C-394-19
Sentencia C-394/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de
la Corte Constitucional
INTEGRACION
DE LA UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede
INTEGRACION
NORMATIVA-Improcedencia para el caso
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Naturaleza
COSA
JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Distinción
COSA
JUZGADA MATERIAL-Requisitos para su configuración
COSA
JUZGADA MATERIAL-Inexistencia
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Regulación normativa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos
que lo integran/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva
legal y tipicidad
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación
de garantías superiores en materia penal
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL
AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Posibilidad de
flexibilización con excepción del derecho penal
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable
el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto indeterminado que consagra una
descripción típica determinable de manera razonable
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Debe observar los principios de legalidad y de
reserva
RESERVA DE LEY-Estipulación de
conductas sancionables en materia administrativa
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad
de flexibilización
JUEZ-Precedentes
incompatibles modifica las cargas que debe asumir
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Establecimiento de la sanción y monto
Referencia:
Expediente D-12594
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009,
“Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección a la
competencia”.
Actor:
Camilo Pabón Almanza
Magistrada
sustanciadora:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá
D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Camilo Pabón Almanza
demandó la expresión “al momento de la imposición de la sanción”
que contiene el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 por considerar que vulnera
los artículos 13, 29 y 243 de la Constitución Política. Mediante Auto del primero
(01) de marzo de 2018, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda y le
otorgó al demandante el término de ley para que la corrigiera de acuerdo con las
consideraciones de dicho auto. A lo anterior, el ciudadano actor contestó
solicitando la admisión de la demanda con la exclusión del cargo fundado en la
violación del derecho a la igualdad que prevé el artículo 13 de la Carta. Así,
a través de Auto del quince (15) de marzo de 2018 la Corte admitió la acción “por
la eventual violación de los artículos 29 y 243 de la Carta con ocasión de los
cargos formulados en la demanda”. Luego de los trámites de rigor, la
demanda fue fijada en la Secretaría General de la Corte para permitir la
participación ciudadana.
Inicialmente intervinieron el ciudadano
Carlos Hernando Puerto Quiroga, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
a través de su representante judicial, Diego Fernando Fonnegra Vélez, y los
ciudadanos Sandra Marcela Martínez Padrón y Luis Fernando Rodríguez Castiblanco,
quienes manifestaron ser miembros activos de la Clínica Jurídica de Interés
Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana. Del mismo modo, a
través de su secretaria general, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre
Desarrollo – CIDER de la Universidad de los Andes manifestó que no se
pronunciaría sobre la demanda por, según se deduce de su comunicación, no estar
aquel dentro de los temas de trabajo del respectivo centro de estudios. Posteriormente
el Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto del artículo 26 de la Ley 1340 de 2009,
resaltando en negrilla y subraya el aparte legal acusado:
“LEY
1340 de 2009
(Julio
24)
“Por medio de la cual se dictan normas
en materia de protección de la competencia”.
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
[...]
ART. 26.—Monto de
las multas a personas naturales. El numeral 16 del artículo 4º del Decreto
2153 de 1992 quedará así:
“Imponer a cualquier
persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas
violatorias de las normas sobre protección de la competencia a que se refiere
la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementen o
modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil (2.000) salarios mínimos
mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción,
a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Para efectos de graduar
la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá en cuenta los
siguientes criterios:
1. La persistencia en
la conducta infractora.
2. El impacto que la
conducta tenga sobre el mercado.
3. La reiteración de la
conducta prohibida.
4. La conducta procesal
del investigado, y
5. El grado de
participación de la persona implicada.
PAR.—Los pagos de las
multas que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga conforme a este
artículo, no podrán ser cubiertos ni asegurados o en general garantizados,
directamente o por interpuesta persona, por la persona jurídica a la cual
estaba vinculada la persona natural cuando incurrió en la conducta; ni por la
matriz o empresas subordinadas de esta; ni por las empresas que pertenezcan al
mismo grupo empresarial o estén sujetas al mismo control de aquella.”
III. LA DEMANDA
El actor inicialmente manifestó que el
aparte legal demandado viola el debido proceso (CP, artículo 29) de quienes son
sancionados con fundamento en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. Más
concretamente, el demandante planteó que la tasación de las multas de que trata
la norma acusada con base en el salario mínimo mensual legal vigente al momento
de la imposición de dichas multas viola el principio de legalidad que incorpora
el derecho al debido proceso. Así, el ciudadano demandante adujo que tanto esta
Corte como el Consejo de Estado han coincidido en que “es inconstitucional
tasar las multas con el salario vigente al momento de la imposición de la
misma”.
Para demostrar
lo anterior el demandante trajo a colación un aparte del numeral 7 de la parte
motiva de la Sentencia C-475 de 2004[1], en
donde la
Corte estudió la constitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 3º del
Decreto Ley 1092 de 1996[2], tal
y como este quedó reformado por el artículo 1º del Decreto 1074 de 1999. En
dicha ocasión, para fundamentar su decisión de expulsar del ordenamiento
jurídico la norma acusada que tasaba unas sanciones administrativas tomando en
cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación del respectivo
pliego de cargos o la tasa de cambio representativa del mercado
vigente en la misma fecha, según fuera el caso, la Corte manifestó que “(…) dicha
cuantía aparece como  ulteriormente determinable a
partir del valor del salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación del
pliego de cargos, o de la tasa de cambio vigente en ese día y no en el momento
de la comisión de la infracción. (…) En otras palabras, en el momento de la
falta la sanción no aparece plenamente determinada, sino ulteriormente
determinable. Esta circunstancia hace que la disposición que se estudia desconozca
claramente el artículo 29 superior referente al principio de legalidad de
la sanciones, conforme el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa. En tal virtud, será retirada del
ordenamiento.”[3]. Así, con base en tal extracto jurisprudencial, el demandante concluyó
que “la sanción debe ser plenamente determinada con base en el momento en el
cual se comete la infracción [pues] (…) si no es ajustada a la Constitución una
norma en la que se prevea que la sanción se calculará con el salario vigente al
momento de abrir la investigación (formulación de cargos), mucho menos lo será
una norma que prevea que la sanción se calculará al momento de finalizar la
investigación (momento de la imposición de la multa)”.[4]
Así mismo, invocando un aparte de una sentencia de la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[5], el
demandante señaló que en dicha providencia se reiteró que “es
inconstitucional que el monto de las multas se tase con el salario vigente en
cualquier momento diferente al momento en el cual se cometió la infracción”[6].
Por otra parte, para fundamentar su cargo por la eventual
violación del artículo 243 de la Carta (cosa juzgada constitucional), el actor
sostuvo que la inconstitucionalidad de la expresión legal demandada ya había
sido resuelta por la Corte cuando, en la aludida Sentencia C-475 de 2004, se
declaró la inexequibilidad del
parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto - Ley  1074 de 1999 y que, por ende, “(e)l
legislador ya sabía desde 2004, que no podía prever que las sanciones se
tasarían con base en el salario mínimo que fuera ulterior al momento de cometer
la falta [sin perjuicio de lo cual] (…) en 2009 reprodujo ese contenido
inconstitucional en el artículo 26 [de la ley 1340 de 2009]”[7]
Por las anteriores razones, el actor solicitó que
declarara la inexequibilidad de la expresión “al momento de la imposición de la sanción” contenida en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009; todo ello sin perjuicio de que mediante escrito obrante a
folios 19 a 22 del plenario[8],
el actor sugiriera que la Corte debería proceder a “[integrar] a la discusión
constitucional el artículo 25 [de la Ley 1340 de 2009], por tener un contenido
normativo idéntico al acusado en la demanda frente al artículo 26 (sic)”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Carlos
Hernando Puerto Quiroga
El ciudadano Carlos Hernando Puerto Quiroga
intervino en el proceso coadyuvando la solicitud de inexequibilidad de la expresión
legal acusada.
En lo fundamental, tras apoyar los
argumentos del demandante en torno a los cargos por violación de los artículos
29 y 243 de la Constitución, el ciudadano interviniente concluyó que “la
demanda está llamada a prosperar, considerando que efectivamente la sanción no
está claramente determinada en la norma objeto de censura, sino que se torna en
determinable a criterio peligrosamente arbitrario de quien impone la sanción
(…) en el entendido que el destinatario de la norma tiene derecho a saber cual
es exactamente la consecuencia jurídica de comportarse de tal o cual modo, con
anterioridad al acto imputado (…) (sic)”
2. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
A través del ciudadano Diego Fernando
Fonnegra Vélez, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitó que se
declarara la exequibilidad de la expresión legal demandada.
En su escrito, el representante del
Ministerio defendió la norma que contiene la expresión legal impugnada
indicando que la misma se encuentra dirigida a la consecución de un fin
constitucionalmente válido, cual es la represión de las conductas
anticompetitivas. Así mismo, señaló que “en situación análoga” al caso
que ocupa ahora a la Corte, mediante Sentencia C-561 de 2015[9] esta Corporación declaró la exequibilidad de
las disposiciones para entonces demandadas; esto es el numeral 10
(parcial) del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011, el literal a) del numeral 11
(parcial) del mismo artículo, y el parágrafo 3º (parcial) del artículo 61
ibídem.
El referido Ministerio igualmente sostuvo
que “los derechos fundamentales contenidos en el artículo 29 de la carta
Política, son de carácter individual y, como tal, deben ser alegados
en cada proceso particular, por parte del sujeto que se sienta afectado,
con sustento en el respectivo acervo probatorio y en la motivación pertinente,
ante la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA y no ante la Jurisdicción
constitucional (sic)” (Todo el énfasis corresponde al texto original).
Para el efecto, el representante del Ministerio citó una aparte de la parte
motiva de la referida Sentencia C-561 de 2015.
3. Sandra Marcela Martínez Padrón y Luis
Fernando Rodríguez Castiblanco (Universidad de la Sabana)
En su alegada condición de miembros
activos de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la
Universidad de la Sabana, los ciudadanos Sandra Marcela Martínez Padrón y Luis
Fernando Rodríguez Castiblanco sostuvieron que como “la norma demandada
reproduce materialmente el contenido previamente declarado inexequible por la
Corte Constitucional en [Sentencia C-475 de 2004]”, existe una cosa juzgada
material en materia constitucional que amerita que la Corte se esté a lo
resuelto en dicha sentencia.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante
escrito presentado el seis (6) de mayo de 2019 el Procurador General de la
Nación, Fernando Carrillo Flórez, sostuvo que sobre el aparte legal demandado
opera la cosa juzgada constitucional material resuelta en la Sentencia C-475 de
2004 y que, por ende, la Corte debería estarse a lo resuelto en dicha
providencia, declarando la inexequibilidad de dicho aparte.
Como
sustento de su solicitud el Ministerio Público sostuvo que, aunque la norma
declarada inexequible mediante la Sentencia C-475 de 2004 es distinta de la que
ahora se demanda, “el contenido normativo [de ambas
normas] es idéntico (…) [pues] en ambas disposiciones el legislador estableció
la cuantía de la sanción en un momento ulterior al de la comisión de la
conducta sancionable en el marco de procesos administrativos sancionatorios
(…)”. Además,
para la Vista Fiscal la inexequibilidad se justifica en que, al igual a como
sostuvo la Corte en la referida Sentencia C-475 de 2004, “el valor del
salario mínimo mensual es objeto de modificaciones periódicas, lo que implica
que el sujeto sancionado no tiene la posibilidad de conocer la cuantía de la
sanción que le va a ser impuesta, bien sea al momento de formular el pliego de
cargos o al momento de imponer la sanción”; situación que se opone a que la
sanción a imponer esté legalmente prevista de modo previo, taxativo, claro e
inequívoco, “a efectos de evitar al máximo la discrecionalidad del
operador”.
El
Ministerio Público aclara que la inexequibilidad de la norma demandada no
implicaría que la disposición que la incorpora no se pueda aplicar debido a que
no incorpora una regla específica sobre el valor de los salarios. Lo anterior,
sostiene el Procurador, toda vez que “(e)l título V de la Ley 1340 regula el
régimen sancionatorio por violación de las disposiciones sobre protección a la
competencia (…), pero no regula el trámite aplicable para [¨la imposición de la
sanción]”.
Finalmente
se señala que los preceptos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo “se aplican a lo no previsto por leyes
especiales, por lo que resultan aplicables a los procedimientos sancionatorios
contemplados en la Ley 1340 de 2009” y que en el derecho administrativo
sancionatorio debe aplicarse el principio de legalidad de la sanción “razón
por la cual el valor de las multas debe ser el del momento de la comisión del
hecho”
VI. CONSIDERACIONES PREVIAS
VI.I Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
VI.II.
Problemas jurídicos
Para
desatar la controversia constitucional planteada, la Corte considera que debe
dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:
1.
¿Vulneró el legislador la prohibición de que
trata el artículo 243 de la Constitución (cosa juzgada constitucional) cuando
incluyó la expresión legal demandada en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009,
a pesar de que mediante Sentencia C-475 de 2004 la Corte ya había declarado la
inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999[10]?
2.
¿Vulneró el legislador el principio de
legalidad que incorpora el derecho al debido proceso de los destinatarios
abstractos de las sanciones previstas por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009
cuando estipuló que el monto de las multas de que trata dicha norma fuera hasta
por el equivalente a una suma que, en términos nominales, sólo se puede
determinar al momento de su imposición?
VI.III.
Plan del caso
Para
resolver la demanda la Corte comenzará por (i) explicar por qué no es
procedente hacer la integración normativa que sugiere el demandante al final del
escrito obrante a folios 19 a 22 del plenario. (ii) Después se abordará y resolverá
el problema jurídico 1 identificado en la presente providencia, relativo a la
existencia de una cosa juzgada constitucional. (iii) Luego se hará una breve
exposición sobre el principio de legalidad y su ubicación en la Constitución
Política de 1991. (iv) Enseguida se explicará la flexibilidad del principio de
legalidad en el derecho administrativo sancionatorio moderno. (v) Posteriormente
se expondrán las dos posiciones que ha sostenido la Corte sobre la posibilidad
de valorar las sanciones que se impongan en desarrollo del derecho
administrativo sancionador moderno, con fundamento en variables como el salario
mínimo legal mensual respectivamente vigente. (vi) Posteriormente se abordará y
solucionará el problema jurídico 2 identificado en la presente providencia.
(vii) Finalmente, se cerrará la parte motiva de la providencia exponiendo las
conclusiones de la sentencia.
VII. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
La improcedencia de la integración normativa
1.1.
Al final del escrito obrante
a folios 19 a 22 del plenario, tras indicar que “el derecho viviente,
aplicado por la Autoridad Nacional de la Competencia, ha logrado que las multas
impuestas bajo el artículo 25 y el artículo 26 de la ley 1340 de 2009 se tasen,
en ambos casos, con el salario vigente al momento de la imposición de la
multa”[11],
el actor sugirió que la Corte debería “[integrar] a la discusión
constitucional el artículo 25 [de la Ley 1340 de 2009], por tener un contenido
normativo idéntico al acusado en la demanda frente al artículo 26 (sic)”;
1.2.
Las normas cuya
integración se sugiere en la demanda, con ocasión del contenido que en cada una
de ellas se subraya, se comparan en el siguiente cuadro:
LEY 1340 DE 2009
Artículo 25
Artículo 26
ART. 25.—Monto de
las multas a personas jurídicas. El numeral 15 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 quedará así:
Por violación de
cualquiera de las disposiciones sobre protección de la competencia, (…), imponer,
por cada violación y a cada infractor, multas a favor de la Superintendencia
de Industria y Comercio hasta por la suma de 100.000 salarios mínimos
mensuales vigentes o, si resulta ser mayor, hasta por el 150% de la
utilidad derivada de la conducta por parte del infractor.
(…)
ART. 26.—Monto de
las multas a personas naturales. El numeral 16 del artículo 4º del
Decreto 2153 de 1992 quedará así:
“Imponer a
cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere
conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia a que
se refiere la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la
complementen o modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil
(2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la
imposición de la sanción, a favor de la Superintendencia de Industria y
Comercio.
(…)
1.3.
En reciente Sentencia C-211 de 2017[12] la Corte recapituló los requisitos cuyo
cumplimiento debe verificarse para lograr la integración de una unidad
normativa. Así, para tales efectos, la Corte explicó que[13]:
(i)
“En
primer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano
demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico
claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio”[23][14].
(ii)
“En
segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo.”
(iii)
Por último,
la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa
por esta última causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos
y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las
disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales.  A este respecto, la Corporación ha señalado que ‘es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte
la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad’”[24][15].”
1.4.
Con lo anterior en mente, la Corte encuentra
que ninguna de las tres hipótesis recién trascritas exige la integración de una
unidad normativa entre los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009. En efecto:
(i) el artículo 25 es suficientemente claro y permite su completa
comprensión de modo autónomo, sin necesidad de acudir a cualquier otra norma; (ii)
el artículo 26 es la única norma en el ordenamiento que regula la imposición de
multas a personas naturales por infracción del régimen de la libre competencia.
Por ende, al margen de que en posterior demanda se impugne la expresión
subrayada del artículo 25 (imposición de multas a personas jurídicas), el fallo
que se profiera dentro de la presente sentencia no sería inocuo en modo alguno;
y (iii) si bien entre los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009
existe una relación intrínseca pues ambas normas regulan la imposición de
multas por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio por la
infracción al régimen de la libre competencia, para la Corte el contenido del
artículo 25 no despierta en este momento duda alguna sobre su
constitucionalidad pues, contrario a lo que sucede con el artículo 26, de su
redacción no necesariamente se desprende una eventual oposición al principio de
legalidad. En efecto, mientras que el artículo 26 de la Ley 1340 indica que la
multa será tasada en “salarios mínimos mensuales legales vigentes
“al momento de la imposición” , el antedicho artículo 25
se limita a señalar que la multa será tasada en “salarios mínimos
mensuales legales vigentes”; redacción ésta última que podría
ser eventualmente armónica con el principio de legalidad bajo el entendido de
que la tasación de la respectiva multa correspondiera al valor que tuvieran los
salarios mínimos mensuales legales vigentes en el momento de la infracción del
caso; todo ello considerando la distinta redacción de las normas comparadas y
con arreglo al principio Ubi
lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (Donde la ley no distingue,
nosotros no debemos distinguir). Es decir, contrario a lo que la demanda
sostiene para el artículo 26 de la Ley 1340, el valor nominal del tope de la
multa prevista en el artículo 25 ibid. sería plenamente determinable en
el momento inmediatamente previo a aquel en el que se incurriera en la
infracción del caso. Y a pesar de que, según el demandante, el derecho viviente
demuestra que la Superintendencia de Industria y Comercio tasa las multas de
que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009 “en ambos casos, con
el salario vigente al momento de la imposición de la multa”, de tal
práctica la Corte no tiene evidencia y en la demanda no se acreditó lo
contrario. No en vano, por virtud del requisito de suficiencia, para lograr la
admisión de una demanda contra la interpretación de una autoridad
administrativa o judicial, es necesario “demostrar que se está ante una
posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso
en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una
norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo
debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la
interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos
y argumentativos para demostrar que la interpretación no sólo existe,
sino que plantea una verdadera problemática constitucional”. (Énfasis fuera
de texto)[16]
Por
lo atrás expuesto, la Corte se abstendrá de adoptar la integración normativa
que el ciudadano actor le sugirió al momento de descorrer el primer auto que esta
Corporación expidió dentro del presente trámite constitucional.
2.       La inexistencia de una cosa
juzgada material en el sub lite
2.1.
El ciudadano actor y
el Ministerio Público adujeron que mediante Sentencia C-475 de 2004 la Corte declaró
la inconstitucionalidad de tasar multas administrativas con fundamento en la
valoración que tuviera el salario mínimo legal mensual vigente en momento posterior
a aquel en que se hubiera incurrido en la conducta a sancionar[17]. Se argumentó que si
mediante anterior sentencia de constitucionalidad la Corte sostuvo que el principio
de legalidad se afectaba cuando la tasación de una multa se hacía con base en
el valor que tuviera un factor variable en momento posterior a aquel en que se hubiera
incurrido en la conducta reprochada, por virtud de dicha sentencia la Corte no
podría volver a pronunciarse sobre una cuestión que ya se encontraría amparada
por la cosa juzgada constitucional (CP, art. 243) en su dimensión material, toda
vez que “en los aspectos subjetivo y material, el contenido [del artículo 26
de la Ley 1340 de 2009 y del aparte normativo que se declaró inexequible
mediante la Sentencia C-475 de 2004] es idéntico”[18].
2.2.
Para resolver el cargo por violación del artículo
243 superior, la Corte comienza por recordar que la cosa juzgada constitucional “contribuye a la garantía de la seguridad
jurídica, al impedir que un asunto juzgado pueda ser sometido nuevamente a un
examen, asegurando así niveles adecuados de certidumbre sobre las normas
vigentes a las cuales las autoridades públicas y los particulares deben ajustar
sus actuaciones”[19].
2.3.
La Corte también reitera que existen dos modalidades de cosa juzgada
constitucional: la formal y la material. La primera ocurre “(…) cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[54[20]], o, cuando se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[55[21]]”. A su vez, la segunda aparece “cuando:
“(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el
mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio
de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio
involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los
aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones
demandadas [57[22]]. (…)”[23]
2.4.
A diferencia de la cosa juzgada constitucional
formal –que no es del caso estudiar ahora habida cuenta de la inexistente identidad
formal de las normas confrontadas- la verificación de la modalidad material de
la cosa juzgada exige analizar los efectos jurídicos que surten cada una de las
normas objeto de comparación. Ciertamente, cuando se trata de disposiciones
diferentes, sólo es posible verificar la existencia de una cosa juzgada
constitucional cuando las consecuencias jurídicas de aquellas son realmente iguales;
esto es, en palabras de la jurisprudencia, cuando los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los
mismos”[24]; para lo cual es indispensable identificar el
contexto dentro del cual cada norma ha sido inscrita. En este sentido, la
jurisprudencia[25] ha
precisado que la existencia de una cosa juzgada constitucional material depende
de la verificación de los “siguientes requisitos
[43][26]:
(i)
Que una norma haya sido declarada previamente inexequible.
(ii)
Que el contenido material del
texto examinado, sea similar a aquel que fue declarado inexequible por razones
de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la
norma examinada[44][27], en
la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto
es diferente[45][28].
La identidad se aprecia, entonces, teniendo en cuenta no
sólo la redacción de los artículos, sino también el contexto dentro del cual se
ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa
pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que
ha habido una reproducción. Por el contrario, si la redacción es igual pero del
contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se
realizó dicha reproducción [46][29].
(iii)
Que el texto legal, supuestamente reproducido,
haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo
cual hace necesario analizar la ratio decidendi del
fallo anterior;[47][30] y
(iv)
Que subsistan las disposiciones
constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio
previo de la Corte.[48][31]”
(Énfasis fuera de texto).
2.5.
Descendiendo al sub
judice, no existe duda de que tres de los atrás citados cuatro requisitos
se cumplen a cabalidad. En efecto, respecto del identificado en el literal (i),
es claro que mediante Sentencia C-475 de 2004 se declaró la inexequibilidad del
parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto-Ley 1074 de
1999. En cuanto trata del requisito
que señala el literal (iii), el referido parágrafo se declaró inexequible por
su oposición al principio de legalidad. Y en lo que toca con el requisito que
indica el literal (iv), es incontestable que el artículo 29 superior que
incorpora el mentado principio de legalidad ha permanecido intacto desde la
promulgación de la Carta de 1991.
No obstante, en
tratándose del contexto dentro del cual ambas normas fueron inscritas (literal
(iii) supra), podría ser el caso de que el contenido material del aparte
legal que ahora se estudia fuera similar a aquel que fue declarado inexequible
mediante la Sentencia C-475 de 2004.
2.6.
Según la
jurisprudencia, el contexto dentro del cual se inscribe cada una de las normas
comparadas a efectos de verificar la existencia de una cosa juzgada constitucional
material está determinado por la semejanza que exista entre la situación
fáctica y normativa que prevean cada una de las normas que se confrontan. Es
decir, la identidad entre los efectos jurídicos que produce la norma a
controlar y los efectos que produjo la norma ya controlada depende de la
existencia de “un contexto fáctico y normativo semejante
[(…) pues] no sólo el contenido normativo debe ser similar sino que también es
necesario que el contexto fáctico y normativo [de la disposición ya controlada]
no sea sustancialmente diferente de aquel en el cual se le solicita [a
la Corte] realizar nuevamente el control de constitucionalidad” (Énfasis fuera de texto)[32].[33]
2.7. En el
presente caso, el demandante sostiene que la inexequibilidad que se declaró en
la Sentencia C-475 de 2004 constituye una cosa juzgada material en sentido
estricto[34] frente
de la expresión legal ahora demandada. Siguiendo los requisitos enunciados en
la jurisprudencia citada bajo el numeral 2.4 supra,  en principio podría
pensarse que la razón le asiste al ciudadano actor tras verificar cómo, además
del cumplimiento de los requisitos (i), (iii) y (iv), la inexequibilidad que
declaró la referida Sentencia C-475 de 2004 se hizo sobre un aparte legal que,
al igual que el artículo que ahora ocupa la atención de la Corte, prevé la
tasación de unas multas originadas en la infracción a unos regímenes legales,
según la valoración futura –posterior al momento de la infracción del caso- del
salario mínimo legal mensual vigente. Es decir, se podría argumentar que la
norma que ya fue objeto de control constitucional, durante su vigencia produjo
los mismos efectos jurídicos que actualmente produce la norma ahora examinada. Cabría
así mismo considerar que, aunque la norma que ahora se acusa fue consagrada dentro
de un régimen distinto de aquel para el que fue consagrada la que fue objeto de
la Sentencia C-475 de 2004, ambas normas se inscriben dentro del mismo contexto
que corresponde al derecho administrativo sancionador por infracción de normas
destinadas a la protección del derecho económico. En síntesis, podría pensarse
que la Sentencia C-475 de 2004 tiente efectos de cosa juzgada constitucional
material sobre la norma que ahora se impugna, lo que obligaría a la Corte a
estarse a lo dispuesto en dicha providencia para resolver la demanda de la
referencia.
2.8. No obstante lo
anterior, en esta oportunidad la Corte encuentra una razón que refuta suficientemente
la existencia de una cosa juzgada constitucional material en el presente
asunto.
En efecto, la Corte encuentra que mediante
la Sentencia C-820 de 2005[35], proferida
con escasa posterioridad a la referida sentencia C-475 de 2004[36], la Corte no llegó siquiera a analizar la
existencia de una cosa juzgada constitucional material en tratando de un
régimen sancionatorio en donde, al igual que aquel en que se declaró
inexequible en la referida Sentencia C-475 de 2004, se estableció la imposición
de multas en salarios mínimos legales mensuales vigentes tasados en momento
posterior a aquel en que ocurrió la infracción objeto de sanción. Ciertamente, en
Sentencia C-820 de 2005 esta Corporación avaló la constitucionalidad de las
expresiones de los artículos 188 (modificado por el artículo 1 de la Ley
747 de 2002) y 188 A (adicionado por el artículo 2 de la Ley 747
de 2002), de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), cuyos tipos penales además de
establecer unas penas privativas de la libertad, previeron la imposición de
sendas multas tasadas en “salarios mínimos legales vigentes mensuales al
momento de la sentencia condenatoria”.
En
el caso que culminó con la expedición de la Sentencia C-820 de 2005, igual a
como ocurrió en el proceso que culminó con la expedición de la Sentencia C-475
de 2004, uno de los cargos de la demanda fue precisamente la violación del
principio de legalidad que incorpora el artículo 29 superior. Esto, toda vez
que, análogamente al caso decidido en 2004, las multas previstas en los tipos
penales que se estudiaron en la sentencia de 2005 no habían previsto la
aplicación de la ley vigente al momento de la comisión de la conducta punible
sino, más bien, la aplicación del referido valor salarial vigente al momento de
proferirse la respectiva sentencia condenatoria. En palabras de los actores
según la Sentencia C-820 de 2005, “el hecho de tomar en cuenta el salario
mínimo legal vigente al momento de la sentencia condenatoria, en lugar de
aplicar el que responde al principio de legalidad, esto es, el salario
vigente al momento de la ejecución de la conducta punible, resulta perjudicial
para el condenado al aplicar de manera retroactiva una pena que es más
desfavorable, si se tiene en cuenta que el monto del salario mínimo legal
aumenta anualmente.” Sin embargo, en la referida Sentencia C-820 de
2005 se declaró la exequibilidad de las normas demandas sin siquiera haber
aludido a la existencia de una eventual cosa juzgada constitucional  y tras
razonar que  “la cuantía de la pena de multa prevista en salarios mínimos
legales mensuales vigentes al momento de la sentencia condenatoria está fijada
con antelación por el legislador, es decir, es de conocimiento previo o
anterior por lo que la persona conoce ciertamente cuál es el monto mínimo y
máximo de la multa como también el momento que atiende su imposición”; y
que “si bien de la
lectura desprevenida de la norma podría pensarse que el ciudadano no puede
conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser
impuesta, las normas acusadas no desconocen el principio de legalidad al
incluir en ella el factor de actualización monetaria del valor de la multa. De
manera que, el ciudadano tiene certeza con antelación a la comisión de la
conducta punible, que la cuantía de la multa será en un número determinado de
salarios mínimos legales mensuales, y que su valor será el vigente al momento
de proferirse la sentencia, el que siempre será igual liquídese en un momento u
otro dado el fenómeno inflacionario, con efecto en la fijación del salario
mínimo legal mensual.”
En fin, en la solución de un mismo problema jurídico,
mediante Sentencia C-820 de 2005 la Corte llegó a una conclusión diametralmente
contraria a la que arribó en la Sentencia C-475 de 2004; contradicción esta
que, no sobra señalar, le resta vigor a la argumentación de esta última
providencia si se tiene en cuenta que, como se verá más adelante, no resulta posible
sostener que el principio de legalidad sea más rígido en el régimen administrativo
sancionatorio que en derecho penal en materia criminal.
Por lo recién expuesto la Corte
despachará de manera negativa el cargo por la violación del artículo 243
superior pues, como se desprende de lo atrás explicado la cosa juzgada que se
predica de la Sentencia C-475 de 2004 no parecería ser tan definitiva con
ocasión del sentido opuesto que se reflejó en la Sentencia C-820 de 2005. Más
aún, si en gracia de discusión se pensara que la referida Sentencia
C-475 de 2004 tuviera el carácter de cosa juzgada constitucional material sobre
la norma que mediante esta demanda se estudia, la Sentencia C-820 de 2005
tendría las mismas consecuencias sobre la mentada norma; situación suficiente
para despachar negativamente el cargo por violación al artículo 243 superior en
tanto que, con ocasión de las consideraciones y consecuencias opuestas que cada
una de estas sentencias surtió sobre el principio de legalidad, no existiría un
parámetro claro que permitiera identificar a cuál de dichas supuestas cosas
juzgadas la Corte habría de atenerse. En otras palabras, ante la existencia de
un antagonismo jurisprudencial entre la cosa juzgada en sentido estricto
que deriva de la Sentencia C-475 de 2004 y la cosa juzgada en sentido lato o
amplio porque propugnaría la Sentencia C-820 de 2005[37], declarar cualquier cosa juzgada
desatendería el propósito de seguridad jurídica que funda dicha institución
(ver infra 2.2.). Esta última situación exige que la Corte realice un
examen constitucional sobre el fondo del aparte legal demandado pues, como lo
ha sostenido la jurisprudencia, “la
existencia de precedentes incompatibles modifica las cargas que debe asumir el
juez. No se trata de que los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte
una solución en el vacío, sino del deber de buscar en sus razones, o en
otros motivos de orden constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde
al problema jurídico objeto de control.” (Énfasis fuera de texto)[38]
3.
Breve marco
constitucional del principio de legalidad
3.1.
Aunque un primer esbozo del principio de
legalidad se remonta a la Carta Magna de 1215[39],
el reconocimiento de tal principio como elemento fundamental del derecho
sancionatorio moderno se remonta a los siglos XVIII y XIX. Beccaria (1738-1794), además de
reclamar que “tan
sólo las leyes pueden decretar las penas de los delitos y esta autoridad no
puede residir más que en el legislador”, previó la
necesidad de que la ley describiera, de manera positiva y precisa, tanto los
delitos en que las personas pudieran incurrir como las penas que, como
respuesta a tales delitos, el Estado pudiera imponer. Posteriormente von Feuerbach
(1775-1833) formuló la máxima nullum crimen nulla poena sine lege praevia, que
resume la base fundamental del derecho sancionatorio moderno.
3.2.
El reconocimiento del principio de legalidad
remite a la lucha por impedir la arbitrariedad del Estado[40] en su rol de ente encargado de preservar la paz social y asegurar la
efectividad de las garantías constitucionales a través de, entre otros, su potestad
punitiva[41]. Como lo ha señalado la Corte, “el
principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los
ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite
conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en
materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad
individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la
igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del
Estado.”[42]
3.3.
En la Constitución de
1991, entre otros elementos del derecho al debido proceso, el artículo 29 superior
incorpora el principio de legalidad cuando principalmente señala que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa (…)”[43]. Este
principio ha sido igualmente consagrado en el artículo 11.2 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos[44],
en el artículo 6.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley
74 de 1968)[45]
y en el artículo 4.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto
de San José de Costa Rica (Ley 16 de 1972)[46].
3.4.
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte
ha convenido en que son tres los elementos esenciales del principio de
legalidad: (i) la lex praevia, que “exige
que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la
infracción, es decir, que estén previamente señaladas”; (ii) la
lex scripta, según la cual  “los aspectos esenciales de la conducta y de
la sanción estén contenidas en la ley”; y (iii) la  lex certa,
que “alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de
forma que no hayan ambigüedades[7[47]]”[48]. En el anterior orden, el principio
de legalidad requiere: “(i) que el señalamiento de la
sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que éste señalamiento
sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina
la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no solo
previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no
determinable”[3[49]] y
tiene como finalidad proteger la libertad individual, controlar la
arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo estatal[4[50]] y en su materialización participan, los
principios de reserva de ley y de tipicidad.”[51] Así las
cosas, el principio de legalidad comprende los elementos de tipicidad y
de reserva de ley[52].
4.
La
flexibilidad del principio de legalidad en el derecho administrativo
sancionatorio moderno
4.1.
En su condición de especie del derecho
punitivo[53], la
jurisprudencia ha sistemáticamente sostenido que en el derecho administrativo
sancionador operan mutatis mutandi los principios que rigen en materia
penal; entre otros, los principios de legalidad, presunción de inocencia, proporcionalidad,
razonabilidad, igualdad y responsabilidad por el acto[54]. En cuanto al principio de legalidad, en Sentencia C-922 de 2001[55] la Corte señaló que, desde sus primeros
años, “reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que en el derecho
administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las garantías
superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las
infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado
administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la
contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente[3[56]]”.
4.2.
La Corte también observa que su
jurisprudencia ha sido pacífica en reconocer que la aplicación mutatis
mutandi de los principios del derecho penal en el campo del derecho
administrativo sancionador es consecuencia del disímil impacto que tales
regímenes sancionadores tienen sobre los derechos de las personas. Por ejemplo,
en Sentencia C-530 de 2003[57] la
Corte sostuvo que “los
principios del derecho penal [no se aplican] exactamente de la misma forma en
todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya
que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas
las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo
rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal
entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades
o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos,
la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con
el derecho penal[12[58]].” (Énfasis fuera de texto) [59]. De este modo, la
Corte explicó que la intensidad del principio de legalidad guarda una relación
directamente proporcional con el rango de los derechos cuya restricción puede
prever cada tipo de régimen sancionatorio; es decir, a mayor jerarquía del
derecho potencialmente afectado, mayor rigor en la aplicación del principio de
legalidad y viceversa[60].
4.3.
Recordando que la tipicidad
y la reserva de ley son los requisitos que comprenden el principio de
legalidad (ver supra 3.4), la flexibilidad de dicho principio se traduce
en que la rigidez que caracteriza en materia penal a tales requisitos cede y se
hace maleable en el derecho administrativo sancionador; fenómeno que se
justifica por “la naturaleza de las conductas sancionables en materia administrativa,
los bienes jurídicos implicados y la finalidad de las facultades sancionatorias
que difieren del derecho penal [65[61]]”[62]. Sobre este particular la Corte ha
explicado:
“3.1.3. En el ámbito del derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia
penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por
las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que
persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta
perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un
grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un
quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que
permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto
particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la
Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten
cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de
la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta
perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la
conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo
en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la
claridad de la conducta”;
(iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla
con claridad”.”[36[63]][64]
4.4.
La elasticidad del
requisito de tipicidad en el derecho administrativo sancionatorio se manifiesta
en que la forma típica puede tener un carácter determinable y no necesariamente
determinado “siempre
que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico establezcan criterios
objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa”[65]. El anterior enunciado fue
más recientemente desarrollado cuando la Corte explicó que la flexibilidad de
la tipicidad no vulnera el principio de legalidad en el entendido de que
la norma legal establezca “(i) “los elementos
básicos de la conducta típica que será sancionada”[23[66]]; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya
previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda
determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta
o, los criterios para determinarla con claridad”[67] (Énfasis fuera de texto)[68].
4.5.
Por su parte, la mutabilidad de la reserva
de ley en el derecho administrativo sancionatorio deriva de la posibilidad que
tiene el Legislador para incorporar, en el respectivo tipo punitivo, las
remisiones normativas generales pero precisas que completen la proposición
sancionatoria. Tal posibilidad fue claramente explicada en Sentencia C-699
de 2015[69], según
la cual:
“La reserva
de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone
que la estipulación de las conductas sancionables en materia
administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República.
No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al
ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general
la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos
estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin
que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar,
suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las
garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.
Al legislador no le está permitido
delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria,
salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la
descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de
la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la
cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el
procedimiento que debe seguirse para su imposición.” (Énfasis fuera de
texto)
Un ejemplo concreto de
dicha flexibilización del elemento de reserva legal en materia de derecho
administrativo sancionatorio puede verificarse en la sentencia C-343
de 2006[70], en
donde la Corte admitió que el mismo régimen administrativo que fuera estudiado
en la Sentencia C-475 de 2004[71]- permitiera
la imposición de sanciones por infracciones que no estuvieran taxativamente
contempladas en dicho régimen pero que fueran la consecuencia de
la violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se
refirieran a operaciones de competencia de la DIAN. Como fundamento de tal
decisión, la Corte explicó que en materia de derecho administrativo sancionatorio
el legislador está facultado para flexibilizar el principio de legalidad,
cuidándose de que esta “no sea tan amplia que permita la
arbitrariedad de la administración”, pero
permitiendo que los contenidos de la conducta sancionable o de la misma sanción
“no se encuentr(en) previstos en el mismo instrumento normativo, sino que se
[haga] necesario consultar el contenido de otras disposiciones para especificar
cuál es la conducta ordenada o prohibida o cual es la sanción específica
aplicable”, así como reiterando la posibilidad que el legislador tiene para
hacer remisiones normativas tanto en derecho penal como, con mayor razón, en
derecho administrativo sancionatorio. Sobre este último particular, citando
jurisprudencia anterior, la Corte indicó que “en el derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador
establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en
blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con
claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la
sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con
claridad.[52[72]]” (Énfasis
fuera de texto)
Más aún, en Sentencias C-030 de 2012[73] y C-412 de 2015 la Corte expresó que
la remisión normativa que hicieran los tipos punitivos señalados por el
Legislador podía estar contenida en reglamentos administrativos. En la primera
de dichas providencias, tras reiterar la flexibilidad que caracteriza el
principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio, la Corte
explicó que “la jurisprudencia constitucional ha admitido expresamente que
en materia disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos
indeterminados, siempre y cuando la forma típica tenga un carácter determinable
al momento de su aplicación, para lo cual es necesario que en el ordenamiento
jurídico, en la Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los
criterios objetivos que permitan complementar o concretar las hipótesis
normativas de manera razonable y proporcionada, de lo contrario vulnerarían
el principio de legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos
conceptos por parte de las autoridades administrativas.[58[74]]” (Énfasis fuera de texto). En la
segunda providencia, al estudiar una demanda contra el artículo 106 de la Ley
1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), que autorizaba al
Gobierno Nacional para reglamentar las consecuencias sancionatorias previstas
por la ley para quienes incurrieran en explotación ilícita de minerales[75], la Corte fundó la correspondiente
declaratoria de exequibilidad  en que “(e)n materia de derecho sancionatorio
el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber: material, que
se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las
sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar
contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un
reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos
estructurales de la conducta antijurídica” (Énfasis fuera de texto).”
5.       Las dos posiciones de la
Corte sobre la
posibilidad de valorar las sanciones que se impongan en desarrollo del derecho
administrativo sancionador moderno, con fundamento en el salario mínimo legal
mensual respectivamente vigente
5.1.
Mediante Sentencia C-475 de 2004 esta
Corporación rechazó que las multas de un régimen administrativo sancionatorio
particular[76] pudieran
tasarse con base en el valor que tuvieran ciertas variables económicas en
momento posterior a la comisión de la falta que diera lugar a su imposición. Concretamente,
la Corte declaró inexequible que las multas previstas en el régimen
administrativo analizado pudieran “[tener] en cuenta el salario
mínimo legal vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos,
así como la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la misma
fecha, cuando [fuera] el caso.”[77]
La
razón que la Corte adujo para la referida inexequibilidad consistió en que, al
permitirse la imposición de una multa que no había sido suficientemente descrita
en la ley, se violaba el principio de legalidad de la sanción. Más específicamente,
luego de señalar que “las sanciones deben
estar legalmente determinadas taxativa e inequívocamente en el momento
de comisión del ilícito, sin que el legislador pueda hacer diseños de
sanciones “determinables” con posterioridad a la verificación de la conducta
reprimida”; y que “la sanción [debe
determinarse] no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que
sea determinada y no determinable”, la Corte explicó que como
“el valor de dicho salario mínimo no es constante sino que es objeto de
modificaciones periódicas, usualmente de vigencia anual, y la tasa de cambio
sufre variaciones permanentes[8[78]]
(…), el legislador (…) no cumplió con el requisito de determinación
plena y previa de la cuantía de la multa [pues esta] aparece como
ulteriormente determinable a partir del valor del salario mínimo legal vigente
a la fecha de formulación del pliego de cargos, o de la tasa de cambio vigente
en ese día y no en el momento de la comisión de la infracción [y que]
(p)or lo anterior, quien incurre en la falta disciplinaria no tienen (sic) la
posibilidad de conocer la cuantía de la multa correspondiente, pues en el
momento en que infringe el régimen cambiario no sabe ni puede saber cuál será
el valor del salario mínimo mensual legal o la tasa de cambio vigentes para la
fecha -incierta también- en que se le formule el pliego de cargos”. Finalmente,
en la referida sentencia se concluyó que “la exigencia constitucional de
determinación plena y previa del valor de las multas no impide acudir a
referentes como el valor del salario mínimo o la tasa de cambio vigentes, a fin
de establecer su cuantía; pero en ese caso estos valores de referencia deben
ser los del momento de comisión de la infracción.” (Énfasis fuera de
texto)[79].
En
suma, a pesar de que en la parte motiva de la Sentencia C-475 de 2004 se invocó
jurisprudencia según la cual la tipificación de la sanción “debe determinar
con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante
criterios que  el legislador establezca para el efecto” (Énfasis fuera
de texto)[80], lo que
se desprende de dicha sentencia es que, en realidad, se negó cualquier
flexibilidad en la tipicidad de la sanción del caso. Eso es lo que se entiende
en la atrás citada providencia cuando, además de lo atrás expuesto, se señaló
que “aunque la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que en el derecho
administrativo sancionador, y dentro de él el disciplinario, los principios de
tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en materia penal,[81] aun así el
comportamiento sancionable debe estar precisado inequívocamente, como también
la sanción correspondiente, a fin de garantizar el derecho al debido
proceso a que alude el artículo 29 superior (…)”. Y en dicho orden,
en la referida Sentencia C-475 de 2004 la Corte se opuso a que las sanciones
que se impusieran dentro del derecho administrativo sancionador pudieran
tasarse con base en el valor que tuvieran variables como el salario mínimo
legal mensual vigente.
5.2.
No obstante lo anterior, como ya se explicó
en esta providencia, la jurisprudencia, la tesis sostenida en la Sentencia
C-475 de 2004 fue tácitamente rechazada por la Corte en jurisprudencia
prácticamente coetánea a la anterior (ver supra 2.8). En efecto, la Sala
reitera que mediante la Sentencia C-820 de 2005, esta Corporación sin llegar siquiera a analizar que la Sentencia C-475 de 2004
pudiera implicar la existencia de una eventual cosa juzgada constitucional
material, llegó a una conclusión diametralmente opuesta a la sostenida en la
sentencia recién citada.
Como se dijo atrás en esta providencia:
“ (…) en Sentencia C-820 de 2005
esta Corporación avaló la constitucionalidad de las expresiones de los
artículos 188 (modificado por el artículo 1 de la Ley 747 de 2002) y
188 A (adicionado por el artículo 2 de la Ley 747 de 2002), de la Ley
599 de 2000 (Código Penal), cuyos tipos penales además de establecer unas penas
privativas de la libertad, previeron la imposición de sendas multas tasadas en “salarios
mínimos legales vigentes mensuales al momento de la sentencia condenatoria”.
En
el caso que culminó con la expedición de la Sentencia C-820 de 2005, igual a
como ocurrió en el proceso que culminó con la expedición de la Sentencia C-475
de 2004, uno de los cargos de la demanda fue precisamente la violación del
principio de legalidad que incorpora el artículo 29 superior. Esto, toda vez
que, análogamente al caso decidido en 2004, las multas previstas en los tipos
penales que se estudiaron en la sentencia de 2005 no habían previsto la
aplicación de la ley vigente al momento de la comisión de la conducta punible
sino, más bien, la aplicación del referido valor salarial vigente al momento de
proferirse la respectiva sentencia condenatoria. En palabras de los actores
según la Sentencia C-820 de 2005, “el hecho de tomar en cuenta el salario
mínimo legal vigente al momento de la sentencia condenatoria, en lugar de
aplicar el que responde al principio de legalidad, esto es, el salario
vigente al momento de la ejecución de la conducta punible, resulta perjudicial
para el condenado al aplicar de manera retroactiva una pena que es más
desfavorable, si se tiene en cuenta que el monto del salario mínimo legal
aumenta anualmente.” Sin embargo, en la referida Sentencia C-820 de
2005 se declaró la exequibilidad de las normas demandas sin siquiera haber
aludido a la existencia de una eventual cosa juzgada constitucional  y tras
razonar que  “la cuantía de la pena de multa prevista en salarios mínimos
legales mensuales vigentes al momento de la sentencia condenatoria está fijada
con antelación por el legislador, es decir, es de conocimiento previo o
anterior por lo que la persona conoce ciertamente cuál es el monto mínimo y
máximo de la multa como también el momento que atiende su imposición”; y
que “si bien de la
lectura desprevenida de la norma podría pensarse que el ciudadano no puede
conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser
impuesta, las normas acusadas no desconocen el principio de legalidad al
incluir en ella el factor de actualización monetaria del valor de la multa. De
manera que, el ciudadano tiene certeza con antelación a la comisión de la
conducta punible, que la cuantía de la multa será en un número determinado de
salarios mínimos legales mensuales, y que su valor será el vigente al momento
de proferirse la sentencia, el que siempre será igual liquídese en un momento u
otro dado el fenómeno inflacionario, con efecto en la fijación del salario
mínimo legal mensual.”
En fin, se reitera que, en la solución de un mismo problema
jurídico, mediante Sentencia C-820 de 2005 la Corte llegó a una conclusión
diametralmente contraria a la que arribó en la Sentencia C-475 de 2004,
admitiendo que en desarrollo del derecho sancionador, inclusive en tratando de
su modalidad penal, el Legislador pudiera prever la tasación de multas con base
en el valor de variables como los salarios mínimos legales mensuales vigentes.
6.       Solución del antagonismo
jurisprudencial sobre la posibilidad de valorar las sanciones que se impongan
en desarrollo del derecho administrativo sancionador moderno, con fundamento en
el salario mínimo legal mensual respectivamente vigente
6.1.
Como ya se recordó en esta providencia,
según Sentencia C-561 de 2015, “la existencia
de precedentes incompatibles modifica las cargas que debe asumir el juez. No se
trata de que los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte una solución
en el vacío, sino del deber de buscar en sus razones, o en otros motivos de
orden constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde al problema
jurídico objeto de control.”[82]
6.2.
Aterrizando la anterior afirmación a la
solución problema jurídico 2 planteado al inicio de esta sentencia, la Corte
hace las siguientes consideraciones:
6.2.1. Como se alcanzó a esbozar al comienzo del numeral 3 supra, una
de las razones –tal vez la razón fundamental- que subyace al principio de
legalidad del derecho punitivo reside en controlar la arbitrariedad de la Administración
mediante la aplicación del axioma nullum crimen
nulla poena sine lege praevia. Por ello, mediante Sentencia C-653 de 2001[83] la Corte explicó que en desarrollo del poder punitivo del Estado éste “debe respetar en todo caso las
garantías del derecho fundamental al debido proceso destinado a “(…) proteger la libertad
individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad de todas
las personas ante el poder punitivo del Estado”.[84] Más concretamente, al
explicar cómo logra el principio de legalidad obstaculizar la arbitrariedad
estatal, la Corte señaló, por ejemplo, que la tipicidad o la legalidad en
sentido estricto, “se refiere al carácter inequívoco de cómo se tipifica la conducta y cuál
es la sanción, para que no exista cabida a la subjetividad o arbitrariedad en
la aplicación de la norma por el juez (…).”[85]
6.2.2. De lo explicado bajo el numeral 4 supra se desprende que
la flexibilización del principio de legalidad en el derecho administrativo
sancionador establece barreras a la arbitrariedad de la Administración, al circunscribir
la discrecionalidad de esta última a aspectos exclusivamente complementarios de
tipos conductuales o de sanción previamente previstos por el órgano
legislativo. Sobre este aspecto resulta pertinente recordar cómo
la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que “el derecho administrativo
sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran
–así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el
campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las
sanciones o las penas.” Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad
en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando [por el Legislador] se
establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un
tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la
claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los
criterios para determinarla con claridad.” (Énfasis fuera de texto)[86].
6.2.3. En otras palabras, aunque “la forma típica pueda tener
un carácter determinable”, ello “no significa la concesión de
una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación
establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha
sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma
típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo
ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan
razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con
insistencia[53[87]]”.[54[88]]”[89]
O,
como se estableciera en la Sentencia C-406 de 2004[90]:
“(…) guarda coherencia con los fines constitucionales de esta
actividad sancionatoria administrativa, que las hipótesis fácticas establecidas
en la ley permitan un grado de movilidad a la administración, de forma tal que
ésta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por
la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de
legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la
arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las
penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el
principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como
mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las
remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los
criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la
conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la
sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con
claridad.”[91]
6.2.4. Descendiendo lo atrás señalado al objeto principal de la demanda, la
Corte advierte que la expresión demandada del artículo 26 de la Ley 1340 de
2009 no posibilita la imposición de una sanción arbitraria. En
efecto, la referencia a una sanción en salarios mínimos mensuales legales
vigentes “al momento de la imposición de la sanción” es el reflejo de una
‘sanción en blanco’[92] que,
para ser completa en cuanto a su cuantía en moneda corriente, el Legislador
expresamente remite al acto administrativo general mediante el cual el Gobierno
Nacional fija el valor del salario mínimo legal mensual vigente para cada año,
sin que pueda siquiera pensarse en que la variación anual de dichos salarios
tenga como motivación la determinación de las multas tasadas con base en dicho
indicador.
6.2.5. Por el contrario, cuando la ley ató la indexación al valor que cada
año tenga el salario mínimo legal mensual, el Legislador obró con arreglo al
principio de igualdad por que clama el artículo 13 superior. No en vano, desde
la Sentencia C-280 de 1996[93], al
tratar el mismo problema a que refiere la presente providencia, la Corte
sostuvo que “(…) la adopción de la indexación
en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo, tiende a realizarlo,
pues este mecanismo permite guardar una debida proporcionalidad entre la
gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo cual se salvaguarda, además,
le principio de igualdad. En efecto, si no existiese este instrumento,
entonces el paso del tiempo y los fenómenos inflacionarios erosionarían el
valor de la multa, con lo cual ésta podría no ser proporcional a la falta
cometida y se podría violar la igualdad. Así, dos personas podrían haber
cometido una falta de igual gravedad y ser merecedoras de una multa de igual
valor. Sin embargo, si no hubiese indexación y una de ellas es sancionada más
rápidamente que la otra, entones las sanciones serían diferentes, debido a la
depreciación de la moneda, a pesar de ser igualmente graves las faltas. Es
pues válida la indexación.” (Énfasis
fuera de texto). Por ello, esta Corporación ahora considera que el criterio
utilizado por la Corte en Sentencia C-475 de 2004 desconoció que una aplicación
tan estricta del principio de legalidad ignora la desigualdad que genera la
imposición de multas cuyo valor real se ha visto deteriorado por el paso del
tiempo.
6.2.6. Otra razón que justifica que el principio de legalidad se
flexibilice en el derecho administrativo sancionador consiste en admitir que la
naturaleza misma de la sanción impuesta por la Administración en desarrollo del
respectivo poder punitivo se encuentra sujeta a control por parte de la
jurisdicción contencioso administrativa; sede ésta en donde se puede debatir la
razonabilidad de las sanciones que se consideren arbitrarias, llegando al punto
de inclusive, suspenderse provisionalmente su materialización (CP, artículo 238[94]).
6.2.7. Podría argumentarse en todo caso que, por su naturaleza anualmente
variable, el salario mínimo mensual legal no permite establecer el monto exacto
de la pena en momento previo a la comisión de la conducta sancionable. Tal
pensamiento, no obstante, deja de lado que el monto de la pena no se determina
en montos nominales sino en montos reales, para los cuales el legislador ha
acudido a dicho factor como método de indexación. Este método de
indexación ya ha sido avalado en su constitucionalidad por la Corte. Por
ejemplo, en Sentencia C-070 de 1996[95]
esta Corporación manifestó que “(e)l fenómeno de desactualización de las
cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de las
penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores
corregidos por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas en
salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la
economía. La demora en la actualización de las normas penales no puede tener
como efecto la restricción de otros bienes jurídicos (…)"[96]. Ese mismo año y en el
mismo sentido, mediante Sentencia C-280 de 1996[97] la Corte indicó que “(l)a Corte
considera que tampoco hay violación de la tipicidad de la sanción pues la multa
hace referencia a un monto de salarios diarios devengados al momento de la sanción,
lo cual es determinable con precisión, y la indexación es un proceso técnico
exacto que se efectúa con base en la evolución de los índices oficiales del
nivel de precios.”. Posteriormente, mediante Sentencia C-533 de 2001[98],
la Corte señaló que “No
es el objeto de esta sentencia, entrar a revisar la constitucionalidad del
artículo 39 de la Ley 599 de 2000, pero sí es preciso destacar que el numeral
3º señala al juez penal los criterios de valoración que debe aplicar para
determinar el monto de la multa en un caso particular y concreto, sin que esta
exceda del límite máximo de 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Situación acorde con el desarrollo del principio de legalidad de la pena,
previsto en el artículo 29 de la Constitución”. Luego, mediante Sentencia C-820 de 2005 ya citada en
esta providencia, la Corte sostuvo:
“(…) no se desconoce el principio de legalidad de la pena
-artículo 29 de la Constitución y convenios internacionales reseñados- cuando
la pena de multa se encuentra previamente determinada de manera cierta, previa
y escrita en la ley, en cuanto a su cuantía, como cuando se ha indicado por la
norma un número preciso de salarios mínimos legales mensuales vigentes al
momento de la sentencia condenatoria, como elementos del tipo penal
sancionatorio.
En efecto, cuando los artículos 188 y 188 A, disponen que la pena
para los delitos de tráfico de migrantes y trata de personas incluyen además de
la pena de prisión una multa de cincuenta (50) a cien (100) y seiscientos (600)
a mil (1.000) salarios mínimos mensuales respectivamente, define con certeza el
ámbito de la sanción pecuniaria de tal forma que el ciudadano sabe el marco de
la cuantía de salarios mínimos legales mensuales a que puede ser condenado en
caso de cometer las infracciones penales mencionadas.
Tampoco se desconoce el principio de legalidad, como lo sostiene
los demandantes, por el hecho de que el legislador haya dispuesto que la
cuantía determinada en salarios mínimos legales mensuales para los delitos de
tráfico de migrantes y trata de personas, sea la que corresponda a los “vigentes
mensuales al momento de la sentencia condenatoria”, es decir, cuando supedita
el valor concreto de la multa a la fecha de la sentencia condenatoria, por
cuanto, además de existir tal criterio con antelación a la comisión de las
mencionadas conductas, ella corresponde además a la determinación de un hecho
futuro concreto como es la meta de inflación. En otros términos, si bien de la
lectura desprevenida de la norma podría pensarse que el ciudadano no puede
conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser
impuesta, las normas acusadas no desconocen el principio de legalidad al
incluir en ella el factor de actualización monetaria del valor de la multa. De
manera que, el ciudadano tiene certeza con antelación a la comisión de la
conducta punible, que la cuantía de la multa será en un número determinado de
salarios mínimos legales mensuales, y que su valor será el vigente al momento
de proferirse la sentencia, el que siempre será igual liquídese en un momento u
otro dado el fenómeno inflacionario, con efecto en la fijación del salario
mínimo legal mensual.
De declararse inexequibles los apartes acusados, atendiendo las
consideraciones de los demandantes, se tendría que el valor del número de
salarios mínimos legales mensuales a que se condenare a una persona, liquidados
a la fecha de la comisión del hecho, pero pagados efectivamente mucho tiempo
después, es decir, por lo menos después de la sentencia, no corresponderían en
términos reales al número de salarios mínimos impuestos en la condena y tal vez
a menos de los previstos en la norma penal.”
Y más
recientemente, mediante Sentencia C-412 de 2015[99], esta Corporación dijo que:
“(c)omo se
puede observar en el texto de la norma demandada, el Congreso de la República
al establecer en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011
que el incumplimiento de lo prohibición allí contemplada da lugar a la
imposición de una sanción que oscila entre uno y mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes, en nada riñe con Constitución Política, ya que indica el
parámetro máximo de la multa, lo que garantiza los principios que gobiernan la
validez y eficacia de los actos administrativos que las autoridades expidan
como consecuencia de su aplicación.”
6.2.10.
La Corte también advierte que no resulta
lógico que la inflexibilidad del principio de legalidad propugnada por la
Sentencia C-475 de 2004 se imponga sobre la mayor maleabilidad de dicho
principio que indica la Sentencia C-820 de 2005. Es decir, si la jurisprudencia
es efectivamente pacífica en torno a que el principio de legalidad es
mayormente rígido cuando se trata de la aplicación de normas de derecho penal
en materia criminal y más flexible cuando se trata del derecho administrativo
sancionador, establecer un estándar más riguroso para normas como la demandada
frente de normas propiamente penales como las que se examinaron en la Sentencia
C-820 de 2005, además de ser incoherente, atenta contra los fundamentos mismos
de la naturaleza mutatis mutandis del derecho sancionador como género
(ver supra 4).
6.2.11.
Finalmente está el argumento consistente en que
se sacrifica el principio de legalidad al tasar el valor de una sanción
administrativa con fundamento en unos salarios mínimos que tienden a
incrementar su valor real a través del tiempo; lo que eventualmente podría
significar que el valor de la sanción al momento de la infracción a castigar
fuera menor al valor de la sanción que se terminara imponiendo más adelante. Frente
de tal argumento, si bien el mismo puede tener cierto sustento fáctico, tal
incremento sería insustancial al punto de no tener la capacidad de afectar el
principio de legalidad, por lo menos en el corto plazo. En el largo plazo, en
tratando de un proceso administrativo sancionatorio de largo aliento, si bien
por virtud del fenómeno del deslizamiento del salario mínimo (ver 7.9 infra)
el valor real de la sanción a imponer podría crecer a lo largo del tiempo, la
Corte considera que tal situación de todos modos estaría regularmente dentro
del margen de flexibilidad que le es inherente al derecho administrativo
sancionador contemporáneo.
Por
lo atrás explicado, para la solución del problema jurídico 2 que se planteó a
inicio de esta providencia, la Corte optará por la posición sostenida en el
numeral 5.2 supra; esto es, por aquella según la cual el principio de
legalidad en materia del derecho administrativo sancionador es lo
suficientemente flexible como para permitir que el valor de las sanciones que
por infracciones de personas naturales al régimen de la libre competencia sea
ulteriormente determinable en momento posterior a la comisión de la infracción
del caso y en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Lo hasta acá expuesto amerita que la
Corte sostenga la norma demandada dentro del ordenamiento jurídico, declarando
su exequibilidad.
7.
Conclusiones
Como corolario de lo
expuesto a lo largo de esta providencia, la Corte estima que Sentencia C-475 de
2004 no tiene la virtud de surtir efectos de cosa juzgada (CP, art. 243) sobre
el aparte demandado del artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. Lo anterior pues la
mentada cosa juzgada no parecería ser tan definitiva con ocasión del sentido
opuesto que se reflejó en la Sentencia C-820 de 2005.
Por otra parte, la Corte encontró que,
por virtud de la flexibilización del principio de legalidad que opera en
materia de derecho administrativo sancionador, la norma impugnada guarda
respeto por el artículo 29 superior; situación que deriva en su declaratoria de
exequibilidad.
VIII. DECISIÓN
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta Sentencia, la expresión “al
momento de la imposición de la sanción” del artículo 26 de la Ley 1340
de 2009.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] MP
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las
infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”
[3] El
énfasis corresponde al texto de la demanda.
[4] Folio
6.
[5] Sentencia
del 19 de febrero de 2015, Ref.: 080012331000201000120 01, CP María Claudia Rojas Lasso.
[6] Folio
7.
[7] Folio 12.
[8] Escrito
mediante el que el actor subsanó su demanda de acuerdo con lo previsto en
previo Auto del 01 de marzo de 2018 al excluir de aquella el cargo por
violación del derecho de igualdad.
[9] MP
María Victoria Calle Correa.
[10] Mediante
Sentencia C-475 de 2004 la Corte declaró la inexequibilidad del parágrafo 3° del artículo 1° del
Decreto - Ley 1074 de 1999, a cuyo tenor: “Para la aplicación de las sanciones
establecidas en el presente artículo, se tomará en cuenta el salario mínimo
legal vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos, así como la tasa
de cambio representativa del mercado vigente en la misma fecha, cuando sea el
caso.
[11] La
subraya es del texto del escrito del demandante.
[12] MP
Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el mismo sentido se puede consultar la
Sentencia C-415 de 2012, MP Mauricio González Cuervo.
[13] La
numeración de los distintos párrafos jurisprudenciales citados es de esta
sentencia.
[14] [23]
Sobre casos en los cuales la Corte ha integrado una
proposición jurídica completa y se ha pronunciado sobre apartes normativos no
acusados que conformaban una unidad lógico-jurídica inescindible con otros
apartes sí demandados, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-560 de
1997, C-565 de 1998, C-1647 de 2000, C-1106 de 2000 y C-154 de 2002.
[15] [24] Sentencia C-539
de 1999.
[16] Sentencia C-136 de 2017, MP Alejandro Linares
Cantillo. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-803 de 2006, MP
Jaime Córdoba Triviño.
[17] En Sentencia C-475 de 2004, tras sostener que la cuantía de la multa prevista en el
artículo 1º del Decreto-Ley 1074 de 1999 “(…)
aparece como
ulteriormente determinable a partir del valor del salario mínimo legal vigente
a la fecha de formulación del pliego de cargos, o de la tasa de cambio vigente
en ese día y no en el momento de la comisión de la infracción.(…)”; y que “en el momento de la falta la sanción no aparece
plenamente determinada, sino ulteriormente determinable”, la Corte concluyó que tal  situación desconocía el
principio de legalidad de las sanciones que contiene el artículo 29 de la
Constitución Política, “conforme el cual nadie puede ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” y procedió a declarar la inexequibilidad
del parágrafo 3° del
artículo 1° mentado decreto ley, según el cual  “Para la aplicación de las
sanciones establecidas en el presente artículo, se tomará en cuenta el salario
mínimo legal vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos, así
como la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la misma fecha,
cuando sea el caso”.
[18] Folio
12.
[19] Sentencia C-287 de 2017, MP Alejandro Linares
Cantillo. En este sentido también se pueden consultar las sentencias C-287 de 2014,
MP Luis Ernesto Vargas Silva; C-337 de 2007, MP Manuel José Cepeda Espinosa; y
C-774 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[20] [54] Sentencia C-489 de 2000.
[21] [55] Sentencia C - 565 de 2000.
[22] [57] Sentencias C-532 de 2013, MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez; C-287 de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva; y C-427 de 1996, MP
Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.
[23] C-726 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] Ver,
entre otras, las sentencias C-565 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa; C-710 de
2005, MP Marco Gerardo Monroy Cabra y C-621 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[25] Sentencia C-259 de 2015, MP
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] [43] Cfr. Sentencias C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero y C-166 de 2014.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] [44] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.
[28] [45] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero
[29] [46] Sentencia C-1173 de 2005
[30] [47] Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[31] [48] Ver sentencia C-1173 de 2005 y  la
C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte sostuvo que
“la cosa juzgada material no debe ser
entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo
que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en especial la
Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones
previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad
jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez"
[32] Sentencia C-1189 de
2005, MP
Humberto Antonio Sierra Porto. En el mismo sentido se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-018 de 2007, MP. Nilson Pinilla Pinilla; y C-819 de
2006, MP Jaime Córdoba Triviño.
[33] Por ejemplo, tras
considerar que mediante previa Sentencia C-280 de 1996 se había declarado la
constitucionalidad de otra norma virtualmente idéntica pero contenida en el
artículo 73 de la Ley 200 de 1995 referente a los derechos del disciplinado, mediante
Sentencia C-158 de 2003 la Corte declaró la exequibilidad de
una disposición contenida  en el artículo 90 de la Ley 734 de 2002, relativa a
las facultades de los sujetos
procesales.
Como fundamento de su decisión, en tal oportunidad la Corte sostuvo que  “se está frente a
la cosa juzgada tanto material, puesto que las expresiones de los artículos 50
y 90 de la ley 734 de 2002, fueron reproducidas por el legislador dentro de un contexto
muy semejante al estudiado en la ley 200 de 1995.” (Énfasis fuera de
texto).
[34] “La cosa juzgada
material en sentido estricto, se presenta cuando “existe un pronunciamiento
previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo
que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad
del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto
como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa
juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad”.(Sentencia C-1173 de 2005 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa), citada en Sentencia C-393 de 2011 (MP María Victoria calle
Correa).
[35] MP Clara Inés Vargas Hernández.
[36] La
Sentencia C-475 de 2004 fue dictada el 18 de mayo de 2004 y la C-820 de 2005 lo
fue el 09 de agosto de 2005.
[37] En
sentencia C-241 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) se delimitaron las
características de la cosa juzgada en sentido estricto y la cosa juzgada en
sentido lato o amplio de la siguiente manera: “en relación a la existencia de cosa juzgada material, la
jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: (i) La cosa
juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando
concurren los siguientes elementos: “1. Que un acto jurídico haya sido
previamente declarado inexequible. 2. Que la disposición demandada se refiera
al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo
reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel
que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta
tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica
la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el
contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha
habido una reproducción, y, por el contrario, si la redacción es igual pero del
contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se
realizó una reproducción. 3. Que el texto de referencia anteriormente juzgado
con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional
por “razones de fondo”,  lo cual significa que la ratio decidendi de
la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma. 4. Que
subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las
razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la
inexequibilidad.” (ii) La cosa juzgada material
en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la
exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al
actualmente atacado.”
[38] Sentencia
C-561 de 2015, MP María Victoria Calle Correa.
[39] Carta Magna de 1215, Art.
39.- “Ningún hombre libre podrá ser detenido
o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de la
ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de
la fuerza contra él ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de
sentencia judicial de sus pares y con arreglo a la ley del reino.”
[40] Sobre el particular, la Corte ha precisado que “el
principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una
de las conquistas del constitucionalismo democrático, protege la libertad
individual, controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas
las personas ante el poder punitivo estatal y actúa regulando el poder
sancionatorio del Estado a través de la imposición de límites "al
ejercicio de dicha potestad punitiva.” (Sentencia C-406 de 2004, MP Clara Inés Vargas
Hernández).
[41] En
Sentencia C-312 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil) la Corte afirmó que “(l)a potestad punitiva del Estado, así como su política criminal y
las restricciones de los derechos fundamentales inherentes a su ejercicio,
están justificados constitucionalmente por la necesidad de “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución” y para “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo”.
[42] Sentencia
C-653 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Además
del aparte normativo señalado, el principio de legalidad se proyecta a lo largo
de gran parte del artículo 29 de la Constitución. Sobre el particular, en la
Sentencia C-044 de 2017 (MP María Victoria Calle Correa), la Corte sostuvo que
las distintas garantías que se desprenden del derecho fundamental al debido
proceso “se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de
ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones
constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad
de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que
las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas
plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues
solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en
cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas
legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas
hipótesis.”
[44] “Nadie será condenado
por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según
el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la
aplicable en el momento de la comisión del delito.”
[45] “(…) sólo podrá imponerse la pena de
muerte (…) de conformidad con leyes que estén en vigor en el momento de
cometerse el delito (…)”
[46] “(…) la pena de
muerte, ésta sólo podrá imponerse (…) de conformidad con una ley que establezca
tal pena, dictada con anterioridad a la comisión del delito. (…)”
[47] [7] Al respecto se puede consultar la Sentencia
C-333 del 29 de marzo de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[48] Sentencia C-853 de 2005, MP Jaime
Córdoba Triviño. Ver también las sentencias: C-507 de 2006, MP Álvaro Tafur
Galvis; C-343 de 2006, MP
Manuel José Cepeda Espinosa Sentencia; C-406 de 2004, MP Clara Inés Vargas
Hernández; y C-1011 de 2008, MP Jaime Córdoba Triviño.
[49] [3] Sentencia
C- 475 de 2004
[50] [4] Ver entre otras las
Sentencias C-710 de 2001, C-099 de 2003
[51] Sentencia C-713 de 2012, MP
Mauricio González Cuervo.
[52] En
Sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), la Corte sostuvo que “En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad
comprende una doble garantía, a saber: material, que se refiere a la
predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y,
formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una
norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y
cuando en la ley queden determinados los elementos estructurales de la conducta
antijurídica.”//En el mismo
sentido, mediante Sentencia C-135 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), la
Corte señaló que “el derecho administrativo sancionador se encuentran (sic) al
igual que el derecho penal, sujeto al principio constitucional de legalidad que
a su vez se encuentra integrado por los principios de tipicidad y reserva de
ley, los cuales constituyen pilares rectores del debido proceso, junto al
principio de proporcionalidad.”
[53] En Sentencia C-818 de 2005 la Corte sostuvo que “el
derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina
compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el
derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y
el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del
derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo
sancionador”.
[54] Cfr. con las Sentencias
C-335 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-372 de 2002, MP
Jaime Córdoba Triviño, y C-205 de 2003, MP Clara Inés Vargas
Hernández.
[55] MP
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[56] [3]
Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias:
C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P  Alfredo Beltrán
Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P
Alejandro Martínez Caballero.
[57] MP
Eduardo Montealegre Lynett. En esta sentencia se enjuiciaron varios artículos
de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”
[58] [12] Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996,
MP Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la
sentencia C-827 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis.
[59] En el mismo sentido se puede
consultar, entre otras, las sentencias C-406 de 2004, MP Clara Inés Vargas
Hernández; MP C-762 de 2009, MP Juan Carlos Henao Pérez; C-242 de 2010, MP
Mauricio González Cuervo; C-491 de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva; y C-219
de 2017, MP(e) Iván Humberto Escrucería
[60] Por
ejemplo, en Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández), la Corte
señaló que “debido a las particularidades de cada una de las
normatividades sancionadoras, que difieren entre sí por las consecuencias
derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, el principio
de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del
tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha
considerado que el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos,
como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental
como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las
personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la
libertad física sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se
aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto
en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el
derecho disciplinario o en el administrativo sancionador.”
[61] [65] En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte,
retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explicó las citadas
diferencias de la forma que sigue: “En cuanto
la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales más
amplios tales como ‘la protección del orden social colectivo’ y, tratándose de
la persona del delincuente, el logro de ‘un fin retributivo abstracto,
expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador’, mientras que el derecho
administrativo sancionador ‘busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales’ a cargo de la
administración. // Los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho
penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la
importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho
administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o
facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las
finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias,
las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como
ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el
ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo
sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende
asegurar el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus
cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los
mandatos previstos.// Como consecuencia de lo anterior, la afectación de los
derechos correspondientes al destinatario de la sanción es más grave en el
derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la privación de la
libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción administrativa,
que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un
derecho o a la imposición de una multa”.
[62] Sentencia C-219 de 2017, MP(e)
Iván Humberto Escrucería Mayolo. Ver también C-853 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño) y C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[63] [36] Sentencia C-242 de 2010, M.P.
Mauricio González Cuervo, consideración jurídica No. 3.1.3., usando como
intertexto las sentencias C-564 de 2000, C-406 de 2004, C-343 de 2006, C-1011
de 2008.
[64] Sentencia
C-032 de 2017, MP Alberto Rojas Ríos.
[65] Ver, entre otras: Sentencias C-406 de 2004, MP Clara Inés Vargas
Hernández; C-835 de 2005, MP Jaime Córdoba Triviño.
[66] [23]
Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, reiterada en sentencia C- 343 de
2006 y en sentencia C-1011 de 2008.
[67] Sobre
este último aspecto también se puede consultar la Sentencia C-032 de 2017 (MP
Alberto Rojas Ríos)
[68] Sentencia
C-242 de 2010, MP Mauricio González Cuervo, retomando lo previamente dicho en
Sentencias C-346 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-406 de 2004 (MP
Clara Inés Vargas Hernández).
[69] MP Alberto Rojas
Ríos.
[70] MP
Manuel José Cepeda Espinosa.
[71] El
Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias
de competencia de la DIAN (Decreto 1074 de 1999)
[72] [52] Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés
Vargas Hernández,  A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda
Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.
[73] MP Luis Ernesto Vargas Silva. Mediante esta
sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de algunas expresiones del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), con relación a
los deberes de los servidores públicos.
[74] [58] Al respecto puede
consultarse la sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
mediante la cual la Corte analizó la constitucionalidad de la expresión “maniobras
peligrosas e irresponsables” consagrada en el Código Nacional de Tránsito
Terrestre. Así mismo, ver también la sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, en donde la Corte estudió algunas atribuciones de la
Superintendencia de Valores para imponer medidas correccionales a las
instituciones financieras. Ver igualmente la Sentencia C- 762 de 2009, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[75] Ley 1450 de 2011, Artículo 106. Control a la explotación ilícita
de minerales.  “A partir de la vigencia de
la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de
dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las
actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibición,
además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias,
dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de
mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad
policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
(…)”
[76] El Régimen Sancionatorio aplicable a las
infracciones cambiarias en las materias de competencia de la DIAN (Decreto 1074
de 1999)
[77] Aparte legal que
corresponde al parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1074 de
1999, declarado inexequible por la Sentencia C-475 de 2004.
[78] [8] Se entiende por “tasa de
cambio representativa del mercado”, TRM, el promedio aritmético simple de las
tasas ponderadas de las operaciones de compra y de venta de divisas efectuadas
por bancos comerciales, corporaciones financieras, la Financiera Energética
Nacional, FEN, y el Banco de Comercio Exterior de Colombia, Bancóldex, pactadas
para cumplimiento en ambas monedas el mismo día de su negociación.
La TRM vigente para cada día será
calculada y certificada por la Superintendencia Bancaria, conforme a esta
metodología con las operaciones del día anterior. Cf. Circular Externa N° 11 de
2003, Banco de la República.
[79] En la citada Sentencia C-475 de 2004 así mismo se
señaló que “(e) principio de legalidad de las sanciones exige que estas
estén determinadas en el momento de cometer la infracción. Quien lleva a cabo
una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanción penal o
administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo que acarrea su
comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición ulterior de quien
lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en contra de la
arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas
taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito, sin que el
legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con posterioridad a
la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación
posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción,
contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga
tal cosa.”(Énfasis fuera de texto)
[80] Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán
Sierra.
[81] Esta menor rigurosidad se manifiesta, por ejemplo,
en que en el derecho administrativo sancionador se admiten los tipos penales
“en blanco” o no autónomos, en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de
varias normas que deben ser leídas sistemáticamente para establecer exactamente
en qué consiste la conducta proscrita.
[82] MP
María Victoria Calle Correa.
[83] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[84] Tomado de la Sentencia C-297 de
2016, MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[85] Sentencia C-297 de 2016, MP
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[86] Sentencia C-242 de
2010 (MP Mauricio González Cuervo), reiterada en Sentencia C-491 de 2016 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva)
[87] [53] Cfr. C-530 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[88] [54] Sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[89] Sentencia C-726 de 2009, MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[90] MP Clara Inés
Vargas Hernández.
[91] El énfasis es propio de la
referencia jurisprudencial que se hizo en Sentencia C-726 de 2009, MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[92] “(…) la tipicidad en las infracciones disciplinarias
se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función,
la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe
que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye
una infracción disciplinaria. Esta forma de
definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas
consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo
caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las
primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones
penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente
reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance
de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente.” (Énfasis
fuera de texto) (Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[93] MP Alejandro Martínez Caballero.
[94] CP, ART. 238.—“La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
[95] MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[96] En esta
Sentencia C-070 de 1996 la Corte resolvió “(d)eclarar EXEQUIBLE
el
numeral 1º del artículo 372 del Decreto Ley 100 de 1980, siempre y cuando la
expresión "cien mil pesos" se entienda en términos de valor constante
del año 1981, equivalente a 18.83 salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
[97] MP Alejandro Martínez Caballero.
[98] MP Jaime Araújo
Rentería.
[99] MP Alberto Rojas Ríos.