C-554-17
Sentencia C-554/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y
ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial
para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Decreto que introduce Modificaciones a la Agencia Colombiana de
Reintegración  en su denominación, en su objeto, en su estructura y en sus
funciones
Los problemas jurídicos en el presente asunto son los
siguientes ¿El Decreto Ley No. 897 de 29 de mayo de 2017 cumple con los
requisitos, formales y de competencia, dispuestos por el Acto Legislativo 1 de
2016, para este tipo de actos normativos? ¿La regulación prevista en este Decreto Ley vulnera la
Constitución? Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte
sigue la siguiente metodología. Primero, se determina el contenido y el alcance
de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de Decretos
Leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examina si el Decreto Ley sub examine cumple
con dichos requisitos. Y, tercero, se analiza materialmente su articulado para
efectos de determinar si está conforme con la Constitución, a efectos de lo
cual se analizarán los artículos del Decreto Ley sub examine de cuyo contenido
se infiere que tiene por objeto la regulación de los siguientes aspectos:
modificaciones a la denominación y al objeto de la Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas;  creación de la
Unidad Técnica para la Reincorporación de los integrantes de las FARC – EP y
señalamiento de los lineamientos para su funcionamiento; creación, y
financiación del Programa de Reincorporación Económica y Social de las FARC
–EP. Tras desplegar este estudio la Corporación resuelve declarar exequible el Decreto Ley 897
de 29 de mayo de 2017, “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se
dictan otras disposiciones”, así como las disposiciones que lo integran.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Características
El artículo 2 del […] Acto Legislativo [01 de 2016] dispone que [las facultades
presidenciales para la paz] (i) se ejerce[n] “dentro de los 180 días siguientes
a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede[n] “ser
utilizada[s] para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que
los Decretos Leyes dictados en ejercicio de esta[s] facultad[es] están
sometidos a control de constitucionalidad automático, posterior y único, dentro
de los dos meses siguientes a su expedición. El Acto Legislativo 1 de 2016 fue
declarado exequible en la sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte
concluyó que la habilitación al Presidente de la República para expedir estos
decretos leyes es constitucional en la medida en que (i) no sustituye el
principio de separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia
legislativa general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en
relación con su finalidad (facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo
Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después
de la entrada en vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada
cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no suprime los controles
inter-orgánicos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional, automático,
participativo y posterior
El control de constitucionalidad de los decretos leyes
expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es:
(i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de
constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional; (ii) automático, porque
se activa con el envío del Decreto Ley por el Presidente de la República; (iii)
posterior, por cuanto se realiza después de su expedición; (iv) participativo,
dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de
constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada
constitucional; (vi) formal, en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con
los requisitos de procedimiento y competencia, y, (vii) material, porque
implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este
control constitucional parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como
en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la
Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos
objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación
legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de
la transición política.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Control de
constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2016
La Corte Constitucional ha diseñado
una metodología para ejercer control constitucional a los Decretos Leyes
expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La
aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo
uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema,
(ii) las denominaciones de los requisitos, y, (iii) el orden de su análisis. A
pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su
aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado
en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación
con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos leyes, y,
(iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Competencia de
la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y
asuntos de índole sustantivo
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales
A partir de las sentencias C-174 y
C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos
leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por
el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al
contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce; y,
finalmente, (iv) que esté motivado.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Competencia
gubernamental
El Decreto Ley deberá
estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del
Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del
Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha
señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes
deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director
de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha
justificado en lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Política.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido
El Decreto Ley debe tener
un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución
prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”. Según la sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza
material de Ley y de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la
cual son expedidos, los Decretos Leyes de que trata el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la
Constitución para las leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre
estos requisitos está tener un título que se corresponda con su contenido.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto
Legislativo 01 de 2016
El Decreto Ley debe invocar
expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se estima
necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza
normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para ejercer el
control de constitucionalidad que le corresponde.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Motivación
El Decreto Ley debe tener una
motivación suficiente.
Así, debe cumplir con una carga argumentativa que permita justificar, de un
lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria, y del otro, la
adopción de las medidas
que contiene.
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia
Según la jurisprudencia
constitucional, estos Decretos Leyes [expedidos en virtud de las facultades
conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016] deben cumplir con
los siguientes requisitos de competencia: (i) la temporalidad; (ii) que no
verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su
competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente,
(iv) la necesidad estricta.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Temporalidad/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario
El decreto debe ser expedido dentro
del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo
1 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó que
el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final concluyó en el Congreso de
la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39
del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de
motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta normativa”
y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las
facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de
diciembre de 2016”. En la sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las
facultades del Presidente para la paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en
días no laborales, la Corte concluyó que dicho término debía contarse en días
calendario y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz sólo
podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017.”
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Asuntos
expresamente excluidos
El Decreto Ley expedido con
fundamento en la facultad presidencial para la paz no puede versar sobre algún
asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí previstas no
podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas,
ni para decretar impuestos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
conexidad objetiva
La conexidad objetiva implica que
entre el Acuerdo Final y la materia del Decreto Ley exista un vínculo cierto,
verificable y específico. Por esta razón, mediante estos decretos leyes no es
posible regular materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con
su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Valoración de la conexidad estricta
La conexidad estricta, por su parte,
exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto
específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un
instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta
de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final, esta Corte ha
establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo, abstruso ni
accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y
precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La valoración
de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto
es, la identificación del contenido específico del Acuerdo que se pretende
implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno, es
decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del Decreto
Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las
motivaciones y su articulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
conexidad suficiente
La conexidad suficiente implica que
el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin
necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para
evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
necesidad estricta
La necesidad estricta es consecuencia
del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente
de la República para expedir normas con fuerza material de Ley. El Acto
Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del
legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la
paz, previstas en su artículo 1, y la facultad presidencial para la paz, creada
en su artículo 2, ni tampoco contiene regla alguna que permita distinguir las
competencias del uno o del otro residualmente. No obstante, desde la sentencia
C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter extraordinario de esta
habilitación legislativa al Presidente exige que el Gobierno fundamente que el
decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente
recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario
mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, por cuanto, por
ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación democrática
habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico, o por tratarse de leyes de
iniciativa exclusiva del Presidente de la República ; (ii) se trata de un
asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de
estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se necesita adoptar la regulación
sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del
acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios,
le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del Decreto Ley como
vía para regular una determinada materia resulta razonable para la
implementación normativa de la transición política. Este estándar de
razonabilidad permite justamente articular la naturaleza excepcional y limitada
de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación
normativa, oportuna y adecuada, del Acuerdo Final, del otro.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Estándar de
razonabilidad en requisito de necesidad estricta
La Corte aplicará un estándar de
razonabilidad conforme al cual la exigencia de necesidad estricta para el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface si se
tiene en cuenta la necesidad urgente de la implementación de la medida,
insuficiencia de la potestad reglamentaria, el carácter técnico y no
necesariamente deliberativo del tema, así como la no irrazonabilidad del
procedimiento elegido, en el sentido de que no resulta descartable ab initio la
elección del Decreto Ley ejercicio de facultades especiales para la paz y no de
una Ley expedida mediante el procedimiento legislativo especial para la paz.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades en contexto de
justicia transicional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad en
contexto de justicia transicional
La Corte entiende que el análisis
debe hacerse en un contexto de justicia transicional. Ello supone tener en
cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una
ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente,
por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el
principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a
aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional
pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es decir, sin el
efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles. Desde luego, dado
que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también
es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación.
Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para
ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta
de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz–
tantas más razones habrá para considerarlas exequibles. Asimismo,
en un contexto de justicia transicional, cuando resulte justificado, la Corte
Constitucional puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que
concierne a la fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la
idoneidad y necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el
Legislador transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es
ilimitado, sí le otorga una competencia más amplia para elegir entre los
diversos medios alternativos disponibles para conseguir los fines de la
transición.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA
MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-En desarrollo de la función legislativa
del Congreso de la República
El ordenamiento constitucional
establece tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las
entidades públicas:
El primero, la
facultad atribuida al Congreso de la República en el Artículo 150 No. 7 de la
Carta Política, con fundamento en el cual en desarrollo de la función
legislativa le compete: “Determinar la estructura de la administración nacional
y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
Como desarrollo del referido precepto fundamental, la Corte Constitucional, en
sentencia C-953 de 2007, señaló que en la determinación de la estructura de la
administración nacional, el legislador debe incluir la formulación de los
elementos que configuran esa organización, esto es: i) la creación de los
distintos organismos y entidades que la conforman; ii) la definición de sus
interrelaciones respectivas; iii) la enunciación de los objetivos generales de
los organismos y entidades constituidas; iv) la estructura orgánica; v) la
naturaleza jurídica; vi) las competencias atribuidas; vii) el régimen legal; y,
viii) el señalamiento de los órganos de dirección y administración. De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta competencia del
legislador “también incluye la potestad de decidir las entidades que
permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por
el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública”.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA
MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Potestad reglamentaria del Presidente
de la República
El ordenamiento constitucional
establece tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las
entidades públicas […] En segundo lugar, la facultad del Presidente de la
República, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista por los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, por virtud de la cual: “Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: (…). 15.
Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley. 16. Modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
(…)”.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA
MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Facultades extraordinarias para el
Presidente de la República
El
ordenamiento constitucional establece tres mecanismos constitucionales para
modificar la estructura de las entidades públicas […] En tercer lugar, las facultades
extraordinarias para el Presidente de la República, en tanto que el numeral 10
del artículo 150 de la Carta Política dispuso que el Congreso de la República
puede: “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. (…)”. En
punto de las facultades extraordinarias para modificar la estructura de las
entidades públicas del orden nacional, la Corte ha señalado que se trata de una
materia que “no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el
numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política” y que por tanto puede
ser temporalmente transferida por el legislador al Presidente de la República.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LA MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE ENTIDADES
PUBLICAS-Carácter
derivado, condicionamiento y límites
A simple vista podría concluirse que
las funciones presidenciales previstas en el artículo 189-16 son similares a
las que tiene el legislador en virtud de lo estipulado en el artículo 150-7.
Sin embargo, esta Corporación ha precisado que si bien se trata de atribuciones
concurrentes, lo cierto es que son de distinto alcance, pues mientras que la
competencia del legislador en los términos del artículo 150 es plena y
autónoma, la facultad que para el Presidente de la República se desprende del
artículo 189 no lo es, pues aunque sea permanente, tiene carácter derivado, en
tanto depende de la actividad del Congreso: si la ejerce mediante la potestad
reglamentaria, está condicionada por la ley ordinaria, en tanto que si la
ejerce mediante normas con fuerza material de ley, los límites de su actuación
son fijados por la ley de facultades extraordinarias.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Modificaciones a
la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en
Armas
El Gobierno Nacional ejerció las
competencias de reforma institucional respecto de la ACR mediante normas con
fuerza material de ley, como lo son las disposiciones que integran el Decreto
Ley 897 de 2017, para lo cual hizo uso de la facultad legislativa
extraordinaria y excepcional que le fue conferida por el Congreso de la
República mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, que adicionó
a la Constitución Política un artículo transitorio referido a las Facultades presidenciales
para la paz. De allí que en este caso la competencia presidencial ejercida por
medio del Decreto Ley sub examine para modificar la estructura de la ACR no
solo se caracteriza por tener rango constitucional, que no legal, como es lo
usual, sino que además implicó la modificación de otra norma con fuerza
material de ley, como lo es el Decreto 4138 de 2011 para el cual en su momento
del Presidente de la República también actuó como legislador extraordinario
pero derivó su competencia en esta materia del artículo 150-10 de la
Constitución Política, norma con fundamento en la cual se expidió la Ley 1444
de 2011 que le otorgó facultades extraordinarias para modificar la estructura
de la Administración Pública.
MODIFICACIONES A LA
AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Congruencia de la norma
que las contiene en cuanto al cambio de denominación
En cuanto a la denominación de la
entidad, la congruencia material del Decreto Ley objeto de revisión es
igualmente constatable si se tiene en cuenta que el cambio en la denominación
de la entidad evidencia y expresa la modificación de su objeto, y por tanto el
mayor alcance de sus competencias. En efecto, el artículo 1 del Decreto Ley
4138 de 2011 disponía lo siguiente: “Créase una unidad administrativa especial,
del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa,
financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada Agencia Colombiana
para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (…)”, y en el
artículo 4 se le señaló como objeto el desarrollo de distintas actividades
relacionadas con la “Política de Reintegración, con el fin de propender por la
paz, la seguridad y la convivencia” (art. 4). Por su parte el artículo 2 del
Decreto Ley 897 de 2017 modificó el artículo 4 del Decreto  4138 de 2011,
ampliándolo, al señalar que el objeto de la ARN es el desarrollo de distintas
actividades relacionadas con la “Reincorporación y normalización de los
integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la
Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de
reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por
la paz, la seguridad y la convivencia”.
MODIFICACIONES A LA
AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Cambio de denominación a Agencia para la Reincorporación y la
Normalización
MODIFICACIONES A LA AGENCIA
COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Organización de la Unidad Técnica
para la Reincorporación y Normalización
Lo previsto por el Decreto Ley sub
examine en los artículos 4º y 5º  en el sentido de organizar en la ARN la
Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización como un grupo interno de
trabajo adscrito a la Dirección General de dicha entidad y señalar los
lineamientos para su funcionamiento, resulta coherente con la ampliación del
ámbito de competencias conferido a la ARN, al tiempo que se circunscribe al
carácter excepcional y transitorio que caracteriza al programa de
reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP previsto
en el Acuerdo Final y se sujeta en el desarrollo de sus competencias a los lineamientos
que establezcan el Consejo Nacional de Reincorporación y a las normas
constitucionales y legales que implementen el Acuerdo Final en esta materia.
Referencia: Expediente RDL-030
Control de constitucionalidad automático posterior del
Decreto Ley 897 de mayo 29 de 2017, por medio del cual se modifica la
estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos
Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, el
artículo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 y las disposiciones del Decreto Ley 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El 29 de mayo de 2017, la Presidencia de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo
2 del Acto Legislativo 01 de 2016, profirió el Decreto Ley 897, en cuya virtud
se modificó la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de
Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictaron otras disposiciones.
2. El 30 de mayo de la presente anualidad, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia remitió a
esta Corporación copia auténtica del mencionado decreto ley, a fin de que se
surtiera el control de constitucionalidad automático posterior del mismo, tal
como lo autoriza el inciso 3º del artículo 2[1] del Acto Legislativo 01 de 2016[2].
3. Por medio de auto calendado el 5 de junio de la
presente anualidad, esta Corporación i) asumió el conocimiento
del asunto de la referencia, ii) ofició a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República de Colombia para que remitiera la memoria
justificativa del Decreto Ley 897 y su correspondiente Estudio de Impacto
Normativo y, iii) la requirió para que contestara los siguientes
interrogantes:
“1. Teniendo en cuenta el carácter excepcional de la
facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, ¿cuáles son
las razones que justifican la invocación de este mecanismo en reemplazo del
ejercicio ordinario de las facultades reglamentarias que constitucionalmente le
competen al Gobierno Nacional?
2. Toda vez que el objetivo trazado para la Agencia
Colombiana para la Reintegración por el artículo 4 del Decreto 4138 de 2011 es
el de la reintegración de grupos alzados en armas para propender por la paz, la
seguridad y la convivencia, ¿por qué razón al finalizar el término establecido
para las ZVTN existiría un “vacío normativo en materia de competencia
administrativa” como se afirma en el numeral 4 de la parte considerativa del
Decreto 897 de 2017?
3. En esa medida, ¿por qué razón la estructura actual
de la Agencia Colombiana para la Reintegración no permite cumplir con el punto
3.2. del Acuerdo Final?
4. ¿Por qué razón el cambio de denominación de la
Agencia Colombiana para la Reintegración constituye una medida idónea y
necesaria para facilitar y asegurar la implementación del punto 3.2 del Acuerdo
Final?
5. ¿Cuáles son los efectos administrativos,
operativos, jurídicos, fiscales, entre otros, que ese cambio de denominación
implica para el funcionamiento de la Agencia y su interacción con órganos de
control, con el sistema financiero, con la participación en procesos
judiciales, etc.?
6. ¿Cuáles son las medidas previstas para enfrentar
esos impactos y cuál es el costo de transacción que ello implica?
7. ¿De qué manera las modificaciones que se hacen a la
estructura actual de la Agencia Colombiana para la Reintegración aseguran la
existencia de la ‘plataforma institucional’ con la cual se garantizarán de
forma inmediata ‘los derechos fundamentales como la vida, la salud y bienestar
de los integrantes de las FARC-EP’, según se afirma en el numeral 4 de la parte
considerativa del Decreto 897 de 2017?
8. ¿En qué medida el Programa de Reincorporación
Económica y Social de las FARC-EP, con sus respectivos subprogramas, creados en
el artículo 3º del Decreto 897 de 2017, constituyen instrumento necesario para
la implementación inmediata y directa del Acuerdo, teniendo en cuenta que la
citada norma advierte que en todo caso el Gobierno Nacional tomará todas las
medidas necesarias y conducentes para la implementación del mencionado
programa?
9. ¿De qué manera se establecerán los requisitos
necesarios para el reconocimiento y la entrega de beneficios económicos,
directamente por la ARN y posteriormente mediante administración fiduciaria,
según se establece en los parágrafos 1 y 2 del artículo 5 del Decreto 897 de
2017?”[3].
4. De igual manera, la referida providencia extendió
invitación a las siguientes entidades públicas y privadas para que, dentro del
término de fijación en lista y si lo estimaban pertinente, intervinieran en el
asunto de la referencia: Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas
–UARIV–, Centro Nacional de Memoria Histórica, Ministerio de Salud y Protección
Social, Ministerio del Trabajo, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado –ANDJE–, Contraloría General de la República, Defensoría
del Pueblo, Federación Colombiana de Municipios, Universidad de Antioquia,
Universidad Externado de Colombia, Universidad Industrial de Santander,
Universidad de Cartagena, Asociación Nacional de Industriales –ANDI– y a la
Asociación Colombiana de Pequeños Industriales –ACOPI–. Por último, dio
traslado al Procurador General de la Nación y ordenó la fijación en lista del
proceso, para efectos de la participación ciudadana[4].
5. El 13 de junio del presente año, se requirió a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, dentro de los
dos días siguientes a la notificación de dicha decisión, remitiera a la Corte
Constitucional la memoria justificativa del Decreto Ley 897 de mayo 29 de 2017.
Asimismo, se dispuso que, conforme a lo resuelto en la sentencia C-174 de 2017,
los términos procesales no correrían mientras no se allegaran las pruebas
indispensables decretadas por esta Corporación[5].
6. El 23 de junio siguiente, se ordenó, por intermedio
de la Secretaría General, correr traslado del presente asunto al Procurador
General de la Nación, fijar en lista para efectos de las intervenciones
ciudadanas y surtir las invitaciones previstas en el ordinal quinto que avocó
el conocimiento[6].
7. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional
se pronunciará sobre el control de constitucionalidad automático posterior del
Decreto Ley 897 de mayo 29 de 2017.
1.1.
Norma revisada
8.
A continuación, se transcribe en su integridad el texto del cuerpo normativo
materia de control automático de constitucionalidad:
“Decreto Ley Número 897 de 2017
29 de mayo de 2017
Por el cual se modifica la estructura de la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se
dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de sus facultades conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
1. Consideraciones Generales:
Que con el fin de cumplir el mandato constitucional
previsto en el artículo 22 de la Constitución Política el cual señala que la
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de
2017 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) el Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, en adelante el Acuerdo Final.
Que la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un
proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, orientado principalmente
en los derechos de las víctimas del conflicto armado y que como parte esencial
de ese proceso el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los
puntos del Acuerdo Final, mediante la expedición de normas con fuerza de ley.
Que el constituyente, mediante Acto legislativo 01 de
2016, con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final,
confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa
extraordinaria y excepcional específicamente diseñada para este fin.
Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias
C- 699 de 2016, C- 160 de 2017 y C- 174 de 2017, definió los criterios de
validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley que se
expidan en el marco de las facultades extraordinarias y excepcionales
conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, criterios sobre los que el
Gobierno Nacional es consciente de su obligatoriedad, trascendencia e
importancia en un Estado Social de Derecho.
Que el contenido de este Decreto Ley tiene una
naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto facilitar o
asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto 3.2 y en especial
el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final. En consecuencia, este decreto ley cumple
los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el Decreto y
el Acuerdo Final, así como el requisito de necesidad estricta de su expedición.
2.
Requisitos formales de validez constitucional:
Que el presente decreto se expide dentro del término
de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de
2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto legislativo es a partir de la
refrendación del 30 de noviembre de 2016.
Que el presente decreto es suscrito, en cumplimiento
del artículo 115 de la Constitución Política, por el Presidente de la República
y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública, que para este caso
particular constituyen el Gobierno Nacional.
Que el presente decreto ley en cumplimiento con lo
previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene el título: ‘Por
el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras
disposiciones’, que corresponde precisamente a su contenido.
Que como parte de los requisitos formales trazados por
la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley cuenta con una
motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
3. Requisitos materiales de validez constitucional:
3.1. Conexidad objetiva:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable
entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para
facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos
asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo Final.
Que el Gobierno Nacional, en cumplimiento y en los
términos de lo acordado en el punto 3.2.2 y en particular los puntos 2 3.2.2.6
Y 3.2.2.7 del Acuerdo Final, reafirma su compromiso con la implementación de
medidas que conduzcan a una institucionalidad que permita ejecutar y
materializar la reincorporación de las FARC EP en lo social y lo político.
Que en el punto 3.2. del Acuerdo Final, se pactó lo
referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico,
lo social y lo político de acuerdo con sus intereses, para lo cual el presente
decreto ley establece el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para
la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), creada mediante
Decreto Ley 4138 de 2011, norma en la que se establecieron sus objetivos y
estructura y se le asignó con la misión de reintegrar a la sociedad civil a las
personas que hicieron parte de grupos armados organizados al margen de la ley que
voluntariamente han dejado las armas, por el de Agencia para la Reincorporación
y Normalización (ARN), lo cual cumple con el requisito de conexidad objetiva en
la medida en que el Acuerdo Final se refiere a la reincorporación de las
FARC-EP, además, teniendo en cuenta que los conceptos de reincorporación y
normalización comprenden de manera integral los procesos asociados con la
reinserción, reintegración y estabilización social y económica de personas y
grupos armados organizados al margen de la ley que en virtud diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional dejen las armas.
Que la reincorporación de las FARC-EP se fundamenta en
el reconocimiento de la libertad individual y del libre ejercicio de los
derechos individuales de cada uno de quienes son hoy integrantes de las FARC-EP
en proceso de reincorporación. Las características de la reincorporación del
presente acuerdo son complementarias a los acuerdos ya convenidos. El proceso
de reincorporación tendrá en todos sus componentes un enfoque diferencial, con
énfasis en los derechos de las mujeres.
Que para el desarrollo de la reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social y en consonancia con la
anterior consideración, el presente decreto ley establece una modificación al
artículo 4 del Decreto 4138 de 2011, agregando al objeto de la Agencia para la
Reincorporación y Normalización (ARN), lo referente a la gestión,
implementación, coordinación y evaluación, de forma articulada con las
instancias competentes de la política ,los planes, programas y proyectos de
reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, en
consonancia con lo consagrado por el Acuerdo Final, que estableció que para
asegurar su eficaz implementación y despliegue en el territorio, la puesta en
marcha de dichos programas tomará como base los recursos institucionales de los
que dispone el Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano
competentes para estos propósitos, sin perjuicio del acceso a otros recursos legales,
lo cual cumple con el requisito de conexidad objetiva en la medida en que esta
adición se hace imprescindible para la implementación del Acuerdo, y se
establece en el presente decreto que la ARN , es la única en la organización
del Estado que realiza desde hace 14 años actividades de reinserción,
reincorporación y reintegración, y cuenta con la capacidad técnica e
institucional, para ejecutar las actividades necesarias para la reincorporación
de los integrantes de las FARC-EP.
Que para el desarrollo de la reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social, el presente decreto
establece, la creación de un Programa y la organización de una Unidad Técnica
con sus lineamientos al interior de la ahora Agencia para la Reincorporación y
Normalización (ARN), con el fin de atender las gestiones necesarias para la
reincorporación a la vida social y económica de los integrantes FARC-EP, lo
cual cumple con el requisito de conexidad objetiva en la medida en que esta
creación, permitirá que la Entidad materialice lo establecido en el Acuerdo
Final en lo concerniente a la reincorporación en lo económico y lo social de
los integrantes de las FARC-EP.
Que de acuerdo con lo anterior, existe un vínculo
cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del
presente Decreto Ley, pues este se circunscribe a expedir las disposiciones
necesarias e imprescindibles para la adecuada formulación e implementación,
entre otros, de los puntos 3.2 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final.
3.2. Conexidad estricta:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley en su contenido
normativo responde en forma precisa al punto 3.2., del Acuerdo Final. A
continuación, se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de
implementación y se demuestra que cada artículo de este Decreto Ley está
vinculado estrechamente con el punto 3.2 y en especial el punto 3.2.2.7 del
Acuerdo Final.
Que los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 que tratan sobre
el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de
Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), la creación del Programa de
Reincorporación Social y Económica para las FARC-EP y la organización de una
Unidad Técnica con sus lineamientos al interior de esta Entidad y la garantía
de los recursos para el desarrollo misional de la ahora Agencia para la
Reincorporación y Normalización (ARN), responde al punto 3.2 del Acuerdo Final,
en el que se convino que la reincorporación a la vida civil será un proceso de
carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los
intereses de la comunidad de las FARC - EP, en proceso de reincorporación por
cuanto, facilitan a esta Agencia mediante la utilización de herramientas y
conceptos, implementar de manera eficiente el proceso de reincorporación de los
integrantes de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social.
Que de conformidad con lo anterior, el presente
Decreto Ley no desconoce la conexidad estricta, pues no regula materias
genéricas del Acuerdo Final, en tanto busca solo facilitar y asegurar la
implementación de dos puntos específicos del mismo. En este sentido, es claro
que existe un vínculo específico entre los contenidos de este Decreto y los
puntos antes señalados del Acuerdo Final.
3.3. Conexidad suficiente:
Que el presente Decreto Ley tiene un grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación y los puntos 3.2 y 3.2.2.7
del Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo
y existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni
indirecta.
Que los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 que tratan sobre
el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de
Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), la creación de un Programa y la
organización de una Unidad Técnica con sus lineamientos al interior de esta
Entidad y la garantía de los recursos para el desarrollo misional de la ahora
denominada Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), tienen una
conexidad próxima y estrecha al punto 3.2 del Acuerdo Final, que no es
incidental ni indirecta, por cuanto se pretende ajustar la denominación que
actualmente ostenta la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas (ACR), de acuerdo a lo convenido en el Acuerdo Final,
en el que se hace referencia al concepto de reincorporación y no al de
reintegración y tomando como fundamento estas mismas razones, se ha adicionado
a su objeto lo referente a la reincorporación de los integrantes de las
FARC-EP. Asimismo, se entregan herramientas conceptuales y materiales para que
esta Entidad pueda implementar la reincorporación de los integrantes de las
FARC-EP en lo económico y lo social en los términos pactados en el Acuerdo, con
la creación del Programa de Reincorporación Económica y Social de las FARC-EP,
al interior de esa entidad, así como la organización de una Unidad Técnica con
los lineamientos pertinentes para adelantar el programa de reincorporación y
normalización de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, en lo
económico y lo social.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
suficiente, el presente decreto ley tiene un grado de estrecha proximidad entre
las materias objeto de regulación y el contenido concreto del Acuerdo que se
pretende implementar, de tal manera que estas materias son desarrollos propios
del Acuerdo Final, en forma tal que la relación entre cada artículo y el
Acuerdo no es incidental ni indirecta.
3.4. Conexidad teleológica:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
teleológica, el presente decreto ley, es instrumental a la realización de los
objetivos o compromisos del Acuerdo final y tiene el potencial para asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final, teniendo en cuenta que
en el punto 6 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, se estableció, como principio
orientador para la implementación del acuerdo, la profundización de la
democracia y "construir sobre lo construido", en virtud del cual
"la implementación de lo acordado se liderará y ejecutará aprovechando al
máximo la institucionalidad existente, y reconociendo las competencias de los
diferentes niveles de gobierno", por tanto para el desarrollo de este eje,
se está fortaleciendo institucionalmente la Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), ahora Agencia para
la Reincorporación y Normalización (ARN).
4. Necesidad estricta:
Que según el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016, la adopción de dicha regulación no se encuentra dentro de las materias
respecto de las cuales no es posible ejercer las mencionadas facultades
presidenciales para la paz.
Que la presente normatividad se requiere expedirla de
manera inmediata antes de la conclusión del período contemplado para la
dejación de armas, debido a que es imperioso que la Entidad que va a ejecutar
la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP, en lo económico y lo
social, cuente con las herramientas y el andamiaje institucional suficiente,
teniendo en cuenta que entre otros aspectos deberá otorgar las garantías para
una reincorporación económica y social sostenible de los integrantes de las
FARC-EP, a partir de la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN), lo que hace inaplazable la expedición de la presente
normativa, lo que además garantiza los derechos fundamentales como la vida,
salud y bienestar de los integrantes de las FARC-EP, por lo que de no existir esta
plataforma institucional al culminar el término establecido para las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), genera un vacío normativo en
materia de competencia administrativa para la implementación de lo acordado por
el Gobierno Nacional.
Que con el objetivo de dar estabilidad a lo convenido
en el Acuerdo Final y la necesidad de cumplir de manera concomitante los
compromisos adquiridos se debe garantizar que al finalizar las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN), y por tanto el proceso de dejación de
armas a que se ha comprometido las FARC-EP, exista una entidad con la capacidad
técnica e institucional de ejecutar el proceso de reincorporación en lo
económico y lo social, además de ser una señal inequívoca del avance en el cumplimiento
de lo acordado.
Que adicionalmente, se encuentra incluido en el punto
6.1.10, Calendario de Implementación Normativa en el literal ‘j. Leyes y/o
normas de desarrollo sobre Reincorporación económica y social’.
Que el acto legislativo 02 del 11 de mayo de 2017,
estableció que los contenidos del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, ‘serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales. Las instituciones y
autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo
establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los
órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final
y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con
lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final’.
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Denominación de la Agencia Colombiana
para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas. Modificar el
artículo 1 del Decreto 4138 de 2011 en cuanto a la denominación de la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual
se denominará para todos los efectos "Agencia para la Reincorporación y la
Normalización, ARN".
Parágrafo. Todas las referencias que hagan las disposiciones
legales y reglamentarias vigentes a la Agencia Colombiana para la Reintegración
de Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia
para la Reincorporación y Normalización (ARN).
ARTÍCULO 2°. Modificar el artículo 4 del Decreto 4138
de 2011, el cual quedará así:
‘Artículo 4. Objeto: La Agencia para la
Reincorporación y la Normalización, ARN tiene como objeto gestionar,
implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias
competentes, la política, los planes, programas y proyectos de Reincorporación
y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a
través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la
política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de
propender por la paz, la seguridad y la convivencia’.
ARTÍCULO 3°. Programa de Reincorporación Económica y
Social de las FARC-EP: Crear el Programa de Reincorporación Económica y Social
para los integrantes de las FARC-EP en virtud del cual el Consejo Nacional de
la Reincorporación (CNR), la Agencia para la Reincorporación y Normalización -
ANR Y las entidades con funciones relacionadas, atenderán las gestiones
necesarias para la reincorporación a la vida social y económica de dichos
integrantes y sus familias, según sus intereses.
El programa contemplará, con un enfoque diferencial y
de género, los siguientes subprogramas, sin perjuicio de otros que se
consideren necesarios:
1. Prestaciones Económicas y Seguridad Social.
2. Proyectos productivos.
3. Planes y programas de atención de los derechos de
la población beneficiaria.
4. Organización territorial y comunitaria.
En el programa y los subprogramas participarán,
teniendo en cuenta su formación y competencias, miembros de la población en
proceso de reincorporación.
El Gobierno Nacional tomará todas las medidas
necesarias y conducentes para la implementación del mencionado programa.
ARTÍCULO 4°. Unidad Técnica para la Reincorporación de
las FARC-EP. En la Agencia para la Reincorporación y la Normalización - ARN, se
organizará una Unidad Técnica para la Reincorporación y normalización de las
FARC-EP, como un grupo interno de trabajo adscrito a la Dirección General de la
ARN, con los recursos adecuados y suficientes para adelantar el programa de
reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, en lo
económico y lo social según sus intereses, con sujeción estricta a los términos
y condiciones que defina el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), según lo
establecido en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el 24 de noviembre de 2016,
y en las normas constitucionales y legales adoptadas para su implementación.
Artículo 5°. Lineamientos para el funcionamiento de la
Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización de las FARC·EP. Para el
funcionamiento de la Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización de
las FARC-EP se seguirán los siguientes lineamientos básicos:
1. La Unidad Técnica estará a cargo de un Coordinador
de libre nombramiento y remoción del Director de la Agencia para la
Reincorporación y Normalización, previa designación realizada por el Consejo
Nacional de Reincorporación.
2. El Director General de la Agencia para la
Reincorporación y la Normalización (ARN) podrá delegar la ordenación del gasto
de los recursos destinados para la ejecución del Programa, en el Coordinador de
la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP, de conformidad con
las normas orgánicas del Presupuesto.
3. El Coordinador de la Unidad Técnica participará en
el diseño e implementación del Programa de Reincorporación Económica y Social
de las FARC-EP y operará bajo las orientaciones del CNR en orden a:
a. Determinar la conformación e integración de los
equipos de trabajo de la Unidad Técnica y apoyo que sean requeridos para el
desarrollo del Programa, tanto en el orden nacional como territorial.
b. Orientar y hacer seguimiento a la ejecución de los
recursos para los beneficios económicos y sociales de los integrantes de las
FARC EP y de los beneficios sociales que se gestionen para los integrantes de
sus familias.
c. Participar en los Comités internos de la ARN para
la administración de los recursos del programa de reincorporación Económica y
Social de las FARC-EP.
ARTÍCULO 5o. Recursos del Programa. El Gobierno
Nacional priorizará los recursos para el adecuado desarrollo misional de la
ARN, incluyendo los recursos para la implementación del programa de
reincorporación para las FARC -EP, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales incluidas en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo. La ARN podrá contar con otros recursos de origen
público.
Para efectos de dar cumplimiento a lo establecido en
el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, todos los gastos correspondientes a los
cargos que se destinen al desempeño de actividades del programa de
reincorporación económica y social del presente decreto, no pueden implicar un
incremento en los costos actuales de la planta de personal de las entidades
responsables de su ejecución.
PARÁGRAFO 1. El sistema de administración fiduciario
que se organice, administrará los recursos del programa de reincorporación
económica y social de las FARC - EP, a través de una fiducia que tendrá las sub
cuentas necesarias para la ejecución del Programa de Reincorporación Económica
y Social para los integrantes de las FARC-EP.
PARÁGRAFO 2. Previo a la organización y funcionamiento
del sistema de administración fiduciaria, la ARN realizará directamente los
pagos correspondientes a los beneficios económico-sociales del Programa de
Reincorporación Económica y Social para los integrantes de las FARC-EP”.
ARTÍCULO 6°. Vigencia y derogatorias. El presente decreto modifica en lo
pertinente el Decreto 4138 de 2011, deroga las disposiciones que le sean
contrarias, y rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE y CÚMPLASE…”
1.2.
Intervenciones
9.
De las entidades e instituciones a las que se les invitó para que intervinieran
en el presente asunto, únicamente rindieron concepto las siguientes:
10. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República de Colombia intervino para solicitar la exequibilidad del texto
normativo revisado y, para tal efecto, adujo que “el Decreto Ley 897 de 2017
cumplió con los requisitos fijados por el Acto Legislativo 01 de 2016 y la
jurisprudencia respecto a la procedencia de las facultades presidenciales establecidas
en el artículo 2 de dicho acto legislativo”[7]. Sostuvo que dicho cuerpo
normativo cumple con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta
necesidad exigidos en el acto legislativo aludido y por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
11. En efecto, sostuvo que resultaba posible
identificar dos (2) aspectos generales en los cuales la Corte ha hecho énfasis
al momento de efectuar el control integral sobre los decretos ley: i)
requisitos formales, dentro de los cuales se destacan los aspectos de
competencia, título de la norma e invocación de facultades, temporalidad y
motivación y ii) requisitos de competencia y habilitación, dentro
de los cuales se destacan los criterios de finalidad, conexidad, estricta
necesidad y de competencia material.
12. En relación con los requisitos formales, señaló
que se encuentran satisfechos, habida cuenta de que el Decreto Ley 897 de 2017
se encuentra firmado por el Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio
del Interior <<encargado de las funciones del despacho del Ministro de
Hacienda y Crédito Público>>, el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo tanto, concluyó que
se cumple con el aspecto formal de competencia[8].
13. De igual forma, afirmó, de la lectura de la norma
revisada se evidencia que i) se le asignó un título conforme a lo
dispuesto en el artículo 169 de la Carta Política y ii) fue
expedido bajo los lineamientos del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016,
razón por la cual, estimó que, de esta manera, se cumple con la necesidad de “asignar
titularidad normativa y mencionar las facultades excepcionales que habilitaron
al Presidente para esta reglamentación”[9].
14. En lo atinente al requisito formal de la
temporalidad, la Presidencia de la República arguyó que el Decreto Ley 897 de
20 de mayo de 2017 se adoptó dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigor del Acto Legislativo 01 de 2016, “que según el artículo 5 de ese mismo
acto legislativo es a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final, la
cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política
de refrendación del 30 de noviembre de 2016”[10].
15. Respecto del requisito formal de la motivación, la
interviniente aludida precisó que “el Decreto Ley 897 consta de 29
considerandos en donde se enuncia la argumentación que da origen a su
expedición acudiendo a razones de fondo para demostrar la finalidad, la
conexidad y la estrecha necesidad de su implementación”[11].
16. Por otra parte, la Presidencia de la República
señaló que se encontraban reunidos los requisitos competenciales y de
habilitación que obedecen a los siguientes criterios: i)
finalidad, ii) conexidad, iii) estricta necesidad y
iv) competencia material.
17. Respecto del criterio finalístico, la referida
interviniente señaló que el Decreto Ley 897 “es en esencia la consecución
lógica de lo pactado entre las partes y se erige como una medida para evitar la
descomposición del proceso de transición hacia la paz en su fase de
reincorporación a la vida civil, a la vez que facilita la terminación del
conflicto y la construcción de escenarios de paz en las regiones”[12].
18. En lo que concierne al criterio de conexidad
objetiva, precisó que se encontraba satisfecho “en la medida en que esta
adición se hace imprescindible para la implementación del Acuerdo, asignando de
manera expresa la misión de ejecutar las actividades necesarias para la
reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la Agencia para la
Reincorporación y la Normalización (ARN), modificación que de no existir
generaría un vacío normativo en materia de competencia administrativa para la
implementación de lo acordado por el Gobierno Nacional”[13].
19. Respecto del criterio de conexidad estricta,
señaló que el Decreto Ley 897 no desconoce dicho aspecto, por cuanto regula
materias genéricas del Acuerdo Final, toda vez que “busca solo facilitar y
asegurar la implementación de los puntos precitados. En este sentido, es claro
que existe un vínculo específico entre los contenidos de este Decreto y los
puntos antes señalados del Acuerdo Final”[14].
20. En lo que tiene que ver con el criterio de
conexidad suficiente, el interviniente considera que se encuentra satisfecho
dicho requisito, toda vez que determina con claridad que es un desarrollo
propio de contenidos precisos de acuerdo final “en especial en lo referido a
la reincorporación de los ex combatientes”[15].
21. Respecto del criterio de
estricta necesidad señaló que las disposiciones normativas contenidas en el
Decreto Ley 897 no solo atienden a lo dispuesto en la arquitectura normativa
que se construye como consecuencia del Acuerdo Final de Paz, sino que también
respetan los propósitos de una paz estable y duradera y, adicionalmente,
protegen los derechos mínimos de los excombatientes y sus familias y los
reivindica como sujetos depositarios de derechos fundamentales[16].
22. Por último, en lo que tiene que ver con el
criterio de competencia material precisó que el Decreto Ley 897 no recae sobre
un asunto expresamente excluido por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016, a lo cual agregó que el mencionado decreto ley es un desarrollo normativo
elemental, necesario y consecuencial de los puntos 3.2 (reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de acuerdo
con sus intereses), 3.2.2 (reincorporación económica y social), 3.2.2.7
(Garantías para una reincorporación económica y social sostenible) y 6.1.10
(Calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la
firma del Acuerdo Final de Paz)[17].
23. La Contraloría General de la República
precisó que resultaba apropiado el cambio de la palabra reintegrar a personas o
grupos alzados en armas, que utilizaba el Decreto 4138 de 2011, por el de
reincorporar, “no sólo por ser esta última la que el acuerdo final utiliza,
sino por el propio contexto actual, ya que no están alzados en armas, sino en
proceso de reincorporación y normalización a la vida civil”.
24. Agregó que en la creación del Programa de
Reincorporación Económica y Social para los integrantes de las FARC-EP
intervienen el Consejo Nacional de Reconciliación (CNR), la Agencia para la
Reincorporación y Normalización (ARN) y las demás entidades con funciones
relacionadas. Advirtió que el citado Consejo no estaba contemplado en el
Decreto 4138 de 2011 “por la sencilla razón de que hace seis años el país no
había llegado un acuerdo final de paz”.
25. Esgrimió que las atribuciones constitucionales de
la Contraloría se ejercen respecto del sistema de administración fiduciaria que
se establezca y, además, en relación con los pagos que se efectúen
directamente, por cuanto se trata de dineros públicos y es obligatorio ejercer
el control fiscal sobre los mismos.
26. Indicó que el Decreto Ley 897 de 2017 no impide
ejercer ninguna de las atribuciones constitucionales de la Contraloría General
de la República y reúne los requisitos exigidos por la Constitución Política y
la jurisprudencia para que sea declarado exequible[18].
27. El Ministerio del Trabajo solicitó que se
declarara la constitucionalidad del Decreto Ley 897, toda vez que dicho cuerpo
normativo busca asegurar y facilitar la implementación del Acuerdo Final “en
lo que respecta al punto 3.2. referente a la reincorporación de las FARC-EP a
la vida civil en lo económico, lo social y lo político de acuerdo con sus
intereses, y en especial del punto 3.2.2.7. sobre las garantías para una
reincorporación económica y social sostenible”[19].
28. La Cumbre Nacional de Mujeres y Paz solicitó
que se declare la constitucionalidad del Decreto Ley 897, para lo cual
manifestó que la terminación del conflicto armado no se agota únicamente con el
silenciamiento y entrega de los fusiles, sino que por el contrario, esto
depende de la implementación de una serie de garantías para la sociedad y los
integrantes del grupo armado, entre las cuales se destaca la creación de
medidas, programas y acciones dirigidas a la reincorporación de las FARC-EP[20].
29. La Federación Colombiana de Municipios solicitó
que se declarara la exequibilidad del Decreto Ley 897 de 2017, como quiera que
los aspectos formales y sustantivos de dicho cuerpo normativo atienden los
criterios fijados en las sentencias C-699 de 2016, C-160 y C-174 de 2017.
30. Respecto de la necesidad estricta, adujo que se
encontraba fundamentado que la Agencia para la Reincorporación y Normalización
(ARN) es la entidad “que tendrá a su cargo la reincorporación de los
integrantes de las FARC-EP a la civilidad, y que sus labores deben adelantarse
de manera inmediata merced a la brevedad del plazo pactado en el Acuerdo Final
para la dejación de armas”[21].
31. La Universidad Externado de Colombia pidió
la declaración de exequibilidad del mencionado decreto ley, por cuanto su
contenido no contradice la Constitución Política y, adicionalmente cumple a
cabalidad los criterios de necesidad y conexidad exigidos por esta Corte para
que sea declarada su constitucionalidad. Advirtió que:
“(…) si bien es un decreto ley que puede ser declarado
exequible, las normas allí contenidas carecen de precisión, exactitud y
determinación respecto de las nuevas funciones de la Agencia para la
Reincorporación y Normalización, en tanto que dicho Decreto Ley es meramente
enunciativo de las atribuciones normativas de esta Agencia. Corresponderá, por
lo tanto, que en virtud de la facultad reglamentaria que tiene el Presidente de
la República se precisen y desarrollen las materias que este Decreto Ley
incorpora en los planes de desmovilización, desarme y reintegración, de tal
forma que las particularidades de cada programa que allí se establezca tenga
unas características de certeza, precisión y suficiencia acordes a las
exigencias que el proceso de movilización demanda”[22].
32.
El ciudadano Jairo Andrés Rivera Henker expresó que la creación de la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización –ARN– resultaba
indispensable, “como quiera que una vez finalizadas las Zonas Veredales
Transitorias y Puntos Transitorios de Normalización, y por ello, una vez
verificada la entrega de armas por parte de las FARC-EP, se hace imperioso
satisfacer los demás compromisos adquiridos a través de los puntos acordados y
refrendados, circunstancia que se satisface plenamente con la ARN”[23].[24]
2.
Concepto del Procurador
General de la Nación
33. El Procurador General de la Nación, mediante
Concepto 6361 de julio 18 de 2017[25],
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Ley 897 de 2017.
34. A juicio del Ministerio Público, el Decreto Ley
897 de 2017, en lo que tiene que ver con los requisitos formales, es
constitucional, por cuanto fue suscrito por el Presidente de la República, los
ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior, la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública y el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
35.
En lo atinente a la motivación conexa con la parte resolutiva del Decreto Ley
897, expresó que las razones por las cuales se llevó a cabo el ajuste
institucional de la Agencia aludida son claras, por cuanto se enfocan en “responder
a las necesidades específicas propias de la implementación del Acuerdo Final,
en relación con el modelo establecido de reincorporación de los miembros de las
FARC-EP”.
36.
Respecto de la titulación del citado decreto ley, manifestó que en él se
describe sin lugar a equívocos la temática desarrollada, se anuncian las
facultades extraordinarias de las cuales se hace uso y con ello se informa con
claridad la jerarquía normativa del mismo.
37.
Al pronunciarse respecto de la dimensión competencial del Decreto Ley 897
analizó cuatro factores de competencia: i) la dimensión temporal,
ii) la conexidad teleológica con el acuerdo de paz, iii)
las limitaciones competenciales y iv) el criterio de estricta
necesidad.
38.
En relación con el aspecto temporal, el Ministerio Público señaló que el
citado decreto ley fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016 (1° de diciembre de 2016). De igual forma, se
satisface el requisito de la conexidad teleológica de dicho decreto con
el Acuerdo Final, en tanto que la modificación estructural de la mencionada
Agencia responde a lo pactado en el punto 3.2. del referido decreto. En torno a
las limitaciones competenciales, precisó que el decreto analizado regula
una materia propia de la legislación ordinaria y, por ende, no invade ninguna
de las categorías legales especiales, excluidas de las facultades
presidenciales para la paz. Por último, se cumple con el criterio de estricta
necesidad, habida consideración de que i) la modificación de
la estructura de la Agencia se considera urgente y prioritaria para la
implementación del Acuerdo de Paz, ii) la medida carece
intrínsecamente de una especial necesidad deliberativa, iii) se
encuentra dirigida a garantizar la reincorporación a la vida civil de los
miembros de las FARC-EP e iv) implica un mensaje de confianza en
el proceso y representa la concreción de las herramientas para el logro de la
transición de los miembros de las FARC-EP de grupo armado al margen de la ley a
la vida civil.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
39. Esta Corte es competente
para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 897 de 26 de
mayo de 2017, por cuanto fue expedido en ejercicio de las facultades
presidenciales para la paz. Estas facultades, así como la competencia de esta
Corte para ejercer control constitucional sobre los Decretos Ley que se expiden
en virtud de ellas, están previstas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016.
2. Problemas jurídicos y metodología
de análisis
40.
Los problemas jurídicos en el presente asunto son los siguientes:
¿El Decreto Ley No. 897 de 29 de mayo de 2017 cumple
con los requisitos, formales y de competencia, dispuestos por el Acto
Legislativo 1 de 2016, para este tipo de actos normativos?
¿La regulación prevista en este Decreto Ley vulnera la
Constitución?
41. Para abordar y responder estos problemas
jurídicos, la Corte seguirá la siguiente metodología. Primero, se determinará
el contenido y el alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la
expedición de Decretos Leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examinará si el Decreto
Ley sub examine cumple con dichos requisitos. Y, tercero, se analizará
materialmente su articulado para efectos de determinar si está conforme con la
Constitución, a efectos de lo cual se analizarán los artículos del Decreto Ley sub
examine de cuyo contenido se infiere que tiene por objeto la regulación de
los siguientes aspectos: modificaciones a la denominación y al objeto de la
Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en
Armas;  creación de la Unidad Técnica para la Reincorporación de los
integrantes de las FARC – EP y señalamiento de los lineamientos para su
funcionamiento; creación, y financiación del Programa de Reincorporación
Económica y Social de las FARC –EP.
2.1. Los Decretos Leyes dictados con fundamento en el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Contenido y alcance de su control
constitucional
42.
El Acto Legislativo 1 de 2016 tiene por objeto crear instrumentos jurídicos
para “facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”. Con tal propósito, en sus dos primeros artículos crea,
respectivamente, los denominados procedimiento legislativo especial para la
paz y las facultades presidenciales para la paz.
43.
Estas últimas son una facultad del Presidente para expedir los decretos con
fuerza de ley. El artículo 2 del referido Acto Legislativo dispone que dicha
facultad (i) se ejerce “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede “ser utilizada
para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los Decretos Leyes
dictados en ejercicio de esta facultad están sometidos a control de
constitucionalidad automático, posterior y único, dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.
44.
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la sentencia C-699 de
2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la habilitación al Presidente de
la República para expedir estos decretos leyes es constitucional en la medida
en que (i) no sustituye el principio de separación de poderes, (ii) el Congreso
conserva su competencia legislativa general, dado que la habilitación al
Presidente es limitada en relación con su finalidad (facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de
ejercicio (180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo),
(iv) solo puede ser utilizada cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no
suprime los controles inter-orgánicos.
45.
El control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento
en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional,
en la medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la
Corte Constitucional[26];
(ii) automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el
Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza
después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único,
en virtud del principio de cosa juzgada constitucional[27]; (vi) formal,
en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con los requisitos de procedimiento
y competencia, y, (vii) material, porque implica un análisis
constitucional de fondo de su articulado. Además, este control constitucional
parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás asuntos,
garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo, parte del
reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son producto del
ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente en el contexto
y para lograr los objetivos propios de la transición política[28].
46.
Bajo estas premisas, la Corte Constitucional ha diseñado una metodología para
ejercer control constitucional a los Decretos Leyes expedidos con fundamento en
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología
por parte de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar
ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema[29], (ii) las
denominaciones de los requisitos[30],
y, (iii) el orden de su análisis[31].
A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y
su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha
fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en
relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos
leyes, y, (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
47.
A partir de las sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la Corte
Constitucional ha señalado que los decretos leyes expedidos con fundamento en
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los siguientes
requisitos formales: (i) que sea adoptado por el Presidente de la República y
el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente,
(ii) que el título corresponda al contenido, (iii) que se invoque expresamente
la facultad que se ejerce; y, finalmente, (iv) que esté motivado.
(i) Primero, el Decreto Ley
deberá estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o
Director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Si
bien el artículo 2 del Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de
una facultad del Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de
2017, la Corte ha señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental,
estos Decretos Leyes deben ser suscritos por el Presidente de la República y el
Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente.
Esta exigencia se ha justificado en lo previsto en el artículo 115 de la Constitución
Política[32].
(ii) Segundo, el Decreto Ley debe
tener un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la
Constitución prevé que “el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”. Según la sentencia C-174 de 2017, habida
cuenta de su fuerza material de Ley y de la habilitación legislativa
extraordinaria con base en la cual son expedidos, los Decretos Leyes de que
trata el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los
requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre que le sean
compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título que se
corresponda con su contenido.
(iii) Tercero, el Decreto Ley
debe invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se
estima necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la
naturaleza normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para
ejercer el control de constitucionalidad que le corresponde.
(iv) Finalmente, el Decreto Ley
debe tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga
argumentativa que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación
legislativa extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que
contiene.
48.
Del mismo modo, según la jurisprudencia constitucional, estos Decretos Leyes
deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia: (i) la
temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo
expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta
y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
(i) Primero, el decreto debe ser
expedido dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la
Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final
concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria
de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente,
y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1 de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el
término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz
comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de 2016”. En la sentencia
C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del Presidente para la paz
pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó
que dicho término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las
facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29
de mayo de 2017.”
(ii) Segundo, el Decreto Ley
expedido con fundamento en la facultad presidencial para la paz no puede versar
sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En
este sentido, el propio artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que
las facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
(iii) Tercero, el Decreto Ley debe
guardar una relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
Acuerdo Final. La conexidad objetiva implica que entre el
Acuerdo Final y la materia del Decreto Ley exista un vínculo cierto,
verificable y específico. Por esta razón, mediante estos decretos leyes no es
posible regular materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con
su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
i.   La conexidad estricta, por su parte,
exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto
específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento
para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la
generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final[33], esta Corte
ha establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo,
abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa,
cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La
valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i)
externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo
que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno,
es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del
Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las
motivaciones y su articulado.
ii.   La conexidad suficiente implica que el
vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin
necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para
evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
(iv) Cuarto, la necesidad
estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la
habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con
fuerza material de Ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue
materialmente las competencias del legislador ordinario mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz, previstas en su artículo 1, y
la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2, ni tampoco
contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del
otro residualmente[34].
No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el
carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige
que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo
tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al
trámite legislativo ordinario mediante el procedimiento legislativo especial
para la paz, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige
mayor deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter
técnico, o por tratarse de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República ; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por
objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se
necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa
para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia
constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte
determinar si la escogencia del Decreto Ley como vía para regular una
determinada materia resulta razonable para la implementación normativa
de la transición política. Este estándar de razonabilidad permite
justamente articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación
legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna
y adecuada, del Acuerdo Final, del otro.
3. Verificación al cumplimiento de los
requisitos formales de expedición del Decreto Ley 897 de 2017
49. En respuesta al primer problema jurídico
planteado, y de conformidad con la metodología propuesta, la Corte procede a
establecer el cumplimiento de los requisitos formales de expedición del Decreto
Ley 897 de 2017, descritas en el fundamento jurídico (en adelante f.j.)
48.  Se advierte que los intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al
respecto.
3.1. La competencia general orgánica
50. El Decreto Ley 897 de 2017 fue suscrito por el
Presidente de la República, el viceministro encargado de las funciones del
despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora
del Departamento Administrativo de la Función Pública. De manera que este
Decreto fue formalmente expedido por el Gobierno Nacional y en esa medida se
sujetó debidamente a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución
Política.
3.2. La correspondencia entre la nominación del
Decreto Ley y su contenido
51. Este requisito constitucional formal se satisface
puesto que el título del Decreto Ley 897 de 2017: “Por el cual se modifica
la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, anuncia de manera
específica y precisa el contenido material de la regulación que establece, la
cual a su vez se ajusta a la descripción del referido epígrafe.
3.3. La expresa invocación de la competencia funcional
para la expedición del Decreto Ley
52. En el primer enunciado del Decreto Ley 897 de
2017, el Presidente de la República invocó expresa y explícitamente el artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016, como fundamento normativo de la facultad que
le habilita para su expedición. Por lo que se satisface la exigencia
jurisprudencial en tal sentido.
3.4. La carga de motivación
53. El Decreto Ley 897 de 2017 satisface este
requisito, como quiera que en las consideraciones de su parte introductoria
expone argumentos de justificación  al uso de la habilitación legislativa
extraordinaria, al igual que sustenta la adopción de las disposiciones que
contiene.
54. De la transcripción íntegra del Decreto Ley 897 de
2017 efectuada en el  f.j. 8 (num. 1.1.), se observa que en primer lugar
la norma presenta el contexto al cual corresponde, esto es que se trata de una
regulación que concierne a la obligación de establecer el marco jurídico para
la implementación del Acuerdo Final. En seguida presenta las razones por las
cuales el Decreto Ley cumple con los requisitos formales y materiales de
validez constitucional señalados por el Acto Legislativo 01 de 2016, así como
los que corresponden a los criterios fijados por la Corte Constitucional en las
sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 2017. A tal efecto explica
de qué manera entiende cumplido cada uno los requisitos formales y se ocupa de
manera más amplia de cada uno de los requisitos materiales, al señalar las
consideraciones pertinentes frente a la conexidad objetiva, la conexidad estricta,
la conexidad suficiente, la conexidad teleológica y la necesidad estricta.
55. Por lo tanto, tales consideraciones acreditan la
carga de argumentación requerida formalmente para la expedición del Decreto Ley
897 de 2017.
4. Verificación al cumplimiento de las
condiciones de competencia en la expedición del Decreto Ley 897 de 2017
56. En relación con el cumplimiento de las condiciones
de competencia en la expedición del Decreto Ley 897 de 2017, descritas en el f.j.
49, la Corte verificará si este efectivamente tiene por objeto “facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, como lo
dispone el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Se advierte que los
intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al respecto.
4.1. La oportunidad de la expedición del Decreto Ley
objeto de revisión
57. El Acto Legislativo 1 de 2016 en su artículo 2
dispuso que las facultades presidenciales para la paz podrían ser ejercidas “Dentro de los 180 días siguientes
a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el cual entraría a regir, según el
artículo 5, “a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final”.
Como quiera que de conformidad con la interpretación efectuada por esta
Corporación[35]
dicha refrendación se hizo efectiva con la decisión política adoptada en tal
sentido por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, se tiene
que el Decreto Ley 897 de 2017, expedido el 29 de mayo de 2017[36], respetó el
término de habilitación excepcional establecido por el Acto Legislativo.
4.2. La restricción material del
Decreto Ley objeto de revisión
58. El Decreto Ley 897 de 2017 no regula ninguna de
las materias proscritas en el inciso segundo del artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016, como tampoco “asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política”[37], ni
se refiere a los temas excluidos expresamente por el inciso final del numeral
10 del artículo 150 constitucional.
59. La materia regulada por el Decreto Ley 897 de 2017
corresponde al desarrollo de la función legislativa ordinaria de que trata el
numeral 7 del artículo 150, en particular la que consiste en “Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y estructura orgánica”. En efecto, el Decreto sub examine
tiene por objeto introducir modificaciones a la estructura de la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, al
tiempo que establece lineamientos para la puesta en marcha de los objetivos y
el cumplimiento de las funciones que se le atribuyen.
4.3. La conexidad objetiva, estricta y suficiente del
Decreto Ley objeto de revisión, con el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
60. El Decreto Ley 897 de 2017 presenta un vínculo
cierto, verificable y específico con la necesidad de implementación de los
compromisos adquiridos en el numeral 3.2. del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que hace parte
del capítulo 3 -Fin del conflicto-, en materia de reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil -en lo económico, lo social y lo político-, componente
respecto del cual se  señaló en el texto del Acuerdo Final que se trata de “un
proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que
considerará los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de
reincorporaciòn, de sus integrantes y sus familias, orientado al tejido social
en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes lo
habitan; asimismo, al despliegue y desarrollo de la actividad productiva y de
la democracia local”.
61. En particular, el Acuerdo Final establece una
serie de acciones encaminadas a identificar las necesidades del proceso de
reincorporación económica y social, dentro de las cuales se encuentran la
identificación de posibles programas y proyectos productivos sostenibles,
colectivos e individuales (numeral 3.2.2.6 del letras b y c), la garantía de
prestaciones económicas y de seguridad social, al igual que la definición e
implementación de planes y programas sociales en materia de educación,
vivienda, cultura, recreación y deporte, protección y recuperación del medio
ambiente, acompañamiento psicosocial, reunificación familiar (numeral 3.2.2.7).
62. De manera aún más específica, la tercera viñeta
del numeral 3.2.2.7 del texto del Acuerdo Final señala que “Para asegurar su
eficaz implementación y despliegue en el territorio, la puesta en marcha de
dichos programas tomará como base los recursos institucionales de los que
dispone el Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano competentes
para estos propósitos, sin perjuicio del acceso a otros recursos legales”. Y
en el punto 6.1.10 del capítulo de Implementación, verificación y refrendación
del Acuerdo Final se fijó que durante “los primeros 12 meses tras la firma del
Acuerdo Final” tendría lugar la implementación normativa de diversos aspectos
del Acuerdo, dentro de los cuales se encuentran las “Leyes y/o normas de
desarrollo sobre Reincorporación económica y social” (letra i).
63.  Por su parte la Corte encuentra que las disposiciones
que integran el contenido normativo del Decreto Ley 897 de 2017 se orientan al
desarrollo de aspectos relacionados con el componente de reincorporación
económica y social de las FARC-EP previsto en los referidos aspectos del
Acuerdo Final, en tanto establece los lineamientos necesarios para la
formulación de ese programa de reincorporación, al tiempo que adopta medidas de
ajuste institucional, como la ampliación  del ámbito de competencias de la
Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas,
que lo hace extensivo y consecuente con las actividades adicionales que demanda
la implementación de este programa.
64. Por lo tanto, a juicio de esta Corporación, el
Decreto Ley 897 de 2017 cumple con el criterio de conexidad objetiva
porque se vincula de manera cierta, verificable y específica con el Acuerdo
Final. Como se trata de un vínculo directo con un aspecto específico y concreto
del Acuerdo Final, el Decreto Ley sub examine también cumple con el
criterio de conexidad estricta. Finalmente, se encuentra acreditado el
criterio de conexidad suficiente, toda vez que en este caso la materia
regulada por el Decreto Ley se corresponde de manera evidente con el desarrollo
de un aspecto puntual y explícito del Acuerdo Final.
4.4. La necesidad estricta del Decreto Ley objeto
de revisión, con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera
65. En este apartado la Corte estudiará los diversos
aspectos que de conformidad con la jurisprudencia constitucional son necesarios
para establecer la idoneidad del Decreto Ley como mecanismo excepcional de
producción normativa en asuntos sobre los cuales la vía legislativa ordinaria,
incluso en ejercicio de facultades especiales para la paz, tendría
deferencia constitucional. Para ello, según lo indicado en el apartado (iv) del
f.j. 49 la Corte aplicará un estándar de razonabilidad conforme
al cual la exigencia de necesidad estricta para el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface si se tiene en cuenta la necesidad
urgente de la implementación de la medida, insuficiencia de la potestad
reglamentaria, el carácter técnico y no necesariamente deliberativo del tema,
así como la no irrazonabilidad del procedimiento elegido, en el sentido de que
no resulta descartable ab initio la elección del Decreto Ley ejercicio
de facultades especiales para la paz y no de una Ley expedida mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz.
66. A partir de dicho estándar, pasa entonces
la Corte a verificar si en la expedición del Decreto Ley 897 de 2017 se logra
la pretendida articulación entre la naturaleza excepcional y limitada de la
habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación
normativa, oportuna y adecuada, del Acuerdo Final, del otro. Se advierte que
los intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al respecto.
67. En primer lugar se encuentra que el carácter urgente
de la medida fue justificado por el Gobierno en el hecho de que las garantías
de reincorporación para los integrantes de las FARC-EP requieren ser
implementadas al concluir el periodo previsto en el Acuerdo Final para la
dejación de armas, lo cual implica también la terminación de las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización. Así mismo, en atención al calendario
de implementación normativa establecido en el numeral 6.1.10 del Acuerdo Final.
68. Para la Corte la necesidad urgente de la medida y
por tanto, el recurso a las Facultades Presidenciales para la Paz, es
constatable teniendo en cuenta que el 6.1.10 del capítulo de Implementación,
verificación y refrendación del Acuerdo Final se fijó que durante “los
primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final” tendría lugar la
implementación normativa de diversos aspectos del Acuerdo, dentro de los cuales
se encuentran las “Leyes y/o normas de desarrollo sobre Reincorporación
económica y social” (letra i). En esa medida el Gobierno debía proceder conforme
a lo acordado, expidiendo las normas pertinentes dentro del plazo previsto,
esto es dentro de los 12 meses siguientes a la firma del Acuerdo Final, que
tuvo lugar el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón; por tanto, la
expedición del Decreto Ley 897 de 2017 el 29 de mayo de 2017 se ajustó al
calendario acordado. A su vez, el Acuerdo Final incluso establece que el
proceso de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP, debería comenzar
desde el inicio mismo de las Zonas Veredales de Normalización, para identificar
los posibles programas y proyectos productivos (numeral 3.2.2.6.) de manera que
“definidas las acciones y medidas de cada uno de los programas que puedan
iniciar su ejecución con el comienzo del proceso de dejación de armas en las ZVTN”
(numeral 3.2.2.7., cuarta viñeta, segundo inciso). Según lo señalado en el
Acuerdo Final, las ZVTN estarían siendo ocupadas a partir del quinto día siguiente
a la firma del Acuerdo Final (num. 3.1.7.1.).
69. En consideración de lo anterior, es igualmente
advertible por la Corte que el Decreto Ley 897 de 2017 cumple una función
instrumental y de estabilización normativa respecto de la implementación del
Acuerdo Final, en el cual se estableció como un compromiso a cargo del Gobierno
Nacional la identificación, definición y ejecución de los programas, acciones y
medidas “necesarios para la atención de los derechos fundamentales e
integrales” de dicho grupo. De allí que las disposiciones integran el
Decreto Ley objeto de revisión se limitan a establecer alternativas
institucionales para viabilizar la formulación y ejecución de algunas de las
medidas que hacen parte componente específico de reincorporación económica y
social de los integrantes de las FARC-EP. Todo ello sujeto a las condiciones de
excepcionalidad y transitoriedad del proceso de reincorporación civil, como se
reconoce expresamente en el mismo Acuerdo Final (num. 3.2, tercer inciso), en
consonancia con lo cual el compromiso del Gobierno Nacional en la garantía de
los programas económicos y sociales está limitado a “los términos y duración
que defina el CNR[38]”
(num. 3.2.2.7., tercera viñeta, tercer inciso)
70.
Al respecto cabe agregar que el apremio del ajuste institucional efectuado por
el Decreto Ley sub examine a la ACR encuentra una justificación
plausible en el hecho de que las competencias legales con las que hasta ahora
contaba dicha entidad estaban restringidas al desarrollo de programas y
actividades con un enfoque general de reintegración para personas y grupos
alzados en armas, que no de reincorporación con el alcance previsto en el
Acuerdo Final para los integrantes de las FARC-EP en su tránsito a la
legalidad. En ese sentido se pronunció la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República al sostener en su intervención que “a lo largo del Acuerdo
Final se hace referencia al concepto de reincorporación y no al de
reintegración”, que junto con el “concepto de normalización comprenden
de manera integral los procesos asociados con la reinserción, reintegración y
estabilización social y económica”[39]; al responder el cuestionario
formulado por el Magistrado Sustanciador la Secretaría Jurídica enfatizó que lo
que actualmente existe es una política de reintegración, respecto de la cual
expone sus antecedentes y principales características[40]. En el mismo
sentido se encuentra la memoria justificativa del Decreto Ley 897 de 2017[41],
documento aportado por la Presidencia de la República a solicitud del
Magistrado Sustanciador.
71.
De este modo la Corte entiende que aun cuando la reintegración y la reincorporación
promueven la reinserción, como aspecto fundamental de la terminación del
conflicto armado[42],
el enfoque de reintegración, que se mantiene dentro del ámbito de
competencias de la ARN aún con la modificación introducida por el Decreto Ley
897 de 2017, atiende principalmente a la ejecución de programas individuales de
carácter productivo con la finalidad de alcanzar en el corto plazo la
consecución de fuentes de ingreso y empleo para los desmovilizados[43];
mientras que el enfoque de reincorporación previsto en el Acuerdo Final
tiene un carácter integral para garantizar la reinserción de los integrantes de
las FARC-EP, de acuerdo a sus intereses, en los ámbitos político, económico,
social y de seguridad, y por lo tanto implica el desarrollo de proyectos no
solo individuales sino también colectivos, que involucran a la comunidad en
procura de construir canales democráticos y recomponer el tejido social. [44]
72.
De allí que el punto de reincorporación del Acuerdo Final, consecuente con ese
enfoque, contemple un extenso y diverso paquete de programas, que dista
bastante de aquellos para los que la ACR fue concebida. Estos van desde todo lo
que compone la reincorporación política (creación de un nuevo partido,
garantías de representación, un estatuto de oposición y modificaciones al
régimen electoral), hasta otras ambiciosas políticas en materia social y
económica que involucran fuertemente a la organización antes alzada en armas,
además de garantías de seguridad social, programas sociales estructurales, de
pedagogía, etc.[45]
que desbordan la competencia y la capacidad de la entidad del Estado que está
actualmente llamada a implementarlos.
73.
Ahora bien, en relación con los asuntos que son materia del Decreto Ley 897 de
2017 la Corte no encuentra como evidente la necesidad de una amplia
deliberación democrática, como la que se alcanzaría con el proceso legislativo
del Congreso de la República. Esto por cuanto, de una parte, la creación,
estructura y funciones de la Agencia Colombiana para la Reintegración de
Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante ARN), fue establecida por el
Gobierno Nacional en el Decreto Ley 4130 de 2011. Dicha norma fue producto de
la habilitación legislativa otorgada al Gobierno Nacional en virtud de lo
dispuesto por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[46]. Aunado a su
creación por el legislador extraordinario, esta Agencia fue prevista como una
entidad de carácter técnico, dedicada exclusivamente a tareas encaminadas a la
gestión, implementación, evaluación y articulación “de proyectos de Política
de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la
convivencia”, de allí que fue creada como Unidad Administrativa Especial
con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y presupuestal[47],
lo que itera el carácter marcadamente técnico de la materia sobre la cual recae
el Decreto Ley sub exámine.
74.
De otra parte, si bien el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política
faculta al Presidente de la República, como Suprema Autoridad Administrativa,
para modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales, lo
cierto es que sujetó dicha competencia a los parámetros generales establecidos
en la ley. En ese sentido la Ley 489 de 1998 dispuso que las entidades
descentralizadas en el orden nacional son de creación legal (art. 69) y
respecto de las unidades administrativas especiales con personería jurídica en
el orden nacional, como es el caso de la ARN, señaló (art. 82) que “se
sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no
previsto por ella, al de los establecimientos públicos”, también de
creación legal (art. 70). En esa medida, como quiera que el Decreto Ley 897 de
2017 implicó una reconfiguración de la ARN, en tanto la modificación de su
estructura dio lugar a la ampliación del objeto y ámbito de competencias
inicialmente fijado para dicha entidad por el Decreto Ley 4138 de 2011, la
facultad reglamentaria ordinaria del Presidente de la República resultaba
insuficiente para llevar a cabo la pretendida reforma institucional de la ARN.
75. En conclusión, para la Corte, la exigencia de
necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República en el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016 se satisface en la expedición del Decreto Ley 897 de 2017, en tanto
que la decisión del Gobierno Nacional de optar por el ejercicio de las
“Facultades Presidenciales para la Paz” no puede considerarse en este caso
irrazonable, en la medida en que el constituyente no delimitó con precisión el
objeto o materia específica que debía regularse por cada uno de dichos
procedimientos especiales. En efecto, la carencia de racionalidad al momento de
definir los límites materiales entre ambos procedimientos, no puede traducirse
en la definición de un determinado criterio de control constitucional, pues, ab
initio, no fue concebido así. Por tanto, la ambigüedad del
procedimiento, asociada a las razones objetivas descritas en los párrafos
precedentes, debe resolverse a favor del ejercicio idóneo y necesario de dichas
facultades y no, de su inexequibilidad.
5.  Control constitucional de la regulación contenida
en el Decreto Ley 897 de 2017
76. El estudio de constitucionalidad de las
disposiciones que integran el Decreto Ley 897 de 2017 se hará de forma
integrada, teniendo en cuenta que los asuntos temáticos anunciados en el f.j.
41, agotan la regulación contenida en acto normativo sub examine y
resultan inescindibles e interdependientes entre sí; así mismo se tendrán en
cuenta el informe y los documentos aportados por la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República en respuesta a las pruebas decretadas por el
Magistrado sustanciador, así como las intervenciones recibidas en el trámite
del proceso de control constitucional y el concepto rendido por el Ministerio
Público, advirtiendo que en ningún caso se formularon cuestionamientos al
Decreto Ley 897 de 2017.
5.1. El control de constitucionalidad
y su intensidad en un contexto de justicia transicional
77. A tal efecto la Corte entiende que el análisis
debe hacerse en un contexto de justicia transicional[48]. Ello supone
tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado
de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se
fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite,
por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su
peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia
transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es
decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles.
Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe
entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a
la paz en la ponderación[49].
Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para
ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta
de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz–
tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
78. Asimismo, en un contexto de justicia transicional,
cuando resulte justificado, la Corte Constitucional puede flexibilizar la
intensidad de su control en lo que concierne a la fiabilidad de las
consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas
transicionales. En este sentido, el Legislador transicional disfruta de un
margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia más
amplia para elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para
conseguir los fines de la transición.
5.2. Análisis de las disposiciones que integran el
Decreto Ley que es materia de revisión
79. El referente inicial de control constitucional a
las disposiciones por las cuales el Decreto 897 de 2017 introduce
modificaciones a la entonces Agencia Colombiana de Reintegración (en adelante
ACR) en su denominación, en su objeto, en su estructura y en sus funciones, lo
constituyen las disposiciones constitucionales que fijan las competencias para señalar
la estructura de las entidades públicas del nivel ejecutivo en el orden
nacional. Al respecto el ordenamiento constitucional establece tres mecanismos constitucionales para
modificar la estructura de las entidades públicas:
80. El primero, la facultad atribuida al
Congreso de la República en el Artículo 150 No. 7 de la Carta Política, con
fundamento en el cual en desarrollo de la función legislativa le compete:
“Determinar la estructura de la administración nacional
y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
81. Como desarrollo del referido precepto fundamental,
la Corte Constitucional, en sentencia C-953 de 2007, señaló que en la
determinación de la estructura de la administración nacional, el legislador
debe incluir la formulación de los elementos que configuran esa organización,
esto es: i) la creación de los distintos organismos y entidades que la
conforman; ii) la definición de sus interrelaciones respectivas; iii) la
enunciación de los objetivos generales de los organismos y entidades
constituidas; iv) la estructura orgánica; v) la naturaleza jurídica; vi) las competencias
atribuidas; vii) el régimen legal; y, viii) el señalamiento de los órganos de
dirección y administración. De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, esta competencia del legislador “también incluye la potestad
de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional
y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la
Administración pública”[50].
82. En segundo lugar, la facultad del Presidente de la
República, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista por los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, por virtud de la cual:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe
de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…).
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley.
16. Modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
(…)”
83. En tercer lugar, las facultades
extraordinarias para el Presidente de la República, en tanto que el numeral 10
del artículo 150 de la Carta Política dispuso que el Congreso de la República
puede:
“Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno
y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara. (…)”.
84. En punto de las facultades
extraordinarias para modificar la estructura de las entidades públicas del
orden nacional, la Corte ha señalado que se trata de una materia que “no se
encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo
150 de la Constitución Política”[51]
y que por tanto puede ser temporalmente transferida por el legislador al
Presidente de la República.[52]
85. Ahora bien, a simple vista podría concluirse que
las funciones presidenciales previstas en el artículo 189-16 son similares a
las que tiene el legislador en virtud de lo estipulado en el artículo 150-7.
Sin embargo, esta Corporación ha precisado que si bien se trata de atribuciones
concurrentes, lo cierto es que son de distinto alcance, pues mientras que la
competencia del legislador en los términos del artículo 150 es plena y
autónoma, la facultad que para el Presidente de la República se desprende del
artículo 189 no lo es, pues aunque sea permanente, tiene carácter derivado, en
tanto depende de la actividad del Congreso: si la ejerce mediante la potestad
reglamentaria, está condicionada por la ley ordinaria, en tanto que si la
ejerce mediante normas con fuerza material de ley, los límites de su actuación
son fijados por la ley de facultades extraordinarias.[53]
86. En este caso, el Gobierno Nacional
ejerció las competencias de reforma institucional respecto de la ACR mediante
normas con fuerza material de ley, como lo son las disposiciones que integran
el Decreto Ley 897 de 2017, para lo cual hizo uso de la facultad legislativa
extraordinaria y excepcional que le fue conferida por el Congreso de la
República mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, que adicionó
a la Constitución Política un artículo transitorio referido a las Facultades
presidenciales para la paz. De allí que en este caso la competencia
presidencial ejercida por medio del Decreto Ley sub examine para
modificar la estructura de la ACR no solo se caracteriza por tener rango
constitucional, que no legal, como es lo usual, sino que además implicó la
modificación de otra norma con fuerza material de ley, como lo es el Decreto
4138 de 2011 para el cual en su momento del Presidente de la República también
actuó como legislador extraordinario pero derivó su competencia en esta materia
del artículo 150-10 de la Constitución Política, norma con fundamento en la
cual se expidió la Ley 1444 de 2011 que le otorgó facultades extraordinarias
para modificar la estructura de la Administración Pública.
87. Sea cual fuere el origen de la competencia
presidencial, lo cierto es que desde el punto de vista sustancial, el contenido
material de las disposiciones que trae en esta materia el Decreto 897 de 2017
no solo se sujetó al ámbito competencial formal determinado por el Congreso,
sino que además se respeta el ámbito material constitucionalmente exigible.
88. Al respecto cabe recordar que según la
jurisprudencia constitucional reseñada en el f.j. 79, dentro de los
elementos que deben ser incluidos por el legislador al momento de determinar la
estructura de la administración nacional, se encuentran aquellos relacionados
con el señalamiento de sus objetivos, de sus competencias y de su estructura
orgánica. En este sentido la Corte encuentra que el Decreto Ley sub examine,
con el propósito de hacer los ajustes institucionales requeridos para la
implementación del Acuerdo Final, los artículos 1º y 2º introdujo modificaciones
a la denominación y al objeto de la ACR, aspectos que efectivamente habían sido
regulados por los artículos 1º y 4º, respectivamente, del Decreto 4138 de 2011
por el cual se creó la ACR y se establecieron sus objetivos y su estructura.
89.
En cuanto a la denominación de la entidad, la congruencia material del Decreto
Ley objeto de revisión es igualmente constatable si se tiene en cuenta que el
cambio en la denominación de la entidad evidencia y expresa la modificación de
su objeto, y por tanto el mayor alcance de sus competencias. En efecto, el artículo
1 del Decreto Ley 4138 de 2011 disponía lo siguiente: “Créase una unidad
administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada
Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas
(…)”, y en el artículo 4 se le señaló como objeto el desarrollo de
distintas actividades relacionadas con la “Política de Reintegración, con el
fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia” (art. 4). Por
su parte el artículo 2 del Decreto Ley 897 de 2017 modificó el artículo 4 del
Decreto  4138 de 2011, ampliándolo, al señalar que el objeto de la ARN es el
desarrollo de distintas actividades relacionadas con la “Reincorporación
y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a
través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la
política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de
propender por la paz, la seguridad y la convivencia”.
90.
Consecuencia de ello tuvo lugar también la modificación parcial del
artículo 1 del Decreto 4138 de 2011, en cuanto dispuso que la denominación de
la entidad sería “Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN”,
cambio de denominación que por virtud de lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 2 del Decreto Ley 897 de 2017 debe entenderse efectuado en la
disposiciones legales y reglamentarias vigentes en las cuales se haga
referencia a dicha Agencia, para lo cual el Gobierno tiene previsto el manejo
de las implicaciones operativas que dicho cambio implica, según lo expresado en
el estudio de impacto normativo elaborado por la ACR, documento aportado por la
Presidencia de la República a solicitud del Magistrado Sustanciador[54].
Valga decir que una disposición en similar sentido fue incluida en su momento
por el artículo 24 del Decreto Ley 4138 de 2011, en tanto la creación de la ACR
implicó la supresión de la entonces Alta Consejería Presidencial para la
Reintegración[55].
91. Se sigue de lo anterior, que lo previsto por el
Decreto Ley sub examine en los artículos 4º y 5º  en el sentido de
organizar en la ARN la Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización
como un grupo interno de trabajo adscrito a la Dirección General de dicha
entidad y señalar los lineamientos para su funcionamiento, resulta coherente
con la ampliación del ámbito de competencias conferido a la ARN, al tiempo que
se circunscribe al carácter excepcional y transitorio que caracteriza al
programa de reincorporación económica y social de los integrantes de las
FARC-EP previsto en el Acuerdo Final y se sujeta en el desarrollo de sus
competencias a los lineamientos que establezcan el Consejo Nacional de
Reincorporación y a las normas constitucionales y legales que implementen el
Acuerdo Final en esta materia.
92. De otra parte, constituyen también referentes de
control constitucional las normas constitucionales que regulan la Función
Pública como parte de la organización del Estado. Al respecto encuentra la
Corte que las disposiciones que señalan la forma de funcionamiento de la Unidad
Técnica establecida por el Decreto Ley sub examine al interior de la
ARN, se enmarcan dentro de los mandatos constitucionales de que tratan los
artículos 122 y 125 de la Constitución Política, en tanto que es el legislador
extraordinario quien directamente establece, en el artículo 5º del Decreto Ley
897 de 2017, la naturaleza del cargo de Coordinador de la Unidad Técnica, las
condiciones para su provisión y sus funciones, parámetros legales a los cuales
se deben sujetar tanto la facultad nominadora como el ejercicio de dicho empleo
público, que en este caso es de libre nombramiento y remoción, en tanto que las
funciones asignadas al mismo implican responsabilidades de dirección y manejo en
la orientación institucional para la formulación de políticas públicas de
trascendencia nacional y la orientación y seguimiento a la ejecución de
recursos públicos destinados a atender los beneficios económicos y sociales
otorgados a los integrantes de las FARC-EP y a sus familias, por lo que el
cargo demanda una alta exigencia de confianza[56];
en esa medida la libre nominación para el ejercicio del cargo, se acompasa con
la excepción prevista por el artículo 125 de la Constitución Política frente a
la regla general de provisión del empleo público mediante el sistema especial
de carrera administrativa. Así mismo es el mismo legislador extraordinario
quien, en el segundo inciso del artículo 5º (sic), condiciona la provisión de
cargos destinados al desempeño de las nuevas funciones de la ARN, a la
disponibilidad adicional de recursos para la entidad, exigencia prevista en el
artículo 122 constitucional.
93. Así mismo, el otorgamiento de la facultad
conferida al Director General de la ANR para delegar en el Coordinación de la
Unidad Técnica la ordenación del gasto respecto de los recursos destinados para
la ejecución del programa de reincorporación económica y social, prevista en el
numeral 2º del citado artículo 5º, se ajusta a lo previsto en el artículo 211
de la Constitución Política, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, al otorgar la facultad de delegación el legislador
extraordinario estableció
los límites y condiciones que debe contener la autorización para delegar y a la
cual debe sujetarse el respectivo acto concreto de delegación, que en este caso
recae sobre el ejercicio de funciones de carácter instrumental y operativo, y
por lo tanto en modo alguno implica la transferencia de atribuciones
relacionadas con “el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones
y la fijación de políticas generales”.[57]
94. Si bien uno de los intervinientes en el proceso de
control constitucional del Decreto Ley 897 de 2017 advirtió que “las normas
allí contenidas carecen de precisión, exactitud y determinación respecto de las
nuevas funciones de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, en
tanto que dicho Decreto Ley es meramente enunciativo de las atribuciones
normativas de esta Agencia”[58],
la Corte no encuentra en el señalamiento expuesto implicaciones para la
constitucionalidad del Decreto Ley 897 de 2012, por cuanto justamente como el
interviniente lo indicó, y según se explicita en el inciso final del artículo
3º del Decreto Ley sub examine, le corresponde al Presidente de la
República ejercer la facultad reglamentaria ordinaria para precisar el programa
de reincorporación establecido en dicha norma.
95. A juicio de la Corte, tal posibilidad resulta
procedente e incluso imprescindible, en tanto que, de una parte, en manera
alguna el ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria conduce en este caso
a un escenario de deslegalización, por cuanto el legislador extraordinario se
ocupó de “definir los parámetros mínimos necesarios para limitar y orientar
el ejercicio de la potestad reglamentaria”[59], en lo que resulta “indispensable a
fin de dar cumplida y eficaz aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley”[60].
Y, de otra parte, el contenido preciso del programa de reincorporación
económico y social, al que hace referencia el artículo 3º del Decreto Ley 897
de 2017,  así como de cada uno de los subprogramas que lo integren, depende
necesariamente, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, de la
identificación de los intereses de los integrantes de las FARC-EP y de las
necesidades identificadas como resultado del censo socio-económico, fases que
se agotarán conforme se avance en el cumplimiento del cronograma de
implementación del Acuerdo Final y a partir de lo que determine el Consejo
Nacional de la Reincorporación[61],
sin perder de vista que tal como lo prevé el mismo Decreto Ley 897 de 2017 en
el primer inciso del artículo 5º (sic)[62],  la planeación de las actividades de
reincorporación económica y social que configuren los respectivos programas y
subprogramas se encuentra sujeta a la disponibilidad de recursos, los que
además deben someterse a un sistema de administración fiduciaria (artículo 5º
sic. parágrafo 1).
96. Finalmente, cabe destacar el control fiscal que
recae sobre los recursos destinados a la financiación de los programas de
reincorporación económica y social, porque, como lo indicó el Contralor General
de la República al intervenir en este proceso de control constitucional, “las
atribuciones constitucionales de la Contraloría se ejercen tanto sobre el
sistema de administración fiduciaria que se establezca, como sobre los pagos
que se hagan directamente, pues se trata de dineros públicos y es obligatorio
ejercer el control fiscal sobre los mismos”[63]. De allí que la norma objeto
de revisión cumple el mandato previsto en el artículo 267 de la Constitución
Política, en tanto que sus disposiciones no contemplan excepciones al ejercicio
de la vigilancia de la gestión fiscal sobre los bienes y recursos que se
destinen a la financiación del Programa de Reincorporación Económica y Social
de los integrantes de las FARC-EP.
97. En fin, para la Corte, el contenido material de
las disposiciones que integran el Decreto Ley 897 de 2017 no plantea reparo
alguno respecto de su constitucionalidad.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 897 de 29 de
mayo de 2017, “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se
dictan otras disposiciones”, así como las disposiciones que lo integran.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVAN
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado
(e)
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
aclaración de voto
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
Con aclaración
de voto
ROCÍO LOAIZA
MILIÁN
Secretaria
General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-554/17
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Ausencia de
consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta (Aclaración
de voto)
Ni el artículo que otorga
constitucionalmente las facultades [presidenciales para la paz]s, ni ninguna
otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con fuerza
de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente
necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte
Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo
decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son
precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez
de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el
ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de la forma más
radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016
“Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del
Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa
sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y,
por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la
sentencia decidió declararla inexequible […] Evidentemente la decisión excede
aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se
exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en
circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso.”
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO
FINAL-Circunstancia
excepcional que amerita acudir a las facultades presidenciales para la paz
(Aclaración de voto)
La circunstancia excepcional que
amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el
proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país,
que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma
constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso
de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con
las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador
en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la
sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la
paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
IMPLEMENTACION NORMATIVA
DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaración de voto)
Según las experiencias internacionales,
el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene
frente a la eficacia de los acuerdos de paz. Según indica el estudio de
Standford University sobre implementación de procesos de paz, la concepción del
logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida luego de
un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando varias
guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visión y dejaron en
claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus
compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos
de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos,
incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que
están en el medio.” En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes
de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el
conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados
en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo
plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior, sino que se analizan a corto plazo,
en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es
cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo
tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.
PRIMEROS MESES DE IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Carácter determinante para los resultados finales del proceso
(Aclaración de voto)
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix
(PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante de evaluación de
acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los
casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los
acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del resultado final de un
proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la
implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los
acuerdos.
CELERIDAD EN IMPLEMENTACION NORMATIVA
DEL ACUERDO FINAL-Aspecto
de vital importancia para el éxito del proceso de paz (Aclaración de voto)
Las razones por las cuales la
celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un aspecto de vital
importancia para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en general, han
sido identificados algunos factores que pueden clasificarse así: a) Seguridad:
el desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere
agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que
comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los
riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se
sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las
posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las
violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su
parte del acuerdo”. b) La confianza generada por las instituciones y las
normas: la implementación rápida de las normas pactadas sobre participación
democrática y garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados
una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la
aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que
ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática. c) El efecto nocivo de los
boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden
tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas,
“los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos
pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el
incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una
primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de
tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el
proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación,
desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de
los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma
oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de
los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el
manejo específico de estos grupos”.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA
TRANSICIONAL-Comprensión
de todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración
de voto)/INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad
de las medidas conexas a los acuerdos para el logro de la paz (Aclaración de
voto)
Una posible vía
argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la “estricta
necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto
Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada
norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de
forma separada. El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA
TRANSICIONAL-Valor
intrínseco y extrínseco de las medidas destinadas al logro de la paz (Aclaración
de voto)
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional
en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes
medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo
armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con
las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el
proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque
la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al
logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso,
pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema
integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de
medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero
sentido.
Referencia: expediente
RDL-030
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Ley Número 897 de 2017 “Por el cual se
modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de
Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada
por la sentencia C-554 de 2017, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia
del requisito de estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo”
-tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto Ley 897 de
2017-, carece de fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza
las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y
desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo
Final para la paz.
Expondré mi postura con base en las
dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del
ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia
que requiere la implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la
integralidad del proceso y al carácter inescindible de las medidas.
1.
La
Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
La Constitución Política,
en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al
Presidente de la República de una competencia especial para dictar los Decretos
con fuerza de Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en los
siguientes términos:
“Artículo 2°. La Constitución Política tendrá un
nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio.
Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de
la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para
expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos,
leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo
de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a
su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de
estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro
de los dos meses siguientes a su expedición.”
El artículo transitorio de la Carta
consagra expresamente los límites de las facultades entregadas, en cuanto al
tiempo (Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente
acto legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera), las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no podrán
ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos) y, además, implementa un control
automático de constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco
de estas competencias.
Sin embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente
las facultades, ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen
que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias
deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la
primera decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El
argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual
se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la
Corte manifestó que “en desarrollo de este control, la Corte deberá
verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual
se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo
normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva,
estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias
excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo
cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo
ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional.
Esta redacción fue interpretada de la forma más radical posible en el examen de
constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la
adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al
extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta
necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar
dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la sentencia decidió
declararla inexequible. La exigencia del requisito se planteó en la sentencia C-160
de 2016 con las siguientes palabras:
“la habilitación legislativa
extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto
que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional
es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad
exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así
como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los
considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación
legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que
trata el decreto respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se
estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa
extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general
y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la
sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad,
era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias excepcionales,
pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea
necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.” Si
la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no
constituía una sustitución a la Carta, fue porque consideró que las
competencias excepcionales que surtían de la reforma se justificaban claramente
en la búsqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano
y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una
situación excepcional que potencialmente pone fin a más de cinco décadas de
guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo,
que se hace necesario usar vías expeditas para generar los ajustes legales e
institucionales requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con
las FARC.
En otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de
implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que
constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma
constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso
de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con
las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador
en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la
sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la
paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente a los decretos ley, es evidente que el proceso de
implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que
amerita actuar de forma célere, pues como se verá más adelante, los retrasos
son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la
paz.  Por eso, existiendo de antemano una situación excepcional que sirvió de
base a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una
norma constitucional que expresamente lo autoriza, además de desgastante
institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un ejercicio
inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la
conexidad con  al Acuerdo Final, puesto que si las normas están ligadas al
proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.
La
urgencia de la implementación
Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es
uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de
los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre
implementación de procesos de paz,[64]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[65]
En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de
la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el
conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los
resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto,
a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior,[66]
sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de
los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran
los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de
un proceso de paz.[67]
Según lo sostiene parte de la doctrina, la implementación
urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante, pues está
demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de
implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para
que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados.[68]
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix
(PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante de evaluación de
acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los
casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los
acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del resultado final de un
proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la
implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los
acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso
o éxito en la implementación temprana y en la consolidación final de la paz son
los siguientes:[69]
a)
India ha
adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo
de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco
jurídico para implementar los compromisos. El  acuerdo estipulaba la creación
de un Consejo Autónomo de Bodo  —democráticamente electo—.  El consejo estaba
específicamente obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de
los habitantes de esa región, y para ello tendría una serie de competencias.
Sin embargo, no se logró adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones
para implementarlo jamás se realizaron.[70]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[71]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[72]
b)
Angola, en cuyo
primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo
se logró implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan sólo se
había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo
sucedido manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron
el gobierno angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola
(UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo,
la ONU aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en
Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo
de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de
UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses,
en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta
decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante
los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se
retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha
en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de
restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un
largo estancamiento.”[73]
La falta de implementación del
acuerdo generó en los años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a
reanudación de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de
angoleños y un auténtico desastre humanitario. Millares de soldados
desmovilizados encontraron serias dificultades al retornar a sus aldeas de
origen, ante las escasas perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños
y la lenta llegada de la ayuda económica.”[74]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[75]
c)  En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz
en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los
compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste fracasara.[76]  Según la
matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo, no solo
fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal forma
que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el
avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el
año 2012.
Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que fueron
considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016[77] dan cuenta de la
importancia de la implementación célere de los acuerdos, así: a) En el acuerdo
de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el 72% del acuerdo
de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma. Los acuerdos
implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para su
implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas las
reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las reformas
constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas y
los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se implementó
y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado Bosnio
por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos bélicos.[78]  b) En el
Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la paz, es
una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[79] Al segundo
año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco de las
negociaciones.[80]
La implementación de los acuerdos del Salvador[81]
requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este
punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c)
Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó
mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas
constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El
éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las
reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió
por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el
proceso general de implementación.
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de
implementación se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito
del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados
algunos factores que pueden clasificarse así:
a)     Seguridad: el desarme,
desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para
evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a
desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de
volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se
sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las
posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las
violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su
parte del acuerdo”.[82]
b)    La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se
trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de
construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los
conflictos armados intraestatales”.[83]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)     El efecto nocivo de los
boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden
tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los
`saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos
pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el
incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una
primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de
tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el
proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación,
desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de
los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma
oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de
los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el
manejo específico de estos grupos”.[84]
Esta situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la
comunidad internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de
actuar con celeridad en la implementación del Acuerdo.
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario
General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del
Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las
esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después
de décadas de conflicto. El Secretario General espera que
todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación
del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a la violencia y
traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables
más afectadas por el conflicto.”[85]
En junio de 2017, el actual Secretario General de las
Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y
recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa
tarea.  “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en
la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a
la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas
individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del
Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General
exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la
implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de
paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el
proceso de paz, según sea requerido.”[86]
Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas
destinadas a la implementación del Acuerdo es una condición indispensable para
lograr la consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la
doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo
pueden ser superados  si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad,
confianza y debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente
las condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido
reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta
misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto,
exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para
proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura
desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la
evidencia.
3.
La
integralidad del proceso de paz
Una posible vía argumentativa para sustentar que se hace
necesario revisar la “estricta necesidad” de cada medida en que se haga
uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la
diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la
urgencia de cada una de ellas de forma separada.
El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque
integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de
aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de
Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido
conflictos”, el Secretario General de las Naciones Unidas describe la
justicia de transición como una "variedad de procesos y mecanismos
asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados
de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan
cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación"
(párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia,
paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien
imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de
los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se
requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una
secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente
en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las
víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que “23.
Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado
de derecho y la justicia de transición, no arrojará resultados satisfactorios
en una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las
estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces,
deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de
la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la
aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde
el país.”. [87]
Según lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de
Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012, “La
justicia transicional implica la articulación de una serie de medidas,
judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el
resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la
investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todas
las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas”.
Para el Relator, la práctica ha demostrado que las
iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados
permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal.
“Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos
de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la
verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La
justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar
sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin
enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son
fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las
víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la
investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[88]
En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el
voto concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del
Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho
internacional de los derechos humanos y, particularmente, de la Convención
Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva
de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y
reconciliación. 22. Un primer y obvio punto de partida es que la situación
anómala y excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden
contarse por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las
víctimas. Esa situación excepcional suele demandar mecanismos de respuesta
también excepcionales. La clave está en construir el ejercicio de ponderación
que procese de la mejor manera esa tensión entre justicia y terminación del
conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales
como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la
verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de
masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto
y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su
conjunto la aplicación de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de
atención simultánea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, deben ser entendidos
como interdependientes. Solo la aplicación integrada de medidas en favor de las
víctimas en todos esos ámbitos puede conseguir resultados eficaces y
concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. Así,
la simple aplicación de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio
esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podría convertirse en
un proceso burocrático que no satisfaga la pretensión válida de las víctimas de
llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de
reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin
sentar condiciones para una paz duradera, sólo produciría un aparente alivio en
la situación de las víctimas, pero no una transformación de las condiciones que
permiten la recurrencia de las violaciones.”[89]
Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia
transicional, está en la capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y
objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo
y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo.
En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política
Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que “en el
caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por
resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como
de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el
modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones
futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que
integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación
integral y aun, reformas institucionales”.[90]
En este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación,
existe una interrelación entre los diferentes elementos de la justicia
transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición
para la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será
una condición para la paz cívica mediante el screening de funcionarios y
políticos que hayan colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la
justicia transicional será una condición para la paz si satisface las demandas
de retribución; (iv) la justicia distributiva será una condición de una paz
duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar
nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica
prolongar el conflicto. Por su parte, existen también múltiples relaciones
entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la
verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La
verdad también sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la
verdad también es un instrumento para dar justicia a las víctimas”.[91]
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional
adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro
del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del
marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios
de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia
Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política
criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó
“9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la
expresiones  “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran
estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional,
por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.”[92]
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo
1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte
de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta
complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y
juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la
Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza,
condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra
sometido el componente penal del marco transicional”.[93]
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional
en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes
medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo
armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con
las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el
proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque
la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al
logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso,
pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema
integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de
medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero
sentido.
Por lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe
realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto
Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso
de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado.
El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relación entre
el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y suficiente,
sino que es además el que mejor se adapta al carácter integral del modelo de
justicia transicional colombiano.
Por estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de
un examen de estricta necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente
de la República en uso de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01
de 2016.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-554/17
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Carácter
superfluo del requisito de estricta necesidad (Aclaración
de voto)
1. Con el debido respeto por las
decisiones de esta Corporación, aclaro mi voto frente al requisito
competencial, de creación jurisprudencial, denominado “estricta necesidad”,
que fue empleado en la sentencia C-554 de 2017, en la cual fue declarado
exequible el Decreto Ley 897 de 2017.
2. Tal como lo he sostenido de manera reiterada ante la Sala
Plena[94],
junto con otros Magistrados, no
comparto la inclusión ni alcance que, dentro del análisis de competencia, se ha
dado a la estricta
necesidad. Este requisito no fue establecido en el Acto
Legislativo 01 de 2016, ni se infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una
creación jurisprudencial, que resulta superflua e innecesaria, como explico a
continuación.
3.
La denominada estricta
necesidad es superflua dado que, dentro del test de competencia,
se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el
requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente);
elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la
expedición normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo
Final y, en esa medida no hace falta una carga argumentativa adicional en
cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué las vías ordinarias
adicionales no son adecuadas para la expedición de las normas contenidas en los
decretos proferidos al amparo de las facultades especiales para la paz.
4. Aunado
a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el requisito de
estricta necesidad persigue la protección del principio de separación de poderes,
un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este último se encuentra
plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí fueron expresamente
previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se concretan en (i) el
límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades especiales, y (ii)
la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de la competencia del
Congreso de la República, como actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada o absoluta para su
aprobación o leyes que decretan impuestos.
5. Por las razones expuestas, considero que el requisito de
estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta medida, la Corte no
debería analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en virtud de
las citadas facultades excepcionales constitucionales.
Fecha
ut supra
Diana
Fajardo Rivera
Magistrada
[1] Artículo 2 del Acto Legislativo 01 de
2016. “La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el
cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz.
Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. // Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. // Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia.
El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones
deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición” (Negrillas adicionales fuera del texto
original).
[2]
Folio 1.
[3]
Folio 13 Vto
[4]
Folio 13 Vto
[5]
Folios 41-42
[6]
Folio 67
[7]
Folios 138-139
[8]
Folio 116
[9]
Folio 117
[10]
Folio 117
[11]
Folio 118
[12]
Folio 122
[13]
Folio 124
[14]
Folios 124-126
[15]
Folio 128
[16]
Folio 131
[17]
Folio 131
[18]
Folios 215-217
[19]
Folios 296-299
[20]
Folios 218-223
[21] Folio 144
[22] Folios 244-252
[23] Folios 237-243
[24] Con posterioridad al 31 de julio de
2017, fecha en la cual se registró proyecto de fallo, la Secretaría General de
la Corte remitió al Despacho del Magistrado Ponente el escrito de intervención
radicado el 3 de agosto de 2017, suscrito por la directora del Consultorio
Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Industrial de Santander, en el que se solicita declarar la constitucionalidad
del Decreto Ley 897 de 2017 argumentando que “(i) impulsa y fortalece los
programas de reincorporación, (ii) dispone una reincorporación integral (iii)
tiene una relación directa con lo consagrado en el Acuerdo Final” (Folios
310 al 316).
Así mismo el 14 de agosto de 2017
la Secretaría General allegó al Despacho del Magistrado Ponente la comunicación
recibida en el correo electrónico de la Secretaría el 11 de agosto de 2017, con
la cual el Coordinador Nacional de la Agencia Pública de Empleo acusó recibo de
la invitación para conceptuar en este proceso, sin presentar documento de fondo
alguno (Folios 317 al 319).
[25]
Folios 254-279
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-160
de 2017. “(ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución
Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente
obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se
trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de
control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen
razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a
control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que
tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento
tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos
jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide
que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de
interpretación porque el parámetro de control es la Constitución.”
[27] El artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016 no dispuso expresamente que el control constitucional de los Decretos
Leyes es único, como sí lo hizo en su artículo 1, en relación con los actos
legislativos y las leyes expedidas mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz.  Sin embargo, en la
sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de estos
Decretos Leyes también era único. “Lo anterior no obsta para que un decreto
ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión
por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma
constitucional, o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone a que,
en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por
problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente.”
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-160
de 2017. “(vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en
el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo
diseñado para una situación particular con características igualmente
especiales, por esta razón:  a. deberá considerar el establecimiento de
límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con
la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser
alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional,
escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz.”
[29] Ver el distinto esquema metodológico
seguido en las sentencias C-160 y C-174 de 2017, por ejemplo.
[30] Solo a manera de ejemplo, mientras que
en la sentencia C-160 de 2017, la Corte hace referencia a límites formales y
materiales, en la sentencia C-174 del mismo año, la Corte se refiere a vicios
de forma y vicios de competencia dentro de una categoría más amplia denominada
vicios de procedimiento.
[31] De la misma manera, mientras que en la
sentencia C-160 de 2017 se incluye la temporalidad dentro de los límites
formales, en la sentencia C-174 del mismo  año, por su parte, se enlista dentro
de los vicios de competencia.
[32] Art. 115 de la CP. “Ningún acto del
Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos
administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe de Estado y de
suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea
suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del
departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se
hacen responsables.”
[33] Tal como se señaló en el párrafo 30.2,
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 solo excluye de la competencia del
Presidente para expedir Decretos Leyes las materias que deban ser reguladas por
medio de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar
impuestos.
[34] Es decir, que determine la competencia
de un órgano y, por lo tanto, por defecto, se entiendan delimitadas las
competencias de otro órgano.
[35] Cfr., entre otras, las sentencias
C-160 de 2017 y C-253 de 2017.
[36]
Así consta en la publicación efectuada en el Diario Oficial nº 50.548 del 29 de
mayo de 2017.
[37] Sentencia C-699 de 2016.
[38] La creación del Consejo Nacional de
Reincorporación fue prevista en el Acuerdo Final, con la función de “definir
las actividades, establecer el cronograma y adelantar el seguimiento del
proceso de reincorporación” (num. 3.2.2.3)
[39] Folio 125
[40]
Folios 19 al 24
[41]
Folios 48 al 56
[42] Este hace parte de los estándares de
Desarme Desmovilización y Reintegración propuestos por la Organización de las
Naciones Unidas para los casos de terminación negociada de un conflicto armado.
United Nations, Department of Peacekeeping Operations, Office
of Rule of Law and Security Institutions, DDR in peace operations. A
retrospective, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 2010.
[43] Los lineamientos de la política de
reintegración social y económica para las personas y grupos armados ilegales
fueron fijados en el documento CONPES 3554 del 1 de noviembre de 2008.
[44] Punto 3.2.2.
[45] El Decreto Ley 899 de 2017 desarrolla
ampliamente el punto de reincorporación del Acuerdo.
[46] En virtud de esta disposición, con fundamento
en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se concedieron
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6
meses, para, entre otras, crear entidades u organismos de la rama ejecutiva del
orden nacional (e) y para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades u organismos” creados en ejercicio de
tales facultades (f).
[47]
Decreto Ley 4138 de 2011, art.1
[48] En el cual se espera recuperar la
confianza ciudadana y sobre esta base crear o restablecer una organización
política democrática legítima, basada en los principios del Estado de Derecho,
y que pueda ayudar a instaurar condiciones sociales y políticas que conduzcan a
la reconciliación, a la paz, a la estabilidad, a la protección de los derechos
humanos de todos los individuos, condiciones en las que no se repitan los
hechos ominosos del pasado.
[49] Un proceso de justicia transicional
persigue la introducción de cambios al marco institucional vigente, en aras de
crear soluciones a profundos problemas políticos que no ha podido superarse
mediante políticas públicas aplicadas dentro del marco constitucional
imperante. De allí que se exija una comprensión transicional del estándar de
constitucionalidad.
[50]
Sentencia C-177 de 2007.
[51]
Sentencia C-306 de 2004.
[52]
Sentencia C-401 de 2001.
[53]
Sentencia C-044 de 2006.
[54]
Folios 56 al 61
[55] El texto del artículo 24 del Decreto
Ley en mención es el siguiente: “Referencias Normativas. Todas las
referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la
Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de
Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia
Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas”.
[56]
Sentencias C-514 de 1994, C-177 de 2001, C-241 de 2011, C-284
de 2011, entre otras.
[57]
Sentencia C- 382 de 2000
[58]  Ver f.j. 31
[59]
Sentencia C- 507 de 2008
[60] Sentencia C-172 de 2010
[61] Puntos 3.2, 3.2.2.6., 3.2.2.7. viñeta
cuatro, 3.2.3.
[62] El Decreto presenta un error en la
numeración del articulado, en tanto que, siguiendo el orden dado al mismo, la
norma referida a los Recursos del Programa correspondería al artículo
número 6.
[63]
Folio 21
[64]
CISAC - Center For International Security And Cooperation, Stanford University.
El texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil
Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio.
“Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for
International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace
Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study
of the determinants of successful peace implementation. The project examined
every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were
prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of
outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a
more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen
the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design
of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora
in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that
the results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[65]
CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars:
Lessons and Recommendations for Policymakers.  “There was also a
tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where
successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict.
Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these
assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and
Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention
to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to
peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately
after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty,
and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.”
[66]
George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International
Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The further away one
gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that
any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines,
unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the
behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for
what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As
the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our
inferences about the contribution of the peace operation itself tends to
diminish until the point where it breaks down completely.”
[67]
Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac
de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se
consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo
pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito
parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde
2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de
implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.
[68]
Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la
República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[69]
Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora
Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del
Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[70]
Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia
adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después
del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la
Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable
oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las
elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las
515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el
Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que
los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
[71]
Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República,
con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de
cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum
of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%,
1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[72]
Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los
Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de
India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia —en
representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo
Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original
pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la
India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los
primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de
Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir
en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el
consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
[73]
Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los
derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[74]
Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40.
Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[75]
Acosta Juana, ídem.
[76]
Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y
paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre
de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas
casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años
desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el
abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces
Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este
acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la
violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el
asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del
mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar
Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[77]
Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso
rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de
medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del
IRA en Irlanda.”
[78]
Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la
disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17
de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una
estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no
hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron
varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia:
Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza
étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas
monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones
para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[79]
Juana Acosta, ídem.
[80]de
Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace
Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[81]
Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el
jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
[82]
B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del
Salvador (1992 -1994).
[83]
Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing
Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en:
http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[84]
S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic
coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace
Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio
Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo
de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[85]
Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre
Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original.
Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[86]
Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8
de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[87]Organización
de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la
justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
[88]
Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del
Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones
Unidas. párr. 23
[89]
Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños
vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A.
Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se
adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
[90]
Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y
propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano.
Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
[91]
Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa /
NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press,
Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la
elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha /
CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores;
Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar,
Bogotá, 2011, 124.
[92]
Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
[93]
Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez).
[94] Ver, entre otras, Sentencias C-516
de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero), C-518 de 2017 (MP. Antonio José
Lizarazo), C-527 de 2017 (MP. Cristina Pardo) y C-535 de 2017 (MP. Gloria
Stella Ortiz).