C-985-99
Sentencia
C-985/99
CONGRESISTA-Excepción al régimen de incompatibilidades
En el caso de los
numerales materia de revisión, la Corte no encuentra que las excepciones allí
previstas desconozcan la norma constitucional en cita, por cuanto las mismas,
en los casos de los numerales 2 y 3, aluden a situaciones que afectan al
congresista como persona o a sus parientes, que requieren de su intervención
directa o a través de apoderado para la defensa y protección de sus derechos e
intereses personales o familiares. En concreto, estas disposiciones buscan
garantizar un debido proceso judicial y administrativo, según el caso, y el
derecho a la defensa, mediante la autorización, apenas natural, de cumplir
diligencias judiciales y administrativas, de conformidad con la ley, y de
formular, en ejercicio del derecho de petición, reclamos por el cobro de
tributos. Los numerales acusados constituyen desarrollo de las atribuciones
conferidas por la Carta Política al legislador, para establecer excepciones al
régimen de incompatibilidades del congresista. Pero además, porque las mismas,
o bien tienen relación directa con las prohibiciones contenidas en el numeral
2º del artículo 180 de la Constitución, o constituyen desarrollo de normas
constitucionales que reconocen derechos en cabeza de las personas, que no
pueden generar como consecuencia para el congresista, incompatibilidades en el
ejercicio de su investidura.
Referencia:
Expediente D-2429
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los numerales 2, 3, 5, 9, 10, 11, 12 y 13 del
artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
Actor: Gustavo
Enrique Morales Cobo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.   ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Enrique Morales
Cobo promovió demanda ante la Corte Constitucional contra los numerales 2, 3,
5, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 40.483 del 18 de julio de 1992, y se subraya lo demandado:
"LEY 05 de 1992
(Junio 17)
"Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes"
(…)
Artículo
283.- Excepción a las incompatibilidades.- Las incompatibilidades constitucionales no obstan
para que los Congresistas puedan directamente o por medio de apoderado:
(…)
2.
Cumplir las diligencias o actuaciones
administrativas y jurisdiccionales en las cuales, conforme la ley y en igualdad
de condiciones, tengan interés, o su cónyuge, o compañero o compañera
permanente, o sus padres o sus hijos.
3.
Formular reclamos por el cobro de impuestos
fiscales o parafiscales, contribuciones, valorizaciones, tasas o multas que
graven a las mismas personas.
(…)
5.   Dirigir peticiones a los funcionarios de la
Rama Ejecutiva para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
(…)
9.
Participar en los organismos directivos de los
partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de
acuerdo con la ley.
10. Siendo profesional de la salud, prestar ese
servicio cuando se cumpla en forma gratuita.
11. Participar en actividades científicas,
artísticas, culturales, educativas y deportivas.
12. Pertenecer a organizaciones cívicas y
comunitarias.
13. Las demás que establezca la ley”.
III.  LA DEMANDA
El demandante
manifiesta que el artículo 283 ibídem vulnera los artículos 4º y 180 de la
Constitución, por cuanto del texto de este precepto se deduce que al régimen de
incompatibilidades de los congresistas allí previsto sólo le caben tres
excepciones, dos de las cuales están consagradas en la Constitución (la primera
consistente en que los congresistas no podrán celebrar contratos ni realizar
gestiones con personas naturales y jurídicas de derecho privado que
administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado
o reciban donaciones de éste, y la segunda el ejercicio de la cátedra universitaria),
y la otra está deferida en su regulación al legislador (cuando en el numeral 2
del artículo 180 superior se indica que “la ley establecerá las excepciones” a
la disposición según la cual a los congresistas les está prohibido gestionar en
nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas
que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas
por sí o por interpuesta persona contrato alguno).
Afirma el actor que
fuera de estas tres excepciones, al legislador no le es dable introducir
excepciones al régimen de incompatibilidades de los congresistas; tan sólo
puede, a lo máximo, reglamentar la tercera excepción mencionada, pues respecto
de las dos primeras sólo puede limitarse a reproducirlas en la ley, ya que las
restricciones están definidas en la Constitución. Interpretación ésta que,
según él, fue la realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-497 de
1994. En consecuencia, los apartes demandados vulneran el ordenamiento superior
por establecer excepciones a las incompatibilidades de los congresistas no
autorizadas por el constituyente, excediendo entonces las facultades que la
Carta Política le otorgó al legislador en la materia.
Precisa el
demandante que no cuestiona la bondad y validez de algunas de las conductas
establecidas en la norma acusada, sino la competencia del legislador para
establecer las excepciones contenidas en ella. Agrega que los numerales 6 y 8
del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992 aunque fueron objeto de pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional, no se resolvió acerca de lo que ahora se
plantea en la demanda. Y respecto a los numerales que no se demandan, estima
que no quebrantan la Constitución, pues se ajustan a lo dispuesto en el
artículo 180 superior.
Con respecto a los
numerales 2 y 3 demandados, señala que estos exceden la facultad excepcional
otorgada al legislador, pues no sólo convierte en regla general lo que debería
ser excepcional, sino que privilegia injustificadamente a los parientes del congresista
quienes podrán conferir poder a su pariente parlamentario para que cumpla
diligencias o actuaciones administrativas o jurisdiccionales en su nombre, e
igualmente les permite a estos que apoderen a sus parientes en juicios fiscales
o en pleitos contra la administración de impuestos.
En relación con el
numeral 5º, indica que el ejercicio del derecho de petición no encuentra en la
Carta excepción o limitación respecto de los congresistas, pero que no puede
fundarse en una norma legal que “indebidamente a título de excepción
legislativa de normas constitucionales, ha expedido el legislador”.
En cuanto al numeral
9º del artículo 283 acusado, afirma el actor que la facultad para los
congresistas de participar en los organismos directivos de los partidos
políticos se desprende del derecho a constituir partidos y movimientos sin
limitación alguna y a formar parte de ellos libremente, y del hecho de que este
tipo de cargos no son ni públicos ni privados, sino políticos. No obstante, a
su juicio no le era dable al legislador establecer a título de excepción legal
esta autorización, pues tal cosa no encuentra sustento alguno en el artículo
180 constitucional.
Por su parte,
respecto al numeral 10 ibídem, expresa que es evidente que los congresistas que
sean profesionales de la salud pueden prestar ese servicio en forma gratuita en
desarrollo del mandato consagrado en el numeral 2º del artículo 95 de la Carta
Política, pero no por virtud de esta norma legal que es inconstitucional por
carencia de competencia del legislador para expedirla. En cuanto al numeral 11
del mismo artículo demandado, señala que “lo absurdo sería que los congresistas
tuvieran que depender de una norma legal que los autorizara expresamente para
realizar tales actividades”. A su juicio, el legislador carece de competencia
para proferirla, “pues el hecho de que el legislador no esté autorizado para
expedir una norma que a título de excepción a las incompatibilidades
constitucionales permita a los congresistas participar en actividades científicas,
artísticas, culturales, educativas y deportivas, no quiere decir que los
congresistas no puedan realizar actividades de esta índole, pues para ello
encuentran respaldo constitucional en los artículos 16, 52, 68, 70 y 71.
Indica el demandante
que el numeral 12 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992 es inconstitucional,
pues el legislador introdujo sin tener atribución para ello una excepción
relacionada con el derecho de los congresistas a participar en organizaciones
cívicas y comunitarias, desconociendo el régimen constitucional de las
incompatibilidades de éstos funcionarios.
En cuanto al numeral
13, afirma que éste “es el que de manera más grosera y ostensible vulnera la
Constitución, pues establece una especie de principio general según el cual le
es dable al legislador establecer excepciones adicionales a las establecidas en
la Carta para el régimen de incompatibilidades de los congresistas”.
Finalmente, según el
actor el denominador común de todos los numerales demandados es que constituyen
un ejercicio arbitrario de competencias por parte del legislador, el cual no
puede introducir excepciones a la Constitución, salvo en los tres casos
expresamente autorizados por el artículo 180 superior. Por lo tanto, los
numerales que no aluden a ellos deben ser declarados inconstitucionales.
IV.
INTERVENCIONES
1.   Intervención
del Ministerio de Justicia
El Ministro de
Justicia y del Derecho a través de apoderada, intervino para solicitar que se
declare la constitucionalidad del artículo acusado.
Señala que en
relación con la supuesta extralimitación del legislador al determinar las
excepciones a las incompatibilidades consagradas en la Carta Política, se debe
precisar que la Constitución estableció en los artículos 123 y 124 los aspectos
relevantes de la función pública por parte de quienes ostentan la calidad de
servidor público o transitoriamente ejercen actividades en la judicatura.
Lo anterior, a
juicio de la interviniente, permite suponer que quien accede a un cargo dentro
de la función pública se somete al régimen superior y legal de los servidores
públicos y se obliga por tanto a cumplir y defender la Constitución y
desempeñar los deberes que le incumben. De allí la potestad del legislador para
establecer deberes, responsabilidades, regular el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, establecer sus excepciones e imponer sanciones.
Así las cosas,
estima que las excepciones contenidas en la norma impugnada tienen fundamento
en el artículo 180 de la Constitución, ya que son desarrollo de este precepto,
al buscar que tanto las incompatibilidades como las excepciones establezcan un
radio de acción de estos servidores que los habilite para actuar en procura de
intereses individuales y colectivos.
En consecuencia, en
este caso el legislador tiene la mayor discrecionalidad para prever excepciones
a dichas causales sin más limitaciones que las que surgen de la propia
Constitución, al cual corresponde evaluar y definir el alcance de cada hecho,
situación o acto constitutivo de incompatibilidad o inhabilidad, así como el
tiempo durante el cual se extienden las sanciones aplicables a quienes incurran
en ellas y las excepciones a las mismas.
2. Intervención
del Ministerio del Interior
El Ministro del
Interior a través de apoderado, intervino para defender la constitucionalidad
del precepto demandado.
Manifiesta que las
excepciones consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 283 acusado tienen
relación directa con la regla general contenida en el numeral 2 del artículo
180 de la Constitución, pues los congresistas si están habilitados para cumplir
diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales circunscritas a
aquellas en las cuales tengan interés los parientes consanguíneos más cercanos
y su cónyuge o compañero permanente, e igualmente deben poder formular reclamos
por el cobro de impuestos fiscales o parafiscales, contribuciones,
valorizaciones, tasas o multas que graven a las mismas personas. En
consecuencia, se ajustan al precepto superior y no exceden las facultades por
éste conferidas al legislador.
En cuanto a la
excepción plasmada en el numeral 5, manifiesta que ésta constituye una directa
excepción a la prohibición general de gestionar en nombre propio o ajeno
asuntos ante las entidades públicas, contenida en el numeral 2 del artículo 180
superior; y es a su juicio natural y obvio que así sea, pues los congresistas
son representantes del pueblo y en tal condición deben gestionar asuntos ante
la rama ejecutiva tratándose de asuntos de paz de sus regiones, de servicios
públicos, etc. A este respecto, cita la sentencia C-497 de 1994 emanada de la
Corte Constitucional, de la cual se desprende, igualmente, que ésta excepción
es necesaria para que el congresista pueda ejercer sus funciones, las cuales en
su mayoría requieren coordinación e interactuación con el Gobierno. Además,
afirma que se trata de una reiteración del derecho de petición reconocido por
el artículo 23 de la Constitución.
En cuanto al numeral
9, señala que ésta excepción, además de tener sustento en el artículo 180 superior,
toma su fundamento de los artículos 123 y 127 de la misma normatividad; esto
es, que los congresistas por ser miembros de corporación pública tienen el
carácter de servidores públicos, y por no estar incluidos en la prohibición
constitucional de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
políticos es viable que la ley haya establecido dicha excepción. Además, éste
derecho se deriva del numeral 3º del artículo 40 superior.
Por su parte, el
numeral 10 acusado constituye otra excepción a la prohibición general contenida
en el numeral 2 del artículo 180 constitucional, pues el legislador sí estaba
investido de facultad para crear tal excepción, como quiera que el hecho de
prohibírseles gestionar en nombre propio o ajeno, o celebrar contratos, no
obsta para que estos servidores cuando sean profesionales de la salud, puedan
prestar el servicio gratuitamente, habida cuenta de la labor que tienen de
estar en contacto con el pueblo, en especial con las clases menos favorecidas.
Así mismo, afirma
que el legislador tenía facultad para establecer que los congresistas podían
participar en actividades científicas, artísticas, culturales, educativas y
deportivas, y pertenecer a organizaciones cívicas y comunitarias (numerales 11
y 12), en razón a que la incompatibilidad prevista en el numeral 2 del artículo
283 superior atribuye a la ley la facultad de establecer excepciones a las
prohibiciones generales.
Finalmente, en
cuanto a la excepción del numeral 13 del artículo 283 de la ley ibídem, no
encuentra que desborde la atribución del numeral 2 del artículo 180 de la
Constitución, habida consideración que cuando la norma hace referencia a “las
demás que establezca la ley”, en manera alguna establece un principio general
como lo hace ver el actor; dicho precepto se refiere es, a las demás
actividades que establezca la ley, pero únicamente referidas a la prohibición
prevista en el numeral 2º del artículo 180 constitucional.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Señor Procurador
General de la Nación en concepto 1865 del 5 de agosto de 1999, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de la norma en estudio, con fundamento en
las siguientes consideraciones.
Afirma que las
inhabilidades para los Congresistas se encuentran definidas en el artículo 279
de la Ley 5ª de 1992, el cual desarrolla el mandato contenido en el artículo
179 de la Carta Política, consagrando expresamente ocho (8) causales de
inhabilidad para estos servidores públicos, pero facultando al legislador para
reglamentar los demás casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades
no señaladas en este precepto.
Según el Procurador,
el artículo 180 superior señala cuatro causales de impedimento y determina las
excepciones a las incompatibilidades de los congresistas, a la vez que dispone
en su numeral 2º que la ley establecerá las excepciones a las prohibiciones de
los congresistas para gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos ante las
autoridades públicas o ante las personas que administren tributos, ser
apoderados ante las mismas y celebrar con ellas, por sí o por interpuesta
persona, contrato alguno.
Indica que de
conformidad con dicho precepto, tanto las causales de incompatibilidad de los
Congresistas como las excepciones a éstas, son de carácter constitucional, pero
sin olvidar que según lo preceptuado en los artículos 123 y 124 de la Carta, el
constituyente facultó al legislador para introducir nuevas causales de
incompatibilidad, y de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 180
ibídem el legislador tiene competencia para establecer excepciones a la
prohibición de gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos ante las autoridades
públicas o ante las personas que administran tributos, ser apoderado ante las
mismas, y celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato
alguno. De este modo, señala que el constituyente facultó al Congreso para que
estableciera excepciones adicionales a las incompatibilidades consagradas en la
Carta.
En su criterio, al
demandante no le asiste razón cuando afirma que el legislador carece de
competencia para introducir excepciones al régimen de incompatibilidades de los
congresistas, pues la ley puede introducir validamente excepciones a las
prohibiciones contempladas en el numeral 2º del artículo 180 de la Carta sin
vulnerar con ello la Constitución Política.
Para concluir,
se refiere a los reproches adicionales presentados por el actor a cada uno de
los numerales acusados del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, manifestando que
con respecto al numeral 2º, éste sólo se refiere a las diligencias
administrativas o jurisdiccionales que en cumplimiento de un deber legal debe
realizar el Congresista, y el hecho de que en ellas tengan interés los
parientes de los Congresistas mencionados en la norma, no hace inócua la
prohibición ni vulnera precepto alguno de la Carta, máxime si se tiene en
cuenta que el inciso demandado contiene dos circunstancias modales que
condicionan la excepción al señalar que las diligencias se deben cumplir
conforme a la ley y en igualdad de condiciones.
Afirma que igual
razonamiento debe hacerse respecto al numeral 3º demandado, ya que la expresión
“formular” no tiene la misma connotación que gestionar o apoderar, y por ende
los reclamos que formule el congresista por el cobro de impuestos fiscales o
parafiscales que afecten a los parientes señalados en el numeral 2º del
artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, también deben efectuarse con sujeción a las
normas constitucionales y legales. Por lo tanto, estima que con esta disposición
tampoco se vulnera la prohibición contenida en el artículo 180-2 Superior, ni
los demás preceptos de la Carta Política.
Destaca igualmente,
que los comportamientos descritos por el legislador en los numerales 3º, 5º,
9º, 10, 11 y 12 demandados no constituyen propiamente una excepción a la
prohibición contenida en el artículo 180-2 superior, sino que son desarrollo de
expresas facultades constitucionales que tienen todos los ciudadanos; por ello
no se puede sostener que dichos numerales vulneran los artículos 4º y 180 del
ordenamiento superior.
Por último,
manifiesta que el numeral 13 tampoco transgrede en su criterio la Carta, debido
a que el legislador se encuentra facultado para establecer excepciones a las
incompatibilidades de los congresistas, como lo precisó la Corte en la
sentencia C-497 de 1994.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda que en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se formula contra el
artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
2. Problema
Jurídico
Corresponde a la
Corte determinar si, como lo afirma el actor, la norma acusada desconoce el
artículo 180 constitucional, al consagrar, careciendo de competencia para ello,
unas excepciones adicionales a las incompatibilidades de los congresistas no
previstas ni autorizadas por el constituyente, desnaturalizando las limitadas
facultades que la Carta Política le otorgó al legislador en esta materia.
3. Excepciones al
régimen de incompatibilidades de los congresistas
3.1 El Capítulo 6 del Título VI de la
Constitución establece el denominado “estatuto del congresista”, el cual
contiene disposiciones relacionadas con el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los Congresistas, así como la pérdida de la investidura
de éste, entre otras.
En relación con las
incompatibilidades de los congresistas, el Informe-Ponencia “Estatuto del
Congresista”, presentado por la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional
Constituyente a consideración de la Plenaria de la Corporación (Gaceta 51 del
martes 16 de abril de 1991), señaló:
“La condición de
parlamentario da a las personas que la ostentan, una excepcional capacidad de
influencia sobre quienes manejan dineros del Estado y en general sobre quienes
deciden los asuntos públicos, que establece condiciones inequitativas de
competencia con el común de las gentes, amén que puede llevar a la corrupción
general del sector público, porque la rama del poder que debe ser en últimas la
responsable de la fiscalización, se compromete con los sujetos de esa
fiscalización.
Por otra parte,
el congresista debe ser alguien que dedique de manera real su plena capacidad
de producción intelectual y su tiempo a las labores propias del parlamento.
2.3 PRESUPUESTOS
BASICOS:
2.3.1 El
congresista no puede celebrar contrato con persona de derecho público del orden
nacional, departamental o municipal, centralizado o descentralizado. Tampoco hacer
gestiones ante dichas personas para terceros ni en su propio interés salvo los
casos en los que le sea forzoso actuar por llamamiento de la misma ley o por
ser él mismo, o sus hijos menores sobre quienes ejerza la patria potestad,
sujetos pasivos de actuaciones del Estado frente a las cuales le asiste el
legítimo derecho de respuesta o para proveerse de los bienes o servicios que
suministra u ofrece el Estado a cualquier ciudadano en igualdad de condiciones.
Para estos casos sería preciso aclarar que el congresista está obligado a
someterse al procedimiento reglado y respetar las prioridades que puedan
corresponderle a terceros.
2.3.2 La
prohibición anterior debe extenderse a la realización de contratos con y la
gestión ante personas de derecho privado que manejen fondos públicos, por
ejemplo, contratistas del Estado, fundaciones o instituciones que reciben ayuda
monetaria de presupuestos oficiales, administradores fiduciarios en contrato
con cualquiera de las personas de derecho público enumeradas en el punto 2.3.1
supra, etc. (…)”.
En desarrollo de sus
atribuciones, el constituyente de 1991 dispuso en el artículo 180 de la Carta
Política las incompatibilidades de los congresistas, entendidas éstas como
aquellas actividades y actos que el congresista no puede hacer durante el
período constitucional para el cual fue elegido, de manera simultánea con el
desempeño del cargo, en procura de hacer efectivo el mandato constitucional
contenido en el artículo 133 ibídem, según el cual “los miembros de los
cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común”.
Su objeto es,
entonces, crear las condiciones para el mejor desempeño del cargo por parte del
congresista, y para prevenir la acumulación de honores o poderes, y en todo
caso, asegurar que éste no utilice su poder sobre las otras ramas del poder
público y sobre la comunidad en general, para obtener privilegios y beneficios
personales.
Dichas
incompatibilidades, según el artículo 180 superior, son:
“1. Desempeñar
cargo o empleo público o privado.
2. Gestionar, en
nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas
que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas,
por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las
excepciones a esta disposición.
3. Ser miembro de
juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de
cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.
4. Celebrar
contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho
privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean
contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la
adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad
de condiciones.
PAR. 1º Se
exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra
universitaria.
PAR. 2º El
funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a un congresista
para un empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como
gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta”.
Por su parte, el
acto legislativo numero 03 del 15 de diciembre de 1993, que modificó
parcialmente este precepto superior, dispuso en su artículo 2º:
“(…) Parágrafo
1º. Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución
Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las
funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia.
Parágrafo 2º El
numeral 3º del artículo 180 de la Constitución, quedará así:
Numeral 3º. Ser
miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas
de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos” (subrayas fuera
de texto).
3.2 En concordancia con éstos preceptos, el
artículo 123 constitucional (ubicado dentro del capítulo de “la función
pública”) dispone que los servidores públicos, categoría de la cual hacen
parte los congresistas como miembros de las corporaciones públicas, ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley. Y agrega el
artículo 124 ibídem, que “la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.
De esa manera
entonces, no sólo la Carta Política establece las incompatibilidades de los
congresistas y las excepciones a éstas, sino que también faculta a la ley para
introducir algunas causales y excepciones adicionales, siempre y cuando en éste
último caso se configuren las situaciones jurídicas descritas en los preceptos
superiores.
Así lo entendió la
Corporación en la sentencia C-497 de 1994, MP. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, al señalar que “la Constitución no agotó el catálogo de las
incompatibilidades aplicables a los congresistas, pues a la luz de estos
preceptos, bien puede el legislador introducir nuevas causales de
incompatibilidades igualmente obligatorias”. Y agregó que “las
incompatibilidades son sólo en los términos en que lo establezca la
Constitución o la ley, dentro de las condiciones que las normas hayan
precisado. Quedan excluidas las interpretaciones analógicas y extensivas”.
3.3 Ahora bien, en cuanto hace a las
excepciones al régimen de incompatibilidades de los congresistas, el parágrafo
1º del artículo 180 de la Constitución dispone que “se exceptúa del régimen
de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria”, mientras
que el numeral 2º defiere en el legislador la posibilidad de “establecer las
excepciones a esta disposición”. En éste caso, entonces, la ley está
facultada para señalar en qué eventos el congresista no está incurso en una
incompatibilidad, a condición de que precise las circunstancias que no generan
la prohibición, y sin desconocer el expreso mandato del artículo 180 superior.
Con
respecto a la facultad que tiene el legislador de introducir algunas
excepciones adicionales al régimen de incompatibilidades del congresista, ésta
Corporación en la citada providencia, señaló que “además de la facultad que
de suyo tiene la ley para definir hasta donde llegan las incompatibilidades que
ella misma haya creado, la Constitución también ha dado lugar a que el
legislador introduzca excepciones a algunas incompatibilidades de rango
constitucional”.
4.   Examen de los numerales acusados del artículo 283 de la ley 5ª de
1992
En
concordancia con las consideraciones anteriores, debe determinar la Corte si
las excepciones establecidas al régimen de incompatibilidades de los
congresistas en el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, y que son objeto del
presente proceso, corresponden o no al desarrollo de la atribución conferida al
legislador por el numeral 2º del artículo 180 constitucional.
4.1 Los numerales 2, 3 y 5 acusados autorizan a
los congresistas para que, en forma directa o por medio de apoderado, puedan:
cumplir diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las que
tengan interés, tanto ellos como su cónyuge o compañero (a) permanente, o sus
padres o hijos; formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones,
valorizaciones, tasas o multas que los graven; y dirigir peticiones a los
funcionarios de la Rama Ejecutiva para el cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales.
Estas excepciones tienen,
a juicio de la Corporación, relación directa y estrecha con la incompatibilidad
contenida en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución Política, en
virtud de la cual los congresistas no podrán gestionar, en nombre propio o
ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren
tributos, ser apoderados ante las mismas, ni celebrar con ellas, por sí o por
interpuesta persona, contrato alguno. Incompatibilidad que, de conformidad con
el aparte final del citado numeral, admite las excepciones que establezca la
ley, las cuales, sin embargo, no podrán, en ningún caso, desvirtuar la razón de
ser de la prohibición, ni desconocer el ordenamiento superior.
Ahora bien, el
sentido de la incompatibilidad establecida en el numeral 2º del articulo 180
superior, de gestionar asuntos ante las autoridades públicas o personas que
administren tributos, es, como se dijo en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente, impedir que el congresista use para beneficio personal, de su
excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado, y
en general, sobre quienes deciden los asuntos públicos, que impone condiciones
desiguales de competencia con las demás personas, y puede llevar a la
corrupción del sector público, contrariando su obligación constitucional de
actuar consultando la justicia y el bien común (Informe-Ponencia “Estatuto
del Congresista”, Gaceta 51 del martes 16 de abril de 1991).
En el caso de los
numerales materia de revisión, la Corte no encuentra que las excepciones allí
previstas desconozcan la norma constitucional en cita, por cuanto las mismas,
en los casos de los numerales 2 y 3, aluden a situaciones que afectan al
congresista como persona o a sus parientes, que requieren de su intervención
directa o a través de apoderado para la defensa y protección de sus derechos e
intereses personales o familiares. En concreto, estas disposiciones buscan
garantizar un debido proceso judicial y administrativo, según el caso, y el
derecho a la defensa, mediante la autorización, apenas natural, de cumplir
diligencias judiciales y administrativas, de conformidad con la ley, y de
formular, en ejercicio del derecho de petición, reclamos por el cobro de
tributos.
En esos eventos, al
congresista le es forzoso actuar por llamamiento de la ley, o por ser él o
alguno de sus parientes, sujetos pasivos de actuaciones del Estado, frente a
las cuales le asiste el legítimo derecho de defensa.
No podría aceptarse
que el congresista, por razón de su cargo, no pudiese formular reclamos ante la
administración tributaria cuando, a su juicio, sean gravados excesivamente o
con grave perjuicio para su patrimonio, o con desconocimiento de su legítimo
derecho de respuesta, o del derecho a controvertir, por sí o por apoderado, las
decisiones de la autoridad administrativa, a través de los recursos de ley. Y
es que, es válido el establecimiento de prohibiciones a los congresistas
durante el período constitucional respectivo, en aras de asegurar la
transparencia de su labor legislativa, así como la garantía de que en
desarrollo de su función actuará consultando la justicia y el bien común; pero
ello no puede entenderse como la eliminación o restricción al ejercicio y
garantía de sus derechos fundamentales y libertades individuales. Tampoco, entonces,
puede negársele atender diligencias y actuaciones administrativas y
jurisdiccionales en las que tengan él o sus parientes interés, pues se trata de
asegurar su participación en las mismas, en procura de defender y asegurar que
el proceso administrativo o jurisdiccional que se adelante, lo sea en debida
forma, con la plenitud de las garantías y formalidades legales.
En consecuencia, las
reclamaciones y diligencias que se autorizan, excepcionalmente, en los
numerales acusados, deben realizarse con sujeción a la Constitución y la ley.
Similares
consideraciones son predicables del numeral 5, con la precisión de que dicha
excepción se desprende del mandato contenido en el artículo 23 constitucional,
en virtud del cual “toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular”.
Por lo tanto, ésta
excepción aunque tiene relación con la incompatibilidad contenida en el numeral
2 del artículo 180 superior, en cuanto se trata de una modalidad de gestión de
asuntos ante las autoridades públicas, en este caso de la Rama Ejecutiva,
constituye desarrollo del derecho fundamental de petición, y de su deber
constitucional de adelantar o gestionar acciones -concretadas en solicitudes-
para buscar la satisfacción de las necesidades del conglomerado social, además
de aquellas que le corresponden como persona.
Por consiguiente,
éste numeral encuadra dentro del ordenamiento superior, que atribuye a los
servidores públicos de elección popular, la función constitucional de velar y
procurar la satisfacción del bien común, en cuanto representan al pueblo y
deben actuar con ese fin. Además, del reconocimiento al derecho que a cada uno
de ellos le asiste, de conformidad con el artículo 23 de la Carta Política, a presentar
peticiones respetuosas en interés particular, ante las autoridades públicas, o
ante organizaciones privadas.
En conclusión, los
numerales 2, 3 y 5 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992 no vulneran el
ordenamiento constitucional.
4.2 Los numerales 9, 10, 11 y 12 acusados
permiten al congresista, participar en los organismos directivos de los
partidos y movimientos políticos; prestar el servicio de salud gratuitamente
cuando el congresista sea profesional de la salud; participar en actividades
científicas, artísticas, culturales, educativas y deportivas; y, pertenecer a
organizaciones cívicas y comunitarias.
Estas excepciones no
se desprenden ni de la enunciada en el parágrafo 1º del artículo 180 de la
Carta Política -el ejercicio de la cátedra universitaria-, ni de aquellas que
el legislador puede establecer de conformidad con el numeral 2º del artículo
ibídem; ellas constituyen desarrollo de normas constitucionales que de manera
directa y explícita reconocen derechos, y que en tal virtud, no pueden generar
como consecuencia para el congresista, incompatibilidades en el ejercicio de su
investidura.
Así, el artículo 40
de la Constitución reconoce dentro de los denominados derechos políticos que
tienen los ciudadanos, el de “constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna” y “formar parte de ellos
libremente”.
Por su parte, el
artículo 127 ibídem permite a los congresistas, por la naturaleza política de
su cargo, y por expresa disposición constitucional, tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos políticos, en cuanto no los incluye
dentro de los empleados a quienes se les impone la prohibición de tomar parte
en dichas actividades.
Por lo tanto, la
excepción contenida en el numeral 9 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, al
permitir a los congresistas tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos políticos, no desconoce el ordenamiento constitucional.
Con respecto a la
excepción contenida en el numeral 10 demandado, ésta aunque no ha sido creada
por el legislador en desarrollo de las atribuciones que le confiere
expresamente el artículo 180-2 de la Carta Política, según se deduce de su
texto normativo, sí se deriva del mandato constitucional contenido en el
artículo 95-2, según el cual es deber de la persona obrar conforme a la
solidaridad social; por consiguiente, si el congresista es profesional de la
salud, está habilitado para prestar sus servicios, en forma gratuita, en aras
de garantizar ese principio-deber de solidaridad, y de ejercer dicha actividad
en beneficio de la colectividad y del bien común.
En cuanto a la
excepción consignada en el numeral 11, ésta constituye desarrollo de las normas
constitucionales contenidas en los artículos 52 (que reconoce el derecho de
toda persona a la recreación y al deporte), 67 (que establece el derecho a la
educación, la cual formará al colombiano (…) en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico y tecnológico), 70 (que
exige al Estado promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos, por medio de la enseñanza científica, técnica, artística y
profesional) y 71 (en virtud del cual el Estado creará incentivos para personas
e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las
demás manifestaciones culturales). Por tanto, aunque no se trate de una
excepción expresamente prevista por el artículo 180 constitucional, ella se
deduce de otras normas superiores que, en virtud del principio de la democracia
participativa, reconocen derechos en cabeza de la persona (incluido el
congresista) de carácter económico, social y cultural. Por lo que al
establecerla el legislador en el numeral acusado, lo hizo en desarrollo de
claras y precisas facultades constitucionales.
Iguales consideraciones
son predicables del numeral 12, que permite al congresista pertenecer a
organizaciones cívicas y comunitarias, lo cual es desarrollo de normas
constitucionales que reconocen, dentro de los mecanismos democráticos de
representación, en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública, el derecho de toda persona a
organizar y promover asociaciones u organizaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común. Pero en
especial, resulta concreción del derecho fundamental a la libre asociación para
el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en
sociedad, reconocido por el artículo 38 de la Constitución. Por lo tanto, la
excepción sub examine se ajusta a los mandatos superiores.
4.3  Finalmente, en cuanto hace al numeral 13
acusado, en virtud del cual el legislador podrá establecer excepciones
adicionales a las previstas en el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, estima la
Corte que el mismo no vulnera el ordenamiento superior, por cuanto de
conformidad con lo previsto en el artículo 180 numeral 2º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 123 y 124 ibídem, el legislador
está habilitado para establecer “las excepciones” a las incompatibilidades de
los congresistas. Pero al hacerlo, como ya se expresó, no podrá desvirtuar ni
desconocer la regla constitucional contenida en el artículo 180 en materia de
incompatibilidades. Por consiguiente, la actividad del legislador en ésta
materia estará restringida por el sentido que tenga cada una de las
prohibiciones señaladas en el citado precepto constitucional.
En conclusión,
estima la Corporación que examinados los cargos formulados por el demandante
contra el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, éstos no están llamados a
prosperar, por cuanto los numerales acusados constituyen desarrollo de las
atribuciones conferidas por la Carta Política al legislador, para establecer
excepciones al régimen de incompatibilidades del congresista. Pero además,
porque las mismas, o bien tienen relación directa con las prohibiciones
contenidas en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, o constituyen
desarrollo de normas constitucionales que reconocen derechos en cabeza de las
personas, que no pueden generar como consecuencia para el congresista,
incompatibilidades en el ejercicio de su investidura.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los numerales 2, 3, 5, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo 283 de la Ley 5ª de
1992.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General