones estatales estén investidas de
un derecho a la honra con condición subjetiva.  En contrario, lo que protege el
orden jurídico y en particular el derecho disciplinario, es evitar que se
ejecuten acciones que atenten contra el normal funcionamiento de las
instituciones. Esto ocurre, por ejemplo y para el caso que ocupa a la Sala,
cuando en razón de las expresiones públicas, deshonrosas o calumniosas, se
afecta la actividad del ente policial, al alterarse la disciplina entre sus
miembros y la adecuada gestión de las funciones constitucionales que le son propias.
Como se observa, esto es diferente a considerar que la honra o el buen nombre
sean el objeto protegido por el ilícito disciplinario. Por ende, se
configuraría una grave afectación del derecho a la libertad de expresión cuando
el fundamento de la falta disciplinaria se configure a partir, no de la
comprobación cierta sobre la ilicitud sustancial derivada de la interferencia
del deber funcional, sino únicamente con base en una presunta violación
abstracta del derecho a la honra de la institución que, como se dijo, no
resulta aceptable.
LIBERTAD DE EXPRESION Y DERECHO A LA
INTIMIDAD-Protección
constitucional
Referencia: expediente D-11205
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 35 (parcial) de la Ley 1015 de 2006 “por la cual se expide el Régimen
Disciplinario para la Policía Nacional.”
Actor: Pablo César Gómez Garnica
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución, el ciudadano Pablo César Gómez Garnica solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad parcial del artículo 35 (parcial) de la Ley 1015 de
2006 “por la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía
Nacional.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada,
subrayándose el aparte demandado.
Artículo 35. Faltas graves. Son faltas graves:
(…)
3. Proferir en público
expresiones injuriosas o calumniosas contra la Institución, servidor público o
particular.
(…).
III. LA DEMANDA
El demandante considera que restringir
la comisión de una falta disciplinaria grave a aquellas expresiones injuriosas
o calumniosas expresadas en público, excluyéndose aquellas que son realizadas
en privado, vulnera el artículo 21 de la Constitución, así como el artículo 17
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 11 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, todas ellas relativas al derecho a la
honra.
El ciudadano Gómez Garnica considera que
la protección adecuada del derecho a la honra de las personas requiere que la
conducta sea sancionada, en el caso analizado a través del derecho
disciplinario, sin importar que el acto injurioso o calumnioso haya sido
expresado en público o en privado, puesto que en ambos casos existe afectación
grave del mencionado derecho.  Para sustentar esta afirmación, expone los
siguientes argumentos:
3.1. Señala que si bien el legislador
tiene un amplio margen de configuración legislativa sobre la definición de las
faltas disciplinarias, en todo caso la regulación correspondiente debe atender
los principios y fines del Estado, en especial la justicia y la igualdad.
Indica que ello no sucede cuando, como dispone la norma acusada, la protección
de los derechos a la honra y al buen nombre solo se realiza respecto de
expresiones calumniosas o injuriosas realizadas en público, excluyéndose
aquellas efectuadas en privado.  Esto a pesar que las normas constitucionales
que protegen los derechos a la honra y al buen nombre no contemplan tales
distinciones. Por lo tanto, no habría ninguna razón constitucionalmente admisible,
o al menos razonable, para que la norma acusada prevea la mencionada
distinción.
En términos de la demanda, la expresión
acusada “va en contravía de la Constitución, porque si el derecho
fundamental a la honra se afecta por la información errónea, opiniones
manifiestamente tendenciosas respecto a la conducta privada o sobre la persona en
sí misma, no necesariamente o si y solo si, se afecta la honra por una
manifestación pública, porque el derecho fundamental a la honra también se
afecta cuando las manifestaciones se realizan en privado.”  Resalta que la
Corte ha avalado la constitucionalidad de las normas penales que sancionan la
injuria y la calumnia, precisamente porque advierte que los derechos
mencionados deben ser protegidos de la manera más amplia posible, incluida la
regulación disciplinaria.  Esto más aun si se tiene en cuenta que estos
derechos gozan de protección y reconocimiento, no solo en el ámbito del derecho
constitucional, sino también en el derecho internacional de los derechos humanos.
3.2. Advierte que a pesar que otras
normativas, en particular el Código Disciplinario Único, establecen como falta
disciplinaria la ejecución de actos de injuria y calumnia contra cualquier
servidor público, sin restringirla al ámbito privado, ello no sucede en el caso
de la norma acusada.  Por ende, se comprueba que no existe ninguna razón que
sustente la restricción contenida en el precepto demandado.  En cambio, lo que
se acreditaría sería un tratamiento discriminatorio, en tanto los sujetos víctimas
de afectaciones a su honra y buen nombre tendrían un grado de protección mayor
en un régimen y menor en el otro, a pesar que se trata de una falta
disciplinaria con análoga naturaleza y consecuencias en términos de
interferencia a dichos derechos.  Como se señaló por el demandante en el
escrito de subsanación de la demanda, “no se puede tener una realización
material de un derecho, cuando el mismo legislador restringe el campo de
protección de los derechos, permitiendo con su configuración legislativa garantizar
solo un campo de acción, no permite de ninguna manera una realización material y
una protección integral del derecho fundamental a la honra y a la dignidad
humana, el legislador al promulgar la ley que desconoció este requisito que la
jurisprudencia le impuso y que debe ser tenido en cuenta para cumplir la
función legislativa”.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Ministerio de Defensa Nacional
A través de apoderada judicial, el
Ministerio de Defensa Nacional solicita a la Corte que declare la exequibilidad
el precepto acusado.
Luego de hacer una extensa reseña sobre
la jurisprudencia constitucional en materia del principio de legalidad en
principio disciplinario, particularmente respecto de decisiones de la Corte que
han estudiado la exequibilidad de preceptos contenidos en la Ley de la que hace
parte la expresión acusada, concluye el Ministerio que (i) es compatible con la
Constitución que se prevean regímenes disciplinarios especiales para las
fuerzas militares y de policía; y (ii) que la constitucionalidad de las
conductas que conformas tipos disciplinarios depende de su debida concreción y
de la comprobación sobre la afectación de determinado bien jurídico considerado
valioso.
Señala que estas condiciones son
cumplidas para el caso analizado, puesto que la expresión acusada lo que busca
es vincular las manifestaciones injuriosas o calumniosas con la “afectación
del interés jurídico de la función pública que el régimen disciplinario
protege, reflejado en el menoscabo de los objetivos de la actividad y la
disciplina policial.” Tal afectación se deriva cuando la expresión
deshonrosa se realiza en público, lo que demuestra la exequibilidad del
apartado normativo demandado.
4.2. Policía Nacional
Mediante escrito suscrito por su
Secretario General, la Policía Nacional expresa diferentes argumentos dirigidos
a sustentar la exequibilidad de la norma acusada.
En primer lugar pone de presente que el
actor hace una lectura de la norma acusada que, al carecer de una perspectiva
sistemática, deja de tener en cuenta que otras previsiones de la misma
normatividad sancionan los actos injuriosos en contra de otros miembros de la
Policía, sin que están limitados al ámbito público.  Resalta que el artículo
36-11 de la Ley 1015 de 2006 sanciona como falta leve el “tratar a los
superiores, subalternos, compañeros o al público en forma descortés e impropia,
o emplear vocabulario soez”. Asimismo, el artículo 37  ejusdem incluye
dentro de “otras faltas”, las prohibiciones del Código Disciplinario Único,
entre las cuales se encuentra la ejecución de actos de violencia contra
superiores, subalternos o compañeros de trabajo, demás servidores públicos, así
como injuriarlos o calumniarlos. Tales normas son aplicables al régimen
disciplinario de la Policía Nacional, en virtud de la cláusula de remisión al
mencionado Código, contenida en los artículos 20 y 21 de la Ley 1015 de 2006.
Por ende, es claro que la intención del
precepto acusado es fijar un criterio de gradualidad en las sanciones,
reservando la condición de falta grave cuando la expresión deshonrosa se hace
en el ámbito público. Criterios de esta naturaleza hacen parte del margen de
configuración legislativa en materia disciplinaria. Adicionalmente, existe
analogía entre una regulación de esta naturaleza con la legislación penal, la
cual establece circunstancias especiales de agravación punitiva cuando los
delitos de injuria y calumnia se comenten a través del uso de medios de
comunicación o en reunión pública.   De la misma manera, pone de presente cómo
en la sentencia C-635 de 2014 la Corte avaló una fórmula de mayor punición
contra las conductas constitutivas de injuria y calumnia que tuvieran dicho
carácter público y, correlativamente, una sanción menor cuando carecieran de
dicho carácter
En ese orden de ideas, los servidores
públicos que integran la Policía Nacional incurren en falta disciplinaria
cuando emiten expresiones deshonrosas, tanto en público como en privado, solo
que la intensidad de la sanción depende del ámbito en que estas se realicen.
Sanciones de esta naturaleza además, se justifican desde la perspectiva
constitucional al tenerse en cuenta que, como lo ha resaltado la jurisprudencia
de la Corte, los servidores públicos en ejercicio de sus funciones tienen un
protección limitada de su derecho a la libertad de expresión.
Sin embargo, en la parte final de su
intervención, la Policía Nacional requiere a la Corte que adopte un fallo
inhibitorio, al considerar que la demanda “no tiene la magnitud de ser ni
siquiera objeto de un juicio de constitucionalidad”. Sin embargo, para
sustentar este aserto hace referencia a los argumentos, antes explicados, sobre
la exequibilidad del aparte normativo demandado.
Intervenciones académicas
4.3. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Ibagué presenta ante la Corte escrito preparado por la
profesora María Stella Peña de Méndez, el cual defiende la exequibilidad de la
norma demandada.
Para ello, reitera el argumento antes
presentado, en el sentido que es plenamente admisible que el legislador imponga
un rigor mayor a la falta disciplinaria objeto de examen, cuando la expresión
deshonrosa se haga en público, precisamente porque en ese supuesto se infringe
una mayor afectación del derecho a la honra y al buen nombre.
Destaca que dicha afectación tiene lugar
cuando existe incidencia sobre la opinión que tienen terceros de la propia
imagen, lo que supone que la protección de los derechos en comento debe
realizarse cuando la afectación de los mismos se ejecuta en la esfera pública.
4.4. Universidad Nacional de Colombia
El Vicedecano Académico de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia presenta intervención en el
presente proceso, justificativa de la inexequibilidad del apartado normativo
acusado.
Para justificar esta posición, la
Universidad parte de advertir que con base en la jurisprudencia constitucional
y en particular las sentencias C-310 de 1997 y C-620 de 1998, se tiene que la
justificación constitucional de la consagración legal de un régimen
disciplinario especial para las fuerzas militares y de policía es la particular
índole de la labor que realizan.  Por ende, resulta inconstitucional la
inclusión en dicho régimen de todos aquellos ilícitos disciplinarios que no
están vinculados con dicha naturaleza especial.
Es por esta razón que la norma es
inexequible, en tanto la sanción en ella contenida “no debió ser arropada
dentro del régimen disciplinario especial de la Policía Nacional por cuanto (…)
dicha conducta al transcender la función militar o policiva propiamente
dicha y no estar relacionada directamente con el servicio, tratándose de una
conducta violatoria de los derechos humanos, solo puede ser sancionada bajo la
similar norma sustantiva ordinaria señalada en el numeral 6 del artículo 35 de
la Ley 734 de 2002, es decir, la norma general, que dicho sea de paso, no
discrimina entre una manifestación en público o en el ámbito privado.”
Adicionalmente, el interviniente
coincide con la demanda en el sentido que la previsión acusada efectivamente
incorpora un déficit de protección al derecho a la honra, pues excluye un
supuesto de afectación de este derecho, en el caso de las afirmaciones deshonrosas
que se realizan en público.
4.5. Universidad Industrial de
Santander
El profesor Ernesto Rueda Puyana,
director del Grupo de Litigio Estratégico de la Escuela de Derecho de la
Universidad Industrial de Santander, formula ante la Corte concepto que
solicita la declaratoria de constitucionalidad de la disposición acusada.
Indica que si bien la protección del
derecho a la intimidad no puede únicamente referirse a aquellas actuaciones
públicas que afectan la honra de las personas, habida consideración del
debilitamiento de los límites entre lo público y lo privado, en todo caso la
sanción disciplinaria por actuaciones en este último ámbito es
desproporcionada.  Indica que sería contrario a los principios democráticos que
se escrutara a los miembros de la Policía Nacional por sus expresiones dadas en
privado.
4.6. Universidad Externado de
Colombia
El profesor Alberto Montaña Plata,
Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia, formula intervención en el presente proceso, la cual
concluye la exequibilidad de la expresión acusada.
La Universidad interviniente parte de
advertir que imponer sanciones disciplinarias a los miembros de la Policía
Nacional resulta justificado tanto en la necesidad de garantizar la buena
marcha de la función ejercida por dichos servidores, como en el deber
constitucional que tienen de garantizar los derechos fundamentales de los
ciudadanos, entre ellos la honra y el buen nombre.
Con todo, debe tenerse en cuenta que la
protección de estos derechos, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, se realiza necesariamente en el ámbito público, puesto que el
buen nombre y la honra son conceptos que están de suyo ligados al prestigio
social de las personas. Así, “el ordenamiento jurídico colombiano no
consagra el aspecto privado como parte del ámbito de protección de estos
derechos. La norma que se justifica en lo público, por eso mismo no se
justifica en lo privado. De forma que la demanda está solicitando que la Corte
dé una interpretación que sobre limita el ámbito de protección.”
Indica que la constitucionalidad de la
norma también se explica ante la necesidad de proteger derechos fundamentales
correlativos, como la libertad de expresión.  De otro lado, la estructura del
tipo disciplinario se vería gravemente afectada, al punto de ser inoperante, si
se incluyera dentro de la falta las expresiones deshonrosas manifestadas en
privado.  Esto debido a que se dificultaría en grado sumo probar la comisión de
la conducta, en tanto no suelen existir evidencias de actos que no desbordan el
ámbito privado.  Adicionalmente, en lo que tiene que ver con la ilicitud
sustancial, se encuentra que no es posible afectar el bien jurídico de la honra
con expresiones que no han transcendido al público, sino que se mantiene en el
ámbito privado, como puede ser el familiar.
Por ende, si se llegase a sancionar
disciplinariamente por las opiniones privadas, entonces se estaría asumiendo un
modelo de Estado diferente, con una facultad de invasión de la órbita privada
propia de un paradigma totalitario, incompatible con las garantías básicas del
Estado Social de Derecho.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada.  Para
ello, expone los argumentos siguientes:
5.1. La Procuraduría General parte de advertir que, en los
términos del artículo 218 C.P., el legislador tiene la facultad de
configuración legislativa en relación con el régimen disciplinario de la
Policía Nacional. En ese sentido, reguló la falta objeto de análisis, pero
limitó su alcance a las expresiones deshonrosas públicas, a fin de proteger
derechos fundamentales de los miembros de dicha institución, que se verían
gravemente afectados si también fueron objeto de reproche las expresiones
manifestadas en el ámbito privado, derechos que en particular refieren a la
intimidad, la libertad de expresión y la dignidad humana.
5.2. En segundo lugar, considera que la norma no puede analizarse
de forma aislada, sino a la luz de otras disposiciones, incluso de naturaleza
penal, que también protegen el derecho a la honra y al buen nombre.  En el caso
analizado, el objeto de la sanción es preservar el adecuado funcionamiento de
la actividad policial, así como la defensa de la imagen de dicha institución
ante los ciudadanos.  De allí que resulte plenamente justificado que el ámbito legal
se circunscriba a aquellos escenarios públicos.  Por ende, “no resulta claro
cuál sería la incidencia en el buen servicio el que se profirieran esta clase
de expresiones en el ámbito privado, ya que al invadir este terreno tan íntimo
del servidor público supone hacer de dominio público asuntos, problemas, y
situaciones que son de su interés exclusivo y del de su familia o de la esfera
privada de otras personas.”
Agrega que si bien ha sido concepto de la Procuraduría General que
las libertades de pensamiento y expresión sí pueden tener límites o
restricciones, en el caso bajo estudio lo que debe determinarse es si la
conducta afecta el deber funcional del servidor público, lo cual no acaecería
ante las expresiones otorgadas en el fuero íntimo.  Además, tal disposición
afectaría desproporcionadamente los derechos de los integrantes de la
institución policial, según lo anteriormente explicado.  Por lo tanto, la
limitación prevista en la norma acusada es constitucional.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto
que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones
contenida en una Ley de la República.
Asunto previo.  Existencia de cargo de
constitucionalidad
2. A pesar que casi la totalidad de los intervinientes
y el Ministerio Público sostienen posiciones sustantivas acerca del cargo
contenido en la demanda de la referencia, uno de ellos considera que la Corte
debe adoptar un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda.
En ese orden de ideas, la Sala considera necesario definir si se está ante un
cargo de inconstitucionalidad que permita adoptar una decisión de fondo.
El interviniente sostiene que la demanda no ofrece los
argumentos suficientes para construir un juicio de constitucionalidad, en tanto
no demuestra que las expresiones deshonrosas realizadas en privado afecten el
derecho a la honra y al buen nombre.  A este respecto, debe tenerse en cuenta
que la jurisprudencia constitucional ha considerado que una de las condiciones
argumentativas de la demanda de inconstitucionalidad es que las razones que
conforman el concepto de la violación sean suficientes. Ello significa la
necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en
primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren
prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[1]
La Corte advierte que esta condición está debidamente
cumplida en el presente caso.  A pesar de tratarse de un argumento simple, el
actor indica que el legislador está obligado a prodigar idéntico tratamiento a
la sanción disciplinaria contra las imputaciones deshonrosas realizadas por
miembros de la Policía Nacional, sin importar si las mismas fueron realizadas
en público o en privado.  Esto debido a que, en su criterio, ambas afirmaciones
generan una afectación análoga a los derechos a la honra y al buen nombre, lo
que obliga a que tengan el mismo ilícito disciplinario.
Esta posición evidencia una censura cierta e
identificable, que cumple con el estándar antes señalado.  Por esta razón,
todos los intervinientes y el Procurador General formularon posturas materiales
a favor de la exequibilidad o la inconstitucionalidad del precepto acusado.
Asimismo, incluso el interviniente que solicita a la Corte la adopción de un
fallo inhibitorio presenta argumentos que, en realidad, están dirigidos a
fundamentar la exequibilidad de la norma acusada, lo que demuestra la idoneidad
del cargo propuesto y la subsiguiente posibilidad de adoptar una decisión de
fondo.
Problema jurídico y metodología de la decisión
3. Como se indicó, el cuestionamiento planteado por el
demandante consiste en considerar que la expresión “en público”,
contenida en la norma acusada, vulnera del artículo 21 de la Constitución, así
como el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
el artículo 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos, normas que
prescriben el derecho a la honra.  Considera que se afecta ese derecho cuando
se emite una imputación falsa o deshonrosa en público o en privado, por lo que
el legislador no podía, desde la Constitución, circunscribir la falta
disciplinaria de los integrantes de la Policía Nacional al ámbito público.
La mayoría de los intervinientes y la Procuraduría
General consideran que la norma ese exequible, pero por razones diversas.  De
un lado, algunos de los intervinientes y el Ministerio Público advierten que la
constitucionalidad se deriva del hecho que una de las condiciones para la
afectación del derecho a la honra y al buen nombre deriva de que la imputación
censurada se haga pública, resultando desproporcionado un reproche
disciplinario respecto de las expresiones que haga el servidor público, en este
caso los integrantes de la Policía Nacional, en su ámbito privado.  De otro,
uno de los intervinientes considera que la norma es exequible, pero en razón a
que una lectura sistemática del precepto lleva a concluir que las expresiones
deshonrosas realizadas en el ámbito privado están igualmente sancionadas, pero
en otras regulaciones tanto de la misma Ley 1015 de 2006 como del Código Disciplinario
Único, norma supletoria para el caso de la régimen disciplinario de los
miembros de la Policía Nacional.
Adicionalmente, uno de los intervinientes sostiene que
el precepto acusado es inconstitucional, puesto que la violación del derecho a
la honra es una infracción del derecho internacional de los derechos humanos,
lo que lo excluiría la posibilidad que tales faltas pudiesen ser juzgadas por
las instancias propias de la fuerza pública.
4. De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Corte
resolver el siguiente problema jurídico: ¿se violan los derechos a la honra y
al buen nombre cuando la normatividad disciplinaria de la Policía Nacional tipifica
como falta el acto de proferir expresiones injuriosas o calumniosas contra la
Institución, servidor público o particular, restringiéndolo a aquellas
manifestaciones realizadas en público?
Para este fin, la Sala adoptara la siguiente
metodología.  En primer lugar, hará una caracterización del derecho a la honra
desde la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional de los
derechos humanos. Luego, determinará la finalidad de las faltas disciplinarias
y los límites constitucionales que le son imponibles a esa regulación, en
particular aquellos relativos al vínculo entre la falta disciplinaria y el
incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público.  En tercer
lugar, se hará referencia a la definición sobre el núcleo esencial de la
libertad de expresión y su alcance en el caso de las expresiones realizadas en
privado.  Finalmente, con base en las reglas que se deriven de los análisis
precedentes, se resolverá el problema jurídico antes expresado.
El derecho fundamental a la honra y al buen nombre.
5. El artículo 21 C.P. dispone la garantía del derecho
a la honra y delega en la ley la forma en que el mismo sea protegido.
Usualmente, este derecho tiene una conexión material, en razón de su
interdependencia, con la garantía prevista en el inciso primero del artículo 15
C.P., precepto que estipula el derecho de todas las personas a su intimidad
personal y familiar, y a su buen nombre, imponiéndose al Estado el deber
correlativo de respetar y hacer respetar estos derechos.
A estas previsiones debe agregarse lo previsto en el
artículo 2º C.P., cuyo inciso segundo replica la previsión propia del
constitucionalismo liberal clásico, la cual determina que las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades.
Una fórmula análoga de la garantía constitucional en
comento está consignada en el artículo 11 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, norma integrante del bloque de constitucionalidad, cuando
establece que (i) toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al
reconocimiento de su dignidad; (ii) nadie puede ser objeto de injerencias
arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio
o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación; y
(iii) toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas
injerencias o esos ataques.  De manera similar el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, previsión que también tiene
naturaleza constitucional, dispone que (i) nadie será objeto de injerencias
arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación; (ii) toda
persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos
ataques.
De conformidad con estas previsiones constitucionales
y del derecho internacional, se encuentra que el derecho a la honra está
vinculado con la protección de la intimidad y la dignidad.  Su contenido se
define, entonces, en la protección de la imagen del individuo, la cual debe
corresponder a la que se deriva de sus propios actos, así como de la
salvaguarda de aquella información que, al pertenecer al fuero íntimo de las
personas, no está llamada a ser comunicada a terceros, sin con ello inferir una
grave e injustificada intervención en la autonomía y dignidad del sujeto
concernido.
6. Como se observa, las normas internacionales
insisten en el deber estatal de salvaguardar al individuo de injerencias
indebidas en su vida privada o en ataques a su honra, comprendida como la
relación de correspondencia antes mencionada. Existen, en ese orden de ideas,
dos vertientes principales de protección del derecho a la honra: de un lado, la
protección de la propia imagen, la cual debe cumplir con una condición de
veracidad entre la información que se predica del sujeto y sus reales
condiciones, cualidades y comportamientos.  De otro lado, se protege aquella
información que, al margen de su veracidad, refiere a datos personales íntimos,
los cuales no están llamados a ser conocidos por terceros.  Por ende, el objeto
jurídico protegido en este caso es la intromisión injustificada,[2]
bien sea de particulares o del mismo Estado, respecto de dicha información
personal excluida de circulación.
7. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional
formula una definición similar acerca del contenido y alcance de los derechos a
la honra y al buen nombre.  Así, en la sentencia C-489/02,[3]
que estudió la constitucionalidad de las normas del Código Penal que regulan la
retractación como causal de extinción de la acción penal en los casos de los
delitos de injuria y calumnia, resaltó el vínculo existente entre la honra, el
buen nombre y la protección del derecho a la intimidad.
De acuerdo con esta decisión, el derecho a la
intimidad se corresponde con la protección de interferencia a la vida personal
y familiar, en los términos anteriormente explicados y que está especialmente
vinculada a “la protección frente a la divulgación no autorizada de los
asuntos que conciernen a ese ámbito de privacidad.”  En cambio, el buen
nombre es comprendido como un concepto esencialmente relacional, referido a la
reputación que tiene un  individuo frente a los demás, garantía constitucional
que resulta afectado cuando se presentan “informaciones falsas o erróneas
que se difundan sin fundamento y que distorsionan el concepto público que se
tiene del individuo.”
De otro lado, la sentencia en comento afirma, con base
en lo expuesto en decisiones precedentes, que el derecho a la honra guarda
identidad de propósito con el derecho al buen nombre, aunque se distingue por
su nexo con la dignidad misma de la persona. Por ende, hacen parte del núcleo
esencial de este derecho (i) la garantía para el individuo de ser “tenido en
cuenta por los demás miembros de la colectividad que lo conocen y le tratan.” (ii)
la obligación estatal de proteger este derecho y, de esta forma, impedir que se
menoscabe el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y respecto
de sí mismo, al igual que garantizar la adecuada consideración y valoración de
las personas dentro de la colectividad.  Por ende, el derecho a la honra tiene
una condición necesariamente externa, pues se predica de la relación entre el
sujeto y los individuos que tienen una opinión sobre él.  En esto se distingue
del honor, que no es un derecho sino una convicción subjetiva o, en los
términos de la jurisprudencia analizada “la conciencia del propio valor,
independientemente de la opinión ajena”.
Finalmente, la sentencia C-489/02 establece que la
consagración constitucional de estos derechos implica la obligación estatal de
prodigar la protección que garantice su efectividad. Así, “resulta
imperativo conforme a la Constitución, que el Estado adopte los mecanismos de
protección que resulten adecuados para garantizar la efectividad de los
mencionados derechos, y ello implica la necesidad de establecer diversos medios
de protección, alternativos, concurrentes o subsidiarios, de acuerdo con la
valoración que sobre la materia se haga por el legislador.”
8.  Estos mismos referentes jurisprudenciales han sido
desarrollados en decisiones más recientes de la Corte, particularmente en
fallos adoptados en sede de revisión de tutela.  Ejemplo de la consolidación de
esta doctrina es la sentencia T-714/10[4], en la cual se analizó el caso de una
persona que inició acción de tutela contra otra, al considerar que violaba sus
derechos a la honra y al buen nombre, en razón de unas imputaciones que
consideraba falsas, puestas en la entrada principal de su lugar de trabajo.
Esta sentencia destacó, a partir de la reiteración de
otros fallos sobre la materia, como el derecho al buen nombre responde a la
opinión o fama “adquirida por un individuo en razón a la virtud y al mérito,
como consecuencia necesaria de las acciones protagonizadas por él”, lo que
reafirma el carácter relacional antes señalado. Se trata, en esa medida, de un
asunto intrínsecamente relacionado con el “merecimiento de la aceptación
social” o, lo que es lo mismo “la conducta que observe la persona en su
desempeño dentro de la sociedad.”.
Por lo tanto, la infracción al derecho al buen nombre
se deriva de la difusión de información falsa o inexacta sobre el
individuo concernido, la cual “no tiene fundamento en su propia conducta pública
y que afectan su renombre e imagen ante la sociedad.”.  A su vez, para el
caso del derecho a la honra, la afectación se genera en aquellos casos en que
se “expresan conceptos u opiniones que generan un daño tangible al sujeto
afectado.”   Sobre este particular la sentencia resalta que esta regla fue
explicada en el fallo C-392 de 2002,[5] al expresarse que ““no todo concepto
o expresión mortificante para el amor propio puede ser considerada como
imputación deshonrosa”, puesto que para ser visualizadas como tales, las
afirmaciones que se expresen deben tener la virtualidad de “generar un daño en
el patrimonio moral del sujeto y su gravedad no depende en ningún caso de la
impresión personal que le pueda causar al ofendido alguna expresión proferida
en su contra en el curso de una polémica pública, como tampoco de la
interpretación que éste tenga de ella, sino del margen razonable de objetividad
que lesione el núcleo esencial del derecho”.”
9. Conforme los precedentes anotados, la Corte
encuentra que la afectación de los derechos a la honra y al buen nombre se
deriva bien de la divulgación de datos personales que están vinculados a la
intimidad de las personas y, por lo mismo, no están llamados a ser conocidos
por terceros, o por la difusión de datos falsos o inexactos que menoscaban el
patrimonio moral del individuo, conformado precisamente por la percepción que
del mismo tienen los demás y el juicio correlativo de valor que realizan sobre
su propia conducta.  Estas dos facetas de los derechos en comento, como es
sencillo advertir, dependen, a menos que el receptor del mensaje sea la misma
víctima, de un comportamiento que haga pública la información íntima o la
imputación deshonrosas, pues si la misma no sale de la esfera privada de quien
la emite, no podría materializarse el daño al bien jurídico protegido por el
derecho fundamental, el cual gravita necesariamente sobre la percepción del
sujeto concernido los demás individuos. Adicionalmente, como se explicará en la
tercera sección de esta sentencia, la perspectiva contraria, esto es, aquella que
predique la vulneración del derecho a la honra y al buen nombre incluso cuando
se basa en información expresada en el ámbito eminentemente privado, impone una
restricción desproporcionada a la libertad de expresión y, de una manera más
amplia, a la cláusula general de libertad.
10. Ahora bien, habida consideración del contenido de
la norma acusada, la Corte considera importante resaltar que la jurisprudencia
constitucional concluye que los derechos a la honra y al buen nombre también
son predicables de las personas jurídicas, pero con un ámbito mucho más
restringido que el que se predica de los individuos. Esto debido a que dichos
entes pueden ver afectada su reputación o prestigio, el cual si bien no tiene
la misma naturaleza subjetiva del derecho fundamental de los individuos, sí es
un bien jurídico susceptible de ser protegido, esencialmente desde un punto de
vista patrimonial.
A este respecto, la Corte ha señalado que “el
núcleo esencial del artículo 15 permite también proteger a las personas
jurídicas, ante la difamación que le produzcan expresiones ofensivas e
injuriosas. Es la protección del denominado "Good Will" en el derecho
anglosajón, que es el derecho al buen nombre de una persona jurídica y que
puede ser estimado pecuniariamente. Esta ha sido la interpretación que la
doctrina constitucional contemporánea le ha dado al término "buen
nombre" y que fue recogida por el Tribunal Constitucional Español en
Sentencia 137 de 1.985, en el caso Derivados de Hojalata S.A. (…) La
Constitución reconoce y garantiza la  honra de "todas" las personas,
sin excepción alguna. El artículo 13 de la Constitución consagra expresamente
el derecho a la igualdad ante la ley, vedando cualquier discriminación. La
dignidad de la persona es el soporte y fundamento de dicha igualdad”[6]
Este carácter particular del derecho a la honra y al
buen nombre de las personas morales, hace que se excluya la posibilidad que sus
afectaciones sean sancionadas a través de la ley penal. A este respecto, la
jurisprudencia de la Corte ha concluido que en la medida en que las personas
jurídicas no pueden ser declaradas penalmente responsables, esto también
excluye que sean consideradas como víctimas en el caso de afectación a su honra
y al buen nombre.  Esto, por supuesto, sin perjuicio de la justiciabilidad del
daño a la reputación de las personas jurídicas, la cual puede ser lograda por
otros medios diferentes a la responsabilidad penal. Así, sobre la materia se ha
establecido por la Corte que “tratándose
del tipo penal de calumnia, en la medida en que de acuerdo con la
jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia las
personas jurídicas no son sujetos pasivos del mismo[7] -porque
no es posible imputarles la comisión de hechos punibles-, es lo cierto que la
decisión que en este sentido se adopte en la jurisdicción penal no tiene el
alcance de restringir el examen de la conducta censurada en el exclusivo ámbito
del derecho constitucional a través de la acción de tutela, para indagar si con
ella se vulnera el derecho fundamental al buen nombre de la persona jurídica, “entendido
como el derecho a la reputación, o sea, el concepto que las demás personas
tienen de uno”[8].
Sobre este punto cabe precisar que las personas jurídicas no son en nuestro
régimen sujetos activos de tipos penales[9], conclusión de la cual a su vez se
desprende que no pueden ser sujetos pasivos del tipo penal de calumnia,
por comportar éste la imputación de una conducta típica que no puede ser
ejecutada por un sujeto jurídico de esta naturaleza, mientras que sí pueden por
principio ser sujeto pasivo de otros tipos penales como aquellos cuyo bien
jurídico protegido es el del patrimonio económico.”[10]
(Negrillas originales).
Por
lo tanto, la sanción penal no es predicable de afectaciones del derecho a la
honra de las personas jurídicas, entre ellas las instituciones del Estado.
Esto no obsta, como se explicará más adelante, para que se muestren válidas,
desde la perspectiva constitucional, las sanciones a comportamientos relacionados
con imputaciones calumniosas o deshonrosas que inciden en el ejercicio de las
actividades de la institución policial.
La ilicitud sustancial como condición constitucional
de las faltas disciplinarias
11. El ejercicio de la función pública debe estar
enfocada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, destacándose los previstos
en el artículo 2º C.P. Para cumplir con esta objetivo, la actividad de los
servidores públicos debe guiarse tanto por los deberes específicos que le
imponen a cada empleo el orden jurídico aplicable como, de una forma más
amplia, los principios generales del ejercicio de la función pública, esto es,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
(Art. 209 C.P.)
Es el incumplimiento de estas reglas y principios los
que activan la actividad sancionatoria propia del derecho disciplinario.  Como lo
ha explicado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto para la
existencia de una falta disciplinaria es la acreditación acerca del
incumplimiento de un deber funcional del servidor público o, en otras
palabras, la presencia de una conducta u omisión que interfiere en el ejercicio
adecuado de la función estatal ejercida por dicho servidor del Estado.
Así lo definió la Corte, entre otras, en la sentencia
C-041 de 2004[11], la cual estudió la constitucionalidad
de la regla del Código Disciplinario Único que impedía la impugnación del fallo
disciplinario absolutorio por parte de la víctima de violaciones a los derechos
humanos.  En esta decisión, se expuso cómo el derecho disciplinario “comprende,
por una parte, el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del
poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para
tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores
públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones
correspondientes.  De otro lado, el derecho disciplinario, en sentido positivo,
comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder
disciplinario. || De este modo, el derecho disciplinario, entendido como
facultad estatal y como legislación positiva, está estrechamente relacionado
con los fines estatales, con las funciones de las autoridades públicas, con los
principios de la administración pública y, además, se rige, con las debidas
matizaciones, por los principios que regulan toda expresión del derecho
sancionador del Estado.”
12. Bajo esta misma línea argumentativa, la sentencia
en comento aclara que la antijuridicidad del ilícito disciplinario se concentra
en la mencionada infracción del deber funcional. En otras palabras, solo podrá
adscribirse responsabilidad disciplinaria al servidor público cuando se
demuestre, de manera fehaciente, que la acción u omisión afectó el ejercicio de
las funciones asignadas por la Constitución y la ley. De allí que se concluya,
de manera general, que las faltas disciplinarias no tengan víctimas,
consideradas como sujetos particulares y concretos, en tanto la antijuridicidad
en el derecho disciplinario no se predica de bienes jurídicos de los cuales
estos sean titulares, sino de la actividad estatal afectada por la falta
respectiva.
En términos del fallo citado “[e]n el
derecho disciplinario, el contenido de injusticia de la falta se agota en la
infracción de los deberes funcionales que le asisten al sujeto disciplinable,
es decir, en el desenvolvimiento de actos funcionales sin estricto apego al
principio de legalidad que regula sus actos.  Entonces, como la imputación
disciplinaria no precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal
vulneración como causación de un daño concreto o como la producción de un
resultado materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de
una persona afectada con la comisión de la falta.  De allí que, en estricto
sentido, en el proceso disciplinario no exista una persona afectada con la
comisión de la ilicitud disciplinaria y que no sea posible legitimar a una
persona para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando
unas pretensiones específicas.  Es decir, en el proceso disciplinario no hay
víctimas y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se
formula.” (Subrayas no originales).
Por supuesto, esta restricción no significa que de la
conducta constitutiva de falta disciplinaria se deriven también otras
modalidades de responsabilidad, en particular de índole penal o patrimonial, en
las cuales sí se predique un daño subjetivo susceptible de ser exigido
judicialmente.  Así por ejemplo, es perfectamente viable que una conducta que
sea sancionada disciplinariamente también constituya una infracción a la ley
penal y una causal de responsabilidad civil.  Por ende, será en el proceso
penal y en la reclamación patrimonial donde se harán exigibles los derechos de
las víctimas.  Esto con excepción de aquellas faltas disciplinarias que en
razón a su especial naturaleza, como sucede con las graves infracciones a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario, se admita la
participación del afectado en el proceso disciplinario.  Pero, en todo caso,
dicha concurrencia no significa una ampliación del ámbito sancionador del
derecho disciplinario a daños diferentes a la infracción del deber funcional,
sino exclusivamente la necesidad de proteger el derecho de las víctimas a
conocer la verdad y a recibir justicia en dicha clase particular de faltas
disciplinarias.
13. En ese orden de ideas, la Corte ha previsto que si
bien el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa para
definir las faltas disciplinarias, los límites a ese poder son precisos,
destacándose entre ellos el vínculo entre la conducta objeto de reproche y la
afectación del deber funcional del servidor público.
Sobre este particular, la sentencia C-819 de 2006[12]
estudió la materia, al analizar la constitucionalidad de algunas normas del
régimen disciplinario de la Policía Nacional, en especial aquellas que
sancionan las prácticas sexuales en público o al interior de la institución,
así como aquellas faltas en contra del decoro, la imagen y la credibilidad de
dicha entidad. Así, partió de considerar que, de acuerdo con el artículo 218
C.P. se confiere competencia al legislador para regular el régimen de carrera,
prestacional y disciplinario de la Policía Nacional.  Por ende, resulta
constitucional que el Congreso expida un estatuto uniforme y especial que
regule el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores adscritos a
dicha entidad y que responda a las particularidades de la función que
desempeñan, en tanto cuerpo armado permanente de naturaleza civil, que tiene la
misión de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas, al igual que el aseguramiento de la convivencia y la
paz.
Fijado este marco, el precedente en comento señala que
a pesar de dicho amplio margen de configuración, la definición de las faltas
disciplinarias de los integrantes de la Policía Nacional debe en toda
circunstancia cumplir con el concepto de ilicitud sustancial de la
conducta respectiva. A ese respecto, determinó la sentencia C-819 de 2006 que “no
le está permitido al legislador consagrar cláusulas de responsabilidad
disciplinaria que permitan la imputación de conductas desprovistas del
contenido sustancial requerido en todo ilícito disciplinario. Corresponde al
Estado orientar su potestad disciplinaria al cumplimiento de los deberes
funcionales de los servidores públicos, y al aseguramiento de la primacía del
interés general en la función pública, sin que esté legitimado para, al amparo
del ejercicio de la potestad disciplinaria, intervenir en la esfera íntima de
los individuos.”
14. Como se
observa, el concepto de ilicitud sustancial de la falta disciplinaria concuerda
con el criterio de afectación del deber funcional, antes explicado.  Esto
quiere decir que, desde la perspectiva constitucional, solamente podrán ser clasificadas
como faltas disciplinarias aquellas conductas u omisiones que interfieran en el
adecuado ejercicio de la función asignada por el ordenamiento jurídico al
servidor público respectivo. En términos de la sentencia en comento y a partir
de la reiteración de decisiones sobre el mismo tópico “‘[l]as conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en
general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por
parte del servidor público. En cuanto al contenido del  deber
funcional, la jurisprudencia[13]
ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las
funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la
Constitución y a la ley; (iii)  garantizando una adecuada representación del
Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber
funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública
en cualquiera de esas  dimensiones. El incumplimiento al deber funcional, es lo
que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa
del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.”
Adicionalmente, para la Sala no
puede perderse de vista que la existencia de ilicitud sustancial es adoptada
legalmente tanto por el Código Disciplinario Único, como por la Ley 1015 de 2006,
que fija el régimen disciplinario de la Policía Nacional.  En efecto, el
artículo 4º de dicha Ley identifica este principio como la necesidad que “la
conducta de la persona destinataria de esta ley será contraria a derecho cuando
afecte el deber funcional sin justificación alguna.”
Por ende, este concepto opera no
solo como una limitación constitucional del derecho disciplinario, sino también
como una exigencia prevista por el legislador como presupuesto para la
justificación de la falta disciplinaria.  En ese sentido, lo que se exige es
que la conducta de la cual se predique ese juicio de desvalor deba estar
necesariamente vinculada con la afectación del deber funcional.  Así, en caso
que esa relación no se acredite, se estará ante un exceso en el ejercicio del
poder disciplinario y, por la misma razón, ante la inconstitucionalidad de la
norma legal correspondiente, al mostrarse contraria con el principio de
proporcionalidad aplicable a las diferentes manifestaciones del ius puniendi
del Estado.
El
derecho a la libertad de expresión involucra la plena autonomía para expresar
las opiniones en privado, sin limitación alguna
15.
El artículo 20 C.P. establece dentro de las libertades fundamentales del orden
constitucional la libertad de expresión, la cual comprende la garantía de toda
persona de expresar y difundir libremente sus pensamientos y opiniones, así
como informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios
masivos de comunicación.  A esta previsión, la norma constitucional añade tres
reglas particulares: (i) los medios de comunicación son libres y tienen
responsabilidad social; (ii) se garantiza el derecho de rectificación en
condiciones de equidad; y (ii) se prohíbe la censura.
Esta
misma garantía hace parte del derecho internacional de los derechos humanos,
integrado al bloque de constitucionalidad.  Al respecto, el artículo 13 de la
Convención Americana de Derechos Humanos establece un catálogo amplio de
garantías propias de la libertad de expresión. Así, en primer lugar reconoce el
derecho de toda persona a la libertad de pensamiento y de expresión.  Este
derecho, en los términos de la Convención, comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección.
La
norma internacional determina igualmente que el ejercicio de esta libertad no
puede estar sometida a censura previa, sino únicamente a responsabilidades
ulteriores, las cuales deben estar expresamente fijadas por la ley y mostrarse
necesarias para el respeto de los derechos o la reputación de los demás, o la
protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud y la moral
públicas.
La
misma disposición establece tres prohibiciones adicionales, que toman la forma
de barreras para el ejercicio autoritario de restricciones estatales o privadas
a la libertad de expresión. En primer lugar, prescribe que no se puede
restringir el derecho en comento por vías o medios indirectos, tales como “el
abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de
frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de
información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” En segundo término, tratándose
de espectáculos públicos, se contempla la posibilidad que los Estados impongan
la censura previa, pero únicamente con el objeto de regular el acceso a ellos
para la protección moral de la infancia y la adolescencia y sin perjuicio de las
limitaciones de responsabilidad antes explicadas.  En tercer lugar, la
Convención determina que la ley prohibirá “toda propaganda en favor de la
guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan
incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra
cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de
raza, color, religión, idioma u origen nacional.”
A
su vez, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
dispone la misma libertad, solo que a través de una cláusula más amplia y, por
lo mismo, que se muestra más deferente con el margen de apreciación de los
Estados.  Dicha disposición parte de una cláusula general, según la cual “nadie
podrá ser molestado a causa de sus opiniones.  Luego, reitera el contenido de
la libertad de expresión en análogos términos a los previstos en la Convención,
así como establece las posibilidades de “restricción” de esta libertad, la cual
considera que “entraña deberes y responsabilidades especiales”.  Estas
restricciones deben estar fijadas por la ley y corresponden a las causales de
válida censura previa, señaladas en la Convención. Sin embargo, sobre este
particular la Corte advierte que la vigencia de la cláusula pro homine obliga
a adoptar, para el caso del derecho interno, el estándar más garantista, el
cual se encontraría prima facie en el Convención.[14]
Las
previsiones del Pacto sobre la materia, además, deben ser complementadas por lo
señalado en su artículo 20, el cual dispone que la ley prohibirá toda
propaganda en favor de la guerra, así como toda apología del odio nacional,
racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad
o la violencia.
16.
La importancia de la libertad de expresión es central para la democracia
constitucional.  Esto a partir de al menos dos tipos de razones: (i) el vínculo
entre la eficacia de la libertad de expresión y el adecuado funcionamiento de
una sociedad democrática; y (ii) la libertad de expresión como un ámbito propio
de la dignidad humana que depende de la vigencia de la cláusula general de
libertad.  En primer término, la vigencia del modelo democrático pasa
obligatoriamente por la garantía que las personas podrán expresar de la manera
más amplia posible sus opiniones, contrastarlas con otras y debatir intensamente
sobre la mismas, sin otro límite que los derechos fundamentales de los demás.
Debe protegerse, utilizándose el concepto desarrollo por la jurisprudencia
estadounidense, la vigencia de un libre mercado de las ideas, en el que
cada cual pueda difundir su pensamiento y recibir información con el propósito
de poder formarse su propia opinión, incluso cuando la misma pudiese a ser
controversial o contestataria respecto a cánones sociales dados.[15]
La idea central que guía este argumento es que en una sociedad democrática se
requiere el contraste entre diferentes posturas que tengan las personas, lo que
impone la necesidad de garantizar que cada cual pueda expresar libremente sus
opiniones, así como pueda acceder, desde una perspectiva material, a los medios
e instancias para recibir y transmitir dichas opiniones.  En ese sentido, la
libertad de expresión guarda un innegable vínculo tanto con la garantía de la
libertad de conciencia, como con la libertad de información.
16.1. Esta misma comprensión ha sido expresada por la
jurisprudencia constitucional. En la reciente sentencia SU-626 de 2015,[16]
la Corte revisó los fallos de tutela relativos a un caso en donde, en el marco
de una exposición artística, se utilizaron símbolos religiosos católicos combinados
con imágenes del cuerpo femenino, que a criterio del accionante resultaban
irrespetuosas de la práctica religiosa. La Corte consideró que el Estado tiene
un deber de protección de la libertad de manifestaciones artísticas, como parte
de la libertad de expresión.  En el caso analizado, se constató que la
exposición no afectaba el ejercicio de la libertad religiosa, en tanto no
interfería con las prácticas de credo alguno, por lo que la discusión estaba
esencialmente basada en un desacuerdo de índole estético, que el Estado no
estaba llamado a dirimir en razón de su deber de neutralidad frente al
ejercicio de la religión.
Uno de los argumentos que tuvo en cuenta la Corte para
negar el amparo propuesto fue, precisamente, considerar que la efectividad del
derecho a la libertad de expresión depende, entre otros aspectos, de permitir
que en la sociedad se manifiesten libremente las más diversas posturas y
opiniones.  Así, señaló que “[e]l carácter pluralista de la República
(art. 1) exige que las más diversas visiones del mundo, puedan ser expresadas,
difundidas y defendidas en un libre, amplio y protegido “mercado de las ideas”.
La metáfora del mercado, recogida en el artículo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos al prohibir cualquier restricción que pueda afectar la
libre “circulación de ideas y opiniones”, refleja el hecho de que los juicios
respecto de la verdad o falsedad, corrección o incorrección, bondad o maldad,
belleza o fealdad de una idea, de un pensamiento, de una opinión o, en general,
de cualquier expresión, son mejor comprendidos cuando la sociedad y el Estado
aseguran una amplia red de oferentes y medios de expresión y una amplia red de
canales de acceso a tales ideas, pensamientos y opiniones. Dicho objetivo se
alcanza proscribiendo las formas de control al contenido de las expresiones,
previendo amplios medios para su divulgación y fijando reglas que impidan y
sancionen las interferencias en los contenidos amparados por la libertad.”
16.2. El vínculo entre libertad de expresión y
adecuado funcionamiento de una sociedad democrática también fue expuesto por la
Corte en la sentencia T-391 de 2007[17], decisión en la que la Corte hace un
estudio extenso y comprehensivo acerca del contenido y alcance a la libertad de
expresión.  Esto dentro del caso de un programa radial juvenil, cuya empresa
fue demandada en sede de tutela al considerarse que el lenguaje utilizado en
las emisiones era vulgar e inadecuado.
La Corte negó la tutela de los derechos invocados, al
privilegiar una visión amplia de la libertad de expresión, la cual involucra
incluso manifestaciones que puedan resultar molestas para determinadas personas
o audiencias. Esto bajo un presupuesto básico de presunción de
inconstitucionalidad de todo acto que constituya censura. Por esta razón, una
medida que pretenda restringir la libertad de expresión debe cumplir con un
juicio estricto de constitucionalidad, acreditándose en toda circunstancia que
la medida restrictiva acoja los siguientes criterios: “(1) estar prevista de
manera precisa y taxativa por la ley, (2) perseguir el logro de ciertas
finalidades imperiosas definidas de manera concreta y específica en atención a
las circunstancias del caso, (3) ser necesaria para el logro de dichas
finalidades, (4) ser posterior y no previa a la expresión, (5) no constituir
censura en ninguna de sus formas, lo cual incluye el requisito de guardar
neutralidad frente al contenido de la expresión que se limita, y (6) no incidir
de manera excesiva en el ejercicio de este derecho fundamental, es decir, ser
proporcionada.”
Esto, por supuesto, sin perjuicio de la proscripción
constitucional de determinados discursos y mensajes que, al tener un valor
negativo intrínseco para la democracia y los derechos fundamentales, pueden ser
válidamente censurados y penalizados ab initio, como sucede con aquellos
en donde se comprueba que “la presunción de cobertura por la libertad
constitucional ha sido derrotada, en virtud de un consenso internacional
plasmado en tratados internacionales vinculantes para Colombia – a saber, la
propaganda de la guerra, la apología del odio, la violencia y el delito, la
pornografía infantil, y la instigación pública y directa al genocidio.”
Adicionalmente, dentro de los diferentes argumentos
planteados en la sentencia, la Corte hizo explícito el vínculo entre la libertad
de expresión y el funcionamiento del sistema democrático. Para ello expuso los
argumentos siguientes, que por su importancia para el presente asunto se
transcriben in extenso:
“1.2.4. Razones derivadas del funcionamiento
de las democracias. La
principal justificación para conferir a la libertad de expresión una posición
central dentro de los regímenes constitucionales contemporáneos es que,
mediante su protección, se facilita la democracia representativa, la participación
ciudadana y el autogobierno por parte de cada nación. Este argumento
subraya que la comunicación y el libre flujo de informaciones, opiniones e
ideas en la sociedad es un elemento esencial del esquema de gobierno
democrático y representativo, por lo cual la libertad de expresión, al permitir
un debate abierto y vigoroso sobre los asuntos públicos, cumple una función
política central.[18] En este sentido, la Corte Constitucional ha subrayado
que la libertad de expresión ocupa una posición preferente dentro de los
regímenes como el que establece la Carta Política colombiana al ser “un elemento decisivo para crear condiciones
democráticas en la sociedad y la realización misma de la democracia”[19], y “un elemento estructural básico para la existencia de
una verdadera democracia participativa (CP arts. 1º, 3º y 40)”[20].
En su dimensión política, la libertad de
expresión cumple numerosas funciones específicas: (i) el debate político amplio
y abierto protegido por esta libertad informa y mejora la calidad de la elaboración
de las políticas públicas, en la medida en que permite “la inclusión de
todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación, decisión y
desarrollo”[21], inclusión que “es fundamental para que sus
necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño de políticas
y en la toma de decisiones”[22], permitiendo así el ejercicio equitativo
del derecho a la participación[23]; (ii) la libertad de expresión mantiene abiertos los
canales para el cambio político, impidiendo mediante la crítica que los
gobernantes se arraiguen indefinidamente en una postura ilegítima; (iii) una
protección sólida de la libre comunicación de información e ideas previene los
abusos gubernamentales de poder, al proporcionarles un contrapeso mediante la
apertura de un canal para el ejercicio del poder ciudadano de participación y
control de lo público[24] – en otras palabras, proporciona una oportunidad para
la discusión de los asuntos de interés general, oportunidad que a su vez frena
los riesgos de represión oficial; (iv) promueve la estabilidad
sociopolítica, al proveer una válvula de escape para el disenso social y
establecer, así, un marco para el manejo y procesamiento de conflictos que no
amenaza con socavar la integridad de la sociedad[25]; (v) protege a las minorías políticas
activas en un momento dado, impidiendo su silenciamiento por las fuerzas
mayoritarias o prevalecientes; y (vi) a un nivel más básico, es una condición
necesaria para asegurar la libre expresión de la opinión de los electores al
depositar sus votos, optando por un representante político[26]. También se ha indicado que la libertad de
expresión (vii) contribuye a la formación de la opinión pública[27] sobre asuntos políticos y a la
consolidación de un electorado debidamente informado,[28] dado que  materializa el derecho de los
ciudadanos a comprender los asuntos políticos y les permite, así, participar
efectivamente en el funcionamiento de la democracia, (viii) haciendo efectivo
el principio de autogobierno representativo por los ciudadanos mismos[29] y (viii) el de responsabilidad de los
gobernantes ante el electorado[30], así
como (ix) el principio de igualdad política.[31] Finalmente, se ha enfatizado que (x) la
libertad de expresión fortalece la autonomía del individuo en tanto sujeto
político dentro de un régimen democrático[32], y que (xi) al permitir la construcción de opinión,
facilita el control social sobre el funcionamiento, no solo del sistema
político, sino de la sociedad misma, incluyendo el ordenamiento jurídico y sus
necesidades de evolución o modificación.[33] Desde esta perspectiva, pues, la principal
finalidad de la libertad de expresión es la de profundizar la democracia[34]; se trata, según ha indicado la Corte
Constitucional, de “un derecho
básico y central para el modelo de sociedad sobre la cual se construye una
democracia constitucional”.[35]”.
Similares
consideraciones son realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
la cual reconoce la tensión entre el derecho a la libertad de expresión y los
derechos a la honra y al buen nombre, pero que también aboga por la necesidad
de ponderar estas garantías, en especial habida consideración de la importancia
de la libertad de expresión en una sociedad democrática. Así, en el caso Kimel
v. Argentina se puso de presente cómo “[l]a necesidad de proteger los derechos a la
honra y a la reputación, así como otros derechos que pudieran verse afectados
por un ejercicio abusivo de la libertad de expresión, requiere la debida
observancia de los límites fijados a este respecto por la propia Convención.
Estos deben responder a un criterio de estricta proporcionalidad. || Dada la importancia de la libertad
de expresión en una sociedad democrática y la elevada responsabilidad que ello
entraña para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicación social, el
Estado no sólo debe minimizar las restricciones a la circulación de la
información sino también equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la
participación de las distintas informaciones en el debate público, impulsando
el pluralismo informativo. En consecuencia, la equidad debe regir el flujo
informativo. En estos términos puede explicarse la protección de los derechos
humanos de quien enfrenta el poder de los medios y el intento por asegurar
condiciones estructurales que permitan la expresión equitativa de las ideas[36].”[37]
17.
La segunda razón que fundamenta conceptualmente la protección irrestricta de la
libertad de expresión es su vínculo con la dignidad humana.  Conforme lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional, este principio fundante del orden
constitucional se expresa en diversas facetas, que corresponden a (i) la
garantía de la libertad individual, específicamente la posibilidad de adoptar
un plan de vida concreto; (ii) el acceso a un mínimo de condiciones materiales
que permitan la existencia en condiciones dignas; y (iii) la consecuencia de
bienes inmateriales y morales que permitan al individuo mantenerse socialmente
activo.[38]
En
relación con la materia de esta decisión, corresponde centrarse en la primera y
tercera faceta.  En cuanto al vínculo entre dignidad humana y la cláusula
general de libertad, la Corte ha establecido que “integra la noción jurídica
de dignidad humana (en el ámbito de la autonomía individual), la libertad de
elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en
las que el individuo se desarrolle. Libertad que implica que cada persona
deberá contar con el máximo de libertad y con el mínimo de restricciones
posibles, de tal forma que tanto las autoridades del Estado, como los
particulares deberán abstenerse de prohibir e incluso de desestimular por
cualquier medio, la posibilidad de una verdadera autodeterminación vital de las
personas, bajo las condiciones sociales indispensables que permitan su cabal
desarrollo.”[39]
De igual, el nexo entre el principio en comento y la dimensión social del
individuo es explicada por la jurisprudencia al señalar que “integra la
noción jurídica de dignidad humana (en el ámbito de la intangibilidad de los
bienes inmateriales de la persona concretamente su integridad física y su
integridad moral), la posibilidad de que toda persona pueda mantenerse
socialmente activa. De tal forma que conductas dirigidas a la exclusión social
mediadas por un atentado o un desconocimiento a la dimensión física y
espiritual de las personas se encuentran constitucionalmente prohibidas al
estar cobijadas por los predicados normativos de la dignidad humana; igualmente
tanto las autoridades del Estado como los particulares están en la obligación
de adelantar lo necesario para conservar la intangibilidad de estos bienes y
sobre todo en la de promover políticas de inclusión social a partir de la
obligación de corregir los efectos de situaciones ya consolidadas en las cuales
esté comprometida la afectación a los mismos.”[40]
18. Llevados estos argumentos al asunto objeto de
examen, es evidente que una de las condiciones para ejercer un proyecto de vida
autónomo, así como para relacionarse en sociedad, es el reconocimiento estatal
de la libertad de expresión como uno de los bienes inmateriales de los cuales
depende la dignidad de las personas.
En efecto, la vida en sociedad depende invariablemente
de la capacidad de transmitir libremente las opiniones sobre los más diversos
asuntos, así como estar en capacidad material de informarse sobre las opiniones
ajenas, expresadas al público y con el propósito que sean compartidas y
debatidas por los individuos. Esto a partir de los medios más amplios y ágiles
posibles.  La irrestricta circulación de la información, en particular para los
tiempos actuales, es un requisito indispensable para el ejercicio sustantivo de
la ciudadanía y los derechos fundamentales.  Acceder a información oportuna y
completa sobre las diferentes facetas de la vida social es una condición
necesaria para conocer sobre el contenido y alcance de los propios derechos y
de los medios para hacerlos exigibles.  En consecuencia, el único límite al
mensaje es la protección de los derechos fundamentales y, de una manera más
específica, la proscripción de los discursos que tienen una prohibición
constitucional, así como aquellos que contengan una carga discriminatoria.
Con todo, el reconocimiento de la libertad de
expresión no obsta para que los grados de protección de ese derecho puedan
diferenciarse en razón de la naturaleza, alcance y función del discurso.  Así
por ejemplo, la expresión de opiniones en un medio de comunicación tendrá una
protección mucho más amplia que el discurso comercial destinado a promover la
adquisición de productos, en tanto en el segundo caso deben imponerse determinados
deberes de exactitud y veracidad, tendientes a proteger los derechos del
consumidor.[41]
Es a partir de esta comprobación que la Corte ha
señalado que “[e]xisten diferentes grados de protección
constitucional en los variados ámbitos de la expresión humana protegidos por la
libertad de expresión stricto senso, por lo cual hay tipos de discurso que
reciben una protección más reforzada que otros, lo que incide directamente
sobre la regulación estatal admisible y el estándar de control constitucional
al que se han de sujetar las limitaciones. Gozan de mayor grado de protección
el discurso político, el debate sobre asuntos de interés público, y los
discursos que constituyen un ejercicio directo e inmediato de derechos
fundamentales adicionales que se vinculan necesariamente a la libertad de
expresión para poder materializarse. Por otra parte, existen manifestaciones de
la libertad de expresión que constituyen el ejercicio de otros derechos
fundamentales, la cual por lo tanto es una condición necesaria para su ejercicio
y ha de recibir especial protección en estos ámbitos particulares. Se trata, en
resumen, de ocho tipos de discurso: (a) la correspondencia y demás formas de
comunicación privada, (b) los discursos estéticos, morales, emotivos o
personales, manifestados a través de expresiones verbales, artísticas, o de
conductas simbólicas o expresivas, sin perjuicio de la protección
constitucional explícita de la libre expresión artística; (c) la exposición de
convicciones y la objeción de conciencia; (d) el discurso religioso; (e) el
discurso académico, investigativo y científico; (f) las expresiones realizadas
en el curso de manifestaciones públicas pacíficas; (g) el discurso cívico o de
participación ciudadana, y (h) el discurso de identidad, que expresa y refuerza
la propia adscripción cultural y social. || Ha sostenido esta
Corporación que, a diferencia de los discursos especialmente protegidos, otras
formas de expresión pueden ser objeto de mayores limitaciones bien sea porque
el ejercicio de la libertad de expresión mediante dichos discursos implica
cargas, deberes o responsabilidades constitucionales expresas, o porque su
ejercicio ha de armonizarse satisfactoriamente con el ejercicio de los derechos
constitucionales de los demás, como es el caso de la expresión comercial y
publicitaria o la expresión que puede resultar socialmente ofensiva. No
obstante, en estos casos también se aplica la presunción constitucional de
cobertura y la sospecha de inconstitucionalidad de las limitaciones a la
libertad de expresión.”[42]
Asimismo, es claro que uno de los rasgos inequívocos
de los Estados autoritarios es cercenar la libertad informativa, bien sea por
medios directos o indirectos.  Esto bajo el entendido que uno de los ámbitos
donde más profundamente se afecta la individualidad y, con ello, la cláusula
general de libertad, es en la intromisión indebida e injustificada en el
intercambio de opiniones, al igual que la imposición de censuras sobre
determinados tópicos.  Obligar a callar o exigir determinadas condiciones al
discurso constituye una grave afectación a la libertad individual, incompatible
con el fundamento liberal del Estado constitucional.  De la misma manera se menoscaban
gravemente los derechos de las personas cuando la información otorgada es
tendenciosa o busca direccionar las opciones vitales a partir de un modelo
paternalista que, desde el Estado, pretende conformar dentro de la sociedad un
concepto uniforme sobre lo que se considera bondadoso o deseable.[43]
Esta conclusión es reflejada por la jurisprudencia
constitucional.  En la sentencia T-391 de 2007, antes citada,[44]
se puso de presente cómo la libertad de expresión es necesaria para la
autorrealización personal del individuo.  Esto bajo el criterio básico que solo
cuando se está en capacidad de manifestar libremente las opiniones y recibir
las de otros, es posible desarrollarse intelectual y espiritualmente y, por lo
mismo, lograr la dignidad propia del sujeto autónomo por el cual propugna el
Estado Constitucional.  Para la Corte, “la comunicación es un aspecto integral del derecho de
cada individuo al desarrollo y la realización personales. Esta perspectiva subraya la importancia que tiene el proceso expresivo
para el individuo, en el sentido de promover la autonomía individual, la expresión de la
propia identidad y la autorrealización personal; se asume que las restricciones
sobre lo que una persona puede decir, escribir, ver, oír o leer, inhiben el
crecimiento de su personalidad y coartan el control que ejerce sobre su propio
razonamiento, y que a menos que las personas puedan expresar sus creencias y
actitudes a través de discusiones abiertas y en respuesta a las críticas y al
intercambio con otras, no podrán desarrollarse intelectual y espiritualmente.
Se enfatiza, dentro de esta óptica, que la expresión tiene un valor intrínseco
afirmativo de la libertad individual, la autonomía y la realización personal,
tanto para los hablantes como para los escuchas individuales. La libertad de
expresión constituye, desde este punto de vista, un medio que permite a los
individuos desarrollar sus facultades, por lo cual se enfatiza su carácter de
derecho fundamental de la persona. La Corte Constitucional también ha adoptado
esta perspectiva en múltiples oportunidades, resaltando que la libertad de
expresión, además de ser medular para los sistemas democráticos, tiene un valor
intrínseco en tanto derecho fundamental por su importancia para la
dignificación de la persona: “…en
la medida en que tanto información e ideas son elementos necesarios para la
definición, y realización social de los distintos proyectos de vida
individuales, resulta claro que constituye un ingrediente esencial para el
respeto de la dignidad humana”.[45]”
19. Con base en estas consideraciones y de cara al
problema jurídico materia de la presente decisión, la Corte advierte que las
restricciones al derecho a la libertad de expresión deben cumplir con un juicio
estricto de constitucionalidad y, además, responder a los criterios
identificados en las normas que integran el bloque de constitucionalidad.  Tales
criterios, recuerda la Sala, están sometidos a reserva de ley, deben cumplir
con un juicio estricto de constitucionalidad y están enfocados a (i) la
protección de los derechos de los demás; (ii) la necesidad de proteger la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas.
Para el asunto analizado, cuando el discurso no tenga
ninguna de estas connotaciones hacia terceros, hará parte del núcleo esencial
de la libertad de expresión y, por ende, no podrá ser sometido a limitaciones o
sanciones desde el Estado. Así lo ha contemplado la Corte en relación concreta
con los ingredientes que exige la Constitución para la tipificación penal de
las conductas de injuria y calumnia. En estos casos, la jurisprudencia ha
definido que el contenido antijurídico de la conducta se deriva del hecho que
la imputación deshonrosa sea transmitida por el sujeto activo hacia
terceros y en perjuicio de la víctima.
Sobre esta materia, la sentencia C-442 de 2011[46]
estudió la constitucionalidad de los tipos penales de injuria y calumnia, en
particular su compatibilidad con el derecho a la libertad de expresión.  Dentro
de los argumentos planteados en dicho fallo se encuentra que la tipificación de
dichas conductas se justifica a partir de su afectación a los derechos a la
honra o al buen nombre, lo que en toda circunstancia exige que la intención del
responsable del tipo penal sea la de comunicar la información deshonrosa y, de
esa manera, resulten vulnerados los derechos mencionados.  Al respecto, la
decisión en comento pone de presente cómo la “doctrina nacional y la
jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
coinciden en la necesidad de que exista ánimo injuriandi para que se considere
que la conducta se adecua al tipo penal descrito en el artículo 220 del Código
Penal. La valoración de la existencia de dicho ánimo deberá partir de las
consideraciones expuestas. Es decir, tratándose del buen nombre, dicho ánimo de
injuriar se encuentra directamente ligado a la transmisión de información falsa
o errada y a la opinión meramente insultante, en tanto que en relación con la
honra, puede abarcar situaciones más amplias.”
20.  Conforme estos argumentos, para la Sala es
evidente que en aquellos casos en que la información deshonrosa permanece en el
ámbito privado del sujeto, esto es, que no es comunicado a terceros, no podrá
concluirse la comisión de las conductas penales antes descritas, puesto que
ante la inexistencia de transmisión de información no hay lugar a que los
terceros conozcan la imputación deshonrosa y, por ende, no habrá daño a los
bienes jurídicos que pretende proteger la tipificación penal, esto es, los
derechos a la honra y al buen nombre.
Sin embargo, la Corte también considera que la
restricción propuesta no debe limitarse exclusivamente al ámbito penal, sino
que permite extraer una regla más amplia, que impide el ejercicio de la
potestad sancionatoria del Estado frente a afirmaciones que se realicen en el
ámbito privado.  Si se parte del argumento según el cual las limitaciones
válidas a la libertad de expresión se predican de (i) la protección de los
derechos de los demás; o (ii) la necesidad imperiosa de satisfacer derechos e
intereses colectivos, como la seguridad, la paz o la moralidad públicas;
entonces es imperativo concluir que la posibilidad, excepcional y sometida a un
juicio estricto de constitucionalidad, de establecer sanciones a los individuos
por el discurso que emiten, exige en toda circunstancia que el mensaje
contentivo de la imputación falsa o deshonrosas haya sido comunicado a terceros,
salvo que el recepto del mensaje sea la víctima de la imputación.
En consecuencia, aquellas afirmaciones que hace el
individuo en su ámbito privado y que no están destinadas a ser conocidas por
terceros o por la víctima de dichas imputaciones, no pueden ser objeto del
derecho sancionatorio, puesto que carecen de lesividad para los derechos a la
honra y al buen nombre. Considerar lo contrario es particularmente
problemático, pues desconocería la condición de antijuridicidad de la conducta
objeto de reproche jurídico, aspecto que no solo es exigible en el ámbito
penal, sino que es predicable para las diferentes expresiones del derecho
sancionador.
De la misma manera, la ausencia de responsabilidad por
el hecho de las expresiones realizadas en el fuero íntimo de las personas
también se explica por la radical diferenciación que, en lo que respecta al ejercicio
de la libertad de expresión, entre el ámbito público y el privado.  Cuando el
individuo, dentro del espacio propio en donde ejerce el derecho a la intimidad,
expresa sus opiniones y juicios, es absolutamente libre, sin que exista ningún
fundamento constitucional para que el Estado interfiera en ese ámbito.
Precisamente, una de las piedras angulares que soportan el Estado liberal, que da
origen a nuestro actual modelo de organización política, es la división entre
lo público y lo privado, así como la concentración de la actividad estatal en
el primer escenario, con el fin de garantizar las libertades que dependen de
evitar la intromisión del poder del Estado en determinadas esferas de la vida
social.  Así, un entramado institucional que pretenda sancionar las expresiones
privadas y, por lo mismo, que carecen de significación para los derechos a la
honra y al buen nombre de terceros, se muestra irremediablemente autoritario.[47]
21. Adicionalmente, también es claro que imponer
limitaciones a las opiniones, cuando se trata de afirmaciones que se hacen en
el ámbito privado y que, a su vez, no hacen parte de los tipos de discurso
objeto de proscripción constitucional objetiva, afecta desproporcionadamente el
derecho a la libertad de expresión.  Se ha señalado insistentemente en este
apartado que las limitaciones a la libertad de expresión son excepcionales, y
es evidente que una de las condiciones para su procedencia es que de lo
expresado se derive un grave daño a los intereses de terceros o de la
colectividad.  Esta afectación solo es materialmente acreditada cuando lo
afirmado por el individuo transciende su esfera privada y es conocida en
público o por la víctima.
La sanción de la expresión realizada en el ámbito
privado y, por lo mismo, carente de consecuencias lesivas para terceros, es una
intolerable intromisión estatal en escenarios en donde la libertad de expresión
encuentra su innegable contenido negativo, esto es, la de barrera a la
injustificada acción estatal.  Se estaría ante un ejercicio autoritario del
poder público cuando, a pesar de la mencionada carencia de daño a intereses jurídicos
de terceros, se sancione a quien expresa sus opiniones por el solo hecho de
realizarlas y sin que se evidencie claramente dicho contenido antijurídico.
Por supuesto, esta regla no se opone a que pueda
considerarse la existencia de consecuencias jurídicas desfavorables cuando la
expresión realizada en privado y constitutiva de imputación falsa o deshonrosa
trasciende, por acción del emisor o de terceros, al ámbito público.  Pero esta
posibilidad, como es obvio, depende necesariamente que lo expresado vaya más
allá de la esfera privada del emisor de la imputación sujeta a reproche.  En
ese sentido, no podría anticipadamente sancionarse la conducta del individuo
ante ese potencial riesgo, porque ello nuevamente incumpliría con la condición
de antijuridicidad antes mencionada.
22. Conforme lo expuesto, la Sala Plena advierte que
las manifestaciones realizadas en el ámbito privado no solo están protegidas
por la libertad de expresión, sino que están específicamente cubiertas por el
contenido y alcance del derecho a la intimidad.   La jurisprudencia ha
caracterizado ese derecho, precisamente, como aquel que “permite y garantiza
en los asociados, el poder contar con una esfera o espacio de vida privada no
susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser
considerado un elemento esencial del ser,  se concreta en el derecho a poder
actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad
personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el
ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, y al no ser un espacio que forme
parte del dominio público, obedece al estricto interés de la persona titular
del derecho y por consiguiente no puede ser invadido por los demás.  Por esta
razón, ese espacio personal y ontológico, sólo "puede ser objeto de
limitaciones" o de interferencias "en guarda de un verdadero interés
general que responda a los presupuestos establecidos por el artículo 1o. de la
Constitución". La jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se
ha dicho, ha señalado que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable,
imprescriptible y solo susceptible de limitación por razones legítimas y
debidamente justificadas constitucionalmente.”[48]
En ese sentido, la posibilidad de interferencia
válida, desde la perspectiva constitucional, al derecho a la intimidad, se
predicará solamente cuando se evidencie la necesidad de proteger un interés
colectivo de especial significación, y siempre se cumplan con las condiciones
de reserva legal y control judicial para el efecto.[49]
Para el caso analizado, se ha insistido en que la naturaleza socialmente dañina
de las imputaciones falsas o deshonrosas se deriva exclusivamente de su
transmisión de terceros, puesto que solo de esta manera podría incidirse en la
imagen pública que se tiene del individuo y, en ese sentido, en la vigencia de
los derechos a la honra y al buen nombre.  Por ende, no concurría en este
evento un interés legítimo que salvaguardar a través del ejercicio del ius
puniendi del Estado y en relación concreta con estos derechos.
Sobre este aspecto, debe tenerse en cuenta que la
limitación planteada por la Corte para el ejercicio de la potestad sancionatoria
versa exclusivamente sobre la punición derivada de la afectación del derecho a
la honra y al buen nombre.  Las afirmaciones realizadas en el ámbito privado no
pueden ser sancionadas por esa circunstancia, pero esto no es óbice para que
las mismas puedan servir, a partir de su recaudo legal, como material
probatorio para la investigación y sanción de otras conductas, que protegen
bienes jurídicos diversos a la honra y al buen nombre.
Por último, también debe destacarse que también serán
susceptibles de reproche jurídico, como es apenas obvio, aquellas conductas en
donde la intromisión en el ámbito íntimo no se hace por el Estado sino por
terceros.  En este caso no existe prima facie ninguna razón que
justifique un comportamiento de esta naturaleza, particularmente invasivo del
derecho a la intimidad y, en general, de la cláusula general de libertad, la
cual protege las acciones que ejerce el individuo en su ámbito privado y que no
carezcan de significación en términos de interferencia a derechos de terceros.
23. De otro lado, también es importante reiterar una
distinción que no por obvia resulta menos importante.  El ejercicio de la
potestad sancionatoria respecto de la protección de los derechos a la honra y
al buen nombre también resultará válida, desde la perspectiva constitucional,
cuando a pesar de tratarse de una afirmación hecha en privado, el receptor del
mensaje es la víctima de la imputación falsa o deshonrosa.  Esto debido a que en
este caso, a pesar que la información no es conocida por el público, afecta el
bien jurídico protegido.
Acerca de este asunto, la Corte ha concluido que las
imputaciones injuriosas o calumniosas que se realizan en privado y hacia la
víctima de las mismas, si bien no tienen el mismo grado de afectación de los
derechos a la honra y al buen nombre, sí inciden negativamente en la eficacia
de dichos derechos.  Esta fue la consideración plasmada en la sentencia C-635
de 2014,[50] que se pronunció sobre la
exequibilidad de la norma del Código Penal que, al establecer las
circunstancias especiales de graduación punitiva de los delitos de injuria y
calumnia, incluye el supuesto según el cual si se cometieren dichas conductas “por
medio de escrito dirigido exclusivamente al ofendido o en su sola presencia, la
pena imponible se reducirá hasta la mitad”.
La Sala consideró que aunque es válido concluir que el
legislador puede establecer una sanción penal menor cuando la expresión no
excede el ámbito privado entre el autor y la víctima de la imputación falsa o
deshonrosa, en todo caso ello no quiere decir que dicha actuación carezca de
significación en términos de garantía de los derechos a la honra y al buen
nombre.  Para la Corte, “la afectación al bien jurídico de la integridad
moral no solo tiene que ver con el deterioro de la imagen pública del ofendido,
sino con la percepción que este tiene de sí mismo. Antes se ha precisado que la
comisión del delito no depende de esta impresión, pero, no se ha sostenido que
tal percepción es absolutamente irrelevante.  No es lo mismo decir que un
elemento no cumple un papel determinante, a sostener que no cumple ningún
papel. Como se indicó en el apartado 5 de esta providencia, el carácter
querellable de los punibles contra la integridad moral pone de presente el peso
que se concede a la estimación que hace del maltrato recibido el sujeto
ofendido. || Estima la Corte que la tipificación de la ofensa al patrimonio
moral, mediante conductas llevadas a cabo únicamente con conocimiento del
agredido y el agresor, buscan evitar prácticas de justicia por mano propia,
ofreciendo al afectado una vía jurídica.”
Asimismo, debe también la Corte advertir que la
posibilidad de comisión de injuria y calumnia respecto a expresiones realizadas
en privado a la potencial víctima de la conducta es un supuesto excepcional,
basado en la comprobación de una afectación material de los derechos a la honra
y al buen nombre, que tienen, como es obvio, un ámbito de protección mucho más
reducido cuando se trata de información que no trasciende públicamente.  En
términos de la citada sentencia, “no cualquier mortificación que cause
incomodidad o moleste el amor propio, tiene la entidad suficiente para
tipificar un punible contra la integridad moral. Tampoco ignora la Sala que no
es de la percepción del afectado que depende la existencia del delito. Lo que
no puede desconocerse es que un acto del cual solo tiene conocimiento la
víctima no cause daño. No está excluido de la valoración del juez un
comportamiento que suponga una ofensa privada al patrimonio moral. No cabe
sostener que per se el estudio por parte del funcionario judicial, de una
conducta en privado contra la integridad moral, debe arrojar como resultado
necesario la ausencia de daño.”
24. En conclusión, las limitaciones a la libertad de
expresión solo resultan constitucionalmente cuando afecten derechos de los
derechos de los demás, sea imprescindible proteger intereses colectivos de la
mayor importancia a través de medidas excepcionales y sometidas a juicio
estricto de constitucionalidad, o se trate de aquellas modalidades de discurso
que por su contenido están excluidas de protección constitucional.  Conforme al
parámetro anterior, la vulneración del derecho a la honra y al buen nombre
depende de la existencia de una expresión pública que circule información
reservada, falsa o que haga una imputación deshonrosa contra otro.  Por ende,
el Estado no puede constitucionalmente ejercer su potestad sancionatoria
respecto de expresiones realizadas en privado, en aquellos casos en que el
receptor del mensaje no coincida con la víctima de la conducta, pues una
intromisión de este carácter (i) desconocería el componente de antijuridicidad
exigido para la justificación de las diferentes expresiones del derecho
sancionador; (ii) impondría una restricción a la libertad de expresión que no
cumpliría con un juicio estricto de proporcionalidad, en tanto no están
comprometidos derechos o posiciones jurídicas protegidas de terceros; y (iii) tomaría
la forma propia de un ejercicio autoritario del poder político, a través de la
interferencia arbitraria e injustificada de la intimidad de las personas.
Por lo tanto, como las restricciones a la libertad de
expresión deben comprenderse de manera limitada, entonces el ámbito privado del
individuo constituye un escenario salvaguardado por el derecho a la intimidad y
en donde las ideas pueden pronunciarse si ninguna restricción, en especial la
imposición de sanciones basadas en infracciones a la honra o buen nombre de
terceros.
Solución del cargo propuesto
25. El demandante considera que la norma acusada, en
tanto incorpora como falta disciplinaria grave para el personal uniformado
escalafonado y los auxiliares de la Policía Nacional,[51] proferir
en público expresiones injuriosas o calumniosas contra dicha institución,
servidor público o particular, excluyéndose las mismas actuaciones en privado,
es inconstitucional.   Esto debido a que excluye la sanción disciplinaria de
las mismas conductas, cuando se efectúan en privado.
De acuerdo con los argumentos expuestos en fundamentos
jurídicos anteriores, la Sala considera que el apartado acusado es exequible.
Esto debido a dos argumentos principales: (i) la ausencia de afectación del
deber funcional como parámetro obligatorio para la antijuridicidad de las
faltas disciplinarias; y (ii) la incompatibilidad entre la sanción
disciplinaria de las opiniones expresadas en privada y la vigencia de los
derechos a la libertad de expresión e intimidad.
26. En cuanto al primer asunto, se ha explicado en
esta sentencia que el contenido de antijuridicidad en el derecho disciplinario
es la infracción del deber funcional que el orden jurídico adscribe a los
servidores públicos.  En el caso específico de la norma analizada, para la
Corte es claro que se afecta el adecuado funcionamiento de la institución
policial cuando uno de sus integrantes formula expresiones injuriosas o
calumniosas contra la institución, contra los demás servidores públicos o
contra los particulares. Esto debido a que tales imputaciones inciden
desfavorablemente en la actividad de preservación de la seguridad y la
convivencia ciudadana, puesto que deslegitimarían la acción de la Policía
Nacional, al desviarla de su función para convertir a sus miembros en
protagonistas de debates y litigios por completo ajenos a la actividad prevista
por el artículo 218 C.P.
Con todo, la Corte advierte que la afectación del
ejercicio del deber funcional de los integrantes de la Policía Nacional solo se
vería afectado cuando las expresiones calumniosas o injuriosas se ejercen en el
ámbito público, pues es solo en ese supuesto en que tienen la posibilidad de
afectar la honra y el buen nombre de los terceros, bien sea estos otros
servidores públicos, particulares o la institución misma.  Las expresiones
realizadas en privado, entonces, son simples opiniones que están
constitucionalmente protegidas tanto por la libertad de expresión como por el
derecho a la intimidad, las cuales no tienen la capacidad de incidir en el
ejercicio de la actividad policial.  Solo cuando las mismas sean conocidas por
terceros, por cualquier medio, es que adquirirán relevancia en términos de
afectación del deber funcional.  En efecto, no resulta acertado concluir que
las opiniones que no han sido divulgadas a terceros y que, por ende, no son
conocidas por otros individuos, tengan la virtualidad de incidir en el
ejercicio de las funciones por parte los integrantes del cuerpo policial.
A este respecto, debe resaltarse que la expresión “en
público” debe interpretarse de una manera contemporánea, la cual va más allá de
contar con una reunión de personas físicas que conforman un auditorio.  Los
actuales avances de las tecnologías de las comunicaciones facilitan la posibilidad
de expresar públicamente las opiniones, por ejemplo a través del uso de redes
sociales o de instrumentos análogos que permiten reproducir mensajes a más de
un individuo, simultáneamente.  Entonces, se entenderá que el emisor del
mensaje, o en el caso analizado, quien realiza la imputación calumniosa o
injuriosa, ha efectuado una afirmación en público, cuando tenga conocimiento de
que el medio utilizado puede accederse o consultarse por una pluralidad de
personas.
Asimismo, la Corte también considera necesario
advertir la dificultad práctica y probatoria que se deriva de la definición de
cuándo la imputación deshonrosa o calumniosa se hace “en público”.  A este
respecto, se advierte que el criterio que debe primar por parte de la autoridad
disciplinaria es de razón práctica.  Por ende, deberá evaluarse si dadas las
condiciones fácticas en que tuvo lugar la expresión de la opinión, la misma fue
realizada con el ánimo que fuese pública o en un contexto en donde
irremediablemente iba a ser conocida por terceros.  Así por ejemplo, las
manifestaciones que se hacen al interior del domicilio u otros recintos en
donde se predique una protección reforzada del derecho a la intimidad, se
presumirán excluidas del ejercicio de la acción disciplinaria fundada en la
conducta contenida en la norma demandada.  En contrario, cuando la opinión fue
formulada en un contexto donde el servidor público tenía la posibilidad de
inferir razonablemente que lo expresado podía conocerse por terceros, no
operará la mencionada presunción.
Con todo, sin importar el mecanismo que se adopte para
expresar la opinión, en toda circunstancia deberá evaluarse si la actuación del
uniformado tiene la virtualidad de afectar el deber funcional, en tanto
condición indispensable para la conformación del ilícito disciplinario. En caso
que este requisito no pueda probarse, en modo alguno podrá concluirse la
existencia de una falta objeto del ejercicio del ius puniendi.
27.  En segundo lugar, se ha señalado que las
opiniones que se hagan en privado están cobijadas tanto por la libertad de
expresión como por el derecho a la intimidad y que las mismas tendrán
significación para el derecho sancionador únicamente cuando sean realizadas en
público, pues solo en esa circunstancia existe un soporte material para la
presunta afectación del derecho a la honra y al buen nombre.  Por lo tanto, es
válido desde la perspectiva constitucional que el legislador restrinja la
comisión de la falta disciplinaria a las expresiones injuriosas o calumniosas
al ámbito público.  Lo contrario sería profundamente autoritario y contrario a
los principios básicos del sistema democrático, basado en el respeto del ámbito
íntimo de los individuos y en la imposibilidad de juzgarlos por sus opiniones,
mucho más cuando estas, por mantenerse reservadas, están en imposibilidad
fáctica de afectar la honra y el buen nombre.
Con base en esta consideración, la Corte se opone a lo
considerado por otros intervinientes, en el sentido que las imputaciones
deshonrosas que realicen en privado los integrantes de la Policía Nacional
están sancionadas disciplinariamente por otros cuerpos normativos, en especial
en disposiciones del Código Disciplinario Único.  Como se explicó
anteriormente, la falta disciplinaria depende de la comprobación sobre su
ilicitud sustancial, que no puede ser otra distinta que la afectación del deber
funcional.  Por lo tanto, teniendo en cuenta que las expresiones de los
servidores públicos que no escapan del ámbito privado carecen de relevancia
para el adecuado cumplimiento de los fines de la función pública, entonces
sancionar disciplinariamente tales actividades sería un ejercicio desproporcionado
del ius puniendi y, por lo mismo, carente por completo de fundamento
constitucional.
Sin embargo, encuentra la Corte que contra esta
conclusión podría argumentarse que es inconsistente con lo planteado por la
jurisprudencia constitucional, puesto que en la sentencia C-635 de 2014 se
consideró que las manifestaciones injuriosas o calumniosas realizadas en
público sí podían ser válidamente penalizadas.  No obstante, la Sala desecha
esta crítica, en tanto que no puede perderse de vista que la validez de las
faltas disciplinarias depende de que la conducta sancionada corresponda a un
acto que interfiera en el deber funcional.  Así, la responsabilidad derivada de
la imputación deshonrosa realizada en privado, en tanto no tiene la virtualidad
de afectar la actividad estatal, entonces no puede ser objeto de sanción
disciplinaria.  Asunto diferente es que esa conducta genere excepcionalmente
otro tipo de responsabilidad, entre ellas la penal, pero en todo caso separada
y diferenciada del derecho disciplinario.
28. Sumado a lo anterior, también debe señalarse por
parte de la Corte que con el fin de garantizar una protección adecuada y
suficiente de la libertad de expresión, una de las condiciones que debe
analizarse para definir la existencia de una infracción disciplinaria es que la
expresión pública de la imputación deshonrosa o calumniosa se haga en el marco
del ejercicio de la conducta oficial del servidor público.  Esto debido a que
esta condición es un presupuesto fáctico para la afectación del deber funcional
y con ello para la configuración de la ilicitud sustancial de la conducta
realizada por el servidor público.
Por lo tanto, si se demuestra que la actuación no se
hizo en ejercicio de dichas funciones y, por lo mismo, se mostró ajena a la
actividad policial, no podrá válidamente predicarse la infracción
disciplinaria.  Esto, por supuesto, sin perjuicio de la asunción de
responsabilidad penal o patrimonial que se predique, en condiciones de
generalidad para todos los ciudadanos, y derivada de proferir expresiones
constitutivas de injuria y calumnia en escenarios diferentes a los de la
actividad oficial del servidor público.
29. Finalmente, la Sala advierte importante hacer una
distinción importante frente a los supuestos de hecho regulados en la norma
demandada.  En efecto, uno de los supuestos que se plantea para la infracción
disciplinaria es que la imputación deshonrosa o calumniosa se haga en contra de
la institución policial.  Para la Corte, no es viable concluir que una institución
pública sea titular del derecho subjetivo a la honra, razón por la cual la
infracción disciplinaria se sustenta no en la afectación de ese derecho, sino
en el efecto que la expresión deshonrosa o calumniosa tenga en el ejercicio de
las funciones de la Policía Nacional, esto es, en el de garantizar la
convivencia y seguridad ciudadanas.
La Constitución prevé el deber ciudadano de respetar y
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener
la independencia e integridad nacionales (Art. 95-3 C.P.).  Este deber, por
supuesto, cobija en primer lugar a quienes conforman dichas instituciones, en
este caso el personal uniformado de la Policía Nacional. Sin embargo, de esta
disposición constitucional no se sigue que las instituciones estatales estén
investidas de un derecho a la honra con condición subjetiva.  En contrario, lo
que protege el orden jurídico y en particular el derecho disciplinario, es evitar
que se ejecuten acciones que atenten contra el normal funcionamiento de las
instituciones.  Esto ocurre, por ejemplo y para el caso que ocupa a la Sala,
cuando en razón de las expresiones públicas, deshonrosas o calumniosas, se
afecta la actividad del ente policial, al alterarse la disciplina entre sus
miembros y la adecuada gestión de las funciones constitucionales que le son
propias. Como se observa, esto es diferente a considerar que la honra o el buen
nombre sean el objeto protegido por el ilícito disciplinario. Por ende, se
configuraría una grave afectación del derecho a la libertad de expresión cuando
el fundamento de la falta disciplinaria se configure a partir, no de la
comprobación cierta sobre la ilicitud sustancial derivada de la interferencia
del deber funcional, sino únicamente con base en una presunta violación
abstracta del derecho a la honra de la institución que, como se dijo, no
resulta aceptable.
30.  En conclusión, la protección amplia de la libertad
de expresión y el derecho a la intimidad es un aspecto definitorio del Estado
constitucional y el modelo democrático.  Permitir el escrutinio y sanción de
las opiniones que el individuo expresa en su ámbito privado es una actividad
ajena a los fines estatales y, en cambio, es un campo fértil para el ejercicio
autoritario del poder político.  Para el caso del derecho disciplinario, esta
clase de actividades carecen de significación, en tanto no están vinculadas con
impedimento alguno para el ejercicio adecuado del deber funcional de los
servidores públicos, en este caso los integrantes de la Policía Nacional.
En consecuencia, es constitucionalmente obligatorio
que el legislador disponga, como lo hizo en la norma acusada, que la imputación
falsa o deshonrosa deba ser efectuada en público para que se considere falta
disciplinaria, lo que se traduce en la declaratoria de exequibilidad de la
expresión demandada.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta
sentencia, la expresión “en público”, contenida en el numeral tercero
del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006 “por la cual se expide el Régimen
Disciplinario para la Policía Nacional.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Ausente en comisión
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-1052/01
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).
[2] A este respecto debe resaltarse que desde
el derecho internacional de los derechos humanos se reconoce que pueden existir
interferencias importantes, pero en todo caso legales, respecto de la
información personal, sin que las mismas se consideren atentatorias de la honra
o la dignidad de las persona.  Esto sucede, por ejemplo, en el caso del proceso
penal y a condición que se hayan otorgado al individuo las garantías propias
del derecho al debido proceso. Sobre este particular, la Corte IDH plantea que
“el proceso judicial no constituye, por sí mismo, una afectación legítima del
honor o de la dignidad de la persona. El proceso sirve al objetivo de resolver
una controversia, aunque ello pudiera acarrear, indirectamente molestias para
quienes se hallan sujetos al enjuiciamiento con los demás, o prácticamente
inevitable que así sea de sostenerse otra cosa, quedaría excluida de plano la
solución de los litigios por la vía contenciosa. Por otra parte, la sanción
aplicada al cabo de este proceso tampoco se dirige a menoscabar esos valores de
la persona, en otros términos, no entraña o pretende el descrédito del reo,
como ocurrió en el caso de una pena infamante, que suspende precisamente esa
intención.” Corte IDH, caso Cesti Hurtado c. Perú (Fondo), párr. 177 (1999)
[3] Corte Constitucional, sentencia C-489/02
(M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4] Corte Constitucional, sentencia T-714/10
(M.P. María Victoria Calle Correa. Unánime).
[5] Corte Constitucional, sentencia C-392 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis. Unánime).
[6] Corte Constitucional, sentencia T-412 de 1992 (M.P. Ciro Angarita
Barón. Unánime). Reiterada en la sentencia T-094 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis. Unánime).
[7]  “En estas condiciones, la primera conclusión que surge es que se
debe descartar la imputación por calumnia, ya que las personas jurídicas no son
sujetos pasivos de ese delito, en la medida en que no se les puede imputar a
ellas la comisión de hechos punibles. Hipótesis distinta es cuando la calumnia
se dirige contra los socios, pero en ese evento corresponde a ellos como
personas naturales presentar la querella.”  Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, Sentencia del 22 de febrero de 1995, Expediente 7379
Magistrado Ponente Ricardo Calvete Rangel.
[8]
Sentencia  T-094 de 2000. Confrontar también la sentencia
T-411 de 1992.
[9]  En relación con la proyección de la responsabilidad penal
respecto de las personas jurídicas la jurisprudencia de esta Corte ha tenido
oportunidad de precisar: “La determinación de situaciones en las que la
imputación penal se proyecte sobre la persona jurídica, no encuentra en la
Constitución Política barrera infranqueable; máxime si de lo que se trata es de
avanzar en términos de justicia y de mejorar los instrumentos de defensa
colectiva.” sentencia C-320 de 1998.  En este mismo sentido manifestó: “En
efecto, conforme a la Carta, para que se puedan imponer sanciones penales, no
basta que la ley describa el comportamiento punible sino que además debe
precisar el procedimiento y el juez competente para investigar y sancionar esas
conductas (CP arts. 28 y 29). Por ende, para que puedan sancionarse penalmente
a las personas jurídicas, no es suficiente que el Congreso defina los delitos y
las penas imponibles sino que debe existir en el ordenamiento un procedimiento
aplicable. Esto no significa que la ley deba obligatoriamente establecer un
procedimiento especial completo para enjuiciar a las personas jurídicas, pues
muchas de las disposiciones del estatuto procesal ordinario, previsto para
personas naturales, son perfectamente adaptables para la investigación de las
personas jurídicas. Sin embargo, el Legislador debe al menos establecer una
normas, que pueden ser poco numerosas, pero que sean suficientes para
solucionar los interrogantes que suscita la aplicación a las personas jurídicas
de un procedimiento penal diseñado exclusivamente para enjuiciar a personas
naturales.” Sentencia C-843 de 1999 (Subraya fuera de texto)
[10] Corte
[11] Corte Constitucional, sentencia C-041 de
2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. AV Jaime Araújo Rentería)
[12] Corte Constitucional, sentencia C-819 de
2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. AV Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo
Rentería).
[13] Corte Constitucional, sentencias C- 712
de 20001 y C- 252 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; sentencia C- 431 de
2004, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14] “ El artículo 13 de la Convención
Americana, al que en parte sirvió de modelo el artículo 19 del Pacto
[Internacional de Derechos Civiles y Políticos], contiene una lista más
reducida de restricciones que la Convención Europea y que el mismo Pacto,
[aunque] sólo sea porque éste no prohíbe expresamente la censura previa. || El
artículo 13.2 tiene que interpretarse de acuerdo con las disposiciones del artículo
13.3, que es el más explícito en prohibir las restricciones a la libertad de
expresión mediante “vías o medios indirectos [...] encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. || Ni la Convención Europea ni el Pacto contienen una disposición
comparable. Ello evidencia el altísimo valor que la Convención da a la libertad
de expresión. La comparación entre el artículo 13 y las disposiciones
relevantes de la Convención Europea (artículo 10) y del Pacto (artículo 19)
demuestra claramente que las garantías de la libertad de expresión contenidas
en la Convención Americana fueron diseñadas para ser las más generosas y para
reducir al mínimum las restricciones a la libre circulación de las ideas. (…)
El artículo 29 de la Convención Americana gobierna la interpretación de los
preceptos de ésta. Rige el principio de la más amplia protección. Esto
significa que ninguna norma de dicho instrumento puede interpretarse en forma
que reduzca, limite o relativice los derechos del individuo que figuren en la
propia Convención o en otros ordenamientos –nacionales o internacionales–, o
bien sean inherentes al ser humano o deriven de la forma democrática
representativa de gobierno. En consecuencia, las limitaciones al ejercicio de
los derechos convencionales deben plantearse en los términos de la propia
Convención, adecuadamente interpretados; no es admisible acudir a otros
ordenamientos para restringir o limitar los derechos previstos en ella. || Si
la propia Convención establece que sus regulaciones no tienen efecto
restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, no podrán traerse
restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la Convención, para
limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce.” García
Ramírez, Sergio & Gonza, Alejandra (2007). La libertad de expresión en
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. CorteIDH,
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, pp. 21-22.
[15] En el voto concurrente del magistrado Louis Brandeis a la
decisión Whitney v. California se planteó, en buena medida a partir de
la adopción de las tesis de John Stuart Mill, que la libertad de expresión
involucra “la libertad de pensar cómo se quiera y de hablar como se piensa,
en tanto medios indispensables para el descubrimiento y divulgación de las verdades
políticas.” 274 U.S. 357, 47 S.Ct. 641, 71 L.Ed. 1095 (1927).  Traducción
libre de la Corte. Sobre una introducción a la materia en la jurisprudencia de
los Estados Unidos, Vid. Sullivan & Gunter. (2004) Constitutional
Law. Foundation Press, pp. 984-996.
[16] Corte Constitucional, sentencia SU-626 de
20015 (M.P. Mauricio González Cuervo. AV María Victoria Calle Correa, Jorge
Iván Palacio Palacio, Gloria Ortiz Delgado, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis
Ernesto Vargas Silva).
[17] Corte Constitucional, sentencia T-391 de
2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil.)
[18] Sin embargo, como se verá más adelante, de la misma manera que el
argumento sobre el valor de la libertad de expresión en la búsqueda de la
verdad no impide al Estado establecer una regulación mínima del “mercado de las
ideas” para efectos de facilitar el logro de dicha verdad, en ciertas ocasiones
los valores de una democracia, incluido su compromiso a largo plazo con la
libertad de expresión, sólo se pueden preservar mediante la supresión o
limitación temporal de determinadas expresiones, ya que el ejercicio de la
libertad de expresión en situaciones particulares puede ser contrario al bien
público. El alcance de las limitaciones admisibles a la libertad de expresión se
indica con detalle en acápites subsiguientes de esta providencia.
[19] Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[20] Sentencia C-010 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En idéntico sentido, sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[21] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Antecedentes e
Interpretación de la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión,
párrafo 10.
[22] Ídem.
[23] Por ello, la Comisión Interamericana expresó en este mismo
documento: “El Relator Especial considera que es precisamente a través de
una participación activa y pacífica de toda la sociedad en las instituciones
democráticas del Estado en donde el ejercicio de la libertad de expresión se
manifiesta plenamente permitiendo mejorar la condición de sectores marginados.”
[24] En este sentido, en la sentencia T-535 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), la Corte Constitucional resaltó el hecho de que la
libertad de expresión se vincula estrechamente con la posibilidad de manifestar
conceptos subjetivos u opiniones sobre temas que interesan socialmente, dentro
de un sistema político democrático, pluralista, que permite a toda persona
comunicar su pensamiento y así participar activamente en la vida social y
comunitaria, limitando también el ejercicio del poder político: “En cuanto a
la libertad de expresión, vinculada estrechamente con la posibilidad de
manifestar conceptos subjetivos u opiniones sobre los temas que interesan
socialmente, ella significa la garantía y protección propia de todo sistema
político que encarna y defiende los valores de la democracia y el pluralismo,
ya que se trata de permitir a las personas comunicar su pensamiento y en esta
medida participar activamente en la vida social y comunitaria, limitando, al
mismo tiempo, el ejercicio del poder político”. Igualmente, en la sentencia
C-650 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se señaló que la
libertad de expresión, como elemento funcional para los sistemas democráticos, “[p]reviene
abusos de poder. La libertad de expresión permite que las personas protesten de
forma pacífica frente a las actuaciones arbitrarias, inconvenientes o abusivas
del Estado. Tal actitud contribuya a disuadir a los gobernantes de conductas
contrarias al bien común. Una sociedad democrática, respetuosa del principio de
la libertad de expresión, permite a los ciudadanos que se expresan poner sobre
aviso al resto de la comunidad acerca de aquellas actuaciones estatales que
sean reprochables e inaceptables. Además, la probabilidad de que un abuso sea conocido,
divulgado y criticado desestimula a quienes ejercen algún poder de incurrir en
excesos o atropellos.”
[25] La Corte Constitucional también ha adoptado esta perspectiva al
explicar que la libertad de expresión “[e]s una “válvula de escape” que
promueve la confrontación pacífica de las decisiones estatales o sociales que
no se compartan. Los opositores dentro de una sociedad democrática encuentran
en el libre ejercicio de su expresión un camino legítimo para presentar sus
discrepancias; privarlos de esta vía, los llevaría en muchos casos a abandonar
las palabras para usar la fuerza en su lugar. El principio de la libertad de
expresión promueve la resolución racional y pacífica de los conflictos, como
resultado del debate público y no de la confrontación violenta”. La Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos invocó este argumento en el caso de Whitney
v. California [274 US 357, 1927], al explicar que la represión del debate
sobre asuntos políticos, a la larga, pone en peligro la estabilidad de la comunidad
y hace más probable la revolución.
[26] Ver, a nivel de la Corte Europea de Derechos Humanos, el caso de Bowman
v. Reino Unido (caso 141/1996/760/961, sentencia del 19 de febrero de
1998), en el cual se explicó que “las elecciones libres y la libertad de
expresión, particularmente la libertad del debate político, forman
conjuntamente el fundamento de cualquier sistema democrático (…). Los dos
derechos se interrelacionan y operan para reforzarse mutuamente: por ejemplo,
(…) la libertad de expresión es una de las ‘condiciones’ necesarias para
‘asegurar la libre expresión de la opinión del pueblo en la escogencia de la
legislatura’ (…). Por esta razón, es particularmente importante que en el
período que precede a una elección, las opiniones e información de todo tipo
puedan circular libremente” [traducción informal: “Free elections and
freedom of expression, particularly freedom of political debate, together form
the bedrock of any democratic system (…). The
two rights are inter-related and operate to reinforce each other: for example,
as the Court has observed in the past, freedom of expression is one of the
“conditions” necessary to “ensure the free expression of the opinion of the
people in the choice of the legislature” (see the above-mentioned Mathieu-Mohin
and Clerfayt judgment, p. 24, § 54). For this reason, it is particularly
important in the period preceding an election that opinions and information of
all kinds are permitted to circulate freely”.]
[27] La importancia de la libertad de expresión para la formación de
una opinión pública libre y pluralista dentro del Estado Social y democrático
de Derecho se subrayó en la sentencia SU-1723 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), en la cual se explicó: “Esta libertad constitucional no
solo es un derecho de cada persona sino que también debe ser entendida como un
valor y principio sine qua non para la consolidación de la opinión pública
libre, estrechamente ligada al pluralismo político característico de un Estado
social y democrático de derecho”.
[28] Postura asumida, como se verá, en varios de los principales casos
decididos por el Tribunal Constitucional de Alemania en relación con la
libertad de expresión.
[29] La Corte Constitucional de Colombia ha enfatizado la importancia
de la libertad de expresión para el logro del autogobierno; por ejemplo, en la
sentencia C-650 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se explicó
así una de las funciones que cumple la libertad de expresión en los sistemas
democráticos: “(ii) Hace posible el principio de autogobierno. Que los
ciudadanos se gobiernen a sí mismos, bien sea eligiendo a sus representantes o
participando directamente en la toma de decisiones de diverso orden que los
afectan e interesan, supone la posibilidad de contar con información suficiente
y pluralidad de opiniones. Ambas son necesarias para formarse una idea lo más
completa posible de la gestión de los gobernantes o de la posición que se habrá
de tomar y así poder decidir libremente cómo actuar. La libertad de expresión
protege tanto al ciudadano que desea expresarse para participar activamente en
una sociedad democrática, como al ciudadano que no desea ser privado de los
diferentes puntos de vista que le puedan ayudar a formarse una visión propia de
las cosas. Esto conduce a que las expresiones relativas a la cosa pública sean
singular y especialmente protegidas en una democracia pero no excluye que otras
manifestaciones de contenido cultural, tales como las artísticas y las
literarias, también sean protegidas por la Constitución como fundamentales”.
En los Estados Unidos, este argumento se deriva de los escritos de Alexander
Meiklejohn, quien afirmaba que la generación de un público informado como
precondición del autogobierno representativo era el principal propósito de la
Primera Enmienda de la Constitución.
[30] En la sentencia SU-1721 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
la Corte Constitucional resaltó la importancia de la función de control del
poder que cumple la libertad de expresión. En este pronunciamiento se señaló
que, ya sea en su faceta de información sobre hechos o en su faceta de opinión
sobre dichos hechos, la libertad de expresión cumple una función crítica dentro
de las sociedades democráticas, al controlar las actividades de quienes son
responsables de la gestión pública; por esa función primordial se explica que,
en principio, la libertad de expresión prime sobre los derechos con los que
puede entrar en conflicto, como el derecho a la intimidad o al buen nombre: “Los
anteriores lineamientos ponen en evidencia la orientación constitucional en
cuanto a la libertad de expresión, y sus primordiales proyecciones. Entre éstas
no  puede dejarse de lado la alta función que para la subsistencia y
profundización de las sociedades democráticas cumple el cabal ejercicio de la
libertad de expresión ya sea en su faceta  de información  (relación  de
hechos),  ya sea en su faceta de  opinión (interpretación de hechos). En
efecto, a través de ellas se ha de realizar un efectivo control social sobre
las actividades que desarrollan, quienes primordialmente tienen a su cargo los
intereses sociales que gravitan sobre el conjunto de los ciudadanos. La
primacía de la libertad de expresión cuando entra en conflicto con otros
derechos fundamentales, se explica precisamente por el criterio finalista de
protección social que ostenta la libertad de expresión, particularmente cuando
ella se ejercita mediante los medios de comunicación establecidos. En ese orden
de ideas se reconoce que tratándose de la libertad de expresión respecto de la
gestión pública, los derechos al buen nombre tienen un ámbito de mayor
restricción, que cuando se trata de ese derecho frente a los particulares”.
[31] En este sentido, la Corte Constitucional
ha subrayado que la importancia de la libertad de
expresión para la democracia se deriva de que “las percepciones y decisiones
de todo orden de los integrantes de una sociedad dependen de la circulación de
múltiples contenidos informativos y del intercambio de pareceres acerca de esa
información. Esto es especialmente relevante en el ámbito de lo público. Bajo
el orden constitucional vigente la libertad de expresión también está
estrechamente relacionada con el principio de igualdad política y con el
principio de responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados”.
Sentencia C-650 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] La Corte Constitucional ha explicado en este sentido que la
libertad de expresión “[p]romueve la autonomía personal. Una persona es
autónoma cuando sus decisiones y sus actuaciones responden a elecciones libres
hechas por sí misma. Cuando el Estado limita la libre expresión de las ideas
que considera “inconvenientes” –más allá de aquellos casos en los que se le
causa daño a otro (v. gr., injuria o calumnia) – elimina o restringe la
autonomía de la persona. Son las personas mismas, en calidad de sujetos
autónomos, quienes deben poder decidir qué de lo que opinan o informan, así
como qué de lo que escuchan o les es informado por otros, es inconveniente.
Bien sea porque piensan de forma contraria a la mayoría o a la versión oficial y
así lo quieren manifestar, o porque aún no tienen un juicio formado sobre
alguien o algo y desean, por lo mismo, conocer otros puntos de vista
diferentes, las personas tienen el derecho a expresarse libremente y a escuchar
libremente la diversidad de opiniones y versiones sobre la realidad que
caracterizan a una democracia pluralista. Este derecho posibilita y refuerza
otros derechos y principios, entre ellos el derecho al libre desarrollo de la
personalidad no solo en términos de autodefinición racional sino de
manifestación de las emociones y sentimientos de una persona aisladamente
considerada o como parte de un grupo con el cual se identifica.” Sentencia C-650
de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33] Esta fue la postura asumida en la sentencia T-213 de 2004
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett), al afirmar que “la opinión constituye una
herramienta de control social sobre el funcionamiento de la sociedad misma. La
opinión permite revelar las conductas socialmente reprochables que se escudan
en lo legal o, en otra perspectiva, instrumentalizan el sistema jurídico para
su propio provecho. También, la opinión permite mostrar la necesidad de
modificaciones al sistema normativo jurídico. Con el fin de readecuar el
reproche jurídico de conformidad con los diversos reproches desde otros ámbitos
sociales”.
[34] A nivel de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados
Unidos, la formulación representativa de esta teoría se hizo en el caso de Whitney
v. California (1927): “Quienes lograron nuestra independencia creían que
el objetivo final del Estado era dar a los hombres libertad para desarrollar
sus facultades; y que en su gobierno, las fuerzas deliberativas debían
prevalecer sobre la arbitrariedad… Creían que la libertad de pensar como se
quiera y decir lo que se piensa era un medio indispensable para el
descubrimiento y diseminación de la verdad política; …que la mayor amenaza a la
libertad es un pueblo inerte; que la discusión pública es un deber político; y
que éste debía ser un principio fundamental del gobierno de los Estados Unidos”
[traducción informal: “Those who won our independence believed that the
final end of the State was to make men free to develop their faculties; and
that in its government the deliberative forces should prevail over the
arbitrary… They believed that freedom to think
as you will and to speak as you think are means indispensable to the discovery
and spread of political truth; …that the greatest menace to freedom is an inert
people; that public discussion is a political duty; and that this should be a
fundamental principle of American government”. 274 US 357, 1927].
[35] Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[36] El Tribunal ha señalado que “es indispensable […] la pluralidad
de medios, la prohibición de todo monopolio respecto a ellos, cualquiera sea la
forma que pretenda adoptar”. Cfr. La
Colegiación Obligatoria de Periodistas, supra nota 44, párr. 34.
[37] Corte IDH. Caso Kimel v. Argentina.
Sentencia de 2 de mayo de 2008. (Fondo, Reparaciones y Costas)
[38] Corte Constitucional, sentencia T-881 de
2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime)
[39] Ibídem.
[40] Ibídem.
[41] Acerca del ámbito de protección constitucional del discurso
comercial, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-830 de 2010 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. Unánime).
[42] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2011 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto. SV María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).
[43] Los derechos de libertad, en ese sentido,
protegen el ámbito de autonomía del individuo, incluso para que adopte
decisiones que se muestren equivocadas, las cuales tendrán por supuesto
consecuencias jurídicas, pero no pueden ser prevenidas a partir de un tiránico
determinismo desde el Estado, que pretenda conducir la vida de los individuos
por fuera del ejercicio de su propia voluntad.  En últimas, el ejercicio de la
libertad individual está vinculada a la autorrealización de las personas, bien sea
para el logro de fines deseables o no.  Vid. Berlin, Isaiah (2002) “Five Essays on Liberty”. En Liberty.
Ed. Henry Hardy. Oxford University Press, New York, pp. 53-54.
[44] Corte Constitucional, sentencia T-391 de
2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil.)
[45] Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[46] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2011 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto. SV María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).
[47] Sobre una reconstrucción crítica de esta discusión sobre el
significado y alcance de la distinción entre público y privado en las democracias
contemporáneas. Vid. Weintraub,
Jeff (1997) “The Theory and Politics of the Public/Private Distinction” En: Weintraub
& Kumar. Public and Private in Thought and Practice. Perspectives of a
Grand Dichotomy. The University of Chicago Press, Chicago.
[48] Corte Constitucional, sentencia T-517 de
1998 (Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Reiterada por la sentencia C-640
de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime).
[49] Sobre el control judicial en el caso de
las interceptaciones de comunicaciones realizadas en el proceso penal, se ha
señalado por la jurisprudencia que “Todas las interceptaciones están sujetas
a una serie de límites materiales independientemente de cuál sea la autoridad
que las realice, derivadas de la ley y de los principios que rigen la
restricción del derecho a la intimidad: (i) Las autoridades encargadas de la
operación técnica no podrán actuar de manera autónoma, sino que han de
realizarlas con estricta sujeción a las formalidades de la orden y de la Ley.
(ii) Requieren un control posterior del juez de control de garantías como
máximo en las treinta y seis (36) horas siguientes a su realización en virtud
de lo dispuesto en el artículo 250 de la Constitución. (iii) En virtud del
principio de finalidad deben realizarse exclusivamente para efectos de la
investigación. En este sentido, el artículo 235 de la Ley 906 de 2004 que
señala que: “el fiscal podrá ordenar, con el único objeto de buscar elementos
materiales probatorios y evidencia física, que se intercepten mediante
grabación magnetofónica o similares las comunicaciones telefónicas,
radiotelefónicas y similares que utilicen el espectro electromagnético”. (iv)
De acuerdo al principio de necesidad no pueden divulgarse para fines distintos
al proceso, lo cual es igualmente consagrado en la parte final del artículo 235
de la Ley 906 de 2004 que permite la interceptación de comunicaciones “cuya
información tenga interés para los fines de la actuación”. En este sentido, la
Corte Constitucional ha señalado: “Esa legitimación no alcanza para justificar
la divulgación o uso abusivo de la información almacenada, la cual en tanto
privada mantiene la garantía de protección que le brinda la Constitución a su
titular, cosa distinta es que quepa dentro de lo dispuesto en el último inciso
del artículo 15 de la Carta, que establece que para efectos tributarios o
judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado
podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos
privados, en los términos que señale la ley. (v) En virtud del principio de
veracidad, los datos personales que se puedan divulgar en el proceso deben
corresponder a situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la
divulgación de datos falsos o erróneos. (vi) Por último, de acuerdo al
principio de integridad, la información que sea objeto de divulgación en el
proceso debe suministrarse de manera completa, impidiendo que se registren y
divulguen datos parciales, incompletos o fraccionados.” Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2014.
[50] Corte Constitucional, sentencia C-635 de 2014 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
[51] En cuanto a los servidores públicos de la
Ley 1015 de 2006, el artículo 23 de dicha normatividad plantea lo siguiente:
Artículo
23. Destinatarios. Son destinatarios de esta
ley el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén
prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren
retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo.
Parágrafo
1°. Al personal que desempeña cargos en la Justicia Penal Militar, tratándose
de faltas relacionadas con el desempeño de las funciones jurisdiccionales
propias del respectivo cargo, le serán aplicadas las normas disciplinarias de
la Rama Jurisdiccional por la Procuraduría General de la Nación, salvo que se
trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso
en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala
esta ley.