T-296-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-296/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que se
improbó acuerdo celebrado dentro del trámite de conciliación extrajudicial
previsto como requisito de procedibilidad de demanda de reparación directa
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR AUTOS MEDIANTE LOS CUALES SE
EFECTUA CONTROL DE VALIDEZ DE ACUERDOS DE CONCILIACION-Procedencia
excepcional
Es posible concluir que, en
principio, la tutela es improcedente para controvertir los autos mediante los
cuales los jueces efectúan el control de validez de acuerdos de conciliación.
En efecto, bien sea que se trate de un auto que apruebe o impruebe un acuerdo
conciliatorio, se debe agotar el recurso de reposición, que es el único
mecanismo procedente contra esa providencia. Además, en relación con los
autos que imprueban el acuerdo conciliatorio, la tutela es improcedente porque
se trata de una providencia que se profiere para agotar el requisito de
procedibilidad de la conciliación, con el fin de acceder a un proceso judicial,
de manera que sería preciso dar inicio al proceso correspondiente para que sea
el juez competente quien resuelva de fondo el asunto sometido a su conocimiento
en el marco del trámite previsto por el ordenamiento para el efecto. No obstante lo anterior, en
virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de
1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los
derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita
(i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para
conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable,
pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela.”
CONCILIACION PREJUDICIAL-Naturaleza y
marco normativo
DERECHO A LA
REPARACION DE LAS VICTIMAS-Derecho a la verdad, a la justicia y a la
reparación
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA
JUSTICIA Y A LA REPARACION INTEGRAL EN EL MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL DE
DERECHOS HUMANOS-Contenido y alcance
REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS-Contenido y alcance
CRIMENES DE
LESA HUMANIDAD-Responsabilidad agravada del Estado
RESPONSABILIDAD
AGRAVADA DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de
Estado
DERECHOS DE LAS
VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS AL ACCESO A LA ADMNISTRACION
DE JUSTICIA, A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Reglas
especiales establecidas por el Consejo de Estado para garantizar los derechos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios
para determinar su existencia
COSA JUZGADA EN
MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Configuración
COSA JUZGADA EN
MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden
apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
PRECEDENTE
HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
FUERZA VINCULANTE DE LA
JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Jurisprudencia
constitucional
VIOLACION DIRECTA DE LA
CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
FALTA DE MOTIVACION COMO
CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la constitución, por cuanto
desconocieron derecho a la reparación de víctimas de graves violaciones de
derechos humanos
Las
providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto por violación
directa de la Constitución en la medida en que desconocieron abiertamente los
derechos a la reparación de las víctimas y el derecho de acceso a la
administración de justicia. Lo anterior porque la indemnización reconocida por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos versó sobre la responsabilidad
probada en un trámite en el que estas víctimas no participaron, por lo que al
deducir que la redacción de la indemnización reconocida en la sentencia
internacional incluye a las víctimas, quienes por no haber participado de ese
proceso nunca serán reparadas, la juez desconoció los derechos de acceso a la
administración de justicia y a la reparación de los accionantes.
Referencia: Expediente T-6.630.845
Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y
otros contra el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá.
Procedencia: Sección Segunda -Subsección A- del
Consejo de Estado.
Asunto: Tutela contra providencias judiciales. Derecho a la
reparación de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos.
Conciliación prejudicial en procesos de reparación directa.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho
(2018)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, y las Magistradas
Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado
por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado el 27 de noviembre
de 2017, que confirmó la decisión adoptada por la Sección Cuarta -Subsección A-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de octubre de 2017, en el
proceso de tutela promovido por Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete
accionantes[1] contra
el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución
Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Tres de la
Corte Constitucional[2]
escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala
de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I. ANTECEDENTES
El 18 de septiembre
de 2017, Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete accionantes, mediante
apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra los autos del 8 de
junio y del 9 de agosto de 2017, proferidos por el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá. Las decisiones controvertidas fueron proferidas dentro del trámite de
conciliación extrajudicial previsto como requisito de procedibilidad de la
demanda de reparación directa.
Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros pretenden que sean amparados
sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la
reparación integral y al debido proceso; que consideran vulnerados por las
providencias mencionadas, mediante las cuales el juez se negó a aprobar el
acuerdo conciliatorio celebrado entre ellos y la Nación – Ministerio de Defensa
– Ejército Nacional.
A. Hechos y pretensiones
1.
Afirma el apoderado que el 6 de octubre de
1987, miembros de las autodefensas, con la participación del Ejército Nacional,
asesinaron a 19 comerciantes, descuartizaron sus cuerpos y los lanzaron a las
aguas del caño “El Ermitaño” en Cimitarra, Puerto Boyacá.
2.
El 6 de marzo de 1996, la Comisión Colombiana
de Juristas presentó denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos por la desaparición forzada de los 19 comerciantes por parte del
Ejército y paramilitares.
3.
El 5 de julio de 2004, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) profirió sentencia de fondo contra
el Estado colombiano y estableció su responsabilidad por connivencia entre las
Autodefensas y el Ejército Nacional.
4.
Señala que actúa en representación de los
familiares de Arturo Riátiga Carvajal, uno de los 19 comerciantes asesinados. Específicamente,
se trata de los siete hermanos de la víctima y su hijo Jhonatan Andrés Riátiga
Rueda, cuya filiación fue declarada mediante providencia judicial en el año
2015.
Los accionantes no hicieron parte del trámite que dio
origen a la sentencia dictada por la Corte IDH, en la que sólo se reconoció
como víctima por la desaparición del señor Arturo Riátiga Carvajal a la señora
Luz Marina (o María) Arias Ortega, quien se identificó como su compañera
permanente.
5.
El 22 de agosto de 2016, los accionantes solicitaron
la conciliación extrajudicial, previa al medio de control de reparación
directa.
6.
En audiencia del 24 de octubre de 2016, los convocantes
y la Nación -Ministerio de Defensa - Ejército Nacional llegaron a un acuerdo
ante la Procuraduría 138 para Asuntos Administrativos, en el que pactaron la
reparación por el daño causado como víctimas de la desaparición forzada de Arturo
Riátiga Carvajal.
7.
Mediante auto del 8 de junio de 2017, el Juzgado
62 Administrativo de Bogotá improbó la conciliación extrajudicial, con fundamento
en que en la sentencia de fondo de la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes
vs. Colombia”, se declaró la responsabilidad del Estado y se reconoció la
indemnización a los familiares del señor Riátiga Carvajal.
Específicamente, la autoridad judicial accionada verificó
la concurrencia de los requisitos para aprobar la celebración de un acuerdo
conciliatorio, así:
(i)
La jurisdicción contencioso administrativa, y
en particular ese juzgado, era competente para examinar la validez del acuerdo.
En efecto, se trata de la conciliación extrajudicial celebrada como requisito
previo para ejercer el medio de control de reparación directa, el monto de las
pretensiones es inferior a 500 SMLMV, y la parte convocada es la Nación –
Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, quien tiene su domicilio principal
en la ciudad de Bogotá.
(ii)
Las partes estaban debidamente representadas y
sus apoderados estaban facultados para conciliar. Particularmente, los
convocantes acreditaron el parentesco con la víctima directa y otorgaron los
respectivos poderes mediante los cuales facultaban al abogado para actuar en el
trámite de conciliación prejudicial. Por su parte, el Director de Asuntos
Legales del Ministerio de Defensa Nacional, quien acreditó estar facultado para
constituir apoderados judiciales en nombre de la Nación – Ministerio de Defensa
– Ejército Nacional, confirió poder a la abogada para conciliar total o
parcialmente en representación de la entidad.
(iii)
No operó la caducidad de la acción, pues los
convocantes pretenden la indemnización de los perjuicios sufridos por la
desaparición forzada del señor Arturo Riátiga Carvajal. En ese sentido, la juez
indicó que: a) el acuerdo se celebró dentro del trámite de
conciliación previo al ejercicio del medio de control de reparación directa, el
cual, según el numeral 2º del artículo 164 del CPACA, cuando se trate de
desaparición forzada debe intentarse dentro de los dos años contados a partir
de la fecha que aparezca la víctima o de la ejecutoria del fallo definitivo
adoptado en el proceso penal; y b) la muerte violenta de la
víctima directa es un acto de lesa humanidad, que hace parte de una acción
sistemática que ciertos agentes del Estado han practicado en complicidad con
grupos armados ilegales contra miembros de la población civil.
(iv)
No existe prohibición legal para transigir
sobre este tipo de derechos económicos, pues son disponibles de las partes.
(v)
Lo reconocido patrimonialmente está respaldado
en la actuación, pues se demostró que la víctima correspondía a uno de los “19
comerciantes” víctimas de desaparición forzada y los convocantes son sus
parientes.
Además, señaló
que en sentencia del 19 de octubre de 2007, la Sección Tercera del Consejo de
Estado ha establecido que cuando existan condenas de la Corte IDH en contra del
Estado y se tramiten procesos ante la jurisdicción contenciosa por los mismos
hechos, el juez nacional deberá acatar la decisión adoptada por el juez
internacional, por haber operado el fenómeno de cosa juzgada. En ese orden de
ideas, estableció que para declarar la cosa juzgada el juez nacional debe
constatar que exista identidad de objeto, de causa y de partes.
Por consiguiente, procedió a verificar si en este caso
operaba la cosa juzgada respecto de la sentencia de fondo proferida por la
Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs. Colombia”. En particular, el
juez evidenció que en esta oportunidad había identidad de objeto y de causa,
porque tanto en sede internacional como en el marco de la conciliación
prejudicial, se pretendía la indemnización con ocasión de la desaparición
forzada del comerciante Arturo Riátiga Carvajal. Sin embargo, señaló que no
había identidad de partes, pues ninguno de los convocantes actuó como víctima
en el proceso adelantado ante la Corte IDH y el fallo internacional sólo reconoció
como víctima a la señora Luz Marina (o María) Arias Ortega, quien se
identificó como compañera permanente del señor Riátiga Carvajal.
Así pues, toda
vez que los convocantes no hicieron parte del trámite internacional, el juez
consideró necesario “emitir una decisión de fondo frente a ellos”. Por
lo tanto, la juez indicó que la desaparición y muerte violenta del señor
Riátiga Carvajal se ocasionó como consecuencia del actuar omisivo del Ejército.
En ese orden de ideas, consideró que el daño antijurídico ocasionado a la
víctima directa y a sus familiares era atribuible fáctica y jurídicamente a la
convocada a título de falla en el servicio.
No obstante, señaló que en la providencia
internacional citada se dijo que “(…) en el evento que no existieren familiares
en alguna o algunas de las categorías definidas en los literales anteriores, lo
que le hubiere correspondido a los familiares ubicados en esa o esas
categorías, acrecerá proporcionalmente a la parte que les corresponda a las
restantes.” En ese sentido, indicó que no correspondía ordenar
indemnizaciones adicionales por concepto de daño material e inmaterial a los
familiares de las víctimas directas por la desaparición del señor Riátiga
Carvajal, pues habría detrimento del patrimonio público, debido a que la Corte
IDH había reconocido una indemnización a favor de la compañera permanente,
quien hizo parte del proceso.
En efecto,
indicó que, a pesar de que no se podía afirmar que hubiera cosa juzgada, porque
los convocantes no habían sido reconocidos como víctimas en el proceso
internacional, “en virtud del principio de complementariedad aplicable a la
jurisdicción interamericana” no era posible reconocer la indemnización a
favor de las demás víctimas. Lo anterior, porque la decisión de la Corte IDH se
pronunció sobre la totalidad de perjuicios causados por la desaparición del
señor Riátiga Carvajal, de manera que el acuerdo conciliatorio suponía una
doble indemnización por los daños causados, lesiva para el patrimonio público.
8.
Los accionantes presentaron recurso de
reposición contra la providencia mencionada. El recurso se sustentó en cuatro
argumentos que se resumen a continuación.
Primero, indicaron que las víctimas tenían derecho a ser
indemnizadas con ocasión de la desaparición forzada del señor Riátiga Carvajal.
En consecuencia, el auto recurrido resultaba lesivo para el patrimonio público,
pues al abstenerse de avalar el acuerdo conciliatorio, los convocantes
demandarían al Estado en ejercicio del medio de control de reparación directa y
en ese trámite se triplicarían los estándares de reparación por tratarse de una
grave violación a los derechos humanos.
Segundo, señalaron que, indirectamente, la decisión recurrida imponía
a las víctimas la carga de acudir al Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
a pesar de que se trata de una jurisdicción subsidiaria. En ese orden de ideas,
afirmaron que sancionar a los ciudadanos con la improbación del acuerdo
conciliatorio por no haber acudido ante la Corte IDH violaba la Constitución.
Así pues, sostuvieron que celebraron el acuerdo conciliatorio en
ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia y al juez natural. En ese sentido, consideraron que la providencia recurrida
violaba los derechos mencionados al impedirles hacer uso de medios alternativos
de solución de conflictos por no haber acudido a la Corte IDH.
Tercero, alegaron que en el auto impugnado la juez no tuvo en
cuenta que los convocantes son víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y, por consiguiente, interpretó de manera restrictiva las normas, al
punto de desconocer el derecho a la reparación de las víctimas.
Cuarto, la juez interpretó de manera incorrecta la orden contenida
en el parágrafo 230 de la sentencia internacional, según la cual “en el
evento que no existieren familiares en alguna o algunas de las categorías
definidas en los numerales anteriores, lo que hubiere correspondido a los
familiares ubicados en esa o esas categorías, acrecerá proporcionalmente a la
parte que les corresponda las restantes”. En particular, estiman que la
orden proferida por la Corte IDH no se refiere a la no comparecencia al
proceso, sino a la existencia misma de otros familiares. Por lo tanto, la
existencia de otras víctimas debió llevar a la juez a aprobar el acuerdo para
garantizar el deber del Estado de repararlas integralmente.
9.
Mediante auto del 9 de agosto de 2017, el mismo
juzgado confirmó la decisión por considerar que en caso de reconocerse la
indemnización al convocante, se configuraría una doble indemnización. En
efecto, señaló que la sentencia dictada por la Corte IDH ordenó “en su
totalidad”, la indemnización de los perjuicios causados por la desaparición
forzada de Arturo Riátiga Carvajal.
Así, estableció que en la providencia se había hecho “la
distribución para cada uno de los familiares de las víctimas directas por
concepto de lucro cesante y del daño inmaterial, dejando claro que ante la no
presencia de algunos de los familiares allí enlistados o categorizados, se
acrecería a la parte que corresponde a los restantes, es decir, que al no hacer
parte en el fallo dictado por dicha jurisdicción los aquí convocantes (hijo y
hermanos de la víctima directa), la parte que a ellos correspondería acrecentó
a la compañera permanente del señor Riátiga Carvajal”.
10.
El apoderado de los accionantes afirma que las
decisiones adoptadas por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, vulneran los
derechos fundamentales de sus representados al debido proceso, de acceso a la
administración de justicia y a la reparación integral.
Específicamente, explica que en este caso se cumplen los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra las providencias judiciales
controvertidas.
Además, sostiene que los autos acusados incurren en los siguientes
presupuestos específicos de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales:
(i)
Defecto fáctico: por cuanto el único motivo para improbar el acuerdo fue
considerar que se configuraba una doble indemnización, pese a que los
convocantes jamás fueron indemnizados por el fallecimiento del señor Riátiga
Carvajal porque no hicieron parte del litigio internacional. A juicio de la
parte actora el hecho de que la Corte IDH hubiera reconocido reparaciones a los
familiares de forma equitativa, debió llevar al juzgado a aplicar el principio
de igualdad y no a dar un trato discriminatorio  que comporta la denegación de
justicia. En ese orden de ideas, estima que la autoridad judicial accionada
desconoció la sentencia de la Corte IDH.
(ii)
Desconocimiento del precedente: debido a que, a pesar de que el juzgado accionado copió
diferentes apartes de una sentencia del 21 de septiembre de 2016, dictada por
la Sección Tercera del Consejo de Estado[3],
desconoció las reglas fijadas en dicha providencia. En efecto, el apoderado afirma
que en esa oportunidad el Consejo de Estado encontró que existía cosa juzgada
respecto de la sentencia de la Corte IDH en el caso “Palacio de Justicia vs.
Colombia” y aun así accedió a la pretensión de acrecentar la reparación de
los demandantes, conforme a la decisión internacional.
En ese sentido, asevera que en el caso “Palacio de Justicia vs.
Colombia”, la Corte Interamericana revisó las indemnizaciones que hasta ese
momento se habían presentado en el trámite interno mediante reparación directa
y determinó que las personas que no habían sido reparadas debían ser
indemnizadas en equidad, “es decir, el mismo caso que hoy convoca esta
tutela pero a la inversa”. Por consiguiente, considera que, en aplicación
del control de convencionalidad, el juzgado accionado debió aprobar el acuerdo
conciliatorio, pues los presupuestos del Sistema Interamericano propenden por
la inclusión de todas las víctimas en la reparación.
(iii)
Decisión sin motivación: porque el auto que decidió el recurso de reposición no resolvió
ninguna de las objeciones propuestas en el escrito de impugnación y se limitó a
resumir el contenido de la providencia recurrida.
(iv)
Violación de la Constitución: debido a que los autos cuestionados desconocen el debido
proceso, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la igualdad y
el derecho a la reparación de las víctimas. Lo anterior, por cuanto se negó a
los accionantes la posibilidad de acceder a la reparación originada en un daño
antijurídico demostrado, pese a que existe una sentencia internacional que
establece la responsabilidad del Estado.
Así pues, indica que las providencias impiden que el Estado colombiano
compense a las víctimas por el daño antijurídico padecido y nunca reparado
individualmente en su favor. Además, afirma que con las providencias
controvertidas las víctimas están obligadas a acudir a un proceso judicial en
el que deberán soportar la tardanza producida por la congestión judicial, que
se podía evitar a través de la aprobación de la conciliación.
11.  En consecuencia, el apoderado solicita al juez de tutela: a)
aplicar el control de convencionalidad y, en consecuencia, dar prevalencia a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo Adicional sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) sobre
cualquier disposición interna; b) amparar los derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la reparación integral,
a la vida digna, y a la igualdad; c) dejar sin efectos el auto mediante
el cual se improbó la conciliación y el auto que no repuso la anterior
decisión; y d) ordenar al Juzgado 62 Administrativo Oral del Circuito de
Bogotá, que expida un auto que apruebe la conciliación.
B. Actuación procesal de primera instancia
Mediante auto del 18 de septiembre de 2017[4],
la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió
la tutela debido a que el abogado no allegó poder especial que lo facultara
para actuar en representación de los accionantes.
En consecuencia, mediante memorial radicado el 20 de septiembre de
2017[5],
el abogado aportó el poder conferido por Johanatan Andrés Riátiga Rueda para
actuar en su representación en el trámite de la tutela, y manifestó que en
razón a que los demás demandantes residen en zonas rurales apartadas, era
imposible presentar los poderes en el término otorgado. En ese orden de ideas,
solicitó al juez de tutela asumir el conocimiento de la acción, pues “(…) en
cualquier caso, dado que la violación alegada parte de un presupuesto procesal
y material común a los demandantes, en el evento de prosperar la acción de
tutela la decisión sería extendible a todos los convocantes; pues
ineluctablemente la aprobación del acuerdo conciliatorio recaería en cada uno
de ellos”[6].
Posteriormente, mediante auto del 21 de septiembre de 2017[7],
la Sección Cuarta -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
admitió la tutela en relación con el señor Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y la
rechazó en cuanto a los siete accionantes restantes, quienes no confirieron
poder al abogado. De otra parte, vinculó en calidad de autoridad accionada al
Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, y como tercero interesado a la Nación –
Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, quien fungió como parte convocada en
la conciliación celebrada.
Respuesta del Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá
Mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el 29 de septiembre de 2017[8],
la Juez 62 Administrativa del Circuito de Bogotá indicó que las providencias
judiciales objeto de tutela obedecieron al alcance del fallo de la Corte IDH,
proferido el 5 de julio de 2004 en el caso “19 Comerciantes vs Colombia”.
En particular, señaló que en la parte resolutiva de dicha sentencia se ordenó
una indemnización por la desaparición del señor Riátiga Carvajal, motivo por el
cual la jurisdicción contencioso administrativa no podía ordenar “indemnizaciones
adicionales por concepto de daño material e inmaterial a los familiares de la
víctima directa Arturo Riátiga Carvajal, pues estas ya habían sido reconocidas
por el Tribunal internacional.”
Así pues, la juez adujo que la decisión no era irrazonable, puesto
que se fundamentó en que la ausencia de los familiares en el trámite seguido
ante la Corte IDH acreció la indemnización de la compañera permanente, quien
fue la única que compareció al proceso. Por consiguiente, los accionantes
perdieron el derecho a la indemnización reconocida en la sentencia dictada por el
Tribunal internacional, pues no fue parte en ese litigio.
En consecuencia, el juzgado concluyó que los perjuicios causados a
los demandantes fueron efectivamente reconocidos por la Corte IDH por lo que,
en aplicación del principio de complementariedad en el derecho internacional,
no era posible aprobar el acuerdo conciliatorio porque éste reconocía una
segunda indemnización por los mismos hechos y así afectaba el patrimonio
público, en los términos de la Ley 640 de 2001.
Por último, indicó que no se configuraba la violación de los
derechos de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la
reparación integral y a la vida digna, por cuanto la decisión de improbar el
acuerdo conciliatorio no impedía demandar al Estado. En efecto, de no prosperar
la conciliación, los convocantes pueden acceder a la administración de justicia
a través del medio de control correspondiente.
A pesar de haber sido vinculado al trámite como tercero con
interés, el Ejército Nacional guardó silencio.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
En sentencia del 4 de octubre de 2017[9],
la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “denegó
por improcedente” la tutela, por considerar que no se cumplía con el
presupuesto de subsidiaridad. Específicamente, indicó que el actor podía acudir
a otro mecanismo judicial para debatir su pretensión de reparación por la
desaparición de su padre.
Así pues, el Tribunal estableció que a pesar de que el accionante
presentó recurso de reposición contra el auto objeto de controversia, aún puede
acudir al proceso de reparación directa, debido a que la conciliación es sólo
un requisito de procedibilidad que habilita al interesado a demandar a través
de los medios de control ordinarios dispuestos para cada caso. En consecuencia,
concluyó que la tutela era improcedente.
Impugnación
Mediante memorial radicado el 11 de octubre de 2017[10],
la parte demandante impugnó la decisión de primera instancia. El apoderado
indicó que el actor no cuenta con recursos adecuados ni efectivos para obtener
la reparación por la desaparición de su padre en un plazo razonable. En efecto,
señaló que la familia lleva 30 años sin ser reparada, y no tendría sentido
instar al actor a iniciar un proceso que tardará por lo menos 15 años, a pesar
de que las partes tenían la voluntad de conciliar.
Además, afirmó que el demandante identificó la falta de motivación
de las providencias como causal de procedencia de la tutela contra aquéllas,
defecto que nunca sería estudiado en un proceso judicial distinto de la tutela,
como es la reparación directa.
Por último, sostuvo que en caso de que el demandante acudiera al
proceso de reparación directa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo
de Estado, la condena sería mucho mayor a la indemnización pactada entre las
víctimas y el Ejército Nacional en el acuerdo conciliatorio, motivo por el cual
la sentencia de primera instancia en tutela acarrea el detrimento patrimonial
del Estado.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 27 de noviembre de 2017[11],
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la decisión del
a quo, por considerar que no concurrían los requisitos generales de procedencia
de la tutela contra las providencias judiciales recurridas, porque una vez improbado
el acuerdo conciliatorio el actor debía ejercer el medio de control de
reparación directa.
En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha
establecido que no procede la
acción de tutela para estudiar un acuerdo conciliatorio, ni las providencias
que aprueban o no las conciliaciones realizadas ante la Procuraduría General de
la Nación (Sentencia T-1114 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Además, indicó
que el accionante no acreditó estar ante la inminencia de sufrir un perjuicio
irremediable, que demostrara la necesidad de que el juez constitucional
estudiara los autos objeto de controversia.
Actuaciones en sede de revisión
La Magistrada sustanciadora profirió el auto del 24 de abril de
2018[12],
en el que dispuso una serie de órdenes con el fin de garantizar el derecho de
defensa de las autoridades que podrían tener interés en las resultas del
proceso, solicitó algunos documentos, y formuló preguntas para contar con
mayores elementos de juicio para tomar una decisión.
En primer lugar, vinculó a la Procuraduría General 138 Judicial II
para Asuntos Administrativos, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado y al Ministerio de Relaciones Exteriores.
En segundo lugar, ofició: (i) a la Procuraduría General 138
Judicial II para Asuntos Administrativos, para que remitiera los documentos
aportados en el trámite conciliatorio extrajudicial llevado a cabo ante dicha
dependencia, que culminó con el acuerdo celebrado entre Jhonatan Andrés Riátiga
Rueda y otros y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, y (ii)
al juzgado accionado para que remitiera las providencias judiciales contra las
cuales se presenta la tutela y el recurso de reposición incoado contra el auto
que improbó el acuerdo.
En tercer lugar, ofició al abogado de la parte actora para que
allegara los poderes que demostraran que estuviese facultado para actuar en
nombre de los señores Mariela Riátiga Carvajal, Pablo Antonio Riátiga Carvajal,
Leonor Riátiga Carvajal, Timoleón Riátiga Carvajal, Inés Riátiga Carvajal, Ana
Mercedes Riátiga de Rico y María Graciela Riátiga Carvajal.
En cumplimiento de la
providencia mencionada, se recibieron los siguientes documentos:
1.
Memorial radicado en la Secretaría General de
la Corte Constitucional el 7 de mayo de 2018[13],
suscrito por el apoderado de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General
de la Nación, en el que la entidad informó a esta Corporación que:
a)
La entidad no estaba legitimada en la causa
por pasiva, pues simplemente actuó como conciliadora en el trámite que dio
origen a la presunta vulneración de los derechos de los accionantes y, como
tal, no estaba facultada para pronunciarse de fondo sobre lo acordado entre las
partes. Por esa razón solicitó que se negara cualquier pretensión formulada contra
la Procuraduría General de la Nación.
b)
De conformidad con la jurisprudencia del
Consejo de Estado[14]
es deber del juez que aprueba una conciliación prejudicial “verificar la
existencia de situaciones que ya hayan reconocido el pago de perjuicios”.
En ese orden de ideas, consideró que en este caso el Juzgado 62 Administrativo
de Bogotá advirtió que existía una sentencia dictada por la Corte IDH en la que
se ordenó el pago a la compañera permanente del occiso y los convocantes no
habían realizado alguna petición en ese proceso, por lo cual, de realizarse el
pago se otorgaría una doble indemnización que generaría el detrimento
patrimonial del Estado.
c)
Al memorial se anexa copia del expediente
contentivo de la conciliación, que está conformado por: (i) la solicitud de
conciliación, (ii) los poderes conferidos por los ocho convocantes al abogado,
(iii) los registros civiles que demuestran el parentesco de los siete hermanos
con la víctima, (iv) un concepto de la Fiscalía General de la Nación en el que
se dice que el señor Riátiga Rueda fue reconocido como hijo del señor Riátiga
Carvajal por el Juzgado 1º de Familia de Bucaramanga mediante sentencia del 25
de noviembre de 2015, y por lo tanto es víctima del delito de desaparición
forzada cometido sobre la persona de su padre, (v) el oficio del 14 de
septiembre de 2016, mediante el cual se convoca a audiencia de conciliación, y
(vi) el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 24 de octubre de 2016
en la que se llegó a un acuerdo conciliatorio[15].
2.
Mediante memorial recibido por la Secretaría
General de la Corte Constitucional el 4 de mayo de 2018[16],
la Directora Encargada de la Dirección de Derechos Humanos y DIH del Ministerio
de Relaciones Exteriores manifestó que:
a)
Los accionantes de la presente tutela,
familiares de la víctima directa Arturo Riátiga Carvajal, no hicieron parte del
trámite adelantado ante el Sistema Interamericano de Protección de Derechos
Humanos y en ese sentido no fueron reconocidos como familiares, ni fueron
beneficiarios de la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso “19
Comerciantes vs. Colombia”.
b)
El hecho de que los demandantes no hayan hecho
parte de los trámites adelantados ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y la Corte IDH, “(…) no imposibilita el ejercicio de su Derecho a la
Reparación Integral a nivel interno, incluyendo el reconocimiento y pago de
indemnizaciones, máxime cuando, a pesar de que próximamente se cumplirán
treinta años de la ocurrencia de los hechos, los familiares, según los accionantes,
no han sido indemnizados por las violaciones a los Derechos Humanos de las
cuales fue objeto el Sr. Carlos Arturo Riátiga Carvajal (…)”[17].
c)
La Cancillería ejerce una función de
coordinación y articulación del cumplimiento de decisiones internacionales proferidas
por órganos de protección de derechos humanos, dentro de las cuales se
encuentra la sentencia de la Corte IDH en el caso “19 comerciantes vs.
Colombia”. No obstante, como quiera que las pretensiones de esta tutela no
derivan de un mandato proveniente de algún organismo internacional, éstas
desbordan el ámbito de competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por ese motivo, solicitó desvincular al Ministerio de Relaciones
Exteriores del trámite de esta tutela.
d)
El Ministerio de Relaciones Exteriores
continúa coordinando acciones para adelantar el cumplimiento de la sentencia de
fondo del 5 de julio de 2004, proferida por la Corte IDH en el caso “19
comerciantes vs. Colombia”. Algunas órdenes se encuentran cumplidas y otras
en trámite de cumplimiento.
Particularmente, la orden de pago por concepto de indemnizaciones
se cumplió en su totalidad. Por consiguiente, mediante nota diplomática
S-GSORO-18-007336 del 23 de febrero de 2018, se solicitó a la Corte IDH
declarar mediante resolución el cumplimiento total de la medida.
3.
Mediante escrito recibido el 7 de mayo de 2018[18],
el abogado de la parte actora allegó los poderes que lo facultan para
actuar en nombre de los señores Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés
y María Graciela Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico.
4.
Mediante escrito recibido el 9 de mayo de 2018[19],
la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia de Defensa Jurídica del
Estado describió sus funciones y concluyó que los hechos en los que se funda
la tutela de la referencia no tienen relación con las competencias asignadas a
tal entidad. En consecuencia, solicitó a la Corte desvincularla del trámite.
5.  Mediante correo electrónico recibido el 10 de mayo de 2018[20],
el Ministerio del Interior remitió una comunicación en la que la Comisión
Colombiana de Juristas informa el teléfono de contacto de la señora Rosmira
Arias Ortega, quien fue reconocida como única víctima de la desaparición del
señor Arturo Riátiga Carvajal en el caso “19 comerciantes vs. Colombia”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y
241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia.
Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos
2.  Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete accionantes, mediante
apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra los autos (i) del 8
de junio de 2017, mediante el cual el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá
improbó la conciliación extrajudicial celebrada entre los accionantes y la
Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional; y (ii) del 9 de agosto de
2017, por el cual el mismo juzgado confirmó la decisión.
Los demandantes
pretenden que sean amparados sus derechos fundamentales de acceso a la administración
de justicia, a la reparación integral y al debido proceso; que consideran
vulnerados por las providencias mencionadas, debido a que a través de éstas el
juez se negó a aprobar el acuerdo conciliatorio celebrado dentro del trámite de
conciliación extrajudicial previsto como requisito de procedibilidad de la
demanda de reparación directa que pretenden instaurar contra el Estado colombiano.
En particular, afirman que les fue negada la posibilidad de acceder a una
reparación originada en un daño antijurídico demostrado, pese a que existe una
sentencia internacional que establece la responsabilidad del Estado.
En este caso el juez que conoció del acuerdo
conciliatorio concluyó que respecto de la sentencia de fondo proferida por la
Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs. Colombia” no había cosa juzgada,
porque los convocantes no fueron reconocidos como víctimas en el proceso
internacional. Sin embargo, improbó el acuerdo conciliatorio por considerar que
éste suponía una doble indemnización por los daños causados con ocasión de la
desaparición del señor Riátiga Carvajal.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada advirtió
que la sentencia dictada por la Corte IDH ordenó “en su totalidad”, la
indemnización de los perjuicios causados por la desaparición forzada de Arturo
Riátiga Carvajal. Por consiguiente, consideró que la jurisdicción contencioso
administrativa no podía ordenar indemnizaciones adicionales por concepto de
daño material e inmaterial a los familiares de la víctima directa, pues éstas
ya habían sido reconocidas por el Tribunal internacional a favor de su
compañera permanente.
Los
demandantes consideran que las providencias controvertidas incurren en cuatro
causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, a saber:
defecto fáctico, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y
violación de la Constitución. Así pues, solicitan que se “aplique el control
de convencionalidad”, se dé prevalencia a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y al Protocolo Adicional sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales sobre cualquier disposición interna. En consecuencia, piden que se
deje sin efectos el auto mediante el cual se improbó la conciliación y el auto
que no repuso la anterior decisión y se ordene al Juzgado 62 Administrativo
Oral del Circuito de Bogotá, que expida un auto que apruebe la conciliación.
3.  La situación fáctica exige a la Sala determinar si ¿concurren los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
para controvertir los autos mediante los cuales el Juzgado 62 Administrativo
Oral del Circuito de Bogotá improbó la conciliación celebrada entre los
accionantes y la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, y confirmó
tal decisión?
En caso de ser procedente, será preciso analizar el fondo del
asunto, el cual plantea este problema jurídico: ¿incurren en defecto fáctico,
desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y violación de la
Constitución, los autos mediante los cuales el juez que realizó el control de
validez, improbó el acuerdo conciliatorio celebrado entre los accionantes y el
Ejército Nacional, en razón a que otra persona, distinta a los accionantes, fue
reconocida como víctima en una providencia proferida por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos?
4.  Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el
análisis de los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de
la tutela contra providencias judiciales; segundo, el examen de los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
en el caso concreto, incluida la subsidiariedad cuando se trata de autos que
deciden sobre acuerdos de conciliación; tercero, la naturaleza y
el marco normativo de la conciliación prejudicial; cuarto,
el derecho a la reparación de las víctimas; quinto, la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la responsabilidad agravada del
Estado cuando sus agentes cometen crímenes de lesa humanidad; sexto, el
fenómeno de cosa juzgada en materia de responsabilidad del Estado y respecto de condenas proferidas por tribunales internacionales; séptimo, con fundamento en lo anterior se resolverán los
problemas jurídicos planteados en este asunto.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
5.
El inciso 4º del artículo 86 de la
Constitución, consagra el principio de subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
El artículo 86 Superior establece que la
tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el
ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución
y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos
reconocidos en la Constitución.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y
se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que
la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con
el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e
independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que
caracteriza a la tutela.[21]
Así pues, la acción de tutela contra
decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez
constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las
cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[22]
6.  La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[23],
señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos
de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos
específicos de procedibilidad.
Requisitos generales de procedencia.
7.  Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[24],
los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga
relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible
vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con
el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se
hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir,
que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate
de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad.
8.
Los requisitos específicos aluden a la
concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad,
hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen,
estos defectos son los siguientes:
Defecto orgánico: ocurre cuando el
funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma
absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.[25]
Defecto fáctico: se presenta
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la
prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo:
ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o
claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[26]
Error inducido: sucede cuando el
Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[27]
Decisión sin motivación: implica el
incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se
configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial
establecida.[28]
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que
desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales en el caso que se analiza.
9.  La Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, veamos:
10.
En primer lugar, se verifica que se cumple con
el presupuesto de legitimación por activa. El artículo 86 de la
Constitución Política establece la facultad que tiene toda persona para
interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre, con
el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados.
La legitimidad para el ejercicio de esta acción es regulada por el
artículo 10[29]
del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que puede ser presentada: (i) directamente por el afectado, (ii) a través de su
representante legal, (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de
agente oficioso.[30]
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la
causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la
medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del
interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. En ese sentido, esta exigencia
supone que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un
derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.[31]
Así pues, está legitimado por activa quien
promueva una acción de tutela, siempre que se presenten las siguientes
condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de
representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente
oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales.[32]
En este caso, el abogado sostuvo que actuaba en representación de
los señores Jhonatan Andrés Riátiga Rueda, Mariela,
Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés y María Graciela Riátiga Carvajal, y Ana
Mercedes Riátiga de Rico. Sin embargo, no allegó poder especial
que lo facultara para actuar en representación de los accionantes. En
consecuencia, la tutela fue inadmitida.
Posteriormente, con la corrección
de la demanda el abogado aportó el poder conferido por Johanatan Andrés Riátiga
Rueda, para actuar en su representación en el trámite de la tutela, y manifestó
que en razón a que los demás demandantes residían en zonas rurales apartadas,
era imposible presentar los poderes en el término otorgado.
En consecuencia, mediante auto del
24 de abril de 2018, la Magistrada sustanciadora ofició al abogado de la parte
actora para que allegara los poderes que demostraran su facultad para actuar en
nombre de los señores Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés, y María
Graciela Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico. En cumplimiento de
la orden referida, el abogado de la parte actora allegó los poderes que lo
facultan para actuar en nombre del resto de los accionantes.
De este modo, la Sala constata que los ocho accionantes están
legitimados para actuar en defensa de sus derechos fundamentales, a través del
abogado, quien allegó los poderes que lo facultan para
actuar en su representación.
11.
En segundo lugar, la cuestión objeto de debate
es de evidente relevancia constitucional. En el presente caso están
involucrados los derechos fundamentales de los demandantes de acceso a la
administración de justicia, a la reparación integral y al debido proceso.
Esto
ocurre porque los autos que se censuran imprueban el acuerdo conciliatorio
celebrado entre los ocho accionantes y el Ejército Nacional. Los primeros, son
víctimas de la desaparición forzada del comerciante Arturo Riátiga Carvajal, y
el segundo fue declarado responsable por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos por este hecho.
En
ese orden de ideas, las providencias judiciales controvertidas tienen como
efecto que se agote la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad, y el hijo y los hermanos de la víctima directa de las
actuaciones del Estado colombiano, deban acudir al medio de control de
reparación directa para que, en el marco de ese proceso, se declare la
responsabilidad del Ejército Nacional y se reconozcan las indemnizaciones a las
que haya lugar. Así, en este caso están de por medio los derechos a la
reparación de las víctimas y de acceso a la administración de justicia, pues
las providencias judiciales cuestionadas excluyen la validez del acuerdo y
llevan a que las víctimas agoten un proceso prolongado para obtener la
reparación del daño ocurrido hace treinta años.
12.
En tercer lugar, la tutela cumple con el
requisito consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de
defensa a su disposición. A pesar de que los jueces de tutela
determinaron que en este caso la acción era improcedente porque los demandantes
podían ejercer el medio de control de reparación directa para obtener sus
pretensiones, a juicio de la Sala tal razonamiento no puede ser admitido, pues
deja de lado que en este caso particular el mecanismo mencionado no es eficaz
para obtener el amparo de los derechos invocados.
13.
La Corte Constitucional ha analizado la
procedencia de la tutela para controvertir los autos que se pronuncian sobre la
validez de acuerdos de conciliación. Por ejemplo, en sentencia T-1114 de
2008[33],
esta Corporación estudió la solicitud de tutela presentada por la Procuradora
Cuarta Judicial Administrativa, contra el auto mediante el cual un tribunal de
arbitramento se pronunció sobre la validez del acuerdo conciliatorio celebrado
sobre un contrato de concesión suscrito por el Instituto Nacional de
Concesiones y una sociedad de derecho privado.
En aquella ocasión la Corte concluyó que la tutela era
improcedente, por cuanto la Procuraduría General de la Nación estaba facultada
para interponer el recurso de reposición contra la providencia judicial
cuestionada y omitió hacerlo. En ese sentido, indicó que el ordenamiento
jurídico establece que contra el auto que aprueba el acuerdo conciliatorio
procede el recurso de reposición, de manera que “[s]olamente después de
haber hecho uso de este recurso [la accionante] podía pensar en acudir al
mecanismo de la tutela, que, como es conocido, constituye una acción
subsidiaria.”
Así
pues, dado que la accionante contaba con un recurso judicial a su alcance y no
demostró que estuviera ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable,
este Tribunal confirmó los fallos de instancia que declararon la improcedencia
de la acción.
14.
Asimismo, la Corte se refirió a la procedencia
de la tutela contra este tipo de autos en la sentencia
T-832 de 2013[34]. En dicha oportunidad, el
accionante solicitó la protección de sus derechos al debido proceso, la
igualdad y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por un auto mediante el
cual un juez administrativo improbó la conciliación prejudicial celebrada entre
el actor y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones –FONCEP-.
El demandante había acudido a la conciliación
extrajudicial como requisito para ejercer el medio de control de reparación
directa en contra del FONCEP, debido a que, a pesar de que la Corte
Constitucional había aclarado que quienes fueran beneficiarios de pensiones
convencionales tenían derecho a la indexación de la primera mesada, el fondo se
negaba a reconocer esa prestación a favor del accionante. El demandante y el FONCEP llegaron a un acuerdo, en virtud del
cual la entidad reconoció la indexación de la primera mesada pensional al
convocante.
No obstante, el Juzgado 37
Administrativo de Oralidad de Bogotá, improbó el acuerdo conciliatorio por
considerar que mediante providencias judiciales proferidas en dos procesos
ordinarios laborales, se había negado el derecho a la indexación al convocante.
En consecuencia, sostuvo que no era viable realizar acuerdos sobre asuntos
decididos por sentencias que habían hecho tránsito a cosa juzgada. El auto fue
recurrido y el juzgado confirmó la decisión.
El accionante alegaba que: (i) la
providencia judicial censurada desconocía la sentencia C-891A de 2006, y (ii)
debido a que en el acuerdo el FONCEP había reconocido un derecho laboral, el
juez contencioso había perdido la competencia para hacer el control de validez
del acuerdo, pues éste debía ser avalado por un juez laboral del circuito o por
la Procuraduría.
En
aquella ocasión, la Corte estudió, entre otros problemas jurídicos, si la
acción de tutela era procedente para controvertir el auto que improbó la
conciliación celebrada entre el actor y la entidad demandada. Sobre el
particular, indicó que el actor no había agotado los mecanismos ordinarios a su
alcance porque el proceso de reparación directa debía seguir su curso.
En
ese sentido, consideró que no concurría el requisito de subsidiariedad, por
cuanto contra la decisión censurada “(…) el accionante [podía] continuar con
el proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa para lograr que se
[vieran] satisfechas sus pretensiones reparatorias del daño antijurídico que
[alegaba] le fue causado (…)”
15.
De los lineamientos fijados por la
jurisprudencia constitucional, es posible concluir que, en principio, la tutela
es improcedente para controvertir los autos mediante los cuales los jueces
efectúan el control de validez de acuerdos de conciliación. En efecto, bien sea
que se trate de un auto que apruebe o impruebe un acuerdo conciliatorio, se
debe agotar el recurso de reposición, que es el único mecanismo procedente
contra esa providencia.
Además, en relación con los autos que imprueban el acuerdo
conciliatorio, la tutela es improcedente porque se trata de una providencia que
se profiere para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, con
el fin de acceder a un proceso judicial, de manera que sería preciso dar inicio
al proceso correspondiente para que sea el juez competente quien resuelva de
fondo el asunto sometido a su conocimiento en el marco del trámite previsto por
el ordenamiento para el efecto.
16.
No obstante lo anterior, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque
exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se
consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita (i) que el
mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para conseguir la
protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su
idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso
en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.”[35]
Con respecto al primer supuesto, la aptitud del medio de defensa
ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las
características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado.
Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela,
cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.[36]
En este orden de ideas, para determinar si la acción principal es
idónea, “se deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción
prevalente prima facie, como su resultado previsible, en relación con la
protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del
contexto del caso particular.”[37]
(Negrillas en el texto original)
17.
Por consiguiente, a pesar de que los jueces de
tutela consideraron que la tutela era improcedente para controvertir el auto
que improbó el acuerdo conciliatorio, porque los convocantes podían acudir al
medio de control de reparación directa para obtener sus pretensiones, la Sala advierte
que en este caso particular esa interpretación resulta desproporcionada, por
las siguientes razones:
17.1.
No se puede dejar de lado que existe certeza
sobre la responsabilidad del Estado con ocasión de la desaparición del señor
Riátiga Carvajal y la calidad de víctimas indirectas de los accionantes,
quienes probaron su parentesco. Además, el representante del Ejército Nacional
reconoció la responsabilidad de la entidad y el derecho de los convocantes a
ser indemnizados con ocasión del crimen de lesa humanidad cometido, pues no le
quedaba otra opción que respetar la cosa juzgada material de la sentencia de la
Corte IDH que condenó al Estado colombiano por la desaparición forzada de los
19 comerciantes, ante la connivencia de la Autodefensas con el Ejército
Nacional.
17.2.
Así pues, es claro que los ocho accionantes
son víctimas indirectas de la desaparición forzosa del señor Riátiga Carvajal,
y como tal tienen derecho a ser reparados por el hecho dañoso ocurrido hace
treinta años. Entonces, ante la certeza de los hechos y de la calidad de
víctimas de los accionantes, resulta excesivo exigirles que, además de haber
presentado recurso de reposición contra el auto que improbó el acuerdo, agoten
el proceso ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativa para
obtener sus pretensiones, pues la responsabilidad del Estado ya estaba
acreditada. Entonces, si dicha responsabilidad no es objeto de debate porque
así lo decidió el sistema interamericano de protección de los derechos humanos
y fue aceptada por el Estado colombiano, no habría materia jurídica objeto de
debate en una subsiguiente acción de reparación directa.
17.3.
De otra parte, no es razonable negar la
procedencia de la tutela contra los autos que improbaron la validez del acuerdo
conciliatorio desde el punto de vista de los intereses patrimoniales del
Estado. En efecto, tal exigencia daría lugar a que existiera otro proceso
judicial en contra de la Nación, que no solo comportaría el desgaste de la
administración de justicia, pues se sometería a conocimiento de los jueces un
caso en el que es clara la responsabilidad del Estado, que ya fue declarada en
instancias internacionales y aceptada por la entidad al celebrar el acuerdo
conciliatorio, sino también implicaría aumentar el monto de la condena, lo que
conllevaría una mayor erogación de recursos públicos.
17.4.
Por último, tal y como lo señaló la parte
actora en el escrito de reposición presentado contra el auto que improbó el
acuerdo, tratándose de crímenes de lesa humanidad, la jurisprudencia de la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha reconocido indemnizaciones por valor
superior al que pactaron las partes en el acuerdo conciliatorio y ha
establecido que no opera la caducidad. Por consiguiente, exigir a los
demandantes que acudan al medio de control de reparación directa para obtener
la reparación por el crimen de lesa humanidad cometido, también es irrazonable
porque supone una lesión a los intereses patrimoniales del Estado, debido a que
en el marco de ese proceso habría lugar a reconocer indemnizaciones por un
valor mucho mayor al pactado en el acuerdo improbado, y no operaría la
caducidad (como se explicará más adelante).
Por
las anteriores razones, en este caso específico la tutela es procedente para
controvertir los autos contra los cuales se presenta.
18.
En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta
en un término razonable, debido a que los autos mediante los cuales el
Juzgado 62 Administrativo de Bogotá improbó el acuerdo y confirmó tal decisión
fueron proferidos el 8 de junio y del 9 de agosto de 2017, respectivamente, y
la tutela se presentó el 18 de septiembre de 2017. Es decir, menos de dos meses
después de haberse proferido el último de los autos cuestionados.
19.
En quinto lugar, los demandantes
identificaron de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de
sus derechos, así como las irregularidades que –estiman- hacen procedente
la acción de tutela. Los hechos están claramente detallados en la demanda y
debidamente soportados en las pruebas documentales aportadas. Adicionalmente,
explicaron con claridad los defectos que atribuyeron a las sentencias que se
cuestionan.
Así pues, los demandantes indicaron que las decisiones judiciales
proferidas en el trámite de conciliación prejudicial, vulneraron sus derechos
al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación,
y tales objeciones fueron alegadas en el
proceso judicial cuando fue posible, esto es, al presentar el recurso de
reposición contra el auto que improbó la conciliación.
20.
En sexto lugar, la acción de tutela no se
dirige contra un fallo de tutela. Los demandantes acusan los autos: (i) del
8 de junio de 2017, mediante el cual el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá
improbó la conciliación extrajudicial celebrada entre los accionantes y la
Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional; y (ii) del 9 de agosto de
2017, por el cual el mismo juzgado confirmó la decisión.
21.
Así las cosas, como la Sala encuentra
acreditados los requisitos generales de procedencia de la tutela contra
sentencias, procede ahora a estudiar los asuntos de fondo que plantea el caso sub
iúdice.
En primer lugar, la Sala pasará a analizar la naturaleza y el
marco normativo de la conciliación prejudicial, en particular, de este presupuesto
de procedibilidad en materia contencioso administrativa.
Naturaleza y marco normativo de la conciliación prejudicial.
22.  El artículo 116 de la Constitución Política dispone
que los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. De la norma en cita se deriva la
posibilidad de acudir a mecanismos alternos de resolución de conflictos, en
virtud de los cuales la ley faculta a los ciudadanos para impartir justicia, en
condición de árbitros o conciliadores.
Del mismo
modo, el artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
señala que ejercen función jurisdiccional los particulares cuando actúan como
conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en asuntos susceptibles de
transacción.
La Corte Constitucional ha establecido que esta facultad se
caracteriza por ser  ocasional o transitoria y originarse en la voluntad de las
partes, quienes habilitan al particular para resolver la controversia[38].
En
ese sentido, los mecanismos alternativos de solución de conflictos permiten la
participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan y, en ese
sentido, generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de
la función jurisdiccional[39].
De ahí que, la justicia que proviene de la aplicación de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, no es sustitutiva sino complementaria
de la justicia estatal formal.
Ahora bien, la Corte ha advertido que la intervención de los
particulares en la resolución pacífica y negociada de los conflictos jurídicos,
no puede desplazar de manera definitiva a la justicia estatal formal ni
constituirse en un obstáculo que impida el acceso a ella[40].
En ese orden de ideas, por expresa
autorización del artículo 116 constitucional, el acceso a la administración de
justicia no sólo comporta la posibilidad de que cualquier persona solicite la
protección de sus derechos ante los jueces competentes, sino también de
resolver sus disputas a través de mecanismos como la conciliación[41].
En efecto, la conciliación es manifestación del derecho fundamental de acceso
de la administración de justicia, el cual comporta la posibilidad de que las
personas cuenten con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación
legal de derechos y obligaciones, que las controversias planteadas sean
resueltas dentro de un término prudencial y que exista un conjunto amplio y
suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, como son la
conciliación y el arbitraje.
23.  En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 116 Superior,
el Congreso expidió la Ley 446 de 1998, en la que se define la conciliación
como “un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más
personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda
de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte[42], la conciliación es un acto
voluntario de las partes, privado y bilateral, mediante el cual éstas acuerdan
espontáneamente la designación de un conciliador que las invita a que expongan
sus puntos de vista  y diriman su controversia.
24.  Los
artículos 35 a 40 de la Ley 640 de 2001, prevén la obligación de agotar la
conciliación antes de iniciar procesos judiciales en las distintas
jurisdicciones, incluida la contencioso administrativa. En particular, imponen
un plazo de tres meses dentro del cual las partes deben acudir a una audiencia
de conciliación, antes de llevar la controversia ante la jurisdicción. Sin
embargo, cabe aclarar que la  ley impone intentar la conciliación, no celebrar
un acuerdo, pues es discrecional para las partes solucionar o no el conflicto
por esta vía.
25.  En
materia contencioso administrativa, el Legislador estableció unas condiciones
particulares para garantizar el derecho de acceso a la justicia.
25.1.
Primero, la
conciliación administrativa sólo puede adelantarse ante los agentes del
Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello
implica mayor intervención del conciliador con el fin de proteger el interés
general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales.
25.2.
Segundo, todo acuerdo
conciliatorio en cuya celebración participe una entidad pública debe contar con
las pruebas necesarias para demostrar que no es lesivo para los intereses
patrimoniales del Estado, ni vulnera una norma constitucional o legal. Por lo
tanto, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por
las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio[43]
y, si tales pruebas no son aportadas, decidir que no se logró el acuerdo[44].
25.3.
Tercero, la
conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades
públicas las obligaciones de concurrir a la audiencia de conciliación, discutir
las propuestas de solución que se hagan y proponer fórmulas de solución[45].
El incumplimiento de estos deberes da lugar a sanciones disciplinarias.
25.4.
Cuarto, la
conciliación en materia contencioso administrativa debe ser aprobada
judicialmente con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales
del Estado[46].
Así pues, para que el acuerdo sea vinculante para las partes y haga tránsito a
cosa juzgada, el juez administrativo debe homologarlo y, a contrario sensu,
el auto mediante el cual se imprueba el acuerdo de conciliación no hace
tránsito a cosa juzgada[47].
En
ese sentido, el Consejo de Estado ha establecido que
el juez administrativo debe velar porque la conciliación respete la ley y no
resulte lesiva para el patrimonio público. Por lo tanto, hasta que no se lleve
a cabo la aprobación judicial, la conciliación no produce ningún efecto y, en
consecuencia, las partes podrían desistir del acuerdo[48].
Por
ejemplo, mediante auto del 1º de julio de 1999[49],
la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció sobre la validez de la
conciliación prejudicial celebrada entre la Fábrica de Licores del Tolima
(entidad descentralizada del orden departamental) y una empresa privada con el
fin de resolver los conflictos derivados de la declaratoria de caducidad del
contrato. Sin embargo, las partes acordaron, entre otras cosas, prorrogar el
contrato.
En
aquella oportunidad, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa confirmó el auto de primera instancia, mediante el cual el
Tribunal Administrativo del Tolima improbó el acuerdo. En particular, ambas
autoridades judiciales consideraron que el acuerdo era lesivo para los intereses
patrimoniales del Estado y se había celebrado de manera ilegal, debido a que la
Junta Directiva de la licorera manifestó que no había aprobado la decisión de
prorrogar el contrato y se había prorrogado un contrato sin observar las normas
que rigen los procesos contractuales.
La
Sección Tercera señaló que al acudir a los mecanismos de solución alternativa
de conflictos, las entidades de derecho público efectúan un acto de disposición
de los dineros del Estado, motivo por el cual la ley fijó exigencias mayores
que las establecidas en el tráfico jurídico entre particulares. Por esa razón,
la conciliación en materia contencioso administrativa se sujeta a la
homologación previa por parte del juez, a quien corresponde proteger el
patrimonio público.
25.5.
Quinto, para que el juez apruebe el acuerdo
conciliatorio, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos[50]:
(i)
Que la acción no haya caducado (artículo 61 de
la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 Ley 446 de 1998).
(ii)
Que el acuerdo verse sobre derechos económicos
disponibles por las partes (artículos 59 de la Ley 23 de 1991, 70 de la Ley 446
de 1998 y 2º del Decreto 1818 de 1998).
El
artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, indica que son conciliables los
conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda
conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del anterior Código Contencioso
Administrativo, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la
de reparación directa, y de asuntos contractuales. Además, señala que no son
susceptibles de conciliación los asuntos: a) que versan sobre conflictos de
carácter tributario; b) que deben tramitarse mediante el proceso ejecutivo de
que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993; y c) en los cuales se discute la
validez de un acto administrativo general.
(iii)
Que las partes estén debidamente
representadas, tengan capacidad para conciliar y acrediten su legitimación para
actuar.
(iv)
Que el acuerdo cuente con las pruebas
necesarias, no sea violatorio de la ley, ni resulte lesivo para el patrimonio
público (artículo 65 de la Ley 23 de 1991 y artículo 73 de la Ley 446 de 1998).
26.  En síntesis, la conciliación es un mecanismo alternativo y
voluntario de solución de conflictos mediante el cual un número determinado de
individuos, trabados entre sí por causa de una controversia, deciden
solucionarla a través de un acuerdo conciliatorio. En materia contencioso
administrativa la conciliación es un requisito de procedibilidad que se
caracteriza porque los agentes del Ministerio Público son los únicos
competentes para servir de conciliadores y, en caso de llegar a un acuerdo, lo
pactado sólo es fuente de obligaciones y hace tránsito a cosa juzgada si el
acuerdo es aprobado por el juez competente.
Ahora
bien, el examen de validez hecho por el juez al acuerdo obtenido a través de
este mecanismo de solución de conflictos, debe circunscribirse a los requisitos
legales previstos por el Legislador para que éste sea viable. Por consiguiente,
el juez no puede oponerse a lo pactado por motivos distintos a los previstos en
la ley, pues, de hacerlo, transgrediría el derecho de acceso a la administración
de justicia de las partes y el patrimonio del Estado.
A
continuación, la Sala pasa a analizar la naturaleza y el contenido del derecho
fundamental a la reparación integral de las víctimas.
El derecho
a la reparación de las víctimas.
27.  La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado los derechos de las
víctimas y, con fundamento en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la
Constitución Política[51]
y el derecho internacional de los derechos humanos, ha establecido que las
víctimas son titulares de los derechos a la verdad, a la justicia, y a la
reparación.
En
el ámbito internacional, la Convención Americana de Derechos Humanos[52]
establece una serie de garantías de las cuales la jurisprudencia de la
Corte Interamericana ha derivado los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación integral. En particular, el artículo 1º prevé la
obligación de  los Estados Partes de respetar los derechos y libertades y a
garantizar su libre y pleno ejercicio.
Además,
de conformidad el artículo 2º del mismo instrumento, los Estados deben
establecer en sus legislaciones internas recursos para hacer efectivos los
derechos y libertades reconocidos en esa normativa. De otra parte, los
artículos 8º y 25 prevén los derechos a contar con garantías judiciales y a la
tutela judicial efectiva.
Por último, según el artículo 63.1,
cuando la Corte IDH decida que se violó un derecho o libertad protegidos por la
Convención, dispondrá que se garantice al lesionado el goce de su derecho o
libertad conculcados. Particularmente, en caso de ser posible, ordenará se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada.
De
las prerrogativas en cita, la jurisprudencia de la Corte IDH, ha derivado los
derechos a que se esclarezca la verdad de lo sucedido, se determinen las
responsabilidades por esos hechos y se repare a los perjudicados.
28.
Así pues, a pesar de
que la Carta Política de 1991 no consagró de forma expresa el derecho de las
víctimas de conductas punibles a obtener reparación por el daño sufrido, la
Corte Constitucional reconoció los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación a partir de distintas cláusulas constitucionales y del bloque de
constitucionalidad, como derechos innominados, intrínsecos al ser humano.[53]
Ahora bien, el artículo 90 de la
Constitución Política, prevé el principio general de responsabilidad
patrimonial de la administración pública, del cual se deriva la responsabilidad
del Estado por daños antijurídicos. De manera que, de la cláusula general de
responsabilidad del Estado se deriva la obligación de reparar a las víctimas de
las conductas punibles cometidas por agentes del Estado.
29.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo
02 de 2002 se reformó la Constitución para introducir el sistema penal
acusatorio, y se hizo referencia expresa al derecho de las víctimas a la
reparación integral. De conformidad con el artículo 250 de la Constitución,
corresponde a la Fiscalía General de la Nación “[s]olicitar ante el juez de
conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito”.
Contenido del derecho a la reparación integral
30.  En la sentencia C-228 de 2002[54],
la Corte Constitucional señaló que, en desarrollo del artículo 2º de la Carta,
al adelantar procesos judiciales relacionados con la comisión de hechos
punibles, las autoridades deben propender por la protección de bienes jurídicos
de importancia para la vida en sociedad. En ese sentido, la garantía de los
intereses de los ciudadanos no se refiere exclusivamente a la reparación
material de los daños ocasionados por el delito, sino también a la protección
integral de los derechos de las víctimas.
Así pues, este Tribunal aclaró que, a pesar de que el
reconocimiento de una indemnización por los perjuicios derivados del delito es
una de las medidas posibles para lograr el restablecimiento de los derechos y
bienes jurídicos violentados, esta alternativa no protege plenamente el valor intrínseco
de cada ser humano. Por consiguiente, el derecho a acceder a la administración
de justicia, comprende diversos remedios judiciales que resulten adecuados, no
sólo para obtener una indemnización, sino también para conocer la verdad sobre
lo ocurrido, conseguir la sanción de los responsables y recibir la reparación
material de los daños sufridos.
31.
En la sentencia C-715 de 2012[55]
se reunieron los parámetros que, según la jurisprudencia de la Corte, deben ser
observados para garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación de las víctimas. Para resolver el caso que se analiza resultan
relevantes los siguientes lineamientos que dan alcance al derecho a la
reparación de las víctimas:
-
El derecho a la reparación de las víctimas es
integral, de manera que el Estado tiene el deber de adoptar distintas medidas
con el fin de lograr la dignificación y restauración plena del goce efectivo de
sus derechos fundamentales.
-
Esta prerrogativa supone la restitución de los
derechos y bienes jurídicos y materiales de los cuales ha sido despojada la
víctima. Son medidas de reparación la indemnización de los perjuicios, la
rehabilitación por el daño causado, actos simbólicos destinados a la
reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas, medidas de no
repetición para garantizar que las organizaciones que perpetraron los crímenes
investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión
removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas
de derechos se repitan.
-
En particular, el derecho a la reparación
integral comprende la adopción de medidas individuales que garanticen la
restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía
de no repetición. En su dimensión colectiva, esta garantía envuelve
medidas de satisfacción encaminadas a restaurar e indemnizar los derechos de
las colectividades o comunidades directamente afectadas por las violaciones
ocurridas.
-
La obligación de reparar incluye, en principio
y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum),
que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior
al hecho que generó el daño.[56]
-
De no ser posible tal restablecimiento pleno,
es procedente la compensación a través de la indemnización pecuniaria por el
daño causado.
-
La reparación integral comprende el
reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación. En
efecto, la víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos y
a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos actos.
En ese orden
de ideas, las víctimas tienen derecho a la reparación integral, el cual tiene
estrecha relación con los derechos a la dignidad humana y a la tutela judicial
efectiva. Además, el derecho a la reparación se debe analizar en un sentido
amplio, pues aunque la indemnización por el daño causado es un elemento
principal de esta prerrogativa, ésta no se agota en el pago de una suma de
dinero.
32.  En ese sentido, en el caso que se analiza es evidente que la etapa
de conciliación prejudicial y el medio de control de reparación directa,
constituyen mecanismos que posibilitan a las víctimas a acceder a la justicia
para obtener la reparación del daño sufrido con ocasión de crímenes cometidos
con la anuencia de agentes estatales.
Ahora bien, analizada la
naturaleza y alcance del derecho fundamental a la reparación de las víctimas, y
en consideración a que el presente asunto plantea el debate respecto de la reparación
del daño generado como consecuencia de la desaparición forzada de un ciudadano
como consecuencia de actuaciones del Ejército Nacional, es pertinente traer a
colación la interpretación que el Consejo de Estado ha dado a la responsabilidad
del Estado cuando participa en la comisión de crímenes de lesa humanidad. Pasa
la Corte a analizar cómo se ha analizado la responsabilidad del Estado en esos
casos.
Responsabilidad agravada del Estado
cuando sus agentes cometen crímenes de lesa humanidad.
33.  El artículo 90 de la
Constitución Política, prevé el principio general de responsabilidad
patrimonial de la administración pública bajo la siguiente fórmula:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste.”
Asimismo,
la Constitución consagra otros principios y derechos
constitucionales que apoyan la cláusula de responsabilidad patrimonial del
Estado, como son la primacía de los derechos inalienables de la persona[57],
la búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad[58] (artículo
1º), el principio de igualdad frente a las cargas públicas (artículo 13), y la
obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños
causados por el actuar del ente público[59]
(artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución[60]).
En
concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador
estableció el medio de control de reparación directa que, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, constituye un mecanismo judicial para
obtener la reparación integral de los daños causados por la acción u omisión
del Estado. El medio de control en mención desarrolla la cláusula general de
responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta Política, el
Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo 1º, 2º y 6º
de la Constitución “en la
medida que la víctima de un daño antijurídico se encuentra habilitada para
demandar del Estado su reparación, cuando se configure la responsabilidad del
mismo, es decir, al establecerse la conducta dañina de una agente del Estado,
el daño y la relación causal entre éste y aquél.”[61]
34.  Al conocer de
demandas de reparación directa, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
señalado de manera reiterada que en los casos de responsabilidad del Estado por
graves violaciones a los derechos humanos, el juicio de responsabilidad se
enmarca en la denominada responsabilidad subjetiva, materializada en el título
de falla del servicio.
Además, esa Corporación ha señalado que,
a pesar de que existen diferencias entre el sistema de responsabilidad
internacional del Estado en derechos humanos y el sistema de responsabilidad
contencioso administrativo interno, hay intersecciones axiológicas, debido a
que la jurisdicción contencioso administrativa se erige, ante todo, en juez de
derechos humanos para proteger a todas las personas de los daños antijurídicos
imputables al Estado. En
ese sentido, indicó:
“(…) pese a que los sistemas
internacionales de protección de los derechos humanos son subsidiarios respecto
de los nacionales, el juez contencioso administrativo, en aras de amparar in extenso a una víctima de un conflicto armado, debe
incorporar en su interpretación y aplicar directamente estándares desarrollados
por organismos internacionales de protección de derechos humanos, con el fin de
analizar la conducta del Estado y sus agentes a la luz de las obligaciones
internacionales y nacionales.”
En ejercicio de
ese deber de protección a las víctimas, la Sección Tercera ha rechazado de
forma contunde la comisión de crímenes de lesa humanidad por la fuerza pública,
bajo el entendido de que “(…) nada resulta más
perverso que el empleo de la fuerza pública y de los medios e instrumentos
puestos a su servicio con fines ajenos a la protección de los derechos de los
asociados, aún más cuando su objetivo constituye el desconocimiento y la
supresión de las garantías fundamentales, específicamente el derecho a la
vida.”[62]
35.  Cuando
se trata de casos en los que está comprometida la violación de derechos humanos
o del derecho internacional humanitario por afectación de miembros de la
población civil inmersa en el conflicto armado (tales como desaparecidos
forzosamente, desplazados forzadamente, muertos, torturados, lesionados, o
sometidos a tratos crueles e inhumanos), por violación de los derechos
fundamentales de los niños, por violación de los derechos de los combatientes,
por violación de los derechos de un miembro de una comunidad de especial
protección, o de sujetos de especial protección por su discapacidad o identidad
social, la aplicación de las reglas normativas procesales debe hacerse conforme
a los estándares convencionales de protección.
Lo anterior
implica que el juez está obligado a garantizar el acceso a la justicia en todo
su contenido, es decir, como garantía convencional y constitucional “(…)
para lo que el juez contencioso administrativo obra como juez de
convencionalidad, sin que sea ajeno al respeto de la protección de los derechos
humanos, dado que se estaría vulnerando la Convención Americana de Derechos
Humanos, debiendo garantizarse el acceso a la justicia en todo su contenido
como derecho humano reconocido constitucional y supraconstitucionalmente (para
lo que el juez contencioso administrativo puede ejercer el debido control de convencionalidad)”[63].
36.  En
ese orden de ideas, tratándose de hechos en los que se discuta la violación de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario se debe emplear
como principio básico la llamada prueba racional o de la “sana crítica”, que
tiene su fundamento en las reglas de la lógica y de la experiencia. Así pues,
la libertad del juzgador no se apoya exclusivamente en la íntima convicción,
debido a que está obligado a fundamentar cuidadosamente los criterios en que se
apoya para pronunciarse sobre los hechos que se someten a su conocimiento. En
ese sentido, no se puede perder de vista que al analizar la responsabilidad
extracontractual del Estado lo relevante es la víctima y no la actividad del
Estado, ya que prima la tutela de la dignidad humana, el respeto de los
derechos constitucionalmente reconocidos, y de los derechos humanos.
Por
consiguiente, el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa ha determinado
que “(…) tomando como punto de partida los hechos expuestos en la demanda
debidamente acreditados y habiendo motivado suficientemente la razón por la
cual el litigio que ocupa el conocimiento de la Sala se enmarca dentro del
concepto de grave violación de Derechos Humanos y como acto de lesa humanidad,
surge para el juez administrativo, como juez de convencionalidad la competencia
para pronunciarse, oficiosamente, sobre el contexto amplio que involucra esta
situación, lo que implica la declaratoria de responsabilidad del Estado
respecto de aquellos daños antijurídicos que le sean atribuibles, siempre que
guarden relación o vínculo con este contexto.”[64]
37.  En
ese sentido, en sentencia del 27 de abril de 2016[65],
esa Corporación estableció que cuando se acrediten
violaciones graves a derechos humanos que impliquen la infracción flagrante y
sistemática de normas ius cogens, (delitos de lesa humanidad y crímenes
de guerra), los jueces colombianos pueden y deben llevar a cabo un análisis de
convencionalidad sobre la conducta del Estado. Así pues, en este tipo de casos
los jueces tienen la posibilidad de declarar -al igual que lo ha hecho la Corte
Interamericana de Derechos Humanos-, la configuración de “la responsabilidad
internacional agravada”.
En tal virtud, para que
en un caso de violación de derechos humanos sea procedente declarar la
responsabilidad agravada del Estado, deben concurrir dos elementos: (i) las
acciones u omisiones que hayan generado el daño deben constituir violaciones
graves o flagrantes de normas imperativas de derecho internacional de ius
cogens, específicamente, delitos de lesa humanidad y/o crímenes de
guerra; y (ii) tales violaciones deben ser imputables, según las normas del
derecho interno e internacional, al Estado colombiano.
Las consecuencias de
dicha declaratoria de responsabilidad agravada del Estado, permite al juez
administrativo adoptar medidas de reparación integral del daño antijurídico,
incluidas las medidas de no repetición, con el fin de garantizar que tales
conductas constitutivas de vulneraciones graves a derechos humanos o al derecho
internacional humanitario no se vuelvan a producir.
38.  En consideración a la gravedad de las conductas relacionadas con
la comisión de crímenes de lesa humanidad, y a la necesidad de garantizar los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, el
Consejo de Estado ha desarrollado una serie de reglas que modifican la
aplicación de normas procesales, la valoración probatoria y los remedios que
usualmente son reconocidos en los procesos de reparación directa.
38.1.
Primera, se ha establecido que en casos de
falla en el servicio por la comisión de crímenes de lesa humanidad, la
valoración de la prueba es distinta, pues el juez contencioso debe
considerar el acervo probatorio, dentro del contexto histórico, político,
social y económico que se supone enmarcó los hechos alegados.[66]
Así pues, en
los casos que involucran delitos de lesa humanidad, se da mayor valor a la
prueba indirecta, particularmente cuando es evidente que la víctima se
encuentra en clara dificultad probatoria, como ocurre con las ejecuciones
extrajudiciales o la desaparición forzada. Lo anterior ocurre porque “(…)
resulta desproporcionado exigir prueba directa de prácticas que usualmente se
acompañan del sigilo, el engaño, en no pocos casos de la alteración dolosa de
la escena del crimen y consignación de hechos falsos, en los informes a cargo
de las autoridades.” [67]
38.2.
Segunda, se ha establecido que no es necesario
el mismo grado de individualización de los actores ni la determinación de las
circunstancias de modo en las que ocurrieron. En efecto, dado que la acción de
reparación directa se dirige principalmente a declarar la responsabilidad al
margen de la comisión de un hecho punible por parte del agente, no es necesaria
la identificación del autor de la conducta, sino que basta la acreditación de
la participación estatal.
38.3.
Tercera, cuando se prueba la responsabilidad
del Estado por la comisión de un delito que configure la violación del derecho
internacional humanitario, la declaración de responsabilidad debe estar
acompañada de condenas de orden inmaterial y simbólico, tendientes a
garantizar la reparación integral del daño.
En ese
sentido, además de que hay lugar a reconocer una indemnización correspondiente
a los daños materiales y perjuicios inmateriales, el juez también puede dictar
órdenes que garanticen la reparación integral de las víctimas. Se trata de
medidas: (i) de rehabilitación, tendientes a la readaptación, integración social y superación individual (tales
como tratamientos siquiátricos, sicológicos y terapéuticos); (ii) de satisfacción;
y (iii) de no repetición (como es la celebración de actos simbólicos a
través de los cuales se ofrezcan disculpas públicas).
38.4.    Cuarta
regla, cuando
los miembros del Ejército Nacional incurren en grave violación de derechos
humanos prevalidos de su condición de funcionarios públicos, el Consejo de
Estado reconoce la necesidad de efectuar la tasación de perjuicios por
encima de los estándares fijados por esa Corporación.
En particular,
mediante sentencia de unificación del 25 de septiembre de 2013[68], la
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó como
tope indemnizatorio de los perjuicios morales en escenarios en los que el daño
antijurídico imputable al Estado tiene su origen en la grave violación a
derechos humanos, el consagrado en el artículo 97 de la Ley 599 de 2000[69],
equivalente a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
38.5.
Quinta regla, en sentencia de unificación
del 28 de agosto de 2014[70],
la Sección Tercera reconoció una nueva categoría de
daño: el daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente
amparados. Se trata de un daño inmaterial que
proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos en fuentes
normativas diversas: sus causas emanan de la
vulneración a bienes o derechos constitucionales y
convencionales.
Esta categoría
especial de daño es autónoma, pues no se condiciona a la configuración de otras
tradicionalmente reconocidas, como son los perjuicios materiales, el daño a la
salud o el daño moral. Esto ocurre porque su concreción se realiza mediante
presupuestos de configuración propios, que se comprueban o acreditan en cada
situación fáctica particular.
La reparación
del daño a bienes o derechos convencional y
constitucionalmente amparados tiene como finalidad
restablecer plenamente a la víctima en el ejercicio de sus derechos y, en
particular: (i) restaurar plenamente los bienes o derechos constitucionales y
convencionales, de manera individual y colectiva; (ii) lograr que desaparezcan
las causas originarias de la lesividad y que la víctima pueda volver a
disfrutar de sus derechos, en lo posible en similares condiciones en las que
estuvo antes de que ocurriera el daño; (iii) propender para que en el futuro la
vulneración a bienes o derechos constitucionales y convencionales no tenga
lugar; y (iv) buscar la realización efectiva de la igualdad sustancial.
Ahora bien, éste
es un daño que se repara principalmente a través de
medidas no pecuniarias, pues se privilegian las medidas reparatorias no
indemnizatorias. Sin embargo, en casos excepcionales en los que el juez
considere que este tipo de medidas no sean suficientes, pertinentes, oportunas
o posibles, podrá otorgarse una indemnización pecuniaria exclusivamente a la
víctima directa, que puede ascender hasta a 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Por ejemplo, en sentencia del 27 de abril de
2016[71],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado estudió la demanda
de reparación directa presentada por una mujer y sus dos hijas contra la Nación
– Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con ocasión de la desaparición
forzada y asesinato del señor
Juan de la Cruz Mora Gil,
compañero permanente y padre de las demandantes. En particular, indicaron que
el señor Mora Gil, quien se desempeñaba como transportador, fue detenido en un retén de la
Policía Nacional, cuando agentes en servicio activo, valiéndose de tal condición, lo desaparecieron y
asesinaron.
En aquella ocasión se demostró que miembros activos
de la Policía Nacional hacían parte de una banda criminal que realizaba hurtos
a camiones en los municipios de Mosquera y de Funza, a través de la instalación
de retenes en horas de la madrugada, en los que obligaban a las víctimas a
descender de los automotores y posteriormente los asesinaban. Así pues, se
declaró la responsabiliad del Estado bajo el título de falla del servicio, ante
la omisión de vigilancia y control de la institución sobre sus agentes.
Particularmente, la Sección Tercera indicó que la
ejecución extrajudicial del señor Mora Gil comportaba la afectación de
distintos bienes jurídicos y que los hechos configuraban una vulneración
grave y flagrante de derechos humanos. Además, se declaró la
responsabilidad agravada del Estado colombiano, por lo que se decretaron
medidas de reparación integral y se reconoció una indemnización a favor de la
sucesión del señor Mora Gil, por concepto de daño a bienes o
derechos convencional y constitucionalmente amparados.
Así
pues, comoquiera que en ese caso se vulneraron de forma grave los derechos
a la vida, integridad personal, y libertad personal del señor Juan de la Cruz
Mora, por cuanto sufrió la desaparición forzada y posterior ejecución
extrajudicial, la Sala concluyó que sus hijas y compañera permanente estaban
legitimadas para obtener una indemnización por los
perjuicios no patrimoniales derivados de la afectación a bienes constitucionales
que sufrió su padre y compañero permanente, como consecuencia de la falla del
servicio imputable a la demandada. Específicamente, se decretó una
indemnización a favor de la sucesión de la víctima directa por 100 SMLMV.
38.6.
Sexta regla, a pesar de que el Legislador
previó reglas especiales de caducidad únicamente para el hecho punible de
desaparición forzada (inciso 2º del artículo 136.8 del CCA -adicionado por el
artículo 7º de la Ley 589 de 2000[72], reiterada
en el artículo 164 del CPACA[73]), de los
artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (incorporada
al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972), el principio
de derecho internacional del ius cogens, y los compromisos
internacionales del Estado colombiano[74], “(…) las
hipótesis de daño antijurídico acaecidos con ocasión de actos de lesa humanidad
no tienen caducidad de ninguna clase y su tratamiento procesal no puede
hacerse con sujeción a las reglas limitativas de la caducidad propias del
ordenamiento jurídico interno de los países en cuanto entrañan situaciones de
interés para la humanidad, en relación con los cuales los argumentos de
seguridad jurídica deben ceder en aras de una adecuada ponderación a favor de
esos interés superiores que los delitos en mención involucran.” (Negrillas
fuera del texto original)[75].
De ahí que,
el Consejo de Estado haya señalado que cuando se demanda la responsabilidad del
Estado por daños antijurídicos derivados de actos  de lesa humanidad, el
principio de integración normativa debe ser aplicado sistemáticamente con el
principio de derecho internacional público del ius cogens para concluir
que en estos eventos la caducidad de la acción de reparación directa de manera
única y excepcional no operaría, o se producirían efectos similares a la
imprescriptibilidad que se afirma de la acción penal.
38.7.
Séptima regla, la jurisprudencia ha conocido
varios casos relacionados con crímenes perpetrados
por paramilitares con la colaboración de miembros de la Fuerza Pública, y ha
identificado la existencia de una falla sistemática y estructural
relacionada con la comisión de graves violaciones a los derechos humanos y/o al
derecho internacional humanitario por parte de la Fuerza Pública del Estado
colombiano. En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha debido
condenar en diversas ocasiones a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército
Nacional por tales vínculos criminales, bajo el título jurídico de imputación
de falla del servicio por las violaciones a deberes funcionales de origen
convencional, constitucional y legal, y ha declarado la responsabilidad
agravada del Estado colombiano[76].
39.  En
síntesis, el Consejo de Estado ha establecido diversas reglas especiales para
garantizar los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos al acceso a la administración de justicia y a la verdad, justicia y
reparación. Lo anterior ocurre porque se parte del supuesto de que cuando se
demanda la responsabilidad patrimonial del Estado por actos de lesa humanidad,
la gravedad de la conducta justifica que el juez no incurra en excesivo
rigorismo, para garantizar efectiva y materialmente principios y mandatos
normativos de derecho internacional público de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario a los que está sujeto el Estado colombiano.
Como se anunció previamente, a continuación se hará
referencia al fenómeno de cosa juzgada en materia de
responsabilidad del Estado, específicamente cuando se trata de condenas
proferidas por tribunales internacionales.
El fenómeno de cosa juzgada en materia de
responsabilidad del Estado
40.  La cosa juzgada es una institución proveniente del derecho romano
que proclamaba “res iudicata pro veritate habetur” (la cosa juzgada se
tiene por verdad). Sin embargo, ha tenido importantes modulaciones a lo largo
del tiempo y en las diferentes ramas del derecho.
El
elemento distintivo de la cosa juzgada es que cuando el juez competente decide
un asunto éste no puede ser juzgado nuevamente, pues las sentencias judiciales resuelven definitivamente la cuestión controvertida entre las
partes, de forma que ésta ya no puede volver a suscitarse entre ellas porque es
absolutamente nula cualquier decisión posterior que le sea contraria.
En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, de manera
uniforme, que la institución de la cosa juzgada es indispensable para la
seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico, responde a las necesidades de
pacificación y de que los conflictos se resuelvan de manera definitiva,
posibilita el mantenimiento de un orden justo y dota de certeza a las
relaciones sociales[77].
41.  Para establecer si ha operado la cosa juzgada, es necesario
verificar que en dos procesos distintos, uno posterior al otro, concurren las
mismas partes, los mismos hechos y las mismas pretensiones[78].
La
identidad de objeto, implica que la demanda verse sobre la misma pretensión
material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta
cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido o declarado.
La
identidad de causa petendi implica que la demanda posterior y la decisión
que hizo tránsito a cosa juzgada tengan los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando, además de compartir los mismos hechos, la demanda presente nuevos
elementos, se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el
juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a
fallar sobre la nueva causa.
La
identidad de partes, implica que a ambos procesos concurran las mismas partes e
intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que
constituye cosa juzgada, por cuanto la fuerza
obligatoria de un fallo judicial se limita a las personas que han intervenido
en el proceso en el cual fue proferido.
42.
En materia de responsabilidad del Estado, la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse
sobre la cosa juzgada, al estudiar casos en los que, una víctima por un hecho
dañoso atribuible al Estado presenta demanda de reparación directa, y otro ya
ha sido indemnizado en un proceso distinto, en el que ha sido reconocido como
víctima con ocasión de los mismos hechos y pretensiones.
Por ejemplo, en la sentencia del 23 de febrero de 2016, la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estudió la demanda de
reparación directa presentada por una mujer y su hijo, con ocasión de la muerte
del señor Fredy Alesande Úsuga como consecuencia de un disparo que recibió en
la cabeza por parte de un agente de la Policía Nacional, cuando intentaba huir
de un taller en el que estaba desmantelando un vehículo hurtado.
En
primera instancia, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Antioquia,
Risaralda, Caldas y Chocó, profirió sentencia en la que absolvió a la Nación.
La apoderada de la compañera y el hijo del señor Úsuga apeló la decisión, y en
el trámite de la segunda instancia allegó una sentencia anterior, en la que la
Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció respecto del mismo caso
objeto de estudio, pero en la que los demandantes eran los padres y hermanos de
la víctima.
Por
lo tanto, al resolver el caso la Sala estudió si había operado el fenómeno de
cosa juzgada. Explicó que, en casos anteriores, esa misma sala había
considerado que, cuando “existe identidad de objeto y de causa entre el
proceso terminado con la sentencia invocada o considerada como precedente y
aquél que debe ser fallado, lo decidido en aquella constituye cosa juzgada
material en relación con este último, independientemente de que no exista
identidad de partes”.
Sin
embargo, en el caso en estudio la Sala se apartó de la invocación y aplicación
de la cosa juzgada que había utilizado previamente, por considerar que estaba
equivocado, y viró su criterio por considerar que: “i) va en contravía de la
regulación legal de este fenómeno; ii) distorsiona el contenido de la
distinción entre cosa juzgada material y formal usualmente aceptada; iii) no
atiende la lógica de las excepciones a pesar de que, tal como lo dispone el
ordenamiento procesal, dicha figura es una de ellas y iii) confunde la cosa
juzgada con el concepto de precedente judicial”.
En
criterio de la Sala, con fundamento en el artículo 175 del anterior Código
Contencioso Administrativo, en los casos de reparación directa no son dos (como
lo había considerado previamente) sino tres, las condiciones necesarias para
que opere el fenómeno de cosa juzgada: (i) identidad de objeto; (ii) identidad
de causa, e (iii) identidad de partes. Por lo tanto, la Sala concluyó que:
“(…) las decisiones de reparación directa adoptadas sobre hechos
similares a los que se debaten en nuevos procesos judiciales –esto es, con
identidad de causa y de objeto- deben ser tenidos en cuenta al momento de
decidir estos últimos, bien sea para efectos de reiterar el precedente, o para
indicar las razones por las cuales este último no resulta válido, correcto o
suficiente para resolver el nuevo litigio, pero, en ausencia de identidad de partes,
de ningún modo podrían predicarse de ellas los efectos de cosa juzgada que
relevarían al juez de la obligación de analizar nuevamente el asunto”.
43.  Recientemente, en la sentencia del 30 de marzo de 2017[79],
la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estudió la demanda
de reparación directa presentada por la hija y la compañera permanente del
señor Abelardo Castrillón Pabón, quien fue asesinado en la plaza central y
frente a los moradores del sector, por las Autodefensas Unidas de Colombia,
tras sindicarlo de ser auxiliador de la guerrilla.
En
aquella ocasión la parte actora allegó una providencia judicial, mediante la
cual un juez administrativo condenó a la Nación - Ministerio de Defensa
-Ejército Nacional y a la Policía Nacional, en el trámite de reparación directa
incoado por la madre de tres hombres que fueron asesinados junto con el señor
Castrillón Pabón.
La
Sala se pronunció sobre la eventual cosa juzgada y concluyó que las decisiones
de reparación directa adoptadas sobre hechos similares a los que se debaten en
nuevos procesos judiciales, esto es, con identidad de causa y de objeto, deben
ser tenidas en cuenta al momento de decidirlos “(…) bien sea para efectos de
reiterar el precedente, o para indicar las razones por las cuales este último
no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el nuevo litigio”. Ahora
bien, al igual que el caso anterior, en ausencia de identidad de partes, de
ningún modo podrían predicarse los efectos de cosa juzgada que relevarían al
juez de la obligación de analizar nuevamente el asunto.
En
consecuencia, se estudió la responsabilidad del Estado en ese caso y se
concluyó que la entidad demandada era responsable por el daño antijurídico
consistente en la muerte de Abelardo Castrillon Pabón, toda vez que el peligro
al que estaban expuestos los habitantes del municipio de Suratá, en especial
aquellos residentes de los corregimientos de Mohán y Turbay, donde ocurrieron
los hechos, fue puesto en conocimiento de las autoridades. Del mismo modo, se dijo
que la notoriedad y el público conocimiento del peligro que afrontaba esa
población hacían imperativa la intervención estatal.
En
esa providencia se tuvo en cuenta que distintos jueces administrativos habían
llegado a las mismas conclusiones al conocer de demandas de reparación directa
interpuestas por los familiares de las víctimas directas de los mismos hechos.
44.  Por último, en la sentencia del 21 de septiembre de 2016[80],
que según los accionantes de esta tutela fue desconocida por los autos objeto
de controversia, el Consejo de Estado estudió la demanda de reparación directa
presentada por los familiares de la señora Gloria Anzola de Lanao que fue
desaparecida por miembros del Ejército y la Policía Nacional en la retoma del
Palacio de Justicia de Bogotá, en noviembre de 1985, en contra de la Nación
(Presidente de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Departamento
Administrativo de la Presidencia y Ministerio del Interior y de Justicia), con
el fin de que se le endilgara responsabilidad por la desaparición forzada de la
señora Anzola de Lanao. Además, solicitaron el pago de indemnizaciones por la
ocurrencia de perjuicios morales, materiales, daño a la vida en relación,
extrapatrimoniales y sociales.
Mediante
sentencia del 31 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en que tanto el
Ejército como la Policía tuvieron un manejo irregular de los rehenes que
salieron del Palacio hacia la Casa del Florero, quienes fueron interrogados y
sometidos a tratos inhumanos. Como el fallo del Tribunal Administrativo no fue
apelado, se surtió el grado de consulta ante el Consejo de Estado.
De
forma paralela, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2014, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos declaró responsable al Estado colombiano por
la desaparición forzada de la señora Gloria Anzola de Lanao y otras personas,
en el marco de la retoma del Palacio de Justicia. Esto, porque en la operación
militar varias personas fueron separadas del resto de rehenes, conducidas a
instalaciones militares y, en algunos casos, torturadas y desaparecidas.
Además, bajo la dirección de autoridades militares se había alterado la escena
de los hechos y se cometieron irregularidades en el levantamiento de los cadáveres.
Posteriormente,
mediante sentencia de 21 de septiembre de 2016, el Consejo de Estado resolvió
el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia del Tribunal. El análisis
se centró en determinar si en el caso operaba el fenómeno de cosa juzgada internacional,
teniendo en cuenta que existía una sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos que se había pronunciado sobre la responsabilidad del Estado colombiano
con ocasión de los mismos hechos.
Al
estudiar el caso, esa Corporación consideró que: (i) existía identidad de
objeto, porque las pretensiones eran las mismas (que se declarara
responsabilidad de la Nación, y se indemnizaran los perjuicios sufridos); (ii)
existía identidad de causa, debido a que las pretensiones de los demandantes en
ambos procesos se fundaban en los hechos idénticos, y (iii) había identidad
jurídica de las partes, pues según el Consejo de Estado, se probó el “límite
subjetivo tanto en activa como en pasiva, porque los demandantes de este
proceso fueron reconocidos e indemnizados como víctimas por la Corte
Interamericana y porque la parte demandada es la misma persona jurídica en
ambos procesos: la Nación Colombiana”.
Por
lo tanto, dicha Corporación concluyó que “[c]omo se configuran los tres
presupuestos para hablar de cosa juzgada, debe acatarse la resolución judicial
que le puso término al litigio. El juez interno debe, pues, respetar y hacer
cumplir la fuerza obligatoria de la sentencia internacional y de sus efectos
jurídicos”. Por consiguiente, con fundamento en el artículo 164 del Código
Contencioso Administrativo[81],
declaró de oficio la excepción de cosa juzgada y modificó la sentencia
recurrida. Además, revocó todas las órdenes de primera instancia, pues el fallo
internacional ya había ordenado las reparaciones a las que había lugar, por lo
que ordenó estarse a lo dispuesto en la sentencia del 14 de noviembre de 2014
de la Corte IDH. Además, mantuvo el reconocimiento por concepto de lucro
cesante, que solamente había sido reconocido por el juez de primera instancia y
no por la Corte Interamericana, el cual era indispensable mantener para
garantizar la reparación integral de los daños causados.
45.  En suma, para establecer si ha operado la cosa juzgada, es
necesario verificar que en dos procesos distintos, uno posterior al otro, hay
identidad de objeto, partes y causa petendi. Ahora bien, en materia de
responsabilidad del Estado, la cosa juzgada también se predica respecto de las
sentencias mediante las cuales la Corte Interamericana de Derechos humanos
declaran la responsabilidad del Estado colombiano, de manera que, en caso de
verificar los tres elementos antes señalados, corresponde al juez administrativo
declarar la cosa juzgada respecto de la sentencia internacional.
De otra parte,
cuando no se verifica la concurrencia del presupuesto de identidad de partes,
la primera sentencia debe ser tenida en cuenta como referente interpretativo o
como precedente por el juez del segundo proceso, pero esa situación no lo
releva de la obligación de analizar nuevamente el asunto.
46.  Con fundamento en las consideraciones expuestas, entra
la Sala a estudiar si en este caso se vulneraron los
derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de
justicia y a la reparación de las víctimas, con ocasión de las providencias
dictadas por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá.
En particular, la Sala definirá si incurren en alguna causal
específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales los autos
mediante los cuales el juez que realizó el control de validez, improbó el
acuerdo conciliatorio celebrado entre los accionantes y el Ejército Nacional,
en razón a que otra persona fue reconocida como víctima en una providencia
proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Análisis de los defectos alegados
47.  En el caso objeto de análisis los accionantes afirman que los
autos controvertidos incurrieron en cuatro causales específicas de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales: (i) desconocimiento del
precedente, (ii) violación directa de la Constitución, (iii) decisión sin
motivación, y (iv) defecto fáctico.
Sin embargo, la Sala advierte que aunque nominalmente los demandantes
proponen el defecto fáctico como causal específica de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales, la argumentación que presentan para demostrar
su concurrencia encuadra en la causal específica de procedencia de la tutela
denominada violación directa de la Constitución. En efecto, los accionantes
indican que los autos censurados incurren en un “defecto fáctico” por cuanto,
pese a que los convocantes jamás fueron indemnizados por el fallecimiento del
señor Riátiga Carvajal porque no hicieron parte del litigio internacional, el
hecho de que la Corte IDH hubiese reconocido reparaciones a los familiares de
forma equitativa, debió llevar al juzgado a aplicar el principio de igualdad
y no a dar un trato discriminatorio que comporta la denegación de justicia.
En ese orden de ideas, se evidencia que lo que los demandantes
identifican como un defecto fáctico, corresponde a la causal denominada
violación directa de la Constitución, pues se reprocha que la interpretación
que el juzgado hizo de la orden contenida en la sentencia de fondo en el caso “19
comerciantes vs. Colombia”, contravino la igualdad y el derecho de acceso a
la administración de justicia, reglas consagradas directamente en la
Constitución.
Por lo tanto, y en atención a que el juez de tutela tiene amplias
facultades para fallar más allá de los planteamientos de las partes si con ello
se protegen derechos fundamentales, a continuación se analizará si los autos
controvertidos incurren en las causales específicas de procedibilidad de
desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución, y
decisión sin motivación.
Los autos objeto de análisis en esta tutela no desconocieron el
precedente del Consejo de Estado.[82]
Desconocimiento del precedente
48.
El precedente es
conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos,
debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de
emitir un fallo[83]. Lo anterior atiende a razones de
diversa índole, que en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad
de proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la
administración de justicia y de salvaguardar los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos
derechos y principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias
anteriores a un caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento se basa en el
reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta
Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX (…), sino una práctica argumentativa racional”[84]. Con lo cual, en
últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente directa del derecho
aplicable al caso concreto.
49.
Esta Corporación fijó
los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un
precedente. Así la sentencia T-292 de 2006[85], estableció que deben verificarse los siguientes
criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se
encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver;
ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables
a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos
tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de
sentencias o una sentencia anterior constituye precedente aplicable al caso
concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
50.
De otro modo, cuando
los funcionarios judiciales encuentran cumplidos los tres criterios
mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor,
siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii)
ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé
cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[86]. Así se protege el carácter dinámico del
derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de un precedente
establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la
carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales, referente al
desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera
los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas
que acudieron a la administración de justicia.
51.
Esta Corte ha
diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo
cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que
se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal
hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones
y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical
apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en
cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás,
cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país
(Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere
un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido
proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para
mantener la coherencia del sistema[87].
En la práctica jurídica actual, las
instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el
Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta
que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente
susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas
interpretaciones o significados[88].
Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el
alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que
permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
52.
El carácter vinculante, obligatorio y de
fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus
respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento
jurídico, está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de
2011[89],
esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
En síntesis, los órganos judiciales de cierre cumplen
el papel fundamental de unificar la jurisprudencia, con base en los fundamentos
constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y
necesidad de coherencia del orden jurídico.
Análisis del defecto alegado
53.
En este caso, los demandantes afirman que los
autos controvertidos incurren en la causal específica de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales de desconocimiento del precedente, porque
a pesar de haber transcrito apartes de la sentencia del 21 de septiembre de
2016, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[90],
no decidieron este caso de la misma manera, ni tampoco expresaron las razones
que los llevasen a apartarse de ese precedente, conforme a la exigencia de
carga argumentativa anteriormente descrita.
En particular, indican que en el caso “Palacio de Justicia vs.
Colombia”, la Corte Interamericana revisó las indemnizaciones que hasta ese
momento se habían presentado en el trámite interno mediante reparación directa
y determinó que las personas que no habían sido reparadas debían ser
indemnizadas en equidad, “es decir, el mismo caso que hoy convoca esta
tutela pero a la inversa”. Por consiguiente, consideran que, en aplicación
del control de convencionalidad, el juzgado accionado debió aprobar el acuerdo
conciliatorio, pues los presupuestos del Sistema Interamericano propenden por
la inclusión de todas las víctimas en la reparación.
54.
Según los accionantes, el juez administrativo
debió declarar que el asunto objeto de litigio había sido resuelto por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y aprobar el acuerdo, tal y como lo hizo el
Consejo de Estado en la sentencia del 21 de septiembre de 2016. No obstante, la
Sala advierte que tal providencia, que los accionantes identifican como
precedente, no resolvía los mismos problemas jurídicos ni analizaba los mismos
hechos que fueron objeto de estudio por la juez administrativa al improbar el
acuerdo.
En efecto, en
la sentencia que los demandantes invocan como desconocida, a la cual se hizo
alusión en el fundamento jurídico 44 de esta decisión, la Sección Tercera del Consejo
de Estado declaró que había operado el fenómeno de cosa juzgada porque
los cinco familiares de la víctima de graves violaciones a derechos humanos acudieron
al proceso internacional y, en el tiempo que tardó en surtirse el grado
jurisdiccional de consulta, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó
una sentencia en la que se pronunció sobre los mismos hechos y pretensiones.
Por esa razón, el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa advirtió que
se presentaban los tres elementos de la cosa juzgada (identidad de partes,
causa y objeto) y procedió a declararla.
En contraste, de los hechos de esta tutela se evidencia que no es
posible predicar la existencia de cosa juzgada respecto de la sentencia de
fondo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “19
comerciantes vs. Colombia”.
De conformidad con los fundamentos jurídicos 40 a 46 de esta
sentencia, para que opere el fenómeno de cosa juzgada es preciso que exista
identidad de causa, partes y objeto, lo cual no ocurre en este caso. Tal y como
lo reconoció el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá en los autos que se
controvierten en esta oportunidad, no es posible establecer que la decisión de
la Corte IDH haya decidido el asunto que se sometió a conciliación.
Lo anterior ocurre porque, a pesar que existe identidad de objeto
y de causa, las partes no son las mismas, debido a que los convocantes nunca
fueron reconocidos como víctimas por la desaparición forzada del señor Arturo
Riátiga Carvajal en el trámite seguido ante la Corte IDH. Así pues, el hecho de
que se haya declarado responsable al Estado colombiano en ese proceso permite
dar por probada la ocurrencia de los hechos, pero la indemnización reconocida a
las víctimas no beneficia a los hermanos y el hijo de la víctima directa, por
lo que para ver satisfecho su derecho a la reparación, necesitan acudir a otras
instancias con el fin de que se lleve a cabo su reconocimiento, como en efecto
lo hicieron al agotar la conciliación prejudicial.
En consecuencia, la Sala advierte que los autos cuestionados no
incurren en el defecto por desconocimiento del precedente, debido a que la
decisión supuestamente ignorada no constituye precedente aplicable para este
caso, en el que es evidente que no operó el fenómeno de cosa juzgada, pues el
hecho de que existiera una sentencia proferida por un órgano internacional en
la que se declarara la responsabilidad del Estado por la desaparición forzada
de su familiar, no era suficiente, por sí misma, para avalar el acuerdo
conciliatorio.
Por lo tanto, este defecto no se configura. A continuación, la
Sala pasa a estudiar el defecto por violación directa de la Constitución.
Las decisiones adoptadas por el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá violan la Constitución.
Violación
directa de la Constitución
55.
Con fundamento en el artículo 4º Superior,
esta Corporación ha establecido que la Constitución Política de 1991, tiene
carácter vinculante y fuerza normativa. Estos lineamientos guían nuestro actual
modelo de ordenamiento jurídico e implican que los preceptos y mandatos
constitucionales son de aplicación directa.
La fuerza normativa de la Constitución es, entonces, lo que da
fundamento a la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
sentencias judiciales por violación directa a los mandatos constitucionales, en
tanto es factible que una decisión judicial desconozca o aplique indebida e
irrazonablemente tales postulados.
56.
Así, el defecto por violación directa de la
Constitución “(…) es una causal de tutela
contra providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a
todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato
consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas. En
todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”[91].
En particular, esta causal se configura cuando un juez toma una
decisión que va en contra de la Constitución porque deja de aplicar una disposición ius
fundamental a un caso concreto; o aplica la ley al margen de los
dictados de la Constitución[92].
Asimismo, la Corte ha precisado que procede la tutela contra
providencias judiciales por violación directa de la Constitución, cuando: (i)
en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal
de conformidad con el precedente constitucional[93];
(ii) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación
inmediata; (iii) los jueces, con sus fallos,
vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de
interpretación conforme con la Constitución[94];
y (iv) el juez encuentra una norma incompatible con la Constitución, y no
aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales
(excepción de inconstitucionalidad)[95].
Análisis del defecto alegado
57.
En el caso que se analiza la autoridad
judicial accionada verificó la concurrencia de los requisitos para aprobar el
acuerdo y comprobó que: (i) la jurisdicción contencioso administrativa era
competente para conocer el asunto por tratarse de una conciliación celebrada
como requisito previo para ejercer el medio de control de reparación directa;
(ii) las partes estaban debidamente representadas y sus apoderados estaban
facultados para conciliar; (iii) no había operado la caducidad de la acción
pues los convocantes pretendían la indemnización de los perjuicios sufridos con
ocasión de una desaparición forzada, crimen respecto del cual el artículo 164
del CPACA prevé una regla de caducidad especial (la acción debe intentarse
dentro de los dos años contados a partir de la fecha en la que aparezca la
víctima o de la ejecutoria del fallo definitivo) y que según la jurisprudencia
del Consejo de Estado, por ser de lesa humanidad, no opera la regla de
caducidad; (iv) la materia objeto de conciliación versaba sobre derechos
económicos disponibles; y (v) lo pactado estaba debidamente respaldado en la
actuación.
No obstante, la juez advirtió que lo acordado
resultaba lesivo para la Nación porque del texto de las órdenes contenidas en
la sentencia mediante la cual la Corte Interamericana de Derechos Humanos
declaró la responsabilidad del Estado colombiano con ocasión de la desaparición
forzada del señor Arturo Riátiga Carvajal, era evidente que la indemnización
reconocida abarcaba a padres y hermanos, y ante la falta de concurrencia de los
convocantes al proceso internacional, lo que les correspondía de la
indemnización acreció al monto reconocido a favor de la compañera permanente de
la víctima directa.
En ese orden de ideas, la juez improbó el acuerdo por
considerar que, en caso de que los convocantes fueran indemnizados con ocasión
del hecho victimizante, se produciría una doble indemnización porque la
decisión de la Corte IDH se pronunció sobre la totalidad de perjuicios causados
por la desaparición del señor Riátiga Carvajal.
Los accionantes manifiestan que los autos mediante los cuales se
improbó el acuerdo y se confirmó dicha decisión, desconocen el debido proceso,
el acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación de
las víctimas. Lo anterior, por cuanto les fue negada la posibilidad de acceder
a la reparación originada en un daño antijurídico demostrado, pese a que existe
una sentencia internacional que establece la responsabilidad del Estado.
Así pues, indican que las providencias impiden que el Estado colombiano
compense a las víctimas por el daño antijurídico padecido y nunca reparado
individualmente en su favor.
Además, a juicio de la parte actora el hecho de que la Corte IDH
hubiera reconocido reparaciones a los familiares de forma equitativa, debió
llevar al juzgado a aplicar el principio de igualdad y no a dar un trato
discriminatorio  que comporta la denegación de justicia.
58.  La Sala advierte que en este caso los autos censurados violan directamente
la Constitución. Como ya se dijo, los accionantes no hicieron parte del proceso
internacional y, en consecuencia, no podía concluirse que había operado la cosa
juzgada respecto de la sentencia de la Corte IDH, pues no hay identidad de
partes. Por esa razón, correspondía al juez administrativo evaluar el asunto
particular y, en caso de concluir que los convocantes son víctimas ante la
responsabilidad agravada del Estado por la comisión de un delito de lesa
humanidad, debía garantizar el derecho a la reparación integral.
En este caso,
no se puede dejar de lado que la existencia de una sentencia internacional en
la que se encontró probada la responsabilidad del Estado por actuar en
connivencia con las autodefensas e incurrir en la conducta de desaparición
forzada, debe generar un pronunciamiento de fondo del juez administrativo
tendiente a garantizar los derechos de las víctimas de este crimen. Se trata de
un delito de lesa humanidad, que de conformidad con la jurisprudencia del
Consejo de Estado, comporta la responsabilidad agravada del Estado, y dada la gravedad
de la conducta merece una consideración especial por el juez administrativo
quien tiene a su cargo la obligación de hacer efectivos los derechos humanos y
garantizar que ante este tipo de actuaciones por parte de agentes de la Fuerza
Pública, el Estado responda por lo ocurrido. En ese sentido, el órgano de
cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha fijado distintas reglas
especiales que permiten hacer efectivos los derechos de las víctimas cuando se
trata de graves violaciones de derechos humanos, tales como la posibilidad de
reclamar la indemnización en cualquier momento, el reconocimiento de una
indemnización mayor por daño moral, la reparación integral, y la posibilidad de
fallar con fundamento en pruebas indirectas, entre otros.
Lo anterior,
demuestra que como juez de derechos humanos, el funcionario judicial tiene la
obligación de garantizar el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
De ahí que, la Sala concluya que la interpretación de la orden proferida por la
Corte IDH efectuada por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá al improbar el
acuerdo conciliatorio violó la Constitución. En efecto, la indemnización
reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos versó sobre la
responsabilidad probada en un trámite en el que estas víctimas no participaron,
por lo que al deducir que la redacción de la indemnización reconocida en la
sentencia internacional incluye a las víctimas, quienes por no haber
participado de ese proceso nunca serán reparadas, la juez desconoció los
derechos de acceso a la administración de justicia y a la reparación de los
accionantes.
59.  Se debe recordar que en este caso la competencia del juez que hace
el control de validez del acuerdo no es absoluta. Su función está restringida a
verificar si lo pactado es manifiestamente ilegal, inconstitucional o dañino
para los intereses del Estado. Ahora bien, esa función no exime al juez de la
obligación de garantizar los derechos fundamentales de las víctimas, de manera
que, ante las distintas interpretaciones posibles de las órdenes contenidas en
la sentencia internacional, la juez debió optar por aquella que garantizara su
reparación.
En ese orden de ideas, es necesario resaltar que la valoración de
la juez en el presente caso debió tener en cuenta el artículo 90 Superior, de
conformidad con el cual el derecho de daños y la reparación a cargo del Estado
centra su análisis en la víctima supérstite y evidentemente abandona el marco
de protección de quien ya falleció. Esto ocurre, no solo porque quien falleció ya
no es sujeto de derechos, sino también porque quienes deben soportar las
consecuencias de la antijuridicidad son las víctimas. Luego, es contrario al
artículo 90 de la Carta entender que con el hecho de indemnizar a una víctima
indirecta, se cumple la obligación constitucional de indemnizar el daño por el
fallecimiento de una persona, pues tal interpretación impide que se repare a la
totalidad de las víctimas del hecho generador del daño.
En consecuencia, en el presente caso la autoridad judicial accionada
desconoció el artículo 90 Superior porque consideró que el reconocimiento de la
indemnización a la compañera permanente con ocasión de la desaparición forzada
del señor Arturo Riátiga Carvajal era suficiente para cumplir con el deber
jurídico de reparar a cargo del Estado. La anterior interpretación ignora que
el daño antijurídico sufrido por los demandantes no ha sido reparado y el
Estado debe cumplir la obligación constitucional de repararlos.
60.  De otra parte, cabe resaltar que la argumentación de la juez
incurre en un contrasentido, pues a pesar de afirmar que no se presentaba el
fenómeno de cosa juzgada porque los accionantes no habían hecho parte del
proceso, otorgó tales efectos a la sentencia internacional con respeto a la
posible indemnización de aquellos.
Por
consiguiente, los autos controvertidos incurren en la causal específica de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales de violación de la
Constitución, pues al decidir sobre la legalidad del acuerdo conciliatorio
celebrado por las partes, e interpretar las órdenes contenidas en la sentencia
de fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs.
Colombia”, transgredieron el derecho de acceso a la administración de
justicia y la reparación integral de las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos por parte de la Fuerza Pública. En efecto, la juez desconoció
que el Estado colombiano tiene una responsabilidad agravada cuando comete
crímenes de lesa humanidad como ocurrió en este caso, por lo cual las víctimas
tienen derecho a ser reparadas con ocasión del daño sufrido.
Las decisiones adoptadas por el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá no carecen de motivación.
Decisión sin motivación
61.  La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal
específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por
falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de
la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos
de sus decisiones[96].
En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la
transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.
En la sentencia T-233 de 2007[97], esta
Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión
judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto.
Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos
puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla
de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario
judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en
aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa,
abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela
intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos
términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa
únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria
convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una
arbitrariedad.”
Por otra parte, la jurisprudencia ha establecido que no
corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la
autoridad judicial accionada, sino señalar si la providencia atacada presenta o
no un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal.[98]
Análisis
del defecto alegado
62.  Los
accionantes afirman que el auto que negó el recurso de reposición presentado
contra la providencia que negó la homologación del acuerdo conciliatorio, no
resolvió ninguna de las objeciones propuestas en el escrito de impugnación y se
limitó a resumir el contenido de la providencia recurrida. En ese sentido,
alegan que esa providencia judicial carece de motivación y por esa razón
vulnera su derecho al debido proceso.
No obstante,
la Sala advierte que de los argumentos presentados por los accionantes y el
razonamiento que sirve de fundamento al auto acusado, no es posible concluir
que se configure este defecto, en la medida en que la decisión de improbar el
acuerdo conciliatorio se sustentó en la valoración que la juez tuvo sobre el
alcance de las órdenes dictadas por la Corte IDH en la sentencia de fondo en el
caso “19 comerciantes vs. Colombia”. En ese sentido, la providencia
judicial cuestionada tuvo un sustento jurídico y fáctico, y por consiguiente el
hecho de que no se haya estudiado, uno a uno los argumentos esgrimidos por los
convocantes en el recurso de reposición, no es suficiente para concluir que se
configuran las hipótesis específicas fijadas por la jurisprudencia
constitucional para que se verifique el defecto en mención.
En efecto, a
pesar de que el auto fue brevemente motivado, el fundamento de la decisión radicó
en las facultades que tiene el juez administrativo cuando efectúa el control de
validez de los acuerdos conciliatorios con el fin de proteger el patrimonio
público. Particularmente, la funcionaria judicial reiteró que, a su juicio, la
lectura de la sentencia internacional evidenciaba que en caso de indemnizar a
otras víctimas con ocasión de la desaparición forzada del señor Riátiga Carvajal,
se generaría una doble indemnización a cargo del patrimonio público.
Por lo tanto,
el auto que confirmó la decisión consistente en improbar el acuerdo, no carece
por completo de motivación, ni presenta una argumentación abiertamente
insuficiente o un déficit de motivación que la deslegitime como tal.
63.  Sin embargo, tal y como se demostró en los fundamentos jurídicos 57
a 60, en este caso las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el
defecto por violación directa de la Constitución en la medida en que
desconocieron abiertamente los derechos a la reparación de las víctimas y el
derecho de acceso a la administración de justicia.
Del análisis
del caso planteado, es preciso concluir que la tutela es procedente contra la decisión del 27 de noviembre de
2017, dictada por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado, que
confirmó la sentencia proferida por la Sección Cuarta, Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de octubre de 2017, que negó por
improcedente el amparo.
Por las anteriores razones, la
Sala concederá la tutela solicitada por los señores Jhonatan Andrés
Riátiga Rueda, Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés y María Graciela
Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico, y revocará la sentencia
de segunda instancia, proferida por la Sección
Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Por lo
tanto, se dejará sin efecto el auto del 9 de agosto de 2017,
dictado por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá y ordenará a esa
autoridad que profiera una nueva decisión en la que garantice los derechos de
acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de las
víctimas.
Específicamente,
el Juzgado deberá decidir sobre la legalidad del acuerdo conciliatorio
celebrado por las partes, e interpretar las órdenes contenidas en la sentencia
de fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs.
Colombia” de forma tal que garantice el derecho de acceso a la
administración de justicia y la reparación integral de las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos por parte de la Fuerza Pública. Para el efecto,
deberá tener en cuenta que el Estado colombiano tiene una responsabilidad
agravada cuando comete crímenes de lesa humanidad como ocurrió en este caso, de
conformidad con lo declarado por la Corte IDH, por lo cual las víctimas tienen
derecho a ser reparadas con ocasión del daño sufrido.
Conclusiones
y decisión a adoptar
64.
Del análisis del caso planteado, se derivan las
siguientes conclusiones:
-
La conciliación es un mecanismo alternativo y voluntario de
solución de conflictos mediante el cual un número determinado de individuos,
trabados entre sí por causa de una controversia, deciden solucionarla a través
de un acuerdo libre y voluntario.
-
En materia contencioso administrativa la conciliación es un
requisito de procedibilidad que se caracteriza porque los agentes del
Ministerio Público son los únicos competentes para servir de conciliadores en
la jurisdicción contencioso administrativa y, en caso de llegar a un acuerdo,
lo pactado sólo es fuente de obligaciones y hace tránsito a cosa juzgada si el
acuerdo es aprobado por un juez.
-
El examen de validez hecho por el juez al acuerdo obtenido a
través de este mecanismo de solución de conflictos, debe circunscribirse a los
requisitos legales previstos por el Legislador para que éste sea viable. Por
consiguiente, el juez no puede oponerse a lo pactado por motivos distintos a
los previstos en la ley, pues, de hacerlo, transgrediría el derecho de acceso a
la administración de justicia de las partes.
-
Las víctimas tienen derecho a la reparación integral, el cual tiene
estrecha relación con los derechos a la dignidad humana y a la tutela judicial
efectiva. Además, el derecho a la reparación se debe analizar en un sentido
amplio pues, aunque la indemnización por el daño causado es un elemento
principal de esta prerrogativa, ésta no se agota en el pago de una suma de
dinero.
-
En el caso que se analiza es evidente que la etapa de conciliación
prejudicial y el medio de control de reparación directa, constituyen mecanismos
que posibilitan que las víctimas accedan a la justicia para obtener la
reparación del daño sufrido con ocasión de crímenes cometidos con la anuencia
de agentes estatales.
-
El Consejo de Estado ha establecido diversas reglas especiales para
garantizar los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos al acceso a la administración de justicia y a la verdad, justicia y
reparación. Lo anterior ocurre porque se parte del supuesto de que cuando se
demanda la responsabilidad patrimonial del Estado por actos de lesa humanidad,
la gravedad de la conducta justifica que el juez no incurra en excesivo
rigorismo, para garantizar efectivamente principios y mandatos normativos de
derecho internacional público de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario a los que está sujeto el Estado colombiano.
-
Para establecer si ha operado la cosa juzgada, es necesario verificar
que, en dos procesos distintos, uno posterior al otro, hay identidad de objeto,
partes y causa petendi. En materia de responsabilidad del Estado, la
cosa juzgada también se predica respecto de las sentencias mediante las cuales
la Corte Interamericana de Derechos Humanos declara la responsabilidad del
Estado colombiano, de manera que, en caso de verificar los tres elementos antes
señalados, corresponde al juez administrativo declarar la cosa juzgada respecto
de la sentencia internacional. Cuando no se verifica la concurrencia del
presupuesto de identidad de partes, la primera sentencia debe ser tenida en
cuenta por el juez del segundo proceso, pero esa situación no lo releva de la
obligación de analizar nuevamente el asunto.
-
Los autos cuestionados no incurren en el defecto por desconocimiento
del precedente, debido a que la decisión supuestamente ignorada no constituye
precedente aplicable para este caso, en el que es evidente que no operó el
fenómeno de cosa juzgada, pues el hecho de que existiera una sentencia
proferida por un órgano internacional en la que se declarara la responsabilidad
del Estado por la desaparición forzada de su familiar, no era suficiente, por
sí misma, para avalar el acuerdo conciliatorio. Por lo tanto, este defecto no
se configura.
-
El auto que confirmó la decisión consistente
en improbar el acuerdo, no carece por completo de motivación, ni presenta una
argumentación abiertamente insuficiente o un déficit de motivación que la
deslegitime como tal, pues la decisión se fundamentó en las facultades que tiene
el juez administrativo cuando efectúa el control de validez de los acuerdos
conciliatorios con el fin de proteger el patrimonio público.
-
Las providencias judiciales cuestionadas
incurrieron en el defecto por violación directa de la Constitución en la medida
en que desconocieron abiertamente los derechos a la reparación de las víctimas
y el derecho de acceso a la administración de justicia. Lo anterior porque la
indemnización reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos versó
sobre la responsabilidad probada en un trámite en el que estas víctimas no
participaron, por lo que al deducir que la redacción de la indemnización
reconocida en la sentencia internacional incluye a las víctimas, quienes por no
haber participado de ese proceso nunca serán reparadas, la juez desconoció los
derechos de acceso a la administración de justicia y a la reparación de los
accionantes.
-
Del análisis del caso se concluyó que la tutela es procedente para
(i) dejar sin efecto el auto mediante el cual la
autoridad judicial accionada confirmó la decisión de improbar el acuerdo, y (ii)
ordenar que profiera una nueva decisión en la que garantice los derechos de
acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de las
víctimas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas el 4 de octubre de 2017, por la Sección Cuarta, Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el 27 de noviembre de 2017, por la Sección Segunda -Subsección
A- del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER el amparo impetrado.
SEGUNDO.-
En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido por el Juzgado 62
Administrativo de Bogotá, el 9 de agosto de 2017, y ORDENAR a esta
autoridad que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que
tenga en cuenta los criterios trazados en esta sentencia.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA
T-296/18
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió declarar improcedencia por incumplir requisito de
subsidiariedad en proceso de reparación directa (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Desplazar al juez
ordinario porque el trámite de la acción de reparación directa podría lesionar
los intereses patrimoniales del Estado, desconoce el carácter subsidiario de la
acción de tutela (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
T-6.630.845
Acción de
tutela formulada por Jhonathan Andrés Riátiga Rueda y otros contra el Juzgado
62 Administrativo de Bogotá.
Magistrada
Ponente:
Gloria Stella
Ortiz Delgado
Con el respeto acostumbrado
respeto por las decisiones de esta Corporación, hago expresas las razones que
me llevaron a salvar el voto en esta oportunidad.
En sentencia T-296 de 2018, se
analizó la acción de tutela instaurada por siete (7) personas que, en calidad
de hermanos e hijo del señor Arturo Riátiga Carvajal, alegaron que las
providencias proferidas por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, en el
trámite de conciliación extrajudicial previsto como requisito de procedibilidad
de la demanda de reparación directa, vulneraron sus derechos fundamentales
acceso a la administración de justicia, a la reparación integral y al debido
proceso.
El 24 de octubre de 2016, los
accionantes celebraron con la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército
Nacional audiencia de conciliación extrajudicial, previa al medio de control de
reparación directa, en la que se acordó la reparación por el daño causado como
víctimas de la desaparición forzada del señor Arturo Riátiga Carvajal.
El 8 de junio de 2017, el Juzgado
62 Administrativo de Bogotá improbó la conciliación extrajudicial, por
considerar que la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso “19
Comerciantes vs. Colombia”, en la que se reconoció al Estado Colombiano
como responsable de desaparición del señor Riátiga Carvajal, no hacia tránsito
a cosa juzgada en esta oportunidad, debido a que los convocantes no habían sido
reconocidos como víctimas en el proceso internacional y, en este sentido, no
existía identidad de partes. Además, la Corte IDH se pronunció sobre la
totalidad de perjuicios causados por la desaparición del señor Riátiga
Carvajal, de manera que el acuerdo conciliatorio suponía una doble
indemnización por los daños causados, lesiva para el patrimonio público.
Mediante auto del 9 de agosto de
2017, el mismo juzgado confirmó la decisión tras desatar el recurso de
reposición.
La Sala Sexta de Revisión, al
abordar el requisito relacionado con el agotamiento de todos los mecanismos
judiciales de defensa a su disposición, consideró que el mismo se encontraba
acreditado y, en consecuencia, la tutela resultaba procedente para controvertir
las decisiones acusadas.
Indicó
que si bien, en principio, la tutela es improcedente para controvertir los
autos proferidos en el trámite de control de validez del acuerdo de
conciliación celebrado entre los accionantes y la Nación-Ministerio
de Defensa, Ejercito Nacional, debido a que la acción de reparación
directa aún no ha sido activada, advirtió la presencia de circunstancias que
hacen desproporcionado someter a los actores a ese proceso, a saber: (i) Existe
certeza sobre la responsabilidad del Estado con ocasión de la desaparición del
señor Riátiga Carvajal y la calidad de víctimas indirectas de los accionantes;
(ii) no hay materia jurídica objeto de debate en una subsiguiente acción de
reparación directa, pues la responsabilidad ya estaba acreditada; y (iii)
remitir a los accionantes al medio de control de reparación directa comportaría
el desgaste de la administración de justicia y, además, implicaría aumentar el
monto de la condena, lo que conllevaría a una mayor erogación de recursos
públicos.
Expuesto lo anterior, explicare
las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por la mayoría
de la Sala Sexta de Revisión en esta oportunidad, la cual se encuentra
relacionada con la improcedencia de la presente acción de tutela.
El
agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa judicial constituye un
requisito ineludible para la procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial, pues este mecanismo no puede ser considerado una
instancia adicional en el trámite procesal, ni un medio de defensa que
reemplace aquellos diseñados por el legislador.
En sentencia SU-026 de 2012 la
Corte Constitucional señaló que “la acción de
tutela no es, en principio, el instrumento judicial adecuado para solicitar la
protección de los derechos que eventualmente sean lesionados en el trámite de
un proceso judicial, pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto
la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo
jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de
mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias
judiciales”, una interpretación
contraria vulneraría los principios de autonomía e independencia judicial
–pilares de un estado constitucional y democrático de derecho.
En
esta línea, la sentencia T-103 de 2014 sostuvo que “constituye ‘un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser
así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última’. En
consecuencia, no resulta procedente la acción de tutela contra providencias
judiciales cuando el actor no ha utilizado o agotado todos los medios
ordinarios o extraordinarios de defensa judiciales que el ordenamiento jurídico
le ha otorgado para la protección de sus derechos fundamentales”.
Para fundamentar
la anterior regla, la jurisprudencia ha expuesto las siguientes razones:
i)
La intervención del juez constitucional como recurso alternativo o como
último recurso judicial para obtener una decisión favorable, desconoce la
división de competencias, el principio de especialidad de la jurisdicción, la
seguridad jurídica y puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter
legal al juez que está encargado del proceso, negando de esta manera, la
garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser
procesada por su juez natural.
ii)
El respeto por la importancia del proceso judicial. Tratándose de
instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por
excelencia son las etapas, recursos y procedimientos que conforman el proceso previsto
en la materia, pues el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las
herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades
procesales que puedan afectarle.
No obstante lo
anterior, el Tribunal Constitucional ha aceptado de forma excepcional la
procedencia de la acción contra providencia judicial, pese no haberse agotado
todos los medios de defensa judicial y extraordinarios al alcance cuando: (i)
los mismos carezcan de idoneidad o eficacia y/o (ii) se pretenda evitar un perjuicio
irremediable.
En cuanto al
primer escenario, se ha señalado que la idoneidad debe evaluar y determinar si
el mecanismo judicial al alcance del afectado puede otorgar una protección
completa y eficaz. Para ello, el juez de tutela analizara en cada caso
concreto: (i) las características del procedimiento; (ii) las circunstancias
del peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado.
En el caso sub examine,
estimo que no se superó el requisito general de procedencia de la acción de
tutela contra providencia judicial, relacionado con el agotamiento de todos los
recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, toda vez que los accionantes
no acudieron al medio de defensa judicial previsto en nuestro ordenamiento
jurídico para acceder a la indemnización por el presunto daño antijurídico que
tuvieron que soportar, como la acción de reparación directa y, además, no se
acreditó la falta de idoneidad y eficacia del mismo.
En esta oportunidad, advierto que
los accionantes son ciudadanos colombianos que en procura de obtener la
indemnización por el fallecimiento del señor Arturo Riátiga Carvajal
solicitaron la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad de la
acción de reparación directa, que pretendían instaurar contra el Estado;
sujetos que no presentan ninguna característica y/o particularidad que
demuestre que el medio de control previsto en el artículo 140 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no puede
otorgar una protección completa y eficaz de sus derechos y/o que la tutela
procedería como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
pues no se evidencia que esté ante una situación grave, urgente e inminente que
amerite la intervención del juez constitucional.
El argumento expuesto por la Sala
Sexta de Revisión, en el que indicó que “someter
a las accionantes al proceso de reparación directa es irrazonable porque supone
una lesión a los intereses patrimoniales del Estado”, denota un desconocimiento del ordenamiento
jurídico, específicamente, del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que dispone
que la idoneidad y la eficacia de los medios de defensa judiciales deben
analizarse en atención a las circunstancias del solicitante, a saber:
“cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
Así las cosas, desplazar al juez ordinario porque el trámite de la
acción de reparación directa podría lesionar los intereses patrimoniales del
Estado, desconoce el carácter subsidiario de la acción de tutela.
De otro lado, no encuentro
admisible que el juez de tutela sustituya a la autoridad competente en la
materia, con fundamento en que se encuentra probada la responsabilidad del
Estado y el parentesco de los accionantes con la víctima, pues dicho
reconocimiento no deriva automáticamente el derecho a la reparación integral.
En este sentido, afirmar que “no
habría materia jurídica objeto de debate en una subsiguiente acción de
reparación directa”, desconoce el contenido de “la cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado” y las competencias asignadas a las autoridades
jurisdiccionales, quienes tienen el deber de proteger los derechos de todas las
personas, incluidos los de carácter fundamental.
Al respecto, resaltó que para que opere la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado –Art. 90 Superior– se hace necesario la
configuración de tres (3) elementos esenciales, a saber: (i) la existencia de
un daño antijurídico; (ii) que la acción u omisión sea imputable a las
entidades públicas y; (iii) que se presente una relación de causalidad entre el
daño antijurídico y el órgano del estado. Superada esta etapa, el juez natural
procederá a tasar los perjuicios y determinar la cuantía.
Sobre esta figura, en sentencia
C-644 de 2011, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:
“la
responsabilidad patrimonial del Estado la responsabilidad patrimonial del
Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por
la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la
Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con
los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado,
le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las
personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la
obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas
(art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).
Esta
protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura,
entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño
antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación
de causalidad.”
En
concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador
previó el medio de control de reparación directa para que la persona
interesada demande “directamente la reparación del daño antijurídico
producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”[99], imponiendo como requisito de procedibilidad
para su formulación, la conciliación extrajudicial.
Dejó expuestas las razones que me
llevaron a apartarme de la decisión prohijada en la Sentencia T-296 de 2018,
con el respeto que merecen las
decisiones mayoritarias de la Sala.
Fecha ut supra,
JOSE FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
[1] Se trata de los señores Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón,
Inés y María Graciela Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico.
[2] Integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado y
Alejandro Linares Cantillo.
[3] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de
septiembre de 2016. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Radicado No.
25000-23-26-000-2008-00306-01.
[4] Folio 66, Cuaderno 1.
[5] Folios 71-72, Cuaderno1.
[6] Folio 71, Cuaderno1.
[7] Folios 74-76, Cuaderno1.
[8] Folios 91-93 Cuaderno 1.
[9] Folios 99-105, Cuaderno 1.
[10] Folios 108-113, ibídem.
[11] Folios 124-130, Cuaderno 1.
[12] Folios 17-21, Cuaderno revisión.
[13] Folios 28-76, Cuaderno revisión.
[14] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de Unificación del
28 de agosto de 2014, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 32988.
[15] En la que se pactan los perjuicios: (i) morales: para los
hermanos 100 SMLMV para cada uno y para el hijo 200 SMLMV; y (ii) materiales:
para el hijo por la suma de $149.0299.657 de pesos.
[16] Folios 77-91, Cuaderno revisión.
[17] Folio 80R Cuaderno revisión.
[18] Folios 92-99, Cuaderno revisión.
[19] Folios 102-115, Cuaderno revisión.
[20] Folios 117-119, Cuaderno revisión.
[21] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[22] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto
Vargas.
[23] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[24] Ibídem.
[25] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto
que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien
por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió,
ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional
puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en
ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones
descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la
decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del
funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por
defecto orgánico.
[26] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por
ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el
ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el
funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.)
porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido
declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a
pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia
fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador
[27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia
violatoria de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial
- presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que
aunque no desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio
iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos
órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los
derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[28] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[29] ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
[30] Sentencia T-531 de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[31] Sentencia T-086 de 2010; M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Caljub.
[32] Sentencia T-435 de 2016; M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[33] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[37] Sentencia T-822 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Sentencias C-226 de 1993, M.P. Alejandro
Martínez Caballero y C-893 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas  Hernández.
[39] Sentencia C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[40] Sentencia C-1195 de 2001, M.M.P.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[41] Sentencia C-163 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[42] Ibídem.
[43] El artículo 25 de la Ley 640 de 2001 establece: “Pruebas en
la conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de
conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los
interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el
conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen
las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de
hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio.   Las
pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario
siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del
término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley. Si
agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso
anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que
no se logró el acuerdo”.
[44] El artículo 25, inciso final, de la Ley
640 de 2001 dice: “Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según
lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las
solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo.”.
[45] El artículo 74 de la Ley 446 de 1998, que modificó el
artículo 64 de la Ley 23 de 1991, estipula: “Artículo 64. La inasistencia
injustificada de las partes o sus apoderados a la audiencia de conciliación o
la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se
sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a
favor del Consejo Superior de la Judicatura que será impuesta, en la
prejudicial, por el agente del Ministerio Público, y en la judicial, por el
Juez, Sala, Sección o Subsección respectiva”.
Por su parte, el artículo 14 del Decreto 2511 de 1998 dispone: “De
las sanciones. La inasistencia injustificada de los interesados o de sus
apoderados a la audiencia de conciliación que se adelanta ante el procurador
judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas
formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos
mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura, que será
impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo motivado
susceptible de recurso de reposición, el cual deberá interponerse de acuerdo
con los artículos 50, 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo”.
[46] Ley 446 de 1998, artículo 73 y
Ley 640 de 2001, artículo 24.
[47] Consejo de Estado, Sección
Tercera, auto del 7 de diciembre de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
Expediente 19052.
[48] Consejo de
Estado. Sección Tercera, (i) Auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Hernández
Enríquez. Expediente 31385; y (ii) Auto del 21 de octubre de 2009, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez. Expediente 37243.
[49] Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto
del 1º de julio de 1999. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente: 15721.
[50] Consejo de Estado, Sección Tercera (i) Auto del 6 de
febrero de 2012, C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. No. Radicado:
13001-23-31-000-2006-00343-01(38896); y (ii) Auto del 27 de junio de 2012, C.P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera. No. Radicado
73001-23-31-000-2009-00525-01(40634).
[51] Sobre el particular, se pueden consultar
las sentencias C-228 de 2002, M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo
Montealegre Lynett, y C-370 de 2006, M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[52] De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política,
este instrumento, que consagra derechos humanos y que ha ratificado por
Colombia mediante la Ley 16 de 1972, forma parte del bloque de
constitucionalidad. En la sentencia C-252 de 2001, la Corte Constitucional
señaló que los derechos fundamentales no son sólo los que se encuentran en la Constitución,
sino también los consagrados en instrumentos internacionales que vinculan al
Estado colombiano, que conforman el bloque de constitucionalidad y que por
tanto, son parte inescindible de la Constitución en sentido material.
[53] Ver sentencia C-344 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[54] M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
[55] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Reiterada en la SU-254 de 2013
(ibídem).
[56] En
la sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte señaló
que las limitaciones al derecho a la
reparación no pueden impedir que se reciba una indemnización justa y plena,
para que el perjudicado quede, si ello fuere posible, indemne.
[57] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[58] Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[59] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[60] Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y sentencia
C-778 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[61] Sentencia C-644 de 2011 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[62] Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena.
Sentencia del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique Gil Botero. No. Radicación: 05001-23-31-000-2001-00799-01(36460).
[63] Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C.
Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671).
[64] Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C.
Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671).
[65] Consejo de Estado. Sección Tercera
- Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2016, C.P. Hernán Andrade Rincón.
No. Radicación: 25000-23-26-000-2011-00479-01(50231). Reiterada en Consejo de
Estado, Sección Tercera – Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016. C.P.
Hernán Andrade Rincón. No. Radicación: 73001-23-31-000-2005-02702-01(35029).
[66] Consejo de Estado. Sección Tercera - Subsección B.
Sentencia del 5 de abril de 2013. C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. No. Radicación: 19001-23-31-000-1999-00217-01(24984). En
la sentencia del 5 de abril de 2013, el Consejo de Estado declaró la
responsabilidad del Estado con ocasión de la muerte de un joven recolector de
café, cuyo fallecimiento fue reportado por el Ejército Nacional como la muerte
de un guerrillero en combate. En ese caso, con fundamento en pruebas
indirectas, la Sala encontró que se trataba de una ejecución extrajudicial,
atribuible a miembros de la Fuerza Pública a título de falla del servicio.
[67] Ibídem.
[68] Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena.
Sentencia del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique Gil Botero. No. Radicación: 05001-23-31-000-2001-00799-01(36460).
[69] Por la cual se expide el Código Penal.
[70] Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena.
Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. No. Radicación: 05001-23-25-000-1999-01063-01(32988).
[71] Consejo
de Estado, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2016.
C.P. Hernán Andrade Rincón. No. Radicación:
25000-23-26-000-2011-00479-01(50231).
[72] El Artículo 7º de la Ley 589 de 2000,
estipula: “El numeral 8
del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo tendrá un inciso segundo del siguiente tenor:
Sin embargo, el término de caducidad de
la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se
contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde
la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio
de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los
hechos que dieron lugar a la desaparición.”
[73] El artículo 164 del CPACA señala: “OPORTUNIDAD
PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…)
2. En los siguientes términos, so pena de
que opere la caducidad (…)
i) Cuando se pretenda la reparación
directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión
causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento
del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de
haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo, el término para formular la
pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada,
se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto
desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin
perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el
momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición (…)”
[74] Obligaciones convencionales consagradas en los artículos 1.1, 2 y 25 de
la Convención Americana de Derechos Humanos, el artículo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos Adicionales.
[75] Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C.
Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671).
[76] Sobre el particular, se puede consultar la sentencia proferida
por la Sección Tercera – Subsección A, el 14 de septiembre de 2016, en la cual
se declaró la responsabilidad agravada del Estado colombiano, con ocasión de la
desaparición forzada del periodista Jaime Garzón, con anuencia de la Policía
Nacional y los paramilitares. No. Radicación:
25000-23-26-000-2001-01825-02(34349)B. C.P.
Hernán Andrade Rincón.
[77] Sentencias
C-387 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-007 de 2016 M.P. Alejandro
Linares Cantillo y C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[78] Ver la sentencia C-774 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[79] Consejo de Estado, Sección Tercera –
Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2017. C.P. Danilo Rojas Berancourth.
No Radicación: 68001-23-31-000-2005-00975-01(43367).
[80] Consejo de Estado, Sección Tercera –
Subsección C. Sentencia del 21 de septiembre de 2016. C.P. Guillermo Sánchez
Luque. No Radicación: 25000-23-26-000-2008-00306-01(51743).
[81] Que autorizaba al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo
que se encontrara probado, a pesar de no haber sido propuesto, como lo es la
cosa juzgada.
[82] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento
del precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[83] Cfr., sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[84] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[85] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y
T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[86] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794
de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido
que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis.”
[87] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
[88] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
[89] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la  jurisprudencia de los órganos
judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[90] Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C. Sentencia del
21 de septiembre de 2016. C.P. Guillermo Sánchez Luque. No. Radicación:
25000-23-26-000-2008-00306-01(51743).
[91] SU-918 de 2013, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[92]Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También
ver sentencias T-310 de 2009, M. P. Mauricio
González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[93] Caso en el cual también se incurriría en
la causal por desconocimiento del precedente. Al respecto ver, entre muchas
otras, las sentencias T-292 de 2006, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[94] Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de 2005, M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y
T-809 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[95] Ver entre otras, las sentencias T-522 de 2001, Manuel José Cepeda Espinosa
y T-685 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[96] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.
[97] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[98] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[99] Artículo 140 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.