C-038-20
Sentencia C-038/20
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN FOTOMULTAS-Inexequibilidad
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio
pro actione
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de certeza en
razones de inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad en concepto de
violación
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD-Acto como hecho
voluntario/CULPABILIDAD
EN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Elemento subjetivo esencial
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance/PRINCIPIO DE
NECESIDAD DE LAS PENAS-Libertad y limitaciones
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y límites
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del
Estado
PRINCIPIO DE
CULPABILIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRESUNCIONES DE DOLO Y
CULPA-Formas
constitucionales de responsabilidad subjetiva/SANCION POR RESPONSABILIDAD
OBJETIVA-Carácter excepcional y requisitos
(…) Al
tratarse de una excepción a la exigencia no absoluta de responsabilidad
subjetiva, se han establecido las condiciones en las que resulta admisible la
responsabilidad objetiva: (i) no puede tratarse de medidas que priven de derechos al
destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo monetario; y
(iii) no pueden ser graves, en términos absolutos o relativos
CULPABILIDAD-Fundamento constitucional/LEGISLADOR-Límites
en materia administrativa sancionatoria
OBLIGACIONES SOLIDARIAS-Definición
(…) son aquellas en las que existen sujetos
plurales, sea en calidad de acreedores (solidaridad activa) o de deudores
(solidaridad pasiva), respecto de la misma prestación que, incluso siendo
divisible, cualquiera de los acreedores puede exigir o recibir el pago – en el
caso de la solidaridad activa -, y el cumplimiento de la prestación puede
exigírsele a cualquiera de los deudores -en el caso de la solidaridad pasiva-,
a todos o a algunos de ellos, a elección del acreedor, sin que sea posible
alegar el beneficio de división o el de excusión.
SOLIDARIDAD-Alcance
SOLIDARIDAD EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO-Alcance
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Finalidad
REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al derecho
comparado
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Línea Jurisprudencial
SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
SANCIONATORIA-Jurisprudencia constitucional
En suma, aunque tanto en el derecho
privado, como en el derecho público se establezcan formas de responsabilidad
solidaria frente a obligaciones de resarcir perjuicios, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, la solidaridad pasiva en materia sancionatoria
resulta inconstitucional si conduce a que la sanción recaiga sobre una persona
diferente a quien realizó personalmente el acto reprochado. Por lo tanto, de
acuerdo con la jurisprudencia, la constitucionalidad de la solidaridad en
materia sancionatoria exige el respeto de las siguientes condiciones: (i)
los sujetos obligados solidariamente deben ser vinculados al procedimiento
administrativo en el que se determinará la responsabilidad y se impondrá la
sanción, para que ejerzan su derecho constitucional a la defensa. Por lo tanto,
la sanción no puede ser automática o de plano; (ii) la infracción debe
ser personalmente imputable a cada obligado solidariamente, lo que implica que
la solidaridad en materia de sanciones administrativas, no permite una forma de
responsabilidad por el hecho ajeno y (iii) la infracción debe haber sido
cometida de manera culpable por cada uno de los obligados solidariamente,
considerando que aunque excepcionalmente es admisible la responsabilidad
objetiva, la jurisprudencia constitucional ha exigido siempre responsabilidad
por culpa en estos casos, como una manera de mitigar la solidaridad legal.
SOLIDARIDAD PASIVA EN MATERIA SANCIONATORIA-Inconstitucional
Por lo tanto, la solidaridad sancionatoria
sería inconstitucional si (i) desconoce el derecho a la defensa, (ii) no exige
imputabilidad personal de la falta para que la sanción recaiga sobre quien
cometió o participó personalmente en la infracción, es decir, permite la
responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno y (iii) prevé una responsabilidad
sin culpa u objetiva.
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
NORMA ACUSADA-Antecedentes legislativos
NORMA ACUSADA-Indeterminación/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance del principio de
tipicidad
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGULACION DE
TRANSITO TERRESTRE-Alcance
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Implica la posibilidad de realizar
una efectiva defensa judicial
CULPABILIDAD-Proscripción de cualquier forma de
responsabilidad objetiva
INTERPRETACION SISTEMATICA-Alcance
SANCIONES Y MULTAS POR INFRACCIONES DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional
PROPIETARIO DE VEHICULO-Responsabilidad por infracción de
tránsito
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales disposiciones
acusadas son inconstitucionales
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA DE SANCIONES DE
TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONATORIA
ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional
CORTE CONSTITUCIONAL-Análisis del alcance de la norma
acusada
(…) (i) la norma bajo control es abierta y no
determina los elementos mínimos de la tipificación del comportamiento, en
particular, no es posible identificar, de manera objetiva, a partir de la
lectura sistemática del Código Nacional de Tránsito, cuáles de las infracciones
tipificadas se predican del conductor del vehículo y cuáles de ellas, al
tratarse de obligaciones no exigibles del acto mismo de la conducción, son
legalmente imputables al propietario; (ii) la norma tampoco determina la
imputabilidad y culpabilidad respecto del comportamiento y, por el contrario,
establece, sin la certeza propia de las normas sancionatorias, que existe
solidaridad del propietario del vehículo, por las infracciones de tránsito;
(iii) no establece, igualmente, respecto de qué tipo de sanción de las
previstas en el Código Nacional de Tránsito se predica la solidaridad en
cuestión y no precisa la extensión de la solidaridad, en cuanto a los elementos
patrimoniales y no patrimoniales de las sanciones; (iv) existe reserva de ley
en la tipificación de los comportamientos, en virtud del principio democrático,
razón por la cual, no le correspondería a la Corte Constitucional subsanar los
vacíos puestos de presente y arrogarse la competencia de definir todos los
elementos anteriormente mencionados respecto de la responsabilidad
sancionatoria en cuestión, al tratarse de una clara definición de la política
punitiva del Estado. En virtud de ello, (v) es al Congreso de la República, en
desarrollo de sus funciones propias, a quien le corresponde definir de manera
precisa y suficiente, los elementos de la responsabilidad sancionatoria, mucho
más, cuando pretende introducir en la materia, una forma de responsabilidad
solidaria la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe
garantizar el respeto pleno del derecho de defensa, ajustarse al principio
constitucional de imputabilidad personal, según el cual, en materia de
sanciones, nadie puede responder por la infracción cometida por otro y, la responsabilidad
objetiva es incompatible con la solidaridad sancionatoria.
MULTA-Fuerza coactiva debe ejercerse legítimamente
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE DEBE ADELANTARSE ANTE COMISION DE
INFRACCIONES DE TRANSITO CAPTADAS A TRAVES DE MEDIOS TECNOLOGICOS-Marco legal y jurisprudencial
Referencia: expediente D-12329
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se
regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos,
semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y
se dictan otras disposiciones.
Actor: Héctor Guillermo Mantilla Rueda.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política, el ciudadano Héctor Guillermo Mantilla Rueda demandó la
inconstitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por
medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas
automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de
infracciones y se dictan otras disposiciones[1].
2.
Mediante providencia del 6 de octubre de 2017, el Magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda contra el parágrafo demandado, por la
posible vulneración del artículo 29 de la Constitución. En la misma decisión
inadmitió la demanda, por el cargo relativo al desconocimiento del artículo 33
de la Constitución[2].
Al constatar que la demanda no fue corregida, el Magistrado sustanciador
rechazó este cargo, mediante Auto del 31 de octubre de 2017. En virtud del Auto
305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se ordenó
suspender el trámite del proceso, hasta que dicha suspensión fuera levantada
por la Sala Plena, lo que ocurrió mediante el Auto 094 del 27 de febrero de
2019. Por consiguiente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación,
a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y
278.5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación
del mismo al Presidente de la República, así como al Presidente del Congreso y
al Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente se invitó a intervenir en el
proceso a varias entidades públicas y entes académicos.
A.
NORMA DEMANDADA
3.
El siguiente es el
texto de la norma demandada. Se resalta:
LEY 1843 DE 2017
(julio 14)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de
sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la
detección de infracciones y se dictan otras disposiciones.
“ARTÍCULO 8o. Procedimiento ante
la comisión de una contravención detectada por el
sistema de ayudas tecnológicas, la autoridad de tránsito debe seguir el
procedimiento que se describe a continuación:
El envío se hará por correo y/o correo electrónico, en el primer
caso a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la
autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo y a
la empresa a la cual se encuentra vinculado; este último caso, en el evento de
que se trate de un vehículo de servicio público. En el evento en que no sea
posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección
registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por
aviso de la orden de comparendo.
Una vez allegada a la autoridad de tránsito del respectivo ente
territorial donde se detectó la infracción con ayudas tecnológicas se le
enviará al propietario del vehículo la orden de comparendo y sus soportes en la
que ordenará presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los
once (11) días hábiles siguientes a la entrega del comparendo, contados a
partir del recibo del comparendo en la última dirección registrada por el
propietario del vehículo en el Registro Único Nacional de Tránsito, para el
inicio del proceso contravencional, en los términos del Código Nacional de
Tránsito.
PARÁGRAFO 1o. El
propietario del vehículo será solidariamente responsable con el conductor,
previa su vinculación al proceso contravencional, a través de la notificación
del comparendo en los términos previstos en el presente artículo, permitiendo
que ejerza su derecho de defensa.
PARÁGRAFO 2o. Los organismos
de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o
privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y
eficiencia en el recaudo y cobro de las multas.
PARÁGRAFO 3o. Será
responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de
notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo
implicará que la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección
registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y
notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado
proceso. La actualización de datos del propietario del vehículo en el RUNT
deberá incluir como mínimo la siguiente información:
a) Dirección de notificación;
b) Número telefónico de contacto;
c) Correo electrónico; entre otros, los cuales serán fijados por el
Ministerio de Transporte”.
B.
LA DEMANDA
4.
Considera el demandante que el parágrafo primero del artículo 9 de
la Ley 1843 de 2017 vulnera el artículo 29 de la Constitución, ya que al
establecer una responsabilidad solidaria del propietario, por las
contravenciones realizadas por el conductor del vehículo, detectadas por medios
tecnológicos, omite la necesidad de demostrar la culpabilidad del propietario,
exigencia clara del artículo 29 de la Constitución porque le impone la carga de
responder por una transgresión cometida por otra persona. A su juicio, la norma
permitiría endilgarle responsabilidad al propietario del vehículo aun sin
demostrar que fue él quien cometió la infracción.
5.
El demandante sustenta sus afirmaciones en las sentencias C-980 de
2010 y C-530 de 2003 las que, en su concepto, habrían excluido de manera clara
la posibilidad de imputar responsabilidad sin culpa al propietario del vehículo
y exigirían que, para responsabilizarlo, sería necesario demostrar que
efectivamente cometió la infracción, lo que sería contrario a la
responsabilidad solidaria que prevé la norma cuestionada. Así, considera además
que la norma en cuestión desconoció el condicionamiento incluido en la
sentencia C-530 de 2003 en donde se resolvió que “- el aparte final del
inciso 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 "Por la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones"
cuyo texto es el siguiente: "si no fuere viable identificarlo, se
notificará al último propietario registrado del vehículo, para que rinda sus
descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo de la
notificación." La constitucionalidad de este fragmento se da en el
entendido, (de) que el propietario sólo será llamado a descargos, cuando
existan elementos probatorios que permitan inferir que probablemente es el
responsable de la infracción”. A partir de esto, concluye el accionante que
constitucionalmente no es posible exigir la responsabilidad del propietario del
vehículo sin demostrar que fue él quien cometió la infracción, contrario a lo
previsto en la responsabilidad solidaria cuestionada.
C.
INTERVENCIONES
6.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente once escritos de intervención[3], por medio de los cuales se solicitó a la
Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de
proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) declare la exequibilidad de la
disposición acusada; (iii) declare su inexequibilidad; y (iv) condicione su
exequibilidad. A continuación
se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:
7.
Solicitud de inhibición.
Dos de los intervinientes
consideran que la demanda en cuestión es inepta, por las siguientes razones:
(i) sí existe un procedimiento detallado para la vinculación y defensa del
propietario, razón por la cual, no es cierto que se vulnere el derecho al
debido proceso; (ii) la demanda carece de coherencia argumentativa y se
construye a partir de consideraciones subjetivas que no se soportan en
criterios técnicos; (iii) no es cierto que la demanda invierta la carga de la
prueba, ya que le corresponde a la autoridad de tránsito probar la culpabilidad
de los vinculados al procedimiento.
8.
Solicitud de
exequibilidad simple. Quienes
solicitan la declaratoria de exequibilidad simple pueden agruparse en dos:
aquellos que consideran que es constitucional que, en nombre de la
responsabilidad solidaria, se responda por el hecho ajeno y aquellos que
consideran que la solidaridad en materia de sanciones únicamente es posible
cuando se prueba que el propietario es, a la vez, autor o coautor de la
infracción.  En el primer grupo, para sustentar la constitucionalidad de la
solidaridad sin imputación, sostienen que es posible que el propietario
responda por la infracción cometida por otro, si se dan las condiciones de la
responsabilidad por el hecho ajeno, previstas en el Código Civil, lo que
permite diferenciar entre imputación de la infracción y solidaridad, ya que
ésta únicamente se predicará del pago de la obligación dineraria.
9.
Por su parte, quienes
argumentan que la solidaridad para el pago de la multa exige que el propietario
haya participado en la infracción exponen que: (i) a pesar de que la norma
disponga que debe notificarse  el comparendo al propietario, lo que resulta
razonable en razón de la responsabilidad que le incumbe en el correcto uso del
vehículo de su propiedad, éste sólo estaría obligado a cancelar la multa, una
vez se acredite su participación en la comisión de la infracción o su
culpabilidad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; (ii) la norma no
presume derecho que el propietario fue quien cometió la infracción y la carga
de probar la culpabilidad le corresponde, aun en la solidaridad, al Estado;
(iii) vinculado al                           proceso, el propietario del
vehículo puede desvirtuar cualquier hecho que lo relacione con la infracción
pero, en nombre del artículo 33 de la Constitución, no se encuentra en la
obligación de identificar al infractor; (iv) el acto administrativo que imponga
la multa al propietario, sin demostrar su responsabilidad, estaría viciado de
nulidad; (v) la solidaridad en la materia se justifica bajo la misma lógica de
la responsabilidad por el hecho de las cosas, siempre y cuando el obligado sea
quien cometió la infracción.
10.
Solicitud de
inexequibilidad. Algunos
intervinientes sostienen que: (i) la norma prevé una responsabilidad objetiva
derivada de la propiedad del vehículo, que implica responder por el hecho de
terceros; (ii) la responsabilidad objetiva es inconstitucional, porque
contraría la presunción de inocencia y los principios de culpabilidad o
responsabilidad; (iii) la solidaridad invierte la carga de la prueba, porque
obliga al propietario a probar que no fue él quien cometió la infracción, pero
esta prueba sería inconducente y una negación indefinida, porque la norma ni
siquiera obliga al Estado a demostrar el nexo causal entre la infracción y el
propietario y lo hace responsable por el simple hecho de ser el propietario;
(iv) vincular al propietario al procedimiento no es inconstitucional, pero sí
disponer que una vez vinculado, será él quien debe pagar la multa, a pesar de
no ser culpable; (v) la única defensa del propietario consistiría en demostrar
que no es él el dueño del vehículo o que fue hurtado; (vi) la norma genera
inseguridad jurídica, porque contradice el artículo 129 de la Ley 769 de 2002,
que dispone que las multa no podrá imponerse a persona distinta a quien cometió
la infracción; (vii) la norma no exige que exista un vínculo jurídico entre el
conductor y el propietario del vehículo que justifique la responsabilidad y no
basta con ser propietario del vehículo; (viii) la norma no delimita respecto de
qué se predica la solidaridad y, por lo tanto, podría referirse no únicamente a
la multa, sino también a la suspensión de la licencia de conducción; (ix) se
desconoce la presunción de inocencia, porque se establece que el propietario es
responsable desde su vinculación al procedimiento, aun antes de haberlo oído;
(x) la responsabilidad solidaria del propietario es ilógica en casos en los que
el mismo es una persona jurídica o un patrimonio autónomo, porque éstos no
pudieron haber cometido la infracción y la norma genera el incentivo adverso de
cometer infracciones, con la tranquilidad de que sería la persona jurídica o el
patrimonio autónomo quien respondería; (xi) la responsabilidad por el hecho de
otro desconoce las finalidades reeducativas y de seguridad de las sanciones de
tránsito; (xii) si bien la materia de tránsito ha sido considerada como una de aquellas
donde excepcionalmente se acepta la responsabilidad objetiva, incluso en estos
casos lo mínimo que se requiere es que se identifique al infractor, lo que no
exige la norma y permite, entonces, responder por un hecho ajeno; (xiii) la
identificación del infractor es una garantía no susceptible de modulación o
limitación.
11.
Solicitud de
condicionamiento de la exequibilidad. Para ser compatible con la Constitución, algunos
intervinientes consideran que debe condicionarse su interpretación, por las
siguientes razones: (i) al
disponer la norma que existe una obligación solidaria, sin exigir que exista
culpa del propietario, no le será admisible alegar o demostrar que no participó
en la comisión de la infracción, porque se trataría de un asunto propio de las
relaciones internas de la solidaridad, que permitirían el recobro, pero sí
implica que el propietario respondiera por el hecho ajeno; (ii) la solidaridad
introduce una responsabilidad objetiva que contraría los artículos 6 y 29 de la
Constitución al imputar responsabilidad a quien no participó en la comisión de
la infracción; (iv) la solidaridad en materia sancionatoria, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, exige que el propietario haya sido vinculado al
procedimiento y demostrarse que la comisión de la infracción le es imputable,
algo que no exige la norma, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia,
porque se pruebe que él participó en la contravención; (v) la solidaridad
únicamente sería razonable respecto de aquellas infracciones que se encuentren
en la órbita de la acción del propietario, tales como la compra del seguro
obligatorio o la realización de la revisión técnico mecánica.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
12.
El Procurador General
de la Nación[4] emitió en su oportunidad el Concepto 6577,
por medio del cual solicita que la norma demandada sea declarada inexequible.
13.
Precisa el alcance del
derecho al debido proceso y su contenido; relata cómo la jurisprudencia
constitucional ha construido la prohibición de responsabilidad objetiva y sus
excepciones, una de las cuales se trata de las sanciones de tránsito (sentencia
C-616 de 2002), por lo que asegura que, a primera vista, habría que declararse
la exequibilidad de la norma. Sin embargo, asegura que lo mínimo que se exige
es que las autoridades identifiquen al infractor. Así, aunque explica que la
solidaridad no es en sí misma inconstitucional en materia de sanciones
administrativas, de acuerdo con la sentencia C-699 de 2015, su
constitucionalidad exige el respeto de ciertas condiciones, tales como que la
persona únicamente responda por sus propios actos. En aplicación de estos
postulados jurisprudenciales, sostiene que la norma es inconstitucional porque
permite que el cobro de la multa se realice al propietario del vehículo, aun
sin probar que es él el infractor, es decir, que responda por un acto ajeno,
que no le es imputable.
14.
Asegura que aunque
podría afirmarse que esto se corrige por la obligación de vincular al
propietario del vehículo al trámite contravencional, en realidad su defensa no
anula que, en virtud de la solidaridad, se le pueda cobrar el pago incluso si
el acto no le es imputable.  En otras palabras, resalta que la norma no
condiciona la solidaridad a que se determine el infractor (imputación), por lo
que sí introduce una responsabilidad objetiva.
15.
Concluye que aunque
resulta constitucional que en materia de derecho administrativo sancionatorio
se modulen las garantías del debido proceso, la identificación del infractor no
es susceptible de limitación o modulación alguna. Así, solicita que la norma
sea declarada inexequible.
16.
En suma, los escritos
de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en
relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado
según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Alcaldía de Medellín
Las autoridades administrativas han sido cuidadosas
en la aplicación de la norma, para garantizar los derechos de defensa y
contradicción “de cara a desvirtuar la solidaridad, como se prevé en la
norma acusada” o para “desvirtuar cualquier hecho que los vincule a la
infracción”.
Exequibilidad
Contraloría General de la República
Inhibición: La norma sí prevé un procedimiento, por
lo que no es cierto que se desconozca el derecho al debido proceso.
Exequibilidad: Al tratarse de infracciones
detectadas por medios automatizados, muchas veces no es posible identificar
al conductor, lo que justifica vincular al propietario, pero la sanción
únicamente podrá recaer sobre quien cometió la infracción.
Inhibición y, en subsidio, exequibilidad
Alcaldía de Bogotá
Inhibición: La demanda carece de coherencia
argumentativa y realiza interpretaciones subjetivas, porque no es cierto que
la norma invierta la carga de la prueba.
Exequibilidad: La norma no introduce una responsabilidad
objetiva ya que respecto del propietario, “la obligación de pagar la multa
solo se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se
pruebe que fue él quien cometió la infracción o cuando éste lo admita expresa
o implícitamente”.
Inhibición y, en subsidio,
exequibilidad
I.C.D.P.
Se prevé una responsabilidad objetiva derivada de la
propiedad del vehículo, que implica responder por el hecho de terceros. La
responsabilidad objetiva es inconstitucional, porque contraría la presunción
de inocencia. Si bien es cierto que se prevé la vinculación del propietario
al procedimiento, su única defensa consistiría en demostrar que no es él el
dueño del vehículo o que fue hurtado.
Inexequibilidad
U.P.T.C.
La norma no exige que exista un vínculo
jurídico entre el conductor y el propietario del vehículo que justifique la
responsabilidad y no basta con ser propietario del vehículo.
Inexequibilidad
Universidad Externado de Colombia
Debe reiterarse la jurisprudencia constitucional que
exige que la solidaridad en materia sancionatoria respete el debido proceso y
se demuestre que fue el propietario quien cometió la infracción – imputación
del hecho -. El propietario podrá probar, por ejemplo, que no se encontraba
en el país para la época de los hechos, o que el vehículo fue hurtado.
Exequibilidad y, en subsidio,
exequibilidad condicionada
Universidad de Caldas
La solidaridad implica que el propietario deba
responder por infracciones cometidas por otro, lo que resulta
inconstitucional en materia sancionatoria. No basta con garantizar el derecho
de defensa, porque la norma no exige que exista culpa del propietario, para
que éste responda. Por lo tanto, debe condicionarse la norma a que se
entienda que es necesario que se desvirtúe la presunción de inocencia en el
procedimiento y se establezca que el propietario participó en la
contravención.
Exequibilidad condicionada
Universidad del Rosario
El principio de culpabilidad o responsabilidad
prohíbe que la sanción pueda ser impuesta a quien no cometió la infracción.
La solidaridad invierte inconstitucionalmente la carga de la prueba, porque
obliga al propietario a demostrar que no fue él quien cometió la infracción.
La norma no exige, ni siquiera, que se demuestre el nexo causal entre la
actuación del propietario y la infracción.
Inexequibilidad
Rodny Fabián Ortiz Chamorro
La responsabilidad subjetiva es una exigencia
constitucional, que implica que no pueda imputarse responsabilidad a quien no
ha participado, por acción u omisión, en el hecho. Por lo tanto, el
propietario sólo podría responder por las infracciones propias de su órbita
de acción. La correcta interpretación de la norma exige un condicionamiento
que proteja los derechos de quienes se encuentran actualmente vinculados a
este tipo de actuaciones.
Exequibilidad condicionada
Federación
Colombiana de Municipios
Aunque la norma no presume de derecho que el
propietario es quien cometió la infracción, en el procedimiento
administrativo deberá establecerse si, a pesar de no ser el infractor, se dan
las condiciones para que se active la responsabilidad solidaria por el hecho
ajeno, para lo cual debe diferenciarse entre imputación de la infracción y
solidaridad para el pago.
Exequibilidad
Oscar David
Gómez Pineda
El tenor literal de la norma indica que se prevé una
responsabilidad objetiva proscrita constitucionalmente. La solidaridad aquí
prevista no exige demostrar dolo o culpa del propietario e implica que pague
la multa, así no recaiga culpa en él. El propietario del vehículo puede ser
una persona jurídica o un patrimonio autónomo, por ejemplo, bajo la figura
del leasing y, por lo tanto, es imposible que sean ellos quienes cometan la
infracción, pero responderán por las multas. Así, la solidaridad desconoce
las finalidades reeducativas y de seguridad de las sanciones de tránsito.
Inexequibilidad
Procurador
General de la Nación
La norma es inconstitucional, porque introduce una
responsabilidad objetiva que no exige que la responsabilidad solidaria del
propietario se derive de su identificación como infractor, por lo que se le
obliga a responder por hechos ajenos.
Inexequibilidad
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
17.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, la Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud
sustancial de la demanda
18.
El artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los
procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte
pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta
debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Al
respecto, en la sentencia C-1052 de 2001 la Corte precisó las características
que debe reunir el concepto de la violación. Esta decisión ha sido reiterada de
manera uniforme desde entonces. Según esta jurisprudencia, para que la Corte
pueda pronunciarse de fondo sobre una acción pública de inconstitucionalidad,
las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[5]. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado
que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte hacer
prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia, siempre que,
en ejercicio del deber de todo juez de la República de interpretar la demanda,
sea posible entender la acusación que confronte la norma legal con un contenido
constitucional y se concluya que ésta genera, al menos, una duda mínima en
cuanto a la constitucionalidad de la norma demandada. Así, el principio pro
actione implica evitar, en lo posible, fallos inhibitorios[6], pero no permite desconocer el carácter
rogado de su competencia.
19.
En el presente proceso
de constitucionalidad, el Magistrado sustanciador admitió la demanda en lo
relativo al presunto desconocimiento del artículo 29 de la Constitución, por
considerar que esta acusación era apta para desatar el juicio de
constitucionalidad, pero inadmitió y posteriormente rechazó el cargo relativo
al desconocimiento del artículo 33 de la Constitución. A juicio del accionante,
la norma demandada invierte la carga de la prueba en cuanto a la inocencia y
desconocería, por esta vía, el derecho a no auto incriminarse previsto en el
artículo 33 de la norma superior. La razón que condujo al rechazo del cargo,
consistió en que el accionante realizaba una indebida interpretación de la
norma, ya que ésta no prevé nada respecto de la carga de la prueba, ni dispone
que el silencio del vinculado al proceso conduce a que, por esta sola razón,
sea declarado responsable. Así, el cargo relativo a la vulneración del artículo
33 de la Constitución carecía de certeza y, por esta razón, fue descartado
desde la etapa de admisión de la demanda.
20.  En sus intervenciones, la Contralaría General de la
República sostiene que la demanda es inepta porque, contrario a lo afirmado por
el accionante, el artículo 8 de la misma Ley sí prevé un procedimiento para
vincular al propietario del vehículo al procedimiento contravencional. Al respecto, debe recordarse que la demanda
no cuestiona que el propietario del vehículo sea vinculado al procedimiento
administrativo, sino que, fruto del mismo y en razón de la solidaridad, pueda
ser obligado a pagar la multa por una infracción de tránsito que no
necesariamente él cometió, lo que, a su juicio, desconocería que el artículo 29
de la Constitución exige demostrar la culpabilidad, para poder imponer
sanciones. Por su parte, la Alcaldía de Bogotá insiste que el accionante
realiza una indebida interpretación de la norma, en lo relativo a la supuesta
inversión de la carga de la prueba y el derecho a no auto incriminarse,
olvidando que dichos argumentos se refieren al cargo por desconocimiento del
artículo 33 de la Constitución, el que fue excluido del presente control de
constitucionalidad.
21.  Igualmente, asegura la interviniente de la Alcaldía de
Bogotá que la demanda es incoherente y los argumentos “no se soportan en
criterios técnicos y, por ende, no desvirtúan las razones que le sirvieron de
motivación y fundamento al legislador para la expedición de la ley”. Expone
que la norma no introduce una responsabilidad objetiva ya que respecto del
propietario, “la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se
establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que fue él quien cometió
la infracción o cuando éste lo admita expresa o implícitamente”. Al
respecto, considera la Sala Plena que la demanda en cuestión es clara,
construida de manera coherente y suficientemente inteligible, a partir de una
adecuada interpretación de la norma demandada, considerando que aunque la misma
exige expresamente que el propietario sea vinculado al proceso y que se permita
ejercer su derecho a la defensa, la misma no exige, de manera expresa que, para
que proceda la solidaridad del propietario, se demuestre que el mismo participó
en la comisión de la infracción, lo que para el accionante contraría el
principio de culpabilidad en materia sancionatoria que deriva, a su juicio, del
artículo 29 de la Constitución. Sustenta su afirmación en los precedentes
establecidos en las sentencias C-530 de 2003 y C-980 de 2010, ambas proferidas
en materia de infracciones de tránsito donde, a su juicio, la Corte
Constitucional habría exigido que para que el propietario responda, es
necesario que se demuestre su culpabilidad en la comisión de la infracción,
algo que, la norma demandada no exige. La afirmación de la interviniente según
la cual la solidaridad derivada de la norma únicamente procede cuando se
demuestre que el propietario es culpable por haber cometido la infracción, no
se deriva del tenor literal de la norma, aunque en su calidad de representante
de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, posiblemente ponga de presente la
práctica que al respecto realiza dicha entidad.
22.  En este sentido, el concepto de la
violación de la demanda responde a las características de claridad, certeza,
especificidad y genera al menos una duda que permite que la Corte
Constitucional desarrolle el juicio de constitucionalidad propuesto por el
accionante.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE
LA DECISIÓN
23.  Le corresponde a la Corte Constitucional resolver el
siguiente problema jurídico: ¿Desconoce el artículo 29 de la Constitución, el
parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer una
responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, por
las contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de ayudas
tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se establezca que el
propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción y que la
realizó de manera culpable?
24.  Para resolver el anterior problema jurídico, en primer
lugar la Corte precisará el alcance del principio de responsabilidad personal
en materia sancionatoria y su relación con la responsabilidad subjetiva y
objetiva. En segundo lugar, identificará las condiciones para la
constitucionalidad de la responsabilidad solidaria, a la luz de la jurisprudencia
constitucional y, finalmente, determinará si la norma demandada responde a
dichas exigencias.
D.
EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA
SANCIONATORIA Y LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA
25.  En la responsabilidad patrimonial con fines de
reparación de perjuicios, civil o administrativa, es posible establecer diversas
formas de responsabilidad por el hecho de otros[7]. Por el contrario, en materia administrativa
sancionatoria, la responsabilidad únicamente puede establecerse a partir de
juicios de reproche personalísimos[8], lo que implica que, en tratándose de sanciones, éstas sólo proceden
respecto de quien cometió la infracción por acción o por omisión[9], en tratándose de una persona natural o atribuibles
a una persona jurídica y la responsabilidad personal es intransmisible. El
principio de imputabilidad personal o responsabilidad personal, de personalidad
de las penas o sanciones o responsabilidad por el acto propio implica que sólo
se pueda sancionar o reprochar al infractor y, por lo tanto, en materia
administrativa sancionatoria, no es posible separar la autoría, de la
responsabilidad[10].
26.  La exigencia de responsabilidad personal en materia
sancionatoria encuentra fundamento constitucional en el artículo 6 de la
Constitución, según el cual “Los particulares sólo son responsables ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones” (negrillas no originales) y en el artículo 29
superior, al establecer que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa” (negrillas no originales).
Dichas normas exigen la imputación personal de la infracción, para que surja la
obligación de responder frente a los reproches por violar la Constitución o las
leyes (legalidad en materia sancionatoria). La exigencia de imputación personal
se deriva asimismo del principio constitucional de necesidad de las sanciones, como
garantía del valor, principio y derecho a la libertad, en la medida en que en
la configuración de la política punitiva del Estado y, en el ejercicio concreto
del poder estatal de sanción, únicamente resulta constitucionalmente legítimo
establecer e imponer sanciones suficientemente justificadas, en tratándose de
restricciones a las libertades[11]. En este sentido, la venganza estatal o
retribución pública no constituye una razón suficiente para legitimar el ejercicio
del poder punitivo del Estado, lo que permitiría la extensión de la
responsabilidad y la sanción a los miembros de la familia, el clan, el grupo o
la estirpe, por los hechos cometidos por alguno de sus miembros[12]. En el Estado Constitucional de Derecho,
el poder de sanción no se transmite por los vínculos que existan con el autor
de la infracción o con el objeto con el cual se cometió la misma, porque esto
implicaría un reproche por la relación o la situación jurídica, mas no por el
acto, acción u omisión.
27.  En este sentido, la legitimidad constitucional del
poder de sanción estatal se asienta en perseguir fines constitucionales, tales
como la convivencia pacífica y la protección y eficacia de los derechos de las
personas. Por lo tanto, las sanciones estatales son instrumentos
transformadores de comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un
juicio de desvalor, que pretenden ser evitados o corregidos, a través de su
tipificación y la previsión e imposición de males razonables y proporcionados[13]. En esta lógica, carecería de necesidad
constitucional la previsión de sanciones para acontecimientos ocurridos sin
intervención de la acción de una persona natural, no imputables a la persona
jurídica o realizados por persona diferente a quien sufre el reproche, porque
la imposición de la sanción no cumpliría ninguna finalidad en la transformación
de comportamientos. Así, la responsabilidad sancionatoria por el comportamiento
de otros, por casos fortuitos, fruto de la fuerza mayor o por el hecho de las
cosas sería irrazonable[14], desconocería abiertamente el principio de
necesidad de las sanciones y desnaturalizaría el poder de sanción estatal, en
el caso de las multas, al convertirlas en instrumento de reparación de
perjuicios o de recaudo tributario.
28.  Ahora bien, el principio de personalidad de las
sanciones o responsabilidad por la conducta propia, no puede confundirse con la
responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva[15]. Al respecto, en varias ocasiones la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la responsabilidad objetiva está proscrita o
prohibida en materia sancionatoria y reconoció un principio de nulla poena
sine culpa[16]. Para ello, ha encontrado fundamento en dos normas
constitucionales: el artículo primero de la Constitución, que establece el
principio de dignidad humana y el artículo 29, según el cual toda persona se
presume inocente “mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”[17]. Esta posición indicaría que la
responsabilidad con culpabilidad sería una exigencia constitucional que no
admitiría excepciones, lo que es cierto en materia penal[18] y disciplinaria[19]. En realidad, la jurisprudencia de este tribunal ha
admitido igualmente que pueda sancionarse en aplicación de un régimen objetivo
de responsabilidad. No se trata de aquellos eventos en los que el dolo o la
culpa se encuentran presuntos y se invierta la carga de la prueba, ya que en
estos casos el régimen de responsabilidad sigue siendo subjetivo[20], sino de los eventos en los que no se
requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento
constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el
estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actuó el infractor en
la comisión de la falta. Al tratarse de una excepción a la exigencia no
absoluta de responsabilidad subjetiva, se han establecido las condiciones en las
que resulta admisible la responsabilidad objetiva: (i) no puede tratarse de medidas que priven de
derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo
monetario; y (iii) no pueden ser graves, en términos absolutos o relativos[21].
29.  Ahora bien, la imputabilidad o responsabilidad
personal, que exige que la sanción se predique únicamente respecto de las
acciones u omisiones propias del infractor es una exigencia transversal que no
admite excepciones ni modulaciones en materia administrativa sancionatoria[22] y, por lo tanto, es predicable tanto de
los regímenes subjetivos de responsabilidad sancionatoria, como de los eventos
en los que la responsabilidad objetiva resulta constitucional. Así, aunque en
algunas ocasiones este tribunal ha utilizado como sinónimos la imputabilidad
del hecho o responsabilidad personal del infractor y la culpabilidad[23], en varias ocasiones ha diferenciado ambas
categorías, reiterando que, la imputación personal del hecho es predicable
tanto en regímenes subjetivos ordinarios[24] y en los de presunción de dolo y culpa[25], como en los de responsabilidad objetiva[26].
E.
LAS CONDICIONES DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA, EN MATERIA SANCIONATORIA
30.  De acuerdo con la legislación civil, a diferencia de
las obligaciones conjuntas, conjuntivas o
divisibles, las obligaciones
solidarias[27] son aquellas en las que
existen sujetos plurales, sea en calidad de acreedores (solidaridad activa) o
de deudores (solidaridad pasiva), respecto de la misma prestación que, incluso
siendo divisible, cualquiera de los acreedores puede exigir o recibir el pago –
en el caso de la solidaridad activa -, y el cumplimiento de la prestación puede
exigírsele a cualquiera de los deudores -en el caso de la solidaridad pasiva-,
a todos o a algunos de ellos, a elección del acreedor[28],
sin que sea posible alegar el beneficio de división o el de excusión[29].
La solidaridad puede tener fuente en el negocio jurídico o en la ley[30]
pero, en ambos casos, debe ser establecida de manera inequívoca[31]. La solidaridad pasiva cumple la función
de ampliar la garantía del cumplimiento de la obligación, al multiplicar las
personas y los patrimonios respecto de los cuales puede exigirse su
cumplimiento (artículo 2488 del Código Civil). Sin embargo, a diferencia de
figuras como la fianza, la solidaridad pasiva convierte al deudor solidario en
un deudor principal, no uno subsidiario[32].
A pesar de que la solidaridad es una institución sustancial[33],
tiene repercusiones procesales, porque implica que no es exigible que todos los
sujetos se encuentren en el proceso declarativo, en una forma de litisconsorcio
necesario, sino en un litisconsorcio cuasinecesario[34].
31.  En el derecho público, varias normas de rango legal
han introducido la solidaridad pasiva: respecto de obligaciones tributarias[35],
cambiarias y aduaneras[36]; de la responsabilidad
patrimonial, no sancionatoria, de los agentes del Estado y de los gestores
fiscales[37], de los miembros de los
consorcios y las uniones temporales, pero respecto de estas últimas, la
solidaridad no se predica de las sanciones[38] e, incluso,
respecto de sanciones administrativas[39].  En este último caso, de
acuerdo con la esencia de las obligaciones solidarias, “En el marco del derecho administrativo
sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con respecto a la sanción
pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad competente,
persiguiendo a cualquiera de los obligados, por el valor total de la
correspondiente sanción”[40]. Esto implicaría que cuando se prevea la
solidaridad en materia sancionatoria, podría responderse por el hecho de otro y
de manera objetiva, sin necesidad de haber participado en el procedimiento
administrativo en el que se declaró la responsabilidad. Esta situación que
resulta admisible en el derecho civil – patrimonial - y con fines de reparación
de perjuicios, en lo que respecta a la materia sancionatoria, desconocería
principios y derechos constitucionales que se activan cuando se trata del
ejercicio del poder público de sancionar (ius puniendi). Es por esta
razón que, como se verá, la jurisprudencia constitucional ha introducido una
serie de condiciones para admitir la solidaridad pasiva en lo administrativo
sancionatorio que, vistas en su conjunto, permiten identificar una
transformación profunda del régimen propio de las obligaciones solidarias, cuando
se trata de sanciones administrativas, con el fin de hacer compatible esta figura,
con exigencias constitucionales. De esta manera, por el influjo de la
Constitución, se advierte una publificación[41] de una figura
propia del derecho privado, cuando se aplica a ciertos ámbitos del derecho
público, como el de las sanciones administrativas[42].
32.  En el derecho extranjero, también ha sido prevista la
solidaridad pasiva en materia sancionatoria y esta ha sido igualmente sometida
a las particularidades propias del derecho público. Por ejemplo, en el derecho italiano, existe una previsión general de
solidaridad del propietario de la cosa con la que se cometió la infracción
administrativa, de quien detenta autoridad sobre quien cometió la falta y de la
entidad o persona jurídica, por los actos de uno de su representantes o
empleados, pero la jurisprudencia ha precisado que dicha solidaridad de derecho
público, no coincide completamente con la solidaridad en el derecho privado, ni
en cuanto a su función, ni en cuanto a sus efectos[43].
Por su parte, en el derecho español se prevén formas de responsabilidad
solidaria por sanciones administrativas, pero la jurisprudencia constitucional
ha precisado que la solidaridad no implica que la responsabilidad sea objetiva
lo que, la convertiría en inconstitucional[44] y, además, ha
exigido que la falta sea personalmente imputable, para que se active la solidaridad[45].
33.
Por su parte, la Corte
Constitucional colombiana, desde hace casi veinte años, ha reprochado la
responsabilidad sancionatoria por el hecho de otros, tanto cuando esta se
establece de manera explícita, como en los casos en los que el Legislador ha
previsto la solidaridad pasiva por sanciones administrativas.
34.
En primer lugar, la
sentencia C-210 de 2000 declaró la exequibilidad de la obligación solidaria de
los socios, por las obligaciones tributarias que pesan sobre la sociedad, pero resaltó
que la solidaridad no puede desconocer el principio de personalidad de las
sanciones, ya que “la responsabilidad
de los socios para con el fisco, tiene que ver con  los impuestos
pertinentes a cargo de la compañía y no, naturalmente, por las sanciones
tributarias que correspondan, como acertadamente lo dispone la norma acusada,
ya que éstas sólo surgen por hechos  propios de la sociedad en ejercicio
del contrato social, y no por el comportamiento de los socios
individualmente considerados (…) pues la previsión de la responsabilidad
solidaria en materia tributaria, con ocasión del contrato social, no implica su
extensión en caso de penas o sanciones a personas que no incurrieron en las
causas que las motivan u originan (…) como quiera que sólo puede
sancionarse a quienes cometen una falta tipificada por la ley tributaria,
como consecuencia de una sanción, y no a unos terceros ajenos a ella,
como serían los socios individualmente considerados” (negrillas no
originales)[46].
35.
En una segunda oportunidad,
mediante la sentencia C-530 de 2003, este tribunal reiteró el principio de
personalidad de las sanciones o imputabilidad únicamente por el hecho propio,
como lo dispone el parágrafo 1 del artículo 129 del Código Nacional de Tránsito
según el cual “Las multas no podrán ser impuestas a persona distinta de
quien cometió la infracción”[47] y, por lo tanto, condicionó
la exequibilidad del inciso 1 del artículo 129 del mismo código, según el cual:
“si no fuere viable
identificarlo – al
conductor del vehículo-, se notificará al último propietario registrado del
vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los siguientes diez (10) días
al recibo de la notificación”, en el entendido de que “el propietario
sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que
permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción”.
Igualmente condicionó el artículo 137 del mismo Código, que dispone que “Si
no se presentare el citado a rendir sus descargos ni solicitare pruebas que
desvirtúen la comisión de la infracción, se registrará la sanción a su cargo en
el Registro de Conductores e infractores, en concordancia con lo dispuesto por
el presente código.”, en el entendido de que “la sanción sólo puede
imponerse cuando aparezca plenamente comprobado que el citado es el infractor”.
Finalmente, y de manera congruente con el principio de responsabilidad
personal, declaró inexequible la expresión “en caso de no concurrir se
impondrá la sanción al propietario registrado del vehículo”, prevista en el
inciso primero del artículo 129 del mismo Código. Para la Corte, esta norma “implicaría no sólo permitir que las autoridades evadan
su obligación de identificar al real infractor, sino que haría responsable al
propietario, a pesar de que no haya tenido ninguna participación en la
infracción”[48],
lo que es inconstitucional.
36.
En una tercera decisión
(sentencia C-980 de 2010), esta Corte declaró exequible una norma que modificó
el artículo 135 del Código Nacional de Tránsito y que dispone que, en el caso
de infracciones de tránsito detectadas por medios tecnológicos “se enviará
por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus
soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa”. En
dicha decisión se encontró constitucional que se le notifique la infracción al
propietario, en razón de la responsabilidad que asume por su relación con el
vehículo, pero se advirtió que en la materia la responsabilidad objetiva se
encuentra excluida[49] y que para que el
propietario del vehículo sea obligado al pago de la multa, debe ser previamente
vinculado al procedimiento administrativo y allí haberse demostrado que fue él
quien cometió la infracción, de manera culpable[50].
En esta ocasión nuevamente la Corte Constitucional resaltó la importancia del
principio de personalidad de las sanciones, ya que de lo contrario “se desconocería aquella garantía surgida del principio
de legalidad, a la que se ha hecho expresa referencia, que exige que la
atribución de responsabilidad sea el resultado de una conducta personal
debidamente acreditada en el proceso, y previamente establecida en la ley
como delito o contravención”
(negrillas no originales). Precisó la sentencia que “es la imputación de
una determinada conducta jurídicamente reprochable, la que activa en favor
del destinatario de la misma, el pleno ejercicio de sus derechos al debido
proceso y a la defensa, sin que la situación del propietario del vehículo
envuelto en una infracción de tránsito, pueda constituir la excepción”. Por
lo tanto, a pesar de la exequibilidad sin condicionamientos en la parte
resolutiva, indicó la Corte que “la obligación de pagar la multa solo se
produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que
él fue quien cometió la infracción, o cuando éste lo admita expresa o
implícitamente” (negrillas no originales)[51].
37.  En aplicación de los anteriores precedentes, en cuarto
lugar, la sentencia C-089 de 2011 declaró la exequibilidad del artículo 93-1
del Código Nacional de Tránsito, introducido por la Ley 1383 de 2010, que
dispone una solidaridad pasiva por el pago de multas por infracciones de
tránsito entre “el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el
vehículo automotor”. Dicha sentencia precisó que la
imputación personal o responsabilidad personal es una exigencia incluso
predicable de la responsabilidad objetiva[52]; resaltó que
la norma examinada no establece una forma de responsabilidad objetiva, lo que
sería inconstitucional[53]; recordó que para que el
propietario y la empresa sean responsables, es necesario vincularlos
previamente al procedimiento administrativo, para garantizar su derecho a la
defensa y, finalmente, encontró que la norma respeta el principio de
personalidad de las sanciones, porque expresamente establece la solidaridad del
propietario y de la empresa a la cual se vincule el vehículo únicamente “en
aquellas infracciones imputables a los propietarios o a las empresas”
(negrillas no originales)[54].
38.  Finalmente, la sentencia C-699 de 2015 declaró la
inexequibilidad de la responsabilidad solidaria sancionatoria que establecía el
artículo 55 de la Ley 13 de 1990 en materia de infracciones pesqueras, entre el
capitán, el armador y el titular del permiso de pesca. Dicha sentencia encontró
que la norma en cuestión no cumplía las condiciones constitucionales para admitir
excepcionalmente la responsabilidad objetiva, en razón de la gravedad de las
sanciones imponibles[55]. Por otra parte, encontró
la Corte que, a diferencia de la sentencia C-089 de 2011, la norma juzgada no
preveía expresamente la imputabilidad personal en la solidaridad y, por lo
tanto, desconocía el principio de responsabilidad personal en materia
sancionatoria. Precisó la Corte que “la
responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de
obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito
del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el fundamento del sistema
punitivo, basado en que cada persona responde por sus propios actos y
sin que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público permite
establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos” (negrillas no originales)[56].
39.  En suma, aunque tanto en el derecho privado, como en
el derecho público se establezcan formas de responsabilidad solidaria frente a
obligaciones de resarcir perjuicios[57], a la luz de la
jurisprudencia constitucional, la solidaridad pasiva en materia
sancionatoria[58] resulta
inconstitucional si conduce a que la sanción recaiga sobre una persona
diferente a quien realizó personalmente el acto reprochado. Por lo tanto, de
acuerdo con la jurisprudencia, la constitucionalidad de la solidaridad en
materia sancionatoria exige el respeto de las siguientes condiciones: (i)
los sujetos obligados solidariamente deben ser vinculados al procedimiento
administrativo en el que se determinará la responsabilidad y se impondrá la
sanción, para que ejerzan su derecho constitucional a la defensa. Por lo
tanto, la sanción no puede ser automática o de plano[59]; (ii)
la infracción debe ser personalmente imputable a cada obligado
solidariamente, lo que implica que la solidaridad en materia de sanciones
administrativas, no permite una forma de responsabilidad por el hecho ajeno y (iii)
la infracción debe haber sido cometida de manera culpable por cada uno
de los obligados solidariamente, considerando que aunque excepcionalmente es
admisible la responsabilidad objetiva, la jurisprudencia constitucional ha
exigido siempre responsabilidad por culpa en estos casos, como una manera de mitigar
la solidaridad legal.
40.  Así, una vez garantizado el derecho al debido proceso
y demostrada la participación personal del responsable solidario en la comisión
de la infracción, de manera culpable, el cobro de la multa puede dirigirse contra cualquiera de los obligados
(relaciones externas de la solidaridad) y surgirá el derecho a la
repetición, el regreso o reembolso, dependiendo del grado de participación de
cada uno de los obligados, en la comisión de la infracción – concurrencia de
“culpas”, de acciones u omisiones en la realización de la infracción
(relaciones internas de la solidaridad pasiva). Por lo tanto, la
solidaridad sancionatoria sería inconstitucional si (i) desconoce el derecho a
la defensa, (ii) no exige imputabilidad personal de la falta para que la
sanción recaiga sobre quien cometió o participó personalmente en la infracción,
es decir, permite la responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno y (iii)
prevé una responsabilidad sin culpa u objetiva.
F.
LA SOLIDARIDAD ESTABLECIDA EN LA NORMA DEMANDADA NO RESPONDE A
LAS EXIGENCIAS PARA LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA SOLIDARIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA
41.
La norma demandada
dispone que “El propietario del vehículo será solidariamente responsable con
el conductor, previa su vinculación al proceso contravencional, a través de la
notificación del comparendo en los términos previstos en el presente artículo,
permitiendo que ejerza su derecho de defensa”. Esta norma regula
exclusivamente la solidaridad por las infracciones cometidas con vehículos de
uso particular, ya que, en tratándose de vehículos destinados al servicio
público, el artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito, introducido por la
Ley 1383 de 2010, dispone una solidaridad pasiva por el pago de multas por
infracciones de tránsito entre “el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los
propietarios o a las empresas” (subrayas no originales).
42.
Del debate
parlamentario no es posible extraer con claridad cuál era la intención del
Legislador con la introducción de esta norma ya que, aunque no se encontraba en
el proyecto de ley inicial y el informe de ponencia para el primer debate en el
Senado resaltó la necesidad de evitar la responsabilidad objetiva del
propietario por las foto multas[60], también sostuvo que “solo
procede la imposición de la multa al infractor, y solo el propietario podrá
entrar a responder solidariamente cuando se demuestre la responsabilidad del
infractor”[61], lo que pareciera indicar que se entendía que la
solidaridad del propietario no exige que sea él directamente quien comete la
infracción y, por lo tanto, como ya se previó en el segundo debate en el
Senado, el conductor y el propietario del vehículo “serán solidariamente
responsables del pago de la multa”[62], pero sin que sea necesario que la infracción le sea
personalmente imputable al propietario del vehículo. No existe explicación
adicional o debate que permita profundizar en la intención del Legislador.
43.
La norma bajo control es
abierta, ya que no establece respecto de qué se predica la solidaridad y
únicamente refiere que “El propietario del vehículo será solidariamente
responsable con el conductor”. En efecto, esta norma no precisa si la
solidaridad se extiende a cualquiera de las sanciones previstas en el mismo
Código y si también se predica de las consecuencias en materia de reincidencia;
es decir, no indica si la solidaridad se predica únicamente de los elementos
patrimoniales de la sanción o, también de sus efectos personales. Así, el
artículo 122 del Código Nacional de Tránsito prevé varios tipos de sanciones: la
amonestación, la multa, la suspensión de la licencia de conducción, la
suspensión o cancelación del permiso o registro, la inmovilización del
vehículo, la retención preventiva del vehículo y la cancelación definitiva de
la licencia de conducción. Aunque en principio las obligaciones solidarias se
predican de prestaciones de dar sumas de dinero, como sería el caso de las
multas, y la naturaleza misma de las demás sanciones pareciera, en principio, ser
incompatible con la solidaridad pasiva (amonestación, suspensión o cancelación
de la licencia o del registro, inmovilización y retención del vehículo), porque
su ejecución no podría predicarse alternativamente de varios sujetos y el
cumplimiento de las mismas no permitiría la posibilidad de perseguir
posteriormente el reembolso o reintegro, en las relaciones internas de la
solidaridad pasiva, en realidad, la indeterminación de la norma permitiría que
la solidaridad vaya más allá de la sanción de multa. De esta manera, la
imprecisión de la que adolece la norma bajo control materializa un
desconocimiento grave del principio de legalidad en materia sancionatoria, en
su componente de certeza o tipicidad, que exige, por parte del Legislador,
claridad y precisión respecto de todos los elementos de la norma, en
particular, en lo relativo al contenido y alcance de las sanciones a las que se
expone quien realiza el comportamiento descrito.
44.
En efecto, al no
delimitar respecto de qué se predica la solidaridad, la norma bajo examen
permite la aplicación extensiva de las otras sanciones, sin condición de
imputabilidad o responsabilidad personal. Es decir, que la solidaridad
sancionatoria permitiría que la amonestación, la suspensión o la cancelación de
la licencia o del registro, se impongan al propietario del vehículo, sin que
resulte trascedente si era éste el conductor en el momento de la comisión de la
infracción, al ser responsable solidario. Igualmente, la indeterminación de la
norma implicaría que la responsabilidad solidaria por las sanciones del Código
Nacional de Tránsito, también es tenida como criterio de reincidencia para
efectos de la suspensión de la licencia de conducción, por reiteración de
infracciones en determinado período[63].
45.
Se trata de una norma
incluida dentro del régimen del tránsito terrestre, objeto especial del orden
público y que exige una amplia intervención policiva[64], en pro de la convivencia pacífica[65]. Así, el tránsito terrestre es un asunto
que admite una intensa regulación normativa, en razón de la peligrosidad de la
actividad de conducción de vehículos[66], así como por los valores,  libertades[67], y derechos individuales y colectivos[68], cuyo ejercicio y efectividad, se
entrelazan en dicha actividad[69]. Por esta razón, la jurisprudencia ha
reconocido que en materia de infracciones y sanciones de tránsito el Legislador
dispone de un amplio margen de configuración normativa[70]. Sin embargo, la responsabilidad solidaria en cuanto
a las sanciones es un asunto que se enfrenta a claros límites constitucionales.
Por consiguiente, la solidaridad que prevé la norma demandada debe ser
analizada a la luz de las tres exigencias constitucionales previamente
enunciadas: (i) el respeto del
derecho a la defensa; (ii) el principio de imputabilidad o responsabilidad personal;
y, (iii) la responsabilidad por culpa.
46.
(i) El respeto
del derecho a la defensa: La norma demandada exige que el propietario
del vehículo sea vinculado al procedimiento administrativo contravencional “a
través de la notificación del comparendo en los términos previstos en el
presente artículo, permitiendo que ejerza su derecho de defensa”. La
obligación de vinculación del propietario del vehículo no es cuestionada por el
accionante. Por el contrario, algunos intervinientes[71]
consideran que se desconoce el derecho a la defensa y la presunción de
inocencia, porque aunque se vincula al propietario al procedimiento, la
solidaridad establece de entrada que él es el responsable. Al respecto,
considera la Sala Plena que aunque el propietario podrá ejercer formalmente los
derechos propios de la defensa: la posibilidad de ser oído, de actuar
directamente o mediante un apoderado, de aportar y solicitar pruebas y
controvertir las allegadas al proceso y a ejercer los recursos legalmente
previstos, en realidad, sin exigir imputabilidad personal para hacer exigible
la obligación, el derecho a la defensa del propietario del vehículo se
encuentra sustancialmente limitado, porque, a más de no exigir que sea el
Estado quien demuestre que fue él quien cometió la infracción y que lo hizo de
manera culpable – carga de la prueba del Estado en virtud de la presunción de
inocencia-, se excluye, de los medios de defensa posibles, la prueba dirigida a
demostrar que no fue él quien cometió la infracción. Igualmente, el Legislador,
en la norma bajo control, no determinó cuáles serían las causales de
exoneración del propietario respecto de la solidaridad legalmente establecida. En
este sentido, ante la ausencia de exigencia de imputabilidad personal, el
derecho a la defensa efectiva se encuentra vulnerado y la vinculación formal al
proceso no es suficiente para garantizar el derecho fundamental al debido
proceso, en su componente de derecho a la defensa.
47.
(ii) El principio
de imputabilidad o responsabilidad personal: A pesar de exigir la
vinculación del propietario del vehículo al procedimiento, la norma no
condiciona explícitamente la solidaridad a que la comisión de la infracción le
sea personalmente imputable. Al respecto, no basta con garantizar que se ejerza
formalmente el derecho a la defensa porque, sin exigir imputación personal de
la infracción, la única defensa posible consistiría en demostrar que no se es
el propietario del vehículo o que éste fue hurtado[72].
Por lo tanto, las pruebas dirigidas a demostrar que el propietario no fue quien
cometió la infracción, serían impertinentes[73]. Al tratarse
de una obligación solidaria, en las relaciones externas de la misma, es decir,
respecto de la Administración Pública, no sería posible alegar que no se
cometió la infracción, porque se trataría de un asunto propio de las relaciones
internas de la solidaridad, asunto que únicamente permitiría perseguir el reembolso
del propietario respecto del verdadero infractor y, por lo tanto, la norma sí
permitiría una forma de responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno. La
solidaridad patrimonial implica que se le pueda cobrar el pago, incluso si el
acto no le es imputable[74]. Por esta vía, la
responsabilidad sancionatoria podría establecerse por una imputación real, en
la que basta establecer la relación con el vehículo, para ser responsable.
Igualmente, la solidaridad que introduce la norma podría permitir una forma de
responsabilidad sancionatoria por el hecho de terceros.
48.
No obstante que el
parágrafo 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002, consagre el principio de
la personalidad de las sanciones en los asuntos regidos por el Código Nacional
de Tránsito y disponga que “las multas no serán impuestas a persona distinta
de quien cometió la infracción”, la introducción posterior de la
solidaridad, por parte de la Ley 1843 de 2017, podría dar a entender que la
reforma al Código Nacional de Tránsito introdujo una excepción al artículo 129
en mención o que, a pesar de que la multa se impone al infractor, puede ser
cobrada al propietario del vehículo. En este sentido, la norma demandada, por
su posible contradicción con el principio establecido en el artículo 129 del
mismo Código, es fuente de inseguridad jurídica[75].
Para el Procurador General de la Nación, el hecho de que la norma demandada no
exija la identificación del infractor, genera su inexequibilidad. La Corte
Constitucional comparte el razonamiento de la vista fiscal. En efecto, la
solidaridad del propietario del vehículo por las sanciones de tránsito bajo
control de constitucionalidad, no exige que en el procedimiento administrativo
se demuestre que la falta le es directa y personalmente imputable, por lo que se
trata de un desconocimiento del principio de responsabilidad personal en
materia sancionatoria, de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales en la
materia. Si bien es cierto que las alcaldías de Medellín y de Bogotá coinciden
en que en la práctica dicha solidaridad únicamente se hace exigible cuando se
demuestra que es el propietario quien cometió la infracción, lo cierto es que
esta exigencia no surge de la redacción de la norma en cuestión. Por su parte,
el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 1843 de 2017 dispone que “Se entenderá
por sistemas automáticos y semiautomáticos y otros medios tecnológicos a todas
las ayudas tecnológicas como cámaras de vídeo y equipos electrónicos de lectura
que permitan con precisión la identificación del vehículo o del
conductor, de que trata el parágrafo 2o del artículo 129 de la Ley 769 de 2002
Código Nacional de Tránsito Terrestre” (énfasis no original). Esta norma no
permite, en una interpretación sistemática, concluir acertadamente que, en su
conjunto, la Ley 1843 de 2017 sí exige la identificación del conductor, para
que le sea impuesta a éste la sanción, ya que al definir los sistemas
automáticos o semiautomáticos de detección de infracciones, utiliza la
expresión “o”, de alcance alternativo, lo que indica que el sistema
podrá identificar el vehículo o al conductor, pero no exige, en realidad, que
ambos elementos se encuentren plenamente identificados para que proceda la
sanción. La norma bajo control de constitucionalidad confirma esta conclusión,
ya que permite la sanción del propietario del vehículo, aún si no se demuestra
que fue él quien cometió personalmente la infracción.
49.
El desconocimiento del
principio constitucional de imputabilidad personal en materia sancionatoria, por
la solidaridad legal bajo examen, se agrava a partir de una interpretación
sistemática del Código Nacional de Tránsito, ya que el artículo 136 prevé la reducción
sustancial del monto de la multa, por la aceptación de la comisión de la
infracción, acompañada de la realización de un curso sobre normas de tránsito[76].
De esta manera, aun en el caso en el que se aceptara que la solidaridad legal
del propietario del vehículo sí exige en la práctica la demostración de que fue
él quien cometió la infracción, la norma bajo control se acompaña de un
incentivo para que se acepte irregularmente la responsabilidad en la comisión
de la infracción, incluso si no fue quien la cometió, pero se realizó con el
vehículo de su propiedad, con el fin de obtener un descuento en la obligación
derivada de la propiedad del vehículo, sin haber incurrido personalmente en una
infracción de tránsito.
50.
Al respecto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional reitera que la solidaridad en materia
sancionatoria exige la demostración, por parte de la autoridad administrativa,
de la imputación personal de la falta al obligado solidariamente, es decir, que
la solidaridad respecto de las sanciones administrativas, no puede desconocer
el principio de imputabilidad personal.
51.
Interpretar que la
solidaridad legal que introduce la norma permite la responsabilidad del
propietario, sin necesidad de demostrar su participación en la comisión de la
infracción, contraría los artículos 6 y 29 de la Constitución, que fundan el
principio de imputabilidad personal en materia sancionatoria. En este sentido, no
es de recibo sostener que la solidaridad del propietario del vehículo es
constitucional, porque se trata de una forma de responsabilidad por el hecho de
las cosas, en los términos del Código Civil, que se predica exclusivamente del
pago de la multa[77], ya que esto únicamente
resulta posible en el contexto de la responsabilidad patrimonial (civil o
administrativa), cuya finalidad es la reparación de los perjuicios, mas no en
la responsabilidad sancionatoria, en la que la imputabilidad o responsabilidad
personal de la infracción, constituye una exigencia constitucionalmente
ineludible[78]. Aceptar que el propietario
del vehículo, que no cometió personalmente la infracción, es únicamente
responsable de la obligación civil de pagar la suma de dinero, pero no es
sancionado, sería desconocer que la obligación de pagar la suma de dinero es la
esencia misma de la sanción de multa. Así, no resulta lógico, ni jurídicamente
posible, diferenciar el pago de la multa, de la sanción de multa, porque ello
constituiría una falacia argumentativa, construida a partir de una indebida
desnaturalización de la sanción, para permitir que las multas no sean
instrumentos de reproche de comportamientos, para su corrección futura, sino mecanismos
de recaudo de dinero, lo que sería inconstitucional, como acto de desviación
del poder.
52.
Al respecto, la
naturaleza sancionatoria y no meramente patrimonial de las multas de tránsito
se evidencia desde la misma exposición de motivos del Código Nacional de
Tránsito, donde se precisó que para prevenir la accidentalidad y proteger por
esta vía a las personas y a sus bienes, se prevén consecuencias sancionatorias por
la comisión de infracciones[79]. De manera congruente, el
mismo Código en su artículo 2 dispuso que “Para la aplicación e
interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones: (…) Multa: Sanción pecuniaria (…)”. Igualmente, la
definición de la multa prevista en el Código Nacional de Tránsito, como una
verdadera sanción, se confirma en el artículo 122 al establecer la lista de las
sanciones imponibles en virtud de dicha normativa[80]
y en el artículo 131, en donde se indica que la causa de la imposición de las
multas, es la realización de uno de los comportamientos tipificados como
infracción y que, por lo tanto, merecen el reproche personal a través de la
multa: “Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con
la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así: (…)”
(negrillas no originales).
53.
El carácter
sancionatorio de las multas previstas en diferentes regímenes sancionatorios,
ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia de este tribunal. Así, respecto
de las multas del Código Disciplinario Único, la sentencia C-280 de 1996
precisó que “las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder
punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las
contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del
poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas
figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las
mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento
considerado indeseable”[81].
De esta manera, no es la obligación de pagar una suma de dinero la que
determina su naturaleza o el régimen jurídico aplicable – el civil o comercial
o el propio del derecho administrativo sancionatorio- , sino la finalidad que
se persigue, en el caso de las multas, una finalidad sancionatoria para el
cumplimiento de los fines de la actividad administrativa.  En razón de lo
anterior, advirtió la Corte en la sentencia C-799 de 2003, que “Evidentemente,
la imposición de multas por la comisión de infracciones de tránsito no
constituye un simple arbitrio rentístico para aumentar las finanzas públicas”[82]
y en la sentencia C-194 de 2005, se precisó que la finalidad de las multas
“no es el enriquecimiento del erario, sino la represión de la conducta
socialmente reprochable”[83].
54.
La identidad
sancionatoria de las multas, ha sido igualmente reconocida en materia penal,
donde la sentencia C-185 de 2011 determinó que “la naturaleza de la multa en
materia penal se refiere a una sanción cuya materialización es en dinero, y
cuya estructuración es que el Estado impone su pago al ciudadano cuando éste ha
sido declarado penalmente responsable; por ello en principio esta sanción no
atiende a la capacidad económica del condenado y tampoco puede ser
interpretada como una deuda en términos de las obligaciones civiles en
donde subyace la voluntad de las partes y la celebración de un negocio jurídico”
(negrillas no originales)[84].
Igualmente, respecto de las multas del Código Nacional de Tránsito, la
sentencia C-799 de 2003 indicó que “La imposición de multas por el
incumplimiento de deberes jurídicos o por la trasgresión de las prohibiciones
del legislador constituye una forma de sanción pecuniaria que pretende
lograr el acatamiento de la ley”[85].
El carácter sancionatorio de las multas de tránsito se confirma, finalmente, en
razón de la finalidad del dinero recaudado ya que, no tiene por destino reparar
perjuicios causados a particulares o al Estado, caso en el cual no se trataría
de una sanción. Así, los dineros recaudados se destinarán para financiar “campañas
de educación vial y peatonal”[86]. Es en razón
de la naturaleza sancionatoria de las multas de tránsito, que su
proporcionalidad no tiene en cuenta el daño efectivamente causado, sino montos
y criterios predeterminados en abstracto por la norma expedida dentro de la
política punitiva del Estado[87].
55.
Resulta pertinente
precisar que aunque en esencia la solidaridad pasiva cumple una finalidad de
garantía para el cumplimiento de la obligación, las multas de tránsito son
manifestaciones del poder punitivo estatal que se encuentran desprovistas de
finalidades resarcitorias, tributarias o de recaudo[88],
razón por la cual la solidaridad sin imputación personal únicamente resulta
admisible en materia de responsabilidad patrimonial (civil o administrativa) o tributaria,
como lo reconoció la sentencia C-210 de 2000, mas no en materia sancionatoria,
la que se funda en reproches personales de acciones u omisiones.
56.
Así, en materia
sancionatoria, el Legislador cuenta con otros instrumentos que garantizan el
recaudo de las multas impuestas a quienes personalmente infringieron las
normas, en particular, la prerrogativa administrativa de cobro coactivo que el
Código Nacional de Tránsito reconoce a las autoridades administrativas[89].
Al respecto, la sentencia C-799 de 2003 declaró inexequible la facultad de
inmovilización del vehículo y la retención de la licencia, como mecanismos para
forzar el pago de las multas, al tratarse de una medida imponible “en todo
caso” y que no tiene en cuenta el monto de las multas u otros factores que consulten
la exigencia constitucional de proporcionalidad[90].
57.
Otro instrumento
legítimo para garantizar el pago efectivo de la multa impuesta al infractor es
la imposibilidad de realizar trámites administrativos por parte del sancionado incumplido,
como la renovación de la licencia de conducción. Al respecto, el artículo 10
del Código Nacional de Tránsito creó el sistema integrado de información sobre
las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), registro público
donde consta la información relativa al pago de las multas impuestas en todo el
territorio nacional y que tiene por finalidad “garantizar que no se efectúe
ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en
donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se
encuentra a paz y salvo”[91]. La sentencia C-017 de
2004 declaró la exequibilidad de este instrumento, luego de considerar que “la
medida incentiva el pago de las multas adeudadas y conlleva a que las sanciones
impuestas tengan una consecuencia real para aquellas personas que incurrieron
en comportamientos sancionados por la normatividad de tránsito. Por ende,
la medida es necesaria para que las disposiciones que regulan dicha materia
sean efectivas para la protección de los bienes jurídicos tutelados por las
normas de tránsito y los derechos de terceros” (negrillas no originales)[92].
Igualmente, respecto de la imposibilidad de realizar los trámites de
renovación, sustitución y recategorización de la licencia de conducción, la
sentencia C-969 de 2012 concluyó que no existe vulneración del derecho al
trabajo porque “no existe un derecho a quebrantar el ordenamiento de
tránsito, abstenerse de cancelar las multas y continuar desempeñando una
actividad peligrosa con una licencia amparada por la legalidad” (negrillas
no originales)[93]. Es de resaltar que
ambas decisiones partieron del entendimiento según el cual los mecanismos
dirigidos al recaudo de las multas se dirigen exclusivamente a quien se le
impuso la sanción, por quebrantar las normas de tránsito. Es decir que, aunque
resulta legítimo que la administración cuente con instrumentos eficaces para la
ejecución de las multas, dichos mecanismos no pueden desconocer el principio de
responsabilidad personal en materia sancionatoria, como sería el caso de la
responsabilidad solidaria en la que, aunque se garantiza el recaudo del dinero
por parte de la entidad estatal, se desconoce que la multa no es un tributo, ni
otro instrumento de financiamiento de las entidades públicas. Por lo tanto,
sólo el no pago de multas impuestas a quien cometió infracciones de tránsito,
no al vehículo, impide la realización de trámites ante las autoridades de
tránsito, para las personas sancionadas y que no han cumplido con el pago
correspondiente.
58.
El principio de imputabilidad
personal en materia sancionatoria se opone a diferenciar, en materia
administrativa, entre autoría y responsabilidad.  Así, la solidaridad sin
imputación desconocería las finalidades preventivas y de garantía del orden
público presente en el tránsito terrestre, en particular, la seguridad vial[94],
que legitiman las sanciones de tránsito y se trataría de desconocimientos del
principio de necesidad de las sanciones, así como del principio de eficacia de
la función administrativa, previsto en el artículo 209 de la Constitución,
teniendo en cuenta que la sanción administrativa no tiene una finalidad
primordial de retribución, sino del cumplimiento adecuado de la función
administrativa. Por consiguiente, las sanciones de tránsito únicamente cumplen la
función de prevenir atentados contra la seguridad vial o generar incentivos
para evitar su reiteración[95], cuando el infractor se
encuentra en capacidad de evitar el comportamiento o modificar su conducta para
ajustarlo a la norma. En este sentido, frente a hechos que escapan a la
consciencia, voluntad o control del sujeto, como los realizados por terceras
personas, incluidos el conductor del vehículo, sancionar al propietario carece
de sentido y desnaturaliza la sanción administrativa, al convertirla
inadecuadamente en un instrumento de mero recaudo de recursos para las
entidades estatales. El principio de responsabilidad personal o de imputación
personal de la responsabilidad en materia sancionatoria, no admite excepciones,
ni modulaciones[96], al tratarse de uno de
los fundamentos mismos del ejercicio del poder estatal de sanción, en el Estado
Social de Derecho.
59.
Uno de los
intervinientes[97] sostiene que la
solidaridad del propietario únicamente sería razonable respecto de aquellas infracciones que se encuentren en
la órbita de la acción del propietario, tales como las relativas al
mantenimiento del vehículo, la compra del seguro obligatorio o la realización
de la revisión técnico mecánica y que, por lo tanto, bastaría con un
condicionamiento. Al respecto, el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, tipifica
las infracciones de tránsito susceptibles de ser sancionadas con multa y
establece el monto de la misma; dentro de la lista de los comportamientos
reprochables denominados de multa tipo B, C y D, la norma establece que se
impondrá al “conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra
en cualquiera de las siguientes infracciones” (negrillas no originales).  Sin
embargo, aunque podría realizarse un ejercicio académico destinado a determinar
en abstracto, cuáles de dichos comportamientos reprochan acciones u omisiones
predicables exclusivamente del conductor del vehículo, al tratarse en principio
de comportamientos derivados del uso inadecuado del vehículo[98]
y diferenciarlos de las infracciones relativas al estado fáctico o legal del
vehículo, en las que la responsabilidad del propietario le sería imputable aún
en el caso de no ser él quien conducía el vehículo al momento de la detección
de la infracción, teniendo en cuenta que la imputación personal de la
responsabilidad sancionatoria no se derivaría del acto de conducir, sino del
incumplimiento de deberes que le asisten en su calidad de propietario de un
vehículo[99], en realidad, tal
ejercicio no resultaría suficiente para conservar la norma, a la luz de la
Constitución Política, por la siguientes razones: (i) el Código Nacional de
Tránsito no prevé expresamente cuáles de dichas infracciones son imputables al
propietario y cuáles de ellas al conductor y utiliza alternativamente la
expresión conductor y/o propietario, para determinar el sujeto activo del
comportamiento; (ii) la determinación del sujeto activo de una infracción hace
parte de sus elementos esenciales los que, en virtud del derecho fundamental al
debido proceso, deben ser determinados por el Legislador, en cumplimiento del
principio de legalidad, en su componente de ley formal y de tipicidad o certeza
(ley cierta), por lo que es a la Ley a quien le corresponde identificar cuáles
infracciones podrían predicarse de la acción u omisión del propietario del
vehículo, sin que, para su comisión, se requiera la actividad de conducir [100]; (iii) el condicionamiento de la norma
trasladaría de manera inconstitucional la determinación concreta de quién puede
cometer determinada infracción, a la autoridad de tránsito y (iv) afectaría
sensiblemente no solo la reserva de ley en materia sancionatoria, sino la
seguridad jurídica de los destinatarios del Código Nacional de Tránsito, al no
saber previamente y con suficiente certeza, cuáles de los comportamientos
tipificados como infracción y cuya realización se detecta por medios
tecnológicos, serían imputables al conductor y cuáles al propietario. El
condicionamiento sería de tal amplitud, que implicaría una reingeniería de la
norma que escaparía a la competencia de la Corte Constitucional.
60.  A diferencia de la solidaridad prevista para vehículos
de servicio público en el  artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito,
introducido por la Ley 1383 de 2010, entre “el propietario y la empresa a la
cual esté vinculado el vehículo automotor, en
aquellas infracciones imputables a los propietarios o a las empresas” (negrillas no originales), la norma bajo
control de constitucionalidad no exige imputabilidad personal de la infracción
para hacer recaer la sanción sobre el propietario del vehículo. Fue justamente
por garantizar el principio de imputabilidad personal, que la norma del
artículo 93-1 del Código fue declarada exequible en la sentencia C-089 de 2011.
Para la Corte, dicha norma era constitucional, ya que “la solidaridad por multas para los propietarios de
los vehículos y la empresa afiliadora, de que trata el artículo 18 de la Ley
1383 de 2010, solo se configura una vez establecida la comisión de la
infracción o la imputación de dicha infracción al propietario del vehículo
o a la empresa a la cual se encuentra afiliado, lo cual a su vez debe
establecerse con el pleno respeto y agotamiento de todas las garantías
inherentes al derecho fundamental al debido proceso administrativo.”
(negrillas no originales)[101].
61.  Por el contrario, la norma examinada adolece del mismo
vicio puesto de presente en la sentencia C-699 de 2015, donde se declaró la
inexequibilidad de la responsabilidad solidaria que establecía el artículo 55
de la Ley 13 de 1990, en materia de infracciones pesqueras, entre el capitán,
el armador y el titular del permiso de pesca. La razón de dicha
inexequibilidad, predicable igualmente de la solidaridad sancionatoria bajo
examen, consistió en que “la
responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de
obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito
del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el fundamento del sistema
punitivo, basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin
que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público permite establecer
responsabilidad solidaria por actos ajenos” (negrillas no originales)[102].
62.  En los términos de la sentencia C-530 de 2003, donde
se declaró la inexequibilidad de la imposición de la sanción al propietario,
cuando no sea posible identificar al conductor y el propietario no se presente
al procedimiento contravencional[103], la Sala Plena de la
Corte Constitucional reitera que la solidaridad sancionatoria que no exige
imputación personal de la infracción “implicaría
no sólo permitir que las autoridades evadan su obligación de identificar al
real infractor, sino que haría responsable al propietario, a pesar de que no
haya tenido ninguna participación en la infracción”[104],
ya que releva
inconstitucionalmente a la administración pública, del mínimo deber probatorio
exigido para el ejercicio legítimo del poder punitivo estatal (ius puniendi),
en el Estado constitucional de Derecho, consistente en identificar y demostrar
quién es la persona que cometió la infracción. Al respecto, debe resaltarse que
los medios de detección tecnológica de infracciones constituyen medios
probatorios válidos respecto de la realización del hecho y, por lo tanto, son
pruebas pertinentes en el proceso contravencional, aunque lo anterior no indica
que baste con identificar la placa del vehículo con el cual se comete la
infracción, para que el Estado satisfaga su carga probatoria mínima en cuanto a
la identificación del infractor, ya que la propiedad del vehículo no tiene la
fuerza probatoria necesaria para demostrar quién personalmente realizó el
comportamiento tipificado. Debe advertirse que la propiedad de los vehículos
automotores no exige ser titular de un permiso o licencia de conducción vigente
y que para conducir válidamente un vehículo, no se exige ser su propietario.
63.
Así las cosas,
considerando que la norma demandada prevé la solidaridad del propietario sin
exigir que la infracción de tránsito le sea personalmente imputable, se trata
de un desconocimiento del principio constitucional de imputabilidad personal o
por el hecho propio, que funda el ejercicio legítimo del poder estatal de
sancionar.
64.
(iii) La
responsabilidad por culpa:
En lo que concierne el elemento subjetivo de la responsabilidad, algunos
intervinientes consideran que la norma demandada introduce una forma de
responsabilidad objetiva[105]. Al respecto, debe
recordarse que aunque excepcionalmente y bajo estrictas condiciones, la
jurisprudencia constitucional ha admitido la responsabilidad objetiva en materia
sancionatoria, la existencia de una responsabilidad subjetiva o por culpa o
dolo ha sido exigida como condición de la constitucionalidad de la solidaridad
en lo sancionatorio[106]. Por lo tanto, si se
interpreta que la norma prevé una forma de responsabilidad objetiva, existiría
una razón adicional de inconstitucionalidad. En este aspecto, la norma
demandada guarda silencio en cuanto a la culpabilidad[107],
lo que podría dar a entender que no establece una responsabilidad objetiva,
teniendo en cuenta que, para que ésta exista, debe estar expresamente
establecida por la ley[108].  Por lo tanto, la
norma exigiría que la entidad administrativa demuestre la culpabilidad del
propietario del vehículo, incluso si éste es una persona jurídica[109].
65.
La norma demandada tampoco
establece una presunción de culpa por parte del propietario del vehículo[110],
considerando que, aunque la jurisprudencia constitucional ha declarado la
exequibilidad de normas legales que introducen estas presunciones en materia
sancionatoria, como excepciones puntuales, razonables y proporcionadas[111]
a una de las consecuencias de la presunción de inocencia, relativa a la carga
de la prueba, la regla general en materia de sanciones, es que la misma pesa
sobre la entidad estatal. Por lo tanto, ante el silencio del Legislador en
cuanto a la carga de probar la culpabilidad, podría entenderse que en la
materia, la solidaridad pasiva por las multas de tránsito que establece la
norma, no exonera a la autoridad administrativa de la carga de demostrar la
culpabilidad. Es de advertir que, en materia de infracciones de tránsito, la demostración
de la realización de ciertos comportamientos presupone de por sí la culpabilidad[112],
al tratarse de infracciones de peligro abstracto como, por ejemplo, la
circulación en exceso de velocidad, aunque esto no excluye la posibilidad de
que el infractor aporte la prueba de la inculpabilidad. Así, dependiendo de la
infracción concreta, infringir la norma (imputación de responsabilidad
personal), ya constituye una actuación culpable, considerando que al tipificar
el comportamiento, el legislador determinó el parámetro de la prudencia
exigible.
66.
Sin embargo, ya que la norma no
exige imputabilidad personal de la infracción, es decir, releva a la autoridad
administrativa de tránsito de la carga de individualizar a la persona que
cometió personalmente la infracción, en realidad y con mayor razón, tampoco
impone la carga a la administración de demostrar la culpabilidad ya que, no
obstante que la responsabilidad objetiva debe ser expresa, el juicio de
culpabilidad presupone el de imputabilidad o atribución personal de la
infracción. En otras palabras, el desconocimiento del principio de
imputabilidad personal por parte de la norma bajo control genera
necesariamente, a la vez, la vulneración del principio de culpabilidad, porque
para demostrar que el comportamiento se realizó de manera culpable se requiere,
previamente, que se identifique quién cometió la infracción para poder, respecto
de dicha persona, examinar el elemento subjetivo.
67.
Así las cosas, ya que la norma
bajo control establece una responsabilidad en materia sancionatoria que vulnera
el principio de imputabilidad personal y el de culpabilidad, es inexequible y
debe ser expulsada del ordenamiento jurídico. Advierte la Sala Plena de la
Corte Constitucional que no resulta factible dar aplicación al principio de
conservación del derecho, mediante la introducción de condicionamientos a la
exequibilidad, dirigidos al respeto de los anteriores principios
constitucionales. Lo anterior, por las siguientes razones: (i) la norma bajo
control es abierta y no determina los elementos mínimos de la tipificación del
comportamiento, en particular, no es posible identificar, de manera objetiva, a
partir de la lectura sistemática del Código Nacional de Tránsito, cuáles de las
infracciones tipificadas se predican del conductor del vehículo y cuáles de
ellas, al tratarse de obligaciones no exigibles del acto mismo de la conducción,
son legalmente imputables al propietario; (ii) la norma tampoco determina la
imputabilidad y culpabilidad respecto del comportamiento y, por el contrario,
establece, sin la certeza propia de las normas sancionatorias, que existe
solidaridad del propietario del vehículo, por las infracciones de tránsito;
(iii) no establece, igualmente, respecto de qué tipo de sanción de las
previstas en el Código Nacional de Tránsito se predica la solidaridad en
cuestión y no precisa la extensión de la solidaridad, en cuanto a los elementos
patrimoniales y no patrimoniales de las sanciones; (iv) existe reserva de ley
en la tipificación de los comportamientos, en virtud del principio democrático,
razón por la cual, no le correspondería a la Corte Constitucional subsanar los
vacíos puestos de presente y arrogarse la competencia de definir todos los
elementos anteriormente mencionados respecto de la responsabilidad
sancionatoria en cuestión, al tratarse de una clara definición de la política
punitiva del Estado. En virtud de ello, (v) es al Congreso de la República, en
desarrollo de sus funciones propias, a quien le corresponde definir de manera
precisa y suficiente, los elementos de la responsabilidad sancionatoria, mucho
más, cuando pretende introducir en la materia, una forma de responsabilidad
solidaria la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe
garantizar el respeto pleno del derecho de defensa, ajustarse al principio
constitucional de imputabilidad personal, según el cual, en materia de
sanciones, nadie puede responder por la infracción cometida por otro y, la
responsabilidad objetiva es incompatible con la solidaridad sancionatoria. Por
lo tanto, la regulación en la materia que expida el Congreso de la República
podría prever una responsabilidad solidaria para el pago de las multas, por
hechos total o parcialmente imputables al propietario del vehículo, que no
impliquen el acto de conducir y se refieran al estado de cuidado
físico-mecánico del vehículo (luces, frenos, llantas, etc.) o al cumplimiento
de obligaciones jurídicas, tales como la adquisición de seguros o la
realización de las revisiones técnico mecánicas. Tales obligaciones recaen
tanto sobre el conductor, como sobre el propietario del vehículo, incluso si
éste es una persona jurídica, no conduce o no dispone de la licencia para
conducir. Sin embargo, al tratarse de normas de contenido sancionatorio, los
sujetos responsables, las infracciones y las sanciones, deben estar
determinados por el Legislador de manera previa y cierta, como garantías del
derecho al debido proceso.
68.
Igualmente, debe advertirse que en
la configuración de la política punitiva del Estado, no resulta compatible con
la Constitución Política, que los mecanismos sancionatorios, incluidas las
multas, sean utilizados con fines de recaudo o de captación de recursos
financieros para las entidades públicas.
69.
Las consideraciones expuestas
responden con suficiencia a los argumentos planteados por el demandante y los
intervinientes en el proceso, como se expone a continuación:
Argumentos de los intervinientes
Consideraciones de la Corte
(i) La solidaridad no exige imputación
personal de la falta, porque es posible atribuir la infracción a persona
diferente de la que responde, bajo la lógica misma de la responsabilidad por
el hecho de otros, prevista en el Código Civil.
La aplicación plena de las
características de las obligaciones solidarias a la materia sancionatoria
desconocería el principio de personalidad de las sanciones en virtud del
cual, no es posible atribuir responsabilidad sancionatoria a quien no cometió
el comportamiento tipificado como infracción. Igualmente, las multas de
tránsito son verdaderas sanciones, medidas impuestas en ejercicio del poder
estatal de punir (ius puniendi) que no tienen finalidad resarcitoria o
de recaudo de recursos, razón por la cual, la extensión de la garantía para
el pago, no justifica exceptuar el principio de imputación o responsabilidad
personal.
(ii) La solidaridad del propietario
establece una responsabilidad sancionatoria por el hecho de otro.
Para ser constitucional, la solidaridad
en materia sancionatoria exige una imputación personal o por hecho propio, en
virtud del principio de personalidad de las sanciones.
(iii) La solidaridad del propietario
establece una responsabilidad objetiva.
Aunque excepcionalmente la
responsabilidad objetiva puede ser constitucional, cuando se trate de
solidaridad pasiva en materia sancionatoria, la responsabilidad debe ser
subjetiva, por dolo o culpa. Sin embargo, el respeto del principio de
culpabilidad presupone que se ha cumplido previamente el principio de
personalidad de las sanciones. Por lo tanto, sin exigir imputabilidad
personal, no se garantiza, tampoco el respeto del principio de culpabilidad.
(iv) La solidaridad del propietario del
vehículo genera una presunción de culpabilidad.
La regla general derivada de la
presunción constitucional de inocencia implica que la carga de la prueba recae
en el Estado, razón por la cual, ante silencio del Legislador, habría que
concluir que la solidaridad en cuestión no exonera al Estado de la carga de
probar la culpabilidad. No obstante, sin exigir imputabilidad personal,
igualmente se desconoce la presunción de inocencia.
(v) La solidaridad del propietario del
vehículo únicamente se predicaría de aquellas faltas en las que, aun no haber
actuado como conductor, le eran exigibles obligaciones como el mantenimiento
adecuado del vehículo, la compra de los respectivos seguros o la realización
de la revisión técnico mecánica.
El principio de personalidad de las
sanciones implica que, aun el caso de la solidaridad en materia sancionatoria,
la entidad estatal debe demostrar que la infracción le es imputable al
propietario del vehículo, porque era éste quien lo conducía, en el caso de
las infracciones relacionadas con la actividad de conducción o porque la
infracción detectada se predica del incumplimiento de deberes relativos al
estado fáctico o jurídico del vehículo, que recaen tanto en el propietario,
como en el conductor. Pero en virtud del principio de legalidad en materia
sancionatoria, al Legislador le corresponde determinar con suficiente certeza
los elementos de la responsabilidad sancionatoria, en particular, los sujetos
de la infracción, la imputabilidad, la culpabilidad, la extensión de la
responsabilidad y las causales de exoneración, algo que no cumple la norma
bajo control.
70.
Con fundamento en lo anterior, la
Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que, al establecer la
solidaridad del propietario por las infracciones de tránsito detectadas por
medios tecnológicos, sin exigir imputación personal y culpabilidad del mismo,
la norma demandada permite que el propietario del vehículo responda
solidariamente de manera objetiva y por el hecho de otros o por acontecimientos
no imputables a determinada persona, lo que desconoce las condiciones que
permiten aceptar la constitucionalidad de la solidaridad en materia
sancionatoria. Por consiguiente, se declarará la inexequibilidad del parágrafo
1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la
instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros
medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras
disposiciones.
71.
Sin embargo, esta decisión no
implica la inconstitucionalidad del sistema de detección automática de
infracciones de tránsito y se predica, únicamente, de la responsabilidad
solidaria en materia sancionatoria prevista en la norma bajo control de
constitucionalidad. Igualmente, la solidaridad sigue vigente en lo que respecta
a vehículos vinculados a empresas de transporte, como lo prevé el artículo 93-1
del Código Nacional de Tránsito, declarado exequible en la sentencia C-089 de
2011, según el cual “Serán solidariamente responsables por el pago de multas
por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los
propietarios o a las empresas” (negrillas agregadas), norma que sí exige
imputabilidad personal de la infracción, como condición para activar la
solidaridad.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
72.
Le correspondió a la Corte decidir
una acción pública de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 1 del
artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la
instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros
medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras
disposiciones. A partir de la acusación formulada por el accionante, la
Corte Constitucional resolvió el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce el
artículo 29 de la Constitución, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de
2017, al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del
vehículo y el conductor, por las contravenciones de tránsito detectadas por el
sistema de ayudas tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se
establezca que el propietario del vehículo participó en la comisión de la
infracción y que la realizó de manera culpable?
73.
Luego de precisar el alcance del
principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, que exige
imputación personal de las infracciones, como garantía imprescindible frente al
ejercicio del poder punitivo estatal (ius puniendi) y de diferenciarlo
del principio de culpabilidad, concluyó este tribunal que la solidaridad
prevista en la legislación civil no es plenamente aplicable a las sanciones
impuestas por el Estado, al estar involucrados principios constitucionales
ligados al ejercicio del poder punitivo estatal por lo que: (i) la solidaridad
en materia sancionatoria administrativa sería constitucional, a condición de
(a) garantizar el debido proceso de los obligados, lo que implica que la carga
de la prueba de los elementos de la responsabilidad, incluida la imputación
personal de la infracción, le corresponde al Estado, en razón de la presunción
de inocencia y que a quienes se pretenda endilgar una responsabilidad
solidaria, deben ser vinculados al procedimiento administrativo en el que se
impondría la respectiva sanción, para permitir el ejercicio pleno y efectivo de
su derecho a la defensa; (b) respetar el principio de responsabilidad personal
de las sanciones, lo que implica demostrar que la infracción fue cometida por
aquel a quien la ley le atribuye responsabilidad solidaria o participó de
alguna manera efectiva en su realización; y (c) demostrar que la infracción fue
cometida de manera culpable, es decir, sin que sea factible una forma de
responsabilidad objetiva.
74.
Determinó la Corte que la norma
demandada adolece de ambigüedades en su redacción y, por consiguiente, genera
incertidumbre en cuanto al respeto de garantías constitucionales ineludibles en
el ejercicio del poder punitivo del Estado. Así, (i) aunque garantiza
nominalmente el derecho a la defensa, al prever la vinculación del propietario
del vehículo al procedimiento administrativo, vulnera, en realidad, dicha
garantía constitucional, porque omite de la defensa lo relativo a la
imputabilidad y la culpabilidad, al hacer directamente responsable al
propietario del vehículo, por el solo hecho de ser el titular del mismo
-imputación real, mas no personal-. (ii) Desconoce el principio de
responsabilidad personal o imputabilidad personal, porque no exige que la
comisión de la infracción le sea personalmente imputable al propietario del
vehículo, quien podría ser una persona jurídica y (iii) vulnera la presunción
de inocencia, porque aunque no establece expresamente que la responsabilidad es
objetiva o que existe presunción de culpa, al no requerir imputabilidad
personal de la infracción, tampoco exige que la autoridad de tránsito demuestre
que la infracción se cometió de manera culpable. Ante el incumplimiento de
garantías mínimas del ejercicio legítimo del poder punitivo del Estado, la Sala
Plena de la Corte Constitucional declarará, por consiguiente, la
inexequibilidad de la norma demandada.
75.
Advirtió la Corte que, en el
ejercicio de la reserva constitucional de ley en materia sancionatoria, le
corresponde al Congreso de la República el diseño de la política punitiva del
Estado y, en particular, determinar con precisión todos los elementos de la
responsabilidad sancionatoria, así como sus consecuencias, garantizando, no
obstante, los derechos de la defensa y los principios de imputabilidad personal
y culpabilidad, que impiden, cada uno, que se responda por el hecho ajeno (pago
de la multa, reincidencia, suspensión de la licencia, etc.) y de manera
objetiva. Por lo tanto, la regulación en la materia que expida el Congreso de
la República podría prever una responsabilidad solidaria para el pago de las
multas, por hechos total o parcialmente imputables al propietario del vehículo,
que no impliquen el acto de conducir y se refieran al estado de cuidado
físico-mecánico del vehículo (luces, frenos, llantas, etc.) o al cumplimiento
de obligaciones jurídicas, tales como la adquisición de seguros o la realización
de las revisiones técnico mecánicas. Tales obligaciones recaen tanto sobre el
conductor, como sobre el propietario del vehículo, incluso si éste es una
persona jurídica, no conduce o no dispone de la licencia para conducir. Sin
embargo, al tratarse de normas de contenido sancionatorio, los sujetos
responsables, las infracciones y las sanciones, deben estar determinados por el
Legislador de manera previa y cierta, como garantías del derecho al debido
proceso.
76.
Resaltó la Corte que la
declaratoria de inexequibilidad de la responsabilidad solidaria en materia
sancionatoria entre el propietario del vehículo y el conductor, prevista en la
norma demandada, por las infracciones captadas por medios tecnológicos
(fotomultas), no implica que este sistema de detección de infracciones sea
inconstitucional y, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento. Igualmente
advirtió que la solidaridad sigue vigente en lo que
respecta a vehículos vinculados a empresas de transporte, como lo prevé el
artículo 93-1 del Código Nacional de Tránsito, declarado exequible en la
sentencia C-089 de 2011, según el cual “Serán solidariamente responsables
por el pago de multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa
a la cual esté vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones
imputables a los propietarios o a las empresas” (negrillas agregadas),
norma que sí exige imputabilidad personal de la infracción, como condición para
activar la solidaridad.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo 1 del
artículo 8 de la Ley 1843 de 2017.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
-Salvamento de voto-
SAÚL FLÓREZ ENCISO
Conjuez
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
-Salvamento de voto-
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
-Salvamento de voto-
HERNÁN FABIO LÓPEZ BLANCO
Conjuez
JULIO ANDRÉS OSSA SANTAMARÍA
Conjuez
- Salvamento de voto –
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-038/20
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia (Salvamento
de voto)
Expediente: D-12329
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo
1.
Con el debido respeto
por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional,
suscribo el presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la
referencia, mediante la cual se declaró inexequible el parágrafo 1 del artículo
8 de la Ley 1843 de 2017. Dicha decisión se basó en que la disposición
demandada podía interpretarse de tal forma que el debido proceso resultara
afectado de forma desproporcionada. Esto, por cuanto permitía (i)
extender la responsabilidad solidaria por infracciones de tránsito detectadas
mediante el uso de ayudas tecnológicas, no solo a los efectos patrimoniales
(pago de multas), sino también a los efectos personales (reincidencia y
sanciones no económicas), y (ii) interpretar que el propietario del
vehículo fuera sancionado por conductas que no le eran imputables.
2.
En mi criterio, la
Corte debió declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada.
Esto, debido a que esta norma admitía una interpretación conforme a la
Constitución que aseguraba la eficacia del sistema de control de infracciones
de tránsito con la ayuda de medios tecnológicos, sin afectar el derecho al
debido proceso. En efecto, la norma sub examine podía condicionarse a
que (i) la responsabilidad solidaria del propietario solo operaría
respecto del pago de multas por infracciones que le fueran imputables y (ii)
no hubiera lugar a dicha responsabilidad cuando el vehículo no estuviere bajo
el control del propietario, por ejemplo, en casos de sustracción ilícita del
mismo. Este condicionamiento hubiere permitido mantener la norma en el
ordenamiento jurídico y, por tanto, garantizaba, en el caso concreto, los fines
perseguidos por la misma, así como los principios democráticos, de necesidad y
de salvación del derecho.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
CONJUEZ
JULIO ANDRÉS OSSA SANTAMARIA
A LA SENTENCIA C-038/20
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas (Salvamento de
voto)
INFRACCION DE TRANSITO-Comparecencia de conductor
y aviso a propietario para que ejerza su propia defensa (Salvamento
de voto)
PROPIETARIO DE VEHICULO-Responsabilidad por
infracción de tránsito (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD EN EL CAMPO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance (Salvamento de voto)
Ref: Expediente D-12329
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 8 de
la Ley 1843 de 2017
Actor: Héctor Guillermo Mantilla Rueda
Magistrado ponente:
Alejandro Linares Cantillo
1. A continuación, y de manera respetuosa, presento
las razones que me llevaron a apartarme de la decisión de la mayoría de la Sala
Plena de declarar la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley
1843 de 2017.
2. Según la posición mayoritaria, la norma acusada no
era garantía de respeto del principio de personalidad de la sanción porque, en
razón de su ambigüedad, impedía esclarecer lo relativo “a la imputabilidad y la
culpabilidad, al hacer directamente responsable al propietario del vehículo,
por el solo hecho de ser el titular del mismo -imputación real, mas no
personal-”.
En la misma línea, la norma era inexequible -dijo la
Sala- porque no exigía como requisito para configurar la solidaridad en la responsabilidad
que al dueño del vehículo, que puede ser una persona jurídica, le fuera
imputable la infracción; además porque vulneraba el principio de presunción de
inocencia pues no le exigía a la autoridad de tránsito demostrar la
culpabilidad del infractor, en el caso de que se tratara del propietario del
vehículo.
3. En contra de esta posición y tal como lo hice ver
en el debate, el parágrafo acusado sí podía interpretarse en el sentido de
haber sido redactado para garantizar el principio de personalidad de la sanción
administrativa, esto es, sus componentes normativos no tenían finalidad
distinta que permitirle a la Administración verificar al grado de participación
del propietario del vehículo en la comisión de la infracción, es decir, su
culpabilidad en el hecho.
Subrayo en el texto de la norma los componentes
normativos a que hago referencia:
Parágrafo 1. El propietario del vehículo
será solidariamente responsable con el conductor, previa su vinculación al
proceso contravencional, a través de la notificación del comparendo en los
términos previstos en el presente artículo, permitiendo que ejerza su
derecho de defensa.
Como resulta evidente del texto, el parágrafo acusado
establecía la responsabilidad solidaria del dueño del vehículo, luego de
vincularlo al proceso y de permitirle ejercer su derecho de defensa, lo cual
constituye garantía suficiente de que el expediente administrativo
sancionatorio iba encaminado a determinar la responsabilidad del propietario en
la comisión de la falta, es decir, a consolidar el principio según el cual
nadie puede ser sancionado si no ha incurrido en la conducta que se le imputa
(principio de personalidad de la sanción).
4. Aunque el argumento de la demanda sostenía que la
norma configuraba la responsabilidad objetiva del propietario del vehículo por
el solo hecho de ser el dueño -importancia aparte de su vinculación al proceso
y de permitirle ejercer el derecho de defensa-, lo cierto es que dicha
interpretación es contraria al principio hermenéutico de efecto útil de las
normas jurídicas, según el cual, estas deben interpretarse en el sentido en que
produzcan efectos jurídicos y no en el que resulten inanes.
En efecto, si el legislador dispuso en el parágrafo
demandado que el propietario del vehículo sería vinculado al proceso para
ejercer su derecho de defensa es porque el objetivo era la de permitirle al
propietario presentar las explicaciones correspondientes respecto de las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrió la infracción, justamente
con el fin de establecer su grado de participación en esta.
Era precisamente, en ejercicio de ese derecho de
defensa y durante la actuación procedimental, que la Administración habría
podido determinar no solo si quien conducía el vehículo era el dueño, sino si
el propietario pudo o no haber tenido participación en la comisión de la
infracción.
Y es justamente por razón de ese condicionamiento
implícito que no resultaba lógico pensar que la sola comisión de la infracción
derivara en la configuración automática de la responsabilidad solidaria del
propietario del vehículo.
Aunque la redacción del artículo no incluye ningún
término explícito que hiciera alusión a dicho condicionamiento, en virtud del
principio de efecto útil de interpretación de las normas, era obligatorio
considerar que la necesidad de vincular al dueño del vehículo a las diligencias
administrativas para que ejerciera su derecho de defensa, tenía ese preciso
objetivo: garantizar el principio de personalidad de la sanción.
De allí mi desacuerdo con la posición mayoritaria
según la cual era necesario que la norma dijera, de manera explícita, que la
responsabilidad solidaria del propietario solo se configuraría cuando fuera
probada su responsabilidad en el hecho. A mi juicio, el condicionamiento era
claro:  implícito, pero evidente.
De lo contrario se llegaba a una interpretación
absurda según la cual, la norma llamaba al propietario a participar en el
proceso para que ejerciera su derecho de defensa, pero independientemente de lo
que dijera, de las pruebas que aportara, de las justificaciones que presentara
-por más contundentes que resultasen- siempre sería responsable de la
infracción.
Una interpretación como estas es contraria al sentido
natural de la disposición, además de que devela un prejuicio en la posición
mayoritaria, y es que el propietario nunca tiene nada que ver con la infracción
cuando el que conduce es otro.
Ciertamente, aunque la percepción inicial del fenómeno
podría hacer pensar que la falta cometida por el conductor nunca puede ser
imputada al propietario, dado que las infracciones detectadas por el sistema
automático de multas son las cometidas durante la conducción del vehículo, es
decir, las propias de manejo de la máquina, y allí el propietario no podría
incidir en la infracción -pues dos personas no pueden conducir simultáneamente
un vehículo-, sí resultan previsibles hipótesis concretas en que el propietario
podría ser corresponsable o responsable directo de una infracción de tránsito
cometida por otra persona.
Describo sucintamente algunos casos en que, a mi
juicio, esto podría ocurrir:
a.
El propietario del
vehículo decide enseñarle a manejar a su hijo adolescente y lo pone al mando
mientras aquél se sienta en la silla del copiloto. La inexperiencia del joven,
promovida por la imprudencia del padre, propicia la comisión de varias
infracciones de tránsito.
b.
El propietario de un
vehículo que no tiene al día la revisión técnico mecánica ni le funcionan las
luces direccionales se lo presta a un amigo. Este marca el cambio de carril
mientras conduce, pero las luces no se encienden y ocasionan un accidente de
tránsito. La falta de cuidado del propietario anula el deber de cuidado del
conductor y ocasiona el incidente, que es captado por una cámara de multas.
c.
El propietario del
vehículo accede a prestárselo a un amigo ebrio. El conductor comete repetidas
infracciones de tránsito. La imprudencia de ambos -a lo cual podría añadirse,
el dolo del primero-, ponen en riesgo la seguridad pública o causan un
accidente detectado por una cámara.
d.
La cámara detecta un
vehículo que transporta una carga sobredimensionada, no permitida por las
normas de tránsito. La carga pertenece al dueño del vehículo, que es conducido
por su empleado, circunstancia que podría hacer confluir varias imprudencias.
Si bien podría considerarse que estas son hipótesis
extremas, exóticas para el imaginario general según el cual el propietario del
vehículo no es responsable por las infracciones que comete quien lo conduce, lo
cierto es que no hace falta forzar demasiado la creatividad para recrear
coyunturas semejantes que ya no podrán ser examinadas por la Administración
como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la norma.
Porque, en verdad, el prejuicio que guió la decisión
mayoritaria parece descartar a priori que el propietario pueda verse
alguna vez involucrado en la comisión de una infracción de tránsito cuando no
conduce el vehículo, lo cual queda desvirtuado por ejemplos como los
previamente expuestos.
Y es que justamente para eso estaba pensada la norma:
para permitirle a la Administración sancionar estos comportamientos, pero
también para permitirle al propietario del vehículo liberarse de toda
responsabilidad cuando en verdad nada hubiera tenido que ver con la infracción.
Era esto lo que reconocía al hacer comparecer al
proceso al dueño y al conductor, a fin de que, en ejercicio de su derecho de
defensa, midieran sus mutuas responsabilidades -si a ello hubiera lugar- o
demostraran su completa inexistencia.
No es por tanto acertado afirmar, como lo indica el
fallo, que “no basta con garantizar que se ejerza formalmente el derecho a la
defensa porque, sin exigir imputación personal de la infracción, la única
defensa posible consistiría en demostrar que no se es el propietario del
vehículo o que éste fue hurtado. Por lo tanto, las pruebas dirigidas a
demostrar que el propietario no fue quien cometió la infracción, serían
impertinentes”.
Ello, porque no podía ser que la norma permitiera la
vinculación del propietario para ningún propósito. ¿Con qué fin entonces se
estableció en el propio artículo que debía garantizarse el debido proceso del
propietario y su derecho de defensa?
Es claro que la finalidad de esos apartes normativos
era permitir que en el desenvolvimiento de la defensa se descubrieran las
condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrió la falta, con el fin de
determinar la culpabilidad y responsabilidad personal a cada involucrado.
Por supuesto, entiendo que existan casos, como los que
se expusieron en el debate correspondiente, en los que el nexo causal entre
conducción y derecho de dominio se rompe de manera indiscutible de forma que el
propietario debe considerarse liberado de cualquier responsabilidad, como
ocurre cuando el conductor que comete la infracción ha hurtado previamente el
vehículo a su propietario.
Sin embargo, también para esta hipótesis la norma
resultaba de extrema utilidad pues, ante la presentación de las exculpaciones
pertinentes, el dueño podía probar que el vehículo había salido ilegítimamente
de su órbita de cuidado, para liberarse con ello de cualquier responsabilidad
administrativa, siendo posible acudir siempre al principio de in dubio pro
reo en los casos menos evidentes.
Lo que no estaba permitido inferir, porque va en
contravía de la experiencia e ignora la dogmática del régimen de
responsabilidad, es que el titular del vehículo, por el solo hecho de serlo,
nunca tuviera participación en la comisión de la infracción de tránsito. Ello
implica romper por vía judicial un vínculo que es netamente probatorio: la
existencia del nexo causal entre la infracción y la conducta.
Además, dicha presunción invalida del deber de cuidado
que cabe a toda persona propietaria de un vehículo, y que la obliga no solo a
mantenerlo en óptimas condiciones de maniobrabilidad, sino a garantizar, en la
medida de lo posible, y dentro de las exigencias propias de cada circunstancia,
el correcto uso del aparato.
Este deber se extiende hasta las condiciones y
habilidades personales de aquellos a quienes se les autoriza conducirlo, por lo
que no cabía argumentar tampoco que con el llamado a juicio al propietario se
desconociera el principio probatorio de que las negaciones indefinidas no
requieren ser probadas por quien las alega.
Consecuencia evidente del deber de cuidado es que el
propietario pueda dar cuenta de si el vehículo ha salido legítima o
ilegítimamente de su órbita de cuidado, y que pueda reportar ese hecho ante las
autoridades administrativas cuando se investigue una falta cometida con uno de
sus bienes.
La bondad del precepto permitía -contrario a lo dicho
en Sala- adentrarse en este análisis, habilitando a la Administración para
liberar de responsabilidad al propietario cuando su deber de diligencia lo
hubiera desligado por completo de la infracción o, para exigírsela, si se
llegase a demostrar que su participación, por acción u omisión, culposa o
dolosa, incidió total o parcialmente en la comisión de la falta.
Vista de ese modo, la norma no solo ofrecía una
evidente ventaja para la Administración de tránsito en su compromiso de
asegurar la seguridad vial, sino una herramienta de defensa de los particulares
contra posibles imperfecciones del sistema y abusos de las autoridades
sancionatorias.
En conclusión, me aparto de la decisión mayoritaria en
cuanto a que, a mi juicio, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017
garantizaba de manera suficiente el principio de la personalidad de la sanción,
pues permitía al propietario del vehículo con el que se cometió la infracción
probar su completa desconexión con la falta o, a la Administración, probar su
grado de participación en la misma.
5. Dicho todo lo anterior, lo que sí resultaba
inconstitucional era el sistema de recaudo de la multa por vía de la figura de
la solidaridad entre el conductor y el dueño, no porque la solidaridad hubiera
sido impuesta por la norma como consecuencia automática de la condición de ser
propietario del vehículo, sino porque esa figura, autónomamente considerada,
resulta ajena e incompatible con el régimen administrativo sancionatorio.
En este sentido, aunque coincido con la declaratoria
de inexequibilidad de la figura de la solidaridad, discrepo de las razones por
las cuales fue expulsada del ordenamiento jurídico, pese a lo cual no resultaba
del caso aclarar el voto en relación con esta sola decisión, pues la palabra
“solidaridad” estaba subsumida en la norma declarada inexequible y por tanto
fue retirada del ordenamiento en función de las razones dadas por la mayoría,
de las cuales me he apartado en los términos previstos con anterioridad.
6. Ahora bien, aunque este no es un asunto pacífico en
la doctrina, y el Tribunal Constitucional español avala su importación al
derecho sancionatorio[113],
el ensamblaje de una figura de este tipo -propia del derecho civil- en la
lógica del derecho administrativo sancionatorio genera múltiples fricciones de
orden constitucional que deberían estudiarse más a fondo.
En materia civil, la solidaridad se predica de
aquellas obligaciones con pluralidad de deudores que pueden ser satisfechas con
el pago de uno solo. En virtud de la solidaridad pasiva, el total de la deuda
puede exigirse a todos los deudores o a cada uno de ellos, pero estos no podrán
oponer el beneficio de la división al acreedor (art. 1571 del Código Civil).
En estas condiciones, la solidaridad en el derecho
civil está perfectamente justificada porque va encaminada a satisfacer una
obligación cuyo monto, determinado o determinable, busca el resarcimiento del
patrimonio del acreedor. Se trata, pues, de una forma de repartir la
indemnización de un daño o de pagar una deuda.
Transportada al derecho sancionatorio, la solidaridad
permitiría que la sanción de multa que se impusiera a varios de los implicados
en la infracción fuera saldada por cualquiera de los responsables, liberando a
los demás.
No obstante, en el derecho sancionatorio, la sanción
no busca el resarcimiento del daño, sino la imposición de un castigo, por lo
que este método de cobro conduce, sin más, a la impunidad, pues libera de
responsabilidad a quien también cometió la infracción.
(En este punto me parece decisivo aclarar que, a mi
juicio, la solidaridad prevista en la norma acusada solo podía predicarse de la
sanción de multa, en la medida en que es la única sanción monetaria divisible
que puede imponer la Administración).
Así entendido, si la solidaridad civil pretende
distribuir las consecuencias patrimoniales de un daño, en la solidaridad
administrativa sancionatoria, ¿el objetivo es dividir el castigo?
A mi juicio, la respuesta a este interrogante debe ser
negativa. La perplejidad inicial que genera la pregunta predice el sentido de
los argumentos jurídicos llamados a contestarla, pues, si el derecho
administrativo sancionador está basado en el principio de culpabilidad, es
necesario que todo aquel que haya cometido una falta sea sancionado por la
infracción, así como resulta prohibido que el castigo de uno libere a los demás
responsables.
En el caso de la norma demandada, si luego de agotado
el debido proceso y respetado el derecho de defensa, la autoridad sancionatoria
concluía que la infracción de tránsito podía ser imputada al conductor y al
dueño, en virtud del principio de solidaridad la Administración estaba
autorizada para escoger, libremente, a cuál de los dos imponer la sanción.
Y aunque se entiende que el objeto de la regla es
garantizar el recaudo de la multa, porque la Administración inteligentemente
perseguiría al infractor con mayor capacidad de pago, es lo cierto que la sola
posibilidad de castigar a uno de los infractores liberando a los demás
resultaba contraria al principio de personalidad de la sanción, pues este no
solo impide que alguien sea castigado por una infracción en la que no tuvo
participación, sino que obliga a sancionar a todo aquel que haya tenido
participación en una falta.
Efectivamente, como reverso de la moneda, si un
particular solo es responsable ante el Estado si se comprueba que ha actuado
con culpa en la infracción de una falta, con el mismo rigor si a un particular
se le demuestra que ha cometido culpablemente una falta, es deber del Estado
imponerle una sanción.
Lo que habilita la figura de la solidaridad, por la
opción de pago alterno por uno de los deudores y su efecto liberador respecto
de los otros, es que el Estado renuncie a sancionar a infractores responsables
de quebrantar los tipos administrativos sancionatorios, seleccionado
gratuitamente a quienes sufrirán el castigo.
Por ese camino, como la pluralidad de intervinientes
en la infracción no tendría por qué ser un factor reductor de la
responsabilidad, la solidaridad en el derecho sancionatorio debilita el
principio de rango constitucional que obliga a exigir responsabilidades según
el grado de participación en una falta[114].
En este sentido, coincido con el tratadista Alejandro
Huergo Lora cuando afirma que esa solidaridad “es abiertamente contraria al
principio de culpabilidad porque (...) obliga a un sujeto a pagar por la
infracción que ha cometido él y por la que han cometido otros.[115]”
La solidaridad también es contraria al principio de
igualdad ante las cargas públicas, en la medida en que el criterio para la
imposición de la multa no es, como debe ser, el grado de participación del
particular en la comisión de la falta, sino la mayor capacidad económica para
asumir el pago de la multa.
Al llevarse por delante el principio de igualdad, la
solidaridad arrasa con el de proporcionalidad de la sanción, principio que
también disciplina el ejercicio de la función administrativa sancionadora. Ello
porque la arbitraria escogencia del deudor-infractor que debe pagar la multa
hace recaer todo el reproche de la sanción en cabeza suya, no obstante que los
demás infractores, liberados por su pago, también han debido recibir castigo
por su comportamiento.
Esta afectación del principio de proporcionalidad se
evidencia además en la desaparición de la graduación de la sanción en función
del tipo de culpa que le cabe al infractor.  En virtud del poder liberatorio
del pago de la multa por parte de uno de los responsables, la Administración
podría terminar sancionando a quien solo actuó imprudentemente -pero garantiza
capacidad de pago-, mientras favorece con la impunidad al que lo hizo con dolo
-pero no tiene el mismo respaldo económico para asumir la multa-, con lo cual,
además, desaparece el efecto disuasor de la sanción.
Son estas las razones por las cuales consideré que la
figura de la solidaridad era autónomamente inconstitucional, tal como se
utilizaba en el texto original de la norma demandada.
7. Debo advertir por último que estas discrepancias
acerca de la incorporación de la solidaridad al derecho administrativo
sancionador no son novedosas en el debate constitucional nacional. Tal como lo
advertí en la Sala Plena, en Sentencia C-699 de 2015, con ponencia del
magistrado Alberto Rojas Ríos, la Corte declaró inexequible la expresión
“solidaridad” contenida en el penúltimo inciso del artículo 55 de la Ley 13 de
1990, que establecía un régimen de responsabilidad solidaria entre el capitán
de una nave de pesca, el armador y los titulares de los permisos de pesca por
infracciones al régimen de pesca correspondiente.
Las razones de la Corte esbozan someramente la
perplejidad a que se ha venido haciendo referencia:
“En este sentido, la responsabilidad
solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de obligaciones
contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del derecho
sancionatorio pesquero porque desconoce el fundamento del sistema punitivo,
basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún
caso pueda sustentarse que el interés público permite establecer
responsabilidad solidaria por actos ajenos.
“El efecto de la solidaridad consiste en
extender el ámbito de la responsabilidad sancionatoria, de manera que pueda ser
exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. En
este contexto, lo que la Corte quiere precisar es que cada uno de los sujetos
responsables en materia pesquera, ya sea el capitán de la nave, el armador o el
titular del permiso de pesca es sancionable en la medida en que se demuestre su
culpabilidad.
“(...)
“En virtud de lo anterior, la palabra
“solidarios” del penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 será
declarada inexequible, al no establecer un estándar de imputación objetivo
aplicable a los procesos de responsabilidad pesquera, que sea compatible con
los principios integradores del Artículo 29 de la Constitución Política”.
(Sentencia C-699 de 2015)
La cita de la Corte deja en claro que ya existía un
precedente relativo a la incompatibilidad entre el régimen de solidaridad y el
sistema administrativo sancionatorio, por lo cual debería corresponder a la
sentencia justificar las razones que la llevaron a ignorarlo.
En los términos anteriores dejo expuesto mi salvamento
de voto.
fecha ut supra
JULIO ANDRÉS OSSA SANTAMARÍA
CONJUEZ
[1] Advierte la Corte
Constitucional que aunque el nombre de la Ley 1843 de 2017 es “Por medio del
cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos,
semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y
se dictan otras disposiciones” (negrillas no originales), para garantizar
la concordancia de género, dicho nombre se citará sin comillas y se referirá,
en adelante, a la Ley por medio de la cual se regula la materia.
[2] Sostenía el
accionante que la vulneración del artículo 33 de la Constitución se deriva del
hecho de que le corresponde al Estado la carga de demostrar la culpabilidad
para poder endilgar responsabilidad, contrario a lo dispuesto por la norma
controvertida la que, al determinar la responsabilidad solidaria del
propietario del vehículo “invierte la carga probatoria, trasladándole toda
la carga probatoria al propietario del vehículo (…) dejándole a la parte
más indefensa, el propietario del vehículo, la responsabilidad de desvirtuar
que él no cometió la infracción de tránsito”.
[3] En la Secretaría General
de la Corte Constitucional se recibieron escritos de intervención de las
siguientes personas: (i) Humberto José Iglesias Gómez, en su calidad de Secretario de Movilidad de la Alcaldía de
Medellín; (ii) Edgardo José Maya Villazón, entonces Contralor General de la
República; (iii) Carolina Pombo Rivera, en su calidad de Directora de Asuntos
Legales de la Secretaría de Movilidad de Bogotá; (iv) José Fernando Mestre
Ordóñez, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.; (v)
Luis Bernardo Díaz Gamboa, como decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, U.P.T.C.; (vi) Alberto
Montaña Plata, Director del Departamento de Derecho Administrativo de la
Universidad Externado de Colombia; (vii) los estudiantes Jonnathan Fabián
Aguirre Tobón, Omar Alexander Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate y el
docente Juan Felipe Orozco Ospina, de la Universidad de Caldas; (viii) Natalia Pérez Amaya, supervisora del Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario y Alfonso Lozano Valcárcel, María Paula
Castro Fernández y Paulina Díaz Calle, pertenecientes al mismo grupo; (ix)
Rodny Fabián Ortiz Chamorro; (x) Julio Freyne Sánchez, Director Jurídico de la
Federación Colombiana de Municipios; (xi) Oscar David Gómez Pineda.
[4] Fernando Carillo Flórez. Folios 218-221 del expediente.
[5] Para
efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos
adicionales de la Corte. la demanda debe tener un hilo conductor que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin
conexión con el texto de la disposición acusada (certeza); debe contener
cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la
contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía
constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en
argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones
demandadas (pertinencia); debe plantear, cuando menos, un cargo de
constitucionalidad concreto, en contraposición a afirmaciones vagas,
indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relación concreta y
directa con las disposiciones demandadas (especificidad); y debe exponer
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva
como para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
[6] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011. “[…] la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.
[7] El artículo 2344
del Código Civil prevé la responsabilidad solidaria de las varias personas que
causaron perjuicios. El artículo 2347 del mismo Código dispone la
responsabilidad por las personas a su cargo; el 2348 establece la
responsabilidad de los padres por los hijos y el artículo 2349, de los
empleadores por sus trabajadores. Por su parte, no está claro si el inciso
final del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 mantuvo o suprimió la
responsabilidad solidaria, cuando los perjuicios son causados por el Estado y
un particular. Al respecto ver la sentencia inhibitoria C-055/16.
[8] “(…) juicio
personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta”:
sentencia C-827/01.
[9] La sentencia
C-329/00 declaró exequible el artículo 54 del Decreto Ley 1900 de 1990, en
materia de las telecomunicaciones, porque “La extensión de la
responsabilidad al titular de la concesión, permiso o autorización del
respectivo servicio o actividad, que consagra la norma, no desconoce el
mencionado principio, porque ella es clara al establecer que la referida
responsabilidad se configura con respecto a dicho titular “por la acción u
omisión” en relación con las infracciones que le sean imputables en materia de
comunicaciones, con lo cual, se está indicando que sólo responde por sus
propios actos”.
[10] La sentencia
C-003/17 declaró inexequible una norma que preveía el retiro de una beca para
estudios de posgrados por “la ocurrencia de hechos delictivos”, al
concluir que “Se vulnera el principio de responsabilidad de acto, pues (…)
es tan amplio que ni siquiera exige que se haya incurrido o se sea culpable de
un delito. Simplemente exige “la ocurrencia de hechos delictivos”, frente a los
cuales no se requiere que el hecho sea atribuible al becario”.
[11] Al respecto, la
sentencia C-191/16 explicó que “Herencia del Estado liberal de Derecho, el
principio de la necesidad de las penas es la consecuencia del postulado según
el cual la regla general es la libertad y, sus limitaciones, a más de estar
reservadas a la ley, deben estar suficientemente justificadas. (…) El
contenido de estas normas de la Declaración francesa de 1789 encuentra
equivalente en la Constitución colombiana de 1991 de la siguiente manera: la
libertad es un principio constitucional (artículo 28 de la Constitución) que
sólo puede ser limitado por la ley (artículo 6, 114 y 150 de la Constitución).
De estas exigencias para la limitación de la libertad, esta Corte ha deducido
unos “límites implícitos” al margen de configuración del legislador en materia
penal. Se trata de la exigencia de razones suficientes para que la ley
restrinja el principio constitucional de libertad. A esto apunta el principio
de necesidad de las penas”.
[12] “En la época primitiva la responsabilidad
por la comisión de los delitos recaía sobre el grupo social al cual pertenecía
su autor, es decir, sobre el clan, la tribu o la familia, pero gracias
a la evolución del Derecho Penal y particularmente por el influjo de la
filosofía liberal a partir del siglo XVIII, la responsabilidad penal devino
individual, exclusivamente a cargo de su autor y partícipes (…) Dicha responsabilidad individual se
traduce en el principio de la personalidad de la pena, que ocupa un
lugar destacado en el Derecho Penal moderno”: C-928/05.
[13] “(…) el
juicio de reproche debe ser adscrito a la conducta del actor y constituye el
fundamento de la proporcionalidad de la pena a imponer”: sentencia
C-181/16.
[14] “(…) resulta
contrario al debido proceso, a la dignidad humana y a la equidad y justicia (CP
art.1°, 29 y 363) sancionar a la persona por el solo hecho de incumplir el
deber de presentar declaración fiscal, cuando la propia persona ha demostrado
que el incumplimiento no le es imputable sino que es consecuencia de un caso
fortuito o una fuerza mayor”: sentencia C-690/96.
[15] Tal diferencia
puede encontrarse en la sentencia C-597/96 donde se precisó que “(…) el
artículo 29 establece con claridad un derecho sancionador de acto y
basado en la culpabilidad de la persona, pues dice que nadie puede ser
juzgado "sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa" y que toda persona se presume inocente "mientras no se le
haya declarado judicialmente culpable” (subrayado no original).
[16] “(…) la Corte
considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de
equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa
en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla
poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la
función punitiva del Estado”: sentencia C-690/96.
[17] “(…) conforme
al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP
arts 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia
sancionadora”: sentencia C-597/96, relativa a la responsabilidad de
contadores, revisores o auditores, por parte de la Junta Central de Contadores.
[18] “Es de
una evidencia absoluta el que la responsabilidad penal objetiva es incompatible
con el principio de la dignidad humana”: sentencia C-563/95; “Lo
contrario supondría una responsabilidad por el simple resultado, que es
trasunto de un derecho fundado en la responsabilidad objetiva, pugnante con la
dignidad de la persona humana”: sentencia C-239/97.
[19] Sentencia C-181/02.
[20] La sentencia
C-225/17 declaró la exequibilidad de las presunciones de dolo y culpa que
establece el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016, como formas de
responsabilidad subjetiva, pero con inversión de la carga de la prueba, salvo
la expresión que exoneraba de demostrar la realización del comportamiento, al
considerar que: “A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho
fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros
derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas
reconocidas a un individuo (…) Así, la jurisprudencia de este tribunal
constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo del
derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías aplicables
al desarrollo de procedimientos administrativos. (…) en lo que interesa
en el caso bajo examen, ha aceptado que la presunción de inocencia pueda ser
objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente
importante lo justifique”. Dichas presunciones han sido igualmente
encontradas conforme a la Constitución en las sentencias C-690/96, C-285/02,
C-374/02, C-445/02, C-506/02, C-780/07, C-595/10, C-596/10, C-1007/10 y
C-512/13.
[21] “En efecto,
las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y
cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama
'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el
ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii)
tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en
términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o
en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción
corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del
decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre
el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).”:
Corte Constitucional, sentencia C-616/02, que condicionó la constitucionalidad
del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en el entendido de que el cierre del
establecimiento o clausura derivada del decomiso fiscal de mercancías no puede
ser una sanción ni automática (sin procedimiento), ni objetiva (sin examinar el
elemento subjetivo).
[22] “La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo
esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido”: sentencia T-145/93.
[23] “(…) establecer
por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias
no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de
imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la
responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole
objetiva (…) no desconoce ninguna norma constitucional”: sentencia
C-599/92.
[24] “Recientemente
la doctrina especializada expone que dentro de los principios más
trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: (…) xxi)
el principio de culpabilidad, xxii) el principio de la personalidad de las
sanciones o dimensión personalísima de la sanción”: sentencia C-595/10.
[25] La sentencia C-225/17
definió la responsabilidad objetiva como “aquella en la que basta con
probar la ocurrencia del hecho dañino imputable al sujeto, para que le
fuera atribuida la responsabilidad, sin tomar en consideración el elemento
volitivo culpa o de responsabilidad subjetiva” Y aunque declaró la
exequibilidad de la presunción de dolo y culpa, declaró la inexequibilidad de
la expresión “a quién le corresponde probar que no está incurso en el
comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” “por
contrariar el artículo 29 de la Constitución Política, al relevar a la autoridad
administrativa de la carga de la prueba de la realización del comportamiento
y de su imputabilidad fáctica” (negrillas no originales).
[26] “La
circunstancia de que las sanciones impuestas a los infractores del régimen
cambiario excluyan la prueba de factores subjetivos propios de las conductas
delictivas, como son el dolo y la culpa, no significa el desconocimiento del
debido proceso, pues la imposición de las condignas sanciones no se hace de
plano y sin procedimiento alguno sino previo el agotamiento de un debido
proceso en el que la administración le debe demostrar al investigado la
comisión de una infracción al estatuto de cambios, que de ser cierta
conlleva la formulación de cargos al posible infractor con el fin de que una
vez notificado de ella exponga las razones de su defensa” (negrillas no
originales): sentencia C-010/03.
[27] Los incisos
segundo y tercero del artículo 1568 del Código Civil disponen que “en virtud
de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los
deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la
obligación es solidaria o in solidum. ǁ La solidaridad debe ser
expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley”.
[28] “La obligación solidaria consiste en una modalidad
caracterizada por la pluralidad de sujetos, en la que existiendo varios
deudores de una prestación y siendo divisible su pago, se puede exigir a cada
uno de éstos la totalidad de la misma”: sentencia C-699/15.
[29] La ley que
introduce una obligación solidaria es “una norma de carácter eminentemente
sustancial, constitutiva de obligaciones que surgen ex lege. Ciertamente,
la obligación in solidum implica que a cada deudor puede exigirse el
total de la deuda (Código Civil, art. 1568); por su parte, la subsidiariedad
legal implica también el deber de responder, pero únicamente si el obligado
principal no lo hace; en este sentido se asimila a una fianza.”: sentencia
C-1201/03.
[30] Por ejemplo, el
artículo 825 del Código de Comercio prevé: “
ARTÍCULO 825. PRESUNCIÓN DE SOLIDARIDAD. “En los negocios
mercantiles, cuando fueren varios los deudores se presumirá que se han obligado
solidariamente”.
[31] La solidaridad “ “como
no se presume, debe ser expresamente declarada” (Cas. Civ. 17 de junio de 1941,
LI, 565). 5.- No significa esto que para determinar el establecimiento de la
solidaridad deban usarse términos sacramentales, pues pueden emplearse frases o
locuciones que exterioricen o manifiesten la intención clara de las partes de
consagrarla, como por ejemplo, pactar que cada uno de los deudores se obliga
por el total de la obligación, o que cualquiera de los acreedores puede exigir
del deudor el pago total de la misma, etc. Pero, de todos modos, no debe quedar
duda de que fue voluntad de las partes pactar la solidaridad”: Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 18 de septiembre de
1979, exp. 462062.
[32] Diferente de lo
que sostuvo la sentencia C-140/07, según la cual “De cualquier manera, tanto
la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el
efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al
principalmente obligado”.
[33] Sentencias C-1201/03
y SU-881/05.
[34] El artículo 62
del Código General del Proceso dispone: “Litisconsortes cuasinecesarios. Podrán
intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas
facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación
sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que
por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso”.
[35] El artículo 794
del Estatuto Tributario dispone la responsabilidad solidaria de los socios, por
los impuestos de la sociedad. La sentencia C-210/00 declaró su exequibilidad,
pero aclaró “que la responsabilidad de los socios para con el fisco,
tiene que ver con  los impuestos pertinentes a cargo de la compañía y no, naturalmente,
por las sanciones tributarias que correspondan, como acertadamente lo dispone
la norma acusada”.
[36] Artículo 13
de la Ley 1066 de 2006, Por la cual se dictan normas para la
normalización de la cartera pública, prevé la solidaridad en materia
aduanera y cambiaria, sobre el monto total de las obligaciones. La sentencia
C-140/07 declaró exequible esta norma, por considerar que el Legislador no
invadió las competencias regulatorias del Presidente en materia aduanera y cambiaria,
previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución.
[37] El artículo 119
de la Ley 1474 de 2011 dispuso que “En los procesos de responsabilidad
fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre
la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en
la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el
ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el
contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la
recuperación del detrimento patrimonial”.
[38] El
artículo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone: “DE LOS CONSORCIOS Y UNIONES
TEMPORALES. Para los efectos de esta ley se entiende por: ǁ
1o. Consorcio: ǁ Cuando dos o más personas en forma conjunta
presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de
un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las
obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las
actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta
y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman. ǁ 2o.
Unión Temporal: ǁ Cuando dos o más personas en forma conjunta
presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de
un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la
propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento
de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de
acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la
unión temporal. ǁ PARÁGRAFO 1o. Los proponentes indicarán
si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último
caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y
en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento
previo de la entidad estatal contratante. ǁ Los miembros del consorcio y
de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos,
representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que
regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad” (subrayas no
originales).
[39] Aparte de la
norma demandada, por ejemplo, el artículo 795 del Estatuto Tributario prevé que
los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los
contribuyentes exentos de tal gravamen, que sirvan como elementos de evasión
tributaria de terceros, serán solidariamente responsables por los impuestos
omitidos y por la sanción que se derive. Igualmente el artículo 796 del mismo
Estatuto prevé la solidaridad de los representantes legales de las entidades
del sector público por el impuesto a las ventas no consignado oportunamente y
por sus correspondientes sanciones. La sentencia C-739/06 juzgó la
constitucionalidad del artículo 796 del Estatuto Tributario, únicamente por el
cargo de no prever el recurso de apelación.
[40] Sentencia C-699/15.
[41] El diccionario de
la RAE define publificación como “Acción y efecto de publificar”
y publificar como “1. tr. Dar carácter público o social a algo individual o
privado. 2. tr. Der. Trasladar la regulación de una determinada actividad desde
el derecho privado al derecho público”.
[42] La publificación
de la responsabilidad solidaria también ha ocurrido por fuera del ámbito
sancionatorio, en lo que respecta a responsabilidad patrimonial de agentes del
Estado y gestores fiscales. Así, la sentencia C-338/14 declaró la
exequibilidad de la solidaridad por la responsabilidad fiscal, pero exigió que,
para que proceda, se requiere que la persona haya sido vinculada al juicio de
responsabilidad fiscal, para ejercer su derecho a la defensa y allí haya sido declarado
responsable: “La responsabilidad fiscal sólo será imputable cuando se haya
comprobado la existencia de culpa grave o de dolo por parte de quien tenía a su
cargo la administración o vigilancia de los bienes del Estado (…)  En
aquellos casos en que haya sido posible imputar –con base en culpa grave o
dolo- responsabilidad fiscal a más de un sujeto, éstos, por determinación
expresa del artículo 119 de la ley 1474 de 2011, responderán solidariamente”.
(…) Una vez esto ha sido determinado, lo único que la naturaleza solidaria
de la obligación permite es el cobro del total de los perjuicios causados a
cualquiera de los deudores que, con base en su actuar doloso o gravemente
culposo, hayan sido encontrados responsables”. Por su parte, la sentencia
C-1201/03 consideró que la solidaridad en materia tributaria “es exequible
siempre y cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado
oportunamente al proceso de determinación de la obligación tributaria, en los
términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo”.
[43] A pesar de que el artículo 3 de la Ley 689
de 1981, Ley italiana general de sanciones administrativas, disponga que
únicamente se es responsable de sus propias acciones u omisiones, de manera
dolosa o culposa, el artículo 6 de la misma Ley dispone que “El propietario
de lo que sirve o estaba destinado a cometer la violación o, en su lugar, el
usufructuario o, en el caso de bienes inmuebles, el titular de un derecho
personal de disfrute, es responsable solidariamente con el autor de la
infracción a pago de la suma adeudada si no prueba que la cosa fue utilizada
contra su voluntad. ǁ Si la violación es cometida por una persona
capaz de comprender y querer pero sujeta a la autoridad, dirección o
supervisión de otra persona, la persona cubierta por la autoridad o a cargo de
la administración o supervisión es responsable solidaria del infractor por el
pago de sumas de este vencimiento, a menos que demuestre que no pudo evitar el
hecho. ǁ Si la violación es cometida por el representante o empleado de
una entidad jurídica o una entidad que carece de personalidad jurídica o, en
cualquier caso, de un empresario en el ejercicio de sus funciones u
obligaciones, la persona jurídica o entidad o empresario es responsable
solidariamente con el infractor por el pago de la suma adeudada. ǁ En
los casos previstos en los párrafos anteriores, la persona que ha pagado tiene
derecho a repetir en su totalidad contra el autor de la violación”. Al
respecto, la Corte italiana de Casación, en sentencia de Sala Plena (Sezioni
Unite) n. 22082, del 22 de septiembre de 2017, precisó que “en materia de
sanciones administrativas, la solidaridad que brinda el art. 6 de la l. n. 689
de 1981 no se limita a cumplir una función de garantía, sino que también
persigue un propósito público de disuasión general hacia aquellos que han
interactuado con el infractor, haciendo posible la violación, de modo que la
obligación de la persona responsable conjuntamente sea independiente de la del
obligado principalmente y, por lo tanto, no cesa en el caso de que este último,
de conformidad con el art. 14, último párrafo, de dicho l. n. 689/1981, se
extingue”. Por lo tanto, considera que la solidaridad en derecho
sancionatorio no se rige por la regla según la cual, lo accesorio sigue la
suerte de lo principal. Por su parte, el artículo 196 del Código de la ruta (Nuovo
codice della strada), decreto legislativo del 30 de abril de 1992, n. 285,
prevé que el propietario del vehículo “es
solidariamente responsable con el infractor por el pago de la suma que se le
debe, a menos que pruebe que el vehículo fue conducido en contra de su voluntad”.
[44] Mediante
sentencia STC 76/1990, del 26 de abril de 1990, el Tribunal Constitucional
español juzgó una norma que disponía que “responderán solidariamente de las
obligaciones tributarias todas las personas que sean causantes o colaboren en
la realización de una infracción tributaria” y sostuvo que “también
en los casos de responsabilidad solidaria se requiere la concurrencia de dolo o
culpa aunque sea leve. En segundo lugar, debemos declarar que no es trasladable
al ámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de
la responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho Penal, puesto que no es
lo mismo responder solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad
personal -en la medida en que la pena consista en la privación de dicha
libertad- que hacerlo a través del pago de una cierta suma de dinero en la que
se concreta la sanción tributaria, siempre prorrateable a posteriori entre los
distintos responsables individuales”. La exigencia de culpabilidad en la
solidaridad, fue reiterada en la sentencia 76/1990 del 26 de abril de 1990,
F.J. 4 B.
[45] En la sentencia
146/1994, del 12 de mayo, (BOE núm. 140, de 13 de junio de 1994), el Tribunal
Constitucional español declaró la inconstitucionalidad y nulidad de una norma
que establecía la obligación solidaria de "todos" los miembros de la
unidad familiar frente a la Hacienda, al concluir que “la dicción literal de
este precepto permite que la Administración se dirija para el cobro de la deuda
tributaria, incluidas las sanciones, no sólo al miembro o miembros de la unidad
familiar que resulten responsables de los hechos que hayan generado la sanción,
sino también a otros miembros que no hayan cometido ni colaborado en la
realización de las infracciones y vulnera, por ello, el aludido principio de
personalidad de la pena o sanción protegida por el art. 25.1 de la
Constitución, incurriendo así en vicio de inconstitucionalidad”. Por su
parte, la sentencia 12647, Pleno, 181/2014, del 6 de noviembre de 2014, reiteró
que “el principio general de la personalidad de las penas y sanciones
no conlleva en todo caso la inconstitucionalidad de la responsabilidad
solidaria” e identificó que la norma juzgada que preveía
una solidaridad en materia farmacéutica, no desconocía el principio de
personalidad de las sanciones porque “Cuando se trata de garantizar
la observancia de la normativa sobre la explotación de la actividad que le es
exigible, en primer lugar, al titular de la licencia, no se establece una
responsabilidad por el hecho de otro, sino por el incumplimiento del deber de
garantía que la ley impone a determinadas personas”.
[46] Sentencia
C-210/00.
[47] “(…) el
parágrafo 1º del artículo 129 establece que las multas no serán impuestas a
persona distinta de quien cometió la infracción. Esta regla general debe ser la
guía en el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó
distintas formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario
del vehículo sobre la infracción, para que pueda desvirtuar los hechos. Lo
anterior proscribe cualquier forma de responsabilidad objetiva que pudiera
predicarse del propietario como pasará a demostrarse”: sentencia C-530/03.
[48] Sentencia
C-530/03.
[49] “Como ya lo ha
expresado la Corte, en todos los ámbitos del derecho sancionador, y en
particular en el campo del derecho administrativo sancionatorio, esta proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva, pues por esa vía se desconoce la
garantía a la presunción de inocencia consagrada expresamente en el artículo 29
de la Carta Política, la cual se constituye en núcleo esencial del derecho al
debido proceso, y cuyo significado se concreta en que nadie puede ser culpado
de un hecho hasta tanto su responsabilidad no haya sido plenamente demostrada”:
sentencia C-980/10.
[50] “(…) no es posible
que se sancione al administrado, si previamente no se le ha garantizado un
debido proceso, y se ha establecido plenamente su culpabilidad en la comisión
de la falta o contravención”: sentencia C-980/10.
[51] Sentencia
C-980/10.
[52] La “(…) responsabilidad
objetiva en materia de sanciones administrativas se encuentra en principio
excluida, y solo se permite en algunos eventos muy limitados y precisos y bajo
ciertos requerimientos derivados de los principios y derechos consagrados por
la Constitución y desarrollados por la jurisprudencia constitucional, y que por
tanto es necesario que se establezca la responsabilidad personal del
dueño, o en este caso también de la empresa afiliadora” (negrillas no
originales): sentencia C-089/11.
[53] “La
norma se ajusta plenamente a la Constitución Política, ya que no prevé de
ninguna manera, como lo supone el accionante, la consagración de una
responsabilidad objetiva para los propietarios de los vehículos o para la
empresa a la cual se encuentre vinculado el vehículo automotor, por el solo
hecho de ser propietario o ser la empresa afiliadora, lo cual se encontraría en
contravía del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior”:
sentencia C-089/11.
[54] La Corte declaró
la exequibilidad, considerando que “la solidaridad por multas para
los propietarios de los vehículos y la empresa afiliadora, de que trata el
artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, solo se configura una vez establecida la
comisión de la infracción o la imputación de dicha infracción al
propietario del vehículo o a la empresa a la cual se encuentra afiliado, lo
cual a su vez debe establecerse con el pleno respeto y agotamiento de todas las
garantías inherentes al derecho fundamental al debido proceso administrativo.”
(negrillas no originales): sentencia C-089/11.
[55] “Siguiendo
la jurisprudencia referenciada, una inspección cuidadosa de la norma, le
permite a esta Corte constatar que la posibilidad de sancionar con el
equivalente al salario mínimo legal de 10.000 días, cuando se trata de pesca
continental y el equivalente al salario mínimo legal de 100.000 días cuando se
trate de pesca marina, incumple la exigencia relativa a tratarse de sanciones
de “menor entidad””: sentencia C-089/11.
[56] Sentencia
C-089/11.
[57] Por ejemplo, el
artículo 2344 de Código Civil establece una solidaridad de fuente legal, respecto
de todas aquellas personas que concurrieron en la causación de un perjuicio,
frente a la obligación de su resarcimiento. Igualmente, el artículo 7 de la Ley
80 de 1993 impone una obligación solidaria a los miembros de los consorcios y
las uniones temporales, por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
propuesta y del contrato. También el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011
introduce una solidaridad pasiva por el “daño patrimonial” causado al
Estado, entre “el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad
contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al
hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial
[58] Estas reglas no
necesariamente se predican en su integridad de otras formas de solidaridad
previstas en el derecho público, como la establecida por el artículo 119 de la
Ley 1474 de 2011, frente a la responsabilidad fiscal, ya que ésta no tiene
naturaleza sancionatoria, sino resarcitoria. Al respecto, la sentencia C-338/14
advirtió que “En consecuencia, la solidaridad que establece el artículo 119
de la ley 1474 de 2011 entre los responsables de pagar las obligaciones
derivadas de un proceso fiscal, no implica la creación de un parámetro de
imputación distinto al previsto en los artículos mencionados de la ley 610 de
2000, ni al previsto en el artículo 118 de aquel cuerpo normativo, ni a los que
la jurisprudencia ha derivado de los contenidos constitucionales aplicables a
la materia. El fundamento de la imputación continúa siendo la culpa grave o el
dolo del sujeto pasivo del proceso fiscal. ǁ La aplicación de los efectos
de la solidaridad sólo tiene lugar ante la existencia de un presupuesto
jurídico: que se sea responsable en materia fiscal. Una vez esto ha sido
determinado, lo único que la naturaleza solidaria de la obligación permite es
el cobro del total de los perjuicios causados a cualquiera de los deudores que,
con base en su actuar doloso o gravemente culposo, hayan sido
encontrados responsables”.
[59] Sentencia
C-506/02. Incluso en el régimen sancionatorio objetivo, debe respetarse el
debido proceso, incluido el deber de demostrar la actuación personal que
implica el reproche: “La circunstancia de que las sanciones impuestas a los
infractores del régimen cambiario excluyan la prueba de factores subjetivos
propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa, no significa
el desconocimiento del debido proceso, pues la imposición de las condignas
sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno sino previo el
agotamiento de un debido proceso en el que la administración le debe
demostrar al investigado la comisión de una infracción al estatuto de
cambios, que de ser cierta conlleva la formulación de cargos al posible
infractor con el fin de que una vez notificado de ella exponga las razones de
su defensa”: Corte Constitucional, sentencia C-010/03.
[60] “En la
mayoría de las denuncias, se informa que la multa es impuesta al propietario
del vehículo inscrito en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT),
aplicando el principio de objetividad en cuanto a la responsabilidad del
infractor, que está prohibido por la Constitución y la ley (…)”.
[61] Informe de
ponencia para primer debate en el Senado, del proyecto de Ley  número 102 de
2015 – Senado, en Gaceta del Congreso n. 888, del 5 de noviembre de
2015, p. 15.
[62] Informe de
ponencia para segundo debate al proyecto de Ley número 102 de 2015 – Senado,
con pliego de modificaciones, en Gaceta del Congreso n. 852 del 6 de
octubre de 2016, p. 25.
[63] El
artículo 124 del Código prevé: “REINCIDENCIA. En caso de
reincidencia se suspenderá la licencia de conducción por un término de seis
meses, en caso de una nueva reincidencia se doblará la sanción. ǁ PARÁGRAFO. Se
considera reincidencia el haber cometido más de una falta a las normas de
tránsito en un periodo de seis meses”.
[64] Sentencia
C-309/97.
[65] “En este
sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad,
tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la
vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad
humana”: sentencia C-225/17.
[66] Sentencia
C-144/09.
[67] Como la libertad
de locomoción.
[68] Como los derechos
a vida e integridad de las personas, el derecho al medio ambiente sano y la
integridad y destino al uso común del espacio público.
[69] La importancia
y el carácter riesgoso del tránsito terrestre justifican que esta actividad
pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar
reglas y requisitos destinados a proteger la integridad de las personas y los
bienes. (…) Así, el control constitucional ejercido sobre las
regulaciones de tránsito no debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de
no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración del Legislador.
[70] “(…) al
Legislador le asiste una amplia libertad para regular los diferentes aspectos
jurídicos de las sanciones y multas de tránsito, incluyendo la figura de la
solidaridad por multas cuando se cometen infracciones de estas normas”:
sentencia C-089/11.
[71] Natalia Pérez
Amaya, Alfonso Lozano Valcárcel, María Paula Castro Fernández y Paulina Díaz
Calle, pertenecientes a la Universidad del Rosario.
[72] Argumento
expuesto por los estudiantes Jonnathan Fabián Aguirre Tobón, Omar Alexander
Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate y el docente Juan Felipe Orozco
Ospina, de la Universidad de Caldas y por José Fernando Mestre Ordóñez, miembro
del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.
[73] Como lo sostienen
Natalia Pérez Amaya, supervisora del Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario y Alfonso Lozano Valcárcel, María Paula Castro Fernández
y Paulina Díaz Calle, pertenecientes al mismo grupo.
[74] Argumento
expuesto por el Procurador General de la Nación, Fernando Carillo Flórez.
[75] Argumento puesto
de presente por José Fernando Mestre Ordóñez, miembro del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, I.C.D.P.
[76] “ARTÍCULO 136.
REDUCCIÓN DE LA MULTA. <Artículo, salvo sus parágrafos, modificado por el
artículo 205 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Una
vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la
infracción, podrá, sin necesidad de otra actuación administrativa:
1. Cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa
dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de comparendo y siempre y
cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un
Organismo de Tránsito o en un Centro Integral de Atención.(…)
2. Cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si paga
dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo y siempre y
cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un
organismo de tránsito o en un Centro Integral de Atención. (…)”
[77] Argumento
expuesto por Julio Freyne Sánchez, Director Jurídico de la Federación
Colombiana de Municipios.
[78] Razonamiento
expuesto por Edgardo José Maya Villazón, entonces Contralor General de la
República y Luis Bernardo Díaz Gamboa, como decano de la Facultad de Derecho de
la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, U.P.T.C.
[79] “El Código
Nacional de Tránsito terrestre será un conjunto armónico y coherente de normas
y como objeto tendrá, entre otros, la organización del tránsito en el
territorio nacional y la prevención de la accidentalidad con sus consecuencias
nocivas para la vida, la integridad personal y los bienes de los ciudadanos. ǁ
La propuesta que se presenta busca su aplicación, con fines de prevención de
accidentes y pretende tener consecuencias de tipo sancionatorio administrativo”:
Gustavo López Cortés, representante a la Cámara, “Exposición de motivos al
proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara”, Gaceta del Congreso No. 289 de
2000, pp. 18-19.
[80] “ARTÍCULO
122. TIPOS DE SANCIONES. Modificado por el art. 20, Ley 1383 de 2010. Las
sanciones por infracciones del presente Código son:
Amonestación.
Multa.
Suspensión de la licencia de conducción.
Suspensión o cancelación del permiso o registro.
Inmovilización del vehículo.
Retención preventiva del vehículo.
Cancelación definitiva de la licencia de conducción. (…)” (negrillas no originales)
[81] Sentencia
C-280/96.
[82] Sentencia
C-799/03.
[83] Sentencia C-194/05.
[84] Sentencia
C-185/11.
[85] Sentencia
C-799/03. Esta decisión es utilizada como base para un concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, donde se indicó que “la inmovilización
y las multas son sanciones administrativas que tienen como finalidad conminar a
la ciudadanía a cumplir las normas de tránsito” Concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 16 de diciembre de 2003.
[86] Inciso 3 del
artículo 136 del Código Nacional de Tránsito.
[87] “(…) una vez
la política punitiva ha determinado que es necesaria la utilización del poder
de sanción del Estado, el Congreso debe determinar si recurrirá a la sanción
penal o a la sanción administrativa, así como la configuración procesal para la
determinación de la correspondiente responsabilidad por la comisión del delito
o de la falta o infracción”: sentencia C-191/16.
[88] Sentencias
C-280/96 y C-194/05, entre otras.
[89] “ARTÍCULO 140.
COBRO COACTIVO. Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas
por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción
coactiva, con arreglo a lo que sobre ejecuciones fiscales establezca el Código
de Procedimiento Civil”.
[90] “(…) el
legislador, al disponer que en todo caso será procedente la
inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la
licencia de conducción si pasados treinta días de la imposición de la multa
ésta no ha sido debidamente cancelada, concedió a las autoridades de tránsito
facultades exorbitantes y desproporcionadas que, dado su carácter general, al
ser ejercidas pueden implicar el sacrificio desproporcionado de derechos
fundamentales”: sentencia C-799/03.
[91] Por
desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, la sentencia
C-385/03 declaró la inexequibilidad de algunas expresiones de dicha norma, que
disponían obligatoriamente en las entidades territoriales, contar con una
oficina del SIMIT.
[92] Sentencia
C-017/04.
[93] Sentencia
C-969/12.
[94] Como lo sostiene
el ciudadano Óscar David Gómez Pineda.
[95] Respecto de “bienes
como la seguridad vial, la planificación del tránsito, la educación en esa
materia”: sentencia C-969/12.
[96] Argumento puesto
de presente por el Procurador General de la Nación, Fernando Carillo Flórez.
[97] Rodny Fabián
Ortiz Chamorro.
[98] Por ejemplo, en
una lista meramente enunciativa: B.8. No pagar el peaje en los sitios
establecidos; B.9. Utilizar equipos de sonido a volúmenes que incomoden a los
pasajeros de un vehículo de servicio público; B.16. Permitir que en un vehículo
de servicio público para transporte de pasajeros se lleven animales u objetos
que incomoden a los pasajeros; B.19. Realizar el cargue o descargue de un
vehículo en sitios y horas prohibidas por las autoridades competentes, de
acuerdo con lo establecido en las normas correspondientes; B.20. Transportar
carne, pescado o alimentos fácilmente corruptibles, en vehículos que no cumplan
las condiciones fijadas por el Ministerio de Transporte; B.22. Llevar niños
menores de diez (10) años en el asiento delantero; C.2. Estacionar un vehículo
en sitios prohibidos; C.6. No utilizar el cinturón de seguridad por parte
de los ocupantes del vehículo; C.7. Dejar de señalizar con las luces
direccionales o mediante señales de mano y con la debida anticipación, la
maniobra de giro o de cambio de carril; C.9. No respetar las señales de
detención en el cruce de una línea férrea, o conducir por la vía férrea o por
las zonas de protección y seguridad de ella; C.21. No asegurar la carga para
evitar que se caigan en la vía las cosas transportadas; C.29. Conducir un
vehículo a velocidad superior a la máxima permitida; C.38. Usar sistemas
móviles de comunicación o teléfonos instalados en los vehículos al momento de
conducir, exceptuando si estos son utilizados con accesorios o equipos
auxiliares que permitan tener las manos libres; D.3. Transitar en sentido
contrario al estipulado para la vía, calzada o carril; D.4. No detenerse ante
una luz roja o amarilla de semáforo, una señal de "PARE" o un
semáforo intermitente en rojo; D.9. No permitir el paso de los vehículos de
emergencia.
[99] Por ejemplo, en
una lista meramente enunciativa: Conducir un vehículo B.3. Sin placas, o sin el
permiso vigente expedido por autoridad de tránsito; B.4. Con placas
adulteradas; B.6. Con placas falsas; B.7. No informar a la autoridad de
tránsito competente el cambio de motor o color de un vehículo; B.15. Conducir
un vehículo de servicio público que no lleve el aviso de tarifas oficiales en
condiciones de fácil lectura para los pasajeros o poseer este aviso deteriorado
o adulterado; C.18 Conducir un vehículo autorizado para prestar servicio
público con el taxímetro dañado, con los sellos rotos o etiquetas adhesivas con
calibración vencida o adulteradas o cuando se carezca de él, o cuando aun
teniéndolo, no cumpla con las normas mínimas de calidad y seguridad exigidas por
la autoridad competente o este no esté en funcionamiento; C.35. No realizar la
revisión técnico-mecánica en el plazo legal establecido o cuando el vehículo no
se encuentre en adecuadas condiciones técnico-mecánicas o de emisiones
contaminantes, aun cuando porte los certificados correspondientes, además el
vehículo será inmovilizado.
[100] Contrario a la
legislación actualmente vigente en Colombia, en el derecho español, la Ley
determina claramente cuáles infracciones recaen sobre el propietario del
vehículo y cuáles se predican del conductor. Así, el art. 82, literal f) del
Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial precisa que “El titular, o el arrendatario a largo plazo, en
el supuesto de que constase en el Registro de Vehículos del organismo autónomo
Jefatura Central de Tráfico, será en todo caso responsable de las infracciones
relativas a la documentación del vehículo, a los reconocimientos periódicos y a
su estado de conservación, cuando las deficiencias afecten a las condiciones de
seguridad del vehículo”.
[101] Sentencia
C-089/11.
[102] Sentencias
C-089/11 y C-699/15.
[103] El artículo 129
del Código Nacional de Tránsito disponía que “si no fuere viable
identificarlo, se notificará al último propietario registrado del vehículo,
para que rinda sus descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo
de la notificación, en caso de no concurrir se impondrá la sanción al
propietario registrado del vehículo”. La expresión subrayada fue
declarada inexequible mediante la sentencia C-530/03, mientras que el texto en
cursivas fue condicionado al entendimiento según el cual “el propietario
sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que
permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción”.
[104] Sentencia
C-530/03.
[105] José Fernando
Mestre Ordóñez, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.,
el ciudadano Óscar David Gómez Pineda y el Procurador General de la Nación.
[106] Sentencias
C-980/10, C-089/11 y C-699/15.
[107] Como lo ponen de
presente el accionante y el ciudadano Óscar David Gómez Pineda.
[108] “(…) la
responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador debe estar
consagrada de manera expresa por el legislador”: sentencia C-595/10. Se
trata de la concreción de la “excepcionalidad de la
responsabilidad sin culpa, la que implica que cuando el legislador ha guardado
silencio, se debe entender que el régimen previsto es de responsabilidad
subjetiva”: sentencia C-225/17.
[109] No es que las
personas jurídicas no sean susceptibles de culpa, sino que ésta debe adaptarse
a la lógica misma de estas instituciones. Cf. sentencia C-145/93. El argumento
expuesto por el ciudadano Óscar David Gómez Pineda, según el cual la
solidaridad del propietario generaría incentivos a cometer infracciones, cuando
el propietario es una persona jurídica o un patrimonio autónomo, constituye un
asunto que escapa a la competencia de esta Corte, teniendo en cuenta que se
refiere a la conveniencia o pertinencia de la norma, mas no a su
constitucionalidad.
[110] Esto es
sostenido por Natalia Pérez Amaya, supervisora del Grupo de Acciones Públicas
de la Universidad del Rosario y Alfonso Lozano Valcárcel, María Paula Castro
Fernández y Paulina Díaz Calle, pertenecientes al mismo grupo, quienes
consideran que la solidaridad obliga al propietario a demostrar que no fue él
quien cometió la infracción. A esta conclusión también llegaba el accionante y
lo exponía para fundar el cargo de desconocimiento del artículo 33 de la
Constitución y fue justamente rechazado porque de la norma no surgía ninguna
inversión de la carga de la prueba y, por lo tanto, la acusación carecía de
certeza. Contrario a lo anterior, Julio Freyne Sánchez, Director Jurídico de la
Federación Colombiana de Municipios sostiene acertadamente que la norma no
establece una presunción de culpa, por parte del propietario del vehículo.
[111] “(…) es
posible precisar las condiciones que debe reunir una presunción de dolo o de
culpa para ser constitucionalmente admisible: (i) no puede tratarse de una
presunción de responsabilidad. La responsabilidad es el resultado de la
conjunción de varios elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad;
las presunciones de dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad.
Por lo tanto, para que opere la presunción, es necesario que el hecho base se
encuentre debidamente probado. (ii) Deben ser verdaderas presunciones, no
ficciones. Por consiguiente, las presunciones de dolo y culpa deben ser
construidas a partir de la experiencia y de un razonamiento lógico. (iii) Debe
tratarse de medidas razonables y proporcionadas, al proteger intereses
superiores, cuya tutela, mediante la presunción de dolo o culpa, no resulte
desequilibrada frente a la afectación que engendra de la presunción de
inocencia” (negrillas originales): sentencia C-225/17.
[112] A pesar de que
la sentencia C-690/96 utilizara la expresión “presumir la culpabilidad”,
explicó, en realidad, que respecto de ciertas infracciones tributarias, la sola
realización del comportamiento indica la culpa del contribuyente: “lo
anterior no implica una negación de la presunción de inocencia, la cual sería
inconstitucional, pero constituye una disminución de la actividad probatoria
exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de
presentar la declaración tributaria, la administración ya tiene la prueba que
hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente”: sentencia C-
690/96.
[113] Cfr. TC. Sentencia 76 de 1990
[114] Cfr. Gómez Tomillo, Manuel y Sanz
Rubiales, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Teoría General y Práctica
del Derecho Penal Administrativo. 2a Edición. Pamplona.2010, pp 609 y ss.
[115] Huergo Lora, Alejandro. “Las sanciones
administrativas”, Editorial Iustel, Madrid, 2007