C-388-16
Sentencia C-388/16
FORMULA
PARA LIQUIDAR EL VALOR DE CONTRIBUCION QUE DEBEN PAGAR POR UNA SOLA VEZ,
QUIENES SON EXIMIDOS DE PRESTAR EL SERVICIO MILITAR Y NO ESTAN EXONERADOS DEL
PAGO DE DICHA CUOTA DE COMPENSACION-No vulnera el principio
de equidad tributaria
Le correspondió
a la Corte Constitucional establecer si la fórmula empleada por la Ley 1184 de
2008 a efectos de liquidar la cuota de compensación militar a cargo del
inscrito que no ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio de
equidad tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben
asumir dicho gravamen. La Corte arribó a las siguientes
conclusiones. En primer lugar (i) la imposición de la cuota de compensación
militar constituye una expresión válida de la potestad tributaria del Estado,
en tanto tiene por objeto equilibrar las cargas entre los
ciudadanos, en atención al desconocimiento de los principios de igualdad,
justicia y equidad que se seguiría en caso de que solo unos contribuyeran al
mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran simplemente
exonerados de ese deber. En segundo lugar (ii) la configuración
de la base gravable de la cuota de compensación, así como la tarifa fijada,
toma en cuenta elementos que, como el patrimonio y los ingresos mensuales,
guardan relación directa con la cuantificación de los efectos específicos que
se siguen (a) de emprender actividades productivas, (b) iniciar nuevos
proyectos educativos o (c) no someterse a riesgos que impacten la integridad
personal. En tercer lugar (iii) la regulación
acusada prevé reglas que armonizan las finalidades de la contribución con el
objetivo imperioso de asegurar a las personas condiciones mínimas de
subsistencia.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA
JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Diferencias
DETERMINACION DE BASE GRAVABLE DE LA
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Jurisprudencia constitucional
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido
ESTADO SOCIAL DE DERECHO, DEBER DE
TRIBUTACION Y COMPETENCIAS LEGISLATIVAS-Fundamento/CLAUSULA
DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA
TRIBUTARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Fundamento
DEBER
DE SOLIDARIDAD DEL ESTADO-Alcance
INSTRUMENTOS
DE INVERSION Y GASTO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Mecanismos
a través de los cuales el Estado debe asegurar un nivel adecuado de bienestar
para sus habitantes
GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición
PRINCIPIO
DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Su realización
presupone la obligación del pago de tributos por los particulares
POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Tiene como correlato
necesario el deber de toda persona de tributar
TRIBUTO-Mecanismo
esencial para la financiación del gasto público
AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración de jurisprudencia
TRIBUTOS-Modalidades/IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Diferencias
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA TRIBUTARIA-Mandatos constitucionales/MARGEN
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
CAPACIDAD
CONTRIBUTIVA-Concepto en un estado social de derecho
está estrechamente vinculado al del mínimo vital
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE NORMAS SOBRE AMNISTIAS Y SANEAMIENTOS EN MATERIA TRIBUTARIA-Juicio
estricto de proporcionalidad
EJERCICIO
DE LA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Criterios
jurisprudenciales para determinar la afectación del derecho al mínimo vital
CUOTA
DE COMPENSACION MILITAR-Naturaleza jurídica y fórmula para
definir su valor
CUOTA
DE COMPENSACION MILITAR-Carácter tributario/CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR-Carácter de contribución especial
CUOTA
DE COMPENSACION MILITAR-Exenciones
CUOTA
DE COMPENSACION MILITAR-Plazo para el pago
CUOTA
DE COMPENSACION MILITAR-Exclusión para personas en
condición de debilidad económica
Referencia:
Expediente D-11035
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1 (parcial) y 2 (parcial) de la Ley 1184 de 2008, “por la cual se regula la cuota de
compensación militar y se dictan otras disposiciones”
Actor:
Carlos Felipe Rojas Flórez
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., julio veintisiete (27) de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, el demandante solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de los artículos 1º y 2º (parciales) de la Ley 1184 de 2008, “[p]or
la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante
Auto del 15 de octubre de 2015, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda
por considerar que existía cosa juzgada constitucional, de conformidad con los
artículos 243 de la Constitución Política y 6, inciso final, del Decreto 2067
de 1991. Sin embargo, el actor presentó recurso de súplica contra la
providencia y, a través de Auto 527 de 12 de noviembre de 2015, la Sala Plena
de la Corporación dispuso continuar con el examen correspondiente.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
A.   NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcriben los dos artículos inicialmente demandados,
subrayados en los incisos y apartes acusados.
“LEY 1184 DE 2008
(febrero 29)
por la cual se regula la cuota de
compensación militar y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1°. La Cuota de Compensación Militar, es una contribución ciudadana, especial,
pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito que no
ingrese a filas y sea clasificado, según lo previsto en la Ley 48 de 1993 o
normas que la modifiquen o adicionen.
La
base gravable de esta contribución ciudadana, especial, pecuniaria e
individual, está constituida por el total de los ingresos mensuales y el
patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de la persona de quien
este dependa económicamente, existentes a 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúe la clasificación.
Entiéndase por núcleo familiar para efectos de esta contribución, el conformado
por el padre, la madre y el interesado, según el ordenamiento civil.
La
cuota de compensación militar será liquidada así: El 60% del total de los
ingresos recibidos mensualmente a la fecha de la clasificación, más el 1% del
patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien
demuestre depender económicamente existentes al 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior a la clasificación. El valor mínimo decretado como
cuota de compensación militar en ningún caso podrá ser inferior al 60% del
salario mínimo mensual legal vigente al momento de la clasificación.
Para
efectos de liquidación de la Cuota de Compensación Militar, esta se dividirá
proporcionalmente por cada hijo dependiente del núcleo familiar o de quien
dependa económicamente el inscrito clasificado que no ingrese a filas, sin
importar su condición de hombre o mujer. Esta liquidación se dividirá entre el
número de hijos y hasta un máximo de tres hijos, incluyendo a quien define su situación
militar, y siempre y cuando estos demuestren una de las siguientes condiciones:
1.
Ser estudiantes hasta los 25 años.
2.
Ser menores de edad.
3.
Ser discapacitado y que dependa exclusivamente del núcleo familiar o de quien
dependa el que no ingrese a filas y sea clasificado.
En
ningún caso, podrán tenerse en cuenta para efectos de liquidación, los hijos
casados, emancipados, que vivan en unión libre, profesionales o quienes tengan
vínculos laborales.
Parágrafo
1°. Estos recursos serán recaudados directamente por el Ministerio de Defensa
Nacional - Fondo de Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de fondos
y se destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza pública
en cumplimiento de su misión constitucional.
Parágrafo
2°. En el evento en que el inscrito al momento de la clasificación sea mayor de
25 años, que no ingrese a filas y sea clasificado, la base gravable de esa
contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual, está constituida por
el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del interesado,
existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que
se efectúa la clasificación. Para el caso de los interesados que
pertenezcan a los niveles 1, 2 o 3 del Sisbén se aplicará lo previsto en el
artículo 6° de la presente ley.
Artículo
2°. Las personas que sean clasificadas de conformidad con las normas que
reglamentan el servicio de reclutamiento y movilización, deberán presentarse
dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al acto de clasificación,
ante la respectiva autoridad de reclutamiento para la expedición y entrega del
recibo que contiene la liquidación de la Cuota de Compensación Militar. Vencido
este término sin que el clasificado efectúe la presentación, la autoridad de
reclutamiento procederá a la expedición del recibo de liquidación de la Cuota
de Compensación Militar y a su notificación, que se entenderá surtida con el
envío del mismo a la dirección registrada en el formulario de inscripción,
mediante correo certificado. Contra el acto que contiene la liquidación de la
Cuota de Compensación Militar solo procede el recurso de reposición.
Parágrafo
1°. La Cuota de Compensación Militar liquidada se pagará dentro de los noventa
(90) días siguientes a la fecha de ejecutoria del correspondiente recibo de
liquidación; vencido este término sin que se efectúe el pago, deberá cancelar
una suma adicional a título de sanción, equivalente al treinta por ciento (30%)
del valor inicialmente liquidado.
Tanto
la Cuota de Compensación Militar como la sanción, deben ser canceladas dentro
de los sesenta (60) días subsiguientes.
La
Cuota de Compensación Militar y la sanción, que no hubieren sido cancelados
dentro del plazo señalado, podrán ser cobrados por jurisdicción coactiva, para
lo cual servirá como título ejecutivo, la copia del recibo que contiene la
obligación.
Parágrafo
2°. Previa certificación de las dependencias responsables de la administración
del talento humano en las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, los hijos
del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes
y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o en retiro, con
asignación de retiro o pensión militar o policial, tendrán derecho a pagar el
cincuenta por ciento (50%) de la cuota de compensación militar que les
corresponda, sin que esta en todo caso sea inferior a la Cuota de
Compensación Militar mínima de acuerdo con el inciso tercero del artículo 1° de
la presente ley.
Parágrafo
3°. Igual procedimiento en cuanto al monto de la compensación descrita en el
parágrafo anterior, se surtirá con los estudiantes de los colegios y academias
militares y policiales que presten el servicio militar en modalidad especial
durante los grados 9, 10, 11 y aprueben las tres fases de instrucción militar
denominadas fase premilitar, primera militar y segunda militar, de acuerdo con
el programa que sea elaborado por la Dirección de Instrucción y Entrenamiento
del Comando del Ejército Nacional o la Dirección General de la Policía
Nacional, quedando bajo banderas al hacer el juramento ante la bandera de
guerra, obteniendo la tarjeta militar de reservista de primera clase. […]”
B.   LA DEMANDA[1]
El
demandante considera que los fragmentos acusados contravienen los artículos 1,
2, 11, 42 y 98 de la Constitución.
1.
Estima que el monto de la contribución que debe pagar quien no ingresa a filas,
equivalente al 60% de lo devengado mensualmente (a la fecha de la
clasificación), más el 1% del patrimonio líquido (a 31 de diciembre del año
anterior a la fecha de la clasificación), de su núcleo familiar o de la persona
de quien dependa económicamente, es excesivamente elevado y vulnera el derecho
al mínimo vital, deducible de los artículos 1 y 11 de la Carta. Ejemplifica que
si los padres de una persona exonerada del servicio militar devengan en
conjunto $3.000.000 y tienen un patrimonio líquido de $100.000.000, estarían
obligados a una contribución de $2.800.000, lo que es casi el total del ingreso
que reciben mensualmente.
Agrega
que en el supuesto del artículo 1º acusado, según el cual la cuota de
compensación militar nunca podrá ser inferior al 60% del salario mínimo
mensual, si lo devengado al mes por el núcleo familiar del interesado asciende
a esta suma, el contribuyente deberá al tesoro nacional “el equivalente al
TOTAL de los ingresos mensuales de su familia”, y en los eventos en que se
cuente con patrimonio líquido, la contribución se elevaría y tendría que
sufragarse “más del equivalente al total de los ingresos de su núcleo
familiar”. En estas circunstancias, cuestiona el actor: “¿de qué vivirán
(sic) personas… el mes que deban pagar el valor de la cuota de
compensación militar?”.
El
demandante sustenta que en el ordenamiento jurídico se han reducido las
limitaciones permitidas al salario mínimo legal mensual y, apoyado en
jurisprudencia de esta Corte, indica que dicho monto es inembargable y la única
proporción que puede ser objeto de limitación es la quinta parte de aquello que
exceda esa cantidad.
Considera
que la circunstancia de que la contribución tome como base gravable el ingreso
mensual y el patrimonio de los padres o de aquellas personas de quien depende
económicamente el interesado, menoscaba el bienestar general de la familia, sus
derechos y el mandato que obliga al Estado y la sociedad a su protección
integral (art. 42 C. P.). Argumenta que las familias dependen del fruto de su
trabajo, reflejado en los ingresos salariales mensuales, con lo que satisfacen
las necesidades básicas y pueden llevar una vida en condiciones dignas.
La
ley demandada haría que los ciudadanos se vean obligados a dejar de suplir
dichos gastos mínimos para atender esa contribución “tan elevada y
desproporcionada”. Infringiría, por ello, también el artículo 1º de la
Carta, que define a Colombia como un Estado Social de Derecho, pues
contravendría la obligación oficial de combatir las penurias económicas o
sociales de la población y obliga a los ciudadanos a pagar tributos que atentan
drásticamente contra su subsistencia. El menoscabo “flagrante” al mínimo
vital se verifica, a juicio del actor, igualmente en el supuesto del parágrafo
2º del artículo 1 de la ley impugnada, del inscrito mayor de 25 años al momento
de la clasificación, en el que se toma como base gravable sus propios ingresos
y su patrimonio.
El
demandante añade que si algunas de las personas que resulten clasificadas
quisieran prestar el servicio militar con el objeto de no pagar el referido
gravamen, “máxime en el caso de los inhábiles relativos y permanentes (a los
que se refiere el literal «h» del artículo 28 de la Ley 48 de 1993)”, no
podrían hacerlo por cuanto la ley y su condición física se los impediría, de
manera que estarían necesariamente obligados a asumir la carga económica de la
obligación.
2.
En segundo lugar, el actor señala los artículos acusados de contrariar el
principio del orden justo, consagrado en el artículo 2º de la Constitución, en
razón de que no existiría correspondencia entre quien debe pagar la cuota de
compensación militar, es decir, el clasificado que no se incorporará a filas, y
el titular del patrimonio base de liquidación, que puede ser la familia o
aquellos de quien el interesado dependa económicamente. Pese a que sea definida
como una contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual, la
liquidación de ese tributo se establecería mediante “algo que no es propio
de la individualidad del ciudadano”.
3.
Por la razón anterior, el demandante asevera que los apartados legales
infringen el artículo 98 de la Carta, que fija la edad para ejercer la
ciudadanía en 18 años, por desconocer la independencia jurídica del sujeto y su
capacidad plena para responder, al imponerle obligaciones a partir de un
patrimonio que no es suyo y del cual tampoco puede disponer.
C.   INTERVENCIONES
1.     Intervenciones
oficiales
a.     Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]
intervino
para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Luego
de citar jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos que debe
cumplir la demanda de inconstitucionalidad, sostiene que el cargo por
vulneración al mínimo vital incumple tales exigencias por cuanto no demuestra
en qué sentido el precepto legal acusado infringe las disposiciones
constitucionales que señala y se contrae a ser una afirmación en el sentido de
que la fijación de una base gravable para la determinación de la cuota de
compensación militar vulnera el citado mínimo.
En todo caso, considera que el actor desconoce que,
según la propia Ley 1184 de 2008, en los eventos en que la cuota de
compensación resulta gravosa frente a los ingresos del responsable directo,
este puede ser eximido de pagarla si se encuentra afiliado al SISBEN, en los
niveles 1, 2 y 3 y que, además, cuenta con noventa días para sufragar la
correspondiente suma, plazo que, según el interviniente, es razonable a fin de
obtener los recursos, efectuar el pago y regularizar su situación militar. Por
ello, el legislador habría tenido en cuenta la capacidad contributiva subjetiva
y real de los ciudadanos que deben asumir la contribución. La
inconstitucionalidad señalada no se desprendería, así, del análisis de la
disposición demandada en relación con la Constitución, sino que constituiría
una consideración subjetiva del actor, sin apoyo legal ni jurisprudencial.
Por otra parte, el Ministerio sostuvo que la cuota
de compensación militar no es una contribución parafiscal en sentido estricto,
sino que supone y se justifica en el beneficio recibido por quien es eximido
del servicio militar. Mediante aquella el legislador habría pretendido
equilibrar cargas entre los ciudadanos, dada la violación a los principios de
igualdad, justicia y equidad que se seguiría de que solo unos contribuyeran al
mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran simplemente
exonerados de ese deber. Así mismo, la regla que impide una contribución
inferior al 60% del salario mínimo legal mensual vigente se enmarcaría en la
libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso para establecer
bases gravables con límite inferiores, dentro de márgenes razonables.
b.     Ministerio
de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional[3]
intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición
demandada.
Luego
de ilustrar los fundamentos constitucionales del servicio militar obligatorio,
el procedimiento para la incorporación a filas, para la clasificación de
quienes serán eximidos de tomar las armas y la regulación sobre la cuota de
compensación militar, aclara que esta última es una contribución especial en
dinero, que se paga por una sola vez y su recaudo debe ser asegurado, incluso a
través de normas coactivas. Esto, por cuanto está destinada al cumplimiento de
obligaciones constitucionales de la fuerza pública, a través del Fondo para el
mantenimiento de las tropas y otros imprevistos, el cual, pese a ser financiado
mediante un presupuesto específico, desde el punto de vista fiscal requiere
esos otros ingresos.
Afirma
que el legislador atribuyó la obligación de la cuota de compensación al núcleo
familiar del clasificado, en virtud del principio de solidaridad, dadas las
condiciones económicas en que se encuentra la mayoría de las personas mayores
de 18 y menores de 25 años, dedicadas a estudiar y sin recursos propios. En
este sentido, considera que no le asiste razón al demandante cuando afirma que
a aquellas se les priva de la posibilidad de contraer derechos y obligaciones.
Esta idea supondría, a su juicio, confundir la independencia jurídica con la económica
y, en consecuencia, ignorar que la primera tiene que ver con los derechos y
obligaciones del joven como ciudadano, mientras la segunda con su situación
financiera.
En
criterio del Ministerio, la intención del legislador con el clasificado menor de
25 años fue sensata y, en lugar de restringirle derechos, pretendió protegerlo
y liberarlo de una obligación que no está en condiciones de sufragar, por
cuanto pese a la mayoría de edad, aún depende económicamente de su familia.
Pone de manifiesto, así mismo, que la persona que se halle en el rango de los
18 y 25 años, si cuenta con independencia económica, debe asumir personalmente
la contribución, conforme a lo indicado en la Sentencia C-600 de 2015.
Por
otro lado, estima que el demandante se equivoca al considerar que el artículo
impugnado es inequitativo por el hecho de tomar como referencia para la
liquidación de la cuota, en un evento, los ingresos y patrimonio del interesado
y, en el otro, los de su familia, según si el joven cuenta con más de 25 años o
es mayor de edad pero no alcanza este número de años, aun cuando en ambos
eventos la persona tiene la misma capacidad. Sustenta que luego de 25 años el
Estado estima que hombres y mujeres han consolidado sus expectativas a nivel de
educación superior, se han emancipado y cuentan con la capacidad, no solo para
ejercer derechos, sino para asumir todo tipo de deberes y obligaciones, “por
imposición del Estado o porque voluntariamente las ha adquirido”.
El
Ministerio asevera que el demandante realiza interpretaciones subjetivas de la
liquidación de la cuota de compensación y acerca de quiénes deben pagarla, sin
prestar atención a lo indicado en la respectiva norma, en la reglamentación y
en la providencia citada en el párrafo anterior y que, en especial, desconoce
las variables para la liquidación y exoneración del tributo, por cuanto
personas con limitaciones físicas, como aquellas a las que se refiere el actor,
están eximidas del gravamen, previa valoración médica del servicio de
reclutamiento y movilización.
En
igual sentido, advierte que el artículo 6 de la Ley 1184 de 2008 prevé la
exoneración de la contribución a los ciudadanos incluidos en el SISBEN,
población indígena, jóvenes desacuartelados o retirados de filas que no hayan
resultado aptos en el tercer examen médico y, así mismo, a quienes se
encuentren en situación de pobreza extrema del programa Red-Unidos y a todos
aquellos que hayan sido declarados en condición de adoptabibilidad por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, conforme a la Sentencia C-586 de
2014.
Por
último, pone de presente que en virtud de la Sentencia C-600 de 2015, existe
cosa juzgada constitucional en cuanto a la efectiva certeza de la base gravable
de la contribución y a que, en el caso de que el inscrito, clasificado, que no
deba ingresar a filas, sea menor de 25 años, pero no dependa económicamente de
su grupo familiar o un tercero, se tomarán como base, a efectos de la
liquidación de la cuota, sus propios ingresos mensuales y su patrimonio
líquido.
2.     Intervenciones
académicas
a.     Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario
El Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario[4]
intervino para defender la constitucionalidad de los apartados impugnados.
Analiza algunas normas de la Constitución, relativas
a deberes del ciudadano que fundamentarían la prestación del servicio militar y
sostiene que esta obligación se enmarca en la prevalencia del interés general,
en las justas prestaciones que la vida en comunidad exige a cada uno de sus
miembros y en los beneficios sociales que se derivan de ello. De este modo,
considera que las disposiciones objetadas suponen una compensación, pues
mientras algunos jóvenes toman las armas durante un año, arriesgan sus vidas y
posponen proyectos personales, laborales o educativos, quienes no prestan el
servicio militar deben sufragar la contribución.
Con base en jurisprudencia constitucional, el
interviniente distingue entre las dimensiones cualitativa y cuantitativa del
mínimo vital y afirma que los enunciados demandados fijan una suma que, si bien
podría considerarse alta para personas y familias de bajos ingresos, es en todo
caso de carácter universal a cargo de quienes se hallan exentos de prestar el
servicio militar, de cualquier clase social, lo que hace que el tributo sea “proporcional”.
En relación con el argumento de que las
disposiciones toman como base para liquidar la cuota de compensación unos
ingresos y el patrimonio de quien no es el obligado y, de esta forma, menoscaban
su independencia jurídica, el interviniente afirma que “en sentencia de
constitucionalidad de la misma normatividad”, aunque por razones
diferentes, la Corte defendió la presunción legal del legislador, según la
cual, los jóvenes entre 18 y 25 años aún no han culminado su ciclo de
formación, no se han integrado al mercado de trabajo y se encuentran bajo la
dependencia económica de sus familias.
Con apoyo en el fallo, argumenta que, en razón de
que dicho grupo poblacional no tendría capacidad de pago para asumir la
contribución fiscal a la que viene obligado y es el núcleo familiar o aquellas
personas de quien el interesado depende económicamente quienes lo harán, el
legislador fija la base gravable a partir de los ingresos y el patrimonio de
aquellos, en atención a su obligación legal o voluntariamente adquirida y al
principio constitucional de solidaridad.
En lo relativo a que las personas inhábiles para
prestar el servicio miliar no tendrían una opción distinta a pagar la
contribución, pues no podrán incorporarse a las filas dado que la ley se los
impediría, considera que el demandante pasa por alto que el artículo 6 de la
misma ley acusada establece varias hipótesis de exoneración de la cuota de
compensación militar para quienes se encuentran en situaciones de desventaja,
incluido el supuesto al que el actor hace referencia.
b.     Universidad
Libre
La Universidad Libre[5]
intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Señala que la Corte ya se pronunció y, en consecuencia, existe cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008.
En
relación con el parágrafo 2º del artículo 2º de la misma ley, argumenta que los
factores para liquidar la cuota de compensación militar deben estar
relacionados única y exclusivamente con la persona inscrita que no ingresará a
filas, pues es en quien recae la contribución, por lo cual resulta contrario a
la igualdad tributaria que los hijos del personal de oficiales, suboficiales,
miembros del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza
Pública, en actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o
policial, solo deben pagar 50% de aquello que les correspondería.
A
su juicio, los descendientes de los mencionados grupos no son una colectividad
en situación de vulnerabilidad o en condición desfavorable frente al resto de
la población, de manera que no se justifica la referida “amnistía tributaria”
del 50% y se menoscaba el derecho a la igualdad. Esto, pese a que el actor no
lo haya afirmado en la demanda.
c.      Universidad
Externado de Colombia
La
Universidad Externado de Colombia[6]
intervino para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El
interviniente considera que los cargos son “poco profundos”, la demanda
es difusa y no cumple con los requisitos de “argumentación, claridad y
certeza”, exigidos por la jurisprudencia constitucional, pues solo “se
basa... en demostrar el elevado costo de la cuota de compensación militar, pero
no demuestra de forma efectiva la trasgresión de la Carta”, de manera que
se configuraría ineptitud sustantiva de la demanda.
En
todo caso, plantea que el problema jurídico que debe resolverse es si las
normas objetadas contravienen los artículos 1, 2, 11, 42 y 98 de la Carta, al
establecer una cuota de compensación militar excesiva y sin justificación. En
desarrollo de su intervención, cita la Sentencia C-600 de 2015 y sostiene que
la referida contribución es una forma de promover la igualdad y reestablecer el
equilibrio en las cargas públicas, en concreto, la de prestar el servicio
militar.
Subraya
que en dicha providencia la Corte encontró la cuota de compensación como una
legítima expresión de la potestad del legislador para establecer tributos, pese
a que “matizó” el elemento de la equidad tributaria a la hora de
calcular el impuesto para las personas entre 18 y 25 años, según si son, o no,
económicamente dependientes de sus padres. Por las razones indicadas, considera
que las normas objeto de control son válidas a la luz de la Constitución.
d.     Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[7]
remitió el concepto aprobado por el Consejo Directivo de la Entidad, en el cual
se defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En
el referido documento, se retoma la jurisprudencia de esta Corte sobre la
doctrina del mínimo vital y se sostiene que este se encuentra referido, más que
a una suma específica o al salario mínimo, a un elemento cualitativo, a la
existencia digna de la persona y se traduce en la prohibición de establecer
impuestos confiscatorios, derivada del derecho a la propiedad y la iniciativa
privadas y los principios de justicia y equidad tributarias.
Puesto
de presente lo anterior, el Instituto considera que si bien la cuota de
compensación puede resultar alta en un periodo mensual, individualmente
considerado no tiene la capacidad para “destruir la fuente de riqueza o de
trabajo, del grupo familiar o del inscrito que sea económicamente independiente”.
Así mismo, la ley acusada protegería, a través de la exención, a ciertas
personas que resultarían afectadas con la obligación tributaria, como los
afiliados al SISBEN, niveles 1, 2 y 3, los indígenas, soldados desacuartelados
con fundamento en el tercer examen médico, limitados físicos y psíquicos o
neuro-sensoriales con afecciones permanentes y graves, no susceptibles de
recuperación. Además, el Instituto afirma que la regulación en cuestión
contempla un plazo de 90 días para sufragar la contribución y es permitida
cualquier forma de pago prevista en la ley.
La
Entidad concluye, así, que las disposiciones impugnadas no violan ninguna disposición
constitucional y, por el contrario, se soportan en el deber de financiar los
gastos e inversiones del Estado, conforme al numeral 9 del artículo 95 de la
propia Carta.
Adjunto
al concepto aprobado por el Consejo Directivo de la institución, se remitió un
salvamento de voto suscrito por cinco miembros de la Colegiatura, quienes, por
el contrario, consideran que las disposiciones demandadas contrarían la Carta
Política. Los miembros disidentes cuestionan si las disposiciones impugnadas
violan el principio de progresividad tributaria consagrado en el artículo 363
ídem, puesto que el gravamen establecido en la ley es fijo e igual para todos
los que deben pagarlo, independientemente de si tienen bajos o altos salarios y
al margen del patrimonio. Señalan que la exención del tributo por razón de
pertenencia al SISBEN solo alcanza una parte del numeroso grupo de
contribuyentes, dentro del cual todavía se encuentran familias con niveles
económicos diferentes.
En
segundo lugar, la minoría sostiene que la cuota de compensación militar
objetada desconoce el principio de equidad y capacidad contributiva, pues no
consulta las posibilidades económicas del obligado ni tampoco la de sus padres.
Argumenta que el 60% de los ingresos  del núcleo familiar de un mes equivale al
5% de todos los ingresos del año del padre, la madre y el hijo y que, según las
normas acusadas, la base gravable es igual al total de ingresos mensuales, es
decir, de ingresos brutos, sin ninguna depuración ni deducción obligatoria y
sin tener en cuenta los gastos mínimos de subsistencia, por lo cual, la norma
desatiende la capacidad económica de los destinatarios, dado que supone que más
de la mitad del ingreso de un mes se puede destinar al tributo.
En
armonía con lo anterior, los miembros del Consejo Directivo del Instituto que
se apartan del concepto de la mayoría hacen un paralelo entre la contribución
fijada por la ley y otros tributos que se aplican sobre ingresos brutos, los
cuales, argumentan, suelen tener tarifas bajas, como el impuesto de industria y
comercio (ICA), que es en promedio igual a 1%. La cuota de compensación
militar, de 60%, afirman, es cinco veces más alta que el ICA de todo un año,
más elevada que el impuesto sobre la renta, fijado en tarifas escalonadas de 0%
y 19%, 28% y 33% sobre la renta líquida, es decir, sobre lo recibido,
debidamente depurado de costos, gastos y rentas exentas.
Agregan
que al 60% de los ingresos, la norma acusada añade el 1% del patrimonio líquido
de padre, madre e hijo, que estaría conformado por las rentas ahorradas,
sometidas a otros impuestos al momento de su obtención. Este patrimonio podría
estar representado, en todo o en parte, en la casa de habitación de la familia
y, sin embargo, advierten, la ley no contempla ninguna exención, por ejemplo,
para la vivienda familiar ni para los bienes improductivos, de modo que
sobrepasaría la capacidad contributiva de los bachilleres obligados a definir
su situación militar.
Así,
consideran que la compensación por quienes no tienen que incorporarse a filas
debería ser asumida no solamente por los varones bachilleres y sus familias
sino, de manera equitativa, por toda la población del país, “pues todos nos
beneficiamos de ello”.
Por
último, afirman que el tributo afecta manifiestamente las condiciones
económicas que permiten a la familia satisfacer los requerimientos básicos
indispensables para garantizar la digna subsistencia de sus miembros. Refieren
que el mínimo vital, reconocido por la jurisprudencia constitucional como un
derecho fundamental, obliga al legislador a considerar las diferentes
situaciones en las que, no solo cada persona sino también la familia, se ve
perjudicada por una contribución con tarifas proporcionales planas y fijas para
un grupo numeroso y heterogéneo de contribuyentes, que compromete los recursos
destinados a la manutención y desatiende los principios de progresividad y
equidad.
e.      Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia[8]
solicita que se declare exequible el “segmento demandado”.
Luego
de retomar la doctrina constitucional sobre el mínimo vital, la Academia  afirma
que el tope por debajo del cual no pude ser liquidada la contribución, fijado
por el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley objetada, es idóneo para asegurar
la eficiencia del recaudo de la referida cuota y, así mismo, se acompasa con el
deber que tienen las personas de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los criterios de justicia y equidad.
Argumenta
que el enunciado normativo se refiere a los hijos del personal de oficiales,
suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de
la Fuerza Pública en actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión
militar o policial, quienes no necesariamente perciben un salario legal mensual
vigente. Afirma, sin embargo, que si aquellos llegaren a devengar ese monto, la
cuota de compensación militar mínima sería una carga soportable, en la medida
en que el sujeto pasivo puede acudir a un crédito bancario o extrabancario,
como cuando se desean obtener determinados bienes para la familia.
En las hipótesis de personas de bajos o nulos
ingresos, el académico resalta que, según la Ley 1184 de 2008, ellas quedan
exentas de la cuota de compensación militar si demuestran pertenecer a los
niveles 1, 2 o 3 del SISBEN, mediante certificado o carné expedido por la
autoridad competente. En estos términos, la disposición no se opondría a los
mandatos constitucionales indicados por el actor, ya que, mientras al Estado
corresponde garantizar un conjunto de derechos a los ciudadanos, estos deben
asumir cargas, dentro de las cuales se encuentran los tributos destinados al
sostenimiento de la Fuerza Pública, cuya finalidad reside en la defensa de la
soberanía, la independencia y el orden constitucional, entre otros.
f.       Universidad de
Ibagué
La
Universidad de Ibagué[9]
intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Luego
de sintetizar los argumentos de la demanda y algunos artículos de la ley,
señala que el problema jurídico que debe resolverse es si la cuota de
compensación militar, igual o mayor al 60% de un salario mínimo legal mensual
vigente, a cargo de los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros
del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en
actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o policial,
infringe el derecho al mínimo vital, el derecho a la vida, el principio
constitucional del orden justo, los derechos de la familia como núcleo fundamental
de la sociedad y el derecho a ejercer la ciudadanía.
El
interviniente afirma que, según el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1184
de 2008, la referida cuota debe ser cancelada en un plazo máximo de 90 días,
tiempo que, a su juicio, “posibilita un ahorro de los ingresos mensuales (el
cual no superaría la quinta parte del salario) y el consiguiente cumplimiento
de la obligación en el término establecido”. Refiere que el actor omitió
tener en cuenta que la misma ley previó ciertas situaciones para otorgar un
trato diferencial positivo a personas en situación de vulnerabilidad y
eximirlas de pagar la contribución, en razón de su falta de capacidad
económica.
Además
de las mencionadas exenciones legales, de los afiliados al SISBEN en niveles 1,
2 y 3, indígenas, soldados desacuartelados por motivos médicos y personas
inhábiles en virtud de situaciones físicas, psíquicas o neuro-sensoriales,
sostiene que, como se indicó en la Sentencia C-600 de 2015, tampoco quienes se
encuentren vinculados a la Red de Protección Social para la Superación de la
Pobreza Extrema y los inscritos en el Registro Único de Población Desplazada
están obligados a la contribución. Así mismo, conforme a la Sentencia C-586 de
2014, lo propio ocurriría con las personas que se encuentran bajo el cuidado
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Por
lo anterior, considera que el eventual compromiso al mínimo vital y al orden
justo que podía comportar el enunciado acusado ya fue previsto en las
mencionadas causales de exención de pago, que implican un trato diferencial
positivo, de manera que la norma sería compatible con la Constitución.
D.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, mediante concepto 006055 de 9 de febrero de 2016, el Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1184 de 2008, por
configurarse ineptitud sustantiva de la demanda.
Luego
de reseñar el trámite que siguió la acción de inconstitucionalidad, debido a su
rechazo inicial y posterior admisión, el jefe del Ministerio Público considera
que la totalidad de la demanda se dirigió contra el artículo 1º de la Ley 1184
de 2008, pues a pesar de que formalmente hace alusión al artículo 2º de la
misma ley, las acusaciones no lo involucran, ni directa ni indirectamente, ni
pueden trasladársele de forma mecánica, además de que la misma disposición es “incongruente”
con los cargos. En este sentido, estima que el actor debió formular la
impugnación teniendo en cuenta “la totalidad del contexto normativo” del
artículo 2º, que consagra una regulación especial, con unos determinados
beneficios de la cuota de compensación militar, a favor de los hijos de
miembros de la Fuerza Pública.
Por
lo anterior, en opinión de la Vista Fiscal, los cargos carecen de claridad
debido a la ausencia total de argumentos específicos contra el artículo 2º
objetado. Ni desde el punto de vista de la forma en que fue presentada la
demanda ni con base en el principio pro actione resultaba procedente, a
su entender, que la Corte concediera parcialmente el recurso de súplica, para
que se conociera la demanda presentada, contra la totalidad del parágrafo 2º
del artículo 2º de la mencionada ley, “por ausencia absoluta de cargos
contra ese apartado normativo”.
El
Procurador señala, así mismo, que la orden de la Sala, de examinar la totalidad
del contenido no demandado del parágrafo 2º del artículo 2º de la ley 1184 de
2008 era innecesaria debido a que este hace reenvío a lo dispuesto en el
artículo 1º de la misma ley, para efectos de la liquidación de la cuota de
compensación militar de los ciudadanos exonerados de ingresar a filas, hijos de
miembros de la Fuerza pública, con vinculación nominal permanente con ella.
Así,
concluye que no es procedente la activación de la jurisdicción constitucional y
la emisión un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 2º de la Ley 1184
de 2008, por ausencia de los presupuestos procesales pertinentes, dada la falta
de claridad de los argumentos contenidos en la demanda.
II.      CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1. La Corte
Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los
términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de
inconstitucionalidad contra disposiciones contenida en una ley de la República.
B.
CUESTIÓN
PREVIA
Existencia de cosa juzgada constitucional[10]
2. De conformidad
con los artículos 243 C. P., 46 y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, los fallos que la Corte
Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Lo anterior trae
como consecuencia, según ha sido reiterado, que las decisiones adoptadas por
esta  Corporación, en cumplimiento de su función de garantizar la integridad y
la supremacía de la Carta, adquieren valor jurídico o fuerza vinculante y se
tornan definitivas, incontrovertibles e inmutables y con efectos erga omnes[11]. Son de
obligatorio cumplimiento y sujetan la actuación de autoridades judiciales y
administrativas y del legislador, pues las normas retiradas del sistema
jurídico no pueden ser aplicadas, ni nuevamente creadas, mientras permanezcan
las prescripciones constitucionales con base en las cuales las primeras
perdieron vigencia.
3.
A partir de lo indicado, la jurisprudencia constitucional ha distinguido y
conceptualizado varios fenómenos que se presentan alrededor del alcance de las
diversas decisiones de control constitucional adoptadas por la Corte en
diversos casos. Se ha desarrollado, así, un amplio conjunto de tipos de cosa
juzgada. Por lo que aquí interesa, la Corte ha distinguido entre la cosa
juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa.
La
cosa juzgada absoluta tiene lugar cuando, en aplicación del principio de unidad
constitucional y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se infiere que la
norma legal sometida a control constitucional ha sido confrontada con todo el
articulado de la Constitución, de manera que su compatibilidad con la Carta ha
sido definitivamente decidida y no puede promoverse un nuevo juicio de ese
carácter. Esto ocurre, según la Corte, en los supuestos en que, con
independencia de los cargos expresamente estudiados, el fallo no limitó el
alcance de lo juzgado y se entiende, en consecuencia, que llevó a cabo una
comparación de la disposición impugnada con toda la Carta[12].
Por
el contrario, se predica la existencia de cosa juzgada relativa en todos aquellos
eventos en que el juez constitucional restringe los efectos de la decisión, de
modo que deja abierta la posibilidad de que en el futuro se formulen nuevos
cargos, distintos de los ya analizados, contra la norma que ha sido objeto de
examen[13].
La referida restricción, según ha precisado la Sala, puede haberse puesto de
manifiesto directamente en la parte resolutiva de la sentencia (cosa juzgada
relativa explícita) o solamente en las consideraciones del fallo (cosa juzgada
relativa implícita)[14].
4.
La cosa juzgada constitucional de carácter relativo, por consiguiente,
únicamente impide a la Corte conocer de fondo cargos de inconstitucionalidad,
en el supuesto de que antes ya hayan sido planteados contra la misma norma que
luego se pretende impugnar. El debate suscitado y decidido en esa ocasión no es
susceptible de ser reabierto. En contraste, todos los demás argumentos
dirigidos a cuestionar la validez constitucional de la norma juzgada
precedentemente deberán ser examinados, puesto que formulan una nueva duda de
inconstitucionalidad, basada en un razonamiento jurídico diferente.
5.
En el presente caso, el demandante acusó de inconstitucionales los artículos 1
y 2 (parciales) de la Ley 1184 de 2008. En esencia, la impugnación, de un lado,
versa sobre el monto de la cuota de compensación militar establecida en el
artículo 1º y, en relación con este, en un apartado del parágrafo segundo del
artículo 2; y de otro lado, censura que, si bien la carga recae en la persona
exonerada del servicio militar, la base gravable está constituida por el total
de los ingresos y el patrimonio líquido de su núcleo familiar o de aquellos de
quienes el clasificado dependa económicamente, según lo indicado en los
restantes fragmentos demandados.
En
relación con lo primero, plantea un cargo. Según el actor, el 60% de los
ingresos mensuales, más el 1% del patrimonio, en los dos casos del núcleo
familiar del joven clasificado o de quien este dependa económicamente, es una
cuantía exagerada que comporta una vulneración al mínimo vital de la familia,
al mandato de su protección integral por parte del Estado y a la obligación
oficial de combatir las penurias económicas de la población, máxime en los
casos en que el eximido por inhabilidad, así quisiera prestar el servicio para
evitar el pago de la contribución, no puede por cuanto la ley y su condición
física se lo impedirían.
En
relación con lo segundo, el demandante formula dos cargos, aunque estrechamente
relacionados. En su criterio, establecer el monto de la cuota de compensación
militar con base en indicadores de capacidad económica de personas diferentes
al afectado: (i) menoscaba su capacidad e independencia jurídicas y (ii)
desconoce el fin estatal de asegurar la vigencia de un orden justo. Esto por
cuanto, a juicio del actor, el hecho de que el joven sea dependiente económico
no es suficiente motivo para obligarlo a pagar montos por los cuales no puede
responder, ni para que la base gravable del tributo se determine con base en
ingresos y patrimonios que no son suyos.
6.
En el auto mediante el cual se resolvió la súplica presentada contra el rechazo
de la demanda, la Sala indicó que, si bien los argumentos formulados en este
caso contra los apartados acusados giraban en torno a aspectos que ya fueron
analizados en la Sentencia C-600 de 2015, debido a que ahora se atacaba también
el parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 1184 de 2008, en relación con el cual
los citados argumentos no habían sido examinados en el fallo anterior, procedía
evaluarlos ahora respecto de esa norma, por lo cual revocó la decisión
recurrida y dispuso continuar con el trámite. Como consecuencia, en
cumplimiento de la providencia, el Magistrado Sustanciador procedió a admitir
la demanda en los términos indicados.
7.
En la Sentencia C-600 de 2015, efectivamente, la Corte resolvió una demanda
contra la cuota de compensación militar contenida en el artículo 1 de la citada
ley. Los cargos formulados y resueltos en esa ocasión fueron tres. En tanto la
base gravable de la cuota de compensación de los mayores de edad, pero con
menos de 25 años, se determinaba a partir de los ingresos y el patrimonio de su
núcleo familiar, a juicio del actor el legislador desconocía los principios de
equidad, justicia y progresividad, por cuanto la obligación tenía efectos
confiscatorios y excedería la capacidad de pago del afectado. Desde otra
perspectiva, estimaba que la ley lesionaba el principio de igualdad pues, mientras
para ese grupo de personas se tomaba como base gravable los ingresos de su
grupo familiar, en el caso de los mayores de 25 años los ingresos y el
patrimonio que conformaban la base gravable estaban constituidos por los
recursos propios del obligado.
Por
último, se acusaba la disposición que contenía la citada cuota de violar el
principio de legalidad tributaria, en su componente de certeza, en razón de que
en los apartados que la regulaban no era claro si los ingresos familiares que
conformaban la base gravable eran netos o ingresos brutos. Respecto a los dos
primeros cargos, la Corte resolvió declarar exequible los apartes demandados
que contenían la obligación, en el entendido de que para el inscrito y
clasificado que no dependa económicamente de su grupo familiar debe tomarse en
cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su
patrimonio líquido. En relación con el último, consideró que la aparente
indeterminación podía ser superada y definió, con base en una lectura integral
del artículo, que los ingresos a tenerse en cuenta debían ser los ingresos
netos.
8.
Resulta relevante destacar que al examinar el primer cargo en dicha
oportunidad, la Corte dio respuesta negativa al problema de si la determinación
de la base gravable, en el caso del mayor de edad con menos de 25 años, a
partir de indicadores económicos de capacidad económica de su grupo familiar o
de quien dependiera económicamente, vulneraba la equidad, la justicia y la progresividad.
A este respecto sostuvo que ese supuesto regulado por el legislador comportaba
no solo que el joven se encontraba en el citado rango de edad sino, además, que
era dependiente económico de su familia o de un tercero, pese a su mayoría de
edad.
El fallo subrayó
que, no obstante la ley se refería solo a la edad y no a la otra condición de
aplicación de la norma, el legislador incorporó una presunción de dependencia
económica de la que igualmente se ha valido en otros ámbitos de la legislación,
para efectos de extender beneficios a la población comprendida entre los 18 y
los 25 años, al asumir que quienes se encuentran dentro de esta franja son
jóvenes que no han culminado su ciclo de formación ni se han integrado al
mercado de trabajo, sino que aún se encuentran bajo la dependencia económica de
sus familias.
Según la Corte,
la referida presunción de dependencia económica implica
asumir, así mismo, que las personas entre dichas edades no cuentan con medios
económicos para afrontar el pago de la contribución fiscal a la que vienen
obligados al ser clasificados y que son los padres o, en su defecto, la persona
de quien dependen económicamente, quienes asumirán el tributo. Pero además, la
presunción, en concepto de la Sala Plena, busca y efectivamente es apta para
alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, consistente en
garantizar la eficiencia del recaudo del gravamen, que constituye uno de los
componentes de la justicia tributaria.
Puesto que los jóvenes
menores de 25 años en situación de dependencia económica carecen, por tal circunstancia,
de recursos propios suficientes para sufragar su manutención y, por extensión,
el pago de obligaciones tributarias, la Corte consideró que la definición del
monto de la obligación con arreglo solo a los recursos de aquellos podría
comprometer la posibilidad de hacer efectivo el pago de la mencionada
contribución, por cuanto esto último implicaría la ausencia de recursos
susceptibles de ser gravados, de ahí que la medida se fuera constitucionalmente
justificada para el caso de las personas en dicha situación.
9. En los anteriores términos, si se confrontan los cargos propuestos
en la anterior oportunidad, aunados a la fundamentación de la respectiva
sentencia que los resolvió, con los tres cargos formulados en el presente
juicio de constitucionalidad, la Sala encuentra que existe cosa juzgada
respecto de dos de las tres acusaciones que ahora se plantean.
Tanto
en la demanda decidida en la Sentencia C-600 de 2015, como en la que hoy conoce
la Corte, se ataca la conformación de la base gravable para liquidar la cuota
de compensación militar regulada en el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008, a
partir de los ingresos y el patrimonio cuyos titulares son personas diferentes
al obligado.
En
el presente proceso, el actor sostiene que dicha obligación, pese a ser
individual, se determina con arreglo a “algo que no es propio de la
individualidad del ciudadano”. Por esta razón, el legislador desconocería
(i) el principio constitucional del orden justo y (ii) la capacidad jurídica
para contraer obligaciones del clasificado, adquirida al alcanzarse la mayoría
de edad, dado que el hecho de que el joven sea dependiente económico no sería
suficiente motivo para obligarlo a pagar montos por los cuales no puede
responder, ni para que la base gravable del tributo se determine con base en
ingresos y patrimonios que no son suyos.
Como
se observó en los párrafos precedentes, estas objeciones fueron implícitamente
resueltas en el fallo anterior. Pese a que en la formulación inicial del cargo
en la demanda precedente no se señalaron como desconocidas las normas que ahora
se indican, al analizar la impugnación, la Corte puso de manifiesto que la
norma censurada también hoy tiene el sentido de fijar una mera presunción legal
de dependencia económica para hacer partícipes de beneficios y lograr
eficiencia en los recaudos tributarios de personas entre los 18 y los 25
años, quienes, se asume, no han finalizado su formación académica ni se han
integrado al ámbito laboral. Conforme a este entendido, se consideró que la
medida adoptada por el legislador tenía pleno respaldo constitucional.
En este orden de
ideas, la Sala constata la configuración de la cosa juzgada constitucional en
relación con los dos citados cargos.
10. En lo que
hace relación al cargo dirigido contra la tarifa de la cuota de compensación
militar prevista específicamente en el artículo 1º y, en
relación con este, en el parágrafo 2º del artículo 2º, en el fragmento acusado,
ni en la Sentencia C-600 de 2015 ni en otro fallo, la Corte ha emitido
pronunciamiento alguno. Según el actor, debido a su exagerado valor, el
referido monto de la cuota de compensación desconocería el mínimo vital de la
familia y el mandato de su protección integral por parte del Estado, argumento
cuyo mérito no ha sido aún evaluado por la Corte, por lo cual no existe cosa
juzgada al respecto y deberá emitirse decisión de fondo.
C.
PROBLEMA
JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
11. De las
consideraciones precedentes, a la Corte Constitucional le corresponde establecer,
en esta oportunidad, si la fórmula empleada por la Ley 1184 de 2008 a efectos
de liquidar la cuota de compensación militar a cargo del inscrito que no
ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio de equidad
tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben asumir dicho
gravamen.
12. Con el
propósito de dar respuesta al problema constitucional referido, se seguirá el
siguiente orden. En primer lugar, la Corte precisará el alcance de la
competencia del legislador en materia tributaria estableciendo, para el efecto,
la relación existente entre la cláusula de Estado Social, el deber de
tributación y la libertad de configuración del legislador. En particular, la Corte
se referirá al concepto de Estado Social de Derecho, al principio de
solidaridad que lo inspira, la protección al mínimo vital y su relación con el
deber de contribuir a su financiamiento a través de la tributación (Sección D).
Seguidamente caracterizará la cuota de compensación militar con fundamento en
lo dispuesto en la Ley cuestionada y lo que sobre el particular ha indicado
este Tribunal (Sección E). Finalmente, establecerá si la regulación acusada y
que se ocupa de disciplinar el alcance de la obligación de pagar la cuota de
compensación militar, definiendo su fórmula de liquidación, resulta compatible
con los mandatos de equidad tributaria y respeto al mínimo vital en materia
tributaria (Sección F).
D.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO, DEBER DE TRIBUTACIÓN Y COMPETENCIAS LEGISLATIVAS
13. La
noción de Estado Social de Derecho, inspiradora y base fundamental de la
Constitución de 1991, se construye a partir de la idea de que el Estado, lejos
de ser un espectador pasivo del desarrollo de la sociedad, trabaja activamente para
hacer realidad la dignidad de las personas y la igualdad material de los
asociados[15],
a través de la garantía de los derechos fundamentales[16], la
intervención del Estado en la economía, y la exigencia del cumplimiento de los
deberes constitucionales. Sobre la cláusula de Estado Social ha indicado la
Corte:
“La cláusula del Estado social de derecho (C.P. art. 1),
tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de
concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que
ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una
igual libertad. En este orden de ideas, tras este objetivo la Constitución
consagra derechos sociales, económicos y culturales; asigna competencias al
legislador; establece como deber del Estado asegurar la prestación eficiente de
los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; amplía
el ámbito de responsabilidades de la administración en punto a la gestión,
inspección y vigilancia de los servicios y prestaciones a cargo del Estado;
abre un claro espacio de participación a los usuarios y beneficiarios de los
servicios y prestaciones estatales; en fin, convierte los procesos de
planificación económica, diseño y ejecución del presupuesto y descentralización
y autonomía territorial, en oportunidades institucionales para fijar el alcance
del Estado servicial y de los medios financieros y materiales destinados a su
realización.”[17]
Conforme
a ello, en el Estado Social de Derecho la labor de las autoridades no se agota en
la imposición del orden y la abstención respecto de la realización de iniciativas
individuales, sino que tiene en cuenta un escenario de contribución colectiva y,
en esa medida, el reconocimiento de que la ciudadanía también debe concurrir al
aseguramiento de unos mínimos de bienestar que permitan a los asociados la efectiva
realización de sus derechos fundamentales[18].
Este propósito impone dos mandatos primordiales, que en la idea clásica e
individualista del Estado no tenían la preponderancia de la que ahora gozan,
como son la eficacia del principio de solidaridad[19] y la
necesidad de asegurar unas condiciones mínimas de existencia.
14. Respecto
del principio de solidaridad, se reconoce que compromete tanto al Estado, que
en desarrollo del mismo deberá “prestar asistencia y protección a quienes se
encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a
través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando
medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o
mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”[20], como
a los particulares, “de quienes dicho deber es exigible en los términos de
la ley, y de manera excepcional, sin mediación legislativa, cuando su
desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental”[21].
15. Es
necesario destacar que desde la perspectiva del principio de solidaridad resultan
indispensables los instrumentos de inversión y gasto sociales, como mecanismos
a través de los cuales el Estado debe asegurar un nivel adecuado de bienestar
para sus habitantes. Respecto de estos instrumentos, ha de tenerse en cuenta que
son erogaciones del Estado “cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de
la calidad de vida de la población […]”[22].
Sobre el particular ha dicho la jurisprudencia:
“[E]l
gasto público social es una designación presupuestal forzosa, de raigambre
constitucional, que busca garantizar la financiación de los mínimos materiales
mencionados.  Esta naturaleza se hace evidente al analizar el contenido
del artículo 350 C.P., que ordena que dentro de la ley de apropiaciones se
prevea un componente denominado gasto público social, el cual (i) tiene
prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en los casos de guerra
exterior o por razones de seguridad nacional; (ii) debe
distribuirse de manera territorial y a partir del análisis sobre el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia
fiscal y administrativa, conforme la ley.  Esta misma condición es
reafirmada por el artículo 366 C.P., en tanto prevé que el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
esenciales del Estado.  Por ende, el objetivo fundamental de la actividad
estatal, en cuanto a su finalidad social, es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable.  Con el fin de cumplir esa misión, la norma constitucional
reitera que en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”.
Ahora
bien, como toda expensa del Estado, el gasto público social debe ser financiado
y resulta claro que para ello la fuente principal de los recursos se encontrará
en ingresos provenientes del ejercicio de la facultad de imposición de tributos[23]. En
este escenario, a pesar de que el obligado a ejecutar el gasto público social
es el Estado, los verdaderos responsables de aportar lo necesario para
financiarlo son los ciudadanos. Esto conduce a un desarrollo especialmente
importante del principio de solidaridad que impregna la idea del sistema
tributario, y que implica que es el pueblo, a través de su aporte colectivo, el
que financia, entre otras, las medidas necesarias para la realización de la
igualdad y el aseguramiento de un nivel adecuado de bienestar. La idea de la
autofinanciación de estas medidas de inversión social, parte del reconocimiento
de que el individuo aislado no podrá alcanzar un nivel de prosperidad y
tranquilidad comparable a aquel que obtendría si es la sociedad en su conjunto,
la que actúa y contribuye a la realización de los fines del Estado.
Es en
este contexto en el que cobra especial sentido el numeral 9 del artículo 95
Constitucional, cuando dispone que dentro de los deberes de los miembros de la
comunidad nacional se encuentra aquel de “[c]ontribuír al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Esta disposición
alude entonces a la obligación irrenunciable de todos los ciudadanos, con
capacidad contributiva, de concurrir a la financiación de los gastos e
inversiones del Estado, lo que incluye el gasto social. La contribución de
todas las personas que estén en capacidad de aportar a este importante
propósito, resulta fundamental para garantizar a todos, condiciones adecuadas
que les permitan la efectiva realización de sus derechos fundamentales y, en
particular, que hagan posible vivir bien, vivir como se quiera y vivir sin
humillaciones. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia:
“[L]a
efectiva realización del principio de Estado Social de Derecho presupone la
obligación del pago de tributos por parte de los particulares. Tal conclusión
se desprende del principio de solidaridad (artículo 1 C.P.) y del deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad (artículo 95 inciso 3 numeral 9 C.P.). Es
precisamente en el contexto de toma de decisiones macroeconómicas y sociales
que los distintos sectores de la población, en virtud del principio de
solidaridad, asumen cargas públicas razonables para permitir que sectores
excluidos puedan progresivamente ser incorporados al goce de los beneficios del
progreso, lo cual sólo se puede lograr mediante la conciencia creciente de la
necesidad de cooperar y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de vida
de todos los colombianos y superar gradualmente las desigualdades presentes”[24].
En desarrollo
del principio de solidaridad, aquellos que tengan capacidad contributiva
deberán tributar cuando el legislador, en desarrollo de su función de
representante del pueblo y de las facultades que la Constitución le confiere al
respecto, determine la creación de un impuesto, tasa o contribución, como se
analizará más adelante.
16. Ahora bien,
un segundo mandato derivado del esquema del Estado Social de Derecho, consiste
en la garantía respecto de unas “condiciones materiales mínimas de
existencia”[25], o un
mínimo de condiciones para la seguridad material, lo que supone “esforzarse
en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los
habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que
estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere
de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de
vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los
escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad”[26].
La
importancia de la garantía del mínimo vital, adscrita directamente a la cláusula de
Estado Social de Derecho, se traduce en el deber de realizar el contenido de
los derechos económicos, sociales y culturales, además de los derechos de
libertad, a través de acciones concretas de las autoridades públicas. Respecto
de los
derechos económicos, sociales y culturales, el deber del Estado se concreta en
realizarlos de manera progresiva, para lo cual el Estado no puede limitarse a elevar
proclamas, “sino que tiene que tomar las medidas conducentes para hacerlos
efectivos”[27]
de la manera más rápida y eficaz posible, lo que acarrea también la destinación
de recursos a la satisfacción de mínimos en educación, seguridad social y otros
muchos aspectos que permiten llevar una vida digna. Al respecto, la jurisprudencia
ha manifestado:
“La
interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de
Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir
que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo,
contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad
frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades
como de compensación o distribución de cargas. Por la concepción material de la
igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones
diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un
contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el
Estado debe prioritariamente atender”[28].
Resulta
importante indicar que el aseguramiento del mínimo vital y la satisfacción de los derechos
constitucionales, supone, como se explicó antes, la realización de un gasto
público social, y con ello, la necesidad de recaudar de aquellos que tienen
capacidad contributiva, lo necesario para asegurar a todos condiciones mínimas
de existencia. Así, quien se encuentre en posibilidad de contribuir deberá
hacerlo en las condiciones que defina el legislador. Surge entonces la obligación
para la sociedad de asegurar a aquellos más desprotegidos, a aquellos que no
tienen nada, un mínimo de condiciones para la seguridad material, y
progresivamente, ir adoptando medidas que favorezcan la consecución del nivel
más alto posible de bienestar social, siempre en la búsqueda de realizar en la
mayor medida posible el principio-derecho a la igualdad y la cláusula de
erradicación de injusticias presentes que se adscribe el artículo 13 de la
Carta:
“El
principio y derecho fundamental a la igualdad –en sus múltiples
manifestaciones, incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y
efectiva o las acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o
marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (artículo 13, C.P.)–,
representa la garantía más tangible del Estado Social de derecho para el
individuo o para grupos de personas expuestos a sufrir un deterioro de sus
condiciones de vida como sujetos de una sociedad democrática –donde todas las
personas merecen la misma consideración y respeto en cuanto seres humanos. Es a
partir precisamente del artículo 13, en concordancia con los artículos 1, 2, 11
y 85 de la Constitución que la jurisprudencia constitucional ha reconocido
desde un principio el derecho fundamental al mínimo vital, el cual adquiere
especial relevancia en el contexto de la intervención del Estado en la
economía, en virtud del artículo 334 Superior”[29].
La noción de
mínimo vital como mandato fundamental del Estado Social de Derecho supone “promover
condiciones de vida dignas para la totalidad de la población”[30]. El
esfuerzo respecto de este propósito es de tal importancia y de tal magnitud,
que en un modelo de Estado Social de Derecho, en principio, todos quienes
puedan contribuir estarán convocados a hacerlo, con el fin de que aquellos
excluidos y marginados puedan ser asistidos en la realización de sus derechos
fundamentales. En esa dirección la sentencia C-776 de 2003 indicó:
Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del
Estado tiene como correlato necesario el deber de toda persona de tributar, que
ha sido consagrado en el artículo 95-9 de la Carta; se trata de un deber de
importancia medular en tanto que instrumento para el cumplimiento de los fines
del Estado (art. 2° de la C.P.) en condiciones de solidaridad (art. 1° de la
C.P). El cumplimiento de esta obligación –bajo los parámetros establecidos en
la Carta– permite que el Estado tenga acceso a los recursos necesarios para
garantizar la efectividad de los derechos y para ser un gestor de la
racionalización de la economía, del mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, y de la redistribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, entre otros de sus cometidos (art. 334 de la C.P.);
según ha expresado la Corte, el correlato del ejercicio de la potestad
impositiva por el Estado tiene como correlato el deber de tributar, consagrado
en forma amplia en la Constitución en el artículo 95-9, así: 'Son deberes de la
persona y del ciudadano: […] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad';
por ello, ha precisado esta Corporación que "el tributo, en estricto sentido, es un aporte razonable que
debe hacer toda persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de
la voluntad general por medio de la ley"
17. Es
claro el hecho de que los tributos constituyen el mecanismo esencial para la
financiación del gasto público social, tendiente a la garantía de un mínimo
vital para todas las personas, y desarrollo del principio de solidaridad. Sin
embargo, el necesario ejercicio de la potestad impositiva del Estado impacta en
varias libertades o derechos reconocidos en la Constitución, tal y como ocurre
con los derechos a la personalidad jurídica, a la propiedad privada y a la
libre iniciativa privada. En virtud de las limitaciones que la tributación
impone a tales derechos, el Constituyente de 1991 -y en ello siguiendo una
extendida tradición del constitucionalismo- reconoció que su concreción debía
llevarse a efecto por parte de órganos elegidos popularmente[31], en
el seno de los cuales se pudiesen discutir la conveniencia o necesidad de crear
impuestos, tasas o contribuciones. En esa dirección, se estableció que el titular
de la competencia general en la materia era el Congreso quien no podía, en
ningún caso, delegarla en autoridad alguna (art. 150.10) y se autorizó, solo en
situaciones absolutamente excepcionales –como lo son aquellos en los que ha
sido declarado el estado de emergencia económica, social o ambiental según el
artículo 215 constitucional- que otras autoridades, también electas por el
pueblo como ocurre con el Presidente, establecer de forma transitoria nuevos
tributos o modificara los existentes.
18. Como
se señaló anteriormente, la imposición de tributos en un Estado Social de
Derecho supone la expresión de una voluntad política de la colectividad que,
comprometida con la realización de sus componentes fundamentales, decide los
mecanismos y la magnitud de las cargas a imponer, de acuerdo con una
priorización en la aplicación de las medidas que conduzcan a la obtención del
mayor nivel posible de bienestar social. Esto supone el reconocimiento de un
amplio margen de configuración a favor del Congreso de la República, que en el
ejercicio de su función de representación deberá evaluar con el mejor criterio,
la conveniencia en la imposición de tributos para el progreso en la realización
de los derechos de los ciudadanos. En consecuencia, puede el legislador elegir
entre diferentes fines para adoptar una política tributaria y establecer qué tipo
de medios o instrumentos deben emplearse para alcanzarla. Adicionalmente, tiene
también la competencia para valorar la idoneidad o necesidad de los diferentes
instrumentos de política fiscal. Según la Corte “[l]a
jurisprudencia constitucional reiteradamente ha reconocido un amplio margen de
libertad configurativa al legislador en materia tributaria, que le permite “establecer las clases de
tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables,
contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual
principiarán a cobrarse y prever la forma de recaudo, los intereses y las
sanciones correspondientes, entre otros aspectos”, así como modificar,
reducir, aumentar o derogar los tributos, o decretar exenciones (…)”[32].  En
esa misma dirección, la sentencia C-776 de 2003 explicó sobre el particular:
“De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-12 y
338 de la Constitución, es función del Congreso determinar la política
tributaria del Estado y establecer contribuciones fiscales y parafiscales, a
través de las leyes. En un Estado democrático, corresponde al Congreso de la
República dictar la política económica y social del Estado, en particular la
política impositiva, dentro de los parámetros establecidos en la Constitución
–puesto que en un Estado de Derecho, los poderes constituidos, así dispongan de
un amplio margen de configuración de políticas y de articulación jurídica de
las mismas, se han de ejercer respetando los límites trazados por el
ordenamiento constitucional. Según ha precisado la Corte, se trata de “una atribución genérica que
incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias inherentes al
objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y sus
características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las
tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual principiarán a
cobrarse y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones
correspondientes, entre otros aspectos” (…). Lo anterior es
confirmado por el artículo 338 de la Carta, de conformidad con el cual
corresponde al Legislador fijar quiénes son los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables y las tarifas de los tributos. En esa medida, el
Legislador tiene la facultad de establecer a quiénes se cobrará el tributo y a
quiénes no, estableciendo las reglas y excepciones que considere pertinentes,
siempre y cuando éstas sean respetuosas, entre otros, del principio
constitucional de igualdad (art. 13, C.P.) y de los primados de equidad,
eficiencia y progresividad en los que se debe fundar el sistema tributario (art.
363, C.P.). Es por ello que, en materia tributaria, la Corte ha partido del
reconocimiento de que "el Congreso de la República goza de la más amplia
discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente y sujeto a
la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar, disminuir y
suprimir tributos" (…)”[33].
19.
Al amparo del referido margen de configuración, el Congreso puede además
identificar y delimitar el tributo pertinente para alcanzar los fines establecidos.
En esa dirección el legislador se encuentra habilitado, según las
circunstancias, para acudir a los impuestos, a las contribuciones parafiscales
y especiales o a las tasas.
Cada una de esas
modalidades de tributos tiene su propia fisonomía y, en consecuencia, el
legislador debe preservar su naturaleza. Así los impuestos gravan a todos los ciudadano, son obligatorios, carecen de relación
directa e inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente, una vez se
produce su pago el Estado lo destina de acuerdo a los criterios y prioridades
fijados por las autoridades correspondientes[34]. A su
vez, las contribuciones parafiscales se caracterizan por
ser obligatorias, gravar a un sector económico, grupo o gremio particular,
destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos[35].
En tercer lugar las tasas tienen por objeto la recuperación de los costos que implican para el Estado la prestación de
un servicio o la autorización para usar de un bien de dominio público, guardan
una relación directa con los beneficios que se derivan del bien o servicio
ofrecido y la obligación de cubrir la tasa surge de la voluntad de la persona
de solicitar la prestación del servicio o la autorización de uso[36].
Finalmente las contribuciones especiales han sido definidas como
aquellas en las cuales la compensación es exigible por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad
pública, reconoce la existencia de externalidades que se proyectan en un
beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente y,
finalmente, tienen por objeto evitar un indebido aprovechamiento de
externalidades positivas patrimoniales[37].
20. A
pesar de la amplitud en el margen de configuración legislativo en la creación y
configuración tributaria, existen precisos mandatos constitucionales a los que
se encuentra sometido el Congreso al ejercer sus competencias en materia
tributaria. Respecto de estas limitaciones de orden constitucional, hay que
destacar que algunas se refieren a los tributos individualmente considerados, y
otras, al sistema tributario en su conjunto. Así el legislador, respecto del
tributo individualmente considerado (i) no puede adoptar decisiones retroactivas,
(ii) debe precisar con claridad cada uno de sus elementos y (iii) debe
abstenerse de adoptar medidas confiscatorias[38].
Además, en la determinación de los tributos en su conjunto, siguiendo la idea
de sistema tributario referido en el artículo 363 Superior, debe (i) considerar
la capacidad contributiva de los obligados de manera tal que no existan tratos
contrarios a la equidad y que se optimicen las exigencias del principio de
progresividad,  (ii) se encuentra obligado por virtud de la cláusula de Estado
Social a propender por la consecución de un mínimo vital para todos, a la vez
que restringido en su actuar para no afectar el mínimo vital del contribuyente,
al rebasar su capacidad contributiva[39]
y (iii) debe ocuparse de diseñar un sistema que sea eficiente en la asignación
de los recursos[40].
En particular,
respecto de la capacidad contributiva, cabe advertir que se trata de un límite
que ha sido asociado por la jurisprudencia constitucional al principio de
justicia tributaria y al derecho al mínimo vital. La Corte ha definido la
capacidad contributiva como la “posibilidad económica que tiene una persona
de tributar, o sea, la idoneidad subjetiva, no teórica sino real, en cuanto
depende de la fuerza económica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el
deber de pagar tributos[41]”[42], Ahora
bien, a la vez que el mandato de garantía del mínimo vital para toda la
población impone cargas significativas a los asociados –tal y como ello ha sido
explicado- también sirve de límite respecto de la imposición de tributos para
el financiamiento del Estado. Al respecto la jurisprudencia:
“El
derecho fundamental al mínimo vital, concretamente en lo que se refiere a las
condiciones materiales básicas e indispensables para asegurar una supervivencia
digna y autónoma, constituye un límite al poder impositivo del Estado y un
mandato que orienta la intervención del Estado en la economía (artículo 334
C.P.). La intersección entre la potestad impositiva del Estado y el principio
de Estado Social de derecho consiste en la determinación de un mínimo de
subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este mínimo
constituye el contenido del derecho fundamental al mínimo vital, el cual, a su
vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales
para que la persona humana pueda llevar una vida libre del temor y de las
cargas de la miseria. Si bien el deber de tributar es general pues recae
sobre "la persona y el ciudadano" (art. 95-9 de la C.P.), el derecho
al mínimo vital exige analizar si quien no dispone de los recursos materiales
necesarios para subsistir digna y autónomamente puede ser sujeto de ciertas
cargas fiscales que ineludible y manifiestamente agraven su situación de
penuria (…), cuando es notoria la insuficiencia de una red de protección social
efectiva y accesible a los más necesitados. De ahí que la propia Carta
haya señalado como límite a la potestad impositiva del Estado "los
principios de equidad, eficiencia y progresividad" que rigen "el
sistema tributario" (art. 363 de la C.P.) y que haya enmarcado el deber de
tributar dentro de los "conceptos de justicia y equidad" (art. 95-9
de la C.P.)”[43]
(Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
De lo
anterior deriva que siempre que exista capacidad contributiva, en el sentido de
que el pago de los tributos no amenace de manera cierta unos mínimos de
subsistencia digna, existe el deber en cabeza de las personas de contribuir
para la realización de los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier
caso, no podrán establecerse tributos que nieguen ese mínimo de subsistencia que
constitucionalmente debe garantizarse. Conforme a ello, que el
derecho al mínimo vital constituya una restricción al Congreso al adoptar
medidas tributarias significa, fundamentalmente, que una porción de los
recursos materiales de las personas se encuentran excluidos “de la
competencia dispositiva del Estado y de los particulares.”[44]
21. Las
circunstancias antes consideradas implican -al menos prima facie-, que
el control constitucional de las medidas que en esta materia adopte se
encuentran sometidas a un control judicial discreto o moderado. La amplitud del
margen de configuración tiene, como correlato necesario, el empleo de métodos
de control que no supongan, en ningún caso, el reemplazo o sustitución de las
valoraciones prácticas o elecciones normativas que le corresponden a los
órganos democráticamente legitimados. Conforme a ello, el control
constitucional de medidas tributarias debe ser, por regla general,
especialmente deferente de las decisiones del Congreso exigiendo, únicamente,
que la medida tributaria se apoye en la búsqueda de un fin constitucionalmente
legítimo y sea adecuada para alcanzar dicho propósito. Esta estructura implica
reconocer al legislador una amplia competencia para definir los objetivos que
deben orientar la regulación tributaria así como para determinar los
instrumentos mediante los cuales es posible alcanzarlos.
Ahora
bien, pueden existir medidas que, a pesar de tener naturaleza tributaria, deban
ser controladas de manera más intensa. Ello ocurre, por ejemplo, cuando a
través de la disposición tributaria se instrumenta una amnistía tributaria[45], se
afecta el goce de un derecho constitucional fundamental o se desconocen
mandatos específicos de igualdad, como aquel relativo a la igualdad entre
confesiones e iglesias. En estos casos, considerando el impacto que tiene la
reforma en normas de especial valor constitucional, las competencias de
regulación del legislador se ven limitadas en tanto los fines y medios serán
cualificados, tal y como ocurre cuando es del caso la aplicación de un juicio
estricto de proporcionalidad.
22.
Respecto de las afectaciones del mínimo vital, derivadas del ejercicio de la
facultad de imposición de tributos de la que goza el legislador, la
jurisprudencia ha establecido que a fin de determinar si
una determinada regulación tributaria desconoce el derecho al mínimo vital el
juicio debe tener en cuenta (i) toda la regulación relevante, en tanto una
determinada medida tributaria no puede comprenderse de manera aislada sino, por
el contrario, integrándola al sistema del que hace parte y (ii) la existencia
de evidencia empírica que permita caracterizar la manera en que la regulación
afecta el contenido constitucionalmente asegurado del mínimo vital. Igualmente,
la inconstitucionalidad de una medida de naturaleza tributaria (iii) no puede
fundamentarse en consideraciones abstractas o genéricas acerca del posible
impacto de una regla tributaria dado que es necesario evidenciar de manera
específica y precisa, la forma en que se produce el desconocimiento del Estado
de asegurar condiciones mínimas de existencia digna y autónoma de las personas.
Esto supone, adicionalmente, (iv) que aquel que acusa la disposición corre con
la carga de probar y argumentar la infracción de la Carta debido a la
existencia – prima facie- de una amplísima libertad de configuración de la que
es titular el Congreso.
E.
NATURALEZA
JURÍDICA DE LA CUOTA DE COMPENSACIÓN MILITAR Y FORMULA PARA DEFINIR SU VALOR
23. El primer
inciso del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 define la cuota de compensación
militar como una contribución ciudadana,
especial, pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito
que no ingrese a filas y sea clasificado, según lo previsto en la Ley 48 de
1993 o normas que la modifiquen o adicionen. Según el parágrafo primero
de dicha disposición los recursos deben ser
recaudados directamente por el Ministerio de Defensa Nacional - Fondo de
Defensa Nacional, serán objeto de presupuestación sin situación de fondos y se
destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza pública en
cumplimiento de su misión constitucional.
24. La Corte ha
tenido oportunidad de referirse en diferentes ocasiones a la naturaleza
jurídica de la referida cuota de compensación. En la sentencia C-621 de 2007 se
ocupó ampliamente de la materia concluyendo que se trataba de una contribución
especial. Al respecto indicó:
“Habiéndose concluido que la cuota de compensación
militar tiene carácter tributario, se abre otro flanco de discusiones relativas
a la determinación de la clase de tributo de que se trata y es de anotar que en
el presente proceso también se ha manifestado ese debate, pues, de una parte,
el actor y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario estiman que la cuota
de compensación militar es un impuesto, en tanto que, de otro lado, el
Ministerio de Defensa Nacional, en su intervención, se inclina a considerarla
como una contribución.
La Corte Constitucional ha señalado que dentro del
género de los tributos caben a título de especies las contribuciones, los
impuestos y las tasas e igualmente ha admitido que en materia de tributos la
adscripción a alguna de sus modalidades no siempre es cuestión fácil o
definitiva. Así por ejemplo, respecto de la valorización esta Corporación
expuso que "como carga fiscal ha presentado modificaciones históricas y su
definición no siempre ha sido unívoca, a pesar de que existe relativo consenso
sobre su contenido básico" y por ello, "la Ley 25 de 1921 introdujo
esa figura bajo la denominación de "impuesto", consistente
para aquel entonces en ‘una contribución sobre las propiedades raíces que se
beneficien con la ejecución de obras de interés público local’. Posteriormente
fueron aprobadas algunas leyes que ampliaron sus efectos a otros ámbitos, pero
mantuvieron inalterada la connotación de impuesto, hasta el año 1966, cuando
fue expedido el Decreto 1604 que la convirtió en una contribución"17.
En líneas generales, las contribuciones parafiscales
se cobran de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad cuyos
intereses o necesidades son satisfechas con los recursos recaudados, que no
entran a las arcas del presupuesto nacional y pueden ser administrados tanto
por entes públicos como por personas de derecho privado; el impuesto, por su
parte, es una prestación de carácter obligatorio cobrada indiscriminadamente a
todos los ciudadanos, quienes por el hecho de efectuar su pago no adquieren el
derecho a una contraprestación directa y, finalmente, las tasas constituyen remuneraciones
de los particulares a cambio de los servicios que el Estado presta y comportan
una previa solicitud del bien o del servicio por el particular que recibe un
beneficio directo.
Evidentemente, la cuota de compensación militar no es
una tasa, puesto que no media solicitud del particular para obtener el uso de
un bien o el disfrute de algún servicio que el Estado ofrezca, luego la
discusión queda limitada a establecer si se trata de un impuesto o de una
contribución.
Que la cuota de compensación militar es un impuesto,
lo sostienen, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad que ahora se
resuelve, el actor y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario18.
A favor de esta tesis se aduce que la mencionada cuota
es obligatoria y que la exige el Estado a los inscritos y clasificados que no
ingresen a filas, quienes no reciben contraprestación directa por su pago.
Empero, en contra de esta posición se argumenta que la cuota no es un impuesto,
porque no se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano, sino sólo a los
varones inscritos y clasificados que no ingresan a filas y porque, como su
propio nombre lo indica, envuelve cierto propósito de compensación.
Quienes así razonan consideran que es una contribución
y aducen a favor de su tesis el texto del artículo 22 de la Ley 48 de 1993 que
explícitamente indica que la cuota de compensación militar es una
"contribución pecuniaria" pagada al Tesoro Nacional, e incluso citan
la Ley 694 de 2001, en cuyo artículo 2º se hace referencia a "la
contribución pecuniaria individual".
Sin embargo, es menester apuntar que el vocablo
"contribución" no tiene un sentido unívoco y que, precisamente, en
las leyes acabadas de citar el término es empleado en el más amplio de sus
entendimientos, conforme al cual es sinónimo de tributo y "comprende todas
las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria
del Estado"19, siendo claro, entonces, que si bien las
inclusión de la palabra en la ley es una de las razones demostrativas del
carácter tributario de la cuota, presta poca utilidad para identificar de qué
clase de tributo se trata.
Resta, entonces, reparar en el más estricto sentido
del vocablo contribución e indicar que la cuota de compensación militar no se
cobra a un grupo, gremio o colectividad determinada, que quien la cancela no
recibe ningún beneficio económico y que los recursos obtenidos no se destinan a
la satisfacción de los intereses o necesidades de algún colectivo, para
concluir que tampoco es una contribución parafiscal.
Así pues, tomados uno a uno los rasgos definitorios
del impuesto, es obvio que la cuota de compensación militar no los reúne todos
y lo propio cabe predicar respecto de las contribuciones parafiscales. En
efecto, si se atiende a lo que se ha expuesto, es evidente que, aún cuando es
general, pues se cobra a todos los sujetos que se encuentren en la situación
fáctica descrita por el legislador, no se ajusta cabalmente a la definición de
impuesto por tener cierto carácter compensatorio, mientras que al contrastar
las notas básicas de la cuota de compensación militar con las características
generales de las contribuciones parafiscales el resultado es esencialmente
negativo, pues, según acaba de verse, del tributo que nos ocupa están ausentes
buena parte de los requisitos que definen a las contribuciones parafiscales.
Sin embargo, junto al sentido genérico y al más
estricto referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del
término contribución que designa algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente
clasificables en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un
beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es
obligado a efectuar un pago.
Precisamente, a esta última clase es posible adscribir
la cuota de compensación militar que, de una parte, es obligatoria, pues el
Estado la puede exigir al sujeto colocado en una específica situación
normativamente señalada y, de otro lado, compensa la obtención de un beneficio,
ya que la no prestación del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja
para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente
al desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de
su proceso educativo.” (Subrayas no son del texto original)
Ya en vigencia
de la Ley 1184 de 2008, la Corte se ocupó nuevamente de analizar la naturaleza
jurídica de la cuota de compensación militar. Sobre el particular, en la
sentencia C-600 de 2015 sostuvo lo siguiente:
“15. La cuota de compensación militar constituye una prestación
dirigida a restablecer el principio de igualdad en las cargas públicas, que se
vería afectado si no se dispusiera de medida alguna tendiente a compensar la
asimetría que, desde el punto de vista de la distribución de dichas cargas, se
presentaría entre los varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados
a comprometer su tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a
la disciplina castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales
mientras cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber
sido clasificados, quedan librados de tales cargas.
16. Si bien la cuestión relativa a la
naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar ha sido objeto de controversia,
la jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que ella
pertenece al género de los tributos, señalando que se trata de un tipo
especial de contribución fiscal. (…) Con fundamento en este criterio,
en la sentencia C-621 de 2007 (…) declaró inexequible, por desconocimiento
del principio de legalidad de los tributos, una expresión del artículo 22 de la
Ley 48 de 1993 que defería al gobierno la regulación del valor y condiciones de
recaudo de la cuota de compensación militar.
(…)
17. En este orden de ideas, el artículo
1º de la Ley 1184 de 2008, define la cuota de compensación militar como “una contribución ciudadana,
especial, pecuniaria e individual”. La misma disposición, a la
que pertenecen las expresiones demandadas en esta oportunidad, se ocupa de
regular los elementos centrales de dicho tributo, entre los cuales se
identifican:
17.1. El Tesoro Nacional – Ministerio de
Defensa Nacional, Fondo de Defensa Nacional, como sujeto activo o
acreedor de la obligación tributaria. Por su parte, el varón mayor de 18 años
que no ingrese a filas y sea clasificado, constituye el sujeto pasivo o
deudor de dicha contribución. (…)
17.2 El hecho (…) que hace surgir la obligación tributaria, en aras
de restablecer la igualdad entre las cargas públicas, lo constituye la decisión
de la autoridad de reclutamiento de no llamar a filas a quien, estando en
principio obligado a prestar el servicio militar, no es incorporado por existir
una causal de exención, inhabilidad o falta de cupo.
17.3. La base gravable está
constituida, (a) para el caso de los obligados menores de 25 años, por “el
total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del núcleo familiar del
interesado o de la persona de quien este dependa económicamente, existentes a
31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúe la
clasificación”; entretanto, (b) para quienes al momento de la clasificación
sean mayores de 25 años, la base gravable está integrada “por el total de los
ingresos mensuales y el patrimonio líquido del interesado, existentes a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúa la
clasificación”.
17.4. La tarifa (…) empleada para determinar la cuantía del
tributo la constituye “el 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente
a la fecha de la clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo
familiar del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente
existentes al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la
clasificación”; la norma analizada dispone que el valor mínimo de la cuota de
compensación militar “en ningún caso podrá ser inferior al 60% del salario
mínimo legal mensual vigente al momento de la clasificación”. En los casos en
los que la cuota de compensación se determina a partir de los ingresos y
patrimonio del núcleo familiar o persona de quien dependa el interesado, se
dispone que la liquidación se dividirá proporcionalmente entre el número de hijos
dependientes, hasta un número de tres (3), que cumplan las siguientes
condiciones: (a) estudiantes hasta los 25 años; (b) menores de edad; (c)
discapacitados, siempre
que estos dependan exclusivamente del núcleo familiar o de la persona de quien
depende el obligado. En
esta hipótesis, para efectos de dividir la liquidación, el legislador dispone
que no se tendrán en cuenta los hijos casados, emancipados, que vivan en unión
libre, profesionales o quienes tengan vínculos laborales”.
25.  De conformidad con lo señalado por
la ley y la jurisprudencia, la cuota de compensación militar es un tributo,
clasificable como contribución especial, que tiene por objeto compensar los
beneficios que se desprenden de la no prestación del servicio militar. Las reglas
relativas a la obligación de pagar la cuota de compensación militar pueden
sintetizarse de la manera siguiente:
25.1. El sujeto pasivo de la cuota de
compensación militar es la persona que habiéndose inscrito, no ingrese a filas
y sea objeto de clasificación (art. 1 de la Ley 1184 de 2008). Son clasificadas
las personas que, por razón de una causal de exención, inhabilidad o falta de
cupo, hayan sido eximidas de la prestación del servicio militar bajo banderas
(art. 21 de la Ley 48 de 1993).
25.2. Se encuentran exentos de la
obligación de pagar la cuota de compensación militar (i) quienes
demuestren mediante certificado o carné expedido por la autoridad competente
pertenecer al nivel 1, 2 y 3 del Sistema de Identificación y Selección de
Beneficiarios – Sisbén[46];
(ii)
los limitados físicos, síquicos o neurosensoriales con afecciones permanentes
que de acuerdo con el concepto de la autoridad médica de reclutamiento,
presenten una condición clínica lo suficientemente grave e incapacitante no
susceptible de recuperación por medio alguno; (iii) los indígenas que residan
en su territorio y conserven su integridad cultural, social y económica y (iv)
el personal de soldados que sea desacuartelado con fundamento en el tercer
examen médico (art. 6 de la Ley 1184 de 2008). En adición a tales supuestos, la
sentencia C-586 de 2014 indicó que también estarían exentos de dicha obligación
(v) los jóvenes que se encuentren bajo el cuidado del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar – ICBF y que sean eximidos de prestar el servicio
militar.
25.3. La base gravable se encuentra
constituida por el total de los ingresos mensuales y del patrimonio líquido del
núcleo familiar del interesado o de la persona de quien este dependa
económicamente, existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a
la fecha en que se efectúe la clasificación, si se trata de una persona menor
de 25 años. Ha considerado la Corte que esta obligación del grupo familiar
del clasificado, encuentra apoyo en el principio de solidaridad, dadas las
condiciones económicas en que se encuentran las personas con una edad inferior
a la referida. En efecto, la experiencia indica que, en general, se trata de
personas que estudian y no tienen recursos propios, dado que no han culminado
su ciclo de formación, ni se han integrado al mercado laboral. En todo caso la
sentencia C-600 de 2015 precisó que para el
inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, pero no dependa
económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la
cuota, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus
ingresos mensuales y su patrimonio líquido.
Ahora bien, si ha superado dicha edad la
referida base gravable se encuentra constituida por el total de los
ingresos mensuales y el patrimonio líquido del interesado, existentes a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúa la
clasificación.
25.4. A efectos de liquidar el valor de
la cuota, la tarifa dispuesta en la ley corresponde al resultado de sumar el 1%
del patrimonio líquido y el 60% de los ingresos mensuales, dividido por el
número de hijos o hijas que dependan del núcleo familiar, sin exceder un máximo
de tres. De cualquier forma la cuota de compensación no podrá ser inferior al
60% del salario mínimo mensual legal vigente al momento de la clasificación. A
su vez en el caso de los
hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo,
agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o en retiro,
con asignación de retiro o pensión militar o policial, se reconoce el derecho a
pagar el cincuenta por ciento (50%) de la cuota de compensación militar que les
corresponda, sin que esta en todo caso pueda ser inferior al límite antes
referido.
25.5. El pago de la cuota de
compensación debe efectuarse en el término de noventa (90) días siguientes a la
fecha de ejecutoria del correspondiente recibo de liquidación. Si dicho término
se vence, surge la obligación de cancelar una suma adicional a título de
sanción, equivalente al treinta por ciento (30%) del valor inicialmente
liquidado.
F.
ANÁLISIS
DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
26. La
Corte encuentra que las disposiciones demandadas, al ocuparse de definir el
alcance de la obligación de pagar la cuota de compensación no se oponen a la
Constitución. Esta conclusión se funda en las razones que se indican a
continuación.
27.
La imposición de la cuota de compensación militar constituye una expresión
válida de la potestad tributaria del Estado. En efecto, tal contribución tiene
por objeto equilibrar
las cargas entre los ciudadanos, en atención al desconocimiento de los
principios de igualdad, justicia y equidad que se seguiría en caso de que solo
unos contribuyeran al mantenimiento de la seguridad del Estado y otros
estuvieran simplemente exonerados de ese deber. Encuentra además justificación
en la importancia de asegurar que la fuerza pública pueda desarrollar las
funciones que constitucionalmente le fueron asignadas. En esa dirección, encuentra
pleno respaldo constitucional la imposición de una carga tributaria -cuando no
se presta el servicio militar- que tiene por objeto financiar, de una parte,
(i) la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio,
el orden constitucional, en el caso de las fuerzas militares (art. 217) y, de
otra, (ii) el mantenimiento de las condiciones requeridas para el ejercicio de
los derechos y libertades públicas así como para asegurar la convivencia
pacífica a cargo de la policía (art. 218).
28. La
naturaleza de la cuota de compensación militar como contribución especial
suscita dificultades, en particular en lo relativo a la identificación y caracterización
del beneficio que se recibe y que da lugar al surgimiento de la obligación de
pago. No obstante tales dificultades, el legislador puede, bajo la condición de
no desconocer ninguno de los límites que condicionan el ejercicio de la
potestad tributaria, considerar el tipo de beneficio y a partir del mismo,
identificar la forma en que los obligados deben compensarlo. En el caso de la
contribución especial que en esta oportunidad se examina, el beneficio se
identifica -según lo ha dicho la Corte- al constatar que “la no prestación
del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto
tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores
productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo.” Incluso,
complementa la Corte, la no prestación del servicio militar se traduce en otro
beneficio tangible que consiste en la reducción de un riesgo de afectación de
la integridad personal.
En consideración
al beneficio obtenido, el legislador tomó en cuenta como referente el
patrimonio y los ingresos mensuales a efectos de calcular la base gravable a la
que se le aplica la tarifa correspondiente. Se trata de una decisión que no se
evidencia contraria a la Constitución en tanto toma nota de factores que,
considerando su relación con la capacidad de producir riqueza, permiten
cuantificar el beneficio que se desprende de la no prestación del servicio
militar.
Es cierto que
podrían suscitarse disputas empíricas y jurídicas respecto de la pertinencia de
tales criterios para calcular el valor de la contribución. Ello es así dado que
se trata de una externalidad que resulta difícil de valorar. Sin embargo, es
precisamente por ello que debe reconocerse al Congreso de la República la
posibilidad de optar entre diferentes alternativas, bajo la condición de que no
se opongan a la Constitución y se mantenga el equilibrio frente a las cargas
públicas. La Corte juzga que la configuración de la base gravable de la cuota
de compensación, así como la tarifa fijada por el legislador, toma en cuenta elementos
que, como el patrimonio y los ingresos mensuales, guardan relación directa con
la cuantificación de los efectos específicos que se siguen (i) de emprender
actividades productivas, (ii) iniciar nuevos proyectos educativos o (iii) no
someterse a riesgos que impacten la integridad personal.
En adición a lo
anterior, la base gravable conformada a partir de los ingresos del núcleo
familiar permite que aquellas personas de precarios ingresos paguen una cuota
menor que aquellos de ingresos o patrimonio mayor. Conforme a lo expuesto, la
Corte encuentra que los criterios que configuran dicha base se relacionan
razonablemente con la capacidad contributiva de los obligados y, en esa medida,
se ajustan plenamente al principio de equidad que rige la potestad tributaria
del Estado (arts. 95.9 y 338).
29. La
disposición no desconoce tampoco el derecho al mínimo vital. Tal y como se
advirtió, la declaratoria de inconstitucionalidad de una medida tributaria por
la infracción del deber del Estado de asegurar que las personas
puedan llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria,
impone cumplir una carga argumentativa a efectos de demostrar que la medida es
de tal naturaleza que impone una obligación que afecta de manera ineludible
y manifiesta la subsistencia.
A
este respecto, la Corte coincide con el análisis del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario sobre el punto de la no afectación al mínimo vital (ver supra,
I.C.2.b), pues es claro que el diseño legal de la contribución especial no tiene
la potencialidad de afectar manifiestamente la subsistencia de los obligados.
Así, en la regulación acusada se integran diferentes reglas que lejos de
afectar el referido deber, hacen posible armonizar las finalidades de la
contribución con el objetivo imperioso de asegurar a las personas condiciones
mínimas de subsistencia. En efecto, la regulación juzgada (i) toma en
consideración para fijar la base gravable elementos que se relacionan
razonablemente con la capacidad contributiva de las personas, (ii) indica que
la contribución no está a cargo de las personas comprendidas en los niveles 1,
2 y 3 del Sisben así como de los limitados físicos, síquicos o
neurosensoriales con afecciones permanentes (art. 6 de la Ley 1184 de 2008) y
(iii) tiene en cuenta el número de hijos del núcleo familiar al establecer que
la liquidación obtenida (que resulta de sumar el 1% del patrimonio líquido y el
60% de los ingresos mensuales al momento de la clasificación) se dividirá por
el número de hijos hasta un máximo de tres.
En
adición a ello,  (iv) se trata de una obligación que se impone por una única
vez y (v) su pago debe llevarse a efecto en un término de noventa (90) días. Conforme a ello
si bien es cierto que la cuota de compensación puede resultar alta en un
período mensual, considerando el plazo para su pago no tiene la capacidad para
aniquilar la fuente de ingresos del grupo familiar o del inscrito que sea
económicamente independiente. De otra forma dicho, la apreciación de su impacto
en los ingresos mensuales debe mirarse en un período de casi cuatro meses.
Insiste
la Corte, que del pago de la cuota de compensación se encuentran excluidas las
personas en condiciones de debilidad económica de manera que no se produce la
afectación de aquellos grupos de la población para los cuales la reducción de
los ingresos pueden tener el mayor impacto en lo relativo a la satisfacción de
sus necesidades personales, familiares o domésticas[47]. De
otra forma dicho y retomando la jurisprudencia de esta Corporación no es
posible identificar una afrenta “contra la dignidad
humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población”
que permita afirmar que “el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir
a prestar el apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe
ante su propia impotencia”[48].
30. El análisis
precedente indica entonces que las normas acusadas no someten a los ciudadanos
a cargas que los conduzcan a la miseria o menoscaben las condiciones mínimas
para una subsistencia digna y autónoma. El hecho de que en determinados
eventos, para el inscrito o su familia pueda resultar muy gravoso el pago de
compensación militar, no invalida la justificación constitucional que acompaña
la imposición de una contribución especial como la examinada. En todo caso, la
Corte no puede descartar que, en situaciones excepcionales, el obligado acuda a
la acción de tutela para que el juez constitucional ampare sus derechos
teniendo en cuenta las especiales circunstancias que le impiden cumplir con el
pago de esta contribución. En estos casos, el examen debe ser especialmente
cuidadoso a efectos de evitar el desconocimiento, por una parte, de la
obligación de tributar que, como se ha dicho, es esencial a la cláusula de
Estado Social, y, por otra, del principio democrático con fundamento en el cual
es el Congreso el órgano encargado de delimitar el alcance de dicho deber.
31. La Corte
considera necesario destacar que en cumplimiento de sus funciones de control
constitucional no puede reemplazar las valoraciones que el legislador hace al
amparo de competencias específicas establecidas en la Carta. Esta prohibición
de reemplazar se acentúa y adquiere una importancia cardinal en materia
tributaria, en tanto su regulación por parte de un órgano democráticamente
legitimado de forma directa, se funda en el principio que ordena que en la
imposición de tributos debe actuar un órgano representativo del pueblo.
32. En suma, las
disposiciones legales demandadas no vulneran los mandatos constitucionales de
igualdad, equidad tributaria y mínimo vital, toda vez que mientras al Estado le
corresponde garantizar entre otros, la defensa de la soberanía, la
independencia, el orden constitucional, la seguridad, convivencia pacífica y la
vigencia de un conjunto de derechos a los ciudadanos, estos deben asumir
ciertas cargas, dentro de las cuales se encuentran la de contribuir al
financiamiento de los gastos del Estado (art. 95.9), en este caso, al
sostenimiento de la fuerza pública, dentro de los conceptos de justicia y
equidad.
G.
SÍNTESIS
DE LA DECISIÓN
33. Le
correspondió a la Corte Constitucional establecer si la fórmula empleada por la
Ley 1184 de 2008 a efectos de liquidar la cuota de compensación militar a cargo
del inscrito que no ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio
de equidad tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben
asumir dicho gravamen.
34.
La Corte arribó a las siguientes conclusiones. En primer lugar (i) la
imposición de la cuota de compensación militar constituye una expresión válida
de la potestad tributaria del Estado, en tanto tiene por objeto equilibrar las
cargas entre los ciudadanos, en atención al desconocimiento de los principios
de igualdad, justicia y equidad que se seguiría en caso de que solo unos
contribuyeran al mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran
simplemente exonerados de ese deber. En segundo lugar (ii) la configuración
de la base gravable de la cuota de compensación, así como la tarifa fijada,
toma en cuenta elementos que, como el patrimonio y los ingresos mensuales,
guardan relación directa con la cuantificación de los efectos específicos que
se siguen (a) de emprender actividades productivas, (b) iniciar nuevos
proyectos educativos o (c) no someterse a riesgos que impacten la integridad
personal. En tercer lugar (iii) la regulación acusada prevé reglas que
armonizan las finalidades de la contribución con el objetivo imperioso de
asegurar a las personas condiciones mínimas de subsistencia.
III.           DECISION
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
analizados, los incisos segundo, tercero, cuarto, numerales 1, 2, 3, inciso
quinto y parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 y la expresión “sin
que esta en todo caso sea inferior a la Cuota de Compensación Militar mínima de
acuerdo con el inciso tercero del artículo 1° de la presente ley”,
contenida en el artículo 2º de la misma ley.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE GABINO PINZÓN SÁNCHEZ
Conjuez
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,
ALBERTO ROJAS RÍOS Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-388/16[49]
NORMA QUE REGULA
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Marco constitucional y naturaleza
jurídica (Salvamento de voto)
DEBER DE TOMAR
LAS ARMAS CUANDO LAS NECESIDADES PUBLICAS LO EXIJAN-Defensa
de la independencia nacional y las instituciones públicas (Salvamento de voto)/SOCIEDAD-Correlación
entre obligaciones y derechos (Salvamento de voto)
SERVICIO MILITAR
OBLIGATORIO-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL FRENTE A LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Resulta
razonable imponer el cumplimiento de deberes a los
beneficiarios de derechos garantizados por
la Carta Política (Salvamento de voto)
DEBER DE TOMAR
LAS ARMAS CUANDO LAS NECESIDADES PUBLICAS LO EXIJAN-No es
absoluto (Salvamento de voto)/CONSTITUCION POLITICA-Confiere al
legislador definir las condiciones que eximen del servicio militar y las
prerrogativas concedidas a cambio de su prestación (Salvamento de voto)/EXENCION
EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Clasificados en razón de una causal
de exención, inhabilidad o falta de cupo (Salvamento de voto)/EXENCION EN LA
PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Pago cuota de compensación militar
(Salvamento de voto)
EXENCION EN LA
PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Supuestos (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Obligación
no recae en personas en situación de discapacidad e indígenas (Salvamento de
voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Obligación
dirigida a restablecer el equilibrio en las cargas públicas (Salvamento de voto)
NATURALEZA Y
CARACTERISTICAS JURIDICAS DE LA CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR-Carácter de tributo (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR-Sujetos exonerados
del pago del gravamen (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA COMO LIMITE A LA POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Reiteración
de jurisprudencia (Salvamento de voto)
MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Ejercicio sujeto a los principios de
justicia, equidad, eficiencia, progresividad tributaria y prohibición de crear
gravámenes con efectos retroactivos (Salvamento de voto)/PRINCIPIOS DE JUSTICIA,
EQUIDAD, EFICIENCIA Y PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Enmarcan el sistema
tributario en general y no las cargas fiscales en especial (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS DE
JUSTICIA, EQUIDAD, EFICIENCIA Y PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA EN EL SISTEMA
TRIBUTARIO Y CARGAS FISCALES-Razonabilidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA-Límites del legislador al crear las
cargas fiscales en cualquiera de sus modalidades (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Pondera la distribución de las cargas y
beneficios entre los contribuyentes para evitar que sean excesivas o exagerados
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA-Desconocimiento (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA-Interdicción de confiscación (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA-Vulneración (Salvamento de voto)
CONFISCACION EN
MATERIA TRIBUTARIA-Configuración (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites a la
potestad impositiva del legislador (Salvamento de voto)
GRAVAMENES-Destinación
(Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Incompatibilidad
con la confiscación/CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites a la
libertad de configuración del legislador (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Tiene la
connotación de una pena (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinciones y
precisiones conceptuales (Salvamento de voto)
NO CONFISCACION
EN MATERIA TRIBUTARIA-Concepto (Salvamento de voto)
CONFISCACION Y
EXPROPIACION-Distinciones (Salvamento de voto)
EXPROPIACION-Configuración
(Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Concepto en el marco de la
Constitución Política (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Solo puede tener
lugar mediante sentencia judicial e indemnización previa y por vía
administrativa (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Deja a salvo el derecho
a la propiedad privada (Salvamento de voto)
TRIBUTOS
CONFISCATORIOS-Diferencia de la expropiación (Salvamento de voto)/TRIBUTOS
CONFISCATORIOS-Concepto (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Tiene el
efecto de privar o despojar ilegítimamente al contribuyente de su derecho a la
propiedad (Salvamento de voto)
CONFISCACION-Supresión
del derecho de propiedad (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Comúnmente
asociada a una pena (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Orígenes
históricos (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Constitución Política
proscribe su imposición como sanción (Salvamento de voto)
EFECTO
CONFISCATORIO-Se produce siempre que medida legal tenga como
consecuencia, el despojo arbitrario e ilegítimo de los haberes de una persona
(Salvamento de voto)
CARGA FISCAL EN
MATERIA TRIBUTARIA-Connotación confiscatoria cuando absorbe
parte sustancial de la propiedad, de la renta o implica apoderamiento de bienes
sobre los que el sujeto ejerce su derecho (Salvamento de voto)/PROHIBICION
DE CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación solo puede tener un valor
parcial y razonable impidiendo que tome el total de la riqueza que se somete a
contribución (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Asociada a
principios del sistema fiscal (Salvamento de voto)/INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límite a la progresividad y complemento
a los principios de capacidad económica e igualdad (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Protección del
derecho a la propiedad privada (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Consecuencia del
reconocimiento del derecho a la propiedad privada o límite al poder tributario
como garantía de esa prerrogativa (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-No impide
cualquier interferencia al derecho de propiedad de los sujetos pasivos de los
gravámenes (Salvamento de voto)
CONFISCACION
FRENTE A LA OBLIGACION CIUDADANA DE CONTRIBUIR A LA FINANCIACION DEL ESTADO-No es
equivalente a la disminución o sustracción de riqueza de los particulares
(Salvamento de voto)/INTERDICCION DE CONFISCACION FRENTE A LA OBLIGACION
CIUDADANA DE CONTRIBUIR A LA FINANCIACION DEL ESTADO-No es intercambiable
con la intangibilidad del patrimonio privado (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límite cuando gravamen
se convierta en una exacción confiscatoria (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Tributos
vinculados y no vinculados (Salvamento de voto)
TRIBUTOS
VINCULADOS Y NO VINCULADOS-Distinción (Salvamento de voto)
IMPUESTOS-Interdicción
de confiscación (Salvamento de voto)
IMPUESTOS-Concepto
(Salvamento de voto)/IMPUESTOS-Alcance (Salvamento de voto)
IMPUESTOS-Prohibición
de confiscación (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
INFORMADOR DE LOS IMPUESTOS-Capacidad económica del contribuyente
permite determinar los eventos de confiscación (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Opera en la modalidad fiscal
impositiva (Salvamento de voto)
IMPUESTOS-Elementos
(Salvamento de voto)
IMPUESTO-Connotación
confiscatoria cuando absorbe la totalidad del objeto gravado y erosiona la
capacidad contributiva del sujeto pasivo (Salvamento de voto)
TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Interdicción de confiscación en los
tributos vinculados (Salvamento de voto)
TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Concepto (Salvamento de voto)/TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Características (Salvamento de voto)
CONTRIBUCION-Concepto
(Salvamento de voto)/CONTRIBUCION-Alcance (Salvamento de voto)
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Elementos (Salvamento de voto)
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Concepto (Salvamento de voto)
TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencia fundamental (Salvamento de
voto)
TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Elemento que las identifica (Salvamento
de voto)
TASAS-Objeto
(Salvamento de voto)/TASAS Y CONTRIBUCIONES-Tributos vinculados
(Salvamento de voto)
TRIBUTOS
VINCULADOS-Gravámenes con imposición de finalidad (Salvamento
de voto)
TASA Y
CONTRIBUCION ESPECIAL-Finalidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
INFORMADOR DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Retribución
de los costos de la prestación de los servicios y compensación de los
beneficios recibidos (Salvamento de voto)/PRINCIPIOS DEL COSTO Y BENEFICIO-Suministran
la medida máxima de equivalencia fijada en las tasas y contribuciones
especiales (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS
INFORMADORES DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Costo
y beneficio (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
INFORMADOR DE LA CAPACIDAD ECONOMICA EN LOS IMPUESTOS-Reducción
del exceso de la obligación en gravámenes vinculados en relación con las
posibilidades contributivas de los obligados (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
CAPACIDAD ECONOMICA-Opera con el principio de progresividad
para disminuir el monto a pagar (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE CAPACIDAD
ECONOMICA-Establecimiento de tarifas diferenciales, exenciones tributarias
y mínimos imponibles (Salvamento de voto)
TRIBUTOS
VINCULADOS-Implicaciones confiscatorias (Salvamento de voto)
INTERDICCION DE
CONFISCACION EN TRIBUTOS VINCULADOS-Aplicación según
la jurisprudencia constitucional comparada (Salvamento de voto)
TRIBUTOS
VINCULADOS-Tasas y contribuciones retribuyen y compensan los
costos implicados en la actividad estatal y los beneficios que producen a favor
del contribuyente (Salvamento de voto)/TRIBUTOS VINCULADOS-Finalidad
(Salvamento de voto)
COSTO Y
BENEFICIO-Principios
orientadores de los tributos vinculados (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR-Implicaciones confiscatorias (Salvamento
de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Monto de
liquidación (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Demanda
controvertía el exceso en la tarifa por suprimir prácticamente todos los
ingresos familiares del contribuyente durante un mes, infringiendo la prohibición
de confiscación, como manifestación del principio de equidad tributaria
(Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR-Establecida como contribución especial
que se causa y se paga en virtud del beneficio recibido por el contribuyente
(Salvamento de voto)/CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Carácter
compensatorio (Salvamento de voto)/CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Obligación
no tiene la identidad de un impuesto (Salvamento de voto)
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Como tributos vinculados, compensan el beneficio
percibido por el contribuyente (Salvamento de voto)/PRINCIPIO INFORMADOR DE
LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES-A diferencia de los impuestos, no es la
capacidad económica de los obligados sino el beneficio recibido (Salvamento de
voto)
CUOTA DE COMPENSACION
MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-En principio
correspondía al legislador estimar el monto correspondiente a los beneficios
por la exoneración de prestar el servicio militar (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Límites al amplio
margen de configuración normativa al legislador demarcado por la equidad
tributaria (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa de la
contribución especial no podía ser fijada con relación a la capacidad económica
de los contribuyentes (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Si la tarifa es
fijada según la capacidad económica de los interesados, es claro que a medida
que esta aumenta, se incrementa también el valor de la carga (Salvamento de
voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-No es viable que
la contribución exceda la capacidad de pago de los obligados (Salvamento de
voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Si bien el
legislador podía establecer el monto de la obligación, no podía absorber la
totalidad de las rentas mensuales del contribuyente (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Efectos
confiscatorios (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma toma el
patrimonio y la renta de quienes la sufragarán como indicadores de capacidad
económica para establecer el monto de la contribución especial (Salvamento de
voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa
fijada por el legislador comporta efectos confiscatorios (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma debió ser
declarada inexequible por cuanto gravamen asume un carácter confiscatorio
(Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa no podía
ser ilimitada por razones de equidad tributaria
(Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma debió ser
declarada inexequible al ser incompatible con la Constitución por desconocer la
prohibición de confiscación, como manifestación del principio de equidad
tributaria (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Disposiciones
están relacionadas y justifican el excesivo monto (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Declaración de
inexequible habría hecho que perdiera su finalidad y posibilidad de utilización
y como consecuencia retirada del
sistema jurídico (Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Posibles
consecuencias de la declaratoria de inexequibilidad (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Tipos de decisiones (Salvamento de voto)/CORTE
CONSTITUCIONAL-Sentencias integradoras y sentencias de inexequibilidad
diferida (Salvamento de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Sentencias moduladas
(Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación
(Salvamento de voto)
CUOTA DE
COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN
LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Corte debió
proferir sentencia de inexequibilidad con efectos
diferidos (Salvamento de voto)
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, nos
permitimos exponer las razones por las cuales consideramos que la cuota de
compensación militar tiene implicaciones confiscatorias y, por consiguiente,
debió ser declarada inexequible en su integridad.
i. Marco
constitucional y naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar
1. De acuerdo con
el artículo 216 de la Constitución Política, todos los colombianos están
obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para
defender la independencia nacional y las instituciones públicas. Este mandato
se halla en correspondencia con las obligaciones constitucional ciudadanas,
especialmente, de respetar y apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad
nacionales y de propender al logro y mantenimiento de la paz (art. 95,
numerales 3 y 6 C.P.). Desde una perspectiva correlacional entre las
obligaciones y los derechos que supone el ordenamiento constitucional de toda
sociedad, la Corte ha sostenido:
“El Estado, como
organización política de la sociedad, garantiza, mediante su Constitución, a
los individuos que lo integran una amplia gama de derechos y libertades, al
lado de los cuales existen obligaciones correlativas.
Los beneficios
conferidos por la Carta Política a los colombianos se hallan establecidos, de
manera genérica,  en el Título II, capítulos 1o. al 4o., pero como ella misma
lo dice en su artículo 95, inciso primero, "el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades".
De igual manera
el artículo 2 de la Constitución, en su inciso segundo, declara que las
autoridades han sido instituidas para "proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades  y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares" (subraya la Corte).  Es apenas lógico
que, si el Estado proporciona beneficios, reclame de quienes gozan de ellos,
una mínima contribución al interés colectivo y les imponga límites razonables
al ejercicio de sus libertades".
"...en el
216, con las excepciones que la ley señale, se exige -a título de obligación en
cabeza de todos los colombianos- "tomar las armas cuando las necesidades
públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas".
No se trata de
tiránica imposición sino de la natural y equitativa consecuencia del principio
general de prevalencia del interés social sobre el privado, así como de las
justas prestaciones que la vida en comunidad exige de cada uno de sus miembros
para hacerla posible"[50].
De
acuerdo con lo anterior, el servicio militar obligatorio es una manifestación
de las obligaciones que recaen, como regla general, en todo ciudadano, por el
solo hecho de ser también acreedor de prerrogativas y derechos garantizados por
el sistema jurídico y, en general, por la organización estatal. El ejercicio de
libertades y la posibilidad de exigir la satisfacción de prestaciones públicas
supone, al mismo tiempo, conforme a la interpretación de la Corte, la asunción
de cargas y responsabilidades.
Puesto
que la misión constitucional de las instituciones oficiales y de las
autoridades está primordialmente vinculada, según el artículo 2 C. P., a la
realización y aseguramiento de las libertades, la honra, los bienes, la
dignidad, las creencias, la vida y demás derechos garantizados por la propia
Carta,  resulta también razonable y justo imponer a los beneficiarios de esas
garantías, además, en virtud del principio de prevalencia del interés general,
el cumplimiento de deberes, uno de los cuales es precisamente la prestación del
servicio militar.
2. Como es apenas
lógico, la obligación de tomar las armas para defender la integridad de la
República y las instituciones públicas, como todo deber jurídico, no es
absoluta, por lo cual el mismo artículo 216 C. P. confiere al legislador la
definición de las condiciones que eximen del servicio militar y las
prerrogativas que serán concedidas a cambio de su prestación. En cumplimiento
de lo anterior, el artículo 21 de la Ley 48 de 1993 establece que serán clasificados
quienes por razón de una causal de exención, inhabilidad o falta
de cupo, hayan sido eximidos de la prestación del servicio militar bajo
banderas. Estos, a su vez, puesto que no ingresarán a filas, conforme al
artículo 22, deben pagar al Tesoro Nacional la denominada "cuota de
compensación militar”.
Según los
artículos 27 y 28 de la ley en cita, los supuestos de exención legal pueden
ser de dos clases: en todo tiempo o en tiempo de paz. Están exentos de prestar
servicio militar en todo tiempo los “limitados físicos y sensoriales
permanentes” y  los “indígenas que residan en su territorio y conserven su
integridad cultural, social y económica”.
Por su parte,
están exentos del servicio militar en tiempo de paz: los clérigos y religiosos
de acuerdo a los convenios concordatarios vigentes, así como los similares
jerárquicos de otras religiones o iglesias, dedicados permanentemente a su
culto; los que hubieren sido condenados a penas que tengan como accesorias la
perdida de los derechos políticos mientras no obtengan su rehabilitación; el
hijo único hombre o mujer, de matrimonio o de unión permanente, de mujer viuda,
divorciada separada o madre soltera; el huérfano de padre o madre que atienda
con su trabajo a la subsistencia de sus hermanos incapaces de ganarse el
sustento y el hijo de padres incapacitados para trabajar o mayores de 60 años,
cuando éstos carezcan de renta, pensión o medios de subsistencia siempre que
dicho hijo vele por ellos.
De la misma
manera, están exentos el hermano o hijo de quien haya muerto o adquirido una
inhabilidad absoluta y permanente en combate, en actos del servicio o como
consecuencia del mismo, durante la prestación del servicio militar obligatorio,
a menos, que siendo apto, voluntariamente quiera prestarlo; los casados que
hagan vida conyugal; los inhábiles relativos y permanentes; los hijos de
oficiales, suboficiales, agentes y civiles de la Fuerza Pública que hayan
fallecido o adquirido una inhabilidad absoluta y permanente en combate o en
actos del servicio y por causas inherentes al mismo, a menos que siendo aptos,
voluntariamente quieran prestarlo.
Los exentos del
servicio militar en todo tiempo no tienen la obligación de pagar la cuota de
compensación militar al momento que resulten clasificados, en tanto que esa
carga debe ser asumida por quienes están exentos solo en tiempo de paz (arts.
27 y 28 ídem). Es importante precisar, entonces, que, de acuerdo con la ley 48
de 1993, los exonerados de prestar el servicio militar son quienes han sido clasificados,
pero mientras aquellos que se ven librados de asumir esa carga por encontrase
en una causal de exención legal en tiempo de paz, así como quienes han
resultados inhábiles y los que se vieron liberados de la carga por falta
de cupo deben sufragar la cuota de compensación militar, esa obligación no
recae en las personas en situación de discapacidad y en los indígenas,
personas exentas del servicio militar en cualquier tiempo.
3. La cuota de compensación militar,
según ha sido dicho, constituye una obligación dirigida a reestablecer el
equilibrio en las cargas públicas, luego de que una persona ha sido exonerada
de prestar el servicio militar. Este principio se vería lesionado si no se dispusiera
de ninguna medida tendiente a compensar la asimetría que, en el plano de la
distribución de tales responsabilidades públicas, se presentaría entre los
varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados a comprometer su
tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a la disciplina
castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales mientras
cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido clasificados,
quedan librados de tales cargas[51].
4.
La jurisprudencia de la Corte ha examinado la naturaleza y características
jurídicas de la cuota de compensación y ha sostenido reiteradamente que se
trata un tributo o carga de carácter fiscal. En la Sentencia C-621 de 2007, la
Sala se ocupó expresamente de analizar la naturaleza jurídica de la obligación
pecuniaria militar, para arribar a dicha conclusión.
En
las consideraciones del fallo, la Corte rememoró que en la Sentencia de 25 de
noviembre de 1935, la Corte Suprema de Justicia, al resolver una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto 2020 de 1925, según el
cual, los
individuos a quienes correspondía prestar el servicio militar sólo podían
eximirse de hacerlo “mediante el pago, por una sola vez, de una prima”,
que entonces se llamaba “prima de exención”, estimó que la defensa
militar del país podía ser satisfecha, tanto con el aporte personal del
individuo que entraba en el ejército activo, como con el aporte pecuniario de
quien no prestaba contingente personal en las filas.
En
la Sentencia C-621 en cita, la Corte destacó que en el fallo de 1925, ese
aporte en dinero fue denominado “contribución pecuniaria” y su
constitucionalidad se fundó en que resultaba válido permitir que se convirtiera
en ella el deber de prestar el servicio militar” y, sobre todo, en que, al
dictar el Decreto 2020 de 1925, el Gobierno había ejercido la potestad
reglamentaria respecto de la Ley 167 de 1896 y también las autorizaciones
otorgadas por las Leyes 40 de 1909 y 51 de 1925 “para establecer los medios de
prestación del servicio militar y para  reorganizar el ejército”.
En
el fallo de 2007, si bien reconoció las diferencias entre el pago al que hace
referencia la providencia de 1935 y la actual cuota de compensación militar, la
Sala da a entender que la figura actual tuvo su origen y se identifica
básicamente con la que existía en ese entonces y subraya que en un salvamento
del voto a la Sentencia de ese año también fue claro que, desde la época, la
obligación tenía carácter fiscal. La opinión minoritaria, destacó la Corte,
precisó que el Presidente de la República, en la norma analizada, había creado
un impuesto y, con apoyo en doctrina de la hacendística, señaló que el gravamen
tenía carácter especial.
La
Corte Constitucional resaltó que en décadas posteriores al fallo comentado, la
cuota de compensación militar adquirió un marcado carácter tributario, como se
observa en la Ley 1ª de 1945, cuyo artículo 32 indicaba que “la contribución
pecuniaria individual” que debía pagarse al Tesoro Nacional, por concepto
de la obligación militar, “se denomina Cuota de Compensación Militar” y,
con mayor claridad, en la Ley 20 de 1979, “por la cual se crean estímulos al
contribuyente, se fomenta la capitalización del país y se dictan otras
disposiciones en materia tributaria”, que la incluyó en su artículo 23.
Añadió
que la Ley 694 de 2001, “por la cual se expiden normas para facilitar la
definición de la situación militar”, concedió un beneficio a los mayores de
28 años, pertenecientes a los estratos 1 y 2, que no hubieran solucionado su
situación militar y, al analizar las objeciones al proyecto de ley que en su
momento presentó el Presidente de la República, en la Sentencia C-804 de 2001,
la Corporación consideró que la disposición se orientaba “a un grupo de
individuos sobre los cuales pesa una obligación tributaria insoluta, cual es la
de cancelar la cuota de compensación militar”, motivo por el cual no se
trataba “de una técnica desgravatoria ex ante”, sino de la “condonación
de una obligación tributaria preexistente, ya consolidada”, es decir, de
una amnistía tributaria que brindaba a sus beneficiarios la oportunidad de “definir
su situación fiscal en concordancia con la determinación de su situación
militar”[52].
5.
Con fundamento en la anterior argumentación, en la Sentencia C-621 de 2007, la
Corte reafirmó la tesis contenida en la providencia C-804 de 2001 y sostuvo,
entonces, que la cuota de compensación militar era un tributo. Además de esto,
luego de analizar las características y descartar que se trataba de un
impuesto, una tasa o una contribución parafiscal, definió el tipo de gravamen,
con base en las características estructurales que asume, al ser utilizada para
equilibrar las cargas públicas, luego de que el obligado ha sido exonerado de
prestar el servicio militar.
Señaló
que la cuota de compensación es una contribución especial, en los términos de
la definición de la propia ley, pues su pago es obligatorio, ya que puede ser
exigido al sujeto colocado la específica situación indicada en la norma y, de
otro lado, compensa la obtención de un beneficio, pues la no prestación del
servicio bajo banderas representa una ventaja para el eximido, en cuanto tiene
la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores productivas
o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo.
En
contraste con el carácter que parece haber tenido hace casi un siglo, el fallo
aclaró que el tributo no sustituye la prestación del servicio a voluntad del
contribuyente, de modo que este pueda elegir si toma las armas o asume el
gravamen. Pese a que el contribuyente no queda sometido a la relación de
especial sujeción derivada de la prestación del servicio en filas y puede
dedicarse a la actividad que escoja, clarificó que este beneficio no se deriva
de sufragar la contribución sino de que la persona sea eximida del servicio
militar, con arreglo a las causales prevista en la ley, que se aplicarían con
independencia de la voluntad del clasificado.
6. Establecido que se trata de una
obligación tributaria y, en específico, de una contribución especial, en la
decisión C-600 de 2015, la Corte caracterizó sus elementos estructurales,
conforme la regulación contenida en la Ley 1184 de 2008. En primer lugar,
señaló que el sujeto activo es el Tesoro Nacional – Ministerio de Defensa
Nacional, Fondo de Defensa Nacional, al paso que el sujeto pasivo está constituido
por el varón mayor de 18 años que no ingrese a filas y sea clasificado. En
segundo lugar, afirmó que el hecho gravable, es decir, la circunstancia que
hace surgir la obligación tributaria, está dada por la decisión de la autoridad
de reclutamiento de no llamar a filas a quien, estando en principio obligado a
prestar el servicio militar, no es incorporado por existir una causal de
exención, inhabilidad o falta de cupo.
En tercer lugar, la Corte indicó que la
base gravable está constituida, en el caso de los obligado menores de 25
años, por “el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del
núcleo familiar del interesado o de la persona de quien este dependa
económicamente, existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a
la fecha en que se efectúe la clasificación”. Y, para aquellos que, al momento
de la clasificación sean mayores de la referida edad, la base gravable está
integrada “por el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del
interesado, existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la
fecha en que se efectúa la clasificación”.
En cuarto lugar, según esta Corporación,
la tarifa asciende al 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente a la
fecha de la clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo familiar
del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente existentes
al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la clasificación. La Sala
precisó que, conforme a la norma, el valor mínimo de la cuota de compensación
militar en ningún caso podrá ser inferior al 60% del salario mínimo legal
mensual vigente al momento de la clasificación.
Y, en quinto lugar, aclaró que, por
razones de equidad tributaria e igualdad material, la ley dispone un régimen de
exenciones al pago de la cuota de compensación militar que se encuentran
reguladas en varias normas. Señaló que, conforme al artículo 6º de la Ley 1184
de 2008, se encuentran exonerados de la contribución aquellos que: (i)
pertenezcan a los niveles 1, 2 y 3 del Sistema de Identificación y Selección de
Beneficiarios – Sisbén; (ii) presenten limitaciones físicas, síquicas o
neurosensoriales de carácter grave, incapacitante y permanente; (iii) hagan
parte de la población indígena y (iv) siendo soldados, sean desacuartelados con
fundamento en el tercer examen médico.
De similar modo, refirió que a la luz
del artículo 188 de la Ley 1450 de 2011, están exonerado del pago del gravamen:
(v) los menores de 25 años exentos por ley o inhábiles para prestar el servicio
militar obligatorio y (vi) los mayores de 25 años, siempre que en ambos casos
los beneficiarios se encuentren vinculados a la Red de Protección Social para
la Superación de la Pobreza Extrema o el Registro Único de Población
Desplazada. Y, por último, conforme a la Sentencia
C-586 de 2014, la Corte declaró que tampoco pesa obligación alguna por concepto
de cuota de compensación militar en (vii) los jóvenes que
se encuentren
bajo el cuidado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y sean
eximidos de prestar el servicio militar.
ii. El principio de equidad tributaria
como límite a la potestad de configuración del legislador. Reiteración de
jurisprudencia.
7. Como ha sido indicado por la Corte,
en materia tributaria y, en particular, en la creación, modificación y
supresión de los diversos tipos de gravámenes, en su estructuración, fijación
de su monto y forma de recaudo, así como en el establecimiento de exenciones y
amnistías, al legislador le asiste un amplio margen de configuración[53].
8.
Pese a lo anterior, la potestad tributaria encuentra unos límites claros,
fundamentalmente en los principios constitucionales que rigen la facultad
impositiva estatal[54].
Según el artículo 95-5 C. P., es obligación de todo ciudadano contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia
y equidad. Así mismo,  de conformidad con el artículo 363 ibídem, el
sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia
y progresividad. Las leyes tributarias, señala además el precepto, no se
aplicarán con retroactividad.
9.
El ejercicio de la libertad de configuración del legislador, por lo tanto, está
constitucionalmente sujeta al respeto de los principios de justicia, equidad,
eficiencia y progresividad tributaria, así como a la prohibición de crear
gravámenes con efectos retroactivos. La Corte ha señalado que, como regla
general, los principios previstos en el artículo 363 C. P. enmarcan el sistema
tributario en general y no las cargas fiscales en especial, lo que implica que,
en ciertas ocasiones, alguno de tales principios podría ser realizado en alguna
medida o, de hecho, resultar parcialmente sacrificado, con el fin de que el
sistema en cuanto tal adquiera un equilibrio entre dichos principios, siempre
que la medida en particular sea razonable y se encuentre constitucionalmente
justificada[55].
10.
Con todo, ha clarificado también que lo anterior significa que tanto el sistema
tributario en su conjunto pero, así mismo, cada una de las cargas creadas,
deben ser razonables, estar sustentados en la persecución de objetivos
constitucionalmente relevantes y satisfacer en buena medida los referidos
principios, pues, en todo caso, concretos gravámenes con manifiesta negación de
uno de aquellos, como, por ejemplo, de la progresividad o de la equidad,
suministrarían dosis de regresividad e inequidad al sistema, en tanto partes de
su engranaje y funcionamiento[56].
11.
Por lo que interesa al presente salvamento, el principio de equidad de los
tributos se predica y puede ser evaluado en gravámenes específicos, como lo ha
indicado la jurisprudencia constitucional[57],
pues, además, el artículo 95-9 C.P. condiciona la obligación de todo ciudadano
de aportar para el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, a que
sus tributos sean compatibles con criterios de equidad y justicia tributaria.
Por consiguiente, uno de los límites del  legislador al crear las cargas
fiscales en cualquiera de sus modalidades, ya sean impuestos, tasas o
contribuciones, está representado en el principio de equidad tributaria.
La
Corte, en la Sentencia C-476 de 1999, indicó que al momento de diseñar
cualquier instrumento para que las personas contribuyan con el
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, debe dar aplicación a
principios tales como la equidad y la justicia que exige la Constitución, “para
que estos mecanismos, que no necesariamente han de ser impuestos, no se
conviertan en medios que hagan la situación los sujetos obligados desventajosa
o gravosa”. Así mismo, en la C-183 de 1998, afirmó: “[l]a Corte, como
guardiana de la estricta sujeción del poder tributario a los mandatos
constitucionales debe asegurarse que el sistema tributario, en su conjunto y en
las leyes que lo integran, se informe en los principios de justicia y equidad,
los cuales se concretan en las reglas y fórmulas de reparto de la carga
tributaria y en la adecuada distribución del gasto público”.
12.
De acuerdo con lo anterior, si bien en todos los ciudadanos pesa el deber de
contribuir y sostener, mediante los tributos, los gastos e inversiones que
demanda el funcionamiento del Estado y su compleja institucionalidad, los
gravámenes deben ser equitativos. El legislador tiene una amplia libertad para
imponerlos y configurarlos. Sin embargo, está obligado a hacer una distribución
justa de las obligaciones y su monto, que consulten las posibilidades de ser
asumidas por cada conjunto de personas y su capacidad real de contribución.
iii.
La interdicción de confiscación como manifestación del principio de equidad
tributaria
Aproximación desde la jurisprudencia constitucional
13.
Con arreglo al principio de capacidad contributiva, se pondera la distribución
de las cargas
y de los beneficios entre los contribuyentes para evitar que aquellas sean
excesivas o estos exagerados. Según la Corte, el desconocimiento del principio
de equidad tributaria puede tener lugar por tres diferentes vías. En la
Sentencia C-169 de 2014, esta Corporación sostuvo:
“[C]onviene
tener en cuenta que la violación de dicho principio puede cometerse de tres
modos. Una, cuando el monto a pagar por concepto del tributo no se define
atendiendo a la capacidad de pago del contribuyente. Por ejemplo, en la
sentencia C-876 de 2002, la Corte sostuvo que una norma desconocía el principio
de equidad porque establecía una base gravable presunta no desvirtuable, que
podía ser superior a la real capacidad de pago del contribuyente y que, en
cuanto tal, violaba el principio de equidad (CP arts 95-9 y 363).  Dos, cuando
se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o grupos de sujetos en
iguales condiciones resultan gravados de manera desigual, sin justificación
suficiente. Es lo que ocurrió en la sentencia C-748 de 2009, donde la
Corporación declaró exequible condicionadamente una norma que preveía una
exención tributaria para los magistrados de Tribunales, y no para los
magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, ni
tampoco para los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a
pesar de que todos estos estaban históricamente en un mismo plano o situación
fáctica. Tres, cuando el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias. No
puede haber tributos que impliquen una verdadera expropiación  de facto de la
propiedad privada o de los beneficios de la iniciativa económica de los
particulares.  Un tributo es confiscatorio “cuando la actividad económica del
particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe
ganancia”[58].
Conforme a lo anterior, se vulnera el
principio de equidad tributaria cuando, debido a la forma que asume el gravamen
o a su estructuración legal, desconoce la capacidad económica real del
contribuyente, de tal manera que se le impone una obligación en relación con la
cual carece de posibilidad de pago. Así mismo, en todos aquellos casos en que
la obligación afecta de forma desigual a dos conjuntos de personas o a dos
personas que se hallan en pie de igualdad económica, sin que medie una razón
suficiente. Por último, se lesiona el derecho que tienen las personas a que las
cargas fiscales sean equitativas, en los eventos en que la detracción tiene
efectos confiscatorios, es decir, cuando implica, en términos generales, que el
producto económico percibido por el contribuyente se destina únicamente a
sufragar el tributo.
14. El fenómeno de la confiscación se
configura, según la jurisprudencia constitucional, debido a que, en virtud de
la potestad tributaria que le asiste al legislador, el Estado toma lo que el
obligado obtiene a partir de su actividad económica, de modo que, en la
práctica, queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y
la legitimidad de su actividad económica como particular, encaminada a obtener
utilidades[59].
Acerca
de la interdicción de confiscación, en la Sentencia C-464 de 1993, la Corte
señaló:
“Cierto tipo
de limitaciones excepcionales al poder impositivo del Estado -particularmente
de orden cuantitativo- que la jurisprudencia anterior a la actual Constitución
justificaba bajo la figura del "impuesto confiscatorio" o
"expropiatorio", deben ahora considerarse de acuerdo con los
principios de justicia y equidad fiscales que, de una parte, se erigen en el
fundamento del deber de toda persona de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado (C.P art. 95-9) y, de otra, en límite del poder
impositivo del Estado (C.P art. 95-9 y 363). Esto quiere decir que el
establecimiento de un impuesto injusto e inequitativo no entra en la órbita
constitucional del poder impositivo. La tributación necesariamente afecta la
propiedad y la riqueza y es un poderoso y legítimo instrumento de
redistribución del ingreso y de reducción de las desigualdades sociales y
económicas. Sin embargo, su cometido no es destruir las fuentes de la riqueza y
del trabajo de la sociedad. De ahí que la tradición jurisprudencial colombiana,
con razón, coloque el límite del poder impositivo del estado en la extinción de
la propiedad o de la renta. El lindero que sólo afectando la justicia y la
equidad fiscales puede desbordarse no acota un espacio nada estrecho a la
potestad estatal”.
15. Como se observa, desde sus primeras
sentencias, esta Corte ha sostenido que la prohibición de confiscación en
materia tributaria, presente también en la Constitución anterior, supone una
limitación a la potestad impositiva del legislador o, en otros términos, que en
el ejercicio de esa potestad no se halla comprendida la posibilidad de crear
cargas pecuniarias con dicho alcance. Los principios de justicia y equidad
tributarias proporcionarían la justificación constitucional al deber de
contribuir al sostenimiento económico del Estado, pero al mismo tiempo
comportarían una barrera de contención que no puede ser superada por el
legislador fiscal.
De acuerdo con la Corte, los gravámenes,
por esencia, están destinados a afectar en alguna medida la riqueza y la
propiedad de las personas y, como ejercicio estatal, cumplen también fines
constitucionales legítimos en términos de redistribución del ingreso. Sin
embargo, la facultad para organizar la hacienda pública en el ámbito tributario
no habilita al legislador para despojar del patrimonio o la renta de los
contribuyentes. Un tributo con estas características tendría connotaciones
confiscatorias y sería incompatible con el principio de equidad que, junto con
otros, delimita la libertad de configuración del legislador.
16. Ahora, en de la sentencia citada, la
Corte considera que el límite a la potestad tributaria del legislador viene
dado por el principio de equidad, antes, en la  Constitución de 1886,
identificado con los denominados "impuestos confiscatorios" o
"expropiatorios". En el fallo no se afirma, como sí se considera
en la Sentencia C-876 de 2014 referenciada al comienzo de esta sección, que la prohibición
de confiscación es una manifestación del principio de equidad tributaria y
pareciera sugerirse cierta impropiedad en el uso de esa expresión a la luz de
la Carta de 1991.
Lo anterior, además, podría verse
alentado porque en la Constitución actual la prohibición de confiscación
tiene textualmente la connotación de una pena (que se proscribe, según el
artículo 34), más que de un campo vedado a la potestad tributaria. Por otra
parte, con alguna frecuencia los gravámenes de consecuencias confiscatorias han
sido calificados como “expropiatorios”, como también lo hace la
sentencia, en referencia a la Constitución de 1886, noción que no siempre ha
sido pacíficamente aceptada por la doctrina tributaria.
Lo anterior hace necesario, entonces,
realizar algunas distinciones y precisiones conceptuales alrededor de la
interdicción de confiscación en materia tributaria.
El concepto de no confiscación en
el ámbito tributario
17. Como se ha advertido, es una
obligación constitucional de todo ciudadano contribuir a la financiación de los
gastos e inversiones del Estado y, correlativamente, el legislador detenta una
amplia potestad para la creación y configuración del sistema tributario. El
problema que plantea la idea de gravámenes con efectos confiscatorios está
relacionada con las consecuencias de los tributos sobre los haberes privados
del contribuyente. De manera muy general, se dice que si para el cumplimiento
de las obligaciones fiscales el individuo debe desprenderse de parte sustancial
de su patrimonio o de sus rentas, la carga tendría implicaciones confiscatorias[60].
La confiscación es claramente
distinguible de la expropiación. La figura de la expropiación adquirió la
configuración que hoy mantiene a partir de la Revolución Francesa, cuando en el
artículo 17 de la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre y del
Ciudadano, se contempló la posibilidad de llevarla a cabo con sujeción a
ciertas garantías, que permitían compatibilizar el interés público con el del
individuo afectado por ella[61].
Indicaba el artículo citado: “Siendo la propiedad un derecho inviolable y
sagrado, nadie puede ser privado de ella cuando la necesidad pública,
legalmente constatada, lo exige claramente y con la condición de una
indemnización justa”.
En el marco del artículo 58 C. P., la
expropiación solo puede tener lugar por motivos de utilidad pública o interés
social definidos por el legislador, mediante sentencia judicial e indemnización
previa, fijada con arreglo a los intereses del afectado y la comunidad. Si así
lo determina el legislador, también puede adelantarse por vía administrativa,
con la posibilidad de una ulterior acción contenciosa-administrativa, incluso
respecto del precio. Debido a estos rasgos, presentes en las consagraciones
positivas de la mayoría de ordenamientos de Estados sociales de derecho, se ha
considerado que la expropiación deja a salvo el derecho a la propiedad
privada.
Se ha sostenido que la figura es
respetuosa de esa prerrogativa por cuanto mantiene incólume aquello sobre lo
que recae en su valoración cuantitativa. Con la expropiación, solo se da un
cambio en la composición efectiva del patrimonio del particular, pero no en su
consideración económica[62].
Se produce una limitación al derecho únicamente en su sustrato material, al
convertirse en un derecho de crédito frente a la entidad pública expropiante,
por el valor de la indemnización[63],
pero no se suprime la esencia de la propiedad privada en su sentido general.
Algunos han planteado que la institución
expropiatoria comporta una verdadera garantía constitucional a favor del
propietario, ante la inevitable decisión del Estado, como representante de los
intereses públicos y sociales, de tomar derechos o bienes de los particulares,
pues en lugar de despojarlos arbitrariamente de sus bienes, los compensa con
una justa indemnización, cuya finalidad es mantener su integridad patrimonial.
La expropiación, en este sentido, supondría una privación compensada, que da
lugar a un intercambio forzoso de bienes entre expropiante y expropiado[64].
La situación con la confiscación es
sustancialmente diferente. Las exacciones desproporcionadas no dan lugar a la
citada especie de mutación en la composición del patrimonio del particular,
sino que gran parte de este (sea de la renta, del patrimonio o de lo destinado
a consumos) se ve destinada al Estado, con el objeto de cubrir sus gastos, los
gastos públicos del común y las expensas públicas[65]. A
diferencia de la expropiación, los tributos confiscatorios, como regla general,
son detracciones unilaterales, coactivas, llevadas a cabo por el legislador,
que gravan el patrimonio del ciudadano, en razón del deber de contribuir a
sufragar o satisfacer bienes públicos, pero lo hacen de modo exagerado[66].
Con arreglo a la anterior
conceptualización, el pago de tributos excesivos en ningún caso ocasiona ni
podría ocasionar una expropiación al contribuyente, dado que esta siempre
comporta la privación de bienes, por causa de utilidad pública o social, sujeta
al pago de una suma con carácter indemnizatorio, lo que no ocurre en el
funcionamiento del sistema tributario[67].
La confiscación tiene el efecto de privar o despojar ilegítimamente de su
derecho a la propiedad al contribuyente[68].
18. La confiscación, ligada a la
supresión del derecho de propiedad, ha sido asociada comúnmente a una pena, a
raíz de sus orígenes históricos, de ahí que incluso el artículo 34 C. P.
proscriba su imposición como sanción. En el derecho romano la confiscación era
una pena pecuniaria. Se trataba de una de las consecuencias sancionatorias y
civiles que se le imponían al penado, de forma directa, junto con su muerte
civil. A diferencia de la muerte natural, el organismo del castigado seguía
estando biológicamente vivo, pero las consecuencias jurídicas que devenían a
nivel civil eran las mismas que si hubiera fallecido, en especial la pérdida de
sustento personal del patrimonio, que pasaba a manos del fisco[69]. La
confiscación comenzó a declinar hacia el término del siglo XVIII y desapareció
en las Constituciones liberales decimonónicas y en los pactos internacionales
sobre derechos humanos de la segunda mitad del siglo pasado[70].
19. El empleo histórico de la
confiscación como sanción por actos cometidos por quien la sufría, no impide,
sin embargo, continuar empleando la expresión en su sentido más estricto, para
distinguir todos aquellos casos en que se produzcan efectos similares sobre el
derecho de propiedad de las personas, como de manera prácticamente unánime lo
considera la doctrina tributaria[71].
Con independencia de la intención legislativa o el sentido sancionatorio o
penal, el efecto confiscatorio se produce siempre que en la práctica una
medida legal tenga como consecuencia el despojo arbitrario e ilegítimo de los
haberes de una persona.
En la Sentencia C-409 de 1996, la Corte
señaló que la Constitución no admitía la creación de tributos confiscatorios,
pero que tal prohibición no derivaba del artículo 34, pues esa norma prohíbe la
pena de confiscación. Precisó que no se debía confundir el poder
punitivo del Estado con su poder impositivo, pues mientras las penas pretendían
prevenir un comportamiento considerado indeseable, los impuestos eran
detracciones con mira a financiar los gastos del Estado.
Dentro de la expresión “confiscación”
no se halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena.
En este sentido, lo relevante para considerar que la norma tiene efectos
confiscatorios es que comporte, como consecuencia de su aplicación, la
anulación del derecho de propiedad del afectado, bien sea que la prescripción
sea de origen civil, penal, administrativo o tributario. Así mismo, de acuerdo
con la doctrina, una norma tiene efectos confiscatorios no solo con
prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal, sino también con
independencia de su finalidad y, en materia tributaria, de su ulterior
tratamiento dentro del sistema presupuestal[72].
De este modo, no interesa si el tributo
tiene fines fiscales o extrafiscales, pues si el efecto confiscatorio se
produce, el injusto ha de ser reparado igualmente. Y, del mismo modo, al margen
de si se pretende llevar a cabo un regreso de riqueza hacia los particulares
mediante el gasto público, esto no hace que el gravamen deje de ser
confiscatorio, dado que la injusticia producida en la vía tributaria debe
ser reparada sin esperar que lo sea mediante una mayor justicia en la
distribución de su producto, una medida en sentido contrario, cual si se
tratara de una inaplicable sumatoria vectorial matemática[73].
Una medida tiene efectos confiscatorios,
por consiguiente, indiferentemente de si estos fueron directa o indirectamente
perseguidos, de su finalidad, fiscal o no fiscal, la destinación y empleo del
producto obtenido por parte del Estado.
20. Debe subrayarse, entonces, que en
materia tributaria una carga fiscal posee connotaciones confiscatorias cuando
absorbe una parte sustancial de la propiedad o de la renta[74] o, en
general, cuando implica un apoderamiento de los bienes sobre los cuales el
sujeto ejerce legalmente su derecho. Correlativamente, la prohibición de
confiscación comporta que la obligación tributaria solo puede tener un valor
parcial y razonable e impide que tome el total de la riqueza que se somete a
contribución[75].
Según la doctrina, en general, está encaminada a impedir una configuración del
sistema tributario que acabe con toda la riqueza y el patrimonio del ciudadano[76].
De acuerdo con algunos autores, la
interdicción de confiscación en el ámbito tributario está asociada a varios
principios superiores, en especial, del sistema fiscal. Constituye un límite a
la progresividad y un complemento a los principios de capacidad económica e
igualdad en materia tributaria, pues evita que tributos individualmente
considerados, acumulaciones de tributos o el sistema tributario en su conjunto
produzcan los mismos efectos de una confiscación  y erosionen el derecho a la
propiedad privada. De esta forma, desempeña tres papeles dentro del esquema de
las cargas fiscales, ligados a la actuación de otros estándares. Actúa como
límite a la progresividad del sistema tributario, como protección del derecho a
la propiedad privada y a modo de garantía y complemento de los principios de
capacidad económica e igualdad. Adicionalmente, cumple el principio de justicia
tributaria en el que se sustenta el sistema tributario[77].
21. Emblemáticamente, la prohibición de
confiscación a nivel tributario está fundada en la protección constitucional
del derecho a la propiedad privada, entendida esta en su sentido más general,
es decir, como el que se ejerce sobre bienes y valores materiales apreciables,
que las personas tienen fuera de sí mismas, reconocidos por las leyes y frente
a los cuales el sistema jurídico proporciona una acción contra quien los limite
o restrinja[78].
Como afirman algunos autores, la
interdicción de confiscación es una consecuencia del reconocimiento del derecho
a la propiedad privada o un límite al poder tributario como garantía de esa
prerrogativa[79].
Su razón de ser está ligada a la salvaguarda y protección de la propiedad de
excesivas injerencias oficiales. El Estado que garantice el derecho a la
propiedad privada no puede eludirla ni desconocerla con una imposición
excesiva. El tributo presupone la propiedad, por lo cual, bajo una conexión
lógica, la propia ordenación es un límite al tributo. Hay una relación directa
entre la propiedad y la prohibición de confiscación o, en otras palabras, esta
se halla implícita en las normas constitucionales que consagran el derecho a la
propiedad[80].
22. Ahora bien, la esencia de toda carga
tributaria es detraer recursos de los particulares para la financiación de los
gastos del Estado. Un tributo es una exacción obligatoria decidida, impuesta y
eventualmente ejecutada unilateralmente por el Estado, la cual, de suyo,
implica que se afecta el derecho de propiedad del obligado. En este sentido, es
importante precisar que la prohibición de confiscación a nivel tributario no
tiene el sentido de impedir cualquier interferencia al derecho de propiedad de
los sujetos pasivos de los gravámenes.
El concepto de confiscación no es
equivalente al de disminución o sustracción de riqueza de los particulares y la
interdicción de confiscación no es intercambiable con la intangibilidad del
patrimonio privado, frente a la obligación ciudadana de contribuir a la
financiación de los gastos del Estado. Si así fuera, forzosamente todo gravamen
tendría una connotación confiscatoria y al Estado le estaría prácticamente
proscrito el uso de la potestad tributaria. En lugar de esto, la prohibición de
confiscación tiene que ver con el límite hasta donde puede llegar el poder
tributario del legislador, en relación con la propiedad de los particulares.
Desde una perspectiva cualitativa, puede
afirmarse que la no confiscación implica que el legislador no está habilitado
para crear medidas que afecten drástica o sustancialmente la
propiedad de los particulares. Estos se encuentran protegidos contra tributos
cuya consecuencia sea la disminución ostensible y desmesurada de
sus recursos, lo cual puede ocurrir tener lugar por la creación de alícuotas o
montos excesivos[81].
La prohibición, por ende, impide interferir de tal manera la economía del
contribuyente que llegue a producirle auténticos menoscabos, vista la reducida
proporción de recursos que deja en su poder de disposición.
Entendido en los anteriores términos,
este aspecto cualitativo que supone la prohibición parece innegable y no ofrece
mayores dificultades. Sin embargo, no sucede lo propio en cuanto al correlativo
elemento cuantitativo de la garantía. La operatividad de la no confiscación
como salvaguarda de la propiedad privada necesariamente supone que un
porcentaje o una proporción de los recursos del contribuyente deben permanecer
intocados y, por lo tanto, que las detracciones tributarias solo pueden
alcanzar ciertas cantidades. El problema que esto plantea es, justamente, la
determinación de ese porcentaje, en un ámbito en el cual el legislador goza de
una amplia libertad de configuración[82].
Conforme a lo que se viene afirmando, en
ejercicio del control constitucional corresponde a la Corte identificar
aquellos supuestos en que el legislador ha creado gravámenes con implicaciones
confiscatorias. No obstante, puesto que en el examen del problema juego un rol
fundamental la libertad que le asiste al legislador, entre otras cosas, para
fijar la cuantía de cada exacción fiscal, la identificación de ese límite
cuantitativo es especialmente compleja.
23. En el derecho comparado se conocen
solo dos casos específicos en que tribunales constitucionales han identificado
expresamente porcentajes máximos de imposición tributaria, más allá de los
cuales tendría ocurrencia la confiscación. Algunos autores han planteado que el
límite de las cargas fiscales cifrado en la prohibición de confiscación viene
dado por el mínimo existencial, pues una persona no podría ser obligado a
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos con la totalidad de lo que
tiene sino que sus obligaciones contributivas deben ponerse en relación con
aquello que el sujeto y su familia requieren para sobrellevar un subsistencia
digna[83].
En este sentido, en sentencia del 22 de
junio de 1995, el Tribunal Constitucional Alemán sostuvo que la presión
tributaria que estaba obligado a resistir el sujeto pasivo tenía claramente un
límite. Consideró que, en tanto el artículo 14.II de la Norma Fundamental
prescribe que “el uso de la propiedad sirve por igual al beneficio privado y al
interés general”, la carga tributaria del sistema fiscal no podía exceder del
50% de los ingresos (potenciales). Conforme al fallo, la ley debe respetar la
protección del matrimonio y la familia, de modo que cada uno de los cónyuges
pueda disfrutar del mínimo exento, equivalente al valor de una vivienda
familiar media o de una cifra superior en el caso de que tengan hijos a su
cargo[84].
Por su parte, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en Argentina, en la Sentencia del 16 de diciembre de
1916, primera en la cual abordó el problema de los tributos confiscatorios,
señaló que un impuesto sucesorio del 50% del valor de los bienes legados
comportaba una confiscación, pues restringía en condiciones excesivas los
derechos de propiedad y de testar que la Constitución consagraba a favor de
ciudadanos y extranjeros, por lo cual era inconstitucional. Sin embargo, con
posterioridad, en un fallo de los años cincuenta, esa Corte estableció de forma
explícita que el porcentaje máximo que, en a su juicio, no vulneraba el derecho
de propiedad, no podía exceder en ningún caso del 33% de los valores
transmitidos. La Corte sustentó que, si bien en casos anteriores no había
enunciado explícitamente el máximo de las contribuciones válidas de la especie
en cuestión y solo había se había limitada a constatar su carácter
confiscatorio, “es obvio que una y otra afirmación se fundan en la
referencia tácita a un determinado límite. De otro modo, no era posible
formular esos juicios”[85].
24. La decisión del Tribunal
Constitucional Alemán, según la cual, el límite a los gravámenes no podía ser
superior al 50% de los ingresos del contribuyente, básicamente partió de un
argumento interpretativo de corte literalista, pues se basó en que la Norma
Fundamental de ese Estado expresa que la propiedad sirve por igual al
beneficio privado y al interés general, lo que fue traducido en que la
proporción que puede ser comprometida por el legislador fiscal solo puede ser
una de las mitades, la del interés general, al que sirve el derecho en
cuestión. Esta tesis, por lo tanto, tiene un carácter muy particular, pues solo
podría plantearse, en principio, ante una consagración constitucional similar
del derecho de propiedad privada. En otros términos, el argumento parece
difícilmente predicable con certeza frente a textos constitucionales en los
cuales la redacción de la citada prerrogativa no sea por lo menos muy
semejante.
Por su parte, no menos inconvenientes
habría con un punto de vista como el formulada por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, de Argentina. La proporción establecida por ese Tribunal, no
tendría en principio un apoyo concluyente en el texto constitucional de
Colombia o en la doctrina de la Corte Constitucional. Se considera que solo
hasta la tercera parte de los recursos de los contribuyentes pueden ser
gravados, límite después del cual el tributo adquiriría carácter confiscatorio.
No obstante, en el marco del sistema jurídico colombiano, a primera vista, no
parece haber un respaldo normativo o jurisprudencial sólido que permita
sostener que en un porcentaje como ese u otro constituya el límite de la
potestad tributaria y, de hecho, esta Corte se ha manifestado en contrario, por
lo menos en una oportunidad, como se observa a continuación.
25. Dada la dificultad de establecer con
certeza una proporción luego de la cual una detracción comporta implicaciones
confiscatorias, en el estado actual de la jurisprudencia constitucional y de la
doctrina tributaria, solo hay seguridad de que ello tiene lugar cuando el
particular ve absorbida la totalidad de sus bienes o de sus rentas como
consecuencia del pago de una obligación tributaria[86]. En este
sentido, en la Sentencia C-364 de 1993 indicó la Corte:
No
es difícil, pues, acreditar a la luz de la jurisprudencia Colombiana, la
aceptación de un límite cuantitativo al poder impositivo del Estado cuya
superación induce a calificar el respectivo impuesto como
"confiscatorio"… Siempre que no se traspase ese umbral, se reconoce
unánimemente que el poder impositivo del Estado, desde el punto de vista
cuantitativo, depende del buen juicio del Congreso al cual la Constitución
atribuye la competencia de establecer la carga tributaria y regular libremente
su magnitud, siempre que no desconozca otros preceptos de la Carta.
El
umbral de la carga tributaria máxima no se ha definido en términos absolutos y
es apenas comprensible que ello no pueda hacerse de esa manera. La
jurisprudencia sólo da cuenta de "casos límites", en los cuales la
tarifa absorbe toda la renta o abarca "casi totalmente" el valor de
lo gravado.
Esta Corte, en los anteriores términos,
reafirma que el establecimiento del monto de los tributos hace parte de la
libertad de configuración del legislador, de modo que uno u otro valor deriva
del criterio político del Congreso y es en principio inimpugnable, salvo que el
gravamen se convierta en una exacción confiscatoria. Y, por otro lado, la
también pone de manifiesto que esa medida límite, que hace que la carga tenga
tales efectos, no solo no ha sido determinada por la Corte de forma absoluta,
sino que tampoco pueda hacerlo. La jurisprudencia constitucional, según ese
criterio, solo puede dar cuenta de “casos límites” en los cuales el valor del
tributo toma la totalidad o casi el 100% de los valores gravados.
26. En este orden de ideas, lo que hemos
señalado hasta ahora puede ser sintetizado en los siguientes términos: (i) para
la Corte, la interdicción de confiscación (a) es una manifestación del
principio de equidad tributaria, (b) que supone una limitación a la potestad
impositiva del legislador sobre los ingresos de los contribuyentes, (c) al
impedirle que la actividad económica y el objeto de la propiedad de los
contribuyentes sean destinados con exclusividad a sufragar el tributo. (ii) La
confiscación es una consecuencia sobre la propiedad, diferente de la expropiación,
pues mientras en esta no hay una ablación, sino una sustitución del sustrato
sobre el cual se ejerce, en aquella se produce una supresión o despojo
ilegítimos del objeto de la propiedad.
(iii) Pese a que históricamente la
confiscación fue una pena, esto no impide continuar empleando la expresión en
su sentido más estricto, para identificar todos aquellos casos en que una
persona sufre la erosión del objeto de su derecho de propiedad, en virtud de
cualquier medida legal. (iv) La confiscación se produce independiente de si el
legislador tuvo esa intención, de su finalidad fiscal o extrafiscal y de la
destinación de los dineros apropiados. (v) En el plano estrictamente fiscal, la
prohibición de confiscación comporta que la obligación tributaria solo puede
tener un valor parcial e impide que absorba en su totalidad la riqueza que se
somete al correspondiente gravamen.
(vi) La interdicción de confiscación
está fundada en la protección constitucional al derecho a la propiedad privada.
No obstante, (vii) no supone que la propiedad de los contribuyentes es
intangible, sino solamente que la apropiación de los bienes de los particulares
por causa fiscal, tiene límites. (viii) Desde una perspectiva cualitativa, la
no confiscación implica que el legislador no está habilitado para crear medidas
que afecten drástica o sustancialmente la propiedad de los
particulares. (ix) Sin embargo, desde un punto de vista cuantitativo, es muy
complejo establecer cuál es la proporción de los recursos del contribuyente que
el legislador está habilitado para gravar y que, de ser superada, daría lugar a
que el tributo adquiera carácter confiscatorio, principalmente por la amplia de
libertad de configuración normativa del legislador en materia fiscal.
(x) Si bien en la jurisprudencia
constitucional comparada, como la alemana y la argentina, se han intentado
identificar algunos porcentajes, luego de los cuales los gravámenes serían
confiscatorios, ni las proporciones señaladas por esos tribunales ni otras
parecen aplicables en el sistema jurídico colombiano, por no tener sustento en
el texto de la Constitución ni en la doctrina de la Corte Constitucional. (xi)
En oposición y ante la dificultad de establecer proporciones o indicadores
numéricos exactos de cuándo un tributo se vuelve confiscatorio, la doctrina
tributaria y la Corte Constitucional Colombiana han indicado que, con certeza,
un gravamen solo tiene implicaciones confiscatorias en aquellos supuestos en
que absorbe la totalidad de los valores gravados.
La interdicción de confiscación
en los dos tipos de tributos: vinculados y no vinculados
27. Para ir precisando mucho más nuestra
postura, es necesario ahora profundizar en las diferentes características que
asume la prohibición de confiscación a la luz de las dos modalidades de
tributos contemplados en la Constitución: los vinculados y los no vinculados o,
más claramente, en los impuestos, por un lado, y en las tasas y contribuciones
especiales, por el otro (art. 338 C.P.). Puesto que las tres son especies de
tributos, por mandato constitucional a cada una de ellas se aplica la
interdicción de confiscación, como manifestación del principio de equidad (art.
363 C. P.). Es claro, sin embargo, que la estructura de estas modalidades de
gravámenes es disímil y, por lo tanto, también es diferente el modo en que se
plantea la imposibilidad de confiscación para el legislador en cada caso.
La distinción entre tributos vinculados
y no vinculados está íntimamente relacionada con la naturaleza del hecho
generador o hecho gravable, es decir, la situación material o jurídica que
ocasiona la obligación fiscal[87].
Los tributos no son vinculados cuando el respectivo hecho generador es
independiente de cualquier actividad específica del Estado en relación con el
contribuyente y, viceversa, son vinculados en aquellos casos en que aquella
interesa o es directamente relativa a los sujetos pasivos[88]. De esta
manera, se considera que los impuestos son, por esencia, gravámenes no
vinculados, en tanto que las tasas y las contribuciones especiales son, efecto,
gravámenes vinculados.
En lo sucesivo se abordará, en primer
lugar, la no confiscación en los impuestos, para luego explicar la no
confiscación en las tasas y contribuciones especiales. En relación con los
aspectos ligados a la prohibición de confiscación, estos dos últimos tipos de
gravámenes se comportan de manera básicamente similar, por lo que, sin
perjuicio de las oportunas distinciones que se harán en su momento, serán
tratados en conjunto, como tributos vinculados. Tanto en el caso de los
impuestos, como en el de las tasas y contribuciones, se ilustrará con algunos
casos conocidos por esta Corte y otros tribunales la forma que ha asumido la
prohibición en mención.
La interdicción de confiscación
en los impuestos
28. Los impuestos son las cargas más
comunes del sistema tributario. En general, constituyen prestaciones económicas
de los ciudadanos con el fin de acrecer los recursos del presupuesto y ser
empleadas en el sostenimiento de los gastos del Estado, de sus inversiones, sus
necesidades, sus imprevistos y todas las obligaciones económicas que debe
asumir. La jurisprudencia los ha caracterizado de la siguiente manera:
“Las condiciones
básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa
que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;
(ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico
derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales
del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos
nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en
la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;
(v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y
equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por
ello pierda su vocación de carácter general”[89].
Conforme
al criterio de la Corte, los impuestos se establecen y se cobran
indistintamente a todo ciudadano que lleve a cabo el hecho generador. No se
dirigen a miembros de grupos profesionales, sociales, gremiales o económicos
determinados ni en razón de su membresía o calidad. No están asociados a un
beneficio directo, a una prerrogativa o al uso de un servicio por parte de los
contribuyentes. A quien sufraga este tipo de tributo no le asiste de forma
correlativa la expectativa de disfrutar de un bien o beneficio en particular[90].
El
uso de los recaudos provenientes de los tributos ingresan a las arcas generales
del Estado y este puede disponer de ellos con arreglo a prioridades, urgencias
y obligaciones que deba solventar y conforme a los planes y presupuesto
nacionales o territoriales. No existe, por consiguiente, la obligación de que
la utilización de los recursos coincida con las preferencias de los
contribuyentes. Por otra parte, el obligado debe sufragar las sumas
correspondientes, pues, de no hacerlo, su cumplimiento puede ser forzado a
través de la jurisdicción coactiva. Por último, la capacidad de pago del
contribuyente es un factor a tener en cuenta en la fijación del tributo, en
aras de que la obligación sea justa y equitativa[91].
29. En lo que respecta a la prohibición
de confiscación, debe hacer énfasis en dos aspectos fundamentales de los
impuestos. Estos gravámenes tienen como fin primordial la financiación general
de los gastos del Estado, por lo que la Constitución prohíbe expresamente su
destinación específica, salvo algunas excepciones (art. 359 C.P.). Son aportes
obligatorios que cada ciudadano debe realizar para concurrir al sostenimiento
general del Estado, de modo que entre la existencia del Estado y aquellos hay
una relación inescindible, pues la garantía de los derechos de las personas, de
la prosperidad y la vigencia de un orden justo implican gastos y, por lo tanto,
impuestos en orden a procurar su financiación.
Como elemento principal que garantiza el
funcionamiento del Estado, los impuestos se hallan respaldados en el trabajo,
la actividad económica y el esfuerzo de los contribuyentes. Son, además, un
mecanismo oficial fundamental para la redistribución del ingreso, dado que
todas las personas reciben los mismos bienes y beneficios que se derivan de un
Estado fiscalmente estable, a pesar de que todos no tienen que aportar en las
mismas proporciones a la hacienda pública. Pues bien, uno de los elementos
consustanciales a los impuestos es su establecimiento sobre la base de la
capacidad económica de las personas.
Los gravámenes impositivos solo surgen
cuando hay una manifestación de capacidad económica de los individuos. Se
plantean allí donde las personas exhiben y cuentan con posibilidades reales de
soportar obligaciones económicas y  solo pueden crearse en la medida de tales
posibilidades. Son instituidos y cobrados porque un hecho del contribuyente,
indicador de poder de pago, independientemente de cualquier actuación estatal a
él especialmente referida, es tomado como hecho generador[92]. Por lo
anterior, la capacidad económica es el principio informador de los
impuestos[93].
El otro de los elementos centrales de la
modalidad impositiva está estrechamente relacionado con el anterior: el
impuesto, debido a que está  fundado en las posibilidades económicas de las
personas, grava el objeto al cual se refiere el hecho indicador de la
capacidad de pago. Una situación o circunstancia de hecho constituye una
manifestación de capacidad económica porque revela que el sujeto es titular de
un valor o un bien de contenido  económico. Este bien o valor económico, a su
vez, es justamente aquél al cual se dirige el impuesto y lo grava. Un hecho es
muestra de capacidad contributiva porque da a conocer que el sujeto dispone de
un contenido económico (renta o patrimonio, por ejemplo) contenido que, una vez
revelado, es gravado por el tributo.
30. La capacidad económica del
contribuyente, como principio informador de los impuestos, permite determinar
los eventos de confiscación. En todos aquellos eventos en que un impuesto
erosione en su integridad la capacidad económica del sujeto pasivo, el gravamen
comporta implicaciones confiscatorias[94].
Los objetos que se ven más comúnmente gravados mediante impuestos son la renta,
el patrimonio y el consumo. Siendo esto así, la prohibición de confiscación es
correlativo a cada uno de ellos. Por lo tanto, un impuesto a la renta es
confiscatorio en todos aquellos eventos en que la tarifa alcanza, conforme se
advirtió en la sección anterior, la totalidad de la renta percibida por el
contribuyente. Y un impuesto al patrimonio tiene implicaciones confiscatorias
si absorbe el 100% de los bienes del obligado[95].
En ambos casos, los impuestos habrán erosionado completamente la capacidad
contributiva de los obligados.
En rigor, el límite de confiscación no
se predica solo de un impuesto aisladamente considerado, que se dirige contra
uno u otro objeto indicador de capacidad económica, sino de la presión fiscal
que en conjunto se ejerza sobre cada uno de tales elementos. Puede ocurrir que
un solo impuesto que afecta el patrimonio no tenga implicaciones fiscales,
pero, en cambio, si las tenga el conjunto de impuestos que, a causa de varios
hechos gravables, recaigan como un todo sobre ese objeto y terminen por tomarlo
en su totalidad para el Estado. Lo propio también debe predicarse del impuesto
a la renta. Si el legislador, por diversas vías, termina por absorberlo en su
totalidad, se producirá un supuesto de confiscación, constitucionalmente
prohibido.
31. Por otra parte, debe observarse que
el efecto confiscatorio ha de ser analizado, no a partir del monto de la tarifa
fijado en la ley, sino de la detracción que efectivamente se produzca sobre los
haberes del sujeto, luego del ejercicio tributario. Esto por cuanto la
imposición es un fenómeno complejo, en cuya configuración y efectos interviene
activamente la determinación de la base gravable. Así, será de difícil
ocurrencia que el legislador fije el monto de una detracción impositiva en el
total del patrimonio o de la renta gravados o una proporción sustancialmente
exagerada, pero, en cambio, no lo es que, dada la configuración de la base
gravable, conforme a los diversos factores indicados en la ley, efectivamente
se produzca una absorción absoluta de la renta o del patrimonio.
32. En la jurisprudencia de esta Corte y
de tribunales constitucionales de otros Estados pueden encontrarse casos en los
cuales se han analizado cargos por confiscación contra impuestos, ámbito más
recurrente en que ha tenido lugar la infracción a esa prohibición. No siempre
esos tribunales encontraron que el impuesto acusado destruía la capacidad
económica de los contribuyentes y tenía, por consiguiente, connotaciones
confiscatorias. Sin embargo, las decisiones que se indicarán brevemente a
continuación son relevantes sobre todo para ilustrar la manera en que ha
operado la citada interdicción en la modalidad fiscal impositiva.
En
la Sentencia C-291 de 2015, esta Corte examinó una demanda contra los artículos
21 y 22 de la Ley 1607 de 2012, que establecían el hecho generador y la base
gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), renta
de destinación específica, para inversión social, cuyo sujeto pasivo son las
sociedades, personas jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto sobre
la renta.
El
problema fundamental que el demandante atribuía a las disposiciones impugnadas
consistía en que, para la determinación de la base gravable del tributo, la ley
solo había previsto los ingresos, pero no había considerado la compensación de
pérdidas fiscales con rentas líquidas obtenidas en años posteriores. De acuerdo
con la impugnación, el legislador había incurrido, en consecuencia, en una
omisión legislativa relativa, específicamente del artículo 147 del Estatuto
Tributario. La Corte examinó las normas y determinó que, efectivamente, en
razón de la configuración de la base gravable del tributo, establecida mediante
las dos normas acusadas, entre otras consecuencias, se había incurrido en una
omisión con “rasgos confiscatorios”.
Señaló
que, al no tomar en cuenta las pérdidas del sujeto obligado para efectos de
tributar, el legislador podría impedir que el negocio generara ganancias y
además hacía imposible que las empresas se recuperaran de sus pérdidas, pues la
detracción en cuestión podía ser superior a la capacidad de pago, en contravía
de lo establecido en los artículos 58, 95-9, 333 y 363 de la Constitución. En
consecuencia, emitió una decisión integradora y resolvió que las normas eran
exequibles en el entendido de que las pérdidas fiscales en que incurrieran los
contribuyentes del CREE podrían compensarse en este tributo, de conformidad con
lo establecido en el artículo 147 del Estatuto Tributario.
En
la Sentencia C-409 de 1996, la Sala resolvió la demanda contra el artículo 122
de la Ley 223 de 1995 que, en lo pertinente, establecía que para la
determinación de la renta gravable de las empresas solo podría deducirse hasta
el 15% de los costos por expensas en que hubieran incurrido en el exterior,
para la obtención de rentas dentro del país. De acuerdo con el actor, la norma
conducía a que, en ciertos casos, el impuesto sobre la renta aplicable
excediera la utilidad percibida por la empresa y, por lo tanto, a que el
gravamen fuera confiscatorio.
La
Corte consideró que la medida, en sí misma, no tenía tales implicaciones.
Señaló que los pretendidos efectos confiscatorios solo se producirían si el
contribuyente incurría en una cantidad de costos en el exterior que el
legislador, por consideraciones de política económica general, precisamente pretendía
de forma legítima limitar o desestimular, mediante la medida adoptada. En este
orden de ideas, la confiscación solo sería el resultado de las decisiones
tomadas por el obligado en la realización de sus negocios, no una consecuencia
de la ley. Por lo tanto, declaró exequible la disposición demandada.
Por
su parte, en la Sentencia C-1004 de 2004, se juzgó el artículo 61 de la Ley 863
de 2003, conforme al cual, podía deducirse el 80% de los impuestos de industria
y comercio y predial, pagados durante el año o periodo gravable, siempre y
cuando tuvieran relación de causalidad con la renta del contribuyente. El
demandante consideraba que la disposición desconocía la prohibición de
impuestos confiscatorios, por cuanto fijaba unas condiciones para su cumplimiento
que podían conllevar a que las obligaciones a cargo del contribuyente
excedieran incluso su propia capacidad de generar renta.
Consideraba
que las posibilidades de un contribuyente para evitar el pago de los impuestos
no deducibles parcial o totalmente eran restringidas y dependía, no de él, sino
de la actividad que desarrollaba, y no se contemplan excepciones bajo las
cuales fuera posible deducir la totalidad de lo pagado por impuestos. La Corte
estimó que la norma estaba desprovista de consecuencias confiscatorias por
cuanto no se gravaba de manera excesiva al contribuyente y el límite de la
deducción como beneficio contemplado por el legislador no atentaba contra su
patrimonio. La Sala aclaró que, de considerarse atentatorio de los haberes del obligado,
“se llegaría a la inadmisible posición según la cual todos los impuestos por
gravar de alguna manera la capacidad económica del contribuyente resultarían
confiscatorios”. Como consecuencia, declaró exequible la norma impugnada.
En
la Sentencia 150 de 4 de octubre de 1990, similar en ciertos aspectos al fallo
anterior, el Tribunal Constitucional Español (TC) se pronunció sobre una
acusación de inconstitucionalidad contra una norma que imponía un recargo del
3% sobre la cuota líquida del Impuesto Sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF). El TC advirtió que la prohibición de confiscación supone no agotar la
riqueza imponible –sustrato, base o exigencia de toda imposición- so pretexto
del deber de contribuir, de aquí que el límite máximo de la imposición estaba
cifrado constitucionalmente en la prohibición de alcances confiscatorios.
En
relación con el caso, señaló que solo si la progresividad del IRPF alcanzara el
100% de la renta el impuesto tendría un resultado confiscatorio. Pero, excluido
ese extremo y dada la dificultad “de situar con criterios técnicamente
operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo,
degenera en confiscatorio”, indicó que la alegación de que el recargo
autonómico en cuestión conculcaba el artículo 31.1., sobre la prohibición de
confiscación de los tributos, debía ser rechazada. Si así se considerara,
afirmó el TC, “no podría establecerse recargo alguno, o bien habría ello de
hacerse en detrimento de los principios de igualdad y progresividad de los
tributo, así mismo proclamados en el artículo 31.1 CE”[96].
En la jurisprudencia argentina, dentro
de la causa promovida por Dolores Cobo de Macchi di Cellere contra la Provincia
de Córdoba, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió que el impuesto
inmobiliario rural, que se aplicaba sobre la renta producida por la explotación
de terrenos rurales, tenía efectos confiscatorios. Luego de considerar que la
explotación de los campos era llevada a cabo de forma racional y eficiente, sin
gastos desmedidos y de acuerdo las condiciones y posibilidades de la actora, la
Corte resolvió que la “tasa” del veinte por mil cobrada hacia que el impuesto
tuviera carácter confiscatorio, pues equivalía a absorber más del 50% de las
utilidades.
Afirmó que la proporción entre la renta
y el impuesto, en los casos de gravámenes que inciden sobre la producción
agrícola, debía establecerse mediante el cómputo del rendimiento normal medio
de una correcta explotación  del fundo concretamente afectado, de modo que no
cabía tener en consideración la disminución o supresión de las utilidades por
circunstancias eventuales o provenientes de la inapropiada administración del
contribuyente.
Agregó que en la organización actual, el
propietario de la tierra fértil no atendía el real destino de ella sino que se
hacía al mero capital producido de la renta, para limitarse a disfrutar del
precio obtenido por la cesión de su uso. Aseveró que, no obstante la libertad
para ceder los campos en locación, esto no resultaba obstáculo para que, en
consideración al problema desde el punto de vista económico-social, conforme al
cual debía juzgarse “la eficacia y la legitimidad” de una ley impositiva, se
concluyera que el precio del arrendamiento de bienes rurales era el índice de
la explotación normal eficiente, a fin de no exceder la medida en que los
derechos reconocidos por la Constitución se encuentran protegidos[97].
Por último, el Tribunal Constitucional
del Perú emitió la decisión 0646-1996-AA/TC, de interés para que lo interesa
observar aquí. Una ley establecía que las empresas, para calcular su renta
imponible, debían deducir de sus ingresos brutos todos los gastos necesarios
para generar la renta y mantener su fuente. Sin embargo, el impuesto a pagar en
ningún caso podía ser inferior al 2% del valor de sus activos netos.
Interpuesta la demanda, ese Tribunal determinó que el denominado impuesto
mínimo a la renta violaba el principio de no confiscación, debido al factor
económico tomado como referencia para calcular la tarifa del tributo.
Señaló que en materia de impuesto a la
renta, el legislador se encontraba obligado a respetar y garantizar la
conservación de la intangibilidad del capital, lo que no se desconocía si el
impuesto absorbía una parte sustancial de la renta, que potencialmente se
hubiera seguido de una explotación racional de la fuente productora del rédito
o si se afectaba la fuente productora de la renta en cualquier quantum. Indicó,
así mismo, que el impuesto no podía tener como elemento base de la imposición
una circunstancia que no fuera reveladora de capacidad contributiva. En el caso
que analizaba, dado que el impuesto se resolvía en un gravamen no del
beneficio, ganancia o renta obtenida, sino del capital o los activos netos,
sostuvo que dicho tributo implicaba una desnaturalización desproporcionada de
sí mismo[98].
33. En los casos anteriores, aunque con
algunas variables, se muestra cierta identidad en el examen del presunto
carácter confiscatorio atribuido a algunos impuestos. Con excepción del
pronunciamiento de la jurisprudencia argentina, los tribunales constitucionales
citados han entendido que un supuesto claro de confiscación solo tiene lugar en
aquellos eventos en que se ha detraído la totalidad del valor económico gravado
mediante el respectivo impuesto que precisamente es acusado de excesivo, es
decir, cuando la capacidad económica medida por ese elemento ha sido
virtualmente suprimida.
Con la referida salvedad, una carga
impositiva no ha sido calificada de confiscatoria cuando la proporción fue
inferior al 100% de la base gravable, lo cual se observa con claridad en la
Sentencia C-1004 de 2004 y en el fallo del TC. Resulta relevante notar, de
igual forma, que en los tres pronunciamientos citados de esta Corporación el
alegado efecto confiscatorio se analizó a partir de la conformación de la base
gravable sobre la cual debía calcularse la tarifa del impuesto, lo que, a la
postre, podía hacer que la imposición comportara esas implicaciones, con
independencia de que solo en la Sentencia C-291 de 2015 se haya llegado a la
conclusión de que el tributo tenía “rasgos confiscatorios”.
Además, interesa destacar que en todos
los casos las implicaciones confiscatorias de los impuestos fueron analizadas a
la luz de la proporción afectada del valor gravado con el tributo supuestamente
excesivo. Se examinó si el impuesto era confiscatorio por detraer en su
totalidad aquello que resultaba gravado por el impuesto mismo. En otras
palabras, un elemento central en la aplicación de la prohibición de
confiscación en la jurisprudencia constitucional radica en que, para concluir
que la detracción tiene efectivamente ese carácter, los valores que
concretamente grava el impuesto que se señala de confiscatorio son los que
deben resultar afectados en su totalidad.
Lo anterior significa, por ejemplo, que
independientemente de si el contribuyente cuenta con otro indicador de
capacidad económica, como puede serlo el patrimonio, lo relevante es que un
impuesto a la renta absorbe la totalidad de esta en el correspondiente periodo
gravable, suprime en su integridad su capacidad económica relacionada con ese
valor y por ello se considera que la imposición posee efectos confiscatorios.
34. En síntesis, en los impuestos están
presentes dos elementos que le son consustanciales y que desempeñan un papel
trascendental al determinar si alcanzan en ocasiones implicaciones confiscatorias.
De un lado, surgen en virtud de un hecho que revela capacidad económica del
contribuyente y se fijan exclusivamente en correspondencia con esa capacidad.
De ahí que el principio informador de los impuestos sea la capacidad económica
de los obligados. Del otro, en íntima relación con el anterior, la imposición
grava únicamente el objeto al cual se refiere ese hecho indicador de capacidad
contributiva, por ejemplo, la renta o el patrimonio en relación con los cuales
el referido hecho generador.
En armonía con lo anterior, el impuesto
adquiere connotaciones confiscatorias en todos aquellos casos en que absorbe la
totalidad del objeto gravado y, por lo tanto, erosiona completamente la
capacidad contributiva del sujeto pasivo, ya sea porque la tarifa alcanza esa
proporción o porque, debido a la composición de la base gravable del tributo,
se arriba al mismo resultado. Así mismo, el impuesto puede ser confiscatorio
por sí solo o en cuanto, en conjunto con otros que afecten el mismo objeto
gravado, suponen su supresión absoluta para el contribuyente.
La interdicción de confiscación
en los tributos vinculados (las tasas y contribuciones especiales)
35. Como se dijo páginas atrás, los
tributos vinculados se distinguen de los no vinculados (impuestos) en que el
hecho generador es, en general, una actividad que lleva a cabo el Estado en
relación directa o indirecta con el contribuyente. Es pertinente conceptualizar
inicialmente las tasas y las contribuciones especiales, como tributos
vinculados, para luego indicar las características que los identifican, en
orden a mostrar de qué manera se configuran la confiscación en estas
modalidades de gravámenes.
36. Las tasas
esencialmente establecen una relación entre el pago y la recepción de una
prestación o servicio específico a favor del obligado. La tasa es la
retribución o compensación por un servicio utilizado por el contribuyente. La
Corte ha conceptualizado las tasas en estos términos:
“Se
consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total
o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, un bien o servicio público[99];
(iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con
los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce
el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los
valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que
se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de
la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se
tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por
regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios
distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”[100].
De esta manera, para la Corte, como
manifestación de la potestad impositiva oficial, las tasas deben ser
establecidas por el legislador. Sin embargo, su fin es compensar o sufragar los
gastos en que se ha incurrido para la prestación de los servicios de que hace
uso el sujeto pasivo del gravamen. Son, en otras palabras, obligaciones
pecuniarias directamente asociadas al disfrute de un servicio prestado directa
o indirectamente por el Estado. Son consideradas, por ello, un medio de
autofinanciación de la prestación, pues están destinadas a recuperar los costos
invertidos y garantizar la continuidad del beneficio recibido por el
contribuyente[101].
Lo pagado debe guardar una relación de
proporcionalidad con los costos que el Estado debió realizar para garantizar de
manera efectiva el servicio. En relación con los montos pagados, pueden
adoptarse tarifas económicamente diferenciales, aunque, en rigor, aquellas no
están sujetas a la utilización de criterios de progresividad tributaria, como
en el caso de los impuestos. Así mismo, dentro de la obligación tributaria no
están comprendidas las utilidades, puesto que a través de la erogación el
Estado solo busca recaudar los recursos que ha empleado en la prestación del
servicio.
Las tasas, de esta manera, presentan
tres rasgos fundamentales: (i) constituyen una retribución y se cobran como
recuperación de los costos implicados en la prestación del servicio que el
sujeto pasivo efectivamente recibe; (ii) dicho servicio es suministrado de
forma particular y divisible al contribuyente y  (iii) el monto que se sufraga
a cambio de la actividad estatal debe ser tendencialmente equivalente a los
costos asumidos por el Estado, aunque, en virtud de criterios distributivos,
pueden establecerse tarifas diferenciadas para quienes tienen menos
posibilidades de pago.
37. Ahora bien,
en relación con las contribuciones especiales, debe indicarse lo siguiente.
Como ha sido subrayado por la jurisprudencia constitucional, probablemente el
concepto de “contribución” es uno de los más ambiguos en la teoría de la
hacienda pública y, específicamente, en las normas tributarias colombianas[102].
Por
“contribución” pueden entenderse tres cosas, sensiblemente diferentes[103]: (1)
todas las cargas contributivas soportadas en la potestad tributaria del Estado[104], entre
las cuales se incluirían, por ende, los impuestos, las tasas y todos los demás
gravámenes establecidos por el legislador. En este sentido, la noción de
contribución sería intercambiable con el concepto genérico de tributo.
(2) Los
pagos asociados a la idea de parafiscalidad, es decir, a aquellos que usuarios
o beneficiarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, sufragan con
el fin de asegurar su funcionamiento de manera autónoma. Este concepto de
contribución sería, por consiguiente, diferente de las nociones de tasa e
impuesto[105].
(3)  Por último,
conforme a un tercer sentido del término, “contribución” es el tributo que se
paga como contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que
beneficia al sujeto pasivo de tributo y que tiene como fin compensar dicho
beneficio[106].
Este tipo de contribución ha sido denominado “contribución especial”.
38. Según la
Corte, las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes
elementos:
“(i)
surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades
estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un
beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una
prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está
destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del
contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo
338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen
las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...)
participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) el
obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el
contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le
reporta; (v) la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida
de acuerdo con el rédito obtenido”[107].
En los
anteriores términos, en primer lugar, las contribuciones especiales son
compensaciones que el contribuyente paga, necesariamente, en razón de una
ventaja, una utilidad o un beneficio recibido. Este beneficio se produce
gracias a obras públicas, actividades o servicios que desarrolla el Estado. En
segundo lugar, los recursos producto del recaudo tienen una destinación
específica, consistente en la financiación de esa actividad o inversión. La
finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o sostener la actividad que
favorece a los obligados.
En tercer lugar,
la contribución debe ser equivalente a los beneficios que, en virtud de la
actuación estatal, son percibidos por los sujetos pasivos. En cuarto lugar, la
realización de la actividad estatal en la cual se emplearon los recursos que
buscan ser recuperados por medio de la contribución, no se lleva a cabo a
elección o por solicitud del contribuyente. En consecuencia, cabría agregar, el
pago del gravamen tampoco es opcional sino obligatorio. Y, en quinto lugar, la
contribución debe ser liquidada con arreglo al beneficio obtenido.
39. Conforme a
la caracterización anterior, la diferencia fundamental entre las tasas y las
contribuciones radican en que mientras que en las primeras el servicio que
recibe el sujeto pasivo es divisible o fraccionable, lo propio no ocurre con
las contribuciones especiales, pues, en general, consisten en beneficios no
cuantificables en su fuente y dirigidos a un conjunto de personas en cuanto
tal, pese a que, a la postre, cada uno de los obligados reportan ventajas o
utilidades a cada uno de los obligados, lo que precisamente da lugar a la
causación del tributo.
40. Las tasas y las contribuciones
especiales, sin embargo, tienen un elemento que las identifica y, a su vez, las
distingue de los impuestos, relativo a su origen y carácter vinculado,
mencionado párrafos atrás. Pese a que, en términos generales, las tasas se
sufragan por algo que individualmente recibe el contribuyente, esto es, en
virtud del servicio de que hace uso a título personal y, en cambio, en las
contribuciones especiales se paga por un beneficio que solo se incorpora en el
haber privado del sujeto pasivo gracias a su pertenencia a la colectividad que
percibe la utilidad, en ambos casos el tributo tiene el sentido de retribuir y
compensar lo recibido por el contribuyente.
El artículo 338 C.P. establece que las
tasas se fijan con el objeto de recuperar el costo de los servicios prestados,
en tanto que las contribuciones especiales significan una participación en los
beneficios que la actividad, la obra o el servicio proporciona a los obligados.
En este sentido, las tasas y las contribuciones son tributos vinculados porque
lo recaudado por concepto de ellas no ingresa a las arcas generales del Estado,
para que este lo distribuya conforme a las prioridades y con sujeción a los
planes de desarrollo, sino que está sometido exclusivamente a la financiación
de la respectiva obra o servicio que beneficia al contribuyente.
Los tributos vinculados, por la
mencionada razón, también se les conoce como gravámenes con imposición de
finalidad, puesto que el producto está forzosa y específicamente destinado a
recuperar los recursos invertidos en la actividad estatal que resulta
beneficiando a quienes, entonces, serán los contribuyentes, o a retribuir el
servicio prestado y, generalmente, a garantizar la continuidad de la prestación
en cuestión. La razón de ser de los tributos vinculados, por consiguiente, es
marcadamente diversa a aquella que tienen los impuestos.
Cuando el Estado establece una tasa o
una contribución especial no busca percibir  recursos en orden a la
financiación de las inversiones y de los gastos generales de su funcionamiento,
sino que pretende recuperar y sostener una actividad o servicio que trae como
consecuencia un aprovechamiento particular y privado de algunos ciudadanos. Estos,
debido a que reciben utilidades de diverso tipo y beneficios netamente
individuales, se ven obligados a compensarlos mediante los tributos[108]. En el
caso de las contribuciones especiales, el gravamen busca evitar un
indebido aprovechamiento de las denominadas “externalidad positivas patrimoniales
y particulares”, generadas por la actividad estatal.
Desde otro punto de vista, mientras que
en los impuestos el hecho generador es una circunstancia indicadora de
capacidad económica, en los tributos vinculados el hecho generador es la
obtención del beneficio o el goce del servicio, por razón de la actividad
estatal.
41. Ahora bien, así como en los
impuestos, en los tributos vinculados se predican dos principios informadores.
Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con aquellos, el principio
informador de las tasas y las contribuciones especiales no es la capacidad
económica de los obligados, pues, como se ha reiterado, su razón de ser no está
ligada a la financiación general del Estado, sino a la retribución de los
costos implicados en la prestación de los servicios y la compensación de los
beneficios recibidos, respectivamente. En este orden de ideas, el principio
informador en las tasas es el costo, mientras que en las
contribuciones especiales el principio informador es el beneficio[109].
Así como la capacidad económica permite
determinar la presión fiscal que, por la vía de los impuestos, legítimamente puede
soportar el contribuyente, los principios del costo y del beneficio suministran
la medida máxima de equivalencia que puede ser fijada en las tasas y las
contribuciones especiales. El monto de los tributos vinculados, en efecto, debe
guardar una razonable proporcionalidad con el costo del servicio utilizado y
con el beneficio percibido por aquél. No es necesario que exista una igualdad
matemática entre los dos indicadores, pero sí una razonable y discreta
equivalencia[110].
La determinación de la tarifa de las
tasas y las contribuciones especiales no podrá ampliarse en sus máximos según
la capacidad económica de los sujetos obligados. Sus límites superiores están
rígidamente delimitados, en el caso de las tasas, por los costos llevados a
cabo para el suministro del servicio, y en las contribuciones especiales, por
el beneficio real o potencial percibido por el sujeto pasivo[111].
Si el monto de los tributos vinculados
se fija exclusivamente con base en la capacidad económica de los obligados, la
consecuencia inmediata que se sigue de esto es que la tasa o la contribución
especial en cuestión se desquicia, se desnaturaliza y, entonces, se habrá
fijado encubiertamente no una de tales cargas vinculadas sino un impuesto que
grava el objeto indicador de capacidad económica respectivo[112].
42. Una pregunta que plantea lo anterior
es si los indicadores de capacidad económica de los contribuyentes no pueden
entonces en ningún caso tenerse en cuenta para la fijación de la tarifa de los
tributos vinculados. Pese a que la respuesta a este cuestionamiento pareciera
ser obvia conforme a lo referido hasta aquí, es necesario poner de manifiesto que
la capacidad económica juega efectivamente un papel importante en la
determinación de la cuantía de la obligación fiscal vinculada, pero de un modo
diferente a como lo hace en relación con los impuestos.
Los principios informadores de las tasas
y las contribuciones son invariablemente el costo y el beneficio,
respectivamente. Por lo tanto, las proporciones a que aquellos asciendan marcan
de forma necesaria el máximo que pueden alcanzar las correspondientes cargas
para los obligados. Puesto que la Constitución refiere que con las tarifas de
esos gravámenes solo se asumirán costos y beneficios (art. 338 C. P.), no podrá
bajo ninguna circunstancia establecerse montos superiores a los valores que
aquellos supongan. La capacidad de pago de los contribuyentes, entonces, solo
permitirá graduar esas cargas por debajo del máximo que, con base en sus
principios informadores, pueden alcanzar esos gravámenes.
Lo anterior significa que el principio
de la capacidad económica, informador en el caso de los impuestos, en los
gravámenes vinculados solo tiene un papel de reducción del exceso de la
obligación, en relación con las posibilidades contributivas de los obligados.
Su función es solamente correctora, pues unas tasas o contribuciones
equivalentes a los correspondientes costos y beneficios podrían resultar, sin
embargo, desmesuradas para algunos, en relación con sus posibilidades
económicas.
En lo anteriores eventos, el principio
de capacidad económica opera intensamente junto con el principio de
progresividad para disminuir el monto a pagar. Gracias al principio de
capacidad económica podrán establecerse tarifas diferenciales, exenciones
tributarias, mínimos imponibles, etc.[113]
La capacidad económica, en consecuencia, solo podrá emplearse con este único
propósito, nunca para ampliar el monto máximo que, para estos tributos,
correspondería con arreglo al costo y beneficio que deben ser compensados.
43. En armonía con lo advertido hasta
aquí, los tributos vinculados adquieren implicaciones confiscatorias, con base
en sus principios informadores, del mismo modo que ocurre con los impuestos. En
estos últimos, la capacidad económica permite determinar los eventos de
confiscación. Cuando un impuesto erosiona en su totalidad la capacidad
económica del sujeto pasivo, el gravamen comporta efectos confiscatorios. Los
tributos vinculados, por su parte, adquieren carácter confiscatorio a partir de
los principios del costo y del beneficio.
Los valores máximos que pueden asumir
las tasas y las contribuciones especiales solo pueden ser el equivalente a los
costos que implica la preparación y suministro del servicio y a los beneficios
que el contribuyente recibe. Por lo tanto, en todos aquellos eventos en que se
produzca un exceso a esa equivalencia, el monto del tributo vinculado tendrá
connotaciones confiscatorias[114].
El servicio que presta el Estado, la obra que financia, la inversión que
realiza trae como consecuencia una utilidad privada, de cualquier tipo, para
unas personas. Esta utilidad compensa el esfuerzo económico que, mediante el
pago del tributo, efectúan los sujetos pasivos. Sin embargo, cuando la tarifa
de los gravámenes vinculados excede lo recibido por el contribuyente y, por lo
tanto, la conmutatividad se rebasa, la carga resulta confiscatoria[115].
Por consiguiente, si los costos en que
el Estado incurrió para prestar el servicio de que hace uso el contribuyente y
los beneficios que este recibe por la actividad estatal en cuestión resultan
excesivos en relación con el importe de la tarifa pagada por la tasa o la
contribución, respectivamente, en primer lugar, la carga fiscal tiene efectos
confiscatorios[116].
En segundo lugar, si lo anterior ocurre
a causa de que se toman como elementos de referencia indicadores de capacidad
económica, se desconoce el hecho generador del tributo vinculado y la carga se
convierte en un impuesto. Esto por cuanto el monto ya no se causa ni se
calcula, en realidad, en virtud de la actividad estatal que favorece a los
sujetos y en la medida en que los beneficia, sino a partir de su capacidad de
pago. Y, en tercer lugar, en tales eventos la tasa o la contribución
correspondiente terminan gravando valores de los contribuyentes, como el
patrimonio o la renta, entre los principales, y pierden por completo su sentido
compensatorio.
44. En la jurisprudencia constitucional
comparada, la aplicación de la interdicción de confiscación en tributos
vinculados no ha sido frecuente, principalmente a causa de que, por lo general,
las respectivas tarifas son bajas, de tal manera que las posibilidades de que
infrinjan esa prohibición son también escasas. Además, si bien se ha alegado su
desconocimiento, el argumento ha sido generalmente rechazado[117]. Hay, sin
embargo, un caso sobre exceso en el valor de las tasas, juzgado por el Tribunal
Constitucional del Perú que puede citarse con fines de ilustración (Sentencia
2572-2003-AA/TC).
El demandante sostenía que las tasas por
limpieza pública y mantenimiento de parques y jardines que le habían sido
fijadas, correspondientes a los años de 1998 a 2002, eran excesivas,
pues la tarifa había tomado como marco de referencia el autoavalúo de sus
cuatro predios. El Tribunal afirmó que las tasas “son prestaciones
tributarias exigidas a aquellos a quienes de alguna manera afecta o beneficia
una actividad estatal, las cuales, como se desprende de las normas mencionadas,
deben estar destinadas a financiar el costo del servicio prestado y, por lo tanto,
deben ser determinadas en función de él, y no de la capacidad contributiva del
sujeto pasivo del tributo, representada, en el caso de autos, por el uso
destinado al predio y su área declarada, ya que esta es una característica
propia de los impuestos, los cuales no pueden ser creados, regulados,
modificados ni extinguidos por los gobiernos locales”.
A continuación el Tribunal señaló que el
hecho generador de la tasas es la prestación efectiva del servicio o su
mantenimiento y que el cálculo debe efectuarse “en función del costo real
del servicio prestado, no resultando congruente que la demandada utilice, como
uno de los criterios de determinación del tributo, el valor del autoavalúo, al
no ser posible advertir una relación razonable entre este y el servicio
recibido”. A su juicio, el valor del autoavalúo no puede ser empleado para
establecer el valor del servicio, pues se utiliza generalmente como base
gravable de la determinación de impuestos que se aplican al patrimonio, por ser
un indicador de capacidad contributiva.
Indicó que la capacidad contributiva
responde más a la naturaleza del impuesto y por ello la tarifa de la tasa debía
“estar en relación con el costo que demanda el servicio y su mantenimiento y
el beneficio individual, sea real o potencial, que recibe el usuario”. Por
lo anterior, el Tribunal determinó que la obligación tributaria del actor,
liquidada con base el autoavalúo de sus bienes, resultaba excesiva y tenía
carácter confiscatorio, de manera que dejó sin efectos los actos administrativos
relacionados con su cobro.
45. De acuerdo con lo indicado hasta
aquí, los tributos vinculados (tasas y contribuciones) tienen el sentido de
retribuir y compensar los costos implicados en la actividad estatal y los
beneficios que producen a favor del contribuyente. Al contrario de los
impuestos, no pretenden financiar los gastos generales del Estado, con base en
la capacidad económica de los ciudadanos, sino, específicamente, recuperar los
gastos, los valores de la inversión y, en suma, financiar el servicio o la
actividad que beneficia de manera particular y privada al sujeto pasivo del
gravamen.
Por lo anterior, los principios
orientadores de los tributos vinculados son el costo y el beneficio, no la
capacidad económica, que en ningún caso servirá para establecer la tarifa
mínima del gravamen. Solo hasta el valor del costo del servicio y del beneficio
ocasionado con la actividad estatal puede ir la presión fiscal correspondiente
en cada caso. Si el monto de los tributos vinculados, en contravía de la regla
anterior, se establece únicamente a partir de la capacidad económica de los
obligados, el tributo vinculado en cuestión se desnaturaliza, y adquiere el
carácter de impuesto.
Lo anterior no implica que la capacidad
económica esté por completo excluida en la determinación de las tasas y las
contribuciones. Pese a que los principios informadores continúan siendo el
costo y el beneficio que, por lo tanto, fijan el límite de la exacción, la
capacidad económica puede ser empleada para corregir gravámenes que, aunque
proporcionales a tales estándares, no pueden ser asumidos por algunos
contribuyentes, de modo que permitirá crear tarifas diferenciales, exenciones
tributarias, mínimos imponibles, etc.
Los tributos vinculados, de acuerdo con
lo anterior, adquieren implicaciones confiscatorias en todos aquellos eventos
en que su valor excede los costos del servicio y los beneficios recibidos por
el contribuyente. Las utilidades y ventajas que perciben los sujetos pasivos
deben compensar el pago y el esfuerzo económico que llevan a cabo, por lo cual,
cuando el valor del tributo excede los beneficios, las cargas fiscales tienen
implicaciones confiscatorias. Si la manera de calcular los tributos vinculados
toma como referencia el patrimonio o las rentas del particular, no solo se está
en presencia de un impuesto dado que el hecho generador es otro, sino que se
gravan valores indicadores de capacidad económica del contribuyente, lo que, de
suyo, transforma la carga tributaria.
En la jurisprudencia constitucional
comparada, la aplicación de la interdicción de confiscación en tributos
vinculados no ha sido frecuente, básicamente porque las respectivas tarifas son
bajas, de modo que no es tampoco usual que alcancen ese carácter. Una excepción
ilustrativa a lo anterior la constituye un caso juzgado por el Tribunal
Constitucional de Perú, sobre el  presunto exceso en el monto de unas tasas. En
la Sentencia, el Tribunal determinó que las tasas por limpieza pública y
mantenimiento de parques y jardines que le habían sido fijadas a una persona no
podían calcularse sobre el autoavalúo de sus bienes.
Precisó que los indicadores de capacidad
económica, como los predios, se utilizan, como base gravable, para la
determinación de la cuantía de los impuestos, pero que en el caso de las tasas,
puesto que el gravamen está destinado a financiar los costos del servicio, su
valor debe ser determinado a partir de esto. Como en el asunto juzgado la
administración había procedido al contrario y los tributos resultaron excesivos,
el Tribunal determinó que habían tenido efectos confiscatorios.
Las implicaciones confiscatorias de
la cuota de compensación militar
46.
A nuestro juicio, conforme al marco teórico expuesto hasta aquí, la tarifa de
la cuota de compensación militar impugnada tiene implicaciones confiscatorias,
como pasamos a precisarlo. De acuerdo con el inciso 3º del artículo 1 de la Ley
1184 de 2008, disposición demandada que fija en específico la manera de
liquidar la citada carga fiscal, su monto está compuesto por dos elementos:
(i)
El 60% del total de los ingresos recibidos
mensualmente por el núcleo familiar o la persona de quien dependa
económicamente el interesado, a la fecha en que este sea clasificado. Estos,
según la Sentencia C-600 de 2015, corresponden a ingresos brutos
(ii)
El 1% del patrimonio líquido, una vez más, del núcleo familiar o de quien el
interesado dependa económicamente, al 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior a la clasificación.
De
esta manera, la cuota de compensación militar es el resultado de la sumatoria
de los indicados porcentajes sobre ingresos mensuales (60%) y el patrimonio
líquido (1%) de quienes sostienen económicamente al interesado, el primero
correspondiente a lo percibido el mes anterior a la fecha de la clasificación y
el segundo a aquel patrimonio del que eran titulares las mismas personas, a 31
de diciembre del año anterior al mismo hecho.
El
demandante sostenía que la contribución especial fijada por el legislador es
exagerada, “elevadísima” y “exorbitante”, por cuanto durante
un mes toma casi la totalidad de los ingresos de quienes depende el interesado
o, cuando este es quien asume la obligación, los suyos propios. En el plano
tributario, dado que la demanda estaba orientada a controvertir el presunto
exceso en la tarifa de una carga fiscal, por suprimir prácticamente todos los
ingresos familiares del contribuyente durante un mes, el cargo se resumía en
que las normas que la contienen infringían la prohibición de confiscación, como
manifestación del principio de equidad tributaria. Desconocían, a su juicio,
por lo tanto, los artículos 95-9 y 363 C.P.
47. Como se
indicó en el fallo del que nos apartamos, desde las Sentencias C-804 de 2001 y
C-621 de 2007, reiteradas en la Sentencia C-600 de 2015, la Corte ha
establecido que la cuota de compensación militar es una contribución especial.
El sujeto activo es el Tesoro Nacional – Ministerio de Defensa Nacional, Fondo
de Defensa Nacional, en tanto que el sujeto pasivo, de iure, es el varón
mayor de 18 años que no ingrese a filas y sea clasificado (de iure) y el núcleo
familiar o la persona de quien dependa económicamente el obligado (de facto)[118].
En caso de que el clasificado sea económicamente independiente, solo él será el
sujeto pasivo.
El hecho gravable
que, según indicó la Corte, de todos los elementos, es el que
mejor define el perfil específico de un tributo[119], es
la decisión de la autoridad de reclutamiento mediante la cual el
contribuyente es eximido de prestar el servicio militar por encontrarse en una
causal de exención, por inhabilidad o falta de cupo. Y, así mismo, la base
gravable se estructura a partir de los ingresos y el patrimonio de quienes
depende económicamente el contribuyente, en la forma indicada atrás.
48. En relación
con los elementos anteriores, es relevante poner de manifiesto que una de las
razones fundamentales por las cuales la Corte, en la Sentencia C-621 de 2007,
llegó a la conclusión de que la cuota de compensación militar es una
contribución especial consistió en que se causa y se paga en virtud del beneficio
recibido por el contribuyente. Debido a este carácter compensatorio, se
dijo que la obligación no podía tener la identidad de un impuesto. En el fallo
se enfatizó en que el gravamen compensa la obtención de un
beneficio, ya que la no prestación del servicio militar se traduce en una
ventaja para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse
inmediatamente al desarrollo de labores productivas o a continuar con el
siguiente estadio de su proceso educativo.
Esteban Jaramillo, reconocido hacendista
de mediados del siglo pasado, hacía también referencia a ese elemento esencial,
al comentar la razón de ser gravamen: “solo afecta a una clase determinada
de individuos y envuelve una clara idea de compensación entre el pago que hacen
las personas exentas del servicio y la abstención del Estado de exigirles el
ingreso obligatorio al ejército. Esa abstención beneficia a los llamados a
filas y estos retribuyen con una contribución pecuniaria aquel beneficio,
representado, por una parte, en la no sujeción a las fatigas y molestias
inherentes al servicio, y por otra, en el aprovechamiento que pueden hacer de
su tiempo y de sus capacidades para desarrollar su actividad económica en la
época de la vida más propicia para ello. El militar en servicio sufre la carga
de él y se perjudica en sus intereses; el individuo exento no tiene que
soportar esa carga y queda en libertad para hacer dinero y labrarse una
posición”[120].
El gravamen, ratifica la posición el
autor citado, posee esencialmente un carácter compensatorio a cambio de un
beneficio recibido. El clasificado es relevado de una obligación general de
someterse al rigor de la disciplina castrense y del servicio militar y podrá
utilizar el tiempo, sus aptitudes y posibilidades para estudiar, trabajar o
dedicarse a otros proyectos personales o económicos, en retribución de lo cual
debe asumir la obligación fiscal de sufragar la cuota de compensación militar.
Todo esto confirma, así, que el tributo consiste en una contribución especial,
causada por el beneficio personal y privado que el Estado genera al
contribuyente.
49. De acuerdo con lo que hemos dejado
consignado en este salvamento, las contribuciones especiales, como tributos
vinculados, tienen esencialmente el sentido de compensar el beneficio percibido
por el contribuyente, al tenor del artículo 338 C. P. En general, lo recaudado
tiene una destinación específica, ligada a la financiación de la actividad o de
la obra que proporciona ventajas al sujeto pasivo, a la cual siempre está
asociado el hecho generador. Por esta razón, como se advirtió, a diferencia de
los impuestos, el principio informador de las contribuciones especiales
no es la capacidad económica de los obligados sino el beneficio
recibido.
El beneficio recibido es, correlativamente,
la medida máxima o límite que puede alcanzar la contribución especial en
cuestión y no podrá ampliarse en ningún caso con base en un criterio de
capacidad económica, ajeno a esta especie tributaria. Como consecuencia, las
contribuciones especiales adquieren implicaciones confiscatorias en todos
aquellos eventos en que la correspondiente tarifa resulta excesiva en relación
con el beneficio percibido por el sujeto pasivo y, por lo tanto, erosiona la
conmutatividad que lo caracteriza.
50. Lo anterior
significa que el paso esencial para identificar si una contribución especial
tiene alcances confiscatorios tiene que ver con la determinación del beneficio
recibido. En las contribuciones especiales por valorización, debidas a obras
civiles de la administración, por ejemplo, se utilizan métodos para establecer
cuándo y en qué dimensión se presenta el beneficio, conforme la distancia, el
acceso a la obra, longitud y tamaño de la misma, el valor de los terrenos, la
forma de los inmuebles, los cambios de uso de los bienes, la calidad de la
tierra, la topografía, etc.
Así mismo, en la
contribución especial anual por los servicios de regulación y de control y
vigilancia llevados a cabo por las Comisiones y el Superintendente de Servicios
Públicos Domiciliarios, respectivamente, conforme al artículo 85 de la Ley 142
de 1994, la contraprestación del beneficio a cargo de las entidades sometida a
su relación, control y vigilancia,  se calcula con base en los gastos de
funcionamiento, la depreciación, amortización u obsolescencia de los activos de
las citadas entidades, en el período anual respectivo.
Según la norma,
la tarifa máxima no podrá ser superior al 1% de los gastos de funcionamiento,
asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el
año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados
financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones.
Además, conforme al carácter vinculado del gravamen, en la norma también se
prevé que si los sujetos activos del recaudo tuvieren excedentes deberán
reembolsarlos a los contribuyentes, abonarlos a las contribuciones del
siguiente período o transferirlos a la Nación, si las otras medidas no fueran
posibles.
51.  En el presente
caso, la determinación del beneficio que se compensa a través de la
contribución especial denominada “cuota de compensación militar” resultaba, en
cambio, mucho más complejo.  Es innegable que el favorecido, como se afirmó, es
relevado de someterse a los rigores y fatigas propias del quehacer militar y a
destinar un periodo importante de su juventud al servicio público (de 12 a 24
meses, según el caso)[121]
y, correlativamente, puede aprovechar ese tiempo para sus proyectos económicos,
educativos  y laborales. Sin embargo, lo cierto es que resultaba de gran
dificultad cuantificar objetivamente esas ventajas en términos económicos[122].
Lo anterior,
además, por cuanto, si bien la exoneración de someterse a los esfuerzos y
sacrificios del servicio militar se deriva de manera clara e inmediata de la
clasificación del interesado (hecho generador de la contribución especial), los
demás beneficios, relativos a aquello que el exonerado puede hacer
durante el tiempo que, de otro modo, habría tenido que dedicar a la fuerza
pública, son eventuales e hipotéticos, por cuanto se siguen de
variables (económicas, de oportunidad) no dependientes de la sola relevación
del servicio militar.
52. Dadas las
anteriores dificultades, en principio correspondía al sano criterio del
legislador estimar el monto al que económicamente corresponde el conjunto de
beneficios generados por la exoneración de prestar el servicio militar y, por
lo tanto, la cantidad a la cual asciende la tarifa de la contribución. Puesto
que no es procedente en este supuesto emplear criterios objetivos de
referencia, como en otros tipos de contribuciones, que permiten determinar el
beneficio, al Congreso competía llevar a cabo esa valoración y establecer la
cuantía de la respectiva obligación fiscal.
Lo anterior, sin
embargo, planteaba el problema de si, debido a la carencia de un marco concreto
que guiara la fijación de la contribución especial por compensación militar, el
legislador estaba habilitado para graduarla sin ningún límite. En nuestro
criterio, la respuesta a esta pregunta era necesariamente negativa, por cuanto
la Constitución, si bien concede un amplio margen de configuración normativa al
legislador, mediante los principios del tributo establece barreras que no
pueden en ningún caso ser traspasadas. A pesar de la amplia libertad que le
asiste al Congreso en materia fiscal, es muy claro que, entre otros principios,
la equidad tributaria demarca el ámbito de su legítimo ejercicio.
53. Una vez
clarificado lo anterior, el cuestionamiento subsiguiente estaba relacionado con
el modo en que debía establecerse ese límite que en específico imponía la
equidad tributaria. Desde nuestro punto de vista, de acuerdo con los argumentos
expuestos, la tarifa de la contribución especial no podía ser fijada con
relación a la capacidad económica de los contribuyentes, es decir, no podía
ascender al mismo tiempo que ascienden los indicadores de capacidad económica
de los obligados. A la luz del artículo 338 de la Constitución, las
contribuciones especiales no tienen como propósito la financiación general de
los gastos e inversiones del Estado, con arreglo a la capacidad económica de
los ciudadanos (tributos no vinculados), sino solo la exclusiva compensación de
beneficios que se proporcionen a los contribuyentes, de modo que el legislador
únicamente está constitucionalmente habilitado para crearlas con este fin.
Se trata de un
tributo vinculado o con imposición de finalidad, ligada a la recuperación de la
inversión realizada, a la financiación de la actividad, a la retribución por las
ventajas o utilidades percibidas por el sujeto pasivo, en el caso de la cuota
de compensación militar, a los beneficios de no tener que prestar su sacrificio
en la fuerza pública y la posibilidad de disponer su tiempo para otras
actividades formativas y productivas. Dada la diferencia constitucional entre
los impuestos y los tributos vinculados, se explicó atrás que, mientras en los
primeros, el principio informador es la capacidad económica, en las
contribuciones especiales lo es beneficio.
Dicho principio
del beneficio permite determinar el hecho generador del gravamen, asociado a la
actividad estatal de la cual se deriva esa ventaja o utilidad; y, así mismo, la
presión fiscal que legítimamente puede soportar el sujeto a una contribución
especial y, por lo tanto, la medida máxima de la tarifa que le está permitido
fijar  al legislador, luego de la cual el tributo adquiere carácter
confiscatorio.
Pues bien, en
nuestra opinión, si una tarifa como aquella de la contribución especial por
compensación militar es fijada con arreglo a la capacidad económica de los
interesados, es claro que a medida que esta aumenta, se incrementa también el
valor de la carga y puede llegar hasta el total de las posibilidades
contributivas de los afectados, lo cual comporta varias consecuencias
íntimamente relacionadas, ya señaladas de manera abstracta con anterioridad.
En primer lugar,
se transforma el hecho generador de la contribución por compensación militar,
pues deja de ser el beneficio recibido por el clasificado y pasa a ser una u
otra circunstancia indicadora de capacidad económica, como la titularidad sobre
rentas y patrimonio. En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, no se
produce en realidad una compensación del beneficio recibido, sino que,
encubiertamente, se grava el patrimonio y las rentas de las personas, pues la
detracción toma como base únicamente los valores de tales indicadores.
En tercer lugar,
el efecto de todo lo anterior es que el tributo se desnaturaliza, pues ya no
tiene las características de una contribución especial sino de un impuesto,
fundado en la capacidad de los ciudadanos, pese a que en realidad la
compensación militar solo se sigue generando para quienes han recibido el
beneficio de ser eximidos de prestar el servicio militar.
Como conclusión,
el legislador habría utilizado la generación de un beneficio innegable, que
debe ser compensado en sus equivalentes proporciones, para crear un impuesto a
la renta y al patrimonio, aunque solo para algunas personas, además de los que
ya de hecho gravan esos indicadores de capacidad contributiva.
54. Conforme a
lo anterior, si se cuestiona, entonces, cuál debía ser el límite de la tarifa
de la cuota de compensación militar en este caso, luego del cual adquiriría
carácter confiscatorio, consideramos que la respuesta aquí tenía que ver con la
capacidad económica de las personas, pero en un sentido sustancialmente
diferente al anterior. Si bien, en ausencia de criterios objetivos para
establecer el monto de la exacción consideramos que correspondía al legislador
estimar el beneficio y definir la correspondiente tarifa, creo esta no podía en
todo caso exceder la capacidad económica de las personas.
Como se advirtió párrafos atrás, la
capacidad económica, como criterio de equidad tributaria, juega un papel
importante en la determinación de la cuantía de las obligaciones fiscales
derivadas de tasas y contribuciones, pero de un modo diferente a como lo hace
en relación con los impuestos. La capacidad económica no funda ya su monto,
sino que permite graduar y disminuir esas cargas por debajo del máximo que
podrían alcanzar con arreglo al principio del beneficio.
El sentido de esa utilización de la
capacidad económica es que todas las personas, atendidas sus posibilidades de pago,
tengan la posibilidad de sufragar los beneficios recibidos por la actividad
estatal y acceder a los servicios.  El criterio de capacidad económica en las
contribuciones especiales tiene, así, una función correctora del exceso y
permite establecer tarifas diferenciales, exenciones tributarias, mínimos
imponibles, pero además, límites a partir de los cuales el tributo alcanza un
carácter confiscatorio.
55. En el
presente asunto, estimamos que la contribución especial por compensación
militar podía tener el monto que a bien tuviera fijar el legislador. Sin
embargo, en ningún caso era viable exceder la capacidad de pago de los
obligados. En términos generales, una contribución especial adquiere carácter
confiscatorio en todos aquellos casos en que la tarifa excede los beneficios
percibidos por el contribuyente. No obstante, como en este caso el beneficio no
podía ser objetivamente establecido y operaba el criterio general del
legislador, la contribución asumía connotaciones confiscatorias de imponerse un
valor superior al que el obligado puede pagar, dentro del término que la
administración le otorga para sufragar el tributo[123].
Desde un punto
de vista cuantitativo, puede considerarse que la capacidad de pago del obligado
está constituida por sus ingresos mensuales, que utiliza para su subsistencia y
la de su familia. En consecuencia, el legislador se encontraba en posibilidad
de establecer, dentro de su libertad de configuración, el monto de la
obligación. Sin embargo, no podía absorber la totalidad de esas rentas
mensuales del contribuyente, durante el tiempo de tres meses que tiene para
sufragar la cuota de compensación. En tal caso, era claro que la contribución
especial adquiría carácter confiscatorio. Nótese que tomar como referencia la
totalidad de los ingresos mensuales del sujeto pasivo, como límite que no podía
ser trasgredido por el legislador, no es equivalente a gravar la renta, como sí
sucede si la contribución aumenta a medida que se incrementa ese indicador de
capacidad.
Los ingresos
mensuales solo permiten mesurar y marcar el máximo hasta donde puede ir el
gravamen, luego del cual se tornará en confiscatorio. En otras palabras, las
rentas mensuales solo sirven de apoyo cuantitativo al criterio de capacidad
económica empleado en su función correctora del exceso.
56.
Así las cosas, era claro, como intentamos hacerlo ver en los debates que
condujeron a la adopción del fallo, que la cuota de compensación militar tenía
efectos confiscatorios. De acuerdo con el inciso 3º del
artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, el monto de la cuota está compuesto por la
sumatoria de dos proporciones:  (i) el 60% del total de los ingresos recibidos
mensualmente por el núcleo familiar o la persona de quien dependa
económicamente el interesado, a la fecha en que este sea clasificado, (ii) 1%
del patrimonio líquido, una vez más, del núcleo familiar o de quien el
interesado dependa económicamente, al 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior a la clasificación.
Como
se observa, la norma toma como indicadores de capacidad económica para
establecer el monto de la contribución especial por compensación militar, el
patrimonio y la renta de quienes la sufragarán. Con esto, como se advirtió, se
desconoce que el fundamento y la medida para fijar las contribuciones
especiales es el beneficio recibido por el sujeto pasivo, según el artículo
338 C. P.,  no su capacidad económica, que cuenta primordialmente para
determinar la cantidad en que cada uno debe aportar a los impuestos. En
otros términos, se ignora que el hecho generador es la exoneración de prestar
el servicio militar, que genera ventajas para la persona clasificada, y se toma
ahora en cuenta la renta y el patrimonio como los respectivos hechos generadores
del gravamen.
Por lo anterior,
lejos de preverse una participación en los beneficios obtenidos por los
contribuyentes, es decir, una compensación a causa de los beneficios recibidos,
como lo establece el precepto constitucional citado, el legislador grava el
patrimonio y las rentas del núcleo familiar del clasificado o los de éste,
cuando es económicamente independiente, puesto que la base gravable está
compuesta precisamente por esos indicadores de capacidad económica. En suma, es
claro que los obligados directos reciben un beneficio, el cual debe ser
retribuido en sus justas proporciones. Sin embargo, el legislador utiliza ese
hecho para individualizar un conjunto de contribuyentes, a quienes les impone
un tributo con rasgos de impuesto, que grava sus rentas y su patrimonio, con
una exacción adicional a las ordinarias.
Pero el problema
que implica haber procedido de la manera anterior es, ante todo, que el monto
de la contribución así determinada llega a rebasar la capacidad de pago de la
persona, entendida como criterio limitador de excesos en las contribuciones y
cifrada en los ingresos de los que la persona corrientemente dispone para su
manutención y el pago de sus obligaciones.
57.  Según la
norma en cita, la primera parte de la contribución es el 60% del total
de los ingresos recibidos mensualmente por el núcleo familiar o la persona de
quien dependa económicamente el interesado, a la fecha en que este sea
clasificado. A su vez, de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley
1184 de 2008, el obligado dispone de 90 días (3 meses) para sufragarla, luego
de la ejecutoria del correspondiente recibo de la liquidación. De acuerdo con
lo anterior, la cuota toma un promedio de 20% y deja el restante de 80% de los
ingresos mensuales, durante cada uno de esos tres meses que el contribuyente
dispone para pagar la obligación.
No obstante las
situaciones de los sujetos y familias a quienes se aplicará la norma serán muy
variadas, puede analizarse el caso de núcleos familiares compuestos por
trabajadores dependientes, frente a los cuales la regulación sin duda surtirá
efectos. Según la Sentencia C-600 de 2015, los ingresos a los que se refiere la
disposición son brutos, es decir, sin devoluciones, cancelaciones, rebajas,
costos ni tampoco deducciones[124].
Si en este caso, a los ingresos mensuales se les sustrae por lo menos los
aportes obligatorios a seguridad social a cargo del empleado, que siempre se
verán descontados de sus ingresos y que, entre salud y pensión, ascienden al 8%
de su salario[125],
al obligado le queda un remanente del 72% de su renta, durante cada uno de los
tres meses de plazo que se le conceden para el pago de la contribución.
La segunda parte
de la cuota de compensación militar que se suma a la indicada es el 1% del
patrimonio líquido del interesado o de quien éste dependa económicamente, a 31
de diciembre del año anterior a la clasificación. Esto quiere decir que, para
calcular la cuota de compensación,  al 20% de los ingresos de cada uno de los
tres meses que la ley otorga para pagar la contribución especial, se le debe
sumar el 1% del patrimonio líquido.
De acuerdo con
lo anterior, una cuota de compensación militar será liquidada de la siguiente
manera. Si, por ejemplo, el núcleo familiar del interesado percibe un total de
2 salarios mínimo legales mensuales vigentes a 2016, equivalentes a $1.378.908,
y un patrimonio líquido de $60.000.000, la primera parte de la cuota será de
$275.781 y la segunda de $600.000. En total la tarifa de la contribución
especial será, entonces, de $875.781. De esta manera, si a los ingresos brutos
que recibe la familia ($1.378.908) se le disminuyen los aportes obligatorios
por seguridad social (8%, igual a $110.312,64) y la cuota de compensación
militar ($875.781), durante cada uno de los tres meses que el interesado
dispone para pagar, el núcleo familiar dispondría de $392.814, 36
58. El ejemplo
anterior pone en evidencia el problema trascendental del gravamen. Si en la
misma hipótesis anterior, el patrimonio líquido es, ya no de $60.000.000, sino
de $100.000.000, la cuota de compensación militar será el resultado de sumar
$275.781 y $1.000.000, que arroja $1.275.781. Por lo tanto, si a los ingresos
brutos de la familia ($1.378.908) se le disminuyen los aportes obligatorios por
seguridad social (8%, igual a $110.312,64) y la cuota de compensación militar
($1.275.781), durante cada uno de los tres meses que el interesado tiene como
plazo para sufragar el tributo, el núcleo familiar tendría un déficit de
$7.185,64 es decir, los ingresos mensuales no alcanzarán para pagar la cuota de
compensación militar.
59. Lo anterior
ocurre, como puede fácilmente percibirse, porque el legislador fijó el beneficio
que se retribuye mediante la cuota de compensación militar con base en
indicadores de capacidad económica de los obligados, como si de un impuesto se
tratara, de manera que en la medida en que se incrementan dichos indicadores
aumenta también la tarifa. Sin embargo, conforme al artículo 338 C.P., el monto
de una contribución especial, dado que tiene como fin compensar un beneficio,
no era susceptible de ser cuantificado a partir de indicadores de capacidad
económica de los obligados, sino que solo podía ascender a aquello que
equivalieran los beneficios percibidos por el contribuyente, luego de lo cual
el gravamen adquiría carácter confiscatorio.
60. En el caso
de la exención del servicio militar, se indicó que, en tanto el beneficio es
difícilmente estimable desde el punto de vista económico, al legislador le
asistía un amplio margen de configuración normativa para valorarlo y
cuantificar la justa cuota a fin de compensarlo. Con todo, se señaló que la
tarifa no se encontraba en todo caso desprovista de límites, pues no podía ir
más allá de la capacidad económica de las personas, entendida esta como un
criterio corrector del exceso. De este modo, pese a la potestad de
configuración del Congreso, la contribución especial no podía exceder las
posibilidades de pago de los contribuyentes, representadas en los ingresos que
mensualmente reciben para subsistir y asumir sus obligaciones. Si esto llegaba
a ocurrir, se indicó, el gravamen asumía características confiscatorias.
61. La norma
juzgada, al utilizar dos proporciones, con referencia a la renta bruta y al
patrimonio líquido del contribuyente, da lugar a que un grupo de contribuyentes
tengan que destinar la totalidad de sus ingresos al pago de la contribución
especial. La norma tiene este efecto no solo en el caso ilustrado antes, sino,
siguiendo el razonamiento implícito en el ejemplo, en todos aquellos supuesto
en que el 1% del patrimonio líquido sea igual o mayor a los ingresos que le
quedan al núcleo familiar, luego de sustraer los porcentajes de salud y el
pensión y el 20% que, en promedio mensual, disminuye la cuota de compensación
militar.
En otros
términos, la tarifa fijada por el legislador comporta efectos confiscatorios
por cuanto, en todos aquellos eventos en que el 1% del patrimonio líquido de
quien deba asumir el tributo sea igual o mayor al 72% de sus ingresos
mensuales, de los cuales dispone luego de sustraer los aportes obligatorios por
seguridad social y la proporción de la cuota de compensación que se aplica a
los ingresos, absorbe la totalidad de los mismos. En cada uno de los tres meses
que el obligado dispone para pagar, el Estado erosiona por completo el límite
de su capacidad de pago.
El legislador
estableció un mínimo por debajo del cual no puede ser liquidada la cuota de
compensación militar, cifrado en el 60% del salario mínimo legal vigente al
momento de la clasificación (inciso 3º del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008).
Sin embargo, no estableció ningún límite o techo, en términos de ingresos
mensuales, para la liquidación de la tarifa, por lo cual, puede llegar a su
100% y consumirlos en su totalidad, en el universo de casos indicados. En
conclusión, las disposiciones demandadas gobiernan un conjunto de supuestos
frente a los cuales el gravamen asume un carácter confiscatorio y por esto
consideramos que la norma debió ser declarada inexequible.
62. Reiteramos
que, a la luz del artículo 338 C. P.,  la contribución especial por
compensación militar no podía ser valorada ni incrementada en la misma
proporción y medida que aumenta la capacidad económica de los obligados, por la
esencia vinculada de ese tributo. Nos parece que se contraviene el citado
precepto cuando de tal manera se procede, como se ha ilustrado atrás, porque la
tarifa solo puede estar guiada en términos del beneficio proporcionado.
Así mismo, debe
subrayarse que, en razón de que los beneficios recibidos con la exoneración de
la obligación de prestar el servicio militar son difícilmente cuantificables,
solo al legislador correspondía valorarlos y establecerlos, pero por razones de
equidad tributaria, la tarifa no podía ser ilimitada. En este sentido, el monto
no podía superar la capacidad de pago del obligado, entendida como criterio de
reducción del exceso y aspecto fundamental del principio de equidad, durante
los tres meses que el contribuyente dispone para pagar, pues en tal caso el
gravamen adquiría carácter confiscatorio.
En tanto los
ingresos mensuales de las personas son las rentas que utilizan para su
subsistencia ordinaria y llevar a cabo el pago de sus obligaciones, la
contribución especial en examen no podía absorber totalmente esas sumas, pues
en tal caso se suprimiría en grado absoluto su capacidad contributiva y el
gravamen tendría alcances confiscatorios. Como se muestra, la ley acusada
permite precisamente esta consecuencia por cuanto, principalmente al tomar como
marco de referencia el patrimonio líquido de los contribuyentes, puede agotar
el 100% de los ingresos en relación con un específico conjunto de casos.
Es claro que
habrá grupos de contribuyentes a quienes se harán otras deducciones de sus
ingresos mensuales, adicionales a las obligatorias por seguridad social, y que
posean mayor o menor capacidad económica, en relación con los indicadores de
renta y patrimonio. Sin embargo, lo relevante es que la norma cobija la clase
de los obligados a la cuota de compensación, trabajadores dependientes, a
quienes, como mínimo, se les hacen tales descuentos en sus ingresos mensuales y
cuyo 1% del patrimonio excede el 72% de lo que disponen, luego de la citada
deducción y de restar la parte de la cuota que se aplica a la renta, lo que
hace que la contribución tenga connotaciones confiscatorias.
63. Por las
razones anteriores, creemos entonces que la norma acusada es incompatible con
la Constitución por desconocer la prohibición de confiscación, como
manifestación del principio de equidad tributaria contenido en los artículos
95-9 y 338 de la Constitución, y por ello debió ser declarada inexequible.
La decisión que
debió adoptarse[126]
64.
La inconstitucionalidad del monto de la contribución especial por compensación
militar claramente habría traído implicaciones en gran parte de la Ley 1184 de
2008, puesto que el objeto de esta fue precisamente crear y regular en detalle
el tributo. El artículo 1 fija la base gravable, la tarifa, los sujetos
pasivos, la distribución proporcional entre el número de hijos de un mismo
núcleo familiar (en los eventos en que este debe asumir el pago por dependencia
económica del clasificado), el monto mínimo del gravamen, la destinación, el
mínimo de la cuota y algunas exenciones.
En
el artículo 2 se establecen los tiempos de preparación y entrega de la
liquidación, su notificación, los plazos para el pago, ordinario y
extemporáneo, la sanción económica por pago tardío, el beneficio del 50% del
gravamen para los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del
nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en
actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o policía,
así como para los bachilleres de los colegios y academias militares y
policiales, en determinadas circunstancias.
De
los artículos 3 al 6 se prevén básicamente ciertas medidas para la liquidación
de la cuota en caso de ciudadanos residentes en el exterior; para aproximar por
exceso la cuota en términos de miles de pesos y en orden a verificar al cabo de
un tiempo la información suministrada que sirvió de base a la liquidación, así
como para reliquidarla de conformidad. También se establecen algunas causales
de exoneración de pago del gravamen.
De
los artículos 7 al 9, la ley indica que la cuota de compensación militar puede
ser sufragada por cualquier modalidad prevista en la ley, que el Gobierno
Nacional determinará los documentos requeridos para los efectos indicados en la
regulación y que los costos de elaboración de la tarjeta militar no pueden exceder el 15% del salario mínimo legal mensual
vigente.
Según
lo anterior, gran parte de las disposiciones están íntimamente relacionadas y
se explican o se justifican en relación con el excesivo monto de la cuota de
compensación: la base gravable, las exenciones, descuentos,  su distribución
cuando son varios los clasificados dentro de un mismo núcleo familiar, el
mínimo de la exacción, los plazos para sufragarla y las sanciones por pago
extemporáneo.
Pero
además, esas y otras normas de la ley, que no están directamente relacionadas,
están integradas y guardan unidad de propósito con la liquidación y el cobro de
la cuota de compensación, pues solo pueden aplicarse y tienen efectos en
vigencia de la disposición que fija la tarifa, de modo que si esta hubiera sido
declarada inexequible, correlativamente, todas ellas habrían perdido su
finalidad y habrían quedado desprovistas de posibilidades de utilización. Esto,
además, porque la tarifa es uno de los elementos estructurales del tributo.
Lo
anterior habría comportado la necesidad, en consecuencia, de que la totalidad
de la Ley 1184 de 2008, compuesta por los citados nueve artículos y una
disposición sobre su vigencia general inmediata (art. 10), fuera retirada del
sistema jurídico, como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades, en que los
efectos de la inconstitucionalidad alcanzan conjuntos más o menos amplios de
enunciados normativos e incluso estatutos completos, que se integran
sistemáticamente con las disposiciones declaradas inexequibles[127].
65.
Pese a lo anterior, la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada
habría tenido dos evidentes consecuencias, ambas problemáticas desde el punto
de vista constitucional. En primer lugar, se habría creado una desigualdad
entre quienes deben prestar el servicio militar y, por lo tanto, están
obligados a posponer sus iniciativas y proyectos educativos, laborales y
económicos, y quienes son exonerados de ese deber y reciben los beneficios a
que se ha hecho referencia en este fallo. No habría existido, hasta tanto el
legislador regulara nuevamente el tributo, una manera de compensar esas
ventajas y habría subsistido un reparto y desequilibrio en la repartición de
las cargas públicas. En segundo lugar, puesto que la norma regula ampliamente
un tributo, habrían sido previsibles efectos fiscales del fallo y un impacto
inmediato en las finanzas estatales, al impedirse que continuara su cobro.
66.
Para evitar efectos como los indicados que, aunque consustanciales a la
sentencia, habrían generado situaciones contrarias a la Carta Política, la
Corte Constitucional ha empleado excepcionalmente dos tipos de decisiones:
sentencias integradoras y sentencias de inexequibilidad diferida. Mediante las
primeras, la Corte llena el vacío normativo producido por la decisión, a través
de la incorporación de una regulación, directamente derivada de los mandatos
constitucionales o de la interpretación de las leyes de conformidad con la
Carta. Por medio de las segundas, se difiere en el tiempo los efectos de la
inexequibilidad, por lo que la inconstitucionalidad constada en el presente
tiene efectos a partir de un momento posterior, con el objeto de conceder un
término al legislador para que supla el vacío y garantizar, así, de una manera
integral la constitucionalidad del ordenamiento y de las situaciones generadas
alrededor de la norma encontrada inconstitucional[128].
Según
la jurisprudencia de la Corte, a las sentencias moduladas es preciso recurrir
en aquellas situaciones en que la Constitución “impone
una solución clara a un determinado asunto, o es imposible mantener en el ordenamiento
la disposición acusada sin causar un grave perjuicio a los valores
constitucionales”[129]. A su vez, resulta adecuado emplear las sentencias de
inexequibilidad con efectos diferidos cuando el mantenimiento de la disposición
inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores y, en
especial, el legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia.
En estos supuestos: “es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso
para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una
sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP
art 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de
configuración del Legislador”[130].
Cuando
la Corte opte por una inexequibilidad con efectos diferidos deberá indicar por
qué los inmediatos ocasionarían una situación
constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la
disposición acusada, cuya incompatibilidad con la Carta ha sido verificada en
el proceso. Así mismo, por qué es más adecuado acudir a una inexequibilidad
diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá tener en cuenta,
entre otras cosas, la amplitud que en la materia tiene el Legislador y el grado
de lesión que supone el mantenimiento de la disposición acusada en el sistema
jurídico. De igual manera, deberá justificar la extensión del plazo al legislador,
que dependerá, en gran medida, de la complejidad del tema y del posible impacto
de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos
constitucionales.
67.
En el presente asunto, se ha dicho que el legislador conservaba un amplio
ámbito de configuración normativa para estimar el beneficio que proporciona a
los clasificados la exención del prestar el servicio militar y,
correlativamente, para establecer la tarifa de la contribución especial por
compensación militar. La inconstitucionalidad que, a nuestro juicio, exhibía la
norma, como se reiteró, derivaba no de haber omitido fijar un monto en
específico sino de que este se revelaba excesivo y con implicaciones
confiscatorias para un conjunto de casos. Particularmente por esta razón no
habría resultado posible emitir una decisión integradora. El quantum de la
citada contribución especial, con la reserva del límite de capacidad económica
de los sujetos pasivos, dependía del criterio del legislador y del debate
democrático, que la Corte no habría podido sustituir de manera alguna.
En
cambio, una decisión de inexequibilidad con efectos diferidos, con la
posibilidad para el legislador de expedir la correspondiente legislación en
orden a regular integralmente el tributo, en esa hipótesis habría consultado de
una mejor manera las particularidades de este caso. Como ya se advirtió, la
hipotética inexequibilidad con efectos inmediatos habría propiciado una
desigualdad entre quienes deben prestar el servicio militar y se verían
forzados a aplazar otros proyectos y aquellas personas que, por diversas
circunstancias, resultaron exonerados y se hacen a los beneficios de no tener
que asumir los esfuerzos propios del servicio y emplear ese tiempo en otros
planes.
Así
mismo, según el parágrafo 1º del artículo 1 de la ley, los recaudos
provenientes de la cuota de compensación militar ingresan al Fondo de Defensa
Nacional y son destinados al desarrollo de los objetivos y funciones de la
fuerza pública, en cumplimiento de su función constitucional, de modo que la
hipotética inexequibilidad inmediata de la cuota de compensación militar habría
tenido tendría incidencias fiscales innegables sobre los mencionados gastos.
Adicionalmente,
la inexequiblidad diferida habría sido una decisión más adecuada que una
determinación integradora, en razón de la mencionada amplitud de configuración
normativa que posee el Congreso en materia tributaria y de que, si bien la
norma inconstitucional fija una tarifa excesiva por compensación militar, su
hipotética subsistencia temporal en el ordenamiento jurídico no habría
comportado una lesión o un riesgo de vulneración efectivos y graves a otros
derechos fundamentales.
En
atención a las razones anotadas, si la Corte hubiera encontrado
inconstitucional la Ley 1184 de 2008, como debió haberla hallado, habría podido
entonces diferir a un (1) año los efectos de su inexequibilidad 2008. No sería
en tal caso un tiempo excesivo en comparación con el sacrificio de derechos
fundamentales que implicaría el mantenimiento de las normas encontradas
contrarias a la Constitución y habría sido suficiente para que el legislador
expidiera la correspondiente regulación integral sobre la cuota de compensación
militar.
Fecha
ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO                 ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado                                                  Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-388/16
Referencia: Expediente D-11035
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 2
(parcial) de la Ley 1184 de 2008, “por la cual se regula la cuota de
compensación militar y se dictan otras disposiciones”
Actor: Carlos Felipe Rojas Flórez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
No corrige la inequidad; la incrementa [131]
Con
el debido respeto, salvo el voto. Suscribo, para empezar, las razones expuestas
en su salvamento de voto conjunto por los Magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva. Sin embargo, considero
necesario: (i) presentar razones adicionales a las suministradas por ellos, y
que en mi concepto conducían a declarar inexequible, en lo pertinente, la
disposición demandada, y (ii) exponer algunas observaciones sobre aseveraciones
problemáticas de la presente sentencia.
La
inconstitucionalidad de la norma demandada, por violar el principio de equidad
tributaria y el derecho fundamental al mínimo vital
1.
La norma demandada establece que para liquidar el valor de la cuota de compensación militar,
se debe emplear la siguiente fórmula. Se suman el 1% del patrimonio líquido y
el 60% de los ingresos mensuales del grupo familiar, o de la persona de quien
dependa el interesado, o del propio interesado. De cualquier forma, este valor
no podrá ser inferior al 60% del salario mínimo mensual legal vigente al
momento de la clasificación. La liquidación de la cuota así obtenida se divide
por el número de hijos o hijas que dependan del núcleo familiar, sin exceder un
máximo de tres, y bajo determinadas condiciones. La cuota no está a cargo de las personas comprendidas en los
niveles 1, 2 y 3 del SISBEN, ni de las personas enunciadas en el artículo 6º de
la Ley. Los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel
ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o
en retiro, tienen derecho a una tarifa especial del 50% de la cuota que les
corresponda, sin que pueda ser inferior al 60% del salario mínimo
mensual legal vigente al momento de la clasificación. La mayoría de la Sala sostiene
en esta sentencia que la fórmula tarifaria para calcular el monto de la cuota
de compensación militar no vulnera el principio de equidad tributaria ni el
derecho al mínimo vital de los obligados, por las siguientes razones:
1.1.
No
se desconoce el principio de equidad tributaria, por cuanto el monto se calcula
con base en una magnitud (ingresos y patrimonio líquido) indicativa de
capacidad contributiva, por otra parte no aplica a las personas clasificadas en
SISBEN 1, 2 y 3, y compensa los beneficios derivados de la no prestación del
servicio militar, representados en la posibilidad de emprender actividades
productivas, iniciar o continuar proyectos educativos, o no someterse a riesgos
que impacten la integridad personal.
1.2.
Tampoco
se vulnera el derecho al mínimo vital, porque no hay pruebas empíricas que
demuestren que con la norma cuestionada se afecta de manera ineludible y
manifiesta la subsistencia, o se conduce a la miseria a los obligados. Pero
además porque, como se indicó al examinar la equidad de la medida, su monto
consulta la capacidad de pago, toma en cuenta el número de hijos de las
familias, no aplica a las personas clasificadas en el SISBEN, se impone por una
única vez y se paga en 90 días.
2. En mi concepto, los argumentos
empleados por la Sala para declarar  exequible la regulación demandada son
insuficientes y, en algunos pasajes, inconsistentes. En este caso, la Corte
había acordado que el problema jurídico se refería específicamente a la
constitucionalidad del monto tarifario. Dice la presente sentencia, por
eso, que “[e]n lo que hace relación al cargo
dirigido contra la tarifa de la cuota de compensación militar […] ni en la Sentencia C-600 de 2015 ni en otro
fallo, la Corte ha emitido pronunciamiento alguno. Según el actor, debido a su
exagerado valor, el referido monto de la cuota de compensación desconocería el
mínimo vital de la familia y el mandato de su protección integral por parte del
Estado, argumento [respecto del cual] deberá emitirse decisión de fondo”.
La tarifa de un tributo, técnicamente hablando, es el porcentaje (%) que se
aplica a la base (patrimonio líquido e ingresos). Por tanto, la Corporación
debía definir si resultaba equitativo y ajustado al mínimo vital que por regla
las cuotas de compensación militar se liquiden sobre el 1% del
patrimonio líquido y el 60% del total de los ingresos recibidos
mensuales recibidos a la fecha prevista por la norma. Sin embargo, la Corte en
realidad no juzgó la constitucionalidad de la tarifa, pues sus
argumentos se centraron en mostrar la validez de la base gravable, de la
configuración de los sujetos pasivos, y de los plazos e instalamentos para
pagar la contribución referida. No dijo por qué una tarifa única para
contribuyentes con niveles de ingresos muy desiguales, y establecida en un
porcentaje tan alto (60% de los ingresos mensuales y 1% del patrimonio
líquido), se ajustaba a los principios constitucionales de equidad y mínimo
vital.
3. La mayoría de la Sala ciertamente
señala que la base gravable es indicativa de capacidad de pago, pero no era la
base gravable sino la tarifa el objeto del control. También aduce la posición
mayoritaria que algunos sujetos están excluidos de la contribución, pero esto
se refiere es al universo de sujetos pasivos del gravamen, y no a la tarifa, de
modo que no explica por qué para los que quedan obligados a pagar, el monto
tarifario de la cuota se ajusta a la Constitución. La sentencia arguye que la
liquidación toma en cuenta el número de hijos, nunca más de tres, pero omite
explicar por qué este criterio elimina los problemas de equidad y afectación al
mínimo vital, en especial para las familias con más de tres hijos, de escasos
recursos, que no pertenecen al SISBEN 1, 2 y 3. Tampoco precisa por qué el solo
hecho de poder dividir la liquidación parcial de la cuota entre ese número de
hijos constituye argumento suficiente para ajustar la norma a la Constitución,
en los casos de familias necesitadas, siendo esta entonces una afirmación que
se impone sin razones suficientes. La mayoría anota que la cuota de
compensación se paga solo una vez, como si las familias necesariamente fueran
de hijos únicos, y que se puede pagar en noventa días, como si un plazo tan corto
para pagar una contribución onerosa la liberara invariablemente de sus
problemas abstractos de equidad y afectación del mínimo vital.
4. La Sala omite referirse entonces a la
cuestión central de esta controversia.  El problema de la cuota de compensación
militar es que contempla una tarifa (i) proporcional, (ii)
significativamente alta y (iii) para contribuyentes con niveles
radicalmente desiguales de ingresos y riqueza. Es importante precisar estos
conceptos y sus implicaciones constitucionales con algún detalle. Cuando una
base gravable es uniforme para todos los obligados, las tarifas de los tributos
sobre la renta o el ingreso pueden ser de tres clases: proporcionales, progresivas
y regresivas.[132]
Las tarifas proporcionales suponen un mismo porcentaje tarifario
idéntico para todos los contribuyentes, sin considerar que unos tengan un mayor
nivel de ingresos que otros. Las tarifas progresivas, en
contraste, aumentan el porcentaje conforme ascienden la renta o el ingreso, de
tal suerte que constituyen una
escala porcentual que se incrementa en cuanto suben las disponibilidades del
contribuyente, para que el sacrificio fiscal de todos los gravados tienda a ser
igual. Las tarifas regresivas, por último, cumplen la función opuesta de
las progresivas, toda vez que en ellas desciende la tasa de tributación,
conforme se incrementa la capacidad de pago. Como se puede observar, la cuota
de compensación militar en la disposición bajo examen es entonces proporcional,
toda vez que establece por principio un mismo porcentaje para todos los
obligados a pagar la cuota, con independencia de sus ingresos y riqueza.[133]
Pero además, ese porcentaje es significativamente alto, pues es del 60% del
total de los ingresos recibidos mensualmente a la fecha prevista en la
disposición demandada, más el 1%
del patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien demuestre
depender.
5. Pues
bien, una tarifa proporcional de estas características deja en evidencia una
interferencia objetiva en la equidad tributaria (igualdad), que la Corte debía
examinar con precisión y detenidamente. Las tarifas proporcionales proyectan una
imagen formal de trato igualitario, pues constituyen un mismo porcentaje para
todos los contribuyentes. Sin embargo, como ocurre en el ámbito de los derechos
humanos con las medidas de discriminación indirecta, tras ese aspecto de
uniformidad puede haber en el fondo un impacto profundamente desigual.[134]
En los tributos proporcionales, asimismo, hay por regla un sacrificio fiscal
diferente por parte de contribuyentes con niveles diversos de ingresos o
rentas. Esta desigualdad objetiva no genera en principio un problema de
constitucionalidad, si las diferencias patrimoniales o de ingresos son
relativas, medias o insignificantes. Sin embargo, cuando el tributo
proporcional es alto, y aplica a un universo de contribuyentes con magnitudes
de rentas o riquezas radicalmente dispares entre sí, el problema
adquiere notorias dimensiones constitucionales. En ese evento, los obligados
deben hacer sacrificios patrimoniales manifiestamente desiguales, con impactos
en sustancia diferentes en sus condiciones vitales. Si un contribuyente recibe
un salario mínimo legal mensual, y otro devenga veinte o treinta veces esa
suma, aunque ambos deban pagar el 60% de sus entradas y el 1% de su patrimonio,
hacen sacrificios de muy diferente envergadura: el primero debe enfrentar sus
necesidades con un reducido remanente dinerario, mientras el segundo preserva
un monto pecuniario amplio y en principio suficiente para continuar con su
vida. A esto se suma que la capacidad de ahorro es distinta en ambos casos, y
por consiguiente es claro que las implicaciones reales de una contribución
proporcional cambian según el nivel de ingresos.
6. Ciertamente, la
jurisprudencia ha señalado que no toda interferencia sobre el principio de
equidad es inconstitucional. En algunas ocasiones, la legislación tributaria
puede incidir en la equidad tributaria si supera un juicio adecuado de
razonabilidad. En ciertos casos, por ejemplo, se justifica fijar un tributo
proporcional, cuando su estructura y forma de recaudo impiden hacer diferencias
en los porcentajes de tributación, en función del nivel de ingresos del sujeto
pasivo. Sin embargo, lo que es inadmisible es un tributo con una tarifa
proporcional elevada –y con base gravable uniforme y universal-, que implique
mayores sacrificios fiscales para quienes menos ingresos tienen que para
quienes tienen muchos más, no tenga una justificación específica
identificable.  En este caso era
entonces necesario preguntarse si el sacrificio fiscal desigual que acarrea la
tarifa proporcional y significativamente alta de la cuota de compensación
perseguía un fin que la justificara, y si era adecuado para lograrlo.
7. Sin
embargo, la sentencia C-388 de 2016, de la cual disiento, no identifica cuál es
finalidad legítima específica, perseguida por esa tarifa proporcional.
Obsérvese, para empezar, que no se trata de individualizar el objetivo global
de la cuota, considerada en su integridad. Es claro que el propósito general
del tributo en cuanto tal es financiar la fuerza pública y compensar los
beneficios producidos por no ingresar a filas y ser clasificado. Sin embargo,
no puede decirse que esa sea la finalidad específica de la tarifa proporcional,
y que en cuanto tal justifique el desigual sacrificio fiscal, pues ese objetivo
podría alcanzarse también con una tarifa progresiva. Un propósito de
incrementar las finanzas no justifica entonces la elección de una tarifa
proporcional, pues también es posible conseguirlo con tarifas de una naturaleza
distinta.  Tampoco es la eficiencia en el recaudo lo que busca la tarifa
uniforme. En realidad, no hay diferencias objetivas y relevantes, a la luz de
la Carta Política, entre la eficiencia en el recaudo de un tributo proporcional
y uno progresiva, cuando recae sobre la renta, el ingreso o el patrimonio
líquido.  ¿Cuál es entonces el fin que busca realizar, en este caso, la tarifa
proporcional elevada y universal? En otras palabras, ¿cuál es el objetivo de la
radical diferencia en el sacrificio fiscal que se observa entre quienes tienen
niveles de ingresos y riqueza significativamente dispares? En realidad, no hay
una finalidad específica que justifique esa medida, y puede advertirse entonces
que esconde una profunda desigualdad irrazonable, pues no tiene justificación
alguna, en el gravamen para el mantenimiento de la fuerza pública.
8. El
efecto de esta regulación es entonces que las familias que devenga uno o dos
salarios mínimos, y no pertenecen al SISBEN 1, 2 y 3, en especial si tienen un
número amplio de integrantes, se verán obligadas a efectuar un sacrificio
extraordinario y con destino a la fuerza pública, al paso que contribuyentes
con volúmenes de ingresos drásticamente superiores, y con escasos integrantes,
tendrían que hacer un sacrificio notoriamente menor, y así el Estado quebranta
su compromiso de construir un sistema tributario justo, equitativo, progresivo
y solidario. Quebrantamiento que se hace más palpable, cuando se advierte que
para las familias con menos recursos el sacrificio fiscal es mayor, al tiempo
que el beneficio derivado por ellas del no ingreso a filas tiende ser a
inferior que el que reporta para quienes una amplia disponibilidad económica.
Es un hecho notorio que mayor cantidad de recursos económicos incrementan las
oportunidades académicas y productivas. El hecho de que esta contribución deba
pagarse solo una vez, o unas pocas veces en la vida de un núcleo familiar, y de
que pueda cancelarse en un plazo de noventa días, no le resta fuerza al
problema constitucional que produce esta norma sobre la equidad y el mínimo
vital de los obligados. La Corte parece pasar por alto, en el control
abstracto, que la Constitución no solo proscribe las afectaciones permanentes
al mínimo vital sino también las transitorias, e injustificadamente le resta
valor a la probable profundización de las condiciones de penuria en las cuales
pueden verse las familias de escasos recursos, que se vean obligadas a pagar
esta cuota de compensación militar. Esta decisión preserva dentro del orden
jurídico una norma radicalmente inicua, que desprotege el mínimo vital, sin
ofrecer una justificación sobre la constitucionalidad de la tarifa proporcional
elevada.
9. La Corte
dice en el presente fallo que, a pesar de declarar ajustada la norma a la
Constitución, “no puede descartar que, en situaciones excepcionales, el
obligado acuda a la acción de tutela para que el juez constitucional ampare sus
derechos teniendo en cuenta las especiales circunstancias que le impiden
cumplir con el pago de esta contribución”. Nótese
que la Sala prevé de antemano los impactos de esta contribución sobre los
derechos fundamentales, pero relega su protección al control por vía de tutela.
Con lo cual, en realidad, a las familias que deben soportar la inequidad de la
medida y su interferencia sobre el mínimo vital, les asigna una carga
adicional, de interponer acción de tutela para que la justicia, entonces sí,
ampare sus derechos. Y, además, la Sala Plena parece agregar que en esos casos
la tutela debe someterse a un régimen probatorio y argumentativo especial,
pues dice –en una posición sin precedentes- que en tales eventos “el
examen debe ser especialmente cuidadoso”, con el presunto fin
de evitar el desconocimiento, por una parte, de la obligación de
tributar y, por otra, del principio democrático. Es
previsible que quienes pidan el amparo de mínimo vital sean las personas de más
escasos recursos y, a las cargas derivadas de su situación económica, se les
sumarán entonces las de soportar la contribución, iniciar un proceso judicial
en defensa de sus derechos, y satisfacer cargas especiales en el proceso de
tutela.
La supuesta
exigencia de soporte empírico para sustentar una violación del mínimo vital, y
la jurisprudencia constitucional en materia tributaria
10. Esta
sentencia, por lo demás, intenta sostener que para llegar a una conclusión
sobre violación del derecho al mínimo vital en una regulación legal, se precisa
“la existencia de evidencia empírica”,
y por tanto “no puede fundamentarse en consideraciones abstractas o
genéricas acerca del posible impacto de una regla tributaria dado que es
necesario evidenciar de manera específica y precisa, la forma en que se produce
el desconocimiento del Estado de asegurar condiciones mínimas de existencia
digna y autónoma de las personas”. La mayoría enuncia este estándar en el
fundamento 22 de la parte motiva, pero no lo soporta en ningún referente
normativo. Más en general, la Sala no menciona ni siquiera una sentencia, en la
cual esta Corte haya exigido, como condición para tomar una decisión de inexequibilidad
por razones de fondo en control abstracto, la aportación de materia empírico
que sustente la conclusión. La posición mayoritaria ciertamente invoca la
sentencia C-776 de 2003, en respaldo de algunas de sus aserciones sobre el
mínimo vital. Sin embargo, omite indicar que en ella la Corte concluyó que se
había violado el mínimo vital en una regulación del IVA, sin que su decisión se
hubiera fundado – como lo exige esta novedosa posición- en una evidencia
empírica que demostrara “de manera ineludible y manifiesta” la afectación de la
subsistencia de los contribuyentes. Es un hecho que en la sentencia C-776 de
2003 la Corte refirió algunos índices de pobreza. Sin embargo, no solo no juzgó
necesario soportar en evidencia empírica una violación del mínimo vital, sino
que tras enunciar dichos datos señaló: “tales indicadores no son una
condición jurídica ni un requisito normativo, como tampoco lo son los demás
datos empíricos citados para apreciar la importancia de un principio
constitucional cuya interpretación y defensa compete a la Corte Constitucional”.
11. Es además
significativo resaltar que el presente fallo quiera limitar la competencia
legítima de esta Corte para decidir problemas de derecho constitucional con
base en “consideraciones abstractas”; es decir, con base en la
interpretación de principios constitucionales, siendo que este es un escenario
de control precisamente abstracto. Es más llamativo aún que no quepa
fundar una violación del mínimo vital en “consideraciones abstractas” de
derecho constitucional, pero que en contraste sí pueda haber apreciaciones
especulativas fundar una decisión opuesta (de no violación). En el presente
fallo, la Corte justifica el exceso tarifario de la cuota de compensación
militar en que la misma cuantifica “los efectos específicos que se siguen
(i) de emprender actividades productivas, (ii) iniciar nuevos proyectos
educativos o (iii) no someterse a riesgos que impacten la integridad personal”.
No obstante, la mayoría no expone evidencia alguna de estos presuntos efectos,
ni de su incidencia real en los sectores económicamente más desfavorecidos. Por
lo demás, si lo que quiere decir la sentencia es que resulta necesario que la
jurisprudencia preserve su tradición de exigir argumentos suficientes en
respaldo de una conclusión, estoy de acuerdo con la mayoría. Sin embargo, debo
agregar que la suficiencia argumentativa de un fallo constitucional no la da
necesariamente su respaldo empírico, sino su coherencia con el contexto
institucional del cual forma parte. En esa medida, lo que resulta insuficiente
es una decisión, como esta de la cual me aparto, que pone un excesivo celo en
el sustento probatorio de las aserciones favorables al mínimo vital, pero se
aparta sin argumentos de los precedentes.
12. En efecto, los estándares
probatorios aquí esbozados difieren de los que ha aplicado la Corte en materia
tributaria para evaluar el respeto del mínimo vital. Ni en la sentencia C-776
de 2003,[135]
ni en la sentencia C-492 de 2015,[136]
casos en los cuales advirtió problemas de interferencia decisiva en el mínimo
vital, esta Corporación enunció o aplicó una exigencia probatoria semejante.
Tampoco se observa que más en general, para declarar inexequible una previsión
tributaria se presuponga la concurrencia de evidencias empíricas que acrediten
la violación de forma ineludible y manifiesta. En la sentencia C-291 de 2015,[137] la Corte
llegó a la conclusión de que el legislador había vulnerado los principios de
equidad y progresividad, al no posibilitar en el CREE la compensación de
pérdidas fiscales con rentas líquidas obtenidas
en años posteriores. La Corporación sostuvo que la norma tenía rasgos
confiscatorios, y afectaba la progresividad del sistema, sin exponer datos
empíricos, sino a partir de un adecuado ejercicio de control abstracto. Al
momento de escribir este salvamento de voto, es posible advertir también que en
la sentencia C-393 de 2016,[138]
al examinar otra norma del CREE, que limitaba la compensación de saldos a favor
del CREE y su sobretasa con deudas producidas por otros impuestos, anticipos,
retenciones, intereses y sanciones, debía gobernarse por lo previsto en la
sentencia C-291 de 2015, previamente citada, y de esa decisión citó como
pertinente lo que atañe al carácter confiscatorio de los límites a la
posibilidad de compensación tributaria. Tampoco en la sentencia C-393 de 2016
la Corte apoyó sus consideraciones en elementos empíricos que demostraran una
ineludible y manifiesta vulneración del principio de equidad, previsto esta vez
en beneficio de las personas jurídicas.
13. Las aseveraciones del presente fallo
sobre la carga del demandante, y sobre el estándar probatorio para concluir que
ha habido una violación del mínimo vital en decisiones de control sobre normas
tributarias, tienen el carácter de obiter dicta. Como se puede apreciar,
en este caso no se resolvió con fundamento en una insatisfacción de la carga
empírica del actor, sino en una supuesta proporcionalidad del sacrificio al
principio de equidad tributaria y en la ausencia de violación al mínimo vital.
Por tanto, lo que se dice acerca de las cargas probatorias de la demanda, es un
dicho de paso innecesario para tomar la decisión. De otro lado, nótese que en
la jurisprudencia constitucional, estatuida por ejemplo en las sentencias C-776
de 2003, C-291 de 2015, C-492 de 2015 y C-393 de 2016, la Corte declaró la
inexequibilidad de disposiciones tributarias, por violar principios
constitucionales, y entre ellos mínimo vital, sin que fuera indispensable
aportar apoyos empíricos con las características que se exigen en la presente
sentencia. No obstante, la sentencia C-388 de 2016, de la cual discrepo, no
cambió la jurisprudencia. Para que pueda haber cambio de jurisprudencia se
exige una declaración explícita en ese sentido, y argumentos poderosos que
justifiquen el cambio de posición de la Corte. En esta ocasión, ni se hizo una
declaración expresa de modificación jurisprudencial, ni hay –como puede
advertirse- argumentos que la justifiquen. Por tanto, esta sentencia no eleva
los estándares de prueba y justificación de decisión de control constitucional
de normas tributarias.
Los anteriores motivos me condujeron a
salvar el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] La síntesis de la
demanda y de las intervenciones contenidas en esta providencia corresponden,
casi en su integridad, a la presentada en la ponencia original sometida a
consideración de la Sala Plena. A partir de ellos, se desarrolló el juicio que
condujo a la adopción de la presente sentencia.
[2] A través de su
apoderado Francisco
Morales Falla.
[3] A través de su
apoderada especial, Sandra
Marcela Parada Aceros.
[4] A través del profesor
Jorge
Andrés Hernández.
[5] A través de Jorge Kenneth
Burbano Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, sede Bogotá,
y Hans Alexander Villalobos Díaz, estudiante de la misma Facultad.
[6] A través de Julio Roberto Piza, Director del
Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado de Colombia.
[7] A través de Benjamín Cubides Pinto, su
Presidente.
[8] Concepto elaborado
por José Antonio
Molina Torres, Académico Correspondiente de la entidad.
[9] A través de Omar A. Mejía Patiño, Decano de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la entidad.
[10] Las consideraciones
que a continuación se incluyen en la sentencia respecto de la existencia de
cosa juzgada constitucional, corresponden al contenido de la ponencia original
presentada por el magistrado Luis Ernesto Vargas y que fueron acogidas
plenamente por la mayoría de la Sala.
[11] Ver, al respecto, las
Sentencias C-193 de 2016, C-838 de 2013; C-468 de 2011; C-979 de 2010; C-241 de
2012, C-978 de 2010
[12] Sentencia C-979 de
2010.
[13] Sentencia C-978 de
2010.
[14] Sentencia C-061 de
2010.
[15] Cfr. Sentencia C-1064
de 2001.
[16] Cfr. Entre otras,
sentencia SU-484 de 2008
[17] Cfr. Sentencia SU-111
de 1997
[18] Respecto del
desarrollo histórico del concepto del Estado Social de Derecho, ver sentencia
C-1064/2001.
[19] Es tan importante el
principio de solidaridad en nuestro modelo de Estado Social de Derecho que la
Corte lo ha erigido como un criterio hermenéutico esencial para determinar el
contenido de otras cláusulas constitucionales, como las que regulan la
organización institucional o las relaciones de las personas con las autoridades
(Cfr. Sentencias C-251 de 2001 y C-459 de 2004).
[20] Sentencia C-237 de
1997.
[21] Ibíd.
[22] Decreto 111 de 1996,
Art. 41.
[23] Cfr. Constitución
Política, Art. 338.
[24] Sentencia C-1064 de
2001.
[25] Sentencia C-251 de
1997.
[26] Sentencia T-426 de
1992.
[27] Sentencia C-251 de
1997.
[28] Sentencia C-1064 de
2001.
[29] Sentencia C-776 de 2003.
[30] Ibíd.
[31] En la sentencia C-227
de 2002 esta Corte se refirió al fundamento histórico de esta exigencia: “Tal vez sea la
Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con
mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: “no taxation without
representation” (…) (no puede haber tributo sin
representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado
democrático, (…) también bajo el aforismo “nullum tributum sine lege”. (…)
Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han
concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante
los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho
colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad
de precisarlo esta Corporación (…).”
[32] Sentencia C-426 de
2005.
[33] De manera más reciente y apoyándose en sus precedentes
se refirió al alcance de la competencia del Congreso en materia tributaria.
Así, en sentencia C-551 de 2015 indicó la Corte: “En virtud del principio
democrático el legislador, dentro del marco de la Constitución, puede definir
tanto los fines de la política tributaria como elegir los medios que considere
adecuados para alcanzar dichos fines (…). En el contexto de una democracia
pluralista, como es el de la República de Colombia, son posibles diversas
concepciones acerca de la manera de lograr un “orden económico y social justo”. Frente a las
múltiples alternativas, el legislador, en tanto órgano representativo,
deliberativo, pluralista y democrático, puede elegir la que considere mejor o
más adecuada (…), al punto de que este tribunal ha llegado a sostener que “se presume que su decisión es
constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien
controvierta el ejercicio de su facultad impositiva” (…)”.
[34] Sentencia C-528 de
2013.
[35] Al respecto puede
consultarse, entre otras, la sentencia C-132 de 2009.
[36] Sentencia C-528 de
2013.
[37] Sentencia C-155 de
2016.
[38] Constitución
Política, Art. 34.
[39] Cfr. Sentencia C-776
de 2003.
[40] Cfr. Constitución
Política, Art. 363; Ver, entre otras, sentencias C-1107 de 2001 y C-206 de
2016.
[41] Sentencias C-250
de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-183 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. S.V. M. José Gregorio Hernández Galindo).
[42] Sentencia C-776 de
2003.
[43] Ibíd.
[44] Sentencia C-776 de
2003.
[45] En esa dirección se
encuentra, por ejemplo, la sentencia C-743 de 2015.
[46] El artículo 8 de la
Ley 1577 de 2012 establece que a las personas con alto grado de emergencia
social que se encuentren en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, se les aplicará lo
dispuesto en el artículo 6o de la Ley 1184 de 2008.
[47] La Defensoría del Pueblo ha
advertido que “la relación entre el número de soldados incorporados para
prestar el servicio militar obligatorio en el año 2013 y el estrato
socioeconómico al que pertenecen, mostró que la mayoría de los soldados
pertenecen a los estratos 0, 1 y 2”. Defensoría del Pueblo, SERVICIO MILITAR
OBLIGATORIO EN COLOMBIA: Incorporación, reclutamiento y objeción de conciencia,
2014, pág. 128
[48] Sentencia SU-111 de
1997.
[49] MP Alejandro Linares Cantillo.
[50] Sentencia T-409 de 1992, reiterada en la
Sentencia C-728 de 2009. Ver, así mismo, las Sentencias C-511 de 1994, T-363 de 1995 y C-591 de
1995
[51] Sentencia C-600 de 2015.
[52] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-804
de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] Ver Sentencias C-664 de 2009; C-222 de
1995; C-508 de 2008, C-508 de 2006 y C-776 de 2003, C-664 de 2009, citadas en
la Sentencia C-291 de 2015. C-511 de 1996; C-252 de 1997; C-188, C-341 y C-478
de 1998; C-274 de 1999; C-291 y C-1320 de 2000; C-711, C-1060
A, C-1107 y C-1297 de 2001; C-007 de 2002; C-250, C-572 y C-717 de 2003;
C-4461 de 2004;  C-508 de 2006, C-855 de 2009, C-1371 de 2010, C-397, C-883 y
C-903 de 2011, C-264 y C-615 de 2013, citadas en la Sentencia C-734 de 2015.
[54] Sentencias C-615 de 2013 y C-734 de 2015.
[55] C-412 de 1996, citada en la Sentencia C-734
de 2002.
[56]  C-333
de 1993 reiterada en la C-100 de 2014
[57] C-734 de 2002.
[58] Fallo reiterado en las Sentencias C-291 de
2015 y C-600 de 2015.
[59] Sentencia C-409 de 1996.
[60] Mazz, Addy, “Medidas tributarias
expropiatorias”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y
XXXIV colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho
Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C.,
2010, p. 377.
[61] Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las
llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no
confiscatoriedad en materia tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV
Jornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario, cit., p.
298.
[62] Ibíd.
[63] Sentencia C-389 de 1994 citada en la
Sentencia C-306 de 2013.
[64] Ruan Santos, Gabriel, “Medidas tributarias
expropiatorias”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y
XXXIV colombianas de derecho tributario, cit., p. 430.
[65] Naviera de Casanova, Gustavo J., Op. Cit.,
p. 299.
[66] Ruan Santos, Gabriel, Op. Cit., p.
430.
[67] Ibíd., p. 430.
[68] Ibíd., pp. 430-431.
[69] Naviera de Casanova, Gustavo J., Op. Cit.,
p. 307.
[70] Ibíd.
[71] Ibíd., pp.307-308.
[72] Ibíd., p. 308.
[73] Aquí el autor cita a Saiz de Bujanda, sin
referencia a un texto en particular. Ibíd., p. 308. Sobre el mismo autor, ver
también El principio de no confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina,
Madrid, McGraw-Hill, 1997.
[74] Villegas Héctor B., Curso de finanzas,
derecho financiero y tributario, Astrea, Buenos Aires, 2002, p. 252; Casas,
José Osvaldo, “Los principios constitucionales del sistema tributario”, en
AAVV, Del derecho de la hacienda pública al derecho tributario. Estudios en
honor a Andrea Amatucci, Temis, Jovene, Bogotá D. C., Napoli, 2011, Volumen
III *, p. 477.
[75] Pauner Chulvi, Cristina, El deber
constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, tesis
doctoral defendida por la autora en la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Económicas de la Universitat de Jaume I, año 2000, pp. 254-255. Dispone en el repositorio
de electrónico de la citada Universidad
(http://repositori.uji.es/xmlui/handle/10234/29567?locale-attribute=es).
[76] Naviera de Casanova, Gustavo J., El
principio de no confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina, cit., pp.
84-85, citado por Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit., p. 258.
[77] Atencio Valladares, Gilberto, El
principio de no confiscación en materia tributaria, Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, Bogotá D. C., 2016, p. 182. Ver, así mismo, Naveira de
Casanova, Gustavo, Op. Cit., pp. 314-316. De manera particular, sobre la
relación entre la no confiscación y el principio de capacidad económica, ver
Mazz Addy, Op. Cit,  esp. pp. 348-379; García Novoa, César, “Tributos
expropiatorios. La figura de la medida tributaria en el marco de los tratados
de protección de inversiones. ¿Una nueva visión de la confiscatoriedad?”, en
AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de
derecho tributario, cit., pp. 397-401; Ruan Santos, Gabriel, Op. Cit.,
esp. pp. 432-436. Buitrago Duarte, Bibiana, “La no confiscatoriedad como
expresión de la capacidad contributiva y garantía en los tributos sobre la
propiedad inmueble”, en Revista de derecho fiscal, num. 4, Universidad
Externado de Colombia, pp. 229-243; Piza Rodríguez, Julio Roberto, “Capacidad
económica como principio del sistema tributario”, en Revista de derecho fiscal,
num. 1, Universidad Externado de Colombia, pp. 62-76.
[78] Cfr. Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las
llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no
confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., p. 307, cita 306.
[79] Ferreiro Lapatza, José Juan, Curso de
derecho financiera español. Instituciones, Marcial Pons, Madrid, 2006, p.
286; González Sánchez, Manuel, “El principio de no confiscación y las haciendas
locales”, en AAVV, El sistema económico en la Constitución española,
Vol. 1, Centro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1994, p.
1539, citados los dos por Atencio Valladares, Gilberto, Op. Cit., p.
181.
[80] Ver la exposición de posiciones doctrinales
al respecto en Atencio Valladares, Gilberto, Op. Cit., pp.
216-217.  Casas sostiene: “la tutela del derecho de propiedad, bien
entendido con el significado y alcance de su contemporánea dimensión que tiene
una indiscutible función social, se exhibe hoy como un permanente valladar
infranqueable para el desborde fiscal, aunque a él se llegue por el conducto
indirecto de la aplicación  de diversos gravámenes, en tanto la presión
tributaria que representen, por su intensidad, suprima o desvanezca el legítimo
y justo derecho al beneficio de quien produce la riqueza”. Casas, José
Osvaldo, Presión fiscal e inconstitucionalidad. (Las garantías
constitucionales ante la presión del conjunto de tributos que recaen sobre el
sujeto contribuyente), Depalma, Buenos Aires, 1992, citado por Atencio
Valladares, Gilberto, Op. Cit., p. 217, cita 553.
[81] Cfr. Medrano, Cornejo, Humberto; Morris
Guerinoni, Alex, “Principio de no confiscatoriedad”, en AAVV, Del derecho de
la hacienda pública al derecho tributario. Estudios en honor a Andrea Amatucci,
Cit., Volumen III **, p. 534.
[82] Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit.,
p. 260. Naviera de Casanova cita dos de los primeros casos decididos por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, en el cuales se alegaba que
los tributos tenían efectos confiscatorios (fallos 160: 247, de 27 de abril de
1930 y 191:61 de junio de 1946). En la primera decisión dijo esa Corte: “No
es posible, desde luego, definir y caracterizar, en términos precisos, y en
general, la naturaleza o estructura legal de un impuesto derivándola de la
proporción cuantitativa con que el gravamen recae sobre la materia imponible; y
si bien esta Corte ha sentado al respecto principios generales básicos al establecer
que el impuesto degenera en exacción o confiscación cuando alcanza una parte
substancial de la propiedad o a la renta de varios años del capital gravado,
porque en tales casos se restringen en condiciones excesivas los derechos de
propiedad y de testar que la Constitución consagra… sin embargo, ello no
implica que pueda fijarse una cifra o cantidad numérica dentro de la cual todo
impuesto es legítimo y dejar de serlo más allá de ese límite”. En la
segunda sentencia indicó la Corte que ella misma “debe limitar su
pronunciamiento a declarar la inconstitucionalidad de un impuesto como
confiscatorio tal cual está organizado y ha sido percibido; no puede fijar la
tasa o el porciento que subsidiariamente puede cobrar el fisco, porque ello
corresponde en su caso, al Congreso, a las legislaturas o a las
municipalidades; lo contrario sería invalidar atribuciones de esos cuerpos”.
[83] Sobre la relación entre la no confiscación
y el mínimo vital, ver Naveira de Casanova, Gustavo, El principio de no
confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina, cit., pp. 350 y 352,
citado por Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit., p. 264.
[84] Un comentario a los alcances de esta
sentencia puede verse en Herrera Molina, Pedro Manuel, “Una decisión audaz del
Tribunal Constitucional Alemán: el conjunto de la carga tributaria del
contribuyente no puede superar el 50% de sus ingresos. Análisis de la Sentencia
del BVerfG de 22 de junio de 1995 y su relevancia para el ordenamiento
español”, en Revista Impuestos, año 12, num. 2, 1996, pp. 1033-1049
[85] Cfr. Naveira de Casanova, Gustavo, “Las
llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no
confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., pp. 322-323.
[86] Ver, por todos,  Chulvi, Cristina, Op.
Cit., p. 260, nota 160.
[87] C-587 de 2014.
[88] Cfr. Bulit Goñi, Enrique, “Tributos
vinculados: tasas y contribuciones especiales”, en AAVV, Del derecho de la
hacienda pública al derecho tributario. Estudios en honor a Andrea Amatucci,
Volumen II **, cit., pp. 417-418.
[89] Sentencias C-776 de 2003. Ver, también, las
Sentencias C-465 de 1993, C-402 de 2010, C-577 de 1995 y C-260 de 2015.
[90] Sentencia C-040 de 1993.
[91] Sentencia C-927 de 2006.
[92] Calmón, Sacha, “El tributo: definición y
clasificación”, en AAVV, Del derecho de la hacienda pública al derecho tributario.
Estudios en honor a Andrea Amatucci, Volumen II **, cit., pp. 135-136.
[93] Villanueva Gutiérrez, Walker, “El principio
informador en la tasa: el beneficio, el costo y la capacidad contributiva”, en
Cuadernos Tributarios, num. 22, diciembre 1998, pp. 71-82.
[94] Ver, a este respecto, Atencio Valladares,
Gilberto, Op. Cit., p. 336-243.
[95] Si bien es claro que un impuesto al consumo
como, típicamente, el IVA, se funda, también, en la capacidad económica del
sujeto, es una discusión si se aplica a él la prohibición de confiscación. Ver,
ibíd.,  p. 339, nota 832 y la bibliografía citada allí.
[96] El fallo es citado en Naveira de Casanova,
Gustavo, “Las llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el
principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., p. 351.
[97] El caso es citado en Casas, José Osvaldo,
“Los principios constitucionales del sistema tributario”, cit, pp. 480-481.
[98] Caso citado en Medrano Cornejo, Humberto;
Morris Guerinoni, Alex, Op. Cit., p. 542-543.
[99] “En relación con esta característica, en
sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: «El precio cubre los costos
en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de
funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la
inversión». (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408)”.
[100] Sentencia C-927 de 2006, reiterada en la
Sentencia C-713 de 2008. Ver, también, Sentencias C- 465 de 1993, C-545 de
1994, C-228 de 2010 y C-402 de 2010.
[101] Sentencias C-495 de 1996 y C-1179 de 2001.
[102] Sentencia C-040 de 1993, reiterada en la
Sentencia C-155 de 2003.
[103] Sentencia C-155 de 2003.
[104] Sentencia C-545 de 1994.
[105] Sentencias C-465 de 1993, C-1179 de 2001,
C-152 de 1997, C-182 de 2010, C-490 de 1993, C-528 de 2013, C-545 de 1994 y
C-1179 de 2001.
[106] Ver sentencias C-144 de 1993 y C-221 de
2007.
[107] Sentencia C-402 de 2010. Ver, así mismo,
Sentencias C-155 de 2003 y C-228 de 2010.
[108] Sacha Calmón afirma en relación con los
tributos vinculados: “el discurso ahora se une a la necesidad de las
personas, en particular, por la que recibieron o van a recibir del Estado algo
que les es inherente y personal, y deben resarcir, por el esfuerzo realizado en
razón de ellas. Esta actuación, específica, especial, personal, puede ser una
obra pública que solo beneficia los inmuebles de ciertas personas (una plaza,
un jardín, un carril), o un acto del poder de policía relativo a determinada
persona (concesión de un pasaporte o una inspección en un establecimiento o un
permiso, un albará) o la prestación de un servicio (el suministro de una
utilidad como el agua, o la colecta de basura, o el servicio de alcantarilla
sanitaria)…”. Op. Cit., p. 136.
[109] Villanueva Gutiérrez, Walker, Op. Cit.,
p. 83.
[110] Bulit Goñi, Enrique, Op. Cit.,
p. 430.
[111] Eusebio González afirma refiriéndose a la
capacidad contributiva: “En el impuesto es elemento necesario y suficiente;
incluso sirve, a través de los parámetros que representan la renta, el
patrimonio y el gasto, para graduar el volumen de la carga. Nada de esto sucede
en las  tasas y en las contribuciones especiales, donde, de un lado, la capacidad
contributiva es elemento necesario pero no suficiente, para hacer surgir la
obligación tributaria; y, de otro, rara vez toma la capacidad contributiva como
punto de referencia para graduar el volumen de la carga, toda vez que estas
prestaciones tributarias responden al principio del beneficio y no al de
capacidad de pago”. González, Eusebio, “La tasa como especie del género
tributo” en AAVV, Tasas y precios públicos en el ordenamiento jurídico
español. Ponencias y comunicaciones españolas. XV Jornadas Latinoamericanas
de Derecho Tributario, 15, Caracas, 1991.
[112] “El problema mayor que enfrenta tal
postura se presenta a propósito de la regulación de la base imponible, pues si
el quantum de la tasa se mesura, exclusivamente, en función a indicios de
capacidad contributiva (valor del predio, niveles de ingresos, etc.) se
desnaturaliza la calidad de tributo vinculado, en cuanto la medición se estaría
realizando sin tomar en consideración elementos que guardan vinculación con el
aspecto material de la hipótesis de incidencia, el servicio estatal respectivo”.
Villanueva Gutiérrez, Walker, Op. Cit., p. 82. Afirma Luna
Requena: “A nuestro juicio, cuando la base imponible de una tasa atrapa la
capacidad contributiva de los contribuyentes, acaba desquiciando la tasa como
tal, que queda desnaturalizada y transformada en un impuesto”. Luna
Requena, Álvaro C., “Inaplicabilidad del principio de capacidad contributiva a
las tasas”, en Revista Argentina de Derecho Tributario, num. 2,
abril-junio 2002, p. 453. Ver, a este respecto, también Tarsitano, Alberto, “El
principio de capacidad contributiva como fundamento de la Constitución
financiera: una visión doctrinaria y jurisprudencial”, en Revista Derecho y
Sociedad, num. 44 (2015), pp. 119-128.
[113] Villanueva Gutiérrez, Walker, Op. Cit.,
pp. 83-89, opina en el contexto de las tasas (idea extensible en este caso a
las contribuciones especiales), que el principio de “provocación del gasto” es
principal, mientras que el principio de capacidad contributiva tiene un
carácter residual.  Luna Requena asevera: “la base imponible de la tasa debe
imperativamente atender el costo del servicio descrito en su hecho imponible
(abarcando costos directos e indirectos), excluyendo de raíz toda alusión a
índices de capacidad contributiva, salvo para eximir o liberar de su pago a
quienes carecen de la misma”. Luna Requena, Álvaro C., Op. Cit.,
p. 459. Eusebio González subraya: “Fruto de esta última perspectiva de
análisis es la posibilidad de considerar las distintas especies de tributos fundadas
ya sobre el principio de capacidad contributiva (impuesto), pero sin excluir la
presencia de un beneficio global o concreto indeterminado, derivado del interés
general presente en todo servicio público; ya sobre el principio del beneficio
(tasa), pero sin excluir la presencia del principio de capacidad contributiva,
que habrá de manifestarse, cuando menos, en la imposibilidad legal de exigir un
pago tributario allí donde no haya capacidad económica para hacerle frente”
González, Eusebio, Op. Cit., p. 85.
[114] Enrique Bulit señala respecto de las tasas
(extensible a las contribuciones especiales): “Si el monto de la tasas
excede el costo del servicio no solo convierte aquella en un impuesto, sino que
acarrea su invalidez como tasa –por falta de adecuada proporción- y da lugar a
un pago indebido, en pugna con los principios de legalidad, razonabilidad, no
confiscatoriedad y prohibición de analogía”. Bulit Goñi, Enrique, Op.
Cit., p. 420.
[115] Ferreiro Lapatza, José Juan, Op. Cit.,
p. 287. El autor textualmente afirma: “respecto a contribuciones y tasas
parece claro que la utilidad de la operación  que determina su pago no resulta
destruida mientras el tributo sea equivalente al bien adquirido, pues, mientras
esto sea así, la desutilidad que el pago de la contribución o tasa representa
se ve compensada (lo mismo que ocurre con los precios en una compraventa) por
la utilidad adquirida. Solo una contribución o tasa desproporcionada podría
tildarse, según la argumentación que hasta aquí hemos desarrollado, de
confiscatoria…” Ver así mismo, Atencio, Valladares, Gilberto, Op. Cit.,
pp. 384-396.
[116] Eduardo Sotelo señala: “La evaluación de
la confiscatoriedad en el caso de los tributos tasa observa, principalmente, si
el costo total del servicio corresponde correctamente al gasto incurrido por la
entidad pública; para, luego, saber si la distribución de dichos costos entre
la totalidad de contribuyentes ha sido hecha de modo que cada contribuyente
pague lo que verdaderamente  le corresponde por el servicio recibido
(beneficio), esto es, en función de la intensidad del uso del servicio público correspondiente…
La confiscatoriedad, entonces, en los tributos contribución se configurará
cuando exista una falta de adecuación o razonabilidad entre la carga real o
efectiva y el monto estimado del beneficio diferencial producido por la obra o
actividad estatal, o cuando… la medición de la cuantía de la contribución
individual no se detenga o contraiga al tope del costo total de financiamiento
de la obra o actuación pública…” Sotelo Castañeda, Eduardo, “Notas para una
aproximación a la aplicación del principio de no confiscatoriedad en materia
tributaria”, en Revista Ius et Veritas, vol. 17, num. 35 (2007), p. 190,
nota 25 y p. 203.
[117] Ver algunos casos en España, en Atencio,
Valladares, Gilberto, Op. Cit., pp. 384-391.
[118] El sujeto pasivo consiste en la
persona que formalmente tiene la obligación de pagar el tributo (sujeto pasivo
“de iure”) y el individuo que en última instancia debe soportar las
consecuencias económicas del pago (sujeto pasivo “de facto”). Ver Sentencia C-412 de 1996,
reiterada en la Sentecia en C-155 de 2003.
[119] Sentencia C-621 de 2007.
[120] Jaramillo, Esteban, Tratado de ciencia
de la hacienda pública, Librería Voluntad S. A., Bogotá, 1953, p. 376.
[121] Artículo 13 de la Ley 148 de 1993 indica:
“Modalidades prestación servicio militar obligatorio. El Gobierno podrá
establecer diferentes modalidades para atender la obligación de la prestación
del servicio militar obligatorio. Continuarán rigiendo las modalidades actuales
sobre la prestación de] servicio militar:  a) Como soldado regular, de 18 a 24
meses;  b) Como soldado bachiller durante 12 meses; c) Como auxiliar de policía
bachiller, durante 12 meses; d) Como soldado campesino, de 12 hasta 18 meses”.
[122] Esteban Jaramillo afirmaba, desde otra
perspectiva, que entre el servicio militar y el pago de una contribución no hay
comparación justa posible, pues son dos obligaciones completamente
heterogéneas. Jaramillo, Esteban, Op. Cit., p. 376.
[123] Juan Gorospe y Pedro Herrera sostienen: “A
nuestro juicio la relevancia del principio de capacidad económica en relación
con las tasas y las contribuciones especiales se limita a los siguientes
aspectos:… b) en la medida en que el importe de las tasas se separe del coste
del servicio –del principio de equivalencia- la desviación queda plenamente
sometida al principio de capacidad económica; c) el principio de capacidad
económica impondrá desviaciones del principio de equivalencia cuando sea
necesario para garantizar el mínimo exento personal y familiar o la prohibición
de confiscatoriedad” (énfasis fuera de texto). Gorospe O., Juan Ignacio; Herrera Molinaviedo, Pedro
Manuel, “La virtualidad del principio de capacidad económica en el ordenamiento
tributario español”, en García-Quintana, César Albiñana; González García,
Eusebio; Ramallo Massanet, Juan; Lejeune Valcárcel, Ernesto; Yábar Sterling,
Ana (coordinadores),  Estudios en homenaje al profesor Pérez de Ayala,
Dykinson S. L., Madrid, 2007, p. 49.
[124] Ver, a este respecto, los artículos 26 y 99
del Estatuto Tributario.
[125] Esto, de conformidad con el artículo 20 de
la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 7 de la Ley 797 de 2003; y con
el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo
10 de la ley 1122 de 2007.
[126] Este apartado solo es suscrito por el
Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.
[127] Sentencia C-169 de 2014. Ver, así mismo,
las Sentencias C-087 de 1998; C-557 de 2000; C-251 de 2002 y C-879 de 2008.
[128] Sentencia C-737 de 2001.
[129] Sentencia C-141 de 2001.
[130] C-141 de 2001.
[131] Poner nombre a un
salvamento de voto es una suerte de homenaje al Magistrado Ciro Angarita Barón
(F), quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En defensa
de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir’ (a la
sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a la
sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia T-418 de
1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de 1992), ‘Otro
escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia constitucional
y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[132] En la doctrina
nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría
fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p. 230. Dicen: “[…] Los
impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de
pago aumenta el impuesto, tanto en términos absolutos como en términos
relativos, esto es en relación con la razón entre el impuesto pagado y la base.
[…] En el caso de los impuestos proporcionales, cuando aumenta la capacidad de
pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos, pero se mantiene
constante en términos relativos. La tarifa del impuesto permanece constante
para todas las bases (a cualquier capacidad de pago la misma tarifa impositiva)
[…]. Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales la tasa disminuye con
el aumento del índice de capacidad de pago. A menor capacidad de pago mayor
tarifa impositiva (relación inversa)”.
[133] Hay una diferencia,
no obstante, y es en relación con los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros
del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en
actividad o en retiro, tienen derecho a una tarifa especial del 50% de la cuota
que les corresponda. Sin embargo, como se aprecia, esta diferencia no se
origina en el nivel de ingresos sino en el estatus oficial de los
contribuyentes.
[134] La discriminación
indirecta se predica de reglas o prácticas aparentemente neutrales y de
aplicación universal, que tienen sin embargo efectos o implicaciones
profundamente desiguales. En el derecho estadounidense, puede consultarse por
ejemplo el caso Yick Wo v. Hopkins, 118 U.S. 356 (1886), en el cual una
ordenanza de control y supervisión sobre las lavanderías no aplicaba en la
práctica a las lavanderías localizadas en edificios de ladrillos. En apariencia
era una ordenanza neutral, pero en realidad afectaba las lavanderías de chinos,
que estaban ubicadas en construcciones de madera. Se encontró en ese caso una
violación del derecho a la igualdad. En el derecho europeo, puede verse sobre
esto mismo Corte Europea de Derechos Humanos y el Consejo de Europa: Handbook
on European non-discrimination law, 2011, p. 34 y ss..
[135] Sentencia C-776 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV Jaime Araujo Rentería).
[136] Sentencia C-492 de
2015 (MP María Victoria Calle Correa. SV Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[137] Sentencia C-291 de
2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV María Victoria Calle Correa y Luis
Ernesto Vargas Silva. SV Mauricio González Cuervo).
[138] Sentencia C-393 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos. SPV María Victoria Calle Correa. SV Jorge Iván
Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).