T-470-19
Sentencia
T-470/19
DEBER DE CONSERVACION DE ARCHIVOS-Obligación de las empresas de guardar la historia laboral de
sus trabajadores
Si bien en las disposiciones no está determinado un tiempo
durante el cual debe ser preservada la información laboral de los empleados,
una interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en
el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de
la información contenida en los certificados laborales supone que el deber del
empleador es de carácter indefinido. Ello debido a que resulta desproporcionado
trasladar al trabajador la omisión del legislador, impidiéndole el disfrute de
otros de sus derechos fundamentales. Justamente, este Tribunal ha considerado
que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación
laboral “debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es
decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del
trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene
derecho a que su empleador se la expida”.
HABEAS DATA-Posibilidad de
ejercerlo cuando se presenta inexactitud en historia laboral para solicitar
pensión de vejez/DEBER CONSTITUCIONAL DE LA DEBIDA GESTION Y ADMINISTRACION
DE ARCHIVOS
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Imposibilidad
de trasladar al peticionario las fallas o deficiencias de la administración en
el manejo de la información
ENTIDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Deber de custodia, conservación y guarda de la información concerniente
al Sistema de Seguridad Social
La obligación de conservación de la información laboral
también se predica respecto de las entidades administradoras de los fondos de
pensiones, a quienes les corresponde un deber de protección y diligencia. Ello
con el objeto de que los datos consignados sean completos y veraces, y reflejen
el “verdadero esfuerzo económico que realizó el potencial beneficiario de la
pensión en aras de la satisfacción de las condiciones legales para acceder a
ella”. Este Tribunal ha considerado que no es admisible que esas entidades
trasladen a sus afiliados las consecuencias negativas del deficiente manejo de
la información. Por ende, en caso de que inexactitudes en la historia laboral,
advertidas por la entidad administradora de pensiones o por el propio afiliado,
es su deber “desplegar las actuaciones pertinentes que conduzcan a la
corrección de cualquier información errónea o inexacta, pues de lo contrario se
vulneraría el derecho al habeas data al negarle al titular del derecho la
posibilidad de que dichos datos sean corregidos o complementados.
PRUEBA
SUPLETORIA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
cuando se trata de reemplazar la certificación del tiempo laborado para
solicitar pensión de jubilación
La
Corte Constitucional ha reconocido el valor supletorio de las declaraciones
para efectos de reconocimientos pensionales ante la inexistencia del expediente
laboral que le impide a la persona acceder a su pensión. No obstante, en sede
de tutela, solo ha ordenado el otorgamiento de una pensión con base en un
testimonio en un caso en el que faltaban menos de 15 días de servicio para
acceder al derecho. En los demás, ha instado a los solicitantes a iniciar el
procedimiento para dar valor a las pruebas supletorias o, en un caso, a la
empresa empleadora a iniciar el trámite de reconstrucción, atendiendo las
declaraciones allegadas por el antiguo trabajador.
CERTIFICACION
LABORAL POR AUTORIDAD PUBLICA-Mecanismos procesales para
reconstrucción de archivos
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Respuesta oportuna, clara y de
fondo
El
cumplimiento del derecho de petición, en cabeza de las entidades
administradoras de pensiones resulta especialmente relevante, puesto que las
solicitudes de prestaciones sociales están supeditadas al cumplimiento de
requisitos precisos, relacionados con la edad, las semanas de cotización, la
estructuración de la invalidez, la dependencia económica, entre otros, que
podrían afectar otros derechos fundamentales como la seguridad social y el
mínimo vital. En ese sentido, las autoridades pensionales no pueden emitir
contestaciones que conduzcan al peticionario a una situación de incertidumbre
respecto de la existencia del derecho pensional, ni prolongar la definición de
la solicitud mediante remisión a distintas dependencias. Tampoco pueden brindar
respuestas que se limiten a informar el trámite interno a seguir, por cuanto la
garantía solo se satisface con respuestas, es decir, cuando se decide, se
concluye o se ofrece certeza al interesado.
RECONSTRUCCION
DE DOCUMENTOS PUBLICOS-Mecanismo análogo a reconstrucción de
expedientes para recuperar documentos destruidos o extraviados
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración
por Colpensiones, por cuanto se abstuvo de adelantar las gestiones pertinentes
para reconstruir la historia laboral o indicar trámite a seguir
Referencia:
Expediente T- 6.593.882
Acción
de tutela presentada por Luis José Pico Vera en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las Magistradas Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 17 de octubre de 2017, que confirmó la
providencia emitida por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, el 1 de
septiembre del mismo año, dentro de la presente acción de tutela[1].
I.
ANTECEDENTES
Luis José Pico Vera, por medio de
apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
(UGPP)[2],
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, al debido
proceso, a la seguridad social y a la vida digna, a causa de la negativa del
reconocimiento de la pensión por aportes que solicitó ante dicha entidad.
1.
Hechos
y relato contenido en el expediente[3]
1.1.
El
accionante tiene 87 años de edad[4]
y le fue dictaminada una pérdida de la capacidad laboral del 76.82% con fecha
de estructuración del 28 de abril de 2016[5].
1.2.
Manifiesta
que está gravemente enfermo y que es beneficiario de la pensión de jubilación
por aportes consagrada en el artículo 7[6]
de la Ley 71 de 1988[7].
Al respecto, indica que laboró 20 años, 8 meses y 17 días, razón por la cual
tendría derecho a la pensión desde cuando cumplió 60 años de edad[8], con
base en los siguientes tiempos:
i.
Cuando
prestó servicio militar desde el 13 de mayo de 1954 hasta el 30 de noviembre de
1955, esto es, durante 18 meses y 17 días[9].
ii.
Cuando
laboró como trabajador oficial del Ministerio de Agricultura, a través del
entonces Instituto Nacional de Fomento Tabacalero, desde el 1 de febrero de
1958 hasta el 28 de febrero 1966[10].
iii.
Cuando
laboró con la Productora Tabacalera de Colombia (Protabaco S.A.), hoy British
American Tobacco Colombia S.A.S. (BAT Colombia), desde 1966 hasta el 30 de
marzo de 1977[11].
A.
Hechos
que originaron la acción de tutela presentada por el actor en el año 2016
1.3.
El
10 de junio de 2015 el actor presentó petición ante BAT Colombia solicitando
las certificaciones laborales de los años 1966 hasta 1977, indicando que se desempeñó
como extensionista a los pequeños agricultores de las provincias Comunera y
Guanentina desde “los años 1960” para el Instituto de Fomento Tabacalero
(Intabaco), empresa sustituida por la empresa privada Protabaco S.A., en donde
siguió laborando hasta el 30 de marzo de 1977[12].
1.4.
En
oficio de 28 de julio de 2016, BAT Colombia sostuvo que no encontró información
que acreditara la relación laboral entre el actor y Protabaco S.A., razón por
la cual no podía emitir certificado alguno. Al respecto, adujo que los datos
informados corresponden a fechas de hace más de 30 años y que a la luz de los
artículos 28[13]
de la Ley 962 de 2005[14]
y 60[15]
del Código de Comercio, es obligatorio conservar los documentos por un periodo
de 10 años contados a partir del último asiento. Según el concepto núm. 266558
de 8 de septiembre de 2008 proferido por el Ministerio de la Protección Social,
esas normas resultan aplicables analógicamente en cuanto al archivo y
conservación de la información laboral de los trabajadores para aquellas
empresas que no sean: i) entidades de derecho público o ii) entidades
privadas que presten servicios públicos. Sin perjuicio de ello, le pidió al
accionante remitir copia de los documentos que dieran fe de la relación laboral[16].
1.5.
Ante
la anterior respuesta y la negativa de la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones) a realizar el cálculo actuarial para determinar la
suma que el empleador dejó de aportar[17],
el accionante promovió acción de tutela en contra de BAT Colombia y Colpensiones,
al considerar que no le dieron una respuesta clara y de fondo a las solicitudes
presentadas. En sentencia única de instancia[18],
mediante fallo de 5 de octubre de 2016, la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá negó el amparo de los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, al no encontrar acreditados los aportes
pertinentes para acceder a la pensión de jubilación por aportes ni a la pensión
sanción. De otro lado, consideró que la empresa había vulnerado sus derechos fundamentales
de petición y de habeas data al condicionar la respuesta a las pruebas que el
peticionario pudiera recaudar, “invirtiendo la carga de la prueba en contra de
quien está en una posición desfavorable, por su edad, salud y medios a su alcance”[19]. Por
ende, ordenó a BAT Colombia dar respuesta de fondo a la solicitud planteada, en
los términos indicados por la Corte Constitucional, esto es:
“(…) cuando la
empresa tenga dificultades para suministrar la información solicitada por el
empleado, ya sea porque se extravió, se desapareció o simplemente no se tuvo la
precaución de guardar esta información, esta deberá realizar un esfuerzo por
suministrar la solicitado de acuerdo con los archivos que tiene bajo su
custodia, y si fuere el caso deberá intentar reconstruir el expediente laboral
del solicitante, si definitivamente le resulta imposible suministrarle dicha
información deberá indicarle al peticionario la entidad, dependencia o el
procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta manera
satisfacer el derecho a la información”[20].
1.6.
Mediante
escrito de 7 de diciembre de 2016, BAT Colombia indicó que en su información
contable y de nómina no se encontraba constancia alguna de la existencia de una
relación laboral entre el accionante y Protabaco S.A.. Explicó que BAT Colombia
adquirió a la citada empresa el 1 de diciembre de 2012, por lo que no contaba
con información entre 1966 y 1976. Remitió certificación del periodo
comprendido entre el 2 de febrero de 1976 y el 30 de marzo de 1977, como quiera
que en Colpensiones obran cotizaciones sobre ese periodo[21].
1.7.
En
auto de 13 de febrero de 2017, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá se abstuvo de iniciar incidente de desacato en contra de la
empresa accionada, al estimar que esta había realizado una búsqueda documental
que no dio resultados, debido a que se trataba de un vínculo laboral antiguo. Declaró
que en el caso no se podía ordenar directamente la reconstrucción del expediente
laboral porque no existía certeza en la existencia de la relación laboral.
Salvo que se allegara documentación nueva, entendió cumplida la orden emitida
en la sentencia de tutela, por la imposibilidad física y jurídica del
representante legal de certificar el vínculo laboral[22].
B.
Trámite
pensional posterior a la primera acción de tutela
1.8.
El
30 de enero de 2017 el demandante radicó petición pensional ante el Ministerio
de Agricultura, quien respondió que había emitido los bonos pensionales a su
nombre y que el trámite de reconocimiento le correspondía a la UGPP[23].
1.9.
El
28 de junio de 2017 presentó el actor petición ante la UGPP para lograr el
reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes. Para ello, aportó 4
declaraciones extra juicio en las que se afirma que el actor trabajó para el
entonces Protabaco S.A. en los periodos señalados antes. Además, sostuvo que, en
virtud del artículo 10[24]
del Decreto 2709 de 1994[25],
la UGPP era la entidad a quien le correspondía pagar la prestación porque a
ella se efectuó el mayor número de aportes[26].
i)
En
declaración de 5 de agosto de 2016, Carlos Monsalve Ballesteros sostuvo que
conocía al actor hace más de 50 años y que durante el año 1965 trabajaron
juntos en Intabaco. A inicios de 1966, el actor renunció para vincularse en
Protabaco S.A., donde laboró hasta 1977, “desarrollando sus funciones en el
área rural en el municipio de Palmas del Socorro y municipios circunvecinos a
la ciudad del Socorro”[27].
ii)
En
declaración de 5 de agosto de 2016, Elías Monsalve Ballesteros afirmó que conocía
al actor hace más de 50 años y que desde 1966 y hasta 1977 este trabajó como
obrero de Protabaco S.A. y sus labores las desarrollaba “en el área rural en el
municipio de Palmas del Socorro y municipios circunvecinos a la ciudad del
Socorro”[28].
iii)
En
declaración de 5 de agosto de 2016, Pablo Antonio Salamanca sostuvo que conocía
desde 1976 al accionante, quien fue su compañero de trabajo en Protabaco S.A.,
debido a que fue quien le enseñó las rutas, las veredas y demás oficios
relacionados con el cargo a desarrollar en la empresa, porque había ingresado
antes a trabajar en la empresa[29].
iv)
En
declaración de 8 de agosto de 2016, José Ignacio Agredo Bernal manifestó que
conocía al demandante hace 60 años y que le constaba que este trabajó para
Protabaco S.A. entre 1966 y 1977, cuando se retiró de la empresa. Allí “hacía
semilleros y los vendía a la gente para cosecharlos y llevarlo a Protabaco S.A.,
en el municipio de Palmas de Socorro. Ahí se hacían los semilleros y (…) él era
el que enseñaba y decía cuáles eran las zonas para trabajar en tabaco Borle”[30]
1.10.    El 11
de julio de 2017, la UGPP notificó su decisión de trasladar por competencia a Colpensiones,
la petición pensional antes mencionada, por considerar que el asunto que se
solicitaba era el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, de
conformidad con el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[31].
Destacó que esa decisión no expuso fundamento jurídico alguno para demostrar la
falta de competencia[32].
1.11.    El 17
de julio de 2017, Colpensiones mediante comunicación núm.
BZ2017-7401153-1886059, lo requirió para que en el término de un mes
corrigiera el formulario de solicitud de pensión de invalidez diligenciado y
acreditara el pago de incapacidades por parte de la EPS y la afiliación al
régimen subsidiado[33].
1.12.    El 1
de agosto de 2017, el actor acudió a Colpensiones para atender el anterior requerimiento.
Allí, a juicio del apoderado, fue inducido por error a diligenciar el formulario para el trámite “reconocimiento-pensión de
invalidez” que se tramitó bajo el radicado núm. 2017-7986123. El mismo
día, esa entidad remitió comunicación BZ2017-7986123-2032308,
mediante la cual rechazó la petición pensional por falta de requisitos,
adjuntando un reporte de semanas cotizadas de conformidad con el cual acumula
60.43 semanas, aportadas entre el 2 de febrero de 1976 y el 30 de marzo de 1977[34].
1.13.    El 8
de agosto de 2017, el accionante presentó petición a Colpensiones, con radicado núm. 2017-8215497 en la que solicitó: i)
que se le diera trámite de pensión de jubilación por aportes a la petición
radicada el 17 de julio de 2017; ii) que se desistiera del trámite del
reconocimiento de pensión de invalidez radicado el 1 de agosto de 2017, por
considerar que fue inducido al error para diligenciar el correspondiente
formulario; y iii) que Colpensiones se declarara incompetente para
conocer del trámite pensional por cuando la UGPP es la entidad en donde se
realizaron la mayoría de aportes[35].
1.14.    El 22
de agosto de 2017, Colpensiones emitió el oficio con radicado núm.
BZ2017-8262702-2197776 en el que le comunicó que su requerimiento presentado el
1 de agosto del mismo año fue “cerrado y rechazado”, en tanto no se diligenció
el NIT del empleador[36].
C.
Solicitud
de tutela
1.15.    El
actor considera que la UGPP vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital, al no darle trámite a la solicitud de reconocimiento
y pago de la pensión de jubilación por aportes de que trata el artículo 7 de la
Ley 71 de 1988. Ello, al estimar que la entidad competente para conocer el
trámite era Colpensiones. En ese sentido, pide que se protejan transitoriamente
sus garantías constitucionales y se le ordene a la UGPP que reconozca y pague
la pensión de jubilación por aportes, a favor del señor Luis José Pico Vera
hasta tanto estudie y se resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento presentada
el día 28 de junio de 2017.
2.
Actuación
procesal y contestación a la acción de tutela
2.1.
A
través de auto de 25 de agosto de 2017, el Juzgado 7 Laboral del Circuito de
Bogotá dispuso la vinculación del Ministerio de Agricultura, de Protabaco S.A. y
de Colpensiones, otorgándoles un día para pronunciarse sobre los hechos de la
demanda[37].
2.2.
En
escrito de 28 de agosto de 2017, el Ministerio de Agricultura solicitó su
desvinculación del trámite puesto que mediante oficios remitidos el 19 de mayo
de 2018 le informó al actor que Protabaco S.A. no era una sociedad de economía mixta
vinculada a ese ministerio, por lo que no podía expedir certificación sobre los
tiempos laborados a su favor[38].
2.3.
Mediante
comunicación de 29 de agosto de 2017, BAT Colombia indicó que había dado
respuesta a la solicitud de certificados por los tiempos laborados en Protabaco
S.A., empresa que absorbió mediante acto de fusión. Explicó que solo pudo
corroborar los periodos respecto de los cuales se efectuaron cotizaciones a
Colpensiones. Finalmente, destacó que sobre el asunto existe cosa juzgada, en
virtud de la acción de tutela resuelta por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Circuito de Bogotá[39].
2.4.
En
oficio de 31 de agosto de 2017, la UGPP pidió ser desvinculada del trámite, al
considerar que la entidad competente para resolver cualquier solicitud
pensional del actor era Colpensiones. Explicó que al momento no existe una
petición sin resolver, ya que aquella presentada el 28 de junio de 2017 fue
trasladada al fondo de pensiones citado en virtud del artículo 21 de la Ley 1437
de 2011[40].
Sostuvo, además, que no se acreditó un perjuicio irremediable que le impidiera
acudir a la justicia ordinaria para obtener su pretensión[41].
2.5.
En
documento de 1 de septiembre de 2017, Colpensiones requirió que se declarara
improcedente el amparo, debido a que aún se encontraba en términos para
resolver la solicitud presentada el 8 de agosto de 2017, en la que el
peticionario desistió del trámite de la pensión de invalidez para que se
tramitara el reconocimiento de la pensión de jubilación de aportes[42].
II.
DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1.
Sentencia
de primera instancia
En sentencia de 1 de septiembre de 2017,
el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá negó la protección solicitada.
Sostuvo que no se había vulnerado el derecho fundamental de petición, por cuanto
la UGPP remitió a Colpensiones su solicitud y esta, a su vez, requirió al actor
para que completara los documentos y la información necesaria para seguir
adelante el trámite[43],
sin que se hubiera vencido el término de los 4 meses con que cuenta la administradora
de pensiones para resolver la solicitud, a la luz de la sentencia SU-975 de
2003. Lo anterior, teniendo en cuenta que el último memorial presentado por el
actor data de 8 de agosto de 2017, por lo que la entidad tenía plazo hasta el 8
de diciembre siguiente para emitir una respuesta. De otra parte, estimó que no se
cumplían con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por cuando el actor
dejó transcurrir más de 27 años desde el momento de causación del derecho
pensional, esto es, el 6 de enero de 1990. Esto, sin solicitar el
reconocimiento de la pensión que a su juicio tenía derecho, ni iniciar una
acción judicial ordinaria, ni aportar pruebas que justificaran la inactividad,
circunstancias que desvirtuaban la necesidad de protección urgente de su
derecho.
2.
Impugnación
A través de escrito de 12 de septiembre
de 2017, el apoderado del peticionario resaltó que la sentencia no tuvo en
cuenta que la UGPP no expuso argumento alguno para trasladar la petición a
Colpensiones, y que Colpensiones no analizó si era la entidad competente
para realizar el estudio sobre la prestación y le dio trámite a la solicitud
como pensión de invalidez, pese a que lo pedido fue la pensión por
aportes. Tampoco atendió que el actor solicitó tardíamente la pensión debido a
que como campesino, su conciencia “le dicta trabajar hasta el último día que le
permitan sus fuerzas”, razón por la cual solo acudió a la entidad demandada
cuando la imposibilidad física y mental le impidieron ganarse su sustento y el
de su esposa. En su opinión, el juez de tutela no puede valorar en abstracto la
inmediatez, en tanto la vulneración permanece en el tiempo, es continua y
actual.
Adicional a ello, allegó constancia de
visita del Personero del municipio de Palmas del Socorro[44] en la
que indica que el actor se encuentra en grave estado de salud, por cuanto le
fue diagnosticada demencia senil y problemas de anticoagulación y
psiquiátricos, por lo que su esposa debe cuidar de él. También declaró que
ninguno de los dos tiene ingresos propios y que el accionante pidió la pensión
cuando observó el deterioro de su salud.
Finalmente, sostuvo que no era cierto
que existiera un trámite pendiente de resolución por parte de Colpensiones, ya
que el mismo día en que fue notificado el fallo que se impugna le fue
comunicado oficio, con radicado núm. BZ2017-8262702-2197776 de fecha de 22 de
agosto de 2017, mediante la cual le fue informado al actor que la solicitud de
8 de agosto del mismo año estaba cerrada y rechazada[45].
3.
Sentencia
de segunda instancia
Mediante sentencia de 17 de octubre de
2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
confirmó el primer fallo, al considerar que, pese a que el actor demostró ser
un sujeto de especial protección constitucional y contar con una pérdida de
pérdida de capacidad laboral del 76,82%, no demostró la titularidad del derecho
pensional. Lo anterior, en tanto no acreditó vínculo laboral entre el 29 de
febrero de 1966 y el 1 de febrero de 1976. Si bien allegó 4 declaraciones
extrajuicio para probar esa relación, lo cierto es que ellas deben ser
estudiadas por los jueces laborales, quienes tienen la potestad de ordenar su
ratificación, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Por tanto,
a su juicio, el actor debía iniciar un proceso ordinario para que le sean
reconocidos aproximadamente 10 años dentro de un escenario probatorio amplio.
De otro lado, sostuvo que no le había sido vulnerado su derecho de petición,
por cuanto Colpensiones le informó sobre las inconsistencias en su historia
laboral y no habían transcurrido 4 meses desde la presentación de la solicitud,
por lo que se encontraba en término para la decisión sobre la misma[46].
III.
ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN
1.
Mediante auto
de 16 de mayo de 2018, para mejor proveer, se ordenó al accionante indicar: i) su
estado actual de salud y el tipo de afiliación al Sistema de Seguridad Social
en Salud, ii) una relación de sus ingresos y gastos mensuales,
así como el origen de los mismos, iii) si ha recibido respuesta sobre la
última solicitud elevada ante Colpensiones y iv) si cuenta con algún
otro elemento que pruebe su vinculación a BAT Colombia. A
esa empresa, se le ordenó informar las acciones emprendidas para lograr la
reconstrucción de la historia laboral del accionante, diferentes a la
verificación de su historia laboral en Colpensiones.
2.
En
escrito de 22 de mayo
de 2018, el demandante remitió i) declaración juramentada en la que
indica que no ha recibido otra respuesta de Colpensiones, y que ni él ni su esposa
tienen ingresos económicos, por lo que subsisten de la ayuda que les brindan
sus hijos que no son solventes y en ocasiones deben recurrir a préstamos; ii)
certificado de la Sociedad Cardiovascular de Santander en la que consta que su
diagnóstico es de paciente senil con patología cardiaca, específicamente
insuficiencia cardiaca congestiva, fibrilación auricular crónica e hipertensión
arterial primaria; iii) certificado de Nueva EPS en la que consta que
está afiliado al Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud en calidad
de beneficiario de su hijo; iv) certificado suscrito por contadora
pública en la que indica que tiene como ingresos los aportes que hacen sus
hijos y que ascienden a $832000 y gastos por la misma cantidad[47].
3.
A
través de oficio de 23 de mayo de 2018, BAT Colombia sostuvo que el presente
amparo fue iniciado por el actor en contra de UGPP y que la empresa no había
sido parte del mismo. Insistió que adquirió la entidad Protabaco S.A. el 1 de
diciembre de 2012, “motivo por el cual frente a situaciones consolidadas antes
de esa fecha debemos remitirnos exclusivamente a los documentos que fueron
entregados por dicha entidad, en los que (…) no obra mención alguna referente
al señor José Luis Pico (sic)”. En todo caso, al efectuar una nueva
búsqueda no encontró constancia alguna de la relación laboral, por lo que no
está obligada a lo imposible y no puede certificar un vínculo sobre el cual no
tiene evidencia alguna, ya que esta habría sucedido 40 años antes de la
adquisición. Explicó que su búsqueda se dio en: i) la matriz de
empleados activos e inactivos de BAT Colombia y Protabaco S.A., ii)
matriz de empleados de Protabaco S.A. vigente al momento de la adquisición, iii)
historial consolidado de empleados de BAT Colombia y Protabaco S.A.; iv)
historial electrónico de aportes y afiliación al Sistema de Seguridad Social; v)
archivo activo; vi) archivo inactivo ubicado en la empresa proveedora de
servicios de archivo y gestión documental. Además, allegó copia de las
respuestas brindadas al accionante en 2016 y el auto que negó la apertura del
incidente de desacato dentro de la primera acción de tutela promovida por al
accionante[48].
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 86, en el numeral 9
del artículo 241 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente
para conocer el fallo materia de revisión.
2.     Planteamiento del problema jurídico
El amparo se dirige a que la UGPP dé trámite
a la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes de
que trata el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y que se ordene como medida
transitoria el pago de las mesadas, mientras se decide definitivamente. Ello,
por cuanto a juicio del actor esa entidad no ha debido dar traslado de la
solicitud a Colpensiones, en tanto la mayoría de semanas fueron cotizadas a la
entonces Cajanal. A su turno, Colpensiones le dio trámite a la solicitud como
una pensión de invalidez, y ante el incumplimiento de requisitos formales, la
rechazó.
Se advierte que una respuesta favorable
al trámite pensional iniciado por el accionante está condicionada a que se demuestren
los tiempos presuntamente laborados al servicio de Protabaco S.A. entre 1966 y
1977, ya que en la actualidad solo están acreditados 11 años de servicio,
mientras la norma mencionada exige 20 años para acceder a la prestación. Esa
empresa fue adquirida en 2012 por BAT Colombia, cuyos representantes afirman que
en sus archivos no tienen pruebas de la existencia de esa relación laboral y
que no es su obligación conservar información laboral por más de 10 años.
En ese sentido,
le corresponde a esta Sala de Revisión determinar i) si una empresa
vulnera el derecho fundamental de habeas data de un presunto ex empleado cuando
niega la expedición de certificados laborales, debido a que la relación tuvo
lugar 40 años antes. Además, se deberá establecer ii) si una entidad
encargada del reconocimiento pensional vulnera los derechos fundamentales de
petición, a la seguridad social y al mínimo vital al dar traslado de la
petición pensional a otro fondo de pensiones, sin informar las razones por las
cuales no era competente y pese a que, a juicio del solicitante, es la entidad
que acumula mayor cantidad de semanas cotizadas. Finalmente, se deberá indagar iii)
si una entidad encargada del reconocimiento pensional vulnera los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital al no efectuar una verificación de las semanas reportadas como faltantes por
al afiliado y al tramitar como pensión de invalidez una solicitud de pensión de
jubilación. Para el efecto, se reiterará la jurisprudencia sobre la obligación
de los empleadores y de las entidades administradoras de pensiones de conservar
la información laboral, así como la forma de
acreditar la vinculación laboral cuando de ella no exista constancia
documental. Así mismo, se reiterará la jurisprudencia sobre la obligación de
esas entidades de atender diligentemente y de fondo las solicitudes efectuadas
por los afiliados en orden a lograr un reconocimiento pensional.
3.
Los
empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben
conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores de
forma que ella sea veraz, cierta, clara, precisa
y completa, y permita el ejercicio de otros
derechos fundamentales.
3.1.
El derecho al habeas data, establecido
en el artículo 15 Constitucional, supone que todas las personas “tienen
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y
privadas. En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán
la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”[49]. Para la Corte, se trata de un derecho de
doble naturaleza[50]:
i)
El derecho al habeas data goza de reconocimiento
constitucional autónomo, razón por la cual el titular de la información tiene la
posibilidad de conocer la información que sobre el reposa en las bases de
datos, así como de exigir a quien la administra la actualización, rectificación,
autorización, inclusión y exclusión de información recolectada.
ii)
El derecho al habeas data es garantía
de otros derechos, “en la medida en que los protege mediante la vigilancia y
cumplimiento de las reglas y principios de la administración de datos”. Ello
sucede, entre otros, en cuanto al buen nombre, cuando se
emplea para rectificar el tratamiento de información falsa[51],
en cuanto al derecho a la seguridad social, cuando se emplea para incluir información
personal necesaria para la prestación de los servicios de salud y de las
prestaciones propias de la seguridad social[52], o en cuanto al derecho de
locomoción, cuando se solicita para actualizar información relacionada con la vigencia
de órdenes de captura[53].
3.2.
Con fundamento en ese derecho, esta Corporación ha indicado
que los empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a
quienes les han prestado sus servicios[54]. Ello debido a que es su deber
conservar la información laboral, asegurando que ella sea veraz, cierta, clara,
precisa y completa “a fin de
que, de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos que le asisten, y,
del otro, se protejan en su integridad los demás derechos fundamentales de los
que es titular”[55].
Esta está conformada por el tiempo de
servicio, el salario devengado, las cotizaciones al sistema de seguridad
social, las vacaciones disfrutadas, las cesantías, los ascensos, y las licencias,
entre otros factores necesarios para acceder al reconocimiento de las prestaciones
sociales del trabajador[56].
3.3.
Específicamente, el deber de conservación está contenido en el artículo 57 del
Código Sustantivo del Trabajo (CST) que señala como una de las obligaciones especiales
del empleador:
“7) Dar al
trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una certificación en
que conste el tiempo de servicio, la índole de la labor y el salario devengado;
e igualmente, si el trabajador lo solicita, hacerle practicar examen sanitario
y darle certificación sobre el particular, si al ingreso o durante la
permanencia en el trabajo hubiere sido sometido a examen médico. Se considera
que el trabajador, por su culpa, elude, dificulta o dilata el examen, cuando
transcurridos cinco (5) días a partir de su retiro no se presenta donde el
médico respectivo para la práctica del examen, a pesar de haber recibido la
orden correspondiente”.
Así mismo, en el artículo 264 del CST que dispone:
“1. Las empresas
obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos
que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus
trabajadores y los salarios devengados.
2. Cuando los
archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo
de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba
reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo
competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa
respectiva”.
Si bien en las disposiciones mencionadas no está determinado
un tiempo durante el cual debe ser preservada la información laboral de los
empleados, una interpretación coherente con la protección especial del trabajo
señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se
desprenden de la información contenida en los certificados laborales supone que
el deber del empleador es de carácter indefinido. Ello debido a que resulta
desproporcionado trasladar al trabajador la omisión del legislador,
impidiéndole el disfrute de otros de sus derechos fundamentales. Justamente,
este Tribunal ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes
de la relación laboral “debe ser entendida como un derecho del trabajador que
no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la
desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación
laboral tiene derecho a que su empleador se la expida”[57].
En este punto, es
necesario precisar que el Ministerio de Trabajo y el entonces Ministerio de la
Protección Social han proferido conceptos en relación con el tiempo que debe
ser conservada la información laboral de los trabajadores. Primero, a través
del Concepto núm. 266558 de 29 de agosto de 2008, expuso que no existía norma
específica sobre la preservación de los soportes laborales, pero que podría
aplicarse por analogía el artículo 60 del Código de Comercio[58] que señala que los
archivos se deben preservar por 10 años. Después, mediante Concepto 1200000-119377
de 18 de junio de 2013, reiteró que era aplicable la disposición citada,
aclarando que trascurridos 10 años se podían destruir los libros y papeles,
siempre que posteriormente se asegurara por cualquier medio técnico su
reproducción exacta. De esa forma, la interpretación más reciente es la que se
ajusta a la que ha adoptado este Tribunal, en el sentido de estimar que la
obligación de conservación es indefinida en el tiempo.
3.4.
Debido a que de su expedición depende el goce efectivo de otros derechos
fundamentales, como la seguridad social y el mínimo vital, la Corte ha considerado que los
empleadores no pueden trasladar la carga de la prueba al trabajador en casos de
fallas de información en la historia laboral. Lo anterior, por cuanto a ellos
les corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener
actualizados los datos[59].
Al respecto, en la sentencia T-116 de 1997, se estableció que no
cualquier dificultad que se le presente a los empleadores los exonera de: i)
cumplir con la obligación de expedir las respectivas constancias sobre la
prestación del servicio de sus servidores o trabajadores, por cuanto aquella
debe ser insuperable, ni del ii) “deber de implementar mecanismos
apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella
relacionada con las materias laborales del personal a su servicio”[60].
Por tanto, cuando la empresa tenga dificultades para
suministrar la información porque se extravió, desapareció o no fue guardada, deberá realizar todas las
gestiones a su alcance para expedir los documentos solicitados[61] y, si fuera
necesario, deberá intentar reconstruir el expediente laboral del solicitante[62]. “Si
definitivamente le resulta imposible suministrarle dicha información, deberá
indicarle al peticionario la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir
para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la
información”[63].
3.5.
Ahora bien, la obligación de conservación de la información
laboral también se predica respecto de las entidades administradoras de los
fondos de pensiones, a quienes les corresponde un deber de protección y
diligencia. Ello con el objeto de que los datos consignados sean completos y
veraces, y reflejen el “verdadero esfuerzo económico que realizó el potencial
beneficiario de la pensión en aras de la satisfacción de las condiciones
legales para acceder a ella”[64]. Este Tribunal ha
considerado que no es admisible que esas entidades trasladen a sus afiliados
las consecuencias negativas del deficiente manejo de la información[65].
Por ende, en caso de que inexactitudes en la historia laboral, advertidas por
la entidad administradora de pensiones o por el propio afiliado, es su deber
“desplegar las actuaciones pertinentes que conduzcan a la corrección de
cualquier información errónea o inexacta, pues de lo contrario se vulneraría el
derecho al habeas data al negarle al titular del derecho la posibilidad de que
dichos datos sean corregidos o complementados”[66].
La reconstrucción
debe darse atendiendo el artículo 126 del Código General del Proceso[67], que si bien se
trata de una norma que rige esa diligencia al interior de procesos judiciales
puede ser aplicada a la reconstrucción de expedientes ante autoridades
administrativas, según lo ha establecido esta Corporación en diversas ocasiones[68]. Así mismo, ha
sostenido que cuando una entidad encargada del reconocimiento de pensiones se
niega a iniciar el procedimiento de reconstrucción o de corrección de la
historia laboral vulnera al mismo tiempo los derechos fundamentales al habeas
data, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, por cuanto la
falta de verificación de la realidad de las cotizaciones efectuadas tiene
incidencia directa en el reconocimiento de la pensión[69].
3.6.
Así las cosas, los
empleadores tienen la obligación de conservar indefinidamente la información
laboral de sus trabajadores, con el fin de que ellos puedan reclamar los
derechos derivados de esa relación o de los aportes que en virtud de ella
fueron realizados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Y en
ausencia de la información laboral, le corresponde a los empleadores realizar
su mejor esfuerzo para reconstruirla e informar la ruta para obtener los datos
solicitados. A la luz de la Constitución, la falta de expedición de los
certificados laborales constituye una vulneración del derecho fundamental de
habeas data que, a su vez, puede suponer la vulneración de las garantías a la
seguridad social y al mínimo vital. Los mismo ocurre ante, la ausencia de acciones para la resolver sus solicitudes
tendientes a la revisión y actualización de su historia laboral por parte de
los fondos de pensiones.
4.
La
acreditación de tiempos de servicio con fines pensionales a través de medios
probatorios distintos al documental debe darse ante el juez ordinario o ante la
autoridad encargada del reconocimiento pensional, por regla general.
4.1.
La Corte Suprema de Justicia ha considerado, a partir de una
interpretación del artículo 264 del CST citado anteriormente, que el deber de
conservación de los datos laborales a cargo de las empresas hace más expedita
la prueba para el reconocimiento de una prestación social. No obstante, el
alcance de la norma no es la restricción de la iniciativa probatoria del
solicitante de la pensión a lo que conste en los archivos de la empresa donde
laboró o a la demostración de que esos archivos están incompletos o no existen para
poder hacer valer otros elementos probatorios[70].
“Si
este fuera el propósito de aquel precep­to, o si realmente impusiera como
prueba principal del tiempo de servicios y del salario del trabajador lo que
emana de los archivos del empresario, lejos estaría de consagrar en beneficio
para el asalariado, como es de usanza común en las leyes del trabajo, al
remitirlo primordialmente al contenido de documentos que no están bajo su
custodia y a los cuales tampoco tiene acceso inmediato, por pertenecer a su patrono,
quien puede mantenerlos bajo la reserva que ampara el archivo de las empresas,
o a someterlo a demostrar que el archivo no existe, es incompleto o erróneo,
circunstan­cias que no está en capacidad de conocer, por las razones ya
anotadas, para tener libertad probatoria en cuanto a su derecho a pensionarse
por cuenta del patrono (…) Aún más, el incumplimiento del deber legal de
conservar sus archivos conduciría a un beneficio para el patrono que se abs­tiene
de observar la ley, y ello no es sostenible ni siquiera como hipótesis dentro
de un régimen jurídico sano acorde con la ética”[71].
Así las cosas, la prueba de la vinculación laboral es libre y
no solemne ni exclusiva, siendo posible la demostración de los tiempos de
servicios por cualquier otro medio al alcance del solicitante, con el fin de facilitar
la prueba a los empleados, quienes no tienen la custodia de su historia
laboral.
4.2.
En este punto se precisa que la certificación de los tiempos
laborados al servicio de una entidad pública obedece a una lógica distinta, en
tanto la prueba documental constituye la prueba idónea para acreditar el tiempo
de servicios en aras de la obtención de un reconocimiento pensional[72].
Justamente, la Ley 50 de 1886[73] establece que la prueba
documental es la conducente y que solo ante la falta absoluta bien justificada
de la prueba escrita o cuando se acredite que no se pudo establecer
oportunamente prueba escrita, resulta admisible el testimonio. Para la validez
de esa prueba, la norma previó un procedimiento especial en el que el
funcionario encargado del reconocimiento pensional debe tomar la declaración, pudiendo
hacer preguntas para “establecer el convencimiento de su veracidad y de su
pleno conocimiento de los hechos que declara y distintamente afirma”, siempre
en presencia de un representante del Ministerio Público[74].
4.3.
Con fundamento en las anteriores consideraciones este
Tribunal ha indicado que es posible comprobar las vinculaciones laborales a
través de distintos medios probatorios, a saber:
4.3.1. En las sentencias T-116
de 1997 y T-412 de 1998, este Tribunal sostuvo que ante la insuficiencia del
material documental en los archivos de las entidades, los ciudadanos contaban
con otras formas de demostrar la vinculación, haciendo uso de la prueba
supletoria o, recurriendo a la vía judicial para corroborarlo mediante la
práctica de distintos medios probatorios y con las garantías procesales
suficientes. En ese sentido, negó la protección al derecho de petición invocada
en contra de empleadores públicos que habían negado la expedición de la
certificación del tiempo laborado, en tanto cada una de las accionadas contestó
los requerimientos con los medios que tenía a su alcance, por lo que no podía
obligárseles a lo imposible.
4.3.2. Mediante
sentencia T-207 de 2011 se estudió el caso de una mujer de 81 años que
solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su fallecido
cónyuge, acreditando dos años de servicio mediante una declaración extrajuicio,
debido a que un incendio había destruido los archivos de la entidad pública. En
esa ocasión, la Corte determinó que se presumía la buena fe de la actora al
declarar la existencia del vínculo laboral entre la entidad y su esposo, pero la
declaración juramentada no era suficiente para demostrar “cierto nivel de
certeza de los supuestos fácticos que se pretenden reconstruir y acreditar”.
Advirtió que el juramento no cumplió con el procedimiento indicado en el
artículo 9° de la Ley 50 de 1886, de conformidad con el cual debe darse un
contrainterrogatorio por el funcionario que los recibe y el Ministerio Público
debe intervenir en el mismo. Adicionalmente, se constató que la demandante dejó
decretar la perención dentro de un primer proceso contencioso, que se
encontraba en curso otro proceso ordinario, y que no se demostró la existencia
de un perjuicio irremediable, razón por la cual se negó el amparo pedido.
4.3.3. En
la sentencia T-779 de 2014 se revisó la acción de tutela presentada por dos
mujeres de avanzada de edad que eran las beneficiarias de la pensión de
sobrevivientes de su hermana docente, quien inició los trámites para acceder a
la pensión gracia antes de morir, sin contar con el certificado de algunos años
de servicio en el nivel territorial por el deterioro del archivo, razón por la
cual solo había logrado acreditar un total de 19 años y 351 días de los 20 años
exigidos por la norma. La Corte consideró que la declaración juramentada de una
persona que aseguró que la docente fallecida le había dictado clases entre 1960
y 1962 en una escuela rural, a la luz de las normas señaladas anteriormente,
resultaba suficiente para acreditar los menos de 15 días que le hacían falta
para dar por cumplido el requisito de tiempo de servicios para acceder a la
pensión gracia, por lo que accedió a las pretensiones de reconocimiento
pensional.
4.3.4. A
través de la sentencia T-198 de 2015 se consideró el caso de una mujer de 70
años que había solicitado la certificación de los tiempos laborados ante un
hospital público, que respondió que no reposaban pruebas de su vinculación y
que debía iniciar el trámite de la Ley 50 de 1886. Una vez allegó declaraciones
juramentadas de sus compañeras y fotografías con las mismas, el hospital indicó
que no le correspondía valorar dichas pruebas. Este Tribunal estimó que la
entidad había incumplido sus deberes constitucionales y legales de conservación
de las historias laborales, así como de adelantar alguna gestión para su
reconstrucción, afectando su derecho de habeas data. Adicionalmente, ante la
falta de tacha de las declaraciones aportadas y en virtud de la carga dinámica
de la prueba, ordenó al ente efectuar el proceso de reconstrucción del
expediente laboral en 30 días. De no hacerlo, estaba en la obligación de
certificar los tiempos pedidos por la accionante.
4.4.
Por ende, se tiene que la Corte Constitucional ha reconocido
el valor supletorio de las declaraciones para efectos de reconocimientos
pensionales ante la inexistencia del expediente laboral que le impide a la
persona acceder a su pensión. No obstante, en sede de tutela, solo ha ordenado
el otorgamiento de una pensión con base en un testimonio en un caso en el que
faltaban menos de 15 días de servicio para acceder al derecho. En los demás, ha
instado a los solicitantes a iniciar el procedimiento para dar valor a las
pruebas supletorias o, en un caso, a la empresa empleadora a iniciar el trámite
de reconstrucción, atendiendo las declaraciones allegadas por el antiguo
trabajador.
5.
Las
entidades encargadas de reconocimientos pensionales deben dar trámite a las
solicitudes del afiliado, pronunciándose explícitamente sobre aspectos relevantes
puestos en su conocimiento, so pena de vulnerar los derechos fundamentales de
petición y al debido proceso.
5.1.
El derecho fundamental de petición supone la prerrogativa a
obtener una resolución pronta, completa y de fondo[75].
La resolución de fondo supone una resolución suficiente, efectiva y congruente
con lo pedido[76]. La Corte Constitucional ha
explicado que:
i)
una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la
petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que
la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario;
ii)
es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea;
y
iii)
es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo
pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y no sobre un tema
semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información
adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta[77].
De ahí que esa garantía imponga a las autoridades la
obligación de adelantar un proceso analítico, dentro del cual: i) se
identifique la solicitud, ii) se verifiquen los hechos, iii) se
exponga el marco jurídico que regula el tema, iv) se usen los medios al
alcance que sean necesarios para resolver de fondo, iv) se pronuncie
sobre cada uno de los aspectos pedido y vi) se exponga una argumentación
con la que el peticionario pueda comprender completamente el sentido de la
respuesta emitida[78]. Así, no basta un
pronunciamiento sobre el objeto de la petición cuando en él “no se decide
directamente sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o
privado, dejando [a la persona] en el mismo estado de desorientación inicial”[79].
5.2.
Para este Tribunal, el cumplimiento de ese deber en cabeza de
las entidades administradoras de pensiones resulta especialmente relevante,
puesto que las solicitudes de prestaciones sociales están supeditadas al
cumplimiento de requisitos precisos, relacionados con la edad, las semanas de
cotización, la estructuración de la invalidez, la dependencia económica, entre
otros, que podrían afectar otros derechos fundamentales como la seguridad
social y el mínimo vital. En ese sentido, las autoridades pensionales no pueden
emitir contestaciones que conduzcan al peticionario a una situación de
incertidumbre respecto de la existencia del derecho pensional, ni prolongar la
definición de la solicitud mediante remisión a distintas dependencias. Tampoco
pueden brindar respuestas que se limiten a informar el trámite interno a
seguir, por cuanto la garantía solo se satisface con respuestas, es decir,
cuando se decide, se concluye o se ofrece certeza al interesado[80].
5.3.
De otra parte, el derecho fundamental al debido proceso, contemplado
en el artículo 29 Superior, se extiende a las actuaciones surtidas ante las
autoridades judiciales y a los trámites y procesos que la administración lleva
a cabo, con el fin de que todas las personas, en virtud del cumplimiento de los
fines esenciales del Estado, “puedan defender y preservar el valor de la
justicia reconocida en el preámbulo de la Constitución”[81].
Este se manifiesta en una serie de principios que buscan que el sujeto pueda
intervenir plena y eficazmente, así como que sea protegido “de la eventual
conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la
situación jurídica sometida a su decisión”[82].
Entre otras obligaciones derivadas de ese derecho, la Corte
ha identificado el deber de las autoridades de adoptar la decisión
administrativa con base en los mejores y mayores elementos de juicio, con el
fin de que esta sea fiel a la realidad de los hechos. Ha considerado que cuando
la administración no hace uso de las pruebas obrantes en el proceso o no indaga
sobre su disponibilidad, pese a que el peticionario ha expresado que existen, vulnera
el derecho fundamental al debido proceso. Esto, en tanto el acto no consulta la
realidad fáctica ni las pretensiones planteadas por el administrado[83].
Ha sostenido que:
“(…) cuando se
ponen en conocimiento de la entidad administradora, hechos que tienen
relevancia o incidencia directa en el reconocimiento de la prestación económica
y no son atendidos diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la
entidad misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, como la
existencia de semanas cotizadas en periodos determinados, se produce una
vulneración al debido proceso, en cuanto se adoptará una decisión que no
consulta la totalidad de los pedimentos y las circunstancias fácticas expuestas
por el asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente”[84].
Así mismo, supone la prerrogativa de la persona de conocer de
antemano los trámites y requisitos correspondientes al trámite administrativo,
de forma que ellos no dependan de la discrecionalidad de la Administración. En
la sentencia T-982 de 2004 se sostuvo al respecto:
“Siendo entonces
un desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso administrativo
representa un límite jurídico al ejercicio de las potestades administrativas,
en la medida en que las autoridades únicamente podrán actuar dentro de los
ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de esta manera a
las personas que acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones
públicas en virtud de la Constitución o la ley. Ello ocurre, por una parte,
porque conocerán de antemano cuáles son los medios para controvertir e impugnar
lo resuelto en su contra, y por la otra, porque sabrán los términos dentro de
los cuales deberán presentar las alegaciones y recursos procedentes a su
favor”.
5.4.
Por consiguiente, las autoridades encargadas de hacer
reconocimientos pensionales tienen el deber de usar los mecanismos a su alcance
para resolver definitivamente las inquietudes que tengan incidencia directa en
el reconocimiento pensional, “sin que le sea dable negar la prestación de forma
inmediata sin efectuar una indagación que dé respuesta a las dudas sobre
existencia de periodos sin cotización o la inexactitud de su historia laboral”[85],
así mismo so pena de vulnerar los derechos de petición y al debido proceso.
6.
Análisis
del caso concreto
6.1.
Examen de la procedencia del amparo
6.1.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Carta Política señala
que cualquier persona que considere que sus derechos fundamentales han sido
vulnerados o amenazados, puede promover acción de tutela a través de apoderado
judicial, tal como sucedió en el presente asunto.
6.1.2.
Legitimación pasiva.
El artículo 5 del Decreto 2591 de
1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas que vulneren o amenacen los derechos fundamentales, y
de particulares i) cuando estén encargados de la prestación de cualquier
servicio público con la finalidad de proteger cualquier derecho constitucional
fundamental; ii) cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud
viole o amenace violar la prohibición de esclavitud, servidumbre y la trata de
seres humanos en todas sus formas; iii) cuando la entidad privada sea
aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud en ejercicio del habeas
data; iv) cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o
erróneas; v) cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de
funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las
autoridades públicas; vi) cuando la solicitud sea para tutelar una
situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual
se interpuso la acción[86].
El presente amparo fue dirigido, en
principio, contra de la UGPP, entidad pública a quien le fue presentada la
solicitud de reconocimiento pensional. En el trámite tutelar, fueron vinculados
Colpensiones, entidad a quien le fue trasladada la anterior solicitud, el
Ministerio de Agricultura, entidad pública que emitió el bono pensional
correspondiente al servicio prestado en Intabaco y BAT Colombia, empresa
privada que adquirió Protabaco S.A., en donde laboró el actor. En la medida en que a ellas se les
podría atribuir la vulneración de los derechos fundamentales en discusión, se
cumple el requisito de legitimación por pasiva.
En este punto se advierte que, contrario
a lo señalado por el apoderado de BAT Colombia en sede de revisión, esa empresa
fue debidamente vinculada al trámite por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de
Bogotá, mediante auto de 25 de agosto de 2017[87].
En virtud del mismo, el 29 de agosto de 2017 remitió escrito pronunciándose
sobre lo pedido[88].
6.1.3. Inmediatez
El
artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que el objeto de la acción de
tutela es la protección inmediata de las garantías constitucionales. Si bien
puede ser ejercida en cualquier tiempo, este Tribunal ha sostenido que ella se
debe dar en un plazo razonable[89].En
este orden de ideas, se tiene que las últimas actuaciones emprendidas por el
actor fueron las solicitudes de reconocimiento pensional presentadas ante la
UGPP el 28 de junio de 2017 y Colpensiones el 8 de agosto del mismo año, por lo
que existe inmediatez en el reclamo.
6.1.4. Subsidiariedad
El
artículo 86 Superior indica que la acción de tutela es un instrumento de
defensa judicial subsidiario y residual, procedente cuando no existan otros
medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se
promueva para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Como se
mencionó al plantear el problema jurídico[90],
el presente asunto versa, de un lado, sobre la imposibilidad de acreditar los
tiempos trabajados al servicio de Protabaco S.A. para que pueda ser resuelta de
manera favorable la pensión de jubilación por aportes. En ese sentido, se trata
de la protección del derecho de habeas data, garantía constitucional de
carácter autónomo cuya goce debe ser restablecido por el juez de tutela.
De
otra parte, en relación con la presunta vulneración de los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital por la negativa de la pensión, se tiene que por regla general el amparo
no es el mecanismo para lograr el reconocimiento de prestaciones pensionales,
puesto que se trata de asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción
ordinaria laboral[91].
En virtud de ello, este Tribunal ha indicado que en esos casos debe demostrarse
que la falta de intervención del juez de tutela conduciría a un perjuicio
irremediable por las condiciones personales del accionante[92].
Adicionalmente, cuando se trate de cuestionar decisiones proferidas por fondos
de pensiones, se ha exigido que se acredite: i) un grado mínimo de
diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del derecho
invocado y ii) probar la afectación del mínimo vital[93].
Al
respecto, se acredita en el expediente que el actor tiene 87 años de edad y que
lo aquejan distintas enfermedades que le han generado una pérdida de su
capacidad laboral de 76.82%, así como ha manifestado que su situación
socioeconómica es precaria, razón por la cual no puede acudir al juez laboral
para acceder a sus pretensiones. Con base en ello, la Sala advierte que se
trata de un sujeto de especial protección, a quien resultaría desproporcionado
exigirle que acuda al mecanismo ordinario de defensa para resolver la
controversia planteada.
6.1.5. Temeridad
El
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la duplicidad del ejercicio de
la acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos
hechos y con el mismo objeto tiene como consecuencia la resolución desfavorable
del amparo. Sobre este punto, el apoderado de BAT Colombia sostuvo que las
mismas pretensiones habían sido objeto de amparo, mediante fallo proferido por
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 5 de
octubre de 2016. Así mismo, que ese despacho judicial había negado la apertura
del incidente de desacato el 13 de febrero de 2017, al encontrar que la empresa
accionado había realizado una búsqueda documental que no dio resultados, debido
a que se trataba de un vínculo laboral antiguo y que le correspondía al actor
allegar información nueva, para poder lograr la reconstrucción del expediente.
Acerca
de ese tema, se advierte que después de esa acción de tutela, el demandante
inició el trámite pensional al que allegó cuatro declaraciones juramentadas que
pretendían suplir la falta de un certificado de los tiempos presuntamente
laborados sin que ellos fueran valorados por las entidades encargadas del
reconocimiento prestacional. Así las cosas, se tiene que la solicitud de tutela
contiene hecho nuevos consistentes en la labor probatoria adicional que el
accionante emprendió para la demostración del vínculo laboral y que no fue
objeto de pronunciamiento de parte del juez constitucional inicial, situación
que desvirtúa la existencia de temeridad en el ejercicio de la acción. A lo
anterior se suma que, según lo expresado por el actor en la demanda de tutela,
en el amparo presentado en 2016 se buscaba que Colpensiones diera respuesta a
la petición sobre el cálculo actuarial de lo adeudado por BAT Colombia,
correspondiente a los aportes no realizados entre 1966 y 1977[94].
6.2.
Examen de los problemas jurídicos planteados
6.2.1. Una
vez superado el examen de procedencia formal de la tutela, la Sala debe evaluar,
en primer lugar, si en el presente caso BAT Colombia vulneró el derecho de
habeas data del actor, al negarse a expedir un certificado de los tiempos
presuntamente laborados en Protabaco S.A., entidad que adquirió en 2012, porque
no contaba con archivos de más 40 años atrás. Al respecto, se reitera que los
empleadores tienen un deber especial de conservación de las historias laborales
de sus trabajadores, por cuanto ellas se convierten en el instrumento para el
ejercicio de otros derechos fundamentales, como el derecho fundamental a la
seguridad social. Se trata de una prerrogativa
que no prescribe y cuya carga no puede ser trasladada al trabajador, por cuanto
es deber de las empresas manejar de manera diligente la información[95].
Por tanto, aunque la empresa manifiesta haber buscado en los archivos que tenía
a su disposición, la Sala considera que de ese deber se desprende una actuación
más proactiva, de conformidad con la cual la carga probatoria no repose
exclusivamente en el actor, quien merece un especial amparo por sus condiciones
actuales de subsistencia, por su avanzada edad, las enfermedades que padece y
la imposibilidad de trabajar.
Se precisa que el argumento de la empresa adquirente según el
cual la compra de Protabaco se dio en años recientes y que no era su
responsabilidad conservar datos de anteriores relaciones laborales no resulta
de recibo. Esto, debido a que al realizar la operación conocía que se trataba
de una empresa que tenía más de 50 años de antigüedad, lo que comportaba la
existencia de un archivo de historias laborales pasadas.
En ese sentido, además de realizar una búsqueda en los
archivos físicos y digitales, al conocer las declaraciones juramentadas
obrantes en el expediente de tutela, debió proceder a establecer, por lo menos,
si Protabaco
S.A. había desarrollado labores en el área en la
que el demandante aduce haber trabajado y si Pablo Antonio Salamanca, quien
dijo haber sido su compañero de trabajo[96], había sido trabajador de
Protabaco S.A.. Ante la imposibilidad de localizar los archivos, debió
indicarle el mecanismo administrativo o judicial para lograr la compleción de
esos datos desde la primera petición que fue elevada el 10 de junio de
2015[97]. Lo anterior, teniendo en cuenta que pudo comprobar
que el accionante fue trabajador de la empresa por lo menos durante un año,
según la constancia del fondo de pensiones, a la que la misma empresa hizo
referencia.
Por consiguiente, se tiene que BAT Colombia
vulneró el derecho fundamental de habeas data del actor, en cuanto a su
derecho a acceder a la información laboral que sobre él reposa en las bases de
datos de su ex empleador, en tanto se trata de información que debe estar
disponible indefinidamente para el correcto ejercicio de otros derechos, como
la seguridad social. En consecuencia, se ordenará su participación activa en el
proceso de reconstrucción de la historia laboral del accionante, como se
ordenará a continuación.
6.2.2. En segundo
lugar, corresponde evaluar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales
de petición, a la seguridad social y al mínimo vital del actor cuando dio
traslado de la petición pensional a Colpensiones, pese a que a juicio del actor
ella era la competente para el reconocimiento pensional, en tanto acumulaba la mayor
cantidad de semanas cotizadas y no explicó las razones por las cuales no le
correspondía el reconocimiento pensional. Al respecto, se advierte que en comunicación de 11 de julio de 2017, la Unidad trasladó
la solicitud pensional a Colpensiones, en virtud del artículo 21 de la Ley 1755
de 2015. Mencionó específicamente:
“Por
considerar que le trámite y resolución de fondo de la solicitud adjunta es de
competencia de su entidad trasladamos en cuatro (42) folios (sic), el derecho
de petición remitido por el apoderado del causante del asunto en la cual
solicita el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación”.
6.2.3. Se
observa que en ella no existe una respuesta directa al actor, ni se ofrecen las
razones por las cuales la UGPP no es competente para conocer sobre el reconocimiento
pensional, con el fin de que ellas puedan ser controvertidas por el actor. Al
respecto, se advierte que la norma citada por la entidad como sustento para el traslado
de la petición exige que se informe “de inmediato al interesado si este actúa
verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si
obró por escrito”, tiempo dentro del cual se debe remitir a la autoridad
competente. Además, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de ese
artículo del proyecto de ley estatutaria de petición en la sentencia C-951 de
2014, estableció que la obligación de informar “no se agota con la mera
manifestación de que no se es competente, y de que otra autoridad lo es”. Así,
la respuesta debe estar motivada y debe indicar “i) por qué no es
competente la autoridad ante la que se presenta la petición; y ii) por
qué es competente la autoridad a la que se remite la misma”, condiciones que no
se cumplieron en la respuesta bajo estudio.
Como
se mencionó[98],
las respuestas que se limitan a enunciar un trámite interno a seguir, sin
ofrecer certeza sobre lo solicitado, no satisfacen el derecho fundamental de
petición. En este caso, la respuesta evasiva es más grave, en tanto de ella
depende el posible reconocimiento pensional, de forma que repercute
negativamente en los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital. Por tanto, se declarará que la actuación de la entidad vulneró las
citadas garantías constitucionales.
6.2.4. Se observa que la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, mediante sentencia con radicado núm. SL18611-2016 de 24 de agosto de
2016, reiterada en la sentencia con radicado núm. SL12876-2017 de 23 de agosto
de 2017, sostuvo que en virtud de los principios de universalidad, unidad y
eficiencia del sistema de seguridad social integral, “pierde importancia determinar a cuál entidad le
corresponde resolver sobre su reconocimiento y efectuar el pago de las
mesadas”, ya que es el sistema el que debe responder por la pensión.
En esa ocasión, explicó que antes de la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993 existían “microsistemas pensionales” que eran
administrados por distintas entidades, cuyo ámbito de acción era el grupo de
pensionados que cumplieran los requisitos de cada régimen. Con la expedición de
la citada norma, se procuró “articular un sistema único” en cuanto a requisitos
y beneficios, de forma que se extendiera la cobertura del Sistema y se
atendieran las necesidades de los afiliados de forma más ágil. Justamente, para
facilitar el reconocimiento pensional cuando una persona perteneció a distintos
regímenes, se previó el mecanismo de traslado de recursos entre empleadores y
entidades mediante la expedición de un bono o título pensional. De ahí que,
para ese Tribunal, la asignación de la entidad encargada del trámite se trata
de un asunto de orden meramente administrativo que no puede tener una
trascendencia mayor que el derecho sustancial a la pensión. Esto, por cuanto
“su
consagración no reporta ningún beneficio al usuario ni a la integralidad del
sistema, de suerte que conforme a los principios de eficiencia y eficacia (…)
la pensión de jubilación debe ser reconocida y pagada por la última entidad a
la que el afiliado realizó cotizaciones, sin importar el tiempo cotizado, desde
luego, sin perjuicio de que esta obtenga el pago del cálculo o reserva
actuarial a que haya lugar”[99].
Para efectos prácticos, esa Corte recordó que se contaba con
la posibilidad de trasladar recursos entre los distintos empleadores y
entidades, de forma que la entidad encargada del reconocimiento “disponga de
los fondos requeridos para asumir su pago, provenientes de aquellas en las
cuales el trabajador ha depositado las cotizaciones respectivas”.
El apoderado del actor citó el artículo 10 del Decreto 2709
de 1994, que dispone que la entidad encargada de pagar la prestación es la
última entidad a la que se efectuaron aportes, siempre que el tiempo de aportes
continuo o discontinuo haya sido mínimo de 6 años, o, en caso contrario, será
la entidad a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Además,
sostuvo que en Colpensiones solo fueron cotizadas 60.43 semanas, por lo que le
correspondería el estudio prestacional a la UGPP. No obstante, con fundamento
en la citada jurisprudencia y teniendo en cuenta que el expediente fue remitido
a Colpensiones, entidad en donde fueron cotizadas las semanas por parte de la
entonces Protabaco S.A. entre el periodo 2 de febrero de 1976 y 30 de marzo de
1977, el trámite pensional continuará su curso allí[100].
A ello se suma que en esta sentencia se expresaron las razones por las cuales
Colpensiones puede conocer del trámite, de ahí que se declarará la
carencia de objeto por situación sobreviniente, en tanto la protección no se
hace necesaria, en tanto se ha perdido el interés de una respuesta en ese
sentido[101].
6.2.5. Tercero, se debe analizar si Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y
al mínimo vital cuando omitió iniciar una verificación de las semanas que el
actor reportó como faltantes y cuando le dio trámite como una pensión de
invalidez a la solicitud de pensión de vejez presentada.
6.2.5.1.   Al respecto, la Sala de Revisión advierte que desde el
año 2016 el actor puso en conocimiento de Colpensiones su situación pensional
por primera vez, al solicitar el cálculo actuarial de la suma que debía pagar
BAT Colombia, por la falta de cotización en el tiempo trabajado[102].
Posteriormente, el 11 de julio de 2017, la UGPP trasladó por competencia la
petición del accionante[103],
en la que pedía el reconocimiento de la pensión de vejez por aportes, para lo
cual allegó tres declaraciones juramentadas que probaban su vinculación con
Protabaco entre 1966 y 1977[104].
A partir de esa remisión, Colpensiones, el 17 de julio del mismo año, lo
requirió para que corrigiera el formulario de solicitud de pensión de invalidez
diligenciado y acreditara el pago de incapacidades por parte de la EPS y la
afiliación al régimen subsidiado, pese a que había solicitado una prestación
diferente[105].
El 1 de agosto siguiente, el actor acudió a atender el requerimiento en donde,
a su juicio, fue inducido a diligenciar el formulario de reconocimiento de
pensión de invalidez, pese a que su intención era acceder a la prestación por
vejez[106].
El mismo día fue rechazada su solicitud por falta de requisitos[107]. El
8 de agosto el peticionario presentó memorial desistiendo del trámite de
pensión por invalidez, pidiendo que se tramitara la pensión de vejez y que ese
trámite se remitiera a la UGPP, por considerar que era la competente[108].
Finalmente, el 22 de agosto, la entidad rechazó la petición, puesto que no se
diligenció el NIT del empleador[109].
Con base en lo anterior, este Tribunal considera que la actuación
de Colpensiones no abordó de fondo la reclamación presentada por el actor, en
tanto desde el inicio la tramitó erróneamente como una solicitud de pensión de
invalidez, aunque buscaba el “reconocimiento y pago (…) de una pensión de
jubilación por aportes”[110]. Adicionalmente, en varias
ocasiones se limitó a rechazar la solicitud con fundamento en argumentos
meramente formales, sin brindar una orientación adecuada sobre los requisitos
que debía allegar para que fuera estudiado el fondo de su requerimiento.  Al
respecto, se tiene que en la primera contestación le fue exigida la
acreditación de las incapacidades y de afiliación al Sistema de Salud, mientras
que la causa de rechazo final fue la falta de diligenciamiento del NIT de la
empresa.
Para la Corte se trata de respuestas imprecisas, que no ofrecieron
certeza al ciudadano sobre el trámite a seguir o sobre la titularidad de sus
derechos, por lo que no cumplen con las condiciones de materialización del
derecho fundamental de petición. Atendiendo las consideraciones expuestas
anteriormente[111], la respuesta i) no fue
suficiente, en tanto no resolvió materialmente el requerimiento presentado; ii)
no fue efectiva, por cuanto no dio solución al caso planteado; y iii) no
fue congruente, por cuanto no existe relación entre lo pedido y lo concluido
por Colpensiones.
6.2.5.2.   Además, se evidencia la vulneración al derecho fundamental al
debido proceso, en tanto Colpensiones se abstuvo de adelantar las gestiones
pertinentes para reconstruir la historia laboral o de indicarle al actor los
documentos que debía aportar o el trámite a iniciar para lograrlo. Como se
mencionó en el acápite 5.3., las autoridades tienen que adoptar sus decisiones
con base en los mejores y mayores elementos de juicio, de forma que responda adecuadamente
a la realidad. Deber que se incumple cuando no se tienen en cuenta las pruebas
que obran en el expediente administrativo o cuando no se indaga por la
disponibilidad de las mismas, aún cuando el peticionario ha indicado que
existen.
En el caso bajo estudio
se tiene que el actor adujo que en su historia laboral no constaban algunos
años correspondientes a las labores realizadas para la entonces Protabaco
S.A.. Para comprobar ese vínculo, allegó declaraciones juramentadas de sus
compañeros de trabajo. No obstante, la entidad no hizo referencia a esas
pruebas ni inició el trámite para que ellas fueran utilizadas como prueba
supletoria. De ahí que la decisión de rechazar la petición con fundamento en
requisitos meramente formales y sin consultar la totalidad de las
circunstancias fácticas expuestas por el peticionario sea incongruente con la
realidad expresada por él en su requerimiento[112].
6.2.5.3.   La vulneración de las garantías de
petición y al debido proceso condujeron, a su vez, a la violación de los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, en tanto le
han impedido continuar el trámite pensional, dentro del cual se pueda
establecer con claridad si le asiste el derecho o no.
6.2.6. Ahora bien, en el presente caso no es posible ordenar el pago
transitorio de la pensión de jubilación ni ordenar directamente la
certificación de los aportes presuntamente dejados de realizar entre 1966 y
1977, ya que el reconocimiento de las declaraciones como prueba supletoria a
efectos del derecho pensional “exige cierto nivel de veracidad en los supuestos
fácticos que se pretenden acreditar, a través del procedimiento sumario que
caracteriza la acción de tutela”[113].
Como se sostuvo en la sentencia T-207 de 2011, “la
acreditación de esa prueba supletoria debe allegarse por la parte interesada y
cumplir con las exigencias legales para que la valore la entidad demandada”,
esto es, las señaladas en el artículo 9 de la Ley 50 de 1886. A la luz de esa
norma, las declaraciones debieron darse dentro de un proceso que permitiera la
presencia del Ministerio Público, así como que el funcionario que las recibiera
pudiera hacer las “preguntas conducentes a establecer el convencimiento de su
veracidad y de su pleno conocimiento de los hechos que declara y distintamente
afirma”, lo cual no fue cumplido en el presente caso.
Adicionalmente, de las declaraciones no es posible deducir
con plena certeza la existencia de la relación laboral, el tiempo de servicio
prestado exactamente ni los pagos efectuados en virtud de ella, por cuanto
todas indican que el accionante comenzó su labor “a inicios de 1966”[114],
solo una fue realizada por un ex trabajador de la empresa accionada, y uno de
los declarantes afirma haber conocido al actor en el año 1976, esto es, durante
su último año al servicio de la empresa[115]. En esa misma línea, tampoco
resulta aplicable el precedente contenido en la sentencia T-779 de 2014 que le
otorgó pleno valor probatorio a una declaración juramentada, puesto que en esa
ocasión solo faltaba acreditar 14 días de servicio para el reconocimiento de la
pensión de gracia, mientras que en el presente caso faltan más de 9 años. A
ello se suma, que la empresa controvirtió la existencia del vínculo laboral,
por lo que se hace necesaria una averiguación probatoria por Colpensiones para
dilucidar la titularidad del derecho.
Como indicó la sentencia T-116 de 1997, en este caso el
accionante podía promover el uso de la prueba supletoria, “ante la entidad a la
cual corresponda el reconocimiento prestacional o, en su lugar, por la vía
judicial ante la autoridad competente para demostrar su cumplimiento, con las
garantías legales requeridas; así las cosas, podrá contar con diversos medios
de prueba (testimonios, declaraciones, etc.)”. Justamente, para la Sala esa fue
la intención del actor al presentar las declaraciones juramentadas, frente a
las que Colpensiones hizo caso omiso, dándole un trámite distinto a la petición
de pensión y ofreciendo una motivación que no se compadecía con la situación
fáctica.
6.2.7. Por consiguiente, se dejarán sin efectos los actos
administrativos núm. BZ2017-7401153-1886059 de 17 de julio de 2017,
BZ2017-7986123-2032308 de 1 de agosto de 2017 y BZ2017-8262702-2197776 de 22 de
agosto de 2017, vulneratorios de sus derechos fundamentales[116].
Así mismo, como la Corte ha dispuesto en anteriores ocasiones[117],
se ordenará a Colpensiones el inicio de un proceso de reconstrucción de la historia
laboral del actor, que deberá surtirse bajo las siguientes reglas:
6.2.7.1.
Debe regirse por el artículo 126 del Código General del
Proceso, en virtud de la cláusula de integración residual consagrada en el
artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo, tal y como ha sido reconocido por esta Corporación[118].
6.2.7.2.
Debe efectuarse ágilmente, para dar cumplimiento al principio
de celeridad en el cumplimiento de las funciones y obligaciones de la
administración pública[119], sin establecer un término
específico.
6.2.7.3.
Debe hacerse uso de ciertos instrumentos archivísticos, a la
luz del artículo 6 del Acuerdo 007 de 2014[120], proferido por el Consejo
Directivo del Archivo General de la Nación. Entre ellos se encuentran los inventarios
documentales, cuadros de clasificación, tablas de retención documental, tablas
de valoración documental, sistemas de registro y control de correspondencia y comunicaciones
oficiales, que hayan sido generados por la entidad responsable del proceso de
reconstrucción y de otras entidades en las que puedan reposar tipos
documentales o expedientes completos que faciliten la labor.
6.2.7.4.
En caso de no existir instrumentos archivísticos o no ser
suficientes para reconstruir el archivo o los documentos, el Archivo General de
la Nación sugiere el uso de los archivos del sistema financiero y de los
formularios suministrados por el entonces Instituto de Seguro Social o las
diferentes entidades que reconocían y pagaban pensiones, para la reconstrucción
de expedientes laborales[121].
6.2.7.5.
Teniendo en cuenta que el actor ha manifestado no tener algún
documento adicional que pruebe la vinculación con el entonces Protabaco S.A.,
no se le podrá exigir pruebas adicionales a las aportadas al presente
expediente como requisito para seguir adelante con el trámite de
reconstrucción.
6.2.7.6.
Así mismo, se dispondrá que BAT Colombia colabore activa en
el proceso de reconstrucción de la historia laboral, aportando los soportes
laborales de otras personas que hayan trabajado en la misma fecha y el mismo
lugar que el actor manifiesta haberlo hecho, especialmente aquellos del ex
trabajador Pablo Antonio Salamanca que afirma haber trabajado con él.
6.2.8. De manera simultánea al proceso de reconstrucción, deberá
iniciar el trámite de acreditación de la prueba supletoria, con el debido
acompañamiento del Ministerio Público, en los términos del artículo 9 de la Ley
50 de 1886, el cual no podrá tomar más de 30 días hábiles.
6.2.9. Al finalizar el proceso, deberá emitir una respuesta clara y
definitiva sobre la pretensión de pensión de vejez, atendiendo las
declaraciones juramentadas adjuntadas a la misma y los soportes que emanen de
la actividad de reconstrucción, con el fin de agotar el procedimiento de las
pruebas supletorias contenido en la Ley 50 de 1886. Se aclara que, en todo
caso, el actor contará con los recursos de ley para cuestionar la decisión que
al respecto emita el fondo de pensiones.
6.2.10.
Finalmente, se desvinculará al Ministerio de Agricultura, debido a que no se demostró que hubiera
vulnerado los derechos fundamentales del actor.
V.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 17 de
octubre de 2017, que a su vez confirmó la emitida por el Juzgado 7 Laboral del
Circuito de Bogotá, el 1 de septiembre del mismo año. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales de habeas data, de petición, al
debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social de Luis José Pico Vera,
vulnerados por BAT Colombia y la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones); y DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE
OBJETO en relación con la presunta vulneración de los derechos
fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital por parte de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales (UGPP).
Segundo.- SOLICITAR a Colpensiones
que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de
esta sentencia, deje sin efectos los actos
administrativos núm. BZ2017-7401153-1886059 de 17 de julio de 2017,
BZ2017-7986123-2032308 de 1 de agosto de 2017 y BZ2017-8262702-2197776 de 22 de
agosto de 2017. Así mismo, que inicie el trámite previsto en el
artículo 126 del Código General del Proceso para la reconstrucción del
expediente administrativo contentivo de la historia laboral de Luis José Pico
Vera, según las reglas establecidas en el acápite 6.2.7. de esta providencia. De manera simultánea al proceso de reconstrucción, deberá
iniciar el trámite de acreditación de la prueba supletoria, con el debido
acompañamiento del Ministerio Público, en los términos del artículo 9 de la Ley
50 de 1886, al finalizar el cual deberá emitir una respuesta clara y definitiva
sobre la pretensión de pensión de vejez, en los términos de los acápites 6.2.8.
y 6.2.9.
de esta providencia.
Tercero.- SOLICITAR a
BAT Colombia la participación activa en el proceso
de reconstrucción del expediente administrativo contentivo de la
historia laboral de Luis José Pico Vera, en los términos del acápite 6.2.7.6.
de esta providencia.
Cuarto.- DESVINCULAR del presente
trámite al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El
expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 2, por
medio de auto de 27 de febrero de 2018.
[2] La acción de tutela
fue presentada el 22 de agosto de 2017 y admitida el 25 de agosto de 2017 por
el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá. En esa providencia se dispuso la
vinculación del Ministerio de Agricultura, Protabaco S.A. y Colpensiones. Cuad.
1, fl. 54.
[3] El presente capítulo
resume la narración hecha por el actor, así como otros elementos fácticos y
jurídicos observados en el expediente, los cuales se consideran relevantes para
comprender el caso.
[4] El actor nació el 06
de enero de 1930. Cuad. 1, fls. 2 y 19-20.
[5] La calificación fue
realizada por ASalud LTDA, dirigida a Colpensiones. Cuad. 1, fls. 40-43.
[6] ARTICULO 7º.- A
partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y
trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier
tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de
las que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,
intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales,
tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60)
años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco años (55) o más si es mujer.
[7] “Por
la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[8] Afirma que el derecho
se causó el 6 de enero de 1990.
[9] En el expediente
obran certificados de factores salariales y de bono pensional emitido por el
Ministerio de Defensa para el periodo comprendido entre el 13 de mayo de 1954 y
el 30 de noviembre de 1955. Cuad. 1, fls. 21-24.
[10] En el expediente
obran certificados laborales y de bono pensional emitido por el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) para el periodo comprendido entre el 1 de febrero
de 1958 y el 28 de febrero de 1966. Cuad. 1, fl. 25-29.
[11] En el expediente obra
resumen de semanas cotizadas ante Colpensiones por la empresa Protabaco S.A.
entre el periodo 2 de febrero de 1976 y 30 de marzo de 1977. Cuad. 1, fl. 31.
[12] Cuad. 1, fls. 67-68.
[13] “Artículo 28.
Racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio. Los libros
y papeles del comerciante deberán ser conservados por un período de diez (10)
años contados a partir de la fecha del último asiento, documento o comprobante,
pudiendo utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su conservación
en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que garantice su
reproducción exacta. || Igual término aplicará en relación con las personas, no
comerciantes, que legalmente se encuentren obligadas a conservar esta
información. || Lo anterior sin perjuicio de los términos menores consagrados
en normas especiales”.
[14] “Por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.”
[15] “Artículo 60.- Los
libros y papeles a que se refiere este Capítulo deberán ser conservados cuando
menos por diez años, contados desde el cierre de aquéllos o la fecha del último
asiento, documento o comprobante. Transcurrido este lapso, podrán ser destruidos
por el comerciante, siempre que por cualquier medio técnico adecuado garantice
su reproducción exacta. Además, ante la cámara de comercio donde fueron
registrados los libros se verificará la exactitud de la reproducción de la
copia, y el secretario de la misma firmará acta en la que anotará los libros y
papeles que se destruyeron y el procedimiento utilizado para su reproducción.
|| Cuando se expida copia de un documento conservado como se prevé en este
artículo, se hará constar el cumplimiento de las formalidades anteriores.
[16] Cuad. 1, fls. 69-71.
[17] Se aclara que la
petición presentada ante Colpensiones no obra en el expediente, razón por la
cual se reprodujo el resumen de la solicitud que efectuó el juez de tutela en
la sentencia. Cuad. 1, fls. 73-77.
[18] Se precisa que en un
principio, el trámite le había correspondido al Juzgado 10 Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Bogotá, quien profirió sentencia el 8 de
agosto de 2016. No obstante, mediante auto de 20 de septiembre del mismo año,
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decretó la
nulidad de todo lo actuado, debido a que no se vinculó al Ministerio de
Agricultura al trámite. Para no agravar la situación del actor, la Sala decidió
avocar directamente el conocimiento del asunto, disponiendo la vinculación del
citado ministerio. Cuad. 1, fls. 87-89.
[19] Al respecto, se
precisa que en la contestación a esa tutela, BAT Colombia resaltó que la
información pedida databa de más de 39 años y que, pese a haber realizado una
búsqueda exhaustiva en el archivo muerto, no se pudo encontrar documento alguno
que acreditara la relación laboral. Por tanto, le correspondía al peticionario
allegar otros documentos que permitieran verificar esa situación. Cuad. 1, fls.
78-84.
[20] Sentencia T-926 de
2013.
[21] Cuad. 1, fls. 32-33.
[22] Cuad. 1, fls.
108-119.
[23] Cuad. 1, folio 44.
[24] “Artículo 10. Entidad
de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y
pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes,
siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya
sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por
aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya
efectuado el mayor tiempo de aportes. || Parágrafo. Si la entidad de previsión
obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja
Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo
de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995. || Si las entidades
de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por
aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de
liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el
pago” (Resaltado en la solicitud presentada por el actor).
[25] “Por
el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988”.
[26] Cuad. 1, fls. 10-18.
[27] Cuad. 1, fl. 34.
[28] Cuad. 1, fl. 35.
[29] Cuad. 1, fl. 36.
[30] Cuad. 1, fl. 37.
[31] “Por medio de la cual
se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[32] Cuad.
1, fls. 45-46.
[33] Cuad.
1, fls. 47-48.
[34] Cuad.
1, fl. 49.
[35] Se precisa que de
esta solicitud presentada por el accionante no obra copia en el expediente.
[36] Cuad. 1, fl. 184.
[37] Cuad. 1, fl. 54. Los
oficios de comunicación del auto fueron recibidos: en el Ministerio de
Agricultura el 25 de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 55), en BAT Colombia el 28 de
agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 62), en Colpensiones el 29 de agosto de 2017
(Cuad. 1, fl. 120), y en la UGPP el 30 de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 121).
[38] Cuad. 1, fls. 56-57.
A la contestación adjuntó copia de los oficios con radicado núm. 20163400096441
y 20163400096341.
[39] Cuad. 1, fls. 63-66.
[40] “Artículo
21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la
petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este
actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la
petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o
en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos
para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción
de la Petición por la autoridad competente”.
[41] Cuad. 1, fls.
131-140.
[42] 157-161.
[43] Cuad. 1, fls.
162-168.
[44] Cuad. 1, fl. 183.
[45] Cuad. 1, fl. 184.
[46] Cuad. 2, fls. 3-7.
[47] Cuad. 2, fls. 23-28.
[48] Cuad. 2, fls. 28-40.
[49] Definición plasmada
en iguales términos en el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1582 de 2012 sobre
protección de datos personales.
[50] Sentencia T-058 de 2013.
[51] Sentencias T-455 de 1998 y T-949 de 2003, citadas en
la sentencia T-058 de 2013.
[52] Sentencia T-486 de 2003, citada en la sentencia T-058
de 2013.
[53] Sentencia T-310 de 2003, citada en la sentencia T-058
de 2013.
[54] Sentencia T-926 de
2013.
[55] Sentencia T-718 de
2005.
[56] Ibídem.
[57] Sentencia T-926 de
2013.
[58] “Los libros y papeles
a que se refiere este Capítulo deberán ser conservados cuando menos por diez
años, contados desde el cierre de aquéllos o la fecha del último asiento,
documento o comprobante. Transcurrido este lapso, podrán ser destruidos por el
comerciante, siempre que por cualquier medio técnico adecuado garantice su
reproducción exacta. Además, ante la cámara de comercio donde fueron
registrados los libros se verificará la exactitud de la reproducción de la
copia, y el secretario de la misma firmará acta en la que anotará los libros y
papeles que se destruyeron y el procedimiento utilizado para su reproducción.
Cuando se expida copia de un documento conservado como se prevé en este
artículo, se hará constar el cumplimiento de las formalidades anteriores.”
[59] Ibídem.
[60] Sentencia T-116 de
1997.
[61] Sentencia T-464 de
1996.
[62] Sentencia T-926 de
2013.
[63] Ibídem.
[64] Sentencia T-079 de
2016.
[65] Sentencia T-144/13.
[66] Ibídem.
[67] “Artículo 126. Trámite para
la reconstrucción. En caso de pérdida total o parcial de un expediente se
procederá así: || 1. El apoderado de la parte interesada formulará su solicitud
de reconstrucción y expresará el estado en que se encontraba el proceso y la
actuación surtida en él. La reconstrucción también procederá de oficio. || 2. El
juez fijará fecha para audiencia con el objeto de comprobar la actuación
surtida y el estado en que se hallaba el proceso, para lo cual ordenará a las
partes que aporten las grabaciones y documentos que posean. En la misma
audiencia resolverá sobre la reconstrucción. || 3. Si solo concurriere a la
audiencia una de las partes o su apoderado, se declarará reconstruido el
expediente con base en la exposición jurada y las demás pruebas que se aduzcan
en ella. || 4. Cuando se trate de pérdida total del expediente y las partes no
concurran a la audiencia o la reconstrucción no fuere posible, o de pérdida
parcial que impida la continuación del proceso, el juez declarará terminado el
proceso, quedando a salvo el derecho que tenga el demandante a promoverlo de
nuevo. || 5. Reconstruido totalmente el expediente, o de manera parcial que no
impida la continuación del proceso, este se adelantará, incluso, con
prescindencia de lo perdido o destruido.”
[68] Sentencias
T-592 de 2013, T-605 de 2014 y T-207A de 2018.
[69] Sentencia T-855 de
2011.
[70] Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, Sección Segunda, sentencia de 15 de diciembre de 1995,
radicado núm. 7989.
[71] Ibídem.
[72] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia
de 22 de mayo de 2008, radicado 1371-06.
[73] Ibídem.
[74] Ley 50 de 1886, artículos 8 y 9.
[75] Ley 1755 de 2015,
artículo 13.
[76] Sentencia T-682 de
2017.
[77] Sentencias T-587 de 2006 y T-682
de 2017.
[78] Sentencias T-395 de
2008 y T-855 de 2011.
[79] Sentencia T-228 de
1997.
[80] Sentencia T-439 de
1998.
[81] Sentencia C-214 de
1994.
[82] Ibídem.
[83] Sentencia T-855 de
2011.
[84] Ibidem.
[85] Sentencia T-855 de
2011.
[86] Decreto 2591 de 1991,
artículo 42.
[87] Cuad. 1, fl. 54.
Oficio recibido por BAT Colombia el 28 de agosto de 2017. Cuad. 1, fl. 62.
[88] Cuad. 1, fls. 63-66.
[89] Sentencia SU-961 de
1999.
[90] Acápite 2 del
capítulo de Consideraciones.
[91] Sentencia T-471 de
2017.
[92] Sentencia T-086 de
2018.
[93] Sentencia
T-142 de 2013.
[94] Acápite 1.5 del
capítulo de Antecedentes.
[95] Acápite 3 del
capítulo de Consideraciones.
[96] Cuad. 1, fl. 36.
[97] Acápite 1.3 del
capítulo de Antecedentes.
[98] Acápite 5.3 del
capítulo de Consideraciones.
[99] Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, sentencia de 24 de agosto de 2016, radicado núm.
SL18611-2016.
[100] Cuad. 1, fl. 31.
[101] Sentencias T-379 de
2018 y T-038 de 2019.
[102] Acápite 1.5 del
capítulo de Antecedentes.
[103] Cuad. 1, fls. 45-46.
[104] Acápite 1.9 del capítulo
de Antecedentes.
[105] Mediante comunicación
núm. BZ2017-7401153-1886059 (Cuad. 1, fls. 47-48).
[106] Formulario con
radicado núm. 2017-7986123 (Cuad. 1, fl. 49).
[107] Mediante comunicación
núm. BZ2017-7986123-2032308, de la que no obra copia en el expediente.
[108] Oficio con radicado
núm. 2017-8215497, del que no obra copia en el expediente.
[109] Cuad. 1, fl. 184.
[110] Cuad. 1, fl. 10.
[111] Acápite 5.1 del
capítulo de Consideraciones.
[112] Ibidem.
[113] Sentencia T-207 de
2011.
[114] Cuad. 1, fl. 34-37.
[115] Declaración rendida
por Pablo Antonio Salamanca. Cuad. 1, fl. 36.
[116] En la sentencia T-682
de 2017, la Corte Constitucional dejó sin efectos las resoluciones proferidas
por Colpensiones que resolvieron la solicitud de pensión familiar, debido a que
vulneraron el derecho al debido proceso de los accionantes al darle el trámite
de una petición de indemnización sustitutiva.
[117] Sentencias T-167 y T-592 de 2013.
[118] Sentencia T-167 de
2013.
[119] Sentencias T-600 de
1995, T-256 y T-295 de 2007, T-656 de 2010.
[120] Por medio del cual se establecen los lineamientos para
la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones.
[121] Concepto técnico de
reconstrucción de expedientes, radicado núm. Radicado_2-2015-02614, proferido
por la Subdirección de Gestión del Patrimonio Documental del Archivo General de
la Nación.