C-391-17
Sentencia
C-391/17
CODIGO NACIONAL DE
POLICIA Y CONVIVENCIA-Conminación a persona para que dé cumplimiento a orden
de policía en un plazo determinado fijado por dicha autoridad, sin perjuicio de
las acciones legales pertinentes/ORDEN DE POLICIA-Motivación del acto
mediante el cual se expide
La Corte decide
respecto del plazo que, acorde con el texto censurado, la autoridad podrá
otorgar a una persona cuando la orden de policía no sea de inmediato
cumplimiento, teniendo en cuenta que según el demandante la indeterminación
puede llevar a la arbitrariedad, ya que el operador de la norma contará con un
plazo que siendo ilimitado puede significar atentado para los derechos de otras
personas. Para adoptar la decisión correspondiente, la Sala refirió el contenido
de la norma parcialmente impugnada; por tratarse de un asunto de procedimiento
policivo hizo referencia a las facultades del legislador para regular esta
clase de asunto; debido a la ausencia de un plazo legal señalado en la norma,
la Corte recordó su jurisprudencia sobre “normas jurídicas indeterminadas”; y
finalmente examinó el segmento censurado cotejándolo con los valores,
principios y reglas de la Constitución Política,  para proceder a explicar la
forma como ha de ser interpretada y aplicada la expresión objeto de la demanda.
Asumió la Corte que la orden de policía impartida por la autoridad puede ser de
inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las
circunstancias lo impongan, pero que el Código Nacional de Policía y Convivencia
también prevé procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se
trata de los procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán
dar lugar a la expedición de una orden de policía. Para la Sala, la previsión
del texto demandado corresponde a aquellos casos en los cuales la orden no se
pueda cumplir en un breve lapso de tiempo, facultando a la autoridad para
señalar el término dentro del cual será cumplida la orden. A efecto de evitar
el ejercicio arbitrario de la autoridad, la Corte reiteró que toda función
pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en el
Estatuto Superior, particularmente a los principios de legalidad, debido
proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia y eficacia; como también a
los principios que establece el Código Nacional de Policía y Convivencia para
esta clase de asuntos, vinculándolos con el objeto del Código (art. 1º), la
autonomía del acto y del procedimiento de policía (art. 4º), los principios del
Código (art. 8º) y los deberes de las autoridades de policía (art. 10º). La
Sala enfatizó sobre la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el
cual se expide la orden de policía, como también acerca del contenido de la
decisión, la cual deberá ser razonable y proporcional. Todo exceso, estando
proscrito por el ordenamiento jurídico, dará lugar a procesos penales o
disciplinarios según el caso. La Corte declara exequibles las expresiones
demandadas por considerar que el legislador actuó dentro del margen de las
competencias establecidas para regular los procedimientos administrativos (C.
Pol. art. 150-1-2),  y con su actuación no desconoció las previsiones del
artículo 29 superior, toda vez que ante la imposibilidad de fijar expresamente
un término facultó de manera razonable a la autoridad para que, atendiendo a
las circunstancias particulares de cada caso, asigne un espacio de tiempo,
actividad que deberá llevarse a cabo con estricto acatamiento de los valores,
principios y derechos constitucionales, especialmente los de proporcionalidad,
razonabilidad y necesidad, mencionados por el artículo 8º del Código Nacional
de Policía y Convivencia.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Definición
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
ORDENES DE POLICIA-Medios de policía
y formas jurídicas previstas en el Código Nacional de Policía para su
cumplimiento
MEDIOS DE POLICIA-Clasificación
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia
constitucional
MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Límites
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Condición
de respeto de los principios y valores constitucionales, los principios de
razonabilidad y proporcionalidad
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO EN MATERIA PROCESAL-Facultades
La cláusula general de
competencia del Congreso de la República para la expedición de las leyes le
permite concretamente: “i) fijar las etapas de los diferentes procesos y
establecer los términos y las formalidades que deben cumplir; ii) definir las
competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera
explícita entre los distintos entes u órganos del Estado; iii) regular los
medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de
defensa; iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las
partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación
de terceros intervinientes, y v) definir los recursos y medios de defensa que
pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las
autoridades.
CONCEPTOS
JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance/CONCEPTOS JURIDICOS
INDETERMINADOS-Tipos según la doctrina
DEBERES
DE LAS AUTORIDADES DE POLICIA-Contenido
Referencia: expediente D-11744.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Jorge Alonso Garrido Abad
Magistrado Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el
ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad parcial del artículo 150 de la Ley 1801 de 2016.
II.  TEXTO DE LA LEY ACUSADA
A continuación se destaca el aparte demandado:
“LEY 1801 DE 2016[1]
(Julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
LIBRO III.
TÍTULO I.
CAPÍTULO I.
MEDIOS DE POLICÍA.
ARTÍCULO 150. ORDEN DE POLICÍA. La orden de Policía es
un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter
general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o
superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para
restablecerla.
Las órdenes de Policía son de obligatorio
cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a
través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos
en este Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad
conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin
perjuicio de las acciones legales pertinentes.
PARÁGRAFO. El incumplimiento de la orden de Policía
mediante la cual se imponen medidas correctivas configura el tipo penal
establecido para el fraude a resolución judicial o administrativa de Policía
establecido en el artículo 454 de la Ley 599 de 2000”.
III.  LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
1.
El accionante considera que el aparte acusado vulnera el artículo 29 de
la Constitución en relación con el derecho a un debido proceso sin dilaciones
injustificadas, al otorgar al funcionario público la potestad de fijar el plazo
dentro del cual se debe cumplir la orden de policía, sin que la ley establezca
un término para que la autoridad adopte tal decisión, que termina por infringir
el principio de celeridad de las actuaciones, como pasa a exponer:
“La importancia de limitar en el tiempo la realización
de los actos procesales que le interesan a las partes o le corresponden a quien
dirige el proceso de policía, tiene como propósito velar, por el principio de
celeridad. De hecho, la inconstitucionalidad del texto censurado, no radica en
otorgarle al funcionario la posibilidad de señalar el término dentro del cual
ha de cumplirse con la orden de policía, sino en que no se limitó en el tiempo
dicha facultad, dejando sin certeza el momento en el cual ocurrirá la solución
de un asunto sometido a consideración de la autoridad de policía y violando por
ello el principio de celeridad, como que esa forma procesal, no garantiza que
el proceso no sufra dilaciones injustificadas”.
Considera que
si bien el legislador cuenta con la potestad de configurar libremente las
formas procesales, ello comporta límites establecidos por la razonabilidad y
proporcionalidad de los procedimientos, por lo que encuentra irrazonable que el
precepto demandado no haya fijado el momento en que se debe cumplir con la
orden. Explicó lo siguiente:
“Como en el texto censurado, el legislador no consagró
un término perentorio para el cumplimiento de la orden que debe imponerse
dentro del proceso único de policía, se dejó sin certeza el momento en el cual
ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del funcionario de
policía, como es prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la
convivencia, o para restablecerla y que es el fin de la medida correctiva que
se impone con la orden de policía, conforme señala esa Ley 1801 de 2.016”.
2.
Agrega que la garantía
efectiva del derecho a un debido proceso policivo sin dilaciones indebidas, en
principio, implica la diligente observancia de los términos procesales, sin
perjuicio de las sanciones que se generen por su incumplimiento, lo cual no se
materializa en la norma impugnada, porque no impone un plazo perentorio para el
cumplimiento de la orden.
“Como la orden de policía es una forma procesal que es
columna vertebral del proceso inmediato de Policía consagrado en el artículo
222 de la Ley 1801 de 2.016, la incertidumbre respecto del cumplimiento de
dicha fase procesal, no permite consolidar situaciones jurídicas en beneficio de
las personas que han presentado la querella que dio origen a la orden de
policía, violando el debido proceso que les asiste o bien, respecto de la
colectividad beneficiada por el pronto cumplimiento de la orden de policía
mediante la cual se prevenga o supere un comportamiento contrario a la
convivencia o se restablezca. Esos terceros indeterminados interesados en que
mediante la orden de policía se superen comportamientos que afecten la
convivencia, tienen también derecho a que la norma impugnada impida que dentro
del proceso de policía se presenten dilaciones injustificadas que no permitan
la rápida cristalización de esos dichos colectivos”.
Concluye que esa incertidumbre no garantiza que el proceso de policía termine
dentro del menor tiempo posible y logre su finalidad de hacer efectivos los
derechos, de forma que la indeterminación del plazo para el cumplimiento de la
orden puede afectar la eficacia de otros trámites incluidos en el Código de
Policía y Convivencia, como las controversias por tenencia de animales, la
obstrucción de ciclo rutas, el control de incendios, entre otros.
IV.  INTERVENCIONES
1.       Ministerio
de Justicia. Solicita que se declare la exequibilidad de la disposición
demandada, debido a que la aplicación inmediata que se debe dar a
las órdenes, actos, procedimientos y decisiones provenientes de las autoridades
de policía se encuentra plenamente justificada y no vulnera los principios
constitucionales dadas las implicaciones que tienen este tipo de normas por su
carácter preventivo y la finalidad que las orienta, en cuanto se instituyen
para conservar y garantizar la convivencia pacífica en la comunidad.
Ello ha justificado que los
medios y actuaciones de policía tengan un grado de autonomía especial que los
hace diferentes a las demás disposiciones de procedimiento contempladas en
otros estatutos, como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, a saber:
“las disposiciones demandas (sic) al interpretarse de
manera integral en su contenido hacen que toda clase de actuación de las
autoridades de policía, por su propio objeto, se deban ajustar a otra clase de términos
que resultan más perentorios y estrictos, verbigracia aquellos relacionados con
la aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, de manera pronta,
oportuna y eficiente, atendiendo las circunstancias de cada caso, por cuanto al
tener las funciones de las autoridades de policía fines preventivos en
diferentes ámbitos de la vida de la comunidad, las expresiones referidas
permiten garantizar de forma efectiva la protección a la vida, el respeto a la
dignidad humana y en general a la protección y respeto de los derechos humanos,
dentro del marco y desarrollo del artículo 2 de la Constitución Política”.
Considera que la inconstitucionalidad solicitada
por el accionante resultaría contraría a los fines y propósitos de la actividad
de policía, por cuanto es claro que estas autoridades no ejercen una función
judicial como equivocadamente se expone en la demanda, sino que las actuaciones
de policía se orientan a “garantizar el ejercicio de los derechos de todas
las personas a través del respeto, el ejercicio responsable de la libertad, la
dignidad, los deberes y comportamientos que favorecen la convivencia en todos
los espacios en los que la comunidad interactúa”.
Así, decretar la inexequibilidad de las
expresiones demandadas constituiría una limitante para la labor de policía por
cuanto al adoptarse un término específico como los señalados en otras normas
procesales imposibilitaría el carácter de perentoriedad e inmediatez que
requieren las diferentes situaciones que las autoridades de policía deben
atender en cumplimiento a la función constitucional de proteger la vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así como el asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
2.
Ministerio de Defensa Nacional. Insta a la adopción de un
pronunciamiento inhibitorio o en subsidio que se declare la exequibilidad
de los apartes impugnados. Respecto de la petición de inhibición señala que
la demanda carece de los requisitos de claridad, certeza y pertinencia, al
tiempo que sus afirmaciones son insuficientes debido a que limita su
argumentación a la simple mención del artículo 29 superior. Refiere que los
cargos no están formulados sobre bases sólidas y la inconstitucionalidad
invocada adolece de justificación al no diferenciar el derecho penal del nuevo
contexto propuesto en el Código Nacional de Policía y Convivencia.
En lo que concierne a la presunta violación del
derecho al debido proceso, indica que se encuentran reguladas todas las etapas
de los procesos verbal inmediato y verbal abreviado fijados en la misma ley que
debe surtir la autoridad de policía para imponer o abstenerse de imponer la
medida correctiva  correspondiente. Al respecto, concluye que el actor confunde
el debido proceso con la ejecución de la decisión, aclarando que el trámite
procesal posee unos términos preclusivos.
Sostiene la necesidad de la norma acusada, en
tanto permite que la autoridad determine el plazo de cumplimiento de órdenes
que por su naturaleza no se pueden ejecutar inmediatamente como la reparación
de daños o averías que en razón de la obra se realicen en el andén, las vías,
espacios y redes de servicios públicos, la restauración de una servidumbre, la
práctica de un desalojo, entre otros. En efecto, en eventos como los
enunciados, se deben otorgar plazos para su ejecución y son precisamente esos
tiempos a los que hace alusión la norma, y no otros que tengan que ver con el
debido proceso. Aunado a ello se busca que conforme a los principios
establecidos en el artículo 8, numerales 12 y 13 del Código Nacional de Policía
y Convivencia se pondere la situación y se haga menos gravosa la afectación al
infractor. Así se logra acreditar que “la autoridad de policía en la emisión
de órdenes de policía como consecuencia o no de un proceso único de policía, y
de acuerdo a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, [busca]
afectar lo menos posible los derechos del infractor”.
3.
Policía Nacional. Estima que se debe declarar la exequibilidad
de la norma examinada ya que la Ley 1801 de 2016 posee una esencia netamente
preventiva en pro de la convivencia como consta en el artículo 1º. En
referencia al cargo por violación del debido proceso, realizó similares
consideraciones a las efectuadas por el Ministerio de Defensa para concluir que
el cargo no está llamado a prosperar.
4.
Alcaldía Mayor de Bogotá. Considera que la Corte se debe inhibir
de un pronunciamiento de fondo o en su defecto declarar la exequibilidad de
los apartes acusados.
Respecto
de la inhibición señala que los argumentos del actor no siguen un hilo
conductor que permita comprender el contenido de la demanda y los argumentos en
los que se funda. Añade que el accionante confunde dos eventos determinados en
la norma acusada: el primero, relacionado con la indeterminación del término
que tiene la autoridad para establecer el lapso en que deben acatarse sus
órdenes y, el segundo, que la disposición examinada no consagra un término
perentorio para la orden de policía, lo cual genera una mezcla de argumentos
que impide al lector identificar cuáles son las razones que comprenden el
concepto de violación frente a los dos supuestos.
Sobre
el cargo de violación al debido proceso manifiesta que las etapas perentorias a
las que se encuentra sometido el procedimiento único de policía reflejan de
forma clara y precisa cómo el legislador estableció la manera en que las
autoridades de policía garantizarán a través de decisiones inmediatas,
eficaces, oportunas y diligentes la convivencia, entendida como el fin último
del derecho y de la función de policía.
Aduce
que para entender el alcance del precepto demandado se debe interpretar de
manera sistemática con otras normas del mismo cuerpo normativo. Puntualmente,
los artículos 222 y 223 permiten evidenciar que el legislador estableció de
manera clara el momento en el que “la autoridad de policía debe indicar el
término de cumplimiento de la orden de policía: esto es (i) para el proceso
verbal inmediato, una vez se ha hecho la ponderación de los hechos y no se ha
logrado una mediación entre las partes del conflicto y (ii) para el proceso
verbal abreviado, una vez agotada la etapa probatoria y valoradas las pruebas”.
Finalmente,
en cuanto al término para cumplir la orden de policía advierte que la norma
establece para el proceso verbal abreviado de manera expresa un término máximo
de 5 días, mientras que en el proceso verbal inmediato deberá acatarse de
manera inmediata. En torno a este último supuesto, aclara que aunque el plazo
no haya sido fijado explícitamente ello no significa que no sea determinable.
5.
Federación Colombiana de Municipios. Solicita declarar la exequibilidad
del texto normativo demandado al encontrar que el artículo 29 superior
no dispone que el proceso deba tramitarse en el menor término posible, ni
consagra en modo alguno el principio de celeridad, sino que señala que el
proceso se debe tramitar sin dilaciones injustificadas, por lo que el texto
constitucional no impide que se consagre un proceso de larga duración sino que
haya demoras sin justificación alguna.
Señala que el principio de celeridad no estaría
conculcado ya que está relacionado con la duración del proceso, el cual termina
con la adopción de la decisión mas no con la ejecución de la orden impartida
que hace parte de un momento posterior al mismo. A su juicio no es irrazonable
que si la orden no es de cumplimiento inmediato el funcionario deba fijar un
plazo en aras de garantizar la seguridad jurídica.
6.
Universidad del Rosario. Estima que la Corte debe declarar la exequibilidad
condicionada del precepto acusado en el sentido de dar lugar a un término
máximo cuando el cumplimiento no sea inmediato, en el que el funcionario de
policía deba establecer el periodo de cumplimiento de la orden impartida o que
se conmine al legislador para que legisle sobre el particular.
Las
competencias discrecionales si bien difieren de las regladas por existir un
mayor grado de libertad en la autoridad, no pueden estar sometidas a su
arbitrariedad sino que deben regirse por los límites que le impone la ley, sin
embargo, en la norma acusada no fueron definidos dichos mínimos. En esa medida,
encuentra que se excedió el ámbito de la discrecionalidad al tiempo que “la
indeterminación respecto del plazo o término para el cumplimiento de la Orden
de Policía, va en contravía de los principios rectores, no solo del debido
proceso (Art. 29 C.N.), sino también de la función administrativa (Art. 209
C.N.), como también de la actividad de policía, que, como se desprende de los
demás postulados (Arts. 2º y 3º de la Ley 1801 de 2016), debe ser una actividad
expedita, inmediata y eficaz, con el fin de cumplir su naturaleza preventiva”.
Aseveró
que es evidente la extralimitación de la libertad de configuración del
legislador, al entregar al funcionario de policía la facultad de decidir el
tiempo en el que se debe acatar la orden de policía, amenazando la seguridad
jurídica como quiera que los procesos verbal inmediato y verbal sumario (arts.
222 y 223) dependen de la fecha en que la disposición se debió haber cumplido
y, asimismo, se contraría la naturaleza preventiva del procedimiento de
policía, puesto que no se garantiza una solución inmediata.
Sin
perjuicio de lo expuesto, indica que no solo se debe preservar el trabajo del Congreso
sino que debería interpretarse acorde con los postulados constitucionales, en
particular el derecho al debido proceso y los principios de la función
administrativa.
7.
Universidad Libre.  Solicita que se declare la exequibilidad
de la disposición sub examine al considerar que no es en sí misma
vaga puesto que “la norma enjuiciada establece que esa orden de policía debe
ser clara, precisa y concisa, además con un plazo predeterminado ya sea de
momento instantáneo, como el cumplimiento de la orden de policía en plazo
determinado cuando no fueren de inmediato cumplimiento”.
Afirma que
si bien el precepto atacado no establece un tiempo máximo para que la autoridad
de policía conmine a la persona a que restablezca el orden público, se estima
que los medios de policía y concretamente la orden de policía no está fijada “bajo
calificativos temporales estrictos de calendario (es decir días, meses o años),
sino la finalidad de la norma corresponde a prevenir o superar comportamientos
o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”.
Asegura
que la orden que no es de inmediato cumplimiento, es una modalidad estricta que
responde a la interpretación finalista de las funciones del cuerpo de policía
en el ejercicio de la guarda del orden público, conforme a lo cual el Congreso
estableció diferentes modalidades de la orden de policía, por lo que es
razonable y proporcionado que la autoridad sea quien determine el plazo en cada
caso concreto.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicita la
declaración de exequibilidad condicionada  de la norma demandada en el
entendido de que si la orden de policía no fuere de inmediato cumplimiento, la
autoridad conminará en acto motivado a la persona para que la cumpla en un
plazo determinado exponiendo las razones por las cuales se concede dicho
término.
Encuentra que para garantizar el debido proceso, la
determinación del plazo dentro del cual la autoridad decida conminar a la
persona para que acate la orden debería ser motivada, de tal forma que se
expresen las razones por las cuales se fija un lapso determinado en aras de
alcanzar la convivencia pacífica como fin del Estado.
Asevera que, contrario a lo señalado por el
accionante, es claro que de la extensa lista de los “comportamientos contrarios
a la convivencia” y sus respectivas “medidas correctivas”, comprendidas en el
libro II del Código, es factible que sean moderadas conforme a órdenes de
policía cuyo cumplimiento no requiera ser inmediato y, en consecuencia, no
parecería razonable expulsar del ordenamiento jurídico el apartado demandado
del artículo 150. En este sentido, considera que no le asiste razón al
accionante cuando arguye que si las órdenes de policía no se cumplen de
inmediato se pierde la celeridad necesaria trasgrediendo de paso el debido
proceso, puesto que pueden existir situaciones en las cuales el cumplimiento no
requiera ser inmediato para conjurar el orden público, restablecer o promover
la convivencia pacífica.
El Ministerio Público discurre en el sentido que si
bien lo ideal es que existan normas generales y abstractas que establezcan
parámetros para la autoridad de policía, el hecho que el legislador no haya
estimado dicho lapso no trae consigo que la norma demandada sea inexequible, como
quiera que esto puede ser regulado por las autoridades administrativas del
orden nacional o territorial, en ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer del
presente asunto, por cuanto la norma parcialmente acusada hace parte de una Ley
de la República -artículo 241.4 superior-.
2. Cuestión
previa: Aptitud de la demanda.
Algunos de
los intervinientes como el Ministerio de Defensa y la Alcaldía Mayor de Bogotá
han solicitado a la Corte que se inhiba de fallar, por cuanto la demanda no
cumple con las condiciones establecidas en la ley y en la jurisprudencia
constitucional.
2.1. El
demandante estima que el segmento censurado viola el artículo 29 superior,
porque no determina en forma clara y precisa el lapso dentro del cual la
persona deberá cumplir la orden de policía. El Ministerio de Defensa señala que
la demanda no contiene argumentos que permitan a la Corte adelantar el trámite
debido a la ausencia de justificación al no diferenciar el derecho penal de lo
establecido en el Código Nacional de Policía y Convivencia.
De su
parte, la Alcaldía Mayor de Bogotá pide la inhibición debido a que la demanda
no contiene argumentos claros, por cuanto en ella el accionante confunde que la
norma no determina cuando debe pronunciarse la autoridad de policía con el
término perentorio para cumplir la orden de policía, impidiendo identificar las
razones de su pretensión.
2.2.
En forma pacífica y continua esta Corporación ha explicado que las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los
cuales resulte posible una confrontación entre la norma impugnada y las
disposiciones superiores presuntamente violadas; sin el cumplimiento de esta condición
el Tribunal no contara con los elementos necesarios para adoptar una decisión
de mérito en virtud de la cual resolviera sobre la permanencia en el
ordenamiento jurídico del precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga
omnes y hará tránsito a cosa juzgada.
El
análisis que precede a la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha
llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado
entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad (C. Pol. art. 40.6) y el deber que tiene la Corte de
resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso, expulsar una
norma del ordenamiento jurídico (C. Pol. art. 241). Al mismo tiempo, esta
Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de
los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las
autoridades.
Este deber
no significa una carga desproporcionada ni una obligación de conocer sobre
técnicas jurídicas especializadas; la Corte se limita a requerir del interesado
una exposición que de manera simple aporte elementos relacionados con: (i) el
objeto demandado,  (ii) el concepto de la violación,  y (iii) la razón por la
cual es competente[2].
El
concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las
cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional
es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene
el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas,
siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo
relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas[3].
La Corte
refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad
ha precisado que deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes. La claridad está relacionada con el deber de seguir un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la
demanda; la certeza con la existencia de una proposición jurídica real y
existente; la especificidad con la demostración sobre la manera como la
disposición acusada vulnera la Carta Política; la pertinencia de los motivos
significa que el reproche formulado debe estar fundado en el contenido de la
norma superior al compararlo con el del precepto atacado; y la suficiencia está
relacionada con la necesidad de exponer todos los elementos aptos para que la
Corte pueda iniciar el estudio correspondiente.
2.3.
La demanda presentada por el ciudadano Jorge Alonso Garrido Abad cumple
satisfactoriamente con estos requerimientos, teniendo en cuenta que menciona
como norma superior infringida el artículo 29 de la Constitución Política que
regula el debido proceso administrativo, trámite que en asuntos policivos puede
concluir con una decisión de obligatorio cumplimiento, la cual, dada su
naturaleza, tendría que contar con un lapso de tiempo previamente determinado
para impedir que sea eludida; precisamente, la ausencia de esta determinación
temporal es la que el accionante considera violatoria del debido proceso.
Las
razones de la demanda son claras y ciertas porque demuestran la
confrontación entre el segmento impugnado y lo dispuesto en el artículo 29
superior sobre debido proceso administrativo, dado que éste podrá culminar con
una orden de policía de obligatorio cumplimiento que requeriría de un periodo
determinado para su ejecución. También son específicas porque permiten
establecer la controversia entre el artículo 29 de la Carta y la
indeterminación sobre el periodo para el cumplimiento de la orden, cargo
principal formulado contra las expresiones censuradas.
También
las razones son pertinentes porque de ellas se puede establecer la
controversia entre el artículo 29 superior y la ausencia de un término a
imponer al contraventor, circunstancia que haría ilusoria la pretensión del
quejoso. La pertinencia de los argumentos se demuestra mediante el cotejo
planteado entre lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta sobre debido proceso
y la conveniencia jurídica de contar con periodo preciso para obligar el
cumplimiento de la orden de policía.
Finalmente,
las razones son suficientes porque generan duda sobre la exequibilidad
de las expresiones demandadas, debido a que luego del respectivo trámite de
policía la orden podría ser incumplida debido a la ausencia de un término
preciso, con lo cual los derechos de la comunidad y, en especial los del
quejoso, se harían ilusorios.
2.4.
En suma, considera la Sala que el demandante cumplió satisfactoriamente con los
requerimientos necesarios para que la Corte pueda dar trámite al examen de
constitucionalidad del texto impugnado.
3. Problema jurídico y metodología de decisión
Conforme
a lo expuesto, la Corte deberá establecer si el segmento demandado, mediante el
cual el legislador confirió a la autoridad la potestad de determinar el periodo
para el cumplimiento de la orden de policía cuando no sea de inmediato
cumplimiento, resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta
Política sobre debido proceso administrativo sin dilaciones injustificadas, ante
la presunta transgresión de los principios de celeridad y eficacia aplicables a
esta clase de trámite.
Para
solucionar el problema jurídico, la Corte (i) precisará el contenido y el
alcance de la norma demandada; (ii) reiterará la jurisprudencia sobre la
potestad del Congreso de la República para configurar los procedimientos
administrativos; (iii) referirá la jurisprudencia relacionada con las “normas
jurídicas indeterminadas”; y (iv) examinará la constitucionalidad de las
expresiones censuradas.
4. Contenido y alcance de la norma parcialmente
demandada
4.1.
Las expresiones demandadas hacen parte del artículo 150 del Código Nacional de
Policía y Convivencia, dispositivo incorporado en el Libro Tercero[4], Título I, Capítulo I del
mencionado estatuto. Este último regula los medios de policía y los clasifica
en inmateriales y materiales; entre los inmateriales aparece la orden de
policía definida en el inciso primero del artículo 150 del Código[5].
El
texto demandado hace parte del inciso segundo del artículo 150, donde el
legislador precisó que “Las órdenes de policía son de obligatorio
cumplimiento”, agregando que quienes las desobedezcan serán obligados a
través de distintas formas jurídicas previstas en el Código, entre ellas los
medios de policía[6].
4.1.1.
Ahora bien, en este mismo inciso el legislador previó circunstancias en las
cuales la orden de policía no pueda cumplirse inmediatamente, en estos casos la
autoridad quedará facultada para conminar a la persona a efecto que la cumpla
en un plazo que será fijado por la misma autoridad.
Como
se explicó, el demandante considera que la falta de precisión en el término
para obligar el cumplimiento de la orden desconoce lo dispuesto en el artículo
29 de la Carta. Estima que la indeterminación permite la arbitrariedad de las
autoridades, al tiempo que vulnera los principios de celeridad y eficacia de
las actuaciones administrativas.
4.1.2.
Una interpretación sistemática de las expresiones demandadas conduce a
establecer que el legislador previó eventos en los cuales la orden de policía
no puede ser cumplida en forma inmediata por razones excepcionales relacionadas
con las circunstancias propias de cada proceso. Según el artículo 149 del
Código, la orden de policía es un medio inmaterial, escrito o verbal, emanado
de la autoridad para prevenir o superar acontecimientos contrarios a la
convivencia, o para superarlos. Es decir, esta clase de decisión está precedida
de un trámite que concluye con un mandato llamado “orden de policía” (art. 150,
ibídem). El mismo Código ha previsto el “Proceso único de policía”, precisando
que estará gobernado por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez,
oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe (art. 213 del
Código). Los artículos 222 y 223 del mismo estatuto regulan los procesos verbal
inmediato y verbal abreviado, señalando que uno y otro podrán concluir con una
orden de policía, con lo cual ha de entenderse que antes de proferir esta clase
de mandato la autoridad debe adelantar un trámite reglado al cual le fueron
asignados términos. La hipótesis normativa censurada por el actor se presenta
cuando la orden no sea de inmediato cumplimiento, caso en el cual se podrá
conminar a la persona para que la cumpla en un lapso de tiempo que será fijado
por la autoridad.
Este
plazo no podrá ser fijado al arbitrio del funcionario, quien en todo caso
estará circunscrito por lo dispuesto en el ordenamiento jurídico,
particularmente por los valores, principios y reglas que identifican al Estado
social de derecho y que son desarrollados, entre otros, por el Código Nacional
de Policía y Convivencia.
4.2. Potestad de configuración de los
procedimientos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
En el presente
caso la Corte deberá examinar las reglas de procedimiento administrativo[7]
aplicables al cumplimiento de las órdenes de policía, por lo que habrá de
recordar su jurisprudencia sobre la potestad del legislador para configurar
esta clase de trámites. El Estado democrático y participativo al cual refiere
la Constitución en su artículo 1º es desarrollado en el artículo 150-2 de la
misma, según éste corresponde al Congreso de la República: “expedir los códigos
en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.[8]
4.2.1. La
competencia así asignada al legislador es extensa, caracterizada por la “amplia libertad para definir
el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el
derecho sustancial”[9], a
partir de esta competencia al Parlamento le corresponde “evaluar y definir las etapas,
características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento
judicial”.[10]
La atribución otorgada por el artículo
150-2 de la Carta “le
permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la
plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.),
y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).
Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el
equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de
legalidad propio del Estado Social de Derecho[11]. Y (…) mientras el legislador,
no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la
Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada
juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas señaladas en la ley que,
según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse
ante las diversas instancias judiciales o administrativas’”[12].
4.2.2. De esta
manera, la Corte ha reiterado que el Legislador cuenta con un amplio margen de potestad
de configuración en la forma de establecer procedimientos[13];
sin embargo, también ha precisado que esta facultad debe ser ejercida con
respeto a los principios, valores y derechos constitucionales y debe ser
razonable y proporcional[14].
La cláusula
general de competencia del Congreso de la República para la expedición de las
leyes le permite concretamente: “i) fijar las etapas de los diferentes
procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir[15];
ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución
de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado[16];
iii) regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y
al derecho de defensa[17];
iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los
poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros
intervinientes[18], y
v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades[19].”[20]
4.2.3. El análisis sistémico de la jurisprudencia
sobre potestad de configuración de los procedimientos administrativos concluye
en el reconocimiento en favor del Congreso de un amplio margen de actuación,
atenuado por el respeto a los valores, principios y derechos fundamentales de
las personas[21], con
énfasis en la protección de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del derecho sustancial. En este sentido la Corte ha manifestado:
“La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido
proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a
través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una
actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten
sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”[22].
En materia administrativa la Corte ha señalado que el objeto del
debido proceso es garantizar la correcta producción de los actos
administrativos, que comprende el ejercicio de la función administrativa y, por
tanto, está vinculado con la realización de los fines estatales: “… en cuanto
a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los
particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada
entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa
ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las
providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas
se hayan afectado sus intereses”.[23]
4.2.4. Con todo, las atribuciones del Congreso de la República
para regular los procesos administrativos cuentan con los límites que el
Constituyente ha establecido, particularmente los derivados del concepto de
Estado social de derecho y, por ende, de los valores, principios y derechos que
lo identifican, entre ellos, los de dignidad humana, igualdad y legalidad. En
esta medida, cuando el legislador regula las etapas de un determinado proceso y
le señala términos al mismo, su labor está delimitada por la parte dogmática de
la Carta Política, particularmente en lo relacionado con el deber de fijar
periodos razonables para la adopción de las decisiones definitivas con el
propósito de evitar que los litigios se prolonguen indefinidamente.
4.3. Conceptos jurídicos indeterminados
Dado su carácter abstracto y polisémico los conceptos jurídicos
indeterminados permiten al intérprete diversos grados de aproximación,
resultando adecuados y útiles para la solución de una controversia jurídica.
4.3.1. Los sistemas jurídicos contemporáneos se caracterizan por
la existencia de gran número de conceptos jurídicos indeterminados, siendo
muchas veces ambiguos y hasta anfibológicos. Sobre esta materia conviene
recordar que en algunas oportunidades el lenguaje del derecho es más o menos
claro y preciso, y que usualmente se vale de palabras comunes o de lenguaje
ordinario que no siempre resulta comprensible; por esta razón, los sistemas
jurídicos se ven abocados a solucionar problemas de interpretación ocasionados
por la indeterminación propia de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta de
algunas categorías empleadas.
Para
solucionar el problema planteado en el presente caso conviene recordar que el
uso de conceptos jurídicos indeterminados no está proscrito, pero que en algunas
ocasiones el legislador tiene vedado emplearlas en cuanto pueden comprometer el
ejercicio de derechos constitucionales, dando prelación al principio de
legalidad para dar seguridad jurídica y permitir que los destinatarios de las
normas conozcan las consecuencias de sus actos.
4.3.2. Para la doctrina[24]
la ley no determina con exactitud sus límites porque se trata
de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero
en todo caso se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante
la indeterminación, admite ser precisado en el momento de la aplicación; con
todo, al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas
o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la
calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución.
La misma doctrina clasifica en dos los tipos de conceptos jurídicos
indeterminados: (i) los que incorporan nociones de experiencia, es
decir, se comprenden mediante la apreciación de los hechos, ejemplo verificar
si un edificio amenaza ruina o no; y (ii) los que incorporan conceptos de
valor, esto es, los que implican juicios de valor, bien sean técnicos por
ejemplo el “impacto ambiental”, o políticos por ejemplo “interés público”,
“utilidad pública”.
4.4. Análisis de
las expresiones demandadas
Como se recuerda,
el aparte demandado se encuentra en el artículo 150 del Código Nacional de
Policía y Convivencia, específicamente en su inciso segundo que trata del
cumplimiento obligatorio e inmediato de las órdenes de policía, precisando el
legislador que “Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad
conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin
perjuicio de las acciones legales”.
En principio las
órdenes de policía son de inmediato cumplimiento, podría decirse que esta
característica hace parte de la naturaleza de las mismas ya que se trata de
preservar las condiciones de convivencia al interior de la comunidad, facultado
a las autoridades para intervenir en forma pronta y eficaz cuando, por ejemplo,
ante la inminencia de una avalancha o de un seísmo no existe posibilidad para
tramitar un proceso administrativo sino el deber de actuar para poner a salvo
la vida y la integridad de las personas.
En otros eventos,
tales como los relacionados con la perturbación a la posesión, se requiere del
trámite de un proceso policivo al cabo del cual será proferida la
correspondiente orden de policía, la que, se presume, será de inmediato
cumplimiento. Sin embargo, las vicisitudes de cada proceso llevaron al
legislador a prever tres situaciones: (i) la orden de policía se cumple
inmediatamente; (ii) en el proceso verbal abreviado se cumple en un término
máximo de cinco (5) días; y (iii) cuando no sea posible cumplir la orden
inmediatamente, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un
plazo determinado.
4.4.1. La
hipótesis prevista en el texto demandado corresponde a los casos en los cuales
la orden de policía no es de cumplimiento inmediato. Debe tenerse en cuenta que
el artículo 221[25] del
Código clasifica las actuaciones en dos: la verbal inmediata y la
verbal abreviada. El artículo 222[26] del
mismo estatuto regula el proceso verbal inmediato, al paso que el artículo 223[27]
prevé las etapas del proceso verbal abreviado.
4.4.2. La lectura
de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos procesos de
naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor
celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de
policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4. y  el
parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión
será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple
mientras el superior resuelve.
Entre
las diferencias existentes con el proceso verbal abreviado se cuenta la del
término para el cumplimiento de la orden de policía, ya que el artículo 223 del
Código establece en el numeral 5. que ejecutoriada la decisión que
contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en
un término máximo de cinco (5) días. Es decir, el proceso verbal abreviado
puede concluir con una orden de policía la cual una vez ejecutoriada tiene un
término preciso para su cumplimiento. Nótese que la decisión también es
apelable en el efecto devolutivo, con lo cual la orden debe cumplirse hasta
tanto el superior decida.
4.4.3. La Sala considera que el texto demandado cobra
validez especialmente en eventos en los cuales, al cabo de un proceso verbal
inmediato o de uno verbal abreviado, por diferentes causas relacionadas con las
especiales circunstancias de cada caso, la orden resulte imposible de cumplir
inmediatamente o dentro de los cinco (5) días mencionados en el numeral 5. del
artículo 223. En hipótesis como ésta la norma demandada permite a la autoridad
competente conminar a la persona para que “en un plazo determinado” cumpla con
la obligación impuesta.
Así, por ejemplo, el cumplimiento de la orden puede
resultar afectado por situaciones que comprometen espacios mayores de tiempo,
dado que, en determinadas circunstancias, se ven restringidos los derechos de
sujetos de especial protección constitucional, como ocurre durante las
diligencias de desalojo de lugares donde habitan familias en condiciones tan
precarias que muchas veces requieren ser reubicadas antes del cumplimiento de
la orden.
4.4.4. En ejercicio de las potestades previstas en el
artículo 150-1-2 de la Constitución Política, el Congreso de la República
reguló los procesos verbal inmediato y verbal abreviado, señalándole a cada uno
trámite y términos especiales; al final de cada uno de estos procedimientos la
autoridad podrá impartir una orden de policía que, según las circunstancias,
deberá cumplirse inmediatamente (art. 222 del Código), o dentro de un plazo de
1 a 5 días  (art. 223 del Código). Sin embargo, la Sala considera que el texto
impugnado prevé eventos excepcionales en los cuales a pesar del estricto
cumplimiento de las etapas previstas por el legislador, la orden de policía no
puede ser cumplida inmediatamente debido a circunstancias de modo, tiempo o
lugar que siendo propias y exclusivas de cada caso particular habilitan a la
autoridad para conminar “… a la persona para que la cumpla en un plazo
determinado”.
El mismo Código Nacional de Policía y Convivencia
establece unos parámetros que sujetan el accionar de las autoridades de
policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad,
en esta medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos
prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado; sin embargo, como
ocurre en el asunto que se examina, el legislador prevé excepciones causadas en
eventos insuperables que pueden ser de fuerza mayor o caso fortuito, en los
cuales un término procesal podrá ampliarse razonablemente pero no
arbitrariamente.
4.4.5. La decisión de otorgar el plazo al cual refiere
el texto censurado, siguiendo los parámetros del Estado social de derecho, al
establecer los principios señala que deberá ser motivada, atenderá a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad (art. 8º, num. 7 y 12 del
Código), tendrá en cuenta el objeto del mismo, particularmente su carácter
preventivo y la búsqueda de condiciones para la convivencia (art. 2º del
Código), tendiendo siempre en cuenta que el ejercicio de la autoridad de
policía está sometido a los límites derivados de los derechos fundamentales de
las personas, las libertades previstas en el ordenamiento jurídico, las
garantías consagradas en su favor y, especialmente, por los deberes impuestos a
las autoridades de policía en el artículo 10º  del mismo estatuto; ésta norma
muestra su dimensión al momento de fijar el término para el cumplimiento de la
orden de policía, su texto es el siguiente:
“ARTÍCULO
10. DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA. Son
deberes generales de las autoridades de Policía:
1.
Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la
Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales
suscritos y ratificados por el Estado colombiano.
2. Cumplir
y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el
presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que
dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.
3.
Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.
4. Dar el
mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales de
protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía a aquellas
que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a
grupos de especial protección constitucional.
5.
Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de
solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo
y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente.
6. Recibir
y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y
reclamos de las personas.
7.
Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de
medidas correctivas.
8.
Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio
de justicia.
9. Aplicar
las normas de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y
publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de
convivencia.
10.
Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de
conflictos y en rutas de acceso a la justicia.
11. Evitar
al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al mínimo
necesario.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada
en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará y dispondrá
lo concerniente a los espacios físicos necesarios para que la Policía nacional
reciba y atienda de manera pronta, oportuna y eficiente las quejas, peticiones
y reclamos de las personas”. (Negrillas no originales).
Toda decisión de
la Administración debe estar fundada en motivos ciertos, demostrables, claros,
razonables, explícitos y conducentes, al tiempo que debe observar los
principios que orientan la función administrativa, entre ellos los de
responsabilidad, transparencia, eficiencia y eficacia (C. Pol. art. 209). En
concordancia con ésta disposición el artículo 213 del Código Nacional de
Policía y Convivencia establece que son principios del procedimiento único de
policía: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la
celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe.
4.4.6. Considera
la Sala que la textura abierta de las expresiones demandadas se explica por la
presencia de un concepto jurídico indeterminado, en virtud del cual la
autoridad podrá conminar a la persona para que cumpla su orden dentro de un
espacio temporal que será establecido teniendo en cuenta la naturaleza de la
orden y las circunstancias del caso, ya que no es lo mismo disponer, por
ejemplo, que la persona asista a un curso de capacitación que puede durar
varios días, o que reconstruya una servidumbre de tránsito que implique planos,
diseños y licencias de ingeniería o de arquitectura, orden que se cumpliría en
un plazo más amplio.
La adecuada
interpretación del segmento demandado está relacionada con la naturaleza del
Código[28], su
esencia preventiva en favor de la convivencia y el auspicio de condiciones para
el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas[29].
Esto explica que el artículo 4º del mencionado estatuto, sobre la autonomía del
acto y del procedimiento de policía, disponga:
“ARTÍCULO 4o.
AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las
disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los
procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren
decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para
conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas
vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las
disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la
decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía,
con excepción de aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” (Destaca la
Sala).
4.4.7. La
determinación del plazo tendrá en cuenta la denominada “lógica de lo
razonable”, es decir, deberá la autoridad atender a las reglas de la
experiencia y de lo que normalmente acontece en situaciones como la que debe
resolver. En todo caso, el funcionario será responsable por conductas que
atenten contra derechos fundamentales o desconozcan los principios de la
función administrativa previstos en el artículo 209 superior, complementados
por el artículo 8º del Código.
Siendo el
centro del debate la presencia un “concepto jurídico indeterminado” la Sala
reitera que el mismo deberá ser precisado en el momento de su aplicación, sin
que esto signifique arbitrariedad ni apreciación discrecional del operador
jurídico, sino que la autoridad deberá actuar dentro de los parámetros de valor
y de la experiencia incorporados en el ordenamiento jurídico. Recuerda la Sala
el especial grado de atención que debe observar la autoridad de policía al
determinar el plazo, ya que estando de por medio derechos fundamentales la
concreción normativa debe hacerse a la luz de la Constitución, por cuanto de la
indeterminación no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones
injustificadas a derechos fundamentales[30].
5. Conclusión
La Corte deberá
decidir respecto del plazo que, acorde con el texto censurado,  la autoridad
podrá otorgar a una persona cuando la orden de policía no sea de inmediato
cumplimiento, teniendo en cuenta que según el demandante la indeterminación
puede llevar a la arbitrariedad, ya que el operador de la norma contará con un
plazo que siendo ilimitado puede significar atentado para los derechos de otras
personas.
Para adoptar la
decisión correspondiente, la Sala refirió el contenido de la norma parcialmente
impugnada; por tratarse de un asunto de procedimiento policivo hizo referencia
a las facultades del legislador para regular esta clase de asunto; debido a la
ausencia de un plazo legal señalado en la norma, la Corte recordó su
jurisprudencia sobre “normas jurídicas indeterminadas”; y finalmente examinó el
segmento censurado cotejándolo con los valores, principios y reglas de la Constitución
Política,  para proceder a explicar la forma como ha de ser interpretada y
aplicada la expresión objeto de la demanda.
Asumió la Corte
que la orden de policía impartida por la autoridad puede ser de inmediato
cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo
impongan, pero que el Código Nacional de Policía y Convivencia también prevé
procedimientos previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los
procesos verbal inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a
la expedición de una orden de policía. Para la Sala, la previsión del texto
demandado corresponde a aquellos casos en los cuales la orden no se pueda
cumplir en un breve lapso de tiempo, facultando a la autoridad para señalar el
término dentro del cual será cumplida la orden.
A efecto de evitar
el ejercicio arbitrario de la autoridad, la Corte reiteró que toda función
pública está sometida a los valores, principios y derechos consagrados en el
Estatuto Superior, particularmente a los principios de legalidad, debido
proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia y eficacia; como también a
los principios que establece el Código Nacional de Policía y Convivencia para
esta clase de asuntos, vinculándolos con el objeto del Código (art. 1º), la
autonomía del acto y del procedimiento de policía (art. 4º), los principios del
Código (art. 8º) y los deberes de las autoridades de policía (art. 10º). La
Sala enfatizó sobre la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el
cual se expide la orden de policía, como también acerca del contenido de la
decisión, la cual deberá ser razonable y proporcional. Todo exceso, estando
proscrito por el ordenamiento jurídico, dará lugar a procesos penales o
disciplinarios según el caso.
La Corte declarará
exequibles las expresiones demandadas por considerar que el legislador actuó
dentro del margen de las competencias establecidas para regular los
procedimientos administrativos (C. Pol. art. 150-1-2),  y con su actuación no
desconoció las previsiones del artículo 29 superior, toda vez que ante la
imposibilidad de fijar expresamente un término facultó de manera razonable a la
autoridad para que, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso,
asigne un espacio de tiempo, actividad que deberá llevarse a cabo con estricto
acatamiento de los valores, principios y derechos constitucionales,
especialmente los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, mencionados
por el artículo 8º del Código Nacional de Policía y Convivencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la
expresión: “Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad
conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin
perjuicio de las acciones legales pertinentes”, contenida
en
el artículo
150 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expidió el Código Nacional
de Policía y Convivencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
En comisión
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-391/17
CODIGO NACIONAL DE
POLICIA Y CONVIVENCIA-Apartado demandado,
sobre términos para el cumplimiento de órdenes de policía, no tiene problemas
de indeterminación normativa, a la luz de una interpretación conjunta de su
texto con la regulación de los dos tipos de procedimientos previstos en dicho
Código (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-11744
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 150 (parcial), de la Ley 1801 de 2016, "por la cual
se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Demandante: Jorge Alonso
Garrido Abad
Magistrado Ponente:
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
1.     Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación me permito
expresar las razones por las cuales, si bien comparto la decisión de declarar
exequible la disposición acusada, lo hago por razones distintas a las que tuvo
en cuenta la mayoría de la Sala Plena. En mi criterio, el apartado demandado,
sobre los términos para el cumplimiento de las órdenes de policía, no tiene
problemas de indeterminación normativa, a la luz de una interpretación conjunta
de su texto con la regulación de los dos tipos de procedimientos previstos en
el Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC). Así mismo, considero que
tampoco había argumentos sólidos para concluir que la disposición acusada
constituye una excepción a los plazos fijados por el legislador para el
cumplimiento de las órdenes de policía, en cada una de tales procedimientos.
2.     De conformidad
con el artículo 221 del CNPC, las actuaciones que se adelantan ante las
autoridades de policía deberán tramitarse, solamente, a través de los
procedimientos verbal inmediato y verbal abreviado. Como la Sentencia señala,
las órdenes de policía se aplican en el contexto de estos procedimientos, con
el propósito de imponer las medidas correctivas establecidas para cada
infracción prevista en el Código. Específicamente, luego de adelantar
cualquiera de estas dos actuaciones y de estar probado el comportamiento
contrario a la convivencia, la autoridad de policía impone al infractor la
medida correctiva, mediante una "orden de policía".
En el marco
anterior, el numeral 4, artículo 222, del CNPC, sobre el proceso verbal
inmediato, prevé:  "la autoridad de Policía hará una primera ponderación
de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto.
De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden
de Policía". Por su parte, el artículo 223.5 del CNPC, relativo al
proceso verbal abreviado, señala: "una vez ejecutoriada la decisión
que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en
un término máximo de cinco (5) días". Concuerdo con la
mayoría de la Sala en que, de conformidad con estas reglas, mientras que el
acatamiento de una orden de policía en el proceso verbal abreviado debe
ocurrir, máximo, en el referido plazo, en el proceso verbal inmediato, el
cumplimiento de aquella debe ser de carácter inmediato y perentorio.
Sin embargo, según la Sentencia, la
disposición acusada permite a la autoridad de policía aplicar términos
distintos a los anteriores, en aquellos supuestos en los cuales, "por
diferentes causas relacionadas con las especiales circunstancias de cada
casó", la orden resulte imposible de cumplir inmediatamente.
El apartado demandado establece que si la orden de policía no fuera de
inmediato cumplimiento, "la autoridad conminará a la persona
para que la cumpla en un plazo determinado". La mayoría
atribuye a esta norma carácter indeterminado y considera que tiene el sentido
de precaver hipótesis de órdenes de policía imposibles de cumplir en los plazos
referidos, al cabo de un proceso verbal inmediato o verbal abreviado. En este
sentido, el precepto implicaría la introducción de una excepción general a
dichos términos, sin límites temporales definidos por el legislador y
susceptible de ser activada a partir de las circunstancias del caso.
Desde mi punto de vista, la anterior
conclusión interpretativa es desacertada, pues parte de una apreciación
sustancialmente aislada y desprovista del contexto de la norma demandada e
ignora la diferencia entre las dos clases de procedimientos de policía
diseñados por el legislador, a las cuales responden los diversos plazos
previstos en cada caso.
3.     De conformidad
con el artículo 223 del CNPC, a través del proceso verbal
abreviado se tramitan las acciones por comportamientos
contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía.
Estas autoridades, según el artículo 206 del mismo Código, conocen, en primera
instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a)
suspensión de construcción o demolición, b) demolición de obra, c) construcción,
cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble, d) reparación de daños
materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles, e)
restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el
numeral 17 del artículo 205, f) restablecimiento del derecho de servidumbre y
reparación de daños materiales, g) remoción de bienes, en las infracciones
urbanísticas, h) multas, y i) suspensión definitiva de actividad. Conforme al
mismo artículo, los Inspectores de Policía conocen también, en única instancia,
de las siguientes medidas: a) reparación de daños materiales de muebles o
inmuebles, b) expulsión de domicilio, c) Prohibición de ingreso a actividad que
involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas y d) decomiso.
A su vez, de acuerdo con el artículo 222
del CNPC, mediante el proceso verbal inmediato se tramitan los comportamientos
contrarios a la convivencia, de competencia de los uniformados de la Policía
Nacional y sus comandantes. Conforme al artículo 210 del CNPC, los uniformados
de la Policía conocen, en primera instancia, de la aplicación de las siguientes
medidas correctivas: a) amonestación, b) participación en programa comunitario
o actividad pedagógica de convivencia, c) remoción de bienes que obstaculizan
el espacio público, d) inutilización de bienes y e) destrucción de bien. Por su
parte, al tenor del artículo 209 del Código, los Comandantes de la Policía
conocen en primera instancia de la imposición de las anteriores medidas
correctivas y, adicionalmente, de: f) la disolución de reunión o actividad que
involucra aglomeraciones de público no complejas y g) la suspensión temporal de
la actividad.
5. A partir de la delimitación de las
medidas correctivas que pueden ser impuestas a través de cada uno de los dos
procedimientos de policía indicados, resulta claro que las órdenes de policía
tienen características esencialmente distintas, según la clase de actuación en
que se dicten. Por medio del proceso verbal abreviado se impone a los
infractores, generalmente, medidas correctivas que se traducen para estos en
obligaciones de hacer, consistentes, por ejemplo, en demoler una obra, reparar
daños materiales, construir o hacer mantenimiento a muebles o inmuebles,
remover bienes en obras urbanísticas, etc. Se trata de medidas que suponen
cargas de una mínima complejidad, por sus costos, instrumentos o los recursos
requeridos para acatarlas. Esto explica que la orden de policía, mediante la
cual se impone la respectiva medida correctiva, no sea de cumplimiento inmediato,
sino que tenga un plazo fijado por el legislador, de hasta 5 días, según la
complejidad de la obligación impuesta (art. 223.5 del CNPC).
La situación es distinta con el proceso
verbal inmediato y las correspondientes medidas correctivas susceptibles de ser
ordenadas. Esta actuación tiene un carácter célere y ágil y busca facilitar que
los uniformados prevengan una infracción o reestablezcan rápidamente una norma
de convivencia infringida. Por esta razón, el artículo 222 del CNPC prevé que
el procedimiento se debe realizar en el lugar de los hechos, allí mismo se
escuchará en descargos al presunto infractor y, luego de intentarse mediación
policía, de ser el caso, se impondrá la medida correctiva correspondiente.
Pero, en especial, las medidas correctivas que se pueden adoptar mediante este
procedimiento no consisten, en su mayoría, en obligaciones de hacer para el
presunto infractor, que le impliquen costos o el desarrollo necesario de
acciones que requieran plazos para su cumplimiento. La amonestación, la
inutilización y destrucción de bienes, la disolución de reuniones y suspensión
temporal de las actividades son, más bien, consecuencias que acarrea la
conducta del infractor, ejecutables por la propia autoridad de policía, pero
que no se traducen en correlativos deberes jurídicos para el infractor.
La "participación en programa
comunitario o actividad pedagógica de convivencia" y la "remoción de
bienes que obstaculizan el espacio público", únicas medidas
que implican obligaciones para el infractor y se pueden adoptar en el
procedimiento anterior, también han sido concebidas para su cumplimiento
inmediato. El artículo 174.3 del CNPC señala que la autoridad puede trasladar
al infractor, en el acto, al lugar destinado para la realización del programa pedagógico
y, de otra parte, dada su naturaleza, la remoción de bienes que obstaculizan el
espacio público está diseñada, en términos generales, para ser ejecutada
también de forma inmediata, pues de ello depende la salvaguarda de la
integridad y el uso libre del espacio público[31]. De este modo, la
característica fundamental de las medidas correctivas imponibles mediante una
orden de policía, en el procedimiento verbal inmediato, radica en que,
precisamente, son de cumplimiento inmediato.
6.     En este orden de
ideas, una interpretación sistemática del apartado acusado resulta plenamente
coherente con las regulaciones expuestas, sobre los plazos para el cumplimiento
de las órdenes de policía, según la clase de proceso verbal en la cual aquella
se haya emitido. De este modo, cuando la norma establece “[s] la orden no
fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que
la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales
pertinentes", hace referencia a las órdenes de policía de
cumplimiento inmediato, que se adoptan en los trámites verbales inmediatos, y a
las órdenes que se emiten en los trámites verbales abreviados cuyo plazo de
cumplimiento, sin ser inmediato, debe ser fijado por la autoridad de policía,
pero nunca puede superar los 5 días.
Interpretado del modo anterior, el
fragmento objetado no resulta semánticamente abierto y mucho menos puede
predicarse la presencia en su contenido de un concepto jurídico indeterminado,
que no es ni siquiera individualizado en la providencia. Por el contrario, su
sentido general y definitorio puede ser precisado en los términos ilustrados,
con base en una interpretación contextual de la parte procedimental del Código
Nacional de Policía y Convivencia.
7.    La Sentencia
aprecia el precepto demandado de forma desarticulada de otras regulaciones que
le dan sentido y esto la lleva, de un lado, a considerar que la regla es
indeterminada, por no precisar tiempos específicos para el cumplimiento de las
órdenes de policía y, de otro lado, a sostener que ella supone la posibilidad
de que la autoridad de policía conceda términos mayores a los establecidos para
cada procedimiento, si las circunstancias así lo justifican. El fallo pasa por
alto que, a partir de la interpretación contextual indicada, la supuesta
indeterminación desaparece y que la razonabilidad de los plazos ya fue valorada
por el legislador para cada uno de los procedimientos verbales contemplados,
según la naturaleza de las medidas correctivas aplicables. Al ignorar estas
circunstancias termina por acoger una interpretación riesgosa de la norma.
Si bien es cierto, se indica que el
término debe ser establecido con arreglo a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, lo cierto es que no existiría un plazo máximo y que, con ese
margen de discrecionalidad concedido a las autoridades de policía, podría
desnaturalizarse el carácter célere de los procedimientos contemplados en el
Código.
Finalmente, es relevante subrayar que el
problema de si los términos establecidos por el legislador eran, o no,
suficientes o resultaban irrazonables no fue en modo alguno planteado en la
demanda. El argumento de la impugnación se fundó únicamente en el carácter
supuestamente indeterminado del apartado acusado. Sin embargo, el análisis de
la Sentencia se extendió a dichos aspectos, lo cual, a mi juicio, resultó
inconveniente, pues al intentar resolverse un problema de indeterminación,
terminó por generarse incertidumbre e inseguridad en la aplicación de las
reglas de policía.
En los anteriores términos, dejo
expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto dentro de la decisión
adoptada por la mayoría de la Sala Plena.
Fecha ut supra,
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Diario
Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016.
[2] Cfr. sentencia C-491 de
1997.
[3] Cfr. sentencia C-142 de
2001.
[4]
“ LIBRO TERCERO
MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS,
AUTORIDADES DE POLICÍA Y COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS ALTERNATIVOS
DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS
TÍTULO I
MEDIOS DE POLICÍA  Y MEDIDAS
CORRECTIVAS
CAPÍTULO I
Medios de Policía
Artículo 149. Medios de Policía. Los
medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las
autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad
de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas
en este Código.
Los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
Los medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o
escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía.
Son medios inmateriales de Policía:
1. Orden de Policía”.
[5] Artículo 150. Orden de Policía. La
orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma
individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la
autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos
contrarios a la convivencia, o para restablecerla.
[6] Los medios de policía,
según el artículo 149 del Código, son los instrumentos jurídicos con que
cuentan las autoridades para el cumplimiento de la función y actividad de
policía, así como para la imposición de las medidas correctivas. Los procesos
previstos en el mismo estatuto son: 1. El verbal inmediato; y 2. El verbal
abreviado (Arts. 222 y 223).
[7] El debido proceso
administrativo ha sido definido por la Corte como: “… la regulación jurídica que tiene por fin
limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde
la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del
principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una
determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el
marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las
personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios
con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas
respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál
autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho
fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la
administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido,
comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del
ámbito administrativo, de ceñirse a los principios que rigen la función
pública”. Sentencia T-552 de 2012.
[8] Sobre las
atribuciones legislativas del Congreso se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-005 de 1996, C-346
de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-591 de
2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, C-1104 de 2001. C-1512-00, C-1104 de 2001,
C-426 de 2002, C-316 de 2002, C-798 de 2003, C-204 de 2003, C-039 de 2004,
C-1091 y C-237 A de 2003, C-899 de 2003, C-318 de 2003.
[9] Sentencia C-927
de 2000.
[10] Cfr.  C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006,
C-275 de 2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002,
C-314 de 2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000.
[11] Sentencia T-001 de 1993.
[12] Sentencia C-562 de 1997.
[13] Ver entre
otras las sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de
2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000,  C-927de 2000.
[14] En sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte: “...el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no
puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello
las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos
los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de
primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,
de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso”. También en
sentencia C-927 de 200 expuso: “De conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del
Ordenamiento Constitucional, le corresponde al Congreso de la República
“Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones”, es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de
amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y
acciones originadas en el derecho sustancial. Por lo tanto, el órgano
legislativo tiene una importante “libertad de configuración legislativa”, que
le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de
ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y
demás elementos que integran cada procedimiento judicial”. Esta doctrina ha sido vertida en múltiples
pronunciamientos: C-803 de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000,
C-1717 de 2000, S C-1104/01, C- 642 de 2002, C-736 de 2002.
[15]Sentencias
C-728 de 2000, C- 738 de 2006 y C- 203 de 2011.
[16]Sentencia
C-111 de 2000.
[17]Sentencia
C-1270 de 2000.
[18] ver la Sentencia C-573 de 2003 en la cual se encontró
exequible la disminución, en la tercera oferta, de la base de la licitación
hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.
[19] ver las sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803
de 2000 y C-1104
de 2001.
[20] Sentencia C-248 de 2013.
[21] Sobre las
restricciones al legislador cuando diseña los procedimientos administrativos la
Corte ha dicho:
“4.2.4.1. En un primer grupo están las cláusulas
constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto,
los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es
posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del
poder judicial –en especial la imparcialidad y autonomía del juez-, se afecte
el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho
sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que
impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función
jurisdiccional.
4.2.4.2. En un segundo grupo están las relacionadas con el
principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los
servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración
del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales,
ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores,
principios o derechos reconocidos por la Constitución.
4.2.4.3. En un tercer grupo están
las que corresponden a la vigencia de los derechos fundamentales relacionados
con el trámite del proceso, en especial el derecho a un debido proceso, de
suerte que la configuración del proceso debe respetar los elementos que
conforman este derecho, como los principios de legalidad, contradicción,
defensa y favorabilidad, y la presunción de inocencia. Además, en razón de la
vigencia de otros derechos, se debe respetar la igualdad de trato, la
intimidad, la honra, la autonomía personal y la dignidad humana”. Sentencia C-329 de 2015.
[22] Sentencia C-341 de 2014.
[23] Sentencia T-442 de 1992.
[24]  García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas,
Madrid, España. Págs. 448 y 449.
[25] Artículo
221. CLASES DE ACTUACIONES. Las
actuaciones que se tramiten ante las autoridades de Policía, se regirán por dos
clases: la verbal inmediata y la verbal abreviada.
[26] Artículo
222. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL INMEDIATO. Se tramitarán por el
proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de
competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de
estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención
Inmediata de Policía, en las etapas siguientes:
1. Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien
tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia.
2. Una vez identificado el presunto infractor, la
autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello
fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará que su acción u
omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia.
3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos.
4. La autoridad de Policía hará una primera
ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes
en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a
través de la orden de Policía.
PARÁGRAFO 1o. En contra de
la orden de Policía o la medida correctiva, procederá el recurso de
apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al
Inspector de Policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El
recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y
expedito.
PARÁGRAFO 2o. En caso de que no
se cumpliere la orden de Policía, o que el infractor incurra en reincidencia,
se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la aplicación del proceso
verbal abreviado.
PARÁGRAFO 3o. Para la imposición
de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad, inutilización
de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o actividad que
involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá levantar acta en la
que se documente el procedimiento señalado en el presente artículo, la cual
debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor. (Subraya la
Sala).
[27]Artículo
223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se
tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la
convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las
autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes:
1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede
iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la
aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la
autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia,
podrá iniciar de inmediato la audiencia pública.
2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco
(5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la
convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de
manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto
infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio
electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más
expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento.
3. Audiencia pública. La audiencia pública se
realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la
autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos:
a) Argumentos. En la audiencia la autoridad
competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo
máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas;
b) Invitación a conciliar. La autoridad de Policía
invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de
conformidad con el presente capítulo;
c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso
solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si
la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se
practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente la autoridad
podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen
dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del
vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de
negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la
autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos
técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y
descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la
autoridad de Policía;
d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad
de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida
correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos
fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará
notificada en estrados.
4. Recursos. Contra la decisión proferida
por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio,
el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán,
concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición
se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se
interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la
audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días
siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al
recibo del recurso. El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8)
días siguientes al recibo de la actuación.
Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos
relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en
el efecto suspensivo.
Los recursos solo procederán contra las decisiones
definitivas de las autoridades de Policía.
5. Cumplimiento o ejecución de la orden de
Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga
una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término
máximo de cinco (5) días.
PARÁGRAFO 1o. Si el presunto
infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso
fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron
lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de
fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades,
salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica
de una prueba adicional.
PARÁGRAFO 2o. Casos en que se
requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la
actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica
de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de
convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que
se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de
este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de
la diligencia.
Para la práctica de la diligencia de inspección, la
autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor
público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean
notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince
(15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere
conducentes para el esclarecimiento de los hechos.
El informe técnico especializado se rendirá dentro de
la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector
de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de
tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe
técnico.
La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro
de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la
terminación del plazo de suspensión.
PARÁGRAFO 3o. Si el infractor o
perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad
de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá
ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la
ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.
PARÁGRAFO 4o. El numeral 4 del
presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.
PARÁGRAFO 5o. El recurso de
apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente
artículo. (Negrillas y subrayas no originales).
[28] ARTÍCULO
1o. OBJETO. Las disposiciones
previstas en este Código son de carácter preventivo y buscan establecer las
condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el
cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y
jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la
actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el
ordenamiento jurídico vigente.
[29] Entre los fines previstos por el legislador respecto del debido
proceso, el Código prevé: ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. Con
el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el
territorio nacional, los objetivos específicos de este Código son los
siguientes: (…)
6. Establecer un
procedimiento respetuoso del debido proceso, idóneo, inmediato, expedito y
eficaz para la atención oportuna de los comportamientos relacionados con la
convivencia en el territorio nacional.
[30] Cfr. sentencia T-706 de 1996.
[31] La remoción de
bienes que obstaculizan el espacio público es aplicable frente a dos
infracciones: "'promover o facilitar el uso u ocupación del
espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional
vigente" y "[f]ijar en
espacio público propaganda, avisos o pasacalles, pancartas, pendones, vallas o
banderolas, sin el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas
en la normatividad vigente" (arts.
140.6 y 140.12 del CNPC).