T-866-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-866/11
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Obligación
del Estado de garantizar la prestación del servicio de salud a personas en
situación de discapacidad
A las personas que presentan
una condición de inferioridad o discapacidad, se les debe brindar un servicio
de salud libre de discriminaciones y una ayuda eficaz. Para ello, el Estado
tiene la obligación de asegurar, les sea brindada la “totalidad del tratamiento
previsto para su enfermedad” y logren su integración social a través de todos
los medios que se encuentren disponibles, bien sean médicos o educativos. No
obstante, se ha reconocido el amparo integral a personas que aunque no cumplen
con estos requisitos, sus condiciones de salud son tan precarias e indignas que
le permiten al juez de tutela, otorgar el reconocimiento de las prestaciones
requeridas para garantizar con ello, la superación de las situaciones que los
agobian. Ahora bien, el hecho de que se deban prestar la totalidad de
servicios, no lleva a que se autoricen por la voluntad de quien lo solicita,
sino que se encuentra supeditada su aprobación, a que sean ordenados por su
médico tratante o por un profesional especializado.
PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SERVICIO DE SALUD-Cobertura para los residentes en todo
el territorio nacional
La universalidad del servicio
lleva a que el Estado garantice que todas las personas efectivamente gocen del
derecho, por lo que las medidas que se tomen con relación a su atención en
salud, deben estar encaminadas a buscar la universalidad del aseguramiento y la
posibilidad de que los beneficiarios del sistema, puedan gozar de sus servicios
en cualquier parte del país, en todas las etapas de su vida. Sin embargo, y
como es bien sabido, no es fácil lograr dicho cometido, entre otras razones,
porque ello le implica al Estado disponer de una gran cantidad de recursos
económicos con los que de manera inmediata no cuenta. Debido a esto, el
legislador ha concedido una serie de plazos con el propósito de que se puedan
implementar políticas públicas y medidas encaminadas a que, de manera
progresiva y gradual, se obtenga el ingreso de toda la población al sistema de
salud. Una de las primeras medidas que se dispuso por el legislador y que ha
reglamentado el Gobierno Nacional, ha sido la descentralización del servicio mediante
la creación de entidades públicas, que asuman la responsabilidad de atender a
la población de manera eficiente y oportuna, y que promuevan para las personas
afiliadas al sistema, el nivel más alto de salud. Con tal finalidad también se
han creado empresas particulares y se les ha delegado esas funciones, las
cuales se encuentran sujetas a la supervisión y vigilancia del Estado.
DERECHO A LA
CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Deber de garantizarlo hasta alcanzar la
plena recuperación de la salud
con relación al principio de
continuidad de la prestación del servicio de salud, este Tribunal ha señalado
que, conforme con el postulado constitucional que señala que toda persona tiene
derecho a que se le brinde la atención en salud hasta tanto logre su
recuperación, se torna inconcebible que quien requiera de un tratamiento para
la recuperación de sus condiciones mínimas de vida, le sea suspendido por
razones o motivaciones administrativas de manera arbitraria o abrupta, pues
toda persona tiene derecho al acceso de los servicios de salud, hasta lograr el
mejor estado posible, y algo que permite cumplir con ello, es el garantizarle
al afiliado el tratamiento y el servicio necesario de manera ininterrumpida, con
celeridad y prontitud. Así, se ha manifestado que si se interrumpe súbitamente
el servicio de salud se vulnera ese derecho fundamental de la persona, si no se
ha recuperado o alcanzado una estabilidad en sus condiciones o no se ha
afiliado con otro prestador que asuma efectivamente el tratamiento médico que
requiera. Se ha afirmado igualmente, mediante abundante jurisprudencia, que la
continuidad de los servicios de salud, no puede estar supeditada a que el
tratamiento esté incluido en el POS, pues así no esté contemplado en éste, se
debe brindar, máxime cuando se traten de sujetos de especial protección
constitucional, dentro de los que se destacan, menores, adultos mayores,
desplazados, indígenas, reclusos, personas con discapacidad física, o que
padezcan de enfermedades catastróficas, y a quienes obligatoriamente se les
otorgar la atención integral.
DERECHO A LA
SALUD-Deber de garantizar el acceso a los servicios de salud, libre de
trámites y procedimientos administrativos engorrosos e innecesarios
Para esta Corte resulta claro
que en el sistema de salud hay trámites administrativos que deben cumplirse, en
algunos casos por parte de los afiliados al sistema, para el acceso a ciertos
beneficios contemplados dentro de éste. No obstante, en abundante
jurisprudencia ha señalado que la exigencia de tales requisitos burocráticos no
le puede afectar el derecho que le asiste al afiliado a mantener unas
condiciones de salud y a recibir una atención pronta y eficaz, así como tampoco,
le puede imponer a través de diligencias de carácter administrativo, una carga
que no le corresponde sobrellevar y que es propia de las entidades encargadas
de prestar el servicio de salud. Se ha manifestado igualmente, que la exigencia
de dichos requisitos se torna viable, siempre y cuando con la implementación de
ellos, no se retrase o se constituya una barrera para el acceso al servicio,
pues no se puede imponer un trámite propio de la entidad encargada, como
requisito previo para que le sean brindados los servicios que requiere y a los
que tiene derecho el paciente, entre otras razones, porque constituye un
irrespeto a los derechos fundamentales de las personas.
DERECHO A LA
SALUD Y A LA VIDA DIGNA DE PERSONA EN ESTADO DE DISCAPACIDAD-Orden de
suministro de tratamiento integral y valoración para determinar si es
procedente ser internado en centro de rehabilitación especializado en el manejo
de enfermedades mentales
Referencia: expediente T-3.130.266
Demandante: Rosa Alba Zapardiel Torres, en nombre propio y en
representación de su hijo Francisco Luis Agudelo Zapardiel
Demandado: Departamento
Administrativo Distrital de Salud de Cartagena - DADIS -
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., quince (15) de
noviembre de dos mil once (2011)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal
de Cartagena, en el trámite de la acción de tutela promovida por la señora Rosa
Alba Zapardiel Torres, en defensa propia y en representación de su hijo,
Francisco Luis Agudelo Zapardiel, en contra del Departamento Administrativo
Distrital de Salud de Cartagena, DADIS.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Siete por
medio de Auto del 28 de julio del 2011 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
La demandante, Rosa Alba
Zapardiel Torres, en defensa de sus derechos y en representación de su hijo,
Francisco Luis Agudelo Zapardiel, interpuso la presente acción de tutela contra
el Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, con el fin de que le
fueran protegidos sus garantías constitucionales y las de su hijo, a la vida en
condiciones dignas, a la salud y a la integridad, las cuales considera que le
son vulneradas por dicha entidad al negarles la atención y prestación del
servicio de salud a las que considera tienen derecho, así como la entrega de
los medicamentos necesarios para sobrellevar las enfermedades de ambos.
2. Hechos
La demandante los narra, en
síntesis, así:
2.1. Se encuentra afiliada al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el régimen subsidiado por
pertenecer al Sisbén 1, por intermedio de Coosalud EPS-S, en la ciudad de
Barranquilla, desde el 28 de junio de 2007, y su hijo, desde el 1 de enero de
2005.
2.2. Francisco Luis padece de
autismo, es sordomudo y además, presenta un síndrome bipolar, el cual es
tratado con Sinogan 100, medicamento que le es suministrado por la EPS-S, a la
que se encuentran afiliados, y con el cual controla algunas de las reacciones
que su enfermedad le genera.
2.3. Agrega que le fue practicada
una citología, la cual arrojó que padece un descenso uterino, lo que le
ocasiona fuertes dolores en la columna, le impide caminar y permanecer mucho
tiempo de pie.
2.4. Comenta que se vieron
obligados a desplazarse de Barranquilla a una invasión en la ciudad de
Cartagena y por sus condiciones de salud, les es imposible laborar y devengar
su sustento diario, por lo que viven de la caridad de los vecinos del lugar en
donde habitan y de las ayudas que les son brindadas en la calle.
2.5. Indica la peticionaria, que
como debe salir diariamente de su vivienda con el fin de obtener recursos que
les permitan su subsistir, se afecta la integridad física de su hijo, toda vez
que no cuenta con la ayuda de una persona que lo controle, y debido a su
enfermedad mental, constantemente realiza, en público, una serie de actuaciones
bochornosas, las cuales han llevado a que en repetidas ocasiones, quienes
residen en la invasión lo hieran y atenten contra su vida.
2.6. Además, señala que con el
fin de evitarle riesgos a su hijo, con ocasión del tipo de conductas que
desarrolla, debido a su enfermedad mental, y ante lo apremiante que le resulta
salir a la calle para recibir las ayudas, se ha visto obligada a “amarrarlo
con una cadena a la cama[1]”.
2.7. Manifiesta que ante el
deterioro en su estado de salud, y las difíciles condiciones de su hijo, acudió
al centro de salud Nelson Mandela de Cartagena, entidad que, según afirma, no
le brindó los servicios médicos, por cuanto su afiliación al Sistema de
Seguridad Social en Salud, solo tenía cobertura en la ciudad de Barranquilla y
no en Cartagena, en donde actualmente reside.
2.8. Señala que es indispensable
para la salud y la integridad de su hijo, el fármaco que se le estaba
suministrando y la atención para su enfermedad, pues con la falta de prestación
del servicio médico ven amenazados sus derechos fundamentales.
2.9. Igualmente, requiere se le
dé el tratamiento necesario para aminorar los efectos de su propia enfermedad
y, si fuere posible, lograr su recuperación y la de su hijo, además, solicita
que Francisco Luis sea internado en un centro especializado en el manejo de
enfermedades mentales, los cuales cuentan con el personal idóneo para atenderlo
y cuidarlo.
3. Pretensiones
La
demandante pretende que le sean amparados sus derechos fundamentales y los de
su hijo Francisco Luis Agudelo Zapardiel a la vida digna, a la salud y a la
integridad física y, como consecuencia de ello, se ordene al Departamento
Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, brindar los servicios de
salud necesarios para el tratamiento y cuidado de sus enfermedades, así como
también, que sea internado su hijo en un centro médico especializado para el
tratamiento de su enfermedad mental, puesto que debido a su edad avanzada y a
su masa corporal, no le es posible controlarlo.
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Copia del carné de afiliación de la señora Rosa Alba Zapardiel Torres y
de Francisco Luis Agudelo Zapardiel (Folio 8 del cuaderno 2).
-
Copia del resultado de la citología practicada a la señora Zapardiel
(Folio 9 del cuaderno 2).
-
Copia de la Consulta Externa practicada por un médico de la Secretaría
de Salud de Barranquilla (Folios 10 y 11 del cuaderno 2).
-
Fotocopia de la epicrisis del señor Francisco Luis expedida por el
Hospital Local de Cartagena de Indias (Folio 12 del cuaderno 2).
-
Copia del Registro de Nacimiento de Francisco Luis Agudelo Zapardiel
(Folio 13 del cuaderno 2).
-
Copia de la declaración de desplazamiento rendida ante Acción Social
(Folios 14 al 16 del cuaderno 2).
-
Copia de la Cédula de Ciudadanía del señor Francisco Luis Agudelo
Zapardiel (Folio 17 del cuaderno 2).
-
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Rosa Alba Zapardiel Torres
(Folio 18 del cuaderno 2).
5. Respuesta de la entidad
accionada
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente el Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena,
DADIS, a través de una asesora jurídica, solicitó que se denegara el amparo
pretendido por la peticionaria, pues no le pueden brindar un servicio de salud
que tiene cobertura en Barranquilla y no en Cartagena, máxime cuando la
peticionaria no ha solicitado el traslado de conformidad con el artículo 40 del
Acuerdo 415 de 2009[2],
proferido por el CNSSS y, por tanto, a juicio de la entidad demandada, le
corresponde a la actora acudir al municipio en donde se encuentra afiliada para
que le sean prestados los tratamientos y la atención en salud requerida.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA
1. Decisión de primera
instancia
Mediante
sentencia del 29 de marzo de 2011, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de
Cartagena, negó el amparo pretendido por la señora Rosa Alba Zapardiel Torres,
a nombre propio y en representación de su hijo menor de edad, al considerar que
en este caso la actora no se encuentra afiliada en Cartagena sino que lo está
en la ciudad de Barranquilla por lo que no existe una vulneración o amenaza de
los derechos reclamados por vía de tutela, pues le corresponde a la accionante
informar el cambio de domicilio y las novedades en que incurra, para que
procedan a efectuar su traslado, hecho que en el presente asunto no ocurrió.
2. Impugnación
La anterior providencia no fue
impugnada por las partes.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la Acción
de Tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales.
En
consonancia con la norma superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991[3], establece lo
siguiente:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. (Subrayado por fuera del texto).
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
En esta oportunidad, la acción de
tutela fue presentada por la señora Rosa Alba Zapardiel Torres, a nombre propio
y en representación de su hijo, Francisco Luis Agudelo Zapardiel, quien se
encuentra en condición de discapacidad, razón por la que la peticionaria está
legitimada para actuar.
2.2. Legitimación pasiva
El Departamento Administrativo
Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, es una entidad de carácter público, por
tanto, de conformidad con el numeral 2 del artículo 42 del Decreto 2591 de
1991, está legitimada como parte pasiva, en la medida en que se le atribuye la
vulneración de los derechos fundamentales en cuestión.
3. Problema jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de la entidad
demandada, violación de los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas y a la salud de la señora Rosa Alba Zapardiel Torres y de su hijo
Francisco Luis Agudelo Zapardiel, al negarles la atención en salud requerida
para el tratamiento de las enfermedades que padecen y la entrega del
medicamento pretendido.
Antes de abordar el caso concreto
se realizará un análisis jurisprudencial sobre: (i) el derecho fundamental a la
salud y su protección reforzada a los sujetos de especial protección
constitucional, (ii) la universalidad y continuidad del servicio de salud,
(iii) la forma en la que la exigencia de ciertos trámites administrativos puede
llevar a vulnerar el acceso al servicio de salud y, para terminar, (iv) se
analizará el caso concreto.
4. El derecho fundamental a la
salud y su protección reforzada respecto de los sujetos de especial protección
constitucional
La salud en Colombia reviste una
doble connotación debido a que, con fundamento en el artículo 48[4] superior, tiene el
carácter de derecho constitucional, y conforme con el artículo 49[5] de la Carta,
es considerada como un servicio público a cargo del Estado, quien debe
garantizar el acceso de todas las personas a la promoción, protección y
recuperación de su salud y, a su vez, organizar, dirigir y reglamentar la
prestación de los servicios, bajo los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad.
Bajo ese entendido, le
corresponde al Estado colombiano tomar un conjunto de medidas que le permita
brindar una cobertura total, universal, eficaz e íntegra a todos los
colombianos con relación al servicio de salud.
Con el propósito de cumplir con
tales cometidos, y conscientes de que el ser humano debe mantener unos niveles
mínimos de salud que le permitan su desarrollo integral en la sociedad, el
Estado ha delegado la prestación del servicio en entidades públicas y empresas
privadas idóneas, a objeto de que previo el cumplimiento de los requisitos de
ley, por medio de éstas se descentralice el servicio y se ofrezca una cobertura
general con eficiencia y celeridad a los habitantes del territorio nacional.
Inicialmente, se consideró la
salud como derecho fundamental por su nexo inescindible con el derecho fundamental
a la vida, teoría que se denominó de conexidad. Posteriormente, este Tribunal
declaró la fundamentabilidad de este derecho cuando la persona que requiriere
el servicio, hiciere parte del grupo de sujetos de especial protección
constitucional y, finalmente, se consideró la salud como un derecho fundamental
en su ámbito básico[6]
al estudiar los contenidos expuestos en la Constitución, y su consagración en
normas de derecho internacional, por medio de tratados y declaraciones, las
cuales señalan que se debe brindar el “más alto nivel posible de salud”[7], convenios
que han sido ratificados por el Congreso de la República y que integran el
bloque de constitucionalidad.
Si bien resulta claro que el
servicio a la salud debe recaer sobre todos, su atención ha de ser prioritaria
y acentuada cuando quien la requiera sea considerado parte del grupo de
personas que con ocasión de sus circunstancias físicas, mentales y económicas[8], haga parte
del sector poblacional al que debe darse una protección reforzada[9].
Dicha protección debe contemplar
todo el conjunto de servicios, medicamentos, intervenciones, exámenes,
tratamientos y demás componentes médicos necesarios[10] para lograr su
recuperación o para que por medio de éstos se mitiguen sus dolencias, y no,
pretendiendo proteger financieramente el sistema de salud, desconocer las
garantías que por mandato constitucional les asisten, máxime cuando este
Tribunal, en abundante jurisprudencia ha indicado que por ostentar dicha
calidad se les debe brindar una atención que no solamente le permitan sobrellevar
sus condiciones de salud; menguadas con sus difíciles enfermedades, sino que
además, les permita tener una vida en condiciones un poco más dignas.
Conforme con lo anterior, a las
personas que presentan una condición de inferioridad o discapacidad, se les
debe brindar un servicio de salud libre de discriminaciones y una ayuda eficaz.
Para ello, el Estado tiene la obligación de asegurar, les sea brindada la “totalidad
del tratamiento previsto para su enfermedad”[11] y logren su integración
social[12]
a través de todos los medios que se encuentren disponibles, bien sean médicos o
educativos.
No obstante, se ha reconocido el
amparo integral a personas que aunque no cumplen con estos requisitos, sus
condiciones de salud son tan precarias e indignas que le permiten al juez de
tutela, otorgar el reconocimiento de las prestaciones requeridas para
garantizar con ello, la superación de las situaciones que los agobian[13].
Ahora bien, el hecho de que se
deban prestar la totalidad de servicios, no lleva a que se autoricen por la
voluntad de quien lo solicita, sino que se encuentra supeditada su aprobación,
a que sean ordenados por su médico tratante o por un profesional especializado[14].
5. La universalidad y la
continuidad del servicio de salud
Como se manifestó anteriormente,
el servicio público a la salud, es una obligación a cargo del Estado, quien lo
debe brindar bajo el cumplimiento de los principios de eficiencia, solidaridad
y universalidad[15].
Respecto de este último, se
pretende que recaiga sobre todos los residentes en el territorio nacional, por
ende su cobertura debe tener ese mismo alcance.
Así pues, la universalidad del
servicio lleva a que el Estado garantice que todas las personas efectivamente
gocen del derecho, por lo que las medidas que se tomen con relación a su
atención en salud, deben estar encaminadas a buscar la universalidad del aseguramiento
y la posibilidad de que los beneficiarios del sistema, puedan gozar de sus
servicios en cualquier parte del país, en todas las etapas de su vida.
Sin embargo, y como es bien
sabido, no es fácil lograr dicho cometido, entre otras razones, porque ello le
implica al Estado disponer de una gran cantidad de recursos económicos con los
que de manera inmediata no cuenta. Debido a esto, el legislador ha concedido
una serie de plazos con el propósito de que se puedan implementar políticas
públicas y medidas encaminadas a que, de manera progresiva y gradual, se
obtenga el ingreso de toda la población al sistema de salud.
Una de las primeras medidas que
se dispuso por el legislador y que ha reglamentado el Gobierno Nacional, ha
sido la descentralización del servicio mediante la creación de entidades
públicas, que asuman la responsabilidad de atender a la población de manera
eficiente y oportuna, y que promuevan para las personas afiliadas al sistema,
el nivel más alto de salud. Con tal finalidad también se han creado empresas
particulares y se les ha delegado esas funciones, las cuales se encuentran
sujetas a la supervisión y vigilancia del Estado.
Siendo entonces una obligación de
las empresas que prestan los servicios de salud y de los departamentos, el contratar
los servicios necesarios para que los afiliados y la comunidad obtengan la
atención básica en salud contemplada dentro del Plan Obligatorio de Salud -POS-
Esta protección que se acentúa cuando quien la requiera sea considerado un
sujeto de especial protección constitucional.
Conforme con lo anterior, el
marco que regule la prestación de los servicios de salud y las funciones y
obligaciones de las entidades prestadoras de los servicios, debe encontrarse
acorde con los postulados constitucionales y no puede apartarse de ellos ni
contrariarlos. Al respecto en la Sentencia T-344 de 2002[16], señaló:
“Los
derechos a la vida, la salud y la integridad de las personas residentes en Colombia
depende, en gran medida, de la adecuada prestación del servicio por parte de
las E.P.S., las A.R.S. y demás entidades. Sin embargo, para que estas entidades
puedan cumplir con la misión que se les ha encomendado, es preciso que exista
un marco regulatorio claro, que se adecue a los postulados constitucionales y
legales sobre la materia. Sin éste, se pueden presentar infinidad de vacíos y
dificultades de orden legal, de carácter administrativo, que impliquen demoras
o retrasos en la prestación del servicio. Es decir, una mala regulación, bien
sea por confusa, incompleta o contraria a postulados constitucionales,
puede ser la causa de violaciones a los derechos fundamentales de los
pacientes.” (subrayado por fuera del texto original).
De esta forma, en términos
generales, salvo situaciones extremas, resultan inadmisibles disposiciones que
impliquen la violación de los derechos fundamentales de los pacientes o
asegurados, que pretendiendo la estabilidad económica del sistema de salud,
contraríen los postulados constitucionales que el constituyente colombiano
estableció en la Carta de 1991, menos aún, cuando los afectados sean
considerados, de acuerdo con los parámetros establecidos por esta Corte,
sujetos de especial protección constitucional y acreedores de un mayor amparo.
De esta manera, al ser la salud
considerada una garantía esencial y fundamental para el ser humano, le
corresponde al Estado asumir medidas encaminadas a que, de manera armónica, las
entidades encargadas de la prestación del servicio cumplan con los fines y
cometidos inmersos en la Constitución, y direccionen todos los esfuerzos con el
propósito de otorgar un nivel efectivo y real de cobertura a todos los
habitantes del territorio colombiano que garantice la atención básica a nivel
nacional.
Interés que el legislador busca y
promueve y para lo cual aprobó la Ley 1438 del 19 de enero de 2011, por medio
de la cual reformó el sistema general de seguridad social en salud, y creó una
estrategia que, de manera organizada y coordinada, permita la universalización
del servicio de salud y la posibilidad, entre otras, de que el asegurado pueda
recurrir y acceder a que le sean prestados los servicios en cualquier parte del
país con la presentación de la cédula de ciudadanía u otro documento de
identificación[17].
Sin embargo, cabe aclarar, que si
bien el Congreso otorgó como plazo máximo para su cumplimiento, hasta el 1 de
junio de 2013, debido a una serie de ajustes normativos y de estructuración que
se deben adelantar por el Gobierno para su desarrollo en el sistema general de
seguridad social en salud, lo cierto es que existen casos que, de acuerdo con
sus circunstancias particulares, aunada a la gravedad, urgencia y complejidad
de las patologías, merecen tratarse, bajo las orientaciones de la nueva ley de
manera inmediata.
Igualmente, advierte la Sala, que
sustentar una negativa de acceso al servicio en salud en un factor territorial
contraviene no solamente el postulado de universalidad, sino el de continuidad
del servicio, situación que atenta contra los derechos de las personas, pues el
hecho de que su EPS-S, no tenga cobertura en la ciudad a la que por diversas
razones se ha visto obligada a habitar, no constituye causal válida para no
prestarlo debido a que: (i) se crea una barrera de acceso al servicio de salud
de los asegurados, (ii) se amplían las desigualdades existentes entre los
planes obligatorios de salud del régimen contributivo y subsidiado, y (iii) se
privilegia un trámite de carácter administrativo que impide satisfacer un
derecho fundamental en desmedro del cometido esencial del Estado Social de
Derecho.
Frente al particular, la
Sentencia 321 de 2011[18],
textualmente señaló:
“(…) la
Sala debe advertir que la territorialidad del aseguramiento no constituye una
excusa constitucionalmente válida para impedir el acceso a una persona a los
servicios de salud que requiere; en otras palabras, la afiliación en una EPS-S
diferente a las que opera en el lugar actual de residencia no puede constituir
un obstáculo para el acceso a los servicios de salud que ponga en peligro la
vida de los colombianos. Una postura de este tipo, además de constituir una
afrenta a los principios de universalidad (garantizado a partir de enero de
2010[19])
y continuidad, y de profundizar la desigualdad entre los regímenes de
aseguramiento, antepone trámites administrativos y burocráticos al logro
efectivo del derecho fundamental.”
De esta manera, se debe asegurar
una protección con cobertura, a nivel nacional, que no es posible limitar a la
ciudad en donde se afilió la persona, pues las contingencias en salud que se
presentan debido a complejas enfermedades no desaparecen con el cambio de
ciudad o domicilio, así como la cobertura por parte del Estado no se puede
limitar a una parte del territorio.
Ahora bien, con relación al
principio de continuidad de la prestación del servicio de salud, este Tribunal
ha señalado que, conforme con el postulado constitucional que señala que toda
persona tiene derecho a que se le brinde la atención en salud hasta tanto logre
su recuperación, se torna inconcebible que quien requiera de un tratamiento para
la recuperación de sus condiciones mínimas de vida, le sea suspendido por
razones o motivaciones administrativas de manera arbitraria o abrupta, pues
toda persona tiene derecho al acceso de los servicios de salud, hasta lograr el
mejor estado posible, y algo que permite cumplir con ello, es el garantizarle
al afiliado el tratamiento y el servicio necesario de manera ininterrumpida,
con celeridad y prontitud.
Así, se ha manifestado que si se
interrumpe súbitamente el servicio de salud se vulnera ese derecho fundamental
de la persona, si no se ha recuperado o alcanzado una estabilidad en sus
condiciones o no se ha afiliado con otro prestador que asuma efectivamente el
tratamiento médico que requiera.
Se ha afirmado igualmente,
mediante abundante jurisprudencia, que la continuidad de los servicios de
salud, no puede estar supeditada a que el tratamiento esté incluido en el POS,
pues así no esté contemplado en éste, se debe brindar, máxime cuando se traten
de sujetos de especial protección constitucional, dentro de los que se
destacan, menores, adultos mayores, desplazados, indígenas, reclusos, personas
con discapacidad física, o que padezcan de enfermedades catastróficas[20], y a quienes
obligatoriamente se les otorgar la atención integral.
6. La forma en la que la
exigencia de ciertos trámites administrativos puede llevar a vulnerar el acceso
al servicio de salud
Para esta Corte resulta claro que
en el sistema de salud hay trámites administrativos que deben cumplirse, en
algunos casos por parte de los afiliados al sistema, para el acceso a ciertos
beneficios contemplados dentro de éste. No obstante, en abundante
jurisprudencia ha señalado que la exigencia de tales requisitos burocráticos no
le puede afectar el derecho que le asiste al afiliado a mantener unas
condiciones de salud y a recibir una atención pronta y eficaz, así como tampoco,
le puede imponer a través de diligencias de carácter administrativo, una carga
que no le corresponde sobrellevar y que es propia de las entidades encargadas
de prestar el servicio de salud.
Se ha manifestado igualmente, que
la exigencia de dichos requisitos se torna viable, siempre y cuando con la
implementación de ellos, no se retrase o se constituya una barrera para el
acceso al servicio, pues no se puede imponer un trámite propio de la entidad
encargada, como requisito previo para que le sean brindados los servicios que
requiere y a los que tiene derecho el paciente, entre otras razones, porque
constituye un irrespeto a los derechos fundamentales de las personas.
Es cierto que el artículo 40[21] del acuerdo
415 de 2009, proferido por la CRES, exige que el asegurado debe informar los
cambios de residencia o domicilio en que incurra a la entidad que le atiende en
salud, para efectos de poderse afiliar por intermedio de otra empresa que tenga
cobertura en la jurisdicción o región a la que se trasladó. Sin embargo, a
juicio de esta Corte ese trámite administrativo no se puede aducir como
pretexto para denegar el acceso a la salud de una persona, que debido a su
compleja enfermedad lo requiere con urgencia pues ello resulta contrario al
principio de universalidad, garantizado en la Ley 1122 de 2007. La negativa a
suministrar la atención en estos casos también desconoce el principio de
continuidad del servicio al que se ha hecho mención en la Sentencia T-760 de
2008, orden 29 y, recientemente, en la Ley 1438 de 2011.
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
7. Caso Concreto
Se trata como ya se indicó, de
una señora y su hijo, afiliados al sistema general de seguridad social en
salud, por intermedio de la EPS Coosalud, en el régimen subsidiado, por
pertenecer al sisbén nivel 1.
La accionante padece de un
descenso uterino, lo que le genera fuertes dolores en su columna, que le
impiden caminar y permanecer mucho tiempo de pie y su hijo, que tiene 35 años
de edad, es sordomudo, autista y tiene un síndrome bipolar, el cual era tratado
por la EPS-S a la que se encuentran afiliados, con el medicamento Sinogan 100,
antes de que fueran desplazados a la ciudad de Cartagena.
Una vez radicados en Cartagena,
solicitaron los servicios médicos a los que consideran tienen derecho, y los
medicamentos necesarios para el tratamiento de sus enfermedades, los que les
fueron negados debido a que aparecían registrados en Barranquilla.
Según la demandante la falta de
continuidad en el tratamiento médico que requiere su hijo, le ha provocado
alteraciones serias, que lo han llevado a realizar actuaciones bochornosas en
público, hecho que pone en riesgo su vida y su integridad, toda vez que los
vecinos lo hieren y lo maltratan físicamente, pues desconocen su enfermedad.
Considera la Sala que en el
presente caso se justifica el amparo de los derechos fundamentales de la actora
y de su hijo, en la medida en que las apremiantes circunstancias que afrontan,
ante la falta de atención básica en salud y la falta de continuidad en el
tratamiento médico que recibían en la ciudad de Barranquilla, con ocasión de
sus enfermedades y, en el caso de su hijo, su discapacidad física y mental que
lo hace acreedor de una mayor protección, constituyen clara violación del
derecho fundamental a la salud y a la dignidad humana.
Resulta desproporcionado exigir
que la actora y su hijo se trasladen a la ciudad de Barranquilla para recibir
la atención medica que requieren, pues como se denota dentro del expediente, no
cuentan con los recursos económicos para ello, además, no se puede anteponer un
factor administrativo como el territorial para la prestación del servicio de
salud, pues, como se analizó en la parte motiva de esta providencia, con ese
requerimiento se erige una barrera de acceso al servicio de salud que contraria
el principio de universalidad previsto en la Carta del 91.
Igualmente, la postura de la
entidad demandada, contraría el principio de continuidad en el servicio de los
demandantes, pues éstos venían siendo tratados en la ciudad de Barranquilla y
ante la interrupción de la atención médica, se les desconoce la garantía
constitucional de lograr su recuperación, si ello fuere posible, o, por lo
menos, se aminoren sus dolencias y se les garantice una vida en condiciones
dignas.
En el caso examinado resulta
inaceptable la exigencia del requisito en mención en la medida en que se
antepone el cumplimiento de un trámite burocrático sobre un derecho fundamental
que les asiste a los peticionarios.
Además, es claro para esta Corte
que el traslado de la señora Zapardiel y su hijo, se dio a una ciudad que se
encuentra en la misma región en la que se habían registrado inicialmente, y en
la que tiene cobertura la EPS-S Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral Zona
Sur Oriental de Cartagena Ltda - Coosalud, a la que están afiliados, por lo que
imponerle el cumplimiento de un requisito administrativo para la prestación de
un servicio que se requiere con urgencia, resulta desproporcionado dadas las
condiciones que afrontan en la actualidad y las cuales obligan a que se tomen
medidas impostergables, máxime cuando el conflicto entre entidades no puede ser
trasladado a los afiliados.
Igualmente, en lo que toca con la
no atención a Francisco Luis, es claro que se le vulneran sus derechos
fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad, pues la negativa a
suministrarle del medicamento que requiere puede ser la causa de las crisis
comportamentales que han provocado en los vecinos las reacciones de agresión de
que ha sido víctima.
Es importante destacar que
Francisco Luis es sujeto de especial protección, lo cual impone que se deban
desplegar todas las actuaciones tendientes a garantizarle, de forma efectiva,
sus derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas. De esta manera, ha
debido suministrársele por parte de la entidad demandada, la atención en salud
necesaria en busca de su recuperación o con el propósito de palear su
enfermedad y concomitantemente adelantarse los trámites administrativos de
rigor para formalizar el suministro del servicio.
Para esta Sala no es viable
ordenar la reclusión del hijo de la accionante, como ésta lo solicitó, en un
centro especializado para el manejo de enfermedades mentales, pues para
proceder a proferir una orden en ese sentido, se requiere indefectiblemente, de
una prescripción médica proferida por un profesional de la salud, especializado
en la materia para la correspondiente valoración.
Así pues, se ordenará a la
entidad demandada, que dentro de la atención en salud que le brinde a los
accionantes someta el caso de Francisco Luis, a valoración por una junta
médica, para efectos de que se determine el tratamiento a seguir y si éste debe
desarrollarse o no en un establecimiento especializado.
Por consiguiente, se deberá
prestar a los demandantes la atención integral necesaria para recobrar sus
condiciones de salud o para que, por lo menos, mengüen los efectos de sus
enfermedades y les permitan sobrellevar una vida en condiciones dignas.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cartagena y en su
lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales a la salud, a la vida
digna, y a la integridad, de la señora rosa Alba Zapardiel Torres y de su hijo
Francisco Luis Agudelo Zapardiel.
SEGUNDO.- ORDENAR
al Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, a través
de su representante legal o quien haga sus veces, que si no lo ha realizado, en
el término de 48 horas hábiles contadas a partir de la notificación de la
presente providencia valore el estado de salud de los demandantes a través de
una junta médica, de ser necesario, y suministre el tratamiento integral que
los médicos prescriban como necesario para la recuperación de sus enfermedades,
o para llevar una vida en condiciones dignas.
TERCERO.- ORDENAR al
Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, que le
realice todas las valoraciones correspondientes por medio de especialistas
idóneos para efectos de determinar si es o no procedente que Francisco Luis
Agudelo Zapardiel, sea internado en un centro de rehabilitación especializado
en el manejo de enfermedades mentales y, en caso positivo se haga efectiva
dicha prescripción dentro de las 48 horas siguientes.
CUARTO.- ORDENAR al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, que realice un acompañamiento
a la familia de Francisco Luis Agudelo Zapardiel, con el propósito de apoyarlos
en la atención de sus necesidades básicas de educación y salud.
QUINTO.- INSTAR a la
Superintendencia de Salud para que investigue la conducta del Departamento
Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, DADIS, por medio de la cual se
impidió al acceso a los servicios de salud con fundamento en el factor
territorial, situación que contraviene la Ley 1438 de 2011 y la jurisprudencia
de la Corte, sobre la obstaculización del tratamiento médico por razones
administrativas.
SEXTO.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 2 del cuaderno 2.
[2] Artículo 40 del Acuerdo
415 de 2009: “Procedimiento de traslado del municipio o distrito de
residencia. Cuando una persona afiliada al Régimen Subsidiado fije su
domicilio en un municipio diferente al que se afilió inicialmente se procederá
de la siguiente manera:
1. Durante la vigencia contractual:
a). Si el traslado se da entre los municipios
o distritos de las regiones donde la EPS-S que lo asegura está autorizada, la EPS-S es responsable de su atención por el tiempo restante de la vigencia contractual. Para
tal efecto, la EPS-S deberá contar con procedimientos de contingencia que
garanticen la atención de la población.
b). Si el traslado se da a un municipio donde la EPS-S no se encuentra autorizada en la región, el afiliado deberá presentarse ante la nueva
EPS-S de su elección y solicitar su afiliación por traslado de municipio de
domicilio, el cual se encuentra exento del periodo de traslado de que trata el
artículo 34 del presente Acuerdo. En los casos donde el municipio no cuente con cobertura superior la EPS-S deberá dar aviso a la Entidad Territorial para que genere la correspondiente adición al
contrato o reemplazo de cupo de que trata el artículo 87 del presente Acuerdo
según sea el caso.
En todo caso la EPS-S deberá contar con alianzas o convenios con otras EPS-S de las regiones donde no se
encuentra autorizada, que le permitan garantizar la atención de la población en
tanto se formaliza el traslado del afiliado. El incumplimiento a la suscripción
de este tipo de alianzas o convenios, que no ofrezcan garantías para la
continuidad de la atención, estará sujeta a las instrucciones y sanciones a que
haya lugar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
(….)
Parágrafo 2°. Si la población pertenece
a un grupo especial y no ha perdido las condiciones fijadas para pertenecer a
este, las entidades responsables de la elaboración de los listados censales
deberán registrar la novedad de cambio de municipio de residencia e informará a
la nueva EPS-S para que proceda a registrar la novedad de cambio de municipio
en la BDUA.”
[3]
Decreto
2591 de 1991: “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[4]
Constitución
Política de Colombia. Artículo 48: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de a Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicio en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social
podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la
ley. (…)”
[5]
Constitución Política de Colombia. Artículo 49:
“La atención en salud y el saneamiento
ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar
la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y
determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la
ley.
Los servicios de salud se organizaran en forma
descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.”
[6]
Al respecto ver la Sentencia T-760 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
El Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su artículo 12, señala que: “el derecho de toda
persona al disfrute del más alta nivel posible de salud física y mental.”
[8] Constitución Política de Colombia. Artículo 13:“Todas las personas nacen libres e iguales ante
la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan.”
[9]
Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-073 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-441 de 2004. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[10]
Con base en la Sentencia T-760 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Ibídem.
[12] Constitución Política de Colombia. Artículo 47: “El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran.”
[13] Ver por
ejemplo, las Sentencias T-016 de 2007 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto y
T-574 de 2010 M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[14]
Al respecto, ver la Sentencia T-654 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[15] Ibídem.
[16] M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[17]
Ley
1438 de 2011: “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones (…) Artículo 22: Todas las
Entidades Promotoras de Salud deberán garantizar el acceso a los servicios de
salud en el territorio nacional, a través de acuerdos con prestadores de
servidos de salud y Entidades Promotoras de Salud. Las Entidades Promotoras de
Salud podrán ofrecer los planes de beneficios en los dos regímenes, preservando
los atributos de continuidad, longitudinalidad, integralidad, y adscripción
individual y familiar a los equipos básicos de salud y redes integradas de
servicios.
El acceso a la
atención de salud será a través de la cédula de ciudadanía u otro documento de
identidad.
Parágrafo Transitorio. Esta disposición entrará en
vigencia a más tardar el primero (1°) de junio del 2013.”
[18]
M. P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[19]
Ley 1122 de 2007 y orden número 29 de la Sentencia T-760 de 2008.
[20] Al respecto ver la Sentencia T-531 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[21] Artículo 40 del Acuerdo
415 de 2009: “Procedimiento de traslado del municipio o distrito de
residencia. Cuando una persona afiliada al Régimen Subsidiado fije su
domicilio en un municipio diferente al que se afilió inicialmente se procederá
de la siguiente manera:
1. Durante la vigencia contractual:
a). Si el traslado se da entre los municipios
o distritos de las regiones donde la EPS-S que lo asegura está autorizada, la EPS-S es responsable de su atención por el tiempo restante de la vigencia contractual. Para
tal efecto, la EPS-S deberá contar con procedimientos de contingencia que
garanticen la atención de la población.
b). Si el traslado se da a un municipio donde la EPS-S no se encuentra autorizada en la región, el afiliado deberá presentarse ante la nueva
EPS-S de su elección y solicitar su afiliación por traslado de municipio de
domicilio, el cual se encuentra exento del periodo de traslado de que trata el
artículo 34 del presente Acuerdo. En los casos donde el municipio no cuente con cobertura superior la EPS-S deberá dar aviso a la Entidad Territorial para que genere la correspondiente adición al
contrato o reemplazo de cupo de que trata el artículo 87 del presente Acuerdo
según sea el caso.
En todo caso la EPS-S deberá contar con alianzas o convenios con otras EPS-S de las regiones donde no se
encuentra autorizada, que le permitan garantizar la atención de la población en
tanto se formaliza el traslado del afiliado. El incumplimiento a la suscripción
de este tipo de alianzas o convenios, que no ofrezcan garantías para la
continuidad de la atención, estará sujeta a las instrucciones y sanciones a que
haya lugar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
(….)
Parágrafo 2°. Si la población pertenece
a un grupo especial y no ha perdido las condiciones fijadas para pertenecer a
este, las entidades responsables de la elaboración de los listados censales
deberán registrar la novedad de cambio de municipio de residencia e informará a
la nueva EPS-S para que proceda a registrar la novedad de cambio de municipio
en la BDUA.”