C-119-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-119/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
en relación con el cumplimiento de requisitos constitucionales para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Superintendencia
Nacional de Salud
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Apelación de las decisiones de la Superintendencia
Las
decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables
ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial,
como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida
entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia para definir cobertura del POS/FUNCION JURISDICCIONAL
POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-No desplaza a juez de tutela
Cuando en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, la
Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en derecho, con carácter
definitivo y con las facultades propias de un juez, asuntos referentes a la (c)obertura
de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de
salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o
entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, en
modo alguno estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este
último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será
principal y prevalente. Sin que lo anterior implique que la acción de tutela no
esté llamada a proceder “como mecanismo transitorio”, en caso de inminencia de
consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica y en un caso
concreto,  las competencias judiciales de la Superintendencia resulten ineficaces
para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, pues entonces
las acciones ante esa entidad no desplazarán la acción de tutela, que resultará
siendo procedente.
ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario o
residual/ACCION DE TUTELA-Procedencia para amparar el derecho a la salud
en casos de cobertura del POS
La acción de tutela tiene un carácter subsidiario o residual, que
implica que sólo resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de
defensa judicial, salvo cuando habiéndolos, se interponga como mecanismo
transitorio en caso de inminencia de consumación de un perjuicio irremediable,
o cuando en la práctica y en un caso concreto,  las competencias judiciales de la
Superintendencia Nacional de salud resulten ineficaces para amparar el derecho
fundamental cuya protección se invoca.
Referencia: expediente D-6904
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 1122
de 2007, “por la cual se hacen algunas
modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones”.
Actor: Andrés Eduardo
Dewdney Montero.
Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil
ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla
Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney Montero demandó el artículo
41 de la Ley 1122 de 2007.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 45.506 del nueve (9) de enero de 2007.
“LEY 1122 DE 2007
(enero 9)
“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General
de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
“ARTÍCULO 41. FUNCIÓN
JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de
garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución
Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en
los siguientes asuntos:
“a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones
del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades
promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace
la salud del usuario;
“b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el
afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una
IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado
expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
“c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro
del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
“d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten
entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de
servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá
conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún
asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido
al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.
“PARÁGRAFO 2o. El procedimiento que utilizará la Superintendencia
Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será
el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”
III. LA
DEMANDA.
Comienza la
demanda reconociendo que el legislador está constitucionalmente facultado para
atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas; no
obstante, señala que para ese propósito los funcionarios llamados a ejercer
concretamente esas competencias deben encontrarse previamente determinados en
la ley y gozar “de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita
una función judicial.”
A juicio del
actor, la norma acusada viola los artículos 228 y 229 de la Constitución
Política en consonancia con el artículo 29 ibídem, pues la asignación de
funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud no se hace
en las condiciones de independencia e imparcialidad constitucionalmente
exigidas para el ejercicio de la función judicial. Ello por las siguientes
razones:
Destaca el
demandante que la referida Superintendencia está llamada también a ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control previstas en el Decreto 1018 de
2007, en cumplimiento de lo cual, entre otras funciones, tiene las de  fijar
criterios para la aplicación de las normas que rigen el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, instruir a los sujetos objeto de control respecto
del cumplimiento de tales disposiciones, y practicar inspecciones para asegurar
el cumplimiento de las mismas. Agrega que al cumplir tal categoría de
funciones, la Superintendencia asume una posición respecto de las entidades
sobre las cuales ejerce control, que luego compromete el ejercicio imparcial de
su actividad jurisdiccional.
Prosigue la
demanda afirmando que esta Corporación, en la Sentencia C-189 de 1998[1],
explicó las razones por las cuales es necesario que quien ejerce funciones
judiciales actúe de manera independiente e imparcial. A su parecer, en esta
Sentencia la Corte sostuvo que el constitucionalismo moderno creó la autonomía
del juez como una garantía de los ciudadanos para dar una solución final e
inamovible a sus controversias, pues de no ser así, el Derecho no cumpliría su
función pacificadora y no habría justicia, pues toda solución sería provisional
y estaría siempre sujeta a controles ulteriores. Agrega que en dicho
pronunciamiento, se señalaron las diferencias entre los actos jurisdiccionales
y los administrativos, indicando que los primeros tienen fuerza de cosa juzgada,
son finales y no están sometidos a ulteriores revisiones, mientras que los
segundos están sujetos a revisión.
Aduce entonces
la demanda que la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de lo dispuesto
en la norma acusada, estará llamada a decidir los asuntos sometidos a su
conocimiento, con base en los criterios técnicos y jurídicos de carácter
obligatorio que previamente ha impuesto a los sujetos objetos de su control;
así, dice el actor, la Superintendencia será juez y parte en el asunto. Para
ilustrar su argumentación, cita como ejemplo el caso en que “un afiliado
presenta una queja ante una Entidad Administradora de Planes de Beneficios con
relación a  la  cobertura de un medicamento o procedimiento, y ésta la decide
desfavorablemente, y posterior a esto el usuario presenta la queja ante
al Superintendencia Nacional de Salud la cual ratifica o avala  la decisión de la
Entidad Administradora de Planes de Beneficios de Salud (EAPB); si el usuario
solicita a la Superintendencia Nacional de Salud que decida Judicialmente sobre
la cobertura,… estaría … impedida para fallar el asunto toda vez que ya había
una posición previa de la entidad (cualquiera que sea la dependencia de la
Superintendencia) en relación al asunto sobre el cual se le solicita que
juzgue”.
Cosa similar
sucedería cuando la Superintendencia llegara a iniciar una investigación contra
una Administradora de Planes de Beneficios de Salud (EAPB), pues esta última no
podría presentar solicitud de juzgamiento frente a la misma entidad que la
investiga. Es decir, a juicio del actor no es posible que el ente de control
actué administrativa y judicialmente sobre un mismo hecho.
De manera
especial la demanda sostiene que el principio de independencia en el ejercicio
de la función jurisdiccional se verá afectado, puesto que “el funcionario
administrativo investido de funciones judiciales, está supeditado a los
derroteros establecidos por el Superintendente Nacional de Salud expedidos en
ejercicio de sus funciones…”
Prosigue la demanda citando la Sentencia
C-1641 de 2000[2], que  examinó la
constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 510 de 1999 relacionado con las
facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria, en donde esta
Corporación judicial sostuvo que se desconocía el debido proceso  “si el
funcionario que decide judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra
sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver
previamente con la materia sujeta a controversia, pues es obvio que no reúne la
independencia y la imparcialidad que tiene  que tener toda persona que ejerza
una función jurisdiccional en un Estado de Derecho. (…) Considera la Corte que
la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias
dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para  juzgar
posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la ley 510 de 1999,
porque su actuación  estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual
sin duda vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución”. Al parecer
del actor, esta Sentencia es el derrotero que debe seguir en esta ocasión la
Corte Constitucional para fallar su demanda.
Finalmente, el
actor argumenta que la Superintendecia Nacional de Salud incurriría en una
violación del derecho al debido proceso, en el evento en que, en aras de
salvaguardar el derecho a la salud en conexión con la vida de un usuario,
llegue a utilizar sus facultades jurisdiccionales para inaplicar normas del
Sistema General de Seguridad Social en Salud que autorizan el no cubrimiento o
el cubrimiento parcial de ciertos medicamentos, tratamientos o procedimientos
médicos; lo anterior porque, a su parecer, sólo los jueces de tutela tienen la
competencia para amparar el derecho a la salud inaplicando normatividad de
rango legal o reglamentario. Además, por esta misma vía se desconocería también
el debido proceso, en la medida en que “la facultad en comento permitiría a la
Superintendencia Nacional de Salud a mutuo propio (sic) definir coberturas del
Plan Obligatorio de Salud que es función única y exclusiva de la Comisión de
Regulación en Salud conforme lo establece el numeral 1 del artículo 7 de la Ley
1122 del 2007”.
Con fundamento
en los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, o que subsidiariamente
condicione su constitucionalidad a que en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud “no desconozca las
normas que consagran períodos mínimos de cotización”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de la Protección Social.
La  ciudadana
Mónica Andrea Ulloa Ruiz, actuando en representación del Ministerio  de la
Protección Social, defendió la constitucionalidad de la disposición acusada,
para lo cual comenzó por afirmar que esta Corporación se ha pronunciado en
reiteradas ocasiones indicando que no es incompatible el ejercicio simultaneo
de funciones administrativas y judiciales por parte de las superintendencias,
siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales, ni se
comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia. Al
respecto citó de manera concreta la doctrina vertida en las sentencias C-1641
de 2000[3] y C- 1143 del mismo año[4].
Indicó también
la interviniente, que lo que se exige es que la dependencia de la
superintendencia que asuma la labor jurisdiccional se encuentre debidamente
separada de aquellas que realizan la actividad administrativa respecto de temas
similares. Destacó además, que como ente técnico, la Superintendencia Nacional
de Salud cuenta con las herramientas necesarias para dirimir los conflictos que
lleguen a someterse a su conocimiento, y que sus funciones jurisdiccionales no
resultan inconstitucionales siempre y cuando se cumpla con el aludido requisito
de separación de actividades de cada una de sus dependencias.
Finalmente, la
interviniente adujo que las funciones de la Comisión de Regulación en Salud
están detalladas en la ley, y delimitadas de las de la Superintendencia
Nacional de Salud en los asuntos de vigilancia y control; y que el artículo
acusado le asigna facultades jurisdiccionales a esa Superintendencia que no
invaden las que legalmente corresponden a  la mencionada Comisión.
2. Intervención
de la Superintendencia Nacional de Salud.
La ciudadana
Nancy Rocío Valenzuela Torres, actuando en representación de la
Superintendencia Nacional de Salud, intervino oportunamente dentro del proceso
para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar,
señala la interviniente que teniendo en cuenta la colaboración armónica de las
ramas del poder público dispuesta en las normas superiores y la necesidad de
descongestión de los despachos judiciales, la Constitución Política previó que
las autoridades administrativas ejercieran funciones jurisdiccionales de manera
excepcional (lo cual no implica que sean funciones transitorias, como lo
explicó la Corte en la Sentencia C-384 de 2000[5]) y sobre
asuntos específicos señalados previamente por el legislador, tal y como fue
explicado por esta Corporación en varias sentencias, entre ellas la C-212 de
1994[6]
y la C-141 de 1995[7].
Ahora bien, al
parecer de la interviniente, la norma acusada cumple con el requisito de
especificidad, pues señala con precisión aquellos asuntos respecto de los
cuales se pueden ejercer competencias judiciales por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud, conforme lo ha exigido la jurisprudencia
constitucional; además, no otorga facultades judiciales a autoridades
administrativas respecto de aquellos asuntos en los cuales el artículo 116 de la
Constitución prohíbe tal delegación (instrucción de sumarios y juzgamiento de
delitos) y finalmente se trata de una asignación excepcional, pues la regla
general sigue siendo el cumplimento de funciones administrativas por la
Superintendencia Nacional de Salud.
En segundo
lugar, dice la intervención que no hay violación al debido proceso, porque el
parágrafo 2° del artículo demandado, al remitir al artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52
de la Ley 510 de 1999,   fija el procedimiento que debe aplicar la
Superintendencia en el trámite de los asuntos de que trata el artículo 41, aquí
acusado; procedimiento conforme al cual las decisiones jurisdiccionales de
dicho ente administrativo son apelables.
En tercer lugar,
destaca la apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud que es el
artículo 148 de la ley 446 de 1998 la norma que señala el procedimiento a
aplicar por la Superintendencia para decidir los casos de naturaleza
jurisdiccional, por lo cual debe concluirse que el cuestionamiento jurídico que
plantea la demanda ya fue tratado in extenso por la Corte Constitucional
en Sentencia C-415 de 2002[8], que examinó la
constitucionalidad de esta disposición.
Finalmente, la
intervención se refiere a la presunta parcialidad de la Superintendencia
Nacional de Salud. Al respecto argumenta que la disposición acusada determina
que las funciones administrativas no riñan con las judiciales, por cuanto estas
últimas están expresamente señaladas en la ley y no pueden ser conocidas por
vía administrativa, dado que el sujeto que emite el acto administrativo es
diferente de aquel otro que emite el acto jurisdiccional, tal y como fue
ordenado por esta Corporación en la sentencia C-1071 de 2002[9].
Añade que para ese propósito, a partir de la expedición del Decreto 1018 de
2007, existe ahora dentro de la Superintendencia Nacional de Salud la
Superintendencia Delegada para la Facultad Jurisdiccional y de Conciliación.
3.
Intervención de la Asociación Colombiana de Medicina Integral, ACEMI.
En forma
oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Juan Manuel Díaz Granados
Ortiz, actuando en representación de la Asociación Colombiana de Medicina
Integral ACEMI, quien coadyuvó la demanda con fundamento en los siguientes
argumentos:
En primer lugar,
señaló que del artículo 116 de la Constitución Política  se derivan cuatro
requisitos que son exigidos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales por
parte de autoridades administrativas: 1) excepcionalidad; 2) atribución
mediante ley y en materias especificas; 3) designación de una autoridad
administrativa determinada, y 4) no asignación de funciones a estas autoridades
para la instrucción de sumarios ni el juzgamiento de delitos.
A juicio del
actor, en el presente caso la norma que asigna funciones judiciales a la
Superintendencia Nacional de Salud no es precisa al indicar los asuntos sobre
los cuales puede ejercer esta clase de competencias dicha entidad. De manera
particular, dice que no son claros los límites que tiene la  Superintendencia
“para conocer sobre aspectos POS no suministrados por la EPS, pues cuando esto
suceda y esté amenazada o en riesgo la salud del afiliado, este puede hacer uso
de la acción de tutela, la cual fue dispuesta para reclamar ante los jueces, en
cualquier momento y lugar, con un procedimiento preferente y sumario, la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”. En
consecuencia “la procedencia de la acción de tutela en las condiciones expuestas,
pone en cuestión la existencia de otros recursos o medios de defensa
judiciales, como es la función jurisdiccional de la Supersalud…”
Por lo tanto, la
situación descrita hacía necesario que la norma precisara la función
jurisdiccional de la referida Superintendencia, de forma que respondiera a los
presupuestos del artículo 116 de la Carta, definiendo claramente los eventos en
los que se pone en riesgo o amenaza la salud y por lo tanto debe ordenarse un
procedimiento, actividad o intervención. Lo anterior, considerando en primer
lugar que la competencia no puede ser indefinida, y en segundo término, que la
acción de tutela también está llamada a prosperar ante situaciones graves que
comprometan la vida de las personas, u otras menos graves que atenten contra su
dignidad.
De otro lado, la
organización gremial interviniente sostiene que la norma acusada no garantiza
efectivamente los principios de independencia e imparcialidad judiciales. Pues la
Superintendencia Nacional de Salud está facultada para impartir instrucciones
relativas al suministro de prestaciones incluidas en el POS, la atención de
urgencias, los casos de multiafiliación y la libre escogencia del asegurador.
Aspectos que también son materia de las facultades jurisdiccionales de la misma
Superintendencia, a partir de la expedición del artículo acusado.
Dicho lo
anterior, aduce el interviniente que la jurisprudencia constitucional exige independizar
la función judicial de la de vigilancia, y que si en una norma legal que
atribuya facultades jurisdiccionales a autoridades administrativas este
requisito no se cumple, procede la declaratoria de inconstitucionalidad.
Sostiene que en este sentido se pronunció esta Corporación en la Sentencia
C-1641 de 2000[10], y que más adelante, en la
Sentencia C-649 de 2001[11] determinó que entre los
funcionarios encargados de funciones judiciales y los de vigilancia y control
no debe mediar relación alguna de sujeción jerárquica o funcional, en lo que
concierne al asunto que se somete a su conocimiento.
Finalmente, afirma
que al establecer el Gobierno Nacional en el artículo 22 del Decreto 1018 de
2007, que la Superintendencia Delegada para la Función Judicial y de Conciliación
conoce en primera o en única instancia de los asuntos a que se refiere la norma
demandada, y que el recurso de apelación se surte ante el superior jerárquico
de la autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el
asunto, resulta confuso si se garantiza o no la independencia entre la función
judicial y la administrativa. Pues “si el numeral trascrito se interpreta en el
sentido de que el recurso de apelación se surte fuera del ente de control (ante
la autoridad judicial natural), sin que en él participe el superior jerárquico
que a su turno lo es de las facultades de inspección, vigilancia y control,
podría existir independencia jerárquica y funcional.” Agrega que esta autoridad
judicial natural sería “el superior jerárquico de la autoridad judicial que
tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate”, en
los términos del artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.  Sin embargo, como
el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, aquí acusado, otorgó originalmente la
competencia jurisdiccional a la Superintendencia Nacional de Salud, resulta confusa
la determinación de la referida autoridad judicial, pudiendo llegar a
interpretarse que es la propia Superintendencia la llamada a resolver el
recurso de apelación.  Tal situación, dice la intervención, podría suponer la
existencia de un conflicto de interés, y en este supuesto la norma acusada
desconocería el artículo 29 de la Constitución.
4.
Intervención Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano
Juan Manuel Vega Heredia, obrando en representación del Ministerio de la
referencia, intervino oportunamente dentro el proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, para lo cual expuso los siguientes
argumentos:
El primer lugar,
el interviniente aduce que en este caso la demanda es sustancialmente inepta.
Para sustentar esta afirmación, recuerda que  en las demandas de
constitucionalidad se deben exponer  de manera clara, cierta, especifica,
pertinente y suficiente los argumentos que las soportan; por lo tanto, no son
aceptables juicios subjetivos que el actor haga sobre la norma acusada, como
tampoco acusaciones de inconstitucionalidad fundadas en la indebida aplicación
de una norma legal, cosa que a su parecer ocurre en este caso.
No obstante lo
anterior, la intervención prosigue con la defensa de la constitucionalidad del
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, para lo cual inicialmente afirma que el
otorgamiento de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas tiene
fundamento en el artículo 116 de la Constitución, el cual fija unos requisitos
que se deben cumplir para el ejercicio legítimo de dicha clase de atribuciones;
requisitos que, a su parecer, cumple a cabalidad la norma acusada, pues señala
las materias específicas respecto de las cuales se ejercerán las funciones
judiciales, otorga la facultad  a una autoridad administrativa determinada de
manera excepcional y  la función no versa sobre la instrucción de sumarios ni
juzgamiento de delitos. Recuerda entonces que la Corte Constitucional ha
admitido que las superintendencias desarrollen determinadas funciones
judiciales y al respecto cita de manera concreta la Sentencia C-1071 de 2002[12].
Continúa la
intervención ministerial afirmando que, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 48 superior, el legislador es competente para estructurar el Sistema
General de Seguridad Social integral, conforme fuera explicado en la Sentencia
C-130 de 2002[13]. Y señala entonces que,
al expedir la Ley 1122 de 2007, a la cual pertenece el artículo 41 acusado, el
legislador hizo uso de esa atribución, asignándole funciones judiciales a la
Superintendencia Nacional de Salud, teniendo en cuenta la especialización de
dicha entidad en las materias sobre las cuales versará dicha atribución.
Arguye entonces
el ciudadano interviniente a nombre del Ministerio de Hacienda, que al otorgar
las mencionadas funciones judiciales a la Superintendencia,  el legislador
protegió el debido proceso que debe seguirse  en el trámite de procesos
jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas; pues en el parágrafo
2° de artículo acusado expresamente se señala cuál es el procedimiento que se
seguirá para el ejercicio de dichas funciones judiciales.
Finalmente,
señala que el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y
jurisdiccionales no es incompatible con la Constitución. Por lo cual, a su
parecer, la afirmación del actor según la cual no pueden estar en cabeza de un
ente de control funciones jurisdiccionales,  pues ello implicaría la violación
de los principios de independencia e imparcialidad judiciales, constituye en sí
misma un desconocimiento del principio constitucional de buena fe. Agrega que
la imparcialidad está garantizada con la estructura orgánica de la
Superintendencia, que comprende una Superintendencia Delegada para  desarrollar
específicamente  funciones jurisdiccionales y de Conciliación.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Eduardo José Maya Villazón, en concepto No. 4393 del 4 de
Octubre de 2007, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
disposición acusada.
En forma previa,
la Procuraduría recuerda que, dentro de los procesos de
constitucionalidad que culminaron con las Sentencias C-212 de 1994, C-141 de
1995, C- 84 de 2000 y C-1641 de 2000, entre otras,  tuvo la oportunidad de
referirse a la constitucionalidad del otorgamiento de facultades
jurisdiccionales a las superintendencias y al rigor constitucional con que
tales funciones deben ejercerse. Y que, así mismo, en sus intervenciones dentro
del trámite de los expedientes D-6808 y D-6871 se refirió al carácter técnico
especializado de las funciones que adelanta la Superintendencia Nacional de
Salud, procesos que cursan actualmente en la Corte Constitucional, por lo cual
considera improcedente hacer nuevas referencias a dichos aspectos.
No obstante lo
anterior, dice la vista fiscal que en relación con los cargos relativos a la
violación al debido proceso y a la garantía de imparcialidad, los mismos no
deben estar llamados a prosperar, por cuanto los argumentos que sirven de base
a tales acusaciones hacen abstracción de las normas procedimentales a las
cuales remite la disposición sustantiva acusada. Estas normas de procedimiento
son las contempladas en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por
el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que prevén todas las garantías del debido
proceso, entre ellas la de la doble instancia para la declaratoria de
incompetencia del funcionario y para la impugnación del fallo definitivo.
Adicionalmente,
el señor procurador recuerda que el artículo 2° del Decreto 1018 de 2007
establece que es función del despacho del Superintendente Nacional de Salud: “Ejercer
la facultad jurisdiccional y de conciliación en los términos establecidos en la
ley. Estas facultades podrán delegarse de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 489 de 1998”. Y que, por su parte, el artículo 22 del mismo Decreto
dispone que es función de la Superintendencia Delegada para la Función
Jurisdiccional y de Conciliación, entre otras, la de “1. Conocer y fallar en
derecho en primera o única instancia, de acuerdo con las facultades propias de
un juez, los siguientes asuntos delegados por el Superintendente Nacional de
Salud. El recurso de apelación se hará ante el superior jerárquico de la
autoridad judicial que tuvo originalmente la competencia para tramitar el
asunto objeto de debate. (…)”.
A juicio del
Ministerio Público, “(e)l correcto entendimiento de las normas que preceden
conduce a la conclusión que la facultad jurisdiccional en primera instancia
corresponde, de manera exclusiva, a la Superintendencia Delegada para la
Función Jurisdiccional y de Conciliación que, como tal no tiene injerencia ni
participación alguna en las decisiones administrativas previas sobre los
asuntos sometidos a su conocimiento con lo cual se entienden garantizados los
principios de predeterminación legal, autonomía e imparcialidad de las
decisiones.”
Con fundamento
en lo anterior, el concepto fiscal concluye que “no le asiste razón al
demandante en su afirmación, según la cual los fallos jurisdiccionales de la
Superintendencia adolecen del vicio de falta de imparcialidad. Ello, por cuanto
de la normativa que reglamenta la Ley 1122 de 2007, se infiere que las
facultades jurisdiccionales deben desplegarse en primera instancia por el
Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación y, en
segunda instancia, por el Superintendente Nacional de Salud y que la función
jurisdiccional se halla totalmente separada de las atribuciones y decisiones
netamente administrativas.”
Prosigue la
vista fiscal exponiendo cómo a su parecer es inadmisible el argumento del
demandante, según el cual la atribución de funciones jurisdiccionales a la
Superintendencia Nacional de Salud para la protección de los derechos de los
usuarios en las precisas materias señaladas en el artículo 41 de la Ley 1122 de
2007 resulta ser una competencia exclusiva de los jueces de tutela. Lo anterior
por cuanto la atribución de funciones jurisdiccionales a las Superintendencias
es una manifestación de la libertad configurativa del legislador.
Finalmente, para
el Ministerio Público, no es de recibo el cargo según el cual la atribución de
funciones jurisdiccionales prevista en la disposición acusada conlleva el
despojo de las funciones de la Comisión de Regulación en Salud asignadas por el
artículo 7° de la Ley 1122 de 2007, toda vez que al analizar el contenido  de
esta última disposición “se advierte que éstas son de carácter general y
están  orientadas a lograr el buen funcionamiento del sistema, mientras las
funciones jurisdiccionales, que implican el estudio y decisión sobre cada caso
particular que suscita una controversia entre las empresas prestadoras de salud
y los usuarios,  persiguen como lo proclama su enunciado “…garantizar la
efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del sistema…”.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el señor
procurador solicita que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 sea declarado
exequible, con el mismo condicionamiento que sugirió dentro del proceso
radicado bajo el número D-6808, es decir “bajo el entendido que las
decisiones que la Superintendencia Nacional de Salud adopte en ejercicio de su
función jurisdiccional son susceptibles de las acciones de tutela y contencioso
administrativas, cuando se den los eventos excepcionales  de violación de
derechos fundamentales o extralimitación de la competencia jurisdiccional”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de
una ley de la República.
2. El problema jurídico que plantea la demanda.
2.1 Según se expuso en el acápite de Antecedentes de esta
misma Sentencia, aduciendo un primer cargo el demandante sostiene que aunque el legislador está constitucionalmente facultado para atribuir
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, entre ellas a las
superintendencias, los funcionarios llamados a ejercerlas deben encontrarse
previamente determinados en la ley y, además, deben gozar “de la independencia
e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial”. A su parecer,
eso no sucede en el caso de las funciones jurisdiccionales atribuidas a la
Superintendencia Nacional de Salud por la norma acusada, por cuanto esa
Superintendencia está llamada también a ejercer, en los mismos asuntos objeto
de decisión judicial, las funciones de inspección, vigilancia y control
previstas en el Decreto 1018 de 2007, lo que compromete el ejercicio imparcial
de su actividad jurisdiccional.  Es decir, al parecer del actor, esa entidad
estará llamada a decidir asuntos por la vía judicial, con base en los criterios
técnicos y jurídicos de carácter obligatorio que ella misma previamente impuso
a los sujetos objeto de su control. De esta manera, la Superintendencia será
juez y parte en el mismo asunto.
De otro lado, en
un segundo cargo la demanda sostiene que la Superintendencia, al ejercer las
competencias judiciales que le asigna el artículo acusado, puede llegar a
usurpar facultades constitucionales exclusivas de los jueces de tutela, únicos
a quienes compete amparar el derecho a la salud inaplicando normatividad de
rango legal o reglamentario; así mismo, el demandante estima que por esta vía
de la inaplicación normativa, la Superintendencia acabará usurpando las
funciones exclusivas de la Comisión de Regulación en Salud, CRES, de definir
coberturas del Plan Obligatorio de Salud (Ley 1122 de 2007, artículo 7°).
2.2 Las
intervenciones oficiales refutan las anteriores acusaciones, indicando que, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución, no es
incompatible el ejercicio simultaneo de funciones administrativas y judiciales
por parte de las superintendencias, siempre y cuando tales funciones
jurisdiccionales sean de carácter excepcional y específico, no se otorguen para
instrucción de sumarios y juzgamiento de delitos, y se respeten los principios
de independencia y autonomía de la función judicial, lo que exige que la
dependencia de la Superintendencia que asuma la labor jurisdiccional se
encuentre debidamente separada de aquellas que realizan la actividad
administrativa respecto de temas similares.  Dichas intervenciones oficiales
estiman que en el presente caso no se incumplen estas exigencias, y destacan
que el parágrafo 2° del artículo 41 demandado, al remitir al artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52
de la Ley 510 de 1999, fija el procedimiento que debe aplicar la
Superintendencia en el trámite judicial de los asuntos de que trata dicho
artículo 41, procedimiento conforme al cual las decisiones jurisdiccionales de
dicho ente administrativo son apelables. Además, a partir de la expedición del
Decreto 1018 de 2007, se creó dentro de la Superintendencia Nacional de Salud la
Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, con
lo cual se garantiza la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la
función judicial.
2.3 En similar
sentido, el Ministerio Público sostiene que la demanda no debe estar llamada a
prosperar, por cuanto los argumentos que le sirven de base hacen abstracción de
las normas procedimentales a las cuales remite la misma disposición acusada.
Estas normas de procedimiento son las contempladas en el artículo 148 de la Ley
446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que prevé
todas las garantías del debido proceso, entre ellas la de la doble instancia
para la declaratoria de incompetencia del funcionario y para la impugnación del
fallo definitivo. Además, los artículos 2° y 22 del Decreto 1018 de 2007
permiten entender que “las facultades jurisdiccionales deben desplegarse en
primera instancia por el Superintendente Delegado para la Función
Jurisdiccional y de Conciliación y, en segunda instancia, por el
Superintendente Nacional de Salud y que la función jurisdiccional se halla
totalmente separada de las atribuciones y decisiones netamente
administrativas.”
2.4 En sentido
contrario, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI
coadyuva la demanda, pues considera que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007
no es preciso, en cuanto las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia
de Salud, cuando sean ejercidas para definir el derecho de los usuarios a
recibir medicamentos, procedimientos o tratamientos no incluidos en el POS,
serán desplazadas por las del juez de tutela; así, resulta confuso quién es el
verdadero titular de la función; además, el ejercicio de dichas funciones
judiciales exigía que previamente el legislador hubiera definido los eventos en
los que puede considerarse que se pone en riesgo o amenaza la salud y por lo
tanto debe ordenarse un procedimiento, actividad o intervención no incluido en
el POS. Finalmente, esta misma entidad gremial dice que la norma tampoco es
precisa, porque resulta igualmente confuso cuál es la autoridad llamada a
conocer en segunda instancia las decisiones de la Superintendencia Delegada
para la Función Judicial y de Conciliación. Si llega a interpretarse que dicha
segunda instancia es de competencia del Superintendente Nacional de Salud, el
principio de imparcialidad se vería desconocido, pues dicho funcionario a su
vez es el superior jerárquico de los funcionarios que ejercen las facultades de
inspección, vigilancia y control.
2.5 Así las
cosas, los problemas jurídicos que correspondería resolver a esta Corporación serían
los relativos a (i) si el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 cumple los
requisitos constitucionales exigidos para el ejercicio de funciones judiciales
por entidades administrativas, de manera particular si los principios de
independencia e imparcialidad que rigen el ejercicio de este tipo de funciones está
debidamente garantizado, de manera que las funciones de inspección, vigilancia
y control que también ejerce la Superintendencia, no impliquen un
prejuzgamiento a la hora de que la misma entidad o alguna de sus dependencias
cumpla funciones judiciales. Además, (ii) la Corte debería  resolver si las
facultades judiciales concedidas por la norma acusada son suficientemente
determinadas frente a las de los jueces de tutela.
3. Necesidad
de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-117 de 2008, respecto del primero de
los cargos esgrimidos en la demanda.
3.1 En la
presente oportunidad se demanda el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 cuyo
alcance normativo, según se deduce de su tenor literal, es el siguiente:
A. Atribuye
funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de
garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
B. Señala los asuntos en los cuales la
mencionada Superintendencia ejercerá funciones judiciales, a saber:
“a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones
del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades
promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace
la salud del usuario;
“b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el
afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una
IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado
expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
“c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro
del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
“d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten
entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de
servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
C. Indica que la Superintendencia
Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte
y que no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones
legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones
de carácter penal.
D. En el último inciso, señala que “(e)l procedimiento que
utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de
que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”
3.2 Frente al anterior contenido normativo, los cargos de la
demanda, en síntesis, consisten en afirmar: (i) que para el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales atribuidas a la Superintendencia, la norma
acusada no garantiza la observancia de los principios de independencia e
imparcialidad que rigen el ejercicio de la función judicial, pues esa
misma entidad cumple funciones de inspección, vigilancia y control respecto de
actividades relacionadas con las materias sobre las que recaen las competencias
judiciales. Así, en cuanto la Superintendencia emite instrucciones y
órdenes de carácter técnico referentes a actividades relacionadas con la
prestación de servicios de salud, luego no puede ser juez de la forma en que se
han cumplido dichos instructivos;  y (ii) que cuando la Superintendencia
ejerza las funciones judiciales que le han sido otorgadas para definir en
ciertos casos la cobertura del plan obligatorio de salud (cuando su negativa
ponga en riesgo o amenace la salud del usuario), esta entidad incurrirá en una
violación del debido proceso, porque sólo los jueces de tutela tienen la
competencia para amparar el derecho a la salud inaplicando normatividad de
rango legal o reglamentario.
3.3 Ahora bien, a
juicio de la Corte, el primero de los dos cargos de inconstitucionalidad
anteriores ya fue estudiado por esta Corporación, con ocasión de otra demanda
incoada en contra de la misma disposición acusada dentro del presente
expediente. En efecto, dentro del proceso radicado bajo el número D-6871 se
estudió la demanda dirigida en contra del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
La acusación se dirigía a cuestionar las facultades jurisdiccionales de la
Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que las mismas recaían sobre
asuntos frente a los cuales la misma entidad ejercía facultades de inspección,
vigilancia y control, lo cual afectaba su imparcialidad, por lo cual resultaba
desconocido el artículo 209 de la Constitución.
La Corte, tras recordar
la jurisprudencia sentada en torno a la constitucionalidad de las facultades
jurisdiccionales de las superintendencias, se
detuvo analizar la nueva estructura funcional de la Superintendencia Nacional de
Salud, creada por el Decreto 1018 de 2007; de este estudio concluyó que ese
Decreto separaba el ámbito de ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la
citada entidad, de aquellas otras de inspección, vigilancia y control que
también le correspondían; por lo cual estimó que la disposición acusada cumplía
con los requisitos jurisprudencialmente definidos, conforme a los cuales para
que la atribución de facultades jurisprudenciales a las superintendencias se
ajuste a la Constitución, es menester que haya una distinción clara entre
dichas funciones y las administrativas de la entidad.
No obstante, teniendo
en cuenta que en la práctica debía surtirse un proceso de transición en la
modificación de la estructura de la entidad, y que los funcionarios de la
Superintendencia  Delegada para la Función Jurisdiccional y la conciliación
podían haberse pronunciado en ejercicio de sus funciones previas de inspección,
vigilancia y control, la Corte estimó que era menester asegurar que el mismo
funcionario llamado a cumplir funciones judiciales, no hubiera intervenido en
actuaciones administrativas de inspección, vigilancia y control respecto del
mismo caso sujeto a su consideración.
En tal virtud, la Corte
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007,
únicamente por el cargo analizado, es decir el relativo al desconocimiento de
los principios de imparcialidad e independencia judiciales, “ en el entendido
de que ningún funcionario de la Superintendencia Nacional de Salud podrá
ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos en los cuales se hubiera
pronunciado con anterioridad, en razón de sus funciones administrativas de
inspección, vigilancia y control.”
Así las cosas, respecto
de ese cargo de inconstitucionalidad nuevamente aducido en la presente demanda,
la Corte se abstendrá de emitir un nuevo fallo de fondo, y ordenara estarse a
lo resuelto de la Sentencia C-117 de 2008[14], mediante la
cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad radicada bajo el número
D-6871.
3.4 En todo
caso, la Corte estima oportuno recordar que, en virtud de la remisión hecha por
el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 al artículo 148 de la Ley 446 de
1998[15], el procedimiento que
debe ser seguido por las superintendencias cuando ejercen funciones judiciales,
es el señalado en esta última disposición.
Ahora bien, dicho artículo 148 de la Ley 446 de
1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, contiene una
garantía adicional del principio de independencia e imparcialidad judicial, que
radica en que el superior jerárquico de los funcionarios de la Superintendencia
Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, esto
es el Superintendente, no tiene dentro de sus competencias la de conocer del
recurso de apelación respecto de esas decisiones; en efecto,  según se despende
de lo reglado por el inciso tercero de esa norma: “(l)os
actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales
no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin
embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la
del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas (…)”.
La Corte precisó el alcance de este inciso en dos sentidos:
(i) En la Sentencia C-384 de 2000[16] aclaró que la
primera parte del inciso debe entenderse sin perjuicio de la procedencia de la
acción de tutela contra las decisiones judiciales de las superintendencias y de
las acciones contencioso administrativas en caso que dichos entes actuaren
excediendo sus competencias jurisdiccionales.
(ii) En la sentencia C-415 de 2002[17] precisó que
la expresión “ante las mismas” de la parte final del referido inciso, se
refiere a las autoridades judiciales que fueron desplazadas por las
superintendencias, de forma que “la
autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la
Superintendencia”.[18]
En este orden de ideas, en lo referente a las competencias
judiciales asignadas por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la
Superintendencia Nacional de Salud, es fácil concluir que el fallo definitivo y
la decisión
por la cual dicha entidad se declare incompetente son apelables ante el juez
que sea el superior jerárquico del juez que hubiere sido desplazado por esa
entidad administrativa.
En ese mismo sentido, el Decreto 1018 de 2007
reza así:
“Artículo 22. Funciones de la Superintendencia Delegada para la
Función Jurisdiccional y de Conciliación. La
Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación
tendrá las siguientes funciones:
1.
Conocer y fallar en derecho en primera o
única instancia, de acuerdo con la ley, a petición de parte, con carácter
definitivo y con las facultades propias de un juez, los siguientes asuntos
delegados por el Superintendente Nacional de Salud. El recurso de
apelación se hará ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo
originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate.
…”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Ahora bien, para
determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la
competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está
llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones
judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo
siguiente:
El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[19]
le asignó a la jurisdicción laboral y de seguridad
social el conocimiento de “las
controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se
susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las
entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la
relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” (artículo 2º numeral 4º[20]).
Conforme a la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social Integral está
compuesto por “los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios” (art.8º). Es
decir, que la jurisdicción laboral tiene asignado, entre otros asuntos, el
conocimiento de las controversias que se susciten en razón del servicio público
de salud, como componente del sistema de seguridad social integral.  Sobre la
competencia para tramitar estos asuntos, el mismo Código establece que los
jueces laborales del circuito conocen en única instancia de los negocios cuya
cuantía no exceda del equivalente a diez (10) veces el salario mínimo legal
mensual vigente y en primera instancia de todos los demás (art.12). De
los asuntos que no sean susceptibles de fijación de cuantía, conocerán los
mismos jueces laborales del circuito en primera instancia (Art.13)[21].
A su vez, las salas laborales de los tribunales superiores de distrito judicial
conocerán, entre otros asuntos, de los recursos de apelación contra los autos
susceptibles de dicho recurso y contra las sentencias proferidas en primera
instancia (art.15). Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones
judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la
Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud
relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia,
multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad
desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del
circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia
está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito
Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la
Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de
los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su
función de decidir en primera instancia.
3.5 En todo caso, la Corte hace ver que no se pronuncia sobre la
idoneidad del procedimiento que debe observar la Superintendencia en el
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, asunto este que no forma parte de
los cargos de la demanda, como tampoco sobre la salvaguarda del derecho de
acceso a la Administración de Justicia, cargo que tampoco fue propuesto en la
acusación.
4. Examen del segundo cargo de inconstitucionalidad, referente a la
presunta vulneración del debido proceso, por la supuesta competencia exclusiva
del juez de tutela para decidir en casos concretos la cobertura del plan
obligatorio de salud.
4.1 Según se explicó arriba, el segundo cargo de
inconstitucionalidad que se formula en la demanda consiste en afirmar que
cuando la Superintendencia ejerza las funciones judiciales que le han sido
otorgadas a para definir en ciertos casos la cobertura del plan obligatorio de
salud (cuando su negativa ponga en riesgo o amenace la salud del usuario), esta
entidad incurrirá en una violación del debido proceso (C.P art. 29), porque
sólo los jueces de tutela tienen la competencia para amparar el derecho a la
salud inaplicando normatividad de rango legal o reglamentario.
Ciertamente, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, ahora bajo
examen, otorga a la Superintendencia Nacional de Salud competencias
jurisdiccionales para “conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo
y con las facultades propias de un juez”, entre otros asuntos, aquel
referente a la “ (c)obertura de los procedimientos, actividades e
intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de
las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en
riesgo o amenace la salud del usuario”[22].
Se trata de una competencia que sólo puede ser ejercida “a
petición de parte”[23], en
aquellos casos concretos en que la negativa de un servicio esté poniendo en
riesgo o amenazando la salud del usuario, como la misma disposición acusada lo
dice.  Por lo tanto, estas competencias judiciales en modo alguno pueden
ser confundidas -como lo afirma uno de los intervinientes- con aquellas otras
de regulación socioeconómica conferidas a la Comisión de Regulación en Salud,
CRES, por el artículo 7° de la misma Ley 1122 de 2007[24],
pues estas últimas no son judiciales sino regulatorias, y se adoptan mediante
decisiones generales y abstractas, y no en casos concretos en que media
negativa de la EPS.
4.2 Ahora bien, visto lo anterior, la Corte estima que el cargo bajo
estudio no está llamado a prosperar, por cuanto parte de una compresión
incorrecta de la naturaleza de la acción de tutela, por un lado, y de la
excepción de inconstitucionalidad, por otro.
En efecto, según se prevé en el inciso tercero del artículo 86 de la
Constitución Política[25], la acción de tutela
tiene un carácter subsidiario o residual, que implica que sólo resulta
procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, salvo cuando
habiéndolos, se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Así las cosas, cuando en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez,
asuntos referentes a la “(c)obertura de los procedimientos, actividades e
intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de
las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en
riesgo o amenace la salud del usuario”[26], en
modo alguno estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este
último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será
principal y prevalente. Sin que lo anterior implique que la acción de tutela no
esté llamada a proceder “como mecanismo transitorio”, en caso de
inminencia de consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica
y en un caso concreto,  las competencias judiciales de la Superintendencia
resulten ineficaces para amparar el derecho fundamental cuya protección
se invoca, pues entonces las acciones ante esa entidad no desplazarán la acción
de tutela, que resultará siendo procedente. Ciertamente, la Corte ha explicado
que “la procedencia de la acción de tutela se determina según si el
demandante carece o no de un medio judicial idóneo y expedito para proteger sus
derechos fundamentales, para lo cual no basta con registrar en abstracto la
eventual existencia de otros instrumentos procesales, sino que se torna
necesario evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas.” [27]
De otro lado, el cargo que se analiza parte también de otro supuesto
errado al considerar que sólo el juez de tutela puede inaplicar por
inconstitucional la normatividad que consagra los procedimientos, tratamientos
y medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS, y en el Plan
Obligatorio de Salud Subsidiado, POSS, cuando dichas normas consagran
exclusiones que en el caso concreto pongan en riesgo la vida o la dignidad de
las personas. Ciertamente, esta inaplicación es una forma de ejercicio de la
excepción de inconstitucionalidad, que no es una posibilidad reservada a los
jueces constitucionales sino que, con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 4° de la Constitución Política, debe ejercerse por todos los jueces
que, al estar llamados a aplicar una disposición jurídica en un caso concreto,
encuentren que ésta resulta incompatible con la Constitución. En efecto, el
artículo 4° superior indica con toda claridad que “(e)n todo caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales”. (Destaca la Corte)
Así las cosas, cuando en ejercicio de funciones jurisdiccionales la
Superintendencia Nacional de Salud encuentre que la aplicación de las normas
que definen la cobertura del POS o del POSS, en el caso concreto conlleva la
vulneración de derechos fundamentales como el de la salud en conexión con la
vida o con la dignidad, deberá inaplicar dicha normatividad.
Por todo lo anterior, no encuentra la Corte que este segundo cargo
de inconstitucionalidad esgrimido en la demanda esté llamado a prosperar, por
lo cual, únicamente respecto de él, en la parte resolutiva de la presente
decisión declarará la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
5. La solicitud de fallo condicionado formulada por la Procuraduría
General de la Nación.
Finalmente, la Corte no considera necesario hacer el
condicionamiento solicitado por el Ministerio Público, en el sentido de que la
expresión acusada sea considerada exequible “bajo el entendido que las
decisiones que la Superintendencia Nacional de Salud adopte en ejercicio de su
función jurisdiccional son susceptibles de las acciones de tutela y contencioso
administrativas, cuando se den los eventos excepcionales  de violación de
derechos fundamentales o extralimitación de la competencia jurisdiccional”.
Lo anterior porque la remisión hecha al artículo 148 de la Ley 446
de 1998 (modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999), determina que su
aplicación en el caso de las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional
de Salud debe hacerse en los mismos términos en que fue declarado exequible por
la Corte Constitucional en las Sentencias C-384 de 2000 y C-415 de 2002, es
decir, con los condicionamientos allí señalados, relativos a la procedencia de
la acción de tutela y de las demás acciones indemnizatorias previstas en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia. En esa medida, el
condicionamiento que pide el Procurador General de la Nación, resulta
innecesario.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Estése a lo resuelto en la
Sentencia C-117 de 2008, en relación con el cargo relativo al desconocimiento
de los principios de independencia e imparcialidad judicial.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007,
únicamente por los cargos que fueron estudiados en la presente Sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE
CON PERMISO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[2] M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[3] M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[4] M.P
Carlos Gaviria Diaz.
[5] M.P
Vladimiro Naranjo Mesa
[6] M.P José
Gregorio Hernández Galindo.
[7] M.P
Antonio Barrera Carbonell.
[8] M.P
Eduardo Montealegre Lynett.
[9] M.P
Eduardo Montealegre Lynett
[10] M.P
Alejandro Martínez Caballero
[11] M.P
Eduardo Montealegre Lynett.
[12] M.P
Eduardo Montealegre Lynett
[13] M.P
Jaime Araujo Rentaría.
[14] M.P
Manuel José Cepeda Espinosa
[15]
“PARÁGRAFO 2o. El procedimiento que utilizará
la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata
este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”
[16] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[17] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[18] La Corte advirtió que era menester precisar cuáles
eran las "autoridades judiciales" ante las cuales se surtiría
el recurso de apelación, pues si este asunto no podía ser precisado, ello
conduciría necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad de la norma,
pues esa imprecisión vulneraría los derechos al debido proceso y al juez
natural. Al respecto, consideró que si la Superintendencia suplía
excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura
jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación
era “el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia.”
[19]
Según la nueva denominación dada por la Ley 712 de 2001, “por
la cual se reforma el Código Procesal
del Trabajo”.
[20] Declarado exequible en Sentencia C-1027 de 2002, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández: “Mediante  la Ley 712 de 2001, por la cual se
reforma el Código Procesal del Trabajo, se perfecciona el gran avance logrado
por la Ley 362 de 1997, pues al delimitar el campo de la jurisdicción laboral
en el artículo 1° de dicho ordenamiento se anuncia que en adelante el Código
Procesal del Trabajo se denominará Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, agregando que los asuntos de que conoce la jurisdicción
ordinaria “en sus especialidades laboral y de seguridad social” se
tramitarán de conformidad con dicho Código. Así mismo, en el artículo 2° de la
ley en mención se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria “en
sus especialidades laboral y de seguridad social”, atribuyéndole en su
numeral 4° acusado el conocimiento de las controversias referentes al “sistema
de seguridad social integral” que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los
actos jurídicos que se controviertan”.
[21]
En cuanto a la competencia por razón del territorio el Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social establece: “ART. 11.—Modificado. L. 712/2001,
art. 8º. Competencia en los procesos contra las entidades del sistema de
seguridad social integral. En los procesos que se sigan en contra de las entidades
que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez
laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social
demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo
derecho, a elección del demandante.
En los lugares donde no
haya juez laboral del circuito conocerá de estos procesos el respectivo juez
del circuito en lo civil”.
[22] Cf.
Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, aquí acusado, literal a).
[23] Cf. Parágrafo
1° de la disposición acusada.
[24]
“Artículo 7°. Funciones. La Comisión de Regulación en Salud
ejercerá las siguientes funciones:
“1. Definir y modificar los Planes Obligatorios de
Salud (POS) que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) garantizarán a los
afiliados según las normas de los Regímenes Contributivo y Subsidiado.
“2. Definir y revisar, como mínimo una vez al año, el
listado de medicamentos esenciales y genéricos que harán parte de los Planes de
Beneficios.
…”
[25]
Según lo prescribe este inciso, “esta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
[26] Cf.
Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, aquí acusado, literal a).
[27] Sentencia T-067 de 1998,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la procedencia excepcional
de la acción de tutela ante la ineficacia del mecanismo de defensa judicial
alterno, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-414 de 1992
y  SU-961 de 1999.