T-123-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-123/02
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para
ordenar reconocimiento de pensiones/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reconocimiento
de pensiones
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-515435
Acción de tutela
instaurada por Marino Mena Mena y otros contra el Director General de la Caja
Nacional de Previsión Social
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala
Civil –Familia - Laboral del Tribunal Superior de Quibdó y por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción de
tutela iniciada través de apoderado por Marino Mena Mena, Alex Johan Mena
Rentería, Darwin Mena Rentería y Anlly Yineth Mena Rentería contra el Director
General de la Caja Nacional de Previsión Social.
I. ANTECEDENTES
El señor Marino Mena Mena en su condición de cónyuge sobreviviente
de la señora Nelly de Jesús Rentería Palacios, y en representación de sus hijos
Alex Johan Mena Rentería, Darwin Mena Rentería y Anlly Yineth Mena Rentería
todos mayores de edad, interpuso acción de tutela contra el Director de la Caja
Nacional de Previsión Social por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, en razón a que la
entidad demandada revocó de manera directa y sin su consentimiento el acto
administrativo mediante el cual les había sido reconocida una pensión de
sobrevivientes.
Para fundamentar su solicitud de amparo puso de presente los
siguientes hechos:
Solicitó a Cajanal el 21 de julio de 1996, el reconocimiento de la
pensión de jubilación a favor de su esposa y la sustitución de la misma. Para
la época de su fallecimiento ella iba a cumplir 50 años de edad, y como docente
al servicio del Departamento del Chocó tenía 24 años, 7 meses y 2 días.
Afirma que en el acto administrativo de reconocimiento se dijo que,
de acuerdo con la Ley 12 de 1975 se surtía la habilitación de edad y en
consecuencia, se reconoció la pensión post mortem, a pesar que para el momento
del deceso la docente no cumplía los 50 años de edad.
Que efectivamente, mediante resolución No. 022721 de 19 de noviembre
de 1997, Cajanal reconoció la pensión de jubilación solicitada por un monto de
$416.376.25, efectiva a partir del 23 de febrero de 1996. En ese mismo acto
administrativo se sustituyó en forma vitalicia a favor del señor Mena Mena por
su condición de cónyuge superstite en una cuantía del 50 %, y el 50% restante a
favor de Alex Johan Mena Rentería hasta el 26 de febrero de 1999, Darwin Mena
Rentería hasta 30 de junio de 1996, fecha hasta la cual acreditó incapacidad
por estudio y Angie Yineth Mena Rentería hasta el 30 de noviembre de 1996, y
con posterioridad hasta que acreditaran incapacidad por razón de estudios.
Notificado de la anterior resolución, el demandante interpuso
recurso de reposición y/o apelación, específicamente con respecto al monto de
la pensión reconocida y sustituida. Argumentó que su esposa al momento de su
fallecimiento devengaba $667.055.oo, suma que no alcanzó a recibir por los
últimos tres meses antes de su deceso.
Posteriormente, mediante resolución No. 019861 de 30 de junio de
1998, se confirmó en todas sus partes la resolución No. 022721 de 19 de
noviembre de 1997.
El 4 de marzo de 1999, por resolución No. 001135, el Director
General de la Caja Nacional de Previsión Social resolvió el recurso de
apelación interpuesto por el señor Marino Mena Mena, en el sentido de revocar
de manera directa las resoluciones Nos. 022721 del 19 de noviembre de 1997 y la
019861 de 30 de junio de 1998, con fundamento en el artículo 68 del Código
Contencioso Administrativo por considerar que las citadas resoluciones se
habían proferido contrariando la ley, pues la causante no cumplía el requisito
de la edad a que hace referencia la Ley 114 de 1913, como lo es el haber
cumplido 50 años. Por lo anterior, negó el reconocimiento y pago de la pensión
a la señora Nelly de Jesús Rentería Palacio, así como la sustitución a favor
del señor Marino Mena Mena.
Se argumenta que el Director General de la Caja Nacional de
Previsión Social solo tenía competencia para resolver el recurso de apelación
haciendo referencia al monto de la liquidación de la pensión reconocida, y no
para pronunciarse sobre aspectos que no fueron motivo de impugnación.
Solicita en consecuencia, se ordene al  Director de la Caja Nacional
de Previsión Social, que reanude los pagos de la mesada pensional al señor
Marino Mena Mena, cónyuge sobreviviente de la señora Nelly de Jesús Rentería
Palacios, así como todas las mesadas adeudadas desde el primero de marzo de
1996, en las proporciones indicadas en el acto administrativo de reconocimiento
a favor de Alex Johan Mena Rentería, Darwin Mena Rentería y Anlly Yineth Mena
Rentería.
II. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Conoció del presente caso en primera instancia la Sala Civil –
Familia – Laboral del Tribunal Superior de Quibdó, que en sentencia de 30 de
julio de 2001 negó por improcedente la acción de tutela instaurada por Marino
Mena Mena, al considerar que la revocatoria directa no sólo puede afectar a los
actos generales, sino también a los actos individuales, personales o concretos,
que presenten alguna de las causas que la ley señala como determinante de la
revocatoria (art. 69 C.C.A.), siempre y cuando éstos últimos no hayan quedado
ejecutoriados, pues de lo contrario, los actos subjetivos se vuelven
irrevocables en forma directa, salvo la excepción anotada.
Señaló además, que los accionantes nunca adquirieron el status de
pensionados sustitutos, pues las resoluciones no quedaron ejecutoriadas, por lo
que concluyó que lo que se pretende con la acción de tutela es que se reconozca
nuevamente la pensión post mortem y la sustitución de la misma, asunto que
resulta improcedente por este medio.
Impugnada la anterior decisión, la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión impugnada, por considerar que la
prescripción o caducidad de las acciones ordinarias no habilita a los
accionantes para acudir al amparo constitucional, pues la acción de tutela no
es procedente para revivir términos judiciales ya que, en concordancia con el
artículo 228 de la Constitución, la inobservancia de los términos procesales
debe ser sancionada, y por ello resulta improcedente la acción si no se ejerce
dentro del tiempo establecido por la ley. Señaló que las pretensiones del
demandante son más propias de una acción ordinaria laboral o contenciosa
administrativa, dependiendo del tipo de vinculación que tuvo la fallecida con
el Departamento del Chocó.
Finalmente, se considera que no se está en presencia de un perjuicio
irremediable.
III. PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE
-
A folios 15 a 17 copia del auto No 105753 de 22
de agosto 2000, expedido por la Subdirección General de Prestaciones Económicas
(E) de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante el cual se ordena el
archivo del cuaderno administrativo por no existir petición pendiente por
resolver.
-
A folios 18 a 20 copia de la resolución No.
022721 de 19 de noviembre de 1997, expedida por la Subdirectora General de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por la que se
reconoce la pensión post morten y se hace la sustitución.
-
En los folios 21 a 25 se encuentra copia de la
resolución No. 019861 de 30 de junio de 1998, proferida por la Subdirectora de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la
cual confirma la resolución No. 22721 de 19 de noviembre de 1997.
-
En los folios 26 a 32 aparece copia de la
resolución No. 001135 de 4 de marzo de 1999, expedida por el Director General
de la Caja Nacional de Previsión Social, por la cual al resolver el recurso de
apelación se revocan las resoluciones Nos. 022721 de 19 de noviembre de 1997 y
la 019861 de 30 de junio de 1998.
-
A folio 33 se encuentra la respuesta que da el
señor Jhon Jairo Mosquera Navarro, Gerente de Sánchez Montes de Oca, Abogados
Asociados, el 21 de junio de 2001 al apoderado de los demandantes César
Palomino Cortés, en la que se lee lo siguiente:
“… Con la presente doy respuesta a su oficio de
fecha 21 de junio del presente año, donde nos solicita indemnizar al señor
MARINO MENA MENA por los perjuicios que se le han causado por haber dejado
caducar la acción respecto de su solicitud de sustitución pensional.
“Sobre el particular, me permito precisarle que si
bien es cierto se percibe una presunta negligencia de nuestra parte, no es
menos cierto que la acción haya caducado, pues al tenor del artículo 136, num 2
del CCA, los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones
periódicas puede demandarse su nulidad en cualquier época, aplicable al caso
que nos ocupa.
“Así las cosas considero pertinente elevar la
solicitud nuevamente ante CAJANAL para demandar los actos correspondientes a
las respuestas”
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la
Sala de Selección.
2. Existencia de
otro medio de defensa judicial.
Para esta Sala no existe
ninguna duda en el sentido que los demandantes tenían a su disposición los
recursos en la vía gubernativa y la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la Resolución No. 001135 de 4 de marzo de 1999 expedida por el
Director General de Cajanal, mediante la cual revocó las resoluciones Nos.
22721 de 19 de noviembre de 1997 y 19861 de 30 de junio de 1998, proferidas por
la Subdirección General de Prestaciones Económicas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución
Política la acción de tutela es un mecanismo de carácter subsidiario y no puede
ser utilizado para subsanar los errores en que se haya incurrido al no demandar
oportunamente las decisiones que se consideran lesivas de los derechos
fundamentales ante la jurisdicción competente.
En la sentencia T-007 de 1992[1],
se consideró:
“Si, por el contrario, el titular de la acción ordinaria no hace uso
de ella dentro del tiempo que la ley le otorga, no podrá esperar que el Estado
despliegue su actividad jurisdiccional para ofrecerle la protección que necesita,
pero su situación, entonces, no es imputable al Estado o a sus agentes, sino
que obedece a su propia incuria, a su negligencia, al hecho de haberse
abstenido de utilizar los medios de los cuales gozaba para su defensa. En tales
situaciones, menos aún puede ser invocada la tutela, por cuanto no es ésta una
institución establecida para revivir los términos de caducidad ni para subsanar
los efectos del descuido en que haya podido incurrir el accionante.”
3. En
materia de pensiones corresponde a la jurisdicción competente pronunciarse
sobre el conflicto que se presente.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional en reiteradas ocasiones se ha
referido a la improcedencia de la acción de tutela para ordenar a las entidades
el pago de pensiones, por no ser clara la existencia del derecho a favor de
quien demanda[2].
En efecto, en
la sentencia SU.879 de 2000[3],
se afirmó:
“ Reiterada jurisprudencia ha desestimado la procedencia de la
acción de amparo para los referidos propósitos, con fundamento en la
consideración según la cual la pensión no constituye en sí misma un derecho
fundamental de eficacia directa y aplicación inmediata, sino uno de rango
prestacional sujeto para su reconocimiento a la demostración de los requisitos
legales establecidos por el ordenamiento jurídico para ser beneficiario del
mismo. El reconocimiento o la negativa de la susodicha prestación, llevado a
cabo con fundamento en la verificación sobre el cumplimiento de los requisitos
de ley, es asunto que compete a las autoridades administrativas obligadas, y su
decisión puede ser recurrida por la vía gubernativa e impugnada ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Por ello, en principio, por la vía de
la acción de tutela no es posible obtener el reconocimiento del derecho a la
pensión”.
Igualmente en
la sentencia T-038 de 1997[4],
se consideró:
“En efecto, al Juez de tutela no le
corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este
sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que los
fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para
declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal”.[5]
Además, en
este caso tampoco está claro qué clase de pensión es la que se solicita que se
sustituya, ni cuál es la entidad que debe reconocer la pensión al cónyuge
superstite de la señora Nelly de Jesús Rentería Palacios, por cuanto en la
resolución No. 001135 de 4 de marzo de 1999, expedida por el Director General
de Cajanal, se lee:
“ … Por otro lado este despacho ha considerado que la pensión gracia
es una prestación intuito persona en consideración a la labor desempeñada por
un docente; que mientras no sea reconocida por (sic) este no hay norma alguna
que consagre ese beneficio a otra persona diferente al docente.
“Lo anterior no quiere decir que el recurrente en su condición de
cónyuge no pueda reclamar la sustitución de la pensión ordinaria de su finada
esposa, al F.E.R del Chocó, a la entidad obligada a sufragar esta prestación en
razón a que tratándose de la pensión ordinaria de jubilación de un docente, es
aplicable el artículo 7 del Decreto 224 de 1972…”
4.
Inexistencia de perjuicio irremediable.
Es claro que
tampoco existe perjuicio irremediable para el demandante por cuanto no ha sido
demostrado que el cónyuge sobreviviente sea persona de la tercera edad, o que
sus hijos sean menores de edad, o que esté afectado su derecho al mínimo vital
y por ende la subsistencia propia y la de su familia.
En efecto, se
han establecido jurisprudencialmente los siguientes requisitos para que se
configure el perjuicio irremediable:
“Para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.  Con respecto al término "amenaza" es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.”
También en la
sentencia T-334 de 1997, se consideró:
“Como este es precisamente el caso del actor, quien no ejerció
oportunamente la acción contenciosa que cabía contra el acto administrativo que
le negó la pensión, y ni siquiera agotó la vía gubernativa para acceder a la
jurisdicción, mal podría prosperar su solicitud de tutela. Esta no cabe ni
siquiera con carácter transitorio por no darse aquí la hipótesis de un
perjuicio irremediable y por cuanto, además, vencidos como estaban - al
presentar la demanda de tutela- los términos para ejercer las acciones
pertinentes contra el acto administrativo, no existe la posibilidad de una
futura decisión definitiva que sirva como punto de referencia para la
protección temporal.[6]”
5.
Posibilidad de revocatoria de actos administrativos que no se encontraban
ejecutoriados.
En la
sentencia de T-035 de 1998[7],
se afirmó:
“En varias oportunidades la Corte ha considerado que no pueden ser
revocados los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo en
cabeza de una determinada persona, pues la revocación de aquellos sólo es
viable en los casos previstos por el Código Contencioso Administrativo.
“Sin embargo, en el presente caso, no es aplicable la doctrina
mencionada, puesto que el acto que reconoció la pensión de jubilación al señor
Bonelli Pardo no se encontraba ejecutoriado, pues estaba sujeto al grado de
consulta, y respecto de él no podía hacerse un predicamento definitivo si se
estaba en espera de la decisión de la instancia superior, la cual bien podía
confirmar o no el acto contenido en la resolución 1724 de 1988. Por
consiguiente,  si el acto inicial no se encontraba en firme, no prestaba mérito
hasta tanto se surtiera la consulta señalada”. (Negrillas
de la Sala)
En el caso que
se estudia las resoluciones Nos. 022721 de 19 de noviembre de 1997 y 0198611 de
30 de junio de 1998, proferidas por la Subdirectora de Prestaciones Económicas
no se encontraban ejecutoriadas, por cuanto el demandante había interpuesto los
recursos en vía gubernativa[8].
Por consiguiente, podía el Director General de Cajanal en ejercicio de sus
competencias proceder a revocar los actos administrativos mencionados, lo que
en efecto hizo mediante la resolución No. 001135 de 4 de marzo de 1999.
6.
Oportunidad e inmediatez de la acción de tutela.
En el caso de autos el señor
Marino Mena Mena y otros instauran la acción de tutela después de más de
catorce (14) meses[9]
de haber sido proferida la resolución No. 001135 de 4 de marzo de 1999,
expedida por el Director General de Cajanal.
En la sentencia SU.961 de 1999[10] se consideró que
teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la
inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de
tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de
este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser
ponderada en cada caso concreto. De esta manera y de conformidad con los
hechos, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro
de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de
terceros.
En la sentencia T-446 de 2001[11] se afirmó lo
siguiente:
“La acción de tutela es un instrumento
al que solo es dable acudir cuando realmente no existe otro medio de defensa
judicial o cuando exista un perjuicio irremediable resultado de la real
violación de un derecho fundamental, y que su utilización debe estar enmarcada
dentro de claros parámetros de responsabilidad y razonabilidad, los cuales no
pueden desconocerse, so pena de privar esta acción de su sentido protector
inmediato y de su congruencia con todos los derechos principios y valores  a
ella referidos, establecidos en la Constitución.”
En el caso de autos la acción de tutela es
improcedente y no puede hablarse de un perjuicio irremediable[12] cuando no se
ejercitaron oportunamente los mecanismos de defensa ordinarios. Más aún, en el
folio 33 del expediente aparece reconocida la negligencia en que incurrió la
firma de abogados Sánchez Montes de Oca, quienes para la época de los hechos
representaban a los demandantes en la presente acción de tutela, al no
interponer oportunamente los recursos que tenían a su alcance, tanto en la vía
gubernativa, como en la jurisdicción contencioso administrativa.
En consecuencia, se confirmarán las
sentencias de instancia que negaron la tutela solicitada.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR, pero por las razones expuestas, las
sentencias proferidas por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior
de Quibdó el treinta (30) de julio de dos mil uno (2001), y por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el veinticuatro (24) de
septiembre de dos mil uno (2001).
Segundo. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[2] En
este sentido se pueden ver, entre muchas otras, las sentencias T-301 de 1998,
T-838/00, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, T-685/00.
Magistrado Ponente: Alvaro Tafur Galvis, T-796 de 2001. Magistrado Ponente:
Jaime Araújo Rentería, T-528/98 y T-633/98, Magistrado Ponente: Antonio Barrera
Carbonell, T-287 de 1999, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz, T-513 de
1998, Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
[5] Cfr. Sentencias T-038 de 1997, T-093 de 1995, T-477 de 1993, T-392 de
1994, T-220 de 1994   T-513 de 1998.
[6]
Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
[8]
Cfr. folio 20 vto del primer cuaderno del expediente.
[9]
Ver folio 34 del primer cuaderno del expediente.
[10]
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[11]
Magistrado Ponente: Alvaro Tafur Galvis.
[12]
Sobre la oportunidad para presentar la acción de tutela es importante ver
también las sentencias T-695/00, Magistrado Ponente: Alvaro Tafur Galvis, T-
446/01, Magistrado Ponente: Magistrado Ponente: Alvaro Tafur Galvis, T-615/01
Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil, T-933/01 Magistrada Ponente: Clara
Inés Vargas Hernández.