C-367-96
Sentencia C-367/96
Sentencia
C-367/96
FUNCION PUBLICA-Regulación legal
La regulación
legal del ejercicio de la función pública no sólo contiene la ordenación de la
actividad que debe desplegar el individuo responsable de la función pública en
general, sino también la prescripción de la situación de cualquier otro
servidor público, salvo expresa limitación constitucional y respetando el
régimen constitucional en su integridad.
INHABILIDADES
PARA CONTRALOR MUNICIPAL-Facultad
legal de ampliarlas
El Constituyente
con la consagración expresa de dos inhabilidades precisas para los contralores
municipales sólo trata de asegurar un mínimo régimen de inhabilidades para
tales funcionarios, sin excluir la posible ampliación de tal régimen a través
del desarrollo legal. Dentro de la facultad que tiene el legislador para
regular el ejercicio de la función pública se encuentra la posibilidad de
establecer un régimen legal y general de inhabilidades de un grupo determinado
de servidores públicos, y tal facultad es la que se desarrolla en el artículo
demandado. Es admisible constitucionalmente que el legislador prevea para el
contralor municipal inhabilidades adicionales a las establecidas. La norma
constitucional al indicar que la ley establecerá las demás calidades requeridas
para ser elegido contralor municipal no se refería únicamente a las positivas,
sino también a las negativas, pues no distinguió entre ellas y dentro de las
calidades o requisitos negativos se encuentran a las inhabilidades.
Referencia:     Expediente
D-1246
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de
1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994).
Actor: Ramiro
Rodríguez López.
Magistrado Ponente:
Dr. JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El   ciudadano RAMIRO
RODRIGUEZ LOPEZ, haciendo uso de la acción pública de inexequibilidad
establecida por el artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta
Corporación que declare que el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de
1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994) es inexequible.
Cumplidos los
trámites que ordenan la Constitución Política y la ley para esta clase de
acciones, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede
la Corporación a dictar sentencia.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de la
disposición acusada en la demanda es del siguiente tenor:
"LEY 136 DE 1994
"(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
"ARTICULO
163. (subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994). Inhabilidades.
No podrá ser elegido Contralor quien:
(...)
c) Esté incurso
dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta
Ley, en lo aplicable."
El texto subrayado
es el demandado.
III. LA DEMANDA
1. Disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas.
Para el actor, la
parte acusada de la Ley 136 de 1994 es contraria a lo dispuesto por el artículo
272 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de
la Demanda.
El actor manifiesta
que el artículo 272 constitucional, el cual señala las inhabilidades del
contralor municipal, es de naturaleza cerrada, pues no faculta expresamente al
legislador para ampliar las inhabilidades de dicho funcionario, añade el
demandante que se debe entender, entonces, que la norma superior citada es
restrictiva y no admite posibilidad de extensión a través de la Ley.
Por ello, el
ciudadano concluye que el legislador invadió las órbitas propias y exclusivas
del constituyente al expedir el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de
1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994),  porque tal
disposición establece unas nuevas causales de inhabilidad para los contralores
municipales no contempladas dentro del artículo 272 de la Carta.
IV.  INTERVENCION OFICIAL
La abogada Diana
Fajardo Rivera, en su calidad de Secretaria General del Ministerio de Interior,
mediante escrito enviado a esta Corporación interviene en el proceso de la
referencia y solicita que se declare la constitucionalidad del literal c) del
artículo 9º de la Ley 177 de 1994, subrogado por el artículo 163 de la Ley 136
de 1994.
Las consideraciones
expuestas por la representante del Ministro del Interior son las siguientes, en
resumen:
El legislador tiene
la facultad de interpretar la Carta y de establecer restricciones al derecho
fundamental de ser elegidos y de ocupar cargos públicos, cuando quiera que ello
resulte necesario para garantizar y preservar la neutralidad y la transparencia
de la función pública.
Manifiesta la
interviniente que la posición del demandante no es de recibo porque llevaría a
sostener erróneamente que la inhabilidad establecida en el artículo omitido de
la Constitución, para el servidor público que haya sido condenado por delitos
contra el patrimonio del Estado, no resultaría aplicable, pues se trata de una
de las inhabilidades establecidas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, al
cual se remite la norma acusada. Añade, que tal inhabilidad se puede aplicar
precisamente a los contralores municipales en virtud del reenvío que realiza el
texto legal demandado.
V. EL CONCEPTO FISCAL
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y
en él solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible el literal c)
del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley
177 de 1994).
El Despacho del
Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud dentro de este proceso,
en las consideraciones que se  resumen:
El control fiscal
corresponde al ejercicio de la función pública y como tal, dicho ejercicio debe
estar sujeto a los parámetros atinentes a la función antes citada. Advierte que
a través de la Ley al Congreso le compete la potestad que se le ha atribuido de
desarrollar la norma fundamental, y por tanto, al tenor de los artículos 123,
124 y 150-23 de la Constitución, es claro que el ejercicio de las funciones de
los servidores públicos y la responsabilidad en que puedan incurrir, debe ser
regulado por ésta.
Luego de citar la
sentencia No. C-231/95 de la Corte Constitucional, en la cual se declara
exequible, entre otros temas, la regulación de inhabilidades de alcaldes,
concejales y miembros de juntas administradoras locales, el Procurador advierte
que si la jurisprudencia constitucional avala la facultad legal de estatuir
libremente el régimen de inhabilidades para los miembros de los cuerpos
colegiados de elección popular, debe entenderse que en el caso de los
contralores municipales, el legislador cuenta con la misma facultad.
El Ministerio
Público expresa que la Constitución sólo prevé los aspectos generales en
relación con el desempeño de un cargo público, para dejarle a la Ley la
determinación de las circunstancias específicas  en cada momento histórico,
dentro de las cuales se encuentran las inhabilidades. Concluye que el artículo
272 constitucional contiene el mínimo de inhabilidades aplicables al contralor
municipal y que nada se opone expresamente en la Carta Política para cumplir
dicho régimen normativo.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la acción de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, dado
que el precepto demandado forma parte de una Ley de la República.
Segunda. La
materia de la demanda.
En resumen, el
demandante funda el cargo de la violación alegada en que la norma acusada
establece un listado de inhabilidades adicionales a las contenidas en el artículo
272 de la Carta que le permitió soslayar la disposición superior citada, pues
en ésta se determinaron taxativamente las únicas inhabilidades aplicables al
contralor municipal, así las cosas, inicialmente, la Corte abordará el tema de
la regulación legal de la función pública, para luego definir específicamente
la procedencia constitucional del establecimiento legal de inhabilidades al
contralor municipal.
Tercera.
Regulación legal de la función pública en los distintos niveles de la
administración.
El artículo 123 de
la Constitución Política señala que los servidores públicos ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley; de la misma forma,
el artículo 150-23 Ibídem establece que el legislador expedirá las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas; así, se puede afirmar que
existe una facultad del legislador en la regulación del ejercicio de la función
pública, esto es, sobre la actualización de la función antes citada, en la cual
juega tanto el acto como el actor.
De lo expuesto se
desprende que la regulación legal del ejercicio de la función pública no sólo
contiene la ordenación de la actividad que debe desplegar el individuo
responsable de la función pública en general, sino también la prescripción de
la situación de cualquier otro servidor público, salvo expresa limitación
constitucional y respetando el régimen constitucional en su integridad.
Ahora bien, el
legislador en ejercicio de su competencia constitucional de regulación del
ejercicio de funciones públicas de los servidores del Estado no tiene un ámbito
absoluto de acción, pues su actividad esta condicionada por el respeto a los
derechos de la persona que presta la función en comento. Al respecto la
Corporación ha señalado lo siguiente:
“... no
le es dable al legislador señalar requisitos que, sin justificación razonable y
objetivamente atendible, vulneren el principio de igualdad o restrinjan mas
allá de lo que sea razonablemente necesario el acceso a un puesto de trabajo o
que impongan restricciones no admisibles en relación con el derecho o bien que
se busca proteger. La exigencia de razonabilidad ha sido una constante
jurisprudencial que esta Corporación ha aplicado reiteradamente a los casos que
plantean dicha problemática.
(...)
En ese
orden de ideas, diferenciaciones artificiosas que no se compadezcan con las
limitaciones constitucionalmente admisibles a la luz de los principios de
libertad e igualdad que consagra la Carta, se traducirían en discriminaciones
injustificadas y en intervenciones ilegítimas.
Se
reitera que aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio
de funciones y cargos públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte
cualquier limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores
debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de
tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho
al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o
irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el
contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a
escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el
ejercicio del  poder político.[1]
Recapitulando, el
constituyente dejó en manos del Congreso la regulación del ejercicio de
funciones públicas, la cual comporta tanto la facultad de establecer todos
aquellos requisitos, exigencias, condiciones y calidades necesarias para la
prestación de la función pública, así como la consagración de un régimen
disciplinario y de inhabilidades a que estarían sujetos los empleos en las
entidades públicas[2].
Tercero. Las
inhabilidades de los contralores municipales.
En el caso de los
contralores departamentales, distritales y municipales, el inciso 8º del
artículo 272 de la Carta sólo establece dos inhabilidades para el funcionario
aludido, las cuales son: a) no podrá ser elegido quien sea o haya sido en el
último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección; y b) ni
quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o
municipal, salvo la docencia.
La Corte acoge la
interpretación que formula la intervención del Ministerio del Interior y que se
expresa en el concepto del Procurador, en cuanto encuentra que el Constituyente
con la consagración expresa de dos inhabilidades precisas para los contralores
municipales sólo trata de asegurar un mínimo régimen de inhabilidades para
tales funcionarios, sin excluir la posible ampliación de tal régimen a través
del desarrollo legal.
En efecto, como se
señaló anteriormente, dentro de la facultad que tiene el legislador para
regular el ejercicio de la función pública se encuentra la posibilidad de
establecer un régimen legal y general de inhabilidades de un grupo determinado
de servidores públicos, y tal facultad es la que se desarrolla en el artículo
demandado.
Por otro lado, la
consagración constitucional de inhabilidades de un cierto grupo de funcionarios
no excluye la competencia del legislador para establecer otras inhabilidades
pues existe una competencia general de regulación a cargo del Congreso en ese
aspecto. La situación sería diferente si obrará una prohibición expresa sobre
la consagración adicional de inhabilidades o que existiera un estatuto completo
de inhabilidades en la propia Constitución.
Por otro lado, el
propio artículo 272 C.P., en su inciso 7º, preceptúa que “para ser elegido
contralor departamental, distrital o municipal se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar
título universitario y las demás calidades que establezca la ley”
(subrayas fuera de texto).
La norma
constitucional al indicar que la ley establecerá las demás calidades requeridas
para ser elegido contralor municipal no se refería únicamente a las positivas,
sino también a las negativas, pues no distinguió entre ellas y dentro de las
calidades o requisitos negativos se encuentran a las inhabilidades.
En relación con el
anterior juicio la Corte ha expresado:
De otra parte, es
indispensable que la normatividad aplicable, como lo hace la Constitución en
cuanto al orden nacional, prevea los requisitos para acceder al empleo, tanto
los positivos como los negativos.
Al establecerse los
requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia
implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella
no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la
elección.”[3]
En ese orden de
ideas, es admisible constitucionalmente que el legislador prevea para el
contralor municipal inhabilidades adicionales a las establecidas por el
artículo 272 de la Carta, por tanto, los cargos formulados por el actor contra
el artículo 163 de la Ley  136 de 1994 (subrogado por el artículo 9º de la Ley
177 de 1994), no son de recibo en este proceso.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE
el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 (subrogado por el artículo
9º de la Ley 177 de 1994).
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-537/93. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[2] Ver sentencias de la Corte Constitucional Nos. C-509/94 y
C-558/94, entre  otras.
[3] Corte Constitucional. Sentencia No. C-194 de 1995. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.