C-292-20
Sentencia C-292/20
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE EXENCIONES TRANSITORIAS DEL
IVA PARA CIERTOS PRODUCTOS MEDICOS Y CLINICOS-Exequibilidad
VIGENCIA DE EXENCIONES TRANSITORIAS DEL IVA PARA
CIERTOS PRODUCTOS MEDICOS Y CLINICOS-Exequibilidad condicionada
El condicionamiento a la
exequibilidad de la medida tributaria, resulta imperativa cuando, del decreto
legislativo controlado, no surja con claridad que su vigencia es inferior al
término de la siguiente vigencia fiscal y, por el contrario, existan contenidos
normativos que permitan interpretar que su vigencia puede extenderse más allá.
PRECEDENTE EN DECRETOS LEGISLATIVOS-Pertinencia para resolver
problema jurídico
En consideración de las
medidas del Decreto Legislativo 551 de 2020, resulta relevante destacar que su
contenido es bastante similar a lo determinado por los artículos 1º a 3º del
Decreto Legislativo 438 de 2020, que fue objeto de control automático e
integral por la Corte Constitucional, decidido en la sentencia C-159 de 2020.
Debido a la coincidencia de contenidos normativos, y a que no existen razones o
circunstancias fácticas o jurídicas que permitan inaplicar el precedente
contenido en la sentencia C-159 de 2020 (diferenciación de los asuntos) o que
justifiquen apartarse del mismo (cambio de regla), estima esta Corte que el
razonamiento y lo allí decidido, deberá reiterarse en la presente sentencia.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley
137 de 1994, así como mediante sus especiales dispositivos de control político
y judicial.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político
y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a
la sociedad o a un sector importante de ella”.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco
del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados;
(ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente, (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que,
como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los
principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos
que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas.
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán
señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de
los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Bajo
ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de conformidad
con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las
medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417
de 2020
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE EXENCIONES TRANSITORIAS DEL
IVA PARA CIERTOS PRODUCTOS MEDICOS Y CLINICOS-Contenido y alcance
LEGISLADOR
EXTRAORDINARIO-Facultad
para establecer nuevos tributos o modificar los existentes
(…) las
limitaciones y facultades que se aplican normalmente al legislador se predican,
en vigencia de los estados de excepción, del Presidente de la República. En
este punto, valga decir que tanto por el reconocimiento expreso que hace el
artículo 215 de la Constitución, de la facultad para modificar y crear
tributos, como porque tal holgura aplica también para el legislador en
situaciones de normalidad, en asuntos tributarios sigue existiendo una amplia
facultad de configuración, que debe preservarse, eso sí, teniendo en cuenta los
límites constitucionales que siempre deben atender las normas tributarias.
Referencia: Expediente: RE-278
Control automático e integral de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 551 de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de 2020
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo
241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos,
así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de 30 días
calendario, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto,
esto es, a partir del 17 de marzo de 2020.
2.
En desarrollo de
dicha declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo
No. 551 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta norma fue remitida a la Corte para
su control automático de constitucionalidad, a través de oficio de fecha 16 de
abril de 2020, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República.
3.
Mediante auto del 24
de abril de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
presente asunto y decretó la práctica de pruebas. Asimismo, dispuso su fijación
en lista y el traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia una vez se evaluaran las pruebas recaudadas. También
se ordenó comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a todos los
ministerios y se invitó a rendir concepto, si así lo estimasen oportuno, a
entidades públicas y organizaciones privadas[1].
4.
Luego de verificada
la prueba inicialmente recaudada, mediante auto del 8 de mayo de 2020, el
Magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas adicionales, en
desarrollo de la facultad prevista en el artículo 63 del Reglamento Interno de
la Corte Constitucional[2].
5.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
6.
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 551 de 2020, conforme a su
publicación en el Diario Oficial[3]:
“DECRETO 551 DE 2020
(abril 15)
Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente
de la República, con la firma de ' todos los ministros, podrá dictar decretos
con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11
de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia,
esencialmente 'por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los
Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de
los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo
lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del Coronavirus COVI 0-19, con graves afectaciones al orden
económico y social.
Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994
faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y especifica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se
trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21
de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al
23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas
contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de
marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día
30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas
al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas
contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril,
1.485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de
2020 y cincuenta y cuatro (54) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social reportó el10 de abril de 2020 80 muertes y 2.473
casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.121),
Cundinamarca (83), Antioquia (246), Valle del Cauca (418), Bolívar (109),
Atlántico (79), Magdalena (42), Cesar (20), Norte de Santander (40), Santander
(21), Cauca (19), Caldas (25), Risaralda (52), Quindío (44), Huila (41), Tolima
(21), Meta (16), Casanare (5), San Andrés y Providencia (4), Nariño (31),
Boyacá (27), Córdoba (7), Sucre (1) Y Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET(1) señaló que se encuentran confirmados
179. 111 casos del nuevo coronavirus COVID-19’’ Y 7.426 fallecidos, (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23: 59 p.m. CET1 señaló
que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVI 0-19 y
12.783 fallecidos, (¡ji) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVI0-19 y 14.509 fallecidos, y (ív) y en el reporte número 79 de
fecha 8 de abril de 2020 a las 10: a.m. CET se encuentran confirmados 1,353.361
casos del nuevo coronavirus COVI0-19 y 79.235 fallecidos
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
en reporte de fecha 11 de abril de 2020 a las 19:00 GMT2 – 5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,614,951 casos, 99,887
fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVI0-19
Que la Organización Internacional del Trabajo en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVI0-19 y el mundo del
trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[ ... ] El Covid-19 tendrá
una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que
provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el
virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo
del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo
(tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos
en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral [ ... J.»
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
referido comunicado, estima «[ ... ] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial [ ... ]. en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo
en 22 millones de personas.»
Que la Organización Internacional del Trabajo –OIT, en
el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus COVI D-19; (ii) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del 27
de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional
y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su
artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas
«adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para
llevarlas a cabo.»
Que la adopción de medidas de rango legislativo
autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas
a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los
habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del
impacto negativo en la economía del país.
Que de acuerdo con lo anterior se requieren tomar
medidas de carácter tributario que reduzcan el valor en la importación y
adquisición de bienes e insumas en el territorio nacional, indispensables para
la prestación de los servicios médicos de los pacientes que padezcan el
Coronavirus COVID-19 y para la atención preventiva de la población colombiana
sobre esta pandemia, razón por la cual se establece mediante el presente
Decreto Legislativo, de manera transitoria, la exención del impuesto sobre las
ventas -IVA, en la importación y en las ventas en el territorio nacional para
los 211 bienes listados en el presente Decreto Legislativo.
Que según lo dispuesto en el artículo 477 del Estatuto
Tributario, «Están exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a
compensación y devolución […]» una serie de bienes listados en el precitado
artículo.
Que teniendo en consideración que se requieren con
urgencia unos bienes e insumas médicos indispensables para conjurar las causas
que motivaron la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, e impedir la
extensión de sus efectos, se requieren adoptar medidas tendientes a facilitar
su adquisición. Por consiguiente, se requiere que de manera transitoria 211
bienes listados en el presente Decreto Legislativo estén exentos del impuesto
sobre las ventas -IV A, en la importación y en las ventas en el territorio
nacional, sin derecho a devolución y/o compensación.
Que los 211 bienes listados en el presente Decreto
Legislativo son necesarios para la prevención, diagnóstico y tratamiento del
Coronavirus COVID-19, por lo que la facilitación de su importación y venta en
el territorial nacional es una acción necesaria para garantizar el
abastecimiento y la disponibilidad de bienes e insumas médicos necesarios e
indispensables para hacer frente a la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto Legislativo 438 del 19 de
marzo de 2020 se estableció una exención transitoria por el término de duración
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, en la importación y en la venta
dentro del territorio nacional de los bienes e insumos médicos de que trata el
artículo 1 del Decreto Legislativo en mención, y considerando que el término
expira a los treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia del
Decreto 417 del 17 de marzo 2020, los mencionados bienes serán incorporados en
el presente Decreto Legislativo, donde se establece la exención en la
importación y en las ventas en el territorio nacional para nuevos bienes e insumos
médicos durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Bienes cubiertos por la
exención del impuesto sobre las ventas ·IVA. Durante la vigencia de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, estarán exentos
del impuesto sobre las ventas -IVA, en la importación y en las ventas en el
territorio nacional sin derecho a devolución y/o compensación los siguientes
bienes.
Bienes cubiertos por la exención del
impuesto sobre las ventas - IVA
1
Gafas protectoras
2
Guantes de látex y de nitrilo
3
Guantes estériles
4
Mascarilla N95 y respiradores FFP2 o FFP3
5
Mascarillas con filtro
6
Protección total del cuerpo: Batas, gorros, ropa
quirúrgica estéril, campos quirúrgicos, campo operatorio, sabanas, fundas,
traje biológico, polainas y protectores metatarsales)
7
Protector facial: Caretas o visores
8
Tapabocas desechables
9
Trajes de bio-protección (enterizo, blusa y
pantalón)
10
Cánulas de Guedel o de Mayo
11
Cánulas de traqueostomía
12
Cánulas laríngeas
13
Cánulas nasales
14
Cánulas nasales de alto flujo
15
Cánulas nasofaríngeas
16
Cánulas orofaríngeas
17
Equipo de traqueostomía
18
Estilete o guía de entubación
19
Flujómetro para gases medicinales
20
Humidificador (normal, jet y burbuja) y filtros del humidificador
21
Kit de entubación
22
Laringoscopio de hojas rectas y curvas (niños y
adultos)
23
Manómetro para oxígeno y vacío
24
Mascara de Alto flujo (Ventury)
25
Mascarilla con reservorio
26
Mascarilla de traqueostomía (tienda de traqueostomía)
27
Mascarilla laríngea
28
Mascarilla para nebulización -
micronebulización
29
Mascarilla quirúrgica con filtro HEPA
30
Mascarilla simple
31
Mascarillas para anestesia
32
Mascarillas para reinhalación
33
Otros tipos de cánulas
34
Otros tipos de mascarillas
35
Pinza de maguil
36
Prong nasal
37
Regulador para gases medicinales
38
Respirador manual - Bolsa Auto-inflable - Balón
resucitador - Bolsa de reanimación (AMBU) con o sin reservorio
39
Sujetador de tubo de traqueostomía
40
Sujetador de tubo endotraqueal
41
Tubo conector en T y/o Y, Niple conector
42
Tubos endotraqueales y nasotraqueales y combitube
(tubo combinado esófago-tráquea) de diferentes medidas
43
Incentivo respiratorio
44
Inhalo-cámaras
45
Nebulizador y Micro-nebulizador
46
Succionador o aspirador de secreciones
47
Equipos para la apnea (CPAP - BPAP)
48
Circuitos y aditamentos de ventilación (Sensores,
Filtros, entre otros)
49
Concentradores de 02
50
Ventilador de transporte
51
Ventilador o Respirador de uso domiciliario
52
Ventilador o Respirador hospitalario
53
Pleurovac
54
Sistema de drenaje cerrado para conexión a tubo de
tórax o mediastino
55
Tubos de mediastino
56
Tubos de tórax de diferentes números o
calibres
57
Válvula de Heimlich
58
Sonda de aspiración -nelaton de diferentes
medidas
59
Sonda nasogástrica, orogástrica y
gastro-yeyunal
60
Sondas de succión abierta o cerrada
61
Sondas urinarias de diferentes clases y
medidas
62
Otros tipos de sondas
63
Bombas de infusión y equipo bomba de infusión
64
Bombas de nutrición enteral
65
Bolsa para nutrición parenteral
66
Bolsas para sangre
67
Buretrol
68
Catéter central (Swanz Ganz y subclavio)
69
Catéter periférico vascular e intraóseo
70
Equipo de plasmaféresis
71
Equipo para presión venosa central
72
Equipo para transfusión sanguínea
73
Equipo para venodisección
74
Equipos de venoclisis
75
Extensión de anestesia
76
Jeringas
77
Jeringas de infusión
78
Máquina de diálisis peritoneal
79
Máquina de hemodiálisis
80
Otro tipo de catéteres de acceso vascular periférico
y central, arterial y venoso
81
Cardiodesfibrilador
82
Desfibrilador
83
Electrodos para Cardio-desfibrilador
84
Gel para electrodos
85
Capnógrafo
86
Celdas de oxígeno
87
Electrocardiógrafo
88
Electrodos de ventosa
89
Electrodos superficiales
90
Filtros de entrada y salida de aire
91
Monitor de presión arterial
92
Monitor de signos vitales (Medición de frecuencia
cardiaca, presión arterial sistólica, diastólica y media, temperatura,
saturación de oxígeno, gasto cardíaco)
93
Pulsoxímetro
94
Sensores de Temperatura
95
Sensores de EKG
96
Sensores de saturación de Oxígeno
97
Tensiómetro digital y manual
98
Termómetro digital y manual
99
Válvulas de flujo
100
Doppler fetal
101
Ecocardiógrafo
102
Ecógrafo
103
Equipo de gases arteriales y venosos
104
Espirómetros
105
Fibroscopio y Fibrobroncoscopio
106
Glucómetro
107
Intensificador de imagen portátil
108
Monitor fetal
109
Rayos X portátil
110
Rayos X Arco en C
111
Videolaringoscopio
112
Blanketrol
113
Mantas para calentamiento
114
Camas
115
Camillas
116
Caminadores
117
Grúas
118
Otros dispositivos médicos de movilización
119
Rodillos para traslado
120
Sillas de ruedas
121
Agujas hipodérmicas
122
Aplicadores con punta de algodón
123
Apósitos
124
Autoclaves, esterilizadores y accesorios.
125
Bolsas mortuorias
126
Carro de paro cardiaco
127
Centrifugas
128
Dispositivos de bioseguridad para traslado de
pacientes
129
Equipo de desinfección por ultravioleta
130
Equipo de órganos de los sentidos
131
Equipo de química sanguínea
132
Equipo para desinfección por ultrasonido
133
Medias antiembólicas
134
Procesadores de muestras de biología molecular
135
Suturas
136
Tablero para masaje cardíaco
137
Toallas y pañines impregnados con clorhexidina o
alcohol al 70%
138
Accesorios para garantizar empaque cerrado y
transporte de los elementos sucios y limpios, como compreseros, vehículos
para la recolección interna de residuos, instrumental, Canecas de residuos,
entre otros.
139
Bolsas para recolección de orina
140
Bolsas y tubos para recolección de sangre
141
Bolsas de Ostomia
142
Dispositivos para la recolección de muestras y
fluidos, incluida la trampa de recolección de secreciones
143
Hisopos con tubo de transporte
144
Neveras de transporte, Pilas de gel y silicona para
transporte
145
Sistema de recolección de secreciones o fluidos
(canister, receptal o (linner) con o sin gel solidificante)
146
Succionadores
147
Termocicladores
148
Tubos capilares
149
Tubos heparinizados
150
Tubos de recolección de sangre
151
Algodón
152
Apósito adhesivo
153
Cinta adhesiva de papel microporoso
154
Compresas
155
Dispositivos de fijación de acceso vascular
156
Electrodos para desfibrilador y/o marcapasos
157
Electrodos desechables
158
Esparadrapo
159
Gasas
160
Gel Conductor
161
Indicadores biológicos de esterilización
162
Papel grado médico
163
Productos para desinfección de dispositivos
médicos
164
Suturas de seda
165
Válvula exploratoria
166
Vendas
167
Colchón antiescaras
168
Dispositivos médicos para lesiones de piel por
estancias prolongadas
169
Espumas: En diferentes tamaños y formas (región
sacra, taloneras, coderas)
170
Alcohol Etílico Gel 63% 65%
171
Alcohol Etílico Solución 70%
172
Alcohol Etílico Solución tópica 96° 72,9 mi /100
mi
173
Alcohol Etílico + Clorhexidina Gluconato Solución
tópica70% + 2%
174
Alcohol Etílico + Clorhexidina Gluconato Solución
tópica70% + 1% (PA/)
175
Alcohol Etílico + Clorhexidina Gluconato Solución
tópica 76.5mL + 0.45mL /100mL
176
Alcohol Etílico + Alcohol Isopropílico Gel 63g + C.
S. P 100
177
Alcohol Etílico + Glicerina Solución tópica 96% +
4%
178
Alcohol Etílico + Mentol Loción 70% + 0.5%
179
Alcohol Etílico + Mentol Loción 70% + 0.39%
180
Alcohol Isopropílico al 99% Solución tópica 63 g
/100 mL
181
Alcohol Isopropilico + Yodo Loción 72% + 7.5%
182
Alcohol Isopropílico + Yodopovidona Loción 72% +
7.5%
183
Clorhexidina Gluconato Solución tópica 0.07% 0.08%
0.45% 2% 1%
184
Clorhexidina Gluconato + Alcohol Isopropilico
Solución tópica 2% + 70%, 4% + 70%
185
Soluciones antibacteriales
186
Geles Antibacteriales
187
Jabones
188
Toallitas húmedas
189
Jabones
190
Detergentes para lavado de ropa
191
Desinfectantes
192
Limpiadores de superficies
193
Productos lava vajillas
194
Báscula pesa bebés
195
Glucómetro
196
Tensiómetro
197
Pulsoximetro
198
Incubadora
199
Lámpara de calor radiante
200
Lámpara de fototerapia
201
Equipo de órgano de los sentidos
202
Bala de Oxígeno
203
Fonendoscopio
204
Ventilador
205
Equipo de rayos X portátil
206
Concentrador de oxígeno
207
Monitor de transporte
208
Flujómetro
209
Cámara cefálica
210
Cama hospitalaria
211
Cama hospitalaria pediátrica
Parágrafo 1. Los saldos favor generados en las declaraciones tributarias del
impuesto sobre las ventas -IVA- podrán ser imputados en las declaraciones de
los periodos siguientes, pero en ningún caso podrán ser de devolución y/o
compensación.
Parágrafo 2. El responsable del impuesto sobre las ventas- IVA – que enajena
los bienes exentos de que trata el presente Decreto Legislativo, tiene derecho
a impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas – IVA, siempre y
cuando cumpla con los requisitos consagrados en el Estatuto Tributario y en
especial en el artículo 485 de dicho estatuto.
Artículo 2. Condiciones de aplicación. Para efectos de la aplicación de la exención del
impuesto sobre las ventas- IVA de que trata el artículo 1del presente Decreto
Legislativo, los responsables del impuesto sobre las ventas- IVA - deberán
cumplir con el siguiente procedimiento:
2.1. Al momento de facturar la operación de venta de
bienes exentos, y durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID- 19, a través de los sistemas de facturación vigentes, el
facturador deberá incorporar en el documento una leyenda que indique; ‘’Bienes
Exentos - Decreto 417 del 17 de marzo de 2020".
2.2. La importación, la venta y la entrega de los
bienes deberá ser realizada dentro del plazo establecido en el artículo 1 del
presente Decreto Legislativo.
2.3. El responsable del impuesto sobre las ventas
-IVA- deberá rendir un informe de ventas con corte al último día de cada mes,
cual deberá ser remitido dentro de los (5) primeros días del mes siguiente a la
Dirección Seccional de impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal
del responsable del impuesto sobre las ventas -IVA- que efectúa la venta
exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso en
el cual se detallen las facturas o documentos equivalentes, registrando número,
fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación.
2.4. El responsable impuesto sobre las ventas -IVA-
deberá rendir un informe de las declaraciones de los bienes importados y
amparados con la exención del impuesto sobre las ventas –IVA de que trata el
artículo 1 del presente Decreto Legislativo, con corte al último día de cada
mes, el cual deberá ser remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes
siguiente a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al
domicilio fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas -IVA- que
efectúa la importación exenta, certificado por contador público O revisor
fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle: la declaración de
importación, registrando número, fecha, cantidad, especificación del bien,
valor de la operación y el número de la factura del proveedor del
exterior.
Artículo
3. Incumplimiento de las condiciones y requisitos. El incumplimiento de las condiciones y requisitos
establecidos en el artículo 1 y los numerales 2.1 y 2.2. del artículo 2 del
presente Decreto Legislativo dará lugar a la inaplicación del tratamiento
tributario de bienes exentos del impuesto sobre las ventas -IVA- en la
importación y en las ventas en el territorio nacional de los bienes de que
trata el presente Decreto Legislativo, y por lo tanto la importación y/o la
venta, según el caso, estará sujeta al tratamiento tributario conforme con las
disposiciones del Estatuto Tributario.
El incumplimiento de los deberes de que tratan los
numerales 2.3 y 2.4. del artículo 2 del presente Decreto Legislativo dará lugar
a la sanción de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario. La misma
sanción se aplicará cuando la información tenga errores o se presente
extemporáneamente.
Artículo
4. Vigencia. El presente
Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los 15 días del
mes de abril de 2020
Iván Duque Márquez
La Ministra del Interior
Alicia Victoria Arango Olmos
El Ministro de Relaciones Exteriores AD
HOC,
Carlos Holmes Trujillo García
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
Alberto Carrasquilla Barrera
La Ministra de Justicia y del Derecho
Margarita Leonor Cabello Blanco
El Ministro de Defensa Nacional
Carlos Holmes Trujillo García
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural
Rodolfo Enrique Zea Navarro
El Ministro de Salud y Protección Social
Fernando Ruiz Gómez
El Ministro del Trabajo
Ángel Custodio Cabrera Báez
La Ministra de Minas y Energía
María Fernanda Suárez Londoño
El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo
José Manuel Restrepo Abondano
La Ministra de Educación Nacional
María Victoria Angulo González
El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible
Ricardo José Lozano Picón
El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio
Jonathan Malagón González
La Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
Sylvia Cristina Constain Rengifo
La Ministra de Transporte
Ángela María Orozco Gómez
La Ministra de Cultura
Carmen Inés Vásquez Camacho
La Ministra de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte
Ernesto Lucena Barrero”.
B.
PRUEBAS RECAUDADAS
7.
En los autos de
asunción de conocimiento del asunto del 24 de abril de 2020 y de pruebas del 12
de mayo de 2020, el Magistrado sustanciador requirió a la Presidencia de la
República y, por conducto suyo, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (en
adelante “INVIMA”),
para que absolvieran las preguntas que se relacionan a continuación. La
respuesta a los interrogantes se obtuvo mediante sendos oficios, suscritos por
la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República[4].
Los documentos de respuesta fueron recibidos por la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 30 de abril y 18 de mayo de 2020 y fueron remitidos al
despacho del Magistrado Ponente el 4 de mayo y el 1° de julio del mismo año, respectivamente.
8.
Respecto del artículo
1 del Decreto Legislativo 551 de 2020:
a)
¿Qué impactos en materia de oferta o demanda persigue la exención, y cómo se
relacionan dichos impactos con el manejo de la pandemia por Coronavirus COVID –
19?
El Gobierno resaltó la sobredemanda de los bienes e
insumos enlistados en el decreto legislativo, necesarios para la contención del
virus, la reducción de la infectividad viral y el manejo de pacientes con
sospecha o infección por COVID-19. De otro lado, señaló que tal circunstancia “no estaba prevista en la oferta habitual
que tienen los proveedores en nuestro país para su venta, distribución e
importación, razón por la cual se hizo necesario tomar medidas tributarias para
garantizar el abastecimiento y la disponibilidad de bienes indispensables para
la prestación de servicios médicos de los pacientes con COVID-19 y la atención
preventiva de la población colombiana frente a la pandemia”[5].
Se destacó que gran parte de los bienes exentos serán requeridos por las
instituciones prestadoras de salud, así como también por empresas de transporte
masivo urbano, aéreas y terrestres interdepartamentales, que requieren los
productos tanto para el uso de sus empleados, como para los usuarios de los
servicios. Puso de presente que al asegurar la provisión de los bienes exentos
en estas instituciones, se podrá contener el contagio del virus en la población
en general.  Indicó que la medida busca garantizar el acceso, abastecimiento y
la disponibilidad de bienes indispensables para la prestación de servicios
médicos de los pacientes con COVID-19 y la atención preventiva de la
enfermedad, al permitir que los importadores, fabricantes y distribuidores
accedan a la comercialización de los productos a costos más bajos, maximizando con
ello la eficacia de las medidas de promoción, prevención y autocuidado del
COVID-19.
b) En el caso de la venta o importación de alcoholes
(numerales 170 – 182), ¿Podría alguno de los productos enlistados, que gocen de
la exención del IVA, ser utilizados para la producción de licores,
adelantamiento de procesos industriales, o como combustible, etc., es decir, en
usos distintos a los asociados a la desinfección o, en general, a usos
sanitarios?
El Gobierno descartó la posibilidad de
que los alcoholes exentos del impuesto sobre las ventas (en adelante “IVA”)
fuesen destinados a propósitos distintos de los relacionados con la atención en
salud y la prevención de los efectos de la pandemia. Destacó que “en el caso
específico de los alcoholes se incluyeron aquellos que están clasificados como
medicamentos con indicación antiséptica y desinfectante, por esta razón los
mismos no podrían ser empleados con otros fines como los señalados "para
la producción de licores, adelantamiento de procesos industriales o como
combustible" ni les aplicaría el mencionado Decreto”[6].
Se explicó también que el Decreto
Legislativo 481 de 2004[7]
definió como medicamentos vitales no disponibles aquellos indispensables e
irremplazables para salvaguardar la vida o aliviar el sufrimiento de un
paciente, y cuyas cantidades de provisión no sean suficientes. Subrayó,
también, que el artículo 3º de la misma norma faculta a la Sala Especializada
de Medicamentos de la Comisión Revisora del INVIMA para incluir insumos en
dicho listado y que, en desarrollo de sus competencias, la Sala determinó que
los alcoholes descritos en los numerales 170 a 182 del artículo 1 del Decreto
Legislativo 551 de 2020 debían incluirse temporalmente en el listado de
medicamentos vitales no disponibles.
c) En el caso de la venta o importación de algodón
(numeral 151) o espumas (numeral 169), ¿Podría alguno de los productos
enlistados, que gocen de la exención del IVA, ser utilizados para la producción
textil o industrial, en usos distintos a los sanitarios?
Una explicación análoga a la anterior fue
dada respecto de los productos descritos en los numerales 151 y 169, respecto
de los cuales se señaló que corresponden a “dispositivos médicos utilizados
como elementos de protección personal (EPP), necesarios para la atención de los
pacientes y para la protección de los profesionales de salud y otros productos
de uso hospitalario”[8],
y que también fueron incluidos temporalmente en la lista de medicamentos
vitales no disponibles, en esta ocasión por la Sala Especializada de
Dispositivos Médicos y Reactivos de Diagnósticos In Vitro de la Comisión
Revisora del INVIMA. Se aclaró que tanto el algodón como las espumas a las que
se refiere el decreto deben entenderse como dispositivos médicos, “razón por
la cual éstos no podrían ser empleados con otro fin como los señalados "para
la producción textil o industrial, en usos distintos a los sanitarios" ni
les aplicaría el mencionado Decreto”[9].
Se destacó también el propósito de estos
dispositivos como destinados a la limpieza, fijación de equipos y dispositivos,
además de la prevención de lesiones en la piel por úlceras de presión
(especialmente importantes en la atención de pacientes en unidades de cuidado
intensivo).
d) Teniendo en cuenta que la referencia a alcoholes (numerales
170 a 182), algodón (numeral 151) y espumas (numeral 169) parece ser amplia y
carece de la precisión asociada a las partidas arancelarias[10],  ¿La
eficacia de la exención del impuesto sobre las ventas IVA depende de la
decisión de una autoridad administrativa, que es la que especificaría qué
bienes están destinados a la atención de la pandemia  por COVID – 19 y cuáles
no?, en caso de ser así, ¿A qué autoridad administrativa le correspondería?
Se especifica que la exención transitoria
establecida por el Decreto Legislativo 551 de 2020 se refiere exclusivamente a
“bienes e insumos médicos necesarios e indispensables para hacer frente a la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”[11]. Así, a
pesar de que se enlistaron los bienes de manera genérica, la DIAN realizará un
control posterior con los reportes enviados por los responsables tributarios,
que importaron o enajenaron los bienes. “Por ende, si dentro de dichos
reportes se evidencia que los bienes enajenados o importados no tienen relación
al Coronavirus COVID-19, no habrá lugar a los beneficios establecidos por el
Decreto Legislativo y dará lugar a las correspondientes sanciones”[12]. En suma,
la aplicación de la exención no depende de algún tipo de actuación de la DIAN,
como prerrequisito para la aplicación de la exención.
e) En caso de que los productos a los que se refieren
las preguntas anteriores pudiesen ser utilizados para usos distintos a los
sanitarios, ¿Qué relación guardan la exención de dichos productos, para esos
posibles usos distintos, con el propósito de contener la pandemia por Coronavirus COVID – 19 o la mitigación de
sus efectos en los ejes de salud pública e impacto económico?. ¿Existe alguna norma del Decreto 551 de
2020 que restrinja la aplicación de la exención a la destinación de los bienes
exentos a la atención de la pandemia  por COVID – 19?
El Gobierno reiteró la improcedencia de
aplicar la exención para productos cuya destinación no sea la atención de la
pandemia o sus efectos. Se indicó que “la exención de que trata el Decreto
Legislativo 551 de 2020 no es extensible a bienes e insumos que se alejen de
los propósitos señalados en los considerandos del Decreto y, para tales efectos,
se exigen unos requisitos de información para su procedencia y posterior
auditoría. En caso de incumplimiento de los requisitos y condiciones señalados
en dicho Decreto Legislativo, los bienes pierden la condición de exentos y
procede la sanción por no enviar información o enviarla con errores (artículo
651 del Estatuto Tributario), según corresponda”[13].
Se indicó que en los considerandos del
Decreto Legislativo 551 de 2020 se especificó que la exención se refiere
solamente a los bienes “indispensables para la prestación de los servicios
médicos de los pacientes que padezcan el Coronavirus COVID-19 y para la
atención preventiva de la población colombiana sobre esta pandemia” y que,
dado que las normas que establecen exenciones tributarias son de interpretación
restrictiva, deben entenderse solo con el alcance explícitamente señalado en la
ley.
f)
Se solicitó profundizar sobre: (i)
las razones económicas o jurídicas por las cuales se impide la devolución y/o
compensación de saldos a favor producto de la aplicación de la exención; (ii)
si la posibilidad de que dichos saldos sean imputados en las declaraciones de
los períodos siguientes no constituye un mecanismo de compensación; en caso de
que se considere que la imputación de saldos constituye una forma de compensación,
(iii) si dicha posibilidad contradice la prohibición o cómo se articula la
existencia de las dos normas.
Se diferenciaron los mecanismos de imputación y
compensación de los saldos, indicando que “la compensación permite cancelar deudas por concepto
de distintas obligaciones de carácter tributario, lo cual no ocurre en la
imputación, en donde el saldo a favor se "arrastra" dentro de la
liquidación privada del mismo impuesto”[14].
Teniendo esto en cuenta, destacó que los mecanismos de devolución y
compensación implican una disposición de recursos y menores recaudos, por lo
que conlleva consecuencias adversas en momentos de emergencia. De otro lado, el
mecanismo de la imputación de saldos no tiene estos efectos negativos, pero sí
permite que los responsables del impuesto puedan “tomar dichos saldos a
favor contra sus impuestos sobre las ventas generados, una vez culmine dicha
emergencia sanitaria […] conservando así la neutralidad de dicho tributo”[15]. Agregó
que dado que la finalidad de la exención es reducir el valor de importación y
adquisición de bienes e insumos necesarios para hacer frente a la pandemia, “la
imputación se constituye en un mecanismo idóneo para alcanzar este objetivo”[16].
También señaló que, considerando que la
obligación tributaria en el IVA se determina por la diferencia entre el
impuesto generado y los impuestos descontables legalmente autorizados[17], “la
posibilidad de imputar los saldos a favor en las declaraciones del impuesto
sobre las ventas de los periodos siguientes se encuentra en armonía con dicha
disposición normativa, toda vez que los saldos a favor se podrán tomar contra
los impuestos sobre las ventas generados, una vez culmine la emergencia
sanitaria referida anteriormente. De esta forma, se conserva la naturaleza de valor
agregado del tributo”[18].
g) Indicar si
la causa eficiente para la inclusión de elementos en el conjunto de “bienes
cubiertos por la exención del
impuesto sobre las ventas IVA” es
su inserción en el “listado
de los medicamentos vitales no disponibles”[19],
recientemente actualizado para incluir implementos asociados al tratamiento del COVID – 19.
En caso de que se sigan criterios adicionales a la
inserción de los bienes en el listado de los medicamentos vitales no disponibles, ¿Cuáles son esos otros criterios?
El Gobierno recordó que en el Decreto
Legislativo 476 de 2020 se otorgaron facultades al Ministerio de Salud y
Protección Social y al INVIMA “para adoptar medidas en salud con el
propósito de enfrentar la pandemia, en especial, garantizar la disponibilidad,
accesibilidad, equidad, continuidad y oportunidad de bienes y servicios”[20]. En
desarrollo de estas competencias, el INVIMA calificó como medicamentos/dispositivos
médicos o biomédicos vitales no disponibles a los antisépticos y
desinfectantes de uso externo (Acta No. 01 del 18/03/2020 de la Sala
Especializada de Medicamentos de la Comisión Revisora del INVIMA), así como
también los elementos de protección personal (EPP) dispositivos necesarios para
la atención de pacientes y protección de los profesionales de la salud, así
como productos de uso hospitalario (Acta No. 03 del 24/03/20 de la Sala
Especializada de Dispositivos Médicos y Reactivos de Diagnósticos In Vitro).
A pesar de lo anterior, los bienes
enlistados en el Decreto Legislativo 551 de 2020 no corresponden solamente a
aquellos declarados como vitales no disponibles, sino que se incluyen otros
bienes que por su uso o funcionalidad resultan indispensables para el manejo de
la pandemia, atendiendo los siguientes criterios: “i) ayudan a contener
virus ii) reducen la infectividad viral y ii) permiten el manejo de pacientes
con sospecha y confirmación diagnóstica de coronavirus COVID-19, que requieren
atención en urgencias, hospitalaria o ambulatoria y aquellos que son de uso
frecuente en pacientes que adicionalmente requieren atención en unidades de
cuidados intensivos o unidades de cuidado intermedio en Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud”[21].
También, se indicaron, de manera precisa, los criterios que se tuvieron en
cuenta para la inclusión en el listado de bienes exentos, así:
“1. Criterios generales:
1.1. Que sean indispensables e
irremplazables para salvaguardar la vida o aliviar el sufrimiento de un
paciente o grupo de pacientes.
1.2. Que, por condiciones de baja
rentabilidad en su comercialización, no se encuentran disponibles en el país o
las cantidades no son suficientes.
1.3. Que sean necesarios para ayudar a
contener el virus.
l.4. Que sean necesarios para reducir la
infectividad viral.
1.5. Que sean necesarios para el manejo
de pacientes con sospecha y confirmación diagnóstica de coronavirus COVID-19,
que requieren atención de urgencias, hospitalaria o ambulatoria y aquellos que
son de uso frecuente en pacientes que adicionalmente requieren atención en
unidades de cuidados intensivos o unidades de cuidado intermedio en
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
2. Criterios específicos (de
acuerdo con su uso o funcionalidad en salud):
2.1. Elementos de protección personal
(EPP) descritos en la Ley 9 de 1979 (Título JII, artículos 122 a 124) y en la
Resolución 2400 de mayo 22 de 1979 (Título IV, Capítulo II, artículos 176 a
201), de uso en áreas hospitalarias que son considerados dispositivos médicos y
otros productos de uso hospitalario: numerales 1 al 9 del artículo 1 del
Decreto 551 de 2020.
2.2. Dispositivos para oxigenoterapia
invasiva y no invasiva: numerales 10 al 42 del artículo 1 del Decreto 551 de
2020.
2.3. Equipos para terapia respiratoria y
nebulizadores: numerales 43 al 46 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.4. Equipos para ventilación mecánica
asistida: numerales 47 al 52 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.5. Sondas pleurales y equipos de
toracostomía cerrada: numerales 53 al 57 del artículo 1 del Decreto 551 de
2020.
2.6. Dispositivos invasivos de orificios
naturales y quirúrgicos (sondas): numerales 58 al 62 del artículo 1 del Decreto
551 de 2020.
2.7. Dispositivos de acceso vascular
periférico y central y para la administración de medicamentos y soluciones:
numerales 63 al 80 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.8. Equipos de cardio-desfibrilación:
numerales 81 al 84 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.9. Equipos de monitoreo de distintas
constantes vitales: numerales 85 al 99 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.10. Dispositivo portátil de
diagnóstico: numerales 100 al 111 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.11. Equipos de motor de aire caliente y
manta térmica: numerales 112 al 113 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.12. Dispositivos de movilización de
pacientes (grúas): numerales 114 al 120 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.13. Otros dispositivos de uso
hospitalario: numerales 121 al 137 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.14. Dispositivos de recolección,
almacenamiento y transporte de muestras: numerales 138 al 150 del artículo 1
del Decreto 551 de 2020.
2.15. Dispositivos e insumos para
limpieza y fijación de equipos y dispositivos: numerales 151 al 166 del
artículo 1 del Decreto 551 de 2020.
2.16. Dispositivos para prevención y
manejo de lesiones en piel: numerales 167 al 169 del artículo 1 del Decreto 551
de 2020.
2.17. Jabones, antisépticos y
desinfectantes de uso externo: numerales 170 al 193 del artículo 1 del Decreto
551 de 2020.
2.18. Equipos y dispositivos médicos
requeridos para el manejo de pacientes con sospecha y confirmación diagnóstica
de coronavirus COVID-19, que requieren atención de urgencias, hospitalaria o
ambulatoria: numerales 194 al 211 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020”[22].
En este sentido, la inclusión en el
listado de insumos vitales no disponibles no es causa suficiente de su
inclusión en el decreto legislativo analizado, y se atendieron los criterios
adicionales antes relacionados.
9.
Respecto del artículo
2 del Decreto Legislativo 551 de 2020:
a.
En los
numerales 2.3. y 2.4. se establece la obligación de rendir informes con
relación a las ventas exentas y las importaciones exentas. (i) ¿Dicha
información no se recauda ya en otros documentos que está obligado a producir o
aportar el responsable del impuesto, por ejemplo, las declaraciones del régimen
del impuesto sobre las ventas o las declaraciones aduaneras o facturas de
nacionalización, respectivamente?; (ii) ¿Dicha información no se puede obtener
mediante la aplicación de las facultades administrativas con las que ya cuenta
la administración tributaria en el régimen ordinario?
El Gobierno destacó que las medidas
dispuestas en los numerales enunciados en la pregunta apuntan a permitir llevar
un control adecuado, estricto y detallado de las operaciones que se efectúan
bajo la exención, teniendo especialmente en cuenta el carácter transitorio y
extraordinario de la medida. La finalidad de evitar el abuso de la medida
justifica solicitar nuevamente alguna información que ya puede encontrarse en
otros documentos del contribuyente y a la cual puede acceder la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante “DIAN”).
Destacó que “si bien las declaraciones
del impuesto sobre las ventas -IVA tienen un renglón referido a las operaciones
sobre bienes exentos del impuesto, si el contribuyente enajena o importa otros
bienes exentos, de acuerdo con la legislación vigente, no es posible,
diferenciar, a partir de la información consignada en la declaración tributada
respectiva, los bienes sujetos a la exención transitoria del Decreto
Legislativo de los que son exentos de acuerdo con el Estatuto Tributario”[23].
b.
Respecto de
las medidas de los numerales 2.3. y 2.4., ¿Se tiene un cálculo de los costos
para el responsable de la implementación de un esquema de reportes mensuales?
En caso de que se reconozca la existencia de costos asociados al reporte
mensual, ¿Afectan de alguna forma la eficacia de la exención, mitigando los
efectos en oferta y demanda producidos por la medida?
Se afirma que el esquema de reporte no
genera sobrecosto para el contribuyente, pues ya tiene la información
solicitada a su disposición, pues esta debe reposar y conservarse en sus
archivos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 632 del Estatuto
Tributario[24]
y en el artículo 19 del Código de Comercio[25],
además de que en la declaración del IVA se deben reportar y declarar las
operaciones sobre los bienes que son exentos.
10.
Además, se solicitó
al INVIMA, por conducto de la Presidencia de la República[26]:
a.
Una síntesis
de las razones por las que los alcoholes, algodón y espumas, descritos en los
numerales 170 a 182, 151 y 169 del artículo 1 del Decreto 551 de 2020, fueron
incluidos en el listado de los medicamentos vitales no disponibles.
Se trajo a colación el concepto de la
Sala Especializada de Medicamentos de la Comisión Revisora, SEM, plasmada en el
Acta 01 de 2020, numeral 3.1.12.1., que se refiere a varios desinfectantes y
antisépticos[27].
En este documento se destaca: (i) la situación de “desabastecimiento
temporal debido a sobredemanda de los productos en el país secundario a la
declaración de pandemia por el COVID-19 por parte de la Organización Mundial de
la Salud y al aumento exponencial de casos positivos en el país”; (ii) que
dos de los titulares de las licencias “han manifestado no disponer de la
capacidad de aumentar la producción y comercialización durante todo este
periodo”. Estas dos circunstancias señalaban la necesidad de disponer
medidas que a corto plazo mitigaran el riesgo de desabastecimiento, lo que
derivó en la decisión de inclusión de los alcoholes, en el listado
correspondiente.
b.
Informe si la
norma farmacológica 13.1.6.0.N10[28]
o cualquier otra norma técnica relacionada con antisépticos y desinfectantes de
uso externo impone que los alcoholes que pueden ser usados para dichas
aplicaciones deban ser desnatuzalizados.
Destaca que la norma técnica aplicable al
caso es la Norma Técnica Colombiana NTC 47, que establece los requisitos y
métodos de ensayo que debe cumplir el alcohol etílico empleado con fines
diferentes a la elaboración de productos utilizados para ingestión. Se señaló
que la cuestión en torno a la desnaturalización del alcohol es importante como
medida de salud pública, pues evita la adulteración de bebidas alcohólicas. La
entidad resaltó que, incluso, es una obligación legal el desnaturalizar el
alcohol que no sea destinado al consumo humano, una vez sea producido o
ingresado al territorio nacional (Ley 1816, art. 3, par. 2). Señaló el INVIMA que
esto “cobra aún más importancia al contemplar las políticas adoptadas a
nivel mundial para el tratamiento de la pandemia por COVID·19, las cuales
incentivan el uso del alcohol desnaturalizado en desinfectantes para manos,
incrementando los consumidores de este tipo de productos”[29].
11.
También se ordenó la
incorporación de las pruebas recaudadas por la Corte Constitucional en el marco
del proceso RE-234, correspondiente al proceso de control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 438 de 2020[30].
C.
INTERVENCIONES
12.
Durante el trámite
del presente asunto se recibieron oportunamente nueve (9) intervenciones[31]. De los
escritos recibidos, siete (7) solicitaron a la Corte la exequibilidad simple,
uno (1) la exequibilidad condicionada, y uno (1) la inexequibilidad del Decreto
Legislativo 551 de 2020.
13.
Solicitudes de
exequibilidad. El
decreto legislativo satisface plenamente los parámetros de constitucionalidad,
porque supera los juicios formales y materiales para la constitucionalidad de
las medidas. Los bienes exentos son importantes para la atención de la
enfermedad causada por el COVID-19 y la prevención de los contagios.
Igualmente, desde el punto de vista económico, la exención incentiva la oferta
de productos y facilita el acceso de los mismos, tanto a la población en
general, como al sistema de salud. El tratamiento tributario es razonable y
proporcionado, así como las medidas administrativas para la operación de la
exención, establecidas en un marco apropiado. En suma, el Decreto Legislativo
551 de 2020 apunta a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
mediante el ejercicio justificado de las facultades extraordinarias, propias
del Estado de Emergencia.
14.
Solicitud de
exequibilidad condicionada.
Uno de los intervinientes solicitó que se condicionara la constitucionalidad
del numeral 2.1. del artículo 2 del Decreto Legislativo 551 de 2020, al
considerar que debe adicionarse a la leyenda “Bienes Exentos - Decreto 417 del
17 de marzo de 2020”, que debe ser incluida por el facturador de los bienes
exentos, con una leyenda adicional de texto “Decreto 551 de 15 abril de 2020”,
“con el fin de garantizar el principio de legalidad y la seguridad jurídica
de las exenciones”.
15.
Solicitudes de
inexequibilidad. Todas
las medidas asociadas al Estado de Emergencia, declarado mediante el Decreto
417 de 2020, implican una discriminación para el pueblo indígena Yukpa, en
tanto no comprenden un enfoque diferencial, que tenga en cuenta sus
especificidades socioculturales.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
16.
Mediante el concepto
radicado el día 1° de julio de 2020, el Señor Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto
Legislativo 551 de 2020[32].
17.
Para el Procurador
General de la Nación está acreditado que el decreto en mención cumple todos los
requisitos formales exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la Ley
137 de 1994. Sobre el requisito de suscripción, advirtió el Ministerio Público
que “no se acreditó dentro del expediente copia auténtica del decreto con el
que se designe al ministro ad hoc para esta norma en particular, razón
por la cual el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que
verifique este aspecto”[33],
a pesar de lo cual argumentó la superación de estos juicios.
18.
Respecto de los
juicios materiales, se argumentó el cumplimiento del requisito de conexidad
externa, pues el Decreto Legislativo 551 de 2020 guarda relación
exclusiva, directa y específica con los efectos adversos que ha generado la
pandemia por COVID-19, al garantizar la disponibilidad de bienes e insumos
necesarios para la atención médica de los enfermos y la prevención del
contagio. De igual manera, considera que se cumple el requisito de conexidad
interna, “porque los considerandos incluyen motivaciones que demuestran
que en razón de la pandemia es necesario eximir del impuesto sobre las ventas
un listado de bienes e insumos necesarios para la atención médica a pacientes
COVID-19 o en riesgo de adquirirlo”[34].
19.
En cuanto al juicio
de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad, considera el
Procurador que la regulación contenida en el Decreto Legislativo 551 de 2020 no
tiene incidencia negativa en el núcleo esencial de derechos fundamentales, ni
implica restricción a derechos intangibles (Ley 137 de 1994, art. 4), esto en
atención a que regula materias puramente tributarias, sin que se aprecie riesgo
derivado de las mismas para el Estado de Derecho.
20.
El Ministerio Público
tampoco encontró que la norma implique contradicción específica con la
norma superior, pues solo “pretende garantizar el abastecimiento y facilitar
la adquisición de los elementos que requiera el personal médico para la
atención del contagio del COVID-19”[35],
lo que, sumado a su carácter tributario, muestra que no amenaza el orden
constitucional y, por el contrario, persigue la protección del derecho a la
salud, la integridad personal y la vida. No se percibe tampoco restricción al
Congreso para, eventualmente, reformar, adicionar o derogar sus disposiciones,
ni desmejora a derechos laborales.
21.
Luego de resaltar el
propósito de la exención, asociado a la provisión de bienes necesarios para la
atención de la pandemia, encuentra que se cumple el requisito de finalidad.
Asimismo, estima que el Gobierno Nacional realizó una motivación suficiente
de las medidas, enfatizando la peligrosidad del virus, la velocidad de
propagación del mismo y la necesidad de garantizar acceso y provisión de bienes
para su manejo y prevención.
22.
De otro lado, la necesidad
de la medida, tanto fáctica como jurídica, se explica por la importancia de
facilitar insumos necesarios para la atención de la pandemia, y una apreciación
adecuada sobre la conveniencia del alivio tributario. Así, en su concepto,
reducir el valor de los productos facilita la adquisición y abastecimiento de
la población. Destacó el Procurador que esta “exención del impuesto, que
incluye la prohibición de solicitar su devolución y/o compensación -con lo que
se evita que los responsables de IVA destinen a otras obligaciones tributarias
los saldos a favor-, la precisión del tratamiento como impuesto descontable o
imputación a períodos subsiguientes, y el señalamiento de las condiciones para
que aplique, resulta indispensable para controlar de manera estricta su
procedencia, destinación y facilitar una posterior auditoría en cabeza de la
DIAN”[36].
Agregó que, dado que las medidas tributarias implican la intervención del
Congreso en tiempos de normalidad, teniendo en cuenta el principio de legalidad
que los rige, el Decreto Legislativo 551 de 2020 se presenta como necesario
para proveer un tratamiento tributario especial, precaver el abuso de la medida
e imponer controles que garanticen la efectividad de la exención.
23.
El Procurador
destacó, también, la superación de los juicios de incompatibilidad,
puesto que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una figura que
sirva para eximir de impuesto a los 211 bienes listados en el decreto, ni se
dispone la suspensión de la aplicación de leyes, y proporcionalidad,
pues la medida es adecuada frente a los fines urgentes, marcados por los
efectos nocivos, tanto sanitarios como económicos, producto de la pandemia.
Asimismo, no encontró razón de discriminación en el Decreto Legislativo
551 de 2020 “pues no impone tratos diferenciados por razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica,
sexo o género”[37].
24.
A continuación se
resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma
objeto de control constitucional:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador General de la Nación
El Decreto Legislativo 551 de 2020 cumple todos los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad. Se justifica la
adopción de medidas tributarias conducentes a garantizar el acceso y
provisión de bienes necesarios para la atención de los efectos sanitarios y
económicos de la pandemia.
Exequibilidad
Presidencia de la República
Las medidas tributarias son importantes para atender
la pandemia, tal como lo reconoce de manera expresa el Decreto 417 de 2020,
al considerarlas como “necesarias
para afrontar la crisis, así como promover mecanismos que permitan impulsar
las actividades productivas de los habitantes y la mitigación de los impactos
económicos negativos que la misma conlleva”[1].
El decreto cumple los requisitos formales exigibles
a los decretos de desarrollo, pues (i) fue proferido durante la emergencia
declarada mediante el Decreto 417 de 2020 y es desarrollo del mismo; (ii)
lleva la firma del Presidente y todos los ministros del despacho; (iii) se
encuentra motivado; (iv) dado el alcance nacional de la emergencia, debe
entenderse que se aplica en todo el territorio nacional; y (v) ya que
contiene medidas de naturaleza tributaria, la normativa dictada tiene un
carácter transitorio, en tanto sólo se aplicarán durante la vigencia de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social.
También, el decreto cumple todos los requisitos
materiales: (i) tiene conexidad material interna, pues en sus
considerandos se pone de presente la necesidad de implementar medidas
tributarias para reducir los costos de importación y comercialización, así
como el carácter imprescindible de los bienes enlistados para el manejo de la
enfermedad causada por el COVID-19; (ii) el decreto tiene conexidad
material externa, pues la medida guarda relación directa con los motivos
para la declaración del Estado de Emergencia, en tanto que se dirige a
garantizar la efectiva prestación del servicio de salud y la protección de la
población frente al virus, reduciendo el valor de importación y
comercialización de insumos necesarios para la contención y manejo de la
enfermedad. Resulta clara, además, la relación de la medida de exención con
la necesidad de adopción de medidas tributarias, destacada en el Decreto 417
de 2020, como mecanismo para paliar los efectos económicos de la pandemia;
(iii) la norma cumple con el requisitos  de finalidad, pues busca “contribuir
y facilitar el acceso y el abastecimiento de bienes indispensables para
atender las necesidades en salud derivadas de la aludida pandemia, incluida
la protección efectiva de la población frente la misma”[2], mediante
la aplicación de medidas tributarias que son importantes herramientas de
intervención del Estado en la economía, estimulando actividades
trascendentales para el manejo de la enfermedad; (iv) se cumple el requisito
de necesidad. Desde el punto de vista fáctico, se acreditó en
el informe incorporado como prueba al expediente, que cada uno de los 211
productos incluidos en la lista de bienes exentos son funcionales para la
atención de la pandemia y el incentivo mediante la reducción de impuestos
contribuye a dar acceso a los mismos, tanto para el sistema de salud, como
para la población en general. Desde el punto de vista jurídico,
resaltó que “en la legislación ordinaria no existen disposiciones que contemplen
o autoricen los tratamientos preferenciales o alivios temporales previstos en
las normas objeto de estudio, y que, por lo tanto, sean idóneos para superar
los adversos efectos económicos y en la salud generados por la crisis que se
propone mitigar”[3],
siendo necesaria la adopción de las medidas tributarias en desarrollo de las
facultades extraordinarias propias del Estado de Emergencia; (v) se supera el
juicio de proporcionalidad, pues las medidas están encaminadas a
reducir el valor de importación y adquisición de bienes necesarios para el
manejo del virus, a la vez que se incentiva la producción e importación, con
el ánimo de evitar el desabastecimiento. Se señaló también que la medida no
limita o restringe derechos o garantías constitucionales, y que, por el
contrario, busca salvaguardar los derechos a la salud y la vida de los
colombianos; (vi) en materia de incompatibilidad se argumenta que se
mostró de manera suficiente la razón por la que el régimen tributario
ordinario no era suficiente para atender la crisis, por lo que se requiere
establecer la exención de IVA de manera transitoria, mediante las facultades
extraordinarias; (vi) la Presidencia destaca que “bajo ninguna
circunstancia, imponen una discriminación injustificada, ni tratos
diferenciales por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica”[4],
por lo que se supera el juicio de no discriminación; (vii) en el
Decreto Legislativo 551 de 2020 no se aprecia arbitrariedad o
desconocimiento de la intangibilidad, pues no se suspenden, limitan o
afectan derechos humanos. Tampoco se altera el normal funcionamiento de las
ramas del poder público, modifica o suspende las funciones jurisdiccionales
de acusación y juzgamiento, así como tampoco comporta desmejoras a los
derechos sociales de los trabajadores.
Exequibilidad
INVIMA
La pandemia requiere la implementación de
herramientas para dar acceso a bienes necesarios para la prevención, diagnóstico y
tratamiento de la enfermedad. Dentro de estas medidas se comprenden las que
flexibilizan la distribución y comercialización, todo con el fin de mantener
el funcionamiento correcto de las cadenas de entrega de los productos
médicos.
El INVIMA procedió a declarar algunos de los bienes
exentos, descritos en el artículo 1 del Decreto Legislativo 551 de 2020, como
vitales no disponibles, cumpliendo su deber de actualizar dicho listado para
incluir elementos de especial importancia para la atención de la enfermedad
causada por el COVID-19.
Ambas medidas contribuyen a “enfrentar de manera
ágil y pronta la emergencia sanitaria”[5],
porque permiten tener disponibilidad de los elementos necesarios para el
manejo sanitario de la pandemia.
Exequibilidad
Isabel Cristina Jaramillo y otros
De manera general señalan que “[l]os decretos con
los alivios […] no son transparentes en cuanto al impacto distributivo
de la medida”[6],
a pesar de lo cual encuentran que el Decreto Legislativo 551 de 2020 resulta
exequible. Destacan que se superan todos los juicios materiales. Indican que
la medida es conducente para facilitar el acceso de la población a
implementos necesarios para el manejo de la enfermedad causada por el
COVID-19. También encuentran que las normas contenidas en el decreto no
tienen la potencialidad de vulnerar los derechos fundamentales.
Exequibilidad
Departamento de Derecho Laboral y Centro de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
La norma reúne los requisitos formales, en tanto que
el decreto está debidamente motivado, fue expedido y suscrito por el
Presidente de la República y todos sus ministros, durante la vigencia y en
desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto 417 de
2020, y se determinó el ámbito territorial de aplicación, de nivel nacional.
En cuanto a los juicios materiales, se
destacó que: (i) la norma cumple los requisitos de conexidad material y
finalidad, pues tanto el Decreto 417 de 2020 como la Resolución 385 de
2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declararon
la emergencia sanitaria por el COVID-19, establecieron la necesidad de tomar
medidas de carácter tributario para impulsar para la prestación de servicios
médicos y brindar atención preventiva para la pandemia. Asimismo, se aprecia
que las medidas adoptadas guardan relación con las consideraciones plasmadas
en el propio Decreto Legislativo 551 de 2020; (ii) la norma no se presenta arbitraria,
discriminatoria o afecta contenidos intangibles, pues el
interviniente “no
advierte que el Decreto Legislativo examinado límite, afecte o, mucho menos,
suspenda derechos humanos o libertades fundamentales, puesto que su principal
propósito es “adoptar medidas tributarias transitorias” para reducir el valor
en la importación y adquisición de bienes e insumos necesarios para atender
la crisis”[7]. Tampoco
encontró que se alterara el funcionamiento de las ramas del poder público, o
interfiriera con las funciones básicas de investigación y juzgamiento; (iii)
el Centro de Estudios Fiscales tampoco encontró contradicción específica
de las normas contenidas en el decreto, con la Constitución, los tratados
integrantes del bloque de constitucionalidad, o las normas que rigen la
acción del ejecutivo en el marco de los estados de excepción; (iv) sobre el
juicio de motivación suficiente, destacó el interviniente que éste
debe aplicarse de manera menos exigente, en atención a que la norma
tributaria no conlleva la limitación de derechos fundamentales. Teniendo esto
en cuenta, destacó que se señaló de manera expresa que “se requieren tomar
medidas de carácter tributario que reduzcan el valor en la importación y
adquisición de bienes e insumo que resultan indispensables en el marco de esta
pandemia, por lo cual de manera transitoria establece la exención de 211
bienes listados en el mismo Decreto”[8],
lo que, aunado a la necesidad de los bienes para la contención y manejo de la
enfermedad, implican el cumplimiento del requisito; (v) en materia de incompatibilidad
se argumentó que la norma no suspende leyes ni decretos; (vi) encontraron que
la norma es proporcionada, pues la finalidad de garantizar la adecuada
prestación de servicios médicos y la prevención del contagio justifican la
exención; (vii) finalmente, se señaló que la medida supera los juicios de necesidad
fáctica y jurídica.
Exequibilidad
Departamento Nacional de Planeación - DNP
Retomó y suscribió en su integridad las
consideraciones de la Presidencia de la República respecto del cumplimiento
de los requisitos formales y materiales, necesarios para la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 551 de 2020.
Exequibilidad.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDT
La norma es acertada, pues busca impactar el precio
final de los bienes, a través del beneficio a los comercializadores. Este
mecanismo se presenta adecuado para la realización de la finalidad de la
norma. Sobre lo anterior, destacan que el propósito de la exención es
facilitar el acceso a bienes que cumplen “funciones preventivas, de diagnóstico, y curativas
del Covid 19, necesarios para luchar contra la conocida pandemia”[9],
los cuales fueron razonablemente identificados. Estimó, incluso, que “la
exención que nos ocupa era la mejor medida para conjurar el estado de
excepción”[10].
Destacó que si bien tradicionalmente los bienes
exentos de IVA se identifican con partidas arancelarias para la aplicación
precisa de la medida, la descripción genérica que se realizó en la norma
objeto de control es adecuada, pues tal precisión no se exige siquiera al
legislador ordinario. Sobre esto indicó que “[e]n este caso se describen
los bienes en forma genérica, lo que implica que todas las especies
comprendidas quedan beneficiadas con la exención, pues no se restringieron
por partidas o subpartidas arancelarias, para efectos de la interpretación
restrictiva del beneficio”[11].
Sobre el tema de la devolución, explicó que al
declarar los bienes exentos (gravados con tarifa del 0%), “se obtiene el
derecho a deducir los impuestos descontables, con el consabido resultado del
saldo a favor y el menor precio de venta. Conforme a nuestra tradición
legislativa, es procedente que los saldos a favor generados por los impuestos
descontables generen derecho a devolución o compensación. Sin embargo, el
legislador transitorio, ante la temporalidad del tratamiento fiscal, optó por
autorizar su imputación por una razón fundamental, la de autorizarla de
manera general a todos, es decir, a los productores, importadores y a los que
son solamente vendedores, pues es sabido, conforme a la normativa
vigente, que el derecho a devolución y compensación de los saldos a favor de
IVA sólo procede respecto de los que tienen la calidad de importador o
productor, y no a los comercializadores”[12]
(subrayas fuera del texto original). Teniendo en cuenta el procedimiento
aplicable para la declaración y pago del tributo, estimó que “siendo una
medida transitoria, no se justifica congestionar a la administración
tributaria con solicitudes de devolución o compensación de saldos a favor
que, de manera natural se compensarán en los bimestres siguientes”[13],
por lo que, la imputación del saldo, resulta ser la opción con menos riesgo
tanto para la administración tributaria como para el responsable del tributo.
Esta alternativa fue la adoptada por el legislador extraordinario, sin
contravención de normas superiores. El interviniente señaló que las medidas
establecidas en los artículos 2 y 3 del decreto son solo normas de control y
efectividad del beneficio, que apuntan a impedir la desviación o utilización
indebida del beneficio, por lo que persiguen la realización del fin principal
de la medida y no se suscita ninguna duda en torno a su constitucionalidad.
Sobre el término de vigencia de la exención, el
Instituto resaltó que atarla a la emergencia sanitaria no implica
inconstitucionalidad alguna.
Exequibilidad.
Asociación Nacional de Comercio Exterior -ANALDEX
ANALDEX argumentó que el Decreto Legislativo 551 de
2020 supera los juicios formales, además de encontrar que el contenido
material de la norma es concordante con la Constitución y la Ley.
Profundizó sobre el impacto económico de la medida.
Resaltó que, en el marco del Estado de Emergencia, el Gobierno está
habilitado para ejercer la potestad tributaria. Señaló que el impacto
económico de la pandemia traerá graves repercusiones, incluyendo una caída
estimada del PIB real del 5.5% (estimación del Gobierno Nacional), un aumento
del desempleo al 16.4% (estimación de Fedesarrollo), una caída de los precios
del petróleo de cerca del 70% (estimación Bloomberg) y una depreciación de
cerca del 10 % del valor del peso colombiano. Estos impactos afectan el
renglón de productos farmacéuticos y medicinas, pues se espera una
contracción del -1.9%.
Ante este panorama, es evidente que existe un riesgo
para la oferta de productos necesarios para la atención de la pandemia, que
motiva una respuesta por parte del Gobierno, plasmada en el Decreto
Legislativo 551 de 2020. La exención representa un incentivo para que
empresas colombianas del sector de la manufactura rediseñen su producción,
para proveer los bienes del listado, además de promover la importación de
estos bienes de mercados como el asiático.
Mantener la exención es importante para conservar el
flujo de caja de las empresas que ofrecen los productos cubiertos por el
beneficio, medida necesaria para paliar los efectos de la pandemia y, sobre
todo, evitar “poner en
riesgo el abastecimiento de este tipo de productos en el mercado nacional”[14].
Exequibilidad
Universidad Libre de Bogotá
La norma en cuestión cumple todos los requisitos
formales exigidos para la constitucionalidad de los decretos legislativos.
Resaltó el interviniente que el Decreto Legislativo 551 de 2020 “fue enviado de la Presidencia de la
República a la Corte Constitucional el 16 de abril del 2020, un día después
de adoptada la medida”[15]. En
cuanto a los juicios materiales, se señala que la norma supera los juicios de
(i) conexidad material, al remover o mitigar uno de los obstáculos
para acceder a bienes necesarios para el tratamiento de la enfermedad causada
por el COVID-19, al reducir su costo, sobre lo cual enfatizó que “estos bienes solo podrán ser exentos
siempre y cuando su utilización tenga como propósito su uso en paciente con
COVID-19, [pues de lo
contrario] no tendría fundamento la conexidad material con el D. 417/2020,
pues no puede utilizarse esta exención para otros fines sobre los cuales no
está fundamentada la exención”[16];
(ii) asimismo, dado que no se afectan derechos fundamentales, y se desarrolla
una competencia específicamente reconocida en el marco de los estados de
excepción, como es la modificación de los tributos, se superan los juicios de
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica e
incompatibilidad; (iii) se indicó que la norma no comporta discriminación
de ningún tipo. En materia de (vi) finalidad, necesidad y proporcionalidad,
la universidad destacó, basándose en la prueba recaudada en este proceso, que
los bienes exentos son indispensables y esenciales para prestar un servicio
de salud adecuado a los afectados o en situación de riesgo por el virus.
Señaló que respecto de algunos bienes respecto de los cuales la información
no es suficiente, el vacío “podría subsanarse siempre y cuando se haga un
control efectivo del informe que debe presentar el responsable del IVA,
señalado en el art. 2.3 y 2.4 del art. 2 del D. 551/20”[17], y la
aplicación de las correspondientes sanciones.
Debido a la preocupación del interviniente en
materia de precisión y motivación para la inclusión de los bienes en el
listado de exentos, estimó que “[e]l Ministerio de Salud debería expedir
un “anexo técnico” con las especificaciones que deben tener estos productos,
pues del art. 1 del D.551/20 se puede derivar confusión para poder determinar
cuáles bienes están exentos”[18].
Asimismo, que la leyenda de la que habla el num. 2.1 del Art. 2 del Decreto
551 de 2020 debe ser “’Bienes Exentos - Decreto 417 del 17 de marzo de
2020" y por el “Decreto 551 de 15 abril de 2020”, con el fin de
garantizar el principio de legalidad y la seguridad jurídica de las
exenciones”[19].
También indicó que debe entenderse que la DIAN tiene todas las facultades de
fiscalización para evitar el abuso de la medida y que, a partir del parágrafo
1 del Decreto Legislativo 551 de 2020, “debe entenderse que los saldos a
favor provenientes de las ventas e importaciones en el territorio nacional de
los bienes exentos del D. 551/20, se podrán tomar o imputar contra los
impuestos sobre las ventas generados por las operaciones gravadas de dichos
bienes, una vez culmine la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio
de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID 19”[20].
El interviniente solicitó únicamente el
condicionamiento del numeral 2.1. del artículo 2 del decreto analizado, para
exigir la expedición del anexo técnico solicitado, a cargo del Ministerio de
Salud.
Exequibilidad.
Condicionamiento sólo frente al numeral 2.1. del
artículo 2º, en el entendido de que el Gobierno deberá expedir un anexo
técnico.
Los seis Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa
No se refiere una razón directamente relacionada con
el contenido formal o material del Decreto Legislativo 551 de 2020 que
implique su inconstitucionalidad. Sin embargo, los intervinientes argumentan
que todos los decretos derivados del Estado de Emergencia declarado mediante
el Decreto 417 de 2020 son discriminatorios con el pueblo Yukpa, en tanto no
contemplan ningún tipo de “enfoque étnico territorial”[21].
Destacan que con el primer brote de la enfermedad causada por el COVID-19 en
la comunidad, ocurrido el 26 de marzo de 2020, el peligro para la
subsistencia del pueblo indígena es evidente, y solicitan que se tenga
especialmente en cuenta la condición de nomadismo o seminomadismo, para
brindar una atención adecuada a su realidad sociocultural.
Inexequibilidad
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
25.
La Corte
Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad encomendado a esta corporación por el parágrafo del artículo
215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley
137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante “LEEE”),
y, los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a que la norma
analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de un
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y
MÉTODO DE ANÁLISIS
26.
Mediante el Decreto
417 de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Dicho Decreto
Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C-145
de 2020.
27.
En desarrollo de tal
declaratoria, el Presidente de la República y todos los ministros expidieron el
Decreto Legislativo 551 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas tributarias transitorias
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este decreto legislativo es el objeto
de control de constitucionalidad en la presente sentencia.
28.
La mayoría de las
intervenciones recibidas apoya la constitucionalidad del   objeto de control,
por cuanto, a su juicio, formal y materialmente se ajusta a las exigencias
establecidas en el ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de
actos normativos. Uno de los intervinientes solicitó que se condicionara la
constitucionalidad del numeral 2.1. del artículo 2 del Decreto Legislativo 551
de 2020, al considerar que debe adicionarse a la leyenda “Bienes Exentos -
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, que debe ser incluida por el facturador
de los bienes exentos, con una leyenda adicional de texto “Decreto 551 de 15
abril de 2020”, “con el fin de garantizar el principio de legalidad y la
seguridad jurídica de las exenciones”[38].
Asimismo, uno de los intervinientes solicitó la declaratoria de inexequibilidad
del Decreto Legislativo 551 de 2020, al considerar que todas las medidas
dictadas en el marco del Estado de Emergencia resultan discriminatorias para la
comunidad Yukpa. A pesar de lo anterior, no se argumentó de manera concreta por
qué las medidas del decreto bajo estudio se opondrían a la Constitución.
29.
De conformidad con
todo lo anterior, el problema jurídico a resolver en esta providencia es el
siguiente: ¿El Decreto Legislativo 551 de 2020, que establece una exención del
IVA a 211 bienes y prevé mecanismos de control para la aplicación del beneficio,
cumple los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia constitucional para su constitucionalidad?
30.
Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente método: (i) se presentará
una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) se reiterará el
precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ambiental;
(iii) Se precisará el contenido y alcance del Decreto Legislativo 551 de 2020,
objeto del presente control de constitucionalidad y, finalmente, (iv) se
examinará si el mismo cumple, uno a uno, los requisitos formales y materiales,
requeridos para su constitucionalidad.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA[39]
31.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar
la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de
la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 470 de 2020, sometido a su consideración
en esta oportunidad.
32.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
33.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[40], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
34.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio
de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994[41],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[42].
35.
La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
36.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
37.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
38.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente
se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”[43]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores
o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede
tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[44].
39.
Desde la expedición
de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de
empleados públicos[45];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[46]; iii)
desastres naturales[47];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[48];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[49];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[50];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[51];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[52].
40.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
41.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como
ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
D.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE
LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O
ECOLÓGICA[53]
Consideraciones
generales
42.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los
que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el texto superior.  Ello, bajo el
entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero
en todo caso, sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
43.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad
que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
44.
La jurisprudencia de
este tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
45.
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
46.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
47.
El juicio de
finalidad[54] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[55]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[56].
48.
El juicio de
conexidad material[57] está previsto por los artículos 215 de
la Constitución y 47 de la LEEE[58]. Con este juicio, se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente[59] y, (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[60].
49.
El juicio de
motivación suficiente[61] ha sido considerado como un examen que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[62]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
50.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[63] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[64]. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[65]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[66].
51.
El juicio de
intangibilidad[67] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección
de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia,
de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por
deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
52.
El juicio de no
contradicción específica[68] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
53.
El juicio de
incompatibilidad[69], según el artículo 12 de la LEEE[70], exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
54.
El juicio de
necesidad[71], previsto en el artículo 11 de la LEEE[72], implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
55.
El juicio de
proporcionalidad[73], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[74], exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad
cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
56.
El juicio de no
discriminación[75], el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE[76], exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[77]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[78].
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 551 DEL 15 DE ABRIL DE
2020: SU CONTENIDO, ALCANCE Y EL PRECEDENTE CONTENIDO EN LA SENTENCIA C-159 DE
2020
57.
Es importante
destacar que el Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible mediante la
sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad,
la Corte consideró que este decreto (i) cumplió con los requisitos formales;
(ii) se expidió tras una situación catastrófica, imprevisible, grave,
sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por
una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades
ordinarias del Ejecutivo resultaban insuficientes para responder a esta crisis,
y que, por lo tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos,
valorativos, de necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de
las medidas ordinarias.
58.
En desarrollo de la
mencionada declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de la República,
expidió el Decreto Legislativo 551
de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Este decreto legislativo es el objeto de
control constitucional en la presente sentencia.
59.
De los considerandos
del Decreto Legislativo 551 de 2020 se reconoce que busca fortalecer las
acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, atendiendo tanto a la
necesidad de proteger la salud de los habitantes del territorio colombiano,
como a la de mitigar el impacto negativo de la pandemia en la economía del
país. Contiene medidas tributarias que contribuyen a reducir el valor de
importación y adquisición de bienes e insumos necesarios para la prevención,
diagnóstico y tratamiento del COVID-19, disponiendo la exención del IVA para
211 bienes. La reducción de la carga tributaria ayudaría a aminorar los precios
de los productos para facilitar su adquisición e incentivaría el abastecimiento
y disponibilidad de los mismos. Se indica de manera expresa que las normas del
presente decreto incorporan los bienes exentos en virtud del Decreto 438 de
2020, cuyo beneficio tributario expiraría a los treinta (30) días calendario
contados a partir de la vigencia del Decreto 417 del 17 de marzo 2020.
60.
Este decreto
legislativo incluye las siguientes medidas: (i) el listado de 211 bienes
exentos de IVA, aplicable en todo el territorio nacional, (ii) la imposibilidad
de solicitar la devolución y/o compensación, pero la autorización para realizar
imputación en declaraciones de los periodos siguientes, al igual que la
posibilidad de acceder a impuestos descontables en el IVA, si se cumplen los
requisitos establecidos en el artículo 485 del Estatuto Tributario (en adelante
“ET”); (iii) las condiciones de aplicación de la exención, tales como
realizar la facturación de la operación durante la vigencia de la emergencia
sanitaria; incorporar la leyenda “Bienes Exentos - Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020”; realizar la importación durante la vigencia de la
emergencia sanitaria; presentar un informe para la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (en adelante “DIAN”) en el que se detallen las
facturas en las que se efectúa la venta exenta; y, presentar un informe con el
detalle sobre los bienes importados a los que se aplique la exención. También
se prevén (iv) las consecuencias del incumplimiento de las condiciones y
requisitos; y, (v) la vigencia del decreto objeto de control.
61.
En consideración de
las medidas del Decreto Legislativo 551 de 2020, resulta relevante destacar que
su contenido es bastante similar a lo determinado por los artículos 1º a 3º del
Decreto Legislativo 438 de 2020, que fue objeto de control automático e integral
por la Corte Constitucional, decidido en la sentencia C-159 de 2020. Debido a
la coincidencia de contenidos normativos, y a que no existen razones o
circunstancias fácticas o jurídicas que permitan inaplicar el precedente[79] contenido
en la sentencia C-159 de 2020 (diferenciación de los asuntos) o que justifiquen
apartarse del mismo (cambio de regla), estima esta Corte que el razonamiento y
lo allí decidido, deberá reiterarse en la presente sentencia. En efecto, el
Decreto Legislativo 551 de 2020 fue expedido menos de un mes después de la
adopción del Decreto Legislativo 438 de 2020. En lo jurídico, ambos decretos
fueron expedidos en desarrollo del Decreto 417 de 2020, que declaró el estado
de emergencia, económica, social y ecológica. En lo fáctico, las circunstancias
que rodearon la expedición de ambas normas son coincidentes, al tomar en
consideración la sobredemanda de ciertos bienes necesarios para afrontar la
crisis generada por el Coronavirus COVID-19. Es decir que, a más de la
coincidencia normativa que existe entre ambos decretos legislativos, los
análisis desarrollados por la Corte Constitucional al juzgar la
constitucionalidad del primero de ellos, resultan pertinentes frente al
contexto jurídico y fáctico en el que fue expedido el decreto legislativo
objeto del presente control.
62.
Las normas de los
Decretos Legislativos 438 y 551 de 2020 resultan equivalentes en tanto que
establecen: (i) la exención al IVA en todo el territorio nacional, sin derecho
a devolución y/o compensación (art. 1); (ii) la posibilidad de imputar los
saldos generados en las declaraciones del IVA a las declaraciones de períodos
siguientes, así como la imposibilidad de devolución o compensación de impuestos
(art. 1 par. 1); (iii) el derecho a impuestos descontables en el IVA, previo
cumplimiento de lo establecido en el artículo 485 del ET (art. 1, par. 2); (iv)
la facturación de las
operaciones exentas, con inclusión de una leyenda descriptiva (art. 2, num.
2.1.); (v) la aplicación de la exención sujeta a la importación, venta y
entrega dentro del término de duración de la medida (art. 2, num. 2.2.); (vi)
el deber de rendir un informe detallado de las ventas y de las declaraciones de
los bienes importados, con corte a último día del mes, dentro de los 5 primeros
días del mes siguiente, con destino a la DIAN (art. 2, nums. 2.3. y 2.4.);
(vii) la previsión de las consecuencias del incumplimiento de los deberes
contemplados en los numerales 2.1. y 2.2. del artículo 2, particularmente, la
inaplicación de la exención y la consecuente aplicación del régimen ordinario
dispuesto en el ET (art. 3, inc. 1); (viii) igualmente, la consecuencia del
incumplimiento de los deberes de reporte contemplados en los numerales 2.3. y
2.4., de la presentación extemporánea de los mismos o del aporte de información
errada, que consiste en la imposición de la sanción establecida en el artículo
651 ET (art. 3, inc 2). Todas estas disposiciones fueron declaradas exequibles
por la Corte Constitucional mediante sentencia C-159 de 2020, por lo que la
presente sentencia acudirá a los razonamientos allí realizados, para llegar a
tal conclusión.
63.
De otro lado, existen
en el Decreto Legislativo 551 de 2020 normas que se diferencian de las
contenidas en el Decreto Legislativo 438 de 2020, por lo que ameritan un estudio
a profundidad. En primer lugar está la temporalidad de la exención que dispone
el decreto bajo estudio, pues se señaló, en esta oportunidad, que la exención
se extendería por el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19. Asimismo, el listado de bienes cobijados por esta exención comprende
187 elementos adicionales, y, tal como lo señaló el ICDT en su intervención,
los productos son ahora incluidos de manera general, prescindiéndose de los
anexos técnicos que en el Decreto Legislativo 438 calificaban los bienes
susceptibles de gozar del beneficio. Finalmente, la tercera diferencia tiene
que ver con la leyenda que debe incluirse en la facturación de los bienes
objeto de exención, pues pasó de ordenarse incluir la expresión “Bienes Exentos - Decreto 417 de 2020”, a obligar la inclusión de la frase “Bienes
Exentos - Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”. Como se puede
apreciar de esta comparación, que se detalla en la tabla que se incluye a
continuación, las normas de los decretos legislativos 438 y 551 de 2020 guardan
estrecha semejanza, situación que será tenida en cuenta al momento de realizar
el análisis de cumplimiento de los requisitos formales y materiales, exigidos
para la constitucionalidad de los decretos legislativos, de acuerdo con la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Norma
Decreto Legislativo 438 de 2020
Decreto Legislativo
551 de 2020
Coincidencias
Diferencias
Artículo 1º
Bienes cubiertos por la exención
Exención transitoria del impuesto sobre
las ventas -IVA. Por
el término de duración de la emergencia de que trata el Decreto 417 de 2020,
estarán exentos del impuesto sobre las ventas -IVA, en la importación, y en
las ventas en el territorio nacional sin derecho a devolución y/o
compensación, los siguientes bienes siempre y cuando se cumplan las
especificaciones técnicas establecidas en el Anexo que hace parte integral
del presente Decreto Ley (SIC:
Se declaran exentos 24 bienes.
Bienes cubiertos por la exención del impuesto sobre
las ventas ·IVA.
Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19, estarán exentos del impuesto sobre las ventas -IVA, en
la importación y en las ventas en el territorio nacional sin derecho a
devolución y/o compensación los siguientes bienes.
Se declaran exentos 211 bienes.
La exención se refiere al IVA y comprende tanto la
importación como la venta de los bienes en el territorio nacional.
Se excluye la posibilidad de devolución y/o
compensación.
Duración de la medida: La primera exención se extendía sólo
durante el término del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
mientras que la establecida en el presente decreto está atada a la vigencia
de la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud.
Cumplimiento de las especificaciones técnicas: La primera exención ataba la
aplicación del beneficio al cumplimiento de condiciones técnicas establecidas
en un anexo, mientras que en el decreto que se analiza, no existe tal
requerimiento.
Listado de bienes: El decreto bajo estudio comprende los 24 bienes
exentos por el Decreto Legislativo 438 de 2020, pero   adiciona 187 bienes a
la exención.
Parágrafos del artículo 1º
Saldos a favor e impuestos descontables
Parágrafo
1. Los saldos a favor generados en
las declaraciones tributarias del impuesto sobre las ventas -IVA, podrán ser
imputados en las declaraciones de los períodos siguientes, pero en ningún
caso podrán ser objeto de devolución y/o compensación.
Parágrafo
2. El responsable del impuesto
sobre las ventas -IVA, que enajene los bienes exentos de que trata el
presente artículo durante el término de la emergencia económica, social y
ecológica, tiene derecho a impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas
-IVA, siempre y cuando cumpla con los requisitos consagrados en el Estatuto
Tributario y en especial el artículo 485 de dicho Estatuto.
Parágrafo
3. Los bienes que a la fecha
de expedición de este Decreto Ley (SIC) sean exentos o excluidos del impuesto
sobre las ventas -IVA, de conformidad con el Estatuto Tributario, mantendrán
el tratamiento tributario de bienes exentos o excluidos, conforme con las
disposiciones vigentes.
Parágrafo
1. Los saldos a favor
generados en las declaraciones tributarias del impuesto sobre las ventas
-IVA- podrán ser imputados en las declaraciones de los períodos siguientes,
pero en ningún caso podrán ser objeto de devolución y/o compensación.
Parágrafo
2. responsable del impuesto
sobre las ventas -IVA- que enajene los bienes exentos de que trata el
presente Decreto Legislativo, tiene derecho a impuestos descontables en el
impuesto sobre las ventas -IVA, siempre y cuando cumpla con los requisitos
consagrados en el Estatuto Tributario y en especial en el artículo 485 de
dicho Estatuto.
Los contenidos de los dos primeros parágrafos son
idénticos, sin perjuicio de la diferencia de duración de la medida.
El parágrafo 3 del Decreto 438 de 2020 no se incluye
en el decreto objeto de control.
Artículo 2º
Condiciones y procedimiento de aplicación de la
exención
Artículo
2. Condiciones de aplicación. Para
efectos de la aplicación de la exención del impuesto sobre las ventas -IVA de
que trata el artículo 1 del presente Decreto Ley (SIC) deberán cumplir con el
siguiente procedimiento:
1.
Al momento de facturar la operación de venta de bienes exentos durante el
término de la emergencia económica, social y ecológica, a través de los
sistemas de facturación vigentes, el facturador deberá́ incorporar en el
documento una leyenda que indique: "Bienes Exentos - Decreto 417 de
2020".
2.
La importación, la venta y la entrega de los bienes deberá́ realizarse
dentro del plazo establecido en el artículo 1 del presente Decreto Ley (SIC).
3.
El responsable impuesto sobre las ventas -IVA, deberá́ rendir un informe
de ventas con corte al último día de cada mes, el cual deberá́ ser
remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio
fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas ­ IVA, que efectúa la
venta exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el
caso, en el cual se detallen las facturas o documentos equivalentes, registrando
número, fecha, cantidad, especificación del bien, y valor de la operación.
4.
El responsable impuesto sobre las ventas -IVA, deberá́ rendir un informe
de las declaraciones de los bienes importados y amparados con la exención del
impuesto sobre las ventas -IVA de que trata el artículo 1 del presente
Decreto Ley (SIC), con corte al último día de cada mes, el cual deberá́
ser remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas, que corresponda al domicilio
fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas -IVA, que efectúa la
importación exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según
sea el caso, en el cual se detalle: la declaración de importación,
registrando número, fecha, cantidad, especificación del bien, valor de la
operación, y el número de la factura del proveedor del exterior.
Artículo
2. Condiciones de aplicación. Para
efectos de la aplicación de la exención del impuesto sobre las ventas -IVA de
que trata el artículo 1 del presente          Decreto Legislativo, los
responsables del impuesto sobre las ventas -IVA-
deberán
cumplir con el siguiente procedimiento:
2.1.
Al momento de facturar la operación de venta de bienes exentos, y durante la
vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, a través de los sistemas de facturación vigentes, el facturador
deberá incorporar en el documento una leyenda que indique: "Bienes
Exentos - Decreto 417 del 17 de marzo de 2020".
2.2.
La importación, la venta y la entrega de los bienes deberá ser realizada
dentro del plazo establecido en el artículo 1 del presente Decreto
Legislativo.
2.3.
El responsable del impuesto sobre las ventas -IVA- deberá rendir un informe
de ventas con corte al último día de cada mes, el cual deberá ser remitido
dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal del
responsable del impuesto sobre las ventas -IVA- que efectúa la venta exenta,
certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el
cual se detallen las facturas o documentos equivalentes, registrando número,
fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación.
2.4.
El responsable impuesto sobre las ventas -IVA- deberá rendir un informe de
las declaraciones de los bienes importados y amparados con la exención del
impuesto sobre las ventas -IVA de que trata el artículo 1 del presente
Decreto Legislativo, con corte al último día de cada mes, el cual deberá ser
remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal
del responsable del impuesto sobre las ventas -IVA- que efectúa la
importación exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según
sea el caso, en el cual se detalle: la declaración de importación,
registrando número, fecha, cantidad, especificación del bien, valor de la
operación y el número de la factura del proveedor del exterior.
Facturación de las operaciones exentas, con
inclusión de una leyenda descriptiva.
La aplicación de la exención sujeta a la
importación, venta y entrega dentro del término de duración de la medida
establecida para cada decreto.
Deber de rendir informe detallado de las ventas, con
corte a último día del mes, dentro de los 5 primeros días del mes siguiente,
con destino a la DIAN.
Deber de rendir informe detallado sobre las
declaraciones de bienes importados, con corte a último día del mes, dentro de
los 5 primeros días del mes siguiente, con destino a la DIAN.
Numeración.
Inclusión, en el decreto objeto de control, de la
frase “del 17 de marzo” en la leyenda indicativa de aplicación de la
exención.
Artículo 3º
Consecuencias del Incumplimiento de las condiciones
y requisitos
Artículo
3. Incumplimiento de las condiciones y requisitos. El incumplimiento de las condiciones y requisitos
establecidos en el artículo 1 y los numerales 1 y 2 del artículo 2 del
presente Decreto Ley (SIC), dará́ lugar a la inaplicación del
tratamiento tributario de bienes exentos del impuesto sobre las ventas -IVA,
en la importación y en las ventas en el territorio nacional, de que trata el
presente Decreto Ley (SIC), y por lo tanto, la importación y/o la venta,
según el caso, estará́ sujeta al tratamiento tributario conforme con las
disposiciones del Estatuto Tributario.
El
incumplimiento de los deberes de que tratan los numerales 3 y 4 del artículo
2 del presente Decreto Ley (SIC), dará́ lugar a la sanción de que trata
el artículo 651 del Estatuto Tributario. La misma sanción se aplicará
cuando la información tenga errores o se presente extemporáneamente.
Artículo
3. Incumplimiento de las condiciones y requisitos. El incumplimiento de las condiciones y
requisitos establecidos en el artículo 1 y los numerales 2.1 y 2.2. del
artículo 2 del presente Decreto Legislativo dará lugar a la inaplicación del
tratamiento tributario de bienes exentos del impuesto sobre las ventas -IVA-
en la importación y en las ventas en el territorio nacional de los bienes de
que trata el presente Decreto Legislativo, y por lo tanto la importación y/o
la venta, según el caso, estará sujeta al tratamiento tributario conforme con
las disposiciones del Estatuto Tributario.
El
incumplimiento de los deberes de que tratan los numerales 2.3 y 2.4. del
artículo 2 del presente Decreto Legislativo dará lugar a la sanción de que
trata el artículo 651 del Estatuto Tributario. La misma sanción se aplicará
cuando la información tenga errores o se presente extemporáneamente.
Total correspondencia en las normas
Denominación del decreto
64.
En la sentencia C-159
de 2020, la Corte Constitucional llevó a cabo el control automático e integral
del Decreto Legislativo 438 de 2020, encontrando que  superaba los requisitos
formales y materiales aplicables a este tipo de normas, por lo que fue declarado
exequible. La Corte abordó el estudio agrupando lógicamente las normas en dos
conjuntos: el primero atinente a la exención del IVA de productos médicos y
sanitarios (arts. 1 a 3) y el segundo relacionado con el régimen tributario
especial (art. 4). En ambos casos, encontró que las medidas adoptadas
contribuían a controlar y minimizar los efectos nocivos de la crisis generada
por la pandemia, de un lado, porque disponer la exención del IVA contribuía a
reducir el valor en la importación y adquisición de bienes indispensables para
la adecuada atención médica y hospitalaria de los padecimientos causados por el
COVID-19, y de otro, porque de la extensión de plazos para que las entidades
sin ánimo de lucro pudieran cumplir los requisitos para acceder al Régimen
Tributario Especial  atendían los efectos de los confinamientos y las
dificultades institucionales causados por la pandemia, que afectaban a dichas
entidades. Esta verificación llevó a la Corte a considerar superados los
juicios de finalidad, conexidad, necesidad fáctica, motivación suficiente y
proporcionalidad.
65.
De otro lado, se
apreció que las medidas del Decreto Legislativo 438 de 2020 no afectaban,
suspendían o desconocían derechos fundamentales, generaban alteración de los
balances institucionales o contravenían normas constitucionales, de manera que
se superaban los juicios de no discriminación, intangibilidad, ausencia de
arbitrariedad y no contradicción específica. La sentencia C-159 de 2020 resaltó
que la Corte Constitucional, en varias ocasiones, ya había avalado medidas
análogas a las estudiadas, que preveían exenciones de IVA en estados de
emergencia. Igualmente, que el decreto analizado se basaba en finalidades
constitucionales importantes, como asegurar la adecuada atención en salud de la
población y garantizar el cumplimiento de los procedimientos y requisitos
tributarios para el acceso a beneficios. De otro lado, los impactos derivados
de la aplicación de las medidas no resultaban exagerados o trasgresores de
límites impuestos por normas superiores.
66.
Finalmente, la
sentencia C-159 de 2020 evidenció que las medidas del Decreto Legislativo 438
de 2020 requerían de una modificación normativa de rango legal, especialmente
porque las alternativas ordinarias, aplicables a tiempos de normalidad, no eran
capaces de responder con la prontitud y contundencia requeridas por la
pandemia. Se superaban así los juicios de subsidiariedad e incompatibilidad.
F.
LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE EL
DECRETO LEGISLATIVO 551 DE 2020 CUMPLE LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES QUE
DETERMINAN SU VALIDEZ
67.
Como ya se mencionó,
la Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos
normativos cumplen los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional.
68.
En este orden de
ideas, se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales
del decreto legislativo bajo examen:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1. Suscripción por el Presidente de la República y
sus ministros
X
El decreto legislativo se encuentra debidamente
suscrito. Está firmado por el Presidente de la República y los ministros
del Interior; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa
Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo;
Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente
y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones; Transporte; Cultura; Ciencia; Tecnología e
Innovación y Deporte
Es importante destacar que, tal como lo señaló el
Procurador General de la Nación en su concepto, el Decreto Legislativo 551 de
2020 fue suscrito por Carlos Holmes Trujillo García, actuando como Ministro
de Relaciones Exteriores Ad Hoc. Sobre esto, es importante destacar
que en sesión virtual del 14 de abril de 2020 se aceptó el impedimento
manifestado por Claudia Blum de Barberi para firmar el Proyecto de Decreto
Legislativo “Por el cual
se adoptan medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”, a raíz de lo cual se expidió el Decreto 549 de
2020, a través del cual se nombró en su reemplazo, como Ministro Ad Hoc,
al ministro Trujillo García[22],
para efectos de la suscripción del decreto bajo estudio.
Se verifica, por lo tanto, el cumplimiento del
requisito
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción
y durante el término de su vigencia
X
El Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica
fue declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por un período
de treinta días. Por su parte, el Decreto Legislativo 551 de 2020 fue
expedido el 15 de abril del mismo año. Dicho decreto invocó la declaratoria
del estado de excepción, como fundamento para su expedición, por lo que, en
lo que concierne al control formal, fue expedido en desarrollo del estado de
excepción. Igualmente, su expedición ocurrió dentro de la vigencia del estado
de excepción, ya que esta finalizó el 16 de abril de 2020.
3. Existencia de motivación
X
El decreto bajo control expone veinticuatro
considerandos que formalmente enuncian las razones y causas que justifican su
expedición y explican las medidas adoptadas.
4. Determinó su ámbito territorial de aplicación
X
Aunque expresamente no existe determinación de su
ámbito de aplicación, se cumple este requisito formal ya que, por una parte,
la declaratoria del estado de excepción en el que la norma se funda, se
predica de todo el territorio nacional y, por otra parte, en su motivación,
sin excluir zonas del país respecto de las medidas tributarias que se
adoptan, el decreto legislativo hace referencia a circunstancias predicables
de todo el territorio nacional. Por lo tanto, se entiende cumplido este
requisito formal.
69.
En consecuencia, la
Corte evidencia que el Decreto Legislativo 551 de 2020 cumple los requisitos
formales de constitucionalidad. Además, si bien no ostentan la calidad de
requisitos formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte
que (i) este decreto legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte
Constitucional. En efecto, el día 16 de abril fue enviado por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República a esta corporación para someterlo al
control automático de constitucionalidad, justo al día hábil siguiente a su
expedición; y (ii) no resultaba necesario el envío del informe a los
Secretarios Generales de la ONU y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más
adelante, el Decreto Legislativo 551 no contiene limitaciones al ejercicio de
derechos fundamentales.
70.
A continuación, se
procederá a realizar la verificación y estudio de los requisitos materiales.
71.
De conformidad con lo
previsto en la sección II.D. de la presente sentencia, el estudio de los
límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo de un Estado De Emergencia Económica, Social y Ecológica comprende
los siguientes juicios, cuyo contenido fue explicado previamente: (i)
finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia
de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción específica; (vii)
incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; y (x) no
discriminación.
72.
Debido a que todas
las normas del Decreto Legislativo 551 de 2020 se encaminan a un solo
propósito, cual es establecer la exención y proveer los mecanismos para hacerla
operativa, la Sala estudiará de manera conjunta las disposiciones del
mencionado decreto, y cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares
de las medidas incorporadas en el decreto enjuiciado. También, tal como se
señaló anteriormente, se retomará el precedente sentado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-159 de 2020, cuando las medidas y los
parámetros de valoración se correspondan con los analizados en la mencionada
sentencia.
Juicio
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
Continuación del juicio de finalidad
X
Las normas contenidas en el articulado
del decreto objeto de control se dirigen a impedir la extensión de los
efectos negativos generados por la pandemia por el Coronavirus COVID-19, es
decir, atienden las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
El Gobierno Nacional expuso dos causas
generales que condujeron a la declaratoria del estado de excepción: las
sanitarias y las económicas. Estas dos circunstancias, que fueron valoradas
por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 2020, motivaron también
la expedición del Decreto Legislativo 551 de 2020, pues la exención
tributaria que allí se prevé, busca evitar impactos negativos para la salud,
por una posible escasez de productos e insumos necesarios para la contención
del virus y el tratamiento de los enfermos por COVID-19, al mismo tiempo que
persigue mitigar los efectos económicos negativos en la adquisición de los
mismos. En efecto, la medida tributaria contribuye, desde el punto de vista
económico, a incidir de manera favorable en los precios de los bienes, para
facilitar el acceso a los mismos, tanto para los habitantes del territorio
colombiano, como para las entidades encargadas de prestar el servicio de
salud.
Gran parte de las pruebas aportadas por
el Gobierno se dirigió a mostrar la importancia de cada uno de los 211
productos exentos del IVA para el manejo de las diversas fases de la
epidemia, desde la prevención hasta el tratamiento de los enfermos y tanto en
escenarios ambulatorios como hospitalarios. En este sentido, la exención se
enfoca en productos que tienen como propósito la atención sanitaria, y aunque
algunos de ellos, como jabones, alcoholes antisépticos, espumas hospitalarias
o algodones podrían parecer de uso general, la realidad es que tienen una
clara relación con la contención del COVID-19, teniendo en cuenta que su
utilización extra hospitalaria, incluso cotidiana, es considerada como una
medida adecuada de higiene para la prevención del contagio con el virus.
Igualmente, sería ilusorio exigir que se demuestre, caso a caso, que dichos
insumos serán utilizados, en concreto, para atender la crisis sanitaria. Es
importante destacar la especial presión en materia de demanda generada por el
vertiginoso ritmo de contagio del Coronavirus, que ha obligado a las personas
a comprar más bienes de este tipo, generando con ello la necesidad de
asegurar una oferta estable y suficiente.
Así, una exención tributaria sobre
productos focalizados en la atención de la enfermedad causada por el COVID-19
permite paliar los efectos económicos negativos de la pandemia. De un lado,
el beneficio tributario tendrá un efecto de disminución de los precios
finales de adquisición de los productos, facilitando que aquellos más
golpeados en su mínimo vital por la crisis, puedan acceder a los implementos
para la prevención del contagio y el tratamiento de la enfermedad. El sistema
de salud también se beneficia, pues el estrés al que está siendo sometido por
el incremento inusitado en la demanda de servicios es paliado por los precios
más bajos de los insumos necesarios para el manejo de los pacientes. Desde el
lado de la oferta, tal como lo señala ANALDEX en su intervención, el
beneficio tributario permitirá incentivar que los proveedores y
comercializadores existentes aseguren una provisión adecuada de bienes que se
requieren para el manejo de la enfermedad, además de aminorar las barreras
para que nuevos agentes se sumen a la provisión de los implementos
enlistados.
Es importante retomar las
consideraciones expuestas por la Corte en la sentencia C-159 de 2020, en
tanto las medidas tributarias dispuestas en el decreto deben ser analizadas
de manera conjunta, pues “[l]os condicionamientos establecidos para la
implementación de la medida, en cuanto a requisitos de facturación e
informes, resultan necesarios para lograr la efectividad de la medida”,
de modo que la exención del IVA se complementa con los instrumentos
administrativos contemplados en la norma para conseguir eficacia y control en
el reconocimiento del beneficio.
Debido a lo anterior, y en línea con el
precedente establecido por esta Corte, se concluye que las medidas contenidas
en el decreto legislativo cumplen el requisito de finalidad, pues van
dirigidas a proteger el derecho a la salud, prevenir y mitigar el riesgo de
expansión del virus, mitigar el efecto económico de la pandemia e incentivar
que exista una oferta suficiente y accesible de insumos para la población, en
general, y el sistema de salud, en particular.
Conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
X
Las medidas establecidas en el Decreto 551 de 2020
son internamente conexas, en tanto que guardan relación con los
considerandos desarrollados en su parte motiva.
Las motivaciones concretas para la adopción de la
exención y las medidas administrativas conexas se encuentran en los
considerandos 21 a 25 del Decreto 551. En ellos se indica: (i) la necesidad
de “tomar medidas de carácter tributario que reduzcan el valor en la
importación y adquisición de bienes e insumos en el territorio nacional,
indispensables para la prestación de los servicios médicos de los pacientes
que padezcan el Coronavirus COVID-19 y para la atención preventiva de la
población colombiana sobre esta pandemia”; (ii) que “se requieren con
urgencia unos bienes e insumos médicos indispensables para conjurar las
causas que motivaron la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, e impedir la extensión de sus efectos, se requieren adoptar medidas
tendientes a facilitar su adquisición”; (iii) “[q]ue los 211 bienes
listados en el presente Decreto Legislativo son necesarios para la
prevención, diagnóstico y tratamiento del Coronavirus COVID-19, por lo que la
facilitación de su importación y venta en el territorial nacional es una
acción necesaria para garantizar el abastecimiento y la disponibilidad de
bienes e insumos médicos necesarios e indispensables para hacer frente a la
Emergencia Sanitaria”. Igualmente, se hace alusión a que en el artículo
477 del ET se consagran las exenciones al IVA, que no podrá haber devolución
y/o compensación y que el presente decreto prolonga la exención establecida
en el Decreto 438 de 2020 para productos de igual característica.
De acuerdo con lo anterior, el establecimiento de
una exención del IVA para 211 productos, necesarios para la contención de la
infección y el tratamiento de los pacientes enfermos, realiza el propósito
delineado en las consideraciones del decreto. Con la norma se facilita el
acceso e incentiva la provisión adecuada de los bienes. El mecanismo escogido
en este caso por el Gobierno consistió en replicar el régimen y esquema
normativo de exención, ya desarrollado por el Decreto 438 de 2020, pero ahora
extendido a 187 insumos adicionales. Esta configuración normativa (exención
transitoria del IVA, condiciones de aplicación y consecuencias por el
incumplimiento de los requisitos) tiene,
por lo tanto, una relación directa y evidente con las consideraciones
expuestas en la parte motiva del decreto objeto de estudio, por lo que se
entiende cumplido el requisito de conexidad interna.
Es importante agregar que la decisión de disponer
que la exención del IVA se prolongue durante la vigencia de la emergencia
sanitaria
declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social también atiende a la motivación
desarrollada por el Gobierno.  Es claro que la expansión de la infección
superó la duración del Estado de Emergencia, persiste y proyecta prolongarse
por un tiempo adicional. Desde este punto de vista,  la duración de la medida
parece compatible con los propósitos de garantizar la oferta y facilitar el
acceso a dichos productos.
También se evidencia el cumplimiento
del requisito de conexidad externa, pues las normas del presente
decreto se relacionan de manera estrecha con las causas que motivaron la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
Como se señaló antes, el conjunto de
medidas para la aplicación de la exención del IVA para 211 productos se
relaciona tanto con el eje de salud, como con el eje económico de las
motivaciones del Decreto 417 de 2020.
Elementos relacionados con la velocidad
de propagación de la enfermedad causada por el COVID-19, la alta tasa de
contagio para Colombia, la poca preparación del sistema de salud y la
necesidad de incrementar la oferta de las unidades de cuidado intensivo son
atendidos por la norma analizada, al facilitar el acceso de la población a
elementos de protección y desinfección. Asimismo, insumos y productos médicos
contribuyen a mejorar el diagnóstico, tratamiento y recuperación de los
pacientes afectados por la enfermedad.
En materia económica, el Decreto 417 de
2020 contempló de manera explícita la necesidad de analizar todas las medidas
tributarias para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas,
el empleo, la industria y el comercio, incluidos los beneficios y alivios.
Igualmente, se tomó en consideración el impacto en la protección del sector
salud de las medidas tributarias, como las establecidas en el Decreto
Legislativo 551 de 2020.
Tal como se señaló respecto de la
exención tributaria contenida en el Decreto Legislativo 438 de 2020, es claro
que en este caso “la exención tributaria para un listado de bienes
necesarios para la atención médica de los pacientes con COVID-19 encuentra un
vínculo directo y específico con el Decreto 417 de 2020 por cuanto, tal como
se pudo establecer de las pruebas enviadas por [la Presidencia de la
República], los bienes exentos son indispensables para la atención de las
personas con síntomas graves generados por el COVID-19 que requieran
hospitalización, así como para la implementación de nuevos espacios
hospitalarios para atención de neonatos, en vista de la posible ocupación de
los espacios actualmente disponibles por la necesidad de atender pacientes
con el virus de la pandemia”[23].
Por las anteriores consideraciones, se estima que las medidas adoptadas en el decreto legislativo
objeto de control son congruentes con las razones que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y, en
este sentido, se satisface
el requisito de conexidad
material externa.
Motivación suficiente
X
En reiterada y reciente jurisprudencia,
la Corte Constitucional ha señalado que para el análisis del requisito de motivación
suficiente resulta indispensable tener en cuenta el propósito y efecto de la
norma analizada[24].
Así, medidas, tales como, (i) aquellas que limitan derechos constitucionales
(art. 8 de la LEEE), imponen al Gobierno Nacional la explicación detallada de
las razones que justifican tal limitación (examen estricto); (ii)
aquellos decretos que no contienen medidas restrictivas del ejercicio de
derechos fundamentales, implican que el juicio de motivación suficiente sea
menos exigente, aunque el Gobierno debe exponer, al menos, una justificante
de las medidas que se adoptan (examen intermedio); y (iii) en aquellos
casos en los que la medida adoptada se limita a asuntos instrumentales u
operativos, se exige simplemente que el Gobierno Nacional enuncie los fundamentos
constitucionales o legales que sustentan la adopción de las medidas (examen
leve). Como el objeto del presente decreto legislativo no consiste en
suspender derechos fundamentales, aunque accesoriamente contiene
disposiciones meramente operativas, el examen a aplicar es el intermedio, por
lo que se habrá de verificar la existencia de, al menos, una justificante
para la adopción de las medidas.
Como se señaló en el examen de
conexidad material interna, la necesidad de proveer a la población de implementos
accesibles para prevenir el contagio, la importancia de contar con insumos
médicos necesarios para el tratamiento de los enfermos, la necesidad de
asegurar la provisión de bienes necesarios para la atención la pandemia y la
de estabilizar la demanda de los mismos, evidencian que la medida tributaria
adoptada está respaldada por una motivación suficiente. Estas mismas
consideraciones motivaron a la Corte en la sentencia C-159 de 2020 a declarar
superado este requisito al encontrar que las consideraciones del decreto “explica[n]
detalladamente las razones por las cuales se hace indispensable acudir a las
medidas dispuestas, en particular, por la urgencia de facilitar el
abastecimiento hospitalario de los bienes incluidos en el listado del
artículo primero, para lo cual se establece una exención tributaria que
tendría como efecto el abaratamiento de la venta e importación de productos
necesarios para la atención de pacientes con COVID-19”. Es
importante destacar que las medidas relacionadas con las condiciones de
aplicación y las consecuencias por el incumplimiento de los requisitos
asociados con el beneficio tributario hacen parte de su régimen normativo,
teniendo una relación directa con la motivación de la medida, pues le dan
eficacia y operatividad a la exención.
En consideración de lo anterior, el
decreto legislativo bajo control responde a la exigencia de suficiente motivación.
Ausencia de arbitrariedad
X
El Decreto Legislativo 551 de 2020 (i)
no suspende ni afecta el núcleo esencial de los derechos fundamentales de los
ciudadanos; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del
poder público; y (iii) tampoco suprime o modifica los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. Esto por cuanto se limita
a establecer una exención, las condiciones de aplicación de la misma y las
consecuencias por el incumplimiento de los requisitos, es decir, un régimen
tributario para la aplicación de un beneficio relativo al impuesto sobre las
ventas. Aún más, podría decirse que las medidas tributarias dispuestas en el
presente decreto contribuyen a la realización de derechos fundamentales, pues
facilitan el acceso de la población a implementos necesarios para conservar
la salud y la vida, garantizan la provisión en el mercado de los mismos y
contribuyen a que el servicio público de salud se preste de manera más
eficiente, a pesar de la pandemia. Estas motivaciones, adicionalmente, alejan
el régimen de la exención del capricho, pues a pesar de que existe una amplia
facultad de configuración para el legislador extraordinario frente a las
medidas tributarias, la exención y su régimen se presentan razonables desde
los enfoques económicos y sanitarios. Igualmente, la importancia de que el
beneficio tributario no sea abusado y que se cumplan unos mínimos en materia
de control, encuentran razón en la necesidad de disponer herramientas
administrativas que le otorguen eficacia y operatividad al beneficio. De esta
manera, encuentra la Corte Constitucional que, en lugar de constituir medidas
arbitrarias, las normas contenidas en el decreto legislativo bajo control
materializan principios del sistema tributario, tales como el de equidad y
eficiencia. Igualmente, las medidas previstas para realizar el adecuado
control de la exención, desarrollan los principios de eficacia y
transparencia, propios del ejercicio de la función administrativa.
Por lo anterior se acogerá el
precedente sentado por la Corte en la sentencia C-159 de 2020[25] en
materia de superación del juicio de no arbitrariedad y, por lo tanto,
este requisito también se supera para el  Decreto Legislativo 551 de 2020.
Intangibilidad
X
Tal como se señaló en la sentencia
C-159 de 2020, una medida como la exención establecida en el Decreto
Legislativo 551 de 2020, “no suspende ni limita derecho constitucional
alguno, y mucho menos aquellos derechos o sus garantías, respecto de los
cuales la Carta política en el artículo 214, y los tratados a que hace
referencia el artículo 93 superior, señalan que no podrán ser suspendidos en
estados de excepción”. Por el contrario, el decreto bajo examen pretende
la eficacia de los derechos a la salud, la vida y el mínimo vital de la
población, al tiempo que promueve la eficiente prestación del servicio
público de salud.
En estos términos, se concluye que la
norma supera el juicio de intangibilidad.
No contradicción específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
X
El artículo 215 de la Constitución
reconoce, de manera expresa, que en vigencia del Estado de Emergencia, el
Gobierno Nacional tiene la facultad de “establecer nuevos tributos o modificar
los existentes”. Este reconocimiento compagina con lo dispuesto en el
artículo 338 de la norma superior, pues aunque señala que será el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
quienes pueden imponer tributos, establece que tal facultad se ejerce en
tiempos de paz. Sistemáticamente leída, la norma constitucional indica que
los poderes que ordinariamente corresponden al Congreso de la República se
trasladan extraordinaria y temporalmente al ejecutivo, quien puede adicionar
o reconfigurar los tributos existentes. En el escenario de la excepción, los
principios tributarios continúan rigiendo, de modo que se exige que la norma
tributaria establecida preserve la justicia, la progresividad, la equidad y
la legalidad del sistema tributario, es decir,  desde una visión de conjunto.
En materia de legalidad, es claro que
el centro de producción normativa cambia, tomando protagonismo no el Congreso
de la República sino el Gobierno Nacional, pero sigue siendo fundamental que
en la norma con rango legal se determinen de manera directa los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas, ateniendo las particularidades
de las especies tributarias. Asimismo, la claridad y la certeza para el
contribuyente del contenido y alcance de la norma tributaria siguen siendo
fundamentales.
En suma, puede decirse que las
limitaciones y facultades que se aplican normalmente al legislador se
predican, en vigencia de los estados de excepción, del Presidente de la
República. En este punto, valga decir que tanto por el reconocimiento expreso
que hace el artículo 215 de la Constitución, de la facultad para modificar y
crear tributos, como porque tal holgura aplica también para el legislador en
situaciones de normalidad, en asuntos tributarios sigue existiendo una amplia
facultad de configuración, que debe preservarse, eso sí, teniendo en cuenta
los límites constitucionales que siempre deben atender las normas
tributarias.
El Decreto Legislativo 551 de 2020 es
un desarrollo de las facultades gubernamentales en materia tributaria, pues
comporta la modificación del IVA, que por virtud de la norma analizada
contiene 211 productos exentos del gravamen, tanto para la importación como
para la comercialización de los bienes. El decreto, como se señaló
anteriormente, contiene también disposiciones administrativas relacionadas
con las condiciones de aplicación de la exención y las consecuencias del
incumplimiento de los requisitos establecidos.
Teniendo en cuenta estas consideraciones,
no encuentra esta Corte que la norma tributaria analizada se oponga a las
normas constitucionales aplicables en materia tributaria, pues con la
implementación de la presente exención se preservan los principios que rigen
el sistema. Aún más, y dado que la norma prevé un tratamiento tributario de
excepción,  es de destacar que el propósito perseguido por la exención no
está prohibido por la Constitución, y es evidente que el mecanismo dispuesto
por el legislador extraordinario es conducente para la realización de las
finalidades de abaratar el costo de bienes necesarios para la prevención y
tratamiento de la enfermedad causada por el COVID-19, asegurar la oferta de
productos y favorecer la adecuada prestación del servicio público de salud.
En este punto, es importante atender la
intervención de la Universidad Libre de Bogotá, que solicitó el
condicionamiento del numeral 2.1. del artículo 2 del decreto, para que la
leyenda que se debe incluir en la facturación de los bienes objeto de
exención sea complementada con la expresión  “Decreto 551 de 15 abril de 2020”, con el
fin de garantizar el principio de legalidad y la seguridad jurídica. Frente a
esto, es importante recordar la prueba remitida por la Presidencia de la
República, en la que se indica que las medidas de control que dispone la
norma permiten llevar un seguimiento adecuado, estricto y detallado de las
operaciones que se efectúan bajo la exención, lo que permite identificar una
fundamentación fuerte en torno a la razonabilidad de la medida, en su
concepción original. En este sentido, no es posible apreciar una razón de
rango constitucional que obligue a la inclusión del contenido solicitado,
valorándose especialmente el criterio de suficiencia expuesto por el
Gobierno. Desde este punto de vista, se encuentra que el régimen plasmado en
el Decreto Legislativo 551, con las medidas administrativas para darle
operatividad y asegurar su control para evitar el abuso de la exención,
parece atender, en ese marco, a la amplitud de configuración normativa en la
materia; al principio tributario de la eficiencia, al disponer instancias de
control, y el de legalidad, pues la inclusión de la leyenda en los términos
establecidos por la norma es claro y cierto para quien pretenda acceder al
beneficio. En consecuencia, no se encuentra oposición de la norma con la
Constitución.
De otro lado, el Instituto Colombiano
del Derecho Tributario – ICDT y la Universidad Libre se refirieron al listado
de bienes, pronunciándose sobre su nivel de detalle y nivel de especificación
de los productos exentos. Sobre este punto, la argumentación desarrollada por
el ICDT indica, respecto de la atención prestada por el legislador
extraordinario en materia de legalidad y claridad de la disposición, que
“[e]n este caso se describen los bienes en forma genérica, lo que implica
que todas las especies comprendidas quedan beneficiadas con la exención, pues
no se restringieron por partidas o subpartidas arancelarias, para efectos de
la interpretación restrictiva del beneficio”[26]. Como lo
señala el Instituto, y teniendo en cuenta la amplitud de las facultades de
configuración del legislador extraordinario en materia de modificación de los
tributos, se encuentra que la forma en la que se describen los bienes es
adecuada y suficientemente precisa para el cumplimiento del propósito de la
norma, especialmente porque resultará claro, tanto para la administración
tributaria como para el responsable del IVA, que las especies enlistadas son
las que pueden ser objeto de beneficio. También es importante recordar que la
Presidencia de la República aclaró que, además de las disposiciones relativas
a obligaciones que recaen sobre el responsable del IVA, las instancias de
control y sanción que prevé la norma, permitirán a la DIAN, en un ejercicio
de verificación de la correcta aplicación de la exención, precaver la mala
utilización del beneficio, particularmente. En este sentido, dichos
mecanismos de control garantizan que los bienes exentos sean utilizados,
exclusivamente, con el fin de atender las necesidades derivadas de la
pandemia. Así, la cuestión en torno a la conformidad del listado de 211
bienes con el principio de legalidad se encuentra satisfecha.
En lo relativo a la temporalidad de la
exención y a la vigencia del régimen que la hace operativa, es necesario
considerar que el artículo 1º del decreto legislativo objeto de control prevé
que la exención en cuestión estará vigente “Durante la vigencia de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”,
encuentra la Corte que esta norma podría interpretarse en el sentido de que
su vigencia podría extenderse más allá del 31 de diciembre de 2021. Ello,
considerando que la emergencia sanitaria a la que se somete la vigencia de
estas normas tributarias, cuya declaratoria es de la competencia del
Ministerio de Salud y de Protección Social, no tiene límites temporales que
concuerden con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política,
según el cual, respecto de las modificaciones de los tributos existentes “las
medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
Por lo anterior, dicha interpretación deberá ser excluida del ordenamiento
jurídico a través de la declaratoria de exequibilidad condicionada del
artículo 1º del decreto legislativo bajo control, en el entendido de que, la
exención prevista perderá vigencia al término de la siguiente vigencia
fiscal, esto es, podrá extenderse máximo hasta el 31 de diciembre de 2021.
Sin embargo, este condicionamiento no obsta para que, en ejercicio de la
facultad propia del Congreso de la República, este órgano pueda, si lo
considera pertinente, derogar o modificar las medidas tributarias adoptadas
mediante el decreto legislativo o, incluso, convertirlas en legislación
permanente. El condicionamiento a la exequibilidad de la medida tributaria,
resulta imperativa cuando, del decreto legislativo controlado, no surja con
claridad que su vigencia es inferior al término de la siguiente vigencia
fiscal[27]
y, por el contrario, existan contenidos normativos que permitan interpretar
que su vigencia puede extenderse más allá.
Dicho lo anterior, no encuentra esta
Corte que el Decreto Legislativo 511 de 2020 se oponga a cualquier otro
contenido de la Constitución, o a los tratados integrantes del bloque de
constitucionalidad, lo que coincide con el precedente sentado en la sentencia
C-159 de 2020, en el que el régimen análogo de exención, establecido mediante
el Decreto Legislativo 438 de 2020, superó el juicio de no contradicción
específica. Se retoma, de dicha providencia, la consideración en torno a que
este tipo de exenciones al IVA han sido declaradas exequibles en el pasado.
Se dijo en la sentencia C-159 de 2020 que “es preciso señalar que esta
Corte, en reiteradas ocasiones, ya ha examinado y avalado las medidas que
prevean exenciones de IVA en estados de emergencia y que adoptan
procedimientos, requisitos y consecuencias por el incumplimiento similares a
las que se adoptan en el DL 438 de 2020”[28], y tal precedente se
seguirá en esta ocasión.
Resta indicar que la normativa
contenida en el Decreto Legislativo 551 de 2020: i) está destinada en forma
exclusiva a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (ii) no
afecta la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar las
medidas allí contenidas; y (iii) no desmejora los derechos sociales de los
trabajadores.
En razón de todo lo anterior, y luego del
condicionamiento de la exequibilidad del artículo 1º del decreto legislativo
objeto de control, se da por superado el juicio de no contradicción
específica.
Incompatibilidad
X
Aunque el decreto legislativo objeto de control no
suspende formalmente la vigencia de ninguna ley, como se indicó en la
sentencia C-159 de 2020, mantener el régimen de IVA del 19% para los
artículos necesarios para la atención de la pandemia, implicaba la
contradicción del ordenamiento vigente con la urgencia por contener la
epidemia y mitigar sus efectos. Para reducir los precios de los insumos,
incentivar la oferta y promover el acceso a los mismos por parte de los
agentes del sistema de salud, se requería establecer el beneficio tributario
establecido en el Decreto Legislativo 551 de 2020.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, las
razones para exceptuar del régimen general del impuesto los 211 productos
listados en el artículo 1º del decreto objeto de control fueron expuestas en
sus considerandos y tienen que ver con la importancia de reducir “el valor
en la importación y adquisición de bienes e insumos en el territorio
nacional, indispensables para la prestación de los servicios médicos de los
pacientes que padezcan el Coronavirus COVID-19 y para la atención preventiva
de la población colombiana”, establecer “medidas tendientes a
facilitar su adquisición”, e insertar estos bienes en el esquema de
funcionamiento de las exenciones al IVA ya establecidas en el Estatuto
Tributario. Estas motivaciones explican la razón para sustraer del gravamen
general los bienes enlistados, y justifican la excepción dispuesta respecto
del régimen general.
De otro lado, las medidas las medidas de los
artículos 2º y 3º, que contienen “las condiciones, requisitos y sanciones
por el incumplimiento de los mismos [representan] herramientas
necesarias para lograr la efectividad de la medida, que no se contraponen al
derecho vigente, sino que, por el contrario, logran la articulación de la
medida con el sistema tributario, puesto que establece[n] que los saldos a
favor podrán ser imputados en periodos siguientes sin que haya lugar a
compensación o devolución a fin de conservar los recursos del sistema
tributario, se establece el ámbito temporal de la medida, se establece un
procedimiento para informar correctamente a la DIAN sobre el uso de la
exención y se adopta la sanción del ET por el incumplimiento de dicha
información lo cual, resulta acorde con el sistema legal colombiano”[29].
En suma, el régimen de la exención del
IVA que se analiza, justificó adecuadamente la excepción en la aplicación del
régimen general para 211 bienes necesarios para la atención de los efectos de
la pandemia, y permite compatibilizar el esquema de la exención al
procedimiento administrativo tributario vigente, sin que se aprecie entonces
censura en materia de incompatibilidad. Acogiendo el precedente sentado por
la Corte en la sentencia C-159 de 2020[30],
este tribunal concluye que el decreto legislativo bajo control
cumple la carga argumentativa que exige el artículo 12 de la LEEE, relativo a
la motivación de la
incompatibilidad de
las normas que suspende.
Necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
X
La Sala Plena considera que el
Presidente de la República no incurrió en error manifiesto de apreciación de
los hechos, ni de los instrumentos jurídicos a disposición, respecto de la
necesidad de la adopción de las medidas en estudio.
En efecto, como se ha indicado en
precedencia, el Gobierno percibía la urgencia de: (i) “tomar medidas de
carácter tributario que reduzcan el valor en la importación y adquisición de
bienes e insumos”; (ii) disponer de “medidas tendientes a facilitar [la]
adquisición” de los productos; y (iii) continuar la exención del IVA
respecto de los 24 productos cobijados por el Decreto Legislativo 438 de
2020. Para la realización de estos propósitos, se conformó un listado de 211
bienes, los cuales fueron calificados como “necesarios para la prevención,
diagnóstico y tratamiento del Coronavirus COVID-19”. Se señaló en el
decreto que “la facilitación de su importación y venta en el territorial
nacional (SIC) es una acción necesaria para garantizar el
abastecimiento y la disponibilidad de bienes e insumos médicos necesarios e
indispensables para hacer frente a la Emergencia Sanitaria”.
En primer lugar, encuentra esta Corte
que la apreciación sobre lo requerido para superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, desde el punto de vista tributario y del de
facilitar el acceso y la provisión de bienes necesarios para la atención de
la enfermedad, resulta adecuada. En efecto, la eliminación efectiva de la
imposición abarata el costo de acceso al producto, y permite que las personas
y, especialmente, aquellas golpeadas por los efectos económicos de la
pandemia, puedan aprovisionarse de lo necesario para prevenir el contagio o
tratar la enfermedad. Frenar el contagio y proveer a los enfermos, y al
sistema de salud que los atiende, con lo necesario para el manejo clínico o
ambulatorio de los síntomas de la enfermedad contribuyen, sin duda, a mitigar
los efectos de la crisis. Asimismo, la Presidencia de la República indicó, en
el proceso RE-234, cuyas pruebas fueron incorporadas al presente trámite,
que: “al estar gravados
con IVA a una tarifa del 19%, los dispositivos médicos enlistados tienen
implícito un sobrecosto que, en el marco de la pandemia, es necesario reducir
para facilitar la disponibilidad y oportuna para entidades hospitalarias
encargadas de la atención y prestación del servicio de salud”.  Fácticamente debe señalarse que el
efecto de la supresión de la tarifa del IVA para estos productos genera la
disminución de sus precios y con ello: (i) favorece el acceso de los
consumidores a los productos; (ii) facilita la disponibilidad de implementos
para prevenir el contagio y tratar a los enfermos; (iii) beneficia la
economía de los prestadores del servicio de salud.
De otro lado, los efectos económicos de
la pandemia, identificados por el Gobierno al decretar el Estado de
Emergencia, apuntan especialmente al eventual impacto en el mínimo vital de
las familias y a la afectación en el empleo. Estas circunstancias deterioran
el ingreso y pueden llegar a impedir a las personas acceder a los implementos
necesarios para contener la pandemia. Bajar los precios de comercialización
de los bienes necesarios para el manejo de la enfermedad contribuye
decisivamente a disminuir el riesgo de desabastecimiento de estos bienes.
Igualmente, la disminución de precios para los prestadores del sistema de
salud también ayuda a amortiguar el impacto que puede tener una disminución
en las cotizaciones y un aumento de los gastos, por una tasa de atención
mayor. Desde el punto de vista fáctico, es posible apreciar que las medidas
también consiguen mitigar los efectos de la crisis en su dimensión económica.
También es importante destacar que
respecto de los 211 bienes incluidos en la lista de bienes exentos, la
Presidencia de la República mostró su importancia y papel en el manejo de la
enfermedad causada por el COVID – 19[31]. El conjunto de bienes
atiende todas las fases de la enfermedad, desde la prevención al manejo
hospitalario intensivo, y prevé incluso las complicaciones derivadas de la
infección por el virus. Lo anterior indica que la apreciación del Gobierno en
la adopción de la medida tiene una relación directa con lo que se requiere
para el manejo de la enfermedad, por lo que no se aprecia un error manifiesto
en la conformación del listado.
Sobre los parágrafos del artículo 1° y
los artículos 2° y 3°, se resalta su carácter accesorio e instrumental, pues
se establecen para garantizar la eficacia de la exención tributaria, al
permitir el control y asegurar la efectividad del beneficio. Por esto, las
razones que justifican la necesidad de la exención, se predican también de
las normas de carácter administrativo-tributario, que les son secundarias y
que conforman, en su conjunto el régimen tributario. En este sentido, la
exclusión de la posibilidad de solicitar la devolución y la compensación y,
en su lugar, autorizar la imputación a futuras declaraciones, es una medida
necesaria para evitar la congestión de los procedimientos tributarios y,
permitir así, que puedan realizarse de manera eficiente, otro tipo de
devoluciones que sí se encuentran autorizadas durante la emergencia.
Visto lo anterior, y tomando en cuenta
el precedente jurisprudencial en materia de necesidad fáctica de exenciones
del IVA en estados de emergencia, especialmente la sentencia C-159 de 2020
que encontró las medidas análogas a la estudiadas del Decreto Legislativo 438
de 2020 necesarias desde el punto de vista fáctico[32],
encuentra este tribunal que se supera el juicio de necesidad fáctica o
de idoneidad de la medida.
En materia de necesidad jurídica o
subsidiariedad se retoman las consideraciones de la sentencia C-159 de
2020, pues son perfectamente predicables del análisis del Decreto Legislativo
551 de 2020. En dicha providencia se constató que “el Gobierno no contaba con medios
ordinarios para establecer la exención transitoria del IVA allí dispuesta,
puesto que la competencia para establecer este tipo de beneficios tributarios
es del Congreso en aplicación del principio de legalidad del tributo (arts.
150-12 y 338 C.P.). En este sentido, la Corte constata que la medida
satisface el requisito de necesidad jurídica de la medida”[33].
Lo anterior tiene que ver con lo que se señaló en el análisis de no
contradicción específica, en el que se destaca que el papel que cumple el
Congreso de la República en la configuración del tributo en tiempos de paz,
es asumido en los estados de excepción por el Gobierno, el que continúa
sujeto a los principios constitucionales que rigen el sistema tributario.
Como indicó la Corte en las sentencias precedentes, el principio de legalidad
tributaria impone que tanto el establecimiento de tributos nuevos, como la
modificación de los existentes, se adopten por medio de normas de rango
legal. La misma exigencia de legalidad se predica de las exenciones tributarias
como las aquí establecidas y de los procedimientos administrativos conexos a
la exención, de modo que no le quedaba al Gobierno otro camino que el de los
decretos legislativos para el establecimiento del régimen tributario que
hiciera posible la reducción a 0% de la tarifa de IVA imponible a los 211
bienes del listado.
En consecuencia, concluye esta Corte que
el Decreto Legislativo 551 de 2020 supera el juicio de necesidad.
Proporcionalidad
x
El artículo 13 de la LEEE exige que las
medidas adoptadas en los decretos de desarrollo de la declaratoria del Estado
de Emergencia sean proporcionadas frente a la gravedad de la crisis y que la
limitación de derechos y libertades sea la estrictamente necesaria para
afrontar la emergencia.
En primer lugar, debe señalarse que, en
consonancia con lo establecido frente a los juicios de motivación suficiente,
ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, las normas del Decreto
Legislativo 551 de 2020 no comportan la limitación de derechos fundamentales.
Es claro que la exención tributaria bajo examen genera una disminución en el
recaudo tributario, base para la financiación del gasto público, razón por la
cual, es necesario examinar si tal exención, con las consecuencias
tributarias que acarrea, es proporcionada al beneficio que se pretende
obtener.
El examen de proporcionalidad debe
tener en cuenta que (i) el establecimiento de una exención para facilitar el
acceso a insumos y productos necesarios para la atención de la enfermedad
causada por el COVID-19, incentivar a los productores y comercializadores
para mejorar la oferta y contribuir a que los responsables del sistema de
salud puedan prestar un servicio adecuado, no está prohibido por la
Constitución y, por el contrario, atiende la urgencia de proteger la salud y
la vida de los habitantes del territorio colombiano. Asimismo, la disminución
en el costo de adquisición de los bienes enlistados constituye un mecanismo
conducente para la realización de dichas finalidades. (ii) no se trata de una
exención permanente, sino que dependerá de la vigencia de la emergencia
sanitaria pero, en todo caso, tendrá como límite máximo el fin de la
siguiente vigencia fiscal, en el sentido en el que se condicionará el artículo
1º del decreto objeto de control.  (iii) No se evidencia que los bienes
cobijados por la exención hayan sido injustificadamente incluidos en el
listado y, por el contrario, son insumos necesarios para atender la
emergencia. (iv) dado que resulta deseable que existan mecanismos de control
y garantía de la eficiencia del beneficio tributario, las normas
administrativas contempladas en los parágrafos del artículo 1°, y los
artículos 2° y 3°, parecen razonables, en tanto que refuerzan la eficacia de
la medida y garantizan que la medida tributaria sea utilizada únicamente para
los fines para los cuales fue prevista. Estas reglas facilitan “contabilizar
el no recaudo y vigilar y monitorear el adecuado funcionamiento de la medida
tributaria, sin que en ellas se detecte medidas que restrinjan derechos o
impongan requisitos desproporcionados”[34].
Lo anterior indica que las normas
contenidas en el Decreto Legislativo 551 de 2020 constituyen medidas
equilibradas para atender los efectos nocivos de la enfermedad en materia
sanitaria y económica, comportan importantes beneficios no tributarios y
ellos compensan adecuadamente y con suficiencia, la disminución en el recaudo
tributario, como consecuencia necesaria de la exención.
Así las cosas y de acuerdo con el
precedente establecido por la Corte en la sentencia C-159 de 2020 en materia
de superación del presente juicio[35],
encuentra la Sala Plena que el Decreto Legislativo 551 de 2020 responde a la
exigencia de proporcionalidad.
No discriminación
X
Las normas contenidas en el Decreto Legislativo 551
de 2020 no implican algún tipo de discriminación por razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas.
Como se señaló en los juicios precedentes, la
inclusión de los 211 bienes en el listado de exentos atendió criterios
relacionados con la utilidad de los mismos para el manejo de la enfermedad,
de manera que no obedeció a criterios arbitrarios, caprichosos o
injustificados, sino que tienen su razón de ser en las exigencias del
tratamiento y prevención del contagio. La exención del IVA, como impuesto
indirecto, se aplicará de manera idéntica para todos los consumidores de los
211 bienes, de modo que del beneficio no deriva algún tratamiento
discriminatorio.
Del mismo modo, las normas administrativas asociadas
con la operatividad y el control de la exención, contenidas en los parágrafos
del artículo 1º, y los artículos 2º y 3º del decreto tienen una aplicación
general que excluye la posibilidad de generar algún tipo de discriminación.
Contrario a lo sostenido por los Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa, el contenido del decreto legislativo
bajo control no genera una discriminación respecto de esta comunidad,
teniendo en cuenta que no se encuentran excluidos de la exención tributaria
regulada y los beneficios que propicia la medida, respecto de la salud
pública, también cobijan a sus miembros.
Así las cosas, y siguiendo la línea
trazada por la Corte en la sentencia C-159 de 2020, se determina la
superación del juicio de no discriminación.
73.
El artículo 4º del
decreto legislativo bajo control es una típica norma de vigencia que dispone
que el mismo regirá a partir de su publicación. De esta norma no surge vicio
alguno en cuanto a su constitucionalidad.
74.
Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 551 de
2020 es exequible.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
75.
La Corte
Constitucional desarrolló el control automático, integral y definitivo de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 551 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas tributarias
transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Destacó que frente a la mayor parte de
sus normas existe un precedente contenido en la sentencia C-159 de 2020, que
debía ser atendido en el presente caso.
76.
La Corte encontró que
el decreto analizado
cumple los requisitos formales para su validez, pues fue suscrito por el Presidente de la República y
por todos sus ministros; fue expedido en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; se encuentra motivado y, aunque no lo hace
de manera explícita, determinó su ámbito territorial, de aplicación nacional.
77.
En lo que concierne a
los requisitos materiales, la Sala Plena encontró que el Decreto
Legislativo 551 de 2020 supera todos los juicios exigidos por la Constitución,
la LEEE y la jurisprudencia constitucional, pero se requiere condicionar la
exequibilidad del artículo 1º, para hacerlo compatible con el artículo 215 de
la Constitución. En este sentido, señaló este tribunal respecto de cada juicio
lo siguiente:
(i)
En cuanto al juicio
de finalidad, se encontró superado al tratarse de medidas dirigidas a conjurar las causas
sanitarias y económicas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia
y a impedir la extensión de sus efectos.
(ii)
Se determinó que
existe conexidad material tanto interna, como externa, pues la
norma tributaria busca facilitar el acceso de la población a productos
necesarios para la prevención y tratamiento de la enfermedad causada por el COVID-19.
(iii)      Se encontró que el Decreto Legislativo
está suficientemente motivado, pues se explicaron las razones por las
que resulta necesario disponer la exención del IVA para 211 productos.
(iv)      Tampoco se desconoce la prohibición de
arbitrariedad durante los estados de excepción.
(v)
No afecta ninguno de
los derechos fundamentales o intangibles.
(vi)      En lo que respecta el juicio de no
contradicción específica, la Sala encontró que las medidas previstas en el
decreto respetan los principios que rigen el sistema tributario, especialmente
el de legalidad. Sin embargo, ya que el artículo 1º del decreto legislativo
objeto de control prevé que la exención en cuestión estará vigente “Durante
la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”,
encontró la Corte que podría interpretarse que su vigencia podría extenderse
más allá del 31 de diciembre de 2021, lo que vulneraría lo dispuesto en el
artículo 215 de la Constitución Política, según el cual, respecto de las
modificaciones de los tributos existentes “las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente”.
Por lo anterior, la Corte decidió
condicionar su exequibilidad en el entendido de que las exenciones previstas dejarán de regir al término
de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República las
derogue o modifique con anterioridad o decida adoptarlas como legislación
permanente.
(vii)   Frente al juicio de incompatibilidad, la Corte
Constitucional advirtió que si bien la exención excluye de la aplicación del
régimen ordinario de IVA a los 211 bienes necesarios para el manejo de la
pandemia, la reducción de la tarifa del impuesto al 0% se encuentra
justificada. De otro lado, las medidas administrativas accesorias, dispuestas
para la operatividad y el control en la aplicación de la exención, no se oponen
a norma alguna en el ordenamiento constitucional, sino que funcionan para
armonizar la exención con el esquema normativo tributario ordinario.
(viii) En materia de necesidad se concluyó que el
Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto de apreciación de
los hechos, toda vez que las medidas del Decreto Legislativo son
imprescindibles para facilitar el acceso a bienes básicos para la contención de
la pandemia y el tratamiento de los enfermos. Del mismo modo, consideró la
Corte que se superó el requisito de necesidad jurídica, pues el establecimiento
de una exención de este tipo requiere de una norma de rango legal, lo que
equivale, en los estados de excepción, a estar dispuesta en un decreto
legislativo de desarrollo.
(ix)      De otra parte, se evidencia la proporcionalidad
de las medidas respecto de la gravedad de la crisis, pues a la par que no está
comprometida la realización de derechos fundamentales por virtud de las mismas,
la finalidad que se busca satisfacer y los instrumentos que se implementaron
para responder a tales circunstancias y fines, resultan equilibrados.
(x)
Finalmente, las
normas del Decreto Legislativo 551 de 2020 no desconocen la prohibición de
no discriminación, pues no disponen tratamientos diferenciados basados en
categorías sospechosas y tienen aplicación general. Asimismo, señaló el
tribunal que la inclusión de los 211 bienes en el listado de productos exentos
atendió criterios técnicos y científicos que indicaron la conducencia de los
insumos para el manejo de la pandemia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 551 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas tributarias
transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, salvo el artículo 1º que se declara EXEQUIBLE DE MANERA
CONDICIONADA, en el entendido de que las medidas tributarias estarán
vigentes durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social y dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Las entidades invitadas, fueron las siguientes: Ministerio de
Salud y Protección Social, Defensoría del Pueblo; Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN; Departamento Nacional de Planeación – DNP;
Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud; Instituto Nacional de
Medicamentos y Alimentos –INVIMA; Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral – ACEMI; Federación de Aseguradores Colombianos – FASECOLDA;
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI; Federación Nacional de
Comerciantes – FENALCO; Asociación Nacional de Comercio Exterior – ANALDEX; a
las facultades de medicina de las universidades Javeriana de Bogotá, de los
Andes, Nacional de Colombia e ICESI; a las facultades de economía de las
universidades de los Andes, Nacional de Colombia, de la Sabana y Externado de
Colombia; y a las facultades de derecho de las universidades de los Andes,
Nacional de Colombia, Javeriana de Bogotá, EAFIT, ICESI, del Rosario, de la
Sabana, del Norte y Externado de Colombia; y al Instituto Colombiano del
Derecho Tributario – ICDT.
[2] Acuerdo 02 de 2015.
[3] Decreto publicado en el Diario Oficial No. 51.286, del 15 de
abril de 2020.
[4] Oficios del 30 de abril de 2020, que contiene el informe del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Salud y Protección
Social y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN (en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, documento suscrito por el Viceministro General de Hacienda y
Crédito Público, el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y el Director de Medicamentos y Tecnologías del Ministerio de Salud
y Protección Social) y del 18 de mayo de 2020, que contiene (i) el informe del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Salud y Protección
Social y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, de fecha 15
de mayo de 2020, suscrito por el Viceministro General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Director General de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, el Director de Medicamentos y Tecnologías en Salud del
Ministerio de Salud y Protección Social, y la Secretaria Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; y (ii) Informe
del INVIMA, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad,
con remisión de la Doctora Clara María González Zabala.
[5] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, p. 12.
[6] Ibid., p. 16.
[7] “Por el cual se dictan normas tendientes a incentivar la
oferta de medicamentos vitales no disponibles en el país”.
[8] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, p. 16.
[9] Ibid., p. 18.
[10] Ver, por ejemplo, Estatuto Tributario, art. 477.
[11] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15720,
pp. 66-67.
[12] Ibid. p. 67.
[13] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, p. 19.
[14] Ibid. p.
21.
[15] Ibid., p.
20.
[16] Ibid.
[17] Estatuto Tributario, art. 483 “Determinación del
impuesto para los responsables del régimen común. El impuesto
se determinará: || a. En el caso de venta y prestación de servicios, por la
diferencia entre el impuesto generado por las operaciones gravadas, y los
impuestos descontables legalmente autorizados. […]”.
[18] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, p. 21.
[19] Decreto 481 de 2004, art. 3.
[20] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15720, p. 12.
[21] Ibid., p 14.
[22] Ibid., pp. 15-17. En las páginas 17-66 del documento se realiza
una juiciosa descripción de todos y cada uno de los bienes exentos,
especificando su funcionalidad en salud y su uso para el tratamiento,
prevención y manejo del coronavirus COVID-19.
[23] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14848, p. 24.
[24] Artículo referido al “deber de conservar informaciones y
pruebas” en cabeza de las personas o entidades, contribuyentes o no
contribuyentes, por un periodo de 5 años.
[25] Código de Comercio, art. 19, obligaciones del
comerciante: “Es obligación de todo comerciante: || […] 3) Llevar
contabilidad regular de sus negocios conforme a las prescripciones legales;
|| 4) Conservar, con arreglo a la ley, la correspondencia y demás documentos
relacionados con sus negocios o actividades […]”.
[26] Además de las preguntas, se pidió al INVIMA aportar copia del
listado de los medicamentos vitales no disponibles que se encontrara vigente y
copia del acta No. 3 del 24 de marzo de 2020, de la Sala Especializada de
Dispositivos Médicos y Reactivos de Diagnósticos In Vitro de la Comisión
Revisora del INVIMA. Ambos documentos fueron aportados por el instituto, y se
pueden consultar en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15720.
Se redactó, además, un listado de 26 inclusiones posteriores al
corte del 28 de enero de 2020, fecha de la última versión publicada de la lista
de medicamentos vitales no disponibles, dentro de los que se incluyen los
bienes enlistados en los numerales 170 a 182 del art. 1 del Decreto 551 de 2020
(p. 73). En la página 100 se puede verificar la inclusión de los bienes
descritos en los numerales 151 y 169 del Artículo 1 del Decreto 551 de 2020
como dispositivos no disponibles, realizada por la Sala Especializada de
Dispositivos Médicos y Reactivos de Diagnósticos In Vitro, el 24 de marzo de
2020.
[27] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15720,
pp. 76-78.
[28] Ver, acta No. 01 del 18/03/2020 de la Sala Especializada de
Medicamentos de la Comisión Revisora del INVIMA, en: https://www.invima.gov.co/documents/20143/1675826/Acta+No.+01+de+2020+SEM-final.pdf
[29] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15720, p. 78.
[30] En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15328, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15329, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15330 y https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15331. Sobre las mismas se puede consultar la síntesis de las pruebas
obrante en la sentencia C-159/20, proferida por la Sala Plena el 3 de junio de
2020, dentro del expediente RE-234.
[31] (i) Los ciudadanos Isabel Cristina Jaramillo Sierra, Laura
Urueña, Paula Carvajal, Juan David Díaz, Juan Diego Trujillo, Andrés Muriel,
Giovany Salas, Juan Guillermo Méndez, Santiago Rojas, Ariana Gutiérrez,
Bernardo Cárdenas, Ana María Giraldo, Adriana Suárez, Valeria Gómez, Juan Pablo
Quiñones, Santiago Sánchez, Valentina Márquez, Juan Pablo Torrente, Antonia
Celis y Nicolás Restrepo; (ii) los seis (6) Gobernadores del Pueblo Indígena
Yukpa, Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra
Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar;
(iii) INVIMA; (iv) Presidencia de la República; (v) Jorge Kenneth Burbano e
Ingrid Vanessa González Guerra, del Observatorio de Intervención Ciudadana de
la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; (vi) Departamento
Nacional de Planeación; (vii) Olga Lucía González a nombre del Departamento de
Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia; (viii) Fabio Londoño
Gutiérrez, a nombre del Instituto Colombiano del Derecho Tributario – ICDT, y
(ix) Javier Díaz Molina a nombre de la Asociación Nacional de Comercio Exterior
– ANALDEX. También se recibió una comunicación suscrita por Eduardo Antonio
Zorro Rubio en la que informa, a nombre de la Universidad de los Andes, que
agradece la invitación realizada por la Corte Constitucional, pero que dadas
las medidas de aislamiento social obligatorio y “el tiempo que demanda para
los docentes las medidas académicas de virtualización de actividades, les
resulta imposible pronunciarse” para defender o impugnar la
constitucionalidad del Decreto 551 de 2020. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16526.
[32] En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17161.
[33] Ibid., p.
12.
[34] Ibid., p.
15.
[35] Ibid., p.
16.
[36] Ibid., p. 15.
[37] Ibid., p. 17.
[38] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16608, p. 6.
[39] Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras,
en las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017
y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, citando a su vez
la sentencia C-216/11.
[41] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social
y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para
su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[42] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[43] Corte Constitucional, sentencia C-216/99.
[44] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[45] Decreto 333 de 1992.
[46] Decreto 680 de 1992.
[47] Decreto 1178 de 1994,
Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[48] Decreto 80 de 1997.
[49] Decreto 2330 de 1998.
[50] Decreto 4333 de 2008 y 4704
de 2008.
[51] Decreto 4975 de 2009.
[52]  Decretos 2963 de 2010 y
1170 de 2011.
[53]  Este capítulo  se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[54] Sobre el juicio de finalidad se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146, C-172, C-224,
C-225 y C-226 de 2009; C-218, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240 y C-241 de
2011; C-672/15, C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C-467/17.
[55] Ley 137 de 1994. art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[56] La Corte Constitucional en la sentencia C-724/15 señaló “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700/15 dispuso que el
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[57] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145,
C-172, C-224 y C-225/09; C-884, C-911 y C-912/10; C-193, C-218, C-222, C-223,
C-224, C-225, C-227, C-240, C-241, C-242/11; C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-
465, C-466, C-467, C-468 y C-517/17.
[58] Ley 137 de 1994. art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[59] En este sentido, la sentencia C-409 /17 precisó que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17.
[60] La sentencia C-724/15 dispuso que “La conexidad en el
control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en
la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.
[61] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225/09; C-223, C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[62] Corte Constitucional, sentencia C-466/17. En dicha providencia
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y C-194/11.
[63] Ver sentencias C-224 y C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-409 de 2017, C-434, C-466 y C-467/17.
[64] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742/15.
[65] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-149/03, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[67] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
tribunal en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225/09; C-884, C-911,
C-912/10; C-219, C-224, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y
C-467/17.
[68] Ver sentencias C-224,
C-225/09; C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[69] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 y C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[70] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[71] Al respecto se ha referido
este tribunal en las sentencias C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226/09; C-884,
C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C- 467/17.
[72] El artículo 11 de la LEEE
dispone que “Los decretos legislativos deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”.
[73] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136, C-145, C-146, C-172,
C-224, C-225, C-226/09; C-884, C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-219, C-222,
C-223, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-671/15; C-409, C-434,
C-437, C-466 y C-467/17.
[74] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[75] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136, C-146, C-224, C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[76] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[77] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[78] En este sentido, en la sentencia C-156/11, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[79] En la sentencia C-158/20, esta Corte
aclaró que las sentencias proferidas en el control automático de decretos
legislativos, no constituyen decisiones que hagan tránsito a cosa juzgada
respecto de posteriores decretos legislativos, con contenidos normativos
coincidentes, ya que “aunque pueda existir coincidencia literal en cuanto a
los contenidos normativos juzgados y respecto del parámetro de control, cada
decreto legislativo tiene identidad causal propia, que radica en las
circunstancias en las que fue expedido y en los motivos en los que se fundó.
Ello implica que, a diferencia de lo que ocurre en el control rogado en el que
la cosa juzgada se constituye por la identidad de dos elementos, norma juzgada
y parámetro de control , la cosa juzgada del control realizado respecto de decretos
legislativos involucra un elemento adicional, que consiste en la causa de la
norma. Por lo tanto, en el control de decretos legislativos las decisiones que
se profieran, no inhiben la competencia de la Corte Constitucional para
desarrollar integralmente el control automático, por no existir la triple
identidad que conformaría la cosa juzgada y, por lo tanto, por tratarse de un
asunto diferente al previamente juzgado. Por lo tanto, es perfectamente posible
que se profieran decisiones distintas respecto de  contenidos normativos
idénticos, en razón de las particularidades causales de cada decreto
legislativo”.
[1] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16585,
p. 9.
[2] Ibid.,
p. 25.
[3] Ibid.,
p. 67.
[4] Ibid.,
p. 72.
[5] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16573, p. 10
[6] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15628, p. 10.
[7] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16629, p. 7.
[8] Ibid.,
p. 8.
[9] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16663,
p. 6.
[10] Ibid.,
p. 7.
[11] Ibid. p.
6.
[12] Ibid.
[13] Ibid.
[14] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16666,
p. 6.
[15] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16608, p. 2.
[16] Ibid.,
p. 4.
[17] Ibid.,
p. 6.
[18] Ibid.
[19] Ibid.,
p. 7.
[20] Ibid.
[21] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15828,
p. 23.
[22] Decreto publicado en el Diario Oficial
No. 51.286, del 15 de abril de 2020.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-159/20.
[24] Corte Constitucional, sentencia C-753/15, entre otras.
[25] “(…) lejos de constituir una
trasgresión a los derechos fundamentales, las medidas están dirigidas a
preservar la salud,  la integridad personal y la vida, facilitando a su
vez, el cumplimiento de obligaciones tributarias”:
sentencia C-159/20.
[26] Ibid. p.
6.
[27] Ante el silencio del Legislador respecto de la vigencia de las
normas tributarias, la Corte Constitucional ha preferido declarar su
exequibilidad, luego de una interpretación constitucional conforme al artículo
215 de la Constitución. Cf. Sentencia C-200/20.
[28] Corte Constitucional, sentencia
C-159/20, retomando las sentencias C-884/10, C-911/10, C-912/10, C-701/15 y
C-517/17.
[29] Corte Constitucional, sentencia
C-159/20.
[30] “(…) el impuesto de IVA del 19% que se exceptúa a un listado
de bienes de uso médico y los plazos establecidos en los artículos 356-3, 360 y
364-5 del ET, resultan incompatibles con la emergencia generada por el COVID-19
por lo que se requería tomar las medidas del DL 438 de 2020”: sentencia
C-159/20.
[31] Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16585, pp. 30-62.
[32] “Tal como se pudo constatar en la parte motiva de esta
decisión, la Corte Constitucional ya ha evaluado medidas que establecen
excepciones del Impuesto al Valor Agregado a ciertos bienes con la finalidad de
afrontar los efectos de situaciones en que han sido declaradas como EEESE. En
esta ocasión, dado que la provisión de esos bienes está dirigido justamente a
la protección de la vida, la salud y la integridad física de los ciudadanos, la
medida que está dirigida a abaratar los costos de compra e importación de estos
insumos se demuestra particularmente necesaria y legítima. En ese sentido, para
esta Corte la necesidad fáctica de la medida que exceptúa del IVA al listado de
bienes incluido en el artículo 1° y en el anexo del DL 438 de 2020 está
debidamente acreditada. // En lo que tiene que ver con los artículos 2° y 3°
que se refieren a las reglas para la implementación de la exención del IVA,
dichas reglas han sido consagradas en similares oportunidades y han sido
consideradas por esta Corte como necesarias para permitir el control y
garantizar la efectividad de la medida, por lo que este Tribunal reitera su
conclusión y estima que resultan necesarias para garantizar la eficacia de la
exención tributaria”: sentencia C-159/20.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-159/20.
[34] Ibid.
[35] “La exención del IVA a los productos descritos en el artículo
1° se justifica con suficiencia y resulta proporcionada bajo el entendido de
que la disminución en el recaudo tributario que se genera con dicha medida esta
plenamente superada con el objetivo perseguido de abaratar insumos
indispensables para la atención de la salud de las personas afectadas con la
pandemia, a fin de que los establecimientos hospitalarios que deben atenderles
puedan abastecerse”: Corte Constitucional, sentencia C-159720.