T-407-01
Sentencia T-407/01
Sentencia T-407/01
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
JUEZ DE TUTELA-Examen concreto de los cargos y actuaciones
judiciales
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general por no ejercicio
oportuno de recursos
VIA DE HECHO POR
CONSECUENCIA-Alcance
VIA DE HECHO POR
CONSECUENCIA-Improcedencia
para el caso
El análisis detenido de los distintos
elementos del caso concreto muestra a la Corte que para la decisión del mismo
no tiene cabida la figura jurisprudencial de la vía de hecho por consecuencia,
en la medida en que la actora sí tuvo la oportunidad de controvertir los
Decretos de la Gobernación y omitió hacerlo por propia decisión. Los actos
mediante los cuales la Gobernación pretendió, de manera expresa, dar
cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo estaban amparados por la
presunción de legalidad y si la actora no estaba conforme con los mismos debió
controvertirlos judicialmente, bien ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, o bien ante el juez de ejecución Laboral.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Presunción
de legalidad/ACTO ADMINISTRATIVO-No impugnación/ACTO ADMINISTRATIVO-No
puede privarse de efectos jurídicos si no fue impugnado
Si en su omisión la actora procedió por
inadvertencia, la misma resulta procesalmente censurable, por cuanto no podía
dejar de lado la existencia de un acto administrativo de cumplimiento amparado
por la presunción de legalidad, que le había sido debidamente notificado, y
aunque se admita la razonabilidad de su decisión de no impugnarlo ante la
jurisdicción contencioso administrativa, no es aceptable que se hubiese
abstenido de hacerlo ante la jurisdicción que, en la hipótesis por ella
formulada, resultaba la apropiada para el efecto. No podía la actora desconocer
un acto administrativo expresamente orientado a dar cumplimiento a lo dispuesto
por el Tribunal Administrativo y amparado por la presunción de legalidad, y
pretender que sin haberlo controvertido judicialmente, pueda privarlo de todos
sus efectos jurídicos. Debió plantearlo e impugnarlo ante el juez de ejecución
desde el momento mismo de la demanda ejecutiva. La omisión en hacerlo así
impide que se configure en este caso la vía de hecho.
Referencia: expediente T-341314
Accionante: María del C. Trujillo de Roa
Demandado: Juzgado 3º Laboral de Neiva y otro
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
veintitres (23) de abril  de dos mil uno (2001).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra,
Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de tutela identificado
con el número de radicación T-341314, instaurado por María del Carmen Trujillo
de Roa, en contra del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva.
I.       ANTECEDENTES
1.      La Solicitud
La actora, mediante escrito de marzo 17 de
2000, obrando en su propio nombre, interpuso acción de tutela en contra del
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y de la Sala
Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, por
cuanto considera que sus derechos al debido proceso y a la protección contra
las vías de hecho, a la vida, a la protección a la tercera edad y al acceso a
la administración de justicia han sido vulnerados por la actuación de las
autoridades demandadas, en virtud de la cual se le negó la ejecución de un
fallo de la justicia contencioso administrativa que ordenaba su reintegro al
cargo que ocupaba en el Departamento del Huila y el pago de los salarios y
prestaciones correspondientes desde cuando fue injustamente retirada del
servicio y hasta cuando se produjese el reintegro.
2.      Información a los demandados y a
terceros eventualmente afectados
Por disposición del Tribunal Administrativo
del Huila, mediante comunicaciones de marzo 22 de 2000 se informó al Juez
Tercero Laboral del Circuito de Neiva y a cada uno de los Magistrados que
integran la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Neiva, que se avocó el conocimiento de la acción de tutela
interpuesta en su contra por la peticionaria.
3.      Oposición a la demanda
En respuesta a la solicitud del Tribunal,
mediante comunicación de marzo 22 de 2000 el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Neiva remitió copias autenticadas del proceso ejecutivo de primera
instancia de María del Carmen Trujillo de Roa contra el Departamento del Huila.
No obra en el expediente escrito de oposición
por parte de las autoridades demandadas o de terceros eventualmente afectados.
4.     Los hechos
Mediante sentencia del Tribunal
Administrativo del Huila de octubre 21 de 1997 se declaró la nulidad del
Decreto No. 615 de agosto 12 de 1992, por medio del cual se aceptó la renuncia
presentada por la peticionaria al cargo que ocupaba en el Departamento del
Huila. Como consecuencia de lo anterior se dispuso el reintegro de la actora y
el pago de los salarios y prestaciones sociales desde la fecha en que hizo
efectiva dejación del cargo.
Mediante Decreto No. 0155 de 19 de febrero
de 1998 la Gobernación del Huila reintegró a la peticionaria al cargo de
educadora grado 4 del escalafón docente, a partir del día 8 de septiembre de
1992, fecha en la cual había quedado cesante. En el mismo acto administrativo
se dispuso su retiro del servicio a partir del 14 de marzo de 1993, fecha en la
cual cumplió 65 años, edad de retiro forzoso.
Se dispuso también el pago de los salarios
y demás emolumentos causados hasta el 14 de marzo de 1993.
El 26 de febrero de 1998 la actora
interpuso recurso de reposición contra el anterior Decreto, para solicitar su
revocatoria y el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del Tribunal
Administrativo del Huila del 21 de octubre de 1997, argumentando que el mismo
no dispone su reintegro efectivo y que no es posible retirar del servicio a
alguien que no ha sido efectivamente incorporado a él.
La Gobernación, mediante Decreto 0493 del
11 de mayo de 1998, confirmó el Decreto recurrido.
El 30 de agosto de 1999 la señora Trujillo
de Roa presentó demanda ejecutiva laboral en contra del Departamento del Huila,
con el objeto de que se diera cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo
de 21 de octubre de 1997 y en consecuencia se le reintegrara al cargo y se le
cancelaran las sumas en el mismo dispuestas.
En la demanda la accionante omite mencionar
los actos administrativos a través de los cuales la Gobernación del Huila
pretendió dar cumplimiento al fallo del Tribunal.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Neiva, en auto del 9 de septiembre de 1999 decidió, denegar la pretensión de
reintegro, por considerar que ella no cabe dentro de este proceso; ordenar al
Departamento el pago de salarios y prestaciones indexados, así como el de los
correspondientes intereses, y el embargo de los recursos que el Departamento
tenía en distintas cuentas, hasta por un monto de $150.000.000.oo.
La actora interpuso recurso de reposición y
en subsidio apelación en contra del mencionado auto, para solicitar que se
ordene su reintegro al cargo al que tiene derecho, argumentando que cuando de
los fallos judiciales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar
sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por vía ejecutiva.
Mediante auto de fecha 17 de septiembre de
1999 el Juzgado 3º Laboral declaró desiertos, por extemporáneos, los recursos
interpuestos por la actora.
El 4 de octubre de 1999 el Departamento
interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del
Juzgado de 9 de septiembre de 1999, para solicitar que se revoque en todas sus
partes, por cuanto en la liquidación efectuada por el Juzgado no se tuvo en
cuenta lo ordenado por la Gobernación del Departamento mediante Decreto No. 0155
de 19 de febrero de 1998 y confirmado mediante Decreto 0493 del 11 de mayo de
1998.
Solicita así mismo el Departamento, que
dado que ya se ha puesto a órdenes del Juzgado consignación por la suma de
$88,969.866,50, se cancele la suma que resulte de la liquidación que quede en
firme en ese Despacho, se fraccione el título y se ponga a disposición del
Departamento el saldo que resulte a su favor. Solicita también que se proceda
al desembargo de las cuentas del Departamento.
Mediante auto del 4 de octubre de 1999 el
Juzgado disminuyó el valor de la medida cautelar a la suma de $61.030.133,50,
y, previa solicitud del Departamento, en atención a que el valor consignado a
favor del Juzgado y el embargo de una cuenta en Davivienda suman la cuantía de
$150.000.000.oo, decretada inicialmente en la medida cautelar, mediante
proveído de 6 de octubre resolvió levantar los restantes embargos y retenciones
ordenados contra el Departamento.
En escrito de 8 de octubre de 1999 la
actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del
anterior auto, argumentando que el mismo es ilegal por cuanto el trámite de
desembargo es especial y que el ejecutado carece de personería para actuar en
el proceso.
En la misma fecha la actora solicitó, en
escritos separados, por una parte, que no se acceda a las peticiones
presentadas por el Departamento en el recurso de reposición y que se confirme
al mandamiento de pago, por cuanto el mismo responde a un título ejecutivo, la
Sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, que se encuentra debidamente
ejecutoriada y no puede ser cuestionada por el juez de ejecución, y, por otra,
que se considere notificado al ejecutado, por conducta concluyente, respecto
del auto de mandamiento de pago.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Neiva, mediante auto del 27 de octubre de 1999 decide revocar el mandamiento de
pago del 9 de septiembre de 1999 y en su lugar disponer que se ejecute por la
suma reconocida y ordenada pagar por el demandado en los actos administrativos expedidos
por la Gobernación, amparados por la presunción de legalidad y conforme a los
cuales la liquidación asciende a la suma de $5.411.010,87.
Dispuso, así mismo, conceder en efecto
devolutivo el recurso de apelación que subsidiariamente interpuso la parte
actora contra el auto del 6 de octubre de 1999.
En escrito de 29 de octubre de 1999, la
actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el
anterior auto en cuanto revoca el mandamiento de pago.
Señala la actora como fundamento del
recurso que la sentencia del Tribunal es un título ejecutivo, y que para
oponerse al mismo dentro del proceso de ejecución, la parte demandada debió
haber interpuesto las excepciones correspondientes, las cuales no puede suplir
con una solicitud de revocatoria del mandamiento de pago.
Expresa, por otra parte, que los actos
administrativos de ejecución no tienen recurso en la vía administrativa, ni
originan vía contencioso administrativa nueva, razón por la cual corresponde al
juez ordinario laboral decidir si con dichos actos, en este caso, se acató la
sentencia del Tribunal Administrativo del Huila en cuanto al reintegro de la
actora al cargo que ocupaba en el Departamento. Que afirmar lo contrario sería
desconocer el carácter de cosa juzgada que tiene la sentencia del Tribunal
Administrativo, la cual en la medida que no sea acatada por la Administración,
podría dar lugar, indefinidamente, a nuevos procesos contencioso
administrativos.
Por las anteriores razones considera que el
mandamiento de pago se debe mantener en su integridad, “… agregándole que se
debe ordenar el reintegro de la demandante, tal como se ordenó en la sentencia
base de la ejecución.”
El juzgado no accedió al recurso de
reposición, por cuanto no es admisible la reposición de reposición, y en su
lugar concedió el recurso de apelación que se había solicitado
subsidiariamente.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Neiva, Sala Civil-Familia-Laboral, al resolver los recursos presentados,
decidió, por una parte, que el auto que decretó el levantamiento de embargos y
retenciones debe ser confirmado, por sustracción de materia ante la reducción
sustancial de la orden de pago y en la medida en que el valor de los dineros
efectivamente embargados, en cuantía de $150.000.000.oo garantiza el pago de
los valores demandados, sin que la solicitud de desembargo requiera en este
caso trámite incidental.
Por otra parte señala que “… no sólo de la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila emerge título
ejecutivo, sino de los actos administrativos dictados en cumplimiento de la
misma, presentándose un título ejecutivo complejo, cuyo análisis conjunto
determina el valor de la ejecución en contra de la Gobernación del Huila.”
Reitera que tales actos administrativos se
encuentran revestidos de la presunción de legalidad y son ejecutables, hasta
tanto la justicia Contenciosa Administrativa no los excluya de la vida
jurídica, sin que con ello se afecte la cosa juzgada o se genere un círculo
vicioso, como lo sostiene la parte recurrente, “… como quiera que el título
complejo precisamente lo integran la sentencia de condena, que no contiene
valor determinado, pero si determinable, procediendo el deudor a emitir los
actos administrativos que ordenan la liquidación de los conceptos ordenados…”
Dicha liquidación es la que ahora se ejecuta y si la ejecutante no está de
acuerdo con la misma puede solicitar que los actos administrativos que la
contienen sea extraídos de la vida jurídica.
Agrega que el debate en relación con la
orden de reintegro se encuentra superado, porque tal decisión no fue recurrida
en oportunidad.
Concluye el Tribunal que el mandamiento
ejecutivo no debe ser revocado sino modificado, porque la liquidación aportada
asciende a $5.568.294,12 mas $ 84.910.oo y la orden de apremio a $5.411.010,87.
5.      Fundamento de la acción.
La peticionaria fundamenta su pretensión en
las siguientes consideraciones:
La decisión del Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Neiva de declarar improcedente la solicitud de ejecución de la
orden de reintegro, resulta claramente contraria a las normas procesales que
regulan la ejecución por obligación de hacer, y constituye por consiguiente
denegación de justicia que configura una vía de hecho.
El hecho de que el Departamento del Huila
haya interpuesto recurso de reposición contra el mandamiento de pago librado
por el Juzgado, estando en trámite y sin haber sido practicadas las medidas de
embargo por las entidades bancarias correspondientes, y con evidente
conocimiento del expediente, hace presumir que la Gobernación tuvo acceso al
mismo, con violación de la reserva legal.
El auto por medio del cual se dispuso el
levantamiento de las medidas cautelares fue comunicado a las entidades
bancarias  sin esperar a que el mismo se encontrara debidamente notificado y en
firme.
Los fundamentos del auto mediante el cual
la Juez Tercera Laboral del Circuito revocó el mandamiento de pago permiten
evidenciar una vía de hecho, por las siguientes razones:
La sentencia que sirve de título ejecutivo
se encuentra en firme y reúne todos los requisitos para ello, razón por la cual
lo ordenado en ella no es susceptible de discusión.
Del estudio de los Decretos de reintegro se
desprende que no se ha cumplido lo ordenado en la sentencia administrativa, de
manera que el Juez Laboral no podía fundar en ellos su decisión. La resolución
de reintegro no es el fin de la actuación administrativa, ni con ella se da
cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal si no es seguida de actos
ejecutorios, que en este caso no se han dado, como la posesión y el inicio de
labores.
De acuerdo con el artículo 49 de C.C.A. y
con jurisprudencia del Consejo de Estado los actos administrativos por medio de
los cuales se le da cumplimiento a una sentencia del juez administrativo son
actos de ejecución, que no admiten recurso gubernativo alguno y que, por virtud
del principio de la cosa juzgada, cuando no acaten lo dispuesto en la
sentencia, no deben ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Que cuando la Administración no acata los
términos de la sentencia del juez administrativo o los desconoce en algún
sentido, el interesado debe acudir ante el Juez Ordinario Laboral, para que
decida sobre el cumplimiento o no de la obligación impuesta al ente
administrativo.
Que la condena a la Administración a pagar
al demandante los sueldos y prestaciones dejados de percibir por el lapso que
estuvo por fuera del servicio y hasta que se produzca el reintegro a él, tiene
carácter indemnizatorio y por consiguiente “… no tiene incompatibilidad
prevista en el artículo 64 (sic) de la Constitución Política…”
Que el mandamiento de pago no se podía
modificar a partir del recurso interpuesto por el Departamento, por cuanto
“[e]l camino correcto … era que la demandada hubiera propuesto excepciones,
cosa que no hizo, por lo que el mandamiento ejecutivo del 9 de septiembre está
en firme…” “Los recursos para los autos de mandamientos de pago son para atacar
la forma.”
Que por las mismas razones también incurrió
en vía de hecho el Tribunal Superior.
Que en la motivación de las decisiones que,
en las dos instancias, modifican el mandamiento de pago, no se expresan las
normas legales que les dan soporte y que dichos fundamentos carecen de base
legal.
Que las decisiones del Juzgado y del
Tribunal Superior le ha causado grave perjuicio, al desconocerle los derechos
derivados de la sentencia del Tribunal Administrativo, circunstancia que
amerita particular consideración en  atención a su calidad de persona de la
tercera edad.
6.      Pretensión
Para la tutela de los derechos que estima
vulnerados, la actora solicita que se ordene dar estricto e inmediato
cumplimiento a la sentencia del 21 de octubre de 1997 emitida por el Tribunal
Administrativo del Huila, de acuerdo con la liquidación allegada con la demanda
ejecutiva presentada ante la Juez Tercera Laboral del Circuito de Neiva; que se
declare que el mandamiento ejecutivo del 9 de septiembre de 1999 proferido por
el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva se encuentra en firme, dado
que se notificó por conducta concluyente y no se le propuso excepción alguna;
que se ordene reconocer las costas de segunda instancia del proceso ejecutivo
referenciado, cuantificándolas, y que se compulsen las respectivas copias para
las investigaciones penales y administrativas contra los accionados si es del
caso.
II.      TRAMITE PROCESAL
1.      Primera instancia
El Tribunal Administrativo del Huila,
mediante Sentencia de marzo 31 de 2000, decidió negar por improcedente la
tutela interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:
La acción de tutela solo procede cuando no
existe medio ordinario de defensa judicial o el mismo no es idóneo para evitar
la vulneración de los derechos. “La Justicia Ordinaria Laboral tiene los
mecanismos de control idóneos y suficientes para garantizar el derecho al
Debido Proceso…”.
La acción de tutela, en principio, no
procede contra providencias judiciales, a menos que, como lo ha sostenido la
Corte Constitucional, bajo tal apariencia se oculte en realidad una evidente y
probada vía de hecho. (Sentencia T-680/1997)
Las actuaciones del Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Neiva y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva se
han ceñido al debido  proceso; los recursos se han tramitado y decidido en
forma motivada, con excepción de los que se declararon desiertos por
extemporáneos. Estando las providencias judiciales debidamente sustentadas y
motivadas, mal puede afirmarse que configuran una vía de hecho.
No corresponde a la jurisdicción constitucional
modificar el fondo de lo decidido en las providencias objeto de cuestionamiento
por la actora, por cuanto se encuentran motivadas y fueron dictadas por
funcionarios que tienen la competencia y la autonomía funcional
correspondientes, así no se compartan algunas de las afirmaciones allí
realizadas, pues en concepto de la Sala los actos administrativos orientados a
cumplir la sentencia del Tribunal Administrativo son demandables en acción
ejecutiva y no mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
“La vulneración a la Reserva Legal en lo
concerniente a las medidas previas a que alude la accionante puede ser objeto
de una investigación disciplinaria o penal si la interesada considera que el
Juzgado actuó en contravía de la legalidad, pero no es la Tutela el medio
idóneo para ventilar dicha situación.”
Impugnación.
En escrito de impugnación la actora reitera
los argumentos que sustentan la solicitud de tutela de sus derechos y cuestiona
la decisión del juez de primera instancia, con las siguientes consideraciones:
El juez de tutela manifiesta que existen
otros medios de defensa judicial, pero no especifica cuales. Se trata de una
afirmación genérica y no en concreto, lo que está en contravía con los que
sobre el particular ha expresado la Corte Constitucional.
Dentro del proceso ejecutivo laboral
interpuso los recursos a que había lugar y se agotó el trámite de la segunda
instancia, sin encontrar satisfacción a sus pretensiones frente a las irregularidades
que ahora ataca y frente a las cuales no tiene otro medio de defensa.
No se analizaron por el fallador en debida
forma los cargos por violación del debido proceso. Los mismos se desestimaron
de manera genérica con la manifestación de que las providencias cuestionadas
estaban debidamente motivadas, pero sin estudiar la legalidad de la motivación.
El juez de tutela no se pronuncia sobre su
condición de sujeto de especial protección a la luz de la Constitución dado que
pertenece a la tercera edad.
Tanto la violación de la reserva legal como
la diligencia inusual con la que se actuó para los desembargos vulneran el
debido proceso. El juez de tutela al decidir sobre este punto desconoce la
obligación de los funcionarios públicos de denunciar los delitos de que lleguen
a tener conocimiento.
Las actuaciones de las autoridades que
conocieron del proceso ejecutivo y del juez de tutela configuran una verdadera
denegación de justicia.
2.   Segunda instancia.
En segunda instancia conoció la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, quien
mediante sentencia de 8 de junio de 2000, decidió confirmar la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, con base en las siguientes
consideraciones:
De acuerdo con jurisprudencia de la Corte
Constitucional (T-327/94), “… la acción de tutela contra providencias
judiciales sólo puede prosperar cuando se presentan ostensibles errores sobre
cuestiones sustanciales o procedimentales, siempre y cuando se cumplan los
demás requisitos previstos en la ley para la procedencia de esta acción, esto
es, que no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
En este caso lo que se discute es la
negativa del juzgado a ordenar el reintegro de la actora al cargo señalado en
el fallo del Tribunal Administrativo del Huila de fecha 21 de octubre de 1997.
Contra el auto que denegó por improcedente
la ejecución por la anterior  obligación de hacer, la actora tuvo la
oportunidad procesal para presentar los recursos de reposición y de apelación,
los cuales fueron declarados desiertos por haberse interpuesto en forma
extemporánea.
“En consecuencia, en el presente caso no se
evidencia una vía de hecho, puesto que en la actuación del juez no se
encuentran circunstancias que pueden calificar la decisión adoptada como
arbitraria o caprichosa.”
La tutela tiene un carácter subsidiario, no
corresponde a una nueva instancia, ni constituye procedimiento alternativo o
paralelo a los ordinarios, ni los sustituye.
III.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente, a
través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241 numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Problema jurídico
En este caso se discuten los siguientes
aspectos:
Si la negativa del Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Neiva a ordenar el reintegro de la actora al cargo que ocupó en
la Gobernación del Huila, según lo dispuesto en el fallo del Tribunal Administrativo
del Huila de 21 de octubre de 1997 constituye una vía de hecho judicial
violatoria de sus derechos fundamentales.
Si con la negativa a reconsiderar la
revocatoria del mandamiento de pago, en las condiciones en las que se produjo
por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Neiva, se configura una vía de hecho judicial que
afecte los derechos fundamentales de la peticionaria.
Cabe señalar que la actora formula
adicionalmente otros cargos que en su concepto constituyen vías de hecho por
desconocimiento de la garantía constitucional del debido proceso.
Debe la Corte señalar que la procedencia de
la tutela contra providencias judiciales tiene carácter excepcional, y que no
es esta la vía adecuada para controvertir todas las irregularidades que las
partes crean haber encontrado en un proceso judicial ni se le puede imponer al
juez de tutela la carga de que, en el perentorio término de diez días, haga un
estudio minucioso del expediente que fue progresivamente formado por el juez de
la causa, con oportunidad para los controles de legalidad previstos en la ley
ordinaria.
Las anteriores consideraciones imponen a
quien pretenda atacar por el trámite sumario de la tutela una decisión judicial,
concretar sus cargos a aquellas precisas actuaciones del juez en las que sea
posible evidenciar los elementos que caracterizan a la vía de hecho judicial
que habilita la vía de la tutela, sin que quiera esto decir que se impongan
requisitos de forma especiales en estos casos, pero advirtiendo que la
enunciación indiscriminada de cargos, como ocurre en el presente caso, puede
dar lugar a que el juez de tutela pierda de vista o no pueda apreciar de la
mejor manera, los cargos verdaderamente relevantes desde el punto de vista
constitucional.
El juez de tutela debe limitar su examen a
los cargos o a las actuaciones judiciales que evidencien una grave vulneración
del orden jurídico, en los términos sentados en jurisprudencia reiterada de
esta Corporación, y de los cuales se derive, además, un perjuicio grave y
actual para el accionante en tutela.
Así, por ejemplo, sin hacer un análisis
sobre la legalidad de la actuación del Juez Tercero Laboral del Circuito de
Neiva en relación con el trámite de desembargo, observa la Corte que no se
deriva de esa conducta un perjuicio concreto para la accionante, razón por la
cual no procede el examen en sede de tutela.
Tampoco es responsabilidad del juez de
tutela, como bien lo señaló el juez de primera instancia, indagar sobre las
irregularidades que en los procesos judiciales pudiesen dar lugar a
investigación penal o disciplinaria, ni proceder en esta materia sobre la base
de las inferencias que, con los elementos de convicción que pudo tener a su
alcance, haga la interesada. Si ésta considera tener los elementos suficientes,
puede acudir a las instancias competentes en materia tanto penal como
disciplinaria.
Por las mismas consideraciones, tampoco
estima la Corte procedente un examen detenido sobre la vía procesal idónea para
controvertir el mandamiento de pago.
El Departamento del Huila no propone
formalmente excepción de pago, por cuanto, en la medida en que no se ordena el
reintegro solicitado por la actora, su recurso se orienta a atacar la
liquidación efectuada por el juzgado de ejecución, el cual no tuvo en cuenta,
porque no los conoció, los actos mediante los cuales la Gobernación dio
cumplimiento a la sentencia del Tribunal y liquidó las sumas a pagar a la
actora, las cuales aún no se habían cancelado.
La decisión del juez, si bien asume que el
Departamento considera cumplido el fallo, dispone en congruencia con la
solicitud, esto es, modificar el mandamiento de pago para acomodarlo a la
liquidación de la Gobernación y le da el correspondiente trámite procesal al
recurso presentado por la actora. No aprecia la Corte que exista aquí una vía
de hecho, sin que le corresponda, se reitera, dilucidar si la vía procesal para
el trámite de la solicitud del Departamento debió ser una distinta.
Por las razones expuestas la Corte limitará
sus consideraciones a los problemas jurídicos que se han identificado en este
acápite.
3.   Procedencia de la acción de tutela
3.1.   Legitimación activa
La peticionaria es persona natural que
actúa en su propio nombre.
3.2.   Legitimación pasiva.
La acción se interpuso frente a la
actuación de autoridad pública, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Neiva y de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Neiva.
3.3.   Derechos constitucionales violados o
amenazados.
La peticionaria solicita la protección de
sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la protección
contra las vías de hecho, a la vida, a la protección a la tercera edad y al
acceso a la justicia consagrados en los artículos 29, 11, 46, 228 y 229 de la
Constitución.
3.4.   Existencia de otros recursos o
medios de defensa judiciales.
Contra la declaratoria de improcedencia de
ordenar el reintegro proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Neiva cabían los recursos de reposición y apelación y la actora perdió la
oportunidad procesal para interponerlos. No es la tutela el mecanismo para
suplir las deficiencias procesales de las partes. En este caso es claro que
existía un medio judicial de defensa alternativo, idóneo para controvertir lo
que ahora se solicita en tutela, y en la medida en que la actora dejó pasar la
oportunidad no procede la solicitud de amparo constitucional.
Debe tenerse en cuenta, además, que cuando
dentro del proceso judicial existe recurso idóneo, en principio, las fallas que
se presenten en la primera instancia no constituyen por si mismas violación de
la garantía constitucional del debido proceso, puesto que precisamente para
proteger a las partes contra ese tipo de eventualidades y garantizarles la
plenitud de sus derechos y garantías procesales, se han previsto los
correspondientes recursos ante la instancia superior.
Contra la actuación de los jueces que
conocieron del proceso de ejecución, en relación con el segundo problema
jurídico identificado por la Corte, no se aprecia la existencia de un medio de
defensa judicial alternativo, razón por la cual, por este concepto, procedería
un estudio de fondo de la solicitud de tutela.
3.5.   La acción de tutela contra
providencias judiciales.
Al analizar el problema jurídico planteado
encuentra la Corte que, prima facie, la pretensión de la actora se orienta a
obtener respuesta constitucional frente a una actuación judicial que podría
encuadrar dentro de los presupuestos de la vía de hecho y constituir una
efectiva limitación del acceso a la justicia, en la medida en que no se admite
en el proceso de ejecución la controversia sobre unos actos administrativos que
se reputan en firme y no controvertidos oportunamente ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, pero respecto de los cuales la actora alega,
fundadamente,  que dado su carácter de actos ejecución no son atacables en esa
jurisdicción.
Por las razones expuestas, cabe en este
caso un examen de fondo sobre la actuación de las autoridades judiciales que
dio origen a la presente acción de tutela.
4.      Consideraciones de la Sala
Estima la Sala que, en este caso, el
problema jurídico planteado en el numeral 2.2.  puede concretarse en la
necesidad de definir si la actuación de los jueces de ejecución laboral privó a
la actora de la oportunidad procesal de controvertir la aptitud que, para dar
cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Administrativo base del proceso
ejecutivo, tenía el Decreto de la Gobernación del Huila por medio del cual se
dispuso su reintegro al cargo que ocupaba y la simultánea desvinculación del
mismo, por encontrarse en edad de retiro forzoso, así como la subsiguiente
liquidación de lo que debía pagársele por concepto de salarios y prestaciones.
Cabe señalar, en primer lugar, que, no
obstante que podría en principio considerarse que los Decretos del Gobernador
del Huila eran susceptibles de controversia ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, no resultaba exigible a la parte actora acudir a
esa vía, porque fundadamente podía pensar que para obtener la ejecución de lo
ordenado por el Tribunal Administrativo, podía acudir al proceso de ejecución
laboral sin tener que recurrir a un nuevo proceso contencioso administrativo.
Dicha postura encuentra claro y expreso sustento en jurisprudencia del Consejo
de Estado conforme a la cual la controversia en torno a la aptitud de los actos
de ejecución para dar cumplimiento a lo dispuesto por la jurisdicción
contencioso administrativa, debe ventilarse ante el juez de ejecución. En
efecto, el Consejo de Estado, en fallo de junio 13 de 1995, al analizar el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo entonces vigente y conforme
al cual las condenas a la Administración “… serán ejecutables ante la justicia
ordinaria…”, expresó que “[e]s cierto que ordinariamente la administración para
dar cumplimiento al fallo judicial profiere una resolución (CCA, art. 176),
pero es claro que estos actos son de cumplimiento o ejecución del fallo judicial,
impugnables ante la justicia ordinaria. Es decir, que el administrado no tendrá
que instaurar nuevas e interminables acciones de control de legalidad, sino una
acción ejecutiva para el debido cumplimiento de la decisión jurisdiccional.”
No obstante la anterior consideración,
encuentra la Corte que es razonable la decisión que en sede de tutela adoptó el
Tribunal Administrativo, cuando determinó que no podía predicarse la existencia
de una vía de hecho en la actuación de los jueces de ejecución, puesto que, en
la medida en que la ley (Arts. 82 y 83 del CCA) no excluye expresamente a los
actos de ejecución de la posibilidad de ser controvertidos ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, la decisión de dichos jueces de ejecución (si
bien contraria a Jurisprudencia del Consejo de Estado y a la opinión del propio
Tribunal en la materia) no reúne los requisitos para que se configure una vía
de hecho, por cuanto se encuentra motivada en interpretación de la que no puede
predicarse que sea jurídicamente inviable o absurda.
Sin embargo, estima la Sala pertinente
señalar que podría configurarse en este caso lo que la jurisprudencia
constitucional ha denominado una “vía de hecho por consecuencia”, (Sentencia
SU-014/01, M.P. Martha Sáchica Mendez). Sobre el particular ha expresado la
Corte que, en determinados supuestos de hecho, resultan insuficientes los
criterios que la propia Corte ha establecido para que se configure una vía de
hecho judicial que permita la revisión de una sentencia en sede de tutela. Ha
dicho la Corte que, si bien conforme al criterio general, la vía de hecho se
deriva directamente de una actuación judicial manifiestamente contraria al
derecho, también es posible que la vía de hecho se produzca “por consecuencia”,
cuando, no obstante que la actuación del juez no pueda ser objeto de reproche,
la misma se encuentre fundada en la actuación o la omisión de otras autoridades
del Estado que deben brindarle apoyo en su labor de administrar justicia y que,
con desconocimiento de las normas superiores del ordenamiento jurídico,
conduzca a una decisión en sí misma violatoria del ordenamiento superior y
generadora de un perjuicio iusfundamental.
La Corte desarrolló esta figura al analizar
la situación que se presentó cuando un procesado, pese a que se encontraba
detenido, fue tratado como reo ausente y no se le notificaron por consiguiente
las providencias que le afectaban, como consecuencia de la deficiente
información que las autoridades competentes suministraron al juez de la causa.
Dijo la Corte en esa oportunidad: “Con esto, se pone de presente que es posible
distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos
propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas
providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales.  Se
trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a
pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al procesado,
actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en realidad ésta se ha
realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error.
En tales casos - vía de hecho por consecuencia - se presenta una violación del
debido proceso, no atribuible al funcionario judicial, en la medida en que no
lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación inconstitucional de otros
órganos estatales.”
En el caso que ahora ocupa la atención de
la Corte es claro que, tal como lo señaló el juez de tutela de primera instancia,
la decisión del Tribunal Superior de Neiva mediante la cual se rehusó a
considerar los cuestionamientos que la actora hacía a los Decretos de la
Gobernación del Huila, sobre la base de que los mismos debían haber sido
controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no
encuadra dentro de los estrictos parámetros que definen la existencia de una
vía de hecho que habilite la intervención del juez de tutela. Sin embargo, en
la medida en que, como se ha dejado sentado en esta providencia, no le
resultaba exigible a la actora, acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para demandar los actos de ejecución de la Gobernación, la
negativa del juez de ejecución a ventilar la aptitud de los mismos, si bien no
cuestionable en sede de tutela, conduce a una situación en la que la actora no
habría podido controvertir dichos actos. Esta situación, con algunos matices
significativos, podría, de algún modo, encajar en los supuestos que se acaban
de reseñar para la  vía de hecho por consecuencia. En efecto, en este caso se
tendría que por razones imputables al Estado, -bien porque no existe norma que
de manera expresa señale el trámite procesal para la controversia de este tipo
de actos de ejecución o porque existen interpretaciones dispares entre las
jurisdicciones contencioso administrativa y de ejecución laboral-, la actora se
vería privada de su derecho de acceso a la administración de justicia. No
habría en este caso, y es una diferencia sustancial, una conducta de autoridad de
la que pueda predicarse el ser violatoria de las disposiciones constitucionales
que garantizan los derechos fundamentales, pero lo cierto es que de la
actuación o de la omisión de las autoridades públicas se derivaría, en el
supuesto planteado, un clarísimo desconocimiento del derecho de la actora de
acceder a la administración de justicia, así como de la garantía constitucional
del debido proceso, en la medida en que, por razones imputables al Estado, no
habría tenido oportunidad para controvertir unos actos que reputaba lesivos de
sus derechos constitucionales.
Realiza la Sala el anterior análisis porque
en este caso se ha planteado una situación que claramente podría conducir a una
solución como la que se ha propuesto y considera necesario dejar sentado que el
orden constitucional es capaz de ofrecer una respuesta adecuada a la misma. Sin
embargo, el análisis detenido de los distintos elementos del caso concreto
muestra a la Corte que para la decisión del mismo no tiene cabida la figura
jurisprudencial de la vía de hecho por consecuencia, en la medida en que la
actora sí tuvo la oportunidad de controvertir los Decretos de la Gobernación y
omitió hacerlo por propia decisión.
Los actos mediante los cuales la
Gobernación del Huila pretendió, de manera expresa, dar cumplimiento al fallo
del Tribunal Administrativo estaban amparados por la presunción de legalidad y
si la actora no estaba conforme con los mismos debió controvertirlos
judicialmente, bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o bien
ante el juez de ejecución Laboral, si razonablemente, y con respaldo en la
jurisprudencia, consideraba que no era procedente o no le resultaba exigible
iniciar un nuevo proceso contencioso administrativo para obtener el
cumplimiento de lo que ya había sido fallado a su favor. Pero lo que no podía
hacer la actora, como efectivamente hizo, era desconocer por si y ante si el
valor jurídico de los Decretos de la Gobernación ni su aptitud para dar
cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo.
En la medida en que, de hecho, optó por no
acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debió controvertir
los Decretos de la Gobernación ante el juez de Ejecución Laboral y debió
hacerlo en el momento de presentar la demanda ejecutiva, o, a más tardar,
dentro de la oportunidad del traslado del recurso de la Gobernación contra el
auto de mandamiento de pago, momento en el cual los Decretos debían entenderse
formalmente incorporados al proceso. Pero la actora se abstuvo de impugnarlos.
Su conducta omisiva tuvo como consecuencia, en el primer momento, la expedición
de un mandamiento de pago deficientemente fundado, en la medida en que el juez
no tuvo conocimiento de un hecho cuya consideración era esencial para definir
el sentido de su proveído, fuese porque se reconociera la aptitud de los
Decretos de la Gobernación para cumplir lo dispuesto en el fallo del Tribunal o
porque se declarase que los mismos no constituían acatamiento de lo dispuesto
en esa sentencia. En un segundo momento la omisión de impugnación de los
Decretos de la Gobernación se tradujo en una modificación del mandamiento de
pago, para fundarlo en los actos administrativos por medio de los cuales la
Gobernación expresó haber cumplido lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal,
sobre la consideración de que no habían sido impugnados ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo y que se estimaban amparados por la presunción de
legalidad.
El Tribunal Superior, a su vez, acoge la
interpretación del a quo y desecha los argumentos que para impugnarla hace la
actora con la consideración de que el acto administrativo mediante el cual se
concreta una condena indeterminada pero determinable, puede y debe ser
demandado ante el juez contencioso administrativo por quien no esté conforme
con el mismo, sin que ello implique un desconocimiento de la cosa juzgada o
lleve a una serie indefinida de procesos.
Si en su omisión la actora procedió por
inadvertencia, la misma resulta procesalmente censurable, por cuanto no podía
dejar de lado la existencia de un acto administrativo de cumplimiento amparado
por la presunción de legalidad, que le había sido debidamente notificado, y
aunque se admita la razonabilidad de su decisión de no impugnarlo ante la
jurisdicción contencioso administrativa, no es aceptable que se hubiese
abstenido de hacerlo ante la jurisdicción que, en la hipótesis por ella
formulada, resultaba la apropiada para el efecto. Si, por el contrario, la
conducta omisiva de la actora tenía el propósito de obtener ventaja procesal,
al privar al juez de ejecución de la posibilidad inicial de conocer dos
aspectos relevantes para su decisión como eran la existencia de actos de
ejecución por parte del Gobernación y la circunstancia de haber llegado la actora
a la edad de retiro forzoso desde el año de 1993, habría, además de la censura
a la omisión procesal, un reproche por la falta de lealtad procesal y por el
incumplimiento de los deberes que del principio de la buena fe se derivan para
quienes actúan en el mundo jurídico y en particular para quienes aspiran a
obtener amparo de la autoridad para sus pretensiones.
Para que se configure una vía de hecho por
consecuencia se requiere que la situación en la que ella resultaría predicable
sea producto de una actuación u omisión imputable al Estado y no una
consecuencia de la omisión procesal de quien la alega.
No podía la actora desconocer un acto
administrativo expresamente orientado a dar cumplimiento a lo dispuesto por el
Tribunal Administrativo y amparado por la presunción de legalidad, y pretender
que sin haberlo controvertido judicialmente, pueda privarlo de todos sus
efectos jurídicos. Debió plantearlo e impugnarlo ante el juez de ejecución
desde el momento mismo de la demanda ejecutiva. La omisión en hacerlo así
impide que se configure en este caso la vía de hecho, puesto que si bien la
motivación de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Neiva
puede resultar equivocada, en cuanto que no resultaba exigible a la actora
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto es que el juez
de ejecución se encontraba frente a actos que no habían sido impugnados porque
la actora había omitido hacerlo cuando tuvo oportunidad para ello.
En la medida en que la imposibilidad de
controvertir los actos de la Gobernación del Huila provino, en primer lugar de
una decisión libre y procesalmente censurable de la actora, no se aprecia que
en este caso se haya vulnerado su derecho de acceso a la administración de
justicia, ni que se configure una vía de hecho que de lugar a conceder el
amparo solicitado frente a una providencia judicial.
Con base en las anteriores consideraciones
estima la Corte que no se presenta en este caso una vía de hecho que habilite
al juez constitucional para conceder el amparo del derecho al debido proceso,
por cuanto la parte actora omitió controvertir, cuando tuvo la oportunidad
procesal para hacerlo, los actos cuyos efectos quiere ahora impugnar en sede de
tutela.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala  Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.    CONFIRMASE el fallo del Consejo de Estado por medio
del cual se rechazó por improcedente la tutela interpuesta por María del C.
Trujillo de Roa en contra del Juzgado 3º Laboral del Circuito de Neiva y de la
Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Neiva.
Segundo.   LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General