T-243-19
Sentencia T-243/19
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA ANTE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Obligación de buscar medidas alternas que
permitan garantizar derechos fundamentales
Es deber de la
administración de consultar con los arrendatarios reubicados la intención de
renovar los contratos estatales de arrendamiento, siempre y cuando se respeten
los principios de la contratación estatal, la función pública y la garantía de
los derechos fundamentales; asimismo, a la terminación del contrato estatal de
arrendamiento, la administración tiene el deber de motivar la terminación del
contrato estatal de arrendamiento, con base en los principios de la función
pública, el interés general y la no vulneración de los derechos del
arrendatario
VENDEDOR INFORMAL-Protección especial de las personas que se
dedican a las ventas ambulantes debido a su situación de vulnerabilidad
VENDEDOR
INFORMAL-Protección especial a personas de la tercera
edad, personas con discapacidad física o cognitiva, mujeres, población desplazada,
minorías étnicas, madres cabeza de familia y menores de edad
VENDEDOR
AMBULANTE-Efectos de la
adopción del contrato estatal de arrendamiento entre las entidades
territoriales y las personas destinatarias de reubicación
i) La interpretación de las
cláusulas del contrato a favor de los particulares, en este caso vendedores
informales; ii) restricciones de la administración para declarar el
incumplimiento del contrato estatal de arrendamiento; y iii) si el
incumplimiento es atribuible al arrendatario, la administración debe realizar
todos los actos necesarios para garantizar que el vendedor informal pueda
continuar con su actividad comercial de manera pacífica y
legal
BIENES DE USO
PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción
Las
acciones para la recuperación de bienes fiscales deben ser más detalladas, pues
ante una vulneración menos grave de los derechos de la comunidad, existe un
tiempo mayor para preparar el programa de reubicación y, por tanto, al momento
de realizar el procedimiento para la protección de los bienes fiscales, ya debe
estar la alternativa de reubicación preparada y puede ser implementada de
inmediato. En ese sentido, aun cuando exista una afectación al patrimonio
público, si se afecta directamente a la comunidad -espacio público-, las
acciones estatales deben corresponder al cumplimiento de los derechos
fundamentales de los vendedores ambulantes; igualmente, si lo que se afecta son
los bienes estatales de carácter fiscal, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que le corresponde al Estado justificar el por qué adoptar en ese
caso una política de recuperación igual de urgente
PROCESO DE
RECUPERACION DE BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-No puede desconocer el principio de confianza legítima
La Corte ha sostenido que la interpretación de cualquier
cláusula oscura o poco clara debe hacerse siempre a favor del vendedor informal
y en contra de la administración. Asimismo, en el escenario de incumplimiento
del contrato, a partir del principio de proporcionalidad, la Corte
Constitucional ha sostenido que a la autoridad sólo le es dable reclamar el
incumplimiento del contrato cuando i) la entidad haya cumplido estrictamente con las
condiciones del acuerdo, o, habiéndolo incumplido, haya subsanado el
incumplimiento e indemnizado integralmente al vendedor por los perjuicios
causados por dicho incumplimiento; y ii) habiéndose incumplido el contrato por el
vendedor informal, dicho incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento
por parte de la entidad de un programa de reubicación que implique que el
vendedor pueda continuar con su actividad comercial de manera pacífica, legal,
sin riesgo de desalojo, teniendo acceso a una clientela mínima que le procure
un ingreso mensual equivalente, por lo menos, al salario mínimo legal vigente
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración por desalojo de vendedor
ambulante
Al adelantar la
terminación unilateral del contrato estatal de arrendamiento y, a su vez,
adelantarle desalojar   al accionante, la Alcaldía y la Inspección de Policía
vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo y al
principio de confianza legítima
VENDEDOR AMBULANTE-Reubicación
La protección de los
derechos fundamentales de los trabajadores informales, además, no se limita a
la reubicación de dichas personas en espacios concretos producto de la
ejecución de estas políticas públicas. En efecto, de acuerdo con la Corte, al
momento de hacer la reubicación policiva de un vendedor informal, el Estado asume la carga de
localizarlo en un sitio cuyo esquema y régimen de propiedad permita el
desarrollo de la actividad informal sin que el vendedor tenga el temor de ser
desalojado de nuevo, por lo tanto, con la reubicación de los vendedores
ambulantes no cesa la categoría de sujetos de especial protección de este grupo
poblacional, sino, por el contrario, es una expresión  de dicha categoría
constitucional y se mantiene hasta que superen las razones de vulneración de
derechos
Referencia: Expediente T- 6.804.200
Acción de tutela instaurada por el señor Ricaurter
Molano Villanueva contra la Inspección de Policía y Alcaldía Municipal de San
Antonio, Tolima.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha expedido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos: de primera
instancia expedido el 12 de marzo de 2018 por el Juzgado Promiscuo Municipal de
San Antonio -Tolima- y de segunda instancia proferido el día 23 de abril de
2018 por el Juzgado Promiscuo de Familia del circuito de Chaparral -Tolima-, en
la acción de tutela promovida por el señor Ricaurter Molano Villanueva contra
la Inspección de Policía y la Alcaldía Municipal de San Antonio -Tolima-.
En virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Chaparral -Tolima- remitió a la Corte Constitucional el
expediente T-6.804.200. Posteriormente, la Sala de Selección Número Ocho de
esta Corporación[1],
mediante Auto del dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018),
seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su revisión; el cual, por
reparto, correspondió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
I.
ANTECEDENTES
A continuación, la Sala Novena de Revisión procederá a
narrar los hechos, la respuesta de las entidades accionadas y las decisiones
judiciales objeto de revisión:
1.     Hechos relevantes
1.
El accionante afirmó
que fue víctima del conflicto armado interno -desplazado por la violencia- y
vendedor informal. Entre los años 1984 y 2002, ocupó en la plaza principal del
Municipio de San Antonio, Tolima, una caseta -que él mismo construyó- en la que
vendía diferentes productos.
2.
El 15 de octubre de
2001 tuvo que abandonar el Municipio por amenazas de grupos armados al margen
de la ley. Por tal motivo, fue posteriormente incluido en el Registro Único de
Víctimas[2]
el 12 de diciembre del 2001[3].
3.
En el año 2003, retornó
al Municipio de San Antonio, Tolima y continuó con sus actividades de vendedor
ambulante. Por ello, la Alcaldía Municipal lo reubicó en atención a su política
de recuperación del espacio público mediante contrato de arrendamiento de un
local comercial suscrito con el señor Ricaurter Molano Villanueva el 29 de
abril de 2004[4].
4.
El contrato se pactó
por un término de 24 meses[5].
Asimismo, se estableció una cláusula que consiste en que, si alguna de las partes
no se pronunciaba por escrito para dar por terminado el contrato antes de los
30 días calendario a la fecha de terminación del contrato, se prorrogaría
automáticamente por un término igual al inicial[6].
5.
El 4 de julio del 2013,
el Alcalde Municipal de ese momento expidió la Resolución N° 0177 que declaró
la justa causa para terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento,
fundado[7]
en que en los contratos estatales de arrendamiento no se pueden pactar
cláusulas de prórroga o “tácita reconducción”[8], y que el
señor Molano incumplió con el objeto social contractual acordado, pues en el
contrato se estableció como actividad económica la panadería y heladería y éste
lo cambió por la venta de ropa.[9]
6.
El 13 de junio de 2013,
el señor Ricaurter Molano interpuso recurso de reposición y, mediante
resolución N° 0197 del 23 de julio de 2013[10],
el Alcalde Municipal confirmó el acto administrativo N°0177 que declaró la
justa causa para la terminación del contrato de arrendamiento[11] y, a su vez,
reiteró que la permanencia del señor Molano en el local comercial era ilegal.
7.
El 19 de enero del
2017, por medio de la Resolución N° 014 del 19 de enero del 2017, el Inspector
de Policía de San Antonio, Tolima, inició una actuación policiva para la
restitución del bien fiscal objeto del contrato[12]. De acuerdo
con la Resolución, la permanencia del señor Ricaurter en el bien, dada la
prohibición de la prórroga, era “ilegal”[13]. Dicha
Resolución fue objeto de recurso de reposición por parte del señor Ricaurter
Molano el 30 de enero del 2017[14],
el cual fue rechazado por improcedente, mediante el Auto 001 del 1º de marzo
del 2017 expedido por el Inspector de Policía de San Antonio -Tolima-[15].
8.
El 7 de julio de 2017,
a través de la Resolución N° 0279 de 2017[16],
el Inspector de Policía ordenó la restitución del bien inmueble[17]. Para ello,
sostuvo que: (i) el señor Molano había cambiado injustificadamente la
destinación comercial del bien[18],
y que (ii) la prórroga automática del contrato realizada por las
administraciones anteriores “riñe con los preceptos de un Estado Social de
Derecho”[19].
9.
El 19 de julio de 2017,
el señor Ricaurter Molano también repuso y, en subsidio, apeló la anterior
decisión[20].
El recurso de reposición fue resuelto por el Inspector de Policía a través del
acto administrativo N° 0299 del 24 de julio de 2017, en la que se confirmó la
restitución del bien inmueble[21].
Asimismo, mediante la Resolución N°466 del 14 de septiembre de 2017, el Alcalde
Municipal, al resolver el recurso de apelación, negó las razones del recurso de
apelación[22].
10.
Finalmente, la
diligencia de desalojo dentro del proceso de actuación policiva de bien fiscal
se realizó el 22 de noviembre del 2017 y fue llevada a cabo por el Inspector de
Policía del Municipio de San Antonio, Tolima[23].
2.
Solicitud de
tutela
El 14 de febrero
de 2018, el señor Ricaurter Molano promovió acción de tutela para la protección
de sus derechos al debido proceso, a la vida digna, al trabajo, al empleo digno
y decente y a su condición como persona en situación de discapacidad y víctima
del conflicto armado interno[24].
Para ello solicitó que: a) se “declare la improcedencia en la restitución
que se adelantó en mi contra por parte de la inspección de policía”[25];
b) se le entregue nuevamente el local comercial[26]; y c) se le
incluya en todos los programas de atención integral adelantados por la Nación,
en su condición de víctima del conflicto armado y persona en condición de
discapacidad[27].
Afirmó que el contrato administrativo de arrendamiento
debía ser terminado en virtud de intervención judicial[28]. Asimismo,
sostuvo que las actuaciones de la administración implicaron un desmejoramiento
en sus condiciones económicas, pues afectaron directamente sus medios de
subsistencia.
3.     Trámite impartido a la acción de tutela
El Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima,
asumió el conocimiento del amparo y, mediante auto del 28 de febrero de 2018,
admitió la acción de tutela contra la Inspección de Policía y la Alcaldía
Municipal de San Antonio, Tolima[29].
3.1.
Contestación de
la demanda
Respuesta de
las entidades accionadas: la Inspección de Policía y la Alcaldía Municipal de
San Antonio, Tolima
Las entidades accionadas presentaron escritos
idénticos para la contestación de la demanda[30].
En estos, solicitaron que se denegaran las pretensiones de la acción
constitucional bajo tres argumentos.
El primero consiste en que, por “disposición
extrajurídica”, el contrato se prorrogó de manera automática. Señalaron
que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los contratos de
arrendamiento celebrados entre la administración y los particulares no gozan de
la cláusula de prórroga automática, pues esta es ilegal.
Frente a la vulneración del debido proceso,
argumentaron que se requirió en varias ocasiones al señor Ricaurter Molano en aras
de garantizar el debido proceso. Asimismo, se realizaron las debidas
notificaciones, se permitió la práctica de pruebas y no se omitieron etapas
procesales para la efectiva defensa del accionante. En ese sentido,
argumentaron que, tanto la Alcaldía Municipal como la Inspección de Policía del
Municipio de San Antonio, Tolima,  actuaron conforme a la normatividad vigente.
Por último, frente a la condición de discapacidad,
consideraron que no se acreditó debidamente tal condición, la cual, según los
accionantes, debe ser calificada por una junta de calificación de invalidez.
4.
Decisiones de
tutela objeto de revisión
4.1.
Sentencia de
primera instancia
El Juzgado Promiscuo de San Antonio, Tolima, mediante
fallo de 12 de marzo de 2018, negó el amparo solicitado por tres razones. La
primera, a partir de la consideración del procedimiento policivo como función
jurisdiccional,  el juez argumentó que no se incurrió en un defecto
sustantivo por cuanto se aplicaron las normas que regulan las actuaciones[31].
La segunda, no existió violación al derecho al trabajo
por cuanto al señor Ricaurter Molano se le solicitó la restitución del inmueble
en virtud de un contrato de arrendamiento. Asimismo, para su restitución, se
respetaron todas las garantías del debido proceso[32].
La tercera, de acuerdo con la Resolución Nº
0600120171101528 expedida por el Director Técnico de Gestión Social Humanitaria
de la UARIV, el accionante no presenta carencias en los componentes de
alimentación y alojamiento temporal. Además, destacó que el accionante no logró
probar su condición de discapacidad[33].
Impugnación
Mediante escrito del 11 de abril del 2018, el señor
Ricaurter Molano Villanueva impugnó la sentencia de primera instancia[34].
Para ello, puso de presente los hechos por los cuales
ha sido víctima del conflicto armado, las condiciones de salud que padece y las
necesidades que ha pasado en virtud de las acciones de las entidades demandadas[35].
Igualmente, sostuvo que la decisión de los accionados debió ser tomada por un
Juez de la República y no directamente por la administración “que hace el
papel de juez y parte”[36].
4.2.
Sentencia de
segunda instancia
El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial
de Chaparral, Tolima, mediante providencia dictada el 23 de abril de 2018,
confirmó la sentencia impugnada. Para ello sostuvo que las entidades accionadas
respetaron el derecho al debido proceso del señor Ricaurter Molano, pues se
cumplieron las etapas del procedimiento, y se le permitió al accionante ejercer
su derecho de defensa y contradicción a lo largo de las etapas procesales. En
palabras del juez “(…) no se puede quejar el accionante que desde su inicio
hasta su finalización se le brindó la oportunidad de ejercer el derecho de
defensa o contradicción”.[37]
De otra parte, indicó que “no se puede suponer que
la ocupación de un bien fiscal inmueble o de servicios públicos por muchos años
(…), en momento alguno, significa adquirir derechos como de permanecer
indefinidamente, ni reconocimiento de reparaciones o reubicación cuando no ha
sido materia de permiso o promesa”[38].
4.3.
Intervención del
Procurador provincial de Chaparral -Tolima-
Mediante escrito del 9 de mayo de 2018, el Procurador
Provincial de Chaparral  consideró que las actuaciones policivas realizadas por
los accionados vulneraron el ordenamiento jurídico y los derechos fundamentales
del señor Ricaurter Molano Villanueva[39].
En dicho informe argumentó que, si bien el contrato de arrendamiento incurrió
en una causal de nulidad, el Alcalde Municipal debió proceder a dar por
terminado el contrato de arrendamiento y proceder a su liquidación, lo cual, en
el presente caso no se realizó[40].
Además, sostuvo que el Alcalde vulneró el derecho al debido proceso por cuanto
no se declaró impedido[41],
pues procedió a requerir la restitución del bien y, en ese sentido, no debió
conocer del recurso de apelación promovido por el señor Ricaurter Molano
Villanueva[42].
5.
Pruebas
decretadas en sede de revisión
El Magistrado Sustanciador, en virtud de los artículos
64 y 65 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, decretó las
siguientes pruebas a las autoridades accionadas, al accionante y a la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas:
“PRIMERO. – Por la Secretaría General
de esta Corporación, OFÍCIESE al Inspector de Policía y al Alcalde del
Municipio de San Antonio, Tolima para que dentro de los tres (3) días
siguientes al recibo de la notificación de la presente providencia, procedan a:
-
Informar si se
adelantó un proceso judicial entre la administración municipal y el señor
Ricaurter Molano Villanueva con la finalidad de restituir el bien mueble fiscal
que le había sido arrendado.
-
Informar sobre el
estado actual del bien inmueble antes referido. En concreto informar si el bien
está arrendado por parte de la administración, o cuál es su destinación actual.
-
Remitir copia de la
liquidación del contrato de arrendamiento.
-
Informar sobre
cuáles han sido las políticas públicas ejecutadas por la administración con la
finalidad de promover la reubicación de los trabajadores informales, y si en
ellas ha sido beneficiario el señor Ricaurter Molano Villanueva.
SEGUNDO. – Por la Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE
al señor Ricaurter Molano Villanueva, para que dentro de los tres (3) días
siguientes al recibo de la notificación de la presente providencia, proceda a:
-
Responder ¿Quiénes
integran actualmente su núcleo familiar? Para tal efecto, deberá remitir copia
de los documentos de identidad de todos los integrantes del grupo familiar con
el que convive.
-
Informar si es dueño
de bienes inmuebles y, en caso afirmativo, ¿cuál es su valor y la renta que
deriva de ellos?
-
Responder ¿cuál es
su situación económica actual? Y ¿quiénes dependen económicamente de él?
-
Debido a la
restitución del bien fiscal, informar ¿qué actividad económica desempeña
actualmente? Y si ¿fue reubicado por la administración municipal o por sus
propios medios en algún lugar del municipio de San Antonio?
-
Responder ¿cuál es
su estado actual de salud y cuál es el estado actual de salud de los miembros
de su núcleo familiar?
-
Informar si ha
recibido algún componente de ayuda humanitaria por parte de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En caso afirmativo precisar qué
tipo de ayudas recibió por parte de dicha entidad.
TERCERO. – VINCULAR a la Unidad para la Atención y Reparación a las
Víctimas en el presente proceso de revisión de sentencias de tutela. En
consecuencia, OFICIAR a dicha entidad para que, dentro del término
improrrogable de tres (3) días, remita información sobre la situación actual de
atención como víctima del conflicto al señor Ricaurter Molano Villanueva, así
como para que informe sobre las políticas de atención y programas de apoyo
laboral para las víctimas del conflicto armado a las que el referido ciudadano
podría acceder. Para el efecto remítase copia de la demanda de tutela y de sus
anexos.”
5.1.
Contestación del
Inspector de Policía y el Alcalde Municipal de San Antonio, Tolima
Mediante escritos conjuntos, las accionadas
sostuvieron que[43]:
a) no se llevó a cabo ningún proceso de restitución de bien inmueble
arrendado en los términos del artículo 384 de la Ley 1564 de 2012, toda vez que
no existía título idóneo para realizar dicha actuación, pese a que para el
arrendatario se generaba el deber de restituir el inmueble[44]; b)
se están realizando los trámites pertinentes para lograr ubicar allí las
instalaciones del Banco Agrario de Colombia S. A.[45]; c)
no cuentan con el acta de liquidación del contrato estatal por cuanto ya había
operado la caducidad del contrato; asimismo, únicamente contaban con la
terminación unilateral del mismo[46];
y d) el municipio no presenta una situación compleja en relación con los
vendedores ambulantes ni los informales, razón por la cual no existe una
política pública sobre este grupo poblacional[47].
5.2.
Contestación del
señor Ricaurter Molano Villanueva
Mediante escrito, el señor Ricaurter manifestó que a)
convive con su esposa, dos hijas mayores de edad, un hijo menor de edad y un
nieto menor de edad[48];
b) no posee ningún bien de su propiedad. Reside en un bien de propiedad
de su esposa quien la recibió producto de una herencia[49]; c)
le adeuda al banco y a particulares un monto superior a veinte millones de
pesos ($ 20.000.000) en virtud de mercancías que se destinaron al local
comercial objeto de restitución; d) sobrevive con la venta de tintos y
biscochos. Además, sostuvo que no ha sido reubicado por la actual
administración. Sobre el estado de salud, afirmó que todos en la casa se
encuentran bastante lesionados. Asimismo, su hija, en noviembre de 2015, se
intentó suicidar producto del proceso referido al “sentirse impotente”[50];
y d) no ha recibido ningún tipo de ayuda por parte de la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[51].
5.3.
Contestación de
la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
-UARIV-
Mediante escrito del 3 de octubre de 2018, la UARIV
presentó solicitud de nulidad por existir violación al debido proceso al
existir una indebida integración del contradictorio, pues dicha entidad no
había sido vinculada en el trámite de tutela de instancia. Dicha petición de
nulidad fue negada por la Sala mediante auto del 6 de noviembre de 2018.
Además, en el mismo auto, la Sala requirió nuevamente a la UARIV para que
allegara la información que el Despacho sustanciador, mediante auto del 19 de
septiembre de 2018, le solicitó.
La UARIV, mediante escrito radicado el 28 de febrero
del 2019, sostuvo que la política de apoyo laboral a las víctimas del conflicto
se basa en tres finalidades, a saber: i) la formación para el
empleo; ii) la intermediación laboral o empleabilidad; y iii)
el apoyo a iniciativas de negocio o proyectos productivos. Estas finalidades se
concretan, de acuerdo con la UARIV, en diferentes instituciones, entre las
cuales están el SENA e, incluso, el Ministerio del Trabajo[52].
Dentro de la formación para el empleo, la UARIV
sostuvo que el Ministerio del Trabajo, mediante el programa de Formación para
el Trabajo y Vocacional, establece procesos de formación que buscan reparar de
manera integral a la población víctima en el marco de la ruta de empleo, y
potenciar sus posibilidades reales de enganche laboral en trabajos dignos,
decentes y de calidad. Por otra parte, la UARIV sostuvo que el SENA contiene
procesos educativos gratuitos y, asimismo, tiene una cobertura de 117 centros
de formación a nivel nacional. Además de lo anterior, de acuerdo con lo
allegado, el Departamento para la Prosperidad Social -DPS- impulsa diferentes
programas y proyectos dirigidos a mejorar las capacidades humanas, sociales y
productivas de los participantes para facilitar su inserción al mercado laboral[53].
Frente a la intermediación laboral o empleabilidad,
la UARIV estableció que existen, al menos, tres (3) entidades encargadas de
mejorar la empleabilidad. La primera consiste en el Servicio Público de Empleo.
Su finalidad consiste en brindar posibilidades para mejorar la empleabilidad de
las víctimas del conflicto armado[54].
De manera concreta, el Servicio Público de Empleo, desde el año 2014, promovió
el programa de Atención Diferencial de Empleo para la Población Víctima del
Conflicto Armado, a través del cual se define una oferta de servicios que se
ajustan a las necesidades de la población víctima, con la finalidad de mejorar
sus condiciones de empleabilidad[55].
Por su parte, la UARIV afirmó que el Departamento para
la Prosperidad Social -DPS-, por medio del Programa de Empleabilidad, busca
mejorar las condiciones de acceso al mercado laboral a través de un modelo
flexible y acorde con las necesidades de formación de competencias laborales.
Asimismo, dicho programa se encuentra dirigido a las víctimas del
desplazamiento forzado, entre otros tipos de población vulnerable[56].
Finalmente, en el marco de la empleabilidad, la UARIV argumentó que la Agencia
Pública de Empleo -SENA- presta un servicio de intermediación laboral público,
gratuito, indiscriminado y sin intermediarios para que los colombianos puedan
participar en una oportunidad de empleo[57].
Finalmente, en el apoyo a iniciativas de negocio o
proyectos productivos, la UARIV estableció que la Agencia de Desarrollo
Rural hace seguimiento a la atención y reparación de las víctimas del conflicto
armado en el marco de la definición de aspectos, tales como la construcción de
distritos de riego para cultivos y el impulso de la producción agropecuaria a
través de la asistencia técnica, así como la promoción de nuevas estrategias de
asociatividad y comercialización para los campesinos.
Por otro lado, la UARIV adujo que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas maneja el
componente de sostenibilidad para la población beneficiaria de la restitución
de tierras. Sostiene que este programa está diseñado para contribuir a la
integración social y productiva de las familias restituidas, a recuperar y
fortalecer la economía familiar, la distribución equitativa de los ingresos, la
productividad, la seguridad alimentaria y la protección al ambiente[58].
Asimismo, la UARIV explicó que el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo dispone del Programa de Inclusión de Mercados
diseñado para optimizar el mejoramiento productivo, comercial y de capacidades
asociativas de los empresarios que fueron víctimas del conflicto armado[59].
A su vez, mediante dicho escrito, la UARIV sostuvo que el Departamento para la
Prosperidad Social, a través de la Dirección de Inclusión Productiva, diseña e
implementa programas que buscan la inclusión social de la población vulnerable,
desplazada y/o en pobreza extrema por medio del desarrollo de su potencial
productivo[60].
Finalmente, la UARIV solicitó la desvinculación del
presente trámite de tutela, pues no vulneró los derechos fundamentales del
accionante[61].
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte es competente para conocer de la presente
acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a
36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del dieciséis (16) de agosto
de dos mil dieciocho (2018) proferido por la Sala de Selección Número Ocho de
esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.
Presentación del asunto bajo revisión y
planteamiento del problema jurídico a resolver
En el asunto que se revisa, el accionante argumentó
que la administración le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la vida digna, al trabajo, y, a su vez, desconoció su condición de sujeto de
especial protección constitucional al ser una persona en condición de
discapacidad, pues fue desalojado del bien inmueble arrendado de carácter
fiscal, que venía ocupando y en el que desarrollaba su actividad comercial de
venta de ropa, sin que se hubiera agotado el respectivo proceso judicial para
terminar el contrato que había suscrito con la administración municipal de San
Antonio, Tolima.
Por su parte, los accionados argumentaron que, al
existir la cláusula de prórroga automática en el contrato estatal de
arrendamiento del bien inmueble fiscal, estaban facultados para terminar
unilateralmente el contrato de arrendamiento, pues dicha cláusula era ilegal.
Para efectos de la resolución del caso concreto, el
análisis de la Sala Séptima de la Corte Constitucional se centrará
fundamentalmente en la presunta vulneración al principio de confianza legítima
y, por tanto, no ahondará en la vulneración al debido proceso administrativo
alegado por el accionante.
De acuerdo con los anteriores antecedentes, le
corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional responder
si la Alcaldía Municipal y el Inspector de Policía del Municipio de San
Antonio, Tolima, vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, al
trabajo y el principio de confianza legítima y, a su vez, desconocieron su
condición de sujeto de especial protección como trabajador informal, persona en
condición de discapacidad y víctima del conflicto armado interno, al terminarle
unilateralmente el contrato estatal de arrendamiento y, como consecuencia,
desalojarlo del local comercial, mediante proceso policivo, bajo los argumentos
de ilegalidad del contrato de arrendamiento y cambio en la actividad comercial.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala
abordará los siguientes temas: i) el principio de confianza legítima en
la jurisprudencia constitucional; ii) los trabajadores informales como
sujetos de especial protección constitucional; y iii) resolución del
caso concreto.
2.1.
El principio de
confianza legítima en la jurisprudencia constitucional
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional
ha resuelto conflictos constitucionales en torno a la confianza legítima. Estos
conflictos nacen a partir de la existencia de cláusulas constitucionales donde,
por una parte, permite a los particulares realizar actividades en los bienes
públicos como, por ejemplo, los vendedores informales. Estas actividades están
amparados bajo el principio de libertad y, de manera concreta, la libertad de
profesión u oficio y, a su vez, en el principio de buena fe; y, por otro lado,
la obligación de las autoridades estatales de ejercer actividades para la
recuperación del espacio público, la cual está garantizada en la Constitución
Política –arts. 1 y 82 inc.1-, así como asegurar los derechos fundamentales a
la libertad de locomoción y a la seguridad personal[62].
La resolución de la anterior controversia
constitucional no se resuelve a partir de jerarquización de principios, sino,
por el contrario, a partir de un ejercicio de armonización y ponderación entre
estos dos principios constitucionales. Con base en lo anterior, aun cuando
dichos conflictos se resuelven teniendo en cuenta el caso concreto, la
jurisprudencia constitucional ha diseñado, al menos, cuatro subreglas
precisas para resolver el conflicto constitucional.
La primera consiste en la afectación justificada. Esta
reside en que las actuaciones administrativas que persiguen la preservación del
espacio público no deben afectar injustificadamente los derechos de las
personas que lo utilizan para satisfacer sus derechos fundamentales. La segunda
implica la valoración del contexto social en las que se desarrollan las
políticas públicas de recuperación del espacio público y la identificación de
los derechos e intereses constitucionales en conflicto. Ello es imprescindibles
no solo para evaluar el impacto de la medida, sino para establecer el alcance
de los medios de protección de personas y grupos vulnerables que pueden verse
afectados por esta.
En la tercera conlleva a la observancia del debido
proceso. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el respeto por el
debido proceso asegura que el trámite se ajusta a parámetros legales
previamente establecidos y proscribe cualquier tipo arbitrariedad o abuso por
parte de los órganos encargados del diseño o adopción de política y normas
destinadas a la recuperación del espacio pública, y de las autoridades de
policía que intervengan en su ejecución. Y, finalmente, la cuarta consiste en
la protección del principio de confianza legítima. Este parámetro ha sido
utilizado como parámetro cardinal de identificación de las situaciones y
sujetos cuyos intereses deben ser protegidos en el marco de las políticas,
medidas o normas asociadas a la recuperación del espacio público.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que este
principio se sustenta en la buena fe y, se deriva asimismo, del principio de
seguridad y jurídica y respeto al acto propio. Estos obligan a la
administración a respetar los compromisos que ha adquirido y a reconocer la
garantía de durabilidad y estabilidad de situaciones que ha respaldado expresa
o tácitamente[63].
De igual manera, impone a las autoridades mantener cierta coherencia en sus
actuaciones y decisiones frente al estado de cosas que disfruta un ciudadano
con su validación[64].
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha
identificado los criterios que hacen procedente la aplicación del principio de
confianza legítima[65].
Así, deberá acreditarse i) que exista la necesidad de preservar de
manera perentoria el interés público, lo que para el caso concreto deberá
acreditarse a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del
espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos a su
preservación[66];
ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación
entre la administración y los ciudadanos, lo cual es connatural a los
procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores
informales[67];
iii) se traten de comerciantes informales que hayan ejercido esa
actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el
espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes; y, iv) la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas
económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con medidas de
restitución del espacio público[68].
A partir de lo anterior, la Corte constitucional
estableció que en el ejercicio del deber estatal de recuperación del espacio
público, las autoridades no pueden vulnerar el principio de confianza legítima,
ni el derecho al trabajo y la dignidad humana de los comerciantes informales
que lo ocupan. En ese sentido, la restricción de estos principios y derechos
fundamentales están acompañados de la obligación que tiene la autoridad
administrativa de crear una política pública de recuperación de áreas comunes
proporcional y razonable. Asimismo, esta política debe contener alternativas
económicas adecuadas atendiendo primordialmente a las circunstancias
particulares de los afectados. De no adoptarse dicha política, el juez
constitucional está en la obligación de amparar los derechos fundamentales y
ordenar que se inscriba al afectado en un programa de reubicación o de oferta
de empleo[69].
2.2.
Los trabajadores
informales reubicados como sujetos de especial protección constitucional
La categoría de sujetos de especial protección es una
identificación y reconocimiento por parte del Estado a un grupo de personas
que, en virtud del artículo 13 inciso 3 de la Constitución Política, se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta y, por tanto, necesitan
acciones institucionales concretas encaminadas a una especial protección
constitucional para remediar dicha situación de desigualdad[70].
La Corte Constitucional ha identificado diversos
sectores de la sociedad que, por sus condiciones particulares, han sido
tratados como sujetos de especial protección, por ejemplo los menores de edad[71],
las madres[72]
o padres cabeza de familia[73],
las víctimas del conflicto armado[74]
o las personas en condición de discapacidad[75].
En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha garantizado los derechos
fundamentales de esta categoría de grupo poblacional, mediante órdenes
concretas de protección de estos grupos poblacionales[76].
La categoría de sujeto de especial protección no es
excluyente entre sí pues existen situaciones concretas de las personas que
exigen una actividad estatal compleja para la protección de sus derechos
fundamentales, debido a que, a la luz del principio de igualdad y no
discriminación, pueden concurrir varias condiciones distintas en un mismo
sujeto, en casos como por ejemplo las madres o los padres cabeza de familia que
se encuentran en situación de discapacidad. Ello implica dos consecuencias para
la actividad del juez constitucional. La primera, una asunción del problema por
parte del juez constitucional -y de los demás jueces- a partir de todas las
particularidades que identifican al sujeto de especial protección
constitucional[77].
La segunda, una lectura incompleta sobre todas las condiciones del sujeto de
especial protección implicaría una protección incompleta por parte de los
jueces en general[78].
Ahora bien, dentro de la categoría de sujeto de
especial protección se encuentran los trabajadores informales[79]. De acuerdo
con la Corte, la protección especial de las personas que se dedican a las
ventas ambulantes obedece principalmente a que se encuentran “en situación
de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica”[80].
Al ser de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha
sostenido que el Estado debe desplegar acciones afirmativas[81]. Sin
embargo, debido a la forma en la que se ejerce el trabajo de ventas ambulantes,
estas acciones implican una tensión con otros principios constitucionales, a
saber: a) el principio de confianza legítima[82], derivado de
los principios de buena fe y seguridad y de la libertad de profesión u oficio;
y b) la protección y conservación del espacio público[83], derivado
del deber del Estado de velar por la protección de este.
Dicha tensión debe resolverse, no a través de una mera
cuestión jerárquica, sino de armonización pues, en palabras de la Corte
Constitucional, “en casos de ocupación indebida del espacio público por
parte de comerciantes informales, cualquier política tendiente a recuperar
dichos espacios, que suponga una afectación al goce efectivo de sus derechos,
debe adelantarse con plena observancia de la totalidad de los imperativos
fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos dirigidos a
proteger a las personas en situación de vulnerabilidad con ocasión de su
contexto socio-económico, y los postulados que garantizan las expectativas
legítimas y el mínimo existencial”[84].
La protección de los derechos fundamentales de los
trabajadores informales, además, no se limita a la reubicación de dichas
personas en espacios concretos producto de la ejecución de estas políticas
públicas. En efecto, de acuerdo con la Corte, al momento de hacer la
reubicación policiva de un vendedor informal, el Estado asume la carga de
localizarlo en un sitio cuyo esquema y régimen de propiedad permita el
desarrollo de la actividad informal sin que el vendedor tenga el temor de ser
desalojado de nuevo[85],
por lo tanto, con la reubicación de los vendedores ambulantes no cesa la
categoría de sujetos de especial protección de este grupo poblacional, sino,
por el contrario, es una expresión  de dicha categoría constitucional y se
mantiene hasta que superen las razones de vulneración de derechos.
A partir de lo anterior, el ordenamiento colombiano
establece garantías, de orden constitucional y las propias como comerciante,
para este grupo poblacional. La primera, de orden constitucional, implica que
la calidad de sujetos de especial protección condiciona la relación
contractual entre la administración y dicho grupo poblacional. Así, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho constitucional de los
trabajadores informales no consiste en que se los “transforme” en
trabajadores formales, sino en tener un trabajo decente que les permita vivir
en condiciones dignas[86].
Y por ello, la jurisprudencia constitucional ha
aclarado que la relación contractual entre la administración y los vendedores
ambulantes que fueron objeto de políticas de reubicación no es simétrica o
igualitaria. Por el contrario, esta relación es asimétrica, pues es la
autoridad estatal, como titular del poder de policía y dueña de la capacidad
coercitiva, enfrentada a vendedores, que en determinadas ocasiones, están en condiciones
de debilidad manifiesta[87].
A partir del reconocimiento de esta relación
asimétrica, la Corte ha sostenido que la interpretación de cualquier cláusula
oscura o poco clara debe hacerse siempre a favor del vendedor informal y en
contra de la administración[88].
Asimismo, en el escenario de incumplimiento del contrato, a partir del
principio de proporcionalidad, la Corte Constitucional ha sostenido que a la
autoridad sólo le es dable reclamar el incumplimiento del contrato cuando i)
la entidad haya cumplido estrictamente con las condiciones del acuerdo, o,
habiéndolo incumplido, haya subsanado el incumplimiento e indemnizado
integralmente al vendedor por los perjuicios causados por dicho incumplimiento[89];
y ii) habiéndose incumplido el contrato por el vendedor informal, dicho
incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento por parte de la entidad de
un programa de reubicación que implique que el vendedor pueda continuar con su
actividad comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de desalojo, teniendo
acceso a una clientela mínima que le procure un ingreso mensual equivalente,
por lo menos, al salario mínimo legal vigente[90].
En ese sentido, los estándares concretos de actuación
administrativa deben propender a la estabilidad de los sujetos de especial
protección constitucional en los lugares donde fueron reubicados. Ello
implica el deber de la administración de consultar con los arrendatarios
reubicados la intención de renovar los contratos estatales de arrendamiento,
siempre y cuando se respeten los principios de la contratación estatal, la
función pública y la garantía de los derechos fundamentales; asimismo, a la
terminación del contrato estatal de arrendamiento, la administración tiene el
deber de motivar la terminación del contrato estatal de arrendamiento, con base
en los principios de la función pública, el interés general y la no vulneración
de los derechos del arrendatario.
La segunda garantía propia como comerciante se
condiciona a las normas que rijan su relación, bien con particulares o bien con
el Estado. Cuando la relación es con éste último, los contratos están sujetos
al fin público de la contratación estatal, la función pública de la propiedad
estatal y, adicionalmente, por la naturaleza del bien, derivada en algunos
casos del uso público y, en otros, de su afectación al servicio público[91].
Ello implica que, en materia de contratación estatal, éstos se pueden limitar
por la administración de manera racional y proporcional y, por tanto, no pueden
desconocer los derechos de los vendedores reubicados.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional[92],
a partir del concepto de acreditación del establecimiento de comercio,
ha sostenido que la protección de la legislación comercial en el ámbito del
derecho privado a las empresas y comerciantes es aplicable de manera análoga
a los vendedores informales, pues estos también “desarrollan clientelas,
acreditan sus servicios y productos y establecen dinámicas comerciales
equivalentes a las de las empresas que atienden al público”.
Para la garantía de los derechos fundamentales de los
vendedores informales, la Corte ha establecido que i) las autoridades
deben comprender las dinámicas internas de la comunidad de vendedores
informales, pues no se puede partir de la premisa de que los vendedores
informales estarían en mejores condiciones en cualquier escenario distintos al
de la informalidad[93];
y b) las autoridades deben garantizar escenarios de participación para
las personas destinatarias de estas medidas[94],
medidas de participación que se deben realizar al momento de adoptar la
política pública de reubicación y, personalmente, la adopción del contrato
estatal de arrendamiento.
Por otra parte, la Corte Constitucional también ha
condicionado las políticas de recuperación de los bienes públicos de acuerdo
con su naturaleza. En otras palabras, el tipo de bien condiciona la ejecución
de políticas públicas de recuperación. En efecto, cuando el bien del Estado que
se afecta no es espacio público, sino uno de carácter fiscal, aun cuando
exista la obligación de recuperación de los bienes públicos, el nivel de
afectación a la comunidad es ostensiblemente inferior, pues, en
principio, no se está coartando ninguna libertad del colectivo, ni
interrumpiendo su libertad de locomoción, ni excluyendo al público de acceso a
un recinto al que asistiere de manera recurrente[95]. Las
condiciones entre espacio público y bien fiscal, por tanto, son diferentes[96].
Lo anterior implica, de acuerdo con la jurisprudencia,
que las acciones para la recuperación de bienes fiscales deben ser más
detalladas, pues ante una vulneración menos grave de los derechos de la
comunidad, existe un tiempo mayor para preparar el programa de reubicación y,
por tanto, al momento de realizar el procedimiento para la protección de los
bienes fiscales, ya debe estar la alternativa de reubicación preparada y puede
ser implementada de inmediato[97].
En ese sentido, aun cuando exista una afectación al
patrimonio público, si se afecta directamente a la comunidad -espacio público-,
las acciones estatales deben corresponder al cumplimiento de los derechos
fundamentales de los vendedores ambulantes[98];
igualmente, si lo que se afecta son los bienes estatales de carácter fiscal, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que le corresponde al Estado
justificar el por qué adoptar en ese caso una política de recuperación igual de
urgente[99].
3.
Resolución del caso
concreto
Análisis de
procedibilidad formal de la acción de tutela
Legitimación por activa: con base en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,
la Corte Constitucional ha concretado las opciones de ejercicio de la acción de
tutela mediante: i) el ejercicio directo, es decir, quien interpone la acción
de tutela es a quien se les está vulnerando el derecho fundamental; ii)
representantes legales, como en el caso de los niños, niñas y adolescentes, los
incapaces absolutos y las personas jurídicas; iii) apoderado judicial, caso en
el cual el apoderado debe ostentar la calidad de abogado titulado y al escrito
de acción de tutela debe anexar el poder especial para el caso, o en su
defecto, el poder general respectivo; y iv) agente oficioso.
En el presente caso, se encuentra acreditado el
requisito de legitimación por activa en la medida en que fue interpuesta por el
accionante, Ricaurter Molano Villanueva, a nombre propio, y quien sufrió
directamente la vulneración a sus derechos fundamentales como consecuencia de
las actuaciones realizadas por las entidades accionadas, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
Legitimación por pasiva: de acuerdo con los artículos 5 y 13 del Decreto 2591
de 1991 y el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, la acción de
tutela procede contra cualquier acción y omisión en que incurra una autoridad
pública o por un particular en las condiciones establecidas por la normatividad
y la jurisprudencia.  En el presente caso, se encuentra satisfecho el requisito
de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la entidad demandada es la
Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía de San Antonio, Tolima. La
primera porque es quien terminó unilateralmente el contrato estatal de
arrendamiento. La segunda porque fue la entidad encargada del desalojo del
accionante del local comercial.
Inmediatez: según la jurisprudencia constitucional para acudir a
la acción de tutela, esta debe presentarse en un término prudente y razonable
después de ocurridos los hechos que motivan la afectación o amenaza de los
derechos fundamentales. En esa medida, la Corte Constitucional ha dicho que la
relación de inmediatez entre la solicitud de tutela y el hecho vulnerador de
los derechos fundamentales debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En el caso concreto, se encuentra que a) la
declaratoria de terminación unilateral del contrato de arrendamiento por justa
causa fue el 4 de julio de 2013; b) el 19 de enero de 2017 se inició la
actuación policiva para la recuperación del bien; c) el 7 de julio de
2017, como consecuencia de dicho trámite, se ordenó la restitución del bien; d)
el 22 de noviembre de 2017 la administración realizó la diligencia de desalojo;
y e) la acción de tutela fue interpuesta el 14 de febrero de 2018.
En ese sentido, si bien la vulneración a los derechos
fundamentales inició desde la terminación unilateral del contrato estatal de
arrendamiento, esta se extendió hasta la diligencia de desalojo por parte de la
administración en contra del señor Ricaurter Molano Villanueva. Por tal motivo,
transcurrieron dos meses y veintitrés días entre la vulneración de los derechos
fundamentales del señor Ricaurter y la interposición de la acción de tutela,
por ello, considera la Sala que el requisito de inmediatez se cumple en el caso
concreto.
Subsidiariedad en la acción de tutela: el artículo 86 de la Constitución
establece que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. Asimismo, el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991 estableció como causal de improcedencia la existencia de otros recursos
o medios de defensa judicial, sin perjuicio de acudir a la tutela como
mecanismo transitorio para remediar el perjuicio irremediable.
De esta manera, la Corte constitucional exige a los
accionantes que desplieguen las acciones que se encuentren a su disposición,
siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los
derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Asimismo, la jurisprudencia
ha sostenido que, cuando se trata de protección de los derechos fundamentales
de sujetos de especial protección constitucional, los requisitos para examinar
la procedencia de la subsidiariedad se flexibilizan[100].
En el caso concreto, la acción de tutela cumple con
dicho requisito, por cuanto: a) el accionante interpuso todos los
recursos ante la Alcaldía y la Inspección de Policía del Municipio de San
Antonio, Tolima;  b) existen ciertos factores que ameritan que se
flexibilice la procedencia de la acción de tutela. En efecto i) se trata
de una persona que tiene a cargo cinco (5) personas, las cuales dos (2) son
menores de edad[101];
ii) viven en condiciones de precariedad económica que imposibilita la
contratación de un profesional del derecho para acceder a la administración de
justicia, pues la casa donde habitan -de propiedad de su esposa, quien la
recibió en virtud de una herencia- está hipotecada por $20.0000.000. Esta suma
de dinero fue destinada a la compra de productos para la venta en el local
comercial de la galería municipal; iii) la responsabilidad que implica
sostener a su núcleo familiar es de carácter permanente, en la medida en que
estos conviven bajo su protección y, asimismo, se benefician de la actividad
informal de venta de tintos y biscochos en la plazoleta.
Por otro lado, c) puede considerarse que
el medio de control de controversias contractuales puede ser procedente, sin
embargo, debió ser el Alcalde Municipal quien agotara dicho mecanismo, pues fue
éste el que originó el conflicto contractual en contra del señor Ricaurter
Molano Villanueva; y, d) de acuerdo con lo previsto en la parte
motiva de esta providencia, el señor Ricaurter Molano Villanueva es un sujeto
de especial protección constitucional al ser un vendedor informal reubicado.
Con base en estas consideraciones, para esta Sala
resulta evidente que los mecanismos disponibles ante la jurisdicción
contencioso- administrativo, por un lado, no resultan idóneos. En efecto, los
medios de control de reparación directa y controversias contractuales ante la
jurisdicción contencioso administrativa no logran resolver adecuadamente la
problemática planteada, al no ser procedimientos expeditos, especialmente
teniendo en cuenta que el actor es una persona de escasos recursos, pues le
adeuda a una entidad bancaria una suma de $20.000.00, además, tiene a cargo
cinco (5) personas, entre las cuales dos (2) son menores de edad.
Análisis de
procedibilidad material de la acción de tutela
En el presente caso, la Sala debe pronunciarse sobre
la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, al
trabajo y el desconocimiento de la condición de sujeto de especial protección
como trabajador informal y a la confianza legítima del señor Ricaurter Molano
Villanueva, como consecuencia del desalojo realizado por la Alcaldía municipal
y el Inspector de Policía de San Antonio, Tolima.
El señor Ricaurter Molano Villanueva ocupó entre 1984
y 2002 en la plaza principal del Municipio de San Antonio, Tolima, una caseta
donde vendía diferentes productos. En el año 2002, fue víctima del conflicto
armado, por consiguiente, abandonó el municipio. En el año 2003 retornó y, en
virtud de políticas de recuperación del espacio público, el Alcalde celebró un
contrato de arrendamiento con el señor Molano, en el cual se pactó una cláusula
de prórroga automática.
Posteriormente, mediante resolución, el Alcalde
Municipal declaró la justa causa de terminación del contrato en virtud de la
ilegalidad de la cláusula de prórroga automática del contrato y el
injustificado cambio de actividad comercial. Por lo anterior, inició actuación
policiva para la restitución del bien fiscal objeto de contrato, dado que el
señor Molano ocupó, en criterio del ente territorial, de manera ilegal el bien
inmueble objeto de arrendamiento.
Como resultado de dichas actuaciones, se ordenó la
restitución del bien inmueble por a) la ilegalidad de las prórrogas
contractuales en contratos de arrendamiento de bien fiscal inmueble; y b)
el cambio del objeto del contrato. Finalmente, se realizó la diligencia de
desalojo a cargo del inspector de policía del Municipio de San Antonio, Tolima,
contra el señor Ricaurter Molano Villanueva.
Con base en lo anterior, la Sala considera que las
autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al derecho a la
vida digna, al derecho al trabajo y, además, desconocieron su condición de
sujeto de especial protección al ser un vendedor ambulante reubicado y
vulneraron el principio de confianza legítima. Lo anterior, por las siguientes
razones.
La primera consiste en que el accionante llevaba
disfrutando del bien inmueble alrededor de una década como consecuencia de la
vigencia del contrato estatal de arrendamiento. En ese orden, si bien la
administración debe adoptar los contratos estatales de arrendamiento de
conformidad con las normas que los regulan, pues existe la confianza legítima
por parte del ciudadano de que la ejecución de las políticas de reubicación
-entre ellas la realización de contratos de arrendamiento estatal- se realizan
conforme a derecho, lo cierto es que, las consecuencias de los errores de la
administración no pueden afectar los derechos fundamentales de los asociados, y
aún más de sujetos de especial protección constitucional, como los vendedores
informales.
Por tanto, si la administración realiza contratos
estatales de arrendamiento, y entre sus cláusulas se encuentran vicios de
ilegalidad, su saneamiento o sus efectos no deben interferir con el goce
efectivo de los derechos fundamentales de las personas que, producto de la
firma de estos contratos, son objeto de reubicación por parte de la
administración, pues ello supondría que los errores imputables a la
administración y que afecten la vigencia del contrato son una carga legítima
que deben soportar estas personas.
Asimismo, la Sala advierte que, aun cuando exista una
cláusula de prórroga automática en contrato de arrendamiento, el principio de
confianza legítima exige que a la administración i) adelantar las
actuaciones siguiendo el debido proceso, dándole a los afectados un trato
digno; ii) la administración debe respetar el principio de confianza
legítima; iii) las actuaciones de la administración deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habría de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar la
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad; y iv)
no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables de la población, ni de
manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el
sector formal de los únicos medios de subsistencia lícitos que tienen a su
disposición.
Con base en lo anterior, la Sala considera que la
administración tenía diversas alternativas para resolver dicha anormalidad
contractual, que se desprenden de la obligación de garantizar la protección de
los vendedores ambulantes reubicados, en los lugares dispuestos para tal efecto
por parte de las entidades territoriales.
Dentro de estas alternativas, la administración podía
adoptar: i) terminar bilateralmente el contrato estatal de arrendamiento
y realizar un nuevo contrato sin incluir la cláusula de prórroga automática; ii)
realizar un otrosí -documento anexo- donde conste, a través de mutuo acuerdo,
la derogatoria de la cláusula de prórroga automática; iii) mediante una
adenda, modificar la destinación comercial del bien inmueble; e, iv)
iniciar el procedimiento judicial correspondiente para declarar la nulidad
parcial del contrato ante el juez administrativo, con la finalidad de
garantizar la legalidad del contrato de arrendamiento y, a su vez, proteger la
continuidad del señor Ricaurter Molano Villanueva en el local comercial.
Además, como se explicó en los fundamentos de esta
sentencia, la administración municipal tiene la obligación constitucional de
garantizar los derechos fundamentales de las personas reubicadas producto de
las políticas de recuperación del espacio público. En efecto, no sólo estos
procedimientos deben cumplir con la garantía de los derechos fundamentales y,
de manera concreta, del derecho al debido proceso y el principio de confianza
legítima. También estas garantías deben protegerse al momento de la reubicación
y en la firma de eventuales contratos estatales de arrendamiento.
Estas obligaciones no se cumplieron a cabalidad por la
Alcaldía Municipal de San Antonio, Tolima, pues i) no respetó el
principio de confianza legítima comoquiera que, como consecuencia de un error
atribuible a la administración -inclusión de la cláusula de prórroga
automática-, el señor Ricaurter Molano Villanueva fue desalojado del local
comercial; ii) la Administración no evaluó las condiciones de
vulnerabilidad del accionante, al ser un sujeto de especial protección
constitucional -vendedor ambulante reubicado- y vivir en condiciones de grave
inferioridad económica; y, como consecuencia de lo anterior, iii) se
lesionó desproporcionadamente el derecho al mínimo vital del señor Ricaurter
Molano, pues como consecuencia del desalojo, perdió una suma considerable de
dinero producto de la hipoteca de un bien inmueble; en ese sentido, no sólo
privó al accionante de oportunidades económicas para salir de su condición de
pobreza, sino, por el contrario, lo ubicó a él y a su familia en una condición
de debilidad manifiesta más extrema.
En suma, la Alcaldía y la Inspección Municipal de San
Antonio, Tolima, afectaron los derechos fundamentales a la vida digna, al
trabajo y al empleo digno y decente del señor Ricaurter Molano Villanueva, pues
la decisión tomada por la administración, además de estar en contra de la
Constitución, desconoce las políticas públicas de reubicación y formalización
laboral de los vendedores ambulantes.
Por las anteriores consideraciones, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional revocará el fallo del veintitrés (23) de
abril de dos mil dieciocho (2018) proferido en segunda instancia por el Juzgado
Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Chaparral, Tolima, que confirmó
la sentencia del doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) expedida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, mediante la cual negó la
protección de los derechos fundamentales, y en su lugar, amparará los derechos
fundamentales a la vida digna, al trabajo, al empleo digno y el principio de
confianza legítima del ciudadano Ricaurter Molano Villanueva.
En consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de
San Antonio, Tolima, que, en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente providencia, proceda a valorar la situación
personal, familiar, social y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y
le ofrezca, dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de
la terminación de la valoración ordenada en este numeral, una alternativa
económica, laboral o de reubicación de su oficio en la que se tenga presente
las condiciones evidenciadas en el estudio de la situación enunciada, de
conformidad la presente providencia.
Tal como se ordenará en el ordinal tercero de la parte
resolutiva de la presente providencia, la verificación ordenada deberá
contener, al menos, una constatación de la situación de salud del señor
Ricaurter Molano Villanueva y su núcleo familiar; la constatación sobre la
necesidad de acompañamiento psicosocial al accionante y a su núcleo familiar; y
las diferentes opciones económicas y laborales que el municipio tiene a su
disposición para garantizar al accionante sus derechos fundamentales alegados.
Para lo anterior, el Alcalde Municipal deberá contar con el apoyo profesional
necesario para el cumplimiento de esta orden.
Finalmente, y para garantizar una protección integral
a los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar, se ordenará a
la Personería Municipal de San Antonio, Tolima, que, con base en sus
competencias y funciones constitucionales y legales como Ministerio Público,
vigile el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia. Asimismo,
deberá, de manera particular: i) acompañar al accionante en el proceso
de cumplimiento del ordinal tercero de la parte resolutiva de la presente
providencia; y ii) de manera diligente, asesorar y acompañar al
accionante en los trámites necesarios ante la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas para que resuelva su situación con respecto
a las ayudas humanitarias a las que hubiere lugar.
III.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
Le corresponde a la Sala Novena de la Corte
Constitucional determinar si la Alcaldía y la Inspección de Policía del
Municipio de San Antonio, Tolima, vulneraron los derechos fundamentales a la
vida digna, al trabajo, empleo y el principio de confianza legítima del señor
Ricaurte Molano Villanueva, por haberle terminado unilateralmente el contrato
estatal de arrendamiento sobre el local comercial Nº 15 de la Galería Municipal
de San Antonio, Tolima, y, por tanto, haber procedido a la restitución de dicho
bien, bajo el argumento de la “ilegalidad” de la cláusula de prórroga
automática en los contratos estatales de arrendamiento.
En primer lugar, la Sala Novena reiteró, con base en
la jurisprudencia constitucional, las subreglas elaboradas por la Corte
Constitucional para solucionar la tensión entre el deber estatal de
recuperación del espacio público, la garantía del derecho fundamental a la
libertad de locomoción y la seguridad personal y, por otro lado, la garantía
del derecho a la libertad de profesión u oficio y el principio de buena fe.
De igual manera, la Sala se refirió a la relevancia de
la posición de los vendedores ambulantes como sujetos de especial protección
constitucional y, a partir de allí, hizo extensiva dicha condición a los
vendedores reubicados. Como consecuencia de ello, la Sala, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, estudió las garantías de los vendedores
reubicados a partir de la interpretación de la relación asimétrica entre la
entidad y las personas reubicadas.
Con base en lo anterior, la Corte recordó tres efectos
de la adopción del contrato estatal de arrendamiento entre las entidades
territoriales y las personas destinatarias de la reubicación, a saber: i)
la interpretación de las cláusulas del contrato a favor de los particulares, en
este caso vendedores informales; ii) restricciones de la administración
para declarar el incumplimiento del contrato estatal de arrendamiento; y iii)
si el incumplimiento es atribuible al arrendatario, la administración debe
realizar todos los actos necesarios para garantizar que el vendedor informal
pueda continuar con su actividad comercial de manera pacífica y legal.
En el análisis del caso concreto, la Sala realizó dos
consideraciones. La primera consiste en una clara vulneración al principio de
confianza legítima y con ella la vulneración de los derechos fundamentales a la
vida, al trabajo y al mínimo vital. Ello como consecuencia de que el señor
Ricaurter Molano Villanueva, en aproximadamente una década, aprovechó el bien
arrendado como consecuencia de la firma de un contrato estatal de arrendamiento
entre él y la Alcaldía Municipal de San Antonio, Tolima. Además de ello, la
Sala consideró que la existencia de la cláusula de prórroga automática no era
un error atribuible al accionante, sino, por el contrario, a la entidad
accionada y, en ese sentido, es desproporcionado e irrazonable que sea el
accionante quien soporte la carga de un error de la administración.
De igual manera, la Sala evidenció que, a partir de la
consideración de que el actor es un vendedor informal reubicado -sujeto de
especial protección constitucional- y la relación asimétrica que nace a partir
del contrato estatal de arrendamiento, la administración debió tomar las
medidas menos lesivas con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales
del accionante. En ese sentido, podía optar por terminar de común acuerdo el
contrato estatal de arrendamiento y realizar un nuevo contrato con el
accionante donde se estipule un plazo razonable para la protección de sus
derechos como comerciante; así como eliminar la cláusula de prórroga automática
del contrato estatal de arrendamiento.
En esa medida, esta Corporación concluye que al
adelantar la terminación unilateral del contrato estatal de arrendamiento y, a
su vez, adelantarle desalojar  al señor Ricaurter Molano Villanueva, la
Alcaldía y la Inspección de Policía vulneraron los derechos fundamentales a la
vida digna, al trabajo y al principio de confianza legítima.
Por las anteriores consideraciones, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional revocará el fallo proferido en segunda
instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de
Chaparral, Tolima, que confirmó la sentencia expedida en primera instancia por
el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, que negó la protección
de los derechos fundamentales del actor.
En consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de
San Antonio, Tolima, que, en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente providencia, proceda a valorar la situación
personal, familiar, social y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y
le ofrezca, dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la
terminación de la valoración ordenada en este numeral, una alternativa
económica, laboral o de reubicación de su oficio en la que se tenga presente
las condiciones evidenciadas en el estudio de la situación enunciada.
Finalmente, y para garantizar una protección integral
a los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar, se ordenará
al Personero Municipal de San Antonio, Tolima, que, con base en sus
competencias y funciones constitucionales y legales como Ministerio Público,
vigile el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada por la Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional mediante Auto del 6 de noviembre de
2018.
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo del veintitrés (23) de abril de dos mil
dieciocho (2018) proferido en segunda instancia por el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito Judicial de Chaparral, Tolima, que confirmó la sentencia
del doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) pronunciada por el Juzgado
Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, mediante la cual negó el amparo
solicitado por el actor. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales
a la vida digna, al trabajo y a la confianza legítima del ciudadano Ricaurter
Molano Villanueva.
TERCERO.- ORDENAR al Alcalde del Municipio de San Antonio, Tolima, que,
en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente providencia, proceda a valorar la situación personal, familiar, social
y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y le ofrezca, dentro del
término de diez (10) días hábiles contados a partir de la terminación de la valoración
ordenada en este numeral, una alternativa económica, laboral o de reubicación de
su oficio en la que se tenga presente las condiciones evidenciadas en el
estudio de la situación enunciada, de conformidad la presente providencia.
CUARTO.- ORDENAR al Personero Municipal de San Antonio, Tolima, que, con
base en sus competencias y funciones constitucionales y legales, vigile el
cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia. Para el efecto
deberá, de manera particular: i) acompañar al accionante en el proceso
de cumplimiento del ordinal tercero de la parte resolutiva de la presente
providencia; y ii) de manera diligente, asesorar y acompañar al
accionante en los trámites necesarios ante la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas para que resuelva su situación con respecto
a las ayudas humanitarias a las que tuviere derecho.
QUINTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-243/19
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Improcedencia porque el accionante tenía a
su alcance otros medios de defensa (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T-6.804.200
Magistrado Ponente:
Alberto Rojas Ríos
Mi desacuerdo con la decisión adoptada en este asunto
por la Sala Novena de Revisión, que amparó los derechos fundamentales invocados
por el tutelante, se funda en las siguientes razones:
1. La
sentencia no verificó la acreditación del requisito de subsidiariedad. En este
caso, existían medios de defensa judicial cuya idoneidad y eficacia nunca fue
desvirtuada. Esto daba lugar a que se declarara la improcedencia de la acción
de tutela, al menos por lo siguiente:
(i)    Frente a la terminación unilateral del
contrato de arrendamiento de local comercial por parte de la Alcaldía
Municipal, el actor contaba con el medio de control de controversias
contractuales ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Para la posición
mayoritaria de la Sala, este requisito de subsidiariedad no era exigible al
tutelante porque “debió ser el Alcalde Municipal quien agotara dicho
mecanismo, pues fue éste (sic) el que originó el conflicto contractual en
contra del señor Ricaurter Molano Villanueva”. Esta afirmación, aparte de
ser inexacta de cara a los hechos del proceso, resulta en sí misma
inexplicable. Toma partido por una de las partes frente a la controversia
alusiva a la causa de la terminación unilateral del contrato de arrendamiento,
y en modo alguno fundamenta la falta de eficacia e idoneidad del medio judicial
ordinario.
(ii) En relación con el trámite policivo que culminó con el
desalojo del local comercial, también se trataba de una actuación que admitía
control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre esto nada
precisó la Sala de Revisión.
(iii)  En la sentencia se concluyó que el tutelante se
encontraba en “precariedad económica”, sin sustentar tal aseveración,
más allá del hecho de que, según afirmó el señor Molano, tiene una deuda
hipotecaria y una familia de la cual debe hacerse cargo. También, a lo largo de
la providencia, es recurrente la afirmación de que se trata de una persona con
discapacidad, lo cual carece de respaldo en el expediente de tutela.
(iv) Esta acción de tutela no versaba sobre el desalojo de
un vendedor ambulante del espacio público o de un bien fiscal irregularmente
ocupado. Se trataba de una relación contractual que el actor tenía con la
administración municipal desde hacía casi una década, como bien lo reseña la
sentencia. Para este momento, era razonable sostener que el señor Molano había
consolidado un establecimiento comercial luego de desarrollar sus actividades
en un lugar por el cual siempre estuvo en capacidad de pagar el canon de
arrendamiento respectivo.
(v)    En esos términos, la terminación del
contrato por parte de la administración, con ocasión, presuntamente, del
incumplimiento de su objeto y del pacto de una cláusula ilegal, no era otra
cosa que la contingencia contractual y económica a la que se ve expuesto
cualquier comerciante en el giro ordinario de sus negocios. No obstante, la
Sala vio allí, en mi criterio de forma equivocada, la materialización del temor
de un vendedor informal al desalojo arbitrario. Esto conllevó una aplicación
incorrecta y descontextualizada del precedente constitucional acerca del
principio de confianza legítima y de la consideración de los vendedores
ambulantes como sujetos de especial protección constitucional.
2. Dicho
lo anterior, si la categoría de “sujetos de especial protección”
no cesa con la reubicación de los vendedores ambulantes, sino que, como lo
concluyó la sentencia, “se mantiene hasta que superen las razones de
vulneración de derechos”, vale la pena preguntarse si no existen límites
temporales y materiales razonables a esa condición. O si, bajo lo que parece
ser el entendimiento de la Sala de Revisión, la “debilidad manifiesta”
que se predicaría de un vendedor informal es, de suyo, irreversible y permanente.
En la decisión de la que respetuosamente me aparto, la
Sala de Revisión no ofreció criterios plausibles bajo los cuales esas “razones
de vulneración de derechos” se entenderían “superadas”. Desde esa
perspectiva, las condiciones de “sujeto de especial protección
constitucional” y de “persona en situación de debilidad manifiesta”
perseguirían, hasta el final de su existencia, a todo ciudadano que alguna vez
haya sido un vendedor informal reubicado por el Estado, sin importar que, con
el paso del tiempo, hubiera logrado consolidar una actividad comercial o
empresarial que le procurara medios adecuados de subsistencia. Paradójicamente,
esto implica la negación de su autonomía.
3. Como
aspecto final, observo que la sentencia se fundamentó en el análisis del
régimen de contratación estatal en materia de arrendamiento, para indicar a la
administración las soluciones por las que “podía optar” para la
terminación del contrato suscrito con el actor, sin tener en cuenta el
principio de planeación contractual ni las necesidades del servicio. Sumado a
ello, no se explicó por qué la actuación de la Alcaldía no estaba enmarcada en
el artículo 17, numeral 1º, de la Ley 80 de 1993. Todas estas son cuestiones
que le compete resolver a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
como juez natural del contrato estatal.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Conformada por los Magistrados
Carlos Bernal Pulido y Alejandro Linares Cantillo
[2] Folio 13
[3] Folio 177 del cuaderno de
revisión.
[4] Folio 16.
[5] Folio 16. Clausula segunda del
contrato de arrendamiento N°003.
[6] Ibídem.
[7] Folio 190.
[8] Folio 190.
[9] Folios 190 y 191. De acuerdo
con la cláusula sexta del contrato, este consiste en servicios de panadería y
heladería, mientras que, de acuerdo con inspección efectuada por la Secretaría
de Gobierno, se prestaba servicios de venta de ropa Asimismo, la Resolución N°
0177 de 2013 resolvió declarar la existencia de justas causas para la
terminación del contrato de arrendamiento e iniciar ante el juez
competente el proceso de restitución de bien inmueble arrendado.
[10] Folio 182.
[11] Folio 186.
[12] Folio 215.
[13] Folio 215.
[14] Folio 271
[15] Folio 273.
[16] Folio 142.
[17] Folio 150.
[18] Folios 148 y 149.
[19] Folios 145 y 146.
[20] Folio 151 a 153.
[21] Folio 154 a 160.
[22] Folio 453 a 456.
[23] Folios 225 a 235
[24] Folio 1 a 7.
[25] Folio 7.
[26] Folio 7.
[27] Folio 7.
[28] Folio 2.
[29] Folio 486.
[30] En los Folios 258 a 261 se
encuentra la contestación presentada por el Inspector de Policía y en los
Folios 380 a 383 se encuentra la contestación presentada por el Alcalde
Municipal de San Antonio, Tolima.
[31] Folio 493.
[32] Folio 492.
[33] Folio 493.
[34] Folio 9 a 18 del cuaderno de
expediente de segunda instancia.
[35] Folios 10 a 13 del cuaderno de
expediente de segunda instancia.
[36] Folio 9 del cuaderno de
expediente de segunda instancia.
[37] Folio 62 del cuaderno de
expediente de segunda instancia.
[38] Folio 62 del cuaderno de
expediente de segunda instancia.
[39] Escrito del Procurador
Provincial (c) Carlos José Triana allegado a la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día 18 de mayo de 2018.
[40] Ibídem.
[41] Ibídem.
[42] Ibídem.
[43] Folios 131 a 166 del cuaderno
de revisión.
[44] Folios 132 y 149 del cuaderno
de revisión.
[45] Folios 136 y 154 del cuaderno
de revisión.
[46] Folios 136 a 138 y 154 a 156
del cuaderno de revisión.
[47] Folios 138 a 139 y 156 a 157
del cuaderno de revisión.
[48] Folio 98 del cuaderno de revisión.
[49] Folios 98 y 99 del cuaderno de
revisión.
[50] Folios 98 y 99 del cuaderno de
revisión.
[51] Folio 99 del cuaderno de
revisión.
[52] Folios 177 a 180 del cuaderno
de revisión.
[53] Folio 178 del cuaderno de
primera instancia.
[54] Folio 179 del cuaderno de primera
instancia.
[55] Folio 179 del cuaderno de
primera instancia.
[56] Folio 180 del cuaderno de
primera instancia.
[57] Folio 180 del cuaderno de
primera instancia.
[58] Folio 179 del cuaderno de
primera instancia.
[59] Folio 179 del cuaderno de
primera instancia.
[60] Folio 179 del cuaderno de
primera instancia.
[61] Folio 180 del cuaderno de
primera instancia.
[62] Corte Constitucional. Sentencia T-376 de 2012. Esta
sentencia planteó el conflicto de la siguiente manera: “A partir de lo
anterior, se configura una tensión entre intereses o principios
constitucionales protegidos. De una parte, el interés general representado en
el aprovechamiento del espacio público, así como los derechos asociados a una
adecuada conservación del mismo, entre los cuales la Corte destacó la libertad
de locomoción y seguridad personal; y de otra, el derecho al trabajo de las
personas vulnerables que –en la mayoría de los casos- enfrentan barreras para
el ejercicio de un empleo formal, situación que debe abordarse bajo la
perspectiva de los principios de Estado Social de Derecho e igualdad material.”
[63] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012.
[64] Ibídem. De igual manera, en la sentencia T-904 de 2012, la
Corte Constitucional sostuvo que el principio de confianza legítima se edifica
en tres principios básicos. El primero consiste en la necesidad de preservar de
manera definitiva el interés público. El segundo, evitar una desestabilización
cierta, evidente y razonable en la relación entre la administración y los
administrados. El tercero, la necesidad de adoptar medidas por un periodo
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Así, el
principio de buena fe, en su ámbito de confianza legítima, exigen a las
autoridades y a los particulares mantener coherencia en sus actuaciones,
respetar los compromisos adquiridos y garantizar la durabilidad y estabilidad
de la situación que objetivamente da lugar a esperar el cumplimiento de las
reglas propias del tráfico jurídico.
[65] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012.
[66] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012 y T-729 de
2006.
[67] Ibídem.
[68] Ibídem.
[69] Corte Constitucional. Sentencia T-481 de 2014.
[70] Corte Constitucional.
Sentencia C-707 de 2005. Los sujetos de especial protección constitucional,
como los menores, las madres cabeza de familia o los discapacitados, son
aquellos que pertenecen a un sector de la población que, por cuestiones que
escapan a su control, se encuentran en circunstancias objetivas de marginalidad
o debilidad manifiesta a la hora de satisfacer ciertos derechos fundamentales.
Por esta razón, en cumplimiento del principio de igualdad material consagrado
en el artículo 13 de la Carta, las personas ubicadas en estos sectores son
acreedoras a una especial protección constitucional.
[71] Corte Constitucional.
Sentencia T-348 de 2016.
[72] Corte Constitucional.
Sentencia T-1159 de 2005.
[73] Corte Constitucional.
Sentencia T-716 de 2013.
[74] Corte Constitucional.
Sentencia T-702 de 2012.
[75] Corte Constitucional.
Sentencia T-361 de 2012.
[76] Véase al respecto: Corte
Constitucional. Sentencia C-410 de 2001. En esta sentencia se declaró la
constitucionalidad del establecimiento de lugares de parqueo para personas en
situación de discapacidad. Corte Constitucional. Sentencia T-595 de 2002. En
dicha providencia se establece el acceso al transporte público de personas en
situación de discapacidad. Corte Constitucional. Sentencia SU-388 de 2005. En
el presente caso hace referencia a los derechos laborales de las madres cabeza
de familia como sujeto de especial protección constitucional.
[77] Corte Constitucional.
Sentencia T-715 de 2013 y T-629 de 2010.
[78] Véase al respecto: Corte
Constitucional. Sentencias T-439 de 1992, T-532 de 1995, T-253 de 2008, entre
otras.
[79] Véase al respecto: Corte
Constitucional. Sentencia T-067 de 2017, Sentencia T-386 de 2013, Sentencia
T-773 de 2007.
[80] Corte Constitucional. Sentencia
T-386 de 2013.
[81] De acuerdo con la
jurisprudencia, pueden identificarse dos tipos de acciones afirmativas: a)
aquellas políticas públicas generales de reubicación a este tipo de grupo
poblacional; y b) la ejecución propia de dicha política pública.
[82] Corte Constitucional.
Sentencia T-067 de 2017. De acuerdo con la sentencia, la confianza legítima que
desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la
potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una
conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo
hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca
regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al
hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente.
[83] Ibídem.
[84] Ibídem.
[85] Corte Constitucional.
Sentencia T-067 de 2017.
[86] Reiterada por Corte
Constitucional. Sentencia T-067 de 2017.
[87] Corte Constitucional.
Sentencia T-067 de 2017.
[88] Ibíd.
[89] Ibíd.
[90] Ibíd.
[91] Consejo de Estado. Sección
Tercera, sub.sec. A. Rad.29851. MP.
Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 29 de octubre de 2014.
[92] Corte Constitucional.
Sentencia T-067 de 2017.
[93] Ibíd.
[94] Ibíd.
[95] Ibíd.
[96] Ibíd.
[97] Ibíd.
[98] Ibíd.
[99] Ibíd.
[100] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-231 de 2014 o T-607 del 2015. En esta última
sentencia, la Corte Constitucional sostuvo que “en el marco de la procedencia
de la acción de tutela contra actuaciones administrativas, se debe tener en
cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo prevé, en su artículo 140, el medio de control de reparación
directa como mecanismo judicial ordinario para solicitar la reparación de daño
antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas
circunstancias este no se erige como un medio eficaz o idóneo para garantizar
el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un
perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un
agravio desproporcionado para el solicitante.”
[101] Folio 30 del cuaderno de
revisión.