C-452-03
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-452/03
CONTABILIDAD PUBLICA-Marco
constitucional
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Marco
constitucional
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Incorpora
la figura del Contador General de la Nación
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Naturaleza
de las funciones
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza
de las funciones
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funcionario
de la Rama Ejecutiva
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Desarrollo
de funciones con sujeción a la Constitución y la ley
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Incompetencia
para expedir normas con fuerza de ley
NORMAS CONTABLES-Finalidad
NORMAS CONTABLES-Ambito de aplicación
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Conforme a
la ley determina las normas contables que deben regir el país
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
de funciones únicamente frente a las entidades del sector público
SUPERINTENDENCIA-Naturaleza jurídica
Las superintendecias son órganos o entidades públicas de creación
legal, que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional y cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control que les
asigne la ley o les delegue el Presidente de la República. Su régimen jurídico
está señalado en la Constitución y en la ley.
SUPERINTENDENCIA Y ORGANOS DE CONTROL-Aprobación
de normas generales en materia contable
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Carácter
vinculante de sus decisiones frente a las entidades públicas
ORGANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA-Aplicación
de políticas, principios y normas
SUPERINTENDENCIA Y ORGANOS DE CONTROL-Vinculación
frente a las normas superiores de carácter contable
Las superintendencias y órganos de control deberán considerar el
mandato contenido en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que
desarrollen este precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados
estarán vinculados de una doble manera frente a las normas superiores de
carácter contable. De una parte, en lo referente a su propia organización y
funcionamiento, acatarán las normas que en esta materia fije la Constitución,
la ley y el Contador General de la Nación. Ello obedece a su naturaleza
jurídica como entidades de carácter público. De otra parte, la expedición de
normas generales en materia contable frente a las entidades vigiladas, estará
condicionada por el ámbito de regulación que corresponda al Contador General de
la Nación, de acuerdo con la autorización legislativa dada a este funcionario.
Esta condición se fundamenta en la relación funcional que en materia contable
consagra la Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su
artículo 354.
Referencia: expediente D-4350
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979;  95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de
1993;  79.3 de la Ley 142 de 1994;  5º de la Ley 174 de 1994;  86 nl. 1 de la
Ley 222 de 1995;  4º literales a), b), e), g), h) y l) (parciales) de la Ley
298 de 1996;  36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998, y 38 de la Ley 510 de 1999.
Demandante: Humberto de Jesús Longas
Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Humberto de Jesús Longas
Londoño contra los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979;  95 nls. 1 y 2 del
Decreto 663 de 1993;  79.3 de la Ley 142 de 1994;  5º de la Ley 174 de 1994;
86 nl. 1 de la Ley 222 de 1995;  4º literales a), b), e) g), h) y l)
(parciales) de la Ley 298 de 1996;  36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998;  38 de la
Ley 510 de 1999, sobre normas de contabilidad atribuidas a Superintendencias.
I.  NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas objeto del proceso y se
subrayan en lo demandado:
Ley 32 de 1979 [1]
(mayo 17)
Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 9º.  Son funciones de la
Comisión Nacional de Valores:  (...)
10.  Establecer requisitos mínimos sobre forma y contenido de los
estados financieros y demás información supletoria de carácter contable, para
que sean observados por quienes participan en el mercado.
Decreto 663 de 1993 [2]
(abril 2)
Por medio del cual se actualiza el estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.
EL Presidente de la República de Colombia, en uso de
las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993,
DECRETA
Artículo 95.-  Contabilidad.
1.  Régimen General. Las entidades vigiladas deberán observar las
reglas generales que en materia contable dicte la Superintendencia Bancaria,
sin perjuicio de su autonomía para escoger y utilizar métodos accesorios,
siempre que éstos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones
generales impartidas por la Superintendencia.
2.  Régimen de las agencias colocadoras de seguros y de títulos de
capitalización. Toda agencia deberá tener una organización técnica y contable
con sujeción a las normas que dicte al efecto la Superintendencia Bancaria.
LEY 142 de 1994 [3]
(11 de julio)
por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 79. Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en
general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente
Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. Son
funciones especiales de ésta las siguientes:
79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos
administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en
cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios
determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea
competencia de otra autoridad.
79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las
empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este
mismo sentido desarrollan los "comités municipales de desarrollo y control
social de los servicios públicos domiciliarios"; y sancionar sus
violaciones.
79.3. Establecer los sistemas uniformes de información y
contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos, según la
naturaleza del servicio y el monto de sus activos, y con sujeción siempre a los
principios de contabilidad generalmente aceptados.
(...)
LEY 174 de 1994 [4]
(Diciembre 22)
Por la cual se expiden normas en materia de
saneamiento aduanero y se dictan otras disposiciones en materia tributaria.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 5o. EFECTOS CONTABLES Y FISCALES
DEL SISTEMA DE AJUSTES INTEGRALES. El segundo inciso del artículo 330 del
Estatuto Tributario quedará así:
"Para efectos de la contabilidad comercial
se utilizará el sistema de ajustes integrales por inflación, de acuerdo con lo
previsto en los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en
Colombia, y en los principios o normas de contabilidad expedidos para sus
vigiladas por las respectivas entidades de control, de acuerdo con la
naturaleza jurídica y las actividades desarrolladas por las personas obligadas
a llevar contabilidad".
LEY 222 DE 1995 [5]
(diciembre 20)
por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se
expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
Decreta:
Artículo 86. OTRAS FUNCIONES. Además la Superintendencia de
Sociedades cumplirá las siguientes funciones:
1. Unificar las reglas de contabilidad a que deben sujetarse las
sociedades comerciales sometidas a su inspección, vigilancia y control.
(...)
LEY 298 de 1996 [6]
(julio 23)
por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución
Política, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad
Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y
se dictan otras disposiciones sobre la materia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 4o. Funciones de la Contaduría General de la Nación. La
Contaduría General de la Nación desarrollará las siguientes funciones:
a) Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad,
que deben regir en el país para todo el sector público;
b) Establecer las normas técnicas generales y específicas,
sustantivas y procedimentales, que permitan unificar, centralizar y consolidar
la contabilidad pública;
c) Llevar la Contabilidad General de la Nación, para lo cual
expedirá las normas de reconocimiento, registro y revelación de la información
de los organismos del sector central nacional;
d) Conceptuar sobre el sistema de clasificación de ingresos y gastos
del Presupuesto General de la Nación, para garantizar su correspondencia con el
Plan General de la Contabilidad Pública. En relación con el Sistema Integrado
de Información Financiera -SIIF-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
garantizará el desarrollo de las aplicaciones y el acceso y uso de la
información que requiera el Contador General de la Nación para el cumplimiento
de sus funciones;
e) Señalar y definir los estados financieros e informes que deben
elaborar y presentar las entidades y organismos del sector público,
en su conjunto, con sus anexos y notas explicativas, estableciendo la
periodicidad, estructura y características que deben cumplir;
f) Elaborar el Balance General, someterlo a la auditoría de la
Contraloría General de la República y presentarlo al Congreso de la República,
para su conocimiento y análisis por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas
de la Cámara de Representantes, dentro del plazo previsto por la Constitución
Política;
g) Establecer los libros de contabilidad que deben llevar las
entidades y organismos del sector público, los documentos que
deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones
realizadas y los requisitos que estos deben cumplir;
h) Expedir las normas para la contabilización de las obligaciones
contingentes de terceros que sean asumidas por la Nación, de
acuerdo con el riesgo probable conocido de la misma, cualquiera sea la clase o
moralidad de tales obligaciones, sin perjuicio de mantener de pleno derecho,
idéntica la situación jurídica vigente entre las partes, en el momento de
asumirlas;
i) Emitir conceptos y absolver consultas relacionadas con la
interpretación y aplicación de las normas expedidas por la Contaduría General
de la Nación;
j) La Contaduría General de la Nación, será la autoridad doctrinaria
en materia de interpretación de las normas contables y sobre los demás temas
que son objeto de su función normativa;
k) Expedir las normas para la contabilización de los bienes
aprehendidos, decomisados o abandonados, que entidades u organismos tengan bajo
su custodia, así como para dar de baja los derechos incobrables, bienes
perdidos y otros activos, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere
lugar;
l) Impartir las normas y procedimientos para la elaboración,
registro y consolidación del inventario general de los bienes del Estado;
m) Expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o
excedentes financieros, con base en la información suministrada en los estados
financieros de la Nación, de las entidades u organismos, así como cualquiera
otra información que resulte de los mismos;
n) Producir informes sobre la situación financiera y económica de
las entidades u organismos sujetos a su jurisdicción;
o) Adelantar los estudios e investigaciones que se estimen
necesarios para el desarrollo de la ciencia contable;
p) Realizar estudios económicos-financieros, a través de la
contabilidad aplicada, para los diferentes sectores económicos;
q) Ejercer inspecciones sobre el cumplimiento de las normas
expedidas por la Contaduría General de la Nación;
r) Coordinar con los responsables del control interno y externo de
las entidades señaladas en la ley, el cabal cumplimiento de las disposiciones
contables;
s) Determinar las entidades públicas y los servidores de la misma
responsables de producir, consolidar y enviar la información requerida por la
Contaduría General de la Nación;
t) Imponer a las entidades a que se refiere la presente ley, a sus
directivos y demás funcionarios, previas las explicaciones de acuerdo con el
procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por
infracción a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación;
u) Las demás que le asigne la ley.
LEY 454 DE 1998 [7]
(agosto 4)
por la cual se determina el marco conceptual que
regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la
Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se
crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y
Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de
naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 36. Funciones de la Superintendencia de la Economía
Solidaria. Son facultades de la Superintendencia de la Economía Solidaria para
el logro de sus objetivos:
1. Verificar la observancia de las disposiciones que sobre estados
financieros dicte el Gobierno Nacional.
2. Establecer el régimen de reportes socioeconómicos periódicos u
ocasionales que las entidades sometidas a su supervisión deben presentarle, así
como solicitar a las mismas, a sus administradores, representantes legales o
revisores fiscales, cuando resulte necesario, cualquier información de
naturaleza jurídica, administrativa, contable o financiera sobre el desarrollo
de sus actividades.
3. Fijar las reglas de contabilidad a que deben sujetarse las
entidades bajo su supervisión, sin perjuicio del cumplimiento de las
disposiciones legales que regulen la materia.
(...)
LEY 510 DE 1999 [8]
(agosto 3)
por la cual se dictan disposiciones en relación con
el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las
Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 38. Modifícase el numeral 1 del artículo 95 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
Artículo 95. Contabilidad.
1. Régimen general. La Superintendencia Bancaria se encuentra
facultada para dictar las normas generales que en materia contable deban
observar las entidades vigiladas, sin perjuicio de la autonomía de estas
últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley.
II. LA
DEMANDA
El demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
de los apartes subrayados de las normas antes transcritas. Los cargos de
inconstitucionalidad los formula en dos grupos que, en su criterio, integran
proposiciones jurídicas completas.
El primer grupo lo conforma con los artículos 9º nl 10 de la Ley 32
de 1979; 95 nls 1 y 2 del Decreto 663 de 1993; 79.3 de la Ley 142 de 1994; 5º
de la Ley 174 de 1994; 86 nl 1 de la Ley 222 de 1995; 36 nl 3 de la Ley 454 de
1998 y 38 de la Ley 510 de 1999.
En contra de estas normas propone el siguiente cargo de
inconstitucionalidad: “Las normas demandadas le atribuyen la función de dictar,
establecer, determinar, fijar y unificar las normas generales en materia
contable a las Superintendencias de Valores, de Servicios Públicos
Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Economía Solidaria y entidades de
control, cuando tal función le corresponde constitucionalmente al Contador
General de la Nación”[9].
Es decir, “sólo el Contador General de la Nación, en virtud del artículo 354 de
la Constitución Política de Colombia, tiene la atribución de determinar las
normas contables que deben regir en el país”[10]. Por ello, infiere,
las normas acusadas vulneran los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150 nl 7, 189
nls 22 y 24, y 354 de la Constitución Política.
El segundo grupo lo integra con las expresiones “para todo el sector
público”, “pública”, “del sector público”, “del sector público”, “por la
Nación” y “del Estado” contenidas, respectivamente, en los literales a), b),
e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996.
Considera el actor que los preceptos demandados restringen la
función atribuida constitucionalmente al Contador General de la Nación para determinar
las normas contables que deben regir en el país (CP art. 354). La Ley no
podía separarse de este principio constitucional y señalar que las normas de
contabilidad se referirían única y exclusivamente al sector público, puesto que
la Carta Política no sectoriza ni separa entre sector lo público y lo  privado
para efectos del cumplimiento a esta función. La Ley 298 deja de lado en su
regulación al sector privado, sin considerar que el país es uno solo,
compuesto por ambos sectores.
Agrega que “Las normas de los diferentes literales demandados
parcialmente del artículo 4º de la Ley 298 de 1996, son todas normas contables
de aplicación tanto al sector público como al sector privado, y reúnen las
políticas, principios y normas sobre la contabilidad, normas técnicas generales
y específicas, sustantivas y procedimentales para unificar, centralizar y
consolidar la contabilidad, el señalamiento y definición de los estados
financieros e informes contables, anexos contables y notas explicativas de los
estados financieros, la determinación de los libros de contabilidad que deben
llevar las diferentes entidades y los documentos de soporte de ellos y las
operaciones realizadas, la expedición de normas sobre contabilización de
obligaciones contingentes, y la expedición de normas y procedimientos para
elaborar, registrar y consolidar los inventarios de bienes. Todas estas normas
contables están reguladas por el Decreto Reglamentario 2649 de 1993, aplicables
tanto al sector público como al sector privado, para los entes contables
obligados a llevar contabilidad”[11].
Por lo anterior, concluye, las normas acusadas vulneran los
artículos 4, 15l nl 7, 189 nl 14 y 354 de la Constitución Política.
III. INTERVENCIONES
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de apoderada
judicial, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas
acusadas.
En su criterio, el ámbito de normatización contable a cargo del
Contador General de la Nación debe referirse a los principios y requerimientos
aplicables en el país, sin perjuicio de que las superintendencias y entidades
de control a las que se han atribuido funciones de definición de requisitos
contables para sus vigilados de carácter privado apliquen, además de las
directrices dispuestas por el Contador General de la Nación, exigencias
normativas adicionales necesarias para el efectivo cumplimiento de sus
funciones de vigilancia y control.
Por estas razones, concluye, las normas demandadas no impiden al
Contador General de la Nación ejercer las funciones establecidas en la Constitución,
ni excluyen su competencia en la materia. Por el contrario, permiten ejercer un
control más técnico acorde con el ámbito vigilado, privilegiando así la
colaboración armónica entre los órganos del Estado. Tarea que en apariencia se
facilita por cuanto las superintendencias y la Contaduría General de la Nación
pertenecen a la misma rama del poder público.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de
apoderado judicial, intervino en el proceso para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las normas impugnadas.
Considera el interviniente que desde la misma Asamblea Nacional
Constituyente, el espíritu de la Constitución Política se encaminaba a que la
Contaduría General velara por todo lo relacionado con la contabilidad pública.
Por ello, agrega, la tarea fundamental de la Contaduría General de la Nación es
convertirse en un organismo que pueda llevar una contabilidad acorde con las
necesidades de la Hacienda Pública.
En relación con la contabilidad privada y a partir del proyecto de
ley que organiza la Contaduría General de la Nación, estima que la función de
este organismo es propender por el entendimiento entre ambos ámbitos del mundo
contable: lo público y lo privado.
Señala igualmente que la razón que anima al ejecutivo para expedir
algunas directrices en materia contable, se funda en que la Constitución
Política le ha dado al Presidente de la República en su calidad de suprema
autoridad administrativa, la posibilidad de inspeccionar y vigilar ciertas
actividades de los particulares, para lo cual es urgente adecuar la
contabilidad de los particulares a lo que el ejecutivo considera que debe
vigilar e inspeccionar.
De otro lado, solicita que se esté a lo resuelto en la sentencia
C-397 de 1995 en lo atinente a la demanda contra el artículo 9º, numeral 10, de
la Ley 32 de 1979 y, además, “que se lleve a cabo un juicio constitucional
análogo frente a las otras o las restantes disposiciones objeto de la presente
demanda”[12].
Superintendencia de Valores
La Superintendencia de Valores, por intermedio de apoderada
judicial, presentó escrito con el fin de justificar la constitucionalidad del
numeral 10 del artículo 9º de la Ley 32 de 1979.
En su criterio, este precepto debe ser declarado exequible en la
medida en que no atribuye a la Comisión Nacional de Valores, hoy
Superintendencia de Valores, la función de expedir normas contables, ni invade
la competencia para determinar los principios y reglas de carácter contable
radicada en cabeza del Contador General de la Nación frente a las entidades
públicas, y en el Congreso de la República, para los entes económicos de
carácter privado.
Por consiguiente, concluye, la función asignada en la disposición acusada
a la Superintendencia de Valores no excede los límites que le fija el ejercicio
de las facultades de inspección, vigilancia y control.
Superintendencia Bancaria
La Superintendencia Bancaria, por intermedio de apoderado judicial,
intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad
de los artículos 95 ordinales 1 y 2 del Decreto Extraordinario 663 de 1993 y 38
de la Ley 510 de 1999.
Estima que las normas que regulan la actuación de la Contaduría
General de la Nación se concretan al tema de la contabilidad pública y,
consecuentemente, están dirigidas a entidades de esa naturaleza, para el logro
de fines también públicos de interés para el Estado en su conjunto.
Arguye que el hecho de estar ubicado al artículo 354 de la
Constitución precisamente en el Título XII, sobre el Régimen Económico y de la
Hacienda Pública, y en aplicación de los principios de unidad de materia y de
interpretación sistemática de la ley, lleva a concluir que la facultad de
dictar normas contables en el país, deferida al Contador General de la Nación,
se concreta únicamente a la contabilidad pública.
Agrega que aún si se tratara de contabilidad pública, debe
considerarse que el Contador General de la Nación no es la única autoridad
investida de competencia para determinar las normas de contabilidad del país,
pues en virtud del artículo 354 de la Constitución la consolidación de las
cuentas provenientes de la ejecución presupuestal y la prescripción de los
métodos y formas de rendirlas competen al Contralor General de la República.
Además, llama la atención sobre la facultad del Congreso de la
República para determinar el alcance de la competencia regulatoria del Contador
General de la Nación (C.P. art. 354).
Manifiesta finalmente que entre las atribuciones más importantes de
esa Superintendencia, dado su carácter eminentemente técnico, está la
competencia reguladora en materia de contabilidad bancaria. Recalca que, para
cumplir con los cometidos dispuestos en el artículo 335 de la Constitución
Política en materia de intervención del Estado en la actividad financiera y
bursátil, desde los propios orígenes del sistema financiero el legislador ha
previsto que a la Superintendencia Bancaria, en ejercicio de sus funciones de
supervisión sobre el sector, le asistan atribuciones de regulación contable
frente a sus entidades vigiladas pues, de lo contrario, su función sería
inocua.
Superintendencia de Sociedades
La Superintendencia de Sociedades, por intermedio de apoderado
judicial, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del
artículo 86 nl 1 de la Ley 222 de 1995.
En su opinión, desde ningún punto de vista la norma acusada implica
desbordamiento ni extralimitación de norma constitucional alguna, en la medida
en que se ocupa de exaltar el principio de colaboración armónica entre los
diversos órganos del Estado.
Afirma, además, que la facultad reguladora de normas contables está
en cabeza del Presidente de la República y en el Contador General de la Nación,
sin que pueda válidamente concluirse que la disposición impugnada defiera tal
facultad a la Superintendencia de Sociedades, entidad que carece de facultades
reglamentarias en esa materia. Tanto es así que la atribución asignada a la
Superintendencia por parte de la norma demandada se circunscribe a la
unificación, no a la regulación.
Otras intervenciones
La Superintendencia de Servicios Públicos, por intermedio de
apoderado judicial, solicita la declaratoria de constitucionalidad del artículo
79.3 de la Ley 142 de 1994. Por su parte, el Contador General de la Nación
actúa como coadyuvante en la demanda contra el artículo 4º (parcial) de la Ley
298 de 1996. No obstante, estas intervenciones no serán tenidas en cuenta para
adoptar la decisión de fondo dado que fueron aportadas al proceso de manera
extemporánea.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte estarse a
lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995, mediante la cual se declaró
exequible el numeral 10 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979, bajo el entendido
que las disposiciones de carácter general que, en ejercicio de sus funciones
dicten la Sala General de la Superintendencia de Valores y su Superintendente,
están sujetas a las reglas generales de las leyes marco previstas en el
artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución Política y a los
reglamentos de las mismas, dictados por el Gobierno Nacional en su desarrollo.
2.  De otra parte, solicita la declaratoria de exequibilidad
condicionada de los artículos 95 del Decreto 663 de 1993 y su modificatorio 38
de la Ley 510 de 1999; 79 nl 3 de la Ley 142 de 1994; 86 nl 1 de la Ley 222 de
1995; y 36 nl 3 de la Ley 454 de 1998, bajo el entendido que las competencias
en materia de regulación contable asignadas a las Superintendencias Bancaria,
de Servicios Públicos, de Sociedades y de Economía Solidaria, deben ser
ejercidas de manera residual, bajo los mandatos constitucionales, legales y
reglamentarios vigentes en asuntos contables para el sector privado que rigen
para sus respectivos entes económicos vigilados, y en función únicamente de las
labores de intervención, inspección, vigilancia y control asignadas a las
referidas Superintendencias.
Considera que al tener en cuenta que la contabilidad privada es un
instrumento que debe expresar el comportamiento patrimonial y financiero de los
entes económicos privados en forma fidedigna e inmediata, resulta viable que
sea objeto de regulación en todos los niveles del orden jurídico colombiano, y
que en ese sentido las superintendencias tengan atribución reguladora residual,
sometida a los mandatos constitucionales, legales y reglamentarios para los
solos efectos de intervención, inspección, vigilancia y control, lo cual se
explica por las razones técnicas y dinámicas desde el punto de vista temporal,
de los hechos económicos objeto de control contable.
Agrega que, según la sentencia C-397 de 1995, la ley puede
establecer que el Gobierno actúe por conducto de las superintendencias con
funciones reguladoras sometidas a los órdenes normativos de más alto rango, lo
cual resulta razonable en nuestro orden jurídico porque existen cuestiones
técnico-administrativas de difícil manejo; o fenómenos económicos que por su
condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que
permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y cuyo manejo inadecuado y engorroso sí es efectuado por
vía jerárquica superior.
3.  Finalmente, solicita la declaratoria de exequibilidad del
artículo 5 de la Ley 174 de 1994, modificatorio del segundo inciso del artículo
330 del Estatuto Tributario, y de los literales a), b), e), g), h) y l), en lo
demandado, del artículo 4º de la Ley 298 de 1996.
Para el Procurador General de la Nación el desarrollo de la función
reguladora para todo el País asignada constitucionalmente al Contador General
de la Nación en la Ley 298 de 1996, está circunscrito únicamente a los asuntos
contables del sector público, sin involucrar los del sector privado, y resulta
técnica e históricamente ajustado al querer del Constituyente de 1991.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Inexistencia de cosa juzgada
El Procurador General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitan a la Corte ordenar estarse a lo resuelto en la
sentencia C-397 de 1995[13]
frente a la demanda contra el numeral 10 del artículo 9º de la Ley 32 de 1979.
En aquella sentencia la Corte declaró la exequibilidad de la norma acusada, la
cual había sido demandada por vulneración de los artículos 15, 113, 150-19 y
189-24 de la Constitución Política dado que, según el actor, el Gobierno
Nacional trasladaba indebidamente su función reguladora de la actividad
bursátil hacia la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y
control sobre las personas que realicen esa actividad. Como en esta oportunidad
el reparo de inconstitucionalidad se sustenta en la eventual vulneración del
artículo 354 Superior, sobre la norma impugnada opera el fenómeno de cosa
juzgada relativa. Por ello, la Corte se pronunciará en relación con el cargo
formulado.
Por las mismas razones, esta Corporación incluirá en su análisis el
aparte acusado del artículo 38 de la Ley 510 de 1999, declarado exequible por
medio de la sentencia C-1370 de 2000[14],
por cuanto en aquella oportunidad la Corte se pronunció en relación con el
cargo por violación del artículo 150 numeral 19 de la Constitución y en este
proceso el mismo actor la impugna por vulnerar, en su criterio, el artículo 354
Superior.
De otro lado, la Sala precisa que, en la medida en que el actor
configura los cargos de inconstitucionalidad sobre la base de la vulneración de
la expresión “determinar las normas contables que deben regir en el país,
conforme a la ley” contenida en el artículo 354 de la Constitución, y que a
partir de esta norma extiende sus comentarios a la eventual vulneración de los
artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150-7, 189-22 y 189-24 Superiores, aunque sin
proponer argumentos adicionales de inconstitucionalidad, se avocará el análisis
de las normas demandadas sólo por los cargos formulados.
2.  Cargos
formulados
Son dos los cargos por vulneración del artículo 354 de la Carta
Política que, en esencia, el actor formula en su demanda: 1), la
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 298 de 1996 por no
incluir a las entidades privadas dentro de las destinatarias de las normas
contables que determine el Contador General de la Nación; y 2) la
inconstitucionalidad de las leyes que otorgan competencia a Superintendencias y
a órganos de control para determinar, fijar y unificar las normas generales en
materia contable que deben observar las entidades vigiladas, por ser ésta una
función constitucional exclusiva del Contador General de la Nación.
La Corte procederá a estudiar por separado los cargos formulados,
para lo cual hará previa referencia al marco constitucional de la contabilidad
pública y del Contador General de la Nación.
3. Marco constitucional de la contabilidad pública y del Contador
General de la Nación
3.1. La Ley 42 de 1923, sobre reorganización de la contabilidad
oficial y creación del Departamento de Contraloría[15], le otorga al
Contralor General de la República competencia exclusiva en todos los asuntos
referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o
empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación,
y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la
manera de llevar las cuentas de la Nación, la conservación de los comprobantes
y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a
dichas cuentas[16].
En especial le asignó al Contralor General, entre otras, las funciones de
llevar las cuentas generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la
deuda pública; prescribir los métodos de contabilidad y la manera de rendir
todos los informes financieros de los entes públicos; prescribir la forma que
deben tener los libros de contabilidad, recibos, comprobantes y todos los
documentos que se refieran al recibo o desembolso de fondos, y hacer el examen
e inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad
nacional[17].
Posteriormente, en la reforma constitucional de 1968, en la que se
enfatiza en la planificación del desarrollo económico y social de la Nación, se
introdujeron reformas referentes a la contabilidad gubernamental. De una parte,
el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de ese año asigna al Contralor General
de la República la atribución de “Prescribir los métodos de la contabilidad de
la administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de
rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales”. Así
mismo, el artículo 76, literal a), dispuso que “La ley determinará el organismo
encargado de llevar las cuentas públicas generales de la nación. Entretanto lo
seguirá haciendo la Contraloría General de la República”. Esta fórmula fue la
respuesta institucional dada en la época a los debates suscitados en torno a la
conveniencia de asignar las funciones de registro y de control a un mismo
organismo.
El desarrollo normativo dado por el Decreto-ley 294 de 1973
-Estatuto Orgánico del Presupuesto-, que asignaba al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la función de llevar la contabilidad general de la Nación, a
través de la Dirección General de Presupuesto y conforme a los métodos
prescritos por el Contralor General de la República, fue declarado inexequible
por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de septiembre de
1973, en consideración a que el Gobierno excedió el ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso de la República.[18]
De tal suerte que al no determinarse con posterioridad la autoridad
que debería llevar las cuentas públicas generales de la Nación, continuó
rigiendo, hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, el principio
consagrado en el artículo 76, literal a) del Acto Legislativo de 1968, según el
cual, ante la ausencia de regulación específica, esta atribución estaría a
cargo de la Contraloría General de la República.
En el artículo 354 de la Constitución Política de 1991 se incorpora
la figura del Contador General de la Nación. La ponencia para primer debate en
sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, presentada por el
Delegatario Rafael Ignacio Molina Giraldo, se constituyó en el antecedente más
importante del citado artículo. En ella se expresó lo siguiente:
El
Contador General
Exposición de
Motivos
(...) ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ningún
organismo de la administración nacional y mucho menos la Contraloría General de
la República llevan la contabilidad general de la Nación. Por lo tanto, tampoco
existe contabilidad general de la Nación.
Con fundamento en todo lo anterior debe preverse de una vez y en la
Constitución el órgano encargado de llevar la contabilidad de la Nación y, al
mismo tiempo, por tratarse de un asunto que forma parte del proceso contable,
de consolidar la contabilidad de ésta con la que produzcan el resto de la
entidades públicas descentralizadas, territoriales o por servicios, para que
exista una contabilidad general.
Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad pública así como la de elaborar la cuenta general,
en cabeza del Contador General el cual, conforme a la ley deberá determinar las
normas contables que deben regir en el país para que con base en ellas exista
un sistema nacional de contabilidad.
Aquí es preciso recordar los planteamientos expuestos sobre este
tema por una de las principales autoridades del país en esta materia, el doctor
Carlos Lleras Restrepo, quien ha dicho lo siguiente:
“Evidentemente el proceso de perfeccionamiento de la
estadística de la contabilidad tanto en el sector público como en el sector
privado, es algo por lo cual tiene que seguirse luchando. En el sector público,
habría mucho que discutir: yo quise introducir en la reforma constitucional del
68, una norma para trasladar la contabilidad pública al Ministerio de Hacienda
y conservarle a la Contraloría su función de vigilancia, separar el ejercicio
de la contaduría, la llevada de cuentas, de la función de control. Todavía creo
que es una reforma que debe realizarse, no parece que el sistema de refundir en
unas solas manos el examen y contabilidad de los movimientos fiscales, con el control,
sea una cosa razonable. Así como en el sector privado el contador público tiene
que ser una persona independiente de aquellos empleados de las compañías que
llevan la contabilidad.”  (Palabras del Señor expresidente de la República, doctor
Carlos Lleras Restrepo en la Universidad Central el 20 de agosto de 1986).
Sobre esta propuesta, Edgar Fernando
Nieto Sánchez, presidente de la Junta Central de Contadores, organismo del
Estado que tiene a su cargo velar por la profesión de la Contaduría Pública, ha
dicho lo siguiente:
“Se trata de una propuesta gestada en el último tiempo, a través del
examen sobre el manejo de la contabilidad nacional y de la experiencia vivida
en este sentido por otros países de América Latina: la conformación del sistema
nacional de contabilidad, que tendría como órgano rector, la Contaduría
General… Este organismo produciría el ordenamiento de la contabilidad en todas
las actividades del Estado en lo relacionado con su economía, sus finanzas, su
labor empresarial, su administración presupuestal y sus relaciones comerciales,
internas y externas.
“La contabilidad del Estado no puede ser relegada a
una simple división del Ministerio de Hacienda o a la modesta oficina de
presupuesto en los demás ministerios o entidades públicas. Si se quiere
moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional, respetar el
imperio de la ley, de la Justicia y de la austeridad, la contabilidad no debe
reducirse a la elemental tarea de registro, rechazando la nitidez de un
lenguaje que carece de eufemismos y subterfugios. (...)
“De esta manera, a la Contraloría General de la República, como
organismo de control, le correspondería estrictamente la función de vigilar la
ejecución de los presupuestos del sector público y la gestión y utilización de
los bienes y recursos públicos”.
Con fundamento en todo lo anterior se ha
propuesto y así lo ha aprobado hasta ahora la Comisión Quinta de la Asamblea
Nacional Constituyente, la consagración del contador general, funcionario de la
rama ejecutiva del poder público quien tendrá a su cargo llevar la contabilidad
de la Nación y consolidar ésta con el resto de las entidades públicas para que
sea sometida luego al control y fenecimiento de la Contraloría General de la
República.
De esta manera se separan la función contable, a cargo de la
administración, y la función de control, revisoría o auditoria, a cargo de la
Contraloría General de la República.
(...)
Es lamentable que no exista en el país un organismo encargado de
llevar la contabilidad en la cual se registren los activos y pasivos de la
Nación y se determine el estado patrimonial de esta. Un sistema de contabilidad
generará la producción de las cuentas nacionales, instrumento indispensable
para el análisis financiero tanto para la administración pública como para la
propia Contraloría General de la República. Sólo si existe un balance general
se podrá verificar la situación real acerca del estado patrimonial de la Nación
y de sus entidades descentralizadas, tanto territoriales como por servicios y
con base en él se podrá hacer la programación financiera que demandan las
decisiones legislativas y ejecutivas para la correcta administración de la
Hacienda Publica.[19]
3.2.  Así entonces, esta institución refleja la voluntad del
Constituyente de separar la actividad de llevar la contabilidad general de la
Nación, como una función pública de carácter administrativo a cargo de un
órgano de la Rama Ejecutiva del Poder Público, del ejercicio del control
fiscal, a cargo de la Contraloría General de la República.
La Corte Constitucional ha hecho referencia en otras oportunidades a
la naturaleza de tales funciones y a la distribución de competencias que la
Carta consagra entre la Contaduría General de la Nación y la Contraloría
General de la República[20],
así como a las dimensiones de las atribuciones constitucionales del Contador
General[21].
Para los propósitos del examen de constitucionalidad que se avoca en
este proceso, interesa resaltar lo señalado en la sentencia C-478 de 1992[22], en la que se
distinguió la naturaleza de las funciones del Contralor General de la República
y del Contador General de la Nación. Según lo expuesto por la Corte, en la
Constitución económica existen dos autoridades con atribuciones “para unificar,
mediante reglas generales, una determinada área de la conducta económica. Se
trata del Contralor General de la República y del Contador General. El primero,
tiene, entre sus atribuciones, la de ‘Prescribir los métodos y la forma de
rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e
indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse.’ (art. 268-1 CP). Además deberá ‘Dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del
orden nacional y territorial.’(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas
funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las
autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración
de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo
relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y
finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts
268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas
en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el
recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el
Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública,
consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las
entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por
servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del
lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del
Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control
fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a
toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la contabilidad
general de la nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea
territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el
sistema contable de las entidades públicas”.
Así pues, a partir de las consideraciones expuestas, procederá la
Corte a determinar la constitucionalidad de las normas demandadas.
4.  Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas
4.1.  Demanda contra preceptos del artículo 4º de la Ley 298 que
disponen que el ámbito de aplicación de las decisiones que adopte la Contaduría
General de la Nación es el propio de las entidades públicas, sin incluir a las
entidades privadas
4.1.1.  Problema jurídico
Corresponde a la Corte analizar si las expresiones “para todo el
sector público”, “pública”, “del sector público”, “del sector público”, “por la
Nación” y “del Estado”, contenidas en los literales a), b), e), g), h) y l) del
artículo 4º de la Ley 298 de 1996 y que delimitan el campo de aplicación de las
normas contables que emita el Contador General de la Nación vulneran el
artículo 354 de la Constitución, en lo que hace referencia a la facultad para
determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
4.1.2. Sujeción del Contador General de la Nación a la Constitución
y la ley. Constitucionalidad de las normas demandadas
El artículo 354 de la Constitución Política prescribe que el
Contador General de la Nación es un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder
Público, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta
con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la
ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Igualmente,  la norma Superior en referencia defiere a la ley la
determinación de las condiciones conforme a las cuales el Contador General
cumplirá las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que
deben regir en el país. En desarrollo de esta atribución constitucional, el
Congreso de la República aprobó la Ley 298 de 1996[23].
De acuerdo con lo señalado, para establecer la constitucionalidad de
las normas demandadas, en primer lugar debe resaltarse que, al ser el Contador
General de la Nación un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder Público,
carece de competencia para expedir normas con fuerza de ley y que sus actuaciones
son de carácter administrativo, sujetas, por lo tanto, a la Constitución y la
ley. Ello es así en tanto no sería asignable una naturaleza legislativa a las
actuaciones del Contador General, sin que se vulneraran los postulados del
Estado social de derecho y del principio democrático.[24]  De tal manera que,
cuando la Constitución emplea en el artículo 354 la expresión “normas
contables”, hace referencia a la determinación de parámetros técnicos de
contabilidad, de naturaleza administrativa, que deben corresponder al justo
desarrollo de los principios consagrados en la Constitución y la Ley y dentro
de los límites que éstas le fijen.
De otro lado, el contenido de las normas acusadas no constituye un
capricho del Legislador sino el respeto de la voluntad del Constituyente,
expuesta durante el trámite de aprobación de las normas sobre el Contador
General de la Nación. Como se describió en el acápite precedente, la exposición
de motivos del artículo 354 de la Constitución Política giró en torno a la
necesidad de crear una institución que, además de llevar la contabilidad
general de la Nación, se encargara de la función de uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad pública y elaborar el balance general.
En esas circunstancias, la finalidad de la función de “determinar
las normas contables que deben regir en el país” asignada al Contador
General de la Nación no fue la de investir a un funcionario administrativo con
prerrogativas especiales para que ejerciera paralelamente la potestad
reglamentaria, sino garantizar el cumplimiento de las demás funciones que,
frente al sector público, la Constitución asignaría a dicho funcionario. Este
aspecto se fundamenta en una interpretación sistemática y teleológica de la
expresión invocada por el actor, la cual debe entenderse como elemento
integrante del artículo que la contiene y no como una mera expresión literal y
descontextualizada.
Aquella característica de la función normativa del Contador General
fue señalada por el Delegatario Rafael Ignacio Molina Giraldo y admitida por la
Asamblea Nacional Constituyente. Al respecto, interesa retomar los siguientes
apartes de la correspondiente exposición de motivos:
Con fundamento en todo lo anterior debe preverse de una vez y en la
Constitución el órgano encargado de llevar la contabilidad de la Nación y, al
mismo tiempo, por tratarse de un asunto que forma parte del proceso contable,
de consolidar la contabilidad de ésta con la que produzcan el resto de la
entidades públicas descentralizadas, territoriales o por servicios, para que
exista una contabilidad general.
Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y
consolidar la contabilidad pública así como la de elaborar la cuenta general,
en cabeza del Contador General el cual, conforme a la ley deberá determinar
las normas contables que deben regir en el país para que con base en ellas
exista un sistema nacional de contabilidad.[25]  (subrayado fuera de texto).
En otras palabras, las normas contables que determine el Contador
General de la Nación, además de su carácter administrativo, tienen como
finalidad garantizar el cumplimiento de las demás funciones que le asigna el
artículo 354 de la Constitución Política.
En concordancia con lo anterior, la Ley 298 de 1996 conserva una
estructura interna armónica al señalar que el ámbito de aplicación de las
disposiciones que en materia contable emita el Contador General comprende las
actuaciones propias de las entidades públicas. Así se expresa tanto en las
reglas contenidas en el artículo 4º sobre las funciones de la Contaduría
General de la Nación[26],
algunas de las cuales son objeto de impugnación en este proceso, como en lo
prescrito en otros preceptos de la misma Ley. Las definiciones especiales
incorporadas en el Capítulo II (arts. 7 a 10) de la Ley en referencia son
particularmente ilustrativas acerca de la voluntad del Legislador de
desarrollar el mandato Superior (art. 354) en lo referente sólo al sector
público y a los particulares que manejen o administren recursos públicos, en lo
relacionado con éstos.[27]
Finalmente, según el artículo 354 de la Carta Política, el Contador
General de la Nación está facultado para “determinar las normas contables que
deben regir en el país” pero únicamente en aquellos ámbitos que la ley le
autorice. La Constitución prescribe expresamente que tal atribución se ejercerá
“conforme a la ley”. Así, al fijar las condiciones para el cumplimiento
de las funciones a cargo de este funcionario, el Legislador ha dispuesto en las
normas demandadas que las respectivas funciones se ejercerán frente a las
entidades del sector público, sin aludir al sector privado. Por lo tanto, sólo
frente a este escenario el Contador General de la Nación cuenta con la
respectiva autorización legal para cumplir con las funciones comprendidas en
los literales parcialmente impugnados.
Por todo lo anterior, las normas del artículo 4º de la Ley 298, que
son objeto de impugnación, representan el ejercicio legítimo de las facultades
constitucionales del Legislador. De su redacción no se concluye forzosamente
que se haya incumplido el mandato contenido en el artículo 354 de la Carta Política,
según el cual al Contador General de la Nación corresponde “determinar las
normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley”, en
la medida en que, como se observa, el Constituyente reconoce expresamente una
amplia libertad de configuración legislativa en esta materia y en su desarrollo
no se adoptan medidas irrazonables ni desproporcionadas. Además, el ejercicio
de esta función por parte del Contador General estará orientado al cumplimiento
de las demás atribuciones señaladas en el artículo 354, las cuales se refieren
exclusivamente al sector público. Igualmente, existe un alto grado de
coherencia material interna entre los preceptos demandados, las demás funciones
asignadas en el artículo 4º y el contenido general y la finalidad de la Ley 298
de 1996 en torno a las especificidades del sector público y de la contabilidad
pública.
De acuerdo con las precedentes consideraciones, las expresiones
impugnadas y contenidas en los literales a), b), e), g), h) y l) del artículo
4º de la Ley 298 de 1996 no vulneran el artículo 354 de la Constitución
Política sino que armonizan con sus mandatos, razón por la cual se declarará su
exequibilidad.
4.2.  Constitucionalidad de las leyes que asignan a Superintendecias
y a órganos de control la facultad para determinar, fijar y unificar normas
contables que deban cumplir las entidades vigiladas
4.2.1.
Problema jurídico
En consideración al cargo formulado y a las intervenciones dadas en
este proceso, corresponde a la Corte examinar si los apartes acusados del
Decreto 663 de 1993 y de las Leyes 32 de 1979, 142 y 174 de 1994, 222 de 1995,
454 de 1998 y 510 de 1999, que asignan a Superintendencias y a órganos de
control la función de determinar, fijar y unificar las normas generales en
materia contable a las que deban sujetarse las entidades vigiladas, vulneran o
no el artículo 354 de la Constitución Política, que otorga al Contador General
de la Nación la función de “determinar las normas contables que deben regir
en el país, conforme a la ley”.
4.2.2. La facultad de superintendencias y órganos de control para
aprobar normas en materia contable está supeditada a la Constitución y la ley y
a las normas que determine el Contador General de la Nación. Constitucionalidad
de las normas demandadas
Las superintendecias son órganos o entidades públicas de creación
legal, que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional y cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control que les
asigne la ley o les delegue el Presidente de la República. Su régimen jurídico
está señalado en la Constitución y en la ley.
La Carta Política consagra, de manera expresa, estas referencias
sobre la organización de las superintendencias y las atribuciones de los
superintendentes:  i) las superintendencias forman parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público (art. 115); ii) Corresponde al Congreso de
la República la creación, supresión o fusión de estos organismos (art. 150-7); iii)
los superintendentes podrán ser delegatarios para el ejercicio de funciones
asignadas al Presidente de la República (art. 211); iv) el Presidente de
la República ejercerá a través de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el control, inspección y vigilancia de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios (art. 370), y v) la Comisión Nacional
de Valores tendrá el carácter de superintendencia (art. tr. 52).
Por su parte, la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre
la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, dispone
que las superintendencias podrán ser creadas por la ley como organismos con
autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, en cuyo caso
harán parte integrante del sector central de la rama ejecutiva del poder
público en el orden nacional (arts. 38 y 66) o como entidades descentralizadas,
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial y sujetas al
régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto en ella,
al de los establecimientos públicos (arts. 38 y 82).
De otro lado, para el eficiente cumplimiento de las funciones a su
cargo y dada la especificidad de los sectores económicos en que participan, las
superintendencias y órganos de control podrán fijar aquellos parámetros
requeridos para la cabal aplicación de la ley y las normas reglamentarias.
Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-397
de 1995[28]
en la cual señaló que “la actividad del Estado en esas materias no se agota en
la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de
los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas
circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante
normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes
administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la
normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección
y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de
que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de
la Constitución”.
No obstante, la aprobación de normas generales en materia contable
por parte de superintendencias y órganos de control está condicionada por dos
circunstancias específicas, a saber: 1ª) debe estar directamente
relacionada con el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y
control a su cargo, y 2ª) deberá darse dentro de los límites fijados en
la Constitución, la ley y las determinaciones que sobre la materia adopte el
Contador General de la Nación.
Estas exigencias corresponden a la aplicación de los principios de
competencia de los entes públicos y de supremacía de la Constitución, en
particular de los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad
que orientan el cumplimiento de la función administrativa (C.P., art. 209),
pues es razonable que si la Carta Política asigna al Contador General de la Nación
el deber de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con
la de sus entidades descentralizadas, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la Contraloría, debe entonces limitarse toda acción
que pueda entorpecer el cumplimiento eficiente de las funciones señaladas y,
por el contrario, favorecer el proceso de consolidación de la información
contable que rindan las entidades públicas y garantizar la coherencia de
todo el sistema contable de las entidades públicas[29],
contra lo cual atentan los escenarios de atomización sectorial de la regulación
contable.
La jurisprudencia constitucional también se ha referido al carácter
vinculante de las decisiones del Contador General frente a las entidades
públicas. En este aspecto, en la sentencia C-487 de 1997[30], en la cual se resaltó
que por mandato directo del Constituyente corresponde a este funcionario
determinar las normas contables que deben regir en el país y que deberán ser
aplicadas por todas las entidades públicas por ser, en esas materias, sus
subordinadas.  En esa ocasión la Corte precisó que “En esa perspectiva, las
decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la
ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas
hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada
una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial
los ‘productos finales’, entre ellos el balance general, los cuales son
definitivos para el manejo de las finanzas del Estado”[31].
En el mismo sentido, en la sentencia C-1190 de 2000[32], al revisar la
constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 298 de 1996, concluyó que: “los organismos de vigilancia e inspección deben aplicar las
políticas, principios y normas que determine la Contaduría General de la
República y en los términos y condiciones que ésta establezca”.
En estas circunstancias, al ejercer la atribución dada por el
Legislador para expedir reglas generales en materia contable, las
superintendencias y órganos de control deberán considerar el mandato contenido
en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que desarrollen este
precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados estarán vinculados
de una doble manera frente a las normas superiores de carácter contable. De una
parte, en lo referente a su propia organización y funcionamiento, acatarán las
normas que en esta materia fije la Constitución, la ley y el Contador General
de la Nación. Ello obedece a su naturaleza jurídica como entidades de carácter
público. De otra parte, la expedición de normas generales en materia contable
frente a las entidades vigiladas, estará condicionada por el ámbito de
regulación que corresponda al Contador General de la Nación[33], de acuerdo con la
autorización legislativa dada a este funcionario[34]. Esta condición se
fundamenta en la relación funcional que en materia contable consagra la
Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su artículo 354.
Bajo estas condiciones se declararán exequibles, por el cargo
analizado, las normas acusadas del Decreto 663 de 1993 y la correspondiente
modificación por la Ley 510 de 1999, así como las contenidas en las Leyes 32 de
1979, 142 y 174 de 1994, 222 de 1995 y 454 de 1998, puesto que no contradicen
lo prescrito por el artículo 354 de la Constitución Política.
VI.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar exequibles, en lo
demandado y en los términos de esta sentencia, los apartes los literales a),
b), e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996.
Segundo. Declarar exequibles, en lo
demandado y en los términos de esta sentencia, los artículos 9º nl. 10 de la
Ley 32 de 1979;  95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de 1993 y la subrogación
efectuada por el artículo 38 de la Ley 510 de 1999;  79.3 de la Ley 142 de
1994;  5º de la Ley 174 de 1994;  86 nl. 1 de la Ley 222 de 1995 y  36 nl. 3 de
la Ley 454 de 1998.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-452/03
CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN-Imposibilidad
de dictar normas sobre contabilidad privada e imponerlas a particulares
(Aclaración de voto)
ORGANISMOS DE CONTROL, VIGILANCIA E INSPECCION-En desarrollo de su función, pueden imponer normas contables a
particulares (Aclaración de voto)
SUPERINTENDENCIA-Personas jurídicas
públicas sometidas a las reglas contables que fije el Contador General
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4350
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979;  95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de
1993;  79.3 de la Ley 142 de 1994;  5º de la Ley 174 de 1994;  86 nl. 1 de la
Ley 222 de 1995;  4º literales a), b), e), g), h) y l) (parciales) de la Ley
298 de 1996;  36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998, y 38 de la Ley 510 de 1999.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado
aclara el voto.
La recta
interpretación del artículo 354 de la Constitución, es que el Contador General
dicta normas sobre la contabilidad pública e impone esas normas a las entidades
públicas; sin embargo, no dicta normas sobre contabilidad privada ni puede
imponerlas a los particulares.
Distinta es la
situación de organismos de control, vigilancia e inspección; por ejemplo, las
Superintendencias quienes en desarrollo de esta función pueden imponer normas
contables a los particulares vigilados o inspeccionados.
Tema diverso es
el de si el Contador General del Estado puede imponer normas de contabilidad a
las Superintendencias, para que le rindan su contabilidad de una cierta manera;
considero que sí, pues siendo las Superintendencias personas jurídicas públicas
están sometidas a las reglas contables que fije el Contador.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]   Diario Oficial 35.282 del 6 de junio de 1979.
[2]   Diario Oficial 40.820 del 5 de abril de 1993.
[3]   Diario Oficial 41.433 del 11 de julio de 1994.
[4]   Diario Oficial 41.643 del 22 de diciembre de 1994.
[5]   Diario Oficial 42.156 del 20 de diciembre de 1995.
[6]   Diario Oficial 42.840 del 25 de julio de 1996.
[7]  Diario Oficial 43.357 del 6 de agosto de 1998.
[8]   Diario Oficial 43.654 del 4 de agosto de 1999.
[9]   Folio 20 del expediente.
[10]   Folio 21 del expediente.
[11]   Folio 25 del expediente
[12]   Folio 254 del expediente.
[13]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14]   M.P. Fabio Morón Díaz.
[15]   En los artículos 1º y 2º de la Ley 42 de 1923 se crea el
Departamento de Contraloría como un servicio nacional administrativo, como
órgano independiente de los demás departamentos administrativos, a cargo de un
funcionario denominado Contralor General de la República.
[16]   Cfr. Ley 42 de 1923, art. 6º.
[17]   Cfr. Ley 42 de 1923, arts. 9, 10, 11, 13 y 15.
[18]   En la referida sentencia, la Corte Suprema de Justicia expresó:
“El decreto 294 se dictó en uso de las facultades extraordinarias de la Ley
17 de 1972, facultades que miran únicamente a que el Presidente de la República
‘actualice y reforme las Normas Orgánicas del Presupuesto Nacional’. Dado que
el propio literal a) del artículo 76 del acto legislativo del 68 considera que
el organismo encargado de llevar las cuentas públicas es entidad que la ley
debe determinar, y como la 17 de autorizaciones extraordinarias no concede esa
atribución, ni la menciona siquiera, es patente que tampoco la incluyó entre
las potestades concedidas al Ejecutivo y que, de contera, el decreto 294, en
estos respectos, las excede. Por tal motivo las disposiciones cuestionadas son
violatorias del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta”.
Sala Plena, Sentencia de 20 de septiembre de 1973. M.P. José Gabriel de la
Vega.
[19]   Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, págs. 2 y
3.
[20]   Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21]   Ver, por ejemplo, sentencia C-570-97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22]   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]   Ley 298 del 23 de julio de 1996, “por la cual se desarrolla
el artículo 354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se
crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan
otras disposiciones”.
[24]   De conformidad con el principio democrático “la ley debe ser
siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que
se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación
de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se
puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido
aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de
las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad”.
Sentencia C-1190-01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[25]   Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, pág. 2.
[26]   El contenido del artículo 4º de la Ley 298/96 puede revisarse
en el Acápite de “Normas Demandadas” de esta sentencia.
[27]   Este es el texto de los artículos 7 a 10 de la Ley 298, en los
que igualmente se delimita el ámbito de aplicación de las disposiciones
contenidas en dicha ley:
"CAPITULO II: Definiciones especiales
Artículo 7o. Sistema Nacional de Contabilidad Pública. El Sistema Nacional de Contabilidad
Pública es el conjunto de políticas, principios, normas y procedimientos
técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente, que al interactuar con las
operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes públicos,
generan la información necesaria para la toma de decisiones y el control
interno y externo de la administración pública.
Artículo 8o. Sistema Integrado de Información
Financiera. El
Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF-, es un conjunto integrado de
procesos automatizados, de base contable, que permite la producción de
información para la gestión financiera pública.
Artículo 9o. Contabilidad General de la Nación. Para los efectos de la presente ley la
Contabilidad General de la Nación comprende la de los órganos que integran las
Ramas del Poder Público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos
estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución
Nacional o por la ley, que tienen régimen especial, adscritos a cualquier Rama
del Poder Público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier
otro tipo de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la
Nación en lo relacionado con éstos.
Artículo
10. Contabilidad Pública. Para efectos de
la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad
General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados,
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que
pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos
públicos y sólo en lo relacionado con éstos”.
[28]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[29]   Corte Constitucional. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[30]   M.P. Fabio Morón Díaz.
[31]   Corte Constitucional. Sentencia C-487-97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[32]   M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[33]   En concordancia con lo desarrollado por la Ley 298/96, el
ámbito de aplicación de las normas que en materia contable determina el
Contador General de la Nación corresponde a las entidades públicas y los
particulares que manejen o administren recursos públicos y sólo en lo
relacionado con estos.
[34]   La Ley 298/96 contiene dos artículos que ilustran acerca de la
primacía de las normas que determine el Contador General de la Nación sobre las
que emitan los organismos que ejercen funciones de inspección, vigilancia y
control. De un lado, el artículo 11 dispone que “Las entidades u organismos
de carácter público que actualmente se encuentran sujetos a normas contables
expedidas por organismos que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y
control, deberán aplicar las políticas, normas y principios contables que
determine la Contaduría General de la Nación, en los términos y condiciones que
ésta establezca”.  De otro lado, el artículo 16, al referirse a la vigencia
transitoria de las normas, establece que “Las normas de contabilidad pública
que venían siendo expedidas por los organismos competentes, continuarán
vigentes hasta tanto el Contador General de la Nación, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, determine las políticas, principios y
normas de Contabilidad Pública”.