C-286-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-286/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Norma acusada presenta dos lecturas
disimiles y contrapuestas en donde habilita al ciudadano para buscar la
reparación por daños causados por inhabilitación de bienes y otra que establece
una excepción a esa posibilidad/PRINCIPIOS
INTERPRETATIVOS DE CONSERVACION DEL DERECHO Y DEL EFECTO UTIL DEL MISMO-Aplicación/CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Norma acusada que consagra excepción a la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, excede los límites
que determinan el margen de configuración legislativa/LEGISLADOR-Exceso de límites competenciales que
vacía el contenido de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado, cuando los agentes de policía usan la facultad de inhabilitar
totalmente un bien/REGIMEN GENERAL DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido
y alcance
En aplicación de los principios interpretativos de
conservación del derecho y del efecto útil del mismo, se desestimó la lectura
habilitante del inciso 2º acusado, en tanto era redundante y eliminaba las
consecuencias jurídicas prácticas del ejercicio legislativo. En contraste, se
concluyó que el inciso demandado consagraba una excepción al régimen general de
responsabilidad patrimonial del Estado, pues se parte de que la inutilización
de bienes es una medida aplicable sólo para frenar la acometida de actividades
ilegales. El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia fue
consagrado normativamente por primera vez en la Constitución de 1991, y a
partir de ese momento se constituyó como un mecanismo de protección y una
garantía constitucional de los administrados. Así mismo, con la entrada en
vigencia de la Constitución, el enfoque de la responsabilidad varió para tomar
como eje central el concepto de daño antijurídico. El artículo 90 de la
Constitución consagra (i)
la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de
mandato imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la
responsabilidad (contractual o extracontractual, entre otras). Así mismo, de
tal artículo se desprende (v) una garantía para los administrados, que está
estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de
justicia y (vi) una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes,
cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la
culpa grave o el dolo del mismo. Para la configuración de la responsabilidad patrimonial del
Estado consagrada en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación
de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea
imputable al Estado (causalidad jurídica) y que sea (c) producido por
una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes
(causalidad material). El núcleo esencial del artículo 90 Superior que consagra el régimen
general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos límites
intransgredibles por el actuar legislativo. El inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía
consagra una excepción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado, por ello, con su expedición el Legislador transgredió el límite fijado
por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte y, en consecuencia, el
mismo es inexequible. En efecto, la excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de
Policía presenta un problema de compatibilidad constitucional con el artículo
90 de la Constitución, pues con ella el Legislador limita la cláusula general
de responsabilidad y los derechos ciudadanos derivados de ella (a la eventual
reparación, a la igualdad de cargas, al respeto a la propiedad y al acceso a la
administración de justicia). En efecto, con ella se impide ex ante a las
personas reclamar por la eventual causación de daños antijurídicos ante la
jurisdicción contenciosa administrativa y exponer ante la autoridad competente
los motivos por los cuales se piensa que el daño causado debe o no ser
indemnizado.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Origen/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Evolución
jurisprudencial
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A
PARTIR DE LA CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Fundamentos
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Contenido
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Características
El artículo 90 constitucional consagra (i) la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de
mandato imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la
responsabilidad (contractual o extracontractual, entre otras). Así mismo, de
tal artículo se desprende (v) una garantía para los administrados, que está
estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de
justicia y (vi) una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes,
cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la
culpa grave o el dolo de los mismos.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos
Para
la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el
artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que
le sea imputable al Estado (causalidad jurídica), y que sea (c) producido por
una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes
(causalidad material).
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Límites/CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Límites/CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Jurisprudencia constitucional/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO EN LA CONSTITUCION POLITICA-No
establece la posibilidad de que existan excepciones a su aplicación
El Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el artículo 150 de la Carta Política, goza de un amplio margen de
autonomía y libertad para definir el contenido de las Leyes. No obstante, tal
autonomía y libertad no es del todo absoluta, debido, entre otras razones, a
que Colombia está constituido como un Estado Social de Derecho en el cual todas
las actuaciones encuentran diversos límites, de los cuales el más importante es
la Constitución. Así, el núcleo esencial del artículo 90 Superior que consagra
el régimen general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos
límites intransgredibles para el actuar legislativo.
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y
CONVIVENCIA-Supuestos
de hecho que dan lugar a medida de inhabilitación
total de bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los
recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de
especial importancia ecológica
BIENES USADOS PARA EL DESARROLLO DE
ACTIVIDADES ILICITAS-En
ningún caso puede entenderse que dicha actividad pueda ser fuente de reparación
por parte del Estado
ESTADO-No todo daño causado por la actividad
estatal bien sea lícita o ilícita, es antijurídico
PETICION DE REPARACION DEL DAÑO CAUSADO-Corresponde al juez definir si un daño es o no antijurídico
Referencia: Expediente D-11669
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º
del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, “por medio de la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia.”
Demandante: Álvaro Garro Parra
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Aquiles Arrieta Gómez, Antonio
José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería
Mayolo y José Antonio Cepeda Amarís, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241 de la Constitución Política, Álvaro Garro Parra presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por
medio de la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, por
considerar que vulnera el artículo 90 de la Constitución.
Mediante auto del 7 de octubre de 2016, se admitió el cargo
por vulneración del referido artículo. Así mismo se ordenó: i) fijar en lista la norma parcialmente acusada
para garantizar la intervención ciudadana; ii) correr traslado al Procurador
General de la Nación, para lo de su competencia; iii) comunicar al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de
Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Defensa, a
la Policía Nacional, al Consejo de Estado, a la Alcaldía de Bogotá, a la
Defensoría del Pueblo, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en
este proceso; e iv) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a las facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de
Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, de Caldas, Libre de Colombia, ICESI, al
Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, a Colombia Diversa,
a Dejusticia para que, si lo consideraban adecuado, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación, se trascribe y subraya el
texto de la norma acusada:
“LEY 1801 DE 2016
(Julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y de Convivencia
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
“Artículo 191. Inutilización de bienes. Consiste en la
inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que
atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en
áreas protegidas y de especial importancia ecológica.
Lo anterior no implica que el infractor, propietario,
tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o
por omisión al Estado o a sus agentes.
Para la aplicación de esta medida se documentará la
actuación policial y después de la inutilización, se informará a las
autoridades competentes”.
III.
LA DEMANDA
El accionante presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que
viola el artículo 90 de la Constitución. Señala que de conformidad con
dicho artículo todo daño antijurídico imputable al Estado debe ser indemnizado,
por lo tanto una norma que limite o anule este derecho ciudadano, va en contra
de la Carta Superior.
El demandante afirma que la norma “plantea que no
se podrá imputar responsabilidad patrimonial al Estado cuando éste a través de
sus agentes haga uso del poder de inutilización de bienes ‘empleados para
actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen,
permanezcan, operen en áreas protegidas y de especial importancia ecológica’”[1].
Lo anterior, en su concepto, desconoce que en el
ejercicio del poder de policía se puede presentar abuso o desproporción que conlleve
a la producción de un daño antijurídico a la propiedad, tenencia o posesión de
un bien legítimamente usado. Señala que en estos casos el ciudadano no está
obligado a soportar la carga de la inutilización del bien y por ello estos
asuntos “deben ser revisados por la jurisdicción”, cosa que “se
limita con la norma acusada”[2].
De otra parte, indica que la facultad del Estado de
hacer uso de la fuerza para inutilizar bienes en el contexto de la ilegalidad,
es constitucional. No obstante, la eliminación de la responsabilidad por los
daños causados “por el ejercicio de esta acción sin que exista
proporcionalidad en la medida”[3],
es inconstitucional.
Sostiene que no existe razón para que el Legislador
haya limitado el derecho a la indemnización de perjuicios por parte del Estado
cuando al propietario, tenedor o poseedor se le haya causado un perjuicio que
no está obligado a soportar, en especial, “cuando la policía inutiliza un
bien amparado por permiso de autoridad competente, cuando la inutilización no
es el medio jurídico idóneo a imponer en el caso concreto porque existe uno
menos gravoso, [o] por hacer uso del derecho a la auto tutela, etc.”[4].
Por último, destaca que el amparo o la protección del
medio ambiente no se ve limitado si se retira la norma del ordenamiento
jurídico, ya que el Estado puede inhabilitar bienes, obras o actividades que
ocasionen daños o riesgos para los recursos naturales, de acuerdo con la Ley
1333 de 2009.
Debido a todo lo expuesto, solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del aparte demandado.
IV.
INTERVENCIONES
1. Defensoría del Pueblo[5]
La Defensoría del Pueblo solicita que esta Corte se declare INHIBIDA
para fallar de fondo el asunto, debido a la ineptitud sustantiva de la
demanda. Para la Defensoría ésta no cumple el requisito de certeza en tanto “el
actor estructura el cargo a partir de una lectura errada de la norma”[6], al afirmar que la misma excluye la posibilidad de imputar
responsabilidad patrimonial al Estado por daños antijurídicos.
Se explica que el artículo 191 de la ley demandada, se
refiere a la inutilización de bienes como una de las medidas correctivas
propuestas en el marco del nuevo Código de Policía. Según la Defensoría, “la
norma acusada no excluye la posibilidad de imputarle responsabilidad
patrimonial al Estado, por el contrario, resalta que la persona pueda exigir
dicha responsabilidad. En ese sentido, el actor fundamenta el cargo con base en
un contenido normativo que no se desprende del texto de la norma”[7]. Sostiene que el texto legal es suficientemente claro y no
admite interpretaciones que contradigan su contenido.
2. Universidad Externado de Colombia[8]
La Universidad, a través del grupo de investigación en
Derecho del Medio Ambiente, solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de
la norma acusada porque la misma no es violatoria del artículo 90 Superior. Para
sustentar su petición, hace referencia a la “hermenéutica de
la disposición demandada” e indica que, a pesar
de “su
errática redacción”, de ella no se desprende la
lectura que hace el accionante.
Ubica la norma en el Capítulo II del Libro Tercero del
Código de Policía, para resaltar que la medida de inutilización de bienes es
correctiva y está destinada sólo a aquellos bienes empleados en el desarrollo
de actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales o ingresen,
permanezcan, operen en áreas protegidas o de especial importancia ecológica.
La Universidad explica que, en el marco de esa medida, el
Legislador previó el inciso demandado para dejar claro que en estos casos no
existe una imputación automática de responsabilidad, ya que una imputación de
este tipo “carecería
de cualquier lógica sancionatoria, pues no podría entenderse que aquel que ha
utilizado sus bienes para desarrollar una actividad ilícita que afecta recursos
naturales y el medio ambiente, pueda exigir la tutela del Estado para proteger
su propiedad”[9].
Para los intervinientes, sólo podría entenderse que hay
responsabilidad del Estado por inutilización de bienes cuando se supere la
causa que legitima su imposición y se configuren los elementos de la
responsabilidad, lo cual debe ser demostrado ante los jueces contencioso-administrativos.
Por ello, no se desprende de la norma que se cierre la posibilidad de acudir
ante la jurisdicción administrativa para reclamar la reparación por un daño
antijurídico, y en esa medida, la misma guarda armonía con la Carta.
3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal[10]
El Instituto solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD de
la norma demandada del Código de Policía, debido a que el demandante hace una
lectura “errada”
de ésta. Según el interviniente, “si la norma
prohibiera ex ante la imputación de responsabilidad patrimonial o si quiera
limitar mediante requisitos injustificables la posibilidad de acción a la
reparación tras la constatación del daño antijurídico, tendría razón el
demandante. No obstante, a decir verdad, la norma únicamente establece que del
solo uso de la facultad no se deriva necesariamente (‘no implica’) la responsabilidad
patrimonial”[11].
Manifiesta que la norma sólo dice que para imputar
responsabilidad al Estado por la inutilización de bienes, el perjudicado deberá
advertir algo más que el sólo ejercicio de esta facultad, como por ejemplo,
probar la antijuridicidad del daño. Sostiene que en algunas ocasiones el
perjudicado con la medida tiene la carga de soportar el daño, cuando no sea
así, el mismo tendrá la categoría de antijurídico y la responsabilidad estatal
podrá ser imputable, sin perjuicio de lo indicado por la norma acusada. Por
tanto, la expresión es constitucional.
4. Alcaldía Mayor de Bogotá[12]
A través de la Directora de Defensa
Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Alcaldía pide la EXEQUIBILIDAD
del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que no
vulnera la Constitución y que su consagración está dentro de los límites a la
libertad de configuración que tiene el Legislador. La Alcaldía, inicialmente,
destaca los objetivos del Código Nacional de Policía y nombra algunas de las medidas
que se adoptan para cuidar el ambiente. Con posterioridad, hace un recuento del
origen y evolución de los conceptos de responsabilidad patrimonial del Estado y
función ecológica de la propiedad, todo ello, para acentuar la importancia
constitucional del cuidado ambiental.
En relación con la norma demandada,
manifiesta que ésta es un imperativo jurídico que se deriva de la libertad de
configuración legislativa. Así mismo, que contiene una medida correctiva que no
tiene carácter de sancionatoria, y es aplicable a todo aquel que incurra en
comportamientos contrarios a la convivencia o en incumplimiento de sus deberes.
Indica que para la correcta utilización de la facultad, la Policía debe dejar
todo documentado en un acta (arts. 191-3 y 222-3 L.1808/16).
La Alcaldía explica que esta medida busca
impedir que la conducta infractora continúe, y que en todo caso debe
diferenciarse de la medida prevista en el artículo 192 del mismo estatuto,
referente a la “destrucción de bienes”. Manifiesta que para la
comprensión del Código Nacional de Policía debe hacerse una lectura holística y
no parcializada de las disposiciones, en especial, aquellas relacionadas con el
marco procesal que garantiza la eficacia de los derechos fundamentales de todos
y todas.
Respecto de la responsabilidad estatal,
sostiene que el daño antijurídico debe ser entendido, no como producto de una
actividad ilícita realizada por el Estado, sino como el perjuicio que es
provocado a una persona que no tiene la obligación jurídica de soportarlo. Para
la Alcaldía, con el artículo 191 demandado no se prohíbe el ejercicio del
derecho de acceder a la administración de justicia, sólo se indica que la
inutilización de bienes es una carga soportable para quien ejerce un comportamiento
claro y calificado como: “realizar actividades ilícitas que atenten contra
los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas y
de especial importancia ecológica”[13].
Por ello, la norma es constitucional.
5. Universidad del Rosario[14]
La Universidad, a través de uno de sus profesores, solicita
que se declare la INEXEQUIBILIDAD
del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía debido a que el mismo es
contrario al artículo 90 de la Constitución. Para defender su punto de vista el
docente indica que es necesario revisar dos temas: i) los límites al poder, la
función y la actividad policiva y ii) los principios generales del régimen de
responsabilidad estatal.
En
relación con el primer ítem, el docente sostiene que las medidas de policía no
son absolutas sino que tienen límites constitucionales y legales, y su
aplicación está condicionada al cumplimiento del fin propuesto, esto es, el restablecimiento
del orden público. El interviniente indica que el ejercicio de estas medidas
para fines distintos, hace que las mismas generen “responsabilidad
estatal en caso de que se produzca un daño antijurídico proveniente de la
actividad legítima o ilegítima del Estado”[15].
Respecto
del segundo punto, el interviniente resalta que el artículo 90 de la
Constitución permite la imputación al Estado, de los daños que éste genere en
ejercicio de su actividad, por lo cual no es posible que el Legislador excluya
determinados eventos, como la actividad de la policía en la “incautación”
de bienes. Indica que la responsabilidad estatal “surgirá siempre que se esté en
presencia de los elementos exigidos” para su configuración[16].
Debido a lo anterior y al corroborar que la medida acusada es una limitación al
ejercicio de la facultad de imputar daños al Estado, solicita la inexequibilidad
del inciso segundo del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016.
Adicional
a ello, explica que tal declaratoria “no comporta una variación del contenido
del artículo que complique su redacción, en cambio facilita su lectura. Así
mismo no limita la protección del medio ambiente porque se mantiene la sanción
de la inutilización de los bienes y permite la actuación policial”[17].
6. Ministerio de Justicia y del Derecho[18]
La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio solicita que la Corte se INHIBA de emitir un
pronunciamiento de fondo debido a la falta de certeza y pertinencia del cargo.
El Ministerio analiza el contenido y alcance del texto
acusado. Al respecto, explica que la expresión: “no implica”, gramaticalmente equivale a “no conlleva, no
supone, no acarrea y no lleva consigo el efecto respectivo”. De otra parte, que el verbo “imputar” es sinónimo de atribuir, señalar o asignar la acción
correspondiente. En ese entendido -dice el Ministerio-, de la redacción de la
norma no se desprende necesariamente “que se impida al infractor (propietario,
tenedor o poseedor) de los bienes objeto de inutilización que atribuya responsabilidad
al Estado. Por el contrario, la misma norma lo autoriza a hacerlo”[19].
En ese orden de ideas, manifiesta que, pese a que la
redacción de la norma no resulta acertada, no puede desprenderse de su
contenido la eliminación o la restricción al régimen de responsabilidad estatal.
Por lo anterior, el Ministerio manifiesta que el concepto de la violación carece
de certeza y pertinencia, al fundarse en una interpretación subjetiva del actor
que no coincide con el contenido real de la norma en los términos exigidos por
la jurisprudencia constitucional.
Ahora bien, el Ministerio sostiene que si la Corte estudia
de fondo, debe declarar la EXEQUIBILIDAD del
inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, ya que “la norma
impugnada no elimina ni restringe el régimen constitucional de la
responsabilidad estatal…”[20].
Para el Ministerio[21],
la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos sólo puede darse
si se comprueba la antijuridicidad del hecho, que a su vez se define, no porque
la conducta del autor sea contraria a derecho, sino porque el sujeto que lo
sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio. La interviniente
sostiene que no todo perjuicio debe ser reparado y por ello es indispensable
que se acuda a la evaluación de los elementos propios del daño antijurídico
para saber cuándo hay responsabilidad patrimonial y cuándo no.
También resalta que para que se dé la responsabilidad
patrimonial del Estado, debe haber un título de imputación que permita la
atribución del daño a una actividad u omisión estatal. Explica que muchas veces
se ha disociado la imputación con la simple causación material que legitima la
decisión estatal, “vale decir, la ‘imputatio juris’ además de la
‘imputatio facti’”[22]. En ese sentido, afirma que la disposición acusada sobre la
inutilización de bienes, no implica que el infractor impute responsabilidad al
Estado o a sus agentes, pues tal recriminación debe realizarla en cada caso
concreto el juzgador que evalúe tanto los elementos propios del daño, como los
de la responsabilidad patrimonial.
Aunado a lo anterior, explica que la medida correctiva
dispuesta en el Código de Policía es desarrollo del artículo 80 de la
Constitución, del cual emana la potestad sancionatoria en materia ambiental,
cuyo fin es garantizar la conservación, preservación, protección y uso
sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales (L. 1333/09). Así
mismo resalta que la medida hace parte del engranaje institucional y legal que
busca satisfacer y proteger el ambiente, en especial, respecto de actividades
como la minería ilegal.
7. Ministerio de Defensa Nacional[23]
La apoderada del Ministerio
solicita que se declare la INHIBICIÓN en este asunto por
ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no se estructuró correctamente el
concepto de la violación y el cargo presentado no es claro, cierto, pertinente
ni suficiente. Para defender esta postura el Ministerio indica que la medida constituye
una herramienta que “no entraña per se, el uso de la fuerza
contra las personas, sino la protección de los recursos naturales”, y que al expedirla el Legislador hizo “uso de
la libertad de configuración para darle aplicabilidad práctica a la misma
Constitución Política, avizorándose aún más la impertinencia del cargo con las
normas demandadas”. Manifiesta además que la
acusación no es clara ni suficiente “por su condición de imprecisión
conceptual”[24].
No obstante la anterior solicitud, el Ministerio pide de
forma subsidiaria que la norma sea declarada EXEQUIBLE debido a que la
finalidad de la disposición es constitucionalmente válida, pues es preventiva y
pretende proteger el medio ambiente y los recursos naturales.
La interviniente hace algunas referencias al origen del artículo
90 Superior[25],
describe los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado[26] y enuncia diversas
decisiones de la Comunidad Andina de Naciones sobre la destrucción de
maquinaria pesada usada para ejercer minería ilegal[27]. A partir de todo ello
concluye que la norma “en nada riñe con el artículo 90 de la Carta
Política como cláusula general de responsabilidad administrativa del Estado”[28].
8. Policía Nacional[29]
El Secretario General de la Policía solicita como pretensión
principal que la Corte se INHIBA para pronunciarse de fondo, y
subsidiariamente, que se declare la EXEQUIBILIDAD del inciso acusado.
El interviniente resalta que el espíritu del Código Nacional
de Policía es, en esencia, eminentemente preventivo en pro de la convivencia
pacífica en todo el territorio nacional y que su mayor cambio de perspectiva
fue la despenalización de ciertos comportamientos sociales que hoy son
considerados contrarios a la convivencia. Sostiene que a partir de este Código
el Legislador creó las herramientas necesarias para que las autoridades regulen
la vida en sociedad, siempre respetuosas de los derechos fundamentales de las
personas.
Después de ese preámbulo, el interviniente indica que la
demanda no es apta, pues el cargo que se expone no cumple los requisitos
establecidos en la jurisprudencia. Indica que se incumple la claridad, ya que el
demandante confunde la actividad de policía con el poder de policía, éste último
en cabeza del Congreso y las primeras autoridades administrativas de los entes
territoriales, quienes no llevarán a cabo la inutilización de bienes.
También se incumple la certeza, en tanto no existe conexidad
entre las manifestaciones u opiniones del accionante y el contenido real de la
norma. Para la Policía tampoco se cumple con la especificidad necesaria, en
tanto no se exponen verdaderas razones de inconstitucionalidad. Aduce que lo
que hace el accionante es comparar las actividades legales y las ilegales, sin
tener en cuenta que las mismas no son equiparables; así, destaca que la norma
sólo se aplica a las últimas.
Finalmente, argumenta también el incumplimiento de la
pertinencia y la suficiencia, pues no se ofrecieron en la demanda los
argumentos necesarios para que la Corte adelante un juicio de acuerdo a sus
competencias.
De otra parte, la Policía Nacional sustenta la exequibilidad
de la expresión acusada. Reafirma que el accionante se equivoca en la lectura
de la norma, en tanto parte del supuesto de que la facultad de inutilización de
bienes se va usar para suspender actividades legales, lo cual es evidentemente
contrario al sentido de la disposición. Explica que si hay una actividad
ilegal, el afectado con la medida, está prima facie obligado
a soportar la carga generada con la facultad policiva. Expresa que cuando se
cause un daño que pueda ser calificado de antijurídico, el mismo sí puede ser
imputable al Estado.
Para sustentar esa hipótesis, la Policía cita amplia
jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual se definen los elementos de la
responsabilidad estatal, es decir: i) la existencia de un daño antijurídico,
ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable a las autoridades
públicas; y iii) que se presente una relación de causalidad material entre el
primero (daño antijurídico) y el segundo (imputación). Deriva de lo anterior
que no cualquier hecho constituye un daño, y que no todo daño es antijurídico.
Por ello, de la lectura sistemática de la norma lo que se
extrae es que quien ejerce una actividad ilegal de las consagradas en el artículo
191 demandado, se ubica él mismo en una posición de soportar la carga derivada
de la inutilización de sus bienes, por ello el daño surgido de esa facultad, no
implica necesariamente que se pueda imputar responsabilidad al Estado. Adicionalmente,
la Policía refiere algunas sentencias de esta Corte y decisiones de la
Comunidad Andina de Naciones.
8. Universidad Libre de Bogotá[30]
El Director del Observatorio de intervención ciudadana y una
estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad solicitan que se declare
la EXEQUIBILIDAD del inciso 2º del artículo 191 del Código Nacional de
Policía debido a las razones que se exponen a continuación.
Los intervinientes precisan que la responsabilidad
patrimonial es un mecanismo de protección de los administrados, frente la
actividad del poder público. Razón por la cual ese tipo de responsabilidad
también abarca el daño antijurídico originado de la actividad lícita del Estado
(teoría del daño especial y de igualdad ante las cargas públicas). En esa
medida, y después de citar sentencias de esta Corte, para los intervinientes es
claro que siempre que se produzca un daño antijurídico que el perjudicado no
esté obligado a soportar y que pueda ser atribuible al Estado, habrá
responsabilidad patrimonial.
En este orden de ideas, la norma acusada “bajo la
noción de daño antijurídico anteriormente expuesta, no impide o anula el
derecho a solicitar indemnización de perjuicios, porque la norma es clara en
establecer que la inhabilitación de bienes es para aquellos que están
destinados a actividades ilícitas”, y en esa lógica, el
daño que se cause sobre esos bienes es una carga que el administrado sí está
obligado a soportar, por atentar contra el medio ambiente y los recursos
naturales. Argumentan que si se llegare a determinar que la actividad para la
cual se estaba usando el bien inutilizado era lícita, la norma no consagra
ningún impedimento para emprender un proceso de reparación.
V.  INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS
-
Universidad de Caldas[31]
Un grupo de estudiantes adscritos al
consultorio jurídico de la Universidad solicitan a la Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso acusado, en tanto “la falta de
delimitación de [las] actividades atentatorias, puede ocasionar una
reacción desproporcionada y un reconocimiento extralimitado de los agentes del
Estado, y en consecuencia, los sujetos mencionados en la norma… deben asumir
cargas que no tienen fundamento legal que las sustente”. Los intervinientes
afirman que con esta habilitación se pueden generar daños innecesarios en el
patrimonio, sin que se tenga en cuenta que los bienes jurídicos que pretende
proteger la norma pueden ser salvaguardados a través de medios menos lesivos.
Debido a lo anterior, estiman también que
de la norma acusada no se deduce ningún motivo justificante para limitar el
derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, pues esta
limitación no tiene relación directa con la protección al medio ambiente. En
ese orden de ideas, según la Universidad, la norma “no supera el test de
proporcionalidad propuesto, en la medida en que su bien pretende contribuir a
una finalidad legítima y acorde con la Constitución… resulta tener un efecto
exiguo y dudoso frente al logro de ese propósito…”.
-
Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible[32]
La apoderada del Ministerio solicita a esta Corte
declarar la INHIBICIÓN porque la demanda incumple los requisitos
exigidos para adelantar el juicio de constitucionalidad; o en su defecto
declare la EXEQUIBILIDAD de la norma. Afirma que la lectura que hace el
demandante es errada, pues la interpretación del inciso, de acuerdo a las
normas de derecho vigente, permite establecer que se habilita al afectado con
la medida de inutilización de bienes para imputar al Estado responsabilidad
patrimonial por la acción u omisión del Estado o sus agentes.
VI.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional “que declare EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
191 de la Ley 1801 de 2016, pero únicamente bajo el entendido de que se podrá
imputar responsabilidad patrimonial al Estado siempre y cuando concurran los
dos elementos establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política, esto
es, (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) que dicho daño pueda ser
atribuible [al Estado]”. La Procuraduría se planteó el siguiente
problema jurídico:
“… debe resolverse si la disposición acusada es
inconstitucional, tal como lo interpreta el demandante, por excluir la cláusula
de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se ocasionen daños por la
inutilización de bienes, o si por el contrario, el texto normativo demandado se
ajusta a lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política”[33].
Para la Vista Fiscal la norma tiene dificultades de
redacción que genera diversas interpretaciones, dentro de las cuales cabe la
presentada por el demandante. Sin embargo, argumenta que esa interpretación, al
ir en contravía del artículo 90 Superior no puede ser asumida, pues implica la
exclusión de la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado, lo que
resulta inconstitucional. Por ello, sostiene que el único camino posible es que
se limite la interpretación del inciso a una acorde a la Constitución.
VII.
CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad
contra un precepto que forma parte de una ley de la República y sobre el cual
no ha habido pronunciamiento anterior.
Cuestión previa: aptitud de la demanda
2. La Sala Plena advierte que la Defensoría del Pueblo, los Ministerios de
Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional y de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y la Policía Nacional solicitan a la Corte que se declare inhibida
en este asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda. Por lo tanto, de forma
preliminar, es preciso establecer si se cumplen los requisitos exigidos por la
ley y la jurisprudencia para conocer del cargo planteado.
3. El artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de
control de constitucionalidad[34].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres
requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al concepto de la violación, la
jurisprudencia ha sido constante[35]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen
de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá
de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera
la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya
que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, mas no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe
exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y
éstos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
4. La adecuada presentación del concepto de la
violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha
delimitado, desarrollar su función en defensa de la Constitución en debida
forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el respectivo análisis de
constitucionalidad.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el
ciudadano o ciudadana, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad
a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la
inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar
la acción. Estas consecuencias no implican una restricción de los derechos
políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento
de fondo[36].
5. En relación con el artículo 90 constitucional,
el demandante: i) identificó el objeto demandado –el inciso 2° del artículo
191 de la Ley 1801 de 2016–[37]; ii) desarrolló el concepto de la
violación[38]; y iii) explicó que la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud de las facultades constitucionales otorgadas a este Tribunal y por
cuanto no ha habido pronunciamiento sobre la norma acusada[39]. Por lo anterior, en principio, es
viable el juicio de constitucionalidad propuesto; sin embargo, se debe evaluar
el concepto de la violación para determinar la satisfacción de los presupuestos
ya reseñados.
6.
Esta Sala encuentra que la demanda cumple, sin mayor obstáculo, los requisitos
de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, el actor presentó
un hilo argumentativo conductor que permite entender el sentido de la propuesta
de violación del artículo 90 Superior (claridad). Así mismo, el
accionante relató cómo, según su lectura, la norma viola la Carta Política
debido a que genera una excepción restrictiva al régimen de responsabilidad
patrimonial del Estado, cuando la Policía usa la facultad de inhabilitación de
bienes (especificidad). De igual manera, plantea un reproche que se
funda en el contenido del artículo 90 constitucional, que indica que el Estado
responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables (pertinencia).
Y
por último, el demandante ofrece los elementos de juicio necesarios que
permiten a este Tribunal hacer una clara confrontación de una expresión
contenida en una norma de rango legal con un precepto de nivel constitucional,
ello para verificar su exequibilidad o inexequibilidad. Es decir, el actor generó
una duda sobre la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 191 de la Ley
1801 de 2016, por la presunta violación del artículo 90 de la Carta (suficiencia).
7. Ahora bien, la mayoría de los
intervinientes que solicitan la inhibición concuerdan en que la demanda
incumple el requisito de certeza, en tanto se atribuye a la norma
acusada una consecuencia jurídica que no se desprende de la lectura de la
misma. Esas intervenciones hacen hincapié en la posibilidad de otras
interpretaciones desprendidas del contenido normativo. En efecto, el precepto: “lo
anterior no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute
cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a
sus agentes”, puede ser leído, al menos, de dos maneras.
La primera, asumida por quienes piden la inhibición, indica que el inciso 2º del
artículo 191 del Código de Policía, en ningún caso limita o prohíbe al infractor imputar
cualquier responsabilidad patrimonial al Estado. Por el contrario, para
estos intervinientes, el inciso hace énfasis en la posibilidad que tienen las
personas de reclamar por los daños antijurídicos causados por la inhabilitación
total de bienes usados en los supuestos descritos en el inciso 1º del artículo
191, ello cuando se prueben los demás elementos de la responsabilidad estatal.
Esta lectura se extrae del entendimiento que se le da
a la cláusula “lo anterior no implica”. En efecto, desde este punto de
vista, esa expresión haría referencia a que el ejercicio de la facultad de
inutilizar bienes, no conlleva a que el infractor no pueda imputar
responsabilidad patrimonial. En otras palabras, no se exime al Estado de
la eventual responsabilidad que se le pueda atribuir, si en uso de esta
facultad, causa un daño antijurídico en los bienes inutilizados.
Ahora bien, la segunda interpretación del
inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía es la propuesta por el
demandante y otros intervinientes, quienes concuerdan en entender que la norma es
una excepción al régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado,
consagrado en el artículo 90 Superior.
Desde este punto de vista, sería claro que cuando la
norma indica: “lo anterior no implica que el infractor… impute cualquier
responsabilidad patrimonial… al Estado”, ésta establece una limitación a la
posibilidad de alegar daños antijurídicos y buscar la reparación patrimonial de
los mismos, cuando éstos hubieren sido causados por agentes estatales que
apliquen la medida correctiva de inutilización de bienes.
8. Se
desprende del análisis anterior que la redacción de la norma genera una gran dificultad
para entender su alcance, que a su vez conlleva a que la misma pueda
interpretarse de dos formas, que en todo caso, como se deduce de lo expuesto,
son ambas una derivación razonable de la norma acusada. Cuando se presenta esta
situación, la Corte Constitucional, en virtud del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP), debe
evitar fallos inhibitorios, y en la medida de lo posible, procurar una solución
y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones jurídicas que
se le plantean[40].
Por ello,
contrario a lo argumentado por los intervinientes que solicitan un fallo
inhibitorio, esta Sala considera que no puede descartarse como incierta (requisito de certeza)
la alternativa hermenéutica presentada por el accionante, en tanto la misma es
plausible, razonable y sí puede desprenderse del contenido normativo acusado.
En esta medida, la demanda sí recae sobre una proposición real y existente, derivada de una de las
lecturas posibles de la norma acusada, por tanto, el examen de
constitucionalidad es viable.
9. En
conclusión, el concepto de la violación presentado por el actor cumple todas
las exigencias previstas por esta Corporación, lo cual hace que la demanda
contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por violación del
artículo 90 constitucional, sea apta.
Planteamiento
del caso y necesidad de fijar el alcance y contenido de la norma acusada
10. El demandante señala que el inciso 2º del artículo
191 de la Ley 1801 de 2016 prevé una excepción al régimen de responsabilidad
estatal. Para el accionante, esa excepción a la posibilidad de imputar daños
antijurídicos al Estado, cuando éstos sean causados por la facultad de
inutilizar bienes que se usen en actividades ilícitas en contra del ambiente,
desconoce que en muchos casos los agentes de policía pueden incurrir en
actuaciones que generan cargas que no son soportables por los ciudadanos. Por
ello, considera que limitar la posibilidad de buscar una reparación por tales
daños, contraviene abiertamente el artículo 90 constitucional.
11. Por su parte, las Universidades Externado de
Colombia y Libre, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Alcaldía
Mayor de Bogotá, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de
Defensa, la Policía Nacional, el Ministerio de Ambiente y la Procuraduría General
de la Nación señalan que la norma es exequible. A pesar de esta
concordancia, estas intervenciones tienen diversos matices que se dan a partir
de la variedad de interpretaciones del inciso demandado.
Así, el Externado de Colombia y el Instituto de
Derecho Procesal precisan que la norma sí impide que se impute responsabilidad
al Estado, pero sólo de forma automática, pues la actividad de los agentes de
policía está dirigida a suspender una actividad ilegal; es decir, el inciso
sólo limita la imputación automática de los daños causados por la
inhabilitación de bienes, lo cual es razonable bajo nuestro régimen
constitucional, pues la actividad de policía busca la realización de un fin
legítimo, y porque, en todo caso, la responsabilidad estatal siempre debe
probarse.
La Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Justicia
y del Derecho, la Universidad Libre, apoyan la constitucionalidad del inciso,
pero porque el daño que se pueda causar por la inhabilitación total de un bien
usado en una actividad ilícita es una carga soportable para el
ciudadano, por tanto tiene sentido limitar la posibilidad de imputación en
estos casos. En estas intervenciones se aclara que el inciso sí permite la
imputación de los daños al Estado, siempre y cuando se acrediten todos los
elementos de la responsabilidad (daño antijurídico, título de imputación y nexo
causal).
Para los Ministerios de Defensa Nacional y de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, y la Policía Nacional la norma es exequible porque
cumple una finalidad constitucional válida que es la protección de los recursos
naturales. Adicional a ello, la norma no restringe la posibilidad
de imputar la responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos que se
causen en los bienes inhabilitados.
Para la Procuraduría, la norma admite varias
interpretaciones plausibles, sin embargo, entre ellas la Corte debe escoger la
que es constitucionalmente válida. Por ello solicita la exequibilidad
condicionada, bajo el entendido de que el inciso acusado no limita ni
prohíbe la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado.
12. Finalmente, otros intervinientes, como las
Universidades del Rosario y de Caldas, coinciden con el demandante en afirmar
que el inciso acusado debe ser declarado inexequible, en cuanto
advierten que la norma establece una excepción a la posibilidad de acudir ante
las autoridades para lograr la eventual reparación de los daños antijurídicos causados
por los agentes de policía en uso de la medida correctiva consagrada en el
artículo 191 del Código de Policía. Argumentan que tal excepción al régimen
general de responsabilidad no es proporcional, y por ello inconstitucional.
13. De lo expuesto hasta el momento (análisis de
aptitud y planteamiento del caso), se puede deducir que la norma impugnada suscita
varios problemas hermenéuticos, por lo cual, la Corte encuentra necesario
que previo al examen de constitucionalidad, se defina el contenido y el
alcance del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016. En
efecto, la procedencia de esta labor interpretativa, previa al juicio de
constitucionalidad, ha sido aceptada por esta Corporación[41]
si concurren las siguientes circunstancias[42]:
“(i) La presencia de una duda hermenéutica
razonable, es decir, cuando una misma disposición admite distintas
interpretaciones plausibles, por existir algún tipo de indeterminación, bien
sea de tipo lingüístico (semántico[43]
o sintáctico[44]),
de tipo lógico (por una contradicción[45],
un vacío[46],
o una redundancia[47]),
o de tipo pragmático[48].
(ii) La trascendencia o relevancia de la
definición hermenéutica, bien sea porque de ello depende el juicio de
constitucionalidad, o porque una o más de las interpretaciones posibles es
contraria a la Constitución Política.”
14. En este caso es claro que en, primer
lugar, el inciso efectivamente da lugar a una duda hermenéutica razonable
sobre la concurrencia de interpretaciones diferentes y opuestas, pero derivadas
de la norma acusada, que requiere de una definición para evitar que este fallo se torne ineficaz, al recaer sobre
un sentido inadmisible de la norma en cuestión. Según lo ha definido esta
Corporación, en este caso existe una indeterminación de tipo lógico por la
presencia de una contradicción, pues a un mismo supuesto se le atribuyen
consecuencias jurídicas disímiles y contrapuestas.
En segundo
lugar, la definición interpretativa del inciso 2º acusado tiene una
evidente e indiscutible trascendencia constitucional, en tanto de ella depende
el resultado del examen de compatibilidad normativa con la Carta Política. Es
decir, resulta materialmente
imposible establecer la compatibilidad de la norma del Código de Policía
acusada y el artículo 90 constitucional, si previamente no se define el sentido
y el alcance de aquélla.
Alcance del precepto demandado:
del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016
15. Tal y como se indicó con
anterioridad, el inciso 2º del artículo 191 puede ser entendido, al menos de
dos formas: una que podríamos llamar habilitante, porque
permite la imputación patrimonial al Estado por los daños antijurídicos
generados por el uso de la facultad consagrada en el artículo 191 inciso 1º; y
otra, si se quiere restrictiva, que limita la posibilidad de
reclamación de tales daños, debido a que la facultad de inhabilitación de
bienes se usa para evitar la realización de actividades ilícitas.
16. Inicialmente, para determinar el alcance y el contenido del
precepto la Corte Constitucional puede acudir a los antecedentes, tanto
históricos como legislativos, de la norma en cuestión. Sin embargo, en este
estudio concreto se establece que, de un lado, no existen antecedentes
históricos sobre la facultad de inutilización de bienes en el antiguo
Código de Policía (Decreto 1355 de 1970), y tampoco se encuentra ninguna
cláusula similar o asimilable a la estipulada en el inciso 2º acusado.
De otra parte, después de revisar el trámite legislativo
que surtió el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana (Ley
1801 de 2016), se evidenció que desde la publicación del proyecto de ley
inicial[49], pasando por los cuatro debates
reglamentarios[50], hasta la aprobación del último
informe de conciliación[51], este artículo 191 se mantuvo
incólume en su redacción, y no generó ningún debate ni fue objeto de ninguna
mención específica que permitiera develar su sentido y alcance en favor de una
u otra interpretación.
17. En este punto es importante resaltar que la facultad de
inutilización de bienes, tiene sus orígenes en la Decisión Nº 774 de 2012 de la
Comunidad Andina de Naciones, por medio de la cual se adopta la Política Andina
Contra la Minería Ilegal[52] y se impone a los Estados miembros
diferentes obligaciones, dentro de las cuales está la de regular en su
legislación interna la posibilidad, entre otras, de inutilizar o demoler bienes
o maquinaria usada para ejercer minería ilegal.
Dicha decisión fue adoptada y reglamentada tanto por el Congreso,
mediante el artículo 106 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014[53],
como por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2235 de 2012[54].
A pesar de estos importantes antecedentes, en ninguno de estos cuerpos
normativos se encontró una cláusula similar a la consagrada en el inciso 2º del
artículo 191 del Código de Policía, referente a la eventual exclusión de
responsabilidad patrimonial del Estado derivada del uso de esta facultad por
parte de las autoridades competentes.
18. Descartadas estas alternativas, la Corte podría hacer uso del
método de interpretación sistemática de la norma, tal y como lo proponen
algunos intervinientes. Así, en primer lugar, esta Corte encuentra que
el artículo 191, hace parte del Libro Tercero, Título I, Capítulo II del Código
Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, sobre medios de policía, medidas correctivas,
autoridades de policía y competencias, procedimientos, mecanismos alternativos
de solución de desacuerdos o conflictos. En ese
engranaje, se define la inutilización de bienes como una de las medidas
correctivas que pueden ser impuestas por las autoridades de Policía para “disuadir,
prevenir, superar, resarcir, procurar, educar o restablecer la convivencia”[55],
que consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para
actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen,
permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica.
Dentro de este tipo de medidas también están el decomiso[56],
la remoción de bienes[57], la destrucción de bienes[58],
la demolición de obra[59], entre otras. Todos estos medios
comparten con la inutilización de bienes, que son facultades que, dentro del ámbito
legal, están encaminados a proteger el orden público, pero que como
consecuencia del actuar estatal generan necesariamente un detrimento, en
principio soportable (porque su fuente es una actividad ilícita que se pretende
corregir), sobre uno o más bienes. Sin embargo, la inutilización de bienes
es la única de estas disposiciones que presenta una cláusula como la demandada
en esta ocasión.
Lo anterior, genera dos opciones que, en todo caso, no ofrecen luz
al problema interpretativo que se pretende solventar, en tanto: a)
si se eligiera la lectura habilitante cabría preguntarse ¿por qué se
“refuerza” la facultad de reclamar por los daños causados, que tienen todos los
ciudadanos en virtud del artículo 90 superior, para el uso de una sola de
las medidas correctivas previstas en el Código, y no del resto?
En contraste, (lectura restrictiva) b)
si todas las medidas correctivas descritas pueden causar daños, en principio
soportables, o no antijurídicos, ¿por qué sólo limitar la posibilidad de
reclamar, cuando se presente un daño antijurídico, cuando se trata del uso de
la facultad de inutilización de bienes y no del resto de las medidas
correctivas que afectan bienes? Debido a esa especialidad de la cláusula
demandada, se hace difícil develar su sentido o alcance a partir de la lectura
sistemática del Código Nacional de Policía. Sin embargo, la misma también
constituye un indicio fuerte a favor de la lectura restrictiva.
19. En segundo lugar, esta Sala encontró que en la Ley 1333
de 2009, que establece el procedimiento sancionatorio ambiental, se encuentran
algunos artículos[60] que regulan esta facultad de
inhabilitación total de bienes; sin embargo, en ninguna de estas referencias se
establece una cláusula sobre la responsabilidad o la ausencia de ésta respecto
de la autoridad ambiental o del Estado, similar o parecida a la que se analiza
en el presente caso. Por tanto, la lectura sistemática entre este régimen y el
Código Nacional de Policía también se descarta para develar el alcance y
finalidad del inciso 2º del artículo 191.
20. Ahora, quienes
soportan la tesis sobre la lectura habilitante del inciso sostienen que esa es
la forma “correcta” de entenderlo, debido a que se deriva de una interpretación
sistemática y constitucional del ordenamiento jurídico, que permite al
inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía ser compatible con la
Constitución Nacional. Reafirman que el Legislador sólo quiso recalcar o
reforzar el derecho que tienen las personas a reclamar por los daños antijurídicos
causados por acción u omisión del Estado, consagrado en el artículo 90
Superior.
21. Evidentemente esta
interpretación generaría armonía entre el inciso acusado y la Constitución, por
ello, en desarrollo del principio de conservación del derecho esta Corte
debería avalar esa tesis y dar ese alcance y contenido a la disposición
demandada. Sin embargo, sobre este punto, esta Corporación también indicó, en sentencia
C- 499 de 1998[61],
(cita in extenso) que:
“De acuerdo con el principio hermenéutico de conservación del
derecho, también conocido como principio de interpretación de la ley
conforme a la Constitución, la Corte Constitucional no puede excluir una
norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de
inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma
que se aviene con el texto constitucional. De ser así, el juez de la Carta se
encuentra en la obligación de declarar la exequibilidad de la norma legal
condicionada a que ésta sea entendida de acuerdo con la interpretación que se
concilia con el Estatuto Superior. Con esto, se persigue, esencialmente,
salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jurídicos de la
disposición demandada, de manera tal que se conserve, al máximo, la voluntad
del legislador.
Sin embargo, si la interpretación conforme a la Constitución de
una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en
realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple.
Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones - de
exequibilidad condicionada y de inexequibilidad - serían, en la práctica, equivalentes,
siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y
de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener
en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues
se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo
tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre.”
Así, a
pesar de la aparente compatibilidad que pudiera existir entre la lectura habilitante
y la Constitución, esta Sala debe descartarla y elegir la lectura restrictiva para
adelantar el estudio de exequibilidad. Lo anterior por las siguientes razones:
22. En primer
lugar, en virtud del
principio hermenéutico del efecto útil del derecho[62], debe
seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y descartarse
aquellos otros que no generen consecuencias o que carezcan de trascendencia
jurídica.
En el caso concreto, la
interpretación habilitante se fundamenta sobre una hipótesis que, además de
ser redundante, pues supuestamente otorga una facultad al infractor, poseedor,
tenedor o propietario, de la cual ya gozan todos los ciudadanos (reclamar al Estado
por los daños antijurídicos que le sean imputables), no producirían ninguna
consecuencia jurídica, debido a que la imputación patrimonial por los daños
antijurídicos causados por la inutilización de bienes, es posible en el actual
ordenamiento jurídico colombiano, con o sin la consagración del inciso acusado.
En ese orden de ideas, no tendría
sentido efectuar una interpretación constitucional que simplemente duplique, al
parecer innecesariamente, la cláusula general de responsabilidad estatal
consagrada en el artículo 90 de la Carta Política, pues ello vacía de contenido
real al inciso demandado. En otras palabras, este entendimiento es redundante, infructuoso
e incompatible con los referidos principios hermenéuticos del efecto útil y de
conservación del derecho.
23. En segundo lugar, este
entendimiento podría producir un efecto inconstitucional, pues de la lectura habilitante
del inciso acusado es plausible derivar que el Legislador únicamente autoriza a
acudir a la justicia a todos aquellos que pretendan obtener una reparación de
daños antijurídicos, cuando los mismos sean causados por la inutilización de
bienes, excluyendo de esa posibilidad a aquellos que se causen a partir de las
otras medidas correctivas que tienen como consecuencia el detrimento
patrimonial de bienes, como la destrucción, el decomiso o la remoción, etcétera.
Ello, pues como se evidenció ut supra sólo esta medida, consagra la
expresión acusada en esta ocasión.
Adicional a ello, esta lectura habilitante
genera confusión frente al efecto del inciso en el ordenamiento jurídico, en
tanto, puede llegar a limitar el derecho de quienes tienen vocación de demandar
si, por ejemplo, éste se admitiera como un requisito de procedibilidad de la
acción contenciosa respectiva, pues ex ante el juez estaría obligado a
verificar o no la eventual antijuridicidad del daño, pretermitiendo el análisis
de fondo correspondiente en torno a la configuración o no de la responsabilidad
estatal.
24. Por último, es
claro que no sucede lo mismo con la interpretación restrictiva, ya que
ésta sí otorga consecuencias jurídicas a la consagración legislativa y, por
ello, es sobre la cual debe recaer este juicio de constitucionalidad. En
efecto, en virtud de esta opción, se establece una excepción en el régimen
general de responsabilidad patrimonial del Estado, referente a la
imposibilidad de imputar cargas económicas a éste cuando, por acción u omisión
de sus agentes, se genere un daño antijurídico so pretexto de la aplicación de
la medida correctiva de inhabilitación total sobre bienes.
25. Así, definido el alcance y contenido del inciso 2º
del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, es necesario que precisar que en tanto
el inciso 1º del
referido artículo consagra que la inhabilitación aplica para los bienes que sean
usados para el desarrollo de actividades ilícitas, es evidente que si
esta situación se comprueba no habrá lugar a reparación, dado que en ningún
caso puede entenderse que una actividad ilícita pueda ser fuente de
reparación por parte del Estado. Es decir, la lectura restrictiva del inciso
2º del artículo 191 del Código de Policía aplicaría sólo en aquellos supuestos
en que efectivamente hubiere lugar a un resarcimiento porque se presentó un
daño antijurídico, debido a que, por ejemplo, el bien inhabilitado
tuviera permiso de circular en el área protegida, o no estuviere involucrado en
la comisión de comportamientos contrarios al ambiente, entre otros.
Lo anterior,
ha sido reiterado tanto por la jurisprudencia de esta Corte[63]
como por la del Consejo de Estado[64], de las cuales se deriva que de
la ilicitud no se genera ningún tipo de derechos. En palabras del Consejo
de Estado: “Es un principio conocido
dentro de nuestro ordenamiento jurídico que aquel que comete un acto ilícito no
puede obtener provecho de éste”[65].
26. En
conclusión, a pesar de que la
interpretación habilitante podría ser más compatible con la Constitución (principio
de conservación del derecho), pues simplemente replica y/o refuerza las
facultades que todo ciudadano tiene en virtud de lo estipulado en artículo 90
Superior, la misma debe ser descartada porque no genera ningún efecto ni
consecuencia jurídica real en tanto presupone la consagración de una cláusula
que habilita al poseedor, tenedor o propietario a ejercer un derecho que ya
tiene; o si la genera ésta puede ser inconstitucional, ya que hace referencia a
una sola de las medidas correctivas y no del resto.
Por el contrario, en desarrollo del principio del
efecto útil del derecho, esta Corte debe determinar que el alcance y
contenido del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, es el previsto
por la interpretación restrictiva, que estipula un efecto jurídico diferenciado del
régimen de responsabilidad actualmente aplicado, al establecer una excepción
a la posibilidad del propietario, tenedor o poseedor de imputar cualquier
responsabilidad patrimonial cuando, por acción u omisión al Estado o a sus
agentes, se produzca un daño antijurídico derivado del uso de la facultad de
inutilizar bienes consagrada en el artículo 191 del Código de Policía.
Planteamiento del problema jurídico y
metodología de solución
27. De acuerdo con lo expuesto hasta ahora,
corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿Es compatible con el artículo 90 de la Constitución, el
inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, al consagrar una excepción a
la posibilidad del propietario, tenedor o poseedor de imputar cualquier
responsabilidad patrimonial cuando, por acción u omisión del Estado o de sus
agentes, se produzca un daño antijurídico derivado del uso de la facultad de
inutilizar bienes consagrada en el artículo 191 del Código de Policía?
Para resolver este asunto, la Sala adoptará la
siguiente metodología. En primer lugar, se hará referencia a los orígenes y fundamentos
del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en la
Constitución de 1991, al contenido del artículo 90 Superior, a los elementos de
la responsabilidad del Estado y al concepto de daño antijurídico. Como segundo
punto, es importante revisar los límites a la libertad de configuración
legislativa, que se derivan del artículo 90 de la Constitución. Para luego, entrar
a resolver el cargo propuesto.
El
régimen de responsabilidad estatal derivado del artículo 90 Superior
Orígenes de la
responsabilidad patrimonial del Estado en el ordenamiento jurídico colombiano[66]
28. Históricamente, el concepto de
la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro país y su paulatina
consolidación como institución en el ordenamiento jurídico colombiano, fue el
resultado de la acuciosa labor hermenéutica de los jueces. En particular, de la Corte Suprema de Justicia[67] en sus orígenes, y más adelante, del
Consejo de Estado[68].
La idea de que el tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado fuera de creación básicamente
jurisprudencial, obedeció a dos circunstancias históricas determinantes. En
primer lugar, hasta principios del siglo XX, la tradición clásica de soberanía
que imperaba en el campo jurídico y político, reforzaba y justificaba la potestad
absoluta del Estado en el ejercicio del poder, y su correspondiente “irresponsabilidad”,
por daños a terceros. En segundo lugar, ni en la ley, ni en la Carta Política
anterior, se establecía una cláusula expresa que consagrara este tipo de
responsabilidad[69],
-en gran parte por la razón previamente enunciada-, lo que exigió respuestas de
los jueces, al actuar en casos concretos.
29. Así, como lo ha destacado la jurisprudencia
constitucional en otras oportunidades[70],
los fundamentos de este tipo de responsabilidad se extractaron originalmente de
normas del Código Civil, en momentos en que las nuevas realidades económicas
relacionadas con un mayor intervencionismo, favorecían la idea de la
responsabilidad estatal[71].
Se entendió entonces que la
responsabilidad patrimonial del Estado era un mecanismo de protección para los
administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual
podía ocasionar daños, que requerían una mayor garantía jurídica a la órbita
patrimonial de los particulares[72].
En consecuencia, bajo reglas de derecho privado, la
Corte Suprema de Justicia desarrolló entonces la jurisprudencia inicial en
estas materias, y tal y como lo destacó la sentencia C-644 de 2011[73] de esta Corporación, “con
la providencia del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema de Justicia sostuvo
por primera vez, que a pesar de que las entidades estatales eran personas
jurídicas, y por tanto, irresponsables penalmente por los daños que
ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas a
las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta
punible imputable a los funcionarios públicos”.
A partir de este momento, se fue consolidando
paulatinamente una jurisprudencia que puede describirse en tres etapas
distintas, en las que el concepto de responsabilidad estatal evolucionó, así: (a)
el de la responsabilidad indirecta del Estado, -que suponía que las personas de derecho público
respondían por las acciones u omisiones de sus agentes, bajo el entendido de
que se trataba del hecho de otro, ante el daño causado-[74]; (b) el de la responsabilidad directa,
-que admitía que quien
provocaba el daño finalmente, era la persona natural al servicio del Estado, lo
cual implicaba en últimas, que el verdadero causante del daño era la entidad
pública de manera directa[75]-, y (c) el de la falla del servicio[76]. .
30. Más adelante, con la expedición de la Ley
167 de 1941, que otorgó al Consejo de Estado competencia para conocer de
acciones reparatorias dirigidas contra entidades públicas[77], se dio inicio a un
nuevo periodo en la evolución jurisprudencial del concepto de responsabilidad
estatal[78].
A partir de ese momento el Consejo de Estado creó una doctrina propia[79],
y trató de consolidar una teoría de derecho público que pudiera separarse de
los fundamentos extraídos de las instituciones del Código Civil[80].
El sostén normativo que adoptó entonces para
el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública, se extrajo tanto de los artículos 2, 16 y 30 de la Constitución de
1886, -que consagraban respectivamente, el principio de legalidad, el deber del
Estado de proteger la vida, honra y bienes de sus habitantes y la garantía de
los derechos adquiridos con justo título-, así como, del Código Contencioso
Administrativo anterior[81].
Con fundamento en estos presupuestos, el Consejo de Estado empezó a construir,
sobre la base de la idea de falla del servicio, el criterio de imputación de la
responsabilidad estatal[82],
y superó la teoría civilista de la culpa[83].
En consecuencia, el Consejo de Estado derivó la responsabilidad estatal del
acto administrativo, y se centró en las ideas de la falta o falla del servicio[84]
y del daño especial[85],
entre otras.
En ese orden de ideas, antes de la
Constitución de 1991 no se le imputaba responsabilidad al Estado por el hecho
de otro, sino por el hecho propio, en razón a que las acciones u omisiones de
los agentes del Estado se consideraban inescindiblemente vinculadas a la
función pública que desempeñaban[86].
Fundamentos de la responsabilidad patrimonial
del Estado a partir de la Constitución de 1991
31. Con la Carta de 1991 y en
contraste con los antecedentes arriba mencionados, el tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado adquirió nuevos matices. En primer
lugar, porque la Constitución consagró por primera vez un principio
general de responsabilidad patrimonial de la administración pública, en su
artículo 90.
Adicional a ello, reconoció otros principios y derechos constitucionales que
apoyan la idea de responsabilidad patrimonial del Estado, como la primacía de
los derechos inalienables de la persona, la búsqueda de la efectividad del
principio de solidaridad, la idea de igualdad frente a las cargas públicas, así
como la obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los
daños antijurídicos causados por el actuar del ente público, en atención a los
artículos 1º, 2º, 13, 58 y 90 de la Constitución[87].
32. En segundo lugar, porque la
responsabilidad patrimonial del Estado se entendió, a partir de 1991, como un
mecanismo de protección de los administrados, bajo el supuesto de que el Estado “es el guardián
de los derechos y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la
lesión que sufre la víctima del daño antijurídico causado”[88].
De esta manera se concibió la idea de la indemnización por los daños
antijurídicos causados, incluso, frente a aquellos daños fundados en la
actividad lícita del Estado[89].
En efecto, ha sido reiterada la jurisprudencia que reconoce esta consagración
de la responsabilidad patrimonial
del Estado, como “una garantía constitucional de las personas frente a los
daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el
ejercicio de los poderes de gestión e intervención”[90]. Es
más, se ha dicho explícitamente que “la responsabilidad patrimonial del
Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento el principio de
la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”[91].
33. Y en tercer lugar, en
tanto el concepto de daño antijurídico establecido en el artículo 90 Superior,
se transformó efectivamente en el eje central de la responsabilidad del Estado a
partir de la Constitución de 1991, dándole un mayor énfasis a la idea de daño,
que a factores subjetivos como el dolo o la culpa. Lo anterior
significó en la práctica, el paso de una idea clásica de responsabilidad
patrimonial del Estado relacionada tradicionalmente con la falla del servicio,
esto es, con la idea de una irregular actuación estatal bien sea por la no
prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía[92],
a una hipótesis de responsabilidad patrimonial del Estado más amplia, ligada al
daño antijurídico[93].
Por lo anterior, la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico
desplazó entonces al concepto subjetivo de antijuridicidad de la acción,
y se centró en una perspectiva más objetiva de antijuridicidad del daño.
En efecto, bajo la idea de
daño antijurídico se incluyó la protección constitucional, no sólo de los
detrimentos causados por la actividad dolosa o culpable de la Administración
pública o de sus agentes, sino también de aquellos producidos por actividades
perfectamente lícitas del Estado, pero que los ciudadanos de algún modo no
estaban llamados a soportar.
34. Dejando claro los
orígenes y fundamentos del actual régimen de responsabilidad patrimonial del Estado,
es imperioso revisar cuál es el contenido del artículo 90 Superior, en tanto es
el fundamento del cargo que sustenta la presente demanda.
Contenido del artículo 90 de la Constitución
Política
35. El artículo 90 de la Constitución reza lo siguiente: “El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento
de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Una lectura cuidadosa de la norma
en mención, permite evidenciar que en ella, hay dos premisas jurídicas
distintas, aunque claramente relacionadas entre sí: la primera trata de la responsabilidad
patrimonial del Estado y del deber de responder por el daño
antijurídico que le sea imputable, generado por la acción o la omisión de las “autoridades
públicas”. Y la segunda, trata de la responsabilidad de los agentes del
Estado por el daño antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente
culposa como “agente estatal” y del deber del Estado de actuar en
repetición[94].
El fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado a la que alude el primer inciso se centra, como hemos
visto, en el daño antijurídico, mientras que en el segundo inciso, se trata de
la responsabilidad personal de sus agentes, que “sólo ocurre en aquellos
eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente [sean]
consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente”[95].
36. Partiendo de la redacción del referido
artículo 90 y de los desarrollos jurisprudenciales al respecto, es posible
destacar varias características de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90
constitucional, así:
(i) En dicho artículo,
se consagra una cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado que, como
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional y administrativa en varias
oportunidades[96], incluye
en principio, -o debería incluir-, “todos los daños antijurídicos
causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”[97].
Sobre este punto, esta Corporación ha indicado que, aunque existan diferentes regímenes de responsabilidad
del Estado propuestos por el juez contencioso administrativo o por el
Legislador[98],
esos diversos regímenes a partir de la Carta de 1991, deben considerarse “englobados
por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico”[99].
(ii) El mandato establecido en el artículo 90, es imperativo; es decir, ordena al Estado responder
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, y concede
paralelamente a los asociados la protección a sus derechos y la garantía de una
eventual indemnización ante daños antijurídicos que pueda generarle el Estado[100].
(iii) La responsabilidad que se establece en el artículo 90
se extiende a todas las autoridades estatales[101]. Es decir, aunque
el Estado desarrolla sus funciones por medio de órganos a cargo de agentes,
funcionarios o autoridades públicas, sus actos le resultan siempre imputables
directamente al ente público[102]. Así mismo, debe recordarse que la responsabilidad patrimonial del Estado puede
involucrar la acción u omisión de particulares que ejercen funciones públicas. De hecho, aunque la asunción de este tipo de funciones por parte de los
particulares, no modifique su estatus jurídico ni les otorgue la categoría de
servidores públicos[103], sí genera para ellos un incremento de sus
responsabilidades frente al Estado y la sociedad. Por ende, los particulares, en el ejercicio de tales
funciones, también pueden llegar a ser considerados responsables patrimonialmente
por sus conductas dolosas o gravemente culposas en el ejercicio de competencias[104].
(iv) La responsabilidad del Estado no se limita
a un ámbito en particular, como puede ser la responsabilidad extracontractual del Estado, por
ejemplo. En efecto, la noción de daño antijurídico es aplicable tanto al ámbito
contractual, precontractual y del acto administrativo, como al extracontractual,
porque no se evidencian restricciones constitucionales en la materia[105].
En este sentido, el Consejo de Estado ha reconocido igualmente que el artículo
90 Superior, “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la
responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad
contractual o de la extracontractual”[106].
(v) La posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado es una
garantía de los administrados que está estrechamente relacionada con el derecho
de acceso a la administración de justicia. En efecto, el daño antijurídico origina ciertamente un
derecho de resarcimiento. Este es un derecho sustancial para cuya reparación el
lesionado acude ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (si el daño es
causado por un acto administrativo), del medio de reparación directa (si el
daño es causado por un hecho, omisión o una operación administrativa o la
ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos)
o del contractual (si el daño proviene del incumplimiento de un contrato). Así
la efectividad o no de los derechos derivados del artículo 90, dependerán de la
posibilidad y el resultado de la interposición de estos medios procesales.
(vi) El Estado se encuentra obligado a repetir contra sus agentes y
los mismos deben responder patrimonialmente, cuando la administración pública
haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente[107]. Al respecto esta Corporación indicó que “…la
responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado ‘no es de carácter
sancionatorio (ni penal ni administrativo), sino resarcitorio, toda vez que la
acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución está
prevista ‘para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a
las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia
del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes’’”[108].
37. En suma, el artículo 90 constitucional
consagra (i) la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado, (ii) en forma de mandato imperativo, (iii) que es aplicable
a todas las autoridades
estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o
extracontractual, entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende (v)
una garantía para los administrados, que está estrechamente relacionada con el
derecho de acceso a la administración de justicia y (vi) una obligación
para el Estado de repetir contra sus agentes, cuando la administración pública
haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo de los mismos.
Elementos para la
configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado. Concepto de daño
antijurídico
38. Ahora bien, según extensa
doctrina y jurisprudencia contenciosa administrativa y constitucional, para que
se pueda declarar la responsabilidad patrimonial del Estado es necesaria la configuración de los
siguientes elementos, a saber:
(a) Daño antijurídico
39. La noción de daño
antijurídico a la que se refiere el artículo 90 Superior, es un concepto
normativo parcialmente
indeterminado, que no tiene una definición explícita en la Constitución ni en
la ley. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha dado un contenido
normativo particular a tal noción, mediante una interpretación sistemática e
histórica[109].
Así, se ha entendido que el daño antijurídico es aquel perjuicio que le
es generado a una persona y que ésta no tiene el deber jurídico de soportar,
razón por la cual, le corresponde una indemnización, como resultado de un reconocimiento
dirigido a lograr la adecuada reparación de la víctima, y nunca bajo una óptica
sancionatoria impuesta en contra del Estado o sus agentes[110].
Esta Corporación[111] ha sostenido que para
que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, el daño: (i)
ser cierto y personal y (ii) debe ser antijurídico. Se denomina daño antijurídico,
no sólo porque la conducta del autor de la lesión sea contraria al Derecho,
sino también porque el sujeto que sufre el daño, -esto es, el asociado, la
persona o la víctima del Estado-, “no tiene el deber jurídico de soportar
el perjuicio que se le ha infringido, creándose así una lesión injusta”[112] que debe ser indemnizada.
40. La antijuricidad del daño, en
consecuencia, ocurre, en
principio, cuando la actuación del Estado no se encuentra justificada, bien sea
porque (i) no existe un título jurídico válido que autorice o admita el
daño causado, -caso en el que el Estado no está legitimado para producir la
afectación correspondiente- (derivado de una actuación ilícita), o (ii)
cuando el daño excede las cargas que normalmente un individuo en la sociedad
está obligado a soportar[113]
(derivado tanto de actuaciones lícitas como ilícitas). De estos escenarios se deriva que existen algunos
daños que los asociados sí están en la capacidad y obligación de soportar, por
los cuales no responderá el Estado. En otras palabras, no toda lesión o daño
resulta antijurídico, ni debe ser reparado por el Estado.
Con todo, para determinar si un daño es o no antijurídico, deben revisarse en cada caso las
circunstancias en las que se produjo el mismo, en especial, la existencia de
causales de justificación para la Administración que admitan que la persona, en virtud de normas legales u otros factores, tiene el deber de soportar el daño que se
le infringió, según corresponda. Como
lo recuerda la sentencia C-965 de 2003[114].
“…cuando el daño no reviste el carácter de
antijurídico, en razón a que recae sobre un interés que no goza de la tutela
del derecho o que el sujeto pasivo tiene el deber jurídico de soportar en
detrimento de su patrimonio, no se configura la responsabilidad del Estado y
éste no se obliga a pagar una indemnización”.
De cualquier modo, la concepción
general del daño antijurídico a partir del concepto de que éste se configura cuando
quien lo sufre no estaba obligado a soportarlo, constituye entonces
según esta Corporación[115],
otra forma de plantear el principio constitucional según el cual la actividad
de la administración estatal debe respetar la igualdad frente a las cargas
públicas impuestas por el Estado (art. 13 C.P.).
Esta idea se traduce, entre las
causales de imputación, en el fundamento del “daño especial”, que
resalta que la sociedad está obligada a indemnizar el daño excepcional o
anormal ocurrido como consecuencia de la actividad lícita del Estado, cuando
una actividad desplegada en interés de la colectividad puede lesionar sin más a
sólo algunos individuos de esa colectividad, afectándose con ello el principio
de equidad[116].
(b) Que le sea imputable al Estado
(imputabilidad)
41. Aunque el daño antijurídico es un elemento sine qua non
de la responsabilidad patrimonial del Estado, no es el único requisito para que
se dé la obligación de reparación[117].
En efecto, aún existiendo un
daño antijurídico concreto, se debe acreditar la existencia de un vínculo jurídico entre el daño y la actividad pública desplegada, de manera tal que el mismo pueda ser imputable
al Estado. Por lo que una
consecuencia natural de la ausencia de dicha relación causal, es la
imposibilidad jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la realización del
daño y el reconocimiento de una reparación o indemnización en favor de la
víctima o perjudicado.
La imputación del daño al Estado
es un aspecto jurídico, que
no debe confundirse con su causación material[118]. De acuerdo
con el principio de imputabilidad, la indemnización del daño antijurídico le
corresponde al Estado, cuando exista además un título jurídico de
atribución, “es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del
Legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública,
compromete al Estado con sus resultados”[119].
Como lo ha reforzado el
Consejo de Estado, “la
imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por
cuanto en ciertos eventos se produce una disociación entre tales conceptos,
razón por la cual para imponer al Estado la obligación de reparar un daño es
menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador
elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´
distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir,
la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti”[120].
(c)  Producido por una acción u omisión de una entidad pública
o de alguno de sus agentes (causalidad)
42. Ahora bien, para obtener la indemnización por un daño antijurídico
propinado por el Estado se requeriría, además, que la lesión sea el resultado
de la actividad regular o irregular de las obligaciones estatales o del
incumplimiento de las mismas (omisión)[121].
Es decir, así como pueden derivarse daños antijurídicos de una actividad ilícita por parte del Estado,
también pueden provenir de una conducta legítima[122]. En este
segundo supuesto, la antijuridicidad del daño se da, como se explicó, porque el
afectado no tiene la obligación de soportar esa carga.
En este punto ha de aclararse
que, éste es el aspecto o elemento fáctico de la responsabilidad del Estado,
pues está estrechamente relacionado con la verificación de que el daño se
produzca realmente como consecuencia de la acción u omisión de una actividad o
ente estatal. Así, se excluyen todos aquellos daños causados por terceros que
no tengan relación con el Estado, por hechos producidos por la víctima (culpa
exclusiva) o todos aquellos derivados de la fuerza mayor.
43. En suma,
para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada
en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que
le sea imputable al Estado[123] (causalidad jurídica), y que sea
(c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de
alguno de sus agentes (causalidad material).
Límites
a la libertad de configuración legislativa frente a la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado prevista en el artículo 90 Superior
44. El artículo 150 de la Constitución Política, establece
la cláusula general de competencia que atribuye al Legislador (numeral 2º) la
posibilidad de expedir Códigos en todos los ramos de la legislación, y de
desarrollarlos de acuerdo a “los requerimientos y particularidades propias
de las cambiantes exigencias de la realidad nacional”[124]. Esta facultad del Legislador
es amplia, pero como toda actividad dentro de un Estado Social de Derecho, ésta
no es absoluta y tiene límites establecidos en la misma Constitución. Como lo
ha reconocido esta Corporación, en especial en la Sentencia C-250 de 2011[125], tal libertad de configuración es
constitucionalmente ejercida si:
“(i) [atiende] a los principios y fines del Estado
tales como la justicia y la igualdad, entre otros; (ii) [vela] por la vigencia de los derechos
fundamentales de los ciudadanos[126]
como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia; (iii)
[obra] conforme a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y (iv) [permite] la realización material de los
derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas
(artículo 228 C.P.)[127]”.
De esta forma, al ser la Carta “el referente necesario y fundamento
último de la actuación de los poderes constituidos… toda actuación debe
condicionarse a la vigencia del Estado constitucional”[128]. Por ello, el
juez constitucional nunca puede concebir decisiones políticas o jurídicas como
excepciones a la propia institución superior, so pena de incumplir su función
de guardián y salvaguarda de la misma.
45. Ahora bien, debido a su pertinencia
para la resolución del presente caso, es necesario traer a colación algunos
ejemplos en los cuales esta Corte ha indicado que el artículo 90 impone algunos
límites intransgredibles, incluso, para el poder legislativo, debido a que,
como se indicó, éste contiene no sólo la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado, sino además una garantía fundamental de los asociados
que los protege, en virtud de la
efectividad del principio de solidaridad, la idea de igualdad frente a las
cargas públicas y la obligación de salvaguardar el patrimonio de los asociados,
entre otros.
46. En efecto, la Sentencia C-333
de 1996[129]
estudió la constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 80 de 1993[130] y
declaró su exequibilidad condicionada. En la demanda se indicaba, entre otras
cosas, que ese artículo violaba la cláusula general de responsabilidad del
Estado, pues la reducía sólo al ámbito contractual y dejaba por fuera la
posibilidad de la reparación de los daños antijurídicos que pudieran causarse
entre Estado y contratista, pero que no fueran derivados del contrato como tal.
En esa ocasión este Tribunal concluyó
que limitar la responsabilidad estatal derivada del artículo 90, constituía una
ilegítima restricción al alcance del mismo, por ello, en ningún escenario
podría entenderse la norma como una excepción a la cláusula general de
responsabilidad. En palabras de esta Corporación:
“Por todo lo anterior, la Corte considera
que la expresión acusada no vulnera en sí misma la Constitución, siempre y
cuando se entienda que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de
la Carta al ámbito contractual.
En cambio, la disposición impugnada
puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo 50
de la Ley 80 de 1993 es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial
del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima
restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto, consagra una
cláusula general de responsabilidad que engloba los distintos regímenes en la
materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión exequible, pero de
manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no
constituye el fundamento único de la responsabilidad  patrimonial del
Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de la Constitución
es directamente aplicable en este campo.”
47. De otro
modo, en la Sentencia C-254 de 2003[131] se realizó
la revisión
oficiosa de la Ley 766 del 31 de julio de 2002 “Por medio de la cual se
aprueba la ‘Convención sobre asistencia
en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica’ aprobada en Viena el 26 de septiembre
de 1986”. En el artículo 10 del Convenio se establecía que el régimen de
reclamaciones e indemnizaciones previsto, era subsidiario de acuerdos a los que
pudieran llegar los Estados parte, los cuales, de realizarse, debían aplicarse
prioritariamente.
En razón a otras estipulaciones del
Convenio, en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica, personal
extranjero entraría a operar en el Estado colombiano. Por ello, prevalecía una
interpretación que indicaba que “las autoridades extranjeras o,
incluso, el personal de misiones extranjeras que no ejerciera funciones de
autoridad deberían quedar por fuera de esa garantía de responsabilidad que
ofrece Colombia [hace referencia al artículo 90 Superior] en caso de ocurrir un
perjuicio en su jurisdicción, por lo cual los daños que se produzcan en
territorio nacional por parte del Estado u organismo solicitante no podrían ser
imputados al tesoro nacional”.
Ante esa
eventualidad, esta Corporación ratificó que:
“Ya
que las disposiciones de los literales a, b y c del artículo 10 de la
Convención sobre asistencia en caso de accidente nuclear o emergencia
radiológica están diseñadas para operar cuando el daño ocurra como consecuencia
de la actividad o inactividad de personal ajeno a la estructura de la
administración pública nacional, habría que concluir que, en principio, el
Estado Colombiano estaría inhabilitado para asumir la responsabilidad por
dichos actos en virtud de que el perjuicio generado por ellos no le sería
imputable.
Sin embargo, la interpretación anterior no es aceptable por diversas
razones. En primer
lugar, la Corte no puede perder de vista que la responsabilidad patrimonial del
Estado funda sus bases en el concepto de daño antijurídico.
… este concepto armoniza
sistemáticamente con la regulación constitucional de los derechos individuales,
pues se entiende que ante el incremento de la actividad del poder público se
impone la necesidad de reforzar los mecanismos de protección de los
particulares, ‘al margen de cualquier conducta
culposa o ilícita de las autoridades’[132].”
Y concluyó que:
“Así pues, tanto la jurisprudencia de la
Corte Constitucional como la especializada del Consejo de Estado han dedicado
sus reflexiones a delimitar el alcance del artículo 90 de la Carta, al punto
que podría decirse, a propósito del artículo 10 de la Convención sub exámine, que si del texto de la Convención surge un
título jurídico constitucional del cual pudiera derivarse que el Estado asume
cierta responsabilidad por los perjuicios ocasionados durante la asistencia,
independientemente de que los mismos hayan sido causados por agentes
internacionales, el daño antijurídico debería ser indemnizado por el Estado
colombiano.”
48. Ahora bien, en la Sentencia C-542 de 2005[133] se estudió la
constitucionalidad del artículo 25 del antiguo Código Contencioso
Administrativo, que establecía el derecho de formulación de consultas a las
entidades públicas. Allí se instituía que “las respuestas en estos casos no comprometerán la
responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de  obligatorio cumplimiento o ejecución”. En esa
ocasión el demandante indicó que este inciso constituía una exclusión de
responsabilidad patrimonial del Estado que vulneraba los artículos 2, 6 y 90 de
la Constitución.
En la referida sentencia se concluyó que existe una
distinción importante entre la expedición de actos administrativos y las
respuestas al derecho de formulación de consultas[134]. En específico, se
indicó que los conceptos emitidos en virtud de la norma acusada, “son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen
tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente” de los
cuales no puede generarse obligaciones estatales y, por ende, no puede
derivarse de ellos responsabilidad alguna. Sobre este punto, la Corte insistió:
“La exclusión de responsabilidad a la que se refiere
el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en
concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de
petición. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible
derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello
no significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En
virtud de la cláusula del estado de derecho contenida en el artículo 1º de la
Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de
interdicción de la arbitrariedad de la administración.
En este orden de ideas, la norma contenida en el
artículo 6 de la Constitución Nacional establece tres criterios para determinar
la responsabilidad de los servidores públicos. Primero, por infringir la
Constitución y las leyes; segundo, por omisión en el ejercicio de sus
funciones; tercero, por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el
evento en que la actuación de la autoridad pública que emite el concepto se
pueda subsumir bajo uno o algunos de esos criterios, es claro que la
autoridad pública debe responder.
En el artículo 90 de la Constitución se regula
específicamente lo referente a la responsabilidad patrimonial. Las consecuencias
del obrar irresponsable de las autoridades públicas no puede limitarse al
terreno de la condena moral. Tiene que tener unas consecuencias en materia
económica cuando las autoridades públicas han producido daños antijurídicos que
les son imputables. Si tales daños han sido resultado de la conducta dolosa
o gravemente culposa de las autoridades públicas, el Estado debe
responder y puede repetir contra la autoridad pública que ocasionó el daño.
Es justamente la necesidad de que la administración rinda
cuentas, la que marca el signo distintivo de un Estado social y democrático al
servicio de los ciudadanos. Tanto lo dispuesto en el artículo 6 como lo
establecido en el artículo 90 obedece a esa orientación.
Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer
responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta
de un derecho de petición de consultas. Los conceptos emitidos por las
entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y
cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por
el contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia
no solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la
administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del
derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo,
la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio
de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el
derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.
Así pues, la Corte declaró exequible
la norma, en tanto de la sólo emisión de los conceptos no podría derivarse una
eventual responsabilidad patrimonial del Estado, por la naturaleza misma de
tales conceptos. Sin embargo, se dejó claro que si se configuran los elementos
referidos en los artículos 6 y 90 superiores, el Estado deberá responder
patrimonialmente.
49. Más adelante en la Sentencia C-083 de 2006[135]
se estudió una demanda de constitucionalidad por omisión legislativa relativa,
en contra del artículo 86 del antiguo Código Contencioso Administrativo que
regulaba la acción de reparación directa[136]. En
esa ocasión el accionante indicaba que ese artículo vulneraba la cláusula
general de responsabilidad establecida en el artículo 90 constitucional, en
tanto excluía la posibilidad de demandar en reparación directa los daños
antijurídicos causados por los hechos del Legislador como tal.
Allí se
explicó que del artículo 90 de la Constitución se desprende un cláusula general
de responsabilidad que no admite excepciones que restrinjan su ámbito de
aplicación, pues ello sería contrario al espíritu que se planteó en la Carta de
1991. En efecto se explicó[137]:
“… tal como lo ha entendido el Consejo de Estado,
la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de
reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública.
En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos
requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que
haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de
una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
De este modo la responsabilidad patrimonial del
Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo
está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier
otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva
del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro
ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia
material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el
ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la
disposición constitucional en comento.
En ese
momento, se indicó que existían dos posibles lecturas de la norma demandada; una
restrictiva de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
que excluía de su ámbito de aplicación la acción del Legislador; y otra que,
por el contrario, no hacía distingos en cuanto a la autoridad pública que
causara un daño antijurídico. En la sentencia referida se indicó que la norma
era exequible, pues la interpretación que generaba excepciones al artículo 90
Superior, debía descartarse por ser abiertamente inconstitucional. En efecto se
lee:
“… como bien
señalan algunos intervinientes el precepto demandado es susceptible de una
segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión”
no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que
incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones
legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución,
razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo
demandado al mandato del artículo 90 constitucional.”
50. Por
último, en la Sentencia C-410 de 2015[138] se estudió
la constitucionalidad de algunos artículos[139] de las Leyes 1682 de 2013[140] y 1450
de 2011[141], que regulaban el saneamiento por
motivos de utilidad pública de los bienes adquiridos por el Estado para el
desarrollo de la infraestructura en transporte. Los apartes demandados eran
disposiciones encaminadas
a evitar que las acciones indemnizatorias fundamentadas en cualquier causa,
pudiesen ser dirigidas contra la entidad pública adquirente.
La demandada
señalaba que las normas atacadas quebrantaban el artículo 90 de la
Constitución, porque establecían que el ciudadano afectado por la adquisición
de un inmueble por parte de la administración, no podría iniciar una acción
indemnizatoria contra la respectiva entidad pública, prohibición que le impedía
al interesado atribuirle responsabilidad al Estado en aquellos eventos en que
se hubiera causado un daño antijurídico.
En esa ocasión esta Corporación
concluyó que el artículo 90 de la Constitución no establece la posibilidad
de que existan excepciones a su aplicación; es decir, de la cláusula
general de responsabilidad patrimonial, se deriva un claro límite a la libertad
de configuración legislativa, que se refleja en la imposibilidad del Legislador
de excluir objetivamente ciertos eventos de la eventual responsabilidad estatal
por la ocurrencia de daños antijurídicos. Allí se indicó:
“El artículo 90 de la Carta Política establece: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas”. Ese precepto
constitucional advierte que cada vez que una persona sufra un daño antijurídico
que no esté en deber de soportar, éste debe ser reparado. La norma citada no
establece excepción alguna que permita concluir que pueden existir casos en los
que se excluya la responsabilidad del Estado, máxime cuando esa figura
encuentra sustento en la dignidad humana de la persona.”
Adicionalmente,
se explicó que las disposiciones eran inexequibles pues eliminaban la
posibilidad de los ciudadanos afectados de endilgar un
daño a una entidad pública y probar su antijuridicidad. En este
punto, la referida providencia aclaró que la competencia para determinar o no
la ocurrencia de un daño con la connotación de antijurídico y declarar probados
los demás elementos de la responsabilidad del Estado, es del juez, por
ello, la exclusión de las disposiciones acusadas del ordenamiento jurídico, en
modo alguno significaba la posibilidad de imputar una responsabilidad
automática al Estado. En efecto:
“A la luz de lo anterior, no puede entenderse tampoco que la
responsabilidad del Estado con ocasión del saneamiento de los vicios sea automática.
Queda a cargo del juez la valoración de los hechos frente a las pruebas para
establecer, en las circunstancias que generan el saneamiento de los derechos de
propiedad, la responsabilidad de la entidad o la de cualquiera de los miembros
de la cadena de tradición del inmueble.”
51. En conclusión, el Legislador, en
virtud de la cláusula
general de competencia consagrada en el artículo 150 de la Carta Política, goza
de un amplio margen de autonomía y libertad para definir el contenido de las
Leyes. No obstante, tal autonomía y libertad no es del todo absoluta, debido,
entre otras razones, a que Colombia está constituido como un Estado Social de
Derecho en el cual todas las actuaciones encuentran diversos límites, de los
cuales el más importante es la Constitución. Así, el núcleo esencial del
artículo 90 Superior que consagra el régimen general de responsabilidad
estatal, se erige como uno de estos límites intransgredibles para el actuar
legislativo.
Estudio
del cargo por violación al artículo 90 de la Constitución
52.  La norma
parcialmente acusada hace parte de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”. En ese
contexto, el artículo 191 se ocupa de regular la inutilización de bienes
empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales o
ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas y/o de especial importancia
ecológica.
Como se
indicó ut supra, antes de entrar a analizar la constitucionalidad del
inciso acusado, se aclara que, en
tanto el inciso 1º del
artículo 191 consagra que la inhabilitación aplica para los bienes que sean
usados para el desarrollo de actividades ilícitas, es evidente que si
esta situación se comprueba no habrá lugar a reparación, dado que en ningún
caso puede entenderse que una actividad ilícita pueda ser fuente de
reparación por parte del Estado. Es decir, el objeto de esta providencia se
restringe a pronunciarse sobre los eventos en los cuales hubiere lugar a un
resarcimiento porque se presentó un daño antijurídico (en los términos
arriba reseñados), debido a que, por ejemplo, el bien inhabilitado
tuviera permiso de circular en el área protegida, o no estuviere involucrado en
la comisión de comportamientos contrarios al ambiente, entre otros[142].
En específico, y según ya se definió, el inciso 2º que indica: “Lo
anterior no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute
cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a
sus agentes”, establece una excepción a la posibilidad del propietario, tenedor o poseedor
de imputar cualquier responsabilidad patrimonial cuando, por acción u omisión
al Estado o a sus agentes, se produzca un daño antijurídico derivado del uso de
la facultad de inutilizar bienes consagrada en el artículo 191 del Código de
Policía. Le corresponde entonces a esta Sala Plena verificar si esa
excepción quebranta o no la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado
consagrada en el artículo 90 constitucional.
53. En efecto,
de acuerdo con las características y elementos de la responsabilidad patrimonial
del Estado, estudiados en los fundamentos jurídicos 27 a 42 de esta providencia,
inicialmente podría decirse que este tipo de excepción constituye un desarrollo
de la noción de daño antijurídico adoptada a partir de 1991. Lo anterior, pues la inutilización de bienes es, en principio,
una actividad lícita ejercida por el Estado, dirigida a lograr una finalidad
constitucionalmente legítima que es la protección de los recursos naturales y
las zonas de importancia ecológica, cuyas consecuencias deben ser soportables
para los administrados.
Así, si la noción de daño antijurídico se basa en la
teoría de la igualdad frente a las cargas públicas soportables por los
asociados y la efectividad del principio de solidaridad (arts. 1º, 2º y 13
Const.), podría aceptarse el razonamiento bajo el cual se indique que el daño o
perjuicio que se cause por la inhabilitación total de un bien es, en cualquier
caso, un daño soportable por la víctima porque ese bien estaba siendo usado
para ocasionar un comportamiento contrario a la Ley. En otras palabras, ese
sería un daño que no rompe el
equilibrio entre los administrados ni excede la carga común que debe soportar
un infractor de un bien usado para desarrollar una actividad ilegal en contra
de un bien jurídico protegido.
En efecto,
según una lectura sistemática del Código de Policía esa medida correctiva sólo
es aplicable cuando el o los bienes son usados para afectar el Sistema Integral Nacional de Áreas Protegidas
–SINAP– y las áreas de especial importancia ecológica, y para el desarrollo de minería
ilegal, en los siguientes supuestos de hecho (artículos 103 y 105 del
Código):
-
Ocupar ilícitamente áreas
protegidas, de manera temporal o permanente.
-
Transitar con naves o
vehículos automotores no autorizados, fuera del horario y ruta establecidos y/o
estacionarlos en sitios no señalados para tales fines en áreas protegidas.
-
Vender, comerciar o
distribuir productos comestibles de cualquier índole, con excepción de aquellos
autorizados expresamente al interior de áreas protegidas.
-
Desarrollar actividades
mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o barequeo en bocatomas
y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la minería tales como
parques nacionales naturales, parques naturales regionales, zonas de reserva
forestal protectora, páramos y humedales Ramsar.
-
Realizar exploraciones y
explotaciones mineras sin el amparo de un título minero debidamente inscrito en
el registro minero nacional, autorizaciones temporales, solicitudes de
legalización, declaratoria de área de reserva especial, subcontratos de
formalización o contrato de operación minera y sin la obtención de las
autorizaciones ambientales necesarias para su ejecución.
-
Explorar y explotar los
minerales en playas o espacios marítimos sin el concepto favorable de la
autoridad competente, además de los requisitos establecidos en la normativa
minera vigente.
-
Producir, almacenar,
transportar, trasladar, comercializar o procesar insumos químicos utilizados en
la explotación ilícita de minerales.
-
Beneficiar minerales sin
el certificado de inscripción en el Registro Único de Comercializadores
(RUCOM), o sin estar en el listado de este registro cuando la planta se
encuentra dentro de un título minero.
-
En caso de que algunas de
las actividades descritas se realicen directa o indirectamente por
organizaciones criminales o grupos al margen de la ley o en beneficio de los
mismos, procederá la inutilización o destrucción del bien.
Por lo
anterior, y en tanto se comprueben las hipótesis referenciadas, el artículo 191
del Código de Policía estaría sólo presumiendo que en estos casos, el daño que
eventualmente se derive del uso de la facultad por parte de los agentes de
policía, no tendría la connotación de antijurídico. Por ende, el
análisis de la responsabilidad patrimonial favorecía, en principio, al Estado
eximiéndolo de pagar cualquier tipo de reparación, pues no todo daño causado
por la actividad estatal (lícita o ilícita), es antijurídico.
54. Ahora
bien, ante esta eventualidad, la Sala Plena debe preguntarse ¿a quién le
corresponde definir si un daño es o no antijurídico? Según lo ha establecido
esta Corporación, esta definición es una competencia principal del juez ante
quien se presenta la solicitud de reparación del daño causado, lo anterior,
pues cómo se indicó, una de las características derivadas del artículo 90
constitucional es que la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado está
estrechamente relacionada con el derecho de los administrados de acceder a la
justicia[143].
En el
caso concreto del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, la
definición de si un daño tiene o no la connotación de antijurídico debería
estar en cabeza del juez contencioso administrativo. Pues en efecto, a pesar de
que se parta del supuesto de que se trate de actividades ilícitas y por ello de
cargas soportables, no siempre se puede asegurar que los agentes de policía no
se equivoquen y ocasionen daños en bienes que estuvieren involucrados en
supuestos legales, por fuera de las referidas áreas o implicados en otras circunstancias
no previstas en la ley, pero previsibles por el juez contencioso en cada caso
concreto.
55. En
esa medida, también se pregunta esta Sala si ¿es compatible con la Constitución
que el Legislador, dentro de su margen de autonomía y libertad, defina ex
ante que ciertas actividades estatales generan necesariamente una carga
soportable para los administrados y por ende un daño que no puede ser
catalogado como antijurídico?
Si la
respuesta a la anterior pregunta fuera afirmativa, ello implicaría que el
Legislador podría diseñar excepciones a la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado establecida en el artículo 90, lo cual como se reseñó en
los fundamentos jurídicos 42 a 49 de esta providencia, no es posible, pues el
núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial es una de las garantías y
derechos de los administrados que se establece también como límite a la labor
Legislativa. Es decir, sin duda el Congreso puede regular las formas, los
procesos, los términos y demás aspectos relacionados con el artículo 90
constitucional, pero en ningún caso, puede excepcionar su contenido, pues ello
implica vaciar la referida cláusula general de responsabilidad.
Por lo
anterior, en este caso no se trata de verificar si el daño derivado de la
inutilización de bienes es o no una carga soportable para el infractor,
propietario, tenedor o poseedor (porque como vimos en principio podría serlo,
pero esa decisión es del juez en cada caso concreto). Por el contrario en este
caso concreto se debe establecer si ¿la excepción al régimen de responsabilidad
patrimonial del Estado que se consagró en el inciso 2º del artículo 191 es
constitucionalmente válida?
56. Para ello
se recalcó que del artículo 90 Superior se desprende un límite intransgredible
para el Legislador que es precisamente el quebrantado con la consagración legal
de una cláusula que excluye ad initio la posibilidad de reclamar y
probar la ocurrencia de daños antijurídicos por una acción u omisión del
Estado. Así es claro que, a pesar de que en principio los daños
derivados de la inutilización de bienes podrían llegar a ser cargas soportables
por quienes infringen la ley, no puede generarse una exclusión objetiva de
responsabilidad del Estado, pues esa exoneración sólo puede ser declarada por
un juez de la República en cada caso concreto.
En
efecto, no es admisible que antes de la demanda se presuma que una carga es soportable
para un ciudadano, pues para esta definición, es necesaria la prueba de la
totalidad de los elementos de la responsabilidad estatal, esto es: la
ocurrencia de un daño antijurídico, el título de imputación al Estado y el nexo
causal.
57. Así,
para esta Sala la excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código
de Policía presenta un problema de compatibilidad constitucional con el
artículo 90 de la Constitución, pues con ella el Legislador limita la cláusula
general de responsabilidad y los derechos ciudadanos derivados de ella (a la
eventual reparación, a la igualdad de cargas, al respeto a la propiedad y al
acceso a la administración de justicia). En efecto, con ella se impide ex
ante a las personas reclamar por la eventual causación de daños
antijurídicos ante la jurisdicción contenciosa administrativa y exponer ante la
autoridad competente los motivos por los cuales se piensa que el daño causado
debe o no ser indemnizado.
En otras
palabras, en este caso el Legislador, en ejercicio de sus funciones, excedió
los límites de su competencia pues con la expedición del inciso 2º de artículo
191 de la Ley 1801 de 2016, vació el contenido de la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, cuando los agentes de policía usan la
facultad de inhabilitar totalmente un bien. En esa medida, el referido inciso
debe ser declarado inexequible.
Conclusiones y reglas jurisprudenciales aplicadas
58. Si bien el inciso 2º del artículo 191 de la Ley
1801 de 2016 podía ser leído de varias formas, ello no constituye una razón
suficiente para desestimar la aptitud de la demanda, en tanto se demostró que
ambas posibilidades hermenéuticas eran viables y se derivaban del contenido
normativo. Así, cuando se presentan este tipo de circunstancias, en desarrollo
del derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte debe fallar de
fondo y evitar una sentencia inhibitoria.
59. El inciso 2º del artículo 191 del Código de
Policía presentaba un problema interpretativo de tipo lógico, pues de un mismo
contenido se podían desprender válidamente dos lecturas disímiles y
contrapuestas. Una que habilita a los ciudadanos a buscar la reparación
por los daños causados por la inhabilitación de los bienes y otra que establece
una excepción a esa posibilidad. Así, ante la presencia de una duda
hermenéutica razonable y la imperiosa necesidad de establecer un sentido a la
norma para que el juicio de compatibilidad constitucional no recaiga sobre una
lectura inútil de la misma, esta Corte debe fijar el alcance y contenido de la
disposición sometida a su juicio.
60. Así, en aplicación de los principios
interpretativos de conservación del derecho y del efecto útil del mismo,
se desestimó la lectura habilitante del inciso 2º acusado, en tanto era
redundante y eliminaba las consecuencias jurídicas prácticas del ejercicio
legislativo. En contraste, se concluyó que el inciso demandado consagraba una
excepción al régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado, pues se
parte de que la inutilización de bienes es una medida aplicable sólo para
frenar la acometida de actividades ilegales.
61. El régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado en Colombia fue consagrado normativamente por primera vez en la
Constitución de 1991, y a partir de ese momento se constituyó como un mecanismo
de protección y una garantía constitucional de los administrados. Así mismo,
con la entrada en vigencia de la Constitución, el enfoque de la responsabilidad
varió para tomar como eje central el concepto de daño antijurídico.
62. El artículo 90 de la Constitución consagra (i) la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de mandato
imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv)
a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o extracontractual,
entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende (v) una garantía
para los administrados, que está estrechamente relacionada con el derecho de
acceso a la administración de justicia y (vi) una obligación para el
Estado de repetir contra sus agentes, cuando la administración pública haya
resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del mismo.
63. Para la
configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el
artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea imputable al Estado[144] (causalidad jurídica) y que sea (c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de
alguno de sus agentes (causalidad material).
64. El Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el artículo 150 de la Carta Política, goza de un amplio margen de
autonomía y libertad para definir el contenido de la Leyes. No obstante, tal
autonomía y libertad no es absoluta, debido, entre otras razones, a que
Colombia está constituido como un Estado Social de Derecho en el cual todas las
actuaciones encuentran diversos límites, de los cuales el más importante es la
Constitución. Así, el núcleo esencial del artículo 90 Superior que consagra el
régimen general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos límites
intransgredibles por el actuar legislativo.
65. El inciso 2º del artículo 191 del Código de
Policía consagra una excepción a la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado, por ello, con su expedición el Legislador transgredió
el límite fijado por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte y, en
consecuencia, el mismo es inexequible.
En efecto, la
excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía
presenta un problema de compatibilidad constitucional con el artículo 90 de la
Constitución, pues con ella el Legislador limita la cláusula general de
responsabilidad y los derechos ciudadanos derivados de ella (a la eventual
reparación, a la igualdad de cargas, al respeto a la propiedad y al acceso a la
administración de justicia). En efecto, con ella se impide ex ante a las
personas reclamar por la eventual causación de daños antijurídicos ante la
jurisdicción contenciosa administrativa y exponer ante la autoridad competente
los motivos por los cuales se piensa que el daño causado debe o no ser
indemnizado.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
191 de la Ley 1801 de 2016.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (E)
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] Folio 2 cd. Corte.
[2] Folio
2 ib.
[3] Folio 2 ib.
[4] Folio
2 ib.
[5] Escrito
presentado el 25 de octubre de 2016, por Andrea Liliana Romero López actuando
como Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría.
Folios 34 y 35 ib.
[6] Folio 35 ib.
[7] Folio 35 ib.
[8] Escrito presentado el 1º de noviembre de 2016, por María del
Pilar García Pachón y Luis Felipe Guzmán Jiménez en calidad de miembros del
Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad.
Folios 36 a 38 ib.
[9] Folio 37 ib.
[10] Escrito
presentado el 01 de noviembre de 2016, por Mauricio Pava Lugo en calidad de
miembro del Instituto. Folios  39 a 47 ib.
[11] Folio 45 ib.
[12] Escrito
presentado el 2 de noviembre de 2016 por Luz Elena Rodríguez Quimbayo en
calidad de Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de
la Secretaría Jurídica de la Alcaldía. Folios 49 a 75 ib.
[13] Folio 61 ib.
[14] Escrito presentado el 2 de noviembre de 2016 por Hugo Andrés
Arenas Mendoza en calidad de profesor de Derecho Administrativo de la
Universidad. Folios 76 a 80 ib.
[15] Folio 78 ib.
[16] Folio 79 ib.
[17] Folio 80 ib.
[18] Escrito presentado el 02 de noviembre de 2016, por Diana
Alexandra Remolina Botía en calidad de Directora de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico. Folios 81 a 88  ib.
[19] Folio 82 ib.
[20] Folio 83, reverso, ib.
[21] Apoyado en varias sentencias de esta Corte y del Consejo de Estado.
Cfr. Corte Constitucional C-832 de 2001, C-428 de 2002 y C918 de 2012; y
Consejo de Estado Sentencia del 13 de julio de 1993.
[22] Folio 82, reverso, ib.
[23] Escrito
presentado el 02 de noviembre de 2016, por Sandra Marcela Parada Aceros en
calidad de apoderada especial del Ministerio. Folios 89 a 96 ib.
[24] Folio 91, reverso, ib.
[25] Cita extensas partes de los debates dados en la Asamblea Nacional
Constituyente sobre el artículo 90 Superior.
[26] Cita algunos autores españoles como Eduardo García de Enterría y Jesús
Leguina Villa, entre otros.
[27] Decisión número 774 del 30 de julio de 2012, integrada al ordenamiento
nacional mediante la Ley 1450 de 2011 y el Decreto reglamentario 2235 de 2012.
[28] Folio 95, reverso, ib.
[29] Escrito presentado el 02 de noviembre de 2016, por el Coronel
Pablo Antonio Criollo Rey en calidad de secretario general de la institución.
Folios 97 a 102 ib.
[30] Escrito
presentado el 02 de noviembre de 2016, por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y
Laura Melissa Posada Orjuela en calidad de Director y estudiante del
Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad. Folios 103 a 105 a
102 ib.
[31] Escrito presentado el 9 de noviembre de 2016, por Laura María
Pineda Herrera, Darío Andrés Henao Arias, Carlos Andrés Henao Gallego y Vanessa
Llano Rivera, en calidad de estudiantes adscritos al consultorio jurídico “Daniel
Restrepo Escobar” de la Universidad. Folios 126 a 137 ib.
[32] Escrito presentado el 11 de noviembre de 2016, por Sandra Alfonso
Palacios en calidad de apoderada especial del Ministerio. Folios  137 a 145
ib.
[33] Folio 167 ib.
[34] Dice norma citada: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[35] Corte Constitucional. Ver, entre otros,
Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las
providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980
de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] Corte Constitucional. Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[37] Folio
1 de la demanda.
[38] Folio 2 de la demanda.
[39] Folio
3 de la demanda.
[40] Corte Constitucional. Cfr. entre otras, sentencias C-539 de 2016 M. P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-683 de 2015 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio,
C-924 de 2014 M. P. Mauricio González Cuervo, C-1017 de 2012 M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez y C-692 de 2003 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[41] Corte Constitucional. Ver especialmente la sentencia C-893 de 2012, M.
P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En la cual se condensaron las directrices
para el uso de “la facultad de la Corte Constitucional para interpretar
disposiciones cuya aplicación corresponde a otros operadores jurídicos, en el
marco de los procesos de constitucionalidad abstracta”. Ver también,
entre otras, las sentencias C-109 de 1995 y C-496 de 2004, en ambas, M. P.
Alejandro Martínez Caballero; C-488 de 2000 M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-1436
de 2000 M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-557 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-1255 de 2001 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-128 de 2002 M. P.
Eduardo Montealegre Lynett; y C-224 de 2013 M. P. Luis Guillermo Guerreo Pérez.
[42] Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2012, M. P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[43] “Las indeterminaciones semánticas se refieren al significado de las
palabras, bien sea porque tienen un alto nivel de generalidad o vaguedad, o
bien sea porque son ambiguas.”
[44] “Las indeterminaciones sintácticas se refieren a la construcción
gramatical como tal, tal como ocurre con las denominadas ambigüedades
sintácticas.”
[45] “Las contradicciones se presentan cuando a un mismo supuesto o
hipótesis de hecho se atribuyen consecuencias jurídicas diversas e
incompatibles.”
[46] “El vacío se presenta cuando una hipótesis fáctica carece de
consecuencia jurídica expresa en el ordenamiento.
[47] “La redundancia se presenta cuando un mismo supuesto o hipótesis de
hecho es contemplada por diversas disposiciones jurídicas, de manera
concordante y reiterativa.”
[48] “Sobre las indeterminaciones en el Derecho, ver Genaro Carrió, Notas
sobre derecho y lenguaje, Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, 1994”.
[49] Gaceta del Congreso Nº 554 de 2014.
[50] Gacetas del Congreso Nº 290-304 de 2015, Nº 740-843 de 2015, Nº 326 de
2016 y Nº 414 de 2016.
[51] Gacetas del Congreso Nº 440 y 441 de 2016
[52] Artículo 5.- Medidas de prevención y control. Los Países
Miembros adoptarán las medidas legislativas, administrativas y operativas
necesarias para garantizar la prevención y control de la minería ilegal, en
particular con el objeto de:
(…)
2) Ejecutar
acciones contra la minería ilegal por parte de las autoridades nacionales competentes,
de conformidad con su legislación interna, tales como el decomiso o incautación
de los bienes, maquinaria y sus partes, equipos e insumos utilizados para el
desarrollo de la minería ilegal, así como la neutralización, destrucción,
inmovilización, inutilización o demolición de bienes, maquinaria,
equipos e insumos, cuando por sus características o situación no resulte viable
su decomiso, traslado o, desde el punto de vista económico, su administración;
(…)
[53] Artículo 106. Control a la explotación ilícita de minerales.
Reglamentado por el Decreto Nacional 2235 de 2012. A partir de la vigencia de
la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de
dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las
actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El
incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y
sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de
dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios
mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Las
solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería
con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán
rechazadas de plano por la autoridad minera.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de
oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por
conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto;
igualmente aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido
de estas regalías serán utilizadas como indexación e indemnización a los
municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo a la reglamentación que
para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
[54] Sobre destrucción de maquinaria pesada y sus partes
utilizada en actividades de exploración o explotación de minerales sin las
autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
[55] Según las disposiciones del Código, la inutilización de bienes puede
aplicarse cuando se presentan las siguientes conductas:
Artículo 103. Comportamientos que afectan las áreas protegidas del
sistema nacional de áreas protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia
ecológica. Los siguientes comportamientos afectan
las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas
de especial importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:
1. Ocupar
ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente
4. Transitar
con naves o vehículos automotores no autorizados, fuera del horario y ruta
establecidos y/o estacionarlos en sitios no señalados para tales fines.
5. Vender,
comerciar o distribuir productos comestibles de cualquier índole, con excepción
de aquellos autorizados expresamente
Artículo 105. Actividades que son objeto de control en el
desarrollo de la minería. Las siguientes actividades
son contrarias a la minería y por lo tanto no deben efectuarse. Su realización
dará lugar a medidas correctivas o a la imposición de medidas preventivas de
que trata la Ley 1333 de
2009, según sea el caso y sin perjuicio de las de carácter penal o civil que de
ellas se deriven:
1.
Desarrollar actividades mineras de exploración, explotación, o minería de
subsistencia o barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como
excluibles de la minería tales como parques nacionales naturales, parques
naturales regionales, zonas de reserva forestal protectora, páramos y humedales
Ramsar.
2. Realizar
exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un título minero
debidamente inscrito en el registro minero nacional, autorizaciones temporales,
solicitudes de legalización, declaratoria de área de reserva especial,
subcontratos de formalización o contrato de operación minera y sin la obtención
de las autorizaciones ambientales necesarias para su ejecución.
3. Explorar y
explotar los minerales en playas o espacios marítimos sin el concepto favorable
de la autoridad competente, además de los requisitos establecidos en la
normatividad minera vigente.
8. Producir,
almacenar, transportar, trasladar, comercializar o procesar insumos químicos
utilizados en la explotación ilícita de minerales.
11.
Beneficiar minerales sin el certificado de inscripción en el Registro Único de
Comercializadores (RUCOM), o sin estar en el listado de este registro cuando la
planta se encuentra dentro de un título minero.
Parágrafo
3º. Sin perjuicio de las medidas correctivas
establecidas en el parágrafo primero del presente artículo, en caso que algunas
de las actividades descritas se realicen directa o indirectamente por
organizaciones criminales o grupos al margen de la ley o en beneficio de los
mismos, procederá la inutilización o destrucción del bien.
[56] Artículo 179. Decomiso. Es la privación de
manera definitiva de la tenencia o la propiedad de bienes muebles no sujetos a
registro, utilizados por una persona en comportamientos contrarios a las normas
de convivencia, mediante acto motivado.
Parágrafo
1º. Los bienes muebles utilizados en la comisión
de los comportamientos contrarios a la convivencia contenidos en el presente
Código, serán decomisados.
Parágrafo
2º. Cuando se trate de bebidas, comestibles y
víveres en general que se encuentren en mal estado, o adulterados, o
medicamentos vencidos o no autorizados por las autoridades de salud, o
elementos peligrosos, el inspector de Policía ordenará su destrucción, sin
perjuicio de lo que disponga la ley penal.
[57] Artículo 187. Remoción de bienes. Es la
orden dada a una persona para que remueva de manera definitiva bienes muebles
de su propiedad, bajo su posesión, tenencia o bajo su responsabilidad cuando
contraríen las normas de convivencia.
[58] Artículo 192. Destrucción de bien. Consiste
en destruir por motivos de interés general un bien mueble cuando implique un
riesgo o amenaza a la convivencia o al ambiente, o sea utilizado de manera
ilegal con perjuicio a terceros. El personal uniformado de la Policía Nacional,
definirá si la destrucción de bien deberá ser inmediata, en el sitio o si debe
ser llevado a un lugar especial para tal fin.
Para la
aplicación de esta medida se documentará la actuación policial y después de la
destrucción, se informará a las autoridades competentes.
[59] Artículo 194. Demolición de obra. Consiste
en la destrucción de edificación desarrollada con violación de las normas
urbanísticas, ambientales o de ordenamiento territorial, o cuando la edificación
amenaza ruina, para facilitar la evacuación de personas, para superar o evitar
incendios, o para prevenir una emergencia o calamidad pública.
[60] Estos artículos son:
“Artículo
38. Decomiso y aprehensión preventivos. Consiste en la aprehensión material y
temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás
especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos,
vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción
ambiental o producido como resultado de la misma.
Cuando los
elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o
animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización,
destrucción o incineración a costa del infractor. Los
productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación
podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o
rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en
el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario,
se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el
acta correspondiente.”…
Artículo
51. Destrucción o inutilización. En los eventos en que
los especímenes de fauna y flora silvestres, productos, implementos, medios y
elementos objeto de aprehensión representen riesgo para la salud humana, animal
o vegetal o se encuentren en estado de descomposición o amenacen en forma grave
al medio ambiente o los recursos naturales, la autoridad ambiental competente
determinará el procedimiento adecuado para su destrucción o inutilización,
previo levantamiento y suscripción de acta en el cual consten tales hechos para
efectos probatorios….
Artículo
52. Disposición final de fauna silvestre decomisados o aprehendidos
preventivamente o restituidos. Impuesto el decomiso
provisional o aprehensión provisional o la restitución de especímenes de fauna
silvestre, la autoridad ambiental competente mediante acto administrativo
debidamente motivado podrá disponer de los individuos o especímenes de fauna
y/o flora utilizados para cometer la infracción en cualquiera de las siguientes
alternativas:
… 3.
Destrucción, incineración y/o inutilización. En los casos en que el material
animal objeto de decomiso represente riesgos para la salud humana, animal o
vegetal, la autoridad ambiental competente dispondrá el procedimiento adecuado
para su destrucción o inutilización. De igual forma, se procederá en los casos
en los que se haya efectuado decomiso de pieles, pelos, carne, colmillos,
garras y otros productos de origen animal….
Artículo
53. Disposición final flora silvestre restituidos.
Impuesta la restitución de especies silvestres de flora, la autoridad ambiental
competente mediante acto administrativo debidamente motivado podrá disponer de
los individuos o especímenes de flora utilizados para cometer la infracción en
cualquiera de las siguientes alternativas:
… 3°.
Destrucción, incineración o inutilización. Cuando el material vegetal
decomisado represente peligro para la salud humana, animal o vegetal, la
autoridad ambiental dispondrá el procedimiento adecuado para su destrucción o
inutilización.”
[61] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[62] Corte Constitucional. Ver entre otras, sentencias C-683 de 2015 M. P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-929 de 2014 M. P. Mauricio González Cuervo;
C-1017 de 2012 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-692 de 2003 Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[63] En palabras de esta Corte Constitucional: “… el
alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley,
no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca
lo ilícito genera derechos”. Sentencia T-336 de 1997 M. P.  José
Gregorio Hernández. Ver también C-1007 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas
Hernández y T-555 de 2012 M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
tercera, Subsección C. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Radicado
05001232500019942279 01. Sentencia del 25 de abril de 2012.
Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera, Subsección C.
Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-25-000-1993-01854-01(22163).
Sentencia del 28 de marzo 2012. En el mismo sentido, esa misma Corporación ha
precisado que: “… no constituyen elementos del daño la anormalidad, ni la
acreditación de una situación legítima o moralmente aceptada; cosa distinta
será la determinación de si la afectación proviene de una actividad o recae
sobre un bien ilícito, caso en el que no habrá daño antijurídico derivado de la
ilegalidad o ilicitud de la conducta de la víctima.… De allí que, la Sala
no prohíja interpretaciones ya superadas según las cuales era preciso que se
acreditara una situación legítima - una cosa es la legitimidad de una situación
y otra diferente es la ilicitud de la conducta o antijuricidad subjetiva de
la acción desencadenante del daño.”
[65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
segunda, Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado
Rad.: 11001-03-15-000-2014-01993-01(AC). Sentencia del 16 de abril de 2015.
[66] Las consideraciones desarrolladas en este aparte son
parcialmente extraídas de la sentencia C-957 de 2014, cuya ponencia también
correspondió a este despacho. (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado)
[67] Corte Suprema de Justicia. Ver Sentencia del 22 de octubre de
1896, citada por la sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[68] Corte
Constitucional. Sentencia C-333 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[69] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[70] Corte
Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[71] Corte
Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[72] Corte
Constitucional. Sentencia C-333 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[73] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[74] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M. P. Rodrigo
Escobar Gil. El sostén original de esta tesis parte de la idea de culpa en
contra de la persona jurídica, pues se supone que ésta  ha debido de elegir
bien  a sus agentes (culpa in eligiendo) o ha debido vigilarlos diligentemente
(culpa in vigilando).
[75] Cfr. sentencia C-832 de 2001. M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[76] Corte Suprema de Justicia, Sentencia del Junio 30 de
1962. M. P. José J. Gómez. La
tesis de falla del servicio público o culpa de la administración, se estructuró
bajo el supuesto de que  “entre  los deberes sociales del estado sobresale
el de prestar a la colectividad servicios públicos eficientes, así que fallando
éstos, deja de cumplir el ordenamiento constitucional y debe reparar el daño”.
Como lo reconoció esta Corte previamente en la sentencia C-285 de 2002, la
responsabilidad indirecta del Estado se sustentó por la Corte Suprema de
Justicia básicamente, en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil, mientras
que la responsabilidad directa, lo hizo en el artículo 2341 de ese mismo
estatuto, incorporando la teoría de la culpa de la administración a la
explicación de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado
[77] La Ley 167 de 1941 creó la acción de restablecimiento del derecho y
otorgó la competencia para conocerlas al Consejo de Estado; sin embargo esta
competencias sólo se ejerció después del Decreto Ley 528de 1964 debido a que
existía un conflicto entre esta norma y el Código de Procedimiento Civil que
disponía que estas acciones eran competencia de la Corte Suprema de
Justicia.
[78] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2011. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[79] El Decreto Ley 528 de 1964 trasladó a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo las competencias que  anteriormente detentaba la
Corte Suprema de Justicia, en asuntos concernientes a la responsabilidad
contractual y extracontractual del Estado.
[80] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[81] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[82] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[83] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2011. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[84] En
términos generales, la falla del servicio puede ser descrita así: si como consecuencia de un mal funcionamiento
del servicio, su no funcionamiento o el funcionamiento tardío del mismo se
causa una lesión o un daño, el Estado es responsable, y por consiguiente está
en la obligación de indemnizar los perjuicios ocasionados.
[85] El Consejo de Estado aplicó por primera vez
el régimen de responsabilidad objetiva fundada en la noción de daño especial,
en la sentencia del  29 de Julio de 1947, en el  caso del periódico “El Siglo
S.A”. En esa sentencia se indicó, con fundamento en el principio de igualdad de
los ciudadanos ante las cargas públicas, que si un ciudadano, como consecuencia
del obrar de la administración se veía obligado a soportar una carga más
onerosa que la que correspondía soportar a los demás ciudadanos y sufría un
perjuicio por ese actuar, tenía derecho a ser indemnizado. Ver adicionalmente, Corte Constitucional. Sentencia C-285 de 2002. M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[86] Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[87] Corte Constitucional.Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil y Sentencia C-778 de 2003. M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[89] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[90] Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia C-619 de
2002 Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.
[91]
Corte Constitucional.Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[92] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[93] Pueden revisarse sobre esta afirmación, en particular, las sentencias
C-381 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil y la sentencia  C-285 de 2002, M.P Jaime
Córdoba Triviño. Adicionalmente pueden consultarse las sentencias C-04-96,
C-037-96, C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00, C-100-01, C-832-01,
C-840-01, C-892-01 y C-1149-01, entre otras.
[94]
Corte Constitucional. Sentencia C-778 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería
[95] Corte
Constitucional. Sentencia C-285 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[96] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se destaca de esta sentencia precisamente,
que la Corte consideró que el artículo 90 de la Carta era una cláusula general
de responsabilidad estatal, lo que significa que la idea del daño antijurídico
incluye los diferentes tipos de responsabilidad en los que puede incurrir el
Estado, entre otros, la responsabilidad contractual y extracontractual. Al
respecto puede verse también la sentencia C-832
de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[97]
Corte  Constitucional. Sentencia C-892 de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil
[98] En la Sentencia C-892 de 2001, por ejemplo, la
jurisprudencia sostuvo que, en el orden constitucional vigente, el instituto
resarcitorio de la mora también encuentra sustento jurídico en el principio de
responsabilidad patrimonial de la administración pública (C.P. art. 90). En la Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar
Gil, en el campo de la responsabilidad
contractual, aclaró la Corte,  que la obligación estatal de pagar intereses de
mora es a su vez consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones
recíprocas del contrato y de la naturaleza objetiva de la responsabilidad
patrimonial del Estado, representado en el daño antijurídico que sufre el
contratista al no poder disponer a tiempo de los recursos que ha adquirido con
justo título. Ello justifica que la mora se reconozca como un derecho
irrenunciable del contratista particular afectado con el incumplimiento
estatal.
[99] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[100] Cfr. “...el actual régimen constitucional
establece la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los
perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de
las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio
antijurídico y que éste le sea imputable al Estado, se origina un traslado
patrimonial.” Corte Constitucional. Sentencia C-333 de
1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Ver también: C-043 de 2004. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[101] Corte Constitucional. Sentencia C-484 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. “…una responsabilidad de carácter institucional, que abarca
no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones
de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que
pertenezcan, lo mismo cuando se trate de otros órganos autónomos e
independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado”.
[102] Corte Constitucional. Sentencias C-338 de
2006. M.P. Clara Inés Vargas, C-619 de 2002 M.
P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil. En efecto, la personalidad
jurídica y política reconocida a los órganos del Estado, le confieren capacidad
para desarrollar y ejecutar sus fines, y para constituirse en el centro de la
imputación jurídica en lo que tiene que ver con sus competencias, lo que le
permite a los asociados formular en su contra las pretensiones de
responsabilidad patrimonial que le correspondan.
[103] Cfr., entre otras, las Sentencias C-563 de 1998. M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Carlos Gaviria Díaz y C-233 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[104] La Constitución Política, en efecto, promueve y autoriza la
participación de los particulares en el cumplimiento de los fines del Estado y
en el desarrollo de las funciones públicas y administrativas (arts. 123 y 210
C.P.), de manera tal, que de acuerdo con el régimen legal aplicable, también
los particulares pueden llegar a ser responsables patrimonialmente en ejercicio
de sus funciones públicas, como si se tratara de agentes estatales, si se
acreditan las conductas de dolo y culpa grave en el ejercicio de las mismas,
que exige el ordenamiento. Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas.
[105] En la sentencia C-333
de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte  estudió una demanda
en contra del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, que consagraba “el deber de las
entidades públicas de responder por las actuaciones, abstenciones, hechos y
omisiones antijurídicas que les fueran imputables y que causaran perjuicio
a los contratistas”. La demanda se centraba en que la norma violaba el artículo
90 superior, porque la disposición acusada consagraba una responsabilidad
contractual limitada del Estado, que dependía de la legitimidad de la
conducta que el agente del Estado desplegara, y no de la existencia de un daño
antijurídico imputable al Estado, independientemente de que fuera fruto de una
actuación regular o irregular de la administración, conforme al artículo 90
superior. La Corte concluyó que la norma era exequible siempre y cuando se
entendiera que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta
al ámbito contractual. Porque la disposición impugnada podía generar
situaciones inconstitucionales si se concluyera que el artículo 50 de la Ley 80
de 1993, es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en
materia contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restricción del
alcance del artículo 90 que consagra una cláusula general de responsabilidad
que engloba los distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declaró la
expresión exequible, pero de manera condicionada, precisando que el artículo 50
de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad
patrimonial del Estado en el campo contractual, ya que el artículo 90 de la
Constitución es directamente aplicable en este campo.
[106]Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente
Juan de Dios Montes Hernández
[107] Corte Constitucional. Sentencia C-338 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas.
[108] Corte Constitucional. Sentencia T-1257 de 2008.
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[109] Entre los elementos históricos y originarios
de análisis, la Corte encontró que en la Asamblea Nacional Constituyente se
tomó en consideración la expresión del artículo 106 de la Constitución española
que consagraba el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda
lesión que sufrieran en sus bienes y derechos, por parte del Estado, salvo
fuerza mayor o el funcionamiento de los servicios públicos, para definir el
daño antijurídico.
[110] Corte Constitucional Sentencia C-333 de 1996 M.P.
Alejandro Martínez Caballero. El daño antijurídico se ha descrito
también por la jurisprudencia contenciosa administrativa, como “la lesión de
un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en
la obligación de soportar”. Consejo de Estado. Sentencia del
13 de julio de 1993.  Citada por la sentencia C- 043 de 2004. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[111] Corte
Constitucional Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[112] Cfr., entre otras, las sentencias C-333 de 1996 y C-892 de 2001.
[113] Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[114]
M.P. Rodrigo Escobar Gil:
[115] Corte Constitucional. Sentencia C- 254 de 2003. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[116] Corte Constitucional. Sentencia C- 254 de
2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[117] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[118] Corte Constitucional. Sentencias C-254 de
2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[119] Corte Constitucional.
Sentencia C-254 de 2003. MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[120]Consejo de Estado. Sentencia de 13 de julio de 1993, loc. cit.
[121] Corte Constitucional. Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[122] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[123] Al
respecto también ver: Corte Constitucional. Sentencias C-832 de 2001 M. P.
Rodrigo Escobar Gil; C-965 de 2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-619 de 2002 M. P. Jaime
Córdoba Triviño; C-043 de 2004.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-338 de 2006 M. P. Clara Inés
Vargas.
[124]
Corte Constitucional. Sentencia C-233 de 2016 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[125] M.
P. Mauricio González Cuervo.
[126] Sentencia C-728 de 2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-1104 de
2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[127] Sentencia C-426 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[128]
Corte Constitucional. Sentencia C-047 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[129] M.
P. Alejandro Martínez Caballero.
[130] Artículo   50º.- De
la Responsabilidad de las Entidades Estatales. Las entidades
responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos
que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En
tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la
prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de
percibir por el contratista.
[131]
M. P.
[132]
Sentencia C-333/96
[133]
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[134] La sentencia explicó que equipararlos, por regla general, “significaría
conferir a todas las autoridades públicas la posibilidad de legislar y
atentaría contra el principio de legalidad establecido en el artículo 121 de la
Constitución. Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un
derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de
la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto
administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a
opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones
que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para
seguirlos o no.”
[135] M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[136] Acción de reparación directa. ARTÍCULO  86. Modificado por el
art. 16, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 31, Ley 446 de
1998. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño
cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la
ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o
por cualquiera otra causa.
Las Entidades
Públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren
conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de
un servidor o ex -servidor público que no estuvo vinculado al proceso
respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o
de la otra Entidad Pública.
[137] Si bien en esta sentencia se explica que existen 2 elementos de la
responsabilidad y en esta sentencia se estudian 3, lo cierto es que ello ocurre
porque para algunos sectores de la doctrina y la jurisprudencia la causalidad
material y el título de imputación de responsabilidad, son elementos que deben
ser estudiados de manera conjunta.
[138] M.
P. Alberto Rojas Ríos
[139]
Artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013: Saneamientos por
motivos de utilidad pública. La adquisición de inmuebles por los
motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes gozará en
favor de la entidad pública del saneamiento automático de cualquier vicio
relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad
al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que
por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo
folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública
adquirente.
Y el artículo
245 (parcial) de la Ley 1450 de 2011: Saneamientos por motivos de
utilidad pública. La adquisición de inmuebles por los motivos de
utilidad pública e interés social consagrados en las leyes, gozará del
saneamiento automático en favor de la entidad pública, respecto a su titulación
y tradición, frente a aquellos posibles vicios en los títulos que aparezcan
durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos vicios
originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán
dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el respectivo folio
de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública
adquirente.
[140] Por
la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.
[141] Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
[142]
Es claro que no se trata de definir ex ante la posibilidad que tiene el
ciudadano a demandar, ni tampoco de establecer condiciones que deben ser
definidas por el juez a posteriori, es decir, al interior del proceso
como tal, encaminadas a establecer si hay lugar o no a la reparación y en qué
condiciones.
[143]
Fundamento jurídico 29 (V) de esta sentencia.
[144] Al
respecto también ver: Corte Constitucional. Sentencias C-832 de 2001 M. P.
Rodrigo Escobar Gil; C-965 de 2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-619 de 2002 M. P. Jaime
Córdoba Triviño; C-043 de 2004.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-338 de 2006 M. P. Clara Inés
Vargas.