C-122-12
Referencia
Sentencia C-122/12
DERECHO A LA
HUELGA-Restricción  solo en caso de los servicios públicos esenciales,
cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador
DERECHO A LA HUELGA EN ESTABLECIMIENTOS DE
ASISTENCIA SOCIAL, DE CARIDAD Y DE BENEFICENCIA-Solo se restringe en aquellos que atiendan necesidades
básicas de sujetos de especial protección constitucional
DERECHO A LA
HUELGA-Concepto y características/DERECHO A LA
HUELGA-Contenido y alcance/LIBERTAD
SINDICAL-Criterios
fundamentales para el análisis de este derecho/DERECHO A LA
HUELGA-Protección constitucional/DERECHO A LA
HUELGA-Importancia/DERECHO A LA
HUELGA SINDICAL-Doble protección constitucional/DERECHO A LA
HUELGA-Criterios jurisprudenciales/DERECHO A LA
HUELGA-Restricción en los servicios públicos esenciales/DERECHO
A LA HUELGA-Núcleo esencial/DERECHO A
LA HUELGA-Puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio
se deriva la alteración del orden público
El derecho a la huelga se encuentra consagrado en el artículo 56 de la
Constitución Política, de acuerdo con el cual “se garantiza el derecho
de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador”. Este derecho está estrechamente relacionado con los principios
constitucionales de solidaridad, dignidad y participación  (CP art. 1) y con la
realización de un orden social justo (CP art. 2), por lo cual cumple
finalidades fundamentales para el Estado social de derecho como: equilibrar las
relaciones entre los patrones y los trabajadores, resolver los conflictos
económicos colectivos de manera pacífica y materializar el respeto de la dignidad humana y de los
derechos de los trabajadores.  En este sentido, la
huelga es fundamental para la conformación de un Estado democrático,
participativo y pluralista, pues surge de la necesidad de conducir los
conflictos laborales por cauces democráticos. También se ha señalado que la
huelga es un derecho que responde “a la utilidad pública, al interés
general de un Estado que se concibe a sí mismo como un Estado social,
constitucional y democrático de Derecho, en cuanto se encuentra encaminado a
hacer efectivos los derechos de la gran mayoría de los trabajadores asalariados
y a buscar un mayor equilibrio, justicia y equidad en las relaciones laborales
propias de un modelo económico capitalista basado en la dinámica
trabajo-capital, dinámica respecto de la cual es claro para esta Corporación
que el trabajador constituye la parte débil de la relación, razón por la cual
se justifican las medidas protectoras, garantistas y correctivas por parte del
Estado a favor de los trabajadores” . En el documento “La
Libertad sindical” de la Oficina de Internacional del Trabajo se señalan una
serie de criterios fundamentales para el análisis de este derecho: i) es un
derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones únicamente en
la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos;
ii) constituye uno de los instrumentos esenciales para promover y defender sus
intereses profesionales; iii) es corolario indisociable del derecho de
sindicación protegido por el Convenio número 87; iv) no  busca sólo  la
obtención  de  mejores  condiciones de trabajo o las reivindicaciones
colectivas de orden profesional, sino también  la  búsqueda  de  soluciones  a
las  cuestiones  de  política  económica y social; y v) puede ser objeto de
restricciones o incluso de prohibición y garantías compensatorias. De esta
manera, el derecho a la huelga está dotado de una doble protección
constitucional, pues además de estar consagrado en el artículo 56 de la
Constitución Política, tiene una relación estrecha con la libertad sindical
como derecho desarrollado por el Convenio número 87 de la
Organización Internacional del Trabajo, el cual hace parte del Bloque de
Constitucionalidad, tal como ha señalado esta corporación. Teniendo como base
su naturaleza y desarrollo constitucional, así como también el estudio de los
documentos de la Oficina de Internacional del Trabajo, la
Corte Constitucional señaló las características del derecho a la huelga en la
sentencia C-201 del 2002, posteriormente reiterada en las sentencias C-691 de 2008, C-466 de 2008,  C-349
de 2009:  “(L)a huelga constituye un instrumento de vital importancia en el
marco de las relaciones laborales entre trabajadores y empleadores, toda vez
que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar mejores condiciones de
trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia sociales, así como el
respeto de la dignidad humana y la materialización de los derechos del
trabajador.  Es abundante la jurisprudencia de esta Corporación en relación con
el contenido y alcance del referido derecho, así como su especial protección
dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia. Al respecto, resulta ilustrativa la
sentencia C-432/96, en la que la Corte sintetizó
esquemáticamente los distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema,
así: "- El derecho a la huelga
no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de
reglamentación legal. "- Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a
la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador. "- El
derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión
íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos
que sí ostentan el carácter de fundamentales."- El derecho a la huelga
solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya
determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados
como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada
acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes. "- El
derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el
interés general y los derechos de los demás. "- El derecho a la huelga también puede ser restringido por el
legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden
público."De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la
Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:"a.
Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine
el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente,
de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.  "b. En los demás casos, su ejercicio debe
ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador. En el mismo
pronunciamiento, la Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga
consiste en “la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los
empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se
resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del
trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga
constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de
trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las
restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de
modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de
mayor jerarquía (v.gr. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo
la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la
Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar
desfigurado.”
DERECHO A LA
HUELGA-Limitación/HUELGA EN COLOMBIA-Derecho relativo/DERECHO A LA
HUELGA-Restricciones
LIMITACION AL DERECHO A LA
HUELGA-Derecho comparado
DERECHO A LA
HUELGA-Limitación en los servicios públicos esenciales
SERVICIO PUBLICO ESENCIAL-Concepto para la
Organización internacional del trabajo/SERVICIOS PUBLICOS NO ESENCIALES-Contenido
SERVICIO PUBLICO ESENCIAL-Contenido/SERVICIO PUBLICO ESENCIAL-Criterios
para identificarlo
ACTIVIDADES CONSIDERADAS COMO SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Jurisprudencia
constitucional
LIMITACION DE LA
HUELGA-Cumplimiento de requisito de reserva legal
ACTIVIDADES DE ASISTENCIA
SOCIAL, BENEFICENCIA Y CARIDAD-Naturaleza esencial
ACTIVIDADES DE ASISTENCIA SOCIAL, BENEFICENCIA
Y CARIDAD-Criterios para
determinar si prestan servicios públicos esenciales
ACTIVIDADES DE ASISTENCIA SOCIAL, BENEFICENCIA
Y CARIDAD-Inclusión en el
concepto de seguridad social
ASISTENCIA SOCIAL-Concepto
SERVICIO ESENCIAL DE LA
SEGURIDAD SOCIAL-Importancia frente a la población más vulnerable
ACTIVIDAD DE ASISTENCIA SOCIAL, BENEFICENCIA
Y CARIDAD-Ponderación
necesaria para considerarla como un servicio público esencial
Referencia.: expediente D- 8596
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d)
del artículo 1º del decreto extraordinario 753 de 1956 “por el cual se
sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintidós (22) febrero de dos
mil doce (2012).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez –quien la preside– ,
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alidier Rafael Díaz Flórez, demandó el
literal d) del artículo 1º del decreto extraordinario 753 de 1956 “por el
cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo”.
Mediante auto del primero (1°) de octubre
de dos mil diez (2010), el Despacho del Magistrado Sustanciador Dr. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, admitió la demanda presentada.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se
subraya el literal acusado:
“DECRETO NUMERO 0753 DE
1956
(ABRIL 5)
por el cual se sustituye el artículo 430
del Código Sustantivo de Trabajo
El Presidente de la
República de Colombia .
en uso de sus facultades legales, y en
especial de las que le confiere el artículo 121 de la
Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO
Que por Decreto número 3516 de 9 de
noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo
el territorio de la República.
DECRETA:
Artículo primero. El artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo quedará así:
Artículo 430. Prohibición de Huelga en los servicios
públicos
De conformidad con la
Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos.
Para este efecto se considera como servicio
público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de
interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico
especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por
personas privadas.
Constituyen, por tanto, servicio público
entre otras, las siguientes actividades:
a)
las que se presten
en cualquiera de las Ramas del Poder Público:
b)
las de empresas
de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y
telecomunicaciones;
c)
las de
establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas,
d)
las de
establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;
e)
las plantas de
leche, plazas de mercado, mataderos y todos los organismos de distribución de
estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;
f)
las de todos los
servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;
g)
las de
explotación, elaboración y distribución de sal;
h)
las de
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus
derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento  normal de combustibles
del país, a juicio del Gobierno;
i)
cualesquiera
otras que a juicio del Gobierno interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y
a la vida económica o social del pueblo. El Gobierno decidirá acerca de la
calidad de servicio público de las actividades de que trata este ordinal,
previo concepto que solicite al Consejo de Estado” (negrilla y subrayado fuera
de texto).
1.2.
DEMANDA
Solicita el demandante la declaración de inconstitucionalidad del
literal d) del artículo 1º del decreto extraordinario 753 de 1956 “por el
cual se sustituye el artículo 430 del código sustantivo del trabajo”, por
considerarlo violatorio del artículo 56 de la
Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
1.2.1.  Señala que la
Corte Constitucional debe realizar el control constitucional sobre el concepto
de servicio público esencial conforme a dos parámetros: un criterio material de
acuerdo con el cual solamente es esencial un servicio público cuya interrupción
podría poner en peligro la vida, la seguridad y la salud de la personas en toda
o en parte de la población; y un criterio formal de reserva legal de acuerdo
con el cual solamente el legislador puede determinar cuándo  un servicio
público puede ser considerado como esencial.
1.2.2.  Estima que las actividades de los establecimientos de
asistencia social, de caridad y de beneficencia no han sido definidas por el
legislador como servicios públicos esenciales ni se ha restringido el derecho
de huelga en ellas.
1.2.3.  Manifiesta que las actividades de los establecimientos
de asistencia social, de caridad y de beneficencia no constituyen materialmente
servicios públicos esenciales.
1.2.4.  Afirma que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y en especial las sentencias C – 473 de 1994,
C – 075 de 1997 y C – 349 de 2009 respaldan la declaratoria de inexequibilidad,
pues en ellas la Corte Constitucional declara la inexequibilidad de la
prohibición de la huelga en relación con actividades que el legislador no ha
calificado expresamente como constitutivas de servicios públicos esenciales,
tal como sucede con las relacionadas con las plantas de leche, plazas de
mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos
establecimientos.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Intervención del
Ministerio de la Protección Social
El representante del Ministerio de la
Protección Social, Juan Manuel Charry Urueña, solicita a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con los siguientes
argumentos:
1.3.1.1.
El interviniente
señala que la asistencia social es un mecanismo redistributivo del Estado que
hace parte del servicio público esencial de la seguridad social en salud según
se señala en el estudio denominado “Asistencia social en Colombia Diagnóstico y
propuestas” elaborado por el Departamento Nacional de Planeación.
1.3.1.2.
Sostiene que la
seguridad social integral es definida por el artículo 2º de la ley 100 de 1993
como un servicio público esencial, lo cual ha sido reiterado en las sentencias
C – 107 de 2002 y C – 086 de 2002.
1.3.1.3.
Señala que las
entidades que prestan servicios de asistencia social desarrollan servicios
complementarios integrantes del servicio público esencial de la seguridad
social, tal como  establece el libro IV de la
Ley 100 de 1993:
“En consecuencia, las entidades que prestan servicios
de asistencia social, beneficencia y caridad prestan el servicio público
esencial de seguridad social, en su modalidad de servicios complementarios”.[1]
1.3.1.4.
Manifiesta que la
prestación del servicio público esencial de seguridad social por parte de las
entidades de asistencia social, beneficencia y caridad debe ser desarrollado de
manera eficiente e ininterrumpida, pues de lo contrario se generaría un grave
riesgo para la vida, la salud y la seguridad de sus usuarios:
“En consecuencia, la prestación del servicio público
esencial de seguridad social por parte de la (sic.) entidades de asistencia
social, beneficencia y caridad debe ser eficiente e ininterrumpida, por cuanto
de otra manera generaría un peligro inmediato para la vida, la seguridad y la
salud de la población usuraria del mismo, teniendo en cuenta además que las
entidades citadas, no obstante atender un número poblacional alto, son pocas”[2].
1.3.2.
Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas
Los representantes de la
Comisión Colombiana de Juristas, Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza
Calderón, Jonathan Riveros Tarazona y Juan Camilo Rivera Rugeles, solicitan a
esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, con
los siguientes argumentos:
1.3.2.1.
Señalan que no es
posible exigir que la norma demandada cumpla con el requisito de reserva de ley
para la determinación de si la asistencia social es considerada como un
servicio público esencial, por cuanto la
Corte Constitucional ha señalado que los aspectos de forma de una norma
expedida con anterioridad a la constitución de 1991 se deben regir por las
disposiciones constitucionales vigentes antes de su publicación:
“Como resultado de este análisis, afirmaremos que
luego de revisar la jurisprudencia constitucional sobre la materia, no es
posible realizar un juicio de constitucionalidad sobre el procedimiento de una
norma pre – constitucional con base en un requisito formal establecido en la
CP de 1991, pues este juicio solo se limita al criterio material”[3].
1.3.2.2.
Estiman que los
servicios de asistencia social no son esenciales, pues si bien puede
considerarse que a través de los mismos se busca la satisfacción de ciertos
derechos fundamentales como la salud, la integridad o la vida, por cuanto lo
hacen de manera concurrente con autoridades o entidades públicas o privadas que
son las verdaderas encargadas de salvaguardar estos derechos.
1.3.2.3.
Afirman que la
proscripción del derecho a la huelga frente a estos derechos es
desproporcionada, pues no es necesaria para proteger los derechos a la salud,
la vida y la integridad de las personas. Esta finalidad se alcanza mediante
servicios que sí garantizan tales derechos, de modo que es desproporcionada por
cuanto sacrifica el derecho fundamental a la huelga sin que dicha
limitación se encuentre justificada por la protección de los derechos de los
usuarios de estas actividades.
1.3.2.4.
Manifiestan que el
Comité de libertad sindical sobre servicios públicos no incluye en su listado
de servicios públicos esenciales los de beneficencia, caridad o asistencia
social:
“Vale resaltar, además que en el listado que ha
elaborado el Comité de Libertad Sindical sobre servicios públicos esenciales no
se incluye a los servicios de beneficencia, de caridad o de asistencia social,
o alguno similar a ellos, como una categoría apta para limitar el derecho
fundamental a la huelga.
Por lo anterior, consideramos que la norma demandada
establece una definición de servicio público esencial que no respeta los
criterios identificados por la
Corte Constitucional y por el Comité de Libertad Sindical para limitar el
derecho a la huelga. Por lo tanto, consideramos que esta norma debe ser
declarada inconstitucional”[4].
1.3.2.5.
Por último, solicitan
que se exhorte al Congreso de la República para que expida una ley que defina
qué se entiende por servicios públicos esenciales.
1.3.3.
Intervención de la
Universidad del Sinú
La señora decana de la
Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la
Universidad del Sinú, doctora Alama Lafont Mendoza, solicita a esta
Corporación la declaratoria de inexequibilidad, con base en las siguientes
razones:
1.3.3.1.      Señala que la norma fue expedida en el año
1956 y que en la actualidad el derecho colectivo y los retos de la huelga
cobran particular importancia para la defensa de los derechos de los
trabajadores:
“Inicialmente planteamos que se tenga en
cuenta la diferencia de contexto histórico en que fue producida la norma
acusada, año 1956, respecto al dinamismo que hoy en día cobra el Derecho
Colectivo y en especial los retos de la huelga, en la perspectiva de situarlo en
el ámbito global de las relaciones económicas, sociales y políticas”[5].
1.3.3.2.      Considera que el legislador no ha definido
que los establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia
cumplan con un servicio público esencial:
“El derecho a la huelga se ejerce conforme
a los lineamientos señalados por la
Ley. Sólo se excluye en el caso de servicios públicos esenciales, definido
legalmente, como protectores de los Derechos individuales y del interés
general. Para el sector correspondiente a los de los establecimientos de
asistencia social, de caridad y de beneficencia, el legislador no lo ha
definido como servicio público esencial. Por esa razón, contraviene el
fundamento constitucional del Derecho a la huelga consagrado en el Art. 56 de la
Constitución de 1991”[6].
1.3.4.  Intervención de la
Universidad Javeriana
La doctora Vanessa Suelt Cock, actuando
como directora del Grupo de Acciones Públicas de la
Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Universidad Javeriana, solicita que se declare la constitucionalidad de la
norma demandada en el entendido  que se prohíbe la huelga en el caso de los
establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia, siempre y
cuando las actividades desarrolladas por estas sean de aquellas catalogadas
como servicios públicos esenciales, por las siguientes razones:
1.3.4.1.  Manifiesta que históricamente desde la expedición del
Código de Cundinamarca han existido establecimientos públicos de Caridad y
Beneficencia que prestan el servicio de salud, el cual es esencial de acuerdo a
lo señalado en el artículo 4 de la ley 100 de 1993:
1.3.4.2.  Señala que la
Corte Constitucional ha definido los servicios públicos esenciales como
aquellas actividades cuya “interrupción podría poner en peligro la vida, la
seguridad y la salud de la persona en todo o en parte de la población”[7], por lo cual, los servicios de asistencia
social prestados en hospitales y casas de refugio son esenciales, pues su
interrupción podría afectar la vida, la salud y la seguridad de una parte de la
población.
1.3.4.3.  Manifiesta que las personas que reciben los servicios
de asistencia social pueden ser considerados como sujetos de especial protección
y su interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad y la salud de
estas personas, por lo cual sus derechos podrían prevalecer sobre los derechos
de quienes intervengan en la declaratoria de una huelga:
“A partir de la definición adoptada por la
Corte Constitucional en la sentencia citada, es claro que concepto la
interrupción de servicios prestados por hospitales y casas de refugio podría
implicar la afectación de derechos de suma importancia tales como la vida, la
seguridad y la salud de las personas que conforman parte de la población
nacional, y por lo tanto, son susceptibles de ser catalogadas como servicios
públicos esenciales.
En adición a lo anterior, atendiendo la
calidad de sujetos de especial protección que podrían llegar a tener las
personas que reciban los servicios prestados por estas entidades, es claro que
no los derechos de los mismos tiene prevalencia respecto de los derechos de los
otros, y por tanto en principio, no podría verse afectados por decisiones de
terceros como en efecto sería la declaratoria de huelga”[8].
1.3.5.
Intervención de la
Universidad del Norte
La doctora MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO, en
calidad de docente de la
Fundación Universidad del Norte, solicita a esta Corporación la declaratoria
de inexequibilidad de la norma demandada, con los siguientes argumentos:
1.3.5.1.  Manifiesta que la determinación de una actividad como
constitutiva de un servicio público esencial es de exclusiva reserva legal, por
lo cual debe ser definida por el legislador, situación que no ha sucedido
respecto de la prestación de servicios de asistencia social, de caridad y de
beneficencia.
1.3.5.2.  Señala que pese a que la actividad de asistencia
social, caridad y beneficencia tiene connotaciones constitucionales muy
importantes, no posee la entidad suficiente para vedar el derecho de huelga,
pues no constituye un servicio público esencial:
“La prohibición que contempla la norma bajo
examen impone, entonces, el merecido reproche de inconstitucionalidad: la
constitución permite la huelga en los servicios públicos, por manera que
cualquier actividad que tenga ese carácter, es susceptible, por principio del
ejercicio de tal prerrogativa. La huelga en establecimientos de asistencia y de
beneficencia es permitida en términos constitucionales habida (sic.)
consideración de su naturaleza de servicio público y no de servicio público
esencial.
El mantenimiento de ésta prohibición en el
ordenamiento del trabajo colombiano se convierte, de suyo, en una ostensible
violación a la normatividad Superior que permite tornar nugatoria la más importante
herramienta de defensa de los intereses de la clase trabajadora. Se está
prohijando así, impunemente, restricciones no contempladas por la Constitución”[9]
2.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242,
numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la
Constitución Política, el Procurador General de la
Nación rindió concepto sobre la demanda instaurada en contra del el literal d)
del artículo 1º del decreto extraordinario 753 de 1956 “por el cual se
sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo” solicitando
que se declare exequible. Sus argumentos se resumen a continuación:
2.1.
En primer lugar,
señala que en la época en la cual se expidió la norma demandada, la
Constitución de 1886 no exigía que la ley calificara como esencial un servicio
público para limitar el derecho a la huelga.
2.2.
En segundo lugar,
manifiesta que los servicios de asistencia social, de caridad y de beneficencia
están destinados a satisfacer necesidades apremiantes de las personas más
débiles de la sociedad. En este sentido, señala que estos servicios son
esenciales para asegurar la subsistencia vital de sus destinatarios y el
respeto de sus derechos y libertades fundamentales:
“Las actividades de asistencia social, de
caridad  de beneficencia, que a lo largo de la historia estas han sido
atendidas por instituciones como la familia, la iglesia y organizaciones
privadas, denominadas fundaciones, y también por el Estado, no son actividades
de cualquier índole. Y no lo son, porque están llamadas a satisfacer las
apremiantes necesidades de los más débiles de la sociedad, de personas que
requieren de dicha asistencia, caridad y beneficencia, como un asunto vital
para su subsistencia y para procurarse una serie de bienes y servicios
imprescindibles. A este grupo de personas suelen pertenecer los niños, los
ancianos e individuos con dificultades físicas, psíquicas y sensoriales, cuya
condición de debilidad manifiesta, en no pocos casos agravada por su pobreza y
por la carencia de un grupo familiar que los acoja y cuide, las hace merecedoras
de la calificación de sujetos de especial protección”[10].
2.3.
En tercer lugar,
afirma que los servicios de asistencia social, de caridad y de beneficencia son
manifestaciones del principio de solidaridad e imprescindibles en un Estado
Social y democrático de Derecho.
2.4.
En cuarto lugar,
manifiesta que el propio Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la
Organización Internacional del Trabajo admitió que el derecho de huelga puede
limitarse o prohibirse en los servicios esenciales, es decir, aquellos cuya
interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población, tal como sucede con los servicios de
asistencia social, de caridad y de beneficencia.
2.5.
En quinto lugar,
señala que la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la
OIT no contempla dentro del listado de los servicios no esenciales a las
actividades de asistencia social, de caridad y de beneficencia.
2.6.
Por último, señala
que en contexto internacional los servicios de asistencia social, de caridad y
de beneficencia son considerados como esenciales y que en el ámbito nacional
también deben revestir este carácter teniendo en cuenta que son imprescindibles
para las personas que los reciben y su no prestación puede poner en peligro
claro e inminente su vida, su salud, su dignidad e incluso su mínimo vital.
3.
CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del literal d) del artículo 1º del decreto
extraordinario 753 de 1956 “por el cual se sustituye el artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo”.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
Corresponde a la
Sala determinar si el literal d) del artículo 1º del decreto extraordinario
753 de 1956 cumple con el requisito de reserva legal contemplado en el artículo
56 de la Constitución Política y si las actividades de los establecimientos de
asistencia social, de caridad y de beneficencia constituyen servicios públicos
esenciales.
Para resolver los problemas jurídicos enunciados, es necesario analizar:
i) concepto y características del derecho a la huelga, ii) La limitación del derecho a la huelga,  iii) la restricción del derecho a la huelga en
los servicios públicos esenciales y iv) si las actividades que realizan las
instituciones de asistencia social, beneficencia y caridad constituyen
servicios públicos esenciales, de modo que puedan aplicarse la limitación de la
huelga respecto de los mismos.
3.3.
CONCEPTO Y
CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO A LA HUELGA
El derecho a la huelga se encuentra
consagrado en el artículo 56 de la
Constitución Política, de acuerdo con el cual “se garantiza el derecho de huelga, salvo en los
servicios públicos esenciales definidos por el legislador”.
Este derecho está estrechamente relacionado
con los principios constitucionales de solidaridad, dignidad y participación
(CP art. 1) y con la realización de un orden social justo (CP art. 2)[11], por lo cual cumple finalidades
fundamentales para el Estado social de derecho como: equilibrar las relaciones
entre los patrones y los trabajadores[12], resolver los conflictos económicos
colectivos de manera pacífica[13] y materializar el respeto de la dignidad
humana y de los derechos de los trabajadores[14].
En este sentido,
la huelga es fundamental para la conformación de un Estado democrático, participativo
y pluralista, pues surge de la necesidad de conducir los conflictos laborales
por cauces democráticos[15].
También se ha
señalado que la huelga es un derecho que responde “a la utilidad
pública, al interés  general de un Estado que se concibe a sí mismo como
un Estado social, constitucional y democrático de Derecho, en cuanto se
encuentra encaminado a hacer efectivos los derechos de la gran mayoría de los
trabajadores asalariados y a buscar un mayor equilibrio, justicia y equidad en
las relaciones laborales propias de un modelo económico capitalista basado en
la dinámica trabajo-capital, dinámica respecto de la cual es claro para esta
Corporación que el trabajador constituye la parte débil de la relación, razón
por la cual se justifican las medidas protectoras, garantistas y correctivas
por parte del Estado a favor de los trabajadores” .[16]
En el documento “La
Libertad sindical”[17] de la
Oficina de Internacional del Trabajo[18] se señalan una serie de
criterios fundamentales para el análisis de este derecho: i) es un derecho
fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones únicamente en la medida
en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos[19]; ii) constituye uno de los instrumentos
esenciales para promover y defender sus intereses profesionales[20]; iii) es corolario
indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio número 87[21]; iv) no  busca sólo  la
obtención  de  mejores  condiciones de trabajo o las reivindicaciones
colectivas de orden profesional, sino también  la  búsqueda  de  soluciones  a
las  cuestiones  de  política  económica y social[22]; y v) puede ser objeto de
restricciones o incluso de prohibición y garantías compensatorias[23].
De esta manera, el derecho a la
huelga está dotado de una doble protección constitucional, pues además de estar
consagrado en el artículo 56 de la
Constitución Política, tiene una relación estrecha con la libertad sindical
como derecho desarrollado por el Convenio número 87 de la
Organización Internacional del Trabajo[24], el cual hace parte del Bloque
de Constitucionalidad, tal como ha señalado esta corporación[25].
Teniendo como base su naturaleza y desarrollo
constitucional, así como también el estudio de los documentos de la
Oficina de Internacional del Trabajo, la
Corte Constitucional señaló las características del derecho a la huelga en la
sentencia C-201 del 2002, posteriormente reiterada en las sentencias C-691 de 2008[26], C-466 de 2008[27],  C-349
de 2009[28]:
“(L)a huelga constituye un instrumento
de vital importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores
y empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar
mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia
sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los
derechos del trabajador.
Es abundante la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con el contenido y alcance del referido derecho, así
como su especial protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo
los instrumentos internacionales ratificados por Colombia.[29] Al respecto, resulta ilustrativa la
sentencia C-432/96,[30] en la que la
Corte sintetizó esquemáticamente los distintos
criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
"- El derecho a
la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere
de reglamentación legal.
"- Sólo puede
ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces
señalados por el legislador.
"- El derecho a
la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con
los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí
ostentan el carácter de fundamentales.
"- El derecho a
la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales,
cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los
señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación
realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"- El derecho a
la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés
general y los derechos de los demás.[31]
"- El derecho a
la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su
ejercicio se deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con
estos parámetros, puede afirmarse que, según la
Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:
"a. Está
prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el
legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de
acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.
"b. En los demás
casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el
legislador.
En el mismo pronunciamiento, la
Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en “la
facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera
favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad,
claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo
cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en
el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de
huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho
puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los
derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público,
por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los
trabajadores no puede quedar desfigurado.” [32]
3.4.
LA
LIMITACIÓN DEL DERECHO A LA HUELGA
3.4.1.  La limitación de la huelga en
Colombia
En Colombia, la huelga no es un
derecho absoluto, sino relativo[33], pues  puede ser restringido
por el interés general, los derechos de los
demás y cuando de su
ejercicio se derive alteración del orden público.[34] Este derecho debe ejercerse en el marco jurídico invocado
por el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, y al
entendimiento de que todo derecho tiene deberes correlativos, siendo un
instituto definido por preceptos constitucionales y legales[35].
Sin embargo, las
restricciones que el legislador imponga al ejercicio del derecho de huelga no
pueden ser arbitrarias, ni desconocer su magnitud jurídica pues lo harían
complemente inoperante:
“El derecho de
huelga está restringido de dos formas: está prohibido su ejercicio en los
servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los
señalados como tales por el Constituyente. En los demás casos, su ejercicio
debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador. Estas facultades
limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin
embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el
derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho.”[36]
Por lo anterior, la
Corte Constitucional ha establecido dos condiciones para que se pueda
restringir el derecho de huelga: "En primer término  es necesario que
ésta sea materialmente un servicio público esencial. Y, en segundo término,
desde el punto de vista formal, es necesario que el Legislador haya
expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido
el derecho de huelga en ella".[37]
Adicionalmente, en
jurisprudencia más reciente esta corporación ha señalado que las restricciones
que se impongan al ejercicio del derecho de huelga deben ser necesarias,
indispensables, razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende
alcanzar, con el fin de no hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no
es así, se atentaría contra la libertad sindical[38].
En Colombia, la
Ley ha limitado el Derecho a la huelga entre otros en los siguientes
servicios: la Banca Central[39], la seguridad social relacionada con salud
y pago de pensiones[40], los servicios públicos domiciliarios[41], la administración de justicia[42], el Servicio que presta el Instituto
Nacional Penitenciario “INPEC”[43], el transporte público aéreo, marítimo,
fluvial, férreo, masivo y terrestre y  su operación  en el territorio nacional[44], la prevención y control de incendio[45], las actividades de la
Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN)[46], entre otros.
3.4.2.  La limitación del derecho a la
huelga en el derecho comparado
Las normas sobre la huelga en
otros países han reconocido que puede ser objeto de restricciones, limitaciones
e incluso prohibiciones para salvaguardar el interés público:
3.4.2.1.
En Italia, la
huelga se regula en el artículo 40 de la
Constitución, de acuerdo con el cual “El derecho de huelga se ejercitará en
el ámbito de las leyes que lo regulen”. La ley 146 de 1990, reformada por
la ley 83 de 2000, regula el ejercicio del derecho a la huelga en los servicios
públicos esenciales exigiendo que se garantice su prestación mínima y con una
serie de reglas específicas respecto la tutela de la vida, la salud, la
libertad, la seguridad de la persona, el ambiente y el patrimonio histórico y
artístico; de la asistencia y la seguridad social, la
educación y la libertad de comunicación[47].
3.4.2.2.
En España, el
derecho a la huelga se consagra en el artículo 28.2 de la
Constitución, según el cual: “Se reconoce el derecho a la huelga de los
trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio
de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad”. Esta garantía
se regula de acuerdo a lo previsto en el Real Decreto Ley 17 de 1977, norma
analizada en varias ocasiones por el Tribunal Constitucional Español dentro de
las cuales debe destacarse la sentencia STC 11 del de 8 de abril de 1981 que
declaró constitucional este Real Decreto.
Por su parte, las leyes señalan gran
cantidad de actividades que deben ser consideradas como servicios públicos
esenciales en España y en las cuales el derecho a la huelga se encuentra
limitado: las actividades de estiba
y desestiba de buques en los puertos de interés general constituyen un servicio
público esencial de titularidad estatal[48], la radio y
la televisión[49], el transporte
aéreo[50], el
transporte ferroviario[51], la producción, transporte y distribución de
energía eléctrica[52], la producción, transporte y distribución
de hidrocarburos[53], de combustibles gaseosos[54], de telecomunicaciones[55], de enseñanza pública y las instituciones
públicas, entre otros.
3.4.2.3.  En Francia, la huelga está consagrada en el preámbulo
de la Constitución y en el artículo L521-1 del
Código del Trabajo. En los servicios públicos se desarrolla a través de la ley
del 31 de julio de 1963 a la cual se han venido agregando nuevas reglamentaciones
que limitan el derecho a la huelga.
3.4.2.4.  En Inglaterra, la huelga está regulada en la
Trade Union and Labour Relations (Consolidation) de 1992
con sus sucesivas modificaciones y se restringe en casos excepcionales como los
militares, la policía, el personal de prisiones y algunas profesiones como los
carteros, los marinos en alta mar y los trabajadores de las telecomunicaciones[56].
3.4.2.5.  En los Estados Unidos el derecho a la
huelga está protegido en el artículo 164 del National Labor Relations Act y ha sido objeto de algunas restricciones en
actividades como el trasporte en la
Railway Labor Act.
3.4.2.6.  En Alemania, el párrafo tercero del artículo 9 de la
Ley Fundamental tutela la libertad de asociación sin referirse específicamente
a la huelga aunque la misma ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional
Alemán como un desarrollo de la misma en la sentencia BVerfGE 84, 212.
La restricción en este país no se centra en el concepto de servicio público
esencial, sino en los conceptos de Notdienste (servicios de urgencia) y
los Notdienstarbeiten (trabajos de servicios de urgencia).
En consecuencia, en el derecho comparado se reconoce a la huelga como
un derecho trascendental para la protección de los trabajadores, pero que puede
ser desarrollado y limitado por la ley respecto de actividades que se
considerado como servicios públicos en cuya prestación deba prevalecer el
interés público. También puede concluirse que cada Estado ha limitado el
derecho a la huelga respecto de actividades diferentes de acuerdo a su
situación social, política y económica teniendo como criterio común el interés
público.
3.5.
LA LIMITACIÓN
DEL DERECHO A LA
HUELGA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES
3.5.1.
El concepto de
servicio público esencial para la
Organización Internacional del Trabajo
La limitación de la huelga en
los servicios públicos esenciales es desarrollada de forma profunda en el
documento “La libertad Sindical” emitido por la
Oficina de Internacional del Trabajo de la
Organización Internacional del Trabajo, documento que a pesar de que no se ha
considerado expresamente como parte del Bloque de Constitucionalidad sí brinda
criterios interpretativos fundamentales para el análisis del derecho a la
huelga.
En este documento se señala que
el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en la función pública y en
los servicios esenciales en el sentido estricto del término:
“El derecho de huelga puede
limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de
funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en
los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos
servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la
salud de la persona en toda o parte de la población)”[57].
En este sentido, la
Oficina de Internacional del Trabajo ha señalado que para determinar los casos
en los que podría prohibirse la huelga, el criterio  determinante es la
existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida,  la seguridad o la
salud de toda o parte de la población:
“Lo que se
entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende
en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este
concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en
servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o
cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la
salud de toda o parte de la población”[58].
Adicionalmente, ha agregado
que  “lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de
la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país”[59].
En este sentido, según el documento “Libertad Sindical”,
pueden ser considerados como servicios esenciales:
“– el sector
hospitalario (…);
– los
servicios de electricidad (…);
– los
servicios de abastecimiento de agua (…);
– los
servicios telefónicos (…);
– la policía y
las fuerzas armadas (…);
– los
servicios de bomberos (…);
– los
servicios penitenciarios públicos o privados (…);
– el
suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los
establecimientos escolares (…);
– el control
del tráfico aéreo (…)”[60].
Por otro lado, según el mismo documento, no
constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término:
“– la
radio-televisión (…);
– los sectores
del petróleo (…);
– los puertos (…);
– los bancos (…);
– los
servicios de informática para la recaudación de aranceles e impuestos(…);
– los grandes
almacenes y los parques de atracciones (…);
– la
metalurgia y el conjunto del sector minero (…);
– los
transportes, en general (…);
– los pilotos
de líneas aéreas (…)
– la
generación, transporte y distribución de combustibles (…)
– los
servicios ferroviarios (…)
– los
transportes metropolitanos (…);
– los
servicios de correos (…).
– el servicio
de recolección de basuras (…);
– las empresas
frigoríficas (…);
– los
servicios de hotelería (…);
– la
construcción (…);
– la
fabricación de automóviles (…);
– las
actividades agrícolas, el abastecimiento y la distribución de productos
alimentarios (…);
– la
Casa de la Moneda (…);
– la
Agencia Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y
del tabaco (…);
– el sector de
la educación (…);
– empresas de
embotellamiento de agua mineral (…)”[61].
Por lo anterior, puede
concluirse que el criterio más importante para la definición de la
esencialidad de un servicio es que la interrupción
del mismo pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona
en toda o parte de la población, a lo
cual se agregan una serie de criterios auxiliares que determinan actividades
que pueden ser o no constitutivas de servicios públicos esenciales.
3.5.2.
El concepto de
servicio público esencial en Colombia
3.5.2.1.
Criterios
generales
La Constitución Nacional de 1886 señalaba la limitación el derecho de los
trabajadores a declarar la huelga en todas aquellas actividades que no
constituyeran servicios públicos, reservando a la ley la reglamentación de su
ejercicio[62]. La
Constitución Política de 1991 limitó esta restricción al circunscribirla
únicamente a los servicios públicos esenciales. [63]
Sobre esta
limitación se señaló en la Asamblea Nacional Constituyente:
“En las
propuestas que surgieron de las mesas de trabajo sobre los temas laborales y en
los proyectos de reforma constitucional que hacen referencia al derecho de
huelga, es interesante observar que todos ellos defienden este derecho de los
trabajadores en defensa de sus intereses, aunque… plantean excepciones en los
casos de la prestación de los servicios esenciales, en otros piden señalar
constitucionalmente los sectores en que debe prohibirse o se deja a que la ley,
o sea el legislador, sea quien reglamente su ejercicio, duración y
limitaciones. Se mantiene así, el criterio universal adoptado por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), de que la reglamentación, apenas
natural, del derecho de huelga por parte del legislador no puede llevar a la
negación de este derecho y menos a dejar de estimular mecanismos de
concertación y autocontrol sindical para el desarrollo de la misma, con el fin
de garantizar la prestación de servicios esenciales a la comunidad, de
encontrar la solidaridad ciudadana en casos de urgencia, catástrofes o
calamidades y para evitar que se convierta en factor de desestabilización
política de la vida democrática de un país.
Hemos
considerado, entonces, en el articulado propuesto, mantener el derecho, pero
dejar a la ley la reglamentación de su ejercicio, duración y limitaciones, lo
mismo que los procedimientos para asegurar la prestación de los servicios
públicos esenciales a la comunidad”.[64]
En relación con este aspecto,
esta Corporación ha señalado:
“En este sentido, la prevalencia
que constitucionalmente se señala en favor de los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta ninguna violación al
derecho de huelga, como tampoco a los de asociación sindical ni al trabajo,
toda vez que esa fue la valoración que el Constituyente de 1991 decidió
otorgarles en esta particular situación.”[65].
La Corte
ha venido
precisando una serie de criterios para identificar cuándo la actividad
corresponde a un servicio público esencial:
(i)
El carácter esencial de
un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman
contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la
satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales.[66].
(ii)
La esencialidad del
servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es,
por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial,
comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación
con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga.[67]
En este sentido, la
Corte Constitucional ha acogido el criterio de la
Organización Internacional del trabajo para la determinación del contenido
esencial del servicio público de acuerdo con el cual es fundamental analizar si
la interrupción
del mismo pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona
en toda o parte de la población.
(iii)
El concepto de
servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de
valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su
derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los
usuarios de los servicios[68].
(iv)
El concepto de servicio
público ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la constante
evolución de la situación política, económica y social del mismo Estado[69].
Por lo anterior, la determinación de si un
servicio público es esencial debe tener en cuenta los siguientes factores: si contribuye
de modo directo y concreto al respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los
derechos y libertades fundamentales; si su interrupción puede ocasionar grave
perjuicio a una parte de la población; si prevalecen los derechos garantizados
mediante la prestación del servicio sobre el ejercicio del derecho de huelga en
el caso concreto; y la situación política económica y social del Estado.
3.5.2.2.  Antecedentes constitucionales sobre
actividades consideradas como servicios públicos esenciales
Por su parte, esta corporación
ha analizado en varias oportunidades actividades que deben ser consideradas como
servicios públicos esenciales:
(i)   En la sentencia T-423 de 1996 se señaló que también tienen el carácter
de servicio público esencial las actividades
de la educación, la salud, el saneamiento ambiental y el suministro de agua
potable:
“En efecto, cabe destacar el mandato
constitucional contenido en el artículo 366 en los siguientes términos: “El
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución
de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento
ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos
de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación” (subraya la
Sala).
De esta manera, no cabe duda que fue el
mismo Constituyente quien por encima de cualquier determinación legislativa
calificó la actividad de la educación, la salud, el saneamiento ambiental y el
suministro de agua potable como servicio público y objetivo central y
fundamental de la finalidad social del Estado, con el carácter de permanente en
su prestación, en cumplimiento de las normas constitucionales mencionadas, las
que resultan aplicables a fin de garantizar el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población”[70].
(ii)
En
la sentencia T-568 de 1999 la Corte señaló que el legislador había calificado como esenciales: el servicio que
presta la banca central, el servicio de seguridad social, en lo que corresponde
al sistema general de seguridad social en salud, y las actividades directamente
relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones:
“Durante la vigencia de la actual Carta Política, el legislador
colombiano ha definido como esenciales, el servicio que presta la banca
central, el servicio de seguridad social, en lo que corresponde al sistema
general de seguridad social en salud, y las actividades directamente
relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones” [71].
Así mismo dentro de
la misma sentencia se señaló que de acuerdo a la ley 142 de 1994 tienen el
carácter de esencial los servicios públicos domiciliarios.
“Además, en la ley 142/94, se enuncian los " servicios públicos domiciliarios",
entre ellos el aseo, y el artículo 4° de esa ley textualmente dice: "Servicios
Públicos Esenciales. Para los
efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la
Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata
la presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales"[72].
(iii)
En la sentencia T-1059
de 2001 se señaló que la ley definió como esenciales las actividades que se
prestan en las ramas del poder público y la educación:
“La huelga está
definida legalmente en el artículo 429 del C. S. T., como la suspensión
colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de
un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a
sus patronos y previos los trámites establecidos en la ley.
Así mismo el
artículo 430 ibídem, subrogado por el artículo 1o del D. E. 753 de 1956 señala
que está prohibida la huelga en los servicios públicos y que constituye
servicio público, entre otras, las actividades que se prestan en cualquiera de
las ramas del poder público.
La educación
está definida por el artículo 67 de la
Constitución como servicio público que tiene una función social, con ella se
busca, señala el constituyente primario, el acceso al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura.
Así mismo
señala que el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la
educación, correspondiendo al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizando el adecuado cubrimiento del servicio.
(…)
De
otra parte, si bien la Constitución protege y garantiza el ejercicio de la
libertad de expresión y opinión, esta debe ejercerse dentro de los límites
propios de cada libertad y por los medios legales, pues, su protección no va
hasta permitir su ejercicio aún en contra de los límites permitidos por la
moral, la ley y el orden público. En el presente caso, no podría válidamente
protegerse los derechos de la actora, cuando so pretexto de ejercer su libertad
de expresión y opinión, lo ha hecho a través de un medio prohibido expresamente
por la ley a los sindicatos, como lo es el de promover el  cese de
actividades o paros en el trabajo, diferentes a la declaratoria de huelga en la
forma legal y en las actividades permitidas, encontrándose proscrita en las
entidades que prestan un servicio público esencial, como en este caso lo es, la
educación”[73].
Por otro lado, la
Corte Constitucional ha analizado la constitucionalidad de algunos literales
del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo en los cuales se califican
como constitutivas de servicio público algunas actividades:
(i)
A través de
la sentencia C-450 de 1995 se declaró la
constitucionalidad de los literales b) y h), en los cuales se señalan como
servicios públicos: “(…) b) Las
empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía
eléctrica y
telecomunicaciones; (…) h) Las de explotación, refinación,
transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas
al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”
En esta sentencia, la
Corte Constitucional manifestó que las actividades señaladas en el literal b)
constituyen servicios públicos esenciales, pues están
destinadas a asegurar la libertad de circulación o pueden constituir medios
necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales:
“Con
respecto al literal b) de la mencionada disposición estima que las actividades
de las empresas de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son
servicios públicos esenciales, porque están destinadas a asegurar la libertad
de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el
ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales (vida, salud,
educación, trabajo, etc).
En relación con
las empresas de telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen
servicios esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar
y difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir
información. Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para
asegurar el ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como
los mencionados anteriormente”[74].
Por su parte, en
relación con las actividades señaladas en el literal h), la
Corte señaló que también pueden constituir servicios públicos esenciales, pues
son fundamentales para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el
transporte, la generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente
el ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales:
“En lo atinente
a las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo y sus
derivados, a que alude la letra h), estima la
Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez
otras actividades esenciales, como el transporte, la generación de energía,
etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o disfrute de
los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas actividades constituyen
servicios públicos esenciales” [75].
Por lo anterior, la
Corte Constitucional concluyó que su decisión se circunscribe exclusivamente a
los literales demandados y que en cada caso concreto esta Corporación deberá
decidir si la actividad constituye un servicio público esencial:
“Consecuente
con los anteriores razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los
literales b) y h) del art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión
adoptada en el presente proceso sólo se contrae a la consideración como
servicios públicos esenciales de las actividades a que aluden los referidos
literales, pues en cada caso concreto sometido a su consideración la
Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material,
corresponde o no a un servicio público esencial” [76].
(ii)
La sentencia C-075 de 1997 declaró la
inconstitucionalidad del literal e) en el cual se considera como servicios
públicos: “Las plantas de leche,
plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos
establecimientos, sean ellos oficiales o privados”.
La Corte declaró la inconstitucionalidad de este
literal porque el legislador no ha señalado que estas actividades sean
constitutivas de servicios públicos esenciales:
“En consecuencia, la
Corte procederá a declarar la inexequibilidad del literal e) del artículo
primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el Legislador no
ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades relacionadas con
las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de
distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados,
señaladas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional
consagrada en el artículo 56 de la
Carta Fundamental de 1991”[77].
(iii)
La sentencia C-691
de 2008 declaró la inconstitucionalidad del
literal g) en el cual se considera como servicios públicos: ““g) Las
de explotación, elaboración y distribución de sal (…)”
En esta oportunidad, la
Corte Constitucional consideró que la norma es inconstitucional por cuando una eventual interrupción temporal de las actividades de
explotación, elaboración y distribución de la sal no generaría por sí misma un
peligro inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población
colombiana; existen varios centros de producción de sal, que pueden surtir las
necesidades de la misma; y nada impide acudir a fuentes externas para proveer
en el país la sal necesaria:
“Dadas las características de la industria
salinera enunciadas anteriormente, considera la
Corte que una eventual interrupción temporal de las actividades de
explotación, elaboración y distribución de la sal no generaría por sí misma un
peligro inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población
colombiana. Además, como se observa, en el país existen varios centros de
producción de sal, que pueden surtir las necesidades de la misma. Además, nada
impide acudir a fuentes externas para proveer en el país la sal necesaria. En
consecuencia, las actividades en cuestión no constituyen un servicio público
esencial, en el sentido estricto del término, de tal manera que la prohibición
de huelga en dicho ámbito es contraria a la
Carta Política y será declarada inexequible en la parte resolutiva de esta
sentencia”[78].
Adicionalmente, a través de esta sentencia, la
Corte Constitucional volvió a acoger el criterio material para la
determinación del servicio público esencial el cual no había sido admitido en
la sentencia C-075 de 1997 en donde solamente se analizó si la norma había sido
expedida por el legislador en sentido estricto. En este sentido, señaló que en
adelante se debe
seguir el rumbo que se había fijado la corte desde la sentencia   C-450 de 1995 que implica que “en cada
caso concreto sometido a su consideración la
Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido
material, corresponde o no a un servicio público esencial”[79]:
“De
acuerdo con la decisión tomada en la sentencia C-075 de 1997, en la presente
sentencia la Corte podría declarar la inexequibilidad de la norma ahora
demandada, sin analizar en forma concreta si las actividades relacionadas en
ella constituyen materialmente un servicio público esencial. Ello, por cuanto
la norma se encuentra dentro del mismo artículo 430 del CST y porque el
Legislador aún no ha reglamentado el artículo 56 de la
Constitución.
No obstante,
como sucedió en sentencias anteriores, la inexistencia de un pronunciamiento
expreso por parte del Legislador en el que defina cuáles son las actividades
que constituyen servicios públicos esenciales no impide que la
Corte analice si la norma acusada alude a un servicio público esencial desde
el punto de vista material.
Por otra parte,
el mismo artículo 56 de la Constitución dispone que es preciso establecer
cuáles son los servicios públicos en los que no puede tener lugar el derecho de
huelga, a través de su calificación como servicios públicos esenciales. El
artículo le defiere al legislador la determinación acerca de este punto.
Ciertamente, el legislador no ha cumplido con este mandato, después de la
Constitución de 1991.
Por eso, la
Corte estima que en situaciones como la actual se debe seguir el rumbo que se
había fijado esta Corporación desde un principio, cual era el de que “en
cada caso concreto sometido a su consideración la
Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido
material, corresponde o no a un servicio público esencial”.[28]Esta manera
de proceder también se ajusta más al principio de preservación del derecho y
respeta la decisión tomada por el legislador en el momento en que se dictó – y
reformó - el CST. Por eso, en el presente caso considera la
Corte que es necesario adentrarse en el análisis de la norma acusada y
determinar, desde el punto de vista material, si las actividades relacionadas
con la explotación, elaboración y distribución de sal caben dentro de la
categoría de servicios públicos esenciales”[80].
Por lo anterior, se debe examinar en cada caso concreto si una determinada
actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio
público esencial.
Este criterio cobra especial vigencia respecto de la norma
examinada pues al tener un carácter anterior a la
Constitución de 1991, pues esta Corporación ha señalado que los aspectos atinentes a la
forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución se rigen por las
disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición y la
Constitución de 1886 no exigía el requisito de reserva legal para la
limitación de la huelga[81].
En este sentido, la
Corte manifestó lo siguiente frente al análisis de las normas anteriores a la
Constitución de 1991:
“La
Corte ha diferenciado entre el control de forma o procedimental y el control
de fondo o sustancial para determinar el parámetro de control que debe
aplicarse frente al estudio abstracto de constitucionalidad de normas sujetas a
control, cuando éstas ostentan la naturaleza de normas anteriores a la
Constitución Política que rige a partir de 1991, y ha explicado que los
aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual
Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las
disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, en
tanto que los aspectos relativos al contenido material se deben controlar en
referencia con lo dispuesto en la
Constitución de 1991, toda vez que se torna indispensable confrontar la
preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose
verificar si a luz del Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el
análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de
subsistir”[82].
3.6.
ANÁLISIS DEL
LITERAL DEMANDADO
3.6.1.
Cumplimiento del
requisito de reserva legal para la limitación de la huelga
El demandante señala que la norma demandada
es inconstitucional por cuanto vulnera el requisito de reserva legal establecido
por la Constitución para la limitación de la huelga. Sobre este aspecto el
Ministerio de la Protección social, la
Procuraduría General de la Nación, la
Comisión Colombiana de Juristas y la
Universidad Javeriana consideran que la norma no vulnera el requisito de
reserva legal por cuanto es anterior a la
Constitución de 1991. Por su parte, La
Universidad del Norte y la Universidad del Sinú consideran que la norma sí
vulnera el criterio de reserva legal, pues el artículo demandado no hace parte
de una ley en sentido estricto.
El artículo 56 de la
Constitución establece la reserva legal estricta en materia de huelga
señalando que únicamente el Legislador puede definir cuáles son los servicios
públicos esenciales en donde la huelga no está garantizada[83]:
“Para que pueda proceder válidamente la
restricción del derecho de huelga, es necesario valorar no sólo que la
actividad laboral de que se trate se corresponda con un criterio material de
servicio público esencial, esto es, que la propia naturaleza de dicha actividad
constituye un servicio público esencial, sino también que desde un punto de
formal, la ley expresamente lo defina como servicio público esencial y además
prevea la restricción de la huelga frente a éste””[84].
En providencias anteriores, la
Corte había indicado que del artículo 56 de la
Carta se deriva un requisito formal consistente en que el legislador debe
definir como esenciales aquellos servicios públicos en los cuales pretenda restringir el
derecho de huelga. Esta situación no es exclusiva de Colombia, sino que también
se presenta en otros países como Italia y España, en los cuales la
Constitución delega directamente en el Legislador la regulación de este
derecho.
Sin embargo, la misma
Corporación entendió que no era posible exigir tal requisito al legislador anterior
a la nueva Carta Fundamental, dado que no se encontraba presente en la
Carta vigente hasta 1991:
“En todo caso cabe señalar que la
Corte Constitucional ha manifestado que mientras una ley no reglamente expresamente el derecho
de huelga, están vigentes las disposiciones anteriores a la
Constitución, que regulan esta materia, en cuanto no sean contrarias a la
misma Constitución”[85].
En este sentido se pronunció en la
sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento central del demandante, en
virtud del cual el inciso primero del artículo 430 del C.S.T., violaba la
Constitución, puesto que prohibía el ejercicio del derecho de huelga en
actividades que, pese a ser calificadas como servicios públicos, no habían sido expresamente definidas como servicios públicos esenciales por parte del legislador. En esta
oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del inciso
primero del artículo demandado, en el sentido de afirmar que, al menos en
cuanto respecta a normas expedidas con anterioridad a la
Constitución de 1991, resulta exequible la prohibición de la huelga en los servicios públicos,
siempre que se trate, materialmente, de servicios públicos esenciales y que
la restricción provenga del legislador - reserva legal -. Este mismo criterio
se reconoce en la sentencia C-691 de 2008 en la cual se reitera la necesidad de
que en todos los casos se analice si la actividad constituye un servicio
público esencial.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones
anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se
rigen por las disposiciones de la
Carta Política vigente al momento de su expedición”[86].
En este sentido, el literal d) del artículo 1º del decreto
extraordinario 753 de 1956 “por el cual se sustituye el artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo”, es anterior a la
Constitución Política de 1991, por lo cual al mismo no se le aplicaría la restricción
formal contemplada en su artículo 56..
Similar situación ocurrió en
España, en donde el Tribunal Constitucional Español no consideró
inconstitucional la determinación preconstitucional de las restricciones del
Derecho a la huelga realizada por el Real Decreto – ley 17 /1977 en la
STS 11 del 8 de abril de 1981[87].
3.6.2.
La naturaleza
esencial de las actividades de asistencia social, beneficencia y caridad
El demandante considera que las actividades realizadas por las
entidades que realizan actividades de asistencia social, beneficencia y caridad
no constituyen servicios públicos esenciales. Sobre este aspecto, el Ministerio
de la Protección social, la
Procuraduría General de la Nación y la
Universidad Javeriana consideran que estas actividades sí puede constituir un
servicio público esencial, mientras que la
Comisión Colombiana de Juristas, la
Universidad del Norte y la Universidad del Sinú señalan que estas actividades
no tienen este carácter.
Para solucionar este problema jurídico se
analizará la evolución de las entidades de asistencia social, beneficencia y
caridad y posteriormente se establecerá si se cumple con los criterios
señalados previamente respecto de la determinación de la esencialidad del
servicio público.
Las instituciones privadas de asistencia social
surgieron en Europa para garantizar al administrado su vida, salud y educación
y se desarrollaron inicialmente a través de acciones de sanidad, salud y
beneficencia[88].
Posteriormente, el cambio de modelo de Estado y los procesos de secularización exigieron
que la Administración fuera asumiendo paulatinamente el cumplimiento de estas
funciones de manera directa o mediante un sistema de concesiones[89].
Sin embargo, el Estado no monopolizó el cumplimiento de estas finalidades, sino
que permitió que las mismas también siguieran siendo realizadas por los
particulares a través de entidades de asistencia pública[90].
La influencia del modelo social español en
Colombia ocasionó que gran parte de la primera asistencia social en nuestro
país fuera privada y prestada por instituciones religiosas y fundaciones,
situación que se fue modificando con la conformación del sistema de seguridad
social integral. En nuestro país este proceso de transformación fue mucho más
lento que en Europa, a tal punto que para 1992 gran parte de los servicios de
salud eran prestados por particulares, tal como se señaló en la exposición de
motivos para primer debate de la ley 100 de 1993:
“La salud se ha quedado atrás en el rápido
tren de progreso social que ha registrado el país en las últimas dos décadas.
La ampliación de la cobertura en vivienda, educación, servicios públicos no ha
tenido igual contraparte en ampliación de coberturas en salud para la
población.
Aunque la precisión de las cifras siempre
está sujeta a discusión, los vacíos globales no son difíciles de identificar.
Las entidades de la seguridad social captan al 18 % de la población y otro 17 %
es captado por las entidades privadas. El sector oficial tiene una cobertura
algo menor al 40 %. Si no existieran duplicidades de afiliación – que han sido
identificadas como relativamente altas –, podría decirse que una tercera parte
de la población, probablemente la más pobre, no tiene acceso a un sistema adecuado
de provisión de servicios de salud”[91].
Como consecuencia directa de lo anterior, ciertas
instituciones de asistencia social, beneficencia y caridad siguen cumpliendo funciones
de salud o asistencia comunitaria complementariamente con el sistema de seguridad
social, aunque jurídicamente las mismas ya no constituyan categorías jurídicas
autónomas, sino que se regulan por el régimen de las instituciones de utilidad
común y de las entidades sin ánimo de lucro[92].
Teniendo en cuenta lo anterior, se
explicarán a continuación las razones por las cuales las instituciones que
realizan actividades de asistencia social, beneficencia y caridad prestan
servicios públicos esenciales:
3.6.2.1.  En primer lugar, desde un punto de vista
material, las instituciones
de asistencia social, beneficencia y caridad realizan actividades que
corresponden materialmente al concepto de servicio público esencial, al contribuir
de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de
intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia,
ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales[93]. En este sentido, se reitera que estas
instituciones surgieron para garantizar
la vida, la salud y la educación de las personas más pobres y se han
desarrollado a través de acciones de sanidad, salud y beneficencia[94],
por lo cual su objeto está relacionado directamente con la seguridad social, considerada como constitutiva de un
servicio público esencial por esta Corporación[95].
El Código Iberoamericano de la
Seguridad Social, aprobado por Colombia mediante la
Ley 516 de 1999
y declarado constitucional por esta corporación mediante la sentencia C – 125
de 2000 ha señalado que la seguridad social “se concibe  como garantía para
la consecución del bienestar de la población, y como factor de integración
permanente, estabilidad y desarrollo armónico de la sociedad”[96], concepto
dentro del cual se pueden incluir las actividades de asistencia social,
beneficencia y caridad, pues resultan esenciales para el bienestar del sector
más vulnerable de la sociedad.
Así mismo, este Código ha incluido expresamente
los servicios sociales dentro de las prestaciones derivadas de la seguridad
social, destacando además que el Estado deberá promover la existencia de redes
de servicios sociales comunitarios, potenciando la participación social y el
fomento de la asociación, como  cauce eficaz para el impulso del voluntariado
social:
“Sección Undécima: Servicios Sociales
Artículo 106. Todo Estado que haya
aceptado esta Sección del Código deberá establecer los correspondientes
programas de servicios sociales, en los términos y de conformidad con los
artículos siguientes.
Artículo 107. Los programas de servicios
sociales que puedan establecerse, de conformidad con lo previsto en esta
Sección, se articularán de manera que progresivamente alcancen a toda la
población, con arreglo a la legislación y las prácticas nacionales
Artículo 108. En las condiciones que
establezcan la legislación y las prácticas nacionales, los programas de
servicios sociales  tendrán como objetivo básico poner a disposición de las
personas y de los grupos en que éstas se integran, recursos, acciones y, en su
caso, prestaciones para el logro de su más pleno desarrollo.
Artículo 109. El Estado que haya
aceptado esta Sección del Código procurará, de conformidad con lo que prevea la
legislación y las prácticas nacionales, establecer prioritariamente una red de
servicios sociales comunitarios, con la finalidad de impulsar la promoción y el
desarrollo de los individuos, grupos específicos o comunidades étnicas,
potenciando la vía de participación y el fomento de la asociación, como  cauce
eficaz para el impulso del voluntariado social. (…)” (subrayado fuera de
texto).
En este mismo sentido, el Ministerio de la
Protección Social, entidad encargada en su momento de la dirección de la protección
social en Colombia, señaló en su intervención que las entidades de asistencia
social, beneficencia y caridad prestan el servicio público esencial de la
seguridad social:
“Asi, los establecimiento de asistencia
social, caridad y beneficencia prestan el servicio público esencial de
seguridad social, por mandato expreso del preámbulo y artículo 2 de la ley 100
de 1993, que establecen:
Preámbulo,
La Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones,
normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar
de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los
planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para
proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que
menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio
nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la
comunidad (…)” (subrayado fuera de texto)[97].
Por otro lado, las actividades
de asistencia social, beneficencia y caridad también pueden incluirse dentro
del concepto de seguridad social que ha señalado esta corporación, pues dentro
del mismo se deben incluir todas las medidas necesarias para proveer al
individuo una subsistencia digna:
“La seguridad social
como el conjunto de medidas institucionales dirigidas a proteger al individuo y
a sus familias de las consecuencias nocivas que generan los distintos riesgos
sociales a que se encuentran expuestos, y cuya ocurrencia puede afectar en
forma significativa su capacidad y oportunidad para proveer los recursos
necesarios en orden a garantizar una subsistencia digna”[98].
Al respecto, el documento “Asistencia
social en Colombia. Diagnóstico y propuestas” elaborado por Departamento
Nacional de Planeación con la colaboración del Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial, la
UNDP Colombia, la CEPAL y el CAF define la asistencia social haciendo énfasis
precisamente en que ésta se dirige a garantizar las condiciones mínimas de los
más pobres y vulnerables en la sociedad:
“Conceptualmente, la asistencia social es
un mecanismo redistributivo del Estado que, como su nombre lo indica, asiste a
los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, físico o social,
son en extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados
(sean éstos el laboral, el financiero, etc.). Así, la asistencia social es una
inversión pública destinada a los más pobres y vulnerables de la sociedad, que
busca garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios”[99].
Los sujetos que más necesitan un apoyo para
asegurar su subsistencia digna son precisamente quienes son destinatarios de
programas de asistencia social, los cuales están dirigidos a ofrecerle a estas personas unas
condiciones mínimas de existencia y recreación social que les permitan
desarrollarse física y sicológicamente, especialmente ante contingencias
especiales que tienen estas personas como la invalidez, la maternidad y la
vejez, lo cual corresponde claramente con el objeto de la seguridad social[100].
Por otro lado, es necesario tener en cuenta
que en los últimos años, gran parte de la asistencia social todavía es realizada
por entidades privadas de asistencia social, tal y como señala el Departamento Nacional de Planeación:
“Según muestran los datos de la encuesta,
la mayoría de los proveedores de asistencia social son privados (88%) y
atienden a un total de 455.490 usuarios. Un 10% de los proveedores encuestados
son públicos, atendiendo a 435.424 usuarios (la mitad  de los cuales
corresponde a atención por parte de la
Alcaldía de Bogotá); el 2% restante corresponde a instituciones mixtas. Así, y
como primera medida, se pone en evidencia el importante papel que juega el
sector privado en la provisión de asistencia social en Colombia. (…)
En 1999, estos proveedores tuvieron un
gasto total de aproximadamente $219.000 millones, lo que equivale a $293.000
millones actuales; el sector privado representa la mayor parte de  este gasto
(53%). Sin embargo, la mayoría de los proveedores son pequeños, con un gasto
anual de aproximadamente $12 millones en 1999”[101].
En consecuencia, las instituciones de
asistencia social se encargan de prestar servicios básicos ligados a la
seguridad social a personas que se encuentran en una situación especial como
niños, adultos mayores y personas que se encuentran en una situación de pobreza
extrema, por lo cual estas actividades resultan esenciales para esta población
especialmente vulnerable.
3.6.2.2.  En segundo lugar, debe tenerse en cuenta
que uno de los criterios fundamentales para determinar la esencialidad de un
servicio son el perjuicio o la puesta en peligro que se causaría a un sector de
la población con su interrupción.
En este sentido, la
Oficina de
Internacional del Trabajo ha señalado que “para determinar los casos
en los que podría prohibirse la huelga, el criterio  determinante es la
existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la
salud de toda o parte de la población”[102],
situación que se presenta precisamente frente a la población destinataria de
las actividades de asistencia social, beneficencia y caridad, quienes son parte
de la población más vulnerable:
“La mayoría de los proveedores de
asistencia social se enfocan en problemas de salud (tales como
discapacidad), abuso de drogas o alcohol, reducciones del ingreso y crisis
familiares  (por ejemplo, adultos mayores abandonados)”[103]
(negrilla fuera de texto).
En este sentido, el Ministerio de la
Protección Social, entidad encargada del cubrimiento del servicio esencial de
la seguridad social a nivel nacional, señaló la importancia de estos servicios
mismos frente a la población más vulnerable:
“La ejecución de programas de asistencia
social en Colombia, dirigidos a la atención de niños, adultos mayores, personas
y hogares en situación de pobreza, niños en situación de peligro o abandono,
discapacitados y población desplazada, se encuentra a cargo de establecimientos
como el instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante sus hogares
comunitarios, hogares infantiles, hogares FAMI y Clubes Prejuveniles y
Juveniles; la Red de Solidaridad Social, que atiende población desplazada en
sus cuatro modalidades atención humanitaria de emergencia, programas para
facilitar el acceso a vivienda, capacitaciones y un programa dirigido a
promover la generación de ingresos; el Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta
Subsistencia, que atiende a población mayor de 65 años en situación de extrema
pobreza y subsidia temporalmente las cotizaciones de la población que por
falta de capacidad de pago no puede realizar la totalidad del aporte.”[104]
(negrilla fuera de texto).
Lo anterior demuestra claramente que la
interrupción de los servicios prestados por estas instituciones puede generar
consecuencias muy graves frente a la vida y a la salud de personas cuyo único
apoyo son estas entidades, tal como sucede con los adultos mayores abandonados,
los niños de hogares comunitarios, las personas en una situación de adicción a
las drogas o al alcohol y las personas en una situación de extrema pobreza.
Sobre este aspecto, el Ministerio de la
Protección social señaló categóricamente:
“En consecuencia, la prestación del servicio público esencial de
seguridad social por parte de la (sic.) entidades de asistencia social,
beneficencia y caridad debe ser eficiente e ininterrumpida, por cuanto de otra
manera generaría un peligro inmediato para la vida, la seguridad y la salud de
la población usuraria del mismo, teniendo en cuenta además que las entidades citadas,
no obstante atender un número poblacional alto, son pocas”[105] (negrillas
y subrayado fuera de texto).
Por otro lado, la posibilidad de admitir la
huelga en las actividades realizadas por las instituciones de asistencia
social, beneficencia y caridad podría afectar el principio de continuidad, de
acuerdo con el cual no es posible interrumpir la prestación de la seguridad
social en salud[106],
pues como la actividad de estas entidades está íntimamente ligada con la
prestación de este servicio.
Sobre el principio
de continuidad en la prestación del servicio de salud esta Corporación ha
señalado que en virtud del mismo el servicio no puede interrumpirse por ser
inherente a la existencia y a la dignidad humana:
“Al ser la salud un servicio público no puede interrumpirse su
prestación  por su carácter inherente a la existencia misma del ser humano
y del respeto a su dignidad. A menos que concurran circunstancias insuperables
la continuidad en la prestación del servicio  por parte del
"responsable derivado"  debe continuar  sin interrupciones
hasta tanto el "responsable principal"  releve de la obligación
al co-contratante para iniciar otra diferente relación bien con el Estado o con
una entidad particular”[107].
Este principio resulta aún más vigente en
relación con las actividades realizadas por los institutos de asistencia
social, beneficencia y caridad, pues las mismas están dirigidas a niños,
adultos mayores, personas y hogares en situación de pobreza, niños en situación
de peligro o abandono, discapacitados y población desplazada[108], frente a quienes la interrupción del
servicio puede afectar de manera más intensa su dignidad humana y puede poner
en un peligro concreto su salud y su vida.
3.6.2.3.  En tercer lugar, una ponderación necesaria
para considerar una actividad como un servicio público esencial[109],
permite concluir que en la prestación de los servicios de las instituciones de asistencia social,
beneficencia y caridad debe primar el interés público, pues además de ser calificadas como
instituciones de utilidad social, los destinatarios centrales de estas
actividades corresponden a sujetos de especial protección, tal como señaló el
Ministerio de la Protección Social.
La Corte Constitucional ha expresado que constituyen sujetos de especial
protección: “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica
o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr
una igualdad real y efectiva” [110].
En este sentido, se han considerado grupos
de especial protección:”los niños, los adolescentes, los ancianos, los
disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las
personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema
pobreza”[111].
Algunos ejemplos de las instituciones
privadas de asistencia social demuestran claramente que se dirigen al
cubrimiento de derechos esenciales de la población más vulnerable, tal como
sucede con: los hogares comunitarios de bienestar, los hogares FAMI,
los hogares infantiles, los programas de atención a adolescentes en
vulnerabilidad (Clubes Prejuveniles y Juveniles), los programas de nutrición
para la niñez escolarizada (Atención Nutricional al Escolar y Adolescente), los
hogares sustitutos para la atención de los menores de edad en situación de
peligro o abandono, así como también los hogares de personas de avanzada edad y
de ciudadanos habitantes de la calle[112].
En Bogotá, la
Alcaldía Mayor ha creado un sistema de registro distrital de las Personas
Jurídicas sin ánimo de lucro a partir de cuyo análisis se puede concluir que
muchas de estas entidades prestan servicios públicos a población especialmente
vulnerable, tal como lo demuestra la siguiente tabla:
Entidades
Sin Ánimo de Lucro por población por condición[113]
POBLACION
1.
No aplica
2988
2.
Todas
2083
3.
Mujeres cabeza
de familia
10
4.
Riesgo o
abandono
5
5.
Desplazamiento
5
6.
Desempleo
4
7.
Discapacidad
4
8.
Violencia
Intrafamiliar
3
9.
Abuso Sexual
2
10.
Consumo de
sustancias psicoactivas
2
11.
Explotación
2
12.
Habitante de
calle
1
13.
Secuestro
1
14.
Reincorporación
1
TOTAL
5111
Las entidades de asistencia social,
beneficencia y caridad se han orientado a prestar servicios precisamente frente
a personas que se encuentran en una situación de extrema pobreza, ancianos,
niños y personas discapacitadas, frente a las cuales los servicios públicos
prestados tienen la calidad de esenciales y su interrupción podría poner en
peligro su propia subsistencia y su dignidad humana.
Adicionalmente, en esta ponderación debe
tenerse en cuenta que las entidades de asistencia social, beneficencia y
caridad no realizan ninguna de las actividades que la
Organización Internacional del Trabajo considera como no constitutivas de
servicios esenciales[114],
mientras que algunas de sus actividades se pueden incluir dentro del listado de
las que se consideran como esenciales, tal como sucede con la salud y el
suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar[115].
3.6.2.4.  Por último, el concepto de servicio público
ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la constante evolución de
la situación política, económica y social del mismo Estado[116] y en este sentido debe tenerse en cuenta
que desde u punto de vista histórico las actividades realizadas por las instituciones
de asistencia social, beneficencia y caridad en Colombia han venido
constituyendo un componente del sistema de seguridad social, el cual ha sido
considerado como esencial.
Por las razones expuestas se declarará exequible la
norma demandada al constituir un servicio público esencial las actividades de
las entidades de asistencia social, beneficencia y caridad.
En mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar la
EXEQUIBILIDAD del literal d) del artículo 1º del Decreto Extraordinario
753 de 1956 “por el cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo
del trabajo”, en el entendido que solo se restringe el derecho de huelga en
aquellos establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia,
que atiendan necesidades básicas de sujetos de especial protección
constitucional.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, pág. 5.
[2] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, pág. 6.
[3] Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas, pág. 2.
[4] Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas, pág. 9
[5] Intervención de la Universidad del Sinú, pág. 3.
[6] Intervención de la Universidad del Sinú, pág. 3.
[7] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-691 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Intervención de la
Universidad Javeriana, pág. 4.
[9] Intervención de la Universidad del Norte, pág. 6.
[10] Concepto de la
Procuraduría General de la Nación, págs. 3 y 4.
[11] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-349 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia
de la Corte Constitucional: Sentencia C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla. La libertad
sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 520.
[14] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-201 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-349 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia
de la Corte Constitucional: C-466 de 2008
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[15] Sentencias de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997  M.P.
Hernando Herrera Vergara; C-858 de 2008.
M.P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[16] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-466 de 2008.
M.P. Jaime Araujo Rentería y Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[17] Este documento se aborda como un criterio para la interpretación
pero no ha sido reconocido como parte del bloque de constitucionalidad por la
Corte Constitucional.
[18] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006.
[19] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 520.
[20] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 522
[21] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 523.
[22] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 526.
[23] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafos 570 a
627.
[24] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006, párrafo 523.
[25] Sentencias de
la Corte Constitucional: SU-1185 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1234 de 2005,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-466 de 2008,
M.P. Jaime Araujo Rentería; y C-349 de 2009,
M.P: Luis Ernesto Vargas
Silva.
[26] M.P.: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] M.P.: Jaime Araujo Rentería.
[28] Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[29] Cfr. Sentencias C-009/94, C-110/94, C-473/94, C-548/94, C-085/95,
C-450/95, C-075/97, T-568/99, C-663/00, C-1369/00, T-471/01, entre otras.
[30] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[31] Sentencia T-443 de 1992.
[32] Sentencia C-201 del 2002.
[33] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-663 del 2000,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-696 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[34] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-432 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia de la
Corte Constitucional: T-443 de 1992
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia de la
Corte Constitucional: T-568 de 1999.
M.P. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia de la
Corte Constitucional: T-443 de 1992
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-432 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[35] Sentencia de la
Corte Constitucional: T-443 de 1992.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-473 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[36] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-432 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[37] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-473 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-663 del 2000,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; En
el mismo sentido, Sentencia de la
Corte Constitucional: C-466 de 2008.
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[38] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-1369 de 2000,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[39] Ley 31 de 1992
[40] Ley 100 de 1993.
[41] Ley 142 de
1994.
[42] Ley 270 de
1996.
[43] Decreto 407 de
1994.
[44] De conformidad con la
Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan.
[45] Ley 322 de
1996.
[46] Ley 633 de
2000
[47] Art. 1, numeral 2 de la ley
146 del 12 de junio de 1990.
[48] Real Decreto-ley 2 de 1986.
[49] Ley 17 de
2006.
[50] Real Decreto 1673 de 2010.
[51] Ley 4 de 2006, de
31 de marzo, ferroviaria de Cataluña.
[52] Ley 54 de 1997.
[53] Ley 34 de 1998,
de 7 de octubre.
[54] Real Decreto
919 de 2006, de 28 de julio.
[55] Ley 32 de 2003.
[56] MARZAL, Antonio: La huelga hoy en el derecho comparado,
Bosch editor, Valencia, 2005, pág. 54.
[57] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 576.
[58] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006, párrafo
581.
[59] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 582.
[60] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 585.
[61] La libertad sindical, Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 587.
[62] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[63] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[64] Exposición de motivos de la
ponencia presentada para el estudio de la
Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional
N° 45, pág. 3. Tomado de “Constitución
Política de Colombia, Origen, Evolución y Vigencia”, Carlos Lleras de la
Fuente y Marcel Tangarife Torres. Ed. Diké, 1996, tomo I, pág. 252.
[65] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara; Sentencia de la
Corte Constitucional: C-858 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[66] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia
de la Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[67] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia
de la Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[68] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia
de la Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[69] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[70] Sentencia de la
Corte Constitucional T-423 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[71] Sentencia de la
Corte Constitucional: T-568 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[72] Sentencia de la
Corte Constitucional: T-568 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[73]
Sentencia T-1059 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería
[74] Sentencia de la
Corte Constitucional C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[75] Sentencia de la
Corte Constitucional C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[76] Sentencia de la
Corte Constitucional C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[77] Sentencias de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997  M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[78] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-691 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[79] Sentencia de la
Corte Constitucional, C-450 de 1995,
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[80] Sentencia
C-691 de 2008, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[81] C-1164 de 2000
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-655 de 2007,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-349 de 2009,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[82] Sentencia de la
Corte Constitucional C-349 de 2009, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[83] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-473 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[84] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-466 de 08
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[85] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-085 de 1995,
M.P. Jorge Arango Mejía.
[86] Sentencia de la
Corte Constitucional C-324 de 2009,
M.P.: Juan Carlos Henao
Pérez.
[87] M.P. Diez – Picazo.
[88] GARRIDO FALLA, Fernando / PALOMAR OLMEDA, Alberto / LOSADA
GONZÀLEZ, Herminio: Tratado de Derecho administrativo, V. II, Tecnos, Madrid,
2005, pág. 381; JÈZE, Gastón: Principios generales del derecho
administrativo, la Noción se servicio público, De Palma, Buenos Aires, 1949,
pág. 41.
[89] GARRIDO FALLA,
Fernando / PALOMAR OLMEDA, Alberto / LOSADA GONZÀLEZ, Herminio: Tratado de
Derecho administrativo, V. II, Tecnos, Madrid, 2005, pág. 381; SANTAMARÍA PASTOR, Juan: Principios de Derecho
Administrativo general, T. II, Iustel, Madrid, 2004, pág. 294; PARADA VÁZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo, PG I, Marcial Pons, Madrid,
2004, pág.
379.
[90] GARRIDO FALLA, Fernando / PALOMAR OLMEDA, Alberto / LOSADA
GONZÀLEZ, Herminio: Tratado de Derecho administrativo, V. II, Tecnos, Madrid,
2005, pág. 381.
[91] Ponencia para
primer debate al proyecto de Ley No. 155 de 1992, senado, “por la cual se crea
el sistema de ahorro pensional y se dictan otras disposiciones en materia de
seguridad social”, pág. 6.
[92] Entidades sin ánimo de lucro (decreto 2150 de 1995, decreto
302 de 1989 decreto reglamentario 1529 de 1990), instituciones de utilidad común que prestan servicios de
bienestar familiar (decreto 362 de 1987, decreto 2150 de 1995, decreto 427 de 1996 y decreto 2574 de 1998), instituciones de utilidad común (decreto 362 de 1987, decreto 2150 de 1995, decreto 427 de 1996, decreto 2574 de 1998), asociaciones de instituciones educativas (decretos 432 de 1988, decreto 1318 de 1989, decreto 1093 de 1989, decreto 1529 de 1990, decreto 1068 de 1994), entidades privadas del sector salud (decreto reglamentario 0739 de 1991 y decreto reglamentario 1088 de 1991), establecimientos de beneficencia y de instrucción pública
de carácter oficial y corporaciones y fundaciones creadas por leyes, ordenanzas
y decretos (decreto 3130 de 1968), instituciones de educación formal y no formal de
carácter comunitario, solidario o sin ánimo de lucro (decreto 393 de 1957, decreto reglamentario 0907 de 1996, decreto reglamentario 1860 de 1994, decreto reglamentario 0114 de 1996), iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus
federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros (ley 133 de 1994, decreto 782 de 1995, decreto 1455 de 1997, decreto 354 de 1998 y decreto 319 de 1998), asociaciones de hogares comunitarios (decreto 2707 de 2008).
[93] Sentencias de la
Corte Constitucional: C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[94] GARRIDO FALLA, Fernando / PALOMAR OLMEDA, Alberto / LOSADA
GONZÀLEZ, Herminio: Tratado de Derecho administrativo, V. II, Tecnos, Madrid,
2005, pág. 381; JÈZE, Gastón: Principios generales del derecho
administrativo, la Noción se servicio público, De Palma, Buenos Aires, 1949,
pág. 41.
[95] Ley 100 de 1993.
[96] Artículo 1 del Código Iberoamericano de Seguridad Social.
[97] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, págs. 2 y 3.
[98] Sentencia de la
Corte Constitucional C-655 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[99] Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas,
Departamento Nacional de Planeación con la colaboración del Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la
UNDP Colombia, la CEPAL y el CAF,  2007, pág. 9.
[100]
Sentencia de la Corte Constitucional C-655 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil: “Su objetivo es
propiciar la prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que
desarrollen los distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a
permitir que el individuo y su familia pueda afrontar adecuadamente las
contingencias derivadas de las enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub
- empleo y las consecuencias de la muerte; a brindarle una adecuada protección
a ciertos estados propios de la naturaleza humana como la maternidad y la
vejez; y a ofrecerle unas condiciones mínimas de existencia y recreación social
que le permitan desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y
adecuada, facilitando de este modo su total integración a la sociedad”
[101] Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas,
Departamento Nacional de Planeación con la colaboración del Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la
UNDP Colombia, la CEPAL y el CAF,  2007, pág. 65
[102] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006, párrafo 581
[103] Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas, Departamento
Nacional de Planeación con la colaboración del Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial, la
UNDP Colombia, la CEPAL y el CAF,  2007, pág. 65.
[104] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, pág. 5.
[105] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, pág. 6.
[106] Sobre el principio de continuidad ver las
sentencias de la Corte Constitucional: T-406 de 1993,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-520 de 1993,
M.P. Hernando Herrera Vergara; T-158 de 1995,
M.P. Hernando Herrera Vergara; T-383 de 1995,
M.P. Alejandro Martinez Caballero; C – 800 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-754 de 2005,
M.P. Jaime Araujo Rentaría; T-935 de 2007,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-205 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-197 de 2009,
M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; T-187 de 2009, Juan Carlos Henao Pérez;
T-275 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-554
de 2010, M.P.  Jorge Iván Palacio Palacio; T-163 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-087 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[107] Sentencia No. T-406 de 1993,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[108] Intervención del Ministerio de la
Protección Social, pág. 6.
[109] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-450 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia
de la Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[110] Sentencia T-167 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[111] Sentencia de la
Corte Constitucional T-167 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Al respecto
ver, entre otras sentencia de tutela, las sentencias: T-719-03, T-789-03,
T-456-04, T-700-06, T-1088-07, T-953-08, T- 707-09, T-708-09.
[112] Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas,
Departamento Nacional de Planeación con la colaboración del Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la
UNDP Colombia, la CEPAL y el CAF,  2007, págs. 42
a 56.
[113] Datos de la
Alcaldía Mayor de Bogotá.
[114] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006, párrafo 587
[115] La libertad sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta edición
(revisada), 2006, párrafo 585.
[116] Sentencia de la
Corte Constitucional: C-075 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara.