C-150-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-150/20
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS HOGARES EN
CONDICION DE POBREZA-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación constitucional
ESTADOS DE EXCEPCION-Constituyen una respuesta jurídica
Los estados de excepción se convierten así, en la
respuesta jurídica que se brinda a la sociedad ante situaciones extraordinarias
que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con
instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la
normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las causas
de perturbación con la preservación de los principios esenciales del Estado
social de Derecho, cuya primacía es la que se pretende proteger.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control político
y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
El
Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos
en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii)
constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad pública así explicada alude, entonces, a
un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
(…) el canon 215 constitucional prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la
mencionada disposición normativa prevé que los decretos legislativos dictados
al amparo de tal declaración tendrán “fuerza de ley” y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente de la República y todos los
Ministros de despacho; y (iii) destinados “exclusivamente a conjurar la crisis
y a impedir la extensión de sus efectos”. Igualmente, habrán de (iv) referirse
a “materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia” y (v) gozarán de vocación de permanencia, lo cual significa que
pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia
indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo
cuando se trate, así sea en forma transitoria, de normas relativas a la
imposición de tributos o modificación de los existentes, en cuyo caso las
mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
(…) el examen formal de un decreto legislativo exige
verificar el cumplimiento de los siguientes tres requisitos: (i) que haya sido
suscrito por el Presidente de la República y por todos los ministros del
despacho; (ii) que haya sido expedido en desarrollo del estado de excepción y
dentro del término de su vigencia; y (iii) que se encuentre motivado.
Adicionalmente, en los casos en que la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe verificarse
que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
Por
su parte, el examen de tipo material o sustancial comprende el desarrollo de
varios escrutinios que, como ha definido la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
Según
este parámetro, toda medida desplegada en los decretos legislativos debe estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
(…) está compuesto por los artículos 215 de la Carta
Política y 47 de la LEEE. Con este presupuesto, se busca determinar si las
disposiciones contenidas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En tal
sentido, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que la conexidad debe
ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre
las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional
para motivar el decreto de desarrollo correspondiente; y (ii) externo, es
decir, el vínculo existente entre las medidas de excepción y los motivos que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…) ha sido entendido como una pauta que complementa
la verificación formal, al indagar si, aparte de haberse formulado una
fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente de la República ha
ofrecido razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece con claridad
que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se
imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que transgredan las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. Para cumplir con tal cometido, esta Corporación habrá de verificar
que las disposiciones adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan
o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii)
no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado; y (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha efectuado la
jurisprudencia constitucional sobre el carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 Superiores, no pueden
ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. Sobre el punto,
la Corte ha reconocido que, en virtud del derecho internacional de los derechos
humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a pena de prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
También son intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de tales derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…) pretende verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica la
Constitución o los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. Verbigracia, ha resaltado esta Corte que entre las
anunciadas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno Nacional no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…) según preceptúa el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos
legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son
irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. A
este respecto, la Corte ha señalado que el análisis respectivo debe ocuparse
(i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de suerte que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad,
que supone verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…) procede del artículo 13 de la LEEE, demanda que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas armónicas y
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. En
efecto, tal y como se ha dejado en claro en la propia jurisprudencia de esta
Corporación, el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad, sin que tal escrutinio
excluya el debido control a las restricciones de derechos de similar raigambre
que, por ejemplo, se adelanta en la etapa del juicio correspondiente a la ausencia
de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…) adquiere sentido y fundamento de principio
en el artículo 14 de la LEEE, el cual interpela que las medidas que se adopten
con motivo de un estado de excepción no envuelvan segregación alguna, fundada
en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Por lo demás, es menester
aclarar que este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS HOGARES EN
CONDICION DE POBREZA-Contenido y alcance
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos materiales
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Deberes que implica/DEBER DE SOLIDARIDAD-Protección de
personas en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Especiales deberes sociales o acciones
afirmativas en caso de población vulnerable o personas en estado de debilidad
manifiesta
PROGRAMA MAS FAMILIAS EN
ACCION-Finalidad/PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Beneficiarios
PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Marco legal y jurisprudencial/PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Naturaleza/PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Beneficiarios
PROGRAMA
JOVENES EN ACCION-Finalidad/PROGRAMA
JOVENES EN ACCION-Beneficiarios
PROGRAMA DE
COMPENSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Finalidad/PROGRAMA DE COMPENSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS
VENTAS-Beneficiarios
DERECHO
AL HABEAS DATA-Concepto/DERECHO AL HABEAS DATA-Alcance
HABEAS DATA COMO DERECHO AUTONOMO Y COMO GARANTIA DE
OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES
DERECHO AL HABEAS DATA-Núcleo esencial
DERECHO AL HABEAS
DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principios y garantías constitucionales
TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principio de finalidad
Referencia: Expediente RE-239
Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo Número 458 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se
adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio
nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, particularmente aquella que le concede el
numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política[1], y
cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991[2], profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El
Gobierno Nacional, invocando las facultades previstas en el artículo 215 de la
Constitución Política, y con motivo del riesgo epidemiológico asociado al coronavirus
COVID-19, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo del presente año, por medio del cual declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el
término de 30 días calendario, contados a partir de la entrada en vigencia del
citado decreto, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la
crisis, impedir la extensión de sus efectos y contribuir a enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la aludida pandemia en el orden económico
y social.
En desarrollo de dicha declaratoria, el Presidente de
la República expidió el Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el
territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, cuya copia auténtica fue remitida a esta Corporación el 24 de
marzo siguiente por parte de la Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, acatando lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 215 del Texto Superior, en el artículo 55 de la Ley 137
de 1994 y en el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991.
Mediante
Auto del 30 de marzo de 2020, el Magistrado Sustanciador resolvió asumir el
conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó
además comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y a
todos los ministros que suscribieron el texto contentivo del mencionado decreto,
para que, de considerarlo pertinente, intervinieran con el objetivo de
pronunciarse frente al contenido, alcance e impacto de las medidas adoptadas en
el Decreto 458 de 2020, sobre todo en los aspectos que pudieran incidir en el
juicio de constitucionalidad de tal normativa.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de
control.
II.      TEXTO
DEL DECRETO LEGISLATIVO BAJO REVISIÓN
Se transcribe a continuación el contenido del decreto legislativo
sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.264
del 22 de marzo de 2020.
“DECRETO 458 DE 2020
(22 de marzo)
Por el cual se adoptan medidas para los hogares en
condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que,
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario.
Que,
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia,
el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá
dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y con fundamento en el artículo
215 de la Constitución Política, el presidente de la República declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho decreto.
Que,
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y
contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del
nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y
social.
Que
según el Reporte 61 de la Organización Mundial de la Salud del 20 de marzo de
2020 a las 23:59 horas [disponible en: https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situationreports/20200321-sitrep-61-covid-19.pdf?sfvrsn=f20lf85c
2], con corte a dicha fecha y hora, a nivel mundial global habían 266.073
casos de contagio confirmados y 11.184 personas fallecidas a causa de la
pandemia.
Que según el reporte del Ministerio de Salud y
Protección Social del 21 de marzo de 2020 a las 9:00 horas, con corte a dicha
fecha y hora, en el territorio nacional se presentaban 196 casos de contagio
confirmados.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables,
por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar
apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que el Decreto 417 de 2020 determinó la necesidad de
autorizar al Gobierno nacional para realizar la entrega de transferencias
monetarias adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los
programas (i) Familias en Acción, (ii) Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor y (iii) Jóvenes en Acción, con el objetivo de mitigar los
efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país
por la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia
COVID-19.
Que, por lo tanto, el monto de los recursos
adicionales referidos en el considerando anterior corresponderá al valor actual
de la respectiva transferencia condicionada y será girado por la misma entidad
responsable de administrar cada programa social de asistencia a la población
vulnerable.
Que, en el mismo sentido, el Decreto 417 de 2020
señaló la necesidad de implementar la compensación del impuesto sobre las
ventas - IVA a favor de la población más vulnerable.
Que dicha compensación del IVA se encuentra prevista
en el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019, reglamentada mediante el Decreto 419
de 2020, la cual, en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020, debe ser modificada con el fin de lograr su implementación
expedita, y así mitigar la vulnerabilidad económica de los hogares en condición
de pobreza en todo el territorio nacional que se han visto afectados por los
efectos de la pandemia COVID-19.
Que, en atención a lo anterior, y con el fin de
acelerar la entrega de la referida compensación del impuesto sobre las ventas -
IVA, resulta necesario que sea el Departamento Nacional de Planeación -DNP el
encargado de expedir la resolución con el listado de beneficiarios de la
compensación, pues dicho Departamento es el responsable de aplicar la metodología
de focalización para el referido mecanismo y el encargado de administrar el
principal instrumento de focalización individual y a nivel de hogar del gasto
social denominado Sisbén.
Que el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS, en
su calidad de encargado de dirigir la política fiscal y coordinar el sistema
presupuestal, determinará el monto de la compensación del impuesto sobre las
ventas - IVA.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Entrega de transferencias monetarias en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional. Por el término de duración del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de
2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la entrega de una
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de
los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.
Artículo 2. Beneficiarios y monto de la
compensación del impuesto sobre las ventas - IVA. Para efectos de la aplicación del artículo
21 de la Ley 2010 de 2019 y del Decreto 419 de 2020, durante el tiempo que
persistan las consecuencias económicas adversas para los hogares más
vulnerables del país como consecuencia del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, el Departamento
Nacional de Planeación - DNP será la entidad encargada de determinar el listado
de los hogares o personas más vulnerables, quienes serán los beneficiarios de
la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, y el Consejo Superior de
Política Fiscal -CONFIS determinará el monto de dicha compensación.
Artículo 3. Tratamiento de información
estadística. El
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) deberá suministrar
la información recolectada en censos, encuestas y registros administrativos a
las entidades del Estado responsables de adoptar las medidas para el control y
la mitigación del coronavirus COVID-19, cuando estas lo solicitan para efectos
de la implementación de las medidas para el control y la mitigación del
coronavirus COVID-19, y únicamente podrá utilizarse para ese fin.
Parágrafo 1. La reserva legal contenida en el artículo 5 de la Ley
79 de 1993 no le será aplicable a las entidades que soliciten información en
los términos del inciso anterior. Sin embargo, dicha reserva les será
trasladada a las entidades receptoras de la información suministrada por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Parágrafo 2. La disposición contenida en el presente artículo
estará vigente durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria.
Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 22 de marzo de 2020.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,
FERNANDO RUÍZ GÓMEZ
EL MINISTRO DEL TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA,
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO”.
III.    INTERVENCIONES
1.      Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
En escrito remitido oportunamente a esta Corporación,
la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 458
de 2020, comoquiera que, en su criterio, aquel cumple a cabalidad con todos los
requisitos formales y materiales exigidos para las normas promulgadas en el marco
de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, de acuerdo con las
previsiones contenidas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción.
A
manera de consideración general, la interviniente comienza por señalar que la actual
configuración del brote de coronavirus COVID-19 como pandemia declarada por
parte de la Organización Mundial de la Salud no solo representa una amenaza
global a la salud pública, sino que supone “una grave calamidad con serias
afectaciones al orden económico y social del país, pues menoscaba el empleo, el
abastecimiento de bienes básicos y, en general, el bienestar de todos los
habitantes del territorio nacional”. Tanto es así que destaca que la propia
Junta Directiva del Banco de la República reconoció enfrentarse a una situación
extraordinaria y sin precedentes de alteración de las condiciones económicas que
llevaba a rediseñar la política monetaria, “complementando las medidas de
provisión de liquidez ya adoptadas, con disposiciones que contribuyan a aliviar
la carga financiera de hogares y empresas, tanto para los nuevos flujos de crédito
como para parte del saldo ya contratado”, en procura de sentar los
cimientos para que, una vez superada la emergencia sanitaria, “la economía
retome una saludable senda de expansión (…)”.
De
ahí que advierta que sobre la base de dicho contexto y por tratarse de una de
las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, se estimó imprescindible “la adopción de disposiciones
excepcionales dirigidas a brindar apoyos económicos a la población más desprotegida”.
Ello explica que en el Decreto declarativo 417 del 17 de marzo de 2020 se haya
autorizado al Gobierno Nacional para realizar la entrega de transferencias monetarias
no condicionadas, adicionales y extraordinarias, en favor de los beneficiarios de
los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor
- Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, así como para implementar la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-, a fin de
mitigar los efectos económicos y sociales causados a los grupos de población más
vulnerables del país.
Partiendo
del anterior recuento, alude al Decreto 458 del 22 de marzo de 2020, tramitado
concretamente para materializar las anotadas medidas económicas orientadas a
respaldar a los hogares en condición de pobreza, en el interés de subrayar la observancia
de los requisitos formales previstos en la Carta Política y en la Ley
137 de 1994. En efecto, afirma que tal disposición: (i) fue expedida en
desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, desde el 17 de
marzo del presente año y por un término de 30 días calendario; (ii) cuenta
con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del
despacho, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (iii)
fue dictada el 22 de marzo de 2020, es decir, durante el límite temporal
establecido para la duración del Estado de Emergencia; (iv) se encuentra
debidamente motivada con las razones y causas que llevaron a su expedición; (v)
fija el ámbito espacial de aplicación y alcance de las medidas económicas prohijadas;
y (vi) no contiene preceptos referidos a la creación o modificación de
tributos, “pues en el caso de la compensación del impuesto sobre las ventas simplemente
se acelera su implementación para hacerla efectiva”, mientras persisten las
consecuencias económicas adversas que coadyuvaron a estructurar el régimen de
excepción.
En
idéntico sentido, asevera que el decreto en cuestión también cumple con los
requisitos materiales o sustantivos, por cuanto lo que allí se dispone guarda
una relación de conexidad directa y específica, tanto interna como externa,
con los supuestos fácticos que suscitaron la declaratoria del Estado de Emergencia,
esto es, la expansión en el territorio nacional del brote de la enfermedad denominada
coronavirus COVID-19 que, en particular, ha causado graves impactos en la salud
pública, el empleo, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad de los
trabajadores y de las empresas, y la dinámica económica. Lo anterior, habida
cuenta de que existe estrecha correspondencia entre los instrumentos delineados
en la norma y los apartes argumentativos aducidos por el Gobierno Nacional para
justificar su expedición, entre otras razones, porque habiéndose considerado la
previsible afectación del mínimo vital de los hogares más vulnerables del país ante
la forzosa restricción y limitación de actividades comerciales y laborales derivada
de las regulaciones de aislamiento preventivo obligatorio, se estableció la necesidad
de adoptar mecanismos excepcionales para brindarles apoyos económicos, lo cual,
“además de hallarse reflejado en la entrega de transferencias monetarias y
en la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-, se manifiesta
claramente en la vinculación del Departamento Nacional de Planeación -DNP- y
del Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- como autoridades encargadas de
agilizar la política de transferencia, su funcionalidad e implementación”; medidas
que, sin duda alguna, responden a los hechos que dieron lugar a la declaratoria
de emergencia, en tanto “permiten reemplazar los ingresos que se dejen de
percibir a raíz del coronavirus y mitigar la crisis en materia económica y
social que aqueja a los colombianos menos favorecidos”.
En
lo atinente a su finalidad, puntualiza que las medidas legislativas
propuestas están dirigidas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos, cuando menos, desde la perspectiva económica, garantizando
a la población en condición de pobreza tanto el reconocimiento de
transferencias monetarias como la compensación del impuesto sobre las ventas, “con
el objetivo de salvaguardar los principios que conforman nuestro Estado Social
de Derecho, especialmente la dignidad humana y la solidaridad de las personas
que integran la Nación”.
Junto
con ello, complementa que el Gobierno Nacional estableció la posibilidad de que
las entidades del Estado responsables de adoptar medidas para el control y la
mitigación del coronavirus COVID-19 puedan utilizar la información disponible
en las bases de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-,
aunque “de manera transitoria y con una limitación de uso exclusivo de su
contenido para atender la contingencia”, siempre que (i) se trate de
entidades públicas encargadas de tomar medidas de control y mitigación del coronavirus
COVID-19; (ii) exista una relación directa entre la información solicitada
y la implementación de la medida para el control y la mitigación del brote; (iii)
se mantenga la reserva y se traslade dicha obligación a la entidad receptora de
la información; y (iv) la vigencia del artículo sea transitoria, durante
el periodo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio
de Salud y Protección Social.
De conformidad con el criterio
de necesidad fáctica y jurídica que se exige en estos asuntos, sostiene
que el decreto que se analiza reseña de manera clara y precisa las razones por
las cuales las decisiones estipuladas son indispensables para alcanzar los
fines que llevaron a prescribir el Estado de Emergencia. Y es que continuar
restringiendo las actividades laborales y comerciales como medio de contención
del coronavirus, sin disponerse de herramientas especiales que le garanticen a
la población más vulnerable del país acceder de forma expedita a unos ingresos básicos,
comportaría la grave afectación de su mínimo vital y acentuaría aún más su
condición de vulnerabilidad. Escenario que revela el apremio “de poner en
marcha programas que autoricen transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias en procura de proveer un sustento económico para evitar dichos
impactos negativos”, a través de arreglos institucionales ya existentes, como
es el caso de Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, por gozar
de una infraestructura definida y poseer un alto grado de experiencia en el manejo
de población vulnerable que, a la postre, “permitan recortar costos de
logística, maximicen los recursos disponibles y disminuyan los tiempos en su
implementación”.
Algo
similar ocurre con la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-, cuya
entrada en funcionamiento y ágil entrega depende de que el Departamento
Nacional de Planeación -DNP-, facultado para desarrollar la metodología de
focalización individual y colectiva del gasto social, expida, en el menor
tiempo posible y con reducción sustancial de trámites administrativos, una
resolución con el respectivo listado de potenciales beneficiarios, con el fin de
contrarrestar la regresividad en materia tributaria que caracteriza al referido
gravamen. Este mecanismo asistencial, deja en claro, no es propiamente novedoso,
pues fue previa y recientemente reconocido en el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019[3], “concebida para promover gradualmente la
progresividad y la equidad en el sistema tributario”.
En
suma, recalca que el giro de los mencionados recursos, con información valiosa
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, que contribuye a
una mejor caracterización de las condiciones socioeconómicas de los hogares más
pobres del país, “resulta necesario para atender de manera inmediata sus ingresos
regulares, que se verán disminuidos ostensiblemente como consecuencia de la
pandemia del coronavirus”.
Igualmente,
para la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Decreto Legislativo
458 de 2020 acredita el presupuesto de proporcionalidad, en atención a
que sus disposiciones tienden al cumplimiento de un fin constitucionalmente
relevante e imperioso, “cual es resguardar la dignidad humana en tanto valor
superior, norma jurídica fundamental y pilar del Estado Social de Derecho”,
por vía de la “efectiva protección del mínimo vital de la población
económicamente vulnerable”, que surge como manifestación directa del
principio de solidaridad acogido en el ordenamiento y que adquiere mayor
importancia en contextos de privación y carencia.
Desde
luego, el apoyo económico oportuno y eficaz brindado a la población más pobre
del territorio nacional, se erige en un mecanismo idóneo que permite a los
beneficiarios afectados en sus recursos por la crisis de la pandemia y las
consignas de aislamiento preventivo obligatorio, “lograr unas condiciones
básicas de subsistencia digna por conducto de unos ingresos que satisfagan sus
necesidades más urgentes, tales como la alimentación, la vivienda, los
servicios públicos domiciliarios y la atención en salud, entre otras”.
Asimismo,
considera pertinente insistir en que el uso y manejo de información disponible en
las bases de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-,
por parte de los entes responsables de adoptar medidas de control y mitigación
del coronavirus COVID-19, es de carácter excepcional y transitorio, con lo cual
se evita desconocer los derechos a la intimidad personal, a la honra y al buen
nombre, toda vez que “el contenido específico de la preceptiva en cuestión apareja
ciertos requisitos y/o reglas en su aplicación, con la finalidad de proteger
las prerrogativas en comento y, a su vez, establecer una limitante a la excepción
de la reserva estadística”.
Inclusive,
apunta que de las disposiciones emanadas del decreto bajo examen no se
desprenden vicios de motivación de incompatibilidad, de arbitrariedad o de
intangibilidad, en razón a que no suspenden, modifican o derogan normas
jurídicas, ni mucho menos limitan o afectan derechos humanos o libertades
fundamentales intangibles. Ni siquiera, en su sentir, la ya aludida entrega de
información estadística podría tenerse como un quebrantamiento al núcleo
esencial de los derechos tutelados en el artículo 15 Superior, “en el
entendido de que la reserva frente a los datos suministrados no se invalida,
sino que, por el contrario, se traslada a la entidad receptora de dicha información,
que deberá preservarla”.
Finalmente,
termina su intervención destacando que la asignación de recursos a los hogares
más pobres y vulnerables del país, que es el objetivo central de las medidas
recién descritas, no incurre en ningún tipo de discriminación, merced al
empleo de los siguientes criterios de focalización:
Programa
Caracterización
Familias en Acción
Sus
beneficiarios son familias en situación de pobreza y pobreza extrema,
familias víctimas de desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza
extrema, y familias indígenas en situación de pobreza y pobreza extrema,
todas con niños, niñas y adolescentes menores de 18 años que cumplen con
determinados criterios de focalización extraídos de las bases de datos
certificadas y avaladas por el Departamento Nacional de Planeación, el
Departamento para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctima.
Su
cobertura comprende todos los departamentos, municipios, distritos y
corregimientos, e incluye los resguardos y cabildos indígenas reconocidos por
el Ministerio del Interior. Adicionalmente, incorpora una clasificación
especial para aplicar una fórmula de equidad territorial, que permite
diferenciar las acciones según el grado de urbanización y pobreza
multidimensional.
Colombia
Mayor
El
programa se dirige a adultos mayores en situación de vulnerabilidad que viven
solos y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual
vigente; viven en la calle y de la caridad pública; viven con la familia y el
ingreso familiar es inferior o igual a un salario mínimo legal mensual
vigente; residen en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor o asisten como
usuarios a un centro diurno; o los indígenas de escasos recursos que residen
en resguardos. En términos generales, estas personas deben cumplir con
ciertos requisitos para ser beneficiarios: (i) haber residido los
últimos diez años en el país; (ii) tener, como mínimo, tres años menos de la edad que rija
para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema
General de Pensiones; y (iii) encontrarse clasificado en los niveles 1 y 2 del
Sisbén por carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir.
La
metodología de priorización se efectúa teniendo en cuenta que la demanda
potencial supera el número de cupos asignados. Se busca así priorizar a los
adultos mayores más pobres de todos los entes territoriales del país,
valorando sus condiciones socioeconómicas en calidad de aspirantes al
subsidio y organizándolos del más pobre al menos pobre, con estricta sujeción
a los criterios de priorización, respeto del turno e igualdad. Los criterios
son los siguientes: (i) la edad del aspirante; (ii) los
niveles 1 y 2 del Sisbén y el listado censal; (iii) la
situación de discapacidad física o mental del aspirante; (iv)
personas a cargo del aspirante; (v) ser adulto mayor que vive solo y no depende
económicamente de ninguna persona; y (vi) haber perdido el subsidio al aporte por llegar a la
edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando
aportes al sistema.
Entre
tanto, las pautas para identificar a los beneficiarios de la compensación del
impuesto sobre las ventas -IVA- son: (i) selección de la entidad territorial: se priorizan
los departamentos, municipios y distritos a partir de la tasa y/o
concentración de pobreza de cada entidad territorial, población total y nivel
de cobertura de los programas sociales de asistencia a la población
vulnerable; y (ii) caracterización de los hogares beneficiarios: para
selección de beneficiarios se tienen en cuenta los hogares en situación de
pobreza y pobreza extrema que estén registrados en el Sisbén, y que cumplan
con el criterio de ordenamiento del Sisbén.
Jóvenes
en Acción
Los
participantes de este programa social son jóvenes bachilleres entre 16 y 24
años en situación de vulnerabilidad. En un primer momento, para su
identificación y eventual selección se procede a realizar una focalización
territorial de los municipios que cuentan con oferta en educación superior
para la correcta implementación del programa. Los criterios de priorización
son los siguientes: (i) municipios que cuenten con oferta de formación
permanente en los niveles técnico y tecnológico del SENA, técnico
profesional, tecnólogo y/o profesional universitario en Instituciones de
Educación Superior públicas debidamente reconocidas por el Ministerio de
Educación Nacional; (ii) municipios con mayor Índice de Pobreza
Multidimensional -IPM-; y (iii) municipios con mayor porcentaje de
población objetivo potencial participante del programa.
En
un segundo momento, se adelanta una focalización poblacional, lo que
significa que se seleccionan los jóvenes que se encuentran registrados en al
menos una de las bases de datos que se mencionan a continuación: (i)
listas censales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para jóvenes
con medida de adoptabilidad; (ii) listas censales de indígenas; (iii)
Registro Único de Víctimas en situación de desplazamiento en estado
-incluido- ; (iv) Red para la Superación de la Pobreza - Unidos o la
que haga sus veces; y (v) Sisbén vigente, con los puntajes
especificados conforme al área de residencia y establecidos en la Guía Operativa
de Focalización Territorial y Poblacional y en la Guía de Inscripción
vigentes.
2.      Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado -ANDJE-
El
Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
intervino en el presente trámite por medio de memorial en el que propuso a esta
Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 458 de 2020.
De
entrada, expresa que el citado instrumento normativo cumple con las exigencias formales
previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción,
pues fue expedido durante la vigencia y en desarrollo del Estado de Emergencia,
con la debida motivación y la firma del Presidente de la República y de todos
sus ministros. Así mismo señala que determina un ámbito territorial y un objeto
de aplicación específicos, “al establecer que las medidas rigen en todo el
territorio nacional y que tienen por finalidad favorecer a las personas más
vulnerables de la población”.
Una
vez hecha esta claridad, procede a mostrar que el decreto objeto de control también
acredita las condiciones materiales requeridas, por cuanto tiene una relación
directa y específica con las causas de la crisis existente, ya que “las
medidas que adopta, correspondientes a la entrega de transferencias monetarias
extraordinarias y adicionales a beneficiarios de ciertos programas sociales, y
a la implementación expedita del mecanismo de compensación del IVA, guardan
plena conexidad con los motivos que originaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Advierte
que el Gobierno Nacional, en el Decreto 417 de 2020, precisó que, “con
ocasión del aislamiento social recomendado por los expertos para impedir la
propagación del coronavirus COVID-19, habría de producirse una afectación grave
del orden económico y social en el país frente a los grupos más vulnerables de
la población”, lo cual obligaba al Estado a dictar medidas excepcionales para
enfrentar la grave calamidad pública acaecida.
Subraya,
particularmente, que la asignación de ciertas competencias y/o facultades al
Departamento Nacional de Planeación -DNP- está respaldada en su rol de
administrador del sistema de beneficiarios Sisbén, principal instrumento de
individualización del gasto social a partir del cual se pueden identificar los
hogares y las personas más vulnerables. Respecto del Consejo Superior de
Política Fiscal -CONFIS- y del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística -DANE-, afirma que el primero dirige la política fiscal y coordina
el presupuesto de la Nación, mientras que el segundo tiene a cargo la
implementación de los procesos de recolección
de información y estadística a nivel nacional.
Por
otra parte, expone que la normativa en estudio se corresponde con el juicio de
finalidad, puesto que las medidas que envuelve buscan conjurar y evitar el
escalamiento del impacto económico derivado de la pandemia, “en cuanto
fueron diseñadas para apoyar con recursos a las personas y hogares en condición
de vulnerabilidad, con el objetivo de que estas puedan cumplir con el
confinamiento”. Este tipo de ayudas económicas reconocidas a la población más
pobre, según menciona, ya han sido avaladas por la Corte Constitucional en el
marco de otras situaciones de emergencia, como puede evidenciarse, por ejemplo,
en las Sentencias C-366 de 1994[4]y
C-700 de 2015[5].
Bajo
esta línea de orientación, declara que dichas medidas satisfacen el criterio de
necesidad fáctica, toda vez que se justifican, por un lado, en las
circunstancias de debilidad manifiesta que afrontan las personas beneficiarias
de los auxilios monetarios y, por otro, en la paralización de la dinámica
social y económica recomendada por las autoridades sanitarias que, lógicamente,
les impide la consecución de los recursos suficientes para solventar, por sí
mismas, sus necesidades básicas insatisfechas. De ahí que se halle cumplido,
por igual, el requisito de necesidad jurídica, pues si bien existen disposiciones
normativas relacionadas con el gasto social, estas resultan insuficientes para
lograr su oportuna ejecución en favor de las personas de menores ingresos, “dado
que en la ley de apropiaciones solo se incluyó el gasto ordinario y la realidad
actual es imprevisible, súbita y repentina”. Ciertamente, ello se infiere de
los artículos 345, 347 y 348 de la Carta Política, que prohíben hacer
erogaciones que no estén previstas en el presupuesto y, por consiguiente, “para
realizar cualquier gasto extraordinario, el Congreso debe tramitar una nueva
ley que lo contemple”.
Así
entonces, señala que las estipulaciones contenidas en el decreto legislativo se
ajustan al juicio de proporcionalidad, ya que no solo no imponen ninguna
limitación o restricción a derechos o garantías previstas en la Constitución,
sino que pretenden atender un entorno de crisis extrema que amenaza con causar
perjuicios graves e inminentes a la población más vulnerable en sus derechos
fundamentales, sociales y económicos. Tampoco resultan excesivas en relación con
la naturaleza de la calamidad pública que intentan conjurar, no son
incompatibles con los mandatos constitucionales relativos al Estado Social de Derecho
y a la garantía de un orden social justo y, en últimas, se muestran idóneas para
satisfacer los derechos de los afectados por la emergencia.
En
punto a los parámetros de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no
contradicción específica y no discriminación, pone de relieve que las medidas perfiladas
no transgreden derechos fundamentales, no interrumpen el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, ni mucho menos contradicen la Constitución
Política o involucran tratos discriminatorios.
3.      Universidad
Externado de Colombia
El
Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de
la Universidad Externado de Colombia, obrando a través de su directora, envió a
esta Corporación un escrito por medio del cual respalda la exequibilidad del
Decreto Legislativo 458 de 2020.
La
interviniente trae a colación la Sentencia C-466 de 2017[6] como principal referente
jurisprudencial para adelantar el respectivo escrutinio judicial de las normas
proferidas en desarrollo de un estado de excepción, y concluye que la regulación
bajo análisis cumple los requerimientos formales y materiales dispuestos en el
ordenamiento jurídico colombiano. En primer lugar, asevera que aquella está
debidamente motivada, fue suscrita por el Presidente de la República y todos
los ministros, se expidió dentro de la vigencia y como corolario del estado exceptivo,
y delimita un ámbito de aplicación específico.
En
segundo término, dictamina que su contenido guarda conexidad material y de
finalidad con la crisis que le dio origen, pues tiene por principio impedir la
extensión de sus efectos desde el punto de vista económico, tomando en cuenta
que la rápida difusión del coronavirus COVID-19 “se ha traducido en un grave
problema de salud pública que ha reducido ostensiblemente los flujos de caja de
personas y empresas afectadas por las medidas de aislamiento social obligatorio”.
Frente
a tal contingencia y en virtud de la indudable afectación de la población más
vulnerable del país, explica que se adoptaron como mecanismos de apoyo la
entrega de transferencias monetarias para los beneficiarios de programas
asistenciales y la implementación expedita de la compensación del impuesto
sobre las ventas, consagrada en la Ley 2010 de 2019 y reglamentada por el
Decreto 419 de 2020.
En
cuanto a este último mecanismo, precisa que su aplicación no supone crear un
nuevo tributo, en tanto se adecúa la compensación ya dispuesta en la ley a las
actuales circunstancias excepcionales, “adoptándose un procedimiento determinado
y asignándose competencias distintivas que permiten la entrega expedita de la
misma, como una medida proporcional y necesaria para hacer frente a los hechos constitutivos de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
De igual forma, añade que dicha medida constituye una
excepción a la prohibición prevista en el artículo 359 de la Carta Política, toda
vez que, “no obstante implicar la asignación de ingresos tributarios, esto
es, una renta de destinación específica, busca satisfacer necesidades básicas
de las personas en condición de pobreza y pobreza extrema”, lo cual ha sido
admitido en la propia jurisprudencia constitucional por tratarse del reconocimiento
de un subsidio en favor de población marginada.
Con apoyo en la argumentación precedente, finaliza su
participación detallando que el Decreto 458 de 2020 no incluye medidas que
entrañen discriminación alguna ni impone limitaciones a derechos fundamentales,
por lo que es indiscutible que concuerda con los postulados constitucionales
internos y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el
Estado colombiano.
4.      Universidad
Libre
El Director del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá solicita
se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 458 de 2020, por considerar
que, en su expedición, se cumplieron todos los requisitos formales y
materiales.
Por
lo que hace a los primeros, evidencia que fue firmado por el Presidente de la
República y todos sus ministros, expedido durante el límite temporal fijado en
el artículo 1º del Decreto declaratorio 417 de 2020, debidamente motivado y
enviado a la Corte Constitucional el 24 de marzo del año en curso, esto es, dos
días después de su promulgación.
Sobre
este particular, refiere que, aunque el Decreto 2067 de 1991 exige al Gobierno
Nacional que envíe a la Corte Constitucional, al día siguiente de su
expedición, el texto contentivo de los decretos legislativos que dicta en
ejercicio de las facultades que le conceden los artículos 212 a 215 de la Carta
Política, para su revisión automática de constitucionalidad, “el hecho de
que no se haya cumplido a cabalidad dicho plazo respecto del Decreto 458 de
2020, no configura un vicio o yerro en su formación, pues el numeral 6º del
artículo 214 Superior prevé que si el Gobierno no cumple con su deber, la Corte
debe aprehender de oficio y de manera inmediata su conocimiento”. Acotación
que, en su concepto, basta para despejar cualquier inquietud vinculada con el
antedicho presupuesto de forma.
En
lo que respecta a los segundos, el
interviniente señala que las medidas
adoptadas atienden el criterio de conexidad material por tener una relación
concreta con las consideraciones que motivaron la declaratoria de Estado de
Emergencia consignadas en el Decreto 417 de 2020, “al buscar disminuir los
efectos económicos negativos que ha generado la pandemia en la población más
vulnerable del país, mediante la entrega de ayudas económicas y de la
posibilidad de que las entidades estatales tengan acceso a la información que
reposa en censos, encuestas y registros administrativos, como complemento para identificar
a los beneficiarios y así agilizar la entrega de dichos apoyos”.
Así
entendida tal pretensión, colige que el suministro de información por parte del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- no deriva en una atribución
caprichosa ni contraria a la Constitución o a la ley, en tanto la obligación de
reserva se traslada a las entidades receptoras de acuerdo con lo establecido en
el artículo 5 de la Ley 79 de 1993[7]. Por manera que encuentra que su implementación es
necesaria, pues aun cuando el Decreto 419 de 2020 reglamentó la compensación
del impuesto sobre las ventas, se precisaba de un mecanismo expedito para
lograr la entrega efectiva de dineros a la población vulnerable.
5.      Intervención
ciudadana
Durante el término de fijación en lista, el ciudadano
Ronald José Valdés Padilla se hizo partícipe del proceso suscitado a propósito
de la revisión oficiosa del Decreto 458 de 2020 y exhortó a la Corte
Constitucional para que declarara su exequibilidad condicionada, en el
entendido de que su ámbito de aplicación se extiende a “mujeres dedicadas a
la elaboración, producción y comercialización de productos típicos y miembros
de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras que se
encuentran en la informalidad laboral”, con arreglo a lo dispuesto en los artículos
7 y 13 de la Carta Política[8], así como en
el literal a) del numeral 3º del artículo 20 del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo -OIT-[9].
En
su criterio, este grupo poblacional se ha visto especialmente afectado con
motivo de las limitaciones de movilidad social impuestas por los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la República y las decisiones locales
de las distintas entidades territoriales, lo cual exige la implementación
urgente de medidas de atención integral con enfoque diferencial étnico negro,
afrocolombiano, raizal y palenquero por parte del Gobierno Nacional, análogas a
las formuladas en el artículo 52 de la Ley 70 de 1993[10] y en el Acta de
protocolización del proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”[11].
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto del 29 de abril del año en
curso, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo número
458 del 22 de marzo de 2020, le pidió a esta Corporación declarar su
exequibilidad, luego de haber verificado tanto su proceso de formación como su
contenido, en los estrictos y precisos términos de la Carta Política.
Así
las cosas, inicia por señalar que la norma objeto de revisión cumple con todas y
cada una de las exigencias formales previstas en el artículo 215 de la
Constitución y en la Ley estatutaria 137 de 1994 para su proceso de formación, toda
vez que: (i) se encuentra firmada por el Presidente de la República y todos
sus Ministros; (ii) explica las razones que justifican la adopción de
medidas en materia económica y la devolución del IVA para enfrentar las causas
que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción; (iii) fue
expedida durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, declarado el 17 de marzo de 2020; (iv) determina el contorno territorial
sobre el cual ha de aplicarse; y, además, aunque no se trate de un prerrequisito
como tal, (v) fue remitida en copia auténtica a la Corte Constitucional
el 24 de marzo del presente año, por conducto de la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, para el respectivo examen oficioso de
constitucionalidad.
Así
mismo, afirma que al revisar las disposiciones adoptadas en el mencionado
decreto, en cuanto a su relación directa con las causas de la emergencia y la
finalidad que persiguen, que no es otra que “dar mayor cobertura, eficacia e
inmediatez a programas sociales asistenciales y anticipar la devolución del
IVA”, se observa el cumplimiento del supuesto de conexidad externa e
interna, en razón a que la entrega de ayudas económicas a los hogares en
condición de pobreza y la compensación expedita del IVA coadyuvan a mitigar los
efectos adversos derivados de la expansión del coronavirus COVID-19 en los
ingresos de las familias más vulnerables y, por lo mismo, se justifican en
función de la presunta vulneración de su mínimo vital.
Frente
a los criterios de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad,
sostiene que la regulación que se examina no afecta el núcleo esencial de los
derechos que pueden ser limitados, “pues se trata de la ampliación de
medidas económicas que tienen como pretensión garantizar el mínimo vital de las
familias para acceder a bienes y servicios de primera necesidad”. Conforme
con esa óptica, tampoco “restringen el catálogo de derechos intangibles del artículo
4º de la Ley 137 de 1994”, ni mucho menos inciden en el conjunto de
prohibiciones particulares para los estados de emergencia. Esto último, en
atención a que no contienen una contradicción específica con la Carta Política ni
con los tratados de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad.
Antes
bien, para la Vista Fiscal, el programa Familias en Acción, creado por la Ley
1532 de 2012, modificada por la Ley 1948 de 2019, cuyo objeto es “la entrega
condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias
en condición de pobreza y pobreza extrema” para “(…) la formación de
capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de
educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y
pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia”, busca
garantizar el derecho al mínimo vital.
Sumado
a lo anterior, expresa que el programa Jóvenes en Acción procura incentivar y fortalecer
la formación de capital humano de la población joven en situación de pobreza y
vulnerabilidad, permitir el acceso y permanencia en la educación superior y el
fortalecimiento de sus competencias, “para lo cual dispone de una
transferencia monetaria condicionada, es decir, un incentivo económico que
permita iniciar o dar continuidad a sus estudios técnicos, tecnológicos y
profesionales”, lo que apunta también a asegurar el mínimo vital y el
derecho a la educación.
Expone,
seguidamente, que el programa de protección social al adulto Mayor   -Colombia
Mayor- “consiste en un subsidio económico de asistencia social para proteger
al adulto mayor que se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza”,
motivo que lleva a inferir que su propósito es la salvaguarda del mínimo vital
y de sujetos de especial protección constitucional.
Lo
propio se predica del mecanismo de compensación del IVA consagrado en el
artículo 21 de la Ley 2010 de 2019, en tanto con su implementación se busca “crear
condiciones de ingreso para alivianar el impacto en las familias más
vulnerables”, por vía de la entrega de una suma de dinero cuyo valor será
fijado de acuerdo con el impuesto sobre el valor agregado que, en promedio,
pagan por bienes o servicios.
Respecto
del parágrafo 1º del artículo 3 del decreto legislativo que exceptúa la
aplicación de la reserva legal de la información recolectada por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- a través de censos y
encuestas poblacionales, y que está contenida en el inciso 2º del artículo 5 de
la Ley 79 de 1993, el representante del Ministerio Público arriba a la
conclusión de que dicha medida persigue la identificación de las familias más
vulnerables para efectos de recibir las ayudas económicas que garanticen el
mínimo vital, “pues contiene datos relevantes sobre las condiciones socioeconómicas
de la población para ser receptoras de aquellas y ser incluidas en las listas
del DNP, razón por la cual el levantamiento de la reserva estadística resulta
necesario para su materialización”.
Hace
notar, en todo caso, que el citado artículo dispone que la reserva no es oponible
a las entidades responsables de controlar y mitigar los efectos del coronavirus
COVID-19, “pero la misma le es aplicable a las autoridades receptoras, dado
que se trata de datos personales e información personal y familiar protegida
por el derecho al habeas data”. Es así como advierte que dichas entidades
devienen “en sujetos obligados y deben cumplir, por tanto, los estándares de
la Ley 1712 de 2014”, de lo que se sigue que el levantamiento de la reserva
no tiene la virtualidad de modificar la naturaleza de la información para, en
su lugar, convertirla en pública. Además, insiste en que la reserva es temporal
y se encuentra sujeta a la emergencia sanitaria declarada, “con lo cual no
se desconoce la Constitución, porque el artículo 215 permite la vigencia de
este tipo de medidas hasta que el Congreso las modifique o derogue”.
En
línea con tal orientación, resalta que, si bien la expresión “cuando estas
lo solicitan para efectos de la implementación de las medidas para el control y
la mitigación del coronavirus COVID-19, y únicamente podrá utilizarse para ese
fin”, con miras a inaplicar la reserva de la información estadística,
podría resultar excesivamente amplia, lo cierto es que ello obedece “a la
necesidad de utilizar la información para la materialización de otros programas
de asistencia social que gestionen otras entidades de la administración
nacional que, en todo caso, deben guardar la reserva”.
A
su turno, sugiere que las previsiones normativas del decreto objeto de control no
contienen regulaciones que impliquen una desmejora en los derechos sociales de
los trabajadores pues, por el contrario, “tienen como objetivo generar
recursos económicos a los hogares y población en situación de pobreza”, argumento
suficiente para dar por superado el juicio de no contradicción específica.
Expresa
que las herramientas comprendidas en el Decreto 458 de 2020 cumplen con el
principio de finalidad, satisfacen el requisito de motivación
suficiente, atienden al criterio de proporcionalidad y no contienen
elementos discriminatorios. Mientras lo primero se explica “porque
tienen directa relación con las medidas extraordinarias dirigidas a conjurar el
impacto de la crisis sobre las personas de mayor vulnerabilidad”, lo
segundo y lo tercero se demuestra, por contraste, tanto en la proposición de
medidas económicas en su favor como en la ausencia de limitaciones a garantías iusfundamentales,
respectivamente. Lo cuarto y último, surge de no haberse incorporado pautas
discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica, considerando “que se trata de
medidas que buscan hacer efectiva la igualdad material”.
En
lo que tiene que ver con la incompatibilidad de los medios ordinarios, el
Señor Procurador remata su intervención avalando este presupuesto, a partir del
hecho de que “el diseño y la forma en que el legislador diseñó la entrega y
periodicidad de las ayudas de los programas descritos, así como el modo en que
diseñó la compensación del IVA, son incompatibles con las causas que originaron
el estado de emergencia, porque no permiten que las ayudas lleguen de manera
inmediata y con el fin de evitar que se materialicen los efectos de la crisis”.
V.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de
la República en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con arreglo a lo expresamente
previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7° del artículo 241 de
la Carta Política, así como en el artículo 55 de la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción.
2.      Análisis de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 458 de 2020. Metodología decisional
por seguir
Para efectos de adelantar el control oficioso de
constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 458 de
2020, esta Corte procederá de la siguiente manera: inicialmente, (i)
habrá de efectuar una caracterización general de los Estados de Excepción y, en
particular, del Estado de Emergencia; (ii) precisará el fundamento y
alcance del control judicial constitucional de los decretos legislativos
expedidos al amparo de dicho régimen exceptivo; y (iii) reiterará los
requerimientos sustantivos exigidos por el ordenamiento jurídico para predicar
su validez formal y material.
Acto seguido, (iv) entrará a verificar si el
mismo fue expedido con el cumplimiento de los requisitos formales. Solo en caso
de que sea superada dicha instancia, (v) se abordará su examen material.
Con tal propósito, se establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de
las disposiciones que lo integran para luego entrar a determinar, a partir de la
jurisprudencia constitucional sobre el principio de solidaridad como fundamento
de los programas asistenciales del Estado y la
incidencia del habeas data en las bases de datos de naturaleza pública, si las
medidas en ellas adoptadas satisfacen los parámetros previstos en la
Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los tratados de
derechos humanos.
3.      Estándares del escrutinio judicial de los decretos dictados
con fundamento en la declaración de un estado de emergencia económica, social y
ecológica
3.1.   Caracterización
general de los Estados de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia[12]
3.1.1. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado
en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y el alcance del Estado de
Emergencia regulado en el artículo 215 Superior. Del mismo modo, se ha
esforzado por identificar las fuentes, criterios y estándares que deben
observarse para efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de
desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte
reiterará los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito
de aplicarlos en el análisis del Decreto Legislativo 458 de 2020, sometido a su
escrutinio en esta oportunidad, sin perjuicio de reconocer que, con cada hecho
sobreviniente constitutivo de perturbación o de amenaza grave e inminente del
orden económico, social y ecológico del país, o que comporte una grave
calamidad pública, como ocurre con el brote de la enfermedad de coronavirus
COVID-19, se perfilen aún más sus contornos, supeditados lógicamente a la
evolución que suele ser incentivada por las características, complejidades y
exigencias de este tipo de situaciones.
3.1.2.
Pues bien, es sabido que los artículos 212
a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de
Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i)
el Estado de Guerra Exterior; (ii) el Estado de Conmoción Interior; y (iii)
el Estado de Emergencia. Las mismas disposiciones superiores se ocupan de fijar
los criterios dentro de los cuales los mismos están llamados a operar,
señalando a su vez las particularidades o rasgos distintivos que identifican a
cada uno.
3.1.3.
Según lo ha puesto de presente esta Corte, la regulación
constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del
Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aun en
contextos de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales
situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de
control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados
de excepción otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional,
materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas
extraordinarias, que le permiten adoptar las medidas necesarias para atender,
repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.
3.1.4.
Los estados de excepción se
convierten así, en la respuesta jurídica que se brinda a la sociedad ante
situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las
cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al
restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de
la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los principios
esenciales del Estado social de Derecho, cuya primacía es la que se pretende
proteger.
3.1.5. De suerte que además de las directrices fijadas
en la propia Carta Política orientadas a regular su funcionamiento, garantizar
su carácter excepcional y transitorio, y limitar las facultades del Gobierno a
las estrictamente necesarias para atender la crisis surgida, se facultó al
legislador para que regulara y fijara el ámbito de aplicación material de los
Estados de Excepción a través de una ley de naturaleza estatutaria.
3.1.6. Es así como el carácter reglado, excepcional y limitado
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[13], sin que sobre mencionar sus especiales dispositivos
de control político y judicial[14].
3.1.7.
Por un lado, el Texto Superior dispuso un complejo sistema de controles
políticos específicos para los estados de excepción, a saber: (i) la
autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii)
el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio;
(iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de
la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. Y por otro,
estableció el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, conforme a lo
dispuesto en los artículos 212 a 215 constitucionales, el cual está
desarrollado más ampliamente por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del
Decreto 2067 de 1991.
3.1.8.
Tratándose del Estado de Emergencia, que interesa a esta causa, la Carta
Política, en el artículo 215, le ha establecido unos rasgos particulares o
distintivos, que se constituyen en escrupulosos límites al ejercicio de las
facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de
interés destacar los siguientes:
3.1.8.1.
El Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos
en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii)
constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por
esta Corte como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a
la sociedad o a un sector importante de ella…”[15].
La calamidad pública así explicada alude, entonces, a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
Al
respecto, este tribunal ha señalado que “los acontecimientos no solo deben
tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales” (Negrillas originales)[16]. De
ahí que la jurisprudencia en la materia haya reconocido que la calamidad
pública bien puede tener una causa natural, tal y como ha sucedido por cuenta
de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
etc.; o bien puede comprender una causa técnica, cual es el caso, por ejemplo,
del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores
tecnológicos”[17].
Ello se refleja, por lo menos desde la entrada en vigencia de la Carta Política
de 1991, en la declaratoria de múltiples Estados de Emergencia Económica,
Social y Ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[18];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[19]; (iii)
el acaecimiento de desastres naturales[20];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[21]; (v) el deterioro
de la situación de los establecimientos de crédito[22]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[23];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[24];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[25].
3.1.8.2.
Así mismo, el canon 215 constitucional prescribe que la declaratoria del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la mencionada disposición
normativa prevé que los decretos legislativos dictados al amparo de tal
declaración tendrán “fuerza de ley” y deberán ser (i) motivados; (ii)
firmados por el Presidente de la República y todos los Ministros de despacho; y
(iii) destinados “exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos”. Igualmente, habrán de (iv) referirse a “materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” y (v)
gozarán de vocación de permanencia[26],
lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y
poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trate, así sea en forma transitoria, de normas
relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes[27], en cuyo
caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
3.1.8.3.
También el precitado artículo señala que el Gobierno Nacional, en el decreto
que declare el Estado de Emergencia, debe indicar el término dentro del cual el
Presidente de la República va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocará al Congreso, si este no se hallare reunido, para que lo haga dentro
de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, a fin de que
evalúe las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas en ella adoptadas[28].
3.1.8.4.
Finalmente, conviene destacar que, mediante los decretos legislativos de
desarrollo del Estado de Emergencia, el Gobierno Nacional no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores.
3.2.   Fundamento
y alcance del control judicial constitucional de los decretos expedidos al
amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[29]
3.2.1.
Como se puede advertir, los estados de excepción son respuestas, fundadas en la
juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que
no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es
que esa potestad no sea omnímoda ni arbitraria. Por ello, el ordenamiento
superior establece una serie de presupuestos mínimos de procedibilidad y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción como en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacerle frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requerimientos son los que, a su turno, justifican la
competencia de la Corte para verificar la compatibilidad entre los decretos y
el Texto Superior, bajo el entendido de que la imposición de un régimen
exceptivo supone la adopción de un mecanismo
extraordinario que, en todo caso, está sometido a condiciones de validez
reclamadas por la propia Constitución para asegurar no solamente que no se
desborden los poderes otorgados, sino que se mantenga la racionalidad del orden
instituido y se respeten los derechos y prerrogativas iusfundamentales.
3.2.2.
Así pues, es claro que el control constitucional que se
ejerce sobre el decreto declaratorio y los decretos legislativos de desarrollo,
reviste un carácter integral, automático u oficioso[30], buscando
determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las
medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos contenidos en las
normas que los regulan, o si por el contrario, a través de las mismas el
titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y
condiciones establecidas.
3.2.3.
En relación con esto último, la propia Corte ha puntualizado que los decretos
que se expidan al amparo de los estados de excepción, están sujetos a los
requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se desprenden de la
propia Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46
a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud
de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden
interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.
3.2.4.
En las anotadas condiciones, el que exista un régimen jurídico con sujeción al
cual deben ejercerse las competencias que resultan de la declaratoria de un
estado de excepción también permite concretar el principio de legalidad que,
como ha sostenido esta Corporación, a más de obligar a que el Gobierno actúe
con estricto apego a la normatividad que rige los estados de excepción, exige
que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan
lugar en razón de la crisis, no sean incompatibles con las obligaciones del
Estado y, mucho menos, con las derivadas del derecho internacional humanitario
y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.3.   Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad de los
decretos legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica
3.3.1.
El control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte respecto de
los decretos expedidos al amparo de un Estado de Emergencia, teniendo como
fondo sus particularidades o rasgos distintivos, presenta dos facetas: una formal
y otra material. Se trata, básicamente, de un
detallado escrutinio que tiene por objeto garantizar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
3.3.2.
Así, con base en todo cuanto se ha repasado y por virtud
de las reglas desarrolladas en la LEEE, el examen formal de un decreto
legislativo exige verificar el cumplimiento de los siguientes tres requisitos: (i)
que haya sido suscrito por el Presidente de la República y por todos los
ministros del despacho; (ii) que haya sido expedido en desarrollo
del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii)
que se encuentre motivado. Adicionalmente, en los casos en que la declaratoria
del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe verificarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
3.3.3.
Por su parte, el examen de tipo material o sustancial comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como ha definido la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. Y aun cuando
en la práctica decisional de este Tribunal se han evidenciado algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios, aquellas no
han afectado el estricto rigor del control constitucional propiamente dicho.
Sea esta la oportunidad, entonces, para unificar su alcance con el objeto de
afinar su caracterización, precisándose, por lo demás, el orden en el que deben
aplicarse, como se sigue a continuación:
3.3.3.1.
El juicio de finalidad[31]
se encuentra expresamente previsto en el artículo 10 de la LEEE[32]. Según este parámetro,
toda medida desplegada en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[33].
3.3.3.2.
El juicio de conexidad material[34]
está compuesto por los artículos 215 de la Carta Política[35] y 47 de la LEEE[36]. Con este
presupuesto, se busca determinar si las disposiciones contenidas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha
puntualizado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i)
interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente[37];
y (ii) externo, es decir, el vínculo existente entre las medidas
de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[38].
3.3.3.3.
El juicio de motivación suficiente[39]
ha sido entendido como una pauta que complementa la verificación formal, al
indagar si, aparte de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Presidente de la República ha ofrecido razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas[40],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece con claridad
que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se
imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
3.3.3.4.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[41]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que transgredan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Para cumplir con
tal cometido, esta Corporación habrá de verificar que las disposiciones
adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[42]; (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado; y (iii) no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento[43].
3.3.3.5.
El juicio de intangibilidad[44]
parte del reconocimiento que ha efectuado la jurisprudencia constitucional
sobre el carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz
de los artículos 93 y 214 Superiores, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. Sobre el punto, la Corte ha reconocido que,
en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión;
los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a
la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a pena
de prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. También son intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3.3.3.6.
El juicio de no contradicción específica[45]
pretende verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i)
no contraríen de manera específica la Constitución o los
tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de referencia de
la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y
50 de la LEEE. Verbigracia, ha resaltado esta Corte que entre las anunciadas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la
consistente en que el Gobierno Nacional no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores.
3.3.3.7.
El juicio de incompatibilidad[46],
según preceptúa el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos
que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción.
3.3.3.8.
El juicio de necesidad[47],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. A este respecto, la Corte ha
señalado que el análisis respectivo debe ocuparse (i) de la necesidad
fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las
medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos, de suerte que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no
en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la
crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad, que
supone verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
3.3.3.9.
El juicio de proporcionalidad[48],
que procede del artículo 13 de la LEEE, demanda que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas armónicas y
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. En
efecto, tal y como se ha dejado en claro en la propia jurisprudencia de esta
Corporación, el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad, sin que tal escrutinio
excluya el debido control a las restricciones de derechos de similar raigambre
que, por ejemplo, se adelanta en la etapa del juicio correspondiente a la
ausencia de arbitrariedad.
3.3.3.10.
El juicio de no discriminación[49]
adquiere sentido y fundamento de principio en el artículo 14 de la LEEE[50], el cual
interpela que las medidas que se adopten con motivo de un estado de excepción
no envuelvan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[51].
Por lo demás, es menester aclarar que este análisis implica verificar que el
decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[52].
3.3.4.
Dentro de este contexto, entra pues la Corte a determinar si el Decreto
Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, se ajusta o no a la Constitución
Política.
4.      Análisis
de constitucionalidad de los requisitos formales
4.1.
Revisado el texto del Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el
territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, constata esta Corporación que, como bien lo mostraron los
distintos intervinientes, el mismo cumple a cabalidad con los requisitos de
forma a que se ha hecho expresa referencia, por las siguientes razones:
(i) Lleva la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros del despacho[53].
(ii) Se dictó y promulgó en
desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado
mediante Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el cual fue a su vez
declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020[54]. Además, se profirió el día 22 de marzo de 2020, esto
es, dentro de la vigencia del estado de excepción, pues el Gobierno Nacional
realizó dicha declaratoria en todo el territorio nacional por el término de 30
días calendario, para el periodo comprendido entre el 17 de marzo y el 15 de
abril de la presente anualidad.
(iii)
Por último, su articulado está precedido de una breve motivación contentiva de
las circunstancias justificativas de su expedición, de las razones en las que
se sustentan las medidas adoptadas y de las finalidades buscadas con su
adopción, estrechamente vinculadas con
las causas desencadenantes de la declaración del estado de emergencia.
4.2.
Ahora bien, como en su momento lo sostuvo el Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, debe
dejarse constancia de que la copia auténtica del Decreto 458 de 2020 fue
remitida por el Gobierno Nacional a la Secretaría General de esta Corporación
el 24 de marzo de 2020[55], esto es, dos días después de promulgado. Esto significa,
en últimas, que se desatendió el deber de enviarlo al día siguiente de su
expedición conforme expresamente lo prevé el parágrafo del artículo 215 de la
Carta Política[56].
4.3.
Con todo, la Sala Plena advierte que, en plena sintonía con la aludida
disposición constitucional, la consecuencia jurídica de dicha inobservancia no
es, de ningún modo, la invalidez del acto normativo o la pérdida de alguna
atribución competencial, sino básicamente que este tribunal tenga la facultad
oficiosa de asumir su conocimiento de forma inmediata. De suerte que, en esta
oportunidad, la Corte se limitará a tomar atenta nota de las anteriores
circunstancias y a prevenir al Gobierno Nacional para que, en lo sucesivo,
cumpla con lo descrito en el referido mandato superior.
4.4.
Por consiguiente, comoquiera que en relación con el Decreto 458 del 22 de marzo
de 2020, se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el
ordenamiento jurídico, procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis
material del precitado decreto.
5.      Contenido,
alcance y contexto de expedición del Decreto Legislativo 458 de 2020
5.1.
El Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, sometido a juicio, fue
expedido en el contexto de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis
económica, social y ecológica que inspiró la declaratoria del Estado de
Emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el Decreto Legislativo 417 del
17 de marzo de 2020.
5.2.
De acuerdo con el decreto declaratorio, el referido
Estado de Emergencia se declaró con el fin de conjurar la grave calamidad
pública que afecta al país por cuenta de la expansión en el territorio nacional
de la pandemia del coronavirus COVID-19, el cual no solo representa una amenaza
a la salud pública, sino que constituye una seria afectación del orden
económico y social, de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, cuyas
consecuencias sobrevinientes aparejan graves perturbaciones que no pueden ser
controladas ni mitigadas mediante las potestades ordinarias de que goza el
Gobierno Nacional.
5.2.1.
Es así como dentro de los presupuestos que adujo para invocar el estado
de excepción, se cuentan aquellos de carácter fáctico, relacionados con
la salud pública, a saber: (i) que el siete de enero de
2020, la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus -COVID-19
y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional; (ii) que el seis de marzo de 2020, el Ministerio de Salud
y Protección social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
coronavirus en el territorio nacional; (iii) que el nueve de marzo de
2020, la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países que adoptaran
medidas con el objetivo de detener y prevenir la propagación del virus; (iv)
que el 11 de marzo de 2020, dicha organización también declaró el brote de
enfermedad por coronavirus como una pandemia, debido a la velocidad en su
propagación y a la escala de transmisión[57];
(v) que por medio de Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social declaró el “estado de emergencia
sanitaria en todo el territorio nacional” hasta el 30 de mayo del año en
curso y adoptó una serie de medidas para prevenir y controlar la propagación
del coronavirus COVID-19, así como para mitigar sus efectos[58]; y (vi) que para
el 17 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó 75
casos de contagio confirmados en Colombia[59]
y 180.159 a nivel mundial, 7103 fallecimientos y 143 países perjudicados con la
rápida difusión del brote de coronavirus COVID-19.
5.2.2.
De igual forma, trajo a colación varios aspectos económicos en el ámbito
nacional e internacional, entre los que se resaltan: (i) la falta de
preparación física del sistema de salud colombiano para atender una emergencia
de salud y la necesidad de su reforzamiento fiscal urgente; (ii) la reducción
de los flujos de caja de personas y empresas por virtud de las medidas
sanitarias adoptadas para impedir el avance de la pandemia; (iii) la
ruptura imprevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP
y su menor demanda mundial causante de un desplome en su precio para la
referencia Brent; (iv) la subida abrupta del dólar en los mercados
emergentes y en países productores de petróleo[60];
y (v) la insuficiencia de los mecanismos ordinarios de que disponen las
instituciones económicas y el Gobierno Nacional en tiempos normales para contener
el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía[61].
5.2.3.
Por lo demás, como postulado valorativo indicó que la situación que
enfrenta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud,
el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar
general, con lo cual se hace indispensable contar con las herramientas legales
necesarias para responder a la crisis y evitar la extensión de sus efectos[62].
5.3.
Específicamente, se sostuvo, en uno de los apartes del decreto declaratorio, “[q]ue
el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no
son asalariados. Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus dependientes
dependen de su trabajo diario y esta actividad se ha visto repentina y
sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el
escalamiento de la pandemia. Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al
no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir
por causa de las medidas sanitarias”.
5.4.
En concordancia con tal premisa, se afirmó en el acápite de medidas del mismo
decreto “[q]ue resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la
entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en
favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación
del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la
emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”.
5.5.
Sobre el particular, es menester precisar que la Corte Constitucional, en la
Sentencia C-145 de 2020, en la que se declaró la exequibilidad del Decreto
Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia,
encontró plenamente acreditadas todas las circunstancias extraordinarias de
perturbación del orden económico, social y ecológico, invocadas por el Presidente
de la República, entre las que se encuentran las citadas. En esa orientación, expuso
la Corte que, bajo el contexto de una crisis global de salud pública, de
vertiginoso escalamiento y letalidad para la humanidad, que opera en un marco
de enorme incertidumbre y ostensible impacto sobre las sociedades y economías, “el
Presidente de la República, junto con sus ministros ejerció de manera apropiada
sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que
establece la Constitución”.
5.6.
Tratándose, entonces, de un hecho excepcional en la vida del Estado, con un
alto grado de impredecibilidad para el Gobierno Nacional, destacó esta
Corporación en el citado fallo, que los acontecimientos equivalen a una grave calamidad
pública sanitaria, cuyo crecimiento exponencial y altos índices de mortalidad “involucran amenazas intensas sobre los derechos
constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud,
vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y
enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad
alimentaria, libre empresa, etc”. Relievó,
asimismo, que los nocivos efectos sobre el orden económico y social no solo se
verifican con el volumen de infectados y personas fallecidas, sino en el
desequilibrio intenso de la sostenibilidad individual, de los hogares y de las
empresas, así como en las difíciles repercusiones sobre las finanzas del
Estado.
5.7. Por manera que al acreditarse la insuficiencia de
las atribuciones ordinarias del Gobierno Nacional para remediar la gravedad de
la crisis resultante de la pandemia, la Corte dedujo que “para que los
ciudadanos puedan gozar de condiciones de vida digna y saludables frente al
nuevo coronavirus y se puedan atender las consecuencias nocivas sobre el orden
económico y social producido, es imperativo contar con herramientas
extraordinarias que permitan responder con oportunidad y eficacia, pues las que
dispone el ordenamiento jurídico en condiciones de normalidad institucional no
resultan suficientes y carecen de la inmediatez requerida para conjurar tan
diversas perturbaciones al orden nacional”.
5.8. Dentro del
escenario descrito, fue entonces que el Gobierno Nacional, a través del Decreto
Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, decidió adoptar medidas
extraordinarias, tendientes a mitigar los efectos económicos adversos
previsibles en los hogares más vulnerables y garantizar el derecho al mínimo
vital de la población desprotegida. Esta intención del Gobierno quedó
consignada expresamente en los considerandos del decreto, al señalarse en tal
acápite:
“Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares
más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el
fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que el Decreto 417 de 2020 determinó la
necesidad de autorizar al Gobierno nacional para realizar la entrega de
transferencias monetarias adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas (i) Familias en Acción, (ii) Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor y (iii) Jóvenes en Acción, con el objetivo de
mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más
vulnerable del país por la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de
la pandemia COVID-19.
Que, por lo tanto, el monto de los recursos
adicionales referidos en el considerando anterior corresponderá al valor actual
de la respectiva transferencia condicionada y será girado por la misma entidad
responsable de administrar cada programa social de asistencia a la población
vulnerable.
Que, en el mismo sentido, el Decreto 417 de
2020 señaló la necesidad de implementar la compensación del impuesto sobre las
ventas - IVA a favor de la población más vulnerable.
Que dicha compensación del IVA se encuentra
prevista en el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019, reglamentada mediante el
Decreto 419 de 2020, la cual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, debe ser modificada con el
fin de lograr su implementación expedita, y así mitigar la vulnerabilidad
económica de los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional
que se han visto afectados por los efectos de la pandemia COVID-19.
Que, en atención a lo anterior, y con el
fin de acelerar la entrega de la referida compensación del impuesto sobre las
ventas - IVA, resulta necesario que sea el Departamento Nacional de Planeación –DNP
el encargado de expedir la resolución con el listado de beneficiarios de la
compensación, pues dicho Departamento es el responsable de aplicar la
metodología de focalización para el referido mecanismo y el encargado de
administrar el principal instrumento de focalización individual y a nivel de
hogar del gasto social denominado Sisbén.
Que el Consejo Superior de Política Fiscal
-CONFIS, en su calidad de encargado de dirigir la política fiscal y coordinar
el sistema presupuestal, determinará el monto de la compensación del impuesto
sobre las ventas - IVA”.
5.9. Sobre esa base, las medidas adoptadas se
concretaron a través de cuatro artículos en los siguientes términos:
·
En el artículo primero, se adoptó una medida encaminada a conjurar los
efectos económicos que el aislamiento preventivo obligatorio, implementado por
las autoridades para contener la transmisión del COVID-19, ocasionaría en el
mínimo vital de la población más pobre del país. En ese sentido, se autorizó al
Gobierno Nacional para realizar la entrega de una transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria, en favor de los beneficiarios de los
programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción de todo el territorio nacional. Esta entrega se
dispuso por el término de duración de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarada mediante el
Decreto 417 de 2020.
·
En el artículo segundo, la medida tomada
se dirige a modificar la forma
en que se implementa la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- creado
mediante el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019[63]
para favorecer a la población más vulnerable del país y así generar
mayor equidad en el sistema tributario con el objetivo de agilizar su entrega. Dicha compensación, en principio, habría de
entregarse de forma bimestral al listado de beneficiarios que determinara el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con la modalidad de
focalización que definiera el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y por
el valor que fijara el Gobierno. Empero, la citada disposición establece que el Departamento Nacional de Planeación      -DNP-
será la entidad encargada de determinar el listado de los hogares o personas
más vulnerables y quiénes serán los beneficiarios de la compensación del
impuesto sobre las ventas -IVA-, y el Consejo Superior de Política Fiscal
-CONFIS será quien determine el monto de dicha compensación. Lo anterior, durante el tiempo que persistan las consecuencias económicas adversas para
los hogares más vulnerables del país, como corolario del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020.
·
En el artículo tercero, se faculta al Departamento Administrativo Nacional de
Estadística -DANE- para suministrar la información recolectada
en censos, encuestas y registros administrativos a las entidades del Estado
responsables de adoptar las medidas para
el control y la mitigación del coronavirus COVID-19. Sin embargo, dicha potestad está condicionada a que
la información se requiera para la implementación de las medidas tendientes a
controlar y mitigar los efectos del coronavirus COVID-19 y únicamente con dicho
fin. Esta disposición estará vigente durante el tiempo que dure la emergencia
sanitaria. En la misma norma, se establece que la reserva legal contenida en el
artículo 5 de la Ley 79 de 1993 no será aplicable a las entidades que soliciten
información en los términos anteriormente mencionados, aun cuando dicha reserva
será trasladada a las entidades receptoras de la información suministrada por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística -DANE-.
·
Finalmente, para permitir la cabal
aplicación de las medidas señaladas, el artículo cuarto se
refiere a la vigencia del decreto y señala que este regirá a partir de la fecha
de su publicación.
5.10.
En los términos expuestos, está acreditado que las dimensiones de la emergencia
pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras,
al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan
de manera directa la protección efectiva de los derechos constitucionales de
las personas, entre los que se encuentran la vida, la salud y la subsistencia
digna. Para efectos de enfrentar dicha calamidad, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica invocada por el Gobierno Nacional, se
expidió el Decreto Legislativo 458 de 2020. A partir del contenido de las
disposiciones allí contenidas, queda claro que el propósito del Gobierno
Nacional, de garantizar el derecho al mínimo vital de los hogares más
vulnerables -o de la población más desprotegida del país-, se busca cumplir por
tres vías que se complementan entre sí: (i) entregando una
transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria, a los beneficiarios de los programas
sociales Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción en todo el
territorio nacional; (ii) implementando, de forma expedita, el
mecanismo de compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- a través de la
modificación de competencias asignadas en la Ley 2010 de 2019; y (iii) facultando a las entidades del Estado responsables de
adoptar medidas de control y mitigación del coronavirus COVID-19, para que
puedan acceder a la información recolectada en censos, encuestas y registros
administrativos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-.
6.      El
principio de solidaridad como fundamento de los programas asistenciales del
Estado
6.1.
Esta Corte ha tenido la oportunidad de
pronunciarse en diversas ocasiones en relación con el principio de solidaridad,
para significar que el mismo le asigna al Estado un conjunto de deberes de
ineludible cumplimiento con el único propósito de alcanzar la realización
material de los derechos individuales y de aquellos que responden a una
connotación social y económica, cuya satisfacción en el Estado Social de
Derecho se convierte en una condición indispensable para garantizar el
bienestar general de los habitantes del territorio nacional[64].
6.2.
En relación con dicho mandato superior, esta Corporación ha señalado su alcance,
puntualizando que aquel “impone a los miembros de la sociedad la obligación
de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos,
máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón
a su condición económica, física o mental”[65].
A su vez, ha indicado que “se traduce en la exigencia dirigida especialmente
al Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad
cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos”[66].
6.3.
Tal premisa implica básicamente que, tanto la comunidad como las autoridades
tienen el deber de adoptar acciones que propendan por la satisfacción plena de
los derechos de aquellos sujetos que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta, como las mujeres cabeza de familia, los adultos mayores, las
personas enfermas y, también, aquellas en condición de discapacidad[67]. De esta
manera, el principio de solidaridad contribuye a otorgar eficacia a los
derechos constitucionales, uno de los fines esenciales de la organización
estatal, según el artículo 2 de la Carta Política.
6.4.
Por lo demás, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que este
precepto es una expresión del principio de dignidad humana, sobre el cual se
funda el Estado colombiano. En esa medida, las autoridades deben garantizar a
las personas condiciones mínimas de existencia y, para ello, deben prestarles
asistencia y protección, ya sea invirtiendo en el gasto social o adoptando
medidas concretas en favor de los más vulnerables[68].
6.5.
Asimismo, esta Corte ha entendido que el concepto de solidaridad se encuentra
estrechamente vinculado con el derecho a la igualdad, ya que, para que esta sea
real y efectiva, el artículo 13 de la Carta “exige la adopción de medidas a
favor de grupos discriminados o marginados, y la protección especial de las
personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta por su
condición económica, física o mental”[69].
6.6.
Así pues, le corresponde al Estado, teniendo en cuenta el modelo previsto en la
Carta Política de 1991, conforme con el cual se reconoce la primacía de la
dignidad humana, ejecutar actos y formular políticas de intervención de
carácter positivo tendientes a la efectividad de los derechos de los
individuos, sin que ello implique necesariamente una conversión radical a un
Estado benefactor del cual dependan todas las personas, pues su razón de ser se
concreta justamente en la promoción de las capacidades de los individuos, con
el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus
propias aspiraciones[70].
En esa medida, la función esencial del Estado “consiste en proteger al
individuo y garantizarle condiciones reales para que pueda ejercer las
libertades y los derechos de manera autónoma”[71].
6.7.
Visto lo anterior, resulta indiscutible que aquellos programas de asistencia
social que brindan subsidios económicos a distintos grupos poblacionales son
una clara manifestación del mandato constitucional derivado del principio de
solidaridad, conforme con el cual se busca otorgar protección integral a aquellas
personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad o debilidad
manifiesta.
6.8. La razón de ser de los
subsidios económicos que se reconocen encuentran su fundamento precisamente en
la permanencia de las circunstancias fácticas del individuo que revelan su
estado de necesidad y que permiten valorar su situación socioeconómica como
crítica, lo cual habilita para que el Estado intervenga en forma subsidiaria -entendiendo
que el individuo está llamado, en principio, a poner en marcha sus
potencialidades con el fin de realizar su proyecto de vida de manera autónoma-
para auxiliarlo, de tal modo que pueda superar la condición deficitaria
correspondiente a la falta de medios económicos necesarios para la eficaz
realización de sus derechos[72].
6.9. Ahora bien, dentro de los
programas de protección social más conocidos pueden mencionarse Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor, Jóvenes en Acción y la compensación del impuesto sobre las
ventas -IVA-, cuyo marco normativo pasa a explicarse brevemente a
continuación.
6.9.1. Programa Familias en
Acción. Se encuentra regulado en la Ley 1532 de 2012[73], modificada
recientemente por la Ley 1948 de 2019[74],
y consiste en la entrega condicionada y periódica de una
transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y
pobreza extrema[75],
como complemento al ingreso para la formación de
capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de
educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y
pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia, “pudiéndose
incorporar las demás transferencias que el sistema de promoción social genere
en el tiempo para estas familias”[76].
El
referido programa, cuya dirección, vigilancia y coordinación está a cargo del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DAPS-[77], tiene por objeto,
además de mejorar las condiciones económicas de los sujetos beneficiarios,
fomentar la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños
y niñas de la primera infancia, e incentivar su acceso y permanencia en el
sistema educativo[78].
Las
personas que pueden ser beneficiarias de este programa son las siguientes: (i) las familias en situación de
pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los criterios establecidos por
el Gobierno Nacional a través del DAPS, en concordancia con lo establecido en
los artículos 1º, 2º y 3º de la misma ley; (ii) las familias víctimas de
desplazamiento forzado en
situación de pobreza y pobreza extrema; (iii) las familias
indígenas en situación
de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con procesos de concertación y
focalización establecidos por el programa; y (iv) las familias
afrodescendientes en
situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con los criterios de
focalización establecidos por el programa.
De acuerdo con la normativa en referencia, los pagos a las
familias se efectuarán cada dos meses, en las condiciones estipuladas por el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, modificándose esta
periodicidad cuando quiera que acaezcan “emergencias de orden social o
económicas”[79].
Este programa utilizará como mecanismo de pago, en la medida
en que sea posible, cualquier producto financiero transaccional, para así
lograr mecanismos de bancarización e inclusión financiera, privilegiando el
pago del subsidio a las mujeres del hogar como medida de discriminación
positiva y de empoderamiento de su rol al interior de la familia.
Por último, es de relievar que el proceso que
garantiza que el gasto público social se asigne a las familias de los grupos
poblacionales más pobres y vulnerables, de conformidad con lo estipulado en el
artículo 4º de la Ley 1532 de 2012, se realiza a nivel nacional por parte del
Grupo Interno de Trabajo de Focalización Poblacional. Esta dependencia se
encarga de verificar las bases de datos certificadas y avaladas por las
entidades y actores responsables. Estas últimas son: el DNP, el DAPS, la UARIV y las autoridades tradicionales indígenas. La veracidad
de la información de las bases de datos es responsabilidad de cada una de las
entidades y actores que las administran.
6.9.2. Programa Protección
Social al Adulto Mayor. El Programa Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor, es corolario del mandato específico previsto en el artículo 46
Superior y desarrollado por el legislador mediante los artículos 257[80] y 258[81] de la Ley 100 de 1993. Dichas normas crearon el
programa de auxilios para los ancianos indigentes, con el objeto de apoyarlos
económicamente con la entrega de hasta el 50% del salario mínimo legal mensual
vigente, siempre que cumplan con unos determinados requisitos, entre los que se
encuentran: ser colombiano, tener 65 o más años, residir durante los últimos
diez años en el territorio nacional y carecer de rentas o de ingresos
suficientes para su subsistencia, entre otros.
Este
desarrollo legal se hizo efectivo en 1994, cuando se le encargó a la entonces
Red de Solidaridad Social la responsabilidad de ejecutar el programa de
subsidio para ancianos en situación de indigencia, denominado “Programa de
Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR”[82]. Este proyecto contemplaba la prestación de servicios básicos de
alimentación, servicios de salud no POS, habitación, vestuario, dinero en
efectivo y otros, así como servicios sociales complementarios tales como
educación, recreación, cultura, turismo, deportes y ocio productivo para los
adultos mayores. Con todo, razones como el bajo monto en los subsidios, la
limitación de recursos asignados por el Gobierno y la insuficiente cobertura de
la población potencialmente beneficiaria[83], condujeron a que por medio de la Ley 797 de 2003[84] se decidiera limitar los requisitos a los
beneficiarios de los subsidios e incrementar significativamente los recursos
para la atención directa a la población adulta mayor.
El
programa que ahora se analiza se financia con
recursos provenientes
del Fondo de Solidaridad Pensional[85],
cuya finalidad es la protección del adulto mayor que carece de rentas o
ingresos suficientes para subsistir o se encuentra en condiciones de extrema
pobreza o indigencia, a través de un subsidio económico directo o indirecto.
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que se
trata de un programa que materializa el deber de solidaridad, el principio de
universalidad del sistema de seguridad social y la fórmula de Estado Social de
Derecho prevista en el artículo 1º de la Carta Política[86].
El
funcionamiento del citado Fondo se encuentra regulado en el Decreto 1833 de
2016[87]
y, de acuerdo con su artículo 2.2.14.1.1[88],
este se divide en las subcuentas de subsistencia y de solidaridad. Mientras la
primera busca proteger a las personas en estado de indigencia o de pobreza
extrema mediante el otorgamiento de un subsidio económico, la segunda, por su
parte, centra su objeto en ampliar la cobertura del sistema pensional,
subsidiando mediante el Programa de Subsidio al Aporte en Pensión a aquellos trabajadores asalariados o independientes
del sector rural o urbano, que carecen de recursos para efectuar la totalidad
del aporte.
De
conformidad con el artículo 2.2.14.1.31[89]
del citado decreto, los beneficiarios del subsidio económico, financiado por la
subcuenta de subsistencia, (i) deben tener tres años menos que la edad
exigida para acceder a la pensión de vejez; (ii) estar clasificados en
los niveles 1 o 2 del SISBEN; y (iii) carecer de rentas o ingresos
suficientes para subsistir. Así, pues, se trata de personas que “[v]iven
solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual
vigente; o viven en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y
el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual
vigente; o residen en un centro de bienestar del adulto mayor; o asisten como
usuarios a un centro diurno”.
Ahora
bien, según
lo dispuesto en el artículo 2.2.14.1.32[90],
puede otorgarse un subsidio económico directo o indirecto, es decir que este
podrá consistir en dinero que se consigna a los beneficiarios sin
intermediación o en servicios sociales básicos, como alimentación, alojamiento,
elementos de higiene y salubridad, medicamentos o ayudas técnicas[91]. Asimismo,
el artículo 2.2.14.1.30 del decreto en comento
señala que el subsidio que se otorga es intransferible y
la orientación de sus recursos se desarrolla bajo los principios de
integralidad, solidaridad y participación. Además, determina que el Ministerio
del Trabajo es el encargado de elaborar el manual operativo para fijar los
lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes de los subsidios y
demás aspectos procedimentales del programa.
Dada la escasez de
recursos, los beneficiarios del programa deben ser personas que cumplan los
requisitos para el efecto y se encuentren en condiciones de vulnerabilidad
extrema.
Por lo tanto, el artículo 2.2.14.1.35 del Decreto 1833 de 2016 establece un
sistema de priorización dirigido a “(…) otorgar
el auxilio económico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que
cumplen los requisitos para ser beneficiarios, tienen una situación apremiante
que amerita un apoyo urgente y preferente”[92].
Los criterios de priorización que señala el artículo son: (i) la
edad del aspirante; (ii) los niveles 1 y 2 del SISBEN, y el listado
censal; (iii) la minusvalía o discapacidad física o mental; (iv)
las personas a cargo del aspirante; (v) ser adulto mayor que vive solo y
no depende económicamente de ninguna persona; (vi) haber perdido el
subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con
capacidad económica para continuar con los aportes a dicho sistema; (vii)
la pérdida del subsidio por traslado a otro municipio; y (viii) la fecha
de solicitud de inscripción al programa en el municipio.
Para determinar
qué personas cumplen con los requisitos y los criterios de priorización, el
programa Colombia Mayor es el encargado de verificar
distintas bases de datos[93]. A su turno, esta entidad tiene la facultad de
excluir beneficiarios una vez haya verificado que no son adultos mayores en
situación de extrema vulnerabilidad que cumplan los requisitos del programa. De
este modo, el contraste de bases de datos le permite a la entidad determinar el acceso y permanencia en el
programa.
La
asignación de cupos, el valor del subsidio económico y los componentes que se
financien serán definidos por el Ministerio del Trabajo, conforme con la
disponibilidad presupuestal y de conformidad con las metas de cobertura
señaladas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-, sin
que, en ningún caso, su valor supere el 50% del salario mínimo legal mensual
vigente[94].
Se trata, en concreto,
de una iniciativa de asistencia social que tiene
como objetivo fundamental proteger al adulto mayor que se encuentra en estado
de indigencia o extrema pobreza, contra el riesgo económico de la imposibilidad
de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión social.
6.9.3.
Programa Jóvenes en Acción. El Programa Jóvenes en Acción tiene respaldo en la Resolución
1970 de 2012 y en los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y
Social -CONPES- Números 100 de 2006 y 117 de 2008, sobre lineamientos para la
focalización del gasto público social y actualización de los criterios para la
determinación, identificación y selección de los beneficiarios de programas
sociales. Esta herramienta se creó como consecuencia de la reestructuración de Familias
en Acción en respuesta a escenarios que enfrentan los bachilleres en
situación de pobreza y vulnerabilidad, como, por ejemplo, el desempleo y condiciones
laborales informales y precarias. Su objetivo es incentivar la formación de
capital humano de la población joven que se halla en las anotadas
circunstancias, mediante un modelo de transferencias monetarias condicionadas
que permitan su acceso y permanencia en la educación superior.
El programa de
asistencia se implementa a partir de la focalización de la población joven
vulnerable bachiller, desde los 16 a los 24 años, que realice su proceso de
formación en un municipio focalizado por el Programa, con oferta de estudios
superiores en el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- o en Instituciones de
Educación Superior -IES-, bajo modalidad presencial o distancia tradicional[95].
En últimas, con esta iniciativa
se busca, mediante transferencias económicas condicionadas, mejorar las capacidades, habilidades y destrezas para
el trabajo, e incentivar la continuidad del proceso de formación, el aumento
del logro educativo y el desarrollo de competencias para el trabajo que, en
conjunto, contribuyen a la generación de capital humano, incrementan la
empleabilidad y mejoran las condiciones de vida.
6.9.4.
Programa de compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-. El artículo 21 de la Ley 2010 de 2019[96] creó una
compensación en favor de la población más vulnerable con miras a generar mayor
equidad en el sistema del impuesto sobre las ventas -IVA-. Este mecanismo
consiste en una transferencia no condicionada de una suma de dinero fija cada
dos meses. El monto es definido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Departamento Nacional de Planeación -DNP- cada año a partir de 2020,
expresado en unidades de valor tributario -UVT-, y tendrá en cuenta el impuesto
al valor agregado que, en promedio, pagan los hogares de menores ingresos en
Colombia.
Los beneficiarios de la
compensación son las personas más vulnerables determinadas por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público mediante resolución, de conformidad con la
metodología de focalización que defina el Departamento Nacional de Planeación
-DNP-. Para este propósito, se podrán tener en cuenta aspectos como la
situación de pobreza y de pobreza extrema, y la calificación en el SISBEN o el
instrumento que haga sus veces[97].
De acuerdo con el documento CONPES 3986 del 20 de
marzo de 2020[98],
para el financiamiento de este programa el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación -DNP- gestionarán y
priorizarán, en el marco de sus competencias, los recursos para las estrategias
según el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector y el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
En los referidos términos, la compensación a favor de
la población más vulnerable en el sistema del impuesto sobre las ventas es una
transferencia no condicionada de dinero a las familias más vulnerables del país,
cuyo objetivo no solo es contribuir a la equidad en el esquema del impuesto
IVA, sino reducir la desigualdad y la pobreza en el territorio nacional.
7.      La incidencia del derecho
fundamental al habeas data en las bases de datos de naturaleza pública
7.1.
Los programas sociales anteriormente descritos se desarrollan a partir de bases
de datos que contienen información personal de los potenciales beneficiarios,
razón por la cual la Corte procede a caracterizar los principios y fundamentos
del derecho al habeas data.
7.2.
Según lo previsto en el
artículo 15 de la Constitución Política[99],
el derecho de habeas data puede ser entendido como la facultad que tiene todo
individuo de conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y
privadas. Al mismo tiempo, comporta “la obligación de respetar la libertad y
demás garantías constitucionales en el ejercicio de las actividades de
recolección, tratamiento y circulación de datos”[100]. De manera general, la Corte le ha atribuido
a esta prerrogativa una doble naturaleza: por una parte, goza del
reconocimiento jurídico como derecho constitucional autónomo y, por
otra, se le considera como garantía instrumental o medio habilitante de
otros derechos.
7.2.1. Como
derecho autónomo, el habeas data apareja un núcleo esencial que se refiere al
poder de control que el titular de la información puede ejercer sobre quién y
cómo administra la información que le concierne y el poder de su titular de
conocer, actualizar, rectificar, autorizar, incluir y excluir información personal
cuando esta es objeto de administración en una base de datos[101].
7.2.2.
Como garantía instrumental o medio habilitante de otros derechos, el habeas
data puede operar en la medida en que los protege mediante la vigilancia y
cumplimiento de las reglas y principios de la administración de datos.
7.3.
En sujeción a dicho marco de interpretación
han surgido múltiples discusiones de relevancia constitucional, especialmente
en lo que refiere a las limitaciones que se han impuesto a la divulgación,
publicación y cesión de los datos personales que son acopiados en bases de
información de naturaleza pública o privada. En efecto, tanto legal como
jurisprudencialmente ha existido un esfuerzo incesante por (i) definir
los parámetros y principios a los que debe estar sujeto el tratamiento de los
datos personales, y (ii) clasificar los tipos de información personal a
partir de su contenido y su relación con la esfera íntima del individuo, de
suerte que sea posible determinar en qué casos la reserva de dichos datos debe
ceder a favor del interés público[102].
7.4. Frente a los parámetros y principios a los que
debe estar sujeto el tratamiento de datos personales, cabe señalar que las
Leyes Estatutarias 1266 de 2008[103]
y 1581 de 2012[104],
definen cada uno de estos principios[105].
Por interesar a la presente causa, resulta pertinente enfatizar en los
principios de finalidad, libertad y confidencialidad. El principio de finalidad
establece que todo tratamiento de datos debe obedecer a una finalidad legítima
de acuerdo con la Constitución y la ley, la cual debe ser informada al titular.
El principio de libertad, por su parte, dispone que los datos no pueden
ser obtenidos ni divulgados sin previa autorización, o en ausencia de mandato
legal o judicial que releve el consentimiento. Por último, el principio de confidencialidad
prescribe que quienes intervienen en el tratamiento de datos personales están
obligados a garantizar la reserva de la información.
La
jurisprudencia constitucional ha procurado profundizar en la definición de
estos principios, a fin de que el estándar de protección del tratamiento de
datos sea mucho más completo. Con relación al principio de libertad, se ha
sostenido que este apunta primordialmente a prohibir que se divulgue la
información personal que: (i) haya sido adquirida de forma ilícita, o (ii)
no cuente con la previa autorización del titular y tampoco medie mandato legal
o judicial que habilite su divulgación[106].
En
lo que se refiere al principio de finalidad, la Corte ha entendido que, en
términos generales, “el acopio, procesamiento y divulgación de los
datos personales debe obedecer a una finalidad constitucionalmente legítima
definida de manera clara, suficiente y previa”, lo que deriva en una triple
faceta de protección, a saber: (i) que los datos deben ser procesados
con un propósito específico y explícito; (ii) que la finalidad de su
recolección debe ser legítima a la luz de las disposiciones constitucionales;
y, (iii) que la recopilación de los datos debe estar destinada a un fin
exclusivo[107].
Finalmente,
en lo atinente al principio de confidencialidad, esta Corporación ha dejado por
sentado que todas las personas que intervengan en el tratamiento de datos
personales (cuya naturaleza no sea pública) están obligadas a garantizar la
reserva de la información[108].
Esto último, al decir de la propia jurisprudencia constitucional, se acompasa
con la interpretación que ha hecho el Comité de Derechos Humanos de Naciones
Unidas del artículo 17 del PIDCP, esto es, “que los Estados deben adoptar
medidas eficaces para velar por que la información relativa a la vida privada
de una persona no caiga en manos de personas no autorizadas por ley para
recibirla, elaborarla y emplearla y porque nunca se la utilice para fines
incompatibles con el Pacto”[109].
7.5.
Así las cosas, la Corte ha dispuesto que, para efectos de que el suministro de
información entre entidades públicas no constituya un ejercicio arbitrario de
poder[110],
el traslado de la información debe subordinarse al cumplimiento de los
principios de finalidad, necesidad y confidencialidad (y circulación
restringida). En primer lugar, la Corporación ha explicado que el suministro de
un dato personal solamente es legítimo cuando la motivación de la solicitud de
información esté basada en una clara y específica competencia de la entidad, es
decir, se requiere de un vínculo estrecho entre la información requerida y el
buen desempeño de una función legalmente establecida[111]. En otras palabras, la
circulación del dato debe estar estrictamente dirigida y restringida al
cumplimiento de un fin constitucionalmente legítimo, de ahí que también se deba
entender cumplido el principio de necesidad[112].
7.6.
En segundo término, el Tribunal ha sido enfático en afirmar que además de
cumplir con el principio de finalidad, la entidad administrativa receptora debe
guardar reserva de la información que le sea suministrada y utilizarla
exclusivamente para los fines que justificaron su entrega; al tiempo que está
llamada a conservar con las debidas seguridades la información recibida para
impedir su deterioro, pérdida, alteración, o uso no autorizado o fraudulento[113].
Establecidos
los anteriores elementos conceptuales, pasa la Corte al estudio de la
constitucionalidad material del decreto 458 de 2020.
8.      Análisis
de constitucionalidad de los requisitos materiales
8.1. Para la Corte, el Decreto 458 de 2020 cumple con
los requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el ordenamiento
jurídico y la jurisprudencia constitucional para los decretos legislativos
expedido en virtud de las facultades propias del estado de emergencia
económica, social y ecológica.
8.2.
De cualquier modo, no sobra mencionar que la propia Corte, a través de la
Sentencia C-145 de 2020, admitió que el escrutinio judicial que le corresponde
de los decretos legislativos de desarrollo de la emergencia económica, social y
ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, debe
llevarse a cabo con cierta flexibilidad ante la magnitud de la crisis
existente, lo cual se traduce, a su vez, en apreciar “la amplia capacidad de
acción que acompaña al Presidente de la República de cara a los remedios que
estime necesarios para conjurar la crisis, en tanto y en cuanto estos guarden
la razonable conexidad con los hechos que motivaron la declaratoria del EEES”.
8.3.
Para sustentar lo dicho en precedencia, pasa la Sala a explicar cada uno de los
juicios a continuación:
8.3.1.
El juicio de finalidad. Para la Sala, las medidas
legislativas previstas en el Decreto 458 de 2020, se encuentran directa y específicamente
orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de los efectos de la
emergencia sanitaria generada por el coronavirus COVID-19. Resulta indiscutible
que la decisión del Gobierno Nacional de permitir a las entidades competentes
realizar la entrega de transferencias monetarias en favor de los beneficiarios
de los programas sociales Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor
- Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, así como implementar de forma expedita la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-, se encamina a contrarrestar y
superar de forma específica una de los motivos que dio lugar a la anotada emergencia,
como es el menoscabo económico y social causado a la población más vulnerable del
país a raíz del brote de la enfermedad del coronavirus COVID-19 y las
consecuentes medidas de restricción y aislamiento preventivo obligatorio.
Ciertamente,
a través de las normas bajo análisis, se busca contribuir a enfrentar la grave
afectación del mínimo vital de los hogares más vulnerables causada por la
pandemia y las restricciones de aislamiento adoptadas por las autoridades, lo
cual supone un serio obstáculo para que, por sus propios medios, satisfagan sus
necesidades básicas.
En
esa dirección, el suministro de la información que reposa en las bases de datos
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- es primordial
para que las entidades encargadas de adoptar medidas de control y mitigación del
coronavirus COVID-19 puedan caracterizar de mejor manera el nivel
socioeconómico de los hogares colombianos, identificar potenciales
beneficiarios y agilizar el reconocimiento y la entrega de los apoyos económicos.
Es
así como puede afirmarse que las medidas en su conjunto no solo pretenden
atender la crisis por vía de la mitigación de los graves impactos económicos de
la pandemia en los hogares más vulnerables del país, sino lograr los fines del
Estado Social de Derecho al mejorar la estructura de asignación y seguimiento
de subsidios económicos y promover la eficiencia, inmediatez y transparencia en
la destinación de recursos escasos estatales.
8.3.2.
El juicio de conexidad. De entrada, cabe advertir que las medidas
adoptadas en el Decreto 458 de 2020 guardan una relación directa y específica,
tanto interna como externa, con las causas de perturbación y
amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, toda vez que aquellas se expidieron con el fin de mitigar
las consecuencias económicas adversas generadas por la rápida propagación del
coronavirus. Es claro que el reconocimiento de apoyos económicos, que es en lo
que se concretan las disposiciones objeto de análisis, no tiene un interés
distinto al de afrontar una de las causas de la amenaza institucional, cual es
la relacionada con la grave afectación del mínimo vital de la población más
desprotegida y vulnerable del país.
Precisamente,
según se ha explicado, la emergencia económica, social y ecológica se decretó
para enfrentar la crisis generada por la expansión en el territorio nacional
del brote de la enfermedad del coronavirus COVID-19. Tal situación generó,
entre otros tantos efectos en materia de salud pública, serios impactos desde
el punto de vista económico, particularmente en el empleo y el ingreso básico
de los colombianos. Siendo ello así, la adopción de medidas legislativas
dirigidas a enfrentar y superar tal situación se encuentra inmersa dentro de
las causas de la emergencia declarada en el Decreto 417 de 2020.
Así,
la relación material de conexidad entre las medidas de desarrollo previstas en
el Decreto 458 de 2020 y los hechos que motivaron el estado de emergencia,
surge directamente de uno de los considerandos relativos a las medidas
incorporadas al decreto declaratorio, a su vez reproducido en el citado Decreto
458 en el que se determinó: “(…) la necesidad de autorizar al Gobierno
nacional para realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas (i) Familias en
Acción, (ii) Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y (iii) Jóvenes
en Acción, con el objetivo de mitigar los efectos económicos y sociales
causados a la población más vulnerable del país por la Emergencia Económica,
Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19”.
De
este modo, resulta incuestionable la coincidencia temática y teleológica entre
una de las causales que motivó la declaratoria de Emergencia Económica, Social
y Ecológica, y las medidas adoptadas en el Decreto 458 de 2020, entre otras
razones, porque como bien pusieron de manifiesto la mayoría de los
intervinientes en el proceso, aquellas pretenden atenuar o mitigar los efectos
económicos negativos en las familias más vulnerables del país y reemplazar de
alguna manera los ingresos que hayan dejado de percibir para procurarse una
subsistencia digna.
8.3.3.
El juicio de motivación suficiente. Con base en el
resultado de los anteriores escrutinios, para la Corte, el decreto cuya
constitucionalidad se estudia supera el requisito de motivación suficiente,
pues el Presidente de la República apreció, desde un punto de vista general y
contextual, el fundamento de las medidas adoptadas y las justificó de forma
suficiente. De hecho, ya se ha destacado cómo los motivos aducidos en el
Decreto Legislativo 458 de 2020 tienen un claro arraigo en los más generales
consignados en el decreto declaratorio 417 del mismo año, de los cuales
constituyen una especificación proyectada sobre la necesidad de realizar la
entrega de transferencias monetarias, adicionales y extraordinarias, en favor
de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor y Jóvenes en Acción, así como de la compensación del impuesto
sobre las ventas -IVA-, con el fin de mitigar los graves efectos económicos y
sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia
económica, social y ecológica derivada de la pandemia del COVID-19.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 8º de la LEEE, singular rigor adquiere la
realización de este juicio cuando las medidas adoptadas comportan limitaciones
a los derechos fundamentales, lo que no ocurre en este caso, pues, como ya se
ha visto, aquellas versan sobre transferencias de recursos económicos y el
tratamiento de la información estadística que, en realidad, procuran garantizar
el derecho al mínimo vital de quienes se encuentran en condiciones de mayor
vulnerabilidad en el contexto de la pandemia.
8.3.4.
El juicio de ausencia de arbitrariedad. Las medidas legislativas
adoptadas en el Decreto 458 de 2020 no suspenden ni vulneran el núcleo esencial
de derechos y libertades fundamentales, tampoco interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público o de los órganos del Estado, ni
mucho menos implican la supresión o modificación de los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento, pues están encaminadas única y
exclusivamente a garantizar, en la mayor medida posible y por vía del
incremento del gasto público social, el derecho al mínimo vital de la población
más vulnerable del país. Para este propósito, precisa de dos mecanismos
particulares: por un lado, (i) la entrega de transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias, en favor de todos los
beneficiarios en el territorio nacional de los programas sociales Familias en
Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción; y, por otro lado, (ii) la
implementación expedita de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-.
Ahora
bien, aunque no es fácil
establecer el alcance del criterio contemplado en el artículo 2º del decreto
respecto de la vigencia de la medida “durante el tiempo que persistan las
consecuencias económicas adversas para los hogares más vulnerables del país
como consecuencia del Estado de Emergencia, Social y Ecológica declarado
mediante el Decreto 417 de 2020”, es claro que, al menos, a primera vista,
no le es posible a este Tribunal advertir o señalar los tiempos que requiere el
país para superar la crisis económica en la que se encuentra como consecuencia
de las medidas sanitarias adoptadas para prevenir la propagación de la
pandemia, especialmente cuando ha sido evidente el aumento significativo del desempleo
y de la tasa de pobreza. Sin embargo, sí es plausible determinar la vigencia de
esta medida mientras persistan las distintas restricciones de locomoción y órdenes
de aislamiento preventivo obligatorio, las cuales impiden que la población
pueda ejercer libremente las actividades económicas que les permitan generar
los ingresos para garantizar su mínimo vital.
Por fuera de lo anterior, es de interés resaltar que la
medida adoptada en el artículo 3º del Decreto 458 de 2020, relativa a permitir que el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística -DANE- entregue información reservada a las entidades
del Estado encargadas de adoptar medidas de control y mitigación del
coronavirus COVID-19, se
ajusta a los principios constitucionales,
legales y jurisprudenciales que guían el tratamiento de datos personales y que,
por contera, garantizan la protección del derecho fundamental al habeas data.
De un lado, el suministro de la información estadística que reposa en las bases
de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-
persigue una finalidad concreta y específica constitucionalmente legítima, como
lo es garantizar el mínimo vital de la población más vulnerable del país, a
través de su expedita identificación y
caracterización, y, por consiguiente, de la adecuada focalización de las ayudas
económicas. Esto último aparece reforzado, además, por el hecho de que el
suministro de información estadística está condicionado a que ella sea
requerida única y exclusivamente para efectos de la implementación de las
medidas de control y mitigación del coronavirus COVID-19 y a que la misma sea
solicitada mientras esté vigente la emergencia sanitaria.
De
otro lado, el parágrafo 1º del artículo en cita prescribe que la reserva de la
información será trasladada a las entidades receptoras de los datos
estadísticos, lo cual se acompasa con los principios de confidencialidad y
circulación restringida definidos por esta Corporación. Esto último, vale
decir, ya fue desarrollado en el documento de información emitido por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, titulado “Medidas
excepcionales sobre la reserva de la información estadística”[114]. Este
documento, entre otras cosas, dictamina que “las solicitudes realizadas al
Director General de la entidad deben detallar la operación estadística para la
que se requiere acceso, las variables, el periodo (en los casos en los que se
cuente con series de información), filtros o procesamientos adicionales para
aplicar a los datos para la entrega, el uso que se va a dar a la información y
la justificación en los términos que establece el decreto”.
Igualmente,
cuando el subcomité de reserva del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística -DANE- apruebe la solicitud, la entidad receptora de la información
deberá suscribir (i) la licencia de acceso y (ii) un acuerdo de
confidencialidad[115].
Elementos que están en consonancia con los principios de confidencialidad y
circulación restringida, pues apuntan a la reserva, conservación y seguridad de
la información suministrada.
A
su turno, cabe señalar que la modificación del artículo 5 de la Ley 79 de 1993[116] sobre la información que reposa en censos y
encuestas, opera en el sentido de que, a diferencia de la redacción original, el
decreto legislativo habilita al DANE a suministrar datos estadísticos a
entidades oficiales responsables de adoptar las medidas para el control y la
mitigación del coronavirus COVID-19, sin que por ello se levante la reserva
que recae sobre los datos estadísticos.
En
ese orden de ideas, es claro que los criterios fijados en el artículo 3º del instrumento
normativo bajo examen cumplen con los principios de libertad, finalidad,
necesidad, confidencialidad y circulación restringida, razón por la cual se
satisface el estándar de protección definido por la jurisprudencia
constitucional para la garantía efectiva del derecho fundamental al habeas
data.
8.3.5.
El juicio de intangibilidad. Frente a este criterio, la Corte
Considera que las disposiciones legislativas adoptadas en el Decreto 458 de 2020, no restringen ningún derecho fundamental,
ya que, como tuvo la oportunidad de explicarse en precedencia, el objeto de las
mismas es brindar apoyos económicos a la población más vulnerable del país con
el fin de atender y mitigar los efectos negativos que la pandemia del
coronavirus COVID-19 y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio han
producido en la consecución de sus ingresos. Esto significa que no se trata de
medidas arbitrarias porque (i) no regulan nada relacionado con
cuestiones de investigación o juzgamiento de civiles por la justicia militar; (ii)
no suspende derechos fundamentales ni afecta su núcleo esencial; y (iii)
no interrumpe el funcionamiento de los poderes públicos del Estado ni las demás
instituciones.
8.3.6.
El juicio de no contradicción específica. Para esta
Corporación, las normas contempladas en el
decreto bajo examen no se oponen a ninguna de las prohibiciones específicas
establecidas en el artículo 215 de la Carta Política. Efectivamente, no se
contradicen tratados internacionales ni tampoco contenidos constitucionales, en
tanto no se reducen las facultades de regulación del Congreso, no se desmejoran
los derechos sociales de los trabajadores, así como tampoco se establecen
medidas con implicaciones de carácter fiscal.
Esto último, se encuentra justificado por el hecho de que los
beneficiarios de los programas de asistencia a la población vulnerable referidos
en esta providencia para la canalización de las transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias, es decir, Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, ya
reciben un apoyo económico periódico, sujeto, en principio, al cumplimiento de
unos criterios de priorización que deberán aplicarse y ponderarse teniendo en
cuenta, entre otras circunstancias, el reconocimiento de las dificultades
propias de cobertura y focalización del gasto público social, además de la
escasez de recursos existentes para lograr la protección integral de quienes se
hallan en condiciones de vulnerabilidad. Son medidas que, en términos
generales, son resultado del cumplimiento del principio y deber de solidaridad
que no contrarían ninguna disposición constitucional.
8.3.7. El juicio de incompatibilidad. Se ha insistido en este fallo, que el objetivo
principal del Decreto Legislativo 458 de 2020 es establecer una estrategia dirigida
a enfrentar los efectos económicos negativos que el riesgo epidemiológico
asociado al coronavirus COVID-19 ha ocasionado en los hogares más pobres del país.
Para cumplir dicho propósito, se adoptaron medidas excepcionales dirigidas a
flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con la implementación
de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- y el tratamiento de
información estadística a cargo del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística -DANE-, de manera que así se pudiera garantizar el derecho al
mínimo vital de dicha población.
Cabe
destacar, que las medidas adoptadas en los artículos 2° y 3° del Decreto 458 de
2020 implican una modificación a los artículos 21 de la Ley
2010 de 2019[117]
y 5 de la Ley 79 de 1993, respectivamente, los
cuales están llamados a regular lo que tiene que ver con la compensación del impuesto
sobre las ventas -IVA- y con la reserva de la información estadística en cabeza
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-.
En
lo atinente a la implementación de la compensación del impuesto sobre las
ventas -IVA-, el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019, reglamentado por el
Decreto 419 de 2020, consagra que esta se hará de forma gradual, corresponderá
a una suma fija en pesos, se definirá por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Publico teniendo en cuenta el IVA que, en promedio, pagan los hogares
de menores ingresos y será transferida bimestralmente.
Además,
establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público será quien determine
los beneficiarios de dicha compensación, de conformidad con la metodología de
focalización que defina el Departamento Nacional de Planeación -DNP-. Para tal
efecto, esta entidad podrá tener en cuenta aspectos tales como la situación de
pobreza y de pobreza extrema y podrá considerar el Sisbén o el instrumento que
haga sus veces.
Nótese
que las referidas normas establecen las competencias de cada entidad para
implementar la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- en tiempos de
normalidad, lo cual, para esta Corte, no permite enfrentar la situación de
crisis extraordinaria producida por el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 en la
población más vulnerable del país, pues se requiere de medidas ágiles y oportunas.
En ese sentido, tal y como está diseñada la compensación del referido gravamen,
su implementación y eventual reconocimiento no sería posible de forma expedita.
En ese escenario, la Sala Plena considera que la decisión de modificar
temporalmente la implementación del referido mecanismo resulta necesaria para
acelerar su entrega. Ello, dentro del propósito de garantizar el derecho al
mínimo vital de la población más pobre del país.
Así
quedó expresado en los considerandos del Decreto Legislativo 458 de 2020, al
señalarse en aquel: “Que dicha compensación del IVA se encuentra prevista en
el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019, reglamentada
mediante el Decreto 419 de 2020, la cual, en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, debe
ser modificada con el fin de lograr su implementación expedita, y así mitigar
la vulnerabilidad económica de los hogares en condición de pobreza en todo el
territorio nacional que se han visto afectados por los efectos de la pandemia
COVID-19”. Con ese objetivo, el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019 fue
modificado por el artículo 2° del Decreto Legislativo 458 de 2020, en el
sentido de facultar al Departamento Nacional de Planeación -DNP- para que sea
esta entidad la que expida la respectiva resolución con el listado de beneficiarios
de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- y al Consejo Superior de
Política Fiscal -CONFIS- para que determine su monto.
En
ese orden de ideas, para la Corte, el artículo 2º del Decreto 458 de 2020 no
crea ni modifica un tributo, pues, como se expuso anteriormente, la medida
denominada compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- ya fue trazada en el
artículo 21 de la Ley 2010 de 2019[118], con el fin de generar mayor equidad en el
sistema tributario. La disposición así entendida, solo agiliza, de forma
temporal, su implementación, con el propósito de garantizar oportunamente el
mínimo vital de la población más pobre del país.
Sumado
a ello, se observa que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 458 de
2020, presentan los siguientes criterios generales de aplicación: tienen
un alcance temporal y transitorio, en cuanto sólo tendrán vigencia
durante el tiempo que persistan las consecuencias
económicas adversas para los hogares más vulnerables
del país como consecuencia del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, declarado mediante el Decreto 417 de 2020, en el caso de la compensación
del impuesto sobre las ventas -IVA-; y, por el término de la emergencia sanitaria,
para el acceso a la información estadística reservada que tiene a cargo el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, de manera que cuando se superen
dichas circunstancias, se debe regresar a las condiciones ordinarias, en los
términos de lo previsto en los artículos 21 de la Ley 2010 de 2019 y 5 de la
Ley 79 de 1993. Además, se advierte que para acceder a la información
estadística reservada la solicitud debe estar orientada a perseguir la
finalidad de implementar las medidas para el control y mitigación del
coronavirus COVID-19, y únicamente podrá utilizarse para ese fin.
Conforme
con lo anotado, a juicio de la Corte, las modificaciones introducidas por los
artículos 2° y 3° del Decreto Legislativo 458 de 2020, a los artículos 21 de la
Ley 2010 de 2019 y 5 de la Ley 79 de 1993, no contrarían la Carta Política,
pues desarrollan los mandatos contenidos en los artículos 11 (derecho a la
vida) y 53 (derecho al mínimo vital) del mismo ordenamiento Superior.
8.3.8.
El juicio de necesidad. En concordancia con lo
expuesto, las medidas legislativas que ocupan la atención de la Sala son necesarias tanto desde la perspectiva fáctica
como jurídica para superar las causas de la crisis que condujo a la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. La aludida
necesidad surge, precisamente, de la previsible afectación del mínimo vital de
los hogares más vulnerables del país, producto de las consecuencias adversas
generadas por la pandemia del coronavirus COVID-19, con graves impactos en el
orden económico y social.
En
este contexto, se hacía imprescindible adoptar medidas tendientes a brindar apoyos
económicos a quienes se encontraren en situación de desprotección, lo cual se
hizo a través del Decreto 458 de 2020, en cuyos artículos se dispuso realizar
la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias en favor
de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, así como de la compensación
del impuesto sobre las ventas -IVA-, con el uso y manejo de información
recolectada en censos, encuestas y registros administrativos del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, mientras subsistan las
condiciones de afectación referidas, es decir, durante el término de vigencia
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por medio del
Decreto 417 de 2020.
Así
las cosas, autorizar la entrega de transferencias monetarias y de la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA- para brindar apoyo económico a
la población más vulnerable, así como el suministro de información contenida en
las bases de datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
-DANE- para mejorar los criterios de focalización en la entrega de los
recursos, son medidas necesarias fácticamente para enfrentar la crisis económica.
Sin tales medidas, el mínimo vital de la mayoría de los hogares colombianos en
condición de pobreza y pobreza extrema se verían seriamente comprometidos, al
no poder reemplazar los ingresos dejados de percibir con otras fuentes de
ingreso que le permitan asegurar su subsistencia digna.
También
corresponde dar por satisfecho el criterio de necesidad desde su perspectiva
jurídica porque, como puso de presente en su intervención la Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el
escenario de crisis provocado por el coronavirus COVID-19 imponía el apremio de
poner en marcha mecanismos ágiles y expeditos para garantizar de manera
inmediata la entrega de recursos económicos a las personas más desfavorecidas,
a través de arreglos institucionales ya existentes, como es el caso de Familias
en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, por gozar de una infraestructura
definida y poseer un alto grado de experiencia en el manejo de población
vulnerable.
Lo
propio cabría expresar de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-,
cuya entrada en funcionamiento y ágil entrega depende de que el Departamento
Nacional de Planeación -DNP-, facultado para desarrollar la metodología de
focalización individual y colectiva del gasto social, expida, en el menor
tiempo posible y con reducción sustancial de trámites administrativos, una
resolución con el respectivo listado de potenciales beneficiarios, en orden a
contrarrestar la regresividad en materia tributaria que caracteriza al referido
gravamen.
De
esa manera, aun cuando los mecanismos ya referidos existían previamente en el
ordenamiento jurídico, lo cierto es que, tal y como están diseñados, resultan
insuficientes para lograr enfrentar el contexto de calamidad que supone la
pandemia del coronavirus y la afectación directa en los ingresos de las
familias más necesitadas en el territorio nacional.
8.3.9.
El juicio de proporcionalidad. Observa la Corte
que las medidas adoptadas en el Decreto 458 de 2020 son adecuadas para cumplir la finalidad que se proponen y
guardan proporción con la gravedad de los hechos que se buscan superar, sin que
su aplicación conlleve limitaciones o restricciones a otros derechos y
libertades.
La
entrega de apoyos económicos en favor de los beneficiarios de programas
sociales, la implementación expedita de la compensación del impuesto sobre las
ventas -IVA- y el acceso a la información estadística reservada para focalizar
las ayudas, son medidas idóneas para mitigar los efectos económicos negativos
que el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 ha ocasionado en
la población más vulnerable del país. Las mismas responden proporcionalmente a
los bienes jurídicos que se busca proteger, como son el derecho a la vida digna
y al mínimo vital, debido a que, por su intermedio, se pretende evitar que las
personas de escasos recursos desacaten las medidas de aislamiento social
preventivo y obligatorio en procura de la consecución de recursos económicos
mínimos y necesarios para subsistir y, por contera, aumenten el riesgo de
contagio de la enfermedad.
8.3.10.
El juicio de no discriminación. Finalmente, las medidas establecidas en
el Decreto 458 de 2020 no se fundan en ninguno de los criterios tenidos por
sospechosos de discriminación, distinguiendo tan solo entre sectores de
personas, porque bajo su supuesto están cobijados los hogares y personas más
vulnerables del país, quienes serán beneficiarios de los apoyos económicos
canalizados, bien sea a través de los programas sociales de Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, o por
medio de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-, a partir de la
caracterización socioeconómica que realicen las entidades facultadas para
analizar la información contenida en censos, encuestas y registros
administrativos, suministrada por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística -DANE-.
En
este punto, ha de anotarse que, durante el término de fijación en lista, el
ciudadano Ronald José Valdés Padilla solicitó a esta Corporación condicionar la
interpretación de dichas medidas en el entendido de que su ámbito de aplicación
se extiende a “mujeres dedicadas a la elaboración, producción y
comercialización de productos típicos y miembros de las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras que se encuentran en la informalidad
laboral”, pues, en su criterio, este grupo poblacional se ha visto
especialmente afectado con motivo de las limitaciones de movilidad social
impuestas por los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República y las decisiones locales de las distintas entidades territoriales, lo
cual exige la implementación urgente de medidas de atención integral con
enfoque diferencial étnico negro, afrocolombiano, raizal y palenquero, por
parte del Gobierno Nacional.
A
este respecto, cabe reiterar que las medidas delineadas en el Decreto 458 de
2020 están dirigidas a favorecer a los beneficiarios de los programas de
asistencia a la población vulnerable, como es el caso de Familias en Acción,
Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, en todo el territorio nacional, sin
importar su raza. En ese contexto, la
Corte considera que el grupo poblacional al que se refiere el interviniente no
está excluido de los apoyos económicos brindados por el Decreto 458 de 2020,
pues estas personas, individualmente consideradas o en el seno de sus núcleos
familiares, podrán verse beneficiadas de las transferencias de recursos si están
inscritas en alguno de los referidos programas sociales[119].
9.      Constitucionalidad del
Decreto Legislativo 458 de 2020
9.1. Adelantada la revisión
constitucional del Decreto Legislativo 458 de 2020, concluye la Corte que las medidas allí adoptadas, contenidas en los artículos 1°, 2°
y 3º, satisfacen plenamente los requisitos formales
y materiales que se desprenden de la propia Constitución (art. 215) y de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994).
9.2. De la misma manera, las citadas disposiciones se
ajustan a la Constitución y a los tratados sobre derechos humanos, en cuanto
que, (i) no establecen limitaciones y restricciones a los derechos y
libertades; (ii) no entrañan discriminación alguna fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica;
(iii) no suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales,
(iv) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado, (v) no suprimen ni modifican los
organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y, tampoco (vi)
desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.
9.3. A través de las medidas
contenidas en el Decreto Legislativo 458 de 2020 se busca mitigar la grave
afectación del derecho al mínimo vital de la población más vulnerable del país
que, por efecto de la pandemia del coronavirus, ha visto comprometida la
satisfacción de sus necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los
ingresos mínimos derivados de sus actividades comerciales o laborales, conforme
lo prevé el propio Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado
de Emergencia.
En efecto, mientras en el caso de los artículos 1º y
2º se trata de disposiciones que coadyuvan a canalizar los recursos mediante el
uso de programas de asistencia a la población vulnerable, en el caso del
artículo 3º se trata de una disposición que habilita la utilización de
información reservada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
-DANE- para permitirle a las entidades del Estado responsables de adoptar
medidas de control y mitigación del coronavirus COVID-19, caracterizar de mejor
manera el nivel socioeconómico de los potenciales beneficiarios de las
transferencias monetarias, cuya focalización centrada en los más vulnerables encuentra
claro soporte de principio en los postulados que orientan el Estado Social de
Derecho, atendiendo especialmente a las graves afectaciones que la pandemia ha
ocasionado en los más débiles. Particularmente, en relación con el manejo de la
información reservada, debe destacarse que esta preceptiva, si bien permite que
las entidades competentes accedan a dicha información, lo hace únicamente en
cuanto ello sea necesario para atender las consecuencias de la pandemia, y con
ese exclusivo propósito y alcance, de manera que en el manejo de la información
deban someterse a los principios de la ley de habeas data y las condiciones
específicas que fija el decreto legislativo.
9.4. En ese orden de ideas, la puesta en marcha de los
mecanismos ya referidos permite atender de manera ágil e inmediata la grave
situación calamitosa en materia sanitaria, así como enfrentar los complejos
impactos negativos en el orden económico y social que perturban y amenazan en
forma grave e inminente el ejercicio de múltiples derechos fundamentales, sin
que se advierta que con tal propósito se sacrifican otros intereses de
naturaleza constitucional. Ello, bajo la consideración de que las propias
normas objeto de escrutinio prevén mecanismos de autorregulación, pues tienen
un alcance temporal y transitorio, dado que están llamadas a cumplirse por el
término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
declarado por medio del Decreto 417 de 2020 (Art. 1º), durante el tiempo que
persistan las consecuencias económicas adversas para los hogares más
vulnerables del país (Art. 2º) y mientras esté vigente la emergencia sanitaria
(Art. 3º).
9.5. En cuanto hace al
artículo 4° del Decreto Legislativo 458 de 2020, el mismo no ofrece problema
alguno de constitucionalidad, ya que se refiere a la vigencia del decreto,
aspecto que fue analizado en el punto correspondiente al cumplimiento de los
requisitos de forma.
9.6. Así las cosas, la Corte procederá a declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo de 2020, “Por el
cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el
territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
VI.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 458 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para los hogares en
condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-150/20
DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y
FAMILIAR-Alcance (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA INTIMIDAD Y HABEAS DATA-Relación (Salvamento
parcial de voto)
RECOLECCION, TRATAMIENTO Y CIRCULACION DE LOS DATOS
PERSONALES-Respeto
por la libertad y la intimidad personal y familiar (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia de las medidas
adoptadas (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente RE-239
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
458 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para los
hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
1. Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de esta Corporación, en esta ocasión salvo parcialmente mi voto
frente a la exequibilidad simple del artículo tercero y su parágrafo 2 que
permite acceder de forma indeterminada a información personal de todos los
colombianos que reposa en el DANE. Desde mi perspectiva, la norma requería ser
declarada exequible en el entendido de que el acceso a la información es
posible exclusivamente en relación con el objeto del Decreto Legislativo 458 de
2020 y por el tiempo de vigencia del paquete de medidas en favor de los hogares
en condición de pobreza. Para sustentar mi salvamento, explicaré por qué la
norma no superaba los juicios de intangibilidad, necesidad y proporcionalidad.
2.   El artículo 3 emitido dentro de las
facultades excepcionales que la Constitución le concede de forma temporal al
Gobierno afecta la intangibilidad del derecho a la intimidad. La cláusula de
acceso a datos personales del artículo 3 es etérea e indeterminada. La obtención
de datos personales requiere estar estrictamente relacionada con el objeto del
decreto del cual emana, en concreto frente “…a la adopción de medidas para
los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional” y no de
forma indeterminada permitir el acceso a todas “las entidades” que le
soliciten información al DANE “... para la mitigación del coronavirus”.
El cumplimiento del juicio de intangibilidad, parte del reconocimiento que la
jurisprudencia constitucional le ha dado al nivel de “intocables” a algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.
3. La Constitución Política en su artículo 15
establece que toda persona tiene derecho a la intimidad, tanto personal como
familiar, así como a su buen nombre, advirtiendo expresamente que el Estado
debe “respetar” esos derechos y “hacerlos respetar”. De esta
norma de rango fundamental se desprende también la interdependencia y la indivisibilidad
del derecho a la intimidad con relación al resto de derechos. Por tal razón, la
norma invadió de forma indebida la órbita de los datos personales y la
información de la ciudadanía. Este derecho fundamental debe ser respetado en
distintas esferas que van desde la recolección, el tratamiento y hasta la
circulación de datos. En cada momento de estas etapas, resulta fundamental
garantizar los principios de seguridad y confidencialidad de la información.
4. Aún en el evento que la norma hubiere sobrepasado
el juicio de intangibilidad, está demostrado que tampoco cumplía con el juicio
de necesidad. Desde el punto de vista de la necesidad fáctica el Gobierno
incurrió en una inconstitucionalidad al establecer una cláusula tan amplia en
materia de acceso a la información. Por supuesto que en medio de un estado de
emergencia económica es posible instaurar limitaciones a ciertos elementos de
derechos fundamentales con el fin de alcanzar los fines del Decreto Legislativo
458 de 2020 en materia de ayudas a personas y hogares vulnerables. No obstante,
tal y como quedó redactada la norma, se otorgó una carta blanca que permite el
acceso a datos personales e información sensible de millones de colombianos.
Para que se constate el cumplimiento del juicio de necesidad, se requiere que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la utilización del estado de excepción.
5. Desde la perspectiva del juicio de
proporcionalidad, el artículo 3 desborda el equilibrio de la medida al permitir
el acceso universal a los datos personales e íntimos de millones de ciudadanos
que no entran dentro de la categoría “pobreza” o en situación de “vulnerabilidad”.
A pesar de esta afirmación, el parágrafo 1 del artículo 3 en cuestión
traslada la reserva legal del artículo 5 de la Ley 79 de 1993 a todas aquellas
entidades que accedan a la información suministrada por el DANE. En
cumplimiento de esta ley, el DANE debe entregar la información “en resúmenes
numéricos, que no hagan posible deducir de ellos información alguna de carácter
individual”.[120]
Para poder identificar y contactar a los hogares en situación de pobreza se
debe contar con más que meros datos numéricos, en ese sentido, acompaño la
postura mayoritaria y en consecuencia este parágrafo era el único merecedor de
la exequibilidad simple.
6. Para equilibrar la idoneidad de la
inclusión de este tipo de norma y a la vez el respeto de este valioso derecho
fundamental se hubiese podido acudir a métodos menos gravosos que respetaran la
proporcionalidad de la medida. Por ejemplo, a que el DANE filtrara y entregara
exclusivamente la información directamente relacionada con los hogares en
condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Adicionalmente, conforme al artículo 1
del decreto objeto de revisión, los grupos beneficiarios ya están sectorizados
e identificados puesto que la ayuda económica es “…en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.” Cada uno de esos programas ya
cuenta con bases de datos consolidadas y con sus beneficiarios plenamente
identificados. Además, que se pudieron usar otras fuentes idóneas para alcanzar
los fines del decreto objeto de revisión como el Sisbén o los propios
indicadores de Pobreza Monetaria y Multidimensional del DANE.
7. En la misma línea de necesidad y proporcionalidad que
ya he señalado, el parágrafo 2 del artículo 3 introdujo una cláusula temporal
problemática para el tipo de emergencia que se vive a causa del virus
SARS-CoV-2 y de la enfermedad COVID-19. Valga recordar que esta norma levantó
la confidencialidad y la reserva legal en relación con toda la información que
se le pida al DANE en el marco de la pandemia y durante el tiempo “que dure
la emergencia sanitaria”.
8. Frente a este punto, resulta importante resaltar que
la crisis derivada de la pandemia aún se encuentra en ejecución y no es claro
aún cómo podrá superarse. Ante la incertidumbre que se vive por esta condición,
las medidas legislativas emanadas del poder Ejecutivo tienen la obligación de
establecer límites temporales claros. Agotadas las medidas del Decreto
Legislativo 458 de 2020, el artículo 3 permite un acceso indeterminado a
información sensible. Esta indeterminación temporal puede ser utilizada para
múltiples fines ajenos al objeto del decreto revisado.
9. En conclusión, se debió modular el fallo y limitar el
acceso a la información no sólo en el contenido, (hogares en situación de
pobreza o vulnerabilidad), sino también restringir el acceso a la información
de las entidades a la temática estrictamente relacionada con el cumplimiento
del Decreto Legislativo 458 de 2020. Adicionalmente, se debió aclarar que la
temporalidad del acceso a la información no corresponde al periodo que dure la
emergencia sanitaria sino al tiempo de vigencia del paquete de medidas del
decreto objeto de revisión.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A
LA SENTENCIA C-150/20
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD ESTRICTO-Aplicación
(Aclaración de voto)
Referencia: Expediente RE-239
Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo Número 458 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se
adoptan medidas para los hogares en condición
de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas
por la Sala Plena de esta Corporación, presento aclaración a
la decisión mayoritaria de la sentencia C-150 de 2020.
A pesar de que estoy de acuerdo
con la exequibilidad del Decreto
458 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para los
hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, aclaro mi voto en lo
relacionado con el alcance que debe tener el control
de constitucionalidad de los
decretos de emergencia, teniendo en cuenta el ámbito
de competencia del Gobierno para adoptar medidas de
excepción que le permitan enfrentar y conjurar los efectos producidos por una
crisis. A mi juicio, el nivel de este escrutinio debe ser estricto, pues este
es el estándar que históricamente la jurisprudencia ha aplicado al evaluar
decretos legislativos expedidos al amparo de la declaración de emergencia
económica, social y ecológica. En tal sentido, las consideraciones relativas a
la gravedad de la situación originada por la pandemia, vertidas en los
considerandos del decreto examinado y en la motivación de la presente decisión
de la Corte, no justifican la flexibilización de los estándares que venía
aplicando la jurisprudencia, como parece ser el nuevo tono de la Corte. Este
escrutinio estricto es la garantía real de la democracia en momentos de crisis
como los actuales y la gravedad de la situación no atenúa, sino que por el
contrario refuerza la necesidad de garantizar el vigor de la democracia a
través de un control estricto.
En los anteriores términos presento aclaración de voto
de la decisión de la sentencia C-150 de 2020.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] “ARTICULO 241. A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 7. Decidir definitivamente sobre
la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución
(...)”.
[2] “Por el cual se dicta
el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante
la Corte Constitucional”.
[3] “ARTÍCULO 21. COMPENSACIÓN
DE IVA A FAVOR DE LA POBLACIÓN MÁS VULNERABLE PARA LA EQUIDAD DEL SISTEMA
TRIBUTARIO. Créase a partir del año 2020 una compensación a
favor de la población más vulnerable para generar mayor equidad en el sistema
del impuesto sobre las ventas (IVA), la cual se implementará gradualmente en
los términos que defina el Gobierno nacional.//Esta compensación corresponderá
a una suma fija en pesos, que el Gobierno nacional definirá teniendo en cuenta
el IVA que en promedio pagan los hogares de menores ingresos, la cual será
transferida bimestralmente.// Los beneficiarios de la compensación serán las
personas más vulnerables determinadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público mediante resolución, de conformidad con la metodología de focalización
que defina el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Para tal efecto, el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) podrá tener en cuenta aspectos tales
como la situación de pobreza y de pobreza extrema y podrá considerar el Sisbén
o el instrumento que haga sus veces. //El Gobierno nacional hará uso de los
programas de asistencia a la población vulnerable para la canalización de los
recursos y podrá definir los mecanismos para hacer efectiva la compensación y
controlar su uso adecuado. También podrá realizar evaluaciones del impacto de
esta medida. // PARÁGRAFO. Las transferencias de
recursos requeridas para la ejecución de los programas no causarán el impuesto
a las ventas (IVA), y estarán exentas del Gravamen a los Movimientos
Financieros (GMF). // PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante
la vigencia fiscal del 2020 el Gobierno nacional podrá iniciar la compensación
del IVA a que se refiere el presente artículo. Para tal efecto, autorícese al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que realice los traslados
presupuestales necesarios para cumplir con dicho propósito”.
[4] Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1178 de 1994 “Por el cual se decreta el Estado de Emergencia
por razón de grave calamidad pública”.
[5]
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1771 de 2015 “Por el cual se levantan algunas restricciones legales
existentes para incluir a las personas afectadas por la situación en la
frontera Colombo-Venezolana en los registros de datos de programas sociales y
se establecen criterios que permitan focalizar y priorizar el gasto público
social en esa población”.
[6]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[7] “ARTÍCULO 5o. Las personas
naturales o jurídicas, de cualquier orden o naturaleza, domiciliadas o
residentes en el territorio nacional, están obligadas a suministrar al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, los datos solicitados
en el desarrollo de Censos y Encuestas.//Los datos suministrados al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en el desarrollo de
los censos y encuestas, no podrán darse a conocer al público ni a las entidades
u organismos oficiales, ni a las autoridades públicas, sino únicamente en
resúmenes numéricos, que no hagan posible deducir de ellos información alguna
de carácter individual que pudiera utilizarse para fines comerciales, de
tributación fiscal, de investigación judicial o cualquier otro diferente del
propiamente estadístico”.
[8]
Según ilustran estas normas, el Estado colombiano reconoce y protege la
diversidad étnica y cultural de la Nación, al paso que la igualdad de todas las
personas ante la ley.
[9]
Por medio de este Convenio, sobre poblaciones indígenas y tribales, los
gobiernos se obligan a adoptar, en el marco de su legislación nacional y en
cooperación con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a
los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia
de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén
protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en
general.
[10] Al tenor de esta
preceptiva, el Gobierno Nacional diseñará mecanismos especiales financieros y
crediticios que permitan a las comunidades negras la creación de formas
asociativas y solidarias de producción para el aprovechamiento sostenido de sus
recursos y para que participen en condiciones de equidad en las asociaciones
empresariales que, junto con particulares, puedan conformar dichas comunidades.
[11] De acuerdo con el Acta
de la Décimo Segunda Sesión Plenaria del Espacio Nacional de Consulta Previa de
Medidas Legislativas y Administrativas de Amplio Alcance Susceptibles de
Afectar a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras para
la consolidación de preacuerdos, acuerdos y protocolización de decisiones en
relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, aportado como anexo a la
intervención ciudadana, se acordó que el Gobierno Nacional diseñará e
implementará estrategias productivas y empresariales dirigidas al
fortalecimiento de capacidades en torno a la financiación, producción,
transformación y comercialización de las economías propias de las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de acuerdo con las
competencias de todas las entidades gubernamentales concurrentes en la materia.
[12] Este capítulo se apoya en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145
de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; C-225 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; C-226 de 2009, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de
2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger; C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y C-467 de 2017, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en
varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para
decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de
conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en
el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados
(art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser
respetado (art. 214 de la CP).
[14] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[15] Sentencia C-216 de 1999,
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[16] Ídem.
[17] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto
en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los
hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia
económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren
relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis
que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y
ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia,
también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que
motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma
simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la
correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción. Consultar, entre otras, las Sentencias C-135 de 2009, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto y C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[18] Decreto 333 de 1992.
[19] Decreto 680 de 1992.
[20] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de
2010 y Decreto 601 de 2017.
[21] Decreto 80 de 1997.
[22] Decreto 2330 de 1998.
[23] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[24] Decreto 4975 de 2009.
[25] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[26] Sentencia C-136 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[27] Sentencia C-1179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[28] En cuanto hace a las competencias del cuerpo legislativo
en el marco de los Estados de Emergencia, el artículo 215 de la Constitución
dispone lo siguiente: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar,
durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, los decretos a que
alude este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; e, incluso, (iii)
se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
[29]
Este capítulo se apoya en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
Sentencias C-225 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-465 de 2017,
M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y
C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[30]
Consultar, entre otras, las Sentencias C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-447 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-366 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-122 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-122 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; C-216 de 1999,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-135 de 2009, Humberto Antonio Sierra Porto.
[31]
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio, entre otras, en
las sentencias C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 2017, M.P.
Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de
2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[32]
“Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[33]
Consultar, entre otras, la Sentencia C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva. En esa oportunidad, la Corte consideró que “Las medidas adoptadas por
el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. Por su
parte, en la Sentencia C-700 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz, el pleno de la
Corte estimó que el juicio de finalidad “(...) es la exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[34]
Sobre este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-517 de 2017, M.P.
Iván Humberto Escrucería Mayolo (e); C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido;
C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-437 de 2017, M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[35]
“Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes”.
[36]
“Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con dicho Estado”.
[37]
En la Sentencia C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo, la Sala Plena
concluyó que la conexidad interna hace referencia “a que las medidas
adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
Sobre esta temática, consultar, igualmente, la Sentencia C-434 de 2017, M.P.
Diana Fajardo Rivera.
[38]
En la Sentencia C-724 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte
Constitucional advirtió que la conexidad en el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, “se dirige a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. Sobre esta temática,
consultar, igualmente, la Sentencia C-701 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[39]
Este juicio ha sido ampliamente desarrollado por la Corte Constitucional en las
Sentencias C-223 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-227 de 2011, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; C-241 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-434 de 2017, M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[40]
Interesa señalar que en la Sentencia C-753 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida
adoptada no limite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[41]
En relación con este juicio, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias
C-467 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-466 de 2017, M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[42]
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales
puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos
legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo
esencial de tales derechos y libertades”. Artículo 7º de la LEEE.
[43]
Consultar, entre otras, las Sentencias C-149 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; y C-224 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[44]
Acerca de este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-700 de 2015,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-468 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; y C-517 de 2017, M.P. Iván
Humberto Escrucería Mayolo.
[45]
Sobre este presupuesto, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-723
de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-409 de 2017, M.P. Alejandro Linares
Cantillo; C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-437 de 2017, M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[46]
Frente al juicio bajo estudio consultar, entre otras, las Sentencias C-409 de
2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[47]
Para profundizar en este juicio, consultar, entre otras, las Sentencias C-723
de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-465 de 2017, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger; y C-517 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo (e).
[48]
Sobre el juicio de proporcionalidad, consultar, entre otras, las Sentencias
C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; C-224 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2011, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[49]
A fin de ahondar en este juicio, consultar, entre otras, en las Sentencias
C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-224 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-672 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-701 de
2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[50]
“No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los
Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica (…)”.
[51]
Es de anotar que el respectivo listado de categorías sospechosas no es
taxativo, habida consideración de que el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos reconoce que “la ley prohibirá toda forma de
discriminación”.
[52]
A propósito de este concepto, en la Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo, la Corte Constitucional explicó que el criterio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[53]
Ver páginas 3 a 6 del texto contentivo del Decreto Legislativo 458 de 2020.
[54]
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[55] Ver folio 79 del
expediente.
[56] “Parágrafo. El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición
los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere
este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el
Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional
aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.
[57] Para esta fecha, la
Organización Mundial de la Salud había notificado cerca de 125.000 casos de
contagio en 118 países, habiéndose multiplicado en 13 veces el número de casos
notificados fuera de la República Popular de China, por lo que instó a los
países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los
casos confirmados.
[58]
“a. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas (...); b. Ordenar
a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad
del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de
personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en
desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser
suspendido; c. Ordenar a los establecimientos comerciales y mercados que
implementen las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio y
las medidas de salubridad que faciliten el acceso de la población a sus
servicios higiénicos, así como la de sus trabajadores; d. Prohibir el atraque,
desembarque, cargue y descargue de pasajeros y mercancías de las naves de
pasaje de tráfico marítimo internacional; e. Ordenar a las administraciones de
los centros residenciales, condominios y espacios similares la adopción de las
medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio; f. Ordenar a los
jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a
adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de
prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá
impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo; g.
Ordenar a los responsables de los medios de transporte públicos y privados y a
quienes lo operen a adoptar las medidas higiénicas y demás que correspondan
para evitar el contagio y la propagación del COVID-19; h. Ordenar a los destinatarios
de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la
prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las
recomendaciones y directrices allí impartidas; i. Ordenar a todas las
autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito
de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia
que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por
COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia; j.
Ordenar a todas las estaciones de radiodifusión sonora, a los programadores de
televisión y demás medios masivos de comunicación, difundir gratuitamente la
situación sanitaria y las medidas de protección para la población, de acuerdo
con la información que sea suministrada por este Ministerio en horarios o
franjas de alta audiencia y de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; k. Se dispondrán de las
operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones
requeridas en el marco de la emergencia sanitaria; l. Ordenar a las EPS,
entidades territoriales e IPS facilitar la afiliación de oficio al Sistema
General de Seguridad Social en Salud de la población colombiana y de los
migrantes regulares, utilizando los canales virtuales que este Ministerio ha
dispuesto; m. Cerrar temporalmente bares y discotecas”.
[59] Distribuidos así: Bogotá
D.C. (40), Cundinamarca (1), Medellín (7), Rionegro (1), Cali (3), Buga (1),
Palmira (1), Neiva (7), Cartagena (5), Meta (1), Norte de Santander (3),
Santander (1), Manizales (1), Dosquebradas (1) y Atlántico (2).
[60] Así en el caso
colombiano, la Tasa Representativa del Mercado (TRM) ha subido niveles que no
se habían registrado nunca antes, cotizándose en promedio al 16 de marzo de
2020 en $4.099,93. Esto representó un alza de $577 en 11 días, con respecto al
nivel observado antes del choque ($3522,4).
[61]
El Banco de la República ha adoptado medidas extraordinarias en función de
reforzar la liquidez del sistema de pagos y del mercado cambiario. Igualmente,
siguiendo las directrices del Gobierno Nacional, la DIAN ha flexibilizado el
calendario tributario para contribuir a la absorción del choque económico que
está generando la llegada del COVID-19 al país. Dentro de estas medidas se
encuentra el aplazamiento de la segunda y tercera cuota de renta para los
grandes contribuyentes, que se encuentren en sectores relacionados con el
transporte aéreo comercial de pasajeros, hoteles, actividades teatrales, de
espectáculos musicales y otros espectáculos en vivo.
[62]
“Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por
nuevo coronavirus - COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible,
sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la
última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye
en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata
de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política. // Que además de la tragedia humanitaria de la pérdida
de más de 7.000 vidas en todo el mundo, a 17 de marzo de 2020, la rápida
expansión del brote de la enfermedad y los 180.159 casos de contagio
confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas
inmediatas, se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un
problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas
efectivas de contención y mitigación. // Que el posible aumento de casos de
contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones
inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las
necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de
Impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo
cual exige la disposición de Ingentes recursos económicos y la adopción de
parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones
necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de
garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio
de la enfermedad y su propagación. // Que la gravedad por el número de
contagios y el crecimiento exponencial de su propagación, así como de las muertes
por el nuevo Coronavirus COVID-19 alrededor del mundo ha impactado los mercados
nacionales e Internacionales como ya se evidenció. Esto, aunado a que tal
situación impacta negativamente tanto la oferta como la demanda, generando
fuertes consecuencias incluso para el mercado laboral, todo lo cual debe ser
atendido con medidas extraordinarias que eviten en lo posible agravar la
situación y los efectos económicos que ello conlleva. // Que como consecuencia
del nuevo Coronavirus COVID-19 y su propagación es evidente la afectación al
empleo que se genera por la alteración a diferentes actividades económicas,
entre otros, de los comerciantes y empresarios que, además, alteran los
ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente
adquiridos, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar
las actividades productivas de aquellos y la mitigación de los impactos
económicos negativos que la crisis conlleva.
[63] Reglamentado
por el Decreto 419 de 2020.
[64]
Consultar, entre otras, la Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[65] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[66]
Sentencia T-225 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[67]
Sentencia T-658 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[68]
Sentencia T-523 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[69]
Sentencia T-516 de 2009, Luis Ernesto Vargas Silva.
[70] Consultar,
entre otras, la Sentencia C-237 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[71]
Sentencia T-348 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[72]
Ibidem.
[73] “por medio de la cual
se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa
Familias en Acción”.
[74]
“por medio de la cual se adoptan criterios de
política pública para la promoción de la movilidad social y se regula el
funcionamiento del Programa Familias en Acción”.
[75] El artículo 2 de la Ley
dispone que: “[e]l Programa Familias en Acción consiste en la entrega
condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias
en condición de pobreza y pobreza extrema. El Programa es un complemento al
ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad
social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a
la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en
la adolescencia (…)”.
[76] Consultar el artículo 2º
de la Ley 1948 de 2019.
[77]
Ibidem.
[78] “Artículo 3o.
Objetivos. (…) El Programa busca fomentar la asistencia a los
controles de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas de primera infancia,
la asistencia y permanencia escolar en los 9 años de educación básica y 2 años
de educación media, el acceso preferente a programas de educación superior y
formación para el trabajo; la formación de competencias ciudadanas y
comunitarias para la autonomía y el bienestar de las familias y contribuir a la
prevención del embarazo en la adolescencia”.
[79] Consultar el artículo 10
de la Ley 1532 de 2012.
[80]
“Artículo 257. Programa y Requisitos. Establécese un programa
de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos:
a. Ser Colombiano; b. Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años;
c. Residir durante los últimos
diez años en el territorio nacional; d. Carecer de rentas o de ingresos
suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema
pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida
el Consejo Nacional de Política Social; e. Residir en una institución sin ánimo
de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales
y que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se
podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de
cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva
institución (..)”.
[81]
“Artículo 258.- Objeto del Programa. El programa para los
ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario
mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones
señaladas en el artículo anterior y de conformidad con las metas que el CONPES
establezca para tal programa.//El programa se financiará con los recursos del
presupuesto general de la nación que el Conpes destine para ello anualmente, y
con los recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos,
distritos y municipios”.
[82] En 1999, el nombre del
Programa de Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR fue cambiado por el de Programa de Atención Integral al Adulto Mayor
PAIAM.
[83]
Documento CONPES 70 Social, mediante el cual se definió el nuevo papel del
Fondo de Solidaridad Pensional.
[84] “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”.
[85] El artículo 25 de la Ley
100 de 1993 dispone lo siguiente: “Créase el fondo de solidaridad pensional,
como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en
fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza pública, y
preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o
por las administradoras de fondos de pensiones y/o cesantía del sector social
solidario, las cuales quedan autorizadas para tal efecto por virtud de la
presente ley (…)”.
[86] Consultar, entre otras,
las Sentencias C-243 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-167 de 2017,
M.P. Carlos Bernal Pulido, T-339 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
T-193 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y T-321 de 2019, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[87] “Por medio del cual
se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”.
[88] “Artículo
2.2.14.1.1. Naturaleza y objeto del fondo de solidaridad pensional. (…)
El Fondo de Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de
manera separada así: // 1. Subcuenta de Solidaridad destinada a subsidiar los
aportes al sistema general de pensiones de los trabajadores asalariados o
independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos
para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas,
músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las
madres comunitarias, los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los
miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de
producción. // 2. Subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las
personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio
económico (…)”.
[89] “Artículo
2.2.14.1.31. Requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta
de subsistencia. Los requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de
la Subcuenta de Subsistencia son: (…) 2. Tener como mínimo, tres años
menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los
afiliados al sistema general de pensiones. // 3. Estar clasificado en los
niveles 1 o 2 del Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para
subsistir. Se trata de personas que se encuentran en una de estas condiciones:
// Viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal
mensual vigente; o viven en la calle y de la caridad pública; o viven con la
familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal
mensual vigente; o residen en un centro de bienestar del adulto mayor; o
asisten como usuarios a un centro diurno”.
[90]
“Artículo 2.2.14.1.32. Modalidades de beneficios. Los beneficios de
la Subcuenta de Subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio
económico directo y subsidio económico indirecto. // El subsidio económico
directo se otorga en dinero, el cual se gira directamente a los beneficiarios.
// El subsidio económico indirecto se otorga en servicios sociales básicos (…)
Parágrafo 1o. Servicios sociales básicos. Los servicios sociales básicos
comprenden alimentación, alojamiento, elementos de higiene y salubridad,
medicamentos o ayudas técnicas, prótesis u órtesis (elementos para atender una
discapacidad y que favorecen la autonomía personal y su calidad de vida) no
incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), de acuerdo con el régimen
aplicable al beneficiario, ni financiadas con otras fuentes. Podrá comprender
medicamentos o ayudas técnicas incluidas en el POS, cuando el beneficiario del
programa no esté afiliado al sistema general de seguridad social en salud”.
[91]
[92] Sentencia T-339 de 2017,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[93] Tales como Fondo de
Pensiones Públicas de Nivel Nacional -FOPEP-, Registro Único de Aportantes
-RUA, Base de Datos Única de Afiliación -BDUA-, Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN-, entre otras.
[94] Consultar el artículo 2.2.14.1.32. del Decreto 1833 de 2016.
[95]
La entrega de transferencias monetarias condicionadas por parte del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DAPS- se puede efectuar
bajo dos modalidades: abono en cuenta bancaria o producto financiero autorizado
o abono en modalidad de giro para quienes no pueden acceder al producto
financiero. El tiempo máximo de permanencia en el Programa Jóvenes en Acción,
se define según el nivel y tipo de formación que el participante adelante en
alguna de las instituciones educativas en convenio con el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
[96] “Por medio de la cual se
adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la
inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad,
equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que
sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras
disposiciones”.
[97] De conformidad con el documento CONPES 3986 del 20 de
marzo de 2020, para este año los procesos de dispersión de la transferencia se
harán a través de las entidades financieras u otras entidades autorizadas que
realicen la entrega de los programas Familias en Acción y el Programa Colombia
Mayor. No obstante, se espera que a partir del 2021, este proceso se realice
principalmente a través de la plataforma SIIF, que corresponde a una
herramienta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que realiza pagos
descentralizados y se usará para la aplicación de los depósitos y abonos a
cuentas de ahorro, depósitos electrónicos simplificados u otros productos
financieros que dispongan los beneficiarios de compensación de IVA y que sean
útiles para realizar la entrega de las transferencias monetarias.
[98] Consejo Nacional de Política Económica y Social. “Estrategia
para la implementación del mecanismo de compensación del impuesto a las ventas
(IVA) a favor de la población más pobre y vulnerable”.
[99] El artículo 15 Superior reza lo siguiente: “Todas las personas
tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el
Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la Constitución. La correspondencia y demás
formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o
registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de
inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación
de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que
señale la ley”.
[100] Sentencia T-058 de
2013, M.P. Alexei Julio Estrada (e).
[101] Consultar, entre otras,
las Sentencias SU-082 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, T-729 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett y C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[102] Consultar, entre otras,
la Sentencia C-602 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[103] Ley Estatutaria 1266 del
31 de diciembre de 2008, “por la cual se dictan las disposiciones generales
del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de
datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
[104] Ley Estatutaria 1581
del 18 de octubre de 2012, “Por la cual se dictan disposiciones generales
para la protección de datos personales”.
[105] Mientras la Ley 1266 de
2008 contempla los principios de veracidad, finalidad, circulación restringida,
temporalidad, interpretación integral, seguridad y confidencialidad; la Ley
1581 alude a los principios de legalidad, finalidad, libertad, veracidad,
transparencia, circulación restringida, seguridad y confidencialidad.
[106] Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[107] Los elementos señalados
en precedencia han sido decantados en las sentencias T-552 de 1997, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-748
de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-058 de 2015, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[108]
Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[109] Al respecto, remitirse
al numeral décimo de la Observación General No. 16 adoptada por el Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas en 1988. Vale señalar que en la Sentencia
C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte determinó que el régimen
de protección del derecho al hábeas data en el constitucionalismo colombiano
está íntimamente ligado con las consideraciones que al respecto ofrece el
sistema universal de protección de los derechos humanos.
[110] Los artículos 10º y 13
de la Ley 1581 de 2015 disponen que los datos personales podrán suministrarse,
entre otras, “a las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus
funciones legales o por orden judicial”. Lo propio ocurre en la Ley 1266 de
2008, cuyo artículo 5º habilita la circulación de la información personal en
los casos en que una entidad pública requiera de su conocimiento para el
cumplimiento de alguna de sus funciones.
[111] Sentencias C-1011 de
2008, M.P. Jaime Córdoba, y C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[112] Sentencia C-328 de
2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[113] Sentencias C-1011 de
2008, M.P. Jaime Córdoba, y C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[114] Sobre el particular, es
posible consultar lo consignado en el documento: “Tratamiento de la
información estadística en el marco del estado de emergencia sanitaria por el
COVID-19” [en línea]: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
22 de marzo de 2020. Disponible en internet: https://www.dane.gov.co/index.php/actualidad-dane/5179-tratamiento-de-la-informacion-estadistica-en-el-marco-del-estado-de-emergencia-sanitaria-por-el-covid-19.
[115] Ibidem.
[116] “ARTÍCULO 5o. Las personas naturales o
jurídicas, de cualquier orden o naturaleza, domiciliadas o residentes en el
territorio nacional, están obligadas a suministrar al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE, los datos solicitados en el
desarrollo de Censos y Encuestas.// Los datos suministrados al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE, en el desarrollo de los censos y
encuestas, no podrán darse a conocer al público ni a las entidades u organismos
oficiales, ni a las autoridades públicas, sino únicamente en resúmenes
numéricos, que no hagan posible deducir de ellos información alguna de carácter
individual que pudiera utilizarse para fines comerciales, de tributación
fiscal, de investigación judicial o cualquier otro diferente del propiamente
estadístico” (Subrayas no originales).
[117] Reglamentada mediante
el Decreto 419 de 2020.
[118] Reglamentada mediante
el Decreto 419 de 2020.
[119] Consultar, por ejemplo,
el Artículo 4º de la Ley 1948 de 2019. “Beneficiarios. Serán
beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas del Programa
Familias en Acción: 1. Las familias en situación de pobreza y pobreza extrema,
de acuerdo con los criterios establecidos por el Gobierno nacional a través del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en concordancia con lo
establecido en los artículos 1 o, 2° Y 3° de la presente ley; 11. Las familias
víctimas de desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza extrema;
11/. Las familias indígenas en situación de pobreza y pobreza extrema de
acuerdo con procesos de concertación y focalización establecidos por el Programa;
IV. Las familias afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema
de acuerdo con los criterios de focalización establecidos por el Programa”.
(Subrayas no originales).
[120] Artículo
5 de la Ley 79 de 1993, por
la cual se regula la realización de los Censos de Población y Vivienda en todo
el territorio nacional.