C-136-99
Sentencia C-136/99
Sentencia C-136/99
FONDO DE
SOLIDARIDAD DE AHORRADORES Y DEPOSITANTES DE ENTIDADES COOPERATIVAS EN
LIQUIDACION-Creación
No hay motivo alguno de
inconstitucionalidad en este artículo, aunque debe advertirse que el manejo,
disposición y distribución de los recursos del Fondo, ordenados a las
finalidades propuestas -que son únicamente las que resultan del Decreto 2330 de
1998 y de la Sentencia C-122/99-, están sujetos a la vigilancia y fiscalización
posterior de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público y
a la normatividad vigente en materia presupuestal.
FONDO DE
SOLIDARIDAD DE AHORRADORES Y DEPOSITANTES DE ENTIDADES COOPERATIVAS EN
LIQUIDACION-Exclusión de
personas jurídicas con ánimo de lucro
En lo
concerniente a la exclusión de las personas jurídicas con ánimo de lucro,
entiende la Corte que ella obedece en primer lugar a la limitación de los
recursos disponibles y, de otro lado, al diferente propósito que inspira a los
asociados que carecen de tal ánimo y que normalmente es de beneficio social.
Por otra parte, ha tenido en cuenta el Gobierno la necesidad de atender primero
las acreencias de quienes mayor urgencia y necesidad tienen de los fondos
depositados, pues es claro que, si bien aquéllas no están habilitadas para
reclamar por el mecanismo extraordinario del que se trata, pueden hacerlo por
la vía ordinaria, participando como acreedoras en el proceso de liquidación.
PERTURBACION
ECONOMICA-Ambito/PROCESOS
LIQUIDATORIOS DE ENTIDADES COOPERATIVAS U ORGANIZACIONES SOLIDARIAS-Compra
de acreencias sólo de los ya iniciados o los que estaban por iniciarse
El Decreto 2330
de 1998 -declaratorio del estado de excepción- y la Sentencia C-122 del 1 de
marzo de 1999, proferida por esta Corte, delimitaron expresamente el ámbito de
la perturbación económica causada, definiendo que ella tan sólo justificaba la
emergencia en "el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan
actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas
o en liquidación". La compra de acreencias contra tales entidades,
autorizada extraordinariamente al Gobierno mediante la utilización de los
recursos que se canalicen por el Fondo -cuyo objeto también es extraordinario-,
únicamente tiene relevancia, para los efectos del uso de los dineros que se
recauden, en cuanto a procesos liquidatorios que ya se habían iniciado o
estaban por iniciarse al momento en que fue declarado el Estado de Emergencia.
De manera que, aunque otras medidas de las contempladas en este y en los demás
decretos legislativos pueden prever reglas aplicables a entidades que en ese
instante no habían entrado en proceso de liquidación y que aún ahora tampoco lo
afrontan, todo con la finalidad de impedir que se extiendan los efectos de la
crisis, lo cierto es que el artículo 3 materia de examen no podía extenderse
indiscriminadamente a todas ellas, para lo relacionado con compra de
acreencias, ya que esta medida únicamente tenía razón de ser -y la sigue teniendo-
respecto de las personas que ya estaban materialmente afectadas o
inevitablemente abocadas a estarlo en los días en que el Gobierno declaró que
existía la grave perturbación económica que les causaba daño.
FONDO DE SOLIDARIDAD DE AHORRADORES Y DEPOSITANTES
DE ENTIDADES COOPERATIVAS EN LIQUIDACION-Inconstitucionalidad del requisito de promedio máximo
para poder acceder a recursos del crédito
Para la Corte, no
es lícito que el Gobierno, a partir de la Emergencia Económica, provoque
inadmisibles y arbitrarias distinciones entre pobres, cuando todos ellos, si
han ahorrado en cooperativas liquidadas o en liquidación, están igualmente
afectados y tienen derecho igual a recobrar, dentro de condiciones equitativas,
sus recursos. Lo que se juzga contrario a la Constitución en este caso es la
inflexibilidad del límite establecido, pues al impedir de manera absoluta el
beneficio para personas que hayan obtenido en promedio ingresos superiores a
los dos salarios mínimos -quienes no necesariamente son pudientes ni puede
excluírselas de modo arbitrario y anticipado del núcleo de población
materialmente afectado por la crisis- inutilizó la herramienta jurídica
extraordinaria, en detrimento de un amplísimo sector de ahorradores y
depositantes, sin motivo válido alguno y con evidente tendencia a profundizar,
más que a resolver, las causas del daño económico padecido por personas que en
realidad, de mantenerse la norma, quedarían injustificadamente desprotegidas
por el Estado.
FONDO DE SOLIDARIDAD DE AHORRADORES Y DEPOSITANTES
DE ENTIDADES COOPERATIVAS EN LIQUIDACION-Inconstitucionalidad del límite sobre monto de
adquisiciones de acreencias
Con la limitante
concebida -hasta de $500.000- en la cantidad máxima que puede ser adquirida
como acreencia por el Fondo de Solidaridad. Se rompe la igualdad  respecto de
los depositantes y ahorradores del sector financiero, quienes por conducto del
FOGAFIN pueden obtener la recuperación de la totalidad de sus ahorros y
depósitos. De otro lado, con el anotado límite se condena a los ahorradores y
depositantes del sector cooperativo, y sólo del sector cooperativo, a perder el
resto de sus acreencias, pues el Decreto nada estipula acerca de los remanentes
después de adquiridos por el Fondo los pasivos hasta concurrencia de los quinientos
mil pesos. La Corte declarará exequible el artículo, con excepción de las
expresiones "hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte) del
monto total de", que se declararán inexequibles. Esta Corporación entiende
que la inconstitucionalidad que habrá de declararse implica la remoción de un
obstáculo demasiado inflexible que habría de traducirse necesariamente en la
inefectividad e inequidad de las medidas de emergencia, en contra de un número
considerable de personas afectadas. Pero, como ya se advirtió al hablar del
artículo 4, resulta comprensible y lógico que la adquisición de cartera se
produzca en la medida de la disponibilidad de recursos y con preferencia a
favor de los más pobres, de manera que se vaya ascendiendo, a partir de allí, hasta
cobijar, si es posible con los dineros que se tengan, a los de mayores
ingresos.
ENTIDAD COOPERATIVA CONVERSION EN SOCIEDAD
POR ACCIONES-Inconstitucionalidad/LIBERTAD
DE ASOCIACION-Vulneración por obligar a sociedad a cambiar de naturaleza
El inciso 2 es
inconstitucional, puesto que no solamente desestimula las formas solidarias de
asociación, que merecen protección especial, sino que lesiona el núcleo
esencial de la libertad de asociación de los cooperados, dejando en manos de
una autoridad administrativa la competencia para forzar que el ente creado deje
de ser cooperativo y se convierta en sociedad por acciones. Se vulnera, y de
manera ostensible, el artículo 38 de la Carta, toda vez que la libertad de
asociación, en su concepto básico, resulta cercenada. Y es evidente que la
garantía constitucional no comprende sólo el momento inicial de la asociación
sino que se extiende a lo largo de la vida del ente societario, siendo parte de
la libertad misma de los asociados la que se refiere tanto a la decisión de
mantener su subsistencia, a menos que circunstancias extremas que comprometan
el interés general prevalente lleven a su liquidación forzosa por el Estado,
como a la forma societaria que han escogido, de tal manera que las
transformaciones son actos de voluntad de quienes están asociados, eso sí
dentro de los requisitos que la ley señale y con las precauciones que las
autoridades de vigilancia y control deben mantener, dentro de la órbita de sus
atribuciones, en guarda de los intereses de terceros y del cumplimiento de las
obligaciones del ente que se transforma. Se declarará su inexequibilidad, pero
la Corte advierte que si las autoridades de control detectan conductas
delictivas o manejos irregulares en lo que atañe a la actividad desarrollada
por quienes han venido administrando una cooperativa o ente solidario, están
obligadas a iniciar y proseguir las investigaciones penales y fiscales
necesarias para que los hechos no queden impunes y para que los ahorradores no
sean defraudados.
DEUDORES HIPOTECARIOS-Normas sobre alivio
Aunque pueda
dudarse de la eficacia del mecanismo escogido por el Gobierno con las
finalidades precedentes, habida cuenta del aumento que él representa en el
nivel de endeudamiento de la persona frente a un statu quo en sus ingresos, si
prosiguen las razones económicas del exhorbitante aumento de la deuda
hipotecaria y de las cuotas periódicas, no entra la Corte a descalificar el
precepto bajo la perspectiva económica, y debe circunscribirse a reconocer que
el Ejecutivo extiende a tales deudores, con los recursos de la emergencia, una
línea de crédito en condiciones que se miran como razonables, tanto en el plazo
como en la forma de pago y que no desconocen garantías mínimas ni derechos de
los beneficiarios ni de las entidades a través de las cuales el FOGAFIN les
ofrecerá apoyo financiero transitorio.
DEUDORES HIPOTECARIOS-Plazo de días hábiles para solicitar
préstamo
DEUDORES DE CREDITOS INDIVIDUALES DE UPAC-Estímulos para los que se encuentran en
mora
Aunque cabe
discutir, como en el caso del artículo 11, su plena utilidad en relación con el
propósito buscado, ya que puede considerarse fundadamente que en corto tiempo
los deudores volverán a las mismas circunstancias que ahora se pretende
solucionar, es lo cierto que, desde el punto de vista constitucional, no se
advierte en las aludidas normas, en términos generales, vicio alguno. Por el
contrario, encajan dentro de los presupuestos del Estado Social de Derecho y
desarrollan el principio de solidaridad así como la democratización del
crédito. Además, no se revelan inconstitucionales los préstamos en condiciones
especiales, para permitir que el deudor se ponga al día en sus cuotas, así sea
temporalmente.
DEUDORES DE CREDITOS INDIVIDUALES DE UPAC-Inconstitucionalidad del término de mora
no superior a tres meses
Se declararán
inexequibles las expresiones "por un período no superior a tres
meses", pertenecientes al literal b) del artículo 12, referidas al tiempo
que lleva la mora del deudor, como uno de los requisitos para acceder al
alivio. La Corte considera que con tal exigencia se frustran los propósitos
buscados con la apelación gubernamental a las instituciones de excepción,
puesto que, en virtud de aquélla, se hacen inútiles los beneficios proyectados,
pero sobre todo se discrimina de manera injustificada entre los deudores. Se
afecta, por otro lado, precisamente a quienes merecen mayor protección por las
complicadas circunstancias que atraviesan, en especial a causa del desmesurado
aumento en las tasas de interés y de la errónea y perjudicial estructura del
sistema UPAC, cuyos exagerados costos y réditos ligados al DTF han conducido al
fracaso económico de la mayoría de los deudores de las clases media y baja.
DEUDORES DE CREDITOS INDIVIDUALES DE UPAC-Plazo de días hábiles para solicitar
crédito a Fogafin
Debe anotar la
Corte que los noventa días a que se refiere el literal d) del artículo 12 se
entienden hábiles, pues el silencio del legislador sobre su alcance lleva a la
aplicación del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, ya
citado, y además, estas reglas de emergencia tienen que interpretarse en
beneficio del deudor.
BIENES ENTREGADOS EN DACION EN PAGO-Obligación de recibirlos
Debe
condicionarse la exequibilidad del artículo en el sentido de que las entidades
financieras que reciban la solicitud deberán aceptar la dación en pago. De lo
contrario, sería una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida,
haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores y quebrantaría
los principios del Estado Social de Derecho, haciendo que sólo los "buenos
negocios" fueran aceptados por las instituciones financieras acreedoras.
La Corte tiene claro que no es este un asunto que pueda dejarse a la libre
decisión de la entidad acreedora ni al descontrolado ejercicio de la autonomía
de la voluntad. De una parte, esa potestad haría inútil la disposición y
significaría que el Gobierno no necesitaba de la emergencia si de lo que se
trataba era apenas de repetir una posibilidad de dación en pago que las
disposiciones ordinarias contemplan de tiempo atrás, y por otro lado no puede
perderse de vista que estamos en presencia de una normatividad de orden
público, imperativa, que se aplica para afrontar un conjunto de circunstancias
apremiantes y críticas que obligan al Estado a actuar, sin deferir las
soluciones a la anuencia de los particulares. Sencillamente las personas que se
encuentran en la hipótesis de la norma han sido víctimas de la crisis generada
por el sistema UPAC, por las altas tasas de interés y por el momento económico,
y son ellas las que integran, junto con los otros dos sectores respecto de los
cuales esta Corte aceptó que cabía la declaración de Emergencia Económica, el
núcleo humano en cuyo beneficio fueron dictadas las medidas de excepción. Esta
Corte no vacila en afirmar que la Superintendencia Bancaria debe imponer
sanciones, y las más drásticas, a las entidades financieras que, en la
hipótesis del artículo examinado, se nieguen a recibir la dación en pago que el
deudor les ofrece.
INTERESES DE MORA-Monto máximo
Tal como la
entiende la Corte, esta disposición no implica una invasión de la órbita propia
del Banco de la República, pues no se están señalando tasas de interés.
Simplemente, el Estado interviene en una relación contractual, en desarrollo de
su función de dirección de la economía y defiende, mediante el establecimiento
de un tope -que constituye norma de orden público-, a los usuarios del crédito.
GASTOS DE COBRANZA-Prohibición de trasladarlos a deudores
Estamos en
presencia de otra norma imperativa que tiene carácter permanente. En ella se
prohibe definitivamente una práctica que en sí misma aparece como injusta y
desproporcionada respecto del deudor, ya que lo obliga a asumir, sin proceso
judicial de por medio, los costos de una cobranza que, en esa etapa, debe
sufragar íntegramente el interesado, que no es nadie diferente de la entidad
acreedora. La prohibición que en este artículo se consagra parte de un supuesto
que la Corte juzga importante: el de que no se ha iniciado un proceso judicial
para obtener el pago. En verdad, mientras que se muestra como razonable que
pueda el juez condenar en costas a la parte vencida en el proceso, no lo es la
situación aquí descrita por el legislador extraordinario, que no solamente
significa atropello injustificado e inadmisible al deudor sino un nuevo
escollo, desde el punto de vista económico, para solucionar la crisis de los
deudores de créditos hipotecarios, dados los altos costos financieros agravados
por la mora y por cargas adicionales, como la señalada en la disposición
materia de análisis, que convierten en cometidos imposibles el pago o la
disminución de la deuda.
SEGURO DE
DESEMPLEO
La disposición
que se examina no solamente encaja de manera plena en las motivaciones
enunciadas por el Gobierno como determinantes del estado de excepción y en el
ámbito trazado por esta Corte al definir el alcance constitucional del mismo
(Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999), sino que desarrolla con eficiencia el
principio constitucional de la solidaridad. Es un precepto que, adicionalmente,
ofrece solución a las circunstancias de debilidad manifiesta de personas en
concreto, por su condición económica, en pos de la igualdad real y efectiva.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Amparo solo a sectores y personas
materialmente afectados/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
modulativos
La Corte tendrá que modular los efectos de
este Fallo y expresar, a modo de condicionamiento, inescindible de la
exequibilidad total o parcial que se declare respecto de los artículos
integrantes del Capítulo III del Decreto 2331 de 1998, que las disposiciones en
cuestión solamente se acomodan a la Constitución Política en la medida en que
amparen a los sectores y personas materialmente afectados por la crisis, en
cuya función se ha declarado el Estado de Emergencia Económica y Social. De
todo lo cual se desprende que los artículos a los que se refiere el siguiente
análisis constitucional no pueden dirigirse al sector financiero en su
integridad ni a la banca privada en concreto, pues en esa medida el estado de
emergencia ha sido declarado inexequible.
FOGAFIN-Línea de crédito para capitalización de
establecimientos financieros
La Corte considera que el legislador, en
particular el extraordinario, dadas las causas de la crisis, tiene facultades
para asignar a una determinada entidad estatal -en este caso el Fondo de
Garantías- la responsabilidad de disponer una línea de crédito con fines
determinados en las mismas normas extraordinarias. También le es posible al
legislador dejar en cabeza de la Junta Directiva del Fondo la determinación de
las condiciones en que habrán de concretarse los préstamos -monto, plazos y
tasa de interés-, ya que ellas no se fijan por vía general, para toda la
economía -lo que correspondería a la Junta Directiva del Banco de la República-
sino para los efectos exclusivos y específicos de la línea de crédito en
cuestión. Debe precisarse que la constitucionalidad solamente será declarada en
cuanto se entienda y se aplique que dentro de los beneficiarios de la línea de
crédito extendida no están comprendidos los establecimientos crediticios de
naturaleza privada, a los que podrá respaldar el Estado mediante sistemas
propios de la normatividad ordinaria y con recursos diferentes de los que se
consigan a partir de la Emergencia Económica, sobre la base de que los mismos
propietarios de tales entidades, en primer término, las capitalicen con sus
propios recursos.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Facultades del Presidente de la República
El Presidente de la República, quien no
tiene ordinariamente a su cargo el ejercicio de la tarea legislativa, toma
prestadas del Congreso las atribuciones inherentes a la misma pero sólo con la
justificación de la crisis existente, por causa y con ocasión de ella, y con el
exclusivo propósito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el
imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de
ofrecer solución inmediata y real a la circunstancia específica objeto de
alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas
a ese definido y delimitado propósito, preservándose en lo demás el principio
constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes. En
todo aquello que exceda los linderos que el propio Gobierno se traza en el
decreto declaratorio del Estado de Emergencia, si ejerce de hecho la función
legislativa, desplazando ilegítimamente al Congreso Nacional, invade la órbita
propia de éste y vulnera la Constitución.
SOCIEDADES DE INVERSION CON PARTICIPACION
ACCIONARIA DE ENTIDADES FINANCIERAS-Inconstitucionalidad
Para la Corte es evidente que una cosa es
el reconocimiento, hecho por el Gobierno, de que las dificultades económicas de
los deudores, en especial dentro del sistema UPAC, condujeron a las entidades
financieras a recibir como dación en pago numerosos bienes  raíces, y algo muy
distinto inferir de esa circunstancia que el Gobierno, con base en las
facultades extraordinarias del Estado de Emergencia, tenga que autorizar a los
establecimientos de crédito, las sociedades de servicios de capitalización, las
entidades aseguradoras, las sociedades comisionistas de bolsa y las bolsas de
valores para poseer acciones en sociedades de inversión colectiva que tengan
por objeto principal una actividad tan genérica y ajena a las causas de la
crisis como "la adquisición de bienes inmuebles (no únicamente los
recibidos por dación en pago de los deudores de UPAC, sino todos) con el fin de
enajenarlos, titularizarlos, arrendarlos y, en general, de realizar cualquier
acto de comercio sobre los mismos". Y menos guarda relación con el tema de
la perturbación económica el que, para esas actividades generales de
administración inmobiliaria, las sociedades creadas o conformadas por
instituciones financieras deban gozar de créditos en condiciones especiales y
de exenciones tributarias. El artículo transcrito será declarado inexequible en
su totalidad.
FOGAFIN-Crédito para financiar adquisición de inmuebles
recibidos a título de dación en pago o adjudicados en pública subasta
Miradas las causas que motivaron la
emergencia y considerada en especial la situación consistente en la entrega de
muchos bienes inmuebles recibidos como dación en pago a los deudores
hipotecarios, agobiados por el sistema UPAC, a las entidades financieras, y
vistos los fundamentos de la exequibilidad parcial declarada por la Corte en la
Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999, no todo el artículo 20 presenta motivos
para declarar su inconstitucionalidad, pues consagra una autorización al Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, para financiar -no a las
aludidas entidades- la adquisición de bienes inmuebles recibidos en dación en
pago por los establecimientos de crédito, o adjudicados a los mismos en subasta
pública por razón de acreencias a su favor, que, en ambos casos, estén
registrados en los últimos balances de los establecimientos de crédito. Esa
posibilidad no es extraña, y por el contrario, muy próxima a los objetivos y
justificaciones de la emergencia. Contribuye eficientemente a facilitar la
comercialización de los señalados bienes y sirve, en consecuencia, para remover
uno de los principales elementos de la crisis, sin necesidad de que sea el
propio sector financiero el adquirente de los activos en mención. Se retirarán
del ordenamiento jurídico las palabras "a las sociedades de que trata el
presente Capítulo, a los patrimonios autónomos administrados por las sociedades
fiduciarias y a las sociedades titularizadoras, siempre que posean el capital
mínimo previsto para las sociedades de inversión colectiva y sus accionistas
acrediten las condiciones a las cuales se refiere el literal b) del artículo 19
de este Decreto", que son inexequibles, y se declarará la exequibilidad
del resto de la norma.
BIENES RECIBIDOS EN DACION EN PAGO-Precio de venta
Excepto por la referencia a las entidades
que mediante esta Sentencia se retirarán del ordenamiento jurídico, nada tiene
de inconstitucional el artículo transcrito, que se limita a exigir que, si ha
mediado la financiación de FOGAFIN, la venta de los aludidos inmuebles por
parte de los establecimientos de crédito se haga a precios de mercado. El
legislador tiene plena competencia para imponer esa regla, que resulta ser de
orden público, evitando ganancias o pérdidas injustificadas en una operación en
la que el comprador cuenta con el respaldo de dineros públicos que se le
prestan en condiciones favorables y en donde la entidad financiera no busca ganar
sino comercializar el activo improductivo para dedicarse al objeto que le es
propio.
FOGAFIN-Movilización ágil y equitativa de los activos
recibidos en dación en pago
Con excepción de la referencia a las
sociedades y patrimonios autónomos cuya inexequibilidad habrá de declararse, la
regla consagrada en este artículo no riñe con preceptos ni con principios
constitucionales. Se trata de permitir al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras que utilice mecanismos para agilizar la enajenación de los activos
sobre los que se viene tratando, lo cual contribuye a remover las causas de la
perturbación que ha dado origen a las medidas excepcionales.
ENTIDADES FINANCIERAS-Gestión contratada sobre cartera es
inconstitucional
La norma bien podría hacer parte de las
disposiciones generales que rigen la actividad de las entidades financieras y
en ese contexto podría ser muy importante para agilizar el recaudo de las sumas
que se les deben y para manejar las cobranzas y los contratos. Empero, no debe
olvidarse que el objeto de las medidas que el Presidente de la República adopte
durante el Estado de Emergencia Económica está rigurosamente circunscrito, por
la Constitución y por la Ley Estatutaria correspondiente, a la remoción de las
causas generadoras de aquél, en cuanto no puedan ser superadas mediante el uso
de los procedimientos ordinarios. Entonces, deben guardar una relación directa,
exclusiva y específica con la motivación del acto mediante el cual el Jefe del
Estado asumió poderes de excepción. A la luz de ese criterio, varias veces
aplicado por esta Corte en el examen de los decretos legislativos, es fácil
concluir que disposiciones que por su misma naturaleza y contenido tienen
vocación de ordinarias y generales no deben integrar los decretos de
emergencia, a menos que resulte absolutamente indispensable.
CREDITO HIPOTECARIO-Claridad, sencillez e inteligibilidad de
los documentos en que constan
La Corte estima que ningún reparo
constitucional merece esta norma, en la medida en que su objetivo es lograr
precisamente la transparencia, agilidad y claridad en beneficio de los sujetos
involucrados en este tipo de operaciones. En consecuencia se declarará su
exequibilidad. Esta norma, por otra parte, se explica perfectamente en el
contexto de la emergencia y guarda relación directa y específica con las causas
de la crisis, pues en gran parte la situación actual de los deudores de UPAC se
debe a su desconocimiento acerca de la forma en que pagarán los créditos y
sobre las reglas mínimas del sistema al que se acogen para la amortización de
capital y el pago de intereses y corrección monetaria.
ORDENES DE CAPITALIZACION-Constituyen título para realizar
inversiones necesarias
Las órdenes de capitalización expedidas por
la Superintendencia son medidas tendientes a asegurar unos límites mínimos de
capital para evitar la crisis que pudiera generarse en una deficiencia del
mismo. Ahora bien, la Corte considera que la norma objeto de estudio al otorgar
a las órdenes emitidas en esta materia por la Superintendencia la calidad de
"título suficiente" para que por parte de las entidades públicas
concernidas se realicen las inversiones dirigidas a realizar aportes de
capital, debe armonizarse con el principio de legalidad del gasto, que también impera
durante los estados de excepción, en la medida en que el gobierno, actuando
como legislador extraordinario, debe hacer las correspondientes adiciones
presupuestales para que tales inversiones puedan ser efectivamente realizadas.
FOGAFIN-Aportes del Presupuesto Nacional
La norma no hace nada distinto de dar la
base para que en las sucesivas leyes de presupuesto se aprueben partidas con
destino a FOGAFIN, sin límite en el Estatuto Financiero y según lo que el
Gobierno proponga y el Congreso discuta y apruebe cada año. Es por tanto el
prerequisito al que alude el artículo 346 sobre previa autorización de gasto
por ley, en este caso expedida por el legislador extraordinario, con miras a
conjurar la crisis económica.
FOGAFIN-Otorgamiento de facultades nuevas
Se trata de otorgar facultades nuevas de
carácter permanente al FOGAFIN para que pueda cumplir adecuada y oportunamente
con el objetivo de apoyo a las instituciones financieras, así como para
asegurar su solidez patrimonial y otorgar al público mayor confianza en las
actividades que desempeñan. El artículo es exequible, pues durante el estado de
emergencia puede el Gobierno dictar normas de carácter permanente y le es
posible, por tanto, modificar la legislación preexistente, claro está en la
medida objeto de regulación excepcional. Aquí se modifican las reglas
referentes a las funciones y facultades de FOGAFIN en cuanto apoyo a la
actividad de las entidades financieras, lo cual corresponde de manera directa,
exclusiva y específica a las razones que motivaron el estado de excepción.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Pueden modificarse estatutos ordinarios/ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Modificación y adición
En el Estado de Emergencia ocurre algo
diferente: aun con la limitante de la relación específica y exclusiva entre las
causas de la crisis y las medidas que se adopten, es probable que, por la misma
naturaleza de las materias que conforman su objeto, se requieran disposiciones
de mayor profundidad en la estructura normativa sobre cuestiones económicas o
sociales, de manera tal que para impedir la extensión de los efectos de la
perturbación producida o inclusive con el propósito de mantener las condiciones
que impidan su reaparición, puede resultar indispensable no sólo la vigencia
permanente de los decretos legislativos -en esto se distinguen, además del
objeto, de los que se dictan en los casos de los artículos 212 y 213 C.P.- sino
la reforma de los estatutos ordinarios que rigen para determinado sector. Como
es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero el que consagra las atribuciones
del Fondo de Garantías, no podía el Gobierno hacer otra cosa que modificarlo y
adicionarlo, actuando como legislador extraordinario y dotando a las reformas
de un carácter permanente. Y eso aunque cobije, por su misma razón de ser, a
todo el sector financiero a partir de la solución de las dificultades
encontradas en algunas de sus entidades.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Facultades del Presidente para establecer
o reformar impuestos
Debe reiterarse que, a diferencia de lo que
ocurría durante la vigencia del artículo 122 de la Constitución de 1886,
modificada por el Acto Legislativo número 1 de 1968 -que dio lugar a posiciones
encontradas en los fallos proferidos por la Corte Suprema de Justicia en 1974 y
en 1983 acerca de las atribuciones presidenciales en el Estado de Emergencia
Económica para establecer o reformar impuestos-, en la Constitución de 1991 tal
competencia extraordinaria del Jefe del Estado ha sido cabalmente otorgada y
definida, como temporal y estrictamente ligada a las causas de la perturbación,
pero sin que el texto vigente arroje dudas en el sentido de reconocer que
existe esa posibilidad cuando en efecto la captación, también extraordinaria y
urgente, de recursos se revele como indispensable con miras al cometido básico
de sofocar o atemperar la crisis o impedir que sus negativas consecuencias se
extiendan. En el estado de excepción del que hablamos es posible al Presidente
de la República establecer o modificar contribuciones y reformar, con miras al
efectivo control de la situación de la emergencia, y únicamente en la medida de
su necesidad y apremio, las partidas del presupuesto, y también imponer
tributos enderezados específica y directamente a atacar las causas de
perturbación y a impedir que sus consecuencias proliferen.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Constitucionalidad
de impuesto con destinación específica
Es un típico impuesto, caracterizado por su
alcance general y por no contemplar la norma que lo crea una retribución
directa y mensurable a quien lo paga. La Corte considera que el impuesto creado
por el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998 es constitucional por el analizado
aspecto, que toca con su naturaleza y destinación, aunque la exequibilidad debe
ser declarada, como se hará, bajo tres condiciones que quedarán explícitas en
la parte resolutiva de este Fallo: lo que se recaude no podrá dirigirse a
sectores distintos de los materialmente afectados, según lo resuelto en la
Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999; los fondos correspondientes no estarán
sujetos a las participaciones y transferencias que la Constitución consagra
sobre los ingresos corrientes de la Nación a favor de las entidades
territoriales, ni al situado Fiscal; y el Congreso de la República, si bien
puede, en ejercicio de su función y de conformidad con el artículo 215 de la
Constitución, otorgar al impuesto transitorio carácter permanente, no le es
posible asignarle destinación específica, por cuanto si lo hiciera vulneraría
el artículo 359 de la Carta Política.
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA Y
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL
La norma del artículo 359 de la
Constitución no puede obstaculizar la aplicación plena del artículo 215 Ibídem.
Los dos preceptos están relacionados y puesto que no es permitido al intérprete
y menos al juez constitucional realizar y hacer efectivos los términos de uno
de ellos eliminando o haciendo nugatorios los alcances del otro, ya que ambos
hacen parte, con la misma fuerza y vigor, de la Constitución Política, resulta
necesario interpretarlos armónicamente, entrelazando sus dictados para hacerlos
producir efectos acordes con el marco conceptual y axiológico que arriba se
destaca y con el telos de todo el ordenamiento constitucional. La
prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política es perentoria y
vinculante para el Congreso en épocas de normalidad, pero que en los eventos
extraordinarios del Estado de Emergencia en sus distintas modalidades no
resulta aplicable como límite a las atribuciones extraordinarias del Ejecutivo,
ya que el artículo 215 de la Constitución contempla de manera explícita,
inclusive como exigencia al Presidente de la República, la destinación
específica de los recursos que sea preciso captar por la vía del
establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la modificación de
los existentes. Y ello por la imperativa e indispensable relación que debe
existir entre el objetivo básico de remover las causas de la emergencia y el
contenido de los decretos que se dicten.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Exención por el pago del impuesto en
eventos de traslados entre cuentas cuando pertenecen a la misma persona
Se consagra exención por el pago del
impuesto en los eventos de traslados que se realicen entre cuentas en un
establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma persona, sin que
resulte claro lo que acontece con las modalidades de ahorro colectivo -a cargo
de los fondos comunes y de los fondos de valores- cuando se efectúan traslados,
ya que en apariencia, por la deficiente redacción del precepto analizado, se
parte del supuesto de que el ahorro individual queda exonerado del tributo en
caso de traslado de dineros bajo la hipótesis descrita, pero que se dejan
gravados esos mismos traslados cuando no corresponden al ahorro individual sino
al colectivo. Si ello fuere así, se estaría incurriendo en notorio
desconocimiento del artículo 13 de la Carta Política, ya que a su tenor todas
las personas, independientemente de la modalidad de ahorro que utilicen, deben
obtener, mientras se encuentren en una misma hipótesis, el mismo trato por
parte de la ley y de las autoridades. Considera la Corte que la razón de la
exención en un caso vale exactamente para el otro, por lo cual su exequibilidad
debe condicionarse en el entendido de que aquélla cobija igualmente a los
sistemas de ahorro colectivo cuando el administrador o gestor del fondo común o
de valores, en desarrollo de su objeto, traslade dineros a la cuenta corriente
o de ahorros del adherente o suscriptor, o viceversa.
EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Operaciones de reporto
En cuanto a las
excepciones que se contemplan en el literal d) del artículo 29, es decir las
relativas a operaciones de reporto celebradas con el Banco de la República y el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, tienen, como corresponde a su
naturaleza, un carácter restrictivo que por tanto debe ceñirse única y
exclusivamente al alcance que resulta de la literalidad del precepto. En lo que
no sea estricta y específicamente operaciones de reporto no puede darse la
excepción, ya que resultaría burlada la regla legal que consagra el impuesto y
que se declarará exequible.
IMPUESTO DEL DOS POR MIL-Inconstitucionalidad de la tarifa
diferencial/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Violación/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Violación/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Violación
por tarifa de impuesto
No se puede aceptar el principio según el
cual quien más dinero posee o moviliza -o en este caso, quien efectúa
transacciones por mayor monto- resulte pagando proporcionalmente menos -y
muchísimo menos- que aquel que posee o moviliza menores cantidades. La marcada
diferencia que se aprecia en la aludida comparación exhibe sin lugar a
especulaciones una tarifa netamente regresiva que, si no se declarara
inexequible en sí misma, afectaría de tal manera la estructura jurídica del
impuesto que conduciría fatalmente a la inexequibilidad de éste, que entonces
resultaría injusto, inequitativo, regresivo y contrario al más elemental
principio de igualdad. La inexequibilidad de la tarifa del dos por diez mil, que
articula una fórmula fiscal inequitativa, se torna imperativa. En todo caso,
juzga la Corte, la declaración de inexequibilidad de la tarifa diferencial, que
obliga a todas las autoridades y a los particulares, permitirá en últimas que
el sacrificio fiscal se extienda a los usuarios del crédito, pero que, por
razones de justicia en el Estado Social de Derecho y con base en el principio
constitucional de solidaridad, cobije con el mismo rigor a las instituciones
financieras.
IMPUESTO DEL DOS
POR MIL-Sujetos pasivos
La Corte encuentra que, hechas las
precisiones relativas a los artículos anteriores, no se revela como
inconstitucional ninguno de los numerales que integran el precepto transcrito.
En ellos, el legislador se ha limitado, como se lo ordena el artículo 338 de la
Constitución, a definir en forma clara y específica quiénes son los sujetos
pasivos del impuesto, es decir, las personas obligadas a su pago por razón de
efectuar las operaciones que el artículo 29 Ibídem contempla. La
exequibilidad del parágrafo se condicionará en el sentido de que tampoco son
sujetos pasivos del impuesto los tesoros de las entidades territoriales ni los
fondos que administran contribuciones parafiscales, y en el de que la no
sujeción del Banco de la República al tributo únicamente es constitucional en
la medida en que las operaciones correspondientes se efectúen en interés del
propio Banco Central, y de ninguna manera en interés de terceros, de
establecimientos de crédito o de entidades financieras.
IMPUESTO DEL DOS
POR MIL-Responsabilidad
por el recaudo/FOGAFIN-No debe recibir recursos del impuesto
Las entidades y establecimientos
responsables del recaudo no deben transferirlo al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, pues, según lo dicho en la Sentencia C-122 del 1 de
marzo de 1999, los dineros que se recauden por concepto de los mecanismos de
financiación propios de la emergencia deben dirigirse todos y exclusivamente a
los sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas allí
expuestas, y que son tan sólo los deudores individuales del sistema de
financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que
desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no
intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter
público. Como, en la estructura original del Decreto los ingresos tributarios
obtenidos no podían cobijar al sector cooperativo, al cual se reservaban apenas
los recursos del presupuesto nacional (art. 8), en tanto que los recibía en su
totalidad FOGAFIN, para el sector financiero, y ya que se hace necesario
adaptar las normas dictadas al espíritu y a las decisiones de la Sentencia
aludida, mal puede entenderse que sea el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras el que reciba primariamente los dineros correspondientes. Ellos
deben ir a la Dirección General del Tesoro Nacional y ser distribuidos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera equitativa, a favor de los
sectores deprimidos, a los cuales están afectos. En tal sentido habrá de
condicionarse la declaración de exequibilidad. Y las palabras "al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras" serán declaradas inexequibles. En
la misma forma, y como contrapartida de lo resuelto en cuanto al examen constitucional
del artículo 31, la Corte entiende indispensable vincular como responsables por
el recaudo de las contribuciones causadas y por su traslado a la Dirección
General del Tesoro, a las entidades territoriales y a los fondos que
administran recursos parafiscales.
DIRECCION
NACIONAL DEL TESORO-Le
corresponde canalizar recursos del impuesto
Las expresiones "y estas funciones
corresponderán al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, quien
administrará y controlará la contribución con el apoyo de la Superintendencia
Bancaria" carecen de sustento constitucional, para favorecer a todos los
sectores afectados por la crisis, la canalización de los recursos debe hacerse
a través de la Dirección Nacional del Tesoro.
SALDOS DE CUENTAS
INACTIVAS-Destinación
Lo que ocurre con este precepto es que los
fondos depositados en cuentas inactivas, en vez de ser utilizados o
aprovechados por las entidades financieras, lo son por el Estado, con el fin
exclusivo de atender las necesidades y urgencias inherentes al estado de
excepción declarado, sin perjuicio alguno para los depositantes. Debe aclarar
la Corte que, como acontece con el impuesto del "dos por mil", estos
recursos deben orientarse en su totalidad a los sectores materialmente
afectados por la crisis, en la forma en que lo definió la Sentencia C-122 del 1
de marzo de 1999.
BIENES RECIBIDOS
EN DACION EN PAGO-Tratamiento
tributario para la compra
Resulta necesario brindar estímulos
efectivos a quienes adquieran los inmuebles que las entidades financieras han
recibido a título de dación en pago. La concentración de tales bienes en cabeza
de las instituciones prestamistas, por fuera del objeto que les es propio, sin
perjuicio del imperativo de seguirlos recibiendo por las apremiantes
circunstancias de los deudores, debe encontrar formas de salida que garanticen
la pronta y adecuada circulación de aquéllos. En ese propósito, el tratamiento
tributario de las operaciones correspondientes adquiere gran importancia, como
la tienen, según lo dicho, los mecanismos extraordinarios de financiación.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Se
pueden derogar normas que afecten eficacia de medidas extraordinarias
En tratándose del Estado de Emergencia
Económica, a diferencia de lo que sucede con los otros estados de excepción,
las disposiciones que al amparo de ella se expidan, tienen  vocación de
permanencia -y no de suspensión de normas incompatibles-. En consecuencia, pueden
derogar la normatividad que afecte la eficacia de las medidas extraordinarias.
En el presente caso, se trata de la derogación de una norma del Decreto 663 de
1993, que fijaba las limitaciones del Fondo de Garantías de Entidades
Financieras, y que podrían catalogarse como contrarias a las medidas que ha
adoptado el gobierno para conjurar la crisis. Entre ellas se encuentra la de
fortalecer a dicho ente.
Referencia:
Expediente R.E.-104
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998,
"Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los
sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación   de los deudores por
créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en
liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de
financiación y la adopción de disposiciones complementarias".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los cuatro (4) días del mes de marzo de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
Como lo ordena la
Carta Política, el Presidente de la República ha enviado a la Corte
Constitucional, al día siguiente a su expedición, el Decreto Legislativo 2331
del 16 de noviembre de 1998, dictado en desarrollo de las facultades de Estado
de Emergencia Económica y Social declarado mediante Decreto 2330 de la misma
fecha.
El texto del
ordenamiento sometido a revisión es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2331 DE 1998
(noviembre 16)
por el cual se
dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y
cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de
los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la
creación de mecanismos institucionales  y de financiación y la adopción de
disposiciones complementarias.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 2330 del 16 de
noviembre de 1998, y
CONSIDERANDO:
Que
mediante Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998 se declaró el Estado de
Emergencia Económica y Social en todo el territorio Nacional hasta las
veinticuatro horas del dieciséis (16) de noviembre de 1998;
Que
es necesario disponer de mecanismos y recursos que detengan el deterioro de la
confianza en el sistema de ahorro cooperativo y la crisis social generados por
el gran número de ahorradores de las entidades cooperativas financieras y de
ahorro y crédito intervenidas, en su gran mayoría para liquidarlas, que no han
podido obtener la devolución de sus ahorros y depósitos;
Que
es preciso diseñar esquemas que permitan proteger la estabilidad patrimonial de
las entidades financieras de naturaleza solidaria, y la eficaz intervención del
Fondo de Garantía de Instituciones Financieras a través de los apoyos e
instrumentos que la ley prevé respecto de ese tipo de entidades;
Que
se deben implantar mecanismos viables, que permitan aumentar los plazos
promedio de los pasivos de las entidades financieras con el público y con los
inversionistas institucionales;
Que se deben adoptar medidas
tendientes a restablecer el equilibrio económico y mitigar la morosidad en la
cartera de los deudores de crédito hipotecario de vivienda, que ha comprometido
la solidez patrimonial de las entidades financieras acreedoras;
Que por el elevado nivel de
los activos improductivos alcanzado en los últimos meses por los
establecimientos de crédito, es inaplazable la búsqueda de mecanismos a través
de los cuales dichas entidades financieras puedan recuperar, en el corto plazo,
la liquidez que les permita desarrollar su actividad en el mercado financiero y
recuperar los niveles de solvencia que garanticen su solidez y ritmo de
crecimiento;
Que debe dotarse al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras de los recursos e instrumentos
adicionales que para las particulares circunstancias por las que atraviesan los
establecimientos de crédito se requieren, para lo cual deben modificarse y
adicionarse algunas disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;
Que para hacer frente a la
difícil situación de los establecimientos de crédito y de esta manera proteger
los intereses de los ahorradores y depositantes de las entidades que ejercen la
actividad financiera, es necesario establecer mecanismos fiscales que pagarán
las personas y entidades en cuyo interés se destinarán los recursos recaudados;
Que de conformidad con el
artículo 215 de la Constitución Política, en los decretos de emergencia
económica se pueden establecer, con carácter transitorio, nuevos tributos o
modificar los existentes,
DECRETA:
CAPITULO I
Del sector cooperativo
Artículo 1º. Créase el Fondo
de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyos recursos serán
administrados mediante encargo fiduciario por sociedades fiduciarias legalmente
establecidas en el país.
Parágrafo. El
alcance de la gestión a cargo de la administración fiduciaria se determinará en
los contratos que para tal efecto celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Artículo 2º. El
Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación tiene por objeto adquirir las acreencias que los ahorradores y
depositantes tienen contra las entidades cooperativas indicadas en el artículo
3º del presente decreto y en los términos consagrados en el mismo.
Artículo 3º.
Podrán acceder a los recursos del Fondo los depositantes o ahorradores que no
hayan obtenido de la entidad en liquidación las restitución de su acreencia, y
que correspondan a cualquiera de las siguientes categorías:
a) Las personas
naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes reconocidos de
cualquiera de las cooperativas financieras o de las cooperativas de ahorro y
crédito que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se
encuentren en proceso de liquidación forzosa administrativa, o de aquéllas cuya
liquidación ordene la autoridad competente a más tardar el 31 de diciembre de
1998;
b) Las personas
naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes debidamente
reconocidos de las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas
multiactivas o integrales, cuya liquidación ordene la autoridad competente a
más tardar el 31 de diciembre de 1998;
c) Las personas
jurídicas que a la entrada en vigencia del presente decreto estén debidamente
constituidas como entidades sin ánimo de lucro y tengan la calidad de
ahorradores o depositantes reconocidos en las entidades  mencionadas en los
literales a) y b) de este artículo.
Artículo 4º.
Para acceder a los recursos de crédito del Fondo de Solidaridad de Ahorradores
y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación los ahorradores y
depositantes deberán acreditar, mediante los mecanismos que el Gobierno
determine, que el promedio de sus ingresos mensuales durante los seis (6) meses
anteriores a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, fue igual o
inferior al valor equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Artículo 5º. El
Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación adquirirá hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte.)
del monto total de las acreencias que cada ahorrador o depositante tenga en la
respectiva entidad cooperativa en liquidación, las cuales deben haber sido
reconocidas por el liquidador.
Artículo 6º.
Adquirida la acreencia de conformidad con este decreto, la Nación por conducto
del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades
Cooperativas en Liquidación será el titular de los derechos de los ahorradores
o depositantes que le correspondan, según el monto adquirido, contra la entidad
en liquidación.
Artículo 7º. El Fondo de
Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación contará con un Consejo Asesor integrado por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público o su delegado, el Director del Fondo de Garantías de
Entidades Cooperativas, y por el Superintendente de la Economía Solidaria.
Artículo 8º. El Fondo de
Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación estará conformado con los recursos que se le asignen del
Presupuesto Nacional, previo el cumplimiento de las disposiciones legales que
regulan la materia.
Artículo 9º. Por
tratarse de una cuenta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
corresponderá a éste reglamentar la administración, el funcionamiento, la
destinación, el acceso a los recursos del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y
Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, las funciones de su
Consejo Asesor y, en general, los aspectos necesarios para el cumplimiento del
objeto del mismo y la adecuada administración de sus recursos.
Artículo 10.
Cuando los establecimientos de crédito de naturaleza cooperativa sometidos al
control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, presenten una
relación de solvencia por debajo del doce por ciento (12%), no podrán
reintegrar los aportes sociales ni imputarlos al pago de las obligaciones que
tengan para con el respectivo establecimiento de crédito hasta cuando superen
dicha relación.
Cuando se
presenten las circunstancias excepcionales previstas por el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, conforme a las cuales proceda la adopción de institutos
de salvamento y de protección de la confianza pública o la toma de posesión de
una institución financiera o aseguradora, la Superintendencia Bancaria, con la
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá ordenar la
conversión de una entidad de naturaleza cooperativa en sociedad por acciones.
En estos casos los asociados recibirán acciones en proporción a sus aportes.
CAPITULO II
Normas de alivio a los deudores hipotecarios
Artículo 11. El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras dispondrá una línea de crédito
para los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la
financiación de vivienda, que a 31 de octubre de 1998 se encontraban al día en
el pago de sus obligaciones por el crédito hipotecario y cuyo saldo a la misma
fecha no excediera de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal. Los créditos
a cargo de dicha línea tendrán por objeto disminuir la deuda del respectivo
deudor, cuando el saldo de la misma se hubiera incrementado en un porcentaje
igual o superior al 20% durante los doce meses anteriores a la vigencia de este
decreto.
Las condiciones
de los créditos que se otorguen con cargo a la línea serán establecidas por la
Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y en todo
caso tendrán un plazo máximo de diez (10) años, sin exceder del pactado para la
amortización del crédito hipotecario contratado con el establecimiento de
crédito y su amortización se efectuará en las mismas condiciones en que deba
cancelarse la obligación con la respectiva entidad financiera.
El préstamo
podrá ser solicitado para una sola obligación hipotecaria por deudor por
intermedio de la respectiva entidad financiera, dentro del plazo de noventa
(90) días contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto.
Si el deudor se
coloca en mora con la entidad financiera o incurre en mora con el Fondo, el
plazo del pagaré que instrumenta el préstamo otorgado por el Fondo se declarará
extinguido y, en tal evento, la institución financiera adelantará, como
mandataria del Fondo, el proceso de ejecución para el cobro. Las sumas
recaudadas se distribuirán entre la entidad y el Fondo, a prorrata de sus
acreencias.
La entidad
financiera acreedora actuará como mandataria sin representación del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras para el recaudo y el cobro de los pagos
correspondientes a los préstamos a que se refiere el presente artículo y los
transferirá trimestralmente a Fogafin.
El Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras entregará a la entidad financiera los recursos que,
de conformidad con este artículo, sean prestados a los deudores individuales de
créditos hipotecarios para vivienda con el fin de abonar al saldo de su
obligación, mediante la entrega de un título con el mismo plazo otorgado al
deudor por Fogafin y reconocerá sobre el mismo la tasa de interés que determine
en forma general la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
Artículo 12. El deudor
individual de crédito hipotecario para vivienda que se encuentre en mora, podrá
solicitar del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, por intermedio
del establecimiento de crédito acreedor, un préstamo hasta por el valor de las
cuotas de capital, de la corrección monetaria y de los intereses  causados
durante el período de la mora, para que con su producto cancele a la entidad
financiera las mencionadas sumas, en las condiciones previstas en el presente
decreto.
Para ser beneficiario del
préstamo de que trata el presente artículo, se deberán reunir las siguientes
condiciones:
a) Que la obligación no
exceda, a la fecha de expedición del presente decreto, de 5.000 UPAC;
b) Que a la fecha de
expedición del presente decreto la obligación se encuentre en mora por un
período no superior a tres meses;
c) Que el deudor no tenga
otros créditos para la adquisición, remodelación, construcción o subdivisión de
inmuebles garantizados con hipoteca;
d) Que presente la solicitud
de crédito a Fogafin dentro de los 90 días siguientes a la fecha de expedición
del presente decreto.
Artículo 13. El préstamo de
que trata el artículo anterior tendrá un plazo máximo de 10 años, sin que el
mismo exceda el término que falte para la cancelación total de la deuda
hipotecaria, y devengará una tasa de interés anual equivalente a la inflación
proyectada por el Banco de la República para el año siguiente, incrementada en
cinco puntos.
Cuando se trate de créditos
otorgados a deudores individuales de vivienda de interés social, la tasa anual
de interés será equivalente a la de la inflación proyectada por el Banco de la
República para el año siguiente.
Los préstamos a
que se refiere el presente artículo se pagarán en cuotas mensuales sucesivas y
quedarán amparados con la garantía hipotecaria constituida por el deudor a
favor de la entidad de crédito, en los mismos términos en que se ampara el
crédito a favor de esta última.
La entidad financiera
acreedora actuará como mandataria sin representación del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras para el recaudo y el cobro de los pagos
correspondientes a los préstamos a que se refiere el presente artículo y los
transferirá trimestralmente a Fogafin.
Si el deudor se coloca en
mora nuevamente con la entidad financiera o incurre en mora con el Fondo, el
plazo del pagaré otorgado por razón del préstamo concedido por el Fondo se
declarará extinguido, y, en tal evento, la institución financiera adelantará,
como mandataria del Fondo, el proceso de ejecución para el cobro. Las sumas
recaudadas se distribuirán entre la entidad y el Fondo, a prorrata de sus
acreencias.
El Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras cancelará a la entidad financiera el valor de los
intereses financiados al deudor, mediante la entrega de un título emitido por
Fogafin al mismo plazo y con la misma tasa de interés del crédito otorgado al
deudor. El título se amortizará mensualmente junto con sus respectivos
intereses.
Artículo 14. A partir de la
entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses
siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda
supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho
inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado.
La entidad financiera que
reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como
resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo
una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el Fondo, la
entidad tendrá derecho a que éste le otorgue un préstamo por igual cuantía, que
será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una
tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la
República para cada año más cinco puntos.
Artículo 15. Los
establecimientos de crédito sólo podrán cobrar intereses sobre las cuotas en
mora de créditos individuales para vivienda en un monto que no exceda de una y
media (1.5) veces el interés bancario corriente.
Artículo 16. Los gastos en
que incurran las entidades financieras por concepto de la cobranza de cartera
de créditos hipotecarios individuales para vivienda, en la cual no medie un
proceso judicial, correrán por cuenta de la respectiva institución. En
consecuencia, los gastos por este concepto no podrán ser trasladados a los
deudores por ninguna razón.
Artículo 17. El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, con cargo a las transferencias
que para el efecto reciba del Presupuesto Nacional, podrá contratar un seguro
para los deudores de los créditos hipotecarios otorgados para la financiación
de vivienda de interés social, para amparar el pago de una o más cuotas de
amortización del crédito. Tal seguro operará cuando quiera que el deudor se
encuentre desempleado, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno
Nacional. En lugar de lo anterior, el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras podrá asumir el pago total o parcial de las primas de seguros que
tengan por objeto amparar dicho riesgo.
CAPITULO III
Del apoyo a entidades del sector financiero
Artículo 18. El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras dispondrá una línea de crédito
para la capitalización de establecimientos de crédito cuyas condiciones de
monto, plazos y tasa de interés serán fijadas por la Junta Directiva del Fondo.
Para tener
acceso a esta línea de crédito se deberán cumplir como mínimo las siguientes
condiciones:
a) Las
solicitantes deberán otorgar en garantía acciones del establecimiento de
crédito que se capitalizará en un porcentaje no inferior al sesenta por ciento
(60%) de las acciones suscritas y pagadas del establecimiento, una vez
realizada la capitalización, sin perjuicio de garantías adicionales que pudiere
requerir el Fondo;
b) El
establecimiento capitalizado no podrá distribuir dividendos en dinero o en
acciones mientras exista un saldo insoluto de la deuda contraída con el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras;
c) El
establecimiento de crédito capitalizado deberá suscribir con el Fondo un
convenio de desempeño mediante el cual se obligue a realizar todas las
actividades necesarias para lograr una mejora en sus indicadores de gestión en
los términos que se señalen en dicho convenio de acuerdo con lo que disponga la
Superintendencia Bancaria.
Artículo 19. Los
establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las
sociedades de capitalización, las entidades aseguradoras, las sociedades
comisionistas de bolsa y las bolsas de valores, con excepción de las sociedades
administradoras de fondos de pensiones y de cesantías, podrán poseer acciones
en sociedades de inversión colectiva. Dichas sociedades tendrán por objeto
principal la adquisición de bienes inmuebles con el fin de enajenarlos,
titularizarlos, arrendarlos y, en general, de realizar cualquier acto de
comercio sobre los mismos.
Las sociedades
de inversión colectiva deberán obtener permiso de funcionamiento por parte de
la Superintendencia de Sociedades, para lo cual deberán acreditar los
siguientes requisitos:
a) Un capital
mínimo pagado de dos mil quinientos millones de pesos ($2.500.000.000), valor
que se ajustará en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que
varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE;
b) Demostrar que
los accionistas reúnen las condiciones que prevé el numeral 5º del artículo 53
del Decreto 663 de 1993;
Sin perjuicio de
la inspección y vigilancia que ejerza la Superintendencia de Sociedades, las
Superintendencias Bancaria y de Valores, en ejercicio de sus  funciones, podrán
decretar la práctica de visitas de inspección a las sociedades de inversión
colectiva.
Parágrafo. Las
entidades autorizadas por el presente artículo podrán suscribir y poseer
acciones en las sociedades de inversión colectiva sin que la inversión exceda,
directa o indirectamente, o en conjunto con sus accionistas, del veinte por
ciento (20%) del capital y reservas de la sociedad de inversión colectiva ni
del diez por ciento (10%) del patrimonio técnico del inversionista, o del
patrimonio de los accionistas que no estén en la obligación de calcular
patrimonios técnicos. Cuando se trate de bolsas de valores, la inversión no
podrá exceder del diez por ciento (10%) de su capital y reservas.
En todo caso, ninguna
persona, natural o jurídica, podrá tener simultáneamente, directa o
indirectamente, inversiones en más de una de las siguientes figuras jurídicas:
sociedades de inversión colectiva, sociedades titularizadoras y  patrimonios
autónomos que tengan dentro de su objeto o como propósito el desarrollo de las
operaciones previstas en el presente capítulo.
Artículo 20. Autorízase al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin, en las condiciones
que fije su Junta Directiva, para otorgar créditos a las sociedades de que
trata el presente capítulo, a los patrimonios autónomos administrados por las
sociedades fiduciarias y a las sociedades titularizadoras,  siempre que posean
el capital mínimo previsto para las sociedades de inversión colectiva y sus
accionistas acrediten las condiciones a las cuales se refiere el literal b) del
artículo 19 de este decreto, con el propósito de financiar la adquisición de
bienes inmuebles recibidos en dación en pago por los  establecimientos de
crédito, o adjudicados a los mismos en subasta pública por  razón de acreencias
a su favor, que en ambos casos, estén registrados en los  últimos balances
presentados por el respectivo establecimiento a la Superintendencia Bancaria a
la fecha de entrada en vigencia de este decreto y siempre que dichos activos
representen un porcentaje igual o superior al 5% del  patrimonio de la entidad.
Los créditos otorgados por
Fogafin no podrán superar el valor de compra de los inmuebles. Fogafin spodrá
otorgar la financiación mediante la entrega de títulos de contenido crediticio.
La Junta Directiva de
Fogafin reglamentará los procedimientos para el perfeccionamiento de las
operaciones de crédito, así como las condiciones financieras de las mismas.
Parágrafo. Los títulos
emitidos por Fogafin en desarrollo del presente capítulo se consideran de deuda
pública del sector financiero; para su emisión sólo se requerirá la
autorización de la Junta Directiva de Fogafin y el cumplimiento de las normas
comerciales relacionadas con los títulos de  contenido crediticio y el mercado
de valores.
Artículo 21. En los casos en
que Fogafin haya otorgado los créditos a que se refiere el artículo anterior,
la venta por parte de los establecimientos de  crédito de los bienes recibidos
en pago a las sociedades y a los patrimonios autónomos de que trata el presente
capítulo, se deberá hacer a precios de mercado.
Artículo 22. Las sociedades
de inversión colectiva, las sociedades titularizadoras y los patrimonios
autónomos a que se refiere el presente capítulo deberán utilizar para la
enajenación de los bienes inmuebles, procedimientos que garanticen amplia
publicidad, libre concurrencia y transparencia.
Los activos no podrán ser
adquiridos nuevamente por el establecimiento de crédito vendedor directamente
ni a través de entidades vinculadas o de otros terceros.
Artículo 23. El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -Fogafin- podrá establecer
sistemas para estimular la venta de los inmuebles adquiridos por las sociedades
o los patrimonios autónomos de que tratan los artículos 19 y 20 del presente
decreto y determinar en sus contratos condiciones para permitir la movilización
ágil y equitativa de los activos de los establecimientos de crédito.
Artículo 24.
Cuando una entidad financiera adquiera de otra, cartera de crédito, contratos
de leasing o de arrendamiento financiero, puede contratar con  el vendedor el
recaudo, la cobranza y la transferencia de los pagos correspondientes y, en
general, la gestión de dicha cartera o contrato. En  consecuencia, en adelante,
los establecimientos de crédito podrán administrar la cartera de crédito y los
contratos que hayan enajenado.
Artículo 25. La
Superintendencia Bancaria velará porque los documentos en los cuales consten
los créditos hipotecarios sean claros, sencillos e inteligibles, para lo cual
podrá disponer las medidas que sean necesarias.
Artículo 26. Las
órdenes de capitalización que haya impartido o imparta la Superintendencia
Bancaria respecto de entidades financieras en cuyo capital  participen
entidades públicas o en las cuales exista participación de recursos públicos,
constituyen título suficiente para realizar las inversiones necesarias a
efectos de cumplir dichas ordenes por parte de las entidades públicas
accionistas, así como por parte de aquellas entidades que administran recursos
públicos.
CAPITULO IV
Del Fondo de Garantías de instituciones financieras
Artículo 27. El
literal c) del artículo 319 del Decreto 663 de 1993 quedará así:
“c) Los aportes
del presupuesto nacional”.
Artículo 28.
Modifícase el artículo 320 del Decreto 663 de 1993 de la siguiente forma:
28.1. Adiciónase
el numeral 1 del artículo 320 del Decreto 663 de 1993, con los literales k) y
l). Los literales d), e), j), k) y l) del artículo 320 del Decreto 663 de 1993
quedarán así:
“d) Otorgar
préstamos a las entidades financieras, dentro de las condiciones  y límites que
fije su Junta Directiva, como parte de programas encaminados al  restablecimiento
de la solidez patrimonial de instituciones inscritas. Dichos préstamos podrán
otorgarse a la entidad objeto de un programa de recuperación o a otras que
participen en el mismo y podrán tener por objeto permitir o facilitar la
realización de programas de fusión, adquisición, cesión de  activos y pasivos,
u otras figuras destinadas a preservar los intereses de los ahorradores y de
los depositantes”.
“e) Adquirir los
activos de las instituciones financieras inscritas que señale la Junta
Directiva del Fondo”;
“j) Garantizar los procesos
de titularización de cartera hipotecaria y de titularización inmobiliaria, en
los términos y condiciones que determine la  Junta Directiva del Fondo, para lo
cual tendrá como criterios prioritarios el  otorgamiento de liquidez de los
títulos en el mercado secundario y el mantenimiento de su valor de mercado”;
“k) Dentro del objeto
general del Fondo, otorgar garantías o compensar déficits en que puedan
incurrir las entidades financieras o los inversionistas que tomen la propiedad,
absorban, se fusionen o adquieran activos o asuman pasivos de  una entidad
inscrita que sea objeto de cualquiera de las medidas previstas en los artículos
113 y 114 de este Estatuto”;
“l) En general, realizar
todos los actos y negocios jurídicos necesarios para desarrollar su objeto
social y los que se le autoricen en desarrollo del literal a) del artículo 48
de este Estatuto”.
28.2.
El segundo inciso del numeral 4º del artículo 320 del Decreto 663 de 1993
quedará así:
“Cuando una entidad financiera
incumpla una orden de capitalización expedida por la Superintendencia Bancaria,
de conformidad con las disposiciones del numeral 2 del artículo 113 de este
Estatuto, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrá efectuar,
total o parcialmente, las ampliaciones de capital sin que para el efecto se
requiera decisión de la asamblea,  reglamento de suscripción o aceptación del
representante legal. La ampliación de capital se entenderá perfeccionada con el
pago del mismo mediante consignación en cuenta a nombre de la institución
financiera por parte del Fondo.
28.3. Adiciónase el numeral
4 del artículo 320 del Decreto 663 de 1993 con los siguientes incisos:
“Cuando quiera
que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras adquiera acciones, o en
general, realice ampliaciones de capital en entidades financieras, que de
acuerdo con la ley cambien de naturaleza por dicha adquisición de acciones o
ampliación de capital, los trabajadores de tales entidades no verán afectados
sus derechos laborales, legales o  convencionales, por razón de la
participación del Fondo, por lo cual seguirán sujetos al régimen laboral que
les era aplicable antes de dicha participación.
“Lo anterior,
sin perjuicio de los eventos en los cuales, de acuerdo con la ley y los
estatutos de la entidad con sus correspondientes modificaciones, cargos de
dirección o confianza deban ser desempeñados por empleados públicos, los cuales
se sujetarán en todo caso, al régimen previsto para este tipo de empleados”.
CAPITULO V
De los mecanismos de financiación de las medidas de
emergencia
Artículo 29.
Establécese temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1999, una contribución
sobre transacciones financieras como un tributo a cargo de  los usuarios del
sistema financiero y de las entidades que lo conforman, destinado
exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema, y de esta
manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos del Decreto 663 de
1993 y de este decreto.
Dicha
contribución se causará sobre las siguientes operaciones:
a) Las
transacciones que realicen los usuarios de los establecimientos de crédito,
mediante las cuales se disponga de recursos depositados en  cuentas corrientes
o cuentas de ahorros, con excepción de los traslados que  se realicen entre
cuentas en un establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma
persona;
b) Los pagos que
realicen los establecimientos de crédito mediante abono en cuenta corriente o
de ahorros;
c) La emisión de cheques de gerencia, salvo cuando se expidan con cargo
a recursos de la cuenta corriente o de ahorros del ordenante;
d) La
readquisición de cartera o de títulos que hayan sido enajenados con pacto de
recompra y el pago de los créditos interbancarios, con  independencia del medio
utilizado para su celebración o formalización, con  excepción de las
operaciones de reporto celebradas con el Banco de la República y el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras;
e) Las
transacciones que realicen los usuarios de las cuentas de depósitos en moneda
nacional o extranjera abiertas en el Banco de la República mediante las cuales
se disponga de recursos depositados en dichas cuentas.
Parágrafo 1º.
Para los efectos del literal a) del presente artículo se entiende por
transacción toda operación de retiro en efectivo, en cheque, con talonario,
con  tarjetas débito, por cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas
débito o mediante cualquiera otra modalidad que implique la disposición de los
recursos depositados en las cuentas corrientes o de ahorro, denominadas en
moneda legal o extranjera, o en UPAC-, sea que haya o no suficiente provisión
de  fondos, excluyendo los cargos en cuenta correspondientes a la prestación de
servicios bancarios, tales como comisiones, tarifas, tasas y precios,
incluyendo el valor de las chequeras.
Parágrafo 2º. No
estarán sujetos a esta contribución los débitos que se efectúen en las cuentas
de depósito que mantienen los establecimientos de crédito en el Banco de la
República para cubrir sus operaciones de canje en la Cámara de Compensación.
Artículo 30. La
tarifa de la contribución por las operaciones a que se refieren los ordinales
a), b) y c) del artículo anterior es el dos por mil y se causará sobre el valor
total de la operación en el momento en que se realice.
La tarifa por
las operaciones a que se refieren los ordinales d) y e) del artículo anterior
será del uno punto dos por diez mil, la cual se causará sobre el valor de la
operación en el momento en que se realice.
Artículo 31. Son
sujetos pasivos de la contribución a que se refiere el presente decreto:
1. En el
supuesto señalado en el literal a) del artículo 29 de este decreto, los
respectivos usuarios de los establecimientos de crédito. Se entiende por
usuario toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de naturaleza
pública o privada, tenga o no ánimo de lucro, patrimonios autónomos, y en
general, quien sea titular de una cuenta corriente o de ahorros.
2. En el
supuesto establecido en el literal b) del artículo 29 del presente decreto, los
establecimientos de crédito.
3. En el supuesto consagrado
en el literal c) del artículo 29 del presente decreto, quien obtenga la
expedición del cheque de gerencia.
4. En el supuesto
establecido en el literal d) del artículo 29 del presente decreto, quien
realice la readquisición de la cartera o de los títulos vendidos con pacto de
recompra o quien pague el crédito interbancario.
5. En el supuesto previsto
en el literal e) del artículo 29 del presente decreto, los respectivos usuarios
de las cuentas de depósito del Banco de la República.
Parágrafo. No estará sujeto
al pago de la contribución el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Tampoco estarán sujetos la Dirección General del  Tesoro Nacional y los
depósitos centralizados de valores, salvo por los pagos que dichas entidades
hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones
diferentes a aquellas que efectúen en valores. El Banco de la República sólo
estará sujeto a esta contribución en relación con los pagos que realice para
cubrir gastos de funcionamiento.
Artículo 32. Son
responsables por el recaudo de las contribuciones causadas y por el pago de las
mismas al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, los establecimientos
de crédito en los cuales se encuentre la  respectiva cuenta, así como los
establecimientos que expidan cheques de  gerencia, paguen el valor de la
readquisición de la cartera o de los títulos, otorguen los créditos
interbancarios y los apoyos de liquidez o efectúen pagos mediante abonos en
cuenta. Igualmente son responsables por el recaudo de la  contribución el Banco
de la República, la Dirección General del Tesoro Nacional y los Depósitos
Centrales de Valores, en los casos en que haya lugar a la contribución, de
acuerdo con el parágrafo del artículo anterior.
En los supuestos previstos
en los literales a), b) y c) del artículo 29 del presente decreto, el
establecimiento de crédito en el cual se encuentra la  cuenta correspondiente o
que expida el cheque de gerencia procederá a  recaudar el monto de la
contribución en el momento en el que ocurra el pago o  abono en cuenta o expida
el cheque de gerencia. En los supuestos previstos en  los literales d)  y e)
del artículo 29 del presente decreto, la entidad que realice el pago o efectúe
la transacción.
Artículo 33. Las sumas
recaudadas se deberán depositar a favor del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras semanalmente, en la cuenta, presentando la declaración
correspondiente y siguiendo los procedimientos que dicha entidad señale.
Artículo 34. Durante los
primeros cinco  (5) días calendario contados a partir de la vigencia de la
contribución, cuando la entidad responsable no pueda realizar el recaudo al
momento del retiro por razones técnicas u operativas, procederá a debitar la
suma correspondiente de la cuenta del sujeto pasivo de  la contribución dentro
de los siete (7) días siguientes al vencimiento del plazo anterior. Si no
existen recursos en la cuenta, el responsable del recaudo informará de tal
hecho a Fogafin al presentar la declaración correspondiente y efectuará en todo
caso el débito, tan pronto existan recursos en cualquier cuenta del deudor o
exista un saldo a favor del mismo por cualquier concepto, con intereses a la
tasa vigente para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
Artículo 35. A la
contribución  prevista en este capítulo se aplicarán, en lo pertinente, las
normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones
contempladas en el Estatuto Tributario y estas funciones corresponderán al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, quien administrará y
controlará la contribución con el apoyo de la Superintendencia Bancaria.
Artículo 36. Los saldos de
las cuentas corrientes o de ahorro que hayan permanecido inactivas por un
período mayor de un año y no superen el valor equivalente a dos (2) UPAC, serán
transferidos por las entidades tenedoras a  título de mutuo a la Nación
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General del Tesoro
Nacional, para desarrollar el objeto del Fondo de  Solidaridad de Ahorradores y
Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, del Fondo de Garantías
de Entidades Cooperativas, el seguro de  desempleo y el servicio de estos recursos
en los términos y condiciones que determine el reglamento.
Los respectivos contratos de
empréstito sólo requerirán para su perfeccionamiento y validez la firma de las
partes y su publicación en el Diario Unico de Contratación Administrativa.
Cuando el titular del
depósito solicite el retiro de la totalidad o parte del saldo inactivo, la
Dirección General del Tesoro Nacional reintegrará al prestamista la  suma
correspondiente con los rendimientos respectivos, de acuerdo con los  intereses
que el depósito devengaba en la entidad financiera como cuenta inactiva, de
conformidad con las disposiciones actualmente vigentes. Dicho reintegro deberá
efectuarse a más tardar al día siguiente al de la solicitud presentada por la
entidad financiera. Igualmente procederá en ese término  a entregar al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las sumas que de conformidad con la
ley correspondan.
Artículo 37. Las operaciones
a las cuales se refiere este decreto tendrán el siguiente tratamiento
tributario:
a) Para efectos de
determinar el valor de los derechos notariales y registrales, así como el
impuesto de registro y anotación de los contratos a que se refieren los
capítulos II de este decreto y los de aquéllos por los cuales las sociedades o
los patrimonios autónomos adquieran los activos previstos en  el artículo 20 de
este decreto o los enajenen se consideran actos sin cuantía;
b) Los títulos valores que
se emitan para instrumentar las operaciones a que se refiere este decreto
estarán exentos del impuesto de timbre nacional;
c) No constituyen renta ni
ganancia ocasional los ingresos que obtengan los establecimientos de crédito
por la enajenación de los activos a que hace referencia el artículo 20 de este
decreto a las sociedades o a los  patrimonios autónomos que los adquieran de
conformidad con lo  establecido en el mismo. Tampoco constituyen renta ni
ganancia ocasional los ingresos obtenidos por dichas sociedades o patrimonios
autónomos por la enajenación de tales activos.
Parágrafo. De conformidad
con el artículo 215 de la Constitución Política, las disposiciones a que se
refiere el presente artículo dejarán de regir al vencimiento de la vigencia
fiscal de 1999, salvo que el Congreso de la República les atribuya carácter
permanente.
CAPITULO VI
Vigencia y derogatorias
Artículo 38. El
presente Decreto deroga el literal c) del numeral 4 del artículo 322 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y rige a partir de la fecha de su
publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Santa Fe
de Bogotá, D. C. a 16 de noviembre de 1998.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del
Interior, Néstor Humberto Martínez Neira. El Ministro de Relaciones
Exteriores, Guillermo Fernández De Soto. El Ministro de Justicia y del
Derecho, Parmenio Cuéllar Bastidas. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, Juan Camilo Restrepo Salazar. El Ministro de Defensa Nacional, Rodrigo
Lloreda Caicedo. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Carlos
Roberto Murgas Guerrero. El Ministro de Desarrollo Económico, Fernando
Araújo Perdomo. El Ministro de Minas y Energía, Luis Carlos Valenzuela
Delgado. La Ministra de Comercio Exterior, Martha Lucía Ramírez de
Rincón. El Ministro de Educación Nacional, Germán Alberto Bula Escobar. El
Ministro de Medio Ambiente, Juan Mayr Maldonado. El Viceministro de
Trabajo y Seguridad Social, Encargado de las Funciones del Despacho del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Fabio Olmedo Palacio Valencia. El
Ministro de Salud, Virgilio Galvis Ramírez. La Ministra de
Comunicaciones, Claudia de Francisco Zambrano. El Ministro de Transporte,
Mauricio Cárdenas Santa María. El Ministro de Cultura, Alberto Casas
Santamaría.
Una vez cumplidos
los trámites señalados en el Decreto 2067 de 1991, recibidos los escritos de
intervención ciudadana, practicadas las pruebas que en su momento decretara el
Magistrado Sustanciador, celebrada Audiencia Pública y oído el concepto del
Procurador General de la Nación, se procede a resolver.
II.
INTERVENCIONES
Ante la Corte fueron
presentados los siguientes escritos, firmados por ciudadanos intervinientes en
el proceso, en ejercicio del derecho contemplado por el artículo 242, numeral
1, de la Constitución Política:
RAFAEL BOHORQUEZ
SILVA, en nombre de la Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y
de los Servicios Públicos -Santander-; RAQUEL ROJAS DE RIVEROS y otras; PABLO
BUSTOS SANCHEZ, Director Ejecutivo de RED VER, Red de Veedores y Veedurías
Ciudadanas; BERNARDO CONGOTE OCHOA; RAMIRO VALDERRAMA CARVAJAL, Presidente
Ejecutivo de la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras de
Colombia, FECOFIN; JESUS ERNESTO MENDOZA y FORTUNATO LOZANO DUARTE, Presidente
y Secretario General de la Confederación de Pensionados de Colombia, C.P.C.;
CARLOS HUMBERTO ISAZA RODRIGUEZ; RAFAEL BARRIOS MENDIVIL, miembro de la
Corporación Colectivo de Abogados; HORACIO SANCHEZ MARIN; LUIS ENRIQUE JIMENEZ,
LUIS FRANCISCO CAMACHO A.; OLIVERIO MUÑOZ FORERO, Secretario Ejecutivo de
"Vamos Colombia", Coordinador Político de ANUSIF; FREDDY GUTIERREZ
PINO, miembro de "Servicios Integrados de Comercio Exterior",
Sociedad de Intermediación Aduanera, SIDECOMEX; HECTOR URIBE PARRA, en nombre
del Voluntariado Nacional en Defensa de los Damnificados del Sector
Cooperativo, Seccional Valle del Cauca; SERGIO RODRIGUEZ AZUERO; CARLOS HUGO
RAMIREZ ZULUAGA; GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, Representante a la Cámara;
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR, Ministro de Hacienda y Crédito Público; SILVIA
SALAZAR MARTINEZ, Representante de la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia, ASOBANCARIA; LUIS FERNANDO LOPEZ ROCA, Presidente de
la Asociación de Compañías de Financiamiento Comercial, AFIC; JUAN MANUEL
CHARRY URUEÑA; FERNANDO MARTINEZ ROJAS; ISIDORO AREVALO BUITRAGO; RAMIRO ANDRES
BERMUDEZ; GABRIEL ALBERTO SAAVEDRA ACOSTA; TULIO HERNAN GUZMAN BASTIDAS y
ADOLFO LEON CUADROS, Presidente y Secretario General, Subdirectiva SINTRAISS
CAUCA; MARISTELLA SANIN POSADA, Presidente y Representante Legal de la
Asociación de Fiduciarias; GABRIEL CUERO VALLECILLA; LEON GOMEZ P.; OSCAR
EMILIO GUERRA MORALES, Presidente de la Asociación Colombiana de Medicina
Integral, ACEMI; ALEJANDRO BAQUERO NARIÑO, Presidente de la Asociación de
Usuarios de UPAC del Meta; LUIS VELASCO y otros; LUIS CARLOS VILLEGAS
ECHEVERRI, en nombre de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI; JUAN LUIS
LONDOÑO DE LA CUESTA, Presidente de la Revista Dinero; HERNAN URIBE ARANGO,
Gerente General (E) de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia; EDUARDO
YUNDA SANCHEZ, Presidente de la Junta Directiva de la Confederación de
Cooperativas de Colombia; SERGIO MUTIS CABALLERO, Presidente de la Lonja de
Propiedad Raíz de Bogotá; LUIS ARTURO MUÑOZ CARRASCO, Director Ejecutivo de la
Asociación Colombiana de Cooperativas, ASCOP; JORGE ALEJANDRO NARVAEZ PORTILLA
y otros; ALDO HERMAN PARADA GALVIS; JULIO CESAR ESPAÑA; ALBERTO PARDO BARRIOS,
Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del ISS; GABRIEL JARAMILLO
RUA; ENRIQUE MIRANDA T. y DAGOBERTO VARON.
III. PRUEBAS
En desarrollo de lo
dispuesto mediante auto del 23 de noviembre de 1998, se recibieron los
siguientes documentos, a título de pruebas:
LEONARDO VILLAR
GOMEZ, miembro de dedicación exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la
República; ROBERTO JUNGUITO BONNET, Director, miembro de la Junta Directiva del
Banco de la República; SALOMON KALMANOVITZ KRAUTER, miembro de la Junta
Directiva del Banco de la República; ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA, Director,
miembro de la Junta Directiva del Banco de la República; MIGUEL URRUTIA
MONTOYA, Gerente General del Banco de la República; LUIS BERNARDO FLOREZ
ENCISO, Director, miembro de la Junta Directiva del Banco de la República;
JORGE HUMBERTO BOTERO, Presidente de la Asobancaria; ARMANDO MONTENEGRO,
Presidente de ANIF; JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR, Ministro de Hacienda y
Crédito Público; VIRGILIO GALVIS RAMIREZ, Ministro de Salud; FERNANDO TENJO
GALARZA, Director Encargado del Departamento Nacional de Planeación; FRANCISCO
AZUERO ZUÑIGA, entonces Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
FOGAFIN; CARLOS OSSA ESCOBAR, Contralor General de la República; EULALIA NOHEMI
JIMENEZ, Directora Encargada del Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas; SARA ORDOÑEZ NORIEGA, Superintendente Bancaria.
IV. AUDIENCIA
PUBLICA
El 16 de febrero de
1999 se llevó a cabo la Audiencia Pública solicitada por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y decretada por la Sala Plena, con asistencia de las
personas a las que hizo referencia el Fallo C-122 del 1 de marzo de 1999 (M.P.:
Dr. Fabio Morón Díaz).
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación sostiene que el Decreto sometido a examen cumple las
exigencias de índole formal del artículo 215 de la Constitución Política, toda
vez que lleva las firmas del Presidente de la República y de todos los
ministros, se encuentra debidamente motivado y fue dictado dentro del límite
temporal señalado en el acto declaratorio de la emergencia, que era hasta las
24 horas del día 16 de noviembre de 1998.
El Jefe del
Ministerio Público procede luego a examinar el Decreto en cuestión por sus
aspectos materiales y, al hacerlo, concluye en la constitucionalidad de sus
artículos 1 a 38, excepto el inciso 2 del 10, que propone sea declarado
inexequible.
Adicionalmente, el
Procurador recomienda a la Corte condicionar la aplicación de la expresión
"hasta el 31 de diciembre de 1999", contenida en el artículo 29 del
Decreto, en el sentido de que el Gobierno tiene la obligación de derogar el tributo
allí establecido antes de ese límite temporal si con anterioridad a él se
superan las causas que dieron origen a la declaración del Estado de Emergencia.
También solicita
condicionar la constitucionalidad del artículo 36 Ibídem, en los términos
expuestos en el concepto, es decir, "en el entendido de que la devolución
del dinero al titular no depende del reintegro que efectúe el Fondo (FOGAFIN) a
la institución financiera, sino que en cualquier momento en que el depositante
solicite al establecimiento un retiro, éste está en la obligación de hacerlo
efectivo en forma inmediata".
Algunos de los
puntos más relevantes del concepto emitido por el Procurador son los
siguientes:
a) En relación
con las normas referentes al sector cooperativo
"Un primer
aspecto, es el comprendido en los artículos 1 a 9 del Capítulo I del Decreto
2331 de 1998, titulado "Del Sector Cooperativo". Allí se
regula la creación, estructura, funcionamiento y financiamiento del Fondo de
Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación, con el fin de devolverles a los ahorradores y depositantes de más
bajos ingresos de las cooperativas que están en proceso de liquidación, o en
las que se decrete ésta antes del 31 de diciembre de 1998, una suma que no
supere los 500.000 pesos.
A juicio de este
Despacho, existe una clara correspondencia entre estas disposiciones y las
causas sobrevinientes que generaron la agudización de la crisis que venía
agobiando al sector cooperativo de tiempo atrás. En efecto, existe una relación
de conexidad entre la medida y la causa de la crisis, por cuanto la cooperativa
se encuentra en liquidación y no existe posibilidad de recuperación de la
propiedad solidaria.
Solo resta proteger
el valor de los aportes. La disposición pretende entonces, remediar la
situación de los ahorradores y aportantes, tal como lo consideró  el Gobierno
al declarar el estado de emergencia.
El objeto atribuido
por el artículo 2 del Decreto en estudio al Fondo de Solidaridad, cual es el de
adquirir las acreencias que los ahorradores y depositantes tienen contra las
entidades cooperativas, en los términos que en las normas del Capítulo I se
consagran, constituye una fórmula adecuada para la solución de la crisis que
originó la declaratoria de la emergencia.
Para el Despacho
resulta evidente que de no haberse adoptado oportunamente la constitución de
dicho Fondo, el efecto principal del fenómeno sobreviniente generado por la
evolución de dicha crisis, como es el profundo e inexorable deterioro de la
confianza ciudadana en el sector cooperativo, hubiese conducido a una franca
desbandada de ahorradores y depositantes hasta llegar al colapso de las
cooperativas con las nefastas consecuencias de orden económico y social que
ello necesariamente conllevaría.
En este punto es
crucial señalar, que si bien se puede pensar en que la crisis del sector
cooperativo tenía una evolución cuyo desenvolvimiento es atribuible a factores
estructurales de la economía colombiana, en el campo financiero, lo cierto es
que, como lo afirma el Gobierno Nacional en las consideraciones del Decreto
declaratorio de la emergencia económica, la aparición de elementos coetáneos
como son las nuevas dificultades del entorno económico nacional e
internacional, como la no cobertura por el seguro de depósito con que cuenta el
Fondo de Garantías Financieras, contribuyeron de manera definitiva al
recrudecimiento de la crisis.
Lo anterior nos
conduce a la convicción que tales medidas obedecen a causa sobrevinientes que,
como se ha señalado, si bien están vinculadas a un comportamiento anómalo de la
estructura económica del país, no por ello dejan de tener su explicación en
circunstancias coyunturales de reciente ocurrencia.
De allí que exista,
en nuestro entender, una clara relación de conexidad entre las medidas
adoptadas en el Capítulo I del Decreto 2331 de 1998, hasta ahora revisadas, y
las causas contempladas por el Gobierno Nacional para la declaratoria de
emergencia económica, en relación con el sector cooperativo.
Ahora bien, en relación
con el tratamiento preferencial que el Decreto en mención le otorga a un grupo
de ahorradores, consistente en que el Fondo de Solidaridad se subroga en las
deudas que tienen las cooperativas respecto de sus ahorradores, siempre que
éstos demuestren unos ingresos mensuales iguales o inferiores a dos salarios
mínimos legales, este Despacho considera que se aviene a los mandatos de la
Carta Fundamental puesto que con la aplicación de este mecanismo, a la vez que
se le devuelve la confianza al sector financiero, el Estado promueve la
igualdad real y efectiva de un grupo de la sociedad, que por sus condiciones
económicas requiere de una mayor protección.
(...)
Considera el
Despacho  que la prohibición contenida en el artículo 10 del Decreto 2331, si
bien pareciera en principio ser objetable constitucionalmente por afectar
derechos contemplados en la Carta, como son los derechos a la propiedad y a la
libre empresa, a la postre garantiza tales derechos.
Ello es así, a
juicio de este Despacho, si se tiene en cuenta que el límite establecido para
prohibir el reintegro de los aportes sociales y de su compensación, es un
límite que hace referencia, dado su bajo nivel, a una situación de práctica
insolvencia, por debajo del cual es de suponer que cualquier entidad que maneje
recursos económicos, se encontraría en incapacidad de atender los
requerimientos de sus depositantes y acreedores.
De manera tal que,
si no se atendiera la prohibición consagrada, de la insolvencia relativa se
pasaría a una insolvencia absoluta de las entidades del sector solidario,
acarreando como consecuencia no sólo la afectación de los derechos
constitucionales de los ahorradores, sino también la desaparición misma de
tales entidades, con el consecuente deterioro de la confianza pública en el
sector cooperativo y financiero.
(...)
Considera el
Procurador General de la Nación que la facultad otorgada a la Superintendencia
Bancaria, previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
ordenar la conversión de las cooperativas en sociedades por acciones,
transformando a los asociados de las entidades solidarias en accionistas,
quebranta el orden constitucional.
En primer lugar, por
cuanto no contempla la necesaria relación de conexidad que debe existir entre
las razones de la declaratoria de la emergencia económica y las disposiciones
que la desarrollan. En este caso, las medidas atinentes al sector cooperativo
deben articularse a los factores generadores de la crisis que lo aquejan, de
tal manera que aplicados los correctivos de emergencia, dicho sector salga
fortalecido.
El mecanismo en
cuestión, lejos de perseguir el fortalecimiento de las entidades pertenecientes
al sector solidario, las debilita pues, mientras dicho sector se constituye
mediante las confluencia de recursos que, si bien tienen origen en los aportes
particulares de los cooperados, el proceso que lleva a la obtención de los
beneficios económicos propios del mismo, pertenece más al campo de la economía
social que al desenvolvimiento económico de la actividad estrictamente privada.
De allí que la
Constitución Política le haya otorgado a la economía solidaria un tratamiento
especial, diferenciándola de la economía eminentemente especulativa, dada la
índole social que ostenta ese sector, que concierne principalmente a los
estratos económicos menos favorecidos.
El terreno en el que
se desenvuelven jurídica y económicamente las sociedades es muy distinto de
aquél en que se desarrolla la actividad cooperativa, ya que mientras que el
primero está íntimamente vinculado a los requerimientos del capitalismo
comercial e industrial, en la perspectiva del fortalecimiento del sector
privado de la sociedad, el segundo, guarda estrecha relación con las demandas e
intereses de sectores sociales, en la dirección del desarrollo económico
solidario.
No es casual que uno
y otro tengan en nuestro ordenamiento jurídico tratamientos diferenciados, no
sólo por cuanto codificaciones diferentes atienden su regulación, habida cuenta
de sus particulares contenidos y de los intereses que cada uno de ellos tutela,
sino también en atención a que nuestra Carta Política desarrolla criterios de
protección distintos en aplicación del principio del Estado Social de Derecho.
(...)
Las características
que diferencian los regímenes cooperativo y societario por acciones pueden
establecerse a partir de tres criterios fundamentales, a saber:
1) El propósito de
los asociados, por cuanto en la sociedad el objetivo es la inversión de
capitales con el propósito de obtención de un rendimiento (ánimo de lucro),
mientras que en la empresa solidaria cooperativa, el fin que persiguen sus
asociados es la satisfacción de sus necesidades a través de los servicios de la
cooperativa (créditos, educativos, de producción, etc.). Esta característica
marca una relación diferenciada entre los asociados y la entidad a la cual
pertenecen.
2) Una segunda
diferencia entre los dos tipos de asociación es la referente a la propiedad y
administración de la misma, pues mientras en la sociedad los propietarios son
los accionistas en proporción al capital aportado, en la cooperativa, los
propietarios son los cooperantes en igualdad de condiciones.
En consecuencia, en
la toma de decisiones en las sociedades, la capacidad es proporcional a la participación
accionaria, en tanto que en la cooperativa los asociados tienen la misma
capacidad decisoria, con independencia del monto de sus aportes.
3) Por último, el
beneficio en la sociedad está marcado por el interés individual, en la medida
que su objetivo principal es la repartición de dividendos. Por el contrario, en
la cooperativa los beneficios se revierten entre los asociados a través de la
prestación de servicios, los cuales tienen como finalidad el mejoramiento de
vida de los mismos.
Por lo anterior,
resulta inconstitucional la conversión autorizada en el artículo 10, pues lejos
de procurar el fortalecimiento del sector cooperativo y la defensa de los
intereses económicos de los cooperados, distorsiona el carácter solidario de
dicho sector.
Aunado a lo anterior
y en punto a la conexidad, basta con observar que los supuestos de aplicación
de la medida, es decir los mencionados en el artículo 114 del Decreto 663 de
1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, no implican necesariamente
dificultades de solvencia en la entidad cooperativa, la cual es el fundamento
de la declaratoria de emergencia económica.
Además, la
disposición cuestionada desconoce principios fundamentales de nuestra
institucionalidad democrática y liberal, como son la participación y la
libertad de asociación.
La vulneración del
primer principio se da porque la medida en cuestión excluye a quienes por ella
se verán afectados, revirtiendo inconsultamente todo un proceso en el que las
personas interesadas han participado.
El quebrantamiento
del derecho a la libre asociación se produce, en la medida en que la
conversión, como se desprende de lo anterior, resulta ser una imposición del
tipo de asociación al que obligatoriamente deberá adscribirse el antiguo
miembro de la cooperativa transformada, obligándolo a desarrollar actividades
dentro de un esquema asociativo distinto del originalmente elegido por él.
(...)
En consecuencia, el
derecho consagrado en el artículo 38 de la Constitución Política supone la
libre elección del ciudadano, quien puede decidir si se asocia o no y escoge la
forma de hacerlo, correspondiendo al Estado la garantía de su ejercicio.
Por lo anterior, se
solicitará a la Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso 2 del
artículo 10 del Decreto 2331 de 1998".
b) En relación
con las medidas atinentes a los deudores hipotecarios
"Consultando
las causas que motivaron el estado de emergencia económica, las medidas
adoptadas por el Gobierno en el Capítulo II del Decreto 2131 resultan ser
congruentes constitucionalmente con las razones invocadas para su declaratoria,
en el sentido de que ellas, a juicio de este Despacho, constituyen una adecuada
respuesta institucional a los factores que han generado la crisis financiera
sobreviniente.
En efecto, en la
parte considerativa del Decreto 2130 se tuvo en cuenta la circunstancia del
marcado incremento de la cartera vencida y de los activos improductivos que
presentaban los balances de las entidades financieras, debido a la sostenida
inflexibilidad de las tasas de interés. Se señaló que esa tendencia era
particularmente pronunciada en el sector de las Corporaciones de Ahorro y
Vivienda, las cuales presentaban elevadísimos índices de morosidad hasta haber
alcanzado niveles críticos en los últimos meses del año anterior.
Así mismo, el
Gobierno Nacional tomó en cuenta para la declaratoria de la emergencia
económica es la combinación de las tasas de interés y el desempleo creciente,
había producido un desbordamiento de la capacidad de pago de muchos deudores
del sistema de financiación de vivienda UPAC, lo cual sumado a otros factores
de la crisis financiera y productiva, como son la iliquidez en la economía, el
colapso en el sector de la construcción y la incertidumbre respecto de la estabilidad
del sistema financiero, han puesto en peligro la dinámica de este sector y, por
consiguiente, la financiación de vivienda en el país.
En esa perspectiva,
las medidas adoptadas guardan una estrecha relación de conexidad con las causas
que motivaron la declaratoria de la emergencia, en cuanto a la precaria
situación económica que viene afectando a los deudores hipotecarios, pues ellas
están destinadas a conjurar la crisis que viene padeciendo un amplio sector de
la comunidad, en vista de su incapacidad para atender los compromisos derivados
de sus obligaciones hipotecarias.
El simple enunciado
de esas medidas permite inferir la existencia de esa relación, la cual, de
acuerdo con nuestra jurisprudencia constitucional, constituye un requisito para
que las disposiciones dictadas en desarrollo de este específico estado de
excepción, sean conformes con el ordenamiento superior.
En lo referente a la
supuesta infracción al principio de igualdad, basta con afirmar que las medidas
en cuestión, desarrollan el mandato del artículo 13 de la Carta que obliga al
Estado a proteger 'especialmente a aquellas personas que por su condición
económica,..., se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta".
c) En relación
con las disposiciones que consagran apoyos a las entidades del sector
financiero
"Teniendo en
cuenta las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia,
este Despacho encuentra que las medidas adoptadas en el Capítulo III están
destinadas a conferir solvencia y liquidez al sector financiero y en tal
sentido son conexas con los hechos que se pretenden conjurar.
En efecto, el
Gobierno en el Decreto 2330 de 1998 citó como causas para declarar el estado de
emergencia el marcado aumento de la cartera vencida y de los activos
improductivos durante los últimos meses, circunstancias que ponen en peligro la
estabilidad y solvencia de los establecimientos de crédito.
Así mismo, en el
Decreto declaratorio de la emergencia se consideró necesario el diseño de
mecanismos tendientes a la preservación de la liquidez y solvencia del sistema
financiero, para efectos de evitar el deterioro de la confianza del público en
éste.
Dentro del conjunto
de normas contenidas en el Capítulo que se analiza, el Gobierno dispuso lo
siguiente: El FOGAFIN podrá otorgar líneas de crédito para la capitalización de
las entidades financieras; se autoriza la creación de sociedades de inversión
para la adquisición de bienes inmuebles de propiedad de las entidades financieras
con el fin de realizar cualquier acto de comercio sobre ellos, facilitándoles
todos los medios jurídicos y económicos para el cumplimiento de su objeto; se
autoriza a FOGAFIN para estimular la venta de los bienes adquiridos por las
sociedades de inversión; autoriza la compra de la cartera de una institución
financiera por otra, dando la posibilidad que el vendedor de la misma conserve
su administración y por último dispone que las entidades financieras que tengan
participación pública procedan a realizar las inversiones necesarias para
cumplir con las órdenes de capitalización impartidas por la Superintendencia
Bancaria, sin más requisitos que esta misma orden.
Además, el Despacho
encuentra que las medidas pertenecientes al presente acápite coinciden con
presupuestos y principios constitucionales que orientan la actividad económica
en la Carta Política de 1991. Ello es verificable en el caso de la autorización
para constituir las sociedades de inversión, patrimonios autónomos y sociedades
titularizadoras, en la medida en que se propicia una distribución ampliada de
los recursos financieros y se evitan prácticas monopolísticas en este campo.
Respecto a la
acusación formulada por los impugnantes, en relación con la exclusión de la
aplicación de la medida sobre los bienes muebles debe decirse que por razón de
la necesaria conexidad que debe existir en las medidas, es constitucionalmente
válida la aplicación de este mecanismo respecto de los bienes inmuebles, toda
la crisis de solvencia de las instituciones financieras se debe, en buena
parte, a la dificultad de enajenación de estos activos".
d) En relación
con las normas sobre Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
"...las
anteriores medidas son constitucionales, por cuanto:
-Su propósito es reparar
los efectos nocivos de la crisis financiera que dio lugar a la declaratoria del
estado de emergencia económica de que trata el Decreto 2330 de 1998.
-Las circunstancias
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción son fundamentalmente
de naturaleza financiera y por tanto, es lógico que el Gobierno permita su
intervención a través de FOGAFIN.
-El manejo de la
actual situación requiere la acción coordinada de diversas entidades con el fin
de estabilizar y dinamizar el sistema financiero y proteger a los depositantes,
ahorradores, inversionistas y al sector solidario.
-Están directamente
relacionadas con las consideraciones contempladas en el decreto que declara la
emergencia económica, especialmente con las señaladas en los numerales 7, 8,
12, 13, 14, 16, 17, 18, 19 y 21.
No obstante, que las
disposiciones que modifican al Fondo de Garantías, FOGAFIN, tienen vocación de
permanencia, ésta no afecta el Ordenamiento Superior, en tanto esta limitación
afecta únicamente las medidas tributarias, siendo facultativo del Congreso
modificar las restantes normas originadas en el estado de emergencia".
e) En relación
con las normas que desarrollan los mecanismos de financiación de las medidas de
emergencia
"...puede
concluirse que la naturaleza jurídica de los tributos establecidos en el
Decreto objeto de revisión, corresponde a la de un impuesto y no a la de una
contribución parafiscal.
Lo anterior por
cuanto las personas sobre quienes recae la carga fiscal de la denominada
contribución a las transacciones financieras, no hacen parte de un determinado
grupo o sector económico, sino que por el contrario ella afecta a toda la
sociedad.
De otra parte, es la
comunidad entera la beneficiada con la estabilidad del sistema financiero y no
únicamente los usuarios de los establecimientos de crédito.
Igualmente se
advierte que sólo a algunas de las personas que pagan el valor de la
contribución se les retribuye en forma directa el tributo (a través del
otorgamiento de créditos para disminuir las cuotas de préstamos hipotecarios,
préstamos para cancelar cuotas en mora, seguro de desempleo, etc.); mientras
que para el resto de contribuyentes, el beneficio es de carácter indirecto, en
tanto está asociado con la estabilidad del sector financiero.
Lo anterior podría
hacer pensar que, como lo hacen algunos impugnantes de estas medidas, que, unos
recursos que tienen origen en la comunidad son recaudados por el Estado para
beneficiar a un sólo sector económico, en este caso el sector financiero, sin
que tales beneficios se distribuyan a toda la comunidad de la cual provienen.
Pero ello no es cierto, puesto que la crisis del sector financiero no puede
analizarse como un asunto aislado de la estructura económica general.
En efecto, es
indudable la incidencia de la crisis financiera en los distintos elementos
estructurales de la economía del país, que interesan por igual a toda la
sociedad. Elementos como los índices de precios al consumidor, la capacidad
adquisitiva de los consumidores, el valor de la moneda, las tasas de interés,
para citar sólo algunos de ellos, han sido notablemente afectados por la actual
crisis financiera.
No se requiere del
conocimiento especializado para comprender que los aspectos anteriormente
enunciados, conciernen a la comunidad en general y así lo ha puesto en
evidencia la crisis financiera actual. De allí que la erradicación de los
factores perturbadores interese a todos los ciudadanos por igual, en la medida
en que afectan decisivamente su nivel socioeconómico de vida.
No puede decirse
entonces que los beneficios que generan los tributos en estudio, tengan como
destinatarios, solamente a los integrantes del sector financiero, o a sus
usuarios, sino que tales beneficios se proyectan de manera indirecta, pero
decisiva sobre toda la comunidad.
Ahora bien, frente a
los reparos formulados por algunos impugnantes en contra de las disposiciones
que consagran el tributo sobre las transacciones financieras, en el sentido de
afirmar que son inconstitucionales por consagrar una renta nacional de
destinación específica prohibida por el artículo 359 de la Carta, este Despacho
considera que no están llamados a prosperar, por lo siguiente:
Si bien la
contribución del dos por mil, como acabó de analizarse es un verdadero impuesto
a las transacciones financieras y, de otra parte, tiene una destinación
específica, en tanto su finalidad exclusiva es la preservar la estabilidad y
solvencia del sector financiero, se adecua ésta a los mandatos de la Carta,
puesto que realizando una interpretación sistemática y armónica de las
disposiciones del Estatuto Superior, se advierte que le es permitido al
Gobierno dentro del estado de emergencia económica, crear tributos -sean estos
impuestos o contribuciones parafiscales- para conjurar los motivos que le
dieron origen al estado excepcional.
Por lo tanto, aunque
el artículo 359 de la Constitución Política prohiba las rentas nacionales de
destinación específica, el artículo 215 de ese mismo Estatuto Superior habilita
al Gobierno para decretar, con fundamento en el estado de emergencia, tributos
o modificar los existentes, disponiendo que éstos dejarán de regir al término
de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue carácter
permanente.
(...)
...resulta indiferente
para valorar la validez constitucional de los tributos decretados dentro del
estado de emergencia económica, la determinación de su naturaleza jurídica, en
tanto, como se dijo, el artículo 215 de la Norma Fundamental autoriza la
creación de cualquier clase de tributo, siempre que éste sea de carácter
temporal y esté destinado exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Lo anterior, no implica que sea intrascendente fijar
la diferencia en otros campos, sino que simplemente, respecto del artículo 215
se permite decretar ambas clases de tributos, exigiendo una destinación
específica, ya no por la naturaleza del tributo, sino por razones de conexidad.
En el mismo sentido,
el artículo 38, literal 1) de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,
autoriza al Gobierno a percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas y de gastos de la Nación. Aun cuando la norma está
prevista como una facultad del Presidente durante el estado de conmoción interior,
existe en el caso de la emergencia económica la misma razón que permite llegar
a idéntica conclusión, toda vez que esta última, también parte del presupuesto
de necesidad y urgencia en la aplicación de la medida.
Respecto de la
vigencia de los impuestos creados por el Gobierno Nacional con fundamento en la
emergencia económica, es importante tener en cuenta que el artículo 215 de la
Constitución, antes que establecer un único término de vigencia de los
tributos, lo que regula es el límite temporal máximo de los mismos, dejándole
la facultad al Gobierno de señalar una vigencia menor del impuesto y
obligándolo a derogar la medida, en el evento en que se haya superado la crisis
que originó la declaratoria del estado de emergencia.
Como es sabido, las
normas constitucionales reguladoras de los estados de excepción, entre los
cuales se cuenta la emergencia económica, exigen que los medios se utilicen
cuando sean estrictamente necesarios para conjurar la crisis o impedir la
extensión de sus efectos. De tal manera que resultaría desproporcionado e
innecesario que el Gobierno Nacional, en el evento en que se supere la crisis,
siga recaudando los tributos establecidos exclusivamente para ese único efecto,
porque en tal evento se desvirtúa la relación de conexidad exigida por la Norma
Superior.
(...)
Siendo el límite
temporal señalado en el artículo 215 de la Carta un límite
"necesario" para allanar las causas que dieron origen a la crisis,
este Despacho solicita a esa alta Corporación, con fundamento en las
atribuciones que tiene para modular los efectos de sus fallos, declare la
constitucionalidad condicionada del término para recaudar el impuesto previsto
en el Decreto que se revisa, bajo el entendido que el Gobierno tiene la
obligación de derogar este tributo antes del límite temporal señalado dentro
del mismo, o sea antes del 31 de diciembre de 1999, si con anterioridad a esta
fecha se superan las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de
emergencia.
Por último, vale la
pena anotar que desafortunadamente la Ley reguladora de los Estados de
Excepción, Ley 137 de 1994, no estableció, en relación con el Gobierno,
mecanismos de control para que una vez conjuradas las causas que dieron lugar a
la declaratoria de emergencia, derogara los impuestos decretados, quedando
entonces a discreción del Gobierno la evaluación de la situación de crisis y
con ella la de la vigencia de los mismos, dentro del término máximo fijado por
la Constitución para el efecto.
Finalmente,
sorprende que sea el mismo Gobierno, quien haga notar la falta de previsión en
el diseño del mecanismo que se comenta, pues no tuvo en consideración, dentro
de las excepciones del tributo, las transacciones del sector salud, las cuales
quedaron grabadas con el mismo impuesto, en perjuicio de este servicio público
y, por ende, de los usuarios de la seguridad social.
No obstante lo
anterior, la omisión anotada no constituye vicio de inconstitucionalidad en la
medida que el Gobierno cuenta con las herramientas ordinarias para solucionar
el problema planteado por el titular de la cartera de salud.
El artículo 36 del
Decreto que se revisa prevé como mecanismo de financiación del Fondo de
Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación, del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas y del seguro de
desempleo, la transferencia a la Nación, en calidad de mutuo, de los saldos de
cuentas corrientes o de ahorro que hayan permanecido inactivas por un período
mayor de un año y no superen el valor equivalente a dos UPAC.
Este mecanismo de
financiación se diferencia del contemplado en el artículo 16 del Decreto 434 de
1971, (declarado inconstitucional mediante Sentencia 25 del 18 de abril de 1985
proferida dentro del proceso número 1264, con ponencia del doctor Manuel Gaona
Cruz), el cual establecía que hacían parte de los recursos de la Caja Nacional
de Previsión Social, el valor de los depósitos bancarios menores de cien pesos
que se dejaran inactivos por un lapso mayor a un año, por cuanto la norma de
ese entonces consagraba una "expropiación o prescripción extintiva del
dominio de manera general y abstracta" sobre tales saldos inactivos.
De tal manera que en
el presente caso no se configura la hipótesis descrita en la norma antes
citada, por cuanto el Decreto 2131 en su artículo 36 prevé un empréstito que en
nada afecta los derechos del titular de la cuenta de ahorros o de depósito,
puesto que él conserva su derecho de disponer en cualquier momento del saldo de
esa cuenta, con sus respectivos rendimientos. Tampoco se vislumbra una
afectación de la esencia del contrato de depósito en cuenta corriente y de
ahorros celebrado entre la entidad bancaria y el titular de la cuenta.
Lo anterior, en el
entendido de que la devolución del dinero al titular no depende del reintegro
que efectúe el Fondo a la institución financiera, sino que en cualquier momento
en que el depositante solicite al establecimiento un retiro, éste está en la
obligación de hacerlo efectivo en forma inmediata. En tal sentido, se solicitará
a la Corte condicionar la constitucionalidad de la norma examinada.
Debe precisarse, que
el empréstito forzoso de las sumas trasladadas, constituye una manifestación
del principio de dirección o intervención que reconoce la Carta Política al
Presidente de la República en los numerales 24 y 25 del artículo 189, en la
medida que el beneficiario directo de la solvencia del Fondo es precisamente la
institución financiera y con ello el sector.
No existiendo una
violación al derecho de propiedad y teniendo en cuenta que está dada la
relación de conexidad en tanto que el mecanismo de financiación que se revisa
es apto para coadyuvar a solucionar los motivos de la crisis, este Despacho
solicita a esa Corporación declare la constitucionalidad de esta medida".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. COMPETENCIA
Esta Corte goza de
competencia para revisar el Decreto 2331 de 1998, de conformidad con lo
preceptuado en los artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución Política.
2. EXAMEN
FORMAL
El Decreto
Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998 fue dictado y promulgado en
desarrollo del Estado de Emergencia Económica y Social declarado mediante
Decreto 2330 de ese mismo día. Existía, pues, desde el punto de vista formal,
el presupuesto exigido por la Carta Política para su expedición.
En el texto aparecen
explícitos los motivos que conducen al Gobierno a adoptar las medidas objeto de
examen y, como lo ordena el artículo 215 de la Constitución, el Decreto fue
suscrito por el Presidente de la República y por todos los ministros del
Despacho. En el caso del Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, actuó en
su condición de encargado de las funciones del titular.
En el artículo 38
del estatuto objeto de análisis se deroga el literal de una norma legal
precedente, lo cual está permitido al Presidente de la República durante el
Estado de Emergencia, dado el carácter permanente de las disposiciones
extraordinarias que puede dictar al amparo del artículo 215 de la Carta.
En el mismo artículo
se establece, como corresponde hacerlo en relación con las medidas
excepcionales -en especial las que imponen tributos (art. 338 C.P.)-, que el
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, la cual tuvo lugar el día
16 de noviembre de 1998 (Diario Oficial número 43430).
La Corte encuentra,
en consecuencia, que los requisitos externos que la Constitución Política ha
dispuesto para estos casos fueron cumplidos a cabalidad.
3. EXAMEN
MATERIAL
Conexidad
En su conjunto, con
las salvedades que más adelante se indican, las disposiciones integrantes del
Decreto están encaminadas a resolver la crisis alegada por el Ejecutivo en el
Decreto 2330 de 1998, que declaró el Estado de Emergencia Económica y que fue
hallado parcialmente exequible por esta Corporación, mediante Sentencia C-122
del 1 de marzo de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Para la Corte, las
medidas adoptadas se orientan en su mayoría, con los reparos que más adelante
se formulan, a atender de manera eficiente y pronta la situación emergente
producida por la pérdida de solvencia y liquidez de unos determinados sectores
de la población, que es justamente la razón por la cual el Gobierno ha hecho
uso del excepcional mecanismo previsto en el artículo 215 de la Constitución
Política, en la parte del Decreto declaratorio que fue hallada exequible.
El examen que a
continuación emprende la Corte Constitucional recae no ya sobre la decisión del
Presidente de la República de declarar el Estado de Emergencia Económica y
Social sino que se refiere a las medidas dictadas en su desarrollo, plasmadas
en un Decreto Legislativo, por lo cual está delimitado y condicionado no
solamente por las razones que el Presidente de la República alegó al declarar
el estado excepcional por Decreto 2330 de 1998, sino por los condicionamientos
que a tal acto y a su alcance y repercusiones jurídicas introdujo esta Corte
mediante Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
En consecuencia, se
efectuó la revisión material del decreto básico. En éste y en la delimitación
material que la Corte fijó con claridad en la parte resolutiva del mencionado
Fallo habrán de estar fundadas las consideraciones y las decisiones que se
adoptarán por la presente providencia, especialmente por razón de la cosa
juzgada constitucional, pero también por el expreso mandato del artículo
215 de la Constitución Política, a cuyo tenor "mediante tal declaración
(la del Estado de Emergencia), que deberá ser motivada (véase el Decreto 2330
de 1998 y la Sentencia que lo declaró parcialmente exequible), podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos" (subraya la Corte).
Como la misma
disposición constitucional lo exige, "estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia" (subraya la Corte).
Todo lo anterior
explica la constante relación que se establecerá en los considerandos, entre
las razones atinentes a la declaración de la emergencia y cada una de las
medidas dictadas por medio del Decreto 2331 de 1998.
El contenido de
las normas examinadas
La Corte verificará
la constitucionalidad de los artículos que integran el Decreto objeto de
revisión siguiendo la agrupación temática usada por el Gobierno.
3.1 Sector
cooperativo
Creación del
Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
Liquidación
El artículo 1 del
Decreto materia de examen dispone:
"Artículo 1. Créase el Fondo de Solidaridad de
Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación como una
cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyos recursos serán administrados mediante
encargo fiduciario por sociedades fiduciarias legalmente establecidas en el
país.
Parágrafo. El alcance de la gestión a cargo de la
administración fiduciaria se determinará en los contratos que para tal efecto
celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
Si una de las
razones primordiales para declarar el Estado de Emergencia Económica -cuya
justificación fue aceptada por la Corte en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de
1999- consistió en reconocer que las organizaciones solidarias y cooperativas
han sufrido una crisis profunda, con grave daño para quienes en ellas
ahorraron, de manera tal que se imponía adoptar medidas urgentes para remover
las causas de aquélla y para ofrecer soluciones concretas a los ahorradores y
depositantes, la creación de un fondo orientado a canalizar los recursos
económicos necesarios para tal fin constituye una medida apenas natural que
bien puede adoptar el Gobierno en ejercicio de las atribuciones excepcionales.
Es indudable la
relación directa, exclusiva y específica entre lo dispuesto aquí por el
legislador extraordinario y la motivación del Decreto 2330 de 1998, y también
lo es que la medida encuentra sustento en el Fallo proferido por esta Corte a
propósito de la revisión constitucional de aquel acto.
Durante el Estado de
Emergencia el Ejecutivo está facultado inclusive para asumir la función
legislativa de modificar la estructura de la administración nacional (art. 150,
numeral 7, C.P.), si ello se revela como apropiado y urgente para controlar de
manera efectiva la situación de anormalidad. Tanto más puede, como en esta
oportunidad, establecer cuentas especiales para el manejo de recursos
específicamente destinados a la remoción efectiva del problema existente, asignando
la competencia al funcionario u organismo que haya de responsabilizarse por las
gestiones que la emergencia demanda.
Por eso, crear una
cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos serán
administrados por encargo fiduciario, no resulta ajeno a los fines perseguidos
por el Gobierno en este caso -concentrados en el propósito de tender la mano a
los sectores de la población materialmente afectados-, ni rompe el esquema
básico que la Carta Política ha diseñado en lo concerniente a la disposición de
los dineros públicos.
Para lograr los
propósitos de la norma, en ella se estipula que la cuenta creada estará
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que contratará su
administración con sociedades fiduciarias, todo lo cual cabe dentro del ámbito
de competencias legislativas extraordinarias asumidas por el Presidente de la
República y se sustenta en el principio de efectividad, inherente al
concepto mismo de esta modalidad de los estados excepcionales.
No hay motivo alguno
de inconstitucionalidad en este artículo, aunque debe advertirse que el manejo,
disposición y distribución de los recursos del Fondo, ordenados a las
finalidades propuestas -que son únicamente las que resultan del Decreto 2330 de
1998 y de la Sentencia C-122/99-, están sujetos a la vigilancia y fiscalización
posterior de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público y
a la normatividad vigente en materia presupuestal. Será declarado exequible.
Objeto del Fondo
Señala el artículo 2
del Decreto 2331 de 1998:
"Artículo 2.
El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas
en Liquidación tiene por objeto adquirir las acreencias que los ahorradores y
depositantes tienen contra las entidades cooperativas indicadas en el artículo
3 del presente Decreto y en los términos consagrados en el mismo".
La relación de esta
norma con las causas de la emergencia es manifiesta. Se busca devolver, con la
presteza necesaria y por la vía más expedita, los recursos que ahorradores y
depositantes habían dejado en manos de las entidades cooperativas en
liquidación, subrogándose la Nación en las acreencias correspondientes, dentro
de unas reglas mínimas y con unos requisitos que el mismo Decreto indica.
Así, el Estado brinda
respaldo y protección a las personas perjudicadas por el deterioro económico de
tales entidades y entra a participar en los procesos liquidatorios
correspondientes.
No se vulnera con
ello precepto alguno de la Carta Política y, por el contrario, se traducen y
ejecutan los fundamentos básicos del Estado Social de Derecho, que debe
proteger los bienes y derechos de los asociados (arts. 1 y 2 C.P.).
Unicamente debe
agregarse que la adquisición de las acreencias habrá de producirse con la
agilidad que lo permitan los recursos que se vayan recibiendo a partir de los
recaudos generados por las normas que el mismo Decreto consagra y, desde luego,
en condiciones tales que se otorgue a los depositantes y ahorradores la
seguridad de que sus dineros les sean reintegrados de manera completa, dando
prelación a los más pobres, pero sin introducir discriminaciones entre personas
que se encuentren en iguales circunstancias. Los costos que demanden los
contratos de fiducia y la administración de los recursos tendrán que correr a
cargo del Estado, para no lesionar el interés del sector de la población al
cual se pretende proteger.
Requisitos para
acceder a los recursos del Fondo
Dice así el artículo
3 objeto de revisión:
"Artículo 3.
Podrán acceder a los recursos del Fondo los depositantes o ahorradores que no
hayan obtenido de la entidad en liquidación la restitución de su acreencia, y
que correspondan a cualquiera de las siguientes categorías:
a) Las personas
naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes reconocidos de
cualquiera de las cooperativas financieras o de las cooperativas de ahorro y
crédito que a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto se
encuentren en proceso de liquidación forzosa administrativa, o de aquéllas cuya
liquidación ordene la autoridad competente a más tardar el 31 de diciembre de
1998.
b) Las personas
naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes debidamente
reconocidos de las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas
multiactivas o integrales, cuya liquidación ordene la autoridad competente a
más tardar el 31 de diciembre de 1998.
c) Las personas
jurídicas que a la entrada en vigencia del presente decreto estén debidamente
constituidas como entidades sin ánimo de lucro y tengan la calidad de
ahorradores o depositantes reconocidos en las entidades mencionadas en los
literales a) y b) de este artículo".
El artículo 3, que
señala los requisitos que deben cumplir los depositantes o ahorradores que no
hayan obtenido de la entidad en liquidación la restitución de sus acreencias,
se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de enunciar y
clasificar a las personas naturales y jurídicas facultadas para reclamar. No se
introducen discriminaciones injustificadas entre ellas ni se excluye a algunos
de los ahorradores, por lo cual ninguna glosa puede formularse en relación con
su ajuste al artículo 13 de la Constitución.
En lo concerniente a
la exclusión de las personas jurídicas con ánimo de lucro, entiende la Corte
que ella obedece en primer lugar a la limitación de los recursos disponibles y,
de otro lado, al diferente propósito que inspira a los asociados que carecen de
tal ánimo y que normalmente es de beneficio social. Por otra parte, ha tenido
en cuenta el Gobierno la necesidad de atender primero las acreencias de quienes
mayor urgencia y necesidad tienen de los fondos depositados, pues es  claro
que, si bien aquéllas no están habilitadas para reclamar por el mecanismo
extraordinario del que se trata, pueden hacerlo por la vía ordinaria,
participando como acreedoras en el proceso de liquidación.
Observa la Corte que
los requisitos comunes para los ahorradores o depositantes son -adecuados desde
luego al sentido de la normatividad extraordinaria- los de hallarse debidamente
reconocidos como tales y haber depositado en una de las entidades que al entrar
en vigor el Decreto se encontraban en proceso de liquidación forzosa
administrativa o cuya liquidación fue ordenada antes del 31 de diciembre de
1998.
La delimitación
material y temporal contemplada en los literales a) y b) de la norma
-cooperativas de ahorro y crédito que a la fecha de entrada en vigencia del
Decreto se encontraban en proceso de liquidación o cuya liquidación se hubiere
ordenado por la autoridad competente a más tardar el 31 de diciembre de 1998, y
secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas o integrales
cuya liquidación hubiere ordenado la autoridad competente antes de esa misma
fecha- tiene, a juicio de la Corte, una fundamentación constitucional de gran
importancia: a la luz del artículo 215 de la Carta Política, los decretos
legislativos dictados en desarrollo de las atribuciones derivadas del Estado de
Emergencia deben estar destinados exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos.
El Decreto 2330 de
1998 -declaratorio del estado de excepción- y la Sentencia C-122 del 1 de marzo
de 1999, proferida por esta Corte, delimitaron expresamente el ámbito de la
perturbación económica causada, definiendo que ella tan sólo justificaba la
emergencia en "el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan
actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas
o en liquidación".
Pero, desde luego,
la compra de acreencias contra tales entidades, autorizada extraordinariamente
al Gobierno mediante la utilización de los recursos que se canalicen por el
Fondo -cuyo objeto también es extraordinario-, únicamente tiene relevancia,
para los efectos del uso de los dineros que se recauden, en cuanto a procesos liquidatorios
que ya se habían iniciado o estaban por iniciarse al momento en que fue
declarado el Estado de Emergencia. De manera que, aunque otras medidas de las
contempladas en este y en los demás decretos legislativos pueden prever reglas
aplicables a entidades que en ese instante no habían entrado en proceso de
liquidación y que aún ahora tampoco lo afrontan, todo con la finalidad de
impedir que se extiendan los efectos de la crisis, lo cierto es que el artículo
3 materia de examen no podía extenderse indiscriminadamente a todas ellas, para
lo relacionado con compra de acreencias, ya que esta medida únicamente tenía
razón de ser -y la sigue teniendo- respecto de las personas que ya estaban
materialmente afectadas o inevitablemente abocadas a estarlo en los días en que
el Gobierno declaró que existía la grave perturbación económica que les causaba
daño.
No se trataba, por
tanto, de establecer una disposición legal con efectos permanentes e
indefinidos que sustituyera los procesos de liquidación de entidades
cooperativas o de organizaciones solidarias, los cuales en el futuro deben
seguirse con arreglo a las normas ordinarias. Eso explica que, aun en el mismo
nombre dado al Fondo, el legislador extraordinario haya partido de la premisa
según la cual, en cuanto a esta medida, ya se tiene en marcha o está muy
próximo -para la fecha en que fue expedido el Decreto- un proceso de
liquidación.
Este artículo, toda
vez que no desconoce norma constitucional alguna y guarda relación directa,
exclusiva y específica con la crisis alegada por el Gobierno, será declarado
exequible.
Inconstitucionalidad
del requisito de promedio máximo de ingresos para acceder a los recursos de
crédito del Fondo
El Gobierno
estableció en el artículo 4 del Decreto 2331 de 1998 lo siguiente:
"Artículo 4. Para acceder a los recursos de crédito
del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades
Cooperativas en Liquidación los ahorradores y depositantes deberán acreditar,
mediante los mecanismos que el Gobierno determine, que el promedio de sus
ingresos mensuales durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de entrada
en vigencia de este Decreto, fue igual o inferior al valor equivalente a dos
salarios mínimos legales mensuales vigentes".
La Corte considera
que en este punto sí aparece ostensible la injustificada discriminación que se
establece en contra de las personas que, aun siendo de bajos ingresos y
requiriendo sus recursos, son ahorradores y depositantes que en promedio han
recibido durante los últimos seis meses más de dos salarios mínimos a título de
ingresos mensuales.
Es evidente que el
tope consagrado para obtener la devolución de los depósitos viene a ser tan
bajo que en la práctica hace inexistente el renglón de quienes pueden reclamar.
El margen de ahorro de quienes en los últimos seis meses han ganado menos de
dos salarios mínimos mensuales es en realidad nulo y, en cambio, no puede
afirmarse que quien ha devengado cifras superiores en el mismo período presente
por ello una situación económica boyante o no requiera con urgencia, para la
atención de sus necesidades mínimas, los recursos que había entregado de buena
fe a la entidad cooperativa.
Así, para hipótesis
que son las mismas -las del que gana dos, tres o cuatro salarios mínimos, pero
que es ahorrador defraudado y necesita sus dineros-, el artículo ha contemplado
soluciones totalmente distintas, o, peor aún, ha señalado vías de solución para
unos, excluyendo absoluta y radicalmente a los demás, con notoria ruptura del
principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución.
A ello se agrega que
el ya anotado bajo nivel del tope establecido, convierte en minoría a los
beneficiarios del Decreto, permitiendo o propiciando la efectiva burla de los
intereses del mayor número de ahorradores, que no necesariamente gozan de un
alto ingreso.
Esta misma
circunstancia introduce una evidente desproporción entre la magnitud de los
recursos que se arbitran por la vía de los impuestos que el mismo Decreto crea
(artículos 29 y siguientes) -que son cuantiosos- y el mínimo resarcimiento que
en equidad y justicia debería corresponder a los ahorradores del sector
cooperativo, que según la Constitución Política, merecen la especial protección
del Estado. El artículo 58 C.P. obliga a éste a promover y proteger las formas
asociativas y solidarias de propiedad, al paso que los artículos 334 y 335 de
la Carta, al confiar al Estado la dirección general de la economía, le ordenan
intervenir, por mandato de la ley, en las distintas etapas del proceso
económico, con miras a lograr la distribución equitativa de las oportunidades y
a promover la democratización del crédito.
Para la Corte, no es
lícito que el Gobierno, a partir de la Emergencia Económica, provoque
inadmisibles y arbitrarias distinciones entre pobres, cuando todos ellos, si
han ahorrado en cooperativas liquidadas o en liquidación, están igualmente
afectados y tienen derecho igual a recobrar, dentro de condiciones equitativas,
sus recursos.
Lo que se juzga
contrario a la Constitución en este caso es la inflexibilidad del límite
establecido, pues al impedir de manera absoluta el beneficio para personas que
hayan obtenido en promedio ingresos superiores a los dos salarios mínimos
-quienes no necesariamente son pudientes ni puede excluírselas de modo
arbitrario y anticipado del núcleo de población materialmente afectado por la
crisis- inutilizó la herramienta jurídica extraordinaria, en detrimento de un
amplísimo sector de ahorradores y depositantes, sin motivo válido alguno y con
evidente tendencia a profundizar, más que a resolver, las causas del daño
económico padecido por personas que en realidad, de mantenerse la norma,
quedarían injustificadamente desprotegidas por el Estado.
Tanto en este caso
como en el que a continuación se contempla, a propósito del  análisis  que
merece el artículo 5 del Decreto, hay una notoria diferencia -que por
injustificada vulnera el principio de igualdad- entre el trato dado en el
Decreto a la situación de los afectados pertenecientes al sector cooperativo y
el que se imparte en general al sector financiero -inclusive el privado-. De
una parte, no se destinan a aquél sino a éste los recursos provenientes del
impuesto a las transacciones bancarias -asignado todo al FOGAFIN-, y de otra,
se crean los ya mencionados límites en el acceso a los recursos existentes, lo
cual confiere al esquema, al menos en apariencia, un marcado sentido protector
de la banca privada, unido a la utilización de la crisis del sector cooperativo
apenas como pretexto o razón -pero en realidad  razón secundaria y no tan
apremiante- para declarar el Estado de Emergencia y enfocar el potencial
económico extraordinario que por ese mecanismo se logre hacia el
fortalecimiento de las finanzas de las instituciones crediticias privadas. Eso,
a juicio de la Corte, es inconstitucional, por cuanto desconoce los postulados
del Estado Social de Derecho, como lo declaró la Sentencia C-122 del 1 de marzo
de 1999.
Al respecto, esta
Corporación reitera lo siguiente, recalcado en el aludido Fallo y motivo
esencial de lo que en él se declaró:
"...las
decisiones que se adoptan sobre la exequibilidad tienen el claro sentido de
fortalecer las garantías, valores y derechos que son inherentes al Estado
Social de Derecho y que por tanto desarrollan los deberes de éste para lograr
un orden justo, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés
general; y por la otra, que la solución que se admite deriva de una interpretación
constitucional muy acorde con el control integral que ha llevado a cabo, para
preservar la supremacía de la norma fundamental. En este sentido, en frente de
una situación compleja y difícil, porque se produce con la dinámica propia de
la economía, y que genera diversas consecuencias sociales, estima que es
preciso también dejar incólumes principios democráticos que señalan el alcance
de las competencias de las ramas del poder público y de la separación de
funciones, al lado de la colaboración armónica, que consagra claramente la
Carta.
Pero al mismo
tiempo, es indudable que la interpretación que se sustenta constituye un avance
de las facultades de interpretación de la Corte, pues ella, al igual que otros
tribunales constitucionales, para ejercer el control normativo que le
corresponde, amplía el ámbito de las llamadas sentencias condicionadas o
portadoras de restricciones específicas que ya son objeto de estudio y
clasificación en el derecho constitucional de los países europeos y de algunos
de América Latina.
No hay duda tampoco
que estos deberes de interpretación tienen más cabida si el objeto del control
no presenta la precisión y claridad que la Carta Política exige cuando se trata
de ejercer facultades extraordinarias, (art. 150, ord. 10), otorgadas por el
Congreso o facultades extraordinarias derivadas de los Estados de excepción.
Todo ello constituye una grave responsabilidad de la Corte al asumir su misión
de control, sin que se comprometan los valores fundantes del Estado Social de
Derecho cuya guarda se le ha confiado.  Lo cual justifica, pues, la decisión
que, en forma muy definida, avala la constitucionalidad de una parte precisa y
restrictiva del decreto, pero declara la inexequibilidad del resto de las
normas que integran su texto.
Con fundamento en
los argumentos expuestos y en los hechos examinados, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad del Decreto No. 2330 de 1998, por el cual se declara
el Estado de Emergencia Económica y Social, pero sólo en relación y en función
de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias
críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones
financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998,
es inexequible, en lo demás".
La Corte reconoció
expresamente en la citada providencia que la magnitud de la crisis del sector
cooperativo, aunque se venía presentando desde 1996, hacía inoperantes los
nuevos instrumentos "para los intereses de sus ahorradores", lo cual
constituía, por tanto, objetivo primordial y prevalente de las reglas adoptadas
al amparo del artículo 215 de la Constitución. A ellos -a los ahorradores del
sector cooperativo- debe el Estado, en cumplimiento de las responsabilidades
que le son propias, la necesaria y plena protección frente a las circunstancias
negativas que los golpean. Y eso no se consigue estableciendo, mediante un
límite tan bajo e inflexible como el de la disposición en estudio, una franja
prácticamente inalcanzable de la población afectada con derecho de acceso a los
recursos generados por los instrumentos legislativos extraordinarios.
Desde luego, la
solución económica para los ahorradores y depositantes dependerá en la práctica
del nivel de los recursos de los que se disponga por el Gobierno Nacional,
basados principalmente en el tributo del "2x1.000", que esta
Sentencia dispondrá que se canalice también para aquéllos, por la vía del
presupuesto nacional, pero esa limitante de disponibilidades no puede
adicionarse con una generada, de manera inequitativa e irrazonable, por el
propio Ejecutivo y mediante norma legal rígida.
El artículo 4 sub
examine será declarado inexequible. En consecuencia, no obstante los
efectos pro futuro del presente Fallo, aquellos ahorradores y
depositantes a quienes, cumpliendo los demás requisitos, se les había negado la
protección estatal con base en dicha norma, podrán solicitar de nuevo el acceso
a los recursos del Fondo creado.
Inconstitucionalidad
del límite sobre monto de las adquisiciones de acreencias por parte del Fondo
de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en
liquidación
El artículo 5 del
Decreto 2331 de 1998 expresa:
"Artículo 5.
El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas
en Liquidación adquirirá hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000
m/cte.) del monto total de las acreencias que cada ahorrador o depositante
tenga en la respectiva entidad cooperativa en liquidación, las cuales deben
haber sido reconocidas por el liquidador".
En cuanto a la
adquisición de las acreencias como tal, valen aquí las razones ya expuestas y,
por ende, esa posibilidad legal, en cabeza del Fondo de Solidaridad, no choca
con los mandatos constitucionales, lo que significa que será declarada
exequible.
No obstante, a los
motivos de inconstitucionalidad que ya se consignaron en relación con el
artículo 4 -válidos también en este caso- debe agregarse lo siguiente respecto
de la limitante concebida -hasta de $500.000- en la cantidad máxima que puede
ser adquirida como acreencia por el Fondo de Solidaridad.
Se rompe la
igualdad  respecto de los depositantes y ahorradores del sector financiero,
quienes por conducto del FOGAFIN pueden obtener la recuperación de la totalidad
de sus ahorros y depósitos.
De otro lado, con el
anotado límite se condena a los ahorradores y depositantes del sector
cooperativo, y sólo del sector cooperativo, a perder el resto de sus
acreencias, pues el Decreto nada estipula acerca de los remanentes después de
adquiridos por el Fondo los pasivos hasta concurrencia de los quinientos mil
pesos. Así resulta del artículo 6, a cuyo tenor, "adquirida la acreencia
de conformidad con este Decreto, la Nación por conducto del Fondo de Solidaridad
de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación será el
titular de los derechos de los ahorradores o depositantes que le correspondan, según
el monto adquirido, contra la entidad en liquidación" (subraya la
Corte).
La Corte declarará
exequible el artículo, con excepción de las expresiones "hasta los
primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte) del monto total de", que se
declararán inexequibles.
Esta Corporación
entiende que la inconstitucionalidad que habrá de declararse implica la
remoción de un obstáculo demasiado inflexible que habría de traducirse
necesariamente en la inefectividad e inequidad de las medidas de emergencia, en
contra de un número considerable de personas afectadas. Pero, como ya se
advirtió al hablar del artículo 4, resulta comprensible y lógico que la
adquisición de cartera se produzca en la medida de la disponibilidad de
recursos y con preferencia a favor de los más pobres, de manera que se vaya
ascendiendo, a partir de allí, hasta cobijar, si es posible con los dineros que
se tengan, a los de mayores ingresos.
Subrogación en la
titularidad de los derechos del acreedor
Dispone el artículo
6, materia de análisis:
"Artículo 6.
Adquirida la acreencia de conformidad con este Decreto, la Nación por conducto
del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades
Cooperativas en Liquidación será el titular de los derechos de los ahorradores
o depositantes que le correspondan, según el monto adquirido, contra la entidad
en liquidación".
Esta es una
consecuencia obvia de la adquisición de las acreencias. De ningún modo se
contrapone a las disposiciones constitucionales. El artículo será declarado
exequible.
Consejo Asesor
El texto del
artículo 7 del Decreto 2331 de 1998 es el siguiente:
"Artículo 7.
El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas
en Liquidación contará con un Consejo Asesor integrado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Director del Fondo de Garantías de
Entidades Cooperativas, y por el Superintendente de la Economía
Solidaria".
El legislador, tanto
el ordinario como el extraordinario -en su caso-, tiene competencia para
definir cómo puede ser asesorado, orientado o apoyado quien tenga a su cargo el
manejo y administración de una determinada cuenta, en este asunto el Ministro
de Hacienda y Crédito Público.
La Corte encuentra
que la constitucionalidad de esta norma es incontrovertible, dado su objeto y
la manera como la facultad resulta en ella desarrollada. Se la declarará
exequible.
Recursos que
conforman el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Cooperativas
en Liquidación
Dispone el artículo
8 del Decreto Legislativo 2331 de 1998:
"Artículo 8.
El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas
en Liquidación estará conformado con los recursos que se le asignen del
Presupuesto Nacional, previo el cumplimiento de las disposiciones legales que
regulan la materia".
Este precepto
define, como tenía que hacerlo el legislador al crearlo, la manera en que se
integran los recursos de los cuales se nutre el Fondo de Solidaridad del que se
trata. Será, pues, la ley de presupuesto la que consagre las partidas
correspondientes, para que pueda cumplir sus propósitos. En lo referente a su
actual operatividad debe verse que el Gobierno, mediante decretos legislativos
2332 y 2333 del 16 de noviembre de 1998, declarados exequibles por la Corte en
la misma fecha de este Fallo (sentencias C-137 y C-138, con ponencias de los H.
magistrados Drs. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz,
respectivamente), introdujo modificaciones a los presupuestos de los años 1998
y 1999.
El artículo
examinado será declarado exequible. Y ha de advertirse que, según lo expuesto
más adelante, los recursos extraordinarios que se obtengan por aplicación de
los artículos 29 y siguientes del mismo Decreto 2331 de 1998 (Capítulo V)
deberán ser consignados en la Dirección General del Tesoro Nacional e incorporados
al presupuesto para su manejo por el Ministro de Hacienda y Crédito Público con
destino a los sectores materialmente afectados por la crisis, lo cual significa
que, para cumplir su objeto, el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y
Depositantes de Cooperativas en Liquidación se alimentará también de tales
dineros, de conformidad con la distribución y reglamentación que el Gobierno
Nacional disponga.
En consecuencia, y
en el entendido de que la reglamentación a la que se refiere estará contenida en
decretos reglamentarios, en ejercicio de la potestad consagrada en el artículo
189, numeral 11, de la Constitución Política, también será declarado exequible
el artículo 9 del Decreto, que dice textualmente:
"Artículo 9.
Por tratarse de una cuenta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
corresponderá a éste reglamentar la administración, el funcionamiento, la
destinación, el acceso a los recursos del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y
Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, las funciones de su
Consejo Asesor y, en general, los aspectos necesarios para el cumplimiento del
objeto del mismo y la adecuada administración de sus recursos".
Relación de
solvencia exigible para reintegro de aportes en establecimientos de crédito de
naturaleza cooperativa. Inconstitucionalidad de la obligatoria conversión de
entidades de ese carácter en sociedades por acciones
El artículo 10 del
Decreto sometido a control de constitucionalidad dice lo siguiente:
"Artículo 10.
Cuando los establecimientos de crédito de naturaleza cooperativa sometidos al
control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, presenten una
relación de solvencia por debajo del doce por ciento (12%), no podrán
reintegrar los aportes sociales ni imputarlos al pago de las obligaciones que
tengan para con el respectivo establecimiento de crédito hasta cuando superen
dicha relación.
Cuando se presenten
las circunstancias excepcionales previstas por el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, conforme a las cuales proceda la adopción de institutos de
salvamento y de protección de la confianza pública o la toma de posesión de una
institución financiera o aseguradora, la Superintendencia Bancaria, con la
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá ordenar la
conversión de una entidad de naturaleza cooperativa en sociedad por acciones.
En estos casos los asociados recibirán acciones en proporción a sus
aportes".
El artículo 10
establece una relación de solvencia mínima del 12% para que las entidades de
crédito del sector cooperativo puedan reintegrar sus aportes a los asociados o
cooperados, así como para imputarlos al pago de las obligaciones que ellos
tengan con el respectivo establecimiento de crédito.
No se viola con ello
la Constitución Política sino que, por el contrario, mediante esta previsión se
garantiza a los ahorradores, al menos en mínima parte, que a la ya de por sí
precaria solvencia de la entidad deudora se añada la dispersión de los activos
y de los dineros que todavía posea, con destino a los aportantes del capital.
El inciso 2, por el
contrario, es inconstitucional, puesto que no solamente desestimula las formas
solidarias de asociación, que merecen protección especial, sino que lesiona el
núcleo esencial de la libertad de asociación de los cooperados, dejando en
manos de una autoridad administrativa la competencia para forzar que el ente
creado deje de ser cooperativo y se convierta en sociedad por acciones.
En efecto, frente a
la Constitución, la norma puede verse así:
Se vulnera, y de
manera ostensible, el artículo 38 de la Carta, toda vez que la libertad de
asociación, en su concepto básico, resulta cercenada. Respecto de ella esta
Corte ha sostenido:
"La libertad de
asociación consagrada en el artículo 38 de la Carta se concibe, como en
reiteradas ocasiones lo ha dicho esta Corte, desde dos puntos de vista. El
primero considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se
entiende ésta como la facultad de la persona para adherir, sin coacción
externa, a un conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes
con miras al logro de fines determinados, y para permanecer en él, también sin
coacción. El otro, se refiere a su aspecto negativo, según el cual nadie puede
ser obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues, la
libertad de asociación comprende también la libertad de no asociarse".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-560 del 6 de noviembre de
1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Y es evidente que la
garantía constitucional no comprende sólo el momento inicial de la asociación
sino que se extiende a lo largo de la vida del ente societario, siendo parte de
la libertad misma de los asociados la que se refiere tanto a la decisión de
mantener su subsistencia, a menos que circunstancias extremas que comprometan
el interés general prevalente lleven a su liquidación forzosa por el Estado,
como a la forma societaria que han escogido, de tal manera que las
transformaciones son actos de voluntad de quienes están asociados, eso sí
dentro de los requisitos que la ley señale y con las precauciones que las
autoridades de vigilancia y control deben mantener, dentro de la órbita de sus
atribuciones, en guarda de los intereses de terceros y del cumplimiento de las
obligaciones del ente que se transforma.
En esta oportunidad,
se consagra en el artículo revisado una facultad en cabeza de la
Superintendencia Bancaria en cuya virtud, más allá de esos cuidados -inherentes
a su función- determina el cambio de naturaleza asociativa de la entidad, sin
contar con la voluntad de los cooperados, con lo cual, además de forzar un acto
que aquéllos no desean, se desestimulan la creación y subsistencia de
organizaciones solidarias y cooperativas, que merecen y tienen especial amparo
constitucional, tal como puede verse en el artículo 58 de la Carta: "El
Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de
propiedad". Y en el 333, a cuyo tenor, con indudable carácter imperativo,
se dispone que "el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias".
Cabe anotar en ese
aspecto que el artículo 60 de la Constitución, en sentido inverso al optado por
el Gobierno en este caso, dispone que las empresas estatales que se privaticen
deben ser ofrecidas a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de
trabajadores, en condiciones especiales, lo que deja ver que, aun en ese tipo
de procesos, es ostensible la voluntad del Constituyente en prohijarlas, dentro
de criterios sociales y democráticos que se echan de menos en el inciso 2 del
precepto bajo estudio.
En la norma, por la
sola voluntad del Superintendente Bancario -que tiene facultades muy amplias
para ejercer el efectivo control y la adecuada vigilancia sobre los
establecimientos de crédito, sin necesidad de llegar al extremo que aquí se
contempla-, se trueca uno de los principios básicos del cooperativismo
-"un hombre, un voto"- por un criterio decididamente capitalista que
entrega las decisiones a la mayoría conformada por quienes concentren el mayor
número de acciones.
Se declarará su
inexequibilidad, pero la Corte advierte que si las autoridades de control
detectan conductas delictivas o manejos irregulares en lo que atañe a la
actividad desarrollada por quienes han venido administrando una cooperativa o
ente solidario, están obligadas a iniciar y proseguir las investigaciones
penales y fiscales necesarias para que los hechos no queden impunes y para que
los ahorradores no sean defraudados.
3.2 Normas sobre
alivio a los deudores hipotecarios
Estímulos para
los deudores de créditos individuales de UPAC que se encontraban al día el 31
de octubre de 1998
Estipula el artículo
11 del Decreto Legislativo 2331 de 1998:
"Artículo 11.
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras dispondrá una línea de
crédito para los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para
la financiación de vivienda, que a 31 de octubre de 1998 se encontraban al día
en el pago de sus obligaciones por el crédito hipotecario y cuyo saldo a la
misma fecha no excediera de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal. Los
créditos a cargo de dicha línea tendrán por objeto disminuir la deuda del
respectivo deudor, cuando el saldo de la misma se hubiera incrementado en un
porcentaje igual o superior al 20% durante los doce meses anteriores a la
vigencia de este decreto.
Las condiciones de
los créditos que se otorguen con cargo a la línea serán establecidas por la
Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y en todo
caso tendrán un plazo máximo de diez (10) años, sin exceder del pactado para la
amortización del crédito hipotecario contratado con el establecimiento de
crédito y su amortización se efectuará en las mismas condiciones en que deba
cancelarse la obligación con la respectiva entidad financiera.
El préstamo podrá
ser solicitado para una sola obligación hipotecaria por deudor, por intermedio
de la respectiva entidad financiera, dentro del plazo de noventa (90) días
contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto.
Si el deudor se
coloca en mora con la entidad financiera o incurre en mora con el Fondo, el
plazo del pagaré que instrumenta el préstamo otorgado por el Fondo se declarará
extinguido y, en tal evento, la institución financiera adelantará, como
mandataria del Fondo, el proceso de ejecución para el cobro. Las sumas
recaudadas se distribuirán entre la entidad y el Fondo, a prorrata de sus
acreencias.
La entidad
financiera acreedora actuará como mandataria sin representación del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras para el recaudo y el cobro de los pagos
correspondientes a los préstamos a que se refiere el presente artículo y los
transferirá trimestralmente a Fogafin.
El Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras entregará a la entidad financiera los
recursos que, de conformidad con este artículo, sean prestados a los deudores
individuales de créditos hipotecarios para vivienda con el fin de abonar al
saldo de su obligación, mediante la entrega de un título con el mismo plazo
otorgado al deudor por Fogafin y reconocerá sobre el mismo la tasa de interés
que determine en forma general la Junta Directiva del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras".
La norma transcrita
es conforme con la Constitución Política, tanto por el aspecto de su conexidad,
que resulta estrecha, con el decreto declaratorio del Estado de Emergencia
Económica y con las consideraciones del precedente Fallo de esta Corte sobre el
estado excepcional, como por el asunto objeto de su regulación.
Es natural que para
remover, al menos con miras a los efectos futuros de la actual coyuntura, una
de sus más importantes causas, se hace indispensable brindar fórmulas de
solución inmediata a los deudores de UPAC que, pese a encontrarse al día en el
pago de sus cuotas, afrontan situaciones de considerable dificultad para
continuar cumpliendo adecuadamente los compromisos contraidos con las entidades
financieras prestamistas.
Aparte de lo
señalado sobre el sistema UPAC en sí mismo, las altísimas tasas de interés y la
forma progresiva de liquidación de las cuotas, así como el fenómeno
inflacionario, conspiran contra el deudor cumplido y lo colocan -de no mediar
el apoyo del Estado- al borde de seguir el camino al que se han visto
enfrentados los que se encuentran en mora o han perdido ya sus inmuebles.
Ahora bien, aunque
pueda dudarse de la eficacia del mecanismo escogido por el Gobierno con las
finalidades precedentes, habida cuenta del aumento que él representa en el
nivel de endeudamiento de la persona frente a un statu quo en sus
ingresos, si prosiguen las razones económicas del exhorbitante aumento de la
deuda hipotecaria y de las cuotas periódicas, no entra la Corte a descalificar
el precepto bajo la perspectiva económica, y debe circunscribirse a reconocer
que el Ejecutivo extiende a tales deudores, con los recursos de la emergencia,
una línea de crédito en condiciones que se miran como razonables, tanto en el
plazo como en la forma de pago y que no desconocen garantías mínimas ni
derechos de los beneficiarios ni de las entidades a través de las cuales el
FOGAFIN les ofrecerá apoyo financiero transitorio.
La disposición será declarada exequible.
Anótase que los
noventa días a que se refiere este artículo son hábiles, y mal podría
interpretarse su alcance de otra manera, pues ello iría en contra del deudor, a
cuyo favor se concede el beneficio. Lo anterior, además, está de acuerdo con lo
previsto por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, que
dice:
"Artículo 62.
En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se
entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo
contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el
último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer
día hábil".
Estímulos para
los deudores de créditos individuales de UPAC que se encuentren en mora
Dice el artículo 12
del Decreto objeto de revisión:
"Artículo 12.
El deudor individual de crédito hipotecario para vivienda que se encuentre en
mora, podrá solicitar del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, por
intermedio del establecimiento de crédito acreedor, un préstamo hasta por el
valor de las cuotas de capital, de la corrección monetaria y de los intereses
causados durante el período de la mora, para que con su producto cancele a la
entidad financiera las mencionadas sumas, en las condiciones previstas en el
presente decreto.
Para ser
beneficiario del préstamo de que trata el presente artículo, se deberán reunir
las siguientes condiciones:
a) Que la obligación
no exceda, a la fecha de expedición del presente Decreto, de 5.000 UPAC;
b) Que a la fecha de
expedición del presente Decreto la obligación se encuentre en mora por un
período no superior a tres meses;
c) Que el deudor no
tenga otros créditos para la adquisición, remodelación, construcción o
subdivisión de inmuebles garantizados con hipoteca;
d) Que presente la
solicitud de crédito a Fogafin dentro de los 90 días siguiente a la fecha de
expedición del presente decreto".
Por su parte, el
artículo 13 señala:
"Artículo 13.
El préstamo de que trata el artículo anterior tendrá un plazo máximo de 10
años, sin que el mismo exceda el término que falte para la cancelación total de
la deuda hipotecaria, y devengará una tasa de interés anual equivalente a la
inflación proyectada por el Banco de la República para el año siguiente,
incrementada en cinco puntos.
Cuando se trate de
créditos otorgados a deudores individuales de vivienda de interés social, la
tasa anual de interés será equivalente a la de la inflación proyectada por el
Banco de la República para el año siguiente.
Los préstamos a que
se refiere el presente artículo se pagarán en cuotas mensuales sucesivas y
quedarán amparados con la garantía hipotecaria constituida por el deudor a
favor de la entidad de crédito, en los mismos términos en que se ampara el
crédito a favor de esta última.
La entidad
financiera acreedora actuará como mandataria sin representación del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras para el recaudo y el cobro de los pagos
correspondientes a los préstamos a que se refiere el presente artículo y los
transferirá trimestralmente a Fogafin.
Si el deudor se
coloca en mora nuevamente con la entidad financiera o incurre en mora con el
Fondo, el plazo del pagaré otorgado por razón del préstamo concedido por el
Fondo se declarará extinguido y, en tal evento, la institución financiera
adelantará, como mandataria del Fondo, el proceso de ejecución para el cobro.
Las sumas recaudadas se distribuirán entre la entidad y el Fondo, a prorrata de
sus acreencias.
El Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras cancelará a la entidad financiera el
valor de los intereses financiados al deudor, mediante la entrega de un título
emitido por Fogafin al mismo plazo y con la misma tasa de interés del crédito
otorgado al deudor. El título se amortizará mensualmente junto con sus
respectivos intereses".
El Decreto, que en
este punto parte de reconocer un conjunto de situaciones en extremo delicadas
para un creciente número de personas y familias en grave riesgo de perder sus
viviendas por la confabulación de las causas económicas y sociales varias veces
referidas, y suministra entonces una fórmula crediticia orientada a facilitar
el acceso a unos paliativos temporales que permitan a ese sector de la
población superar los actuales factores de incumplimiento en sus obligaciones
hipotecarias, señala los elementos básicos característicos de los indicados
préstamos, y además consagra las reglas pertinentes a la garantía, al caso de
mora del deudor de los mismos, su cobro ejecutivo y la forma en que el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras cancelará a la entidad financiera el
valor de los intereses financiados al deudor. Ello tendrá lugar mediante la
entrega de un título emitido por FOGAFIN al mismo plazo y con la misma tasa de
interés del crédito otorgado al deudor.
Estas disposiciones
se limitan, entonces, a establecer modalidades de ayuda financiera a los deudores
hipotecarios, habida consideración de las dificultades que, a raíz de los
hechos que dieron lugar a la declaración de la Emergencia Económica, atraviesan
en lo relacionado con su capacidad de pago.
Aunque cabe
discutir, como en el caso del artículo 11, su plena utilidad en relación con el
propósito buscado, ya que puede considerarse fundadamente que en corto tiempo
los deudores volverán a las mismas circunstancias que ahora se pretende
solucionar, es lo cierto que, desde el punto de vista constitucional, no se
advierte en las aludidas normas, en términos generales, vicio alguno. Por el
contrario, encajan dentro de los presupuestos del Estado Social de Derecho
(art. 1 C.P.) y desarrollan el principio de solidaridad (art. 1 C.P.) así como
la democratización del crédito (art. 335 C.P.).
Además, no se
revelan inconstitucionales los préstamos en condiciones especiales, para
permitir que el deudor se ponga al día en sus cuotas, así sea temporalmente.
No obstante, se
declararán inexequibles las expresiones "por un período no superior a tres
meses", pertenecientes al literal b) del artículo 12, referidas al tiempo
que lleva la mora del deudor, como uno de los requisitos para acceder al
alivio.
La Corte considera
que con tal exigencia se frustran los propósitos buscados con la apelación
gubernamental a las instituciones de excepción, puesto que, en virtud de
aquélla, se hacen inútiles los beneficios proyectados, pero sobre todo se
discrimina de manera injustificada entre los deudores. Se afecta, por otro lado,
precisamente a quienes merecen mayor protección por las complicadas
circunstancias que atraviesan, en especial a causa del desmesurado aumento en
las tasas de interés y de la errónea y perjudicial estructura del sistema UPAC,
cuyos exagerados costos y réditos ligados al DTF han conducido al fracaso
económico de la mayoría de los deudores de las clases media y baja.
No puede olvidarse
que, según el artículo 13 de la Constitución, "el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...", lo que
significa que en una hipótesis de emergencia, de la cual hace parte fundamental
precisamente el daño sufrido por un rango de personas golpeadas por los estragos
financieros que ha causado la aplicación del sistema UPAC, carece de todo
sentido de justicia excluir de protección a aquellos que enfrentan una
situación más difícil y compleja, inclusive con notorio riesgo de perder su
vivienda y ante la inminente o actual presencia de procesos judiciales para el
cobro ejecutivo de una obligación que les ha sido imposible atender.
Ahora bien, no se
trata de proteger o beneficiar a deudores que voluntariamente se han resistido
a cumplir con las entidades del sistema financiero que les prestaron, pero como
constitucionalmente no se puede partir de tal supuesto, ya que ello implicaría
presumir la mala fe de las personas, con evidente violación del artículo 83 de
la Carta, la enunciada hipótesis no es admisible como argumento para restringir
el beneficio que la norma contempla. Habrá casos específicos y en ellos
elementos de juicio suficientes para desvirtuar la presunción constitucional,
lo cual correrá a cargo de quienes ante los jueces pretendan conseguirlo.
Debe anotar la Corte
que los noventa días a que se refiere el literal d) del artículo 12 se
entienden hábiles, pues el silencio del legislador sobre su alcance lleva a la
aplicación del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, ya
citado, y además, estas reglas de emergencia tienen que interpretarse en
beneficio del deudor.
Daciones en pago.
Obligación de aceptarlas
El artículo 14 del
Decreto 2331 de 1998 establece:
"Artículo 14.
A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto y durante los doce (12)
meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para
vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que
dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo
adeudado.
La entidad
financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha
entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses
moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por
el Fondo, la entidad tendrá derecho a que éste le otorgue un préstamo por igual
cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10)
años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por
el Banco de la República para cada año más cinco puntos".
El precepto en su
esencia se ajusta a la Constitución, por las mismas razones expuestas y corresponde
a la figura jurídica de la dación en pago. Además, la norma no contempla nada
distinto de la realización del supuesto de la relación jurídica entre el deudor
hipotecario y la entidad financiera acreedora: el de que el préstamo está
amparado con garantía real y, por consiguiente, el acreedor, en caso de
imposibilidad de pago por parte del deudor, se paga con el inmueble hipotecado.
Se reconoce así la situación económica de los deudores y se realiza el valor de
la justicia, en cuanto no se los obliga a cancelar, tengan o no manera de
hacerlo, los excedentes causados en su contra por una combinación inverosímil
entre el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y
la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble.
Las entidades
financieras, por su parte, acreditan una pérdida ante FOGAFIN y obtienen un
crédito por la diferencia patrimonial que ella representa.
En todo caso, debe
condicionarse la exequibilidad del artículo en el sentido de que las entidades
financieras que reciban la solicitud deberán aceptar la dación en pago. De lo
contrario, sería una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida,
haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores y quebrantaría
los principios del Estado Social de Derecho, haciendo que sólo los "buenos
negocios" fueran aceptados por las instituciones financieras acreedoras.
La Corte tiene claro
que no es este un asunto que pueda dejarse a la libre decisión de la entidad
acreedora ni al descontrolado ejercicio de la autonomía de la voluntad. De una
parte, esa potestad haría inútil la disposición y significaría que el Gobierno
no necesitaba de la emergencia si de lo que se trataba era apenas de repetir
una posibilidad de dación en pago que las disposiciones ordinarias contemplan
de tiempo atrás, y por otro lado no puede perderse de vista que estamos en
presencia de una normatividad de orden público, imperativa, que se aplica para
afrontar un conjunto de circunstancias apremiantes y críticas que obligan al
Estado a actuar, sin deferir las soluciones a la anuencia de los particulares.
Sencillamente las personas que se encuentran en la hipótesis de la norma han
sido víctimas de la crisis generada por el sistema UPAC, por las altas tasas de
interés y por el momento económico, y son ellas las que integran, junto con los
otros dos sectores respecto de los cuales esta Corte aceptó que cabía la
declaración de Emergencia Económica, el núcleo humano en cuyo beneficio fueron
dictadas las medidas de excepción. De allí que en el artículo examinado se haya
contemplado una modalidad de crédito a favor de la entidad prestamista, para
facilitarle cumplir los propósitos del mecanismo ideado por el Gobierno, luego
no puede decirse que al habérsele impuesto la obligación de aceptar todas las
entregas de inmuebles que se le hagan a título de dación en pago -en los
supuestos de la norma- se le esté creando una carga excesiva, injusta o
gravosa. La "pérdida" que sufra la entidad financiera por la
diferencia entre el valor del bien que recibe y el monto de su acreencia
-inflada por las altas tasas de interés y por la irracional estructura del
sistema de corrección monetaria- viene a ser compensada, con los recursos de la
emergencia, por la línea de crédito que se le otorga.
Debe tenerse en
cuenta, además, que esta obligación, impuesta a las entidades prestamistas,
tiene un carácter temporal, dada la situación de crisis, y por eso el artículo
tiene vigencia tan sólo durante los doce meses siguientes a su expedición.
Ahora bien, aunque
de una carga pueda hablarse, éste concepto no es ajeno al Estado Social de
Derecho proclamado en el artículo 1 de la Constitución, ni tampoco al postulado
de solidaridad que allí se enuncia, y menos al principio de prevalencia del
interés general sobre el bien particular. Ni es extraño a los deberes que la
convivencia exige de cada uno de los asociados, en proporción a sus capacidades
y posibilidades. El artículo 95 de la Carta Política declara sin rodeos que el
ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ella implica
responsabilidades y que, al amparo del orden jurídico, todos están obligados a
obrar conforme al principio de solidaridad social y a contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
No cabe aquí alegar
la libertad de empresa como excusa para abstenerse de recibir un determinado
bien a título de dación en pago, ya que el principio constitucional al respecto
(art. 333) resulta inobjetable cuando expresa que la actividad económica y la iniciativa
privada son libres, pero "dentro de los límites del bien común"; que
la libre competencia económica es un derecho de todos pero que "supone
responsabilidades"; que la empresa, como base del desarrollo, tiene una
función social que implica obligaciones; que la ley delimitará el alcance de la
libertad económica cuando así lo exija, entre otros factores, el interés
social.
Por su parte, el
artículo 334 de la Constitución confía al Estado la dirección general de la
economía y le ordena intervenir, por mandato de la ley -que no solamente puede
serlo la expedida por el Congreso sino también la contenida en decretos
legislativos expedidos por causa de grave emergencia-, para racionalizar
aquélla, con el fin de conseguir, entre varios objetivos más, el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo, así como para asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos.
En igual sentido, el
artículo 335 constitucional hace explícito el interés público de las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y de cualquier otra relacionada
con el manejo, el aprovechamiento y la inversión de los recursos de captación y
del ahorro privado, y en consecuencia estatuye que se ejercerán previa
autorización del Estado y conforme a la ley, "la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito".
El artículo 58 de la
Constitución, reproduciendo una valiosísima regla plasmada en el 30 de la Carta
Política de 1886, manifiesta perentoriamente que "cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social -como en
este caso lo es el Decreto de emergencia- resultaren en conflicto los derechos
de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado
deberá ceder al interés público o social".
El artículo 2 del
Estatuto Fundamental señala como fin esencial del Estado el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; y confía a las autoridades de la República la responsabilidad de
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
Y el artículo 13 de
la Constitución impone al Estado los deberes de promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva, de adoptar medidas en favor de grupos
discriminados o marginados y de proteger especialmente a aquellas personas que
"por su condición económica" -entre otras causas- se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta. Le ordena a renglón seguido sancionar
los abusos y maltratos que contra ellas se cometan, por lo cual esta Corte no
vacila en afirmar que la Superintendencia Bancaria debe imponer sanciones, y
las más drásticas, a las entidades financieras que, en la hipótesis del
artículo examinado, se nieguen a recibir la dación en pago que el deudor les
ofrece.
Monto máximo de
los intereses de mora
El artículo 15
objeto de revisión establece:
"Artículo 15.
Los establecimientos de crédito sólo podrán cobrar intereses sobre las cuotas
en mora de créditos individuales para vivienda en un monto que no exceda de una
y media (1.5) veces el interés bancario corriente".
Tal como la entiende
la Corte, esta disposición no implica una invasión de la órbita propia del
Banco de la República, pues no se están señalando tasas de interés.
Simplemente, el Estado interviene en una relación contractual, en desarrollo de
su función de dirección de la economía (arts. 334 y 335 de la Constitución) y
defiende, mediante el establecimiento de un tope -que constituye norma de orden
público-, a los usuarios del crédito.
Al respecto, cabe
recordar  lo  dicho  por esta Corporación en la Sentencia C-367 del 16 de
agosto de 1995:
"El legislador
tiene entre sus funciones la de prever, hasta donde sea posible en el marco de
la generalidad que caracteriza su obra, la solución de los conflictos que
eventualmente puedan surgir entre los asociados.
En el campo de las
relaciones jurídicas que se traban entre los particulares, tiene especial
importancia la consagración de las normas legales que hayan de regularlas en
procura de la justicia y la seguridad jurídica.
Dentro de un sistema
jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque no con carácter absoluto- la
autonomía de la voluntad privada, es lo normal que los particulares sometan los
efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre
ellos, siempre que no contraríen disposiciones imperativas de la ley,
comúnmente conocidas como normas de orden público.
Hay, pues, en
materia contractual dos ámbitos bien diferenciados, respecto de cada uno de los
cuales la función del legislador varía sustancialmente: el que corresponde
regular al Estado mediante preceptos de obligatorio e ineludible cumplimiento,
en el cual no cabe la libre decisión ni el convenio entre las partes, aunque
estén de acuerdo, por cuanto no es el suyo el único interés comprometido o en
juego sino que está de por medio el interés público, o en razón de la necesidad
de proteger a uno de los contratantes que el ordenamiento jurídico presume más
débil que el otro; y el que, por repercutir tan sólo en el interés de los
contratantes sin afectar el de la colectividad y siendo claro el equilibrio
entre ellos, corresponde a su libertad y dominio, como dueños de las decisiones
que estimen más adecuadas y oportunas en busca de sus respectivas
conveniencias".
Esta norma, a
diferencia de la anterior, tiene carácter permanente y viene a ser especial
para los créditos individuales con destino a vivienda, de tal manera que
prevalece sobre las generales.
La Superintendencia
Bancaria tiene la obligación de velar por el exacto e inmediato cumplimiento de
la disposición y de imponer a las entidades financieras que la desacaten las
correspondientes sanciones, sin perjuicio de la devolución, también inmediata,
de los intereses cobrados en exceso al deudor.
Prohibición de
trasladar a los deudores los gastos de cobranza
Dispone el artículo
16 del Decreto Legislativo que se confronta con la Constitución:
"Artículo 16.
Los gastos en que incurran las entidades financieras por concepto de la
cobranza de cartera de créditos hipotecarios individuales para vivienda, en la
cual no medie un proceso judicial, correrán por cuenta de la respectiva
institución. En consecuencia, los gastos por este concepto no podrán ser
trasladados a los deudores por ninguna razón".
Se trata de otra
norma de orden público mediante la cual el Estado, en uso de sus facultades de
dirección e intervención, señala límites y establece frenos a los frecuentes
abusos que en esta materia se han venido cometiendo por parte de las
instituciones financieras.
Estamos en presencia
de otra norma imperativa que tiene carácter permanente. En ella se prohibe
definitivamente una práctica que en sí misma aparece como injusta y
desproporcionada respecto del deudor, ya que lo obliga a asumir, sin proceso
judicial de por medio, los costos de una cobranza que, en esa etapa, debe
sufragar íntegramente el interesado, que no es nadie diferente de la entidad
acreedora.
La prohibición que
en este artículo se consagra parte de un supuesto que la Corte juzga
importante: el de que no se ha iniciado un proceso judicial para obtener el
pago. En verdad, mientras que se muestra como razonable que pueda el juez
condenar en costas a la parte vencida en el proceso, no lo es la situación aquí
descrita por el legislador extraordinario, que no solamente significa atropello
injustificado e inadmisible al deudor sino un nuevo escollo, desde el punto de
vista económico, para solucionar la crisis de los deudores de créditos
hipotecarios, dados los altos costos financieros agravados por la mora y por
cargas adicionales, como la señalada en la disposición materia de análisis, que
convierten en cometidos imposibles el pago o la disminución de la deuda.
También aquí, como
en los casos de los artículos 14 y 15, la Superintendencia Bancaria está obligada
a investigar las irregularidades que se presenten en el cumplimiento de la
norma y a imponer a las entidades financieras renuentes las correspondientes
sanciones, sin detrimento de la inmediata restitución al deudor de las sumas
que se le hubieren cobrado por el motivo señalado en la disposición.
Seguro de
desempleo
Se consagra en el
artículo 17 del Decreto 2331 de 1998 la siguiente norma:
"Artículo
17. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, con cargo a las
transferencias que para el efecto reciba del Presupuesto Nacional, podrá
contratar un seguro para los deudores de los créditos hipotecarios otorgados
para la financiación de vivienda de interés social, para amparar el pago de una
o más cuotas de amortización del crédito. Tal seguro operará cuando quiera que
el deudor se encuentre desempleado, de conformidad con el reglamento que expida
el Gobierno Nacional. En lugar de lo anterior, el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras podrá asumir el pago total o parcial de las primas de
seguros que tengan por objeto amparar dicho riesgo".
En nada se vulnera
el Ordenamiento Constitucional con esta disposición, que desarrolla los
principios del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.) y las atribuciones
estatales de apoyo a sectores discriminados, marginados o débiles (arts. 13 y
334 C.P.).
Es clara la relación
entre este precepto y las causas de la emergencia.
La disposición que
se examina no solamente encaja de manera plena en las motivaciones enunciadas
por el Gobierno como determinantes del estado de excepción y en el ámbito
trazado por esta Corte al definir el alcance constitucional del mismo
(Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999), sino que desarrolla con eficiencia el
principio constitucional de la solidaridad (art. 1 C.P.).
Es un precepto que,
adicionalmente, ofrece solución a las circunstancias de debilidad manifiesta de
personas en concreto, por su condición económica, en pos de la igualdad real y
efectiva (art. 13 C.P.).
Es además una medida
encaminada a defender el derecho de la persona a una vivienda digna, que no
debe perderla por causa de un momento difícil propiciado por la crisis, y
agravado por la pérdida de empleo. El artículo 51 de la Constitución, que
reconoce tal derecho, ordena al Estado fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo y promover planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para ejecutar los
programas de vivienda.
En otro aspecto, la
regla objeto de proceso protege a la familia y se endereza al sostenimiento de
su necesidad mínima de vivienda, dando realización a los mandatos de los
artículos 5 y 42 de la Carta Política.
3.3 Normas sobre
apoyo a entidades del sector financiero
Advertencia general
Las disposiciones contempladas en el
Capítulo III del Decreto 2331 de 1998 están orientadas, sin introducir
distinciones, a la protección y capitalización y al fortalecimiento de las
instituciones financieras, a través del Fondo de Garantías del sector, FOGAFIN.
De allí que, como ya se advirtió al
analizar el punto de la conexidad entre las medidas adoptadas y las causas del
Estado de Emergencia, resulta indispensable verificar la relación existente
entre las normas objeto de revisión y los criterios que llevaron a esta Corte a
declarar la constitucionalidad parcial del Decreto 2330 de 1998.
Lo resuelto por la Corte en el proceso
R.E.-103 debe necesariamente reflejarse en la presente providencia, que no
podría entender como ajustadas a los preceptos superiores, de carácter
restrictivo, medidas extraordinarias orientadas a finalidades que desborden el
preciso marco de las razones de la crisis y de los propósitos de la emergencia.
El Decreto 2330 de 1998, por el cual el
Presidente de la República asumió los poderes legislativos extraordinarios, fue
declarado exequible "pero sólo en relación y en función de las personas
y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que
éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones
financieras de carácter público" (se subraya). La Corte agregó, para mayor
claridad -lo que tiene efectos jurídicos forzosos en el presente proceso- que,
como consecuencia de lo anterior, el Decreto 2330 de 1998 era inexequible en lo
demás.
Así las cosas, la Corte tendrá que modular
los efectos de este Fallo y expresar, a modo de condicionamiento, inescindible
de la exequibilidad total o parcial que se declare respecto de los artículos
integrantes del Capítulo III del Decreto 2331 de 1998, que las disposiciones en
cuestión solamente se acomodan a la Constitución Política en la medida en que
amparen a los sectores y personas materialmente afectados por la crisis, en
cuya función se ha declarado el Estado de Emergencia Económica y Social.
De todo lo cual se desprende que los
artículos a los que se refiere el siguiente análisis constitucional no pueden
dirigirse al sector financiero en su integridad ni a la banca privada en
concreto, pues en esa medida el estado de emergencia ha sido declarado
inexequible.
Línea de crédito para la capitalización de
establecimientos financieros
El artículo 18 del Decreto Legislativo 2331
de 1998 estatuye:
"Artículo 18.
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras dispondrá una línea de
crédito para la capitalización de establecimientos de crédito cuyas condiciones
de monto, plazos y tasa de interés serán fijadas por la Junta Directiva del
Fondo.
Para tener acceso a
esta línea de crédito se deberán cumplir como mínimo las siguientes
condiciones:
a) Las solicitantes
deberán otorgar en garantía acciones del establecimiento de crédito que se
capitalizará en un porcentaje no inferior al sesenta por ciento (60%) de las
acciones suscritas y pagadas del establecimiento, una vez realizada la
capitalización, sin perjuicio de garantías adicionales que pudiere requerir el
Fondo.
b) El
establecimiento capitalizado no podrá distribuir dividendos en dinero o en
acciones mientras exista un saldo insoluto de la deuda contraída con el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras.
c) El
establecimiento de crédito capitalizado deberá suscribir con el Fondo un
convenio de desempeño mediante el cual se obligue a realizar todas las
actividades necesarias para lograr una mejora en sus indicadores de gestión en
los términos que se señalen en dicho convenio de acuerdo con lo que disponga la
Superintendencia Bancaria".
El Ejecutivo, revestido de atribuciones
extraordinarias para encarar la perturbación económica y para evitar que sus
efectos negativos se extiendan, no vulnera la Constitución sino que, por el
contrario, hace efectivos sus preceptos, cuando dispone que parte de los
recursos obtenidos a través de las medidas tributarias de emergencia se
orienten, bajo la administración del FOGAFIN, hacia la capitalización de
establecimientos públicos de crédito y organizaciones solidarias que
desarrollen actividades financieras y de ahorro y crédito, con los requisitos
que la norma exige.
La Corte considera que el legislador, en
particular el extraordinario, dadas las causas de la crisis, tiene facultades
para asignar a una determinada entidad estatal -en este caso el Fondo de
Garantías- la responsabilidad de disponer una línea de crédito con fines
determinados en las mismas normas extraordinarias.
También le es posible al legislador dejar
en cabeza de la Junta Directiva del Fondo la determinación de las condiciones
en que habrán de concretarse los préstamos -monto, plazos y tasa de interés-,
ya que ellas no se fijan por vía general, para toda la economía -lo que
correspondería a la Junta Directiva del Banco de la República- sino para los
efectos exclusivos y específicos de la línea de crédito en cuestión.
En cuanto a los requisitos exigidos, son
todos adecuados a la finalidad buscada, que es la preservación de la
estabilidad y solvencia de los establecimientos beneficiarios; garantizan la
efectiva capitalización; impiden la distribución de dividendos en dinero o en
acciones mientras existan saldos insolutos de la deuda contraída con FOGAFIN; y
aseguran que las entidades receptoras del crédito se obligarán a realizar todas
las actividades necesarias para mejorar sus indicadores económicos y de
gestión, en beneficio de la confianza del público. Todo ello se aviene al
interés público inherente a la actividad financiera objeto de protección con
las limitaciones establecidas en la parte resolutiva de la Sentencia C-122 del
1 de marzo de 1999, y a la función constitucional de buscar su solidez, que
compete al Estado (art. 335 C.P.).
De acuerdo con lo expuesto, debe precisarse
que la constitucionalidad solamente será declarada en cuanto se entienda y se
aplique que dentro de los beneficiarios de la línea de crédito extendida no
están comprendidos los establecimientos crediticios de naturaleza privada, a
los que podrá respaldar el Estado mediante sistemas propios de la normatividad
ordinaria y con recursos diferentes de los que se consigan a partir de la
Emergencia Económica, sobre la base de que los mismos propietarios de tales
entidades, en primer término, las capitalicen con sus propios recursos.
Y ello por cuanto, según la delimitación
efectuada por la Corte en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999, los fondos
que recaude el Estado por razón de las medidas extraordinarias deben
canalizarse hacia el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan
actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas
o en liquidación, y hacia las instituciones financieras de carácter público,
sin perjuicio de las investigaciones y procesos de naturaleza penal, fiscal y
disciplinaria que se adelanten -y el Estado está obligado a adelantarlos con
todo rigor- respecto de las conductas ilícitas en que hubieran podido incurrir
o estén incurriendo sus socios, administradores y directivos.
El artículo transcrito será declarado
exequible, con los indicados condicionamientos.
Observa la Corte que la disposición de los
recursos y la administración y manejo de la línea de crédito deberán ser
vigiladas a posteriori y dentro de sus respectivas órbitas de
competencia por la Contraloría General y por el Ministerio Público.
Sociedades de inversión con participación
accionaria de entidades financieras. Su inconstitucionalidad
El artículo 19 del Decreto en estudio
confiere a las entidades financieras la siguiente autorización:
"Artículo 19.
Los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las
sociedades de capitalización, las entidades aseguradoras, las sociedades
comisionistas de bolsa y las bolsas de valores, con excepción de las sociedades
administradoras de fondos de pensiones y de cesantías, podrán poseer acciones
en sociedades de inversión colectiva. Dichas sociedades tendrán por objeto
principal la adquisición de bienes inmuebles con el fin de enajenarlos,
titularizarlos, arrendarlos y, en general, de realizar cualquier acto de
comercio sobre los mismos.
Las sociedades de
inversión colectiva deberán obtener permiso de funcionamiento por parte de la
Superintendencia de Sociedades, para lo cual deberán acreditar los siguientes
requisitos:
a) Un capital mínimo
pagado de dos mil quinientos millones de pesos ($2.500.000.000), valor que se
ajustará en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el
índice de precios al consumidor que suministre el DANE.
b) Demostrar que los
accionistas reúnen las condiciones que prevé el numeral 5º del artículo 53 del
Decreto 663 de 1993.
Sin perjuicio de la
inspección y vigilancia que ejerza la Superintendencia de Sociedades, las
Superintendencias Bancaria y de Valores, en ejercicio de sus funciones, podrán
decretar la práctica de visitas de inspección a las sociedades de inversión
colectiva.
Parágrafo. Las entidades autorizadas por el presente
artículo podrán suscribir y poseer acciones en las sociedades de inversión
colectiva sin que la inversión exceda, directa o indirectamente o, en conjunto
con sus accionistas, del veinte por ciento (20%) del capital y reservas de la
sociedad de inversión colectiva ni del diez por ciento (10%) del patrimonio
técnico del inversionista, o del patrimonio de los accionistas que no estén en
la obligación de calcular patrimonios técnicos. Cuando se trate de bolsas de
valores, la inversión no podrá exceder del diez por ciento (10%) de su capital
y reservas.
En todo caso,
ninguna persona, natural o jurídica, podrá tener simultáneamente, directa o
indirectamente, inversiones en más de una de las siguientes figuras jurídicas:
sociedades de inversión colectiva, sociedades titularizadoras y patrimonios
autónomos que tengan dentro de su objeto o como propósito el desarrollo de las
operaciones previstas en el presente capítulo".
Es ostensible la falta de conexidad entre
esta norma y las razones alegadas por el Gobierno para declarar el Estado de
Emergencia Económica y Social (Decreto 2330 de 1998).
Dispone el artículo 215 de la Constitución
que, mediante la declaratoria del estado excepcional, que deberá ser motivada
-y ello resulta esencial para definir las competencias y facultades que el
Ejecutivo adquiere-, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos
sus ministros, "dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" (subraya la
Corte).
La misma regla constitucional insiste en
que "estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia" (subraya la Corte).
Por su parte, el artículo 47 de la Ley
Estatutaria sobre estados de excepción (Ley 137 de 1994) establece:
"Artículo
47.-Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado".
Debe concluirse, entonces, que el
Presidente de la República, quien no tiene ordinariamente a su cargo el
ejercicio de la tarea legislativa, toma prestadas del Congreso las atribuciones
inherentes a la misma pero sólo con la justificación de la crisis existente,
por causa y con ocasión de ella, y con el exclusivo propósito de atender con la
prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de
su quehacer constitucional, de ofrecer solución inmediata y real a la
circunstancia específica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir
facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado propósito,
preservándose en lo demás el principio constitucional que confiere al Congreso
la potestad de expedir las leyes. En todo aquello que exceda los linderos que
el propio Gobierno se traza en el decreto declaratorio del Estado de
Emergencia, si ejerce de hecho la función legislativa, desplazando
ilegítimamente al Congreso Nacional, invade la órbita propia de éste y vulnera
la Constitución.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-448
del 9 de julio de 1992 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), expuso así
los fundamentos constitucionales de esta exigencia de conexidad, que está a su
cargo verificar:
"Como
institución excepcional, cuyos alcances son de interpretación estricta, el
Estado de Emergencia no representa una investidura legislativa plena para el
Presidente de la República.  Es decir, declarada la perturbación en el orden
económico, social o ecológico del país, las atribuciones que asume el Ejecutivo
están delimitadas por la propia Constitución, luego mal se pueden extender
indefinidamente a materias distintas de las relacionadas con el trance que
mediante tal declaración se busca superar.
Es natural,
entonces, que el artículo 215 de la Carta se ocupe en precisar, usando
expresiones concluyentes, que los respectivos decretos con fuerza de ley
estarán "destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos" y que "estos decretos deberán referirse
a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia".
En concordancia con
los rigurosos términos transcritos, que circunscriben el campo de acción
legislativa del Gobierno durante el periodo excepcional, el inciso 8º del
artículo 215 de la Constitución previene: "El Presidente de la República y
los ministros serán responsables (...) por cualquier abuso cometido en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia".
Desde el punto de
vista de la validez constitucional de esta clase de decretos, de lo dicho se
desprende con toda claridad que no la tienen aquellos cuyo contenido esté
destinado a fines ajenos al control de la crisis y sus efectos, o que se
refieran a materias carentes de la relación directa y específica
con ella".
En la Sentencia C-179 del 13 de abril de
1994 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), al examinar el proyecto de Ley
Estatutaria sobre estados de excepción, manifestó la Corte:
"El primer
inciso de este precepto legal es reiteración del inciso segundo del artículo
215 de la Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en el estado
de conmoción interior, también en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, los decretos que el Gobierno dicte, deben guardar relación de
conexidad directa y específica con las causas invocadas para declararlo.
La validez de los
decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante la
emergencia, depende también de su finalidad, la cual debe consistir
exclusivamente en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; la
proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias
de crisis, y la necesidad de las mismas, aspectos a los cuales ya se hizo
alusión en esta sentencia, al estudiar las disposiciones generales que aparecen
al principio del proyecto de ley. Por tanto, el Gobierno como legislador
extraordinario únicamente está autorizado para dictar normas destinadas a
contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen,
siempre que con ellas no se desmejoren los derechos sociales de los
trabajadores, punto al que se referirá la Corte más adelante, concretamente en
el artículo 50, por ser éste el precepto legal que así lo consagra.
En el inciso 2o. el
legislador repite lo dispuesto en la parte final del numeral 1o. del artículo
214 de la Carta, lo que en verdad se torna reiterativo, pues se relaciona
igualmente con el tema de la conexidad.
Los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden
reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida,
hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo
cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación
de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente".
Ahora bien: el
parágrafo del artículo que se examina, se identifica con el inciso 3o. del
artículo 215 de la Constitución, que autoriza expresamente al Gobierno para
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, lo que opera sólo
"en forma transitoria", expresión que no se incluye dentro del
precepto legal citado, pero que considera la Corte ha de entenderse en los
términos constitucionales. Medidas que, como ya se anotó, dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente.
Por tanto el
artículo 47 del proyecto de ley estatutaria, será declarado exequible, pues se
identifica con las normas superiores mencionadas".
En el asunto propuesto, debe tenerse en
cuenta que los considerandos del Decreto 2330 de 1998 definieron el ámbito
material de la perturbación que se buscaba enfrentar con la declaración del
Estado de Emergencia y en ninguno de ellos se aludió a la necesidad de regular
la intermediación en el mercado inmobiliario en general, ni se hizo referencia
a elementos que hicieran consistir la crisis en la imposibilidad de que las
entidades financieras actuaran directa o indirectamente en el ámbito comercial
inmobiliario; y tampoco se aludió a la conveniencia de otorgarles
autorizaciones para tal efecto, con miras a resolver los problemas urgentes
objeto de la emergencia. Para la Corte es evidente que una cosa es el
reconocimiento, hecho por el Gobierno, de que las dificultades económicas de
los deudores, en especial dentro del sistema UPAC, condujeron a las entidades
financieras a recibir como dación en pago numerosos bienes  raíces, y algo muy
distinto inferir de esa circunstancia que el Gobierno, con base en las facultades
extraordinarias del Estado de Emergencia, tenga que autorizar a los
establecimientos de crédito, las sociedades de servicios de capitalización, las
entidades aseguradoras, las sociedades comisionistas de bolsa y las bolsas de
valores para poseer acciones en sociedades de inversión colectiva que tengan
por objeto principal una actividad tan genérica y ajena a las causas de la
crisis como "la adquisición de bienes inmuebles (no únicamente los
recibidos por dación en pago de los deudores de UPAC, sino todos) con el fin de
enajenarlos, titularizarlos, arrendarlos y, en general, de realizar cualquier
acto de comercio sobre los mismos". Y menos guarda relación con el tema de
la perturbación económica el que, para esas actividades generales de administración
inmobiliaria, las sociedades creadas o conformadas por instituciones
financieras deban gozar de créditos en condiciones especiales (art. 20 del
Decreto) y de exenciones tributarias (art. 37 Ibídem).
El artículo transcrito será declarado
inexequible en su totalidad.
Crédito para financiar la adquisición de
inmuebles recibidos a título de dación en pago o adjudicados en pública subasta
El artículo 20 del Decreto examinado
dispone:
"Artículo
20. Autorízase al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN,
en las condiciones que fije su Junta Directiva, para otorgar créditos a las
sociedades de que trata el presente capítulo, a los patrimonios autónomos
administrados por las sociedades fiduciarias y a las sociedades
titularizadoras, siempre que posean el capital mínimo previsto para las
sociedades de inversión colectiva y sus accionistas acrediten las condiciones a
las cuales se refiere el literal b) del artículo 19 de este Decreto, con el
propósito de financiar la adquisición de bienes inmuebles recibidos en dación
en pago por los establecimientos de crédito, o adjudicados a los mismos en
subasta pública por razón de acreencias a su favor, que, en ambos casos, estén
registrados en los últimos balances presentados por el respectivo establecimiento
a la Superintendencia Bancaria a la fecha de entrada en vigencia de este
Decreto y siempre que dichos activos representen un porcentaje igual o superior
al 5% del patrimonio de la entidad.
Los créditos
otorgados por FOGAFIN no podrán superar el valor de compra de los inmuebles.
FOGAFIN podrá otorgar la financiación mediante la entrega de títulos de
contenido crediticio.
La Junta Directiva
de FOGAFIN reglamentará los procedimientos para el perfeccionamiento de las
operaciones de crédito, así como las condiciones financieras de las mismas.
Parágrafo. Los títulos emitidos por FOGAFIN en
desarrollo del presente capítulo se consideran de deuda pública del sector
financiero; para su emisión sólo se requerirá la autorización de la Junta
Directiva de FOGAFIN y el cumplimiento de las normas comerciales relacionadas
con los títulos de contenido crediticio y el mercado de valores".
Desaparecidas, como consecuencia de la
inexequibilidad que se declara, las sociedades que contemplaba el artículo 19
ya estudiado, y no pudiendo ser beneficiarias de los recursos obtenidos a
través de la emergencia las sociedades fiduciarias ni tampoco las sociedades
titularizadoras, por las mismas razones de conexidad expuestas, mal podría ser
exequible una disposición legislativa extraordinaria que les extendiera una
línea de crédito apoyada por los fondos que se recauden en virtud del Decreto
2331 de 1998.
Así, pues, la referencia que se hace en el
artículo transcrito a las sociedades de inversión colectiva, a los patrimonios
autónomos administrados por sociedades fiduciarias y a las sociedades
titularizadoras será declarada inexequible.
Pero, miradas las causas que motivaron la
emergencia y considerada en especial la situación consistente en la entrega de
muchos bienes inmuebles recibidos como dación en pago a los deudores
hipotecarios, agobiados por el sistema UPAC, a las entidades financieras, y
vistos los fundamentos de la exequibilidad parcial declarada por la Corte en la
Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999, no todo el artículo 20 presenta motivos
para declarar su inconstitucionalidad, pues consagra una autorización al Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, para financiar -no a las
aludidas entidades- la adquisición de bienes inmuebles recibidos en dación en pago
por los establecimientos de crédito, o adjudicados a los mismos en subasta
pública por razón de acreencias a su favor, que, en ambos casos, estén
registrados en los últimos balances de los establecimientos de crédito. Esa
posibilidad no es extraña, y por el contrario, muy próxima a los objetivos y
justificaciones de la emergencia. Contribuye eficientemente a facilitar la
comercialización de los señalados bienes y sirve, en consecuencia, para remover
uno de los principales elementos de la crisis, sin necesidad de que sea el
propio sector financiero el adquirente de los activos en mención.
Se retirarán del ordenamiento jurídico las
palabras "a las sociedades de que trata el presente Capítulo, a los
patrimonios autónomos administrados por las sociedades fiduciarias y a las
sociedades titularizadoras, siempre que posean el capital mínimo previsto para
las sociedades de inversión colectiva y sus accionistas acrediten las
condiciones a las cuales se refiere el literal b) del artículo 19 de este
Decreto", que son inexequibles, y se declarará la exequibilidad del resto
de la norma.
Los precios de venta de los bienes
recibidos en pago
El artículo 21 del Decreto objeto de
análisis dice:
"Artículo 21.
En los casos en que FOGAFIN haya otorgado los créditos a que se refiere el
artículo anterior, la venta por parte de los establecimientos de crédito de los
bienes recibidos en pago a las sociedades y a los patrimonios autónomos de que
trata el presente capítulo, se deberá hacer a precios de mercado".
Excepto por la referencia a las entidades
que mediante esta Sentencia se retirarán del ordenamiento jurídico, nada tiene
de inconstitucional el artículo transcrito, que se limita a exigir que, si ha
mediado la financiación de FOGAFIN, la venta de los aludidos inmuebles por
parte de los establecimientos de crédito se haga a precios de mercado.
El legislador tiene plena competencia para
imponer esa regla, que resulta ser de orden público, evitando ganancias o
pérdidas injustificadas en una operación en la que el comprador cuenta con el
respaldo de dineros públicos que se le prestan en condiciones favorables y en
donde la entidad financiera no busca ganar sino comercializar el activo
improductivo para dedicarse al objeto que le es propio.
El artículo 333 de la Constitución
establece que la ley -en esta ocasión contenida en un decreto expedido al
amparo de las atribuciones excepcionales de emergencia- delimitará el alcance
de la libertad económica cuando así lo exija el interés social.
Se declarará exequible el artículo 21,
objeto de proceso, con excepción de las expresiones "a las sociedades y a
los patrimonios autónomos de que trata el presente capítulo", que serán
declaradas inexequibles.
Inexequibilidad del artículo 22
El artículo 22 del Decreto 2331 de 1998
estipula:
"Artículo 22.
Las sociedades de inversión colectiva, las sociedades titularizadoras y los
patrimonios autónomos a que se refiere el presente capítulo deberán utilizar
para la enajenación de los bienes inmuebles, procedimientos que garanticen
amplia publicidad, libre concurrencia y transparencia.
Los activos no
podrán ser adquiridos nuevamente por el establecimiento de crédito vendedor
directamente ni a través de entidades vinculadas o de otros terceros".
El artículo transcrito es inexequible dada
su íntima conexidad con las disposiciones de este capítulo que serán declaradas
contrarias a la Constitución.
La movilización ágil y equitativa de los
activos recibidos a título de dación en pago
Dispone el artículo 23 del Decreto
revisado:
"Artículo 23.
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN- podrá establecer
sistemas para estimular la venta de los inmuebles adquiridos por las sociedades
o los patrimonios autónomos de que tratan los artículos 19 y 20 del presente
Decreto y determinar en sus contratos condiciones para permitir la movilización
ágil y equitativa de los activos de los establecimientos de crédito".
Con excepción de la referencia a las
sociedades y patrimonios autónomos cuya inexequibilidad habrá de declararse, la
regla consagrada en este artículo no riñe con preceptos ni con principios
constitucionales. Se trata de permitir al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras que utilice mecanismos para agilizar la enajenación de los activos
sobre los que se viene tratando, lo cual contribuye a remover las causas de la
perturbación que ha dado origen a las medidas excepcionales.
Se declarará su exequibilidad, excepto en
cuanto a las expresiones "por las sociedades o los patrimonios autónomos
de que tratan los artículos 19 y 20 del presente Decreto", que se
declararán inexequibles.
La gestión contratada entre entidades
financieras sobre cartera es inconstitucional por falta de conexidad
Expresa el artículo 24 del Decreto objeto
de estudio:
"Artículo 24.
Cuando una entidad financiera adquiera de otra, cartera de crédito, contratos
de leasing o de arrendamiento financiero, puede contratar con el vendedor el
recaudo, la cobranza y la transferencia de los pagos correspondientes y, en
general, la gestión de dicha cartera o contrato. En consecuencia, en adelante,
los establecimientos de crédito podrán administrar la cartera de crédito y los
contratos que hayan enajenado".
Esta norma bien podría hacer parte de las
disposiciones generales que rigen la actividad de las entidades financieras y
en ese contexto podría ser muy importante para agilizar el recaudo de las sumas
que se les deben y para manejar las cobranzas y los contratos.
Empero, no debe olvidarse que el objeto de
las medidas que el Presidente de la República adopte durante el Estado de
Emergencia Económica está rigurosamente circunscrito, por la Constitución y por
la Ley Estatutaria correspondiente, a la remoción de las causas generadoras de
aquél, en cuanto no puedan ser superadas mediante el uso de los procedimientos
ordinarios. Entonces, deben guardar una relación directa, exclusiva y
específica con la motivación del acto mediante el cual el Jefe del Estado
asumió poderes de excepción.
A la luz de ese criterio, varias veces
aplicado por esta Corte en el examen de los decretos legislativos, es fácil
concluir que disposiciones que por su misma naturaleza y contenido tienen
vocación de ordinarias y generales no deben integrar los decretos de emergencia,
a menos que resulte absolutamente indispensable, como más adelante se observará
a propósito del artículo 28, objeto de revisión.
Por lo demás, en el presente proceso,
excluida como lo ha sido la posibilidad de legislar por vía extraordinaria para
todo el sistema financiero, la norma que ahora se confronta con la Carta excede
el marco de las atribuciones presidenciales específicas. Se lo habrá de
declarar inexequible.
Claridad, sencillez e inteligibilidad de
los documentos en los cuales constan los créditos hipotecarios
Señala el artículo 25 del Decreto materia
de control:
"Artículo 25.
La Superintendencia Bancaria velará porque los documentos en los cuales consten
los créditos hipotecarios sean claros, sencillos e inteligibles, para lo cual
podrá disponer las medidas que sean necesarias".
La Corte estima que ningún reparo
constitucional merece esta norma, en la medida en que su objetivo es lograr
precisamente la transparencia, agilidad y claridad en beneficio de los sujetos
involucrados en este tipo de operaciones. En consecuencia se declarará su
exequibilidad.
Esta norma, por otra parte, se explica
perfectamente en el contexto de la emergencia y guarda relación directa y
específica con las causas de la crisis, pues en gran parte la situación actual
de los deudores de UPAC se debe a su desconocimiento acerca de la forma en que
pagarán los créditos y sobre las reglas mínimas del sistema al que se acogen
para la amortización de capital y el pago de intereses y corrección monetaria.
El artículo preserva la necesaria claridad
en las relaciones jurídicas y realiza el principio de la buena fe contemplado
en el artículo 83 de la Constitución.
Título para efectuar inversiones necesarias
con miras a la capitalización de entidades financieras con participación de
dineros públicos
El artículo 26 del Decreto 2331 de 1998
prevé lo siguiente:
"Artículo
26. Las órdenes de capitalización que haya impartido o imparta la
Superintendencia Bancaria respecto de entidades financieras en cuyo capital
participen entidades públicas o en las cuales exista participación de recursos
públicos, constituyen título suficiente para realizar las inversiones
necesarias a efectos de cumplir dichas ordenes por parte de las entidades
públicas accionistas, así como por parte de aquellas entidades que administran
recursos públicos".
Las órdenes de capitalización expedidas por
la Superintendencia son medidas tendientes a asegurar unos límites mínimos de
capital para evitar la crisis que pudiera generarse en una deficiencia del mismo.
Ahora bien, la Corte considera que la norma objeto de estudio al otorgar a las
órdenes emitidas en esta materia por la Superintendencia la calidad de
"título suficiente" para que por parte de las entidades públicas
concernidas se realicen las inversiones dirigidas a realizar aportes de
capital, debe armonizarse con el principio de legalidad del gasto (art. 345
C.P.), que también impera durante los estados de excepción, en la medida en que
el gobierno, actuando como legislador extraordinario, debe hacer las
correspondientes adiciones presupuestales para que tales inversiones puedan ser
efectivamente realizadas.
En tal virtud, la aludida expresión será
declarada constitucional, en el entendido de que, de todas formas, deberán
respetarse los principios y normas presupuestales, fiscales y sobre gasto
público.
3.4 Normas relacionadas con el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras
Aportes del presupuesto nacional con
destino a FOGAFIN
El artículo 27 del Decreto 2331 de 1998
consagra:
"Artículo 27.
El literal c) del artículo 319 del Decreto 663 de 1993 quedará así:
"c) Los aportes
del presupuesto nacional".
La disposición reformada por este artículo
era del siguiente tenor:
"1. Recursos
del Fondo. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras contará con los
siguientes recursos que destinará al objeto señalado en el numeral 2º artículo
316 del presente estatuto:
(...)
c) Los aportes del
Presupuesto Nacional, hasta por una cuantía igual al recaudo anual por concepto
de las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria a las instituciones
financieras, a los directores, funcionarios, administradores y revisores
fiscales de los mismos”.
En la disposición que se revisa se
establecen los recursos del Presupuesto Nacional, sin ningún límite, lo cual
violaría la Constitución si no se circunscribiera a los montos que el Congreso
señale en cada período fiscal al aprobar la Ley General de Presupuesto y de
Apropiaciones. En otros términos, esta norma no hace nada distinto de dar la
base para que en las sucesivas leyes de presupuesto se aprueben partidas con
destino a FOGAFIN, sin límite en el Estatuto Financiero y según lo que el
Gobierno proponga y el Congreso discuta y apruebe cada año. Es por tanto el
prerequisito al que alude el artículo 346 sobre previa autorización de gasto
por ley, en este caso expedida por el legislador extraordinario, con miras a
conjurar la crisis económica.
Modificaciones respecto de las facultades
de FOGAFIN según el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
El artículo 28 del Decreto 2331 de 1998
establece:
"Artículo 28.
Modifícase el artículo 320 del Decreto 663 de 1993 de la siguiente forma:
28.1. Adiciónase el
numeral 1 del artículo 320 del Decreto 663 de 1993, con los literales k) y l).
Los literales d), e), j), k) y l) del artículo 320 del Decreto 663 de 1993
quedarán así:
"d) Otorgar
préstamos a las entidades financieras, dentro de las condiciones y límites que
fije su Junta Directiva, como parte de programas encaminados al restablecimiento
de la solidez patrimonial de instituciones inscritas. Dichos préstamos podrán
otorgarse a la entidad objeto de un programa de recuperación o a otras que
participen en el mismo y podrán tener por objeto permitir o facilitar la
realización de programas de fusión, adquisición, cesión de activos y pasivos, u
otras figuras destinadas a preservar los intereses de los ahorradores y de los
depositantes".
"e) Adquirir
los activos de las instituciones financieras inscritas que señale la Junta
Directiva del Fondo".
"j) Garantizar
los procesos de titularización de cartera hipotecaria y de titularización
inmobiliaria, en los términos y condiciones que determine la Junta Directiva
del Fondo, para lo cual tendrá como criterios prioritarios el otorgamiento de
liquidez de los títulos en el mercado secundario y el mantenimiento de su valor
de mercado".
"k) Dentro del
objeto general del Fondo, otorgar garantías o compensar déficits en que puedan
incurrir las entidades financieras o los inversionistas que tomen la propiedad,
absorban, se fusionen o adquieran activos o asuman pasivos de una entidad
inscrita que sea objeto de cualquiera de las medidas previstas en los artículos
113 y 114 de este Estatuto".
"l) En general,
realizar todos los actos y negocios jurídicos necesarios para desarrollar su
objeto social y los que se le autoricen en desarrollo del literal a) del
artículo 48 de este Estatuto".
28.2. El segundo
inciso del numeral 4º del artículo 320 del Decreto 663 de 1993 quedará así:
"Cuando una
entidad financiera incumpla una orden de capitalización expedida por la
Superintendencia Bancaria, de conformidad con las disposiciones del numeral 2
del artículo 113 de este Estatuto, el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras podrá efectuar, total o parcialmente, las ampliaciones de capital
sin que para el efecto se requiera decisión de la asamblea, reglamento de
suscripción o aceptación del representante legal. La ampliación de capital se
entenderá perfeccionada con el pago del mismo mediante consignación en cuenta a
nombre de la institución financiera por parte del Fondo.
28.3. Adiciónase el
numeral 4 del artículo 320 del Decreto 663 de 1993 con los siguientes incisos:
"Cuando quiera
que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras adquiera acciones o, en
general, realice ampliaciones de capital en entidades financieras, que de
acuerdo con la ley cambien de naturaleza por dicha adquisición de acciones o
ampliación de capital, los trabajadores de tales entidades no verán afectados
sus derechos laborales, legales o convencionales, por razón de la participación
del Fondo, por lo cual seguirán sujetos al régimen laboral que les era
aplicable antes de dicha participación.
"Lo anterior,
sin perjuicio de los eventos en los cuales, de acuerdo con la ley y los
estatutos de la entidad con sus correspondientes modificaciones, cargos de
dirección o confianza deban ser desempeñados por empleados públicos, los cuales
se sujetarán en todo caso, al régimen previsto para este tipo de
empleados".
Como puede verse, se trata de otorgar
facultades nuevas de carácter permanente al FOGAFIN para que pueda cumplir
adecuada y oportunamente con el objetivo de apoyo a las instituciones
financieras, así como para asegurar su solidez patrimonial y otorgar al público
mayor confianza en las actividades que desempeñan.
-El artículo es exequible, pues durante el
estado de emergencia puede el Gobierno dictar normas de carácter permanente y
le es posible, por tanto, modificar la legislación preexistente, claro está en
la medida objeto de regulación excepcional. Aquí se modifican las reglas
referentes a las funciones y facultades de FOGAFIN en cuanto apoyo a la
actividad de las entidades financieras, lo cual corresponde de manera directa,
exclusiva y específica a las razones que motivaron el estado de excepción.
Cabría preguntar si se aviene a los
preceptos constitucionales sobre uso de las facultades propias del Estado de
Emergencia la modificación de estatutos ordinarios, permanentes y mucho más
amplios, a partir de la necesidad momentánea provocada por una crisis o amenaza
de crisis en cualquiera de los aspectos que contempla el artículo 215 de la
Constitución.
La Corte considera a ese respecto que, en
principio, la competencia constitucional para introducir modificaciones o
adiciones a estatutos permanentes, códigos u ordenamientos sobre determinada
actividad, corresponde al Congreso como legislador ordinario, al cual le está
prohibido inclusive delegar tales atribuciones en el Presidente de la República
por la vía de las facultades extraordinarias (art. 150, numeral 10, C.P.), tal
como lo ha reiterado la jurisprudencia.
De manera que durante el Estado de Guerra o
en el de Conmoción Interior, cuando por mandato constitucional el Presidente no
puede derogar o modificar leyes en vigor, siendo apenas posible que suspenda
las incompatibles con el objeto de atender las necesidades de la confrontación
externa o de sofocar la perturbación del orden público, las normas legales
suspendidas en esos eventos recobran plenamente su vigencia al levantarse el
correspondiente estado de excepción o al expirar, en el caso de la Conmoción
Interior, la prórroga de las medidas extraordinarias si se hubiere decretado
(art. 213 C.P.).
En el Estado de Emergencia ocurre algo
diferente: aun con la limitante de la relación específica y exclusiva entre las
causas de la crisis y las medidas que se adopten, es probable que, por la misma
naturaleza de las materias que conforman su objeto, se requieran disposiciones
de mayor profundidad en la estructura normativa sobre cuestiones económicas o
sociales, de manera tal que para impedir la extensión de los efectos de la
perturbación producida o inclusive con el propósito de mantener las condiciones
que impidan su reaparición, puede resultar indispensable no sólo la vigencia
permanente de los decretos legislativos -en esto se distinguen, además del
objeto, de los que se dictan en los casos de los artículos 212 y 213 C.P.- sino
la reforma de los estatutos ordinarios que rigen para determinado sector. Así
lo reconoció esta Corte en Sentencia C-448 de 1992 respecto de las
modificaciones introducidas en Estado de Emergencia al estatuto de contratación
administrativa, para solucionar problemas inherentes al manejo de la crisis
energética.
En el asunto que ahora ocupa la atención de
la Corte, la necesidad de las medidas que se estiman indispensables y urgentes,
y que corren a cargo de FOGAFIN, demanda algunas reformas y precisiones a su
objeto para que pueda ejercer dentro de él las imperativas funciones que se le
asignan en torno a la perturbación financiera detectada, o para que tome las
decisiones y desempeñe el papel que está llamado a asumir respecto de entidades
específicas. Todo para impedir que las causas del estado excepcional
permanezcan o cobren renovada fuerza en desmedro de la integridad patrimonial,
la solvencia y la estabilidad de las entidades afectadas, con grave repercusión
en la confianza pública.
Como es el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero el que consagra las atribuciones del Fondo de Garantías, no podía el
Gobierno hacer otra cosa que modificarlo y adicionarlo, actuando como
legislador extraordinario y dotando a las reformas de un carácter permanente. Y
eso aunque cobije, por su misma razón de ser, a todo el sector financiero a
partir de la solución de las dificultades encontradas en algunas de sus
entidades.
La Corte declarará exequible el artículo
transcrito.
3.5 Normas relativas a los mecanismos de
financiación de las medidas de emergencia
Un impuesto con destinación específica
El artículo 29 del Decreto objeto de
revisión dispone:
Artículo 29. Establécese temporalmente, hasta el 31 de
diciembre de 1999, una contribución sobre transacciones financieras como un
tributo a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que
lo conforman, destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la
solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en
los términos del Decreto 663 de 1993 y de este Decreto.
Dicha contribución
se causará sobre las siguientes operaciones:
a) Las transacciones
que realicen los usuarios de los establecimientos de crédito, mediante las
cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o cuentas de
ahorros, con excepción de los traslados que se realicen entre cuentas en un
establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma persona.
b) Los pagos que
realicen los establecimientos de crédito mediante abono en cuenta corriente o
de ahorros.
c) La emisión de cheques
de gerencia, salvo cuando se expidan con cargo a recursos de la cuenta
corriente o de ahorros del ordenante.
d) La readquisición
de cartera o de títulos que hayan sido enajenados con pacto de recompra y el
pago de los créditos interbancarios, con independencia del medio utilizado para
su celebración o formalización, con excepción de las operaciones de reporto
celebradas con el Banco de la República y el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras;
e) Las transacciones
que realicen los usuarios de las cuentas de depósitos en moneda nacional o
extranjera abiertas en el Banco de la República mediante las cuales se disponga
de recursos depositados en dichas cuentas.
Parágrafo 1º. Para los efectos del literal a) del
presente artículo se entiende por transacción toda operación de retiro en
efectivo, en cheque, con talonario, con tarjetas débito, por cajero
electrónico, mediante puntos de pago, notas débito, o mediante cualquiera otra
modalidad que implique la disposición de los recursos depositados en las
cuentas corrientes o de ahorro, denominadas en moneda legal o extranjera, o en
UPAC-, sea que haya o no suficiente provisión de fondos, excluyendo los cargos
en cuenta correspondientes a la prestación de servicios bancarios, tales como
comisiones, tarifas, tasas y precios, incluyendo el valor de las chequeras.
Parágrafo 2º. No estarán sujetos a esta contribución los
débitos que se efectúen en las cuentas de depósito que mantienen los
establecimientos de crédito en el Banco de la República para cubrir sus
operaciones de canje en la Cámara de Compensación".
En primer lugar debe reiterarse que, a
diferencia de lo que ocurría durante la vigencia del artículo 122 de la
Constitución de 1886, modificada por el Acto Legislativo número 1 de 1968 -que
dio lugar a posiciones encontradas en los fallos proferidos por la Corte
Suprema de Justicia en 1974 y en 1983 acerca de las atribuciones presidenciales
en el Estado de Emergencia Económica para establecer o reformar impuestos-, en
la Constitución de 1991 tal competencia extraordinaria del Jefe del Estado ha
sido cabalmente otorgada y definida, como temporal y estrictamente ligada a las
causas de la perturbación, pero sin que el texto vigente arroje dudas en el
sentido de reconocer que existe esa posibilidad cuando en efecto la captación,
también extraordinaria y urgente, de recursos se revele como indispensable con
miras al cometido básico de sofocar o atemperar la crisis o impedir que sus
negativas consecuencias se extiendan.
El artículo 215 de la Constitución vigente
establece sobre ese punto lo siguiente: "Mediante tal declaración, que
deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros,
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos".
En otros términos, para la Constitución, si
la crisis puede ser solucionada o amainada con dinero, el legislador
extraordinario tiene entre las distintas posibilidades de actuación la de
establecer o reformar gravámenes, como si fuera el Congreso, aunque únicamente
dentro del delimitado y específico campo de las causas de aquélla.
La comparación de la norma en estudio con
la Constitución arroja, entonces, una primera conclusión, que la Corte afirma:
podía ser establecido un tributo para afrontar los motivos de perturbación o
amenaza de perturbación en el orden económico y social del país.
Ahora bien, la decisión en el presente
proceso de constitucionalidad no puede desligarse de lo ya resuelto por esta Corporación
respecto de la declaración del Estado de Emergencia Económica y Social: si allí
se dijo  que tal figura en este caso, para ser constitucional, debería
circunscribirse a atender las necesidades de sectores precisa y claramente
determinados -los afectados materialmente por el momento económico objeto de la
declaración del estado excepcional-, es lógico que, al verificar la
exequibilidad de las disposiciones dictadas por el Gobierno en ejecución y
desarrollo de las facultades por él asumidas extraordinariamente, la Corte
rechace toda interpretación y toda aplicación de tales preceptos que resulte
contraria o ajena a la muy específica finalidad de aliviar la situación de los
sectores en aprietos. Y, por tanto, no puede esta Sentencia declarar la constitucionalidad
del tributo creado sino bajo la condición sine qua non de que los
recursos recaudados con base y por causa de él no se distraigan en finalidades
distintas. Esto es, sobre la base, precisa, de que se orienten de modo
exclusivo a los propósitos que el Ejecutivo se propuso cuando declaró la
Emergencia, pero no con amplitud tal que le permita amparar a la totalidad del
sector financiero sino, por virtud de la fuerza obligatoria de la cosa juzgada
constitucional, con el expreso, indudable y forzoso alinderamiento contenido en
la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999: "sólo en relación y en función
de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias
críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones
financieras de carácter. En consecuencia, el Decreto 2330 de 1998, es
inexequible, en lo demás".
Por ello, elemento esencial de la
declaración de exequibilidad lo constituye la determinación judicial,
vinculante, de que los dineros recaudados, en lugar de consignarse a favor de
FOGAFIN, se entreguen de inmediato a la Tesorería General de la Nación para su
distribución equitativa, por el Gobierno, entre los sectores materialmente
afectados por las dificultades económicas que ocasionaron la apelación al
artículo 215 de la Carta Política.
Sobre ese supuesto, que traza los confines
del rumbo que el Ejecutivo está obligado a dar a los dineros que recaude, si su
exequibilidad se declara, deben examinarse ahora, también bajo la perspectiva
de la Constitución Política, las características del tributo establecido: su
naturaleza, su cobertura, los hechos y bases gravables, los sujetos activos y
pasivos y las tarifas aplicables.
-En cuanto a la naturaleza del
gravamen, la Corte estima que no corresponde, a pesar del texto, a la de una contribución,
toda vez que muy pronto se descubre por su estructura normativa, que el
precepto tributario no contempla una retribución específica a favor de los
sujetos pasivos.
En efecto, es percibible sin dificultad que
se contribuye, haya o no beneficio o contraprestación hacia el contribuyente.
Dice por eso el artículo 29, sujeto a análisis, que se establece una
contribución temporal "a cargo de los usuarios del sistema
financiero" pero que estará "destinado exclusivamente a preservar la
estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los
usuarios del mismo", sin que se prevea forma alguna encaminada a retornar
de manera concreta e individual el gravamen a los contribuyentes.
Es, entonces, un típico impuesto,
caracterizado por su alcance general y por no contemplar la norma que lo crea
una retribución directa y mensurable a quien lo paga.
La Corte Constitucional ha considerado ya
en ocasiones anteriores que, en ejercicio de su función de guarda de la
integridad de la Constitución, le corresponde verificar el contenido de las
normas que examina penetrando en su sustancia y dejando de lado la apariencia
de lo dispuesto en ellas; yendo más allá de la denominación y de la forma
externa atribuida por quienes las han concebido, con el propósito de comparar
lo que realmente estatuyen con los postulados y mandatos de la Constitución
Política. Tal actitud judicial apenas corresponde a lo ordenado por el
Constituyente, que en el artículo 228 de la Carta Política de 1991 ordenó a los
jueces que en sus providencias hagan prevalecer el Derecho Sustancial.
Quizá el antecedente más importante a ese
respecto está constituido por la decisión de inexequibilidad de los denominados
"bonos de guerra" (BDSI), creados por el Congreso mediante Ley 6 de
1992, que en las pertinentes normas fueron presentados como inversión forzosa
pero que en la realidad correspondían a un puro y simple impuesto,
caracterizado además por su retroactividad.
Dijo entonces esta Corporación:
"Considera la
Corte, sin embargo, que no siempre una denominación legal corresponde con
exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a
examen de constitucionalidad. Obligada como está la Corporación a efectuar el
estudio de las leyes no solo por su forma sino por su materia, deben ser
reconocidos los elementos principales.
(...)
...con miras a
determinar su verdadera naturaleza y únicamente sobre la base cierta de ella,
definir si se acomodan a las exigencias constitucionales o si, por el
contrario, las desconocen. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-149 del 22 de abril de 1993. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
También se puede consultar, al respecto, la
Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995.
Ahora bien, en el caso del tributo que se
escruta, además de inferirse de los ya indicados conceptos doctrinales y
jurisprudenciales sobre las diferencias entre impuestos y contribuciones que
aquél no encaja dentro de esta categoría tributaria, también se descubre a poco
andar que no se trata de una contribución de las denominadas parafiscales.
Si así fuera, el gravamen debería corresponder en su integridad a las
características que la jurisprudencia de la Corte y la legislación Orgánica del
Presupuesto, compilada mediante el Decreto 111 de 1996, han definido en cuanto
a este tipo de tributos.
El artículo 29 de dicho Decreto señala:
""Artículo
29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración".
La Corte Constitucional, por su parte, ha
descrito en varias de sus providencias los rasgos sobresalientes de la
contribución parafiscal:
"De las
anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el
término "contribución parafiscal" hace relación a un gravámen
especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho
gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a
favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de
interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a
engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos
recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como
por personas de derecho privado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-140 del 11 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
"De esta
suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad
constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos,
caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del
presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación
especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del
propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia
legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso
de la Nación y ello explica porqué no se incorpora al presupuesto nacional,
pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo
el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin
(la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones
como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo
expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los
impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-308 del 7 de julio de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
"La Corte
comienza  por reiterar sus criterios en torno a la naturaleza de la cuota o
contribución parafiscal. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido
constante en afirmar que la contribución parafiscal, fruto de la soberanía
fiscal del Estado, es una contribución obligatoria para cierto sector de la
sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector.
En efecto, las características de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la
singularidad y la destinación sectorial. Obligatoriedad porque el sujeto
gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución. Singularidad
porque recae sobre un específico grupo de la sociedad. Y destinación sectorial
porque la contribución mencionada se revierte en el sector del cual se ha
extraído.
En ese orden de
ideas, la cuota parafiscal genera una contrapartida para el grupo de personas
sometidas a ella". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-546
del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Surge de todo lo anterior que una
contribución parafiscal, como es lógico que lo fuera la que se creara para
atender los requerimientos generados por una crisis en determinado sector -en
este caso en parte del financiero-, debe tener por sujetos pasivos a los
integrantes del sector correspondiente, dentro del cual también deben estar
comprendidos los beneficiarios de lo recaudado.
Eso no ocurre en el supuesto normativo que
se analiza, que señala como sujetos pasivos de la contribución a los usuarios
del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, y como beneficiario
al sistema mismo.
Son usuarios del sistema financiero las
personas que con él establecen relaciones crediticias o de ahorro y manejo de
dinero, a través de la celebración de contratos como los de cuenta corriente,
cuenta de ahorros, o apertura de crédito en sus distintas modalidades, y
específicamente, para el efecto de las disposiciones materia de examen,
quienes, habiendo depositado dineros en las instituciones financieras, lo
retiran mediante cualquiera de los procedimientos o mecanismos previstos en el
parágrafo 1 del artículo revisado (efectivo, cheque, talonario, tarjetas
débito, cajero electrónico, puntos de pago, notas débito), para disponer de los
recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorro, denominadas en moneda
legal o extranjera o en UPAC.
Es claro que tales personas, quienes
establecen relación jurídica con las entidades financieras, no hacen parte de
ellas ni del sector y que, por tanto, si nos encuadramos en la hipótesis de una
contribución parafiscal, no tienen por qué contribuir. Al disponerse que lo
hagan, se rompe la regla de la parafiscalidad y se cae, realmente, en la
creación de un impuesto.
Ahora bien, del hecho de que el legislador
haya utilizado una cierta denominación para calificar el tributo que crea -en
este caso, "contribución" en vez de "impuesto"- no se
deriva necesariamente su inconstitucionalidad.
Al respecto ha señalado la jurisprudencia
de esta Corte:
"La
denominación tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al
momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus características,
forma de cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la
Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-430 del
28 de septiembre de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Desvirtuada en esta forma la naturaleza
parafiscal del tributo, y establecido que estamos en presencia de un verdadero
impuesto, los recursos que mediante él se recauden van a engrosar los fondos
del Tesoro, constituyéndose en renta nacional.
Pero como en el Decreto examinado se señala
a esa renta una destinación específica, pues se establece su entrega a
FOGAFIN y se consagra que esos fondos irán a preservar la estabilidad del
sistema financiero y su solvencia y a proteger a los usuarios del mismo, cabe
preguntar si nos encontramos ante una figura prohibida de manera expresa por el
Constituyente.
En efecto, el artículo 359 de la
Constitución dispone:
"Artículo
359.- No habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2. Las destinadas
para inversión social.
3. Las que, con base
en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las
antiguas intendencias y comisarías.
Al respecto, la Corte Constitucional ha
sostenido:
"A dos razones
fundamentales obedeció esta importante prohibición. En primer lugar, como se
sabe, las rentas de destinación específica no eran computables dentro del monto
global del presupuesto nacional para efectos de señalar la debida participación
de las entidades territoriales. La proliferación de tales rentas disminuía
entonces el monto de las transferencias de la nación a los municipios y
departamentos.
En segundo lugar, la
afectación de determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignación del
gasto público. Así, gastos que en un momento adquirían la condición de
prioritarios, debían ceder ante la previa asignación legal de ciertas rentas,
cuyo monto era cada vez mayor.
Por estas dos
razones, el Constituyente decidió excluir del presupuesto nacional las llamadas
rentas de destinación específica, a fin de aumentar el monto global sobre el
cual se computa la participación fiscal de las entidades territoriales y
hacer más flexible el manejo del gasto público.
Ahora bien, lo que
hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de
destinación específica, más no prohibir la creación de contribuciones
parafiscales -que por su naturaleza,  son de destinación específica-, o excluir
de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación,
dichas rentas.
La prohibición que
se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la
propia Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la norma habla de
"rentas nacionales", se refiere fundamentalmente a rentas de
naturaleza tributaria.
De una parte, la
Carta autoriza al Congreso para decretar contribuciones parafiscales las cuales
tienen como característica esencial ser recursos de destinación específica. Y
si como bien se sabe, uno de los principios fundamentales de hermenéutica
jurídica es el de interpretar sistemáticamente un conjunto normativo de manera
que sus disposiciones  adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser
aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359,
no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos
150-12, 179-3 y  338 de la Carta.
De otra parte, una
interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la
expresión "rentas nacionales de destinación especifica", se refiere
exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto es así, por
cuanto no solo el concepto rentas evoca el de impuestos, sino que también sería
difícil entender como podrían ser aplicables las disposiciones contenidas en
los artículos 150-7, 210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se refiere a la
descentralización por servicios.
Es bien sabido que
el legislador otorga a algunas entidades con patrimonio autónomo ciertas
funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistemática y continuada,
una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si tales recursos
fueran entendidos como rentas nacionales, no podrían tener destinación
especial, además que pasarian a formar parte del presupuesto nacional quedando
así  desvertebrado el principio constitucional de la descentralización por
servicios.
Todo lo anterior nos
permite afirmar que la prohibición del artículo 359 no incluye a las
contribuciones parafiscales. Se refiere exclusivamente a las rentas fiscales.
Aquellas por el contrario, no afectan el fisco, no surgen como participación o
transferencias de rentas nacionales, no son impuestos y por lo tanto cuentan
con un régimen jurídico especial, distinto al consagrado para los ingresos
tributarios de la nación.
De otra parte, la
prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente
a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las
rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o
municipales. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-040 del 11 de
febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
Según puede verse en el precepto
constitucional, existe una prohibición estricta y definitiva, y hay respecto de
ella unas excepciones que el Constituyente ha enunciado de manera taxativa y
que son de interpretación restringida.
Como la normatividad contenida en el
Decreto Legislativo no encaja en ninguno de los supuestos excepcionales
transcritos, debiendo ellos ser entendidos restrictivamente, conclusión inicial
sería la de una inconstitucionalidad de la norma, que contempla -según lo
expuesto- una renta nacional de destinación específica.
Empero, la Corte estima necesario evaluar
la aseveración -que en principio es correcta- frente a la hipótesis de la
creación de un impuesto con destinación específica en desarrollo de las atribuciones
conferidas por el artículo 215 de la Constitución  en  cualquiera  de  las
modalidades   del  Estado  de Emergencia -económica, social, por calamidad
pública y ecológica-, como acontece en el caso de autos. La evidente
destinación específica en tales eventos habrá de ser la de dirigir los fondos
recaudados, directa e inmediatamente, hacia las finalidades buscadas por el
Ejecutivo con la declaración del estado excepcional, esto es el control de la
crisis económica o social, el freno a la extensión de sus efectos, la atención
inmediata a las zonas y personas afectadas por la catástrofe, o la
neutralización de la perturbación ambiental, según el caso, todo lo cual
implica naturalmente el paladino y explícito reconocimiento de que la renta
nacional correspondiente es de aquellas previstas y por regla general
prohibidas por el artículo 359 de la Constitución.
Pero los preceptos constitucionales -ese es
el resultado que arroja la utilización del método sistemático auspiciado por
esta Corte- no pueden ser interpretados ni aplicados de manera aislada, sin una
fecunda integración entre las reglas que los componen, o por fuera de una
relación armónica, razonable y proporcional entre sus contenidos.
El problema debe contemplarse y medirse,
entonces, desde la óptica del Preámbulo de la Constitución, que proclama el
objetivo de asegurar a los integrantes de la sociedad la vida, la convivencia,
el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, y
que busca garantizar un orden político, económico y social justo; bajo la
perspectiva del Estado Social de Derecho, de los principios de solidaridad y
prevalencia del interés general, que preconiza el artículo 1 de la Carta; con
el alcance del artículo 2 Ibídem acerca de los fines esenciales del
Estado, entre los cuales se destacan la garantía de la efectividad de los
principios, derechos y deberes constitucionales y el aseguramiento de la
convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo; con el criterio de que
debe ser armónico y activo el papel de las autoridades de la República, en los
términos del mismo precepto, que corresponde a la protección de todas las
personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y
libertades, y a la tarea de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares; y bajo el entendido de que la dirección
general de la economía a cargo del Estado, en búsqueda del bien común (arts.
333 y 334 C.P.), ha de ser efectiva y eficiente.
Dentro de ese contexto, ha de verificarse
cómo opera el sistema constitucional en el tema que ocupa la atención de la
Corte.
La norma del artículo 359 de la
Constitución no puede obstaculizar la aplicación plena del artículo 215 Ibídem.
Los dos preceptos están relacionados y puesto que no es permitido al intérprete
y menos al juez constitucional realizar y hacer efectivos los términos de uno
de ellos eliminando o haciendo nugatorios los alcances del otro, ya que ambos
hacen parte, con la misma fuerza y vigor, de la Constitución Política, resulta
necesario interpretarlos armónicamente, entrelazando sus dictados para hacerlos
producir efectos acordes con el marco conceptual y axiológico que arriba se
destaca y con el telos de todo el ordenamiento constitucional.
Dice el artículo 215 de la Constitución
que, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212
y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social o ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública,
el Presidente de la República podrá declarar el Estado de Emergencia.
Tal declaración tiene una finalidad
evidente e indudable que la propia Constitución recalca: conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. Para eso asume el Presidente poderes
excepcionales y con ese objeto -que es exclusivo, directo y específico-
se dictan los decretos legislativos, que, de acuerdo con lo que en esta
Sentencia se expone, están limitados por los motivos que propiciaron la
declaración del Estado de Emergencia.
En materia tributaria, el artículo que se
comenta consagra una excepción al principio general plasmado en los artículos
150-10, 150-12 y 338 de la Constitución, según los cuales en tiempo de paz, en
lo que toca con la Nación, únicamente el Congreso puede imponer contribuciones
fiscales o parafiscales. Y en el terreno presupuestal, como reiteradamente lo
ha aceptado la Corte, el citado artículo 215 contempla una excepción al
principio general de los artículos 345 y siguientes, relativos a la competencia
exclusiva en cabeza del Congreso para modificar el presupuesto nacional.
En otros términos, en el estado de
excepción del que hablamos es posible al Presidente de la República establecer
o modificar contribuciones y reformar, con miras al efectivo control de la
situación de la emergencia, y únicamente en la medida de su necesidad y
apremio, las partidas del presupuesto, y también imponer tributos enderezados
específica y directamente a atacar las causas de perturbación y a impedir que
sus consecuencias proliferen.
Las rentas que el Gobierno recaude por la
imposición de tributos extraordinarios únicamente tienen una justificación y
una razón de ser, como la tienen los tributos mismos, y ella es la de enfrentar
de manera inmediata y con la mayor eficiencia posible la circunstancia que
perturba el orden económico, social o ecológico, o que constituye la calamidad
pública, de lo cual se infiere que ningún sentido tendría el uso de tan grande
poder presidencial, desplazando al Congreso en su potestad impositiva y en sus
atribuciones sobre el presupuesto, para aplicar los fondos obtenidos a las
distintas necesidades del Estado y de la administración, gastando e invirtiendo
en asuntos ajenos a los apremiantes que la crisis o catástrofe demanda, y
además sometiendo los recursos captados a las transferencias y participaciones
que la Constitución ordena a favor de las entidades territoriales. Se mermarían
así considerablemente y se haría inócua o insuficiente, y además tardía, la
utilización de la emergencia, respecto de sus objetivos. Pero, además, quedaría
inaplicada la norma del artículo 215 de la Constitución que establece relación
"directa", "exclusiva" y "específica"
(subraya la Corte) entre los motivos invocados por el Gobierno para declarar el
Estado de Emergencia y las medidas que en desarrollo de él se adopten por la
vía de decretos legislativos.
Concluye, pues, la Corte Constitucional que
la prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política es perentoria
y vinculante para el Congreso en épocas de normalidad, pero que en los eventos
extraordinarios del Estado de Emergencia en sus distintas modalidades no
resulta aplicable como límite a las atribuciones extraordinarias del Ejecutivo,
ya que el artículo 215 de la Constitución contempla de manera explícita,
inclusive como exigencia al Presidente de la República, la destinación
específica de los recursos que sea preciso captar por la vía del
establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la modificación de
los existentes. Y ello por la imperativa e indispensable relación que debe
existir entre el objetivo básico de remover las causas de la emergencia y el
contenido de los decretos que se dicten.
Dilucidado el punto, la Corte considera que
el impuesto creado por el artículo 29 del Decreto 2331 de 1998 es
constitucional por el analizado aspecto, que toca con su naturaleza y
destinación, aunque la exequibilidad debe ser declarada, como se hará, bajo
tres condiciones que quedarán explícitas en la parte resolutiva de este Fallo:
lo que se recaude no podrá dirigirse a sectores distintos de los materialmente
afectados, según lo resuelto en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999; los
fondos correspondientes no estarán sujetos a las participaciones y
transferencias que la Constitución consagra sobre los ingresos corrientes de la
Nación a favor de las entidades territoriales, ni al situado Fiscal; y el
Congreso de la República, si bien puede, en ejercicio de su función y de
conformidad con el artículo 215 de la Constitución, otorgar al impuesto transitorio
carácter permanente, no le es posible asignarle destinación específica, por
cuanto si lo hiciera vulneraría el artículo 359 de la Carta Política.
-El sujeto activo del impuesto es la
Nación y ello se pone de presente por la canalización que de sus recursos ha de
hacerse a través de la Tesorería General, como en esta Sentencia habrá de
disponerse, para cristalizar y hacer efectivos los límites materiales que se
deducen de la número C-122 del 1 de marzo de 1999. En tal aspecto no se vulnera
la Constitución.
-Los sujetos pasivos del impuesto
son, como lo expresan los artículos 29 y 31 del Decreto bajo estudio, los
usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, pero
también lo son, miradas las operaciones sobre las cuales aquél se causa, los
establecimientos de crédito y las instituciones financieras. Que así se haya
dispuesto no es contrario a la Constitución, pues lo que exige su artículo 338
es que el legislador, al crear el tributo, determine este y los otros elementos
integrantes del mismo.
-El hecho gravable está conformado
por las operaciones expresamente contempladas en el artículo 29 del Decreto
Legislativo. Tales transacciones pueden ser gravadas sin que por eso se viole
la Carta Política.
-La base gravable del tributo ha
sido expresamente estipulada en el texto del Decreto: está constituida por el
monto de las transacciones que se realicen. Y ello, en tanto se define de
manera clara y terminante, no es contrario a la Carta Política.
-En lo relacionado con la tarifa del
impuesto, su análisis constitucional se adelantará a propósito del examen del
artículo 30 del Decreto en revisión.
-Para poner en consonancia lo que se falle
dentro de este proceso con lo ya resuelto por la Corte en la Sentencia C-122
del 1 de marzo de 1999, que limita los alcances y la aplicación de las medidas
de emergencia a los tres sectores materialmente afectados por la crisis,
excluyendo de la cobertura al sistema financiero en general, serán declaradas
inexequibles, en el inciso primero del artículo 29, las expresiones
"destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del
sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos
del Decreto 663 de 1993 y de este Decreto".
-Las operaciones sobre las cuales recae el
impuesto no resultan, por su enunciación, opuestas al Ordenamiento Fundamental.
El legislador extraordinario gozaba de competencia para gravarlas
temporalmente, según el artículo 215 de la Constitución.
Los literales que desarrollan el aludido
elemento serán declarados exequibles, con la salvedad de lo que a continuación
se advierte acerca del literal a).
Dispone el mencionado ácapite del artículo sub
examine que el impuesto se causará sobre:
"a) Las
transacciones que realicen los usuarios de los establecimientos de crédito,
mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o
cuentas de ahorros, con excepción de los traslados que se realicen entre
cuentas en un establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma
persona".
Se consagra exención por el pago del
impuesto en los eventos de traslados que se realicen entre cuentas en un
establecimiento de crédito cuando ellas pertenezcan a la misma persona, sin que
resulte claro lo que acontece con las modalidades de ahorro colectivo -a cargo
de los fondos comunes y de los fondos de valores- cuando se efectúan traslados,
ya que en apariencia, por la deficiente redacción del precepto analizado, se
parte del supuesto de que el ahorro individual queda exonerado del tributo en
caso de traslado de dineros bajo la hipótesis descrita, pero que se dejan
gravados esos mismos traslados cuando no corresponden al ahorro individual sino
al colectivo. Si ello fuere así, se estaría incurriendo en notorio
desconocimiento del artículo 13 de la Carta Política, ya que a su tenor todas
las personas, independientemente de la modalidad de ahorro que utilicen, deben
obtener, mientras se encuentren en una misma hipótesis, el mismo trato por
parte de la ley y de las autoridades.
Considera la Corte que la razón de la
exención en un caso vale exactamente para el otro, por lo cual su exequibilidad
debe condicionarse en el entendido de que aquélla cobija igualmente a los
sistemas de ahorro colectivo cuando el administrador o gestor del fondo común o
de valores, en desarrollo de su objeto, traslade dineros a la cuenta corriente
o de ahorros del adherente o suscriptor, o viceversa.
Por el contrario, con el objeto de evitar
formas de evasión del impuesto, que no están fundadas en la Constitución ni en
el Decreto Legislativo, debe hacerse explícito en esta providencia que están
sujetos al tributo, aun en el caso de ahorro colectivo, todos los giros de
cheques y los traslados de recursos a cuentas de terceros y toda disposición de
dinero o retiro, en los términos del parágrafo 1 del artículo 29 en estudio.
Por tanto, la constitución de una fiducia u otra modalidad contractual con
efectos similares, con el objeto de ordenar toda clase de pagos a nombre del
fideicomitente, no puede constituir razón para eludir el pago del impuesto, ya
que ello rompería, por el otro extremo, el principio constitucional de la
igualdad.
-En cuanto a las excepciones que se
contemplan en el literal d) del artículo 29, es decir las relativas a
operaciones de reporto celebradas con el Banco de la República y el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, tienen, como corresponde a su naturaleza,
un carácter restrictivo que por tanto debe ceñirse única y exclusivamente al
alcance que resulta de la literalidad del precepto. En lo que no sea estricta y
específicamente operaciones de reporto no puede darse la excepción, ya que
resultaría burlada la regla legal que consagra el impuesto y que se declarará
exequible. En otros términos, el Banco de la República no tiene autorización
legal, según el precepto que se estudia, para abrir las puertas hacia la
evasión del tributo, facilitando que operaciones como las enunciadas en el
aludido literal se lleven todas a cabo por su conducto. Acudir a ese mecanismo
tendría que llevar, de acuerdo con la ley, a la responsabilidad y sanción de
los servidores públicos que lo propiciaran o admitieran.
También en este sentido se condiciona la
exequibilidad de la norma.
-El parágrafo 1 del Decreto define lo que
se entiende por transacción para los efectos del cobro del impuesto. Al hacerlo
con entera claridad y precisión, como en efecto se puede observar que lo hizo
el legislador, se otorga seguridad jurídica a los contribuyentes, al Estado y a
las entidades responsables del recaudo, y se evitan confusiones que, si
ocurrieran por vaguedad o ambivalencia de la disposición, llevarían a una
palmaria inconstitucionalidad de la misma por contravenir el artículo 338 de la
Carta Política.
Obsérvese, para complementar lo dicho en el
caso del literal d), que es el propio legislador extraordinario el que indica
cuáles operaciones están sometidas al impuesto y cuáles no, por lo cual está
excluida toda posibilidad de que autoridades administrativas de cualquier
nivel, incluido el propio Presidente de la República por la vía reglamentaria,
establezca reglas diversas o contrarias, contemple excepciones que no surgen de
la norma bajo examen, exonere a determinados entes o actividades o
"aclare" el sentido del artículo 29 para conceder exenciones en él no
previstas. El texto de la norma, con las precisiones que en este Fallo se
hacen, es suficientemente claro y específico.
-El parágrafo 2 consagra la exoneración del
tributo para los débitos que se efectúen en las cuentas de depósito que
mantienen los establecimientos de crédito en el Banco de la República para
cubrir sus operaciones de canje en la Cámara de Compensación.
Se repite sobre el particular que si el
legislador extraordinario está autorizado por la Constitución para introducir
el gravamen, también lo está -mientras actúe razonablemente y no vulnere por
otras causas los mandatos constitucionales- para introducir las exenciones que
estime pertinentes. En este caso una que se justifica enteramente dado el
carácter neutro de las operaciones que se realizan a través de la Cámara de
Compensación.
La tarifa del impuesto
El artículo 30 del Decreto 2331 de 1998
establece:
"Artículo 30. La tarifa de la contribución por las
operaciones a que se refieren los ordinales a), b) y c) del artículo anterior
es el dos por mil y se causará sobre el valor total de la operación en el
momento en que se realice.
La tarifa por las
operaciones a que se refieren los ordinales d) y e) del artículo anterior será
del uno punto dos por diez mil, la cual se causará sobre el valor de la
operación en el momento en que se realice".
Corresponde al legislador, como surge del
artículo 338 de la Constitución, la potestad, que también es deber, de
determinar, en la norma que crea el tributo, la tarifa del mismo.
Tratándose de impuestos -como en este
caso-, la ley no puede permitir -como sí sucede con las tasas y contribuciones-
que las autoridades administrativas fijen esas tarifas.
Por tanto, el legislador extraordinario ha
obrado al respecto dentro de la órbita constitucional.
Pero el legislador, aunque titular de la
función, está sujeto en su ejercicio a las normas constitucionales, como lo tiene
definido esta Corte (Cfr., entre otras, las sentencias C-222 del 18 de mayo de
1995 y C-430 del 28 de septiembre del mismo año. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
Por ello, no le es
permitido establecer disposiciones que contravengan mandatos o principios
constitucionales, de manera que si, al fijar las tarifas, tales reglas
superiores son quebrantadas por la propia norma legal por medio de la cual esas
tarifas se consagran, no queda otro remedio a la Corte que declarar su
inexequibilidad.
En los dos incisos del artículo 30 se hace
ostensible la enorme diferencia entre la tarifa prevista para las transacciones
que llevan a cabo diariamente los ciudadanos del común y la consagrada para las
que, en desarrollo de su negocio, efectúan entre sí las entidades financieras.
El principio de igualdad contemplado en la
Constitución implica que el Estado y sus autoridades den el mismo trato a las
situaciones que son asimilables y trato diverso a las que presentan
características distintas.
Sobre el alcance constitucional del
postulado en cuestión ha resaltado esta Corte:
"El objeto de
la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de
construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato
dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que
exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-094 del 27 de febrero de 1993. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"La igualdad
designa un concepto relacional y no una cualidad. Es una relación que se da al
menos entre dos personas, objetos o situaciones. Es siempre resultado de un
juicio que recae sobre una pluralidad de elementos, los "términos de
comparación". Cuáles sean éstos o las características que los distinguen,
no es cosa dada por la realidad empírica sino determinada por el sujeto, según
el punto de vista desde el cual lleva a cabo el juicio de igualdad. La
determinación del punto de referencia, comúnmente llamado tertium
comparationis, para establecer cuando una diferencia es relevante,
es una determinación libre más no arbitraria, y sólo a partir de ella
tiene sentido cualquier juicio de igualdad". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-422 del 19 de junio de 1992. M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
"El principio
de igualdad, no sólo le impide al legislador, a través de la ley, consagrar
entre las personas, distinciones que en primer lugar no obedezcan a las
diferencias que las mismas circunstancias fácticas establecen, sino que
inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no tengan una
justificación objetiva y razonable, y que no guarden proporcionalidad entre los
hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que ésta persigue".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-012 del 21 de enero de
1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
"El derecho
fundamental a la igualdad, instituido por la Carta Política, no busca o no
pretende que se genere una igualdad matemática y ciega ante las diferentes
situaciones que surgen en la vida real, pues la igualdad a la que se refiere la
Constitución es una igualdad de trato ante la ley. Si bien surgen situaciones
fácticas que requiere un trato diferente, este último debe sustentarse en
criterios razonables y objetivos que así lo justifiquen, sin que de esta manera
se deje al capricho o voluntad de quien imparte las reglas, la aplicación de un
trato distinto". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión.
Sentencia T-390 del 31 de julio de 1998. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Por otra parte, la Constitución señala que
el sistema tributario debe fundarse en los principios de equidad y progresividad.
Acerca de ellos, ha de reiterarse la
doctrina de la Corte:
"El
principio de capacidad económica no se opone a que el legislador al graduar la
carga tributaria y sopesar su incidencia en el patrimonio y rentas de los
sujetos gravados, en lugar de establecer impuestos o contribuciones
proporcionales, decrete tributos progresivos de modo que a mayor nivel de
capacidad económica se incremente más que proporcionalmente la carga
tributaria. De hecho la equidad y la progresividad, se han elevado a principios
constitucionales del sistema tributario. Junto a la equidad horizontal que se
alcanza mediante contribuciones proporcionales a los distintos niveles de
bienestar y de riqueza, al sistema tributario se le asigna la misión de avanzar
en términos de equidad vertical, lo que se realiza sólo cuando se disponen
tratamientos diferenciados para los distintos niveles de renta o de patrimonio,
lo que indefectiblemente lleva a romper el principio de universalidad. A través
de impuestos y contribuciones fundados en el principio de progresividad se
busca que la legislación tributaria contribuya a lograr que el ingreso y la
riqueza se redistribuyan de manera más equilibrada entre la población. El
Estado apela, en este caso, a la política tributaria para corregir las
tendencias de concentración del ingreso y la riqueza que se derivan del libre
juego del mercado y de la asignación histórica de la riqueza en la sociedad,
todo lo cual explica el carácter necesariamente selectivo de las medidas
legales que se dictan con miras a cumplir este objetivo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-252 del 28 de mayo de 1997. M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
De tal manera que, cuando se trata de
verificar en el caso de autos si el legislador podía plasmar una tarifa
equivalente al dos por mil sobre cada transacción efectuada por los usuarios
del sistema financiero y una casi diecisiete (17) veces menor (el 1.2 por diez
mil) para las transacciones llevadas a cabo por los intermediarios financieros,
que además -a diferencia de los usuarios- ganan en sus operaciones, lo que
aparece a los ojos del Juez Constitucional es una divergencia tan alta y tan
protuberante entre las dos formas de liquidar y pagar el gravamen, que cabe
indagar acerca de si la diferencia en las hipótesis es de la misma magnitud. Y
se encuentra en el presente caso que no es así, pues al fin y al cabo, a pesar
del alto monto de las transacciones interbancarias, se trata siempre de
operaciones sobre uso o disposición de dinero, o que tienen como objeto la
intermediación, las cuales están gravadas por el artículo 29 del Decreto
Legislativo en cuanto tales, de modo que proporcionalmente una parte muy baja
de ellas se destine forzosamente al Estado, por la vía del impuesto, para
atender los apremiantes y considerables requerimientos de la emergencia
económica.
En realidad, se trata de que todos, en la
medida de sus posibilidades e ingresos y de acuerdo con su capacidad de contribución,
aporten un porcentaje de las operaciones que efectúan para unas finalidades de
interés colectivo que prevalecen sobre sus intereses particulares, según el
artículo 1 de la Constitución.
El que tiene más tributa proporcionalmente
más. No se puede aceptar el principio según el cual quien más dinero posee o
moviliza -o en este caso, quien efectúa transacciones por mayor monto- resulte
pagando proporcionalmente menos -y muchísimo menos- que aquel que posee o
moviliza menores cantidades.
La marcada diferencia que se aprecia en la
aludida comparación exhibe sin lugar a especulaciones una tarifa netamente
regresiva que, si no se declarara inexequible en sí misma, afectaría de tal
manera la estructura jurídica del impuesto que conduciría fatalmente a la
inexequibilidad de éste, que entonces resultaría injusto, inequitativo,
regresivo y contrario al más elemental principio de igualdad.
Por otro lado, la solución fiscal que
permite arbitrar recursos para resolver la situación de emergencia, debe ser
revisada a la luz del principio de equidad que ha de informar el sistema
tributario. No se trata de analizar la contribución específica, sino el esquema
de justicia material en el que se apoya. En la medida en que se demanda un sacrificio
económico para conjurar un mal que se cierne sobre la generalidad de la
población, el principio de solidaridad exige que las cargas públicas se asuman
de manera proporcionada y razonable por aquellos que dispongan de mayor
capacidad contributiva.
No se advierte, en este caso, que la tarifa
del impuesto se ciña al indicado presupuesto. En la concepción original de las
normas examinadas, mientras que el conjunto de los depositantes debe soportar
el gravamen sin consideración alguna a su poder económico, el grueso de las
operaciones de los agentes económicos, particularmente del sector financiero,
resulta beneficiado de la medida pero exonerado del sacrificio, o asumiéndolo
en un nivel desproporcionadamente menor.
Si por el lado de la captación de recursos,
los depositantes quedan gravados, la vertiente de las instituciones financieras
y de los usuarios del crédito no puede en términos de equidad recibir un
tratamiento de favor, que sería flagrantemente violatorio de la igualdad. Más
allá de la simple confrontación de la situación de un depositante singular con
una institución financiera que realiza operaciones financieras en masa, la
equidad no puede dejar de comparar el universo de los depositantes con el de
los usuarios del crédito y las instituciones financieras.
El cotejo de estos dos segmentos del
mercado financiero evidencia una manifiesta injusticia, puesto que el peso de
la contribución se diluye en relación con las instituciones y los usuarios del
crédito. La inexequibilidad de la tarifa del dos por diez mil, que articula una
fórmula fiscal inequitativa, se torna imperativa. Aunque la Corte no desconoce
el fenómeno de la traslación efectiva del impuesto, al que podrían querer
apelar los contribuyentes integrantes del sector financiero para no asumir
finalmente el pago del tributo y hacer que la crisis de los sectores afectados
resultase de todos modos siendo sufragada por el público y no por aquéllos -lo
cual es de por sí inequitativo, injusto y desproporcionado-, considera que el
Estado tiene la obligación, a la luz de los artículos 333, 334 y 335 de la
Constitución, de intervenir de manera inmediata y efectiva para impedir que tal
fenómeno se produzca con el objeto de burlar los principios constitucionales de
equidad, igualdad y progresividad y de desconocer la imperatividad del Decreto
Legislativo, del tributo que contempla y de esta Sentencia. En todo caso, juzga
la Corte, la declaración de inexequibilidad de la tarifa diferencial, que
obliga a todas las autoridades y a los particulares, permitirá en últimas que
el sacrificio fiscal se extienda a los usuarios del crédito, pero que, por
razones de justicia en el Estado Social de Derecho y con base en el principio
constitucional de solidaridad, cobije con el mismo rigor a las instituciones
financieras.
En este punto, debe insistir la Corte en
que, de conformidad con el artículo 2 de la Constitución, las autoridades
públicas tienen el deber de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de
los particulares.
La Constitución Política no consagra unas
reglas rígidamente individualistas y capitalistas en lo relacionado con la
distribución del ingreso ni de las cargas públicas y, por el contrario,
establece como fundamentos del orden jurídico la solidaridad de las personas
que integran la comunidad y la prevalencia del interés general.
De otro lado, en lo que concierne a las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a los que
se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, el
indudable carácter de interés público que las distingue y que justifica su
ejercicio, como lo destaca la Constitución, exige que se las vincule, dentro de
un concepto de solidaridad social que les es obligatorio, a los procesos de
protección, promoción y recuperación económica de los sectores menos
favorecidos y de los estratos pobres y medios de la población, especialmente si
ellos han sido         afectados, como en este caso, por una crisis reconocida
por el Gobierno y por el órgano judicial que guarda la Constitución.
Así las cosas, que tales entidades deban
tributar en la misma medida en que lo hacen los particulares que no derivan
rendimientos de sus operaciones como clientes de aquéllas, constituye apenas
una consecuencia lógica del principio democrático que inspira nuestras
instituciones.
La solidaridad a la que todos están
obligados por mandato expreso del artículo 95, numeral 2, de la Constitución no
puede exigirse de los destinatarios de las normas, con alcances desequilibrados
e inequitativos, sino con fundamento en un esquema progresivo que consulte los
ingresos y las condiciones de las personas.
Del mismo modo, el deber que a todo
ciudadano impone el artículo 95, numeral 9, de la Constitución, de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, es exigible, como el
precepto constitucional lo establece, "dentro de conceptos de justicia y
equidad". Deducirlo y hacerlo valer por fuera de tales criterios, que obligan
al legislador y vinculan a los particulares, es inconstitucional.
En lo que toca con las tarifas de los
impuestos que han de ser establecidas con sujeción a los indicados lineamientos
constitucionales, la Corte ha admitido que la ley tiene facultad de consagrar,
previa evaluación y ponderación social y económica, diferencias entre ellas, lo
que da lugar a que no todos los contribuyentes paguen necesariamente los
impuestos, tasas y contribuciones con los mismos porcentajes y bajo un criterio
rígidamente matemático que mida a todos con el mismo rasero. Pero esas
diferencias se justifican y tienen validez justamente para alcanzar un
equilibrio que supere desigualdades de origen y que en el campo tributario
grave con mayor fuerza a los más poderosos y con menos rigor a los más débiles;
no para conseguir -a la inversa- que aquéllos contribuyan en menor medida y en
condiciones más ventajosas que los últimos, por cuanto si eso se aceptara, se
trastocaría el orden de preferencia social que la Carta Política consagra, y se
profundizarían, contra sus mandatos, las ya protuberantes brechas existentes en
la posesión de la riqueza y en el disfrute de los beneficios del desarrollo.
El artículo que ocupa la atención de la
Corte es, entonces, constitucional apenas parcialmente. Se declarará exequible
su inciso primero, con la salvedad de las expresiones "por las operaciones
a que se refieren los ordinales a), b) y c) del artículo anterior", que se
declararán inexequibles en cuanto establecen una distinción contraria a los
expuestos mandatos de la Carta, y, por idénticas razones, se declarará que el
inciso segundo es inconstitucional en su totalidad.
La Corte Constitucional, en modo alguno
está alterando por esta vía el diseño de las normas que dictan los órganos
competentes; lo que sí no puede dejar de hacer, por cuanto ello implicaría
renunciar a sus altas y delicadas funciones y resignar su sagrada
responsabilidad de velar por la guarda de la integridad e imperio del Estatuto
Supremo, es revisar las normas a la luz de la Constitución y, en el evento de
encontrarlas inconstitucionales, declarar su inexequibilidad.
Sujetos pasivos de la contribución
El artículo 31 del Decreto 2331 de 1998
dispone:
"Artículo 31.
Son sujetos pasivos de la contribución a que se refiere el presente decreto:
1. En el supuesto
señalado en el literal a) del artículo 29 de este decreto, los respectivos
usuarios de los establecimientos de crédito. Se entiende por usuario toda
persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de naturaleza pública o
privada, tenga o no ánimo de lucro, patrimonios autónomos y, en general, quien
sea titular de una cuenta corriente o de ahorros.
2. En el supuesto
establecido en el literal b) del artículo 29 del presente Decreto, los
establecimientos de crédito.
3. En el supuesto
consagrado en el literal c) del artículo 29 del presente decreto, quien obtenga
la expedición del cheque de gerencia.
4. En el supuesto
establecido en el literal d) del artículo 29 del presente Decreto, quien
realice la readquisición de la cartera o de los títulos vendidos con pacto de
recompra o quien pague el crédito interbancario.
5. En el supuesto
previsto en el literal e) del artículo 29 del presente Decreto, los respectivos
usuarios de las cuentas de depósito del Banco de la República.
Parágrafo. No estará sujeto al pago de la
contribución el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Tampoco
estarán sujetos la Dirección General del Tesoro Nacional y los depósitos
centralizados de valores, salvo por los pagos que dichas entidades hagan para
cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones diferentes a
aquellas que efectúen en valores. El Banco de la República sólo estará sujeto a
esta contribución en relación con los pagos que realice para cubrir gastos de
funcionamiento.
La Corte encuentra que, hechas las
precisiones relativas a los artículos anteriores, no se revela como
inconstitucional ninguno de los numerales que integran el precepto transcrito.
En ellos, el legislador se ha limitado, como se lo ordena el artículo 338 de la
Constitución, a definir en forma clara y específica quiénes son los sujetos
pasivos del impuesto, es decir, las personas obligadas a su pago por razón de
efectuar las operaciones que el artículo 29 Ibídem contempla.
El parágrafo del artículo es igualmente
constitucional en cuanto excluye de la calidad de sujetos pasivos a FOGAFIN, a
la Dirección General del Tesoro Nacional y a los depósitos centralizados de
valores, salvo por los pagos que dichas entidades hagan para cubrir gastos de
funcionamiento o para realizar inversiones diferentes a aquellas que efectúen
en valores.
Debe expresarse, sin embargo, que en la
enunciación de tales sujetos, carece de justificación y de razonabilidad que
hayan sido olvidados los tesoros de las entidades territoriales. Ningún sentido
tiene, en el contexto de una democracia que proclama la descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, y el ejercicio de unos derechos de
rango constitucional que las equiparan a la Nación, que se las obligue a
tributar mientras que el erario nacional queda exonerado.
Lo propio ocurre con los fondos que
administran contribuciones parafiscales, como en el caso de la salud, a cuyos
problemas se refirió con razón el Ministro de Salud Pública, en comunicación
dirigida al de Hacienda, que hace parte del expediente, en la cual se expone:
"Teniendo en
cuenta el preocupante impacto por efectos de la aplicación de la contribución
sobre transacciones financieras establecida en el Decreto 2331 del 16 de
noviembre de 1998, sobre las operaciones derivadas del manejo de los recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, me permito presentar el
análisis de esta contribución sobre el mismo recurso el cual varía entre el 8 y
el 10 por mil, calculado con base en el promedio de las operaciones financieras
que se realizan por concepto de la administración del portafolio de inversiones
y los pagos que debe efectuar el Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA  en
desarrollo de su objeto y de cada una de las subcuentas de acuerdo con lo
establecido en la Ley 100 de 1993 y los decretos 1283 de 1996 y 1013 de 1998 y
los diferentes niveles involucrados en la operación de los giros del régimen
subsidiado y del proceso de compensación.
Lo anterior
significa doctor Juan Camilo Restrepo, que el sector salud estaría trasladando
$85.500 millones aproximadamente para apuntalar los descalabros del sector
financiero, debilitanto los necesarios recursos con destinación específica que
deben orientarse para manejar también la grave crisis del sector.
(...)
Los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y en especial los del Fondo de
Solidaridad y Garantía tienen como propósito garantizar por parte del Estado el
acceso efectivo a los servicios de salud a toda la población colombiana y no se
pueden destinar o utilizar para fines diferentes al cumplimiento de lo
establecido en la Constitución Política 48, 49 y 50 los cuales señalan que la
seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección y control del Estado, con las medidas adoptadas se están
gravando rentas fiscales y parafiscales que financian el SGSSS.
Vale la pena
analizar el contenido del artículo 48 que señala:
"La seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.
El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la ley.
La Seguridad Social
podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la
ley.
No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante.
(...)
Como se presenta en
el cuadro resumen, la contribución establecida en el Decreto 2331 de 1998
representan para el Sistema General de Seguridad Social recursos importantes
que al ser disminuidos para dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto
mencionado, afectan el acceso a los servicios de salud de la población al
desfinanciar el sistema general de  seguridad social en salud,  así como la
cobertura y afiliación al sistema, la calidad de los servicios de salud, el
equilibrio que debe garantizarse entre la UPC y el valor del costo del POS, las
implicaciones en el desfinanciamiento de la UPC tanto del régimen contributivo
como del régimen subsidiado en razón a que el costo derivado de la contribución
sobre las operaciones financieras no estaba incluido en su cálculo y en las
previsiones presupuestales tanto de la actual vigencia, recursos que están
actualmente comprometidos, así como lo proyectado para 1999, lo que implicaría
definir los mecanismos presupuestales para adelantar los ajustes respectivos.
En el Régimen Subsidiado establecer la fuente de financiación para cubrir este
faltante, en razón a que en el año los recursos asignados alcanzan únicamente
para cubrir la afiliación actual a este régimen".
También aparece excluido del carácter de
sujeto pasivo del tributo, por el parágrafo de la norma, el Banco de la
República, que "sólo estará sujeto a esta contribución en relación con los
pagos que realice para cubrir gastos de funcionamiento".
La Corte considera, como ya lo dijo a
propósito del análisis sobre el literal d) del artículo 29, que, siendo las
reglas excepcionales de  carácter estricto y de interpretación limitada, no es
admisible extender la exención a las entidades financieras y a los
establecimientos de crédito a través de mecanismos que impliquen usar la vía
del Banco de la República para que tales entes no paguen el tributo. Ello, de
nuevo, implicaría la burla de las disposiciones constitucionales enunciadas, la
inaplicación efectiva -con la colaboración del Estado- de las normas
tributarias que por esta Sentencia se declaran exequibles, y la palmaria
frustración de los objetivos perseguidos con la declaración de emergencia, en
detrimento de los sectores materialmente afectados por la crisis.
Por tanto, la exequibilidad del parágrafo
se condicionará en el sentido de que tampoco son sujetos pasivos del impuesto
los tesoros de las entidades territoriales ni los fondos que administran
contribuciones parafiscales, y en el de que la no sujeción del Banco de la
República al tributo únicamente es constitucional en la medida en que las
operaciones correspondientes se efectúen en interés del propio Banco Central, y
de ninguna manera en interés de terceros, de establecimientos de crédito o de
entidades financieras.
Responsabilidad por el recaudo del tributo
El artículo 32 del Decreto 2331 de 1998
establece:
"Artículo 32. Son responsables por el recaudo de las
contribuciones causadas y por el pago de las mismas al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, los establecimientos de crédito en los cuales se
encuentre la respectiva cuenta, así como los establecimientos que expidan
cheques de gerencia, paguen el valor de la readquisición de la cartera o de los
títulos, otorguen los créditos interbancarios y los apoyos de liquidez o
efectúen pagos mediante abonos en cuenta. Igualmente son responsables por el
recaudo de la contribución el Banco de la República, la Dirección General del
Tesoro Nacional y los Depósitos Centrales de Valores, en los casos en que haya
lugar a la contribución, de acuerdo con el parágrafo del artículo anterior.
En los supuestos
previstos en los literales a), b) y c) del artículo 29 del presente Decreto, el
establecimiento de crédito en el cual se encuentra la cuenta correspondiente o
que expida el cheque de gerencia procederá a recaudar el monto de la
contribución en el momento en el que ocurra el pago o abono en cuenta o expida
el cheque de gerencia. En los supuestos previstos en los literales d) y e) del
artículo 29 del presente Decreto, la entidad que realice el pago o efectúe la transacción".
Es un precepto indispensable para asegurar
la efectiva captación de los recursos provenientes del impuesto creado por el
artículo 29.
En cuanto otorga seguridad jurídica y
permite al Estado cumplir con lo establecido en el artículo 189, numeral 20, de
la Carta Política, será declarado exequible.
Debe advertirse, sin embargo, que las
entidades y establecimientos responsables del recaudo no deben transferirlo al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, pues, según lo dicho en la
Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999, los dineros que se recauden por
concepto de los mecanismos de financiación propios de la emergencia deben
dirigirse todos y exclusivamente a los sectores materialmente afectados por las
circunstancias críticas allí expuestas, y que son tan sólo los deudores
individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las
organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y
crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones
financieras de carácter público.
Como, en la estructura original del Decreto
los ingresos tributarios obtenidos no podían cobijar al sector cooperativo, al
cual se reservaban apenas los recursos del presupuesto nacional (art. 8), en
tanto que los recibía en su totalidad FOGAFIN, para el sector financiero, y ya
que se hace necesario adaptar las normas dictadas al espíritu y a las
decisiones de la Sentencia aludida, mal puede entenderse que sea el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras el que reciba primariamente los dineros
correspondientes. Ellos deben ir a la Dirección General del Tesoro Nacional y
ser distribuidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera
equitativa, a favor de los sectores deprimidos, a los cuales están afectos.
En tal sentido habrá de condicionarse la
declaración de exequibilidad. Y las palabras "al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras" serán declaradas inexequibles.
En la misma forma, y como contrapartida de
lo resuelto en cuanto al examen constitucional del artículo 31, la Corte
entiende indispensable vincular como responsables por el recaudo de las
contribuciones causadas y por su traslado a la Dirección General del Tesoro, a
las entidades territoriales y a los fondos que administran recursos
parafiscales.
Depósito de lo recaudado
El artículo 33 dispone:
"Artículo
33. Las sumas recaudadas se deberán depositar a favor del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras semanalmente, en la cuenta, presentando
la declaración correspondiente y siguiendo los procedimientos que dicha entidad
señale".
Con base en las mismas consideraciones que
acaba de consignar la Corte al hacer el examen de constitucionalidad del
artículo 32, la disposición que ahora se analiza resulta exequible, excepto las
expresiones "a favor del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras", que serán declaradas inexequibles y, en tal virtud, los
respectivos depósitos deberán hacerse a favor de la Dirección General del
Tesoro Nacional.
Norma de vigencia expirada
"Artículo 34. Durante los primeros cinco (5) días
calendario contados a partir de la vigencia de la contribución, cuando la
entidad responsable no pueda realizar el recaudo al momento del retiro por
razones técnicas u operativas, procederá a debitar la suma correspondiente de
la cuenta del sujeto pasivo de la contribución dentro de los siete (7) días
siguientes al vencimiento del plazo anterior. Si no existen recursos en la
cuenta, el responsable del recaudo informará de tal hecho a FOGAFIN al presentar
la declaración correspondiente y efectuará en todo caso el débito, tan pronto
existan recursos en cualquier cuenta del deudor o exista un saldo a favor del
mismo por cualquier concepto, con intereses a la tasa vigente para los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales".
Esta disposición, al momento de proferirse
el presente fallo de revisión, ha dejado de surtir efectos, pues su vigencia se
extendió solamente hasta los primeros cinco (5) días en que comenzó a regir la
contribución en referencia. En todo caso, la Corte estima conveniente dejar en
claro que la citada norma, durante el tiempo en que surtió efectos, se ajustó a
los preceptos constitucionales, ya que se limitó a establecer un régimen
transitorio, por razones técnicas u operativas, con el fin de lograr el
efectivo recaudo del tributo en cuestión.
Normas tributarias aplicables
"Artículo 35.
A la contribución prevista en este capítulo se aplicarán, en lo pertinente, las
normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones
contempladas en el Estatuto Tributario y estas funciones corresponderán al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, quien administrará y
controlará la contribución con el apoyo de la Superintendencia Bancaria".
La primera parte de la disposición
transcrita será declarada exequible, en cuanto se limita, respecto del tributo
establecido, a hacer una remisión a las normas del Estatuto Tributario que
fijan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones.
No obstante, teniendo en cuenta lo
establecido por esta Corporación en la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999,
según la cual las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en desarrollo del
Estado de Emergencia debían restringirse a los tres sectores antes indicados,
la disposición que ahora se analiza se declarará parcialmente inexequible.
En efecto, las expresiones "y estas
funciones corresponderán al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
quien administrará y controlará la contribución con el apoyo de la
Superintendencia Bancaria" carecen de sustento constitucional, pues como
arriba se señaló, para favorecer a todos los sectores afectados por la crisis,
la canalización de los recursos debe hacerse a través de la Dirección Nacional
del Tesoro.
Los saldos de cuentas inactivas
Estipula el artículo 36, sometido al examen
de la Corte:
"Artículo 36.
Los saldos de las cuentas corrientes o de ahorro que hayan permanecido
inactivas por un período mayor de un año y no superen el valor equivalente a
dos (2) UPAC, serán transferidos por las entidades tenedoras a título de mutuo
a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General del
Tesoro Nacional, para desarrollar el objeto del Fondo de Solidaridad de
Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, del Fondo
de Garantías de Entidades Cooperativas, el seguro de desempleo y el servicio de
estos recursos en los términos y condiciones que determine el reglamento.
Los respectivos
contratos de empréstito sólo requerirán para su perfeccionamiento y validez la
firma de las partes y su publicación en el Diario Unico de Contratación
Administrativa.
Cuando el titular
del depósito solicite el retiro de la totalidad o parte del saldo inactivo, la
Dirección General del Tesoro Nacional reintegrará al prestamista la suma
correspondiente con los rendimientos respectivos, de acuerdo con los intereses
que el depósito devengaba en la entidad financiera como cuenta inactiva, de
conformidad con las disposiciones actualmente vigentes. Dicho reintegro deberá
efectuarse a más tardar al día siguiente al de la solicitud presentada por la
entidad financiera. Igualmente procederá en ese término a entregar al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar las sumas que de conformidad con la ley
correspondan".
A pesar del carácter en apariencia forzoso
del préstamo que en esta norma se contempla, debe observarse que surge en
realidad de la libre contratación entre las partes, por lo cual no ha sido
vulnerado el derecho de propiedad de los cuentahabientes. Además éstos, según
lo establece la disposición, tienen acceso inmediato a sus dineros cuando lo
deseen y en tal evento, ante su solicitud, la Dirección General del Tesoro
Nacional les reintegrará la suma correspondiente con los rendimientos
respectivos, de acuerdo con los intereses que el depósito devengaba en la
entidad financiera.
En realidad lo que ocurre con este precepto
es que los fondos depositados en cuentas inactivas, en vez de ser utilizados o
aprovechados por las entidades financieras, lo son por el Estado, con el fin
exclusivo de atender las necesidades y urgencias inherentes al estado de
excepción declarado, sin perjuicio alguno para los depositantes.
Debe aclarar la Corte que, como acontece
con el impuesto del "dos por mil", estos recursos deben orientarse en
su totalidad a los sectores materialmente afectados por la crisis, en la forma
en que lo definió la Sentencia C-122 del 1 de marzo de 1999.
El tratamiento tributario para la compra de
bienes recibidos por las entidades financieras a título de dación en pago
Dispone el artículo 37 del Decreto 2331 de
1998:
"Artículo
37. Las operaciones a las cuales se refiere este Decreto tendrán el
siguiente tratamiento tributario:
a) Para efectos de
determinar el valor de los derechos notariales y registrales, así como el
impuesto de registro y anotación de los contratos a que se refieren los
capítulos II de este Decreto y los de aquéllos por los cuales las sociedades o
los patrimonios autónomos adquieran los activos previstos en el artículo 20 de
este Decreto o los enajenen se consideran actos sin cuantía.
b) Los títulos
valores que se emitan para instrumentar las operaciones a que se refiere este
Decreto estarán exentos del impuesto de timbre nacional;
c) No constituyen renta
ni ganancia ocasional los ingresos que obtengan los establecimientos de crédito
por la enajenación de los activos a que hace referencia el artículo 20 de este
Decreto a las sociedades o a los patrimonios autónomos que los adquieran de
conformidad con lo establecido en el mismo. Tampoco constituyen renta ni
ganancia ocasional los ingresos obtenidos por dichas sociedades o patrimonios
autónomos por la enajenación de tales activos.
Parágrafo. De conformidad con el artículo 215 de la
Constitución Política, las disposiciones a que se refiere el presente artículo
dejarán de regir al vencimiento de la vigencia fiscal de 1999, salvo que el
Congreso de la República les atribuya carácter permanente".
Así como el legislador ordinario es el
titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también
goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en
Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo
215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos.
Puede darse la circunstancia de que la
carga impositiva que pesa sobre determinadas actividades conspire contra el
propósito estatal de afrontar con efectividad las causas de la perturbación, o
haga imposible el pronto restablecimiento de la normalidad. El legislador
extraordinario no debe estar impedido para ofrecer soluciones inmediatas a esa
situación y, por tanto, si el momento exige que se reconozcan exenciones, le es
lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que invade la órbita del
Congreso.
Obviamente, esta atribución extraordinaria
únicamente tiene lugar y puede ser constitucionalmente aceptada si las medidas
de exención que se adopten guardan relación directa, exclusiva y específica con
los motivos de perturbación que se precisa remover.
Tal ocurre en el presente caso, pues
resulta necesario brindar estímulos efectivos a quienes adquieran los inmuebles
que las entidades financieras han recibido a título de dación en pago. La
concentración de tales bienes en cabeza de las instituciones prestamistas, por
fuera del objeto que les es propio, sin perjuicio del imperativo de seguirlos
recibiendo por las apremiantes circunstancias de los deudores, debe encontrar
formas de salida que garanticen la pronta y adecuada circulación de aquéllos.
En ese propósito, el tratamiento tributario de las operaciones correspondientes
adquiere gran importancia, como la tienen, según lo dicho, los mecanismos
extraordinarios de financiación.
Ahora bien, la exequibilidad del artículo,
que resulta de lo expuesto, no se predica de la referencia que en él se hace a
las sociedades y patrimonios autónomos que esta Corte habrá de declarar
inexequibles.
Vigencia y derogatorias
Dispone el artículo 38 del Decreto 2331 de
1998:
"Artículo 38.
El presente Decreto deroga el literal c) del numeral 4 del artículo 322 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y rige a partir de la fecha de su
publicación".
Al respecto, debe señalarse que en
tratándose del Estado de Emergencia Económica, a diferencia de lo que sucede
con los otros estados de excepción, las disposiciones que al amparo de ella se
expidan, tienen  vocación de permanencia -y no de suspensión de normas
incompatibles-. En consecuencia, pueden derogar la normatividad que afecte la
eficacia de las medidas extraordinarias.
En el presente caso, se trata de la
derogación de una norma del Decreto 663 de 1993, que fijaba las limitaciones
del Fondo de Garantías de Entidades Financieras, y que podrían catalogarse como
contrarias a las medidas que ha adoptado el gobierno para conjurar la crisis.
Entre ellas se encuentra la de fortalecer a dicho ente.
Por otra parte, es necesario tener en
cuenta que el Gobierno, mediante la disposición objeto de juicio, derogó un
precepto del mismo rango normativo.
Por lo anterior, la norma será declarada
constitucional.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 2331 de 1998, "por el cual se dictan medidas
tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo,
aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los
ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación
de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones
complementarias", dictado por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y
en desarrollo del Decreto 2330 de 1998, en cuanto se cumplieron plenamente los
requisitos de índole formal exigidos por la Carta Política.
Segundo.- Respecto de la revisión
efectuada por la Corte en torno a los aspectos de fondo del Decreto Legislativo
2331 de 1998, SE DECLARA:
1. Es EXEQUIBLE el artículo 1.
2. Es EXEQUIBLE, en los términos de esta
Sentencia, el artículo 2.
3. Es EXEQUIBLE el artículo 3.
4. Es INEXEQUIBLE el artículo 4.
5. Es EXEQUIBLE el artículo 5, salvo las expresiones
"hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte) del monto total
de...", que se declaran INEXEQUIBLES.
La exequibilidad de esta norma se declara
en el entendido de que la adquisición de acreencias por el Fondo de Solidaridad
de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación tendrá
lugar dentro de los recursos disponibles, en la medida en que se recauden con
base en los mecanismos de financiación de las medidas de emergencia, a prorrata
de las acreencias y privilegiando en el tiempo a los pequeños ahorradores y a
las personas de escasos recursos.
6. Es EXEQUIBLE el artículo 6.
7. Es EXEQUIBLE el artículo 7.
8. Es EXEQUIBLE, en los términos de esta
Sentencia, el artículo 8.
9. Es EXEQUIBLE el artículo 9, en el entendido de
que la reglamentación a que alude deberá estar contenida en decretos
reglamentarios expedidos por el Presidente de la República con arreglo al
artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.
10. Es EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 10
e INEXEQUIBLE el segundo.
11. Es EXEQUIBLE el artículo 11.
12. Es EXEQUIBLE el artículo 12, con excepción de
las palabras "por un período no superior a tres meses", integrantes
del literal b), que se declaran INEXEQUIBLES.
Se condiciona la exequibilidad del artículo
en el sentido de que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
FOGAFIN, concederá los créditos en él previstos de acuerdo con las
disponibilidades económicas, a medida que se capten los recursos generados por
la aplicación de los mecanismos de financiación de la emergencia.
13. Es EXEQUIBLE el artículo 13.
14. Es EXEQUIBLE el artículo 14, en el entendido de
que las entidades financieras a las que el deudor formule solicitud de dación
en pago, en la hipótesis de la norma, están obligadas a aceptarla.
Los créditos contemplados en este artículo
se otorgarán a las entidades financieras en la medida de las disponibilidades
de recursos de FOGAFIN, según se vayan generando por la aplicación de los
mecanismos de financiación de la emergencia.
15. Es EXEQUIBLE el artículo 15.
16. Es EXEQUIBLE el artículo 16.
17. Es EXEQUIBLE el artículo 17.
18. Es EXEQUIBLE el artículo 18, bajo condición de
que la línea de crédito en él contemplada cobijará única y exclusivamente al
sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras
y de ahorro y crédito y a las instituciones financieras de carácter público.
19. Es INEXEQUIBLE el artículo 19.
20. Es EXEQUIBLE el artículo 20, con excepción de
las expresiones "a las sociedades de que trata el presente capítulo, a los
patrimonios autónomos administrados por las sociedades fiduciarias y a las
sociedades titularizadoras, siempre que posean el capital mínimo previsto para
las sociedades de inversión colectiva y sus accionistas acrediten las
condiciones a las cuales se refiere el literal b) del artículo 19 de este
decreto...", que se declaran INEXEQUIBLES.
21. Es EXEQUIBLE el artículo 21, con excepción del
fragmento "a las sociedades y a los patrimonios autónomos de que trata el
presente capítulo...", que se declara INEXEQUIBLE.
22. Es INEXEQUIBLE el artículo 22.
23. Es EXEQUIBLE el artículo 23, salvo la frase
"por las sociedades o los patrimonios autónomos de que tratan los
artículos 19º y 20º del presente decreto...", que se declara INEXEQUIBLE.
24. Es INEXEQUIBLE el artículo 24.
25. Es EXEQUIBLE el artículo 25.
26. Es EXEQUIBLE el artículo 26, en el entendido de
que las entidades públicas  a las cuales se refiere estarán sujetas a las
normas constitucionales y legales sobre presupuesto y gasto público y a las
disposiciones fiscales de rigor.
27. Es EXEQUIBLE el artículo 27.
28. Es EXEQUIBLE el artículo 28.
29. Es EXEQUIBLE el artículo 29, excepto las
palabras "destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la
solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo en
los términos del Decreto 663 de 1993 y de este Decreto", que se declaran INEXEQUIBLES.
La exequibilidad de esta norma se declara
en el entendido de que los recursos que por el impuesto se causen estarán
dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia contempladas
en el Decreto 2330 de 1998 "sólo en relación y en función de las personas
y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste
alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del
sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones
solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se
encuentren o no intervenidas o en liquidación; y  las  instituciones
financieras de  carácter público" (Sentencia C-122 del 1 de marzo de
1999).
También se condiciona la exequibilidad en
el sentido de que, dada su destinación específica, los recursos que se recauden
no se afectarán por las transferencias y participaciones a las entidades
territoriales, ni por el situado fiscal.
Igualmente se condicionará la exequibilidad
declarada en el sentido de que el Congreso de la República, aunque puede
otorgar al impuesto transitorio un carácter permanente, no le es posible
asignarle destinación específica, porque ello contraría al artículo 359 de la
Carta Política.
La excepción prevista en el literal a) del
artículo 29 sólo es exequible en el entendido de que ella cobija igualmente a
los sistemas de ahorro colectivo cuando el administrador o gestor del fondo
común o de valores, en desarrollo de su objeto, traslade dineros a la cuenta
corriente o de ahorros del adherente o suscriptor, o viceversa. Los giros de
cheques y los traslados de recursos a cuentas de terceros y toda disposición o
retiro de dinero están sujetos al pago del gravamen.
La exequibilidad del artículo 29 se declara
en el entendido de que las exenciones en él contempladas son taxativas y de
interpretación estricta, de modo que sólo pueden ser suprimidas por el
legislador.
30. Es EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 30,
excepto las expresiones "por las operaciones a que se refieren los
ordinales a), b) y c) del artículo anterior", que se declaran INEXEQUIBLES.
Es INEXEQUIBLE el inciso segundo del
artículo 30.
31. Es EXEQUIBLE el artículo 31, en el entendido de
que la exención prevista en el parágrafo para la Dirección General del Tesoro
comprende al erario de las entidades territoriales y a los fondos que
administren contribuciones parafiscales.
Igualmente, la constitucionalidad del
parágrafo se condiciona en el sentido de que la no sujeción del Banco de la
República al tributo únicamente es constitucional en la medida en que las
operaciones correspondientes se efectúen en interés del propio Banco Central, y
de ninguna manera en interés de terceros o de establecimientos de crédito o de
entidades financieras.
32. Es EXEQUIBLE el artículo 32, salvo las
expresiones "al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras", que
se declaran INEXEQUIBLES.
La exequibilidad se declara en el entendido
de que también son responsables por el recaudo de la contribución los tesoreros
de las entidades territoriales y quienes manejen fondos que administren
recursos parafiscales.
También se condiciona la exequibilidad en
el sentido de que las sumas recaudadas por concepto del impuesto deben
depositarse a favor de la Dirección General del Tesoro Nacional y deben ser
distribuidas por el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con destino a los sectores materialmente afectados por la crisis.
33. Es EXEQUIBLE el artículo 33, con excepción de
las palabras "a favor del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras", que se declaran INEXEQUIBLES.
La exequibilidad se declara en el entendido
de que los depósitos a que se refiere el artículo deben hacerse a favor de la
Dirección General del Tesoro Nacional.
34. El artículo 34 ya no está vigente, pero mientras lo
estuvo fue CONSTITUCIONAL.
35. Es EXEQUIBLE el artículo 35, con excepción del
aparte que dice "y estas funciones corresponderán al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, quien administrará y controlará la contribución con
el apoyo de la Superintendencia Bancaria", que se declara INEXEQUIBLE.
Para la aplicación de este artículo habrán
de tenerse en cuenta las normas del Estatuto Tributario en vigor.
36. Es EXEQUIBLE el artículo 36.
37. Es EXEQUIBLE el artículo 37, con excepción de
las expresiones "a que se refieren los capítulos II de este decreto y los
de aquellos por los cuales las sociedades o los patrimonios autónomos adquieran
los activos previstos en el artículo 20º de este Decreto o los enajenen...",
del literal a), y de los fragmentos "a las sociedades o a los patrimonios
autónomos que los adquieran de conformidad con lo establecido en el mismo"
y "por dichas sociedades o patrimonios autónomos", pertenecientes al
literal c), todos los cuales se declaran INEXEQUIBLES.
38. Es EXEQUIBLE el artículo 38.
TERCERO. Esta providencia surte efectos a partir del día
siguiente a su notificación.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                 Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                       Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada (E)                              Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-136/99
IMPUESTO DEL DOS
POR MIL-Tarifa diferencial
(Salvamento parcial de voto)
Al establecer el legislador extraordinario
diferentes tarifas para las transacciones que realizan los usuarios del sistema
financiero descritas en el artículo 29 del Decreto examinado y las que efectúan
las entidades que conforman ese sector, no configura como lo señala la Corte,
un desconocimiento del principio de igualdad y en concreto,  del principio de
equidad tributaria  consagrado en el artículo 363 de la Carta Política. El
principio de igualdad se predica desde un comienzo, respecto de dos supuestos de
hecho similares. En el caso de la tarifa del impuesto sobre las transacciones
financieras, se trata de dos situaciones distintas, para las cuales el
Gobierno, después de evaluar las circunstancias de cada sector (usuarios del
sistema financiero y entidades financieras), consideró que debía establecer un
distinto tratamiento. Esa diferencia del monto del impuesto se explica
entonces, por el hecho de que la labor de la intermediación financiera
involucra por su naturaleza misma, un  alto volumen de transacciones por parte
de las entidades del sector, frente a aquéllas efectuadas por los usuarios. Con
ello se buscaba  no desestimular ni distorsionar la intermediación financiera,
como tampoco producir incrementos en las tasas de interés. Ni el tipo (art. 29
del Decreto Legislativo 2331 de 1998) ni el número de transacciones que efectúa
cada uno de esos sectores podía asimilarse para fijar una misma tarifa, además
de que no puede desconocerse la alta probabilidad de que ese mayor costo de las
transacciones puede trasladarse a los mismos usuarios del sistema.  Considero
que tales motivos no resultaban desproporcionados para la finalidad buscada por
el Gobierno de lograr un recaudo eficiente y equitativo de ese impuesto,
argumentos que unidos a los efectos contraproducentes que pueden derivarse de
esta decisión para los mismos usuarios del sistema financiero, configuran
razones suficientes para justificar la constitucionalidad del artículo 30 del
Decreto Legislativo 2331 de 1998.
Referencia:
Expediente RE-104
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998, “Por
el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores
financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de
vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación,
mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la
adopción de disposiciones complementarias.
Magistrado
Ponente :
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con el debido respeto, me permito consignar
las razones por las cuales discrepo parcialmente de la decisión adoptada por la
Corporación en el proceso en referencia, en relación con la inexequibilidad
parcial del  artículo 30 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, decisión que
implicó uniformar la tarifa del impuesto sobre transacciones financieras
establecido por el artículo 29 de ese Decreto.
Cabe aclarar, que pese a que participé de
los mismos argumentos que llevaron a los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y
Vladimiro Naranjo Mesa a salvar el voto en lo referente a este punto
específico, debo presentar en escrito separado las razones de mi disidencia,
toda vez que estos magistrados extendieron su discrepancia a otras normas,
respecto de las cuales vote favorablemente su inexequibilidad parcial.
Si bien comparto todas y cada una de las
consideraciones expuestas en  la sentencia C-136/99 en relación con la
constitucionalidad del referido tributo, en particular, su conexidad con los
motivos invocados por el presidente de la República en el Decreto 2330 de 1998,
para declarar el estado de emergencia económica y social (con la restricción
señalada por esta Corporación en la sentencia C-122 del 1o. de marzo del año en
curso) y los argumentos  en que se apoya la constitucionalidad de un impuesto
de destinación específica como medida tributaria transitoria para atender un
estado de emergencia económica y social,  considero que la tarifa diferencial
prevista en el citado artículo tenía plena justificación y no contrariaba
ninguna norma constitucional.
En efecto, el legislador extraordinario
obró en desarrollo de la competencia que le otorga el inciso tercero del
artículo 215 de la Constitución Política, para establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. Con tal objeto, estableció la tarifa del impuesto
creado mediante el artículo 29 del Decreto en revisión, la cual estará vigente
hasta el 31 de diciembre de 1999, de forma que por este aspecto no existe tacha
de inconstitucionalidad como lo reconoce la misma sentencia. De igual manera,
no se encontró que al examinar el contenido del aludido tributo en cuanto se
relaciona con los sujetos pasivos del impuesto y la base gravable, haya
oposición con el ordenamiento superior.
Ahora bien, a mi juicio, al establecer el
legislador extraordinario diferentes tarifas para las transacciones que
realizan los usuarios del sistema financiero descritas en el artículo 29 del
Decreto examinado y las que efectúan las entidades que conforman ese sector, no
configura como lo señala la Corte, un desconocimiento del principio de igualdad
y en concreto,  del principio de equidad tributaria  consagrado en el artículo
363 de la Carta Política.
El principio de igualdad se predica desde
un comienzo, respecto de dos supuestos de hecho similares. En el caso de la
tarifa del impuesto sobre las transacciones financieras, se trata de dos
situaciones distintas, para las cuales el Gobierno, después de evaluar las
circunstancias de cada sector (usuarios del sistema financiero y entidades
financieras), consideró que debía establecer un distinto tratamiento. Esa
diferencia del monto del impuesto se explica entonces, por el hecho de que la
labor de la intermediación financiera involucra por su naturaleza misma, un
alto volumen de transacciones por parte de las entidades del sector, frente a
aquéllas efectuadas por los usuarios. Con ello se buscaba  no desestimular ni
distorsionar la intermediación financiera, como tampoco producir incrementos en
las tasas de interés. Ni el tipo (art. 29 del Decreto Legislativo 2331 de 1998)
ni el número de transacciones que efectúa cada uno de esos sectores podía
asimilarse para fijar una misma tarifa, además de que no puede desconocerse la
alta probabilidad de que ese mayor costo de las transacciones puede trasladarse
a los mismos usuarios del sistema.
Considero que tales motivos no resultaban
desproporcionados para la finalidad buscada por el Gobierno de lograr un
recaudo eficiente y equitativo de ese impuesto, argumentos que unidos a los
efectos contraproducentes que pueden derivarse de esta decisión para los mismos
usuarios del sistema financiero, configuran razones suficientes para justificar
la constitucionalidad del artículo 30 del Decreto Legislativo 2331 de 1998.
MARHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-136/99
FONDO DE
SOLIDARIDAD DE AHORRADORES Y DEPOSITANTES DE ENTIDADES COOPERATIVAS EN
LIQUIDACION-Tratamiento
preferencial a grupo de ahorradores (Salvamento de voto)
El tratamiento preferencial que las normas citadas otorgan
a un grupo de ahorradores -aquellos de menores ingresos- no es discriminatorio
y, antes que violar el principio de igualdad, pretenden desarrollarlo, en forma
razonable y proporcionada, en cuanto buscan favorecer a los que por razón de
sus bajas condiciones económicas, necesitan, justamente, una mayor protección
del Estado. Favorecer a un sector de la sociedad, precisamente al más débil, no
puede considerarse un acto discriminatorio ni caprichoso del Gobierno. Las
medidas adoptadas en estas normas son resultado de un análisis ponderado en el
que se fijaron claras diferencias, fundamentalmente de orden económico, entre
los ahorradores que resultaron perjudicados con la quiebra del sector solidario.
Las consecuencias de la decisión mayoritaria van a exigir del Estado un
esfuerzo desproporcionado por situar recursos, seguramente destinados a otros
sectores de la economía, a fin de responder a la demanda de pagos que, por una
decisión judicial y no política, como es de su esencia, deben surtirse a favor
de todos los ahorradores del sector solidario.
ENTIDAD
COOPERATIVA CONVERSION EN SOCIEDAD POR ACCIONES-Prevalencia
del interés general (Salvamento de voto)
El inciso 2° del artículo 10° faculta a la Superintendencia
Bancaria para disponer la conversión de una entidad de naturaleza cooperativa
en sociedad por acciones, en todos aquellos casos en los que proceda la
adopción de institutos de salvamento o cuando la entidad esté incursa en alguna
de las causales de toma de posesión de una institución financiera o
aseguradora. Para los suscritos, la norma tiene una finalidad que se ajusta
claramente a la axiología constitucional, toda vez que busca proteger a los
ahorradores y al sistema económico en general. En efecto, la norma contenida en
el artículo 333 superior, si bien indica que "el Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial", también
acota que  "la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro
de los límites del bien común". (subraya el suscrito). Esta
prevalencia del interés general es, además, valor fundante del Estado
colombiano, como claramente lo expresa el primer artículo Superior cuando
declara que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, ... fundada
en... la prevalencia del interés general".Con base en la anterior
preceptiva constitucional, era perfectamente sostenible pensar que el interés
de los aportantes particulares de las instituciones cooperativas, debía ceder
ante el interés general en la estabilidad del sector financiero cooperativo, y
el interés  del público ahorrador.
DEUDORES DE
CREDITOS INDIVIDUALES DE UPAC-Término
de mora (Salvamento de voto)
La Corte desconoció la autonomía que el Ejecutivo tiene en
el campo económico y que lo habilita para comprometerse con los deudores del
UPAC, sólo en proporción a su capacidad de absorción de la deuda. Ahora, como
consecuencia de la decisión adoptada por la Corte, el volumen de las
obligaciones que le corresponde asumir al Gobierno desborda las previsiones
hechas por el mismo y, de seguro, sobrepasa los límites de gastó público que
armonizan con el estado actual de la economía. Así entonces, el propósito que
inicialmente había llevado al Gobierno a dictar la medida: aligerar la carga de
la deuda hipotecaria, resulta malogrado por el grueso de la medida impuesta por
la sentencia al Ejecutivo, desconociéndoso, precisamente, una de las razones
que motivaron la declaratoria de emergencia, cual era la captación de recursos.
BIENES ENTREGADOS
EN DACION EN PAGO-Obligación
de recibirlos (Salvamento de voto)
La imposición adoptada por la sentencia de la Corte anula
el derecho que le asiste a las entidades financieras para decidir, frente a
cada caso, la conveniencia o inconveniencia del negocio jurídico que le
proponen (la dación en pago). Es una manera de coaccionar la libertad económica
de las entidades del sector financiero, obligándolas contra su voluntad, pero
sí bajo la del deudor, a recibir en pago bienes inmuebles cuyo valor comercial
podría no compensar el monto de la deuda, ora por la dificultad en su
comercialización, ya por el estado físico en que se entregan. Debe resaltarse
que esta decisión desconoce el objeto social de las entidades de crédito
-prestar el servicio público de la intermediación financiera-, pues les impone
el desarrollo de una actividad extraña al ejercicio normal de sus actividades,
ignorando que las mismas no están preparada para administrar y negociar
regularmente bienes inmuebles.
SOCIEDADES
DE INVERSION COLECTIVA-Creación (Salvamento
de voto)
Disentimos de la declaración de inexequibilidad de los
artículos 19, 21 (parcial) y 22 que, conscientes de la incapacidad de las
entidades financieras para administrar y negociar bienes inmuebles entregados
en dación de pago, preveían la creación de sociedades de inversión colectiva
especializadas en ese servicio, de las cuales, a su vez, podían formar parte
las primeras. Si se impone a las entidades financieras la obligación de recibir
bienes inmuebles como dación en pago, la creación de sociedades ajenas a la
actividad de intermediación, que compraran y manejaran en forma competente los
aludidos bienes raíces, se imponía como una necesidad ineludible.
IMPUESTO
DEL DOS POR MIL-Tarifa diferencial (Salvamento
de voto)
Discrepamos igualmente de la decisión de
haber ampliado la contribución del dos por mil, prevista en el primer inciso
del artículo 30 para las operaciones que realicen los usuarios del sistema
financiero y de las entidades que lo conforman, a las operaciones
interbancarias previstas en los numerales d) y e) del artículo 29, para las
cuales la tarifa prevista en el segundo inciso del  artículo 30 era del uno
punto dos por diez mil. Entendemos, y así lo expresamos reiteradamente en el
curso del debate correspondiente en la Sala Plena, que la diferencia,
aparentemente muy considerable, entre la tarifa del dos por mil impuesta a las
personas naturales o jurídicas usuarias del sistema financiero y la del uno
punto dos por diez mil prevista para las operaciones interbancarias, obedece
tanto a las elevadas cuantías de estas operaciones como a la frecuencia diaria
con que ellas se realizan, las cuales en ningún caso guardan proporción con las
que ordinariamente realizan los particulares. Fue ésta, sin duda, la razón que
llevó al gobierno nacional a hacer esa razonable y prudente diferencia de
tarifas, en uso de sus facultades constitucionales y con base en los elementos
de juicio de que dispone el Ejecutivo -no así el poder Judicial- para calcular
las cifras pertinentes y su impuesto en el sistema financiero. Por ello mal
podía la Corte sostener, como se hace en la Sentencia, que dicha diferencia de
tarifas rompe el principio de igualdad, ya que, como tantas veces ha dicho la
misma Corte, no puede aplicarse este principio a situaciones desiguales; y este
es un caso clarísimo de situación desigual.
DECRETOS
DE ESTADO DE EXCEPCION-Competencia
discrecional del Presidente (Salvamento de voto)
Desde la sentencia C-004 de 1992, se reconoció que los
decretos que se dictan como consecuencia de la declaración de un estado de
excepción, responden a una competencia discrecional. Lo anterior significa que
dentro del marco de la Constitución, siempre que se respeten sus normas y
principios, el "presidente valora en cada caso lo que exige el interés
público y escoge entre varias alternativas de acción". Este ámbito
legítimo de competencia del presidente, resulta cercenado cuando la Corte
Constitucional por sí misma dispone la eliminación de la tarifa diferenciada y,
en su lugar, consagra la aplicación general del gravamen del dos por mil. La
libertad impositiva del legislador, ordinario o extraordinario - reiteramos
cuando la misma no exceda el marco constitucional -, está vinculada al
acatamiento que se debe al principio democrático, que no puede ser desconocido
por el juez constitucional al cual no compete ni imponer cargas fiscales ni sustituirlas
o modificarlas. La función de la jurisdicción constitucional se limita a
examinar la constitucionalidad de las leyes tributarias, sin desconocer la
reserva de ley en esta materia.
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES Y EMERGENCIA ECONOMICA-Test débil o intermedio (Salvamento de voto)
La Corte Constitucional, de otro lado,
siempre ha sido respetuosa del principio superior de la separación de poderes.
La lealtad con esta pauta superior de comportamiento institucional, no entraña
en modo alguno abdicación del deber que cabe a la Corte de defender la
supremacía de la Constitución, como quiera que aquélla se predica igualmente de
ésta. La separación de poderes no es ajena a la separación de responsabilidades
y saberes sobre los asuntos que incumben al Estado y a la sociedad. La Corte
Constitucional precisamente se ha esforzado en establecer distintos tipos de
test de constitucionalidad y ha distinguido grados diversos de intensidad
aplicables a su actividad de escrutinio constitucional. La interpretación de la
Corte, por esta razón, ha sido en extremo consciente de este principio de
organización del Estado y de las posibilidades y limitaciones de su tarea
específica. Sorprende por ello que en esta ocasión olvide la sentencia que en
materias económicas y tributarias, el test aplicado por la Corte Constitucional
ha sido siempre débil o intermedio. La Corte lejos de limitarse a analizar la
medida desde el punto de vista de su finalidad, razonabilidad y
proporcionalidad, ha llevado a cabo un examen tan riguroso y pleno que ha
concluido en la asunción de la competencia propia del legislador de emergencia,
sin contar con sus conocimientos ni enfrentar sus responsabilidades.
INTERPRETACION
ECONOMICA DE LA CONSTITUCION-Alcance
(Salvamento de voto)
La interpretación
económica de la Constitución, si es en verdad interpretación genuina de la
misma, debe por lo menos inhibir al juez constitucional de contribuir a
estimular tendencias inflacionistas que, de producirse, deberán imputarse a
negligencia de las autoridades competentes y en ningún caso a su propio
cometido institucional. Nos resistimos a pensar que de la Constitución surja
para la Corte el poder político de cambiar las tarifas de los impuestos y, pese
a sus buenas intenciones, también, el poder de aumentar los costos de
transacción de la economía. La defensa de la Constitución en modo alguno exige
a la Corte que entre a tomar este tipo de decisiones, deferidas a otros órganos
del Estado.
Referencia. Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998.
Expediente R.E.-104.
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena
de esta Corporación, hacemos salvamento parcial de voto en torno a la decisión
adoptada en el asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes
criterios, expuestos en su oportunidad por los suscritos magistrados durante
las discusiones  de la sentencia.
1° Respecto de los artículos 4° y 5°
Los artículos 4° y 5° del Decreto sometido a revisión,
prevén la devolución de los dineros a los ahorradores y depositantes de las
cooperativas en liquidación que acrediten ingresos promedios inferiores a dos
salarios mínimos mensuales, hasta por un valor de quinientos mil pesos respecto
de cada persona.
Estas disposiciones, por decisión mayoritaria, fueron
declaradas inexequibles porque aparentemente violaban el principio de igualdad.
Al respecto dijo la Sentencia: “no es lícito que el Gobierno, a partir de la
Emergencia Económica, provoque inadmisibles y arbitrarias distinciones entre
pobres, cuando todos ellos, si han ahorrado en cooperativas liquidadas o en
liquidación, están igualmente afectados y tienen derecho igual a recobrar,
dentro de condiciones equitativas, sus recursos.”
Encontramos, por el contrario, que el tratamiento
preferencial que las normas citadas otorgan a un grupo de ahorradores -aquellos
de menores ingresos- no es discriminatorio y, antes que violar el principio de
igualdad, pretenden desarrollarlo, en forma razonable y proporcionada, en
cuanto buscan favorecer a los que por razón de sus bajas condiciones
económicas, necesitan, justamente, una mayor protección del Estado.
Esta Corporación, en abundante jurisprudencia, ha
distinguido con precisión el derecho a la igualdad del igualitarismo ciego y
desmedido que ahora se pretende aplicar. Por eso, ha sostenido que la igualdad
real no puede apreciarse en términos mecánicos y matemáticos sino desde una
óptica objetiva que permita apreciar la diversidad de situaciones y condiciones
en las que se encuentran los sujetos. El principio de igualdad, si bien
persigue un mismo trato entre iguales, no exige la aplicación de idénticas
medidas para los individuos que están en distinta situación de hecho.
Favorecer a un sector de la sociedad, precisamente al más
débil, no puede considerarse un acto discriminatorio ni caprichoso del
Gobierno. Las medidas adoptadas en estas normas son resultado de un análisis
ponderado en el que se fijaron claras diferencias, fundamentalmente de orden
económico, entre los ahorradores que resultaron perjudicados con la quiebra del
sector solidario. Tal como se desprende de los informes presentados por el
Gobierno a la Corte, en la actualidad se encuentran intervenidas por el
Departamento Nacional de la Economía Solidaria (Dansocial) y por la
Superintendencia Bancaria, 34 cooperativas de ahorro y crédito y 8 cooperativas
financieras, de las cuales la gran mayoría se encuentra en proceso de
liquidación. El monto de los ahorros en tales cooperativas asciende,
aproximadamente, a la suma de seiscientos cincuenta y seis mil millones de
pesos, propiedad de unas 889.000 personas de las cuales, cerca de la mitad
–400.000- son ahorradores de sumas menores a quinientos mil pesos. El trámite
engorroso de los procesos liquidatorios y la insolvencia que muestran tales
entidades, han impedido la enajenación de activos y, en consecuencia, la
devolución de esos dineros siquiera a los más necesitados.
El Estado, a quien por mandato constitucional le compete
proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (C.P. art.
58), no está en capacidad de subsidiar la totalidad la deuda que las
Cooperativas tienen con los ahorradores del sector solidario y que suma,
aproximadamente, seiscientos cincuenta y seis mil millones de pesos; máxime si
el Fondo de Solidaridad debe nutrirse específicamente con recursos provenientes
del Presupuesto Nacional. Por eso, el Ejecutivo, consciente de sus limitaciones
económicas y acudiendo a razones de justicia distributiva, facilitó a los
pequeños ahorradores de las entidades intervenidas la recuperación de sus
acreencias produciendo un efecto doble: el primero, proteger a las personas de
menos ingresos que no han obtenido la devolución de sus ahorros que, en gran
medida, emplean para su propia subsistencia y, el segundo, precaver la desconfianza
que pesa sobre el sector ahorrador, sin comprometer por fuera de las
previsiones hechas por el Gobierno el presupuesto nacional.
Con estas disposiciones el legislador extraordinario no
buscaba desconocer el derecho de los demás ahorradores a obtener el pago de sus
acreencias. Simplemente, su exclusión de la normatividad excepcional,
justificada por el hecho de recibir más de dos salarios mínimos mensuales, no
habilitaba el pago por ese mecanismo expedito, sino a través del proceso
liquidatorio ordinario cuyo objetivo no es otro que el de obligar a la entidad
intervenida a saldar las deudas que existen con la totalidad de los
ahorradores. En últimas, dadas las condiciones precarias de los más de 400.000
ahorradores, reflejada en su bajo nivel de ingresos mensuales, el Gobierno se
propuso adelantar el pago de las acreencias para mejorar sus condiciones de
subsistencia. No debe olvidarse que el artículo 13 Constitucional le impone al
Estado la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta.
Las consecuencias de la decisión mayoritaria van a exigir
del Estado un esfuerzo desproporcionado por situar recursos, seguramente destinados
a otros sectores de la economía, a fin de responder a la demanda de pagos que,
por una decisión judicial y no política, como es de su esencia, deben surtirse
a favor de todos los ahorradores del sector solidario. (Esta parte del
salvamento de voto corresponde únicamente al Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa).
2°
Respecto del inciso 2° del artículo 10°
El inciso 2° del artículo 10° faculta a la Superintendencia
Bancaria para disponer la conversión de una entidad de naturaleza cooperativa
en sociedad por acciones, en todos aquellos casos en los que proceda la
adopción de institutos de salvamento o cuando la entidad esté incursa en
alguna  de las causales de toma de posesión de una institución financiera o
aseguradora.
La mayoría consideró que tal medida era inexequible porque,
a su juicio, desconocía ostensiblemente la libertad de asociación contenida en
el artículo 38 de la Carta y, a su vez, ignoraba uno de los principios básicos
del cooperativismo “un hombre un voto”, aplicando “un criterio decididamente
capitalista que entrega las decisiones a la mayoría conformada por quienes
concentren el mayor número de acciones”.
Para los suscritos,
la norma tiene una finalidad que se ajusta claramente a la axiología
constitucional, toda vez que busca proteger a los ahorradores y al sistema
económico en general. En efecto, la norma contenida en el artículo 333
superior, si bien indica que “el Estado fortalecerá las organizaciones
solidarias y estimulará el desarrollo empresarial”, también acota que  “la
actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los
límites del bien común”. (subraya el suscrito). Esta prevalencia
del interés general es, además, valor fundante del Estado colombiano, como
claramente lo expresa el primer artículo Superior cuando declara que “Colombia
es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, ...
fundada en... la prevalencia del interés general.”
De otra parte, esa
prevalencia del interés general se refrenda en el artículo 58 Constitucional,
según el cual “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social”. Esta norma resulta particularmente
pertinente en el presente caso, toda vez que la normatividad expedida en estado
de emergencia económica y social es, per se, de interés público.
Y para abundar en
consideraciones respecto de la prevalencia del interés público que han debido
tenerse en cuenta como fundamento de la constitucionalidad de la norma
contenida en el inciso 2° del artículo 10°, resulta oportuno también hacer
mención del artículo 335 superior conforme al cual “las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación ... son de interés
público”.
Con base en la anterior preceptiva constitucional, era
perfectamente sostenible pensar que el interés de los aportantes particulares
de las instituciones cooperativas, debía ceder ante el interés general en la
estabilidad del sector financiero cooperativo, y el interés  del público
ahorrador.
Desde otro punto de vista, es necesario resaltar que la crisis
del sector solidario plantea un conflicto de intereses entre los ahorradores y
cooperados que debe ser resuelto a favor de los primeros, pues éstos, a
diferencia de aquellos y en razón de la estructura jurídica sobre la cual
descansa el sistema cooperativo, se encuentran en inferioridad de condiciones
frente al manejo interno de la entidad, al trámite de los negocios y los
riesgos que ella puede afrontar.
La circunstancia de que los aportantes, gracias a su
calidad de socios, conozcan de antemano las condiciones de manejo de la
cooperativa y puedan retirarse de ella ante el advenimiento de una crisis,
reduciendo de paso el capital que sirve de prenda general de los ahorradores,
impone la necesidad de darle prelación a los derechos de los depositantes, quienes
en un acto de confianza con el sistema han entregado su dinero para que sea
manejado por otros. Esto ameritaba que, frente a las organizaciones solidarias
que desarrollan actividades financieras, se instituyeran mecanismos de
salvamento como el contenido en la norma retirada del ordenamiento jurídico,
que protegieran, antes que los propios intereses del sector solidario, el
ahorro y la confianza públicos.
3°
Respecto del literal b) del artículo 12
El artículo 12 en su literal b), habilita una línea de
crédito para la financiación de vivienda a cargo del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras y en beneficio de los deudores individuales de
créditos hipotecarios, siempre y cuando, a la fecha de expedición del decreto,
el obligado se encuentre en mora por un periodo que no supere los tres meses.
Esta exigencia fue declarada inexequible por cuanto, a
juicio de la mayoría de los miembros de la Sala, con ella se discriminaba
injustificadamente a los demás deudores. No compartimos tal declaración de
inexequibilidad toda vez que la misma, parte de una aplicación equivocada del
principio de igualdad, pues desconoce los fundados motivos que, en ejercicio de
sus competencias constitucionales para dirigir la economía e intervenir en las
actividades financiera, bursátil y aseguradora, llevaron al Gobierno a adoptar
esa determinación.
Ciertamente, el Gobierno, al establecer límites sobre la
obtención de créditos hipotecarios se atuvo a los estudios y análisis de orden
económico previamente realizados, que arrojaron como resultado una morosidad en
las obligaciones hipotecarias individuales que en la mayoría de los casos no
superaban las tres cuotas. De hecho, tal situación ya marcaba diferencias sobre
la población morosa y en función del monto de la deuda hipotecaria, que le
permitió al ejecutivo, consultando el principio de la prevalencia del interés
general, establecer líneas de crédito que comulgaran, principalmente, con su
capacidad de endeudamiento y, al mismo tiempo, contribuyeran a aliviar la difícil
situación financiera provocada por el desbordamiento de la capacidad de pago de
muchos deudores del sistema de financiación de vivienda UPAC. Obviamente, desde
el punto de vista económico, no existe término de comparación entre la
situación del deudor que ha empezado a retrasarse en el pago de sus cuotas, con
la de aquel que por largo tiempo han permanecido en mora. La primera,
indiscutiblemente, tiene remedio a corto plazo e impone una inversión razonable
de capital, ajustada a las condiciones económicas del país.
En este sentido, la Corte desconoció la autonomía que el
Ejecutivo tiene en el campo económico y que lo habilita para comprometerse con
los deudores del UPAC, sólo en proporción a su capacidad de absorción de la
deuda. Ahora, como consecuencia de la decisión adoptada por la Corte, el
volumen de las obligaciones que le corresponde asumir al Gobierno desborda las
previsiones hechas por el mismo y, de seguro, sobrepasa los límites de gastó
público que armonizan con el estado actual de la economía. Así entonces, el
propósito que inicialmente había llevado al Gobierno a dictar la medida:
aligerar la carga de la deuda hipotecaria, resulta malogrado por el grueso de
la medida impuesta por la sentencia al Ejecutivo, desconociéndoso,
precisamente, una de las razones que motivaron la declaratoria de emergencia,
cual era la captación de recursos.
4°
Respecto de los artículos 14, 21 y 22
El artículo 14, en lo pertinente, faculta a las entidades
financieras para recibir los inmuebles hipotecados, a título de pago, con el
fin de cancelar la totalidad de la obligación, previa solicitud del deudor
hipotecario.
Al respecto, la decisión mayoritaria consideró que el
alcance facultativo de la norma quebrantaba los principios del estado social de
derecho “haciendo que sólo los ‘buenos negocios’ fueran aceptados por las
instituciones financieras acreedoras”. Así, la exequibilidad de la norma se
condicionó al etendido de que, una vez presentada la solicitud por el deudor
hipotecario, las entidades están en la obligación de aceptar la dación en pago.
A nuestro juicio, dicha declaración constituye una
intromisión ilegítima en la actividad legislativa, ya que la norma, al señalar:
“la entidad financiera que reciba la dación...”, no está imponiendo una
obligación a cargo de los establecimientos financieros sino que los faculta,
apelando a su buen criterio, para recibir un crédito por el valor de la
diferencia entre la suma adeudada y el precio del inmueble. Entonces, si la
intención de la norma de excepción no era de naturaleza impositiva, el juez
constitucional no le puede conferir ese carácter, modificando su valor
normativo, toda vez que la facultad para reformar y derogar las leyes reposa
exclusivamente en el órgano Legislativo del Poder Público (C.P. art.150).
Además, la modificación que la Sentencia le introdujo a la
norma, rompe abiertamente el principio de la libertad de empresa y libre
iniciativa privada - reconocidos por el artículo 333 de la Carta Fundamental- y
atenta contra el orden económico desestabilizando el sistema financiero.
Ciertamente, la imposición adoptada por la sentencia de la
Corte anula el derecho que le asiste a las entidades financieras para decidir,
frente a cada caso, la conveniencia o inconveniencia del negocio jurídico que
le proponen (la dación en pago). Es una manera de coaccionar la libertad
económica de las entidades del sector financiero, obligándolas contra su
voluntad, pero sí bajo la del deudor, a recibir en pago bienes inmuebles cuyo
valor comercial podría no compensar el monto de la deuda, ora por la dificultad
en su comercialización, ya por el estado físico en que se entregan.
Debe resaltarse que esta decisión desconoce el objeto
social de las entidades de crédito -prestar el servicio público de la
intermediación financiera-, pues les impone el desarrollo de una actividad
extraña al ejercicio normal de sus actividades, ignorando que las mismas no
están preparada para administrar y negociar regularmente bienes inmuebles.
Precisamente, esa circunstancia nos llevó a disentir de la declaración
de inexequibilidad de los artículos 19, 21 (parcial) y 22 que, conscientes de
la incapacidad de las entidades financieras para administrar y negociar bienes
inmuebles entregados en dación de pago, preveían la creación de sociedades de
inversión colectiva especializadas en ese servicio, de las cuales, a su vez,
podían formar parte las primeras. (En este punto el salvamento de voto
corresponde únicamente al Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa).
En efecto, si se impone a las entidades financieras la
obligación de recibir bienes inmuebles como dación en pago, la creación de
sociedades ajenas a la actividad de intermediación, que compraran y manejaran
en forma competente los aludidos bienes raíces, se imponía como una necesidad
ineludible.
Incluso, ante el grave deterioro del sistema financiero al
que contribuyó, en gran medida, el crecimiento de los activos improductivos de
las entidades del sector representados en los bienes inmuebles recibidos, era
imprescindible la conformación de estas sociedades para que adquirieran los
bienes y la demanda de crédito, propia de la labor de intermediación, se
reactivara nuevamente. En consecuencia, el fallo de la Corte, por este aspecto,
resulta contradictorio y es esa la razón de nuestro desacuerdo con la decisión
adoptada.
5°
Respecto del artículo 30
Discrepamos igualmente de la decisión de
haber ampliado la contribución del dos por mil, prevista en el primer inciso
del artículo 30 para las operaciones que realicen los usuarios del sistema
financiero y de las entidades que lo conforman, a las operaciones
interbancarias previstas en los numerales d) y e) del artículo 29, para las
cuales la tarifa prevista en el segundo inciso del  artículo 30 era del uno
punto dos por diez mil. Entendemos, y así lo expresamos reiteradamente en el
curso del debate correspondiente en la Sala Plena, que la diferencia,
aparentemente muy considerable, entre la tarifa del dos por mil impuesta a las
personas naturales o jurídicas usuarias del sistema financiero y la del uno
punto dos por diez mil prevista para las operaciones interbancarias, obedece
tanto a las elevadas cuantías de estas operaciones como a la frecuencia diaria
con que ellas se realizan, las cuales en ningún caso guardan proporción con las
que ordinariamente realizan los particulares.
Fue ésta, sin duda, la razón que llevó al
gobierno nacional a hacer esa razonable y prudente diferencia de tarifas, en
uso de sus facultades constitucionales y con base en los elementos de juicio de
que dispone el Ejecutivo -no así el poder Judicial- para calcular las cifras
pertinentes y su impuesto en el sistema financiero.
Por ello mal
podía la Corte sostener, como se hace en la Sentencia, que dicha diferencia de
tarifas rompe el principio de igualdad, ya que, como tantas veces ha dicho la
misma Corte, no puede aplicarse este principio a situaciones desiguales; y este
es un caso clarísimo de situación desigual. Ello sin tener en cuenta, por lo
demás, los efectos altamente nocivos que para las entidades financieras, y, en
general, para la economía nacional, tendrá el, a nuestro juicio, desmesurado
aumento de la tarifa del uno punto dos por diez mil al dos por mil. Se dirá que
éste es un argumento de conveniencia y no propiamente de constitucionalidad.
Pero consideramos que es de la esencia de las decisiones que tome un tribunal
constitucional el medir, también, el impacto social y económico de tales
decisiones en un Estado Social de Derecho. En el caso concreto de la revisión
de las medidas tomadas por el Gobierno Nacional al amparo de la declaratoria de
un Estado de Emergencia Económica y Social, creemos que es su deber ahondar en
el análisis no sólo estrictamente jurídico -que sin duda es el más importante-
sino también en las consecuencias de carácter económico y financiero que tales
medidas puedan tener para la sociedad. El hecho de que los magistrados, por su
formación profesional y académica, no tengan que ser propiamente versados en el
complejo campo de la economía y las finanzas, a nuestro juicio no los exime de
ahondar también en dicho análisis y de ponderar los efectos que en estos campos
puedan tener los fallos de la Corte.
Por lo demás, la decisión de la Corte desconoce la doctrina
de la Corporación en aspectos que hasta ahora se consideraban pacíficos. En
primer término, desde la sentencia C-004 de 1992, se reconoció que los decretos
que se dictan como consecuencia de la declaración de un estado de excepción,
responden a una competencia discrecional. Lo anterior significa que dentro del
marco de la Constitución, siempre que se respeten sus normas y principios, el
“presidente valora en cada caso lo que exige el interés público y escoge entre
varias alternativas de acción”. Este ámbito legítimo de competencia del
presidente, resulta cercenado cuando la Corte Constitucional por sí misma
dispone la eliminación de la tarifa diferenciada y, en su lugar, consagra la
aplicación general del gravamen del dos por mil. La libertad impositiva del
legislador, ordinario o extraordinario – reiteramos cuando la misma no exceda
el marco constitucional -, está vinculada al acatamiento que se debe al
principio democrático, que no puede ser desconocido por el juez constitucional
al cual no compete ni imponer cargas fiscales ni sustituirlas o modificarlas.
La función de la jurisdicción constitucional se limita a examinar la
constitucionalidad de las leyes tributarias, sin desconocer la reserva de ley
en esta materia.
La Corte Constitucional, de otro lado,
siempre ha sido respetuosa del principio superior de la separación de poderes.
La lealtad con esta pauta superior de comportamiento institucional, no entraña
en modo alguno abdicación del deber que cabe a la Corte de defender la
supremacía de la Constitución, como quiera que aquélla se predica igualmente de
ésta. La separación de poderes no es ajena a la separación de responsabilidades
y saberes sobre los asuntos que incumben al Estado y a la sociedad. La Corte
Constitucional precisamente se ha esforzado en establecer distintos tipos de test
de constitucionalidad y ha distinguido grados diversos de intensidad
aplicables a su actividad de escrutinio constitucional. La interpretación de la
Corte, por esta razón, ha sido en extremo consciente de este principio de
organización del Estado y de las posibilidades y limitaciones de su tarea
específica. Sorprende por ello que en esta ocasión olvide la sentencia que en
materias económicas y tributarias, el test aplicado por la Corte
Constitucional ha sido siempre débil o intermedio. La Corte lejos de limitarse
a analizar la medida desde el punto de vista de su finalidad, razonabilidad y
proporcionalidad, ha llevado a cabo un examen tan riguroso y pleno que ha
concluido en la asunción de la competencia propia del legislador de emergencia,
sin contar con sus conocimientos ni enfrentar sus responsabilidades.
Este extravío de la función judicial tal
vez ha llevado a la Corte a desconocer verdades elementales de la economía, que
por serlo tienen relevancia constitucional y no han debido soslayarse en el
fallo. Se defiende al depositante “común y corriente”, sin embargo se olvida
que por causa del fenómeno de traslación de la carga impositiva y por la
posición material que ocupan las instituciones financieras en el mercado,
finalmente el peso de la tributación recaerá en aquél. El propósito loable y
justo de la Corte, concretado en el aumento de la tributación para el
intermediario financiero, se convierte por el contrario en la peor defensa del
"depositante del común" y termina por redundar en una carga real
impositiva varias veces superior. No existe mecanismo alguno para evitar que el
intermediario traslade a los usuarios finales del sistema financiero, los más
elevados costos que debe asumir en el desempeño de su quehacer. El afán de la
Corte no va más allá de una aspiración emocional, puramente nominal y formal.
Empero, la postura de la Corte a pesar de
que no contribuye a la causa de los “más pobres”, genera daños a la economía e
induce a la postre a acomodamientos inconvenientes que le restan fuerza al
cumplimiento del derecho. Estas consecuencias obedecen a la homologación que
establece entre el “depositante del común” y las “instituciones financieras” y,
por consiguiente, a la igualdad de trato que otorga a las transacciones del primero
y a las operaciones del mercado interbancario. Esta premisa falsa compromete
desde el principio la corrección de su análisis y explica el equivocado
desarrollo de los principios de igualdad y equidad. No se encuentra en la misma
situación, el “depositante corriente” que el intermediario que gestiona los
grandes agregados monetarios de una economía y que cumple funciones de agente
para equilibrar en cada momento los flujos de liquidez de todas las unidades
económicas del sistema. La Corte, en el fondo, asume que la masa monetaria
corresponde al patrimonio de las instituciones financieras y, por ello,
sostiene que esa gran riqueza no puede quedar por fuera del radio de la
tributación.
El error de escriturar a las instituciones
financieras lo que no es sino el movimiento del dinero entre unidades
deficitarias y superavitarias de la economía, se ha pagado caro puesto que ha
repercutido en la asignación de un costo innecesario, inconveniente y excesivo
a la mera circulación del dinero. De hecho, este costo de transacción de la
economía se irradia a todos por vía del aumento de las tasas de interés, la
restricción del crédito, la desintermediación financiera, la pérdida de
profundidad del mercado financiero, la reducción del poder de los instrumentos
de manejo monetario y crediticio etc. La Corte Constitucional ha exacerbado los
defectos congénitos del impuesto mencionado. Este gravamen extendido
indiscriminadamente a las transacciones financieras con la tarifa del dos por
mil, tiene un efecto cascada que lo convierte en exacción confiscatoria. No es
extraño que el mercado interbancario deje de existir y que los excesos o
defectos de liquidez entre las instituciones, por carecer de medio de
compensación, generen un problema de dimensiones desconocidas, que se traduzca
automáticamente en una espiral alcista de las diferentes tasas de interés y en
una situación de anormalidad económica.
No deja de ser paradójico que la sentencia
de la Corte Constitucional que declara la exequibilidad de las medidas de
excepción, pueda ser la causa de un grave e inédito trastorno económico y de un
irrefrenable aumento de las tasas de interés, que son justamente los hechos que
pretendían conjurarse con la declaración de emergencia. Todo esto indica que la
interpretación de la Corte Constitucional, en esta parte, no es la que
corresponde a la mejor solución derivada de la Carta. No puede pasar
desapercibido a nadie que el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda, en los términos del artículo 373 de la Constitución, es un mandato
constitucional que no puede ser quebrantado por ningún órgano del Estado. La
interpretación económica de la Constitución, si es en verdad interpretación
genuina de la misma, debe por lo menos inhibir al juez constitucional de
contribuir a estimular tendencias inflacionistas que, de producirse, deberán
imputarse a negligencia de las autoridades competentes y en ningún caso a su
propio cometido institucional. Nos resistimos a pensar que de la Constitución
surja para la Corte el poder político de cambiar las tarifas de los impuestos
y, pese a sus buenas intenciones, también, el poder de aumentar los costos de
transacción de la economía. La defensa de la Constitución en modo alguno exige
a la Corte que entre a tomar este tipo de decisiones, deferidas a otros órganos
del Estado. No es tampoco conveniente que un órgano integrado por juristas se
empeñe en calibrar las cargas fiscales; menos todavía si en esa empresa de suyo
ardua  homologa lo que no es igual y termina por perjudicar a quien pretende
salvar.
VLADIMIRO NARANJO MESA                      EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
fecha ut supra