T-405-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-405/18
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general
ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO-Definición/ACTO
ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Definición
ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Procedencia excepcional
Cabe, por excepción, el ejercicio de la acción de tutela, siempre
que se acrediten los siguientes requisitos: En
primer lugar, el acto de trámite debe ser producto de una actuación
arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos
funda-mentales de una persona. En este sentido, se ha explicado que la
finalidad de la acción de tutela en estos casos es impedir que la
administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías
mínimas constitucionales de una persona, de forma tal que el amparo se
convierte en “una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su
actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos
fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto
de vista constitucional (…)”. En
segundo lugar, se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que
se proyecte en la decisión principal. En efecto, aunque los actos
prepara-torios no envuelven decisiones definitivas, si se ha advertido que
dicha actuación debe tener incidencia en la construcción de la decisión final,
pues de lo contrario se trataría de una simple deficiencia, que no tendría la
capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer de un efecto sustancial. En
tercer lugar, además de los anteriores requisitos, también es necesario que la
acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por
cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá
concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa
judicial ante el juez contencioso. En este punto, cabe insistir que, como se
expuso ut supra, la finalidad del amparo contra un acto de trámite es
impedir que se culmine una actuación administrativa, en desconocimiento
del orden constitucional.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
TRAMITE O PREPARATORIOS-Reiteración
de jurisprudencia
AUTO DE VERIFICACION O CRUCE EXPEDIDO POR LA
DIAN-Acto
de trámite
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE TRAMITE DE LA DIAN POR
DECLARACION INEXACTA-Improcedencia por incumplir requisito de subsidiariedad
Referencia: Expediente T-6.579.687
Acción de tutela instaurada por el señor Edgar
Mauricio Lozano Gómez contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
Seccional Barrancabermeja
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
DC, veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito
Judicial de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Oralidad de
Santander, correspondientes al
trámite de la acción de amparo constitucional promovida por el señor Edgar Mauricio
Lozano Gómez contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
Seccional Barrancabermeja (en adelante DIAN).
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. El 18 de diciembre de 2014, dentro del
expediente tributario PD 20102014000150, la División de Gestión de
Fiscalización de la DIAN profirió auto de apertura de investigación al
contribuyente Edgar Mauricio Lozano Gómez, como consecuencia de su declaración de renta del año 2010.
1.1.2. Como parte de dicha investigación, el 25 de
mayo de 2015, la DIAN expidió un auto de inspección tributaria con el objeto de
“verificar la exactitud de las declaraciones, establecer la existencia de
hechos gravados o no, y verificar el cumplimiento de las obligaciones formales
correspondientes al impuesto (…)”, dicho auto fue notificado por correo al
accionante al día siguiente.
1.1.3. En virtud de las actuaciones mencionadas, se
expidió el auto de verificación o cruce del 17 de junio de 2015, en el que se
ordenó practicar diligencia sobre las operaciones económicas efectuadas por el
contribuyente con el tercero “Todo Montajes Ltda.”, acto que, según
afirma el accionante, no le fue notificado.
1.1.4. El 30 de septiembre de 2015, la DIAN expidió el
requerimiento especial No. 292382015000006 que le fue notificado al accionante
al día siguiente. A través de dicho acto, se puso en conocimiento del
contribuyente el acta donde constaban las diligencias realizadas con ocasión de
la inspección tributaria que fue ordenada y, además, se propuso un saldo total a
pagar por impuesto de      $ 319.552.000 y una sanción por inexactitud de $ 843.282.000.
Por lo anterior, la División de Gestión de Fiscalización de la entidad
demandada dio traslado del expediente a la Dirección de Liquidación, la cual,
el 2 de junio de 2016, procedió a practicar la liquidación oficial No.
292412016000006, notificada el día 8 del mes y año en cita, en la que se fijó como
suma final a cancelar el valor de $ 1.162.834.000.
1.1.5. Frente a la citada liquidación, el señor Lozano
Gómez interpuso recurso de reconsideración, en el cual pidió, de forma
acumulada y sujetando cada una de las pretensiones realizadas a la suerte de la
anterior, lo siguiente: (i) que se declare que fue notificado extemporáneamente
del requerimiento especial del 30 de septiembre de 2015; o, (ii) en su lugar, que
se declare la nulidad del auto de verificación o cruce por no haber sido
notificado conforme al artículo 565 del Estatuto Tributario[1];
o, (iii) si es del caso, que se tenga como válida una declaración litográfica
que presentó el 25 de febrero de 2015.
1.1.6. Por último, el recurso fue resuelto
negativamente mediante Resolución No. 003712 del 1º de junio de 2017, en la
que, para efectos de esta acción de tutela, cabe señalar lo decidido frente a
la segunda pretensión, consistente en declarar la nulidad del auto de
verificación o cruce por no haber sido dado a conocer, según lo dispuesto en el
Estatuto Tributario. Sobre el particular, la DIAN afirmó que dicho auto se
profirió como una de las diligencias realizadas en virtud de la inspección
tributaria ordenada mediante el auto del 25 de mayo de 2015, el cual fue
efectivamente notificado al accionante el día 26 del mes y año en cita. En este
sentido, resaltó que el contribuyente tenía conocimiento de que se adelantarían
diversas diligencias dentro de los tres meses siguientes a la notificación del
auto. Por lo demás, resalta que, tal actuación también se le comunicó al
tercero “Todo Montajes Ltda.”, cumpliendo así lo dispuesto en el
artículo 565 del Estatuto Tributario.
Por último, mencionó que la diligencia de cruce o
verificación fue analizada en el acta de inspección tributaria, la cual se puso
en conocimiento y fue trasladada al contribuyente, al momento en que se le notificó
el requerimiento especial, por lo que siempre estuvo al tanto de las
actuaciones que se estaban llevando a cabo.
1.2. Solicitud de amparo constitucional
1.2.1. El señor Edgar Mauricio Lozano Gómez
instauró el presente amparo constitucional, con el propósito de obtener la
protección de sus derechos al debido proceso y a la defensa, los cuales estima
vulnerados por la DIAN, en tanto omitió notificarle el auto de verificación o cruce del 17 de junio de 2015,
dentro del expediente tributario PD 2010 2014000150. Por
lo anterior, solicita que se declare la nulidad de todo lo actuado, a partir de
la expedición del auto que es objeto de cuestionamiento.
1.2.2. Con miras a justificar la tutela interpuesta,
el actor alega que la entidad accionada desconoció la obligación legal que
tenía de notificarle el auto en mención, según lo dispuesto en el artículo 565
del Estatuto Tributario. En particular, considera que no resulta aceptable el
argumento esgrimido por la DIAN, pues no es lógico que se pretenda dar por
notificado el auto del 17 de junio de 2015, con la comunicación que se hizo de
la inspección tributaria del 26 de mayo del mismo año. En este punto, cabe
destacar, a juicio de la Corte, que el accionante no se pronuncia sobre el
resto de los argumentos propuestos en la Resolución No. 003712 del 1º de junio de 2017.
1.3. Contestación de la Dirección Seccional de Aduanas
e Impuestos Nacionales de Barrancabermeja
El Director Seccional de Impuestos y Aduanas de
Barrancabermeja solicitó que se niegue la acción de tutela, por cuanto dentro
del expediente tributario PD
2010 2014000150 que se le
abrió al accionante, sí se surtió la notificación del auto de verificación o
cruce de la manera que lo prescribe el artículo 565 del Estatuto Tributario. En
efecto, señaló que el día 18 de junio de 2015, se intentó la notificación por
correo a través de la red oficial, la cual se frustró por “dirección errada”.
Por ello, a continuación, se procedió a notificarlo mediante publicación en la
página de la DIAN, tal y como se evidencia en el informe respectivo, en
el que se señala que dicha actuación se puso en conoci-miento en la “WEB-DIAN”
el 5 de agosto de 2015.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera instancia
En sentencia del 17 de julio de 2017, el Juzgado
Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja declaró la
improcedencia de la acción, por cuanto no se evidenció que el accionante haya
sufrido un perjuicio irremediable con los hechos ocurridos, máxime cuando tiene
la posibilidad de acudir ante el juez contencioso administrativo para
cuestionar la legalidad de actuación de la DIAN.
2.2. Impugnación
2.2.1. En escrito del 21 de julio de 2017, el
accionante presentó recurso de apelación contra la decisión adoptada en primera
instancia, al considerar que el juez no examinó a profundidad si se configuraba
o no un perjuicio irremediable, el cual, a su juicio, se causó respecto de los
derechos al debido proceso y a la defensa, cuando no se le notificó el auto de
verificación o cruce. En este sentido, manifestó que el daño que sufrió es
inmaterial, ya que constituye una lesión a las garantías que la Constitución
Política establece en materia de debido proceso. Al referirse al asunto de
fondo, advirtió que en la instancia administrativa ante la DIAN, ya no es
posible solicitar el amparo de sus derechos, toda vez que se encuentra en firme
una decisión en la que se le impone una cuantiosa sanción. En todo caso, aclaró
que su interés no es el de cuestionar la condena impuesta sino el de lograr la
protección de sus garantías fundamentales dentro del proceso, para lo cual no
resulta eficaz acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
2.2.2. Por otro lado, señaló que dentro del trámite
administrativo, la DIAN nunca alegó haber realizado la notificación del auto de
verificación o cruce, de la forma en que lo hizo al contestar la acción de
tutela, razón por la cual, cuestiona que, siendo el asunto de la notificación
uno de los puntos debatidos en el recurso de reconsideración, nunca se le dio a
conocer ese hecho. En consonancia con lo anterior, sostuvo que no es cierto que
la accionada haya intentado la notificación del auto y que hubiera sido devuelto
por la empresa de correos por dirección errada, ya que, en esa misma dirección,
un mes antes se le había comunicado el acta de inspección tributaria y un mes
después se le dio a conocer el requerimiento especial. Esta circunstancia le
generó confianza en que las actuaciones se le notificarían de la misma manera.
2.3. Segunda instancia
En sentencia del 7 de septiembre de 2017, el Tribunal
Administrativo de Oralidad de Santander revocó la decisión del a-quo y,
en su lugar, concedió el amparo de los derechos invocados por el accionante.
Para apoyar su decisión, la Sala afirmó que la entidad demandada desconoció los
derechos al debido proceso y a la defensa del accionante, al no gestionar la
notificación del auto de verificación o cruce por correo y, por el contrario,
argumentar que el oficio fue devuelto por dirección errónea, cuando, en
varias oportunidades, ya se había remitido correspondencia a la misma
dirección, sin que se hubiese presentado ningún problema.
A su juicio, no cabía acudir a la notificación por la
página Web, cuando la DIAN ya había asumido una forma de dar a conocer sus
actuaciones. Por consiguiente, se ordenó que, en el término de 48 horas
siguientes a la comunicación de la sentencia, se procediera a notificar
personalmente al actor del auto de verificación o cruce proferido el día 17 de
junio de 2015, previa declaratoria de la nulidad de todo lo actuado a partir de
ese punto.
III. PRUEBAS RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
3.1. Copia de la Resolución No. 003712 del 1° de junio
de 2017, mediante la cual se resuelve desfavorablemente un recurso de reconsideración
contra la liquidación oficial No. 292412016000006, en la que se determinó un
valor a pagar a cargo del señor Edgar Mauricio Lozano Gómez de $ 1.162.834.000,
en virtud del proceso de investigación adelantado en su contra por parte de la
DIAN, como consecuencia de su declaración de renta del año 2010.
3.2. Reporte de Interrapidisimo, en el que se observa
que el 18 de junio de 2015 se envió el auto de verificación a la dirección del
accionante en la ciudad de Barrancabermeja, y que no fue entregado por “dirección
errónea”.
3.3. Informe de la DIAN donde aparece que el auto
de verificación o cruce se intentó notificar por mensajería expresa y que fue
devuelto el 23 de julio de 2015, por lo que se notificó por publicación en la página
Web de la DIAN, el 5 de agosto del año en cita.
3.4. Copia de un certificado de entrega de
Interrapidismo del 26 de mayo de 2015 a la dirección del accionante en la
ciudad de Barrancabermeja.
3.5. Fotografía de la dirección en la que el
accionante alega que siempre ha recibido las notificaciones de la DIAN en
Barrancabermeja.
IV. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo
previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente
fue seleccionado por medio de Auto del 16 de febrero de 2018 proferido por la
Sala de Selección número Dos.
4.2. Actuaciones en sede de revisión
4.2.1. En Auto del 10 de abril de 2018, el Magistrado
Sustanciador ofició a la DIAN para que informara: (i) el estado del expediente tributario PD 2010 2014000150, con ocasión del cumplimiento de la orden
dada por el juez de tutela de segunda instancia; (ii) cuáles notificaciones
dentro del referido expediente se realizaron personalmente, cuáles no, y por
qué razón; y (iii) en qué incide la no notificación de un auto de verificación
o cruce dentro de una actuación administrativa de carácter tributario. De igual
manera, se pidió el envío de copia de los autos que se hayan expedido dentro de
la actuación en cita, incluyendo sus constancias de notificación.
4.2.1.1. En comunicación del 18 de abril de
este año, el Director Seccional de la DIAN Barrancabermeja informó que en
cumplimiento del fallo de segunda instancia, se declaró la nulidad de todo lo
actuado con posterioridad al auto de verificación del 17 de junio de 2015. En
concreto, la invalidez comprendió los siguientes actos: (i) el acta de
inspección tributaria del 25 de agosto de 2015, (ii) el requerimiento especial
del 30 de septiembre del mismo año, (iii) la liquidación oficial de revisión
del 2 de junio de 2016, (iv) el auto admisorio del recurso de reconsideración
del 23 de septiembre del año en cita y (v) la Resolución del 1º de junio de 2017,
que resolvió dicho recurso. Por lo anterior, se archivó el expediente en contra
del accionante, pues la liquidación privada quedó en firme.
4.2.1.2. El representante de la DIAN
indicó que en el expediente tributario PD 2010 2014000150 se notificaron
personalmente los siguientes actos: (i) el auto de verificación o cruce del 17
de junio de 2015, que se notificó por segunda vez en cumplimiento de la orden
del juez de tutela, el 25 de septiembre del 2017, como consta en el documento
que se anexa; y (ii) la resolución del 1º de junio de 2017, que resolvió el
recurso de reconsideración, la cual se notificó el día 8 del mes y año en cita.
Los demás actos se notificaron de la
siguiente forma: (i) el emplazamiento para corregir se notificó por página web;
(ii) el auto de inspección tributaria del 25 de agosto de 2015 se notificó por
correo; (iii) el auto de verificación del 17 de junio de 2015 se notificó por
primera vez por página web, como se explicó en la contestación de la tutela,
ante la devolución del correo; (iv) el requerimiento especial del 30 de septiembre de 2015 se notificó por correo;
(v) la liquidación oficial se notificó por correo y (vi) el auto admisorio del
recurso de reconsideración también se notificó por correo. Junto con el escrito
se aportaron los documentos que soportan estas afirmaciones.
4.2.1.3. Por último, la DIAN informó que
la no notificación del auto de cruce o verificación en nada afecta el debido
proceso, en tanto es un acto de mero trámite, tal como lo ha señalado el
Consejo de Estado. Al respecto, por ejemplo, mencionó la providencia del 15 de
septiembre de 2016, en la que se sostiene que el auto que abre la investigación
tributaria es sólo una forma de controlar el inicio de las investigaciones
preliminares, de manera que su expedición es facultativa, y su falta de
notificación “no vicia el procedimiento de determinación oficial del
impuesto a través de la liquidación oficial de revisión, ni viola el derecho de
defensa del investigado, comoquiera que no es el acto administrativo que inicia
la actuación de determinación propiamente dicha, pues tal función es exclusiva
del requerimiento especial, ni contiene decisión alguna que lo afecte (…)”[2].
4.2.2. Con posterioridad, el 4 de mayo de
2018, Director Seccional de la DIAN Barrancabermeja, mediante correo
electrónico, envió una solicitud dirigida a que se le dé prioridad a la
resolución del caso, pues del expediente tributario PD 2010 2014000150 y de la
firmeza de la liquidación oficial de revisión del accionante, depende otra investigación
en curso derivada de las conductas y actuaciones del contribuyente, como lo es
el trámite para imponer sanción por devolución improcedente[3].
Por tal razón, requirió rehabilitar los derechos de la DIAN de forma pronta o,
en caso de que se profiera un fallo favorable después del 8 de junio del año en
cita, se restablezcan los términos para proferir las actuaciones
administrativas pertinentes.
4.3. Problema jurídico y
esquema de resolución
4.3.1. A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la
acción de tutela, de las decisiones adoptadas en las respectivas instancias
judiciales y de los medios de prueba recaudados en la presente causa, este
Tribunal debe determinar, si la Dirección Seccional de la DIAN Barrancabermeja vulneró los
derechos al debido proceso y a la defensa del señor Edgar Mauricio Lozano
Gómez, como consecuencia de la presunta falta de notificación del auto de
verificación o cruce dentro del expediente tributario PD 2010 2014000150, abierto con ocasión de la declaración de renta
presentada en el año 2010.
4.3.2. Con
el fin de resolver este problema jurídico, la Sala inicialmente examinará el
cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Una vez superado dicho examen y solo si ello ocurre, continuará
con el estudio del asunto de fondo, en el que se explicará el principio de
publicidad y la obligación de notificación de los actos proferidos dentro de
una actuación administrativa. Con sujeción a lo expuesto, se abordará la
solución del caso concreto.
4.4. De la procedencia de la acción de tutela
4.4.1. En cuanto a la legitimación por activa,
el artículo 86 de la Constitución Política reconoce el derecho de toda persona
de reclamar mediante acción de tutela la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. Este precepto constitucional se desarrolla en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, en el que se consagra que: “la acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud”.
En el caso bajo examen, el accionante se encuentra
legitimado para interponer la acción de tutela, porque se trata de una persona
natural, que actúa a nombre propio y quien afirma estar siendo afectado en sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, con ocasión de la
presunta falta de notificación del auto de verificación o cruce del 17 de junio
de 2015.
4.4.2. Respecto de la legitimación por pasiva,
el artículo 86 del Texto Superior establece que la tutela tiene por objeto la
protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o por el actuar de los particulares, en los casos
previstos en la Constitución y en la ley[4]. En este contexto, según lo señalado de manera
reiterada por la Corte, en
lo que respecta a esta modalidad de legitimación, es necesario acreditar dos
requisitos, por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los
cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,
con su acción u omisión[5].
En el asunto objeto de estudio, no cabe duda de que la
entidad demandada es una autoridad pública, pues la DIAN se categoriza en la
ley como una Unidad
Administrativa Especial del orden nacional, de carácter técnico y especia-lizado,
con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, con
patrimonio propio y adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[6].
Por lo demás, la supuesta conducta de no haber
notificado el auto de cruce o verificación, como omisión que origina la
presunta violación de los derechos alegados, se encuentra vinculada con la
actividad misional de la DIAN, que consiste en garantizar la seguridad fiscal y
la protección del orden económico mediante la administración y el control al cumplimiento
de las obligaciones tributarias, como es el caso de la declaración de renta que
originó el inicio de una investigación por parte de la accionada[7].
4.4.3. Como requisito de procedibilidad, la acción de
tutela también exige que su
interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del
momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho fundamental,
de manera que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un
instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras
a asegurar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o
amenaza[8].
Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el principio
de inmediatez[9].
En relación con el caso objeto de estudio, se advierte que el acto
contra el cual se dirige la tutela es del 17 de junio de 2015. Sin embargo, el
accionante alega que fue sólo hasta el 1º de junio del 2017, que la DIAN
resolvió el recurso de reconsideración contra la decisión que lo sancionó, a
través del cual también se cuestionó la supuesta falta de notificación
mencionada. Así las cosas, como en esta última actuación, se definió por la
administración lo concerniente a la supuesta irregularidad que por él se
plantea, se considera que la tutela se interpuso en un plazo razonable (5 de
julio de 2017), esto es, sin que se cumpliera un mes desde el momento en que se
resolvió el citado recurso de reconsideración.
4.4.4. Cabe aclarar que el análisis de cumplimiento de
este requisito se efectúa al margen de las consideraciones particulares de
subsidiariedad, las que se realizarán en un acápite separado y en las que se
tendrá en cuenta la fecha en que el actor presentó el recurso de amparo,
respecto del proceso adelantado por la DIAN.
4.5. Del principio de subsidiaridad de la acción de
tutela
4.5.1. El ya citado artículo 86 de la Constitución
Política señala que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable[10]. Esto significa que la acción de tutela
tiene un carácter residual o subsidiario, por virtud del cual “procede de manera excepcional para el
amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del
supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales
ordinarios para asegurar su protección”[11]. El carácter residual obedece a la
necesidad de preservar el reparto de competencias atribuido por la Constitución
y la ley a las diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los
principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad
judicial.
No obstante, aun existiendo otros mecanismos de
defensa judicial, la
jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de tutela está
llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo
suficiente-mente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo
adecuadamente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así lo sostuvo la Corte en la Sentencia SU-961 de 1999[12],
al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar
si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien
la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate.” La primera posibilidad es que las acciones comunes no sean susceptibles
de resolver el problema de forma idónea, circunstancia en la cual es procedente
conceder la tutela de manera directa, como mecanismo de protección definitiva
de los derechos fundamentales y la segunda es que, por el contrario, “las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria”[13].
4.5.2. En
cuanto al primer supuesto, se
entiende que el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para
resolver un asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su
dimensión constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
compro-metido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que: “el requisito de
la idoneidad ha sido
interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la
realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal[14].
La aptitud del medio de
defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta,
las caracte-rísticas procesales del mecanismo, las circunstancias del
peticionario y el derecho fundamental involucrado”[15].
4.5.3. En relación con el segundo evento, la jurisprudencia constitucional ha establecido
que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de
vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible[16].
Este amparo es eminentemente temporal, como lo reconoce el artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso
anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.
Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, esto es,
que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de
ser urgentes, tanto por brindar una solución adecuada frente a la
proximidad del daño, como por armonizar con las particularidades del caso;
(iii) el perjuicio debe ser grave, es decir, susceptible de generar un
detrimento transcendente en el haber jurídico de una persona; y la (iv) res-puesta
requerida por vía judicial debe ser impostergable, o lo que es lo mismo,
fundada en criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación
de un daño antijurídico irreparable[17].
En desarrollo de lo expuesto,
en la Sentencia T-747 de 2008[18],
se consideró que cuando el accionante pretende la protección transitoria de sus
derechos fundamentales a través de la acción de tutela, tiene la carga de
“presentar y sustentar los factores a partir de los cuales se configura el
perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento
hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la acción de tutela”.
Finalmente, reitera la Sala que, en atención a la
naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, esta Corporación
también ha establecido que la misma no está llamada a prosperar cuando a través
de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial[19]. Al respecto, la Corte ha señalado que:
“no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento
llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitu-cionales
fundamentales”[20].
4.5.4. Ahora bien, tratándose de actos administrativos
particulares, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto, en
principio, ellos pueden ser controlados por el juez contencioso[21].
Al respecto, este Tribunal ha sido enfático en señalar que contra estos actos no
procede la acción de tutela, por cuanto el ordenamiento jurídico establece
distintos instrumentos que permiten controvertirlos, bien sea dentro de una
actuación administrativa, como es el caso de las nulidades y los recursos dentro
del proceso –cuando ellos son procedentes–, o por fuera de este ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Con todo, esta Corporación ha realizado
una distinción entre los actos administrativos de carácter definitivo y los
actos administrativos de trámite, cuyo examen tiene especial importancia en la
definición del asunto bajo examen.
4.5.4.1. Así, en lo que respecta a los actos
administrativos definitivos, que son aquellos que deciden directa o
indirectamente el fondo de un asunto o que hacen imposible continuar con una
actuación administrativa[22],
la Corte ha dicho que se someten a las reglas generales de procedencia de la
acción de tutela, es decir, que únicamente procede su estudio cuando el otro
medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo no sea idóneo
ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo
definitivo[23]
o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede
esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, sin que ello
suponga la ocurrencia de un perjuicio irremediable, hipótesis en la que la
tutela será procedente como mecanismo transitorio[24].
4.5.4.2. En cuanto a los actos administrativos de
trámite o preparatorios, que como su nombre lo indica –y en contraposición
a los actos definitivos– son aquellos en los que no hay una expresión concreta de
voluntad de la administración, sino únicamente actuaciones que preceden a la
formación de una decisión[25],
esta Corporación ha determinado que, en la medida que no son susceptibles, por
regla general, de recursos en la vía gubernativa[26] ni de
acciones judiciales autónomas[27], cabe, por excepción, el
ejercicio de la acción de tutela, siempre que se acrediten los siguientes
requisitos:
- En primer lugar, el acto de trámite debe ser
producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos funda-mentales de
una persona. En este sentido, se ha explicado que la finalidad de la acción de
tutela en estos casos es impedir que la administración concluya una actuación
con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales de una persona, de
forma tal que el amparo se convierte en “una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional (…)”[28].
- En segundo lugar, se requiere que el acto de trámite
resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal. En
efecto, aunque los actos prepara-torios no envuelven decisiones definitivas, si
se ha advertido que dicha actua-ción debe tener incidencia en la construcción
de la decisión final, pues de lo contrario se trataría de una simple
deficiencia, que no tendría la capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer
de un efecto sustancial[29].
- En tercer lugar, además de los anteriores
requisitos, también es necesario que la acción de tutela se presente antes
de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de
tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber
de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso. En este
punto, cabe insistir que, como se expuso ut supra, la finalidad del
amparo contra un acto de trámite es impedir que se culmine una actuación
administrativa, en desconocimiento del orden constitucional[30].
4.5.5. Precisamente, atendiendo a la excepcionalidad
expuesta, la Corte en pocas ocasiones ha admitido la procedencia de la acción
de tutela en contra de actos de trámite. Un ejemplo se encuentra en la
Sentencia T-688 de 2014[31],
en la que una empresa cuestionó que en una actuación administrativa notarial
dirigida a resolver la situación jurídica de un predio, la primera medida
adoptada por el registrador de una oficina de instrumentos públicos fue la de
bloquear, de manera preventiva, los folios de matrícula sobre los que ésta
versaba. Para este Tribunal, a pesar de que se trataba de un acto preparatorio,
procedía el amparo, pues a través de la actuación cuestionada se definió una
situación sustancial que resultó ser lesiva de los derechos fundamentales de la
sociedad demandante.
Contrario a lo decidido en el citado caso, en varias
oportunidades, la Corte ha declarado la improcedencia de acciones de tutela
dirigidas a cuestionar actos de trámite. Por ejemplo, en la Sentencia T-545 de
1995[32],
se estudió una acción de tutela dirigida contra un acto administrativo
proferido dentro de una actuación dirigida a la obtención de una licencia de
urbanización de un predio, en dicha oportunidad se decidió declarar la
improcedencia del amparo, por cuanto no se evidenció que el acto hubiese
afectado algún derecho funda-mental[33].
A igual conclusión se llegó en la Sentencia T-499 de 2013[34], en la que
decidió que la acción de tutela no era procedente contra dos actos de trámite en
un proceso disciplinario, ya que a través de su expedición no se vulneraron ni
amenazaron los derechos fundamentales de la accionante.
De manera adicional, en la Sentencia T-420 de 1998[35], también se decidió que
no procedía la acción de tutela contra unos requerimientos aduaneros que no les
fueron notificados a las sociedades accionantes, por cuanto el amparo fue
interpuesto cuando ya se habían expedido los actos definitivos, debiendo las
demandantes acudir a los medios de defensa dispuestos en el contencioso
administrativo. A este respecto, la Sala explicó que: “(…) De haberse impetrado la
tutela antes de la expedición de dichos actos hubiera prosperado, pues (…) [su]
finalidad [es] que se impida continuar con una actuación administrativa
violatoria del derecho fundamental al debido proceso, que conduce a la
producción de un acto administrativo viciado de inconstitucio-nalidad.”
4.5.6. Visto
lo anterior, en el asunto sub-examine, se tiene que el señor Lozano
Gómez presentó la acción de tutela, al considerar que se vulneraron
sus derechos al debido proceso y a la defensa por parte de la DIAN, como
consecuencia de la presunta falta de notificación del auto de verificación o
cruce dentro del expediente tributario PD 2010
2014000150, en la forma que lo establece el artículo 565 del Estatuto
Tributario. Tal acto se expidió dentro de una investigación tributaria
originada por su declaración de renta del año 2010.
4.5.6.1. Inicialmente,
corresponde a la Sala definir si el acto cuestionado por el accionante, es de
trámite o definitivo. Antes de abordar este análisis se advierte que el proceso
dentro del cual la DIAN profiere un auto de verificación o cruce, es el resultado
del ejercicio de la potestad fiscalizadora que tiene esa unidad administrativa
para realizar las diligencias necesarias para la correcta y
oportuna determinación de los impuestos, así como para adoptar las decisiones
preparatorias que se dirijan a ese fin. Sobre este particular, el Consejo de
Estado[36] mencionó que dicha potestad se materializa a través de las
facultades establecidas en el artículo 684 del Estatuto Tributario[37], que son aquellas que
permiten comenzar –a través de un auto interno de apertura de investigación–
las indagaciones preliminares para determinar si hay lugar a realizar una liquidación
oficial que modifique la declaración presentada por el contribuyente.
La liquidación oficial tiene como supuesto la formulación de un
requerimiento especial, que es un acto administrativo de trámite en el que se
propone la modificación de la declaración inicial presentada por el
contribuyente, con el objeto de adicionar impuestos, anticipos y retenciones,
así como imponer sanciones. Este requerimiento es un requisito previo a la
liquidación oficial y con él se marca el inicio de la actuación administrativa,
de manera que antes de ello no existe, en estricto sentido, una “actuación tributaria individualizada
respecto de la cual tales sujetos deban defenderse, ya que, se insiste, sólo el
requerimiento especial concreta la propuesta de modificación y
particulariza al contribuyente que debe atenderla”[38].
Así las cosas, las diligencias y recaudo de pruebas
previas al requerimiento especial que efectúa la DIAN se enmarcan en las
facultades de fiscalización que, en ejercicio de la potestad tributaria, puede
ejercer dicha autoridad cuando lo considere pertinente. De ahí que, el auto de
verificación o cruce, que es previo al requerimiento especial, corresponde a un
acto de trámite cuyo objeto es obtener información o pruebas que permitan
corroborar la informa-ción presentada por el contribuyente a la DIAN[39].
4.5.6.2. Teniendo
claro que el auto de verificación o cruce es un acto de trámite, la Sala debe analizar si se cumplen los presupuestos
establecidos por esta Corporación para que proceda la acción de tutela, en los
términos previa-mente expuestos en esta providencia.
En este contexto, primero deberá definirse si el auto
de verificación o cruce fue producto
de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los
derechos fundamentales del accionante. En segundo lugar, deberá constatarse si ese acto administrativo resuelve algún asunto que se proyecta en la decisión principal. Y, en tercer lugar, deberá establecerse si la acción de tutela se interpuso cuando
aún estaba en curso el proceso administrativo de fiscalización, esto es, antes
de proferirse el acto definitivo.
4.5.6.3. Visto el conjunto de los elementos de prueba
que fueron aportados y recaudados en la presente causa, resulta forzoso
concluir que en este caso no se acreditan al menos dos de los supuestos
jurisprudenciales que avalan la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos de trámite, como a continuación se explica:
-
En este caso, en primer
lugar, no se advierte prima facie que exista una actuación arbitraria o
desproporcionada de la DIAN, pues la omisión que se alega no tiene la
potencialidad de afectar los derechos al debido proceso y a la defensa del
accionante, toda vez que, como ya se explicó, el auto de verificación o cruce hace
parte de las diligencias previas en las que la autoridad tributaria
recopila información para determinar si hay lugar o no a emitir un requerimiento
especial. De este modo, cuando la DIAN profiere este último acto, se le
envía al contribuyente con el fin de que pueda formular objeciones, solicitar
pruebas, requerir documentos, subsanar omisiones o pedir la práctica de
inspecciones tributarias, si ello resulta conducente[40]. De suerte
que, en el asunto bajo examen, al ser notificado el
señor Edgar Mauricio Lozano Gómez por correo del
requerimiento especial el 1°
de octubre de 2015[41], no cabe duda de que se le brindó la
oportunidad para controvertir las pruebas e información recopilada en virtud
del auto de verificación o cruce, más allá de si ese acto fue o no puesto en
conocimiento y si lo fue o no en debida forma.
Por lo demás, en este caso tampoco es claro
si existió o no la omisión de notificación alegada por el accionante, pues como
se conoció a través del examen de las pruebas allegadas por la DIAN en el
trámite de revisión ante la Corte, existen documentos en el expediente
tributario que certifican que el 18 de julio de 2015 se intentó la notificación
del auto de verificación o cruce mediante comunicación enviada por la oficina
de correos y que falló por dirección errada y que, como conse-cuencia de ello, se
acudió a su publicación en la página web de la DIAN el 5 de agosto del mismo
año, con miras a asegurar el conocimiento del señor Lozano Gómez en el acto
administrativo previamente mencio-nado, de suerte que, en virtud del actuar
exhibido en sede administra-tiva, no es posible concluir que, en el asunto bajo
examen, la actuación de la autoridad demandada hubiese sido arbitraria o
desproporcionada.
-
En segundo lugar, la
Sala debe advertir que tampoco resultaba viable estudiar de fondo la acción de
tutela, por cuanto al momento de interponerla, ya se encontraba en firme el
acto administrativo definitivo que ordenaba la liquidación del impuesto y el
pago de la sanción por inexactitud. En este sentido, el amparo no se interpuso
con la finalidad de impedir que una actuación administrativa llegara a su fin,
cuando la misma presuntamente era contraria al orden constitucional, sino como una
vía para dilatar la labor de la DIAN, una vez dicha autoridad había concluido
que efectivamente se presentó una declaración que no correspondía a la realidad
tributaria del accionante. Por lo anterior, el actor debió utilizar el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez contencioso
administrativo y, por esa vía, discutir la legalidad del acto de trámite en
conjunto con el definitivo, más aún cuando cabe solicitar ante dicha autoridad
judicial la suspensión provisional del acto.
4.5.6.4. Conforme a lo expuesto, la Corte encuentra
que en este caso no se acreditan al menos dos de los requisitos de procedencia
de la acción de tutela contra actos de trámite, por lo que no se realizará el
estudio acerca de si el auto de verificación, por sí mismo, resuelve algún
asunto que se proyecte en la decisión principal. Así las cosas, la discusión
aquí propuesta deberá ser llevada ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, como juez natural de este tipo de causas. Dicho lo anterior, la
Sala considera que, para el caso concreto, la tutela no superó el requisito de
subsidiariedad, de suerte que revocará la decisión proferida por el Tribunal
Administrativo de Oralidad de Santander del 7 de septiembre de 2017 y, en su
lugar, confirmará el fallo del 17 de junio del mismo año proferido por el
Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja,
que declaró la improcedencia de la acción, por las razones expuestas en esta
providencia.
4.5.6.5. Ahora bien, cabe
advertir que la DIAN archivó el expediente, en cumplimiento del fallo del
Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander que ordenó decretar la nulidad
de todo lo actuado dentro del expediente tributario PD 2010 2014000150, adelantado contra el señor Lozano Gómez, a
partir del auto de verificación o cruce del 17 de junio de 2015. Sin embargo,
con ocasión de la decisión que adopta la Corte en esta sentencia, se revoca dicha
determinación, por lo que todos los trámites posteriores, incluyendo la
liquidación oficial No. 292412016000006 del 2 de junio de 2016, notificada el
día 8 del mismo mes y año, quedarán en firme, siempre que frente a ellos no
procedan otros recursos.
Ante este panorama, debe resaltarse que, según lo
advirtió la DIAN en escrito dirigido a esta Corporación, de la liquidación
oficial dependen otros trámites que por su naturaleza sancionatoria tienen
términos perentorios que podrían agotarse mientras se surte el trámite
revisión. Por lo anterior, y dado que el efecto de esta tutela conduce a restituir
las cosas al lugar en que se encontra-ban antes de la expedición del fallo que
ahora se revoca, la Sala dispondrá que en relación con el cómputo de los plazos
para adelantar los otros trámites que dependen de dicha liquidación oficial, debe
descontarse el tiempo que trans-currió entre la fecha de notificación de la
decisión del Tribunal Administrativo de Santander que ordenó decretar la
nulidad de todo lo actuado desde el auto de verificación o cruce del 17 de
junio de 2015, hasta cuando se notifique esta sentencia a la DIAN, conforme se
dispone en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Conforme a la necesidad de
preservar el principio de igualdad de armas, este mismo efecto se
extiende para el actor, en lo que corresponde al tiempo dispuesto para ejercer
las acciones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia del 7 de septiembre
de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de
Oralidad de Santander, que amparó los derechos al debido proceso y a la
defensa del señor Edgar Mauricio Lozano Gómez y, en su lugar, CONFIRMAR
la sentencia del 17 de julio del mismo año proferida por el Juzgado Segundo
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja, que declaró la
improcedencia del amparo, por las razones expuestas en la parte considerativa
de esta providencia.
Segundo.- Con ocasión de la decisión que adopta la Corte en esta
sentencia, se REVOCA la nulidad que fue declarada por el Tribunal
Administrativo de Oralidad de Santander, por lo que todos los trámites
posteriores al auto de verificación o cruce del 17 de junio de 2015,
incluyendo la liquidación oficial No. 292412016000006 del 2 de junio de 2016,
notificada el día 8 del mismo mes y año, quedarán en firme, siempre que frente
a ellos no procedan otros recursos.
Tercero.- Por lo anterior, y dado que el efecto de esta tutela
conduce a RESTITUIR las cosas al lugar en que se encontraban antes de la
expedición del fallo que ahora se revoca, la Sala dispondrá que en relación con
el cómputo de los plazos para adelantar los otros trámites que dependen de
dicha liquidación oficial, debe descontarse el tiempo que transcurrió entre la
fecha de notificación de la decisión del Tribunal Administrativo de Santander
que ordenó decretar la nulidad de todo lo actuado desde el auto de verificación
o cruce del 17 de junio de 2015, hasta cuando se notifique esta sentencia a la
DIAN, conforme se dispone en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Igual
efecto se extiende para el actor, en lo que corresponde al tiempo dispuesto
para ejercer las acciones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRESE las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Artículo 565. Formas de
notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. <Artículo
modificado por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006. El nuevo texto es el
siguiente:> Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o
verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se
impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas,
deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red
oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada
debidamente autorizada por la autoridad competente. // Las
providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si
el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere
dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la
fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también
procede la notificación electrónica. // <Inciso adicionado por el artículo
135 de la Ley 1607 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El edicto
de que trata el inciso anterior se fijará en lugar público del despacho
respectivo por el término de diez (10) días y deberá contener la parte
resolutiva del respectivo acto administrativo. // Parágrafo 1o. La
notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia
tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de
una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único
Tributario - RUT. En estos eventos también procederá la notificación
electrónica. Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, no hubiere informado una dirección a la administración tributaria,
la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que
establezca la administración mediante verificación directa o mediante la
utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información
oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido posible establecer la
dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por
ninguno de los medios señalados, los actos de la administración le serán
notificados por medio de publicación en un periódico de circulación nacional.
// Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en
el Registro Único Tributario, RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del
término previsto para la notificación del acto. // Parágrafo 2o. Cuando
durante los procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de
apoderado, la notificación se surtirá a la última dirección que dicho apoderado
tenga registrada en el Registro Único Tributario, RUT. // Parágrafo
3o. Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de los
servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos
de la Ley 527 de 1999 y sus disposiciones reglamentarias.”
[2] Consejo de Estado, expediente 19531, C.P.
Martha Teresa Briceño. Folio 25 y 26 del
cuaderno de revisión.
[3] “Estatuto Tributario. Artículo
670. Sanción por improcedencia de las devoluciones y/o compensaciones.
<Artículo modificado por el artículo 293 de la Ley 1819 de
2016. El nuevo texto es el siguiente:> Las devoluciones y/o compensaciones efectuadas
de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios,
y del impuesto sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o
responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor. // Si la Administración Tributaria dentro del proceso de determinación,
mediante liquidación oficial, rechaza o modifica el saldo a favor objeto de
devolución y/o compensación, o en caso de que el contribuyente o responsable
corrija la declaración tributaria disminuyendo el saldo a favor que fue objeto
de devolución y/o compensación, tramitada con o sin garantía, deberán
reintegrarse las sumas devueltas y/o compensadas en exceso junto con los
intereses moratorios que correspondan, los cuales deberán liquidarse sobre el
valor devuelto y/o compensado en exceso desde la fecha en que se notificó en
debida forma el acto administrativo que reconoció el saldo a favor hasta la
fecha del pago. La base para liquidar los intereses moratorios no incluye las
sanciones que se lleguen a imponer con ocasión del rechazo o modificación del
saldo a favor objeto de devolución y/o compensación. // La devolución y/o
compensación de valores improcedentes será sancionada con multa equivalente a:
// 1. El diez por ciento (10%) del valor devuelto y/o compensado en exceso
cuando el saldo a favor es corregido por el contribuyente o responsable, en
cuyo caso este deberá liquidar y pagar la sanción. // 2. El veinte por ciento
(20%) del valor devuelto y/o compensado en exceso cuando la Administración
Tributaria rechaza o modifica el saldo a favor. // La Administración Tributaria
deberá imponer la anterior sanción dentro de los tres (3) años siguientes a la
presentación de la declaración de corrección o a la notificación de la
liquidación oficial de revisión, según el caso. // Cuando se modifiquen o
rechacen saldos a favor que hayan sido imputados por el contribuyente o
responsable en sus declaraciones del período siguiente, como consecuencia del
proceso de determinación o corrección por parte del contribuyente o responsable,
la Administración Tributaria exigirá su reintegro junto con los intereses
moratorios correspondientes, liquidados desde el día siguiente al vencimiento
del plazo para declarar y pagar la declaración objeto de imputación. // Cuando,
utilizando documentos falsos o mediante fraude, se obtenga una devolución y/o
compensación, adicionalmente se impondrá una sanción equivalente al ciento por
ciento (100%) del monto devuelto y/o compensado en forma improcedente. En este
caso, el contador o revisor fiscal, así como el representante legal que hayan
firmado la declaración tributaria en la cual se liquide o compense el saldo
improcedente, serán solidariamente responsables de la sanción prevista en este
inciso, si ordenaron y/o aprobaron las referidas irregularidades, o conociendo
las mismas no expresaron la salvedad correspondiente. // Para efectos de lo
dispuesto en el presente artículo, se dará traslado del pliego de cargos por el
término de un (1) mes para responder al contribuyente o responsable. // Parágrafo
1o. Cuando la solicitud de devolución y/o compensación se haya
presentado con garantía, el recurso contra la resolución que impone la sanción
se debe resolver en el término de un (1) año contado a partir de la fecha de
interposición del recurso. En caso de no resolverse en este lapso, operará el
silencio administrativo positivo. // Parágrafo 2o. Cuando el
recurso contra la sanción por devolución y/o compensación improcedente fuere
resuelto desfavorablemente y estuviere pendiente de resolver en sede administrativa
o en la jurisdiccional el recurso o la demanda contra la liquidación de
revisión en la cual se discuta la improcedencia de dicha devolución y/o
compensación, la Administración Tributaria no podrá iniciar proceso de cobro
hasta tanto quede ejecutoriada la resolución que falle negativamente dicha
demanda o recurso.”
[4] El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de
procedencia de la acción de tutela contra particulares.
[5] Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime
Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito
de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la
vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la
autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna
improcedente (…)”.
[6] “Decreto 1071 de 1999. Artículo 1. Naturaleza y régimen
jurídico de la dirección de impuestos y aduanas nacionales, DIAN. La Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, estará
organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de
carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // La Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tendrá un sistema especial de
administración de personal, de nomenclatura y clasificación de planta, un
sistema específico de carrera administrativa, y un régimen disciplinario
especial aplicable a sus servidores públicos, de conformidad con los decretos
que se expidan sobre dichas materias. // El régimen presupuestal y de
contratación de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN– es el previsto para los establecimientos públicos del orden
nacional. // El carácter de adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, conlleva que el objeto de la Unidad Administrativa Especial Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- deba cumplirse conforme a los
lineamientos de política fiscal que indique el Ministro de Hacienda y Crédito
Público y enmarcarse dentro del programa macroeconómico que se adopte por las
autoridades competentes.”
[7] “Decreto 1071 de 1999. Artículo
4o. Objetivo de la entidad. La Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tiene como objeto
coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la
protección del orden público económico nacional, mediante la administración y
control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y
cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en
condiciones de equidad, transparencia y legalidad.”
[8] Precisamente, el artículo 86 dispone que: “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[9] Véanse, entre otras, las Sentencias
T-1140 de 2005, T-279 de 2010, T-832 de 2012, T-719 de 2013, T-201 de 2015,
T-153 de 2016, T-106 de 2017 y T-138 de 2017.
[10] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009,
T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[11] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[12] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135
de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418
de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,            T-554 de
1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[14] Véanse, entre otras, las sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[15] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[16] Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Véanse, entre otras, las Sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[18] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[19] Igual doctrina se encuentra en las sentencias T-203 de 1993, T-483
de 1993 y T-016 de 1995.
[20] Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Contra
los actos administrativos particulares –distintos de los electorales y
contractuales– la Ley 1437 de 2011, en el artículo 138, dispone que cabe la
nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos: “Toda
persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular,
expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que
se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas
en el inciso segundo del artículo anterior. //Igualmente podrá pretenderse la
nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[22] CPACA, art. 43.
[23] En algunos casos en que se cuestionan actos administrativos, la
Corte ha considerado que procede la acción de tutela como mecanismo definitivo,
cuando el otro medio judicial no puede resolver las implicaciones
constitucionales del caso o no tiene la suficiente efectividad para proteger
los derechos fundamentales involucrados, como ha ocurrido, por ejemplo,
respecto de derechos pensionales. En este orden de ideas, pueden consultarse
las Sentencias T-823 de 2014, M.P. Luis Guillermo Pérez y T-570 de 2017, M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[24] Sobre la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección
de derechos fundamentales como consecuencia de un acto administrativo, se puede
revisar la Sentencia T-161 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[25] Estos actos han sido ilustrados por esta
Corporación, como aquellos que “dan impulso a la actuación preliminar de la
administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren
para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la
decisión sobre el fondo del asunto.” Sentencia T- 945 de 2009, M.P.
Mauricio González Cuervo. En el mismo sentido, se encuentran las Sentencias SU-201 de 1994,
T-088 de 2005 y T-105 de 2007.
[26] El artículo 75 del CPACA dispone que: “Artículo 75. Improcedencia. No
habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
Énfasis por fuera del texto original.
[27] CPACA, arts. 137, 138 y 161.
[28] Sentencia SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[29] La Corte ha insistido que esta posibilidad no puede ir al
extremo de permitir que se haga un uso abusivo de la acción de tutela, por
ejemplo, para impedir que la administración cumpla la obligación legal de
adelantar trámites administrativos. Sobre este punto, se puede consultar la
Sentencia SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[30] Sentencia T-030 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica.
[31] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[32] M.P. Fabio Morón Díaz.
[33] Al respecto, en la referida sentencia se afirmó que: “Definido
el carácter de los actos administrativos en los que se soporta la acusación,
como actos de trámite o preparatorios, que hacen parte, en cuanto componentes,
de un procedimiento que conduce a la expedición de un acto definitivo, de
carácter particular y concreto, contra ellos no procede la acción de tutela,
pues dado su carácter se limitan, en el caso analizado, a impulsar y determinar
una decisión, el otorgamiento o no de una licencia de urbanización, que como se
dijo, constituye un acto administrativo complejo, ese si de carácter
definitivo; si bien esta Corporación ha señalado la procedencia excepcional de
este tipo de amparo contra los mencionados actos de trámite, ella sólo se da en
el evento de que éstos violen o amenacen un derecho fundamental, que, como ha
quedado probado, no es lo que ocurre en este caso.”
[34] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[36] Consejo de Estado, Sección Cuarta de lo
Contencioso Administrativo, Sentencia del 15 de septiembre de 2016,
Expediente: 19531, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
[37] La norma en cita dispone que: “Artículo 684.
Facultades de fiscalización e investigación. La Administración Tributaria
tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el
efectivo cumplimiento de las normas sustanciales. Para tal
efecto podrá: a) verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes,
cuando lo considere necesario; b) adelantar las investigaciones que estime
convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de
obligaciones tributarias, no declarados; c) citar o requerir al contribuyente o
a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios; d) exigir del
contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus
operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados; e)
ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y
documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente obligados a
llevar contabilidad; f) en general, efectuar todas las diligencias necesarias
para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al
contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta
determinación; g) sin perjuicio de las facultades de supervisión de las
entidades de vigilancia y control de los contribuyentes obligados a llevar
contabilidad; para fines fiscales, la DIAN cuenta con plenas facultades de
revisión y verificación de los Estados Financieros, sus elementos, sus sistemas
de reconocimiento y medición, y sus soportes, los cuales han servido como base
para la determinación de los tributos.”
[38] Consejo de Estado, Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo, Sentencia
del 15 de septiembre de 2016, Expediente: 19531, C.P. Martha Teresa Briceño de
Valencia. Énfasis por fuera del texto original.
[39] Consejo de Estado, Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo, Sentencia
del 1 de noviembre de 2012, Expediente: 18106, C.P. Hugo Fernando Bastidas.
[40] El artículo 707 del Estatuto Tributario dispone que: “Artículo 707.
Respuesta al requerimiento especial. Dentro de los tres (3) meses
siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento
especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá
formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones
que permita la ley, solicitar a la administración se alleguen al proceso
documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones
tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean conducentes, caso en el
cual, estas deben ser atendidas.”
[41] Según quedó probado y como el mismo accionante lo reconoce,
el requerimiento especial del 30 de septiembre de 2015 se notificó por correo.