C-568-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-568/03
ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional
ESPACIO PUBLICO-Recuperación compete al Estado/PRINCIPIO
DE INEMBARGABILIDAD DEL ESTADO-Dominio eminente del Estado
ESPACIO PUBLICO-Ampliación del concepto
BIENES DE USO PUBLICO-Protección constitucional
ESPACIO PUBLICO-Deberes del Estado por rango
colectivo
ESPACIO PUBLICO-Limitación transitoria y
razonable en casos especiales
ESPACIO PUBLICO-Margen de regulación por
legislador
ALCALDE MUNICIPAL-Protección y acceso al espacio
público
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES EN LA CONSTITUCION POLITICA/ENTIDADES TERRITORIALES-Poder de dirección/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA LOCAL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE
Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Competencia para regulación con fundamento constitucional
SERVICIOS PUBLICOS-Corresponde al legislador
determinar régimen jurídico
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Competencia para regulación
corresponde al legislador
AUTONOMIA TERRITORIAL-Reparto de competencias
SERVICIOS PUBLICOS-Competencia concurrente de
regulación normativa
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Distribución de competencia
entre entidades territoriales
SERVICIO PUBLICO URBANO DE
TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS-Regulación/SERVICIO PUBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO
DE PASAJEROS-Reserva legal
CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación de uso del
suelo
CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación de uso del
suelo de acuerdo con la ley
REGULACION USO DEL SUELO-Competencia restringida del
legislador
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-Contenido
y alcance
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE Y LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites y regulación
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-Aplicación
e interpretación
ESPACIO PUBLICO-Protección por el Estado
Como lo señala claramente el artículo 82 superior y se
desprende de las consideraciones efectuadas en los apartes preliminares de esta
sentencia, las vías públicas  en cuanto componentes del espacio publico deben
ser objeto de protección por el Estado quien debe asegurar su destinación al
uso común.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Definición por el legislador
El Legislador, en acatamiento de lo dispuesto en el
artículo 24 de la Constitución Política, según el cual todo colombiano puede
circular libremente por el territorio nacional, definió el servicio público de
transporte en la ley 105 de 1993 como “... una industria encaminada a
garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo, marítimo,
fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de acceso,
calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación
económica...”.
TRANSPORTE PUBLICO-Carácter esencial/SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación en condiciones de seguridad que garanticen
vida e integridad de pasajeros
SISTEMA DE SERVICIO PUBLICO
URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS-Prestación eficiente
La política sobre sistemas de servicio público urbano
de transporte masivo de pasajeros deberá orientarse  a asegurar la prestación
de un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de las ciudades y
el uso racional del suelo urbano con base con base en los siguiente principios:
i) desestimular la utilización superflua del automóvil particular, ii) mejorar
la eficiencia  en el uso de la infraestructura vial mediante la regulación del
tráfico y iii) promover la masificación del transporte público a través del
empleo de equipos eficientes  en el consumo de combustibles y el espacio
público.
DERECHO A LA EFICIENCIA EN PRESTACION DEL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Protección
Tratándose del servicio público de transporte masivo
de pasajeros, en el que, como en todos los demás sistemas de transporte, se
encuentran comprometidos  tanto derechos constitucionales fundamentales como la
vida y la integridad personal de los usuarios, como  la eficiencia en la
prestación del servicio público de transporte  y, en general, el interés
público, la destinación de determinados carriles con carácter exclusivo no
solamente resulta para la Corte plenamente compatible con la protección de
dichos derechos  sino que  constituye un claro mecanismo para su realización.
SISTEMA DE TRANSPORTE-No exclusión de servicio público por
destinación
SISTEMA DE TRANSPORTE-Uso del servicio público
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Destinación de determinados carriles para
el tránsito exclusivo de vehículos
La
destinación de determinados carriles para el transito exclusivo de vehículos de
transporte masivo no libera a quienes prestan dicho servicio en esas
circunstancias del estricto respeto de las normas de tránsito así como del
cumplimiento de sus  demás deberes sociales, pues de lo que se trata es de
garantizar el uso racional de los bienes colectivos en perfecta armonía con los
demás prestadores del servicio público de transporte, con los usuarios del
mismo y en general con toda la sociedad.
BIENES DE USO PUBLICO-Carácter inalienable de las
vías públicas
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación por particulares
mediante contrato de concesión
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Errónea interpretación de
norma acusada
CONTRATO DE CONCESION-Existencia de contraprestación
en beneficio del Estado/CONTRATO DE CONCESION-No existe enajenación de
bien público en beneficio de particulares
La Corte debe precisar  que la existencia de un
contrato de concesión, que la ley define de manera general  en el artículo 32-4
de la Ley 80 de 1993, supone necesariamente la existencia de una
contraprestación en beneficio del Estado y que bajo ninguna circunstancia la
celebración de un contrato de este tipo puede entenderse como la enajenación en
beneficio del concesionario, de los bienes de uso público que en virtud del
mismo  contrato el Estado ponga a su disposición.
CONCEJO MUNICIPAL-No existe invasión de
competencias por legislador/CONCEJO MUNICIPAL-Aplicación de normas
generales en materia de tránsito/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencias
atribuidas por la Constitución
ORGANISMOS DE TRANSITO-Establecimiento en la
respectiva jurisdicción
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-Asignación
de competencia normativa a entidades territoriales/CODIGO NACIONAL DE
TRANSITO TERRESTRE-Prohibición de establecer normas permanentes
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-Competencia
del Congreso para determinar materias a codificar
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Jerarquía
normativa sometida a la Constitución y la ley
La naturaleza de los actos que se profieren en uno y
otro caso son  diferentes.  Mientras que en un caso se trata de una ley
expedida por el Congreso de la República en ejercicio de las competencias que
le atribuye el artículo 150 superior, en el caso de los actos de las Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales, Gobernadores y Alcaldes se trata  de disposiciones
de naturaleza administrativa que como tales están sometidas a la Constitución,
la ley, y según el tipo de acto de que se trate, -Ordenanza, Acuerdo, Decreto
departamental o municipal-, a las disposiciones superiores respectivas de
acuerdo con la jerarquía normativa.
ALCALDE-Expedición de normas y
ejercicio de competencias en materia de tránsito
Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción
deberán expedir las normas, y tomar las medidas necesarias para el mejor
ordenamiento del tránsito de personas animales y vehículos por las vías
públicas con sujeción a las disposiciones señaladas en la misma ley 769 de 2002
-Código Nacional de Tránsito Terrestre-. De la misma manera que podrán
suscribir convenios interadministrativos para coordinar el ejercicio de sus
competencias  en materia de tránsito con los alcaldes  de municipios vecinos o
colindantes, lo que muestra que en manera alguna la intención del Legislador
fue la de prohibir la expedición de actos de carácter permanente en materia de
tránsito a dichas autoridades en el ámbito de sus competencias.
PRINCIPIO DE JERARQUIA
NORMATIVA-Unificación
y expedición de normas aplicables en todo el territorio nacional
AUTORIDAD DE TRANSITO-Funciones/ESPACIO PUBLICO-Regulación
por autoridades administrativas/AUTORIDAD DE TRANSITO-Cierre de vías,
restricción del tránsito y estacionamiento de vehículos
AUTORIDAD DE TRANSITO-Control a través de medida de
policía
AUTORIDAD DE TRANSITO-Atribución constitucional al
Alcalde como primera autoridad municipal
AUTORIDAD DE TRANSITO-Atribución legal para
reglamentar los usos del suelo
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Sujeción de autoridad
administrativa
PODER DE POLICIA DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia
para unificar normas de tránsito y determinar su ejercicio
CONCEJO MUNICIPAL-Estructura de la
administración municipal
Referencia:
expediente D-4345
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
2º y 119 parciales y el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002
Actor: Carlos Enrique Campillo Parra
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., quince (15) de
julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra demandó el
artículo 2º, parcial, el inciso primero del parágrafo 3º del artículo 6º y el
artículo 119, parcial, de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 18 de
noviembre de 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, y dispuso
correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como a los
Ministros de Justicia y del Derecho, del Interior y de Transporte, al Alcalde
Mayor de Bogotá D.C. y a los alcaldes municipales de Medellín y Cali a fin de
que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo
oportuno. Con el mismo objeto, decidió invitar a participar en el presente
proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y a las
Facultades de derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad
Pontificia Bolivariana de Medellín, de la Universidad San Buenaventura de Cali,
al Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá y al Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado
de Colombia.
Mediante auto de 5 de Diciembre se ordenó
la practica de algunas pruebas.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas
demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.893
del 7 de agosto de 2002 y se subraya lo demandado:
“LEY 769 DE 2002
(6 de agosto)
por la cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
TITULO I
DISPOSICIONES
GENERALES
CAPITULO I
Principios
Artículo 2°.
Definiciones. Para
la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones:
(…)
Vehículo de transporte
masivo: Vehículo automotor para transporte público masivo de pasajeros, cuya
circulación se hace por carriles exclusivos e infraestructura especial para
acceso de pasajeros.
(…)
Vía troncal: Vía de dos
(2) calzadas con ocho o más carriles y con destinación exclusiva de las
calzadas interiores para el tránsito de servicio público masivo.
(…)
CAPITULO II
Autoridades
Artículo 6°. Organismos de
tránsito.
Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:
(…)
Parágrafo 3°. Los
gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter
permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito.
Los Alcaldes dentro de su
respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas
necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y
vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente
código.
No obstante los alcaldes de
municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios
interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las
funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las
respectivas jurisdicciones que los compongan.
(…)
TITULO III
NORMAS DE COMPORTAMIENTO
CAPITULO XIII
Procedimientos de control de tránsito
(…)
Artículo 119. Jurisdicción
y facultades. Sólo las autoridades de tránsito, dentro del territorio de
su jurisdicción, podrán ordenar el cierre temporal de vías, la demarcación de
zonas, la colocación o retiro de señales, o impedir, limitar o restringir el
tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios
públicos.”
III.    LA DEMANDA
3.1. Para el actor  los apartes acusados de las
definiciones  de vehículo de transporte masivo y de vía troncal
contenidas en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 desconocen la obligación de
proteger la destinación al uso común de los bienes de uso público (art. 82
C.P.) al tiempo que  desconocen el carácter inalienable de dichos bienes
(artículo 63 C.P.).
Afirma  en este sentido que no resulta  legítimo que
el legislador  impida a unos  habitantes de la ciudad y autorice a otros la
circulación por determinados carriles, cuando todos están contribuyendo de
manera directa o indirecta para que las entidades locales puedan construir,
mantener y ampliar las vías públicas.
Considera además  que las expresiones que establecen
el carácter exclusivo de la destinación de determinados carriles   para el
tránsito  de vehículos de transporte masivo de pasajeros, concordadas con
algunas  disposiciones que regulan el contrato de concesión de transporte[1]   comportan la enajenación en beneficio de
determinados particulares de bienes  de uso público  como son las vías.
Advierte  que  si una empresa de transporte pretende
usar dicho espacio de manera exclusiva debe comprarlo o pagar una participación
o derecho proporcional al beneficio obtenido y a la afectación que con ello se
haga a la comunidad.
Manifiesta  así mismo que las definiciones aludidas
constituyen una invasión por el Legislador de la órbita de competencia de los
concejos municipales, a quienes corresponde  la definición de los usos del
suelo –artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.
3.2. El Actor acusa  igualmente el primer inciso del
parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, que prohíbe la expedición
por las autoridades de las entidades territoriales de normas de tránsito de
carácter permanente  que adicionen o modifiquen el Código de tránsito,  por
cuanto en su criterio con ello se desconocen  las competencias  que la
Constitución atribuye a:  i) las asambleas departamentales para  proferir
normas relacionadas con el transporte (art. 300-2 C.P.); ii) los Concejos
municipales para  reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los
servicios públicos a cargo del municipio, dentro de los que se cuenta el
tránsito y el transporte (art. 313-1 C.P.); y iii) los gobernadores y alcaldes
para asegurar  el cumplimiento de la Constitución,  la Ley, los Decretos del
gobierno, las ordenanzas y los acuerdos,  a través de la expedición de
disposiciones de carácter general aplicables en    el departamento o municipio
(arts. 305-1 y  315-1 C.P.).
Al respecto  señala que dicha prohibición no permite
adecuar las normas de tránsito a la necesidad de cada región y convierte al
Congreso en la única autoridad con la posibilidad de hacerlo, desconociendo
así  la autonomía territorial reconocida en la Constitución.
3.3. El actor acusa finalmente  el artículo 119 de la
misma ley  por cuanto confiere solamente  a las autoridades de tránsito  la
posibilidad de ordenar el cierre temporal,   o de limitar o restringir el
tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios
públicos, con lo que  en su parecer se desconoce la función  atribuida por la
Constitución a  los Concejos municipales para reglamentar el uso del suelo.
Precisa al respecto que a las autoridades de tránsito,
-dentro de las que se cuentan según el artículo 3 de la ley 769 no solo los
alcaldes, sino también los organismos especializados de la policía nacional,
los inspectores de policía, los corregidores, las fuerzas militares en casos
excepcionales, así como las secretarías municipales de tránsito y los  agentes
de tránsito-, les corresponde la ejecución de los acuerdos municipales que
establecen el uso del suelo (art. 313-7 C.P.) y por tanto no pueden  modificar
dicho uso por su propia iniciativa.
De otra parte considera que con la norma que acusa  se
desconoce la competencia del Concejo municipal para determinar la estructura de
la administración municipal y las funciones de sus dependencias (art. 313-6
C.P.). como quiera que, en desarrollo del principio de autonomía territorial,
en muchos municipios el espacio público es administrado por dependencias
diferentes de las secretarías de tránsito.
IV.    INTERVENCIONES
4.1    Ministerio del Interior y de
Justicia
El Ministerio referido a través de la
Directora del Ordenamiento Jurídico  de esa entidad interviene en el presente
proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas, a partir de las consideraciones que se resumen a continuación.
Señala que si bien el concepto de espacio
público tiene una protección constitucional expresa y por ende a él no pueden
oponérsele derechos de terceros, la Corte ha reconocido que el Estado, a través
de los entes administrativos, tiene la potestad de imponer cargas de afectación
sobre los bienes de dominio público, destinadas a lograr el bienestar de la
comunidad.
En ese sentido afirma que la circulación de los
vehículos de transporte masivo por carriles exclusivos encuentra justificación
en la finalidad de asegurar al acceso de todos los ciudadanos al uso común de
tales espacios colectivos, con lo que se hace  prevalecer el interés general
frente al particular, en beneficio de toda la comunidad. Así mismo, manifiesta
que esta situación no comporta la apropiación de bienes de uso público o la
configuración de derechos adquiridos sobre el espacio público por los
particulares, como quiera que su utilización está destinada al uso público y a
la movilidad general de la ciudadanía.
De otro lado, señala que si bien el principio
constitucional de autonomía busca la autodeterminación de las entidades
territoriales en la gestión de sus propios intereses, la misma Constitución la
delimita a partir de la concepción unitaria del Estado y de la reserva legal
para la regulación general de ciertas materias que, como lo relativo al
establecimiento del régimen de los servicios públicos, se consideran vitales
para los intereses de la comunidad nacional y no sólo regional o local.
Considera en este sentido acorde con la Constitución
Política  que las autoridades de las entidades territoriales no puedan dictar
normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o
modificaciones al Código de Tránsito, pues al tener rango legal solamente puede
ser adicionado o modificado por una norma de igual naturaleza.
Advierte que en el mismo parágrafo 3º del artículo 6º
de la Ley 769 de 2002 se concede a los alcaldes la facultad de expedir las
normas y adoptar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito
de las personas, animales y vehículos por las vías públicas, de conformidad con
lo establecido en la ley.
4.2.   Ministerio de Transporte
El Ministerio de Transporte, actuando a través de
apoderado judicial, solicita igualmente la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas a partir de las consideraciones que se sintetizan
enseguida.
Afirma que la noción de bienes de uso público está
ligada a la destinación de los mismos, es decir a que tengan como objetivo el
uso general de la colectividad.  Aclara que el uso común de un bien implica que
todas las personas tengan derecho a acceder a él, lo que no se contrapone con
la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce del mismo,
a efectos de que sean compartidos de forma adecuada y racional. En
consecuencia, el establecimiento de carriles exclusivos que faciliten la
circulación vehicular para el transporte público, lejos de contrariar el
artículo 82 superior, contribuye a su efectividad.
En ese sentido, advierte que los vehículos que
transportan personas en forma masiva son considerablemente más grandes que los
de servicio particular o público individual, lo que implica de suyo la
necesidad de circular por un lugar determinado de la vía para no obstaculizar a
los demás vehículos y ofrecer las debidas garantías de seguridad a los usuarios.
Advierte  así mismo que por tratarse de un servicio
público,  el servicio de transporte puede ser prestado directamente por el
Estado o a través de los particulares, mediante el sistema de concesión.
De otra parte señala las autoridades de tránsito deben
contar con la facultad de restringir la circulación en las vías y demás
espacios  públicos para  garantizar la movilización de los habitantes en
condiciones de seguridad y comodidad. Afirma que  contrariaría los principios
de la función administrativa  el hecho de que la ley  769 de 2002 hubiera
previsto  que estas determinaciones se adoptaran  en cada caso previa
autorización de los Concejos Municipales, como lo pretende el demandante.
4.3. Alcalde de Medellín
El Alcalde del Municipio de Medellín, interviene  en
el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de
las normas demandadas, con base en las consideraciones que se sintetizan
enseguida.
Para el efecto, manifiesta que las definiciones del
artículo 2º de la Ley 769 de 2002 que el actor impugna, son constitucionales,
como quiera que el cargo formulado se basa en una interpretación equivocada de
las mismas. Señala que los preceptos demandados en modo alguno ceden la
propiedad sobre los bienes de uso público a favor de particulares ni los hace
prescriptibles o susceptibles de ser adquiridos por terceros. Cosa distinta es
que para un mejor funcionamiento del servicio de transporte y un mejor
aprovechamiento de las vías públicas, se puedan establecer carriles exclusivos,
como técnica de manejo del espacio público, con el objeto de asegurar el manejo
racional de los bienes colectivos. De modo que el establecimiento de los
referidos  carriles  exclusivos en nada contraviene la Constitución, pues
éstos  permiten un manejo adecuado del espacio público en beneficio de todos en
plena  concordancia con los principios superiores.
De otro lado, manifiesta que el artículo 119 demandado
no contraviene el ordenamiento superior, como quiera que el actor  le endilga a
la norma un alcance que no tiene, confundiendo la potestad constitucional de
las entidades territoriales de reglamentar el uso del suelo con la potestad del
manejo del espacio público, conceptos que no pueden asimilarse. Advierte que en
este caso varias autoridades concurren en asuntos semejantes: el Concejo
municipal regula el uso del suelo y las autoridades de tránsito regulan lo
concerniente a la circulación  por las vías y demás   espacio públicos, -asunto
relacionado pero no idéntico- sin que ello signifique, de suyo, la
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Finalmente, respecto de la acusación en contra del
parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, manifiesta que el actor
interpreta erróneamente  el precepto acusado. En efecto, señala que la norma es
constitucional si se entiende que ella ha sido redactada teniendo en cuenta el
significado del recto ejercicio de la potestad reglamentaria, pues la ley no
puede ser modificada por una norma de carácter territorial tal y como lo enseña
el principio de jerarquía normativa.
4.4.   Municipio de Santiago de Cali
El Municipio de Santiago de Cali, actuando a través de
apoderado judicial, interviene en el proceso de la referencia presentando sus
consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer lugar, en relación con las definiciones
hechas por el legislador en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, señala que el
legislador al proferir el Código Nacional de Tránsito Terrestre tuvo en cuenta
los principios contenidos en el Estatuto Nacional del Transporte, acordes con
la Ley 105 de 1993, desarrollando a través de los conceptos de vehículo de
transporte masivo y vía troncal el principio de libre circulación, pero
restringiéndolo tratando de proteger el interés social, pues la actividad
transportadora está considerada por la Constitución como un servicio público
esencial.
En consecuencia, si bien es cierto que el legislador
está limitando y destinando el uso de una vía pública para una determinada
clase de vehículos, ello no significa que esté privando a las demás personas
del libre tránsito, pues debe sopesarse el derecho a la libre circulación con
los derechos de los usuarios del servicio público esencial de transporte a la
continuidad de su prestación, ya que una interrupción en el mismo genera graves
efectos en los derechos de los ciudadanos. Cita apartes de las Sentencias C-043
de 1998 y C-066 de 1999.
De otra parte señala que la constitucionalidad de la
prohibición contenida en el parágrafo 6º del artículo 3º de la Ley 769 de 2002
tiene su sustento en la competencia exclusiva del Congreso de la República para
hacer las leyes y por medio de ellas interpretar, reformar o derogar las
mismas. Dicha competencia es diferente de la que está en cabeza del Presidente
de la República para reglamentar las leyes mediante la expedición de decretos,
sin que tal facultad pueda desplazarse a otro organismo del Estado.
Afirma que la regulación de la circulación de
peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes
de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al
público, así como de las actuaciones y procedimientos ante las autoridades de
tránsito, la determinación de éstas y la necesaria coordinación entre las
autoridades nacionales y locales para el efecto, entre otros, corresponde al
legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional ejerza su poder
reglamentario.
Sobre la facultad conferida a los alcaldes en el
inciso 2º del parágrafo objeto de examen, para que dentro de su jurisdicción
expidan normas y tomen las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del
tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, señala que se
refiere a su poder para controlar el orden público mediante medidas
transitorias que no pueden desbordar su campo legítimo de acción o desconocer
la prevalencia de las políticas adoptadas por el legislador y por el Ministerio
de Transporte, que es la autoridad suprema del tránsito.
Empero, señala que las competencias atribuidas por la
Carta a las autoridades territoriales en los artículos 300, numeral 1º, 305,
numeral 1º, 313, numeral 1º, y 315, numeral 1º, son atribuciones que deben ser
ejercidas de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
Finalmente, sobre la constitucionalidad del artículo
119 parcialmente demandado manifiesta que el mismo debe entenderse como un
desarrollo del poder de policía que la Carta atribuyó a los alcaldes como
primera autoridad de policía del municipio, con el fin primordial de garantizar
el orden público y la efectividad de los derechos y deberes de los integrantes
de la colectividad, cuando se ven afectados por el indebido uso del espacio
público y por el abuso de la propiedad privada. Cita la Sentencia C-1408 de
2000.
Afirma que la previsión resulta acorde con la garantía
del derecho al ambiente sano y a la finalidad del Estado de procurar el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
–artículos 79 y 366 C.P.-.
Por último indica que las autoridades de tránsito al
adoptar las medidas señaladas en la norma no cambian la destinación del uso del
suelo dada por los Concejos municipales y que la autonomía de las entidades
territoriales está circunscrita a la Constitución y la ley. Advierte que el
legislador, a través del precepto demandado, limita el derecho a la libre
circulación de las personas, correspondiendo a él mismo la determinación de las
autoridades competentes para ordenar la adopción de tales medidas. Igualmente,
que resultaría contrario a la Carta –artículos 2º y 209- que cada vez que la
autoridad de tránsito vaya a adoptar una medida temporal de las señaladas en la
norma acusada, deba prepararse el respectivo proyecto de acuerdo u ordenanza
que autorice el supuesto cambio de uso del espacio público.
4.5  Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C
La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C.,
actuando a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con
el objeto de defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Señala que las normas demandadas no enajenan el
espacio público a los particulares, ni siquiera cuando se presta el servicio
por el sistema de concesión. Igualmente, pone de presente que el demandante
intentó una acción de cumplimiento por los mismos hechos y bajo las mismas
consideraciones, la cual fue declarada improcedente  por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sentencia de 9 de agosto de 2002 Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta subsección A-, fallo que fue
confirmado    en segunda instancia, -Sentencia del 20 de septiembre de 2002 del
Concejo de Estado, Sección Primera, M.P. Gabriel Mendoza Martelo, Exp.
ACU-1043-.
Advierte que  en determinadas circunstancias es
posible limitar el uso  del espacio público, siempre que dicha limitación
genere un aprovechamiento para la ciudad. En ese sentido, señala que las normas
demandadas cumplen con la finalidad del Estado social de derecho que busca la
protección del interés general y el beneficio de todos.
Afirma de otra parte que el actor se equivoca cuando
aduce que no es competencia de las autoridades autorizar el cierre de vías o
espacios públicos, como quiera que el legislador dotó de manera facultativa y
temporal a las autoridades de tránsito para el cierre temporal de ciertas vías
cuando el mismo se hace necesario para la ejecución de obras públicas de
mantenimiento.
Al respecto, señala que las entidades territoriales
tienen la competencia para regular lo concerniente al urbanismo y, en concreto,
para determinar los distintos usos que conforme a la ley puede tener el suelo
del respectivo territorio, aspecto que es diferente  al que alude la norma
acusada.
4.6.   Dirección  de Asuntos
Judiciales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.
El Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor
de Bogotá, D.C. interviene en el presente proceso con el objeto de defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Señala que la destinación de vías exclusivas para el
funcionamiento de los sistemas de transporte masivo de pasajeros constituye un
instrumento a través del cual el Estado garantiza el aprovechamiento del
espacio público y de los bienes de uso público en aras de la satisfacción de
intereses vitales para la sociedad  como son la movilidad y la productividad,
en concordancia con el artículo 82 de la Constitución.
Advierte  así mismo que la destinación
exclusiva de las calzadas para el transporte masivo no se  debe considerar en
función de los operadores del servicio, sino de los pasajeros potenciales del
mismo  que son todos los habitantes de la ciudad.
Precisa, de otra parte, que el objeto del artículo 119
parcialmente demandado, no es definir de manera general la competencia legal
para administrar el espacio público, como lo pretende el demandante, sino
solamente el tránsito y el estacionamiento de vehículos. En este sentido afirma
que  les resulta obvio que sea a  las autoridades de tránsito a las que
corresponda  tomar decisiones en materia de circulación y parqueo de vehículos
en las vías y espacios públicos de los municipios y no a los Concejos
municipales.
Respecto del parágrafo 3º del artículo 6º parcialmente
demandado,  afirma que el objeto de la norma no es otro que delimitar las
competencias jurídicas de los niveles nacionales y territorial, correspondiendo
al legislador la determinación de reglas generales y básicas del tránsito y
transporte que deben ser aplicables en todo el territorio nacional, y a las
entidades territoriales la definición de aspectos puntuales acordes con sus propias
necesidades.  En este sentido considera que la prohibición a que alude dicha
disposición  no vulnera el principio de autonomía de las entidades
territoriales pues, en el marco de las reglas nacionales de tránsito, se les
permite la regulación específica del tema siempre y cuando no adicionen o
modifiquen lo establecido en la ley.
Concluye  que en este caso  simplemente  se trata de
la aplicación del principio de jerarquía normativa que hace parte de la teoría
general del derecho.
4.7  Departamento de Derecho
Administrativo de la Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Administrativo
de la Universidad Externado de Colombia, en atención a la invitación formulada
por el Magistrado Sustanciador  para que interviniera en el presente proceso,
solicita que se declare la inexequibilidad de los apartes demandados de los
artículos 6º y 119 de la Ley 769 de 2002 y la exequibilidad de los apartes
demandados del artículo 2º de la misma ley.
Para el efecto, señala que si bien el numeral 25 del
artículo 150 de la Constitución concede la facultad al Congreso de unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República, no
pueden desconocerse las normas constitucionales que defienden la autonomía y la
independencia de los entes territoriales para regular el transporte, mediante
la expedición de disposiciones de carácter administrativo.
En ese orden de ideas, considera que el legislador
excedió sus facultades con la expedición del artículo 119 demandado, como
quiera que regula aspectos de índole administrativa de competencia de los
Concejos municipales, que constitucionalmente tienen la facultad de reglamentar
las funciones y la eficiente prestación de servicios, entre ellos el de tránsito
y transporte. Así mismo, indica que la determinación del espacio público
corresponde a dichos entes administrativos y, a las demás autoridades
territoriales la función de policía administrativa, necesaria para el
mantenimiento del orden público.
Igual consideración realiza respecto del parágrafo 3º
del artículo 6º parcialmente demandado, como quiera que inhibe el ejercicio de
competencias constitucionalmente asignadas a las entidades territoriales, sin
ningún fundamento válido, desconociéndose así el principio de la autonomía
territorial.
Finalmente, considera que las definiciones impugnadas
contenidas en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 deben ser declaradas
exequibles por cuanto el concepto de uso público no es ilimitado o arbitrario,
sino que responde a una destinación acorde con la naturaleza del bien, pudiendo
ser reglamentado. Indica que la destinación exclusiva de una vía para el
transporte masivo asegura la finalidad del uso común de las vías y que, en todo
caso, solo tienen esa destinación las calzadas interiores, quedando libres para
los vehículos particulares las calzadas externas. Por último, recuerda que la
prestación de los servicios públicos puede ser hecha por particulares, entre
otras formas, por medio del contrato de concesión o el permiso de utilización
de bienes de uso público, en donde se cobra una tasa como retribución por la
prerrogativa, sin que esto implique como lo afirma el demandante la enajenación
de los bienes de uso público.
4.8.   Facultad de Derecho de la Universidad San
Buenaventura de Cali
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad
San Buenaventura de Cali, en atención a la invitación hecha por el Magistrado
Sustanciador para intervenir en el presente proceso, hizo llegar al expediente
dos conceptos preparados  por sendos  docentes  de esa Facultad respecto de la
constitucionalidad de las normas bajo examen.
4.8.1. En el primero de ellos  se señala, respecto de
los cargos planteados en contra de los apartes demandados del artículo 2º de la
Ley 769 de 2002, que la acusación se funda en  un equivocado entendimiento de
la normas  que regulan el contrato de concesión  invocadas por  el actor para
sustentar sus afirmaciones, en cuanto  estas no establecen que las obras de
infraestructura sean ejecutadas con recursos totalmente públicos o que las
tarifas sean en su totalidad y para siempre de los particulares. Tampoco prevén
que solamente los particulares pueden prestar el servicio o que estos se
apropiarán de los bienes de uso público o del espacio público. Advierte en este
sentido  que las normas acusadas  no están reglamentando el contrato de
concesión de servicio público de transporte masivo de pasajeros, pues
únicamente se limitan a definir los conceptos de vehículo de transporte masivo
y de vía troncal, por lo que el cargo planteado en la demanda  no se dirige
realmente contra ellas.
Respecto del cargo en contra del artículo 119 de la
Ley 769 de 2002, manifiesta que debe prosperar en cuanto desconoce el artículo
1º de la Constitución que prescribe la autonomía de las entidades
territoriales. Señala que el Constituyente otorgó la competencia a los Concejos
municipales para determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias, de modo que la decisión de restringir el manejo
del espacio público única y exclusivamente a las autoridades de tránsito
quebranta el ordenamiento superior.
Finalmente, señala que  el cargo formulado en contra
del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002 no debe prosperar, dado
que en materia de tránsito y transporte las autoridades territoriales deben
actuar supeditados a las leyes que expida el Congreso de la República, quien
además de conformidad con el numeral 25 del artículo 150 de la Constitución
tiene la función de unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el
territorio de la República.
4.8.2. En el segundo de los conceptos allegados  por
la Facultad de Derecho de  la Universidad San Buenaventura de Cali se solicita
la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las normas acusadas. En él
se afirma  que las definiciones vehículo  de  transporte masivo y  de vía
troncal  contenidas en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002  constituyen
regulaciones conducentes a la ordenación y mejor aprovechamiento por parte de
la ciudadanía, de las vías públicas, de forma que quienes las usan a través de
vehículos destinados al servicio de transporte público masivo, o a través de
vehículos particulares,  lo puedan hacer simultánea, ordenada y regularmente,
sin sufrir interferencias recíprocas que hagan nugatorio el derecho a la libre
circulación.
Señala que la expresión “exclusiva” usada por el
legislador no consagra un monopolio o un derecho excluyente en beneficio de los
propietarios de vehículos de transporte masivo, ni la enajenación del espacio
público, sino que tal expresión tiende a preservar el uso común del mismo y a
garantizar el disfrute del mismo a toda la comunidad.
Respecto de los cargos en contra el parágrafo 3º del
artículo 6º de la Ley 769 de 2002, señala que la ley no puede ser modificada
por normas jurídicas de inferior jerarquía, como las que profieren  las
autoridades administrativas territoriales. De otro lado advierte que la
autonomía de la que gozan las entidades territoriales no es absoluta, sino que
su ejercicio está limitado por la Constitución y la ley. Así las cosas,
manifiesta que con la norma demandada el legislador está preservando la
integridad del ordenamiento jurídico, sin que ello signifique desmedro alguno
de las facultades conferidas a las entidades territoriales.
4.9.   Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, en atención a la invitación formulada por
el Magistrado Sustanciador para intervenir en el presente proceso, presenta su
opinión sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Respecto del establecimiento  de calzadas exclusivas
para el tránsito de determinados vehículos a que se refieren los aparte
acusados del artículo 2 de la Ley 769 de 2002, manifiesta que  ello tiene por
objeto permitir un sistema de transporte masivo eficiente, digno y de amplia
cobertura, de conformidad con el artículo 82 constitucional.
En relación con el  parágrafo 3º del artículo 6º de la
Ley 769 de 2002, señala que el legislador al prohibir la  adición de
las normas de tránsito contenidas en dicha ley por parte de las asambleas,
desconoce el artículo 300, numeral 2º, de la Constitución, que otorga a dichas
corporaciones la facultad de expedir disposiciones relacionadas con el
transporte y las vías de comunicación, desconociendo así la  competencia
residual prevista por la Carta a su favor en esta materia, por lo  que
considera que  dicha restricción debe  ser declarada  inexequible.
Frente a la  restricción para modificar la ley
afirma que  esta resulta  acorde con la Constitución dado que  con ella se
manifiesta la jerarquía de las normas y refleja la intención del legislador de
que Asambleas y Concejos no invadan la esfera de la función legislativa que en
la materia tiene el Congreso, expresamente reconocida en el artículo 150,
numeral 25, de la Constitución.
V.      PRUEBAS DECRETADAS
En  auto  del 5  de diciembre de 2002 el
Magistrado Sustanciador  decretó un término probatorio de 10 días, ordenando
oficiar al Secretario General del Ministerio de Transporte para que se sirviera
informar: a) de acuerdo con la documentación que reposa en los archivos del
Ministerio, el porcentaje, discriminado en cada ciudad y a nivel nacional, de empresas
públicas, privadas o mixtas que prestan el servicio público de transporte
masivo en las ciudades capitales de Departamento, y; b) de manera discriminada
por ciudades, el número de personas que se transportan a través de medios
masivos de transporte que utilicen canales exclusivos o infraestructura
especial para acceso de pasajeros, así como las calzadas interiores de vías
troncales, comparado con el número de personas que utilizan los demás medios de
transporte.
En cumplimiento de dicho auto el Director (E) de
Transporte Férreo y Masivo del Ministerio de Transporte informó que los
sistemas de transporte masivo en el País se encuentran en Medellín y Bogotá, a
cargo de la “Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra Ltda.- Empresa
Metro de Medellín” y de la “Empresa de Transporte del Tercer Milenio
–Transmilenio S.A.”, respectivamente. Indica que la primera está conformada con
aportes iguales por el Departamento de Antioquia y por el Municipio de
Medellín, y la segunda, con aportes de la Alcaldía de Bogotá, el Instituto de
Desarrollo Urbano, la Secretaría de Transito de Bogotá, el Instituto Distrital
de Cultura y Turismo y el Instituto Distrital de Recreación y Deportes.
Indica que ambos sistemas utilizan infraestructura
específica para uso exclusivo de vehículos adecuados, cumpliendo con normas de
carácter técnico que permiten su homologación.
Señala, así mismo, que el promedio de pasajeros
movilizados en días típicos laborales durante el periodo de 1º de enero a 30 de
noviembre de 2002 fue de 298.233 personas para el Metro de Medellín, y de
773.000 ciudadanos para el Sistema de Transmilenio.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3157, recibido el 4
de marzo de 2003, en el que solicita que se declare la exequibilidad de los
apartes normativos demandados, de conformidad con las siguientes
consideraciones.
En primer
lugar, recuerda que el artículo 24 de la Constitución consagra el derecho de
las personas a circular libremente por el territorio nacional y faculta al
legislador para limitarlo con miras a la protección del interés general,
limitación que debe responder a criterios de razonabilidad, necesidad y
proporcionalidad.
Señala que el
transporte ha sido considerado como un servicio público esencial y que su
protección y regulación corresponde al Estado con miras a garantizar la
movilidad de las personas en forma segura y eficiente. Así mismo, de
conformidad con los artículos 333 y 334 de la Constitución, la industria del
transporte debe ser regulada y vigilada.
Teniendo en
cuenta lo anterior, manifiesta que el legislador, en ejercicio de las
facultades a él conferidas en el artículo 150, numerales 2º y 25, expidió la
Ley 769 de 2002 que regula la circulación de peatones, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas
y las privadas abiertas al público. Dicha ley, además, corresponde al marco
determinado en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 o Estatuto Nacional de
Transporte, cuyo objetivo fue unificar los principios y criterios que sirven de
fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público aéreo,
marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre.
Así, esta
última norma estableció como principio prioritario del sistema de transporte la
protección de los usuarios, en términos de seguridad, comodidad y accesibilidad
que garanticen una prestación eficiente del servicio, le dio prevalencia a la
utilización de medios de transporte masivo y sujetó las condiciones de su
operación a la prelación del interés general sobre el particular.
Sobre el
transporte masivo indica que en la actualidad es una prioridad en las ciudades
medianas y grandes, con el objeto de garantizar los derechos de los ciudadanos
-Ley 86 de 1989, Ley 105 de 1993 y Ley 310 de 1996-. En ese sentido, el
legislador estableció como política sobre sistemas de servicio público urbano
de transporte masivo de pasajeros la necesidad de que se oriente a asegurar una
prestación eficiente que permita el crecimiento ordenado de las ciudades y el
uso racional del suelo urbano, procurando desestimular la utilización superflua
del automóvil particular, mejorar la eficiencia en el uso de la infraestructura
vial mediante la regulación del tráfico y promover la masificación del
transporte público a través del empleo de equipos eficientes en el consumo de
combustibles y el espacio público.
Por otra
parte, manifiesta que, de conformidad con el Decreto 3109 de 1997, el
transporte masivo de pasajeros está compuesto por los componentes propios del
mismo, es decir, por el conjunto de predios, equipos, señales, paraderos,
estaciones e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de
transporte en un área de influencia determinada. Igualmente señala que su
prestación puede estar a cargo de empresas públicas, privadas o mixtas, diferente
del servicio de transporte público urbano colectivo, que se presta bajo la
responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y
debidamente autorizada, a través de un contrato celebrado entre la empresa y
cada una de las personas que utilizan el vehículo de servicio público a ésta
vinculado.
Advierte que
para poner en funcionamiento un sistema público masivo se requiere que la
entidad titular del mismo fije unos precisos niveles de coordinación con los
diferentes entes locales y agentes del transporte público.
Teniendo en
cuenta las consideraciones  anteriores, señala que las definiciones contenidas
en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 no quebrantan la Constitución, en
cuanto responden a la protección del interés general, pues aseguran la
racionalización del uso de las vías públicas y la eficiente y segura prestación
del servicio de transporte masivo, mejorando así el nivel de vida de las
personas. En ese sentido, afirma que la obligación del Estado de proteger la
integridad del espacio público y su destinación al uso común no implica que no
pueda especializarse su uso, sino que significa que todos los ciudadanos tengan
el derecho de hacer uso de él y que su regulación tenga como resultado un
beneficio general, tal y como ocurre con la destinación de carriles exclusivos
de las vías públicas para el tránsito de vehículos de transporte masivo, sin
que para el efecto importe la calidad pública o particular del prestador del
servicio.
Por esa misma
vía, afirma que la norma demandada en ningún momento desconoce el carácter
imprescriptible, inalienable e inembargable de las vías públicas, ni consagra
algún privilegio de explotación a favor de los particulares.
El Jefe del
Ministerio Público advierte  de otra parte  en relación con los cargos formulados
por el actor  en contra del artículo 119 de la Ley 769 de 2002  que estos no
deben prosperar dado que  la protección del uso común de los espacios públicos
no es contradictoria con la regulación de dicho uso, y por el contrario, el
artículo 82 superior prevé la facultad del Estado de regular su utilización.
A su juicio,
el demandante confunde la facultad de los concejos para determinar los usos del
suelo con la facultad de las autoridades nacionales, regionales y locales para
regular el tránsito, las cuales deben armonizarse en el sentido de que éstas
últimas, teniendo en cuenta la regulación que del uso del espacio realicen
aquellas, tomen las medidas tendientes a garantizar la circulación del tránsito
por las vías municipales, intermunicipales y nacionales. Considera que dichas
facultades comprenden la posibilidad de restringir temporalmente el
estacionamiento o el tránsito, cuando tal restricción se hace necesaria para la
construcción o mantenimiento de las vías públicas.
Finalmente,
en relación con el parágrafo 3º parcialmente demandado, afirma que debe ser
interpretado en conjunto con el resto del artículo 6º de la Ley 769 de 2002 del
cual hace parte, como quiera que de su lectura integral puede advertirse el
desarrollo de la obligación de las diferentes autoridades públicas de coordinar
su actuación, dentro del principio de legalidad. Así las cosas, las autoridades
allí señaladas tienen competencia en su respectiva jurisdicción, de conformidad
con los diferentes niveles de competencia que se involucran en el sistema de
transporte: nacional, regional y local.
Tal previsión
resulta acorde con las competencias atribuidas por la Constitución a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales en los artículos 300 y
313, numerales 1º, 2º, y 7º, respectivamente, coordinación de competencias
también contemplada en la Ley 336 de 1994.
Por último,
indica que la prohibición a las autoridades territoriales de expedir normas de
carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al Código de
Tránsito es inherente al principio de jerarquía normativa, pues tales adiciones
o modificaciones solamente pueden realizarse por una norma con igual rango
normativo. Entiende que la norma fue expedida sin perjuicio del ejercicio de
las facultades propias de las autoridades territoriales, que están sujetas a la
ley, tal y como lo señala la Constitución.
VII.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º  de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
pues las disposiciones  acusadas forman parte de la Ley 769 de 2002 “por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”.
2.      La materia sujeta a examen
2.1. Para  el actor  los apartes acusados
del artículo 2 de la Ley  769 de 2002    -en el que se definen, entre otros,
los conceptos de  vehículo de transporte masivo y de vía troncal- que hacen
alusión a la destinación exclusiva  de determinados carriles  para el tránsito
de vehículos  de transporte masivo, vulneran los artículos 63, 82 y 102
constitucionales por cuanto dicha exclusividad  significaría el desconocimiento
de la destinación al uso común de las vías públicas, así como  la enajenación
del espacio público en beneficio de personas  particulares, especialmente  en
aquellos casos en que éstas presten el servicio público de transporte mediante
contrato de concesión.
Manifiesta  así mismo que las definiciones aludidas
constituyen una invasión por el Legislador de la órbita de competencia de los
concejos municipales, a quienes corresponde  la definición de los usos del
suelo –artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.
Afirma que la prohibición a las autoridades de las
entidades  territoriales   de expedir normas de tránsito de carácter
permanente  que modifiquen o adicionen  el Código de tránsito contenida en el
parágrafo tercero del artículo 6 de la Ley  769 de 2002 desconoce las
competencias atribuidas por la Constitución  a dichas  autoridades  en los
artículos 300 numeral 2, 305 numera1 1, 313 numeral 1 y 315 numeral 1.
Respecto  de la expresión “o espacios públicos”
contenida en el  artículo 119 de la misma Ley  señala que  con ella se vulnera
el ámbito de competencia de los concejos municipales y en particular los
artículos    287 numeral 2° y 313 numerales 6 y 7 de la Constitución-  pues la
función de reglamentar los usos del suelo  corresponde a dichos entes administrativos
por lo que las autoridades de tránsito  deben ser simples ejecutoras  de los
acuerdos que estos dicten y no pueden tener por tanto la posibilidad  de
ordenar, sin intervención de los  referidos Concejos Municipales,  el cierre
temporal  o la restricción del transito  o estacionamiento de vehículos  en
determinados espacios públicos. Así mismo por cuanto  es a los Concejos a los
que corresponde  determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias y en muchos municipios  el espacio público  lo
administran  dependencias diferentes a  las  de las autoridades de tránsito que
es a las que se refiere  la norma  de la que hace parte la expresión acusada.
2.2 Los intervinientes y el señor
Procurador se oponen al cargo relativo a la supuesta vulneración de los
artículos 63, 82 y 102 superiores por parte de las expresiones acusadas del
artículo 2 de la Ley 769 de 2002. Aclaran que las definiciones  de vía troncal
y de  vehículo de transporte masivo que en dicho artículo se establecen no
desconocen el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las vías
públicas, como tampoco implican que se enajene  el espacio público en favor de
los particulares que lleguen a prestar  el servicio público de transporte mediante
contrato de concesión.  Explican que para un mejor funcionamiento de dicho
servicio y un mejor aprovechamiento de las vías públicas, los carriles
exclusivos permiten el manejo racional de los bienes colectivos, al tiempo que
permiten la operación de sistemas de transporte masivo eficientes, dignos y de
amplia cobertura. De modo que el establecimiento de los referidos  carriles
exclusivos en nada contraviene la Constitución, pues éstos  permiten un manejo
adecuado del espacio público en beneficio de todos en plena  concordancia con
los principios superiores.
2.3  La mayoría de los intervinientes y el señor
Procurador  se oponen igualmente a los cargos relativos al supuesto
desconocimiento de las competencias atribuidas por la Constitución  a las  autoridades
territoriales,  frente a la prohibición que se les hace en el parágrafo 3 del
artículo 6 de la Ley 769 de 2002 de expedir normas generales que  adicionen o
modifiquen  el Código Nacional de Tránsito. Explican que  dicha prohibición es
inherente al principio de jerarquía normativa, pues tales adiciones o
modificaciones solo pueden  realizarse por una disposición con igual rango
normativo que la  de la que se adiciona o modifica. Explican que dicha
prohibición no inhibe la posibilidad de que dichas autoridades ejerzan en el
ámbito que les corresponde de acuerdo con la Constitución y la ley  las
competencias a ellas asignadas en materia de expedición de normas aplicables
dentro de su respectiva jurisdicción, como  por lo demás se desprende de la
interpretación sistemática del artículo 6 en el que se alude específicamente al
caso de los alcaldes.
Empero, para uno de  los intervinientes la prohibición
de adicionar o modificar  el Código  de tránsito  se traduce en una
restricción  de la autonomía y del ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas a las autoridades administrativas territoriales
para la que no encuentra  sustento constitucional.  Otro  de los intervinientes
señala por su parte que específicamente  la prohibición de adicionar dicho
Código desconoce la competencia residual atribuida a las Asambleas
Departamentales  para expedir disposiciones  relacionadas con el transporte y
las vías de comunicación (art. 300 num. 2 C.P.).
2.4 La mayoría de los intervinientes y el señor
Procurador se oponen igualmente a los  cargos  formulados contra  la expresión
“o espacios públicos”  contenida en el artículo 119 de la Ley 769  de 2002.
Explican que el actor confunde la facultad de los Concejos municipales para
determinar los usos del suelo  con las competencias de las autoridades
nacionales y territoriales  para regular el tránsito.  Así mismo afirman que el
actor  confunde el establecimiento de los usos del suelo con la defensa del
espacio público, asuntos que si bien se relacionan son diferentes. Aclaran que
las medidas a que alude  la norma no implican el cambio en la destinación del
uso del suelo  dada por los Concejos Municipales. Afirman además  que sería
contrario a los principios que rigen la función administrativa y el
cumplimiento de los fines del Estado (art. 2 y 229 C.P.) que las autoridades de
tránsito sometieran a consideración del Concejo  municipal las medidas
temporales a que alude la disposición acusada cada vez que tuvieran necesidad
de adoptarlas.
Sobre este punto dos  de los intervinientes consideran
sin embargo   que dicha norma si desconoce la autonomía reconocida a las
entidades territoriales y en particular la competencia de los concejos tanto
para determinar los usos del suelo como  para establecer la estructura de la administración
y las funciones de sus dependencias.
2.5  Corresponde a la Corte en consecuencia
determinar:
2.5.1 Si  la
destinación de determinados carriles para   la circulación exclusiva de
vehículos de transporte masivo  a que aluden las expresiones acusadas del
artículo 2 de la Ley 769 de 2002  desvirtúa la destinación al uso común de las
vías por las que circulan dichos vehículos y si ella implica la enajenación del
espacio público en favor de determinados particulares cuando éstos prestan el
servicio público de transporte, con lo que se desconocerían  los artículos 63,
82 y 102 superiores.
De la misma manera si con dichas definiciones se
invade por el Legislador la competencia de los concejos municipales para
definir los usos del suelo -artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.
2.5.2 Así mismo si la prohibición  a las autoridades
administrativas territoriales de expedir normas generales que  adicionen o
modifiquen  el Código Nacional de Tránsito,  contenida en el parágrafo 3 del
artículo 6 de la Ley 769 de 2002, desconoce o no las competencias atribuidas
por la Constitución  a dichas  autoridades  en los artículos 300 numeral 2, 305
numera1 1, 313 numeral 1 y 315 numeral 1.
2.5.3 Finalmente si  la expresión “o espacios
públicos” contenida en el  artículo 119 de la misma Ley,  -en el que se
establece que solo las autoridades de tránsito dentro del territorio de su
jurisdicción podrán restringir el tránsito o estacionamiento de vehículos por
determinadas vías o espacios públicos-,   vulnera o no  el ámbito de
competencia de los concejos municipales y en particular los artículos    287
numeral 2° y 313 numerales 6 y 7 de la Constitución.
3. Consideraciones preliminares
Previamente
la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) La
protección  constitucional del espacio público y las condiciones para regular
su uso  ii) el alcance de la autonomía territorial y del ejercicio de
competencias normativas por las autoridades de las entidades territoriales  en
materia de regulación del servicio público de transporte y de reglamentación de
uso del suelo,  que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
planteados en la demanda.
3.1 La  protección
constitucional del espacio público y las condiciones para regular su uso
3.1.1 Como
ésta Corporación ha señalado en varias oportunidades, el constituyente de 1991
consideró necesario, en plena concordancia con los principios que orientan el
Estado social de Derecho[2],
brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional.
Así varios artículos de la Carta Política
aluden específicamente a esta materia, no sólo para señalar que los bienes de
uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, sino para
especificar deberes de protección y conservación que se predican del Estado
respecto del espacio público
Al respecto, cabe recordar entre otras, las
siguientes reglas superiores:
"Artículo 82. Es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
"Artículo 63. Los bienes de uso
público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.”
"Artículo 102. El territorio,
con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.”
En relación  con estas  disposiciones  la
Corte ha  dicho que  con  ellas       el Constituyente amplió conceptualmente
la idea de espacio público tradicionalmente aceptada en la legislación civil
(artículos 674 y 678 C.C.)[3],
teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles,
plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en dicha legislación, sino
que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos
elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al
ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por
sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la
utilización colectiva[4].
Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su
afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de
la comunidad[5].
En ese orden de ideas, la Corporación ha
precisado igualmente que  en virtud de que los bienes de uso público son
inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), ellos
están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado que  puedan vulnerar
el fin para el cual han sido concebidos.
Ha dicho la Corte:
“ La inalienabilidad junto con la
imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los cuales se tiende a
hacer efectiva la protección de los bienes de uso público, a efectos de que
ellos cumplan el ‘fin’ que motiva su afectación (Marienhoff). Por las razones
anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos
sobre los bienes de uso público[6]
y  tampoco podría  alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre
ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del
derecho privado.[7]
En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o
jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por
ejemplo, a la  recreación o deporte, no sustrae tales bienes de  la calidad de
‘áreas de espacio público’[8],
ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley.  En consecuencia, y
tal como se ha dicho, ‘los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su
origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran en
conflicto con el interés público, deben subordinarse a éste’[9]”[10]
Así las cosas, la protección constitucional
a que se ha hecho referencia al tiempo que impone al Estado  el deber de velar
por la integridad del espacio público,  constituye una expresa limitación a la
propiedad privada, así como a la posibilidad de que se excluyan algunas
personas  del acceso al espacio público o se establezcan privilegios a favor
de determinados particulares en desmedro del interés general.
3.1.2    Cabe precisar que dicha protección  no
impide que, en casos específicos, el espacio público pueda ser objeto de alguna
limitación transitoria y razonable como resultado de disposiciones que
reconocen a los particulares ciertas garantías relacionadas con el derecho de
propiedad, con la seguridad, con la prestación de servicios a la comunidad o
con el libre desarrollo de actividades culturales o cívicas.
Empero, la Corte ha  señalado  la
necesidad  de que el Legislador defina  el ámbito de acción de  las autoridades
responsables de la regulación del espacio público en esas circunstancias.
Al respecto ha dicho lo siguiente:
“(E)s preciso identificar criterios que
permitan la armonización de diferentes derechos e intereses que pueden verse
enfrentados, de tal forma que se impida la apropiación por parte de los
particulares de elementos del espacio público que garantizan la vida en
comunidad (v.g. el cerramiento de una calle que hace posible el acceso a un
sector de la ciudad) y permiten el ejercicio de derechos individuales, sociales
y colectivos que mejoran la calidad de vida de todas las personas (en plazas,
parques, lugares de reunión etc.).  La regulación razonable del espacio público
que puede ser constitucionalmente legítima varía, entonces, según las
circunstancias de cada caso y, ante esta contingencia, no se le puede imponer
al legislador que defina de manera detallada qué ha de hacerse en cada
situación. Además, el respeto a la autonomía de las autoridades locales y la
naturaleza técnica de varias determinaciones administrativas relativas al
espacio público, apuntan en la misma dirección de admitir que el legislador no
se ocupe en detalle de esta materia, sino que señale criterios relativos tanto
a las limitaciones que serían razonables como al grado de incidencia
transitorio sobre el espacio público que sería aceptable.
De esta forma las autoridades
administrativas competentes disponen de un margen para expedir regulaciones que
preserven el espacio público. No obstante, dicho margen no puede ser ilimitado
y absoluto. Varias razones de orden constitucional impiden que así sea.
Primero, como la protección del espacio público se encuentra estrechamente
vinculada al ejercicio y goce efectivo de derechos constitucionales
fundamentales, el legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas
que constituyan el marco legal de la actuación de las autoridades
administrativas. Segundo, como la regulación administrativa del espacio público
ha de regirse por el principio de legalidad, la ausencia de criterios legales
genera un riesgo de arbitrariedad en desmedro de los valores que inspiran un
Estado Social de Derecho. Tercero, la falta de parámetros que guíen la acción
administrativa conduce a que el juez de lo contencioso administrativo carezca
de referentes normativos objetivos para controlar la legalidad de los actos
administrativos que regulen el espacio público. Cuarto, el principio de
separación de poderes impide que el Congreso se abstenga de tomar las
decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades
administrativas su adopción.
Por estas razones, así como el legislador
no puede dejar de sentar unos parámetros, así éstos consistan en unos
lineamientos generales que orienten la actuación de la administración en
materia de espacio público, tampoco puede exigírsele que él mismo regule en
detalle una materia esencialmente variable según las circunstancias fácticas,
cuya regulación concreta obedece a consideraciones de orden técnico y compete a
autoridades administrativas, en principio, locales.
Por eso,
las disposiciones legales que desarrollan la manera como se articulan la
protección del espacio público frente a los derechos de los particulares, deben
trazar criterios inteligibles que constituyan una pauta clara de la acción
administrativa al respecto, en lugar de acudir a expresiones tan vagas que no
ofrezcan un parámetro que oriente a la administración y a los jueces que
controlarán sus actos. En estos eventos será preciso que el legislador señale,
al menos, las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios
materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. De no hacerlo, la
limitación al espacio público y el otorgamiento de licencias a favor de ciertos
ciudadanos podría derivar en privilegios o arbitrariedades así como en el
desconocimiento de los principios y derechos anteriormente mencionados en
desmedro de la destinación del espacio público al uso común”.[11]
3.1.3
Cabe  recordar además al respecto que  de conformidad con el artículo 315 de la
Carta, es en el Alcalde, como primera autoridad de policía del municipio,  en
quien recae la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las
normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva
localidad, atendiéndose a las normas constitucionales, legales y las
provenientes de los Acuerdos Municipales[12].
3.2 El alcance de la autonomía
territorial y el ejercicio de competencias normativas por las autoridades de
las entidades territoriales  en materia de regulación del servicio público de
transporte  y de reglamentación de uso del suelo.
3.2.1
El artículo 1º de la Constitución  señala  que Colombia es un Estado Social de
derecho, organizado en forma  de República unitaria, descentralizada, con
autonomía  de sus entidades territoriales. La Corte ha explicado que dicha
autonomía no se agota en la dirección política de dichas  entidades territoriales
sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, lo que se concreta
en un poder de dirección administrativa[13]
(C.P. art. 287). Igualmente, en numerosas oportunidades[14], la Corte ha indicado
que, dado el carácter  unitario de la república (CP art. 1º), es necesario
armonizar los principios de unidad y autonomía, garantizando  el manejo por los
municipios y departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer   la
supremacía del ordenamiento nacional[15].
La
Corporación ha precisado que  el principio de  autonomía  debe entenderse
dentro de los límites de la Constitución y la ley[16], con lo que se
reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero en el
entendido que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de
la autonomía territorial, “que se constituye en el reducto mínimo que, en todo
caso, debe ser respetado por el legislador”[17].
De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de
un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades
territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un
contexto unitario[18].
Al respecto cabe recordar las precisiones
hechas por la Corte en la Sentencia C- 1258/01 sobre los límites de dicha
autonomía y el papel del Legislador. Dijo la Corte:
“6.  La
autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y
máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los
entes territoriales.
En tal
virtud, el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la
Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de
derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las
entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de
las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Hacen parte de este
atributo, por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados
en el artículo 287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus
autoridades en los artículos 300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas
específicos de articulación administrativa (planeación, coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, entre otros).
El límite
máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como
aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del
Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a
la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite
máximo lo señala el artículo 1º de la Constitución al establecer que Colombia
es una república unitaria.[19]
7.  El
legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial,
dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución  -en un
extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter
unitario del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites
el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para
fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades
territoriales.
Este es el significado de la expresión
contenida en el artículo 287 de la Constitución Política, según la cual “Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Es por estas
características que “Estima la Corporación que la
Carta Política no definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades
territoriales, delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el
grado de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano,
lo califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía
territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario[20]”. [21]
3.2.2 Estos criterios y límites recíprocos
entre los principios de unidad y autonomía territorial  resultan aplicables  en
torno de las competencias que, en lo atinente a   la regulación de los
servicios públicos,  y en particular al servicio público de transporte
establece  la Constitución.
Así, en materia de servicios públicos, la
Constitución Política, asigna al Congreso de la República una competencia de
regulación normativa por vía general. El artículo 150 numeral 23 superior
establece en este sentido que corresponde al Congreso “Expedir las leyes que
regirán (…) la prestación de los servicios públicos."
Por su parte el artículo 365 señala:
"Artículo 365.       Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al
régimen jurídico que fije la ley, podrán
ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
(…)"
Los artículos 298, 300-1y 2, 311 y 313-1 de
la Constitución  así mismo confieren en esta materia determinadas competencias
a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y
municipal.
En efecto, tales disposiciones señalan que
corresponde a  las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, y  a los
concejos municipales, "reglamentar... la eficiente prestación de
los servicios" que la ley adscriba a la correspondiente entidad
territorial.
Ahora bien,  no debe perderse de vista,
como ya lo ha precisado la Corte de manera reiterada, que por disposición de la
propia Constitución  la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y
298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos
municipales para "reglamentar... la prestación de los servicios"
que la ley confíe a la respectiva entidad territorial debe entenderse
circunscrita a lo que el Legislador  determine[22].
En efecto, sobre este aspecto deben
reiterarse los siguientes parámetros establecidos por la Constitución[23]:
i)       La autonomía de que gozan las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de
los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo
287).
ii)      Conforme lo dispone el artículo
288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos
niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la
Constitución.
Una interpretación teleológica y
sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a la Corte a
afirmar que en materia de servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia
concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central,
regional y local, que puede caracterizarse  así:
a) A la ley le
compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, las  pautas y principios, así como los aspectos
estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.P.)
b) Es propio de los departamentos
y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y
adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial.
En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles expedir
normas  reglamentarias para dar concreción y especificidad a la ley de modo que
con sujeción a la misma, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente
prestación de los servicios públicos según sean las características de las
necesidades locales[24].
Ahora bien, los criterios de distribución
de competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de
servicios públicos y el carácter concurrente de los mismos  son integralmente
aplicables al servicio público de transporte, a que alude específicamente el
numeral 2o. del artículo 300, conforme al cual a las Asambleas Departamentales
por medio de ordenanzas corresponde: "2o. Expedir disposiciones
relacionadas con… el transporte (…)"[25].
Así lo recordó la Corporación en la
Sentencia C-539/95 en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos
1°  y 13 de la ley 86 de 1989. "por la cual se dictan normas sobre
sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se
proveen recursos para su financiamiento".
Dijo la Corte:
“El legislador, en ejercicio de su
competencia reguladora, materializa la unidad político-jurídica a través del
establecimiento de normas en las cuales se plasman las grandes orientaciones,
directrices y políticas generales, aplicables en todo el territorio nacional,
que han de regir los servicios públicos.
Dicha
competencia se fundamenta en el carácter de república unitaria que tiene el
Estado Colombiano, y en las atribuciones del Congreso para "expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos", con arreglo a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad y sin perjuicio de las competencias que les
corresponden de manera privativa a los distintos niveles territoriales (arts.
1o, 150-23 y 288 inciso 2o de la C.P.).
Lo atinente a la afirmación de la
competencia del legislador para señalar el marco general o las bases
fundamentales, que deben orientar la organización, funcionamiento y prestación
de los servicios públicos, se percibe de la normatividad contenida en el
capitulo 5 del titulo XII  de la Constitución, referente a la finalidad social
del Estado y de los servicios públicos, la cual prescribe  una reserva legal en
todo lo atinente al señalamiento de las reglas generales atingentes a la
organización,  funcionamiento, administración, control, inspección y vigilancia
de la prestación de los servicios públicos (arts. 365 a 370 de la C.P.).
De lo dicho se infiere necesariamente, que
es competencia exclusiva del legislador la creación de la normatividad
contentiva de las reglas generales que han de regular lo concerniente a los
servicios de los sistemas de transporte masivo de pasajeros. Sin embargo, por
la circunstancia de que el legislador señale las directrices de la política sobre
dichos sistemas y la manera de financiarlos, no se puede predicar el
desconocimiento de las facultades de que gozan las instancias regionales y
locales para la gestión autonómica de sus propios intereses, dentro del ámbito
de la competencia que les es propia en materia de servicios públicos, pues se
trata de niveles de competencia que tienen campos propios y específicos de
operación que no se interfieren, sino que se complementan, con arreglo a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. [26]
3.2.2.
Criterios semejantes deben recordarse en relación con la competencia atribuida
a los concejos municipales en relación con los usos del suelo.
El artículo 313-7 de la Constitución pone de presente
que los Concejos Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los
usos del suelo y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo
anterior, implica que cada municipio fija las reglas aplicables en cada
municipio, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo
concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público.[27]
Ahora bien,  la Corte ha precisado que si bien es
cierto a los municipios les está asignada la reglamentación del uso del suelo,
esta facultad deberán ejercerla conforme a la ley.
Al respecto la Corte precisó lo siguiente en la
Sentencia C- 1043 de 2000  en la que analizó la constitucionalidad  de algunas
normas de  la Ley 428 de 1998.
“(e)l órgano legislativo del poder
público reglamentó el uso del suelo urbano para el caso concreto de las
unidades inmobiliarias cerradas, con el objeto de que los inmuebles que se
integran por la existencia de elementos arquitectónicos y funcionales comunes
se armonicen con el medio ambiente urbano, armonización que -como se dijo-
resulta acorde con los objetivos de la ley en estudio -Art. 2° Ley 428- y con
el artículo 58 de la Constitución Política.
Así las cosas la Corte considera
que con la expedición de la ley en estudio el Congreso Nacional ejerció una
facultad que le es propia, en razón a que le está atribuida expresamente por el
numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política. En efecto, dicha
disposición, si bien es cierto le atribuye a los Concejos Municipales la
reglamentación del uso del suelo, además del control y vigilancia de las
actividades relacionadas con la construcción, también lo es impone a estos
entes territoriales el ejercicio de esta atribución de acuerdo con la ley;
imposición que de suyo excluye la autonomía que la actora pretende atribuir a
los Concejos Municipales, porque es la ley la encargada de fijar las pautas y
criterios generales que deben enmarcar las decisiones que estos tomen, cuando
se trate de ejercer la facultad que para reglamentar su propio suelo les
atribuye la Constitución Política, con miras a ordenar la vida urbana de cada
municipio en forma acorde con las circunstancias que la rodean, haciéndola de
esta manera particular y específica.
Por lo anterior, no le asiste razón a la
actora al demandar la inconstitucionalidad de los artículos 1°, parcial , 6°,
7°, 8° y 9° de la Constitución Política, basada en que el órgano legislativo
desconoció la facultad constitucional asignada al municipio de reglamentar el
uso del suelo, porque la misma disposición que la actora considera vulnerada es
la que faculta al Congreso Nacional para dictar leyes capaces de establecer
lineamientos generales que permitan a los municipios ordenar sus respectivos
territorios de manera acorde con una perspectiva general, la que es dable
imponer únicamente a las autoridades del orden nacional.
En consecuencia, la expresión
“establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares
mínimos nacionales”, que hace parte del artículo 1°, y los artículos 6°, 7°, 8°
y 9° de la Ley 428 de 1998 que reglamentan el uso del suelo “predominante,
complementario, compatible y restringido” de las unidades inmobiliarias
cerradas, no desconocen sino que por el contrario le dan cabal aplicación al
numeral 7° de la Constitución Política y por tanto deberán declararse
constitucionales.”[28]
Así las cosas, ha de concluirse que en
materia de regulación del uso del suelo el ejercicio de las competencias  atribuidas
por la Constitución a los Concejos Municipales  debe atender el marco   fijado
por el Legislador  y ello independientemente de que se trate de  normas
contenidas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial[29] o en leyes
ordinarias.
4. El análisis de los cargos
4.1 El examen de  los cargos
en contra de las expresiones acusadas del artículo 2 de la Ley 769 de 2002
4.1.1 El contenido y alcance
de las expresiones acusadas
De acuerdo con el artículo 1  de la Ley
769 de 2002 las normas del Código Nacional de Transito Terrestre rigen en todo
el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios,
pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y
vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en
las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y
procedimientos de las autoridades de tránsito.
El mismo artículo dispone  que en  desarrollo del artículo 24  de la
Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por
el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de
las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes,
especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para
la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio
público.
Para
la  aplicación e interpretación de dicho Código el artículo 2 de la Ley 769 de
2002 establece una serie  de definiciones  sobre  los conceptos que en el se
utilizan, dentro de las que  el Legislador incluyó las de vía troncal  y
de vehículo de transporte masivo.
Al
respecto señaló:
“ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este
código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
Vehículo de transporte masivo: Vehículo automotor para transporte
público masivo de pasajeros, cuya circulación se hace por carriles exclusivos e
infraestructura especial para acceso de pasajeros.
(…)
Vía troncal: Vía de dos (2) calzadas con ocho o más carriles y con
destinación exclusiva de las calzadas interiores para el tránsito de servicio
público masivo. (…)
Para
el actor, las expresiones contenidas en dicha definiciones que establecen el
carácter exclusivo de la destinación de determinados carriles   para el
tránsito  de vehículos de transporte masivo de pasajeros[30] comportan el
desconocimiento del uso común que debe darse a las vías como bienes de uso
público, así como  la enajenación de las mismas en beneficio de los
particulares y específicamente de los concesionarios del servicio público de
transporte.
Considera
así mismo que con dichas definiciones el Legislador invade la órbita de
competencia de los concejos municipales a quienes la Constitución  asignó la
reglamentación de los usos del suelo.
4.1.2  La
destinación de determinados carriles  para el transito exclusivo de vehículos
de transporte masivo no  desvirtúa la destinación al uso común de las vías
por las que circulan los  referidos vehículos
Como lo señala claramente el artículo 82 superior y se
desprende de las consideraciones efectuadas en los apartes preliminares de esta
sentencia,  las vías públicas  en cuanto componentes del espacio publico deben
ser objeto de protección por el Estado quien debe asegurar su destinación al
uso común (art. 82 C.P.). Así las cosas,  la primera cuestión que debe
resolverse es si  con los textos  acusados se respeta dicha destinación.
Al respecto cabe precisar que  las definiciones de vía
troncal y de vehículo de transporte masivo a que alude el demandante se
refieren a una forma de prestación del servicio público de transporte, a saber
el “servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros”.
Ahora bien, el Legislador, en acatamiento de lo
dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, según el cual todo
colombiano puede circular libremente por el territorio nacional, definió el
servicio público de transporte  en la ley 105 de 1993[31] como “... una
industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio
de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo,
marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de
acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica...” [32].
La ley 336 de 1996, “por la cual se adopta el
Estatuto Nacional de Transporte”, en armonía con la ley 105 de 1993, otorga
por su parte al servicio público de transporte  “El carácter de servicio
público esencial...” y resalta la prelación del interés general sobre el
particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación
del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y
obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos. El
mismo ordenamiento destaca en su artículo 2° que la seguridad en el servicio,
particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, “constituye
prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”, lo
cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2°, 11, 24,
365 y 366, que le imponen al Estado el deber de proteger la vida e integridad
de todas las personas residentes en Colombia.
A su vez  la Ley 86 de 1989, “por la cual se dictan
normas  sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento” en el artículo 1°
señaló que la política  sobre sistemas  de servicio público  urbano de
transporte masivo de  pasajeros  deberá orientarse  a asegurar la prestación de
un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de las ciudades y el
uso racional del suelo urbano con base  con base en los siguiente principios:
i) desestimular la utilización superflua del automóvil particular, ii) mejorar
la eficiencia  en el uso de la infraestructura  vial  mediante la regulación
del tráfico y iii) promover la masificación del transporte público  a través
del empleo  de equipos eficientes  en el consumo de combustibles y el espacio
público.
En este sentido tratándose del servicio público de
transporte masivo de pasajeros, en el que, como  en todos los demás sistemas de
transporte,  se encuentran comprometidos  tanto derechos constitucionales
fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios, como  la
eficiencia en la prestación del servicio público de transporte  y, en general,
el interés público, la destinación de determinados carriles   con carácter
exclusivo no solamente resulta para la Corte plenamente compatible con la
protección de dichos derechos  sino que  constituye un claro mecanismo para su
realización.
Dichos carriles,  como lo recuerda el señor procurador
General de la Nación, aseguran la racionalización  del uso de las vías públicas
y la eficiente  y segura prestación  del servicio  de transporte masivo de
pasajeros, al tiempo que aseguran  el acceso de todos los ciudadanos   al uso
común  de dichos bienes colectivos.
Basta tener en cuenta al respecto el número de
personas que utilizan este servicio, -en promedio, en días típicos laborales
298.233 personas en el caso del Metro de Medellín, y 773.000 personas en el
caso del Sistema de Transmilenio, según los datos aportados por el Ministerio
de transporte para el periodo de 1º de enero a 30 de noviembre de 2002-, al que
tiene acceso en los términos del respectivo contrato de transporte todo
habitante de estas ciudades.
Cabe señalar además que dicha destinación no supone la
exclusión del sistema vial de los demás sistemas de transporte ni de los demás
prestadores de dicho servicio público, sino la utilización racional de las vías
en función de las características de cada medio de transporte, para asegurar
la mayor movilidad de bienes y personas en condiciones de seguridad y la
mayor eficiencia en el aprovechamiento de los bienes colectivos.
No
sobra precisar finalmente sobre este punto que la destinación de determinados
carriles  para el transito exclusivo de vehículos de transporte masivo no
libera  a  quienes prestan dicho servicio en esas circunstancias del estricto
respeto  de las normas de tránsito así como del cumplimiento de sus  demás
deberes sociales, pues de lo que se trata es de garantizar el uso racional de
los bienes colectivos en perfecta armonía con los demás prestadores del
servicio público de transporte, con los usuarios del mismo y en general con
toda  la sociedad.
4.1.3 La destinación de
determinados carriles  para el transito exclusivo de vehículos de transporte
masivo no  implica el desconocimiento del carácter inalienable de las vías
publicas
4.1.3.1 Las vías públicas como bienes de uso público
son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Ello significa que éstas no
pueden ser objeto de apropiación por particulares  bajo ninguna circunstancia.
En el presente caso es claro para la Corte  que la
destinación  exclusiva  de determinados carriles para el tránsito de vehículos de
transporte masivo  no implica  la apropiación  de dichas vías por los usuarios
de dicho sistema de transporte   -que, por lo demás, son potencialmente todos
los habitantes de la ciudad-, como tampoco por los prestadores  de dicho
servicio de transporte, cualquiera ellos sean.
Afirmar lo contrario significaría  deducir  ad
absurdum  que por ejemplo  la destinación de determinadas vías para el
tráfico  exclusivo de peatones[33],
implicaría  la apropiación por los peatones   de las vía  peatonales  en
detrimento de todos aquellos que no lo son.
En este caso se trata simplemente del ordenamiento
racional del espacio público en función de  su mejor utilización en beneficio
común y en particular en el caso del transporte masivo de la mejor  y mas
eficiente prestación de dicho servicio público.
4.1.3.2  Ahora bien,  cabe precisar que el actor se
refiere específicamente al caso de los particulares que  puedan llegar a
prestar el servicio público de transporte  mediante concesión.
El actor señala en efecto al respecto lo
siguiente:
“En el parágrafo 3 del
artículo 30 de la ley 105 de 1993 se dice: “Bajo el esquema de concesión, los
ingresos que produzca la obra dada en concesión, serán asignados en su
totalidad al concesionario privado, hasta tanto éste obtenga dentro del plazo
estipulado en el contrato de concesión, el retorno al capital invertido. El
Estado recuperará su inversión con los ingresos provenientes de la operación
una vez culminado el período de concesión”.
Esto
significa  que si los particulares entran a participar  en un proyecto  de
concesión el Estado puede hacer algunos aportes  pero debe recuperar la
inversión  en el término previsto en el contrato, lo mismo que las obras  de
infraestructura, pues no puede haber  obras del Estado donde como en el caso
del transporte se le otorguen carriles exclusivos a los vehículos de
transporte  masivo o carriles con destinación exclusiva, cuando las obras de
infraestructura  han sido ejecutadas con recursos totalmente públicos.
(…) En otras palabras interpreto  que si el
servicio de transporte es prestado por personas particulares, mal puede el
legislador  establecer carriles exclusivos  de las calzadas delas vías  para el
uso  de unos  vehículos en perjuicio de otros. De otro lado si el servicio de
transporte lo prestan empresas públicas  el uso del espacio público sería
diferente pues las utilidades que arroje el servicio no van a ingresar al
patrimonio de los particulares  sino al erario público.
Estimo como altamente contradictorio que el
legislador haya establecido  carriles exclusivos para el servicio público de
transporte masivo cuando las tarifas no ingresan  al patrimonio del estado
sino  de los particulares concesionarios del servicio de transporte.
(…) El uso entonces de carriles exclusivos
o calzadas exclusivas para el transporte masivo no puede ser compatible  con
las normas de uso común del espacio público y si una empresa de transporte
quiere usar dicho espacio de manera exclusiva debe comprarlo o pagar una participación
o derecho proporcional  al beneficio obtenido y a la afectación que con ello se
haga de la comunidad”.
Al respecto la  Corte llama la atención sobre el hecho
de que   la acusación que hace el demandante  está dirigida  en realidad es  en
contra de las normas que rigen el contrato de concesión  de transporte y no de
las definiciones invocadas en el presente proceso, las cuales están destinadas
exclusivamente, como lo señala claramente  el artículo 2 de la ley 769 de 2002,
a  la aplicación  e interpretación del Código Nacional de Tránsito terrestre
que en ella se establece.
Cabe señalar así mismo que el actor, como lo advierten
varios de los intervinientes, hace una interpretación errada de las normas que
regulan el contrato de concesión de transporte y en particular del artículo
30  de la Ley 105 de 1993[34]
del que deduce la ausencia de contraprestación para el Estado en las circunstancias
que el invoca. La Corte debe precisar  que la existencia de un contrato de
concesión, que la ley define de manera general  en el artículo 32-4 de la Ley
80 de 1993[35],
supone necesariamente la existencia de una contraprestación en beneficio del
Estado y que bajo ninguna circunstancia la celebración de un contrato de este
tipo puede entenderse como la enajenación en beneficio del concesionario, de
los bienes de uso público que en virtud del mismo  contrato el Estado ponga a
su disposición.
Así las cosas tampoco desde este punto de vista cabe
considerar  que con  el establecimiento de las  definiciones acusadas  por el
Legislador se esté permitiendo la enajenación de un bien público en beneficio
de particulares, por lo que  el cargo planteado en este sentido formulado por
el actor no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
4.1.4  Con
las definiciones acusadas el legislador no invade el ámbito de competencia  de
los concejos municipales.
Frente al cargo por  la supuesta invasión por el
legislador de la competencia atribuida a los concejos municipales para
determinar los usos del suelo, con las definiciones  de vía troncal y de
vehículo de transporte masivo contenidas en el artículo 2 de la ley 769 de
2002   la Corte precisa  que como se señaló en los apartes preliminares de esta
providencia,  una cosa es la competencia para la destinación del uso del suelo
que corresponde en cada caso concreto a los Concejos Municipales  dentro del
marco de la Constitución y la ley  y otra la adopción  de normas de carácter
general  en materia de tránsito  aplicables en todo el territorio nacional que
toman en cuenta las características de un sistema de transporte, -a saber el
sistema de servicio público  urbano de transporte masivo de pasajeros-, que se
expiden en ejercicio de las competencias atribuidas por  la Constitución al
Congreso  de la República art. 150-23 y 365 C.P.).
Cabe recordar  así mismo  que la destinación del uso
del suelo en el caso de  los sistemas de transporte masivo existentes en el
Distrito Capital y en  la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá  ha sido
autorizada por las autoridades locales respectivas en el ámbito de sus
competencias[36].
Son pues las autoridades territoriales las que se han
ocupado en el ámbito de sus competencias de  determinar la destinación del
suelo  y  de aprobar el desarrollo de los sistemas de transporte masivo
existentes en sus respectivos territorios.
No asiste en consecuencia razón al demandante en
cuanto a la supuesta invasión de competencias  por parte del Legislador en este
caso, por lo que el cargo en este sentido tampoco deberá prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta providencia.
4.2. El examen de los cargos
en contra del  primer inciso del parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 769 de
2002
4.2.1  El contenido y alcance de la disposición
acusada
El  artículo 6 de la Ley 769 de 2002
establece  cuales son los organismos  de tránsito en cada jurisdicción. Al
respecto señala:
Artículo 6 Organismos de
tránsito. Serán  organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:
a) Los departamentos
administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito;
b) Los designados por la
autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad
de tránsito;
c) Las secretarías municipales
de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los
corregimientos;
d) Las secretarías distritales
de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales;
e) Las secretarías
departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y
exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.
En el parágrafo primero del mismo artículo
se precisa que en el ámbito nacional será competente el Ministerio de
Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para
cumplir las funciones que les sean asignadas en la Ley 769 de 2002 -Código
Nacional de Tránsito Terrestre-.
En el parágrafo segundo se establece que
corresponde a la Policía Nacional, mediante su cuerpo especializado de
carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación del código
nacional de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera a del
perímetro urbano de los municipios y distritos.
Ahora bien,  en el parágrafo tercero de
dicho  artículo 6 de la ley 769 de 2002 , en el primer inciso, -acusado por el
demandante-  se señala que los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar
normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o
modificaciones al código de tránsito.
Empero, en el mismo parágrafo se señala
que los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las
normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito
de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las
disposiciones del código Nacional de tránsito terrestre.  Así mismo que los
alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios
interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las
funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las
respectivas jurisdicciones que los compongan.
Para el actor
así como para algunos de los  intervinientes,  la prohibición  a  que se ha
hecho referencia, es decir la de dictar normas de tránsito de carácter
permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código nacional de
tránsito,  desconoce las competencias atribuidas por la Constitución  a las
autoridades administrativas de las entidades territoriales  en los artículos
300 numeral 2, 305 numera1 1, 313 numeral 1 y 315 numeral 1.
4.2.2. La prohibición de
adicionar  o modificar el Código Nacional de Tránsito Terrestre  por parte de
las autoridades locales  es una  consecuencia básica de la distribución de
competencias normativas  entre  el Congreso y las autoridades administrativas
de las entidades territoriales.
Al respecto la Corte señala que como se desprende de
las consideraciones efectuadas en los apartes preliminares de esta sentencia en
relación con el alcance de la autonomía territorial y el ejercicio de
competencias normativas por las autoridades de las entidades territoriales, la
circunstancia de que el Legislador prohíba la adición o modificación de las
normas contenidas en el Código Nacional de Tránsito  en nada desconoce las
competencias reconocidas por la Constitución a dichas  autoridades
administrativas.
Como allí se señaló se trata de niveles de competencia
concurrentes  que no se interfieren, sino que se complementan y armonizan, con
arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La naturaleza de los actos que se profieren en uno y
otro caso son  diferentes.  Mientras que en un caso se trata de una ley
expedida por el Congreso de la República en ejercicio de las competencias que
le atribuye el artículo 150 superior, en el caso de los actos de las Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales, Gobernadores y Alcaldes se trata  de
disposiciones de naturaleza administrativa que como tales están sometidas a la
Constitución, la ley, y según el tipo de acto de que se trate, -Ordenanza,
Acuerdo,  Decreto departamental o municipal-,  a las disposiciones superiores
respectivas de acuerdo con la jerarquía normativa.
En este sentido, como lo señalan  la mayoría de los
intervinientes no cabe la posibilidad constitucional de que normas  que no
tienen el mismo rango normativo de la ley puedan adicionar o modificar su contenido.
Así las cosas,
no cabe considerar que se esté desconociendo la posibilidad de que las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, los Gobernadores y los
Alcaldes en el ámbito de sus respectivas competencias  expidan disposiciones
de carácter permanente de acuerdo con las atribuciones que la Constitución les
asigna en los artículos 300 numeral 2, 305 numera1 1, 313 numeral 1 y 315
numeral 1° invocados por el demandante.  La prohibición aludida  en nada incide
en el ejercicio de dichas competencias. Téngase en cuenta que lo que prohíbe la
norma es la expedición de  normas  que impliquen adiciones o modificaciones del
“Código Nacional de Tránsito” y que ninguna de las disposiciones que
puedan llegarse a adoptar en ejercicio de las competencias  que se atribuyen
por la Constitución a las autoridades territoriales en los artículos aludidos
para que rijan en su jurisdicción tiene la aptitud de  modificar o adicionar
dicho  Código llamado a regir en la totalidad del territorio.
Cabe recordar además que  en el mismo parágrafo  se
señala, en los incisos que no son acusados por el actor, que  los alcaldes
dentro de  su respectiva jurisdicción  deberán expedir las normas, y tomar las
medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito  de personas
animales  y vehículos  por las vías públicas con sujeción  a las disposiciones
señaladas en la misma ley  769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito Terrestre-.
De la misma manera que podrán  suscribir convenios interadministrativos para
coordinar el ejercicio de sus  competencias  en materia de tránsito con los
alcaldes  de municipios vecinos o colindantes, lo que muestra que en manera
alguna la  intención del Legislador fue la de prohibir  la expedición de actos
de carácter permanente en materia de tránsito  a dichas autoridades  en el
ámbito de sus competencias.
No sobra recordar,  de otra parte, que  de acuerdo
con el artículo 150-25 constitucional  corresponde al Congreso de la República
unificar las  normas sobre policía de tránsito  en todo el territorio de la
República y que en ejercicio de esa competencia el Legislador está llamado a
expedir disposiciones  aplicables  en todo el territorio  nacional que deberán
ser respetadas por  las autoridades territoriales  en el ejercicio de sus
competencias, en aplicación del mismo principio de jerarquía normativa a que se
ha hecho referencia.
Así las cosas, ha de concluirse que no asiste razón al
demandante en relación con el cargo por el supuesto desconocimiento de las
competencias  normativas de las autoridades territoriales, con la prohibición
contenida en el  primer inciso del parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 769 de
2002, por lo que éste no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
4.3 El examen de los cargos en
contra de la expresión “o espacios públicos” contenida en el artículo 119  de
la Ley 769 de 2002
4.3.1  El contenido y alcance
del artículo 119 de la ley 769 de 2002
De acuerdo con el artículo 119 de la ley 769 de 2002
-ubicado por el legislador en el capítulo XIII  de dicho  conjunto normativo
sobre procedimientos de control de tránsito- solo las
autoridades de tránsito, dentro del territorio de su jurisdicción, podrán
ordenar el cierre temporal de vías, la demarcación de zonas, la colocación o
retiro de señales, o impedir, limitar o restringir el tránsito o
estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios públicos.
Cabe precisar al respecto que según el
artículo 3 de la misma ley son autoridades de tránsito,  en su orden, las
siguientes:
i) El Ministerio de Transporte
ii) Los Gobernadores y los Alcaldes.
iii) Los organismos de tránsito de carácter
departamental, municipal o distrital[37].
iv) La Policía Nacional en sus cuerpos especializados
de policía de tránsito urbano y policía de carreteras[38].
v) Los Inspectores de Policía, los
Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.
vi) La Superintendencia General de Puertos y
Transporte.
vii) Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente
lo dispuesto en el parágrafo 5º del mismo artículo 3 en el que se señala que
éstas  podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas
donde no haya presencia de autoridad de tránsito.
viii) Los agentes de Tránsito y Transporte.
Es decir que solamente serán dichas autoridades dentro del territorio de sus respectivas jurisdicciones[39] las que
tendrán la posibilidad de ordenar el cierre temporal de vías, la demarcación de
zonas, la colocación o retiro de señales, o impedir, limitar o restringir el
tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios
públicos. Medidas de policía destinadas al control del tránsito cuyo
ejercicio debe entenderse lógicamente supeditado  a los principios rectores que
el mismo Código establece (art. 1 de la Ley 769 de 2002 )[40] y a  las sujeciones jerárquicas  a las que las autoridades
referidas  se encuentren sometidas[41].
Para el actor  esta asignación de competencia por la
ley  a las autoridades de tránsito en lo que se refiere  a los espacios
públicos[42]
de los municipios comporta la vulneración  de la competencia  atribuida a los
concejos municipales  para  reglamentar los usos del suelo (art. 313-7 C.P.)
por cuanto considera  que las autoridades de tránsito  deben ser simples
ejecutoras  de los acuerdos que aquellos dicten   al respecto y no pueden tener
por tanto la posibilidad  de  ordenar, sin intervención de los  respectivos
concejos municipales,  el cierre temporal  o la restricción del transito  o
estacionamiento de vehículos  en dichos  espacios públicos.
Así mismo  para el demandante esa asignación por la
ley de competencias a las autoridades de tránsito desconocería la competencia
de los concejos municipales para   determinar la estructura de la
administración municipal y las  funciones de sus dependencias (arts. 287
numeral 2°  y 313-6 C.P) y en particular a quien corresponde la administración
del espacio público, por cuanto bien puede suceder que en ejercicio de su
autonomía  el Concejo municipal de  determinado municipio  quiera asignar la
administración del espacio público a  dependencias diferentes a  las  de las
autoridades de tránsito que es a las que se refiere  la norma  de la que hace
parte la expresión acusada.
Por todo ello solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “o espacios públicos” contenida en el  artículo
119 aludido.
4.3.2. Las medidas  en materia
de  control de tránsito asignadas  por el artículo 119 de la ley 769 de 2002 a
las autoridades de tránsito competentes para actuar en cada municipio no
comportan la reglamentación del uso del suelo
El artículo 313-7 de la Constitución atribuye a los
concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo. Por su parte
el artículo 315 superior  encomienda a los alcaldes las funciones de cumplir y
hacer cumplir en el respectivo municipio las normas constitucionales y legales,
los decretos del Gobierno, las Ordenanzas,  así como los Acuerdos del Concejo
(numeral 1º), actuar como primera autoridad de policía  del municipio (numeral
2º) y dirigir la acción administrativa en el municipio (numeral 3º).
Cabe precisar en este sentido que las medidas que
adopte para el control del tránsito  en los términos del artículo 119  de la
ley 769 de 2002, directamente el Alcalde,  o  cualquiera de los demás
servidores que de el dependen a los que la Ley 769 reconoce la calidad de
autoridades de tránsito en el respectivo municipio, lógicamente estarán
supeditadas al respeto  de los usos del suelo que hayan sido fijados por los
Concejos municipales en ejercicio de las competencias que les asigna la
Constitución en este campo.
Las medidas que adopte  la autoridad de tránsito
aludida  no tienen  en efecto  la virtualidad de modificar dichos usos, pues
tal no es su finalidad ni alcance. Se trata simplemente de ordenar cierres
temporales,  efectuar demarcaciones,  colocar o retirar señales de tránsito y
de impedir, limitar o restringir,  el tránsito o estacionamiento de vehículos
para efectos del control del tránsito.
La Corte constata que el actor asimila  el ejercicio
de las  competencias aludidas   con la  reglamentación del uso del suelo, por
lo que pretende que cada actuación  concreta a que se ha hecho referencia
sobre un espacio público diferente a las vías públicas  deba ser autorizada por
el Concejo Municipal.
Al respecto la Corporación señala que  dado que una
cosa es la reglamentación de los usos del suelo y otra  el ejercicio de
competencias por  las autoridades locales  en materia de control del tránsito[43] y que el ejercicio de
estas últimas no puede implicar el cambio o el desconocimiento de la
destinación que se haya fijado por los respectivos Concejos,  mal puede
considerarse que se este vulnerando en este caso el artículo 313-7 superior.
Téngase en cuenta que  la autoridad de
tránsito  como toda autoridad administrativa actúa sujeta al  principio de
legalidad  y que dicha autoridad cumple en esta caso bien sea una  función  o
una actividad de policía que como ha precisado la Corte en ninguno de los dos
casos “otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad”[44].
Así las cosas el cargo formulado  contra
el artículo 119 de la Ley 769 de 2002 por la supuesta vulneración del artículo
313-7 constitucional no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
4.3.3 La afirmación por la ley de la competencia
exclusiva de las autoridades de tránsito  para adoptar  medidas  de control
del mismo en el ámbito de su respectiva  jurisdicción es un desarrollo de la
competencia atribuida al Congreso de la República por el artículo 150-25 para
unificar las normas de policía de tránsito en todo el territorio de la
República
Como ya se señaló el artículo 119  la Ley 769 de 2002
establece que solo las autoridades de tránsito competentes en cada
jurisdicción  -para el caso de los municipios, el Alcalde y actuando bajo su
dependencia jerárquica el departamento administrativo, instituto,  o
secretaría,  municipal  o distrital de tránsito según el caso, la Policía
Nacional en su cuerpo especializado de tránsito urbano, los agentes de tránsito
y transporte-, podrán adoptar las medidas de control de tránsito que en el se
señalan.
Al respecto la Corte constata que el Congreso de la
República en ejercicio  del poder de policía y de  la competencia  a él
atribuida en el artículo 125-5 superior,  determinó   en dicho artículo  a
quienes correspondía ordenar el cierre temporal de
vías, la demarcación de zonas, la colocación o retiro de señales, o impedir,
limitar o restringir el tránsito o estacionamiento de vehículos por
determinadas vías o espacios públicos.
Cabe recordar en efecto   que   es al Congreso  de la
República a quien corresponde la regulación de  los derechos y libertades como
titular, por regla general, del poder de policía[45] y que en este caso
además  la Constitución le atribuyó la competencia para unificar las normas
sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, como ya se
señaló igualmente  en los apartes preliminares de esta sentencia, el ejercicio
de las competencias atribuidas a las entidades territoriales deben hacerse en
el marco fijado por la Constitución y la ley y en este sentido en nada se
pueden entender conculcada  la competencia de los concejos municipales para
determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias, pues esta no está llamada a  ejercerse por fuera de toda
consideración de los lineamientos generales fijados por el legislador,  que en
este caso en ejercicio del poder de policía y de la competencia  de unificación
que le atribuye la Constitución (art 150-25 C.P.)  determinó quien podía tomar
las medidas de control a que se refiere el artículo 119 de la Ley 769 de 2002.
Así las cosas, la Corte concluye que la expresión
acusada  contenida en dicho artículo 119 no  vulnera los artículos    287
numeral 2° y 313 numeral 6  de la Constitución- a que alude el demandante,  por
lo que el cargo planteado en este sentido tampoco está llamado a prosperar y
así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
Primero.- Declarar EXEQUIBLES por los cargos formulados,  las expresiones
“cuya circulación se hace por carriles exclusivos” contenidas en la
definición de  vehículo de transporte masivo  que establece el   artículo 2 de
la Ley 769 de 2002
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES  por los cargos formulados, la expresiones
“y con destinación exclusiva”  contenidas en la definición de  vía
troncal que establece el  artículo 2 de la Ley 769 de 2002
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES por los cargos formulados,  las expresiones
“Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de
carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de
tránsito”, contenidas en el primer inciso del  parágrafo 3° del artículo 6 de
la Ley 769 de 2002
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE
por los cargos formulados,   la expresión “o
espacios públicos” contenida en el aparte final del artículo 119 de la Ley
769 de 2002
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Se refiere concretamente al parágrafo tercero del artículo 30 de la ley 105 de
1993.
[2] Al respecto  cabe recordar lo dicho por  la Corte  en
la Sentencia C-265 de 2002 en la que se puso en evidencia dicha relación. Dijo
la Corporación   “Sin duda, una de las manifestaciones del principio
constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho
guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos
como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.),
y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la
existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes.
De otra parte, la calidad de
vida de las personas que habitan un determinado lugar está íntimamente ligada a
la  posibilidad de contar con espacios de encuentro y circulación que hagan
posible la construcción de un tejido social en el que cada individuo se
reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la
satisfacción de sus intereses y necesidades.  De esta manera,  la defensa del
espacio público contribuye a garantizar la existencia de un escenario de
convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en
condiciones de igualdad.
En tercer lugar, algunas de
las formas en las que se materializa la democracia participativa que sustenta
la estructura del Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios
abiertos de discusión en los que las personas puedan reunirse y expresarse
libremente.  El espacio público es, entonces, el ágora más accesible en
la que se encuentran  y manifiestan los ciudadanos.
Todos estos elementos que
identifican la naturaleza y función del espacio público dentro de una comunidad
democrática fueron expresamente reconocidos por el constituyente al justificar
la inclusión en la nueva Carta Política de una disposición, inexistente en la
Constitución de 1886, que reconociera el sentido y alcance de un escenario a
disposición de todos y comprometiera tanto a las autoridades como a los mismos
particulares en el propósito común de preservarlo y mejorarlo.  Así, en la
ponencia presentada para primer debate ante la plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente los miembros de la Comisión encargada de estudiar el tema
señalaron:
“La
Comisión acogió la propuesta de algunos de los proyectos presentados a consideración
de la Asamblea Nacional Constituyente, a fin de mantener la integridad y
calidad del espacio público, de elevar a canon constitucional el principio de
su prevalencia sobre el interés particular y el deber del Estado, las personas
y la colectividad de enriquecerlo, mantenerlo, de impedir su deterioro y
reparar su integridad y calidad, cuando se daña.
“El
concepto de espacio público... hace relación no sólo a los bienes de uso
público, sino a aquellos bienes de propiedad privada que trascienden lo
individual y son necesarios para la vida urbana.  Los antejardines, las zonas
de protección ambiental, los escenarios privados a los cuales accede el público
(como los teatros), caen bajo ese concepto que permite un manejo urbano en el
que el elemento público y colectivo prevalece sobre el particular.
“Dada su enorme importancia para la calidad de vida, en especial en los
centros urbanos, se ha considerado elevarlo a rango constitucional.  (Gaceta
Constitucional N°58 pag. 7) ”. Sentencia C-265 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio
Barrera Carbonell.
[4] Al respecto  cabe recordar lo dicho en las sentencias
T-518/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. y  C- 265/02 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. En ellas se recordó - haciendo referencia esencialmente al
artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 - que componen el espacio público   los
siguientes elementos:
a-
Las áreas requeridas para la
circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo
las calles, plaza, puentes y caminos -.
b-   Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva,
-entiéndase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo-.
c-
Las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-.
d-   Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son
objeto de dominio privado. (Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P.
Fabio Morón Díaz).
e-
Las áreas  necesarias para la
instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la
instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en
todas sus expresiones.
f-
Las áreas para la preservación de
las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales,
religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del
paisaje.
g-   Los elementos naturales del entorno de la ciudad.
h-   Lo necesarios para la preservación y conservación de
las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus
elementos vegetativos, arenas y corales.
[5] Ver las sentencias  SU-360 de 1999 M.P. Alejandro
Martínez Caballero,  SU-601A de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y  C-265/02
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-551 de 1992.
[7] Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de
Enterría. “Sobre la imprescriptibilidad del dominio público.” En Revista de la
Administración Pública No 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho
Administrativo. Parte Especial. Librería el Profesional. 1995.
[8] Corte Constitucional. Sentencia. T- 288 de 1995. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Citando a Zamboni. Ver sentencia Corte Suprema de
Justicia. Sala constitucional. Sentencia de  mayo 5 de 1981. M.P. Jorge Velez
García.
[10] Sentencia  SU 360/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[11] Sentencia C-265/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Ver. Sentencia  SU  360/99 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[13] Sentencia Corte Constitucional C-535/96. M P.
Alejandro Martínez caballero
[14] Ver, entre otras, las sentencias C-478/92, C-517 de
1992, C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996
[15] Sentencia C-643/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[16] Ver Sentencia C-366/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[17] Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro Angarita Barón.
Consideración de la Corte C-2-c. En el mismo sentido ver ,entre otras, las
sentencias C-004/93, C-534/96, C-535/96, C-643/99
[18] Sentencia  Corte Constitucional C -478/92. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver en este sentido igualmente las sentencias C-126/93
M.P. Antonio Barrera Carbonell,  C-643/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.,
[19]             En la sentencia C-579-01, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, la Corte Constitucional señaló que “El equilibrio entre la
unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas:
la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el
principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad
legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional,
puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización
política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional,
así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se encuentra
limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial. Esta supone la
capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir
una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los
parámetros de un orden unificado por la ley general. En ese sentido, la
autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades
territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas
con un género superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. De esta
manera, de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en
el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los
entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos
que solo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio
de las competencias atribuidas a los  distintos niveles territoriales, que todo
lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o
regional, deberá ser regulado por una ley de la República. En consecuencia, la
autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses
nacionales.
[20]             Sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz. En la misma oportunidad agregó la Corte: “La
autonomía de que gozan las entidades territoriales, debe desarrollarse dentro
de los marcos señalados en la C.P. y con plena observancia de las condiciones
que establezca la ley, como corresponde a un Estado Social de Derecho
constituido en forma de República Unitaria, es decir, no se trata de una
autonomía en términos absolutos sino por el contrario de carácter relativo. De
todo lo anterior, se concluye que si bien en principio, la Constitución de
1991, estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo
moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de
unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades
territoriales, cuyas competencias se hallan limitadas por las regulaciones de
orden constitucional y legal”.
[21] Sentencia C-1258/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño  A.V.
de los Magistrados Jaime Araujo Rentería; Alfredo Beltrán Sierra; y Álvaro
Tafur Galvis.
[22] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-478/92
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón,  C-539/95
M.P. Antonio Barrera Carbonell. y C-066/99 M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo
Beltrán Sierra.
[23] Ver al respecto la Sentencia C-517/92 M.P. Ciro
Angarita Barón.
[24] Ibidem Sentencia C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[25] Ver al respecto la  Sentencia C-066/99 M.P. Fabio
Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia en la que se declaró  la
inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 336 de 1996 disponía que el
Ministerio de Transporte "constituirá la Autoridad Unica de transporte
para la Administración del Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los
criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes
modos de transporte". La Corte, en el examen de constitucionalidad de esta
norma, recordó que el artículo 300, numeral 2 de la Carta Política, entre otras
funciones asigna a las Asambleas Departamentales la de expedir disposiciones
relacionadas con "el transporte", lo que significa, entonces, que no
puede ser el Ministerio de Transporte la autoridad "única" de que
hablaba la norma impugnada, razón por la cual  fue declarada inexequible.
[26]
Sentencia  C-539/95 M.P. Antonio Barrera
Carbonnell
[27] Ver Sentencia  T-518 de 1992. José Gregorio Hernández
Galindo.
[28] Sentencia C-1043 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.  En
dicha sentencia el magistrado ponente salvó parcialmente el voto y expuso los
siguientes argumentos “ ®esulta
pertinente precisar que el uso del suelo es de aquellas competencias atribuidas
por la Constitución Política a distintos niveles territoriales: Estado y
municipio. En el primer caso por intermedio del órgano legislativo (Art. 334
C.P.) y en el segundo a cargo de los Concejos Municipales (numeral 7 del
artículo 313.); de ahí que solo una ley orgánica pueda establecer reglas
capaces de garantizar que los dos entes competentes ejecutarán su gestión
acorde con los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (Art. 288 C.P.), también es a una ley de este tipo a la que
corresponde reglamentar lo relacionado con la elaboración de los instrumentos
de planificación y disponer mecanismos que armonicen los planes estatales con
los regionales (Art. 341) de tal manera que los dos entes territoriales ejerzan
su competencia. Porque solo a una ley orgánica puede confiársele el
establecimiento de pautas y principios que garanticen, en todos los estamentos
de la sociedad la ejecución de planes o programas acordes con el bien común,
sin desconocer la realidad de las regiones que los habrán de poner en práctica.
(…)
En consecuencia, la facultad que la Constitución
Política otorga al Estado para intervenir en el uso del suelo, orientada al
cumplimiento de objetivos económicos, deberá desarrollarse e imponerse a través
del Plan Nacional de Desarrollo y sus principios y directrices corresponde
establecerlos al Congreso Nacional a través de la Ley Orgánica del Plan, porque
-como ya se expresó-, solo una ley órganica es constitucionalmente idónea para
desarrollar reglas capaces de hacer realidad los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad necesarios para que, en la elaboración de los planes a cargo
de los Concejos Municipales (Arts. 80 y 339 C.P.) dirigidos a ejecutar sus
facultades constitucionales de gestión ambiental (Arts. 311, N° 7 Art. 313,
Art. 32 Ley Orgánica del Plan) como son: la protección del espacio público, la
participación en la plusvalia urbana (Art. 82 C.P.), la prestación de los
servicios públicos, la construcción de las obras que demande el progreso local,
el ordenamiento de su territorio, la promoción de la participación comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes ( Art. 311 C.P.) y la
reglamentación del uso del suelo (N° 7 del Art. 313 C.P.), se logre coherencia
y articulación con las asignadas por el ordenamiento constitucional a otras
entidades territoriales de distinto nivel
.
Como
puede deducirse de las motivaciones expuestas, al no haberse retirado del
ordenamiento jurídico disposiciones como las controvertidas, las cuales, con el
propósito de integrar los inmuebles que comparten elementos estructurales y
arquitectónicos al entorno urbano, hacen caso omiso de las disposiciones
constitucionales que imponen la planificación de los recursos naturales, a
todas las entidades públicas, de nada servirá que algunas entidades planifiquen
mediante la expedición de planes de ordenamiento el desarrollo de su territorio
-Arts. 80, 82 311 y 313 C.P.-, porque, el Congreso Nacional, cuando lo estime
conveniente, sin respetar la reserva de ley orgánica ni lo previsto al respecto
en el Plan Nacional de Desarrollo, seguirá interviniendo, sin ningún
miramiento, en el elemento esencial de la planificación urbana: el uso del
suelo.
De
otra parte, no resulta comprensible que se hubiese retirado del ordenamiento
jurídico el artículo 7° de la Ley 388 de 1997 que decía “a la Nación le
compete la política general de ordenamiento territorial en los asuntos de
interés nacional (..) localización de formas generales de uso de la tierra  ( )
lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades (..),
porque, en aquella oportunidad -C-795/200- se consideró que el Congreso
Nacional a través de una ley ordinaria trató asuntos que corresponde decidir a
la legislación orgánica territorial, mientras que la reglamentación del
uso del uso de la cual se ocupa una ley ordinaria, como la Ley 428 de 1998 en
los artículos 1°, 6, 7, 8 y 9, sí se encuentran acordes con la Constitución
Política”.
[29] Ver la Sentencia C-795/2000 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[30] El actor acusa específicamente en efecto  las
expresiones  “ cuya circulación se hace por carriles exclusivos”    y  “y con
destinación exclusiva”.
[31] “por la cual  se dictan disposiciones básicas sobre el
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y
se dictan otras disposiciones."
[32] Esta definición aparece en el artículo 3° de la ley
105 de 1993, concordante con lo dispuesto en los artículos 1° y 5° de la ley
336 de 1996.
[33] En el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 se define en
efecto la vía peatonal como aquella s zonas destinadas para el tránsito
exclusivo de peatones
[34] ARTÍCULO 30. DEL CONTRATO DE CONCESIÓN. La Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios, en sus respectivos perímetros,
podrán en forma individual o combinada o a través de sus entidades
descentralizadas del sector de transporte, otorgar concesiones a particulares
para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de
infraestructura vial.
Para la recuperación de la
inversión, la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios podrán
establecer peajes y/o valorización. El procedimiento para causar y distribuir
la valorización, y la fijación de peajes se regula por las normas sobre la
materia. La fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en
el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes.
La variación de estas reglas
sin el consentimiento del concesionario, implicará responsabilidad civil para
la entidad quien a su vez, podrá repetir contra el funcionario responsable.
En los contratos que por
concesión celebre el Instituto Nacional de Vías, se podrán incluir los accesos
viales que hacen parte de la infraestructura distrital o municipal de
transporte.
[35] Articulo 32 -4 de la Ley 80 de 1993 Son contratos de concesión los que celebran las entidades
estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la
prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de
un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o
parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como
todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o
funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y
bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una
remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o
en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma
periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación
que las partes acuerden.
[36]
Así el acuerdo 06 de 1998 por el cual adoptó el
Concejo Distrital  “el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas
de Santa Fe de Bogotá” previó  vías de uso exclusivo  para buses, habilitación
de corredores ferreos, adecuación de rutas alimentadoras.  Así mismo el Decreto
619 de 2000 por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para
Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital,   señaló en el artículo 105  dentro de
las políticas de vialidad y transporte la puesta en marcha del  Sistema
Integrado de Transporte Masivo, conformado por el Sistema Metro Línea 1, el
Sistema de Transporte Masivo por Corredores Preferenciales (Troncales) y el
Sistema de Ciclorrutas.
El
Acuerdo 4 de 1999 autorizó por su parte  al Alcalde Mayor  para la Constitución
de la empresa Transmilenio encargada de  la gestión, organización y planeación
del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito
Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre
automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades
competentes y sus propios estatutos.
En el caso del Metro de  Medellín y del Valle de Aburrá,  mediante
Acuerdo 031 de 1977  el Concejo de Medellín  autorizó la construcción del
metro  y la participación del municipio en el proyecto, mientras que  a través
de la Ordenanza 042 de 1977  se facultó al Gobernador  para idéntico propósito
en relación con el Departamento de Antioquia.
La administración municipal, mediante el Decreto 800 de 1989,
integró  el metro  al “Sistema Integrado de Transporte – SIT” destinado
a  garantizar una eficiente movilidad de todos los habitantes.  Dicho sistema,
se encuentra clasificado por el Plan de Ordenamiento Territorial de  la ciudad de Medellín, adoptado
mediante el Acuerdo Municipal 062 de Diciembre 30 de 1.999,  dentro del suelo de uso urbano y dependiendo del sector
de la ciudad dentro del denominado suelo de expansión urbana.
En el mismo plan de
Ordenamiento Territorial (POT),  se precisa en
diferentes artículos la destinación y características del uso del suelo en lo
relativo al sistema de transporte masivo existente en el ciudad.
En el  Plan de Desarrollo 2001-2003,  adoptado mediante el Acuerdo 012
de 2001, se estableció además  como proyecto complementario al Metro, el
Sistema de Transporte Masivo de Mediana Capacidad. En dicho plan se insiste en
“la integración del resto de rutas con orden, disciplina en el uso de carriles
y paraderos obligatorios, mejorando el espaciamiento y las normas de seguridad
a bajo costo e integrándolos logística y tarifariamente”
[37] Artículo 6 Organismos de
tránsito. Serán  organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:
a) Los departamentos administrativos,
institutos distritales y/o municipales de tránsito;
b) Los designados por la autoridad local
única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;
c) Las secretarías municipales de tránsito
dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;
d) Las secretarías distritales de tránsito
dentro del área urbana de los distritos especiales;
e) Las
secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la
autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de
tránsito.
[38]El parágrafo 4 dela misma norma precisa  que la
facultad de autoridad de tránsito otorgada a los cuerpos especializados de la
Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención.
[39] Así en las vías nacionales  serán las autoridades
nacionales las que podrán intervenir, en las departamentales y municipales las
autoridades  y organismos correspondientes  según se trate de vías
departamentales  o  municipales.
[40] ARTÍCULO 1o. AMBITO DE
APLICACIÓN Y PRINCIPIOS. Las normas del presente Código rigen en todo el
territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios,
pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y
vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en
las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y
procedimientos de las autoridades de tránsito.
En desarrollo de lo
dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene
derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la
intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad
y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los
discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y
la protección del uso común del espacio público.
Le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema
de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la
política nacional en materia de tránsito.
Las autoridades de tránsito promoverán la difusión y el
conocimiento de las disposiciones contenidas en este código.
Los principios rectores de este código son: seguridad de los
usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena
identificación, libre circulación, educación y descentralización.
[41] La actuación de los agentes de tránsito y transporte
habrán de entenderse en este sentido sometidas a las directrices de sus
superiores  y del los organismos locales de tránsito, a su vez sometidos  a la
primera autoridad de tránsito del municipio a saber el Alcalde.
[42] Cabe recordar que las vías son espacio público por lo
que ha de entenderse que el actor se refiere a los demás componentes de dicho
espacio  a saber i)las demás  áreas requeridas para la circulación tanto
peatonal como vehicular  como por ejemplo, plazas puentes y caminos , ii) Las
áreas para la recreación pública, activa o pasiva, -entiéndase estadios,
parques y zonas verdes, por ejemplo-., iii) Las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-.,
iv)  Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio
privado. v) Las áreas  necesarias para la instalación y mantenimiento de los
servicios públicos básicos o para la instalación y uso de los elementos constitutivos
del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, vi) Las áreas para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje., vii) Los elementos naturales del entorno de la
ciudad. Y viii) Lo necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos
vegetativos, arenas y corales.
[43] Para ubicar  tanto la competencia de los concejos
municipales  en materia de determinación del uso del suelo como la de los
Alcaldes y de los cuerpos de policía en materia de control del tránsito, cabe
recordar lo dicho por la Corte cuando diferenció los conceptos de poder,
función y actividad de policía. Dijo la Corte en la Sentencia C-024/94 los
siguiente: “Heredera de la
filosofía liberal, la Constitución de 1991 establece que la regulación de los
derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el
mantenimiento del orden público es responsabilidad y está bajo la unidad de
mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos
de normalidad constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer
límites y regulaciones a las libertades y derechos. La regla ordinaria es
entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues
únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y
valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y
libertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha
sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la
sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.
Esta afirmación, tiene sin embargo dos
matices:
Primero, la Constitución no establece una
reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a
todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto
significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles
algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía
subsidiario. Así, según la constitución, a las asambleas departamentales
mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual
se les confirió poder de policía subsidiario. A los concejos municipales
también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas,
como la regulación del uso del suelo (CP art. 313 ord 7º) y el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP
art. 313 ord 9º). Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el
Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla
ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la
Constitución.
En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el
reglamento -entendido como acto administrativo de contenido general-, ostentan
el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que
pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir
esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por
lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados
por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano
como república unitaria (CP Art.1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no
es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar
la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual
había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado (C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección I.
Sentencia dic. 13 de 1979.) y la Corte Suprema de Justicia (C.S.J. Sentencia de enero 27 de 1977).
Segundo, en períodos de excepción
constitucional, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, profiere decretos con fuerza de ley, mediante los cuales comparte
con el Congreso la facultad de limitar algunas libertades. Pero aun allí el
constituyente, desconfiado con razón de la discrecionalidad del gobernante,
estableció que las facultades de excepción se rigen por una ley estatutaria de
estados de excepción -art. 152 literal e)-.
La función de policía a nivel
nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4
superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de
competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos
colegiados carecen de la función de policía, mientras que las
autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores
-art. 303- y los alcaldes -315.2-, ejercen la función de policía.
La Corte observa de paso que respecto
de la función de policía debe tenerse presente por parte de estas autoridades
el artículo 84 de la Constitución, que dice: "Cuando un derecho o una
actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas
no podrán establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio". Esta norma, pregonada en principio como reacción ante la
denominada tramitología resultante del intervencionismo de Estado, adquiere en
realidad toda su dimensión humanista en materia de regulación de la libertad.
En este orden de ideas, si bien es atribución de las primeras autoridades
políticas del nivel nacional, seccional y local ejercer la función de policía,
deben hacerlo en el marco del artículo 84 superior, de suerte que pueden
concretar la ley o el reglamento mas no les es dable establecer nuevos
condicionantes a los derechos, libertades y garantías de protección.
Y en cuanto a la actividad de
policía, como en el caso anterior, los cuerpos colegiados de la nación,
departamentos y municipios carecen de esta atribución material. Es apenas
lógico. Son las primeras autoridades políticas quienes la ejercen, pero por un
fundamento constitucional parcialmente diferente, así: el Presidente de la
República -art. 189.3-, los gobernadores -arts. 303 y 296- y los alcaldes -art.
31fl2 y 296-.
En síntesis, tanto la función de policía
como la actividad de policía son monopolio del órgano unipersonal y primera
autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al
efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder
sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como
de aquéllos sobre éstos, tiene una clara consagración constitucional (CP Art.
296).” Sentencia C-024/96
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[44] La jurisprudencia  constitucional siguiendo la
doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha explicado
que:
“a) El poder de policía es normativo: legal o
reglamentario. Corresponde a la facultad  legítima de regulación de la
libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al
régimen del estado de derecho es, además, preexistente.
b)  La función de policía es reglada y se halla
supeditada al poder de policía.  Supone el ejercicio de competencias
concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más
repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de
regulación de la libertad.
c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos
uniformados, es estrictamente material y no jurídica,  corresponde a la competencia
de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder
y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos
reguladora de la libertad (Vid. Corte
Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel
Gaona Cruz)   Ver  la Sentencia C-024/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver igualmente la Sentencia C-492/02 M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[45]  Sentencia C- 024/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. Ver los apartes citados en las notas 43 y 44  precedentes.