T-441-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-441/93
DERECHOS DEL
MINUSVALIDO/INSUBSISTENCIA
Cuando esas
circunstancias de debilidad manifiesta provienen de condiciones físicas que,
como las de los minusválidos, afectan gravemente a la persona haciendo que le
sea más difícil que a las demás llevar a cabo su actividad personal y laboral,
el Constituyente ha previsto de manera expresa e indudable la función del
Estado Social de Derecho.
INSUBSISTENCIA-Buen Servicio/IGUALDAD ANTE LA
LEY/EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION
El buen servicio,
entendido como la eficiencia de la actividad estatal, no riñe con el respeto
que exige la dignidad humana ni está enfrentado a los expuestos criterios de
igualdad material consagrados en la Carta. Ha de subrayarse que el principio de
igualdad alegado en este proceso es de rango constitucional y permea, por
tanto, la integridad del orden jurídico. Así, pues, la facultad legal de libre nombramiento
y remoción, invocada en este proceso por la Contraloría, no puede contradecirlo
ni derogarlo. Ella debe ejercerse con sujeción a las reglas constitucionales y
nunca en detrimento de la dignidad humana.
LEGISLACION PARA
MINUSVALIDOS
El carácter
tuitivo de la legislación para minusválidos condiciona el tratamiento que las
autoridades públicas están en la obligación de dar a estas personas. En materia
de empleo -la cual incluye la facultad de la declaratoria de insubsistencia en
favor de la administración- el Convenio 159 (de la OIT) constituye lex
specialis frente a normas de igual categoría por lo que debe ser aplicado con
preferencia.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia
Un medio judicial
únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente
aptitud a la salva- guarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia,
si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo
que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección
de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda
intentarse ante los jueces.
ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Objeto/ACCION DE TUTELA-Objeto
La acción de
nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la verificación de la
legalidad del acto mediante el cual se ha declarado la insubsistencia del
nombramiento -de muy difícil prosperidad, según la jurisprudencia del Consejo
de Estado entratándose de cargos de libre nombramiento y remoción- al paso que la
acción de tutela está enderezada específicamente a la protección del derecho
fundamental a la igualdad real y efectiva del minusválido y su consiguiente
derecho al trabajo dentro de las condiciones especiales establecidas por el
artículo 54 Ibídem.
DESMEJORA DE
CONDICIONES LABORALES
Las expresiones
"inferior o", contenidas en la sentencia de primera instancia, en
cuanto implican desmejora de las condiciones laborales en que venía actuando el
trabajador. Se las sustituirá por la orden, que se impartirá al Contralor
General de la República en el sentido de ubicar al peticionario, si no lo ha
hecho, en un empleo "acorde con sus condiciones de salud", como lo
manda la Constitución, sin disminución de su salario y sin perjuicio a la
familia que de él depende.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-15978
Acción de tutela
instaurada por RAFAEL LOPEZ ANAYA contra la CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del doce (12) de octubre de mil
novecientos noventa y tres (1993).
Se revisan los
fallos de tutela proferidos en el asunto de la referencia por los juzgados
Promiscuo Municipal y Civil del Circuito de Sahagún (Córdoba).
I. INFORMACION PRELIMINAR
RAFAEL RAMON LOPEZ
ANAYA, minusválido, prestaba sus servicios a la Contraloría General de la
República desde el 20 de noviembre de 1986 en el cargo de Revisor de documentos
Nivel Técnico Grado 01, en la Revisoría Delegada ante la Recaudación de
Impuestos Nacionales de Sahagún. Su nombramiento fue declarado insubsistente
por Resolución No. 08248 del 24 de septiembre de 1992.
En julio de 1992 el
peticionario se había dirigido por escrito al Contralor General, expresándole
que, si bien entendía el sentido de la política de modernización y
reestructuración que se venía adelantando en el organismo, en su caso
particular, dadas sus condiciones físicas, las dificultades económicas que
padecía y la obligación de sostener a su compañera permanente y a sus hijos, la
salida del cargo representaría un duro golpe, razón por la cual solicitaba que
su situación fuese tenida en cuenta y se preservara su estabilidad laboral.
Los ruegos de LOPEZ
ANAYA no fueron oídos y el 25 de septiembre se le comunicó por vía telegráfica
sobre la decisión adoptada por el Contralor.
Aseguraba el actor
en la demanda que su hogar se desenvolvía en insoportables circunstancias de
miseria y que toda su familia dependía exclusivamente de su salario, pues
carecía de bienes y rentas.
El peticionario
estimó violados sus derechos constitucionales, en especial el de igualdad e
invocó como disposiciones aplicables a su caso las consagradas en los artículos
1, 2, 13 -inciso 3-, 16, 44, 47 y 93 de la Carta Política.
Aportó varias
pruebas documentales respecto a su condición de minusválido y acerca de la
existencia de sus hijos y solicitó se tomarán declaraciones de dos conocidos
suyos en lo referente a su precaria situación económica.
II. DECISIONES
JUDICIALES
Tanto en primera
como en segunda instancia se halló fundamento constitucional a las pretensiones
del actor y se estimó viable la concesión de la tutela. Por tanto, la
providencia del 12 de abril de 1993, proferida por el juzgado Promiscuo
Municipal de Sahagún, fue confirmada por el Juez Civil de Circuito de la misma
ciudad mediante sentencia del 14 de mayo.
A juicio del
fallador de primer grado, la Constitución impone al Estado el deber de proteger
a aquellas personas que por sus condiciones económicas o físicas se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta; es claro, según su criterio, que, en
el caso sub-lite, LOPEZ ANAYA se encontraba en una de tales circunstancias por
ser minusválido y merecía, por tanto, la protección especial del Estado.
De conformidad con
el fallo de primera instancia, no puede aceptarse el argumento de que la
administración actuó haciendo uso de facultad discrecional pues lo que quiso el
Constituyente fue la defensa de personas manifiestamente débiles frente a las
cuales debe haber un trato excepcional, atendidas sus condiciones.
En el caso
particular -expresa la providencia- debió considerarse la situación del
afectado y permitirle trabajar de acuerdo con sus posibilidades, tal como lo
prevé el artículo 54 de la Carta.
El juzgado de
segunda instancia encontró fundadas estas razones y agregó:
- No es cierto que
el tutelado dispusiera de un medio sustantivo y procesal típico para defenderse
de su desvinculación laboral como afirmó la Contraloría en el escrito de
impugnación.
- En cuanto a las
circunstancias económicas, familiares, laborales y sociales del actor, las
pruebas demuestran que se trata de una persona minusválida, paupérrima, con dos
hijas menores, condenada a una existencia indigna por haber sido excluída de la
actividad laboral y que no ha podido conseguir empleo debido, en mucho, a su
grave limitación física perenne.
- La resolución de
insubsistencia omitió la atención y el acatamiento debido a los mandatos de los
artículos 1º, 13-3, 44 y 47 constitucionales.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Competencia
Esta Corporación es
competente para revisar las decisiones judiciales en referencia, según lo
previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el
Decreto 2591 de 1991.
Alcance
constitucional del derecho a la igualdad. La protección constitucional del
minusválido
Factor determinante
para el establecimiento y desarrollo del Estado Social de Derecho y del orden justo
que buscó instaurar el Constituyente (Preámbulo y artículo 1º C.N.) es el de
una concepción material de la igualdad ante la ley. En ella prevalece el
reconocimiento real de situaciones diversas y, por tanto, de condiciones de
original desigualdad, frente a las cuales es papel de las autoridades el de
procurar, por los medios que les brinda el sistema jurídico, un equilibrio
en cuya virtud, si bien es cierto no es factibe pretender que aquellas
desaparezcan en todos los casos, cuando menos puede mitigarse el padecimiento
de quienes parten de una condición inferior para que les sea posible sobrevivir
de manera digna como corresponde al ser humano, sea cualquiera su circunstancia
particular.
Así entendida la
igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de la
especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando
vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad
sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la
actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y
concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias
circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material
que debe presidir toda gestión pública.
Ha sido este el
criterio de igualdad prohijado por la Corte Constitucional en los siguientes
términos:
"...El objeto
de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el
de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico
trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que
exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el mismo
artículo constitucional en mención haya estatuído que la actividad estatal se
orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en
favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el
concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden
hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de
adaptaciones.
En ese orden de
ideas, la posición que fije el Estado en ejercicio de su actividad, en especial
si de la función legislativa se trata, no puede ser ajena al reconocimiento de
la diversidad como dato de obligada referencia al adoptar sus decisiones".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-094 del 27 de febrero de
1993).
Se trata de un
alcance material de la igualdad, que se deriva de lo estatuído en el artículo
13 de la Constitución:
"El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados y marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará
los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".
Cuando esas
circunstancias de debilidad manifiesta provienen de condiciones físicas que,
como las de los minusválidos, afectan gravemente a la persona haciendo que le
sea más difícil que a las demás llevar a cabo su actividad personal y laboral,
el Constituyente ha previsto de manera expresa e indudable la función del
Estado Social de Derecho:
"Artículo 54.-
Es obligación del Estado y de los empleados ofrecer formación y habilitación
profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la
ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los
minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud".
(Subraya la Corte).
Este mandato se
erige en verdadero deber de las autoridades, pues hace parte de su razón de ser
constitucional: "Las autoridades de la República están instituídas para
(...) asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares".
Se trata de una
doble obligación estatal respecto de tales personas: la de asegurarles que
trabajarán y la de ofrecerles la posibilidad de hacerlo en labores que se
ajusten a sus limitaciones.
Privar a un
minusválido de su trabajo, sin que medie una causa justificada que vaya mucho
más allá del simple uso de un poder discrecional, implica entonces flagrante
violación de la Carta Política; claro desconocimiento de derechos
constitucionales fundamentales: el de igualdad material y el del trabajo.
En referencia
directa al punto, expresó el Papa Juan Pablo II en su Encíclica "Laborem
Exercens":
"Recientemente,
las comunidades nacionales y las organizaciones internacionales han dirigido su
atención a otro problema que va unido al mundo del trabajo y que está lleno de
incidencias: el de personas minusválidas. Son ellas también sujetos plenamente
humanos, con sus correspondientes derechos innatos, sagrados e inviolables,
que, a pesar de las limitaciones y los sufrimientos grabados en sus cuerpos y
en sus facultades, ponen más de relieve la dignidad y grandeza del hombre. Dado
que la persona minusválida es un sujeto con todos los derechos, debe
facilitársele el participar en la vida de la sociedad en todas las dimensiones
y a todos los niveles que sean accesibles a sus posibilidades. La persona
minusválida es uno de nosotros y participa plenamente de nuestra misma
humanidad. Sería radicalmente indigno del hombre y negación de la común
humanidad admitir en la vida de la sociedad, y, por consiguiente, en el trabajo,
únicamente a los miembros plenamente funcionales porque, obrando así, se caería
en una grave forma de discriminación, la de los fuertes y sanos contra
los débiles y enfermos. El trabajo en sentido objetivo debe estar subordinado,
también en esta circunstancia, a la dignidad del hombre, al sujeto del trabajo
y no a las ventajas económicas.
Corresponde por
consiguiente a las diversas instancias implicadas en el mundo laboral, al
empresario directo como al indirecto, promover con medidas eficaces y apropiadas
el derecho de la persona minusválida a la preparación profesional y al trabajo,
de manera que ella pueda integrarse en una actividad productora para la que sea
idónea. Esto plantea muchos problemas de orden práctico, legal y también
económico; pero corresponde a la comunidad, o sea, a las autoridades públicas,
a las asociaciones y los grupos intermedios, a las empresas y a los mismos
minusválidos aportar conjuntamente ideas y recursos para llegar a esta
finalidad irrenunciable: que se ofrezca un trabajo a las personas
minusválidas, según sus posibilidades, dado que lo exige su dignidad de
hombres y de sujetos del trabajo. Cada comunidad habrá de darse las estructuras
adecuadas con el fin de encontrar o crear puestos de trabajo para tales
personas tanto en las empresas públicas y en las privadas, ofreciendo un puesto
normal de trabajo o uno más apto, como en las empresas y en los llamados
ambientes "protegidos".
Deberá prestarse
gran atención, lo mismo que para los demás trabajadores, a las condiciones físicas
y psicológicas de los minusválidos, a la justa remuneración, a las
posibilidades de promoción, y a la eliminación de los diversos obstáculos. Sin
tener que ocultar que se trata de un compromiso complejo y nada fácil, es de
desear que una recta concepción del trabajo en sentido subjetivo lleve a
una situación que dé a la persona minusválida la posibilidad de sentirse no al
margen del mundo del trabajo o en situación de dependencia de la sociedad, sino
como un sujeto de trabajo de pleno derecho, útil, respetado por su dignidad
humana, llamado a contribuir al progreso y al bien de su familia y de la
comunidad según las propias capacidades". (Negrilla en el texto). (Juan
Pablo II. Carta Encíclica "Laborem Exercens", en el 90 aniversario de
la Rerum Novarum. Bogotá. Ediciones Paulinas. 1982. Pág. 104-107).
El Convenio 159 de
1983 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Colombia
mediante la Ley 82 de 1988, establece en su artículo 1º:
"Artículo 1.-
1. A los efectos del
presente Convenio se entiende por "persona inválida" toda persona
cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en
el mismo quedan substancialmente reducidas a causa de una deficiencia de
carácter físico o mental debidamente reconocida.
2. A los efectos del
presente Convenio, todo Miembro deberá considerar que la finalidad de la
readaptación profesional es la de permitir que la persona inválida obtenga y
conserve un empleo adecuado y progrese en el mismo, y que se promueva así la
integración o la reintegración de esta persona en la sociedad.
3. Todo Miembro
aplicará las disposiciones de este Convenio mediante medidas apropiadas a las
condiciones nacionales y conformes con la práctica nacional.
4. Las disposiciones
del presente Convenio serán aplicables a todas las categorías de personas
inválidas".
En Colombia, el
Decreto 2177 de 1989 (artículos 16 y 17), que reglamentó la citada ley, obliga
a patronos públicos y privados a reincorporar al trabajador inválido en el
cargo que ocupaba antes de producirse la invalidez, si recupera su capacidad de
trabajo, o a reubicarlo en actividad distinta dentro del trabajo, según su
situación física y las limitaciones de las cuales padezca cuando la incapacidad
le impide el cumplimiento de las funciones que venía desempeñando, o si ellas
representan riesgo para su integridad.
Esta Corte, al
considerar el tema en caso similar al presente, expresó:
(...)
"El trato
desigual -más favorable- dispensado a los minusválidos por parte de las
autoridades públicas tiene como fundamento los principios del Estado social de
derecho, de igualdad y de dignidad humana.
El presupuesto
fundacional del Estado social de derecho consagrado en el artículo 1o. de la
Constitución, que como tal califica esencialmente al Estado colombiano, plantea
no pocos problemas en su interpretación. La dificultad de precisar su alcance
radica en que en él se funden concepciones jurídicas tan diferentes como las
del Estado social de prestaciones y las del Estado de derecho de libertades.
El Estado de derecho
se asienta desde sus orígenes en la concepción liberal del Estado que manda,
prohibe o permite, pero que carece de normas eficaces que protegen al individuo
y a las que éste pueda recurrir para exigir del Estado una determinada
prestación. El desarrollo constitucional de la segunda mitad de este siglo
conserva la estructura fundamental del Estado liberal, pero transformado en el
sentido de reconocer garantías sustanciales al individuo, mediante la redistribución
de la riqueza y el reconocimiento de derechos prestacionales frente al Estado
para garantizar la existencia digna de la persona.
La transición del
Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho tiene hondas repercusiones en
la relación entre el Estado y el ciudadano. Mientras que la Constitución
tradicional, democrática, con separación de poderes impide la intervención del
Estado para favorecer a ciertas personas o grupos y tiene como idea central el
abstencionismo, el Estado social de derecho es un Estado de prestaciones y de
redistribución con fines de asistencia social obligatoria. La tradicional
estructura del derecho administrativo, derivada esencialmente de la noción de
la ley y del principio de legalidad, ha sido por tanto superada por la
administración que interviene, ayuda, sirve y protege al individuo.
Con el paso del
Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, las viejas libertades públicas
también han modificado parcialmente su significado, dejando de ser meras
obligaciones de abstención impuestas a los poderes públicos.
Las garantías y los
deberes sociales a cargo del Estado que en la antigua Constitución dependían en
forma exclusiva de un desarrollo legislativo para obligar al Estado a otorgar
prestaciones, en el Estado social de derecho adquieren una nueva dimensión. En
la nueva "Constitución social", las autoridades están vinculadas de
manera directa a la realización de la igualdad sustancial, a partir de la
asignación de mínimos materiales en favor de grupos sociales determinados (CP
art. 13, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 67).
En igual sentido, el
reconocimiento de la dignidad humana como fundamento de la organización
política en el artículo 1o. de la Constitución, realza el valor de los derechos
constitucionales de la igualdad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda
de Revisión. Sentencia T-427 del 24 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 2. 1992. Pág.
472).
La Corte estima
necesario reafirmar estos principios a propósito del caso que nos ocupa.
Límites de la
facultad discrecional de libre nombramiento y remoción. Jerarquía
constitucional de los principios protectores del minusválido. El buen servicio
y la persona humana.
Alegó la Contraloría
General de la República al impugnar la sentencia de primera instancia que no
fueron violados los derechos constitucionales del accionante, por cuanto el
nominador -en este caso el Contralor General- tiene la facultad de remover
libremente a los empleados de su dependencia que no estén en carrera administrativa
y no gocen de fuero laboral amparado por la ley, sin necesidad de motivar la
providencia, con base en la facultad discrecional que le conceden los artículos
121 y 123 del Decreto 937 de 1978.
Dice el escrito de
impugnación:
"Como el
accionante no se encontraba en estas dos situaciones, el señor Contralor podía
declarar insubsistente su nombramiento, como en efecto lo hizo, en razón del
buen servicio público, sin que por ello se le viole su derecho al trabajo, ya
que este debe entenderse como la posibilidad que tiene toda persona de ejercer
libremente la profesión u oficio que escoja, en condiciones dignas y justas,
como lo expresa el artículo 26 de la C.N., pero ello no implica que el
Contralor General de la República estuviera obligado a mantener al accionante
en su cargo, máxime cuando el nominador, obra con facultad legal dentro de su
competencia y por motivos que se presumen de buen servicio; facultad que según
la reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado en ningún caso se
suspende".
En relación con lo
transcrito debe afirmarse ante todo que el buen servicio, entendido como la
eficiencia de la actividad estatal, no riñe con el respeto que exige la
dignidad humana ni está enfrentado a los expuestos criterios de igualdad
material consagrados en la Carta.
Baste recordar lo
dicho por la Sala Plena de esta Corporación bajo el título "Necesidad
de modernizar y racionalizar la planta de servidores del Estado sin desconocer
los derechos de la persona":
"El Estado, en
el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las
circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de
las múltiples responsabilidades que le competen.
El Estado moderno
necesita tecnificarse para brindar a los gobernados plena garantía en el
sentido de que controle los diversos factores de carácter económico y social
que debe atender para cumplir el papel que le corresponde en orden a obtener el
bienestar de la comunidad.  Eso es imposible si no se cuenta con mecanismos
aptos para diseñar, en el corto y en el largo plazo, una planificación que, más
allá del simple diagnóstico de necesidades, indique los medios a través de los
cuales -en los distintos órdenes- se orientará una acción coordinada de las
agencias estatales para atenderlas, señalando las prioridades y las metas
propuestas, dentro de un contexto adecuado al desarrollo integral.
Así se deduce de
varios principios y disposiciones constitucionales, entre los cuales cabe
destacar:
a)  El Preámbulo de la Carta indica como
propósito fundamental del Estado el de asegurar a sus integrantes "un
marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo y comprometido a impulsar la integración de la
comunidad latinoamericana";
b)  Al tenor del artículo 1º de la
Constitución, que define a Colombia como un Estado Social de Derecho, la
prevalencia del interés general es valor fundamental de la organización
estatal;
c)  Para el artículo 2º de la Carta son fines
esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la
prosperidad general, la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación;
d)  El mismo artículo ordena a las autoridades
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares;
e)  Al Estado competen, según numerosos
artículos de la Constitución, las mayores cargas y responsabilidades en
relación con el apoyo, promoción y protección de los derechos individuales,
sociales, económicos y culturales, en particular por lo que hace a salud,
educación y vivienda; el saneamiento ambiental; la seguridad social; la
protección de la familia y de los niños, los adolescentes, las personas de la
tercera edad y los disminuídos físicos, sensoriales o psíquicos; la procura de
la igualdad real y efectiva; los estímulos y medios para que los trabajadores
participen en la gestión de las empresas; el acceso progresivo de la propiedad
de la tierra a los trabajadores agrarios; la formación y habilitación
profesional y técnica; la producción de alimentos; la racionalización de las
políticas en materia crediticia; la defensa del patrimonio cultural ... y, en
general, el liderazgo de la comunidad hacia las metas del desarrollo y la
promoción de los derechos individuales y colectivos, de conformidad con los
demás preceptos constitucionales;
f)  El artículo 209 dispone que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros y
añade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Nada de lo dicho
podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros
criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo
tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal
debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos
de rendimiento.
En contra de estas
aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de
adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación de una
carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios
que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los
organismos estatales como la opinión pública".
(...)
"La Corte
Constitucional encuentra deseable y, más aun, imperativo, a la luz de los retos
y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean
mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de
los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente
el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de
personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados
cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas.
Pero, claro está,
ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los
principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que
reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de
manera específica a los trabajadores".
(...)
"De tal manera
que, siendo loables los fines perseguidos por una política gubernamental
enderezada a la mayor eficiencia de la función pública, la Constitución
Política se convierte en barrera insalvable para su ejecución si aquella
desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si
vulnera garantías ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a
su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva fundamental
consagra.  Y, desde luego, para asegurar que así sea, se ha dispuesto
precisamente el sistema de control constitucional que a esta Corte corresponde
ejercer y ejercerá con decidido empeño respecto de los actos que enuncia el
artículo 241 de la Carta, con la honda convicción de que la estricta
observancia y exigencia de los principios y normas constitucionales hará que el
Estado no olvide que su razón de ser consiste, además del logro del bien común,
en la protección y promoción de la persona humana". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992.
Magistrados Ponentes: Dr. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 4. 1992. Págs. 183 y
siguientes).
En segundo lugar, ha
de subrayarse que el principio de igualdad alegado en este proceso es de rango
constitucional y permea, por tanto, la integridad del orden jurídico.
Así, pues, la
facultad legal de libre nombramiento y remoción, invocada en este proceso por
la Contraloría, no puede contradecirlo ni derogarlo. Ella debe ejercerse con
sujeción a las reglas constitucionales y nunca en detrimento de la dignidad
humana.
Además, sobre el
particular, deben reiterarse los siguientes criterios constitucionales que
permiten la adecuada interpretación del poder discrecional mencionado:
"Con respecto
al ejercicio de la facultad de remover libremente a los empleados no inscritos
en la carrera administrativa cuando median circunstancias de debilidad
manifiesta por invalidez parcial o total, es indispensable para las autoridades
públicas ceñir sus actuaciones al principio de la buena fe, consagrado en el
artículo 83 de la Constitución. Aunque la administración pueda aducir la
legalidad de su decisión, si con ella se vulnera la efectiva protección de las
personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente, aquélla sólo será
constitucional si es compatible con el principio de la buena fe en cuanto a la
oportunidad y proporcionalidad de la medida. Una resolución inoportuna o
inadecuada que no tenga en cuenta la condición de manifiesta debilidad en que
se encuentra la persona al momento de ser proferida, está, en consecuencia,
viciada de nulidad.
La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza, la cual se vería traicionada por un
acto sorpresivo de la administración que no tenga en cuenta la situación
concreta del afectado. Las facultades discrecionales de la administración deben
ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. Un momento inoportuno
para adoptar la medida, la desproporción de la misma o la indiferencia respecto
de la situación especial de la persona afectada por la decisión, dan lugar al
control jurisdiccional de la actuación administrativa en defensa de los
derechos fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de
Revisión. Fallo T-427. del 24 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 2. 1992. Pág. 475).
Agrega la Corte que,
como bien lo dice el Código Contencioso Administrativo,
"Articulo 36.-
En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o
particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa".
En casos como el que
se analiza, es evidente que las finalidades que sustentan el ejercicio de la
facultad de libre nombramiento y remoción no son ni podrían ser las de dejar
desprotegida a la persona inválida en relación con las demás, contra el
clarísimo mandato constitucional expuesto.
Por otra parte, como
ya lo señaló esta Corte, "el carácter tuitivo de la legislación para
minusválidos condiciona el tratamiento que las autoridades públicas están en la
obligación de dar a estas personas. En materia de empleo -la cual incluye la
facultad de la declaratoria de insubsistencia en favor de la administración- el
Convenio 159 (de la OIT) constituye lex specialis frente a normas de
igual categoría por lo que debe ser aplicado con preferencia" (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-427 del 24 de junio de 1992).
Además, como allí
mismo se dice, no estamos ante una obligación absoluta de la administración, en
cuya virtud deba mantener a perpetuidad en el empleo a un minusválido por el
hecho de serlo, pues si su conducta es contraria al régimen disciplinario
aplicable o a la ética, si incurre en la comisión de actos delictivos o si su
rendimiento -en labores que pueda desempeñar, considerado su estado- resulta
ser insatisfactorio, la administración tiene plenas atribuciones constitucionales
y legales para disponer de su cargo, pues todo derecho comporta unos deberes
correlativos que también los minusválidos están obligados a cumplir.
El otro medio
de defensa judicial. Necesidad de su aptitud para proteger el derecho fundamental
de que se trata.
Ha sostenido la
jurisprudencia constitucional y es imperativo reiterarlo en esta ocasión, que
la acción de tutela es improcedente cuando para los fines de la protección
efectiva del derecho fundamental amenazado o vulnerado, existe otro medio de
defensa judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.
Obsérvese, sin
embargo, que la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que
no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho
fundamental de que se trata, no respecto de otros.
Esto significa que
un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto
y con suficiente aptitud a la salva- guarda del derecho fundamental invocado.
En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción
de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues
para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de
defensa que pueda intentarse ante los jueces.
Desde este punto de vista,
es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el
caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para
evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta,
como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y
efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución).
De ahí el mandato
del artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991: "La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentre el solicitante".
Grave error es el de
negar la protección judicial impetrada aludiendo a un medio de defensa judicial
que recae sobre objeto distinto del que dió lugar a la demanda de tutela.
Así las cosas, no es
acertado el alegato de la Contraloría General en el sentido de que "...el
Código Contencioso Administrativo, en su artículo 85, establece para estos
casos la acción de restablecimiento del derecho".
En efecto, en
eventos como el aquí considerado, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho tiene por objeto la verificación de la legalidad del acto mediante el
cual se ha declarado la insubsistencia del nombramiento -de muy difícil
prosperidad, según la jurisprudencia del Consejo de Estado entratándose de
cargos de libre nombramiento y remoción- al paso que la acción de tutela está
enderezada específicamente a la protección del derecho fundamental a la
igualdad real y efectiva del minusválido (art. 13 C.N.) y su consiguiente derecho
al trabajo dentro de las condiciones especiales establecidas por el artículo 54
Ibídem. En otras palabras, la acción invocada por la Contraloría como medio de
defensa judicial cuya existencia haría inaplicable la acción de tutela, por
regla general, no puede desplazarla ni sustituírla en situaciones como la que
se juzga, por cuanto tiene un objeto distinto a la defensa judicial de los
derechos fundamentales en juego.
Advierte la Corte
Constitucional que esta es una excepción al principio general de que la tutela
no es el procedimiento adecuado para obtener el reintegro a un empleo. Ella
tiene lugar por aplicación directa de mandato constitucional expreso alusivo a
las condiciones de inferioridad en que se encuentra el minusválido y examinado
rigurosamente el material probatorio en el caso concreto. No es la tutela, en
situaciones como la descrita, un instrumento que de modo específico garantice
la estabilidad laboral, sino un medio judicial adecuado para reivindicar la
igualdad real y efectiva que impone un trato preferente a los disminuídos
físicos (artículos 13 y 54 de la Constitución Política).
El caso
concreto
Según el examen de
medicina legal, el peticionario "deambula con muletas como secuela de
POLIOMELITIS (sufrida) a los dos años de edad, desde cuando es minusválido, y
esta es de carácter permanente, lo que le produce una perturbación funcional
del órgano de la locomoción de carácter permanente" (Fl. 27 del cuaderno
principal).
Por este y por otros
medios probatorios puede verificarse, como lo hicieron los jueces de instancia,
que el caso de RAFAEL RAMON LOPEZ ANAYA encaja exactamente dentro de la
previsión general de los artículos 13, inciso 3º, y 54 de la Constitución
Política, razón por la cual el Estado, en vez de despojarlo sin motivo del
empleo que desempeñaba, ha debido "garantizarle el derecho a un trabajo
acorde con sus condiciones de salud".
Acertaron, entonces,
los fallos materia de revisión, al otorgarle la tutela y al ordenar, como en
efecto lo hicieron, que fuera reintegrado al cargo que desempeñaba o a uno de
superior categoría en la Contraloría General de la República.
La Corte
Constitucional los confirmará pero deberá revocar las expresiones
"inferior o", contenidas en la sentencia de primera instancia, en
cuanto implican desmejora de las condiciones laborales en que venía actuando el
trabajador. Se las sustituirá por la orden, que se impartirá al Contralor
General de la República en el sentido de ubicar al peticionario, si no lo ha
hecho, en un empleo "acorde con sus condiciones de salud", como lo
manda la Constitución, sin disminución de su salario y sin perjuicio a la
familia que de él depende.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, Sala Quinta de Revisión de Tutelas, una vez cumplidos los trámites de
rigor, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los fallos proferidos en el
asunto de la referencia por los juzgados Promiscuo Municipal y Civil del
Circuito de Sahagún (Córdoba) el 12 de abril y el 14 de mayo del presente año,
respectivamente, con excepción de las palabras "...inferior o", del
fallo de primera instancia, las cuales SE REVOCAN.
Segundo.- ORDENAR al Contralor General de la
República que, si todavía no lo ha hecho, proceda, en un término máximo de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente
fallo, a REUBICAR al peticionario, RAFAEL RAMON LOPEZ ANAYA, en un cargo acorde
con su estado de salud, que no signifique desmejora de sus condiciones
laborales, disminución del salario que devengaba antes de ser despedido ni
perjuicio a su familia.
Tercero.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)