C-797-14
Sentencia
C-797/14
SUPERINTENDENCIA
DE PUERTOS Y TRANSPORTE-Facultad para expedir reglamentación
de características técnicas de sistemas de seguridad documental
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Juez constitucional debe examinar si continúa
produciendo efectos jurídicos
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de las normas objeto de control no es
requisito sine qua non
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Alcance/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Procedencia excepcional fijada por la
Jurisprudencia constitucional
Este tribunal ha determinado que en principio, el referido escrutinio
judicial únicamente recae sobre preceptos infra constitucionales que tienen la
potencialidad de producir efectos jurídicos, y no frente a aquellos otros que
carecen de esta virtualidad.  Esta regla se explica por la naturaleza y el
objeto del control abstracto de constitucionalidad, ya que como este mecanismo
se orienta a garantizar que la totalidad de las disposiciones que integran el
sistema jurídico sean compatibles con el ordenamiento superior, y como a su
vez, tales prescripciones sólo pueden erosionar la supremacía constitucional
cuando pueden impactar efectivamente el derecho positivo, la consecuencia
ineludible es que el dispositivo referido sólo tiene sentido respecto de
aquellos preceptos que pueden producir efectos jurídicos. Es por este motivo
que aunque el examen de constitucionalidad envuelve un juicio de validez en el
que se confronta un precepto infra constitucional con el ordenamiento superior,
a efectos de excluir del sistema aquellas prescripciones que sean incompatibles
con este último, la determinación de la vigencia y eficacia de tales normas
constituye una fase preliminar del control abstracto, que sirve para determinar
la procedencia del mismo. Con fundamento en esta directriz, entonces, la Corte
ha fijado el alcance de este dispositivo, estableciendo, por ejemplo, que las
disposiciones legales que han perdido su vigencia en razón de una derogación
tácita, expresa u orgánica, en principio no son susceptibles de control, salvo
que en razón del principio de favorabilidad, de reglas especiales de transición
o de circunstancias análogas, tengan efectos ultra activos; de igual modo, con
fundamento en esta pauta, este tribunal ha concluido que se encuentra facultado
para examinar la validez de disposiciones que aún no han entrado a regir, en
razón a que aunque actualmente no despliegan sus efectos jurídicos, sí tienen
vocación para hacerlo. Pese al alcance general de la regla anterior, esta
Corporación ha identificado una serie de hipótesis exceptivas en las que el
control constitucional podría recaer sobre preceptos que no tienen vocación
para producir efectos jurídicos. Se trata de eventos en los que la aplicación de
la regla general reseñada en el acápite anterior, o carece de justificación
desde la perspectiva constitucional, o podría erosionar la supremacía del texto
superior, así: Por un lado, existen disposiciones legales cuyo ámbito temporal
de aplicación es particularmente estrecho y limitado, y esta circunstancia
impide activar y efectuar el control constitucional durante este período. De
entenderse que el juicio de validez efectuado por esta corporación recae
exclusivamente sobre normas susceptibles de producir efectos jurídicos en un
escenario como este, el resultado inexorable sería que las normas que rigen por
cortos períodos de tiempo resultarían inmunes al control constitucional, y
además, que los órganos de producción normativa podrían recurrir a la estrategia
ilegítima de limitar la vigencia de las normas que expiden, a efectos de eludir
el escrutinio de este tribunal. Por este motivo se ha entendido que ese
mecanismo también opera respecto de normas que rigen durante reducidos lapsos
temporales, aun cuando el juicio de constitucionalidad se produzca cuando la
disposición haya dejado de ser aplicada por los operadores jurídicos. De igual
modo, existen actos normativos cuyo escrutinio por este tribunal constituye un
imperativo a la luz del texto constitucional, motivo por el cual, la
circunstancia de que la decisión judicial que determina la validez de los
mismos esta llamada a producirse cuando tales actos hayan cesado de producir
efectos jurídicos, no afecta la viabilidad del control. Así ocurre, por ejemplo,
con los decretos que declaran un estado de excepción o con aquellos que se
dictan con fundamento en esta declaratoria, de modo que aunque en muchas
ocasiones el fallo sobre su exequibilidad se adopta cuando ya han cesado sus
efectos jurídicos porque, o bien se levantó el correspondiente estado de
excepción, o bien se venció el plazo determinado en el mismo, la exigencia de
que todos estos decretos sean revisados por la Corte, faculta a este organismo
para emprender el juicio de validez. En estos casos, la excepción a la regla
general se justifica en razón de la existencia  de una disposición
constitucional expresa de la Carta Política que hace imperativo el control
constitucional, independientemente de la vigencia y eficacia del precepto. En
tercer lugar, cuando se encuentra que existe una manifiesta y grave vulneración
del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos
han cesado, y que tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con
efectos retroactivos, podría adelantarse el juicio de constitucionalidad. En
estos eventos, pese a que ha concluido la aplicación de la disposición
jurídica, el juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la
base de que el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento
jurídico, al retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.
Finalmente, en algunas oportunidades excepcionales la Corte ha entendido que el
punto de partida para evaluar la competencia del juez constitucional para
efectuar el juicio de validez no es el momento en el que se produce la decisión
judicial, sino el momento en que se activa este mecanismo. Así las cosas,
podría ser viable el control frente a disposiciones legales que han perdido la
potencialidad de producir efectos jurídicos, cuando en todo caso la demanda de
inconstitucionalidad se interpuso cuando aún tenía esta virtualidad. Esto puede
ocurrir, por ejemplo, con cláusulas que rigen por un periodo de tiempo
determinado, el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero
durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del
acto normativo. En estos eventos, entonces, la vocación de la disposición para
producir efectos jurídicos se examina, no en el momento en que debe producirse
la decisión judicial, sino en el momento en que se activa el mecanismo, en
atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad y al derecho
de acceso al sistema de administración de justicia.
NORMA ACUSADA-Pronunciamiento ante vigencia dudosa por incertidumbre
de derogatoria tácita
La Corte ha establecido una regla de cierre para casos cuya solución
jurídica representa una dificultad objetiva para el juez constitucional. Puede
ocurrir, por ejemplo, que existan dudas razonables y fundadas sobre la
derogación tácita de un precepto legal que ha sido demandado, o sobre la
posibilidad de que éstos tenga efectos ultra activos después de su derogación,
o incluso, que la determinación sobre la insuficiencia del plazo de vigencia de
la norma o sobre la gravedad de la infracción al ordenamiento superior,
involucre juicios discrecionales, y que en tal calidad, no atienden a un
criterio objetivo de valoración. En todos estos eventos, la Corte ha optado por
una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso
a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se
resuelven en favor de la competencia de este tribunal.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia constitucional
INHIBICION
DE LA CORTE-Disposición derogada que no produce efectos
jurídicos
Referencia:
expediente D-10218
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de
2011. “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”
Actor:
Emilce
Rico Coba
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los
siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
En ejercicio de la acción pública
de constitucionalidad, la ciudadana Emilce Rico Coba demandó el parágrafo del
artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
1.1.
Contenido de la
disposición demandada
A continuación se transcribe y
subraya el aparte normativo impugnado:
“Ley 1450 de 2011
(junio 16)
Diario Oficial Nro. 48.102 de 16 de junio de 2011
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA
(…)
“ARTÍCULO 89. SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Amplíese el
cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991,
a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que
ocasionen su funcionamiento y/o inversión.
Aquellos sujetos de los cuales se le han
ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo,
pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda
según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la
inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser
superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.
Parágrafo. Facúltase a la Superintendencia de Puertos y
Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las
características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán
implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de
esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.”
1.2.
Solicitud
Por considerar que el
parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 contraviene la preceptiva
constitucional, la accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad
simple de la disposición demandada.
1.3.
Fundamentos de la demanda
La actora estima que el
precepto impugnado, mediante el cual se otorgaron competencias reglamentarias a
la Superintendencia de Puertos y Transporte,  transgrede los artículos 2, 4,
136, 158, 189, 339 y 374 de la Carta Política, por las siguientes razones:
En primer lugar, como a la
luz del ordenamiento superior la facultad reglamentaria corresponde primariamente
al Presidente de la República, y sólo de manera subsidiaria a los ministros y a
las superintendencias, cuando así lo disponga el primer mandatario, la norma
que otorga esta  atribución a la referida instancia gubernamental, desconoce la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política, y por tanto, el artículo 2 superior.
En segundo lugar, en la medida
en que por la circunstancia anterior, la norma acusada trastocó el sistema
constitucional de distribución de competencias, se desconoció la fuerza
vinculante y la superioridad jerárquica de la Carta Política, y por ende, el
artículo 4 superior.
En tercer lugar, el aparte
normativo impugnado vulnera el artículo 136 de la Carta Política, porque aunque
a la luz de este último precepto el Congreso tiene vedada la posibilidad de
interferir en asuntos privativos de otras autoridades, la norma legal desdibuja
el modelo constitucional de distribución de funciones, al asignar prerrogativas
del Presidente de la República como máxima autoridad administrativa, a otras
instancias gubernamentales como la Superintendencia de Puertos y Transporte.
En cuarto lugar, el precepto
legal quebranta el artículo 189 de la Carta Política, ya que mientras este
último asigna expresamente al Jefe de Gobierno la función reglamentaria
mediante la expedición de “decretos, resoluciones y  órdenes para la
cumplida ejecución de las leyes”, la medida legislativa cuestionada la atribuye
a un órgano distinto. Esta disposición se adoptó pasando por alto que en distintas
oportunidades la Corte Constitucional ha establecido que la potestad
reglamentaria es inalienable, intransferible, inagotable, irrenunciable y
necesaria para la debida ejecución de la ley, y que por este motivo, el
Congreso de la República no podría ampararse en una interpretación distinta del
texto superior, para derivar de allí la posibilidad de adjudicar la referida facultada
un órgano distinto al propio Presidente.
En quinto lugar, dado que la
facultad reglamentaria asignada a la Superintendencia de Puertos y Transporte
no guarda ninguna correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo ni con el
Plan de Inversiones 2011 – 2014, expedido con el objeto de “consolidar la
seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto al progreso social,
lograr un dinamismo económico regional que permita el desarrollo sostenible y
el crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza, y en definitiva,
mayor prosperidad para toda la población”[1],
el precepto legal vulnera del principio de unidad de materia establecido en
el artículo 158 del texto superior. En otras palabras, la asignación
competencial fue utilizada como un “disfraz”  de un supuesto beneficio general,
cuando en realidad constituye una medida ajena a la planificación del
desarrollo.
Adicionalmente, como a la luz
del artículo 339 superior el Plan de Inversiones Públicas debe contener los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública, así como la indicación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución, y como el precepto acusado no tiene ninguna relación con estas
materias, la forzosa conclusión es que de manera artificiosa el legislador
incluyó una disposición extraña a los propósitos de las herramientas de
planificación establecidas en el ordenamiento superior.
Finalmente, y como
consecuencia de todas las infracciones anteriores, la norma demandada lesionó el
artículo 374 de la Carta Política, al pretender modificar el texto
constitucional por una vía distinta a las determinadas en el referido precepto,
como son el acto legislativo expedido por el propio Congreso, la Asamblea
Constituyente  y el referendo.
2.
Admisión
Mediante auto del 12 de mayo
de 2014, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó: (i) Correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación
del correspondiente concepto; (ii) Fijar en lista la ley acusada para las
respectivas intervenciones ciudadanas; (iii) Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, y a los
ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho; (iv) Invitar a participar
a las facultades de derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Universidad
Sergio Arboleda y Universidad Católica, así como a la Asociación Colombiana de
Derecho Procesal Constitucional, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
3.
Intervenciones
3.1.
Intervenciones que
solicitan un fallo inhibitorio[2] (Departamento
Nacional de Planeación y Asociación Colombiana de Derecho Procesal
Constitucional)
Los
intervinientes señalados solicitan un fallo inhibitorio, en atención a las
siguientes circunstancias: (i) En las demanda no se especificaron las razones
de la infracción a la preceptiva constitucional, sino que, por el contrario,
únicamente se presentaron “consideraciones de carácter subjetivo sin
descender a la forma en que se concreta esa violación”, y apreciaciones
personales sobre el sentido de la incompatibilidad normativa; (ii) la
presunta vulneración del texto constitucional se ampara en precedentes
jurisprudenciales que no tienen ningún vínculo material con el problema
jurídico de fondo subyacente al presente caso; (iii) el análisis de la demanda
recae sobre disposiciones jurídicas que no fueron demandadas, por lo que las
correspondientes acusaciones no podrían ser utilizadas para emprender el
control constitucional.
3.2.
Intervenciones en favor de
la declaratoria de exequibilidad (Departamento
Nacional de Planeación[3])
A juicio del Departamento Nacional de Planeación, el
precepto impugnado no desconoce ninguna de las disposiciones constitucionales
que la accionante estimó violadas, como quiera que la competencia reglamentaria
conferida a la Superintendencia Nacional de Puertos y Transporte tiene relación
directa con el objeto institucional y las funciones de esta entidad, y como
quiera que, además, el legislador puede atribuir a las superintendencias y a
los ministerios tales facultades, aunque estas deben ejercerse siguiendo las directrices
fijadas por el Presidente de la República, tal como lo ha reiterado en
múltiples ocasiones la propia Corte Constitucional[4].
3.3.
Intervenciones en favor de
la declaratoria de inexequibilidad (Asociación Colombiana de Derecho Procesal
Constitucional)[5]
La Asociación Colombiana de Derecho Procesal
Constitucional considera que el precepto demandado transgrede el ordenamiento
superior, en atención a las siguientes circunstancias: (i) Dado que el propio
artículo 189 de la Constitución atribuye al Presidente de la República la
facultad reglamentaria, mediante una ley no se podía asignar esta potestad de
rango constitucional a un órgano distinto; (ii) la disposición impugnada no
tiene ningún vínculo temático con el artículo en el que se encuentra
incorporada, ya que mientras la primera parte del artículo 89 de la Ley 1450 de
2011 regula el cobro de la tasa establecida en el artículo 27.2 de la Ley 1 de
1991, para financiar los costos y gastos de la entidad, el aparte normativo
acusado asigna una competencia reglamentaria a la Superintendencia de Puertos y
Transporte en una materia extraña a esta tasa, referida a los sistemas de
seguridad documental de las entidades vigiladas por la superintendencia, para
garantizar la legitimidad de los certificados que estas expidan y para proteger
al usuario de la falsificación; (iii) finalmente, a la Superintendencia de
Puertos y Transporte corresponde, no la reglamentación de las sistemas de
seguridad documental, sino el “estudio del sistema y método para el cobro de
la tasa contemplada en el artículo 89 Ibídem, pero es al Ministerio de Tránsito
y Transporte a quien le corresponde establecer las fórmula y criterios
necesarios para el recaudo del tributo en mención”.
4.
Concepto del Ministerio
Público
4.1.
Mediante concepto rendido el día 1
de julio de 2014, la Procuraduría General de la Nación solicita a esta
Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del texto demandado, y en su defecto, declarar su inexequibilidad.
4.2.
Con respecto al primero de los
requerimientos, la Vista Fiscal argumenta que no se reúnen las condiciones para
evaluar los cargos de la demanda, como quiera que el texto normativo impugnado
otorgó competencias reglamentarias a la Superintendencia de Puertos y
Transporte durante un plazo temporal determinado que ya se encuentra vencido.
En efecto, a la luz del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, la
atribución debía ser ejercida en un plazo de 15 meses, y como quiera que este
plazo se contabiliza a partir de la expedición de la ley, es decir, a partir
del 16 de junio de 2011, actualmente esta potestad ha expirado y no podría ser
objeto de control.
Además,
aunque la referida entidad expidió reglamentaciones en esta materia con posterioridad
a este plazo, mediante las resoluciones 7434 de 2012[6] y 9304 de 2012[7], esta
normatividad no podría ser invocada para justificar la competencia de esta
Corporación para pronunciarse sobre el precepto acusado con el argumento de que
aún subsisten los efectos jurídicos de la disposición controvertida, pues tales
reglamentaciones no tienen como fundamento esta norma, y el cuestionamiento a
la validez de las mismas se debe canalizar en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
4.3.
En cuanto a la pretensión
subsidiaria, relativa a la inexequibilidad de la medida legislativa, la Vista
Fiscal sostiene que la norma impugnada es contraria a la preceptiva
constitucional en al menos tres sentidos.
4.3.1. Por una parte, aunque la potestad normativa que el
texto constitucional asignó al Presidente de la República no excluye de plano
las reglamentaciones residuales por parte de las distintas dependencias de la
rama ejecutiva del poder público, orientadas a la aplicación de la normativa
constitucional, legal y reglamentaria[8],
en cualquier caso, el ejercicio de esta potestad debe tener un sustento legal o
reglamentario claro y determinado y debe extenderse exclusivamente a las
materias afines al objeto institucional de la entidad que la ejerce, para
evitar que se desborde su ejercicio y que por esta vía se invadan las
competencias legislativas del Congreso o las competencias reglamentarias del
Presidente de la República.
La
norma demandada, sin embargo, prescindió de todas estas pautas, porque desde
una perspectiva material se confirieron atribuciones legislativas a la
Superintendencia de Puertos y Transporte, y no facultades de naturaleza reglamentaria.
En efecto, la disposición impugnada asigna funciones normativas a esta entidad
en una de las formas en que el Estado interviene en la economía, “en lo que
tiene que ver con los servicios públicos de transporte terrestre, férreo,
marítimo y fluvial, lo que implica, necesariamente, la exigencia de requisitos
para el ejercicio de actividades económicas relacionadas con dichos servicios”.
Así las cosas, como a la luz de los artículos 333 y 334 de la Carta
Política, esta materia es de naturaleza legal, la facultad correspondiente no
podía ser adjudicada a una instancia gubernamental como la Superintendencia de
Puertos y Transporte, porque sólo podría ser ejercida por el propio Congreso.
4.3.2. A esta circunstancia se añade que la potestad
legislativa así conferida no fue objeto de un examen concienzudo y minucioso
por parte del órgano parlamentario, porque nació a partir de una simple
proposición que se efectuó en las sesiones conjuntas de las comisiones terceras
y cuartas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y que
fue aprobada sin fórmula de juicio alguna, pese a que podría comprometer el
derecho al debido proceso de los sujetos que son objeto de la vigilancia de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, como quiera que dicha entidad vendría
a vigilar el cumplimiento de la normatividad que ella misma expide, y por
tanto, tendría el rol de juez y parte en un mismo asunto.
4.3.3. Finalmente, la disposición también resulta lesiva del
principio de unidad de materia, en la medida en que la facultad reglamentaria
allí prevista no guarda ninguna relación con los objetivos, metas y programas
del Plan Nacional de Desarrollo[9].
4.3.4. Así las cosas, la Procuraduría concluye que “en
atención a los vicios en que incurrió el Congreso de la República por
extralimitarse al otorgar verdaderas facultades extraordinarias para legislar a
un ente administrativo al que constitucionales éstas no se le pueden asignar y
que éste tampoco puede ejercer, así como por vulnerar el principio de unidad de
materia, de manera subsidiaria se solicitará a esta Corporación Judicial
declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada dentro del presente
proceso”.
4.4.
De acuerdo con el planteamiento
anterior, la Vista Fiscal solicita a esta Corporación inhibirse para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 89 de la
Ley 1450 de 2011, y subsidiariamente, declarar inexequible esta disposición.
II. CONSIDERACIONES
1.    Competencia
De acuerdo con el artículo
241.4 de la Constitución Política, este tribunal es componente para resolver el
presente asunto.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los
antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, en la medida
en que el Departamento Nacional de Planeación, la Asociación Colombiana de
Derecho Procesal Constitucional y la Procuraduría General de la Nación
estimaron que esta Corporación debía inhibirse de fallar de fondo, se evaluará
la procedencia del juicio de constitucionalidad a partir de los
cuestionamientos esbozados por estas entidades, referidos tanto a la supuesta
incompetencia de este tribunal para efectuar el control respecto de una norma
cuyos efectos jurídicos han cesado, como a la presunta ineptitud sustantiva de
la demanda[10].
Y en segundo lugar, en caso
de dar una respuesta afirmativa al interrogante anterior, se examinarán los
cargos propuestos por la accionante, por la presunta infracción de los
artículos 2, 4, 136, 158, 189, 339 y 374 de la Carta Política.
3.
Viabilidad de un
pronunciamiento de fondo
3.1. Tal como se expresó en
los acápites precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado
sustanciador efectuó una valoración provisional del escrito de acusación,
concluyendo que, en principio, la Corte tenía competencia para evaluar los
requerimientos allí contenidos, y que los cargos formulados en contra del
parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 admitían un pronunciamiento de
fondo. Posteriormente, sin embargo, tanto los intervinientes como la Vista
Fiscal consideraron que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud
sustantiva de la demanda y porque el accionante propuso el examen respecto de
una disposición que ya no produce efectos jurídicos, y por tanto, no
susceptible de control en esta sede. En este contexto, la Corte deberá
determinar la viabilidad del examen propuesto por la peticionaria, a partir de
los cuestionamientos señalados.
Los
reparos al escrito de acusación son de dos tipos.
Por
una parte, la Vista Fiscal sostiene que la accionante impugnó una disposición
que actualmente no produce efectos jurídicos, en la medida en que allí se
otorgaron competencias reglamentarias a la Superintendencia de Puertos y
Transporte  por un plazo determinado que ya expiró, y de las cuales no hizo uso,
y que estas circunstancias descartan la competencia de este tribunal.
Por
otro lado, el Departamento Nacional de Planeación y la Asociación Colombiana de
Derecho Procesal Constitucional afirman que los cuestionamientos de la demanda no
satisfacen las exigencias elementales para la estructuración de un juicio de
constitucionalidad, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i)
los planteamientos de la actora se sustentan en apreciaciones personales, y no
en una confrontación objetiva entre el contenido de la disposición acusada y el
ordenamiento superior; (ii) los cargos se justifican a partir de precedentes
jurisprudenciales que no son aplicables al caso; (iii) el análisis de la
demanda recae sobre disposiciones jurídicas que no fueron atacadas en el
proceso judicial.
3.2.
Como quiera que la Vista Fiscal considera que independientemente de la aptitud
de los cargos, este tribunal no tiene competencia para pronunciarse sobre una
disposición que no tiene la potencialidad de producir efectos jurídicos, en
tanto en ella se otorgaron competencias regulativas a la Superintendencia de
Puertos y Transporte por un plazo fijo que ya expiró y durante el cual no hizo
uso de tales facultades, la Corte deberá determinar si las normas de asignación
de competencias normativas por plazos temporales determinados que ya han
vencido son susceptibles de control constitucional, y si por tanto, en esta
oportunidad hay lugar a un examen sobre la exequibilidad del parágrafo del
artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.
Para este efecto, deben tenerse en cuenta las directrices que sobre este
particular ha esbozado esta Corporación. En este marco, la Corte ha establecido:
(i) una regla general para determinar la procedencia del control
constitucional; (ii) un catálogo enunciativo y no taxativo de excepciones a
esta regla general; (iii) y una regla de cierre para resolver los casos
dudosos.
3.3.1.
En efecto, este tribunal ha determinado que en principio, el referido
escrutinio judicial únicamente recae sobre preceptos infra constitucionales que
tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos, y no frente a aquellos
otros que carecen de esta virtualidad[11].
Esta regla se explica por la naturaleza y el objeto del control abstracto de
constitucionalidad, ya que como este mecanismo se orienta a garantizar que la
totalidad de las disposiciones que integran el sistema jurídico sean
compatibles con el ordenamiento superior, y como a su vez, tales prescripciones
sólo pueden erosionar la supremacía constitucional cuando pueden impactar efectivamente
el derecho positivo, la consecuencia ineludible es que el dispositivo referido
sólo tiene sentido respecto de aquellos preceptos que pueden producir efectos
jurídicos.
Es
por este motivo que aunque el examen de constitucionalidad envuelve un juicio de
validez en el que se confronta un precepto infra constitucional con el
ordenamiento superior, a efectos de excluir del sistema aquellas prescripciones
que sean incompatibles con este último, la determinación de la vigencia y
eficacia de tales normas constituye una fase preliminar del control abstracto, que
sirve para determinar la procedencia del mismo[12].
Con
fundamento en esta directriz, entonces, la Corte ha fijado el alcance de este
dispositivo, estableciendo, por ejemplo, que las disposiciones legales que han
perdido su vigencia en razón de una derogación tácita, expresa u orgánica, en
principio no son susceptibles de control, salvo que en razón del principio de
favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas,
tengan efectos ultra activos[13];
de igual modo, con fundamento en esta pauta, este tribunal ha concluido que se
encuentra facultado para examinar la validez de disposiciones que aún no han
entrado a regir, en razón a que aunque actualmente no despliegan sus efectos
jurídicos, sí tienen vocación para hacerlo[14].
3.3.2.
Pese al alcance general de la regla anterior, esta Corporación ha identificado
una serie de hipótesis exceptivas en las que el control constitucional podría
recaer sobre preceptos que no tienen vocación para producir efectos jurídicos.
Se trata de eventos en los que la aplicación de la regla general reseñada en el
acápite anterior, o carece de justificación desde la perspectiva
constitucional, o podría erosionar la supremacía del texto superior, así:
-
Por un lado, existen disposiciones
legales cuyo ámbito temporal de aplicación es particularmente estrecho y
limitado, y esta circunstancia impide activar y efectuar el control
constitucional durante este período. De entenderse que el juicio de validez
efectuado por esta corporación recae exclusivamente sobre normas susceptibles
de producir efectos jurídicos en un escenario como este, el resultado
inexorable sería que las normas que rigen por cortos períodos de tiempo
resultarían inmunes al control constitucional, y además, que los órganos de
producción normativa podrían recurrir a la estrategia ilegítima de limitar la
vigencia de las normas que expiden, a efectos de eludir el escrutinio de este
tribunal. Por este motivo se ha entendido que ese mecanismo también opera
respecto de normas que rigen durante reducidos lapsos temporales, aun cuando el
juicio de constitucionalidad se produzca cuando la disposición haya dejado de
ser aplicada por los operadores jurídicos[15].
-
De igual modo, existen actos normativos
cuyo escrutinio por este tribunal constituye un imperativo a la luz del texto
constitucional, motivo por el cual, la circunstancia de que la decisión
judicial que determina la validez de los mismos esta llamada a producirse cuando
tales actos hayan cesado de producir efectos jurídicos, no afecta la viabilidad
del control. Así ocurre, por ejemplo, con los decretos que declaran un estado
de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta declaratoria,
de modo que aunque en muchas ocasiones el fallo sobre su exequibilidad se
adopta cuando ya han cesado sus efectos jurídicos porque, o bien se levantó el
correspondiente estado de excepción, o bien se venció el plazo determinado en
el mismo, la exigencia de que todos estos decretos sean revisados por la Corte,
faculta a este organismo para emprender el juicio de validez. En estos casos,
la excepción a la regla general se justifica en razón de la existencia  de una
disposición constitucional expresa de la Carta Política que hace imperativo el
control constitucional, independientemente de la vigencia y eficacia del
precepto[16].
-
En tercer lugar, cuando se
encuentra que existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento
superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos han cesado, y que
tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos
retroactivos, podría adelantarse el juicio de constitucionalidad. En estos
eventos, pese a que ha concluido la aplicación de la disposición jurídica, el
juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que
el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al
retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.
-
Finalmente, en algunas
oportunidades excepcionales la Corte ha entendido que el punto de partida para
evaluar la competencia del juez constitucional para efectuar el juicio de
validez no es el momento en el que se produce la decisión judicial, sino el
momento en que se activa este mecanismo. Así las cosas, podría ser viable el
control frente a disposiciones legales que han perdido la potencialidad de
producir efectos jurídicos, cuando en todo caso la demanda de
inconstitucionalidad se interpuso cuando aún tenía esta virtualidad. Esto puede
ocurrir, por ejemplo, con cláusulas que rigen por un periodo de tiempo determinado,
el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero durante el
trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del acto
normativo. En estos eventos, entonces, la vocación de la disposición para
producir efectos jurídicos se examina, no en el momento en que debe producirse
la decisión judicial, sino en el momento en que se activa el mecanismo, en
atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad y al derecho
de acceso al sistema de administración de justicia[17].
3.3.3.
Por último, la Corte ha establecido una regla de cierre para casos cuya
solución jurídica representa una dificultad objetiva para el juez
constitucional. Puede ocurrir, por ejemplo, que existan dudas razonables y
fundadas sobre la derogación tácita de un precepto legal que ha sido demandado,
o sobre la posibilidad de que éstos tenga efectos ultra activos después de su
derogación, o incluso, que la determinación sobre la insuficiencia del plazo de
vigencia de la norma o sobre la gravedad de la infracción al ordenamiento
superior, involucre juicios discrecionales, y que en tal calidad, no atienden a
un criterio objetivo de valoración. En todos estos eventos, la Corte ha optado
por una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso
a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se
resuelven en favor de la competencia de este tribunal[18].
3.4.
A partir de estas tres directrices, la Corte ha determinado la viabilidad del
control constitucional en cada una de las hipótesis que afectan la vigencia y
la eficacia de los actos normativos y de las disposiciones jurídicas en ellas
contenidas, tal como se indica a continuación:
3.4.1.
Por una parte, la Corte ha determinado la procedencia del control
constitucional frente al fenómeno de la vigencia.
En
primer lugar, se ha entendido que, por regla general, no hay lugar a un
pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de actos normativos o de
disposiciones jurídicas que  no  han satisfecho los requisitos establecidos en
el derecho positivo para su entrada en vigencia.
Así
ocurre, por ejemplo, con los actos normativos respecto de los cuales no se ha
surtido el procedimiento de la promulgación, condición sine qua non para
su entrada en vigencia y para que entren a regir. Este es el caso, por ejemplo,
de las decisiones de esta Corporación respecto del Acto Legislativo No. 07 de
2011 Senado y 143 de 2011 Cámara de Representantes, mediante el cual se
pretendía introducir una reforma integral al sistema de administración de
justicia, y que tras la presentación de lo que el gobierno nacional denominó
objeciones presidenciales, no fue promulgado. En este escenario se presentaron
dos demandas de inconstitucionalidad en contra del referido acto normativo, por
la presunta vulneración de los principios de identidad y de consecutividad, y
la supuesta sustitución de elementos esenciales de la Carta Política. Ambas
demandas fueron rechazadas en su momento[19],
y tras haberse cuestionado la decisión mediante el recurso de súplica, la Corte
sostuvo que el rechazo era consistente con los principios que orientan el
control constitucional, y en particular, con la regla que circunscribe este
mecanismo a los actos normativos que producen efectos o tengan vocación de
producirlos; en este caso, como quiera que por decisión del propio órgano
constituyente el acto legislativo fue archivado, y como quiera que además no se
surtió el trámite necesario para su entrada en vigor, como es la promulgación,
el acto normativo no tenía la virtualidad de impactar o incidir en el derecho
positivo, por lo que la Corte carecía de toda competencia para efectuar el correspondiente
control[20].
Excepcionalmente,
sin embargo, es posible adelantar este escrutinio cuando el propio texto
constitucional establece un control previo y automático. Este es el caso, por
ejemplo, con las leyes estatutarias, cuyo examen de constitucionalidad procede,
por expresa disposición de la Carta Política, antes de su entrada en vigencia,
y antes de que puedan producir efectos jurídicos.
En
segundo lugar, una disposición que ya se ha incorporado al ordenamiento
jurídico puede perder su vigencia en razón de la existencia de otro precepto o
de otro cuerpo normativo de su mismo rango jerárquico que la deroga, bien
sea por la vía de la derogación tácita, de la derogación expresa, o de la
derogación orgánica. En estos casos, como normalmente la pérdida de vigencia
impide desde ese momento la aplicación de la correspondiente disposición, la
Corte ha concluido que por regla general, frente a tales preceptos es
improcedente el control constitucional.
Así, cuando existe una
incompatibilidad entre dos preceptos legales que tienen el mismo ámbito de
aplicación, y uno de ellos es posterior a otro, y con esta derogación tácita la
disposición derogada pierde plenamente su vigor, esta Corporación ha entendido
que no hay lugar al juicio de validez. Este es el caso de la sentencia C-300 de
2002[21],
en la que la Corte se inhibió de pronunciarse respecto del aparte normativo del
artículo 34 de la Ley 633 de 2000, que fijaba una presunción de derecho sobre
los sujetos que hacen parte del régimen simplificado, y que fue derogada
tácitamente por el artículo 12 de la Ley 716 de 2001. Asimismo, en la sentencia
C-329 de 2001[22]
la Corte estimó que no era procedente el juicio de constitucionalidad respecto
de los artículos 24 de la Ley 3ª de 1986 y 50 del Decreto 1222 de 1986, que
establecían la prohibición para los diputados y sus parientes para ser
designados en las asambleas para cargos remunerados, en cuanto fueron derogadas
tácitamente por el artículo 49 de la Ley 617 de 2000; por este motivo, en el
referido fallo la Corte se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la
exequibilidad tales preceptos legales, sobre la base de su pérdida de vigencia,
y sobre la base de que tampoco podrían ser aplicados ultractivamente.
Lo mismo acontece cuando opera una derogación orgánica
de la disposición demandada. Así, en la sentencia C-724 de 2007[23], este tribunal se
abstuvo de evaluar la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 15 de 1958, que
radicaba en los grandes empleadores el deber de vincular una determinada
proporción mínima colombianos mayores de 40 años. Como quiera que la Ley 931 de
2004 fijó una regulación integral de la materia, y por esta vía derogó la
disposición demandada, y como quiera que por la circunstancia anterior la norma
dejó de regir, la Corte concluyó que carecía de la competencia para efectuar el
análisis propuesto.
No obstante, en la medida en que en algunas ocasiones,
en razón de principios como el de favorabilidad, una norma derogada puede
producir efectos jurídicos, el control constitucional es viable en estas
hipótesis excepcionales. En la sentencia C-774 de 2001[24], por ejemplo, la Corte
se pronunció sobre la exequibilidad de distintos preceptos del Decreto 2700 de
1991 (Código de Procedimiento Penal), derogado al momento de expedirse la
sentencia correspondiente; a juicio de la Corte, el examen era posible, en
cuanto el referido cuerpo normativo podía ser aplicado a las actuaciones y
diligencias iniciadas con anterioridad a la derogatoria, según lo dispone el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, y en la medida en que podrían aplicarse
ultractivamente en los casos en que esto resultase más benéfico o favorable para
el investigado o acusado, que la del nuevo Código de Procedimiento Penal, según
lo dispone el artículo 44 de la Ley 153 de 1887. En la sentencia C-1144 de 2000[25], por su
parte, se efectuó el control constitucional respecto del artículo 22 de la Ley
383 de 1997, con excepción de los parágrafos 1 y 2, sobre la base de que,
aunque fueron derogados expresamente por el artículo 71 de la Ley 488 de 1999,
podían desplegar sus efectos en razón del principio de favorabilidad en materia
penal.  Y por su parte, en la sentencia C-819 de 2011[26], se sostuvo que la
derogatoria del artículo 54 de la Ley 196 de 1971, que fijaba el catálogo de
las faltas a la honradez del abogado, no implicaba la incompetencia de la Corte
para efectuar el análisis de fondo, pues en virtud del régimen de transición
previsto en el nuevo Código Disciplinario del Abogado, la referida disposición
podría tener efectos ultra activos; así las cosas, la inhibición contenida en
el referido fallo se estableció, no en razón de la derogación de la norma, sino
en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
3.4.2. Un segundo fenómeno que puede afectar la
aplicabilidad de los actos normativos y las disposiciones jurídicas, se refiere
a la invalidez de las normas que sirven de fundamento a tales actos y
preceptos.
Este es el caso, por ejemplo, de los decretos dictados
con fundamento en una declaratoria de un estado de excepción que posteriormente
es declarado inexequible. Aunque este tribunal ha sostenido que esta
circunstancia hace cesar inmediatamente los efectos de todos los decretos
expedidos en desarrollo del estado de excepción , en todo caso ha mantenido su
competencia para efectuar el control sobre tales actos, no solo porque respecto
de ellos  existe un control automático a la luz de la Carta Política, sino porque,
además, en estos casos es posible otorgar efectos retroactivos a la
declaratoria de inexequibilidad para impedir que se convaliden “los efectos
de una norma con graves vicios formales desde su nacimiento”.
Así, en la sentencia C-619 de 2003[27], por ejemplo, la Corte
evaluó la exequibilidad del Decreto 900 de 2003, dictado con fundamento en el
estado de excepción prorrogado el año anterior, pero que fue declarado
inexequible. Pese a que según este tribunal, tal declaratoria de
inexequibilidad tenía como consecuencia inexorable la pérdida de la vigencia de
todos los decretos dictados con fundamento en este acto, se concluyó que “lo
procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la
constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción
indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y
el alcance de su decisión. De lo contrario, el período comprendido entre la
expedición de un decreto legislativo y la declaratoria de inexequibilidad de la
norma en que se basó aquel, estaría sustraído del control judicial (…) y
estaría convalidando los efectos de una norma con graves vicios desde su
nacimiento”. De acuerdo con este planteamiento, se determinó no solo que el
Decreto 900 de 2003 era inconstitucional por haberse fundamentado en un estado
de conmoción interior indebidamente prorrogado, sino además, que la decisión
judicial debía tener efectos retroactivos, en razón a que el vicio se
presentaba desde su origen, en razón a que por tener una naturaleza
presupuestal, el principio democrático se vio seriamente comprometido, y en
razón a que si se otorgaban efectos hacia el futuro, se estaría validando una
norma dictada bajo el amparo de un estado de anormalidad indebidamente
extendido.
3.4.3. Un tercer grupo de casos se presenta cuando el
control constitucional se propone por fuera del ámbito temporal de aplicación
establecido en la misma normativa, es decir, antes de que entre a regir, o
cuando ha expirado el lapso temporal de aplicación. En efecto, suelen existir
cláusulas legales que difieren en el tiempo su entrada en vigor, o que
extienden sus efectos por un periodo determinado y limitado, transcurrido el
cual, cesan sus efectos jurídicos, tal como ocurre con las cláusulas de
aplicación provisional o con las cláusulas de transición de las leyes.
En principio, la tesis que ha imperado en esta materia
es que el control constitucional sólo procede cuando la respectiva disposición
o acto normativo impugnado produce o puede producir efectos jurídicos, de modo
que una vez expirado el plazo en el cual debe regir, o una vez satisfecho su
objeto porque se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el
juicio de validez.
En este entendido, este mecanismo
sí puede versar sobre disposiciones que no han entrado a regir porque la ley en
la que se encuentran incorporadas difirió en el tiempo su aplicabilidad, ya que
aunque actualmente no producen efectos jurídicos, sí tienen la potencialidad de
hacerlo en el futuro, y existe una expectativa razonable de que así ocurrirá próximamente.
Así, en la sentencia C-818 de 2011[28],
por ejemplo, la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de los artículos de
la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) que regulaban el derecho de petición, pese a que el
correspondiente cuerpo normativo únicamente entraría en vigencia
posteriormente, en julio del año 2012. En su momento, la Corte sostuvo que como
tales normas regulan elementos estructurales del derecho de petición, y
contiene un desarrollo integral y sistemático del mismo, han debido ser objeto
de una ley estatutaria, por lo cual, fueron declaradas inexequibles[29].
Aplicando esta misma regla,
la Corte se ha abstenido de efectuar el control respecto de normas cuyos
efectos jurídicos han cesado en razón de tener un plazo de aplicación
determinado que se encuentra vencido.
En la sentencia C-709 de 2005[30], por
ejemplo, se resolvió la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
38 de la Ley 715 de 2001, que  establecía la vinculación a título de
provisionalidad de algunos tipos de docentes. La Corte estimó, sin embargo, que
no era procedente el juicio de constitucionalidad, en razón a que la respectiva
disposición no tenía la potencialidad de producir efectos jurídicos, porque,
por un lado, se encontraba incorporada en una norma de carácter transitorio,
por lo cual no tenía vocación de aplicación indefinida, y por otro, porque el
efecto jurídico allí previsto debía producirse en el año 2002. Así las cosas, y
en la medida en que resultó claro para este tribunal que de las expresiones
acusadas contenidas en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 no podía predicarse
ningún efecto jurídico, la Corte concluyó que su pronunciamiento carecía de
objeto, y en ese entendido se inhibió de examinar la constitucionalidad de la
norma demandada. Con una lógica semejante, en los autos 169 de 2005[31] y 266 de
2005[32],
este tribunal confirmó la decisión de rechazar otras demandas de
inconstitucionalidad presentadas en contra del mismo precepto, sobre la misma base
argumentativa.
En hipótesis excepcionales,
sin embargo, se ha efectuado el control a pesar de que la disposición en
cuestión ha dejado de producir efectos jurídicos.
Tal como se expresó anteriormente, esto puede ocurrir
cuando el plazo de vigencia de la disposición o acto normativo acusado es
manifiestamente corto, y resulta insuficiente para interponer la
correspondiente demanda y para ser resuelto por este tribunal. En la sentencia
C-803 de 2003[33],
por ejemplo, la Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 11 de la Ley 779 de 2003, modificatoria del Presupuesto
General de la Nación del mismo año, y cuyos efectos cesaban, por tanto, el 31
de diciembre de 2003; como quiera que la correspondiente ley fue publicada el
día 17 de diciembre de 2003, y que la Corte entraba en vacancia el día 20 de
diciembre del mismo año y hasta mediados del mes de enero del año siguiente,
cuando ya habría entrado a regir el nuevo presupuesto, pretender que el
accionante se informara sobre el contenido de la ley, advirtiera la
inconstitucionalidad de una de sus disposiciones, y elaborara y presentara el
correspondiente escrito de acusación en tan solo dos días, cuando en todo caso
el pronunciamiento judicial se produciría cuando ya la disposición habría
cesado de producir sus efectos, no solo restringía de manera injustificada el
acceso a la justicia constitucional, sino que además hacía nugatorio este
mecanismo respecto de disposiciones jurídicas que tienen vocación de permanencia
limitada, en perjuicio de la supremacía de la Carta Política. Por este motivo,
la Corte examinó los cargos propuestos por el actor, pese a que recaían sobre
un precepto legal carecía de toda eficacia[34].
En este mismo sentido, cuando se demandaron algunos
artículos de la Ley 633 de 2000 en materia tributaria, y cuyos efectos se
prologaban únicamente hasta  el 31 de julio de 2001, la Corte encontró que
durante el trámite del proceso de constitucionalidad, las referidas
disposiciones perdieron su vigor, y que por tal motivo, en principio no había
lugar a un pronunciamiento de fondo[35].
No obstante, la confluencia de tres circunstancias condujo a la Corte a la
conclusión contraria: (i) por una parte, el hecho de que la demanda se
interpuso cuando la disposición se encontraba vigente, por lo cual, un fallo
inhibitorio restringiría de manera indebida el acceso a la justicia
constitucional; (ii) por otra parte, el hecho de que el precepto tenía una
vigencia temporal claramente estrecha y limitada, de modo tal que de aplicarse
la regla jurisprudencial sobre la procedencia del control constitucional, la
norma sería inmune al control constitucional; (iii) finalmente, el hecho de que
la norma en cuestión fuese, prima facie, contraria a la Carta Política.
Con una lógica semejante, en la sentencia C-333 de
2010[36]
esta corporación examinó la procedencia del juicio de constitucionalidad
respecto del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, cuyos efectos cesarían, según
la misma disposición, en los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de
la ley. Pese a que este plazo ya había expirado cuando la Corte debía adoptar
su decisión, se estimó que el estrecho término de vigencia impedía un
pronunciamiento durante este período, y que además, la inconstitucionalidad del
precepto era manifiesta y evidente, circunstancias estas que hacían imperativo
el pronunciamiento judicial, a afectos de garantizar la participación ciudadana
en el control constitucional del poder político, y con un propósito pedagógico
y preventivo. Así las cosas, en la referida providencia la Corte declaró la inexequibilidad
del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, pese a que en el momento del
pronunciamiento la disposición había dejado de regir.
La Corte también ha considerado que una disposición
que no tiene vocación de permanencia indefinida es susceptible de control
constitucional, cuando su inconstitucionalidad es grave y manifiesta, y se
requiere un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos. En estas
hipótesis, el test de constitucionalidad se justifica porque el pronunciamiento
judicial sí tendría repercusión y transcendencia jurídica, como quiera allí se
imparte la orden de retrotraer los efectos de la aplicación de la norma
declarada inexequible.
A esta conclusión se arribó en la sentencia C-149 de
1993[37],
que se pronunció sobre los artículos 16 y 17 de la Ley 06 de 1992, mediante los
cuales se ordenó una inversión forzosa para algunos contribuyentes a través de los
denominados “Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna”, según hechos
gravables ocurridos en el año 1991, y para ser pagados en el segundo semestre
del año 1992. Pese a que los hechos constitutivos de la obligación ocurrirían
en el año 1991, que la inversión debía efectuarse en el año 1992, y que en
cambio, el pronunciamiento judicial se producía en el año 1993, la
circunstancia anterior no fue óbice para el escrutinio judicial. En tal
sentido, la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la
Ley 6ª de 1992, y además, ordenó al Ministerio de Hacienda y Creédito Público
reintegrar dentro de los seis meses siguiente a la comunicación de la
sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas en razón del artículo 17, así
como suspender todo procedimiento investigativo o sancionatorio en contra de
los contribuyentes que no cancelaron oportunamente el valor de los referidos
bonos.
Finalmente, también se ha establecido una excepción a
la regla general sobre la procedencia del escrutinio judicial en los casos en
que existe un control constitucional obligatorio y automático, como ocurre con los
decretos dictados con fundamento en un estado de excepción, cuando éste ya ha
expirado y la normatividad correspondiente ya no se encuentra en vigor, o
cuando el estado de excepción ha sido levantado previamente.
En la sentencia C-070 de 2009[38], por ejemplo, se evaluó
la validez del Decreto 3929 de 2008, mediante el cual se declaró el estado de
conmoción interior en todo el territorio nacional por la afectación en el
sistema de administración de justicia provocado por el cese de actividades en
este sector. Pese a que la decisión de la Corporación se produjo después de que
mediante el Decreto 021 de 2009 se levantó el estado de excepción, la Corte consideró
que esta circunstancia no afectaba su competencia, como quiera que, por un
lado, la regla que supedita el control a la existencia de una disposición
susceptible de producir efectos jurídicos no es aplicable cuando recae sobre
actos normativos que en virtud de la propia normativa constitucional, tienen un
control automático, integral y definitivo, y como quiera que, por otro lado, de
sostenerse la tesis contraria, los decretos expedidos en virtud de una
declaratoria de un estado de excepción podrían sustraerse del control
constitucional mediante mecanismos “como prever plazos de vigencia cortos,
de hacer uso de las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o de
declarar restablecido el orden público con prontitud antes de que haya tenido
lugar el pronunciamiento de la Corte Constitucional”. Así las cosas, a
Corte emprendió el análisis del referido decreto, y al encontrar que no se
habían satisfecho las condiciones para la declaratoria del estado de conmoción
interior, declaró su inexequibilidad[39].
3.5. Teniendo en cuenta las directrices anteriores, la
Corte encuentra que no es viable el control constitucional respecto del
parágrafo del artículo 89 del Ley 1450 de 2011.
La razón de ello es que según el mismo precepto, la
norma debía regir durante 15 meses contados a partir de la entrada en vigencia
de la ley, es decir, hasta el 16 de septiembre de 2012, plazo que se encontraba
vencido tanto al momento de proponerse la demanda de inconstitucionalidad, como
en el que debe producirse la decisión judicial.
Por lo demás, esta norma no solo dejó de regir desde
el 16 de septiembre de 2012, sino que además, tampoco existe ningún elemento de
juicio que permita inferir ésta que proyecte sus efectos al día de hoy, por las
siguientes razones: (i) La accionante, sujeto procesal que activó el control
constitucional, y a quien correspondía asumir esta carga, no suministró ningún insumo
en este sentido; (ii) dentro de la búsqueda efectuada por esta Corporación, se
encontró que la Superintendencia de Puertos y Transporte no ejerció la facultad
reglamentaria prevista en la norma impugnada dentro del término legal, y que
tan solo posteriormente, mediante las resoluciones 7034 de 2012, 9304 de 2012 y
13830 de 2014, expedidas el 17 de octubre de 2012, el 3 de diciembre de 2012 y
el 23 de septiembre de 2014, respectivamente, reglamentó la materia; (iii) en
los considerandos de estos actos, cuando se hace un recuento normativo del tema,
se toma como punto de partida la reglamentación prevista en la resolución 7034
de 2012, expedida con posterioridad al vencimiento del plazo en que regía la
facultad normativa; esto sugiere que antes de esta fecha no se expidió ningún reglamento
en esta materia, y que por tanto, durante el plazo legal no se ejerció la
competencia reglamentaria prevista en la disposición acusada; (iv) aunque las
resoluciones 7034 de 2012, 9304 de 2012 y 13830 de 2014 invocan como fundamento
el referido artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, la circunstancia de que fueron
expedidas con posterioridad al 16 de septiembre de 2012 descarta que las mismas
sean un efecto jurídico derivado de la aplicación del precepto demandado; por
ello, los eventuales reproches a la constitucionalidad y legalidad de tales
actos, deberán ser canalizados en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Adicionalmente, la Corte no encuentra ninguna
circunstancia que permita exceptuar la aplicación de la regla general que
circunscribe el control a los actos normativos susceptibles de producir efectos
jurídicos, dadas las siguientes circunstancias: (i) la norma objeto de la
controversia no tiene, a la luz del ordenamiento superior, un control
automático, sino que por el contrario, este se activa a través de una demanda
de inconstitucionalidad; es decir, en este caso el escrutinio judicial no es un
imperativo constitucional, sino que es el resultado del ejercicio de una
facultad ciudadana; (ii) su plazo de vigencia, a saber 15 meses, no resulta excesivamente
estrecho; (iii) la demanda se interpuso cuando ya había expirado el plazo
durante el cual regía la norma, pues mientras los efectos cesaron en septiembre
de 2012, el escrito de acusación se presentó tan solo hasta el año 2014; (iv)
no se advierte ninguna circunstancia que justifique un fallo de inexequibilidad
con efectos retroactivos, pues, por un lado, durante el plazo en que debía
regir la norma la Superintendencia de Puertos y Transporte no ejerció la facultad
reglamentaria allí prevista, y por otro, no se advierte una manifiesta
inconstitucionalidad del precepto, como quiera que esta Corporación ha
entendido que las distintas instancias gubernamentales pueden ejercer funciones
regulativas dentro del proceso de producción normativa, con el objeto de
materializar, precisar y llevar hasta sus últimas consecuencias la preceptiva
legal.
Por las circunstancias anteriores, la Corte se
abstendrá de pronunciarse sobre los cargos propuestos, y en su lugar, expedirá
un fallo inhibitorio.
III.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo
en relación con los cargos formulados en contra del parágrafo del artículo 89
de la Ley 1450 de 2011, por las razones señaladas en la parte motiva de esta
providencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Magistrada (E)
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
Artículo 1 del Plan Nacional de Desarrollo y Plan de
Inversiones 2011 – 2014.
[2]
Como pretensión principal.
[3]
Como pretensión subsidiaria
[4]
En este sentido, el interviniente cita y transcribe
parcialmente la sentencia C-012 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[5]
Como pretensión subsidiaria.
[6]
Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, “por la cual se
reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los
centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los
certificados y la protección al usuario de la falsificación”.
[7]
Resolución 9304 del 24 de 3 diciembre de 2012, “por la
cual reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad
documental, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al
usuario de la falsificación”.
[8]
Esta aserción se sustenta en algunos apartes de la sentencia
C-917 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que se sostiene que el
proceso de producción normativa impone una potestad regulativa en cabeza de las
distintas instancias estatales, de carácter residual, accesorio y auxiliar,
para llevar hasta sus últimas posibilidades de aplicación las normas generales
expedidas por el legislador y el propio Presidente de la República. Se
trataría, entonces de una “microregulación” que precisa “los detalles
prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida”.
[9]
En este sentido, la Vista Fiscal cita la sentencia C-394 de
2012, (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), en la que se aclara que las
disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo deben tener una
relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas y programas
establecidos en su parte general o con el plan nacional de inversiones.
[10]
La Corte se abstiene de examinar si el cargo por la presunta
infracción al principio de unidad de materia fue propuesto oportunamente, es
decir, luego de haber transcurrido un año desde la publicación de la Ley 1450
de 2011, no solo porque esta circunstancia no fue considerada por ninguno de
los intervinientes como constitutiva de un fallo inhibitorio, sino porque,
además, la tesis de que el desconocimiento del principio de unidad de materia
es un vicio de orden sustancial, no sujeto a ningún término de caducidad, tiene
amplio respaldo en la jurisprudencia de este tribunal. Al respecto cfr. las
siguientes sentencias: C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo);
C-277 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-486 de 2009 (M.P. María
Victoria Calle Correa); C-230 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-214 de 2007
(M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-211 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-531 de
1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-025 de 1993 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[11]
Esta directriz general se encuentra esbozada en la sentencia
C-724 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), cuando allí se sostuvo en que
para efectuar el juicio de validez envuelto en el control constitucional, se
debe establecer previamente si la disposición acusada puede producir efectos
jurídicos, pues sólo en este evento se justifica el ejercicio de confrontación
normativa y el debate constitucional. Esto se explica por la naturaleza misma
del control constitucional, como quiera que su objeto consiste precisamente en
eliminar del sistema jurídico aquellos preceptos que contravienen el
ordenamiento superior, y esto solo ocurre cuando tales disposiciones se
encuentran efectivamente dentro del sistema jurídico, y pueden desplegar
efectos jurídicos. En este sentido se sostuvo lo siguiente: “En el juicio de
validez de la norma demandada, resulta determinante establecer si aquella tiene
la capacidad para producir efectos jurídicos que justifique su comparación con
la Constitución y permita adelantar un debate constitucional y jurídicamente
relevante. // Por este motivo, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación
ha dicho que para que una demanda de inconstitucionalidad pueda ser analizada
es necesario que (…) se dirija a discutir la constitucionalidad de una
disposición que existe en el ordenamiento jurídico y que se encuentra
produciendo efectos jurídicos en el momento en que se profiere la sentencia.//
A esa conclusión se llega no sólo porque la declaratoria de inexequibilidad
tiene, por regla general, un efecto hacia el futuro que haría inocua una
decisión de retiro del ordenamiento jurídico de una disposición que ya no
existe, sino también porque la naturaleza del control constitucional exige la
verificación de normas con capacidad para producir efectos jurídicos actuales,
ciertos y pertinentes. De hecho, en anteriores oportunidades, la Corte ha
advertido que “no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no
existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad
propia del legislador, ni ‘tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha
dejado de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el
Estatuto Máximo.// Así las cosas, se reitera que, a pesar de que la acción de
inconstitucionalidad no fue diseñada para declarar formalmente la eficacia de
una ley, o para revelar su derogatoria, o para investigar si una disposición
legal puede ser aplicada o no en el ordenamiento jurídico, el juicio de validez
constitucional de la norma acusada supone, como punto de partida, el análisis
de vigencia con el fin de determinar el objeto del control constitucional, pues
en caso de que aquella no se encuentre produciendo efectos la Corte debe
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo”.
[12]
En este sentido, la Corte ha sostenido que aunque el control
constitucional no se orienta a determinar si una disposición jurídica se
encuentra vigente o si ha entrado a regir, sí constituye una fase previa  a
este análisis. Así, en la sentencia C-898 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), sostuvo que “la acción pública de inconstitucionalidad exige de
esta Corporación un juicio de validez y un análisis constitucional. No ha sido
concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los
efectos derogatorios de las normas jurídicas. Cuando la Corte ha entrado a
definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la
materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la norma se
vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto de control, vgr.,
cuáles son las normas vigente o que, a pesar de haber sido derogadas, pueden
seguir produciendo efectos jurídicos respecto de las cuales debe hacerse un
juicio de inconstitucionalidad”.  En este caso, la Corte se inhibió de
pronunciarse sobre la exequibilidad de los artículos 186.12, 196, 208 y 214 del
Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), en razón a que los
planteamientos del actor se orientaron a demostrar, no que las referidas
disposiciones eran contrarias a la preceptiva constitucional, sino a demostrar
que ésta había sido objeto de una derogación tácita, cuestión esta que no constituye
el objeto de este tipo de procesos.
[13]
Sobre la improcedencia del control constitucional respecto de
normas derogadas, salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan
produciendo efectos jurídicos, cfr. las siguientes sentencias: C-1155 de
2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que debía resolver sobre algunas normas del Decreto
1652 de 1991, “por el cual se adoptan medidas administrativas para el
funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, y que fue derogado
expresamente por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270
de 1996; C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que se debía pronunciar
sobre el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación, y que fue derogado por el Decreto 261 de 2000;
en esta oportunidad la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del precepto,
en atención a que la referida disposición proyectaba sus efectos aún después de
su derogación. En un sentido semejante se encuentran las sentencias C-423 de
2012 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-819 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo); C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-104 de 2005
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-338 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);
C-300 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);  C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil); C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-467 de 1993 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
[14]
Este es justamente el caso de las disposiciones que aún no
han entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas, difiere
en el tiempo su aplicabilidad. Así se ha sostenido, por ejemplo, en las
sentencias C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-634 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en las que esta Corporación se pronunció
sobre la exequibilidad de algunas disposiciones del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la fecha de las
decisiones judiciales, no había entrado a regir.
[15]
Sobre el control constitucional sobre actos normativos que
tienen un plazo de vigencia escaso y reducido, cfr. las siguientes
sentencias: sentencia C-803 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que se
pronunció sobre el artículo 11 de la Ley 779 de 2003, en consideración a que
tenía un plazo de vigencia de 14 días, y a que el accionante sólo contaba con 3
días hábiles para presentar la correspondiente demanda de inconstitucionalidad
desde su publicación. También cfr. las sentencias C-333 de 2010 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-992 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).// En la sentencia C-1114 de 2003 se expresó lo
siguiente: “El lineamiento
jurisprudencial que allí se reiteró, es bastante claro: Cuando la demanda se
dirige contra una norma de efecto temporal y el término de vigencia ha vencido
para el momento en que la Corte debe emitir su fallo, una decisión de fondo
carece de sentido. No obstante, la improcedencia de un fallo de fondo en ese
tipo de supuestos no tiene carácter absoluto. Esto es así en cuanto en aquellos
supuestos en que la aplicación de esa regla conduce a la improcedencia del
control constitucional sobre normas de dudosa exequibilidad, se torna
ineludible garantizar el derecho de acceso a la justicia constitucional. Mucho
más si con tal proceder se procura evitar que en el futuro se reproduzca el
contenido material de disposiciones declaradas inconstitucionales”.
[16]
Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-070 de
2009 (M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto), que se
pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, declaratorio del
estado de conmoción interior, después de que ya había sido levantado por el
Presidente de la República; C-071 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), que
determinó la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, cuando ya habían cesado
todos sus efectos como consecuencia del levantamiento del estado de excepción.
También se pueden confrontar las siguientes sentencias: C-216 de 2011 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez); C-135 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);
C-619 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); C-327 de 2003 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra); C-488 de 1995 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[17]
Al respecto cfr. la sentencia C-992 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. En esta oportunidad se demandaron múltiples artículos de
la Ley 633 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de la Rama Judicial”. En esta oportunidad se demandaron normas en materia
tributaria cuya vigencia se extendería únicamente hasta el día 31 de julio de
2001; pese a que durante el trámite del proceso de constitucionalidad los
efectos de las referidas disposiciones cesaron, este tribunal tomó en
consideración el hecho de que el mecanismo fue activado cuando aún se
encontraba vigente, y en consonancia con ello, se pronunció sobre su
exequibilidad. En este sentido, se afirmó lo siguiente: “De acuerdo a la
tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva plena
competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de
iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser
despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o
extraordinario (…) en el presente caso, las disposiciones acusadas estaban
rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la
Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad,
aún cuando en el curso del proceso las mismas hayan dejado de regir (…) para
garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un
pronunciamiento de fondo (…) cuando no obstante que la norma acusada ha perdido
su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en
el tiempo, escaparían a la posibilidad del control constitucional (…)”.
[18]
Al respecto cfr. la sentencia C-419 de 2002 (Marco
Gerardo Monroy Cabra). En esta oportunidad, la Corte avocó el conocimiento de
una demanda contra el artículo 1 (parcial) del Decreto 84 de 1980, sobre cuya
vigencia existían dudas en razón de no ser clara la derogación tácita del mismo
por parte del Decreto 754 de 1982 o de la Ley 30 de 1992. En razón de esta
incertidumbre fundada, la Corte adoptó la referida regla prudencial al afirmar
que “cuando la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe
incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por
esta razón pues la disposición podría estar produciendo efectos”. Aunque
finalmente esta Corporación expidió un fallo inhibitorio, esta decisión se
debió, no a la presunta derogación normativa, sino a la ineptitud sustantiva de
la demanda.
[19]
Auto del 23 de julio de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[20]
Auto 074 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Al
respecto se sostuvo lo siguiente: “La opinión de los recurrentes apunta a
que la Corte emita un pronunciamiento sobre un acto que no produce actualmente
efectos jurídicos, ni tiene la potencialidad de producirlos. Lo cual
significaría contradecir la jurisprudencia constitucional colombiana, según la
cual los fallos de mérito en la justicia constitucional no puede versar sobre
normas que no estén produciendo efectos, o que ni siquiera tengan al menos la
vocación de producirlos (…) luego de examinar los elementos obrantes en el
proceso, y sobre todo las pruebas recaudadas en el Magistrado sustanciador, la
Sala Plena está convencida de que el proyecto de acto legislativo demandado no
tiene vocación de producir efectos. Primero, el Congreso de la república que es
el único organismo competente para hacer los actos legislativos decidió
archivarlos. Segundo, lo hizo así porque el Presidente presentó ‘objeciones’ al
citado proyecto. El proyecto de acto legislativo fue entonces archivado, y en
criterio de la Corte Constitucional no tiene siquiera la potencialidad de
producir efectos jurídicos en el futuro”.
[21]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[22]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[26]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[27]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29]
Dentro de la misma lógica, en la sentencia C-634 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) se evaluó la exequibilidad del artículo
10 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo), pese que a la correspondiente disposición sólo
entraría a regir en junio de 2012, y la demanda de inconstitucionalidad y la
decisión de esta Corporación se produjo con anterioridad a esta fecha. Teniendo
en cuenta que la disposición actualmente no había entrado a regir, pero que
tenía vocación de producir efectos jurídicos en el futuro, la Corte encontró
viable el control constitucional, y declaró la constitucionalidad condicionada
del precepto impugnado.
[30]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[31]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[32]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[34]
En este sentido, en la sentencia C-803 de 2003 se afirmó lo
siguiente. “Observa la Corte que la ley de la que hace parte la disposición
demandada se orientaba a modificar el presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002, y que si se tiene en cuenta que la ley anual de
presupuesto, así como las leyes que la modifiquen, tienen vigencia precaria, la
disposición acusada habría perdido vigencia en la fecha en que fue interpuesta
la presente demanda. En tales circunstancias, el pronunciamiento de la Corte
debería ser inhibitorio (…) Sin embargo (…) esta Corporación ha señalad que en
precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de
fondo, aún cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir (….) no
obstante que en el presente caso la norma fue demandada con posterioridad a la
fecha en la que habría dejado de regir, estima la Corte que con el propósito de
garantizar, tanto la supremacía de la Constitución como el derecho de acceso a
la justicia constitucional, resulta imperativo afirmar la competencia del órgano
de control para pronunciarse sobre normas que ya no se encuentren vigentes y
aún cuando sus efectos hayan cesado, en los eventos que, como en el presente
caso, haya sido materialmente imposible el ejercicio de control de
constitucionalidad por la vía de la acción pública de constitucionalidad. En
efecto, la Ley 779 de 2002 fue publicada (…) el 17 de diciembre de 2002 y como
quiera que la vacancia judicial de fin de año inicia el 20 de diciembre, si se
tiene en cuenta, además que por su naturaleza, la norma acusada tendría
vigencia sólo hasta el 31 de diciembre, los ciudadanos habrían tenido apenas
dos días hábiles para enterarse del contenido de la ley, establecer la posible
inconstitucionalidad de una de sus disposiciones y presentar la correspondiente
demanda ante la Corte Constitucional. Dicho tiempo resulta a todas luces
insuficiente y de no afirmarse la competencia de la Corte en las condiciones
anotadas se daría lugar a la existencia de normas con fuerza de ley que no
serían susceptibles de control de constitucionalidad (….)”.
[35]
Sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[37]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[38]
M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto.
[39]  Esta misma tesis se expuso en la sentencia C-071 de
2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), cuando con ocasión la revisión del
Decreto 3929 de 2008, dictado con fundamento en la declaratoria de conmoción
interior señalada en el párrafo precedente, se encontró que las medidas allí
previstas no tenían ninguna aplicación, en razón a que ya se había levantado el
estado de excepción. La circunstancia anterior no fue óbice para que se
efectuara el control constitucional del mencionado decreto, en razón a que según
la propia preceptiva constitucional, este control es imperativo y no
facultativo de la Corte, en razón a la naturaleza los estados de excepción
exigen un control constitucional especialmente exigente, y en razón a que un
fallo inhibitorio implicaría que este tipo de decretos se encuentran exentos
del control constitucional.