C-427-20
Sentencia C-427/20
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad/CADUCIDAD DE LA ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Cómputo de plazo
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento
de requisitos argumentativos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
(…) el cumplimiento de estas exigencias de
aptitud de los cargos se verifica inicialmente en el momento en que el
Magistrado o Magistrada sustanciador(a) decide sobre la admisibilidad de la
demanda. Empero, esto no impide que la Sala Plena, a la hora de resolver la
cuestión y como resultado de sus deliberaciones, concluya que todos o alguno de
los cargos adolecen de esa aptitud sustantiva requerida, evento en el cual se
impone la adopción de un fallo inhibitorio. No se trata de obstaculizar el
ejercicio de esta acción ciudadana, sino de propender por su uso racional y
eficiente, ya que la presunción de constitucionalidad que se predica de las
normas jurídicas exige que el control que le corresponde acometer a la Corte
sólo se active cuando el/la accionante proponga cargos que generen al menos una
mínima duda sobre la validez de la norma acusada, y que por tanto justifiquen
la apertura del debate.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Principio de
unidad de materia
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad,
certeza, especificidad y suficiencia
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento
La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sido pacífica en señalar, que de conformidad con el
artículo 243 de la Constitución Política, y en aplicación a los principios de
buena fe y seguridad jurídica, las decisiones que adopta este tribunal en
materia de control abstracto gozan del carácter de inmutables, vinculantes y
definitivas. Esto quiere decir que, cuando la constitucionalidad de una norma
ha sido objeto de estudio y decisión de fondo por parte de este tribunal, surge
una prohibición para volver a conocer y decidir sobre lo ya resuelto. Dicha
prohibición, establecida para la protección de la seguridad jurídica, es lo que
se conoce como la institución jurídico procesal de la cosa juzgada
constitucional.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
(…) la jurisprudencia
constitucional ha clasificado la tipología de la cosa juzgada constitucional,
dependiendo del objeto controlado y el alcance del pronunciamiento anterior, en
formal o material, absoluta o relativa, y aparente. En este sentido, ha
explicado que hay cosa juzgada formal cuando la nueva demanda recae sobre el mismo
texto normativo, o uno formalmente igual; material cuando se demanda una
disposición jurídica que, si bien es formalmente distinta, presenta identidad
en el contenido; absoluta cuando la primera decisión hubiere agotado cualquier
debate constitucional sobre la norma demandada; relativa cuando fuere posible
emprender un nuevo examen de constitucionalidad de la disposición juzgada, bajo
la perspectiva de nuevas acusaciones; y aparente cuando, a pesar de haber
adoptado una decisión de exequibilidad en la parte resolutiva de un
pronunciamiento anterior, ésta no encuentra soporte en las consideraciones
contenidas en la sentencia.
COSA JUZGADA FORMAL-Configuración
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
El artículo 157 de la Constitución
dispone el proceso a surtirse para que un proyecto se convierta en ley: (i)
publicación oficial del proyecto por el Congreso; (ii) aprobación en primer
debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (iii) aprobación en
segundo debate por cada cámara; y (iv) sanción del Gobierno. Esta exigencia de
que toda ley sea debatida y aprobada por las comisiones y plenarias de ambas
cámaras del legislativo es una expresión del principio de consecutividad, en
cuya virtud “tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están
en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a
su consideración”. Así, la manifestación de la voluntad democrática del
Legislador sólo se entiende perfeccionada con la realización de los debates
exigidos por la Carta o por las normas orgánicas que la desarrollan, y, por
ende, sólo los textos normativos que los superan merecen ingresar al
ordenamiento jurídico a título de leyes válidamente expedidas por el Congreso
de la República.
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones,
adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Principios
de consecutividad e identidad flexible
Los principios de consecutividad e
identidad flexible tienen un especial significado en el trámite de leyes
aprobatorias del PND, ya que, en atención a su naturaleza y objeto, se
restringe la potestad del Legislador para introducir modificaciones al texto
del proyecto original presentado por el Gobierno nacional.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición
MODIFICACIONES AL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
DEBATE LEGISLATIVO-Concepto según la Jurisprudencia Constitucional
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente D-13440
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el
cual [sic] se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad’”
Accionante: Gloria del Pilar Hernández Díaz
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., treinta
(30) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional
en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241.4 de la
Constitución Política (en adelante, CP), la ciudadana Gloria del Pilar
Hernández Díaz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140
de la Ley 1955 de 2019, “por el cual de expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’” (en
adelante “PND”). La demanda en referencia fue originalmente acumulada con la
del expediente D-13433, presentada por el ciudadano Andrés Felipe Losada
Borrero. Como esta última demanda fue inadmitida y luego rechazada ante la
falta de corrección durante el término legal, el proceso de constitucionalidad
continuó solo respecto del expediente D-13440.
2.
Mediante auto del 2 de
septiembre de 2019 , el Magistrado ponente admitió la demanda instaurada por la
ciudadana Hernández Díaz, y ordenó (i) fijar en lista; (ii) correr traslado al
Procurador General de la Nación; (iii) comunicar la iniciación del presente
proceso al Presidente del Congreso de la República, así como al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, para que
intervinieran en el proceso de considerarlo conveniente; e (iv) invitar a
participar a varias instituciones de educación superior y centros de
pensamiento. Adicionalmente, (v) como quiera que la accionante alegó la posible
configuración de vicios de forma en la expedición de la norma demandada, se
ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes para que certificaran el procedimiento que dio lugar a
la expedición de la Ley 1955 de 2019, y allegaran las gacetas contentivas de
los antecedentes del trámite legislativo correspondiente.
3.
Debido a las medidas
adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para
evitar la propagación de la pandemia COVID-19, los términos de la presente
actuación estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020[1].
4.
Reanudada la actuación,
y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en
el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la
referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
5.
A
continuación se transcribe la norma demandada:
LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de
2019
“por el cual [sic] se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 140. Prórroga Código General
Disciplinario. Prorróguese hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia
de la Ley 1952 de 2019.”
B.
LA DEMANDA
6.
La demandante estima
que el artículo 140 de la Ley 1055 de 2019 viola los artículos 150, 157, 158 y
160 de la CP, porque desconoce los principios de unidad de materia y de
consecutividad que rigen la expedición de leyes. A continuación se reseñan los
argumentos que la llevan a solicitar la inexequibilidad de la norma en
cuestión.
7.
Cargo por violación del
principio de unidad de materia. La
actora sostiene que el artículo demandado no guarda relación con los objetivos
y metas del PND. Aduce que en las Bases del PND (introducción, diagnósticos y
los 25 pactos) no se hace referencia a la necesidad de prorrogar la entrada en
vigencia del Código General Disciplinario (en adelante, CGD); por el contrario,
dentro de las estrategias expresamente señaladas en la Ley del Plan, está la
atinente a la correcta implementación de dicho estatuto. Para la demandante, no
existe meta alguna ni indicadores para evaluar la procedencia del referido
aplazamiento, “como sí las hay para medir la eficacia de las medidas contra
la corrupción”.
8.
Agrega que no se puede
argüir que lo que se pretende con la norma demandada es realizar una adecuación
institucional previa a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, “Por
medio de la cual se expide el [CGD], se derogan la ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho
disciplinario”, pues ello implicaría el reconocimiento de la violación del
principio de unidad de materia (art. 158 superior), por contrariar la finalidad
de planeación de la Ley 1955 de ese mismo año. Señala que teniendo en cuenta
que las entidades encargadas de implementar la Ley 1952 de 2019 fueron las que
radicaron la iniciativa ante el Congreso, que el proceso de formación de la ley
duró más de cuatro años y que “se previó una vigencia diferida”, “no
se puede aducir que no se iniciaron los preparativos necesarios para su
implementación sino hasta el año 2019, pues ello implicaría aceptar que se
utilizó una norma para instrumentalizar un documento gubernamental de
planeación como lo es el Plan Nacional de Desarrollo, para solventar,
precisamente, una falta de planeación”.
9.
Afirma que no hay una
relación teleológica entre el artículo 140 impugnado, y las metas, objetivos y
estrategias del PND, pues uno de los objetivos de este es “el pacto de cero
tolerancia a la corrupción y a la falta de transparencia”, el cual se vería
comprometido por la norma cuestionada, dado que uno de los fines del CGD es
precisamente el de fortalecer la lucha contra dicho fenómeno.
10.
Adicionalmente,
sostiene que la vulneración del principio de unidad de materia también genera
una violación del artículo 150 de la CP, ya que el
legislador usó indebidamente la función aprobatoria de la Ley del Plan (art.
150.3 de la CP) para reformar un código (artículo 150.2 ibidem).
11.
Cargo por violación
del principio de consecutividad. Por otra parte, la demandante alega la transgresión de
los artículos 157 y 160 de la CP porque la disposición acusada no fue incluida
en el texto originalmente radicado por el gobierno, así como tampoco en la
ponencia para primer debate en comisiones conjuntas, sino que su inclusión se
dio mediante una proposición en primer debate. Además, indica que en la ponencia
para segundo debate en Cámara de Representantes, “no se menciona entre las
proposiciones discutidas la inclusión del artículo demandado” , y critica
que la plenaria del Senado de la República hubiera aprobado el mismo texto que
fue aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes, “debido a la
falta de tiempo para tramitar la conciliación de los articulados, si estos
hubieran sido aprobados con diferencias”, pues ello implica que no hubo el
debate de rigor. En suma, los cargos se pueden esquematizar de la siguiente
manera:
Tabla 1 – Cargos de inconstitucionalidad
Cargo
Argumento
Violación
del principio de unidad de materia
(arts. 150 y
158 CP)
(i)      El artículo no guarda conexidad directa e
inmediata con los objetivos y metas del PND; por el contrario, los desconoce.
(ii)   La ley aprobatoria del PND no puede
emplearse para reformar los códigos.
Violación
del principio de consecutividad
(arts. 157 y
160 CP)
(i)      El proyecto original radicado por el
Gobierno no incluye este artículo; fue introducido durante el primer debate.
(ii)   La ponencia para para segundo debate ante
la plenaria de la Cámara no hace mención de este artículo.
(iii) La plenaria de la Cámara acogió y votó sin previo
debate el texto aprobado por la plenaria del Senado.
C.
PRUEBAS
REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL
12.
En cumplimiento de lo
ordenado por el Magistrado Sustanciador en auto del 2 de septiembre de 2019, el
23 de octubre de 2019[2]
la Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes remitió los antecedentes del proceso legislativo en primer
debate del Proyecto de Ley 311 de 2019 Cámara – 227 de 2019 Senado,
correspondiente a la Ley 1955 de 2019, a saber:
Tabla 2 – Pruebas Cámara de Representantes
No.
Gaceta del Congreso
Contenido
1
33 del 07/02/2019
Proyecto de Ley 311/2019 Cámara – 227/2019 Senado
2
130 del 19/02/2019
Ponencia para Primer Debate (negativa)
3
133 del 19/03/2019
Ponencia para Primer Debate (negativa)
4
136 del 20/03/2019
Ponencia para Primer Debate (positiva)
5
211 del 09/04/2019
Texto aprobado en Primer Debate
6
246 del 24/04/2019
Ponencia para Segundo Debate (negativa)
7
273 del 26/04/2019
Ponencia para Segundo Debate (positiva)
8
296 del 03/05/2019
Ponencia para Segundo Debate (negativa)
13.
Adicionalmente, dicha
dependencia remitió certificación en la que dio fe de que el estudio, discusión
y votación en Primer Debate del citado proyecto de ley, se evidencia en las
siguientes actas de sesiones de las Comisiones 3ª y 4ª de la Cámara de Representantes
y del Senado de la República:
Tabla 3 – Actas Comisiones Económicas Conjuntas
No.
Acta
Contenido
Gaceta del Congreso
1
08 del 19/02/2019
Presentación por parte del Ministro de Hacienda y
Crédito Público y la Directora del Departamento Nacional de Planeación
649 del 22/07/2019
2
09 del 20/02/2019
Continuación presentación y socialización
649 del 22/07/2019
3
10 del 27/02/2019
Continuación estudio y discusión
650 del 22/07/2019
4
11 del 19/03/2019
Anuncio
650 del 22/07/2019
5
12 del 20/03/2019
Estudio y votación de Ponencia Negativa y Ponencia
de Archivo, y anuncio de Ponencia Mayoritaria
651 del 22/07/2019
6
13 del 21/03/2019
Estudio, discusión y anuncio Ponencia Mayoritaria en
Primer Debate
652 del 22/07/2019
7
14 del 22/03/2019
Estudio, discusión y votación de Ponencia
Mayoritaria y aprobación Primer Debate. Aprobación del Articulado
430 del 29/05/2019
D.
INTERVENCIONES
14.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron varios escritos de intervención, por medio de los
cuales se solicitó a la Corte que se pronuncie en distintos sentidos, a saber:
(i) que declare la exequibilidad del artículo acusado; y (ii) que
declare su inexequibilidad.
15.
Solicitud de
exequibilidad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación
intervienen conjuntamente[3]
para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 140 de la Ley 1955
de 2019. Aseveran que en aplicación de los criterios jurisprudenciales[4], existe una
conexidad directa, inmediata y teleológica entre esta norma y la parte general
de la Ley del PND, y que el artículo impugnado es un mecanismo de ejecución de
dicho plan. Lo anterior, por cuanto, en la exposición de motivos[5] se afirma que la legalidad
es la ruta que traza el Plan y la que marca sus énfasis, y que para implementar
el pacto estructural de la legalidad, y para que ésta se refleje en una mayor
equidad de oportunidades, “se requieren condiciones habilitantes”[6].
16.
Asimismo, advierten que el
referido pacto “le apuesta a poner la lucha contra la corrupción en el
centro de la agenda de política pública”[7]
y que la legalidad es la base sobre la cual se asienta y se hace posible el
emprendimiento y la equidad”[8].
Aducen que el énfasis en la legalidad es coherente con lo plasmado en las Bases
del PND, que incluye la línea “alianza contra la corrupción: tolerancia cero
con los corruptos”, y que a su vez tiene como objetivo el “Pacto de cero
tolerancia a la corrupción y a la falta de transparencia”, cuyo alcance es
el de “fortalecer las capacidades institucionales para combatir la
corrupción, afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo con el
ciudadano”.
17.
Añaden que una de las estrategias
para desarrollar el objetivo, señaladas en las referidas Bases, es la de “robustecer
la prevención de la materialización de los riesgos de corrupción”, y
específicamente en materia de “gestión de control interno y disciplinario” se
señala que los operadores disciplinarios deben iniciar un “proceso de
adecuación técnica, procedimental, logística, conceptual y de infraestructura
tecnológica y física” para una correcta implementación de la Ley 1952 de
2019, y que se deben hacer capacitaciones sobre el procedimiento oral
instituido en el nuevo código, y se dispone que “[P]ara el efecto, el
Gobierno Nacional a través de la Procuraduría General de la Nación, revisará la
entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018 [sic]”. Por consiguiente, indican que prorrogar la entrada en vigor del nuevo
estatuto disciplinario es una condición indispensable para poder preparar a las
instituciones en el cabal cumplimiento del pacto por la legalidad.
18.
En cuanto a la presunta
violación del principio de consecutividad, señalan que, contrario a lo indicado
por la actora, el texto demandado fue aprobado en primer debate en sesiones
conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes, tal y como se consignó en el acta correspondiente
publicada en las Gacetas del Congreso 272 y 273 del 26 de abril de 2019: “en
la sesión del 3 de abril de 2019 se hizo un recuento del texto aprobado en
primer debate, el cual incorporó las proposiciones avaladas por el Gobierno,
entre las cuales están la de prorrogar hasta el 1 de julio de 2021 la entrada
en vigencia la Ley 1952 de 2019 (toda vez que la implementación de la Ley del
Código Disciplinario requiere recursos de más de 300 mil millones (…)”. Agregan
que en la misma publicación constan las modificaciones propuestas por los
ponentes a la norma aprobada en primer debate, relativas solamente a la
numeración y el título del respectivo artículo, y que el proyecto de ley fue
aprobado por las dos cámaras en segundo debate, conforme lo exige el numeral 3°
del artículo 157 Superior. Concluyen que el texto fue ampliamente discutido en
todos los debates legislativos, y que en su trámite no existió ningún vicio de
inconstitucionalidad.
19.
Solicitudes de
inexequibilidad. Dentro
del término previsto para el efecto, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y los ciudadanos Jorge Eliécer Gaitán Peña y Gerson Filippo
Arcieri Caldas presentaron
escritos de intervención, solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la
norma impugnada.[9]
Sus planteamientos se reseñan de la siguiente manera:
20.
La Academia Colombiana de
Jurisprudencia[10] indica que en las Bases del Plan de Desarrollo “componente
C Alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos, del Pacto
por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos
vivamos con libertad en democracia”, se señaló que “La Procuraduría
General de la Nación, las personerías municipales y oficinas de control interno
disciplinario de las entidades públicas darán inicio a un proceso de adecuación
técnica, procedimental, logístico, conceptual y de infraestructura tecnológica y física que permitan una correcta implementación de
la Ley 1952 de 2019. Asimismo, capacitarán a los funcionarios para proveerlos
de las herramientas necesarias para el desarrollo del procedimiento oral
previsto en la precitada norma en garantía de los derechos de los sujetos
procesales. Para el efecto, el Gobierno Nacional a través de la Procuraduría
General de la Nación, revisará la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018”[11]. Afirma que esta
estrategia implica el reconocimiento de que, para la fecha de expedición de la
Ley del Plan -25 de mayo de 2019-, los organismos que ejercen la función
disciplinaria no contaban con el “alistamiento operativo” para una
adecuada implementación del nuevo código disciplinario, cuya vigencia
sustantiva habría de empezar tres días más tarde, y la procedimental a partir
del 28 de julio de 2020. De lo anterior, deduce que existe una plena
correspondencia entre las estrategias señaladas en las Bases del Plan de
Desarrollo que se refieren a la requerida postergación de aplicación del nuevo
estatuto disciplinario, y lo dispuesto en la norma impugnada.
21.
En cuanto a la alegada violación
del principio de consecutividad, la Academia indica que en el presente caso el
artículo 140 fue introducido mediante la presentación de una proposición
durante el primer debate que se desarrolló en comisiones conjuntas de asuntos
económicos (art. 341 superior), lo cual corresponde a un mecanismo
constitucionalmente válido, pues los congresistas tienen la posibilidad de
modificar los textos sometidos a su consideración, dado que su labor -salvo
algunas excepciones- no se limita simplemente a aprobarlos o negarlos. Señala
que en relación con el segundo debate en las plenarias de Cámara y Senado
tampoco se violó el artículo 175 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso)[12] porque no se
hubiera hecho una mención específica a la respectiva proposición, dado que ello
se exige solamente de las que no fueron acogidas; las que son aprobadas hacen
parte del informe de la ponencia para segundo debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes.
22.
En cuanto a la aprobación de
textos idénticos en segundo debate por ambas cámaras, esa institución estima
que ello per se no es indicativo de una elusión del debate; lo
reprochable, a su juicio, es “la renuncia a hacer el debate ante la ausencia
de tiempo para tramitar la conciliación si se llegaba a aprobar un texto
discrepante del primero, so pena del archivo del proyecto por no lograr su
aprobación dentro de los plazos constitucionales, forzando así el acogimiento
del texto proveniente de la otra cámara”[13].
Sobre este particular, considera evidente la decisión del Senado de acoger el
mismo texto adoptado por el Cámara debido a la ausencia de tiempo, lo cual, sí
implicaría una vulneración del principio de consecutividad, por lo que la norma
demandada debería declararse inexequible. Con esto, añade, se generaría un
importante precedente para futuros procesos legislativos, ya que es frecuente
que una cámara renuncie al debate que le corresponde y en su lugar acoja el
texto aprobado por la otra, ante la falta de tiempo para acudir al trámite de
conciliación en caso de aprobarse textos discrepantes.
23.
No obstante, en vista de los
efectos negativos que generaría esta declaración, puesto que entraría a regir
un estatuto sin la necesaria preparación institucional, plantea la posibilidad
de que este tribunal difiera los efectos de su decisión, “dando tiempo al
Congreso para que tramite una ley ordinaria que modifique la norma de la
entrada en vigencia del código disciplinario, o inclusive para que lo derogue
ante la constatación de la imposibilidad fáctica de universalizar la aplicación
de la oralidad como, al parecer ilusoriamente, lo pretendió la Ley 1952”.
24.
El ciudadano Jorge Eliécer
Gaitán Peña señala que la norma impugnada desconoce el principio de unidad
de materia que rige el proceso legislativo, que ha sido consagrado en pro de la
seguridad jurídica y de la transparencia, y que constituye un límite a la
potestad de configuración normativa del Congreso de la República. Arguye que la
temática de la disposición demandada es ajena tanto al contenido como a los
objetivos del PND, puesto que este “es una Ley programática por medio de la
cual se trazan los objetivos y lineamientos estratégicos de las políticas que
se fija el Gobierno”, que “forma parte del Título XII que regula
el Régimen Económico y de la Hacienda Pública”[14]. Relaciona tanto las
bases fundamentales de dicho plan como sus metas, y de ello concluye que
ninguno de sus fines estratégicos está dirigido a “regular la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores públicos y particulares que ejercen
funciones públicas o administran recursos del Estado”[15].
25.
A su vez, anota que el Código
General Disciplinario se ocupa de la investigación y sanción de las conductas
que afectan la buena marcha de la administración pública y de los actos de
corrupción, asuntos que no guardan ninguna conexidad -temática, causal,
teleológica o sistemática- con la Ley del Plan”[16]. Plantea que prorrogar
la vigencia del referido código implica no dotar de herramientas adecuadas a
los operadores disciplinarios en su lucha contra la corrupción, que es
precisamente uno de los propósitos del PND. Por otra parte, el ciudadano
asevera que en sentencia C-704 de 2017, ya la Corte Constitucional se había
pronunciado sobre la regla de vigencia del Código General Disciplinario, de
manera que sobre ello ha operado la cosa juzgada constitucional, y ninguna
autoridad puede desconocerla. Por último, señala que el artículo demandado “echa
al traste” los esfuerzos de capacitación de muchas instituciones públicas y
privadas, para efectos de asumir la entrada en vigencia de la nueva normativa
disciplinaria.
26.
El ciudadano Gerson Filippo
Arcieri Caldas señala que la jurisprudencia constitucional[17] ha dicho que el
principio de unidad de materia debe aplicarse con un mayor rigor en cuanto atañe
al PND, pues se parte que debe existir entre sus fines y objetivos, y los
instrumentos de concreción, un vínculo directo, teleológico e inmediato.
Considera que en el caso del artículo 140 impugnado, existe apenas una
conexidad mediata y eventual, y que a través de aquel se intentó subsanar un
yerro del legislador, que este ha debido corregir en la misma Ley 1952 de 2019
o en otra ley que se expidiera para ese propósito, y no en el Plan de
Desarrollo que tiene un trámite más expedito.
E.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN[18]
27.
El jefe del Ministerio Público
solicitó a la Corte declarar exequible el artículo demandado, “en los mismos
términos que en el proceso D-13281”, y que, de igual manera, lo declare
ajustado a la Constitución por el cargo de violación del principio de
consecutividad.
28.
Anota que se tramita en esta
corporación el expediente D-13281, correspondiente a una acción de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 140 de la Ley del PND, por
la alegada infracción al principio de unidad de materia. La Procuraduría
reitera lo conceptuado en ese proceso, en el sentido de sostener que la norma
impugnada sí guarda relación con propósito del desarrollo y cumplimiento de la
referida ley, y que el cargo parte de una limitada interpretación de las
estrategias de dicho Plan, “pues en las bases del mismo se consignó
expresamente el asunto de la vigencia del Código”, y que en su
implementación, “el Gobierno a través de la Procuraduría General de la
Nación, revisará la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018 (sic)”. Arguye
que existe una conexidad directa e inmediata con los propósitos del Plan, pues
la prórroga de entrada en vigencia del Código General Disciplinario ejecuta uno
de los ejes de aquel, como lo es “el pacto por la legalidad”, el cual
tiene como fin el de fortalecer la capacidad institucional para la lucha contra
la corrupción. Así, el Plan establece instrumentos para asegurar el correcto
desarrollo de la función disciplinaria y dispone la evaluación de la entrada en
vigencia del Código, en tanto este prevé la oralidad y deben hacerse para al
efecto adecuaciones físicas y estructurales de la Procuraduría, las personerías
y las oficinas de control interno de las entidades públicas, cuyo costo
asciende a una suma de $128.753 millones de pesos.
29.
Al respecto, concluye que el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 tiene una relación directa e inmediata con
el pacto por la legalidad, “que es estructural del Plan, pero además se
remite al momento a partir del cual el Código General Disciplinario empieza a
surtir efectos, sin discutir su juridicidad. En otros términos, la previsión no
cuestiona la obligatoria implementación de la normatividad, sino que, por el
contrario, en armonía con la naturaleza jurídica de las leyes aprobatorias del
Plan Nacional de Desarrollo, contempla las acciones necesarias para su adecuada
consecución, entre otras la prórroga de su entrada en vigencia para efectos de
lograr su adecuada implementación, como lo dice expresamente la estrategia”.
30.
En cuanto al cargo por violación
del principio de consecutividad, advierte en primer lugar que la demanda fue
interpuesta de manera oportuna, esto es, dentro del año siguiente a su
publicación, como lo exige el numeral 3° del artículo 242 de la Carta, por
tratarse de un vicio de forma. Luego, basado en pronunciamientos de esta
Corporación, destaca que este precepto debe interpretarse armónicamente con el
principio de identidad relativa previsto en el artículo 160 Superior, de donde
surge la posibilidad de adicionar nuevas disposiciones al proyecto de ley
aprobatorio del PND durante su segundo debate ante las plenarias de cada
Cámara, siempre y cuando aquéllas se refieran a aspectos discutidos en primer
debate, y guarden relación con el contenido temático del PND.
31.
Afirma que el documento contentivo
de las bases del PND 2018-2022, al referirse al eje estructural “Legalidad”,
hace expresa mención a la necesidad de fortalecer la capacidad las autoridades
a cargo del control disciplinario como estrategia encaminada a robustecer la
prevención de la materialización de riesgos de corrupción, y al inicio de la
adecuación institucional de la Procuraduría General de la Nación hacia la
correcta implementación de la Ley 1952 de 2019, para lo cual se revisará su
entrada en vigencia. Añade que este documento fue uno de los insumos para el
primer debate adelantado por las comisiones conjuntas económicas, durante el
cual se introdujeron y aprobaron algunas proposiciones avaladas por el Gobierno,
dentro de las cuales se encontraba la de prorrogar hasta el 1° de julio de 2021
la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, “toda vez que la
implementación de la Ley del Código Disciplinario requiere recursos de más de
300 mil millones”. Así fue reportado en los Informes de ponencia para
Segundo Debate ante las plenarias, en cuyo acápite de modificaciones se incluyó
el texto propuesto para segundo debate, referente a la prórroga de la entrada
en vigor del Código General Disciplinario.
32.
De cara a lo anterior, resalta que
la norma demandada (i) desarrolla una temática contenida en las Bases del PND
que acompañaron el proyecto presentado por el Gobierno Nacional; (ii) se
introdujo y aprobó durante el primer debate ante las comisiones económicas
conjuntas y (iii) se puso a consideración de las plenarias para el segundo
debate, en donde “existió la oportunidad (siempre potestativa) para que los
congresistas intervinieran”. Por consiguiente, concluye que el proyecto de
ley “cumplió con los debates de rigor y, “en cuanto a la relación conexa con
el principio de identidad flexible, la disposición acusada no desconoció el
principio de consecutividad; por demás, desarrolla aspectos de un tema central
debatido y se relaciona con el contenido general del Plan Nacional de
Desarrollo”.
33.
Con base en lo expuesto, a
continuación se resumen las intervenciones y solicitudes
formuladas en relación con la demanda en referencia:
Tabla 4 – Resumen Intervenciones
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador
General de la Nación
La norma impugnada guarda una conexión directa con el
propósito y cumplimiento del PND, pues en las estrategias de este se previó
la revisión de la entrada en vigencia del nuevo estatuto disciplinario, lo
cual se dirige a hacer efectivo el pacto por la legalidad, para el
fortalecimiento institucional de lucha contra la corrupción.
El artículo en cuestión surtió todos los debates de
rigor y desarrolla aspectos de un tema central debatido.
Exequible
Departamento
Nacional de Planeación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Existe una conexidad directa, inmediata y
teleológica entre el artículo demandado y la parte general de la Ley del PND,
y que aquel contiene una medida de ejecución de dicho plan. Lo anterior con
base en lo señalado en la exposición de motivos y las líneas, objetivos y estrategias
previstas en las Bases del PND.
El texto impugnado fue aprobado en primer debate en
sesiones conjuntas, y correspondió a una proposición avalada por el Gobierno
Nacional, y fue
ampliamente discutido en todos los debates legislativos.
Exequible
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Una
de las estrategias previstas en las Bases del PND implica el reconocimiento
de que para la fecha de expedición de la Ley del Plan, los organismos que
ejercen la función disciplinaria no contaban con los instrumentos para una
adecuada implementación del nuevo código disciplinario.
Haber
introducido el texto demandado mediante la presentación de una proposición
durante el primer debate en comisiones conjuntas, es un mecanismo
constitucionalmente válido, pues los congresistas tienen la posibilidad de
modificar los textos sometidos a su consideración.
En
el segundo debate en las plenarias de cada una de las cámaras no hubo
irregularidad porque no se hubiera hecho una mención específica a la
respectiva proposición, porque ello solo se exige frente a las que no fueron
acogidas; las que fueron aprobadas, hacen parte del informe de la ponencia
para segundo debate.
Con
la aprobación de textos idénticos se viola el principio de consecutividad
porque una de las plenarias renunció a hacer el debate, “ante la ausencia
de tiempo para tramitar la conciliación si se llegaba a aprobar un texto
discrepante del primero, so pena del archivo del proyecto por no lograr su
aprobación dentro de los plazos constitucionales, forzando así el acogimiento
del texto proveniente de la otra cámara”[19]. No
obstante, en vista de que entraría a regir un estatuto sin la necesaria
preparación institucional, se plantea la posibilidad de que la Corte difiera
los efectos de la decisión, “dando tiempo al Congreso para que tramite una
ley ordinaria que modifique la norma de la entrada en vigencia del código
disciplinario, o inclusive para que lo derogue ante la constatación de la
imposibilidad fáctica de universalizar la aplicación de la oralidad como, al
parecer ilusoriamente, lo pretendió la Ley 1952”.
Inexequible  (con diferimiento de sus efectos)
Jorge
Eliécer Gaitán Peña
Se desconoce la unidad de materia, pues la temática de la disposición demandada
es ajena tanto al contenido como a los objetivos del PND.
Inexequible
Gerson
Filipo Arcieri Caldas
El principio de unidad de materia debe aplicarse con
un mayor rigor en tratándose del PND. El artículo 140 impugnado no tiene una
conexidad directa e inmediata con dicho plan. Esa norma intentó indebidamente
subsanar un yerro a través de un trámite legislativo especial, que no está
destinado a dicho fin.
Inexequible
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
34.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se trata de una
norma contenida en una ley de la República.
B.
CUESTIONES PRELIMINARES
35.
La adecuada delimitación del
problema jurídico a resolverse por la Corporación exige dilucidar previamente
cuáles de los cargos propuestos en la demanda (ver supra, numeral 6 a 11) ameritan un
pronunciamiento de fondo. Con tal objeto, a continuación se procederá a (i) constatar
la satisfacción del requisito de oportunidad de presentación de la acción de
inconstitucionalidad respecto del vicio de forma; (ii) referir la ineptitud del
cargo por violación al artículo 150 Superior; y (iii) determinar la posible existencia
de cosa juzgada constitucional frente a uno de los cargos por violación del
principio de unidad de materia. Habiéndose dilucidado lo anterior, se procederá
(iv) al examen de fondo de los cargos que así lo demandan.
(I)
VERIFICACIÓN DEL REQUISITO OPORTUNIDAD
DEL CARGO POR EL VICIO DE PROCEDIMIENTO DE FORMA
36.
El numeral 3 del artículo 242 de
la Carta señala el término de caducidad de un año para ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad por vicios de forma, el cual se cuenta partir
de la publicación de la ley en el Diario Oficial. En el presente caso, la
disposición legal impugnada por vicios de forma (por una posible violación del
principio de consecutividad en el trámite legislativo) fue publicada en el
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo de 2019, y la demanda, según sello de
presentación ante la Secretaría General de la Corporación, fue radicada el 6 de
agosto de 2019, por lo que se concluye que aquella se presentó dentro del
término de caducidad previsto en el citado numeral del artículo 242 de la CP.
(II)
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA POR EL CARGO DE USO INDEBIDO DE FACULTADES DEL LEGISLADOR PREVISTAS EN
EL ART. 150 CP
37.
Los artículos 40.6 y 241.4 de la
Carta Política legitiman a todo ciudadano(a) colombiano(a) para demandar la
exequibilidad de las leyes a través de la acción pública de
inconstitucionalidad. Se trata de un mecanismo regido por el principio pro
actione, lo que implica “que propende por un acceso abierto a
los instrumentos del control constitucional, teniendo en cuenta, primero, que
según la propia Carta Política, estas acciones pueden ser propuestas por
cualquier ciudadano, y segundo, que las mismas apuntan a garantizar un asunto
de primer orden como es la supremacía e integridad de la Carta Política dentro
del ordenamiento jurídico.”[20]
38.
El
citado principio ciertamente libera el ejercicio de esta acción de formalismos
y exigencias técnicas, pero no releva al (la) demandante de cumplir con una mínima
carga argumentativa dirigida a justificar las razones por las cuales la normas
impugnada se considera contraria a la Carta (artículo 3 del Decreto 2067 de
1991) [21]. En cuanto al contenido
de este deber de persuasión, esta Corporación en
reiterada jurisprudencia ha indicado que “las razones de inconstitucionalidad
deben ser ‘(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición
comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas
o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo
que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada’ (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa)”[22].
39.
Ahora bien, el cumplimiento de
estas exigencias de aptitud de los cargos se verifica inicialmente en el
momento en que el Magistrado o Magistrada sustanciador(a) decide sobre la
admisibilidad de la demanda. Empero, esto no impide que la Sala Plena, a la hora
de resolver la cuestión y como resultado de sus deliberaciones, concluya que
todos o alguno de los cargos adolecen de esa aptitud sustantiva requerida,
evento en el cual se impone la adopción de un fallo inhibitorio[23]. No se trata de
obstaculizar el ejercicio de esta acción ciudadana, sino de propender por su
uso racional y eficiente, ya que la presunción de constitucionalidad que se
predica de las normas jurídicas exige que el control que le corresponde
acometer a la Corte sólo se active cuando el/la accionante proponga cargos que
generen al menos una mínima duda sobre la validez de la norma acusada, y que
por tanto justifiquen la apertura del debate.
40.
Con base en lo
anterior, la Sala Plena constata que el cargo por violación del principio de
unidad de materia referido a la supuesta trasgresión del artículo 150 Superior incumple
los requisitos de certeza y suficiencia. A continuación se precisan las razones
que llevan a la Corte a tal conclusión.
41.
A juicio de la actora,
el principio de unidad de materia impide que la ley aprobatoria del PND
incorpore modificaciones a códigos, “pues ello se desprende de las
diferencias entre las facultades contenidas en el artículo 150 de la
Constitución Política”. Si bien la reiterada jurisprudencia constitucional
ha reconocido que en la ley del PND no es dado incluir cualquier tema o norma,
con especial referencia a las normas de prórroga y derogación, en las que debe
existir una carga de argumentación suficiente que permita identificar el por
qué es necesaria e imprescindible su modificación de cara al PND y sus bases[24],
en el presente caso, este argumento carece de certeza, porque de esta norma
Superior, que consagra y enumera las competencias del Congreso de la República,
no se deriva la regla prohibitiva que la accionante invoca. El hecho de que las
funciones de expedir códigos y aprobar el PND se encuentren previstas en
numerales distintos de dicho artículo, no lleva a concluir que al Legislador le
esté vedado referirse a materias propias de los códigos en la ley aprobatoria
del PND.
42.
Igualmente, la
accionante no expone en su escrito argumentos específicos y pertinentes que
permitan evidenciar una extralimitación de las facultades conferidas al
Legislador, sino que lo enuncia como argumento adicional y complementario a sus
señalamientos sobre la falta de conexidad de la disposición demandada con las
bases del PND. Se trata, por tanto, de un cargo que se basa en una
interpretación que no se presenta suficiente o que ponga en duda la
constitucionalidad de la norma demandada, respecto del contenido y alcance del
artículo 150 de la Constitución. Por consiguiente, la Sala se inhibe de emitir
pronunciamiento respecto de este cargo en particular, y prosigue con el
análisis de los restantes.
(III) COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL CARGO POR
VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA POR FALTA DE CONEXIDAD (ART. 158 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA)
43.
Esta Corte ya se ha pronunciado
sobre la constitucionalidad del artículo 140 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, antes de entrar a emitir
un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados
en el presente caso, la Sala Plena abordará el estudio del fenómeno jurídico de
la cosa juzgada constitucional. Posteriormente revisará si se configura o no respecto de la norma demandada
en esta ocasión.
44.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido pacífica en señalar, que de conformidad con el artículo
243 de la Constitución Política[25],
y en aplicación a los principios de buena fe y seguridad jurídica[26], las
decisiones que adopta este tribunal en materia de control abstracto gozan del
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas[27]. Esto quiere decir que,
cuando la constitucionalidad de una norma ha sido objeto de estudio y decisión
de fondo por parte de este tribunal, surge una prohibición para volver a
conocer y decidir sobre lo ya resuelto. Dicha prohibición, establecida para la
protección de la seguridad jurídica, es lo que se conoce como la institución
jurídico procesal de la cosa juzgada constitucional.
45.
Además, la jurisprudencia
constitucional ha clasificado la tipología de la cosa juzgada constitucional,
dependiendo del objeto controlado y el alcance del pronunciamiento anterior, en
formal o material, absoluta o relativa, y aparente.
En este sentido, ha explicado que hay cosa juzgada formal cuando la
nueva demanda recae sobre el mismo texto normativo, o uno formalmente igual; material
cuando se demanda una disposición jurídica que, si bien es formalmente
distinta, presenta identidad en el contenido; absoluta cuando la primera
decisión hubiere agotado cualquier debate constitucional sobre la norma
demandada; relativa cuando fuere posible emprender un nuevo examen de
constitucionalidad de la disposición juzgada, bajo la perspectiva de nuevas
acusaciones; y aparente cuando, a pesar de haber adoptado una decisión
de exequibilidad en la parte resolutiva de un pronunciamiento anterior, ésta no
encuentra soporte en las consideraciones contenidas en la sentencia[28].
46.
En el presente asunto,
la Sala Plena encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada formal
respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia (art. 158
CP), por cuanto: (i) mediante sentencia C-095 de 2020, este tribunal se
pronunció respecto una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
140 de la Ley 1955 de 2019, por violación del principio de unidad de materia
previsto en el artículo 158 Superior; (ii) en
esa ocasión, el problema jurídico que abordó la Corte fue el siguiente: “¿la
norma acusada, al prorrogar la entrada en vigencia del Código General
Disciplinario hasta el 1 de julio de 2021, vulnera el principio de unidad de
materia al no guardar conexidad directa e inmediata con los propósitos u
objetivos generales (bases de legalidad, emprendimiento y equidad) de la ley
del Plan Nacional de Desarrollo?” (negrillas fuera de texto original). Y tras
llevar a cabo el correspondiente análisis, (iii) la Corte encontró que la norma acusada efectivamente
tenía una naturaleza instrumental y relación de conexidad directa e inmediata
con algunos objetivos de la parte general de la Ley del Plan, razón por la cual
declaró su exequibilidad.
47.
Como quiera que en
dicha oportunidad esta Corporación examinó la constitucionalidad de la misma
norma que aquí se impugna, y abordó y dilucidó un problema jurídico idéntico al
que ahora habría de resolverse en lo que concierne al cargo por violación de
unidad de materia (art. 158 de la Carta), se impone estarse a lo resuelto en la
citada providencia por tratarse de cosa juzgada constitucional, en los términos
del artículo 243 de la Constitución, y así procederá a declararlo.
48.
Hasta este punto, la Sala Plena ha
constatado que el cargo por violación del artículo 150 Superior es inepto,
mientras que el de vulneración del artículo 158 ibidem ya fue resuelto por esta
Corporación en decisión anterior, y a ella habrá que estarse. Dicho esto, a
continuación se procede con la resolución de fondo del cargo por violación del
principio de consecutividad.
C.
ANÁLISIS DE FONDO RESPECTO
DEL CARGO POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
49.
Planteamiento del problema jurídico
a resolver. Según la demandante, el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 viola el principio de consecutividad porque
(i) esta norma no se encontraba en el proyecto original radicado por el
Gobierno, sino que fue  incluida en el texto aprobado en primer debate por la
Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y Cámara de Representantes;
(ii) no fue mencionada en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes, lo que “quiere decir que no existió un debate ni
discusión al respecto”; y (iii) la plenaria del Senado aprobó el mismo
texto adoptado en segundo debate en la Cámara de Representantes, lo cual, a su
juicio, “indica, sin lugar a dudas, que no existió ninguna discusión en
segundo debate en la plenaria del Senado de la República frente al artículo
140….ahora demandado”.
50.
El Procurador General de la
Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional
de Planeación defienden la exequibilidad de la norma, porque consideran que,
durante el trámite legislativo de la norma en discusión, se respetó a cabalidad
el principio de consecutividad que la demandante señala de haber sido
conculcado. Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia acompaña el
planteamiento de la actora, pero únicamente en lo que concierne a su tercer
argumento, esto es, que la plenaria del Senado pretermitió el debate de la
norma, al haber acogido el texto adoptado por la Cámara de Representantes
momentos antes.
51.
De cara a lo anterior, le
corresponde a la Sala Plena establecer si durante el desarrollo de las
distintas etapas del proceso legislativo que dio lugar a la expedición del
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 se infringió el principio de
consecutividad. Con este objeto, a continuación (i) se reiterarán los
parámetros jurisprudenciales acerca del contenido y alcance del referido
precepto en materia de leyes aprobatorias de planes de desarrollo; (ii) se
precisará el contenido y alcance del concepto de debate parlamentario; y (iii)
se analizarán, uno a uno, los argumentos de la demandante referidos al supuesto
quebrantamiento de dicho principio.
52.
Principio de consecutividad en
el trámite de leyes aprobatorias de planes de desarrollo. El artículo 157 de la Constitución dispone el proceso
a surtirse para que un proyecto se convierta en ley: (i) publicación oficial
del proyecto por el Congreso; (ii) aprobación en primer debate en la comisión
correspondiente de cada cámara; (iii) aprobación en segundo debate por cada
cámara; y (iv) sanción del Gobierno. Esta exigencia de que toda ley sea
debatida y aprobada por las comisiones y plenarias de ambas cámaras del
legislativo es una expresión del principio de consecutividad, en cuya virtud “tanto
las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación
de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración”[29]. Así, la manifestación de la voluntad democrática del
Legislador sólo se entiende perfeccionada con la realización de los debates
exigidos por la Carta o por las normas orgánicas que la desarrollan[30], y, por ende, sólo los textos normativos que los superan
merecen ingresar al ordenamiento jurídico a título de leyes válidamente
expedidas por el Congreso de la República.
53.
Ahora bien, en atención
a la problemática planteada por la demandante, cabe preguntarse si la
Constitución permite que durante el trámite legislativo se introduzcan
modificaciones a los proyectos de ley radicados ante las distintas comisiones
del Congreso, y en qué condiciones. Al respecto, el artículo 160 Superior
reconoce esta posibilidad al autorizar a las plenarias para reformar los textos
aprobados por las comisiones en primer debate, mientras que la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso) admite la presentación, debate y votación de
proposiciones sustitutivas y modificativas a los proyectos tanto en primer como
segundo debate, siempre que guarden relación con la materia que estos tratan
(artículos 112 a 115, 148, 158, 160, 162 177 y 178 ibidem). De ahí que esta
Corporación haya entendido que el principio de consecutividad se debe acompasar
con el de identidad flexible, el cual “supone que el proyecto de ley que
cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios,
bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden
introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante el trámite de
conciliación por Comisiones de Mediación, que no implica repetir todo el
trámite.”[31]
54.
Los principios de
consecutividad e identidad flexible tienen un especial significado en el
trámite de leyes aprobatorias del PND, ya que, en atención a su naturaleza y
objeto, se restringe la potestad del Legislador para introducir modificaciones
al texto del proyecto original presentado por el Gobierno nacional. En
múltiples pronunciamientos esta Corporación ha definido el PND como (i) una “expresión
suprema de la función de planeación”[32] o una “manifestación de la dirección de
la economía por parte del Estado”[33]; que (ii) opera como “mecanismo
ordenador y aglutinador de la política estatal”[34]; (iii) constituye “presupuesto
indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”[35], y (iv) cuyo propósito es “planificar y
priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público
durante un cuatrenio”[36]. Así, tratándose de una iniciativa que
radica exclusivamente en cabeza del Gobierno nacional (CP, art. 341; Ley 5 de
1992, art. 142.1), ya que “[e]n buena medida constituye la concreción
legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer mandatario”[37], la Constitución Política y la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo establecen las siguientes reglas para la introducción de
modificaciones al proyecto de ley de aprobación del PND:
(i)
En cualquier momento,
el Congreso puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas,
siempre que éstas no quebranten el equilibrio financiero (CP, art. 341; Ley 152
de 1994, art. 22).
(ii)
Las modificaciones o la inclusión
de nuevos programas o proyectos de inversión requieren la aprobación escrita
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Ley 152 de 1994, art. 22).
(iii)
Las modificaciones introducidas
por la plenaria de una Cámara no requieren la devolución del proyecto a las
comisiones, pero sí la aprobación de la plenaria de la otra Cámara (Ley 152 de
1994, art. 22).
(iv)
En cualquier momento, el Gobierno
Nacional puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del PND. Si
se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se aplican, en lo
pertinente, las mismas reglas previstas para las modificaciones introducidas
por el Congreso (Ley 152 de 1994, art. 23).
55.
Por su parte, la Corte
Constitucional ha sentado las siguientes reglas, al interpretar las normas
constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de los proyectos de leyes
aprobatorias del PND, a la luz de los principios de consecutividad e identidad
flexible:
(i)
Le está vedado al
Congreso modificar la Parte General del PND[38].
(ii)
El aval
gubernamental de las modificaciones introducidas por el Congreso al Plan de
Inversiones del PND, sólo se requiere para las materias expresamente señaladas
en el artículo 341 Superior: (i)
el incremento de las autorizaciones de endeudamiento y (ii) los nuevos
proyectos de inversión. Las demás modificaciones -al Plan de Inversiones- no
requieren este requisito[39].
(iii)
“[E]l Congreso puede introducir
modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones,
supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la
iniciativa gubernamental.  Si las modificaciones
propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa
gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno”[40].
(iv)
Es posible “introducir
disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a
saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de
discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren
relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo”[41].
56.
Noción y alcance del
debate dentro del trámite legislativo. El artículo 94 de la Ley 5 de 1992 define el debate
como: “[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto
sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, es lo que
constituye el debate.” Con base en este significado, la Corte ha señalado
que “por ‘debate’ debe entenderse la
oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se
deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad y la
suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia de deliberación
más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los
derechos políticos de los miembros del Congreso. La intensidad del debate o
deliberación dependerá entonces del grado de consenso o de rechazo de la
propuesta, que en todo caso no debe constreñir los derechos políticos de las
minorías o de la oposición. Por esta razón cuando se habla de falta de
deliberación o de debate a lo que se está haciendo referencia es a la omisión
de la oportunidad de participación que tienen los congresistas u otros
intervinientes en el proceso de formación de la ley. Es decir, que se iría en
contra del artículo 157 de la C.P. si se elude o se prescinde del cumplimiento
de alguno de los requisitos constitucionales y legales para que los
representantes e intervinientes en el proceso de elaboración de ley emitan sus
opiniones o diserten sobre la conveniencia o inconveniencia de las propuestas
legislativas”[42].
57.
Ahora bien, lo que sí
ha exigido esta Corporación como presupuesto indispensable para entender
cumplido el debate, es la satisfacción del principio de publicidad, el cual
exige que los parlamentarios conozcan o hayan tenido la oportunidad de conocer
el contenido del proyecto o la proposición, previo a su deliberación.[43] “Nótese que el ordenamiento superior y
la jurisprudencia constitucional sobre la materia han consagrado e insistido en
que la publicidad debe traducirse en un conocimiento real por parte
de los congresistas que participan en el debate parlamentario. Tal conocimiento
se presume cuando se utilizan los medios previstos en el Reglamento del
Congreso para difundir una determinada información en el curso del trámite
legislativo. No ocurre lo mismo, empero, cuando la información se
encuentra disponible para que los congresistas la consulten, si los
medios en los que se deposita no han sido previamente distribuidos, anunciados
o referenciados. Si bien se acepta que existan medios sucedáneos de
publicidad en el trámite de las leyes, tal posibilidad únicamente satisface el
principio de publicidad si se demuestra que los destinatarios de la información
han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio
ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente
dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información.”[44] (resaltado ajeno al texto)
58.
En suma, el principio
de consecutividad del proceso legislativo exige que un proyecto de ley sea
aprobado en el número de debates exigidos por la regulación según su naturaleza
y/u objeto, para cuya validez debe acreditarse que los miembros de la comisión
o de la cámara respectiva, tuvieron a su alcance la posibilidad de informarse
sobre el contenido del texto normativo objeto de discusión.
59.
Con fundamento en lo
anterior, a continuación se verificará si dentro del trámite de expedición del
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 se quebrantó el principio de consecutividad,
de cara a los argumentos que en este sentido aduce la demandante.
60.
Inclusión del
artículo demandado en el texto aprobado en primer debate. La accionante censura que la norma
acusada no se encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno nacional
ante el Congreso, ni en el texto propuesto para primer debate ante las
Comisiones conjuntas para asuntos económicos, sino que solo vino a ser
incorporado en el texto aprobado por estas últimas, que serviría de sustento
para el segundo debate en plenaria de la Cámara.
61.
Para la Sala Plena es
claro que este hecho no configura por sí mismo una irregularidad procedimental,
toda vez que los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen el
trámite legislativo permiten la introducción de modificaciones al proyecto de
ley aprobatoria del PND, siempre que se cumplan las condiciones señaladas por
la normatividad y la jurisprudencia (supra numerales 52 a 55). Al respecto, la
Corporación constata lo siguiente:
(i)
La medida de prorrogar la entrada en vigencia del CGD hasta el 1°
de julio de 2021 fue introducida dentro del capítulo de mecanismos de ejecución
del PND, específicamente en el artículo 298 del articulado. Es decir, no alteró
las Bases del Plan, la Parte General ni el Plan de Inversiones.[45]
(ii)
La modificación no
implicó incremento de autorizaciones de endeudamiento ni nuevos proyectos de
inversión, por lo que no requería el aval por escrito del Gobierno nacional.
(iii)
La modificación
no afectó sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental, a tal
punto que el Gobierno nacional se mostró de acuerdo con su incorporación al
proyecto.[46]
(iv)
Tal y como lo refiere el
Ministerio Público, según lo indicado en los informes para segundo debate, para
introducir la proposición de prorrogar hasta el 1° de julio de 2021 la entrada
en vigor del CGD, las Comisiones Económicas Conjuntas tuvieron en cuenta que “la
implementación de la Ley del Código Disciplinario requiere recursos de más de
300 mil millones”[47]. Esto permite concluir que la norma guarda relación
con la temática del PND 2018 - 2022, toda vez que atiende a la necesidad de
planificar en el tiempo la puesta en marcha de la nueva normatividad
disciplinaria, habida cuenta de la financiación que se requiere para tal
efecto.
(v)
La medida se
introdujo desde el primer debate, lo que permite afirmar que fue sometida a
consideración tanto de las comisiones como de las plenarias de cada una de las
Cámaras legislativas.
62.
Omisión de la
ponencia para segundo debate ante plenaria de la Cámara de Representantes de
incluir la norma acusada.
En segundo término, la actora asevera que “la Ponencia para Segundo Debate
en la Cámara de Representantes, no menciona entre las proposiciones discutidas
la inclusión del artículo demandado”, lo cual la lleva a sostener que “(…) no
existió un debate ni discusión al respecto, pues ni siquiera fue presentado en
la Ponencia”.
63.
No obstante, a partir
de la información y documentación remitida por la Secretaria General de la
Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, y
tal como lo advirtieron el Procurador General de la Nación, el apoderado del
Departamento Nacional de Planeación y el delegado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, se puede constatar que, contrario a lo alegado por la
accionante, el artículo acusado sí se incluyó en el informe de ponencia para
segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Así consta
textualmente en la Gaceta del Congreso No. 273 del 26 de abril de 2019, de cuyo
tenor literal se extraen los siguientes apartes relevantes:
Tabla 5 – Informe de Ponencia Para Segundo Debate
Gaceta del Congreso No. 273 del 26 de
abril de 2019
“INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO
DEBATE EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE
LEY NÚMERO 311 DE 2019 CÁMARA, 227 DE 2019 SENADO por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’
“Doctores
ÓSCAR DARÍO PÉREZ PINEDA
Presidente Comisión Tercera Cámara de
Representante
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN
Presidente Comisión Cuarta Cámara de
Representantes
“Honorables Presidentes:
“Atendiendo la honrosa designación que
se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo
dispuesto por la Ley 5 de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, nos permitimos rendir
informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Honorable Cámara
de Representantes al Proyecto de Ley No. 311/2019 (Cámara) y 227/2019
(Senado) “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
<<Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad>>”, de origen
gubernamental.
(…)
“Capítulo
II: Primer Debate, Proposiciones y Reuniones
(…)
“En la Sesión del 3 de abril de 2019 se
hizo un recuento del texto aprobado en primer debate, el cual incorporó las
proposiciones avaladas por el Gobierno, entre las cuales están la de
prorrogar hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia la Ley 1952 de
2019 (toda vez que la implementación de la Ley del Código Disciplinario
requiere recursos de más de 300 mil millones), Créditos de tesorería en las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las operaciones de venta
interna de productos agropecuarios y pesqueros, vivienda rural efectiva,
saneamiento fiscal de las ESE, traslado de régimen pensional, historia
clínica electrónica única, arancel de laudos arbitrales de contenido
económico, Subsidio para distritos de riego, exoneración de aportes, Plan
decenal del Ministerio Público y Unidad de Investigación y Acusación de la
Jurisdicción Especial para la Paz[48] (énfasis fuera del texto original)
(…)
“V. PROPOSICIÓN
“Por lo anteriormente expuesto, y por
cumplir el Proyecto de Ley con los requisitos constitucionales, los ponentes
nos permitimos proponer: Dese segundo debate al Proyecto de Ley No. 311/2019
(Cámara) Y 227/2019 (Senado) “Por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-20122 <<Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad>>”, incluyendo las modificaciones propuestas en esta ponencia.
De los Honorables Congresistas,[49]
(…)
“TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE
ANTE LA PLENARIA DEL HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
(…)
“ARTÍCULO 298°. Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en
vigencia de la Ley 1952 de 2019.”[50]
Nota: subrayado ajeno al texto
64.
Así las cosas, resulta
evidente que no se desconoció el principio de consecutividad por este cargo,
puesto que el informe de ponencia para segundo debate efectivamente hizo
mención expresa a la proposición que a la postre quedó recogida en el artículo
cuya constitucionalidad ahora cuestiona.
65.
Aprobación del texto
en la plenaria del Senado sin haberse sometido al debate previo. Como último cargo, la demandante cuestiona
que la plenaria del del Senado haya acogido en su integridad el texto aprobado
en la misma fecha por la plenaria de la Cámara de Representantes, lo cual, a
juicio de la actora y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, implica que
el Senado eludió el segundo debate de la norma en discusión, y, por tanto, desconoció
del principio de consecutividad.
66.
Con el fin de dilucidar
lo acontecido durante la sesión plenaria del Senado llevada a cabo el 2 de mayo
de 2019, fecha en la que tuvo lugar la aprobación del artículo demandado, es
necesario remitirse al acta de la sesión respectiva, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 824 del 9 de septiembre de 2019[51], cuyos apartes relevantes se reseñan a
continuación:
Tabla 6 – Acta Sesión Plenaria del Senado del 2 de mayo de
2019
Gaceta del Congreso No. 824 del 9 de septiembre
de 2019
“SENADO DE LA REPÚBLICA
ACTAS DE PLENARIA
Acta número 52 de la sesión ordinaria
del día jueves 2 de mayo de 2019
“La Presidencia de los honorables
Senadores: Ernesto Macías Tovar, Eduardo Enrique Pulgar Daza y Angélica
Lisbeth Lozano Correa.
“En Bogotá D. C., a los dos (2) días
del mes de mayo de dos mil diecinueve (2019) previa citación, se reunieron en
el recinto del honorable Senado de la República los miembros del mismo, con
el fin de sesionar en pleno.
(…)
“IV
“Lectura
de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate
“Proyecto
de ley número 227 de 2019 Senado, 311 de 2019 Cámara, por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad’[52]
(…)
“La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a los impedimentos.
(…)
“Correcto,
ya hemos, evacuado 59 impedimentos, se leyeron dos constancias, vamos a
proceder de la siguiente manera hay 3 ponencias radicadas, 2 ponencias que
proponen un archivo y una mayoritaria que propone aprobar el proyecto. Nos
corresponde primero la intervención y evacuar las 2 ponencias de archivo.
[Intervenciones
de los Senadores Luis Iván Marulanda Gómez, Juan Luis Castro Córdoba, Aída
Yolanda Avella Esquivel, Gustavo Bolívar Moreno, Wilson Arias Mora, Álvaro
Uribe Vélez]
(…)
“El
Presidente de la Corporación honorable Senador Ernesto Macías Tovar,
manifiesta lo siguiente:
“Una
información para la plenaria. La Cámara de Representantes ya aprobó el
Plan de Desarrollo y su Presidente convocó para el próximo miércoles la
plenaria, para que vayamos pensando, es decir, el plazo para aprobar el Plan
d Desarrollo vence el lunes, pero él convocó, ya levantó y convocó para el
próximo miércoles, de manera que quería dar esa información.[53]
(…)
[Intervención
del Senador Alexánder López Maya]
“Recobra
el uso de la palabra el señor Presidente de la Corporación, doctor Ernesto
Macías Tovar:
“Lo
siguiente Senador, infortunadamente el plazo legal para que el Plan
Desarrollo [sic] está [sic] aprobado es el lunes, con esto que hace la
convocatoria de Cámara para el miércoles nos deja en la siguiente situación:
que no se podría modificar absolutamente nada, de lo contrario se hundiría el
Plan de Desarrollo, es una circunstancia incómoda para el Senado, porque
tendría que, en el mejor de los casos, acoger el texto que aprobó la Cámara
de Representantes, que en este momento lo están publicando, y es una
circunstancia bien difícil, incómoda para el Senado, de manera que esa es la
situación real.[54]
(…)
[Intervenciones
de los Senadores Armando Alberto Benedetti Villaneda, Carlos Abraham Jiménez
López, Antonio Eresmid Sanguino Páez, María del Rosario Guerra de la
Espriella, Wilson Néber Arias Castillo, Alexánder López Maya, Juan Felipe
Lemos Uribe, Julián Gallo Cubillos, Ríchard Alfonso Aguilar Villa, Bérner
León Zambrano Eraso, Juan Luis Castro Córdoba, Mario Alberto Castaño Pérez,
Mauricio Gómez Amín, Aída Yolanda Avella Esquivel]
“Con
la venia de la Presidencia, hace uso de la palabra la honorable Senadora
María del Rosario Guerra de la Espriella:[55]
“Por
supuesto que no es agradable después de esto, los que vamos a defender la
ponencia mayoritaria de aprobar el Plan, intervenir, pero perdóneme, esto ha
sido un trabajo serio desde el 7 de febrero, de 60 ponentes, de todos los
partidos y movimientos políticos. Entonces yo sí les pido a aquéllos que
no tuvieron la posibilidad de hacer parte de este proceso que escuchen cómo
fue, qué se aprobó y qué salió de Cámara, porque es muy importante. Ya sea
que se apruebe como viene de Cámara o que aquí se decida otro tema. Entonces
yo sí los invito a que tengan un poco de paciencia y que nos escuchen porque
este trabajo no fue un trabajo improvisado. [explicación sobre los propósitos
del PND 2018-2022] (…) Pero el Plan Nacional de Desarrollo que tenemos hoy
aquí, -que efectivamente fue aprobado en Cámara y que tenemos aquí que
tomar una decisión-, tiene unas metas fundamentales. [explicación
sobre las metas y la financiación del PND 2018-2022, así como de algunos
artículos específicos proyecto: 188, 195, 191, 342, 219, 223, 216, 168, 85,
184, 154, 177, 185, 178, 294, 181, 231, 10, 197, 241]
Qué
artículos se eliminaron de la ponencia inicial y de la Cámara. Les voy leer [sic] los
artículos que quedan eliminados en Cámara, por favor, para que de una vez lo
sepan.
Para
primer debate se eliminó el artículo de la unificación del Presupuesto que
era el 35, lo de los licores eso quedó eliminado. Qué se eliminó en Cámara
hoy, se eliminó el artículo 7°, que es el artículo del régimen de adjudicación
de áreas de reserva forestal; el artículo 54, que es el de proyecto de gasto
público territorial; se eliminó el artículo 81, que es el de instrumentos de
la intervención en el tema de fondos de pensiones; el artículo 82, que es el
artículo que caracteriza el sistema de pensiones, que era lo que aquí
estábamos diciendo que, no se debía tener dos pensiones de invalidez y la
ordinaria, resulta que ese artículo lo eliminaron, o sea, que hoy se pueden
mantener dos pensiones. Se eliminó el artículo 83, de actuaciones frente al
reconocimiento irregular de pensiones.
Se
eliminó el artículo 89, de la parafiscalidad para el catastro. El 182, de los
fondos de estabilización de precios agropecuarios. El artículo 203 de
incapacidad (sin sonido).
Se
eliminó en Cámara el artículo 247 de devolución de aportes al Sistema General
de Seguridad Social. Se eliminó en Cámara el artículo 330 de facultades para
ser vigilancia al Sistema General de Participaciones. Se eliminó Cámara el
artículo 334, que daba facultades para transformar, eliminar o fusionar
comités y juntas. Y se eliminó en Cámara el artículo 346, que es el reajuste
de pensiones.
En
total, señor Presidente, no se aprobó en Cámara artículo nuevo a excepción de
un artículo para ratificar el compromiso con la Minga y del resto no se
aprobaron en Cámara artículos nuevos.
[Intervenciones
de los Senadores Armando Alberto Benedetti Villaneda, Efraín José Cepeda
Sarabia]
“Con
la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Juan
Felipe Lemos Uribe:[56]
“Presidente
muchas gracias. Yo voy a procurar demorar menos, menos de una hora,
apreciados compañeros. Voy a presentarles, para que me pongan un poco de
atención, cuáles fueron los artículos que en el texto aprobado por la Cámara
de Representantes fueron excluidos
(…)
“Del
texto que allí fue aprobado fueron excluidos los siguientes artículos. Muchos
de esos están pidiendo que se eliminaran, apreciados compañeros Senadores y
Senadoras del sector alternativo y de oposición. [explicación sobre
exclusión de los artículos 7, 54, 81, 82, 83, 89, 104, 182, 203, 247, 330,
334, 346]
“Esos
fueron apreciados Senadoras y Senadores los trece artículos que se excluyeron
del texto aprobado por la Cámara de Representantes.
(…)
[Intervenciones
de los Senadores Luis Fernando Velasco Chaves, Gustavo Francisco Petro
Urrego, Jhon Milton Rodríguez González, Álvaro Uribe Vélez, Jorge Enrique
Robledo Castillo, Juan Luis Castro Córdoba]
[Votación
nominal a la proposición de archivo al Proyecto de ley número 227 de 2019
Senado, 311 de 2019 Cámara]
[Intervención
del Senador Wilson Néber Arias Castillo]
(…)
“Con
la venia de la Presidencia y el orador, interpela la honorable Senadora Aída
Yolanda Avella Esquivel[57]:
“Muchas
gracias Presidente, yo quisiera dejar la constancia de que el Senado de la
República está votando un texto que no conocemos, y eso es supremamente
delicado, muchas gracias Presidente.
[Intervención
del Senador Carlos Eduardo Guevara Villabón]
“Con
la venia de la Presidencia, hace uso de la palabra el honorable Senador José
Aulo Polo Narváez[58],
quien da lectura a la siguiente constancia: (…) En la sesión plenaria
dispuesta para dar segundo debate al proyecto, el presidente del Senado
anuncia que a esta Corporación no le queda más alternativa que la de aprobar
el texto del Plan de Desarrollo aprobado en esta misma noche, poco [sic] minutos atrás, por la Cámara de Representantes, sin
posibilidad de que la Plenaria del Senado lo conozca ni de introducirle
modificación alguna (…) Por lo anterior la bancada de senadores del Partido
Alianza Verde se retira de esta sesión para salvar su responsabilidad ante el
país y su integridad de senadores de la República.”
“El Presidente de la
corporación honorable Senador Ernesto Macías Tovar, interviene.
“A usted señor
Senador, para información de los de la Plenaria, el texto aprobado en la
Cámara está publicado en la Gaceta del Congreso 293, también está publicado
en la página en las páginas del Senado y de la Cámara de Representantes”[59].
[Intervenciones
de los senadores Wilson Néber Arias Castillo, David Alejandro Barguil Assís, Miguel
Ángel Barreto Castillo, Temístocles Ortega Narváez]
[Votación
nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
Proyecto de ley número 227 de 2019 Senado, 311 de 2019 Cámara]
“En
consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia al Proyecto de ley número 227 de 2019 Senado, 311 de 2019
Cámara.
Se
abre segundo debate[60]
[Constancia
sobre Senadores que se declararon impedidos]
(…)
“Por
Secretaría se da lectura a la proposición radicada al Proyecto de ley número
227 de 2019 Senado, 311 de 2019 Cámara, presentado [sic] por carios
honorables Senadores.
“Proposición:
‘Le solicitamos respetuosamente a la Honorable Plenaria del Senado de la
República acoger el texto aprobado en la Honorable Plenaria de la Cámara de
Representantes del Proyecto de ley número 277 2019 Senado, 311 2019 Cámara,
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad’.
“Está
firmada por la Senadora María del Rosario Guerra, el Senador Julián Bedoya,
Efraín Cepeda, Juan Felipe Lemos y, hay más de 40 firmas señor Presidente.
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición presentada
por varios honorables Senadores acogiendo el texto del articulado aprobado
por la Cámara de Representantes al Proyecto de ley número 277 2019 Senado,
311 2019 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la
Decretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
“La
Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
“Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
“Por
el SÍ: 58
“Por
el NO: 05
“Total:
62 votos.”
Nota: subrayado ajeno al texto
67.
Como se puede apreciar,
es cierto, conforme lo advierte la accionante, que la plenaria del Senado
acogió el texto que en la misma fecha había sido aprobado por la plenaria de la
Cámara. No obstante, ello no comporta irregularidad alguna; por el contrario,
se trata de un escenario posible en la medida en que el artículo 183 de la Ley
5 de 1992 permite la simultaneidad del segundo debate de los proyectos
debatidos en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, como en efecto
ocurre con la ley aprobatoria del PND, ya que así lo establece el artículo 20 de
la Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo).
68.
De otra parte, el hecho
de que la plenaria del Senado haya resuelto aprobar en su integridad el
articulado recién adoptado por la plenaria de la Cámara, no lleva
ineludiblemente a concluir que se omitió el debate correspondiente. A
diferencia de lo señalado por la actora, la Sala Plena observa que el artículo
140 de la Ley 1955 de 2019 sí fue sometido a segundo debate ante la plenaria
del Senado en los términos del artículo 94 de la Ley 5 de 1992 y de la
jurisprudencia constitucional ya especificados (ver supra, numerales 56 a 58), toda vez que fue la proposición fue puesta en consideración de los
parlamentarios previo a su votación, sin que le corresponda a esta Corporación
juzgar el nivel de calidad o intensidad de la deliberación.
69.
Ahora bien, no desconoce la Sala
que en desarrollo de la sesión, la senadora Aída Yolanda Avella Esquivel y los
senadores de la bancada del Partido Alianza Verde dejaron constancias en cuanto
a que no conocieron del texto aprobado por la Cámara de Representantes. Sin
embargo, del contenido del acta de la sesión del 2 de mayo de 2019 queda claro
que la plenaria sí tuvo la oportunidad de conocer dicho articulado, teniendo en
cuenta que antes de la iniciación del segundo debate, (i) los senadores María
del Rosario Guerra de la Espriella y Juan Felipe Lemos Uribe en uso de la
palabra explicaron a los asistentes a la sesión el contenido del texto aprobado
por la Cámara; y (ii) el presidente del Senado anunció a la plenaria que dicho
articulado estaba publicado en las páginas web de la Cámara y del Senado.
70.
En estas
circunstancias, encuentra la Sala que los senadores sí contaron con la
posibilidad de conocer el texto adoptado por la Cámara antes de someterse a
consideración la proposición de acogerlo en su integridad, por lo que no es
dable afirmar que se haya incurrido en elusión del debate, ni en violación del
principio de consecutividad. Así las cosas, el último cargo propuesto por la
demandante tampoco está llamado a prosperar, y en consecuencia la Corte
procederá a declarar la exequibilidad de la norma demandada por el mencionado
cargo.
D.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
71.
Correspondió a la
Corte pronunciarse respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada
por la ciudadana Gloria del Pilar
Hernández Díaz contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, ley aprobatoria
del PND, la cual dispuso prorrogar la entrada en vigencia de la Ley 1952 de
2019 “Código General Disciplinario”. Para fundamentar su pretensión de
inexequibilidad, la accionante alegó (i) vicio de procedimiento por
desconocimiento del principio de consecutividad (artículos 157 y 160 de la
Carta Política); y (ii) vicio material por violación del principio de unidad de
materia (artículo 158 Superior), porque (a) la ley aprobatoria del PND no puede
modificar códigos, derivando en una extralimitación de las competencias del
Congreso de la República y en un quebrantamiento del artículo 150
constitucional, y (b) no hay conexidad entre la norma demandada y las bases del
PND.
72.
En relación con la acusación por
violación del principio de unidad de materia, la Sala Plena concluyó que (i) el
cargo por vulneración del artículo 150 de la Carta carecía de la certeza y
suficiencia necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo, mientras que
(ii) respecto del cargo por la falta de conexidad entre el artículo impugnado y
las bases del PND operó el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional por lo resuelto en la sentencia C-095 de 2020. En
efecto, encontró que en esa ocasión la Sala Plena se pronunció respecto de la
misma disposición legal, por las mismas razones expuestas en la presente
demanda. Por lo cual, existe cosa juzgada constitucional, y en consecuencia, se
estará a lo resuelto en dicha sentencia.
73.
Finalmente, la Sala Plena procedió
al estudio de fondo de los cargos por violación del principio de
consecutividad, y concluyó que durante el trámite de expedición del artículo
demandado no se quebrantó dicho precepto, porque (i) el proceso legislativo
permite la introducción de modificaciones al texto original durante el primer
debate siempre que éstas guarden relación con la temática del proyecto; (ii) la
proposición de prorrogar la entrada en vigencia del CGP aprobada en primer
debate sí se incorporó al informe de ponencia para segundo debate; y (iii) la
plenaria del Senado contó con la posibilidad de conocer el texto del articulado
adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes antes de votar la
proposición de acogerlo en su integridad, razón por la cual se declarará la
exequibilidad de la norma demandada, en lo que a este cargo respecta.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo de violación al principio de
consecutividad, el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual [sic] se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad’”.
Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-095 de 2020, mediante
la cual se decidió “Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019”, respecto del cargo por
violación del principio de unidad de materia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO
ORTIZ
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con aclaración
de voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración
de voto
RICHARD S. RAMÍREZ
GRISALES
Magistrado (e)
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-427/20
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022”.
Magistrado Ponente
Alejandro Linares Cantillo
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, aclaro el voto
respecto de lo decidido por la Sala Plena en la sentencia C-427 de 2020
(M.P. Alejandro Linares Cantillo), la cual (i) declaró exequible el artículo
140 de la Ley 1955 de 2019 y respecto del cargo propuesto por la presunta
infracción del principio de consecutividad en el trámite legislativo; y (ii) se
estuvo a lo resuelto en la sentencia C-095 de 2020[61]. Esto
respecto de la censura por vulneración del principio de unidad de materia.
A
partir del obligatorio cumplimiento de la cosa juzgada constitucional acompañé
la decisión de estarse a lo resuelto en la decisión mencionada. Sin embargo,
respecto de ese fallo formulé en su oportunidad y junto con la magistrada
Cristina Pardo Schlesinger, salvamento de voto al considerar que, contrario a
lo expresado por la mayoría, el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 vulneraba
el principio de unidad de materia en el trámite legislativo.
Las
razones de nuestro disenso están contenidas en el texto del salvamento de voto
al cual me remito. En síntesis, argumentamos en su momento que la norma no
tenía un propósito instrumental respecto de los objetivos generales del Plan
Nacional de Desarrollo. Esta norma, en sentido contrario, no hacía parte de la
planeación gubernamental, sino que tenía como único objeto llenar
inconsistencias y vacíos de normas anteriores, lo cual ha sido identificado por
la jurisprudencia constitucional como uno de los motivos de vulneración del
principio de unidad de materia para el caso particular de las leyes de planes
de desarrollo.
Expreso
en los anteriores términos las razones que motivan mi aclaración de voto a la
sentencia de la referencia.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. Acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527,
PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549,
PCSJA20-11556, PCSJA20-11567, PCSJA11581 y PCSJA20-11597 de 2020.
[2]
Oficio CTCP-3.3-334-C19 del 23 de octubre de 2019 suscrito por
Elizabeth Martínez Barrera
[3]
El documento fue suscrito por Luis Carlos Vergel Hernández,
como apoderado del Departamento Nacional de Planeación; y Esteban Jordán
Sorzano, en su calidad de delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[4]
Al respecto citan las sentencias C-376 de 2008, C-539 de 2008
y C-092 de 2018.
[5]
Gaceta del Congreso No. 33 del 7 de febrero de 2019, página
60.
[6]
Ibidem, p 61.
[7]
Ibid.
[8]
Ibid.
[9]
Además de aquéllas reseñadas en este acápite, la ciudadana Rosa Elena Suárez
Díaz, presentó una intervención el 16 de diciembre de 2019, esto es, en forma
extemporánea, ya que, según el registro de anotaciones de la Secretaría General
de la Corte, el término de fijación en lista para intervenciones ciudadanas
corrió entre el 31 de octubre y el 15 de noviembre de 2019.
[10]
Suscribió el concepto el Miembro Correspondiente Manuel
Alberto Restrepo Medina.
[11]
Folio 80 del expediente.
[12]
“ARTÍCULO 175. CONTENIDO DE LA
PONENCIA. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este
requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto
hasta cuando sea llenada la omisión”.
[13]
Ibidem, folio 86.
[14]
Ibidem, folio 34.
[15]
Ibidem, folio 35.
[16] Ibidem, Folio 36.
[17]
Cita las sentencias C-188 de 2006, C-394 de 2012 y C-016 de
2016.
[18] Concepto allegado el 13 de diciembre de 2019. Ver cuaderno
principal, folios 85 a 87.
[19]
Ibidem, folio 86.
[20]
Corte Constitucional, sentencia C-264/2019.
[21] Al
respecto, en sentencia C-1115 de 2004, esta Corporación indicó que “[s]i
bien la naturaleza pública, participativa e informal del precitado derecho
excluye la posibilidad de fijarle condiciones especiales para su ejercicio -a
la manera de una técnica jurídica como la prevista para las acciones
ordinarias-, ésta no proscribe la imposición de una cargas mínimas, cuyo
propósito específico se concentra, por una parte, en racionalizar el uso del
derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que ampara el
ordenamiento sea cuestionada sin fundamento válido y real, y por la otra, en
delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, quien dentro del
sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene asignada la función de
adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre la actividad
legislativa.” La Corte ha reiterado este a postura en múltiples
pronunciamientos:  C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008,
C-894 de 2009, C-281 de 2013, C-165 de 2019, entre otras.
[22]
Corte Constitucional, sentencia C-330 de 2016. En idéntico sentido, sentencias
C-189 de 2017, C-044 de 2017, entre otras.
[23] La Corte ha precisado que el análisis de aptitud de
la demanda es pertinente también al momento de resolver el fondo de la
cuestión, “…a
pesar de que la acción de inconstitucionalidad hubiera sido admitida, toda vez
que dicha providencia constituye apenas el estudio inicial de la argumentación
expuesta en la demanda, la cual una vez ha cumplido las diferentes etapas
procesales como la de intervención ciudadana y emitido el concepto del
Procurador General de la Nación, permite a la Corte disponer de mayores
elementos de juicio, que una vez valorados integralmente podrían llevar a una
decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, la cual no hace
tránsito a cosa juzgada constitucional”. Sentencia C-542 de 2017. En este
mismo sentido, sentencias C-1300 de 2005, C-1128 de 2008, C-456 de 2012, C-104 de 2016, C-220 de 2019, C-035
de 2020, entre otras.
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020.
[25]
Constitución Política de Colombia, artículo 243: “Los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución.”
[26] Corte
Constitucional, sentencia C-007 de 2016.
[27] Corte
Constitucional, entre otras, sentencias C-774 de 2001, C-468 de 2011 y C-007 de
2016.
[28] Corte
Constitucional, sentencias C-744 de 2015, C-007 de 2016 y C-540 de 2019.
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-801 de 2003. En similar sentido, sentencias
C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-208 de 2005, C-519 de 2016,
[30]
Del artículo 157 Superior se deduce que, en principio, el trámite legislativo
se surte en 4 debates, teniendo en cuenta que el Congreso se compone de 2
cámaras, y que en cada cámara se deben surtir 2 debates: el primero ante la
comisión correspondiente, y el segundo ante la plenaria. Sin embargo, esta
“regla de los 4 debates” admite ciertas excepciones por disposición expresa de
la Constitución y/o de normas orgánicas que regulan de manera especial el
trámite de determinadas leyes. Así, por ejemplo, los actos legislativos se
desarrollan en 8 debates (CP, art. 376), mientras que otras leyes surten en 3,
ya que el primer debate se adelanta conjuntamente ante las Comisiones
Económicas de Cámara y Senado. Así ocurre con las leyes aprobatorias del
Presupuesto General de la Nación (CP, art. 346.3; Decreto 111 de 1996, arts. 57
– 58), Presupuesto bienal del Regalías (Ley 1530 de 2012, arts. 85 – 86) y del
PND (Ley 159 de 1994, arts. 20 – 21). Así, en sentencia C-1143 de
[31]
Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2011, reiterada en sentencia C-112 de
2019.
[32]
Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992, reiterada en sentencia C-008 de
2018.
[33]
Corte Constitucional, sentencia C-016 de 2016. En igual sentido, sentencias
C-557 de 2000, C-008 de 2018, C-026 de 2020, entre otras.
[34]
Corte Constitucional, sentencia C-015 de 1996, reiterada en sentencia C-008 de
2018.
[35]
Ibidem.
[36]
Corte Constitucional, sentencia C-229 de 2019.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-539 de
2008. En similar sentido, la sentencia C-305 de 2004 establece que “es más amplia la facultad de introducir
modificaciones que se le reconoce al Gobierno que al Congreso, pues este último
sólo puede hacerlo en materia de ‘Plan de Inversiones’, distinción que resulta
del hecho de que el Ejecutivo de turno ha sido elegido con fundamento en un
programa de gobierno concreto propuesto a los electores, por lo cual la
posibilidad de llevarlo a ejecución debe serle respetada.”
[38]
Corte Constitucional, sentencias C-376 de 2008 y C-539 de 2008.
[39]
Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2008.
[40]
Corte Constitucional, sentencia C-473 de 2004, reiterada en sentencias C-535 de
2008 y C-105 de 2016.
[41]
Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016. En igual
sentido, sentencia C-376 de 2008.
[42]
Corte Constitucional, sentencia C-252 de 2012. De manera similar, sentencias
C-473 de 2004, C-1041 de 2005, C-168 de 2012, C-112 de 2019, entre otras.
[43]
Al respecto, sentencias C-760 de 2001, C-751 de 2013, C-084 de 2018, C-481 de
2019, entre otras.
[44]
Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.
[45]
Así se observa en el texto aprobado por las Comisiones Económicas Conjuntas,
publicado en la Gaceta del Congreso 211 del 9 de abril de 201, remitida por la Secretaria
General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
[46]
El Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes al proyecto de Ley 311 de 2019 Cámara , 227 de 2019 Senado,
indica que “[e]n la Sesión del 3 de abril de 2019 se hizo un recuento del
texto aprobado en primer debate, el cual incorporó las proposiciones avaladas
por el Gobierno, entre las cuales están la de prorrogar hasta el 1 de julio de
2021 la entrada en vigencia la Ley 1952 de 2019 (toda vez que la implementación
de la Ley del Código Disciplinario requiere recursos de más de 300 mil
millones)”. Publicado en la Gaceta del Congreso No. 273 del 26 de abril de
2019, página 3, remitida por la Secretaria General de la Comisión Tercera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. Idéntica información
aparece consignada en el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria
del Senado de la República al proyecto de Ley 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019
Senado, publicado en la Gaceta del Congreso No. 272 del 26 de abril de 2019,
página 3, remitida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación como anexo de su intervención.
[47]
Ibidem.
[48]
Gaceta del Congreso No. 273 de 2019 del 26 de abril de 2019, página 3.
[49] Informe suscrito por los siguientes
representantes a la Cámara: Coordinadores Comisión III: Christian Munir Garcés
Aljure, Erasmo Elías Zuleta Bechara, Armando Antonio Zabaraín D’ Arce; Ponentes
Comisión III: Juan Pablo Celis Vergel, Jhon Jairo Roldán Avendaño, Christian
José Moreno Villamizar, José Gabriel Amar Sepúlveda, Jhon Jairo Berrío López,
Wilmer Ramiro Carrillo Mendoza, Wadith Alberto Manzur Imbett, Nubia López
Morales, Víctor Manuel Ortiz Joya, Edwin Alberto Valdés Rodríguez, Néstor
Leonardo Rico Rico, Enrique Cabrales Baquero; Coordinadores Comisión IV:
Alexánder Harley Bermúdez Lasso, Diego Javier Osorio Jiménez, José Elver
Hernández Casas, Irma luz Herrera Rodríguez; Ponentes Comisión IV: José Eliécer
Salazar López, Eloy Chichi Quintero Romero, Modesto Enrique Aguilera Vides,
Elizabeth Jay Pang Díaz, Álvaro Henry Monedero Rivera, Yenica Sugeín Acosa
Infante, John Jairo Bermúdez Garcés, Felipe Andrés Muñoz Delgado, Hernán
Banguero Andrade, José Gustavo Padilla Orozco
[50]
Gaceta del Congreso No. 273 de 2019, página 209
[51] Gaceta disponible en: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/index2.xhtml?ent=Senado&fec=9-9-2019&num=824&consec=56951.
[52]
Gaceta del Congreso No. 824 del 9 de septiembre de 2019, pág.
75.
[53]
Gaceta del Congreso 824 del 9 de septiembre de 2019, pág. 174.
[54]
Ibidem.
[55]
Ibidem, págs. 181 - 184
[56]
Ibidem, págs. 187 – 189.
[57]
Ibidem, pág. 196.
[58]
Ibidem, pág. 197.
[59]
Ibidem, pág. 198.
[60]
Ibidem, pág. 200.
[61]
M.P. José Fernando Reyes Cuartas