T-417-96
Sentencia T-417/96
Sentencia
T-417/96
CONFLICTO DE
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Armonización
Según las
peculiaridades de cada caso y sobre el supuesto de lo que se verifique y pruebe
en el proceso, el juez ha de evaluar la real existencia de la colisión,
buscando, en principio, hacer compatibles todos los derechos en juego. Si la
compatibilidad no puede alcanzarse, por razón de las características del
conflicto, debe prevalecer el derecho más próximo a la dignidad del ser humano,
procurando, desde luego, que el derecho no preponderante resulte afectado
únicamente en la medida necesaria para no sacrificar el prevaleciente.
DERECHO A LA VIDA-Preferencia/DERECHO A LA VIDA-Viviendas
sobre terreno inseguro
El juez de
tutela, aun consciente de la vulneración de otros derechos (como el que se
tiene a la propiedad o a una vivienda digna), no puede ordenar que se siga
adelante con la construcción de viviendas en terrenos inseguros, con lo cual
pondría en grave peligro las vidas de los habitantes. Se aplica el carácter
prevalente del derecho a la vida.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Actividad pública/LEALTAD
DE LA ADMINISTRACION
La buena fe, que
se presume en todas las relaciones entabladas entre los particulares y las
autoridades públicas, exige más bien que la actividad pública se adelante en un
clima de mutua confianza que permita a aquéllos mantener una razonable
certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a
partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración. Es lo
que esta Corte ha denominado como principio de lealtad, que debe darse entre
gobernantes y gobernados como requisito indispensable para la realización de
los fines propuestos en la Carta Política.
Referencia:
Expediente T-97581
Acción de tutela
instaurada por LA JUNTA COMUNITARIA DEL BARRIO SINAI contra la Alcaldía
Municipal de Mocoa.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y seis (1996).
El fallo proferido
en el caso de la referencia ha sido seleccionado por la Corte, con arreglo a
las previsiones del Decreto 2591 de 1991, y repartido a esta Sala para su
revisión, a la cual se procede.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La acción de tutela
fue instaurada por los directivos de la Junta de Vivienda del Barrio Sinaí, de
Mocoa (Putumayo), contra la alcaldía municipal, en relación con los siguientes
hechos:
Dijeron los actores
que en noviembre de 1994 la asociación a la cual pertenecen negoció y adquirió
un lote de terreno denominado "La Granja y Florida", según escritura
pública otorgada el 26 de diciembre de ese año.
Señalaron que, una
vez adquirido el lote, tramitaron y obtuvieron permiso favorable de la Oficina
de Planeación Municipal para la construcción de unas viviendas y que, con su
esfuerzo, hicieron los levantamientos de topografía, alcantarillado, acueducto,
electrificación y demás conexiones indispensables para el desarrollo del
proyecto, según planos que fueron elaborados por la misma dependencia oficial.
Sin embargo,
relataron que, cuando ingresó el alcalde Díaz Burbano a desempeñar sus
funciones, puso toda clase de obstáculos para la culminación de las obras y,
aliado con "Corpoamazonia", manifestó que no era posible proseguir
con ellas por cuanto las viviendas estarían ubicadas en zona de alto riesgo.
Considerándose
perjudicados en su patrimonio económico y estimando perdido el trabajo
colectivo que se había adelantado, con grave perjuicio para sus aspiraciones
habitacionales, acudieron a la acción de tutela, si bien en la demanda no
expusieron el exacto alcance de sus pretensiones.
II. DECISIONES
JUDICIALES
Correspondió conocer
de la acción de tutela al Juzgado Penal del Circuito de Mocoa (Putumayo),
Despacho que en providencia del 29 de febrero del año en curso resolvió tutelar
los derechos a la propiedad y a la vivienda digna de los integrantes de la
"Junta Comunitaria de Vivienda SINAI" y ordenó a la Alcaldía
Municipal que en el término de cuarenta y ocho horas iniciara el diseño de un
programa de reubicación del mencionado barrio.
Consideró el Juez
que, sin duda, se estaba frente a una violación del derecho de propiedad, toda
vez que según oficio 397 de febrero 9 del año en curso, la administración
municipal impidió el ejercicio del derecho a usar y gozar libremente del
predio, según la destinación específica que se dió al fundo.
Según un informe de
"Corpoamazonia", la urbanización SINAI está proyectada para ser
construída en la margen derecha del río Mocoa, que, según los estudios
técnicos, podrá desviar de nuevo su caudal hacia la zona escogida para
adelantar el proyecto de vivienda.
De acuerdo con el
fallo, las autoridades publicas no han hecho otra cosa que cumplir cabalmente
con el deber de velar por la intangibilidad de los derechos de los asociados,
ante la presencia de eventuales riesgos.
No obstante lo
anterior, en el sentir del Juez, ha sido la propia administración municipal la
que con su omisión, incuria y negligencia ha contribuído a crear el problema
que ahora afrontan los tutelantes".
Tuvo en cuenta el
fallador, para arribar a esa conclusión, que precisamente la Oficina de
Planeación Municipal la que señaló que "el uso del suelo permite vivienda
bifamiliar" y la que hizo los diseños de los planos de alcantarillado,
acueducto, electrificación y el levantamiento topográfico. También fue
Planeación el organismo que permitió la ejecución de algunas de esas obras en
el terreno. Además, la misma dependencia autorizó a la Junta de Vivienda
Comunitaria para adquirir un lote de terreno destinado a urbanización en una
zona que, de acuerdo con lo establecido apenas ahora, implica riesgos para la
vida.
La administración
municipal transgredió así el principio de la buena fe, pues además se comprometió
a realizar las gestiones necesarias para comprar un terreno y entregarlo
loteado para reubicar así los barrios "Los Alamos" y
"Sinaí", lo cual no se ha cumplido, creando falsas expectativas.
La decisión judicial
fue impugnada por los actores, quienes estimaron que se debía acceder en forma
integral a su petición, permitiéndoles continuar con la construcción de sus
viviendas, ya adelantadas en un 30%.
Por su parte el
Alcalde Municipal de Mocoa, por medio de apoderado, impugnó el fallo por
considerar que el Juez se extralimitó al fallar extra y ultra petita.
La Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, en providencia del
diecinueve (19) de abril de 1.996, revocó el fallo inicial, argumentando:
"En el evento
sub judice, es evidente que la administración municipal cometió un grave
error al autorizar la iniciación de la construcción de las viviendas, sin
exigir el previo estudio técnico sobre afectación del medio ambiente como lo
dispone el Art. 49 de la Ley 99 de 1.993, máxime cuando la proyectada
urbanización se ubica sobre el lecho mayor del río Mocoa, a 85 metros de su
actual ribera. (fs. 86 y 89).
Sin embargo, es
absolutamente inconducente pretender que dicho error se mantenga y se legitime
en su vigencia a través de la acción de tutela, como lo piden los actores, como
quiera que constituye una situación contraria a las normas y por ende, sus
efectos han sido legalmente suspendidos por la segunda intervención de las
autoridades municipales al disponer la prohibición de continuar con la
construcción de la obra."
No se hizo entonces
una ilegal afectación del predio, ni del derecho de propiedad, sino que se dió
lugar a una indemnización que puede reclamarse por las acciones pertinentes
ante las autoridades de lo contencioso administrativo y no a través del amparo
constitucional, dado el carácter subsidiario de éste.
De otro lado la
reiterada doctrina constitucional enseña que el derecho de propiedad privada,
solamente debe considerarse como derecho fundamental "...siempre que se
encuentre vinculado de tal manera al mantenimiento de unas condiciones
materiales de existencia.
(...)
En cuanto al derecho
a la vivienda digna "...participa de la misma naturaleza del derecho a la
propiedad privada y su protección a través de la tutela está sometida a la
concurrencia de peculiares circunstancias que constituyan una real afectación
del "derecho al mínimo vital", entendido este concepto como el
conjunto de mínimas condiciones de supervivencia que garanticen una calidad de
vida acorde con la dignidad humana".
Expresó la Sala del
Tribunal que, aunque los actores son personas de escasos recursos económicos,
actualmente ocupan viviendas arrendadas, sin que concurra elemento de
convicción que permita suponer que a raíz de la orden de suspensión de los
trabajos en el barrio "Sinaí", se hubiese puesto en peligro o
afectado sus condiciones de vida.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Repartido como fue
este asunto a la Sala Quinta de Revisión, según los mandatos de los artículos
86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y de conformidad con las
prescripciones del Decreto 2591 de 1991, ella goza de competencia para examinar
la decisión judicial adoptada.
2. Conflicto
de derechos. Preferencia del derecho a la vida. Alcance del principio de la
buena fe. La lealtad de la administración.
Una vez más ha de
afirmarse que el ideal buscado por el Constituyente consiste en la plena
efectividad de todos los derechos fundamentales, no solamente de aquellos
consagrados de modo expreso en la propia Carta y en los tratados
internacionales, sino de los que, no habiéndolo sido, sean inherentes a la
persona humana (artículos 1, 2, 85, 86, 93 y 94 C.P.).
No puede
desconocerse, empero, que las complejidades propias de la convivencia conducen
en no pocas ocasiones a la circunstancia del conflicto entre derechos de rango
constitucional.
Según las
peculiaridades de cada caso y sobre el supuesto de lo que se verifique y pruebe
en el proceso, el juez ha de evaluar la real existencia de la colisión,
buscando, en principio, hacer compatibles todos los derechos en juego.
Si la compatibilidad
no puede alcanzarse, por razón de las características del conflicto, debe
prevalecer el derecho más próximo a la dignidad del ser humano, según lo ha
expuesto la jurisprudencia (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de
Revisión. Sentencia T-414 del 16 de junio de 1992. M.P: Dr. Ciro Angarita
Barón), procurando, desde luego, que el derecho no preponderante resulte
afectado únicamente en la medida necesaria para no sacrificar el prevaleciente.
En el caso objeto de
análisis, no cabe duda a la Corte sobre la presencia de una situación en virtud
de la cual, no obstante reconocerse la improvidencia y falta de cuidado de la
administración al autorizar inicialmente las obras sin los suficientes
elementos de juicio en el orden técnico y en el aspecto de habitabilidad de los
terrenos, resulta inobjetable que, habiéndose encontrado con posterioridad que
la ubicación de aquéllos en el lecho mayor del río Mocoa "genera riesgos
incalculables para la población que allí se asiente" (Concepto del 13 de
septiembre de 1995, emitido por la "Corporación para el desarrollo
sostenible del Sur de la Amazonia, CORPOAMAZONIA"), el juez de tutela, aun
consciente de la vulneración de otros derechos (como el que se tiene a la
propiedad o a una vivienda digna), no puede ordenar que se siga adelante con la
construcción de viviendas en terrenos inseguros, con lo cual pondría en grave
peligro las vidas de los habitantes, entre ellos los actores.
Siendo ello así, no
es posible acceder a la protección pedida, cuando menos en el sentido que acaba
de indicarse, aplicando, como resulta del carácter prevalente del derecho a la
vida, el artículo 11 de la Constitución Política.
Claro está, tampoco
es del caso, a la luz de la Constitución, ignorar el hecho, ampliamente probado
en el expediente, de que los accionantes, al iniciar la construcción de
viviendas en el sitio que hoy es señalado como zona de riesgo, obraron de buena
fe y sobre la base de conceptos técnicos emanados de la oficina competente
-Planeación Municipal-, según los cuales el proyecto era perfectamente viable,
viéndose después frustrados en sus legítimas aspiraciones, cuando ya habían
incurrido en ingentes gastos y en grandes esfuerzos personales y comunitarios.
Entre los varios
documentos aportados, se encuentra el Oficio 277 del 31 de marzo de 1995,
mediante el cual el Jefe de Planeación Municipal de Mocoa, en respuesta a una
solicitud de la "Junta de Vivienda Comunitaria Sinaí", les comunica
que "el predio que tienen destinado para llevar a cabo dicha urbanización,
de acuerdo al Plan de Ordenamiento Urbano de Mocoa, establecido mediante
Acuerdo No. 017 de Diciembre 2 de 1989, el uso del suelo permite vivienda
bifamiliar".
Además, según consta
en las diligencias de ratificación de la acción de tutela instaurada,
declaraciones hechas por los peticionarios bajo la gravedad del juramento
coinciden en expresar que "fue la Oficina de Planeación quien colaboró con
la topografía y el diseño de los diferentes mapas o planos, tanto de acueducto,
alcantarillado y de la vivienda". Los planos que obran en el expediente
están, en efecto, referidos al proyecto "Vivienda Nueva Sinaí" y
llevan el epígrafe "ALCALDIA MAYOR DE MOCOA-PLANEACIÓN MUNICIPAL".
Sobre la
responsabilidad que cabe a la administración por las falencias que llamaron a
engaño a los accionantes, haciéndoles creer que podían construir sin peligro,
basta transcribir expresiones textuales del Alcalde de esa ciudad, por
requerimiento del Juzgado Penal del Circuito de Mocoa (Oficio del 27 de febrero
de 1996), según las cuales, "revisado el archivo de la Oficina de
Planeación, Infraestructura y Asistencia Técnica Municipal, encontramos que se
elaboró el proyecto para vivienda de interés social para familias de escasos
recursos económicos, entendiéndose como tal el levantamiento topográfico,
paramentos, loteo del plano, diseño de acueducto y alcantarillado, y la
respectiva casa modelo".
"Así mismo
-prosigue el Alcalde-, según Oficio No. 277 de mayo 11 de 1995, el entonces
Jefe de Planeación Municipal, Ingeniero Alejandro Peña Jacanamejoy, emitió un
concepto autorizando el uso DEL SUELO PARA VIVIENDA BIFAMILIAR, por encontrarse
dentro de lo permitido en el crecimiento del perímetro urbano, según el Plan de
Ordenamiento Urbano de Mocoa, aprobado mediante el Acuerdo No. 017 de diciembre
2 de 1989" (Mayúsculas del texto original).
Más adelante agrega:
"Con posterioridad a la autorización favorable en mi administración, por
intermedio de la Oficina de Planeación Municipal, para el uso del suelo para
vivienda bifamiliar del proyecto en mayo 11 de 1995, siendo flexibles y no
colocando obstáculos, se nos dió a conocer el concepto técnico emitido por CORPOAMAZONIA
SECCIONAL PUTUMAYO, en uso de sus facultades legales, negando los términos de
referencia y la licencia ambiental con fundamentos técnicos y normativos, por
lo cual, la Administración Municipal ve con preocupación desechar el gran
sacrificio y trabajo técnico adelantado, pero es vigilante y está obligado en
hacer cumplir el imperio de la Ley 09 de 1989 y modificado por la Ley segunda
de 1991, máxime de estar propenso de incurrir (sic) en el delito de prevaricato
por omisión".
La Corte Constitucional
no encuentra justificada la errática conducta de la administración, menos
todavía si se tiene en cuenta que la materia sobre la cual recaía la
responsabilidad del municipio, y particularmente de la Oficina de Planeación
Municipal, era precisamente, al evaluar la viabilidad del proyecto, la de
verificar, entre otros aspectos, el primordial, relativo a las posibilidades de
uso del suelo para construcción de viviendas, que fue precisamente lo que
dictaminó en forma favorable antes de la iniciación de los trabajos.
De la Constitución
(artículo 2) resulta que las autoridades tienen a su cargo la protección, entre
otros valores, de la vida y de los bienes de las personas residentes en
Colombia, pero tal responsabilidad les atañe no solamente desde el punto de
vista policivo, como se entiende dentro de una concepción estrecha de las
funciones estatales, sino que, ante todo, debe desplegarse en el papel
específico que a cada autoridad corresponde en razón de sus competencias.
Por tanto, no es
admisible la concepción expuesta por el Alcalde de Mocoa en el documento
citado, en el sentido de que la autorización inicial para construir las
viviendas se produjo con el objeto de "ser flexible" y no crear
obstáculos a los administrados, la cual delata una errónea idea sobre el
alcance del principio de la buena fe, ampliamente tratado en la jurisprudencia,
que no significa en modo alguno el manejo irresponsable de los controles
oficiales previos que la ley consagra en los distintos niveles de actividad, ni
la elusión del deber estatal de expedir autorizaciones cuando son
indispensables por su objeto y finalidades, desde luego en el entendido de que
hayan sido previstas por el legislador (artículos 85 y 333 C.P.).
La buena fe, que se
presume en todas las relaciones entabladas entre los particulares y las
autoridades públicas, exige más bien que la actividad pública se adelante en un
clima de mutua confianza que permita a aquéllos mantener una razonable
certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a
partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración.
Es lo que esta Corte
ha denominado como principio de lealtad, que debe darse entre
gobernantes y gobernados como requisito indispensable para la realización de
los fines propuestos en el artículo 83 de la Carta Política.
Recuérdese, a ese
propósito, lo expresado por esta Sala en sentencia T-046 del 10 de febrero de
1995:
"...todos los
organismos y funcionarios del Estado se hallan obligados a observar y a aplicar
en sus actuaciones el principio de la buena fe (Artículo 83 C.P.), que exige,
entre otros aspectos, reconocer con lealtad a los administrados aquello que han
alcanzado sobre la base de confiar en las directrices y pautas trazadas por la
propia administración.
Para la Corte es
claro que el Estado traiciona los principios constitucionales y se burla de los
gobernados -haciéndose por ello responsable- cuando por actos o promesas suyas
los induce a creer que la sujeción a un proceso o a unas reglas de juego
definidas habrá de producir determinadas consecuencias y luego, como los malos
perdedores, desconoce los resultados correspondientes.
Sustento esencial de
la democracia y factor insustituible del Estado de Derecho es la certidumbre
fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se
afecta de manera grave la convivencia y se complican en sumo grado las futuras
acciones de las autoridades públicas.
A la luz de la
Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en
cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta
vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella
misma contrae voluntariamente".
La Sala Plena de la
Corte, en fallo C-138 del 9 de abril de 1996, recalcó que el Estado no puede
legítimamente prever unas determinadas condiciones, induciendo a las personas
para que se acojan a ellas, y después modificarlas, aduciendo que no se
cumplieron los requisitos iniciales, cuando ya quienes actuaron de buena fe
respecto de las primeras reglas resultan perjudicados por el súbito cambio en
la actitud del ente público, que es lo acontecido en el presente caso.
La Corte
Constitucional coincide con el juez de primera instancia, quien, al analizar la
situación expuesta por los accionantes,  probada en el curso del proceso,
concluyó que el municipio "defraudó la confianza que la organización
popular había depositado en la administración local, al tornar desfavorables en
forma inesperada las condiciones que hacían viable el ejercicio de su derecho a
la vivienda".
Como consecuencia de
ello, las circunstancias actuales de los peticionarios son de verdadera
emergencia, no solamente por razón del sorpresivo desequilibrio económico que
se les ha causado injustamente, sino por el daño que él significa para sus
familias.
La injustificada
pérdida de esfuerzos personales y colectivos, merced a la ineficiencia de la
administración, es algo que puede evaluarse, a la luz de la Carta Política,
como motivo de vulneración del derecho al trabajo (artículo 25 C.P.), por
cuanto cada uno de los asociados ha dedicado su tiempo y su labor al logro de
los objetivos comunitarios, a la postre sin fruto alguno.
Simultáneamente, la
situación objeto de examen ha venido en afectar el derecho de propiedad de los
accionantes, en su núcleo esencial -en donde tiene el carácter de fundamental,
según la jurisprudencia de esta Corte-, pues se trata de bienes indispensables
para el mínimo de subsistencia digna, en el plano personal y familiar (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-506 del 21 de
agosto de 1992. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
La razón por la cual
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió revocar el fallo de
primer grado, que concedía la tutela, es decir, el hecho de que la tardía
intervención de CORPOAMAZONIA "fue conveniente para los intereses de los
accionantes, al ser advertidos sobre el grave riesgo que enfrentarían al
mantener sus viviendas en zona tan vulnerable", tiene validez en lo
relativo a la orden judicial que se imparta para proteger sus derechos, la
cual, como ya se dijo, no puede consistir en ordenar que sigan adelante allí
las construcciones, pero en modo alguno constituye motivo admisible para
denegar el amparo de derechos fundamentales que, como los mencionados, han sido
notoriamente desconocidos.
La Corte, entonces,
revocará la sentencia de segunda instancia y ordenará a la administración que,
en un término no superior a los diez meses, contados a partir de la notificación
de este fallo, proceda a adelantar los trámites administrativos indispensables
para permutar el lote de propiedad de la "Junta de Vivienda Comunitaria
SINAÍ", en el cual los accionantes construían sus viviendas, por otro
equivalente desde los puntos de vista económico, humanístico, y con aptitud
suficiente para desarrollar el plan de vivienda ya aprobado, con incorporación
de los servicios, usos y conexiones que habían sido obtenidos por la comunidad.
No sobra advertir
que Planeación Municipal, junto con CORPOAMAZONIA, deberán examinar previamente
la idoneidad de los nuevos terrenos para adelantar la construcción del programa
de vivienda bifamiliar autorizado, de manera tal que ninguna de las familias
incluídas dentro del plan original resulte excluída o disminuída en sus
derechos.
Desde luego, el
predio actual deberá ser objeto de los necesarios estudios técnicos a cargo de
la administración, para que, si es usado en el futuro, su utilización no
ofrezca peligro para la vida y la seguridad de las personas.
DECISION
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Juan
de Pasto el 19 de abril de 1996, al resolver en segunda instancia sobre la
acción de tutela instaurada por la "Junta Comunitaria de Vivienda
SINAI", de Mocoa.
Segundo.- CONCEDER
la tutela impetrada y, en consecuencia, ORDENAR al Alcalde Municipal de Mocoa
que, en el término máximo de diez (10) meses, contados a partir de la
notificación del presente fallo, proceda a adelantar las gestiones
administrativas indispensables para permutar el predio denominado "La Granja
y Florida", de esa ciudad, del cual es dueña la "Junta de Vivienda
Comunitaria SINAI", en el que los accionantes construían sus viviendas,
por uno de propiedad del municipio, equivalente desde los puntos de vista
económico y urbanístico, con todos los servicios, usos y conexiones que ya
había conseguido la comunidad y suficientemente apto para la construcción de
las aludidas viviendas, según el programa aprobado.
Tercero.- Planeación
Municipal, junto con CORPOAMAZONIA, adelantará los estudios técnicos y
ambientales necesarios para asegurar la idoneidad del nuevo lote, con miras al
desarrollo del programa de vivienda bifamiliar que ya se había aprobado.
Cuarto.-
Responderá directamente el Alcalde Municipal por el exacto cumplimiento de esta
providencia, so pena de las sanciones contempladas en el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- La
vigilancia sobre el cabal acatamiento a esta sentencia correrá a cargo del Juez
Penal del Circuito de Mocoa.
Sexto.- DESE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA              ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General