T-891-07
Sentencia T-905/02
Sentencia T-891/07
Expedientes: T-1461348 y T-1461349
Accionante: Flor Janeth Rosales Montes y
Miriam Marley Cepeda Azza
Accionado: Ministerio de Educación y
Municipio de Pasto
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre
de dos mil siete (2007)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
La Sala de Selección de la Corte Constitucional acumuló los
expedientes T-1461348 y T-1461349, al presentar identidad en los hechos y en
las pretensiones.
En efecto, el expediente T-1461348,
contiene la acción de tutela presentada por Flor Janeth Rosales Montes, obrando
en calidad de representante legal de su hija menor de edad, Leidy Laura Guerra
Rosales, contra el Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pasto.
De la misma manera, en el expediente
T-1461349 contiene la acción de amparo interpuesta por Miriam Marley Cepeda
Azza, obrando en calidad de representante legal de su hijo menor de edad,
Esteban Darío Cevallos Cepeda, contra las entidades anteriormente
referidas-Ministerio de Educación y el Municipio de Pasto-.
La Corte procede entonces a la revisión de
las sentencias proferidas por el Tribunal
Administrativo de Nariño, el 29 de agosto de 2006 y el 5 de septiembre de 2006 dentro de
las acciones de tutela interpuestas por Flor Janeth Rosales Montes y por Miriam Marley Cepeda
Azza, respectivamente.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
En los casos de la referencia los hechos y
pretensiones se pueden relacionar de la siguiente manera:
1.
Afirman las accionantes
que en el municipio de Pasto, desde antes de la expedición de la Ley 715 de
2001, el hoy denominado Jardín Infantil Piloto INEM de Institución Educativa
“Mariano Ospina Rodríguez”, viene presentando el servicio de preescolar en los
niveles pre-jardin, jardín y transición para niños de 3, 4, y 5 años de edad,
con transferencia de la Nación para el pago de la nómina de docentes.
2.
Para el periodo
comprendido entre 2006 y 2007, se solicitó la pre-inscripción de niños en edad
de 3 y 4 años para cursar prejardin y jardín en el INEM. Sin embargo, el 7 de
septiembre de 2005, el Alcalde Municipal de Pasto informó a los padres de
familia de los menores, que en cumplimiento de lo ordenado por el Ministerio de
Educación Nacional a través de la Resolución No. 1515 de 3 de julio de 2003; la
edad mínima para ingresar al grado de transición era de 5 años cumplidos a la
fecha de inicio del calendario escolar. En consecuencia, no se permitiría la
inscripción de niños menores por no contar con los recursos para cubrir este
servicio.
3.
Las accionantes
consideran que tal conducta vulnera los derechos fundamentales a la educación,
igualdad y libre desarrollo de la personalidad de los niños. En consecuencia,
solicita se le ordene al Ministerio de Educación Nacional autorice al Municipio
de Pasto la prestación de los servicios educativos de preescolar en los cursos
prejardin y jardín a través de la Institución Educativa “Mariano Ospina
Rodríguez” INEM, transfiriendo los recursos para la prestación del servicio.
B.
Contestación de las entidades accionadas
a.      El Ministerio de Educación:
El Ministerio señaló que, aunque el
artículo 67 de la Constitución y el artículo 15 de la Ley 115 de 1994 se
refieren a la obligación del Estado de garantizar como mínimo un año de
educación preescolar, el mismo artículo 67 superior dispone que la educación
pública es obligatoria sólo entre los 5 y 15 años de edad, mientras el artículo
6 del Decreto 1860 de 1994 señala que (i) los grados prejardín y jardín
constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y sólo el tercer
grado –transición– es de carácter obligatorio, y (ii) el grado transición está
dirigido a los educandos de 5 años de edad en adelante y debe ser brindado por
las instituciones educativas, conforme al artículo 9 de la Ley 715 de 2001.
Adicionalmente, indicó que
según lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 del mismo
año –que señalan que la prestación del servicio de educación es responsabilidad
de las entidades territoriales con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones-,
al Ministerio de Educación sólo le corresponde fijar las políticas educativas
en relación con los grados jardín y transición, función que ha cumplido por
medio de los decretos 1860 de 1994 -Por el cual se reglamenta parcialmente
la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales-
y 2247 de 1997 –Por el cual se establecen normas relativas a la prestación
del servicio educativo a nivel preescolar-, y de la Resolución 1515 de 2003
–“Por la cual se establecen las directrices, criterios, procedimientos y
cronograma para la organización del proceso de asignación de cupos y matrículas
para los niveles de preescolar, básica y media”-. Al respecto, el
Ministerio precisa que estas normas son sólo directrices, pues la
responsabilidad de la prestación de los servicios y la administración de los
recursos están a cargo de las entidades territoriales.
Agregó
que el artículo 17 de la Ley 715 de 2001 dispuso que en los municipios donde la
cobertura del nivel de educación preescolar no fuera total, la prestación de
este servicio debía garantizarse en las instituciones educativas estatales que
tuvieran primer grado de básica, en un plazo de 5 años contados a partir de la
entrada en vigencia de la ley, y que la ampliación de la educación preescolar
–a los grados prejardín y jardín– comenzaría a llevarse a cabo una vez
estuviera cubierto el 80% de la demanda del grado obligatorio –transición– de
menores entre 6 a 15 años.
En este
contexto, argumentó que dado que a la fecha ninguna entidad territorial ha
alcanzado una cobertura del grado obligatorio de preescolar del 80% -afirma que
la cobertura nacional es de apenas el 40.5%-, la ampliación de la cobertura no
ha podido comenzar a realizarse.
Por otra
parte, expresó que de conformidad con la Ley 27 de 1974, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar le corresponde prestar el servicio de
educación preescolar a los niños menores de 7 años, a través de los centros
de atención integral al pre-escolar, y que dicho servicio también es
prestado por las instituciones educativas privadas.
En
conclusión, aseguró (i) que al Ministerio de Educación sólo le corresponde
fijar directrices para la prestación del servicio de educación obligatorio que
es el comprendido entre los 5 y 15 años de edad, y que incluye sólo un año de
educación preescolar; (ii) que la administración de los recursos del Sistema
General de Participaciones destinados a la prestación del servicio de educación
es competencia exclusiva de las entidades territoriales, de conformidad con la
Ley 715 de 2001 y (iii) que la prestación del servicio de educación preescolar
es responsabilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de los
particulares, de acuerdo con la Constitución y la ley.
En este
orden de ideas, sostuvo que no había vulnerado ningún derecho fundamental a los
menores peticionarios, razón por la cual solicitó que el amparo fuera negado.
b. Alcaldía Municipal de Pasto,
Secretaria Municipal de Educación:
En las contestaciones presentadas por la
Alcaldía Municipal de Pasto se señala que el Municipio no ha vulnerado los
derechos fundamentales de los menores Leidy Laura Guerra Rosales ni de Esteban
Darío Cevallos Cepeda, toda vez que la negación del cupo se hizo acatando disposiciones
constitucionales y legales en materia educativa. Estas disposiciones son:
·
El artículo 67 de la
Carta que señala que corresponde al Estado asegurar educación gratuita a los
menores de edad entre los 5 y los 15 años, por el término de un año de preescolar
y nueve de educación básica.
·
La Resolución 1515 de
2003 del Ministerio de Educación Nacional, que indica como uno de los criterios
de asignación de cupos escolares por parte de los departamentos, distritos y
municipios, que los menores tengan una edad mínima de 5 años cumplidos a la
fecha de inicio del calendario escolar.
La
entidad sostuvo que, en cumplimiento de esta última norma, la Nación gira
transferencias a los departamentos y los municipios certificados sólo por
concepto de la prestación del servicio de educación a los menores de edad de 5
años en adelante. En este orden, expresó que si se matricula a un niño menor de
5 años, dado que la Nación no se hace responsable de los costos educativos,
ellos deben ser asumidos por el municipio, con lo que puede causarse un desfase
en su presupuesto.
En
segundo lugar, argumentó que el jardín infantil piloto INEM de la ciudad de
Pasto suprimió el grado de prejardín para el año lectivo 2005-2006, sólo en el
caso de los niños de tres años de edad, pero que a los estudiantes antiguos que
venían cursando ese nivel se les garantizó continuidad en la misma institución
y se les permitió pasar al grado siguiente.
Por
último, reiteró que la prestación del servicio de educación a los niños menores
de 5 años corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con cargo
a las asignaciones que le transfiere la Nación, y que, para el efecto, en el
caso del municipio de Pasto, existen 450 hogares que prestan este servicio a
los cuales deben acudir las demandantes.
A partir
de los anteriores argumentos, la Secretaría de Educación de Pasto  solicitó que
se negaran las pretensiones de las accionantes.
-        Entidades vinculadas por la
Corte Constitucional
Mediante Auto del 1 de marzo de 2007, la
Sala Quinta de Revisión vinculó, nuevamente al Ministerio de Educación. Así
mismo, puso en conocimiento de la acción a las siguientes entidades: (i) Jardín Infantil Piloto de la
Institución Educativa “Mariano Ospina Rodríguez” INEM de Pasto y (iii)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
-
Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar
El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar señaló que es un establecimiento
público descentralizado del orden nacional, adscrito al Ministerio de la
Protección Social y rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En este
orden de ideas, explicó que su responsabilidad es la prestación del servicio
público de bienestar familiar, el cual difiere sustancialmente del servicio
público de educación.
En
segundo lugar, afirmó que para el año 2007, tiene previsto el proyecto
“Asistencia a la niñez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de
sus derechos”, dentro del cual hay un subproyecto denominado “Apoyo a la
primera infancia”, el cual incluye atención materno infantil, hogares
comunitarios, entre otros componentes.
A
continuación, indicó que la finalidad de este subproyecto es bien diferente al
perseguido por el artículo 67 constitucional –el que establece el servicio
público de educación a los menores de edad-, y que las modalidades del mismo no
son idóneas para satisfacer la necesidad de la tutelante.
En tercer
lugar, aseguró que, a la fecha, la accionante no ha acudido a la Regional Pasto
del Instituto, para solicitar la admisión de su menor hijo en uno de los
programas del mismo.
Así las
cosas, concluyó que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no es el
responsable de la prestación del servicio de educación que la peticionaria
reclama para su menor hijo, razón por la cual solicita que se niegue la tutela
frente a él.
-        Jardín Infantil Piloto de la Institución
Educativa “Mariano Ospina Rodríguez” INEM de Pasto
La Institución Educativa no dio respuesta
alguna.
II. PRUEBAS
A.      A continuación se relacionan las pruebas que
fueron aportadas al los expedientes:
1.      Registro civil del menor Esteban
Dario Cevallos Cepeda
2.      Registro civil de la menor Leidy
Laura Guerra Rosales
3.      Certificado de ingresos de Flor
Janeth Rosales Montes
4.      Proyecto
del Instituto de Bienestar Familiar denominado “Asistencia a la niñez y apoyo a la familia para
posibilitar el ejercicio de sus derechos”, dentro del cual hay un subproyecto
denominado “Apoyo a la primera infancia”.
B.      Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional
Mediante Autos del 1 de marzo y 20 de junio
de 2007, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional oficio al Jardín
Infantil Piloto de la Institución Educativa “Mariano Ospina Rodríguez” INEM de
Pasto con el fin de que informara al Despacho lo siguiente:
a.
Si a los
menores: (i) Esteban Darío Cevallos Cepeda y (ii) Leidy Laura Guerra Rosales,
les fue prestado el servicio de educación preescolar durante el año lectivo
2004-2005.
b.
Si llevó a cabo
un proceso de preinscripción para la asignación de cupos de preescolar para el
año lectivo 2005–2006, y de ser así, si los menores: (i) Esteban Darío Cevallos
Cepeda y (ii) Leidy Laura Guerra Rosales fueron  preinscritos en dicho proceso
para el efecto.
Sin embargo, y pese a los requerimientos no
se recibió respuesta alguna.
III. DECISIÓN JUDICIAL
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Sexta,
mediante providencia del 29 de agosto de 2006, denegó el amparo, y procedió a
desvincular de la acción de tutela instaurada por Flor Janeth Rosales Montes,
al Ministerio de Educación. Lo anterior, considerando que partir de la Ley 715
de 2001 se descentralizó el servicio educativo a las entidades territoriales
certificadas y por tanto, el único responsable es el Municipio de Pasto. Igual
decisión fue tomada por el Tribunal Administrativo, Sala Sexta, en el caso de
Miriam Marley Cepeda Azza en Sentencia del 5 de septiembre de 2007.
El
Tribunal Administrativo de Nariño consideró que en el caso específico del
derecho a la educación se ha establecido que ésta comienza a la edad de 5 años
con el grado transición. Agrega que antes de aquello, son los padres o el
Instituto de Bienestar Familiar quien tiene la obligación de ubicar a los
menores en jardines.
El
Tribunal considera que la acción de tutela no es la vía adecuada para obligar a
los organismos y entidades del Estado a “quebrantar su propia organización y
a introducir recursos en actividades y objetivos que en estricto sentido no les
corresponde.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es
competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos jurídicos
Problemas jurídicos
En la presente ocasión corresponde
determinar a la Sala si se desconoce el derecho fundamental a la educación de
los menores cuando se restringe el acceso al sistema educativo a una edad
mínima de 5 años.
Para resolver esta cuestión se procederá
a reiterar la jurisprudencia relativa a fundamentalidad del derecho a la
educación y la interpretación amplia del acceso al sistema educativo.
(i)
Fundamentalidad
del derecho a la educación en el caso de menores. Reiteración de
jurisprudencia.
El artículo 44 de la Carta Fundamental reconoce como
derecho fundamental de los niños la educación, lo cual implica, el deber del
Estado de promover y velar por la educación y el progreso de la juventud,
teniendo en cuenta además, que estos derechos prevalecen sobre los derechos de
los demás.[1]
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido el carácter de fundamental del derecho a la
educación[2], considerando que ésta se
constituye como un valor del Estado Social de Derecho. En este sentido, en
Sentencia T-543 de 1997 esta Corporación señaló:
“Desde el preámbulo enunciado en nuestra
Carta Fundamental, el constituyente de 1991 destacó el valor esencial de la
educación al consagrar como elementos que caracterizan el Estado Social de
Derecho, la igualdad y el “conocimiento”, cuyos bienes afianzan y consolidan la
estructura de un marco jurídico tendiente a garantizar la existencia de un
orden político, económico y social justo, en aras de la prevalencia del interés
general sobre el de los particulares. (Art. 1º C.P.).
“De ahí que dentro del contexto
constitucional, la educación participa de la naturaleza de derecho fundamental
propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado no solamente
por la Constitución Política de Colombia sino también por los Tratados
Internacionales.
“Además de su categoría como derecho
fundamental plenamente reconocido como tal en el ordenamiento jurídico superior
y por la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la educación
constituye una función social que genera para el docente, los directivos del
centro docente y para los educandos y progenitores, obligaciones que son de la
esencia misma del derecho, donde el Estado se encuentra en el deber ineludible
e impostergable de garantizarla realmente como uno de los objetivos
fundamentales de su actividad y como servicio público de rango constitucional,
inherente a la finalidad social del Estado no solamente en lo concerniente al
acceso al conocimiento, sino  igualmente en cuanto respecta a su prestación de
manera permanente y eficiente para todos los habitantes del territorio
nacional, tanto en el sector público como en el privado
“Es la misma Constitución concebida como
norma de normas (artículo 4º) la que se encarga de fijar las directrices
generales de la educación y señalar sus derechos y deberes dentro de un marco
jurídico axiológico. Dichos postulados además de consagrar el servicio público
de educación como derecho fundamental le asigna a este el efecto de aplicación
inmediata, según se desprende del artículo 85 constitucional.
“Por su parte, el artículo 67 de la Carta
Política, que constituye el pilar esencial de la educación advierte que, ésta
“es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función
social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica
y a los demás bienes y valores de la cultura”, para la adecuada formación del
ciudadano.”
Por otro
lado, el artículo 67 de la Constitución consagra que
la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social. También establece que el Estado, la sociedad y la familia son
responsables de la educación, la cual será obligatoria entre los cinco y los
quince años de edad y que comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve
de educación básica.
De la
misma manera, la Sentencia T-787 de 2006[3] señaló que el
derecho la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional[4]:
(i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en
la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones
educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,
abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[5]
e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[6];
(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el
acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema eludido, la eliminación
de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al
servicio desde el punto de vista geográfico y económico[7];
(iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se
adapte a las necesidades y demandas de los educandos[8]
y que se garantice continuidad en la prestación del servicio[9],
y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que
debe impartirse[10].
Puede
entonces concluirse que el derecho a la educación de los menores es, sin duda,
un derecho fundamental que implica obligaciones de contenido prestacional a
cargo del Estado. Sin embargo, la interpretación del artículo 67 Constitucional
ha ocasionado varios problemas interpretativos en cuanto al ámbito de
obligatoriedad.
(ii)     Interpretación
amplia del acceso al sistema educativo
El inciso
tercero del artículo 67 superior dispone que la educación será obligatoria “(…)
entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año
de preescolar y nueve de educación básica”. La discusión se plantea
alrededor de si este límite se constituye como un mínimo en la prestación del
servicio educativo, o si por el contrario, restringe la prestación del Estado a
estas edades.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que una
interpretación armónica del artículo 67 de la Carta, con el artículo 44 ibídem
y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el
Estado Colombiano en la materia, lleva a concluir que la educación es un
derecho fundamental de todos los menores de 18 años.[11]
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: (i) el
artículo 44 superior reconoce que la educación es un derecho fundamental de
todos los niños, y según el artículo 1° de la Convención sobre los derechos del
niño[12] - ratificada por
Colombia por medio de la Ley 12 de 1991- la niñez se extiende hasta los 18 años[13],
y (ii) según el principio de interpretación pro infans –contenido también en el
artículo 44-, debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos
perjudique el derecho a la educación de los niños
En este orden de ideas, la Corporación precisó en la
Sentencia T-787 de 2006: (i) que la edad señalada en el artículo 67 de la
Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es sólo un criterio
establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de
un interés especial por parte del Estado[14]; (ii) que
el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a
la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de
educación básica, pero no es un criterio que restringa el derecho a la
educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían
injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de
salud, de tipo económico, etc.- no pudieron terminar su educación básica al
cumplir dicha edad[15], y (iii)
que las edades fijadas en la norma aludida no puede tomarse como criterios
excluyentes sino inclusivos.[16]
Respecto de la segunda cuestión, esto es los grados de
instrucción que el Estado está en la obligación de garantizar, la Corte ha
afirmado: (i) que los grados previstos en inciso 3° del artículo 67 de la Carta
-un grado de educación preescolar y nueve años de educación básica- constituyen
el contenido mínimo del derecho que el Estado debe garantizar, y (ii) que como
se trata de un contenido mínimo, el Estado debe ampliarlo progresivamente, es
decir, debe extender la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de
preescolar, secundaria y educación superior.[17]
De otra parte, tal situación se torna de suma
importancia en los casos de educación preescolar, toda vez que ésta potencia y
desarrolla las capacidades del menor en crecimiento. En efecto, tal y como lo
señala el artículo 15 de la Ley 115 de 1994 -“por la cual se expide la ley
general de educación”-, la educación preescolar es aquella “(…) ofrecida
al niño para su desarrollo integral en los aspectos biológico, cognoscitivo,
sicomotriz, socio-afectivo y espiritual, a través de experiencias de
socialización pedagógicas y recreativas”, antes de iniciar el ciclo de
educación básica.
En vista de tal importancia, en el artículo 67 de la
Constitución se indicó que como mínimo el Estado debe garantizar un año de
educación preescolar. Tal previsión es reproducida por el artículo 11 de la Ley
115 de 1994, según el cual la educación formal comprende por lo menos un año de
educación preescolar, y por el artículo 17 ibídem, que señala que la educación preescolar comprende,
como mínimo, un grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales,
para niños menores de 6 años de edad.
De la misma manera, la legislación ha establecido que
esta cobertura debe ir ampliándose progresivamente hasta alcanzar de tres
grados: prejardín, jardín y transición.
En este sentido, el artículo 3° del Decreto
2247 de 1997 establece:
“Artículo 3º. Los
establecimientos educativos, estatales y privados que presten el servicio
público de educación preescolar, deberán hacerlo, progresivamente, en los tres
grados establecidos en el artículo 2º de este decreto, y en el caso de los
estatales, lo harán, atendiendo lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de esta
misma norma”.
Adicionalmente, el artículo 18 de la Ley 115 de 1994
dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 18. AMPLIACIÓN
DE LA ATENCIÓN. El nivel de educación preescolar de
tres grados se generalizará en instituciones educativas del Estado o en las
instituciones que establezcan programas para la prestación de este servicio, de
acuerdo con la programación que determinen las entidades territoriales en sus
respectivos planes de desarrollo.
Para
tal efecto se tendrá en cuenta que la ampliación de la educación preescolar
debe ser gradual a partir del cubrimiento del ochenta por ciento (80%) del
grado obligatorio de preescolar establecido por la Constitución y al menos del
ochenta por ciento (80%) de la educación básica para la población entre seis
(6) y quince (15) años“.
Finalmente, el artículo 20 del
Decreto 2247 de 1997 señala lo siguiente:
“Artículo 20. Las
instituciones educativas estatales que estén en condiciones de ofrecer además
del Grado de Transición, los grados de Pre-Jardín y Jardín, podrán hacerlo,
siempre y cuando cuenten con la correspondiente autorización oficial y su
implantación se realice de conformidad con lo dispuesto en el correspondiente
plan de desarrollo educativo territorial.
Para este efecto, se
requiere que el municipio, en el que se encuentre ubicado el establecimiento
educativo, haya satisfecho los porcentajes de que trata el inciso segundo del
artículo 18 de la Ley 115 de 1994”.
Se concluye entonces que el artículo 67 debe
interpretarse con criterios amplios, es decir no constituye una restricción
para el Estado en la prestación de los servicios de educación frente a los
menores de 5 años, sino por el contrario, debe entenderse como el contenido
mínimo del derecho que el Estado debe garantizar y frente al cual existe una
obligación de progresividad.
C. Caso concreto
La Sala Quinta de Revisión concederá las
acciones de  tutela interpuestas por Flor Janeth Rosales Montes, obrando en
calidad de representante legal de su hija menor de edad, Leidy Laura Guerra
Rosales y por Miriam Marley Cepeda Azza, obrando en calidad de representante
legal de su hijo menor de edad, Esteban Darío Cevallos Cepeda. Dichas acciones
contienen hechos idénticos y por tanto, se analizarán en forma conjunta.
Afirman las accionantes que en el municipio de Pasto,
desde antes de la expedición de la Ley 715 de 2001, el hoy denominado Jardín
Infantil Piloto INEM de Institución Educativa “Mariano Ospina Rodríguez”, venía
presentando el servicio de preescolar en los niveles pre-jardin, jardín y
transición para niños de 3, 4, y 5 años de edad, con transferencia de la Nación
para el pago de la nómina de docentes.
Se encuentra probado que para el periodo escolar 2007
se solicitó la preinscripción de niños y niñas en edad de 3 y 4 años para
cursar los grados jardín y pre-jardín. No obstante, de manera intempestiva y
luego de haber ampliado la cobertura de la prestación del servicio de educación
preescolar, la Secretaría de Educación del Municipio resolvió suspender la
financiación del mismo a niños menores de 5 años, razón por la cual la
institución educativa no pudo asignar los cupos en comento.
En cuanto a los menores Leidy Laura Guerra Rosales y
Esteban Darío Cevallos Cepeda, esta Corporación ofició al INEM, mediante Autos
del 1 de marzo y 20 de junio de 2007, con el fin de corroborar si aquellos
fueron parte de aquél proceso de pre- inscripción.
Sin embargo, no se obtuvo respuesta alguna de parte de
la Institución Educativa, y por tanto, la Sala Quinta dará aplicación al
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 que señala “Si el informe no fuere
rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos”,
relatados por las demandantes, y se considerará que, efectivamente, los niños
hicieron parte de dicho proceso.
En consecuencia, la Sala observa que esta conducta del
Municipio vulneró la confianza legítima de los menores Leidy Laura Guerra
Rosales y Esteban Darío Cevallos Cepeda, pues al permitirles participar en el
proceso de preinscripción en comento, les creó la expectativa de ingreso al
sistema escolar, para luego privarlos de ella sin justificación aparente.
Cabe recordar que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, este principio “se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[18]
Por esta misma vía, la entidad demandada vulneró
también el derecho a la educación del menor en su faceta de acceso, ya que le
impidió vincularse al sistema educativo y beneficiarse del servicio que desde
el año 2003 venía prestándose en dicha institución.
Así mismo, la interpretación de la norma se hace en
forma restrictiva del derecho a la educación, recuerda la Sala que la edad de 5
años sólo puede considerarse como un mínimo de prestación del servicio de la
educación por parte del Estado, y no como pretende la entidad accionada, una
barrera en la prestación del servicio.
En cuanto a la entidad obligada en la prestación del
servicio se tiene que esta obligación recae en el Municipio de Pasto. Lo
anterior, en virtud del artículo 4º de la Ley 115 de 1994, el parágrafo del
artículo 6 del Decreto 1860 de 1994, y el numeral 1° del artículo 7 y el
artículo 6.2.1 de la Ley 715 de 2001, que señalan a los municipios y distritos
–excepcionalmente a los departamentos tratándose de municipios no certificados-
como responsables en la prestación del servicio de educación preescolar, así
como la ampliación de su cobertura a los tres niveles previstos por el Decreto
2247 de 1997, con cargo a sus propios recursos y a la participación de
educación que reciben del Sistema General de Participaciones.
No obstante, como para la fecha del
presente pronunciamiento, está próxima la terminación del año escolar y los
menores ya cumplieron la edad de 5 años[19], se seguirá
la decisión adoptada en las Sentencia T-671 de 2006[20]
y T-787 de 2007[21], en la que se analizó el
caso de unos menores a quienes se negó el ingreso al grado de transición por no
tener cumplidos los 5 años para el momento de la matrícula, la Corte ordenó que
se les permitiera ingresar a las clases de dicho nivel en calidad de
asistentes, hasta tanto cumplieran la edad requerida para ingresar al mismo y
pudieran incorporarse regularmente al sistema educativo.
Así las cosas, la Sala revocará los
fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Nariño, en única instancia,
dentro de las acciones de tutela interpuestas por Flor Janeth Rosales Montes, obrando
en calidad de representante legal de su hija menor de edad, Leidy Laura Guerra
Rosales y por Miriam Marley Cepeda Azza, obrando en calidad de representante
legal de su hijo menor de edad, Esteban Darío Cevallos Cepeda.
En su lugar, concederá las tutelas
al derecho fundamental a la educación del menores Leidy Laura Guerra Rosales y
Esteban Darío Cevallos Cepeda y ordenará a la Secretaría de Educación
del Municipio de Pasto que, dentro del término que se precisará en la parte
resolutiva del presente pronunciamiento, proceda a autorizar su ingreso a las
clases del grado transición que se imparten en el Jardín Infantil Piloto INEM
de Institución Educativa “Mariano Ospina Rodríguez”, en calidad de asistentes,
y se les asegure su subsiguiente vinculación al sistema escolar en el año
lectivo 2008.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada, a fin
de resolver el presente asunto.
SEGUNDO: REVOCAR los siguientes fallos proferidos por el
Tribunal Administrativo de Nariño: (i) fallo de la Sala Sexta, M.P. Luis Javier
Rosero Villota, del 29 de agosto de 2006, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Flor Janeth Rosales Montes en representación de la menor Laidy
Laura Guerra Rosales y (ii) fallo de la Sala Sexta, M.P. Luis Javier Rosero
Villota, del 5 de septiembre de 2006, dentro de la acción de tutela interpuesta
por Miriam Marley Cepeda Aza en representación del menor Esteban Dario Cevallos
Cepeda. En su lugar, CONCEDER la tutela al derecho fundamental a la
educación de los menores Leidy Laura Guerra Rosales y Esteban Darío Cevallos.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Secretaría de
Educación del Municipio de Pasto que, dentro del término de 48 horas contadas a
partir de la notificación del presente fallo, proceda a autorizar el ingreso de
los menores Leidy Laura Guerra Rosales y Esteban Darío Cevallos, a las clases
del grado transición que se imparten en el Jardín Infantil Piloto INEM de
Institución Educativa “Mariano Ospina Rodríguez”, en calidad de asistentes, y
se les asegure su subsiguiente vinculación al sistema escolar en el año lectivo
2008.
CUARTO: PREVENIR a la Secretaría de Educación de Pasto para
que en lo sucesivo se abstenga de adoptar medidas regresivas y vulneratorias
del derecho a la educación de los niños residentes en su jurisdicción, como la
que dio lugar al presente pronunciamiento.
QUINTO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, la corporación de origen harán las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En Sentencia T-1017 de 2000,
M.P.  Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló el alcance de la
prevalencia de estos derechos fundamentales de los niños en los siguientes
términos: “es claro que tal y como lo ha  reconocido  la Convención de las
Naciones Unidas sobre Derechos del Niño, los derechos de los menores son
prevalentes sobre los derechos de los demás y en consecuencia, se debe
estimular a favor del menor su i) desarrollo  y su crecimiento armónico e
integral en los aspectos físicos, biológicos, psicológico, congnitivo, afectivo
y social; ii) su supervivencia y calidad de vida y ii)  sus demás derechos como
el de acceso a la cultura, seguridad, recreación, salud, educación y el derecho
a participar en sociedad, entre otros. La Constitución del 91 ha reconocido a
favor de los menores, igualmente,  los derechos consagrados en el articulo 44
de la Carta y ha elevado al menor a la categoría de sujeto fundamental,
merecedor de un tratamiento prioritario y especial por parte de la familia, la
sociedad y el Estado, que hace necesario que en la interpretación normativa
siempre se tenga en cuenta el interés superior del menor”
[2] La Corte ha desarrollado en reiterada
jurisprudencia esta posición. Así, desde el año de 1992 mediante sentencia
T-002 la Corporación dejó establecido la fundamentalidad del derecho a la
educación, tendencia reafirmada en las providencias T-050 de 1999;
T-1740 de 2000; T-108 de 2001 y T-356 de 2001.
[3] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[4]
Ver al respecto: Tomasevski, Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas
para el derecho a la educación). Human rights obligations: making education
available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug, Novum Grafiska AB,
2001. Citado por Defensoría del Pueblo. El derecho a la educación en la
Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá,
2003.
[5] Ver al respecto el inciso
primero del artículo 68 superior.
[6] En este sentido, el inciso 5 del
artículo 67 de la Constitución indica que el Estado debe garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
par su acceso.
[7] En relación con la accesibilidad
desde el punto de vista económico, cabe mencionar el inciso 4 del artículo 67
de la Constitución, según el cual la educación debe ser gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos.
[8] Al respecto, debe destacarse el
inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de conformidad con el cual los
grupos étnicos tienen derecho a una educación que respete y desarrolle su
identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem señala la obligación
del Estado de brindar educación especializada a las personas con algún tipo de
discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales.
[9] El inciso 5 del articulo 67
superior expresamente señala que el Estado debe garantizar a los menores su
permanencia en el sistema educativo.
[10] Al respecto, el inciso 5 del
artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación, con el fin de vela por su calidad y la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. Por su parte, el
inciso 3° del artículo 68 ibídem establece que la enseñanza debe estar a
cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica.
[11] Ver en este sentido la sentencia
T-324 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] El texto del artículo es el
siguiente: "Para  los efectos de la presente Convención, se entiende
por niño todo ser humano  menor de dieciocho años de edad, salvo que, en
virtud  de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de
edad"
[13] Sentencia T-323 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia la Corte abordó el caso de una menor de edad
a la que se negó un cupo en un colegio del municipio de Medellín, por haber
superado la edad de 15 años. La Corporación reconoció que la accionante gozaba
de un derecho fundamental a recibir educación básica y media hasta que
cumpliera los 18 años de edad. No obstante, no concedió la tutela debido a que
la menor había solicitado extemporáneamente su matrícula.
[14] Sentencia T-323 de
1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Sentencia T-323 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Sentencia T-323 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] En esta sentencia la Corte abordó el
caso de un menor de de 5 años, a quien no le fue permitido el ingreso a clases
en el jardín infantil en el que se encontraba matriculado, debido a que su
madre adeudaba tres quincenas de pensión. Por esta razón, la madre, en
representación del menor, interpuso acción de tutela contra el jardín. El
jardín aducía que el argumento de la imposibilidad de suspender la prestación
del servicio de educación cuando hay mora en las mensualidades, sólo era
oponible en el caso de niños de 5 años en adelante, que son a quienes protege
la Constitución en esta materia. El amparo fue negado en única instancia porque
el juez consideró que la Constitución sólo prevé como obligatorio un año de
educación preescolar, este es, transición, y sólo para niños de 5 años en
adelante. Así las cosas, estimó que el derecho invocado no era un derecho
fundamental del menor. La Corporación concedió la tutela, ya que estimó que no
era admisible la interpretación del juez de instancia, según la cual, de
conformidad con el Decreto 2247 de 1997, sólo es obligatorio el grado de
transición. A juicio de la Corte, (i) dicha interpretación transformaba en
rígido un criterio que la propia Carta establecía como flexible, y (ii) el
Presidente de la República no puede, mediante un decreto reglamentario, limitar
garantías constitucionales como la objeto del pronunciamiento.
[18] Cfr. Sentencia SU-360 de
1999, fundamento jurídico 5.
[19] Leidy Laura Guerra
los complía el 1 de mayo de 2007 y Esteban Darío Cevallos el 20 de mayo del
mismo año.
[20] M.P. Nilsón Pinilla Pinilla. En
esta sentencia, la Sala Segunda de Revisión de esta Corporación ordenó lo
siguiente:
“Primero: REVOCAR las sentencias proferidas el 24 de febrero de 2006
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Carreño, Vichada, en las
acciones de tutela de Carlos Orlando Acosta (T-1330797) y Dich Jhonny Ladino
Leal (T-1333265) y en su lugar, se concederá el amparo constitucional, en
contra de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Vichada.
ORDENAR a esa entidad demandada, que en el término de 48
horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a
autorizar el ingreso de los menores como asistentes y la subsiguiente
vinculación en el año 2007, de acuerdo a las consideraciones expuestas.
Segundo: REVOCAR las sentencias proferidas el 23 y el 27 de marzo de
2006 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia, Antioquia, en las acciones
de tutela de Luz Mariela Vanegas Penagos (T-1337766) y Jorge William
Gaviria Jiménez (T-1337767) y en su lugar, se concederá el amparo constitucional,
en contra de la Institución Educativa Orlando Velásquez Arango de Bolombolo de
Venecia, Antioquia.
ORDENAR a esa entidad demandada, que en el término de 48
horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a
autorizar el ingreso de las menores como asistentes y la subsiguiente
vinculación en el año 2007, de acuerdo a las consideraciones expuestas.”
[21]M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra