C-478-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-478/92
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL
El examen de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base
en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con
base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. La nueva
Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad
pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el
caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un
exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en
este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad
debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente.
INTERVENCION
ECONOMICA
La facultad de
intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo
esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que
se ejerce en atención a intereses nacionales y unitarios. La actuación
macroeconómica del Estado, adelantese ésta bajo la forma de intervención legal
económica, o bajo la forma de la acción permanente del Ejecutivo en materias
económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y
manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las
necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así
como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el
Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de
planeación.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO
La Constitución
de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden
considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal,
es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales
manifestaciones de la función presupuestal. El rango cuasi-constitucional de
las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes
en las materias que regulan. La Constitución de 1991 fue más allá de la
utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de
los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento
matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella
todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los
que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica
regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación,
aprobación, modificación y ejecución). La nueva Constitución innova en materia
presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica
de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no
simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar  directamente
la problemática de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar
analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las
normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a
través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilización
indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que
tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de
autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los principios
nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones
para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre
para la iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas
Departamentales y Municipales.
AUTONOMIA
REGIONAL/DESCENTRALIZACION
La autonomía y la
descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos.
Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización
busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y
funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una
mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus
propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar
y  control  de sus propios intereses.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Administración
Local
Al conferirse a
las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las
bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el
principio de la igualdad. Esta regla es expresión de tal principio pues
enfatiza lo que es común denominador, que se incorpora en reglas de derecho que
fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales
admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad
consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las
discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias.
PRESUPUESTO-Normas orgánicas/DEPARTAMENTO/MUNICIPIO
Las normas
orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las
relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios
constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los
artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de
presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de
procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los
anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y
que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y
legales.
REF:
Proceso No. D-003
Norma acusada:
Artículo 94 de la Ley 38 de 1989
Actor: Benjamín
Ochoa Moreno
Magistrado Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Aprobado según Acta
No. 63
Santafé de Bogotá,
D.C.,  seis (6) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la acción pública
de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno, contra
la norma en referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda que
dió origen a este proceso fue recibida en la Secretaría de esta Corporación el
18 de Febrero de 1992 (folio 14 del cuaderno principal), correspondiéndole el
número D-003.
2. El 20 de febrero
del presente año pasó el expediente al despacho del Magistrado Ponente con
informe secretarial.
3. El texto acusado
por el demandante, doctor Benjamín Ochoa Moreno, es el que a continuación se
transcribe:
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION
LEY  38  DE  1989
(abril 21)
Normativo del Presupuesto General de la
Nación
El Congreso de
Colombia,
D E C R E T A:
(...)
Artículo 94: Las
entidades territoriales de los órdenes departamental, intendencial, comisarial,
distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos
presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en la
presente Ley.
(...)
Dada en Bogotá,
D.E.,  a
El Presidente del
honorable Senado de la República,
ANCIZAR LOPEZ LOPEZ
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSE
JATTIN SAFAR
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Crispín Villazón
de Armas
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Luis Lorduy
Lorduy
República de
Colombia - Gobierno Nacional
Publíquese y
ejecútese
Bogotá, D.E.,  21 de
abril de 1989.
VIRGILIO BARCO
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Luis Fernando
Alarcón Mantilla.
(Diario Oficial,
Bogotá, D.E., viernes 21 de abril de 1989, año CXXV Nº 38.789, páginas 1,7).
4. En su demanda el
actor expone los siguientes argumentos como sustento de su petición de
inexequibilidad:
4.1 Primer
argumento: El demandante considera que el Congreso excedió sus competencias
al expedir la ley 38 de 1989, incluido su artículo 94. Los abusos en que
incurrió, según el actor, fueron los siguientes:
a) El Congreso
pretendió transferir a las entidades territoriales mencionadas en el artículo
94 la facultad de expedir normas orgánicas del presupuesto, que la Constitución
le había conferido de manera exclusiva. (artículo 76-3 de la Constitución de
1886, 151 de la actual).
b) Dicho exceso,
afirma el demandante, no se limitó al intento de transferir unas facultades
propias y exclusivas, sino que tomó la forma de una imposición, lo cual no
puede hacerse ni siquiera respecto de las asambleas departamentales, a las que
el órgano legislativo puede conferir atribuciones especiales (art. 76-7 de la
anterior Constitución, 150-5 de la Carta vigente).
c) Esta imposición,
para mayor desmesura, se pretende llevar a cabo con base en unos principios
diferentes a los contenidos en la Ley 38 de 1989, los cuales se extraen
mediante aplicación analógica.
d) La función
genérica que permite al Congreso expedir normas orgánicas es la legislativa. El
demandante percibe en el artículo 94 un intento de transferencia de esa
función, asignada primordialmente al Congreso en los artículos 150-1 y 150-2 de
la Constitución vigente (artículos 76-1, 76-2, 76-10 de la Constitución
derogada), a las entidades territoriales.
4.2 Segundo
argumento: El actor, apelando a un argumento que guarda estrecha relación
con el anterior, acusa al artículo 94 de la Ley 38 de conceder facultades a las
Asambleas y Concejos y a los órganos correspondientes de las antiguas
Intendencias y Comisarías, que constitucionalmente no tenían, como son las de
expedir las normas presupuestales orgánicas de su órbita territorial. Bajo la
anterior Constitución, tales órganos administrativos sólo estaban facultados
para poner en vigencia el presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva
entidad territorial. (artículos 187-7 y 197-5 de la Carta de 1886).
4.3 Tercer
argumento: Acusa el demandante a la Ley 38 de inconstitucionalidad por
incurrir en una supuesta falta de homogeneidad que pasó inadvertida a los
Presidentes de las Comisiones Cuarta de Senado y Cámara. En su sentir, la
incongruencia radica en el hecho de ser la materia del proyecto la
regulación del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en tanto que el
artículo impugnado hace referencia a los presupuestos de las entidades
territoriales. (ver arts. 77 de la Constitución derogada y 158 de la
vigente).
4.4. Cuarto
argumento: La Ley 38 de 1989, a juicio del actor, exhibe una incoherencia
insubsanable entre su título y su contenido,  principalmente el de su artículo
94, y viola por este concepto el artículo 92 de la Carta política derogada (169
de la Constitución vigente).
5. El Magistrado
Ponente, admitió la demanda mediante auto del 4 de marzo del presente año, y en
dicha providencia ordenó fijar en lista, efectuar las comunicaciones de ley al
Presidente de la República y al  Presidente del Congreso, comunicar la
iniciación del proceso al  Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Jefe del
Departamento Nacional de Planeación y al  Director General de Presupuesto.
6. Igualmente ordenó
comunicar la iniciación del proceso a entidades que se juzgó estarían
dispuestas y en capacidad de aportar su punto de vista a esta contención. Ellas
fueron la Federación Colombiana de Municipios y el Centro Interdisciplinario de
Estudios Regionales CIDER de la Universidad de los Andes.
7. En el mismo auto
admisorio se ordenó correrle traslado al Procurador General de la Nación por
treinta (30) días para que rindiera su concepto. Se solicitaron los
antecedentes de la ley al Congreso. Y se invitó a los expertos, doctores Hugo
Palacios Mejía, Rodrigo Llorente Martínez y Juan Guillermo Serna para que
absolvieran el cuestionario que les formuló el despacho y que obra a folios 19
y 20 del  cuaderno principal.
8. La apoderada
especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público compareció al  proceso
dentro del término de fijación en lista para impugnar la demanda en escrito que
aparece a folios 55 a 57 del cuaderno principal y que, en lo fundamental,
sustenta su oposición al libelo del actor con los argumentos que se transcriben
a renglón seguido:
"Los textos
constitucionales infringidos señalados por el actor corresponden a la
Constitución Política de 1986, la cual quedó derogada al igual que todas sus
reformas por el artículo 380 de la Constitución de 1991.
"Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la expedición de sus estatutos
presupuestales los cuales en los Departamentos solo podrán ser dictados a
iniciativa del Gobernador tal como lo prevén los artículos 300 y 313 numeral 5
de la constitución política..." (Impugnación del Ministerio de Hacienda,
folio 55 del cuaderno principal).
En relación con la
aplicación de los artículos 352 y 353 de la Constitución, la apoderada del
Ministerio de Hacienda manifiesta: "De las disposiciones anteriormente
citadas se infiere que los Departamentos y Municipios a través de las Asambleas
Departamentales y de los Concejos Municipales están facultadas para expedir sus
estatutos orgánicos y consignar principios análogos a los establecidos en la
ley orgánica del Presupuesto Nacional, como el de la inembargabilidad."
(Impugnación, folio 56 del Cuaderno Principal.).
Concluye la
apoderada, a folio 57 del cuaderno principal: "Además debe tenerse en
cuenta que la constitución, prevé, que la ley orgánica del Presupuesto Nacional
regulará no solamente lo correspondiente a la modificación, programación de los
presupuestos de la Nación sino también de las entidades territoriales. Por las
razones anteriormente expuestas considero que el artículo 94 de la ley 38, no
contraviene la Constitución Nacional."
9. El Jefe del
Ministerio Público, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó dentro del
término legal su concepto fiscal que puede consultarse a folios 71 a 80 del
cuaderno principal.
Por considerarlos de
importancia capital para el entendimiento del asunto a tratar aquí, se
transcriben los apartes del estudio constitucional que hiciera y, en primer
término, sus consideraciones respecto de los argumentos primero y segundo de la
demanda. Dice así el Procurador:
"Se
duele el actor de que la norma acusada impone el deber a los Departamentos,
Intendencias, Comisarías, Distritos y Municipios de incorporar en sus códigos
fiscales o estatutos Presupuestales, principios análogos a los contenidos en el
artículo 8o. de la Ley 38 de 1989.
"Visto desde la óptica de la preceptiva constitucional de 1991, nos
encontramos frente a un clásico asunto de distribución de competencias de la
Nación y las entidades territoriales en lo que hace relación a la función
orgánica presupuestal.
"Considerando que la Constitución es un todo inescindible y que para su
correcta interpretación es menester un análisis de conjunto, es preciso
armonizar las normas que sobre Organización Territorial y Hacienda Pública trae
la Carta de 1991.
"Así,
de conformidad con el artículo 352 C.N., la Ley Orgánica del Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación
con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar.
"Junto a esta norma aparece el mandato constitucional 353, que ordena
aplicar los principios y las disposiciones establecidos en el Título XII de la
nueva Constitución en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales,
para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Algunos de estos
principios del Título XII aplicables a las entidades territoriales, podrían
sólo enumerarse y sintetizarse así:
"-Prohibición de incluir en el presupuesto apropiaciones para gastos que
no hayan sido decretados para las Asambleas o Concejos (art. 345, inciso segundo);
o que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos o a gastos
propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
Ramas del Poder Público, o al servicio de la deuda, o a los planes de
desarrollo que adopten las Asambleas o Concejos (art. 346, inciso segundo).
"-Facultad de incluir en los presupuestos partidas para subsidiar a las
personas de menores ingresos que no puedan pagar las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios correspondientes a las cantidades necesarias para cubrir
sus necesidades básicas (art. 368).
"-Derechos de los organismos Departamentales de Planeación de participar
en la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los términos que
señale la ley (art. 344, inciso primero).
"-Deber de expedir el presupuesto dentro de los tres primeros meses de
cada periodo de sesiones de los cuerpos de elección popular (art. 349).
"-Obligación de los jefes de la administración regional de presentar los
proyectos de presupuesto dentro de los diez primeros días de sesiones de las
Asambleas y Concejos (art. 346, inciso primero).
"-Solicitud de financiación del déficit, en el sentido de que el gobierno
regional debe presentar proyectos enderezados a financiar el déficit resultante
entre los gastos proyectados y los recursos disponibles (art. 347).
"-Prohibición de tener rentas de destinación específica, salvo lo previsto
en los artículos 359, 336, 356 y 361.
"-Prohibición de hacer erogaciones que no estén autorizadas en el
presupuesto de gastos (art. 345, inciso primero).
"-Facultad para el Gobierno de expedir el presupuesto si los cuerpos de
elección popular no lo expiden en tiempo oportuno (art. 348).
"-Obligación de distinguir entre las apropiaciones las que se destinen al
gasto público social (art. 350), etc.
"Continuando con el análisis sistemático propuesto, los artículos 300-5 y
313-5 consagran una nueva facultad de las Asambleas Departamentales y de los Concejos,
para expedir las normas orgánicas del Presupuesto de Rentas y Gastos.
"Finalmente no pueden quedar por fuera de las directrices constitucionales
expuestas en materia de presupuesto, las disposiciones 151 y 152 superiores
sobre las leyes orgánicas entre ellas la de presupuesto y el artículo 287-3 al
disponer que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro
de los límites de la Constitución y la ley.
"Todo
lo anterior como marco de referencia de la constitucionalidad de la norma,
puesto que el nuevo Estatuto Superior es claro en permitir la posibilidad de
que las entidades territoriales incluyan dentro de sus estatutos presupuestales
principios análogos a los contenidos en el artículo 8º de la Ley 38 de 1989. Obviamente
en el entendimiento de que la analogía es semejanza y no igualdad, y por lo
tanto habría que comprender que sólo los principios presupuestales compatibles
con el funcionamiento administrativo y fiscal de las entidades territoriales y
aquellos que no resultaren en contravía de la nueva Carta serían los llamados a
aplicar en los respectivos Departamentos, Municipios, Intendencias, Comisarías
y Distritos. Por todo lo expuesto, este cargo no prospera." (Concepto
fiscal, folios 75 a 78 del cuaderno principal, sin negrillas en el original).
Respecto de los
cargos tercero y cuarto de la demanda, se lee en el concepto fiscal:
"En
cuanto a la segunda glosa, considera el demandante que el art. 94 es contrario
a los artículos 76 y 92 de la Carta anterior, hoy artículos 158 y 169, por
cuanto se quebranta la unidad de materia que debe existir entre todas las
normas de una ley y no guarda además la debida correspondencia con su título.
"Los
preceptos constitucionales que señala vulnerados el demandante, pertenecen a la
enmienda constitucional de 1968 y tienen hoy el mismo alcance en los artículos
158 y 169, vale decir que a través de ellos se busca tecnificar el proceso
legislativo, a fin de evitar que los Congresistas aprovechando el ambiente
favorable de un proyecto de ley, pudieran hacerle agregaciones sorpresivas,
ajenas y extrañas al propósito inicial del proyecto, lo que se conoce tanto
ayer como hoy en el lenguaje parlamentario como 'colgar un mico', para destacar
así lo inusitado de la disposición.
"Para
explicar el alcance de las expresiones 'todo proyecto de ley debe referirse a
una nueva materia', (sic) dijo el Gobierno en la exposición de motivos de la
Reforma de 1968: 'Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley
deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados
separadamente, puedan parecer distintos, están todos ordenados en una misma
dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también
que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su
conjunto y no las piezas separables del mismo'. (G.J. 2403 de 1980, Pág. 118).
"El
encabezamiento pues de las leyes tal como se anotó en Sentencia No. 13 de 1990
debe dar noticia de la materia de la cual tratan, pues exigir que en el título
de la ley se consagren absolutamente todos los asuntos que ahí se regulen es
absurdo e ilógico y basta simplemente que aparezca el tema principal que se
reglamenta'.
"Siendo
exégetas e hilando delgado, un análisis aislado de la norma acusada la haría
aparecer ajena al título de la ley, pero como lo procedente en estos casos es
una visión de conjunto, la norma impugnada se limita simplemente a hacer una
remisión general de los principios de la ley orgánica a los presupuestos de las
entidades territoriales, cuestión ésta nada extraña al llamado general de la
Ley". (Concepto fiscal, folios 78 a 80 del cuaderno principal).
Concluye el doctor
Arrieta Padilla: "En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la
Nación solicita a la H. Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad
del artículo 94 de la Ley 38 de 1989." (Concepto fiscal, folio 80 del
cuaderno principal).
10. En escrito del
18 de marzo de 1992, el Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, ex-Director
General de Presupuesto, contestó el cuestionario que le sometiera el Magistrado
Ponente. Son particularmente relevantes los siguientes apartes: "La
constitución vigente en los artículos 300-5 y 313-5 respectivamente, faculta a
las Asambleas Departamentales y a los Concejos para expedir las normas
orgánicas del presupuesto, preceptos que no se pueden considerar aisladamente,
toda vez que la misma carta en el Artículo 352 sujeta los estatutos
presupuestales del orden Departamental y Municipal a las normas y principios
contemplados en la ley orgánica del presupuesto.
"El Artículo
352 de la Constitución, amplía la cobertura de la ley orgánica del Presupuesto,
incluyendo en ella a todas las entidades territoriales y los entes
descentralizados de los diferentes niveles administrativos, así como la
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
"Este precepto
también le incorpora a la norma orgánica del presupuesto un alcance importante,
cual es el de establecer disposiciones sobre la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
"Se puede
asegurar que la Constitución involucró y sujetó todas las instituciones
públicas al marco general que sobre presupuesto y contratación debe contemplar
la Ley Orgánica. Es decir, que la Carta buscó unificar a través de este marco
los sistemas de presupuesto y contratación para lograr armonía en el manejo de
las finanzas gubernamentales y facilitar su seguimiento y evaluación del gasto
público.
"En cuanto al
artículo 353 vemos que este precepto ratifica una vez más la supremacía
jurídica de la Ley Orgánica de Presupuesto, remitiendo los principios y
disposiciones que se deben aplicar en las etapas de elaboración, aprobación, y
ejecución del presupuesto, a los consagrados en la  Ley Orgánica del
Presupuesto." (Concepto del Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios
38 y 39 del cuaderno principal).
Respecto del
significado y alcance del término "principios análogos" que aparece
en la norma demandada, afirma el experto: "Este aspecto se debe analizar
desde el punto de vista de los componentes que por definición conforman los
principios a los cuales la Ley 38 de 1989 identifica y desarrolla el carácter
de cada uno de ellos en los artículos 8º. al 16 y el alcance del término
análogo.
"Cabe advertir
que conforme a un criterio técnico, la planificación por ejemplo es una
condición fundamental de provisión, racionalidad y manejo financiero que en
ninguna forma puede ser perjudicial o contraria a las normas departamentales o
municipales sobre la materia, lo mismo puede decirse de la universalidad y la
especialidad.
"Tan importante
es hoy en día el concepto de la planificación, que la norma constitucional
(Artículo 340) consagró el desarrollo concertado de los planes en el orden
nacional y con las entidades territoriales conformando un sistema nacional de
planeación integrado por los Consejos Territoriales y Nacional de Planeación.
"La analogía
es preciso aplicarla con el carácter de 'similitud', de semejanza y no igualdad
o identidad. Si el alcance del término análogos fuera de igualdad, los códigos
a expedir serían idénticos y no se hubiera ocupado la Constitución de otorgarle
competencias en materia de normas orgánicas de presupuesto a las Asambleas y
Concejos.
"Es importante
precisar que en la nueva Constitución se consagran los principios de
universalidad, planificación, especialización y anualidad contenidos en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto General, que deben ser incorporados en las
normas Departamentales, Distritales y Municipales." (Concepto Doctor Juan
Guillermo Serna Valencia, folios 39 y 40 del cuaderno principal, sin negrillas
en el original).
11. El Doctor Hugo
Palacios Mejía, ex-Ministro de Hacienda y Crédito Público, y reconocido experto
en la materia que aquí se trata, presentó en escrito del 27 de marzo de 1992 un
enjundioso estudio sobre la temática que planteaba el cuestionario sometido por
el Magistrado Ponente.
11.1 Respecto de la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en
lo que hace a la función orgánica presupuestal, el Doctor Palacios Mejía
escribe: "De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución corresponde a
la ley orgánica, además de lo que ella misma dispone en otros artículos,
regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su
coordinación con el Plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las
entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la
Constitución.
"La
redacción del artículo 352 es imperativa: la ley orgánica debe regular la
materia, y no puede, simplemente, delegar su regulación en órgano alguno de las
entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no
permite que la 'ley orgánica de ordenamiento territorial', a la que se refiere
el artículo 288 de la Constitución, vuelva sobre el tema.
"El
Congreso, al ejercitar su competencia, puede, sin embargo, ser tan general o
preciso como quiera. En la medida en la que las regulaciones que expida se
limiten a enunciados generales, la facultad de las asambleas y concejos, a la
que me refiero enseguida, será mas amplia.
"Los
artículos 300, numeral 5, y 313, numeral 5, dejan entender que el Constituyente
quiso que Asambleas y Concejos conservaran cierto grado de discrecionalidad,
dentro de la ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos
presupuestos. Pero, en la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un
criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad, quedará en
manos del Congreso decidir cuánto poder entrega a las Asambleas y Concejos en
esta materia.
"Tanto el artículo 300, numeral 5, como el 313, numeral 5, disponen que
corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas
orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse
en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más específico,
sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3 que dispone que
las entidades territoriales deben administrar sus recursos 'dentro de los
límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Doctor Hugo Palacios
Mejía, folios 43 y 44 del cuaderno principal).
11.2 Sobre la
interpretación de los artículos 352 y 353 de la Constitución de 1991, afirma lo
siguiente:
"El
artículo 353 de la Constitución es la norma suprema en materias presupuestales
para las entidades territoriales. Ese artículo obliga al Congreso, al preparar
la ley orgánica del presupuesto, y a las entidades territoriales, al expedir
sus normas orgánicas, a aplicar los principios que incluye el título XII de la
Constitución.
"Cuando el artículo 352 dice que 'además de lo señalado en esta
Constitución' la ley orgánica del  presupuesto regulará ciertos temas
relacionados con las normas presupuestales aplicables a las entidades
territoriales, hace referencia, de una parte, al artículo 151, que alude al
contenido de tal ley; pero alude también al artículo 353, el cual señala que
los principios y disposiciones del título XII se aplican a los asuntos
presupuestales de aquellas entidades."  (Concepto del Doctor Hugo Palacios
Mejía, folio 44 del expediente).
11.3 Sobre el
artículo 352 asevera el Doctor Hugo Palacios Mejía: "De acuerdo con el
artículo 352 de la Constitución corresponde a la ley orgánica, además de lo que
ella misma dispone en otros artículos, regular lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las
entidades territoriales, así como su coordinación con el plan de desarrollo.
Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia
está expresamente limitada por la Constitución. (...) La redacción del artículo
352 es imperativa; la ley orgánica debe regular la materia y no puede,
simplemente, delegar su función en órgano alguno de las entidades
territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que
la 'ley orgánica del ordenamiento territorial' a la que se refiere 288 de la
Constitución, vuelva sobre el tema." (Concepto Dr. Hugo Palacios Mejía,
folio 43 del cuaderno principal).
11.4 En cuanto al
significado del término "principios análogos" que se encuentra en  el
artículo 94 de la Ley 38 de 1989, el experto aclara en  su escrito que:
"En la Ley 38 de 1989 hay un artículo, el 8, que se refiere a los
'principios del sistema presupuestal'. Al examinar esos principios se encuentra
que ellos inspiran por decirlo así, todas las demás disposiciones de la ley.
Por ambas razones es de suponer que el legislador se quiso referir a ellos
cuando dispuso, en el artículo 94, que las entidades territoriales deberían
seguir principios análogos, es decir, inspirados en la misma lógica, que
los que esa ley contiene". (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, sin
negrillas en el original. Folio 48 del expediente).
11.5 El Doctor
Palacios Mejía trata así el tema crucial de la autonomía territorial frente a
la uniformidad de las regulaciones presupuestales:
"En
cuanto a las normas presupuestales relacionadas con las entidades
territoriales, solo resta manifestar que Colombia es, según el artículo 1 de la
Constitución, una república unitaria, y que, en consecuencia, no es de
extrañar que muchas de las facultades que la Carta acuerda a las entidades
territoriales hayan de ejercerse con sujeción a la ley. Ello era así antes de
la reforma de 1991; entonces, a mi juicio, tales entidades podían dictarse
normas orgánicas en materia presupuestal, y de hecho muchas lo hacían, aunque
la Constitución no lo dijera en forma expresa. El artículo 8 del Decreto 294 de
1973 contenía un mandato similar al del artículo 94 de la Ley 38 de 1989.
"Con la
Constitución de 1991, aunque aparece de modo explícito la facultad de dictar
normas orgánicas presupuestales en las entidades territoriales, se hace
explícito también el deber de ajustar éstas a lo que disponen la Constitución y
la ley, como resultado de lo dispuesto en los artículos 353 y 352.
"Encuentro muy convenientes los mandatos constitucionales que tienden a
unificar en todo el país los principios y procedimientos en materia
hacendística y presupuestal. (...). La autonomía de las entidades territoriales
debe manifestarse en sus decisiones sobre el monto y la administración de los
impuestos que la ley ha hecho suyos, y en el manejo de las rentas que la Nación
les cede o traspasa, así como en la orientación del gasto público. Pero las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto deberían ser
comunes en alto grado entre las diversas entidades, y entre estas y la
Nación." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folios 52 y 53 del
cuaderno principal).
11.6 Esta autonomía
tendría en concreto el siguiente ámbito:
"Los artículos
300 numeral 5 y 313 numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que
Asambleas y Concejos conservarán cierto grado de discrecionalidad, dentro de la
ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos presupuestos. Pero en
la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir
grados de generalidad o especialidad quedará en manos del Congreso decidir
cuanto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia" (concepto
del Dr. Palacios Mejía, folio 43 del cuaderno principal). Más adelante, el
experto precisa. "Tanto el artículo 300 numeral 5 como el 3l3 numeral 5,
disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar
las normas orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben
entenderse en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más
específico, sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3
dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro
de los límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Dr. Palacios
Mejía, folios 2 y 3 del cuaderno principal).
11.7 Finalmente, el
experto concluye: "De acuerdo con las opiniones que expuse arriba, los
principios directrices que deben inspirar los estatutos orgánicos de los
departamentos y municipios son, ante todo los que contiene el Título XII de la
Constitución. Después los que indique la ley orgánica." (Concepto Dr.
Palacios Mejía, folios 50 del cuaderno principal, sin negrillas en el
original).
12. El ex-Ministro
de Hacienda y Crédito Público, Doctor Rodrigo LLorente Martínez, reconocido
experto en los temas de Hacienda Pública y Presupuesto, aportó un profundo
estudio que en líneas generales  coincide con lo expresado por el Doctor
Palacios Mejía, y que puede leerse a folios 61 a 70 del cuaderno principal. Es
procedente traer a colación su aporte en cuanto a la evolución de los
principios constitucionales sobre presupuesto, que aparece en los folios 64 a
69 del cuaderno principal y que se reproducen a continuación:
"Evolución
de los principios constitucionales sobre presupuesto.
"Este es un tema muy amplio y por la brevedad del tiempo infortunadamente
solo puedo referirme a él de manera tangencial transcribiendo lo que sobre el
particular escribí en un artículo que lleva como título 'Tres semanas como
constituyente' que fue publicado en el número 115 de la Gaceta Constitucional
de fecha 16 de Julio de 1991.
"Respecto al
tema del presupuesto transcribo lo que dije en la  exposición que hice ante la
plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que aparece en las páginas 26 y
27 de esa publicación:
'Normas básicas
sobre presupuesto. A consideración de la plenaria se presentó un proyecto
con cambios fundamentales a las normas de presupuesto. El Cofrade Alfonso
Palacio Rudas hizo algunas críticas generales sobre el mismo. Los ponentes del
proyecto defendieron sus propuestas las que, a mi juicio, representaban cambios
de fondo. Por ejemplo desconocían la regla básica de que el presupuesto (de
acuerdo con una sana tradición universal que habíamos incorporado a nuestros
principios rectores del manejo presupuestario) es un acto condición. Según este
principio al presupuesto no pueden incorporarse gastos o ingresos sin estar
autorizados por leyes pre-existentes. En otras palabras, la ley que aprueba el
presupuesto de una vigencia no puede autorizar por sí misma un gasto o ingreso
nuevo. En cambio, en el proyecto presentado a consideración de las plenarias se
dejaban puertas abiertas para desvirtuar este sano principio que hasta ahora
había regido nuestras finanzas públicas.'
'En un artículo que
afortunadamente fue modificado por la Comisión se proponía que en el proyecto
de presupuesto anual se incorporaran como recursos 'condicionados' los
provenientes de empréstitos cuyos contratos aún no hubieran sido suscritos, o
estuvieren en proceso de serlo; o también fondos provenientes de reajustes en
impuestos proyectados para efectuar en esa vigencia. Admitir esa posibilidad de
incorporar gastos e ingresos 'condicionados' abre la posibilidad de mostrar un
equilibrio hechizo y no real del presupuesto, puesto que todo queda
condicionado a que se firmen los contratos de préstamo o se aprueben los
aumentos en los impuestos.' (..)
'Por fortuna todos
estos principios terminaron por tenerse en cuenta por la comisión respectiva al
hacer una corrección al proyecto de normas presupuestarias que finalmente
aprobaron las plenarias de la Asamblea. Insistí en la necesidad de flexibilizar
el concepto de gasto social. El proyecto de la Comisión creaba rigideces para
poder hacer ajustes y reducciones en los gastos en el momento en que fuese
necesario. Los ministros de Hacienda deben conservar plena autonomía para
hacerlo, para que lleguen a ser efectivamente responsables en el manejo del
gasto público y para poder mantener, inclusive en situaciones de crisis, un
presupuesto equilibrado.'
'Además insistí y
por fortuna se logró que no se desechara la norma (introducida en la reforma de
1968) del Artículo 209 de la Constitución en virtud de la cual, si el Congreso
no aprueba el 16 de diciembre de cada año, cuando terminan sus sesiones
ordinarias, el presupuesto por el gobierno, dicho proyecto quedará automáticamente
aprobado. Esta norma es clave para preservar la iniciativa del gasto público en
manos del poder ejecutivo; que fue esencial en la sana reforma de 1968. Es
posible que los ministros de Hacienda de turno pueden cometer abusos que
quebrantan el origen democrático de la aprobación de los ingresos y gastos del
Estado, pero peor sería dejar que en las discusiones parlamentarias los
apetitos regionales lleguen a destrozar el equilibrio indispensable entre los
mismos.' (Concepto del Doctor Rodrigo Llorente Martínez, folios 64 a 66 del
cuaderno principal).
II
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
COMPETENCIA
La demanda
presentada por el ciudadano BENJAMIN OCHOA MORENO versa sobre pretendidos
vicios de fondo que afectan al artículo 94 de la Ley 38 de 1989 y que deben ser
examinados por esta Corte en desarrollo de lo previsto en el artículo 241-4 de
la Constitución Política.
EL TEXTO CONSTITUCIONAL REFERENTE
En sentencia
proferida el veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992)
dentro del proceso D-006, (actor José Antonio Galán Gómez), con ponencia  del
Doctor Alejandro Martínez Caballero, la Corte expresó: "(...) el examen de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base
en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con
base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos.
"En efecto,
tratándose de un punto de fondo como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre
retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente,
impregnándola con sus dictados superiores.
"Distinto sería
el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo
un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque
en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad
debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente.
"Es pues lógico
y natural que el actor haya invocado la Carta de 1886. Pero es también de rigor
que la Corte Constitucional sólo considere en su análisis los preceptos de la
Carta de 1991. Es justamente lo que se hace en las líneas siguientes."
(Corte Constitucional, sentencia de mayo 29 de 1992, expediente D-006, Ponente
Doctor Alejandro Martínez Caballero).
Estas observaciones
tienen plena validez respecto de la demanda del doctor Benjamín Ochoa Moreno,
quien presentó su libelo antes de que entrara en vigencia el nuevo Estatuto
Fundamental y, por consiguiente, cita únicamente disposiciones de la
Constitución derogada.
ANALISIS DE FONDO
1. Cambios
operados en la Constitución de 1991.
La Constitución de
1991 introdujo cambios fundamentales en el régimen territorial. Este pasó de un
esquema con centralización política y  descentralización administrativa, donde
el énfasis estaba en lo nacional y la descentralización era una mera técnica de
administrar, a un sistema de autonomía para las entidades territoriales sin
perder de vista la unidad del Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva
Constitución.
Por eso dijo Helena
Herrán de Montoya en la Asamblea Nacional Constituyente: "Colombia tiene
que ser un Estado autonómico, lo cual en manera alguna se opone a que sea una
república unitaria. (...) Hablo deliberadamente de autonomía dejando de lado la
descentralización, porque lo que ambiciono para nosotros es un Estado
autonómico, no meramente descentralizado. Entiendo que el vocablo
descentralización implica o da por supuesto que el origen del poder, su sede
natural y obvia, es el centro, pero por un acto de generosidad, de largueza, es
desdoblado para que llegue hasta la periferia.
"Para mi el
poder del Estado debe manifestarse en todas sus formas en cada lugar del
territorio, tanto en el centro como en el más apartado confín." (G.C. Nº
19, pág. 7).
En el campo
económico la Asamblea Nacional Constituyente también introdujo modificaciones
sustanciales al régimen constitucional anterior, reversando la tendencia de
otorgar poderes cada vez mayores al Presidente en materias económicas. A
diferencia de la Reforma de 1968, que tenía un marcado sesgo centralista y
otorgaba preponderancia al Ejecutivo, la Constitución de 1991 fortaleció al
Congreso Nacional y creó nuevas autoridades como la Junta Directiva del Banco
de la República. A título de ilustración, se presentarán algunos cambios
específicos que muestran la profundidad y dirección de la nueva normativa
constitucional.
a) El Sistema de
planeación :
En 1968 prevaleció
la tesis de la política de planeación nacional unitaria, que nacía de la
exclusiva iniciativa del Gobierno (Art. 79, inciso 2º C.N./86), se tramitaba de
acuerdo con las reglas del art. 80 y se expedía por el Congreso (art. 76
ordinal 4º). Esta herramienta unitaria repercutía en los ámbitos departamental
y municipal, pues, el Congreso, mediante ley que debía tener iniciativa del
Gobierno, fijaba los procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y
programas Departamentales y Municipales (art. 189 C.N./86). Sin embargo el
sistema no funcionó por la imposibilidad de aplicar el procedimiento del art.
80.
El sistema de
planeación que trae la C.P. de 1991 (capítulo 2, Título XII), se diferencia del
anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente.
En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la
ciudadanía y de los sectores en que ésta se divide (art. 340); b) la
participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que
hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del gobierno
para la elaboración del plan nacional (art. 340), participan directamente en la
elaboración del plan (art. 341 C.P./91); c) buscar convertir el instrumento de
planeación una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de
inversiones (parte del PND), el Gobierno lo pondrá en  vigencia mediante  un
decreto con fuerza de ley (art. 341 inciso 3º C.P./91).
b) Sistema
presupuestal antes y después de 1991.
La materia
presupuestal en la Constituyente sufrió cambios estructurales debido a la
existencia de dos trabajos paralelos: el de la Comisión II encargada del
ordenamiento territorial y el de la Comisión V encargada del tema económico.
Ellas se ocuparon del tema presupuestal desde ópticas muy diferentes. La
Comisión II, perseguía que los entes territoriales tuvieran un manejo
independiente de sus presupuestos. La Comisión V, imbuída de un criterio
centralizador, buscando proteger el aspecto macroeconómico, concedió más
atención a las ataduras de los presupuestos locales con las reglas del nivel
central. Por esto la Constitución de 1991 conserva en algunos artículos (151,
345 a 351 C.P./91) la estructura nacional de la Constitución anterior (Arts.
76.3, 206 a 213 C.N/86); y, en otros (arts. 352,353 C.P./91), refuerza el
carácter de herramienta macroeconómica que tienen el Presupuesto y su Ley
Orgánica, dejando resquicios de competencias para que los entes territoriales
puedan obtener un mayor control de los principios concretos que regularán sus
presupuestos anuales.
c) Intervención
económica:
La Constitución de
1991 conservó en el art. 334 el espíritu del artículo 32 de la Carta anterior.
No obstante, se observan cambios en el alcance de la intervención. Ella se
extenderá al uso de los recursos naturales y  del suelo, sentando así las bases
de un control mayor a los procesos de deterioro ambiental y de urbanización
acelerada. De otra parte, se hace énfasis en cuatro nuevos aspectos: la calidad
de vida, íntimamente relacionada con la prestación de los servicios públicos
básicos; el medio ambiente sano; competitividad y productividad y, finalmente,
la distribución equitativa de oportunidades para los ciudadanos y de recursos
para las regiones, lo que debe llevar a un desarrollo armónico, en aras de la
equidad individual y territorial.
La Corte, ante los
cambios que se esbozaron atrás, especialmente aquellos que se produjeron en las
materias de planeación y presupuesto, se pronunciará sobre la interacción entre
el régimen territorial consagrado en la Constitución de 1991, y el conjunto de
disposiciones constitucionales que se refieren a las materias macroeconómicas y
que está contenido en el Título XII de la Carta, para identificar con claridad
los principios, mecanismos e influencias que un régimen tiene en el otro, a fin
de hacer explícita la norma o normas aplicables al caso bajo examen.
La regla que se
establezca explicará cómo interaccionan (si es que lo hacen), los principios
presupuestales del sistema territorial, con los principios presupuestales -
tanto sustantivos como adjetivos - propios del sistema nacional y, por tanto,
contenidos en una ley orgánica (art. 73-3 C.N./86; art. C.P./91), como lo es la
Ley 38 de 1989, respecto de los cuales los primeros podrán o no ser armónicos,
paralelos o diferentes.
En relación con las
bases o criterios generales que, en ejercicio de sus nuevas competencias
constitucionales, pueden consagrar en sus normas orgánicas de presupuesto, los
Departamentos, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas departamentales,
a iniciativa del Gobernador (art. 330-5 C.P./91) y, los municipios, mediante
acuerdos de los Concejos municipales (art. 313-5 C.P./91), la regla oscilará
entre un modelo de autonomía presupuestal acentuada y un modelo de autonomía
presupuestal restringida, que se explican a continuación.
2. Modelos
alternativos de autonomía presupuestal.
El modelo de
autonomía presupuestal acentuada es aquel en el cual la autonomía territorial
resulta ser la tendencia predominante. Para determinarlo debe tenerse presente
que autonomía es la capacidad de manejar los asuntos propios, aquellos que le
conciernen al ente, con una libertad que estará limitada por lo que establezcan
la Constitución y la ley. La autonomía es afirmación de lo local, seccional y regional,
pero sin desconocer la existencia de un orden superior. Si no existiera ese
límite para el ente se estaría en presencia de otro fenómeno distinto en el
cual el interés local, seccional o regional se afirmaría sin tener en cuenta
ningún otro poder. Este es el caso de los estados federales. La configuración
autonómica delineada atrás está consagrada en el art. 287 de la nueva
Constitución. En un régimen de autonomía acentuada en materia presupuestal los
entes territoriales elaborarán sus presupuestos anuales con fundamento en
principios fijados por sus Asambleas y Concejos con un alto grado de
independencia frente a la ley orgánica y a los principios en ella contenidos
(elemento nacional), sin desconocer desde luego las condiciones generales
fijadas en la Constitución.
Esta autonomía
territorial acentuada en materia presupuestal se predicará de los dos tipos de
entes territoriales que el Constituyente reguló con mayor detalle: los
Departamentos (art. 300 C. P.) y los Municipios (art. 313 C.P.). Son ellos los
que a través de sus cuerpos colegiados de elección popular, podrían poner en
marcha un proceso presupuestal similar o paralelo al que dicta el Congreso en
el nivel nacional.
El modelo de
autonomía presupuestal acentuada tendría su principal expresión en la capacidad
de expedir, con independencia de cualquier influencia nacional, sus propias
normas orgánicas de presupuesto, es decir, ordenanzas orgánicas de presupuesto
departamental (Art. 300-5 C.P./91) y acuerdos orgánicos del presupuesto
municipal (Art. 313-5 C.P./91) que incluirían los principios que gobernarían la
elaboración del presupuesto anual en cada ente territorial. Esta sería la
principal señal o expresión de autonomía presupuestal. Los principios que
gobiernan el proceso presupuestal han sido dictados siempre desde la esfera
nacional hasta 1991. Las disposiciones de los arts. 300-5 y 313-5 de la
Constitución, abren la posibilidad de que sean dictados por los entes
territoriales que los van a aplicar. Así, las autoridades locales tendrían, por
primera vez, el control de todo el proceso presupuestal.
En un modelo de
autonomía presupuestal restringida, lo decisivo es la regulación del
presupuesto de la Nación. Los presupuestos Departamentales y Municipales se
regirán por principios similares o análogos. El sistema presupuestal se ha
estructurado según este modelo desde hace más de 25 años. En ese sentido, cabe
recordar lo señalado en los arts 10 del Decreto 1675 de 1964, 8 del Decreto 294
de 1973 y  94 de la L. 38 de 1989. Dentro de este esquema lo determinante no es
la forma de hacer aplicables los principios nacionales en los niveles
territoriales inferiores, sino el hecho de ser relevante únicamente lo
nacional. Ninguna consideración se presta a los presupuestos locales, ni se
dispone de un concepto integrado de presupuesto. El principio de unidad de
presupuesto se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la
Nación y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o entre aquél y
los presupuestos de las otras ramas del poder. Siguiendo este modelo, no se
concibe el presupuesto de todo el país como una unidad operativa, aunque en la
práctica, mediante los auxilios, transferencias y el situado fiscal se
pretendía articular un sistema común. El Constituyente Gustavo Zafra Roldán
criticó el sistema presupuestal que tenía su expresión en la Ley 38 de 1989.
Afirmó en la Comisión Quinta sobre materias económicas, el 20 de marzo de 1991:
"La visión del estado es absolutamente centralista, y es absolutamente
monetarista, concentra el poder económico en el Ministerio de Hacienda y en
Planeación Nacional y por supuesto en la Junta Monetaria. Y hay muchas
personas, usted tal vez lo ha visto aquí por el debate en la comisión quinta,
que creemos eso no democrático y nosotros si quisiéramos tener la certeza, que
el nuevo estatuto de presupuesto refleje un régimen económico diferente (...)
muchos que seriamente pensamos que ese estatuto puede realizarse -un nuevo
estatuto- porque es un estatuto antidemocrático que va contra las regiones, contra
la autonomía municipal y departamental. Tendríamos que pensar en incluir normas
más detalladas en la Constitución, que garanticen esa autonomía territorial,
regional y departamental."
El mismo
Constituyente Zafra Roldán, en su ponencia general sobre Departamentos, que
figura a página 12 de la Gaceta Constitucional Nº 42 dice refiriéndose a los
CORPES: "Los Consejos Regionales de Planificación forman parte de la
logística centralista de Planeación Nacional y Min-Hacienda que diseñara el
actual estatuto Orgánico de Presupuesto, el Confis, los bancos de proyectos, la
actual Findeter, todos tendientes a subordinar las autonomías locales,
departamentales y regionales al trío Junta Monetaria, Min-Hacienda y Planeación
Nacional (...)".
En este modelo, como
lo pone de presente el constituyente Zafra Roldán, la ley orgánica tiene una
importancia capital. Es alrededor de ella que se levanta todo el sistema
presupuestal.
Este predominio de
la ley orgánica sobre las normas presupuestales  territoriales (orgánicas y
anuales) se expresa mediante la imposición de los principios que aquella
establece bien sea de manera directa o valiéndose del recurso de la aplicación
analógica. La razón de ser de esta forma de control es una decisión del
legislador de utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad
relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habría
podido optarse por mecanismos más directos, como el de disponer en la misma ley
orgánica sobre los presupuestos departamentales y municipales. Así, no se
presentaría la necesidad de normas orgánicas departamentales y municipales. Hay
que entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel
territorial como una herramienta que limita la independencia o la autonomía
presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos
presupuestales, y, en últimas, de la coherencia en el manejo del gasto público.
En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que Alcaldes y Gobernadores dilapidaran
fondos y ordenaran la construcción de obras públicas cuyos costos superaran las
posibilidades de las respectivas entidades territoriales, y a que incurrieran
en excesos burocráticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que
llevaron a la Comisión Quinta a consagrar la norma del artículo 353 de la C.P.
3. El principio
de la unidad y sus manifestaciones
El tratamiento de la
autonomía presupuestal, restringida o acentuada, exige preguntarse por lo
unitario que le sirve de contraste. Dentro de los diferentes grados de libertad
para administrar y dirigir sus propios destinos, la palabra autonomía evoca
varios matices. Un modelo acentuado puede ser el de España, donde han existido
desde hace mucho tiempo provincias, regiones o países, como se les quiera
llamar, dentro del Estado Español. No es el caso de Colombia, pues los Estados
del siglo pasado no pasaron de ser un experimento del liberalismo radical y
nunca correspondieron a verdaderos países con sus gobiernos, tradiciones e
incluso lengua propia, como es el caso del país vasco y de Cataluña. En lo que
hoy es Colombia existe una tradición de unidad de gobierno y de territorio, en
la Colonia, en los primeros años de independencia (1819 - 1853) y, desde 1886
en forma continua hasta nuestros días, unidad que constituye un hecho histórico
innegable. Ese es el antecedente necesario para entender la realidad social y
jurídica frente a la cual se quiere construir la autonomía de los entes
territoriales a partir del nuevo régimen territorial.
3.1 La unidad
como fundamento y concepción del Estado
El fortalecimiento
de la unidad al cual alude el preámbulo de la Constitución no es el de la vieja
concepción de unidad como sinónimo de centralismo.
La unidad nacional
de Colombia, si bien es una realidad jurídica y política, reconocida por el
derecho internacional, ha estado en peligro en los últimos diez años por las
tensiones extremas a que se ha visto sometido el país, víctima de las
violencias más disímiles pero concurrentes, y del absoluto marginamiento de
extensas capas de la población así como del aislamiento de la provincia.
Esa es la razón para
fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la
variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la
concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las
partes y no la unidad como bloque monolítico.
El carácter unitario
de la Nación colombiana es la consecuencia lógica del propósito enunciado en el
preámbulo, que se trató en el aparte anterior. En uno de sus proyectos de acto
reformatorio de la Constitución, Alberto Zalamea afirmaba: "Somos con
evidencia una Nación y la Nación históricamente ha adoptado la forma
republicana de gobierno. Somos además una Nación unitaria que, a pesar de
dificultades sin cuento y a través de una larga historia de luces y sombras,
sigue siendo, sintiéndose y llamándose Colombia. Y el gentilicio colombiano ha
adquirido ya una categoría irrenunciable (...) No importan las diferencias de
matices ni variedades, el colombiano es una unidad y la Nación es resueltamente
unitaria, dentro de una diversidad regional estimulante pero no
disgregante." (ZALAMEA ACOSTA, Alberto. Proyecto de Acto Reformatorio
de la Constitución Política de Colombia Nº 35 (artículo 1º de la
Constitución). Gaceta Constitucional Nº 21, pág 7.).
Se coincide con el
ilustre constituyente en que las formas republicana y democrática de la Nación
han estado históricamente presentes, como lo ha estado la unidad de la misma,
salvo en el interregno del periodo federal, que progresivamente afianzaron las
constituciones de 1853, 1858 y 1863.
También se expresa
la unidad en la necesaria salvaguarda de la integridad territorial. Este fin
del Estado, reconocido en el artículo 2º de la Carta Política, es la aplicación
de lo afirmado en el Preámbulo y en el art. 1º sobre la forma unitaria que se
acordó mantener. Al respecto dijo el constituyente Jaime Arias López en
ponencia para primer debate en plenaria: "Por último es fin primordial del
Estado garantizar y fortalecer el concepto de unidad nacional, sobre un
territorio soberano, de acuerdo con sus decisiones internacionales, que sea
cimiento de un pueblo autodeterminado, en un orden justo y pacífico, en miras
a  un fortalecimiento del Estado nacional." (ARIAS LOPEZ, Jaime. Fines
del Estado. Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Gaceta Constitucional
Nº 93, Bogotá D.E. sábado 8 de junio de 1991).
Asimismo, la unidad
se hace presente en la investidura del Presidente. La declaración del art. 188
en el sentido de hacer del Presidente un símbolo de unidad de la Nación es el
reconocimiento de una realidad: es él quien dirige las relaciones
internacionales (189-2 C.P.), y defiende su soberanía e integridad territorial,
base física de la unidad de la Nación y de su independencia (art. 189-6 C.P.).
Para ello tiene el rango de jefe supremo de las fuerzas armadas (189-3) que
puede utilizar para enfrentar y rechazar peligros externos o para restablecer
el orden interno (189- 4 C.P. en concordancia con los art. 212 y 213 ibid). El
Presidente materializa la unidad nacional, no solamente en un plano simbólico,
sino mediante sus poderes militares, de policía, de representación
internacional, de mando sobre los gobernadores (arts. 303, 304 C.P.), de
suspensión o destitución de alcaldes (Inciso 2º art. 314 C.P.). Pero, sobre
todo, mediante sus poderes económicos, compartidos con otras instancias e
instituciones públicas.
3.2 El bloque
económico en la Constitución de 1991
La Reforma
Constitucional de 1968 culminó un proceso de traslación de facultades de
regulación de la economía al Presidente. La actual constitución ha reversado
esa tendencia. En concreto, lo que se hizo en la Asamblea Nacional
Constituyente fue traspasar funciones económicas radicadas en cabeza del
Presidente al Congreso y, notoriamente, a la Junta Directiva del Banco de la
República, autoridad del orden nacional.  Lo que debe tenerse presente es el
carácter nacional de las autoridades encargadas de regular y reglamentar la
actividad económica.
El Congreso mantiene
su función de dictar los lineamientos de la intervención. En efecto, el art.
150-21, al reconocer la facultad del Congreso de expedir las leyes de
intervención económica, exige que esta competencia se ejerza de manera precisa,
para definir fines y alcances y, particularmente, dejando diáfanamente trazados
los límites de la libertad económica. Puede decirse que la facultad de
intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo
esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que
se ejerce en atención a intereses nacionales y unitarios.
La actuación
macroeconómica del Estado, adelantese ésta bajo la forma de intervención legal
económica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acción permanente del
Ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o
en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que
tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones,
departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas
serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión
suprema de la función de planeación. Esta debe adelantarse de la base hacia
arriba, pues el plan se elaborará con la participación de las autoridades de
planeación de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someterá al
Consejo Nacional de Planeación (art. 340) donde tienen asiento las entidades
territoriales al lado de representantes de intereses económicos y de otros
compartimentos de la sociedad. Este Consejo, junto con los consejos
territoriales de planeación, conforman el sistema nacional de planeación. Se
trata de una función nacional que debe operar de manera democrática, sin
imposición de criterios centralistas sino por el contrario teniendo en cuenta
los intereses y necesidades de los entes territoriales.
Según el art. 339 de
la C.P, el plan se divide en dos partes, la parte general y el plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general
señalará los propósitos y objetivos nacionales en el largo plazo.
El mediano plazo
está representado por las metas, que precisan hasta dónde se propone llegar el
Gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de aquellas áreas de
atención preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario, industria
sustitutiva, etc).
Finalmente, la parte
general contendrá las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en
este caso de encauzar la economía hacia esas prioridades y metas del mediano
plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el
planificador considera propósitos nacionales. Tratándose de la dirección de la
economía, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que hace
relación al todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades
territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo a que hace
referencia el art. 339 de la Constitución es un documento y un acto que en lo
económico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconómico en el
sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o, más exactamente,
agregador.
La Constitución de
1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al
establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes
(C.P. art 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy
especial: "constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán
los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores". Lo
anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan
generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones.
De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada
inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido
estricto de la palabra.
Diferente de la ley
del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen
referencia los arts. 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola entre las de
su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento
de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación
de las funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de planeación que
integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la
elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento
de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo,
incluídos los territoriales. La ley orgánica controla y unifica el
procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el proceso
presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los
estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los
consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de Planeación.
El Congreso quedó
investido de amplias facultades para regular la economía en la Constitución de
1991. Fue la intención de la Asamblea Nacional Constituyente darle al órgano
legislativo el liderazgo en materia de definiciones de política económica. Esto
se expresa entre otras funciones, en la facultad de regular la moneda (art.
150-3 C.P) y la de fijar los parámetros de la política monetaria, que a pesar
de estar en manos de la Junta Directiva del Banco de la República (art. 372),
debe sujetarse a lo que disponga la ley. También regula las actividades
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del
público (C.P. art. 150-19), categoría que abarca las actividades financiera,
bursátil y aseguradora. Igualmente regulará el Congreso las materias de
comercio exterior, aduanas y crédito público así como los cambios
internacionales. Si a las competencias legislativas mencionadas se añaden las
funciones de disponer lo relativo al presupuesto en el nivel nacional (ley
orgánica y ley anual de presupuesto), la planeación (ley orgánica de planeación
y ley del plan) y la intervención económica, se comprende que el órgano
Legislativo detenta buena parte de las funciones económicas, por lo menos en el
nivel más general de su formulación.
A pesar de la
parcial disminución de sus atribuciones directas en materia económica dentro de
la Constitución, el Presidente sigue siendo un factor importante, fundamental
podría decirse, del manejo económico. Y al igual que el Congreso, representa la
presencia de lo nacional, de lo unitario y de lo macroeconómico en esa
"Constitución Económica" que en 1991 se ha expandido hasta tener un
capítulo propio. El Presidente conserva la capacidad de regular legislativamente
la economía mediante el uso de las facultades extraordinarias que le otorgue
por no más de seis (6) meses el Congreso, sin que pueda por esta vía decretar
impuestos (art. 150-10 C.P.). Puede también hacer uso de sus poderes de
emergencia económica, que le permiten si se hace necesario adoptar
temporalmente normas tributarias (art. 215 C.P.). En ausencia de la acción
legislativa para la expedición de la ley del plan (art. 341 C.P) y  de la ley
de Presupuesto (arts. 348, 349), podrá el Presidente ponerlas en vigor mediante
decretos que tienen fuerza de leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de
su facultad reguladora reglamentaria de que dispone para desarrollar el
contenido general de las leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias
económicas (art. 189-25). Finalmente, en el campo económico detenta importantes
facultades de inspección, las que se ejercen mediante las Superintendencias.
(nums. 21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.).
La tercera autoridad
reguladora de aspectos generales en materias económicas que atañen a toda la
Nación y que contribuyen a configurar la "política económica
unitaria" es la Junta Directiva del Banco de la República. Este cuerpo es
la autoridad que toma decisiones y fija políticas y derroteros para toda la
economía en materias cambiaria, crediticia y monetaria.
Las funciones de la
Junta Directiva del Banco Emisor no son supralegales; se ejercen de conformidad
con la ley que organice el Banco y su Junta, la que expedirá el Congreso en
ejercicio de la facultad contenida en el inciso segundo del artículo 372 de la
Constitución. La Junta es independiente del Ejecutivo. El art. 372 es muy
preciso al decir que sus miembros "representarán exclusivamente el interés
de la Nación". Esta frase no solo expresa ese carácter independiente sino
el hecho de representar a la unidad, a la Nación entera, en el manejo de asuntos
comunes a todos.
Las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia tienen relación con mecanismos centrales de
la economía que constituyen palancas fundamentales de la actividad económica de
toda la Nación. Su manejo es una muestra de la necesaria unidad de la política
económica, unidad que en este caso se obtiene mediante la asignación de la
responsabilidad a una entidad específica: la Junta Directiva del Banco de la
República.
Las funciones del
Banco de la República relacionadas en el sistema financiero son igualmente
centralizantes y refuerzan el concepto de la existencia de un manejo unitario
de la economía colombiana: el Banco Central es prestamista de última instancia,
es decir, la entidad encargada de facilitar créditos extraordinarios a los
bancos y otras instituciones financieras que se encuentren en dificultades.
Igualmente centralizadora es su función de administrar las reservas
internacionales, en beneficio de la comunidad, que puede hacer uso de tales reservas
bajo las modalidades que fije el Banco.
Una última función,
adscrita a la Junta Directiva del Emisor, es la de emitir la moneda de curso
legal. Aquí el carácter unitario es patente, pues esta es una función que
exclusivamente ejerce el Banco de la República y el signo monetario único es
uno de los más poderosos instrumentos de unificación nacional.
Para terminar este
bosquejo de lo unitario en la Constitución económica se deben mencionar dos
autoridades y sus atribuciones para unificar, mediante reglas generales, una
determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la
República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la
de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del
manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación
financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. "(art. 268-1
CP). Además deberá "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de
control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial. "(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas funciones
de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del
sector central como de aquellas que conforman la administración de los entes
territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la
ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito corresponde
al Contralor por expresa atribución constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que,
además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector
público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la
expedición de reglas generales (art. 268-1 CP).
De otro lado, el
Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública,
consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las
entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por
servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del
lenguaje contable público (art.354 inciso segundo CP). Como en el caso del
Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control
fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a
toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la
contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades
descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la
coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas.
3.3 Lo unitario
en materia presupuestal.
Queda visto cómo la
unidad del manejo económico por el Estado colombiano se alcanza por varios
caminos. El primero viene dado por la expedición de leyes, decretos leyes,
decretos legislativos, decretos reglamentarios y las resoluciones que dicte la
Junta Directiva del Banco de la República. Esta normal modalidad de conducción
de lo económico es unitaria por las materias y por las entidades que dan origen
a las normas. Otra expresión de la unidad, tal vez la más firme, está llamada a
surtirse por medio de la planeación. En virtud de este procedimiento se
construye de abajo hacia arriba, un diagnóstico de las necesidades nacionales
y, luego, de manera deductiva, se prescriben medidas, metas y procedimientos
para el corto, mediano y largo plazo. En la planeación se verifica una
unificación no solo por vía del procedimiento sino en lo sustantivo. Queda la
tercera forma de unificación, consistente en la estandarización de principios,
que entre otros, debe realizar el Contador General. En punto de presupuesto, el
carácter unificador se dará  principalmente bajo la última modalidad.
La diferenciación
tajante entre los presupuestos nacionales y los departamentales y entre ambos y
los municipales es, en gran medida, ilusoria. En efecto, la existencia de un
sistema nacional de recaudo de ciertos impuestos, como el de renta, el de IVA
y, anteriormente, el de patrimonio, que son percibidos en todo el territorio
por la Administración de Impuestos Nacionales, para quedar a disposición del
Ministerio de Hacienda y de la Dirección General de Presupuesto y luego
descender y esparcirse por todo el territorio mediante el sistema del situado
fiscal (arts. 356, 357,358 C.P./91), lleva a la concepción de un sistema de
acopio, centralización y redistribución de ingresos que se inicia en los
Municipios y Departamentos, pasa por la Nación y vuelve a las entidades
territoriales. Al margen quedan los ingresos de estas últimas, que conformarán
la parte independiente dentro de sus presupuestos. Pero el hecho que salta a la
vista es el de la integración de los recaudos que engrosan el presupuesto
nacional con recursos provenientes de las entidades territoriales, o mejor, de
sus respectivos habitantes. Un constituyente llegó a calificar el situado fiscal
como una devolución antes que una transferencia. De otra parte, es evidente que
los presupuestos territoriales en un porcentaje significativo se alimentan
fondos que provienen del erario nacional, que pueden o no haber sido generados
en el respectivo Departamento o Municipio.
Es inevitable la
imagen de una misma masa monetaria que cambia de administrador dependiendo del
momento en que se mire el proceso. Si a ese flujo vertical se añade la
percepción de una continuidad de la planeación Municipal, Seccional, Regional y
Nacional, referible a los respectivos procesos presupuestales, se concluye que
estas instancias  generan una red de planes no homogéneos aunque sí articulados
e integrados y, a partir de este plano, el entero territorio nacional queda cubierto
por un mismo proceso o malla de planeación que necesariamente se extiende, en
cada nivel territorial, bajo la forma de un proceso presupuestal
individualizado, que responde a estrategias y metas armónicas y que versa sobre
unos fondos que circulan dentro del sistema en varias direcciones.
La doctrina
contemporánea sobre hacienda pública equipara el mecanismo del presupuesto al
del mercado, en el sentido de servir ambos para distribuír recursos escasos. El
presupuesto lo hace en el ámbito más reducido de los recursos públicos, en
tanto que el mercado obra como la herramienta genérica de asignación y
distribución en la economía. Otro matiz que los diferencia es el hecho de ser
el presupuesto una distribución consciente de los recursos estatales a diferencia
del mercado que actúa de manera automática. Sin embargo, lo que se quiere
resaltar es el carácter de mecanismo distributivo dentro de la economía del
Estado que tiene el presupuesto.
En consideración a
ese papel fundamental del presupuesto, al menos en el nivel nacional, se
postula su coordinación, su vínculo con las políticas económicas generales.
Dice al respecto Juan Camilo Restrepo en su  reciente obra Hacienda Pública
(ed. Externado de Colombia, Santafé de Bogotá, 1992):
"... la
tendencia de la hacienda pública moderna es la de enmarcar el proceso
presupuestal dentro del contexto de las grandes variables macroeconómicas:
política monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc. El aporte del
pensamiento Keynesiano sirvió para ilustrar las interrelaciones que tienen la
política fiscal (cuya expresión cuantitativa es el presupuesto) con el
funcionamiento del conjunto de la economía. Es por eso sintomático que el nuevo
Estatuto Orgánico del Presupuesto la Ley 38 de 1989 no se ocupa de regular solamente
lo concerniente con el presupuesto anual de la nación, sino que regula un
conjunto más amplio que denomina 'Sistema Presupuestal' (artículo 3º)..."
( RESTREPO, Hacienda Pública, op. cit. págs 188, 189).
"Ese sistema
obliga a la elaboración, al mismo tiempo que el presupuesto anual, de dos
documentos que servirán de base del mismo: a) un plan financiero que tendrá un
horizonte temporal de dos (2) años o más, y que deberá ser elaborado por el
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, previo
concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS (art. 28 L. 38/39) y
b) un plan operativo anual de inversión que elaborará el Departamento Nacional
de Planeación con fundamento en los Consejos Regionales de Planeación
(Consejos Territoriales de Planeación) y que al igual que el plan financiero,
será aprobado por el CONPES. En otras palabras, el Sistema Presupuestal de la
Ley 38 de 1989 vincula decisiones presupuestales del nivel nacional a la
aprobación de los organismos supremos de planeación y de política fiscal. Así,
en palabras de Juan Camilo Restrepo, "... se trata de armonizar el proceso
presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del
gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la política fiscal con la política
monetaria, cambiaria y crediticia." (RESTREPO, Hacienda Pública,
op. cit. pág. 212).
La Ley Orgánica de
Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen de ella una norma
superior a otras leyes. En primer término,  la misma Constitución le confiere
ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad
legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden
varias consecuencias importantes: a) la Ley Orgánica, condiciona la expedición
de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones
han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o
desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad; b) requieren de un quórum especial para su adopción según
el art. 151; c) sirven para proteger la integridad de procesos que se han
considerado de importancia capital como son los de planeación (art. 151, 342
C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento
territorial y su distribución de competencias (arts. 151, 288 C.P.),
funcionamiento del Congreso y de cada una de las dos Cámaras (arts. 151 C.P.).
En el caso de la Ley
Orgánica de Presupuesto, como lo pone de presente el experto, Doctor Hugo
Palacios Mejía, la ley orgánica no solo regula los aspectos formales del
presupuesto, "... sino aspectos sustantivos, de la mayor importancia
económica y administrativa, como son los relativos a la programación y
ejecución presupuestal, y a la armonización entre los presupuestos y el plan
nacional de desarrollo (Art. 352)". (Concepto del doctor Hugo Palacios
Mejía folio 43 del cuaderno principal).
Estas
características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento
unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán
forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente,
por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder
homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los
que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las
entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional,
de enorme poder centralizador y racionalizador.
De otra parte,
algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica del
Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se
autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin
deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles
administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el
principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado
deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la
universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el
presupuesto (consagrado sólo parcialmente en el art. 11 de la L. 38/89); c) el
principio de la unidad de caja: todos los ingresos públicos ingresan, sin
previa destinación, a un fondo común donde se asignan a financiar el gasto del
estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificación: el
presupuesto debe ser armónico con los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89,
arts. 342, 352 C.P.). Todos estos principios están encaminados a darle
coherencia interna al proceso de presupuestación y congruencia con el otro gran
proceso económico de distribución de recursos y cargas que es el de planeación.
Por eso se afirma aquí que la mera imposición de estos principios logra
producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal.
Adicionalmente, la
Constitución de 1991 incorpora un mecanismo de remisión a los principios
presupuestales que ella consagra como salvaguarda de la homogeneidad del
sistema financiero público. Queda establecido que existe un sistema unificado
de recolección de recursos, centralización de los mismos y reparto entre las
entidades territoriales. Los propósitos finales del sistema descrito son: a) obtener
los recursos necesarios para la prestación de los servicios a cargo de la
Nación así como la realización básica de las tareas que a ella sola se
encomiendan (seguridad territorial, relaciones exteriores, manejo unificado de
la economía, etc) y b) proveer a las entidades territoriales los fondos que les
permitan prestar los servicios básicos a las comunidades (agua, alcantarillado,
teléfonos, electricidad, salud, educación) y, además, hacer efectiva su
autonomía.
Para asegurar el
cumplimiento de la última finalidad mencionada, se debe evitar que las
entidades territoriales dilapiden o manejen equivocadamente los recursos
recibidos por la vía del situado fiscal y de la participación en los ingresos
corrientes de la nación y en el fondo nacional de regalías.
La unidad
presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Política una consagración que no
puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art.
352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente
empleada por las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los
presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases
teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este
particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar "Artículo 353:
Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban
recoger las normas orgánicas, en el sentido de que las normas generales
aplicables al presupuesto general de la nación se aplicarán analógicamente a la
elaboración de los presupuestos de las entidades territoriales."
(RESTREPO, Hacienda Pública, op. cit. pág. 269).
Sin embargo, el
mecanismo de sujeción de lo territorial a lo nacional en lo que respecta a
principios es más fuerte y eficaz que el contenido en el artículo 94 de la L.
38 de 1989 y las normas que la precedieron, pues el parámetro lo consagra la
Constitución misma.
4. Autonomía y
descentralización en la Constitución de 1991
El concepto de
autonomía es nuevo en el sistema constitucional colombiano y sin duda se trata
de uno de los grandes avances incorporados por la nueva Carta Política. Pero
antes de registrar su presencia en el articulado de la Constitución, es
importante apreciar las razones sociales, económicas, demográficas, culturales
y políticas que  sirvieron de sustento a esta idea a lo largo de la Asamblea
Nacional Constituyente hasta plasmarla firmemente en nuestro ordenamiento
constitucional.
El motivo profundo
que llevó a la autonomía fue la percepción ampliamente compartida, de un exceso
de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentración
del  poder económico en la Nación, en el centro del país, en ciertas capas de
la población, en ciertos conglomerados. Hacinamiento de la población en cuatro
ciudades, con la consecuente demanda de servicios y el descuido correlativo de
la provincia. Centralización de las decisiones políticas en la capital, en el
Presidente, en los organismos descentralizados por servicios que constituyen
las ramificaciones del Gobierno Nacional en todas las regiones. No es de
extrañar que, para algunos Constituyentes, Colombia estaba por integrar a pesar
del centralismo prevaleciente desde hace más de un siglo.
No obstante ser la
descentralización territorial parte de la fórmula "centralización política
con descentralización administrativa" que caracterizó los últimos decenios
de vigencia de la Constitución de 1886,  es preciso reconocer que no es exacto
yuxtaponer autonomía a descentralización. La primera es un fin, un estado de cosas
que se busca y se obtiene en grados crecientes. Es, como lo dice el reciente
Informe Final de la Misión para la Descentralización titulado Colombia:
Descentralización y Federalismo Fiscal, "un grado cada vez mayor de
libertad" (pág 71 del informe). La descentralización por el contrario es
un mecanismo o una modalidad de administrar lo que no está a la mano o no debe
estarlo, sean territorios o funciones.  Por eso se puede afirmar que con la
Constitución de 1991 el proceso de descentralización dió un salto cualitativo
importante, acercando a las entidades territoriales a un grado hasta hoy
desconocido de autonomía.
El Artículo 1 de la
nueva Constitución menciona a la autonomía de las entidades territoriales como
una característica de la república unitaria descentralizada que es Colombia.
Esta definición reconoce que la Asamblea Nacional Constituyente decidió no
adoptar un régimen federal; destaca igualmente la validez de un proceso de
descentralización que está en marcha desde hace varios años y que se espera
intensificar y, finalmente, introduce el término autonomía al lado de los
vocablos "unitaria" y "descentralizada". La Corte sostiene
que el proceso de traslado de competencias y de los recursos necesarios para
ejercerlas que efectúa el nivel central, debe proseguir para obtener así la
autonomía. El grado de autonomía es un estado de cosas en  permanente
expansión.
El ejercicio de la
autonomía redundará en mayor libertad. Un primer requisito de la autonomía
local es la existencia de una administración  elegida democráticamente. La
elección popular de alcaldes, la escogencia de gobernadores a partir de la
Constitución de 1991 (Inciso 1 art. 303) y el mantenimiento de las
Corporaciones de elección popular para los Departamentos (art. 229 C.P.) y para
los Municipios (art. 312) garantizan que esas autoridades seccionales y locales
serán elegidas y constituídas democráticamente. Ellas son las autoridades
propias de que habla el numeral 1º del art. 287 y su existencia es el primer
fundamento de la autonomía territorial.
La fuerza de la
argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el
nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las
autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que
están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en
últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es
el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga
el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o
Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el art. 287 habla de la "gestión de sus
intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado. (artículo 311. C.P.).
La autonomía y la
descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos.
Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización
busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y
funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una
mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos
hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y
control  de sus propios intereses.
En este sentido,
descentralización y autonomía, si bien tienen puntos de mira diferentes,
resultan ser interdependientes y portadores de facetas y momentos de un mismo
proceso en la ampliación de la libertad en su acepción  territorial.
4.1 Competencias
Autónomas
El ejercicio de los
poderes autónomos requiere de competencias que se radiquen en los diversos
entes territoriales. Este debe ser el primer ángulo desde el cual se aborde la
construcción de un concepto de autonomía.
La Carta Europea de
Autonomía Local contempla una serie de reglas atinentes a las competencias, a
las modalidades de su ejercicio, a su alcance y a los medios para ejercerlas,
que la Corte considera pertinente recordar, no como fuente sino como parámetro
de comparación proveniente de países que han profundizado mayormente el proceso
autonómico.
El numeral 4 del
Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local establece el principio general
de la plenitud de las competencias locales, para evitar que sean invadidas,
limitadas o puestas en tela de juicio por autoridades de niveles superiores. El
que sean plenas y completas, es decir, definidas, es una salvaguarda contra el
poder central. En Colombia este criterio se esboza en el artículo 288 cuando
enuncia los tres principios rectores del ordenamiento territorial: la
coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad. El último de ellos,
significa, entre otras cosas, que el municipio hará lo que puede hacer por sí
mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada función
independientemente, deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento
como coordinador, o el nivel central,  como última instancia, para que
colaboren en el ejercicio de esa competencia.
Los poderes
autonómicos, dice la Carta en el numeral 3 del Art. 4º, deben corresponder
"a las autoridades más cercanas a los ciudadanos", en homenaje al
principio democrático. Esta cercanía sugiere, o, mejor, postula al municipio
como la entidad territorial básica y fundamental, y así ha sido reconocido el
art. 311 de la nueva Constitución. Cambio decisivo frente al antiguo régimen
que veía a ese ente territorial como el último engranaje del Estado.
Una tercera regla de
la Carta Europea es la cláusula general de competencia en favor las autoridades
locales, que les permite asumir la iniciativa en toda materia o asunto local
que no les esté vedada o que no se haya atribuído expresamente a otra
autoridad. De conformidad con el artículo 287 de la C.P: "Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (...)."
La ausencia de limitación constitucional o legal, suscita la plenitud de la
competencia de las autoridades locales, si se trata de definir o regular un
interés propio.
Las anteriores
características expansivas del ejercicio autonómico, tienen dos limitaciones.
La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta
que se quiera ejercer. Dice el numeral 3º del Art. 4º de la precitada Carta
Europea de Autonomía Local, que "la atribución de competencia a otra
autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las
necesidades de eficacia o economía". Esta limitación es particularmente
importante pues su validez depende de factores objetivos, inocultables, como
puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan demasiado costosas
para una localidad (vgr sistemas de transporte masivo); o por tratarse de obras
que requieren de conocimientos que superan las capacidades del municipio (vgr
construcción y mantenimiento de centrales de energía). Finalmente, se encuentra
la palabra "economía" en el texto, refiriéndose a ahorro, es decir a
la eficiencia. La mayoría de las funciones nacionales tienen una o todas las
características enunciadas: la defensa nacional, la red interconectada
eléctrica nacional, el manejo de la macroeconomía, la construcción de
aeropuertos y su operación, el control sobre entidades financieras y manejos de
la misma especie.
La segunda
limitación es de índole jurídica. Las competencias se ejercerán, según el
numeral 1 del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local, "de
conformidad con la ley". El sentido de esta limitación es el de reconocer
explícitamente que se está en un régimen de autonomía y no en uno de autarquía.
Si la anterior concepción de Autonomía se predica de la existente en un Estado
federal como el de Alemania o de un proceso de autonomía más avanzado que el
nuestro como el de España, con mayor razón resulta aplicable a un sistema
unitario como el colombiano. De ahí que el artículo 287 de la C.P permita la
acción autónoma de las entidades territoriales "dentro de los límites de
la Constitución y la ley".
4.2 Autonomía y
dependencia financiera
En la Asamblea
Nacional Constituyente hubo consenso sobre la relación directa entre los
recursos que se le trasladarían a las entidades territoriales y la posibilidad
de la autonomía. Se entendió que para la gran mayoría de los municipios del
país, la financiación por vía de las transferencias era la solución. Esto,
porque enarbolar la soberanía fiscal era una burla a los municipios y
departamentos, que habían quedado con los impuestos menos dinámicos y con mayor
cúmulo de responsabilidades. Además, la soberanía fiscal equivaldría a
anarquizar la política fiscal del país. Se imponía aumentar el flujo de fondos
a los Municipios y Departamentos, elevando a rango constitucional la
titularidad de los recursos tributarios Municipales y Departamentales
existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional Constituyente comprendió
que la única solución práctica residía en un reforzamiento de los canales
tradicionalmente utilizados, al lado de la introducción de nuevos mecanismos de
financiación. Los entes territoriales, en esta materia, seguirán vinculados y
en cierto grado dependientes del apoyo financiero Nacional.
Los Arts. 356 y 357
perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes
descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la
Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las
transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que estos directamente
o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las
transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Nación, esto es,
los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los
tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto
a las ventas, que de esta manera se redistribuirán. Es de anotar que el art.
356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducción de los
criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la
transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356).
El art. 357 trata de
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, en
un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como mínimo. También se
utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros
como el nivel de pobreza, la población y las necesidades básicas insatisfechas.
Ambos mecanismos
constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralización y
alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por
situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades
territoriales (Misión para la Descentralización y las Finanzas de las Entidades
Territoriales, Informe Final, op. cit. pág. 270). Esto significa que las
entidades territoriales antes de la existencia de las normas analizadas,
ya dependían de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos
disponibles.
Otra fuente de
ingresos la proporcionan las regalías que produce la explotación de recursos
naturales no renovables. El art. 360 reconoce el derecho que tienen los
Departamentos y Municipios donde tiene lugar tal explotación, a una
participación en esas regalías. Igualmente tienen derecho las demás entidades
territoriales a participar en esos ingresos, por la vía de su participación en
el fondo nacional de regalías, que reglamentará el Congreso (art.361). Se trata
de una medida de equidad que nivela y mejora la situación de entidades territoriales
pobres en recursos naturales.
Una tercera vía para
la obtención de recursos que permitirá el afianzamiento de las políticas de
descentralización y la obtención de grados de verdadera autonomía es la nueva facultad
que tienen las entidades territoriales de financiarse mediante la emisión de
títulos y bonos de deuda pública (art. 295 C.P.). En la misma norma se prevé
otro mecanismo financiero consistente en la obtención por parte de los
municipios y departamentos de crédito externo.
4.3 Autonomía en
la "Constitución Económica": planeación y presupuestación.
Frente al principio
de la unidad en lo económico también pueden encontrarse elementos autonómicos,
instituciones concebidas para dar autonomía económica a las entidades
territoriales. Ya se vieron los mecanismos especiales, distintos de las rentas
tributarias y no tributarias, que los departamentos y municipios tienen a su
alcance, y se encontró que el principal instrumento a la mano de las
autoridades locales es el situado fiscal, cuyas transferencias están reguladas
por los arts. 356 y 357 de la Constitución.
En este punto cabría
recordar lo dicho sobre la nueva facultad concedida a los departamentos y
municipios de recurrir a la emisión de bonos y títulos de deuda pública y a
obtener créditos en el mercado financiero internacional. En este caso, como en
el de planeación y en el de presupuestación, el grado de autonomía concedido
estará sujeto a la ley, tal como lo prescribe el art. 287 de la Constitución,
con un alcance semejante al establecido por la Carta Europea de Autonomía
Local. Se busca evitar un crecimiento desordenado de la deuda municipal y
departamental sin medios diferentes de los que provengan del erario nacional.
Bajo el imperio de
la anterior Constitución, la Corte Suprema y la doctrina sostenían que los
Departamentos y Municipios carecían de capacidad impositiva propia. La Corte,
en sentencia del 2 de junio de 1971, con ponencia de Guillermo González Charry
afirmó que "no puede, pues, hablarse de autonomía, ni aún relativa, en
materia impositiva, pues las entidades seccionales quedan sometidas a los
términos de la Ley en todos los aspectos de la tributación que se
autorice". (C.S.J. junio 2 de 1971, Foro Colombiano T. IV Nº 24, 1971 p.
611). Según la Constitución Política, los departamentos y municipios podrán
fijar los principales aspectos de sus tributos, respetando desde luego el marco
genérico de la ley, pues si bien el numeral 3º del art. 287 les permite
establecer los tributos necesarios para cumplir sus cometidos, todo lo deben
hacer de acuerdo con la Constitución y, en segundo término, de conformidad con
la ley. Esta sujeción a la ley se reitera en los artículos 330-6 y 313-4 de la
C.P, con lo cual queda claro que se trata de autonomía fiscal y no de soberanía
fiscal.
4.3.1 Planeación.
El artículo 298 de
la Constitución de 1991, expresamente otorga autonomía a los departamentos para
la planificación y promoción del desarrollo económico y social de sus economías
y territorios, "en los términos establecidos en la Constitución." Con
todo, la sujeción a la ley persiste ya que las asambleas deben expedir los
planes de desarrollo económico y social de acuerdo con lo que disponga la ley
(arts. 300-2, 330-33, 305-4 C.P.). Otro tanto ocurre con los municipios, donde
se presenta una dinámica semejante: iniciativa del alcalde (315-5), competencia
del concejo (313-2) y sujeción a la ley (311). Lo que interesa a este respecto
es reconocer un grado de autonomía para planificar, que se expresa en el hecho
de ser todo el procedimiento de competencia local y seccional, con parámetros
fijados por la ley. Obsérvese como la planificación en estos niveles está
efectivamente en manos de las autoridades locales, y la injerencia ex-ante del
nivel central se limita a la fijación de las pautas generales.
La vinculación con
el Plan Nacional de Desarrollo es obligatoria, por mandato del inciso segundo
del artículo 339, que establece la necesaria concertación de los planes de las
entidades territoriales, los que están  compuestos por una parte estratégica y
un plan de inversiones, a semejanza del plan que se elabora en lo nacional.
En páginas
anteriores se describió el sistema de planeación de la nueva Carta, haciendo
énfasis en su carácter unificador. También se dijo que el diseño del nuevo
sistema de planeación se estructura de "abajo hacia arriba". Las
autoridades nacionales de planeación deben oír y tomar en consideración las
necesidades y puntos de vista locales.
La evaluación de
gestión y resultados de los planes y programas de los Departamentos y
Municipios, la harán las autoridades Departamentales de planeación. Nótese que
la injerencia de los organismos nacionales se circunscribe, de manera general,
a establecer los sistemas de examen de la gestión y de los resultados (art. 343
C.P.), pudiendo hacer evaluaciones tanto a municipios como a departamentos de
manera selectiva. Los artículos 298 y 344 de la Constitución son los soportes
de la autonomía de las entidades territoriales en materia de planeación.
4.3.2 Autonomía y
descentralización en materia presupuestal.
La nueva
Constitución erige en norma de rango supremo la existencia de disposiciones
Departamentales y Municipales que regulan el proceso y los principios
presupuestales de los respectivos ordenes  territoriales.
La mayoría de los
proyectos presentados ante la Comisión II encargada de los asuntos
territoriales acogían el esquema convencional de una Ley Orgánica que aporta
los principios presupuestales, y de normas de las entidades territoriales que
simplemente aprueban el presupuesto de rentas y gastos. La novedad de un
sistema orgánico presupuestal descentralizado aparece en la Gaceta
Constitucional a partir del número 80, donde obra a páginas 2 a 17 el Informe
Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente.
En el Anexo 1 correspondiente al articulado que fue aprobado en la Comisión
Segunda se dice:
"5. Dictar las
normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas
y gastos." (Concejos Municipales).
Más adelante (página
11), se precisa que el Consejo Departamental, que sería la corporación de
elección popular que reemplazaría - según este Informe-Ponencia - a las
Asambleas Departamentales, tiene entre sus funciones la de:
"5 Expedir las
normas orgánicas del presupuesto departamental y el correspondiente presupuesto
anual de rentas y gastos del departamento."
En la memoria del
articulado propuesto, que constituye el Anexo Nº 4, nada se dice sobre estos
artículos en particular. El análisis de los textos constitucionales deberá
entonces prescindir en este punto concreto de métodos historicistas para
utilizar en cambio una metodología sistemática.
El Art. 300-5 de la
Carta Política consagra, en favor de los Departamentos, las dos funciones
presupuestales básicas: a) la expedición de normas orgánicas que contengan
principios y procedimientos, y b) la expedición de la ordenanza anual de
presupuesto. Es importante reiterar que el Gobernador tiene la iniciativa para
proponer tanto las ordenanzas anuales de presupuesto como las ordenanzas
orgánicas del presupuesto Departamental (último inciso del art. 300).
En la esfera
municipal el art. 313-5 consagra las mismas facultades para el concejo,
entregándole así la totalidad del proceso presupuestario local, pero a
diferencia de lo que ocurre en el ámbito departamental, los alcaldes sólo
conservan la iniciativa respecto de los proyectos de presupuestos anuales
(315-5 C.P.).
5. Articulación
de los principios rectores.
Antes de tratar la
materia orgánica presupuestal como un sistema dentro de nuestro
ordenamiento constitucional, es preciso entender cómo se articulan los
principios aparentemente opuestos de la unidad y la autonomía.
Tanto la unidad de
la República, como la autonomía de las entidades territoriales que la integran,
constituyen principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que
necesariamente han de ser observados  al decidir cualquier materia que
involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses Regionales,
Departamentales o Municipales. El fenómeno presupuestal es una de tales
materias.
Los principios de
unidad y de autonomía están presentes tanto en la Constitución en general como
en las disposiciones económicas fundamentales de la misma. La confrontación de
estos dos principios, aplicada al tema del presupuesto y de sus normas
orgánicas, tiene la virtud de entrelazar el tema de lo territorial en la
Constitución, con el de la hacienda pública en su aspecto cuantitativo.
A pesar de todas las
carencias ha existido desde el siglo XIX un núcleo de Estado unitario
colombiano que ha tenido desde los primeros años de la República una expresión
jurídica muy compleja, una administrativa modesta como lo han sido también sus
manifestaciones económicas y comerciales. Colombia ha existido como unidad
política, geográfica y jurídica antes de la Constitución de 1991 y esta unidad
fue la que permitió la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. Sobre
la forma de Estado, asevera el constituyente Gustavo Zafra Roldán, uno de los
partidarios más acérrimos de la autonomía:
"La
Constitución Nacional debe definir el modelo global de ordenamiento territorial
colombiano. (...). La mayor cercanía al unitarismo o al federalismo depende del
grado de autonomía, del grado de descentralización y, sobre todo, de
competencias para legislar y administrar justicia que tengan las entidades
subnacionales. En este sentido ya la ANAC aprobó en primer debate adoptar en
Colombia una forma de estado unitario pero con descentralización y autonomía de
las entidades territoriales. (...). Este informe parte pues, de este
supuesto." (G.C. Nº 80, pág 3).
Esta Corte coincide
con el jurista Zafra Roldán en su admisión de la realidad del Estado unitario,
por su existencia previa a la nueva Constitución y por el hecho de haber
reiterado la Asamblea Nacional Constituyente ese carácter.
Si la unidad
antecede a la Constitución y se refuerza en ella, no ocurre lo mismo con el
principio de la autonomía de los entes territoriales. Representa la autonomía
un concepto nuevo, históricamente posterior al de unidad, y necesariamente
vinculado con este en cuanto coexiste con él y en cierta medida lo presupone.
Lo unitario es tan esencial para la aplicación del nuevo régimen de autonomía
territorial como puede ser el principio democrático, del cual también toma
elementos la idea de autonomía en la Constitución. Como se ha visto, ésta se
construye gracias a dos mecanismos. De una parte, la autodeterminación en
materias determinadas; por la otra, la limitación de la misma
autodeterminación, que bien puede provenir de la materia misma, la Constitución
o la ley.
Sería errado
entender los principios de autonomía y de unidad como elementos contrarios que
se anulan mutuamente. De ser así, cualquier movimiento autonómico llevaría a la
disgregación del Estado nacional, sea en una federación suelta ora en un
conjunto de territorios desligados y autárquicos. Esto constituiría una grave
equivocación, porque en el actual periodo histórico el Estado-Nación sigue
siendo el modelo básico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia
mercados comunes y espacios económicos supranacionales que se adelantan con
éxito variable en Europa y en otras regiones del mundo. Lo autónomo, expresión
de intereses y de necesidades limitadas en el espacio, conexos con los
intereses de la Nación pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse
como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto
nacional. De ahí la necesidad de articular los intereses nacionales con
los autónomos. Para lograrlo es preciso establecer algunas reglas de solución
de posibles conflictos entre los intereses territoriales y el interés nacional
así como encontrar los límites de cada uno de ellos, lo que servirá para
barruntar la linea divisoria entre lo unitario y lo territorial autónomo.
5.1 Primera regla
de solución de conflictos.
Cuando se afirma que
el interés nacional y los intereses autónomos territoriales son articulables y
no enfrentados, se está señalando que no es posible desmembrar la unidad de la
república (jurídica, política, física) como solución a la problemática que nace
del entrecruzamiento de competencias. Este fenómeno puede dar lugar a la
coexistencia de competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente,
en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se
ejercerán de manera armónica. No obstante, si el entrecruzamiento lleva a
contradicciones evidentes, se privilegiará el interés que concentre el mayor valor
social.
Entre el interés de
un ente territorial y el interés general de toda la  Nación, mediará el
principio de la jerarquía, que evita la indefinición y la contradicción de
poderes.
En este orden de
ideas, se aceptará como dominante el interés local que tenga una réplica
distante en la esfera de lo nacional. Prevalecerá, en principio, el interés
general cuando la materia en la que se expresa la contradicción haya sido
tratada siempre en el nivel nacional o, siendo materia compartida entre las instancias
locales y el poder central, corresponda a aquellas en las cuales el carácter
unitario de la república se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales
competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el ámbito
nacional.
5.2 Segunda regla
de solución de conflictos.
Si la primera regla
hace énfasis en el aspecto que resulta dominante, esta nueva regla se orienta a
preservar los extremos del conflicto sin anular la solución anterior.
El primer elemento
de la regla hace relación a todo aquello que significa homogeneidad, trátese de
políticas económicas, de los derechos básicos reconocidos o de la aplicación de
las leyes (igualdad formal ante la ley). Por la vía de reforzar elementos
homogéneos se logra la unidad.
Dentro de la técnica
de la estandarización se ubican los principios generales de las diversas
materias que serán compartidas por los órdenes Nacional, Departamental y
Municipal. Las bases de dichas materias, las directrices que señalarán los
procedimientos a seguir  tendrán origen en las autoridades nacionales, en
reconocimiento a su mayor capacidad en términos de recursos humanos, físicos,
jurídicos, pero sobre todo, porque esas autoridades nacionales actúan a partir
de una perspectiva general. Ninguna administración local puede, en cambio,
exhibir una motivación común a todos ni desprenderse de sus condicionantes
locales.
Al conferirse a las
autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las
bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el
principio de la igualdad. Esta regla es expresión de tal principio pues
enfatiza lo que es común denominador, que se incorpora en reglas de derecho que
fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten
la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada
en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto
es, las distinciones arbitrarias.
El segundo elemento
de la regla hace referencia a la diversidad, independientemente de su origen
territorial, racial, económico y político. Lo diverso lleva a lo específico y a
lo plural y se presenta como el complemento obligado de todo lo que hay de
unitario en la vida social.
Aquello que se
predica de la pluralidad frente a la unidad, se puede decir de lo específico,
de lo Provincial, Departamental y Municipal frente a lo nacional, de lo
microeconómico frente a lo macroeconómico. No se concibe ya a la unidad, a lo
nacional, como lo único que existe o que tiene relevancia. Sin embargo se debe
reconocer a lo unitario-homogéneo el valor aglutinante que lo distingue de la
posición de los demás estratos. Además, lo nacional, que como se vió tiene el
monopolio de lo general y abstracto, está a cargo de materias que no podrían
tenerse por un agregado de lo local. La dirección de las relaciones
internacionales y el manejo de la banca central, son ejemplos que sirven para
ilustrar el aserto.
Lo unitario,
superior por su alcance, por ser la integración sustancial de los diferentes
elementos y comprender materias sólo a él reservadas no puede comprimir hasta
la extinción el derecho de lo autónomo a expresarse en el manejo de sus propios
asuntos, o de lo diverso a hacer valer su diferencia sacudiéndose de la
homogeneidad, o de lo específico a seguir un curso y un desarrollo que sin
negar las pautas generales pueda crear un ámbito propio. Estas son las ideas
que se encarnan en los artículos 7, 10, 16, 18, 19, 70 inciso 2,71,75 inciso 2,
79 inciso 2 de la Carta Política, que bien pueden considerarse como
manifestaciones de la diversidad cuya supervivencia constituye aplicación del
principio de la prohibición del vaciamiento de competencias, que de manera
general se concibe como el límite del elemento dominante que no podrá serlo hasta
el punto de anular la autonomía y coartar sus legítimas expresiones.
5.3. Tercera
regla de solución de conflictos
Los principios
expuestos (jerarquía, prohibición de vaciamiento de competencias), tienen una
especial trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones se
mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solución
pone de presente que en  materias económicas se intensifica el alcance y peso
de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se
exacerban cuando se trata de lo económico.
En el ámbito
económico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegración y
la disfuncionalidad del sistema. La administración de recursos escasos requiere
de un manejo coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo. En materia
económica, como se vió, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más
exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ahí que el principio de
la jerarquía será también el que tenga aplicación preferencial.
5.4 Cuarta regla
de solución de conflictos.
Esta regla se ocupa
de la delimitación de competencias en función del interés económico y
territorial subyacentes. A cada esfera de acción económica corresponderá una
competencia. De este modo será nacional la competencia para imponer tributos a
todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos
de empréstito para aliviar un déficit fiscal nacional. Será departamental la
competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus
municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodología, deberá
ser exclusiva en lo posible.
5.5 Los límites.
Se hará referencia
en los párrafos siguientes a los límites de las fuerzas en tensión (lo unitario
frente a lo autónomo). Este análisis permite entender la extensión real de las
esferas de acción nacional y local.
De manera general,
lo unitario, en los asuntos que puedan tener incidencia nacional, prima sobre
lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que tiene que ejercer y por
su carácter preeminente para la vida social en su conjunto. Sin embargo, no
puede expandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir
inconvenientemente las competencias locales. Este resultado, sería abiertamente
contrario al espíritu y texto de los artículos 1º y 2º de la Carta Fundamental.
Por eso es necesario precisar hasta dónde puede llegar teóricamente la
competencia nacional.
Autonomía, como se
expresó es el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por
sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de
los residentes a quienes se aplicarán esas medidas. La materia "propia
relevante" de manera directa para  cada localidad es límite de la
competencia unitaria.
Una primera
limitación apunta a la eficiencia en el manejo de ciertos asuntos. La esfera
territorial que con un criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en
una cierta materia es la llamada a asumir la respectiva competencia. Existen
asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulación de
la navegación aérea o marítima, defensa nacional, cambios, moneda, crédito,
comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad
financiera y bursátil, etc .
Si se confiere a las
autoridades locales el manejo de los asuntos de su respectiva entidad
territorial, es lógico que las autoridades nacionales - hasta hoy omnipresentes
- se retiren a un segundo plano, para adoptar una posición de ayuda y de
reemplazo potenciales. Esta nueva actitud del Estado central obedece al
principio de "subsidiariedad", consagrado en el segundo inciso del
artículo 288 de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse.
El principio de la subsidiariedad
en su variante positiva significa que la comunidad o entidad más amplia debe
apoyar a aquella de menor alcance. El inciso del art. 365 de la Constitución
así como el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos de la utilización de la
subsidiariedad positiva.
La subsidiariedad
cabe asimismo interpretarla como la prohibición de intervenir en los asuntos
locales a menos que sus autoridades se vean impotentes para realizar
determinada tarea. La premisa básica será la de respetar la capacidad de acción
de Municipios y Departamentos, de modo tal que sólo cuando no puedan
objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad, entrará a actuar el
órgano nacional.
Es igualmente
importante determinar los límites de las nuevas funciones y libertades
concedidas a los entes territoriales.
Está en principio
fuera de los límites de la competencia de un ente territorial aquella actuación
que afecte negativamente a otros entes territoriales, incluso a los
municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de un
departamento. El efecto negativo debe ser evidente y considerable,
y en el caso de materias económicas se requiere que no se trate de meras
fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitación se haría extensiva a
aquellos actos que signifiquen un daño para toda la Nación.
Establecida la
necesidad de unidad jurídica, política y territorial por el artículo 1º de la
Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesión debe ser un factor que se
exprese en toda acción de Estado. Por eso, no podrá ejercerse competencia
autónoma alguna que ilegítimamente la vulnere.
La defensa de la
unidad es predicable en materias económicas, por razones más bien
desiderativas. En Colombia el Estado-aparato es pequeño en relación con las
necesidades de sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar. El
Estado-Nación debe auspiciar una economía robusta, donde exista un mercado de
bienes, servicios y capital fluídos y sin barrera alguna dentro de los límites
nacionales. Los actos, políticas y abstenciones de las entidades territoriales
que impidan la consolidación de ese mercado nacional o que obstaculicen el
libre tráfico de bienes, personas y capitales, está fuera de la órbita de la
autonomía que admite el numeral 2 del artículo 287 de la Carta.
6. Articulación
unidad-autonomía en lo presupuestal.
Se enunciaron ya los
mecanismos de articulación entre el principio de la unidad y el de autonomía y
los límites de ambos, que permiten definir la extensión de sus respectivos
campos. A continuación se presentará el enlace de estos dos principios en la
materia presupuestal.
6.1 El proceso
presupuestal en el contexto de la autonomía.
El tema presupuestal
es uno de aquellos que necesariamente propicia  áreas de concurrencia y, por
ende, supone una labor previa de coordinación. Para su tratamiento hay que
partir de la existencia de tres niveles de hacienda pública. La hacienda
central o nacional, la hacienda seccional o departamental y la hacienda local o
municipal. La nueva Constitución reconoce a las entidades territoriales una
autonomía financiera limitada (art. 287-3 C.P.). La situación de estas
haciendas seccionales y locales no es estática. Se oscila entre la vieja
posición de apéndice de la hacienda central y la verdadera autonomía hacendística
que está por nacer y que en lo presupuestal se refleja en la aparición de
nuevas funciones. Se impone la necesidad de pensar en una redefinición de la
ecuación tradicional, en la cual  las funciones de estabilidad, crecimiento,
provisión y reparto de bienes y fondos en todo el territorio son
competencia exclusiva o casi exclusiva de la hacienda central en tanto que las
haciendas locales se reducen a financiar la prestación de los servicios
tradicionalmente locales.
A folio 22 del Anexo
Nº 1 del expediente D-0003 obra la ponencia para segundo debate del proyecto
que se convertiría en la Ley 38 de 1989. Allí se dice: "Se ha considerado
necesario enmarcar en leyes orgánicas tanto el funcionamiento del Presupuesto
General de la Nación como la planificación y programación del gasto público
entre otros temas. Es un hecho que ambas funciones tienen una correlación
innegable: el presupuesto como expresión financiera de la función económica del
Estado; y los planes y programas como directrices de política, como estrategias
para desarrollar los propósitos de la acción gubernamental, en forma coherente".
(Expediente D-003, Anexo 1. folio 22, sin negrillas en el original).
Por su parte, la
Constitución reitera la conexión planeación-presupuesto. El art. 342 establece
la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo. El art.
344 prescribe que los organismos Departamentales de planeación participarán en
la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los términos que
señala la ley. El art. 346 impone al gobierno nacional la debida
correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo. El
art. 352, finalmente, confia a la Ley orgánica de presupuesto lo relativo a la
coordinación de los presupuestos nacional, territoriales y de los entes
descentralizados por servicios con el plan nacional de desarrollo.
El gasto al
excluírse el principio del equilibrio presupuestal se convierte en el elemento
fundamental del presupuesto está íntimamente ligado con la contratación administrativa,
que se nutre precisamente del gasto aprobado y que se debe programar y ejecutar
teniendo al presupuesto de rentas y gastos como parámetro. Por ello  el
artículo 352 de la Carta Política le asigna a la ley orgánica de presupuesto la
función de regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar. Se destaca entonces el carácter de procedimiento intermedio que
exhibe el presupuesto, posterior al proceso de planeación pero anterior al
proceso de gasto y contratación oficial. Esto coloca el tema presupuestal en el
corazón de la actividad económica del Estado.
El presupuesto, sea
Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso
de manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las de
disminuír el paro y financiar servicios sociales y públicos, que de otra forma
serían inaccesibles al público. Su importancia va más allá de las actividades
de fomento. Como dice Fernando Rojas (Economía Colombiana, revista de la
Contraloría General de la República Nº 190-191): "El gasto público es
en realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja la estructura y la
lógica de la administración pública, el desarrollo territorial, la orientación
del Estado, las ideas políticas predominantes, la relación del Estado y la
ciudadanía y la particular vinculación del Estado al proceso de acumulación y
desarrollo" (Rojas, op cit p.40). En efecto, el presupuesto al definir
las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el
carácter  de instrumento de política económica. El presupuesto nacional está
dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las
políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los
gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o
liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el
tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el
endeudamiento externo del sector nacional.
Por ello se puede
entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad presupuestal
frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y los
principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y
Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución.
Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de
la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado
de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos
fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor
anualmente.
El principio de la
autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades
territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del
proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de
conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la
contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo  respondan a patrones comunes.
Estos presupuestos
serán elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor exclusivamente por
autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio autonómico
fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia de éstas
se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por
mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para
lo cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de
esas autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratará de
un rango amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a
cuatro: una primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la
respectiva entidad territorial, de preparar, presentar - y algunas veces -
adicionar el presupuesto, la que se denominará genéricamente "preparación
del presupuesto". Le sigue en el tiempo, el ejercicio de la segunda
competencia, consistente en discutir y aprobar el presupuesto, que de manera
general se llamará en adelante de "aprobación" y que
corresponde exclusivamente al órgano de elección popular. Aprobado el
presupuesto ( y sus adiciones si las hay), vendrá una tercera fase de
cumplimiento de lo aprobado, que se llamará aquí "de ejecución",
coetánea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo órgano
contralor.
La preparación y
presentación, por significar un conocimiento en detalle de las necesidades de
la respectiva administración, es por su naturaleza una función del órgano
ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria) para poner en
ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos corresponde al
órgano de elección popular y es una expresión del principio democrático. La
función de control corresponderá a varios órganos dependiendo del ángulo desde
el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo ejercerá el órgano de
elección popular desde que recibe el proyecto de presupuesto y hasta su
fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a cabo el mismo ejecutivo,
a todo lo largo del procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal, será
ejercido por el órgano contralor.
Si la existencia de
competencias propias, que serán ejercidas por autoridades locales, elegidas por
los ciudadanos de la región, departamento o municipio es la característica que
señala la existencia de un ejercicio autónomo de la función presupuestal - o
para el caso, de cualquier función - , la aplicación de esa actividad a la
asignación de fondos para unas tareas específicas en provecho de los habitantes
del territorio, es el propósito último de todo el esquema autonomista. A ese
respecto cabe citar el Art. 9º de la Carta Europea de Autonomía Local
intitulado "Los recursos financieros de las Entidades locales", que
afirma en su numeral 1º: "Las Entidades locales tienen derecho, en el
marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes
de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus
competencias". Sin recursos no hay posibilidad de realizar política
autónoma alguna, pero incluso aún  disponiendo de los mismos, la libertad que
caracteriza la situación autonómica sería anulada en caso de limitarse su
destino. Este es un punto delicado en el que el balance o articulación debe
hacerse con el mayor cuidado, pues la autonomía del gasto no significa autarquía
en consideración a la necesidad de preservar la unidad económica.
Correlativamente, es
necesario destacar las particularidades de lo que hay de unitario en la materia
presupuestal para así articularlas con lo autónomo territorial en esa materia.
Esta temática tiene relación directa con los mecanismos derivados de las
necesidades de coherencia, coordinación y supremacía del interés general.
La unidad de
presupuesto no se predica exclusivamente del presupuesto nacional. Existe, como
se vio una "unidad de ingresos y gastos". Esta realidad hace de los
diversos presupuestos locales, Departamentales y del Nacional, más un sistema
que un conjunto heterogéneo de haciendas. Las herramientas para tornar
perdurable y operante esa unidad de ingresos y gastos deben apuntar a eliminar
las tendencias individualistas propias de las administraciones locales que las
coloquen en contravía de las exigencias nacionales, del denominador común de la
política presupuestal territorial.
Se dejó establecido
que en Colombia impera un sistema jurídico-económico de unidad monetaria,
fiscal, aduanera y cambiaria. Adicionalmente, existe un sistema de
planificación integrada. La economía, al menos la estatal, tiene un manejo
centralizado que empezará a cambiar gradualmente a partir de la Constitución de
1991 a medida que se profundice el proceso autonómico. Por esto se requiere de
un mecanismo que coordine y unifique los presupuestos de los entes
territoriales entre sí y con el presupuesto nacional. En su ausencia, la unidad
de las demás políticas corre peligro. La  unificación puede adelantarse a
través de dos vías. Coordinar la actuación local, seccional y nacional mediante
instancias administrativas, como se hizo en la nueva Constitución para lograr
la coordinación del proceso de planeación (ver arts. 339 inciso 2º; 340 incisos
1º, 3º y 4º; 341, 342, 344), o conseguir un ejercicio uniforme de la respectiva
función (en este caso presupuestación), apelando a la fijación de unos
principios y procedimientos comunes, aplicables tanto a lo nacional como a lo
territorial.
La cohesión del
sistema presupuestal asegura que un elemento más del sistema económico general
esté trabajando al unísono en todo el territorio nacional. Pero además de
satisfacer esa necesidad genérica, la cohesión presupuestal por vía de
principios conlleva beneficios concretos nada despreciables.
El primero de ellos
consiste en evitar desviaciones, anomalías o mutaciones en los presupuestos de
las entidades territoriales. Para evitar que las nacientes administraciones
territoriales de elección popular se vean tentadas a emprender obras y tareas
desmesuradas o carentes de financiación o que adopten principios presupuestales
y contables incompatibles con los utilizados en toda la nación, se impone la
necesidad de respetar ciertos cánones de funcionamiento en la materia.
Esos principios
comunes a todas las haciendas garantizan también que las transferencias de la
nación a las entidades territoriales tengan el uso para el cual están
destinadas.
La relación
planificación-presupuestación se pondría en peligro de existir una
independencia absoluta en materia presupuestal. Serían inútiles los planes
Nacionales y Departamentales de desarrollo y obras si las partidas se
destinaran en una mayoría a rubros específicos (prohibidos de manera general
por el art. 359 de la Carta Política para el ámbito nacional). Las partidas
asignadas a un Municipio se verían agotadas si éste mismo desconoce la regla de
no hacer erogaciones que no estén incluídas previamente en el presupuesto. Siendo
el presupuesto el mecanismo fundamental para la identificación concreta de los
gastos y la canalización de los recursos existentes hacia los mismos, se
comprende que es un requisito a posteriori indispensable para poner en
movimiento el esquema que el sistema planeación se ha encargado de elaborar. La
delicada relación entre la anualidad que debe caracterizar a todo el sistema
presupuestario y la realidad de la existencia de proyectos, inversiones y
necesidades multianuales se desvirtuaría de aplicarse el anualismo de manera
literal por algún municipio o departamento con significación económica en el
concierto nacional.
En el otro extremo
del proceso de presupuestación se sitúa la contratación pública. La
inexistencia de un orden presupuestal homogéneo se prestaría a toda clase de
anomalías. Es posible que la mera vigencia de un código nacional de
contratación sea un freno para esta disfuncionalidad, pero los principios
uniformes en materia presupuestal son una defensa más que conviene mantener.
Una política
coherente de gasto público es tal vez el beneficio final que produce la unidad
de principios y procedimientos presupuestales.
En el reciente
proceso constituyente colombiano se encuentra este llamado - igualmente urgente
- a la coherencia del sistema económico, que hace Antonio Yepes Parra en su
presentación titulada "Por una constituyente con compromiso social",
reproducida a páginas 15, 16 y 17 de la Gaceta Constitucional Nº 26 del jueves
21 de marzo de 1991: "Por otra parte, la coherencia entre Municipios,
Departamentos y Nación, permitirá establecer un régimen de competencias para
cada ente territorial, fundado en el firme convencimiento de que al nivel local
deberá asignarse como responsabilidad todos aquellos bienes y servicios que
sean necesarios para garantizar la sana convivencia social. Para ello los
Departamentos y la Nación deberán fortalecer su capacidad de financiación y
cofinanciación, asesoría y promoción de desarrollo, y el nivel local tendrá
autonomía para ordenar el gasto y definir los procedimientos que estime más
adecuados. En apoyo de lo anterior debe diseñarse un estatuto presupuestal,
técnicamente concebido, que responda efectivamente a la iniciativa de la
comunidad y no como un simple enunciado. Mediante éste se hará la asignación de
los recursos y se integrará el gasto público nacional, departamental y
municipal." (G.C. Nº 26. P. 16).
6.2 Interacción
de los principios anotados.
Una vez
identificadas las particularidades de cada uno de los principios que
intervienen en el tema presupuestal, es preciso establecer como interactúan.
Se advierte que el
campo donde coincidirán es el orgánico presupuestal, esto es, la normativa en
la cual se plasman los principios y procedimientos.
Es importante también
tener en cuenta lo establecido en otros países que edificaron su aparato
estatal alrededor de la concepción del Estado social de Derecho, como España y
Alemania. En ésta última se presentó un tránsito interesante de la
independencia presupuestal a la unidad, gracias a la implantación de principios
comunes a todas las haciendas, la federal y las estatales. Este papel
unificador de lo orgánico presupuestal era particularmente evidente en el
informe-ponencia de los Constituyentes Carlos Eduardo Giraldo Angel y Eduardo
Verano de la Rosa titulado "Ordenamiento Territorial", que en su
acápite "Las Normas de Operación de los Ingresos y el Gasto Público"
se sostiene: "De conformidad con los criterios generales señalados
respecto a las dimensiones que deben tener tratamiento constitucional se
encuentran las normas de operación del gasto público, las cuales en realidad
pueden ser extendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades
territoriales. (...)
"El gasto e
ingresos públicos deben ser regulados por las normas orgánicas del presupuesto
nacional en su manejo de programación, aprobación, presentación, ejecución,
evaluación y control. Constitucionalmente es necesario establecer por lo menos
los siguientes principios generales:
"1) La Ley
Orgánica del presupuesto debe definir los principios comunes aplicables a los
tres niveles de gobierno sobre la gestión presupuestal y las facultades
reglamentarias que tendrán las entidades territoriales sobre la materia,
garantizando la armonía del presupuesto con la parte operativa o programática
anual de los planes de desarrollo económico y social y de inversión en obras
públicas. (...)" (G.C. Nº 41, martes 9 de abril de 1991, pág. 14).
La materia orgánica
de presupuesto se transforma en competencia concurrente de los tres niveles. La
adopción de lo tratado en la ley orgánica de presupuesto como pauta para los
procesos presupuestales de los entes territoriales, es un reconocimiento de la
preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorial-autónomo. La
interacción se da partiendo de la premisa de una supremacía. Esta
preponderancia del elemento nacional contenido en la ley orgánica encuentra su
justificación en los principios tratados de jerarquía y de necesidad de
salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación.
La materia
presupuestal de las entidades territoriales se manifestará en su aplicación
práctica: los respectivos presupuestos anuales que son la expresión de la
política de la entidad territorial. Si se lleva a una posición o postura
extrema la autonomía, se dirá que ese presupuesto anual deberá expedirse en
relación con metas propias del ente territorial, fijadas por sus órganos de
administración; que tales metas se harán realidad con fondos que pertenecen o
pertenecerán a esa división territorial autónoma sin que importe si provienen
de rentas propias o de transferencias del gobierno central. La autonomía así
entendida sería en buena medida, libertad de gastar los fondos que se tienen a
disposición según las reglas que fije el mismo ente autónomo y para los fines
que él mismo escoja. Sin embargo esta es una posición radical que no aporta
mucho a la articulación de lo unitario con lo autónomo.
La interacción entre
lo unitario y lo autónomo en materia presupuestal se dará mediante la
aplicación del contenido de la ley orgánica (principios y procedimientos) a los
niveles territoriales, lo que encierra una aplicación de los principios de
jerarquía y de salvaguarda de la unidad (en este caso presupuestal). La
remisión a los principios legales se hará a todo nivel: regional,
departamental, provincial distrital y municipal; dondequiera exista una
competencia formal para expedir presupuestos y normas relacionadas con los
mismos. Las normas orgánicas se utilizarán en situaciones diferentes pero
similares, trátese de una aplicación literal de lo orgánico presupuestal o  de
una analógica.
Para los efectos de
este fallo es particularmente importante entender que ambas posibilidades
caben, pues lo que se utilizará de la ley orgánica de presupuesto es todo aquello
que hace relación a las bases de lo presupuestal, que se expresan en principios
universales como son el de la unidad de caja, unidad de presupuesto, anualidad,
universalidad del gasto, entre otros, que pueden postularse para cualquier
nivel. En caso de aceptarse que procede una aplicación analógica, se hará en
atención a posibles y probables peculiaridades de las haciendas locales, que
sin constituír una diferenciación, pueden expresar necesidades, limitaciones o
anhelos específicos de cada localidad.
7. La prueba de
la articulación en el régimen constitucional colombiano.
La Constitución de
1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden
considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal,
es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles
territoriales manifestaciones de la función presupuestal. Esta temática se
desdobla en todos los ámbitos donde esté presente. De una parte, es orgánica en
la medida en que hace referencia a los principios y a los procedimientos, de
manera tal que con ella se fijan las bases de esa actividad estatal. Es
aplicada, en cambio, cuando la norma trata del presupuesto como ejercicio anual
exclusivamente. El aspecto operativo anual de lo presupuestal no interesa para
los efectos de este fallo. Es la presencia del elemento orgánico la que suscita
dos alternativas claramente distinguibles: a) ese elemento lo aporta
exclusivamente el nivel nacional o b) es un elemento que aparece en todos los
niveles como producto de las decisiones tomadas en el seno del órgano
representativo (Congreso de la República, Asambleas Departamentales, Concejos
municipales).
7.1 Lo
presupuestal alrededor de la ley orgánica.
En la nueva
Constitución se sigue utilizando el mecanismo especial de la ley orgánica para
consagrar la regulación fundamental de la materia presupuestal. Se mantiene la
tradición constitucional del país, que data de la Reforma Constitucional de
1945. Sobre este instrumento legislativo que tanto la Constitución de 1991 como
la reforma de 1968 y, aún antes, la de 1945, adoptaron para gobernar el proceso
presupuestal, señaló la ponencia sobre Función Legislativa que presentaron a la
Asamblea Nacional Constituyente Alvaro Echeverry Uruburu, Rosemberg Pabón
Pabón, Antonio Galán Sarmiento, Hernando Yepes Arcila, Luis Guillermo Nieto
Roa, Arturo Mejía Borda y Alfonso Palacio Rudas: "En esta explicación se
encuentran los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica a saber:
superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es
permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa
ordinaria. Añadiría que la ley orgánica no despoja al Congreso del ejercicio de
la función legislativa puesto que, la misma sirve de fundamento a esa rama para
dictar válidamente leyes posteriores. En nuestra opinión la ley orgánica por
excelencia es la ley del presupuesto cuya gran categoría se la proporciona el
artículo 210 de la Constitución actual..."(G.C. Nº 54, p.3).
El texto traído a
colación muestra claramente el rango cuasi-constitucional de las leyes
orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las
materia que regulan. Señala también cómo ese tipo normativo fue creado
inicialmente para darle una importancia especial a la materia fundamental
presupuestal. Hoy, merced al artículo 151 de la Carta, la mencionada técnica
normativa se ha extendido a otras materias como planeación y el ordenamiento
territorial, pero es oportuno recordar que originalmente era un instrumento
concebido para evitar la dispersión de las reglas presupuestales, lo cual
indica muy claramente que esa tendencia a lo homogéneo en materia orgánica
presupuestal por la vía de la imposición de principios legales es parte de la
historia constitucional colombiana.
La Constitución de
1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de
presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo
352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al
disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de
las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de
cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso
presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución).
7.2 El núcleo
rector del sistema presupuestal colombiano.
Tanto en la
Constitución derogada como en la vigente, existía y pervive un conjunto de
artículos que regulan la materia presupuestal desde un enfoque procedimental,
primordialmente. Bajo uno y otro régimen, esta normatividad constituye la
cúspide de la regulación  del proceso presupuestal, imponiéndose a las leyes,
ordenanzas y acuerdos aprobatorios de los presupuestos anuales. La preeminencia
del articulado presupuestal en materia constitucional no ha variado, pero se ha
hecho explícita El artículo 352 señala: "Además de lo señalado en la
Constitución...", indicando cómo la ley orgánica y bajo ella todos los
presupuestos de la nación, las entidades territoriales y de todas las entidades
descentralizadas por servicios deben conformarse a lo establecido en el Título
XII (del régimen económico y de la hacienda pública) de la Constitución
Política.
Dentro de los
principios que trae el Título XII de la Constitución, se destacan aquellos que
se enuncian en los artículos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del
Capítulo 3 sobre el Presupuesto. Esos artículos son, junto con el 353, el
núcleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su
temática lleva a concluir que, salvo el artículo 350 que establece la novedosa
figura del gasto público social, el 368 ya comentado y el 345 que consagra el
principio de la legalidad en asuntos presupuestales, todas las demás normas se refieren
a una parcela o faceta del procedimiento para elaborar, programar,
aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto de la nación o de una entidad
determinada. Los principios presupuestales en el fondo son de naturaleza
procesal, sin que sea posible en esta materia hacer una diferencia entre las
"bases", entendiendo por tales las normas sustantivas que le dan
contenido a lo procesal y lo procedimental en sí mismo.
Salvo los artículos
345 inciso segundo, 352, 353, 354 y 355, que mencionan a los presupuestos
descentralizados de una u otra forma, el Capítulo 3 del Título XII se ocupa de
la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto nacional.
Los procedimientos y salvaguardas allí establecidos son los principios mínimos
que deberán regir el proceso presupuestal nacional central y descentralizado, y
que podrán ser adicionados por aquellos que el legislador encuentre
convenientes y que no contrarien la Constitución. Se aprecia que el núcleo
rector se verá ampliado por lo que disponga la ley orgánica de presupuesto.
La nueva
Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la
preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de
todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino
también al enfrentar  directamente la problemática de la concurrencia de
competencias. La Carta Fundamental afronta el tema de las competencias
superpuestas con tres mecanismos, a saber: a) reitera la supremacía de la
Constitución; b) erige a la ley orgánica del presupuesto en la norma rectora de
todo el sistema presupuestal colombiano, y c) ordena que los principios
constitucionales se apliquen "en lo que fuere pertinente" a las
entidades territoriales para la elaboración (programación), aprobación (con sus
modificaciones) y ejecución del presupuesto de cada una de ellas.
Las dos primeras
reglas de articulación citadas son la expresión concreta y operativa del
principio de jerarquía aplicable al sistema presupuestal colombiano y a su
proyección en la Carta Fundamental. La tercera, que bien podría denominarse la
regla de aplicación analógica de los principios, se trata enseguida
El vocablo
"Pertinente" según el Diccionario de la Lengua Española (REAL
ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Edición,
Tomo V, Madrid 1987. p. 1050), significa genéricamente "perteneciente a
una cosa", y en Derecho, "conducente o concerniente al pleito".
Ambos sentidos dilucidan la razón de ser de su inclusión en el art. 353. Los principios
contenidos en el título XII de la Carta Política, y dentro de ellos los que se
agrupan bajo el acápite de "presupuesto" en el Capítulo 3 de ese
Título, se aplicarán a los procesos presupuestales territoriales, cuando su
sentido, normalmente genérico o encauzado al nivel nacional, tenga alguna
proyección en el ámbito local presupuestal.
Las disposiciones
del Título XII deberán acatarse a todo lo largo del proceso presupuestal de las
entidades territoriales. La enumeración de los segmentos del procedimiento
presupuestal donde se aplicarán los principios constitucionales es menos
extensa que la del artículo 352 (están ausentes las fases de programación y
modificación, que bien pueden estar incluídas en las de elaboración y
aprobación respectivamente), pero la idea subyacente es la misma. Se trata de
regular todo el proceso presupuestal.
Entre los artículos
que integran el Capítulo 3 del Título XII aplicable "en lo
pertinente" a los procesos presupuestales de los entes territoriales,
merece especial mención el artículo 352. La expresión "Además de lo
señalado en esta Constitución..." con la que se inicia el texto del
artículo 352 no sólo evidencia la prelación de lo constitucional sobre lo
orgánico presupuestal, sino que aclara cómo ambos órdenes actuarán de consuno;
lo orgánico presupuestal (que es legal) sumado al núcleo constitucional de
disposiciones sobre presupuesto. Además, el artículo 353 debe entenderse como
una regla de interpretación adicional que completa lo establecido en el art.
352. A un ente territorial determinado se le aplicará la Constitución en primer
término y lo que disponga la respectiva ley orgánica.
7.3 Lo que resta
a las entidades territoriales de la competencia orgánica presupuestal.
Como fruto de la
existencia de comisiones separadas para lo territorial (Comisión II) y para lo
Económico (Comisión V), la Constitución de 1991 exhibe caracteres autonomistas
en lo que hace a las haciendas seccionales y locales, y características
centralizantes en lo relativo a la hacienda nacional. Esta aparente contradicción
se resuelve, como se expresó antes, articulando lo local dentro de lo nacional
por la vía de los principios, aplicados de manera jerárquica, con prevalencia
del modelo constitucional y legal de tramite presupuestal. Esto deja al ámbito
local la tarea de identificar y utilizar las modalidades específicas, y las
adiciones a los principios constitucionales y legales, que no entren en
contradicción expresa o tácita con los mismos.
La actitud
francamente propicia a la autonomía que imperó en la Comisión II de la Asamblea
Nacional Constituyente, permitió que se añadiera al listado de funciones de las
Asambleas Departamentales, la expedición de las normas orgánicas de presupuesto
departamental. Esta modificación, que fue introducida en el artículo 300-5 de
la actual Constitución, parece, a primera vista, una audaz concesión a la
autonomía financiera y presupuestal, pues el acto de fijar los principios
rectores del proceso presupuestal equivale a controlar ese proceso, y en dicho
poder radica la autonomía en buena medida. Sin embargo, cuando se integra esta
norma en el conjunto de la Constitución, se comprende  mejor su alcance.
Lo mismo puede
predicarse de los municipios que de tener únicamente la posibilidad de expedir
sus presupuestos anuales con arreglo a la ley (art. 197-5 C.N./86), adquirieron
el poder de expedir su propio estatuto orgánico de presupuesto (art. 313-5
C.P./91).
Las normas orgánicas
presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes
para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios
constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los
artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de
presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de
procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los
anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y
que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y
legales.
La remisión a las
normas superiores en materia presupuestal afecta la autonomía aparente que
parece fluír de los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución. En cuanto a las
normas Departamentales y Municipales que reciben el calificativo de orgánicas
en esos artículos, se concluye que su efectividad necesariamente será residual,
pues aquéllas sólo podrán establecer variaciones a partir de las bases
establecidas por la Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no
contradecirlas.
8. Los principios
presupuestales singularizados.
Es preciso ahora
identificar aquellos principios actuantes en el Título XII que tiene la
vocación de ser utilizados como modelo en materia presupuestal por los
Departamentos y Municipios. Tratándose lo presupuestal de un procedimiento, con
etapas definidas, se las utilizará como categorías dentro de las cuales se
agrupan los principios constitucionales.
8.1 Preparación
del presupuesto.
En punto de
preparación del presupuesto se identifican los siguientes principios, que
pueden tener aplicación en las esferas  Departamental y Municipal.
a) Se concede la
facultad a los organismos de planeación Departamental para participar en la
elaboración de los presupuestos Municipales como lo indica el artículo 344 de
la Carta.
b) No se podrá incorporar
al presupuesto gasto alguno que no haya sido decretado por el respectivo cuerpo
de elección popular (art. 345 inciso segundo C.N.).
c) No se podrán
incluir partidas que no correspondan a créditos reconocidos judicialmente,
gastos decretado conforme a la ley preexistente, gastos propuestos por el
gobierno con el propósito de atender el funcionamiento de las ramas del poder,
el servicio de la deuda o la ejecución del plan nacional de desarrollo (art.
346 inciso 2)
d) En el proyecto de
ley de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno propondrá la creación
de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo régimen presupuestal colombiano
adopta el principio de la universalidad pero de manera restringida, aplicándolo
únicamente al gasto y no a los ingresos.
e) Es obligatoria la
inclusión en todo presupuesto de un rubro denominado "Gasto Público Social",
que será distribuído de acuerdo con el número de personas, las necesidades a
satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio, todo de acuerdo
con la ley orgánica. (art. 350 C.P.).
f) La Nación, los
entes Territoriales y las demás entidades descentralizadas, incluirán en sus
presupuestos partidas para subsidiar el pago de tarifas de servicios públicos
esenciales en favor  de las personas de menores ingresos (art. 368 C.P.).
g) Los planes de las
entidades territoriales tendrán dos partes: una estratégica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo (art. 339 inciso tercero C.P.).
h) Como lo establece
el artículo 350 en su segundo inciso: "El presupuesto de inversión no se
podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones".
8.2 Trámite del
presupuesto y su aprobación.
Se han encontrado
aplicables los siguientes principios:
i) Se establece la
obligación a cargo del Ejecutivo nacional, Departamental y Municipal de
presentar el presupuesto al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos,
respectivamente, dentro de los primeros 10 días de sesiones (art. 346 inciso
1º)
j) Simultáneamente
con el presupuesto se presentará un proyecto de financiación del déficit (art.
347 C.P.).
k) Está prohibido al
Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar el cómputo de rentas y de
los recursos del crédito provenientes del balance del tesoro sin concepto
previo y escrito del Ministro o Secretario del ramo (art. 349 inciso segundo).
l) Está prohibido al
Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar las partidas del
presupuesto de gastos o incluír nuevas partidas sin la aprobación del Ministro
o Secretario respectivo (art. 351 inciso primero).
m) El Congreso, las
Asambleas y los Concejos podrán eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno o la autoridad local salvo las necesarias para el
pago de la deuda pública, las obligaciones contractuales del Estado distintas
de las anteriores, la atención de los servicios ordinarios de la Nación, los
Departamentos y Municipios y las inversiones autorizadas en planes y programas
(art. 351 inciso segundo).
n) El Congreso, las
Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales pueden
aplicar a otras inversiones o gastos los fondos liberados al haberse cancelado
o disminuído partidas del presupuesto, o al elevarse sus rentas (art. 351
inciso tercero)
ñ) Los cuerpos de
elección popular (Congreso, Asambleas, Concejos) deben expedir el presupuesto
respectivo dentro de los primeros tres (3) meses de sesiones (art. 349 C.P.)
0) La falta de
acción sea del ejecutivo, sea del órgano que aprueba el presupuesto (Congreso,
Asambleas, Concejos), se solucionará de la siguiente manera (art. 348 C.P.):
0.1. Si el Congreso,
las Asambleas o Concejos no expiden el presupuesto, regirá el presentado por el
Presidente, el Gobernador o el Alcalde.
0.2. Si el Ejecutivo
no presenta el proyecto, regirá el del año anterior. En este evento, el
ejecutivo no podrá reducir gastos.
8.3 La asignación
de rentas.
Se trata aquí de
reseñar un único artículo, el 359 de la Carta Política, que reviste una
importancia extraordinaria. Al prohibir en el orden nacional las rentas de
destinación específica, salvo contadas excepciones, el Constituyente quiso
poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que
consistía en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o
creadas se llegare a determinar. Esta atomización del presupuesto rompía la
unidad de caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda
pública y debilita al Estado al privarlo de la discrecionalidad necesaria para
ubicar el gasto en los grandes rubros. El principio se formula en el siguiente
numeral.
p) Se consagra la
prohibición expresa de establecer rentas nacionales de destinación específica,
que tiene las siguientes excepciones constitucionales: los monopolios de suerte
y azar (art. 336 inciso cuarto), la atención de los servicios de educación y
salud (art. 356 incisos primero y segundo) y la integración de los servicios
del Fondo Nacional de Regalías. (art. 361).
8.4 Ejecución del
presupuesto.
Sobre la materia es
importante mencionar los siguientes principios constitucionales relativos a la
ejecución del  presupuesto anual
q) La prohibición de
hacer erogaciones que no estén autorizadas en el presupuesto de gastos (art.
345 inciso primero).
r) La prohibición de
percibir contribuciones o impuestos que no estén incluídos en el presupuesto de
rentas (art. 345 inciso primero).
s) La prohibición de
transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto (art.
345 inciso segundo).
t) La obligación a
cargo del gobierno Nacional, Departamental o local de enviar al órgano de
elección popular el balance de la hacienda dentro de los seis (6) meses
siguientes a la conclusión del año fiscal (parágrafo art. 354 C.P.)
9. La Ley
Orgánica vigente y sus principios, en contraste con el Título XII.
Examinadas las
disposiciones contenidas en el Título XII relativas a  la preparación, trámite,
aprobación y ejecución de los presupuestos locales, es preciso analizar la
conformidad de la ley orgánica de presupuesto (ley 38 de 1989) con las mismas,
dado que sólo sus principios que se ajusten a dichas disposiciones serán
susceptibles de ser aplicados analógicamente por parte de las entidades
territoriales.
9.1 El principio
de la planificación.
El artículo 9o de la
Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto nacional, establece el principio de la
planificación que se traduce en la necesidad de armonizar el presupuesto con el
sistema de planeación. El hecho de haber variado la composición de los planes,
no desvirtúa en su esencia el mandato que la ley imparte a quienes deben
elaborar los respectivos presupuestos de tener presente el plan nacional y los
respectivos planes territoriales. La Corte encuentra la exigencia del art. 9o
de la Ley de ajustar la materia presupuestal a la preceptiva de planeación,
coherente con el sistema económico y de conveniencia insoslayable.
Lo anterior se
desprende de la lectura de los artículos 342 ,344 y 352 de la Carta Política.
El primero de ellos otorga a ley orgánica de planeación la función de
correlacionar y someter los presupuestos a los planes de desarrollo; el art.
344 señala a los organismos departamentales de planeación como participantes en
el proceso de elaboración de los presupuestos Municipales. Finalmente, el art.
352, establece la preeminencia de la ley orgánica del presupuesto sobre el
sistema presupuestal en su conjunto, y postula la coordinación de los diversos
presupuestos, Nacional y Descentralizados, con el plan nacional de desarrollo.
Para la Corte es evidente que la finalidad última del principio de
planificación que se examina se acoge en  la nueva Constitución. La
modificación de los elementos integrantes del plan, no debe ser óbice para que
el presupuesto en sus distintas manifestaciones se ajuste a él y persiga su
plena congruencia.
9.2 El principio
de la anualidad.
Según el artículo 10
de la Ley 38 de 1989, los procesos presupuestales se cortarán anualmente y sólo
excepcionalmente se trasladan al año siguiente débitos contra el tesoro o
reservas no utilizadas.
Esta Corporación no
encuentra que esta norma vulnere lo dispuesto por el artículo 339 de la Carta
Política en lo relativo a los presupuestos plurianuales vinculados con el plan
de inversiones. El establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones
estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no riñe con la
consagración de un horizonte plurianual del componente de inversión cuando ello
sea necesario. La Constitución, por estas razones, conserva el principio de
anualidad en los artículos 346, inciso primero, 348 y 350.
9.3 El principio
de la universalidad de ingresos.
El principio de la
universalidad de ingresos busca incluír en el presupuesto todos los ingresos y
rentas del Estado en un determinado nivel. Este concepto aparece en el artículo
11 de la ley.
La Corte encuentra
que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo 347 de la
Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de
los ingresos o rentas.
9.4 El principio
de la unidad de caja.
El artículo 12 de la
Ley 38 de 1989 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para
un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que
entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja
común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el
presupuesto.
Para el experto
doctor Hugo Palacios Mejía, el principio de la unidad de caja se opone a tres
normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas
de destinación específica en la forma de las utilidades obtenidas en los
monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud; también iría
contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y segundo, que
establece el situado fiscal; y por último, el principio de unidad de caja
vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalías, otra renta
de destinación específica.
Estas tres
disposiciones establecen rentas de destinación específica, es decir, son
excepciones al principio bajo examen. Este último está positivamente
consagrado bajo otra formulación de carácter general  en el artículo 359 de la
Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación específica
de manera general para lo nacional, con las excepciones que ese mismo artículo
y la Constitución consagran.
9.5 El principio
del equilibrio presupuestal.
El principio del
equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado
pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a
lo preceptuado en el artículo 347 de la Constitución. En esta última
disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de
incluír en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera
realizar en el periodo fiscal.  Esta flexibilidad que indudablemente representa
un avance en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el
antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal.
Agrega la
disposición citada que "si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado,
antes las mismas Comisiones que estudian el proyecto de Ley del Presupuesto, la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de los gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar su curso en el periodo legislativo siguiente"
.
9.6 El principio
de la programación integral.
Este precepto,
contenido en el art. 13 de la Ley, tiene gran importancia como mecanismo
preventivo de la irresponsabilidad administrativa y de la práctica de ordenar
inversiones sin presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las obras o
servicios que se ponen en funcionamiento.
9.7 El principio
de la especialización.
También podría
considerarse una formulación técnica el llamado "principio de la
especialización" que exige la coherencia entre la apropiación y el uso que
se le dé, y entre aquélla y el objeto y funciones del organismo para el cual se
hace (art. 14 L. 38 de 1989).
9.8 El principio
de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto.
Sobre lo dispuesto
por el artículo 16 de la Ley, que proclama la inembargabilidad de las rentas y
recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, la Corte reconoce
la existencia de una extensa jurisprudencia que encontró constitucional esa
disposición dentro del marco de la Carta derogada. Sin embargo cabe advertir
que cursan ante ella varios procesos en los que se impetra la inexequibilidad
de normas que consagran el mismo principio. Por ello se abstiene de
pronunciarse respecto de su congruencia definitiva con la Carta Política en
éste contexto.
10. El artículo
94 de la Ley 38 de 1989 frente a la Constitución.
A manera de
conclusión del examen de los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, se
advierte que salvo los de universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal,
los demás son coherentes con el Título XII de la Constitución. Luego, los
restantes principios analizados son aplicables a los regímenes presupuestales
de las entidades territoriales en razón de su compatibilidad con el Título XII
y como aplicación específica del artículo 352 de la Carta.
Los elementos de
juicio aportados y la revisión de todo el panorama de la interacción entre los
principios de unidad y autonomía, llevan a esta Corporación a concluír que es
procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la
Ley 38 de 1989 mencionados a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles
departamental y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos
anuales.
El Constituyente, al
insertar el término "en lo que fuere pertinente" dentro del texto del
artículo 353 de la Constitución, reconoció las diferencias que existen y tienen
que darse entre un presupuesto Nacional, con una mayor cantidad de variables y
rubros y los presupuestos locales. También supuso que los propósitos de unos y
otros podían ser distintos en razón de las tareas que la Constitución
encomienda a cada uno de los niveles. En resumen, esta utilización indirecta de
los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrán los
presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo.
Se trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y
constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En
donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la
iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y
Municipales.
Lo que se predica de
los principios constitucionales, con mayor razón debe decirse de los principios
orgánicos de rango legal, que también se aplicarán en lo pertinente, es decir,
en tanto sean compatibles con el sustrato al cual se les está superponiendo. La
adaptación de los principios superiores, constitucionales o legales, a los
ámbitos territoriales  siempre conllevará una operación reductiva y de
aproximación a un campo menos amplio y de conversión para servir propósitos
distintos.
El sentido natural
de esta aplicación analógica será servir de pauta para las disposiciones
orgánicas tanto Departamentales como Municipales, que regularán la expedición
de otras ordenanzas y acuerdos en materia presupuestal anual. Así se ejercerá
una función de manera autónoma, pues serán autoridades locales las que,
adoptando los principios constitucionales y legales, expedirán la norma
orgánica, la cual a su vez les servirá de base para expedir los presupuestos
anuales. Lo específico, lo propio de los principios y bases que nutrirán las
normas orgánicas de los presupuestos territoriales, vendrá dado por la
aplicación analógica. Si los principios fueran exactamente los plasmados en el
nivel nacional, o si su aplicación fuere idéntica, se estarían gobernando los
asuntos locales con instrumentos y con principios nacionales, lo que sería
igual a anular la originalidad propia de esos ámbitos territoriales.
El resultado es
armónico con lo preceptuado y buscado por el constituyente. Los entes
territoriales tendrán la posibilidad de imprimir un sello propio a
procedimientos por demás estandarizados y aceptados por la doctrina. Se
preservan así los dos grandes valores del régimen territorial, la autonomía y
la unidad, en este caso la unidad económica en su vertiente presupuestal.
11. Examen de los
cargos primero y segundo de la demanda.
En este punto la
Corte encuentra procedente el análisis de los argumentos primero y segundo de
la demanda que motiva este fallo, pues habiéndose dibujado el entorno jurídico
e histórico del mismo, es preciso entrar a resolver sobre lo pedido.
A la luz de la nueva
Constitución, el Congreso no transfirió a los entes territoriales una facultad
exclusiva al dictar la Ley 38 de 1989 y específicamente su artículo 94. Queda
claro de todo lo expuesto que los entes territoriales tienen una facultad
originaria para crear sus normas orgánicas de presupuesto, señalando cuáles son
sus principios, pero siempre en el marco de la ley orgánica del presupuesto y
de las normas presupuestales contenidas en el Título XII de la Carta Política.
Más aún, se ha establecido que entre ese Título XII, incluído su Capítulo 3, la
ley orgánica del presupuesto, las normas orgánicas de los niveles territoriales
inferiores (ordenanzas y Acuerdos orgánicos del presupuesto) y, finalmente, los
presupuestos anuales de Departamentos y Municipios, debe existir una suerte de
eslabón que transmita lo fundamental de la temática y el procedimiento. Los
principios constitucionales inspiran a la ley orgánica de todo el
sistema presupuestal (en virtud del artículo 352), y ese núcleo de bases
fundamentales debe fluír hacia todas las demás expresiones del sistema
hacendístico colombiano.
No obstante el
vínculo que se describe, es un hecho que la Constitución de 1991, rompiendo con
una tradicional visión de la descentralización como simple artilugio
administrativo, concedió a los Departamentos y Municipios poderes autonómicos
efectivos, uno de los cuales es la competencia constitucional para dictar sus
propios reglamentos orgánicos de la función presupuestal. Los principios
descienden del nivel nacional, son tomados prestados y adaptados para funcionar
en un ambiente financiero más sencillo, pero la competencia en sí misma es
propia de cada entidad. Por esto es inaceptable la pretensión del demandante de
ver en la existencia del artículo 94 de la Ley 38 una transferencia de
competencias exclusivas.
La aplicación analógica
de la ley envuelve la utilización de normas similares para regular
situaciones parecidas. Hay una simetría, una  transposición que permite
construir una norma particular a partir de la que rige en un contexto análogo
más amplio. Esa es la operación que permite realizar el artículo 94 de la Ley
38 de 1989 y ella es precisamente la que se debe efectuar en desarrollo de los
artículos 352 y 353 para aplicar la Constitución y la ley orgánica, de modo que
no se vulnere la autonomía territorial. Porque se la desconocería al imponer
textualmente los principios de la ley, sin tener en cuenta la necesidad que
tienen tales entes de darse sus propias normas, en ejercicio de competencias
conferidas por la Constitución o la ley y mediante la acción autónoma de sus
autoridades.
La relación
jerárquica que desata la contradicción unidad-autonomía y que ha servido de
explicación al esquema de articulación territorial tratado en este fallo, es
una realidad en nuestro ordenamiento constitucional. El artículo 287 proclama
la autonomía de las entidades territoriales "dentro de los límites de la
Constitución y la Ley". Esto significa que los entes territoriales sí
pueden ser titulares de funciones o competencias que también ostenta la Nación,
siempre y cuando se ciñan a lo que ordena la Constitución y la ley. Eso es
precisamente lo que se buscó y se obtiene con el artículo 94 del estatuto
orgánico vigente, que, al crear un necesario paralelismo entre las normas
nacionales y las locales o seccionales, impide  cualquier divergencia entre los
diversos órdenes, apuntalando así la existencia de un sistema presupuestal
homologado. Es preciso reconocer que el método de aplicación analógica
consagrado en el artículo 94 es precursor del sistema, más complejo y completo,
que instauraron los artículos 352 y 353 de la Carta.
12. Examen de los
argumentos tercero y cuarto.
En relación con el
tercer argumento de la demanda cabe recordar  que lo económico y lo
presupuestal, constituyen una materia unificada e interrelacionada. Con razón
se ha dicho que conforman una "malla elástica", en la cual una
vibración en un sector afecta o puede afectar a todo lo demás. Por ello no hay
falta de homogeneidad en la ley ni la hubo en el proyecto. Porque a pesar de
ocuparse primordialmente del presupuesto nacional central y descentralizado, la
referencia a las normas orgánicas de los entes territoriales es obligada si se
quieren evitar disfuncionalidades que terminen incidiendo negativamente en la
hacienda pública.
Los mismos
argumentos (unidad de la economía y del mercado, unidad de hacienda pública,
unidad del sistema presupuestal) militan en favor del reconocimiento de la
coherencia que existe entre el título y el contenido de la Ley 38 de 1989.
Por todo lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar
constitucional el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, normativo del Presupuesto
General de la Nación
Comuníquese al Señor
Presidente de la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y
al Señor Presidente del Congreso. Publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                             Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.     ALEJANDRO MARTINEZ C.                                  Magistrado                                          Magistrado
FABIO MORON DIAZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General