C-220-15
Sentencia C-220/15
NORMA DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RELATIVA A CAUSALES DE NULIDAD DE ACTOS ELECTORALES-Inhibición para decidir por ineptitud
sustantiva de la demanda
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-­Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Referencia: Expediente D-10465
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 161 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)
Demandante: Marcela Alexandra Useche Aroca
Magistrada (e) sustanciadora:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
sentencia con fundamento en los siguientes
I.    ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Marcela Alexandra Useche
Aroca, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 6 del
artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por
cuanto considera que el Congreso de la República debió reglamentar el requisito
de procedibilidad en materia electoral, establecido en la norma demandada mediante
ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria, teniendo en cuenta que el
literal c) del artículo 152 de la Carta Magna señala que las funciones
electorales deben ser reguladas mediante leyes estatutarias.
II.       NORMAS LEGALES DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma demandada y se
resalta y subraya el aparte impugnado:
LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
Diario Oficial No. 47956 de 18 de enero de 2011
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Artículo 161. Requisitos
previos para demandar.
La presentación de la demanda se someterá al
cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de
la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda
demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación
extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.
Cuando la Administración demande un acto
administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será
necesario el procedimiento previo de conciliación.
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto
administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que
de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con
la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado
oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el
requisito al que se refiere este numeral.
3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con
fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución
en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8° de la Ley 393 de
1997.
4. Cuando se pretenda la protección de derechos e
intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo
144 de este Código.
5. Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por
una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se
requiere que previamente haya realizado dicho pago.
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del
acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4
del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido
sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen
de la autoridad administrativa electoral correspondiente.
III.    LA DEMANDA
La ciudadana Marcela Alexandra Useche Aroca considera
que la disposición acusada desconoce el artículo 152 de la Constitución
Política, por cuanto el legislador ordinario no podía regular aspecto alguno
atinente a funciones electorales, en este caso, al requisito constitucional de
procedibilidad de la acción de nulidad electoral, puesto que tales funciones tiene
reserva de ley estatutaria.
A su juicio, aceptar que las funciones electorales
pueden ser reguladas por ley ordinaria, contraviene el mandato contenido en el
artículo 152 de la Constitución Política y en particular, observa que el
Congreso de la República, reglamentó mediante una ley ordinaria el requisito de
procedibilidad de la acción de nulidad electoral en los supuestos regulados en
los numerales 3 y 4 del artículo 275 del CPACA, razón por la cual, “no cabe
otra conclusión posible que declarar la inexequibilidad del numeral 6º del
Artículo 161 de la ley 1437 de 2011 al ir en contravía del artículo 152 de
nuestra Carta Magna”.
Básicamente, para fundamentar su acusación, la
ciudadana se refiere en general al concepto de ley estatutaria y de manera
específica, la reserva de ley estatutaria para expedir normas de contenido
electoral, de acuerdo con lo que ha expuesto la jurisprudencia constitucional
en varias sentencias de las cuales deduce, que la cuestión regulada en el
numeral acusado cabe dentro de las materias electorales sujetas a dicha reserva
estatutaria.
Adicionalmente, señala que el requisito de
procedibilidad del numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 20011, Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(C.P.A.C.A.) no se limitó a reproducir las previsiones del parágrafo del
artículo 237 de la Constitución Política, toda vez que limitó el requisito de
procedibilidad a las causales de nulidad electoral previstas en los numerales
3º y 4º del artículo 275 del CPACA, “aún cuando muchas de las otras causales
previstas en el mismo artículo también refieren a irregularidades en la
votación o en el escrutinio” y fijó la regla relativa a la legitimación en
la causa por activa, al establecer que cualquier persona puede promover el
agotamiento del requisito de procedibilidad.
IV.     INTERVENCIONES
1.
Universidad Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario
Dentro del término previsto, Antonio Agustín Aljure
Salame, en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario, intervino en el proceso de referencia, para solicitar a la Corte
Constitucional que se declare inexequible la norma acusada.
El Representante de la Universidad del Rosario
comienza por hacer referencia al concepto de función electoral, señalando que se
trata de un conjunto de actividades que realiza el Estado para preparar,
organizar y sancionar los procesos electorales. Posteriormente, afirma el doctor
Antonio Aljure, que la regulación de las funciones electorales tiene reserva de
ley estatutaria, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 de la
Constitución Política y con la jurisprudencia constitucional, para lo cual hace
referencia  a las sentencias C-145 de 1994, C-483 de 1996, C-515 de 2004, entre
otras.
Por otro lado, estima que al desarrollo del requisito
de procedibilidad no le es aplicable la jurisprudencia constitucional sobre la
naturaleza de la norma que debe regular los procesos judiciales, dado que en
materia de función electoral, se evidencia que el juez constitucional ha
entendido de manera amplia la reserva de ley estatutaria, acuñando el término
de “reserva de ley estatutaria reforzada”, por lo que incluso en temas “operativos”
de las elecciones deben ser regulados mediante ley estatutaria y no ordinaria.
De igual manera sucede con lo referente a la regulación de los escrutinios.
Adicionalmente, destaca que el requisito de
procedibilidad establecido en la norma acusada tiene el carácter de
procedimental en tanto se surte con respecto a las autoridades administrativas
electorales en cabeza del Consejo Nacional Electoral, por lo que opera en sede
administrativa y no judicial, lo cual conlleva a que no le sea aplicable la
jurisprudencia constitucional vigente sobre la naturaleza de las normas que deben
regular los procesos judiciales.
Concluye el interviniente, indicando que el impacto de
la norma demandada en el proceso electoral, es de tal magnitud que tiene el
efecto de restringir el derecho de hacer uso de la acción electoral para
defender la democracia, la soberanía popular y la legitimidad de las
instituciones, y en esa medida guarda una relación inescindible con el
ejercicio de la función electoral, la cual es esencial para cualquier
democracia, siendo procedente por tanto, la declaratoria de inexequibilidad de
la misma.
2.      Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
Dentro del término legal, Jairo Parra Quijano, obrando
como representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, solicitó a la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del aparte demandado al
señalar que la reserva de ley estatutaria consagrada en el artículo 152 de la
Carta Política, está prevista para aquellas leyes que regulen “la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la
oposición y funciones electorales”.
Estima el interviniente, que lo que hace el artículo
demandado es establecer un requisito de procedibilidad, para poder presentar
una demanda electoral, desarrollando lo dispuesto en este punto por el numeral
7 del artículo 237 de la Constitución Política. Así mismo, señala que la
norma únicamente prevé que para promover una acción electoral debe cumplirse el
requisito de procedibilidad consistente en “haber sido sometido por
cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la
autoridad administrativa”, con lo cual la norma no regula una función
electoral, sino la forma como puede impugnarse ante la jurisdicción un acto de
elección por voto popular.
En consideración a lo anterior, el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal solicita la declaratoria de constitucionalidad
de los apartes demandados por considerar que los aspectos no vinculados con la
noción electoral, como lo es el requisito de procedibilidad establecido en la
norma, deben ser regulados mediante leyes ordinarias, de conformidad con lo
establecido por la Corte Constitucional.[1]
3.      Ministerio de Justicia
Dentro de la oportunidad procesal prevista, el
Ministerio de Justicia intervino en el presente proceso, por intermedio del  Director
de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del mencionado
Ministerio, el señor Fernando Arévalo Carrascal, para solicitar a la Corte
Constitucional declarar exequible el artículo demandado.
Expone el Ministerio, que a pesar de que la
disposición acusada establece un requisito de procedibilidad para demandar en
lo contencioso administrativo la nulidad de un acto de elección por voto
popular, esto no vulnera de manera alguna la reserva de ley estatutaria, ya que
el establecimiento de dicho requisito no implica la afectación de la regulación
de la función electoral  de los procesos electorales, toda vez que se trata de
un asunto netamente procesal de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Finalmente, afirma el interviniente que la disposición
acusada no requería ser tramitada por la vía de una ley estatutaria, teniendo
en cuenta que ésta, en estricto sentido, no regula funciones electorales (…).
La disposición acusada lo que regula, en estricto sentido, es un requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa, que en nada afecta la
función electoral propiamente dicha.
4.      Registraduría Nacional del
Estado Civil
Jorge Alberto Cardona Montoya, actuando en nombre y
representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por medio de su
intervención señaló que de conformidad con el Artículo 5º del Decreto 1010 de
2000, dicha entidad sólo tiene competencia para organizar las elecciones y los
diferentes mecanismos de participación, por lo que carece de legitimación en la
causa por pasiva, con lo cual, no es competente para pronunciarse respecto de
la acción de referencia.
5.      Contraloría General de la
República
En el término previsto, esta institución intervino por
intermedio de la directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de
la República, Juliana Martínez Bermeo, para solicitar a la Corte Constitucional
proferir sentencia inhibitoria y en el caso de entrar a considerar el fondo del
asunto, declarar exequible la norma demandada.
Luego de exponer el problema que se debate, la
interviniente presentó algunas observaciones sobre la forma de la demanda de
constitucionalidad. Señaló, que no reúne las condiciones que exige el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que no establece un acápite que
identifique con certeza las normas constitucionales vulneradas, por lo que resulta
imposible determinar con claridad, certeza, precisión y suficiencia, los
fundamentos de la demanda.
En cuanto al fondo, advirtió que el mencionado
requisito de procedibilidad no nació con la expedición de la Ley 1437 de 2011,
sino que por el contrario emana de la reforma constitucional efectuada mediante
acto legislativo No. 1 de 2009, por lo que el artículo 237 de la Constitución
Política debió ser la norma demandada, la cual adquirió vigencia de acuerdo con
lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-395 de 2011.
Por otro lado, la Contraloría expuso que contrario a
lo que la actora interpreta de la norma, la disposición acusada refiere
únicamente a la emisión de un procedimiento jurisdiccional sin que en nada
incida en regular temas de contenido electoral. Para sustentar su posición,
la entidad interviniente hizo referencia al precedente sentado por la Corte
Constitucional sobre la materia, señalando que la norma demandada hace parte de
un código de procedimiento puro, por lo que de acuerdo con dicho precedente, le
corresponde el tramite de una ley ordinaria y no el de una ley estatutaria.[2]
Por último, concluye la interviniente que la norma
regula temas eminentemente procesales, lo cual hace parte de la libertad de
configuración de la cual goza el legislador, y adicionalmente, la norma
demandada no crea ningún procedimiento administrativo distinto de los
existentes y aplicados por la autoridad electoral, y mucho menos regula
aspectos propios de la función electoral que deban ser objeto de regulación a
través de una ley estatutaria.
6.      Consejo Nacional Electoral
Dentro de la oportunidad legal, el Consejo Nacional
Electoral, por intermedio de la Asesora Jurídica, Isabel Moya Pardo, intervino
en el proceso de referencia, para solicitar a la Corte Constitucional que
declare exequible la norma acusada.
En primer lugar, resalta que a la demandante le asiste
razón al señalar que los asuntos atinentes a la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones
electorales deben ser tramitados mediante leyes estatutarias. Sin embargo, precisa
que la demandante se equivoca al afirmar que el numeral 6 del artículo 161 de la
Ley 1437 de 2011 debió tramitarse mediante ley estatutaria, ya que del análisis
del contenido del artículo se evidencia que no hubo regulación alguna
correspondiente a funciones electorales.
Adicionalmente, señala el interviniente que la función
electoral se concibe como la sumatoria de prerrogativas otorgadas por los
imperativos normativos de raigambre constitucional y legal a los ciudadanos y a
las autoridades legalmente constituidas en aras de salvaguardar los principios
democráticos de las sociedades civilizadas.
Con base en lo anterior, el Consejo Nacional Electoral
solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la norma
acusada, con el fin de salvaguardar de esta manera los principios de probidad,
responsabilidad, economía, celeridad y eficiencia.
7.      Universidad Libre
El observatorio de intervención ciudadana
constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, por
intermedio de su director, Jorge Kenneth Burbano Villamarin presentó
intervención dentro del término legal, en el juicio de constitucionalidad que
hoy se suscita, solicitando a la Corte Constitucional que declare inexequible
la norma acusada. Resalta que de acuerdo con la sentencia C-226 de 1994 una ley
estatutaria debe regular no solo los elementos esenciales de las funciones electorales,
sino “todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de
tales funciones por los ciudadanos”[3]
Afirma la Universidad Libre, que el artículo
cuestionado impone un requisito, el cual consiste en realizar un trámite previo
antes de presentar la acción de nulidad electoral, el cual se traduce en una
obligación de las autoridades electorales, de realizar exámenes de actos de
elección por voto popular, por lo que indudablemente el contenido del numeral
cuestionado hace referencia a una función electoral; razón por la cual, debió
ser regulado mediante ley estatutaria, tal y como lo estipula el literal c del
artículo 152 de la Constitución Política.
8.      Consejo de Estado
El Consejo de Estado, por intermedio de
su presidenta, María Claudia Rojas Lasso, presentó fuera del término de
fijación en lista, intervención en el juicio de constitucionalidad que hoy se
suscita, solicitando a la Corte Constitucional que se declare exequible la
norma acusada. Advierte que la norma acusada desarrolla el parágrafo
introducido por el Acto Legislativo No. 1 de 2009, el cual modificó el artículo
237 de la Constitución Política.
En ese mismo sentido, indicó que el
Acto Legislativo No. 1 de 2009 fue demandado en acción pública de
inconstitucionalidad, pues el actor consideró que el requisito de
procedibilidad adicionado limitaba la acción de nulidad electoral, lo cual
afectaba su naturaleza. De esta acción de inconstitucionalidad se ocupó la
Corte Constitucional, emitiendo fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de
la demanda en la sentencia C-599 de 2010.
Por otro lado, señala la interviniente
que la Corte Constitucional ha sido clara al establecer que la cláusula de
reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, y que con
respecto a las materias electorales, esta misma Corporación ha precisado que
hay ciertas materias electorales que pueden ser reguladas mediante leyes
ordinarias como lo son los aspectos operativos tendientes a facilitar la
realización de una elección concreta y la autorización de una apropiación
presupuestal para financiar unas elecciones determinadas, sin ser en sí mismas
funciones electorales.
Adicionalmente, puntualizó que la Corte
Constitucional ha precisado que dada la rigidez de las leyes estatutarias,
resulta inconveniente que éstas regulen aspectos procesales. Igualmente, precisó
que el Tribunal Constitucional, en sentencia C-157 de 1998 estableció que una
ley ordinaria puede válidamente regular los aspectos procesales o procedimentales
tendientes a materializar una acción de índole constitucional, siempre que
dicha ley no entre a regular aspectos propios a la institución jurídica, su
esencia o su objeto.
En cuanto al cargo, advierte además la
interviniente, que el contenido normativo de la disposición demandada no
concierne ni a la materia electoral, ni a las funciones electorales, sino a
la determinación de un requisito de procedibilidad previo, para demandar ante
la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el ejercicio del medio de
control de nulidad electoral, los actos de esa naturaleza, originados en el
voto popular, por las causales allí establecidas.
Finalmente, reitera que el legislador
ordinario consagra en la norma acusada un requisito de procedibilidad que el constituyente,
mediante el Acto Legislativo No. 1 de 2009, elevó a categoría de norma
constitucional.
9.      Intervención del Ciudadano
Carlos Andrés Pérez Garzón
En forma oportuna, intervino el ciudadano Carlos
Andrés Pérez Garzón, solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de la
norma demandada, aduciendo que de acuerdo con la sentencia C-156 de 1996, la
función electoral se refiere a los procedimientos de control y vigilancia, por
medio de los cuales se verifica el ejercicio de los derechos políticos de los
ciudadanos.
Por su lado, el artículo 152 de la Constitución
Política establece que dichos procesos deben ser regulados mediante ley estatutaria,
por lo que el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, que establece
el requisito de procedibilidad para demandar por acción de nulidad electoral el
acto de elección por voto popular, cuando se demanda por las causales 3º y 4º
del artículo 27 del mismo Código, se refiere a un procedimiento el cual cae
dentro del resorte de la función electoral, toda vez que es un procedimiento
de control y vigilancia mediante el cual la autoridad electoral, titular de la
función electoral, verifica la legalidad de los resultados obtenidos a través
del ejercicio del derecho político al voto.
Por último, señala que la Corte Constitucional ha
establecido que los procedimientos propios de la función electoral deben ser
regulados por ley estatutaria, con excepción de los aspectos accesorios e
instrumentales.
10.    Universidad Externado de
Colombia
La Universidad Externado de Colombia, por intermedio
de Alberto Montaña Plata, presentó fuera del término de fijación en lista,
intervención en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando
a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad del numeral 6 del
artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Para sustentar su posición, el interviniente comenzó
por hacer referencia al concepto de reserva de ley estatutaria, señalando que
de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, “la reserva de ley es una
institución jurídica de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático (…)”.[4]
Adicionalmente, señaló que el literal c) del artículo 152 Constitucional estableció
que las materias relacionadas con la función electoral deben ser reguladas
mediante leyes estatutarias.
En ese mismo sentido, precisó que las funciones
electorales de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “van mas allá
de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152
literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas
y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a)
sic”.[5]
Por otro lado, estima que la norma demandada incluye
un requisito de procedibilidad en materia electoral, por lo que la definición,
dada por la Corte Constitucional de función electoral, abarca el supuesto de hecho
contenido en el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Concluye el interviniente, señalando que resulta
evidente la inexequibilidad de la norma demandada (…) teniendo en cuenta la materia
de que se ocupa la disposición, toda vez que está debió ser tramitada
mediante ley estatutaria, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 152
Superior.
V.    CONCEPTO PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de las competencias previstas en los
artículos 242.2 y 278 del texto constitucional, el Procurador General de la
Nación presentó concepto de constitucionalidad Nº 5854 del 28 de Noviembre de
2014, en el proceso de la referencia, en el cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del precepto acusado.
Luego de sintetizar los argumentos de la demanda,
consideró pertinente en primer lugar, hacer una aclaración sobre el carácter
material, o de fondo de los vicios de competencia, para determinar la
procedencia de la acción de inconstitucionalidad bajo estudio.
Con respecto a lo anterior, consideró el Procurador
que el vicio de inconstitucionalidad causado por la violación del artículo 152
Superior no puede ser subsanado, por lo que constituye un vicio de fondo y no
de forma. Es por esto, que no le es aplicable el término de caducidad previsto
en el numeral 3 del artículo 242 Constitucional.
En este mismo sentido, hace referencia a la Sentencia
C-448 de 1997, en la cual la Corte Constitucional reconoció que el
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria se constituye en un vicio de
competencia y no de forma, por lo que el análisis de esos cargos debe centrarse
en el contenido de las disposiciones demandadas a la luz de los contenidos para
los cuales la Constitución Política establece la mencionada reserva.
Con respecto al cargo expuesto en la demanda,
considera el Procurador que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en
determinar que el contenido de la reserva de ley estatutaria respecto de las
funciones electorales es reforzado, lo cual implica que cobija no solo aspectos
sustanciales, sino “todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio
adecuado de tales funciones por los ciudadanos”[6].
Adicionalmente, precisa que la expresión “permanentes” consagrada en
la norma de la Constitución Política hace referencia a que “todas las normas
que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y
de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias”[7].
Considera que el numeral 6 del artículo 161 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no desconoce
la reserva de ley estatutaria puesto que dicha norma es un desarrollo del Acto
Legislativo No. 1 de 2009, el cual adicionó las atribuciones del Consejo de
Estado, en su carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,
por lo que el propio constituyente diferenció las funciones electorales de las
condiciones previas para el ejercicio del medio de control electoral.
Para sustentar lo anterior, señala el Procurador que,
el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 6 del artículo 161 de
la Ley 1437 de 2011, hace parte del procedimiento que se debe surtir para
acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y es un desarrollo
concreto del artículo 237, en tanto que:
(i) parte de un presupuesto de carácter eminentemente
constitucional; (ii) tiene como propósito someter, en forma previa, las
irregularidades relacionadas con las votaciones y escrutinios en caso de que
los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido
adulterados, o cuando los votos se hayan computado con violación del sistema
establecido en la Constitución o la Ley, y, por tanto, (iii) establece que, en
caso de que se pretenda interponer el contencioso electoral como consecuencia
de la ocurrencia de dichos defectos, se debe acudir previamente a la autoridad
electoral correspondiente, siempre y cuando se trate de elecciones por voto
popular; pero, además, (iv) que el requisito puede agotarse en cualquier
momento antes de la declaratoria de la elección correspondiente; y (v) que
cualquier persona puede someter ante la autoridad administrativa electoral las
irregularidades en el escrutinio o la votación, debido a que el medio de
control electoral tiene el carácter de acción pública.
En el mismo sentido, precisa que una cosa es la
función electoral de revisar los escrutinios y otra distinta es la previsión
del requisito previo para acudir al medio de control electoral, por lo que el
artículo demandado se ocupó de regular una materia que por expreso mandato
constitucional tiene relación directa con el ejercicio de competencias propias
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues determinó que es un
requisito para el curso normal de la demanda.
Para concluir, puntualiza que resulta equivocado
equiparar un requisito de procedibilidad con una función electoral propiamente
dicha, por lo que las previsiones del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, encuadran
dentro de la regulación de los aspectos propios del procedimiento
administrativo.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La competencia y el objeto del control
La Corte Constitucional es competente, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1427 de 2011.
2.      Problema jurídico y examen de aptitud de la
demanda
En atención al cargo formulado en el escrito de la
demanda, le corresponde a la  Corte determinar si el hecho de que el legislador
haya establecido un requisito de procedibilidad para demandar en lo contencioso
administrativo, la nulidad de un acto de elección por voto popular, mediante
ley ordinaria como lo es la Ley 1437 de 2011, vulnera el artículo 152 de la
Constitución Política, en relación con la reserva legal de ley estatutaria que
rige para la regulación de la función electoral.
Como cuestión previa, la Sala Plena considera
pertinente analizar, si se cumplen los requisitos para entrar a realizar un
examen de fondo sobre la presente demanda, como quiera que algunos de los
intervinientes, llamaron la atención sobre la posible carencia de aptitud del
cargo, frente a los requisitos que la Corte Constitucional ha desarrollado para
considerar el análisis de constitucionalidad.
En este apartado, es oportuno analizar si la
demandante formuló un verdadero cargo de inconstitucionalidad que cumpla con
los requisitos legales necesarios para admitir el estudio de inconstitucionalidad
y que la Corte ha desarrollado vía jurisprudencial.
La acción pública de inconstitucionalidad es una
acción judicial y como tal, cuenta con reglas de procedimiento las cuales
indican “la autoridad competente, la legitimación por activa, el lapso para
admisión de la demanda, el traslado, las notificaciones, los términos de
caducidad, los intervinientes, los incidentes, las pruebas y la práctica de las
mismas, el debate y su decisión”[8].
Ahora bien, en relación con los asuntos referentes al
control de constitucionalidad, las reglas consagradas en el Decreto 2067 de
1991 señalan que antes de iniciar el trámite, y como condición necesaria para
que los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional,
caracterizados por sus efectos erga omnes, se debe verificar que el
escrito presentado con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad,
cumpla con determinados requisitos, previstos en el artículo 2 del Decreto
mencionado previamente, y precisados por la jurisprudencia.
Así, para que pueda predicarse la existencia de por lo
menos un cargo por inconstitucionalidad es necesario que los argumentos
presentados por los demandantes permitan a la Sala Plena realizar una
confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada, a partir de las razones esgrimidas por los actores.
Dicho lo anterior, es importante precisar que si bien
se trata de una acción pública, la cual es ejercida por los ciudadanos, como
desarrollo del concepto “Estado democrático de derecho”, “entendido como
sinónimo de distribución del poder en ramas, creación de órganos con asignación
de competencias y regulación de los derechos ciudadanos en el campo de sus
atribuciones para participar en la vida cívica, política y comunitaria del
país”[9],
su ejercicio implica una carga mínima de cuidado en la redacción y
argumentación lo cual le permita a la Corte Constitucional comprender las
razones que el demandante pretende esgrimir.
En otras palabras, el actor debe exponer razonamientos
lo bastante fundados para que la presunción de constitucionalidad de las normas
del ordenamiento jurídico sean desvirtuadas[10].
Con referencia a esto, la Corte ha afirmado
reiteradamente que no cualquier tipo de argumentación es suficiente, por lo que
el actor debe contribuir con unos parámetros mínimos que permitan a la
Corporación hacer un pronunciamiento de fondo[11].
Las condiciones formales para la admisibilidad del
cargo de inconstitucionalidad se encuentran consagradas, como se mencionó
anteriormente, en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[12]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad, debe referir
con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y las razones
por las cuales la Corte es competente para conocer del asunto. En este sentido,
es necesario que los cargos permitan efectuar a la Corte Constitucional una
verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el
demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.[13]
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado
de manera reiterada, precisando que si bien es cierto que la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la
informalidad[14],
es necesario el cumplimiento de indiscutibles requisitos y contenidos mínimos
que permitan que la Corte realice de manera satisfactoria el estudio de
constitucionalidad, por lo tanto el cargo debe ser susceptible de generar una
verdadera controversia constitucional.
En relación con lo anterior,  la Jurisprudencia
Constitucional ha sistematizado las exigencias materiales necesarias para el
estudio de la demanda de inconstitucionalidad, señalando que no basta con que
el demandante enuncie ideas que sean el desarrollo de un punto subjetivo, por
el contrario, se requiere que exponga una argumentación que satisfaga
determinados requisitos, a saber:
(i) Claridad: la
acusación a la norma debe ser lo suficientemente comprensible, debe existir un
hilo conductor que permita la adecuada comprensión del contenido de la demanda
y las justificaciones en las que basa su argumento.
(ii) Certeza: que verdaderamente recaiga sobre la disposición
acusada. En cuanto a este requisito, la jurisprudencia ha precisado lo
siguiente:
“[L]a demanda habrá de recaer sobre una
proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor,
así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional
con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la
interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella
encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido
suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[15]
(iii) Especificidad: cómo la disposición vulnera la
Constitución Política, estableciendo si efectivamente existe una oposición
objetiva y que pueda ser verificada, entre el contenido de la Constitución y el
texto de la ley acusada.[16]
(iv) Pertinencia: los argumentos deben ser de naturaleza
constitucional, y no únicamente doctrinarios, o referidos a situaciones
puramente individuales.
(v) Suficiencia: la acusación debe tener la capacidad de
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Finalmente, se concluye que es solo a partir del
cumplimiento de estas exigencias materiales, que una demanda de
inconstitucionalidad es precedente, toda vez que a partir de esto es que es
posible entrar a determinar cuál es en concreto el concepto de violación que
sustenta a la demanda.
En el presente caso, la Sala Plena concluye que la
demanda no cumple con algunos de los requisitos mencionados, por las razones
que se explicarán a continuación.
Si bien es cierto que la demanda promovida por la
accionante Marcela Alexandra Useche Aroca  fue admitida mediante auto del siete
(7) de octubre de dos mil catorce (2014) proferido por la Magistrada
sustanciadora, también lo es que evaluados por la Sala Plena los argumentos
expuestos en la demanda,  las intervenciones allegadas al expediente, como
también el concepto enviado por el Procurador General de la Nación, la Sala
Plena concluye que la demandante no sustentó en debida forma el concepto de
violación de la Constitución alegada,  para fundar su pretensión a partir de razones
específicas y suficientes, que permitieran a la Corte entrar a un estudio de
fondo sobre un cuestionamiento de la constitucionalidad de la norma legal
demandada.
En efecto, la ciudadana demandante considera que el
numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, contraría el artículo 152 de
la Constitución Política, toda vez que el legislador ordinario no podía regular
ningún aspecto atinente al requisito constitucional de procedibilidad de la
acción electoral por cuanto el mismo tiene reserva de ley estatutaria, ya que
en los términos del artículo 152, literal c) de la Carta Política, el Congreso
debía regular a través de esta categoría de leyes, lo relativo a la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la
oposición y funciones electorales.
Para sustentar su acusación, la ciudadana afirma que
el requisito de procedibilidad consagrado en la norma acusada, hace parte
integral de la función electoral, como quiera que es la reglamentación del
procedimiento que debe adelantarse ante el Consejo Nacional Electoral, con el
fin de cuestionar la legalidad de las elecciones realizadas por voto popular,
por irregularidades en la votación y/o escrutinio.
Adicionalmente, señala que el numeral 6 del artículo 161
de la Ley 1437 de 2011, no se limitó a reproducir el contenido del parágrafo
del artículo 237 Superior, el cual fue adicionado a la Constitución mediante
Acto Legislativo No. 1 de 2009, por lo que la norma fue mas allá de lo previsto
por el Constituyente derivado. En este sentido, indica que la norma acusada
limitó el requisito de procedibilidad a las causales de nulidad electoral
consagradas en los numerales 3º y 4º del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y
fijó la regla relativa a la legitimación en la causa por activa para el
agotamiento del requisito, estableciendo que cualquier persona puede
promoverlo.
De esta forma, se encuentra que son dos los cargos que
se formulan en esta oportunidad contra el numeral 6 acusado: de un lado, la
ciudadana considera que establecer un requisito de procedibilidad para
instaurar la acción de nulidad electoral en las hipótesis previstas en la
norma, regula una función electoral y por ende, debía ser regulada
mediante una ley estatutaria, según lo exige el artículo 152, literal c) de la
Constitución; y de otro, el legislador contraría el parágrafo del artículo 237
de la Carta Política, al restringir el requisito de procedibilidad a dos de las
causales enunciadas en el artículo 275 del CPACA y extender la legitimación para
agotar dicho examen dicha acción a cualquier persona, con lo cual modificó la
norma constitucional más allá de lo consagrado en el Acto Legislativo 1 de
2009.
En relación con el cargo por violación de la reserva
de ley estatutaria, hay que observar en primer lugar que, en efecto, como lo
señala el señor Procurador General de la Nación en su concepto, la acción de
inconstitucionalidad por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria
no está sujeta al término de caducidad previsto en el artículo 242 de la
Constitución, toda vez que dicha violación “es
un vicio de competencia y no de forma, aspecto en el cual son plenamente
aplicables, mutatis mutandis, los criterios
establecidos por esta Corporación cuando señaló que el desconocimiento de la
regla de unidad de materia y de la reserva de ley orgánica son vicios
materiales que no caducan”[17]. De
manera invariable, la jurisprudencia constitucional ha determinado que se desconoce la reserva de ley estatutaria cuando el Congreso
regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la
Constitución ha  reservado a las leyes estatutarias. En apariencia, se
trataría de una impugnación exclusivamente por vicios de forma, al aludir a una
ley sometida a un procedimiento legislativo agravado para su debate (una sola
legislatura), aprobación (mayoría absoluta) y perfeccionamiento (revisión de la
Corte Constitucional). Sin embargo, la violación
de la reserva de ley estatutaria implica precisamente, que el Congreso no tiene
atribución constitucional para utilizar la forma de la ley ordinaria para
materias que la Carta ha reservado a la categoría de la ley estatutaria. Se
está, entonces, en presencia de un vicio de competencia derivado de las materias
mismas para las cuales el constituyente consagró un tipo especial de ley, cuyo
trámite legislativo puede ser impecable, pero que al regularse por ley
ordinaria cuestiones reservadas al legislador estatutario, deviene en
inconstitucional, por violación de esta reserva. En el caso concreto, no habría
lugar a dicha caducidad, cuestión que podría plantearse teniendo en cuenta que
la Ley 1437 de 2011 fue publicada el 18 de enero de 2011 y de proceder la caducidad
por el mencionado cargo, no habría lugar a admitir un fallo de fondo.
En segundo lugar, la Sala constata que la
demandante, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 cumple
formalmente con los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2, estos son,
el señalamiento de la norma legal que se acusa como inconstitucional, en este
caso, el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y de las normas constitucionales
que se considera infringidas (art. 152, literal c) y parágrafo del artículo 237
de la C.Po.).
Sin embargo, al entrar a examinar el tercer
requisito que se exige de toda acción  de inconstitucionalidad, esto es, el
concepto de la violación constitucional que se alega en la demanda, se
encuentran falencias que impiden a la Corte realizar su estudio y emitir una
decisión de fondo.
En esencia, la demandante expone generalidades
sobre el concepto de ley estatutaria y la justificación de la reserva impuesta
por el constituyente respecto de ciertas materias  que deben ser reguladas por
esta categoría de ley. Luego, hace un recuento de algunas sentencias de la
Corte Constitucional en las que se ha precisado cuál es el alcance de la
reserva de ley estatutaria relacionada con las funciones electorales, prevista
en el literal c) del artículo 152 de la Carta Política, de las cuales la
demandante deduce ocho reglas que en su criterio definen el contenido material
de lo que el tribunal constitucional ha denominado como reserva reforzada respecto
de la materia electoral, mucho más amplia que la que se predica de las demás
cuestiones enunciadas en el artículo 152 de la Constitución como de regulación
estatutaria.
No obstante, la ciudadana no avanza más allá de
esta exposición general, y no explica de manera concreta y específica, el por
qué, el  establecimiento de un requisito de procedibilidad   como el que se
prevé en el numeral 6 del artículo 161 del CPACA para instaurar la acción de
nulidad del acto de elección por voto popular, encaja en una de las ocho reglas
jurisprudenciales que enuncia en la demanda y por tanto entra dentro del ámbito
de las funciones electorales que requiere para su regulación de ley
estatutaria y no simplemente del procedimiento administrativo previo a acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa, materias propias del legislador
ordinario.
La referencia que la ciudadana Usereche Aroca
hace de una sentencia del 18 de octubre de 2012 no viene al caso, en la medida
en que se ubica en el ámbito de nulidad de una resolución del Consejo Nacional
Electoral, específicamente, de la competencia reglamentaria de este ente que no
puede ingresar en general, en la órbita del legislador.
Más aún, a pesar de que prácticamente la norma
legal acusada reproduce el contenido material de la norma constitucional, esto
es el parágrafo del artículo 237 Superior, con dos precisiones respecto de los
numerales 3 y 4 referidos a irregularidades en la votación y el escrutinio y a
que el examen por la autoridad administrativa puede ser a solicitud de
cualquier persona,  la ciudadana Useche Aroca no justifica de manera suficiente
por qué dentro de la regulación del procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo, el Congreso no podía reproducir el citado requisito
de procedibilidad, con dos precisiones que no lo modifican en su esencia, sino
que tenía que hacerlo por medio de ley estatutaria.
Al respecto, cabe recordar que la Corte
Constitucional ha mantenido una posición de interpretación restrictiva[18]
en materia de reserva de ley estatutaria, de manera que no cualquier regulación
de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Carta Política requiere se
expedida por dicho tipo de ley. Así lo ha hecho en materia de desarrollo de
derechos fundamentales y de administración de justicia y aunque en relación con
las funciones electorales el espectro de regulación es más amplio, ello no
quiere decir que cualquier tema que se relacione con procesos electorales, debe
ser reglamentado por medio de ley estatutaria. De considerarlo así, se vaciaría
la competencia del legislador ordinario y se produciría lo que se conoce como
la figura de “congelación de rango”. De ahí, que la carga de argumentación en
el caso de regulaciones relativas a materias tan amplias como derechos
fundamentales, administración de justicia y funciones electorales, impone
explicar de manera específica y suficiente el contenido normativo que se acusa
encaja en los aspectos que la jurisprudencia constitucional ha ido delimitando
dentro de la reserva de ley estatutaria.
En esta medida, la demanda no cumple con los
requisitos de especificidad y suficiencia, puesto que omite el análisis de la
norma acusada a partir del referente constitucional que invoca, por lo que
resulta imposible determinar con precisión y suficiencia los fundamentos de la
misma, teniendo en cuenta que no cumple con el proceso de argumentación requerido
para concluir que el contenido del numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de
2011 es de naturaleza estatutaria.
Este Tribunal verifica que la actora no justifica porqué
en el caso concreto nos encontramos ante el ejercicio de una función electoral,
por lo que no es posible afirmar que la norma acusada hace parte de las
materias consagradas en la Constitución Política como aquellas que tienen
reserva de ley estatutaria. En este sentido, la actora se limita a señalar que
“el requisito de procedibilidad hace parte integral de la función electoral,
pues no es otra cosa que la reglamentación del procedimiento que debe
adelantarse ante la autoridad competente”, sin precisar como la
reglamentación de un procedimiento, específicamente en materia electoral, entra
en la esfera de lo comprendido por el concepto de función electoral.
Por otro lado, al hablar del requisito de
procedibilidad, no es claro si la actora alude a la función electoral o al
derecho efectivo de acceso a la administración de justicia, por lo que no hay
certeza en el cargo, y las razones en las que basa su argumentación resultan
vagas y abstractas.
Por último, se advierte que la demandante no confronta
de manera clara la norma acusada con el Acto Legislativo 1 de 2009, el cual
introdujo el requisito de procedibilidad que se reproduce en el numeral 6 de
artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
En conclusión, la Sala Plena encuentra que en la
demanda no se aportaron elementos de juicio específicos y suficientes sobre las
razones que constituirían el concepto de la violación de la norma acusada, lo
que implica el incumplimiento de tercero de los requisitos establecidos en el
artículo 2º Decreto 2067 de 1991, que impide que la Corte profiera un fallo de
fondo sobre su constitucionalidad.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de
proferir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de constitucionalidad del numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011,
formulada dentro del expediente D-10465.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente por incapacidad médica
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
Aclaración de voto de la Magistrada (e)
Martha Victoria Sáchica Méndez
a la sentencia C-220/15
DEMANDA CONTRA CODIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO SOBRE CAUSALES DE NULIDAD DE ACTOS ELECTORALES-Se debió aplicar principio pro actione para
realizar estudio de fondo/DEMANDA CONTRA CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SOBRE CAUSALES DE NULIDAD DE ACTOS ELECTORALES-Contenía elementos mínimos
para realizar estudio de fondo (Aclaración de voto)
Referencia:   Expediente
D-10465
Demanda de
inconstitucional contra el artículo 161 (parcial) de la Ley 1437 de 2011,
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Magistrado sustanciador:
Martha Victoria Sáchica
Méndez
Si bien acogí la propuesta mayoritaria de un fallo
inhibitorio basado en la falta de certeza, especificidad y suficiencia del
cargo por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, estimo
que en este caso se aplicó un estándar demasiado estricto para una acción
ciudadana. A mi juicio, en el evento de que la Corte hubiera dado aplicación al
principio pro actione, habría encontrado que la demanda instaurada
contra el numeral 6 del artículo 161 del CPACA contenía los elementos mínimos
para abordar y proferir una sentencia de fondo.
Resulta muy diciente que en el curso del proceso,
salvo la Contraloría General, ninguno de los intervinientes ni el Procurador
General de la Nación en su concepto, hicieron observación alguna respecto de la
aptitud de la demanda que, en mi concepto, suscitaba una duda razonable sobre
la constitucionalidad de la disposición acusada y aportaba argumentos para
hacer la confrontación de la norma legal acusada con la normatividad superior.
Fecha ut supra
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
[1] Sentencia C-256 de 2014.
[2] Sentencia C-646 de 2001.
[3] Sentencia C-226 de 1994.
[4] Sentencia C-570 de 1997.
[5] Sentencia C-145 de 1994.
[6] Sentencia C-145 de 1994.
[7] Sentencia C-484 de 1996.
[8] Sentencia C-759 de 2014.
[9] Sentencia C-759 de 2014.
[10] Sentencias C-849 de 2012 y C-259 de 2011.
[11] Sentencia C-759 de 2014.
[12] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda".
[13] Sentencia C-818 de 2011.
[14] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997,
expediente D-1718.
[15] Auto A145 de 2014.
[16] Auto A145 de 2014.
[17] Sentencia C-448 de 1997
[18] Ver entre otras sentencias, C-307 de 2004
y C-319 de 2006