C-555-17
Sentencia
C-555/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR
LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Decreto Ley mediante el cual se crea el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política/DECRETO LEY MEDIANTE
EL CUAL SE CREA EL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
POLITICA-Declaratoria de exequibilidad y exequibilidad condicionada
Correspondió
a la Sala Plena de la Corte Constitucional establecer si el
Decreto Ley 895 de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política”, expedido por el Presidente de la República
en uso de las facultades extraordinarias consagradas en el Acto Legislativo 01
de 2016, cumple con los parámetros formales y materiales establecidos en la
Constitución Política. De esta manera, la Corte entró a decidir
acerca de la exequibilidad del decreto objeto de análisis, para lo cual se
adoptó la siguiente metodología de decisión: i) la relación
entre desarme, desmovilización y reintegración en el marco de la justicia
transicional;
ii) el principio de seguridad en el orden constitucional; iii) los derechos de
las víctimas, v) los defensores y organizaciones de derechos humanos, vi) el
control procedimental y competencial; y vii) el examen de validez
constitucional del Decreto Ley 895 de 2017.  De esta evaluación, la
Corporación decidió declarar la exequibilidad del articulado estudiado con
excepción del artículo 6, el cual se declaró exequible en el entendido que la
expresión “participación
permanente” contenida en el numeral 9 no implica la calidad de integrante
de la instancia allí regulada.
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Emplea múltiples mecanismos destinados a la solución
de problemas que son consecuencia de un pasado de abusos a gran escala/JUSTICIA
TRANSICIONAL-Mecanismos
La justicia transicional se
encuentra constituida por un conjunto de procesos de transformación social y
política que utiliza gran variedad de mecanismos para resolver problemas
derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de lograr que los
responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la
reconciliación; mecanismos que pueden ser judiciales o extrajudiciales, y
comprenden “el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción
del cargo o combinaciones de todos ellos”.
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Concepto y alcance
La jurisprudencia constitucional
ha entendido la justicia transicional como “una institución jurídica a través
de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades
para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados
o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia
una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la
democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la
aplicación de las instituciones penales corrientes”. De esta forma, ha aceptado
que se pretende solucionar las tensiones entre la paz y la resolución del
conflicto armado, en relación con las garantías fundamentales de las víctimas,
que implica “un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades, prevenir
la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas
estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)”.
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Finalidad/JUSTICIA TRANSICIONAL-Características
Este Tribunal ha referido a la
evolución histórica de las medidas y mecanismos excepcionales que se han
adoptado para alcanzar la paz, señalando las características y finalidades de
la justicia transicional, que puede sintetizarse en las siguientes reglas: “(i)
Reconoce la búsqueda de la paz, de la reconciliación, de la confianza pública,
el fortalecimiento de la democracia dentro del contexto del Estado social de
derecho como finalidades y objetivos esenciales de orden constitucional y del
Derecho Internacional que constituyen la base justificatoria de los regímenes
de justicia transicional de conformidad con la Constitución de 1991 y el
Derecho Internacional. (ii) Igualmente admite la reincorporación a la vida
civil de los actores armados miembros de grupos al margen de la ley como
objetivo constitucional de la justicia transicional. (iii) Establece los
límites a la justicia transicional especialmente centrados en la garantía de
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, y las
garantías de no repetición, con fundamento en la Constitución de 1991 y el
Derecho Internacional. (iv) Analiza la constitucionalidad de los mecanismos,
estrategias o instrumentos de carácter especial, flexible y transitorio,
particularmente de carácter penal, aplicados aún a casos de graves violaciones
de Derechos Humanos, como los principios de voluntariedad, alternatividad,
oportunidad, selectividad, entre otros, siempre y cuando no se desconozcan,
abolan o no se afecten de manera desproporcionada los derechos de las víctimas
a la verdad, a la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición.
(v) Establece los límites de la aplicación de las disposiciones de carácter
transicional para graves violaciones de Derechos Humanos, Derecho Internacional
Humanitario, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra. (vi) Reconoce la
necesidad de aplicar el método de ponderación entre los valores, principios y
derechos a la paz, y los derechos de las víctimas en procesos de justicia
transicional”.
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Encuentra límite en el reconocimiento y garantía de
los derechos de las víctimas
Para lo que comprende el presente
examen de constitucionalidad se debe poner de relieve que la jurisprudencia de
esta Corporación ha establecido el reconocimiento y garantía de los derechos de
las víctimas denotando que constituyen claros límites a la implementación de la
justicia transicional y que como parte esencial del proceso se debe lograr el
restablecimiento de sus derechos
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Aplicación conjunta con medidas que garanticen
derechos de víctimas
La justicia transicional
implementa mecanismos que deben aplicarse conjuntamente con medidas que
garanticen los derechos de las víctimas y la no repetición de las conductas
violatorias de los derechos humanos; lineamientos que se encuentran consagrados
en el “Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos
humanos mediante la lucha contra la impunidad” proclamados por la ONU en 1998.
PROCESO DE
TRANSICION HACIA LA PAZ-Propósito
Ha denotado esta Corporación que
el proceso de transición sirve al propósito de “reconstrucción política pero
también a la reparación de los lazos sociales que se han visto rotos por el
conflicto y las consecuentes violaciones de derechos humanos. El reconstruir la
sociedad lleva consigo que se reconozca que aunque los actos violentos del
pasado no pueden ser olvidados y por lo tanto deben ser conocidos, sancionados
y sus víctimas reparadas, también es cierto que, en el marco de un conflicto
interno, las posiciones enfrentadas deben incorporarse a la sociedad que toma
las decisiones políticas, para de este modo vincularla al proceso democrático
de decisión y, en consecuencia, disminuir las posibilidades de que dichos
actores, o miembros disidentes de ellos, continúen o posteriormente retomen la
confrontación violenta como respuesta a la falta de canales democráticos de
expresión para sus ideas.
SEGURIDAD-Principio,
valor, finalidad del estado y derecho colectivo e individual
Esta Corporación ha señalado que
la seguridad como principio rector se origina de una interpretación sistemática
y teleológica de la Constitución, y de los diferentes instrumentos
internacionales. En la Carta Política la garantía a la seguridad tiene
múltiples manifestaciones en lo relativo a la finalidad con que fueron
instituidas las autoridades y en lo concerniente a la protección de los
derechos fundamentales, así como en la proscripción de ciertos riesgos
inaceptables. La Corte en la sentencia T-719 de 2003 ha observado que la
seguridad fue visualizada en la Constitución bajo tres manifestaciones: (i)
como un valor y una finalidad del Estado que permean la totalidad del texto
constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho
individual, derivado -entre otras- de las garantías previstas en la Carta
contra los riesgos extraordinarios a los que se pueden ver sujetas.
DERECHO A LA
SEGURIDAD-Como
valor y fin del Estado
La seguridad es un valor genérico
que permea la Carta Política (preámbulo, Constitución), entendida como la
garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades fundamentales, constituyendo uno de los elementos cardinales del
orden público. En esa medida, la seguridad constituye una de las metas que
invitó al Constituyente a expedir el texto fundamental. Asimismo, la
salvaguardia de la seguridad general constituye una de las razones que
justifica la existencia misma del Estado (art. 2 superior), según el cual las
autoridades estatales están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
En ese sentido, la noción de seguridad como valor jurídico y fin del estado que
subyace a las instituciones y garantiza el ejercicio de los derechos
fundamentales, excluye el desconocimiento de las garantías esenciales del ser
humano como la seguridad establecida como instrumento para materializar los
derechos superiores. En el sistema constitucional las instituciones que velan
por crear condiciones de seguridad tienen como objetivo proteger las libertades
ciudadanas.
DERECHO A LA
SEGURIDAD-Como
derecho colectivo
Aparece en nuestra Constitución
bajo la forma de un derecho colectivo, es decir, que asiste en forma general a
los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias
que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el
conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la
libre competencia económica (art. 88 superior). El Constituyente hizo
referencia específica a ciertos riesgos para la colectividad que deben ser
evitados a toda costa (arts. 26, 78, 80, 81, 223 superiores).
DERECHO A LA
SEGURIDAD-Como
derecho individual
El derecho a la seguridad es
aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por las
autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no
tienen el deber jurídico de soportar por rebasar los niveles tolerables de
peligro implícitos de la vida en sociedad. El derecho a la seguridad constituye
una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas,
materializa las finalidades básicas asignadas a las autoridades por el
Constituyente, “garantiza la protección de los derechos fundamentales de los
más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del
principio de equidad”. Adicionalmente, el artículo 86 de la Constitución
dispone que toda persona podrá reclamar la tutela de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
PAZ-Valor
superior, derecho subjetivo - colectivo y deber
La paz en el orden interno es un
valor superior, un derecho (subjetivo - colectivo) y un deber jurídico que
compromete a todos los Colombianos.
CONCEPTO DE
VICTIMA EN EL CONFLICTO ARMADO-Evolución
El legislador ha definido la
noción de víctima, así desde la expedición del Decreto 444 de 1993, “por el
cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas de atentados terroristas” (art
1), donde reconoció la calidad de víctima a aquellas personas que hubieran
sufrido perjuicios indirectos como consecuencia de atentados terroristas que
afectan a la población civil. Posteriormente, se amplió el concepto incluyendo
a la población afectada como consecuencia de tomas guerrilleras, a las que
sufrieran por combates y masacres por motivos ideológicos o políticos, y con el
artículo 15 de la Ley 418 de 1997 se incluyó a la población civil que soportara
perjuicios en su vida, integridad personal o bienes como consecuencia de actos
relacionados con el conflicto armado interno.
DERECHO A LA
JUSTICIA-Derecho
de las víctimas a un recurso judicial efectivo/DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA
Y REPARACION-Reconocimiento de víctimas como titulares de violaciones
graves de derechos humanos/VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Protección
internacional
Los derechos de las víctimas,
particularmente de graves violaciones a los derechos humanos, tienen una clara
relevancia constitucional atendiendo el artículo 93 de la Constitución, toda
vez que los tratados ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden
interno, y los derechos y deberes constitucionales se interpretarán atendiendo
los convenios sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ha de señalarse
que tales convenios internacionales se enfocan principalmente en reconocer que
exista un recurso efectivo, los Estados garanticen el acceso a la justicia,
investiguen las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, cooperen en la prevención y sanción de los delitos internacionales
y las graves violaciones de derechos humanos, y se prohíban los desplazamientos
forzados. Por consiguiente, son los tribunales internacionales, como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, las declaraciones internacionales y los
órganos administrativos quienes han referido de manera concreta al reconocimiento
de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no
repetición.
DEFENSORES DE
DERECHOS HUMANOS-Importancia
Dentro de este contexto resulta
de especial interés la labor desplegada por los defensores y defensoras de
derechos humanos, que contribuyen a la vigencia y consolidación del Estado de
derecho y el principio de dignidad humana, porque “si el Estado cumpliera a
cabalidad su deber de prevenir, investigar y castigar las violaciones a los
derechos humanos, no surgiría la necesidad de que los particulares se
convirtieran en defensores de aquellos derechos.” Por tal razón, la Corte ha
destacado el papel fundamental que tienen los individuos y organizaciones
defensoras de derechos humanos, “en la construcción y mantenimiento de los
estados democráticos, y particularmente en aquellos Estados en donde la
violencia generalizada, el conflicto armado y la aspiración por la convivencia
plural resaltan la importancia de la contribución ciudadana a la efectiva
eliminación de todas las formas de vulneración de los derechos humanos, a la
realización de las libertades fundamentales de los ciudadanos y a la creación
de espacios para el diálogo y la construcción del debate democrático, alrededor
de respuestas que ofrezcan soluciones a las problemáticas sociales que aquejan
al país”.
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL DE DEFENSORES Y DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Protección
SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Defensores de
derechos humanos
En la sentencia T-1191 de 2004 se
consideró que los especiales riesgos extraordinarios a los que están expuestos
los defensores de derechos humanos les confiere el estatus de sujetos de
especial protección constitucional, lo cual “implica la prohibición de que la
administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las
personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente amparo a los
afectados.” De esta manera, consideró que “el Estado está obligado a otorgar y
desplegar acciones positivas para asegurar esta protección especial, más aún
está obligado a evitar cualquier tipo de actividad que pueda ampliar el grado
de exposición a riesgos extraordinarios de estas personas.”
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional, automático,
participativo y posterior
Sobre el alcance del control
[constitucional realizado a decretos expedidos en virtud de las facultades
presidenciales para la paz] se han identificado las siguientes características:
(i) es jurisdiccional, por lo cual el examen se limita a la confrontación con
el orden constitucional; (ii) es automático, toda vez que no requiere una
acción de inconstitucionalidad; (iii) es participativo, ya que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso; y (iv) es posterior, dado que la
revisión por la Corte se da una vez ha entrado en vigor.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites procedimentales
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
[Los decretos expedidos en virtud
de las facultades presidenciales para la paz] deben ser proferidos por el
Presidente de la República, el Ministro del ramo correspondiente o el director
del departamento administrativo. Sobre el particular, se resalta que la
competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos
extraordinarios deben observar lo previsto en el inciso tercero del artículo
115 de la Constitución.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
[El decreto expedido en virtud de
las facultades presidenciales para la paz] debe haber sido expedido dentro de
los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de
2016. Aunque se trate de un aspecto formal es importante resaltar que refiere a
un elemento ligado a la competencia. Por esta razón, la sentencia C-699 de 2016
al referirse a la facultad legislativa del Presidente de la República precisó
que: “la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede
ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, en la sentencia C-174 de 2017 también se
acogió el respeto al límite temporal.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
[El decreto expedido en virtud de las facultades
presidenciales para la paz] debe tener una motivación suficiente que demuestre
su condición de instrumento para la implementación del Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad objetiva
La conexidad objetiva hace referencia a la necesidad
de que el Gobierno nacional demuestre de manera genérica un vínculo cierto,
verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto ley
respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo 01 de 2016 determina que
dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo del Acuerdo Final. Ello quiere decir que no puedan regular materias
diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos necesarios para su
puesta en marcha.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad estricta o juicio de finalidad
La conexidad estricta busca demostrar que el
desarrollo normativo del decreto ley implementa un aspecto definido del Acuerdo
Final. En efecto, se trata de una relación directa entre la regulación expedida
y el Acuerdo Final, lo que descarta vínculos accidentales o accesorios como
justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales para la paz.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración
de la conexidad estricta
La valoración de la conexidad estricta supone una
labor en dos niveles: externo e interno. En el primero, el Gobierno nacional
deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo Final que es objeto
de implementación. De tal forma, se vería incumplido el requisito: (i) si el
Gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que
pretende desarrollar, o (ii) si no existe un vínculo verificable entre esa
materia precisa y los contenidos del decreto ley respectivo, de manera que la
norma extraordinaria regule asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los
cuales deben tramitarse a través del procedimiento legislativo ordinario. En el
segundo, el Gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de
las facultades presidenciales para la paz y la regulación efectivamente
expedida. Por ende, se incumple esta condición cuando las motivaciones
expuestas por el Gobierno nacional no guarden coherencia con lo efectivamente
regulado o decretado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad suficiente
La conexidad suficiente está relacionada con el
grado de estrecha y específica proximidad entre la regulación prevista en el
decreto ley respectivo y el contenido preciso del Acuerdo Final que se pretende
implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad suficiente, la
proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo Final por sí
solo demuestra el vínculo. En consecuencia, los argumentos del Gobierno que
fueren genéricos y las relaciones incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente
y el contenido preciso del Acuerdo Final, desconocen la conexidad suficiente e
implican un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por
el Acto Legislativo 01 de 2016, pues no mostrarían un vínculo indiscutible
entre la legislación extraordinaria y la materia específica del Acuerdo Final
que se supone que el Gobierno pretende implementar o desarrollar.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de necesidad estricta
El criterio de necesidad estricta, cuyo carácter
limitado de habilitación extraordinaria se explica en el origen derivado que
tienen las facultades de producción normativa del Presidente de la República.
Esta naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de
representatividad de las minorías políticas que es connatural a la adopción de
los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el debate del Congreso
al conceder la autorización legislativa al Presidente de la República. Esta
condición de excepcionalidad exige al Gobierno nacional hacer una demostración
en dos niveles: (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para
regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo
especial para la paz (art. 1, Acto Legislativo 01 de 2016) tampoco cumple con
tal idoneidad. El requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean
ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe
evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el
ordinario o el especial para implementar el Acuerdo Final- puede generar
resultados parecidos en tiempos similares.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos
expresamente excluidos
El último grupo de limitaciones versa sobre los
asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación
legislativa extraordinaria. El artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
requieren mayorías calificada o absoluta para la aprobación, ni para decretar
impuestos. Por ende, se tiene que el Congreso en ejercicio del poder de reforma
constitucional expuso inequívocamente que determinados asuntos -en razón a su
relevancia, jerarquía normativa o estar sujetos a requisitos constitucionales
agravados para su aprobación- debían estar excluidos de la habilitación
legislativa extraordinaria. De esta forma, se está ante una premisa similar a
la expuesta para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en
que la definición de determinados asuntos que, por su importancia y pretensión
de permanencia en el orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor
deliberación democrática posible, no pueden ser sometido a la regulación por
decretos extraordinarios.
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL
EJERCICIO DE LA POLITICA-Constitución
Encuentra la Corte que establecer un Sistema
Integral de Seguridad constituido por (i) un conjunto de normas; (ii)
programas, proyectos y comités; y (iii) unas entidades públicas del orden
nacional y territorial encargadas de formular y ejecutar unos planes
específicos para garantía de la seguridad de un grupo alzado en armas que ha
suscrito un Acuerdo Final para la paz, atiende los principios de la justicia
transicional en orden a prevenir el regreso a la violencia, a través de las
garantías de seguridad necesarias para el ejercicio cabal de la política.
DESMOVILIZACION DE GRUPOS ARMADOS QUE SE
ACOGEN A PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Desarme,
desmovilización y reintegración
Desde el punto de vista del DIDH y DIH la
desmovilización de grupos armados que se acogen a procesos de justicia
transicional parte de tres fases: (i) el desarme; (ii) la desmovilización y
(iii) la reintegración. En ese sentido, en los Estándares Integrados de
Naciones Unidas para el Desarme, la Desmovilización y la Reintegración de 2004,
se estableció que la reintegración se entiende como “el proceso mediante el
cual se pretende el reintegro a la vida civil de los miembros de las
organizaciones armadas irregulares que han abandonado dichas organizaciones. La
reincorporación está relacionada con las medidas de orden legal, democrático,
social y económico que se requieren para la reincorporación de dichas personas
al seno de la sociedad”.
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL
EJERCICIO DE LA POLITICA-Admisibilidad constitucional
Resulta acorde a la Constitución que se consagre un
Sistema Integral de Seguridad en donde se conjuguen los aspectos normativos,
planeación y proyección, en conjunción con las instancias del orden nacional y
territorial que tienen como labor la ejecución y el diseño de tales planes. Con
ello se garantizan los objetivos de la justicia transicional a la vez que se
hace énfasis en la seguridad colectiva e individual, bajo un sistema coordinado
y proyectado que permita proteger los derechos en el tránsito hacia la paz.
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL
EJERCICIO DE LA POLITICA-Necesidad
En una sociedad de postconflicto en la
cual pueden existir grupos o personas que atenten contra grupos insurgentes
desmovilizados, líderes comunitarios, partidos políticos o víctimas que quieran
ejercer sus derechos políticos individuales o colectivos, el establecimiento
del Sistema Integral de Seguridad resulta indispensable, atendiendo las experiencias
históricas de asesinatos selectivos y genocidios políticos, que como el de la
Unión Patriótica (UP), el de líderes desmovilizados del M-19, así como de
defensores de derechos humanos y líderes sociales, requieren de una atención
oportuna, efectiva y especial del Estado, que prevenga y responda por atentados
contra la vida, la integridad y la seguridad personal, que se encuentran en una
situación de riesgo excepcional y de vulnerabilidad manifiesta.
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Constitucionalidad
de su objeto
Considera la Sala que la idea de que el
Sistema Integral de Seguridad tenga como objetivo “garantizar una cultura de
convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la
política”, atiende los principios constitucionales que establecen no solo los
derechos políticos consagrados en el artículo 40 superior, sino también la
forma organizativa del Estado social de derecho consagrado en el artículo 1 de
la Constitución, que instituye que Colombia está fundada en la dignidad de la
persona humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés
general.
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Enfoques
El inciso tercero del artículo 2 del Decreto ley 895 de 2017 establece
los distintos enfoques que se tendrán en cuenta en el Sistema Integral de
Seguridad, disponiendo especialmente: (i) el territorial; (ii) el de género y
(iii) el étnico. Con relación a este último se indica que el Gobierno nacional
reglamentaría la materia con el fin de dar cumplimiento a la implementación del
enfoque étnico en el Sistema y que para ello “consultará la reglamentación
correspondiente con los grupos étnicos por medio de los procedimientos
existentes”. Sobre este inciso considera la Sala que es exequible porque el
enfoque territorial, de género y étnico se corresponde con los principios de
autonomía de los entes territoriales, del principio de diversidad étnica y
cultural de la Nación (art. 7 superior) y del deber de las autoridades de garantizar
la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de
la administración (inc. final, art. 40 superior), como un grupo especialmente
vulnerable que requiere de políticas de prevención, promoción y protección para
el ejercicio de la política en condiciones de seguridad.
MEDIDAS
DE PREVENCION, PROTECCION Y SEGURIDAD-Debe
incluir a las víctimas que
participen en política y se encuentren en riesgo en relación con el ejercicio
de sus derechos
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Elementos
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Adecuación normativa e institucional
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Prevención
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Protección como elemento del Sistema
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Evaluación y seguimiento como elemento del Sistema
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Instancias
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Conformación de la instancia de alto nivel
INSTANCIA
DE ALTO NIVEL EN SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
POLITICA-Expresión participación permanente no implica la calidad de
integrante de la instancia
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Funciones de la instancia de alto nivel
INSTANCIA
DE ALTO NIVEL EN SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
POLITICA-Secretaría técnica
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra
quienes ejercen la política y aquellos que atenten especialmente contra quienes
se declaren en oposición, y defensores de derechos humanos
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Programa de Protección Integral
El Programa de Protección Integral creado por el artículo 12 del decreto
ley [895 de 2017] que se examina se enmarca dentro de los objetivos especiales
de la justicia transicional, entre los cuales, como lo ha explicado la Corte,
se cuentan: (i) el reconocimiento de las víctimas; (ii) el restablecimiento de
la confianza pública mediante la reafirmación de la relevancia de las normas
que los perpetradores desconocieron; (iii) la reconciliación, que implica la
superación de las fuertes divisiones sociales; y (iv) el fortalecimiento de la
democracia, que conlleva a la promoción de la participación de todos en las
instituciones políticas. Dentro de este marco el Programa servirá para
coordinar con las entidades del Estado las políticas, programas, acciones y
medidas destinadas a la protección integral de los integrantes del nuevo
partido o movimiento político, el cual servirá de conducto para la solución de
las divisiones sociales como también para el fortalecimiento de la democracia.
INTEGRANTES DEL NUEVO MOVIMIENTO
POLITICO QUE SURJA DEL TRANSITO DE LAS FARC A LA ACTIVIDAD POLITICA LEGAL-Presunción de riesgo extraordinario
SISTEMA INTEGRAL DE
SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Programa Integral de Seguridad y Protección para comunidades,
líderes, dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales,
populares, étnicas, de mujeres y de género
SISTEMA INTEGRAL DE
SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Programa
de Promotores (as) Comunitarios de Paz
y Convivencia
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Sistema de prevención y alerta
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLITICA-Evaluación de riesgo
Referencia: Expediente
RDL-028
Asunto:
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Ley 895 del 29 de mayo de 2017, “por el
cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”.
Magistrado
ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá,
D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral
8 del artículo 241 de la Constitución, y cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991 profiere la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión constitucional del Decreto ley 895 del 29
de mayo de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para
el Ejercicio de la Política”.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, el Presidente de la República expidió el Decreto ley
895 del 29 de mayo de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política”.
Mediante oficio del
30 de mayo de 2017 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la Secretaría General de la Corte copia auténtica del Decreto ley 895
de 2017.
Mediante el Auto
del 5 de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del
asunto decretando la práctica de algunas pruebas. Se cumplió el traslado al Procurador
General de la Nación que se surtió simultáneamente con la fijación en lista
para la intervención ciudadana, así como la comunicación
de
la iniciación a la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de
la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho,
al Ministro de Defensa, al Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, al
Comandante de las Fuerzas Militares, al Director de la Unidad Nacional de
Protección -UNP-, al Alto Consejero para el Postconflicto, al Alto Comisionado
de Paz, a la Defensoría del Pueblo, a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Victimas, al Registrador Nacional del Estado Civil, al Consejo
Nacional Electoral, a la Fiscalía General de la Nación y al Centro de Memoria
Histórica para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el
presente asunto.
También
se ordenó invitar para
rindieran concepto a los Delegados del Gobierno Nacional y de las FARC-EP; a la
Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas; a la Fundación
Víctimas Visibles; a la Corporación Sisma Mujer; al Proceso de Comunidades
Negras (PCN); a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); al Comité
Nacional de Víctimas de la Guerrilla; al Institute for Intergrated transitions,
Humans Rights Watch; a Amnistía Internacional (Amnesty International); a la
Fundación Ideas para la Paz; al Centro Internacional para la Justicia
Internacional (ICTJ); a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; a la
oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), a la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de los
Estados Americanos (MAPP-OEA); a la ONG Dejusticia; a la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final; a
la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; a la Comisión Colombiana de Juristas; a la
Academia (ACCOLDI); al Centro de Estudios Políticos y Económicos Carlos Lleras
Restrepo; al Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP); al Instituto
de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga; al Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo; a la Asociación Colombiana de Oficiales Retirados de las
Fuerzas Militares (ACORE); a la Misión de Observación Electoral (MOE); y al
Movimiento Voces de Paz.
De igual manera,
se invitó a las universidades Javeriana (Facultad de derecho e Instituto
Pensar); Externado (Departamento de Derecho Constitucional y Centro de
Investigación en Filosofía y Derecho); Nacional de Bogotá; Rosario; Sergio
Arboleda; Andes (Grupo de Estudios en Derecho Penal y Justicia Transicional);
Antioquia; e Cartagena; ICESI de Cali; EAFIT de Medellín; Libre de Bogotá;
Norte de Barranquilla, Surcolombiana de Neiva; Sabana; Santo Tomas; y Caldas.
II. TEXTO DEL
DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
El
siguiente es el texto del decreto ley a examinar:
“DECRETO LEY 895
DE 2017
(mayo 29)
Por el cual se
crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de
las facultades conferidas por el artículo 2 del
Acto Legislativo número 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
1.
CONSIDERACIONES GENERALES.
Que con el fin
de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución
Política, el cual señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional suscribió con el
grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante el Acuerdo Final;
Que la
suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de
justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de
las víctimas del conflicto armado, y que, como parte esencial de ese proceso,
el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del
Acuerdo Final, entre otras medidas, mediante la expedición de normas con fuerza
de ley;
Que el
Constituyente, mediante el Acto Legislativo número 01 de 2016,
con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final, confirió
al Presidente de la República una habilitación legislativa extraordinaria y
excepcional específicamente diseñada para este fin, en virtud de la cual se
encuentra facultado para expedir decretos con fuerza material de ley;
Que la Corte
Constitucional, mediante las Sentencias C- 699 de 2016, y
C- 160 y C- 174 de 2017
definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos
con fuerza de ley, por lo que el Gobierno nacional es consciente de la
obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado
Social de Derecho;
Que el contenido
del presente decreto-ley tiene una naturaleza instrumental, pues su objeto es
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de los
Puntos 2.1.2 y 3.4 del
Acuerdo Final. En consecuencia este decreto-ley cumple los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, así como el
requisito de estricta necesidad de su expedición, tal como se expondrá en la presente
parte motiva.
2. REQUISITOS
FORMALES DE VALIDEZ CONSTITUCIONAL.
Que el presente
Decreto-ley se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo número 01 de 2016,
que según el artículo 5 de ese mismo
Acto Legislativo es a partir de la refrendación del 30 de noviembre de 2016;
Que el presente
decreto-ley es suscrito, en cumplimiento del artículo 115 de la
Constitución Política por el Presidente de la República y los Ministros de
Interior, Hacienda y Crédito Público, que para este propósito constituyen
Gobierno. Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho;
Que en el
presente decreto-ley, en cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la
Constitución Política tiene el título: por el cual se crea el Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política que corresponde precisamente a su
contenido;
Que como parte
de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, la
presente normativa cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el
siguiente sentido:
3. REQUISITOS
MATERIALES DE VALIDEZ CONSTITUCIONAL.
3.1. Conexidad
objetiva:
Que en
cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente decreto-ley (i)
tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el
contenido del Acuerdo Final, (ii) sirve para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final y (iii) no regula
aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles
para el proceso de implementación del Acuerdo Final;
Que el Gobierno
nacional, en cumplimiento y en los términos de lo acordado en el Punto 2 del
Acuerdo Final Participación política: Apertura democrática para construir la
paz, reafirma su compromiso con la implementación de medidas que conduzcan a
una plena participación política y ciudadana de todos los sectores políticos y
sociales, incluyendo medidas para garantizar la movilización y participación en
los asuntos de interés público, así como para facilitar la constitución de
nuevos partidos y movimientos políticos con las debidas garantías de
participación, en condiciones de seguridad;
Que el
Punto 2.1.2 del
Acuerdo Final Garantías de Seguridad para el Ejercicio de la Política concibe
la creación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política, que contribuya a crear y garantizar una cultura de convivencia,
tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la política y brinde
garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución de
dirigentes por motivo de sus actividades políticas, de libre opinión o de
oposición, de tal manera que se prevé adoptar previsiones para impedir que se
fomenten concepciones de seguridad que, bajo cualquier excusa, vayan en contra
de los objetivos del sistema que son la protección de la vida de quienes
ejercen la política y su no estigmatización por razón de sus ideas y
actividades políticas;
Que
la seguridad, en el ámbito de la participación política en el marco de lo
establecido en el Punto 2 del
Acuerdo, se define como una concepción moderna, cualitativamente nueva, de la
seguridad que, en el marco del fin del conflicto, se funda en el respeto de la
dignidad humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la
defensa de los valores democráticos, en particular en la protección de los
derechos y libertades de quienes ejercen la política, especialmente de quienes
luego de la terminación de la confrontación armada se transformen en opositoras
y opositores políticos y que por tanto deben ser reconocidos y tratados como
tales, el Gobierno nacional establecerá un nuevo Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política;
Que en el
Punto 3.4 del
Acuerdo Final, referente al acuerdo sobre garantías de seguridad, en el numeral
3.4.1 se establecieron algunos principios orientadores, invocándose la Coordinación
y corresponsabilidad institucional entre todas las instituciones del Estado
para garantizar la efectividad de las medidas adoptadas en materia de
seguridad, para lo cual es necesario la debida articulación de las
instituciones del orden nacional, departamental y municipal;
Que el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, en el Punto 2.1.2.1 referente
al Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, en
concordancia con el Punto 3.4.7 , contempla
como elemento del mismo la adecuación normativa e institucional que conlleva
entre otras actividades, la creación de una Instancia de Alto Nivel que ponga
en marcha el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la
cual contará, con una secretaría técnica a cargo de un delegado presidencial;
Que en el
Punto 3.4.8 del
Acuerdo Final se establece la creación del Programa Integral de Seguridad para
las comunidades y organizaciones en los territorios, para lo cual el gobierno,
según sus competencias reglamentará la materia, con la participación activa de
las organizaciones sociales y comunidades en los territorios;
Que de acuerdo
con lo anterior, existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del
Acuerdo Final y la materia del presente decreto-ley, pues este se circunscribe
a expedir las disposiciones necesarias e imprescindibles para la adecuada
formulación e implementación, entre otros, de los Puntos 2.1.2 ., 2.1.2.1 ., 2.1.2.2 y 3.4.7 del
Acuerdo Final.
3.2 Conexidad
estricta:
Que en
cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el
presente decreto-ley responde en forma precisa a aspectos definidos y concretos
del Acuerdo Final. A continuación, se identifica el contenido preciso del
Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que cada artículo de
este decreto-ley está vinculado estrechamente con los Puntos 2.1.2 y 3.4 del
Acuerdo Final, y en especial los Puntos 2.1.2.1 ., 2.1.2.2 ., 3.4.7 .
En virtud de los
artículos 1, 2 y 3 se crea el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política como parte de
una concepción moderna de seguridad que se funda en el respeto de la dignidad
humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la defensa de
los valores democráticos particularmente en protección de los derechos y
libertades de los que ejercen la política, el cual tiene por objeto contribuir
a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que
dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir
cualquier forma de estigmatización y persecución, así como sus fines, todo lo
cual constituye un desarrollo preciso del Punto 2.1.2 y 3.4 del
Acuerdo Final.
El
artículo 4 desarrolla lo
referente a los elementos del Sistema, al identificar expresamente i) la
adecuación normativa e institucional, ii) la prevención, iii) la protección y
iv) la evaluación y seguimiento, aspectos que son precisamente acordados en los
Puntos 2.1.2.1 , 2.1.2.2 y 3.4.7 del
Acuerdo Final.
El
artículo 5 organiza e
identifica de manera concreta cuáles son las instancias del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Los
artículos 6, 7, 8 y 9 básicamente
desarrollan una de las instancias que conforman el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, como es la Instancia de Alto Nivel, la cual
esta acordada de manera puntual en los Puntos 2.1.2.1 letra
a), 3.4.7.2 y 3.4.7.3 del
Acuerdo Final.
De igual manera
los artículos 10 y 11 establecen
el objeto que deberán tener otras instancias del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política como son la Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección y el Comité de
Impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la política,
todo en consonancia con los Puntos 2.1.2.1 letras a)
y d), 2.1.2.2 letra d)
y 3.4.7.2 del
Acuerdo Final.
De otra parte,
los artículos 12 , 13 , 14 , 15 y 16 hacen
referencia a los diferentes programas de protección y seguridad.
Finalmente los
artículos 17 y 18 regulan
uno de los elementos del Sistema, como es el de la Prevención, haciendo
especial mención al Sistema de Alertas Tempranas, su coordinación y
articulación.
Que en el
Punto 6.1.10 del
Acuerdo Final, se establece el calendario de implementación normativa durante
los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final, conforme con lo
establecido en el Acto Legislativo número 1 de 2016,
donde se establece como una prioridad, la expedición de la ley y/o normas de
desarrollo sobre Sistema Integral de Garantías de seguridad para la
organización política que surja de los acuerdos de paz;
Que de
conformidad con lo anterior, el presente decreto-ley no desconoce la conexidad
estricta, pues no regula materias genéricas del Acuerdo Final, en tanto busca
solo facilitar y asegurar la implementación de dos puntos específicos del
mismo. En este sentido, es claro que existe un vínculo específico entre los
contenidos de este decreto y los puntos antes señalados del Acuerdo Final.
3.3 Conexidad
suficiente:
Que el presente
decreto-ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de
regulación y los Puntos 2.1.2 y 3.4 del
Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y
existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni
indirecta;
Que en
cumplimiento del requisito de conexidad suficiente el presente decreto-ley es
instrumental a la realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo Final
como quiera que expresamente crea el Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política, como parte de una concepción moderna de seguridad que
se funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y respeto de los
derechos humanos y en la defensa de los valores democráticos particularmente en
protección de los derechos y libertades de los que ejercen la política. Así
mismo, establece e identifica los elementos del Sistema y sus diferentes
instancias, así como también, determina la creación del programa de protección
integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, todo lo cual
fue objeto de acuerdo en los Puntos 2.1.2 y 3.4 , de tal
manera que las normas contempladas en el presente decreto-ley constituye el
marco legal que permiten facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final;
Que en este
mismo orden, de acuerdo al compromiso adquirido en el Acuerdo Final, se fijó el
objeto que ha de tener la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño
del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, con el fin
de hacer seguimiento a los avances en el desmantelamiento de organizaciones
criminales y de todas aquellas que amenacen el ejercicio de la política y el
Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la
política y aquellos que atenten especialmente contra quienes se declaren en
oposición, y defensores de derechos humanos, el cual tendrá en cuenta el
enfoque de género;
Que el
artículo 12 y 14 crean
programas que se encargarán de coordinar con las demás entidades estatales la
implementación de las políticas, programas, acciones y medidas que tiendan a la
protección integral de los integrantes del nuevo partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP y para las comunidades y organizaciones
en los territorios en ejercicio de la política;
Que el
artículo 15 , en
concordancia con el Acuerdo Final crea un programa de Promotores (as)
Comunitarios de Paz y Convivencia con el objetivo de impulsar mecanismos
alternativos de resolución de conflictos en los territorios, promover la
defensa de los derechos humanos y estimular la convivencia comunitaria.
4. NECESIDAD
ESTRICTA.
Que el presente
decreto-ley regula materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario
ni el procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo número 01 de 2016 son idóneos, pues la regulación que aquí se
adopta tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, no es objetivamente
posible su tramitación a través de los canales deliberativos ordinario o del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz;
Que el Sistema
Integral de Seguridad se concibe en un marco de garantías de los derechos y
libertades y busca asegurar la promoción y protección de la persona, el respeto
por la vida y la libertad de pensamiento y opinión, para así fortalecer y
profundizar la democracia;
Que se busca
garantizar los derechos y libertades de quienes están ejerciendo la política en
el marco de reglas democráticas, y ni el Procedimiento Legislativo Ordinario ni
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz permiten la atención
inmediata en materia de seguridad. En este sentido, las medidas que adopta el
presente decreto-ley pretenden disminuir el riesgo de afectación del derecho
fundamental a la seguridad personal y consecuentemente a la vida en el marco
del fin del conflicto, en especial quienes luego de la confrontación armada se
transformen en opositoras y opositores políticos y que por tanto deben ser
reconocidos y tratados como tales;
Que el Acuerdo
Final prevé poner en marcha un Sistema Integral para el Ejercicio de la
Política, entendiendo la seguridad como valor democrático y bajo la perspectiva
del humanismo, que debe inspirar la actuación del Estado. En este sentido, el
Sistema debe servir de garantía efectiva de los derechos y libertades de
quienes están ejerciendo la política en el marco de reglas democráticas;
Que todo lo
anterior no puede tener inicio sin la puesta en marcha del Sistema Integral de
Seguridad, por lo cual resultan urgentes e imperiosas las disposiciones
contenidas en el presente decreto;
Que este hecho
se evidencia, adicionalmente, en la situación actual que están viviendo en los
territorios los líderes comunitarios, de comunidades rurales, de organizaciones
sociales, de mujeres y defensoras de derechos humanos y de movimientos
sociales;
Que el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política objeto de la presente
regulación fue acordado en el Punto 2.1.2 ,
específicamente los numerales 2.1.2.1 y 2.1.2.2 y 3.4 del
Acuerdo Final. Adicionalmente, se encuentra incluido en el Punto 6.1.10 ,
Calendario de Implementación Normativa en el literal g);
Que por todo lo
anterior ni el Procedimiento Legislativo Especial Para la Paz ni el
Procedimiento Legislativo Ordinario permiten atender la urgencia de establecer
las normas que se requieren para formular y así poner en marcha el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la política, proceso que permitirá
materializar el Acuerdo Final, en materia de seguridad y participación
política;
Que las
disposiciones contenidas en el presente decreto-ley y relacionadas con el
Sistema no versan sobre materias sujetas a reserva estricta de ley, razón por
la cual no resulta imperativo que se surtan deliberaciones sobre el particular
en el trámite legislativo ordinario o especial;
Que la presente
regulación no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el Acto
Legislativo, es decir, actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
leyes códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su
aprobación, decretar impuestos, o temas de reserva legal;
Que, por todo lo
anteriormente expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO
1. CREACIÓN DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
Créase
el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, como parte
de una concepción moderna de seguridad que se funda en el respeto de la
dignidad humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la
defensa de los valores democráticos particularmente en protección de los
derechos y libertades de los que ejercen la política. Este Sistema, estará
constituido por el conjunto de normas, programas, proyectos, planes, comités,
las entidades públicas en los órdenes nacional y territorial y las
organizaciones e instancias encargadas de formular o ejecutar los planes,
programas y acciones específicas, tendientes a garantizar la seguridad y
protección de los sujetos individuales y colectivos beneficiarios de que trata
el presente decreto.
ARTÍCULO
2. OBJETO.
El
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política tiene por objeto
contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y
solidaridad que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para
prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución.
Para ello se
hará el diseño, seguimiento, coordinación intersectorial y promoción a nivel
nacional y territorial de medidas de prevención, protección y seguridad donde
se desarrolle un nuevo modelo de garantías de derechos ciudadanos para quienes
hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil.
Las medidas con
ocasión de este decreto tendrán un enfoque territorial y de género. El Gobierno
nacional reglamentará la materia con el fin de dar cumplimiento a la
implementación del enfoque étnico en el sistema integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política. Para ello, consultará la reglamentación
correspondiente con los grupos étnicos por medio de los procedimientos e
instancias existentes.
ARTÍCULO
3. FINES DEL SISTEMA.
El
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política busca cumplir
con un marco de garantías de los derechos y libertades, fomentar la convivencia
y la tolerancia, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión,
para así fortalecer y profundizar la democracia, adoptando mecanismos para
promover la permanencia de los líderes sociales en sus territorios y brindar
garantías de no repetición.
ARTÍCULO
4. ELEMENTOS DEL SISTEMA.
Constituyen
elementos del sistema, sin perjuicio de las funciones y competencias que
constitucional, legal y reglamentariamente se encuentren asignadas a las
diferentes autoridades públicas:
1. La adecuación
normativa e institucional, que comprenderá: i) la creación de la Instancia de
Alto Nivel, ii) la revisión del marco normativo para elevar el costo de los
delitos contra quienes ejercen política y iii) el fortalecimiento de las
capacidades de investigación y judicialización por dichas conductas.
2. La prevención
que conlleva: i) fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas y los mecanismos
preventivos de seguridad con enfoque territorial y de género y medidas de
prevención contenidas en los programas integrales de seguridad.
3. La protección
que comprende, entre otras las siguientes medidas: i) El Programa de Protección
Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, actividades y
sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se
reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores a cargo
de las entidades competentes, ii) una Mesa Técnica de Seguridad y Protección,
iii) un Plan Estratégico de Seguridad y Protección, un Cuerpo de Seguridad y
Protección, iv) Programa de Protección para organizaciones políticas declaradas
en oposición, v) Programa de Protección Colectiva.
4. La evaluación
y seguimiento a través de: i) un Sistema de Planeación, Información y Monitoreo
Interinstitucional y ii) una Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño
del Sistema Integral de Protección.
ARTÍCULO
5. INSTANCIAS DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA
POLÍTICA.
Las
instancias que hacen parte del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, son las siguientes:
1. La Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad.
2. La Instancia
de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política.
3. El Delegado
presidencial.
4. La Comisión
de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección.
5. El Comité de
Impulso a las Investigaciones.
6. Los Programas
de Protección contemplados en el presente decreto-ley.
7. Sistema de
prevención y alerta para la reacción rápida.
PARÁGRAFO
1. El Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la
Estigmatización, se diseñará y ejecutará por el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia.
PARÁGRAFO
2. Las instituciones del Estado trabajarán de manera coordinada y promoverán la
corresponsabilidad para garantizar la efectividad de las medidas adoptadas en
el marco de este Sistema.
ARTÍCULO
6. INSTANCIA DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO
DE LA POLÍTICA.
Créase
la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, cuyo objeto será la implementación del Sistema de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, la cual estará integrada, así:
1. El Presidente
de la República y/o su delegado.
2. El Ministro
del Interior.
3. El Ministro
de Defensa Nacional.
4. El Ministro
de Justicia y del Derecho
5. El Comandante
de las Fuerzas Militares.
6. El Director
de la Policía Nacional.
7. El Consejero
Presidencial para los Derechos Humanos
8. El Director
de la Unidad Nacional de Protección (UNP).
9. Participación
permanente del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la actividad política legal.
PARÁGRAFO
1. Si el Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales,
decide asignar al Vicepresidente de la República la función de asistir como
miembro de la Instancia de Alto Nivel, el Vicepresidente de la República
presidirá la Instancia de Alto Nivel, en ausencia del Presidente de la
República.
PARÁGRAFO
2. Se garantizará la participación de los partidos y movimientos políticos
especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de
organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales,
incluidos los de las mujeres.
PARÁGRAFO
3. Cuando se considere pertinente, podrán ser invitados a las sesiones de la
instancia, un delegado de las organizaciones internacionales de derechos
humanos con presencia en Colombia y otros delegados de entidades del Estado y
órganos judiciales y de control, como el Director del Sistema de Alertas
Tempranas de la Defensoría del Pueblo.
ARTÍCULO
7. FUNCIONES DE LA INSTANCIA DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD
PARA EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
La
Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad tendrá a su cargo,
sin perjuicio de las funciones y competencias que constitucional, legal y
reglamentariamente se encuentren asignadas a las diferentes autoridades
públicas, las siguientes funciones:
1. Garantizar la
implementación, funcionamiento y articulación del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política.
2. Establecer
mecanismos de interlocución permanente con los partidos y movimientos políticos
y movimientos sociales, especialmente los que ejerzan la oposición, y el nuevo
movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal,
así como las comunidades rurales en el territorio.
3. Servir de
espacio de interlocución y seguimiento a las condiciones de seguridad y
protección de los integrantes de los partidos y movimientos políticos y,
especialmente los que ejerzan la oposición, defensores de derechos humanos y el
nuevo movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal y de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil.
4. Promover, en
coordinación con las entidades del Estado competentes, la adopción de las
medidas que permitan la puesta en marcha de los Programas de Protección, entre
ellos el Programa Integral de Protección para Comunidades Rurales, el Programa
de Protección Integral para las FARC-EP o el nuevo partido o movimiento que
surja de su tránsito a la actividad política legal y el Programa para
organizaciones políticas declaradas en oposición y su debida implementación.
5. Proponer las
directrices para la adopción de un sistema de información, planeación, monitoreo,
seguimiento y evaluación del Sistema con carácter interinstitucional y
representación de los partidos y movimientos políticos, que permita realizar
una evaluación de desempeño y de resultados, y ajustar la estrategia y
procedimientos para garantizar las condiciones de seguridad en el ejercicio de
la política.
6. Proponer los
lineamientos y directrices para el funcionamiento de la Comisión de Seguimiento
y Evaluación del Desempeño del Sistema y del Comité de Impulso a las
Investigaciones por los delitos contra quienes ejercen la política.
7. Servir como
eje articulador con otras instituciones del Estado como la Defensoría del
Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la
Nación.
8. Formular
recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de
judicialización para procesar a quienes atenten contra quienes ejercen la
política.
9. Sugerir
acciones en materia de seguridad, prevención y protección para los sujetos o
destinatarios de las medidas integrales previstas en este decreto.
10. Revisar el
marco normativo para elevar los costos de los delitos contra quienes ejercen la
política, y una vez realizado sugerir las normas y medidas necesarias para la
adecuación normativa e institucional.
11. Coordinar
con las autoridades departamentales y municipales, el seguimiento a
manifestaciones criminales, incluyendo la recepción de reportes y denuncias,
que contribuya a complementar el esfuerzo estatal.
12. Proponer
mecanismos de articulación institucional por parte de las entidades que
participen del Sistema Integral.
13. Presentar un
informe periódico de rendición de cuentas que ilustre los logros y avances de
las acciones desarrolladas.
14. Dictar su
propio reglamento.
ARTÍCULO
8. SECRETARÍA TÉCNICA DE LA INSTANCIA DE ALTO NIVEL.
La
Secretaría Técnica de la Instancia de Alto Nivel será ejercida por un Delegado
Presidencial quien será un servidor público del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República de libre nombramiento y remoción por parte del
Presidente de la República.
ARTÍCULO
9. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA TÉCNICA.
Corresponde
a la Secretaría Técnica, ejercer las siguientes funciones:
1. Coordinar el
Sistema de Planeación, Información y Monitoreo de los mecanismos de
interlocución permanente con los partidos y movimientos políticos,
especialmente los que ejercen la oposición, y el nuevo movimiento que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal que establezca la
Instancia de Alto Nivel.
2. Hacer
seguimiento a las medidas de protección y seguridad que se adopten en el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
3. Mantener,
bajo las orientaciones de la Instancia de Alto Nivel, una interlocución
permanente con los integrantes de los partidos y movimientos políticos,
defensores de derechos humanos, incluyendo el partido político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad legal y de los integrantes de las
FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil.
4. Hacer
seguimiento a los Programas de Protección Integral.
5. Las demás que
le sean delegadas o sean inherentes a las actividades que desarrollará como
Delegado Presidencial.
ARTÍCULO
10. COMISIÓN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL SISTEMA INTEGRAL DE
PROTECCIÓN.
El
Gobierno nacional implementará y pondrá en marcha una Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política, con el fin de hacer seguimiento a los avances en el
desmantelamiento de organizaciones criminales y de todas aquellas que amenacen
el ejercicio de la política. La Comisión contará con representación de partidos
y movimientos políticos. Todo lo anterior, sin perjuicio de las funciones y
competencias que constitucional, legal y reglamentariamente se encuentre
asignadas a las diferentes autoridades públicas.
La comisión
presentará un informe anual del seguimiento y la evaluación realizada, con
recomendaciones para el ajuste del sistema.
Dicha comisión
contará con un sistema de planeación, información y monitoreo con carácter
interinstitucional y representación de los partidos y movimientos políticos,
que permita realizar una evaluación de desempeño y de resultados, y a la vez
ajustar la estrategia de procedimientos para garantizar las condiciones de seguridad
en el ejercicio de la política.
Este sistema
incluirá información específica sobre los riesgos y amenazas contra la
participación y representación política, social y comunitaria de las mujeres.
Dicho sistema tendrá acompañamiento permanente de organizaciones humanitarias
de tipo internacional que se acuerden con los partidos y movimientos políticos.
ARTÍCULO
11. COMITÉ DE IMPULSO A LAS INVESTIGACIONES POR DELITOS CONTRA QUIENES EJERCEN
LA POLÍTICA.
Se
creará un Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra quienes
ejercen la política y aquellos que atenten especialmente contra quienes se
declaren en oposición, y defensores de derechos humanos, el cual tendrá en
cuenta el enfoque de género. Todo lo anterior, sin perjuicio de las funciones y
competencias que constitucional, legal y reglamentariamente se encuentren
asignadas a las diferentes autoridades públicas.
ARTÍCULO
12. PROGRAMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL PARA LAS Y LOS INTEGRANTES DEL NUEVO
MOVIMIENTO O PARTIDO POLÍTICO QUE SURJA DEL TRÁNSITO DE LAS FARC-EP A LA
ACTIVIDAD POLÍTICA LEGAL.
Créase
el Programa de Protección Integral, el cual se encargará de coordinar con las
demás entidades estatales pertinentes, la implementación de las políticas,
programas, acciones y medidas que tiendan a la protección integral de los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, sedes y actividades, así como a los
antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las
familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo. El
Gobierno nacional reglamentará el Programa.
El Programa de
Protección Integral será coordinado por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
ARTÍCULO
13. PRESUNCIÓN DE RIESGO EXTRAORDINARIO.
Las
y los integrantes del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal, tendrán presunción de riesgo
extraordinario de acuerdo a criterios razonables presentados por sus
representantes ante la Mesa Técnica. El nuevo movimiento político tendrá
presunción de riesgo extraordinario.
ARTÍCULO
14. PROGRAMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA LAS COMUNIDADES Y ORGANIZACIONES EN LOS
TERRITORIOS.
Se
creará el Programa Integral de Seguridad y Protección para comunidades,
líderes, dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales,
populares, étnicas, de mujeres y de género a cargo del Ministerio del Interior
en los territorios, incluyendo las garantías de seguridad para defensores y
defensoras de derechos humanos. Para su adecuada implementación, concurrirán la
Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, de conformidad con las
obligaciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas. El Programa
de Protección será reglamentado por el Gobierno nacional.
ARTÍCULO
15. PROGRAMA DE PROMOTORES(AS) COMUNITARIOS DE PAZ Y CONVIVENCIA.
Se
creará a instancias del Ministerio del Interior, y en coordinación con el
Ministerio de Justicia, el Programa de Promotores(as) Comunitarios de Paz y
Convivencia, el cual tendrá como propósito el impulsar mecanismos alternativos
de resolución de conflictos en los territorios, promover la defensa de los
derechos humanos y estimular la convivencia comunitaria. El Programa de
Promotores será reglamentado por el Gobierno nacional.
ARTÍCULO
16. SEGURIDAD PARA LOS MIEMBROS DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS QUE SE DECLAREN
EN OPOSICIÓN.
En
concordancia con lo establecido en el Estatuto de la Oposición, la Unidad
Nacional de Protección articulará programas de protección y seguridad para los
directivos y miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición
ARTÍCULO
17. SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS.
El
Gobierno nacional, en coordinación con la Defensoría del Pueblo, reglamentará
el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida a la presencia,
operaciones y/o actividades de las organizaciones, hechos y conductas
criminales que pongan en riesgo la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz, así como cualquier hecho o conducta criminal en contra
de quienes hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición,
líderes comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales,
organizaciones de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus miembros,
líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, así como de sus
integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil. El Sistema emitirá
alertas de forma autónoma. La respuesta rápida del Estado y las acciones del
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política deberán
articularse con los mecanismos preventivos y de protección, descritos en este
decreto.
ARTÍCULO
18. EVALUACIÓN DE RIESGO.
La
evaluación de riesgo de los sujetos de protección del presente decreto, deberá
tener en cuenta los informes o insumos del sistema de prevención y alerta a
cargo de la Defensoría del Pueblo, y los resultados de la reacción rápida que
realice el Gobierno; la participación de los sujetos beneficiarios durante el
proceso de evaluación y los demás informes de organizaciones en el terreno
pertinentes para cada caso. Sus resultados deberán ser debidamente motivados
informando los elementos tomados en consideración para fundar la decisión y ser
puestos en conocimiento del solicitante o colectivo.
Cada programa
contará con una instancia de evaluación del riesgo, definirá los tiempos máximos
de evaluación y desarrollará los procedimientos con presteza.
ARTÍCULO
19. VIGENCIA.
El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. C., a 29 de mayo de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior, encargado del
Empleo de Ministro del Interior,
GUILLERMO ABEL RIVERA FLÓREZ.
El
Ministro de Justicia y del Derecho,
ENRIQUE GIL BOTERO.
El Ministro de
Defensa Nacional,
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI”.
III.
LAS PRUEBAS RECAUDADAS
El
Despacho del Magistrado Sustanciador, por auto de fecha 5 de junio de 2017,
decretó la práctica de pruebas solicitando a los Ministros del Interior,
Justicia y del Derecho y Defensa Nacional, resolver por separado el siguiente
cuestionario:
1.
Según
las previsiones del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera[1],
el Sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política tendría
cuatro (4) elementos: (i) adecuación normativa e institucional; (ii)
prevención; (iii) protección; y (iv) evaluación y seguimiento. ¿De qué manera
se desarrollan estos cuatro (4) elementos en el texto del Decreto Ley 895 de
2017?
2.
El
segundo elemento trata de la prevención, en él se prevé un Sistema de Alertas
tempranas que deberá tener enfoque territorial, diferencial y de género. ¿De
qué manera se desarrollan los enfoques territorial, diferencial y de género en
el texto del Decreto Ley 895 de 2017?
3.
Según
las previsiones del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
construcción de una Paz Estable y Duradera[2], el
Sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política comprendería las
garantías de seguridad para líderes y lideresas de organizaciones y movimientos
sociales y defensores de derechos humanos y tendría cuatro (4) elementos: (i)
adecuación normativa e institucional; (ii) prevención; (iii) protección; y (iv)
evaluación y seguimiento. ¿De qué manera se desarrollan estos cuatro (4)
elementos en el texto del Decreto Ley 895 de 2017?
4. Según las previsiones del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera[3],
el Sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política contaría
entre sus componentes con un Comité de Impulso a las investigaciones por
delitos contra quienes ejercen la política teniendo en cuenta a las mujeres y
la población LGTBI. ¿En qué forma se regula este componente en el Decreto Ley
895 de 2017?
5. Según las previsiones del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera[4],
el Sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política garantizará
la participación en la Alta Instancia de los partidos y movimientos políticos,
especialmente los de organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de
movimientos sociales, incluidos los de mujeres. ¿De qué manera se desarrolla
esta garantía en el Decreto Ley 895 de 2017?
6. ¿Cómo el Decreto Ley 895 de 2017 hace efectivo el
principio de seguridad respecto de un grupo en vía de desmovilización, para
garantizarle a sus miembros tanto el respeto por su integridad personal, como
también su inserción y permanencia en el sistema político y electoral?
Más
adelante, en junio 9, se remitieron sendos oficios suscritos por el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, el Ministro de Justicia y
del Derecho y el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa,
mediante los cuales respondieron a los cuestionamientos formulados en el auto
de decreto de pruebas. A continuación, se resumen las respuestas remitidas al
despacho sustanciador:
1. Ministerio del Interior. Expuso
que los componentes del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política
no sólo están consagrados en el artículo 4 del Decreto ley 895 de 2017, sino
que tienen un desarrollo integral en todo el cuerpo normativo como puede
desprenderse de los artículos 6 a 9 con la “Instancia de Alto Nivel”[5]
que prevé los mecanismos necesarios para la adecuación normativa e
institucional; el 17 con el “Sistema de Alertas Tempranas” que contiene
el componente de prevención; el 7 (núm. 4) y el 12 regulando
principalmente el programa de Protección Integral para las FARC-EP o el nuevo
partido o movimiento que surja de su tránsito a la actividad política legal; el
14 que establece “el Programa Integral de Seguridad para las comunidades y
organizaciones en los territorios” desarrollando así el componente de protección;
y los artículos 7 (núm. 5), 9 (núm. 1) y 10 que establecen “el Sistema de
Planeación, Información y Monitoreo es parte de las funciones de la instancia
de Alto Nivel” como desarrollo del componente de evaluación y
seguimiento del Sistema.
Explicó que el enfoque territorial,
diferencial y de género se encuentra consagrado en los artículos 1 y 2 inciso 3
siendo transversal a todo el cuerpo del Decreto ley 895 de 2017, anotando que
otras normas que regulan las garantías de seguridad son los artículos 5 (núm.
1) “Comisión Nacional de Garantías de Seguridad”; 14 con el “Programa
Integral de Seguridad para las comunidades y organizaciones en los territorios”;
15 concerniente al “Programa de Promotores (as) Comunitarios de Paz y
Convivencia”; y 16 relativo a la “Seguridad para los miembros de las
organizaciones políticas que se declaren en oposición”. Destacó también que
las garantías de seguridad son transversales al decreto ley que va dirigido a
los actores políticos y sociales, y dentro de ellos a “líderes y lideresas
de organizaciones y movimientos sociales y defensores de derechos humanos”,
aun las que surjan con posterioridad a la implementación del Acuerdo Final.
Refirió
que en el artículo 11 del decreto ley se dispone que “se creará un Comité de
impulso a las investigaciones”, que tendrá en cuenta el enfoque de género,
donde se comprende a las mujeres y población LGTBI, como está consagrado en los
puntos 2.1.2.1 literales a) y d), 2.1.2.2 literal d) y 3.4.7.2 del Acuerdo
Final. Resaltó que el decreto en comento instituye el Comité como una instancia
de coordinación del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política (art. 5 núm. 5), pues expresamente deja a salvo “las funciones y
competencias que constitucional, legal y reglamentariamente se encuentren
asignadas a las diferentes autoridades públicas”, como la Rama Judicial del
poder público, en virtud del principio de separación funcional y colaboración
armónica previsto en el artículo 113 superior.
Informó
que la seguridad de los combatientes que se reincorporen[6]
a la vida civil es un objetivo transversal porque el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política propende por el respeto a la vida de
quienes optan por una posición política determinada a fin de que “lo
ocurrido con la Unión Patriótica no se repita jamás”[7].
A modo de ejemplo señaló que en el artículo 2 del Decreto Ley 895 se adoptaran “medidas de
prevención, protección y seguridad donde se desarrolle un nuevo modelo de
garantías”.
Finalmente,
adujo que propender por la seguridad y protección de “integrantes de
los partidos y movimientos políticos y, especialmente los que ejerzan la
oposición, defensores de derechos humanos y el nuevo movimiento que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal y de sus integrantes en
proceso de reincorporación a la vida civil”,
es una de las funciones de la Instancia de Alto Nivel y de la Secretaría
Técnica, como está previsto en los artículos 7 y 9 (núm. 3), respectivamente.
Así mismo, el Sistema de Alertas Tempranas (art. 17) regula la prevención y
alerta frente a “hechos y conductas criminales que pongan en riesgo la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Por tal razón,
consideró que el principio de seguridad de quienes se reincorporen a la vida
civil es un aspecto fundamental del decreto ley y la transversalidad se
evidencia en varias de las normas.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho. Manifestó
que el artículo 4 del decreto ley desarrolla los cuatro elementos del Sistema
Integral de Seguridad, consagrándolos a nivel de principios rectores en el
cuerpo normativo:
Elemento o principio rector del
sistema
Artículos del Decreto Ley 895 que lo
desarrolla
Adecuación
normativa e institucional
La Instancia de Alto Nivel regulada en los
artículos 6 a 9 a la cual corresponde garantizar la implementación,
funcionamiento y articulación del Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política, previendo los mecanismos necesarios para la
adecuación normativa e institucional
Prevención
El Sistema de Alertas Tempranas regulado en el artículo
17.
Protección
(i)
Programa
de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP  a la actividad
política legal, (arts. 5 parágrafo 1,7 numeral 4 y 12. Presunción de riesgo
extraordinario del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad política legal (art. 13). Programa Integral de
Seguridad para las comunidades y organizaciones en los territorios  (art. 14).
Programa de Promotores(as) Comunitario de Paz y Convivencia (art. 15). Evaluación
del riesgo que trata el artículo 18.
La
evaluación y seguimiento
El Sistema de Planeación, Información y Monitoreo hace
parte de las funciones de la Instancia de Alto Nivel (arts.7 numeral 5, 9 numeral
1 y 10.
Indicó
que desde que se promovió el Método Alternativo para la Solución de Conflictos,
el principio de protección se ve reflejado en la creación del Programa de
Promotores (as) Comunitarios de Paz y Convivencia que tiene un efecto
preventivo de los derechos humanos. En relación con el componente de
seguimiento y evaluación resaltó que varias normas garantizan la efectividad de
ese principio rector (arts. 9 núm. 4 y 18 decreto ley) y en cuanto a la
adecuación normativa e institucional señala que se ejerce la potestad
reglamentaria por el Presidente de la República y los Ministros del Interior, y
de Justicia y del Derecho al disponer que “el Programa de Promotores será
reglamentado por el Gobierno nacional”.
Aseguró
que en el Acuerdo Final se pactó en el numeral 2.1.2 que el
Gobierno nacional deberá fortalecer y desplegar toda la capacidad institucional
para prevenir cualquier fuente de violencia contra quienes
ejercen la política. El enfoque territorial, diferencial y de
género es transversal a todo el cuerpo del Decreto ley 895 de 2017 y así está
consagrado en los artículos 1 y 2 inciso 3. De igual forma, refiere que el
decreto ley en su artículo 17 estableció el Sistema de Alertas Tempranas.
Advirtió que las
Garantías de Seguridad para líderes
y lideresas de organizaciones y movimientos sociales, y defensores de derechos
humanos son desarrollados a través
de los cuatro elementos enunciados en los artículos 14, 15 y 16 del Decreto
ley 895 de 2017, en el cual se destaca el enfoque diferencial para sujetos de
especial protección constitucional, las medidas que están consagradas en la
preceptiva que son integrales y genéricas para garantizar los derechos y
libertades de todos los actores políticos y sociales, inclusive los que surjan
con posterioridad a la suscripción del Acuerdo Final. En ese sentido, la
concreción y desarrollo de los elementos de adecuación normativa e
institucional, la prevención, protección y evaluación y seguimiento del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio Integral de la Política son
transversales a los sujetos destinatarios de la normatividad.
En estricta consonancia con los puntos
2.1.2.1 literales a) y d), 2.1.2.2 literal d) y 3.4.7.2 del
Acuerdo Final, destacó que el decreto ley en
el artículo 11 determina la necesidad
de poner en marcha el Comité de Impulso
a las investigaciones por delitos contra quienes
ejercen la política y aquellos que atenten contra los que se declaren
en oposición y, además, a favor de
los defensores de derechos humanos, para lo cual se tendrá en cuenta el
enfoque de género. Aseveró que dicho Comité permitirá una mayor coordinación entre las instituciones competentes
en materia de investigación y judicialización. En virtud del principio de
seguimiento resaltó las funciones que corresponden a la Instancia de Alto Nivel
de Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Afirmó
que en conexidad estricta con el punto 2.1.2.1 literales a) y d) y 3.4.7.2 del
Acuerdo Final, el parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto ley 895 de 2017
establece que en la Instancia de Alto Nivel “se garantizará la participación
de partidos y movimientos políticos especialmente de aquellos que hayan sido
afectados en su seguridad, de organizaciones de víctimas y derechos humanos y
de movimientos sociales, incluidos los de las mujeres”.
Por
último, sostuvo que el Acuerdo Final persigue la reincorporación de las FARC-EP
a la vida civil, objetivo que es transversal en el decreto ley y, por ello,
está consagrado como objeto del Sistema Integral (art. 2), al tiempo que es una
de las funciones de la Instancia de Alto Nivel y de su Secretaría Técnica (núm.
3 arts. 7 y 9) y del Sistema de Alertas Tempranas (art. 17). Reafirmó que la
conjugación de los elementos del sistema previstos en el artículo 4 garantiza
al nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil, el respeto por la integridad personal como
también la inserción y permanencia en el sistema político y electoral.
3. Ministerio de Defensa Nacional
En
cuanto a la adecuación normativa e institucional señaló que el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política constituye una
adecuada normativa e institucional para garantizar los derechos y libertades de
quienes ejercen la política, materializando el primer elemento del sistema,
además de los contenidos programáticos que busca articular para promover los garantías
de los actores políticos y sociales.
Respecto
a la prevención manifestó que el decreto ley adopta disposiciones que
fortalecen el Sistema de Alertas Tempranas, empoderando a la Defensoría del
Pueblo como entidad responsable en coordinación con el Gobierno nacional, de
adoptar medidas que conlleve a prevenir y mitigar los riesgos de afectación a
los derechos y libertades de los nuevos actores políticos y sociales, con el
fin proceder a reaccionar de manera diligente en la protección del libre
ejercicio de la política. Anotó que se consagra la necesidad de crear el
Programa Integral para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios, y
el Programa de Promotores y Promotoras Comunitarios de Paz y Convivencia con el
objeto de garantizar la seguridad y protección de los líderes, dirigentes,
representantes y activistas de organizaciones sociales, populares, étnicas, de
mujeres y de género, defensores y defensoras de derechos humanos en el territorio
y a instancia del Ministerio del Interior.
Sobre
el elemento de protección observó que se crea el Programa de Protección
Integral, cuyo seguimiento estará en cabeza de la Secretaría Técnica del
Sistema Integral; el cual se encargará de articular e implementar las
políticas, planes, directrices, programas, acciones y medidas de las
instituciones estatales que tiendan a la protección integral y el ejercicio de los
derechos y libertades de los nuevos actores políticos. Afirmó que se establece
la necesidad de implementar y poner en marcha la Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección, que hará
seguimiento a los avances en el desmantelamiento de las organizaciones
criminales.
Respecto
a la evaluación y seguimiento adujo que uno de los compromisos
adquiridos en el Acuerdo Final fue la competencia de la Comisión de Seguimiento
y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, en materia de avances en el desmantelamiento de organizaciones
criminales y de aquellas que amenacen el ejercicio de la política, así como el
Comité de Impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la
política y aquellos que atenten especialmente contra los que se declaren en
oposición, además de los defensores de derechos humanos, lo cual tendrá en
cuenta el enfoque de género.
Refirió
que el artículo 15, en concordancia con el Acuerdo Final, establece a cargo del
Ministerio del Interior en coordinación con el de Justicia y del Derecho la
puesta en marcha del Programa de Promotores (as) Comunitarios de Paz y
Convivencia con la finalidad de impulsar mecanismos alternativos de resolución
de conflictos, promover la defensa de los derechos humanos y estimular la
convivencia comunitaria.
Además
se adoptan disposiciones que fortalecen el Sistema de Alertas Tempranas,
empoderando a la Defensoría del Pueblo como entidad responsable de adoptar
medidas para prevenir y mitigar los riesgos de afectación a los derechos y
libertades de los nuevos actores políticos y sociales[8],
otorgándoles la obligación de evaluar los riesgos de afectación (art. 18) y
consagrando la necesidad de poner en marcha el Programa Integral para las
Comunidades y Organizaciones en los Territorios, así como el Programa de
Promotores y Promotoras Comunitarios de Paz y Convivencia, para garantizar la
seguridad y protección de líderes, dirigentes, representantes y activistas de
organizaciones sociales, étnicas, de mujeres y de género, defensores y
defensoras de derechos humanos, lo anterior a instancia del Ministerio del
Interior (arts. 14 y 15).
Del
mismo modo, informó que el
artículo 11 de la normativa revisada crea el Comité de Impulso a las
investigaciones por delitos contra quienes ejercen la política, el cual tendrá
un enfoque de género; fortaleciendo la administración de justicia; garantizando
el acceso de grupos diferenciales y sujetos de especial protección
constitucional a una justicia independiente, oportuna, efectiva y transparente
en condiciones de igualdad; respetando y promoviendo los mecanismos
alternativos de solución de conflictos en los territorios, de manera que se
garanticen los derechos fundamentales, la imparcialidad y se impida cualquier
forma de justicia privada.
Adujo
que la implementación que surja para facilitar la puesta en marcha de la
Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política (art. 6, parág. 2) debe establecer el procedimiento de
participación de tales grupos en virtud del principio democrático, con respeto
y sujeción a los derechos de participación y deliberación de las minorías.
Explicó
que el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política se
concibe en un marco de garantías que busca asegurar la promoción y protección
de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión,
para así fortalecer y profundizar la democracia y garantizar los derechos y
libertades de quienes están ejerciendo la política en el marco de las reglas
democráticas que permitan la atención inmediata en materia de seguridad.
Concluyó
que la solución para hacer efectivo el principio de seguridad  respecto de un
grupo en vía de desmovilización, para garantizarles a sus miembros tanto el
respeto por su integridad personal como su inserción y permanencia en el
sistema político y electoral, constituye la materialización de los elementos
paradigmáticos consagrados en el Decreto ley 895 de 2017 de (i)
adecuación normativa e institucional; (ii) prevención; (iii)
protección; y (iv) evaluación y seguimiento.
IV. INTERVENCIONES
ENTIDADES PÚBLICAS
1.
Presidencia
de la República. Solicitó declarar exequible el
decreto ley bajo control. En primer lugar, refiere la trascendencia de la
preceptiva examinada para señalar que fue diseñada como un mecanismo de
prevención para quienes decidan participar en la esfera pública luego del
Acuerdo Final, así como de protección para quienes decidan participar activamente
en la política.
En
cuanto a los límites formales expuso (i) que la normativa bajo control
fue expedida el 29 de mayo de 2017, encontrándose dentro del término de los 180
días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii)
que en cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la Constitución, el decreto
ley fue suscrito por el Presidente de la República, el Viceministro de
Relaciones Políticas encargado de las funciones de Ministro del Interior, el
Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional, que
corresponden a las carteras pertinentes; (iii) que en
cumplimiento del artículo 169 superior, el decreto ley tiene un título que
corresponde a su contenido: “por el cual se crea el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política”; y (iv) que tiene una
motivación amplia y suficiente cuyos considerandos aluden, entre otras, a la
conexidad que guarda la regulación expedida con el Acuerdo Final, y a la
necesidad estricta que motivó su adopción.
Precisó,
además, que el contenido de la preceptiva examinada reviste naturaleza
instrumental, al tener por objeto facilitar o asegurar la implementación y
materialización de disposiciones del Acuerdo Final, a través de la identificación
de las diferentes instancias que hacen parte del Sistema Integral de Seguridad,
el establecimiento o determinación de los programas que habrán de constituir y
la definición  de otros asuntos.
Respecto
a la conexidad planteó que en cumplimiento del requisito el Decreto 895
de 2017: (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre la materia y el articulado
respecto del contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar o asegurar
la implementación del Acuerdo Final; y (iii) no regula aspectos diferentes, ni
rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación del mismo.
Explicó
la conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las disposiciones del
decreto ley que crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política y el Acuerdo Final para la paz, determinando un vínculo cierto y
verificable entre el articulado y el contenido del acuerdo de paz. Así mismo,
señala que es un medio necesario para facilitar y asegurar la implementación
del Acuerdo y precisa además los principales compromisos adquiridos por el
Gobierno Nacional que requieren una acción preventiva en la provisión de
seguridad para quienes ejerzan la política o participen en lo público como
líderes, defensores, activistas o candidatos.
En
cuanto a la conexidad estricta y suficiente comentó que cada artículo
del decreto ley responde en su contenido normativo a los compromisos derivados
del Acuerdo Final que requieren implementarse por el Estado, guardando un
vínculo claro y preciso de conexidad que es cercano y suficiente, sin resultar
incidental ni indirecto, sino íntimo y próximo, puesto que en varios puntos de
la regulación normativa constituye de hecho una precondición para el
logro de la materialización de los acuerdos de paz mediante el establecimiento
de un adecuado marco legal.
Sobre el requisito de estricta necesidad relató
que el decreto ley cumple a cabalidad este presupuesto en razón a: (i) la
urgencia de adoptar medidas para garantizar la seguridad personal, vida e integridad
de quienes serán beneficiarios del Sistema Integral en forma inmediata; (ii) la
adopción de esta norma está prevista dentro de las prioridades para la
implementación normativa establecidas en el punto 6 del Acuerdo Final,
específicamente en el punto 6.1.10; y (iii) las disposiciones contenidas en el
decreto ley y relacionadas con el Sistema Integral no versan sobre materias
sujetas a reserva de ley en sentido formal, razón por la cual no resulta
imperativo que se surtan amplias deliberaciones democráticas sobre el
particular en el trámite legislativo ordinario o especial.
Por
último, manifestó la coherencia del decreto ley con múltiples disposiciones
constitucionales, puntualizando que: (i) El Sistema Integral de Seguridad es la
manera en la que el Gobierno nacional busca dar cumplimiento a las obligaciones
constitucionales e internacionales, en consonancia con los compromisos que se
adquirieron en el Acuerdo Final; (ii) se pretende proveer seguridad a quienes
tienen la condición de sujetos de especial protección constitucional, como son
los defensores de derechos humanos y los líderes sociales o políticos dada
situación de riesgo por las actividades; y (iii) no se está modificando la
estructura de la administración pública, ya que no se crean nuevas entidades
públicas ni se está alterando la composición o el funcionamiento de las
existentes.
2. Ministerio del Interior. Solicitó
la declaratoria de exequibilidad del decreto ley en estudio. El
interviniente puso de presente que cumple los criterios de control formal y
material sobre las normas que expida el Presidente de la República en el marco
de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto legislativo 01 de
2016, artículo 2. En cuanto a la conexidad encuentra
irrefutable la coincidencia con lo establecido en el Acuerdo Final, ya que uno
de los ejes principales es la apertura democrática para construir la paz y
garantizar la seguridad para el ejercicio de la política.
3. Ministerio de Defensa Nacional. Pide
la constitucionalidad de la preceptiva en mención para
lo cual determinó el cumplimiento de los requisitos formales y materiales
afirmando que las medidas adoptadas resultan integrales y genéricas para
garantizar los derechos de los actores políticos y sociales, inclusive los que
surjan con posterioridad a la suscripción del Acuerdo Final. En ese sentido,
indicó que la concreción y desarrollo de los elementos de adecuación normativa
e institucional, prevención, protección y evaluación, y seguimiento del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio Integral de la Política son
transversales a los sujetos destinatarios del decreto ley, incluyendo líderes y
lideresas de organizaciones y movimientos sociales, y defensores de derechos
humanos.
4. Defensoría del Pueblo. Pidió
que se declare la exequibilidad condicionada del decreto en revisión, en
el entendido que “el Gobierno nacional al momento de reglamentar el Sistema
de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida a la presencia de operaciones
y/o actividades de las organizaciones, hechos y conductas criminales que pongan
en riesgo la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, en
coordinación con la Defensoría del Pueblo, tenga en cuenta los mínimos de
autonomía, garantía presupuestal y enfoque territorial señalados por la Corte”.
Afirmó
que su expedición resulta necesaria para la correcta implementación de lo
pactado, “bajo el entendido que el Gobierno Nacional adquirió la obligación
específica de adelantar los ajustes a los que hubiera lugar para poder
garantizar la existencia del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política y así brindar garantías en la participación política de los
partidos políticos y movimientos sociales que se creen como resultado del
tránsito de las FARC EP a la actividad política legal”, lo cual se
encuentra enmarcado dentro de las competencias conferidas al Presidente de la
República a través del Acto Legislativo 01 de 2016.
Destacó
el rol de garante y los deberes de protección y prevención que recaen en el
Estado así como la obligación de las autoridades públicas de salvaguardar los
derechos de los pobladores de ataques que pongan en peligro los bienes
jurídicamente tutelados por el ordenamiento jurídico. Hizo alusión a las
obligaciones internacionales de prevención de los Estados de acuerdo con el
Comité de Derechos Humanos de la Naciones Unidas, además de relacionar
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[9],
resaltar que las normas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos
constituyen “fundamento de la responsabilidad internacional del Estado”[10],
entre otras, para colegir que en materia de prevención al Estado le asisten
diferentes obligaciones según el rol de las instituciones, resultando
determinante el papel de los órganos de control como el que ejerce la
Defensoría del Pueblo desde el año 2001 a través del Sistema de Alertas
Tempranas SAT a su cargo.
Señaló
que el artículo 17 del decreto en estudio determinó la facultad del Gobierno nacional
para que, en coordinación con la Defensoría del Pueblo, expida la
reglamentación del Sistema de Prevención y Alertas para la reacción inmediata, que
se emitirán de forma autónoma y que la respuesta del Estado y las acciones del
Sistema Integral deberán articularse con los mecanismos preventivos y de
protección previstos.
En
ese sentido, refirió que con el Acuerdo Final el Gobierno nacional adquirió
unas obligaciones concretas para la promoción de medidas y mecanismos que
garanticen el ejercicio de la política desde el ámbito preventivo respecto de
determinados sujetos de protección. Para tales efectos, relacionó los puntos
3.4.9, 2.1.2.1 y 2.1.2.2 que dispusieron la implementación del Sistema de Prevención
y Alerta para la reacción rápida en la Defensoría del Pueblo, con el fin
de prevenir situaciones de riesgo, especialmente en aquellas zonas en las que
las y los ex integrantes de las FARC-EP se encuentran en proceso de tránsito y
reincorporación hacia la vida civil.
5.
Unidad Nacional de Protección -UNP-. Defiende la constitucionalidad
del decreto en cuestión al estimar que interpreta adecuadamente las directrices
de la Corte en el sentido que el Estado debe otorgar una respuesta de tipo
integral a las necesidades de protección individuales y colectivas que tienen
los ciudadanos. Resalta que la implementación de medidas materiales de
protección, en especial las contenidas en el Decreto Reglamentario 299 de 2017[11],
permite al Estado dar una respuesta efectiva para la protección de los
integrantes del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la actividad política legal.
6.
Registraduría Nacional del Estado Civil[12]. Consideró
exequible lo sujeto a revisión, pues se expidió dentro del término legal
de habilitación al Gobierno nacional, además que satisfizo los requisitos
materiales de necesidad estricta, así como de conexidad objetiva, estricta y
suficiente entre el decreto y el Acuerdo Final.
7.
Consejo Nacional Electoral. Llamó la atención sobre la “ausencia del
Consejo Nacional Electoral o del organismo que lo suceda” en las distintas instancias
de formulación, diseño, implementación y seguimiento del sistema que se
propone, lo cual estima contrario a la concepción que la Constitución tiene
acerca de la organización o estructura del Estado.
Relata
algunos antecedentes históricos en materia del ejercicio de la política en
Colombia como una actividad riesgosa, además de encontrar conveniente el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política que debe
proteger no solo a los antiguos combatientes que inicien desarmados actividades
proselitistas, sino al conjunto de líderes políticos de los sectores que puedan
resultar amenazados en el ejercicio de esta actividad, ante la persistencia de
disidencias, guerrillas y bandas criminales en mantener sus actividades
ilícitas.
INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES Y UNIVERSIDADES
1. Mesa de Conversaciones en La Habana, Cuba.
Solicitaron la declaratoria de exequibilidad del Decreto ley 895 de
2017, anotando que cada uno de los artículos que lo componen guarda una
estrecha relación, lo cual hace posible la integralidad del Sistema de
Seguridad para el Ejercicio de la Política. En opinión de los intervinientes
resulta fundamental reconocer la importancia del articulado para una
implementación viable y exitosa del sistema previsto en el Acuerdo Final, que
consideran busca superar concepciones limitadas de la seguridad para construir
un nuevo tipo más democrático, participativo y atendiendo las particularidades
territoriales y de género.
Adujeron
que en repetidas ocasiones han manifestado su preocupación sobre las garantías
de seguridad para con los integrantes de las FARC-EP en tránsito a la legalidad
y sus familias, pues no desean repetir experiencias como la del extinto partido
político Unión Patriótica. Explicaron que el Acuerdo Final que le da cierre al
conflicto armado se fundamenta en varias premisas, dentro de las cuales está el
respeto a la vida, el pensamiento crítico y la no mezcla entre armas y
política,  compromiso reiterado por aquellos que “decidimos iniciar la lucha
armada en algún momento en el pasado”. Enfatizaron que en la mayoría de los
casos recurren a la utilización de las armas como mecanismo para preservar sus
vidas y en esta oportunidad producto del acuerdo de paz encomiendan y confían
que esta tarea será cumplida por las ramas del Estado incluida la Corte
Constitucional.
Resaltaron
la importancia y necesidad de la creación del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política en un momento tan complejo como el que vive
Colombia, en el que la labor de líderes sociales, comunitarios y defensores de
derechos humanos viene siendo objeto de persecución por grupos criminales. Mencionaron
que “según el Informe de Riesgo Nº. 010-17 A.I de la Defensoría del Pueblo,
entre el 1 de enero de 2016 y el 5 de marzo de 2017 se registraron 156
asesinatos, 439 amenazas individuales, 61 amenazas colectivas, 33 atentados y 5
casos de desaparición forzada de líderes sociales, comunitarios y defensores de
derechos”.
En
ese sentido, afirmaron que aunque el Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades
bilateral y definitivo, firmado el 23 de junio del 2016, disminuyó
considerablemente “los impactos del conflicto armado sobre las vidas de las
comunidades, la magnitud de las cifras mencionadas, aproximadamente 1 asesinato
cada 3 días, demuestran que estamos ante una ola de asesinatos y amenazas
selectivas de líderes y lideresas sociales, políticos y comunitarios cuya labor
está asociada en varios de los casos a la defensa del territorio y a cuestiones
relacionadas con la implementación de los acuerdos de paz. Preocupa además, que
las violaciones e infracciones  en contra  de líderes  sociales,  comunitarios
y defensores  de derechos humanos se distribuyen en los 30 de los 33
departamentos del país, lo cual demuestra que estamos ante una práctica
generalizada”.
Así
mismo, señalaron que “la salida de las FARC-EP de algunos territorios puede
convertirse en un problema de seguridad para los líderes sociales, comunitarios
y los defensores de derechos humanos. En especial  preocupan las posibles
disputas que se pueden generar entre grupos armados por el control territorial
de las zonas con alto valor estratégico que antes eran controladas por las FARC
y cuyas poblaciones han sido históricamente señaladas y estigmatizadas como
afines a la guerrilla”, situaciones que según advierte la Defensoría del
Pueblo, han llevado a “desestimar la legitimidad de sus demandas, así como a
promover acciones de violencia contra sus líderes y organizaciones
representativas”.
En
ese sentido, hicieron referencia a la investigación publicada por el Centro
Nacional de Memoria Histórica -CNMH-[13]
en la que se señala que en el “periodo comprendido entre 1980 y 2015”
del total de víctimas de violencia letal ejercida por paramilitares y grupos
armados pos desmovilización de las AUC, según su perfil de vulnerabilidad “el
73.86% eran miembros de organizaciones sociales, y aunque posterior al proceso
de desmovilización de esta organización armada hubo una disminución
significativa de este porcentaje, esta población seguía siendo la más afectada
por este tipo de violencia (57.83% para el periodo 2011-2015)”; cifras que
sumadas a las registradas por la Defensoría del Pueblo sobre violaciones e
infracciones en contra de defensores de derechos humanos, permiten concluir que
“una tarea de suma urgencia para el Estado colombiano en el camino de
construcción de una paz estable y duradera es la puesta en marcha en el corto
plazo de estrategias de prevención y protección de la vida, la integridad y la
labor que realizan líderes y lideresas sociales y comunitarias en el
territorio”.
De
igual forma, hicieron mención a la nota de prensa publicada el 25 de mayo de
2017 por la Defensoría Delegada para los Derechos de las Mujeres y los Asuntos
de Género en la que se informa que durante ese año se han presentado “105
casos de violencia sexual relacionada con el conflicto armado en contra de
mujeres”, situaciones que consideran merecen especial atención.
Relacionaron
también el Cuarto Informe sobre la situación de Derechos Humanos en Colombia,
donde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó al Estado
colombiano, a propósito de la situación de los y las defensores de derechos
humanos, que “continúe desarrollando políticas públicas integrales y
efectivas para la protección de defensoras y defensores en situaciones de
riesgo, con especial atención a aquellos grupos de defensoras y defensores que
pueden encontrarse en especiales condiciones de vulnerabilidad”. En ese
mismo sentido, en el Informe Anual del año 2016 sobre la situación de derechos
humanos en Colombia, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos recomendó que “el Ministerio del Interior, la Fiscalía
General de la Nación, la Policía Nacional, la Unidad Nacional de Protección y
las autoridades regionales y locales cumplan de manera articulada, con los
compromisos políticos y técnicos acordados con los defensores de derechos
humanos relacionados con prevención, protección e investigación. A nivel
político, se debe poner fin a la cultura de estigmatización contra los
defensores de derechos humanos que persiste en algunos sectores. A nivel
técnico, se deben realizar análisis conjuntos de situación que permitan
identificar e investigar a los perpetradores de los ataques”.
Dentro
del escrito relacionaron cifras que muestran violaciones e infracciones contra
defensores de derechos humanos y permiten concluir la urgencia de poner en
marcha a corto plazo “estrategias de prevención y protección de la vida, la
integridad y la labor que realizan líderes y lideresas sociales y comunitarias
en el territorio”. Asimismo anexan un reporte estadístico sobre “Defensores/as
DDHH asesinados 2017 – Base de datos Marcha Patriótica”, donde se
relacionan 63 asesinatos en diferentes municipios y de “Integrantes FARC y
familiares asesinados 2017– Base de datos Marcha Patriótica” con 13
homicidios también en distintas zonas del país.
2.
Cumbre Nacional de Mujeres y Paz[14]. Pidieron la exequibilidad
desarrollando la argumentación en dos acápites: i) relacionadas con
los aspectos procedimentales y ii) con los aspectos de fondo que la
sustentan.
En
cuanto a la conexidad estricta y suficiente señalaron que la expedición
del decreto ley corresponde a una materialización de lo expuesto y motivado en
el Acuerdo Final, además que el articulado dignifica y protege el ejercicio
político, estableciendo medidas para evitar estigmatizaciones y persecuciones a
causa de la participación, protegiendo libertades y opiniones de quienes
contribuyen en dicha acción y salvaguardando en especial el derecho a la vida.
Asimismo, consideraron que genera dentro de los partidos, movimientos y
escenarios políticos la promoción de una cultura de respeto a fin de evitar la
violencia o intimidación de quienes ejercen la política.
Afirmaron
que la normativa estudiada guarda armonía con los puntos 2.1.2 y 3.4 del
Acuerdo Final, configurándose una puesta en escena efectiva y garantista de
quienes ejercen la política, teniendo como eje principal y marco de referencia
el principio de género y reconocimiento de las mujeres.
Respecto
al requisito de estricta necesidad encontraron que el decreto ley recoge
una visión con enfoque de género, que obliga a una especial observancia y
cuidado a la participación de la mujer y de liderazgo de derechos humanos en el
desarrollo social. Expusieron como uno de los propósitos de la preceptiva que
quienes participen en el ejercicio político cuenten con todas las garantías
para desarrollar el derecho a la libertad de opinión, y que no se vean
obligados a desertar ni a abandonar el escenario público.
Adicionalmente,
resaltaron que la implementación del decreto ley disminuirá la situación actual
de riesgo y peligro que se está viviendo en los territorios, donde lideresas y
líderes comunitarios, rurales, de organizaciones y de derechos humanos están
siendo masacrados por lo que resulta urgente adoptar las medidas descritas en
el articulado y así propiciar escenarios de reconciliación y respeto, para
garantizar los derechos y libertades de quienes ejercen la política.
3.
Comunidades Afrocolombianas. En un escrito extenso solicitaron declarar la
inexequibilidad de la preceptiva examinada o paralizar “el trámite de
expedición del Decreto ley 895 de 2017, hasta que se garantice el derecho
fundamental a la consulta previa a las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palanqueras”.
Iniciaron
su exposición refiriendo a los cambios trascendentales e históricos que se han
presentado en materia de participación y de reconocimiento de los grupos
tradicionalmente excluidos. Posteriormente, relacionaron hechos que en opinión corroboran
la falta de consulta previa del Decreto Ley 895 de 2017, precisando las
actuaciones desplegadas por el Ministerio del Interior -Dirección de Asuntos
para las Comunidades Negras- dirigidas a desconocer el derecho a la consulta
previa en el desarrollo de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01
de 2016. Reiteraron la sentencia T-576 de 2014 que amparó los derechos
fundamentales de participación, igualdad y consulta previa de las comunidades
negras y afrodescendientes, señalando que el Presidente de la República antes
de haber expedido el Decreto Ley debió surtir el proceso de consulta previa en
el marco de procedimientos apropiados y la instancia representativa de las
comunidades que es el Espacio Nacional de Consulta Previa.
4.
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento-CODHES-. Requieren que
se declare la inconstitucionalidad parcial del decreto en revisión, por
omitir la inclusión de las víctimas dentro del sistema de seguridad en la participación
política o en su defecto la constitucionalidad en el entendido que se
incorporen aquellos contenidos del Acuerdo Final para la paz que no fueron
recogidos íntegramente tratándose de las víctimas además de lo establecido en
el punto 5, a pesar que refleja en un porcentaje significativo lo establecido
en el subpunto 2.1.2. del acuerdo de paz.
Señalaron
que siendo la participación política un aspecto tan sensible por tratarse de un
objetivo conjunto entre el Gobierno nacional y las FARC-EP,  echan de menos que
no se haya incluido en el proceso de expedición del decreto ley ni dentro de los
contenidos la participación efectiva de las víctimas a pesar que es un asunto transversal
a la implementación del Acuerdo Final en su conjunto.
En
ese sentido plantearon que un acuerdo de paz exige el fortalecimiento de la
participación de las víctimas más allá de las normas vigentes y aunque “sus
derechos estén relacionados con la mayoría de los puntos o capítulos del pacto,
debería asegurarse su intervención en todos los asuntos que en el marco de
implementación de dicho Acuerdo las afectan de una u otra manera”.
Argumentaron
que la normativa materializa lo dispuesto en el subpunto 2.1.2 del Acuerdo
Final. Sin  embargo, indicaron que en el artículo 2, al definir el objeto se
establecen las medidas de prevención, protección y seguridad, y las garantías
asociadas a los derechos ciudadanos, dirigidas a beneficiar a quienes hayan
sido elegidos popularmente, a los que se declaren en oposición, a líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político al que habrán  de transitar las FARC-EP; con lo
cual se deja por fuera a los líderes y lideresas de organizaciones de víctimas
y a víctimas que se encuentran en riesgo por su liderazgo político o la
reclamación de sus derechos como la indemnización, la justicia o la búsqueda de
la verdad, y que emplean espacios democráticos de participación para fortalecer
sus reivindicaciones tanto jurídicas como sociales dentro de la contienda
política o de participación comunitaria, a nivel local, regional o nacional.
Razón
por la que sostuvieron que esta protección debería ser especialmente dirigida a
los reclamantes de tierras que sufrieron el despojo de sus predios, quienes
actualmente se encuentran expuestos a procesos graves de revictimización por
motivaciones políticas.
En
ese contexto exponen un monitoreo (2016-2017) que vislumbra por lo menos 80
líderes y lideresas que han resultado agredidas, precisando que el incremento
del número promedio de líderes (as) agredidas se da a partir del año 2014,
situación que estimaron genera obligaciones por parte del Estado con el
objetivo de prevenir las violaciones a derechos humanos asociadas a los
liderazgos ejercidos por las víctimas, lo cual los sitúa como actores políticos
en riesgo de ser victimizados, circunstancia que debió reconocer expresamente
el Decreto Ley 895 de 2017 desde la perspectiva de la estricta conexidad del
mismo con el Acuerdo Final.
Plantearon
que el reconocimiento de la centralidad de las víctimas lleva a configurar una
obligación de hacer que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 contempló
a cargo del Presidente de la República. Observaron que de la parte motiva del
Decreto Ley 895 de 2017 se desprende que no ha mediado motivo razonable para
que el Ejecutivo se abstuviera de cumplir dicha obligación, incurriendo así en
una violación a la Constitución.
En
términos concretos señalaron que los vacíos normativos contribuyen al
incumplimiento de los deberes de protección reforzada que el Estado tiene para
con las víctimas en términos de prevención y garantías de no repetición y, por
ende, coadyuvan a poner en riesgo la vida y la seguridad personal de las
víctimas, particularmente de sus líderes y lideresas.
En
este orden de ideas, advirtieron que tal omisión desconoce que el Acuerdo Final
establece que los derechos de las víctimas constituyen una de las columnas que
sostiene el andamiaje de lo pactado, faltando incluir en el decreto ley a las organizaciones
de víctimas, a las víctimas no organizadas y a  aquellas que ejercen liderazgos
en ámbitos de reivindicación como acaece en la reclamación de tierras, por
cuanto son quienes han padecido la exposición a amenazas y agresiones.
5.
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla. Encontró inconstitucional
el decreto ley por no atender a criterio objetivos y reales de seguridad,
además de discriminar a las víctimas. Adujo la importancia de que se atiendan
criterios de igualdad en el sentido de cobijar a las víctimas especialmente a
los miembros de organizaciones defensoras de los derechos humanos.
En
el mismo sentido, solicitó la aclaración de algunos términos como “estigmatización”,
“persecución” y “amenacen (arts. 2 y 10, decreto ley) para evitar
que tras su redacción se proscriban derechos fundamentales de las víctimas de
las FARC. Reprochó respecto a “la presunción de riesgo extraordinario”, que
dicha calificación sea perdurable en el tiempo, sin ningún proceso de
calificación y evaluación periódica, lo que consideró es una “discriminación
que en este sentido se hace en favor de las Farc, abandonando a las víctimas y
a sus organizaciones o representantes”, por lo cual plantea que la Corte “equilibre
las garantías entre victimarios y víctimas y se incluya a las víctimas de las
Farc y sus familias, sus organizaciones y representantes o voceros, también
objeto de los mecanismos de garantía de seguridad”.
Expuso
que han padecido el asesinato de varios miembros de la organización y en su
caso “como presidente del Comité” manifiestó haber sufrido el “exterminio
de la familia, la pérdida de propiedades y atentados a bala contra su vida y
sus hijos”. De la misma manera, respecto a la participación de
las FARC-EP en la Instancia de Alto Nivel hizo referencia al carácter de “miembro permanente” en el Sistema de Seguridad para el
Ejercicio de la Política, frente a lo cual consideró que se vulnera el
principio de igualdad con las organizaciones
de víctimas al no permitirles
un cupo permanente.
6.
Corporación Viva la Ciudadanía. Pidió que se declare la exequibilidad
condicionada del Decreto ley 895 de
2017, por no exponerse  una definición precisa de los beneficiarios del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, que podría afectar el
derecho a la igualdad, por lo que reclama la inclusión de los siguientes grupos:
“i) integrantes de partidos y movimientos políticos y en especial los que se
declaren en oposición; ii) integrantes del nuevo movimiento o partido político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, así como
de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil; iii)
integrantes de comunidades rurales; iv) integrantes de organizaciones sociales,
organizaciones de mujeres; y v) Organizaciones defensoras de derechos humanos y
de organizaciones de víctimas”.
7.
Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC-. Reclamó la exequibilidad
condicionada del decreto ley al considerar que se presenta una omisión
legislativa relativa por la “no consulta, ni desarrollo e inclusión del
enfoque diferencial étnico, que refleje los derechos y particularidades de los
pueblos étnicos”. Por tanto, pidió ordenar “al Gobierno nacional, la
consulta y expedición de decretos específicos para pueblos indígenas, que
regulen lo concerniente al Sistema Integral de Garantías de Seguridad para
pueblos indígenas” y exhortar “al Gobierno nacional para que dé
cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de proteger y garantizar los
derechos de los pueblos étnicos, y lo establecido en el Capítulo Étnico del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”.
En
este sentido desarrolló asuntos como el impacto desproporcionado del conflicto
armado y sus factores subyacentes y vinculados sobre los pueblos indígenas; el
derecho fundamental a la consulta previa; y la omisión legislativa relativa en
relación con los derechos de los pueblos indígenas, además del capítulo étnico
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera.
Aseveró
que la puesta en marcha del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política es una garantía fundamental para la labor de las y los defensores
de derechos humanos, líderes y lideresas, movimientos, organizaciones y
partidos políticos en los territorios. Expuso el apoyo al proceso de paz y
reafirmó que la implementación no puede significar la renuncia a los derechos.
8. Corporación Colectivo José Alvear Restrepo y
otras organizaciones Defensoras de Derechos Humanos[15].
Solicitaron la exequibilidad de los artículos 2, 13, 14 y 17 en el
entendido que las medidas de prevención, protección y seguridad, así como
las garantías asociadas a los derechos ciudadanos incluyen a las y los
reclamantes de tierras y, en general, a las víctimas del conflicto armado cuyas
vidas se encuentran en riesgo por el ejercicio de sus derechos.
Expresaron
el apoyo como organizaciones defensoras de derechos humanos a la expedición del
decreto ley. La consideraron una medida necesaria y fundamental para hacer
frente a un problema histórico en Colombia con base en la cantidad de
asesinatos y agresiones “a manos de grupos paramilitares o agentes de
Estado” de quienes han expresado su oposición al Gobierno nacional,
promueven la defensa de los derechos humanos o han decidido hacer el tránsito a
la acción política por la vía civil. Resaltaron que pese al avance del proceso
de paz se ha incrementado el riesgo de defensores/as de derechos humanos y
líderes/as sociales, ante la persistencia de grupos paramilitares o armados que
quieren disputar el control de los territorios y encuentran en ciertas expresiones
ciudadanas un riesgo para sus intereses políticos y económicos.
Realizan
un análisis jurídico general en torno a la constitucionalidad del decreto ley
anotando que cumple con los criterios de validez formal y material.
En
relación con el criterio de conexidad objetiva hallaron la demostración
de un vínculo cierto y verificable entre el Acuerdo Final y la materia del
decreto ley que desarrolla objetivamente el punto 2 de participación política,
para generar la ampliación y cualificación de la democracia como condición para
lograr la paz. Específicamente, los puntos 2.1 y 3.4 establecen la creación del
Sistema Integral en consideración del deber de garantía efectiva de los
derechos y libertades de quienes están ejerciendo (o ejercerán eventualmente)
la política en el marco de las reglas democráticas.
Respecto
a la conexidad estricta refirieron que se cumple toda vez que el vínculo
con el Acuerdo Final tiene un gran nivel de precisión, de manera que los
artículos 1, 2 y 3 del decreto ley establecen la creación, objetivos y fines
del SISEP en desarrollo estricto de los subpuntos concretos como son el
2.1.2.1, 2.1.2.2., 3.4.1 y 3.4.7. También hay una conexidad suficiente,
porque de la exposición de motivos se logra evidenciar un nexo estricto además
de la congruencia entre las normas como desarrollo del Acuerdo Final.
Sobre
el requisito de necesidad estricta agregaron dos planteamientos: i) que
la implementación de medidas de garantías de seguridad es una obligación del
Estado por lo que no es posible acudir a los canales deliberativos ordinarios
para el cumplimiento; y ii) que el Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política es necesario para la articulación con otras medidas
contempladas en el Acuerdo Final, de las que el Ejecutivo ha expedido la
reglamentación, por lo que la puesta en marcha del Sistema Integral toma
urgencia para la adecuada coordinación y relación con la nueva
institucionalidad, que exige el cumplimiento del Acuerdo Final.
No
obstante, si bien estimaron que el decreto ley materializa en términos legales
lo dispuesto en el Acuerdo Final, afirmaron que los artículos 2, 13, 14 y 17
que definen el objeto y sujetos de protección especial dejan por fuera a las y
los líderes de organizaciones de víctimas y a víctimas que se encuentran en
riesgo en relación con la reclamación de sus derechos, desconociendo la
centralidad de los derechos y riesgo inminente a las vidas dentro de la
implementación del Acuerdo Final.
9.
Misión de Observación Electoral -MOE-. Propuso la exequibilidad en razón a que se presenta
la conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto ley y el
Acuerdo Final, así como el criterio de necesidad estricta. No obstante,
hizo énfasis en la presunción de riesgo extraordinario (art. 13) y los sujetos de
protección, articulación y participación del sistema de seguridad (arts. 7, 9 y
10).
En
este sentido, pidió que se profiera una sentencia modulada en el sentido de que
las medidas contempladas en los artículos 7 numeral 2, 9 numeral 1 y 10 estén
dirigidas a todos los actores enunciados en el artículo 2 del decreto ley, esto
es, “quienes
hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil”.
Para
tales efectos, expuso cifras de violencia política aportando estadísticas[16]
que muestran la violencia que golpea a todo el espectro político sin que se
encuentre una relación clara con la filiación política de las víctimas, que le
permite concluir, “la participación política está altamente marcada por la
violencia que se puede llegar a generar a los líderes sociales y políticos que
deseen inscribirse a través de las Circunscripciones Especiales Transitorias
para la Paz CETP”.
Por
otra parte, refiere al seguimiento efectuado por el Observatorio de Violencia
Política y Social de la MOE a las amenazas, secuestros, desapariciones,
atentados y asesinatos cometidos en contra de candidatos a cargos de elección
popular, funcionarios públicos de elección popular, altos funcionarios de las
administraciones nacional, departamental y municipal, líderes políticos y
dirigentes de partidos, así como desde 2016 contra líderes sociales y miembros
de Juntas de Acción Comunal JAC de cada municipio del país.
A
su vez, describe que durante el 2016, se registraron 382 víctimas de violencia
política y social, divididos de la siguiente manera: • 176 (el 46%)
funcionarios y políticos (violencia política). • 151 (el 39%) líderes sociales.
• 55 (el 15%) miembros de Juntas de Acción Comunal –JAC-. De igual modo, en
2017 durante los primeros cinco meses del año (1 enero a 31 mayo) registró 102
víctimas. Éstas equivalen al 27% de las víctimas registradas durante todo 2016.
• 38 (37%) líderes sociales. • 25 (25%) miembros de JAC. • 39 (38%)
funcionarios y líderes políticos. De lo anterior concluye que el primer
trimestre de 2017 “se caracteriza por ser particularmente violento para los
líderes de organizaciones sociales, si se contrasta con la naturaleza de la
violencia a lo largo de todo 2016”.
Finalmente,
señaló que resulta necesaria la participación de las organizaciones sociales,
víctimas, mujeres, defensores de derechos humanos y demás incluidos en el
artículo 2 para poder realizar un ejercicio completo de valoración y ajuste del
Sistema Integral, dado que se demuestra que la situación de este tipo de
agrupaciones en materia de seguridad en el ejercicio de la política es
riesgosa.
10.
Organizaciones Defensoras de Derechos Humanos, Víctimas, Movimientos Políticos
y Sociales, Partidos Políticos, Organizaciones Agrarias, Campesinas, Étnicas y
otros[17]. Participaron
de la declaratoria de constitucionalidad, pues se cumplen los
parámetros constitucionales (procedimentales y competenciales), resaltando la
importancia de que la política pública sea construida, consultada y concertada
con los actores que involucra todo el sistema, en especial las organizaciones y
dirigentes que en los territorios viven la violencia cotidiana. En ese sentido,
advirtieron que el decreto ley no contempla dentro de los destinatarios a las y
los líderes de víctimas y reclamantes de tierras, quienes “han protagonizado
luchas reivindicatorias con un claro contenido político, exponiendo sus vidas y
viéndose sometidos a circunstancias de riesgo de revictimización por la defensa
de sus derechos”.
11.
Universidad del Rosario. Participó de la exequibilidad
del decreto en cuestión. Explicó que el Sistema Integral de Seguridad para
el Ejercicio de la Política no versa sobre materias sujetas a reserva de ley,
además tiene por objeto crear y garantizar una cultura de la convivencia,
tolerancia y solidaridad para el ejercicio de la política, mediante la
coordinación de normas, programas, proyectos, planes de las entidades públicas
en los órdenes nacional y territorial, lo cual “resulta fundamental para
garantizar el punto 2.1.2 del Acuerdo Final sobre garantías de seguridad para
el ejercicio de la política” y el punto 3.4.1 que desarrolla los principios
que la guían.
12.
Universidad de La Sabana. Después de hacer un recuento histórico afirmó que
el decreto ley “es congruente con una situación de anormalidad, para evitar
purgas selectivas como la que acabó en su momento con la Unión Patriótica”
y planteó que es necesario que se configure con el Sistema Integral de
Seguridad una verdadera protección y respeto por la vida, la libertad de
opinión y pensamiento, y la igualdad democrática, así como para el
fortalecimiento de la democracia para la consolidación de una paz estable y
duradera.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
el concepto 006349 fechado el 4 de julio de 2017 solicitó que la Corte declare la
exequibilidad así
como el condicionamiento de algunas disposiciones. Consideró
que cumple con los requisitos de forma relativos a la firma por quienes
conforman el Gobierno nacional. En relación con la existencia de una
motivación conexa evidenció el cumplimiento de tal requisito, ya que en el
decreto ley se consignan las razones que llevan al Gobierno a reglamentar el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Frente
a la titulación del decreto halló que se describe sin lugar a equívocos la
temática desarrollada, “por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política”, se anuncian las facultades
extraordinarias de las cuales se hace uso (art. 2, Acto Legislativo 01 de 2016)
y, con ello, se informa claramente la jerarquía normativa del mismo, como
también se anuncia en el encabezado del decreto. Respecto del
límite temporal de las facultades conceptuó que teniendo en cuenta que el
proceso de refrendación culminó el 29 de mayo de 2017, dentro del lapso de 180
días que deben contarse a partir del 1 de diciembre de 2016, el decreto fue
expedido en término.
A continuación, examinó lo que denomina
la dimensión positiva de la competencia. En cuanto a la conexidad
teleológica estimó que se encuentra satisfecho en razón a que crea el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política contemplado en el punto
2.1.2 del Acuerdo Final. Asimismo, encontró que desarrolla el punto 3.4,
ibídem, en el que se alude a las “garantías de seguridad y lucha contra las
organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres,
que atentan contra defensores/as de  derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del  paramilitarismo y sus redes de apoyo”, para lo cual se
aplica la coordinación y corresponsabilidad institucional entre los organismos
del Estado para garantizar la efectividad de las medidas que se adopten.
Además, indicó que el punto 6.1.10 del Acuerdo Final establece como una
prioridad la expedición de normas para la implementación del Sistema Integral
que surja de los acuerdos de paz.
En
torno a lo que denomina dimensión negativa de la competencia consideró
que el decreto ley no sobrepasa ninguna de las barreras explicitas e implícitas
del Acto Legislativo 01 de 2016 a los que alude la sentencia C-699 de 2016. En
consecuencia, no invade ninguna de las categorías legales especiales excluidas
de las facultades presidenciales para la paz, toda vez que tiene una naturaleza
instrumental al crear, organizar, desarrollar y reglamentar el Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Agregó
que la forma de interpretar el criterio de estricta necesidad pasa por
superar la mera conveniencia de una regulación oportuna, acelerada o
tecnificada, además que implica una ponderación entre cuatro elementos: (i)
la urgencia, (ii) el nivel de deliberación política; (iii) la
importancia de los intereses constitucionales salvaguardados; y (iv) la
buena fe en la implementación de los acuerdos; parámetros que se encuentran
aplicados y satisfechos en la normatividad objeto de estudio.
Realizó un examen material del
articulado sin que en términos generales planteara alguna objeción. Sin embargo, encontró
que el numeral 9 del artículo 6 tiene una indeterminación respecto a la
participación de los miembros de las FARC-EP que transiten a la vida política
legal, lo cual consideró resulta inconstitucional por omisión legislativa relativa,
al transgredir los principios de certeza del derecho y de seguridad jurídica,
así como el debido proceso administrativo y el principio de igualdad, de
acuerdo con los cuales es necesario establecer las condiciones mínimas que
permitan delimitar numérica y temporalmente la participación de los miembros
que concurran a la Instancia de Alto Nivel del SISEP.
Planteó
declarar una sentencia aditiva, según el cual, el nuevo actor político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal es solo uno
adicional a quien le interesa el resultado y buen funcionamiento de la
Instancia de Alto Nivel, motivo que le habilita para tener un asiento en la
referida instancia. De igual manera, señaló que la expresión “participación
permanente”, debería declararse exequible en el entendido que el
referido partido político conserve la existencia jurídica de acuerdo a las
normas legales que le resulten aplicables. Lo anterior, por cuanto entregar
participación permanente sin el respeto a las disposiciones que regulan la
conservación de la personería jurídica para los partidos políticos, entregaría
a dicha organización una ventaja injustificada como es la posibilidad de
conservar un asiento en un órgano público, sin tener que cumplir los requisitos
mínimos de existencia.
Advirtió
que podría presentarse una inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, ya que al permitir única y exclusivamente la conformación del
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal, se estaría excluyendo de la conformación de la Instancia de Alto Nivel a
los demás partidos políticos. Por tanto, sugirió prever un condicionamiento
de carácter aditivo, según el cual en virtud del principio de igualdad así como
del pluralismo y de la interlocución permanente con los partidos y movimientos
políticos previsto en el punto 2.1.2.1 literal a) del Acuerdo Final, también se
debe garantizar la participación a cada uno de los partidos políticos,
otorgándoseles un escaño en la conformación de los miembros de la Instancia de
Alto Nivel.
Por
último, frente a los anteriores planteamientos solicitó se declare la
constitucionalidad del decreto bajo examen a excepción del numeral 9 del artículo 6 respecto del
cual solicita la exequibilidad en el entendido que el movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal tendrá
un representante en la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política, siempre que tenga personería
jurídica como partido político. Asimismo, la exequibilidad condicionada
del artículo sexto, en el entendido que se le adicione un numeral 10 en los
siguientes términos: “un (1) representante por cada uno de los partidos
políticos legalmente constituidos”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Conforme al artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016, la Corte es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 895 de 2017. Ello atendiendo que se trata de
una norma expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República para promulgar disposiciones tendientes a facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Competencia que debe
observarse a la luz de las atribuciones conferidas a la Corte Constitucional
por el artículo 241 superior.
2. Problema jurídico y metodología de
decisión
El Presidente de la República
expidió el Decreto Ley 895 del 29 de mayo 2017, “por el cual se crea el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”. En
desarrollo del control automático y posterior de constitucionalidad, el
Magistrado Sustanciador planteó algunos interrogantes a los Ministerios del
Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional con el objeto de disponer
de mayores elementos de juicio al resolver sobre la constitucionalidad del
decreto, quienes solicitaron avalar la constitucionalidad.
Por su parte, los intervinientes
y
el Procurador General de la Nación coinciden en su mayoría en solicitar la
exequibilidad, no obstante, algunos pidieron condicionar algunas de sus
disposiciones o declarar inexequible el decreto ley.
En
consecuencia, corresponde a la Sala Plena establecer si el
Decreto Ley 895 de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política”, expedido por el Presidente de
la República en uso de las facultades extraordinarias consagradas en el Acto
Legislativo 01 de 2016, cumple con los parámetros formales y materiales establecidos
en la Constitución Política.
De
esta manera, la Corte
entra a decidir acerca de la exequibilidad del decreto objeto de análisis, para
lo cual se adoptará la siguiente metodología de decisión: i) la relación
entre desarme, desmovilización y reintegración en el marco de la justicia
transicional;
ii) el principio de seguridad en el orden constitucional; iii) los derechos de
las víctimas, v) los defensores y organizaciones de derechos humanos, vi) el control
procedimental y competencial; y vii) el examen de validez constitucional del
Decreto Ley 895 de 2017.
3. Relación
entre desarme, desmovilización y reintegración en el marco de la justicia
transicional
3.1.
La justicia transicional surge como una respuesta conceptual y práctica
a la necesidad de resolver tensiones entre “imperativos jurídicos de
satisfacción de los derechos de las víctimas y las necesidades que se derivan
del contexto político de otorgar un tratamiento benévolo a los victimarios para
lograr el cese de hostilidades”[18].
En este sentido, podría decirse que no se trata de una justicia
especial “sino de una justicia adaptada a sociedades que se transforman a sí
mismas después de un período de violación generalizada de los derechos humanos”[19].
En efecto, ha sostenido la Corte que la justicia transicional se
encuentra constituida por un conjunto de procesos de
transformación social y política que utiliza gran
variedad de mecanismos para resolver problemas
derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de lograr que los
responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la
reconciliación; mecanismos que pueden ser judiciales o extrajudiciales, y
comprenden “el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de
la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la
remoción del cargo o combinaciones de todos ellos”[20].
La jurisprudencia constitucional
ha entendido la justicia transicional como “una institución jurídica a
través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las
sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos
generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un
conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y
consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que
resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”[21]. De esta forma, ha
aceptado que se
pretende solucionar las tensiones entre la paz y la resolución del conflicto
armado, en  relación con las garantías fundamentales de las víctimas, que
implica “un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades, prevenir
la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas
estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)”[22].
Ante la necesidad de alcanzar una transformación social y política
bajo una convivencia pacífica, se han previsto regímenes especiales de justicia
transicional con el fin de solucionar el conflicto armado que ha victimizado
gran parte de la población, encaminado a la reconciliación y la paz, sin
sacrificar la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia,
reparación y no repetición, especialmente frente a graves violaciones a los
Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
3.2. Este
Tribunal[23]
se ha referido a la evolución histórica de las medidas y mecanismos
excepcionales que se han adoptado para alcanzar la paz[24], señalando las características y
finalidades de la justicia transicional, que puede sintetizarse en las
siguientes reglas:
“(i) Reconoce la búsqueda de la paz,
de la reconciliación, de la confianza pública, el fortalecimiento de la
democracia dentro del contexto del Estado social de derecho como finalidades y
objetivos esenciales de orden constitucional y del Derecho Internacional que
constituyen la base justificatoria de los regímenes de justicia transicional de
conformidad con la Constitución de 1991 y el Derecho Internacional.
(ii) Igualmente admite la reincorporación a
la vida civil de los actores armados miembros de grupos al margen de la ley
como objetivo constitucional de la justicia transicional.
(iii) Establece los límites a la justicia
transicional especialmente centrados en la garantía de los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la
reparación, y las garantías de no repetición, con fundamento en la Constitución
de 1991 y el Derecho Internacional.
(iv) Analiza la constitucionalidad de los mecanismos, estrategias o
instrumentos de carácter especial, flexible y transitorio, particularmente de
carácter penal, aplicados aún a casos de graves violaciones de Derechos
Humanos, como los principios de voluntariedad, alternatividad, oportunidad,
selectividad, entre otros, siempre y cuando no se desconozcan, abolan o no se
afecten de manera desproporcionada los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición.
(v) Establece los límites de la aplicación de las disposiciones de
carácter transicional para graves violaciones de Derechos Humanos, Derecho
Internacional Humanitario, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra.
(vi) Reconoce la necesidad de aplicar el método de ponderación entre
los valores, principios y derechos a la paz, y los derechos de las víctimas en
procesos de justicia transicional”.[25]
Para lo que comprende el presente examen de
constitucionalidad se debe poner de relieve que la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido el reconocimiento y garantía de los derechos de las víctimas
denotando que constituyen claros límites a la implementación de la justicia
transicional y que como parte esencial del proceso se debe lograr el
restablecimiento de sus derechos[26].
En este
orden se observa que la justicia transicional implementa mecanismos que deben
aplicarse conjuntamente con medidas que garanticen los derechos de las víctimas[27]
y la no repetición de las conductas violatorias de los derechos humanos; lineamientos que se encuentran consagrados en el “Conjunto de Principios
para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha
contra la impunidad” proclamados por la ONU en 1998[28],
donde se incorporan como garantía de no repetición “tres medidas para evitar
que las víctimas no sean de nuevo confrontadas a violaciones que puedan atentar
contra su dignidad”, así:
“a)
Disolución de los grupos armados paramilitares: se trata de una de las medidas
más difíciles de aplicar porque, si no va acompañada de medidas de reinserción,
el remedio puede ser peor que la enfermedad;
“b)
Derogación de todas las leyes y jurisdicciones de excepción y reconocimiento
del carácter intangible y no derogable del recurso de habeas corpus; y
“c)
Destitución de los altos funcionarios implicados en las violaciones graves que
han sido cometidas. Se debe tratar de medidas administrativas y no represivas
con carácter preventivo y los funcionarios pueden beneficiarse de garantías.”
(Resaltado por fuera del texto).
Ante
la garantía de no repetición la Corte ha destacado la importancia de la
reincorporación a la vida civil de los grupos alzados en armas[29],
precedida de un proceso de desarme, desmovilización y reinserción que
contribuya realmente a la estabilización y consolidación de la paz.
3.3 En ese sentido, el “Informe de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre los derechos humanos y la
justicia de transición”[30],
resaltó la importancia de los procesos de justicia transicional y las iniciativas de desarme, desmovilización y reintegración que
surgen posteriores a un conflicto y contribuyen a impedir la repetición de
violaciones y fomentan la reconciliación[31].
A partir de ello, la reincorporación a
la vida civil en el sistema de justicia transicional ha
implicado la expedición de una normatividad[32] que busca respuestas oportunas y eficaces a la situación de los
miembros de las organizaciones armadas desmovilizadas, partiendo principalmente
de la reconciliación, el sometimiento a la democracia y la protección de los
derechos de las víctimas, dentro de un marco constitucional propio del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Así este Tribunal ha referido que cuando se
ha optado por la vía democrática abandonando los medios violentos de lucha, se debe
contar con el apoyo institucional necesario para el ejercicio de los derechos
de participación política, así como la garantía de seguridad y de sus miembros,
y el acceso a los mecanismos indispensables para desarrollar su acción política[33].
3.4. Por último, la Corte ha destacado que
“los procesos de diálogo con grupos alzados en armas y los programas de
reinserción carecerían de sentido y estarían llamados al fracaso si no
existiera la posibilidad institucional de una reincorporación integral a la
vida civil, con todas las prerrogativas de acceso al ejercicio y control del
poder político para quienes, dejando la actividad subversiva, acogen los
procedimientos democráticos con miras a la canalización de sus inquietudes e
ideales”[34].
Así mismo, ha denotado esta Corporación[35]
que el proceso de transición sirve al propósito de “reconstrucción política
pero también a la reparación de los lazos sociales que se han visto rotos por
el conflicto y las consecuentes violaciones de derechos humanos. El reconstruir
la sociedad lleva consigo que se reconozca que aunque los actos violentos del
pasado no pueden ser olvidados y por lo tanto deben ser conocidos, sancionados
y sus víctimas reparadas, también es cierto que, en el marco de un conflicto
interno, las posiciones enfrentadas deben incorporarse a la sociedad que toma
las decisiones políticas, para de este modo vincularla al proceso democrático
de decisión y, en consecuencia, disminuir las posibilidades de que dichos
actores, o miembros disidentes de ellos, continúen o posteriormente retomen la
confrontación violenta como respuesta a la falta de canales democráticos de
expresión para sus ideas[36]”.
4. Principio de
seguridad en el orden constitucional
4.1. Esta Corporación
ha señalado que la seguridad como principio rector se origina de una
interpretación sistemática y teleológica de la Constitución[37], y de
los diferentes instrumentos internacionales. En la Carta
Política la garantía a la seguridad tiene múltiples manifestaciones en lo
relativo a la finalidad con que fueron instituidas las autoridades y en lo concerniente
a la protección de los derechos fundamentales, así como en la proscripción de
ciertos riesgos inaceptables[38].
La Corte en la sentencia T-719 de 2003 ha observado que la seguridad fue
visualizada en la Constitución bajo tres manifestaciones: (i) como un valor y
una finalidad del Estado que permean la totalidad del texto constitucional,
(ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho individual, derivado -entre
otras- de las garantías previstas en la Carta contra los riesgos
extraordinarios a los que se pueden ver sujetas. A continuación se recogerán
los aspectos principales de dicha decisión al ilustrar el asunto en revisión:
(i) La
seguridad como valor y fin del Estado. En primer lugar,
la seguridad es un valor genérico que permea la Carta Política (preámbulo, Constitución),
entendida como la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de
los derechos y libertades fundamentales, constituyendo uno de los elementos
cardinales del orden público. En esa medida, la seguridad constituye una de las
metas que invitó al Constituyente a expedir el texto fundamental. Asimismo, la
salvaguardia de la seguridad general constituye una de las razones que
justifica la existencia misma del Estado (art. 2 superior), según el cual las
autoridades estatales están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
En
ese sentido, la noción de seguridad como valor jurídico y fin del Estado que subyace
a las instituciones y garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales,
excluye el desconocimiento de las garantías esenciales del ser humano como la
seguridad establecida como instrumento para materializar los derechos superiores.
En el sistema constitucional las instituciones que velan por crear condiciones
de seguridad tienen como objetivo proteger las libertades ciudadanas[39].
(ii) La
seguridad como derecho colectivo. Aparece en
nuestra Constitución bajo la forma de un derecho colectivo, es decir, que
asiste en forma general a los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver
afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos
tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el
espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa,
el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88 superior). El
Constituyente hizo referencia específica a ciertos riesgos para la colectividad
que deben ser evitados a toda costa (arts. 26, 78, 80, 81, 223 superiores).
(iii)
La seguridad como derecho individual. Este forma parte del
ordenamiento constitucional. El derecho a la seguridad es aquel que faculta a
las personas para recibir protección adecuada por las autoridades, cuando quiera
que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar
por rebasar los niveles tolerables de peligro implícitos de la vida en
sociedad. El derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio
de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades básicas
asignadas a las autoridades por el Constituyente, “garantiza la protección
de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y
perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”[40].
Adicionalmente,
el artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona podrá reclamar la
tutela de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten
amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.
Por lo tanto, la
seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y
fundamental, además de constituirse en una garantía que debe ser preservada por
el Estado, que no se ciñe solamente cuando está comprometida la libertad
individual -protección de las personas privadas de la libertad-, sino también a
los demás bienes jurídicos que requieren la adopción de medidas de protección a
fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad física[41],
entre otros.
En
suma, esta Corte ha desarrollado una sólida jurisprudencia[42]
relativa al alcance específico del deber de las autoridades de proveer
condiciones mínimas de seguridad a las personas para proteger la vida,
integridad y demás derechos, en orden a precaver -entre otros- los riesgos
expresamente proscritos por la Carta.
4.2. Según
lo establece el artículo 93 de la Constitución, los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia constituyen pauta obligatoria para la
interpretación de los derechos y deberes constitucionales, además que de
conformidad con el artículo 94 superior, “la enunciación de los derechos y
garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales
vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos”.
Así
se expuso en la sentencia T-719 de 2003, al determinar los instrumentos
internacionales vinculantes para Colombia que incluyen el derecho a la seguridad
personal en el catálogo de garantías fundamentales: (i) la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948, establece en el artículo 3 que “todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona”; (ii) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incorporada
al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de 1972, establece en el artículo
7: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”;
y (iii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado
mediante Ley 74 de 1968, dispone en su artículo 9: “1. Todo individuo tiene
derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
Puede,
entonces, observarse que la existencia de compromisos internacionales para el
Estado en materia del derecho a la seguridad personal se desprende de la
Constitución y del orden internacional de los derechos humanos, además
de adquirir especial importancia en el caso de ciertos sujetos que dada su
condición o el contexto merecen especial atención por la Carta y el derecho
internacional vinculante.
Respecto a la seguridad
de los sujetos expresamente protegidos por el Derecho Internacional
Humanitario, la sentencia mencionada recoge que el artículo 4 del Protocolo II
a los Convenios de Ginebra de 1949, relativo a la protección de las víctimas de
los conflictos armados sin carácter internacional, dispone que “todas las
personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan
dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho
a que se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas
religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda circunstancias, sin ninguna
distinción de carácter desfavorable”. Por consiguiente, deduce la Corte que tales sujetos no
pueden ser objeto de actos proscritos como los atentados contra la vida, la
salud o la integridad física y mental.
Este grado de
amparo que incluye la seguridad de grupos armados en proceso de reincorporación
a la vida civil tiene una justificación histórica, como se expuso en la
sentencia T-719 de 2003, consistente en que en Colombia como en el resto del
mundo abundan los ejemplos de grupos que han sido exterminados[43], una
vez dejan las armas e inician su reincorporación a la vida en sociedad. En
relación con este punto, esta Corte afirmó que “el surgimiento de grupos,
movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de
antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo
por parte del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las
armas y su sustitución por el ejercicio activo de la participación político -
democrática y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio
social, son alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades
para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de
llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita
la convivencia pacífica.”[44]
5. Derechos de
las víctimas
5.1. Marco
normativo interno[45]. La
paz en el orden interno es un valor superior, un derecho (subjetivo -
colectivo) y un deber jurídico que compromete a todos los Colombianos[46].
La Corte ha consolidado la jurisprudencia y doctrina sobre los derechos de
las víctimas de graves delitos a la verdad, justicia, reparación y no
repetición, para lo cual se ha fundamentado en los artículos 1, 2, 15, 21, 29,
90, 93, 228, 229, 250 y artículo transitorios 66.
Esta Corporación
ha establecido que el Estado tiene la obligación constitucional de proteger los
derechos de las víctimas, en ejercicio de principios como el goce efectivo de
los derechos (art. 2 superior), la dignidad humana (art. 1 superior) y el
acceso a la administración de justicia (art. 229 superior). El legislador ha definido la noción de víctima, así
desde la expedición del Decreto 444 de 1993, “por el cual se dictan
medidas de apoyo a las víctimas de atentados terroristas” (art 1), donde
reconoció la calidad de víctima a aquellas personas que hubieran sufrido
perjuicios indirectos como consecuencia de atentados terroristas que afectan a
la población civil. Posteriormente, se amplió el concepto incluyendo a la
población afectada como consecuencia de tomas guerrilleras[47], a las
que sufrieran por combates y masacres por motivos ideológicos o políticos[48],
y con el artículo 15 de la Ley 418 de 1997 se incluyó a la población civil que soportara
perjuicios en su vida, integridad personal o bienes como consecuencia de actos
relacionados con el conflicto armado interno.
A continuación,
la Ley 975 de 2005[49],
dio un paso con la creación de un “marco legal para reincorporar a la vida
civil a los miembros de grupos armados al margen de la ley y, al mismo tiempo,
garantizar los derechos de las víctimas del conflicto a la verdad, justicia y
reparación integral”[50].
Posteriormente, el Decreto 1290 de 2008[51] dispuso la
creación de un programa de reparación individual por vía administrativa de las
víctimas de los grupos armados al margen de la ley, basándose en el denominado principio
de solidaridad, resarcimiento entendido como una reparación anticipada del
Estado por hechos punibles realizados por grupos al margen de la ley, “sin
perjuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad
subsidiaria o residual del Estado”. Se definió como víctimas, aquellas
personas a las que se refiere el artículo 15 de la Ley 418 de 1997.
De
manera prevalente debe mencionarse la Ley 1448 de 2011[52] así
como los decretos con fuerza de ley que se expidieron para garantizar los derechos
de los grupos étnicos. La Ley 1448, comúnmente reconocida como “Ley de
Víctimas y de Restitución de Tierras”, busca restablecer el proyecto de
vida de cada víctima del conflicto armado interno, así como garantizar el goce
efectivo de los derechos de manera sostenible y transformadora, lo cual se
enmarca dentro del campo de la justicia transicional y tiene como propósito
definir acciones concretas para garantizar los derechos a la verdad, justicia,
reparación y no repetición.
En relación con
el concepto de víctima, el artículo 3 de dicha ley estableció que “aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno (…). La condición de víctima se adquiere con
independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de
la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor
y la víctima”.
Por su parte, la
Corte[53]
ha definido a la luz de la Ley 1448 de 2011 que son víctimas todas las
personas que de manera individual o colectiva, hayan sufrido un (i) daño real,
especifico y concreto, (ii) cualquiera que haya sido el delito que lo ocasionó,
siempre y cuando se trate (iii) de hechos ocurridos a partir del 1 de enero de
1985. Igualmente, estableció que el hecho que una persona no sea considerado
víctima para los efectos de la aplicación de la mencionada ley, no implica que
ésta no pueda acreditar tal condición en el marco de un proceso penal, pues la
norma no niega la condición de víctima sino que crea especiales mecanismos de
asistencia y reparación para las víctimas de grupos al margen de la ley.
De
igual modo, a partir del Acuerdo Final se expidió el Acto legislativo 01 de
2017, por medio del cual se “crea un título de disposiciones transitorias de
la Constitución para la terminación del conflicto armado, y la construcción de
una paz estable y duradera”. El artículo transitorio 1 hace referencia al
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, disposición
que parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con
derechos. Asimismo, el artículo transitorio 5 establece la “Jurisdicción
Especial para la Paz”, manifestando como objetivo principal satisfacer el
derecho de las víctimas a la justicia integral.
Lo anterior guarda
relación con lo establecido en el punto 5 del Acuerdo Final mediante el cual se
acordó como eje central “el resarcimiento de las víctimas” contribuyendo
a la lucha contra la impunidad y combinando mecanismos judiciales que permiten
la investigación y sanción de las violaciones a los Derechos Humanos y las
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
En suma, se aprecia que
la legislación nacional ha consagrado diversos cuerpos normativos que permiten
a las víctimas directas del conflicto armado obtener medidas de asistencia y
reparación integral así como también alcanzar herramientas
para reivindicar y exigir la protección a los derechos fundamentales.
5.2. En el orden
internacional[54]. El derecho
internacional ha avanzado en el respeto y promoción de los derechos humanos
como garantía de la convivencia pacífica de y entre los pueblos. La comunidad
de naciones ha hecho énfasis sobre aquellos Estados que adelantan procesos de
transición hacia la democracia o de restablecimiento de la paz interna y
consolidación de los principios del Estado social de derecho. La necesidad de
acuerdos políticos de reconciliación con grupos sociales exige cierta
flexibilidad a la hora de aplicar los principios que gobiernan el ejercicio de
la función judicial, admitiendo una forma especial de administración de
justicia para situaciones de tránsito hacia la paz.
La Corte en la
sentencia C-180 de 2014[55]
concluyó que “si bien en procesos de transición democrática hacia la
convivencia pacífica es posible modular el deber estatal de juzgar y sancionar
a los responsables de las violaciones a los derechos, esta flexibilización debe
sujetarse a ciertos límites mínimos de protección de los derechos de las
víctimas”. El ejercicio de la ponderación para alcanzar la justicia en
sociedades en transición, hace imperativo cumplir los estándares
internacionales en materia de verdad, justicia, reparación y no repetición,
derivados de tratados de derechos humanos, del derecho internacional
humanitario, decisiones de tribunales internacionales, sistema interamericano
de derechos humanos y comisión interamericana de derechos humanos,
declaraciones internacionales y lineamientos sentados por otros organismos[56].
Los derechos de
las víctimas, particularmente de graves violaciones a los derechos humanos,
tienen una clara relevancia constitucional atendiendo el artículo 93 de la
Constitución, toda vez que los tratados ratificados por el Congreso que
reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción prevalecen en el orden interno, y los derechos y deberes
constitucionales se interpretarán atendiendo los convenios sobre derechos
humanos ratificados por Colombia[57].
Ha de señalarse que tales convenios internacionales se
enfocan principalmente en reconocer que exista un recurso efectivo, los Estados
garanticen el acceso a la justicia, investiguen las violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario, cooperen en la prevención y
sanción de los delitos internacionales y las graves violaciones de derechos
humanos, y se prohíban los desplazamientos forzados. Por consiguiente, son los tribunales
internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las
declaraciones internacionales y los órganos administrativos quienes han
referido de manera concreta al reconocimiento de los derechos de las víctimas a
la verdad, justicia, reparación y no repetición. Entre los instrumentos más
significativos pueden mencionarse[58]:
(i)
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948, art. 8); (ii) la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1948, art. XVIII); (iii)
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966, art. 2, num.3,
lit. a)
conforme a la Observación General 31 de 2004 del Comité de Derechos Humanos; (iv) la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(1969, arts. 1.1, 2, 8 y 25); (v) el Derecho Internacional Humanitario
(Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales); (vi) la Convención
contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(1984) y la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura
(1985); (vii) la Convención Interamericana sobre la desaparición forzada de
personas (1994); (viii) la Convención para la prevención y la sanción del
delito de genocidio (1948); (ix) la Convención sobre el estatuto de los
refugiados (1951) y su Protocolo adicional (1967); (x) el Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional (1988).
Por otra parte, ha de señalarse que las decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos humanos también tienen un papel preponderante por
tratarse
de la garantía de las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
que constituyen la interpretación autorizada de los derechos consagrados por
ésta, esencialmente respecto de los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición, los cuales en opinión de dicho
Tribunal guardan una conexión intrínseca.
La Corte ha colegido
que los Estados están obligados a investigar los graves atropellos en contra de
los derechos humanos, sin dilación y en forma seria, imparcial y efectiva. Así
mismo, que las obligaciones de reparación conllevan si es posible la plena
restitución (restitutio in integrum), la cual consiste en el
restablecimiento de la situación anterior a la violación, que de no ser
factible pueda acudirse a otra serie de medidas como la compensación. Por
último, el que un Estado atraviese por circunstancias que dificulten la
consecución de la paz, no lo liberan de los deberes en materia de verdad,
justicia, reparación y no repetición, que emanan de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos[59].
6. Defensores y
organizaciones de derechos humanos
6.1. En relación
con las condiciones de seguridad debidas por el Estado a los ciudadanos, en
particular a ciertos grupos por los riesgos especiales a los que están sometidos,
la particular situación de los defensores de derechos humanos obliga a esta
Corte a hacer énfasis en los valores, principios, derechos y deberes que
instituye la Constitución.
Este Tribunal ha
protegido colectivos que se encuentran en especiales circunstancias de riesgo,
tales como: (i) los miembros de partidos políticos que por su orientación han
sido objeto de acciones violentas[60];
(ii) los testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones del
orden público[61];
(iii) los defensores de derechos humanos[62]; (iv) los reinsertados
de grupos al margen de la ley[63];
(v) las comunidades de paz[64];
(vi) desplazados por la violencia[65];
y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la República[66],
entre otros.
Dicha tarea de
realización de los derechos humanos corresponde a las diferentes autoridades además
del compromiso de la sociedad. Esta es la razón por la que uno de los deberes
que recae sobre las personas y los ciudadanos está dada en defender y difundir
los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica, a fin de
propender al logro y mantenimiento de la paz (art. 95 superior).
De igual forma,
la Declaración y Programa de Acción de Viena[67], ha considerado como una
cuestión prioritaria para la comunidad internacional la promoción y protección
de los derechos humanos, los cuales tienen su origen en la dignidad y el valor
de la persona bajo la premisa de que “es el sujeto central de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, por lo que debe ser la principal beneficiaria
de esos derechos y libertades, y debe participar activamente en su
realización.”
Dentro de este
contexto resulta de especial interés la labor desplegada por los defensores y
defensoras de derechos humanos, que contribuyen a la vigencia y consolidación
del Estado de derecho y el principio de dignidad humana, porque “si el
Estado cumpliera a cabalidad su deber de prevenir, investigar y castigar las
violaciones a los derechos humanos, no surgiría la necesidad de que los
particulares se convirtieran en defensores de aquellos derechos.”[68]
Por
tal razón, la Corte ha destacado el papel fundamental que tienen los individuos
y organizaciones defensoras de derechos humanos, “en la construcción y
mantenimiento de los estados democráticos, y particularmente en aquellos
Estados en donde la violencia generalizada, el conflicto armado y la aspiración
por la convivencia plural resaltan la importancia de la contribución ciudadana
a la efectiva eliminación de todas las formas de vulneración de los derechos
humanos, a la realización de las libertades fundamentales de los ciudadanos y a
la creación de espacios para el diálogo y la construcción del debate
democrático, alrededor de respuestas que ofrezcan soluciones a las
problemáticas sociales que aquejan al país”[69].
Ha puesto de
presente este Tribunal que se trata de una actividad que implica la asunción de
importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto
armado que ha padecido el país, que los hace sujetos de vulnerabilidad, razón
por la cual se incrementa el deber de protección iusfundamental que
recae sobre el Estado[70].
Por ello en la
sentencia T-590 de 1998, luego de poner en evidencia la sistemática violación
de los derechos fundamentales de tales individuos u organizaciones, y dado “el
clima generalizado de intolerancia y violencia del que son objeto por dedicarse
a la promoción de las garantías más básicas del ser humano”[71], además
de la falta de respuesta institucional a pesar de la consciencia que ha
existido sobre este asunto; declaró la Corte la existencia de un estado de
cosas inconstitucional debido a la falta de protección de los defensores y
defensoras de derechos humanos, disponiendo “hacer un llamado a prevención a
todas las autoridades de la República para que cese tal situación, y, solicitar
al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que dentro de la
obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos humanos
se le dé un especial favorecimiento a la protección de la vida de los
defensores de los derechos humanos. Y hacer un llamado a todas las personas que
habitan en Colombia para que cumplan con el mandato del artículo 95 de la
Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica”. En aquella oportunidad se sostuvo:
“En
este tema no se puede estar con ambigüedades. La comunidad internacional es
particularmente sensible y esa sensibilidad se requiere indispensablemente en
Colombia, debiéndose construir un avanzado sistema de protección jurídica y
real para los defensores de los derechos humanos. Máxime cuando la actitud de
los defensores de los derechos humanos es un componente básico de la vida
política de una nación.
(…)
Pero
la verdad es que, pese a las circulares presidenciales, el ataque a los
defensores de derechos humanos ha continuado (…) y hay conductas omisivas del
Estado en cuanto a su protección, máxime cuando se ha puesto en conocimiento de
éste el clima de amenazas contra dichos activistas. Esta es una situación
abiertamente inconstitucional, a la cual el juez constitucional no puede ser
indiferente.”
En el mismo
sentido, en la sentencia T-1191 de 2004 se consideró que los especiales riesgos
extraordinarios a los que están expuestos los defensores de derechos humanos
les confiere el estatus de sujetos de especial protección constitucional, lo
cual “implica la prohibición de que la administración adopte decisiones que
creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias, con el consecuente amparo a los afectados.” De esta manera,
consideró que “el Estado está obligado a otorgar y desplegar acciones
positivas para asegurar esta protección especial, más aún está obligado a
evitar cualquier tipo de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos
extraordinarios de estas personas.”
Finalmente, la
Corte resaltó que además de que existe un compromiso por las autoridades
públicas dirigido a promover y garantizar la labor que desarrollan los
defensores de derechos humanos, se hace necesario los espacios de interlocución
dentro de un proceso democrático abierto, “en atención a la situación de
conflicto en el país y al papel que juegan (…) en la formación de la opinión
pública y en la promoción y denuncia de las violaciones a los mismos, y dada la
incidencia de su labor como componente básico de la vida política de Colombia”[72].
6.2. De otra
parte, la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos
y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales universalmente reconocidos, adoptada por Naciones
Unidas[73],
si bien no es un instrumento vinculante, ni en el sistema de fuentes formales
del derecho internacional público[74],
se constituye en una pauta de interpretación relevante para la función de
protección de los derechos fundamentales que recae sobre el juez
constitucional. Dicho documento consagra a su favor los derechos a la protección;
a la libertad de reunión, libertad de asociación, libertad de opinión y
expresión, el derecho a la protesta, el derecho a acceder a los organismos
internacionales, el derecho a un recurso eficaz, al derecho de acceso a la
financiación y en sí a la defensa y promoción de los derechos humanos.
Justamente, en
uno de los informes de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la
situación de los defensores de derechos humanos[75],
resaltó que “a pesar de que ha transcurrido más de un decenio desde que la
Asamblea General aprobó la Declaración, todavía no es un instrumento
suficientemente conocido, tanto por los principales responsables de su
aplicación -es decir, los gobiernos- como por las personas cuyos derechos
protege, los defensores de derechos humanos”.
Lo expuesto pone
en evidencia la complejidad de la labor que desarrollan los defensores de
derechos humanos, lo cual supone para los Estados la incorporación de
obligaciones positivas y negativas. Las primeras deben estar encaminadas a que
las autoridades competentes actúen con la debida diligencia para prevenir,
investigar y sancionar todo tipo de violación de los derechos, mientras que las
segundas aluden a que las actuaciones estatales deben realizarse con la debida
diligencia para evitar incurrir en una violación de los derechos humanos.
6.3. En el
caso de movimientos sociales, líderes, lideresas, autoridades y representantes,
entre otros, por la función que cumplen dentro de la sociedad, se encuentran en
circunstancias de amenaza y violación constante de sus derechos y libertades.
Por ende, tales sujetos gozan de una especial protección constitucional en
cabeza del Estado que tiene la obligación de adoptar medidas oportunas y
eficaces de salvaguarda para el ejercicio de sus actividades[76].
En el
Informe de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos realizado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que entre los grupos
en especial situación de riesgo se encuentran: a) líderes sindicales; b)
líderes campesinos y comunitarios; c) líderes indígenas y afrodescendientes; d)
operadoras y operadores de justicia; e) mujeres defensoras de derechos humanos;
f) defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano; g) las y los
defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e
Intersexuales); y h) defensores y defensoras de derechos de los trabajadores
migratorios y sus familias[77].
Por
las razones expuestas, las autoridades encargadas de implementar las medidas preventivas
y de seguridad necesarias deberán tener en cuenta las condiciones específicas de
quien ejerce la función, adoptando medidas de enfoque diferencial por la
calidad de sujetos de especial protección constitucional.
7. Parámetros establecidos
por la jurisprudencia constitucional sobre los decretos leyes expedidos en
ejercicio de las facultades del Acto Legislativo 01 de 2016
7.1. En virtud
del Acto
Legislativo 01 de 2016[78]
se otorga al Presidente de la República, de manera transitoria, facultades
especiales para expedir decretos con fuerza de ley cuyo contenido
tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. Potestades que no podrán ser empleadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes con mayoría
calificada o absoluta, ni para decretar impuestos, que tendrán por la Corte un
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia.
Sobre
el alcance del control se han identificado las siguientes características[79]:
(i) es jurisdiccional, por lo cual el examen se limita a la
confrontación con el orden constitucional; (ii) es automático, toda vez
que no requiere una acción de inconstitucionalidad; (iii) es participativo, ya
que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso; y (iv) es posterior,
dado que la revisión por la Corte se da una vez ha entrado en vigor.
7.2.
La jurisprudencia constitucional[80]
ha expuesto que la función de la Corte en cuanto a la revisión de
constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, atiende aspectos procedimentales y competenciales que
implican el examen formal.
En
voces de este Tribunal[81]
comprende no solo asuntos procedimentales sino también competenciales[82].
En ese sentido, en la sentencia C-160 de 2017 se enunciaron las condiciones o
requisitos que, a partir de las restricciones contenidas en el Acto Legislativo
01 de 2016, la Corte debe atender al momento de realizar el juicio de
constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley adoptados como resultado de
una competencia excepcional para la paz, que se explica en la necesidad de
expedir una medida para implementar el Acuerdo Final adoptado en el marco de la
justicia transicional.
7.3. En esa
medida, en cuanto a los límites procedimentales se deben cumplir
los siguientes requisitos:
i)
Deben ser proferidos por el Presidente de la República, el Ministro del ramo
correspondiente o el director del departamento administrativo. Sobre el
particular, se resalta que la competencia adscrita es de carácter
gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios deben observar lo
previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución.
ii) Debe haber sido expedido
dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo
01 de 2016. Aunque se trate de un aspecto formal es importante resaltar que refiere
a un elemento ligado a la competencia. Por esta razón, la sentencia C-699 de
2016 al referirse a la facultad legislativa del Presidente de la República
precisó que: “la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo
puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, en la sentencia C-174 de 2017
también se acogió el respeto al límite temporal.
iii)
Debe tener una motivación suficiente que demuestre su condición de instrumento
para la implementación del Acuerdo Final.
7.4.
Con todo, la evaluación sobre esa motivación corresponde a los límites competenciales,
como se explicará a continuación. El contenido del decreto ley debe tener como
objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo
Final. Ello quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos
de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto ley y el Acuerdo
Final, así como el criterio de necesidad estricta[83],
aspectos que implican una carga argumentativa para el Presidente de la
República cuando adopta la normativa extraordinaria. Esta Corte en la sentencia
C-160 de 2017 señaló el deber de analizar los siguientes presupuestos:
7.4.1.
La conexidad objetiva[84]
hace referencia a la necesidad de que el Gobierno nacional demuestre
de manera genérica un vínculo cierto, verificable entre el contenido del
Acuerdo Final y la materia del decreto ley respectivo. La regla fijada en el
Acto Legislativo 01 de 2016 determina que dichos decretos deben servir para
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. Ello
quiere decir que no puedan regular materias diferentes o que rebasen el ámbito
de aquellos asuntos necesarios para su puesta en marcha.
7.4.2. La conexidad
estricta[85]
busca demostrar que el desarrollo normativo del decreto ley implementa un
aspecto definido del Acuerdo Final. En efecto, se trata de una relación directa
entre la regulación expedida y el Acuerdo Final, lo que descarta vínculos
accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales
para la paz.
La valoración de
la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: externo e interno[86].
En el primero, el Gobierno nacional deberá identificar cuál es el
contenido preciso del Acuerdo Final que es objeto de implementación. De tal
forma, se vería incumplido el requisito: (i) si el Gobierno no identifica de
manera exacta el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o (ii)
si no existe un vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos
del decreto ley respectivo, de manera que la norma extraordinaria regule
asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben tramitarse a través
del procedimiento legislativo ordinario. En el segundo, el Gobierno debe
mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las facultades
presidenciales para la paz y la regulación efectivamente expedida. Por ende, se
incumple esta condición cuando las motivaciones expuestas por el Gobierno
nacional no guarden coherencia con lo efectivamente regulado o decretado.
7.4.3. La conexidad
suficiente[87]
está relacionada con el grado de estrecha y específica proximidad entre la
regulación prevista en el decreto ley respectivo y el contenido preciso del
Acuerdo Final que se pretende implementar. En efecto, bajo el presupuesto de
conexidad suficiente, la proximidad entre la regulación y el aspecto concreto
del Acuerdo Final por sí solo demuestra el vínculo. En consecuencia, los
argumentos del Gobierno que fueren genéricos y las relaciones incidentales o
indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo
Final, desconocen la conexidad suficiente e implican un ejercicio excesivo de
las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016,
pues no mostrarían un vínculo indiscutible entre la legislación extraordinaria
y la materia específica del Acuerdo Final que se supone que el Gobierno
pretende implementar o desarrollar.
7.4.4.
Por último, se encuentra el criterio de necesidad estricta[88],
cuyo carácter limitado de habilitación extraordinaria se explica en el origen
derivado que tienen las facultades de producción normativa del Presidente de la
República. Esta naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de
deliberación y de representatividad de las minorías políticas que es connatural
a la adopción de los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el
debate del Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente de la
República.
Esta condición
de excepcionalidad exige al Gobierno nacional hacer una demostración en dos
niveles: (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la
materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial para
la paz (art. 1, Acto Legislativo 01 de 2016) tampoco cumple con tal idoneidad. El
requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la
habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso,
de manera que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los
canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales.
Este requerimiento se vería incumplido si existe evidencia de que cualquiera de
los dos procedimientos legislativos –el ordinario o el especial para
implementar el Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en tiempos
similares.
El
último grupo de limitaciones versa sobre los asuntos expresamente excluidos[89]
de la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria. El
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 determina que dichas facultades no
podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayorías calificada o
absoluta para la aprobación, ni para decretar impuestos.
Por ende, se
tiene que el Congreso en ejercicio del poder de reforma constitucional expuso
inequívocamente que determinados asuntos -en razón a su relevancia, jerarquía
normativa o estar sujetos a requisitos constitucionales agravados para su
aprobación- debían estar excluidos de la habilitación legislativa
extraordinaria. De esta forma, se está ante una premisa similar a la expuesta
para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la
definición de determinados asuntos que, por su importancia y pretensión de
permanencia en el orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor
deliberación democrática posible, no pueden ser sometido a la regulación por decretos
extraordinarios.
No resulta
válido, desde la perspectiva constitucional, la utilización de la habilitación
legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que por la naturaleza
requieren de la mayor discusión democrática posible y que están sometidos a
reserva estricta de ley. Al respecto, debe resaltarse que en la sentencia C-699
de 2016 se definió que el establecimiento de las facultades extraordinarias por
el Acto Legislativo 01 de 2016 no tenía un alcance de reformar el diseño constitucional
de competencias para la producción normativa. Por esta razón, concurrían
límites implícitos a dicha habilitación, vinculados con la reserva de ley.
De manera que el
ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 es servir de medio para la implementación del Acuerdo
Final, respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales que, por lo
mismo, no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación
democrática suficiente. Por el contrario, cuando se trate de materias propias
del Acuerdo Final que han sido consideradas como de estricta reserva de ley y,
por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación entonces deberá hacerse
uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o especial.
De
esta manera, concurre un propósito definido de delimitar de manera precisa la
habilitación legislativa extraordinaria a favor del Ejecutivo, tanto desde una
perspectiva material como temporal. Con este fin, además de cumplir con las
condiciones formales previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, los decretos
leyes adoptados con base en esa habilitación deben ser conexos los contenidos precisos
del Acuerdo Final, no podrán versar sobre los asuntos excluidos en la enmienda
constitucional y, de una manera más general, resultan excluidos aquellos temas
que no deban ser imperiosamente regulados a través del mecanismo de los
decretos leyes, al requerir estar precedidos de un debate democrático
calificado.
Realizada
la presentación general del contexto en el que esta Corte ejerce el control de
constitucionalidad de los decretos adoptados con base en las facultades
extraordinarias previstas en el artículo 2 Acto Legislativo 01 de 2016, procede
la Sala a hacer el análisis de la normatividad en revisión.
8.
Análisis de procedimiento del Decreto Ley 895 de 2017, “por el cual se crea
el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”
La
Sala Plena evidencia que el Decreto Ley 895 de 2017 satisface los requisitos
formales exigidos. En efecto:
8.1.
Título. El Decreto Ley 895 de 2017 se titula “por el cual se
crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1, el título otorgado es adecuado
al resultar suficientemente claro y tener relación directa con el contenido de
la preceptiva, ya que refiere a la creación del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, establece el objeto y los fines, así como los
elementos, instancias, funciones, órganos, programas y evaluación (arts. 1, 2,
3, 4, 5 y ss.). Por tal razón, este requisito formal se encuentra cumplido.
8.2.
Autoridad que lo expide. La normatividad fue suscrita por el Presidente
de la República, el Viceministro del Interior, los Ministros de Defensa Nacional
y de Justicia y del Derecho. Por ende, se conformó el Gobierno en los términos
del artículo 115 de la Carta Política.
8.3. Invocación expresa de la
competencia ejercida. En este caso dicho requisito ha
sido satisfecho, porque la preceptiva precisa que ha sido expedida “en el
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016”.
8.4. Existencia de una exposición de
motivos. El Decreto Ley fue motivado por el Gobierno nacional a través de
cuatro considerandos, que serán objeto de referencia en el estudio material de
la medida, concernientes a: 1) consideraciones generales; 2) requisitos
formales de validez constitucional; 3) requisitos materiales de validez
constitucional, (conexidad objetiva, conexidad estricta, conexidad suficiente);
y 4) necesidad estricta.
Así mismo, el Decreto Ley consta de
diecinueve (19) artículos[90]
que precisan la previsión contenida en el título. De manera
expresa refiere que dicha disposición se adopta para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo de que trata los puntos 2.1.2 y 3.4
del Acuerdo Final, reafirmando el compromiso con la
implementación de medidas que conduzcan a la plena participación política y
ciudadana de todos los sectores políticos y sociales, incluyendo las necesarias
para garantizar la movilización y participación en los asuntos de interés
público, así como para facilitar la constitución de nuevos partidos y
movimientos políticos con las debidas garantías de participación, en condiciones
de seguridad.
9. El examen de competencia (juicio de
conexidad)
En lo concerniente
a la
competencia del Gobierno
nacional para expedir el decreto ley objeto de
revisión automática e integral, de acuerdo
con las reglas
jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-160 y C-174 de 2017,
la Sala Plena debe verificar los siguientes aspectos:
9.1. Temporalidad. El
Decreto Ley 895 de 2017
fue adoptado dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2016, al haberse proferido por el Presidente de la
República el día 29 de mayo de 2017, contabilizados a partir de la refrendación
que se llevó a cabo por el Congreso el 30 de noviembre de 2016. Según
la sentencia C-160 de 2017 el proceso de refrendación del Acuerdo Final concluyó
con las proposiciones aprobatorias en ambas cámaras legislativas en las
sesiones plenarias celebradas los días 29 y 30 de noviembre de 2016.
9.2.
Jerarquía normativa. Al realizar una lectura del contenido material
se corrobora que el decreto ley
fue dictado conforme al artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo
objetivo es servir para la implementación y desarrollo del Acuerdo Final, por
lo cual tiene un carácter eminentemente instrumental y, por lo mismo, no está
supeditado a la comprobación de un grado de deliberación democrática
suficiente.
9.3.
Juicio de conexidad. El Decreto ley 895 de 2017 cumple con los
límites materiales de este tipo de normas: conexidad objetiva, estricta y
suficiente, así como el criterio de necesidad estricta.
9.3.1. Conexidad objetiva. Para
juzgar el cumplimiento de este requisito es necesario tener en cuenta que el
Acuerdo Final se encuentra construido a partir de seis pilares: (i) el
desarrollo agrario integral; (ii) la participación política; (iii) el
fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los
derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación
de los acuerdos.
El decreto ley bajo examen “por el cual se
crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”, consta
de diecinueve (19) artículos que precisan el contenido del título y desarrollan lo
acordado en el punto 2 del Acuerdo
Final sobre “participación política: apertura democrática para construir la
paz”, así como el punto 3 sobre el fin del conflicto, además de
reafirmar el compromiso con la implementación y el desarrollo.
De
igual forma, como se expuso en el decreto ley en su parte motiva (punto 3.1.)
se define la seguridad en el ámbito de la participación política como una
concepción moderna, cualitativamente nueva, que en el marco del fin del
conflicto se funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y
respeto de los derechos humanos, y en la defensa de los valores democráticos,
en particular en la protección de los derechos y libertades de quienes ejercen
la política, esto es, quienes luego de la terminación de la confrontación
armada se transformen en opositoras y opositores.
De manera expresa la parte considerativa refiere que
dicha disposición se adopta para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo de que trata el punto 2.1.2[91]
del Acuerdo Final y concibe
la creación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política que contribuya a crear y garantizar una cultura de convivencia,
tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la política y brinde
garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución de
dirigentes por motivo de las actividades políticas, de la libre opinión o de la
oposición. De este modo, se contempla adoptar previsiones para impedir que se
fomenten concepciones de seguridad que, bajo cualquier excusa, estén en contravía
de los objetivos del Sistema Integral de Seguridad que son la protección de la
vida de quienes ejercen la política y la no estigmatización por razón de las
ideas y actividades políticas.
En relación con el punto 3.4.[92]
del Acuerdo Final referente
a las garantías de seguridad[93]
se establecieron principios orientadores invocándose la coordinación y
corresponsabilidad institucional entre los establecimientos del Estado para
garantizar la efectividad de las medidas adoptadas en materia de seguridad, siendo
necesario la debida articulación de las instituciones del orden nacional,
departamental y municipal.
En
concordancia con los puntos 2.1.2.1.[94]
y el 3.4.7.[95]
se establece la adecuación normativa e institucional que conlleva, entre otras
actividades, la creación de una Instancia de Alto Nivel que ponga en marcha el “Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la cual contará, con
una secretaría técnica a cargo de un delegado presidencial”, al igual que
en el punto 2.1.2.1 literales b), c) y d) relacionados con la prevención,
protección, evaluación y seguimiento. Asimismo, desarrolla el punto 3.4.8.[96]
del Acuerdo Final al crear el “Programa Integral de Seguridad y Protección
para las comunidades y organizaciones en los territorios”.
Como
se expuso en el mismo decreto ley (punto 3.4) es evidente que existe un vínculo
cierto, verificable y específico entre la preceptiva y el Acuerdo Final, pues esta se “circunscribe
a expedir las disposiciones necesarias e imprescindibles para la adecuada
formulación e implementación”, con lo que se cumple la conexidad
objetiva, toda vez que se limita a expedir las normas indispensables y
necesarias para la idónea formulación e implementación, principalmente de los
puntos 2.1.2., 2.1.2.1., 2.1.2.2. y 3.4.7. del Acuerdo Final.
9.3.2.
Conexidad estricta.
Como se anotó la verificación de este requisito puede hacerse desde un punto de
vista externo e interno.
9.3.2.1. La conexidad estricta a
nivel externo. La consideración número 3.2. del Decreto
ley 895 de 2017 refiere que el objeto es facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo de los puntos 2.1.2. y 3.4., lo cual responde en
forma precisa aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final y demuestra que
cada artículo está vinculado estrechamente con dichos puntos del Acuerdo Final
y, en especial, los puntos 2.1.2.1., 2.1.2.2., 3.4.7. En este
sentido, se crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política (art. 1) en concordancia con los puntos 2.1.2. y 2.1.2.1.,
desarrollando también el punto 3.4.7. de los compromisos que constan en materia
de garantías de seguridad para el ejercicio de la política.
Por
su parte, en el artículo 2 se refleja el contenido de los puntos 2.1.2. y
2.1.2.1. respecto al objeto de contribuir a crear y garantizar una cultura de
convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la
política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y
persecución, así como sus fines (art. 3), objetivos planteados en el punto
2.1.2.2. del Acuerdo Final.
En efecto, los puntos 2.1.2.1. y 2.1.2.2.
del Acuerdo Final se componen de cuatro elementos: i)
adecuación normativa e institucional; ii) prevención; iii)
protección; iv) evaluación y seguimiento. El punto 3.4.7. establece que
el Sistema Integral de Seguridad desarrollará un nuevo modelo de garantías y
derechos ciudadanos y protección para los movimientos y partidos políticos “incluyendo
el movimiento que surja del tránsito de las FARC EP a la actividad política
legal, las comunidades rurales y organizaciones sociales, de mujeres y
defensoras de derechos humanos”, compromisos que se desarrollan en el artículo 4 referente a los
elementos del Sistema Integral.
Los
puntos 2.1.2.1. literal a), 3.4.7.2. y 3.4.7.3. del
Acuerdo Final se refieren al compromiso del Gobierno nacional de crear las
instancias del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política
(art. 5), específicamente desarrollando la Instancia de Alto Nivel que compone
el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (arts. 6, 7, 8 y 9 del decreto ley).
En
consonancia con los puntos 2.1.2.1. literales
a) y d), 2.1.2.2. letra d)
y 3.4.7.2 del
Acuerdo Final se establecen otras instancias del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política como son la Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección y el Comité de
Impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la política,
todo (arts. 10 y 11 del decreto ley).
Así como también se hace referencia a los diferentes programas de protección y
seguridad (12 , 13 , 14 , 15 y 16 del decreto ley).
El
punto 3.4.8 del Acuerdo Final prevé la creación del Programa Integral de
Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los
territorios. Dispone que este programa fomentará los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos, promoverá la defensa de los derechos humanos y
estimulará la convivencia comunitaria, como se refleja en el texto del artículo
15 del decreto ley. Se
regulan uno de los elementos del Sistema Integral de Seguridad como es la prevención,
haciendo especial mención en el Sistema de Alertas Tempranas, la coordinación y
articulación (arts. 17 y 18 del decreto dey),
desarrollando el punto 2.1.2.1. (b) y el punto 2.1.2.2. (b), en consonancia con
el punto 3.4.9. del Acuerdo Final.
Es
claro para la Corte que existe un vínculo específico entre los contenidos del
decreto ley y los puntos del Acuerdo Final, en razón al compromiso del Gobierno
nacional de brindar medidas de protección para los integrantes del nuevo
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida
civil, a través del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política.
Para
la Corte se encuentra cumplido el requisito de conexidad estricta a nivel
externo, toda vez que es evidente que la implementación del Acuerdo Final
requiere que el Gobierno nacional ponga en marcha el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política, “entendiendo la seguridad como
valor democrático y bajo la perspectiva del humanismo”[97],
tal como se expone en la parte motiva del decreto ley (punto 3.2).
9.3.2.2.
La conexidad estricta a nivel interno. En este caso los
elementos de análisis de la conexidad a nivel externo y a nivel interno
coinciden, pues ambos se ubican en la motivación del decreto ley. Sin embargo,
en este nivel el vínculo debe acreditarse entre los “considerandos” y el
articulado del decreto ley.
Como se sostuvo la motivación del decreto ley indica
que los puntos 2.1.2.[98]
y 3.4.7.[99]
del Acuerdo Final, ubicados dentro de la “participación política: apertura
democrática para construir la paz”[100] y sobre “el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política” en el marco
del fin del conflicto, se refieren al establecimiento de las máximas garantías
posibles para el ejercicio de la política, asegurando la promoción y protección
de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión.
En la motivación del decreto ley[101]
se señala que: “expresamente
crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, como
parte de una concepción moderna de seguridad que se funda en el respeto de la
dignidad humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la
defensa de los valores democráticos particularmente en protección de los
derechos y libertades de los que ejercen la política”. De igual manera[102],
se establece que tiene como objetivo contribuir a crear y garantizar la
protección de la vida de quienes ejercen la política y evitar la
estigmatización por razón de sus pensamientos y actividades políticas.
Todo
lo anterior encuentra conexión con el articulado del decreto ley que concreta
su parte motiva. En ese sentido, se constata que la preceptiva no
invade ninguna de las categorías especiales, toda vez que tiene una naturaleza
instrumental al crear, organizar, desarrollar y reglamentar el Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política, en orden a lo expuesto en la
parte considerativa.
Para la Corte el decreto ley bajo control es una
medida que muestra el vínculo entre el empleo de las facultades presidenciales
y la regulación expedida, la cual se concibe en un marco de garantías de
derechos y libertades de quienes ejercen la política, estableciendo e identificando
los elementos del Sistema Integral y sus diferentes instancias, así como
determina la creación del programa de protección integral para las y los
integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, en procura de la implementación de
puntos específicos del Acuerdo Final.
Por tanto, entre la parte motiva y la parte
resolutiva puede observarse que existe coherencia, en la medida que la
normativa desarrolla la finalidad especifica que la motivó y se encuentra
vinculada con el contenido del Acuerdo Final.
9.3.3. Conexidad suficiente.  En este punto
no existe discusión alguna toda vez que cuando se determina el vínculo y se
constata la conexidad estricta es factible desprender la relación entre la
normativa expedida por el Presidente de la República y el Acuerdo Final (puntos 2.1.2. y 3.4.).
En
relación con este requisito en los considerandos[103] del
Decreto ley 895 de 2017 se señaló: “es instrumental a la realización de los
objetivos o compromisos del Acuerdo Final”, lo cual fue objeto de lo
concertado en los puntos 2.1.2. y 3.4., de tal manera
que las normas contempladas en el decreto ley constituyen el marco legal que
permiten facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final.
En
ese orden de ideas, conforme a la consideración 3.3 del decreto ley, la
normativa tiene naturaleza instrumental frente al cumplimiento de lo pactado en
el Acuerdo Final, cuyo fundamento se encuentra en el respeto de la dignidad
humana, en la promoción y respeto de los derechos humanos y en la defensa de
los valores democráticos, particularmente en la protección de los derechos y
libertades de los que ejercen la política.
Dentro de los acuerdos de paz el tema de seguridad acoge
especial relevancia, dado que quienes deciden dejar las armas para reintegrarse a
la sociedad civil y a la vida institucional, manifiestan con su actuar el
compromiso con la resolución pacífica de los conflictos. Por ello, al
manifestar la voluntad de abandonar la violencia, contribuyen así a la
construcción de una paz estable y duradera haciendo explícito el propósito de
la paz.
El derecho a la
seguridad personal de grupos desmovilizados no puede tomarse a la ligera atendiendo
las especiales circunstancias de riesgo en que se encuentran, lo cual hace que
las ex integrantes sean merecedores de una protección especial por el Estado.
Esta garantía de seguridad personal, dado el mandato consagrado en el artículo
42 de la Carta, debe hacerse extensiva a quienes conformen el núcleo familiar.
9.3.4. Criterio de necesidad estricta. El
Decreto ley 895 de 2017 cumple plenamente con el requisito de estricta
necesidad, teniendo en cuenta la urgencia e imperiosidad de adoptar medidas para
garantizar la seguridad personal, vida e integridad de quienes serán
beneficiarios del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, en razón a las circunstancias de riesgo en que se encuentran
quienes se disponen a ejercer la actividad política.
Ni
el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial
previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016 son idóneos, dado que la regulación tiene un carácter inmediato
y necesario, no siendo factible la tramitación a través de los canales
deliberativos previstos.
Según
lo dispuesto en la parte considerativa del decreto ley (punto 4), el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política se crea como instrumento
indispensable de protección y prevención, necesario para el fortalecimiento de “una
cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de
la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización
y persecución”, en pro de garantizar los derechos para quienes hayan sido
elegidos popularmente, conformen  oposición, o se trate de líderes
comunitarios, de zonas rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil”.
En
este sentido, las medidas adoptadas en el decreto ley pretenden prevenir y disminuir
el riesgo de afectación de los derechos fundamentales como la seguridad
personal, la vida e integridad física y mental en el marco de la justicia
transicional.
Los compromisos derivados del
Acuerdo Final exigen un marco jurídico de respuesta oportuna y eficaz que
brinde el soporte indispensable de seguridad y estabilidad, aplicables por
igual a los
líderes sociales, defensores de derechos humanos, miembros de organizaciones
políticas, entre otros.
La
adopción del Sistema Integral de Seguridad está prevista dentro de las prioridades
para la implementación normativa establecida en el punto 6[104]
del Acuerdo Final, que en el punto 6.1.10[105] incluye en
el literal g) la expedición de las normas de desarrollo sobre el Sistema
Integral de Garantías de Seguridad para la organización política que surja de
los acuerdos de paz, así como en el literal f) las normas de desarrollo para la
reforma del Sistema de Alertas Tempranas.
9.3.5.
Verificación si la normativa regula alguno de los asuntos expresamente
excluidos por el Acto Legislativo 1 de 2016. El Decreto
ley 895 de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política”, no trata sobre
materias sujetas a reserva estricta de ley, que exijan una regulación ordinaria
o especial. Por tanto, no se está frente a la expedición de
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que exigen
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, o el decreto de impuestos.
10. El
examen de validez del articulado del Decreto Ley 895 de 2017
En
este apartado se revisarán las disposiciones que conforman el decreto ley bajo
revisión. Para ello se transcribirá el precepto respectivo y se efectuará el
examen constitucional, en el que de ser necesario se referirán las
intervenciones y el concepto del Procurador General.
10.1. Artículo 1.
“CREACIÓN DEL SISTEMA INTEGRAL DE
SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
Créase el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, como parte de una concepción moderna de
seguridad que se funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y
respeto de los derechos humanos y en la defensa de los valores democráticos
particularmente en protección de los derechos y libertades de los que ejercen
la política. Este Sistema, estará constituido por el conjunto de normas,
programas, proyectos, planes, comités, las entidades públicas en los órdenes
nacional y territorial y las organizaciones e instancias encargadas de formular
o ejecutar los planes, programas y acciones específicas, tendientes a
garantizar la seguridad y protección de los sujetos individuales y colectivos
beneficiarios de que trata el presente decreto.”
10.1.1.
Examen de constitucionalidad
10.1.1.1.
Como se establece en la motivación del Decreto ley 895 de 2017, la creación del
Sistema Integral de Seguridad se fundamenta en el punto 2 del Acuerdo Final
referido a la participación política, en el cual las partes se comprometen a
implementar una serie de medidas que permitan la participación política de los
sectores de la población como los sociales y políticos, incluyendo, “las
medidas para garantizar la movilización y participación en los asuntos de
interés público, así como la constitución de nuevos partidos y movimientos
políticos con las debidas garantías de participación en condiciones de
seguridad”.
Hace
énfasis en que el Sistema Integral de Seguridad implementa el punto 2.1.2 del
Acuerdo Final para afirmar que su creación contribuirá “a crear y garantizar
una cultura de la convivencia, tolerancia y solidaridad y que dignifique el
ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de
estigmatización y persecución de dirigentes por motivo de sus actividades
políticas, de libre opinión o de oposición, de tal manera que se prevé adoptar
previsiones para impedir que se fomenten concepciones de seguridad que, bajo
cualquier excusa, vayan en contra de los objetivos del sistema que son la
protección de la vida de quienes ejercen la política y su no estigmatización
por razón de sus ideas y actividades políticas”.
También
se expone en los considerandos que la concepción moderna de seguridad se debe
fundar en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y respeto de los
derechos humanos, y en la defensa de los valores democráticos, en particular de
los derechos y libertades de quienes ejercen la política, esto es, de aquellos
que luego de la terminación de la confrontación armada se transformen en
opositores políticos y, por tanto, deban ser reconocidos y tratados como tales.
Adicionalmente,
explica que se implementa el punto 3.4 del Acuerdo Final sobre las garantías de
seguridad, específicamente el numeral 3.4.1 que establece unos principios
orientadores, invocándose la coordinación y corresponsabilidad institucional
entre las entidades del Estado para garantizar la efectividad de las medidas, siendo
necesario la debida articulación entre las instituciones del orden nacional,
departamental y municipal. Además en el punto 3.4.7 se contempla “la
adecuación normativa e institucional que conlleva entre otras actividades, a la
creación de una Instancia de Alto Nivel que ponga en marcha el Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la cual contará, con una
secretaria técnica a cargo de un delegado presidencial”.
10.1.1.2.
Ahora bien, el artículo 1 del Decreto Ley 895 de 2017 establece dos supuestos
normativos: el primero que define el Sistema Integral de Seguridad y el segundo
su integración.
Sobre
la primera parte considera la Corte que la creación de un moderno concepto de
seguridad para el ejercicio de la política es exequible porque tiene como base
(i) la dignidad de la persona humana, la promoción y respeto de los derechos
humanos y, de otra parte, (ii) la defensa de los valores democráticos,
particularmente la protección de los derechos y libertades de los que ejercen
la política.
Esta
nueva concepción de la seguridad armoniza con el artículo 40 superior que
instituye que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Así mismo, con el artículo 1 que
organiza al Estado como social de derecho y fundado en el respeto de la
dignidad humana y la solidaridad[106].
Además de cumplir los estándares internacionales como los artículos 25 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos políticos.
En
relación con la segunda parte del artículo 1 también resulta acorde con la
Constitución. La justicia transicional se compone de diversos
mecanismos encaminados a la reconciliación y la paz, lo cual debe atender la
reincorporación de los desmovilizados para el fortalecimiento de la democracia,
por lo cual deben estar presentes una serie de etapas y procedimientos
coordinados que brinden las garantías de seguridad indispensables en el
tránsito propio de un proceso de paz .
Encuentra
la Corte que establecer un Sistema Integral de Seguridad constituido por (i) un
conjunto de normas; (ii) programas, proyectos y comités; y (iii) unas entidades
públicas del orden nacional y territorial encargadas de formular y ejecutar unos
planes específicos para garantía de la seguridad de un grupo alzado en armas
que ha suscrito un Acuerdo Final para la paz, atiende los principios de la
justicia transicional en orden a prevenir el regreso a la violencia, a través
de las garantías de seguridad necesarias para el ejercicio cabal de la política.
10.1.1.3.
En ese orden, los procesos de reincorporación producto de acuerdos de paz deben
contener condiciones indispensables de seguridad para los desmovilizados, que
permiten un tránsito seguro hacia la vida civil y la legalidad. La seguridad
tiene múltiples manifestaciones en lo relativo a los fines esenciales que deben
atender las autoridades así como la efectividad de los derechos, en orden a proscribir
riesgos inaceptables contra la vida y la integridad personal, entre otros.
Según
se ha explicado, la seguridad es un derecho colectivo que le asiste en forma
general a los miembros de la sociedad que resulten afectados por circunstancias
que pongan en peligros los bienes jurídicos protegidos, así como un derecho
individual que faculta a las personas para recibir una protección adecuada por
las autoridades cuando estén expuestas a riesgos excepcionales al rebasar los
niveles soportables de peligros implícitos de la vida en sociedad.
La
Corte ha establecido que se deben dar las “condiciones óptimas y necesarias
para la reincorporación”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83
de la Constitución, sobre la buena fe y la confianza legítima que se adquiere
tras la desmovilización y el desarme de un grupo armado.
Además,
se debe considerar que desde el punto de vista del DIDH y DIH la
desmovilización de grupos armados que se acogen a procesos de justicia
transicional parte de tres fases: (i) el desarme; (ii) la desmovilización y
(iii) la reintegración. En ese sentido, en los Estándares Integrados de
Naciones Unidas para el Desarme, la Desmovilización y la Reintegración de 2004,
se estableció que la reintegración se entiende como “el proceso mediante el
cual se pretende el reintegro a la vida civil de los miembros de las
organizaciones armadas irregulares que han abandonado dichas organizaciones. La
reincorporación está relacionada con las medidas de orden legal, democrático,
social y económico que se requieren para la reincorporación de dichas personas
al seno de la sociedad”[107].
10.1.1.4.
Conforme a lo expuesto, resulta acorde a la Constitución que se consagre un Sistema
Integral de Seguridad en donde se conjuguen los aspectos normativos, planeación
y proyección, en conjunción con las instancias del orden nacional y territorial
que tienen como labor la ejecución y el diseño de tales planes. Con ello se
garantizan los objetivos de la justicia transicional a la vez que se hace
énfasis en la seguridad colectiva e individual, bajo un sistema coordinado y
proyectado que permita proteger los derechos en el tránsito hacia la paz.
En
una sociedad de postconflicto en la cual pueden existir grupos o personas que
atenten contra grupos insurgentes desmovilizados, líderes comunitarios,
partidos políticos o víctimas que quieran ejercer sus derechos políticos
individuales o colectivos, el establecimiento del Sistema Integral de Seguridad
resulta indispensable, atendiendo las experiencias históricas de asesinatos
selectivos y genocidios políticos, que como el de la Unión Patriótica (UP), el
de líderes desmovilizados del M-19, así como de defensores de derechos humanos
y líderes sociales, requieren de una atención oportuna, efectiva y especial del
Estado, que prevenga y responda por atentados contra la vida, la integridad y la
seguridad personal, que se encuentran en una situación de riesgo excepcional y
de vulnerabilidad manifiesta.
Lo anterior está intimamente ligado con la
naturaleza democrática, participativa y pluralista del Estado colombiano (arts.
1 y 7 superiores). En efecto, la Carta no sólo reconoce los derechos
constitucionales para asegurar condiciones de dignidad humana, sino también
protege la estructura y continuidad del proceso democrático y participativo
político.
Se ha señalado que “el pluralismo es connatural a la democracia”[108],
pues representa una de las condiciones de existencia del Estado, en tanto no es
posible imaginar y justificar un sistema que no respete la diversidad de
opiniones y la exposición de pensamientos. La jurisprudencia también ha resaltado
el vínculo estrecho que existe entre el pluralismo, el derecho al disenso y el
ejercicio de la oposición en una democracia participativa (art 1 superior), que
no se circunscribe a los partidos y movimientos políticos “sino que se
extiende a toda la sociedad civil”[109].
Conforme a lo cual, el Estado democrático pluralista niega que la
política se movilice en “una incesante dialéctica amigo enemigo, de tal
suerte que quien no comparta una determinada estrategia política, económica o
de seguridad definida por los órganos políticos pueda ser calificado como un
enemigo de la Nación que debe ser perseguido”[110]. Por
tanto, la Constitución opta por un régimen jurídico de tolerancia, que admite el
disenso, pues la controversia y la deliberación son consustanciales a la
democracia.
10.2.
Artículo 2.
“OBJETO.
El Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política tiene por objeto contribuir a crear y garantizar una
cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de
la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización
y persecución.
Para ello se hará el diseño,
seguimiento, coordinación intersectorial y promoción a nivel nacional y
territorial de medidas de prevención, protección y seguridad donde se
desarrolle un nuevo modelo de garantías de derechos ciudadanos para quienes
hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil.
Las medidas con ocasión de este decreto
tendrán un enfoque territorial y de género. El Gobierno nacional reglamentará
la materia con el fin de dar cumplimiento a la implementación del enfoque
étnico en el sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Para ello, consultará la reglamentación correspondiente con los grupos étnicos
por medio de los procedimientos e instancias existentes”.
10.2.1.
Examen de constitucionalidad
10.2.1.1.
El artículo 2 del Decreto ley 895 de 2017 establece tres compontes. En primer
lugar (i) el objeto o finalidad del Sistema Integral de Seguridad; en segundo
lugar (ii) los sujetos individuales o colectivos a que va dirigido el Sistema;
y en tercer término (iii) los enfoques diferenciales que se tienen en cuenta.
Sobre el primer tópico se establece que el objeto del Sistema no es otro que el
de “crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad
que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir
cualquier forma de estigmatización y persecución”.
Como
se dijo en la parte dogmática y en el análisis de constitucionalidad del
artículo anterior, el ejercicio de los derechos políticos, particularmente el
ejercicio del voto, el derecho a elegir y ser elegido, la conformación de
partidos y movimientos políticos, así como el ejercicio de los demás derechos
políticos consagrados en el artículo 40 de la C. Pol., tienen como finalidad,
en un proceso de justicia transicional, garantizar la reintegración a la vida
política de los excombatientes y de esta manera reincorporarlos a la sociedad.
Considera
la Sala que la idea de que el Sistema Integral de Seguridad tenga como objetivo
“garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que
dignifique el ejercicio de la política”, atiende los principios
constitucionales que establecen no solo los derechos políticos consagrados en
el artículo 40 superior, sino también la forma organizativa del Estado social
de derecho consagrado en el artículo 1 de la Constitución, que instituye que
Colombia está fundada en la dignidad de la persona humana, el trabajo, la
solidaridad y la prevalencia del interés general.
Esta
serie de principios están en consonancia con los fines esenciales del Estado consagrados
en el artículo 2 de la Constitución, que establece el “servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Así mismo, con el
postulado contenido en el mismo artículo que establece que “las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”.
Considera
la Sala que el primer objetivo del Sistema de “contribuir o crear y
garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique
el ejercicio de la política” es exequible porque está en consonancia, entre
otros, con los principios constitucionales referidos, particularmente con los
objetivos propios de  la justicia transicional, que comprende deberes
constitucionales como el propender al logro y mantenimiento de la paz (art.
95.6 superior).
Respecto
al último apartado del inciso primero que se refiere a que el Sistema Integral
de Seguridad debe brindar garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización
y de persecución, también considera la Sala que se encuentra ajustado a la
Constitución como medida protectora en el tránsito hacia la paz de un grupo
desmovilizado.
El
concepto de “estigmatización” es determinable jurídicamente al generar
un señalamiento de carácter colectivo o individual que ponga en situación de
vulnerabilidad a un grupo o individuo, dado que esta señal o marca de carácter
social lo que trata es de devaluar y en los casos más graves a deshumanizar o
de producir la aversión del otro despersonalizándolo o generando un estereotipo
de carácter negativo[111].
De otro lado, el concepto de “persecución” puede ser definido como una
forma de acoso continuado u hostigamiento a una persona o grupo de personas,
que en el contexto propio del artículo en estudio sería una forma de acoso
constante a los individuos o grupos que puede llevar a que se generen
obstáculos o riesgos para la vida e integridad de estos sujetos y para
impedirles ejercer sus derechos políticos plenamente[112].
Teniendo
en cuenta lo anterior encuentra la Sala que estos términos son exequibles, siendo
determinables jurídicamente a partir del contexto social y político en que se
insertan, máxime cuando lo que se busca con los términos empleados es evitar
que se utilicen los llamados discursos de odio por situaciones ideológicas o
políticas, y que pueda generar graves riesgos a la vida, integridad, así como
para el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
En
conclusión, encuentra la Corte que el primer inciso del artículo 2 es
exequible, toda vez que propende por una cultura de la convivencia, la
tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la política, y al mismo
tiempo prevenga cualquier forma de estigmatización y persecución de los individuos
o colectivos por su forma de pensamiento. Particularmente, en materia de
reincorporación de miembros de grupos armados desmovilizados se pretende el
retorno a la sociedad en condiciones básicas de seguridad.
10.2.1.2.
Con relación al inciso segundo del artículo 2 en donde se establece que
hará el “diseño, seguimiento, coordinación intersectorial y promoción a
nivel nacional y territorial de medidas de prevención, protección y seguridad
donde se desarrolle un nuevo modelo de garantías de derechos ciudadanos” no
encuentra la Corte que desconozca disposición alguna de la Constitución, porque
el objetivo del Sistema Integral de Seguridad consiste en establecer y
articular las medidas indispensables de garantía para el ejercicio de los
derechos políticos de forma individual o colectiva.
Luego
se establece que dichas garantías de prevención, protección y seguridad estarán
enfocadas en: (i) quienes hayan sido elegidos popularmente, (ii) quienes se
declaren en oposición; (iii) líderes comunitarios; (iv) comunidades rurales;
(v) organizaciones sociales de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus
miembros; (vi) líderes de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica; (vii) movimientos sociales; y (viii) el nuevo movimiento o partido
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal;
así como de los integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil.
Ello
en armonía con lo señalado en los puntos 2.1.2.1. literales a) y d)
y 3.4.7.2 del Acuerdo Final, además del parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto ley
895 de 2017 que garantiza “la participación de partidos y movimientos
políticos especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad,
de organizaciones de víctimas y derechos humanos y de movimientos sociales,
incluidos los de las mujeres”.
Cabe resaltar las disposiciones generales
sobre el marco y principios en los que se desenvuelven los derechos de las
víctimas, así como la necesidad de adaptar las medidas y programas integrales
de protección, y los mecanismos de participación en la ley de víctimas (1448 de
2011), que implican para el Estado la adopción de medidas especiales para
personas, grupos o comunidades en situación de riesgo, priorizando los sujetos
de especial protección e implementando un Sistema de Información del Sistema de
Alertas Tempranas -SAT-, cuyas recomendaciones deben ser atendidas de manera
oportuna y adecuada[113].
La Ley 1448 de 2011 incorpora medidas particulares de protección a
las víctimas[114],
así como criterios y elementos para la revisión e implementación de los
programas de protección integral[115],
la articulación entre los ámbitos local y nacional de estrategias de seguridad
pública, particularmente que lleven a cabo procesos de reparación, y una
atención prioritaria en lugares en los que se realizan procesos de restitución
de tierras[116].
Sobre las medidas de protección el Decreto 4800 de 2011 establece
que se debe atender un enfoque diferencial, además de articularse con los
programas de atención y producir informes semestrales de las actividades. Para
garantizar la seguridad en los retornos y reubicaciones se instituye el
acompañamiento de la Fuerza Pública, que parte de la capacitación respectiva,
además, de establecer medidas de protección colectiva para mitigar el riesgo de
comunidades indígenas y afrocolombianas, organizaciones de víctimas y de
mujeres.
De esta manera, entre los decretos más relevantes que han
desarrollado la ley de víctimas pueden mencionarse:
Decreto
4800 de 2011
Contempla
i) medidas de asistencia y atención, entre ellas, ayuda humanitaria,
asistencia en salud y educación y asistencia funeraria; ii) medidas de
estabilización socioeconómica, entre las que se hayan medidas de empleo
urbano y rural, así como retornos y reubicaciones para las víctimas de
desplazamiento forzado; iii) medidas de reparación integral, entre ellas,
restitución de tierras, restitución de vivienda, flexibilización de pasivos,
acceso a créditos, indemnización por vía administrativa, medidas de
rehabilitación, medidas de satisfacción, medidas de prevención y protección y
garantías de no repetición.
Decreto
4829 de 2011
Suministra
los parámetros del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente
y el procedimiento de la acción de restitución de tierras, desarrolla las
medidas de compensaciones y alivio de pasivos establecidas en la ley, y la
organización del Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas.
Decreto
4633 de 2011
Establece
medidas específicas de asistencia, atención, reparación integral y
restitución de derechos territoriales para las comunidades y grupos
indígenas.
Decreto
4634 de 2011
Expide
medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras
a las víctimas pertenecientes a pueblos Rom o Gitanos.
Decreto
4635 de 2011
Desarrolla
medidas específicas de asistencia, atención, reparación integral y de
restitución de derechos territoriales para las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Decreto
0599 de 2012
Establece
la instancia de coordinación local para la micro focalización e
implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.
Como
se observa, el sistema jurídico se ocupa de la protección integral de las víctimas
y sus familias a partir de diversos enfoques. El artículo 2 que se examina
refiere a la protección de distintos sectores sociales, a saber: líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos, sin que pueda entenderse como una disminución
respecto de la protección brindada por el Estado a las víctimas.
No
obstante, en el asunto bajo revisión algunas organizaciones de derechos humanos[117]
en su intervención ciudadana establecen que se presenta una omisión legislativa
relativa porque en el listado no se incluyen a las víctimas del conflicto
armado, especialmente a los reclamantes de tierras, líderes y lideresas
sociales que han sufrido atentados, o que incluso han perdido la vida.
En
la parte dogmática de esta providencia se indicó que la seguridad asiste a los
miembros de la sociedad, por lo que se deben adoptar medidas de prevención y
protección respecto a los sujetos o grupos especialmente vulnerables. Es
pertinente recordar la importancia de los derechos de las víctimas a la verdad,
justicia, reparación y no repetición, que han de ser realizados dentro de los
cauces del derecho constitucional e internacional de los derechos humanos y
humanitarios[118].
Esta
Corporación ha determinado el alcance de los derechos de las víctimas, en
especial la garantía de no repetición, la cual comprende la adopción de medidas
de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que evitan la
reiteración de conductas violatorias de los derechos humanos. Entre los
mecanismos a tener en cuenta para la eficaz garantía del derecho de no
repetición se incluye la disolución de los grupos armados, a lo cual se agregan
instrumentos de reincorporación a la vida civil de sus integrantes[119].
En
armonía con lo anterior, las medidas administrativas que se adopten para la
reincorporación de miembros de los grupos armados al margen de la ley, además
de servir para garantizar el derecho de no repetición, hacen parte de las
etapas del trámite de reincorporación entendido como un proceso colectivo
encaminado a que los miembros de los grupos armados se reintegren a la sociedad
civil.
La
reincorporación está condicionada al desarme, a la desmovilización previa y a
la reinserción. A través del desarme se reconoce al Estado como titular
legítimo del monopolio de la fuerza, mientras al desmovilizarse aceptan
voluntariamente los patrones de comportamiento dispuestos por la comunidad en
el sistema normativo, al paso que la reinserción les procura los beneficios
ofrecidos por el Estado.
La
eficacia de la reinserción depende en buena medida del cumplimiento de los
deberes a cargo del Estado, en particular el de asegurar condiciones óptimas y
necesarias para los que buscan reintegrarse, ello dentro del marco del
principio de la buena fe (art. 83 superior), y atendiendo a la confianza
legítima como elemento inherente de la desmovilización y el desarme. Como lo ha
señalado esta Corporación[120],
quien opta por la reinserción atendiendo el ofrecimiento del Gobierno nacional renuncia
a la confrontación armada y adquiere el derecho a reclamar los beneficios
prometidos.
El
objeto de los mecanismos que identifican la justicia transicional es el de
buscar soluciones a los conflictos que se dan entre la paz y la justica, es
decir, entre el deber de satisfacer el derecho de las víctimas y el imperativo
de obtener el cese de hostilidades.
En
un contexto de transición de un conflicto armado hacia una paz “estable y
duradera”, en el que comúnmente existen riesgos para el ejercicio de la
política, se presentan circunstancias dentro de las cuales determinados grupos
considerados vulnerables se ven abocados a riesgos de mayor intensidad
asociados a las actividades propias del debate político e ideológico. Las
víctimas del conflicto que se dedican a la política lo hacen en condiciones
especiales de debilidad respecto de los demás movimientos y partidos políticos,
por lo cual el Estado dada su obligación de garantizar la seguridad y de
promover la participación tiene el deber de brindarles especial protección.
En
consecuencia, los beneficios de reincorporación que se otorgan a los grupos
desmovilizados como los previstos en materia de seguridad, deben comprender
particularmente a las víctimas para que también ejerzan sus derechos políticos,
dado que están expuestas cotidianamente a mayores riesgos o circunstancias de
revictimización por el ejercicio de la política. Por tanto, si la Constitución,
los tratados internacionales de derechos humanos y el derecho internacional
humanitario establecen una protección reforzada a las víctimas, como lo recoge
el Acto Legislativo 01 de 2017 y lo reconoce el Acuerdo Final para la paz (considerando
dos, Decreto ley 895 de 2017) al señalar que constituyen el núcleo de la
actividad estatal en procesos de justicia transicional, es necesario reconocer
los mismos beneficios a las víctimas que quieran ejercer sus derechos políticos
individual o de forma colectiva[121].
10.2.1.3.
Finalmente,
el inciso tercero del artículo 2 del Decreto ley 895 de 2017 establece los
distintos enfoques que se tendrán en cuenta en el Sistema Integral de Seguridad,
disponiendo especialmente: (i) el territorial; (ii) el de género y (iii) el
étnico. Con relación a este último se indica que el Gobierno nacional
reglamentaría la materia con el fin de dar cumplimiento a la implementación del
enfoque étnico en el Sistema y que para ello “consultará la reglamentación
correspondiente con los grupos étnicos por medio de los procedimientos
existentes”.
Sobre
este inciso considera la Sala que es exequible porque el enfoque territorial,
de género y étnico se corresponde con los principios de autonomía de los entes
territoriales, del principio de diversidad étnica y cultural de la Nación (art.
7 superior) y del deber de las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva
participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración (inc.
final, art. 40 superior), como un grupo especialmente vulnerable que requiere
de políticas de prevención, promoción y protección para el ejercicio de la
política en condiciones de seguridad.
El
artículo 7 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer (1996) establece que las partes están en el deber
de “adoptar por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas
a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia”, además de encontrarse obligadas
según el literal b) de este artículo a “actuar con la debida diligencia para
prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujeres”.
Del
mismo modo, este enfoque de género debe tener en cuenta el principio de
distinción y el de humanidad dirigido especialmente a las mujeres como un
colectivo vulnerable y discriminado. En el Auto 092 de 2008 que hizo
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 sobre personas en situación de
desplazamiento, advirtió la Corte que las mujeres están expuestas a riesgos y afectaciones
específicas dentro del conflicto armado interno, por lo que se deben establecer
políticas diferenciadas y especiales que prevengan y protejan a este colectivo.
En
cuanto al enfoque étnico la ONIC manifestó que la norma deviene
inconstitucional por omisión de la consulta previa de acuerdo a los
lineamientos del Convenio 169 de la OIT. Al respecto, estima la Sala que el
legislador especial en materia de paz ha establecido que la consulta con los
grupos étnicos debe hacerse sobre la “reglamentación correspondiente”,
es decir, que cuando se busque proveer la reglamentación del enfoque étnico en
materia del Sistema Integral de Seguridad se debe previamente consultar a los
pueblos étnicos, para establecer un sistema de protección y seguridad para el
ejercicio de la política que se adecue a las particularidades y costumbres de
tales comunidades.
Entonces,
para la garantía del enfoque étnico en el decreto ley, al buscar proveer la
implementación o desarrollo normativo se debe cumplir previamente la consulta
previa a conforme a los estándares del Convenio 169 de la OIT y lo estatuido
por la jurisprudencia constitucional.
En
conclusión, atendiendo a las consideraciones expuestas, en particular a las que
demuestran el deber de protección especial a las víctimas dentro del marco de
la justicia transicional, el artículo 2 del Decreto ley 895 de 2017 será
declarado exequible. No obstante, es de recalcar el deber  de garantizar que las medidas
de prevención, protección y seguridad incluya a las víctimas que
participen en política y se encuentran  en riesgo en relación con el ejercicio
de sus derechos.
10.3.
Artículo 3.
“FINES DEL SISTEMA.
El Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política busca cumplir con un marco de garantías de los
derechos y libertades, fomentar la convivencia y la tolerancia, el respeto por
la vida y la libertad de pensamiento y opinión, para así fortalecer y
profundizar la democracia, adoptando mecanismos para promover la permanencia de
los líderes sociales en sus territorios y brindar garantías de no repetición.”
10.3.1.
Examen de constitucionalidad
El
artículo 3 del decreto ley establece que los fines del Sistema Integral de
Seguridad son los de (i) establecer un marco de garantías de los derechos y
libertades, (ii) fomentar la convivencia y la tolerancia, (iii) el respeto por
la vida y la libertad de pensamiento y opinión con la finalidad de fortalecer y
profundizar la democracia, adoptando mecanismos para promover la permanencia de
los líderes sociales en sus territorios y brindar garantías de no repetición.
Considera
la Sala que este artículo es exequible dado que se aviene a la Constitución,
los tratados internacionales y la jurisprudencia de esta Corte, que como se ha
venido diciendo establece que el derecho a la seguridad para el ejercicio de la
política lo que tiende es a proteger individual y colectivamente a las personas
más vulnerables para el ejercicio de sus derechos políticos, así como la vida,
la integridad personal, la libertad de opinión y pensamiento, expresión y
libertad ideológica y política, pluralismo, democracia, entre otros.
De
lo que se trata es de dotar de mecanismos para la prevención y promoción de la
protección de personas o colectivos que pueden tener riesgos en el ejercicio de
sus derechos, especialmente en un contexto de transición de un conflicto armado
hacia una paz “estable y duradera”, en donde se busca fortalecer
institucionalmente el sistema democrático para que las reivindicaciones
políticas y sociales no se hagan con el uso de las armas y la violencia.
Igualmente,
al establecer la norma que la finalidad del Sistema es la protección de los
líderes sociales en sus territorios y brindar garantías de no repetición, no
quiere decir que no se protejan individual o colectivamente a otros grupos de
personas vulnerables o en riesgo para el ejercicio de sus derechos políticos,
como las víctimas del conflicto armado interno, los indígenas, las mujeres y
otros colectivos que son sujetos de especial protección constitucional en
materia del derecho a la seguridad personal y colectiva en el ejercicio de los
derechos políticos.
Resalta la Corte que se haya
establecido como uno de las finalidades del Sistema la garantía de la no
repetición, que es uno de los cuatro derechos de las víctimas que han sido
consagrados en los tratados de derechos humanos, en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos[122] y en la
propia jurisprudencia de la Corte Constitucional[123],
que ha sido definida como aquellas acciones que tienen como finalidad, por una
parte, impedir que se vuelvan a realizar las conductas que afectaron los
derechos de las víctimas, las cuales se deben adecuar a la magnitud y naturaleza
de la ofensa y, por otra, la obligación del Estado de prevenir las graves
violaciones de los DDHH a través de medidas jurídicas, políticas,
administrativas y culturales que permitan la protección de los derechos[124].
Sin embargo, además de la no repetición considera
la Sala que se debe garantizar en el Sistema los otros derechos de las víctimas
relacionados con el derecho a la verdad, la justicia y la reparación integral,
para que se entienda que el Sistema Integral de Seguridad procura la reparación
integral de las víctimas en el conflicto armado con el ejercicio de los
derechos políticos.
10.4. Artículo 4.
“ELEMENTOS
DEL SISTEMA.
Constituyen
elementos del sistema, sin perjuicio de las funciones y competencias que
constitucional, legal y reglamentariamente se encuentren asignadas a las
diferentes autoridades públicas:
1.
La adecuación normativa e institucional, que comprenderá: i) la creación de la
Instancia de Alto Nivel, ii) la revisión del marco normativo para elevar el
costo de los delitos contra quienes ejercen política y iii) el fortalecimiento
de las capacidades de investigación y judicialización por dichas conductas.
2.
La prevención que conlleva: i) fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas y los
mecanismos preventivos de seguridad con enfoque territorial y de género y
medidas de prevención contenidas en los programas integrales de seguridad.
3.
La protección que comprende, entre otras las siguientes medidas: i) El Programa
de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o
partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las
FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los
anteriores a cargo de las entidades competentes, ii) una Mesa Técnica de
Seguridad y Protección, iii) un Plan Estratégico de Seguridad y Protección, un
Cuerpo de Seguridad y Protección, iv) Programa de Protección para
organizaciones políticas declaradas en oposición, v) Programa de Protección
Colectiva.
4.
La evaluación y seguimiento a través de: i) un Sistema de Planeación,
Información y Monitoreo Interinstitucional y ii) una Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección.”
10.4.1.
Examen
de constitucionalidad
Con
este dispositivo el legislador especial precisa los denominados elementos del
Sistema Integral de Seguridad, aclarando que su creación no significa
afectación para las funciones y competencias que la Constitución, la ley y los
reglamentos asignan a las diferentes entidades e instituciones vinculadas con
los propósitos fijados en el decreto ley que se revisa. El diseño así dispuesto
tiene soporte, entre otros, en los artículos 1, 2 y 113 de la Constitución,
considerando que desarrolla valores como la dignidad humana, la solidaridad y
la prevalencia del interés general, al tiempo que busca realizar fines
esenciales del Estado como garantizar la efectividad de los derechos y deberes
consagrados en la Carta, además de diseñar una estructura institucional y
administrativa que pone en funcionamiento a varios órganos estatales para que
su interacción armónica sirva eficazmente a realizar el derecho a la paz
previsto en el artículo 22 superior.
Los
cuatro elementos: (i) adecuación normativa e institucional; (ii) prevención;
(iii) protección; y (iv) evaluación y seguimiento, enuncian la estructura que
paulatinamente es desarrollada a lo largo de los siguientes artículos que
integran el Decreto ley 895 de 2017. Así, el numeral primero, sobre adecuación
normativa e institucional, menciona: i) la creación de la Instancia de Alto
Nivel (art. 6 del decreto ley); (ii) la revisión del marco normativo para
elevar el costo de los delitos contra quienes ejercen política (art. 7, num. 10
del decreto ley); y (iii) el fortalecimiento de las capacidades de
investigación y judicialización por dichas conductas (art. 7, num. 8).
El
numeral segundo del artículo 4 trata de la prevención como elemento del Sistema;
allí se menciona el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas y los
mecanismos preventivos de seguridad con enfoque territorial y de género y
medidas de prevención contenidas en los programas integrales de seguridad,
materia que tiene desarrollo, entre otros, en el artículo 17 del decreto ley que
trata del Sistema de Alertas Tempranas, mediante el cual el Gobierno nacional,
en coordinación con la Defensoría del Pueblo, precisará el sistema de
prevención y alerta para la reacción rápida ante la presencia, operaciones y/o
actividades de las organizaciones, hechos y conductas criminales que pongan en
riesgo la construcción de la paz.
El
enfoque territorial y de género en materia de prevención también es
desarrollado por el decreto ley, particularmente por el artículo 14 que prevé “el
programa integral de seguridad para las comunidades y organizaciones en los
territorios”, destinado a garantizar la seguridad a los líderes,
dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales, populares,
étnicas y de género. Los artículos 4 y 14 del decreto ley son acordes con la
preocupación de garantizar la seguridad y la protección en las diferentes áreas
de la geografía nacional (enfoque territorial), como también en la necesidad de
brindar protección preferencial a las mujeres dada su condición de
vulnerabilidad (enfoque de género).
El
numeral tercero, la protección como elemento del Sistema, comprende: i) el
Programa de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento
o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes
de las FARC-EP que se incorporen a la vida civil y a las familias de los
mencionados, es desarrollado, entre otros, en el artículo 12 que trata
expresamente esta materia. El ítem ii) del numeral tercero menciona la Mesa
Técnica de Seguridad y Protección, también citada en el artículo 13 como
instancia ante la cual serán tramitados los asuntos relacionados con la
presunción de riesgo extraordinario. El iii) menciona el Plan Estratégico de
Seguridad y Protección, un Cuerpo de Seguridad y Protección, materias que
expresamente no son desarrolladas en el decreto ley que se examina, pero que
son afines con el contenido del mismo. Los ítems iv) y v) están relacionados
con el Programa de Protección para organizaciones políticas declaradas en
oposición y el Programa de Protección Colectiva, respectivamente, asuntos que
son tratados en los artículos 16 (seguridad para los miembros de las
organizaciones políticas que se declaren en oposición) y que en forma genérica
aparecen mencionados en el artículo 7º, numerales 2º, 3º, 4º y 5º.
El
numeral 4 del artículo 4 menciona la evaluación y seguimiento como elemento del
Sistema, asignando para su desarrollo: i) un Sistema de Planeación, Información
y Monitoreo Interinstitucional, acompañado de ii) una Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección, ítems que son
desarrollados, entre otros, en el artículo 10 del decreto ley que trata de la
Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de
Protección.
Como
se dijo, el artículo 4 enuncia cuatro elementos del Sistema que gradualmente
son desarrollados por el Decreto ley 895 de 2017, sin que la Sala encuentre
objeciones sobre la exequibilidad del mismo. Respecto de las observaciones
formuladas por
el
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, en cuanto a la presunta
discriminación originada en el numeral 3 del artículo 4 por no incluir a las
víctimas ni a las personas que la representan, la Corte considera que ellas son
válidas pero que también pueden ser resueltas mediante la lectura integral del decreto
ley, con la precisión según la cual la protección como elemento del Sistema no
comprende un listado taxativo de beneficiarios, si se tiene en cuenta que el
legislador especial previó en el ítem iv) del numeral 3 un Programa de
Protección Colectiva que deberá incluirlos y garantizarles la debida y adecuada
seguridad personal, por tratarse, como se ha dicho, de personas altamente
vulnerables y, por tanto, sujetos de especial protección constitucional.
10.5. Artículo
5.
“INSTANCIAS DEL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA
EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
Las
instancias que hacen parte del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, son las siguientes:
1.
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
2.
La Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política.
3.
El Delegado presidencial.
4.
La Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de
Protección.
5.
El Comité de Impulso a las Investigaciones.
6.
Los Programas de Protección contemplados en el presente decreto-ley.
7.
Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida.
PARÁGRAFO
1o. El Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la
Estigmatización, se diseñará y ejecutará por el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia.
PARÁGRAFO
2o. Las instituciones del Estado trabajarán de manera coordinada y promoverán
la corresponsabilidad para garantizar la efectividad de las medidas adoptadas
en el marco de este Sistema.”
10.5.1.
Examen de constitucionalidad
El artículo 5 enlista las instancias,
esto es, las autoridades públicas, comités y programas, que conforman el
Sistema Integral de Seguridad a través del cual se promoverá y garantizará el
ejercicio de dicha actividad a los ciudadanos que hayan sido elegidos
popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes comunitarios,
comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de
derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo movimiento o
partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal, así como de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida
civil.
La estructura orgánico-administrativa
establecida para proteger los derechos humanos de quienes ejercen política o
realizan actividades de defensa de los derechos humanos es una manifestación
del cumplimiento del deber del Estado de garantizar la efectividad de las
garantías superiores de los asociados al otorgarles las
condiciones necesarias para su realización.
La creación y puesta en marcha de las
instancias del Sistema en el marco de un proceso de transición fortalece la
democracia participativa mediante la acción concurrente y coordinada de las
diferentes autoridades públicas, garantizando el derecho-deber de los
ciudadanos de participar en el diseño y funcionamiento del Estado[125].
Las
instancias del Sistema se avienen a los fines del
Estado, a los principios democrático y de seguridad previstos en la
Constitución y, además, atiende a los compromisos establecidos en el punto 2
del Acuerdo Final sobre “participación política:
apertura democrática para construir la paz”, en el que se acordó la
implementación de medidas que condujeran a una plena participación política y
ciudadana de todos los sectores políticos y sociales, incluyendo medidas para
garantizar la movilización y participación en los asuntos de interés público,
así como facilitar la constitución de nuevos partidos y movimientos políticos
con la garantía de participación en condiciones de seguridad[126].
Ahora bien, en el escrito de
intervención la Consultoría para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento -CODHES- afirmó que en el artículo bajo estudio se
incurrió en omisión legislativa que vulnera el principio de igualdad, al
no incluir el acceso de las víctimas en las garantías para la promoción y
protección de la persona, el respeto por la vida y la libertad de pensamiento y
opinión. Tal como se dijo al examinar la constitucionalidad del artículo 2, las
víctimas son beneficiarias del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, en la medida que el decreto ley impone a
distintas autoridades e instituciones del Estado el deber de propender por la
seguridad[127] y protección de
los beneficiarios del referido sistema[128].
En
orden a lo expuesto, la Corte no encuentra ningún reparo de constitucionalidad
en la creación de las instancias del Sistema Integral de Seguridad para
el Ejercicio de la Política, por lo que el artículo 5 será declarado exequible.
10.6. Artículo
6.
“INSTANCIA DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRAL DE
SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
Créase
la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, cuyo objeto será la implementación del Sistema de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, la cual estará integrada, así:
1.
El Presidente de la República y/o su delegado.
2.
El Ministro del Interior.
3.
El Ministro de Defensa Nacional.
4.
El Ministro de Justicia y del Derecho
5.
El Comandante de las Fuerzas Militares.
6.
El Director de la Policía Nacional.
7.
El Consejero Presidencial para los Derechos Humanos
8.
El Director de la Unidad Nacional de Protección (UNP).
9.
Participación permanente del nuevo movimiento político que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad política legal.
PARÁGRAFO
1. Si el Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales,
decide asignar al Vicepresidente de la República la función de asistir como
miembro de la Instancia de Alto Nivel, el Vicepresidente de la República
presidirá la Instancia de Alto Nivel, en ausencia del Presidente de la República.
PARÁGRAFO
2. Se garantizará la participación de los partidos y movimientos políticos
especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de
organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales,
incluidos los de las mujeres.
PARÁGRAFO
3. Cuando se considere pertinente, podrán ser invitados a las sesiones de la
instancia, un delegado de las organizaciones internacionales de derechos
humanos con presencia en Colombia y otros delegados de entidades del Estado y órganos
judiciales y de control, como el Director del Sistema de Alertas Tempranas de
la Defensoría del Pueblo.”
10.6.1. Examen de
constitucionalidad
El
artículo en cita crea
la
Instancia de Alto Nivel del Sistema cuyo objeto será la implementación del mismo
y señala las autoridades y demás miembros que lo conforman.
En
cuanto a la participación de las autoridades públicas que enlista la norma bajo
estudio, la Corte advierte que la Instancia de Alto Nivel no crea una nueva
entidad pública ni altera el funcionamiento de las existentes, puesto que se
trata de una representación de distintos órganos estatales establecidos a fin
de lograr la articulación, coordinación y seguimiento del Sistema.
Lo
anterior constituye una evidente manifestación de la colaboración armónica de
las diferentes entidades públicas para lograr los fines del Estado de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, así como facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación, asegurando la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
La
inclusión de las autoridades establecidas en los ocho primeros numerales del
artículo obedece al reparto de las distintas competencias constitucionales asignadas
al Ejecutivo y organizadas según la especialidad, lo cual garantiza que la
instancia contribuya verdaderamente a la promoción, prevención y protección de
la democracia participativa de los ciudadanos
que hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil.
Como
lo advierte el Ministerio Público, la conformación de la Instancia de Alto
Nivel refleja el objeto y fines por los cuales se creó el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política, ya que se han hecho concurrir
autoridades que poseen un alto grado de incidencia frente a la implementación
de la paz, la protección de dicha política pública y de los derechos humanos,
la persecución del delito y la participación del movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP, además de incluir a ciertos integrantes por
razones técnicas.
En
ese orden de ideas, la Sala Plena no encuentra reparo alguno respecto de los
ocho primeros numerales del artículo 6 del Decreto ley 895 de 2017, los cuales
serán declarados exequibles.
No
obstante, en relación con el numeral 9 del artículo bajo examen el Comité
Nacional de las Víctimas de la Guerrilla solicitó incluir en la Instancia de
Alto Nivel del Sistema Integral a las organizaciones, representantes, voceros
de víctimas de las FARC-EP para que al igual que sus victimarios participe en
forma permanente y desde allí se facilite su interlocución con las demás
instancias creadas en el decreto ley, con miras a que se hagan efectivos sus
derechos a la seguridad y no sean discriminadas en su protección.
La
Corporación Viva la Ciudadanía advirtió la vulneración del principio de igualdad
y, en virtud de ello, solicitó que se incluya en el artículo 6 a los
beneficiarios del Sistema, a los integrantes de partidos o movimientos
políticos y en especial los que se declaren en oposición, a los del partido o
movimiento de las FARC-EP, a los integrantes de comunidades rurales y de
organizaciones sociales, de mujeres, defensores de derechos humanos y de
víctimas.
Asimismo,
la Procuraduría General de la Nación señaló que el numeral 9 del artículo 6
plantea una indeterminación respecto del número de miembros y el lapso durante
el cual habrá participación del partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, lo cual considera resulta
inconstitucional por omisión legislativa relativa al trasgredir los principios
de certeza, seguridad jurídica, debido proceso administrativo e igualdad. Por
lo anterior, sostuvo que corresponde determinar numérica y temporalmente la
participación de los miembros del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal que concurran a la
instancia, por lo que solicita que se condicione a que solo un miembro será el
que acuda, y deberá ser mientras conserve la personería jurídica. Igualmente,
debe garantizarse la participación a cada uno de los partidos políticos
otorgándoles un escaño en la conformación de la instancia.
Para
la Corte en cuanto a la presunta discriminación originada en la falta de inclusión
de los integrantes de comunidades rurales y de organizaciones sociales, mujeres,
defensores de derechos humanos y víctimas en la Instancia de Alto Nivel del
Sistema, observa la Corte que los argumentos de los intervinientes no son de
recibo en razón a que el parágrafo 2 del artículo 6 establece que “Se garantizará
la participación de los partidos y movimientos políticos especialmente de
aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de organizaciones de
víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales, incluidos los de las
mujeres”.
Lo
anterior quiere decir que al igual que el partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, los
integrantes de comunidades rurales y de organizaciones sociales, mujeres,
defensores de derechos humanos y víctimas tendrán participación en la Instancia
de Alto Nivel, quienes obligatoriamente y en cumplimiento de los instrumentos
internacionales sobre procesos de justicia transicional, deberán ser convocados
en iguales condiciones que los demás miembros para que puedan gestionar sus
intereses.
De
otra parte, como lo expuso el Ministerio Público, la previsión del numeral 9
del artículo 6 según la cual habrá “participación permanente del nuevo
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal”,
trae consigo un problema de constitucionalidad al trasgredir el
principio-derecho de igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta Política,
en cuanto le permite actuar en forma permanente a esa colectividad, además de
incorporar a un partido político a una instancia pública del Estado. De esta manera,
la calidad de participante implica la posibilidad de ser escuchado con el fin
de exponer sus opiniones.
Teniendo
en consideración que en relación con la personería jurídica del movimiento o
partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal,
el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017, "por medio del cual se
regula parcialmente el componente de reincorporación política del acuerdo final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera", dispuso:
“Artículo Transitorio 1. Una vez
finalizado el proceso de dejación de las armas por parte de las FARC-EP, en los
términos del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se
reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Para esos efectos, finalizado el proceso
de dejación de las armas, los delegados de las FARC EP en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final,
manifestarán y registrarán formalmente ante el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces la decisión de su transformación en partido o movimiento
político, el acta de constitución, sus estatutos, el código de ética, la
plataforma y la designación de sus directivos, así como su compromiso con la
equidad de género conforme: a los criterios constitucionales de paridad.
alternancia y universalidad en el funcionamiento y organización interna. En
virtud de este acto formal, el partido o movimiento político, con la
denominación que adopte, será inscrito para todos los efectos y en igualdad de
condiciones como un partido o movimiento político con personería jurídica.
El partido o movimiento político
reconocido deberá cumplir los requisitos de conservación de la personería
jurídica, y estará sujeto a las causales de pérdida de la misma previstas para
los demás partidos y movimientos políticos de conformidad con la Constitución y
la ley, salvo la acreditación de un determinado número de afiliados, la
presentación a certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación,
durante el tiempo comprendido entre la fecha de su inscripción en el registro
único de partidos y movimientos políticos y el 19 de julio de 2026. Después de
esta fecha se le aplicarán las reglas establecidas para todos los partidos o
movimientos políticos. El reconocimiento de la personería jurídica atribuirá al
nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o
movimientos políticos con personería jurídica”.
En
ese orden, la expresión “participación permanente” del numeral 9
se declarará exequible en el entendido que no implica la calidad de integrante
de la instancia allí regulada.
10.7. Artículo 7.
“FUNCIONES DE LA INSTANCIA DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POLÍTICA.
La
Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad tendrá a su cargo,
sin perjuicio de las funciones y competencias que constitucional, legal y
reglamentariamente se encuentren asignadas a las diferentes autoridades
públicas, las siguientes funciones:
1.
Garantizar la implementación, funcionamiento y articulación del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
2.
Establecer mecanismos de interlocución permanente con los partidos y
movimientos políticos y movimientos sociales, especialmente los que ejerzan la
oposición, y el nuevo movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como las comunidades rurales en el territorio.
3.
Servir de espacio de interlocución y seguimiento a las condiciones de seguridad
y protección de los integrantes de los partidos y movimientos políticos y,
especialmente los que ejerzan la oposición, defensores de derechos humanos y el
nuevo movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal y de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil.
4.
Promover, en coordinación con las entidades del Estado competentes, la adopción
de las medidas que permitan la puesta en marcha de los Programas de Protección,
entre ellos el Programa Integral de Protección para Comunidades Rurales, el
Programa de Protección Integral para las FARC-EP o el nuevo partido o
movimiento que surja de su tránsito a la actividad política legal y el Programa
para organizaciones políticas declaradas en oposición y su debida
implementación.
5.
Proponer las directrices para la adopción de un sistema de información,
planeación, monitoreo, seguimiento y evaluación del Sistema con carácter
interinstitucional y representación de los partidos y movimientos políticos,
que permita realizar una evaluación de desempeño y de resultados, y ajustar la
estrategia y procedimientos para garantizar las condiciones de seguridad en el
ejercicio de la política.
6.
Proponer los lineamientos y directrices para el funcionamiento de la Comisión
de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema y del Comité de Impulso a
las Investigaciones por los delitos contra quienes ejercen la política.
7.
Servir como eje articulador con otras instituciones del Estado como la
Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría
General de la Nación.
8.
Formular recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades
investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten contra
quienes ejercen la política.
9.
Sugerir acciones en materia de seguridad, prevención y protección para los
sujetos o destinatarios de las medidas integrales previstas en este decreto.
10.
Revisar el marco normativo para elevar los costos de los delitos contra quienes
ejercen la política, y una vez realizado sugerir las normas y medidas
necesarias para la adecuación normativa e institucional.
11.
Coordinar con las autoridades departamentales y municipales, el seguimiento a
manifestaciones criminales, incluyendo la recepción de reportes y denuncias,
que contribuya a complementar el esfuerzo estatal.
12.
Proponer mecanismos de articulación institucional por parte de las entidades
que participen del Sistema Integral.
13.
Presentar un informe periódico de rendición de cuentas que ilustre los logros y
avances de las acciones desarrolladas.
14.
Dictar su propio reglamento.”
10.7.1. Examen de
constitucionalidad
Las
funciones de la Instancia de Alto Nivel del Sistema son una expresión de la
disposición constitucional del artículo 113 superior, en virtud del cual “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, entre ellos,
el asegurar la efectiva realización de los derechos y deberes de los asociados,
mantener un orden justo y alcanzar la paz. En otras palabras, el artículo 7 del
Decreto ley 895 de 2017 es el desarrollo de principios constitucionales de
democracia, seguridad, paz y vida reconocidos en la Constitución y en el orden
internacional de los derechos humanos.
Las
funciones previstas garantizan el ejercicio seguro de la política en un
escenario de postconflicto lo cual hace efectivo el derecho a la participación
de los ciudadanos y fomenta la cultura y los valores de la democracia, la
tolerancia y la solidaridad.
A juicio de la Corte el artículo 7 tiene como trasfondo la
realización del principio democrático, al establecer distintas formas,
mecanismos o medidas para salvaguardar los derechos políticos[129] y la
participación ciudadana como manifestación de los mismos, en aplicación de lo
dispuesto en los artículos 40 constitucional, 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y 6 de la Carta Democrática Interamericana.
Así mismo, la disposición en estudio se encuentra en armonía con lo
dispuesto en el artículo 95 de la Constitución que establece entre las
obligaciones de todas las personas en Colombia “Defender y difundir los
derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica”, la cual se
desprende del propio preámbulo de la Carta al disponer que su finalidad es la
de “asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”. En suma, el
respeto y defensa de los derechos humanos y, puntualmente, de los actores
políticos que legitiman un Estado social de derecho.
De
otra parte, de las funciones de proposición, articulación, formulación,
revisión y coordinación debe destacarse el numeral 7 que está dado en  “servir como eje
articulador con otras instituciones del Estado como la Defensoría del Pueblo,
la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación”, porque
permite activar, en coordinación y concurrencia con distintos órganos por fuera
del Sistema Integral de Seguridad, planes, medidas y programas tendientes a
garantizar el efectivo ejercicio de los derechos políticos de los beneficiarios
del Sistema cuando las demás previsiones hayan fracasado o sean insuficientes
para prevenir o conjurar las amenazas o agresiones sobre quienes
hayan sido elegidos popularmente o se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil.
Lo anterior es necesario para dotar de
mayores herramientas al Sistema Integral de Seguridad, porque en el pasado
Colombia vivió experiencias de reincorporación a la vida civil y de ejercicio
legal de la política donde el ambiente de violencia, discriminación e
intolerancia desbordó la institucionalidad, según se ha explicado, el caso de
la Unión Patriótica[130],
resultando condenado el Estado por no brindar la debida protección en orden al
contexto político-social[131].
Lo expuesto deja en evidencia que el
artículo 7 del Decreto ley 895 de 2017 replica el deber constitucional del
Estado de garantizar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos fundamentales,
entre ellos, el de ejercer la política y la defensa de la vida como valor
primordial, para lo cual se puede servir de distintas instituciones y medidas o
programas que en todo caso los promuevan y salvaguarden de manera efectiva.
Ahora
bien, el Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla solicitó la
inexequibilidad al advertir que los numerales 3, 4, 6, 8, 10 y 11 del artículo no
cobijan medidas protectoras, investigativas y de propuestas de lineamientos a
favor de las víctimas. Por su parte, la Misión de
Observación Electoral -MOE- estimó que las medidas del numeral 2 de esta
disposición deben estar en armonía con los actores enunciados en el artículo 2
del decreto ley, esto es “quienes hayan
sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición, líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y sus miembros, líderes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, así como de sus integrantes en proceso de
reincorporación a la vida civil”.
Además, consideró que “si el numeral 2 del artículo 7 se entiende como el
desarrollo del parágrafo 2 del artículo 6, resulta caprichoso y contradictorio
excluir a ciertas organizaciones de su funcionamiento”.
En
cuanto a los reparos formulados por el Comité de Victimas de la Guerrilla la Corte
encuentra que no existe mérito para declarar la inexequibilidad de tales
segmentos normativos, por cuanto la normativa que prevé las funciones de la
Instancia de Alto Nivel no es excluyente con las víctimas; por el contrario, la
lectura integral del artículo 7 permite evidenciar que prevé el establecimiento
de mecanismos favorables a todos los partidos y movimientos políticos, como
también a movimientos sociales como las organizaciones de víctimas que deberán
ser escuchadas y su reclamaciones atendidas por la Instancia de Alto Nivel del
Sistema Integral.
El
anterior argumento es válido para responder a la objeción formulada por el MOE,
reiterando que las víctimas del conflicto -como quedó expuesto en el fundamento
6 de esta providencia-, en cuanto constituyen un sector social altamente
vulnerable, gozan del derecho a presentar reclamaciones y a que estas sean
oportunamente respondidas por la Instancia de Alto Nivel.
Conforme
a lo expuesto, la Corte no encuentra reparos de constitucionalidad en el
artículo 7, por lo que será declarado exequible.
10.8. Artículo 8.
“SECRETARÍA TÉCNICA DE LA INSTANCIA DE ALTO NIVEL.
La
Secretaría Técnica de la Instancia de Alto Nivel será ejercida por un Delegado
Presidencial quien será un servidor público del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República de libre nombramiento y remoción por parte del
Presidente de la República.”
10.8.1. Examen de
constitucionalidad
La
citada previsión normativa establece que será un delegado del Gobierno nacional
quien ejercerá la Secretaría Técnica de la Instancia de Alto Nivel, ocupando un
empleo público de libre nombramiento y remoción adscrito al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, lo cual se ajusta a la
clasificación de los servidores públicos prevista en el artículo 123 de la
Constitución, bajo los derechos y deberes que se derivan.
En
ese orden, la definición de la naturaleza del cargo público que ejercerá el
Secretario Técnico corresponde a la estructura orgánica de la Instancia de Alto
Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el
cual, se reitera, se ajusta a los fines del Estado y constituye una expresión
de la coordinación y corresponsabilidad de las autoridades públicas para
facilitar y asegurar la implementación  y desarrollo de los puntos 2.1.2 y 3.4
del Acuerdo Final.
Conforme
con lo anterior, no se observa ningún reparo de constitucionalidad, por lo que
el artículo 8 será declarado exequible.
10.9. Artículo 9.
“FUNCIONES DE LA SECRETARÍA TÉCNICA.
Corresponde
a la Secretaría Técnica, ejercer las siguientes funciones:
1.
Coordinar el Sistema de Planeación, Información y Monitoreo de los mecanismos
de interlocución permanente con los partidos y movimientos políticos,
especialmente los que ejercen la oposición, y el nuevo movimiento que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal que establezca la
Instancia de Alto Nivel.
2.
Hacer seguimiento a las medidas de protección y seguridad que se adopten en el
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
3.
Mantener, bajo las orientaciones de la Instancia de Alto Nivel, una
interlocución permanente con los integrantes de los partidos y movimientos
políticos, defensores de derechos humanos, incluyendo el partido político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal y de los integrantes de
las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil.
4.
Hacer seguimiento a los Programas de Protección Integral.
5.
Las demás que le sean delegadas o sean inherentes a las actividades que
desarrollará como Delegado Presidencial.”
10.9.1. Examen de
constitucionalidad
La
Secretaría Técnica de la Instancia de Alto Nivel del Sistema hace parte del
componente de evaluación y seguimiento del mismo, en tal virtud tiene funciones
de: (i) coordinación con otras instancias, (ii) interlocución y (iii)
seguimiento a programas y medidas de protección, las cuales facilitan y
posibilitan el ejercicio libre y seguro de la política, materializando el
derecho de los ciudadanos a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político de forma segura, sin que
se encuentren bajo amenaza las demás garantías constitucionales, contribuyendo
al fortalecimiento de la democracia y al cumplimiento de los fines esenciales
del Estado.
Lo anterior aunado a que en el contexto de un proceso transicional,
es deber del Estado facilitar la reincorporación efectiva de los miembros de
las FARC-EP que se acogieron al Acuerdo Final, a través de medidas para lograr
un tránsito confiable a la vida civil, lo cual es una manifestación de la paz
como valor, deber y derecho constitucional.
En el marco del postconflicto la evaluación y el seguimiento
del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política son garantías
de que el proceso e implementación del Acuerdo de Paz se efectúe dentro del
marco de la buena fe y la confianza legítima que es predicable respecto de los
excombatientes tras la desmovilización y el desarme, porque al reinsertarse en
virtud del ofrecimiento gubernamental han renunciado a la confrontación armada
y reconocido que el Estado tiene el monopolio de la fuerza, de ahí que sea
necesario que se dispongan mecanismos y medidas de seguridad no solo para
quienes se reincorporan sino para todos los actores políticos incluyendo a las
víctimas[132].
En
esa medida, las inquietudes generadas por la Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- que
reclama la inclusión de las víctimas en la interlocución permanente que deberá mantener
la Secretaría Técnica, y la Misión de Observación Electoral -MOE- al
señalar que fueron excluidos los líderes comunitarios, comunidades rurales,
organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y los
movimientos sociales como actores destinatarios de los mecanismos de
interlocución; resultan válidas y, por tanto, deben entenderse comprendidas como
puede desprenderse del contexto del decreto ley en que se inserta la
disposición acusada, no siendo necesario condicionamiento alguno.
Lo
anterior encuentra asidero jurídico en los tratados internacionales que en el
marco de un proceso transicional para superar un conflicto interno protegen
tanto a los excombatientes como a las víctimas y demás actores sociales, máxime
cuando ejercen actividades políticas[133].
Así
las cosas, el
artículo 9 será declarado exequible. La Corte resalta la importancia de las víctimas como
sector social o grupo altamente vulnerable, precisando que la Secretaría
Técnica al ejercer las funciones previstas en el artículo 9 deberá tenerlas en
cuenta en
el proceso de participación en política, así como a los líderes
comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o
defensoras de derechos humanos y los movimientos sociales, dadas
las condiciones de sujetos de especial protección constitucional.
10.10. Artículo 10.
“COMISIÓN
DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN.
El
Gobierno Nacional implementará y pondrá en marcha una Comisión de Seguimiento y
Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política, con el fin de hacer seguimiento a los avances en el
desmantelamiento de organizaciones criminales y de todas aquellas que amenacen
el ejercicio de la política. La Comisión contará con representación de partidos
y movimientos políticos. Todo lo anterior, sin perjuicio de las funciones y
competencias que constitucional, legal y reglamentariamente se encuentre
asignadas a las diferentes autoridades públicas.
La
comisión presentará un informe anual del seguimiento y la evaluación realizada,
con recomendaciones para el ajuste del sistema.
Dicha
comisión contará con un sistema de planeación, información y monitoreo con
carácter interinstitucional y representación de los partidos y movimientos
políticos, que permita realizar una evaluación de desempeño y de resultados, y
a la vez ajustar la estrategia de procedimientos para garantizar las
condiciones de seguridad en el ejercicio de la política.
Este
sistema incluirá información específica sobre los riesgos y amenazas contra la
participación y representación política, social y comunitaria de las mujeres.
Dicho sistema tendrá acompañamiento permanente de organizaciones humanitarias
de tipo internacional que se acuerden con los partidos y movimientos políticos.
10.10.1.
Examen
de constitucionalidad
De
acuerdo con el artículo 2 superior, constituye un fin esencial del Estado
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas que les
afecten y en la vida política. Por su parte, el artículo 40 consagra la
posibilidad para todo ciudadano de “participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político”, lo que confiere una serie de
prerrogativas que incluyen el derecho a elegir y ser elegido, así como la
posibilidad de tomar parte en las elecciones y otras formas de participación
democrática. El ejercicio de estas prerrogativas supone un contexto en el que
las libertades de expresión y actuación de los miembros de los partidos y
movimientos políticos puedan realizarse sin temor a represalias o amenazas por
el ejercicio de una actividad política.
La
norma contempla que la Comisión de Seguimiento y Evaluación  a través de un
sistema de planeación, información y monitoreo con carácter interinstitucional
y representación de los partidos y movimientos políticos, pueda realizar una
evaluación de desempeño y de resultados del sistema de protección, a la vez que
proponga ajustes a los procedimientos para garantizar las condiciones de
seguridad en el ejercicio de la política. Fruto de esa evaluación permanente,
la Comisión preparará un informe anual de seguimiento con recomendaciones
puntuales a las autoridades que permitan conjurar las amenazas contra los
miembros de los partidos.
En
ese sentido, la Sala encuentra que la composición de la Comisión de Seguimiento
y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política no resulta contraria a la Constitución, puesto que se ajusta al
ordenamiento superior y desarrolla lo establecido en el Acuerdo Final previsto
en el punto 2.1.2.1 (d).
De
otro lado, algunos de los intervinientes[134]
plantean la necesidad de declarar la exequibilidad en el entendido que se
permita la participación de los integrantes de las comunidades rurales,
organizaciones sociales y de mujeres, y las organizaciones de derechos humanos
y de víctimas en la conformación del Comité.
Al
respecto la Corte considera que los órganos que conforman el Sistema Integral
de Seguridad, además de escuchar a los partidos y movimientos políticos tienen
el deber de atender y responder las peticiones formuladas por este segmento
poblacional, y para garantizar su participación la Instancia de Alto Nivel del
Sistema determinará cuál de las organizaciones que a éstas representan harán
parte de dicha Comisión.
En
cuanto a la ampliación de los destinatarios la Corte encuentra que en el
Decreto ley 895 de 2017 existe otra previsión destinada a garantizar la
seguridad de dichos ciudadanos. Así, el artículo 14 contempla la creación de un
“Programa Integral de Seguridad para las comunidades y organizaciones de los
territorios”, cuyos destinatarios comprende a los “líderes, dirigentes,
representantes y activistas de organizaciones sociales, populares, étnicas, de
mujeres y de género a cargo del Ministerio del Interior en los territorios,
incluyendo las garantías de seguridad para defensores y defensoras de derechos
humanos”.
Finalmente,
la Sala considera que la expresión “y de todas aquellas que amenacen
el ejercicio de la política” a que hace alusión la norma bajo
examen, solo constituye un desarrollo del mandato constitucional derivado del
artículo 2 de la Constitución que establece “las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas”; en este caso, de
cualquier amenaza que atente contra la integridad y la vida de los miembros de
los partidos y movimientos políticos. Así, la expresión no puede ser entendida
como un obstáculo para que los ciudadanos expresen el disenso frente a sus
dirigentes. El reconocimiento de múltiples formas de pensar y entender el
Estado admite la posibilidad de expresar el punto de vista propio, que puede
resultar antagónico con el proyecto que desarrollan algunos partidos o
movimientos políticos.
En
suma, el artículo 10 del Decreto ley 895 de 2017 será declarado exequible.
10.11. Artículo 11.
“COMITÉ
DE IMPULSO A LAS INVESTIGACIONES POR DELITOS CONTRA QUIENES EJERCEN LA
POLÍTICA.
Se
creará un Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra quienes
ejercen la política y aquellos que atenten especialmente contra quienes se
declaren en oposición, y defensores de derechos humanos, el cual tendrá en
cuenta el enfoque de género. Todo lo anterior, sin perjuicio de las funciones y
competencias que constitucional, legal y reglamentariamente se encuentren
asignadas a las diferentes autoridades públicas.
10.11.1.
Examen
de constitucionalidad
La
disposición contempla la creación de un grupo de trabajo que, en desarrollo del
principio constitucional de coordinación y con un enfoque de género, tendrá
como propósito impulsar y colaborar con las investigaciones por delitos
cometidos contra los actores políticos, en especial respecto de quienes se
encuentran en oposición al Gobierno, así como los defensores de derechos
humanos.
La
creación de dicho Comité, a juicio de la Corte, se justifica en la obligación
del Estado de investigar y juzgar las graves violaciones o infracciones a los derechos
humanos o al Derecho Internacional Humanitario. Esta obligación se encuentra
consignada en los artículos 1.1. (deber de garantizar el ejercicio pleno de los
derechos humanos), 8 (garantías judiciales) y 25 (protección judicial) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que se han aplicado a casos
en los que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que las
autoridades estatales tienen como principio investigar y sancionar los hechos
que dieron lugar a la trasgresión, para adoptar las medidas de reparación
pertinentes. En la sentencia C-579 de 2013 la Corte señaló que
“la investigación debe ser seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo
razonable y con la participación de las víctimas, y la pena deberá ser
proporcional y efectiva”.
La
Corte encuentra que con la creación del comité a que alude la norma bajo
revisión, se busca el cumplimiento del principio de colaboración armónica con
la administración de justicia con el objetivo principal de dar con los
responsables de los crímenes que atenten contra los sujetos que intervienen en
política y contra los defensores de derechos humanos.
En
ese sentido, de conformidad con lo manifestado por los intervinientes[135]
durante el proceso de investigación y el trámite judicial, las víctimas de violaciones
de derechos humanos o sus familiares, deben tener oportunidades para participar
y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de los hechos y la sanción de los
responsables, como lo ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal.
Conforme
con lo anterior, el artículo objeto de estudio será declarado exequible. La Corte llama la
atención respecto a las víctimas que participan en política como beneficiarias
del impulso a las investigaciones por delitos en su contra.
10.12. Artículo 12.
“PROGRAMA
DE PROTECCIÓN INTEGRAL PARA LAS Y LOS INTEGRANTES DEL NUEVO MOVIMIENTO O
PARTIDO POLÍTICO QUE SURJA DEL TRÁNSITO DE LAS FARC-EP A LA ACTIVIDAD POLÍTICA
LEGAL.
Créase
el Programa de Protección Integral, el cual se encargará de coordinar con las
demás entidades estatales pertinentes, la implementación de las políticas,
programas, acciones y medidas que tiendan a la protección integral de los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, sedes y actividades, así como a los
antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las
familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo. El
Gobierno nacional reglamentará el Programa.
El
Programa de Protección Integral será coordinado por el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
10.12.1.
Examen
de constitucionalidad
El legislador
extraordinario a través de la disposición en revisión crea un Programa de
Protección Integral con el propósito de garantizar la seguridad de los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal. En esta medida, la norma es desarrollo y
aplicación de las previsiones contenidas en el preámbulo y en los artículos 1,
2, 3, 11, 12, 17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73 de la Carta Política, por cuanto
busca instituir un plan de acción idóneo y eficaz para garantizar la protección
integral de quienes se reincorporen a la vida civil, extendiendo este beneficio
a sus familiares.
La historia
reciente de nuestro país demuestra la persecución sistemática de partidos
políticos y movimientos sociales dedicados a promover ideas y opiniones. La paz
es el respeto al derecho ajeno, a las ideas del otro aun cuando no se
compartan, máxime en un Estado catalogado de pluralista.
Este artículo
ensambla las actuaciones del Gobierno nacional con el propósito de la paz,
precisando que el Programa de Protección Integral debe ser coordinado por el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, entidad que
constituye el medio técnico para la actuación del Ejecutivo. Entre las
responsabilidades asignadas se cuenta la de reglamentar el Programa, tarea que
deberá llevarse a cabo teniendo en cuenta los parámetros constitucionales que
obligan a la protección de la vida e integridad personal de quienes se dedican
al ejercicio de la política, con énfasis en la seguridad de los miembros de
grupos y sectores sociales que cuenten con altos estándares de riesgo.
Ahora bien, el
precepto menciona que la protección integral de los miembros  del nuevo partido
o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal, así como a los antiguos integrantes de las FARC-EP que se
reincorporen a la vida civil, deberá tener en cuenta el “nivel de riesgo”.
Para este Tribunal dicha expresión armoniza con la escala que
delimita objetivamente en campo de aplicación del derecho a la seguridad y
protección de acuerdo con sus grados de intensidad, los cuales deben ser
evaluados y valorados por las autoridades correspondientes. No obstante, las
autoridades encargadas de esa evaluación no pueden perder de vista la especial
situación de vulnerabilidad de las personas que abandonan las armas para
retornar la vida civil, como ha sido reseñado por la jurisprudencia de este
Tribunal.
Por
ejemplo, en la sentencia T-439 de 1992 analizó el caso de un exmilitante del Partido Comunista y miembro del
movimiento político Unión Patriótica que consideraba amenazados los derechos a
la vida e integridad personal como consecuencia de las amenazas recibidas por
miembros de la Fuerza Pública. La Corte concedió el amparo de los derechos
luego de evidenciar que ciertos grupos exmilitantes guerrilleros reincorporados a la vida civil
requerían una especial protección y apoyo por el Estado debido al riesgo al que
se veían expuestos.
En
la sentencia T-719 de 2003 la Corte revisó el caso propuesto por la
compañera permanente de un exmiembro de las FARC-EP que abandonó las filas de
dicha organización y fue asesinado a pesar de que elevó múltiples solicitudes a
las autoridades para obtener la protección de la vida e integridad personal.
Este Tribunal refirió a las características del derecho a la integridad
personal, entre las que se destacan: “(b) adquiere especial importancia en
el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido
especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho
internacional vinculantes para Colombia; y (c) el contenido específico del
derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de
determinar de conformidad con el contexto socio-político y jurídico en el cual
se vaya a aplicar”.
En
conclusión, la Corte no encuentra reparo alguno frente a la norma objeto de
examen, por cuanto los integrantes del nuevo partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, así como los
antiguos integrantes que se reincorporen a la vida civil y las familias, se
encuentran expuestos a riesgos superiores y, por tanto, existe el deber
reforzado del Estado en dispensar la protección necesaria para garantizar los
derechos a la vida e integridad personal de este sector poblacional.
El
Programa de Protección Integral creado por el artículo 12 del decreto ley que
se examina se enmarca dentro de los objetivos especiales de la justicia
transicional, entre los cuales, como lo ha explicado la Corte[136], se
cuentan: (i) el reconocimiento de las víctimas; (ii) el restablecimiento de la
confianza pública mediante la reafirmación de la relevancia de las normas que
los perpetradores desconocieron; (iii) la reconciliación, que implica la
superación de las fuertes divisiones sociales; y (iv) el fortalecimiento de la
democracia, que conlleva a la promoción de la participación de todos en las
instituciones políticas. Dentro de este marco el Programa servirá para
coordinar con las entidades del Estado las políticas, programas, acciones y
medidas destinadas a la protección integral de los integrantes del nuevo
partido o movimiento político, el cual servirá de conducto para la solución de
las divisiones sociales como también para el fortalecimiento de la democracia.
10.13. Artículo 13.
“PRESUNCIÓN
DE RIESGO EXTRAORDINARIO.
Las
y los integrantes del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal, tendrán presunción de riesgo
extraordinario de acuerdo a criterios razonables presentados por sus
representantes ante la Mesa Técnica. El nuevo movimiento político tendrá
presunción de riesgo extraordinario.”
11.13.1.
Examen
de constitucionalidad
El artículo 13 del decreto ley
concreta uno de los deberes impuestos por el sistema constitucional a las
autoridades públicas: el de protección a la vida, la integridad y las
libertades de las personas; sin embargo, el legislador especial lo hace dentro
del marco del postconflicto y respecto de un grupo de la población vinculado
con la lucha armada. La presunción de riesgo excepcional está asociada, además,
al deber de garantizar la seguridad personal, entendida como derecho
fundamental y sometido a ciertos parámetros jurisprudenciales. En tanto que
derecho fundamental autónomo la seguridad personal ha sido definido como aquel que permite exigir “medidas
específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de
prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su
vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que
las autoridades pueden conjurar o mitigar”[137].
El derecho a la seguridad ha sido reconocido en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, art. 3, según el cual “todo individuo
tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”;
igualmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 7, dispone que
“1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”;
mientras el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 9, prevé
que “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personales”. Estos tratados internacionales, habiendo sido ratificados,
hacen parte del bloque de constitucionalidad en los términos del artículo 93 de
la Carta Política.
El derecho a la seguridad está intrínsecamente vinculado con la
protección a la vida, la integridad personal y la libertad del individuo; de
ella deriva el deber de considerar el riesgo al cual están sometidas
determinadas personas por razón de su entorno social o de las circunstancias
políticas. Acerca del riesgo frente al cual merecen protección las personas y
el soporte constitucional de estas medidas, la jurisprudencia de la Corte ha
señalado:
“el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada,
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de
ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de
ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de
ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el
riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art.
34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre
ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se
enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala
alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos
quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73)”[138].
Esta Corporación en la sentencia T-719 de 2003, precisó que una
persona puede estar sometida a diferentes niveles de riesgo de acuerdo con la
siguiente escala:
-       Nivel
mínimo. Categoría hipotética que reúne los riesgos a los que se
enfrenta una persona en su existencia por factores individuales y biológicos,
tales como la muerte y la enfermedad.
-     Nivel
ordinario. En el que
se encuadra el riesgo soportado por todos los ciudadanos en condiciones de
igualdad dado el hecho de su convivencia en sociedad, y que debe ser cubierto
por el Estado a través del cumplimiento eficaz de todas sus funciones.
-      Nivel
extraordinario. Hace referencia a riesgos que las personas no
están jurídicamente obligadas a soportar y que tienen una intensidad tal, que
exige del Estado la adopción de medidas especiales de protección.
-     Nivel
de riesgo extremo. Comparte todas las características de un
riesgo extraordinario pero tiene una intensidad mucho mayor. Este riesgo es
grave e inminente, y afecta directamente la vida y la integridad de la
persona.
-       Nivel
de riesgo consumado. En esta categoría se ubican las
situaciones en las que ya se han concretado y materializado las violaciones a
los derechos a la vida y a la integridad, por hechos como tortura, tratos
crueles, inhumanos y degradantes, o el fallecimiento del amenazado, entre
otros.
En la misma sentencia la Corporación precisó que para determinar
cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de los niveles
extraordinario y extremo, debe llevarse a cabo un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto, por cuanto hay grupos
que históricamente han sufrido amenazas a la seguridad personal, tales como los
defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas.
La sentencia que se comenta también determinó que el derecho a la
seguridad personal genera para el Estado las siguientes obligaciones:
a)  Identificar el riesgo,
así como advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados;
b)    Valorar,
con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia,
las características y la fuente del riesgo que se ha identificado;
c)   Definir
oportunamente las medidas de protección específicas, adecuadas y suficientes
para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice;
d)  Adoptar dichas medidas
de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso;
e) La obligación de evaluar
periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución;
f)    Dar una
respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo
extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus
efectos;
g)  Prohibir adoptar
decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias.
La norma que se examina consagra
la presunción de riesgo extraordinario para “Las y los integrantes del nuevo
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal”;
se trata de una decisión razonable adoptada por el legislador especial,
soportada en las circunstancias que identifican el proceso de transición de
este grupo hacia la inserción en la vida política de la Nación y considerando
el riesgo real y existente para sus vidas e integridad personal. En esta
medida, el artículo 13 es desarrollo de las previsiones constitucionales sobre
el deber que tiene el Estado de garantizar la seguridad personal a todos los
habitantes del territorio nacional.
Como lo ha explicado la Corte[139] el
desarme, la desmovilización y la reinserción son etapas previas a la reincorporación
y a su vez garantías para la no repetición. Terminado el conflicto armado y
antes de la reincorporación siguen una serie de etapas fundamentales para la
materialización de todo acuerdo de paz, esto es, que los excombatientes dejen
las armas, se disuelva la estructura organizada y se brinden las primeras
medidas para la reintegración; este procedimiento proviene de los Estándares
Integrados de Desarme, Desmovilización y Reintegración de las Naciones Unidas
(2004), los cuales suelen ser utilizados en escenarios de conflicto y de
transición.
Las medidas de Desmovilización,
Desarme, Reinserción y Reintegración, como lo ha dicho la Corte, son pieza
fundamental “para que el Estado garantice la no repetición de hechos
victimizantes, al buscar que los combatientes vuelvan a la vida civil y se
conviertan en agentes transformadores de las dinámicas violentas”[140].
La Sala llama la atención sobre
el procedimiento a seguir para que la Mesa Técnica decida sobre la protección
derivada de la presunción de riesgo extraordinario; como se observa, los
voceros del movimiento político que surja de la desmovilización de las FARC-EP,
tienen el deber de presentar criterios razonables, es decir, elementos de
convicción que permitan deducir la necesidad de brindar la protección otorgada
por el legislador especial; no se trata, entonces, de una presunción absoluta
sino relativizada por las circunstancias y los motivos expuestos a fin de que
la Mesa Técnica decida.
Respecto de la petición elevada por los intervinientes[141] en
el sentido que la presunción de riesgo extraordinario se aplique a las
víctimas, en concordancia con lo dispuesto en esta providencia, la Sala estima que el especial grado de
amparo para la seguridad de los reinsertados o desmovilizados como sujetos expresamente
protegidos por el Derecho Internacional Humanitario[142] en
razón a los riesgos contra la vida, la salud o la
integridad física y mental tiene, además, una justificación histórica[143].
En relación con este tema, la Corte Constitucional ha afirmado que “el
surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de
la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial
protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto,
la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la
participación político - democrática y la renuncia de la violencia como método
para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por
todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando
la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la
población y permita la convivencia pacífica”[144]. Por
lo tanto, el derecho a la seguridad personal de los reinsertados dado su
especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en el marco del
conflicto interno, son merecedores de una especial protección por parte del
Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad
personal.
Protección que dado el mandato consagrado en el artículo 42 de la
Carta, debe hacerse extensiva a quienes conformen, junto con el individuo
reinsertado, un núcleo familiar; mucho más si dentro de dicho núcleo hay
sujetos de especial protección constitucional, tales como menores, sujetos en
situación de discapacidad, mujeres embarazadas, ancianos o madres; ello en
razón a que si no se garantiza la vida y la integridad física, así como de sus
familiares, la desmovilización puede convertirse, según el riesgo identificado en
el equivalente a la muerte de facto.
Bajo tales criterios, no encuentra la Corte que el artículo 13
resulte contrario a la Constitución, por ende, la disposición será declarada
exequible.
10.14. Artículo 14.
“PROGRAMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD PARA LAS COMUNIDADES Y ORGANIZACIONES EN LOS TERRITORIOS.
Se
creará el Programa Integral de Seguridad y Protección para comunidades,
líderes, dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales,
populares, étnicas, de mujeres y de género a cargo del Ministerio del Interior
en los territorios, incluyendo las garantías de seguridad para defensores y
defensoras de derechos humanos. Para su adecuada implementación, concurrirán la
Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, de conformidad con las
obligaciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas. El
Programa de Protección será reglamentado por el Gobierno nacional.”
10.14.1.
Examen
de constitucionalidad
Esta norma crea
un programa similar al dispuesto en el artículo 12, pero con beneficiarios
diferentes como son las “comunidades, líderes, dirigentes, representantes y
activistas de organizaciones sociales, populares, étnicas, de mujeres y de
género” incluidas las garantías de seguridad para defensores y defensoras
de derechos humanos.
El dispositivo
establece un deber de creación del Programa Integral y precisa que estará a
cargo del Ministerio del Interior en los territorios y a él concurrirán en el
marco de sus competencias la Unidad Nacional de Protección y la Policía
Nacional, sin que ello constituya una trasgresión de la Constitución.
Así,
el artículo 13 de la Carta obliga a adoptar medidas en favor de grupos
discriminados o marginados y particularmente el deber de proteger a las
personas en situaciones de vulnerabilidad. También, el artículo 89 de la
Constitución ordena establecer legalmente los recursos, acciones y
procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y
la protección de los derechos. Finalmente, el artículo 2 de la CADH obliga a
los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los
derechos y libertades.
Tal
como quedó reseñado en la primera parte de esta providencia, existen algunos
sujetos que por razón de su actividad o género se exponen más vulnerables en el
conflicto armado interno, como son las mujeres, los grupos étnicos, las
víctimas de la violencia política, los líderes comunitarios y defensores de
derechos humanos, que han sido objeto de violencia por parte de los actores
armados.
De
acuerdo con reportes de la Defensoría del Pueblo[145],
entre el 1 de enero de 2016 y 1 de marzo de 2017, 156 líderes y activistas de
derechos humanos han sido asesinados; 5 se encuentran desaparecidos y 33 han
sido víctimas de atentados contra la integridad y su vida. Según ese informe,
estos hechos victimizantes ocurrieron en 23 de los 32 departamentos y una de
las principales causas que explican dicho fenómeno es la estigmatización contra
estos grupos poblacionales que aumenta el riesgo al que se encuentran
expuestos, sumado a la pretensión de los grupos armados ilegales por expandir el
dominio a zonas en donde se ha presentado la reincorporación de las FARC-EP a
la vida civil.
La
Corte ha tenido la oportunidad de referirse a la especial relevancia que
adquiere el derecho a la seguridad respecto a ciertos grupos minoritarios. Así,
en la sentencia T-707 de 2015 precisó:
“el
derecho fundamental a la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando
es invocado por sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos grupos
minoritarios están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de
defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o
minorías políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de
derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete
seriamente la vigencia del sistema democrático.
En
lo relevante para el caso objeto de estudio, debe afirmarse que una
interferencia al derecho a la seguridad personal de un líder de oposición pone
en entredicho otros valores de raigambre fundamental que están estrechamente
relacionados con la vigencia del Estado de Derecho, como la libertad de
pensamiento, expresión (art. 20, CP) y asociación (art. 38, CP), el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40,
CP) y la paz (art. 22, CP).”
Precisamente,
en aras de garantizar el derecho a la seguridad para el ejercicio de la
política, en el presente asunto la Sala declarará
exequible
el
artículo 14, haciendo referencia bajo el análisis contextual del decreto ley que
se debe
tener en cuenta las víctimas del conflicto que se dedican a la
política.
10.15. Artículo 15.
“PROGRAMA
DE PROMOTORES(AS) COMUNITARIOS DE PAZ Y CONVIVENCIA.
Se
creará a instancias del Ministerio del Interior, y en coordinación con el
Ministerio de Justicia, el Programa de Promotores(as) Comunitarios de Paz y
Convivencia, el cual tendrá como propósito el impulsar mecanismos alternativos
de resolución de conflictos en los territorios, promover la defensa de los
derechos humanos y estimular la convivencia comunitaria. El Programa de
Promotores será reglamentado por el Gobierno Nacional.”
10.15.1.
Examen
de constitucionalidad
El
artículo 15 dispone que en el futuro sea creada a instancias del Ministerio del
Interior y en coordinación con el Ministerio de Justicia, el Programa de
Promotores(as) Comunitarios de Paz y Convivencia para impulsar mecanismos
alternativos de resolución de conflictos. La creación de esta clase de programa
atiende a aquellos imperativos constitucionales que garantizan la participación
y el pluralismo político con un enfoque territorial. Cumpliendo de esta manera
los parámetros señalados en el punto 3.4.8 del Acuerdo Final.
La
disposición bajo examen no desconoce ninguna disposición de la Carta. De hecho,
existe un mandato expreso del Estado en promover el estudio de la Constitución
y fomentar prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y
valores de la participación ciudadana (artículo 41); además, impone a todo
ciudadano defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la
convivencia pacífica, participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, y
propender al logro y mantenimiento de la paz (artículo 95) y erige a los
mecanismos alternativos de solución de conflictos como una forma de
participación de la sociedad civil en las controversias que a ésta le atañen y
logrando, por ende, el fortalecimiento de la convivencia pacífica de las
comunidades.
Así
pues, no encuentra la Corte que el artículo 15 del decreto ley resulte
contrario a la Constitución, por lo cual será declarado exequible.
10.16. Artículo 16.
“SEGURIDAD
PARA LOS MIEMBROS DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS QUE SE DECLAREN EN OPOSICIÓN.
En
concordancia con lo establecido en el Estatuto de la Oposición, la Unidad
Nacional de Protección articulará programas de protección y seguridad para los
directivos y miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición.”
10.16.1.
Examen
de constitucionalidad
La
salvaguarda de la seguridad se encuentra consagrada en nuestra Constitución
como un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la
sociedad, quienes pueden verse afectados por circunstancias que pongan en
riesgo bienes jurídicos colectivos. De igual forma, como se señaló en párrafos
anteriores, la
existencia de compromisos internacionales para el Estado en materia del derecho
a la seguridad personal es clara y, por lo tanto, el
reconocimiento y protección de tal derecho atiende a obligaciones
internacionales para el Estado colombiano, y se incorpora a nuestro
ordenamiento en virtud de los artículos 93 y 94 de la Carta.
El
artículo 16 establece el deber de la Unidad Nacional de Protección de articular
programas para proteger la seguridad de directivos y miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición, cuyos objetivos son trascendentales
en el Sistema, de conformidad con lo establecido en el Estatuto de la
Oposición.
El propósito preventivo en cabeza de las autoridades, se
establece como un deber de especial protección de la seguridad, el cual, en
esta disposición, se encomienda a la Unidad Nacional de
Protección como organismo de seguridad del orden nacional adscrito al
Ministerio del Interior y como ente encargado de articular, coordinar y
ejecutar medidas de protección y apoyo a la prevención, promoción de los
derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad de
personas, colectivos, grupos y comunidades que por su cargo o ejercicio de sus
funciones puedan tener un riesgo extraordinario.
Lo anterior, dentro del propósito de dar cumplimiento a los
lineamientos de política pública, relacionados con las garantías de seguridad
para el ejercicio de la política, también definidos y desarrollados por la
Instancia de Alto Nivel y en concordancia con el Estatuto de la Oposición,
dando alcance así a la materialización y efectividad que surge de la obligación
del Estado frente a la adopción de medidas necesarias a efectos de articular
adecuadamente el funcionamiento de esa modalidad especial de seguridad, garantizando
el pleno ejercicio de los derechos de quienes participen en política.
El
texto no contradice lo dispuesto en la Constitución Política[146] en
cuanto a las garantías para los partidos y movimientos políticos que se
declaren en la oposición, por el contrario, contribuye a reforzar los programas
y las medidas dispuestas por el Estado en favor de quienes se manifiestan
contrarios a los programas del Gobierno.
La disposición
encuentra asidero en los valores que identifican la democracia participativa y
pluralista, con el claro propósito de estimular el ejercicio de la oposición
que de forma natural correspondería al respeto
por el disentimiento, la fiscalización, y la crítica fundamentada propia
de la democracia, en razón a que la participación
en política de los miembros de los grupos alzados en armas en contra del Estado
es una consecuencia de un proceso de paz por medio del cual se busca incorporar
a estos grupos a la democracia y sus formas pacíficas.
En
ese orden de ideas, esta Corte considera que la norma analizada no desconoce
los preceptos constitucionales.
10.17. Artículo 17.
“SISTEMA
DE ALERTAS TEMPRANAS.
El
Gobierno Nacional, en coordinación con la Defensoría del Pueblo, reglamentará
el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida a la presencia,
operaciones y/o actividades de las organizaciones, hechos y conductas
criminales que pongan en riesgo la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz, así como cualquier hecho o conducta criminal en contra
de quienes hayan sido elegidos popularmente, quienes se declaren en oposición,
líderes comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales,
organizaciones de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus miembros,
líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, así como de sus
integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil. El Sistema emitirá
alertas de forma autónoma. La respuesta rápida del Estado y las acciones del
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política deberán
articularse con los mecanismos preventivos y de protección, descritos en este
decreto.”
10.17.1.
Examen
de constitucionalidad
Respecto
a esta disposición debe indicarse que bajo un panorama de violencia y ante la
necesidad de implementar herramientas de prevención de violaciones masivas de
derechos humanos e infracciones del Derecho Internacional Humanitario, ha sido
expedida una normatividad extensa con el objetivo de adoptar medidas
preventivas que inició con la promulgación de la Ley 387 de 1997.
En
ese sentido, se fueron desarrollando recomendaciones[147]
respecto de la creación de un sistema de alertas tempranas, cuya coordinación
debía estar en cabeza de la Defensoría del Pueblo, entidad que en el año 2001,
con el respaldo del Programa de Derechos Humanos de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-, implementó el proyecto de
Sistema de Alertas Tempranas -SAT-, el cual se institucionalizó más adelante
mediante la Resolución Defensorial 250 de 2003. Adicionalmente, se creó la
Defensoría Delegada para la Evaluación de Riesgos de la Población Civil como
consecuencia del Conflicto Armado, como coordinadora del SAT.
Posteriormente,
el Decreto 250 de 2005, que definió el Plan Nacional para la Atención Integral
a la Población Desplazada por la Violencia, incorporó el SAT para potenciar “el
análisis de riesgo en las regiones con el fin de mejorar la información que
facilite elementos de respuesta adecuados”, y determinó diferentes
funciones al Comité lntersectorial de Alertas Tempranas CIAT. En el mismo
sentido, el Decreto 2780 de 2010 creó y reglamentó la Comisión lntersectorial
de Alertas Tempranas CIAT y reiteró la participación de la Defensoría del
Pueblo en la emisión de Informes de Riesgo y Notas de Seguimiento, documentos
en los cuales se advierte la existencia de riesgos en contra de los derechos de
la población civil o infracciones al derecho internacional humanitario.
A
partir de la aprobación de la Ley 1106 de 2006[148] (ley
de orden público), se estableció el deber de los gobernadores y alcaldes de
atender de manera urgente a las recomendaciones y alertas tempranas emanadas
del Gobierno nacional, especialmente del Ministerio del Interior y de Justicia.
Asimismo, las Naciones Unidas para los Derechos Humanos recomendó al Gobierno
adoptar las medidas tendientes a la regulación de las funciones del CIAT.
De
igual modo, en los planes de desarrollo de los periodos 2003-2006 y 2006-2010,
aprobados bajo las leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007, respectivamente, el
Sistema de Alertas Tempranas fue concebido para impulsar la política y la
acción de prevención de las violaciones masivas de los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
La
Ley 1448 del 2011 señala que dado el riesgo especial que padecen las víctimas y
los funcionarios en razón de los procesos de reparación judicial y
administrativo, sería necesario la definición de medidas de prevención para la
mitigación del mismo teniendo presente la información del SAT (art. 31,
parágrafo 2). El Decreto 4800 del mismo año, que reglamentó esa ley, creó el
Sistema de Información de Alertas Tempranas (SISAT) a cargo de la Defensoría
del Pueblo. Así entre otras normas, el Decreto 2890 de 2013 modificó la
conformación de la ahora llamada Comisión lntersectorial de Alertas Tempranas
CIAT y reiteró la calidad de insumos que ostentan los Informes de Riesgo y las
Notas de Seguimiento emitidos por la Defensoría del Pueblo.
No obstante, el
Sistema de Alertas Tempranas ha resultado insuficiente, como lo demuestra la
situación que viven cientos de colombianos víctimas del conflicto armado
interno. Esta preceptiva articula el Sistema Integral creado mediante el
Decreto que se examina con el Sistema de Alertas Tempranas dispuesto por el
Gobierno Nacional y la Defensoría del Pueblo, con el loable propósito de
responder de manera pronta ante amenazas o conatos de agresión que pongan en riesgo
la implementación del Acuerdo Final.
En
ese sentido, el artículo 17 procura específicamente la protección oportuna de “quienes
se declaren en oposición, líderes comunitarios, comunidades rurales,
organizaciones sociales, organizaciones de mujeres y/o defensoras de derechos
humanos y sus miembros, líderes de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, así
como de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil”,
siendo desarrollo de normas de rango superior como el preámbulo y los artículos
2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 de la Carta Política.
No obstante, algunas
intervenciones[149]
y las observaciones de la Defensoría del Pueblo exponen que las víctimas de la
confrontación armada no están incluidas ni protegidas en esta disposición. Para
la Corte, la necesidad de proteger la seguridad de ciertos grupos especialmente
vulnerables por su situación en el contexto político y del conflicto armado
interno, incluye como se ha explicado tanto a víctimas como a personas en
proceso de reincorporación a la vida civil, con iguales derechos a solicitar
del Estado su protección específica bajo la provisión efectiva de las
condiciones mínimas de seguridad en el ejercicio de la política.
En este sentido,
esta Corte colige que la participación política de las víctimas en la
disposición analizada tiene sustento en un acuerdo de paz que deja atrás la
cultura política excluyente que dio origen al exterminio de grupos de oposición
legalmente constituidos, la cual debe ser retribuida con lealtad y buena fe al
Acuerdo Final y la renuncia definitiva a la vía armada.
Por
último, para la Corte es relevante el llamado de atención que efectúa la
Defensoría del Pueblo en cuanto a los mínimos inherentes de i) autonomía
del Sistema; ii) garantía presupuestal; iii) enfoque territorial;
y iv) estabilidad jurídica, que demandan la creación, implementación,
puesta en marcha y correcto funcionamiento del nuevo Sistema de Prevención y
Alerta para la reacción rápida dentro de la Defensoría del Pueblo, el cual debe
ser reglamentado en coordinación con el Gobierno nacional respetando lo pactado
en el Acuerdo Final, en consonancia con las obligaciones constitucionales e
internacionales en materia preventiva.
Por
consiguiente, se declarará la exequibilidad de la preceptiva analizada. El
Sistema diseñado para la reacción rápida a la presencia, operaciones y/o
actividades de las organizaciones, hechos y conductas criminales que pongan en
riesgo la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, así como
cualquier hecho o conducta criminal en contra de quienes hayan sido elegidos
popularmente, es claro que debe incluir a las víctimas en relación con el
ejercicio en política, como puede desprenderse del contexto del decreto ley
bajo examen.
10.18. Artículo 18.
“EVALUACIÓN
DE RIESGO.
La
evaluación de riesgo de los sujetos de protección del presente decreto, deberá
tener en cuenta los informes o insumos del sistema de prevención y alerta a
cargo de la Defensoría del Pueblo, y los resultados de la reacción rápida que
realice el Gobierno; la participación de los sujetos beneficiarios durante el
proceso de evaluación y los demás informes de organizaciones en el terreno
pertinentes para cada caso. Sus resultados deberán ser debidamente motivados
informando los elementos tomados en consideración para fundar la decisión y ser
puestos en conocimiento del solicitante o colectivo.
Cada
programa contará con una instancia de evaluación del riesgo, definirá los
tiempos máximos de evaluación y desarrollará los procedimientos con presteza.”
10.18.1.
Examen
de constitucionalidad
Esta norma pone
en correspondencia el Sistema de Alertas Tempranas establecido en el artículo
17 con las funciones a cargo de la Defensoría del Pueblo para lograr la
protección eficiente y eficaz de los beneficiarios del Sistema Integral creado
por el Decreto ley 895 de 2017, determinando la evaluación de riesgo de tales
sujetos de protección.
La normativa
tiene en cuenta los informes o insumos del sistema de prevención y alerta a
cargo de la Defensoría del Pueblo, y los resultados de la reacción inmediata
que debe realizar el Gobierno; la participación de los sujetos beneficiarios
durante el proceso de evaluación y los demás informes de organizaciones en el
terreno pertinentes para cada caso. Así mismo, establece que cada programa del
Sistema Integral debe contar con una instancia de evaluación del riesgo, la
cual definirá los tiempos máximos de evaluación según los cuales se
desarrollaran los procedimientos correspondientes.
Sobre este
particular, y en relación con los informes o insumos que deben ser
presentados, es necesario resaltar que sobre los mismos deben confluir
serios análisis de las características de especial vulnerabilidad, que permitan
identificar grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad
personal.
Como lo ha
señalado esta Corporación[150],
en el estudio o evaluación debe tenerse en cuenta que el riesgo reúna al menos
algunas de las siguientes características:
“i)
Debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo
genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos
particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser
presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir,
que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto,
por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio,
de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no
puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no
de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en
la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que
deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo”.
En la sentencia
T-719 de 2003 también se indicó que el derecho a la seguridad personal genera
para el Estado las siguientes obligaciones constitucionales frente a quien
alega estar sometido a un riesgo:
“(i)
La obligación de identificar el riesgo, así como la de advertir oportuna y
claramente sobre su existencia a los afectados; (ii) la obligación de valorar,
con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia,
las características y la fuente del riesgo que se ha identificado; (iii) la
obligación de definir oportunamente las medidas de protección específicas,
adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado
se materialice; (iv) la obligación de asignar tales medios y adoptar dichas
medidas de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada
caso. (v) la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo
extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a
dicha evolución; (vi) la obligación de dar una respuesta efectiva ante signos
de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones
específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; (vii) la prohibición de
adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en
razón de sus circunstancias”
En
ese sentido, el contenido del derecho a la seguridad personal delimitado dentro
del contexto social, económico y político determinado, como a la luz del
contexto jurídico correspondiente, son  indicadores de la evaluación de los
riesgos que se evitan al invocar la seguridad propia como derecho fundamental.
Así
las cosas, respecto
a la disposición en revisión la Sala no encuentra reproche de inconstitucionalidad,
pues su
contenido no muestra desconocimiento alguno de lo establecido en el ordenamiento
superior, por el contrario, la preceptiva procura el adecuado amparo de los
derechos fundamentales de quienes se dedican a la actividad política y que
debido a las circunstancias que les rodean ven afectados sus derechos a la
seguridad y a la vida.
10.19. Artículo 19.
“VIGENCIA.
El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”
10.19.1.
Examen
de constitucionalidad
La
Sala no encuentra reproche de inconstitucionalidad, en tanto se limita a
establecer la vigencia del decreto ley indicando que el mismo rige a partir de
su publicación.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar
EXEQUIBLE, por el aspecto formal, el Decreto ley 895 de 2017, “por
el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la
Política”.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y
19 del Decreto Ley 895 de 2017.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 6, en el entendido que la expresión “participación permanente”
contenida en el numeral 9 no implica la calidad de integrante de la instancia
allí regulada.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO (e)
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-555/17
DECRETOS
LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta necesidad no le
es exigible al Gobierno y, no debería analizarse en la revisión de los decretos
ley expedidos en virtud de las facultades excepcionales constitucionales
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-028
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 895 de 2017, “por el cual se
crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”.
Magistrado
ponente (e):
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
1. Acompaño la
decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-555 de 2017, que declaró
la exequibilidad integral del Decreto Ley 895 de 2017, “por
el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política”.
2. Pese a lo
anterior, tal como lo he manifestado en otras oportunidades, en las que la
Corte ha analizado la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley
expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016[151], no comparto la
inclusión ni alcance que, dentro de los requisitos de competencia, se ha dado a
la estricta necesidad. Este requisito no fue establecido en el
Acto Legislativo 01 de 2016, ni se infiere del mismo. Se trata, en cambio, de
una creación jurisprudencial, que resulta superflua e innecesaria, como explico
a continuación.
3. La denominada
estricta necesidad es superflua dado que, dentro del test de
competencia, se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional
satisfacen el requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo tanto,
suficiente); elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e
imperiosidad de la expedición normativa al inscribirse en el marco de
implementación del Acuerdo Final y, en esa medida no hace falta una carga
argumentativa adicional en cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué
las vías ordinarias adicionales no son adecuadas para la expedición de las
normas contenidas en los decretos proferidos al amparo de las facultades
especiales para la paz.
Aunado a lo
anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el requisito de
estricta necesidad persigue la protección del principio de separación de
poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este último se
encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí fueron
expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se concretan en
(i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades especiales, y
(ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de la
competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada
o absoluta para su aprobación o leyes que decretan impuestos.
Por las razones
expuestas, considero que el requisito de estricta necesidad no le es exigible
al Gobierno y, en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión de
los decretos ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales
constitucionales.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Numeral 2.1.2.1. del
Acuerdo Final “Garantías de Seguridad para el ejercicio de la política”.
[2] Numeral 2.1.2.2. del
Acuerdo Final “Garantías de Seguridad para líderes y lideresas de
organizaciones y movimientos sociales defensores y defensoras de derechos humanos”.
[3] Numeral 3.4.7.1.1.
del Acuerdo Final “Instancia de Alto Nivel del Sistema de Seguridad para el
Ejercicio de la Política”.
[4] Numeral 3.4.7.1.1.
del Acuerdo Final.
[5]
Señaló que el artículo 6 (parágrafo 2) del decreto
ley desarrolla el punto 3.4.7.1.1 del Acuerdo Final, al establecer que en la
instancia del Alto Nivel el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política “se
garantizará la participación de los partidos y movimientos políticos
especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de
organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales,
incluidos los de las mujeres”.
[6] Precisa una cuestión terminológica
consistente en que el Acuerdo Final “no está en clave de desmovilización,
sino de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil”.
[7] Acuerdo Final, punto 5.1.4. pág.
187.
[8] Medidas que afirma
deben estar articuladas con el Gobierno nacional.
[9] Caso Velásquez
Rodríguez vs. Honduras, Masacre de Mapiripán vs. Colombia (2005), Masacre de Bello
vs. Colombia (2007), entre otras.
[10] Caso Masacre de
Mapiripán vs. Colombia (2005).
[11] “Por el cual se
adicional el Capítulo 4 al Título 1, de la parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066
de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección”.
[12] Carlos A. Coronel Hernández, Registrador Delegado
en lo Electoral.
Folio 134 a 135 del
expediente.
[13] Grupos Armados Posdesmovilización
(2006-2015).
[14] Las Organizaciones
que conforman la Cumbre: Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz
–IMP-, Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Indígenas de
Colombia –ANMUCIC-; Casa de la Mujer; Colectivo de Pensamiento y Acción
“Mujeres, Paz y Seguridad”, Conferencia Nacional de Organizaciones
Afrocolombianas C.N.C.A; Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad
–LIMPAL-; Mujeres por la Paz; y, Ruta Pacifica de las Mujeres.
[15] Corporación Jurídica
Yira Castro; CODHES;  Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado MOVICE;
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la
Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos; Corporación Reiniciar; Humanidad
Vigente Corporación Jurídica; Organizaciones Movimiento Social y Político
Colombiano Marcha Patriótica; hijos e hijas por la memoria y contra la
impunidad; Corporación CREDHOS.
[16] Tablas de víctimas de la
violencia política antes de las elecciones legislativas (2013-2014) y locales
(2014-2015). Observatorio de Violencia Política y Social MOE.
[17] Suscriben 70 personas de
diferentes Organizaciones y 18 personas peticionarias.
[18] Saffon, María Paula: Enfrentando
los horrores del pasado, estudios conceptuales y comparados sobre justicia
transicional. 2011.
[19] ¿Qué es la Justicia
Transicional?, ICTJ, 2004.
[20] Sentencia
C-771 de 2011.
[21] Sentencias C-771 de
2011 y C-052 de 2012, reiteradas en la sentencia C-579 de 2013.
[22] Sentencias C-319, C-370, C-531 y
C-575 de 2006; C-936 de 2010 y C-579 de 2013.
[23] Sentencias, C-532 de
2013, C-827 de 2013,  C-752 de 2013, C-911 de 2013, C-015 de 2014 y C-180 de
2014.
[24] Sentencia C-579 de
2013.
[25] Sentencias C-370 de
2006 y C-579 de 2013.
[26] Ibídem.
[27] Sentencia C-579 de 2013.
[28] “Conjunto de
Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante
la lucha contra la impunidad”, proclamados por la ONU en 1998. Encuentra su
principal antecedente histórico en el “Informe Final del Relator Especial
sobre la impunidad y conjunto de principios para la protección de los derechos
humanos mediante la lucha contra la impunidad”. Este documento, que data de
1992, fue la respuesta al encargo hecho a Louis Joinet en 1991 por la
Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección de las minorías de
la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas (hoy Subcomisión para la
Promoción y Protección de los Derechos Humanos), de sistematizar los principios
básicos del Derecho Internacional en materia de derechos de las víctimas
consideradas como sujetos de derecho.
[29] Sentencia C-370 de 2006.
[30] Consejo de Derechos
Humanos. 18º período de sesiones. Temas 2 y 3 de la agenda. Informe anual de la
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de
la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Promoción y
protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo (4 de julio de 2011).
[31] “En los casos en
que se prevea expresamente el establecimiento tanto de procesos de justicia de
transición como de programas de desarme, desmovilización y reintegración en un
acuerdo de paz, habría que tener en cuenta la posibilidad de crear
vinculaciones institucionales entre ambos procesos a fin de proporcionar un
marco de coordinación efectiva en el período posterior al conflicto”.
[32] Ley 418 de 1997 y
modificaciones, así como la Ley 975 de 2005 y modificaciones, particularmente
la Ley 1448 de 2011.
[33] Sentencia T-719 de 2003.
[34] Sentencia C-194 de
1995. Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[35] Sentencia C-379 de
2016, que a su vez cita la C-577 de 2014.
[36] MINOW, Martha /
CROCKER, David / MANI, Rama: Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores;
Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar,
Bogotá, 2011, 187.
[37] Preámbulo y artículos
2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73.
[38] La
Constitución explícitamente prohíbe la sujeción de las personas a ciertos
riesgos como el de ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12), la prohibición de la
esclavitud, servidumbre o trata (art. 17.), el ser molestadas por sus
convicciones o creencias (art. 18), el ser molestada directamente en su persona
o en su familia (art. 28), el ser objeto de persecución de forma tal que deba
buscar asilo (art. 34), los riesgos a que están expuestos los menores, a saber
“toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso
sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44), la
afectación de los derechos de las personas de la tercera edad (art. 46) o los
riesgos a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas
(art. 73).
[39]  Cfr. sentencia C-251
de 2002.
[40]  Sentencia T-719 de
2003.
[41] Otros
pronunciamientos sobre seguridad personal pueden encontrarse en las sentencias
T-496 de 2008,  T-585A de 2011, T-591 de 2013, T-224 de 2014 y T-460 de 2014.
[42] Cfr. Sentencias T-728
de 2010, T-339 de 2010, T-134 de 2010, T-1037 de 2008, T-1254 de 2008, T-1101
de 2008, T-496 de 2008, T-1037 de 2006, T-686 de 2005, T-683 de 2005, T-634 de
2005, T-524 de 2005 y T-719 de 2003.
[43] Se expuso que aunque no
se trata del único caso de criminalidad masiva practicada en Colombia, es de
recordar el paradigmático caso donde se llegó casi al exterminio de todos los
militantes del movimiento político colombiano Unión Patriótica que había
surgido en el contexto de las negociaciones Gobierno-Insurgencia, en razón de
las convicciones ideológicas y la persecución de sus simpatizantes.
Problemática que fue estudiada en el terreno internacional (Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Caso 11.227. Informe de admisibilidad, 12 de marzo de 1997) donde se
dijo que se “han presentado hechos e información que
tiende a caracterizar una pauta de persecución política contra la Unión
Patriótica y su práctica, con el objetivo de exterminar el grupo y la
tolerancia de esa práctica por parte del Estado de Colombia” (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Sentencia
de 26 de mayo de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
[44]  Sentencia T-439 de
1992.
[45] En este acápite se
recogen principalmente los lineamientos de la sentencia C-795 de 2014, en la
que se estudió el artículo 100, parcial, de la Ley 1448 de 2011.
[46] La Constitución Política lo garantiza:
i) como valor superior en su Preámbulo: “en ejercicio de su poder
soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la
paz”,
en el artículo 2º que se concreta como fin esencial del Estado en “asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”; y ii)  como
derecho y deber en el artículo 22 al establecer que “la paz es un derecho y
un deber de obligatorio cumplimiento”, y en el artículo 95 al enumerar los
deberes de la persona y del ciudadano que incluye: “6. Propender al logro y
mantenimiento de la paz”. Finalmente, las disposiciones constitucionales
transitorias 66 y 67 (Acto Legislativo 01 de 2012), instituyen “el logro de
la paz estable y duradera”.
[47] Artículo 18 de la Ley
104 de 1993.
[48] Artículo 10 de la ley
241 de 1995.
[49] Reformada por la Ley
1592 de 2012, que introduce modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se
dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios” Publicada en el Diario Oficial 48.633 de 3 de diciembre de 2012.
[50] Sentencia T-054 de 2017.
[51] “Por el cual se crea
el Programa de Reparación Individual por vía administrativa para las víctimas
de los grupos armados organizados al margen de la ley”.
[52] “Por la cual
se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones".
[53] Sentencias C-253ª y
C-781 de 2012 y C-280 de 2013.
[54] En este acápite se
recogen principalmente los lineamientos de la sentencia C-795 de 2014, en la
que se estudió el artículo 100, parcial, de la Ley 1448 de 2011.
[55] Corte declaró inexequibles
algunas expresiones de los incisos cuarto y quinto del artículo 23 y el inciso
segundo del artículo 24 sobre la reparación integral de la Ley 1592 de 2012 por
la cual se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005 y se dictan otras
disposiciones.
[56] Sentencias C-180 de
2014, C-579 de 2013, C-715 de 2012 y C-370 de 2006.
[57] Sobre el particular
en las sentencias C-715 de 2012 y C-370 de 2006, este Tribunal Constitucional
estableció que los instrumentos que se inscriban dentro de los supuestos
indicados hacen parte del bloque de constitucionalidad estricto sensu y
la jurisprudencia de los Tribunales Internacionales cuya competencia hubiera
sido aceptada por el Estado, constituye una pauta de interpretación relevante
del alcance de tales tratados.
[58] Sentencias C-180 de
2014, C-579 de 2013, C-715 de 2012, C-370 de 2006 y C-228 de 2002.
[59] Sentencias
C-715 de 2012 y C-370 de 2006.
[60] La sentencia T-439 de 1992 estudió el caso de un
integrante del Partido Comunista y de la Unión Patriótica, quien fue víctima de
ataques contra su vida por parte de organismos de seguridad del Estado. La
Corte determinó la necesidad de proteger la seguridad de los grupos, partidos o
movimientos minoritarios, “en especial a aquellos que por su carácter
contestatario pueden estar en la mira de otros grupos que, gozando de los
beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus
prerrogativas”.
[61]
Sentencia T-532 de 1995. En este asunto el actor, quien testificó en el caso
del homicidio cometido contra una jueza, presentó acción de tutela contra la
Fiscalía General por la vulneración de los derechos a la vida y a la integridad
personal al no recibir la protección debida. La Corte señaló que los testigos,
por su condición de informantes o declarantes, ponen en peligro la vida, la
integridad personal y la de su familia, por lo que surge para el Estado la
obligación de otorgar la protección que merece el colaborador ante el riesgo al
que puede quedar expuesto como consecuencia de su testimonio.
[62] La
sentencia T-590 de 1998 analizó el caso de un defensor de derechos humanos que
estaba recluido en la cárcel Modelo por presuntos nexos con el Ejército de
Liberación Nacional -ELN-, y donde compartía su detención con miembros de los
grupos paramilitares y narcotraficantes a quienes había denunciado por
genocidio y otros delitos de lesa humanidad. Este Tribunal amparó los derechos
incoados y ordenó al INPEC que procediera a trasladar al actor a una de
las casas fiscales de la institución carcelaria. Igualmente, declaró que hay un
estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los defensores de
derechos humanos y, en consecuencia, hizo un llamado de atención a todas las
autoridades para que cesara tal situación; además solicitó al Procurador
General y al Defensor del Pueblo que, dentro de la obligación constitucional de
guardar, proteger y promover los derechos humanos, le brindara una especial
protección de la vida de los defensores de los derechos humanos.
[63]
Sentencia T-719 de 2003. En este caso la accionante, una excompañera permanente
de un reinsertado de la guerrilla de las FARC, asesinado después de haber
abandonado voluntariamente el Frente 47 de dicho grupo armado y haber obtenido
un indulto, solicitó amparo constitucional para que le fueran protegidos los
derechos fundamentales y los de su hijo. La Corte sostuvo que al Estado le
asiste el deber especial de proporcionar protección a estas personas, ya que “el
derecho a la seguridad personal de los individuos reinsertados no puede tomarse
a la ligera por parte de las autoridades: dado su especial nivel de riesgo,
consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores
de una especial protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las
condiciones básicas de su seguridad personal.”
[64]
Sentencia T-327 de 2004. En este asunto el representante de algunos miembros de
la Comunidad de Paz de San José de Apartadó interpuso acción de tutela contra la XVII Brigada del Ejército Nacional, con el fin de
obtener la protección de lo derechos fundamentales a la vida, a la integridad
personal, a la seguridad personal, a la libertad de locomoción, a la dignidad
personal, a la privacidad del domicilio salvo orden judicial, y a la intimidad
de sus integrantes, al considerar que estaban amenazados por la demandada, toda
vez que presuntamente existía un plan de exterminio contra los miembros de
dicha comunidad. Este Tribunal protegió los derechos incoados al considerar que
los accionantes eran sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad
por parte del Estado y ordenó al Comandante de la Brigada que cumpliera con los
requerimientos impuestos al Estado colombiano por la Resolución de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sobre “Medidas Provisionales solicitadas por
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia -Caso de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó”.
[65]
Sentencia T-025 de 2004. Correspondió estudiar la acción de tutela interpuesta
por un grupo de personas desplazadas por la violencia, señalando que el derecho
a la seguridad personal de quienes se encuentran afectados por el
desplazamiento se encuentra en permanente amenaza, ya que dicho fenómeno “conlleva
riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes,
serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios
derechos fundamentales de los afectados.”
[66]
Sentencia T-1619 de 2000. En este caso una ciudadana, quien fue amenazada en
ejercicio de su cargo como juez de la República, solicitó la protección de los
derechos a la vida y a la integridad de su familia. Con ocasión de dicha
petición, el Estado la nombró en el servicio diplomático en el exterior, siendo
desvinculada posteriormente. Por esto motivos interpuso acción de tutela contra
el Presidente de la República y el Ministro de
Relaciones Exteriores, con el objeto de obtener el amparo de los derechos en
mención. La Corte denegó la protección solicitada,
toda vez que “[dependía] de la valoración fáctica que deben adelantar las
autoridades de inteligencia y de seguridad, en orden a determinar si tales
factores de riesgo, en el presente subsisten o no”. Explicó que esta
corporación “ha descartado, asimismo, que la tutela pueda aducirse como
mecanismo transitorio, ante la eventual probabilidad de sufrir vulneración a
causa de hechos o amenazas futuras e inciertas. Situación ésta que no se
presentaba”. Sin embargo, previno al Ministro de
Relaciones Exteriores y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, para que antes del regreso al país de la accionada y su familia, y
según su situación, coordinaran con el DAS, el Director de la Policía Nacional
y el Ministro de Defensa Nacional la adopción e implementación de las medidas
encaminadas a la protección de los derechos en mención, y que estas fueran
informadas suficientemente y con la debida antelación a la peticionaria.
[67] Aprobada por la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos, el 25 de junio de 1993.
[68] Sentencia T-590 de
1998.
[69] Sentencia T-1191 de
2004.
[70] Sentencia T-719 de
2003.
[71] Sentencia T-1191 de
2004.
[72] Ibídem.
[73] Aprobada por la
Asamblea General en el quincuagésimo tercer período de sesiones, que tuvo lugar
el 8 de marzo de 1999. Resolución A/RES/53/144. Sobre el particular, cabe
mencionar que si bien la Asamblea General de las Naciones Unidas dicta
resoluciones con un contenido meramente recomendatorio, a veces por el proceso
mismo de elaboración o utilidad en la práctica de los Estados adquieren una
especial relevancia en el derecho internacional, de tal forma que en algunos
casos reciben el nombre de “Declaración” o “Carta”, convirtiéndose con el
tiempo en costumbre internacional y adquiriendo por ese derrotero un carácter
vinculante.
[74] Según el Estatuto de
la Corte Internacional de Justicia de La Haya (art. 38), las fuentes primarias
son: (i) los tratados internacionales; (ii) la costumbre internacional; y (iii)
los principios del derechos “reconocidos por las naciones civilizadas”;
mientras que las fuentes secundarias son: (i) la jurisprudencia; (ii) la
doctrina; y (iii) la equidad.
[75] Del Secretario
General de Naciones Unidas a los miembros de la Asamblea General el 28 de julio
de 2011. A/66/203.
[76]Sentencias T-719 de
2003 y T-924 de 2014. Cfr. Auto 200 de 2007.
[77] Segundo Informe sobre
la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las
Américas (año 2011). Pág. 102.
[78] Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[79] Sentencia C-174 de
2017, que examinó el Decreto ley 121 de 2017, “por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”.
[80]
Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de
2017 y C-289 de 2017.
[81] Cfr. sentencias C-551
de 2003 y C-174 de 2017.
[82] En
la sentencia C-174 de 2017 se expuso la siguiente cita: “Por ejemplo, ver
Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Sentencia del 30 de julio de
1981 (MP Luis Carlos Sáchica Aponte). Gaceta judicial Nro. 2405. P. 279. En esa
ocasión, la Corte Suprema debía decidir si resultaba aplicable la cláusula de
caducidad de la acción pública por ´vicios de forma´, creada por el Acto
Legislativo 1 de 1979. En ese caso se demandaba una ley aprobada con las
mayorías exigidas en la Constitución, pero por una comisión cuya elección luego
fue anulada por el Consejo de Estado. En la demanda se impugnaba entonces un
acto pero no por su contenido material, sino por un aspecto de validez referido
al órgano que participó en su trámite de expedición (competencia). La Corte
Suprema de Justicia sostuvo que, pese a referirse al proceso de formación de la
ley, no era en sentido estricto un vicio de forma, y por lo tanto juzgó
inaplicable la cláusula de caducidad. A esto se suma el hecho de que nuestras
prácticas legislativas indican con claridad que la competencia es un asunto
intrínsecamente vinculado al concepto de procedimiento. Es por esto que la
competencia judicial, por ejemplo, no se encuentra en los códigos sustantivos
sino en los de procedimiento. Es también por ese motivo que en materia
arbitral, donde solo procede el recurso de anulación o su homólogo por errores
in procedendo, se asume sin discusión que es posible impugnar la competencia
del Tribunal”.
[83] Los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente, y necesidad estricta se
establecieron en la sentencia C-699 de 2016, de acuerdo con la competencia que
el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó al Presidente de la
República.
[84] El requisito de
conexidad objetiva se estableció inicialmente en la sentencia C-699 de 2016 y
su alcance en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue reiterado en la sentencia
C-253 de 2017.
[85] El requisito de
conexidad estricta se previó inicialmente en la sentencia C-699 de 2016. Luego,
en la sentencia C-160 de 2017 se estableció el alcance del presupuesto y se
precisó que también corresponde a un juicio de finalidad en el que se adelanta
un análisis de dos niveles: (i) la identificación del contenido preciso del
Acuerdo Final y (ii) la verificación del vínculo entre la medida y el contenido
del acuerdo en mención. La constatación de que el ejercicio de las facultades
presidenciales para la paz busca facilitar o asegurar la implementación del
Acuerdo Final también se adelantó en las sentencias C-174 de 2017 y C-224 de
2017 bajo el presupuesto de “conexidad externa o teleológica”. Asimismo,
en la sentencia C-289 de 2017 se realizó un juicio de finalidad dirigido a
determinar si el decreto ley se emitió con el fin de implementar o desarrollar
el acuerdo de paz.
[86] La distinción entre conexidad
externa e interna se introdujo en la sentencia C-174 de 2017 y se reiteró en
las sentencias C-224 de 2017 y C-289 de 2017.
[87] El requisito de
conexidad suficiente se estableció inicialmente en la sentencia C-699 de 2016 y
su alcance se fijó en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue reiterado en la
sentencia C-253 de 2017.
[88] El requisito de
necesidad estricta se estableció en la sentencia C-699 de 2016, en la que se
indicó que el ejercicio de las facultades presidenciales para la paz se
justifica “solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte
estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al
procedimiento legislativo correspondiente”. En las sentencias que han
estudiado la constitucionalidad de los decretos ley expedidos con base en las
facultades en mención (C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de
2017 y C-289 de 2017) se ha analizado el criterio de necesidad estricta que
justifica el ejercicio y que la regulación no se tramite mediante otros
mecanismos de producción legislativa. En la sentencia C-224 de 2017 se adelantó
un “test estricto de necesidad” dirigido a verificar el presupuesto en
mención.
[89] Sentencia C-160 de
2007
[90] Artículo 1. Creación
del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; Artículo 2.
Objeto; Articulo 3. Fines del Sistema; Artículo 4. Elementos del Sistema;
Artículo 5. Instancias del Sistema; Artículo 6. Instancias de Alto Nivel;
Artículo 7. Funciones de la Instancia; Artículo 8. Secretaría Técnica; Artículo
9. Funciones de la Secretaría Técnica; Artículo 10. Comisión de Seguimiento y
evaluación; Articulo11. Comité de Impulso; Artículo 12. Programa de Protección;
Artículo 13. Presunción de Riesgo Extraordinario; Artículo 14. Programa
Integral de seguridad; Artículo 15. Programa de Promotoras (as) Comunitarios de
Paz; Artículo 16. Seguridad para los miembros de organizaciones políticas que
se declaren en oposición; Articulo 17. Sistema de Alertas Tempranas; Articulo
18. Evaluación de Riesgo; Artículo 19. Vigencia.
[91] “Garantías de seguridad para
el ejercicio de la política”
[92] “Acuerdo sobre garantías de
seguridad y lucha contra las organizaciones criminales responsables de
homicidios y masacres o que atentan contra defensores/as de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo las organizaciones
criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus
redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”.
[93] Punto 3.4.1. “Principios
orientadores”.
[94] “Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”
[95] “Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política”
[96] “Programa Integral de Seguridad y
Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios”.
[97]
Punto 2.1.2.1. relativo al Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de
la Política.
[98] “Garantías de Seguridad para
el Ejercicio de la Política”.
[99] “Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política”
[100] Punto 2 del Acuerdo Final.
[101] Consideraciones generales, punto
1.
[102] Considerando 3 del
Decreto Ley 895 de 2017.
[103] Considerando 1, párrafo 4.
[104] “Implementación, verificación y
refrendación”.
[105] “Calendario de
implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del
Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016”.
[106] Esta
Corporación ha manifestado que existen tres dimensiones del derecho a la
dignidad de la persona a saber: (i) la dignidad humana entendida como autonomía
o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus
características (vivir como quiera); (ii) la dignidad humana entendida
como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien);
y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no
patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).
Ver, sentencia T-1096 de 2004.
[107]
Secretario General de la ONU (mayo/2005). Estándares Integrados de DDR (IDDRS).
Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31.ONU.
[108] Sentencia C-089 de
1994. Fundamento 2.2.5.
[109] Ibídem, Fundamento
7.2.
[110] Sentencia C-251 de
2002.
[111] El
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) define
“estigmatizar” como: “(…) 3. Afrentar, infamar”. Desde el punto de vista
sociológico fue el norteamericano Erving Goffman que en su libro “Estigma” de
1963, empieza a emplear esta palabra. Ver, GOFFMAN, Erwin, Stigma: Notes on
the management of spoiled identity, New York, Simon & Schuster, 1963.
[112] El diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española (RAE) define “perseguir” como: “(…) 2.seguir o
buscar a alguien en todas partes con frecuencia e importunidad. 3. Molestar,
conseguir que alguien sufra o padezca procurando hacerle el mayor daño
posible”.
[113] Decreto 4800 de 2011, crea el Sistema de
Información de Alertas Tempranas (SISAT) a cargo de la Defensoría del Pueblo;
Decreto 4912 de 2011, organiza el Programa de Prevención y Protección de los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas,
grupos y comunidades, del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de
Protección; Decreto 2890 de 2013, crea y reglamenta
la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT), modificando la
conformación de la ahora llamada Comisión lntersectorial de Alertas Tempranas
CIAT; y el Decreto 025 de 2014, que modifica la estructura orgánica y establece
la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo.
[114] Artículo 31.
[115] Artículo 32.
[116] Artículos 4, 31, 60, 165 y 172.
[117] CODHES y el Comité de
Víctimas de la Guerrilla.
[118] Sentencia C-282 de
2012.
[119] Sentencia C-370 de
2006.
[120] Sentencia T-719 de
2003.
[121] El
parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto ley 895 de 2017 garantiza la
participación de aquellos que hayan  sido afectados en su seguridad, “de
organizaciones de víctimas” y de derechos humanos y de movimientos
sociales, incluidos los de las mujeres.
[122] Ver
los casos Almonacid Arellano y otros vs. Chile (26 de septiembre de
2006), Barrios Altos y la Cantuta vs. Perú (29 de noviembre de 2006), Gomes
Lund y otros vs. Brasil (24 de noviembre de 2010), Gelman vs. Uruguay
(24 de febrero de 2011) y Masacre de Mozote vs. Salvador de 25 de
octubre de 2012, que han establecido que las leyes de amnistía o de punto final
para los crímenes de Estado y los crímenes de genocidio, de guerra, lesa
humanidad e infracciones graves a los derechos humanos son incompatibles con la
Convención Americana y se debe garantizar la protección integral a las víctimas
a los llamados principios de Joinet o a la reparación integral: derecho a la
verdad, justicia, reparación y condiciones de no repetición.
[123] Por
ejemplo las sentencias C-370 de 2006 que estudió la llamada “Ley de Justicia y
Paz” (Ley 975 de 2005) y C-579 de 2013 que examinó la constitucionalidad del
artículo 66 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 (Marco Jurídico para la
Paz), en donde se hizo énfasis en la reparación integral hacia las víctimas y
en los derechos a la verdad, justicia, reparación y condiciones de no
repetición.
[124] Sentencias
T-772 de 2015, C-795 de 2014 y C-715 de 2012, entre otras.
[125] Sentencia C-379 de
2016.
[126] La
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como costumbre
internacional desde la década de los 60, establece en el artículo 3 que “todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona”. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José
de Costa Rica, incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de
1972, establece en el artículo 7: “1. Toda persona tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales...” El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, aprobado mediante Ley 74 de 1968, dispone en su artículo
9: “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personales”.
[127] Ídem.
[128] Esta Corporación mediante sentencia C-224 de 2017, declaró
exequible el Decreto ley 154 de 2017, “por el cual se crea la Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”,
pronunciamiento en el que se consideró que la normativa se ajustaba a la
Constitución, de conformidad con los compromisos internacionales de salvaguarda
y protección de los líderes sociales y políticos, defensores de derechos
humanos y personas vinculadas con la implementación del Acuerdo Final. En lo
atinente a la participación de determinados particulares en la conformación de
la Comisión Nacional de Garantías, prevista en el artículo 2 del Decreto ley
154 de 2017, la Corte declaró la exequibilidad de esta norma bajo el entendido
que los particulares que participan en la comisión estarán sometidos al régimen
de responsabilidad establecido para los servidores públicos.
[129]
En la sentencia T-066 de 2015 se manifestó: “los derechos políticos permiten
que haya una participación activa por parte de los ciudadanos, indispensable
para la consolidación de una democracia participativa que se nutre de las
manifestaciones políticas de los sujetos que la conforman. Los derechos
políticos son, por lo tanto, garantías encaminadas a permitir que los
ciudadanos incidan sobre el ejercicio del poder político, los cuales se ejercen
en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos de participación
específicos·.
[130] Informe del Defensor
del Pueblo para el Gobierno nacional, el Congreso y la Procuraduría General de
la Nación titulado “Estudio de casos de homicidio de miembros de la Unión
Patriótica y Esperanza, Paz y Libertad”, octubre de 2002; Iván David Ortiz,
“El Genocidio Político contra la Unión Patriótica”, Universidad Nacional
de Colombia, 2009; “La resistencia al olvido. La prolongación de la
existencia a pesar del genocidio político contra la Unión Patriótica”,
Universidad Nacional de Colombia, UNIJUS, 2006; Martín Emilio Rodríguez, “Podrán
matar la flor pero no la primavera: el genocidio de la Unión Patriótica”,
Bogotá, 2005, entre otros. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 08
de Febrero de 2012, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[131] Corte Interamericana
de Derechos Humanos. caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, sentencia de 26
Mayo de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
En igual sentido, el Consejo de
Estado “ha considerado que en los casos de asesinatos de los miembros de la UP
la responsabilidad es jurídicamente imputable al Estado por haber omitido
adoptar medidas efectivas para proteger la vida e integridad personal de estas
personas, pese a que conocía que aquéllos se encontraban en una situación
especial de riesgo por causa de su pertenencia a dicho partido político”.
Sentencia de 26 de junio de 2014. C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[132] Sentencia T-719 de 2003.
[133] Artículo 4 del Protocolo II a los Convenios de Ginebra,
12 de agosto de 1949.
[134] (i)
La Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento-CODHES-  considera que en la
norma se omitió incluir a las víctimas y organizaciones de víctimas como
integrantes de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del
Sistema Integral de Seguridad, a pesar que la participación en la consolidación
del proceso de paz es un tema transversal a todo el Acuerdo, tal como aparece
reconocido en el punto 5. (ii) El Comité Nacional de Víctimas de la
Guerrilla estima necesario que se aclare y precise la frase: “y de todas
aquellas que amenacen el ejercicio de la política” a que alude el primer
inciso del artículo 10, porque dicha expresión puede dar a entender que
cualquier confrontación por una organización política, social o de víctimas
respecto al partido o movimiento político que surja con las FARC-EP, puede ser
entendida como una “amenaza”, lo cual genera una persecución en contra de los
partidos o movimientos opositores. (iii) La Corporación
Viva la Ciudadanía afirma que la disposición no contempla como
destinatarios del Sistema Integral de Seguridad a los integrantes
de las comunidades rurales, organizaciones sociales y de mujeres y a las
organizaciones de derechos humanos y de víctimas, por lo cual la
disposición debe ser declarada exequible bajo el entendido de que se incluyan
los grupos mencionados. Y iv) la Misión de Observación Electoral -MOE-,
en sintonía con algunas intervenciones, sostiene que es necesaria la
participación de las organizaciones sociales, víctimas, mujeres, defensores de
derechos humanos en la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del
Sistema Integral de Seguridad para realizar un ejercicio completo de valoración
y ajuste del Sistema.
[135] (i) Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento-CODHES- considera que la omisión
legislativa planteada se repite en esta disposición, en relación con la
participación de las víctimas en el Comité de Impulso que integra el Sistema;.
(ii) Corporación
Viva la Ciudadanía señala
que en el Comité de Impulso a las investigaciones no se garantiza la
participación de los beneficiarios del Sistema.
[136] Sentencias C-936 de 2010, C-771
de 2011, C-695 de 2015 y 379 de 2016.
[137] Sentencia T-719 de
2003.
[138] Ídem.
[139] Sentencia C-936 de 2010 y 379 de
2016.
[140] Sentencia T-719 de
2003.
[141] (i) Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento-CODHES- considera que la omisión
legislativa planteada se replica en esta preceptiva, en razón a la exclusión de
las víctimas, lideres, lideresas y organizaciones de víctimas como sujetos de
especial protección en virtud del ejercicio de la política. (ii) Comité Nacional
de Víctimas de la Guerrilla estima que en la disposición “se abandona a las
víctimas y a sus organizaciones o representantes”, quienes se encuentran en
estado de indefensión y desprotección. Y (iii) Colectivo “José Alvear Restrepo”
y otras organizaciones Defensoras de Derechos Humanos exponen que la omisión
legislativa planteada se reitera también en este artículo, desconociendo así
que el Acuerdo Final establece que los derechos de las víctimas son una de las “columnas
que sostiene el andamiaje de lo pactado”.
[142] El artículo 4 del
Protocolo II a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional, dispone que “todas las personas que no participen
directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas,
estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respeten su persona,
su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con
humanidad en toda circunstancias, sin ninguna distinción de carácter
desfavorable”.
[143] La violencia política ha sido una
constante en la historia de nuestro país. Tal como lo demuestra la masacre de
las bananeras, el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, la muerte de Guadalupe Salcedo,
los asesinatos de miembros del partido comunista M-19 (primer grupo armado en firmar un acuerdo de paz con el gobierno y, el
primero que, después de desmovilizarse, se constituyó como partido político y
como alternativa frente al bipartidismo tradicional en Colombia) y el
exterminio de la Unión Patriótica durante los años –1985 a 2000–.
[144]  Sentencia T-439 de
1992.
[145] “Violencia y amenazas
contra los líderes sociales y los defensores de derechos Humanos”
[146] Artículo 112.
[147] Acción
para la Prevención y Atención del desplazamiento Forzado, expedido mediante
documento Conpes 3057 de 1999.
[148] Por medio de la cual
se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las
Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones.
[149] (i)
-CODHES-  expone: “no se garantiza la participación de los beneficiarios del
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, lo que podría
estar afectando el derecho a la igualdad”. (ii) El Colectivo “José Alvear
Restrepo” y otras organizaciones defensoras de derechos humanos indican que “la
omisión legislativa planteada pone en riesgo la vida y la seguridad personal de
las y los líderes de víctimas desconociendo lo pactado en el Acuerdo Final y
plantean que las medidas de prevención, protección y seguridad, así como las
garantías asociadas a los derechos ciudadanos incluyan a las y los reclamantes
de tierras y, en general, a las víctimas del conflicto armado cuyas vidas se
encuentran en riesgo por el ejercicio de sus derechos”. Y (iii) la Corporación
Viva la Ciudadanía señala que “no se garantiza la participación de los
beneficiarios del Sistema dentro del Programa
de Protección Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política”.
[150] Sentencia T-719 de
2003.
[151] Al respecto ver las
aclaraciones presentadas en las sentencias C-518 de 2017. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo y C-535 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.