C-342-96
Sentencia C-342/96
Sentencia
C-342/96
LEGISLADOR-Desarrollo legal de conceptos
constitucionales
El legislador
puede desarrollar los conceptos que se encuentren en la Constitución Política,
ya sea por remisión expresa de la propia Carta, ya por la cláusula general de
competencia que detenta el Congreso; ahora bien, el tratamiento legislativo de
los mencionados conceptos no es ni puede ser homogéneo, pues la determinación
constitucional del concepto fluctúa en intensidad, no sólo en atención a los
elementos normativos determinados sino, en general, a la orientación del
sentido legislador dentro del mismo marco constitucional. A partir de la
definición del precepto constitucional aplicable al caso y de su precisión e
intensidad, el legislador tendría posibilidades limitadas de desarrollo, o la
atribución de escoger entre diversas opciones normativas; esto, claro está,
siempre que se respeten los límites que impone el principio de la corrección
funcional con la que deben ejercerse las competencias de gobierno y de
administración de una parte, y las legislativas y judiciales de otra.
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Condiciones especiales
Para determinar
la existencia de una condición especial se debe comparar la establecida por el
legislador con las condiciones ordinarias, y si se presentan diferencias
razonables y apreciables que hagan más favorable y conveniente la primera, se
puede predicar su constitucionalidad. Se encuentra que en el artículo 11 que se
examina, no sólo se aseguran condiciones especiales en cuanto diferentes de las
habituales, ordinarias y normales en favor de la concurrencia privilegiada de
los beneficiarios del programa, sino que se aseguran las condiciones para que
estos destinatarios estén en condiciones reales, efectivas y materiales, de
igualdad para acceder a la propiedad accionaria y a la mayor parte de las acciones
que se ponen en venta en los programas respectivos de enajenación.
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA/DERECHO PREFERENCIAL DEL TRABAJADOR
La mencionada
disposición que se acusa establece un tratamiento preferencial al sector de los
trabajadores y al solidario, ya que ordena ofrecer en primer lugar y de manera
exclusiva, la totalidad de las acciones que pretenda enajenarse; tal
tratamiento preferencial esta señalado en forma implícita en la propia
Constitución.
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Precio fijo
La determinación
de un precio accionario fijo equivalente al precio resultante de una valoración
técnica no contradice los mandatos constitucionales; en efecto, el precio de la
propiedad accionaria que será enajenada por el Estado debe reflejar su valor
real, lo cual se establece con estudios de carácter técnico, como lo expresa el
numeral en cuestión.  De esta forma no se incumple el taxativo requerimiento
superior de no decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado, sino que se reitera una lectura integral y
sistemática de la Carta. Pero además, el precio fijo es el mínimo y estará
señalado para los destinatarios de las citadas condiciones, lo cual supone que
para los restantes posibles compradores, el precio puede variar pero en todo
caso será mayor o más alto que el fijo y menor señalado para estos beneficios,
lo cual, sin duda, establece una condición más favorable para estos
compradores.
ENAJENACION DE LA
PROPIEDAD ACCIONARIA-Financiación
El legislador
optó por una fórmula normativa en que el ejecutivo, dentro de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias propias puede establecer plazos de
amortización, tasas de interés y períodos de gracia mayores y más amplios que
los definidos en la norma legal como obligatorios pero mínimos en favor de los
beneficiarios especiales del artículo 60 de la Carta Política; en este sentido
la Corte encuentra que la obligación programática y social del artículo 60 de
la Carta y sus principios específicos también obligan al gobierno al momento de
fijar el plan a precisar las condiciones del programa dentro de las pautas
mínimas de orden legal para asegurar la efectividad de estos derechos y la
igualdad real a que se refiere el artículo 13 de la Carta. Las condiciones
previstas en los literales a, b, c, y d, (el plazo, la tasa de interés, el
período de gracia y las garantías), son condiciones mínimas que se pueden
ampliar por el gobierno al adoptar los respectivos programas para asegurar la
democratización de la propiedad accionaria.
CESANTIAS-Retiro para adquirir acciones/CESANTIAS-Nueva
causal de retiro
Se creó una nueva
causal de retiro de cesantías, que facilita, precisamente, la adquisición de la
propiedad accionaria del Estado por parte de los trabajadores, que en este
preciso evento, también tiene la naturaleza de condición especial prevista en
favor de los trabajadores y del proceso de democratización de la propiedad
accionaria del Estado cuando se programe su enajenación.
Referencia:
Expediente D-1194
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 226 de 1995.
Actor:
Maximiliano
Echeverri Marulanda
Magistrado Ponente:
Dr. JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano
MAXIMILIANO ECHEVERRI MARULANDA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad autorizada en el artículo 241 de la Constitución Política,
solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del artículo 11 de la
Ley 226 de 1995, "por medio de la cual se desarrolla el artículo 60 de la
Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria
estatal, se toman medidas para su democratización y se dicta otras
disposiciones".
Cumplidos los
trámites propios de esta acción y una vez recibido el concepto del Ministerio
Público, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre el fondo del
asunto, de acuerdo con lo que a continuación se expone.
II. EL TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA.
"Ley 226
(20 de diciembre de 1995)
Por la cual se desarrolla el artículo 60 de
la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria
estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 11. La enajenación accionaria que se apruebe
para cada caso particular, comprenderá las siguientes condiciones especiales de
las cuales serán destinatarios exclusivos los mencionados en el artículo
tercero de la presente Ley:
1. Se les ofrecerá
en primer lugar y de manera exclusiva la totalidad de las acciones que pretenda
enajenarse.
2. Se les fijará un
precio accionario fijo equivalente al precio resultante de la valoración
prevista en el artículo séptimo de la presente Ley, el cual tendrá la misma
vigencia que el de la oferta pública, siempre y cuando, dentro de la misma, no
hubiesen existido interrupciones. En caso de existir interrupciones o
transcurrido el plazo de la oferta, se podrá ajustar el precio por parte del
Gobierno, siguiendo los parámetros indicados en dicho artículo séptimo.
3. La ejecución del
programa de enajenación se iniciará cuando el titular, o una o varias instituciones,
hayan establecido líneas de crédito o condiciones de pago para financiar la
adquisición de las acciones en venta, que impliquen una financiación disponible
de crédito no inferior, en su conjunto, al 10% del total de las acciones objeto
del programa de enajenación, las cuales tendrán las siguientes características:
a.  El plazo de
amortización no será inferior a 5 años;
b.  La tasa de
interés aplicable a los adquirentes destinatarios de las condiciones especiales
no podrá ser superior a la tasa de interés bancario corriente certificada por
la Superintendencia Bancaria, vigente al momento del otorgamiento del crédito;
c.  El período de
gracia a capital no podrá ser inferior a un año.  Los intereses causados
durante dicho período de gracia podrán ser capitalizados, para su pago, junto
con las cuotas de amortización a capital;
d.  Serán admisibles
como garantía las acciones que se adquieran con el producto del crédito.  El
valor de las acciones, para determinar la cobertura de la garantía, será el
precio fijo, inicial o ajustado, de venta de aquéllas.
4.  Cuando los
adquirentes sean personas naturales, podrán utilizar las cesantías que tengan
acumuladas, con el objeto de adquirir estas acciones.”
III.   LA DEMANDA
Mediante escrito
presentado en esta Corporación el 18 de enero de 1996, el actor solicita que se
declare que las disposiciones transcritas son inexequibles, por encontrarlas
contrarias a lo establecido en el artículo 60 de la Constitución Política.
Fundamenta su
petición con los siguientes argumentos:
1.      Las
disposiciones acusadas establecen y anuncian  en su encabezamiento como
supuesto desarrollo del artículo 60 de la C.P. unas condiciones especiales en
la enajenación de la propiedad accionaria estatal, pero en su concepto esas condiciones
en manera alguna, constituyen prerrogativas para quienes pretenden acceder a
tal propiedad.
2.      El numeral
primero del art. 11 de la Ley 226/95, señala, simplemente, una especial
modalidad de preferencia en el tiempo para los trabajadores que quieran acceder
a la propiedad accionaria estatal, lo cual no es una  prerrogativa, ni una
condición especial desarrollada por el legislador, sino una exigencia de tipo
directamente constitucional.
3. El numeral
segundo tan solo establece un precio, o sea, un elemento de la esencia del
contrato de compraventa, lo cual tampoco es una condición especial por sí
mismo.
4. Sobre el numeral
tercero, que determina como condición de iniciación del programa de la
enajenación, el establecimiento de líneas de crédito equivalentes al 10% de las
acciones a enajenar, sostiene no es cosa diferente a un sofisma, ya que implica
el pago de contado del saldo, es decir, el 90% de la deuda la cual supone una
interpretación indebida del artículo 60 superior.
5.      En su
opinión, los elementos que regulan el plazo de amortización, la tasa de
interés, el período de gracia a capital, admisibilidad como garantía y el
precio fijo, no constituyen prerrogativas o condiciones especiales para “los
dudosos afortunados del grupo del 10%”, en vista de que todas ellas se rigen de
conformidad con las condiciones del mercado.
6. Sostiene que el
permiso de utilizar las cesantías acumuladas, para adquirir las acciones que
vayan a enajenarse, tratándose de personas naturales no constituye condición
especial de las que quiere el constituyente pues nunca se ha visto que tales
activos signifiquen mucho en relación con el precio de una propiedad estatal y
menos cuando el faltante es del 90% del total de acciones de la misma.
II.    LAS INTERVENCIONES OFICIALES
A.   EL
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Mediante escrito
presentado oportunamente, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en cumplimiento del numeral 1o. del artículo 242 de la Constitución
Política, solicitó a esta Corporación  declarar exequible la norma impugnada,
con fundamento en los siguientes argumentos:
1.   La
interpretación dada por el demandante tanto a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, como al artículo 60 de la Carta Política es parcializada y no
sistemática, pues tal jurisprudencia no fundamenta el concepto de la demanda;
por el contrario, establece los siguientes principios en cuanto a la
enajenación de la propiedad estatal accionaria:
- Es tarea del
legislador establecer el alcance y cobertura de las condiciones generales
especiales a las cuales se refiere la Carta. La Corte Constitucional no ha
señalado cuáles deben ser esas condiciones ni su intensidad; simplemente ha
indicado que deben estar dirigidas a promocionar el acceso a la propiedad del
sector solidario y de trabajadores, en condiciones preferentes.
-    La
jurisprudencia de la Corte sobre el artículo 60 de la Constitución no contiene
una tarifa constitucional; allí se estudia el requisito de señalar algunas de
las condiciones que puede contener el programa de enajenación, y ésta debe
interpretarse armónicamente con el deber de proteger el patrimonio público,
pues lo contrario, sería transgredir el art. 355 de la misma normatividad, ya
que convertiría la enajenación en una dádiva para el sector solidario y de
trabajadores.
3. El legislador no
puede forzar la compra de acciones por parte del sector cuya oferta prevalece,
ya que su atribución constitucional termina al consagrar unos términos de
enajenación especiales frente a los habituales existentes en el mercado.
4. El negocio de
acciones se rige por las Leyes del mercado y de la economía bajo cuyo imperio
de ordinario resulta favorecido quien es económicamente  más fuerte o quien más
puede dar; por el contrario, la forma de enajenación prescrita por el artículo
11 de la Ley  226 de 1995, se encuentra en plena consonancia con el propósito
constitucional del artículo 60 de la Carta, pues con esta disposición el
legislador restringe, en primer término, la demanda de postores distintos del
sector solidario y trabajador; congela el precio para que estos puedan  acceder
a la propiedad accionaria y establece un mínimo del 10% de financiación,
abriendo la posibilidad para que sea mayor.  El año de gracia y los cinco años
de plazo para amortizar el  crédito, interés no superior al certificado por la
Superintendencia Bancaria y las propias acciones como garantía de la deuda,
constituyen, todas ellas, no solamente condiciones especiales, sino
insuperables.
5. Las condiciones
establecidas por el artículo impugnado son mínimas, es decir que el programa de
enajenación puede ir más allá de ellas y ésto, dada la lectura incompleta hecha
por el actor, no ha sido por él tenida en cuenta. Además, ellas son
evidentemente favorables, pero no pueden llegar a constituir dádivas, pues “la
Ley no las consagra y la Constitución las prohibe”.
B.  LA
INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano HUGO
PALACIOS MEJIA, presentó un escrito el día doce (12) de marzo del año en curso,
con el cual se opone, en nombre propio y en interés de la Constitución y la
Ley, a los términos de la demanda en el siguiente sentido:
Las condiciones
dispuestas en el artículo 11 de la Ley 226 de 1995, son unos parámetros
generales mínimos para la venta de acciones estatales, lo cual implica que en
su negociación las condiciones pueden ser mejores, dada la individualidad de
cada una.
Tales condiciones
son especiales con respecto a las normales del mercado y ellas fueron
determinadas por el Congreso dentro de su libertad para apreciar la
conveniencia de las mismas, la cual solamente debe ajustarse a lo dispuesto por
la Carta Constitucional y no necesariamente a las consideraciones  en favor o
en contra que puedan  hacer los ciudadanos, de acuerdo con sus expectativas.
En su opinión, es “especial”
algo que va dirigido en forma prioritaria, exclusiva y excluyente a un
determinado grupo de personas; igualmente lo es un precio fijo en el mercado de
acciones,  puesto que lo normal en él es que tal precio lo determine  la mejor
propuesta y, por el contrario, la norma acusada elimina las ventajas
complementarias que pueda proponer otro  grupo de compradores.
En cuanto al
establecimiento de crédito para el 10% del precio de las acciones, la
impugnación propuesta por el actor no tiene más fundamentos que puras razones
de conveniencia, no de constitucionalidad;   además, el hecho de que la norma
constitucional no exija al legislador establecer créditos para el pago del
precio, mientras que el legislador si lo dispuso, implica una condición
favorable, en vista de que bien hubiera podido establecer  que el pago se
hiciera al contado.
No existen normas
especiales que regulen la compraventa de acciones en empresas públicas o
privadas y el artículo 11 demandado, que indudablemente establece un régimen al
respecto, se erige como regulación especial que, por ende, es una condición
especial en cuanto al tema como lo quiere el constituyente. Por otra parte, no
es usual lo previsto en la Ley 226 de 1995, acerca de la financiación, los
intereses el plazo y el año de gracia y ésta también desarrolla el mandato
constitucional citado.
Ha sido tradicional
en nuestra legislación laboral que no pueda hacerse uso anticipado y libre de
las cesantías, salvo en casos especiales la Ley 50 de 1990, que en su artículo
102, hizo posible tal utilización para algunos fines considerados meritorios,
la Ley 226 de 1995, que permitió la suscripción de acciones  y creó una
condición especial en los términos constitucionales.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En cumplimiento del
deber consagrado en el artículo 242 y 278 de la Carta, el señor Procurador
General de la Nación rindió su concepto y en él solicitó a esta Corporación
declarar exequible la norma acusada;  las siguientes son en resumen las
consideraciones que sirven de fundamento de esta solicitud:
La Corte
Constitucional no ha señalado cuáles son las condiciones especiales que debe
determinar el legislador, en aras de la democratización de la propiedad
estatal, pues es a él a quien le corresponde indicarlas.  En su concepto, la
Ley 226 de 1995 sí establece condiciones especiales para  la enajenación de la
propiedad accionaria estatal, con lo cual el legislador no solamente cumple el
propósito constitucional, sino que permite, efectivamente, el acceso a la
propiedad por parte del sector solidario y trabajador.
Son condiciones
especiales y distintas al mercado común de valores, el ofrecimiento preferente
a un grupo de personas, el congelamiento del precio, un mínimo de línea de
crédito equivalente al 10% del total del precio de venta, un amplio plazo de
amortización (mínimo 5 años), un período de gracia no inferior a un año, una
tasa de interés no superior a la certificada  por la Superintendencia Bancaria
y que las propias acciones sean garantía de la deuda adquirida, pues no son
usuales en un sistema regido por la Ley de la oferta y la demanda.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la acción de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, dado que el
precepto demandado forma parte de una Ley de la República.
Segunda. La
materia de la demanda.
Como se vió en la
parte de antecedentes de este fallo, el reproche de constitucionalidad sobre la
norma acusada tiene como base lo dispuesto por el artículo 60 de la Carta, que
establece la obligación del Estado, en el evento de enajenar su participación
en una empresa, de tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad
de las acciones y de establecer condiciones especiales para acceder a la
propiedad accionaria a los trabajadores de la misma, a las organizaciones
solidarias y de trabajadores. Se observa que la Carta Política entregó al
legislador la competencia específica para reglamentar la materia.
En este sentido el
actor señala que con el artículo 11 de la Ley 226 de 1995 no se cumple con el
deber de establecer las “condiciones especiales”, exigidas por la Carta Política
para que unos determinados sectores, es decir, los trabajadores de la empresa a
enajenar, las organizaciones solidarias y de trabajadores, accedan a la
propiedad accionaria en el caso de la enajenación de la citada propiedad.
Es, pues, un
evidente y directo cuestionamiento al ámbito de acción del legislador en cuanto
hace a la tarea de desarrollar el concepto constitucional “condiciones
especiales” contenido en el artículo 60 de la Constitución Política y que
aparece entre otras disposiciones en el artículo 11 acusado.
Dado lo anterior, la
Corte Constitucional abordará inicialmente el tema de la competencia del
legislador en el desarrollo de conceptos constitucionales, para luego, definir
específicamente el contorno del concepto “condiciones especiales”, ya citado.
Finalmente, se estudiarán los cargos a partir del texto legal acusado.
Tercero. El
desarrollo legal de los conceptos constitucionales.
Por regla general,
el legislador puede desarrollar los conceptos que se encuentren en la
Constitución Política, ya sea por remisión expresa de la propia Carta, ya por
la cláusula general de competencia que detenta el Congreso; ahora bien, el
tratamiento legislativo de los mencionados conceptos no es ni puede ser
homogéneo, pues la determinación constitucional del concepto fluctúa en
intensidad, no sólo en atención a los elementos normativos determinados sino,
en general, a la orientación del sentido legislador dentro del mismo marco
constitucional.
Así, algunas
nociones de la Carta definen sus elementos estructurales de tal forma que no
permiten un amplio margen de acción al legislador; por el contrario, otros
conceptos en los cuales aparte del sometimiento general a la Carta, a sus
valores superiores y a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico
político, se exige el respeto de algunos elementos esenciales o de principios
parciales del ordenamiento jurídico, en los cuales a pesar de su especifidad no
se delimita con precisión su entidad y contenido concreto.
De esta forma, el
legislador al desarrollar un precepto constitucional que contiene uno o varios
principios parciales, bien puede elegir entre diversas opciones normativas, en
tanto y en cuanto, éstas se ajusten a los elementos esenciales y estructurales
determinados en la Carta para la institución respectiva; lo anterior, desde
luego, condiciona el control constitucional de las normas legales, pues permite
establecer límites con respecto a éstas y con base en ellos ejercer el juicio
de constitucionalidad correspondiente.  Este puede adelantarse en desarrollo de
diversos tipos de cuestionamientos y de examenes, que, a su vez, dependen del
tipo de precepto constitucional comprometido en el caso, siendo rígido en el
caso de los derechos constitucionales fundamentales y de su núcleo esencial para
favorecer la libertad, y flexible o menos rígido en caso del ejercicio de
competencias administrativas, políticas y de gobierno legítimamente atribuídas,
y para garantizar su ejercicio cabal.
En relación con lo
expuesto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Ese control de
límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo
de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución.
Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o
menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto
normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el
Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario,
si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los
cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso
tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas
del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto,
en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio
democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º,
8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un
determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que
cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.”[1]
En ese orden de
ideas, a partir de la definición del precepto constitucional aplicable al caso
y de su precisión e intensidad, el legislador tendría posibilidades limitadas
de desarrollo, o la atribución de escoger entre diversas opciones normativas;
esto, claro está, siempre que se respeten los límites que impone el principio
de la corrección funcional con la que deben ejercerse las competencias de
gobierno y de administración de una parte, y las legislativas y judiciales de
otra.
Cuarto.
Democratización en la enajenación de la propiedad accionaria estatal. Las
condiciones especiales de acceso a dicha propiedad.
En este sentido y
para el caso que ocupa la atención de la Corte, resulta que las “condiciones
especiales” que se deben establecer para que unos determinados sectores accedan
a la propiedad accionaria del Estado, en el evento de enajenar su participación
en una empresa, hacen parte de las competencias constitucionales que pueden ser
desarrolladas por el legislador dentro de un marco amplio de posibilidades
normativas que deben ceñirse en buena parte al contenido de las disposiciones
constitucionales que establecen los principios generales del ordenamiento y a
algunos principios constitucionales con los que se encuentran en relación
directa, como los de la igualdad real y la eficacia material de los derechos
por ejemplo.  En algunos casos, estos principios específicos y precisos del
ordenamiento establecen reglas concretas y precisas que también deben tenerse
en cuenta por el legislador al ejercer sus competencias y por el intérprete
judicial autorizado para efectos de definir la correspondencia y la validez
material entre lo establecido en la regulación posterior y la Carta Política.
Las llamadas
“condiciones” especiales que se deben ofrecer para permitir el acceso a la
propiedad accionaria del Estado en las empresas, tienen dos elementos
estructurales de carácter constitucional que deben respetarse en todo
desarrollo legal que de ellas se realice.
En este sentido es
claro que el constituyente se propone asegurar condiciones económicas y
jurídicas especiales en favor de los citados beneficiarios para que estos se
encuentren en posición de actuar como iguales en sentido material y real ante
los demás actores del proceso económico; en efecto, las “condiciones especiales”
tienen unos fines específicos y comprenden un examen referencial, así:
- La finalidad
inmediata esta dada por el propio artículo 60 de la Carta que  establece que
tales condiciones están orientadas a que los trabajadores de la empresa donde
tiene participación el Estado y las organizaciones solidarias y de
trabajadores, accedan a la propiedad accionaria que enajene el Estado; esto se
establece como forma de democratización de tal propiedad accionaria y dentro
del marco de los procesos que se pongan en marcha o que se adopten para
enajenar la participación del Estado en sus empresas.
-  A su vez, también
se encuentra como elemento de juicio en el examen propuesto, el respeto a la
promoción del acceso de los mencionados beneficiarios a la propiedad citada,
como deber que recae  en cabeza del Estado, y como un propósito programático y
mediato del  constituyente que también debe ser examinado como componente de
esta relación.
-   Así mismo, la
noción de condición especial obliga a verificar un examen referencial,
sobre las condiciones denominadas normales, esto es, que se presentan
comúnmente, para que, a su vez pueda surgir un ámbito de regulaciones llamadas
especiales; entonces, se debe realizar el análisis de la situación normal y
ordinaria para de esta forma definir lo que es anormal o especial, dentro del
marco constitucional.
En conclusión, para
determinar la existencia de una condición especial se debe comparar la
establecida por el legislador con las condiciones ordinarias, y si se presentan
diferencias razonables y apreciables que hagan más favorable y conveniente la
primera, se puede predicar su constitucionalidad.
La Corte
Constitucional ha señalado, a manera de ejemplo, algunas de estas condiciones
especiales que se hacen presentes para compararlos con los que se cuestionan
por el actor, así:
“Tales ‘condiciones
especiales’, pueden consistir en la creación y otorgamiento de medios expeditos
y favorables de financiación para la adquisición de acciones, el
establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y
financiación especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el
propósito del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y
manejo de la respectiva empresa.”[2]
(Subraya la Corte).
El legislador puede
escoger entre una gama de opciones para establecer las condiciones especiales a
las que se van a sujetar los sectores solidarios y de los trabajadores para
acceder a la propiedad accionaria del Estado, siempre y cuando, se respeten los
fines específicos mencionados y que tales condiciones surjan de un examen
referencial en el que se verifique si es o no real el respeto a la voluntad del
constituyente.
Sin duda, también debe
determinarse si en la reglamentación que se adopte por el legislador como en el
presente caso se atiende o no la finalidad de democratizar la titularidad de
las acciones en las que se expresa la participación del Estado en las empresas
y cuya enajenación se decrete o vaya a decretarse; desde luego, esta labor
supone en sede del juicio abstracto de constitucionalidad que se surte en la
Corte, la verificación también abstracta y general de las condiciones legales y
reglamentarias ordinarias y habituales por medio de su contraste, igualmente
abstracto y objetivo con las disposiciones legales materia de examen, para
determinar si efectivamente las condiciones establecidas en favor de los
citados beneficiarios son o no especiales y si ellas conducen a democratizar la
titularidad de las acciones bajo el supuesto de que esta última expresión no
sólo se refiere al establecimiento de condiciones para favorecer el aumento del
número de los accionistas, sino del componente social de los mismos.
En este sentido se
encuentra que en el artículo 11 que se examina, no sólo se aseguran condiciones
especiales en cuanto diferentes de las habituales, ordinarias y normales
en favor de la concurrencia privilegiada de los beneficiarios del programa,
sino que se aseguran las condiciones para que estos destinatarios estén en
condiciones reales, efectivas y materiales, de igualdad para acceder a la
propiedad accionaria y a la mayor parte de las acciones que se ponen en venta
en los programas respectivos de enajenación.
Así, cabe observar
inicialmente que el proceso de enajenación está rodeado de condiciones
especiales como el conocimiento del Defensor del Pueblo del programa de
enajenación y de sus facultades para tomar medidas que garanticen su
transparencia; el control del Consejo de Ministros del Programa; el
conocimiento y control del Congreso del programa; el deber de señalar
condiciones de amplia publicidad y ocurrencia; la participación de los
distintos sectores del Gobierno y de la Administración en la elaboración del
programa; además, se observa que las condiciones especiales deben estar
previstas en el programa de enajenación, que la primera etapa del programa debe
estar dedicada de manera privativa a los destinatarios de las condiciones
especiales y debe durar cuando menos dos meses, que el precio de las acciones
para los destinatarios de las condiciones especiales debe ser el mínimo a
establecer, lo cual significa que en el programa se podrán establecer precios
más altos para los demás postulantes compradores, que se establece la
posibilidad de limitar la negociabilidad temporal y sancionar la enajenación de
las acciones hasta por un término de dos años (art. 14), que se prohibe
inscribir como destinatarios especiales a los fondos parafiscales, los fondos
agropecuarios y pesqueros, y se fija un plazo mínimo de duración y ejecución
del programa de enajenación para los destinatarios de las condiciones
especiales (art. 25). En este sentido, también deben desarrollarse actividades
de promoción de la enajenación con el fin de facilitar y organizar la
participación de los beneficios de condiciones especiales en los programas.
Quinto. Análisis
del texto legal acusado.
La Corte entrará
ahora al examen detallado del texto legal acusado para responder los cargos específicos
del actor.
- Como se vió, el
demandante hace girar la presunta inconstitucionalidad del encabezamiento del
artículo acusado en que las condiciones que proclama el mencionado texto no
tienen el carácter de especial, con lo cual se viola, en su concepto, el
artículo 60 Superior.  En este sentido, la Corte Constitucional entiende que el
inciso primero de la norma acusada sólo anuncia las condiciones especiales de
la enajenación accionaria, las cuales se encuentran contenidas dentro de los
numerales que le siguen, por lo tanto, en esa parte de la disposición acusada
se advierte el desarrollo legal de un mandato expresado en el artículo 60 de la
Carta; así, el mencionado texto no contraría ninguna norma superior, pues, es
precisamente, el preámbulo del cumplimiento de un precepto constitucional al
cual debe especial acatamiento como quiera que allí se establecen los
principios específicos a los cuales esta contraida en dicha competencia la
actividad del legislador.
-  De otra parte, el
actor considera que el primer numeral del artículo 11 de la Ley 226 de 1995
debe ser declarado inexequible pues no se puede confundir la preferencia
constitucional que tienen los trabajadores en la enajenación de la propiedad
accionaria del Estado, con las condiciones especiales que señala el citado
artículo 60.
Esta Corporación
señala que la mencionada disposición que se acusa establece un tratamiento
preferencial al sector de los trabajadores y al solidario, ya que ordena ofrecer
en primer lugar y de manera exclusiva, la totalidad de las acciones que
pretenda enajenarse; tal tratamiento preferencial esta señalado en forma
implícita en la propia Constitución.
Al respecto esta
Corporación advierte que:
“Cuando el inciso
2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización
el Estado "tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de
sus acciones...", consagra a favor de los trabajadores y de las
organizaciones de economía solidaria, un derecho preferencial que no
admite restricción o limitación, porque la Carta Política no le impone
condición alguna.(negrillas fuera de texto)”[3]
Así las cosas, el
numeral demandado se ajusta la Carta, pues desarrolla el mandato expreso del
artículo 60 C.P., al darle un tratamiento preferencial a los trabajadores y al
sector solidario; sin duda esta condición es un derecho de preferencia que
coloca en condiciones especiales a sus beneficiarios frente a los restantes
posibles postulantes concurrentes, por tanto, no cabe reparo alguno de
constitucionalidad y debe descartarse la argumentación y la tacha ofrecidas por
el demandante.
De ordinario, en
procesos de venta de acciones por emisión o liquidación de paquetes reservados,
estas condiciones especiales suelen ofrecerse a los accionistas o a otros
interesados privilegiados como algunos acreedores, pero al definirse en favor
de los trabajadores y demás beneficiarios sociales dentro del proceso de
enajenación de la propiedad del acto, se les coloca en situación no sólo
especial sino privilegiada.
- Al respecto del
segundo numeral de la norma acusada, el demandante estima que debe ser
declarado inexequible pues se fija a la propiedad accionaria un precio
comercial y, además, reajustable, sin generar la prerrogativa buscada por la
Carta; en su concepto, la fijación del precio es sólo una necesidad objetiva
del contrato de compraventa.
Esta Corporación
entiende que la determinación de un precio accionario fijo equivalente al
precio resultante de una valoración técnica no contradice los mandatos
constitucionales; en efecto, el precio de la propiedad accionaria que será
enajenada por el Estado debe reflejar su valor real, lo cual se establece con
estudios de carácter técnico, como lo expresa el numeral en cuestión.  De esta
forma no se incumple el taxativo requerimiento superior de no decretar auxilios
o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado,
sino que se reitera una lectura integral y sistemática de la Carta.
Pero además, el
precio fijo es el mínimo y estará señalado para los destinatarios de las
citadas condiciones, lo cual supone que para los restantes posibles
compradores, el precio puede variar pero en todo caso será mayor o más alto que
el fijo y menor señalado para estos beneficios, lo cual, sin duda, establece
una condición más favorable para estos compradores.
En relación con lo
anterior, la Corte indicó lo siguiente:
"... la
enajenación en ninguna de las hipótesis previstas en la Carta y en el propio
articulado del decreto, se hará por fuera del marco de referencias económicas
que favorezcan el patrimonio público, excluyendo variables de gratuidad o
liberalidad en favor de persona alguna.  Esto, no sólo es conforme al artículo
60 de la C.P., en cuanto, las condiciones para acceder a la propiedad que
establece no implican que el Estado deba donar o auxiliar, en el traslado del
dominio de sus bienes a ningún particular, trátese de trabajador de la empresa
o de organización solidaria y de trabajadores.  Pues resultaría, además,
extraño al sistema de la Carta, que prohíbe tajantemente tal posibilidad (art.
355).”[4]
Ahora bien, lo
anterior no quiere decir que no se presente una condición especial en la
situación planteada. pues, ciertamente, el numeral bajo examen dispone una
condición fuera de lo general y ordinario, como quiera que la fijación de un
precio determinado fijo y mínimo no se limita a las reglas de oferta y demanda
que caracterizan una relación de mercado, dado que estas reglas son las que
definirían el precio de la propiedad accionaria, en una situación de
generalidad.
Por otro lado, con
el ajuste técnico del precio de las acciones antes citadas, en caso de existir
interrupciones o transcurrido el plazo de la oferta, no se modifica la
argumentación anteriormente expuesta sino, precisamente, tal posibilidad la
confirma, pues la modificación aludida comporta la preservación del patrimonio
público, el cual se podría ver afectado con la petrificación de un determinado
valor que puede haber variado realmente por el paso del tiempo. Esto, claro
está, dentro de los límites que impone el artículo 355 de la Carta.
En ese orden de
ideas, se presenta una condición especial y, en ese sentido, es exequible el
numeral en estudio, dada su conformidad con la Constitución Política.
- En cuanto al
tercer numeral de la disposición demandada, el ciudadano Echeverri Marulanda
afirma que la consecución de líneas de crédito cuando menos por el 10% del
total de las acciones a enajenar no satisface la naturaleza de las condiciones
especiales de acceso a la propiedad accionaria, porque el sector solidario y de
los trabajadores aún tendrían que pagar de contado un 90% de las acciones
mencionadas; así, el demandante implícitamente indica que el numeral sería
constitucional si ordenara un crédito por la totalidad de las acciones en
venta.
Así mismo, el actor
descalifica las características del crédito señalado, porque en su concepto “un
crédito a tasas comerciales tiene el mismo valor, y en términos económicos y
financieros es exactamente lo mismo que un pago de contado, miradas las cosas
desde el punto de vista del valor presente, que es la forma como se comparan
flujos de efectivo”.
Esta Corporación
estima que la financiación disponible de crédito no inferior al 10% del total
de las acciones objeto del programa de enajenación, que preceptúa el numeral
tercero del artículo 11 demandado, se constituye en una condición especial, si
se tienen en cuenta además las características de que goza dicha operación;
pero además, el verdadero sentido de la norma es el de establecer que ningún
programa de enajenación podrá ejecutarse hasta cuando el titular, o una o
varias instituciones hayan establecido líneas de crédito o condiciones de pago
para financiar la adquisición de las acciones en venta y siempre que éstas
impliquen una financiación de crédito disponible no inferior en su conjunto al
10% del total de las acciones objeto del programa; estas líneas de crédito,
además, deben ser otorgadas con las condiciones mínimas de plazos de
amortización no inferiores a 5 años, con tasas de interés que no podrán ser
superiores a la tasa de interés bancario corriente al momento del otorgamiento
del crédito y con un período de gracia a capital que no podrá ser inferior a un
año.
De otra parte,
advierte la Corte que el legislador optó por una fórmula normativa en que el
ejecutivo, dentro de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias propias puede establecer plazos de amortización, tasas de
interés y períodos de gracia mayores y más amplios que los definidos en la
norma legal como obligatorios pero mínimos en favor de los beneficiarios
especiales del artículo 60 de la Carta Política; en este sentido la Corte
encuentra que la obligación programática y social del artículo 60 de la Carta y
sus principios específicos también obligan al gobierno al momento de fijar el
plan a precisar las condiciones del programa dentro de las pautas mínimas de
orden legal para asegurar la efectividad de estos derechos y la igualdad real a
que se refiere el artículo 13 de la Carta.
En efecto, no es
común que en una relación de compraventa de acciones se presente una exigencia
normativa a favor del comprador, en el sentido de garantizar la existencia de
una línea de crédito que cubra, por lo menos, el 10% del valor total de la
propiedad accionaria a enajenar; además, ese porcentaje es sólo el límite
mínimo de financiación que debe obtener el Estado para el sector solidario y de
los trabajadores, sin perjuicio de que en cada caso concreto suba tal
porcentaje, con lo cual el gobierno bien puede programar niveles mayores en los
mencionados elementos.
Resulta exagerado el
planteamiento del actor en cuanto hace al presunto requerimiento constitucional
de una financiación total de las mencionadas acciones, pues el constituyente,
como antes se manifestó, exige el establecimiento de condiciones especiales,
más no determinó un listado taxativo de tales condiciones. Con esto le dió
libertad al legislador para determinarlas, sin escapar al rigor del marco
constitucional fijado por el artículo 60 C.P.. En efecto, el legislador utilizó
la mencionada libertad de tal forma que estableció una financiación benigna,
flexible e inusual que se erige como una condición especial de las estatuídas
por la Carta.
De otro lado, las
características que debe guardar la financiación son muy favorables para los
sectores señalados; pues no es usual que en una enajenación de acciones, en la
que el precio fluctúa con la interacción entre la oferta y demanda del mercado,
el plazo de amortización de un crédito igual o superior  a 5 años; tampoco es
ordinario que se admitan como garantía las acciones que se adquieran con el
producto del crédito, más aún si se determina para la cobertura de dicha
garantía, el valor de venta de las acciones, sin consultar la situación
particular de la sociedad que las emite. Tampoco es común dentro del mercado accionario,
que el período de gracia a capital sea igual o superior a un año y que los
intereses causados durante dicho período de gracia puedan ser capitalizados
para su pago, junto con las cuotas de amortización a capital.
Así mismo, es
frecuente que las instituciones financieras, en cada negocio en particular
fijen algunas tasas de interés, para lo cual parten del riesgo que representa
el deudor, la naturaleza y monto de la operación y las condiciones del mercado;
en cambio, la tasa de interés aplicable a los adquirentes destinatarios de las
condiciones especiales señalados en la disposición acusada, no podrá ser
superior a la tasa de interés bancario corriente certificada por la
Superintendencia Bancaria y vigente al momento del otorgamiento del crédito; es
decir, una tasa de interés promedio, que no permite la imposición  de un
interés de mercado, posiblemente más alto.
En todo caso, las
condiciones previstas en los literales a, b, c, y d, (el plazo, la tasa de
interés, el período de gracia y las garantías), son condiciones mínimas que se
pueden ampliar por el gobierno al adoptar los respectivos programas para
asegurar la democratización de la propiedad accionaria.
- En cuanto al
cuarto numeral del artículo 11 de la Ley 226 de 1995, el actor advierte que se
trata de una hipótesis adicional para emplear los recursos que hacen parte de
las cesantías en unas acciones que se adquieren dentro de los citados programas
de enajenación y que esto  en verdad no tienen nada de especial ni de
democrático.
La Corte considera
que se creó una nueva causal de retiro de cesantías, que facilita,
precisamente, la adquisición de la propiedad accionaria del Estado por parte de
los trabajadores, que en este preciso evento, también tiene la naturaleza de
condición especial prevista en favor de los trabajadores y del proceso de
democratización de la propiedad accionaria del Estado cuando se programe su
enajenación.
En ese orden de
ideas, el artículo 11 de la Ley 226 de 1996 se ajusta a la Constitución
Política de Colombia y así se declarará.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 11 de la Ley 226 de 1995.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-342/96
REGLA DE IGUALDAD
PROMOCIONAL/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA-Condiciones especiales (Salvamento de
voto)
El segundo inciso
del artículo 60 de la C.P., contiene una regla específica de igualdad promocional,
que supone un escrutinio más estricto de la Corte en relación con las leyes que
pretendan desarrollarla. Desde luego, la materia misma impone dejar al
Legislador un espacio amplio de configuración normativa. Sin embargo, la Corte
ha debido reservarse para sí un margen mayor para controlar la idoneidad de la
medida legislativa para alcanzar la finalidad ordenada por el Constituyente. El
patrón que a este respecto traza la Corte es flébil. Con el pretexto
hermenéutico de la autorestricción judicial - mal aplicado a una regla
específica de igualdad promocional -, el fervor por el control abstracto no ha
permitido observar que la propiedad accionaria en Colombia es en “concreto” de
las más concentradas del planeta y que, de otra parte, las enajenaciones de la
propiedad estatal representan unas de las escasas oportunidades para abrir y
ampliar la democracia accionaria, la cual no es extraña al principio
democrático entendido en un sentido económico y material. Finalmente, la
aplicación de un “test” tan débil y vacío de contenido, llevó a la Corte a
ignorar que, de acuerdo con la ley, en últimas, las condiciones especiales, si
acaso se establecen, ello será por cuenta del Gobierno, con lo que se viola la
norma constitucional que ordena que aquéllas sean señaladas por la ley.
Referencia:
Expediente D-1194
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 226 de 1995.
Magistrado Sustanciador:
Dr. JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. A mi juicio el segundo inciso del artículo
60 de la C.P., contiene una regla específica de igualdad promocional, que
supone un escrutinio más estricto de la Corte en relación con las leyes que
pretendan desarrollarla. Desde luego, la materia misma impone dejar al
Legislador un espacio amplio de configuración normativa. Sin embargo, la Corte
ha debido reservarse para sí un margen mayor para controlar la idoneidad de la
medida legislativa para alcanzar la finalidad ordenada por el Constituyente. El
patrón que a este respecto traza la Corte es flébil. Se limita a señalar que
las condiciones especiales para acceder a la propiedad accionaria estatal que
se enajena, deben diferir de las “condiciones ordinarias” de suerte que su
favorabilidad sea razonable y apreciable. A renglón seguido, se advierte que,
en todo caso, la confrontación se hará de manera “general y abstracta”. No se
ve cómo, sin decretar pruebas - lo que sin justificación alguna se dejó de
hacer -, puedan confrontarse las condiciones de mercado con las que contempla
el Legislador. Inclusive desde esta óptica, los argumentos del actor no se
responden debidamente y son claramente demostrativos de que “las condiciones
especiales” previstas, en “abstracto”, lo único que garantizan es que no se
cumplirá la finalidad constitucional y que, lamentablemente, el segundo inciso
del artículo 60 de la C.P., quedará como letra muerta o como escollo fácilmente
superable a la hora en que se decidan vender las participaciones accionarias
del Estado. Con el pretexto hermenéutico de la autorestricción judicial - mal
aplicado a una regla específica de igualdad promocional -, el fervor por el
control abstracto no ha permitido observar que la propiedad accionaria en
Colombia es en “concreto” de las más concentradas del planeta y que, de otra
parte, las enajenaciones de la propiedad estatal representan unas de las
escasas oportunidades para abrir y ampliar la democracia accionaria, la cual no
es extraña al principio democrático entendido en un sentido económico y
material. Finalmente, la aplicación de un “test” tan débil y vacío de
contenido, llevó a la Corte a ignorar que, de acuerdo con la ley, en últimas,
las condiciones especiales, si acaso se establecen, ello será por cuenta del
Gobierno, con lo que se viola la norma constitucional que ordena que aquéllas
sean señaladas por la ley.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-81/96. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] Corte Constitucional. Sentencia No. C-037/94. M.P.: Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[3] Corte Constitucional. Sentencia No. C-037/94.
[4] Corte Constitucional. Sentencia No. C-028/95. M.P.: Dr. Fabio
Morón Díaz.