C-794-09
Sentencia C-794/09
Sentencia
C-794/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
Si bien el
demandante considera que al ejercer las facultades extraordinarias concedidas,
el ejecutivo incurrió en exceso, ya que, en su criterio, la autorización
prevista en la ley habilitante impedía establecer requisitos o condiciones más
desfavorables que las establecidas en la Ley 100 de 1993, en tanto que el artículo
5º del Decreto 1282 de 1994 dispuso la pérdida del régimen de transición
respecto de los aviadores civiles que, a 1º de abril de 1994, habían cumplido
el tiempo de cotización o de prestación de servicios, privando del derecho a
conservar las condiciones del régimen de transición a los aviadores civiles
que, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tenían el tiempo de
cotización requerido, siendo que, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el régimen general, las personas que a la misma fecha cumplían con el
requisito de tiempo cotizado no pierden definitivamente los beneficios del
régimen de transición por el hecho de haberse trasladado al de ahorro
individual con solidaridad, pues la disposición citada no les prohíbe retornar
a su régimen inicial, prohibición que, en cambio, existe en el caso de los
aviadores civiles, por lo que el actor considera que el artículo 5º es
inconstitucional, ya que al expedirlo el gobierno excedió el ámbito de las
precisas facultades de las que fue revestido por la Ley 100 de 1993, deduciéndose con claridad, que la argumentación del demandante está basada
en las razones que adujo la Corte en la Sentencia C-789 de 2002 y que, aún cuando esgrime exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, su cuestionamiento, en realidad, versa sobre la posible
afectación del derecho a la igualdad. Así, aún cuando el actor recubre la
esencia de su cuestionamiento mediante la aducción de un cargo por exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, la interpretación de la demanda
permite sostener que la médula de su argumentación radica en el quebrantamiento
del derecho a la igualdad, como que pretende demostrar la situación de
desventaja en que se encuentran los aviadores civiles y aporta los extremos
que, según su razonamiento, permitirían concluir que efectivamente se configura
el tratamiento desfavorable que denuncia. En estas condiciones, el cargo
formulado no se dirige a atacar la manera como el ejecutivo ejerció las
facultades extraordinarias, sino que supone una acusación de índole material,
similar a la acusación que por la vulneración del derecho a la igualdad podría
enderezarse en contra de una regulación directamente expedida por el Congreso
de la República.
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN REGIMEN DE TRANSICION DE PENSIONES-Límites en la fijación de
edad y tiempo de servicio para acceso/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Protección
ante expectativa legítima por tránsito legislativo
La Corte ha indicado que, aún tratándose de
un régimen de transición, el legislador tiene facultad de configuración para
fijar los requisitos de edad y de tiempo que permiten acceder a la pensión, pero
esa facultad no se puede ejercer de manera arbitraria, porque se desconocería
de facto el derecho constitucional irrenunciable a la seguridad social y en
virtud de la especial protección que la Carta brinda al trabajo y a los trabajadores, los tránsitos legislativos deben ser razonables y proporcionales, y
por lo tanto, la ley posterior no podría desconocer la protección que ha
otorgado a quienes al momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones
llevaban más de 15 años de trabajo cotizados.
TRANSITO DE LEGISLACION-Límites
REGIMENES PENSIONALES-Imposibilidad de
comparación como regla general/REGIMENES PENSIONALES-Requisitos para la
procedencia de la comparación
De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, por regla general cada uno de los
regímenes pensionales se debe aplicar integralmente a los respectivos usuarios
y sin que se propicie la interferencia entre ellos o la mezcla que dé lugar a
situaciones injustificadas, y sólo, en ciertas oportunidades, cabe adelantar la
comparación entre regímenes pensionales distintos, con el propósito de evaluar
si se configura o no una violación del derecho a la igualdad. En esas
eventualidades es menester acreditar unas condiciones que permitan determinar
si hay discriminación, a saber: (i) que la prestación sea separable, (ii) que
la ley prevea un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii)
aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la
desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Cada uno de estos
requisitos debe cumplirse de manera manifiesta. En el presente caso se propone
la comparación del derecho a la igualdad entre el régimen general de pensiones
y el régimen especial correspondiente a los aviadores civiles, con base en la
posibilidad que tienen los usuarios de los respectivos regímenes de transición
de volver a gozar de sus beneficios cuando ha habido traslados a un régimen
diferente y se quiere regresar al inicial de transición e indica que según el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la forma como ha sido interpretado por la Corte Constitucional, el comentado retorno es posible, mientras que en una situación distinta
se encuentran los aviadores civiles, ya que a ellos el artículo 5º del Decreto
1282 de 1994 les impide regresar cuando han renunciado a su régimen especial de
transición para trasladarse a otro.
REGIMEN DE TRANSICION EN EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Requisitos/REGIMEN DE TRANSICION EN EL SISTEMA GENERAL DE
PENSIONES-Condición de permanencia en el régimen de prima media
REGIMEN DE TRANSICION EN EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Pérdida por traslado del régimen de prima media/REGIMEN DE
TRANSICION EN EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Condiciones para que no se
pierda el beneficio por traslado del régimen de prima media
Puesto que el
cargo por vulneración del derecho a la igualdad está basado en la
interpretación que de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hizo la Corte en la Sentencia C-789 de 2002, la Corporación estima de importancia precisar cuál fue esa interpretación, por lo que destacará
lo que resulta pertinente para resolver el asunto que ahora ocupa su atención. La Corte estimó que era constitucionalmente relevante determinar si las personas que tenían 15
años o más de cotizaciones o de servicios prestados quedaban excluidas del
régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 por el hecho de trasladarse
de régimen, no resultando razonable, a juicio de la Corporación, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para
acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones,
conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (…) terminen perdiendo todas las
condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión, por lo que en virtud de
la especial protección que la Carta brinda al trabajo y a los trabajadores, y
la razonabilidad y proporcionalidad en los tránsitos legislativos, la ley
posterior no podría desconocer la protección que ha otorgado a quienes al
momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones llevaban más de 15 años
de trabajo cotizados. El discernimiento de la especial protección que les
permite volver al régimen de transición a quienes tenían 15 años o más de
cotizaciones o de servicios prestados al entrar a regir la Ley 100 de 1993 encuentra su razón de ser en que los 15 años representan el 75% del tiempo
requerido para acceder a la pensión y también en que la previsión de ese lapso
temporal permite armonizar la protección legítima de las personas con el
interés en que el régimen de prima media tenga los recursos suficientes para
garantizar su viabilidad financiera, porque también resultaría contrario al
principio de proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este régimen al de
ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban
su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto
que hubieran cotizado. Por este motivo, a las personas que hubieran cotizado 15
años o más al entrar en vigencia la ley 100 de 1993, en la Sentencia C-789 de 2002 se les reconoció el derecho de retornar al régimen transitorio
siempre y cuando al cambiarse de nuevo al régimen de prima media trasladen a él
todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad y que
dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte legal correspondiente en
caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media.
REGIMEN ESPECIAL PENSIONAL
PARA AVIADORES CIVILES-Regulación
CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES
CIVILES - CAXDAC-Naturaleza jurídica/CAJA DE
AUXILIOS Y PRESTACIONES ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES CAXDAC-Administradora
del régimen de transición de los aviadores civiles
De
conformidad con lo establecido en el artículo 1º del decreto 1283 de 1994, “por
el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles”, la entidad administradora del régimen de
transición de los aviadores civiles definido en el decreto 1282 de 1994” es CAXDAC, “entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por
medio del decreto legislativo número 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961”.
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Aportes para
pago de prestaciones de aviadores civiles/CAXDAC-Aportes constituyen
contribución parafiscal/CAXDAC-Recursos de naturaleza comunitaria
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LOS AVIADORES CIVILES-Condiciones
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE LOS AVIADORES CIVILES-Pérdida por traslado del régimen de prima media/REGIMEN DE TRANSICION
EN PENSIONES DE LOS AVIADORES CIVILES-Condiciones para que no se pierda el
beneficio por traslado del régimen de prima media
REGIMENES DE TRANSICION EN PENSIONES DEL REGIMEN GENERAL Y DE LOS
AVIADORES-Coincidencias en requisitos de edad se
extiende a consecuencias de traslado
Tratándose
del requisito referente a la edad hay coincidencia total entre el régimen de
transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen especial de transición de los aviadores civiles y esa coincidencia también se
extiende a la consecuencia que tiene el traslado de régimen, cual es la pérdida
del régimen de transición al cual no pueden retornar las personas que el 1º de
abril de 1994 tenían las edades señaladas y decidieron pasar al régimen de
ahorro individual con solidaridad.
REGIMENES DE TRANSICION EN PENSIONES DEL REGIMEN GENERAL Y DE LOS
AVIADORES-Principio de proporcionalidad en
requisito de tiempo de servicio o cotización como fundamento para recuperar los
beneficios de la transición por traslado de régimen
En cuanto al
requisito de tiempo de servicios cotizados, es evidente la diferencia que
existe entre la regulación establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 3º del decreto 1282 de 1994, pues mientras que el primero exige
15 años de servicios cotizados, el segundo sólo exige, como mínimo, 10 años de
cotizaciones o de servicios prestados, pero como tal prerrogativa sólo se reconoció
a quienes el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de servicios cotizados y dicha exigencia
se funda, de modo principal, en el principio de proporcionalidad, que impone
preservar la situación de las personas que tenían el 75% del tiempo necesario
para acceder a la pensión, así como evitar que el retorno afecte la viabilidad
financiera del régimen de prima media, en tanto que la pretensión de permitir
el regreso al régimen transitorio de los aviadores civiles a las personas que
teniendo, a 1º de abril de 1994, 10 años cotizados o de servicios prestados se
trasladaron al régimen de ahorro individual, no está amparada por el principio
de proporcionalidad que, en cambio, protege la situación de aquellos que a la
fecha indicada contaban con el 75% o más del tiempo requerido para acceder a la
pensión, lo que no significa que se remueva el requisito de diez años de
servicios cotizados para beneficiarse del régimen especial de transición
previsto para los aviadores civiles, pues la Corte entiende que no está dentro de sus facultades variarlo y que no cabe la variación, puesto que es un
requisito favorable al trabajador. Se trata, sencillamente, de que aún cuando
es jurídicamente viable acceder a los beneficios del régimen de transición con
10 años cotizados o de servicios prestados, no lo es, en cambio, retornar a ese
régimen después de haberse trasladado voluntariamente al de ahorro individual
con solidaridad, ya que, en tal supuesto, los 10 años de cotizaciones no
satisfacen las exigencias del principio de proporcionalidad.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA
Referencia: expediente D-7678
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° del Decreto
Ley 1282 de 1994 “Por el cual se establece el Régimen Pensional de los
Aviadores Civiles”
Actor:
Erwin Mark Rodríguez Rocha
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de noviembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El día 13 de marzo de 2009, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Erwin Mark Rodríguez Rocha
presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 5º del Decreto
Ley 1282 de 1994, “por el cual se establece el Régimen Pensional de los
aviadores civiles”.
Mediante Auto
del 17 de abril de 2009, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda,
ordenó la fijación en lista y corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
En el mismo Auto
también se ordenó comunicar la demanda al  Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de la Protección Social, a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, a la Gobernadora del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en Colombia y a los decanos de las facultades de derecho de las Universidades
del Rosario, Javeriana, Nacional, del Atlántico y Libre, para que, en caso de
estimarlo conveniente, intervinieran dentro del proceso. Así mismo, en
desarrollo del artículo 244 de la Constitución Política y del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó enviar la
correspondiente comunicación al Presidente del Congreso de la República.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II.      LA DISPOSICION DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
artículo 5o del Decreto Ley 1282 de 1994, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 41.403 del 23 de junio de 1994.
“DECRETO 1282 DE 1994
(Junio 22)
Diario Oficial No 41.403, del 23 de junio de 1994
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Por el cual se establece el Régimen Pensional de los Aviadores
Civiles.
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES
En uso  de sus facultades constitucionales y legales, de conformidad
con el decreto 1266 de 1994 y en especial de las conferidas en el numeral 2º
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
CONSIDERANDO:
Que de
conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional escuchó el concepto no vinculante de los representantes
del Congreso, de los trabajadores y empleadores para el ejercicio de las
facultades a que se refiere el citado artículo,
DECRETA:
(…)
ARTICULO 5º. PERDIDA DE BENEFICIOS. El régimen
de transición previsto en el Artículo 3o. del presente decreto, dejará de aplicarse
cuando las personas beneficiadas por el mismo, seleccionen el Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para
dicho régimen o cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse
posteriormente al de prima media con prestación definida”.
or losopsdkkddkdk
III.
LA DEMANDA
1.
Disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas
El actor considera que el precepto
demandado vulnera los artículos 3, 13, 53, 113,121 y 150 numeral 10, de la Constitución Política de 1991.
2.
Fundamentos de la demanda
El demandante
inicia su exposición con una referencia al carácter preciso que deben tener las
facultades extraordinarias, por cuya virtud han de ser delimitadas y
determinadas “de modo indudable y claro”, a fin de que el Presidente de la República las ejerza dentro del marco autorizado por la respectiva ley habilitante, marco que
es de interpretación estricta.
La demanda
precisa que el artículo 5º del decreto 1282 de 1994 desbordó la autorización
contenida en el artículo 139-2 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con cuyas
voces le fueron conferidas facultades extraordinarias al Presidente de la República para determinar, con arreglo a criterios técnico-científicos y de salud
ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que
requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la
pensión, “sin desconocer los derechos adquiridos y en todo caso serán menos
exigentes” y también para “armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones
rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional”.
De conformidad
con la interpretación del actor, las facultades fueron concedidas para “ajustar
y armonizar el régimen pensional de los aviadores civiles con el sistema general
de pensiones”, mas no “para quitar derechos, no para plasmar regímenes odiosos
o restrictivos respecto a ciertos y determinados grupos de personas”, pues “el
ejecutivo debía respetar los principios y derechos fundamentales que rigen las
relaciones laborales, especialmente los derechos que consagran la protección y
mantenimiento de la situación favorable a los trabajadores”, como quiera que la
ley de facultades señaló que no se podía “establecer requisitos o condiciones
más desfavorables que las establecidas en la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión y a las instituciones pertenecientes a la prestación social denominada
en dicha ley pensión de vejez, como es el régimen de transición”.
Para demostrar
el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, el demandante señala que, mediante el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se estableció un régimen de transición en materia de pensiones, el cual
amparó a los trabajadores que al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema,
cumplieran una de dos condiciones, a saber: tener más de 40 años en el caso de
los hombres y de 35 tratándose de las mujeres o haber cotizado durante más de
15 años, independientemente de la edad.
A juicio del
actor, de acuerdo con el artículo citado, “el derecho al régimen de transición
lo perderían aquellas personas que cumpliendo con el requisito de la edad (…)
se acogieran voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad” o
quienes “habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad
decidan cambiarse al de prima media con prestación definida”, pero no “aquellos
trabajadores que cumplían con el requisito del tiempo de cotización señalado en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para tener acceso al régimen de
transición, que voluntariamente se acogieran al régimen de ahorro individual
con solidaridad o que habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al régimen de transición, por cuanto la ley no lo
señaló expresamente”.
En apoyo de su
tesis, el demandante cita apartes de la Sentencia C-789 de 2002 y explica que “la pertenencia al régimen de transición -cuando se
cumplió el requisito del tiempo cotizado- es una situación jurídica que debe
respetarse en todo momento, y regular o establecer lo contrario en un decreto
ley que invoca facultades extraordinarias, implica uso abusivo de las
mismas”.
El demandante
puntualiza que en el caso particular de los aviadores civiles, el Ejecutivo, al
expedir la regulación acusada, decidió apartarse del contenido y regulación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre la pérdida del derecho al régimen de
transición, toda vez que, sin justificación alguna, decidió que los aviadores
beneficiarios del régimen de transición, ya sea por cumplimiento de la edad o
por tiempo de cotización, perderían el derecho a la permanencia en dicho
régimen cuando se trasladaran voluntariamente al régimen de ahorro individual
con solidaridad, o cuando, habiendo escogido el régimen de ahorro individual,
decidieran cambiarse al de prima media con prestación definida, “sin hacer la
distinción que trae el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para aquellos
trabajadores que hayan accedido al régimen por el cumplimiento del tiempo de
servicios”.
Según lo
expuesto, el exceso en el ejercicio de las facultades radica en que la
disposición censurada “estableció que los aviadores que cumplieron el tiempo de
cotización para tener derecho al régimen de transición, es decir, que se
encontraban en la misma situación de los beneficiarios del régimen de
transición del Régimen General de Pensiones por cumplir el tiempo de
cotización, y que decidieran trasladarse voluntariamente al régimen de ahorro
individual, sí perderían su derecho al régimen de transición”.
El actor reitera
que, del numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, se desprende que al Ejecutivo le fueron otorgadas facultades para armonizar y ajustar el
régimen de pensiones vigente para los aviadores con las regulaciones
establecidas sobre la materia por la Ley 100 de 1993 y considera que el
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República debe circunscribirse a lo autorizado por el texto de la ley habilitante y que, por
lo tanto, el precepto acusado desconoce el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, pues la autorización contenida en el numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 no permitía establecer la pérdida del derecho a acceder al régimen de
transición de los aviadores civiles que hayan cumplido con el tiempo de
servicios para acceder a él.
También señala
el libelista que el precepto cuestionado desatendió el mandato de la ley de
facultades extraordinarias “en el sentido de proteger y mantener la situación
favorable de los aviadores civiles y no crear condiciones más gravosas que les
impidieran la obtención de la pensión de jubilación”, lo que implica la
vulneración del artículo 53 de la Constitución, del mandato de progresividad, del artículo 3º superior que ordena a los representantes del pueblo ceñirse a los preceptos fundamentales para evitar invadir la órbita de otros órganos, con lo cual, adicionalmente, resultan vulnerados los artículos 113, 121 y 150-1º de la Carta.
Además, el
demandante estima que la disposición acusada viola el derecho a la igualdad,
porque objetivamente no se justifica que los trabajadores afiliados al sistema
general de pensiones que hayan accedido al régimen de transición por haber
cumplido el tiempo de servicios señalado en la ley puedan trasladarse de
régimen y conservar el derecho de permanecer en el régimen de transición,
mientras que los aviadores no, siendo que se trata de una situación idéntica y
relativa al tiempo de servicios señalado en la ley a la que, necesariamente,
debía corresponder un tratamiento igual y no la pérdida de derechos prevista en
el artículo demandado.
Por las razones
expuestas, el libelista solicita que se declare la inexequibilidad del artículo
5 del Decreto Ley 1282 de 1994. Así mismo, pide que, de no acceder a la
pretensión principal, se declare la exequibilidad condicionada del artículo 5°
del Decreto Ley 1282 de 1994, para que se entienda que los aviadores que
cumplieron el tiempo de servicios para acceder al régimen de transición no
perderán su permanencia en él por trasladarse de régimen.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de
la Protección Social intervino por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y Apoyo Legislativo, quien solicitó que se desestimen las
pretensiones del actor.
Señala la
interviniente que, según lo establecido en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, al Gobierno Nacional le correspondió la doble tarea de armonizar y ajustar
las normas de carácter especial que regían para los pilotos civiles, con las
disposiciones de la Ley 100 de 1993 y, a su vez, la manera como CAXDAC, la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles -ACDAC- debería adaptarse a las nuevas disposiciones.
De acuerdo con
la intervención, CAXDAC es una entidad privada que tiene la función de
administrar el régimen pensional de los aviadores civiles y, en concreto, el
régimen de transición establecido en el artículo 3º del Decreto 1282 de 1994,
así como las pensiones especiales transitorias a las cuales hace referencia el
artículo 6º del mismo decreto.
Apunta la
interviniente que a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con lo establecido en su artículo 52, CAXDAC no se encuentra habilitada para
recibir nuevos afiliados, pues se trata “de una caja cerrada, en la medida en
que no puede recibir nuevos afiliados, lo cual implica que cuando un aviador
civil decide afiliarse al Instituto de Seguros Sociales o a una administradora
de Fondos de Pensiones privada no puede regresar a CAXDAC, pues ello implicaría
una nueva afiliación”.
En atención a lo
expuesto, en la intervención se indica que CAXDAC “cuenta con tres tipos de
pensionados o futuros pensionados, así: (i) pensionados o personas con derecho
a pensión antes del 1º de abril de 1994, quienes “se pensionaban con 20 años de
servicio sin edad, de conformidad con la Ley 60 de 1973”, (ii) personas amparadas por el régimen de transición previsto en el Decreto ley 1282 de 1994
“que a 1º de abril de 1994 contaran con 40 años de edad si son hombres, 35 años
para el caso de las mujeres o haber prestado 10 años o más de servicios”,
quienes “tienen derecho a pensionarse con 20 años de servicio sin edad, en
concordancia con lo establecido en la Ley 60 de 1973”, siendo del caso anotar que se previó un régimen de transición respecto de la pensión de
invalidez y (iii) el régimen especial transitorio, aplicable a los pilotos
civiles que a 1º de abril de 1994 no contaran con los requisitos señalados,
quienes se pensionan cuando completen el tiempo de cotización, conforme al
monto establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 y al cumplir la edad de 55 años que se reduce en un año por cada 60 semanas de cotización
adicionales a las requeridas por ley, sin que le requisito de edad pueda ser
inferior a 50 años.
En cuanto a la
financiación de CAXDAC, en la intervención se advierte que los recursos
provienen de los aportes patronales realizados por las aerolíneas civiles a
dicha entidad, como administradora que es del “régimen de prima media con
prestación definida” y por el valor del cálculo actuarial que las aerolíneas
deben trasladar a la referida Caja, en los términos del artículo 3º de la Ley 860 de 2003.
Así pues, las
empresas obligadas no se liberan mientras no hayan transferido a CAXDAC el
valor total del cálculo actuarial, conforme lo establecen el artículo 8º del
Decreto 1282 de 1994 y 10 del Decreto 824 de 2001, por lo cual, el pago de las
pensiones se encuentra garantizado tanto por CAXDAC, como por las empresas
aportantes, mientras no hayan cancelado la totalidad del cálculo actuarial.
Con base en el
anterior repaso, la interviniente destaca que siendo CAXDAC una caja cerrada,
la persona que voluntariamente decide retirarse no puede volver a afiliarse e
indica que las condiciones de acceso al régimen de transición son más
favorables que las previstas en el sistema general, pues no se necesita acreditar
15 años de servicio, sino 10, fuera de lo cual el régimen de transición de los
aviadores civiles se encuentra previsto para la pensión de invalidez, lo que no
acontece en el sistema general de pensiones, cuya financiación es totalmente
diferente.
Según la
intervención, no puede afirmarse “de manera simplista” que por impedir el
regreso al régimen de ahorro individual con solidaridad, manteniendo el régimen
de transición se desborda la ley de facultades, porque “es necesario tener en
cuenta las particularidades del régimen que llevaron al legislador delegado a
tomar tal determinación, que corresponde, de una parte, a la imposibilidad
legal de que las personas que se hayan desvinculado de CAXDAC se vuelvan a
afiliar a la misma, a las condiciones disímiles de cada régimen y
principalmente, a la imposibilidad de que otra entidad de prima media con
prestación definida, pueda reconocer estas pensiones, debido al especialísimo
régimen de financiación de sus pensiones”.
De esta manera,
si un aviador civil se traslada al régimen de ahorro individual con solidaridad
y luego al régimen de prima media con prestación definida, el empleador “sólo
estaría obligado a pagar por dicho periodo las cotizaciones previstas en el
artículo 21 de la Ley 100 de 1993”, pero no se le podría exigir el pago del
cálculo actuarial al cual hace referencia el artículo 3º de la Ley 860 de 2003, por lo que el ISS, necesariamente tendría que pensionarlo conforme a las
reglas de la Ley 100 de 1993, con sus modificaciones, previo el pago del
cálculo actuarial por parte de CAXDAC”.
Señala la
intervención que, en razón de lo anterior, se estableció que el régimen de
transición se perdería por el traslado al régimen de ahorro individual con
solidaridad, lo cual no implica exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias ni violación del derecho a la igualdad, ya que, aún cuando los
aviadores civiles que se trasladen al régimen de ahorro individual no podrán
volver al régimen administrado por CAXDAC y mantener el régimen de transición,
mientras que los beneficiarios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tienen la posibilidad de mantener el régimen de transición, lo cierto es que
debido al régimen de financiación de pensiones a cargo de CAXDAC, “ninguna otra
entidad de prima media podría asumir las prestaciones por ella reconocidas en
las mismas condiciones” y la igualdad no supone “que en todos los casos se otorgue
el mismo tratamiento (…) siempre y cuando se presenten unos supuestos que hagan
que la diferenciación sea constitucionalmente legítima”.
2. Intervención
de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de aviadores Civiles ACDAC- CAXDAC-.
Oscar Eladio
Paredes Zapata, en su condición de representate legal de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la ACDAC “CAXDAC” intervino y, en primer término,
manifestó que es necesario analizar las implicaciones de los traslados de
régimen, pues se debe tener en cuenta el principio constitucional de
sostenibilidad financiera, contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2005 que
adicionó el artículo 48 de la Constitución.
Según el
interviniente, en el régimen de transición de CAXDAC la pensión de jubilación
se financia con dos clases de aportes efectuados por las empresas empleadoras
de aviadores civiles, a saber: mediante las cotizaciones establecidas en los
artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y con las transferencias pensionales de
que trata el artículo 3° de la Ley 860 de 2003, en armonía con el artículo 3°
del Decreto 1283 de 1994.
De acuerdo con
el interviniente, “al presentarse esos eventuales traslados, los tiempos de
cotización realizados a las A.F.P., serán deficitarios de llegar a tenerse en
cuenta dichos tiempos en CAXDAC, en tanto que durante ese período no se ha dado
el pago de la transferencia referida en el artículo 3° de la Ley 860 de 2003 y el Decreto 1283” y, adicionalmente, “como quiera que se genera una mayor
carga para el empleador, fruto del traslado al régimen especial”, considera el
interviniente de importancia que “se determine en la sentencia la
obligatoriedad de las empresas empleadoras de aviadores civiles, en el pago de
unas transferencias pensionales a las cuales no estaban obligadas, por virtud
de la vinculación del aviador civil al régimen general y en particular, cuando
se trate de empresas que si bien pagaron la cotización del Sistema General hoy
se encuentran en proceso de liquidación o son no aportantes”.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
En
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino el
ciudadano Gustavo Adolfo Osorio García, quien solicitó desestimar las
pretensiones del demandante.
En primer lugar,
el interviniente señala que la seguridad social pertenece a la categoría de los
“derechos de segunda generación”, siendo, por lo tanto, un derecho de
prestación que requiere, para su aplicación, de una regulación normativa que
exprese los requisitos de acceso al derecho. Así pues, conforme al artículo 58
de la Carta Política, mientras no se regule mediante ley tanto el contenido
como los requisitos de acceso, no habrá derechos adquiridos, sino meras
expectativas jurídicas.
Puntualiza el
interviniente que, tratándose de las meras expectativas, el legislador no tiene
las limitaciones establecidas para el caso de los derechos adquiridos, aunque su
actuar debe estar enmarcado por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. Sobre este punto, la intervención destaca que según la Sentencia C-789 de 2002, quien se traslada voluntariamente al régimen de ahorro individual
con solidaridad renuncia al régimen de transición y no puede pretender mantener
la situación anterior, criterio que es aplicable “al reprimen pensional de los
aviadores civiles, en la medida en que éste es un régimen de prima media con
prestación definida, administrado por una caja o entidad administradora de
derecho privado” que “conservó la competencia para administrar el régimen de
transición únicamente respecto de sus afiliados en los términos del artículo 52
de la Ley 100 de 1993”.
A continuación
puntualiza el interviniente que el legislador tiene potestad configurativa en
materia de meras expectativas y, en tal sentido, señala que, al ejercer las
facultades extraordinarias, el Presidente de la República no estaba obligado a proteger las expectativas mediante la adopción de un régimen de transición, debido a que en el caso que se examina, no se ha perfeccionado un derecho del cual sea posible exigir protección.
Además, el
interviniente señala que el régimen de transición implica la compatibilidad de
los regímenes y recuerda que el régimen de ahorro individual consiste en que el
aportante financia su propia pensión en una cuenta individual, asumiendo los
riesgos y beneficios asociados a la variación de capital,  siendo, entonces, su
requisito principal el monto de dinero ahorrado en la cuenta, al punto que se
tornan innecesarios los requisitos de edad y tiempo cotizado establecidos para
otros regímenes.
Según el interviniente,
de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 100 de 1993, coexisten dos regímenes
solidarios excluyentes, “pues los requisitos para acceder a la pensión en uno y
otro difieren diametralmente”, lo que explica la incompatibilidad del régimen
de ahorro individual con el régimen de prima media con prestación definida y
con los demás regímenes pensionales especiales.
Agrega la
intervención que si el régimen de transición comporta un beneficio para las
personas que están próximas a cumplir los requisitos para acceder a la pensión,
en el caso del régimen de ahorro individual “dichos requisitos no influyen en
el reconocimiento de la pensión, puesto que solamente será relevante de manera
general el capital acumulado en la cuenta de ahorro individual”.
Así pues, cuando
un aviador se acoge al régimen de ahorro individual resulta imposible
“armonizar los requisitos del régimen anterior, con las normas que regulan el
régimen de ahorro individual, por lo cual carece de sentido que la persona mantenga
los beneficios del régimen al cual venía afiliado, si el nuevo régimen no los
tienen en cuenta.
Adicionalmente,
el interviniente indica que el estudio de prestaciones de un régimen pensional
se debe realizar en conjunto, ya que, si bien es cierto que la existencia de
regímenes especiales no riñe con el principio de igualdad, “se debe precisar
que la comparación entre dos regímenes pensionales no se debe realizar
analizando prestaciones de manera aislada como lo hace el actor en la presente
demanda, sino teniendo en cuenta el conjunto de los beneficios”, de manera que
puede acontecer que “frente a una determinada prestación un régimen especial
sea menos beneficioso que el régimen general en aparente contradicción con los
derechos mínimos, pero en conjunto existan otras prestaciones que lo hacen más
favorable para el trabajador”.
Enfatiza el
interviniente que, en conclusión, aún cuando se pierdan los beneficios del
régimen de transición por el hecho de haberse vinculado al régimen de ahorro
individual, es indispensable “tener presente los beneficios adicionales que se
contemplan en el régimen especial de aviadores civiles que, por ejemplo,
contempla un tiempo de cotización menor, pues el artículo 3 del Decreto ley
1282 de 1994 señala que los aviadores civiles tendrán derecho a este régimen si
han cumplido con diez años de servicio, a diferencia del régimen general de la Ley 100 de 1993, en el cual se requieren quince años de servicio.
Igualmente, puntualiza
el interviniente que a favor de los aviadores civiles que no cumplían con los
10 años de cotización al momento de entrar a regir el Sistema General de
Pensiones, se establece una pensión especial transitoria no contemplada en el
régimen general y a la que se accede a los 55 años con una reducción de un año
por cada 60 semanas cotizadas, e indica que, en este sentido, no cabe alegar
que la pérdida del régimen de transición por afiliarse al régimen de ahorro
individual implica una desigualdad manifiesta frente al régimen general.
En conclusión,
el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que
“para poder acoplar los regímenes existentes, era necesaria la pérdida de
beneficios del régimen de transición en caso de vincularse al régimen de ahorro
individual subsidiado”, motivo por el cual “si una persona beneficiaria del
régimen de transición mencionado, decide vincularse con posterioridad al
régimen de ahorro individual, debe perder los beneficios del régimen de
transición, pues a diferencia del régimen de ahorro individual, el régimen de
prima media otorga beneficios definidos a una edad legalmente establecida, y es
el fondo común y no el afiliado quien asume los riesgos y beneficios de la
variación en el capital que se acumule en las reservas para el pago de las
pensiones”.
4. Intervención
de la Universidad del Rosario
El Coordinador
del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad del Rosario coadyuvó la demanda y solicitó declarar la
constitucionalidad condicionada de la disposición demandada. Con fundamento en
lo expuesto por la Corte en la Sentencia C- 789 de 2002, el interviniente
indica que, conforme al principio de proporcionalidad, el legislador no puede
transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los
trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su
pensión, por lo cual sería contrario a este principio “que quienes han cumplido
con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la
entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de  la Ley 100 de 1993 (…), terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su
pensión”.
Destaca el
interviniente que “el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en
el que se encuentra la persona” e indica que es indispensable armonizar la
protección de la expectativa legítima de los futuros pensionados con la
viabilidad financiera del sistema, pues “también resultaría contrario al
principio de proporcionalidad que quienes se trasladaron de este régimen al de
ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban
su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto
que hubieran cotizado”.
El interviniente
estima que en armonía con lo anterior, quienes hayan cotizado más de 15 años
antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y se
encuentren en el régimen de prima media con prestación definida, tendrán
derecho a que se les apliquen las condiciones del régimen anterior, siempre y
cuando  trasladen a él todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual
con solidaridad y que “dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte
legal correspondiente en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima
media”, evento en el cual “el tiempo trabajado en el régimen de ahorro
individual les será computado al régimen de prima media con prestación
definida”.
Añade el
interviniente que  el régimen de transición contemplado en un tránsito
legislativo pensional tiene por objeto aminorar el impacto social que una
reforma de este tipo produce en la sociedad, de modo que, aún cuando protege
expectativas, los ciudadanos tienen derecho al régimen de transición por edad o
por tiempo y no pueden perderlo por haberse trasladado a otro régimen si posteriormente
deciden volver al inicial.
Recuerda el
interviniente que la Ley 797 de 2003 “reformó el sistema pensional y la
distribución de los aportes en los regímenes de manera que los afiliados al
régimen de ahorro individual con solidaridad debían realizar un aporte del 1.5
de su cotización mensual con destino al Fondo de Garantía de la pensión mínima,
aporte que no deben realizar los afiliados al régimen de prima media con
prestación definida”.
De acuerdo con
la intervención, el requisito fijado en la sentencia C-789 de 2002 y que
consistía en que el monto del ahorro trasladado del régimen de ahorro
individual con solidaridad al inicial régimen de prima media no podía ser
inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren
permanecido en el régimen de prima media, “resultaba de imposible cumplimiento,
razón por la cual la H. Corte Constitucional en Sentencia T-168 de 2009 matizó
los alcances de la sentencia C-789 de 2002 a la luz de la reforma contenida en
la Ley 797 de 2002”, en forma tal que el requisito aludido “no se puede volver
a exigir”.
Así las cosas,
con el simple traslado y la devolución de aportes los beneficiarios del régimen
de transición tiene derecho, en virtud del tiempo de servicios, a recuperar sus
beneficios, motivo por el cual el interviniente solicita la declaración de
constitucionalidad, pero siempre y cuando se entienda que las personas que se
han trasladado al régimen de ahorro individual son beneficiarias del régimen de
transición, a condición de trasladar a éste “todo el ahorro que efectuaron al
régimen de ahorro individual con solidaridad”, para que de este modo, la
protección de los ciudadanos “no desconozca el principio constitucional de
sostenibilidad financiera del sistema en armonía con el principio de
igualdad”.
5. Intervención
de la Universidad del Atlántico
La Universidad del Atlántico intervino en el proceso y
solicitó la declaración de inconstitucionalidad de la disposición demandada.
Para la institución interviniente el precepto cuestionado contiene un trato
diferente e injustificado respecto de quienes tienen la calidad de
beneficiarios del régimen de transición pensional establecido en el artículo 3°
del Decreto 1282 de 1994, pues encontrándose en el mismo supuesto de hecho del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al trasladarse a otro régimen pierden los
beneficios del régimen de transición, lo que no ocurre en el régimen general.
Anota la Universidad del Atlántico en su intervención que aún cuando el régimen pensional de los
aviadores civiles es especial, las diferencias de trato que puedan presentarse
deben estar plenamente justificadas y no pueden ser más gravosas para los
afiliados al régimen especial, de ahí que si la Ley 100 de 1993 no establece la perdida de beneficios del régimen de transición pensional a quienes, habiendo
cumplido el tiempo de cotización dispuesto en su artículo 36, se trasladen al
régimen de ahorro individual, no existe razón para que, tratándose de los
regímenes excepcionales, se establezca esta limitante.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 5º del Decreto Ley
1282 de 1994”.
En primer
término, señala la vista fiscal que un cotejo entre el texto demandado y los
incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no avala la tesis del
actor, puesto que “el Ejecutivo no agravó las condiciones para adquirir la
pensión ni acceder al derecho para beneficiarse del régimen de transición de
los aviadores y los periodistas, pues en cuanto a la edad respetó los mínimos
consagrados en la Ley 100 y es más, en lo atinente al tiempo de servicios
cotizados, el Ejecutivo la disminuyó en cinco años respecto al tiempo de
cotización exigido al resto de trabajadores” y en cuanto a los eventos que dan
lugar a la pérdida del derecho al régimen de transición, ambos textos resultan
idénticos en la regulación del tema.
A juicio del
Jefe del Ministerio Público, “lo que ha sucedido
es que por vía de interpretación constitucional el artículo 36 de la ley 100
posee otras connotaciones que no se han hecho extensivas al artículo 5 del
Decreto en mención”, como quiera que los incisos 4º y 5º fueron declarados
exequibles, inicialmente, en la Sentencia C-410 de 1994 por los cargos de la demanda y, posteriormente también, pero en forma condicionada, mediante la Sentencia C-789 de 2002”.
Destaca el
Procurador que en la última sentencia citada la Corte se preguntó “si el requisito de no haber renunciado al sistema de prima media con
prestación definida, resulta constitucionalmente aplicable a las personas que
llevaban 15 años o más cotizando al entrar en vigencia el sistema y si la
exclusión de los beneficios propios del régimen de transición a quienes cumplen
los demás requisitos, pero han renunciado voluntariamente al sistema de prima
media, constituye una vulneración del derecho a la igualdad” y que, después de
su análisis, declaró exequibles “los incisos 4º y 5º, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando se entienda que estas disposiciones no se aplican a quienes
habían cumplido quince (15) años o más de servicios cotizados, al momento de
entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta sentencia.  Con todo,
el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre
la persona”.
Adicionalmente, la Corte declaró exequible “el inciso
5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el entendido que el régimen de
transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con
prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con
solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años o más de
servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad
social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con
prestación definida, siempre y cuando:  a) trasladen a éste todo el ahorro que
efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y  b) dicho ahorro
no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren
permanecido en el régimen de prima media.  En tal caso, el tiempo trabajado les
será computado en el régimen de prima media”.
De lo anterior
el Procurador deduce que “la distinción de trato que se produce en la
normatividad entre unos y otros trabajadores para adquirir el derecho al
régimen de transición proviene, a todas luces, no de la literalidad de las
normas, sino de la interpretación que mediante sus decisiones ha venido
llevando a cabo la Corte Constitucional”, de donde se desprende que “el
Presidente de la República no excedió las facultades legislativas que le había
entregado el legislador, para que en forma excepcional y temporalmente limitada
armonizara y ajustara, el régimen pensional de los trabajadores que desarrollen
actividades de alto riesgo con el de los demás trabajadores”, por lo cual, fue
entonces como “producto de la decisión de la Corte Constitucional, y la interpretación considerada conforme a la Constitución, que aparentemente se creó una consecuencia jurídica distinta, no justificada
constitucionalmente, ante supuestos de hecho idénticos”.
Tras estimar que
“la Corte Constitucional es la voz más autorizada para interpretar las leyes y la Constitución, en razón de su elevada competencia como guardiana de la Constitución, y que sus decisiones cuando son producto del control abstracto poseen efectos erga
omnes, y que la ratio decidendi de sus Sentencias, aún en el control
concreto y con efectos interpartes, como las sentencias de tutela, son fuente
principal de derecho, todo ello de conformidad a la línea del precedente” el
Procurador concluye “que la regla de interpretación aplicada al régimen de
transición del régimen general debe hacerse extensiva también a los regimenes
especiales”.
En la vista fiscal se indica que “el artículo 5 del D.L.
en cuestión no puede ser leído sin vulnerar la Constitución si se inobserva la Sentencia C-789 de 2002 antes analizada, pues se trata de una
Sentencia hito en la interpretación del derecho al régimen más beneficioso en
los casos de transición legislativa en materia pensional”, de modo que “los
operadores jurídicos debían  interpretar el artículo 5 del D.L. acogiendo la
regla hermenéutica aplicada por la Corte Constitucional al declarar constitucional en forma condicionada los incisos 4 y 5 del
artículo 36 de la ley 100 de 1993, como es que si se conjugan la edad mínima
según el género y el tiempo de servicios cotizados, a saber 15 años en el
régimen de prima media con prestación definida, pese a que haya efectuado el
traslado voluntario al régimen de ahorro individual, o que habiendo escogido el
régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, el trabajador guarda el derecho a beneficiarse
en tránsito legislativo al régimen de transición en pensiones”.
Precisa el Procurador que aún cuando en la Sentencia en la que se fijó la regla comentada no fue presentado un cargo idóneo relativo a
la vulneración del derecho a la igualdad, “en la demanda que nos ocupa el
ciudadano sí ofreció razones claras, ciertas, específicas, suficientes y
pertinentes que mostraban los extremos a analizar entre el régimen pensional
general y al que se veían abocados los aviadores, logrando articular un
verdadero conflicto de igualdad que hacía denotar una trato desigual no
justificado entre los trabajadores de uno u otro régimen”.
Según el Jefe del Ministerio Público, la declaración de
inexequibilidad del artículo 5º del Decreto ley 1282 de 1994 armonizaría “la
legislación especial de los aviadores y periodistas con el régimen general en
materia pensional de los demás trabajadores”, razón por la cual estima que el
cargo de inconstitucionalidad es procedente por la vulneración al derecho
fundamental a la igualdad”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución, ya que el artículo acusado hace parte de un decreto con fuerza de ley.
2.
Planteamiento del problema y cuestiones jurídicas a resolver
El Decreto 1282
de 1994, “por el cual se establece el régimen pensional de los aviadores
civiles” y del cual hace parte el artículo 5º demandado, fue dictado en
ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso otorgó al
Presidente de la República en el numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, para “armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los
aviadores civiles”.
El demandante
considera que al ejercer las facultades extraordinarias concedidas, el
ejecutivo incurrió en exceso, ya que, en su criterio, la autorización prevista
en la ley habilitante impedía “establecer requisitos o condiciones más
desfavorables que las establecidas en la Ley 100 de 1993” y el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994 priva del derecho a conservar las condiciones del
régimen de transición a los aviadores civiles que, al momento de entrar en
vigencia la Ley 100 de 1993, tenían el tiempo de cotización requerido, siendo
que, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el régimen general, las personas que a la misma fecha cumplían con el requisito de tiempo
cotizado no pierden definitivamente los beneficios del régimen de transición
por el hecho de haberse trasladado al de ahorro individual con solidaridad,
pues la disposición citada no les prohíbe retornar a su régimen inicial,
prohibición que, en cambio, existe en el caso de los aviadores civiles.
Para demostrar
el exceso en que habría incurrido el ejecutivo, el actor explica que, según el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pierden el régimen de transición quienes
habiendo cumplido las edades allí establecidas se acojan al régimen de ahorro
individual o decidan cambiarse de éste al de prima media con prestación
definida, mas no los trabajadores que tenían el tiempo de cotización requerido,
en cuyo caso es viable volver al régimen de transición, aún cuando se hayan
acogido al régimen de ahorro individual o pretendan pasar de éste al de prima
media.
Así pues, a
juicio del demandante, hay desbordamiento en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, porque en la disposición censurada el ejecutivo estableció que
el régimen transitorio también se pierde cuando los aviadores civiles que
cumplían el requisito de tiempo de servicio “seleccionen el régimen de ahorro
individual con solidaridad” o “cuando habiendo escogido este régimen decidan
cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida”, lo cual,
fuera de desconocer los límites trazados en la ley de autorización, comporta la
vulneración del derecho a la igualdad, porque la pérdida del régimen de
transición se impone a los aviadores civiles que en su momento cumplieron el
requisito referente al tiempo de cotización, mas no a los beneficiarios del
régimen general de pensiones que se encuentran en la misma situación.
La demanda
presentada ha generado varias posiciones y, en primer lugar, conviene destacar
la sostenida por el Procurador General de la Nación, quien estima que no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, porque el ejecutivo se mantuvo
dentro del margen de lo que el Congreso de la República le autorizó y que, en consecuencia, por este aspecto no se configura motivo de
inconstitucionalidad alguno.
Sin embargo, el
Jefe del Ministerio Público no avala la constitucionalidad del artículo
demandado. En efecto, el Procurador considera que la inconformidad del actor no
se funda realmente en la redacción original de la ley habilitante y del
artículo cuestionado, sino que surge de la interpretación que de los incisos 4º
y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hizo la Corte en la Sentencia C-789 de 2002[1],
interpretación por cuya virtud se estimó que, a diferencia de los trabajadores
que cumplían el requisito de la edad, aquellos que al entrar en vigencia la
referida Ley 100 tenían el tiempo de cotización exigido para ser beneficiarios
del régimen de transición no lo pierden por haberse trasladado al de ahorro
individual o por pretender pasar de éste al de prima media.
En concordancia
con lo anterior, la vista fiscal estima que la interpretación del artículo
demandado debe ser acoplada a la hermenéutica plasmada por la Corte en la sentencia C-789 de 2002, pues de lo contrario se vulnera el derecho a la
igualdad, en la medida en que quienes cumplían el tiempo de cotización
requerido para ser beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 no lo pierden, lo que sí ocurre con los aviadores civiles que se encuentran en
idéntica situación. Para armonizar la legislación especial de los aviadores con
el régimen general de pensiones, el Procurador solicita la declaración de
inconstitucionalidad del artículo acusado, solicitud que también se encuentra
en la intervención de la Universidad del Atlántico, en la cual también se pone
de presente la vulneración del derecho a la igualdad.
A la declaración
de inconstitucionalidad se opusieron los respectivos apoderados del Ministerio
de la Protección Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quienes
consideran que no hubo exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, porque los regímenes pensionales no son comparables y, por
ello, cuentan con regulaciones diferentes y justificadas, fuera de lo cual no
cabe basar la comparación en una prestación aislada y con abstracción de las
condiciones específicas previstas para cada régimen, condiciones que,
tratándose de los aviadores civiles, son más benéficas que las previstas en el
régimen general y compensan la pérdida del régimen de transición por el
traslado al de ahorro individual con solidaridad.
Frente a la
declaración de inconstitucionalidad simple que solicitan el Procurador General
de la Nación y la Universidad del Atlántico, la intervención de la Universidad del Rosario y el propio demandante, al formular una pretensión subsidiaria,
plantean como alternativa la declaración de constitucionalidad sujeta a un
condicionamiento similar al efectuado en la Sentencia C-789 de 2002, de modo que la disposición demandada sería exequible, siempre y
cuando se entienda que, a semejanza de lo decidido respecto del régimen de
transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los aviadores civiles que se trasladaron al régimen de ahorro individual pueden beneficiarse de
nuevo del régimen de transición cuando trasladen a éste todo el ahorro que
hicieron al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Resumidas así
las distintas posiciones que se han expuesto, la Corte considera que para resolver el asunto, inicialmente deberá examinar lo relacionado con
el cargo relativo a las facultades extraordinarias y, si es del caso, abordará
el cargo por violación del derecho a la igualdad, para lo cual la Corporación estudiará si lo decidido en la sentencia C-789 de 2002 introdujo en el régimen de
transición contemplado en la Ley 100 de 1993 una precisión antes no advertida
y, en caso afirmativo, determinará si esa precisión tiene incidencia en el
régimen de transición previsto para los aviadores civiles y, particularmente,
en lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994, objeto de la
demanda.
A fin de
establecer si lo decidido en la Sentencia C-789 de 2002 incide en el régimen de transición de los aviadores civiles, la Corporación deberá determinar si el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 es totalmente diferente del contemplado en el Decreto 1282 de 1994 e impide
la comparación o si, por el contrario, puede ser compatible con él, evento este
último en el cual la Corte deberá determinar si cabe efectuar la comparación a
partir del asunto concreto planteado en la demanda o si es necesario involucrar
en el análisis otros elementos de los dos regímenes.
El desarrollo de
la temática propuesta permitirá decidir y justificar la decisión finalmente
adoptada, trátese de la constitucionalidad simple o condicionada o de la
absoluta inconstitucionalidad.
3. El cargo
referente a las facultades extraordinarias
Mediante el
artículo 139, numeral 2º de la Ley 100 de 1993, el legislador revistió al
Presidente de la Republica, “de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
Ley”, para “determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud
ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que
requieren modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la
pensión”, así como “para organizar y ajustar las normas que sobre pensiones
rigen para los aviadores civiles y los periodistas”, facultad que “incluye la
de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del
empleador y el trabajador, según cada actividad”.
Conforme lo
explicó la Corte, en el numeral transcrito “se señalan tres clases de
trabajadores y las condiciones para acceder a las correspondientes pensiones”.
Así, “en primer lugar, menciona a los trabajadores que realizan actividades de
alto riesgo, para los cuales prevé que se establezca un régimen especial en
cuanto al número de semanas de cotización y al monto de la pensión” y, “en
forma separada, se refiere a la facultad del Gobierno para armonizar y ajustar
las normas sobre pensiones que rigen para los aviadores civiles y los
periodistas”, fuera de lo cual el numeral 2º del artículo 139 “consagra en
forma expresa que al Gobierno le está vedado expedir normas que desconozcan
derechos adquiridos”[2].
Tratándose de
los aviadores civiles, por medio de los decretos 1282 de 1994 “Por el cual se
establece el régimen pensional de los aviadores civiles”, y 1283 del mismo año,
“Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Caxdac”, el gobierno reguló lo
referente a las pensiones de estos trabajadores[3].
El Decreto 1282
de 1994 destaca, en su artículo 2º, que se respetan los derechos,
prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a
disposiciones normativas anteriores, para quienes a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 hubiesen cumplido los requisitos para acceder a
una pensión o se encontraran pensionados por jubilación, vejez, invalidez,
sustitución o sobrevivientes.
En su artículo
1º, el Decreto 1282 de 1994 establece que “el Sistema General de Pensiones
contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los aviadores civiles, con
excepción de quienes estén cobijados por el régimen de transición” que, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 3º, es aplicable a los aviadores civiles
que, a 1º de abril de 1994, cumplieran “cualquiera de los siguientes
requisitos: a) haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres,
o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres” y “b) haber cotizado
o prestado servicios durante diez (10) años o más”.
Tras señalar, en
el artículo 4º, que los aviadores beneficiarios del régimen de transición
tienen derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación “conforme al
régimen que se venía aplicando, esto es, el decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos”
y con “el 75% del promedio devengado en el último año de servicios”, el Decreto
1282 de 1994, indica, en su artículo 5º, que el régimen de transición previsto
en el artículo 3º “dejará de aplicarse cuando las personas beneficiadas por el
mismo, seleccionen el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, caso en el
cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o cuando habiendo escogido
este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación
definida”.
Como se ha
destacado, el actor considera que el artículo 5º es inconstitucional, pues, en
su criterio, al expedirlo el gobierno excedió el ámbito de las precisas
facultades de las que fue revestido por la Ley 100 de 1993, ya que dispuso la pérdida del régimen de transición respecto de los aviadores civiles que, a 1º
de abril de 1994, habían cumplido el tiempo de cotización o de prestación de
servicios, siendo que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no establece esa pérdida para quienes, en el régimen general, habían completado, a la misma
fecha, 15 o más años de cotizaciones o servicios.
El Procurador
General de la Nación estima que el Gobierno se ciñó estrictamente a los
términos de la habilitación legislativa y que lo alegado por el actor tiene
sustento en una interpretación posterior del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que la Corte Constitucional consignó en la Sentencia C-789 de 2002, al resolver una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra
del mencionado artículo.
Así pues, según
la apreciación del Procurador, el asunto examinado presenta una particularidad
que consiste en que la lectura constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sólo se conoció al proferirse la sentencia C-789 de 2002. Para sustentar su
tesis, el Jefe del Ministerio Público efectúa una aproximación literal a lo
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a lo previsto en el
artículo 3º del decreto 1282 de 1994 y hace énfasis en que, tratándose de las
condiciones para beneficiarse del régimen de transición, ambos textos coinciden
en lo referente al requisito de la edad, pues exigen que a la fecha de entrada
en vigencia de la ley 100 los hombres hubieran cumplido cuarenta años y las mujeres
treinta y cinco.
Con fundamento
en el requisito de la edad, el Procurador asevera que el gobierno no les impuso
a los aviadores civiles condiciones más desfavorables que las previstas en el
régimen general y añade que esta conclusión queda corroborada cuando se
advierte que, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el tiempo cotizado o
de servicios requerido para beneficiarse del régimen de transición es de 15
años, mientras que, tratándose de los aviadores civiles, el artículo 3º del
decreto 1282 de 1994 exige apenas 10 años de cotizaciones o de servicios
prestados.
De conformidad
con lo considerado en la vista fiscal, la Corte estima que el significado constitucional de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sólo vino a fijarse en la sentencia C-789 de 2002 y que la interpretación
allí plasmada es la que sirve al actor para alegar el posible desbordamiento de
las facultades extraordinarias en que el gobierno habría incurrido al expedir
el artículo 5º del decreto 1282 de 1994, ahora acusado.
Es de interés
precisar que el artículo demandado establece la pérdida del régimen de
transición por el traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad,
tanto para los aviadores civiles que al entrar en vigencia la ley 100 de 1993
tuvieran la edad que los hacía beneficiarios de ese régimen, como respecto de
aquellos aviadores que cumplieran el tiempo de cotización o de servicios y que
ese mismo alcance se le otorgaba al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
A fin de
demostrar lo anterior, basta reparar en que la demanda que dio lugar a la
exequibilidad condicionada de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se fundaba en una interpretación que no distinguía entre el requisito
referente a la edad y la exigencia atinente al tiempo de cotización o de
servicios. En esa ocasión el demandante abogaba por el derecho al régimen de
transición previsto en la Ley 100 y, en ese sentido, estimó que el legislador
no podía dejar de aplicarlo “a quienes cumplieran las condiciones de edad y
tiempo de servicios fijadas en el inciso segundo del artículo 36, porque las
personas se afiliaran voluntariamente al nuevo sistema de ahorro individual con
solidaridad, de acuerdo con la opción consagrada en el inciso 4º de la Ley 100 de 1993”[4].
Al referirse a
la interpretación vertida en la demanda, la Corte destacó que el demandante también incluía dentro de la “categoría de personas que pierden el régimen de
transición por trasladarse de un sistema a otro a quienes llevaban 15 años o
más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de
pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993”, pese a que “el inciso 4º del artículo 36 se refiere explícitamente a quienes tuvieran 35 años o más, si son
mujeres; y 40 años o más si son hombres, y se encontraran cotizando a la
entrada en vigencia del sistema de pensiones consagrado en la ley” y acotó que
“tal inciso 4º no se refiere expresamente a quienes llevaban 15 años o más
cotizando a la entrada en vigencia del sistema de pensiones”.
Con fundamento
en la anterior constatación la Corte señaló que del texto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no se podía establecer “si esta última categoría de personas queda excluida
del régimen de transición al trasladarse al sistema de ahorro individual
conforme al inciso 4º, o trasladarse a dicho sistema para retornar
posteriormente al de prima media, conforme al inciso 5º del artículo 36” y juzgó que se hallaba ante un “aspecto hermenéutico (…) constitucionalmente relevante”, motivo
por el cual la Corporación anunció que lo abordaría “dentro del análisis de
constitucionalidad de los mencionados incisos”[5].
Lo anterior
demuestra que la cuestión no era clara y que generaba un problema
interpretativo, cuya respuesta no se encontraba en la sola literalidad del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual la Corte resolvió el asunto para luego decidir sobre la constitucionalidad de los incisos que en
esa oportunidad fueron acusados. Como se ha indicado, la Corporación concluyó que en caso de trasladarse a otros regímenes pensionales, pierden la
posibilidad de retornar al régimen de transición quienes al momento de entrar
en vigencia la Ley 100 de 1993 cumplían con el requisito de edad exigido para
beneficiarse de ese régimen, mas no quienes a la misma fecha tenían 15 años o
más de cotización o de servicios, pues en su caso resultaba factible retornar
al régimen de transición, pese a haberse trasladado.
En concordancia
con lo anterior, la Corte decretó la exequibilidad de los incisos 4º y 5º del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, bajo el entendido de que tales disposiciones
“no se aplican a quienes habían cumplido quince (15) años o más de servicios
cotizados, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en
pensiones de la ley 100 de 1993” y, en el caso del inciso 5º, en el entendido
de que “el régimen de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de
prima media con prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro
individual con solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años
o más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de
seguridad social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con
prestación definida, siempre y cuando : a) trasladen a éste todo el ahorro que
efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad, y b) dicho ahorro
no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren
permanecido en el régimen de prima media”[6].
Fácil resulta
observar que la dificultad para fijar el alcance de los incisos 4º y 5º del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sólo tuvo una primera respuesta en la Sentencia C-789 de 2002, en cuyo fallo la exequibilidad se condiciona a una determinada
interpretación. Por obra de la sentencia constitucional esa interpretación se
funde con el texto mismo de la ley que, entonces, queda integrada por la
formulación literal que el legislador proporciona y por su interpretación
avenida a la Carta, en cuanto condición de la permanencia de ese texto en el
ordenamiento. Así lo ha entendido la Corte al precisar que, aún cuando no le es
posible definir con carácter vinculante los debates interpretativos suscitados
a propósito de las leyes demandadas, tal regla sufre una excepción precisamente
en el caso de las sentencias condicionadas, porque, en ese supuesto, la
interpretación a la cual se condiciona la exequibilidad adquiere un innegable
carácter obligatorio[7].
Del recuento que
antecede se deduce, con claridad, que la argumentación del demandante está
basada en las razones que adujo la Corte en la Sentencia C-789 de 2002 y que, aún cuando esgrime exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, su cuestionamiento, en realidad, versa sobre la posible
afectación del derecho a la igualdad. En efecto, de acuerdo con los
planteamientos de la demanda, el cargo formulado se basa en que el artículo 5º
del Decreto 1282 de 1994 establece condiciones más desfavorables que las
establecidas en la Ley 100 de 1993 para retornar al régimen de transición, pues
a los aviadores civiles que a 1º de abril de 1994 cumplían el requisito de
tiempo cotizado se les impide el regreso, mientras que en el régimen general,
regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ese regreso está permitido.
En apoyo de su
tesis el demandante hace referencia a la Sentencia C-789 de 2002 y, además, menciona los principios constitucionales del derecho del trabajo y, en particular,
la condición más beneficiosa para el trabajador, todo lo cual tiene un vínculo
directo con el derecho a la igualdad, a cuya violación alude de manera más
explícita al formular un cargo que considera subsidiario.
Así pues, aún
cuando el actor recubre la esencia de su cuestionamiento mediante la aducción
de un cargo por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la
interpretación de la demanda permite sostener que la médula de su argumentación
radica en el quebrantamiento del derecho a la igualdad, como que pretende
demostrar la situación de desventaja en que se encuentran los aviadores civiles
y aporta los extremos que, según su razonamiento, permitirían concluir que
efectivamente se configura el tratamiento desfavorable que denuncia.
En las
condiciones anotadas, el cargo formulado no se dirige a atacar la manera como
el ejecutivo ejerció las facultades extraordinarias, sino que supone una
acusación de índole material, similar a la acusación que por la vulneración del
derecho a la igualdad podría enderezarse en contra de una regulación
directamente expedida por el Congreso de la República. Se trata, en conclusión, de un cargo por motivos sustanciales y así lo analizará la Corporación.
4.
La Sentencia C-789 de 2002 y el cargo por violación del derecho a la igualdad
Entra la Corte a analizar el cargo por violación del derecho a la igualdad al efecto recuerda que de
acuerdo con lo planteado en la demanda, mientras que según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, quienes han cumplido el requisito referente al tiempo de cotización o de
servicios para beneficiarse del régimen transitorio pueden volver a él aún
cuando se hayan trasladado al régimen de ahorro individual, esa posibilidad de
regresar no se les reconoce a los aviadores civiles que se trasladaron de
régimen y al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 cumplían el tiempo de
cotización o de servicios establecido en su régimen especial.
Puesto que el
cargo por vulneración del derecho a la igualdad está basado en la
interpretación que de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hizo la Corte en la Sentencia C-789 de 2002, la Corporación estima de importancia precisar cuál fue esa interpretación y, por ello, destacará
lo que resulta pertinente para resolver el asunto que ahora ocupa su atención.
Como ha sido
consignado, en esa ocasión la Corte estimó que era constitucionalmente
relevante determinar si las personas que tenían 15 años o más de cotizaciones o
de servicios prestados quedaban excluidas del régimen de transición previsto en
la Ley 100 de 1993 por el hecho de trasladarse de régimen y la duda tenía su
causa en que el inciso 4º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “no se refiere expresamente a quienes llevaban 15 años o más cotizando a la entrada en vigencia
del sistema de pensiones”.
La Corporación consideró que “el intérprete podía
llegar a concluir que como las personas con más de quince años cotizados se
encuentran dentro del régimen de transición, a ellos también se les aplican las
mismas reglas que a los demás”, de modo que “su renuncia al régimen de prima
media daría lugar a la pérdida automática de todos los beneficios que otorga el
régimen de transición, así después regresen a dicho régimen”.
Sin embargo, la Corte puntualizó que esta interpretación no era constitucionalmente adecuada, por cuanto
resultaba contraria al principio de proporcionalidad y al reconocimiento que la Carta le otorga al derecho al trabajo, pues, a juicio de la Corporación, no es razonable que “quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo
necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de
pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (…) terminen perdiendo todas las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión”.
Si bien la Corte indicó que, aún tratándose de un régimen de transición, el legislador tiene facultad de
configuración para fijar los requisitos de edad y de tiempo que permiten
acceder a la pensión, también enfatizó que no se puede ejercer esa facultad de
manera arbitraria, porque se desconocería “de facto el derecho
constitucional irrenunciable a la seguridad social” y que, en virtud de la especial
protección que la Carta brinda al trabajo y a los trabajadores, “los tránsitos
legislativos deben ser razonables y proporcionales, y por lo tanto, la ley
posterior no podría desconocer la protección que ha otorgado a quienes al
momento de entrada en vigencia del sistema de pensiones llevaban más de 15 años
de trabajo cotizados”.
De conformidad
con lo expuesto, el discernimiento de la especial protección que les permite
volver al régimen de transición a quienes tenían 15 años o más de cotizaciones
o de servicios prestados al entrar a regir la Ley 100 de 1993 encuentra su razón de ser en que los 15 años representan el 75% del tiempo requerido para
acceder a la pensión y también en que la previsión de ese lapso temporal
permite armonizar la protección legítima de las personas “con el interés en que
el régimen de prima media tenga los recursos suficientes para garantizar su
viabilidad financiera”, porque “también resultaría contrario al principio de proporcionalidad,
que quienes se trasladaron de este régimen al de ahorro individual, y después
lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban su pensión en las condiciones
del régimen anterior, sin consideración del monto que hubieran cotizado”.
Por el motivo
que se acaba de señalar, a las personas que hubieran cotizado 15 años o más al
entrar en vigencia la ley 100 de 1993, en la Sentencia C-789 de 2002 se les reconoció el derecho de retornar al régimen transitorio siempre
y cuando al cambiarse de nuevo al régimen de prima media trasladen a él todo el
ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad y que dicho
ahorro “no sea inferior al monto total del aporte legal correspondiente en caso
que hubieren permanecido en el régimen de prima media”.
5. El régimen
general de pensiones, el régimen pensional de los aviadores civiles y el
derecho a la igualdad en el caso examinado
Según lo
precedentemente señalado, el demandante estima que existe violación del derecho
a la igualdad, puesto que en el régimen general de pensiones regulado en la Ley 100 de 1993, quienes tenían 15 años de cotización a 1º de abril de 1994 y se hayan
trasladado no pierden el régimen de transición y pueden volver a él, lo que no
ocurre en el régimen especial previsto para los aviadores civiles, ya que, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del decreto 1282 de 1994, los
beneficiarios del régimen de transición por tiempo cotizado no tienen
posibilidad de retornar después de haberse trasladado a otro régimen.
La comparación
propia del derecho a la igualdad se propone, entonces, entre el régimen general
y el régimen especial de los aviadores civiles y, aunque la Corte ha reconocido que la complejidad de los distintos regímenes conduce a que cada  uno de
ellos sea aplicado de manera integral, no se ha negado a admitir la posibilidad
de efectuar comparaciones entre ellos para determinar si eventualmente se
configura alguna violación del derecho a la igualdad, pero en este supuesto ha
sometido la procedencia del respectivo juicio a varias condiciones que más
adelante se examinarán, pues ahora interesa hacer una breve referencia al
régimen pensional de los aviadores civiles, a fin de proporcionar un contexto
apropiado al examen del cargo.
5.1 El
régimen pensional de los aviadores civiles
Sobre el
particular la Corte ha recordado que el decreto legislativo 1015 de 1956
autorizó, en su artículo 8º, a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles para que creara una Caja como entidad sin ánimo de
lucro, de carácter privado, nutrida por el aporte de sus afiliados y destinada
a “atender el mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores
civiles”, cuyas prestaciones sociales dejarían de estar a cargo de los patronos
o empresas de aviación civil en la medida en que la Caja asumiera “el riesgo de ellas de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas
especiales que al efecto fije el Gobierno”[8].
Ese es el origen
de CAXDAC y para su financiación la Ley 32 de 1961 impuso a las empresas
nacionales de aviación civil que tuvieran a su servicio miembros del escalafón
de reserva de segunda clase de la fuerza aérea, la obligación de contribuir con
sus aportes en la cuantía, en las condiciones determinadas por el Gobierno y
con base en los estudios actuariales que la entidad elaborara, para que la Caja se hiciera cargo del pago “de las prestaciones sociales que corresponden a las empresas
nacionales de aviación, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas
especiales que al efecto fije el Gobierno”.
Para reglamentar
la Ley 32 de 1961 fue expedido el decreto 60 de 1973, en el cual se reiteró
que CAXDAC se encargaría de pagar las prestaciones sociales a favor de los
pilotos, copilotos y navegantes civiles que laboraran al servicio de las
empresas aportantes” y, como lo recordó esta Corporación en la Sentencia C-179 de 1997, la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia consideró que, tratándose del pago de la pensión de jubilación, se operó una
cesión de deudas, de manera que los empleadores y compañías de aviación civil
quedaron exonerados de tal prestación, pues la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles -ACDAC- entró a ocupar el lugar de los empleadores
y CAXDAC, “al ser pagadora de la pensión actúa como verdadero patrono para
dicho efecto”.
La
jurisprudencia laboral precisó que CAXDAC es “una entidad de seguridad social
que tiene por objeto propio asumir el pago de las prestaciones” y que, con esa
finalidad, “debe formar necesariamente un fondo común, según el principio de la
solidaridad, y en el cual las compensaciones ocurren de modo automático, ante
la absoluta imposibilidad de determinar con absoluta precisión los ingresos y
los egresos futuros”, por cuanto no se trata “de una simple entidad pagadora
que lleva cuentas corrientes individuales”.
Conforme lo
estimó la Corte al reiterar los criterios vertidos en la Sentencia C-179 de 1997, “los aportes que las empresas de aviación hacen a CAXDAC constituyen
verdaderas contribuciones parafiscales” y, por ello, la Caja, desde su creación, administra “un régimen especial de reservas para un grupo de
trabajadores, los aviadores civiles, de manera similar al del Instituto de
Seguros Sociales, donde no existe una cuenta de ahorro individual para cada
cotizante sino un fondo común integrado por todos los aportes recaudados, el
cual permite garantizar el pago de las prestaciones sociales, en especial las
pensiones de los aviadores civiles, razón por la cual dichos recursos tienen
una naturaleza comunitaria”[9].
En la Sentencia C-179 de 1997 también se puso de manifiesto que, en garantía del principio de
igualdad, se debe otorgar igual tratamiento a los aviadores civiles cuyas
empresas aportantes han cumplido con el pago de los aportes a CAXDAC y aquellos
aviadores cuyas empresas han incumplido la cancelación de los aportes, caso
este último en el cual las pensiones se pagarán con cargo a los recursos
propios de CAXDAC originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de
reservas, que corresponden a los mayores rendimientos “sobre el interés técnico
y representan “una porción de los rendimientos de las sumas que las empresas
pagaron a la Caja por concepto de aportes”[10].
A juicio de la Corporación, no sería entendible que, habiendo cumplido los requisitos para acceder a la
pensión, algunos trabajadores se vieran privados de esa prestación, debido a
circunstancias que, por ajenas a su voluntad, no están obligados a soportar,
como para el caso lo sería la actitud renuente de las empresas a pagar el
déficit y la no utilización, por CAXDAC, de las vías jurídicas de las que se le
ha dotado con la finalidad de obtener esos pagos”[11].
Ahora bien, de
conformidad con lo establecido en el artículo 1º del decreto 1283 de 1994, “por
el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles”, la entidad administradora del régimen de
transición de los aviadores civiles definido en el decreto 1282 de 1994” es CAXDAC, “entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por
medio del decreto legislativo número 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961”.
A su turno, el
decreto 1282 de 1994, “por el cual se establece el régimen pensional de los
aviadores civiles” establece, en su artículo 1º, que “el sistema general de
pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los aviadores civiles,
con excepción de quienes estén cobijados por el régimen de transición y las
normas especiales previstas en el presente decreto” y que, para estos efectos,
“se considerarán como aviadores civiles quienes sean titulares de una licencia
válidamente expedida por la unidad administrativa especial de aeronáutica
civil, por medio de la cual se les haya habilitado para desempeñar las
funciones de piloto o copiloto civil, cualquiera que sean las modalidades que
contemplen los reglamentos”.
5.2. Análisis
del cargo por violación del derecho a la igualdad
Así pues, una
vez efectuada la breve reseña que antecede, conviene reiterar que la
jurisprudencia constitucional ha admitido que, en ciertas oportunidades, cabe
adelantar la comparación entre regímenes pensionales distintos, con el
propósito de evaluar si se configura o no una violación del derecho a la
igualdad y, como atrás se ha enunciado, en esas eventualidades es menester
acreditar unas condiciones que permitan determinar si hay discriminación, a
saber: (i) que la prestación sea separable, (ii) que la ley prevea un beneficio
inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio
superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema
general de seguridad social”[12].
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, puesto que, por regla general, cada uno de
los regímenes pensionales se debe aplicar integralmente a los respectivos
usuarios y sin que se propicie la interferencia entre ellos o la mezcla que dé
lugar a situaciones injustificadas, cada uno de los requisitos enunciados en el
párrafo anterior debe cumplirse de manera manifiesta y, por lo tanto, en primer
término, la autonomía y el carácter separable de la prestación que se vaya a
comparar deben ser claros[13].
El actor propone
una comparación entre el régimen general de pensiones y el régimen especial
correspondiente a los aviadores civiles, con base en la posibilidad que tienen
los usuarios de los respectivos regímenes de transición de volver a gozar de
sus beneficios cuando ha habido traslados a un régimen diferente y se quiere
regresar al inicial de transición e indica que según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la forma como ha sido interpretado por la Corte Constitucional, el comentado retorno es posible, mientras que en una situación distinta
se encuentran los aviadores civiles, ya que a ellos el artículo 5º del Decreto
1282 de 1994 les impide regresar cuando han renunciado a su régimen especial de
transición para trasladarse a otro.
De conformidad
con lo expuesto en esta providencia, todavía cabe precisar más la prestación
que en la demanda se propone comparar, porque, según lo visto, sólo a los
beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 que, el 1º de abril de 1994, tenían el tiempo de cotización y de servicios exigido se
les permite regresar a él después de haber cambiado de régimen, pues los
hombres y mujeres que, a la misma fecha, cumplían el requisito de edad no
pueden recuperar el régimen de transición si se trasladan a otro.
Así las cosas,
el asunto, en realidad, no versa sobre el régimen de transición, en su
totalidad, sino acerca de la posibilidad de volver al régimen de transición
que, conforme a la Ley 100 de 1993, se reconoce a los usuarios que cumplían el
tiempo de servicios o de cotizaciones exigido para beneficiarse de él y se
trasladaron a otro, posibilidad que, se repite, echa de menos el actor en el
régimen especial de transición previsto para los aviadores civiles, pues en este
caso los beneficios del aludido régimen se pierden al trasladarse, por
establecerlo así la disposición demandada.
Para reparar lo
que considera un trato injustificado, el actor solicita que se extienda a los
aviadores civiles la posibilidad de retornar a su régimen de transición y que,
para generar ese efecto, la Corte condicione la exequibilidad del artículo 5º
del decreto 1282 de 1994 a que se le otorgue una interpretación idéntica a la
utilizada en la Sentencia C-789 de 2002 para condicionar la exequibilidad de
los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por cuanto la
posibilidad de retornar al régimen de transición es resultado de una
interpretación de la ley conforme a la Constitución, efectuada en la Sentencia C-789 de 2002, la  Corte considera de importancia precisar el alcance de esa
interpretación, ya que, además, el demandante la erige en pauta de la
comparación que sirve de sustento a su solicitud de declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 5º del decreto 1282 de 1994.
5.2.1. El
alcance de la interpretación efectuada por la Corte en la Sentencia C-789 de 2002
Como se expuso
al sintetizar la Sentencia C-789 de 2002, en esa oportunidad la Corte consideró que quienes a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaban con 15 años de cotizaciones o de servicios prestados no quedaban excluidos del régimen
de transición establecido en el artículo 36 de la citada Ley por trasladarse al
régimen de ahorro individual con solidaridad y, por lo tanto, conviene ahora
determinar cuál fue el motivo que condujo a la Corte a reconocer ese derecho a los usuarios del régimen de transición que a 1º de abril de 1994 tuvieran 15 años
de cotizaciones o de servicios.
La primera razón
por la cual cabe pensar que la Corte protegió el derecho a retornar con 15 años
de servicios, podría ser de índole estrictamente literal, pues la referencia a
los 15 años de servicios cotizados se encuentra en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de modo que, sin consideraciones diferentes a que esa fue la decisión del
legislador, la Corporación habría protegido el derecho a regresar al régimen de
transición a quienes hubiesen cotizado por 15 años y bajo el entendimiento de
que el citado artículo 36 sólo excluyó de esa posibilidad a los hombres y
mujeres que cumplían el requisito de edad necesario para beneficiarse del
régimen de transición.
Sin embargo, un
examen atento de los fundamentos de la decisión permite sostener que la Corte no se detuvo en la interpretación literal que se acaba de reseñar, sino que expuso
razones adicionales, y de mayor importancia que el argumento literal, para
justificar la protección del derecho de retornar al régimen de transición a
quienes al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 cumplieron el requisito
consistente en completar 15 años de servicios cotizados.
La primera razón
justificativa de la protección brindada a los usuarios con 15 años de servicios
cotizados se funda en el principio de proporcionalidad y hace énfasis en que 15
años de servicios prestados equivalen al 75% “del tiempo de trabajo necesario
para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones” y
en que no es razonable que quien ya tiene el 75% del tiempo requerido pierda
“las condiciones en las que aspiraba a recibir su pensión”, motivo por el cual
se permite el retorno al régimen de transición con las exigencias que la Sentencia C-789 de 2002 contempla.
Las mencionadas
condiciones tienen que ver con la segunda razón justificativa que no está
desligada del principio de proporcionalidad y que se refiere al aseguramiento
de la viabilidad financiera del régimen de prima media, pues, de acuerdo con la Corte, el derecho reconocido a las personas que a 1º de abril de 1994 tenían 15 años de
cotizaciones debe ser armonizado con la aludida viabilidad financiera, ya que
resulta desproporcionado que quienes regresen al régimen de prima media
obtengan su pensión de conformidad con las condiciones del régimen anterior,
sin consideración alguna “del monto que hubieran cotizado”.
De lo anotado
procede concluir que en la Sentencia C-789 de 2002, la Corte no protegió en abstracto el derecho a regresar al régimen de transición, sino que lo
protegió respecto de un determinado grupo de personas y en ciertas condiciones,
pues sólo tienen ese derecho quienes a 1º de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios cotizados y bajo el entendimiento de que esos 15 años representan el
75% del tiempo indispensable para acceder a la pensión y de que el retorno al
régimen de transición no afecte su viabilidad financiera en cuanto régimen de
prima media.
Precisada la
interpretación que sirve de sustento a las pretensiones de la demanda, la Corte entra a analizar el régimen especial de transición previsto para los aviadores civiles
y a definir si cabe la comparación con lo previsto en el régimen general
regulado por la Ley 100 de 1993.
5.2.2. El
régimen de transición de los aviadores civiles y el régimen de transición
regulado en la Ley 100 de 1993
El artículo 5º
del Decreto 1282 de 1994, que es el acusado, establece que el régimen de
transición se deja de aplicar “cuando las personas beneficiadas por el mismo,
seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad” y también cuando
“habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de prima
media con prestación definida”.
Según el
artículo 3º del decreto 1282 de 1994 se benefician del régimen de transición
los aviadores civiles que, a 1º de abril de 1994, hubiesen alcanzado cualquiera
de los siguientes requisitos: a) haber cumplido 40 o más años de edad en el
caso de los hombres o 35 o más años tratándose de las mujeres y b) haber
cotizado o prestado servicios durante 10 años o más”.
Conforme se
indicó en otro apartado de esta providencia, tratándose del requisito referente
a la edad hay coincidencia total entre el régimen de transición regulado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen especial de transición de los
aviadores civiles y esa coincidencia también se extiende a la consecuencia que
tiene el traslado de régimen, cual es la pérdida del régimen de transición al
cual no pueden retornar las personas que el 1º de abril de 1994 tenían las
edades señaladas y decidieron pasar al régimen de ahorro individual con
solidaridad.
En cuanto al
segundo requisito es evidente la diferencia que existe entre la regulación
establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 3º del
decreto 1282 de 1994, pues mientras que el primero exige 15 años de servicios
cotizados, el segundo sólo exige, como mínimo, 10 años de cotizaciones o de
servicios prestados, de manera que, si prosperara la pretensión del actor, los
aviadores civiles que, habiéndose trasladado de régimen, decidieran regresar a
su régimen especial de transición podrían hacerlo con el cumplimiento de 10
años de cotizaciones y no con los 15 exigidos en el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Esta conclusión
sería adecuada si en la Sentencia C-789 de 2002 se hubiera protegido, en
abstracto, el derecho a regresar al régimen de transición, pero ya se ha visto
que no fue así, porque, de una parte, tal prerrogativa no se reconoce a quienes
el 1º de abril de 1994 cumplían el requisito referente a la edad, sino a
aquellos que en esa fecha tenían 15 años de servicios cotizados y, de la otra,
la exigencia de 15 años de cotizaciones no sólo se funda en el tenor literal
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino, de modo principal, en el principio
de proporcionalidad, que impone preservar la situación de las personas que
tenían el 75% del tiempo necesario para acceder a la pensión, así como evitar
que el retorno afecte la viabilidad financiera del régimen de prima media.
Ciertamente, en
el caso de los aviadores civiles la exigencia de 10 años de cotizaciones o de
servicios prestados tiene el evidente propósito de hacerlos beneficiarios de un
régimen de transición todavía más favorable que el previsto en la Ley 100 de 1993, pero como la Sentencia C-789 de 2002 no protegió en abstracto el derecho a
regresar al régimen de transición, sino que lo sometió a unas condiciones
relacionadas con la proporcionalidad, condiciones que reparan en el interés
individual del trabajador y también en la protección del régimen de transición
como tal, es menester analizar el requisito de los 10 años a la luz de esas
condiciones y de las razones que esgrimió la Corte para justificarlas.
Como se anotó,
los 15 años exigidos representan el 75% del tiempo requerido para obtener la
pensión y, en tales circunstancias, el reconocimiento del derecho a retornar al
régimen de transición pretende asegurar que quien sólo depende de un 25% del
tiempo necesario no pierda las condiciones que le permitían aspirar,
fundadamente, a acceder a su pensión.
Tratándose de
los aviadores civiles, el artículo 4º del decreto 1282 de 1994 señala que los
beneficiarios del régimen de transición “tendrán derecho al reconocimiento de
su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía aplicando, esto es,
el decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años
de servicios continuos o discontinuos”, luego los diez años de cotizaciones o
de servicios prestados equivalen al 50% del tiempo requerido para acceder a la
pensión.
En el supuesto
descrito, el principio de proporcionalidad no alcanza la misma importancia que
adquiere en el caso de quienes han completado el 75% del tiempo indispensable
para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión, pues con las tres cuartas
partes del tiempo cotizado tiene mayor fundamento tanto el interés del
trabajador en la pensión futura, como la protección que a esa aspiración se le
brinda, lo que no ocurre cuando apenas se cuenta con la mitad del tiempo
cotizado, porque en este evento la aspiración a pensionarse no tiende a
concretarse tan pronto y, en esa medida, es menor la relevancia del
mantenimiento de las condiciones del régimen de transición que permite
pensionarse con los requisitos del sistema anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Desde la
perspectiva del principio de proporcionalidad, entre más tiempo falte para
completar el lapso requerido, menor relevancia tiene el régimen de transición y
mayor peso corresponde a la nueva regulación que pretende, precisamente, entrar
a gobernar una buena parte de las situaciones hasta llegar a imperar sobre la
casi totalidad de los casos comprendidos bajo sus supuestos normativos.
El régimen
transitorio, entonces, está concebido para definir situaciones pendientes y
para facilitar y apurar el paso al imperio de la nueva ley y, por lo tanto, las
hipótesis que impliquen una mayor permanencia de lo que se caracteriza por la
transitoriedad desbordan este propósito y retrasan o injustificadamente impiden
la eficacia de la regulación nueva, lo cual ha cobrado especial relevancia
después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2005 que prevé
la expiración de los regímenes pensionales especiales, exceptuados y de
cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del
Sistema General de Pensiones.
En este
contexto, la pretensión de permitir el regreso al régimen transitorio de los
aviadores civiles a las personas que teniendo, a 1º de abril de 1994, 10 años
cotizados o de servicios prestados se trasladaron al régimen de ahorro
individual, no está amparada por el principio de proporcionalidad que, en
cambio, protege la situación de aquellos que a la fecha indicada contaban con
el 75% o más del tiempo requerido para acceder a la pensión.
En el caso de
los aviadores civiles con apenas el 50% del tiempo cotizado o de servicios
prestados la proporcionalidad inclina el juicio favorable hacia la eficacia de
la nueva regulación plasmada en la Ley 100 de 1993, con todo y sus
modificaciones, mas no del lado del régimen de transición, tal como lo estimó la Corte al señalar que “la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles -CAXDAC- es una de las entidades subsistentes que
deben ser adaptadas al nuevo régimen de seguridad social integral que introdujo
la Ley 100 de 1993 y (…) a ella se dirige la preceptiva acusada que busca,
justamente, perfilar un régimen de transición, del que la mencionada Caja es
entidad administradora, hacia el sistema general de pensiones plasmado en la
mencionada ley 100 y orientado, de acuerdo con sus disposiciones, a cobijar, en
el futuro, a la generalidad de la población”[14].
Lo anterior no
significa que se remueva el requisito de diez años de servicios cotizados para
beneficiarse del régimen especial de transición previsto para los aviadores
civiles, pues la Corte entiende que no está dentro de sus facultades variarlo y
que no cabe la variación, puesto que es un requisito favorable al trabajador.
Se trata, sencillamente, de que aún cuando es jurídicamente viable acceder a
los beneficios del régimen de transición con 10 años cotizados o de servicios
prestados, no lo es, en cambio, retornar a ese régimen después de haberse
trasladado voluntariamente al de ahorro individual con solidaridad, ya que, en
tal supuesto, los 10 años de cotizaciones no satisfacen las exigencias del
principio de proporcionalidad.
5.2.3. La
solución del cargo por violación del derecho a la igualdad
Así las cosas,
la pretensión del actor no está llamada a prosperar en la forma como él la
plantea en su demanda. Empero, la Corte no ignora que el cargo formulado radica
en la vulneración del derecho a la igualdad y dado que el requisito cuya
nivelación con lo previsto para el régimen general solicita  el demandante es
un requisito autónomo y separable, así como susceptible de comparación, la Corporación considera pertinente adelantar la comparación de conformidad con el contexto
descrito y extraer de esa comparación las respectivas consecuencias.
Según lo
expuesto, en virtud del principio de proporcionalidad, el derecho a regresar al
régimen de transición se les protege a las personas que a 1º de abril de 1994
tenían un total de 15 años o más de servicios cotizados y que, habiéndose
trasladado de régimen, desean volver al de transición que les permite obtener
su pensión en las condiciones vigentes antes de que entrara a regir la Ley 100 de 1993.
Sin embargo,
esta posibilidad de regresar la tienen los beneficiarios del régimen de
transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no los aviadores civiles, ya que, en su caso, los 10 años que les permiten beneficiarse de
su régimen especial de transición les impiden recuperarlo, por razones de
proporcionalidad, cuando se han trasladado a otro régimen.
Siendo así, en
relación con el requisito estudiado existe una diferencia notable entre el
régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el régimen especial de transición
de los aviadores civiles, quienes no pueden recuperar los beneficios de la
transición y como sería desproporcionado que los aviadores civiles no tuvieran
ninguna posibilidad de retornar a su régimen de transición, la Corte considera que se les puede proteger el derecho a la igualdad siempre y cuando cumplan
el mismo requisito que en el régimen general se exige como condición del
regreso a quienes, habiéndose trasladado a otro régimen, desean volver al de
transición, esto es, que a 1º de abril de 1994 tuvieran 15 años o más de cotizaciones
o de servicios prestados, pues, de tal manera, supuestos idénticos tendrían
igual tratamiento.
Como quiera que,
de acuerdo con lo considerado, el interés individual de los aviadores civiles
debe ser armonizado con la viabilidad financiera de su régimen de transición,
la posibilidad que tienen de regresar quienes, al momento de entrar en vigencia
la Ley 100 de 1993, habían completado 15 años cotizados o de servicios se
condicionará a que, al cambiarse nuevamente al régimen de prima media,
trasladen a él todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con
solidaridad y a que dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte
legal correspondiente, en caso de que hubieren permanecido en el régimen de
prima media, tal como lo señaló la Corte al pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente, cabe
precisar que se garantiza el regreso con las condiciones anotadas al régimen de
transición administrado por CAXDAC, ya que, como lo estimó la Corte, “si los pilotos civiles estuvieran afiliados al Instituto de Seguros Sociales, sus
pensiones serían pagadas por esa entidad, y si el empleador no los hubiere
afiliado la prestación correría a su cargo. Pero como la ley creó la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Caxdac, es esta entidad la encargada por el legislador de manejar y administrar las reservas de
jubilación de los aviadores…”[15].
Además, en la
parte resolutiva se precisará que el monto de la pensión se calculará conforme
al sistema en el que se encuentre la persona, dado que la solución hallada no
significa que a “las personas con más de 15 años cotizados, y que se encuentran
en el sistema de ahorro individual con solidaridad, se les calcule su pensión
conforme al régimen de prima media, pues estos dos regímenes son excluyentes”[16].
Desde luego, las
anteriores declaraciones sólo serán posibles si previamente se declara la
exequibilidad del artículo 5º del decreto 1282 de 1994 bajo el entendido de que
lo dispuesto en él no se aplica a los aviadores civiles que habían cumplido 15
años o más de cotizaciones o de servicios al momento de entrar en vigencia el
sistema de seguridad social en pensiones regulado en la Ley 100 de 1993.
Finalmente, la Corte advierte que, como se indica en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, CAXDAC es una “caja cerrada”, en la medida en que no recibe nuevos
afiliados, pues, en los términos del artículo 8º del Decreto 1282 de 1994, “los
aviadores que ingresen con posterioridad al 1º de abril de 1994, se regirían
por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993” lo que significa que el régimen administrado por CAXDAC terminará clausurándose cuando se asuma
la responsabilidad del último de sus pensionados.
La decisión que
en esta sentencia se adopta es compatible con el citado artículo 8º, de modo
que aquellos aviadores que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones por ingresar después del 1º de abril de 1994 no podrían ingresar a
CAXDAC, ya que, para retornar al sistema administrado por CAXDAC es condición
ineludible haber pertenecido a él antes del 1o de abril de 1994.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar  EXEQUIBLE el artículo 5º del decreto 1282 de 1994,
siempre y cuando se
entienda que no se aplica a los aviadores civiles que, al momento de entrar en
vigencia el sistema de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, de
conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la pensión se calculará
conforme al sistema en el que se encuentre la persona.
SEGUNDO.- Declarar
así mismo EXEQUIBLE el
artículo 5º del decreto 1282 de 1994, bajo el entendido de que el régimen de
transición de los aviadores civiles se aplica a quienes, al momento de entrar
en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones regulado en la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, se
trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad y decidan regresar
al régimen de prima media administrado por la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC, siempre y cuando:  a)
trasladen a este régimen todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro
individual con solidaridad; y b) dicho ahorro no sea inferior al monto del
aporte legal correspondiente, en caso de que hubieren permanecido en el régimen
administrado por CAXDAC. En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en
el régimen de prima media.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 1996. M. P. Jorge Arango Mejía.
[3] En la Sentencia C-333 de 2003, la Corte consideró que el ejercicio de las facultades extraordinarias por el ministro delegatario es válido. M. P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[4] El aparte transcrito se toma del resumen de la demanda que aparece
en  la Sentencia C-789 de 2002.
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-789 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Ibidem.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-496 de 1994. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Este recuento aparece en las Sentencias C-179 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz y C-386 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz.
[11] Ibídem.
[12] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ibídem.
[14] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-122 de 2005. M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-789 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil.