C-508-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-508/06
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
El Congreso
tiene una amplia potestad de configuración para establecer impuestos, tasas y
contribuciones,  para determinar quiénes están obligados a pagarlos y para
decidir cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables.
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites en
establecimiento de exenciones
EXENCION
TRIBUTARIA-Características
EXENCION TRIBUTARIA-Condición y
exigencia de generalidad
TASA-Características
TASA Y TRIBUTO PARAFISCAL-Diferencias
TASA E IMPUESTO-Diferencias
PEAJE-Concepto
PEAJE-Cobro
PEAJE EN
CONTRATO DE CONCESION-Cobro constituye derecho del
contratista concesionario
Dado que el
cobro del peaje, constituye un derecho del contratista concesionario, derivado
del contrato de concesión, la entidad pública concedente (Nación, Distrito,
Departamento o Municipio), no puede exonerar su pago, a no ser que la ley lo
autorice.
PEAJE-Regulación es competencia del
legislador
En cualquier
circunstancia la obligación del pago del peaje, la fijación de su monto y la
exoneración de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la
responsabilidad de la construcción y mantenimiento de las obras, o que la haga
a través de la celebración de contratos de concesión, es materia que
corresponde regular única y exclusivamente al Legislador.  Y esa potestad
habrá de ejercitarse  de conformidad con las reglas que emanan de la propia
Constitución, como ya se ha señalado; es decir considerando que la regla
general en esta materia es  el deber de contribuir al sostenimiento del Estado
y que solo por excepción puede el legislador prever excepciones.
EXENCION TRIBUTARIA A FAVOR DE GRUPOS DE SOCORRO Y AYUDA
HUMANITARIA-No pago de tasas, tarifas y peajes
EXENCION PEAJE-No inclusión de
ambulancias de los cuerpos de bomberos/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EXENCION
TRIBUTARIA-No desconocimiento
La Corte pone de presente que como se señaló en los apartes
preliminares de esta sentencia, cuando una norma
tributaria impone una carga y excluye de ella a un sujeto o sector determinado,
no puede tachársele de inconstitucional por ese sólo hecho. Y ello por cuanto
“las exenciones son medidas fiscales que por sí mismas constituyen una
excepción al principio de igualdad, pero que forzosamente no implican su
desconocimiento”.  Así mismo ha de tenerse en cuenta que
la Constitución no ha consagrado un derecho a recibir o conservar exenciones
tributarias, sino que por el contrario ha establecido un deber general de
contribuir mediante el pago de tributos "al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad" (art.
95-9 de la C.P). Igualmente  que  en esa perspectiva no  resulta lógico en
principio declarar la inconstitucionalidad de una norma que establece una
exención, por el simple hecho de no comprender a otros que habrían podido
también ser supuestamente sus destinatarios. Esa determinación corresponde al
exclusivo resorte del legislador. En ese orden de ideas, la Corte no encuentra
que haya lugar a un condicionamiento de la norma en el sentido señalado por el
señor Procurador a partir de la supuesta configuración de una omisión
legislativa, pues claramente no se dan los presupuestos señalados por la
jurisprudencia para la configuración  de dichas omisiones, -particularmente en
cuanto no existe en el ordenamiento constitucional una norma que señale el
deber específico  que se estaría incumpliendo-. Ello implicaría  una
intervención indebida del Juez constitucional en el ámbito de la potestad  de
configuración reconocida al legislador en materia tributaria. Ahora bien, como
ya se ha expresado  lo anterior no implica un pronunciamiento sobre eventuales
decisiones del legislador encaminadas a determinar   que las ambulancias de los
cuerpos de bomberos oficiales y voluntarios  estén cubiertas por la exención
mencionada. En conclusión, no puede entenderse vulnerado en manera alguna el
principio de igualdad.
Referencia: expediente D-6064
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993
tal como quedó modificado por el artículo  1° de la Ley 787 de 2002 “por
la cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30
de 1993”
Actor: Juan Carlos Arbeláez Mesa
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Arbeláez Mesa presentó demanda
contra el literal b) del artículo 21 de la Ley 105 de
1993 tal como quedó modificado por el artículo  1° de la Ley 787 de 2002 “por
la cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30
de 1993”.
Mediante auto del cinco (5) de diciembre de
2005, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado
de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, así como a los Ministros
del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, para
que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.046 del 27 de
diciembre de 2002.   Se subraya lo demandado.
“Ley 787 de 2002”
(diciembre 27)
por la cual se modifica parcialmente el artículo
21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo
1°. Modifícase parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 del 30 de diciembre de
1993, el cual quedará así:
Artículo 21. Tasas, tarifas y peajes en la
infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la
infraestructura de transporte a cargo de la Nación, ésta contará con los
recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de
las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar
su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
Para estos efectos, la Nación establecerá
peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional del
transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente
para ese modo de transporte.
Todos los servicios que la Nación o sus entidades
descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la
infraestructura Nacional de Transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o
tarifas.
Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se
observarán los siguientes principios:
a) Los ingresos provenientes de la utilización
de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo;
b) Deberá
cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas,
máquinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo
de Bomberos Oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa
Civil, Hospitales Oficiales, Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de
Seguridad y las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial;
c) El valor de las tasas o tarifas será
determinado por la autoridad competente; su recaudo estará a cargo de las
entidades públicas o privada, responsables de la prestación del servicio;
d) Las tasas de peaje serán diferenciales, es
decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las
características vehiculares y sus respectivos costos de operación;
e) Para la determinación del valor del peaje y
de las tasas de valoración en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un
criterio de equidad fiscal.
Parágrafo 1°. La Nación podrá en caso de necesidad y previo
concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del Presupuesto
Nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de
transporte.
Parágrafo 2°. Para tener derecho a la exención contemplada en
el numeral b), es de carácter obligatorio que los vehículos allí relacionados,
con excepción de las bicicletas y motocicletas, estén plenamente identificados
con los emblemas, colores y distintivos institucionales de cada una de las
entidades y organismos a los cuales pertenecen.  Para efectos de control, el
Ministerio de Transporte reglamentará lo pertinente.
Parágrafo 3°. Facúltese a las Entidades Territoriales para
decretar las exenciones contempladas en el numeral b), del artículo 1°.
Parágrafo 4°. Se entiende también las vías Concesionadas.”
(...)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que el literal b) del artículo 21 de la Ley 105
de 1993 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 787 de
2002 “por la cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de
diciembre 30 de 1993”,  vulnera el derecho a la igualdad previsto en el
artículo 13 de la Constitución Política.
Explica el actor que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, las personas jurídicas son sujetos de derechos
fundamentales mediante dos “vías” a saber, i) indirectamente, cuando
la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los derechos
constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas, y ii)
directamente, cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre que esos derechos por su naturaleza sean susceptibles de
ejercicio por ellas mismas. Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte
de la sentencia SU-182 de 1998.
Señala que la disposición acusada vulnera
el derecho a la igualdad de los Cuerpos de Bomberos oficiales y voluntarios, en
la medida en que se otorga un trato diferente a personas jurídicas que se
encuentran en la misma situación de hecho sin que exista una finalidad
constitucionalmente legítima que justifique dicha desigualdad.
En efecto, afirma que la desigualdad
referida “...se ve reflejada en la decisión tomada por el legislador de
cobrar tasas, tarifas y peajes a las AMBULANCIAS pertenecientes a los CUERPOS
DE BOMBEROS OFICIALES Y VOLUNTARIOS, excluyendo del pago de dicha tasa, tarifa
y peaje a las AMBULANCIAS- pertenecientes a la CRUZ ROJA, DEFENSA CIVIL Y
HOSPITALES OFICIALES. Teniendo en cuenta que todas estas personas jurídicas se
encuentran en la misma situación de hecho y prestan un servicio de utilidad
pública a los ciudadanos de la Nación, por lo tanto no existe una finalidad que
justifique tal desigualdad...”.
IV.
INTERVENCIONES
Vencido el
término de fijación en lista de las normas acusadas, no fue allegada al
expediente ninguna intervención de las autoridades y entidades  a quienes se
notificó e invitó en el auto admisorio de la demanda.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 4036, recibido el ocho (8) de
febrero de 2006, en el cual solicita a la Corte declarar exequible de manera
condicionada la disposición acusada, de conformidad con las siguientes
consideraciones.
La Vista Fiscal, advierte que en el caso
del literal acusado, se configura una omisión legislativa relativa que conduce
a la violación del derecho a la igualdad, toda vez que “...dicha trasgresión
emana del silencio de la disposición que excluye de sus consecuencias jurídicas
a las ambulancias de los Cuerpos de Bomberos las cuales, por ser asimilables a
las demás ambulancias contempladas por la norma, deberían estar contenidas en
el texto legal en tela de juicio...”.
Recuerda que en la exposición de motivos
de la Ley 787 de 2002, se explicaron las razones por las que procedía la
exclusión del pago de peajes para los vehículos de socorro, atención y
prevención de desastres y ayuda humanitaria.  En igual sentido recuerda que
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes se señaló que la finalidad
del proyecto de ley era facilitar y hacer menos onerosa, mediante el no pago de
peajes, tarifas o tasas, las distintas actividades de “socorro, ayuda
humanitaria, prevención y atención de desastres” y en general “aquellas
situaciones de calamidad que afectan a cualquier colombiano y/o colectividad y
que obligan un desplazamiento del cuerpo de voluntariado y/o ayuda policial en
su ayuda”. Así mismo que en el Senado de la República se adujo que el
propósito del texto aludido era facilitar la movilización intermunicipal e
interdepartamental de vehículos que cumplen con labores de rescate, prevención
y seguridad, así como la prestación de servicios de ayuda humanitaria
imprescindibles para la sociedad[1].
Precisa que “...el texto del numeral
b) del artículo 1° de la Ley 787, tiene la particularidad de ser una norma de
naturaleza exceptiva y, como tal, el legislador está obligado a enumerar de
manera concreta todos y cada uno de los eventos que quedan por fuera de la
regla general, la que para el caso analizado es el cobro, por parte de la
Nación, de prestaciones pecuniarias, con ocasión de la construcción y el
mantenimiento de la infraestructura de transporte (tasas-peajes)...”.
Estima que en el caso de las ambulancias
de los Cuerpos de Bomberos no se justifica que se aplique una regulación legal
diferente, en lo atinente a la exoneración de pago a los vehículos que cumplen
labores de socorro y seguridad, puesto que el Cuerpo de Bomberos está compuesto
por diversos vehículos que cumplen precisamente actividades de socorro, atención
y rescate en eventos tan graves y peligrosos como los incendios. Precisa que “
si la finalidad de la norma era la de incluir la atención a la población
durante los incendios, para facilitar la actividad y hacerla menos onerosa, no
se explica que en la regulación se haya omitido hacer referencia a los demás
vehículos que suelen utilizarse en la atención de incendios como ocurre con las
ambulancias...”.
Concluye entonces, que el Legislador
omitió en forma injustificada incluir a las ambulancias de los Cuerpos de
Bomberos dentro de la enumeración de los vehículos exceptuados del pago de
tasas tarifas y peajes, desconociendo así, que las ambulancias de dichos
cuerpos de socorro se encuentran en idéntica situación fáctica que la de
aquellos vehículos a los que hace alusión el literal b) del artículo 1° de la
Ley 787 de 2002, por lo que solicita  que el  referido literal sea declarado
exequible pero de manera condicionada, en el entendido que la exclusión allí
señalada es aplicable también a las ambulancias pertenecientes a los Cuerpos de
Bomberos.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor el literal
b) del artículo 1° de la Ley 787 de 2002 “por la cual se modifica
parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993” vulnera
el artículo 13 superior por cuanto  no incluye en el listado de vehículos
exentos de pagar tasas, tarifas y peajes respecto
de la infraestructura de transporte  a cargo de la Nación,  a las ambulancias de los Cuerpos de Bomberos,  sin que
exista alguna justificación  constitucional  para darles un tratamiento
diferente al que en la misma disposición se da  a las ambulancias
pertenecientes a la Cruz Roja, la Defensa Civil, y los hospitales oficiales.
Vencido el
término de fijación en lista de las normas acusadas, no fue allegada al
expediente ninguna intervención de las autoridades y entidades  a quienes se
notificó e invitó en el auto admisorio de la demanda.
El señor Procurador General de la Nación coincide con el demandante
y afirma que el legislador omitió en forma injustificada incluir a las
ambulancias de los Cuerpos de Bomberos dentro de la enumeración de los
vehículos exceptuados del pago de tasas, tarifas y peajes respecto de la
infraestructura de transporte  a cargo de la Nación, con lo que desconoció que
las ambulancias de dichos cuerpos de socorro se encuentran en idéntica
situación fáctica que  la de aquellos vehículos a los que hace alusión el
literal b) del artículo 1° de la Ley 787 de 2002,  por lo que solicita que
dicho literal  sea  declarado exequible pero de manera condicionada, en el
entendido que la exoneración  de pago de tasas, tarifas y peajes allí
contenida, es aplicable también a las ambulancias pertenecientes a los Cuerpos
de Bomberos.
Corresponde a la
Corte en consecuencia establecer si con el literal acusado se desconoce  o no
el artículo 13 superior al  no incluir a las ambulancias de los Cuerpos de
Bomberos  oficiales y voluntarios dentro del listado de vehículos exentos de
pagar tasas, tarifas y peajes por los servicios que la Nación o sus entidades
descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la
infraestructura Nacional de Transporte.
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a i) la  amplia potestad de configuración del Legislador
en el ámbito  tributario y los criterios señalados por la jurisprudencia
respecto del respeto  del principio de igualdad  en materia de exenciones y
ii)  el contenido y alcance del  artículo 21 de la Ley  105 de 1993 tal como
quedó reformado por el artículo primero de la Ley  787 de 2002, que resultan pertinentes
para el análisis del  cargo planteado en la demanda.
3.1 La  amplia potestad de configuración del Legislador en
el ámbito  tributario y los criterios señalados por la jurisprudencia en
relación con el  respeto del principio de igualdad  en materia de exenciones
3.1.1 La Corte
Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre la amplia potestad
de configuración del Congreso de la República para legislar en materia
tributaria[2].
Así ha explicado
que al tenor de lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la Carta
Política, en concordancia con el 154 y 338 ibídem, el Congreso tiene una
amplia competencia para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de
pagarlos y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de
exención o exclusión aplicables.
Esa atribución
genérica incluye, ha dicho la Corte, el ejercicio de todas las competencias
inherentes a ella, tales como determinar la clase de tributo a imponer, los
sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base
gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su
cobro, así como la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a
cabo y los eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de
guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad
social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e
igualdad[3].
La Corte ha
destacado que la potestad impositiva del Estado ha sido confiada a los órganos
plurales de representación política, y en especial, al Congreso de la
República. Este ejerce su potestad según la política tributaria que estime más
adecuada para alcanzar los fines del Estado. Por eso, dicha potestad ha sido
calificada por la Corte como "poder suficiente", ya que es
"bastante amplia y discrecional". Incluso, la Corte ha dicho que es
"la más amplia discrecionalidad"[4]. Aplicando
estos criterios al campo de las exenciones tributarias, la Corte ha señalado:
“Si
el Congreso tiene autoridad suficiente para establecer impuestos, tasas y
contribuciones, señalando los hechos en que se fundamenta su obligatoriedad,
las bases para su cálculo, los sujetos contribuyentes, los sujetos activos y
las tarifas aplicables, es natural que goce del poder suficiente para consagrar
exenciones y otras modalidades de trato a los contribuyentes, por razones de
política económica o para realizar la igualdad real y efectiva, a partir de la
iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P.).
En
torno a ese punto ha señalado esta Corte:
"...la atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a
los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la
autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y
contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo
de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.
(...)
Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se
deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien
crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que
requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso
al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud
que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación,
disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien
que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos
y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas
correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.)". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
"...el Congreso de la República goza de la más
amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente y
sujeto a la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar,
disminuir y suprimir tributos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo)” [5]
La Corte ha
explicado que el amplio margen de configuración del legislador en materia
tributaria tiene varias implicaciones al momento de ejercer el poder de
imposición. Así, en virtud del principio democrático, el legislador no sólo
puede definir, en el marco de la Constitución, los fines de la política
tributaria sino también goza de un amplio margen para escoger los medios que estime
adecuados para alcanzarlos[6].
Igualmente que
en una democracia pluralista, caben distintas políticas tributarias que
responden a concepciones diferentes sobre la mejor manera de alcanzar un
"orden económico y social justo" (Preámbulo y art. 2° de la C.P.),
por lo que la competencia de escoger la opción a seguir, ante diferentes
alternativas legítimas al respecto, ha sido depositada en el Congreso de la
República, el órgano representativo, deliberativo y pluralista en una
democracia[7].
Así mismo que
en virtud de esa confianza y de esa potestad suficientemente amplia, no es
necesario que el Congreso justifique que la opción escogida es la mejor manera
de alcanzar los fines del Estado. Por el contrario, se presume que su decisión
es constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien
controvierta el ejercicio de su facultad impositiva "bastante amplia y
discrecional"[8].
Ahora bien, como
ninguna potestad, por amplia que sea, es absoluta en una democracia
constitucional, la Corte ha precisado que el Congreso no puede ejercer su poder
impositivo de una manera incompatible con los mandatos constitucionales, -por
lo que necesariamente deberá hacerlo dentro de los límites consagrados en la
misma Constitución, respetando particularmente  los principios de equidad,
eficiencia y progresividad  que señala el artículo 363 superior y sin
desconocer que en materia tributaria, las leyes no se aplicarán de manera
retroactiva[9]-. Todo lo cual ha dicho
la Corte  excluye el  ejercicio arbitrario de su potestad de configuración, es
decir,  cuando ello resulte imposible de justificar a partir de razones acordes
con la Constitución, como tampoco que pueda ejercerse de una forma contraria a
los derechos fundamentales[10].
3.1.2 Ahora
bien, en lo  que se refiere  concretamente al tema de las exenciones la Corte
ha puesto de presente que la Constitución no ha consagrado un derecho a recibir
o conservar exenciones tributarias, sino que por el contrario ha establecido un
deber general de contribuir mediante el pago de tributos "al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad" (art. 95-9 de la C.P)[11].
La Corte ha
explicado que   el Congreso en el ámbito nacional puede  empero establecer
exenciones tributarias, las cuales se identifican por su carácter taxativo,
limitativo, inequívoco, personal e intransferible, de suerte tal que
únicamente obrarán a favor de los sujetos pasivos que se subsuman en las
hipótesis previstas en la ley, sin que a éstos les sea dable transferirlas
válidamente a otros sujetos pasivos bajo ningún respecto[12].
Igualmente ha destacado que las exenciones corresponden a hechos generadores
que en principio estarían total o parcialmente gravados, pero que por razones de
política económica, fiscal, social o ambiental, el órgano competente decide
sustraerlos total o parcialmente de pago[13].
En ese orden de
ideas el Congreso puede decretar las exenciones que considere convenientes bajo
la condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art. 154 C.P.), y no
podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales (art. 294 C.P.). Al tomar la decisión de excluir a determinados sectores
o sujetos del pago de un determinado tributo debe consultar criterios de
conveniencia dentro de una política fiscal definida sin que desconozca con ello
derechos o garantías fundamentales[14].
La
Corte ha precisado[15] que no obstante el
amplio margen de configuración que existe sobre la materia, el tratamiento de
las exenciones tributarias no queda librado a la mera opción política del
legislador, sino que lleva implícita una valoración específica del  principio
de equidad tributaria,  conforme al cual las mismas deben analizarse y que las
hace susceptibles del control de constitucionalidad[16].
En ese contexto
ha dicho entonces la Corte que  la competencia del legislador para establecer
exenciones no es ilimitada, sino que debe consultar los parámetros que se
deprenden del deber general de contribuir previsto en el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución, de los principios de
equidad, eficiencia y progresividad, que se predican del sistema tributario
conforme al artículo 363 Superior, y del principio de igualdad consagrado en
el artículo 13 de la Carta[17].
Concretamente respecto del principio de equidad y su relación con los
principios de  generalidad del tributo y de igualdad, cabe recordar lo dicho en
la sentencia  C-711 de 2001[18] donde se señaló:
“La equidad tributaria, como medida de justicia fiscal que es, en
varias oportunidades ha sido examinada por esta Corporación verificando sus
relaciones de conexidad para con los principios de la igualdad y de la
generalidad, tal como se lee en la sentencia C-183 de 1998, que al efecto reza:
“Toda
subvención, exoneración o beneficio fiscal, en cuanto abarca sólo a un grupo de
contribuyentes actuales o potenciales, en cierta medida afecta el principio de
igualdad, el cual representa el más importante límite del poder tributario
estatal. Sin embargo, la afectación de la igualdad traspasa el umbral de la
normalidad cuando dicha subvención, exoneración o beneficio se niega a un
contribuyente que se encuentra en la misma situación formal que la de los
destinatarios de la norma favorable. Aquí puede aludirse a un indicio de trato
discriminatorio”.
Prosigue la sentencia diciendo en líneas posteriores:
“Al lado del principio de legalidad del tributo, de profunda
raigambre democrática, el principio de igualdad constituye claro límite formal
y material del poder tributario estatal y, por consiguiente, las reglas que en
él se inspiran se orientan decididamente a poner coto a la arbitrariedad y a la
desmesura. No se trata de establecer una igualdad aritmética. La tributación
tiene que reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la
sociedad, de modo que el deber fiscal, expresión de la solidaridad social, tome
en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella,
determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad,
a fin de alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso
nacional.
“La igualdad impone la necesidad de acatar como regla tributaria
básica la generalidad del tributo. Si al margen de los contribuyentes se coloca
a aquellas personas que carecen de capacidad contributiva, todos los demás
ciudadanos, según su poder económico y en los términos de la ley, quedan
sujetos al mismo deber de concurrir al levantamiento de las cargas públicas. El
privilegio en la ley y en la aplicación de la ley, resulta definitivamente
proscrito, pues el poder tributario se fundamenta en la justicia y en la
equidad.
“La generalidad del tributo, aparte del componente subjetivo que
comporta - el universo de los obligados por el tributo ha de comprender sin
excepciones a todas las personas que tengan capacidad contributiva -, tiene uno
de naturaleza objetiva. Si el legislador grava con un impuesto un hecho, acto o
negocio, por ser precisamente indicativos de riqueza actual o potencial, no
puede dejar de hacerlo ante situaciones semejantes o equiparables, salvo que
militen razones poderosas de política fiscal o fines extra-fiscales relevantes,
siempre que, en este último caso, los mismos estén al servicio de bienes
protegidos por la Constitución o de metas ordenadas por ella.
“La Corte no excluye que algunas exenciones o beneficios fiscales
tengan una justificación atendible y puedan por lo tanto adoptarse. Lo que se
quiere significar es que sólo pueden introducirse como instrumentos dirigidos a
configurar materialmente la carga tributaria de manera técnica, justa y
equitativa. Por el contrario, cuando la exención o beneficio fiscal, no tiene
razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella se presenta
contraria a la generalidad del tributo y, frente a los obligados que se
encuentran en la misma relación con el hecho imponible, como clara afrenta al
principio de igualdad en la carga tributaria.
“El deber cívico de contribuir con el erario, con arreglo a la
capacidad económica y en los mismos términos fijados por la ley, se predica por
igual de las personas que se encuentran en la misma situación contemplada por
la norma. En este caso, el indicio de inequidad surge de limitar el alcance de
una exención a un concepto que también cabe predicar de otro sujeto que, sin
embargo, se excluye del beneficio fiscal. La Corte debe precisar si la
exclusión del mencionado beneficio tiene una razón de ser que la haga
admisible. De lo contrario, será patente la violación del principio de igualdad
en la carga tributaria”.
La Corte, por otra parte, ha señalado que
como elementos de la exención están, por un lado, la exclusión que de manera
anticipada hace el legislador de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho
generador del tributo de que se trate, y, por otro, la generalidad que debe
predicarse de dicha exclusión[19].
La
exigencia de generalidad comporta, ha precisado la Corte,  que la exención
comprenda a todos aquellos que se encuentren en el mismo supuesto de hecho, sin
distinciones injustificadas. O, dicho de otra manera, que toda exención
tributaria, en cuanto que permite un tratamiento diferenciado frente al deber
general de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado, debe estar
suficientemente justificada[20].
Así la exención
de que se trate deberá encontrarse fundada en razones objetivas, y
corresponderá al  juez constitucional analizar en cada caso si la diferencia de
trato que con ella se establece resulta razonable y proporcionada[21]
tomando en cuenta  empero que  la igualdad  en este como en otros campos “no
significa la ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo,
sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se
encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas
para quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda,
por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderación”[22].
La Corte ha
precisado al respecto que, en todo caso, de la misma manera que la imposición
de un tributo a cargo de un sujeto determinado per se no es
inconstitucional, tampoco lo es  la exclusión que el legislador haga respecto
de la carga tributaria para otro, ya sea en forma total o parcial, siempre que
para ello exista una razón, así sea mínima, para el trato diferente[23].
Así ha hecho
énfasis en que cuando una norma tributaria impone una carga y excluye de ella a
un sujeto o sector determinado no puede tachársele de inconstitucional por ese
sólo hecho. Y ello por cuanto  “las exenciones son medidas fiscales que por sí
mismas constituyen una excepción al principio de igualdad, pero que
forzosamente no implican su desconocimiento”[24].
Al respecto   la
Corte hizo en la Sentencia C-188 de 1998 de las siguientes consideraciones que
han sido constantemente reiteradas:
“Desde luego, las exenciones implican que quienes encajan en los
supuestos normativos que las conceden se sustraen, por voluntad del legislador,
de la obligación tributaria, que en cambio cobija a todos los demás sujetos
pasivos de los gravámenes en cuestión.
“El legislador goza de autonomía para fijar el núcleo de
contribuyentes favorecidos con la exención y no vulnera la Constitución por el
sólo hecho de plasmarla, ya que es la propia Carta la que, de manera expresa,
prevé la figura (arts. 154 y 294 C.P.).
“Sin embargo, la norma que consagre una exención tributaria puede
resultar contraria a la Carta Política si, al ejercer su atribución, el
Congreso desconoce alguno de los postulados del orden jurídico básico del
Estado, uno de los principios que informan el sistema tributario (equidad,
eficiencia y progresividad, según la enunciación del artículo 363 C.P.), o uno
de los derechos o de las garantías fundamentales.
“Podría ser demostrado, entonces, que en el caso específico de una
exención tributaria se vulnerase el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), aquí
invocado por el actor, y ello comportaría la ruptura de la equidad y de la
justicia (arts. 95-9 y 363 C.P.), y la consiguiente inexequibilidad del
precepto que la hubiese configurado.
“Pero tal vulneración no podría deducirse de la sola diferencia de
trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de
su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a
unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del
equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente como
fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo válido,
objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser sustentada
la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada
distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de
la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias
existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención se funda en
razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que en
principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos pasivos
del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de
igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios
o mandatos constitucionales”.[25]
A partir de los anteriores  presupuestos procede  la Corte
a examinar en el presente caso la acusación formulada por el actor.
3.2 El contenido  y alcance del  literal b) del artículo 21
de la Ley  105 de 1993 tal como quedó reformado por el artículo 1° de la Ley
787 de 2002
3.2.1 Cabe recordar que el Legislador  incluyó en la  Ley
105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y
se dictan otras disposiciones",   el artículo 21  relativo a “Tasas,
tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación”.
En dicho artículo  se señaló que para
la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de
la Nación, ésta contará con los recursos que se apropien en el presupuesto
nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte
a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y
desarrollo.
Así mismo que
para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso
de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su
cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte.
La disposición en mención señaló  igualmente que todos los
servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios
accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de Transporte,
estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.
Para la fijación
y cobro de tasas, tarifas y peajes, señaló a su vez los siguientes principios:
“a. Los ingresos
provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán
garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
b. Deberá
cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas.
c. El valor de
las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su recaudo
estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la
prestación del servicio.
d. Las tasas de
peajes serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias
recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de
operación.
e. Para la
determinación del valor del peaje y de las tasas de valorización, en las vías
nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal.”
Finalmente en el parágrafo señaló que  “La Nación podrá en caso
de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos
del presupuesto nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la
infraestructura de transporte.”
Mediante la Ley 787 de 2002 dicho artículo fue
reformado parcialmente  con el fin de establecer  nuevos principios  para la fijación y cobro de las referidas  tasas, tarifas y peajes.
Específicamente  el Legislador decidió
modificar el literal b)  para  ampliar la exención  en ella señalada
originalmente  de manera exclusiva para  las motocicletas
y bicicletas  a  “las máquinas extintoras de
incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales,
ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales,
Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos
oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos
oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y las demás
instituciones que prestan funciones de Policía Judicial” -aparte acusado por el
actor-.
Así mismo el Legislador incluyó  tres nuevos
parágrafos  en los que i) precisó que “para tener derecho a la exención
contemplada en el numeral b), es de carácter obligatorio que los vehículos allí
relacionados, con excepción de las bicicletas y motocicletas, estén plenamente
identificados con los emblemas, colores y distintivos institucionales de cada
una de las entidades y organismos a los cuales pertenecen.  Para efectos de
control, el Ministerio de Transporte reglamentará lo pertinente” (Parágrafo
2°);  ii) faculta a las Entidades Territoriales para “decretar las
exenciones señaladas en el numeral b), del artículo 1°.” (Parágrafo 3°) y
iii) precisa que la disposición  “Se entiende también -aplicable a-
las vías Concesionadas” (Parágrafo 4°).
3.2.2 En relación con los conceptos de tasas, tarifas y
peajes,  a que alude el artículo 21 de la Ley  105 de 1993 tal como quedó
reformado por el artículo 1° de la Ley  787 de 2002, cabe recordar que la Corte ha explicado en  reiteradas ocasiones[26]
que es posible identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres
tipos de tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones[27],
que si bien son todos fruto de la potestad impositiva del Estado, tienen cada
uno características propias que los diferencian[28].
A partir de los textos constitucionales y  legales y  de la doctrina
se ha señalado en este sentido  que se denomina "tasa" a un gravamen
que cumpla con las siguientes características:
-Constituyen el
precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho
bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de
acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;
-Su finalidad es
la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda
una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;
-Ocasionalmente
caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;
-Un ejemplo
típico son las tarifas de los servicios públicos domiciliarios.
La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los
tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación
directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado,
hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda
vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que
preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una
contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios
distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas,
y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en
las arcas del Estado[29].
También  suele  explicarse que las tasas  se diferencian de los
impuestos en cuanto  su pago es opcional pues quienes  las pagan tienen la
posibilidad de decidir  si adquieren o no un bien o servicio  y se destinan a
un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de
los impuestos[30].
Cabe precisar
que el artículo  21 de la Ley  105 de 1993 tal como
quedó reformado por el artículo 1° de la Ley  787 de 2002  alude
igualmente al concepto de peaje, al tiempo que el parágrafo 4 del  mismo
artículo  señala que lo allí dispuesto  se entiende aplicable a “las vías
concesionadas” por lo que se hacen necesarias algunas precisiones sobre ese
concepto y sobre el alcance de la exoneración de pago señalada en la norma
acusada en esa última  hipótesis.
Como lo explicó
la Corte en la Sentencia T-258 de 1995[31]  el
"peaje" consiste en la tasa o retribución que el usuario de una vía
pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el
adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que
haga posible y eficiente el transporte terrestre.
En cuanto al
peaje que recaudan los contratistas concesionarios  este tiene su origen en la
celebración de contratos  de concesión,  cuyo objeto  según la Ley 80 de 1993
es  "la construcción, explotación o conservación total o parcial de una
obra o bien destinados al servicio o uso público" y las actividades
conexas necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o
servicio, por cuenta y riesgo del contratista concesionario y bajo la
vigilancia y control de la entidad concedente contratante" a cambio de una
remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización o en
la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en suma
periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de
contraprestación que las partes acuerden (art. 32. ordinal 4o).
Ahora bien dado
que el cobro del peaje, constituye un derecho del contratista concesionario,
derivado del contrato de concesión, la entidad pública concedente (Nación,
Distrito, Departamento o Municipio), no puede exonerar su pago, a no ser que la
ley lo autorice.
Es decir que en
cualquier circunstancia la obligación del pago del peaje, la fijación de su
monto y la exoneración de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la
responsabilidad de la construcción y mantenimiento de las obras, o que la haga
a través de la celebración de contratos de concesión, es materia que
corresponde regular única y exclusivamente al Legislador.  Y esa potestad
habrá de ejercitarse  de conformidad con las reglas que emanan de la propia
Constitución, como ya se ha señalado; es decir considerando que la regla
general en esta materia es  el deber de contribuir al sostenimiento del Estado
y que solo por excepción puede el legislador prever excepciones.
4.
Análisis del cargo
4.1 Para el actor el literal
b) del artículo 1° de la Ley 787 de 2002 “por la cual se modifica
parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993” vulnera
el artículo 13 superior por cuanto no incluye en el listado de vehículos
exentos de pagar tasas, tarifas y peajes por la
utilización de la infraestructura Nacional de Transporte,  a las ambulancias de
los Cuerpos de Bomberos voluntarios y oficiales, sin que exista alguna
justificación  constitucional  para dar en su caso un tratamiento diferente al
que en la misma disposición se da  a las  ambulancias pertenecientes a
la Cruz Roja, la Defensa Civil, y los hospitales oficiales.
4.2 Al respecto la Corte señala que como se recordó en los apartes preliminares de esta sentencia  de acuerdo con  los artículos 150, numeral 12 y 338
superiores, el Congreso tiene una amplia potestad de configuración para
establecer impuestos, tasas y contribuciones,  para determinar quiénes están
obligados a pagarlos y para decidir cuáles serán los casos de exención o
exclusión aplicables.
En ese orden de ideas  es claro que  tanto el establecimiento de
las tasas, tarifas y  peajes por la utilización de la infraestructura vial, la
fijación de su monto como  la exoneración de su pago a que alude la disposición
acusada, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la
construcción y mantenimiento de las obras, o que la haga a través de la
celebración de contratos de concesión, es materia que corresponde regular única
y exclusivamente al legislador, el cual tiene una amplia potestad de
configuración en este campo.
Así mismo es
claro que  si  la imposición de un tributo a cargo de unos destinatarios  per
se no es inconstitucional, tampoco lo es  la exclusión que el legislador
haga respecto de la carga tributaria para otros, ya sea en forma total o
parcial, siempre que para ello exista una razón, así sea mínima, para el trato
diferencial[32].
Ahora bien,  para efectos del análisis que corresponde
efectuar a la Corte  resulta relevante  recordar precisamente que como se
desprende  de los antecedentes legislativos de la Ley 787 de 2002,  es claro
que el objetivo perseguido por el Legislador  con la expedición de  la Ley
aludida y consecuentemente con la exención en ella establecida era facilitar la
actuación de los cuerpos de socorro en situaciones de emergencia.  Así, cabe
recordar que en la exposición de motivos de dicha Ley 787 de 2002, en relación
con las disposiciones  que  se analizan, se señaló lo siguiente:
" Hemos decidido poner en
consideración de esta honorable Corporación el proyecto de ley que aquí nos
ocupa, convencidos de la necesidad de establecer mecanismos, tendientes a
facilitar y hacer menos onerosas las actividades de socorro, ayuda humanitaria,
prevención y atención de desastres, y en general aquellas relacionadas con
situaciones de calamidad pública o doméstica que eventualmente pueden afectar a
un ciudadano o a una comunidad entera.
(…)
Nuestra Constitución Política, al darle atención a la salud y a la
seguridad social el carácter de servicios públicos, artículos 48 y 49, reseña
que su prestación debe estar enmarcada bajo el principio de la solidaridad y
ayuda mutua. De hecho, toda afectación de la seguridad, la salud o situación de
desgracia personal o colectiva que comprende la necesidad de ser auxiliado por
cualquier organismo de seguridad o socorro como los Cuerpos de Bomberos
Voluntarios y Oficiales, la Cruz Roja o la Defensa Civil, o que amerite el uso
de la ambulancia, nos impone la necesidad de ser solidarios con quienes son
objeto del padecimiento.
Dicha solidaridad, exigible por igual al Estado y a los particulares
o entidades concesionarias para la prestación de servicios públicos, debe
apuntar a hacer menos dificultosos y costosos los efectos de la desgracia o el
infortunio del ciudadano en general, así como también facilitar la tarea y
disminuir los costos de las entidades de seguridad, de socorro, de salud, ayuda
humanitaria y de prevención y atención de desastres.
De hecho, en atención a las serias dificultades económicas y
presupuestales por las que atraviesan las entidades de socorro antes
mencionadas, bien podría considerarse como un gesto de solidaridad para quienes
deben recurrir a ellas y como un paso para que un mayor número de personas
pueda acceder a sus servicios. Lo propio sin lugar
a dudas, debe predicarse respecto de las entidades de salud y de seguridad, que
por ser de carácter estatal afrontan la grave crisis económica del sector.
(…)
No son pocas las veces en que un carro de bomberos, una ambulancia o
un vehículo de rescate de los organismos de socorro antes de atender el llamado
urgente de un infortunado ciudadano o de una comunidad vecina en desgracia,
deben sus maquinistas, operarios o conductores hacer verdaderas colectas o
recurrir a las personas que hacen el llamado o necesitan el servicio para
lograr los dineros con que se asumen los costos de la operación particularmente
cuando para ella se debe recorrer un tramo de carretera que exija el pago de
peajes.
Otro aspecto que le concede vital importancia al presente proyecto
de ley, se encuentra enmarcado en la situación de conflicto interno, de
violencia o de guerra fratricida que esta viviendo el país, en la que los
combates, asesinatos, secuestros, masacres, bombardeos, tomas de poblaciones,
etc., se presentan lamentablemente con mayor frecuencia y hacen que la atención
de los organismos mencionados sea de gran importancia y cada vez más reiterada,
lo mismo que la de los cuerpos militares y de policía.
Cuando se presenta una emergencia y por cosas del destino se pone en
juego la vida humana, el tiempo es un factor preponderante, y es en esos
momentos de urgencia, cuando la carencia o aún el simple olvido de dinero para
cancelar un peaje, por parte de los organismos de socorro, humanitarios y de
defensa, puede ser la diferencia entre la vida o la muerte, de una o varias
personas. Se procura entonces facilitar las soluciones y no complicarlas con
asuntos que aunque parezcan simples pueden conducir a la pérdida de un tiempo
preciado, valioso y de oportunidades que pueden tener un irremediable costo
individual y social..(…) [33]. Subrayas fuera de texto.
Similares
consideraciones se hicieron durante el segundo debate en la Cámara de
Representantes[34], así como  en el Senado
de  la República”[35].
De dichos
antecedentes legislativos se deduce fácilmente que en el presente caso existe
claramente una justificación para el establecimiento de la exención aludida y
en ese orden de ideas  ninguna dificultad constitucional  se plantea  en
relación con el principio de igualdad por el hecho de que se establezca que
determinados vehículos estarán exentos del pago de las tasas, tarifas o peajes
a que alude el literal acusado.
4.3 Ahora bien,
como  se desprende  de la acusación formulada por el actor, la  vulneración del
derecho a la igualdad que éste invoca  no se fundamenta  en la  diferencia de
trato  que la norma  establece entre los  destinatarios del literal acusado
que quedan exonerados del pago de las tasas, tarifas y peajes a que alude dicho
literal y los demás usuarios del sistema de transporte  a los que  sí se
cobrará el servicio. Su acusación  se refiere específicamente  es a la
diferencia de trato que supuestamente  se habría establecido -en su criterio
sin ninguna justificación-  entre los  propios destinatarios de la norma y en
particular entre los cuerpos de socorro y organizaciones  que en él se mencionan.
Así el Legislador  habría  dado un tratamiento discriminatorio a  los Cuerpos
de Bomberos,  comparado con   tratamiento dado a la Cruz Roja,  la Defensa
Civil y los hospitales oficiales, al excluir del pago solamente a las
ambulancias  de estas últimas organizaciones a pesar de que  el supuesto del
que parte el legislador para establecer la exención  respecto del pago  de la
tarifa, tasa o peaje  es exactamente el mismo, a saber la labor de socorro  en
situaciones de emergencia que cumplen estos organismos.
Para la Corte
examinados los antecedentes legislativos  de la Ley  787
de 2002   a que se ha hecho referencia no cabe duda,  como ya se
señaló, que  la finalidad que se persigue con el establecimiento de la exención
respecto de las tasas,  tarifas o peajes -o de la excepción al pago de los
peajes que puedan cobrar los concesionarios- es el  de facilitar  la labor
humanitaria de los cuerpos de socorro en situaciones de emergencia.
Vista esa
finalidad,  no encuentra la Corte en el mismo expediente Legislativo que exista
en principio una justificación  para que se establezca una  diferencia de trato
entre  las ambulancias de los Cuerpos de Bomberos -organismos cuya actividad
reconoce el Legislador  en la Ley 787 de 2002 debe ser facilitada- y las ambulancias
de los demás organismos de rescate a que alude la  disposición acusada, pues no
resultaría razonable afirmar que en situaciones de emergencia pueda
establecerse alguna diferencia entre  las ambulancias de dichos Cuerpos de
Bomberos, y las de  entidades como la Cruz Roja la Defensa Civil o los
hospitales públicos.
A primera vista, ello llevaría a la Corte  a considerar que
existe un trato discriminatorio en relación con los Cuerpos de Bomberos.
Precisamente, frente a ese entendimiento  lo que el actor
pretende es que  la Corte declare la inexequibilidad  de la disposición
acusada. Y, por su parte, lo que el Procurador plantea es que la Corte amplíe
la lista de  sujetos incluidos dentro de la exención que establece la
disposición acusada mediante una sentencia condicionada bajo el supuesto de
haberse incurrido en este caso en una omisión del Legislador.
Ante esos planteamientos,  la Corte pone de presente que
como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia, cuando una norma tributaria impone una carga y excluye de ella a un
sujeto o sector determinado, no puede tachársele de inconstitucional por ese
sólo hecho. Y ello por cuanto  “las exenciones son medidas fiscales que por sí
mismas constituyen una excepción al principio de igualdad, pero que
forzosamente no implican su desconocimiento”[36].
Así mismo ha de tenerse en cuenta que
la Constitución no ha consagrado un derecho a recibir o conservar exenciones
tributarias, sino que por el contrario ha establecido un deber general de
contribuir mediante el pago de tributos "al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad" (art.
95-9 de la C.P)[37].
Igualmente
que  en esa perspectiva no  resulta lógico en principio declarar la
inconstitucionalidad de una norma que establece una exención, por el simple
hecho de no comprender a otros que habrían podido  también ser supuestamente
sus destinatarios.  Esa determinación corresponde al exclusivo resorte del
legislador.
En ese orden de
ideas, la Corte no encuentra que haya lugar a un condicionamiento de la norma
en el sentido señalado por el señor Procurador a partir de la supuesta
configuración de una omisión legislativa, pues claramente no se dan los
presupuestos señalados por la jurisprudencia para la configuración  de dichas
omisiones[38],
-particularmente en cuanto no existe en el ordenamiento constitucional una
norma que señale el deber específico  que se estaría incumpliendo-.  Ello
implicaría  una intervención indebida del Juez constitucional en el ámbito de
la potestad  de configuración reconocida al legislador en materia tributaria[39].
Ahora bien, como ya se ha expresado  lo anterior no implica un pronunciamiento
sobre eventuales decisiones del legislador encaminadas a determinar   que las
ambulancias de los cuerpos de bomberos oficiales y voluntarios  estén cubiertas
por la exención mencionada.
En conclusión, no puede entenderse
vulnerado en manera alguna el principio de igualdad, y por ello la Corte
declarará la  exequibilidad  pura y simple, pero solo por el cargo analizado
del literal b) del artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993 tal como
quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 787 de 2002, y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo
analizado, el literal b) del artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993
tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 787 de 2002 “por la
cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de
1993”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Como fundamento de sus aseveraciones cita los apartes
pertinentes de las Gacetas del Congreso No. 131 del 24 de abril de 2002 (pág.
5) –Cámara de Representantes- y No. 418 del 7 de octubre de 2002 (pág. 19)
–Senado de la República-.
[2] Ver al respecto
entre otras las sentencias C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-188 y
C-341 de 1998  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-478 de 1998 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-274 de 1999  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-291 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  C-1320 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz, C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería,   C-1060A de 2001 M.P.
Lucy Cruz de Quiñónez,  C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1297 de
2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-007 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-250 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-572 de 2003 M.P. Jaime
Araujo Rentería, C-717 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araujo
Rentería, C-461 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández A.V. Jaime Araujo
Rentería.
[3] Ver
Sentencia C-717 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. A.V. Jaime Araujo
Rentería.
[4] Ver al respecto la
síntesis efectuada en la sentencia C-007 de 2002 M.P.  Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5] Sentencia C-341 de
1998; M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta sentencia la Corte
Constitucional declaró exequible el inciso primero del artículo del artículo 37
de la Ley 383 de 1997, que excluía una serie de productos allí enunciados de la
exención tributaria que había sido concedida por una norma anterior; también
declaró la inexequibilidad del inciso segundo de la misma norma, que facultaba
al Consejo Superior de Comercio Exterior a conceder exenciones, pues consideró
que a quien corresponde conceder exenciones tributarias, es a los órganos de
representación).
[6] Ver Sentencia C-007
de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Así, por ejemplo,
en la Sentencia C-478 de 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero (en la que la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma que derogaba los
beneficios tributarios concedidos por otra en desarrollo de un programa de
fomento turístico), esta Corporación afirmó: "La Corte coincide con la
Vista Fiscal y los intervinientes pues si bien el contenido social propio de la
fórmula política adoptada por el Estado colombiano (CP art. 1º) implica deberes
de intervención para las autoridades a fin de satisfacer ciertos derechos
sociales de las personas, lo cierto es que, en función del principio
democrático (CP arts. 3º y 150), corresponde prioritariamente al Congreso
determinar las orientaciones esenciales de esa intervención estatal. Esto
significa que, tal y como esta Corte ya lo había señalado en varias
oportunidades, el Congreso y el Ejecutivo pueden llevar a cabo, conforme a los
criterios de oportunidad de las mayorías, distintas políticas económicas,
siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a hacer operantes los
principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por
los derechos constitucionales".
[8] Ver sentencia C-007
de 2002  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Ver Sentencia C-717
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. A.V. Jaime Araujo Rentería.
[10] La Corte se ha
pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la necesidad de que los derechos
fundamentales no sean afectados por las normas tributarias. Al respecto, pueden
consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Sentencia C-544 de 1993;
M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta sentencia, la Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 107 de la Ley 6 de 1992 por encontrar que su
contenido fijaba un procedimiento, aplicable a todo "tipo de pretensión,
derecho, reclamo, acción o participación frente al Fondo Rotatorio de
Aduanas", contrario a la Carta. Esta Corporación sentenció que el procedimiento
creado vulneraba el derecho a la igualdad pues imponía una carga procesal que
debía ser soportada sólo por algunos ciudadanos. También se encontró que dicho
procedimiento era contrario al derecho fundamental al debido proceso);
Sentencia C-674 de 1999; M.P. Alvaro Tafur Galvis (En esta sentencia, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad parcial del artículo 77 de la Ley 488
de 1998 que establecía el procedimiento administrativo que debía seguirse a las
personas que estuvieran en posesión de mercancías recién adquiridas a un radio
de 600 metros de distancia de un establecimiento comercial y que no tuvieran la
respectiva factura de compra, para proceder al decomiso de tales mercancías.
Esta Corporación determinó que la imposición de ciertas sanciones -entre las
que se cuenta la expropiación- debían quedar reservadas a los jueces y no a las
instancias administrativas. Por consiguiente, señaló que el artículo descrito
era contrario al derecho fundamental al debido proceso); Sentencia C-741 de
1999; Fabio Morón Díaz (En esta sentencia, la Corte Constitucional analizó el
artículo 149 de la Ley 488 de 1998, relativo a la obligación de portar en un
lugar visible en los automotores la calcomanía que prueba el pago de los
impuestos sobre los mismos. Esta Corporación, luego de analizar el cargo según
el cual esta calcomanía atentaba contra el derecho fundamental al buen nombre,
señaló que el Congreso puede imponer cargas razonables a los derechos
fundamentales para garantizar la efectividad de las normas tributarias).Ver
Sentencia C-007 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Ver, entre otras
las sentencias C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1060ª de 2001 M.P.
Lucy Cruz de Quiñónez.
[12] Ver Sentencia
C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[13] Ver Sentencia
C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[14] Ver Sentencia C-717
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araujo Rentería.
[15] Ver sentencia
C-250 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-1060A
de 2001 M.P. Lucy Cruz de Quiñones  En el mismo sentido ver, entre otras las
sentencias C-250 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-461 de 2004 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández A.V. Jaime Araujo Rentería.
[17] Ver entre otras las
sentencias C-291 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, C-250 de 2003 M.P. Rodrigo
Escobar Gil y C-461 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández A.V. Jaime Araujo
Rentería.
[18] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[19] Ver Sentencia C-250
de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Ver Sentencia C-250
de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] La Corte ha advertido en efecto que “para ponderar la
constitucionalidad de un beneficio tributario de tal índole es menester que el
juez constitucional acuda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, dado
que al instituir exenciones tributarias el legislador actúa por consideraciones
de política fiscal entre las cuales se encuentran, por ejemplo, imperativos de
equidad o medidas de fomento”. Ver Sentencia C-461 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[22] Sentencia C-925 de
2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[23] Ver Sentencia C-717
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Ver Sentencia C-717
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Sentencia C-188 de
1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras
las sentencias C-291 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1297 de 2001 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández,       C-717 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] En el presente
acápite se reiteran las consideraciones efectuadas en la Sentencia C-243 de
2005 sobre el mismo punto.
[27] En la Sentencia C-546/94 M.P. Alejandro
Martínez Caballero,  la Corporación precisó que “aun cuando la Constitución
1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de Hacienda Pública,
lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema
no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación
sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa,
impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para
tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género
que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (CP art. 15
inciso 4), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar
los ingresos tributarios de los no tributarios (CP arts 358). Igualmente, la
palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos
parafiscales (CP art. Ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución
parece reservarla a las contribuciones parafiscales (CP art. 154 inciso 2)”.
En el mismo sentido ver entre otras,  la Sentencia C-711/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[28] En
relación con la definición de las características de los tributos a que en este
aparte de la sentencia se aluden ver, entre otras, las Sentencias C-040/93 M.P.
Ciro Angarita Barón,  C-465/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-545/94 M.P. Fabio
Morón Díaz, C-577/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1371/00   M.P. Alvaro
Tafur Galvis;   C-1067/02 y  C-1143/03  M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-226/04
M.P. Clara Inés Vargas Hernández .
[29] Ver Sentencia
C-1371/00  M.P. Alvaro Tafur Galvis
[30] Ver Sentencia
C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón
[31] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[32] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-419 del 21 de septiembre de 1995 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
[33] Gaceta del Congreso No. 543 del 26 de octubre de
2001, págs. 4 y 5.
[34] Allí se señaló que
la finalidad de la exención aludida era  "facilitar y hacer menos
onerosa, mediante el no pago de peajes, tarifas o tasas, las distintas
actividades de socorro, ayuda humanitaria, prevención y atención de desastres,
y en general aquellas situaciones de calamidad que afecte a cualquier
colombiano y/o colectividad y que obliguen la determinación de un
desplazamiento del cuerpo de voluntariado y/o ayuda o policial en su ayuda"
Gaceta del Congreso No. 131 del 24 de abril de 2002, pág. 5
[35] En la ponencia para primer debate en el Senado de la
República  de se señaló los siguiente:
“Teniendo en
cuenta el reducido volumen y la baja frecuencia de tránsito de estos vehículos
respecto al grueso de la circulación sobre la infraestructura de transporte del
país, puede aducirse que la medida no tendrá efectos negativos que impliquen
reducciones significativas en el nivel de recaudo de peajes, tarifas o tasas.
En contraste, los beneficios sociales asociados a su aprobación tienden a ser
bastante altos superando los costos sociales en la medida en que se agiliza
tránsito y disminuye el costo de transacción asociado a la movilización
intermunicipal e interdepartamental que impone el pago de dichas sumas.
Si bien la
medida responde a las necesidades coyunturales, enmarcadas por el panorama
desalentador y perverso que ha creado la guerra, que exige la atención,
presencia y movilización frecuente de estos cuerpos a aquellos lugares donde se
presentan escenas de horror y barbarie, también responde a demandas
intertemporales asociadas a la manifestación eventual de siniestros y
calamidades como los desastres naturales y las actividades regulares.
Así mismo,
teniendo en cuenta el ciclo económico recesivo que golpea los ingresos no sólo
de las finanzas públicas sino de instituciones privadas, familias, empresas,
organismos, etc., el proyecto contribuye a la agilización de la cobertura de
los servicios mencionados sobre aquellas poblaciones vulnerables que en la
actualidad son víctimas de la violencia o que serán afectadas por escenarios de
violencia o calamidades contingentes.
En efecto,
estas sumas de dinero representan una barrera directa en algunos casos siendo
que dificultan la movilización de pacientes de hospitales que requieren
atención inmediata en otras localidades como forma de suplir el déficit
tecnológico asociado a la prestación de servicios básicos como la salud. Por
consiguiente, la reducción de los costos de movilización implican disminuciones
en los gastos de operación que enfrentan estos cuerpos en la prestación de sus
respectivos servicios, que podrían ser destinados a fines más productivos; la
mejora en la calidad y eficacia en la operación, generando así grandes
beneficios sociales.
Por lo anterior, el Proyecto de ley número 129 de 2001
Cámara, número 259 de 2002, Senado contribuye a mejorar y garantizar Derechos
Constitucionales de todo ciudadano colombiano facilitando las actividades de
socorro, rescate, ayuda humanitaria, prevención y atención de desastres y por
lo tanto me permito poner su aprobación a consideración de la plenaria del
honorable Senado de la República Gaceta del Congreso N. 418 del 7 de octubre de
2002, pág. 19.
[36] Ver Sentencia C-717
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[37] Ver, entre otras
las sentencias C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1060A de 2001 M.P.
Lucy Cruz de Quiñónez y C-940 de 2002 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[38]
Dichos criterios se reitera son entre otros (i) la existencia de una
disposición  frente a la cual se predique la omisión; (ii) que la misma excluya
de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían
que estar contenidos en el texto normativo cuestionado con el fin de dar un
trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en él, o, que
el precepto excluya un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica
que resulte esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta Fundamental; (iii) que la exclusión de los casos,
ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión
sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador. Ver entre otras las  sentencias C-543/96 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, C-427/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1549/00 M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez, C-1177/01
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-185/02 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, C-311/03 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,  C-780/03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1125/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[39] Ver al respecto
entre otras las sentencias C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-188 y
C-341 de 1998  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-478 de 1998 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-274 de 1999  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-291 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  C-1320 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz, C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería,   C-1060A de 2001 M.P.
Lucy Cruz de Quiñónez,  C-1107 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1297 de
2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-007 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-250 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  C-572 de 2003 M.P. Jaime
Araujo Rentería, C-717 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araujo
Rentería, C-461 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández A.V. Jaime Araujo
Rentería                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           0
, a que se hizo referencia en los apartes preliminares de la sentencia.