T-504-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-504/09
ACCION DE TUTELA CONTRA LA PROCURADURIA GENERAL DE LA
NACION
INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS PUBLICOS-En sentencia C-544/05 se concluyó que la inhabilidad
prevista en el num 2 del artículo 38 de la Ley 734/02  no tiene carácter
sancionatorio y por eso no es necesaria la notificación personal
En el presente caso, la determinación del cumplimiento
del requisito de inmediatez está asociada a las características de la
inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002,[1]
es decir, a si dicha inhabilidad tiene la naturaleza de una sanción
disciplinaria que obligue a la instancia disciplinaria a notificarlo
personalmente y adelantar un procedimiento disciplinario en el cual se permita
al afectado controvertir la decisión. Sobre este punto, la Corte se pronunció
expresamente en la sentencia C-544 de 2005, y concluyó que esta inhabilidad no
tiene un carácter sancionatorio. La Corte estimó que la inhabilidad del
artículo 38, numeral 2°, del Código Disciplinario Único, pertenecía al primero;
es decir, al grupo de las inhabilidades no sancionatorias, por dos
razones: (i) porque desde el punto de vista gramatical y de la ubicación de la
inhabilidad en el cuerpo del Código, el legislador no la había configurado
expresamente como una sanción. Y, además, (ii) porque si bien el contexto en el
cual se interpone  la inhabilidad es un contexto sancionatorio, la finalidad
sobresaliente de la medida no es formular un juicio de reproche sobre el
comportamiento del actor, sino garantizar un correcto ejercicio de la función
pública. Así las cosas, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
inhabilidad contemplada en el artículo 38, numeral 2°, de la Ley 734 de 2002 no
reviste carácter sancionatorio. Al no tener el carácter de sanción, no era
necesaria la notificación personal que echa de menos el accionante.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN CASO DE IMPOSICION DE
INHABILIDAD POR LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Caso en que se dejó pasar un término irrazonable
entre la imposición de la inhabilidad y la presentación del amparo
La Corte estima que al no ser obligatoria
constitucional o legalmente la notificación personal de la inhabilidad, y al
haber sido comunicada mediante estado el 7 de septiembre de 2007, las razones
que soportan una supuesta interposición oportuna de la acción de tutela se
desvanecen. Ya sea que para determinar la oportunidad con que fue interpuesta
la acción de tutela, se tenga como punto de partida la fecha de imposición, o
su comunicación mediante estado, en uno y otro caso, transcurrieron 18 y 13
meses, sin que exista razón alguna que justifique tal demora. Esos términos son
demasiado prolongados para cuestionar una decisión disciplinaria desfavorable,
a la luz de los precedentes y de las normas constitucionales relacionadas con
el carácter inmediato de la tutela.
INHABILIDAD PREVISTA EN EL NUMERAL 2 DEL ARTICULO 38
DE LA LEY 734/02-Interpretación sobre
la forma como opera esta inhabilidad
Para el accionante y para la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la expresión “graves” sólo
cobija sanciones dolosas pues de las dos interpretaciones posibles de la
disposición, ésta es la más favorable al disciplinado; para la Procuraduría, en
cambio, la inhabilidad en examen, se genera, en consecuencia, por la existencia
de tres o más sanciones graves tanto culposas como dolosas. Tal como lo señaló
esta Corporación en la sentencia C-544 de 2005, el eje axiomático de la
inhabilidad gira en torno a los intereses de la Administración Pública, y que a
través de ella se impide que ingresen o continúen en el servicio público
personas sin las cualidades y condiciones de idoneidad, probidad y moralidad,
acordes con la función pública. Por lo tanto, sería contrario a este fin, el
que quien ha sido sancionado tres veces o más por faltas graves –no importa si
son culposas o dolosas- pueda continuar en él. Y es que, de hecho, en algunos
casos una falta grave culposa puede resultar incluso más lesiva para el interés
público que una falta leve dolosa,[2] razón por la cual
parecería por lo menos irrazonable que la inhabilidad en comento operara frente
a quien incurra en tres o más faltas leves dolosas, pero no frente a quien
incurra en tres o más faltas graves culposas. En el caso del accionante, como
lo dice su apoderado en el escrito de tutela, “cuatro (4) sanciones fueron
impuestas a título de culpa, y sólo dos (2) a título de dolo”, por ello no
encuentra la Sala que la Procuraduría hubiera vulnerado los derechos del
accionante al imponer la inhabilidad cuestionada en este proceso.
Referencia: expediente T-2178153
Acción de tutela interpuesta por Juan de Jesús
Cárdenas Chávez contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrada Ponente
Dra. María
Victoria Calle Correa
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil nueve (2009).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Luís Ernesto Vargas Silva y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos,  en primera instancia, por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) y, en segunda
instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura,  el dieciséis (16) de diciembre del mismo año, dentro de la acción
de tutela instaurada por Juan de Jesús Cárdenas Chávez contra la Procuraduría
General de la Nación.
El
expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio de auto del
veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009), proferido por la Sala de
Selección Número Dos.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
Juan
de Jesús Cárdenas Chávez instauró acción de tutela contra la Procuraduría
General de la Nación, por considerar que al haberle impuesto la inhabilidad
para ejercer cargos públicos contemplada en el artículo 38, numeral 2, de la
Ley 734 de 2002, sin tener entre sus antecedentes más de dos sanciones graves por
conductas dolosas, le viola sus derechos al habeas data, al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia, a conformar, ejercer y controlar el
poder político y al trabajo.
Juan
de Jesús Cárdenas Chávez aspiró al Senado de la República en las elecciones que
tuvieron lugar el año dos mil seis (2006), por el partido Convergencia
Ciudadana. Dicho partido obtuvo siete escaños en el Senado de la República,
pero el tutelante no alcanzó ninguno, toda vez que su votación fue de 16.923
votos. Con todo, estaba llamado a suplir las vacantes que se produjeran, en el
orden establecido por la Constitución y la ley.
Según
el peticionario, por diferentes circunstancias hubo en el Senado algunas vacantes
de parlamentarios que pertenecían a Convergencia Ciudadana, razón por la cual
solicitó el certificado de antecedentes disciplinarios en orden a suplir alguna
de ellas. Pero, se sorprendió con una de las sanciones que allí aparecen: “[i]nhabilidad
para desempeñar cargos públicos, artículo 38 de la Ley 734 de 2002”. En su
concepto, esta inhabilidad sólo puede ser impuesta a quien ha sido sancionado
con antelación por tres (3) o más faltas dolosas, graves o leves. Sin
embargo, de acuerdo con la información que él tiene, sólo ha sido sancionado
por faltas dolosas en dos ocasiones, y por lo tanto es ilegítima la inhabilidad,
pues no están dadas las condiciones para imponerla.
Estima
que la Procuraduría General de la Nación, al haberlo inhabilitado para ejercer
cargos públicos le viola todo un haz de derechos fundamentales. En primer
lugar, el debido proceso, porque la sanción de inhabilidad fue automática y no
fruto de un proceso previo con las debidas garantías, como el derecho a ser
oído, la presunción de inocencia, el derecho a una decisión motivada, el
principio de legalidad de las faltas. En segundo lugar, el  derecho de acceso a
la administración de justicia, ya que le impuso una sanción sin permitirle un
espacio para la contradicción, “cerrando toda posibilidad de realizar alguna
actuación dentro de un procedimiento legal”. En tercer lugar, el derecho a
conformar, ejercer y controlar el poder político, pues el tutelante estaba
llamado a suplir una de las vacantes dejadas por un Senador perteneciente al
partido Convergencia Ciudadana y se le presentó un inconveniente a causa de la
inhabilidad. En cuarto lugar, su derecho al trabajo ya que su trayectoria
laboral se ha desarrollado en el servicio público, pero la posibilidad de
seguir en ese mismo contexto se ve frustrada por la decisión ‘arbitraria’ de la
Procuraduría de imponerle una sanción como la inhabilidad, pese a que no
es responsable de más de dos conductas dolosas. En este último sentido, el
apoderado afirma:
“[d]e igual forma, esta inhabilidad  le ha impedido
desempeñarse en diferentes cargos públicos, pues las sanciones registradas
erróneamente y la inhabilidad impuesta obstaculizan cualquier postulación o
desempeño de un cargo público, o ejecución de contratos estatales.”
2.
Respuesta de la entidad accionada
La
Procuraduría General de la Nación al contestar la tutela, rechazó los cargos
planteados por el tutelante señalando que la circunstancia consagrada en el
artículo 38, numeral 2, de la Ley 734 de 2002, no constituía una sanción
disciplinaria, sino una inhabilidad legal, que se presenta cuando la persona ha
sido sancionada tres veces o más por faltas graves, independientemente de si
son realizadas de manera dolosa o culposa. Tal como aparece en sus registros
informativos, “el accionante JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ registra seis
sanciones disciplinarias cuyas conductas fueron calificadas como GRAVES”.
En ese sentido, “independientemente del grado de culpabilidad que se
predique de las mismas, implica que se configura la inhabilidad legal
establecida en el artículo 38, numeral 2 de la  ley 734 del 2002”. La
Procuraduría afirma que en diversos conceptos emitidos por dicha entidad, hay
pronunciamiento acerca de esta misma controversia, como por ejemplo, en la
Consulta C-212-06, entre cuyos apartes se dice que la sanción de inhabilidad,
contemplada en el artículo 38 del Código Disciplinario Único (CDU), se aplica “por
la existencia de tres o más sanciones por faltas graves, cualquiera sea el
grado de culpabilidad”. En consecuencia, solicita denegar el amparo
deprecado.
3.
Decisiones que se revisan e impugnación
3.1.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, en fallo del quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008)
declaró improcedente el amparo impetrado. En su concepto, la actuación que
viola o amenaza los derechos fundamentales del peticionario es, en específico,
la inhabilitación para ejercer cargos públicos por tres años. No obstante, esa medida
le fue impuesta desde el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), y
la tutela fue incoada el 1° de octubre de dos mil ocho (2008), es decir, más de
un año después de ocurrido el acto. De ese modo, no se cumple el requisito de
inmediatez entre la actuación violatoria y la interposición del amparo, razón
por la cual debe ser declarado improcedente.
Esta
sentencia fue impugnada por el tutelante. En primer lugar, su apoderado argumentó
que sí se cumplió el requisito de inmediatez en su caso, toda vez que “el
motivo por el cual la acción de tutela se interpuso en el mes de Octubre de
2008 fue que sólo hasta el día 24 de septiembre de 2008, cuando solicitó los
antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, según
certificado No 9474560, el cual se encuentra visible a folio 177 del cuaderno
principal, mi poderdante tuvo conocimiento de la imposición de la inhabilidad
consagrada en el artículo 38 de la ley 734 de 2002”.  En segundo lugar,
expuso que estaba empleando el amparo para evitar un perjuicio irremediable,
cual es, no poder acceder a un cargo público o contratar con el Estado, para
una persona que toda su vida ha ejercido como servidor público. En tercer
lugar, para insistir en la violación del debido proceso, por haberle impuesto
una sanción sin norma legal que la habilitara y sin brindarle otra instancia
para controvertirla. Y, en cuarto lugar, para enfatizar que la inhabilidad
viola su derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político.
3.2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, en fallo de segunda instancia, proferido el dieciséis
(16) de diciembre de dos mil ocho (2008), revocó la decisión del juez de primera
instancia y, en consecuencia, concedió la tutela de los derechos fundamentales
del peticionario. Así motivó la decisión:
“El primer aspecto que debe verificar la Sala es el
relativo al cumplimiento del requisito de oportunidad en la interposición de la
acción de amparo. Al respecto considera la Sala que el registro de la
Inhabilidad para desempeñar cargos públicos, se realizó por parte de la
Procuraduría General de la Nación en forma ‘automática’, al considerar la
entidad que se trata de aquellas inhabilidades de carácter legal, cuya
existencia no depende de la declaratoria de un juez o autoridad administrativa
en desarrollo de un proceso, sino de la aparición de un hecho generador de la
misma, en el presente evento  de la concurrencia de tres (3) sanciones previas,
calificadas como graves o leves dolosas.
Es así como, tan solo cuando el actor solicitó el
certificado de antecedentes disciplinarios a la Procuraduría General de la
Nación y le fue entregado el documento No. 6180537-1, obrante a folio 172 y
siguientes del cuaderno anexo el día 24 de septiembre del año en curso, al
requerir el mismo en virtud de su aspiración a una curul en el Senado de la
república, se percató de la existencia del registro de la mencionada
inhabilidad.
Lo anterior, aunado al hecho de que con la acción de
amparo no se pretende la revisión de las sanciones impuestas como consecuencia
de la culminación de procesos disciplinarios adelantados en su contra, hace que
se cumpla el requisito de inmediatez en la interposición de la demanda tutelar.
Ahora bien, torna igualmente procedente la presente
acción, habilitando, por ende, al Juez Constitucional para estudiar el fondo
del asunto, la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial que pueda
emplear el actor a efectos de obtener la garantía de los derechos fundamentales
invocados en consideración a la inexistencia  de acto administrativo que
imponga la inhabilidad cuestionada y que pueda ser objeto de acción ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
(…) 3. Caso concreto:
(…) [p]rocede a abordar el análisis del material
probatorio allegado a la actuación, en especial el certificado de antecedentes
disciplinarios y las copias de los fallos sancionatorios proferidos por la
Procuraduría General de la nación, evidenciando que, efectivamente, al señor
Juan de Jesús Cárdenas Chávez, en su condición de Gobernador del Departamento
del Huila para el período constitucional 2001-2003, se le impusieron las
siguientes sanciones:
Sanción
Fecha acto administrativo
Calificación de la falta
Fecha inicio efectos jurídicos
Multa por 30 días
10 Nov/04
Grave a título de culpa. (fl. 85)
29/06/05
Multa por 30 días
3/ Ago/05
Grave a título de culpa. (fl. 54 cuaderno anexo)
11/08/05
Multa por 90 días
16/11/2006
Grave a título de dolo. (fl. 113 del c.o)
5/12/2006
Multa por 11 días
5/12/2006
Grave a título de culpa (fl. 174 del c.o)
22/01/2007
Suspensión por 12 meses
31/05/2007
Grave a título de culpa
6/06/2007
Multa por 90 días
29/11/2006
Grave a título de dolo
15/01/2007
Es así como, al momento de solicitar el accionante el
certificado de antecedentes disciplinarios obtuvo el documento No. 61805539-6
de fecha 24 de septiembre del año en curso, en el cual, además de las sanciones
anteriores, se dejó constancia de la existencia de inhabilidad para desempeñar
cargos públicos, con fundamento en lo preceptuado por el numeral 2° del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
Es así como, con fundamento en la situación fáctica y
los medios de convicción recaudados, corresponde al Juez Constitucional
dilucidar los siguientes problemas jurídicos:
i)
Si en la actuación de la
Procuraduría General de la Nación, consistente en registrar, en forma
automática, esto es, ‘de pleno derecho’, la inhabilidad referida, incurrió en
vulneración a la garantía fundamental al debido proceso, por no haber agotado
un procedimiento que permitiera el ejercicio de la contradicción y defensa del
inhabilitado; y
ii)
Si a efectos de certificar
la inhabilidad especial consagrada en el numeral 2° del artículo 38 de la Ley
734 de 2002, el organismo de control, debe tener en cuenta todas las faltas
calificadas como GRAVES cualquiera que sea la forma de culpabilidad imputada y
las LEVES DOLOSAS o si esta última graduación solamente califica a las faltas
leves.
Los temas en cuestión serán analizados a la luz de los
precedentes establecidos por la Corporación de cierre en materia de derechos
fundamentales, especialmente en la ‘ratio decidendi’ de las sentencias de
constitucionalidad referidas al numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de
2002.
(…) Lo primero que se debe advertir del estudio de la
norma transcrita [art. 38-2, Ley 734 de 2002] es que esta inhabilidad especial
en particular no constituye una ‘sanción’ por la incursión en falta
disciplinaria sino que es una consecuencia no sancionatoria de la reincidencia
en la comisión de faltas disciplinarias que culminan con sentencia
sancionatoria ejecutoriada. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado:
(…) En este orden de ideas, es explicable que el
legislador haya establecido inhabilidades puesto que el objetivo de normas como
la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona,  radica en
asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e
idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes
intachables de quien haya de prestarlo.
Por las anteriores consideraciones esta Corporación
deja sentado, acogiendo la doctrina y la jurisprudencia, que las inhabilidades
derivadas de la conducta del aspirante a un cargo público no constituyen per se
una sanción adicional, como ocurre claramente en el caso del numeral 2° del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Por el contrario, en guarda del interés
general y en desarrollo de la libertad de configuración, el legislador bien
puede establecerlas, sin que ello entrañe violación del principio
constitucional consagrado en el artículo 29 de la C.P., referente a que no
habrá pena sin ley preexistente, pues, de manera general, las inhabilidades no
implican una sanción y por lo mismo para su efectividad no requieren de una
disposición previa a la ocurrencia de los hechos.
De lo expuesto se desprende que, por no constituir una
sanción la inhabilidad consagrada en el numeral 2° del artículo 38, no hay
lugar al agotamiento de trámite especial alguno en la medida en que ella opera
‘ipso iure’.
(…) Ante la claridad de la conclusión anterior,
procede la Sala a analizar el segundo problema jurídico sometido a su
consideración, esto es, el relacionado con el requerimiento establecido por el
legislador relativo a la calificación de la falta a efectos de determinar si se
deben tener en cuenta, para efectos de aplicar la inhabilidad, todas las faltas
GRAVES, cualquiera que sea su calificación, o solamente las GRAVES DOLOSAS.
En efecto, ante la falta de claridad de la norma en
cuestión, deberá la Corporación interpretarla de tal manera que cumpla la
finalidad para la cual ha sido consagrada en garantía de los criterios
respectivos de interpretación de las normas jurídicas que consagran las
causales de inhabilidad para el desempeño de cargos y funciones públicas.
Al respecto la Sala acogerá como principio de
interpretación excepcional o restrictiva el principio ‘pro homine’ es decir,
acogerá aquella interpretación que implique el menor grado de restricción del
derecho fundamental invocado, que en el sub examine no es otro que el de
‘participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’.
En efecto, el principio pro homine es un criterio
hermenéutico que informa toda la normatividad de los derechos humanos, en
virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia o a la interpretación más
extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a
la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión
extraordinaria. Este principio implica, estar siempre a favor del hombre.
(…) Se tiene en consecuencia, que en materia de
hermenéutica de las causales de inhabilidad está constitucionalmente prohibida
su interpretación extensiva, porque ello afecta el derecho fundamental al
debido proceso, al igual que el principio de igualdad y el derecho de acceso a
cargos y funciones públicas.
(…)
En virtud de lo establecido, se debe tener en cuenta,
en el caso de la inhabilidad descrita en el numeral 2° del artículo 38 de la
Ley 734 de 2002, que ella solamente se podrá aplicar cuando se trate de faltas
GRAVES DOLOSAS O LEVES DOLOSAS, pues entender la norma de tal manera que
resulte aplicable cualquiera sea la calificación de las faltas GRAVES,
implicaría hacer una interpretación extensiva, prohibida por el constituyente,
en menoscabo de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la inhabilidad.
(…) Ahora bien, abordando el caso concreto sometido a
consideración del Juez Constitucional, deviene claro que se debe descartar, en
el caso concreto objeto de análisis, la postura interpretativa asumida por el
organismo de control –Procuraduría General de la Nación-, por cuanto asumirla
implicaría aceptar expresamente que cabe una interpretación extensiva que
quebranta los derechos fundamentales del accionante JUAN DE JESÚS CÁRDENAS
CHÁVEZ, lo cual obedece al respeto del principio de proporcionalidad en materia
de derechos fundamentales.
En efecto, de las pruebas aportadas, en especial del
certificado de antecedentes y de las copias de los fallos sancionatorios
proferidos en su contra, se tiene que el mismo no ha completado el número de
sanciones exigidas por el legislador para quedar incurso en la causal de
inhabilidad prevista en el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y
cuyo registro, por ende, resulta vulneratorio de su derecho fundamental a
acceder a cargos y funciones públicas.
Es así como, del estudio de los medios de convicción
citados, se tiene que el actor, solamente tiene registradas dos faltas
calificadas como ‘dolosas’, por lo que no se reúne la exigencia normativa desde
el punto de vista cuantitativo, no siendo viable predicar la existencia de
inhabilidad para ejercer cargos públicos, resultando imperativo que esta
Colegiatura, en aras de proteger los derechos fundamentales invocados por el
accionante, ordene a la Procuraduría General de la Nación que anule el registro
a que se refiere el literal ‘g’ del certificado de antecedentes e inhabilidades
expedido al accionante y que emita uno nuevo sin esta última anotación”.
Por los anteriores motivos, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura adoptó las siguientes
resoluciones:
“PRIMERO.- REVOCAR el fallo objeto de
impugnación, para en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político.
SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Procuraduría General de la
Nación, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de la presente decisión anule el registro de inhabilidad para
ejercer cargos públicos, contenido en el certificado de antecedentes
disciplinarios del actor y proceda a expedir uno nuevo en el que no conste la
citada anotación”.
4.
Pruebas practicadas por la Corte Constitucional
4.1.
Mediante Auto del veinticinco (25) de marzo de dos mil nueve (2009), la
Magistrada sustanciadora ordenó oficiar a la Procuraduría General de la Nación
con el objetivo de que le suministrara información concreta sobre el tema.
Enseguida se reproduce literalmente cada una de las solicitudes formuladas por la
Corte, acompañada de la respuesta proporcionada por la Procuraduría General de la
Nación:
4.1.1. Solicitud de la Corte: informe “[s]i el
señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez fue informado sobre la procedencia de la
inhabilidad contemplada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002,
al ser notificado del proceso disciplinario seguido en su contra, bajo el
Radicado No. 161-2477 (165-91971/03) y fallado en segunda instancia por la Sala
disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el día 29 de noviembre
de 2006. En caso de respuesta afirmativa, indicar la fecha y el mecanismo
utilizado para la notificación de la sanción”.
Respuesta de la Procuraduría: “al momento de
notificarse el fallo de primera y segunda instancia proferido en contra del
señor JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, dentro del expediente No. 165-91972-03, no
le fue informado la inhabilidad contemplada en el numeral 2° del artículo 38 de
la ley 734 de 2002, toda vez que la notificación la realiza el Centro de
Notificaciones y Recursos de la Procuraduría General de la Nación, quien se
limita a efectuar el trámite de las mismas, desconociendo qué otras sanciones
existen en contra de los disciplinados a quienes notifica”.
4.1.2. Solicitud de la Corte: informe “[s]i la
inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002
debe ser notificada al afectado una vez el SIRI la registre en el certificado
de antecedentes disciplinarios. En caso afirmativo, informar si la inhabilidad
anterior fue notificada al señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez y en qué fecha
se realizó la notificación”.
Respuesta de la Procuraduría: “le remito el informe
suscrito por la Coordinadora del Grupo SIRI, Dra, ELBA REGINA GUTIÉRREZ RAMÍREZ
el cual consta de 28 folios”. En dicho informe, 26 de los folios
corresponden a una copia de la Sentencia expedida en el presente proceso de
tutela por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, y otros dos refiriéndose a él de forma puntual, sin que se advierta
relación alguna del mencionado informe con la solicitud formulada por la Corte.
4.1.3. Solicitud de la Corte: informe “[s]i el
accionante, Juan de Jesús Cárdenas Chávez solicitó ante esa entidad el
certificado de antecedentes disciplinarios, durante el período comprendido
entre el 31 de mayo de 2007 y el 1 de octubre de 2008. En caso afirmativo,
informar cuántas veces solicitó el certificado y en qué fechas”.
Respuesta de la Procuraduría: “le remito informe
suscrito por el Dr. Mario Enrique Castro González, Jefe de la División de
Atención al Público –CAP, donde adjunta los antecedentes que le fueron
expedidos al señor JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, para el período comprendido
entre el 31 de mayo de 2007 y 1° de octubre de 2008, el cual consta de 43
folios”. En dicho informe, 2 folios corresponden a la relación de ocasiones
en las cuales se ha solicitado la expedición del certificado de antecedentes
disciplinarios del señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de
ciudadanía No. 4.881.088 de Acevedo, Huila; 39 folios corresponden a sendas
copias de algunos de los certificados expedidos  a Juan de Jesús Cárdenas
Chávez por la Procuraduría General de la Nación; y otro folio es un memorial
introductorio de la información precitada. De manera individual, puede
ilustrarse de la siguiente manera el contenido de la información suministrada
en 42 folios:[3]
a. En cuanto a la relación de ocasiones en las cuales se
ha solicitado la expedición del certificado de antecedentes disciplinarios de
el peticionario -Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de ciudadanía No.
4.881.088 de Acevedo, Huila, debe decirse que aparece en 2 folios. A tenor de
lo consignado en ellos, el certificado de antecedentes disciplinarios del
accionante ha sido solicitado en más cincuenta (50) oportunidades el referido
certificado, en un período que va desde el veintisiete (27) de julio de dos mil
siete (2007), hasta el veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009).
Empero, no todos los datos de esa información son relevantes para decidir la
controversia suscitada en el caso concreto y las decisiones de instancia, sino
sólo aquella que está comprendida entre dos fechas: la de la imposición de la
inhabilidad -31 de mayo de 2007- y la de la interposición del amparo -1°
de octubre de 2008-, y la información suministrada por la Procuraduría, en
lo relevante, es la siguiente:
Número de certificado
Tipo de identificación
Número de identificación
Nombres y apellidos
Fecha de expedición
Funcionario
7012981
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
26/07/2007
MARTÍNEZ CUBILLOS JAIRO RAFAEL
7418906
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
12/10/2007
GUZMÁN RODRÍGUEZ MAGDA ESTELLA
7419204
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
12/10/2007
TORRES URREGO GLORIA ESPERANZA
7478776
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
25/10/2007
TORRES URREGO GLORIA ESPERANZA
7500859
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
31/10/2007
TORRES URREGO GLORIA ESPERANZA
7891518
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
11/01/2008
BORRERO QUESADA JOAQUÍN
8061199
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
28/01/2008
DÍAZ SALAZAR JOSÉ GERMÁN
8487726
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
02/04/2008
BENÍTEZ RIOS JIMMY HENRY
8643099
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
25/04/2008
LINARES VÍCTOR LEONEL
8865620
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
06/06/2008
BENÍTEZ RIOS JIMMY HENRY
9464560
Cédula de ciudadanía
4881088
Juan de Jesús Cárdenas Chávez
24/09/2008
GUZMÁN RODRÍGUEZ MAGDA ESTELLA
b. En cuanto a las copias de los certificados de
antecedentes de Juan de Jesús Cárdenas Chávez, sólo once (11) de ellas fueron
aportadas al proceso. Para efectos de mayor ilustración, enseguida se elabora
un cuadro con tres columnas, de las cuales la izquierda tiene el número de
radicación interna de la Procuraduría, la de la mitad la fecha de expedición y
en la de la derecha se informa si en dicha copia aparece consignada la inhabilidad
del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002:
“2. INHABILIDADES
DISCIPLINARIO
Inhabilidad : INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS
PÚBLICOS LEY 734 ART. 38 NUM. 2.
Fecha Inicio  : 31/05/2007
Fecha Final    :31/05/2007”
NÚMERO DE RADICACIÓN
DEL CERTIFICADO DE ANTECEDENTES
FECHA DE EXPEDICIÓN
(DDD/MM/AAAA)
¿APARECE CONSIGNADA LA INHABILIDAD DEL ARTÍCULO
38-2, LEY 734 DE 2002?
7012981
26/07/2007
NO
7419204
12/10/2007
SÍ
7478776
25/10/2007
SÍ
7500859
31/10/2007
SÍ
7891518
11/01/2008
SÍ
8061199
28/01/2008
SÍ
8487726
02/04/2008
SÍ
8643099
25/04/2008
SÍ
8865620
06/06/2008
SÍ
9474560
24/09/2008
SÍ
9523499
07/10/2008
SÍ
Por último, la Procuraduría remite: “copia del auto
de fecha 31 de agosto de 2007, mediante el cual el Procurador Segundo Delegado
para la Contratación Estatal, al momento de resolver petición de acumulación
jurídica de penas (sanciones disciplinarias), planteada por el señor JUAN DE
JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, le dio a conocer al disciplinado la existencia de la
inhabilidad contemplada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002,
la cual fue notificada por estado ante la renuencia de comparecer a notificarse
personalmente”.
4.1.4. Tras recibir estas pruebas, el apoderado de
Juan de Jesús Cárdenas presentó un memorial ante la Corte Constitucional, en el
que planteó el siguiente punto de vista: “se aclara a la Honorable Corte,
que los Certificados de antecedentes disciplinarios NO SE SOLICITAN a la
Procuraduría, sino se EXPIDEN por parte del Órgano de control a través de su
plataforma de Internet. (…) [Y en ningún momento el portal] circunscribe o
limita la posibilidad de obtener dicho documento solo por parte de la persona
poseedora del número de identificación, al contrario, CUALQUIER CIUDADANO
INTERESADO que conozca el número de identificación de una persona natural o
jurídica y que tenga acceso a Internet, PODRÁ GENERAR el certificado”.
4.2. Para verificar el sentido exacto de la
información suministrada por la Procuraduría General de la Nación, mediante Auto
del dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009), la Sala ofició, de
nuevo, a la Procuraduría General de la Nación, en orden a que le informara a
este despacho lo siguiente:
“1) A partir de qué fecha se implementó el sistema de
información vía Internet, mediante el cual pueden solicitarse de modo gratuito
los certificados de antecedentes disciplinarios;
2) Si antes de implementarse el sistema de información
vía Internet, era posible identificar –en cada caso- quién elevaba la solicitud
de expedición del certificado de antecedentes disciplinarios;
3) En caso afirmativo, si Juan de Jesús Cárdenas
Chávez solicitó ante esa entidad el certificado de antecedentes disciplinarios,
durante el período comprendido entre el 31 de mayo de dos mil siete (2007) y el
siete (7) de octubre de dos mil ocho (2008);
4) En caso afirmativo, cuántas veces solicitó el
certificado y en qué fechas.”
A lo cual respondió la Procuraduría en lo siguientes
términos:
“En atención a la solicitud de la referencia,
atentamente me permito informarle lo siguiente:
1-
Con la Ley 1238 de 2008 (24 de
julio), se ordenó la disposición gratuita de los certificados de antecedentes
disciplinarios a la Procuraduría General de la Nación. Los certificados de
antecedentes pueden ser descargados gratuitamente de la página de la entidad www.procuraduría.gov.co desde el 22
de noviembre de 2008.
2-
Antes de la implementación de la
gratuidad del certificado de antecedentes por Internet, cualquier ciudadano
consignaba en el banco el valor estipulado para el trámite; luego, se acercaba
con la fotocopia de la cédula de ciudadanía de la persona a quien se le
expediría el certificado de antecedentes a la ventanilla del Centro de Atención
al Público CAP de cualquier sede de la Procuraduría para que este le fuera
expedido.
3-
Para el período comprendido entre
el 31 de mayo de 2007 y el 7 de octubre de 2008, a nombre del señor JUAN DE
JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ CC. No. 4.881.088, se encontraron once (11) certificado
expedidos, pero no es posible conocer el solicitante”.
4.3. Mediante Auto del nueve (09) de junio de dos
mil nueve (2009), la Magistrada sustanciadora  ofició, esta vez a
Davivienda Red Bancafé, para que informara, en el término de dos (02) días
hábiles:
“1) Si conserva la información correspondiente al
nombre y la cédula de las personas que realizaron consignaciones en el número
de cuenta nacional 01899297-4, Davivienda, Red Bancafé, destinada a captar el
dinero de los solicitantes de antecedentes disciplinarios expedidos por la
Procuraduría General de la Nación;
2) En caso afirmativo, si tiene información de que el
señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de ciudadanía número 4.881.088,
hubiera consignado dinero en dicha cuenta, en el período que va desde el treinta
y uno de mayo de dos mil siete (2007), hasta el siete (7) de octubre de dos mil
ocho (2008);
3) En caso afirmativo, que suministre las fechas
exactas en las cuales tuvo lugar dicha consignación”.
La Secretaría General de la Corte Constitucional, en
comunicación del dieciséis (16) de junio del presente año, informó que durante
el término concedido para suministrar la información no se recibió respuesta
alguna.
II.     CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico planteado
El
accionante afirma que la imposición de la inhabilidad para ejercer cargos
públicos por tres años, le fue impuesta por la Procuraduría General de la
Nación en manifiesta infracción de diversos derechos fundamentales. En primer lugar, del debido proceso, ya que su
imposición fue de manera automática y no como resultado de un  debido proceso.
En segundo lugar, del  derecho de acceso a la administración de justicia, ya
que no le ofreció un espacio para contradecirla en otra instancia. En tercer
lugar, del derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político, pues el
tutelante estaba llamado a suplir una vacante en el Senado de la República y no
pudo hacerlo a causa de la inhabilidad. En cuarto lugar, de su derecho al
trabajo ya que su vocación es el servicio público, y se ve frustrada por la
mencionada inhabilidad. En último término, aunque el tutelante no lo mencione,
se deduce de su libelo que pretende la protección de su derecho al habeas data,
toda vez que para el accionante la información registrada en el banco de datos
de la Procuraduría General de la Nación no es correcta, ya que no está
inhabilitado para ejercer cargos públicos y si así aparece consignado en el
sistema de reporte, es porque hubo una equivocada interpretación de la Ley
disciplinaria que debe ser enmendada.
De conformidad con los hechos
planteados, corresponde a la Sala Segunda de Revisión resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Vulneró la Procuraduría General de la Nación los
derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a
conformar, ejercer y controlar el poder político, al trabajo y al hábeas data de
una persona sancionada más de tres veces por faltas culposas graves y dos veces
por faltas dolosas, al haberle impuesto la inhabilidad para ejercer cargos
públicos contemplada en el artículo 38, numeral 2, de la Ley 734 de 2002, sin
haberle notificado personalmente de la misma y sin permitirle controvertir tal
medida, teniendo en cuenta que (i) el accionante considera que dicha
inhabilidad es una sanción que sólo opera cuando se han producido 3 o más
sanciones dolosas graves, frente a la cual debe permitirse el ejercicio del
derecho a la defensa; y (ii) la entidad accionada estima que se trata de una
circunstancia que no tiene carácter sancionatorio, que opera automáticamente
cuando la persona ha incurrido en tres o más faltas graves, culposas o dolosas,
y que por lo mismo no tiene que ser notificada personalmente al afectado?
Antes
de proceder a resolver el anterior problema jurídico, la Sala debe establecer
la procedencia de la acción de tutela en este caso, dado que existe una controversia
sobre si la tutela fue interpuesta oportunamente.
3.
Asunto previo. Régimen de procedencia de la acción de tutela
En
el asunto bajo revisión, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, primera instancia en el presente
proceso, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que se había
dejado transcurrir un término irrazonable entre el acto cuestionado y la
instauración del amparo. Decisión que no fue compartida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad
para la cual el punto de partida válido para efectuar el conteo del término
debe ser el que en su concepto es el del efectivo conocimiento de la
inhabilidad, que tuvo lugar el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil ocho
(2008). Por tanto, como la acción de tutela se interpuso el 1° de octubre de
dos mil ocho (2008), es decir, pocos días después del conocimiento de la
inhabilidad, por parte del tutelante, entonces es procedente.
Así
las cosas, la Corte debe verificar si la acción de tutela satisface el requisito
de inmediatez.
3.1.
Falta
de inmediatez como causal de improcedencia de la acción de tutela en general, y
especialmente en casos en los cuales se busca atacar una consecuencia
disciplinaria desfavorable
En
la Sentencia C-543 de 1992,[4] la Corte interpretó que la
Constitución prohíbe establecer términos de caducidad para la presentación de las
acciones de tutela, toda vez que desde su configuración constitucional la
tutela es un medio de defensa judicial que las personas pueden ejercer “en
todo momento”, para proteger sus derechos fundamentales (art. 86, C.P.).[5]
Pero, posteriormente, la jurisprudencia ha precisado caso por caso, que esa
interpretación no busca privar a la tutela de otro atributo cardinal y es el de
ser un  instrumento de protección “inmediata” de derechos
fundamentales (art. 86, C.P.).[6] Es decir, que aun cuando
no sea válido fijar de antemano un término para interponer la acción, debe
mediar entre la violación y la interposición del amparo un plazo razonable,
pues de lo contrario la tutela podría convertirse en un factor de inseguridad,
con la virtualidad de afectar derechos de terceros.
En
consecuencia, no cualquier tardanza en su instauración acarrea la improcedencia
del amparo, sino sólo aquella que aparezca ante el juez como injustificada o
irrazonable. Y, para los efectos de establecer cuándo el lapso transcurrido
entre la violación y la presentación del amparo es razonable, la Corte ha
establecido, cuando menos, cuatro criterios: (i) que exista un motivo válido
para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no
vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la
decisión; (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la
acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;[7]
(iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la
actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un
plazo no muy alejado de la fecha de interposición.[8]
Ahora
bien, esta exigencia de inmediatez ha tenido una aplicación específica en casos
que se asemejan, en lo relevante, al que es objeto de juicio. Son casos en los
cuales se solicita la revocatoria de consecuencias disciplinarias
desfavorables, por considerar que en el trámite de su expedición o los efectos
que apareja, violan diversos derechos fundamentales como el derecho al habeas
data y al debido proceso.
Efectivamente,
en las Sentencias T-558 de 2002,[9]
T-193 de 2007[10] y T-055 de 2008[11]
la Corte estudiaba casos de personas que cuestionaban mediante tutela
consecuencias desfavorables con connotaciones disciplinarias, después de dejar
pasar un prolongado tiempo desde la expedición de ese acto. La Corte, en cada
una de las situaciones examinadas, evaluó si era razonable el plazo trascurrido
entre el acto y la instauración del amparo, y en todas ellas declaró
improcedente la tutela por constatar falta de inmediatez.   De esos tres casos,
debe destacarse el decidido en la Sentencia T-193 de 2007, en el cual la
Corporación enjuiciaba el caso de una persona que pedía la revocatoria de consecuencias
disciplinarias desfavorables (destitución e inhabilidad para ejercer cargos
públicos por tres  -3- años), por considerar que el proceso que condujo a su
imposición, se adelantó por un procedimiento incorrecto, además de que la falta
imputada en realidad no se configuró. Mediante acto del diecinueve (19) de
noviembre de dos mil tres (2003), la Procuraduría resolvió el asunto en sentido
desfavorable a sus intereses. Contra dicha providencia interpuso recurso de
reposición, y el tres (03) de marzo de dos mil cuatro (2004) la decisión fue
confirmada. Posteriormente interpuso acción de nulidad y el Consejo de Estado
la rechazó, primero mediante auto del tres (03) de febrero de dos mil cinco
(2005),[12] y luego mediante auto
del dieciséis (16) de junio del mismo año que resolvía el recurso de súplica
contra el auto del tres de febrero.[13] La Corte se percató de
que la tutela fue interpuesta el seis (06) de junio de dos mil seis (2006), razón
por la cual consideró que faltaba inmediatez, ya que  “presentó la acción de
tutela dos (2) años y once (11) meses después de dictado el acto judicial que
considera lesivo de sus derechos, sin que exista en el expediente razón o causa
válida que justifique la demora en el ejercicio de la acción de amparo
constitucional”. Y, agregaba la Corte, ni aun si se contara el término
desde el momento en el cual concluyó el proceso contencioso es procedente el
amparo, pues es posible constatar que “casi un año después acudió a la
acción de tutela para revivir un debate finalizado”,[14]
también sin justificación.
Como
puede advertirse, la inmediatez es un requisito general de procedibilidad de
las acciones de tutela que, de modo específico, se ha exigido a casos similares
al presente. En estos últimos se puede constatar que no basta con un conteo de
términos para efectos de verificar la concurrencia de inmediatez, ya que es
necesario evaluar si la tardanza está justificada por una fuerza mayor o alguna
razón con efectos equivalentes. Sirve la anterior consideración para señalar
que hay unos referentes cronológicos que tienen fuerza de precedente para el
caso concreto, por la similitud existente entre aquellos y este.
En
el caso de Juan de Jesús Cárdenas Chávez, el término trascurrido entre la
imposición de la inhabilidad (el 31 de mayo de 2007) y la presentación de la
tutela (1° de octubre de 2008) es de 17 meses. Según las pruebas aportadas al
proceso por el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, en el
auto de 31 de agosto de 2007, al resolver la petición de acumulación jurídica
de penas se le dio a conocer al tutelante la existencia de la inhabilidad
contemplada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, la cual fue
notificada por estado el 7 de septiembre de 2007 ante la renuencia a comparecer
para notificarse personalmente, evento en el cual habrían transcurrido 13 meses
aproximadamente desde que el tutelante debió conocer la inhabilidad que se le
impuso. En esa medida, ya sea que se tome como referencia la fecha de
imposición de la inhabilidad o la de su comunicación mediante estado, en
principio, es posible concluir que la acción de tutela fue impetrada después de
un tiempo demasiado prolongado y que eso la torna improcedente.
Frente
a lo anterior, tanto el apoderado de Juan de Jesús Cárdenas, como la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, consideran
que tales términos sólo pueden contarse desde el momento en que el peticionario
conoció efectivamente de dicha inhabilidad, esto es, en la fecha en que obtuvo
el certificado de antecedentes disciplinarios, el 24 de septiembre de 2008, ya
que no le fue notificado personalmente el acto mediante el cual se le impuso
dicha sanción, razón por la cual ignoraba su existencia y eso lo condujo a no
ejercer la acción de tutela inmediatamente. Como toman esta fecha para
determinar la inmediatez, concluyen que sólo transcurrió una semana para la
interposición de la tutela objeto de revisión.
La
Corte procede a examinar si dadas las circunstancias concretas del caso, se
cumplió el requisito de inmediatez.
3.2.
Falta
de inmediatez en el caso concreto, por haber dejado pasar un término
irrazonable entre la imposición de la inhabilidad y la presentación del amparo
Ciertamente,
aunque se acepte que la acción de tutela debe ser interpuesta en un término
razonable, en un caso como el que ahora se decide está en discusión si ese
término debe ser contado desde la fecha de imposición de la inhabilidad, desde
la fecha en que dicha inhabilidad fue comunicada mediante estado, o desde la
fecha en que el tutelante alega haberla conocido, ya que, afirma, no tuvo
oportunidad de conocerla antes porque, a pesar de tratarse de una sanción, no
fue notificado personalmente de su imposición.
En el presente caso, la determinación del cumplimiento
del requisito de inmediatez está asociada a las características de la
inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002,[15]
es decir, a si dicha inhabilidad tiene la naturaleza de una sanción disciplinaria
que obligue a la instancia disciplinaria a notificarlo personalmente y
adelantar un procedimiento disciplinario en el cual se permita al afectado
controvertir la decisión. Sobre este punto, la Corte se pronunció expresamente en
la sentencia C-544 de 2005, y concluyó que esta inhabilidad no tiene un
carácter sancionatorio. Para llegar a esta conclusión, la Corte precisó cómo la
jurisprudencia constitucional reconocía la existencia de dos grupos de inhabilidades:
“la jurisprudencia constitucional distingue dos tipos
de inhabilidades: en primer lugar, están las inhabilidades que se configuran
como consecuencia de concurrir en el individuo aspirante a un cargo público,
circunstancias de naturaleza personal. Es el caso de la existencia de
parentescos –verificado por ejemplo en el artículo 126 de la Constitución
Política- que impiden el ejercicio de cargos públicos simultáneos o la
nominación de una persona a un cargo del estado, por parte de un servidor
público con quien la une un lazo de consanguinidad o afinidad.
El segundo grupo de inhabilidades sí tiene un
componente sancionatorio, pues las circunstancias que impiden a los individuos
acceder a un determinado cargo se derivan de la reprochabilidad penal,
disciplinaria, contravencional, correccional o de punición por indignidad
política de su conducta”.
De esos grupos, la Corte estimó que la inhabilidad del
artículo 38, numeral 2°, del Código Disciplinario Único, pertenecía al primero;
es decir, al grupo de las inhabilidades no sancionatorias, por dos
razones: (i) porque desde el punto de vista gramatical y de la ubicación
de la inhabilidad en el cuerpo del Código, el legislador no la había
configurado expresamente como una sanción:
“[u]na primera aproximación al problema parece
descalificar, sin embargo, la premisa de los demandantes pues, de la simple
lectura del título del artículo 38 -en el que se encuentra inserta- y del texto
de su contenido completo, se evidencia que la norma no consagra una sanción
disciplinaria, sino una inhabilidad. En efecto, el encabezamiento del artículo
38 de la Ley 734 indica que la norma está dedicada a regular otras
inhabilidades para desempeñar cargos públicos, al tiempo que la segunda
parte del numeral 2º advierte que la inhabilidad derivada de haber sido
sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco años por
faltas graves o leves dolosas o por ambas tendrá una duración de tres años
contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
En este entendido, por lo menos desde el punto de
vista gramatical, resultaría claro que la norma acusada no se refiere a una
sanción disciplinaria sino a una inhabilidad, figura distinta del catálogo
jurídico”.[16]
Y, además, (ii) porque si bien el contexto en
el cual se interpone  la inhabilidad es un contexto sancionatorio, la finalidad
sobresaliente de la medida no es formular un juicio de reproche sobre el
comportamiento del actor, sino garantizar un correcto ejercicio de la función
pública:
“la disposición acusada consagra una prohibición de
acceso a la función pública. La inhabilidad tiene fuente sancionatoria pues
surge como consecuencia de haberse impuesto al servidor público la tercera
sanción disciplinaria en cinco años. No obstante, aunque los demandantes
sostengan que por ese hecho la inhabilidad se erige en una nueva sanción, de la
jurisprudencia transcrita es posible descartar tal interpretación. La
inhabilidad que ocurre como consecuencia de haberse interpuesto la tercera
sanción disciplinaria en cinco años surge, no como una nueva sanción, sino como
una medida de protección de la Administración, que pretende evitar el acceso a
sus cargos de personas que han demostrado una manifiesta incompetencia en el
manejo de los negocios que se les encomiendan”.[17]
Así las cosas, según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la inhabilidad contemplada en el artículo 38, numeral 2°, de la
Ley 734 de 2002 no reviste carácter sancionatorio. Al no tener el carácter de
sanción, no era necesaria la notificación personal que echa de menos el accionante.[18]
Con todo, cabe preguntarse si la Procuraduría estaba obligada a comunicar el
acto al afectado, a tenor del artículo 109 de la codificación: “[l]as
decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el
medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente”. La
interpretación que sostiene que esa es una obligación de la Procuraduría, no es
irrazonable pues el legislador no hace distinciones entre decisiones contra las
cuales no proceden recursos. Por eso mismo, cualquier acto contra el cual no
proceda recurso alguno, debe ser comunicado por el medio más eficaz.
De las pruebas que obran en el expediente, existe
constancia de que tal comunicación sí se dio. El Procurador Segundo Delegado
para la Contratación Administrativa, afirma que en el auto de fecha de 31 de
agosto de 2007 “al momento de resolver petición de acumulación jurídica de
penas (sanciones disciplinarias), planteada por el señor JUAN DE JESÚS CÁRDENAS
CHÁVEZ, le dio a conocer al disciplinado la existencia de la inhabilidad
contemplada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, la cual fue
notificada por estado ante la renuencia de comparecer a notificarse
personalmente”.[19] Por lo tanto, no
es cierto que el accionante desconociera la existencia de tal inhabilidad. De
hecho, el accionante afirma que “esta inhabilidad le ha impedido
desempeñarse en diferentes cargos públicos,” y la circunstancia de que se
registran más de 10 solicitudes de antecedentes disciplinarios durante el
período 2007-2008, señalan que es muy probable que, en aras de ejercer otros
cargos públicos o de celebrar contratos con la administración, dada su “activa
vida como servidor público,” hubiera tenido varias oportunidades para
conocer la existencia de la inhabilidad.
En consecuencia, la Corte estima que al no ser
obligatoria constitucional o legalmente la notificación personal de la
inhabilidad, y al haber sido comunicada mediante estado el 7 de septiembre de
2007, las razones que soportan una supuesta interposición oportuna de la acción
de tutela se desvanecen. Ya sea que para determinar la oportunidad con que fue
interpuesta la acción de tutela, se tenga como punto de partida la fecha de
imposición, o su comunicación mediante estado, en uno y otro caso,
transcurrieron 18 y 13 meses, sin que exista razón alguna que justifique tal
demora. Esos términos son demasiado prolongados para cuestionar una decisión disciplinaria
desfavorable, a la luz de los precedentes y de las normas constitucionales
relacionadas con el carácter inmediato de la tutela.
Por consiguiente, la Corte Constitucional revocará la
Sentencia expedida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura el dieciséis (16) de diciembre de dos mil ocho
(2008), que a su vez revocó la de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, expedida el quince (15) de
octubre de dos mil ocho (2008). En su lugar, confirmará la de primera instancia
y declarará improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas.
Con todo, la Corte considera pertinente hacer una
última precisión, relacionada con la forma como opera la inhabilidad del
artículo 38, numeral 2º del Código Único Disciplinario, toda vez que el
accionante alega que no se encuentra incurso en tal inhabilidad porque no ha
sido sancionado por tres o más faltas disciplinarias graves a título de dolo, y
por su parte, la Procuraduría afirma que tal inhabilidad opera cuando la
persona ha sido sancionada por tres o más faltas graves culposas o por tres o
más faltas graves dolosas, o por tres o más faltas leves dolosas, o cualquier
combinación que surja de este tipo de sanciones disciplinarias.
De conformidad con lo que establece el numeral 2º del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002,[20] “[t]ambién
constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la
ejecutoria del fallo, las siguientes: (…)2º Haber sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas
graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de
tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”. Para el
accionante y para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, la expresión “graves” sólo cobija sanciones dolosas pues de
las dos interpretaciones posibles de la disposición, ésta es la más favorable
al disciplinado; para la Procuraduría, en cambio, la inhabilidad en examen, se
genera, en consecuencia, por la existencia de tres o más sanciones graves tanto
culposas como dolosas.[21]
Tal como lo señaló esta Corporación en la sentencia
C-544 de 2005, el eje axiomático de la inhabilidad gira en torno a los
intereses de la Administración Pública, y que a través de ella se impide que ingresen
o continúen en el servicio público personas sin las cualidades y condiciones de
idoneidad, probidad y moralidad, acordes con la función pública.
Por lo tanto, sería contrario a este fin, el que quien
ha sido sancionado tres veces o más por faltas graves –no importa si son
culposas o dolosas- pueda continuar en él. Y es que, de hecho, en algunos casos
una falta grave culposa puede resultar incluso más lesiva para el interés
público que una falta leve dolosa,[22] razón por la cual
parecería por lo menos irrazonable que la inhabilidad en comento operara frente
a quien incurra en tres o más faltas leves dolosas, pero no frente a quien
incurra en tres o más faltas graves culposas. En el caso del accionante, como
lo dice su apoderado en el escrito de tutela, “cuatro (4) sanciones fueron
impuestas a título de culpa, y sólo dos (2) a título de dolo”, por ello no
encuentra la Sala que la Procuraduría hubiera vulnerado los derechos del
accionante al imponer la inhabilidad cuestionada en este proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el
presente asunto.
Segundo.-
REVOCAR el fallo
proferido el dieciséis (16) de diciembre
de dos mil ocho (2008) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. En su lugar, procede a CONFIRMAR el fallo de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, expedido el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) y, en
consecuencia, a DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por
las razones expuestas en la parte motiva.
Tercero.-  Como
consecuencia de lo anterior ORDENAR a la Procuraduría General de la
Nación, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de la presente sentencia, restablezca en el registro, la
inhabilidad que se le impuso al peticionario para ejercer cargos públicos de conformidad
con el artículo 38, numeral 2°, de la Ley 734 de 2002.
Cuarto.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ley 734
de 2002, Artículo 38. Otras
inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos
públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 2. Haber
sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5)
años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una
duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
[2] Ley 734 de 2002, “Artículo 43. Criterios
para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas
están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es
grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: ║ 1.  El
grado de culpabilidad. ║ 2.  La naturaleza esencial del servicio. ║
3.  El grado de perturbación del servicio. ║ 4.  La jerarquía y
mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. ║
5.  La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. ║6.
Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de
aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se
derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la
comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la
cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. ║
7.  Los motivos determinantes del comportamiento. ║ 8.  Cuando
la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o
servidores públicos. ║ 9.  La realización típica de una falta
objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta
grave.” “Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta
disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los
derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de
prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de
intereses consagrados en la Constitución o en la ley. La gravedad o levedad de
la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el
artículo 43 de este código. Los comportamientos previstos en normas
constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta
disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o
culpa gravísima.”
[3] En el informe enviado por la Procuraduría General de la Nación se dice
que hay 43 folios, pero en realidad sólo 42 fueron remitidos a la Corte.
[4] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] En la Sentencia C-543 de 1992, dice la Corte
que “resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de
caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la
Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo
momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por
el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991”.
[6] Estas ulteriores precisiones han tenido lugar en una copiosa cantidad
de sentencias. Entre ellas pueden verse las Sentencias  SU-961 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, T-558 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-590 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-814 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, T-771 de
2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1023 de 2007 y T-243 de 2008, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Sentencia T-814 de 2004., M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[9] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Segunda -Subsección "A"-, del 3 de febrero de 2005.
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda -Subsección "A" -, del 16 de junio de 2005.
[14] Esta
fue la síntesis de la Corte Constitucional, en la mencionada Sentencia: “[p]or todo lo anterior, concluye la Corte que al
haber existido otro mecanismo de defensa judicial, cual era la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, y ante el incumplimiento del accionante
del deber de actuar prontamente con el objeto de asegurar la estabilidad del
orden jurídico, la presente acción resulta improcedente. Por estas exclusivas
razones, y sin que sean necesarias disertaciones adicionales, se declarará
improcedente la solicitud de amparo interpuesta”.
[15] Ley 734
de 2002, Artículo 38. Otras
inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos
públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 2. Haber
sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5)
años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una
duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
[16] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18] En el Código Disciplinario Único, las
notificaciones están reguladas en el Libro IV, Título V, Capítulo segundo, en
los artículos 100 a 109. En el artículo 100 enuncia los siguientes sistemas de
notificación de los actos: personal, por estado, en estrados, por edicto o por
conducta concluyente. El artículo 101 establece que la notificación personal
debe tener lugar para notificar “autos de apertura de indagación
preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo”;
el artículo 102 preceptúa en qué condiciones la notificación personal puede
realizarse por medios electrónicos; el artículo 103 establece los medios de
notificación de las decisiones interlocutorias; el artículo 104 faculta
al funcionario para comisionar la notificación del pliego de cargos; el
artículo 105 dispone que la notificación por estado debe surtirse de acuerdo
con lo prescrito por el Código de Procedimiento Civil; el artículo 106
establece la notificación por estrado para las decisiones “que se profieran
en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal”;
el artículo 107 consagra el sistema de notificación por edicto, para dar a
conocer “[l]os autos que deciden la apertura de indagación preliminar e
investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente”, y las
condiciones en las cuales debe hacerse; el artículo 108 fija las condiciones a
partir de las cuales una decisión se puede tener por notificada por conducta
concluyente y el artículo 109 establece el deber de comunicar al quejoso
las decisiones de archivo y el fallo absolutorio, y las de comunicar las decisiones
no susceptibles de recurso alguno y de dejar constancia de ello en el
expediente. En ninguno de esos artículos se hace alusión expresa al deber de
notificar la inhabilidad contemplada por el artículo 38, numeral 2°, del mismo
estatuto. Expresamente, la obligación de notificar es válida respecto de
fallos, actos o providencias tomadas dentro de un proceso disciplinario.
[19] La providencia que le negó la acumulación fue notificada por estado el
7 de septiembre de 2007.
[20] El artículo 38 numeral 2° dice expresamente:
“Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos
públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…)2º Haber sido
sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años
por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una
duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
[21] En su respuesta a la acción de tutela, la Procuraduría General
de la Nación afirmó lo siguiente: “[a]hora bien, según el oficio #2088ERG
del 7 de octubre del 2008, suscrito por la Coordinadora del Grupo SIRI, el
Certificado de Antecedentes No. 9523499 y los seis formatos de registro de
sanción, que se anexan en doce (12) folios y las copias de los fallos de
primera y segunda instancia anexos en 127 folios, el accionante JUAN DE JESÚS
CÁRDENAS CHÁVEZ registra seis sanciones disciplinarias cuyas conductas fueron
calificadas como GRAVES, independientemente del grado de culpabilidad que se
predique de las mismas, implica que se configure la inhabilidad legal
establecida en el artículo 38, numeral 2 de la ley 734 del 2002, esto es
‘…haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos
cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o ambas”. Y más adelante
expresó que esa interpretación había sido reiterada por la Procuraduría en
diversas resoluciones: “Sobre esta materia, en reiteradas consultas, la
Procuraduría General a través de la Procuraduría Auxiliar para asuntos
disciplinarias se ha pronunciado (C-015-2004, C-254-2004, C-350-2004) (…) razón
por la cual me permito transcribir apartes de lo resuelto en la consulta
C-212-06: (…) La inhabilidad en examen, se genera, en consecuencia, por la
existencia de tres o más sanciones por las faltas graves, cualquiera sea el
grado de culpabilidad (…). De conformidad con las apreciaciones expuestas, se
estima, de una parte que no procede la interpretación que se plantea en la
consulta sobre la distinción entre las faltas graves dolosas o culposas, para
aplicar el impedimento aludido, pues la norma no hace ninguna distinción sobre
ese aspecto (…). Adicionalmente, el principio de favorabilidad, como está
concebido, se encuentra referido a las sanciones y la inhabilidad, en la forma
como la contempla el estatuto disciplinario, más que un correctivo es un
mecanismo de protección para la efectividad de la función pública”.
[22] Ley 734 de 2002, “Artículo 43. Criterios
para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas
están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es
grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: ║ 1.  El
grado de culpabilidad. ║ 2.  La naturaleza esencial del servicio. ║
3.  El grado de perturbación del servicio. ║ 4.  La jerarquía y
mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. ║
5.  La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. ║6.
Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de
aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se
derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la
comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la
cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. ║
7.  Los motivos determinantes del comportamiento. ║ 8.  Cuando
la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o
servidores públicos. ║ 9.  La realización típica de una falta
objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta
grave.” “Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta
disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los
derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de
prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de
intereses consagrados en la Constitución o en la ley. La gravedad o levedad de
la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el
artículo 43 de este código. Los comportamientos previstos en normas
constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta
disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o
culpa gravísima.”