C-222-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-222/11
MEDIDAS
SOBRE USO DE BIENES DE DECOMISO PREVENTIVO PARA ATENDER EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Previsión de póliza que ampare toda clase de riesgos a
bienes usados, resulta razonable para la protección de los derechos del titular
de los mismos en el evento que no se declare su responsabilidad/MEDIDAS
SOBRE USO DE BIENES DE DECOMISO PREVENTIVO PARA ATENDER EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-En ningún caso, el infractor o presunto
infractor será responsable por los gastos a partir del momento en el que se
autorice su uso
CONTROL
CONSTITUCIONAL SOBRE EL USO DE BIENES DE DECOMISO PREVENTIVO PARA ATENDER EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y
alcance
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Uso de bienes de decomiso preventivo
para atender exclusivamente la emergencia
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material
MEDIDAS
PREVENTIVAS-Definición/MEDIDAS PREVENTIVAS QUE LA AUTORIDAD AMBIENTAL
PUEDE IMPONER-Contenido/MEDIDA DE DECOMISO-Objeto/PRINCIPIO DE
PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Análisis de conexidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Aplicación de los principios de necesidad y
proporcionalidad
MEDIDAS
PARA EL USO DE ELEMENTOS, MEDIOS, EQUIPOS, VEHICULOS O IMPLEMENTOS RESPECTO DE
LOS CUALES PESE UN DECOMISO PREVENTIVO-Finalidad
DECLARACION
DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fases previstas en el
marco de la emergencia invernal
En una primera fase de
“atención humanitaria de emergencia”, se ha previsto realizar, entre otras
labores, en lo que tiene que ver con el decreto que ahora es objeto de estudio,
las necesarias para permitir, con carácter urgente, la transitabilidad de los
corredores viales afectados; la reparación de los puentes dañados; el
levantamiento de escombros y la reconstrucción de infraestructura. La fase de
rehabilitación comprende, en lo pertinente, la rehabilitación en el corto plazo
de los corredores viales, con inversiones en la red vial terciaria, estructura
aeroportuaria y férrea; rehabilitación de distritos de riego, que conlleva la
rehabilitación de diques y canales así como protección de la infraestructura, y
la rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado. Finalmente, la
fase de reconstrucción y prevención, se orienta a enfrentar de manera integral
los problemas que se pusieron en evidencia con la crisis invernal, con la
ejecución de proyectos estratégicos tendientes a obtener soluciones definitivas
y que se ejecutarán en el mediado y el largo plazo.
MEDIDAS SOBRE
USO DE BIENES DE DECOMISO PREVENTIVO PARA ATENDER EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Información a quienes se
encuentren involucrados en trámite sancionatorio, es un presupuesto
indispensable para la garantía del debido proceso/PRINCIPIO DE
PRECAUCION AMBIENTAL-Acto administrativo
excepcional y motivado/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Demanda de acto administrativo/MEDIDAS SOBRE USO
DE BIENES DE DECOMISO PREVENTIVO PARA ATENDER EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-No inclusión de recursos de vía
gubernativa tiene una justificación específica en la urgencia de las medidas
La información a quienes se
encuentren involucrados en el trámite sancionatorio, es un presupuesto
indispensable para la garantía del debido proceso, en la medida en que, si bien
la decisión de disponer el uso de los bienes no admite ningún recurso, sí les
permite adoptar las previsiones orientadas a  asegurarse de que resultarán
indemnes en el evento de que no se declare la responsabilidad. Por otra parte,
como se puso de presente en la  Sentencia C-703 de 2010, “(…) la
previsión de recursos o de la segunda instancia no han sido exigidas como
condiciones esenciales de la constitucionalidad de procedimientos que no las
establecen respecto de algunas decisiones, incluso judiciales, a lo cual cabría
agregar que la decisión motivada puede ser demandada ante la respectiva
jurisdicción o que el procedimiento sancionatorio ofrece suficientes
condiciones para dilucidar lo concerniente a las medidas preventivas.” Preciso la
Corte que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas,
encaminadas a enfrentar una situación o hecho o a evitar un peligro de daño
grave, “sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo
con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la
Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad
o capricho”. Así, siempre que exista justificación suficiente, la  ausencia de
recursos en la vía administrativa no constituye una violación del debido
proceso. En este caso, la no inclusión de recursos de vía gubernativa tiene una
justificación específica en la urgencia de las medidas, cuyo trámite podría
verse dilatado por el trámite de distintos recursos de la vía gubernativa
Referencia: expediente
RE-175
Revisión
oficiosa del Decreto 4673 de 2010 “Por el cual se adiciona el artículo 38 de
la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación
de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo
de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y en especial la prevista en el artículo 241,
numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En acatamiento a lo dispuesto en
el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de
1994, el Presidente de la República, en nombre del Gobierno Nacional, remitió a
esta Corporación, el 20 de diciembre de 2010, copia auténtica del Decreto 4673
de 2010, “Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se
dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica nacional”, expedido el 17 de
diciembre, en el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 4580
de 2010.
II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO
DE REVISIÓN
A continuación se transcribe el
decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 47.929 del 20 de diciembre de 2010.
REPÚBLICA DE
COLOMBIA
MINISTERIO DE
AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
DECRETO NUMERO
4673 DE 2010
17 DIC. 2010
Por el cual se
adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones
para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social
y ecológica nacional
EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia
con  la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de
diciembre 7 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4580
del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta
(30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública desatada en todo
el país por cuenta del incremento extraordinario de las lluvias motivado por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011.
Que de conformidad con lo
establecido en dicho decreto, el Gobierno Nacional adoptará mediante decretos
legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de
emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones
presupuestales necesarias.
Que como consecuencia del
extraordinario Fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable
destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios
públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado
gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.
Que el Comité Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de
diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del Fenómeno de La
Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones,
derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros
educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los
servicios públicos.
Que a causa del Fenómeno de La
Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria,
terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de
treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta
lugares de la geografía nacional, así como mallas de diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillados, etc.
Que las graves inundaciones
han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado
hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente.
Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo
vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de reconstruir
varios distritos de riego que se han visto severamente estropeados.
Que las extraordinarias
precipitaciones en las zonas donde se realizan actividades de minería ilegal,
construcciones de infraestructura sin la observancia de las normas ambientales
y de urbanismo requeridas, así como otras actividades de aprovechamiento ilegal
de recursos naturales renovables, tales como la deforestación y degradación de
suelos, están produciendo efectos en la sedimentación en los cauces de los
ríos, con grave repercusión medioambiental y sobre las comunidades aledañas.
Que resulta urgente contar con
recursos físicos que permitan contrarrestar y/o mitigar las situaciones de
desastre nacional y de emergencia social, económica y ecológica en todo el
territorio nacional, que sirvan de apoyo para la operación y ejecución del Plan
de Acción Específico para el manejo de la situación de que trata el artículo 3o
del Decreto 4579 de diciembre 7 de 2010.
Que por cuenta de los procesos
sancionatorios en curso ante autoridades ambientales, se encuentran a órdenes
de estas sin ningún tipo de uso, bienes sobre los que pesan medidas preventivas
en los términos del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, lo cual resulta incompatible
con la situación de emergencia y desastre que ha sido decretada.
Que así mismo, dadas las
dimensiones de la situación, es posible que se vea restringida en forma
sensible la oferta de maquinaria, medios y herramientas necesarias para
conjurar la situación de calamidad pública y desastre e impedir la extensión de
sus efectos.
Que el Gobierno Nacional no
cuenta con estos recursos propios en materia de maquinaria, medios y
herramientas necesarias para conjurar la situación de calamidad pública y
desastre e impedir la extensión de sus efectos.
Que, en consecuencia y en
desarrollo además de la función social y ecológica de la propiedad prevista en
el artículo 58 de la Constitución Política, se hace necesario adoptar una norma
que viabilice el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos, o
implementos afectados con medidas de decomiso preventivo en el marco de
procedimientos administrativos sancionatorios de carácter ambiental.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adicionar los
siguientes parágrafos al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009:
PARÁGRAFO 1o. La autoridad
ambiental podrá disponer en forma directa o a través de convenios
interinstitucionales con terceras entidades, el uso de los elementos, medios,
equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de
decomiso preventivo en los términos del presente artículo, con el exclusivo fin
de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia
a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010 y, en particular, para:
-- La construcción y/o
rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de
caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de
erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás
obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación
de las áreas hidrográficas citadas.
-- La restauración,
recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal,
enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión
natural de las áreas citadas.
-- Rehabilitación de la red
vial afectada por situaciones de desastre.
-- Labores de búsqueda y
rescate y primeros auxilios.
-- Recuperación de vivienda
(Averiada y destruida), y
-- Obras de emergencias
(reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y
mitigación en la zona.
-- Construcción y/o
rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.
PARÁGRAFO 2o. El uso de los
elementos decomisados se comunicará previamente a los sujetos involucrados en
el trámite sancionatorio, sin que frente a esta decisión proceda recurso alguno
en la vía gubernativa. El uso se suspenderá en forma inmediata en caso de que
la autoridad ambiental decida levantar la medida preventiva, o por la
terminación del procedimiento sancionatorio sin que se declare la
responsabilidad administrativa del presunto infractor. Lo anterior, sin
perjuicio de que se acuerde con el titular del bien la prolongación del uso a
cualquier título en la atención de la obra o necesidad respectiva.
PARÁGRAFO 3o. A partir del
momento en que se autorice el uso, la entidad pública o privada que utilice los
bienes decomisados deberá hacerse cargo de los gastos de transporte,
combustible, parqueadero, cuidado, impuestos y mantenimiento preventivo y
correctivo que se requieran, los cuales en caso de que el procedimiento administrativo
sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto
infractor, no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su
devolución.
Así mismo, la entidad pública
o privada que haga uso de los bienes decomisados asumirá, en forma obligatoria,
los gastos que genere la toma de las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos,
en beneficio de los titulares de tales bienes. La devolución de los mismos,
cuando la medida se levante o cuando se dé la terminación del procedimiento
administrativo sancionatorio sin declaración de responsabilidad administrativa
del presunto infractor, se hará en el estado en que le fueron entregados, salvo
el desgaste normal de las cosas.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 17 de
diciembre de 2010.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D. C., a los
17 días del mes de diciembre del año 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de
Justicia
GERMÁN VARGAS LLERAS
La Ministra de Relaciones
Exteriores
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR
El Ministro de Hacienda
y Crédito Público
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN
El Ministro de Defensa
Nacional
RODRIGO RIVERA SALAZAR
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR
El  Ministro de la
Protección Social
MAURICIO SANTAMARÍA
SALAMANCA
El Ministro de Minas y Energía
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA
El  Ministro de Comercio,
Industria y Turismo
SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA
La Ministra de Educación
Nacional
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
La Ministra de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO
El  Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA
El  Ministro de
Transporte
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ
La  Ministra de
Cultura
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA
III. TRÁMITE
Mediante auto del 20 de enero de
2011, el despacho del magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
proceso de la referencia, ordenó la práctica de pruebas –que reposan en el
expediente-, la fijación del mismo en la Secretaría de la Corte, para permitir
la participación ciudadana, y dio traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda el concepto de rigor. De igual forma, el despacho del magistrado
sustanciador solicitó a ciertas entidades públicas y privadas información
relevante sobre el alcance del Decreto 4673 de 2010. Recibidas y evaluadas las
pruebas solicitadas, mediante Auto de 4 de febrero de 2011 se resolvió
continuar con las siguientes etapas del proceso de revisión constitucional del
Decreto 4673 de 2010.
IV.    INFORMES PRESENTADOS
POR LAS AUTORIDADES
Mediante comunicación de enero 26
de 2011, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, remitió copia simple del Acta de fecha diciembre 7 de 2010 del
Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y una matriz de
maquinaria decomisada en operaciones de minería ilegal.
1.      En la referida acta
consta que en reunión extraordinaria del Comité Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, a la que asistieron el señor Presidente de la República,
los Ministros del Interior y de Justicia; de Hacienda y Crédito Público, de
Defensa Nacional, de la Protección Social, de Transporte, de Tecnología de la Información
y las Comunicaciones, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el
Director del Departamento Nacional de Planeación, la directora de Gestión de
Riesgo, un delegado del Director de la Cruz Roja Colombiana, el Director de la
Defensa Civil Colombiana, la Presidente de Camacol y un delegado de la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, se trataron los siguientes puntos:
a.       Situación de emergencia
por inundación que se registra en 28 departamentos del país por efecto del
fenómeno de La Niña, con afectación de 1.614.676 personas, cifra que tiende a
aumentar, así como afectación a viviendas, vías, centros educativos,
acueductos, hospitales, cultivos y ganadería.
EI IDEAM teniendo en cuenta las
condiciones oceánicas y atmosféricas actuales, y de acuerdo con el índice
Multivariado ENSO- MEI (por sus siglas en inglés) que estima la intensidad del
fenómeno de La Niña, concluye que el valor registrado de este evento durante el
2010 ha sido el más fuerte desde 1949. Este fenómeno ha ocasionado, además,
una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos
extraordinarios de deslizamientos y crecientes en cuencas, ríos y quebradas de
alta pendiente en las regiones Andina, Caribe y Pacífica.
Como consecuencia de lo anterior,
se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido
la prestación de servicios públicos esenciales, afectado vías de comunicación y
se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio
nacional.
La Dirección de Gestión del
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, según documento de fecha 6 de
diciembre de 2010, informó al Gobierno Nacional que como consecuencia de la
actual ola invernal se han presentado 206 muertos, 119 desaparecidos, 246
heridos, 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569
viviendas averiadas.
El Comité Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de
diciembre de 2010, señaló que la situación presentada debido a la fuerte ola
invernal en todo el territorio nacional ha provocado graves inundaciones,
derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros
educativos y daños en los servicios públicos, así como también ha generado
grave impacto con la afectación de 52.735 predios, 2.065.517 hectáreas.
Los coordinadores de los Comités
Regionales para la Prevención y Atención de Desastres CREPADS de los
departamentos han solicitado durante el mes de diciembre de 2010, por
intermedio de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y
de Justicia, se reconozca la situación de calamidad originada en los diferentes
municipios que han sido afectados por la fuerte ola invernal.
La situación originada por la
fuerte ola invernal está siendo atendida por todas las entidades que conforman
el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus
recursos y medios de acción no son suficientes, dada la magnitud de la
calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales y los recursos
asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes
para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
El Gobierno Nacional carece de
facultades ordinarias que le permitan disponer de nuevos recursos
presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis.
De la misma manera es
indispensable establecer disposiciones especiales en materia tributaria,
presupuestal, fiscal, de endeudamiento, contratación pública, expropiación de
inmuebles y control fiscal, necesarias para lograr la recuperación de la
actividad productiva, el fortalecimiento institucional y financiero de la
Nación y de los entes territoriales, atender las necesidades básicas de las
personas afectadas y adelantar las obras de infraestructura que permitan
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
b.      Concepto previo del
Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el cual recomiende
al señor Presidente de la República expedir la Declaratoria de Desastre
Nacional bajo los parámetros de los artículos 18 y siguientes
del Decreto-Ley 919 de 1989.
Con base en consideraciones como
las que se acaba de presentar, que fueron reiteradas en informe presentado por la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, el
comité recomienda al señor Presidente de la República, que previo el
cumplimiento de los requisitos de ley se declare la situación de desastre
nacional.
2.      Por su parte, en la
matriz de maquinaria decomisada en operaciones de minería ilegal se relacionan 112
retroexcavadoras, 3 buldóceres, 9 dragas y 32 motobombas, elementos que podrían
ser utilizados para llevar a cabo las actividades señaladas en el artículo 1º
del Decreto 4673 de 2010.
V.      INTERVENCIÓN DE
AUTORIDADES PÚBLICAS
1.      Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante escrito
radicado el 03 de febrero de 2011, intervino para solicitar que se declare la
exequibilidad del Decreto Legislativo Número 4673 de 2010, Decreto 4673 de
2010 “Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan
otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica nacional”, dado que el mismo
cumple con todas las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
1.1.   Expresa
que, en lo que respecta a los requisitos formales, el decreto fue expedido por
el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales, fue dictado durante
el límite temporal establecido en el artículo 1° del Decreto 4580 de 2010, se
encuentra debidamente motivado y fue oportunamente remitido a la Corte
Constitucional para su revisión.
1.2.   En cuanto hace al examen
de fondo, la interviniente presenta las siguientes consideraciones:
Se refiere, en
primer lugar, a los objetivos básicos del Decreto 4673 de 2010, para señalar
que el mismo busca facilitar las labores de reconstrucción, prevención y
mitigación, necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, propósito para el cual autoriza el uso de elementos sobre los cuales
pesa una medida de decomiso preventivo dentro del proceso sancionatorio
ambiental regido por la Ley 1333 de 2009, con el exclusivo fin  de
atender las necesidades relacionadas con el estado de emergencia, incluyendo
obras relacionadas con infraestructura ambiental, cobertura vegetal, red vial,
recuperación de vivienda, obras de emergencia, prevención y mitigación, y
acueductos y saneamiento básico ambiental, además de labores de búsqueda y
rescate y primeros auxilios.
Agrega que la
medida se toma sobre elementos con un decomiso previamente impuesto y que la
misma se debe suspender una vez el decomiso sea levantado, por lo cual no
constituye una afectación adicional sobre el derecho de dominio de estos
bienes.
Pone de
presente que, en caso de daño, los titulares de los bienes no sufrirán pérdida
patrimonial alguna, pues el parágrafo 3º del decreto obliga a la entidad que
haga uso de los bienes a tomar una póliza que asegure el bien contra todo tipo
de riesgos, en beneficio de los titulares.
A renglón
seguido, la interviniente analiza el decreto desde la perspectiva de los
requisitos que la jurisprudencia, a partir de la Constitución y de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, ha establecido para los decretos
expedidos en desarrollo del estado de emergencia. Expresa que, desde este punto
de vista,  el decreto cumple con los principios de finalidad y necesidad, y que
las medidas adoptadas son idóneas para responder a los graves problemas
generados por la emergencia, bien para solucionar la crisis o para impedir la
extensión de sus efectos.
Manifiesta que
la medida adoptada busca responder a las especificidades propias de la crisis
producida por el fenómeno de la Niña, que obedece al incremento sin precedentes
de las precipitaciones, que generó millones de víctimas en el país, que
sufrieron una grave afectación de sus derechos fundamentales y han quedado en
condiciones de extrema vulnerabilidad.
Señala que,
ante esa situación, por un lado, se intensifican los deberes de protección
estatal establecidos en la Constitución, tanto en relación con las personas,
como con el ambiente, y, por otro, es preciso acudir al deber de solidaridad
que la Constitución radica en cabeza de todos los colombianos, para que, a
través de un esfuerzo conjunto, se pueda contribuir a que las víctimas superen
su situación de vulnerabilidad.
En ese
contexto indica que el Decreto 4673 de 2010 contribuye a conjurar la grave
calamidad pública, impide la extensión de los efectos de la emergencia, y protege
los derechos de las personas y que la medida en él adoptada cumple con los
requisitos de conexidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
En relación
con los requisitos de conexidad y de finalidad específica, señala, por un lado,
que existe clara correspondencia entre los hechos invocados por el Decreto
Legislativo y aquellos invocados en el que declaró el estado de excepción
–conexidad externa-, así como entre la motivación del Decreto y las medidas
tomadas –conexidad interna-, y, por otro, que  las medidas fueron tomadas única
y exclusivamente para conjurar la crisis, o impedir la extensión de sus
efectos.
De cara al
presupuesto de idoneidad, manifiesta que las medidas adoptadas bajo el amparo
del estado de excepción son aptas para contribuir en la solución del hecho que
dio lugar a la declaratoria del mismo, dado que, al autorizar el uso de los
bienes con medida de decomiso preventivo, se facilitan las labores listadas en
el parágrafo primero adicionado al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009. La
medida es, entonces, prosigue, adecuada para el fin propuesto, que es obtener
elementos, medios, vehículos y equipos para adelantar actividades encaminadas a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Continúa la interviniente con
unas consideraciones sobre el requisito de la necesidad de la medida, para
puntualizar que la misma cumple con la exigencia jurisprudencial de necesidad
jurídica y de necesidad fáctica, en cuanto que, primero, el ordenamiento
jurídico no ofrece los “mecanismos ordinarios, necesarios y suficientes”[1] para disponer
de los elementos con un decomiso preventivo, porque la Ley 1333 de 2009 solo
autorizaba a la autoridad ambiental a efectuar una “aprehensión material y temporal”
(art. 38) de los bienes utilizados para cometer la infracción ambiental, pero
no para darles uso, y, segundo,  porque, dadas las dimensiones de la situación,
es posible que se vea restringida en forma sensible la oferta de maquinaria,
medios y herramientas necesarias para conjurar la situación de calamidad
pública y desastre e impedir la extensión de sus efectos.
Reitera luego las consideraciones
sobre la proporcionalidad de la medida y la razonabilidad de las limitaciones
que se derivan de ella y alude, también, al hecho de que la misma no entra en
contradicción específica con la Constitución, ni desconoce las prohibiciones
generales contenidas en el ordenamiento superior, que, de acuerdo con la
jurisprudencia, comprenden las de “(…) suspender los derechos humanos y las
libertades fundamentales; interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del
poder público; suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de
acusación y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[2].”
A
continuación, la interviniente hace una serie de consideraciones específicas
sobre el articulado del Decreto 4673 de 2010, que reiteran, en relación con
cada una de ellas, los criterios expuestos sobre el decreto en su conjunto, y
dentro de las cuales cabe destacar, en relación con el parágrafo segundo, la
referencia al hecho de que, la decisión de utilizar estos elementos no sea
susceptible de recurso alguno en la vía gubernativa, de la cual dice, no
vulnera la Constitución pues, como lo señaló la Corte en la Sentencia C-703 de
2010, la decisión de incluir o no una segunda instancia en un procedimiento
sancionatorio administrativo hace parte del margen de configuración del
legislador. Agrega que, en este caso, la no inclusión de recursos de vía
gubernativa tiene una justificación adicional, que es la urgencia de las
medidas, pues la agilidad con que se puede disponer de estos bienes para hacer
frente a las necesidades inmediatas de la crisis invernal podría ser coartada
por el trámite de distintos recursos de la vía gubernativa. También hace una
consideración especial sobre lo dispuesto en el parágrafo tercero, en la cual,
después de hacer una justificación general de la constitucionalidad de esa
disposición, señala que no obstante que en ella se prevé que la entidad que
haga uso de los bienes deberá asumir todos los costos asociados a ese uso, señala
que la única hipótesis bajo la cual el titular de los bienes tendría que correr
con gastos es si el procedimiento sancionatorio concluye con una declaratoria
de responsabilidad, caso en el cual no sería aplicable (i) la obligación de
suspender el uso impuesta por el parágrafo 2, (ii) la obligación de hacerse
cargo de los gastos de operación, (iii) ni la de devolver los bienes en el
estado en que fueron entregados. Expresa la interviniente que la distinción en
estos casos está justificada, porque el mismo procedimiento sancionatorio
ambiental prevé la pérdida patrimonial en cabeza del titular, en caso de encontrarse
una infracción ambiental y, por eso, el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009
permite imponer multas, e incluso el decomiso definitivo de los “elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción”. En tales casos
no procedería devolver el bien utilizado, ni hacerlo en el estado en que fue
entregado.
En conclusión,
para la interviniente, el Decreto Legislativo 4673 de 2010 es constitucional,
porque (i) cumple con todos los requisitos formales para su expedición y además
cumple con los requisitos de (ii) conexidad directa y específica, al disponer
el uso de bienes con decomiso para contribuir a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos; (iii) idoneidad, pues el uso de esos bienes es
adecuado para lograr esa finalidad; (iii) necesidad fáctica y jurídica, pues
tanto las circunstancias de la crisis como el ordenamiento jurídico vigente
hicieron necesario adoptar esta medida de rango legal; y (iv) proporcionalidad,
por cuanto no se afectan los derechos de los particulares, aun ante una
situación humanitaria de semejante magnitud. Este Decreto además (v) no incurre
en violación de las prohibiciones generales para decretos de este tipo, como la
afectación de derechos intangibles o la interrupción del normal funcionamiento de
las ramas del poder público, y (vi) no contradice el contenido de ninguna norma
constitucional.
2.      Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante escrito allegado
oportunamente a esta Corporación, el Jefe de la Oficina Jurídica (E) del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino en el
presente asunto, con el propósito de defender la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 4673 de 2010.
Comienza indicando que el
referido Decreto cumple en su integridad con los presupuestos constitucionales
y legales de naturaleza formal, puesto que: i) fue expedido por el Presidente
de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales;
ii) cuenta con la firma de todos los Ministros; iii) está debidamente motivado;
iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 10 del
Decreto 4580 de 2010; y v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional
para su revisión.
Expresa a continuación que el
Decreto 4673 de 2010 reúne los requisitos materiales establecidos en la
Constitución y desarrollados por la ley y por la jurisprudencia. Señala que el
examen de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, debe
comprender los siguientes aspectos generales: (i) Conexidad, En cuanto a la
relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del
estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte
concretamente el Gobierno; (ii) Finalidad, “Las medidas legislativas
deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”; (iii)
Necesidad, “Se deben expresar claramente las razones por las cuales las
medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a
la declaratoria del estado de emergencia, lo cual comprende la relación de
necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo”; y
(iv) Proporcionalidad, “Las medidas expedidas deben guardar proporción con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.
Puntualiza que las medidas
adoptadas en el Decreto 4673 del 17 de diciembre de 2010 guardan relación
directa y específica con las situaciones que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia por el Decreto 4580 de 2010, en la medida que la
utilización de los “elementos, medios, equipos, vehículos o implementos”
respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo, tiene el
objeto de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave
calamidad pública declarada para la construcción y/o rehabilitación de obras de
infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y
manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de
geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y
actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las
áreas hidrográficas citadas; rehabilitación de la red vial afectada por
situaciones de desastre; labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios;
Recuperación de vivienda (averiada y destruida); obras de emergencia
(reforzamiento de terraplenes, obras de control); obras de prevención y mitigación
en la zona y construcción y/o rehabilitación de obras de acueducto y
saneamiento básico ambiental.
En su criterio, también se
satisfacen los presupuestos de especificidad y de necesidad, ya que, por un
lado, la medida está destinada, exclusivamente, a conjurar la crisis o a
impedir la extensión de sus efectos y se refiere a asuntos que tienen relación
directa y específica con la emergencia, y, por otro, los instrumentos
ordinarios no permiten el empleo de los bienes decomisados preventivamente, los
cuales, sin embargo, se requieren para atender, de manera inmediata, las
consecuencias que, en múltiples frentes, ha generado la ola invernal.
En el análisis de
proporcionalidad, el interviniente expresa que la medida adoptada por el
Decreto tiene correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden
conjurar y que el grado de limitación al ejercicio del derecho allí establecido
es el estrictamente necesario para lograr el retorno al estado de normalidad, razón
por la cual se trata de una limitación constitucionalmente admisible.
Agrega que a lo anterior debe
agregarse  la consideración de que la garantía de derechos como la vida en
condiciones dignas y del orden económico, social y ecológico vigente, es
presupuesto necesario para el ejercicio de derechos como el de la propiedad
privada y que las obras y actividades que se pretende ejecutar usando los
bienes decomisados preventivamente por la autoridad ambiental, están
exclusivamente encaminadas a superar la situación que dio lugar a la emergencia
y evitar la prolongación de sus efectos.
VI.    INTERVENCIONES
CIUDADANAS
De manera extemporánea, el
ciudadano Hernán Robles Villa radicó escrito en el que hace algunas
consideraciones para que sean tenidas en cuenta por la Corte en el análisis de
la constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo de la emergencia
económica.
Esta intervención se orienta, no
a defender o a impugnar la constitucionalidad del decreto legislativo objeto de
control, sino a exponer unas consideraciones en torno a la organización y adecuación
del dominio de las aguas y sus cauces, dentro de una política de manejo
ambiental que, a juicio del interviniente, se debe implementarse a partir de
los hechos generadores de la emergencia económica, social y ecológica decretada
por el Presidente de la República.
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto No. 5100, recibido el 23
de febrero de los corrientes, solicitó a la Corte “(…) declarar exequible el
Decreto Legislativo 4673 de 2010, en el entendido de que éste se limita a
regular el uso de los bienes sobre los cuales pesa una medida preventiva, y de
que los costos que genera el uso de tales bienes deben ser asumidos
exclusivamente por quien los usa, sin que puedan cobrarse, en ningún caso, a
sus propietarios.”
Desde el punto de vista formal,
considera que el decreto cumple todos los requerimientos constitucionales y
legales, en cuanto está firmado por el Presidente de la República y por todos
sus ministros; se encuentra debidamente motivado y fue expedido dentro de la
vigencia del estado de emergencia.
Desde el punto de vista material,
el Ministerio Público observa, en general, que el decreto no contiene
restricciones o limitaciones al ejercicio de derechos constitucionales y que
guarda conexidad con los motivos que llevaron a declarar el estado de
Emergencia Social.
Prosigue señalando que, desde
esta perspectiva, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con
los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción
de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de
los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
Al revisar las medidas adoptadas
en el decreto bajo estudio, a partir de su relación con las causas de la
emergencia, encuentra que las mismas tienen como propósito exclusivo “conjurar
la situación de calamidad pública y desastre e impedir la extensión de sus
efectos”, en tanto que se permite el uso de elementos, medios, equipos,
vehículos o implementos de particulares, que no pertenecen al patrimonio
público, ni son de uso público, sobre los que pesan medidas preventivas
proferidas por autoridades ambientales, en tareas que sean necesarias y útiles
para conjurar la crisis.
En el mismo sentido, expresa que un
examen puntual revela que el Decreto 4673 de 2010 guarda una relación directa
con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en
especial con las contenidas en los considerandos 1.1., 1.6., 2.a, 2.c., 2.d.,
2.e., 2.f., 2.g., 2.i., 2.k., 3.1., 3.2., 3.3., 3.4., 3.6., 3.10., 3.12.,
3.13., 3.14. y 3.19. Así, se advierte que existe una conexidad formal entre el
decreto examinado y las circunstancias que motivaron la declaratoria de la
emergencia, conforme a lo que precisa la Corte en las Sentencias C-179 de 1994
y C-216 de 1996.
En relación con el contenido de
los parágrafos adicionados al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 por el Decreto
4673 de 2010, la Vista Fiscal expresa que debe destacarse que:
El Parágrafo 1º se limita a
autorizar a la autoridad ambiental para disponer, en forma directa o por medio
de un convenio interinstitucional, el uso de bienes sobre los que pesa una
medida preventiva, “con el exclusivo fin de atender las necesidades
relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia a la que refiere
el Decreto 4580 de 2010”, las cuales se detallan en una lista de siete
actividades específicas. Se debe resaltar que se trata sólo de permitir el uso
de dichos bienes y no de declarar la extinción del dominio o la expropiación de
los mismos, pues éstos pertenecen y siguen perteneciendo a sus propietarios.
El Parágrafo 2º ordena que la
decisión de permitir el uso de los referidos bienes en las tareas indicadas, se
debe comunicar previamente a los sujetos involucrados en el trámite
sancionatorio, sin que contra esta decisión proceda recurso alguno en la vía
gubernativa; y establece que el uso de los bienes cesará de forma inmediata
cuando se levante la medida preventiva o cuando se termine el procedimiento y
no se declare la responsabilidad administrativa del procesado, sin perjuicio de
que acaecida cualquiera de estas circunstancias el propietario convenga en
prolongar el uso a cualquier título.
El Parágrafo 3º establece que a
partir de que se autorice el uso, la persona de derecho privado o de derecho
público que haga uso de los bienes, debe hacerse cargo de los gastos de
transporte, combustible, parqueadero, vigilancia, impuestos y mantenimiento
requeridos, los cuales no podrán cobrarse a su propietario, como condición para
devolverlos, si éste no resulta declarado responsable en el proceso. También
establece que la persona que usa los bienes debe asumir el costo de los seguros
que amparen esos bienes de todo tipo de riesgos, en beneficio de sus
propietarios, y que al terminar el proceso sin que se declare la
responsabilidad de éstos, deberá entregarlos en el mismo estado en el cual los
recibió, salvo el desgaste normal de las cosas.
Lo que se establece respecto de
los gastos propios del uso de los bienes, de los seguros que amparan a éstos de
todo riesgo y de su devolución, amerita, en criterio del Ministerio Público,
dos consideraciones. La primera es que el uso culmina cuando la medida
preventiva se levanta o cuando el proceso administrativo concluye, sea que se
declare o sea que no se declare la responsabilidad del procesado, y que por lo
tanto los bienes deben ser devueltos por quien los usa. La segunda, es que si
bien es razonable que los gastos que genera el uso de los bienes deben ser
cubiertos por quien hace uso de ellos y que, por lo tanto, no se pueda plantear
el reembolso de dichos gastos como condición para devolverlos, es menester
precisar que esos gastos no pueden cobrarse al propietario en ningún caso.
En cuanto al evento de que el
proceso administrativo concluya con la declaración de responsabilidad del
procesado, debe precisarse que ello no implica, per se, que éste sea
privado del dominio de los bienes objeto de la medida preventiva, pues, como se
advierte atrás, no se está frente a un proceso de extinción de dominio o de
expropiación.
Por lo tanto, es inaceptable que
se permita, como podría interpretarse que lo hace la norma, que se cobren los
gastos que genera el uso de los bienes al procesado que se declare responsable
en el proceso administrativo o que aunque la decisión sancionatoria ordene
devolver los bienes, ello no ocurra, o que éstos no se devuelvan en las mismas
condiciones en que fueron éstos recibidos, exceptuando lo relativo al desgaste
normal de las cosas.
Por lo anterior, es menester
advertir que el decreto bajo examen se limita a regular el uso de los bienes
sobre los cuales pesa una medida preventiva, lo que implica que el uso de éstos
cuando la medida preventiva se levanta, o cuando el proceso se decide de manera
definitiva, sea que se declare la responsabilidad o sea que no se declare ésta,
es una situación ajena a lo dispuesto en el decreto. Y en este sentido solicita
a la Corte que condicione la exequibilidad del decreto.
De otra parte, el usuario de los
bienes en comento es el responsable de los costos que genera ese uso, de los
costos de los seguros que protejan los bienes de todo riesgo y de devolver los
bienes cuando la medida preventiva se levante o cuando el proceso
administrativo concluya con una decisión de fondo, y esto también sin perjuicio
de que declare o no la responsabilidad del presunto infractor. Por lo tanto, al
ser responsabilidad del usuario, estos costos no pueden cobrarse en ningún caso
al propietario de los bienes, pues éste no obtiene ningún provecho del uso de
los mismos. En este sentido se solicita a la Corte que también condicione la
exequibilidad del decreto.
VI.    FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES
1.      Competencia
La Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la
Constitución, según lo dispuesto en los artículos 214, numeral 6º y 241 numeral
7º de la Carta Política.
2.      Cumplimiento de los
requisitos de forma del Decreto 4673 de 2010
El Decreto Legislativo 4673 de
2010 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarado mediante Decreto 4580 de 2010, que fue, a su vez,
declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-156 de 2011,
razón por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la
Carta Política para su expedición.
El decreto fue firmado por el
Presidente y por todos sus Ministros y en su texto aparecen de manera explícita
las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas
y la relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la
declaratoria del estado de emergencia.
Adicionalmente, se observa que el
decreto fue expedido el día 17 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la
vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que fue
decretado para el periodo de treinta días contados a partir de 7 de diciembre
de 2010.
La Corte encuentra, en
consecuencia, que el Decreto 4673 de 2010 cumple con los requisitos formales
previstos en el artículo 215 de la Constitución.
3.      Análisis material
3.1.   Tal como se expuso por la
Corte en la Sentencia C-226 de 2009, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia
económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de requisitos y de limitaciones
que se desprenden de la propia Constitución, de la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción y de los tratados internacionales sobre derechos humanos
que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución,
prevalecen en el orden interno.
Ha señalado la Corte que, “(…)
por un lado, el juicio de  constitucionalidad de los decretos legislativos
expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en
primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con
las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así
como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la
finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho juicio, cuando sea
del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer
limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias
suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si
las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de
la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las
libertades.”[3]
Por otra parte, “(…) a través
del juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas
adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción específica con la
Constitución y no desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el
ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los derechos humanos y
las libertades fundamentales; interrumpir el normal funcionamiento de las ramas
del poder público; suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de
acusación y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.”[4]
3.2.   Para el análisis de la
constitucionalidad del decreto de la referencia la Corte procederá de la
siguiente manera: (i) Se establecerá, en primer lugar, el contenido y el
alcance de la disposición objeto de examen; (ii) a continuación se examinará si
la medida adoptada satisface los requisitos de conexidad, especificidad,  y
necesidad, y, (iv), si se supera la anterior condición, la Corte procederá a
determinar si la medida se ajusta en su contenido a la Constitución, para lo
cual será preciso establecer, por un lado, si respeta los límites materiales a
los que, de acuerdo con la jurisprudencia, se encuentran sujetos este tipo de
decretos, y, en particular, si el gobierno excedió o no el ámbito previsto para
los mismos, y, por otro, que no comporte una contradicción específica con la
Constitución.
3.3.   Contenido y alcance de
la disposición objeto de control
A través del Decreto 4673
de 2010 “por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se
dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica nacional”, el gobierno adicionó unos
parágrafos al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, dirigidos a permitir a las autoridades
ambientales disponer el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o
implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo en
los términos del procedimiento previsto en esa ley, con el exclusivo fin de
atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de
emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010.
De este modo, en el
decreto se señala de manera general cual es el destino exclusivo de los bienes
cuyo uso se permite transitoriamente, y, luego, a título enunciativo, se señalan
las actividades a las que puede destinarse esos bienes y que comprenden: a. La
construcción o la rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para
el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de
escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y
corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de
suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas; b.
La
restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal,
enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión
natural de las áreas citadas; c. La rehabilitación de la red vial afectada por
situaciones de desastre; d. Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios;
e. Recuperación de vivienda (Averiada y destruida); f. Obras de emergencias
(reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y
mitigación en la zona, y, g. Construcción y rehabilitación de obras de
acueducto y saneamiento básico ambiental.
Cebe anotar que en la Ley 1333 de
2009, se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y que, en su
artículo primero, en previsión que fue declarada exequible por la Corte
mediante Sentencia C-595 de 2010, se dispone que en materia ambiental se
presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a la aplicación de
las medidas preventivas contempladas en la misma ley, así como a sanciones
definitivas, si el infractor no desvirtúa la presunción de culpa o dolo.
En el artículo 4º de la Ley se
señala que la función de las medidas preventivas consiste en “prevenir,
impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización
de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”, y, en el
artículo 36 se establece que las medidas preventivas que la autoridad ambiental
puede imponer son la amonestación escrita, el decomiso preventivo de productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, la
aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y
flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse
daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la
salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin
permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo
los términos de los mismos.
La medida de decomiso regulada en
el artículo 38 de la Ley, tiene el objeto de “prevenir o impedir la
ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una
situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana” (Ley 1333 de 2009, art. 12), y consiste en la “aprehensión
material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos
hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos,
elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados
para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma”, aspectos
sobre cuya exequibilidad se pronunció la Corte Constitucional en sentencias C-595
y C-703 de 2010.
En la Sentencia C-703 de 2010 la
Corte puntualizó que, en razón de las circunstancias y del momento en que se
adoptan, las medidas preventivas no son sanciones, y agregó que, “ (…) en un
estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca de una
situación, el principio de precaución le permite a la administración, como
primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación
derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza
con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento,
mientras que la sanción se impone al culminar el procedimiento administrativo
regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la infracción ambiental y
establecido la correspondiente responsabilidad.” Agregó la Corporación que “(…)
la adopción de medidas preventivas debía apoyarse en el principio de precaución
que permite a las autoridades ambientales tomar decisiones gravosas y
restrictivas que, en la práctica, comportan una suspensión del régimen jurídico
aplicable en condiciones de normalidad.”
En el parágrafo segundo
adicionado al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 se contienen tres previsiones:
Conforme a la primera,  el uso de los elementos decomisados se comunicará
previamente a los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio, sin que
frente a esta decisión proceda recurso alguno en la vía gubernativa; de acuerdo
con la segunda, el uso se suspenderá en forma inmediata en caso de que la
autoridad ambiental decida levantar la medida preventiva o dar por terminado el
procedimiento sancionatorio sin que se declare la responsabilidad
administrativa del presunto infractor; finalmente, la tercera previsión alude a
la posibilidad de que, en el evento anterior, se acuerde con el titular del
bien la prolongación del uso a cualquier título en la atención de la obra o
necesidad respectiva.
El parágrafo tercero regula dos
situaciones distintas, relacionadas con los costos derivados de la utilización
de los bienes y con los riesgos implícitos en dicha utilización. Así, por un
lado, se dispone que los gastos de transporte, combustible, parqueadero,
cuidado, impuestos y mantenimiento preventivo y correctivo que se requieran
estarán a cargo de la entidad que utilice los bienes decomisados. Esta
previsión concluye con la advertencia según la cual, en caso de que el
procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de
responsabilidad del presunto infractor, tales costos no podrán ser cobrados al
titular del bien como condición para su devolución. Por otro lado se dispone
que la entidad que haga uso de los bienes decomisados estará en la obligación
de tomar, a su costo, las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en
beneficio de los titulares de tales bienes.
En el mismo parágrafo tercero se
establece también que la devolución de los bienes, cuando la medida se levante
o cuando se dé la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio
sin declaración de responsabilidad administrativa del presunto infractor, se
hará en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las
cosas.
3.4.   Análisis de conexidad
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el examen de conexidad de los decretos legislativos se orienta
a establecer si  existe correspondencia entre los hechos invocados por el
Decreto Legislativo y aquellos con base en los cuales se declaró el estado de
excepción, así como entre la motivación del decreto y las medidas adoptadas.
Adicionalmente es preciso evaluar la especificidad de las medidas, esto es, que
las mismas estén orientadas única y exclusivamente a conjurar la crisis o a
impedir la extensión de sus efectos.
El Decreto 4580 de 2010, en sus
considerandos, entre los hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad
pública, se refiere al fenómeno de La Niña desatado en todo el país, que
constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles,
que se agudizó en forma inusitada en el mes de noviembre de 2010. Destaca el
decreto la gravedad de la crisis, dado que, como consecuencia del fenómeno
invernal, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha
interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado
vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y
social en el territorio nacional. Así mismo, al declarar el estado de
emergencia, el gobierno puso de presente la insuficiencia de los medios
ordinarios para hacer frente a la situación.
Por su parte, los hechos en los
que se sustenta la medida adoptada en el Decreto 4673 de 2010, aluden a esas
mismas circunstancias, razón por la cual se encuentra satisfecho el requisito
de conexidad externa.
Del mismo modo, la medida de
permitir el uso transitorio de la maquinaria y equipo sobre el que pese una
medida de decomiso preventivo, a efectos de atender los requerimientos de la
crisis, tiene una correspondencia adecuada con las motivaciones del Decreto
4673 de 2010, dado que las mismas  relacionan, por un lado, un conjunto de consecuencias
atribuibles al impacto de la ola invernal y entre las cuales se cuentan destrucción
de inmuebles,  interrupción en la prestación de servicios públicos esenciales,
afectación de vías de comunicación, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y
centros educativos, acueductos, hospitales, daños en diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillados, etc.; dan cuenta luego de la
insuficiencia de la maquinaria disponible y, se refieren, finalmente, a la
constatación sobre la existencia de un conjunto de maquinaria y equipo, que
podría resultar útil en la atención de los requerimientos de la emergencia, bienes
sobre los que ha sido expedida medida preventiva dentro de un proceso pro
infracción de norma ambientales, pero que, de acuerdo con el régimen legal
aplicable a esos procesos, se encuentran ociosos.
Establecidos esos presupuestos fácticos,
la medida se orienta a permitir la utilización de esa maquinaria y equipo,
efecto para el cual fija de manera precisa las finalidades a las cuales podrá
destinarse de manera transitoria, todas relacionadas con la atención de la
emergencia.
Es clara, entonces la relación de
conexidad tanto externa como interna entre la medida y los elementos de la emergencia.
Finalmente, también queda
establecida la especificidad de la medida, como quiera que la autorización
contemplada en el decreto, tiene como finalidad única y exclusiva, la atención
de las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de la
emergencia.
3.5. Presupuesto de necesidad
Tal como se desprende de las
consideraciones contenidas, tanto en el decreto por medio del cual se declaró
la emergencia, como en el que adopta la medida que es objeto de control, las
graves consecuencias provocadas por la ola invernal hacen imperativo acudir a
distintos tipos de instrumentos que permitan atender con prontitud la
situación. De este modo, la necesidad, por un lado, de atender de manera urgente
unos daños que tienen graves repercusiones sociales y económicas, y por otro,
la falta de maquinaria y equipos adecuados a disposición de las autoridades,
justifican desde la perspectiva fáctica la adopción de la medida contenida en
el Decreto 4673 de 2010.
Por otra parte, el hecho de que,
no obstante que los bienes que ha sido objeto de decomiso preventivo, en los
términos de la Ley 1333 de 2009, se encuentran, mientras permanezcan en esa
condición, ociosos, el gobierno carecía de la posibilidad de disponer su
destinación a la atención de la emergencia, por cuanto en la Ley 1333 no está
previsto el uso de los bienes decomisado por las entidades depositarias,
mientras se decide de manera definitiva sobre su destino. Para ello se requería
de una autorización de tipo legal, que es la que se aporta por el decreto objeto
de control. De este modo, en cuanto, por la vía ordinaria, el gobierno no podía
autorizar la disposición de los bienes, se demuestra la insuficiencia de los instrumentos
jurídicos al alcance del gobierno, y la necesidad de acudir a los decretos de
emergencia para la adopción de una medida que, como se ha mostrado, puede
contribuir a enfrentar la crisis ocasionada por el fenómeno de la Niña.
Para la Corte, entonces, se
encuentra, de manera general, satisfecho el presupuesto de la necesidad de la
medida, sin perjuicio de las consideraciones que quepa hacer en el examen particularizado
de las disposiciones del Decreto 4673 de 2010.
3.4.   Proporcionalidad
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el juicio de proporcionalidad está orientado a examinar si las
medidas adoptadas durante el estado de excepción son excesivas[5], para lo cual es preciso
determinar si las mismas cumplen un fin constitucionalmente legítimo, si son
idóneas para obtener el objetivo perseguido, y si no son  desproporcionadas en
sentido estricto, esto es, si el beneficio obtenido con la medida es claramente
superior a las limitaciones que la misma impone a los derechos que se vean
afectados por ella.
En este caso, como se ha dicho,
la medida adoptada mediante el Decreto  se orienta a permitir que una
maquinaria que ha sido decomisada preventivamente se utilice en la atención de
las consecuencias de la ola invernal que exigen una acción inmediata. La medida
se justifica con tres consideraciones básicas: Las entidades públicas
encargadas de hacer frente a las consecuencias de la ola invernal, carecen de
la maquinaria y los equipos; existen requerimientos urgentes cuya atención no
da espera al trámite por las vías ordinarias; las autoridades ambientales
tienen bajo su custodia una serie de equipos que han sido decomisados
preventivamente, que en la actualidad se encuentran ociosos y que resultan
idóneos para los fines requeridos.
Estima la Corte que las
anteriores consideraciones muestran con claridad que la medida atiende a un fin
constitucionalmente legítimo y que son idóneas para obtenerlo.
Por otra parte, el decreto adopta
una serie de previsiones para evitar que se produzca un daño si el proceso
administrativo concluye sin que se imponga una sanción, razón por la cual no se
produce una afectación de derechos. Así, se dispone que, a partir del momento
en el que se disponga el uso de los bienes, la respectiva entidad deber correr
con los correspondientes costos, y contratar una póliza que ampare los bienes
contra todo riesgo.
Así, al paso que la medida se
orienta a satisfacer necesidades que pueden ser importantes, la afectación de
los derechos de los titulares de los bienes es, eventual, puesto que sólo se
materializará en caso de que no se establezca la responsabilidad del presunto infractor
de las normas ambientales, y, en cualquier caso, es sólo marginal, porque se
establece la obligación de devolver  los bienes en el estado en el que se
encontraban, salvo el desgaste  normal de las cosas, sin que el titular de los
mismos deba asumir ninguno de los costos que se hayan generado a partir del
momento en el que se autorizó el uso de los bienes. En esos términos, y salvo
lo que resulte del examen particularizado, encuentra la Corte que se satisface
el requisito de proporcionalidad.
3.5.   Análisis particular del
articulado del Decreto 4673 de 2010
3.5.1.    El parágrafo primero
que se agrega al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, establece que la autoridad
ambiental puede disponer “(…) el uso de los elementos, medios, equipos,
vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso
preventivo (...)”; fija, de manera general, la finalidad que habilita dicho
uso y relaciona el tipo de actividades en las cuales podrán emplearse
los referidos bienes.
Para el examen particular de esta
disposición estima del caso la Corte hacer alusión a las fases que, de
conformidad con la información suministrada por el Departamento Nacional de
Planeación, se han previsto en el marco de la emergencia económica social y
ecológica. Así, en una primera fase de “atención humanitaria de emergencia”,
se ha previsto realizar, entre otras labores, en lo que tiene que ver con el
decreto que ahora es objeto de estudio, las necesarias para permitir, con
carácter urgente, la transitabilidad de los corredores viales afectados; la
reparación de los puentes dañados; el levantamiento de escombros y la
reconstrucción de infraestructura. La fase de rehabilitación comprende,
en lo pertinente, la rehabilitación en el corto plazo de los corredores viales,
con inversiones en la red vial terciaria, estructura aeroportuaria y férrea;
rehabilitación de distritos de riego, que conlleva la rehabilitación de diques
y canales así como protección de la infraestructura, y la rehabilitación de
sistemas de acueducto y alcantarillado. Finalmente, la fase de
reconstrucción y prevención, se orienta a enfrentar de manera integral los problemas
que se pusieron en evidencia con la crisis invernal, con la ejecución de
proyectos estratégicos tendientes a obtener soluciones definitivas y que se ejecutarán
en el mediado y el largo plazo.
Observa la Corte que la disposición
que es objeto de estudio no fija un horizonte temporal para la aplicación de la
medida. En principio, dicho horizonte vendría dado por la naturaleza de las
actividades que es posible acometer en el marco de la autorización prevista en
la norma. Sin embargo, como la misma alude, de manera general, a las
necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia, allí
se encuentran comprendidas las tres fases que se han identificado en el marco
de la misma, esto es, actividades a cumplirse en el corto, el mediano y el
largo plazo.
Como se ha visto, la
justificación constitucional de la medida, desde la perspectiva de la necesidad,
está atada a la urgencia con la que se requiere usar la maquinaria con el objeto
de enfrentar las consecuencias de la crisis. Tal urgencia se predica únicamente
de la fase I, porque, sin desconocer la trascendencia de las otras dos fases y la
necesidad de que las acciones previstas dentro de las mismas se lleven a cabo
con la mayor celeridad, no se advierte que para ese efecto se requiera acudir a
una medida exceptiva como la que se estudia, dado que, para las actividades de
rehabilitación y de reconstrucción y prevención, el gobierno puede acudir a los
canales ordinarios, con el fin de disponer de la maquinaria que se requiera
para tales labores.
En consecuencia, se declarará la
exequibilidad del parágrafo primero, en el entendido de que la autorización
allí prevista sólo será aplicable para las actividades que se desarrollen, en
las zonas y municipios afectados, dentro de la fase I de las contempladas en el
marco de la emergencia económica social y ecológica declarada mediante Decreto
4580 de 2010.
3.5.2.    El parágrafo segundo
de los que se adicionan por el decreto en estudio al artículo 38 de la Ley 1333
de 2009 comprende la comunicación previa del uso de los elementos decomisados a
los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio; el hecho de que la
decisión de utilizar estos elementos no es susceptible de recurso alguno en la
vía gubernativa, y la suspensión en forma inmediata del uso de los elementos
decomisados, si la medida preventiva es levantada o el procedimiento termina
sin que se declare la responsabilidad del presunto infractor.
Observa la Corte que la
información a quienes se encuentren involucrados en el trámite sancionatorio,
es un presupuesto indispensable para la garantía del debido proceso, en la
medida en que, si bien la decisión de disponer el uso de los bienes no admite
ningún recurso, sí les permite adoptar las previsiones orientadas a  asegurarse
de que resultarán indemnes en el evento de que no se declare la
responsabilidad. Por otra parte, como se puso de presente en la  Sentencia
C-703 de 2010, “(…) la previsión de recursos o de la segunda instancia no
han sido exigidas como condiciones esenciales de la constitucionalidad de
procedimientos que no las establecen respecto de algunas decisiones, incluso
judiciales, a lo cual cabría agregar que la decisión motivada puede ser
demandada ante la respectiva jurisdicción o que el procedimiento sancionatorio
ofrece suficientes condiciones para dilucidar lo concerniente a las medidas
preventivas.” Precisó la Corte que cuando la autoridad ambiental debe tomar
decisiones específicas, encaminadas a enfrentar una situación o hecho o a
evitar un peligro de daño grave, “sin contar con la certeza científica
absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por
la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda
posibilidad de arbitrariedad o capricho”[6].
Así, siempre que exista justificación suficiente, la  ausencia de recursos en
la vía administrativa no constituye una violación del debido proceso. En este
caso, la no inclusión de recursos de vía gubernativa tiene una justificación específica
en la urgencia de las medidas, cuyo trámite podría verse dilatado por el
trámite de distintos recursos de la vía gubernativa.
El parágrafo segundo además
dispone la suspensión “en forma inmediata” del uso de los elementos
decomisados si la medida preventiva es levantada o el procedimiento termina sin
que se declare la responsabilidad del presunto infractor. Esta cláusula provee
una garantía del derecho de uso del titular del bien, pues el uso solamente
puede durar en tanto que dure la medida de decomiso. Por otra parte, de acuerdo
con el condicionamiento que se hará a la exequibilidad del parágrafo primero,
es claro que el uso autorizado en el Decreto 4673 sólo podrá prolongarse por el
tiempo necesario para hacer frente a las necesidades urgentes dentro de la fase
I de la atención de la emergencia.
En estos términos, estima la
Corte que los distintos componentes de esta disposición se ajustan a la
Constitución.
3.5.3.    El parágrafo tercero de
los que se adicionan por el decreto en estudio al artículo 38 de la Ley 1333 de
2009 establece que (i) la entidad que use los bienes  debe hacerse cargo de los
gastos que sea necesario realizar a partir del momento en el que se autorice el
uso; (ii) en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya
sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, tales gastos no
podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución;  (iii)
la entidad que use los bienes deberá tomar las pólizas que aseguren todo tipo
de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes, y, (iv) la
entidad deberá devolver los bienes en el estado en que le fueron entregados,
salvo el desgaste normal de las cosas.
Estima la Corte que las
previsiones de este parágrafo son consecuencia necesaria del estado de
incertidumbre en el que se encuentran los bienes e implican que los titulares
de los mismos no tienen por qué asumir los costos de su utilización para
atender la emergencia. En ese sentido no existiría reparo alguno de
inconstitucionalidad. Sin embargo, como cabe interpretar, tal como de hecho se
hace por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, que existe
una  hipótesis bajo la cual el titular de los bienes tendría que correr con
gastos, que sería aquella en la que el procedimiento sancionatorio concluye con
una declaratoria de responsabilidad, considera la Corte que, tal como se
solicita por el Ministerio Público, debe condicionarse la exequibilidad de esta
disposición, porque en ese evento, se estaría imponiendo sin justificación, por
la vía de un decreto de emergencia, un gravamen especial a una persona que no
tiene por qué soportarlo. Si como culminación del proceso sancionatorio el bien
es decomisado de manera definitiva, no se ve la razón por la cual, y menos aun
tratándose de una medida de excepción, el particular declarado responsable deba
asumir, en todo o en parte, los gastos derivados del uso que el Estado haya
hecho de los bienes.
Por otra parte, la previsión de
una póliza que ampare contra toda clase de riesgos a los bienes que son usados
para la atención de la emergencia, resulta razonable para la protección de los
derechos del titular de los mismos en el evento en el que no se declare su
responsabilidad.
3.5.4.    El artículo 2º del
Decreto 4673 de 2010, en la medida en la que se limita a disponer que el
referido decreto  rige a partir de la fecha de su publicación, no ofrece reparo
alguno de constitucionalidad.
VIII.           DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
RESUELVE
Primero.
Declarar EXEQUIBLE la adición del
Parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el
artículo 1º del Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que  la
autorización allí prevista sólo será aplicable para las actividades
relacionadas con la fase I de las contempladas en el marco de la emergencia
económica social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, en las
zonas y municipios afectados, según este decreto.
Segundo.   Declarar EXEQUIBLE la adición del Parágrafo segundo del
artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el artículo 1º del Decreto
4673 de 2010.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLE la adición del
Parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada mediante
Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que  en ningún caso el infractor
o el presunto infractor será responsable por los gastos en que se incurra en
relación con los bienes decomisados a partir del momento en el que se autorice
su uso.
Cuarto.      Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 4673 de 2010.
Notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
publíquese y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] 6
Sentencia C-145 de 2009, S.V. Luis Ernesto Vargas Silva.
[2]  Sentencia C-226 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[3]    Sentencia C-226 de 2009
[4]    Ibid.
[5]    Cfr. Sentencia C-225 de 2009
[6] Cfr. Sentencia C-293 de 2002.