T-597-09
Sentencia T - 597/09
Sentencia
T-597/09
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA EN TUTELA-Cajanal en liquidación
ACCION DE TUTELA E INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Procedencia excepcional para ordenar pago
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Naturaleza
jurídica
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Carácter imprescriptible
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Entidades
encargadas de reconocimiento deben tener en cuenta semanas cotizadas con
anterioridad a vigencia del sistema de seguridad social en pensiones
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento de acuerdo con las semanas de cotización que se
encuentren debidamente acreditadas
Referencia:
expediente T-2.257.446
Acción de tutela instaurada por Francisco Biblio Quintero Bedoya
contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de agosto de dos mil nueve (2009)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA y los Magistrados LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos de tutela emitidos por el Juzgado Quince
Civil del Circuito de Bogotá y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de la misma ciudad, en primera y segunda instancia, respectivamente.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Francisco Biblio Quintero Bedoya presentó el 17 de febrero del año
en curso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal,
por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida y a la
seguridad social.
Señaló el gestor del amparo que trabajó por más de diecisiete (17)
años en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi  y que “por no reunir el
requisito de tiempo o de cotización de acuerdo a lo dicho por CAJANAL,
solicit[ó] [l]a indemnización sustitutiva” el 19 de octubre de 2006.
Adujo el accionante que le fue negado el derecho a la indemnización
y que es un hombre de 69 años de edad y no posee “bienes materiales ni
ningún otro medio para sobrevivir”.
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los anteriores hechos,
solicitó el accionante “ordenar a la Caja de Previsión Social ‘EICE
CAJANAL’, que en el término que su señoría ordene [le] otorguen [su]
indemnización sustitutiva siendo esta la única herramienta y oportunidad que
posea para sobrevivir”.
3. Intervención de la accionada
La Caja Nacional de Previsión a pesar de
que fue notificada del auto admisorio de esta acción de tutela, no contestó la
solicitud de amparo (fl. 11 cdno. 1ª instancia).
4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
a. Copia
de la Cédula de Ciudadanía donde consta que el accionante nació el 29 de enero
de 1940 (fl. 1 cdno. 1ª instancia)
b. Certificado
expedido por el Jefe de la División de Recursos Humanos del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi donde consta que el accionante trabajó desde el 24
de septiembre de 1963 hasta el 2 de marzo de 1981 tiempo en el cual aportó al
fondo de pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social (fl. 2 cdno. 1ª
instancia)
c. Copia
de la Resolución No. 36413 de 31 de julio de 2007 emitida por la Caja Nacional
de Previsión Social EICE en la que “CONSIDERANDO: Que el señor QUINTERO
BEDOYA FRANCISCO BIBLIO, identificado con la C.C. N°.6234505 de CARTAGO
(VALLE), mediante escrito de fecha 19 de octubre de 2006, solicita de esta
Entidad el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez. (…). Que teniendo en cuenta que la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez fue creada para el servidor público por la ley 100/93 y
reglamentada por el decreto 1730 de 2001, no es posible ordenar el
reconocimiento de esta indemnización al peticionario, toda vez que su retiro se
efectuó con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993, pues de hacerlo
se estaría concediendo a la ley efecto retroactivo, hecho éste que no está
permitido por las normas legales vigentes, y además a la fecha de retiro no
cumplió con el requisito de edad exigido, razón por la cual se niega la
prestación solicitada. Que son normas aplicables: Ley 100 de 1993, Decreto 1739
(sic) de 2001 y 01 de 1984…RESUELVE: ARTICULO PRIMERO: Negar la
indemnización sustitutiva solicitada por el señor QUINTERO BEDOYA FRANCISCO
BIBLIO, ya identificado, por las razones expuestas en la parte motiva de la
presente resolución” (fl.28-29 cdno. Corte).
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
El 4 de marzo de 2009 el Juzgado Quince
Civil del Circuito de Bogotá resolvió “declarar infundada la presente acción
de tutela”. Consideró que “en este caso… no se ha ejercitado la acción
de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya
que así se infiere sin lugar a equívocos de la misma exposición del accionante”
y señaló que “el accionante tiene a su alcance mecanismos idóneo
(sic) para obtener los servicios prestados… aunado a que no se evidencia
vulneración a ningún derecho fundamental por parte de la accionada, hasta tanto
no se determine si tiene derecho o no a la misma”.
Impugnada la anterior decisión por el
demandante en tutela aduciendo similares argumentos al escrito incoativo del
amparo, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el
31 de marzo de 2009 resolvió “confirmar el fallo de primera instancia”.
Argumentó que “el accionante pretende a través de este mecanismo excepcional
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por no cumplir los requisitos
para acceder a su pensión de vejez, punto en torno al cual ha de indicarse, que
esta acción constitucional no es la vía expedita consagrada por el legislador
para reclamar el reconocimiento de una prestación como la solicitada, pues la
entidad accionada es la encargada de decidir si tenía derecho o no a tal
reconocimiento, y ante su negativa, es la jurisdicción respectiva la competente
o llamada a dirimir el conflicto legal que pueda llegar a plantearse”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Cinco, mediante auto de catorce (14)
de mayo de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso que hizo la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte
Constitucional – Suspensión del término para resolver la revisión
2.1 Mediante auto de 17 de junio de 2009, aplicando los principios de
celeridad y economía procesal y en uso de sus facultades constitucionales y
legales, con miras a la protección inmediata y efectiva de los derechos
fundamentales vulnerados y en razón a que en el expediente de tutela no obra
ningún acto administrativo emitido por la entidad demandada respecto de los
trámites que dice el accionante haber adelantado para la consecución de su
derecho a la pensión o a la indemnización sustitutiva, esta Sala de Revisión
solicitó “a la Caja Nacional de Previsión Social informe… qué actuaciones ha
realizado para el reconocimiento de la pensión o de la indemnización
sustitutiva a que dice tener derecho el señor Francisco Biblio Quintero Bedoya
(C.C.: 6.234.505) y allegue los documentos que estime pertinentes”.
Finalmente,
se dispuso suspender el término para la resolución del trámite de revisión de
los fallos proferidos dentro
del expediente de la referencia, hasta cuando sea recibida y evaluada por esta
Corporación la información indicada anteriormente.
2.2 El 8 de julio de 2009 el liquidador de Cajanal EICE en Liquidación,
actuando a través de apoderado, señaló que “en lo que tiene que ver con el
caso concreto, adjunto copia de la resolución No. 36413 de 2007 por la cual
CAJANAL E.I.C.E. niega una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
proferida como respuesta a la solicitud presentada por el ciudadano aquí
accionante el 19 de octubre de 2006 y confirmada tras el recurso de reposición
presentado por el peticionario, mediante resolución No. 48157 de septiembre
17 de 2008” (Resalta la Sala).
3. Consideraciones
3.1 Problema jurídico y esquema de
resolución
Pasa esta Sala a determinar si la entidad
accionada vulnera el derecho a la vida y a la seguridad social del gestor del
amparo, al negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez arguyendo que a la fecha de retiro el accionante no cumplió
con el requisito de edad exigido y el retiro se efectuó con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993.
A fin de resolver el problema propuesto,
esta Sala reiterará los fundamentos jurídicos en que se sustenta la i)
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva y ii) el carácter fundamental  y la naturaleza jurídica del derecho
a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
No obstante, previo a la resolución del
esquema propuesto esta Sala de Revisión abordará el asunto concerniente a la
legitimación pasiva en la presente solicitud de amparo.
Legitimación pasiva
1. El debido proceso es un  derecho
fundamental (Artículo 29 C.P.) instituido en el ordenamiento jurídico en aras a
la resolución de los conflictos que se puedan suscitar en torno a la
satisfacción de un derecho.
Guiado por los principios esenciales de
que“[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”; del “derecho a la
defensa y a la asistencia de un abogado … a un debido proceso público sin
dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria , y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho” del sindicado, el debido proceso
encuadra dentro de las actuaciones judiciales y administrativas que pretenden
la solución de las controversias suscitadas entre una parte que siendo titular
de un derecho alega su satisfacción y otra que, correlativamente, está obligada
a satisfacerlo, atribuyéndole a éste “la posibilidad
de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la
demanda sobre una pretensión de contenido material”[1].
La legitimación por pasiva en la acción
de tutela[2], hace referencia a la
aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, esto es, debe ir
en contra de quien “presuntamente violó o amenazó un derecho fundamental”.
La presencia de ambas partes legitimadas
en su actuar, demandante y demandada, es necesaria para el desarrollo del
proceso, para salvaguardar el derecho a la defensa, y es un presupuesto
esencial para emitir una sentencia de fondo, pues una vez constatado el derecho
del demandante y la obligación de satisfacerlo del demandado, el juez ha de exigir
a éste su cumplimiento.
2. En el caso objeto de estudio, advierte
la Sala que la entidad accionada, Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal,
por medio del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 entró “en proceso de
liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años,
que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo
debidamente motivado” (Artículo 1°).
En virtud del mencionado decreto, el
liquidador deberá, entre otras funciones, “a) Actuar como representante
legal de la entidad en liquidación;” y “d)Dar aviso a los jueces de la
República el inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los
procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben
acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra
clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al
liquidador…” (Artículo 6°).
Asimismo, dispuso en el parágrafo 2° del
artículo 22 que “[c]on el propósito de garantizar la adecuada defensa del
Estado, El Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma,
continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean
entregados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o al Ministerio de la
Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente
decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o
los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término”.
3. La acción de tutela fue presentada por
Francisco Biblio Quintero Bedoya contra la Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal, el 17 de febrero del año en curso, fallada en primera instancia el 4
de marzo de 2009, en segunda instancia el 31 de marzo de 2009 y seleccionada
para su revisión por la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación, el
14 de mayo de 2009, esto es, dichas actuaciones fueron realizadas antes de ser
decretada, el 12 de junio de 2009, la liquidación de la entidad accionada.
De igual forma,
el liquidador de Cajanal EICE en liquidación, fue enterado de este proceso
constitucional, en el momento en que esta Sala le solicitó, el 17 de junio de
2009, información en torno a lo debatido en este proceso y por medio de
apoderado judicial, el liquidador dio respuesta a lo pedido.
4. Por lo
expuesto, concluye esta Sala que en esta acción constitucional la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, hoy Cajanal en
Liquidación, es la entidad a la cual el accionante realizó los aportes para la
consecución de su derecho pensional, dicha entidad fue debidamente enterada de
la admisión de la solicitud de amparo cuando aún no había entrado en
liquidación (fl. 11 cdno. 1ª instancia) y de la continuación de este trámite
constitucional en sede de Revisión una vez se inició el proceso de liquidación
(fl. 17 cdno. Corte).
i) Procedencia de la acción de tutela
para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva
5. La acción de tutela instituida para el
amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, por regla
general sólo procede “cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (Artículo 86 C.P.), “[l]a existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante…”. (Num. 1° Artículo 6° Decreto 2591 de
1991[3]).
Las condiciones particulares en que el
solicitante del amparo se encuentre permiten valorar la existencia no sólo de
la vulneración del derecho sino también de la idoneidad del medio de defensa
para la protección efectiva de éste. De allí que sea pertinente tener en
consideración que constitucionalmente existen sujetos de especial protección[4],
que son beneficiarios de la acción positiva del Estado debido a las
circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentran.
En lo que atañe al perjuicio irremediable[5],
éste, grosso modo, se presenta cuando hay un daño injustificado, ajeno a
una acción legítima, de un derecho fundamental, caracterizado por ser inminente
y grave, de allí que las medidas que se requieren sean urgentes y que en
consecuencia la tutela se haga impostergable.
De este modo, la acción de tutela es un
medio excepcional para el amparo de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados, que se constituye en un instrumento subsidiario de defensa cuando
existiendo otro mecanismo judicial éste no es idóneo para la efectiva
protección de los derechos y se está ante la amenaza de configuración de un
perjuicio irremediable.
6. Esta Corporación ha definido que, por
regla general, la acción de tutela no es procedente para el reconocimiento del
derecho pensional. Sin embargo, excepcionalmente la Corte ha admitido su
procedencia cuando “(i) se trate de una persona de la tercera edad, por ser considerado
sujeto especial de protección; (ii)la falta de pago de la prestación
genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular
del derecho al mínimo vital (iii) se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) aparezcan acreditadas siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados[6]”[7].
7. Respecto de la procedencia de la
tutela para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, esta Corporación[8], partiendo del análisis
de la situación especial en que se encuentran los accionantes en dichas
demandas, esto es, personas de la tercera edad, y considerando que no poseen
otros medios de subsistencia distintos al derecho reclamado, ha admitido su
procedencia juzgando que “el derecho al mínimo vital de un ciudadano, sujeto
de especial protección constitucional se encuentra amenazado” y “las
acciones ordinarias no constituyen un medio idóneo para reclamar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, si se tiene en cuenta el
largo trámite de estos procesos, por lo que la solución de la controversia
podría superar la expectativa de vida del actor[9]”.
ii) Carácter fundamental y naturaleza
jurídica del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
8. La Constitución Política reconoce la
seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes
garantizado por el Estado y, como un servicio público obligatorio dirigido,
controlado y coordinado por el Estado (Artículo 48 C.P.).
El sistema de seguridad social integral,
regulado por la Ley 100 de 1993, tiene por objeto,  mediante la garantía de los
derechos, proteger las contingencias que afecten a las personas y así
proveerlos de una calidad de vida acorde con la dignidad humana[10].
Es un servicio público esencial dirigido hacia todas las personas en todas las
etapas de la vida (principio de universalidad[11]), es esencial
en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en Salud y con
respecto al Sistema General de Pensiones en aquellas actividades directamente
vinculadas con el reconocimiento y pago de pensiones[12].
9. El Sistema General de Pensiones
dirigido a “a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y
respetando,… los derechos…adquiridos… conforme a disposiciones anteriores”[13],
tiene por objeto “garantizar…el amparo contra las contingencias derivadas de
la vejez, la invalidez y la muerte”, mediante el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones determinadas en la mencionada ley[14].
10. El derecho a la pensión de vejez,
dispuesto dentro del Sistema General de Pensiones, está estrechamente vinculado
con el artículo 46 Constitucional que establece una protección especial a las
personas de la tercera edad, debido a las condiciones de debilidad en que se
encuentran, en este caso, manifestada por la edad, que en el marco del derecho
pensional, implica la dificultad en el acceso al mercado laboral y por ende la
presunción de que la subsistencia depende de los recursos que reciben por
concepto de las mesadas pensionales.
La finalidad de la pensión de vejez es “garantizar
a los trabajadores que, una vez llegados a cierta edad y tras haber prestado
una labor durante un lapso podrán pasar el retiro sin que ello signifique la
abrupta interrupción de sus ingresos, ni el desmejoramiento de su calidad de
vida y la de su familia”[15]. Se
trata así de una garantía para un descanso en condiciones dignas.
Para acceder a la pensión de vejez, en el
régimen solidario de prima media con prestación definida, según el artículo 33
de la Ley 100 de 1993, el afiliado deberá “a) Haber cumplido cincuenta y
cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años de edad si es hombre”  y
“b) Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo”.
Satisfechos estos dos requisitos entonces se puede hablar de una posición
jurídica consolidada en cabeza del aportante al sistema, esto es, de un derecho
adquirido.
Así, el derecho a la pensión de vejez se
constituye en un derecho fundamental y por ende de aplicación inmediata, debido
a que con éste se satisface el mínimo vital de las personas de la tercera edad,
quienes han laborado y a quienes se les ha reconocido un derecho para asegurar
de este modo una vejez tranquila y una vida digna.
11. Por otra parte, la misma normatividad
establece que en el evento en que el afiliado a) no haya cotizado las mil
(1000) semanas mínimas que se requiere para acceder al derecho a la pensión de vejez,
b) se encuentre en imposibilidad de seguir cotizando y c) tenga la edad
requerida para pensionarse por vejez, tiene derecho a una indemnización
sustitutiva[16], si
así lo desea.
La indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, a pesar de que no cumple el cometido de la pensión, esto es,
de ser una remuneración periódica vitalicia que garantiza el derecho al
mínimo vital de la persona de la tercera edad, constituye asimismo una amparo
contra las contingencias de la vejez y una garantía de poder recuperar los
aportes efectuados durante el período laboral.
La indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez no constituye un imperativo que deba ser acatado por el
afiliado, en él radica la elección de “optar por recibir la señalada
restitución dineraria o, no hacerlo, y continuar cotizando al sistema hasta
tanto alcance el monto requerido de cotizaciones para acceder al beneficio
pensional”[17].
El derecho a solicitar el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva, al igual que las demás prestaciones
consagradas en el Sistema General de Pensiones, es imprescriptible a la luz del
mandato constitucional que establece que el derecho a la seguridad social es
irrenunciable, esto es, puede ser reclamada en cualquier tiempo y le son
aplicables los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que rigen
el sistema general de seguridad social[18].
La indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez es un derecho esencial, “se encuentra en conexidad con el
derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros,
por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar
cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a
todos los habitantes ‘el derecho irrenunciable a la seguridad social’[19]”[20].
12. El derecho a la seguridad social-
pensiones, es un derecho irrenunciable que ha de ser garantizado por el Estado
e instituido para proteger las contingencias, derivadas de la vejez, la
invalidez o la muerte. La finalidad del derecho a la pensión de vejez es
garantizar el retiro de las labores sin un desmejoramiento en la calidad de
vida del cotizante, implica por tanto la dependencia de su subsistencia a lo
aportado previamente.
No obstante, en el evento en que no se
configure el derecho a la pensión de vejez debido a que, a pesar de tener la
edad de retiro, no se satisfizo las semanas requeridas para su acceso, el
afiliado tiene la opción de escoger en seguir cotizando las semanas hasta
cumplir lo requerido u optar por la restitución dineraria de lo aportado
mediante la figura, en el régimen de prima media, de la indemnización
sustitutiva.
La indemnización sustitutiva se
constituye, al igual que el derecho a la pensión de vejez, en un derecho
irrenunciable.
4. Caso concreto.
4.1. Francisco Biblio Quintero Bedoya pretende con la presentación de
esta acción de tutela que sean amparados sus derechos fundamentales a la vida y
a la seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad accionada al
negarle el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez.
Consideró la
entidad demandada para sustentar la negativa, que el retiro del accionante “se
efectuó con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993” y que de
reconocer el derecho que pretende el accionante “se estaría concediendo a la
ley efecto retroactivo, hecho éste que no está permitido por las normas legales
vigentes”. Adujo además que “a la fecha de retiro no cumplió con el
requisito de edad exigido, razón por la cual se niega la prestación
solicitada”.
4.2. En primer lugar, considera esta Sala que la presente acción de
tutela es procedente, debido a que el accionante es un sujeto especial de
protección constitucional, tercera edad -69 años de edad-, que padece la
afectación a su derecho fundamental al mínimo vital, debido a que, según dijo,
no tiene ningún otro medio para subsistir, ello sumado a la presunción[21]
de afectación al mencionado derecho que se configura ante el no suministro de
los derechos pensionales. Así, el mecanismo ordinario para su alegación, en
este caso, resulta ineficaz, pues la espera en el resultado del proceso,
conlleva, como actualmente ocurre, a la permanencia en la vulneración de su
derecho fundamental, lo que abiertamente contradice los postulados
constitucionales de garantía a una vida digna y del derecho a la seguridad
social.
4.3. La demandada aduce como argumento para negarle al accionante el
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que el retiro del
hoy gestor del amparo “se efectuó con anterioridad a la vigencia de la ley
100 de 1993…” y que “a la fecha de retiro no cumplió con el requisito de
edad exigido…”.
Al respecto
considera esta Sala que las razones aducidas por la entidad demandada no tienen
cabida en el marco de este ordenamiento jurídico y por el contrario estima que
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
accionante fueron vulnerados.
4.3.1.  En lo que atañe a la primera razón manifestada por la entidad
accionada, esto es, que el accionante no tiene derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez por cuanto su retiro se produjo con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que por tanto no se puede
aplicar retroactivamente dicha normatividad, estima esta Sala que las personas
que cotizaron al sistema de seguridad social en pensiones bajo las normas
precedentes al sistema vigente y no se consolidó a su nombre algún derecho
pensional subjetivo, se rigen por este nuevo sistema[22],
esto es, la Ley 100 de 1993, si en su vigencia se consolidó algún derecho.
De este modo,
satisfechos los condicionantes necesarios para acceder a la indemnización
sustitutiva ésta se ha de otorgar[23], así los aportes se
hayan realizado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez
que            i) “… las normas de carácter laboral, en tanto son normas de
orden público, tienen efecto general e inmediato lo que significa que se aplica
a las situaciones vigentes o en curso en el momento en que aquéllas entren a
regir, pero no tiene efecto retroactivo, esto es, no afecta situaciones
jurídicamente consolidadas”; ii) “el artículo 11 de la Ley 100 de 1993
estableció que el Sistema General de Pensiones se aplicará a todos los
habitantes, sin que se afecten derechos… adquiridos conforme a disposiciones
normativas anteriores a dicha Ley”;  iii)  la Ley 100 de 1993 dispuso que
para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí contempladas se
tendrán en cuenta “las sumas de las semanas cotizadas con anterioridad a la
vigente de la presente ley”[24] y
iv) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la
figura de la indemnización sustitutiva, “no consagró ningún limite temporal
a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la
persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que
empezó a regir la Ley 100 de 1993”.
Así, “las normas que regulan lo
referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación con aquellas
personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya
situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes”[25].
4.3.2. Respecto de la segunda razón dada por la entidad accionada
relacionada con que “a la fecha de retiro no cumplió con el requisito de
edad exigido”, esta Sala resalta que en anterior oportunidad esta
Corporación definió que dicha razón derivada del entender del artículo 1° del
Decreto 1730 de 2001 -modificado por el Decreto 4640 de 2005[26]-
“le da a la norma un sentido contrario a las disposiciones superiores en que se
funda, esto es a los artículos de la Ley 100 de 1993 que regulan el tema, [lo
cual] implica crear un condicionamiento regresivo que contraría los mandatos
establecidos en los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, de
acuerdo con los cuales el sistema de seguridad social está sujeto al principio
de progresividad que busca que todos los habitantes del territorio nacional
puedan acceder a las prestaciones que en él se brindan y, adicionalmente,
constituye un trato diferenciado no razonable ni equitativo que puede llegar a
afectar los derechos de quienes, como el demandante, se encuentran dentro del
grupo de personas de la tercera edad que, por esa condición, son sujetos de una
protección constitucional especial” [27].
Además, dicha
conclusión “no se compadece con la realidad de que el hecho de que exista
una vinculación laboral al momento de cumplir el requisito de edad es una
circunstancia que no depende enteramente de la voluntad del afiliado, sino que
está sujeta a la eventualidad de que esta persona pueda acceder a un empleo o
mantenerse en él”[28]
En igual
sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en
sentencia 4109-04 de 26 de octubre de 2006 estableció que, “el legislador no
exigió como presupuesto del reconocimiento del derecho a la indemnización
sustitutiva estar vinculado al servicio, ni excluyó de su aplicación a las
personas que estuvieran retiradas del servicio Si así lo hubiere hecho, tal
disposición sería a todas luces inconstitucional, entre otras razones, por ser
violatoria del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y
desconocer la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles (art. 15
C.S. del T.) y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales –
art. 53 ibídem-, así como la situación más favorable al trabajador en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la
garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera
edad -art. 46-” y adicionalmente constituiría “un enriquecimiento sin
justa causa de la entidad a la cual se efectuó los aportes”.
4.3.3. Además,
resalta esta Sala que esta Corporación en diversas oportunidades[29]
bajo similar supuesto de hecho al objeto de esta acción de tutela, esto es,
frente a la negativa del reconocimiento del derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez debido a que los aportes realizados por el
afiliado al sistema de seguridad social en pensiones acaecieron con
anterioridad a la Ley 100 de 1993 y su retiro del servicio ocurrió antes de
cumplir la edad requerida para acceder a la mencionada pensión, ha tutelado el
derecho fundamental a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida y han
ordenado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, una vez se constata
que en vigencia de la Ley 100 de 1993 el accionante cumplió la edad mínima
requerida para acceder a la pensión de vejez, cumpliéndose el presupuesto para
que el afiliado al sistema pudiera optar libremente por la indemnización
sustitutiva, pues no había adquirido derecho alguno conforme a la normatividad
anterior.
4.3.4. Ahora bien, en el presente caso advierte esta Sala que el accionante
cumplió la edad para acceder a la pensión de vejez, 60 años, el 29 de enero del
año 2000, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993 y que al no cumplir con el
tiempo de cotización para acceder al derecho a la pensión de vejez, optó por
solicitar la indemnización sustitutiva, requerimiento que conforme a lo
expuesto está ajustado al ordenamiento legal y constitucional, y cuya
satisfacción es indispensable para la garantía del derecho fundamental al
mínimo vital, a la vida y a la seguridad social.
4.4. Constatada de esta forma la actuación ilegitima de la entidad
accionada y por ende la vulneración de los derechos fundamentales del
accionante, esta Sala de Revisión tutelará a Francisco Biblio Quintero Bedoya
los derechos fundamentales a la seguridad social y a la vida, y por tanto
ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, hoy Cajanal EICE en
Liquidación, reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la
que tiene derecho el accionante, de acuerdo a las semanas de cotización que se
encuentren debidamente acreditadas y pague de conformidad con las normas que
rigen el proceso de liquidación de la entidad accionada.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR el término para resolver el trámite de revisión suspendido por esta
Sala mediante auto de 17 de junio de 2009.
Segundo:
REVOCAR por las razones expuestas, el fallo
proferido el 31 de marzo de 2009 por la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá mediante el cual se confirmó lo resuelto por el
Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá el 4 de marzo de 2009, esto es, la “declarar
infundada la acción de tutela”, y en su lugar, CONCEDER
el amparo del derecho fundamental a la seguridad
social y a la vida de Francisco Biblio Quintero Bedoya.
Tercero:
ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal, hoy Cajanal EICE en Liquidación, que en el término de setenta y dos
(72) horas contados a partir de la notificación del presente fallo, reconozca
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la que tiene derecho el
señor Francisco Biblio Quintero Bedoya C.C. 6.234.505, de acuerdo a las semanas
de cotización que se encuentren debidamente acreditadas y pague de conformidad
con las normas que rigen el proceso de liquidación de la entidad accionada.
Cuarto: DAR por secretaría cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
T-416-97 reiterada entre otras en sentencias de tutela T-213-01,
T-562-02, T-959-02, T-1001-06, T-1015-06.
[2] El
artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “[l]a acción se dirigirá contra la autoridad pública o
el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o
instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación,
la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida
en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se
tendrá por ejercida contra el superior.
Quien
tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él
como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se
hubiere hecho la solicitud” (Resalta la
Sala).
[3] Por
medio del cual se reglamenta la acción de tutela.
[4] Entre éstos expresamente se encuentran los niños, los
adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, y
las mujeres cabeza de familia, entre otros (artículos 44, 45, 46, 47 y  43 de la Constitución
Política).
[5] T-225-93,
T-185-07, T-442-07.
[6]
Estos requisitos fueron sistematizados por la Corte en la
Sentencia T-634-02, reiterada, entre otras, en la              T-050-04 y
T-159-05.
[7] T-1046-07.
[8] T-286-08, T-099-08, T-1088-07, T.972-06, T-084-06, T-707-06.
[9] T-T-099-08.
[10] Artículo
1°.
[11] Artículo
2° literal b).
[12] Artículo
4°.
[13] Artículo
11.
[14] Artículo
10°.
[15] C-375-04,
T-1049-06,T-1088-07,
[16] Dentro de las características del sistema general de pensiones (artículo
13) se encuentra que: “(…)p. Los afiliados que al cumplir la edad de pensión
no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una
devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al
cual estén afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley”.
Así, en lo
que atañe a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para el régimen
de prima media el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 dispuso: Artículo 37:
Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo
cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo
de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
Similar figura existe en el régimen de ahorro
individual con solidaridad. Así, el artículo 66 de la Ley 100 de 1993 establece
la devolución de saldos en los siguientes términos: “Quienes a las edades previstas en el artículo anterior
no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el
capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario
mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho”.
[17] C-375-04,
reiterada entre otras sentencia de tutela, en T-972-06, T-513-07.
[18] C-230-98, C-198-99,
C-624-03, T-972-06, T-1046-07.
[19] Ver entre otras las
sentencia T-888-01, T-609-02, T-495-03, T-1282-05 y T-1251-05.
[20] C-230-98, C-624-03, T-750-06, T-513-07, T-286-08.
[21] Esta Corporación en sentencias de tutela T-412-06, T-416-08, entre otras, ha determinado
que se presume que el no
pago de la mesada pensional afecta el derecho al mínimo vital, debido a que se
considera que por regla general constituye la única fuente de ingresos del
pensionado para la satisfacción de sus necesidades básicas de alimentación,
vivienda, vestuario, educación, salud, entre otras.
[22] T-972-06.
[23]
T-286-08, T-099-08, T-1088-07, T.972-06.
[24] Dentro de las características del sistema general de pensiones (artículo
13) se encuentra que: “(…) f. Para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta las sumas
de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al
Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector
público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera
sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio. (…)”.
[25] T-1088-07.
[26] El Decreto 4640 de 2005 dispuso en el artículo 1°: “Modifícase
el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001 en el cual quedará así:’Artículo 1°. Causación
del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva
prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, cuando los afiliados al Sistema General de
Pensiones estén en una de las siguientes situaciones:a) Que el afiliado se
retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de
semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y
declare su imposibilidad de seguir cotizando;b) Que el afiliado se invalide por
riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener
derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de
1993;c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos
necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de
sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993;d) Que el
afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con
posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de
un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o
sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo
previsto en el artículo 53 del Decreto ley 1295 de 1994’”.
[27]
T-1088-07.
[28] Ibidem.
[29]T-286-08,
T-099-08, T-1088-07, T.972-06.