C-531-00
Sentencia C-531/00
Sentencia
C-531/00
DISCAPACITADO EN
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección
superior
DERECHO AL
TRABAJO DEL DISCAPACITADO-Protección
superior/PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO DEL DISCAPACITADO-Protección
superior/DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL DISCAPACITADO-Protección
superior
DISCAPACITADO-Integración laboral y social
DERECHO AL
TRABAJO DEL DISCAPACITADO-Despido
con autorización de la oficina de trabajo
DEBIDO PROCESO A
TRABAJADOR MINUSVALIDO-Actuación
previa al despido
TRABAJADOR
MINUSVALIDO-Protección
superior/TRABAJADOR MINUSVALIDO-Terminación de relación laboral avalada
por autoridad de trabajo
DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL DISCAPACITADO-Despido previa autorización de la oficina de trabajo/DERECHO
A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL DISCAPACITADO-Carencia de efecto de
despido sin autorización de la oficina de trabajo
DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL DISCAPACITADO-Indemnización por despido o terminación como sanción
adicional
Referencia:
expediente D-2600
Demanda de
inconstitucionalidad contra los incisos 1o. (parcial) y 2o., del artículo 26 de
la Ley 361 de 1997
Actores:
Silvia López de Mesa
Eastman
Jorge Mauricio
Gaviria Grajales
Iván Dario Rendón
Ospina
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., diez (10) de mayo del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Silvia López de Mesa
Eastman, Jorge Mauricio Gaviria Grajales e Iván Darío Rendón Ospina demandaron
los incisos 1o. (parcial) y 2o., del artículo 26, de la Ley 361 de 1997 "por
la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones.".
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 42.978, del 11 de febrero de 1997, y se subraya lo
demandado:
"LEY 361 DE 1997
(febrero 7)
por la cual se establecen mecanismos de
integración social de las personas
con limitación y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 26. En ningún caso la limitación de una
persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos
que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable
en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá
ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que
medie autorización de la oficina de Trabajo.
No obstante,
quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación,
sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán
derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin
perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de
acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen,
adicionen, complementen o aclaren."
III.  LA
DEMANDA
Los demandantes
manifiestan que los incisos 1o., en lo acusado, y 2o. del artículo 26 de la Ley
361 de 1997 violan el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 16, 25, 47, 53, 54,
95 y 333 de la Carta Política, al permitir los despidos de personas con
limitaciones mediante autorización de la oficina del Trabajo y, en caso de
omitirse ésta, con la respectiva indemnización a cargo del patrono.
En criterio de los
actores, la norma en los apartes enjuiciados desconoce valores superiores
relacionados con la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, que sustentan el Estado social de derecho
colombiano, así como los principios de dignidad humana y solidaridad de las
personas, impidiéndose la garantía estatal de la efectividad de los derechos y
deberes de los ciudadanos, de manera que éstos puedan atender la función que
socialmente les corresponde (C.P., Preámbulo y arts. 1o., 2o.).
Los accionantes
expresan lo anterior, pues opinan que el legislador ignoró la obligación de
proteger especialmente a las personas que por su condición física se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta. Por ello, indican que se produce una
negativa a la garantía y ejercicio de derechos y libertades propios de esas
personas. En efecto, señalan como vulnerados en forma específica los derechos a
una personalidad jurídica y al libre desarrollo de la personalidad (C.P., arts.
14 y 16), a obtener trabajo permanente y a gozar de estabilidad en el mismo, a
disfrutar de condiciones de progreso y desarrollo económico, en igualdad de
oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación (C.P., arts. 25, 53,
13 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Ley 16 de 1972), con
lo cual, manifiestan, se desconocen, igualmente, los Convenios Internacionales
del Trabajo debidamente ratificados por Colombia (Convención Americana sobre
Derechos Humanos, art. 1o., Carta de las Naciones Unidas, art, 55, y el
Convenio 111 de la OIT, art. 2o.), con clara vulneración del artículo 53
superior.
Por otra parte, los
actores consideran que la preceptiva legal en lo censurado impide realizar
políticas de rehabilitación e integración en favor de los disminuidos
físicamente, contrariando de esta manera lo dispuesto en el artículo 47 de la
Constitución, en la medida en que resulta “más fácil, rápido y menos costoso
para un empleador despedir e indemnizar a un trabajador que ha sufrido una
disminución en su capacidad laboral, que emprender un proceso de rehabilitación
y de acondicionamiento a unas nuevas condiciones tanto físicas como laborales
de ese trabajador”. Para ellos, como consecuencia de esto se obtiene la
afectación a la vigencia del principio de justicia en las relaciones laborales
y la obstaculización del deber del Estado de propiciar la ubicación laboral de
las personas minusválidas en edad de trabajar, en un trabajo acorde con sus
condiciones de salud (C.P., art. 54).
Por todo lo
anterior, los demandantes afirman que el legislador olvidó “que el trabajo
no sólo tiene una función retributiva sino que también debe cumplir una función
social”, lo que, en su concepto, genera un desconocimiento de los artículos
superiores 95 y 333, por no respetarse los derechos ajenos y abusar de los
propios y por desconocer la función social que tiene la empresa como base del
desarrollo socioeconómico del país.
Y, por último, precisan
que la expresión demandada del inciso 1o. del artículo 26 de la Ley 361 de
1997, acusado, impide la aplicación del Decreto- Ley 1295 de 1994 (Manual Unico
de Calificación de Invalidez) y del Decreto 917 de 1999, al autorizar la
desvinculación de una persona que no tiene los requisitos para ser calificada
como inválida.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortés intervino en representación del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, en el proceso de la referencia. Una vez precisados los
términos de esa intervención a solicitud del magistrado ponente, solicitó a
esta Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada, en la medida en
que considera que la misma contraviene los artículos 47 y 54 de la Carta
Política y el Convenio 158 de la OIT.
En efecto, según lo
sostiene en su escrito, la facultad atribuida al Ministerio del Trabajo para
autorizar el despido de un trabajador por razón de su limitación, contradice el
deber estatal de garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud y adelantar políticas de previsión, rehabilitación
e integración social. Es más, añade que la posibilidad de desvincularlo sin que
medie justa causa o previo el pago de una indemnización por el sólo hecho de su
limitación, desconoce los alcances de esa protección estatal e impide que el
referido Ministerio lleve a cabo sus funciones de promover y garantizar el
derecho al trabajo, vigilar y auspiciar el cumplimiento de los compromisos
internacionales en materia de empleo, trabajo, seguridad social, etc. (Decreto
1128 de 1999, art. 3o., nums. 9 y 12 y el Convenio 158 de la OIT).
2.     Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Sulma
Yolanda Gutiérrez Hernández, apoderada del Ministerio del Interior, concurrió
al presente proceso para defender la constitucionalidad de la norma enjuiciada,
de la siguiente manera:
En primer término,
considera que con la expresión "salvo que medie autorización de la
oficina de trabajo", contenida en el inciso 1o. del artículo 26 de la
Ley 361 de 1997, acusado, el legislador adoptó una medida sana y necesaria con
la cual se pretende garantizar que el despido de una persona con limitaciones
sea realizado conforme a la Constitución y la ley; en otras palabras, que no se
cause por su limitación sino por una justa causa, dada la especial protección
de la que gozan esas personas.
Ahora bien, en
cuanto a la indemnización prevista en el inciso 2o. del artículo 26 de la Ley
361 de 1997, también enjuiciado, la interviniente sostiene que no es contraria
a la Carta Política, pues con ella se pretende prevenir las arbitrariedades en
que puedan incurrir los empleadores al despedir a una persona, por causa de su
limitación y sin previa autorización de la oficina de trabajo, con el fin de
resarcirla en los perjuicios que se le hubieren podido ocasionar. Lo anterior,
toda vez que opina que no existen derechos absolutos que puedan ser oponibles a
los intereses generales del Estado y de la sociedad o a los derechos legítimos
de otras personas, pues asevera que "una persona limitada puede ser
despedida de su empleo, siempre y cuando medie justa causa, o cuando por
razón de su limitación sea despedida previa autorización de la oficina de
trabajo” (negrillas originales).
De otro lado,
manifiesta, que tampoco existe violación del derecho a la igualdad en la
disposición demandada, pues ésta se predica de situaciones iguales; de ahí que
el legislador haya dispuesto una indemnización especial, equivalente a 180 días
de salario, adicional a "otro tipo de indemnizaciones y prestaciones
a que pueda haber lugar" (negrillas originales), sin que
ello mismo signifique una discriminación respecto de los demás trabajadores que
se encuentren en la misma situación, estableciéndose, de esta forma, una
garantía especial y efectiva de protección a las personas con limitaciones, en
aras de salvaguardar su derecho a la igualdad.
Para finalizar, la
interviniente no comparte la denuncia de vulneración de los derechos al libre
desarrollo de la personalidad y al trabajo que realizan los actores, por cuanto
que considera que, cuando la norma acusada prohibe taxativamente el despido de personas
con limitaciones, se les está otorgando una estabilidad a las mismas en el
trabajo, la cual no puede confundirse con una "inamovilidad absoluta e
injustificada”.
3. Intervención
del Colegio de Abogados del Trabajo
El ciudadano Héctor
Sanabria Ortíz, actuando en representación del Colegio de Abogados del Trabajo,
en favor de la constitucionalidad de la disposición demandada sostiene que ésta
contiene garantías superiores para los discapacitados, pues la Ley 361 de 1997
es un reconocimiento que mejora su estabilidad laboral frente a quienes sólo
pueden invocar en su favor, en caso de un despido injusto o ilegal, lo
dispuesto por el artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, en materia de
indemnizaciones.
En consecuencia,
considera que la salvedad que se establece en el inciso 1o. del artículo 26 de
la Ley 361 de 1997, en el sentido de poder despedir a esas personas con la
autorización de la oficina del trabajo no es inconstitucional, pues el
legislador quiso constituir una estabilidad relativa, como sucede con otros
despidos legalmente establecidos a través de un control de legalidad de los
actos del empleador, lo cual no se opone a ninguno de los preceptos superiores
que se citan como vulnerados en la demanda. Además, afirma que la actuación
administrativa no impide que se discuta judicialmente la legalidad o ilegalidad
de la decisión del empleador.
En cuanto al inciso
2o. del artículo 26, de la Ley 361 de 1997, manifiesta que con él se trata de
superar las condiciones de los trabajadores con limitaciones respecto a los
demás empleados. Por ello, no se puede pretender que "en aras de una
supuesta inexequibilidad, la norma consagre una inamovilidad absoluta e
inalterable que el legislador no pretendió", entre otras razones,
porque la incapacidad para trabajar está graduada con el fin de valorar la
respectiva invalidez, existiendo limitaciones que hacen imposible que una
persona se desempeñe laboralmente.
A lo anterior agrega
que, aunque aparentemente lo establecido en ese inciso 2o. contradice la prohibición
dispuesta en el inciso 1o., ambos del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, la
indemnización que allí se establece vuelve económica una obligación de hacer,
cual es la de pedir permiso para despedir y aumenta considerablemente el monto
de la sanción, sin perjuicio de las otras prestaciones e indemnizaciones a que
haya lugar y que se seguirán causando en favor del trabajador limitado en caso
de ser despedido. Esto, en su criterio, configura un mecanismo que ofrece mayor
estabilidad laboral para los trabajadores que presentan limitaciones, pues de
darse un despido, en los términos establecidos por la misma norma, la asunción
de la indemnización allí prevista resultaría muy onerosa para los empleadores.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, en Concepto No. 1983, recibido el 30 de noviembre de 1999
en la Secretaría de la Corte Constitucional, presentó escrito frente al asunto
de la referencia, solicitando se declare la constitucionalidad de la expresión
demandada del inciso 1o. del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y la
inconstitucionalidad del inciso 2o. de ese mismo artículo, por las razones que
a continuación se presentan:
El jefe del
Ministerio Público señala que el aparte demandado del inciso 1o. del artículo
26 de la Ley 361 de 1997 se ajusta perfectamente a la Carta Política, toda vez
que el legislador pretendió preservar el derecho a la igualdad de las dos
partes que componen la relación laboral, pues los derechos, valores y
principios que salvaguarda la Carta Política fueron inspirados en el bienestar
general y no en el particular. Por ello, considera que la norma enjuiciada, si
bien valora que el trabajador representa la parte mas vulnerable de la relación
laboral, también observa que el empleador tiene unos intereses que promueven el
contrato de trabajo y que no pueden ser desconocidos frente a hechos reales y
concretos, como por ejemplo, mantener vinculada a una persona que presente una
limitación que le impida seguir trabajando en una empresa donde, además, no se
le puede reubicar, obligándolo, de esa forma, a lo imposible. Agrega que, el
Código Sustantivo del Trabajo contempla unas causales para que el empleador
pueda terminar con justa causa el contrato de trabajo, las que son
perfectamente aplicables a las personas limitadas.
En cuanto al inciso
2o. del mismo artículo 26, demandado, considera que "el legislador
pierde todo asidero constitucional pues con el mismo, deja sin efecto las
garantías que expone en el inciso del mismo artículo, protegiendo la
estabilidad laboral de la persona limitada", dado que, en su concepto,
el sistema indemnizatorio que allí se dispone no es suficiente para proteger
los derechos constitucionales referidos a las personas con limitaciones
físicas. Con ello, estima que se desconoce el carácter especial que adquieren
los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral en la Constitución, como
principio mínimo fundamental cuando se trata de personas minusválidas; además
se ignora el Convenio Internacional 159 de la O.I.T. sobre readaptación
profesional y empleo de personas inválidas, reconocido como legislación interna
en Colombia y se omite la garantía del derecho a la igualdad de estas personas
en sus condiciones laborales, pese al "fuero especial que le confiere
tanto la Constitución, como la ley y los convenios internacionales”.
Por último, expresa
que los principios de dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad
resultan igualmente afectados con esa disposición, en cuanto la persona con
limitación física ve interrumpido su desarrollo personal como miembro de la
sociedad, ya que es dentro del ámbito laboral “donde consiguen reivindicar
su dignidad que le permite aportar a la sociedad los frutos de su propio trabajo,
y continuar así con el desarrollo normal de su personalidad”.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.     La
materia a examinar
El artículo 26 de la
Ley 361 de 1997 "por la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones", en
los segmentos que han sido acusados por los actores, establece la prohibición
de considerar la limitación de una persona para efectos de producir su despido
o para dar por terminado su contrato de trabajo, salvo que medie autorización
de la oficina de Trabajo (inciso 1o.), dando lugar a la posibilidad de reclamar
una indemnización cuando ese despido o la terminación del contrato de trabajo
se produzca sin reunir el mencionado requisito de la autorización (inciso 2o.).
La demanda que ocupa
la atención de la Corte fundamenta la violación constitucional en varios
argumentos, de la siguiente manera:
Un primer fundamento
que encierra la inconformidad principal y general de los actores, señala que el
legislador en la norma demandada desconoce la obligación constitucional de
protección especial de las personas que presentan una debilidad manifiesta por
su condición física, al permitir su despido teniendo en cuenta dicha
limitación, con el pago de una indemnización.
Efectivamente, en
criterio de los demandantes, una regulación concebida en ese sentido desconoce
valores constitucionales sobre los cuales se cimienta el Estado social de
derecho y obstaculiza la efectividad de los derechos de los discapacitados, así
como el respeto a su dignidad humana y el respectivo desarrollo de su
personalidad jurídica y como seres humanos. Según lo manifiestan, se les impide
a esas personas acceder a un trabajo en igualdad de oportunidades y de trato y
a permanecer en el mismo, disfrutando de condiciones de progreso y desarrollo
económico, físico, intelectual y moral. Esto, a su vez, supone el
incumplimiento del deber estatal de propiciar ubicación laboral a estas
personas según sus condiciones de salud, así como de adelantar una política de
rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, según lo preceptuado
en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 13, 14, 16, 25, 47 y 54 de la Carta
Política.
Así mismo, la lesión
de los derechos antes señalados por la disposición legal censurada, lleva a los
accionantes a denunciar la transgresión del artículo 53 superior, en tanto
dicen que se desconoce lo dispuesto sobre el particular por los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia (Convención
Americana sobre Derechos Humanos, art. 1o., Carta de las Naciones Unidas, art,
55, y el Convenio 111 de la OIT, art. 2o.).
Es más, los
demandantes precisan que si bien el trabajo no sólo tiene una finalidad
redistributiva sino también social, ésta resulta ignorada con la posibilidad
que asiste a los empleadores de indemnizar al trabajador por razón del despido
sin autorización de la oficina de Trabajo, lo que en consecuencia lo sustrae de
la obligación de rehabilitar y capacitar a dicho trabajador por la limitación
sufrida, con el fin de que pueda desenvolverse en una nueva labor. Esto, a su
vez, en criterio de los actores, conduce a un irrespeto de derechos ajenos y
abuso de los propios, así como a la imposibilidad de que exista justicia social
dentro de las relaciones laborales, impidiendo que la respectiva empresa
realice la función social que le ha sido asignada, como base del desarrollo
socioeconómico del país, lo que genera una vulneración de los artículos 95 y
333 constitucionales.
Por último, los
accionantes manifiestan que la expresión demandada del inciso 1o. del artículo
26 de la Ley 361 de 1997, acusado, impide la aplicación del Decreto-Ley 1295 de
1994 (Manual Unico de Calificación de Invalidez) y del Decreto 917 de 1999, al
autorizar la desvinculación de una persona que no tiene los requisitos para ser
calificada como inválida.
Así las cosas, la
Corte deberá determinar si el despido de un limitado físico mediante
autorización de la oficina del Trabajo y con el pago de una indemnización en el
evento de que aquella no se obtenga, se encuadra dentro del marco de la
vigencia de la protección especial estatal debida a los limitados físicos, con
base en los siguientes presupuestos que se desarrollarán a continuación: i.)
la protección superior para los discapacitados en el ámbito del trabajo y sus
efectos para la estabilidad en el empleo y ii.) alcance de la
incorporación de ese presupuesto constitucional en los contratos de trabajo y
las acciones del Estado para efectos de garantizarlo.
3.      La protección superior de los
discapacitados dentro del Estado social de derecho
Según se preceptúa
en el artículo 2o. de la Carta Política, constituye fin esencial del Estado
social de derecho, la efectividad de los derechos de las personas
constitucionalmente establecidos. De ahí que, se haya identificado dentro del
diseño constitucional otorgado para la conformación de un Estado pluralista y
solidario, la existencia de grupos poblacionales beneficiarios de protecciones
especiales, en atención a su situación material, con el fin de asegurarles el
ejercicio de sus derechos y la debida participación en la sociedad para su
desarrollo vital y para la definición de los asuntos de su interés, como ocurre
con el caso de los minusválidos.
Sólo en la medida en
que para el tratamiento de la situación particular de este grupo social
afectado por una limitación física, sensorial o mental, se realcen los valores
fundantes constitucionales de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad,
es que adquiere verdadero sentido el deber de protección especial de la cual
son objeto precisamente por razón de sus circunstancias de debilidad manifiesta
frente al conglomerado social. Constituye esta la vía para contrarrestar la
discriminación que está allí latente y que impone adelantar una acción estatal
y particular que promueva condiciones de igualdad material real y efectiva para
estas personas, hacia la búsqueda de un orden político, económico y social
justo (C.P., Preámbulo y art. 13).
La discriminación
histórica que ha aquejado a los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos
colombianos determinó al Constituyente de 1991 a ordenar que el enfoque social
de la organización política debe concretarse en la definición de cometidos y
acciones estatales que hagan prevalecer el goce efectivo de los derechos de
esas personas. Por tal razón, configura deber estatal adelantar el diseño y la
ejecución de políticas de previsión, rehabilitación e integración social para
los discapacitados (C.P., art. 47), con el fin de que se conviertan en personas
socialmente útiles y productivas.
El
ámbito laboral constituye, por consiguiente, objetivo específico para el
cumplimiento de esos propósitos proteccionistas, en aras de asegurar la
productividad económica de las personas discapacitadas, así como su desarrollo
personal. De ahí que, elemento prioritario de esa protección lo constituya una
ubicación laboral acorde con sus condiciones de salud y el acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos para su subsistencia y el sostenimiento de su
familia (C.P., arts. 54 y 334), para todos aquellos que se encuentren en edad
de trabajar.
Para la consecución
de esos fines, la efectividad del ejercicio del derecho al trabajo, como ocurre
para cualquier otro trabajador, está sometida a la vigencia directa en las
relaciones laborales de unos principios mínimos fundamentales establecidos en
el artículo 53 de la Carta Política. Cuando la parte trabajadora de dicha
relación está conformada por un discapacitado, uno de ellos adquiere principal
prevalencia, como es el principio a la estabilidad en el empleo, es decir a
permanecer en él y de gozar de cierta seguridad en la continuidad del vínculo
laboral contraído, mientras no exista una causal justificativa del despido,
como consecuencia de la protección especial laboral de la cual se viene
hablando con respecto a este grupo de personas.
Tal seguridad ha
sido identificada como una “estabilidad laboral reforzada” que a la vez
constituye un derecho constitucional, igualmente predicable de otros grupos
sociales como sucede con las mujeres embarazadas y los trabajadores aforados,
en la forma ya analizada por esta Corporación[1]:
“En efecto, si bien,
conforme al artículo 53 de la Carta, todos los trabajadores tienen un derecho
general a la estabilidad en el empleo, existen casos en que este derecho es aún
más fuerte, por lo cual en tales eventos cabe hablar de un derecho
constitucional a una estabilidad laboral reforzada. Esto sucede, por ejemplo,
en relación con el fuero sindical, pues sólo asegurando a los líderes
sindicales una estabilidad laboral efectiva, resulta posible proteger otro
valor constitucional, como es el derecho de asociación sindical (CP art. 39). Igualmente,
en anteriores ocasiones, esta Corporación también señaló que, debido al
especial cuidado que la Carta ordena en favor de los minusválidos (CP art. 54),
estas personas gozan de una estabilidad laboral superior, la cual se proyecta
incluso en los casos de funcionarios de libre nombramiento y remoción.  En
efecto, la Corte estableció que había una inversión de la carga de la prueba
cuando la constitucionalidad de una medida administrativa sea cuestionada por
afectar los derechos fundamentales de los minusválidos, por lo cual, en tales
eventos “es a la administración a quien corresponde demostrar porqué la
circunstancia o condición de desventaja de la persona protegida por el Estado
no ha sido desconocida como consecuencia de su decisión.[2]” (Subraya la Sala).
Con esa estabilidad
laboral reforzada se garantiza la permanencia en el empleo del discapacitado
luego de haber adquirido la respectiva limitación física, sensorial o
sicológica, como medida de protección especial y en conformidad con su
capacidad laboral. Para tal fin deberán adelantarse los programas de
rehabilitación y capacitación necesarios que le permitan alcanzar una igualdad
promocional en aras del goce efectivo de sus derechos. La legislación nacional
no puede apartarse de estos propósitos en favor de los discapacitados cuando
quiera que el despido o la terminación del contrato de trabajo tenga por
fundamento la disminución física, mental o sicológica. A continuación se
analizará esta situación en los segmentos demandados del artículo 26 de la Ley
361 de 1997 "por la cual se establecen mecanismos de integración social
de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”.
4.      Alcance
de la protección del Estado a la discapacidad en el ámbito laboral, ante la
posibilidad de despido de un trabajador por razón de su limitación
4.1.   Visión
nacional e internacional de la respectiva protección
4.1.1. La expedición de la Ley 361 de 1997, según
se lee en la exposición de motivos[3]
que acompañó el proyecto de ley que le dio origen, fue resultado del propósito
de los legisladores colombianos de establecer mecanismos obligatorios que
garantizaran la incorporación social de las personas con limitaciones, en el
ámbito educativo, del trabajo, de las comunicaciones, del transporte y de los
distintos lugares en donde actúan como parte del conglomerado social. La
disposición acusada, esto es el artículo 26, forma parte del Capítulo IV
relativo a la Integración Laboral.
Como se puede
observar en el texto legal aludido, son varios los contenidos normativos
mediante los cuales se pretende impedir que la discapacidad de una persona
constituya impedimento para el acceso a una vinculación laboral o una causal de
retiro del trabajo. Interesan en este estudio, exclusivamente, los segmentos demandados
por el actor, según los cuales: i.) ninguna persona limitada podrá ser
despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie
autorización de la oficina de trabajo y ii.) el que ordena el
reconocimiento de una indemnización para la persona limitada en el evento de
ser despedida o su contrato de trabajo terminado, por razón de su limitación, y
sin la obtención de dicho permiso.
Recogiendo las
consideraciones planteadas en el acápite anterior, se destaca como primer
aspecto, que los desarrollos legales que contemplen la situación de los
trabajadores con limitaciones físicas al igual que la interpretación y
aplicación de los derechos surgidos de la relación laboral, tienen un marco
constitucional preciso que rige las relaciones del trabajo. Esto significa que
si la organización jurídica y política colombiana está encauzada hacia la
protección de las personas que presenten una debilidad manifiesta con
efectividad de los principios de respeto a la dignidad humana, solidaridad, derecho
al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada, las relaciones laborales
igualmente deben reflejar esos contenidos.
Efectivamente, como
lo señaló esta Corporación en anterior pronunciamiento[4], el contrato de trabajo
es “fuente de la relación laboral” y cumple una “función reguladora
complementaria” a la que en materia laboral normalmente establecen la
Constitución, la ley, los reglamentos y las convenciones colectivas. En él se
definen las condiciones de la relación laboral en desarrollo de una autonomía
de la voluntad y una libertad contractual moderadas y “... siempre y
cuando tal acuerdo se establezca acogiendo y respetando, primero los postulados
básicos del paradigma de organización jurídico-política por la que optó el
Constituyente, el del Estado social de derecho, y segundo, la normativa
jurídica de orden público[5]
que rige ese tipo de relaciones, la cual como se anotó antes prevalece y se
superpone a sus voluntades.” (Subraya la Sala).
Ahora bien,
recuérdese que la Constitución de manera clara propende por la protección de
los minusválidos para el ejercicio de sus derechos, el establecimiento de
ventajas que les aligere la carga que supone una limitación física, sensorial o
síquica, así como por el ofrecimiento de mecanismos adecuados para garantizar
tal protección.
4.1.2. El anterior sustento constitucional para la
integración laboral y social de los discapacitados presenta análogo
reconocimiento en tratados y convenios internacionales[6]. Algunos de éstos han
sido ratificados por el Congreso de la República de Colombia y, de esta manera,
han adquirido fuerza vinculante en el ordenamiento interno, según el artículo
93 superior, debiendo los derechos de esas personas interpretarse de
conformidad con ellos.
De acuerdo con el Convenio 159 aprobado en
la sexagésima novena reunión de la Organización Internacional del Trabajo[7], sobre la readaptación
profesional y el empleo de personas inválidas, se demarcaron los parámetros
dentro de los cuales tendrá que ejercerse la acción del Estado para efectuar la
protección especial de las personas con limitaciones, de la siguiente manera:
PARTE I.
DEFINICIONES Y CAMPO DE APLICACIÓN
"Artículo
1.
1.
A los efectos del presente Convenio, se entiende por "persona
inválida" toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un
empleo adecuado y progresar en el mismo queden sustancialmente reducidas a
causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida.
2.
A los efectos del presente Convenio, todo Miembro deberá considerar que la
finalidad de la readaptación profesional es la de permitir que la persona
inválida obtenga y conserve un empleo adecuado y progrese en el mismo, y que se
promueva así la integración o la reintegración de esta persona en la sociedad. (Subraya
la Sala).
3.
Todo Miembro aplicará las disposiciones de este Convenio mediante medidas
apropiadas a las condiciones nacionales y conforme con la práctica nacional.
4.
Las disposiciones del presente Convenio serán aplicables a todas las categorías
de personas inválidas.".
Es del caso precisar que, forma parte de la
regulación normativa sobre el particular, el Decreto No. 2177 del 21 de
septiembre de 1989, reglamentario de la Ley 82 de 1988 que aprobó dicho
Convenio 159 de la O.I.T. En sus artículos 16 y 17 establece la obligación de
todo patrono, público o privado, de reincorporar a los trabajadores inválidos
en los cargos que desempeñaban antes de producirse la invalidez, si recupera la
capacidad de trabajo, o de asignarles funciones acordes con el tipo de
limitación o trasladarlos a cargos que tengan la misma remuneración, siempre y
cuando la incapacidad no impida el cumplimiento de las nuevas funciones ni
suponga un riesgo para la integridad personal del trabajador.
En consecuencia, se
observa que la normatividad vigente contenida en el derecho interno e
internacional sobre la materia propugna por una real protección de las personas
con limitaciones para que éstas permanezcan en su empleo y prosperen gracias a
un compromiso real y colectivo de ofrecerles la adecuada reintegración social.
Con base en estas
consideraciones entra la Corte a examinar la constitucionalidad de la norma
demandada.
4.2.   Examen
de constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 26 de la Ley 361
de 1997, por una presunta violación a la protección superior de la que son
destinatarios la personas con limitaciones
4.2.1. Inciso
primero (parcial) del artículo 26 de la Ley 361 de 1997
En cuanto al primer
contenido normativo acusado por los actores, expuesto en el inciso 1o. del
artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que señala que ninguna persona limitada
puede ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo
que medie autorización de la oficina de Trabajo, para la Corte es claro que en
lugar de contradecir el ordenamiento superior, lo desarrolla. Lo anterior, pues
se evidencia como una protección del trabajador que sufre de una disminución
física, sensorial o síquica, en cuanto impide que ésta se configure per se en
causal de despido o de terminación del contrato de trabajo, pues la misma sólo
podrá alcanzar dicho efecto, en virtud de “la ineptitud del trabajador para
realizar la labor encomendada” (C.S.T., art. 62, literal a-13), y según el
nivel y grado de la disminución física que presente el trabajador.
En tal situación, el
requerimiento de la autorización de la oficina de Trabajo para proceder al
despido o terminación del contrato de trabajo debe entenderse como una
intervención de la autoridad pública encargada de promover y garantizar el
derecho al trabajo según el ordenamiento jurídico nacional e internacional
vigente sobre estas materias, para corroborar la situación fáctica que describe
dicha causa legal de despido y proteger así al trabajador.
Es de reiterar,
según lo señalado por esta Corte con anterioridad, que la legislación que
favorezca a los discapacitados “no consagra derechos absolutos o a
perpetuidad que puedan ser oponibles en toda circunstancia a los intereses
generales del Estado y de la sociedad, o a los legítimos derechos de otros”[8].
Sinembargo, resulta
exigible al patrono que adelante una actuación previa al despido del trabajador
discapacitado, ajustada a los principios establecidos en el artículo 29 de la
Constitución Política sobre el debido proceso y defensa, en razón del carácter
sancionatorio de la medida, permitiendo a las partes participar activamente en
la presentación y contradicción de las pruebas, con publicidad de los actos y decisiones,
así como en la práctica y valoración de las mismas bajo los principios de la
sana crítica, como así se indicó en la Sentencia C-710 de 1996[9], a propósito del
despido con justa causa de la trabajadora embarazada.
No se aprecia,
entonces, que el ordenamiento constitucional sea desconocido por la norma
acusada en la parte examinada, toda vez que permanece el deber del Estado de
garantizar que el discapacitado obtenga y conserve su empleo y progrese en el
mismo, para promover la integración de esa persona en la sociedad, hasta el
momento en que no pueda desarrollar la labor para la cual fue contratado, ni
ninguna otra de acuerdo con la clase de invalidez que presenta, debidamente
valorada por la autoridad del trabajo. No se puede olvidar que en ese momento
se estaría ingresando en el campo de las distintas formas de invalidez que
impiden desempeñarse a una persona laboralmente, para la protección en cuando a
su ingreso económico y en su integridad física y síquica, en lo términos de la
vigente normatividad sustantiva del trabajo.
Por tales razones,
los cargos esbozados por los actores contra el aparte legal analizado no tienen
fundamento alguno, pues con él no se desconoce la protección especial del
trabajador minusválido al establecerse una justa causa de terminación de la
relación laboral, avalada por la autoridad del trabajo correspondiente, ni se
impide la aplicación de las normas de calificación de la invalidez, al
permitirse esa clase de desvinculación, lo que llevará a esta Corte a proferir
decisión de exequibilidad en la parte resolutiva de esta providencia. En este
sentido se acogen las consideraciones de los intervinientes por el Ministerio
del Interior, del Colegio de Abogados del Trabajo y expuestas en la Vista
Fiscal y se rechazan las formuladas por los actores, al igual que por el
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
4.2.2. Inciso segundo del artículo 26 de la
Ley 361 de 1997
En lo que atañe al
segundo contenido normativo acusado del inciso 2o. del artículo 26 de la Ley
361 de 1997, que ordena el reconocimiento de una indemnización para la persona
limitada en el evento de ser despedida o su contrato de trabajo terminado, por
razón de su limitación y dado el incumplimiento del requisito que debe allegar
el empleador, como es la autorización de la oficina del Trabajo, los actores y
la Vista Fiscal afirman que se observa una incongruencia en la regulación,
pues, si bien, en el inciso primero se prohibe el despido o la terminación del
contrato de una persona limitada sin autorización previa del funcionario del
trabajo, a renglón seguido, aparentemente ésta se permite, quitándole fuerza
normativa a tal prohibición.
Sea lo primero
señalar que aunque la Carta Política establece la estabilidad laboral como
derecho de todos los trabajadores, para la cual la ley debe consagrar
mecanismos de protección, el señalamiento de una indemnización tarifada a cargo
del patrono cuando éste realice un despido sin justa causa, no contradice el
ordenamiento superior en la medida en que por el monto de la misma, se logre
reparar el daño al empleado y así mismo disuadir al empresario de llevar a cabo
esa conducta.[10]
En esos términos,
tal y como se encuentra redactada la norma, la Corte estima que la posibilidad
de despedir a un discapacitado, sin autorización de la oficina de Trabajo,
debiendo el patrono asumir el pago de una indemnización por la suma de “ciento
ochenta días de salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del
Trabajo y demás normas que modifiquen, adicionen, complementen o aclaren”, no
configura una salvaguarda de sus derechos y un desarrollo del principio de
protección especial de la cual son destinatarios, por razón de su debilidad
manifiesta dada su condición física, sensorial o mental especial, en la medida
en que la protección de esta forma establecida es insuficiente respecto del principio
de estabilidad laboral reforzada que se impone para la garantía de su derecho
al trabajo e igualdad y respeto a su dignidad humana.
Sinembargo, la
verdadera naturaleza de la indemnización que allí se plantea enerva el
argumento de la inconstitucionalidad de la disposición legal, por cuanto dicha
indemnización presenta un carácter sancionatorio y suplementario pero que no
otorga eficacia jurídica al despido o a la terminación del contrato de la
persona con limitación, sin previa autorización de la oficina de Trabajo.
Tal aseveración
encuentra asidero en las consideraciones expuestas por la Corte en una
situación similar a la actualmente estudiada, como consta en la Sentencia C-470
de 1997, antes mencionada, al referirse al ordinal 3o. del artículo 239 del
Código Sustantivo del Trabajo, en el cual se autorizaba el despido de la
trabajadora embarazada efectuado sin permiso previo mediante el pago de una
indemnización.
Sobre el particular
se concluyó que esa norma ordenaba una indemnización constitucionalmente
cuestionable, debido a su insuficiencia, ya que no amparaba eficazmente la
estabilidad laboral reforzada de la trabajadora en estado de gravidez o de
aquellas que acaban de ser madres, en claro desconocimiento de los mandatos
superiores y de esta manera “la única interpretación conforme con la actual
Constitución es aquella que considera que la indemnización prevista por la
norma impugnada no confiere eficacia al despido efectuado sin la
correspondiente autorización previa, sino que es una sanción suplementaria
debido al incumplimiento patronal de la prohibición de despedir a una mujer por
razones de maternidad.”
A esa decisión se
llegó con base en un pronunciamiento previamente adoptado por el Consejo de
Estado[11],
ordenándose la exequibilidad de la disposición enjuiciada, a través de una
sentencia integradora[12],
en virtud de la omisión legislativa detectada en la redacción de la norma
estudiada en esa oportunidad, y con el fin de dar vigencia a la protección
especial de ese grupo de mujeres, con base en las siguientes argumentaciones:
“16- Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional concluye que la única decisión admisible en
este caso es integrar en el ordenamiento legal los mandatos constitucionales
sobre la igualdad (CP art 13) y la protección a la maternidad en el ámbito
laboral (CP arts 43 y 53), de suerte que debe entenderse que carece de todo
efecto el despido de una trabajadora durante el embarazo, o en los tres meses
posteriores al parto, sin la correspondiente autorización previa del
funcionario competente. Esto significa que para que el despido sea eficaz, el
patrono debe obtener la previa autorización del funcionario del trabajo, para
entonces poder entregar la correspondiente carta de terminación del contrato. Y
en caso de que no lo haga, no sólo debe pagar la correspondiente indemnización
sino que, además, el despido es ineficaz.”
Esto significa que
existe una suerte de omisión relativa del Legislador, puesto que el ordinal
acusado no consagró una protección suficiente a la maternidad. Ahora bien,
teniendo en cuenta que, conforme a la sentencia C-543 de 1996, la Corte es
competente para controlar estas omisiones relativas, es natural que esta
Corporación, aplicando el principio de igualdad (CP art. 13), subsane esa
omisión tomando en cuenta la regulación de un supuesto análogo, a saber, la
regla  prevista por el artículo 241 del CST, según la cual esos despidos
carecen de toda eficacia.
La Corte procederá
entonces a señalar en la parte resolutiva de esta sentencia que el ordinal
acusado es exequible, pero en el entendido de que, debido al principio de
igualdad (CP art. 13) y a la especial protección constitucional a la maternidad
(CP arts 43 y 53), carece de todo efecto el despido de una trabajadora durante
el embarazo, o en los tres meses posteriores al parto, sin la correspondiente
autorización previa del funcionario competente. Esto significa que para que el
despido sea eficaz, el patrono debe obtener la previa autorización del
funcionario del trabajo, para entonces poder entregar la correspondiente carta
de terminación del contrato.(...) ”.
Constituye,
entonces, lo antes reseñado un criterio guía para la resolución del caso sub
examine, con el cual se alcanzan los siguientes resultados:
i.) Efectivamente, la indemnización establecida
en el inciso 2o. del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 presenta una
constitucionalidad cuestionable en virtud de la insuficiencia para garantizar
la estabilidad laboral reforzada que se predica de los trabajadores
discapacitados.
ii.) Dicho mecanismo indemnizatorio no otorga
eficacia jurídica al despido o terminación del contrato sin autorización previa
del funcionario del trabajo, sino que constituye una sanción adicional para el
patrono que actúa contradiciendo la protección de la estabilidad laboral
reforzada de los minusválidos. Es decir, como lo anunciara uno de los
intervinientes[13],
la indemnización de esa forma descrita torna en económica una obligación de
hacer incumplida.
iii.) Declarar la inexequibilidad del inciso 2o.
del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 produce mayores perjuicios para el discapacitado
que es despedido o cuyo contrato es terminado, sin la autorización del
funcionario del trabajo, pues, de un lado, pierde la posibilidad de recibir
dicho monto y lo que es peor, deja de existir una sanción indemnizatoria para
el empleador con la cual se pretende desestimular cualquier actuación en ese
sentido.
iv.)    Existe en la regulación controvertida una
omisión relativa del legislador por la falta de señalamiento de una protección
suficiente a la discapacidad para que de esta manera armonice con los mandatos
superiores, la cual deberá ser subsanada mediante la aplicación directa de los
principios y mandatos constitucionales mediante la expedición de una sentencia
integradora, tal y como se hizo en la Sentencia C-479 de 1997, en la forma ya vista.
En consecuencia, la
Corte procederá a integrar al ordenamiento legal referido los principios de
respeto a la dignidad humana, solidaridad e igualdad (C.P., arts. 2o. y 13),
así como los mandatos constitucionales que establecen una protección especial
para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (C.P., arts. 47 y 54), de
manera que, se procederá a declarar la exequibilidad del inciso 2o. del
artículo 26 de la Ley 361 de 1997, bajo el entendido de que el despido del
trabajador de su empleo o terminación del contrato de trabajo por razón de su
limitación, sin la autorización de la oficina de Trabajo, no produce efectos
jurídicos y sólo es eficaz en la medida en que se obtenga la respectiva
autorización. En caso de que el empleador contravenga esa disposición, deberá
asumir además de la ineficacia jurídica de la actuación, el pago de la
respectiva indemnización sancionatoria.
Cabe destacar que la
indemnización contenida en este inciso es adicional a todas las demás
prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar según la normatividad
sustantiva laboral (Ley 50 de 1990), como bien se indica en el texto del inciso
2o. del artículo 26 en estudio.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE la expresión “salvo que medie autorización de la
oficina de Trabajo”, contenida en el inciso 1o. del artículo 26 de la Ley
361 de 1997.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el inciso 2o. del artículo 26 de la Ley 361 de 1997
bajo el supuesto de que en los términos de esta providencia y debido a los
principios de respeto a la
dignidad humana, solidaridad e igualdad (C.P., arts. 2o. y 13), así como de especial protección constitucional en favor de
los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (C.P., arts. 47 y 54), carece
de todo efecto jurídico el despido o la terminación del contrato de una persona
por razón de su limitación sin que exista autorización previa de la oficina de
Trabajo que constate la configuración de la existencia de una justa causa para
el despido o terminación del respectivo contrato.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-470/97, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[2] Sentencia T-427 de 1992. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
Fundamento Jurídico No 7. Ver igualmente la sentencia T-441 de 1993. MP José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Gaceta del Congreso No. 364 del 30 de octubre de 1995, págs.
14-15.
[4] Sentencia C-016/98, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[5] El legislador, a través del artículo 14 del Código Sustantivo
del Trabajo, consagró expresamente el carácter de orden público de la normativa
laboral; “ Artículo 14. Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano
son de orden público, y por consiguiente, los derechos y prerrogativas que
ellas conceden son irrenunciables, salvo los casos exceptuados expresamente por
la ley.”
[6] Ver la Sentencia T-364/99, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero,
respecto de la Declaración de los derechos humanos proclamada por las Naciones
Unidas en 1948, la Declaración de los derechos del deficiente mental aprobada
por la ONU en 1971, la Declaración de los derechos de las personas con
limitación, aprobada por la Resolución 3447 en 1975, el Convenio 159 de la OIT,
la Recomendación 168 de la OIT (arts. 1-14), la Declaración de Sund Berg de
Torremolinos de la UNESCO en 1981, la Declaración de las Naciones Unidas para
las personas con limitación de 1983.
[7] Celebrada en Ginebra, del 1-22 de junio de 1983.
[8] Sentencia T-427/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[10] Sentencia C-594/97, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Sección Segunda, Sentencia del 3 de noviembre de 1993, Expediente
No. 5065.
[12] Consultar las Sentencias C-113/93, C-109/95 y C-037/96, entre
muchas otras.
[13] Colegio de Abogados del Trabajo.