C-522-98
Sentencia C-522/98
Sentencia
C-522/98
COSA JUZGADA
ABSOLUTA
Los fallos
proferidos por esta Corporación en relación con la exequibilidad o
inexequibilidad de normas acusadas como inconstitucionales, hacen tránsito a
cosa juzgada y, por tal virtud, ninguna autoridad puede reproducir el contenido
material de ese acto declarado inexequible por razones de fondo, "mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".
Referencia:
Expediente D-2024
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913
que “crea pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuela”.
Actor:  Enrique
Guarín Alvarez y Jairo Cabezas Arteaga
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número treinta y nueve (39), a
los veintitrés (23) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
1. Los ciudadanos
Enrique Guarín Alvarez y Jairo Cabezas Arteaga mediante demanda que obra a
folios 2 a 9 solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
del artículo 4º., numeral 3º de la Ley 114 de 1913, cuyo texto es el siguiente:
“LEY 114 DE 1913
(Diciembre 4)
Que crea pensiones de jubilación a favor de
maestros de escuela
El Congreso de Colombia.
DECRETA:
(….)
Artículo 4º. Para
gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:
1º. (…)
2º. (…)
3º. Que no ha
recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional
Por consiguiente, lo
dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo
tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la nación y por un
departamento”. (….)
2. Luego de admitida la demanda por auto de 4
de mayo de 1998, (folios 12 a 14), intervino la doctora Sandra Margarita
Herrera González, como apoderada del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
en escrito visible a folios 21 a 33 del cuaderno de la actuación, en el cual
solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada.
3. Así mismo, conforme a lo establecido por
los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Nacional, el señor Procurador
General de la Nación rindió su concepto, como aparece a folios 39 a 52 del
cuaderno citado, en el que solicita a la Corte Constitucional, declararse
inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 4º, numeral 3º
de la Ley 114 de 1913.
II. LA DEMANDA.
Los ciudadanos
demandantes, manifiestan que la pensión establecida por la Ley 114 de 1913 para
los docentes de primaria, conocida como “de gracia”, fue instituida por el
legislador como un estímulo para quienes se dedican a la enseñanza primaria,
otorgado por la Nación sin que se requiriera la existencia de una relación
laboral, pensión para cuyo decreto se exigió el cumplimiento de los requisitos
señalados en el artículo 4º de la ley mencionada.
A ese propósito,
expresan los demandantes que la exigencia establecida en el artículo 4º,
numeral 3º de la Ley 114 de 1913, de comprobar que el interesado “no ha
recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”,
implica excluir de dicha pensión a “los docentes nacionales”, no obstante que
ellos pudieren acreditar “el cumplimiento de los demás requisitos de la Ley
114/13”.
Esa situación de los
“docentes nacionales” resulta discriminatoria para ellos en relación con los
“docentes territoriales” a quienes sí se les permite devengar “simultáneamente”
dicha pensión “con otra de carácter territorial”, pues el inciso segundo del
artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, preceptuó que “por consiguiente,
lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda percibir a un
mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un
departamento”.  Es decir, que a pesar de que los docentes oficiales vinculados
laboralmente a la Nación realizan las mismas actividades que los docentes
departamentales o territoriales, con un sueldo igual a la categoría en que se
encuentren escalafonados, los segundos tienen derecho a la denominada “pensión
de gracia”, en tanto que los primeros quedan excluidos de ella.
Agregan luego los
demandantes que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció que el derecho a
la “pensión de gracia”, queda limitado a los docentes “vinculados antes del 31
de diciembre de 1980”, pensión que es compatible con la de jubilación “…aún en
el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.  De esta manera,
el legislador solucionó, según los demandantes de manera parcial “el problema
presentado a raíz de la nacionalización de la educación por los antiguos
docentes territoriales vinculados con anterioridad a 1980”, pero no eliminó “la
odiosa e injustificada diferenciación contenida en la Ley 114/13 para los
docentes nacionales”, pues subsistió la diferencia entre quienes antes fueron
docentes vinculados a una entidad territorial y los docentes que siempre se
vincularon a la Nación, para prestar el mismo servicio de enseñanza primaria.
Señalan a
continuación los demandantes que La Ley General de Educación (Ley 115 de 1993),
abolió la antigüedad distinción entre docentes vinculados a la Nación y
docentes vinculados a las entidades territoriales (departamentos, municipios),
para considerarlos, simplemente como “educadores estatales”, ya que en ella se
habla de la “profesión docente estatal”, cuyo régimen prestacional es el
establecido en las leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1993.
Por otra parte,
según lo que al respecto manifiestan los demandantes, la Ley 60 de 1993, no
estableció ninguna discriminación de carácter prestacional entre los docentes
nombrados y pagados directamente por la Nación y quienes antes eran nombrados y
pagados por los entes territoriales, conocidos posteriormente como
“nacionalizados”, en virtud de haberse dispuesto que el servicio público
educativo se asume por la Nación.
Ello significa que
el régimen prestacional “aplicable a los actuales docentes nacionales o
nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales
sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por
la Ley 91 de 1989”, y las prestaciones en ella establecidas, razón por la cual
estiman que la Ley 91 de 1989 “ratificó el derecho pensional que tienen los
docentes para devengar en forma simultánea más de una pensión o asignación del
Tesoro Nacional, lo que permite dejar a salvo la compatibilidad para devengar
dos pensiones predicada en la ley 114/13 para los docentes territoriales”.
Según el criterio de
los demandantes, la norma demandada resulta violatoria del artículo 13 de la
Constitución Nacional, por cuanto establece una discriminación entre los
docentes de primaria oficiales por razón de su vinculación a la Nación
directamente o las entidades territoriales, posteriormente “nacionalizados”,
pese a que entre ellos existe identidad en la labor desempeñada,
independientemente del lugar donde cumplan la función, sin que esa desigualdad
de trato pueda encontrar ninguna justificación en el hecho de haber sido
vinculados por la Nación o por entidades territoriales, pues ella no es un
elemento esencial que permita tratos diversos.
Por la misma razón,
el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 , quebranta el artículo 1º
de la Carta Política pues la discriminación que en aquel se establece lesiona
el respeto a la dignidad humana y desconoce las consecuencias de orden laboral
para los docentes de haberse establecido en la Constitución que Colombia es una
República unitaria.
Del mismo modo, se
viola el artículo 2º de la Constitución pues no permite a todos los docentes
“la prosperidad”  que se encuentra obligado a promover el Estado en procura de
la vigencia “de un orden justo” y, además, la discriminación a que hace alusión
la norma demandada resulta, también, infringiendo el texto del artículo 5º de
la Carta Política que reconoce primacía a los derechos inalienables de la
persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad.
Por otra parte, si
la pensión a que se refiere la Ley 114 de 1913 tiene como supuesto la
existencia de una relación laboral, ella “forma parte del derecho al trabajo”,
razón ésta que, dada la discriminación establecida entre docentes oficiales
nacionales y docentes oficiales departamentales, distritales o locales,
infringe lo dispuesto por los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Nacional.
III. INTERVENCIÓN DE LA APODERADA DEL MINISTERIO
DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
La doctora Sandra
Margarita Herrera González, apoderada del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, manifiesta que el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, no
infringe las normas contenidas en los artículos 1º, 2º, 4º, y 5º de la
Constitución Política, pues en manera alguna se desconoce el respeto a la
dignidad humana con la norma acusada, pues el legislador en nada la afecta al
disponer que la denominada “pensión de gracia” no sea reconocida a favor de los
docentes nacionales, ya que lo que está establecido por la norma demandada es,
simplemente, un requisito para tener derecho a que dicha pensión se decrete,
consistente en que el beneficiario de la misma no reciba ninguna retribución de
la Nación, o que no se encuentre ya pensionado por ésta.
Agrega la
interviniente que con posterioridad a la expedición de la Ley 114 de 1913, el
Congreso Nacional expidió la Ley 116 de 1928, que hizo extensivo el derecho a
la “pensión de gracia” a los “empleados y profesores de las Escuelas Normales y
a los Inspectores de Instrucción Pública”, permitiendo computar dentro de los
20 años de servicio el que hubiese sido prestado por el interesado “tanto en el
campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiendo contar en
aquella la que implica la inspección”.
Más adelante,
mediante la Ley 37 de 1933 se permitió que “los maestros y profesores del nivel
de secundaria tuviesen el mismo derecho”, según lo que expone la apoderada del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es decir que ésta ley extendió el
derecho al reconocimiento y pago de esa pensión a todos los maestros de
establecimientos de enseñanza secundaria, pública o privada.
Recuerda luego que
la Ley 43 de 1975 “nacionalizó la educación primaria y secundaria que
oficialmente venían prestando los Departamentos, el Distrito Especial de
Bogotá, los Municipios, las Intendencias y las Comisarias, razón ésta por la
cual la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, dispuso que los docentes vinculados hasta 31 de diciembre de 1980 a
quienes le fueran aplicables las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933,
tendrían derecho al reconocimiento de la “pensión de gracia”, siempre que para
el efecto acreditaren el cumplimiento de la totalidad de los requisitos
exigidos por la ley, pensión a cargo de la Caja Nacional de Previsión,
compatible con la ordinaria de jubilación, aún en caso de ser ésta pagada por
la Nación.
Conforme a lo
expuesto, y luego de transcribir apartes jurisprudencia de esta Corporación en
torno al principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Nacional, concluye la interviniente que no existe ninguna
discriminación en relación con el derecho a ser beneficiario de la pensión de
gracia que estableció la Ley 114 de 1913, por lo que no resulta quebrantado ese
canon constitucional, ni tampoco los artículos 48 y 53 de la Carta Política.
Finalmente, la
interviniente concluye que por el análisis expuesto la norma acusada ha de ser
declarada exequible por la Corte Constitucional.
IV.  INTERVENCIÓN
DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación, inicia su concepto con la transcripción del artículo 1º
de la Ley 114 de 1913, en el cual se establece que “los maestros de escuelas
primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor
de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia” de
conformidad con lo dispuesto en esa ley.  Destaca el señor Procurador que esa
norma se refiere a quienes desempeñan la función docente en “escuelas primarias
oficiales” y, a continuación señala que inicialmente las pensiones fueron
concebidas como una “gracia” y, posteriormente la legislación avanzó para
considerarlas como un “derecho” de los trabajadores.
Transcribe luego los
artículos 6º de la Ley 116 de 1928 y 3º de la Ley 37 de 1933, mediante los
cuales se amplió la cobertura de la denominada “pensión de gracia” creada por
la Ley 114 de 1913, para extenderla primero a los “empleados y profesores de
las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública”, y luego “a los
maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en
establecimientos de enseñanza secundaria”.
Recuerda a
continuación el señor Procurador, que la Ley 43 de 1975 dispuso que la
educación primaria y secundaria oficial estará a cargo de la Nación, razón por
la cual en el artículo 2º de la misma se ordena que las prestaciones sociales
de los docentes que antes de dicha ley no prestaban sus servicios como
funcionarios de la Nación, “serán de cargo de las entidades a que han venido
perteneciendo o de las respectivas Cajas de Previsión”, en tanto que las “que
se causen a partir del momento de la nacionalización serán atendidas por la
Nación”.
Por otra parte, la
Ley 91 de 1989 creo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
al cual se le adscribe como una de sus funciones la de atender al pago de las
prestaciones sociales de los docentes “nacionales y nacionalizados” que se
encontraren vinculados laboralmente al Estado a la fecha en que dicha ley fue
promulgada, así como las prestaciones de quienes posteriormente se vinculen al
servicio.
En la citada Ley 91
de 1989, el artículo 15 preceptuó que:
“A partir de la
vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el
que se vincule con posterioridad al 1º. De enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
“1º. Los docentes
nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para
efecto de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen
prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad
con las normas vigentes”. (La negrilla no es del texto de la ley).
Los docentes
nacionales y los que se vinculen a partir del 1º. De enero de 1990, para efecto
de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes
aplicables a los empleados públicos del orden nacional. Decretos 3135 de 1968,
1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones
consagradas en esta Ley.
2º. Pensiones.
A.-  Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por
mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas
que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho
a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a
cargo total o parcial de la Nación.
B.-  Para los
docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de
1990, cuando se cumplan
los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente
al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán
del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y
adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”..
(Se destaca  por la Procuraduría).
Expresa el
Procurador luego de la transcripción anterior, que la “pensión de gracia” fue
derogada por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, aún cuando continúa
produciendo efectos jurídicos.
Así mismo, también
fue derogado por el citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989 el numeral 3º del
artículo 4º de la Ley 114 de 1994, acusado como inexequible por los
demandantes.
Por otra parte,
señala la Procuraduría que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece como
una de las excepciones a la aplicación del Sistema de Seguridad Social Integral,
el régimen especial aplicable a los docentes, de acuerdo con lo dispuesto por
la Ley 91 de 1989, que creo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
Recuerda sobre el
particular el señor Procurador, que la Corte Constitucional en Sentencia C-461
de 12 de octubre de 1995 analizó lo atinente al régimen legal a que se
encuentran sometidos los pensionados del magisterio, sentencia ésta en la cual
se declaró exequible el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 “siempre y cuando se
aplique en consonancia con los artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a
los maestros vinculados antes del 1º de enero de 1981 al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión
gracia, un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional
contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993”.
Según lo expuesto,
concluye el señor Procurador que con posterioridad a la vigencia de la Ley 91
de 1989, “ningún docente oficial vinculado a partir del 1º de enero de 1981
tiene derecho a acceder a la pensión gracia” la cual, “sólo se mantiene para
aquellos educadores vinculados a más tardar el 31 de diciembre de 1980, ya
porque tuvieron derechos adquiridos o los llegare a tener previo cumplimiento
de los requisitos de ley”.
Agrega además el
señor Procurador que si bien es cierto que la Ley 114 de 1913 no excluía a los
educadores nacionales de la pensión gracia, “también lo es que en virtud del
artículo 4º numeral 3º de la citada ley, si se restringía la posibilidad de
adquirirla para aquellos educadores nacionales que contaran con otra pensión de
carácter nacional”.  Con todo, esa restricción desapareció con la expedición de
la Ley 91 de 1989, pues en ella se dispuso que la pensión gracia “será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación”, razón ésta por la cual no se vulnera el artículo
13 de la Constitución Nacional.
Por último, expresa
el señor Procurador que en virtud de haber sido derogada la norma demandada
por la Ley 91 de 1989, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida
para pronunciarse sobre la exequibilidad de aquella.
V.  CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Nacional, es la
Corte competente para conocer de la presente demanda de inexequibilidad, por
cuanto la norma demandada es, parcialmente, una ley.
2. Asunto
materia de debate.
2.1. Pretenden los actores que se declare como
inexequible el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, en cuanto
establece como requisito para que se pueda tener derecho a la “pensión gracia”
que establece esa ley para los docentes dedicados a la enseñanza primaria, que
quien la reclama demuestre que “no ha recibido ni recibe actualmente otra
pensión o recompensa de carácter nacional”, razón por la cual se le permite a
un maestro que “pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal,
concedidas por la Nación y por un Departamento”, lo que resulta violatorio de
los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Nacional.
A juicio de los
demandantes, en resumen, la norma demandada resulta inexequible por cuanto en
ella establece un trato desigual para los docentes según que su vinculación
laboral haya sido directamente como funcionarios de la Nación, o que haya sido
como funcionarios del orden departamental (territorial).
2.2.
Cosa Juzgada.
De acuerdo con lo
preceptuado por el articulo 243 de la Constitución Nacional, los fallos
proferidos por esta Corporación en relación con la exequibilidad o
inexequibilidad de normas acusadas como inconstitucionales, hacen tránsito a
cosa juzgada y, por tal virtud, ninguna autoridad puede reproducir el contenido
material de ese acto declarado inexequible por razones de fondo, “mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
En relación con la
cosa juzgada de carácter constitucional, tiene por sentado esta Corporación,
que ella se extiende a los fundamentos del fallo que “guarden relación directa
con la parte resolutiva, así como los que la Corporación indique, pues tales
argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva,
son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las
autoridades y corrigen la jurisprudencia”. (Sentencia 037 de 1996, Magistrado
ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
2.3. En el caso sub-lite, encuentra la Corte que
el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, la cual “crea pensiones de
jubilación a favor de maestros de escuela”, no solo fue demandado como
inexequible en este proceso, sino también en el que fue radicado bajo el No.
D-1973, en el que se profirió sentencia el 9 de septiembre del año en curso, en
el sentido de declarar exequible la expresión “que no ha recibido ni recibe
actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, que es la misma a
la que se refiere el actor en la demanda de que ahora se ocupa la Corte.
(Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz).
2.4. Ello significa, entonces, que en relación
con la norma aquí demandada existe cosa juzgada de carácter absoluto, como
quiera que en el expediente D-1973, se declaró además que los apartes
demandados del artículo “4-3 de la Ley 114 de 1913, no violan ningún principio
ni regla constitucional”, razón esta por la cual se ordenará estar a lo
resuelto por la Corte en la sentencia aludida.
VI.  DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estése a lo resuelto
en Sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, expediente D-1973, en la cual se
declaró la exequibilidad de la expresión “que no ha recibido ni recibe
actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, contenida en el
numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 que “crea pensiones de
jubilación a favor de los maestros de escuela”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General