C-593-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-593/95
CORMAGDALENA
La Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena no puede ser considerada en
ningún caso como sede espacial y física de ninguno de los poderes públicos que
integran el Estado colombiano de conformidad con la Carta, ni es un ente
territorial, como lo afirma el demandante.
TERRITORIO-División/INTERPRETACION SISTEMATICA-Sedes
materie
Es claro que
según el artículo 285 de la Constitución la ley puede establecer otras
divisiones del territorio para el cumplimiento de las funciones y servicios a
cargo del Estado, como en este caso en el que la entidad denominada Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena  es organizada por el
legislador en desarrollo de una disposición instrumental de la Carta Política,
la cual  no puede ser considerada como una entidad territorial ni asimilada
ninguna de ellas; en este sentido también es claro que uno de los criterios sistemáticos,
como es el sedes materie no puede ser el único y determinante para adelantar
definitivamente la interpretación de una norma jurídica como pretende hacerlo
el demandante.
CORMAGDALENA-Incorporación de otros municipios
En la
Constitución no existe previsión alguna en ese sentido  y,  por el contrario,
en cuanto a lo que atañe a la organización del ente en mención, la misma norma
encarga al legislador para que determine lo pertinente. Se permite la
incorporación de otros municipios distintos de los ribereños al área de acción
y a la jurisdicción  de la  entidad, siempre que exista un vínculo directo con
aquellos fines constitucionales. En su desarrollo bien puede comprender otras
partes del territorio de influencia del río con las cuales éste mantiene una
evidente relación, que se establece en función de los cometidos
constitucionales de la Corporación.
CONFLICTO DE
NORMAS CONSTITUCIONALES
Las posibles
incompatibilidades entre las disposiciones del mismo rango se resuelven, en
principio, con la aplicación de las reglas de la lógica jurídica tradicional,
salvo expresa disposición constitucional en contrario, que en este asunto no se
han registrado.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza
jurídica
Las corporaciones
autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que
pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les
garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el
Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines
asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni
vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la
medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno
Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados
por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios
entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración
central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que
están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones
policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con
la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables.
CORMAGDALENA-Participación en decisiones/MEDIO
AMBIENTE SANO-Participación constitucional
La participación
constitucional en materia del medio ambiente, fue concebida por el legislador
en este caso, para el manejo adecuado de los recursos naturales dentro de los
varios y diversos ecosistemas existentes en la cuenca hidrográfica del Río de
la Magdalena, varios departamentos y, en verdad, la participación de Cormagdalena
en el proceso de planificación y armonización de políticas y normas
regulatorias que dicten las  distintas autoridades competentes, y que se ordena
por el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley
161, no desconoce precepto constitucional  alguno, por el contrario, constituye
una versión legislativa del desarrollo obligado y pleno del artículo 331 de la
Carta; en este sentido es evidente que si se  tiene en cuenta la función
asignada a la entidad, resulta imprescindible su participación en los procesos
de planificación  y armonización de políticas y normas  que incidan en el
manejo de la cuenca del río.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
La autonomía de
las entidades territoriales garantizada por la Carta Política no se ve afectada
al autorizar  la norma señalada a Cormagdalena para que participe en el proceso
de planificación y armonización de políticas reguladoras que se dicten por las
autoridades competentes, para el manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Magdalena.
CORMAGDALENA-Naturaleza jurídica
La Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena es una entidad administrativa
de creación constitucional y de regulación legal del orden nacional, que
funciona como empresa industrial y comercial del Estado, y bien puede adquirir
compromisos financieros para asegurar una mejor  ejecución de su objeto. Su
autonomía no la hace independiente  del Estado ni de la Nación y bien puede
gestionar los créditos y los convenios de compensación que necesite con el aval
del Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes aplicables a las
restantes entidades y organismos nacionales de la Administración central o
descentralizada.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Recursos
Los recursos del
Fondo Nacional de Regalías que integran el patrimonio y rentas de la
Corporación, aun cuando no son de  propiedad de las entidades territoriales
éstas si tienen el derecho constitucional a beneficiarse de  las mismas; por
ello,  el Fondo se constituye con los recursos provenientes de las regalías que
no  deban asignarse directamente a las entidades territoriales, pero  con el
objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades
definidas por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un porcentaje
a través de la financiación de actividades de inversión de Cormagdalena.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS
El Fondo Nacional
de Regalías se constituye con los recursos provenientes de las regalías que no
deban asignarse directamente a las entidades territoriales, con el objeto de
contribuir al mejoramiento de aquellas y las prioridades definidas por el
legislador, y la regulación correspondiente hace parte de otra ley de la
república.
BARRANCABERMEJA-Descontaminación ambiental/POLITICA
AMBIENTAL
No resulta
contrario a la Constitución que el legislador haya definido una política
ambiental razonable y que en la ley haya dispuesto destinar del Fondo Nacional
de Regalías la suma de 10.000 salarios mínimos mensuales al municipio de
Barrancabermeja, para efectos de la descontaminación ambiental del río; esta
política corresponde adoptarla al legilslador, dentro de los marcos
constitucionales y de conformidad con criterios de razonabilidad, para evitar
resultados efectivamente discriminatorios. En este sentido, tal financiación
especial va encaminada a resolver los graves problemas que en materia de
contaminación se presentan en toda la cuenca del Río, con su influencia no sólo
en el ámbito geográfico sino económico y social.
Ref.:     Expediente
No. D-967
Acción de
inconstitucionalidad contra  la Ley 161 de 1994
Organización de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena.
Las Corporaciones
autónomas regionales, la autonomía de las entidades territoriales y las
regalías.
Actor:
Jorge Dussan
Abella
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  Diciembre siete (7)  de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Dussan Abella, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 241
de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional escrito de
demanda  de inconstitucionalidad contra los artículos 3o. parcialmente; 4o.
inciso segundo; 7 parágrafo 1o. y 17 literal b) y parágrafos 1 y 2 , todos de
la Ley 161 de 1994 , “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional
del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se
dictan otras disposiciones".
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dio traslado al
Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de las
disposiciones acusadas es del siguiente tenor:
"LEY 161 DE 1994
(Agosto 3)
Por la cual se organiza la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de
financiación y se dictan otras disposiciones.
"...
"Artículo
3o. Jurisdicción. La
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena
tendrá jurisdicción en el territorio de los municipios ribereños del Río
Magdalena, desde su nacimiento en el Macizo Colombiano, en la colindancia de
los Departamentos de Huila y Cauca, jurisdicción de los Municipios de San
Agustín y San Sebastián respectivamente, hasta su desembocadura en Barranquilla
y Cartagena. Así mismo, su jurisdicción incluirá los Municipios ribereños
del canal del Dique y comprenderá además los Municipios de Victoria, en el
Departamento de Caldas, Majagual, Guaranda y Sucre en el Departamento de Sucre,
y Achí, en el Departamento de Bolívar.
"Artículo
4o. Ordenamiento de la
Cuenca.
".....
Cormagdalena
participará en el proceso de planificación y armonización de políticas y normas
regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, para un
manejo adecuado y coordinado de la cuenca hidrográfica del Río Magdalena.
"Artículo
7o. Facilidades para la
integración modal del transporte. ...
....
Parágrafo 1o. Para los fines del presente artículo,
la Corporación deberá ejecutar de manera prioritaria, la adecuación de las
instalaciones portuarias de Puerto Berrío, para un servicio intermodal de
transporte. Así mismo, deberá adelantar los estudios y proyectos necesarios,
para mejorar la navegabilidad del río, en el tramo Puerto
Berrío-Barrancabermeja, como complemento de los planes que ya el Gobierno
Nacional prosigue para el trayecto, aguas abajo de este último puerto.
"...
"Artículo
17. Patrimonio y
rentas. El patrimonio y las rentas de la Corporación estarán conformados
por:
a) Las sumas que por
diferentes conceptos se apropien a su favor en los presupuestos de la Nación,
de las entidades territoriales o de cualquier entidad pública;
b) Los recursos
que corresponden de acuerdo con la ley que reglamente el Fondo Nacional de
Regalías;
"....
Parágrafo 1o. Para efectos de lo previsto en el
literal m) del presente artículo, la Junta Directiva, destinará no menos de 10
mil salarios mínimos mensuales, para la descontaminación ambiental del
Municipio de Barrancabermeja.
Parágrafo 2o. La Corporación, gestionará ante entidades
financieras multilaterales o gobiernos extranjeros, la consecución de créditos
y convenios de compensación que podrán ser  avalados por el Gobierno nacional
de conformidad con las normas vigentes, cuando fueren necesarios para la
realización de obras para el cumplimiento de sus fines.
(Se subrayan las
disposiciones acusadas).
III.  LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto por los
artículos 158; 298; 300; 331, inciso 2o.; 333 inciso 4o.; 334, inciso  2o.;
360, 361 y 364 de la Constitución Nacional.
b. Fundamentos de
la demanda
Como consideración
preliminar, el actor manifiesta que la regulación de las competencias de
Cormagdalena, que según su opinión es una especie de "entidad
territorial", corresponde establecerla al legislador por virtud de la ley
orgánica de ordenamiento territorial y, por ello, requeriría de una votación
superior a la ordinaria prevista para las leyes comunes; en su concepto, la
creación constitucional de la mencionada corporación, y la posición que ocupa
el artículo correspondiente dentro del sistema normativo de la Carta Política,
le indica que se trata de una nueva entidad del orden territorial de carácter
especial, no asimilable a las dependencias de la administración pública central
y, por ello, no puede quedar adscrita a ningún ministerio o departamento
administrativo, como ocurre con otras corporaciones de creación legal.
En su opinión, en el
caso de Cormagdalena se trata de una creación novedosa del Constituyente que
obedece a una grave problemática histórica, económica y social y, por tanto, no
es, en nada, comparable ni encuadrable dentro del marco de la estructura de la
administración establecida por la ley; además, sostiene que no se trata de una
entidad territorial más, sino de una especie constitucional de "área
metropolitana de entidades ribereñas" al río que llama “ente territorial
autárquico” y que debería estar adscrita al Presidente de la República, como
una figura diferente de rango constitucional propio.
Ahora bien, el
demandante considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la
Constitución en cada caso así:
1.  En primer
término, para el actor el artículo 3o. de la Ley  161 de 1994, determina el
ámbito jurisdiccional de la Corporación del Río Grande  de la Magdalena a los
Municipios ribereños  desde su nacimiento  hasta la  desembocadura y advierte
que la norma extiende su jurisdicción de manera abusiva a otros municipios que
no son ribereños,  excediendo en esta forma el ámbito  constitucional demarcado
por el inciso 2o. del artículo 331 de la Constitución Nacional, por lo cual
debe ser declarado inexequible.
Además, en su
opinión, algunos de los municipios que señala el artículo parcialmente acusado
pertenecen a la jurisdicción de otras corporaciones autónomas regionales
reglamentadas por la Ley 99  de 1993, que creó el Ministerio del Medio
Ambiente, y por ello se configura otra irregularidad adicional a la advertida,
como quiera que aquellos no son municipios ribereños del río y no pueden ser
afectados con las competencias de la corporación.
2.   De otra parte,
el actor manifiesta que el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 161 de  1994,
vulnera  los artículos 298 y 300 de la Carta Política, teniendo en cuenta que
estas disposiciones constitucionales reconocen autonomía a los departamentos
para la administración de sus asuntos secciónales, y a las asambleas
departamentales cuyas funciones se encuentran señaladas por el artículo 300 de
la Constitución, lo cual hace incompatible la presencia de la corporación en el
proceso de planificación y armonización de políticas  y normas regulatorias que
se dicten por las distintas autoridades competentes, para un manejo adecuado y
coordinado de la cuenca hidrográfica del Río Magdalena.
Esta disposición, en
concepto del demandante, también interfiere en la esfera de competencias
constitucionales y legales de otras entidades de la administración nacional,
como en la de la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), en contra de
lo preceptuado en el artículo 158 de la Carta en cuanto se refiere a la  unidad
de materia en las leyes.
3.   En relación con
el parágrafo 1o. del artículo 7o. de la Ley 161 de 1994, que también acusa, el
actor  manifiesta que al señalar el ejercicio prioritario de algunas funciones
por Cormagdalena, como la adecuación de las instalaciones de Puerto Berrío con
el fin de crear un servicio intermodal de transporte, y de adelantar estudios y
proyectos para mejorar la navegabilidad del río en el tramo de Puerto
Berrío-Barrancabermeja, establece un "privilegio excluyente" sobre
dos porciones del área de influencia y acción de la entidad, que se proyecta en
detrimento de otras zonas aledañas al río que también son navegables.
En su opinión, la
vigencia y aplicación del principio fundamental de la igualdad es indiscutible
para todos los habitantes en el tramo del Río Magdalena y, por ello, debe
estudiarse en forma equitativa la necesidad y el uso racional de sus aguas para
el transporte de personas desde donde  sea factible, sin importar su cercanía
a la desembocadura o a la sede administrativa de la nueva entidad.
En este sentido, el
demandante propone a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de las
mencionadas expresiones para efectos de asegurar que los cometidos constitucionales
de proteger toda la ribera del río se cumpla a cabalidad, pues, en su concepto,
el río no nace en Puerto Berrío ni muere en Barrancabermeja y la voluntad del
Constituyente es la de asegurar la conservación general del río y el desarrollo
integral de todas las zonas ribereñas.
Advierte que el río
también es navegable desde Puerto Berrío hacia el nacimiento, y que aquella
porción de territorio ha sido olvidada por los gobiernos desde hace muchos
años, y que lo que se propone el Constituyente es generar recursos y crear un
organismo autónomo para atender toda la ribera sin discriminación legal alguna,
todo lo cual resulta afectado por las disposiciones acusadas.
4.  Como el artículo
17 literal b) de la Ley 161 de 1994,  establece que el patrimonio y las
rentas  de Cormagdalena estarán conformados, entre otros conceptos, por los
recursos que correspondan de acuerdo con la ley que reglamenta el Fondo
Nacional de Regalías, en concepto del actor esta disposición quebranta las
normas constitucionales  consagradas en los artículos 360 y 361 de la
Constitución, por cuanto en la contraprestación económica que se reconoce en
favor del Estado a título de regalías por la explotación de los recursos
naturales no renovables, sólo pueden participar los departamentos y municipios
en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables, así como los puertos marítimos  y fluviales por donde se
transporten dichos productos o sus derivados y las demás entidades no
productoras, pero dentro de las reglas establecidas en la ley para el Fondo
Nacional de Regalías.
Igualmente, en su
concepto, con la norma acusada se vulnera  el artículo 361 de la Carta, por
cuanto allí se establece que los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignadas a departamentos y municipios se destinarán mediante el Fondo
Nacional de Regalías  a los departamentos y municipio como entidades
territoriales, y no a entidades descentralizadas, como  se establece en la
norma acusada.
5.   Señala  el
demandante que lo establecido por el parágrafo 1o., del artículo 17 de la Ley,
en primer lugar desconoce el artículo 158 de la Carta, en el que se exige que
una ley debe referirse a una misma materia  y que serán  inadmisibles las
disposiciones que no se relacionen con ella; en segundo lugar, advierte que la
norma crea un privilegio inaceptable y excluyente para con el resto de los
municipios ribereños y que aquel se establece en forma injusta, pues, según la
Constitución, todos ellos tienen derecho a participar en igualdad de
condiciones dado que la situación de contaminación ambiental en los municipios
ribereños es general, y no solamente es exclusiva de Barrancabermeja.
6. Indica el actor
que el parágrafo 2o. del artículo 17, contradice lo previsto en el artículo 158
de la Constitución Nacional, en el que se exige que la ley debe referirse a una
misma materia y en el que se establece que serán inadmisibles las disposiciones
o modificaciones a la ley que no se relacionen con ella, puesto que este
parágrafo no guarda conexión con el objeto  de la ley; además, en su opinión
también es contrario a lo dispuesto en los artículos 331 y 363 de la
Constitución, que advierten que la capacidad de endeudamiento interno y externo
de la Nación y las entidades  territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago, y, en todo caso debe ser señalada en la ley correspondiente que es de
iniciativa del ejecutivo, según las advertencias del artículo 154 de la Carta..
Por último, el
demandante considera que el legislador ha desconocido abiertamente el espíritu
del Constituyente y ha reducido el concepto que dió origen a la Corporación al
condenarla en las disposiciones acusadas a ser, simplemente, una entidad más de
administración nacional, pero aún más grave, dentro de ámbitos sectoriales y parcializados
ante unas necesidades históricas bien conocidas.
IV.  LA INTERVENCION OFICIAL
El Ministro de
Gobierno, ahora del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, mediante escrito
enviado a esta Corporación el 13 de julio del presente año intervino en el
proceso de la referencia, solicitando se declare la constitucionalidad de las
normas de la Ley 161 de 1994, que se acusan en la demanda. Las consideraciones
expuestas se resumen así:
1.  En primer
término, advierte que no obstante la norma constitucional que sirve de
fundamento para la expedición de la norma acusada esta ubicada en el
"Título de la Organización Territorial" y en el Capítulo del
"Régimen Especial", la Corporación Autónoma Regional del Río Grande
de la Magdalena no es una entidad territorial como lo afirma el demandante, ni
puede ser considera como tal o asimilada ninguna de ellas; en efecto, en su
opinión el criterio sistemático no puede ser el determinante y el único para
adelantar definitivamente la interpretación de una norma constitucional que
aparece ubicada en una u otra parte de un ordenamiento, y menos del
constitucional.
De otra parte, el
Ministro de Gobierno, ahora denominado del Interior, considera que el artículo
3o. de la Ley 161 de 1994, se limitó a establecer el objeto de la Corporación
que en verdad es ambicioso y complejo, el cual se estructura alrededor de la
"recuperación, rehabilitación, preservación y adecuado aprovechamiento del
Río  Magdalena"; empero, la extensión del río,  su relación con otras fuentes
y cuerpos de agua y la magnitud de la labor encomendada a la Corporación, son
factores que se tuvieron en cuenta por el legislador, en orden a lograr una
adecuada, representativa y eficaz estructuración de la Corporación, que hacía
imposible que el Constituyente fijara con anticipación el área de jurisdicción
de la Corporación por lo que lógicamente lo delegó en el legislador; en
consecuencia, en su opinión, no prospera el cargo que se señala en la demanda
contra el artículo  3o. como contrario al artículo 331 de la Carta.
De otra parte,
indica que la participación de Cormagdalena en el proceso de planificación y
armonización de políticas y normas regulatorias que dicten las  distintas
autoridades competentes, que ordena el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 161, no desconoce precepto
constitucional  alguno; por el contrario, constituye un desarrollo no sólo
obligado sino adecuado del artículo 331 de la Carta, teniendo en cuenta la
función encomendada a Cormagdalena, resultando imprescindible su participación
en los procesos de planificación  y armonización de políticas y normas  que
incidan en el manejo de la cuenca del río.
Sostiene que dado
que a Cormagdalena  se le encarga por mandato constitucional del cuidado y del
ordenamiento de toda la cuenca hidrográfica del río, y como esta actividad
involucra la amplia gama de materias descritas en el artículo 331 de la Carta
Política, resulta imprescindible, a efectos de dar plena aplicación al
principio de eficiencia, de la unidad  nacional y de la participación, que se
le haga participe de los procesos de planificación y armonización de las
políticas y normas que incidan en el manejo de la cuenca del río; desde luego,
en su concepto, se trata de instituciones creadas para garantizar la
participación y la coordinación y no para imponer una determinada decisión.
Sobre el parágrafo
1o. del artículo  7o., y sobre el Parágrafo 1o. del artículo 17 de  la Ley 161
de 1994, advierte que si el legislador definió unas tareas prioritarias a
cumplir en corto  y mediano plazo, las que guardan perfecta consonancia con el
objeto constitucional de la Corporación, aquellas normas no pueden catalogarse
como si establecieran un trato discriminatorio frente a otros sectores,
municipios o actividades. Por tanto, en su opinión en este asunto el legislador
no excede su competencia constitucional al trazar directrices en torno a puntos
que resultan a su criterio prioritarios, que, además, son complementarios y
desarrollan las prioridades señaladas en el documento del  Compes sobre el río.
Observa que en otras
partes del mismo artículo y de la ley se establecen otras tareas y
responsabilidades de Cormagdalena, que también son prioritarias y están
definidas como cometidos especiales y urgentes, lo cual desvirtúa aun más los
cargos formulados por la demanda;  en su opinión, tampoco las disposiciones
acusadas exceden el principio de unidad de materia de la ley, puesto que se
limitan a establecer ciertos parámetros de acción dentro de las áreas definidas
por el artículo 331 de la Carta Política a la Corporación y a sus órganos
directivos, a través de la fuente autorizada para ello.
Sobre lo dispuesto
en el parágrafo 2o. del artículo 17 también acusado, señala que siendo la
Corporación un ente de creación constitucional y de regulación legal del orden
nacional, que funciona como empresa industrial y comercial del Estado, bien
puede adquirir compromisos financieros con el fin de lograr una mejor
ejecución de su objeto, si así lo prevé su estatuto, en este caso, la Ley 161
de 1994, con sujeción a lo  dispuesto en la correspondiente ley marco, esa si
de exclusiva iniciativa gubernamental; todo el error del demandante radica en
la apreciación, según la cual, se trata de una entidad territorial y no de una
entidad del orden nacional y descentralizado regulable por la ley, en los
términos de la Constitución Nacional.
-   Artículo 17
literal b):  En relación con esta disposición, señala que no obstante que el
artículo 361 de la Carta determina que los recursos de Fondo Nacional de
Regalías, deben destinarse a las entidades territoriales, delega en el
legislador el señalamiento de las condiciones en que dicha destinación debe
realizarse; por lo tanto, la Ley  161 de 1994, dispone  que ella se realice a
través de la financiación de proyectos relacionados con su   objeto,
adelantados, bien por las entidades territoriales, o por las corporaciones
autónomas regionales en lo que a la preservación del medio ambiente  se trate.
Además, a través de la realización de proyectos relacionados con el objeto de
la Corporación, se está dando el tratamiento especial a los municipios
ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta, toda vez que se benefician
directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo largo de
todo el río, a la que, por demás, pertenecen todos los representantes legales
de los municipios ribereños, pues este es el desarrollo que el Constituyente
quiso dar a las regalías de los municipios ribereños con el objeto de
Cormagdalena.
-  Por último,
señala que los recursos del Fondo Nacional  de Regalías que integran el
patrimonio y las rentas de la Corporación, no son de  propiedad de las
entidades territoriales;  el Fondo se constituye con los recursos provenientes
de las regalías que no  deban asignarse directamente a las entidades
territoriales, con el objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas por vía
de prioridades definidas por el legislador, y la regulación correspondiente
hace parte de otra ley de la República.
IV.  EL MINISTERIO PUBLICO
En la oportunidad
correspondiente, el señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto
de su competencia y en él  solicita a esta Corporación que declare exequible la
parte acusada del artículo 3o.; el inciso 2o. del artículo 4o., el parágrafo
1o. del artículo 7o.  y parágrafo 2o. del artículo 17 de la Ley  161 de 1994, e
inconstitucional el literal b) y el parágrafo 1o. del artículo  17 de la misma
ley.
Para fundamentar el
concepto, y en relación con la solicitud planteada, el Jefe del Ministerio
Público formula las siguientes consideraciones:
1.  En relación con
el cargo que se le hace contra una parte del artículo 3o. de la Ley 161 de
1994, por la supuesta violación del artículo 331 de la Carta, al excederse en
la jurisdicción de Cormagdalena y extenderla sobre municipios que no son
ribereños al río Magdalena, el Ministerio Público manifiesta que no comparte la
posición planteada en la demanda, por cuanto de la lectura de la norma
constitucional, se desprende con claridad  que en ella  no hay previsión alguna
en ese sentido, por el contrario, en cuanto a lo que atañe a la organización
del ente en mención, la misma norma constitucional encarga directamente al
legislador para que sea quien la determine.
2.   Sobre el
artículo 4o. inciso 2o. de la Ley  161 de 1994, advierte el señor Procurador
que el demandante en su acusación deja de lado el principio fundamental del
ordenamiento jurídico político de la Carta de 1991, según el cual es fin del
Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que les afecten;
en efecto, advierte que si el artículo 331 establece como una de las funciones
de Cormagdalena, la preservación del ambiente, mal podría entenderse como
inconstitucional la participación cuestionada, cuando es el mismo ordenamiento
superior en su artículo 79, el que ordena que la ley garantice la participación
de la comunidad en las decisiones  que puedan afectar el ambiente sano, al cual
tienen derecho todas las personas.
De otra parte,
también observa que la autonomía en la administración de los asuntos
secciónales de los departamentos y municipios, no es un principio absoluto ni
ilimitado, y que ella debe desarrollarse, igualmente, dentro del marco de
nuestro ordenamiento superior, en el cual se prevé que el Estado planificará el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, lo cual hace
compatible la participación  impugnada con la preceptiva superior y con la
autonomía administrativa en ella prevista, puesto que tal participación fue
concebida por el legislador, como ya se indicó, para asegurar el manejo
adecuado de los ecosistemas existentes en la inmensa cuenca hidrográfica del
río de la Magdalena, que por cierto se extiende por varios departamentos.
3.  Sobre el
artículo 7o. parágrafo 1o. de la Ley 161 de 1994, tachado en su
constitucionalidad por la supuesta violación del artículo 13 de la
Constitución, el señor Procurador señala que la prioridad establecida en el
artículo 7o. para la adecuación de las instalaciones portuarias, como condición
indispensable para la integración de una red intermodal con  utilización del
Río Magdalena, se estipula, igualmente, para las demás instalaciones portuarias
necesarias para tal integración como aparece claramente en el primer aparte del
artículo mencionado, no existiendo violación alguna del derecho a la igualdad.
4. Del artículo 17
literal b) de la Ley 161 de 1994, acusado por la supuesta violación de los
artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional. el señor Procurador General
señala que le asiste la razón al demandante cuando afirma que al establecerse
en la norma  impugnada que el patrimonio y las rentas de Cormagdalena estarán
conformados, entre otros recursos, por los que corresponda de acuerdo con la
ley que reglamente, al Fondo Nacional de Regalías, se violan los artículos 360
y 361 de la Carta Política, pues, "En efecto, los derechos a las regalías
que dichos preceptos constitucionales establecen como contraprestación económica
en favor del Estado, corresponden según lo determinan tales preceptos con
claridad, a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos
marítimos y fluviales  por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos.  Ahora, cuando los ingresos provenientes de tales
regalías no  sean asignados a dichas entidades territoriales o a los puertos
marítimos y fluviales mencionados, se creará con ellos, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 361 de la Carta, un Fondo Nacional de Regalías, cuyos
recursos se destinarán igualmente a entidades territoriales en los términos que
señala la ley.
"De tal manera
que la norma acusada va en contravía de esta prescripción constitucional,
cuando prevé que las regalías pueden conformar el patrimonio de un ente que no
es, según la Carta Política, una entidad territorial."
5.  Sobre el
artículo 17 parágrafo 1o. de la Ley 161 de 1994, acusado por  la supuesta
violación del artículo 13 de la Constitución Nacional, el señor Procurador
afirma que la contaminación ambiental se encuentra en gran intensidad en las
diversas zonas ribereñas del Río Magdalena, por tanto, considera válidos los
argumentos de la  demanda, en el sentido de que el tratamiento dado por la
norma acusada en materia de contaminación, al municipio de Barrancabermeja,
resulta ser privilegiado en forma excluyente  en relación con las demás zonas
afectadas a lo largo del río, por ello destinar 10.000 salarios mínimos
mensuales al municipio de Barrancabermeja para efectos se sufragar los costos
de la descontaminación, cuando es un fenómeno que afecta intensamente a otras
zonas, resulta discriminatorio, sobre todo, en cuanto su carácter de puerto
fluvial en donde se transportan hidrocarburos y sus derivados y le da derecho a
recibir regalías que tienen como finalidad constitucional, preservar el
ambiente.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
algunas partes de la Ley 161 de 1994, en atención a lo dispuesto por el
artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Política en concordancia con el
Decreto 2067 de 1991.
Segunda: La
Materia de la demanda
A.  Cabe destacar,
en primer término, que la norma constitucional con base en la cual se expiden
las disposiciones acusadas, esta ubicada en el Título de la Organización
Territorial y en el Capítulo del Régimen Especial; empero esta posición dentro
del texto de la Carta Política no sirve para entender que el constituyente creó
una entidad territorial;  de modo que la Corporación Autónoma Regional del Río
Grande de la Magdalena no puede ser considerada en ningún caso como sede
espacial y física de ninguno de los poderes públicos que integran el Estado
colombiano de conformidad con la Carta, ni es un ente territorial, como lo
afirma el demandante.
Obsérvese que la
misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del
territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las
entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición
constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios
indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales
dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias
que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley. Más allá de
estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación
de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de
la Carta Política de 1991.
De otra parte, es
claro que según el artículo 285 de la Constitución la ley puede establecer
otras divisiones del territorio para el cumplimiento de las funciones y
servicios a cargo del Estado, como en este caso en el que la entidad denominada
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena  es organizada por
el legislador en desarrollo de una disposición instrumental de la Carta
Política, la cual  no puede ser considerada como una entidad territorial ni
asimilada ninguna de ellas; en este sentido también es claro que uno de los
criterios sistemáticos, como es el sedes materie no puede ser el único y
determinante para adelantar definitivamente la interpretación de una norma
jurídica como pretende hacerlo el demandante.
B.  Así las cosas,
para la Corte Constitucional es claro que la parte acusada del artículo 3o. de
la Ley 161 de 1994, fijó el ámbito territorial de las competencias de la
corporación y que éste está concebido para obtener la "recuperación,
rehabilitación, preservación y adecuado aprovechamiento del Río
Magdalena", en específica consideración de su notable extensión, por su
ineludible relación con otras fuentes y cuerpos de agua que hacen parte de
aquel, y por la extraordinaria función reguladora y administrativa que le ha
sido atribuída por la Constitución a la nueva entidad autónoma regional, creada
directamente por el Constituyente en el artículo 331 de la Carta Política.
En efecto, sobre lo
dispuesto por la parte acusada del artículo 3o. de la Ley 161 de 1994, en
cuanto a la supuesta violación del artículo 331 de la Carta, por el aparente
exceso en la definición de los límites espaciales en la jurisdicción de
Cormagdalena sobre municipios que no son ribereños al río Magdalena, esta
Corporación no comparte los argumentos de la demanda, ya que en la Constitución
no existe previsión alguna en ese sentido  y,  por el contrario, en cuanto a lo
que atañe a la organización del ente en mención, la misma norma encarga al
legislador para que determine lo pertinente. Al respecto es preciso tener en
cuenta el  texto del inciso primero del artículo 331 de la Carta en el que se
crea directamente la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena encargada de la recuperación de la navegación de la actividad
portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y
distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los
recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables, lo cual permite la
incorporación de otros municipios distintos de los ribereños al área de acción
y a la jurisdicción  de la  entidad, siempre que exista un vínculo directo con
aquellos fines constitucionales.
En este sentido no
cabe duda de que estos factores sirven al legislador para organizar de modo
adecuado a la Corporación, como tarea encomendada por el Constituyente de
conformidad con el artículo  3o. acusado como contrario al artículo 331 de la
Carta, y en su desarrollo bien puede comprender otras partes del territorio de
influencia del río con las cuales éste mantiene una evidente relación, que se
establece en función de los cometidos constitucionales de la Corporación.
Cabe observar, de
conformidad con lo manifestado por el Ministro del interior, que el artículo
3o. de la Ley 161 de 1994, que es el primero de los demandados en esta
oportunidad, precisamente se limitó a establecer dentro del marco de la Carta
el objeto de la Corporación creada por el Constituyente, y a disponer que esta
entidad se estructura en la ley para la "recuperación, rehabilitación,
preservación y adecuado aprovechamiento del Río  Magdalena"; en éste
sentido, no están llamados a prosperar los cargos que se señalan en la demanda
contra el artículo  3o. como contrario al artículo 331 de la Carta.
Pero además, como el
Constituyente no se ocupó de señalar y de fijar con exactitud el área de
jurisdicción de la Corporación, debe entenderse que dejó dicha función en
manos  del legislador y que lo mismo puede darse en atención a los factores
mencionados más arriba, claro está, sin desbordar una formula racional que
atienda a factores reales y objetivos y que se sustenten en una relación
material evidente, como es el caso de los municipios que se establecen en la
norma acusada.
La relación con la
definición legislativa del mencionado ámbito con los correspondientes a otras
corporaciones, la Corte considera que aquélla no puede producir en si misma y de
modo general violaciones a la Carta Política, como lo advierte el demandante;
en verdad, las posibles incompatibilidades entre las disposiciones del mismo
rango se resuelven, en principio, con la aplicación de las reglas de la lógica
jurídica tradicional, salvo expresa disposición constitucional en contrario,
que en este asunto no se han registrado, por el contrario, es posible definir
la inconstitucionalidad de otras disposiciones legales que eventualmente
invadan la esfera física y directa de competencias constitucionales de carácter
espacial de Cormagdalena.
C.  De otra parte,
en lo que se refiere a lo dispuesto por el artículo 4o. inciso 2o. de la Ley
161 de 1994, también acusado en esta oportunidad, se observa, inicialmente,
que, simplemente, se trata de normas de rango legal previstas para cumplir el
mandato constitucional de establecer la organización mínima, razonable y
necesaria de las funciones que debe cumplir la Corporación Autónoma del Río
Grande de la Magdalena Cormagdalena dentro del marco de sus expresas y precisas
definiciones. Esta es la clase de entidad de cuya regulación se ocupa la ley
parcialmente acusada en este asunto y, sin duda, aquella regulación se
establece en expresa atención a las funciones constitucionales que le son propias
y dado su carácter de entidad administrativa autónoma, pero no independiente,
del orden nacional, con un régimen constitucional propio que, además, en este
caso es específico y concreto.
Las corporaciones
autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que
pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les
garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el
Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines
asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni
vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la
medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno
Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados
por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios
entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración
central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que
están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones
policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con
la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo
del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los
casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos
de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las
entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas
regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en
el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas.
En el presente
asunto la participación administrativa de Cormagdalena encuentra pleno
fundamento constitucional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 en
concordancia con el 331, ambos de la Carta Política, siempre que se trate de
asegurar y garantizar el manejo adecuado  y coordinado de la cuenca del Río
Magdalena.
De otra parte,
también cabe señalar que el principio Constitucional de la participación de
todos en las decisiones que les afecten, en concordancia con el artículo 331 de
la Carta Política que crea Cormagdalena, de una parte obligan al legislador a
garantizar la participación de la comunidad en las decisiones  que puedan
afectar el ambiente sano y de otra los habilitan para establecer como una de
sus funciones relacionadas con la de la preservación del ambiente en la cuenca
del río; en consecuencia, el deber de participar en los procesos de planeación
que se adelanten en las entidades territoriales vinculadas con aquella zona
geográfica.
Pero además, también
es cierto que la  autonomía para la administración en los asuntos de las entidades
territoriales no es absoluta, ya que ella se desarrolla dentro del marco de
nuestro  ordenamiento superior, como quiera que el Estado debe planificar el
manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales , para garantizar el
desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución.
La participación
constitucional en materia del medio ambiente, fue concebida por el legislador
en este caso, para el manejo adecuado de los recursos naturales dentro de los
varios y diversos ecosistemas existentes en la cuenca hidrográfica del Río de
la Magdalena, varios departamentos y, en verdad, la participación de
Cormagdalena en el proceso de planificación y armonización de políticas y
normas regulatorias que dicten las  distintas autoridades competentes, y que se
ordena por el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley
161, no desconoce precepto constitucional  alguno, por el contrario, constituye
una versión legislativa del desarrollo obligado y pleno del artículo 331 de la
Carta; en este sentido es evidente que si se  tiene en cuenta la función
asignada a la entidad, resulta imprescindible su participación en los procesos
de planificación  y armonización de políticas y normas  que incidan en el
manejo de la cuenca del río, como se vió más arriba, dentro de los términos del
inciso segundo del artículo 339 de la Carta en el que se advierte que:
"Artículo 339.
....
"Las entidades
territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el
gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les
hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
"..."
En este sentido, se
advierte con claridad que la autonomía de las entidades territoriales
garantizada por la Carta Política no se ve afectada al autorizar  la norma
señalada a Cormagdalena para que participe en el proceso de planificación y
armonización de políticas reguladoras que se dicten por las autoridades
competentes, para el manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Magdalena, como
equivocadamente lo advierte el demandante y aquella ha de entenderse en el
sentido constitucional correspondiente ya definido por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
No sobra advertir lo
establecido en el artículo 287 de la Carta Política al advertir que las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
pero dentro de los límites de la Constitución y  de la ley; además, es claro
que el inciso segundo del artículo 288 de la Constitución Nacional advierte que
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.
Como se ha visto, la
disposición acusada no desconoce precepto constitucional  alguno por ser
desarrollo obligado y adecuado del artículo 331 de la Carta, ya que como se ha
indicado, las funciones constitucionales de Cormagdalena, hacen necesaria su
presencia jurídica regular y ordenada en los procesos de planificación  y
armonización de políticas y normas  para el río; desde luego, como a
Cormagdalena  se le encarga del cuidado y del ordenamiento de toda la cuenca
hidrográfica del río, y como esta actividad involucra la amplia gama de
materias descritas en el artículo 331 de la Carta Política, resulta
imprescindible, a efectos de dar plena aplicación al principio de eficiencia y
de la unidad  nacional, que se le haga participe de los procesos de
planificación y armonización de las políticas y normas que incidan en el manejo
de la cuenca del río. Además, se trata de instituciones creadas para garantizar
la coordinación y no para imponer una determinada decisión, tal como ha sido la
voluntad del constituyente al establecer las instituciones territoriales que
permiten la coordinación entre el centro y las entidades territoriales que se
mencionan en estas consideraciones.
D.  Sobre lo
dispuesto por el parágrafo 1o. del artículo  7o., y sobre el Parágrafo 1o. del
artículo 17 de  la Ley 161 de 1994, también acusados en este asunto, cabe tener
en cuenta que el legislador se ha limitado a definir las tareas prioritarias a
cumplir en corto  y mediano plazo por la entidad que organiza en la ley, claro
está de conformidad con los mandatos del Constituyente, en armonía con los
fines constitucionales ya advertidos, y en atención al objeto constitucional de
la Corporación; por tanto, para la Corte las disposiciones en mención no pueden
catalogarse como si establecieran un trato discriminatorio frente a otros
sectores, municipios o actividades, como lo manifiesta el demandante.
Es claro que en este
asunto el legislador no viola las disposiciones constitucionales que establecen
sus competencias normativas al dictar las disposiciones acusadas y al definir
las competencias administrativas de Cormagdalena que, además,  aparecen en
otras partes de la ley, en las que se establecen otras tareas y
responsabilidades de la entidad .
Por lo anterior es
evidente que los cargos que se formulan contra la constitucionalidad del
Parágrafo 1o. del artículo  7 y del parágrafo 1o. del artículo 17 de  la Ley
161 de 1994, no están llamados a prosperar y, por el contrario, expresan la
voluntad del legislador de definir como corresponde a sus competencias, las
tareas prioritarias a  cumplir en el corto  y en el mediano plazo, en  perfecta
consonancia con el  objeto de la Corporación, lo cual en ningún caso puede
juzgarse como expresión de discriminación de sectores, municipios o actividades
no comprendidos en la Ley.  Obsérverse que estas disposiciones se adoptan como
quiera que el mejoramiento de las zonas mencionadas y de los fines advertidos
encuentran fundamento en la misma Constitución y atienden a la zona más
gravemente afectada y deteriorada de la cuenca.
En efecto, para la
Corte el legislador al expedir esta disposición no  desborda los límites
constitucionales pues se limita a establecer algunos elementos y criterios
prioritarios en el ejercicio de las funciones administrativas de la entidad
creada por el mismo Constituyente; éstos son, en todo caso, complementarios de
los fines constitucionales y desarrollan las finalidades señaladas en la
Constitución sobre esta materia para generar el beneficio general que se
espera.
Tampoco se excedió
el principio de unidad de materia de la ley, puesto que estas disposiciones se
limitan a establecer ciertos parámetros de acción dentro de las áreas definidas
por el artículo 331 de la Carta Política a la Corporación y a sus órganos
directivos, a través de la fuente autorizada para ello.
E.
En relación
con los cargos que se dirigen contra el Parágrafo 2o. del artículo 17, la Corte
encuentra que asiste plena razón al Jefe del Ministerio Público y al señor
Ministro de Gobierno ya que, como corresponde a las demás entidades de su misma
categoría, esta Corporación es un ente del orden nacional, que puede adquirir
compromisos financieros para lograr una mejor  ejecución de su objeto; en este
sentido, lo previsto por la Ley 161 de 1994, encuentra plena conformidad con la
Carta, ya que ella fue expedida con sujeción a lo  dispuesto en la Constitución
en materia de modificación de la estructura de la Administración Nacional, cuyo
proyecto es de iniciativa exclusiva del Gobierno.
La mencionada
corporación autónoma regional es una entidad administrativa de creación
constitucional y de regulación legal del orden nacional, que funciona como
empresa industrial y comercial del Estado, y bien puede adquirir compromisos
financieros para asegurar una mejor  ejecución de su objeto, si así lo prevé su
estatuto, en este caso, la Ley 161 de 1994. Todo el error del demandante radica
en la apreciación según la cual se trata de una entidad territorial y no de una
entidad del orden nacional y descentralizado regulable por la ley, en los
términos de la Constitución Nacional.
Pero además, su
autonomía no la hace independiente  del Estado ni de la Nación y bien puede
gestionar los créditos y los convenios de compensación que necesite con el aval
del Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes aplicables a las
restantes entidades y organismos nacionales de la Administración central o
descentralizada.
F.  En cuanto hace
al artículo 17 literal b) que es acusado en esta oportunidad, es claro que
según el artículo 361 de la Carta Política, los recursos de Fondo Nacional de
Regalías deben destinarse a las entidades territoriales, y allí también se
atribuye al legislador la competencia para el señalamiento de las condiciones
en que dicha destinación debe realizarse.
Para la Corte no se
configura  la supuesta violación de los artículos 360 y 361 de la Constitución
Nacional, y no le asiste la razón al demandante cuando afirma que al establecerse
en la norma  señalada que el "patrimonio y las rentas" de
Cormagdalena estarán conformados, entre otros recursos, por los que corresponda
de acuerdo con la ley que reglamente, al Fondo Nacional de Regalías, pues en su
concepto dichos bienes les corresponderían como propiedad a los departamentos y
municipios. Observa la Corte que en este caso no se trata de un recurso que
haga parte del patrimonio de Cormagdalena, ni que constituya una renta propia;
se trata de una renta que ingresa  para ser administrada e invertida en los
departamentos y municipios de la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente
en los municipios ribereños.
En concepto de la
Corte, de lo dispuesto por la norma acusada no se desprende violación alguna a
los artículos 360 y 361 de la Carta Política, pues no obstante que los derechos
a las regalías que dichos preceptos constitucionales establecen como
contraprestación económica en favor del Estado, corresponden según lo
determinan tales preceptos con claridad, en el porcentaje fijado por el
legislador a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos
marítimos y fluviales  por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos, es claro que  ellas son del Estado y que los
departamentos y municipios tienen derecho a participar en su distribución.
También le corresponde al legislador en este caso definir su administración
dentro de la naturaleza del recurso y, en buena medida, desarrollar la
destinación constitucional que debe dárseles. Al respecto, esta Corporación
definió el tema en la sentencia No.C-567  de noviembre 30 de 1995.
De otra parte, con
los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados directamente a
dichas entidades territoriales o a los puertos marítimos y fluviales
mencionados, se creará, de acuerdo con lo previsto en el artículo 361 de la
Carta, un Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán igualmente a
entidades territoriales en los términos que señale la ley, de tal manera que la
norma acusada se ajusta plenamente a estas prescripciones constitucionales,
cuando prevé que una parte de las regalías que administra el Fondo Nacional de
Regalías, pueden conformar una de las rentas de un ente que no es, según la
Carta Política, una entidad territorial, claro está, esta renta no es propia de
Cormagdalena y por ello debe aplicarla a gastos de inversión en los
departamentos y municipios de su jurisdicción.
Pero, de otra parte
también es cierto que el inciso segundo del artículo 331 de la Carta Política
establece que la ley señalará las fuentes de financiación de la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y que determinará en favor de
los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y
en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la
Nación, lo cual asegura la competencia del legislador para disponer que la
mencionada corporación reciba alguna parte de aquellas regalías como fuente de
financiación para cumplir con sus cometidos constitucionales, dentro del ámbito
geográfico de sus funciones.  Desde luego, sin que aquellas puedan ser
destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta propia.
En este sentido, la
Ley  161 de 1994, dispone  que la destinación de aquellos recursos se lleve a
cabo a través de la financiación de proyectos relacionados con su objeto,
adelantados, bien por las entidades territoriales o por las corporaciones
autónomas regionales, en lo que a la preservación del medio ambiente  se
trate,  a través de la realización de proyectos relacionados con el objeto de
la Corporación; así, se otorga el tratamiento especial a los municipios
ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta, toda vez que se benefician
directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo largo de
todo el río.
En última instancia,
los recursos del Fondo Nacional  de Regalías que integran el patrimonio y
rentas de la Corporación, aun cuando no son de  propiedad de las entidades
territoriales éstas si tienen el derecho constitucional a beneficiarse de  las
mismas; por ello,  el Fondo se constituye con los recursos provenientes de las
regalías que no  deban asignarse directamente a las entidades territoriales,
pero  con el objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las
prioridades definidas por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o
en un porcentaje a través de la financiación de actividades de inversión de
Cormagdalena.
No obstante que el
artículo 361 de la Carta ordena que los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, deben destinarse a las entidades territoriales, también delega en el
legislador el señalamiento de las condiciones en que dicha destinación debe
realizarse; así, la Ley  161 de 1994, dispone  que ella se realice a través de
la financiación de proyectos relacionados con su   objeto, adelantados, bien
por las entidades territoriales, o por las corporaciones  autónomas regionales,
en lo que se refiere a la preservación del medio ambiente.
Además, a través de
la realización de proyectos relacionados con el objeto de la Corporación, se
está dando el tratamiento especial a los municipios ribereños exigido por el
artículo 331 de la Carta, toda vez que se benefician directamente de las
actividades que desarrolla la Corporación a lo largo de todo el río, a la que,
por demás, pertenecen todos los representantes legales de los municipios
ribereños, pues éste es el desarrollo que el Constituyente quiso dar a las regalías
de los municipios ribereños en concordancia con el objeto de Cormagdalena.
Como se ha destacado
por la jurisprudencia de la Corte, el mencionado Fondo se constituye con los
recursos provenientes de las regalías que no  deban asignarse directamente a las
entidades territoriales, con el objeto de contribuir al mejoramiento de
aquellas y las prioridades definidas por el legislador, y la regulación
correspondiente hace parte de otra ley de la república, con lo cual se descarta
la supuesta inconstitucionalidad que quiere encontrar la demanda.
G.  En cuanto a lo
que se refiere a otro de los cargos planteados contra el artículo 7o. parágrafo
1o. de la Ley 161 de 1994, por la supuesta violación del artículo 13 de la
Constitución, resulta evidente y claro que la prioridad establecida en el
artículo 7o. para la adecuación de las instalaciones portuarias, como condición
indispensable para la integración de una red intermodal con  utilización del
Río Magdalena, es una competencia del legislador, que bien puede establecer al
organizar la entidad creada por la Constitución, pues allí se estipula
igualmente el mismo deber de atención para las demás instalaciones portuarias
necesarias para la integración de la navegación del río, como aparece
claramente en el primer aparte del artículo mencionado, no existiendo violación
alguna del derecho a la igualdad.
Por último, en
relación con el cargo de inconstitucionalidad del artículo 17 parágrafo 1o. de
la Ley 161 de 1994, por  la supuesta violación del artículo 13 de la Constitución
Nacional como lo advierte el demandante, resulta que no obstante que la
contaminación ambiental se encuentra en diversas zonas ribereñas del Río
Magdalena, lo cierto es que el legislador bien puede definir áreas prioritarias
y áreas de alta incidencia e intensidad, atendiendo a la realidad y a las
evidencias científicas y fácticas; por tanto, los argumentos de la  demanda, en
el sentido de que el tratamiento dado por la norma acusada en materia de
contaminación, al municipio de Barrancabermeja, resulta ser privilegiado en
forma excluyente,  en relación con las demás zonas afectadas a lo largo del
río, no están llamados a prosperar, mucho menos si se tiene en cuenta el
impacto ambiental que generan las labores de refinación, almacenamiento,
transporte y distribución de hidrocarburos, que se cumplen en la mencionada
ciudad del medio Magdalena.
Para la Corte, no
resulta contrario a la Constitución que el legislador haya definido una
política ambiental razonable y que en la ley haya dispuesto destinar del Fondo
Nacional de Regalías la suma de 10.000 salarios mínimos mensuales al municipio
de Barrancabermeja, para efectos de la descontaminación ambiental del río; esta
política corresponde adoptarla al legilslador, dentro de los marcos
constitucionales y de conformidad con criterios de razonabilidad, para evitar
resultados efectivamente discriminatorios. En este sentido, tal financiación
especial va encaminada a resolver los graves problemas que en materia de
contaminación se presentan en toda la cuenca del Río, con su influencia no sólo
en el ámbito geográfico sino económico y social.
Si se tiene en
cuenta, como lo hizo el legislador  el carácter de puerto fluvial por el cual
se transportan hidrocarburos y sus derivados, bien puede recibir un porcentaje
especial de las regalías con el fin de garantizar la finalidad constitucional
de preservar el río.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLES
las disposiciones acusadas de la Ley 161 de 1994, así:
Artículo 3o.
....
"Así mismo, su
jurisdicción incluirá los Municipios ribereños del canal del Dique y
comprenderá además los Municipios de Victoria, en el Departamento de Caldas,
Majagual, Guaranda y Sucre en el Departamento de Sucre, y Achí, en el
Departamento de Bolívar.
Artículo 4o.
"....
"Cormagdalena
participará en el proceso de planificación y armonización de políticas y normas
regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, para un
manejo adecuado y coordinado de la cuenca hidrográfica del Río Magdalena."
Artículo 7o.....
"Parágrafo
1o. Para los fines del
presente artículo, la Corporación deberá ejecutar de manera prioritaria, la
adecuación de las instalaciones portuarias de Puerto Berrío, para un servicio
intermodal de transporte. Así mismo, deberá adelantar los estudios y proyectos
necesarios, para mejorar la navegabilidad del río, en el tramo Puerto
Berrío-Barrancabermeja, como complemento de los planes que ya el Gobierno
Nacional prosigue para el trayecto, aguas abajo de este último puerto."
"...
Artículo 17.
....
"b) Los
recursos que corresponden de acuerdo con la ley que reglamente el Fondo
Nacional de Regalías;
"....
"Parágrafo
1o. Para efectos de lo
previsto en el literal m) del presente artículo, la Junta Directiva, destinará
no menos de 10 mil salarios mínimos mensuales, para la descontaminación
ambiental del Municipio de Barrancabermeja.
"Parágrafo
2o. La Corporación,
gestionará ante entidades financieras multilaterales o gobiernos extranjeros,
la consecución de créditos y convenios de compensación que podrán ser  avalados
por el Gobierno nacional de conformidad con las normas vigentes, cuando fueren
necesarios para la realización de obras para el cumplimiento de sus
fines."
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General