T-123-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-123/96
RECURSO DE
SUPLICA CONTRA SENTENCIAS DE SECCION QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia/ORDEN JURIDICO VIGENTE-Aplicación
Cuando se
interpuso el recurso de súplica contra la sentencia del Consejo de Estado se
encontraba vigente el artículo del C.C.A., según el cual no era procedente el
recurso extraordinario de súplica contra las providencias proferidas por dicha
sección. En tal virtud, dicha norma podía ser aplicada por la mencionada
corporación, pues la declaratoria de inexequibilidad de dicha disposición sólo
tiene efectos hacia el futuro. El Consejo de Estado optó por aplicar una
disposición que se hallaba vigente, con argumentos serios, objetivos y
razonados que para la Corte son atendibles, y justificados para la época en que
se produjo la decisión, cuando aún la Corte no se había pronunciado sobre la
inexequibilidad de la referida norma.
VIA DE HECHO-Inexistencia por inexequibilidad posterior
de norma/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-No aplicación frente a
inexequibilidad posterior de norma
La circunstancia
de que la Corte Constitucional posteriormente hubiera declarado inexequible el
artículo del C.C.A., no puede servir de sustento para estructurar o configurar
la vía de hecho alegada, por la circunstancia de que el Consejo de Estado debió
haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad de dicha norma, porque la
decisión de la Corte no puede ser aplicada retroactivamente al momento en que
se adoptaron las referidas decisiones, mas aún cuando ella misma fijó sus
efectos hacia el futuro. La circunstancia de que el Consejo de Estado no
hubiera aplicado la excepción de inconstitucionalidad, no configura una vía de
hecho, pues, el Consejo de Estado fundado en razones que se estiman válidas
estimó dentro del margen de la autonomía y de la independencia judicial que le
es propia, que dicha norma se encontraba vigente y no apreció prima facie que
ella fuera incompatible con la Constitución. Por lo demás, no resultaría
congruente que la Corte en sentencia haya determinado que sus efectos sólo
operan en relación con las sentencias que profiera la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a partir de la
notificación de aquélla y que por otra parte, considere que el Consejo de
Estado incurrió en vía de hecho cuando aplicó la norma antes de haberse
proferido el fallo de inexequibilidad y cuando ésta obviamente se hallaba
vigente.
Ref.: Expediente  No. 84923.
Peticionario: Zamir Eduardo Silva Amin.
Tema:
Improcedencia del
recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de la Sección Quinta
del Consejo de Estado proferidas con anterioridad a la notificación de la
sentencia C-005/96.
No existe la vía de
hecho cuando la autoridad judicial se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, fundada en consideraciones que se juzgan objetivas y
razonables.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá
D.C., a los veintidós (22)  días del mes marzo de mil novecientos noventa y
seis (1996).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, revisa el
proceso de la acción de tutela presentada por Zamir Eduardo Silva Amin,  contra
el Consejo de Estado, según la competencia de que es titular con fundamento en
los arts. 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
Manifiesta el señor
Zamir Eduardo Silva Amin, que en los pasados comicios electorales de marzo de
1994, la Circunscripción electoral de Boyacá eligió seis Representantes a la Cámara,
en dicha elección se presentó como candidato a dicha Corporación, habiendo
ocupado la lista que encabezó el séptimo lugar en el escrutinio
correspondiente. Ninguna de las listas obtuvo el cuociente, por lo que se
declararon elegidos los candidatos que encabezaron las seis primeras listas en
el orden correspondiente a sus residuos.
Posteriormente el
Dr. Héctor Pablo Ramírez Sandoval y el accionante se hicieron coadyuvantes en
el proceso electoral número 1108, instaurado por Ricardo Agudelo Sedano, por
compartir íntegramente  el interés directo en el resultado del proceso.
La Sección Quinta de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
sentencia de octubre 31 de 1994 decidió declarar la nulidad del acto
eleccionario en lo que se refería a la elección del Representante a la Cámara
por Boyacá que encabezó la lista que ocupó el sexto lugar en los escrutinios,
pero se abstuvo de decretar la práctica de un nuevo escrutinio y por lo tanto
de una nueva elección, llamando a ocupar la curul al siguiente no elegido en la
lista, como si se tratara de una falta absoluta y no de una declaratoria de
nulidad de una elección hecha con fundamento a una causal de inelegibilidad.
Contra esa sentencia
se interpuso el recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado,--   recurso que había sido declarado
exequible por la sentencia C-104/93 de la Corte Constitucional,- por considerar
que se había violado la jurisprudencia de la Corporación, proferida antes y
después de la Constitución de 1991, en relación con la noción de nulidad y con
los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto electoral, así como de la
forma como se deben llenar las faltas absolutas de los Congresistas cuando se
produce una declaratoria de nulidad de una elección.
La Sección Quinta
por medio de auto de noviembre 25 de 1994, denegó por improcedente el recurso
de súplica, y posteriormente en auto de enero 20 de 1995 negó también el
recurso de reposición interpuesto contra el primer auto.
Interpuesto el
recurso de queja, La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por medio del auto de julio 25 de 1995, resolvió el recurso de queja y
decidió denegar el recurso extraordinario de súplica, interpuesto contra la
sentencia de octubre 31 de 1994, proferida por la sección quinta en el proceso
número 1108 contra el auto del 25 de noviembre de 1994 y el recurso de
reposición contra el auto de enero 20 de 1995, proferidos ambos por su Sección
Quinta; y de otra mediante el auto de septiembre 12 de 1995, negó el recurso de
reposición que contra aquel se había interpuesto.
Afirma el
peticionario que en ninguno de los autos a que hace referencia se hace
comentario de los efectos obligatorios de la cosa juzgada de carácter
constitucional contenidos en la sentencia C-104/93, que declaró la
exequibilidad del artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, según la cual el
recurso extraordinario de súplica procede, sin excepción, contra todas las
sentencias proferidas por las distintas Secciones de Consejo de Estado, por
constituir una expresión de la Carta Política, y ser el único mecanismo que
garantiza la uniformidad de la jurisprudencia y la seguridad jurídica dentro
del Estado Social de Derecho.
2. Las
pretensiones.
Solicita el
accionante se le tutele su derecho fundamental al debido proceso, a la igualdad
y de acceso a la justicia, que se le desconoció por la vía de hecho judicial en
que incurrió el Consejo de Estado al expedir, a través de su Sala Plena, las
providencias de julio 25 y septiembre 12 de 1995, por medio de las cuales
declaró bien denegado el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra
la sentencia de octubre 31 de 1994, proferida por la Sección Quinta de la
mencionada Corporación.
II. ACTUACION
PROCESAL.
1. Primera
instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá negó la tutela impetrada, por
considerar que el carácter residual de esta acción le impide ser una instancia
más que permita juzgar cuestiones propias de procedimientos ordinarios.
Lo que se ataca con
la tutela son los argumentos expuestos en providencias dictadas por el Consejo
de Estado, que difieren de los del accionante y por lo tanto, necesariamente
suponen un juicio de valor que convertiría la tutela en un recurso
extraordinario más para resolver lo resuelto por la máxima Corporación de lo
Contencioso Administrativo, lo que contrariaría la organización constitucional
de la Rama Judicial del Poder Público.
No identifica el
Tribunal un error absoluto y protuberante que convierta las decisiones del
Consejo de Estado en una cuestionable desviación del ordenamiento jurídico
administrativo, máxime cuando tal Corporación reitera su posición hermenéutica
en torno a la imposibilidad del recurso de súplica contra sentencias
electorales, que por ser ciertamente razonables impide que se revise o juzgue
por el camino de tutela.
2. Segunda
instancia.
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia decide confirmar el fallo recurrido con
fundamento en las siguientes consideraciones:
- Cuando la
transgresión del derecho fundamental al debido proceso se vincula con una
providencia judicial, no resulta procedente la tutela, a partir de la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591
de 1991, en razón de los principios de intangibilidad de la cosa juzgada y del
ejercicio autónomo del poder judicial; no obstante, frente a una eventual
actuación arbitraria o caprichosa, que constituya una vía de hecho por parte
del funcionario judicial, procede la acción de manera excepcional.
- El objeto de la
acción de tutela no estriba solamente en la pretensión de que se emita un
juicio de valor sobre los proveídos dictados por el Consejo de Estado, sino
también en demostrar que los fundamentos jurídicos planteados en los autos que
le negaron el recurso de súplica, no tienen ninguna solidez jurídica, por
corresponder a hipótesis jurídicas previstas para interpretar la ley o dirimir
conflictos sobre la vigencia de disposiciones legales.
- La valoración de
las pruebas y la aplicación del derecho son competencia del juez y de las
instancias judiciales superiores llamadas a decidir los recursos que de
conformidad a la ley puedan interponerse contra autos y demás providencias,
cada uno dentro de su órbita de competencia, es autónomo e independiente de
adoptar su decisión sometido únicamente al imperio de la Ley.
- No se aprecia en
las providencias que negaron la concesión del recurso de súplica que se haya
incurrido en vía de hecho alguna, ni que la negativa hubiera obedecido al mero
capricho de los funcionarios que las profirieron, ya que para tal efecto se
consignaron razonables argumentos como fundamento de sus decisiones.
- Está absolutamente
prohibido al Juez de instancia en las acciones de tutela efectuar
pronunciamientos sobre la apreciación de la ley, su sentido, su alcance para
efectos de aplicarla a un caso concreto, menos aún, convertirse en un árbitro
para señalar cual de las dos tesis en punto de la procedencia del recurso
extraordinario de súplica debe aplicarse en este caso.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.  El recurso
extraordinario de súplica.
1.1.
Antecedentes.
A raíz de la división
en Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
cada una de éstas adquirió competencia para decidir en forma independiente y
autónoma las controversias contencioso administrativas asignadas, acordes con
la respectiva especialización y con el fin de unificar la jurisprudencia el
art. 24 del decreto ley 528 de 1964 dispuso lo siguiente:
“Las cuatro salas
o secciones de lo contencioso administrativo funcionarán separadamente en el
conocimiento de los respectivos negocios, salvo cuando se trate de modificar
alguna jurisprudencia, caso en el cual lo harán separadamente, previa
convocatoria hecha por la sala o sección que esté conociendo del asunto”.
No obstante la
existencia de dicha norma, las diferentes secciones de lo contencioso
administrativo producían cambios de jurisprudencia mediante providencias
interlocutorias o sentencias, sin observar el procedimiento antes indicado,
esto es, sin la intervención de la sala plena. Con el fin de remediar esta
situación el art. 2 de la ley 11 de 1975 creó el recurso extraordinario de
súplica en los siguientes términos:
"Habrá
recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso respecto del auto
interlocutorio o de la sentencia dictados por una de las secciones en los que,
sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna
jurisprudencia.
En el escrito en
el que se proponga el recurso se indicará precisamente la providencia en donde
conste la jurisprudencia que se reputa contrariada. El recurso podrá interponerse
dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o del
fallo”.
Mediante el artículo
268 del decreto ley 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo- se derogó la
ley 11 de 1975. Pero las normas de esta ley recobraron plena vigencia al
declararse la inexequibilidad de aquél, mediante la sentencia del 30 de agosto
de 1984 proferida por la Corte Suprema de Justicia.
En virtud del
artículo 6 de la ley 14 de 1988 se integró y señaló competencia a la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo en materia electoral. Dicha
norma en lo pertinente expresa:
"El artículo
231 del Código de lo Contencioso Administrativo que había sido subrogado por el
artículo 67 de la Ley 96 de 1985, quedará así:
"Artículo
231. Reparto en el Consejo de Estado. El Consejo de Estado tramitará y
decidirá todos los procesos electorales de su competencia a través de la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo integrada por cuatro
(4) Magistrados.
Contra las
sentencias de la Sección Quinta no procederá ningún recurso ante la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo. (subraya la Sala)
(.....)
El art. 21 del
Decreto 2304 de 1989, que introdujo diferentes reformas al Código Contencioso
Administrativo, modificó el art. 130 de éste de la siguiente manera:
"Artículo
130.- Subrogado.
D.E. 2304/89, art. 21. Recursos extraordinarios y asuntos remitidos por las
secciones. Habrá recurso de súplica, ante la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, excluidos los consejeros de la sala que profirió la
decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las
secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina
contraria a la jurisprudencia de la corporación.
En el escrito en
que se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en
donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del
auto o de la sentencia.
La Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo conocerá del recurso extraordinario de revisión,
excluidos los consejeros de la sala que profirió la decisión, contra las
sentencias dictadas por las secciones.
Las secciones
conocerán del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única
instancia proferidas por los tribunales.
A la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo le corresponde decidir los asuntos que le
remitan las secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social, si
por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia".
2. La sentencia
C-104/93 de la Corte Constitucional.
Mediante la
sentencia C-104/93[1]
la Corte Constitucional declaró exequibles los incisos 1 y 2 del art. 130 del
C.C.A., que habían sido modificados por el art. 21 del Decreto 2304 de 1989.
Entre los diferentes argumentos consignados en dicha sentencia para avalar la
constitucionalidad del recurso extraordinario de súplica se destacan los que a
continuación se consignan:
“2.  De
la competencia y funcionamiento del Consejo de Estado:
Dice así el
numeral primero del artículo 237 de la Constitución Política:
Artículo 237. Son
atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las
funciones del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las
reglas que señale la Ley.
“En primer lugar,
en cuanto a las funciones, se observa que el carácter de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo le es conferida por la Carta al Consejo de Estado,
mas no a una de sus salas o secciones”.
“Además la
propia Constitución remite a la ley la regulación del desempeño de dichas
funciones. Y tal precepto es justamente desarrollado por la norma objeto de
estudio, esto es, por el artículo 130 del código contencioso administrativo”.
“Por tanto, si el
recurso de súplica está consignado en una norma con fuerza de ley y si la
Constitución remite a la ley la forma como el Consejo de Estado ejercerá sus
competencias judiciales, no queda sino colegir, en sana lógica, que el recurso
de súplica se aviene a la preceptiva superior”.
“Es más, el
recurso de súplica es un desarrollo de la Carta toda. En efecto, el recurso de
súplica canaliza los siguientes derechos de la Constitución: la efectividad de
los derechos humanos (2°), el principio de igualdad en la aplicación de la ley
(13), el derecho a impugnar la sentencia condenatoria (29), el carácter de
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que posee el Consejo de
Estado (237) y su funcionamiento en salas (236), como bien lo anotó la vista
fiscal, cuyo concepto aquí se comparte, además del derecho al acceso a la
administración de justicia (228)”.
“En segundo
lugar, en relación con el funcionamiento del Consejo de Estado, la Corte
Constitucional se pregunta ¿cómo lograr la uniformidad de la jurisprudencia de
la jurisdicción contencioso administrativa? La respuesta no es otra que
mediante el recurso de súplica. Es por ello, de nuevo, que para esta
Corporación el artículo 21  incisos primero y segundo del Decreto 2304 de 1989
se aviene a la Constitución. Además el juez plural, en este caso el Consejo de
Estado, es uno solo. La división en salas y secciones obedece a una
distribución del trabajo. De ahí la existencia de procedimientos que pretendan
unificar la jurisprudencia y evitar decisiones diferentes frente a casos
similares. En otras palabras, el objetivo último del recurso de súplica
consiste en la garantía de que sin la aprobación de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo no es posible acoger doctrina contraria a la
jurisprudencia de la Corporación”.
3. La sentencia
C-005/96 de la Corte Constitucional.
El ciudadano Zamir
Silva Amin, la misma persona que promovió la acción de tutela, demandó ante la
Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del inciso 2 del art.
231 del C.C.A., modificado como se dijo antes por el art. 6 de la Ley 14 de
1988, el cual había establecido la improcedencia del recurso de súplica contra
las sentencias de las Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
Observa la Sala
cierta similitud entre los argumentos expuestos en la petición de tutela y los
que se consignaron en la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, en ésta se
plantea como argumento de inconstitucionalidad la derogatoria de la norma
demandada por el art. 21 del decreto ley 2304 de 1989, que corresponde al art.
130 del C.C.A., el cual igualmente se esgrime para sustentar la violación del
derecho fundamental al debido proceso, con motivo de la expedición de las
providencias judiciales impugnadas por la vía de la tutela.
La Corte en la
sentencia C-005/96[2],
declaró inexequible la norma acusada por considerarla violatoria del principio
de igualdad, al “excluir un recurso respecto de ciertas personas -en el caso
presente de las que litigan en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado solamente por hacerlo allí y no en otra
sección-, sin que la diferenciación establecida obedezca a motivos justos
razonables y proporcionales”.
Igualmente, en dicha
sentencia la Corte se ocupó de analizar el punto planteado por el actor
referente a la derogación del inciso 2 del art. 231 del C.C.A., así:
“Se trata de
definir si, como afirma el actor, el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989 (130
del C.C.A.) derogó tácitamente el inciso 2º del artículo 231 del Código
Contencioso Administrativo tal como había quedado al expedirse el 6º de la Ley
14 de 1988”.
“Nótese que,
mientras el artículo 231 del Código Contencioso Administrativo excluyó el
recurso de súplica en cuanto a las sentencias proferidas por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el artículo
21 del Decreto 2304 de 1989, que modificó el 130 del mismo Código, consagró ese
recurso extraordinario, sin introducir distinción alguna entre las secciones de
la Sala de lo Contencioso Administrativo, "contra los autos
interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones cuando, sin la
aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de
la Corporación".
“Para el
demandante la norma que ataca es insubsistente por cuanto su contenido se opone
a lo preceptuado por disposición especial y posterior”.
“Ello sería
cierto si, aceptando en gracia de discusión que la norma especial entre
las dos objeto de comparación fuera la del artículo 130 del Código Contencioso
Administrativo, pudiera establecerse que materialmente resultaba del todo nueva
y que, en consecuencia, correspondía a la voluntad del legislador, a partir de
su vigencia, la eliminación de las normas especiales anteriores que consagraban
excepciones en cuanto a la procedencia del recurso extraordinario de súplica
del que se viene hablando”.
“No obstante,
basta examinar -como el mismo actor lo propone- el contexto de la Ley 14 de
1988, en cuyo artículo 6º se introdujo la disposición impugnada, que exceptuó a
las sentencias proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado del recurso extraordinario de súplica,
para comprender que en ese mismo estatuto (artículo 3º) se consagró, a la par
con la excepción, una regla general exactamente igual a la posteriormente
plasmada en el artículo 7º del Decreto 2288 de 1989, expedido y en vigor desde
el mismo día en que entró a regir el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989
(actual artículo 130 del Código Contencioso Administrativo): la de que a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo le corresponde, como una de sus
funciones especiales, la de "resolver los recursos extraordinarios que
sean de su competencia".
“Es decir, ambos
complejos normativos -el de la Ley 14 de 1988 y el compuesto por los decretos
2288 y 2304 de 1989- hicieron coexistir la consagración de la regla general que
confería competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para
conocer de los recursos extraordinarios intentados contra las providencias de
sus secciones, con la disposición especial que exceptuaba de todo recurso a las
sentencias de la Sección Quinta. Así, pues, nada cambió al respecto entre la
Ley 14 de 1989 y los aludidos decretos posteriores”.
“Por supuesto,
mirada la normatividad consagrada en la Ley 14 de 1988 y en los decretos 2288 y
2304 de 1989 como un todo sistemático y armónico, resulta perfectamente lógico,
sin perjuicio de la subsistencia de la norma especial del precepto acusado, que
se previera en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo el recurso
de súplica para la generalidad de los autos interlocutorios y sentencias
proferidas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, excluidos los fallos que dicha disposición especial
exceptuó”.
“El artículo 2º
de la Ley 153 de 1887 dice que la ley posterior prevalece sobre la anterior y
que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, se aplicará
la ley posterior”.
“Ese principio
debe entenderse en armonía con el plasmado en el artículo 3º Ibídem, a
cuyo tenor se estima insubsistente una disposición legal por declaración
expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales
posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a
que la anterior se refería”.
“El artículo 5º
de la Ley 57 de 1887 estableció con claridad que la disposición relativa a un
asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”.
“De lo dicho se
deduce también que si se tienen dos normas especiales y una de ellas, por su
contenido y alcance, está caracterizada por una mayor especialidad que la otra,
prevalece sobre aquélla, por lo cual no siempre que se consagra una disposición
posterior cuyo sentido es contrario al de una norma anterior resulta ésta
derogada, pues deberá tenerse en cuenta el criterio de la especialidad, según
los principios consagrados en los artículos 3º de la Ley 153 de 1887 y 5º de la
Ley 57 del mismo año”.
“En otras
palabras, viniendo al caso en controversia, para que la disposición demandada
pudiera entenderse derogada, con arreglo a los precedentes principios, por la
consagrada en el actual artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, se
requeriría que esta última disposición así lo hubiera declarado (derogación
expresa) o que, siendo ambas de la misma especialidad, resultaran entre sí
incompatibles, por lo cual se preferiría la especial posterior (derogación
tácita), o que mediante el precepto invocado se hubiera regulado íntegramente
la materia”.
“Repárese,
entonces, en que el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo no
derogó expresamente la norma impugnada;  en que, no siendo ambas de la misma
especialidad -pues el ámbito de aplicación de la posterior es mucho más amplio
en cuanto cobija a todas las secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en tanto que la demandada tan sólo alude
a las sentencias de la Sección Quinta-, no son entre sí incompatibles si se
toma la disposición especial del artículo 231 C.C.A. como una excepción a la
regla general del 130 Ibídem, por lo cual no se produjo tampoco una
derogación tácita; y en que no se puede afirmar que el Decreto 2304 de 1989
reguló íntegramente la materia, como quiera que apenas introdujo algunos
cambios en la normatividad del Código Contencioso Administrativo adoptado por
Decreto Ley 01 de 1984”.
“Se anticipa la
Corte a dilucidar el problema relativo a la comparación entre los dos artículos
que enfrenta el demandante, en su condición de integrantes de un mismo Código”.
“Según el
artículo 5º de la Ley 57 de 1887, cuando dos disposiciones tengan una misma
especialidad o generalidad y se hallen en un mismo Código, preferirá la
consignada en el artículo posterior”.
“El precepto
acusado (artículo 130 del Código Contencioso Administrativo) es indudablemente
anterior al 231 Ibídem, que el actor señala como norma derogatoria, por
lo cual a primera vista prevalecería la segunda disposición mencionada”.
“No se pierda de
vista, sin embargo, que la aludida regla tiene lugar tan sólo cuando, como lo
dice su encabezamiento, "en los códigos que se adopten se hallaren algunas
disposiciones incompatibles entre sí" (subraya la Corte)”.
“Y ocurre que las
normas de los artículos 130 y 231 del Código Contencioso Administrativo no son
incompatibles, pues no repugnan necesariamente la una a la otra, sino que son
complementarias y pueden ser armonizadas sobre la base de que la una consagra
una regla general y la otra un mandato excepcional”.
“Agréguese a ello
que, según antes se explica, las dos normas no tienen "la misma
especialidad", como lo exige el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 para que
tenga lugar la regla en comento, pues ya se ha visto que la del 130 tiene un
alcance especialísimo respecto del 231”.
“Así, pues, está
vigente el precepto demandado”.
“Ahora bien, el
actor invoca en apoyo de su tesis la Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993,
proferida por esta Corte, mediante la cual se declaró exequible el artículo 21
del Decreto Ley 2304 de 1989. Pero del enunciado fallo apenas resulta que la
norma se ajusta a la Constitución Política, sin que ello signifique
descalificación del precepto consagrado en el artículo 231 del Código
Contencioso Administrativo, que ni siquiera es mencionado y mucho menos
analizado en la providencia”.
“El aludido fallo
únicamente recayó sobre el artículo entonces demandado y mal puede hablarse de
cosa juzgada constitucional implícita en cuanto a la disposición ahora acusada
ni respecto de su insubsistencia”.
4. El caso
concreto.
Considera el
peticionario que a través de las providencias interlocutorias mencionadas se le
negó el recurso extraordinario de súplica, oportunamente interpuesto contra la
sentencia del 31 de octubre de 1994 proferida por la Sección Quinta del Consejo
de Estado, y que ello comporta una vía de hecho judicial que viola sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la justicia.
La tutela contra la
acción u omisión de los funcionarios judiciales es una cuestión que ha quedado
definida y consolidada en la constante jurisprudencia de la Corporación, a
través de diferentes sentencias de las Salas de Revisión de Tutelas, que han
seguido los derroteros trazados en las sentencias C-543 del 1 de octubre de
1992, en el sentido de que la tutela como mecanismo de protección de los
derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por dicha
causa, opera cuando el juez omite o dilata injustificadamente la adopción de un
acto procesal o la actuación judicial constituye una vía de hecho o se expide
una decisión judicial que puede generar un perjuicio irremediable a las partes
o a terceros. Con respecto a las providencias judiciales la vía de hecho
aparece cuando una autoridad que ejerce función jurisdiccional adopta una decisión
que rebasa todos los límites de la legalidad, es decir, que carece de un
fundamento serio, objetivo y razonable y obedece a su sola voluntad, capricho o
arbitrio. La decisión desprovista de toda legalidad y con la mera apariencia de
providencia judicial, y  por consiguiente desnaturalizada, es apreciada o es
valorada en su materialidad, como un simple hecho.
Es indudable que
cuando se interpuso el recurso de súplica contra la sentencia del 31 de octubre
de 1994 de la Sección Quinta del Consejo de Estado se encontraba vigente el
inciso 2 del art. 231 del C.C.A., según el cual no era procedente el recurso
extraordinario de súplica contra las providencias proferidas por dicha sección.
En tal virtud, dicha norma podía ser aplicada por la mencionada corporación,
pues la declaratoria de inexequibilidad de dicha disposición sólo tiene efectos
hacia el futuro, como lo precisó la Corte en la aludida sentencia C-005/96, en
cuya parte resolutiva expresó:
“Los efectos de
la inexequibilidad declarada se extenderán únicamente a las sentencias que
profiera la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado a partir de la notificación del presente fallo”.
En las providencias
impugnadas a través de la tutela el Consejo de Estado optó por aplicar una
disposición que se hallaba vigente, con argumentos serios, objetivos y
razonados que para la Corte son atendibles, y justificados para la época en que
se produjo la decisión, cuando aún la Corte no se había pronunciado sobre la
inexequibilidad de la referida norma. En efecto, dijo el Consejo en la
providencia del 25 de junio de 1995:
“Ha sido
constante preocupación del Legislador la de darle  celeridad y certeza a los
procesos electorales y por ello siempre los ha sujeto a normas especiales y no
al trámite ordinario; manifestaciones en este sentido ha sido el estricto
cumplimiento de los términos, la restricción de los incidentes, la
simplificación  del procedimiento, las continuas revisiones en aras a su
perfeccionamiento y la creación de una Sección especializada; además de la
prohibición expresa de los recurso extraordinarios, que fue consagrada desde la
creación de la Sección Electoral mediante la Ley 96 de 1985 cuyo artículo 67
claramente expresó: “Contra la sentencia de la Sala Electoral no habrá recurso
alguno”. “Esta misma disposición se encuentra hoy repetida en el artículo 6o.
de la Ley 14 de 1988, el cual, bueno es resaltarlo, constituye un mandato
directo del legislador dictado después de que éste le había concedido
facultades extraordinarias al Presidente de la República (Art. 76 No. 12 C.P.
vigente entonces) mediante la Ley 30 de 1987 en la cual no mencionó este tema;
entonces, no puede entenderse que un decreto dictado por el Presidente en
ejercicio de precisas facultades extraordinarias, que no mencionó este aspecto,
como materia a ser desarrollada por el Presidente, pudo variar la voluntad
expresada directamente por el Legislador después de otorgadas aquellas facultades”.
“Ahora bien, con
respecto a los efectos de la sentencia de la Constitucional C-104 de marzo 11
de 1993 por medio de la cual se determinó que el artículo 130 del Código
Contencioso Administrativo era exequible, es obvio que ella no puede servir de
argumento para decir que las sentencias de la Sección Quinta son susceptibles
del recurso extraordinario de súplica, por cuanto, en primer término, la
sentencia de la Corte no declaró inexequibles las normas especiales sobre el
proceso electoral que prohiben los recursos contra las sentencias de la Sala
Electoral y porque, en segundo lugar, el artículo 130 del Código Contencioso
Administrativo, por virtud de la declaratoria de exequibilidad sobre él recaída
no podía adquirir un ámbito de aplicación más amplio que el que ya tenía antes
de que tal declaración se produjera”.
“De otra parte la
Corporación ha sentado el siguiente criterio jurisprudencial.”
“....Se tiene
entonces que hoy en día el recurso extraordinario de súplica procede, por regla
general contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las
secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, (sic) se acoja doctrina
contraria a la jurisprudencia de la corporación. (Art. 130, C.C.A. modificado
por el art. 21 Decreto-Ley 2304 de 1989)”.
“Sin embargo, por
vía de excepción, conforme al artículo 6o. de la ley 14 de 1988, que vino a
modificar el artículo 231 del C.C.A., -y que ya había sido reformado antes por
el artículo 67 de la ley 96 de 1985-, se tiene que contra las sentencias de la
Sección Quinta, en materias electorales, no cabe recurso alguno”.
“Por tanto, es
menester dilucidar si los criterios sobre interpretación de la ley conducen a
la conclusión de que esta excepción subsiste o en efecto suyo, a la contraria”:
“El artículo 5o.
de la Ley 57 de 1887 (15 de abril), sobre adopción de Códigos y unificación de
la legislación nacional, enseña lo siguiente:
Cuando haya
incompatibilidad (sic) entre una disposición constitucional y una legal,
preferirá aquélla”.
“Si en los
Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre
sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:
1ª. La
disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
general; (Las
negrillas son de la Sala).
2ª. Cuando las
disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un
mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si
estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden
siguiente; Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de
Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de
Instrucción Pública”.
“Es cuestionable
que el artículo 231 es norma especial -y además posterior-, enfrente de la del 130
del Código Contencioso Administrativo, que tiene un carácter general. De donde
resulta que en caso de conflicto entre las dos, debe prevalecer la especial,
que es la del 231, en la forma como fue modificado por el 6o. de la Ley 14 de
1988, que establece que contra las sentencias que dicte la Sección Quinta del
Consejo de Estado en materias electorales, no procede recurso alguno”.
“No sobra
advertir que en otras oportunidades, antes del fallo de la Corte
Constitucional-, la Sala Plena acogió una tesis semejante. (Auto del 23 de
enero de 1990; Recurso de Queja contra providencia del 26 de octubre de 1989,
de la Sección Quinta; Actor: Gustavo Certain; Ponente: Dr. Miguel González
Rodríguez”.
(....)
“Por último la
Sala estima conveniente agregar que al regular los procesos electorales el
legislador adoptó un trámite sumario y expedito, para evitar dilaciones
injustificadas porque en ello está comprometido el interés de todo el núcleo
social, que aspira - con razón -, a tener absoluta claridad sobre quiénes son
sus legítimos representantes”.
“Así las cosas,
es una claridad meridiana que el recurso extraordinario de súplica en el caso
presente estuvo bien denegado...”.
“A lo anterior
cabe agregar que no es cierta la afirmación del recurrente en el sentido de que
el texto del ordinal 1o. del artículo 5o. de la Ley 57 de 1887 fue modificado
por los artículos 1o., 2o., y 3o. de la Ley 153 de 1887, dado que tanto el
primero como los segundos contienen regulaciones diferentes”.
“En efecto,
mientras el ordinal 1o. del artículo 5o. de la Ley 57 de 1887, señala la
preferencia de la disposición especial sobre la general cuando se encuentran en
el mismo Código y son incompatibles entre sí; los artículos 1o., 2o. y 3o.  de
la Ley 153 de 1887 señala la preferencia de la disposición especial sobre la
general cuando se encuentran en el mismo Código y son incompatibles entre sí;
los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Ley 153 de 1887 se refieren es a la
prevalencia de la ley posterior sobre la anterior (artículo 2o.) y a la
insubsistencia de una disposición por declaración expresa del legislador, por
incompatibilidad con disposiciones especiales y posteriores o por existir una
ley nueva y posterior que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería (artículo 3o.).
“La reforma que
se estatuyó en los preceptos enunciados de la Ley 153 de 1887 debe entenderse
como una adición de lo regulado en el artículo 5o. de la Ley 57 de 1887, de
éste[3]
No advierte la Sala
que en los pronunciamientos del Consejo de Estado, cuestionados por el
peticionario, se hubiere incurrido en una vía de hecho que haga procedente la
acción de tutela. En efecto:
Los argumentos
expuestos por el Consejo de Estado en las aludidas providencias, sustentados
juiciosamente en la ley vigente y en su propia jurisprudencia, dentro de los
límites razonables, racionales y proporcionados de aplicación e interpretación
de aquélla, enmarcados además en el ámbito de su independencia y autonomía
judicial (arts. 228 y 230 C.P.), llevan a la Sala a la convicción de que dichas
decisiones se adoptaron regularmente y se ajustaron a lo que en derecho
correspondía en ese entonces.
La circunstancia de
que la Corte Constitucional posteriormente hubiera declarado inexequible el
inciso 2o. del art. 231 del C.C.A., no puede servir de sustento para
estructurar o configurar la vía de hecho alegada por el petente, por la
circunstancia de que el Consejo de Estado debió haber aplicado la excepción de
inconstitucionalidad de dicha norma con fundamento en el art. 4o.  de la
Constitución, porque la decisión de la Corte no puede ser aplicada
retroactivamente al momento en que se adoptaron las referidas decisiones, mas
aún cuando ella misma fijó sus efectos hacia el futuro. Además, la evaluación
de las circunstancias bajo las cuales se configura una vía de hecho
necesariamente supone  la consideración acerca de las normas jurídicas que se
encontraban vigentes en el momento en que se adoptó la decisión judicial y de
las demás circunstancias que sean relevantes. Por lo tanto, no es procedente
que en este momento procesal en que se revisan las decisiones adoptadas dentro
del proceso de tutela la Sala se pronuncie sobre la referida vía de hecho,
tomando en cuenta circunstancias o situaciones diferentes a las existentes en
el momento en que se produjeron las decisiones impugnadas mediante el
instrumento de la tutela.
La Constitución es
norma de normas y “en todo caso de incompatibilidad de la Constitución y la ley
u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” (art.
4o.). De este modo, por ser la Constitución el elemento determinante de la
validez del ordenamiento jurídico derivado, en cuanto debe adecuarse o
conformarse con sus preceptos, se consagra la supremacía normativa del estatuto
superior frente a las normas de rango inferior al disponerse la aplicación
prevalente de aquél, cuando las disposiciones de éstas lo contradigan.
No obstante lo
anterior, la excepción de inconstitucionalidad a que alude la norma en
referencia sólo tiene operancia como lo ha sostenido la Corte cuando se
advierta una manifiesta u ostensible incompatibilidad entre una norma jurídica
y la Constitución; asi lo demanda no solamente una concepción de la estabilidad
de las normas infraconstitucionales, sino la seguridad jurídica, más aún,
cuando dicha excepción la puede hacer efectiva cualquier autoridad judicial o
administrativa que aplique el derecho.
Sobre el punto dijo
la Corte Constitucional[4],
lo siguiente:
“Para que la
aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento
jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del
funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que
establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es
desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias
de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el
artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales
mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan
incompatibles.”
“Subraya la Corte
el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la
inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a
aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para
evadir su cumplimiento.”
“El Diccionario
de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos
generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de
dos o más personas entre sí".
“En el sentido
jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su
mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por
la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto
corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior
jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir
en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la
proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete,
haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o
demostrar que existe.”
Para la Sala, la
circunstancia de que el Consejo de Estado no hubiera aplicado la excepción de
inconstitucionalidad del inciso 2 del artículo 231 del C.C.A. a efecto de
conceder al petente el recurso extraordinario de súplica contra la aludida
sentencia, no configura una vía de hecho, pues como quedó expresado antes, el
Consejo de Estado fundado en razones que se estiman válidas estimó dentro del
margen de la autonomía y de la independencia judicial que le es propia, que
dicha norma se encontraba vigente y no apreció prima facie que ella
fuera incompatible con la Constitución.
Por lo demás, no
resultaría congruente que la Corte en la sentencia C-005/96 haya determinado
que sus efectos sólo operan en relación con las sentencias que profiera la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, a partir de la notificación de aquélla y que por otra parte, considere
que el Consejo de Estado incurrió en vía de hecho cuando aplicó la norma del
inciso 2 del artículo 231 del C.C.A., antes de haberse proferido el fallo de
inexequibilidad y cuando ésta obviamente se hallaba vigente.
Por las razones
precedentes se confirmará la sentencia del 26 de octubre de 1995 proferida por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR la sentencia del
26 de octubre de 1995 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, que a su vez acogió la del 26 de septiembre de 1995 de la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá
D.C.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí previstos.
Notifiquese,
copiese, comuniquese, cumplase, e insertese en la gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 021/96
NULIDAD SENTENCIA
DE REVISION DE TUTELA-Carácter
excepcional
Las disposiciones
confieren a las nulidades de los procesos que se llevan en la Corte un carácter
excepcional, por lo cual deben ser interpretadas y aplicadas de manera
restrictiva, sin lugar a extensiones ni analogías. No puede concebirse la
nulidad como un recurso contra todas sus sentencias, pues la Constitución les
confiere la fuerza de la cosa juzgada constitucional. La sola circunstancia de
que el actor o alguno de los intervinientes dentro del proceso no compartan los
argumentos expuestos por la Corporación en su providencia no es elemento
suficiente para que pueda prosperar la pretensión de su nulidad.
NULIDAD SENTENCIA
DE REVISION DE TUTELA-Súplica
contra sentencias Sección Quinta Consejo de Estado/VIA DE HECHO-Aplicación
norma vigente
La vía de hecho
no existió, por cuanto la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo actuaron en su momento con apoyo en una norma
jurídica que entonces se hallaba en pleno vigor, pues aún no se había proferido
por esta Corte la sentencia que la declaró inexequible.
Solicitud de nulidad
de la Sentencia T-123 del 22 de marzo de 1996.
Peticionario: Dr.
Zamir Silva Amín
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Providencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintisiete (27) días del mes de junio de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el H. Magistrado Dr. Antonio
Barrera Carbonell, profirió la Sentencia T-123 del 22 de marzo de 1996,
mediante la cual fueron revisados y confirmados los fallos de tutela dictados
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá y por la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre la
acción instaurada por ZAMIR SILVA AMIN contra decisiones del Consejo de Estado.
A juicio del
demandante, la corporación judicial había vulnerado sus derechos
constitucionales al debido proceso y a la igualdad en el acceso a la
administración de justicia, en virtud de una vía de hecho, cuando, mediante
providencias judiciales, le negó el recurso extraordinario de súplica
interpuesto contra la Sentencia del 31 de octubre de 1994, emanada de la
Sección Quinta del mismo Consejo.
II. ARGUMENTOS
DEL SOLICITANTE
Al decir del actor,
la razón fundamental de su pedimento estriba en que -según su criterio- la
providencia de la Sala Segunda de Revisión desconoció la cosa juzgada y la
doctrina constitucional sentada por la Corporación.
Dijo así el escrito
materia de análisis:
"La referida
Sentencia No. 123/96 desconoció la cosa juzgada de carácter constitucional
contenida en la Sentencia C-104/93 y el debido proceso, al acoger como parte
motiva de su decisión, los argumentos del Consejo de Estado en los cuales esta
Corporación afirma que el Presidente de la República no tenía facultades para
expedir el recurso extraordinario de súplica, cuando este punto no podía ser
objeto de desconocimiento por parte de ninguna autoridad, en razón de haber
sido declarados exequibles los incisos 1º y 2º del Art. 21 del Decreto 2304/89,
expedido con fundamento en facultades extraordinarias que le confirió al
Presidente el Congreso mediante la Ley 30/87.
También la Sentencia
No. 123/96 desconoció la cosa juzgada de carácter constitucional contenida en
la Sentencia C-104/93, por cuanto al haber sido declarados exequibles los
incisos 1º y 2º del Art. 21 del Decreto 2304/89, el ámbito de aplicación del
recurso extraordinario de súplica, no podía, ni puede ser discutido por ninguna
autoridad, comenzando por la propia Corte Constitucional, como ésta misma
Corporación así lo reconoce al referirse expresamente a este punto en la
Sentencia 005/96, en la que no se discutía la constitucionalidad del recurso
extraordinario de súplica. Si la Corte declaró en la Sentencia C-104/93 que el
mencionado recurso extraordinario de súplica cobija a todas las providencias
proferidas por las distintas Secciones del Consejo de Estado, y todas significa
que no existe ninguna excepción, ello significa que esta parte del inciso 2º
del Art. 21 del Decreto 2304/89 hizo tránsito a cosa juzgada de carácter
constitucional, como en efecto ocurrió por disposición expresa de la Sentencia
C-104 que declaró sin reservas la exequibilidad de los incisos 1º y 2º del
Decreto 2304/89. Además, como si lo anterior no fuera suficiente, la Corte en
la parte resolutiva por reenvío expreso que hace a las razones de su parte
motiva, no deja duda alguna al respecto, ya que en ella se transcriben los
citados incisos completos sobre los que recayó la declaración de exequibilidad
y la Corte no fija sino que ratifica expresamente el ámbito de aplicación del
recurso que en ellos se contiene. Entonces, constituye un desconocimiento a la
cosa juzgada el siguiente argumento de la Sentencia No. 123/96: "...no
podía adquirir un ámbito de aplicación más amplio del que ya tenía antes de que
tal declaración se produjera", refiriéndose a la Sentencia C-104/93, como
si el ámbito de aplicación se lo hubiera fijado la Corte Constitucional,
desconociendo que ya existía en la disposición declarada exequible desde el
momento de su expedición.
(...)
La Corte
Constitucional con ocasión de la declaratoria de exequibilidad de los incisos
1º y 2º del Art. 21 del Decreto 2304/93, contenida en la Sentencia C-104/93,
fijó el alcance, sentido y pertinencia de varias disposiciones
constitucionales, razón por la cual la doctrina que allí se establece es de
carácter obligatorio para todas las autoridades, y, en primer lugar, para la
propia Corte Constitucional.
La Corte en la
Sentencia C-104/93, al analizar el No. 1 del Art. 237 de la Constitución, sobre
la competencia y funcionamiento del Consejo de Estado, fijó el alcance, sentido
y pertinencia de la citada disposición al afirmar que: "En primer lugar,
en cuanto a las funciones, se observa que el carácter de Tribunal Supremo de lo
contencioso administrativo le es conferida por la Carta al Consejo de Estado,
mas no a una de las Salas o Secciones".
(...)
"...ni el
Consejo de Estado, ni la Sala Segunda de Revisión se ocuparon de la inconstitucionalidad
del inciso 2º del Art. 6º de la Ley 14 de 1988, cuando en mi opinión, estaban,
el uno como la otra obligados a pronunciarse al respecto, independientemente de
su aplicación al caso concreto. Por qué? por que si se cuestionaba la
constitucionalidad de la citada disposición, tenían la obligación de
pronunciarse al respecto, para inaplicarla, o, para aplicarla, porque
apreciaron o no apreciaron prima facie que ella fuera incompatible con
la Constitución; pero es que ni siquiera esto dijeron las comentadas
decisiones, como si no estuviera planteada su inaplicabilidad con argumentos
serios, objetivos y razonables. Se desconoció también, por este aspecto, el
debido proceso: por no haberse hecho un pronunciamiento expreso sobre la
inaplicación del Art. 4º C.P., independiente de que fuera o no ostensible la
incompatibilidad del inc. 2º del Art. 6º de la Ley 14/88, con las distintas
disposiciones constitucionales que se mencionaron como violadas".
(...)
"La Sala
Segunda de Revisión, da finalmente como argumento para no acceder a la tutela
de mis derechos el que la declaratoria de inexequibilidad del inciso 2º del
Art. 6º de la Ley 14/88, "...solo tiene efectos hacia el futuro, como lo
precisó la Corte en la aludida sentencia C-005/96, y, también, el que no resultaría
congruente que la Corte en la Sentencia C-005/96 haya determinado que sus
efectos sólo operan en relación con las sentencias que profiera la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a
partir de la notificación de aquélla y que por otra parte, considere que el
Consejo de Estado incurrió en vía de hecho cuando aplicó la norma del inciso 2º
del Art. 231 del C.C.A., antes de haberse proferido el fallo de inexequibilidad
y cuando obviamente se hallaba vigente".(Ver Sentencia No. 123/96, párrafo
1º, página 22).
Si a lo expuesto
agregamos que la Sala de Revisión en uno de sus considerandos expresamente
transcribió apartes de la Sentencia C-005/96 para sustentar sus decisiones, y
en otro lugar expresamente sostuvo que por ser los efectos de la citada
sentencia hacia el futuro, no podían ser aplicados retroactivamente, ello
significa que por este aspecto se me está desconociendo mi derecho fundamental
a la igualdad, amen de las consecuencias gravísimas que para la seguridad
jurídica supondría la aplicación literal de los efectos de la Sentencia
C-005/96, en la forma como de hecho ya está ocurriendo..."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Dice el artículo 49
del Decreto 2067 de 1991 que la decisión sobre nulidad de los procesos ante la
Corte Constitucional corresponde al Pleno de la misma Corte.
2. Carácter
excepcional de la nulidad
El artículo 49 del
Decreto 2067 de 1991 señala que "la nulidad de los procesos ante la Corte
Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo". Y
agrega que únicamente las irregularidades que impliquen violación del debido
proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte declare la nulidad.
Ya estas
disposiciones confieren a las nulidades de los procesos que se llevan en la
Corte un carácter excepcional, por lo cual deben ser interpretadas y aplicadas
de manera restrictiva, sin lugar a extensiones ni analogías.
La Corte ha
aceptado, sin embargo, que, aplicando directamente el artículo 29 de la
Constitución, en circunstancias todavía más extraordinarias, puede haber una
violación del debido proceso en el momento mismo de proferirse la sentencia y
que si, con ella se afectan derechos sustanciales, puede haber lugar a la
excepcional declaración de nulidad del respectivo fallo.
Ha señalado la
Corporación:
"No puede
olvidarse que el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar
las formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución. Y si
es la misma Constitución la que expresamente manda respetar la  cosa juzgada
constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del
orden jurídico, pues contradice la propia Constitución.
En este caso, como
se ha dicho, el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional ha implicado
la violación del debido proceso, y la consecuente nulidad de la sentencia.
Pero, se pregunta:
Ante el texto expreso del artículo 49 del decreto 2067 de 1991, según el cual
"La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser
alegada antes de proferido el fallo", ¿es admisible alegar la nulidad de
la sentencia después de dictada ésta, basándose en hechos o motivos ocurridos
en la misma sentencia?. La respuesta no requiere complicadas lucubraciones.
El mismo inciso
segundo del artículo 49 citado, continúa diciendo: " Sólo las
irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de
base para que el Pleno de la Corte anule el proceso."
A la luz de esta
disposición, es posible concluír:
a). La Sala Plena es
competente para declarar nulo todo el proceso o parte de él. Pues, según el
principio procesal universalmente aceptado,  la nulidad de un proceso sólo
comprende lo actuado con posterioridad al  momento en que se presentó la causal
que la origina.
b). Como la
violación del procedimiento, es decir, del debido proceso,  sólo se
presentó en la sentencia, al dictar ésta, la nulidad comprende solamente la
misma sentencia. Y, por lo mismo, únicamente podía ser alegada con
posterioridad a ésta, como ocurrió. Nadie podría sostener lógicamente que la
nulidad de la sentencia por hechos ocurridos en ésta, pudiera alegarse antes de
dictarla.
Lo anterior no
significa, en manera alguna,  que exista un recurso  contra las sentencias  que
dictan las Salas de Revisión.
No, lo que sucede es que, de conformidad con el artículo 49 mencionado, la Sala
Plena  tiene el deber  de declarar las nulidades que se presenten en cualquier
etapa del proceso. Y la sentencia es una de ellas". (Cfr. Sala Plena. Auto
8 del 26 de julio de 1993. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía. (Subrayado fuera del
texto).
La Corte ha
sostenido que tales nulidades solamente pueden ser declaradas en casos extremos
y al respecto ha afirmado:
"Dispone el
precepto legal que sólo las irregularidades que impliquen violación del debido
proceso podrán servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el
proceso.
Como puede verse, se
trata de nulidades circunscritas de manera expresa a las violaciones
ostensibles y probadas del artículo 29 de la Constitución Política.
Se trata de
situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden
provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la
alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales
aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas
en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y
flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y
trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas
repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.
Se requiere, además,
la evaluación del caso concreto por la Sala Plena de la Corte y la decisión de
ésta por mayoría de votos, según las normas pertinentes.
Así las cosas, de
ninguna manera es admisible que una persona descontenta por el sentido del
fallo que la afecta pretenda inferir una nulidad de las mismas circunstancias
desfavorables en que ella queda por haberle sido negadas sus pretensiones, tal
como acontece en este caso. Toda sentencia desfavorable disgusta y molesta a
quien no fue beneficiado por la decisión que contiene, pero de esa molestia y
disgusto no puede deducirse irresponsablemente una vulneración del debido
proceso por el solo hecho de que se trata de una providencia definitiva contra
la cual no procede ningún recurso". (Cfr. Sala Plena. Auto 33 del 22 de
junio de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Reiterando lo así
afirmado, debe ahora declarar la Corte que no puede concebirse la nulidad como
un recurso contra todas sus sentencias, pues bien se sabe que el artículo 243
de la Constitución les confiere la fuerza de la cosa juzgada constitucional y
que, por su parte, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 establece de modo
perentorio que "contra las sentencias de la Corte Constitucional no
procede recurso alguno".
Entonces, la sola
circunstancia de que el actor o alguno de los intervinientes dentro del proceso
no compartan los argumentos expuestos por la Corporación en su providencia no
es elemento suficiente para que pueda prosperar la pretensión de su nulidad.
En el presente caso
la fundamentación contenida en el escrito mediante el cual se solicita la
nulidad incluye razones que corresponden al pensamiento del accionante sobre la
interpretación de la normatividad, las cuales, desde luego, son respetables
aunque difieren de las aceptadas por la Sala de Revisión, pero ninguna de las
motivaciones invocadas conduce a concluir en la violación del debido proceso
por parte de aquélla al dictar la sentencia atacada.
En efecto, el motivo
central para sostener la nulidad, según la exposición del solicitante, consiste
en que la Sala de Revisión ha debido revocar las decisiones del Tribunal de
Distrito Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, que negaron la tutela,
para deducir, en su lugar, que la Sección Quinta del Consejo de Estado había
incurrido en una vía de hecho que ameritaba la protección judicial de
los derechos fundamentales invocados.
La Corte
Constitucional ha precisado así el concepto de la vía de hecho, por cuya
virtud procede la acción de tutela contra providencias judiciales pese a la
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991:
"...nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable,
para lo cual sí  está constitucionalmente autorizada la tutela pero como
mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente
temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de
1991).   En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra
la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los
fines que persigue la justicia". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
"Una actuación
de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control
constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de
fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda. Sentencia T-079 del 26 de febrero de
1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"Tradicionalmente
se ha señalado la existencia de los siguientes elementos para la configuración
de una vía de hecho en la actuación estatal: 1) una operación material, o un
acto, que superan el simple ámbito de la decisión, 2) un juicio sobre la
actuación que desnaturaliza su carácter jurídico, lo cual implica una mayor
gravedad que la que se deriva del simple juicio de ilegalidad y 3) una grave
lesión o amenaza contra un derecho fundamental". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-055 del 14 de febrero de
1994. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"...las
actuaciones judiciales cuya ostensible desviación del ordenamiento jurídico las
convierte -pese a su forma- en verdaderas vías de hecho, no merecen la
denominación ni tienen el carácter de providencias para los efectos de
establecer la procedencia de la acción de tutela. No es el ropaje o la
apariencia de una decisión sino su contenido lo que amerita la intangibilidad
constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez". (Cfr.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
La Corte ha afirmado
con entera claridad que la vía de hecho es excepcional. Recuérdese lo dicho al
respecto:
"Entonces, la
vía judicial de hecho -que ha sido materia de abundante jurisprudencia- no es
una regla general sino una excepción, una anormalidad, un comportamiento que,
por constituir burdo desconocimiento de las normas legales, vulnera la
Constitución y quebranta los derechos de quienes acceden a la administración de
justicia. Es una circunstancia extraordinaria que exige, por razón de la
prevalencia del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.), la posibilidad, también
extraordinaria, de corregir, en el plano preferente de la jurisdicción
constitucional, el yerro que ha comprometido o mancillado los postulados
superiores de la Constitución por un abuso de la investidura.
Naturalmente, ese
carácter excepcional de la vía de hecho implica el reconocimiento de que, para
llegar a ella, es indispensable la configuración de una ruptura patente y grave
de las normas que han debido ser aplicadas en el caso concreto". (Cfr.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-492 del 7 de noviembre de 1995).
En el asunto que se
considera no se cumplía ninguno de los expuestos requisitos para configurar una
vía de hecho y, por tanto, se hacía menester aplicar la regla general de
la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales, como acertadamente
lo hicieron los fallos de instancia y la sentencia de revisión de la Corte
Constitucional.
En esta última
providencia, respecto de la cual pide el actor una declaración de nulidad, no
se encuentra vulneración alguna del debido proceso y menos todavía por
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
Por el contrario, el
fallo acata en su integridad lo resuelto por la Sala Plena de la Corte en
Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992 y, si en él no se accede a otorgar la
tutela pedida, optando más bien por confirmar las providencias que la denegaron
en las instancias, es porque, a juicio de la Sala de Revisión, no se encuentra
configurada la vía de hecho, único motivo que habría sido válido para
acoger las pretensiones del accionante.
La vía de hecho
no existió, por cuanto la Sección Quinta del Consejo de Estado -al expedir el
auto del 25 de noviembre de 1994, que denegó el recurso de súplica instaurado
por el litigante, así como al confirmar dicha decisión el 20 de enero de 1995-
y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo -al desatar el recurso de
queja interpuesto, mediante auto del 25 de julio de 1995- actuaron en su
momento con apoyo en una norma jurídica que entonces se hallaba en pleno vigor
-el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988-, pues aún no se había
proferido por esta Corte la Sentencia C-005 del 18 de enero de 1996, que la
declaró inexequible.
Téngase en cuenta
que la misma Sentencia C-005 de 1996 estableció en su parte resolutiva lo
siguiente:
"Los efectos de
la inexequibilidad declarada se extenderán únicamente a las sentencias que
profiera la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado a partir de la notificación del presente fallo".
Ello significa que
la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no desconocieron entonces el orden jurídico que regía y, por
tanto, contra sus decisiones no estaba llamada a prosperar una acción de tutela
que invocaba una vía de hecho inexistente.
Por otra parte, mal
podía haber exigido la Corte que el Consejo de Estado hubiese aplicado, en el
momento de actuar, la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4º C.P.),
pues tan cierto era que el aludido artículo no ofrecía prima facie la
certidumbre de una incompatibilidad con la Constitución, que fue necesario todo
un proceso ante la Corte, en el curso del cual se debatió intensamente y con
valiosos argumentos en uno y otro sentido la inconstitucionalidad planteada,
por lo cual, obrando en ese momento a favor de la norma una presunción de
constitucionalidad no desvirtuada, se equivoca el actor cuando sostiene que la
disposición legal que hacía improcedente el recurso de súplica ha debido ser
inaplicada en los estrados del Contencioso Administrativo.
Por último, debe la
Corte refutar la afirmación del solicitante en el sentido de que la Sala de
Revisión "desconoció la cosa juzgada de carácter constitucional contenida
en la Sentencia C-104/93, por cuanto al haber sido declarados exequibles los incisos
1º y 2º del Art. 21 del Decreto 2304/89, el ámbito de aplicación del recurso
extraordinario de súplica no podía ni puede ser discutido por ninguna
autoridad, comenzando por la propia Corte Constitucional, como esta misma
Corporación así lo reconoce al referirse expresamente a este punto en la
Sentencia C-005/96, en la que no se discutía la constitucionalidad del recurso
extraordinario de súplica".
La afirmación
transcrita carece de fundamento. De la exequibilidad de los incisos 1º y 2º del
artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, que plasmaban la regla general sobre
procedencia del recurso de súplica contra los autos interlocutorios o las
sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado, no se seguía de
manera automática, palmaria e indubitable la inconstitucionalidad de la
excepción a esa regla general, estatuída en el inciso 2º del artículo 231 del
Código Contencioso Administrativo (6º de la Ley 14 de 1988), sobre
improcedencia de todo recurso contra las sentencias de la Sección Quinta del Consejo
de Estado, ni tampoco puede afirmarse que tal decisión hubiera hecho tránsito a
cosa juzgada sobre dicha inconstitucionalidad, pues ésta debió ser deducida
posteriormente por la Corte de manera autónoma en el proceso seguido contra el
artículo que consagraba la excepción, de modo que sólo a partir del fallo
correspondiente, con efectos erga omnes, pudo reputarse ella
inexequible.
Ya la Corte,
precisamente en la Sentencia C-005 del 18 de enero de 1996 y con un sentido
totalmente contrario al que le endilga el peticionario, advirtió acerca de la
argumentación de éste lo siguiente:
"Ahora bien, el
actor invoca en apoyo de su tesis la Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993,
proferida por esta Corte, mediante la cual se declaró exequible el artículo 21
del Decreto Ley 2304 de 1989. Pero del enunciado fallo apenas resulta que la
norma se ajusta a la Constitución Política, sin que ello signifique
descalificación del precepto consagrado en el artículo 231 del Código
Contencioso Administrativo, que ni siquiera es mencionado y mucho menos
analizado en la providencia.
El aludido fallo
únicamente recayó sobre el artículo entonces demandado y mal puede hablarse de
cosa juzgada constitucional implícita en cuanto a la disposición ahora acusada
ni respecto de su insubsistencia".
Luego carece de
sentido sostener que la sentencia de revisión desconoció una cosa juzgada
constitucional que no existía. Y si la Sala correspondiente se abstuvo de dejar
sin validez las decisiones del Consejo de Estado que en su época aplicaron un
precepto aún no declarado inexequible y, por ende, en pleno vigor, ello se hizo
sobre la base de la irretroactividad del fallo C-005 del 18 de enero de 1996 y
en el entendido de que el principio de la seguridad jurídica es fundamental en
la administración de justicia.
Decisión
Con fundamento en
las expuestas consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
1) DENIEGASE, por
infundada, la nulidad propuesta por el doctor ZAMIR SILVA AMIN contra la
Sentencia T-123 del 22 de marzo de 1996, proferida por la Sala Segunda de
Revisión.
2) Contra esta
decisión no procede recurso alguno.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                     Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO    JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado                        Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto al Auto 021/96
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos
sobre leyes procesales (Salvamento de voto)
En ningún caso se
puede disponer sobre los efectos de las sentencias de inexequibilidad que
recaen sobre leyes de orden procesal, sin tener en cuenta el respeto de las
reglas aplicables a los asuntos sub judice o bajo el juicio de la misma
Corporación, dada la naturaleza de orden público de las leyes procesales, la
cual obliga a desatar los incidentes o recursos dentro de la ley procesal
aplicable al caso.
COSA JUZGADA
MATERIAL-Retroactividad
impropia (Salvamento de voto)
Resolver la
revisión de la tutela teniendo en cuenta la inexequibilidad decretada, es decir
aplicando lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo y por la
Constitución, en ningún caso afectaba la seguridad jurídica ya que con su
aplicación  no se removía la cosa juzgada material, es decir, no se producía
ninguna decisión retroactiva en sentido propio; apenas se producía un fenómeno
de retroactividad impropia sobre el asunto sub judice sometido precisamente a
la competencia judicial específica de naturaleza constitucional de la Corte Constitucional.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos
sobre derechos constitucionales (Salvamento de voto)
No obstante la
naturaleza de las competencias de disposición o de manipulación procesal de los
efectos temporales y materiales de los fallos de inexequibilidad, siempre he
entendido que estos no pueden ser diferidos ni aplazados cuando se trata de la
protección de derechos constitucionales de aplicación inmediata como es el caso
de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al derecho de
defensa y al acceso a la justicia.
VIA DE HECHO-Súplica contra sentencias Sección Quinta
Consejo de Estado (Salvamento de voto)
La actuación de
la Sección Quinta del H.  Consejo de Estado y las posteriores de esa
Corporación en el caso del recurso de súplica y que fueron objeto de la acción
de tutela que terminó  con la sentencia objeto de incidente de nulidad,
constituye una verdadera vía de hecho; con ellas no solamente se desconoce el
vigor normativo pleno de la Constitución en materia de derechos fundamentales,
sino que es palmario el  abandono y el desacato a los elementos que configuran
la doctrina constitucional de la Corte sobre la materia. Si al momento de
fallar la tutela en esta Corporación, ya había desaparecido del mundo jurídico
la norma  que negaba arbitrariamente la procedencia del recurso de súplica, y
se decreta la improcedencia de la tutela sobre unas decisiones oportunamente
impugnadas, es claro que se produce una evidente violación del derecho
constitucional fundamental al debido proceso al momento de producirse la
sentencia objeto del incidente y por ello es preciso decretarla.
Referencia: Auto que
resuelve sobre la nulidad de la sentencia T-123 del 22 de marzo de 1996.
Peticionario:
Dr. Zamir Silva Amin
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con el respeto debido y con la
consideración que merecen las providencias de esta Corporación, dejo constancia
de mi salvamento de voto sobre la decisión adoptada por la Sala plena de H.
Corte Constitucional en el auto del veintisiete (27) de junio de mil
novecientos noventa y seis (1996), por la cual se puso fin al incidente de
nulidad de la sentencia de la Sala Segunda de Revisión de decisiones
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales fundamentales,
tramitado en la Sala Plena de esta Corporación en el caso de la demanda de
tutela constitucional presentada por Zamir Silva Amin ante el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, contra las providencias de la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de
Estado, y de esa misma sala por las que se le negó el derecho al recurso de
súplica contra una sentencia.
Con la clara y nítida advertencia de que
entiendo que la Corte Constitucional resolvió este asunto de conformidad con su
jurisprudencia reiterada en varios años sobre la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales únicamente en la hipótesis denominada
vías de hecho, y con la certeza de que esta Corporación en este caso  también
reiteró y aplicó sus criterios jurisprudenciales en materia de la procedencia
del incidente de nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional por
violación al debido proceso antes de la sentencia, dejo constancia de mi voto
negativo al respecto del empleo de dichos criterios jurisprudenciales en
asuntos como el de la referencia, pues estimo que en el caso concreto que se
examinó en esta Corporación, se puso en evidencia la necesidad de revisar y
recoger parcialmente las mencionadas jurisprudencias y de formular otros
criterios más acordes con la alta misión que encarga la Constitución a este
tribunal de justicia y con la evolución de estas mismas instituciones.
Desde luego, comparto el criterio de la
Corte Constitucional  en cuanto hace al carácter excepcional y extraordinario
de la nulidad contra las sentencias de la Corte por violación al debido proceso
en el momento mismo de proferirse la sentencia, y por ello, creo que este
incidente procesal que no alcanza el grado ni el nivel de un recurso, debe
estar rodeado de la más cuidadosa atención y precisión, pero, además, entiendo
que el caso que se examina es de aquellos en los que es palmaria y evidente la
violación al debido proceso al momento de proferirse la sentencia, hasta el
punto de que debió decretarse la nulidad de la misma, como muy respetuosamente
paso a demostrarlo.
Las siguientes son, en resumen, las
argumentaciones que me permiten apartarme de lo resuelto por la Corte en este
caso:
En primer término estimo que en el incidente
de nulidad tramitado en la Sala Plena de la Corte contra la mencionada
sentencia de la Sala Segunda  de Revisión de Tutelas (Sentencia T-123 del 22 de
marzo de 1996), era plenamente procedente acceder a la petición del actor, y
que debió decretarse la nulidad pedida, ya que aquella Sala de Revisión estaba
llamada a precisar, para el caso concreto, el alcance del condicionamiento de
los efectos materiales y objetivos de la sentencia C-005 del 18 de enero de
1996 y despejado el tema de si el asunto quedaba o no sometido al
condicionamiento de la misma, proceder a tutelar el derecho al debido proceso,
al juez natural, a la defensa y al acceso a la justicia.
En mi criterio, el peticionario al plantear
el incidente de nulidad no sólo manifiesta suficientes razones de orden
doctrinario para provocar una decisión de anulación de la sentencia
controvertida, sino que demuestra de modo suficiente la violación extrema al
debido proceso en su caso no sólo relacionado con su interpretación  de la
normatividad constitucional, sino con la doctrina constitucional de los
derechos fundamentales y con la disciplina del derecho constitucional procesal.
Pero además, la atracción discrecional de
la competencia de revisión de las decisiones relacionadas con la tutela de los
derechos fundamentales que se expresa con la selección y el reparto entre las
salas de esta Corporación, impone  a la Corte el deber de fallar con fundamento
en principios indisponibles de derecho constitucional, para impartir justicia
real y material dentro del marco de la  Carta Política y de las regulaciones
legales pero conformes con la Constitución que aseguran el derecho de acceso a
la justicia y al debido proceso.
En efecto, en mi concepto, la Sala Segunda
de Revisión no podía aplicar al caso concreto de la revisión planteada por el
ciudadano Zamir Silva, y sin ninguna apreciación específica, el
condicionamiento material y objetivo de la sentencia  sobre el inciso 2o. del
artículo 6o. de la Ley 14 de 1988, consistente en extender los efectos de la
inexequibilidad declarada “...únicamente a las sentencias que profiera la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado a partir de la notificación del presente fallo”, puesto que las
decisiones del H. Consejo de Estado impugnadas  por el peticionario por vía de
la acción de tutela y que eran objeto de una actuación judicial de naturaleza
constitucional, aún no resuelta en esta sede, se encontraban sub judice, precisamente,
por las mismas razones judiciales que sirvieron a la Corte Constitucional para
decretar la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 6o. de la ley 14 de
1988.  Obsérvese que la revisión de las decisiones de tutela fue fallada con
posterioridad a la misma inexequibilidad, y en el fallo correspondiente no se
aplicaron las disposiciones de la Carta Política sino las de una ley
inconstitucional ya declarada así por la H. Corte Constitucional. En este caso
se dejó de aplicar la Constitución y se prefirió dar aplicación a una ley
inexequible por inconstitucional.
En efecto, la Sala debió observar que el
asunto planteado por el peticionario en su oportunidad,  y sometido al juicio
de revisión de dicha Sala, sólo podía ser resuelto después de distinguir entre
retroactividad propia e impropia, así como en aplicación de la doctrina
constitucional de la Corte Constitucional sobre el debido proceso en el caso
del recurso de súplica en el H. Consejo de Estado. Además, entiendo que la Sala
de Revisión de Tutelas con aplicación directa y plena del Título de los Derechos
Constitucionales Fundamentales de la Constitución y en especial de las
disposiciones que garantizan el derecho al debido proceso debió acceder a
decretar la tutela reclamada.
Aceptando sin mayor discusión que la Corte
puede disponer judicialmente sobre los efectos temporales y en hipótesis
extremas sobre el objeto material de las decisiones de inexequibilidad, lo cual
desde luego no es un asunto pacífico en el área del derecho constitucional ni
en la práctica de las jurisdicciones constitucionales,  no me cabe duda  de que
en ningún caso se puede disponer sobre dichos efectos de las sentencias de
inexequibilidad que recaen sobre leyes de orden procesal, sin tener en cuenta
el respeto de las reglas aplicables a los asuntos sub judice o bajo el
juicio de la misma Corporación, dada la naturaleza de orden público de las
leyes procesales, la cual obliga a desatar los incidentes o recursos dentro de
la ley procesal aplicable al caso.
Sin duda la Corte Constitucional puede
disponer de los efectos de sus fallos  y aun decidir sobre el alcance objetivo
de los mismos, empero el intérprete de dichos fallos condicionados debe
distinguir entre la retroactividad propia, que por regla general es  repudiada
en los asuntos de control constitucional abstracto y objetivo de las leyes, y
el de la retroactividad impropia, que es de recibo en la jurisdicción
constitucional y es la regla general para el caso de normas procesales en las
que se garantiza  el derecho constitucional fundamental al debido proceso.
Ciertamente, aun cuando no era necesario,
dadas las reglas de la inexequibilidad pro futuro aceptadas por la
doctrina colombiana, salvo advertencia expresa de la Corte en sentido
contrario, esta Corporación podía diferir los efectos temporales y objetivos de
sus fallos, como lo hizo en la sentencia C-005 de 1996, para evitar
alteraciones a la seguridad jurídica y el eventual desconocimiento de los
derechos comprometidos con ella,  ya que la disposición legal declarada
inexequible se ocupaba de asuntos procesales de naturaleza judicial y había
servido para resolver gran cantidad de litigios que podían verse afectados sin
la mencionada precisión; pero, en el caso de Zamir Silva Amin, se trataba de
una situación diferente, pues las decisiones judiciales del H. Consejo de
Estado, oportuna y debidamente atacadas o cuestionadas judicialmente por medio
del instrumento procesal, autónomo, específico y directo de la acción de
tutela, no se encontraban plenamente ejecutoriadas en el sentido procesal
constitucional y, por lo mismo, no se producía ninguna alteración al principio
de la cosa juzgada material, y en consecuencia, podían ser examinadas con
fundamento en la inexequibilidad decretada, y en consecuencia, fallar la
revisión, dando aplicación al principio universal  del carácter de orden
público y de aplicación general de las normas procesales, como son en este caso
las previsiones contenidas en el artículo 130 del Código Contencioso
Administrativo (subrogado por los incisos primero y segundo del artículo 21 del
Decreto 2304 de 1989), que establece la procedencia del recurso de súplica
contra las decisiones  judiciales de las secciones del H. Consejo de Estado.
Obsérvese que según dicha normatividad el
recurso de súplica procede ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del H. Consejo de Estado, excluídos  los consejeros de la Sala que profirió la
decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las
secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina
contraria a la jurisprudencia de la Corporación; además, téngase  en cuenta
que el recurso únicamente puede interponerse dentro de los cinco días
siguientes al de la notificación del  auto o de la sentencia, lo que significa
que Zamir Silva reclamaba la aplicación judicial de la Constitución por vía de
la acción de tutela contra unas providencias que no habían hecho tránsito
definitivo a cosa juzgada material y por lo mismo no podían quedar comprendidas
como objeto material de la exclusión o del condicionamiento decretado en la
sentencia C-005 de 1996, ni quedaban sometidas a la abstracta definición de la
oportunidad del inicio de la  aplicación de los efectos de aquella sentencia,
pues, en verdad, y a la luz de la nueva Constitución, sólo estarían en firme
una vez desatada la revisión última de las dos decisiones sometidas a la
competencia plena de orden constitucional de la Corte en sede de revisión de
tutela; si esto no se entiende así, de nada serviría la acción de tutela contra
actuaciones judiciales por vías de hecho.
Así, resolver la revisión de la tutela
teniendo en cuenta la inexequibilidad decretada, es decir aplicando lo
dispuesto por el Código Contencioso Administrativo y por la Constitución, en
ningún caso afectaba la seguridad jurídica ya que con su aplicación  no se removía
la cosa juzgada material, es decir, no se producía ninguna decisión retroactiva
en sentido propio; apenas se producía un fenómeno de retroactividad impropia
sobre el asunto sub judice sometido precisamente a la competencia
judicial específica de naturaleza constitucional de la Corte Constitucional,
guardián último de la supremacía y la integridad de la Carta Política.
Además, en mi opinión, la violación al
debido proceso en la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
ocurrió, pues al definir la revisión de las correspondientes providencias de
tutela proferidas por el Tribunal Superior de Bogotá, en primera instancia y
por la H. Corte Suprema de Justicia en segunda, aplicando la sentencia C-005 de
1996 por la cual se declaró la inexequibilidad del inciso 2o. del artículo 6o.
de la Ley 14 de 1988 bajo el entendido según el cual el condicionamiento o la
disposición que allí hace la Corte sobre los efectos temporales y materiales de
su fallo no podía comprender una situación sometida, precisamente a la revisión
constitucional de la misma Corte Constitucional y que se debía fallar después
de pronunciado el fallo de exequibilidad; no obstante la naturaleza de las
competencias de disposición o de manipulación procesal de los efectos
temporales y materiales de los fallos de inexequibilidad, siempre he entendido
que estos no pueden ser diferidos ni aplazados cuando se trata de la protección
de derechos constitucionales de aplicación inmediata como es el caso de los
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al derecho de
defensa y al acceso a la justicia.
2.  De otro lado, estimo que la Sala
Segunda de Revisión, debió haber accedido a la tutela reclamada contra las
providencias que negaron el recurso de súplica presentado oportunamente contra
una decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque después de
proferida la sentencia de esta Corporación No. C-104  de marzo 11  de 1993, que
contiene la doctrina constitucional de la Corte en materia de la naturaleza y
los fundamentos constitucionales del debido proceso en las actuaciones de las
Secciones en que está organizada la Sala Contencioso Administrativa del Consejo
de Estado, hería la vista, era evidente y se podía apreciar prima facie
el contraste directo de inconstitucionalidad, entre lo dispuesto en el inciso
2o. del artículo 6o. de la Ley 14 de 1988, el artículo 130 del Código
Contencioso Administrativo y el artículo 29 de la Constitución; así lo dijo la
Sala Plena de esta Corporación en la sentencia C-005 de 1996 al advertir con
sencillez y claridad sobre la inconstitucionalidad del citado inciso segundo
del artículo 6o. de la Ley 14 de 1988, que:
“Entonces, lo que se
aprecia de bulto es que se discrimina entre las personas, según que sus intereses
dependan procesalmente de una o de otra sección de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, en forma tal que el derecho de defensa de algunas está
garantizado de manera más amplia, al permitirle acudir a la Sala Plena en
súplica cuando la sección correspondiente hubiere modificado la jurisprudencia
del Consejo de Estado, mientras que, sin razón alguna, ese mismo derecho
de defensa está restringido para quienes actúan ante la Sección Quinta o
dependen de sus decisiones, pues aún en el caso de cambio  de jurisprudencia no
pueden ejercer el mismo recurso que se garantiza a las demás.  Esto implica
vulneración del derecho a la igualdad, plasmado en el artículo 13 de la Carta,
y violación del debido proceso, consagrado en el 29 ibídem, en cuanto la normatividad
excluye a unas personas de formas de defensa que a otras se conceden en las
mismas circunstancias.
Las discriminaciones
introducidas por el legislador o las autoridades entre hipótesis análogas o
iguales quebrantan el principio constitucional de la igualdad y violan el
derecho fundamental correspondiente (artículo 13 C.P.) cuando carecen de
justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible para otorgar trato
distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o similares
características.” (M.P.  Dr. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas
fuera de texto).
Sin duda, la actuación de la Sección Quinta
del H.  Consejo de Estado y las posteriores de esa Corporación en el caso del
recurso de súplica presentado por Zamir Silva en el proceso 1108 de nulidad de
elección de Representantes a la Cámara por Boyacá, y que fueron objeto de la
acción de tutela que terminó  con la sentencia objeto de este incidente de
nulidad, constituye una verdadera vía de hecho en providencia judicial que aparece
arropada por el manto de la legalidad;  en efecto, con ellas no solamente se
desconoce el vigor normativo pleno de la Constitución en materia de derechos
fundamentales, en el caso de actuaciones judiciales por la manifiesta
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 6o. de la Ley 14 de 1988;
sino que es palmario el  abandono y el desacato a los elementos que configuran
la doctrina constitucional de la Corte sobre la materia, que había sido
definida sin duda alguna en la sentencia de la que fue ponente el Dr. Alejandro
Martínez Caballero (C-104 de marzo 11 de 1993).
Muy respetuosamente me permito advertir que
la persistente actitud del H. Consejo de Estado de desconocimiento radical al
sentido de los pronunciamientos en materia de interpretación de la Constitución
que hace esta Corte  en dicha materia y en la de la procedencia de la acción de
tutela en favor de la garantía de los derechos constitucionales de las personas
jurídicas, son  ejemplos notorios de vías de hecho que no se han podido corregir
de modo ordinario y regular por la falta de un instrumento procesal de
unificación directa de la jurisprudencia constitucional  con las providencias
judiciales resultado de la práctica del derecho viviente en los despachos
judiciales y en los asuntos ordinarios y contencioso administrativos; pero
además, también refleja la más refractaria y reacia actitud a la aceptación  de
la verdadera misión judicial y jurisprudencial de la Corte Constitucional en
materia de la garantía y del vigor de los derechos fundamentales, como quiera
que advirtiéndose de manera categórica que en esa Corporación y en dicha
sección  el recurso de súplica era emanación de la Constitución toda, con un
breve y suscinto juicio sobre la vigencia de la ley en el tiempo y del ejercicio
de las facultades extraordinarias del ejecutivo al expedir un código como el
Código Contencioso Administrativo, se sacrifican el derecho constitucional
fundamental al debido proceso y el derecho de defensa y se desprecia la virtud
esclarecedora de la doctrina constitucional de esta Corporación y se desacata
su labor.
En mi opinión cualquier duda al respecto de
la constitucionalidad de la procedencia del recurso de súplica contra las
decisiones de la mencionada sección del H. Consejo de Estado, después de producida
la sentencia de la Corte Constitucional de 1993 en la que fue ponente el H.
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, y la abstención a la negativa en
reconocer el derecho al recurso configura un típico caso de vía de hecho con
aparentes visos de legalidad  y por lo mismo era procedente la tutela del
derecho constitucional al debido proceso; pero aún más, si al momento de fallar
la tutela en esta Corporación, ya había desaparecido del mundo jurídico la
norma  que negaba arbitrariamente la procedencia del recurso de súplica, y se
decreta la improcedencia de la tutela sobre unas decisiones oportunamente
impugnadas, es claro que se produce una evidente violación del derecho
constitucional fundamental al debido proceso al momento de producirse la sentencia
objeto del incidente y por ello es preciso decretarla.
Obsérvese que las sentencias C-104 de 1993
y C-005 de 1996 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, sin invadir la
órbita de las competencias del Consejo de Estado y sin afectar su autonomía técnica,
política y científica y sin comprometer la independencia de la Rama Judicial,
definieron una parte del contenido del derecho constitucional al debido proceso
en relación con el recurso de súplica, en el entendido de que éste es un
desarrollo de la Carta toda, y como quiera que desarrolla los derechos
constitucionales a la efectividad de los derechos humanos, a la igualdad en la
aplicación de la ley, al debido proceso, a impugnar la sentencia condenatoria y
al acceso a la administración de justicia, y, responden al carácter de tribunal
supremo de lo contencioso administrativo de aquella Corporación; este es un
ejemplo de la  doctrina  constitucional que debe ser respetada y acatada por
todos los jueces en el ejercicio de sus competencias ordinarias, y obviamente
por el mismo órgano de control y de justicia constitucional, sopena de
configurar un régimen  inarticulado e inarmónico.
La noble virtud de una Corte Constitucional
como la nuestra, se asegura con el espléndido resultado del amparo autónomo de
los derechos constitucionales fundamentales, y con el generoso y lúcido
desarrollo de la parte orgánica de la Carta Política, pero, además, también se
pone a prueba por su capacidad de producir en su propio seno y en los restantes
órganos judiciales acatamiento y respeto de sus fallos, lo que no ocurrió en el
caso de la Sección Quinta del H. Consejo de Estado  por la desatención de la
doctrina de la Corte sobre el fundamento constitucional del recurso de súplica.
Por último, obsérvese que el peticionario
de la tutela, recurrente en la súplica y accionante en el proceso contencioso
administrativo inicial, además de demandante de la inexequibilidad decretada
del inciso segundo del artículo 6o. de la Ley 14 de 1988, siempre reclamó la
aplicación judicial de la Constitución, fundado en claros y nítidos supuestos
jurisprudenciales sobre la materia pronunciados por esta Corte, sin haber sido
atendido en ninguna etapa.
Fecha Ut Supra,
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
[1]. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3]. “CONSEJO DE ESTADO Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Consejero Ponente:           Dr. Ernesto Rafael Ariza M. Actor: Guillermo
Castro Daza. Expediente No. Q-013. Agosto 10 de 1993”
[4]. Sentencia T-614/92. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.