T-401-96
Sentencia T-401/96
Sentencia
T-401/96
COMPETENCIA-Factores
La competencia,
entendida como la facultad que tiene un juez para ejercer en un determinado
negocio la jurisdicción que corresponde al poder estatal, es fijada siempre por
la ley, tomando en cuenta para ello varios factores, entre ellos el factor
objetivo que mira exclusivamente a dos criterios, a saber:  al objeto o materia
del negocio judicial  (competencia por materia) o al valor de las pretensiones
(competencia por valor).
RETIRO DEL
SERVICIO EN MATERIA LABORAL-Cuantía
de la pretensión
Actualmente la
competencia para conocer  de las acciones de restablecimiento del derecho de
carácter laboral contra actos que impliquen retiro del servicio, se determina
por la cuantía de la pretensión, sin consideración a la asignación mensual que
venía devengando el accionante y de conformidad con las normas contenidas en el
Código Contencioso Administrativo.
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Efectos
de los fallos/PRINCIPIO DE PRESUNCION DE LEGALIDAD-Actos cumplidos
Por razones de
seguridad jurídica, en el tema de los efectos de los fallos de inexequibilidad,
se ha elaborado por la doctrina el principio de presunción de legalidad, en
virtud del cual se respetan los efectos que ya surtió la ley y las situaciones
establecidas bajo su vigencia. La necesidad de garantizar la seguridad jurídica
de los asociados, es sin duda la razón de ser de estos principios básicos que
dominan el ejercicio del control de constitucionalidad.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
profuturo
Salvo excepciones
expresas señaladas por la misma Corte, en principio los fallos de
inconstitucionalidad tienen efectos pro-futuro y respetan  la presunción de legalidad
de los actos cumplidos al amparo de la norma declarada inexequible. El
entendimiento cabal de los efectos pro-futuro del fallo de
inconstitucionalidad  implica el estudio de tales efectos frente a situaciones
jurídicas en curso.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Situación
jurídica consolidada
El fallo de
inexequibilidad es inocuo frente a situaciones jurídicas plenamente
consolidadas dentro de su vigencia. Admitir la posición contraria sería avalar
la retroactividad de la sentencia, es decir su aptitud para desconocer derechos
adquiridos. Pero frente a aquellas situaciones no consolidadas o situaciones
jurídicas en curso, cabría sostener dos posiciones irreconciliables, pero
igualmente respaldadas en principios jurídicos válidos.
VIA DE HECHO-No reintegro indemnizaciones/RETIRO AL
CARGO-No devolución indemnizaciones
La decisión de no
ordenar el reintegro de las indemnizaciones pagadas por la Contraloría por
causa de la desvinculación del servicio, desconoce clarísimos principios de
equidad y justicia que informan nuestro derecho y conducen por ello, a la
vulneración de derechos.
REINTEGRO AL
SERVICIO-Devolución de
indemnizaciones
El concepto de
indemnización no es otro que la  reparación del daño injustamente causado a
otro. Obviamente si el daño no se da porque la misma jurisdicción lo impide
mediante su proveído, por sustracción de materia la indemnización pierde su
causa jurídica. El pago así realizado se erige en un típico caso de
enriquecimiento sin causa, que origina en quien lo ha recibido el deber de
repetir lo pagado. Las sumas pagadas que constituyan directamente una
indemnización por la desvinculación del servicio, al ser decretado
judicialmente el reintegro, deben ser devueltas por los beneficiarios del pago.
ENRIQUECIMIENTO
SIN CAUSA-Reintegro
indemnizaciones/INDEMNIZACION-Devolución por restitución al servicio
El
enriquecimiento sin causa se presenta en los casos en los que un patrimonio se
ve incrementado a expensas de otro, sin que exista una causa jurídica para
ello. Obviamente esta situación no obedece siempre a la mala fe de los
implicados.  El enriquecimiento sin causa puede provenir de un hecho lícito. No
obstante que quienes recibieron las indemnizaciones lo hicieron de buena fe, al
ser anulado el acto de retiro del servicio, la indemnización pagada pierde su
causa jurídica y el beneficiario del pago, por razones de equidad, debe repetir
lo pagado; de no ser así, obtiene un enriquecimiento sin causa.
Referencia:
Expediente T-89.033
Peticionario: La
Nación - Contraloría General de la República.
Procedencia: Corte
Suprema de Justicia
Tema: vías de hecho
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C. veintitrés (23) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa - Presidente de la Sala -, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T-89033, adelantado por la Contraloría General
de la República contra el Tribunal Contencioso Administrativo de  Nariño.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar
la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
La Contraloría
General de la República, representada por su titular, doctor David Turbay
Turbay, interpuso acción de tutela ante el Tribunal  Superior de Distrito
Judicial de Pasto contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de
obtener la protección de los derechos fundamentales a la administración de
justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la prevalencia del derecho
sustancial, presuntamente vulnerados por este último mediante el fallo de única
instancia proferido en los procesos que a continuación se relacionan:
Aura Marina Onofre
de Bacca
Justiniano Macario
Ardila Benavides
Julia Carmenza Fajardo
B.
Carlos E. Misnaza
González
Luis H. Villacorte
Moreno
Edgar Leonardo
Trejos López
Segundo Alvaro
Torres Rosero
Rosa Piedad Mora
Caicedo
Blanca Angélica
Moncayo de González
Eduardo Alejandro
Quintero Arturo
Graciela Guerrero
Muñoz
Nohora Kelly Chamorro
Montenegro
Doris Emma Díaz
Rosero
José Duván Martínez
María Mireya
Rodríguez Rodríguez
Carmen A. Castro
Revelo
Hernán Guillermo
Arroyo Erazo
Diego M. Gómez Daza
Jorge Armando
Narváez V.
Egdivar Rivas Guzmán
Victor Hugo
Santander Benavides
Lily Deyanira Cortés
Muñoz
Sergio Elías
Bastidas Bucheli
Mercedes del Rosario
Rodríguez Garzón
Vicente Javier
Lozano Bucheli
Alvaro Alberto
Quenguán Burbano
Nelcy Muñoz Muñoz
Jesús Ramiro
Fernández Muñoz
2. Hechos
- En desarrollo de
las políticas de reestructuración interna consagrada específicamente en los
artículos 2° y 3°  de la ley 73 de 1993, la Contraloría General de la República
suprimió los cargos de Revisor 1 y 2 de la seccional de Nariño, y procedió en
consecuencia a retirar  y bonificar a los funcionarios que los ocupaban.
- Mediante Sentencia
C-527 del 18 de noviembre de 1994 ( M.P. Dr. Alejandro Martinez Caballero), la
Corte Constitucional decidió declarar inexequibles, entre otros, los artículos
2° y 3° de  la ley 73 de 1993, por considerar que las facultades de suprimir y
fusionar empleos en la Contraloría General de la República son privativas del
Congreso de la República, que las puede delegar al presidente de la República,
pero no lo son de la Contraloría. En dicha Sentencia se aclaró también que los
efectos de la misma se producirían hacia el futuro.
- Antes de proferida
la Sentencia de la Corte Constitucional, varios ex funcionarios de la
Contraloría General demandaron ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Nariño las resoluciones que ordenaron sus retiros, oponiendo la excepción de
inconstitucionalidad como justificante de sus pretensiones.
- El Tribunal
Administrativo de Nariño,  con fundamento en la Sentencia C-527 de 1994,
declaró probada la excepción de inconstitucionalidad propuesta por los
demandantes y, en consecuencia, ordenó declarar la nulidad de los actos
acusados y reintegrar a los trabajadores cancelándoles los factores salariales
dejados de percibir durante el tiempo que estuvieron vacantes; además advirtió
que los empleados, por haber recibido de buena fe las indemnizaciones por
retiro, no estaban obligados a restituir dichas sumas.
- En opinión de la
Contraloría General de la República, el Tribunal demandado incurrió en vía de
hecho al aplicar a una situación resuelta ya por la administración, una
decisión que, según la propia Corte Constitucional, sólo tenía efectos hacia el
futuro. Como los actos administrativos anulados por el fallo del Tribunal de
Nariño fueron expedidos con anterioridad a la vigencia de la Sentencia C-527, y
como la misma sólo tiene efectos hacia el futuro, la aplicación de sus
preceptos a los primeros no es, en opinión de la demandante, una decisión
legítima.
- En concepto de la
Contraloría General, tampoco es legítimo que el Tribunal no hubiese declarado
obligatorio el reintegro de las bonificaciones recibidas de buena fe por los
trabajadores,  pues según su parecer, la buena fe también cobijó a esa entidad
al momento de expedir los actos administrativos que ordenaron los retiros, amén
de que los mismos estaban amparados por la presunción de legalidad que les
ofrece la ley.
- Por su parte, el
Tribunal Administrativo de Nariño aseguró en el memorial de oposición, que la
decisión adoptada por esa corporación gozaba de una adecuada sujeción a los
preceptos legales y a las prescripciones de la Sentencia C-527 de la Corte
Constitucional, pues  en la providencia que resolvió declarar la nulidad de los
actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República,
aquellos fundamentos "se tuvieron en cuenta (...) al fallar los procesos
cuyas decisiones se cuestionan, (...) y como al adoptarlas se encontró que el
motivo de ilegalidad que había sido alegada y al que nos hemos venido
refiriendo ahora, se encontraba plenamente demostrado, no era posible
jurídicamente desconocer esa realidad más aún si la argumentación pertinente se
encontraba respaldada en razones incontrovertibles contenidas en un fallo de
inexequibilidad. Adoptar un pronunciamiento contrario implicaría transgresión
de la normatividad vigente y colocaría a sus autores en el ámbito del derecho
penal."
3. Pretensiones
La parte actora
solicitó que el juez de tutela hiciera cumplir los efectos de la cosa juzgada
Constitucional, los que la Sentencia C-527 de 1994 declaró como vigentes hacia
el futuro y, en consecuencia, que se impidiera la ejecución de lo resuelto en
el fallo del Tribunal Administrativo de Nariño.
4. Pruebas
aportadas con la demanda
Con el escrito de
demanda, la Contraloría General de la República adjuntó copia de las sentencias
proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, relativas a los procesos
adelantados por cada uno de los actores relacionados en el primer punto de los
hechos de este proveído.
III. ACTUACION
JUDICIAL
1. Primera
instancia
1.1 Prueba
solicitada por el Tribunal de Distrito Judicial de Pasto.
Mediante auto de
fecha 26 de octubre de 1995, el Tribunal de Distrito judicial de Pasto solicitó
al presidente del Tribunal Administrativo de Nariño, certificar si los procesos
aludidos tuvieron trámite de única instancia, si se notificaron legalmente y si
se encontraban ejecutoriados. Este último respondió afirmando que en dichos
procesos "no se dilucidó si se tramitaron en única o primera instancia
debido a que, si bien en principio esta Corporación se abstuvo de conceder el
recurso de apelación que contra ellas" -las sentencias - " se
interpuso, el interesado no agotó todos los medios que la ley consagra para
este fin"
1.2 Decisión
La Sala Civil del
Tribunal de Distrito Judicial de Pasto, mediante sentencia del 8 de noviembre
de l995, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la
Contraloría General de la República, por considerar que dicho mecanismo
judicial no procedía contra providencias judiciales; además de que en el caso
de la sentencia demandada no se pudo vislumbrar una vía de hecho que amerite
aplicar una de las excepciones legales al principio anterior. Así mismo,
asegura el Tribunal, la Contraloría no ha hecho uso de los recursos ordinarios
que le concede la ley para impugnar las providencias que la perjudican.
2. Impugnación.
En el escrito
impugnatorio, la parte demandante asegura que la tutela, aunque en la mayoría
de los casos no es procedente contra providencias judiciales, sí lo es cuando
ellas constituyen vías de hecho que quebrantan los derechos derivados del
debido proceso, como fue el caso de la sentencia del Tribunal Administrativo de
Nariño, la cual no reconoció que la entidad de control había actuado de buena
fe, y que la declaratoria de inexequibilidad de los artículos revisados en la
Sentencia C-527 de 1994, sólo tenía efectos hacia el futuro.
Además, agrega que
no debe ser de recibo la "disculpa" presentada por el Tribunal
Administrativo de Nariño consistente en que la Contraloría tenía otros medios
de defensa judicial para controvertir el contenido de las sentencias
desestimatorias, ya que, como el Tribunal mismo lo aclaró, el proceso seguido
fue de única instancia, y por lo tanto, contra el fallo no procedía recurso
alguno.
3. Segunda instancia
La Corte Suprema de
Justicia, mediante Sentencia del 14 de diciembre de 1995, determinó confirmar
el fallo del Tribunal de Distrito Judicial de Pasto por considerar que, por un
lado, la justificación interpretativa que hizo de la sentencia C-524 el
Tribunal Administrativo de Nariño, excluía de plano cualquier posibilidad de
vía de hecho; y por el otro, porque el hecho de que este tribunal hubiera
aplicado la sentencia constitucional en el sentido en el que lo hizo, se debe a
que, efectivamente, las situaciones jurídicas no consolidadas, como lo fueron
las relacionadas con los retiros ordenados por la Contraloría, debían regularse
de acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad, por los efectos hacia el
futuro que le señaló la Corte Constitucional.
4. Pruebas
solicitada por la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
-Mediante auto de 22
de mayo de 1996, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional solicitó
al Tribunal Contencioso de Nariño se sirviera informar la fecha de presentación
y cuantía exacta de las demandas presentadas por los actores favorecidos por su
fallo. El Tribunal requerido remitió a esta Corporación el oficio N° 2563 del
11 de junio de 1996, en el cual se informa sobre una lista de demandas, su
fecha de radicación, la fecha en que algunas de ellas salieron para el Consejo
de Estado y la cuantía de otras.
- Mediante auto de 8
de julio de 1996, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
nuevamente solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño aclarar la
información consignada en su oficio N° 2563, toda vez que la misma contenía
serias inconsistencias e imprecisiones en relación con la información que
obraba en el expediente.
A la anterior
solicitud, el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño respondió
reiterando lo ya manifestado en su oficio anterior.
-Mediante el mismo
auto, se solicitó al honorable Consejo de Estado que informara si estaba
conociendo o había conocido, o inadmitido, algún recurso o consulta dentro de
los procesos de restablecimiento del derecho de carácter laboral que motivaron
la presente acción de tutela.
A esta solicitud el
honorable Consejo de Estado respondió informando la lista de procesos
instaurados en contra de la Contraloría General de la República que aparecen
radicados en esa corporación durante el presente año, en los cuales las
personas demandantes inicialmente incoaron acción ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño.
5. Actuación
adicional
El día 11 de julio
de 1996,  el apoderado de la Contraloría  General de la República presentó un
memorial ante la secretaría de esta Corporación . En dicho memorial aclara la
confusión introducida por la inconsistente información suministrada a esta
Corporación por el Secretario del honorable Tribunal Administrativo de Nariño.
En efecto, el apoderado de la Contraloría en el referido memorial explica lo
siguiente:
"La Contraloría
General atendió dos tipos de acciones contenciosas, propuestas por treinta (30)
funcionarios de la Seccional Nariño, así:
1. Una,  iniciada en
1993/1994, contra la resolución que los retiró del servicio con indemnización,
la cual ya fue fallada en única instancia en contra de la Entidad y que es
objeto de la actual acción tutelar, cuya relación de actores (BENEFICIARIOS),
número de radicación en el Tribunal Contencioso de Nariño (RAD. TRIB),  fecha
de la sentencia respectiva (FALLO), aparecen en el cuadro que adjunto,
indicando también el número y fecha de la resolución por medio de la cual la
Entidad, cumpliendo dichos fallos, les reincorporó (R/REINTEG Y FECHA) y,
2. Otra,  iniciada
por los mismos funcionarios en 1995/96, contra las citadas resoluciones que
dispusieron el reintegro, las cuales al ser incoadas ante el mencionado
Tribunal y controvertidas por nuestros Abogados, resultaron de competencia del
Consejo de Estado, motivo por el cual se les están trasladando. A estas
últimas son a las que se refiere el Oficio 2563 de junio  11 de 1996 y el
listado que adjuntó el señor Secretario de tal Tribunal y que generan duda a la
Magna Corte." (Negrillas del texto)
Adicionalmente el
apoderado de la Contraloría expone que en 1995 las sentencias condenatorias,
hoy objeto de tutela, fueron apeladas por esa entidad, recurso que fue negado
debiéndose entonces reponer y acudir en queja. Pero que sólo en tres eventos se
logró acudir al Consejo de Estado en donde se acogió el criterio del a-quo,
confirmando las sentencias, pues también se estimó ser asuntos de única
instancia.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y
241, numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. Inexistencia
de otros medios de defensa judicial
2.1
Competencia de los Tribunales Contencioso Administrativos, para conocer en
primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuestos en contra de  resoluciones de retiro del
servicio.
De conformidad  con
lo dispuesto por el artículo 86 de nuestra Carta Constitucional, la acción de
tutela "sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable". De esta manera, como cuestión previa,
corresponde a esta Sala estudiar si en el caso sub- exámine, la accionante
disponía de otros recursos o acciones judiciales para la defensa de los
derechos que estimó violados.
La competencia,
entendida como la facultad que tiene un juez para ejercer en un determinado
negocio la jurisdicción que corresponde al poder estatal, es fijada siempre por
la ley, tomando en cuenta para ello varios factores, entre ellos el factor
objetivo que mira exclusivamente a dos criterios, a saber:  al objeto o materia
del negocio judicial  (competencia por materia ) o al valor de las pretensiones
(competencia por valor ).
En relación con los
procesos de restablecimiento del derecho de carácter laboral, el artículo 131
del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 132 del mismo
Código, acogiendo los dos criterios de fijación de competencia antes
mencionados, prescribe que de los procesos de restablecimiento de carácter
laboral que no provengan  de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan actos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de
quinientos mil pesos ( $ 500.000 ), conocerán en única instancia  los tribunales
administrativos. El inciso segundo del literal b) de este mismo artículo, que
prescribía que, sin embargo de lo anterior, de los procesos de destitución,
declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera otros
que implicaran retiro del servicio, cuando la asignación mensual
correspondiente al cargo no excediera de ochenta mil ($ 80.000), conocerían en
única instancia los tribunales administrativos sin consideración a la cuantía
de la pretensión, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, en
sentencia C- 345/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), por considerar que
dicho precepto era discriminatorio y violatorio del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
El literal 6° del
artículo 132 del mismo estatuto, correlativamente, dispone que los tribunales
administrativos conocerán en primera instancia de los procesos de
restablecimiento del derecho de carácter laboral de que trata el artículo 131
arriba comentado, cuando la cuantía exceda de quinientos mil pesos ($ 500.000).
Y el tercer inciso de esta norma, que establecía que, no obstante, si el
proceso era de aquellos en los que se controvertían actos que conllevaran
destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera
otros que implicaran retiro del servicio, conocerían de él los tribunales
administrativos en única instancia, cuando la asignación mensual
correspondiente al cargo excediera de ochenta mil pesos ($ 80.000), fue
declarado inexequible en esta última parte (la subrayada), en la misma
sentencia arriba referenciada y por idénticas consideraciones, esto es, por
considerar que la norma era discriminatoria en cuanto concedía la segunda
instancia sólo a quienes tenían un salario superior al tope señalado.
No obstante, la
anterior declaratoria de inexequibilidad no equivale a la eliminación del
factor cuantía como determinante de la competencia en los procesos de
restablecimiento del derecho de carácter laboral.  Así lo aclaró esta
Corporación en sentencia C-351/94 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara),en donde
se expresó:
"Previamente al análisis de los cargos, la
Corte debe señalar que la acción que dio lugar a la sentencia C-345/93 no
cuestionaba la existencia de los procesos de única instancia, ni la cuantía
como factor de determinación de la competencia, sino más bien, controvertía que
la asignación básica mensual correspondiente al cargo pudiera constituirse en
base para su determinación".
Y en la misma
sentencia , refiriéndose, entre otros, a los artículos 131 y 132 del Código
Contencioso Administrativo, dijo la Corte:
"Puesto que la
determinación de la cuantía en las normas sub-exámine se hace a partir de un
referente objetivo, a saber, la cuantía de la pretensión, el cual nada tiene
que ver con la escala de salarios o los distintos niveles de ingresos o
cualquier otro elemento que pudiere introducir discriminación, no encuentra la
Corte que desconozca los valores de igualdad y equidad que proclama la
Carta."
La anterior
jurisprudencia fue reiterada en la sentencia T-077/96 (M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara) .
Así las cosas,
actualmente la competencia para conocer  de las acciones de restablecimiento
del derecho de carácter laboral contra actos que impliquen retiro del servicio,
se determina por la cuantía de la pretensión, sin consideración a la asignación
mensual que venía devengando el accionante y de conformidad con las normas
contenidas en los literales a) y b) del numeral sexto (6°) del artículo 131 de
Código Contencioso Administrativo.
Al respecto resulta
pertinente también la jurisprudencia del Consejo de Estado en donde se
expresaron los siguientes conceptos:
"...teniendo en cuenta que por regla general
quien demanda un acto que implica retiro del servicio reclama además del
reintegro, el pago de sueldos y prestaciones dejados de devengar, es claro que
los literales a) y b) del numeral sexto de los  mencionados artículos no se
ajustan del todo al presupuesto enunciado, dado lo cual es pertinente acudir al
artículo 20 numeral 1° de C. de P.C. como lo prevé el artículo 267 del C.C.A.
Aplicando tal norma y los artículos 131 y 132 en la parte pertinente no
declarada inexequible, se tiene que la cuantía como factor de determinación de
la competencia funcional en los procesos de restablecimiento del derecho de
carácter laboral en que se discuta la legalidad de actos que impliquen retiro
del servicio se calcula " por el valor de las prestaciones al tiempo de la
demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios
reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación
de aquella" (artículo 20, inciso 1° del C. de P.C.). Atendiendo lo
anotado, los factores a tener en cuenta son: a) Fecha de retiro del servicio;
b) Ultimo salario o sueldo a la fecha del retiro; c) Fecha de presentación de
la demanda, y d) Tiempo transcurrido entre el retiro y la presentación de la
demanda, sin que éste exceda el término de caducidad de la acción". (  Consejo
de Estado, Sección Segunda, auto de octubre 28 de 1993, Exp. 8583. M.P. Clara
Forero de Castro.)
2.2 El caso
concreto
En el caso
sub-exámine, a efectos de determinar de manera precisa si las acciones de
restablecimiento del derecho que cursaron ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño y que motivaron la presente acción de tutela, eran
acciones de primera o de única instancia, la sala solicitó al mencionado
Tribunal, por dos veces consecutivas, la información pertinente, a fin de fijar
la cuantía de las pretensiones. No obstante, no fue posible obtener de esa
Corporación una respuesta que aclarara la situación. Se buscaba establecer así,
si contra las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño,
existían recursos que se erigieran en mecanismos de defensa judicial, lo que
haría improcedente la tutela.
No obstante lo
anterior, el material probatorio allegado al expediente, permite concluir a la
Sala que las mencionadas acciones de restablecimiento fueron conocidas en única
instancia por el Tribunal. Esta conclusión se extrae del hecho de que en la
mayoría de los casos el fallo mismo indica que es de única instancia, a lo cual
se añade  que en tres de los casos,  por la vía del recurso de queja, según
informa a la Sala el apoderado de la Contraloría en el último memorial por él
allegado al proceso, el asunto llegó al conocimiento del honorable Consejo de
Estado, quien confirmó las sentencias del a-quo por considerar que se
trataba de procesos  de única instancia.
Establecido que los
fallos proferidos por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño son
fallos contra los que no cabe recurso alguno, por ser asuntos de única
instancia,  debe entenderse que la presente acción de tutela interpuesta en
contra de ellos es procedente, por ausencia de otros mecanismos de defensa
judicial.
3. La acción de
tutela en cuanto se dirige en contra de sentencias judiciales
3.1.
Inexistencia de vía de hecho en lo relativo a la interpretación de los efectos
pro futuro del fallo de inexequibilidad parcial contenido en la sentencia C-527
de 1994.
De conformidad con
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, en especial la contenida en la
sentencia C-543 de 1992, la tutela sólo procede contra providencias judiciales
cuando respecto de ellas se configura una vía de hecho, concepto que esta
Corporación ha definido así:
"Obsérvese que los defectos calificados como
vía de hecho  son aquellos que tienen una dimensión superlativa y que, en esa
misma medida, agravian el ordenamiento jurídico. Los errores ordinarios, aún
graves, de los jueces in iudicando o in procedendo, no franquean
las puertas de este tipo de control que, por lo visto, se reserva para los que
en grado absoluto y protuberante se apartan de los dictados del derecho
y de sus principios y que, por lo tanto, en la forma o en su contenido
traslucen un comportamiento arbitrario y puramente voluntarista por parte del
juez que los profiere." ( Sent. T-231 de 1994, M.P.Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
En el caso bajo
examen,  para determinar la procedencia de la presente acción de tutela, se
impone a la Sala estudiar previamente si en los fallos que la motivaron,
proferidos por el Tribunal Administrativo de Nariño, se incurrió en errores
superlativos configurantes de una vía de hecho.
Dichos fallos
declararon probada la excepción de inconstitucionalidad alegada por quienes
demandaron las resoluciones de retiro del servicio emanadas de la Contraloría
General de la República, proferidas con fundamento en los artículos 2 y 3 de la
ley 73 de 1993, ley declarada inconstitucional por esta Corporación en fecha
posterior a la de la presentación de las  demandas, pero anterior a la fecha de
los fallos del Tribunal.
La Contraloría
General de la República estima que dichos fallos se erigen en vías de hecho,
pues desconocen los efectos pro-futuro que la misma sentencia C-527 de 1994 se
atribuyó así misma, al declarar la inconstitucionalidad de la ley 73 de 1993.
En términos
generales puede decirse que los efectos de los fallos de inexequibilidad que
profiere la Corte Constitucional  tienen los efectos que la misma Corte les
señale; así lo determinó la jurisprudencia de esta  Corporación en sentencia
C-113 de 1993 (M.P. Doctor Jorge Arango Mejía), en donde se dijo:
"Pero, fuera
del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la  Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso,
sino que se generan por la terminación de éste?.   Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñendose, como es lógico,  al texto y al espíritu de la
Constitución.   Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo, y de la constitución que es parte de él, que son la  justicia y la
seguridad jurídica.
"En conclusión,
sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la
propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en
general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en
asuntos de  de constitucionalidad."
(...)
"No hay que
olvidar que, según el artículo 5° de la Constitución, el Estado reconoce la
primacía de los derechos inalienables de la persona, reconocimiento
obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas las autoridades pero
con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una norma de inferior jerarquía,
la facultad que la Corte tiene de fijar el contenido de sus sentencias, podría
impedirle defender los derechos de súbditos frente a las autoridades."
En el caso de la
sentencia C-527 de 1994 la Corte en uso de sus facultades indicó expresamente
que los efectos del fallo sólo se cumplirían hacia el futuro. Y lo hizo por
razones elementales de seguridad jurídica, principio que esta Corporación busca
siempre tutelar al indicar los efectos que atribuye a sus fallos.
También por razones
de seguridad jurídica, en el tema de los efectos de los fallos de
inexequibilidad, se ha elaborado por la doctrina el principio de presunción de
legalidad, en virtud del cual se respetan los efectos que ya surtió la ley y
las situaciones establecidas bajo su vigencia. La necesidad de garantizar la
seguridad jurídica de los asociados, es sin duda la razón de ser de estos
principios básicos que dominan el ejercicio del control de constitucionalidad.
Los mismos argumentos que imponen, en principio, la irretroactividad de la ley,
imponen, en principio,  la irretroactividad de los fallos:   "La seguridad
jurídica es requisito para la configuración del orden público. Si no hay una
estabilidad en cuanto a la consecuencia jurídica, obviamente no pueden los
destinatarios de la ley estar gozando del derecho a la seguridad",
ha dicho esta Corporación refiriéndose a la irretroactividad de las normas
jurídicas, en sentencia C- 549 de 1993. (M.P.Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Luego, salvo
excepciones expresas señaladas por la misma Corte, en principio los fallos de
inconstitucionalidad tienen efectos pro- futuro y respetan  la presunción de
legalidad de los actos cumplidos al amparo de la norma declarada inexequible.
Adicionalmente, se
ha entendido que las sentencias proferidas por la Corte en materia de
constitucionalidad, resuelven de manera definitiva el asunto sujeto a su
examen, por lo cual constituyen cosa juzgada, de forma que no es posible
intentar ningún recurso en contra de la decisión, ni su revisión, ni someter
nuevamente el asunto a la consideración de ningún tribunal.Y, finalmente, el
fallo tiene efectos erga omnes, es decir fuerza obligatoria frente a
todos, incluídos quienes no fueron parte  ni intervinieron en la respectiva
acción de inconstitucionalidad. En ese sentido la jurisprudencia de esta
Corporación ha sentado los siguientes conceptos:
"Ha sido
prolija la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
"La Corte ha
estimado - y lo ratifica ahora - que ese principio, de rango superior, debe
preservarse en forma estricta, razón suficiente para que la Corporación haya de
abstenerse de proferir nuevas decisiones sobre asuntos ya dilucidados en
procesos anteriores e, inclusive, se vea precisada a rechazar de plano las
demandas referentes a disposiciones cobijadas por fallos que han hecho tránsito
a cosa juzgada constitucional.
"Por eso,
resulta esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias
mediante las cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda
ocasión de nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la
propia Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha
delimitado los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos
objeto de su análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de
la providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que
todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto.
"La regla
básica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se deduzca
lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes sobre
su constitucionalidad."( Sentencia C-397 de 1995. M.P. Dr.José Gregorio
Hernández Galindo).
Ahora bien, el
entendimiento cabal de los efectos pro-futuro del fallo de
inconstitucionalidad  implica el estudio de tales efectos frente a situaciones
jurídicas en curso, estudio que cobra importancia en el caso bajo examen, toda
vez que la desvinculación del servicio de las personas que demandaron las
respectivas resoluciones, no podía considerarse como una situación jurídica
consolidada, mientras no fuera formalmente decidida mediante sentencia
ejecutoriada. No cabe duda de que el fallo de inexequibilidad es inocuo frente
a situaciones jurídicas plenamente consolidadas dentro de su vigencia. Admitir
la posición contraria sería avalar la retroactividad de la sentencia, es decir
su aptitud para desconocer derechos adquiridos. Pero frente a aquellas
situaciones no consolidadas o situaciones jurídicas en curso, cabría sostener
dos posiciones irreconciliables, pero igualmente respaldadas en principios
jurídicos válidos.
En efecto, puede
decirse que la aplicación del fallo, a semejanza de lo que en veces se predica
de la ley, es de efecto general inmediato, o que tiene efectos retrospectivos,
es decir que se aplica a situaciones jurídicas en curso en el momento de ser
proferido; ello no implica su retroactividad,  justamente porque las
situaciones jurídicas en curso no tienen la virtualidad de consolidar derechos
adquiridos. Pero igualmente podría afirmarse, como lo hace en el presente caso
la honorable Corte Suprema de Justicia, que la sentencia de inexequibilidad
sólo "tendría cumplido efecto en frente de situaciones  consumadas al
momento de su notificación", es decir que no resulta aplicable a
situaciones jurídicas en curso. También fue este el entendimiento que tuvo el
Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, pues estimó que la los efectos
pro futuro señalados para la sentencia C-527 de 1994, se referían a las
personas que recibieron indemnización con fundamento en la mencionada ley, y no
acudieron a la vía judicial.
Así
las cosas, ante la posibilidad de sostener con argumentos válidos cualquiera de
las dos posiciones, y en ausencia de norma jurídica expresa que defina el
asunto debatido,  no avisora la Sala que en el caso de autos se haya
configurado un error protuberante o superlativo que se erija en una vía de
hecho, en lo relativo a la aplicación en el tiempo  de la sentencia C-527 de
1994, que declaró parcialmente inexequible la ley 73 de 1993.
3.2 Vía de
hecho en cuanto a las decisiones del Tribunal Contencioso Administrativo de
Nariño de no ordenar el reintegro de las  indemnizaciones pagadas por la
Contraloría General de la República.
Decidir -como lo
hacen los fallos del Tribunal Contencioso de Nariño que desataron las acciones
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas en contra de las
resoluciones de retiro del servicio- que la Contraloría General de la República
carecía de competencia para la expedición de los actos demandados, conclusión a
la  que llegó al aplicar la excepción de inconstitucionalidad propuesta por los
demandantes en relación con la ley 73 de 1993, aduciendo además que los efectos
pro futuro del fallo que declaró la inconstitucionalidad de dicha ley no
cobijaban el caso sometido a su consideración, constituye una decisión
discutible si se quiere, pero no por ello configurativa de vía de hecho.
No ocurre lo mismo,
en cambio, en relación con la decisión de no ordenar el reintegro de las
indemnizaciones pagadas por la Contraloría por causa de la desvinculación del
servicio. Esta decisión, sin duda, desconoce clarísimos principios de equidad y
justicia que informan nuestro derecho y conducen por ello, a la vulneración de
derechos en cabeza de la Contraloría General.
En primer lugar
desconoce la naturaleza misma del concepto de indemnización, que no es otro que
la  reparación del daño injustamente causado a otro. Obviamente si el daño no
se da porque la misma jurisdicción lo impide mediante su proveído, por
sustracción de materia la indemnización pierde su causa jurídica. El pago así
realizado se erige en un típico caso de enriquecimiento sin causa, que origina
en quien lo ha recibido el deber de repetir lo pagado. Las sumas pagadas por la
Contraloría que constituyan directamente una indemnización por la
desvinculación del servicio, al ser decretado judicialmente el reintegro, deben
ser devueltas por los beneficiarios del pago.
El argumento sobre
el cual el Tribunal edificó su decisión de no ordenar la devolución de la
indemnización, radica en la consideración de que dicha indemnización fue
recibida de buena fe por los beneficiarios del pago. Obviamente que esto es
así; pero olvida el Tribunal que también fue pagada de buena fe por la
Contraloría, con fundamento en la presunción de constitucionalidad que amparaba
a la ley 73.  Por lo cual la decisión, en cuanto solamente mira a la buena fe
de una de las partes, vulnera claramente el principio de igualdad ante la ley
contenida en el artículo 13 de la Carta Política.
El enriquecimiento
sin causa, figura que subyace en el análisis de la presente situación, se
presenta en los casos en los que un patrimonio se ve incrementado a expensas de
otro, sin que exista una causa jurídica para ello. Obviamente esta situación no
obedece siempre a la mala fe de los implicados.  El enriquecimiento sin causa
puede provenir de un hecho lícito. Los civilistas señalan, por ejemplo, que la
accesión por adjunción o mezcla, modo de adquirir el dominio entre nosotros,
origina en el dueño de la cosa principal, quien se hace dueño de la accesoria,
la obligación de indemnizar a fin de no obtener un enriquecimiento sin causa.
(confróntese art. 728 del Código Civil). En este caso no se vislumbra la mala
fe de quien se hace dueño, pero por razones de equidad es obligado a
indemnizar.
En el caso que nos
ocupa, se presenta una situación parecida. No obstante que quienes recibieron
las indemnizaciones lo hicieron de buena fe, al ser anulado el acto de retiro
del servicio, la indemnización pagada pierde su causa jurídica y el
beneficiario del pago, por razones de equidad, debe repetir lo pagado; de no
ser así, obtiene un enriquecimiento sin causa.
Es cierto que en
algunos casos la buena fe es creadora de derechos. Pero ello sucede siempre en
eventos en los que está presente una buena fe exenta de toda culpa, en virtud
de la presencia de la figura del error común. Es decir, la persona que procedió
de buena fe, no tuvo a su alcance ningún medio jurídico para informarse de que
el derecho que pretendía adquirir, no podía ser objeto de adquisición de la
manera por ella pretendida, que era estimada conforme a derecho.
En el caso que nos
ocupa sucede todo lo contrario; las personas que demandaron las resoluciones de
retiro del servicio, tenían muy claro que las indemnizaciones que recibieron
por motivo de tal retiro quedaban, por así decirlo, en entredicho, mientras se
resolvía sobre la legalidad de la actuación administrativa. No estaban en una
situación de buena fe absoluta o exenta de culpa, en cuanto que caía dentro de
lo previsible el que se ordenara la repetición de dicho pago. Su caso es el que
la doctrina califica como de buena fe simple.
Las consideraciones
anteriores llevan a la Sala a estimar que, en lo que se refiere a  la decisión
de no ordenar la devolución de la indemnización, la sentencia del Tribunal
constituye una vía de hecho que vulnera el principio de igualdad ante la ley y
la obligación general que compete al Estado de velar por la vigencia de un
orden justo.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: TUTELAR los
derechos a la igualdad y a la recta administración de justicia de la
Contraloría General de la República, vulnerados por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño, al no ordenar el reintegro de las indemnizaciones
pagadas por la demandada, en las sentencias de única instancia proferidas
dentro de los siguientes procesos  de restablecimiento del derecho:
5805 Actor   Aura
Marina Onofre de Bacca. Sentencia de abril 24 de 1995.
5806 Actor
Justiniano M. Ardila Benavides. Sentencia de abril 20 de 1995.
5807 Actor  Julia
Carmenza Fajardo B. Sentencia de abril 24 de 1995.
5808  Actor Carlos
E. Misnaza González. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5810  Actor  Luis H.
Villacorte Moreno. Sentencia de abril 20 de 1995.
5812  Actor Edgar
Leonardo Trejos López. Sentencia de abril 20 de 1995.
5813  Actor  Segundo
Alvaro Torres Rosero. Sentencia de abril 24 de 1995.
5814  Actor  Rosa
Piedad Mora Caicedo.  Sentencia de marzo 3 de 1995.
5815  Actor Blanca
A. Moncayo de González. Sentencia de abril 24 de 1995.
5816  Actor Eduardo
Alejandro Quintero A. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5817   Actor
Graciela Guerrero Muñoz. Sentencia de abril 7 de 1995.
5818   Actor Nohora
Kelly Chamorro M. Sentencia de abril 20 de 1995.
5828   Actor Doris
Emma Díaz Rosero. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5829   Actor José
Duván Martínez. Sentencia de febrero 21 de 1995.
5830   Actor María
Mireya Rodríguez R. Sentencia de marzo 3 de 1995
5832   Actor Carmen
A. Castro Revelo. Sentencia de abril 20 de 1995.
5833   Actor Hernán
Guillermo Arroyo Erazo.  Sentencia de abril 24 de 1995
5834   Actor Diego
M. Gómez Daza. Sentencia de abril 20 de 1995
5835   Actor Jorge
Armando Narváez V. Sentencia de febrero 21 de 1995.
5838   Actor Egdivar
Rivas Guzmán. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5845   Actor Victor
Hugo Santander B. Sentencia de abril 20 de 1995.
5846   Actor Lily
Deyanira Cortés Muñoz. Sentencia de febrero 21 de 1995
5847   Actor Sergio
Elías Bastidas Bucheli. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5850   Actor
Mercedes del R. Rodríguez G. Sentencia de febrero 21 de 1995.
5851   Actor Vicente
Javier Lozano Bucheli. Sentencia de febrero 21 de 1995.
5854   Actor Alvaro
Alberto Quenguán B. Sentencia de marzo 3 de 1995.
5855   Actor Nelcy
Muñoz Muñoz . Sentencia de abril 24 de 1995.
5885   Actor Jesús
Ramiro Fernández M. Sentencia de febrero 6 de 1995.
Segundo: DECRETAR
LA NULIDAD de las sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño en los casos enlistados en el numeral anterior, en
cuanto declararon que los demandantes no estaban obligados a reintegrar los
valores que recibieron por concepto de indemnización  por retiro del servicio.
En consecuencia, ORDENAR
a las personas anteriormente citadas, devolver a la Contraloría General de
la República las sumas pagadas a ellas como indemnización por el retiro del
servicio de que fueron objeto, retiro que posteriormente fue anulado por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño.
Tercero: En
todo lo demás, CONFIRMAR los fallos proferidos por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Nariño, en los casos reseñados en el numeral anterior de la
parte resolutiva de la presente sentencia.
Notifíquese,
cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General