C-072-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-072/14
REGIMEN PARA LAS AREAS METROPOLITANAS-Objeto, naturaleza, competencias
y funciones
AREA METROPOLITANA-Alcance de norma acusada sobre concepto de Comisión
Especial del Congreso previo a radicación de proyecto ante la
Registraduría Nacional de Estado Civil/CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO
PREVIO A RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL-Condicionamiento
CREACION DE AREA METROPOLITANA-Constituye una decisión autónoma de los
municipios interesados
PARTICIPACION DE UN DELEGADO DEL GOBIERNO
NACIONAL EN JUNTA METROPOLITANA-No incide en la conformación del quórum para deliberar y decidir
asuntos a cargo de este órgano directivo
AREA METROPOLITANA-Requisitos para su creación/AREA
METROPOLITANA-Consulta popular
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias
materiales sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza
popular y ciudadana de dicha acción/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe
cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA
TERRITORIAL-Líneas jurisprudenciales/PRINCIPIO
DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL-Definición/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
EL AMBITO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limites respecto de autonomía
territorial
La Corte ha consolidado unas claras líneas jurisprudenciales
en el sentido de que la
Carta Política de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a partir
del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de
autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de ese esquema, la
distribución de competencias entre la
Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha
confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de
reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección
debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en
ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la
gestión autónoma de las entidades territoriales. En este orden de ideas, se
precisa armonizar los contenidos de los principios de unidad y de autonomía,
los cuales se limitan recíprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en
sentencia C- 535 de 1996 consideró que la autonomía debía entenderse como la
capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios
intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se
afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.” En esa misma providencia se señaló que “por un lado, el principio de
autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última”. También ha precisado la jurisprudencia constitucional el papel
que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de
la autonomía regional, indicando que ésta se encuentra integrada por “el
conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la
Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el
eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su
cargo.”  En cuanto al límite máximo, expresó la
Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado
rompe con la idea del Estado unitario. Lo cual realza de manera importante la
búsqueda de un equilibrio entre dicha idea de Estado Unitario y las garantías
de Autonomía Territorial según las cuales la ley no está autorizada para vaciar
de contenido la cláusula general de competencia de las entidades territoriales
fijada en el artículo 287 C.P., por lo que le está vedado al Legislador
establecer normas que “limiten a tal punto la autonomía de las entidades
territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda
afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Núcleo esencial/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución
de competencias/AUTONOMIA-Limitaciones deben ser razonables y
proporcionadas
AREA METROPOLITANA-Definición/AREA METROPOLITANA-Clasificación de
distritos o municipios/AREA METROPOLITANA-Naturaleza
administrativa/AREA METROPOLITANA-Finalidad/AREAS
METROPOLITANAS-Competencias
AREAS METROPOLITANAS-No son en si mismas entidades territoriales pero si
gozan de las mismas garantías
El área Metropolitana goza de la garantía
institucional propia de las entidades territoriales, por virtud de la garantía
de autonomía consagrada para los municipios, y no porque ella en sí misma sea
una entidad territorial; que como se explica, no lo es. Dicha garantía, cuya
exigencia deriva de la protección a los municipios, si bien puede ser objeto de
regulaciones básicas, como en efecto lo es mediante la ley orgánica acusada en
aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, no puede
transgredir el núcleo esencial de la autonomía de los municipios que la
conforman.
PARTICIPACION DEL GOBIERNO NACIONAL EN
JUNTA METROPOLITANA-Exequibilidad condicionada
La Corte Constitucional, de un lado encontró ajustado a los
principios constitucionales de los que se deriva el principio de autonomía
territorial, la pertenencia del representante del gobierno nacional a la
Junta Metropolitana cuando participa en las decisiones de este órgano, en
tanto la norma le otorga voz pero no voto. Pero de otro lado, encontró
contrario a los mismos principios su contabilización para la determinación del
quórum para citar sesiones extraordinarias y para sesionar válidamente, por lo
que entonces deberá declarar la exequibilidad condicionada de la disposición
acusada.
Referencia: expediente D- 9733
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas”.
Demandante: Andrés De Zubiria Samper
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de
dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiria Samper presentó demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas
metropolitanas”.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
Ley 1625 de 2013 “Por la cual
se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas
metropolitanas”:
Ley 1625 de 2013
(Abril 29)
Por la cual se deroga la Ley Orgánica
128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas
Metropolitanas.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Título I
Capítulo I
Objeto, naturaleza, competencias y
funciones
Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar
normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político,
administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución
Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para
cumplir con sus funciones.
La presente ley, deroga la
Ley 128 de 1994 y articula la normatividad relativa a las Áreas Metropolitanas
con las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469
de 2011 y sus decretos reglamentarios, entre otras.
Parágrafo. La presente ley no aplicará
para el caso de Bogotá, Distrito Capital y sus municipios conurbados, los
cuales tendrán una ley especial.
Artículo 2°. Objeto de las Áreas Metropolitanas. Las Áreas Metro­politanas son entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por
dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,
demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación
de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y
racional pres­tación de servicios públicos requieren una administración
coordinada.
Artículo 3°. Naturaleza jurídica. Las Áreas Metropolitanas están dota­das
de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio
propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.
Artículo 4°. Conformación. Las Áreas Metropolitanas pueden in­tegrarse
por municipios de un mismo departamento o por municipios pertenecientes a
varios departamentos, en torno a un municipio definido como núcleo.
Será municipio núcleo, la capital del departamento; en caso de que varios
municipios o distritos sean capital de departamento o ninguno de ellos cumpla
dicha condición, el municipio núcleo será el que tenga en primer término mayor
categoría, de acuerdo con la Ley 617 de 2000.
Artículo 5°. Jurisdicción y domicilio. La jurisdicción del Área Metro­politana
corresponde a la totalidad del territorio de los municipios que la conforman;
el domicilio y la sede de la Entidad será el municipio núcleo.
Artículo 6°. Competencias de las Áreas
Metropolitanas. Son
com­petencias de las Áreas Metropolitanas sobre el territorio puesto bajo su
jurisdicción, además de las que les confieran otras disposiciones legales, las
siguientes:
a) Programar y coordinar el desarrollo
armónico, integrado y susten­table de los municipios que la conforman;
b) Racionalizar la prestación de
servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es del caso,
prestar en común algunos de ellos; podrá participar en su prestación de manera
subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule su prestación o
cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un
prestador oficial o autorizado;
c) Ejecutar obras de infraestructura vial
y desarrollar proyectos de interés social del área metropolitana;
d) Establecer en consonancia con lo que
dispongan las normas sobre ordenamiento territorial, las directrices y
orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los municipios
que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus
Planes de Ordenamiento Territorial.
Artículo 7°. Funciones de las Áreas Metropolitanas. De conformidad con lo establecido en el
artículo 319 de la Constitución
Política, son funciones de las Áreas Metropolitanas, además
de las conferidas por otras disposiciones legales, las siguientes:
a) Identificar y regular los Hechos
Metropolitanos, de conformidad con lo establecido en la presente ley;
b) Formular y adoptar el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano con perspectiva de largo plazo incluyendo el
componente de ordena­miento físico territorial de conformidad con las
disposiciones legales vigentes, como una norma general de carácter obligatorio
a las que deben acogerse los municipios que la conforman al adoptar los planes
de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos
metropolitanos.
La formulación y adopción del plan
integral de desarrollo metro­politano debe efectuarse en consonancia con los
planes nacionales de desarrollo y de las entidades territoriales, de manera que
se articulen con los lineamientos del sistema nacional de planeación.
En las Áreas Metropolitanas ubicadas en
fronteras conurbadas con otro país, donde exista una alta movilidad de su
población en ambos sentidos, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano debe
realizarse bajo principios que esencialmente consideren su coyuntura
territorial par­ticular, a través de un instrumento transfronterizo, que
permita coordinar el desarrollo integral de su realidad urbana-regional desde
la perspectiva de la planeación estratégica.
En las Áreas Metropolitanas donde existan
Distritos Portuarios, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano deberá
incorporar las políticas que establezca el Gobierno Nacional en la materia;
c) Formular y adoptar el Plan Estratégico
Metropolitano de Ordena­miento Territorial, el cual será el marco al cual
deberán acogerse cada uno de los municipios que conforman el área, al adoptar
los planes de ordenamiento territorial;
d) Coordinar en su respectivo territorio
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y adoptar las políticas para
el desarrollo de programas metropolitanos de vivienda, de conformidad con las
normas vigentes, en concordancia con la Ley 3a de 1991 y con las políticas y
programas de la Nación en materia de vivienda de interés social y prioritaria;
e) Crear y/o participar de la
conformación de bancos inmobiliarios para la gestión del suelo en los
municipios de su jurisdicción;
f) Coordinar, racionalizar y gestionar
los servicios públicos de carácter metropolitano; si a ello hubiere lugar,
podrá participar en su prestación de manera subsidiaria cuando no exista un
régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación, se
acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado;
g) Participar en la constitución de entidades públicas, mixtas o privadas
destinadas a la prestación de servicios públicos, cuando las necesidades de la
región así lo ameriten;
h) Emprender las acciones a que haya
lugar para disponer de los predios necesarios para la ejecución de obras de
interés metropolitano;
i) Ejecutar las obras de carácter
metropolitano de conformidad con lo establecido en el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano, el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento
Territorial y los planes y programas que lo desarrollen o complementen;
j) Ejercer las funciones y competencias
de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la
Ley 99 de 1993;
k) Apoyar a los municipios que la
conforman en la ejecución de obras para la atención de situaciones de
emergencia o calamidad, en el marco de sus competencias;
l) Suscribir contratos o convenios plan,
en el marco de las disposi­ciones legales vigentes;
m) Formular la política de movilidad
regional, en el marco del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento
Territorial, de conformidad con la jurisdicción de los hechos metropolitanos;
n) Ejercer la función de autoridad de
transporte público en el área de su jurisdicción de acuerdo con la ley, las
autorizaciones y aprobaciones otorgadas conforme a ella;
o) Formular y adoptar instrumentos para
la planificación y desarrollo del transporte metropolitano, en el marco del
Plan Estratégico Metropo­litano de Ordenamiento Territorial;
p) Planificar la prestación del servicio
de transporte público urbano de pasajeros en lo que sea de su competencia, para
la integración física, operacional y tarifaria de los distintos modos de
transporte, en coordi­nación con los diferentes Sistemas de Transporte Masivo,
los SIT y los Sistemas Estratégicos de Transporte, donde existan;
q) Formular, adoptar e implementar planes
para la localización, preservación y uso adecuado de espacios libres para
parques y zonas verdes públicas;
r) Las demás que le sean atribuidas por
disposición legal o delegadas por parte de otras autoridades, con la respectiva
asignación de recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la
administración pública.
Parágrafo. Los Distritos establecidos en
el artículo 328, Constitución
Política, que a la entrada en vigencia de la presente ley,
ejerzan como autoridad ambiental, conservarán dicha competencia.
Capítulo II
Constitución de las Áreas Metropolitanas
y relación con los municipios integrantes
Artículo 8°. Constitución. Cuando dos o más municipios formen un
conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal
de acuerdo con las siguientes normas:
a) Tendrán iniciativa para promover su
creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los
concejales de dichos mu­nicipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que
integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el
Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los
municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana;
b) Los promotores del área metropolitana
elaborarán el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los
municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican
su creación;
c) El proyecto se entregará a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10)
días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la
verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de
certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la
consulta popular. La Registra­duría Nacional del Estado Civil proveerá los
medios necesarios para la organización de la consulta popular;
d) La fecha para realizar la consulta
popular en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5)
meses a partir de que se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la
página web de la
Registraduría Nacional del Estado Civil. En este lapso deberá difundir
periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos
de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados;
e) Se entenderá aprobado el proyecto sometido
a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios
interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya
alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo
censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes;
f) Cumplida la consulta popular, en cada
uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el
literal e), los respecti­vos alcaldes y los presidentes de los concejos
municipales protocolizarán en la
Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o
el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario;
g) Previamente a la radicación del
proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto
a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a
un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos
relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o
varios municipios.
Parágrafo 1°. Los alcaldes municipales o
presidentes de los concejos municipales de los municipios donde se aprobó la
propuesta, que entor­pezcan la protocolización ordenada en el literal f)
incurrirán en causal de mala conducta.
Parágrafo 2°. Además de los recursos que
integran su patrimonio y renta, todas las Áreas Metropolitanas deben prever en
su acto de constitución, o en aquel que lo modifique o adicione, las fuentes y
porcentajes de los aportes de las entidades territoriales que hacen parte,
estos deberán ser compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la
entidad territorial.
Tanto en las Áreas Metropolitanas que se
encuentren constituidas a la entrada en vigencia de la Ley 1454 de
2011 como en las áreas metropolitanas a constituir a partir
de la presente ley, cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá
un acuerdo en el que se señalen las fuentes y los porcentajes de los aportes a
los que se com­promete el respectivo municipio con destino a la financiación de
las funciones de la entidad.
Si transcurrido un año de presentado el
respectivo acuerdo, o de cons­titución del área, los municipios no han definido
las rentas de que trata el presente parágrafo, incurrirán en causal de mala
conducta sancionable para aquellos alcaldes o presidentes de los concejos
municipales que se compruebe que han entorpecido esta labor.
Parágrafo 3°. Cuando se trate de anexar
uno o más municipios veci­nos a un Área Metropolitana ya existente, la
iniciativa para proponer la anexión la tendrán el alcalde o los alcaldes de los
municipios interesados, el respectivo presidente o presidentes de los concejos
municipales corres­pondientes, la tercera parte de los concejales, o el cinco
por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral de dichos
municipios. Su aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de
los municipios vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al
menos del cinco por ciento (5%) de la población registrada en el res­pectivo
censo electoral.
Parágrafo 4°. El acto administrativo que
constituya un Área Metro­politana se considerará norma general de carácter
obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de
aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro.
El aporte a las áreas desde el
presupuesto municipal se presupuesta como una transferencia a las entidades de
derecho público, de manera que pueda incorporarse año a año en el respectivo
presupuesto de gastos del municipio respectivo.
Artículo 9°. Relaciones entre el Área Metropolitana,
los municipios integrantes y otras entidades. En el marco de las funciones estableci­das por la Constitución
Política y la ley, las Áreas Metropolitanas se ocuparán de la
regulación de los hechos metropolitanos, y de aquellos aspectos que por sus
atribuciones o competencias le sean asignadas por ley; en consecuencia, este
será el marco de actuación de los alcances de su intervención y de la
utilización de los distintos recursos.
Parágrafo. En aras de asegurar la
planificación ambiental del territorio metropolitano, las Áreas Metropolitanas
que ejerzan la competencia de autoridad ambiental, podrán establecer comisiones
conjuntas para la regulación y administración de los ecosistemas o cuencas
compartidas con otras autoridades ambientales.
Capítulo III
Hechos metropolitanos y criterios para su
determinación
Artículo 10. Hechos metropolitanos. Para los efectos de la presente ley,
constituyen hechos metropolitanos aquellos fenómenos económicos, sociales,
tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales, po­líticos o
administrativos, que afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los
municipios que conforman el Área Metropolitana.
Artículo 11. Criterios para la determinación de los
hechos metropo­litanos.
Además de lo dispuesto en el artículo 10 de la presente ley, son criterios para
determinar el Hecho Metropolitano los siguientes:
1. Alcance territorial. Permite tomar en cuenta su impacto sobre
el territorio, bajo la consideración de sus costos y beneficios, para evaluar
si disponen de alcance metropolitano.
2. Eficiencia económica. Sustente la evaluación del impacto del
proyecto sobre la estructura metropolitana y/o regional, en cuanto a la
generación de nuevas economías de escala.
3. Capacidad financiera. Facilita el análisis de aquellas
acciones o funciones que, por su escala, requieren de inversiones que superan
las capacidades locales individuales.
4. Capacidad técnica. Conduce a analizar las funciones, obras o
ser­vicios, que por su complejidad técnica o tecnológica, por la naturaleza de
los recursos materiales, los equipamientos o los métodos de gerencia y
operación son más eficientes y eficaces en el nivel supramunicipal.
5. Organización político-administrativa. Permite evaluar si el soporte
institucional y administrativo que exige la atención del hecho metropolitano
debe corresponder con un nivel superior al municipal, como la instancia más
idónea para entender el problema o situación desequilibrante.
6. Impacto social. Evalúa la incidencia del fenómeno o
hecho me­tropolitano en la población.
Capítulo IV
Planes Integrales de Desarrollo
Metropolitano
Artículo 12. Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano. Es un
marco estratégico general de largo plazo con visión metropolitana y regional
integrada, que permite implementar un sistema de coordinación, direccionamiento
y programación de desarrollo metropolitano, y establecer criterios y objetivos
comunes para el desarrollo sustentable de los muni­cipios de su jurisdicción.
Este marco constituye una norma de superior jerarquía y es determinante para
los planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo y demás
instrumentos de planificación en lo referido a hechos metropolitanos.
La formulación y aprobación del plan
integral de desarrollo metro­politano, debe efectuarse en consonancia con las
directrices sectoriales contenidas en el plan nacional de desarrollo y las
políticas sectoriales fijadas a través de documentos Conpes así como los planes
de desarrollo de los municipios que la conforman.
Artículo 13. Componentes para la formulación del Plan
Integral de Desarrollo Metropolitano.
a) Deberá contener como mínimo la
definición de la visión, la mi­sión y los objetivos en relación con los Hechos
Metropolitanos y las competencias otorgadas a las Áreas Metropolitanas; como
también las políticas, estrategias, programas y proyectos mediante los cuales
se lograrán dichos objetivos.
Se deberán definir las metas encaminadas
al alcance de los objetivos y los indicadores que evalúen la gestión del Plan
Integral de Desarrollo Metropolitano, con una periodicidad mínima cuatrienal;
b) La definición de lineamientos para la
localización de la infraestructura de transporte, servicios públicos,
equipamientos y espacios públicos de escala metropolitana; así como las áreas
de reserva para la protección del medio ambiente, de los recursos naturales y
del paisaje, la determinación de áreas estratégicas susceptibles a ser
declaradas como áreas protegidas, la definición de las directrices para su
ejecución u operación cuando se definan como hechos metropolitanos;
c) Las directrices físico-territoriales,
sociales, económicas y ambien­tales, relacionadas con los hechos
metropolitanos;
d) La determinación de la estructura
urbano-rural para horizontes de mediano y largo plazo;
e) La definición de políticas,
estrategias y directrices para la locali­zación de programas y proyectos de
vivienda de interés social a escala metropolitana;
f) Establecimiento de mecanismos que
garantice el reparto equitati­vo de cargas y beneficios, generados por el
ordenamiento territorial y ambiental; al igual de los mecanismos para la
gestión de suelo por parte del área metropolitana;
g) Las normas obligatoriamente generales
que definan los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios
que hacen parte del área, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en
relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con
lo previsto en la presente ley;
h) Los planes integrales de desarrollo
metropolitano en su componente de ordenamiento territorial (social, económico,
físico-espacial y ambien­tal), incluirán los programas de ejecución,
armonizando sus vigencias a las establecidas en la ley para los planes de
ordenamiento territorial de los municipios que la conforman;
i) Las demás directrices necesarias para
el cumplimiento de los planes;
j) La definición de políticas,
estrategias y directrices para la locali­zación, preservación y uso adecuado de
espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala metropolitana.
Capítulo V
Órganos de Dirección y Administración
Artículo 14. Órganos de Dirección y Administración. La
Dirección y Administración del Área Metropolitana estará a cargo de la
Junta Metropolitana, el Presidente de la
Junta Metropolitana, el Director y las Unidades Técnicas que según sus
estatutos fueren indispensables para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 15. Junta Metropolitana. Estará conformada por los siguien­tes
miembros:
1. Los Alcaldes de cada uno de los
municipios que integran el Área Metropolitana.
2. Un representante del Concejo del
Municipio Núcleo.
3. Un representante de los demás Concejos
Municipales designado entre los Presidentes de las mencionadas corporaciones.
4. Un delegado permanente del Gobierno
Nacional con derecho a voz pero sin voto.
5. Un (1) representante de las entidades
sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo
objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, elegido por ellas mismas.
Parágrafo 1°. La
Junta Metropolitana será presidida por el Alcalde del municipio núcleo o en su
ausencia por el Vicepresidente.
El Vicepresidente será un alcalde de los
municipios que conforman el Área Metropolitana, elegido por los miembros de la
Junta Metropolitana para un período de un (1) año, el cual podrá ser reelegido
de la misma manera.
Parágrafo 2°. La
Junta Metropolitana tendrá como invitados perma­nentes, con derecho a voz pero
sin voto a los Presidentes de los Consejos Asesores Metropolitanos. Así mismo
podrá tener invitados especiales u ocasionales, de conformidad con las
necesidades temáticas en ejercicio de sus competencias.
Artículo 16. Período. El período de los miembros de la
Junta Metropo­litana coincidirá con el período para el cual fueron elegidos
popularmente.
Artículo 17. Sesiones. La Junta Metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al
menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el
Presidente de la Junta Metropolitana o en su ausencia el Vicepresidente,
Director de la Entidad, o la tercera parte de sus miembros.
Parágrafo. En todos aquellos casos en que
lo considere conveniente o necesario, la
Junta Metropolitana con autorización expresa del Presidente de la misma, podrá
invitar a personas pertenecientes al sector público o privado para que asistan
con voz pero sin voto a sus sesiones.
Artículo 18. Iniciativa. Los acuerdos metropolitanos pueden tener
origen en los miembros de la
Junta Metropolitana, el Representante Legal del Área Metropolitana, los
concejales de los municipios que la integran, y en la iniciativa popular de
conformidad con el artículo 155 de la Constitución
Política, en lo relacionado con el censo electoral.
Solo podrán ser presentados por el
Director del Área Metropolitana los proyectos de acuerdo que correspondan a los
planes de inversión y de desarrollo, de presupuesto anual de rentas y gastos,
de estructura administrativa y planta de cargos
Artículo 19. Quórum y votación. La Junta Metropolitana podrá se­sionar válidamente con la
mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría absoluta
de los votos de los mismos.
Parágrafo. La aprobación del Plan
Integral de Desarrollo Metropolita­no, el Plan de Inversiones y el Presupuesto
Anual de Rentas y Gastos del Área Metropolitana y la elección del Director del
Área Metropolitana, deberá contar con el voto afirmativo del Presidente de la
Junta.
Artículo 20. Atribuciones Básicas de la
Junta Metropolitana.
La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
a) En materia de planificación del
desarrollo armónico, integral y sustentable del territorio:
1. Declarar los Hechos Metropolitanos de
conformidad con lo expuesto en la presente ley.
2. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano con perspec­tiva de largo plazo que incluya el componente de
ordenamiento físico territorial de conformidad con las disposiciones legales
vigentes, como una norma general de carácter obligatorio a la que deben
acogerse los municipios que la conforman en relación con las materias referidas
a los hechos metropolitanos.
3. Armonizar el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano, con el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento
Territorial.
4. Establecer las políticas y planes para
el desarrollo de programas metropolitanos de vivienda y hábitat, de conformidad
con las normas vigentes.
5. Autorizar la creación y/o
participación en la conformación de bancos inmobiliarios para la gestión del
suelo en los municipios de su jurisdicción.
6. Aprobar la concertación de los
aspectos referidos a Hechos Me­tropolitanos, Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano y las Normas Obligatoriamente Generales, contenidos en los Planes
de Ordenamiento Territorial, Planes Integrales de Desarrollo Urbano y
Macroproyectos de Interés Social Nacional.
7. Autorizar la suscripción de convenios
o contratos plan;
b) En materia de racionalización de la
prestación de los servicios públicos:
1. Autorizar, cuando a ello hubiere
lugar, la participación en la prestación de servicios públicos de manera
subsidiaria, siempre que la regulación legal del respectivo servicio público
así lo prevea o autorice.
2. Autorizar la participación en la
constitución de entidades públicas, mixtas o privadas destinadas a la
prestación de servicios públicos, cuando las necesidades de la región así lo
ameriten;
c) En materia de obras de interés
metropolitano:
1. Declarar de utilidad pública o de
interés social aquellos inmuebles necesarios para atender las necesidades
previstas en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
2. Decretar el cobro de la participación
en plusvalía por obra pública o la contribución de valorización de acuerdo a lo
establecido en la ley;
d) Recursos naturales, manejo y
conservación del ambiente. Adoptar en el centro urbano de los municipios de su jurisdicción, un
plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del
ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre
la materia;
e) En materia de transporte:
1. Adoptar las políticas de movilidad
metropolitana y los instrumentos de planificación en materia de transporte
metropolitano a las que deben sujetarse las áreas respectivas.
2. Fijar las tarifas del servicio de
transporte público de acuerdo a su competencia.
3. Las competencias en materia de
transporte se fijarán en coordina­ción con los diferentes Sistemas de
Transporte Masivo donde existan;
f) En materia fiscal:
1. Expedir el presupuesto anual de gasto
e ingresos del área.
2. Formular recomendaciones en materia de
política fiscal y financie­ra a los municipios que hacen parte del área,
procurando en especial la unificación integral o la armonización de los
sistemas tributarios locales.
3. Aprobar el Plan de Inversiones y el
Presupuesto Anual de Rentas y Gastos de la
Entidad;
g) En materia administrativa:
1. En concordancia con la ley, fijar los
límites, naturaleza y cuantía dentro de las cuales el Director puede celebrar
contratos, así como señalar los casos en que requiere obtener autorización
previa de la Junta para el ejercicio de esta facultad.
2. Autorizar al Director para negociar
empréstitos, contratos de fiducia pública o mercantil; y la ejecución de obras
por el sistema de concesión, según la ley.
3. Adoptar o modificar los Estatutos del
Área Metropolitana.
4. Aprobar la planta de personal al
servicio del Área Metropolitana, así como las escalas de remuneración
correspondientes.
5. Disponer la participación del Área
Metropolitana en la constitución y organización de sociedades, asociaciones,
corporaciones y/o fundaciones o el ingreso a las ya existentes.
6. Nombrar al Director del Área
Metropolitana de conformidad con el procedimiento y lleno de los requisitos de
esta ley.
7. Fijar anualmente los viáticos al Director
y a los miembros de la Junta, para comisiones oficiales de la
Entidad que deban efectuarse fuera del territorio del área metropolitana.
La fijación de viáticos debe efectuarse
en consonancia con lo que determine el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de
1992 y disposiciones complementarias;
h) Las demás que le asigne la ley o se le
deleguen conforme a esta.
Artículo 21. Otras atribuciones de las Juntas
Metropolitanas. Además
de las funciones previstas en el artículo anterior, en los Estatutos del Área
Metropolitana se definirán otras atribuciones que se considere conve­niente
deban asumir las Juntas Metropolitanas, dentro de los límites de la
Constitución y la ley, siempre que versen sobre hechos metropolitanos.
Artículo 22. Plan Estratégico Metropolitano de
Ordenamiento Territorial. El Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial deberá
contener como mínimo lo siguiente, en función del modelo de ocupación
territorial:
a) Definición de la
Estrategia y el sistema para la
Gestión Integral del Agua (captación, almacenamiento, distribución y
tratamiento);
b) Definición del Sistema Metropolitano
de Vías y Transporte Público Urbano (colectivo, mixto, masivo, individual tipo
taxi);
c) Definición del Sistema de
Equipamientos Metropolitanos; su di­mensionamiento conforme a los planes o
estrategias para la seguridad ciudadana;
d) Dimensionamiento y definición de la
estrategia para la vivienda social y prioritaria en el ámbito metropolitano y
los instrumentos para la gestión de suelo dirigida a este propósito;
e) Ordenamiento del suelo rural y
suburbano;
f) Establecimiento de mecanismos que
garantice el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el
ordenamiento territorial y ambiental;
g) Las normas obligatoriamente generales
que definan los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios
que hacen parte del Área, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en
relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con
lo previsto en la presente ley;
h) El programa de ejecución, armonizando
sus vigencias a las es­tablecidas en la ley para los planes de ordenamiento
territorial de los municipios que la conforman;
i) Las demás directrices necesarias para
el cumplimiento de los planes.
Parágrafo. Con el fin de garantizar el
seguimiento y evaluación del cumplimiento de lo establecido en el Plan
Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, el Área metropolitana
respectiva deberá constituir el expediente metropolitano.
Artículo 23. Atribuciones del Presidente de la
Junta Metropolitana. El
Presidente de la Junta Metropolitana ejercerá las siguientes atribuciones de
conformidad con la Constitución
Política y la ley:
1. Presidir la
Junta Metropolitana.
2. Convocar a sesiones extraordinarias.
3. Presentar a la
Junta Metropolitana una terna de candidatos para la elección del Director
4. Convocar a los presidentes de los
concejos dentro de los treinta (30) días siguientes a la instalación de los
mismos para elegir el representante de dichas corporaciones ante la
Junta Metropolitana. De no producirse esta convocatoria, podrá hacerla el
Director del Área Metropolitana.
5. Presentar a la
Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo de su competencia para el normal
desarrollo de la gestión metropolitana.
6. Sancionar o someter a la revisión del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo los Acuerdos Metropolitanos, cuando
los considere con­trarios al orden jurídico. Para el ejercicio de esta función
el Presidente de la Junta Metropolitana dispondrá de ocho (8) días si se trata
de Acuerdos que no consten de más de veinte (20) artículos y de quince (15)
días cuando sea superior a este.
7. Adoptar mediante decreto
metropolitano, el Plan Integral de Desa­rrollo Metropolitano, el Plan de
Inversiones y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos, cuando luego de ser
presentados en debida forma no hayan sido aprobados por la
Junta Metropolitana.
8. Promover la formulación del Plan
Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial y constituir el Expediente
Metropolitano que permita hacer seguimiento a su implementación y desarrollo.
9. Reglamentar por medio de decretos
metropolitanos los acuerdos que expida la
Junta Metropolitana cuando fuere necesario.
10. Delegar en el Director las funciones
que determine la Junta Me­tropolitana.
11. Aceptar o no la renuncia que presente
el Director del Área Me­tropolitana.
12. Las demás que le asigne la ley, los
estatutos y la Junta Metropolitana.
Artículo 24. Del Director del Área Metropolitana. El Director es empleado público del Área,
será su representante legal y su elección corresponderá a la
Junta Metropolitana de terna que le presente el Alcal­de del municipio núcleo
del área metropolitana dentro de los diez días siguientes a la presentación de
la vacante.
Si la
Junta no designa al Director dentro de los treinta días siguientes a la
presentación de la terna, lo hará el Alcalde del municipio núcleo.
El Director es de libre remoción del
Alcalde del municipio núcleo, deberá tener título universitario y acreditar
experiencia administrativa en cargo de dirección en el sector público o privado
por más de cinco años.
Parágrafo. En caso de falta temporal o
renuncia del Director del Área Metropolitana, el Alcalde del municipio núcleo
designará un director provisional por el término de la vacancia.
Artículo 25. Funciones del Director del Área. El Director del Área Metropolitana
cumplirá las siguientes funciones:
1. Reglamentar los acuerdos
metropolitanos cuando se faculte para ello.
2. Presentar a la
Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo a su competencia para el normal
desarrollo de la gestión metropolitana, así como los demás acuerdos que
considere necesarios en el marco de las competencias y atribuciones fijadas en
la ley.
3. Velar por la ejecución del Plan Integral
de Desarrollo Metropolitano y por la formulación y aplicación de indicadores
que permitan el proceso de seguimiento y ajuste del mismo.
4. Solicitar a la
Junta Metropolitana la modificación de la planta de personal del Área
Metropolitana e implementarla.
5. Vincular y remover el personal del
Área Metropolitana.
6. Dirigir la acción administrativa del
Área Metropolitana, con sujeción a la Constitución
Política, la ley, los Acuerdos y Decretos Metropolitanos.
7. Celebrar los contratos necesarios para
la administración de los servicios, la ejecución de las obras metropolitanas, y
en general, para el buen desempeño y cumplimiento de las funciones propias de la
Entidad, de acuerdo a las autorizaciones, límites y cuantías que al respecto
le fije la Junta Metropolitana.
8. Establecer los manuales
administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para el
buen funcionamiento de la entidad.
9. Presentar los proyectos de acuerdo
relativos al Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, al Plan de Inversiones
y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos. El proyecto de presupuesto habrá de
ser sometido al estudio de la
Junta Metropolitana antes del 1° de noviembre de cada año.
10. Convocar a la
Junta Metropolitana a sesiones ordinarias y ejercer las funciones de Secretario
de ella, en la que actuará con voz pero sin voto.
11. Administrar y velar por la adecuada
utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio del Área
Metropolitana.
12. Presentar a la
Junta Metropolitana y a los Concejos Municipales, los informes que le sean
solicitados sobre la ejecución de los planes y programas del Área
Metropolitana, así como de la situación financiera, de acuerdo a los estatutos.
13. Constituir mandatarios o apoderados
que representen al Área Metropolitana en asuntos judiciales o litigiosos.
14. Delegar en funcionarios de la entidad
algunas funciones.
15. Expedir los actos administrativos
correspondientes para asegurar el funcionamiento de los Sistemas de Gestión de Tránsito
y Transporte (SIT), de acuerdo con el marco normativo establecido por el
Gobierno Nacional.
Artículo 26. Consejos Metropolitanos. En todas las Áreas Metropo­litanas habrá
organismos asesores para la preparación, elaboración y evaluación de los planes
de la entidad y para recomendar los ajustes que deban introducirse, los cuales
se denominarán consejos metropolitanos.
En cada Área Metropolitana deberá existir
por lo menos el Consejo Metropolitano de Planificación, pudiéndose conformar los
de movilidad y transporte, servicios públicos, medio ambiente y los demás que
se con­sideren necesarios, de acuerdo a los hechos metropolitanos definidos y a
las funciones atribuidas por la ley o delegadas conforme a ella.
Los Consejos Metropolitanos estarán
integrados así:
1. El Director del Área Metropolitana o
el directivo de la respectiva dependencia quien lo presidirá.
2. Los Secretarios, Directores o jefes de
la correspondiente depen­dencia de los municipios integrantes del Área
Metropolitana, o por los representantes de los respectivos alcaldes de los
municipios en los que no exista dicha oficina o cargo.
3. Por el Secretario, Director o
funcionario encargado de la depen­dencia en el respectivo departamento o
departamentos, o de las oficinas que cumplan tal función.
Parágrafo. Los estudios que se requieran
se harán directamente por los miembros de los consejos, o podrán contratarse
asesores externos.
Artículo 27. Reuniones de los Consejos
Metropolitanos. Los
Consejos Metropolitanos sesionarán en forma ordinaria, por lo menos
trimestralmen­te y de forma extraordinaria cuando lo convoque la
Junta Metropolitana, el Director de la entidad o la tercera parte de sus miembros.
En todos aquellos casos en los que se
considere conveniente o nece­sario, los consejos metropolitanos podrán invitar
a sus reuniones a per­sonas pertenecientes al sector público o privado, que
estén en capacidad de aportar a los asuntos que son objeto del estudio de dicha
instancia.
Capítulo VI
Patrimonio y rentas
Artículo 28. Patrimonio y rentas. El patrimonio y rentas de las Áreas
Metropolitanas estará constituido por:
a) El producto de la sobretasa del dos
por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral de los inmuebles ubicados en la
jurisdicción de la res­pectiva Área Metropolitana, de conformidad con el
artículo 317 de la Constitución
Política;
b) El porcentaje de los aportes de
participación con destino a la fi­nanciación de las funciones de las Áreas
Metropolitanas que establezcan los acuerdos municipales, de conformidad con el
artículo 25 de la Ley 1454 de
2011;
c) Las contribuciones, tasas, derechos,
tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables;
d) Las sumas recaudadas por concepto de
la contribución de valori­zación por la ejecución de obras de carácter
metropolitano;
e) Los recursos provenientes de tasas,
tarifas, derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio de la autoridad
de transporte, u otras autoridades que le hayan sido otorgadas o reconocidas;
f) Las partidas presupuestales que se
destinen para el Área Metropolitana en los presupuestos nacionales,
departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas
del orden nacional, departamental, distrital o municipal;
g) El producto del rendimiento de su
patrimonio o de la enajenación de sus bienes;
h) Los recursos que establezcan las
leyes, ordenanzas y acuerdos;
i) Las donaciones que reciban de
entidades públicas o privadas;
j) Las sumas que reciban por la
prestación de servicios;
k) Transferencias del sector eléctrico
cuando a ello hubiere lugar;
l) Los ingresos que reciba en desarrollo
de proyectos y contratos de concesión;
m) Los recursos provenientes de la
participación en plusvalía que se genere por la ejecución de obras que
adelanten las Áreas Metropolitanas, según los planes integrales de desarrollo
metropolitano y de conformidad con las leyes vigentes;
n) Los demás recursos que las leyes
pudieran asignar.
Parágrafo 1°. Las tesorerías de cada
municipio que conforma el Área Metropolitana o las entidades administradoras,
según el caso, trasladarán mensualmente a esta, los recursos de que tratan los
literales a) y b) dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo a la
cuenta que se indique para tal efecto. Por retardo a estas obligaciones se
devengarán intereses de mora del doce por ciento (12%) anual.
El Tesorero Municipal que incumpla este
precepto incurrirá en causal de mala conducta sancionada con destitución.
Parágrafo 2°. A iniciativa de los
Alcaldes, los Concejos Municipales que hagan parte de las Áreas Metropolitanas
podrán autorizarlos con el fin de efectuar el recaudo de la plusvalía o
valorización con destino a la financiación de obras de impacto metropolitano.
Artículo 29. Garantías. Los bienes y rentas del Área
Metropolitana son de su propiedad exclusiva, gozan de las mismas garantías que
los bienes públicos.
Artículo 30. Control Fiscal y de Gestión. El control fiscal y de gestión de las
Áreas Metropolitanas corresponde a la
Contraloría Departamental donde se encuentran los municipios que la conforman
y en caso de que comprendan municipios de varios departamentos, lo ejercerá la
Contra­loría Departamental del municipio “núcleo”.
Capítulo VII
Actos y contratos
Artículo 31. Contratos. Los contratos que celebren las Áreas
Metropo­litanas se someterán a lo dispuesto en el Estatuto General de
Contratación de la
Administración Pública.
Parágrafo. Para la ejecución de los
Macroproyectos de Interés Social Nacional se atenderá lo dispuesto en el artículo
18 de la Ley 1469 de
2011 o en las normas que lo adicionen, modifiquen o
sustituyan.
Artículo 32. Actos Metropolitanos. Los actos de la
Junta Metropolitana se denominarán acuerdos metropolitanos; los del Presidente
de la Junta Metropolitana, decretos metropolitanos y los del Director,
resoluciones metropolitanas.
Los acuerdos y decretos metropolitanos
serán, únicamente en los asuntos atribuidos al Área Metropolitana por la
Constitución y la ley, de superior jerarquía respecto de los actos
administrativos municipales dentro de su jurisdicción.
El Área Metropolitana, en los asuntos
atribuidos a ella, no estará sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de
las gobernaciones de los departamentos correspondientes.
Artículo 33. Control Jurisdiccional. El control jurisdiccional de los actos,
contratos, hechos y operaciones de las Áreas Metropolitanas será de competencia
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo correspondiente al
departamento al cual pertenezca el municipio Núcleo.
Capítulo VIII
Asociaciones de Áreas Metropolitanas
Artículo 34. Asociaciones de las Áreas Metropolitanas.
Conforme a lo
dispuesto en la Ley 1454 de
2011, dos o más Áreas Metropolitanas de un mismo departamento
o de varios departamentos, podrán asociar­se para organizar conjuntamente la
prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el
cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o
contrato-plan suscrito por los Directores de las Áreas Metropolitanas
respectivas, previamente autorizados por sus juntas metropolitanas.
El convenio o contrato plan se asimilará
para los efectos legales a un convenio interadministrativo, en el cual se
establecerán las competencias específicas para delegar o transferir entre las
distintas entidades territoriales, según el ámbito de su objeto.
Para los efectos de la Ley 1454 de
2011, se consideran a las áreas metropolitanas como esquemas
asociativos de integración territorial y actuarán como instancias de
articulación del desarrollo municipal, en virtud de lo cual serán beneficiarias
de los mismos derechos y condiciones de los esquemas asociativos de entidades
territoriales previstos en dicha ley.
Capítulo IX
Otras disposiciones
Artículo 35. Conversión en Distritos. Las Áreas Metropolitanas po­drán
convertirse en Distritos, si así lo aprueban en consulta popular los ciudadanos
residentes en dicha área por mayoría de votos en cada uno de los municipios que
la conforman, y siempre que participen en las mismas, al menos la cuarta parte
de los ciudadanos inscritos en el censo electoral.
En este caso, los municipios integrantes
del Área Metropolitana des­aparecerán como entidades territoriales y quedarán
sujetos a las normas constitucionales y legales vigentes para las localidades,
de conformidad con el régimen que a ella se aplica en el Distrito Capital de
Bogotá.
Tendrán iniciativa para promover su
creación los Alcaldes de los Municipios que hacen parte del área metropolitana,
la tercera parte de los concejales de dichos municipios, o el diez por ciento
(10%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los
mismos municipios.
Los promotores de la creación del
distrito elaborarán un proyecto de constitución de nueva entidad territorial,
el proyecto se entregará a la
Registraduría del Estado Civil quien convocará a consulta popular para una
fecha determinada que será posterior a un mínimo de tres (3) meses y un máximo
de cinco (5) meses, contados a partir del día que se recibió el proyecto y que
deberá coincidir con las fechas previstas para consultas municipales en la ley
estatutaria de mecanismos de participa­ción ciudadana.
La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios para
la organización de la consulta popular.
Artículo 36. Competencia de los Distritos Especiales
en la conformación de Áreas Metropolitanas. Los Distritos Especiales podrán organizarse como Áreas
Metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y
económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el
desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de
la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés
metropolitano.
Artículo 37. Jurisdicción Coactiva. Las Áreas Metropolitanas ten­drán jurisdicción
coactiva, para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de acuerdo
con las normas y procedimientos establecidos al respecto por la ley para las
entidades territoriales.
Artículo 38. En ningún caso los actos administrativos
que profieran las Áreas Metropolitanas dada su condición de instancia de
planeación y gestión podrán vulnerar la autonomía de los municipios que la
conforman.
Artículo 39. Régimen Especial para Bogotá y
Cundinamarca. La ley
definirá las reglas especiales a las que se sujetaría la conformación de un
Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del departamento
de Cundinamarca.
Artículo 40. Con el fin de darle transparencia a su
actuación y man­tener informada a la ciudadanía, las Áreas Metropolitanas
dispondrán de una página Web con el fin de publicar en línea y en tiempo real
la información respecto de su organización, contratación y actos adminis­trativos
que profieran.
Título II
Transición y Vigencia
Artículo 41. Régimen de Transición. Dentro del año siguiente a la vigencia
de la presente ley, las Áreas Metropolitanas existentes deberán reformar sus
Estatutos y adoptar las demás medidas que fueren necesarias para ajustarlas
integralmente a su contenido.
Artículo 42. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de la
fecha de su publicación, deroga la Ley 128 de 1994 y demás disposi­ciones que
le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República, Roy Barreras Montealegre.
El Secretario General del honorable
Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes, Augusto Posada Sánchez.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes, Jorge Humberto Mantilla Serrano.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 29 de abril de
2013.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior, Fernando
Carrillo Flórez.
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, Mauricio Cárdenas Santamaría.
La Ministra de Justicia y del Derecho, Ruth Stella Correa
Palacio.
El Director del Departamento Nacional de
Planeación, Mauricio Santamaría Salamanca.
III. DEMANDA
El actor presenta cuatro cargos de
inconstitucionalidad.
El primero de ellos contra el literal g)
del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual, para efectos de claridad en la
reconstrucción de la argumentación de la demanda se transcribe a continuación:
Artículo 8°. Constitución. Cuando dos o más municipios formen un
conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal
de acuerdo con las siguientes normas:
(…)
g) Previamente a la radicación del
proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto
a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a
un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos
relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o
varios municipios.
El segundo cargo se dirige contra los
numerales 4 y 5 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013, el cual, igualmente por
las razones esbozadas se transcribe a continuación:
Artículo 15. Junta Metropolitana. Estará conformada por los siguien­tes
miembros:
(…)
4. Un delegado permanente del Gobierno
Nacional con derecho a voz pero sin voto.
5. Un (1) representante de las entidades
sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo
objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, elegido por ellas mismas.
El tercer cargo está dirigido contra el
inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, que también se
transcribe a continuación:
Artículo 32. Actos Metropolitanos. (…)
El Área Metropolitana, en los asuntos
atribuidos a ella, no estará sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de
las gobernaciones de los departamentos correspondientes.
Y, el tercer cargo se dirige contra la
totalidad de la ley.
Los fundamentos de cada una de estas
acusaciones se resume a continuación.
Primer cargo
El actor endereza la primera acusación en
contra del literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana, antes
de la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir
el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que dichas
comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del
área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. Considera pues el
demandante que lo anterior configura un requisito para la conformación de las áreas
metropolitanas, que la somete a la injerencia de un órgano de carácter
nacional, con lo cual se vulneran las garantías de descentralización y autonomía
territorial consagradas en el artículo 268 de la
Constitución.
Agrega el actor que, como son los
municipios quienes pueden presentar la iniciativa de constituirse en un área
metropolitana, en la regulación para dicho fin se debe respetar lo que la misma
Corte Constitucional ha denominado núcleo esencial del principio de autonomía
territorial. En este orden, resultan cuestiones “indisponibles para el
legislador”. Explica entonces que “la jurisprudencia ha puntualizado que
la Constitución ha establecido que una garantía institucional para la
autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la
materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador. Así la
Corte ha dicho <…si bien la autonomía territorial puede estar regulada en
cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma,
en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la
Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre
respetado>”[1].
Concluye en relación con esta exigencia
contenida en el literal g) del artículo 8° citado, que “hace nugatoria la
autonomía de los municipios para conformar un Área Metropolitana, ya que se
condiciona a que las Comisiones de Seguimiento a la Descentralización y el Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes <emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes>”. (…) una de
las facultades que tienen los entes territoriales (regionales y locales) es la Autoadministración (ejercer las competencias que les corresponden), como lo es precisamente
crear un Área Metropolitana, pero, esto no puede estar condicionado a que las Comisiones
del Senado y de la Cámara de Representantes, lo autoricen o no (rindan el
respectivo concepto)”.
Segundo cargo
El segundo cargo, cuyo fundamento es
también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial,
se dirige contra la inclusión en la
Junta Metropolitana -que es el órgano de dirección del Área Metropolitana-de un
delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto, y de un
representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de
su jurisdicción. Según el ciudadano demandante la inclusión referida se traduce
en una injerencia en los asuntos propios de los municipios que conforman la
respectiva Área Metropolitana. Injerencia que tiene origen en autoridades
ajenas a los interese de los municipios. En su opinión, esto se configura
principalmente con la participación del delegado del Gobierno Nacional. Para el
actor esto es tanto como aceptar que la
Junta Metropolitana no puede o no debe ejercer sus labores de dirección en
ausencia de la participación o supervisión del Gobierno Nacional; lo que en su
parecer es contrario al significado y alcance de la autoadministración de los
municipios como componente del principio de autonomía territorial.
Para el demandante la participación del
delegado del Gobierno en la Junta aludida “es una forma sinuosa de interferir
el ámbito nacional en asuntos que son de competencia exclusiva del nivel local”.
Agrega que en el caso del representante de las entidades sin ánimo de lucro con
domicilio en la respectiva Área Metropolitana también se vulnera la
Constitución “ya que el máximo órgano de un área metropolitana (la
Junta Metropolitana) debe tener un carácter exclusivamente público (…)”.
Tercer Cargo
El tercer cargo se encauza contra el
contenido normativo según el cual el Área Metropolitana no está sujeta a
las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos
correspondientes. En la demanda se consigna que lo anterior vulnera lo que el actor
denomina “principio de jerarquía normativa”. En su parecer, las disposiciones normativas
de las asambleas departamentales (ordenanzas) y de las Gobernaciones (decretos
y resoluciones) son jerárquicamente superiores a las expedidas por la
Junta Metropolitana, que la ley 1652 de 2013 acusada denomina acuerdos
metropolitanos. Por ello, concluye la misma ley establezca no puede alterar
dicha jerarquía normativa, que en su opinión se asienta en la teoría de
organización normativa de Kelsen, en el artículo 315 de la
Constitución que establece como una de las funciones de los Alcaldes municipales
hacer cumplir las ordenanzas, y en el artículo 4° Superior que dispone la
supremacía de las normas constitucionales sobre las demás normas.
Cuarto cargo
La cuarta acusación se orienta a
demostrar que la Ley 1625 de 2013 regula temas reservados de ley orgánica, por
lo cual debió tramitarse en una ley orgánica o en su defecto estos temas
debieron incluirse en la existente Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(Ley 1454 de 2011). En palabras del actor cualquier norma que regule asuntos
relativos a la existencia, estructura y administración de las Áreas
Metropolitanas “tiene un vicio material de inconstitucionalidad”, porque
estos asuntos son exclusivos de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, cual es la
Ley 1454 de 2011. Tal como es el caso de la
Ley acusada, con lo cual se vulneran los artículos 288 y 319 de la
Constitución, que disponen precisamente que los asuntos referidos a la
estructura de la organización de territorial así como los concernientes a las Áreas
Metropolitanas, respectivamente, deben regularse en la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
IV. INTERVENCIONES
1.- Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de Municipios mediante escrito de intervención solicita
a la Corte Constitucional que acoja los dos primeros cargos y declare
inexequibles el literal g) del artículo 8° y los numerales 4 y 5 del artículo
15 de la Ley 1625 de 2013. Igualmente insta a esta Corporación que declare
exequibles el inciso tercero del artículo 32 de la misma Ley, así como la
totalidad de su articulado, acusados mediante los cargos tercero y cuarto.
Sobre los dos primeros cargos aduce este
interviniente que en efecto las normas acusadas por vulnerar el principio
constitucional de autonomía territorial, resultan contrarias a la garantía de
autogobierno y autoadministración derivada del artículo 287 de la
Constitución, en tanto se configuran como injerencias indebidas de órganos y
autoridades del nivel nacional, en asuntos de nivel local; lo que justamente en
su opinión, es lo que busca evitar el principio de autonomía territorial.
Sobre el contenido del literal g) del
artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, sostiene que ya la
Corte en la sentencia C-448 de 2005, se había encargado de un asunto similar
cuando estudió la constitucionalidad de la intervención de autoridades
distintas a la locales en asuntos de dicha índole, declarando las
inexequibilidades correspondientes. De esto concluye que el sometimiento de la
creación del Área Metropolitana al concepto previo de conveniencia y
oportunidad de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, es una clara
intervención de autoridades no municipales en asuntos que solo deben concernir
éstas según la Constitución.
Sostiene que “hay que romper con
muchos años de centralismo, y la superación de ese paradigma exige que no se
toleren intervenciones por considerarlas inocuas, como podría pensarse del
concepto previo por el hecho de no estar condicionado a sea favorable”.
Agrega que “cosa distinta es que se exija por ejemplo que se informe a la
Comisión, para que ésta tenga conocimiento de estos procesos propios de la
autonomía y la descentralización y pueda efectuar su labor de seguimiento, pero
por supuesto una cosa es simplemente informar y otra muy distinta solicitar el
concepto previo sobre la conveniencia”.
Un análisis parecido realiza la
Federación Colombiana de Municipios sobre los contenidos normativos de los
numerales 4 y 5 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013. Considera inadmisible y
contrario a las garantías aludidas del principio constitucional de autonomía
territorial, “que tratándose de un órgano de gobierno puramente local [la
Junta Metropolitana] la ley imponga la presencia de un delegado permanente
del gobierno nacional y otro más de las entidades sin ánimo de lucro.”
Complementa lo anterior mediante la
explicación de que en su parecer el demandante se queda corto al cuestionar
bajo la lupa de la autonomía territorial la conformación de la
Junta Metropolitana, pues la garantía estricta del artículo 287 Superior
impide que sea la ley nacional la que disponga la composición de la
Junta misma. Esto es, para este interviniente, es inconstitucional todo el
artículo 15 de la Ley acusada, pues la conformación de la
Junta Metropolitana también es un asunto que correspondería determinar a las
propias autoridades locales.
Para sustentar lo anterior hace alusión a
la sentencia C-625 de 1996, en que se estudió la constitucionalidad de una
norma que regulaba la conformación de las juntas directivas de los entes
deportivos departamentales, las cuales fueron declaradas inexequibles por
vulnerar las normas constitucionales sobre autonomía territorial. “Es decir
que la Legislación Orgánica Territorial no tiene por qué configurar los órganos
de administración de las áreas metropolitanas sino limitarse a garantizar la
adecuada participación de las autoridades municipales”, tal como lo dispone
el inciso segundo del artículo 319 de la
Constitución.
En relación con el tercer cargo dirigido
contra la disposición según la cual las Áreas Metropolitanas en los asuntos de
su competencia no están sometidas a las disposiciones de gobernaciones ni
asambleas, considera que es confuso el planteamiento de la demanda. Explica que
la relación jerárquica planteada en la acusación entre los acuerdos
metropolitanos de un lado, y los decretos departamentales y las ordenanzas de
otra, no existe; pues la adecuada compresión de la interacción normativa entre
estas autoridades implica reconocer las competencias de cada una de ellas. Por
ello concluye que no es inconstitucional la proposición jurídica acusada, ya
que justamente su texto se refiere a la competencia como elemento para declarar
la ausencia de sumisión de unas normas a otras.
Sobre el cuatro cargo aclara el
interviniente que no debe prosperar en tanto el actor desconoce que la
Ley acusada es justamente una ley orgánica, por lo cual su acusación solo
tendría sentido si no lo fuera o si la
Constitución exigiera que sólo puede existir en nuestra legislación una sola
Ley Orgánica, cosa que no es así. También aduce falta de claridad en la
estructuración de este cargo.
2.- Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la
Corte Constitucional en su intervención que acoja el primer cargo y en
consecuencia declare inexequible el literal g) del artículo 8° demandando; así
como también sustenta la exequibilidad de las demás normas demandadas por los
tres cargos restantes.
Sobre el primer cargo y la obligación
consistente en que los promotores de la conformación de un Área Metropolitana radiquen
el proyecto en las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, para que éstas
rindan concepto de conveniencia y oportunidad, aduce el interviniente vulnera
el principio constitucional de autonomía territorial. Para la
Academia Colombiana de Jurisprudencia “la creación de un Área Metropolitana,
por su propia naturaleza, es algo confinado al interés de los municipios
correspondientes. Se trata de un interés enteramente local. Distinto es que la
regulación del nuevo ente esté sujeta a la regulación del legislador, en uso de
la capacidad de configuración que le otorga la titularidad de la cláusula de
competencia. Pero la autonomía local se lesiona si la iniciativa para la
creación de un Área Metropolitana no depende políticamente de los municipios que
la integran sino de una Comisión del Congreso Nacional.”
Bajo la misma óptica, de considerar que
la capacidad de auto-organización y administración local de los intereses de
los municipios, como un contenido del principio de autonomía territorial derivado
del artículo 287 de la Constitución, este interviniente considera que el
segundo cargo no debe ser acogido por la
Corte Constitucional. Aduce a este respecto que “no resulta fácil afirmar
que un representante del gobierno nacional es una Junta Metropolitana, afecte
la autonomía de unos municipios que decidieron sin aquél y que, dentro del
marco de la nueva entidad pueden decidir, incluso en contra suya, por simples
razones de quórum. Algo semejante puede decirse del representante de las
entidades sin ánimo de lucro, cuya presencia en los órganos de administración
mencionados podría estimular la figura de la descentralización por colaboración
e incluso la descentralización por estatuto personal. Por lo tanto el texto del
artículo 15 de la Ley 1625 de 2013, debe ser declarado inexequible”.
Sobre los cargos tercero y cuarto, el
interviniente controvierte los puntos de partida de las acusaciones y sostiene en
general que se omiten por parte del demandante elementos determinantes para
configurar como causas de inconstitucionalidad.
Puntualmente, sobre el tercer cargo aduce
que el asunto de la relación entre las normas expedidas por las Gobernaciones y
las Asambleas Departamentales, y así por la
Juntas Metropolitanas, no es jerárquica sino competencial, por lo cual no hay
tal vulneración del principio constitucional de jerarquía normativa. Y sobre el
cuarto cargo aclara que aquello que exige la
Constitución es que los temas territoriales a nivel de competencias y
estructura exige tramite de ley orgánica, es decir, lo que se dispone
constitucionalmente es la reserva de ley orgánica; más no, como lo aduce el
demandante, se exige la existencia de una única ley orgánica en el país. Por
esto a juicio del interviniente ninguno de los dos cargos anteriores debe
prosperar.
3.- Intervención del Instituto colombiano
de Derecho Procesal.
El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal solicita a esta Corte que declare la exequibilidad de la totalidad de
las normas demandadas.
En relación con el primer cargo recalca
este interviniente que una adecuada y sistemática lectura de los requisitos
para la conformación de un Área Metropolitana, permite concluir que la
exigencia del concepto a rendir por las Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, o
el sentido del mismo, pueda impedir a la
Registraduría Nacional del Estado Civil la realización de consulta popular
para la creación del Área Metropolitana, y regulada en el literal c) del mismo
artículo 8° de la Ley 1625 de 2013. Dicha disposición establece claramente que
la verificación que debe hacer la
Registraduría con dicho propósito es relativa a los requisitos establecidos en
los literales a) y b) del artículo 8° referido. Por lo cual se tiene que
concluir, que ni siquiera en el caso en que el mencionado concepto sea
negativo, la creación de un Área Metropolitana depende de las Comisiones en
cuestión.
Sobre el segundo cargo hace un análisis
similar y explica que en relación con la participación de un miembro del gobierno
en el Junta Metropolitana, debe considerarse que la misma ley matiza dicha
participación e impide que forme parte de las decisiones. Agrega que al darle
voz y no voto, el legislador quiso precisamente respetar la garantía de
autogobierno de los municipios como entes territoriales que conforman la base
de la Áreas Metropolitanas.
Sobre la participación en la mencionada
Junta, de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro, afirma que
representa la realización de la democracia participativa que implica que los
ciudadanos pueden expresar y participar en todo aquello que los afecta.
En relación con los cargos tercero y
cuarto no hace pronunciamiento alguno, solo aclara que el contexto de las
acusaciones implica reconocer que la ley demandada es una ley orgánica, que
atiende los requerimientos del artículo 288 de la
Constitución.
4. Intervención del Ministerio del
Interior
El Ministerio del Interior explica en su
intervención que la demanda no tiene aptitud argumentativa suficiente para que
el juez de control de constitucionalidad haga un pronunciamiento de fondo.
Aunque, pese a considerar que ninguno de los cargos logra estructurarse
adecuadamente como acusación de inconstitucionalidad, solicita a la
Corte constitucional que si llega a estudiar de fondo los cargos, todos deben
ser desestimados y se debe declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Sobre los cargos primero y segundo, cuyo
fundamento -en palabras del Ministerio del Interior-, pretende ser la trasgresión
del principio constitucional de autonomía territorial, afirma que no puede
prosperar pues este principio no es absoluto; y, según la misma Constitución,
su alcance se define a partir de la coordinación, concurrencia y subsidiariedad
entre la Nación y las respectivas entidades territoriales. Para sustentar lo
anterior, cita un aparte de la sentencia C-149 de 2010.
En este orden, para el interviniente
tanto el concepto que deben rendir las Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, respecto
del proyecto de constitución del Área Metropolitana, como la participación en la
Junta Metropolitana de un delegado del Gobierno Nacional con voz pero sin
voto, resultan expresiones legítimas del alcance del artículo 287 de la
Constitución, interpretado sistemáticamente junto con el artículo 288 Superior.
Ello quiere decir que las injerencias de la autoridad nacional en el trámite
referido y en la conformación del órgano aludido, son proporcionadas y acordes
con la exigencia constitucional de que el principio de autonomía de los entes
territoriales se garantice en observación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad respecto de las competencias de la
Nación. En su perecer, esto es así porque las interferencias que se cuestionan
en la demanda no son absolutas, y no merman en absoluto la capacidad de autogobierno
de los municipios que decidan agruparse en Áreas Metropolitanas.
Respecto de los cargos tercero y cuarto
hace este interviniente una evaluación general consistente en que tienen puntos
de partida errados. Así en relación con la presunta vulneración del principio
de jerarquía normativa aduce que, entre los actos administrativos, como serían
los acuerdos metropolitanos, y tanto los decretos como las ordenanzas
departamentales, no existe una relación jerárquica, además de que no hay
contenido normativo constitucional del que se pueda derivar. Y sobre el cuarto
cargo, menciona que no es cierta la afirmación del demandante según la cual se
ha vulnerado la reserva de ley orgánica, pues “es evidente que los argumentos
expuestos por el impugnante se reducen a apreciaciones subjetivas de la
aplicación de la norma que son ajenas al objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad”.
5.- Intervención de la
Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia.
La Facultad de Derecho de la
Universidad Externado, solicita que se declare la inexequibilidad de las
normas acusadas por los cargos primero y segundo, que se condicione a
exequibilidad del inciso tercero del artículo 32 de la
Ley 1625 de 2013, acusado en el cargo tercero, y que se declare la
exequibilidad del resto de lay en cuestión, atacada mediante el cuarto cargo.
Sobre el primer cargo relativo a la
exigencia de que las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, emitan
concepto sobre el proyecto de constitución de un Área Metropolitana considera
que se vulnera el artículo 319 de la
Constitución, según el cual “le correspondía al legislador proceder a
regular dicho procedimiento ajustándose de manera exacta a lo que allí se
señala, esto es, a que la constitución a anexión de municipios a áreas
metropolitanas debe hacerse solamente por consulta, sin conceptos de órganos
del poder central”. Es decir que el legislador adicionó un requisito que
estableció la Constitución para la conformación de áreas Metropolitanas.
Sobre el segundo cargo referido a que el
Junta Metropolitana participe un delegado del Gobierno y un representante de las
entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto principal sea la protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas, afirma
el interviniente que “no se entiende cuál puede ser el fundamento que permita
entender la intervención de estos dos miembros en una Junta Metropolitana, si
las decisiones que allí se adoptan se refieren particularmente a los hechos
metropolitanos definidos en el artículo 2 y las funciones del artículo 7 de la
Ley 1625 de 2013”. Esto, “en tanto que el artículo 319 constitucional
señala que el régimen normativo de áreas metropolitanas <garantizará que en
sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades
municipales>, sin hacer referencia al Gobierno Nacional”.
Sobre el cargo tercero, considera que el
planteamiento del demandante no es del todo claro, aunque reconoce que la
preocupación del actor es la posible interferencia de las áreas Metropolitanas
en las competencias de los Gobernadores y de las Asambleas, por ello considera
que la norma debe declararse exequible bajo la condición de que los acuerdos
metropolitanos no se someten a los decretos y ordenanzas departamentales en aquellos
aspectos que corresponden exclusivamente al Área Metropolitana.
En relación con el cuarto cargo considera
que el punto de partida de la acusación está equivocado, en tanto lo cierto es
que la Ley 1625 acusada es en efecto una ley orgánica que se articula
perfectamente con la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por lo cual no hay razón alguna para
concluir que la ley demandada haya vulnerado la reserva de ley orgánica.
6.- Intervención del Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda considera que
la demanda es inepta pues adolece de falta de claridad y certeza en los cargos
que en ella se pretende estructurar. Afirma que “las premisas que el actor
considera configuran la vulneración de la carta política respecto del principio
de autonomía, jerarquía de las normas y régimen aplicable para las Áreas
Metropolitanas, carecen de argumentos y razones verificables, pues tienen
fundamento en un punto de vista  subjetivo…”.
No obstante lo anterior, aduce este
interviniente que si la Corte considera resolver de fondo los cargos
planteados, éstos no deben prosperar y deben ser declaradas exequibles las
disposiciones acusadas. Sobre el primer aduce que no puede concluirse “que
de manera alguna el hecho de solicitar un concepto previo a las Comisiones
Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial de Senado y Cámara”, sea una vulneración del Principio de
Autonomía, en el entendido que con ello no se está afectando ninguno de los
componentes esenciales ya referenciados por la
Corte para el correcto desarrollo del Principio de autonomía por parte de las
entidades territoriales”. Esto, en la medida en que no es cierto que dicho
concepto restrinja la capacidad de autogobierno y autoadministración de los
municipios. Sino que, agrega, la exigencia se configura en el matiz necesario
para que la descentralización se enderece en atención a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para articular dicha dinámica con
las actuaciones de la Nación.
La argumentación anterior, es también
aplicada al cargo relativo a la participación de los representantes del
gobierno y de las entidades sin ánimo de lucro, contenida en las normas
acusadas en el segundo cargo.
Sobre el cargo tercero considera que no
hay elementos suficientes para adoptar una decisión de mérito. Y sobre el cargo
cuarto explica que el demandante desconoce que le ley acusada es una ley orgánica,
y por ello no puede entenderse vulnerado el artículo 319 de la
Constitución, pues éste lo que exige es precisamente que la estructura y
aspectos esenciales de las Áreas Metropolitanas se regulen en una ley orgánica.
7.- Intervención de la
Dirección Nacional de Planeación (DNP)
El DNP solicita a la
Corte que declare exequibles las normas demandadas. Para ello desarrolla las
siguientes razones. Como primera medida advierte que la argumentación de la
demanda presenta deficiencias en cuanto a la claridad, certeza y pertinencia de
las argumentaciones, por cuanto tienen como fundamento apreciaciones erradas
del actor. Sin embargo, frente al primer cargo, considera que el demandante no
da cuenta de los matices con los cuales la
Constitución y así la jurisprudencia constitucional ha determinado el alcance
y aplicación del principio de autonomía territorial. En este orden, para el
DNP, es claro que la exigencia del concepto de las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de
Senado y Cámara, para la constitución de un Área Metropolitana se erige como un
mecanismo de coordinación entre la nación y los territorios. Mecanismo que es
proporcional y constitucional en tanto la autonomía se garantiza íntegramente
porque la constitución del Área Metropolitana sigue dependiendo, pese al
concepto en cuestión, única y exclusivamente de las autoridades y ciudadanos de
los municipios.
El anterior razonamiento es igualmente
aplicado a la inclusión de los representantes del gobierno y de las entidades
sin ánimo de lucro en la Junta Metropolitana, relativos al cargo segundo.
En relación con el cargo tercero, afirma
que la misma ley acusada pone de presente que la autonomía normativa se
garantiza solamente respecto de los asuntos que la disposición establece como
competencia exclusiva de la Áreas Metropolitanas, y ello no es un asunto de
jerarquía sino de competencia.
Sobre el cargo cuarto, llama la atención
sobre el hecho de que el demandante ha asumido que la
Constitución obliga que la regulación sobre entes territoriales deba estar
recogida en un solo cuerpo normativo, es decir que la
Constitución sólo permite la existencia de una solo ley orgánica, aquella que
denomina Ley Orgánica de ordenamiento Territorial. Aclara tal disposición
constitucional no existe.
8.- Intervención de la
Asociación de Áreas Metropolitanas de Colombia
La Asociación de Áreas Metropolitanas de Colombia solicita a la
Corte que declare exequibles las normas acusadas. En el caso del literal g)
del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013 acusada mediante el primer cargo,
considera que el estudio de constitucionalidad debe incluir la aclaración de
según la cual se entiende que el concepto que deben rendir las Comisiones
Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial de Senado y Cámara, en el trámite de constitución del Área
Metropolitana, no es vinculante.
En efecto, sobre el primer cargo explica
este interviniente, que de la lectura sistemática del artículo 8° de la
Ley acusada, se concluye que la
Registraduría General del Estado Civil tiene la obligación de convocar a la
consulta popular para la constitución del Área Metropolitana cuando haya
verificado dos requisitos (i) que la iniciativa la hayan desarrollado los
alcaldes de los municipios interesados y los concejales de éstos, o el 5% de
los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los municipios en
mención; y (ii) que los promotores hayan elaborado un proyecto en el que
precisen los municipios conformantes el municipio núcleo, y la razones que
justifican la creación del Área Metropolitana. Lo anterior está claramente
regulado en el literal c) del artículo 8° en cuestión.
De conformidad con lo anterior, explica La
Asociación, no hay como concluir que el concepto al que se refiere el
demandado literal g) del mismo artículo 8°, se configure como un requisito para
la constitución del Área Metropolitana. Por lo que la interpretación que se
ajusta no solo al texto de la Ley 1625 de 2013, sino al alcance del principio
constitucional de autonomía territorial, se dirige a concluir que la
participación de las Comisiones a las que se ha hecho alusión, se da en aras de
la coordinación, concurrencia y subsidiariedad de la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Asevera que “en ningún momento, como
lo sugiere el demandante, la intervención del Congreso posee la connotación de
una injerencia indebida en los proceso locales respectivos, a la manera de
condicionar o vetar su realización. La
Comisión se limita a rendir un concepto que debe emitirse dentro de un plazo
perentorio y que no posee carácter vinculante. El objeto de dicho concepto, es
una opinión sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de
la constitución de un área metropolitana”.
Sobre el segundo cargo sostiene este
interviniente que la inclusión de los representantes del gobierno y de las
entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su
jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas, dista de ser
irrazonable y desproporcionada. En relación con el representante del Gobierno
Nacional, afirma que lo primero a tener en cuenta es que no puede participar en
las decisiones del órgano de gobierno del área Metropolitana, por cuanto tiene
voz y no voto. “El delegado del gobierno nacional, como miembro de la
Junta, capta necesidades, aporta soluciones y hace seguimiento de los procesos
y fenómenos metropolitanos, con el propósito de establecer mecanismos de
entendimiento y cooperación entre la nación y las entidades territoriales”. Lo
que es expresión del carácter unitario de nuestra organización administrativa,
pero representa también el empeño en la descentralización.
La misma idea de comunicación y aporte
–continúa- es la que hace razonable la participación del representante de las
entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su
jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas. Pues “la
Constitución desarrolla diversas manifestaciones concretas de la participación
de los particulares en el ejercicio de funciones públicas como la
administración de justicia (C.P art. 116) o los Colegios Profesionales (C.P art
29). Pero de forma especial, dentro de las formas de participación democrática,
el segundo inciso del artículo 103, dispone que el Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones de profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan”.
Respecto del segundo cargo referido a la
presunta vulneración del principio de jerarquía normativa, aclara de entrada el
interviniente que la subordinación de los actos normativos de los municipios a
los decretos y ordenanzas departamentales, expresada por el demandante no es
exacta. Considera que esta acusación desconoce el reparto de competencias que la
Constitución y la ley hace entre la
Nación y las entidades territoriales, y así entre las diferentes las
diferentes entidades territoriales. Por ello, el inciso tercero del artículo 32
de la Ley 1625 de 2013, al establecer que en los asuntos de su competencia el
Área Metropolitana no está sometida a las disposiciones de asambleas ni
gobernaciones, no hace más que reproducir el esquema constitucional de
competencias entre estas entidades territoriales.
Sobre el cargo cuarto explica que “parte
de una premisa insostenible y que no se infiere del artículo 319 (…). La
premisa equivocada del actor es la siguiente: los contenidos de la ley orgánica
territorial deben adoptarse en un solo acto normativo y allí mismo deben
incorporarse todas las materias de orden territorial. La tesis del actor
entiende que si el tema metropolitano se regula o modifica en un momento
posterior y, por ende, en una ley orgánica específica, ello sería
inconstitucional”.
Para este interviniente el actor confunde
lo anterior, con el hecho de que la
Constitución exija al legislador, utilizar el trámite de ley orgánica cuando
tenga la intención de regular materias que hacen parte del ordenamiento
territorial.
9.- Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia
La Facultad de Derecho de la
Universidad de Antioquia solicita a la
Corte que se declaren exequibles todas las normas acusadas, no sin antes advertir
que en algunos apartes de la demanda la argumentación es difusa y genérica. En
el caso del cargo segundo, considera que el pronunciamiento de exequibilidad
debe incluir la aclaración según la cual el representante del Gobierno Nacional
en la Junta Metropolitana no debe contarse para efectos de la conformación del
quórum.
Las razones que presenta sobre el primer
cargo se refieren a que del análisis sistemático de los requisitos para la
conformación de un Área Metropolitana se infiere que “se trata de un
concepto no vinculante, cuya única finalidad es servir como simple opinión
especializada sobre las consecuencias y el impacto social de constituir dicha
entidad administrativa. Dicha exigencia no tienen  otra finalidad que permitir
la expresión de criterios valorativos provenientes de un órgano
político-legislativo competente para observar y rastrear procesos de
descentralización que se adelantan en todo el país. Dicho concepto tendría la
utilidad de aportar un elemento más del debate público que tiene lugar en el
proceso de gestación del área metropolitana. En consecuencia, en sí misma esta
exigencia nunca tendrá el efecto de impedir, obstaculizar o retrasar la
expresión de la voluntad ciudadana generadora de la entidad administrativa
metropolitana. Cualquiera fuese el sentido del concepto que en determinado
caso, emitiera la Comisión, al final solo la voluntad del pueblo en ejercicio
de su soberanía tiene poder decisorio creador o negador de dicha área”.
En cuanto al segundo cargo, explica que
la norma toma la precaución de restringir el alcance de la participación
del representante del Gobierno Nacional, al negarle la posibilidad de incidir
en las decisiones de la Junta Metropolitana. De esta manera que a salvo la
autonomía del Área Metropolitana para autogobernarse. Advierte sin embargo que “no
es desechable el argumento que valora la pertinencia de una visión desde lo
nacional en la gestión de necesidades regionales”. Pues, éste representa la
tensión entre el principio de autonomía que prohíbe al gobierno nacional
gestionar intereses propios del nivel local, y el principio de Estado Unitario
que lo obliga no solo a coordinar y colaborar, sino a velar por los intereses
de los entes locales.
Pese a lo anterior, aclara que la
vulneración al principio constitucional de autonomía territorial sí es evidente
en el caso en que el representante del Gobierno Nacional que forma parte de la
Junta Metropolitana, haga parte del quórum; caso en el cual su presencia o
ausencia si afecta el discurrir del órgano de gobierno de la
Junta Metropolitana. Situación que se superaría si se aclara que la
consecuencia de que el legislador haya optado por darle voz pero no voto, es
justamente respetar el principio de autonomía de los municipios, por lo cual se
debe entender que éste tampoco debe contabilizarse para efectos del quórum.
Sobre el tercer cargo afirma que el actor
se equivoca al plantear esta acusación desde la asunción de que existe una jerarquía
normativa absoluta de las ordenanzas y decretos departamentales sobre los
acuerdos y decisiones municipales”, pues lo cierto es que esta relación de
normas es un asunto de competencias.
Sobre el cuarto cargo sostienen que basta
con afirmar que las regulaciones relativas al ordenamiento territorial, pueden
estar contenidas en varias leyes, y no existe principio constitucional alguna
que prescriba lo contrario.
V. INTERVENCIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5630 en el proceso de la
referencia. La vista Fiscal solicita a la
Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Sobre el primer cargo la
Vista Fiscal asevera que “el legislador, sin vaciar la competencia de las
entidades territoriales, tal como lo hizo a través de la
Ley 1625 de 2013 al señalar entre los requisitos para la conformación de las
áreas metropolitanas la emisión de un concepto por parte de la
Comisión Especial de seguimiento al Proceso de Descentralización y
ordenamiento territorial del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, sobre la conveniencia y oportunidad y
demás aspectos relevantes de la constitución de tales entidades
administrativas”. Para el Procurador esto significa que el alcance del
principio constitucional de autonomía territorial, encuentra su contorno en los
principios que inspiran el Estado Unitario, por lo que el legislador en
definitiva puede regular los requisitos para crear áreas metropolitanas, y pese
a ello su constitución sigue concerniendo enteramente a los intereses de los
municipios.
En este orden concluye que la labor de
vigilancia de las Comisiones en cuestión, encuentra razón de ser en que éstas
deben velar porque la conformación de las áreas metropolitanas “cumplan la
Constitución y la ley, sobre lo cual emitirán un concepto que no tiene
carácter obligatorio”.
En el caso de la participación del delegado
del Gobierno Nacional en el órgano de gobierno del Área Metropolitana, es claro
que el legislador en respeto de la autonomía de los municipios, le impide
participar en sus decisiones; aunque en desarrollo del principio constitucional
de participación democrática le permite manifestarse al interior de las
discusiones, tal como sucede también con los representantes de las entidades
sin ánimo de lucro referidas en el artículo 15 acusado.
En relación con el tercer cargo, el
Ministerio Público llama la atención sobre la falta de consideración del
demandante al no detenerse a analizar que, la norma utiliza la expresión “en
los asuntos atribuidos a ella”, para hacer referencia a cuáles asuntos es en
los que el Área Metropolitana no se somete a la normativa de la gobernaciones y
asambleas departamentales. Por lo que explica entonces el Procurador, que se
trata de un asunto de coordinación de competencias y no de jerarquía normativa.
Sobre el cargo cuarto afirma solamente que
es claro que la Ley acusada es una ley orgánica, por lo cual carece de sentido
acusarla de vulnerar la reserva de ley orgánica.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2.- El ciudadano demandante propone a la
Corte Constitucional cuatro cargos de inconstitucionalidad.
·       El primero de ellos contra el literal g)
del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un
área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir
el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que
dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del
área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. Para el demandante lo
anterior configura un requisito para la conformación de las áreas
metropolitanas, que la somete a la injerencia de un órgano de carácter
nacional, con lo cual se vulneran las garantías de descentralización y
autonomía territorial consagradas en el artículo 287 de la
Constitución.
Agrega el actor que, como son los
municipios quienes pueden presentar la iniciativa de constituirse en un área
metropolitana, en la regulación para dicho fin se debe respetar lo que la misma
Corte Constitucional ha denominado núcleo esencial del principio de autonomía
territorial. Esta exigencia “hace nugatoria la autonomía de los municipios
para conformar un Área Metropolitana, ya que se condiciona a que las Comisiones
de Seguimiento a la Descentralización y el Ordenamiento Territorial del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes <emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes>”. (…) una de
las facultades que tienen los entes territoriales (regionales y locales) es la Autoadministración (ejercer las competencias que les corresponden), como lo es precisamente
crear un Área Metropolitana, pero, esto no puede estar condicionado a que las
Comisiones del Senado y de la Cámara de Representantes, lo autoricen o no
(rindan el respectivo concepto)”.
·       El segundo cargo, cuyo fundamento es
también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial,
se dirige contra la inclusión en la
Junta Metropolitana -que es el órgano de dirección del Área Metropolitana-, de
un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto, y de un
representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de
su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas (numerales 4 y 5
del artículo 14 de la Ley 1625 de 2013). Según el ciudadano demandante la
inclusión referida se traduce en una injerencia en los asuntos propios de los
municipios que conforman la respectiva Área Metropolitana. Injerencia que tiene
origen en autoridades ajenas a los intereses de los municipios, principalmente en
el caso del delegado del Gobierno Nacional, pues es tanto como aceptar que la
Junta Metropolitana no puede o no debe ejercer sus labores de dirección en
ausencia de la participación o supervisión del Gobierno Nacional. Situación que
en su parecer es contraria al significado y alcance de la garantía de “gobernarse
por autoridades propias” contenida en el artículo 287 de la
Constitución, por lo cual se constituye en “una forma sinuosa de interferir
el ámbito nacional en asuntos que son de competencia exclusiva del nivel local”.
Agrega que por las mismas razones, se debe excluir del ordenamiento jurídico la
participación del representante de las entidades sin ánimo de lucro aludidas, “ya
que el máximo órgano de un área metropolitana (la
Junta Metropolitana) debe tener un carácter exclusivamente público (…)”.
·       El tercer cargo enjuicia la
constitucionalidad del contenido normativo según el cual el Área Metropolitana
no está sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones
de los departamentos correspondientes (inciso tercero del artículo 32 de la
Ley 1625 de 2013). En la demanda se consigna que lo anterior vulnera lo que el
actor denomina “principio de jerarquía normativa”, en tanto en su parecer, las
disposiciones normativas de las asambleas departamentales (ordenanzas) y de las
Gobernaciones (decretos y resoluciones) son jerárquicamente superiores a las
expedidas por la Junta Metropolitana (acuerdos metropolitanos). Por ello,
concluye que la misma ley no puede alterar dicha jerarquía normativa, que en su
opinión se asienta en la teoría de organización normativa de Kelsen, en el
artículo 315 de la Constitución que establece como una de las funciones de los
Alcaldes municipales hacer cumplir las ordenanzas, y en el artículo 4° Superior
que dispone la supremacía de las normas constitucionales sobre las demás
normas.
·       El cuarto cargo se dirige contra la
totalidad de la Ley 1625 de 2013, porque ésta regula temas reservados de ley
orgánica, por lo cual debió tramitarse en una ley orgánica o en su defecto
estos temas debieron incluirse en la existente Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (Ley 1454 de 2011). En palabras del actor cualquier norma que
regule asuntos relativos a la existencia, estructura y administración de las
Áreas Metropolitanas “tiene un vicio material de inconstitucionalidad”,
porque estos asuntos son exclusivos de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, cual es la
Ley 1454 de 2011. Con lo cual se vulneran los artículos 288 y 319 de la
Constitución, que disponen precisamente que los asuntos referidos a la
estructura de la organización de territorial así como los concernientes a las
Áreas Metropolitanas, respectivamente, deben regularse en la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
3.- Tres de los intervinientes consideran
que el primer cargo debe prosperar y por ello se debe declarar inexequible el
literal g) del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013. Los demás, incluido el
Procurador General, encuentran que esta norma es exequible, porque debe
entenderse que el concepto emitido por las Comisiones de Seguimiento a la Descentralización y el Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara, como requisito del
trámite de constitución de Área Metropolitana, no es vinculante, pues la
conformación de esta entidad administrativa territorial no depende de que éste
sea favorable, sino depende esencialmente de la celebración de una consulta
popular.
Sobre el segundo cargo, dos de los
intervinientes consideran que debe ser acogido por la
Corte, luego ésta debe declarar inexequible los numerales 4 y 5 del artículo
15 de la Ley 1625 de 2013, en los que se incluye a un representante permanente
del gobierno y a un representante de las entidades sin ánimo de lucro de las que
habla el numeral 5. Uno de estos intervinientes considera incluso que es
inconstitucional todo el artículo 15 de la
Ley acusada que regula en general la conformación de la
Junta Metropolitana, pues este también es un asunto que correspondería
determinar a las propias autoridades locales. Sostiene que “hay que romper
con muchos años de centralismo, y la superación de ese paradigma exige que no
se toleren intervenciones…”, así se consideren inocuas.
Los demás, incluido el Procurador General
de la Nación, consideran que los numerales en cuestión son exequibles, en tanto
en el caso del representante del Gobierno Nacional, la ley solo lo deja participar
en las discusiones pero le impide interferir en las decisiones ya que le otorga
voz pero no voto. Por ello consideran que no se configura la interferencia en
la autonomía ni en el derecho de autogobernarse de los municipios, alegada por
el demandante. Uno de los intervinientes aclara que si bien lo anterior es
cierto, la vulneración al principio constitucional de autonomía territorial sí
es evidente en el caso en que el representante del Gobierno Nacional que forma
parte de la Junta Metropolitana, haga parte del quórum; hipótesis en el cual su
presencia o ausencia sí afecta el discurrir del órgano de gobierno del Área
Metropolitana. Situación que se superaría si se aclara que la consecuencia de
que el legislador haya optado por darle voz pero no voto, es justamente
respetar el principio de autonomía de los municipios, por lo cual se debe entender
que éste tampoco debe contabilizarse para efectos del quórum.
Sobre la participación de un
representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de
su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas, esgrimen en
general que es manifestación del derecho de participación democrática. Además
de que protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables es un
interés legítimo de los municipios.
En relación con los cargos tercero y
cuarto, todos los intervinientes, y así el Ministerio Público, consideran que
se basan en apreciaciones erradas del demandante, e igualmente carecen de claridad
argumentativa en su presentación. Sobre el tercer cargo, coinciden en afirmar
que aquello que el actor denomina jerarquía normativa entre las normas de rango
reglamentario no existe, pues entre estas la
Constitución ha establecido un régimen de competencias. Por ello todos le recuerdan
al demandante, que la misma norma acusada (inciso tercero del artículo 32 de la
Ley 1625 de 2013) hace la salvedad de que los acuerdos metropolitanos
(expedidos por la Juntas Metropolitanas) no se someten a las disposiciones
departamentales en los asuntos de su competencia.
Y sobre el cuarto cargo, la totalidad de
quienes intervienen en el presente proceso, afirman que el actor en su
acusación omite considerar que la norma acusada es una ley orgánica, por lo
cual no puede vulnerar la reserva de ley orgánica; así como también confunde
esta exigencia, valga decir, la de tramitar los asuntos relativos al
ordenamiento territorial mediante un ley orgánica, con el hecho de que en
nuestro ordenamiento jurídico presuntamente solo pueda existir una sola ley de
ordenamiento territorial. Semejante contenido normativo constitucional
–aclaran-, no existe.
4.- De conformidad con lo anterior, como
quiera que todos los intervinientes, y también el Procurador General de la
Nación, cuestionan la claridad de los cargos tercero y cuarto de la demanda,
considera la Sala Plena que antes de plantear el problema jurídico a resolver,
debe pronunciarse sobre la aptitud de estos cargos.
Análisis preliminar: ineptitud de los
cargos tercero, cuarto y segundo parcial.
5.- Tal como lo detectan los intervinientes
los cargos tercero y cuarto carecen de claridad, pertinencia y certeza. En
relación con el cargo tercero, el demandante supone que existe un contenido
normativo constitucional que organiza jerárquicamente las normas expedidas por
órganos municipales y las expedidas por órganos departamentales. Lo cierto es
que tal norma Constitucional no existe. La jerarquía normativa dispuesta en
nuestra Constitución dispone una organización normativa jerárquica y coloca a
las normas de rango constitucional como las más importantes a las que se
someten tanto las de rango legal como las de rango reglamentario. A su turno
nuestra Constitución otorga a las autoridades administrativas y así a las
autoridades territoriales, la competencia de expedir normas con sujeción a la
Constitución y a la ley. Por lo que se entiende que estas normas de rango
reglamentario, están sometidas tanto a la
Constitución como a la ley también. En cambio, en el caso de la relación de las
normas reglamentarias entre sí, el orden constitucional no establece jerarquía
alguna, sino un régimen de competencias entre las distintas autoridades.
En este orden, el presupuesto de esta acusación
es errado y la Corte Constitucional no puede hacer un pronunciamiento de fondo,
en tanto no existe una norma constitucional respecto de la cual comparar el
contenido del inciso tercero del artículo 32 de la ley 1625 de 2013, en los
términos de la acusación presentada en la demanda. Siendo el control de
constitucionalidad, una actividad consistente en cotejar una norma de inferior
jerarquía con una de rango constitucional, para concluir si la primera atiende
a la segunda, resulta imposible realizar este cotejo sino existe un parámetro
de control.
Por lo anterior la
Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad
del inciso tercero del artículo 32 de la ley 1625 de 2013.
6.- De igual manera, en el caso del cargo
cuarto todos los intervinientes y el Ministerio Público, explicaron que la
acusación resulta confusa pues, al parecer el demandante pretende fundamentar
la inexequibilidad de la totalidad de la ley en que los temas en ella
contenidos debieron regularse en una ley orgánica, cuando lo cierto es la
Ley 1625 de 2013 se denomina como ley orgánica según se lee en su título y en
su artículo 1°. Lo que haría de esta acusación un ejercicio perplejo de
argumentación, si es que no se demuestra cuál de los trámites propios de ley
orgánica se incumplió. Luego, en desarrollo de las razones de este cargo en el
escrito de la demanda, el actor plantea que los temas contenidos en la ley
acusada son reservados al trámite de ley orgánica, pero no están contenidos en
la ley orgánica de ordenamiento territorial expedida por el Congreso Nacional
en el 2011, como si la Constitución exigiera que todos los temas de reserva de
ley orgánica debieran estar contenidos en una sola ley, o debieran estar en la
ley titulada por el legislador, como “ley orgánica de ordenamiento
territorial”.
Sobre esta acusación es claro para la
Corte que los requisitos específicos que la
Constitución y la Ley 5° exigen para regular asuntos relativos al ordenamiento
territorial, como es el caso de las condiciones para la creación y
funcionamiento de las Áreas Metropolitanas, se refieren a que la regulación en
cuestión debe hacerla el Congreso de la
República mediante una ley, que ella verse sobre uno de los temas a que hacen
alusión los artículos 151 de la
Constitución y el artículo 206 de la Ley 5 de 1992, dentro de los cuales está
justamente el tema del ordenamiento territorial, y que se apruebe por mayoría absoluta
en cada uno de sus debates, según el mismo artículo 151 de la
Constitución.
La Corte
encontró que el demandante no hizo referencia al incumplimiento de alguno de
los requisitos anteriores. A juicio de esta Sala como quiera que el proyecto de
ley (Proyecto de Ley 141 de 2011 Senado) que posteriormente se aprobaría como la
Ley 1625 de 2013, fue presentado por el entonces Ministro del Interior Germán
Vargas Lleras[2],
inició su trámite[3]
en la Comisión Primera del Senado, comisión encargada de los temas de
ordenamiento territorial[4],
y fue aprobado en cada uno de los cuatro debates según consta en las
respectivas Gacetas del Congreso, entonces el actor debió demostrar la falta de
seguimiento de alguno de los requerimientos aludidos para sustentar su
afirmación según la cual la Ley 1625 de 2013 no es una ley orgánica.
El proyecto en mención se aprobó en primer
debate como
consta en la sesión del día 21 de marzo de 2012, Acta número 35[5].
En segundo debate la
plenaria del Senado aprobó el proyecto se según consta en el Acta número 10 de
la sesión ordinaria del día martes 28 de agosto de 2012[6]. La aprobación en tercer debate (primero
en Cámara de Representantes)
consta en el acta de Comisión
Primera número 30 del 28 de noviembre de 2012[7].
Y en cuarto debate (segundo en Cámara de Representantes) fue aprobado los días 10 y 11 de diciembre de 2012, según
consta en las Actas de Sesión Plenaria número 181 de diciembre 10 de 2012 y
número 182 de diciembre 11 de 2012.[8]
La anterior verificación de la
Corte se hace para ilustrar sobre las omisiones del demandante para
estructurar este cargo, y no corresponde a la revisión de requisitos tales como
las mayorías aprobatorias en cada uno de los debates – por ejemplo-, pues el
demandante no hace siquiera referencia indirecta a ello o a alguna otra
situación como un vicio de inconstitucionalidad. Por esto, realizar dicha
verificación en la presente providencia sería tanto como adelantar una revisión
de constitucionalidad oficiosa e integral, en un asunto que claramente se
circunscribe al ejercicio del control constitucionalidad rogado.
De otro lado, tal como en el caso del cargo
anterior, esta acusación tampoco es posible analizarla, en tanto el demandante
no identifica una disposición constitucional que obre como parámetro de control
de constitucionalidad. La
Corte Constitucional coincide con los intervinientes y con el Procurador, y
por ello se inhibirá para pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad
de la ley 1625 de 2013, en relación con el cargo cuarto de la presente acción
pública de inconstitucionalidad.
7.- Ahora bien, esta Sala Plena encuentra
necesario también, referirse al segundo cargo, en relación con el numeral 5 del
artículo 15 de la Ley 1625 de 2013. Recuérdese que el segundo cargo se
fundamenta en la presunta vulneración del principio constitucional de autonomía
territorial, y se dirige contra dos disposiciones. De un lado contra la
inclusión de un delegado permanente del gobierno nacional en la
Junta Metropolitana (numeral 4), y de otro contra la inclusión de un
representante de las
entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo
objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, elegido por ellas mismas (numeral 5).
Para esta Sala es claro que los
argumentos de la demanda hacen referencia a la tensión detectada por el actor,
en el hecho de que la Junta Metropolitana como supremo órgano de gobierno, deba
cumplir sus funciones con un delegado de los intereses nacionales, cuando dicho
órgano gestiona intereses exclusivos de los municipios. Por ello el demandante
encuentra vulnerado el artículo 287 de la
Constitución, pues en su opinión éste garantiza la posibilidad de autogobierno
de los entes territoriales, precisamente para evitar injerencias de este tipo.
En este orden, para la
Corte no existen razones adicionales en la demanda que permitan aplicar la anterior
argumentación al contenido normativo del numeral 5, es decir al que regula la
inclusión del representante de las mencionadas entidades sin ánimo de lucro.
Esto, en tanto el demandante afirma sin fundamento alguno que la
Junta Metropolitana debe estar conformada por autoridades públicas y no
privadas. Para la Sala, esta afirmación debe sostenerse en una obligación
constitucional que así lo disponga, para poder estructurar un cargo de
inconstitucionalidad, pero lo cierto es que ni ello es evidente ni el actor lo
explica en el escrito de la demanda. Podría entonces pensarse que, la razón que
sostiene la acusación contra el numeral 5 aludido, es igualmente la vulneración
del principio constitucional de autonomía territorial, pero lo cierto es que la
estructura argumental de esta vulneración, es desarrollada por el demandante
con miras a demostrar la injerencia de los intereses nacionales en los
intereses locales. Y, en opinión de esta Sala, ello no tiene que ver con la
participación en el órgano de gobierno del Área Metropolitana, de un
representante de las entidades sin ánimo de lucro referidas en el numeral
acusado.
Es tanto así, que los intervinientes y el
mismo Procurador General, después de advertir que en algunos apartes la demanda
es oscura y argumentalmente confusa, ofrecen razones generales para explicar
que dicho numeral es exequible. La mayoría de ellos afirma que la participación
de estos representantes de entidades sin ánimo de lucro, es una manifestación
del principio de participación democrática, sobre todo en un aspecto como el de
la protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, que es una obligación
constitucional de todas las autoridades. Para la
Corte Constitucional, esto último no configura el cargo presentado por el
actor, y la realización de estudio de constitucionalidad por estos aspectos,
implicaría inventar una acusación que no se estructuró en la demanda, y así
mismo, adelantar un análisis de constitucionalidad oficioso para detectar si la
inclusión de este representante de entidades sin ánimo de lucro vulnera en
algún aspecto la Constitución, por razón del cumplimiento o incumplimiento de
la obligación de protección de medio ambiente, o cualquier otra razón ajena a
la estructura argumentativa de la demanda.
Por esto, la
Sala Plena se inhibirá también, para emitir pronunciamiento de mérito sobre la
exequibilidad o inexequibilidad del numeral 5 del artículo 15 de la
Ley 1625 de 2013.
8.- La
Corte considera pertinente recordar brevemente los criterios jurisprudenciales
mediante los cuales se ha desarrollado la exigencia argumental requerida en las
acciones públicas de inconstitucionalidad, para que el juez de control de
constitucionalidad realice adecuadamente su función.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno
de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición,
a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales
invocadas se estiman violadas. La
Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta
exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública
de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer
la informalidad[9],
deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el
líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir la demanda
y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la
naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos
formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes
y suficientes[10].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la
Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y
no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
Problema jurídico
9.- De conformidad con la reconstrucción
argumental y con las aclaraciones hechas por esta Sala, le corresponde a la
Corte Constitucional determinar si la exigencia de un concepto sobre la
conveniencia y oportunidad de la creación de un Área Metropolitana expedido por
las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como la inclusión
de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto como
miembro del órgano de gobierno de la mencionada Área Metropolitana, se vulnera
el principio de autonomía territorial de los municipios, en su garantía correspondiente
al autogobierno y autoadministración derivada del artículo 287 de la
Constitución.
Para determinar lo anterior la
Corte reconstruirá las líneas jurisprudenciales sobre el principio de
autonomía territorial, y luego de ello resolverá los interrogantes planteados.
Principio Constitucional de Autonomía
Territorial
10.- De conformidad en el Art. 1º de la
Constitución Política, Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales.
Por su parte, el Art. 287 Superior
establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les
correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las
rentas nacionales.
11.- La
Corte ha consolidado unas claras líneas jurisprudenciales en el sentido de que
la Carta Política de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a
partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito
de autonomía para sus entidades territoriales[11].
Dentro de ese esquema, la distribución de competencias entre la
Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha
confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de
reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección
debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en
ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la
gestión autónoma de las entidades territoriales.[12]
En este orden de ideas, se precisa
armonizar los contenidos de los principios de unidad y de autonomía, los cuales
se limitan recíprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en sentencia
C- 535 de 1996 consideró que la autonomía debía entenderse como la capacidad de
que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses,
dentro de los límites de la
Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se
afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.”[13]
En esa misma providencia se señaló que “por un lado, el principio de
autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última.”[14]
12.- También ha precisado la
jurisprudencia constitucional el papel que le corresponde cumplir al legislador
en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional, indicando que ésta
se encuentra integrada por “el conjunto de derechos, atribuciones y
facultades reconocidas en la
Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el
eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su
cargo.”[15]
En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en
aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.[16]
Lo cual realza de manera importante la
búsqueda de un equilibrio entre dicha idea de Estado Unitario y las garantías
de Autonomía Territorial según las cuales la ley no está autorizada para vaciar
de contenido la cláusula general de competencia de las entidades territoriales
fijada en el artículo 287 C.P., por lo que le está vedado al Legislador
establecer normas que “limiten a tal punto la autonomía de las entidades
territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda
afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”[17].
Sobre la ponderación entre las garantías
del Estado Unitario y las de la
Autonomía Territorial
13.- Sobre este punto en sentencia C-149
de 2010, se sistematizaron las necesidades de ponderación derivadas de la
modalidad de estructuración territorial consagrada en la
Constitución Política, en la que el Estado colombiano se construye a partir
del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un ámbito de
autonomía para sus entidades territoriales.[18]
La jurisprudencia constitucional[19]
ha explicado pues, que dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura
fijada directamente por la
Constitución, “la distribución de competencias entre la
Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha
confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas
mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la
autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan
primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de
las entidades territoriales”.[20]
14.- Surge así la necesidad de armonizar
los principios de unidad y de autonomía. La tensión latente entre ellos, implica reconocer de un lado que la naturaleza del
Estado unitario presupone tanto la centralización política y exige
unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la
existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias
subordinadas a la ley en el nivel territorial, así como también supone la
existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de
política que tengan vigencia para todo el territorio nacional[21]. “Del
principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones
puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que
de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación
con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”[22].
Y de otro lado, al tenor de
lo dispuesto en el artículo 287 constitucional, “la autonomía debe
entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para
gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley”[23],
lo cual debe implementarse en consideración de “… la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.”[24]
15.- No obstante, la
Constitución de 1991 y así la jurisprudencia constitucional reconocen los contenidos mínimos de la autonomía territorial que
comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos
propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen.[25] Para la
Corte, “el núcleo
esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”[26]
El equilibrio entre ambos principios se
constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos
límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la
Corte ha precisado que, “por un lado, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad
del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un
espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se
desarrolla esta última.”[27]
16.- En la analizada sentencia C-149 de
2010, se recalcó que para el diseño de un esquema para la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador debe
tener en cuenta que “el contenido esencial de la autonomía se centra en la
posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos
propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o
local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287
Superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el
legislador.
No obstante lo anterior, es claro que,
para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al
legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir,
respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional
que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone
unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el
ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones”[28].
17.- De otro lado, en Sentencia C-894 de 2003 la
Corte expresó que “la
autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización
competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible,
teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su
limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la
Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las
entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados
desde el centro”[29].
Bajo esta idea, para la
Corte “las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y
regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de
entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un
interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no
justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de
tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según
sea el caso”[30].
Lo cual significa que las limitaciones a la autonomía resultan
constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.
“Desde otra perspectiva, la
Corte ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por
parte del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento
de la identidad  misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios
constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del
municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el
ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311)”[31].
18.- De este modo, la jurisprudencia constitucional
ha interpretado que la Constitución dispuso una garantía institucional para la
autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la
materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador.[32] Así, sostiene
esta Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada en
cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la
misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la
Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre
respetado.”[33]
19.- Por su lado, el artículo 288 de la
Constitución obliga que las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. “Ello implica
que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse
las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que
cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”[34].
La citada sentencia C-149 de 2010 recogió los
criterios jurisprudenciales sobre el alcance de estos principios, que obran
como marco para el ejercicio de la autonomía territorial. Afirmó pues la
Corte que:
“El principio de concurrencia parte de la
consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la
Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea
posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a
participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato
conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su
presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que
puedan sustraerse de esa responsabilidad.
El principio de coordinación, a su vez, tiene como
presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria
y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe
darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.
El principio de subsidiariedad, finalmente,
corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio
de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención
el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en
el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio
democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en
que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A
su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que
las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias
inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a
cabo sus responsabilidades”.
Reitera en este punto la sentencia C-149
de 2012, “que la distribución de competencias que se haga con base en los
anteriores criterios tiene el alcance de una garantía institucional de la
autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas
que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un
principio de razón suficiente”. Y, en orden de ideas, la razonabilidad de
una limitación de la autonomía de las entidades territoriales, se determinaría mediante
el análisis específico de las competencias o funciones que se restringen.
20.- De igual manera, no solo el principio del Estado Unitario hace
contrapeso al Principio de Autonomía y viceversa, también es necesario que la
regulación legal de cualquiera de estos dos principios logre armonía con la
libertad de configuración legislativa del Congreso. Como quiera que el contenido mínimo de la autonomía territorial del
artículo 287 Constitucional, determina el alcance con el que las entidades
territoriales  gestionan autónomamente sus intereses, entonces la labor del
legislador resulta de gran importancia para la implementación de medidas que
desarrollen el escueto pero contundente marco constitucional.
De hecho, una forma
eficaz de hacer posibles las enormes consecuencias que se derivan de los
artículos 287 y 288 de la
Constitución, y por ende hacer posible un diseño del Estado colombiano que
respecte la autonomía territorial, implica la participación activa del Congreso
de la República. Si no se respeta su margen de configuración reguladora, los
artículos constitucionales referidos resultarían inaplicables e
intrascendentes.
Por ello, solo cobra
sentido la caracterización de lo que la
Corte ha denominado núcleo esencial del principio de Autonomía Territorial, si
existe una regulación legal clara y consciente sobre los poderes de acción
requeridos por las entidades territoriales para gestionar sus intereses.
Regulación que corresponde, no como permiso sino como deber, al legislador, el
cual está en libertad de configurarla para que surta los efectos pretendidos
por la
Constitución. Recuérdese que dicho núcleo esencial “está constituido en primer término, por
aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo
lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad
de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe
protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan”[35].
Análisis de los cargos
Primer cargo
21.- El primer cargo, se recuerda, está
dirigido contra el literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana,
antes de la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir
el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que
dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del
área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. Para el demandante lo
anterior configura un requisito para la conformación de las áreas
metropolitanas, que la somete a la injerencia de un órgano de carácter
nacional, con lo cual se vulneran las garantías de descentralización y
autonomía territorial consagradas en el artículo 287 de la
Constitución. En su opinión esta exigencia “hace nugatoria la
autonomía de los municipios para conformar un Área Metropolitana, ya que se
condiciona a que las Comisiones de Seguimiento a la
Descentralización y el Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes <emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes>”. (…) una de
las facultades que tienen los entes territoriales (regionales y locales) es la Autoadministración (ejercer las competencias que les corresponden), como lo es precisamente crear
un Área Metropolitana, pero, esto no puede estar condicionado a que las
Comisiones del Senado y de la Cámara de Representantes, lo autoricen o no
(rindan el respectivo concepto)”.
Sobre esta acusación, la
Corte Constitucional considera que si el literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013 admite una interpretación (como la del demandante) según la
cual el mencionado concepto resulta vinculante para la elaboración de proyecto
de constitución del Área Metropolitana o para que la
Registraduría convoque la consulta popular para aprobar el proyecto de
constitución de un Área Metropolitana, en la medida en que se entienda que éste
deba ser favorable o de lo contrario o proyecto o la consulta en mención no se
llevan a cabo; entonces la exigencia del concepto en cuestión es contraria a la
garantía de autogobierno y autoadministración de los municipios como entes
territoriales, consagrada en el artículo 287 de la
Constitución.
Para esta Sala es claro que en efecto, (i)
la norma acusada en este cargo puede ser interpretada en el sentido explicado,
por lo cual (ii) debe entonces excluir del ordenamiento la mencionada
interpretación y explicar cuál es el sentido constitucional del aludido literal
g) del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013.
A su turno (iii) se deberá también explicar cuál es la forma adecuada de
reparar la inconstitucionalidad hallada, de conformidad con la técnica de
control de constitucionalidad utilizada por esta Corte. A continuación se
desarrollarán los anteriores argumentos.
(i)   Alcance normativo del literal g) del
artículo 8° de la Ley 1625 de 2013.
22.-  El artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, regula los requisitos para la constitución de las Áreas
Metropolitanas. Dispone que cuando dos o más municipios formen un conjunto con
características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal. Así el
literal a) del mismo artículo 8° dispone que la iniciativa para promover su
creación está en cabeza de los alcaldes de los municipios interesados, la
tercera parte de los concejales de dichos mu­nicipios, el cinco por ciento (5%)
de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos
municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que
pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana.
A su turno el literal b) del artículo 8°
analizado, establece que los promotores del área metropolitana deben elaborar
el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo, los municipios que
la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación.
Posteriormente, el literal c) del
artículo 8° en cuestión exige que el proyecto se entregue a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10)
días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la
verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de
certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la
consulta popular.
Luego, los literales d), e) y f) regulan
las condiciones generales en que se deberá realizar la consulta popular[36], así como
las condiciones en que se entiende aprobado el proyecto sometido a consulta
popular[37],
y la protocolización de la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a
una ya existente[38].
El acusado literal g) dispone a
continuación que previamente a la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto
a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a
un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos
relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o
varios municipios.
23.- Como se ve el texto del literal g)
en cuestión sugiere dos alternativas: (i) Se debe entender que cuando el literal
c) expresamente dispone que el proyecto de constitución del área metropolitana
se entregue a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la fecha de recibo realice la verificación de los
requisitos exigidos en los literales a) y b), es decir la verificación de la
iniciativa y la verificación del contenido del proyecto, y en caso de
certificar que la propuesta cumple con los mismos, proceda a convocar la
consulta popular; -ante la consagración textual de esto en el aludido literal
c) se insiste-, entonces no puede asumirse que existe algún requisito adicional
para la elaboración de proyecto de constitución del Área Metropolitana o para que
se convoque la consulta popular, por lo cual del resultado de la última dependerá
en definitiva la conformación del ente administrativo territorial. Por ello, el
concepto regulado en el literal g) no podría entenderse, justamente, como un
requisito adicional a cumplir para que se elabore el proyecto respectivo o para
que la Registraduría lo verifique y proceda a convocar la respectiva consulta
popular. Esta interpretación es sostenida por siete de los diez intervinientes.
La segunda alternativa sostiene que (ii)
se debe entender que el artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013 debe ser leído sistemáticamente y cada uno de los requisitos allí
establecidos conforma el conjunto de exigencias para la constitución de un área
metropolitana. Así, cuando el literal g) acusado establece que previamente
a la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, se debe remitir el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, se refiere a un momento anterior
al descrito en el literal c) cuando la
Registraduría verifica los otros requisitos aludidos para convocar la consulta
popular. Y, cuando la parte final del literal g) analizado hace referencia en
su texto a que la remisión del proyecto en los términos referidos no solo es previa
a la radicación de éste en la
Registraduría, sino que además tiene por objeto que en un término no mayor a
un (1) mes, se emita un concepto sobre la conveniencia, oportunidad
y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana
o anexión de uno o varios municipios, entonces no solo es claro que esta disposición
se refiere a otro tipo de requisito distinto al que se exige a la
Registraduría, sino también que el requisito adquiere sentido si el contenido
del concepto es favorable a la conformación de un área metropolitana. De otra
manera carecería de significado el contenido del pronunciamiento, pues no es un
concepto en abstracto sino un concepto sobre la conveniencia y oportunidad.
Calificativos que aluden a una evaluación del proyecto, por lo cual el concepto
es vinculante para la elaboración de proyecto y así para Registraduría. Esta
interpretación es sostenida por tres de los diez intervinientes, y es la que
asume el demandante.
Para esta Sala Plena es claro que estas
dos alternativas son posibles a partir del texto normativo, y ninguna de ellas
resulta irrazonable en atención a la estructura con la que el legislador
redactó el artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, tal como se acaba de demostrar.
Por ello, como se anticipó es necesario que la
Corte demuestre por qué la segunda alternativa es contraria al principio
constitucional de autonomía territorial, luego al artículo 287 de la
Constitución.
(ii)       Constitucionalidad condicionada del
literal g) del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013.
24.- El artículo 286 de la
Constitución establece que son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios
y los territorios indígenas.
El artículo 287 dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y por ello entre otros, tienen garantizada la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias y ejercer las competencias
que les correspondan[39].
A su turno el artículo 2° de la
Ley 1625 de 2013 consagra  la definición de las Áreas Metropolitanas, como aquellas
entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o
más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí
por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas,
sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y
coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento
territorial y racional pres­tación de servicios públicos requieren una
administración coordinada.
Además de que según los
artículos 3° y 4° de la misma Ley, las Áreas Metropolitanas están dota­das de personería jurídica de
derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y
régimen administrativo y fiscal especial; y su jurisdicción y domicilio corresponde a la
totalidad del territorio de los municipios que la conforman; el domicilio y la
sede de la Entidad será el municipio núcleo.
De ahí que las garantías de autonomía
territorial otorgadas por la
Constitución a los municipios, se extiendan a este ente administrativo
conformado por municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de autonomía
territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden organizarse
como ente administrativo-área metropolitana, y a dicho ente se le restrinja la
autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la
Corte es claro que un Área Metropolitana es para efectos prácticos, un
conjunto o agrupación de municipios.
25.- No obstante lo anterior, la
Corte entiende que las Áreas Metropolitanas no son en sí mismas entidades
territoriales, según el contenido referido del artículo 286 de la
Constitución. Son, tal como la misma ley demandada las define, entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios. Desde su creación[40], la figura de las áreas metropolitanas persigue propósitos
administrativos, valga decir la integración de municipios que compartieran
ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos; lo
cual da lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades
y régimen especiales.
Nuestra Constitución vigente, en su artículo 319, mantiene la idea
esencial descrita. Pues, su regulación dispone que el régimen especial de las
Áreas Metropolitanas debe regularse por una ley orgánica[41]. Y, en
este orden, “en el inciso segundo de la
citada disposición -art. 319-, se indica que la ley de ordenamiento territorial
adoptará el <régimen administrativo> y fiscal especial de las áreas
metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada participación de las
autoridades municipales en sus órganos de administración y señalar la forma en
que se realizarán la convocatoria y las consultas populares para la vinculación
de los municipios”[42].
También, la naturaleza administrativa y
no de entidad territorial del área Metropolitana, se evidenció en “la ponencia para primer debate sobre
<Áreas Metropolitanas, Asociaciones de Municipios y Distritos
Metropolitanos>, presentada ante la
Asamblea Nacional Constituyente (…):<La formulación constitucional de la función
administrativa de las áreas metropolitanas que proponemos, parte del
fortalecimiento de la autonomía y el equilibrio municipal. En tal sentido, será
conveniente avanzar en su desarrollo y la precisión de su objeto en la
legislación reglamentaria de esta Constitución, definiendo la participación y
control ciudadano de la
Administración Pública en función de la eficiencia, la concertación, la
responsabilidad compartida y la equidad en la planificación del desarrollo y la
prestación de los servicios públicos, de acuerdo a las leyes orgánicas de
ordenamiento territorial y de presupuestos>”[43].
26.- En este orden el Área Metropolitana
goza de la garantía institucional propia de las entidades territoriales, por
virtud de la garantía de autonomía consagrada para los municipios, y no porque
ella en sí misma sea una entidad territorial; que como se acaba de explicar, no
lo es. Dicha garantía, cuya exigencia deriva de la protección a los municipios,
si bien puede ser objeto de regulaciones básicas, como en efecto lo es mediante
la ley orgánica acusada en aras de salvaguardar el interés nacional y el
principio unitario, no puede transgredir el núcleo esencial de
la autonomía de los municipios que la conforman. Núcleo esencial que
según se vio, se circunscribe al hecho de que “para los asuntos de interés meramente local o
regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes,
al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la
materia”[44].
Lo último, como expresión del
contenido del artículo 288 de la
Constitución que obliga a que las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
27.- Por esto, si la exigencia del concepto
contenido en el literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625, se entiende como condición para la constitución de un área
metropolitana, querría decir que a la voluntad local de conformarla se antepone
la valoración de entes pertenecientes a un órgano de carácter nacional (las
Comisiones Especiales de Senado y Cámara aludidas), cuyo principal propósito es
el seguimiento a procesos de descentralización y no el desarrollo o impulso de
los intereses locales. Con lo cual se vulnera la capacidad de autogestión de
intereses propios mediante el ejercicio de sus competencias, contenida en el
numeral 2° del artículo 287 de la
Constitución. Y, estas competencias que se manifiestan en la gestión de asuntos
de interés local de los municipios, no son otras que las consagradas de manera
general en el artículo 319 constitucional[45],
al tenor del cual cuando
dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como
entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico
e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano.
En otras palabras, la garantía de los municipios de
ejercer con autonomía las competencias que les corresponden (num 2 Art 287
C.P), implica tanto ejercerlas libre de toda injerencia ajena a sus propios
intereses, como también ejercerlas con el propósito de organizarse con otros
municipios como una unidad administrativa, valga decir como un área
metropolitana. Y este propósito debe depender únicamente de la voluntad de
quienes agencian intereses municipales. Así, el trámite de su conformación no
puede supeditarse a la autorización de entes distintos a los entes locales,
pues ello vulneraría su autonomía.
28.- También se desborda el marco de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, en el que se despliega la garantía de autonomía
territorial, si la mencionada exigencia se configura en un concepto vinculante
para que se elabore el proyecto de constitución del Área Metropolitana o para
que la Registraduría Nacional del Estado Civil convoque a la consulta popular
solo si éste es favorable. En
cambio, si simplemente se permite a la
Comisión Especial de Seguimiento
al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara
ejercer su labor de seguimiento, y el concepto obra como manifestación de ello,
el principio de concurrencia se satisface plenamente. Esto, en tanto con
ello se reconocen los distintos niveles de la Administración y se respeta el criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal; además de que se garantiza también a las
distintas instancias del Estado la posibilidad de actuar allí donde su
presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines.
De igual manera, la sola obligación de remitir el
proyecto de constitución del Área Metropolitana a las mencionadas Comisiones,
resulta una fórmula idónea para poner en conocimiento a estas instancias sobre
los procesos de descentralización y organización territorial. Lo que, sin duda
contribuye con el principio de coordinación, pues asume la existencia de
competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual
impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de
los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal.
Y, en respeto del principio de subsidiariedad, la
intervención de las Comisiones aludidas, con el alcance explicado, es decir sin
requerir de ellas un concepto favorable a la constitución de un área
metropolitana para que ésta sea posible, reconoce que las autoridades de mayor
nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores
cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus
responsabilidades.
29.- Una interpretación distinta a la anterior, se
insiste, desconoce el contenido de las competencias del área metropolitana, que
según el artículo 6° de la Ley 1625 de 2013, se circunscriben a la gestión de
asuntos meramente locales como son: programar y coordinar el desarrollo
armónico, integrado y susten­table de los municipios que la conforman; racionalizar
la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran,
y si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá participar en su
prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule
su prestación o cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área
metropolitana sea un prestador oficial o autorizado; ejecutar obras de
infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área
metropolitana; entre otras[46].
Y, se desconoce el contenido de estas competencias, porque como se ve su
naturaleza es relativa a asuntos íntegramente locales. Las cuales a su turno
son coherentes con el contenido de aquellas competencias que los artículos 311,
312 y 315 de la Constitución, otorgan a las autoridades municipales, tales
como:
Ø Prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes. (Art. 311 C.N)
Ø En el caso de la Concejos municipales: reglamentar las funciones y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio; adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas; dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos; determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del
alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta; reglamentar los usos
del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda; dictar las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio; entre
otras. (Art. 313 C.N)
Ø En el caso de los Alcaldes municipales: dirigir
la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia
y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes; suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de
conformidad con los acuerdos respectivos; crear, suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus
emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes; ordenar los gastos
municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto; entre otras.
(Art. 315 C.N)
(iii)
Sobre la forma de reparar
la inconstitucionalidad hallada por la
Corte.
30.- Tal como se acaba de demostrar del literal g) del
artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, se desprende una interpretación que
contraría el principio constitucional de autonomía territorial; aquella
interpretación que asume que el concepto a rendir por las Comisiones Especiales
de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de
Senado y Cámara, es vinculante en el sentido en el que se requiere que su
contenido sea favorable a la constitución de un área metropolitana, para la
elaboración del proyecto o para que la
Registraduría Nacional del Estado Civil proceda a convocar la consulta popular
que decidirá la conformación de la respectiva área metropolitana. Así como
también, de dicha disposición jurídica se desprende otra interpretación, según
la cual el concepto en mención de la
Comisiones aludidas, es la manifestación de que el ejercicio de voluntad
autónoma de los municipios de constituir un área metropolitana, se despliega
por éstos en los términos del artículo constitucional 288, según el cual las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la
Nación. Por lo que el concepto referido no es vinculante, en el sentido en que
de su contenido no depende la elaboración del proyecto de constitución del área
metropolitana ni la obligación de la
Registraduria Nacional del Estado Civil de convocar la consulta popular que
decide sobre su conformación.
Como quiera que existen razones de orden
constitucional, tal como se expuso, tanto para descartar una de las
interpretaciones, como para acoger la otra por ser coherente con los principios
constitucionales que inspiran las garantías de autonomía territorial; la
técnica de control de constitucionalidad desarrollada por la
Corte Constitucional determina en estos casos que la inconstitucionalidad
hallada se repare mediante la expedición de un fallo condicionado. Por ello la
esta Corporación declarará exequible el literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que del contenido del concepto rendido por
las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, no depende la elaboración
del proyecto de constitución del área metropolitana, ni el cumplimiento de la
obligación de la
Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar la consulta popular en los
términos del literal c) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013.
Segundo Cargo
31.- El
segundo cargo a resolver, según se explicó, se dirige contra la inclusión en la
Junta Metropolitana, que es el órgano de dirección del Área Metropolitana, de
un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto (numeral 4
del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013); y su fundamento es también la
vulneración del principio constitucional de autonomía territorial. Según el
ciudadano demandante la inclusión referida se traduce en una injerencia en los
asuntos propios de los municipios que conforman la respectiva Área
Metropolitana. Injerencia que tiene origen en autoridades ajenas a los
intereses de los municipios, pues es tanto como aceptar que la
Junta Metropolitana no puede o no debe ejercer sus labores de dirección en
ausencia de la participación o supervisión del Gobierno Nacional. Esta
situación representa en su parecer una vulneración a la garantía de “gobernarse
por autoridades propias” contenida en el artículo 287 de la
Constitución, por lo cual se constituye en “una forma sinuosa de interferir
el ámbito nacional en asuntos que son de competencia exclusiva del nivel local”.
32.- Sobre esta acusación encuentra la
Corte, que es pertinente el análisis realizado a propósito del primer cargo,
sobre el alcance del principio de autonomía territorial. De ahí, que la
Sala considere que la injerencia sí existe, pero, está matizada por el hecho
de que el representante del gobierno que forma parte de la
Junta Metropolitana no puede intervenir en las decisiones de dicho órgano de
gobierno, ni afectarlas. Esto, en tanto tiene voz pero no voto. Ahora bien, la
participación de un delegado del gobierno nacional en un órgano de gobierno de
carácter local, en sí misma considerada y siempre que este no afecte en modo
alguno el discurrir de la Junta, resulta expresión del artículo 288 de la
Constitución, que según se vio, procura el ejercicio de las competencias de
los entes territoriales, en un marco de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la
Nación.
Por lo anterior, resulta necesario
distinguir dos escenarios, tal como lo hace ver uno de los intervinientes. El
primero, la consideración de que según el texto de la disposición acusada, la
consecuencia inmediata de la determinación de tener voz y no voto, es que dicho
delegado no participa en la votación para adoptar decisiones por parte de la
Junta Metropolitana. Y el segundo, la situación según la cual su pertenencia a
la Junta en cuestión tiene -por supuesto- la potencialidad de afectar el
quórum, y así, afectar entonces las distintas actividades que tengan como
condición la contabilización de cierto quórum.
33.- El primer escenario, aquel en que el
delegado del gobierno en la
Junta Metropolitana no participa en las votaciones para la adopción de
decisiones de este órgano, resulta cobijado por la cláusula desarrollada por la
jurisprudencia constitucional consistente en que la garantía institucional de
la autonomía de las entidades territoriales, no se vulnera si las
medidas legislativas no tienen un alcance restrictivo de esa autonomía y además
responde a un principio de razón suficiente (C-149 de 2010). En esta hipótesis,
la mera participación en las discusiones, sin posibilidad de intervenir en las
decisiones, busca equilibrar la protección debida a la autonomía territorial y
el principio unitario[47].
Sin que se pueda concluir que prevalece alguno de ellos pues, como se dijo más
arriba, dicho equilibrio se basa en el desarrollo de la autonomía a partir de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la
Nación.
Se reitera que la interacción entre
autoridades nacionales y locales, evitando que las primeras tengan injerencia
indebida en la autogestión de los intereses de las segundas, es el estado ideal
del equilibrio entre los principios del Estado unitario y la
Autonomía Territorial. Por esto, como lo ha señalado la jurisprudencia, la naturaleza del Estado unitario presupone tanto la
centralización política y exige unidad en todos los ramos de la
legislación; exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes
del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel
territorial, así como también supone la existencia de competencias
centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia
para todo el territorio nacional[48].
De lo que no puede sino concluirse, que participación de un delegado del
gobierno nacional en la Junta Metropolitana con voz pero sin voto, no solo no
es contraria al principio de autonomía de los municipios, sino que es una
herramienta poderosa para implementar en la practica la idea de la
Constitución de 1991 según la cual, un Estado unitario pretende a la vez ser
descentralizado y respetar la
Autonomía Territorial en coordinación con las políticas nacionales.
34.- De otro lado, el segundo escenario, en el cual la
pertenencia a la Junta Metropolitana del delegado del gobierno nacional incide
en el quórum de este órgano colegiado de decisión, amerita un análisis desde
las posibilidades de afectación al funcionamiento de la
Junta, derivadas de la contabilización de sus miembros para efectos de
determinar el quórum.
En este orden, se tiene que los artículos 17 y 19 de la
Ley 1625 de 2013, utilizan justamente la contabilización de los miembros de
junta para regular algunas de sus actividades. A continuación se transcriben los
artículos en mención:
Artículo 17. Sesiones. La Junta Metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al
menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el
Presidente de la Junta Metropolitana o en su ausencia el Vicepresidente,
Director de la Entidad, o la tercera parte de sus miembros.
Artículo 19. Quórum y votación. La Junta Metropolitana podrá se­sionar válidamente con la
mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría
absoluta de los votos de los mismos.
En este contexto si se llega a contabilizar al miembro
del gobierno nacional como parte del quórum requerido para citar sesiones
extraordinarias (art. 17 L.1625/13), o como parte del quórum para sesionar
válidamente (art. 19 L.1625/13), la injerencia de este representante del
gobierno excedería la simple intención del legislador de permitir la
interacción y coordinación entre las autoridades nacionales y locales, y
echaría al traste el equilibrio entre los principios del Estado unitario y
Autonomía Territorial.
35.- En efecto, en la hipótesis analizada el representante
del gobierno nacional miembro de la
Junta Metropolitana, tendría la posibilidad de obstaculizar el discurrir
autónomo de este órgano de gobierno. Pasaría de ser una herramienta de
equilibrio entre lo nacional y lo local, a convertirse en una herramienta con el
poder de manipular tanto la citación a sesiones extraordinarias, como el quórum
deliberatorio. Además de que, las razones constitucionales que autorizan su
participación en un órgano de gobierno local, pese a no ser una autoridad de
tal nivel, caerían en el vacío. Pues estas razones - como se vio- se
fundamentan en que no tiene poder de interferencia alguna, luego su pertenencia
a la Junta es meramente participativa, tal como dispone la
Constitución que debe ser la contribución de las autoridades nacionales a los
intereses locales, según los términos explicados ampliamente a lo largo de esta
providencia.
Esta alternativa vulnera pues lo dispuesto en el artículo 287
constitucional, en la garantía consagrada en el numeral primero consistente en
que los municipios pueden gobernarse por autoridades propias. Lo que a su vez
se configura en un camino certero para que se cumpla el cometido de la autonomía territorial, cual es que los entes
territoriales gocen de la facultad de gestionar ellos mismos sus asuntos
propios.
Se recuerda que para la
Corte, “el núcleo
esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”[49] Por esto, el solo hecho de permitir la
probabilidad de que el miembro de la Junta que actúa como representante del
gobierno nacional, pueda incidir en la marcha de un órgano de gobierno de
carácter local, contradice la garantía de autogobierno y autoadministración.
36.- La
Corte Constitucional, de un lado encontró ajustado a los principios
constitucionales de los que se deriva el principio de autonomía territorial, la
pertenencia del representante del gobierno nacional a la
Junta Metropolitana cuando participa en las decisiones de este órgano, en
tanto la norma le otorga voz pero no voto. Pero de otro lado, encontró
contrario a los mismos principios su contabilización para la determinación del
quórum para citar sesiones extraordinarias y para sesionar válidamente, por lo
que entonces deberá declarar la exequibilidad condicionada de la disposición
acusada.
En este orden, la
Corte declarará exequible el numeral 4 del artículo 15 de la
Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que el delegado permanente del Gobierno
Nacional no será contabilizado para efectos de la determinación del quórum
requerido en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013.
Sintesis. Resumen y razón de decisión.
37.- De los cuatro cargos presentados por
el demandante, la Corte encontró que solo el primer cargo y parcialmente el
segundo cargo cumplen con la carga argumentativa suficiente para suscitar un
problema de constitucionalidad que amerite una decisión sobre la exequibilidad
o inexequiblidad de las normas acusadas.
El primer cargo está dirigido contra el
literal g) del artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para
constituir un área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante
la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben
remitir el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que
dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la
conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del
área metropolitana o anexión de uno o varios municipios.
Para la
Corte Constitucional la norma acusada sugiere una alternativa: (i) Se debe
entender que cuando el literal c) expresamente dispone que el proyecto de
constitución del área metropolitana se entregue a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la fecha de recibo realice la verificación de los
requisitos exigidos en los literales a) y b), es decir la verificación de la
iniciativa y la verificación del contenido del proyecto, y en caso de
certificar que la propuesta cumple con los mismos, proceda a convocar la
consulta popular; -ante la consagración textual de esto en el aludido literal
c) se insiste- entonces no puede asumirse que existe algún requisito adicional
para que se elabore el proyecto de constitución del Área Metropolitana ni para
que se convoque la consulta popular, por lo cual del resultado de la última
dependerá en definitiva la conformación del ente administrativo territorial.
Por ello, el concepto regulado en el literal g) no podría entenderse,
justamente, como un requisito adicional para que se elabore el proyecto en
cuestión y la Registraduría lo verifique y proceda a convocar la respectiva
consulta popular.
La segunda opción sostiene que (ii) se
debe entender que el artículo 8° de la Ley 1625 de 2013
ha de ser leído sistemáticamente y cada uno de los requisitos allí
establecidos conforman el conjunto de exigencias para la constitución de un
área metropolitana. Así, cuando el literal g) acusado establece que previamente
a la radicación del proyecto ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, se debe remitir el proyecto a la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, se refiere a un momento anterior
al descrito en el literal c) cuando la
Registraduría verifica los otros requisitos aludidos para convocar la consulta
popular. Y, cuando la parte final del literal g) analizado hace referencia en
su texto a que la remisión del proyecto en los términos referidos no solo es previa
a la radicación de éste en la
Registraduría, sino que además tiene por objeto que en un término no mayor a
un (1) mes, se emita un concepto sobre la conveniencia, oportunidad
y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana
o anexión de uno o varios municipios, podrías advertirse entonces que no solo
es claro que esta disposición se refiere a otro tipo de requisito distinto al
que se exige a la Registraduría, sino que también el requisito adquiere sentido
si, y solo si, el contenido del concepto es favorable a la conformación de un
área metropolitana. De otra manera carecería de significado el contenido del
pronunciamiento, pues no es un concepto en abstracto sino un concepto sobre la
conveniencia y oportunidad. Calificativos que aluden a una evaluación del
proyecto, por lo cual el concepto es vinculante para la elaboración del
proyecto y para Registraduría.
Para la
Sala Plena la segunda alternativa interpretativa es inconstitucional. Esto en
tanto:
Ø Las garantías de autonomía territorial otorgadas por la
Constitución a los municipios, se extienden a este Ente administrativo
conformado por municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de
autonomía territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden
organizarse como Ente administrativo-área metropolitana, y a dicho ente se le
restrinja la autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la
Corte es claro que un Área Metropolitana es para efectos prácticos, un
conjunto o agrupación de municipios.
Ø El Área Metropolitana goza de la garantía
institucional propia de las entidades territoriales, por virtud de la cual si
bien puede ser objeto de regulaciones básicas, como en efecto lo es mediante la
ley orgánica acusada en aras de salvaguardar el interés nacional y el
principio unitario, no puede transgredirse el núcleo esencial de
su autonomía. Núcleo esencial que según se vio se circunscribe
al hecho de que “para los
asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las
competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando
se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”[50].
Lo último, como expresión del
contenido del artículo 288 de la
Constitución que obliga a que las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Ø Si la exigencia del concepto contenido en el literal g) del artículo 8°
de la Ley 1625, se entiendiera como condición para la constitución de un área
metropolitana, querría decir que a la voluntad local de conformarla se antepone
la valoración de entes pertenecientes a un órgano de carácter nacional (las
Comisiones Especiales de Senado y Cámara aludidas), cuyo principal propósito es
el seguimiento a procesos de descentralización y no necesariamente el
desarrollo o impulso de los intereses locales. Con lo cual se vulnera la
capacidad de autogestión de intereses propios mediante el ejercicio de sus
competencias, contenida en el numeral 2° del artículo 287 de la
Constitución. Y, estas competencias que se manifiestan en la gestión de
asuntos de interés local de los municipios, no son otras que las consagradas de
manera general en el artículo 319 constitucional[51],
al tenor del cual cuando
dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como
entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano.
En otras palabras, la garantía de los municipios de
ejercer con autonomía las competencias que les corresponden (num 2 Art 287
C.P), implica tanto ejercerlas libre de toda injerencia ajena a sus propios
intereses, como también ejercerlas con el propósito de organizarse con otros
municipios como una unidad administrativa, valga decir como un área
metropolitana. Y este propósito debe depender únicamente de la voluntad de
quienes agencian intereses municipales. Así, el trámite de su conformación no
puede supeditarse a la autorización de entes distintos a los entes locales,
pues ello vulneraría su autonomía.
Ø También se desborda el marco de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en el que se despliega la garantía de autonomía territorial, si
la mencionada exigencia se configura en un concepto vinculante para que la
Registraduría Nacional del Estado Civil convoque a la consulta popular solo si
éste es favorable. En
cambio, si simplemente se permite a la
Comisión Especial de Seguimiento
al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara
ejercer su labor de seguimiento, y el concepto obra como manifestación de ello,
el principio de concurrencia se satisface plenamente. Esto, en tanto con
ello se reconocen los distintos niveles de la Administración y se respeta el criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal.
De igual manera, la sola obligación de remitir el
proyecto de constitución del Área Metropolitana a las mencionadas Comisiones,
resulta una fórmula idónea para llevar al conocimiento de estas instancias los
procesos de descentralización y organización territorial. Lo que, sin duda
contribuye con el principio de coordinación, pues asume la existencia de
competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual
impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de
los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal.
Y, con respeto al principio de subsidiariedad, la
intervención de las Comisiones aludidas, con el alcance explicado, es decir sin
requerir de ellas un concepto favorable a la constitución de un área
metropolitana para que ésta sea posible, reconoce que las autoridades de mayor
nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores
cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus
responsabilidades.
El segundo cargo se dirige contra la
inclusión en la Junta Metropolitana, que es el órgano de dirección del Área
Metropolitana, de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin
voto (numeral 4 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013); y su fundamento es
también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial.
Para la
Sala la injerencia alegada por el demandante sí existe, pero, está matizada
por el hecho de que el representante del gobierno que forma parte de la
Junta Metropolitana no puede intervenir en las decisiones de dicho órgano de
gobierno, ni afectarlas. Esto, en tanto tiene voz pero no voto. Ahora bien, la
participación de un delegado del gobierno nacional en un órgano de gobierno de
carácter local, en sí misma considerada, y siempre que este no afecte en modo
alguno el discurrir de la Junta, resulta expresión del artículo 288 de la
Constitución, que según se vio, procura el ejercicio de las competencias de
los entes territoriales, en un marco de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la
Nación.
Por lo anterior, resulta necesario
distinguir dos escenarios. El primero, la consideración de que según el texto
de la disposición acusada, la consecuencia inmediata de la determinación de
tener voz y no voto, es que dicho delegado no participa en la votación para
adoptar decisiones por parte de la
Junta Metropolitana. Y el segundo, la situación según la cual su membresía de la
Junta en cuestión tiene -por supuesto- la potencialidad de afectar el quórum,
y así, afectar entonces las distintas actividades que tengan como condición la
contabilización de cierto quórum.
El primer escenario, aquel en que el
delegado del gobierno en la
Junta Metropolitana no participa en las votaciones para la adopción de
decisiones de este órgano, resulta cobijado por la cláusula desarrollada por la
jurisprudencia constitucional consistente en que la garantía institucional de
la autonomía de las entidades territoriales, no se vulnera si las
medidas legislativas no tienen un alcance restrictivo de esa autonomía y además
responde a un principio de razón suficiente (C-149 de 2010). En esta hipótesis,
la mera participación en las discusiones, sin posibilidad de intervenir en las
decisiones, busca equilibrar la protección debida a la autonomía territorial y
el principio unitario[52].
Por el
contrario el segundo escenario, en el cual la pertenencia a la
Junta Metropolitana del delegado del gobierno nacional, incide en el quórum de
este órgano colegiado de decisión, amerita un análisis desde las posibilidades
de afectación al funcionamiento de la Junta, derivadas de la contabilización de
sus miembros para efectos de determinar el quórum.
En este orden, se tiene que los artículos 17 y 19 de la
Ley 1625 de 2013, utilizan justamente la contabilización de los miembros de
junta para regular algunas de sus actividades. A continuación se transcriben
los artículos en mención:
Artículo 17. Sesiones. La Junta Metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al
menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el
Presidente de la Junta Metropolitana o en su ausencia el Vicepresidente,
Director de la Entidad, o la tercera parte de sus miembros.
Artículo 19. Quórum y votación. La Junta Metropolitana podrá se­sionar válidamente con la
mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría
absoluta de los votos de los mismos.
En este contexto si se llega a contabilizar al miembro
del gobierno nacional como parte del quórum requerido para citar sesiones
extraordinarias (art. 17 L.1625/13), o como parte del quórum para sesionar
válidamente (art. 19 L.1625/13), la injerencia de este representante del
gobierno excedería la simple intención del legislador de permitir la
interacción y coordinación entre las autoridades nacionales y locales, y
echaría al traste el equilibrio entre los principios del Estado unitario y
Autonomía Territorial.
En esta hipótesis el representante del gobierno
nacional miembro de la Junta Metropolitana, tendría la posibilidad de
obstaculizar el discurrir autónomo de este órgano de gobierno. Pasaría de ser
una herramienta de equilibrio entre lo nacional y lo local, a convertirse en
una herramienta con el poder de manipular tanto la citación a sesiones
extraordinarias, como el quórum deliberatorio. Esta alternativa vulnera lo dispuesto en el artículo 287
constitucional, en la garantía consagrada en el numeral primero consistente en
que los municipios pueden gobernarse por autoridades propias. Para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en
primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración
del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las
entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo
lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad
de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe
protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan.”[53] Por esto, el solo hecho de permitir la
probabilidad de que el miembro de la Junta que actúa como representante del
gobierno nacional, pueda incidir en la marcha de un órgano de gobierno de
carácter local, contradice la garantía de autogobierno y autoadministración.
Por último, la
Corte considera que las acusaciones en contra del numeral 5 del artículo 15, del inciso tercero del artículo 32, ambos de la
Ley 1625 de 2013, así como la acusación dirigida contra la totalidad de ley, no
cumplieron con los requisitos de claridad, pertinencia y certeza, por lo cual respecto
de ellos emitirá un fallo inhibitorio. La
Corte encontró que en relación con estas disposiciones de la ley demandada, el
actor no señaló contenidos normativos constitucionales cuyo contenido pudiera
obrar como parámetro de control de constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE el literal g) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que en la elaboración del proyecto de constitución del Área
Metropolitana y el cumplimiento de la obligación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar la consulta
popular en los términos del literal c) del artículo 8° de la
Ley 1625 de 2013, el concepto previo rendido por las Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, no obliga.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 4 del artículo 15
de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que el delegado permanente del
Gobierno Nacional no cuenta para efectos de la determinación del quórum
requerido en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013.
Tercero.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la exequibilidad o inexequibilidad del numeral 5 del artículo 15, del
inciso tercero del artículo 32, ambos de la
Ley 1625 de 2013; así como sobre la presunta vulneración de la reserva de ley
orgánica de la totalidad de la Ley 1625 de 2013.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-072/14
CONDICIONAMIENTOS
INTERPRETATIVOS-Deben fundarse en una irreprochable hermenéutica de la norma
demandada y de su parámetro de control (Salvamento parcial de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL
CONGRESO PREVIO A RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO
CIVIL-Condicionamiento
innecesario (Salvamento parcial de voto)
PARTICIPACION DE UN DELEGADO DEL GOBIERNO
NACIONAL EN JUNTA METROPOLITANA-Condicionamiento innecesario (Salvamento parcial de voto)
CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Margen es más amplio cuando se trata de órganos que no son
entidades territoriales, sino entidades administrativas como lo son las áreas
metropolitanas (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-9733.
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1625 de 2013, “por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas
metropolitanas”.
Actor: Andrés
de Zubiria Samper.
Magistrado Ponente: Alberto
Rojas Ríos.
Salvo parcialmente mi voto frente a la
Sentencia de constitucionalidad C-072 de 2014, aprobada por la
Sala Plena en sesión del cuatro (4) de febrero de dos mil catorce (2014), en
la cual se decidió: (i) declarar exequible el literal g) del artículo 8 de la
Ley 1625 de 2013, bajo el entendido de que el concepto allí previsto no
obliga; (ii) declarar exequible el artículo 15.4 de la
Ley 1625 de 2013, bajo el entendido de que el delegado del Gobierno Nacional
no se debe tener en cuenta para efectos de determinar el quórum requerido en
los artículos 17 y 19 de la misma ley; y (iii) inhibirse de emitir pronunciamiento
de fondo sobre la exequibilidad del artículo 15.5, del inciso tercero del
artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, así como sobre la supuesta vulneración de
la reserva de ley orgánica en el proceso de formación de esta ley.
De las anteriores decisiones comparto la tercera y, de
manera parcial, la primera y la segunda. Si bien participo de la decisión de
declarar exequibles el
literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 y el numeral 4 del artículo 15
de la misma ley, me aparto de la decisión de condicionar dicha exequibilidad. Mi discrepancia se funda en las
siguientes razones:
1. Dado que toda exequibilidad condicionada entraña
una inexequibilidad parcial, valga decir, excluye del ordenamiento jurídico una
posible inteligencia razonable de la norma o fija una inteligencia precisa y
vinculante de la misma, en desmedro de las demás posibles, los
condicionamientos interpretativos, como los que aparecen en esta sentencia,
deben fundarse en una irreprochable hermenéutica de la norma demandada y de su
parámetro de control. En el caso sub examine la inteligencia que se hace
de la norma demandada, a partir de la cual se justifica el condicionamiento, no
es afortunada, como pasa a verse en seguida.
2. El condicionamiento relativo al literal g) del
artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 es innecesario, en la medida en que la norma
allí contenida ni dice ni permite inferir que el concepto rendido tenga
carácter de vinculante. No lo dice, porque la norma no califica el concepto. Y
no permite inferirlo, pues a la autoridad encargada de rendir el concepto no se
le confiere ningún poder decisorio en la materia, ya que el poder de decidir si
se constituye o no una área metropolitana corresponde de manera exclusiva al
pueblo, que se pronuncia en una consulta popular. Para constatarlo, basta tener
en cuenta el literal e) del artículo en comento, relativo a la aprobación del
proyecto de creación de un área metropolitana.
La diligencia prevista en el literal g) del artículo 8
de la Ley 1625 de 2013, si bien hace parte del trámite previsto para constituir
una área metropolitana, no pasa de ser una oportunidad para rendir un mero
concepto, valga decir, una opinión respetable que, en todo caso, no equivale ni
puede equivaler a la decisión, que corresponde de manera exclusiva al pueblo y
que se manifiesta en una consulta popular.
Por tratarse de una oportunidad procesal, prevista en
el procedimiento administrativo, que en todo caso no resulta determinante para
la decisión del pueblo, si transcurre el término máximo de un mes sin que se
hubiese rendido, o si no llegare a rendirse, esta circunstancia no impide ni
puede impedir que el trámite siga su curso.
3. El condicionamiento relativo al numeral 4 del
artículo 15 de la Ley 1625 de 2013 también es innecesario, porque la mera
presencia en la junta metropolitana de un delegado permanente del Gobierno
Nacional, con sólo derecho a voz y sin derecho a voto, y mucho menos capacidad
de veto, no tiene siquiera la capacidad de vulnerar el principio de autonomía
territorial, en cuanto atañe los derechos de autogobierno, autogestión o
autofinanciación, ya que carece de capacidad decisoria y las áreas metropolitanas
en todo caso no son entidad territorial.
Al no tener derecho a voto, es evidente que el
delegado del Gobierno Nacional no tiene ningún tipo de incidencia en el quórum
decisorio de la junta metropolitana y, por ende, no afecta de ninguna manera la
mayoría requerida para decidir conforme a lo previsto en los artículos 17 y 19
de la Ley 1625 de 2013. La presencia de este delegado en la junta, y la
posibilidad de que se le reconozca derecho a voz en ella, puede comprenderse y
justificarse a partir de los principios constitucionales de concurrencia y de
coordinación entre las autoridades nacionales y las autoridades metropolitanas.
El margen de configuración del legislador es más
amplio cuando se trata de órganos que no son entidades territoriales, sino
entidades administrativas, como lo son las áreas metropolitanas al tenor de lo
previsto en el artículo 319 de la
Constitución Política, conformadas por los municipios (art. 325 CP), valga
decir, manifestaciones indirectas de los mismos, como es el caso de las áreas
metropolitanas.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-072/14
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Requisito no establecido en la Constitución (Salvamento de
voto)/CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A RADICACION DE
PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA CONFORMAR AREAS
METROPOLITANAS-Exigencia plantea un
problema desde la óptica de la autonomía territorial (Salvamento de voto)
INCLUSION DE UN DELEGADO DEL GOBIERNO
NACIONAL EN JUNTA METROPOLITANA-Congreso no está revestido de tal atribución, ni siquiera si se le
asigna al delegado gubernamental en las Juntas la función exclusiva de emitir
opiniones (Salvamento de voto)
AREA METROPOLITANA-Competencia de los alcaldes y concejos
para definir atribuciones (Salvamento de voto)/LEGISLADOR-Extralimitación
al decir cómo está integrada la Junta Metropolitana, e incluir entre sus
integrantes a un delegado permanente del gobierno nacional (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-9733
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1625 de 2013 “Por la
cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las
áreas metropolitanas”.
Demandante: Andrés De Zubiria Samper
Magistrado Ponente
Alberto
Rojas Ríos
1. Los suscritos magistrados, con el acostumbrado
respeto, salvamos el voto en lo relativo a las decisiones que tomó la Sala
sobre los artículos 8, literal g), y 15 numeral 4, normas que a nuestro juicio
debieron declararse inexequibles.
2. En cuanto al artículo 8, literal g), advertimos que
prevé un requisito no establecido en la Constitución para crear áreas
metropolitanas, consistente en la necesidad de solicitar un concepto previo a
las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado y la Cámara de Representantes. Ciertamente,
compartimos el juicio de la Sala en cuanto sostiene que el sentido del
concepto exigido por el precepto no tiene carácter vinculante y que el proceso
puede seguir adelante incluso si dicho concepto es negativo. No obstante, lo
que sí es obligatorio en la norma es el hecho de solicitar el concepto,
y esta es una obligación nueva para las entidades territoriales que pretendan
conformar un área metropolitana. Tal exigencia plantea un problema desde la
óptica de la autonomía territorial, pues el incumplimiento del requisito, o la
continuación del proceso sin previa respuesta de las Comisiones –con
independencia de cuál sea su sentido- podría crear discusiones sobre posibles
vicios en la conformación del Área, y de cualquier forma implica que el
legislador puede introducir exigencias adicionales a las ya previstas en la
Carta, para ejercer competencias que la Constitución expresamente les asigna en
exclusiva a los entes territoriales. Así, se admite que poco a poco, mediante
prescripciones legales, se puedan desdibujar la autonomía y la
descentralización territorial, sujetando las decisiones de los entes
territoriales a requisitos no precisados en la Carta.
3. Respecto de los cargos contra el artículo 15
numeral 4, a nuestro juicio es necesario distinguir dos aspectos diferentes.
Una cuestión es que haya buenas razones para incluir a un delegado del Gobierno
Nacional en las Juntas Metropolitanas. Otra distinta –y era la pregunta que
planteaba el cargo- es a quién le corresponde decidir que ese delegado forme
parte de dichas juntas. Desde nuestro punto de vista, la primera cuestión puede
eventualmente tener una respuesta afirmativa, pero no era la planteada por la
acción pública. Lo que se sostenía en la demanda era en el fondo una pregunta
por quién debe ser el encargado de decidir ese punto y, específicamente,
si el legislador puede hacerlo. La respuesta que ofrece la Constitución para
este último problema es negativa. El Congreso no está revestido de tal
atribución, ni siquiera si se le asigna al delegado gubernamental en las Juntas
la función exclusiva de emitir opiniones.  La Constitución dice que el Estado
se organiza con respeto por la autonomía de las entidades territoriales (CP
arts. 1 y 287). Además, que son los entes territoriales, conforme al artículo
319 de la Constitución, incisos 2 y 3, los que están facultados para tal
efecto. Obsérvese:
“artículo 319.- Cuando dos o más municipios
tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto
características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad
administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e
integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación
de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso,
prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
La ley de ordenamiento territorial
adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de
carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan
adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la
forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación
de los municipios.
Cumplida la consulta popular, los
respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación
del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo
con la ley”.
4. Como se ve, el inciso tercero dice que los alcaldes
y concejos son los encargados de definir las atribuciones del área
metropolitana, la financiación “y autoridades” de la nueva entidad, de acuerdo
con la ley. No es entonces sólo una competencia para proveer cargos, sino
también la de definir cuáles deben ser esos cargos o autoridades. Por lo cual,
a nuestro juicio, el legislador se extralimitó al decir cómo debe estar integrada
la Junta Metropolitana, e incluir entre sus integrantes a un delegado
permanente del gobierno nacional. La Constitución dice ciertamente que esa
facultad territorial de definir las autoridades de las áreas metropolitanas
debe ejercerse “de acuerdo con la ley”. Esto significa que la ley puede fijar
parámetros, criterios y principios, y que a ellos deben ceñirse los entes
territoriales al definir las autoridades de las Juntas. La Constitución prevé
un parámetro en ese sentido, que puede servir de modelo. Dice que “[l]a ley […]
garantizará que en sus órganos de administración [de las áreas metropolitanas]
tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales” (CP art
319). La ley podría establecer otros criterios semejantes, orientados por
ejemplo a asegurar la participación de los entes territoriales que conforman el
área. Pero esto es distinto a regular por medio de ley, y con detalle, la
composición orgánica de la dirección de las áreas metropolitanas y quiénes
deben integrar cada órgano directivo, al punto de incluir en ellas a un
delegado del Gobierno Nacional.
En los anteriores términos dejamos consignado nuestro
salvamento de voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-072/14
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Condicionamiento
resulta claramente insuficiente para proteger y garantizar adecuadamente los
principios que rigen el ordenamiento territorial, y en particular, la autonomía
de las entidades territoriales (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Principio de
autonomía reclama no solo la exclusión de la facultad de veto del poder
central, sino todas aquellas intervenciones que puedan incidir o que puedan
afectar la capacidad de auto-gestión o de auto-gobierno de las entidades
territoriales (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-La Sala Plena
avala la participación de las instancias nacionales en un asunto de raigambre
local (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Auténtica
rendición de cuentas de las entidades territoriales, y de un escrutinio
efectuado desde las instancias nacionales, de las decisiones locales (Salvamento
de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-La mediación
del poder central tiene una doble connotación (Salvamento
de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-La Corte
falló al asumir, de manera injustificada, que la disposición acusada establece
solo una forma débil, inocua e inofensiva de intervención del poder central en
los asuntos locales, que no compromete el principio constitucional de autonomía
de las entidades territoriales (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A RADICACION
DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA CONFORMAR AREAS
METROPOLITANAS-Asumir en su
integridad el principio de autonomía de las entidades territoriales, implicaba
también examinar la constitucionalidad de esta injerencia de las comisiones de
seguimiento en la creación de los entes administrativos territoriales (Salvamento
de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Medida
legislativa no podía ampararse en los principio de concurrencia y coordinación
(Salvamento de voto)
COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A RADICACION DE
PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA CONFORMAR AREAS
METROPOLITANAS-No podría sostenerse
la validez de la fórmula legislativa sobre la base de la competencia
constitucional del Congreso para “definir la división general del territorio
con arreglo a lo previsto en esta constitución, fijar las bases y condiciones
para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer
sus competencias” (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Las
facultades asignadas a la Comisión Especial de Seguimiento rebasan el rol
normativo del Congreso, y por ende, trastocan el sistema de distribución de
competencias de los órganos del Estado (Salvamento
de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Norma
impugnada no solo desconoce los principios que orientan la organización
territorial, sino que además, lo hace transgrediendo los principios rectores
que orientan la estructura y el funcionamiento del Estado, y en particular, la
función constitucional del Congreso de la República como ente encargado de la
producción legislativa (Salvamento de voto)
CONCEPTO DE COMISION ESPECIAL DEL CONGRESO PREVIO A
RADICACION DE PROYECTO ANTE REGISTRADURIA NACIONAL DE ESTADO CIVIL PARA
CONFORMAR AREAS METROPOLITANAS-Disposición
ha debido ser declarada inexequible (Salvamento de voto)
INCLUSION
DE UN DELEGADO DEL GOBIERNO NACIONAL EN JUNTA METROPOLITANA-Condicionamiento
dista mucho de satisfacer las exigencias del principio de autonomía territorial
(Salvamento de voto)
INCLUSION
DE UN DELEGADO DEL GOBIERNO NACIONAL EN JUNTA METROPOLITANA-La
declaratoria de exequibilidad deja incólume la facultad de mediación directa
del poder central en los procesos deliberativos de este organismo directivo y
administrativo, así como su mediación, indirecta, pero cierta y concreta, en
las dinámicas decisorias de la Junta, y en el funcionamiento de las áreas metropolitanas
(Salvamento de voto)
INCLUSION
DE UN REPRESENTANTE DE LAS ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO EN JUNTA METROPOLITANA-Corte
debió pronunciarse de fondo y no emitir fallo inhibitorio (Salvamento de
voto)
ACTOS
METROPOLITANOS-Corte debió pronunciarse de fondo y
no emitir fallo inhibitorio (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente
D-9733
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 8 (parcial), 15.4, 15.5 y 32
(parcial) de la Ley 1625 de 2013
Magistrado
Ponente:
Alberto
Rojas Ríos
Con el acostumbrado respeto, expongo las
razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena de
esta Corporación en la Sentencia C-072 de 2014.
1. En el referido fallo, la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad del Artículo 8.g de la Ley 1625 de 2013,
que, para la constitución de áreas metropolitanas, exige la remisión del
correspondiente proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, su examen y evaluación por este organismo a partir de
criterios de conveniencia y oportunidad, y la elaboración del concepto
respectivo.
1.1.Teniendo en cuenta que según el
accionante la previsión normativa lesiona el principio de autonomía de las
entidades territoriales, esta Corporación concluyó que la disposición debía ser
entendida en el sentido de que el concepto de las comisiones parlamentarias no
es vinculante, y que así interpretada, no solo no desconocía los principios de
la organización territorial del Estado colombiano, sino que además,
materializaba los principios de concurrencia y coordinación que rigen la
distribución y articulación de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, en la medida en que dispone la participación conjunta y armónica
de los distintos niveles territoriales en el proceso de constitución de los
nuevos entes administrativos, y en la medida en que establece un mecanismo
idóneo para informar al Parlamento sobre el proceso de descentralización y
organización territorial en el país, asunto que en todo caso es de interés
general[54].
1.2.  Discrepo tanto de los términos del
condicionamiento, como de las apreciaciones en que éste se fundamentó. A mi
juicio, si bien la interpretación constitucional excluye la posibilidad de
otorgar efectos vinculantes al concepto de las comisiones de seguimiento de
cada una de las cámaras, y por esta vía impide que desde el poder central se
bloquee u obstaculice la creación de áreas metropolitanas, el condicionamiento
resulta claramente insuficiente para proteger y garantizar adecuadamente los
principios que rigen el ordenamiento territorial, y en particular, la autonomía
de las entidades territoriales.
1.3.  En efecto, a la decisión de esta
Corporación subyace la tesis, a mi parecer equivocada, de que la
constitucionalidad de la norma acusada queda a salvo por el hecho de excluir el
poder de veto de las referidas comisiones del órgano legislativo. A mi juicio,
el principio de autonomía reclama no solo la exclusión de esta facultad de veto
del poder central, sino todas aquellas intervenciones que puedan incidir o que
puedan afectar la capacidad de auto-gestión o de auto-gobierno de las entidades
territoriales[55].
En este caso la decisión de la Sala Plena
avala la participación de las instancias nacionales en un asunto de raigambre
local, al menos en dos sentidos:
(i) Por un lado,
la disposición impugnada establece un sistema de rendición de cuentas de las
instancias locales hacia el poder central, en la medida en que, para adelantar
el proceso en cuestión, se debe someter la decisión de los municipios de crear
un ente administrativo (el área metropolitana) al examen de conveniencia y
oportunidad de las referidas comisiones parlamentarias, indicando la
justificación y la finalidad de la determinación.
(ii) Y por otro
lado, después de haberse surtido esta etapa de rendición de cuentas, el poder
central procede a evaluar y emitir un juicio de valor respecto de la
determinación de los municipios de impulsar la creación del nuevo ente
administrativo.
No se trata entonces un mera "nota
informativa" que los municipios envían a las comisiones parlamentarias, ni
de una mediación pasiva de tales instancias, sino de una auténtica rendición de
cuentas de las entidades territoriales, y de un escrutinio efectuado desde las
instancias nacionales, de las decisiones locales.
En este escenario, la mediación del poder
central tiene una doble proyección: (i) De una parte, se refleja en una fase
anterior a la presentación del proyecto a las comisiones parlamentarias, cuando
los municipios, a quienes corresponde la iniciativa de conformar el área
metropolitana, deciden estructurar e impulsar el proyecto; dado que las
comisiones parlamentarias analizan y evalúan el proyecto de creación en los
términos señalados anteriormente, la futura intervención del poder central
puede incidir tanto en la decisión de crear el ente administrativo, como en los
términos del proyecto mismo, (ii) Por otro lado, la mediación de las comisiones
se proyecta también a
posteriori, cuando después de
haberse rendido el correspondiente concepto, los habitantes de los municipios
se manifiestan en una consulta popular, a favor o en contra de la iniciativa de
los municipios, ya que el concepto de las comisiones podría tener un impacto en
la conformación de la voluntad popular. En otras palabras, el proceso de
rendición de cuentas y la evaluación del proyecto metropolitano interfiere de
manera decisiva, tanto con las autoridades administrativas locales, en cuanto a
la iniciativa del proyecto, como con la voluntad popular, en cuanto a su
facultad decisoria, por lo que desconoce, de manera indirecta, la autonomía de
los municipios para conformar estos entes administrativos que le sirven de
apoyo.
En definitiva, la Corte falló al asumir,
de manera injustificada, que como en ningún caso la sola desaprobación del
proyecto por parte de las comisiones parlamentarias tiene la virtualidad de
impedir la conformación del área metropolitana, la disposición acusada
establece solo una forma débil, inocua e inofensiva de intervención del poder
central en los asuntos locales, que no compromete el principio constitucional
de autonomía de las entidades territoriales. Asumir en su integridad el
referido principio, implicaba también examinar la constitucionalidad de esta injerencia
de las comisiones de seguimiento en la creación de entes administrativos
territoriales.
1.4.
Además,
esta Corporación no solo se abstuvo de efectuar esta evaluación, sino que
también sostuvo que la fórmula legislativa cuestionada respondía plenamente a
los principios que rigen la organización territorial, y en particular, a los
principios de concurrencia y coordinación. A su juicio, la norma impugnada
materializa el primero de estos principios, en la medida en que los distintos
niveles territoriales participarían conjuntamente en el proceso de creación de
las áreas metropolitanas, y el segundo de ellos, en cuanto existiría un sistema
idóneo para mantener informado al poder central sobre sobre los procesos de
descentralización y organización territorial en el país, de modo tal que los
órganos de los distintos niveles territoriales que comparten una misma
competencia, pueden articular armónica y coordinadamente sus funciones[56].
Ninguna de estas justificaciones resulta
satisfactoria. A la luz del principio de concurrencia, la participación
conjunta de los distintos niveles territoriales debe ocurrir únicamente cuando
a partir de parámetros objetivos se pueda establecer, o bien que las instancias
territoriales menos abarcativas no tienen las condiciones para ejercer por sí
solas las competencias o funciones que le fueron asignadas o que tales
condiciones son insuficientes, o bien que el asunto en cuestión trasciende el
interés local o regional. Es decir, el referido principio no debe ser entendido
como una invitación o un llamado para que de manera sistemática e
indiscriminada, el poder central "medie" y colabore en la gestión de
los asuntos locales. Por el contrario, la participación conjunta exige una
compleja labor de disección previa, para determinar la naturaleza del asunto a
ser gestionado y la idoneidad de las instancias locales para asumirlo
autónomamente; únicamente cuando dichas instancias carecen de las condiciones
para hacerlo por sí solas, o cuando el asunto tiene raigambre nacional, resulta
admisible esta "agregación de esfuerzos" que reclama el principio de
concurrencia[57].
La medida legislativa tampoco podría
ampararse en el principio de coordinación, pues este despliega sus efectos en
los supuestos en los que una misma competencia se encuentra asignada a órganos
de distintos niveles territoriales. Es decir, el referido principio presupone
un "cometido", una función o una competencia común o compartida, y
con respecto a la cual las autoridades de los distintos niveles territoriales
deben actuar armónica y coordinadamente. Pero cuando se trata de un asunto que
atañe exclusivamente a uno de estos niveles, por sustracción de materia no
habría lugar a la aplicación del principio, y mucho menos este podría servir de
fundamento para justificar la co-participación o articulación de funciones[58].
Finalmente, tampoco podría sostenerse la
validez de la fórmula legislativa sobre la base de la competencia
constitucional del Congreso para "definir
la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta
Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias". Por un lado,
existe una calificación constitucional expresa de la naturaleza del proceso
para la creación de las áreas metropolitanas, pues el propio Artículo 319 de la
Carta Política lo cataloga como un asunto de interés local, que atañe
exclusivamente a los municipios que la conforman, y que está en función del
beneficio de dichas entidades territoriales. Y aunque en principio todo asunto
local podría tener una repercusión nacional, a partir de esta eventual y remota
incidencia no podría inferirse la legitimidad de las comisiones legislativas
para intervenir activamente en la conformación de estos entes administrativos,
cuya razón de ser es la satisfacción de las demandas locales. Por su parte, el
Artículo 150.4 de la Carta Política atribuye al Congreso, y no a las comisiones
legislativas previstas en la Ley 1625 de 2013, la competencia para expedir las
leyes que definen la división general del territorio, y las condiciones para la
creación de entidades territoriales; se trata entonces de una competencia
material y sustancialmente diferente a la de los municipios para impulsar la
conformación de áreas metropolitanas, y que en todo caso no fueron asignadas a
las comisiones legislativas indicadas, sino al órgano parlamentario como tal.
1.5.  Por último, las
facultades asignadas a la Comisión Especial de Seguimiento rebasan el rol
normativo del Congreso, y, por ende, trastocan el sistema de distribución de
competencias entre los órganos del Estado.  De este modo, la norma impugnada no
solo desconoce los principios que orientan la organización territorial, sino
que además, lo hace transgrediendo los principios rectores que orientan la
estructura y el funcionamiento del Estado, y en particular, la función
constitución del Congreso de la República como ente encargado de la producción
legislativa.
1.6.  En conclusión, la
decisión de declarar condicionalmente exequible el precepto acusado, excluyendo
la fuerza vinculante del concepto de Comisión Especial de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado y de la
Cámara de Representantes, pero dejando a salvo la obligación de remitir el
proyecto a tales comisiones para su examen de conveniencia y oportunidad,
responde a una versión muy debilitada del principio de autonomía territorial y
a un modelo excesivamente laxo de control constitucional, incompatible con las
directrices del ordenamiento superior. Por el contrario, en la medida en que la
norma impugnada consagra una forma de intervención de las comisiones
parlamentarias en el proceso de creación de áreas metropolitanas, que
interfiere indirectamente, pero de manera cierta, concreta y decisiva, en la
autonomía de los municipios para conformar un nuevo ente administrativo, la
disposición ha debido ser declarada inexequible.
2. En segundo lugar,
la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 15.4 de la misma
ley, que prevé dentro de la denominada "Junta Metropolitana" un
delegado permanente del gobierno nacional, que tiene derecho a voz, pero no
derecho a voto. En la sentencia de la que me aparto, esta Corporación declaró
la exequibilidad del precepto, en el entendido de que "el
delegado permanente del Gobierno Nacional no se cuenta para efectos de la
determinación del quorum requerido en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de
2013 "[59].
Nuevamente, la solución de esta
Corporación dista mucho de satisfacer las exigencias del principio de autonomía
territorial. En efecto, aunque con la aclaración interpretativa señalada
anteriormente se impide que la participación del gobierno nacional tenga una
incidencia directa en la dinámicas decisorias del ente administrativo, la
declaratoria de exequibilidad deja incólume la facultad de mediación directa
del poder central en los procesos deliberativos de este organismo directivo y
administrativo[60],
así como su mediación, indirecta, pero cierta y concreta, en las dinámicas
decisorias de la Junta, y en el funcionamiento de las áreas metropolitanas.
En efecto, las áreas metropolitanas
fueron concebidas por el constituyente como una herramienta institucional de
los municipios que en virtud de sus relaciones económicas, sociales y físicas,
conforman un ente administrativo común con el propósito de facilitar el
cumplimiento de sus funciones en relación con el desarrollo territorial, la
prestación de los servicios públicos y la ejecución de obras comunes. La norma
declarada exequible introduce en el funcionamiento de tales entes que tienen
una vocación estrictamente local, un elemento extraño y ajeno a su naturaleza,
como es la presencia permanente de una autoridad del orden nacional, que
interfiere permanente y directamente en el órgano directivo, e indirectamente,
en el funcionamiento del ente administrativo local.
Por estas razones, me aparto de la
decisión adoptada por esta Corporación, en el sentido de declarar la
constitucionalidad del precepto impugnado, porque aun cuando bajo la interpretación
que se asignó al precepto, el delegado del gobierno nacional no es tenido en
cuenta para contabilizar el quorum decisorio, y aun cuando no tiene derecho a
voto, sí tiene la facultad para incidir directamente en los procesos
deliberativos del máximo órgano directivo y administrativo del ente
territorial, e indirectamente en la toma decisiones del mismo, y por
consiguiente, en su funcionamiento general. Dado que en los términos anteriores
la disposición legal contraviene el principio de autonomía territorial, ha
debido ser declarado inexequible.
3. Por último, la
Corte se abstuvo de emitir un  pronunciamiento de fondo con respecto a la
constitucionalidad de la ley en su integridad, y de los artículos 15.5 y 32.
4.
4.1. Con respecto a la Ley 1625 de 2013,
el accionante sostuvo que como según los artículos 288 y 319 de la Carta
Política la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, así como el procedimiento para constituir las áreas metropolitanas
y su régimen administrativo y fiscal debía estar previsto en "la
ley de ordenamiento territorial", y en cambio la ley impugnada no
correspondía a esta categoría específica, la normativa impugnada adolecía de un
vicio procedimental insalvable que daba lugar a la declaratoria de
inexequibilidad. Pese a que la acusación contenía todos los elementos para
emitir un juicio de constitucionalidad, en tanto se individualizó el cuerpo
normativo demandado, el precepto constitucional presuntamente vulnerado y las
razones de la incompatibilidad entre uno y otro, la Corte desechó la aptitud
del cargo con el argumento de que el ordenamiento superior únicamente exige que
estas materias sean reguladas mediante una ley orgánica, sea o no la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial expedida en el año 20ll[61]. El procedimiento
argumentativo de la Corte resulta ambiguo y equívoco, al afirmar, por un lado,
la decisión de abstenerse de emitir un fallo de fondo por la supuesta ineptitud
del cargo, aunque para arribar a tal conclusión resolvió materialmente la
acusación planteada por el peticionario. Así las cosas, habiéndose estructurado
el reproche de constitucionalidad adecuadamente, y habiendo sido resuelto por
esta Corporación, no había lugar a la inhibición declarada.
Asimismo, la Corte sostuvo que las
acusaciones del demandante contra el Artículo 15.5 de la ley tampoco admiten un
pronunciamiento de fondo, toda vez que, aunque a juicio del actor, la
inconstitucionalidad deviene del hecho de haber incluido dentro de la conformación
de la Junta Metropolitana un organismo privado, debiendo ser público, no existe
ningún referente normativo en la Carta Política que contenga tal exigencia y
con respecto al cual se pueda estructurar el juicio de constitucionalidad.
Adicionalmente, aunque en la demanda se afirma que la norma acusada es
incompatible con el principio de autonomía territorial, que sí tiene un
referente normativo en el texto constitucional, la totalidad de la
argumentación tendiente a demostrar la contradicción normativa se estructura en
relación con el Artículo 15.4, referido a la participación de un delegado del
gobierno nacional en la Junta Metropolitana, y no con el Artículo 15.5[62]
Finalmente, esta Corporación se abstuvo
de pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte del Artículo 32 de la
Ley 1625 de 2013, según el cual, el Área Metropolitana no se encuentra sometida
a las disposiciones de las asambleas y gobernaciones correspondientes, en los
asuntos a ella atribuidos. Aunque a juicio del accionante la disposición
anterior riñe con el texto constitucional, en la medida en que contraviene y
altera el sistema de fuentes del derecho previsto en la Carta Política, por
desconocer la superior jerarquía de las normas expedidas por los organismos
departamentales, esta Corporación consideró que el cargo había sido
estructurado inadecuadamente, porque el texto constitucional no fijó una
relación vertical entre las disposiciones del orden departamental y las del
orden metropolitano, sino una relación horizontal, determinada por una
distribución competencial de materias[63].
4.2. Nuevamente, discrepo de la
apreciación de la Sala Plena. En la medida en que las competencias de las Áreas
Metropolitanas tienen, por su propia naturaleza, un vínculo directo y estrecho
con las que constitucionalmente corresponde a los municipios y departamentos,
relacionadas con la planificación del desarrollo, la prestación de servicios
públicos y la ejecución de obras, las reglas de competencia resultan claramente
insuficientes para resolver por sí solos los eventuales conflictos normativos,
y en este escenario, la ordenación jerárquica del sistema de fuentes
eventualmente podría tender asidero. En este escenario, la consideración de la
Corte según la cual la Carta Política prevé únicamente un sistema de relaciones
competenciales entre las disposiciones de los distintos órdenes territoriales,
que excluye las relaciones jerárquicas entre las disposiciones de orden departamental
y las del orden metropolitano, debería ser la conclusión del juicio de
constitucionalidad, y no la premisa para no abordar el examen de fondo
propuesto por el actor. En otras palabras, la Corte dio por supuesto lo que
debía demostrar, invirtiendo el orden natural del razonamiento del juez
constitucional. Por tal motivo, la Corte falló en su decisión inhibitoria, y ha
debido pronunciarse afirmando o negando la prosperidad del cargo.
Por las razones expuestas, me aparto de
las decisiones adoptadas en la presente sentencia,
Fecha ut supra
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
[1] [Cita hecha por el demandante] C-149 de 2010.
[2] Gaceta del Congreso
721 del 27 de septiembre de 2011. Principio del formulario
[3] Gaceta del Congreso 905 del  29 de
noviembre de 2011.Principio del formulario
[4] Artículo 3° de la Ley 3ª de 1992.
[5]  Gaceta del congreso 137 de 2012
[6] Gaceta del Congreso 795 del 9 de noviembre de 2012.
[7] Gaceta del Congreso 882 del 5 de diciembre de 2012.
[8] Gaceta del Congreso 967 de 24 de
diciembre de 2012
[9] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de
1997, expediente D-1718.
[10] Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256
de 2001.
[11]  Entre muchas otras, ver las sentencias C-535 de 1996, C-219 de
1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
[12]  Sentencia C-219 de 1997.
[13]  Sentencia C-535 de 1996.
[14]  Sentencia C- 535 de 1996.
[15]  Sentencia C-1258 de 2001.
[16]  Sentencia C-1258 de 2001.
[17] Cita hecha en sentencia C-448 de 2005 que reitera lo sostenido en
sentencias C-004/93, C-219/97, C-1114/03, entre otras.
[18]  Entre otras, las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de
2001 y C-1258 de 2001.
[19] Sentencia C-931 de 2006.
[20] Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
[21] Sentencia C-579 de 2001.
[22] Sentencia C-149 de 2012.
[23]  Ibid
[24]  Sentencia C-535 de 1996.
[25]  Ibid.
[26]    Sentencia C-535 de 1996.
[27]   Ibid.
[28] [Cita de la sentencia C-149 de 2010] Sentencia C-931 de 2006
[29] Reiterado en sentencia C-149 de 2010
[30] C-149 de 2010
[31] Sentencia C-535 de 1996, reiterada en sentencia C-149 de 2010
[32] Ibid.
[33] Ibid.
[34] C-149 de 2010
[35] C-535 de 1996.
[36] Ley 1625 de 2013. Artículo 8°. Literal d) La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso
será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que
se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la página web de la
Registraduría Nacional del Estado Civil. En este lapso deberá difundir
periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos
de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados;
[37] Ley 1625 de 2013. Artículo 8°. Literal e) Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular
cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea
favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos
la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de
cada uno de los municipios intervinientes;
[38] Ley 1625 de 2013. Artículo 8°. Literal f) Cumplida la consulta popular, en
cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con
el literal e), los respecti­vos alcaldes y los presidentes de los concejos
municipales protocolizarán en la
Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o
el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario;
[39] Constitución
Política. Artículo   287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les
correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
[40] Acto Legislativo No. 1 de 1968,
[41] C-375 de 2002
[42] C-421 de 2012
[43] C-421 de 2012, citando la “Gaceta Constitucional N° 44, pág. 15”.
[44] C-149 de 2010
[45] Constitución Política. Artículo   319. Cuando
dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como
entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano.
La ley de ordenamiento territorial
adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de
carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan
adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la
forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación
de los municipios.
Cumplida la consulta popular, los
respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación
del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo
con la ley.
Las áreas metropolitanas podrán
convertirse en Distritos conforme a la ley.
[46] Ley 1625 de 2013. Artículo 6°. Competencias de las Áreas
Metropolitanas. Son com­petencias de las Áreas Metropolitanas sobre el
territorio puesto bajo su jurisdicción, además de las que les confieran otras
disposiciones legales, las siguientes:
a) Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y
susten­table de los municipios que la conforman;
b) Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los
municipios que la integran, y si es del caso, prestar en común algunos de
ellos; podrá participar en su prestación de manera subsidiaria, cuando no
exista un régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal
regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o
autorizado;
c) Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos
de interés social del área metropolitana;
d) Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre
ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el
ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de
promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento Territorial.
[47] Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
[48] Sentencia C-579 de 2001.
[49]    Sentencia C-535 de 1996.
[50] C-149 de 2010
[51] Constitución Política. Artículo   319. Cuando
dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como
entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano.
La ley de ordenamiento territorial
adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de
carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan
adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la
forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación
de los municipios.
Cumplida la consulta popular, los
respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación
del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo
con la ley.
Las áreas metropolitanas podrán
convertirse en Distritos conforme a la ley.
[52] Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
[53]    Sentencia C-535 de 1996.
[54] En este sentido, en el fallo se indica lo
siguiente: "Para la sala Plena la segunda alternativa
interpretativa es inconstitucional [porque] si la exigencia del concepto
contenido en el literal g) del artículo 8" de la Ley 1625 se entendiera
como condición para la constitución de un área metropolitana, quería decir que
la voluntad local de conformarla se antepone la valoración de entes
pertenecientes a un órgano de carácter nacional, cuyo principal propósito es el
seguimiento a procesos de descentralización y no necesariamente el desarrollo o
impulso de los intereses locales. Con lo cual se vulnera la capacidad de
autogestión de intereses propios (...) En cambio, si simplemente se permite a
la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara ejercer su labor de seguimiento, y
el concepto obra como manifestación de ello, el principio de concurrencia se
satisface plenamente. Esto, en tanto con ello se reconocen los distintos
niveles de la Administración y se respeta el criterio de distribución de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos óiganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal.// De igual
manera, la sola obligación de remitir el proyecto de constitución del Área
Metropolitana a las mencionadas Comisiones, resulta una fórmula idónea para
llevar al conocimiento de estas instancias los procesos de descentralización y
organización territorial. Lo que, sin duda contribuye con el principio de
coordinación, pues asume la existencia de competencias concurrentes entre
distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de
manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulta
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal".
[55] En efecto, la
Corte ha entendido que el principio constitucional de autonomía tiene una
dimensión positiva y una dimensión negativa, en virtud de las cuales se debe
reconocer jurídicamente la capacidad de auto-gestión de cada uno de los niveles
territoriales, y excluir la intervención de los demás niveles en la dirección y
manejo de los asuntos propios. Así las cosas, la amenaza del principio de
autonomía se materializa no solo cuando una instancia territorial ajena y
extraña a determinado asunto, tiene la posibilidad de bloquear, obstaculizar o
paralizar cuestiones cuya gestión corresponde a otro nivel territorial, sino
también cuando se presentan otro tipo de injerencias o mediaciones que se
traducen en una afectación de la capacidad de auto-gestión de las entidades
territoriales. Y aunque el principio de unidad eventualmente podría justificar
una limitación de la autonomía territorial, tal restricción solo podría tener
operancia en aquellas hipótesis en las que, o bien se pretende la articulación
de las competencias de las instancias territoriales menos abarcativas, o en las
que se gestionan asuntos que trascienden el interés local. Sobre el contenido,
alcance y vínculos entre los principios de unidad y autonomía, cfr. las sentencias C-321
de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-93 I de 2006, M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-983 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-1258 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y C-535 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[56]
En este
sentido, en el fallo se indica lo siguiente: "En cambio,
si simplemente se permite a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara ejercer su
labor de seguimiento, y el concepto obra como manifestación de ello, el
principio de concurrencia se satisface plenamente. Esto, en tanto con ello se
reconocen los distintos niveles de la Administración y se respeta el criterio
de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a
distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción
estatal.// De igual manera, la sola obligación de remitir el proyecto de
constitución del Área Metropolitana a las mencionadas Comisiones, resulta una
fórmula idónea para ¡levar al conocimiento de estas instancias los procesos de
descentralización y organización territorial. Lo que, sin duda contribuye con
el principio de coordinación, pues asume la existencia de competencias
concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su
ejercicio se haga de manera armónica, dé modo que la acción de los distintos
órganos resulta complementaria y conducente al logro de los fines de la acción
estatal".
[57] Sobre el principio de concurrencia cfr. las siguientes
sentencias: C-93 1 de 2006 , M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-983 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; C-l 187. de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-l 151 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería; y C-066 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Fabio Morón
Díaz.
[58]
Sobre el
principio de coordinación cfr. las siguientes
sentencias: C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-983 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-l 187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-l 15 I
de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería: y C-066 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y Fabio Morón Díaz.
[59] En este sentido, la Corte sostuvo lo
siguiente: "La injerencia alegada por el demándame si existe,
pero, está matizada por el hecho de que el representante del gobierno que forma
parte de ¡a Junta Metropolitana no puede intervenir en las decisiones de dicho
órgano de gobierno, ni afectarlas . Ahora bien, la participación de un delegado
del gobierno nacional en un órgano de gobierno de carácter local, en sí misma
considerada, y siempre que este no afecte en modo alguno el discurrir de la
Junta, resulta expresión del artículo 288 de la Constitución, que según se vio,
procura el ejercicio de las competencias de los entes territoriales, en un
marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (...) Pero (...) si se
llega a contabilizar al miembro del gobierno nacional como parte del quorum
requerido para citar sesiones extraordinarios o como parte del quorum para sesionar
vellidamente, la injerencia de este representante del gobierno excedería la
simple intención del legislador de permitir la interacción y coordinación entre
las autoridades nacionales y locales, y echaría al traste el equilibrio entre
los principios del Estatuto unitario y Autonomía Territorial".
[60] En efecto, según
el Artículo 14 de la Ley 1625 de 2013, "la Dirección Administración del Área
Metropolitana estará a cargo de la Junta Metropolitana, el Presidente de la
Junta Metropolitana, el Director y las Unidades Técnicas que según sus
estatutos fueren indispensables para el cumplimiento de sus funciones ". Por su parte, el
Artículo 20 de la misma ley radica en esta Junta amplias atribuciones en
materia de planificación del desarrollo del territorio, racionalización en la
prestación de servicios públicos, en la realización de obras comunes,
transporte, recaudo fiscal y manejo administrativo.
[61] En este sentido, la Corte sostuvo lo
siguiente: "El actor plantea que los temas contenidos en la
ley acusada son reservados al trámite de la ley orgánica, pero no están
contenidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial expedida por el
Congreso Nacional en el 2011, como si la Constitución exigiera que lodos los
temas de reserva de ley orgánica debieran estar contenidos en una sola ley, o
debieran estar en la ley titular por el legislador como "ley orgánica de
ordenamiento territorial".
[62]
En este
sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: "Para esta sala es claro que los
argumentos de la demanda hacen referencia a la tensión detectada por el actor,
en el hecho de que la Junta Metropolitana como supremo órgano de gobierno, deba
cumplir sus funciones con un delegado de los intereses nacionales, cuando dicho
órgano gestiona intereses exclusivos de los municipios. Por ello el demandante
encuentra vulnerado el artículo 287 de la Constitución, pues en su opinión éste
garantiza la posibilidad de autogobierno de los entes territoriales, precisamente
para evitar injerencias de este tipo. // En este orden, para al Corte no
existen razones adicionales en la demanda que permitan aplicar la anterior
argumentación al contenido normativo del numeral 5, es decir, al que regula la
inclusión del representante de las mencionadas entidades sin ánimo de lucro.
Esto, en tanto el demandante afirma sin fundamento
alguno que la Junta Metropolitana debe estar conformada por autoridades
públicas y no privadas. Para la Sala, esta afirmación debe sostenerse en una
obligación constitucional que así lo disponga, para poder estructurar un cargo
de inconstitucionalidad. Pero cierto es que ni ello es evidente ni el actor lo
explica en el escrito de la demanda ".
10 Así se afirma en la sentencia: "El
demandante supone que existe un contenido normativo constitucional que organiza
jerárquicamente las normas expedidas por órganos municipales y las expedidas por órganos
departamentales. Lo cierto es que tal norma Constitucional no existe (...) En
el caso de la relación de las normas reglamentarias entre si, el orden
constitucional no establece jerarquía alguna, sino un régimen de competencias
entre las distintas autoridades.// En este orden, el presupuesto de esta
acusación es errado y la Corte Constitucional no puede hacer un pronunciamiento
de fondo, en tanto no existe una norma constitucional respecto de la cual
comparar el contenido del inciso tercero del Artículo 32 de la Ley 1625 de
2013, en los-términos de al acusación presentada en la demanda (...) ".